HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
למרות זאת הצביע המחקר על הרעה בגישת הגננות כלפי הכנת התכנית: פחות גננות סברו (לעומת התשע"ב) שהיו להן כלים מתאימים לבניית תכנית עבודה, ופחות גננות סברו שהן מקבלות עזרה בהכנתה.
כמו כן פחות גננות דיווחו כי הן נוהגות להשוות באופן סדיר בין התכנית לבין הביצוע בפועל.
משרד מבקר המדינה מעיר שמיעוט הגננות המבצעות תיעוד ומיפוי, כפי שבא לידי ביטוי בממצאי המעקבים שביצע האגף ובמחקרי ראמ"ה בשנתיים הראשונות להפעלת הרפורמה, מצביע על היעדר שיטתיות והבניה בעבודתן ואף על היעדר הטמעה של תהליכי המעקב אחר טיב פעולותיהן בגן.
בכך גם נמנע מגורמים חיצוניים, כמערך המסייע לגן, לקבל מידע ממצה וסדור על פעולות הצוות החינוכי בגן, בין היתר, כבסיס לאיתור חזקות וחולשות בפעילות הצוות ולגיבוש מענים הולמים.
על האגף להוציא בהקדם הנחיות עדכניות לפישוט מתכונת המיפוי ולהתאמת דרישות המיפוי והתיעוד, בהתאם לסיכום הסטטוס המחוזי בנושא מאפריל 2013 .
האגף מסר בתשובתו כי התי עוד והמיפוי נועדו לשמש את הגננת להיכרות עם הילד ולמתן מענה לצרכיו, ויש לאפשר לגננת גמישות בבחירת דגמי התיעוד ובביצועם.
עוד מסר האגף שבעקבות קשיים בתיעוד הוא החליט להגמיש נושא זה, וציין שמיפוי גן ומעקב אחר הילדים אינם קשורים לאופק חדש והם חלק בלתי-נפרד מעבו דת הגננת.
:שם הדוח משרד החינוך - יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך ל גיל הרך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שאף לשיטתו המיפוי נועד לאפשר לזהות את צורכי הילדים ולבנות תכנית עבודה בהתאם, וככזה הוא חלק מהמכלול הפדגוגי שעוצב במסגרת אופק חדש.
לפיכך, ובהתאם לסיכום שגובש כבר באפריל 2013 , על האגף להוציא נהלים מעודכנים שיבהירו לגננות מהן דרישות התיעוד והמיפוי החדשות ולהבטיח את יישומן על ידן.
הידוק קשרי השותפות עם ההורים : על פי מסמך היסוד וחוזר המנכ"ל בעניין נוהלי הפעלת אופק חדש, הידוק הקשר של הגננות עם ההורים כולל העברת מידע רציף אליהם, קיום מפגשים עמם במהלך שנת הלימודים לעדכון פרטני על תפקוד ילדיהם והתקדמותם ולקבלת מידע מהם, וכן פיתוח אפיקי השפעה ומעורבות של ההורים.
דוחות המעקבים ומחקרי ראמ"ה 35 הצביעו על יישום חלקי של מפגשי הגננת עם ההורים שלוש פעמים בשנה לדיווח פרטני על ילדיהם.
להלן בתרשים 3 הנתונים לפי דיווח מעקב של השליש האחרון של שנה"ל התשע"ג: גם הגננות עצמן דיווחו על יישום חלקי של מרכיב זה ברפורמה, כעולה ממחקרי ראמ"ה: במחקר התשע"ג, ש -59% מהגננות שהשתתפו בו ציינו שלא חל שינוי בתדירות המפגשים הפרטניים עם ההורים (לעומת 60% במחקר התשע"ב) ו -7% מהגננות ציינו שתדירות מפגשים אלה אף פחתה (לעומת 6% ;)במחקר התשע"ב66% מהגננות ציינו שלא חל שינוי באיכות המפגשים (לעומת 69% .
35 במעקב התשע"ב הראשון דיווחו74% מהמדריכות כי הגננות קיימו פגישה פרטנית עם ההורים בפעם האחרונה לפני תחילת השנה או בתחילת השנה, 23% דיווחו כי מתקיימות פגישות רק באמצע השנה ו-2% דיווחו על קיום פגישות בסוף השנה.
במעקב התשע"ב השני דיווחו29% מהמדריכות כי הגננותקיימו פגישה פרטנית עם ההורים בפעם האחרונה לפני תחילת השנה או בתחילת השנה, 52% דיווחו כי מתקיימות פגישות רק באמצע השנה ו -19% דיווחו על קיום פגישות בסוף השנה.
שם הדוח: משרד החינוך - יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך ל גיל הרך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ככלל, הן במחקר התשע"ב, הן במחקר התשע"ג נמצא שמרבית הגננות והסייעות סבורות כי לרפורמה אין השפעה על שביעות רצון ההורים מהפעילות בגן, על שיתוף הפעולה שלהם עם צוות הגן ועל מידת היכרותם עם הנעשה בגן.
האגף מסר בתשובתו מדצמבר 2014 כי דוחות המעקב שהצביעו על קיום חלקי של מפגשי הגננת עם ההורים נערכו בשנים שבהן הוטלו עיצומים על ידי הסתדרות המורים עקב אי - תשלום שעות נוספות.
עם זאת, חלק מהגננות בחרו לקיים מפגשים על אף העיצומים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי האגף עצמו בדק את יישום מפגשי הגננת עם ההורים במסגרת המעקבים שביצע על אף עיצומי המורים; משמע שהאגף סבר שעל הגננות ליישם רכיב זה על אף עיצומי הסתדרות המורים.
משרד מבקר המדינה מוסיף ומעיר שלנוכח חשיבות הקשר עם ההורים ראוי שלאגף תה יה תמונה עדכנית ומדויקת לגבי היקף היישום של מרכיב זה.
איסוף נתונים והפקת לקחים .
מיסוד תהליכי מעקב ומשוב הוא מרכיב מרכזי ברפורמה.
כאמור, לצורך איסוף נתונים על יישום אופק חדש בגנים עשה האגף מעקבים בשנות הלימוד התשע"ב והתשע"ג.
נוסף על כך עשתה ראמ"ה שני מחקרים להערכת היקף היישום והשגת יעדי הרפורמה.
במסמך "תכנית עבודה - יישום 'אופק חדש' בגני ילדים תשע"ג", העוסק בדרכים להטמעה של הרפורמה בתום השנה הראשונה להחלתה בכל הגנים, צוין כי דיווחי המדריכות בשנה"ל התשע"ב על התקדמות יישומה בגנים ועל פעילותן שלהן אפשרו בניית מסד נתונים ארצי.
לפיכך לקראת שנה"ל התשע"ג המליצה החברה החיצונית שליוותה את גיבוש הרפורמה והטמעתה, לאגף להמשיך גם בשנה זאת את המעקב.
הומלץ להמשיך לבנות מסד נתונים על כלל הגננות , שיתעדכן באופן עתי בפרמטרים מסוימים.
הודגש שמסד כזה יסייע, בטווח הארוך, לקביעת מדיניות ולקבלת החלטות וכן לניהול השוטף.
אף על פי כן בשנה"ל התשע"ד לא ביצע האגף כל מעקב על יישום מרכיבי הרפורמה.
זאת ועוד, לא נמצא שהאגף הפיק לקחים מהממצאים שעלו במעקבים ובמחקרים שבוצעו עד סוף התשע"ג.
נדבך מרכזי נוסף של אופק חדש הוא ביצוע הערכה לגננות.
במסגרת זאת על המפקחות להעריך את הגננות שבאחריותן באופן שהציעו ראמ"ה ויחידת הערכת עובדי ההוראה והניהול במינהל עובדי הוראה במשרד (להלן - יחידת ההערכה).
ההערכה נועדה הן למיצוי פוטנציאל הלמידה וההתפתחות של כל גננת ברמה האישית, הן עבור הלמידה הארגונית והמערכתית של המטה והמחוזות בנוגע לאיכות עבודת הגננות על מגוון היבטיה ואיתור תהליכים לשיפורה.
:שם הדוח משרד החינוך - יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך ל גיל הרך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בשנה"ל התשע"ב החלו האגף ויחידת ההערכה בגיבוש שיטת ההערכה החדשה כדי לאפשר את הפעלתה בשנה"ל התשע"ה ( 2015-2014 ).
במסגרת זו התנסתה כל מפקחת בהפעלת גרסה ראשונה של ההערכה.
כמו כן ראמ"ה, בשיתוף יחידת ההערכה והאגף, ביצעה מחקר שבדק את עמדות המפקחות ב יחס להערכה במתכונתה הראשונית.
העמדה הכללית של המפקחות במחקר הייתה שתהליך ההערכה חשוב מקצועית, מאפשר השבחה מתמשכת של עבודת הגננות והגון במתכונתו; עם זאת הוא "כמעט בלתי ישים בהתייחס למשך הזמן הרב שנדרש לביצוע הערכה איכותית ולאור עומס המטלות בתפקיד המפקחת".
בעקבות הממצאים האמורים עדכנו יחידת ההערכה, האגף וראמ"ה את תהליך ההערכה כך שיעמוד במבחנים של היתכנות וישימות.
כמו כן הוצע לשלב בתהליך הערכת הגננות בעל תפקיד חדש - ייעודי לנושא, "גננת מלווה תומכת ההערכה" (להלן - גננת מלווה), שתסייע למפקחת בהערכת הגננות (להלן - מודל ההערכה החדש).
לפי המודל החדש, המפקחות יאתרו מועמדות לתפקיד גננות מלוות העומדות בתנאי סף, והן יעברו תהליך הכשרה של שנתיים.
יחידת ההערכה והאגף אימצו מודל זה וביוני 2014 הוצג המודל למפקחות, ובכלל זה מרכיב התגמול שיינתן לגננות המלוות בהתאם למספר שעות הליווי שיידרשו מהן.
עלה שבתחילת שנה"ל התשע"ה, מועד שבו היה על המשרד להתחיל לבצע הערכה לגננות במסגרת הרפורמה, טרם נבנו מרכיבים מרכזיים בתשתית ליישום מודל ההערכה החדש: הגננות המלוות לא אותרו ולא הוכשרו, והמפקחות עדיין לא התנסו בשימוש במודל החדש.
נסיבות אלה מעלות חשש שהמפקחות לא יבצעו את ההערכה בדרך ובהיקף הנדרשים.
הערכת השגתם של יעדי אופק חדש בגנים .
כאמור ראמ"ה ביצעה שני מחקרים להערכת יישום אופק חדש בגנים, בשנה"ל התשע"ב ובשנה"ל התשע"ג.
למחקר התשע"ג היו שלוש מטרות: תיאור תמונת המצב של תהליך יישום הרפורמה בתום שנתיים ליישומה; הערכת מידת ההשגה של יעדי הרפורמה על פי תפיסות המעורבים בה (הגננות, הסייעות וההורים), ובכלל זה התייחסות לנקודות החוזק והחולשה שלה גם בראייה תהליכית; וזיהוי דרכים לסייע להשגת מטרות הרפורמה, תוך בחינת השינויים הנדרשים בעיני כל המעורבים בה.
להלן פירוט הממצאים העיקריים לגבי הפרק הראשון של מחקר התשע"ג שעסק בתפיסת הרפורמה על ידי הגורמים המבצעים אותה (גננות וסייעות) וההורים: אשר לעמדות הכלליות בנוגע לרפורמת אופק חדש, עולה ממחקר התשע"ג כי שיעור קטן יותר של כל המעורבים בעשייה בגן הביעו רצון להמשיך את הרפורמה עם שינויים, לעומת מחקר התשע"ב, כמפורט להלן בתרשים 4: 872 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: משרד החינוך - יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך ל גיל הרך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 הגננות והסייעות שהמליצו על שינויים ברפורמה בכל אחד מהמחקרים התבקשו לנמק את תשובותיהן.
במחקר התשע"ב הסיבות נסבו על תנאים פיזיים לא מספקים לעמידה בצורכי הרפורמה, הדרכה לא מספקת, כיתות גן צפופות מדי ודגש רב מדי על תכנית לימודית.
לעומת זאת במחקר התשע"ג הדגישו הגננות והסייעות את הקשיים הנובעים מעומס בתיעוד, היעדר כוח אדם מספק, תגמול לא מספק ויום עבודה ארוך מדי לצוות החינוכי ולילדים.
לשם בחינת השפעת הרפורמה על חוויית העבודה נשאלו הגננות והסייעות אם לדעתן חל שינוי בעבודת הגן בעקבות הרפורמה.
במחקר התשע"ג ציינו רק 46% מהגננות ורק 20% מהסייעות שחל שינוי לטובה בעקבות הרפורמה (לעומת 45% מהגננות ו -17% מהסייעות במחקר התשע"ב).
בנושא השפעת הרפורמה על ההישגים הקוגניטיביים של הילדים, החוויה הרגשית -חברתית שלהם, מ יומנויותיהם החברתיות וביטחונם העצמי סברו כמחצית הנסקרים - הגננות36 וההורים37 - הן במחקר התשע"ב, הן במחקר התשע"ג, שהרפורמה אינה משפיעה על היבטים אלה, לא לחיוב ולא לשלילה.
דהיינו, ממצאי מחקרי ראמ"ה מצביעים על כך שחלק ניכר מהמבוגרים האחראים לחינוכם של הילדים בג יל הרך אינו רואה ברפורמה תהליך שהוביל לשיפור הרמה הפדגוגית, החוויה הרגשית-חברתית, המיומנויות החברתיות והביטחון העצמי של ילדי הגן.
ממחקר התשע"ג, שנעשה בתום שנתיים להפעלת אופק חדש בגנים, עולה תמונה .
36 בהתשע"ג ציינו 51% מהגננות שהרפורמה אינה משפיעה על ההישגים הקוגניטיביים של הילדים (3% ציינו שהיא משפיעה לרעה); 50% מהן ציינו שאינה משפיעה על החוויה הרגשית-חברתית של הילדים ( 7% ;)ציינו שהיא משפיעה לרעה 54% מהן ציינו שאינה משפיעה על המיומנות החברתית של הילדים ( 4% ציינו שהיא משפיעה לרעה); ו -59% ציינו שאינה משפיעה על ביטחונם העצמי (3% ציינו שהיא משפיעה לרעה).
37 בהתשע"ג ציינו 52% מההורים שהרפורמה אינה משפיעה על ההישגים הקוגניטיביים של הילדים (2% ;)ציינו שהיא משפיעה לרעה47% מהם ציינו שאינה משפיעה על החוויה הרגשית-חברתית של הילדים (4% ;)ציינו שהיא משפיעה לרעה48% מהם ציינו שאינה משפיעה על המיומנות החברתית של הילדים (2% ציינו שהיא משפיעה לרעה); ו-45% מהם ציינו שאינה משפיעה על ביטחונם העצמי (2% .
)ציינו שהיא משפיעה לרעה משרד החינוך 873 .
:שם הדוח משרד החינוך - יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך ל גיל הרך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מורכבת של תפיסת הצוות החינוכי את השגת יעדי הרפורמה: חלק ניכר מהגננות והסייעות אינו שבע רצון ממנה וסבור שאינה תורמת מהבחינה הפדגוגית לילד ושהיא מטילה על הצוות עומס עבודה.
ממשוב הגננות, הסייעות וההורים במחקר התשע"ג של ראמ"ה ומן המעקבים שנעשו בהתשע"ב ובהתשע"ג עולה תמונה מורכבת הכוללת גם היבטים שליליים בנוגע לעמדתם של המעורבים בעשייה בגן לגבי הישגי הרפורמה והשלכותיה עליהם ועל העשייה בגן.
ואולם האגף לא העלה את ממצאי מחקר התשע"ג ודוחות המעקב שהתבצעו לדיון בהנהלת המשרד , בשיתוף גורמים רלוונטיים האחראים להיבטים מסוימים של הרפורמה, כדי לגבש פתרונות מערכתיים לבעיות שעלו.
לרפורמת אופק חדש בגני הילדים יעדים מרחיקי לכת הן מבחינת קידום מערך הלמידה וההתנסויות של הילדים בגיל הרך, הן מבחינת שיפור תנאי ההעסקה והשבחת ההתפתחות המקצועית של הצוות החינוכי בגן.
לכן משקיע המשרד ברפורמה מדי שנה קרוב למיליארד ש"ח.
לנוכח ממצאי הביקורת המצביעים על יישום מוגבל של מרכיבי הרפורמה ועל מידה מסויגת של שביעות רצון ממנה מצד המעורבים בעשייתה - נושאים המוכרים זה מכבר לאגף - ראוי שהמשרד יבחן מחדש את הנחות היסוד של הרפורמה ויעדיה בגנים.
על הנהלת המשרד, בראשות המנכ"לית ובשיתוף האגף וגורמי המטה הנוגעים בדבר, לנתח את הסיבות הפוגעות ביישום אופק חדש בגנים שבמידה רבה רוקנו את הרפורמה ממרכיביה הפדגוגיים; בכלל זה על האגף וההנהלה לבחון מחדש את מרכיבי הרפורמה, לקבוע סדר עדיפויות במשימות להשגת יעדיה אל מול המשאבים והכלים שהוא מקצה לצוות החינוכי של גננת וסייעת, ולפקח באופן קבוע על יישומם.
שיפור היחס המספרי בגן בין איש צוות הגן לילד .
לפי תפיסת הגורמים המקצועיים, בארץ ובעולם, יחס מספרי נכון בין אנשי צוות חינוכי לילדים במסגרת הגן נדרש לקיום תנאים מיטביים להתפתחות, ללמידה וליצירת שיח עם הילדים.
שם הדוח: משרד החינוך - יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך ל גיל הרך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 הצוות הקבוע של הגן כולל גננת וסייעת38 (להלן- צוות הגן או הצוות החינוכי).
הגננת אחראית לתכנית העבודה ולביצועה, לקשר עם ההורים ועם גורמים נוספים ולעניינים הארגוניים של הגן.
התקן לגן ילדים שבו גננת וסייעת הוא 35 ילדים (יחס35:2 ) בכל שלבי הגיל, מ-3 עד6 שנים.
תקן זה גבוה מהממוצע המקובל במדינות מפותחות.
כך עולה, בין היתר, מדוח של ה- OECD משנת 2006 שבדק תקן של יחס מבוגר-ילד בגנים בגילי 6-3 ב-50 מדינות וערים מפותחות, שעל פיו הממוצע הוא כ-15 ילדים למבוגר; ההתפלגות על פיו היא: ב-8 מן המדינות והערים (בהן פינלנד, אסטוניה, ניו זילנד וסקוטלנד) יחס המבוגר -ילד בגני ילדים נמוך מ-10; ב-24 מהן (בהן הונגריה, אוסטריה, ברלין וגאורגיה) היחס הוא14- 10; ב-9 מהן (בהן אנגליה ונורבגיה) היחס הוא 19-15 (בקבוצה זו ישראל היא בין2 המדינות שבהן היחס הגבוה ביותר); וב-10 מדינות וערים (בהן איטליה ואירלנד) היחס גבוה מ-2039 .
ועדת דוברת ציינה בינואר 2005 כי ללימוד בקבוצות קטנות- רצוי עד 20 ילדים בגן- חשיבות גדולה בשיפור החינוך בגיל הרך, כי הוא מאפשר ביטוי לכל ילד וחיזוק של זהותו האישית.
בסמוך לפרסום המלצות הוועדה ביצע האגף סקר בין-לאומי על מבנה מערכות גנים בעולם, שהתייחס, בין היתר, למספר הילדים בגן ולמספר הילדים לגננת במדינות שונות.
המספר הממוצע של ילדים בגן במדינות שנכללו בסקר היה 24 .
ישראל הייתה בקבוצת המדינות שבהן המספר הגדול ביותר של ילדים בגן, לצד יפן, טיוואן וסין40 .
המלצות ועדת דוברת להקטנת מספר הילדים לגננת לא אומצו.
עם זאת, ערב הפעלת הרפורמה בגני ילדים, בינואר 2011 (לקראת שנה"ל התשע"ב), הדגיש האגף בפני הנהלת המשרד שיש לצמצם את היחס בין ילדי הגן למבוגרים: לקבוע תקן של 29-27 ילדים בגן ולהוסיף סייעת בגנים לבני 4-3.
במחצית הראשונה של 2012 , לקראת תחילת היישום המלא של חוק לימוד חובה לבני4- 3 , שב האגף והעלה את קשיי הצוות החינוכי, במתכונת הקיימת, בטיפול בבני3 :, ובהם (א) אי-יכולת לספק לבני 3 את תשומת הלב האישית והטיפול המקצועי הנדרשים לגיל זה; (ב) קושי לתת מענה הולם לילדים בלתי-גמולים, מצב המאפיין חלק מהילדים בגיל זה; (ג) קושי להתמודד עם השינוי באוכלוסיית הילדים בגן, שהפכה להטרוגנית יותר: לגנים נוספו ילדים הנמצאים לראשונה במסגרת חינוכית, ואלה זקוקים לתהליך ממושך יותר של הסתגלות ולליווי צמוד יותר של הצוות החינוכי.
האגף המליץ, בין היתר, להוסיף סייעת לכל גן למשך כל היום.
אולם המשרד לא דן בשינוי התקן הקיים ליחס מבוגר לילד בגן.
בפרט הוא לא נתן מענה מנומק להמלצתו המקצועית של האגף להגדיל את הצוות החינוכי לנוכח הצורך להיענות לצרכים הייחודיים לבני 3 עם היישום המלא של חוק לימוד חובה מגיל זה.
כמו כן מועסקות גננת משלימה וסייעת מחליפה, המחליפות את הגננת והסייעת ביום קבוע בשבוע 39 Starting strong II: Early childhood education care, OECD 2006 .
40 עם זאת צוין בסקר כי אין אחידות בין המדינות באופן החישוב של מספר הילדים לגננת (לעתים מביאים בחשבון את כל המבוגרים בצוות ולעתים רק את הגננת).
:שם הדוח משרד החינוך - יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך ל גיל הרך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החינוך לבחון בהקדם אם התקן הקיים נותן מענה ראוי לצרכים החינוכיים בגנים הייחודיים לבני 4-3 , וזאת נוכח המלצתו המקצועית של האגף להגדיל את הצוות החינוכי בגנים לגילאים אלה.
יוער כי חלק מהרשויות המקומיות, בעיקר החזקות שבהן, מממנות מתקציביהן סייעת נוספת בגנים לבני 4-3 , ואולם האגף אינו מרכז נתונים בנושא; לבקשת משרד מבקר המדינה, הוא פנה לכל הרשויות המקומיות לקבלת מידע בנושא והכין באוקטובר 2013 דוח על העסקת סייעות נוספותבגנים ברשויות.
מהדוח עלה כי כ-18% מהרשויות העסיקו סייעות נוספות בגני ילדים לבני 4-3 (47 מבין 257 רשויות).
עוד נמצא כירוב הרשויות שהעסיקו סייעת נוספת מצויות באשכול סוציו-אקונומי בינוני או גבוה על פי הדירוג בנושא41 :מבין 47 הרשויות, כ-%43 (20 רשויות) הן רשויות מבוססות באשכול סוציו - אקונומי גבוה (10-7 ); כ-45% (21 רשויות) במעמד בינוני באשכול סוציו -אקונומי ( 6- 4 ); ורק כ -13% (6 רשויות) מהרשויות שהעסיקו סייעת נוספת הן רשויות חלשות באשכול סוציו-אקונומי נמוך ( 3-1 .
) המשרד אינו מרכז נתונים על הרכב הצוות החינוכי בגני הילדים בפועל; לפיכך אין בידיו את המידע על מלוא המשאבים העומ דים לרשות הגנים.
בהיעדר המידע המשרד גם אינו יכול לנקוט פעולות לצמצום הפערים הנובעים מגודל הצוותים החינוכיים בין הגנים שהייתה בהם סייעת נוספת במימון הרשויות לבין הגנים שלא הייתה בהם, ובכך הותיר בעמדת נחיתות את ילדי הגנים ברשויות המצויות בדירוג סוציו-אקונומי נמוך.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אמנם השתתפותו בתקצוב הפעלת גנים לבני 3-4 נקבעת בין השאר בתלות בקבלת מענק איזון ממשרד הפנים42 - השתתפות המשרד בתקציב גדולה יותר לרשות המקבלת מענק איזון; אולם ממצאי הביקורת מצביעים על כך שלרוב, רשויות מקומיות המצויות באשכולות הסוציו -אקונומיים הבינוניים והגבוהים "מפצות" על מענק האיזון הניתן לרשויות החלשות , בכך שהן מממנות מתקציבן סייעת נוספת בגנים.
41 מדד שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, המדרג את הרשויות המקומיות לפי עשרה אשכולות סוציו-אקונומיים הומוגניים - מאשכול 1 (הדירוג הסוציו-אקונומי הנמוך ביותר) ועד אשכול 10 .
42 משרד הפנים מחשב את המענק לפי מודל המתבסס על מקדמי העדפה כמו מצב סוציו-אקונומי (ניתן משקל גבוה יותר לרשות במצב סוציו -אקונומי נמוך יותר), וכן מקדמי העדפה בהוצאות לחינוך, לרווחה ולקליטת עלייה, המבטאים העדפה לשיעור מסוים של אוכלוסיות ילדים, קשישים ועולים.
שם הדוח: משרד החינוך - יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך ל גיל הרך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ראוי על כן שמשרד החינוך יבחן אם שיטת תקצוב המתבססת על תלות בקבלת מענק איזון אכן נותנת מענה הולם ליישום מדיניותו לצמצום הפערים בגודל הצוות החינוכי בגיל הרך.
בהקשר זה ראוי גם שהמשרד ישקול ל כלול בקריטריונים שלו לתקצוב הגיל הרך את מדד הטיפוח 43 , בדומה לשיטת התקצוב של בתי הספר, דהיינו הפעלת מדד שלצד הרמה הסוציו -אקונומית של הרשות יתבסס גם על הרקע השונה של כל ילד וילד, וכן על גובה ההקצאה התקציבית של הרשות המקומית לחינוך44.
ביוני 2013 הודיע סגן שר החינוך, ח"כ אבי וורצמן, שמונה בידי שר החינוך לאחראי לתחום הגיל הרך במשרד, כי משרד החינוך "פועל באופן יצירתי על מנת לתגבר את צוות הגן".
במסגרת זאת הוחלט על הוספת בנות שירות לאומי לצוות החינוכי של חלק מהגנים על פי קריטריונים המבוססים על מדד טיפוח, מספר בני ה-3 ביישוב בחינוך הרשמי וגודל היישוב.
המשרד הקצה 1,200 משרות לבנות שירות לאומי לסיוע לצוות החינוכי והגדיר את המשימות שבתחומי האחריות שלהן.
אולם בשנה"ל התשע"ד הוא גייס לתכנית רק 400 .
בנות שירות לאומי משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את יזמת משרד החינוך להגדיל את הצוות החינוכי בגן על ידי הוספת בנות שירות לאומי.
ראוי שהמשרד יפיק לקחים משילובן עד כה ויבחן אם הוספת בנות השירות הלאומי היא חלופה מספקת להרחבת הצוות החינוכי, בשים לב לחוסר ניסיונן של בנות השירות הלאומי ולתחלופתן הגבוהה.
הסדרת דרישות התפקיד של הסייעות והכשרתן .
לעומת הגננות, שהן עובדות משרד החינוך, הסייעות הן עובדות שלהרשויות המקומיות.
שכרן של הסייעות מועבר ממשרד החינוך לרשויות ונקבע על פי הסכם קיבוצי.
עם הפעלת אופק חדש בגנים נחתם בין מרכז השלטון המקומי (להלן - מש"מ) לבין הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן - ההסתדרות) הסכם 45 שהכליל ברפורמה את תנאי העסקתן ואת שכרן של הסייעות, וסוכם בו, בין היתר, על תוספת שכר של 5% לסייעות ועל הארכת יום הלימודים בגן.
חוזר מנכ"ל מש"מ שגובש בשנת 2001 בשיתוף משרד החינוך וגורמים אחרים מגדיר את תפקיד הסייעת46 , ובכלל זה את סדר יום עבודתה, תפקידיה הפדגוגיים ומתכונת עבודתה במסגרת יום לימודים ארוך (עד השעה 15:30 .
) אשר לדרישות התפקיד נקבע בחוזר מש"מ כך: סייעת תהיה בעלת השכלה של12 שנות לימוד ותידרש לעבור קורס סייעות; הרשות תוכל להעסיק סייעת חדשה בעלת 12 שנות לימוד שתתחייב כי בשנתיים הראשונות לעבודתה תסיים את הקורס בהצלחה; הרשות .
"ראו בדוח זה בפרק "העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים 45 ההסכם נחתם ב- 21.
10 , עם התחלת ההפעלה ההדרגתית של הרפורמה בגני הילדים ובחטיבות הצעירות.
46 מרכז השלטון המקומי, חוזר מנכ"ל מס' 387 מיולי 2001.
:שם הדוח משרד החינוך - יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך ל גיל הרך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בשיתוף מש"מ והמשרד יווד או קיום קורסים והשתלמויות לסייעות; סייעת לא תקבל קביעות בעבודתה לפני סיום תקופת ההכשרה (דהיינו לאחר סיום הקורס בהצלחה).
עוד נקבע כי הנחיות אלה ייכנסו לתוקף עם הוצאת חוזר מיוחד משותף למשרד החינוך ולמש"מ, המפרט לוחות זמנים לגבי עובדים חדשים ועובדים ותיקים.
משנת 2002 מתקיימים קורסים להכשרת סייעות במכללות הוראה או בשיתופן.
תכנית הלימודים של הקורסים נבנתה במשותף על ידי משרד החינוך ומפע"ם47 ,מעלה אדומים המתמחה בתחום החינוך.
בשנת 2006 פרסם המפע"ם חוברת של ממצאי מחקר הערכה של קורס הכשרת הסייעות ותכניתו.
בשנת 2014 עדכנו המפע"ם ומשרד החינוך את תכנית הקורס.
אולם משרד החינוך, משרד הפנים ומש"מ אינם אוכפים את חובת הסייעות לעבור קורס הכשרה לשם קבלת קביעות, וכל רשות מקומית פועלת בעניין זה על פי שיקול דעתה.
משרד הפנים מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מנובמבר 2014 כי אין "נוהל מחייב שמש"מ ומשרד החינוך התחייבו להוציא" (בעניין הכשרת הסייעות).
לדברי המשרד, מערכת המפע"מים בשיתוף משרד החינוך מפקחת על טיב ההכשרה המקצועית שניתנת לסייעות, וקורסי ההכשרה מתקיימים רק במכללות הוראה מוכרות של משרד החינוך, דבר המבטיח קיום סטנדרט מקצועי גבוה.
מש"מ מסר בתשובתו מנובמבר 2014 למשרד מבקר המדינה כי הוא סבור שנכון וחשוב להכשיר את הסייעות, אולם לשם כך על משרד החינוך כרגולטור להוביל, בשיתוף מש"מ, ועדה לקביעת דרישות התפקיד, תוכני ההכשרה הנדרשים והנגזרים מדרישות אלה ולוחות זמנים ליישום ולביצוע.
עוד מסר כי חשוב להקצות משאבים מתאימים לכך ולוודא כי ההכשרה אינה פוגעת בשגרת הפעילות בגנים.
הלשכה המשפטית לאגף לאיגוד מקצועי של ההסתדרות מסרה בתשובתה מנובמבר 2014 למשרד מבקר המדינה, בשם ההסתדרות, כי אף שהיא מייחסת חשיבות רבה לקידום הסייעות ולהכשרתן, "הרי שבהתאם למידע שהובא לידי ההסתדרות חלק מעלות הקורס מוטלת על הסייעות, שממילא שכרן נמוך ביותר".
היא הוסיפה שעל פי חוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות, הרשות היא שאמורה לקיים את הקורסים וההשתלמויות, ותקופת השתלמות נחשבת כתקופת עבודה בפועל לצורך תשלום שכרן של הסייעות.
עוד ציינה כי ההחלטה בנושא הכשרת הסייעות התקבלה תוך התעלמות מנציגות העובדים ומההסכמים הקיבוציים המחייבים את הצדדים (ההסתדרות ומש"מ).
תשובות הגופים מצביעות על מחלוקת בעניין הסדרת תנאי ההכשרה של הסייעות וטיב הקורסים הניתנים עד כה - משרדי החינוך והפנים סבורים כי תכנית הקורסים שנבנתה לנושא במכללות היא מסגרת מספקת לפיתוח המקצועי של הסייעות, ואילו מש"מ וההסתדרות חולקים על אופן הסדרת הנושא עד כה ומדגישים את הצורך להסדיר את מכלול תנאי ההכשרה, בשל השלכותיה על עבודת הסייעות ועל מעמדן.
לדעת משרד מבקר המדינה על כל הגורמים המעורבים בנושא, משרדי החינוך והפנים, מש"מ וההסתדרות, לדון במסגרת שולחן עגול בתנאיה ותכניה של הכשרת הסייעות בגנים ולהחליט על אופן הסדרתם, לרבות קביעת לוח זמנים לביצוע, וזאת בלי לפגוע בשגרת עבודתן.
מרכז אזורי לפיתוח המינהל בשלטון המקומי הפועל בהנחיה המקצועית של משרד הפנים 878 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: משרד החינוך - יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך ל גיל הרך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 3.
ביולי 2012 ,דנה ועדת החינוך התרבות והספורט של הכנסת (להלן - ועדת החינוך) בבעיות הנוגעות להסדרת מעמדן של הסייעות, לרבות תפקידיהן ומשימותיהן בגן, תקצוב שכרן, תשלום שכרן ותנאי העסקתן, וכן בטענות להיעדר פיקוח על עבודתן ואופן העסקתן.
בדיון הוחלט שיש לבחון מחדש ולהסדיר את מעמדן המקצועי של הסייעות כעובדות הוראה, במטרה שהן יהיו עובדות של משרד החינוך בדומה לגננות.
בהמשך לכך המליצה ועדת החינוך למשרד החינוך לבחון מחדש את הגדרת התפקיד של הסייעת בשיתוף עם מש"מ "באופן קרוב להגדרת עובד הוראה".
בתחילת 2013 החליטו משרד החינוך ומש"מ להקים ועדה לבחינה מחודשת של תפקיד הסייעות.
שני הגופים הקימו את הוועדה, אך היא כונסה פעם אחת בלבד ולא הוציאה מסמך מסכם.
ביוני 2014 פרסם מרכז המחקר והמידע של הכנסת מחקר 48 שעניינו מעמדן ותנאי העסקתן של הסייעות בגנים הרשמיים.
המחקר הצביע על מכלול בעיות בהעסקת הסייעות ועל הפרת הוראות חוזר מש"מ, ובכלל זה: תשלום שכר הנמוך כביכול מהסכום שמעביר המשרד לתשלום השכר (המשרד מעביר שכר ל-12 חודשי עבודה והסייעות מקבלות שכר עבור 11 חודשים בלבד); והיעדר פיקוח של הרשויות על טיב ההכשרה המקצועית לסייעות, שמתבצעת ביזמת הרשויות ובמימונן.
משרד החינוך ומש"מ מסרו למחברי המחקר שאין הם אחראים לחלק מהנושאים (לרבות אכיפת תנאי ההעסקה), ובמקרים אחרים חלקו על הממצאים (כך לעניין הפער בין התקציב שהמשרד מעביר לבין השכר המשולם לסייעות בפועל).
יצוין עם זאת כי גם מתשובת הגופים האמורים - משרד החינוך ומש"מ - עולה שהנושא אינו מוסדר דיו ושאין אכיפה ופיקוח על יישום ההסדרה הקיימת.
מש"מ מסר בתשובתו שתנאי העסקתן של הסייעות בשלטון המקומי מעוגנים בהסכמים קיבוציים שעליהם חתומים ההסתדרות ומש"מ ושמאושרים על ידי הממונה על השכר במשרד האוצר.
הסכמים אלה מחייבים את הרשויות כמעסיק בכל הקשור לתנאי ההעסקה ושכרן של הסייעות.
מש"מ פועל בקרב הרשויות ליישומם.
הלשכה המשפטית לאגף לאיגוד מקצועי של ההסתדרות ציינה בתשובתה כי תנאי העסקתן של הסייעות מעוגנים בחוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות ובהסכמים קיבוציים מיוחדים נוספים ששולבו בה ושהם חלק בל תי-נפרד ממנה.
כל שינוי בהוראות ההסכם הקיבוצי טעון הסכמת הצדדים להסכם, דהיינו ההסתדרות ומש"מ.
על אף זאת משרד החינוך ומש"מ מקבלים החלטות ללא שיתוף ההסתדרות בנושאים הנוגעים לתנאי העסקת הסייעות, באופן המנוגד לקבוע בהסכם הקיבוצי ובחוקת העבודה (כך לגבי תנאי הסף לקליטת הסייעות לעבודה בגן ומתן קביעות).
הלשכה המשפטית הוסיפה שבהסדרת תנאי עבודתן של הסייעות יש להביא בחשבון את המשימות הנוספות שמבקשים להטיל עליהן עם היישום המלא של חוק לימוד חובה לבני 4-3 .
בסיכום תשובתה ציינה כי היא מסכימה שיש לפעול להסדרת הכשרתן המקצועית ומעמדן של הסייעות, אך יש לעשות זאת במשא ומתן עם ההסתדרות ובמסגרת הסכם קיבוצי להסדרת מכלול תנאי עבודתן של הסייעות.
48 ,"ראדה חסייסי, "מעמדן ותנאי העסקתן של סייעות בגני ילדיםהכנסת - מרכז המחקר והמידע ( 30.
:שם הדוח משרד החינוך - יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך ל גיל הרך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 הסייעת היא אחד משני אנשי הצוות החינוכי בגן האחראים לקבוצה של35 ילדים, אולם אין הסכמה בין כל הגופים הנוגעים בדבר על תנאי הכשרת הסייעות והפיקוח על עבודתן.
מתוקף אחריותו של משרד החינוך לפיקוח על מוסדות חינוך ועל העסקת עובדי חינוך, ולנוכח החלטות ועדת החינוך, על המשרד לפעול עם משרד הפנים ומש"מ ובשיתוף ההסתדרות להסדרת הכשרתן המקצועית ומעמדן של הסייעות ולהקמת מנגנון להטמעה ואכיפה של תנאי הכשרתן ועבודתן; זאת ברוח המלצת ועדת החינוך להשוות את מעמד הסייעות לזה של עובדי הוראה במשרד החינוך.
הסדרה זאת תתרום הן לשיפור עבודת הסייעות בגנים ולחיזוק מעמדן המקצועי, הן לשיתוף הפעולה בין הגופים האחראים - בשלטון המרכזי והמוניציפלי - בתחומים שונים של העסקתן במערך הגנים.
כמה גורמים חיצוניים לגן הם המקור לתמיכה, להדרכה ולהתמקצעות של הצוות החינוכי, ובהם: מפקחות, מדריכות מקצועיות, יועצות חינוכיות ופסיכולוגיות חינוכיות (מהשירות הפסיכולוגי החינוכי היישובי).