HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ראש המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' יוג'ין קנדל, הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מאוקטובר 2011 (להלן- תשובת המועצה) כי "רק משנת 2010 , משהשתרשו דפוסי הפעולה של המועצה ואופן פעילותה במסגרת הממשלתית שמעבר לכהונת ראש ממשלה א חד, ניתן היה גם לפעול כהלכה, בתיאום עם נציבות שירות המדינה, לאישור המבנה הארגוני הקבוע של המועצה, מהלך שהושלם רק לאחרונה.
הליכי חקיקה, שתוצאתם הוא קיבוע תמונת המצב באופן שמכביד על שינויים עתידיים, מקומם מטבעם רק בשלב מאוחר יותר בתהליך, לאחר שנצבר די ניסי ון ממועד הקמת הגוף, כפי שנכתב בהחלטת הממשלה.
בהתאם לניסיון שנצבר, כאמור, החלה המועצה בעבודת מטה פנימית לגיבוש הצעת חוק לפעילותה".
לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שתהליך הכנת תקציב המדינה על ידי משרד האוצר מבוסס על מידע רב הנאסף ומתקבל ממקורות שונים, ראוי להסדיר באופן רשמי את מעמדה של המועצה כלפי משרד האוצר ויתר משרדי הממשלה כדי לאפשר לה לקבל את המידע הנדרש לשם הכנת חוות דעת בדבר הצעת תקציב המדינה והצעות החלטה אחרות העומדות על הפרק.
בתשובת המועצה הוסבר כי "בהתייחס למעמדה של המועצה כלפי משרד האוצר ומשרדי הממשלה אחרים, הרי שמטבע הדברים מעמדה הבולט נגזר ונשאב משני ערוצים מרכזיים: העוצמה והיכולות המקצועיות של צוות המועצה, וכן מהאמון שנותן בה ראש הממשלה, בהיות המועצה גוף המטה המייעץ לו בנושאים כלכליים".
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שגופי השלטון יפעלו מכוח חוק ועלפי נהלים ברורים, ואין מקום שיחסי הכוחות ביניהם וסמכויותיהם ייקבעו רק על סמך עצמתם וכישוריהם של נושאי המשרה או מידת קרבתם לראש הממשלה.
היעדר הנחיות בעניין הגשת הצעת התקציב לאישור הממשלה 1.
כפי שצוין בדוח הקודם, תהליך אישורו של תקציב המדינה בממשלה נעשה בתוך זמן קצר.
יש אפוא להבטיח כי הליך קבלת החלטות הממשלה במסגרת הדיונים על התקציב יאזן כראוי בין הצורך בקבלת מידע מלא ומנומק שישמש תשתית לקבלת ההחלטות ובין ההכרח לעמוד בלוח הזמנים שנקבע לכך.
בדצמבר 2003 הפיץ היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) דאז טיוטת הנחיה שעניינה "החלטות הממשלה במסגרת דיוני התקציב ודיונים בתוכניות כלכליות" (להלן - הטיוטה).
טיוטה זו קבעה עקרון יסוד ולפיו על הממשלה לקבל החלטות בנושא התקציב רק לאחר ביצוע עבודת מטה בנושא, שבמסגרתה יובאו לפני חברי הממשלה עיקרי העובדות והעמדות, לרבות נימוקי כל הצדדים, ולאחר שיידונו ההצעות השונות.
הטיוטה כללה הוראות בדבר דרך הבאתן לאישור של הצעות לתיקון חקיקה הכרוכות בהצעת התקציב, ההיקף הראוי של הנושאים המובאים לדיון בממשלה, הבחינה המקצועית המוקדמת של ההצעות שמגיש משרד האוצר ואופן הדיון בממשלה.
בדוח הקודם צוין כי במועד סיום עבודת הביקורת, באוקטובר 2004 , עדיין לא פורסמה ההנחיה.
לשכת היועמ"ש דאז השיבה אז למשרד מבקר המדינה כי "ההנחיה הכללית בנושא הליך קבלת ההחלטות במסגרת דיוני תקציב המדינה והתוכנית הכלכלית מדצמבר 2003 , עומדת בעינה לעת עתה, אך יחד עם זאת הוסכם כי ההבנ ות אשר הושגו במסגרת הדיונים הרבים שהתקיימו, יהוו יישום הולם של ההנחיה נכון לשנה הנוכחית".
לשכת היועמ"ש הוסיפה כי "היועץ המשפטי לממשלה אינו מסתפק בשנעשה, ובכוונתו להמשיך בתהליך יישום עקרונות ההנחיה".
משרד מבקר המדינה ציין בדוח הקודם כי "הנחיית היועמ"ש בעניי ן החלטות הממשלה במסגרת דיוני התקציב ודיונים בתכניות כלכליות, נועדה להסדיר כללים בנושא שהוא בעל חשיבות מרכזית, הן לפעילותם של משרדי הממשלה והן למשק הישראלי, ויש לו גם רגישות מדינית וחברתית.
לפיכך, משנקבעה הנחיה מן הראוי לפרסמה ולפעול על פיה.
משרד מבקר המדינה ער לכך שעקב רגישותו של הנושא, נעשים השינויים והשיפורים הנדרשים בתהליך, בהדרגה.
עם זאת יש חשיבות לעגן בכתב ולתת פומבי להבנות שהושגו כאמור לגבי הליכי העבודה במסגרת דיוני התקציב".
ביקורת המעקב של משרד מבקר המדינה העלתה כי במועד סיום הביקורת הנוכחית, מאי 2011 , עדיין לא תוקן הליקוי האמור שהועלה בדוח הקודם - היועצים המשפטיים לממשלה שכיהנו בתפקיד מאז פורסם הדוח הקודם עדיין לא פרסמו כל הנחיה מחייבת בנוגע להליך קבלת ההחלטות במסגרת דיוני תקציב המדינה.
עוד מתברר כי זמן קצר לפני הבאתו של תקציב המדינה הדו -שנתי לשני ם 2009 -2010 לאישור בממשלה הופנו אל היועץ המשפטי לממשלה דאז, מר מני מזוז, כמה פניות שבהן מחו הפונים על האופן שבו הביא משרד האוצר את הצעות ההחלטה לאישור הממשלה.
להלן דוגמאות: (א) במכתב הפנייה של שר החינוך, מר גדעון סער, מ- 26.
09 בנושא הצעות משרד האוצר הנוגע ות לתחום החינוך שהובאו לאישור הממשלה צוין כי "מדובר בנושאים עקרוניים וכבדי משקל מהמעלה הראשונה.
קשה להבין מדוע רואה האוצר עצמו כמי שאמור לעצב את המדיניות בתחום החינוך ומאין הוא מתיימר לשאוב הבקיאות, המיומנות והמומחיות הנדרשת לשם כך".
השר הוסיף במכתבו כי "לא התקיים דיון עם משרד החינוך בנושאים אלה", וכי "מעיון בהצעות עצמן, כלל לא ברורות הדחיפות והבהילות שבה מבקשים להביאן.
לא עולה כל דחיפות המצדיקה דיון חטוף בהן ב'נוהל' שאינו כולל ליבונן עם המשרד, שהאחריות למדיניות מוטלת עליו".
עוד ציין השר כי "צר לי על שבלוח הזמנים הקיים אין כל אפשרות להתייחסות כלשהי מעבר לאמור לעיל, שכן כל התייחסות כזאת מצידי הייתה, כשלעצמה, ללא בחינה ועיון - וכך לא אעשה".
(ב) בפניית היועצת המשפטית של המשרד להגנת הסביבה, גב' דלית דרור, מאותו המועד, צוין כי הצעות ההחלטה שהפיץ משרד האוצר הגיעו לידיה רק באותו היום, וכי "עיון בהצעות ההחלטה מעלה כי בכוונת משרד האוצר לערוך, באמצעות חוק ההסדרים, מספר שינויים מבניים מהותיים".
היועצת הוסיפה כי "אין מדובר בתיקוני חקיקה עם השלכות תקציביות לטווח הקצר או תיקונים ענייניים דחופים, אלא תיקוני חקיקה בעלי השלכות רחבות אשר מובילים לשינויים מבניים, והם בעלי השפעה תקציבית ארוכת טווח".
לדבריה, "ראוי שנושאים אלה יידונו בהליך החקיקה הרגיל, ולא בהליך חקיקה מזורז במסגרת חוק ההסדרים".
עוד ציינה היועצת במכתבה כי " העובדה שמדובר בתקציב דו שנתי, ששרים חדשים שאך זה נכנסו לת פקידיהם נדרשים להגיב עליו לפרטיו תוך ימים אחדים, רק מחריפה את מבחן הסבירות ומגבירה את חשיבותן של המגבלות המשפטיות על התהליך".
לשכת היועץ המשפטי לממשלה השיבה למשרד מבקר המדינה ביוני 2010 ובספטמבר 2011 כי טיוטת ההנחיה מדצמבר 2003 לא קודמה לכדי הנחיה מחייבת, אולם בשנת 2004 הנחה היועץ המשפטי לממשלה דאז, מר מני מזוז, את משרד האוצר בדבר תהליכי העבודה הראויים בעניין דיוני התקציב.
הלשכה הוסיפה כי על יסוד הנחיה זו נוהג משרד האוצר להעביר ליועץ המשפטי לממשלה טיוטת חוברת של הצעות ההחלטה בנושא המדיניות הכלכלית, והיועץ ה משפטי לממשלה דן עם נציגי משרד האוצר בדבר מסגרת הדיון הראוי בכל אחת מההצעות ומעיר הערות משפטיות לגופן של ההצעות.
עוד צוין בתשובה מספטמבר 2011 , בנוגע לפניית שר החינוך מאפריל 2009 , כי מאחר שמדובר בהחלטות אשר לא תואמו כלל עם משרד החינוך, היועץ המשפטי לממשלה הנחה כי ההחלטות לא ייכללו בחוברת המחליטים אלא בהסכמת משרד החינוך.
משרד מבקר המדינה בחן סיכום דיון מ - 13.
04 של היועץ המשפטי לממשלה דאז, מר מזוז, וראש אגף התקציבים דאז, מר קובי הבר.
בסיכום הדיון נאמר כי "היועץ המשפטי לממשלה הוסיף והבהיר, כי בשלב זה אין כוונה לשנות את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא, והדיונים שיערכו יתמקדו ביישום הנחיה זו.
לקראת תקציב שנת 2006 .
"ולאור התהליך שיבוצע השנה, ייבחן הנושא שנית ואולם, לאזרח שפנה ללשכת היועץ המשפטי לממשלה בבקשה לקבל את טיוטת ההנחיה מדצמבר 2003 השיבה הלשכה ביוני 2007 כי "המסמך אינו מצוי באתר משרד המשפטים המאגד את הנחיות היועץ, וזאת מאחר שלא אומץ כדי הנחיה רשמית, והוא אינו משקף את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה הנוכחי, מר מני מזוז".
היועמ"ש דאז, מר מזוז, השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 כי העובדה שהדיונים בתקציב מתקיימים באופן אינטנסיבי במסגרת זמן קצר יחסית מעוררת קשיים שונים, לרבות בהיבט המשפטי ובתחום עבודת המטה המסודרת.
לדבריו, בסמוך לאחר כניסתו לתפקיד בשנת 2004 הוא כינס דיונים עם הממונה על התקציבים, עם מזכיר הממשלה ועם צוות המשנים ליועץ המשפטי לממשלה, ובהם גובשו דפוסי עבודה חדשים בתחומים שונים הנוגעים לטיפול בחוק התקציב ובסוגיית חוק ההסדרים.
הוא הוסיף כי בדיונים פנימיים הועלו הסתייגויות מנוסח טיוטת ההנחיה מדצמבר 2003 , אם כי עקרונותיה הכלליים היו מקובלים עליו ושימשו בסיס לדיונים עם משרד האוצר.
היועמ"ש דאז הוסיף כי "אין בידי לומר כי התיקונים והשיפורים (המשמעותיים) שנעשו במהלך תקופת כהונתי הביאו את ההליך למצב האופטימלי הראוי.
לטעמי, תהליכי העבודה, בעיקר עם המשרדים המקצועיים, עדיין טעונים שיפור נוסף.
בעיקרם של דברים מדובר בסוגיה שאמנם יש לה היבטים משפטיים, שטופלו כאמור, אך ביסודה היא עניין של עבודת מטה ותהליכי עבודה תקינים וטובים, ולסוגיה זו יש היבטים החורגים מעבר לענין המשפטי והראויים לטיפול במסגרות אחרות".
משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר הנחיות כתובות ומחייבות בדבר אופן הבאתו של תקציב המדינה לאישור הממשלה גורם לחילוקי דעות בין הגורמים המעורבים בכך ואף יוצר חוסר בהירות בדבר עמדת היועץ המשפטי לממשלה.
על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, על היועץ המשפטי לממשלה לפעול בהקדם האפשרי לעיגונן של הנחיות משפטיות מחייבות בעניין.
אין להותיר בעינו את המצב הקיים, שבו אין הוראות המחייבות את משרד האוצר ואין למשרדים המקצועיים ולשרים שהות מספקת כדי ללמוד את הבעיות וההצעות ולהיערך כראוי לדיוני הממשלה בנושא תקציב המדינה.
תכנית תקציב רב-שנתית .
בסעיף 3 א לחוק יסוד: משק המדינה נקבע כי "(א) הממשלה תכין לקראת כל שנת כספים תכנית תקציב רב -שנתית שתכלול את הצעת חוק התקציב לשנה הקרובה וכן תכנית תקציב לשתי השנים הבאות אחריה.
(ב) הממשלה תניח על שולחן הכנסת את תכנית התקציב הרב-שנתית ביחד עם הצעת חוק התקציב.
כל הצעת חוק תקציב שתגיש הממשלה לכנסת תתבסס על תכנית התקציב הרב- שנתית שהוכנה והונחה על שולחן הכנסת לפי סעיף זה בשנה הקודמת".
בדברי ההסבר להצעת חוק יסוד: משק המדינה נאמר כי "התקציב הוא תכנית הפעולה הכוללת של משרדי הממשלה.
הוא קובע את מטרות הממשלה ומשמש מסגרת ובסיס לפעולות המינהל.
כדי לאפשר תכנון לאומי לטווח ארוך יש צורך בתכנית רב-שנתית.
מוצע לקבוע כי התכנית תקבע לשלוש שנים.
דבר זה יאפשר לבצע שינויים בסדרי העדיפויות הלאומיים אשר קשה לבצעם במסגרת תקציבים של שנה, וכן ייתן תמונה בהירה יותר בכל הקשור לעדיפויות הלאומיות של הסקטור הממשלתי והציבורי.
תכנית ההוצאות תהיה מורכבת ממספר 'מעטפות' שכל אחת מ הן תכלול קבוצה של משרדים או נושאים בעלי מאפיינים משותפים (כגון: שירותים חברתיים, תשלומי העברה, השקעות בתשתית ועוד)".
באפריל 2009 התקבל בכנסת חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו- 2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשס"ט - 2009 (להלן- חוק היסוד).
ביולי 2009 התקבל בכנסת חוק תקציב המדינה לשנים 2009 -2010 .
השינוי העיקרי שנקבע בחוקים אלה לעומת חוקים קודמים בנושא הוא, שהצעת התקציב תוכן לכל שנה בנפרד ותובא לאישור הכנסת כהצעה אחת לשתי שנות כספים.
ביוני 2010 פורסם תיקון לחוק היסוד ולפיו ייקבע תקציב דו-שנתי לשנים 2009- 2010 ולשנים 2012- 20116 .
בדצמבר 2010 התקבל בכנסת חוק תקציב המדינה לשנים - 2011 2012.
בדברי ההסבר לתזכיר של תיקון חוק היסוד 7 נכתב כי "בעקבות יישום החקיקה הנזכרת, היתרונות העיקריים שנחשפו הם היכולת של כל משרד ממשלתי לתכנן את פעילות המשרד בהתאם לתקציבו.
יצ ירת ודאות גדולה יותר לממשלה ולמשק; וכן התפנות משאבים ניהוליים לחשיבה אסטרטגית ולבניית תוכניות לטווח ארוך.
יתרונות אלה משפיעים לטובה גם על יכולת העבודה של גופים לא - ממשלתיים העובדים מול משרדי הממשלה או הנתמכים על ידה.
בנוסף, תכנון תקציבי מפורט לשנתיים מגביר את האמינות הפיסקאלית הן כלפי גורמים בסקטור העסקי במשק והן כלפי גורמים חיצוניים בינלאומיים".
עוד נכתב בדברי ההסבר כי "מאידך, שיטת התקצוב הדו-שנתי טומנת בחובה גם חסרונות אשר יש להביאם בחשבון בטרם ביצוע שינוי קבוע בחוק.
חסרונות אלה נובעים בעיקר מן הצורך של משרד האוצר לגבש תחזיות, לשם בניית תקציב, הן בצד ההוצאות והן בצד ההכנסות.
לגורמי המקצוע בממשלה ניסיון רב -שנים בבניית התחזיות ברמה של שנה אחת.
ברם, אין ניסיון כזה בנוגע לתחזית הצופה פני שנתיים עתידיות"8.
בהמשך לאמור לעיל נכתב: "מוצע לבצע בחינה מלאה של יישום שיטת תקצוב דו - שנתי בדרך של התנסות בשנים 2011 -2012 , כהוראת שעה לחוק היסוד וזאת משני .
6 חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2012 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה).
7 תזכיר חוק -יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו- 2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון), שהפיץ משרד המשפטים בפברואר 2010 .
לשם קבלת הערות 8 שיטת תקצוב זו הופעלה לראשונה בשנים האמורות ונקבעה לנוכח נסיבות חריגות ומיוחדות, ובהן התמודדות עם המשבר הכלכלי העולמי ועם חוסר ודאות פיסקאלית שמקורה בכך שתקציב המדינה לשנת 2009 טרם התקבל בכנסת עקב המצב הפוליטי ששרר באותה תקופה.
( :הטעמים המרכזיים 1 ) בהעדר ניסיון מוכר במדינות אחרות, עיקר הלמידה ייעשה 'בזמן אמת' תוך כדי הפעלת התקציב הדו -שנתי המלא הראשון, על פי המוצע.
(2 ) במהלך תקופת התקציב הדו-שנתי יהיה צורך לבחון את עצם היכולת לבנות תקציב דו-שנתי ולפעול על פיו".
בטבלה שלהלן תוצג תכנית התקציב הרב -שנתית לשנים 2011 -2013 שאושרה בכנסת בדצמבר 2010 :)(במיליארדי ש"ח .
5 ביטחון וביטחון פנים .
8 שירותי חברה ורשויות .
3 תשלומי העברה לפרטים3 .
9 תמיכות במחירי מוצרים .
0 עידוד המגזר העסקי .
8 תשלום ריבית וסבסוד אשראי .
תקציב פיתוח וחשבון הון .
5 מתן אשראי אחר והוצאות הון .
מעטפה זו כוללת את כל ההוצאות המנהליות של משרדי הממשלה 2 במעטפה זו נכלל לראשונה סעיף קליטת העלייה שהיה סעיף נפרד בתכנית התקציב הרב-שנתית לשנים 2009 -2011 .
3 ,במעטפה זו נכלל לראשונה סעיף מענקי שיכון שהיה סעיף נפרד בתכנית התקציב הרב-שנתית לשנים 2009 -2011 .
4 ,מעטפה זו כוללת, בין היתר, את השקעות הממשלה בתשתיות הכבישים, הרכבות המים, התעשייה, האנרגיה, בכיתות הלימוד, במוסדות הבריאות, במבני ממשלה ובדיור.
משרד האוצר 145 5 במעטפה זו נכלל לראשונה סעיף מתן אשראי למשכנתאות, ש היה סעיף נפרד בתכנית התקציב הרב-שנתית לשנים 2009 -2011 .
מנתוני הטבלה שלעיל עולה כי מסגרת הדיווח של תכנית התקציב הרב -שנתית צומצמה - באמצעות איחוד ה"מעטפות" של קליטת העלייה, מענקי שיכון ומתן אשראי למשכנתאות עם "מעטפות" אחרות.
אגף התקציבים ציין בתשובתו כי "הנושאים שאוחדו לתוך 'מעטפות' אחרות הינם נושאים שבעבר היו קבוצות הוצאה מרכזיות ומשמעותיות.
ועל כן 'זכו' להתייחסות נפרדת במסגרת הדוח.
כיום הוצאות אלו אינן מתוקצבות בהיקפים משמעותיים ועל כן הוחלט להציגן יחד עם קבוצות הוצאה בעלות מאפיינים משותפים להן".
עוד ציין אגף התקציבים כי "תכנית התקציב הרב שנתית נקבעת על בסיס המידע המצוי בידי אגף התקציבים נכון לנקודת הזמן שבו היא מגובשת.
מידע זה כולל בעיקר החלטות ממשלה רב שנתיות, וכן חקיקה בעלת השלכות תקציביות רב שנתיות.
מטבע הדברים מידע זה אינו משקף את ההתפתחויות שיחולו בז מן שיעבור עד בניית התקציב השנתי המפורט, אלא את המסגרות הפיסקאליות הקבועות בחוק ואת צפי ההוצאה העתידי נכון לאותה העת.
לאור האמור, ברור שיש לתקציב המעטפות משמעות, אף כי השימוש בו מוגבל.
על כל פנים, אין בידי כל אפשרות להציג תקציב רב שנתי מפורט מכ]משרד האוצר[ יוון שכידוע, הרכב התקציב נקבע במהלך דיוני התקציב בממשלה ובכנסת ואלה אינם מתנהלים במתכונת רב שנתית.
יחד עם זאת, אין באמור למנוע ממשרדי הממשלה השונים לתכנן תכנית הוצאה רב שנתית".
תכנית התקציב הרב-שנתית, שאגף התקציבים מגיש לממשלה ולכנסת בכל שנה במתכונת של "מעטפות"9 , אינה מפרטת את אופן חלוקת התקציב לכל אחד מהמטרות והיעדים של הממשלה ואת אופן חלוקת התקציב למשרדים על פי המטרות והיעדים הללו.
המתכונת הקיימת של תכנית התקציב הרב-שנתית אינה תורמת תרומה ממשית לתכנון רב -שנתי של פעולות המשרדים ולתכנון לאומי לטווח ארוך, איננה משקפת יעדים לטווח הבינוני והארוך, וממילא איננה מאפשרת לבחון את מידת השגתם.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוסף על בחינתו של משרד האוצר את האפשרות לאימוץ תקציב דו-שנתי בקביעות, ראוי גם שהוא יבחן מחדש ויקבע שיטה להכנה ולהצגה של תכנית תקציב רב-שנתית שתותאם, בין השאר, לפעילות העקבית והממושכת שנועדה להשגת המטרות והיעדים ארוכי הטווח שיקבעו הממשלה ומשרדי הממשלה בניסיון להתמודד עם בעיות הליבה בכלכלה ובחברה.
כמו כן ראוי שלפי שיטה זו יפורטו בנפרד כל ההתחייבויות הקיימות של משרדי הממשלה בפריסה רב-שנתית.
כך יתאפשר תכנון מדויק והתאמות בין יתרת ההתחייבויות ובין מסגרות ההוצאה וההרשאה להתחייב לשנים הבאות.
הכנת תכנית תקציב רב - שנתית כמוצע והצגתה יאפשרו למקבלי ההחלטות לעשות בתכנית האמורה שימוש יעיל ואפקטיבי ואף יאפשרו למשרדי הממשלה להכין את תכניותיהם בהתאם לתכנית זו.
בכל "מעטפה" יש כמה סעיפי תקציב בעלי מאפיינים משותפים 146 דוח שנתי62 .
החלטות ממשלה בדבר הפחתות רוחביות .
במהלך השנים הממשלה החליטה מספר פעמים, לבצע הפחתות רוחביות בשיעור אחיד בבסיס התקציב של משרדי הממשלה (להלן - הפחתה רוחבית או קיצוץ רוחבי).
בשנים 2003 -2010 החליטה הממשלה על למעלה מ -20 הפחתות רוחביות.
הפחתות אלה בוצעו בשל הצורך לעמוד ביעדים מאקרו -כלכליים, ובעיקר ביעד הנוגע לגירעון ולמגבלת ההוצאה, ויש שהן בוצעו כמה פעמים בשנת כספים אחת.
הפחתות רוחביות נקבעות בהחלטות ממשלה בנושא "עמידה במסגרת התקציב" או "שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה".
בהחלטות הממשלה נקבע שיעור הקיצוץ האחיד הנדרש בבסיס התקציב של המשרדים וכן סכומי הקיצוץ.
בכמה מן ההחלטות נקבע גם שיבוצעו הפחתות בשנים הבאות.
למשל, החלטה 2085 מיולי 2010 קבעה כי יתבצעו הפחתות בשנת התקציב 2010 וגם בשנות התקציב 2011 ו- 2012 .
עוד מצוין בהחלטות כי ההפחתה תבוצע על אף האמור בהחלטות ממשלה קודמות, ולכן תחול גם על תקציבים שהוקצו ליישומן, וכי ההחלטה הנוכחית מתווספת להחלטות ממשלה קודמות בדבר הפחתות מתקציבי משרדי הממשלה, ואינה גורעת מהן.
תקציב המדינה נבנה ומגובש בשיטה התוספתית, ולפיה כל התוספות והשינויים הנדרשים בשנת הכספים הבאה מוחלים על בסיס התקציב המקורי של השנה השוטפת.
בעקבות הצטברות ההפחתות והשינויים הרבים שחלים במרוצת השנים חלים שינויים ניכרים בבסיס התקציב המקורי.
כאמור, הצגת התקציב כתשומות לפי יחידות ארגוניות ולא לפי תכניות עבודה ומשימות מוגדרות אינה מאפשרת למשרד האוצר להציג למקבלי ההחלטות את ההשפעות הרב -שנתיות של הפחתות חוזרות ונשנות על המשימות של המשרדים ועל יכולתם לממש את יעדיהם בהתאם לסדרי העדיפויות של הממשלה.
על אגף התקציבים ועל משרדי הממשלה להציג לממשלה במסגרת דיוני התקציב ובמועדים שבהם היא נדרשת לאשר הפחתות את ההשפעה המצטברת של השינויים והקיצוצים הרוחביים שבוצעו בעבר ושל אלו המוצעים במועד הדיון.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לבחון את השפעתם של השינויים המצטברים בבסיס התקציב של משרדי הממשלה על יכולת המשרדים לעמוד במשימות וביעדים שלהם ועל סדרי העדיפויות של הממשלה.
בהחלטות הממשלה בנושא הפחתות רוחביות נקבע כי הן לא יחולו על "סעיפי תקציב שעניינם ביצוע חקיקה, בה מוגדרים סכומי או שיעורי התקציב שיש להקצותם לשם יישומה ובסעיפי תקציב שנועדו למילוי מחויבות חוזית של הממשלה לביצוע הוצאה (לרבות הסכמי שכר והסכמים אחרים ולמעט התחייבות להוציא הוצאה לפי תעריפים הקבועים בחוק)".
כבר בדוח הקודם כתב משרד מבקר המדינה 10 כי ההפחתות הרוחביות נעשות בדרך כלל בחלק ה"גמיש" של התקציב, שבו מתוקצבים סכומים שאינם מעוגנים בחקיקה ראשית או בהסכמי שכר, כגון סכומים שהוקצו לקניות של המשרדים או סכומים בתקציב הפיתוח המיועדים לפרויקטים.
בדרך זו הצטברו שוב ושוב הפחתות רוחביות באותו חלק "גמיש" בתקציב, והן הסתכמו בשנים 2003 -2010 בעשרות אחוזים.
תהליך זה מביא לשחיקה מתמשכת בחלקו "הגמיש" של תקציב המשרדים ולפגיעה חוזרת ונשנית ביכולת התכנון והביצוע בראייה הרב -שנתית.
עוד צוין בדוח הקודם כי אף שההפחתות מוצגות כ"הפחתה רוחבית בשיעור אחיד", בפועל יש הבדלים ניכרים בין שיעורי ההפחתה בכל סעיף, משום שמשקלם של החלקים ה"גמישים" שונה בכל אחד מסעיפי התקציב שההפחתה חלה עליהם.
בתגובתו על הדוח הקודם הסביר אגף התקציבים: "הממשלה סוברנית לקבוע כי הפחתה רוחבית היא פתרון הולם לצורך עמידה במסגרת ההוצאות בתקציב.
אכן משמעות ההחלטה הינה הפחתה חוזרת ונשנית של אותם תקציבים 'גמישים'".
בסוף אוגוסט 2010 כתב אגף התקציבים למשרד מבקר המדינה כי במסגרת ניסיונו למפות תקציבים הניתנים להפחתה, בינואר 2010 הוא פנה למנכ"לים של משרדי הממשלה בבקשה למפות את "מידת גמישותם" של התקציבים שבאחריותם, אולם לצערו המענה שקיבל לא אפשר את ביצוע המיפוי המתוכנן.
האגף הוסיף בתשובתו מספטמבר 2011 כי "משמעותה האופרטיבית של הפחתה רוחבית בשיעור אחיד, מבחינת כל משרד ומשרד, הינה הצורך לבחון מחדש את תקציבו, לאתר בו את הגמישויות הקיימות, ולבחור את אותן פעילויות אשר תקציבן יופחת, וזאת בהתאם לסדר עדיפויות עליו מחליט המשרד".
עוד הוסיף האגף כי "משרד האוצר אינו תומך בהפחתות רוחביות בשיעור אחיד.
כפתרון ראשון לבעיות תקציביות כגון מחויבויות תקציביות בלתי צפויות.
הפתרון המיטבי לבעיות אלה הינו הפחתות מושכלות ונקודתיות בהתאם לסדר העדיפויות של הממשלה.
עם זאת, קיים קושי רב להגיע להסכמה בנושא סדר עדיפויות כזה בראייה כוללת.
בנוסף לכך, ככל הניתן במסגרת לוח הזמנים הנתון, ביצוע ההפחתות הרוחביות בתקנות התק ציב השונות מתואם עם המשרדים.
במרבית המקרים הצעת ההפחתה מוגשת על ידי אגפי התקציבים של משרדי הממשלה".
עוד ציין אגף התקציבים כי "בבואה להצביע על מקור תקציבי למימון הוצאה בלתי צפויה במהלך השנה, עשויה הממשלה לבחור באחת משלוש אפשרויות: האחת, הפחתה מושכלת ונקודתית בתקציב מסוים עליו מצביעה הממשלה, בהתאם לסדר עדיפויותיה.
השנייה, הפחתה רוחבית בשיעור אחיד בבסיס התקציב של משרדי הממשלה השונים, והשלישית, שילוב של שתי האפשרויות הנ"ל.
הבחירה בין חלופות אלו הינה תלוית נסיבות, והיא עניין של מדיניות".
לדוח הקודם 148 דוח שנתי62 .
נוכח חשיבותו של תקציב המדינה לביצוען של תכניות העבודה של משרדי הממשלה, המיועדות לאפשר את השגת יעדי הממשלה, יש להביא לפני מקבלי ההחלטות מידע מלא על ההשפעות של הקיצוצים בתקציב על תכניות העבודה ויש לקבוע תהליך מוסדר שבמסגרתו משרדי הממשלה יגישו למשרד האוצר את כלל המידע הרלוונטי בנושא, ובכלל זה מיפוי של התקציבים "הגמישים" בכל משרד.
שיתוף משרדי הממשלה בקביעת סדרי העדיפויות לפני ביצוען של הפחתות רוחביות יטייב את ההחלטות, יצמצם את הפגיעה בתקציבים "הגמישים" ויאפשר למשרדים לממש את יעדיהם המרכזיים, לרבות במסגרת תכניות הפיתוח, תוך הקניית יציבות תקציבית להוצאת תכניות אלה מן הכוח אל הפועל.
הפחתות רוחביות פוגעות פגיעה קשה בתהליך התקצוב הראוי, בסדרי העדיפויות שנקבעו על ידי הממשלה וביעילות הקצאת התקציב.
לנוכח העובדה שהממשלה אחראית הן להשגת יעדיה והן לביצוע שימוש ראוי בכספי הציבור, עליה לתת את הדעת על ההשפעות האמורות בעת שהיא מקבלת החלטות בדבר ביצוע הפחתות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לצמצם ככל האפשר את פגיעת ההפחתות ביכולת המשרדים ליישם תכניות ופרויקטים רב -שנתיים המיועדים לפתרון בעיות יסוד במשק ובחברה בישראל.
נוהלי עבודה בהכנת התקציב .
תהליכי עבודה סדורים בכל הנוגע לקבלת החלטות במשרדים ובגופים בעלי תפקידים מרכזיים מחייבים, בין השאר, ביצוע עבודות מטה סדורות, מעקב אחר יישום החלטות והפקת לקחים מהעבר.
לאגף התקציבים יש תפקיד מרכזי בגיבוש חוקי התקציב השנתיים וכן בשינויי חקיקה הנלווים אליהם ובתקצוב נ ושאים חשובים ובהם הצעות לייזום שינויים ארגוניים ורפורמות במשק.
בתקשי"ר נכללו הוראות הנוגעות לתיעוד תהליכי עבודה ובכלל זה נקבע בפרק 6 כי "עובד שמסמכותו לפי דין או לפי הוראת הממונים עליו להחליט החלטות מטעם משרדו כלפי חוץ, לרבות משרדים אחרים.
ירשום בתיק, בה תאם לסידורים הנהוגים במשרדו, את הנימוקים שהניעוהו להחליט כפי שהחליט".
כמו כן נקבע כי במידה שהסמכות נתונה בידי ועדה, "תחול חובת רישום ההנמקה על היושב ראש, על המרכז או על המזכיר של הוועדה", וכי "עובד, המקבל פונה מבחוץ לשיחה, וכן עובד המקיים שיחה ישירה או טלפונית בעניין בלתי שגרתי, או בעניין אשר ישמש בסיס או גורם לקביעת עמדה או החלטה, ירשום בתיק, העוסק בנושא השיחה, מזכר מפורט על השיחה, ועל סיכומה, אם היה כזה".
בג"ץ קבע בכמה פסקי דין עקרונות חשובים בענייני שקיפות, דיווח, תיעוד וגילוי, לרבות חובת רישום פרוטוקולי ם.
בפסק דין של בג"ץ מדצמבר 200411 נקבעו נורמות בעניינים אלה, ובין היתר נאמר בו "המחזיק בסמכויות על פי דין חייב לפעול.
מתוך אמון ונאמנות ושומה עליו לשוות נגד עיניו כל העת.
11 בג"ץ 3751/03 יוסי אילן נ' עיריית תל-אביב-יפו, תקדין.
הציבור ואת טובת הציבור בלבד.
חייב הוא ממילא בחובותיו של שליח ובהן החובה ליתן דין וחשבון על מעשיו.
לגלות לשולחיו - לכלל הציבור - מה עשה ומה לא עשה, מדוע עשה כך ולא אחרת, וכשלא עשה - מדוע לא עשה.
חייב לגלות כל מעשים ומחדלים ונימוקיהם בצידם.
המינהל חייב אפוא בשקיפות פעילותו והחלטותיו.
שקיפות תבטיח פיקוח ובקרה, ורק כך ניתן יהא לבחון ולבדוק אם פעל המינהל כפי שראוי הוא כי יפעל".
בעניין רישום פרוטוקול נאמר כי "כסידרי המינהל התקינים, חייבת ועדה לרשום פרוטוקול אשר ישקף את עיקרי המידע שהובא לפניה ואת ההחלטות שנתקבלו בעקבות אותו מידע.
החובה לכתיבת פרוטוקול שורשיה במשפט המינהלי הכללי ובעקרון שקיפות פעילותו של המינהל.
בדיקה שעשה מש רד מבקר המדינה העלתה כי בלשכות שר האוצר ומנכ"ל משרדו ובאגף התקציבים לא נמצאו מסמכי מטה, ניירות עמדה, סיכומי דיון ופרוטוקולים של ישיבות העוסקים בקבלת החלטות במסגרת הכנת תקציב המדינה לשנים 2009 -2012 , ואף לא נמצאו מסמכים שאפשר ללמוד מהם על ישיבות שבהן נדונו ו התקבלו החלטות בעניין שינויים מבניים ורפורמות מהותיות במשק.
באוקטובר 2010 הסביר סגן הממונה על התקציבים, מר איל אפשטיין, לנציגי משרד מבקר המדינה כי האגף מכין מצגות המסכמות את עמדתו, והן מוצגות למקבלי ההחלטות.
לדבריו, ההחלטות המתקבלות בדיונים השונים מוצגות במצגות מעודכנות ולחלופין בהחלטות הממשלה, המביאות לידי ביטוי את סיכומי הדיונים ובכלל זאת את הצעות תקציב ואת ההחלטות בדבר רפורמות מבניות במשקים השונים.
משרד מבקר המדינה סבור כי לא נכון להסתפק בתוצרי העבודה הסופיים, ויש לתעד את תהליך העבודה בכלל ובצומתי קבלת ההחלטות בפרט, כפי שנקבע בהוראות התקשי"ר.
התיעוד והפרוטוקולים של הישיבות השונות הם כלי מרכזי לפיקוח על ביצוע ההחלטות ולמעקב אחריו ונחוצים לפיקוח ולבקרה על סדרי הניהול, התכנון והביצוע של תקציב המדינה.
נוסף על כך, הם מיועדים לשמש עבור צוותי עבודה שונים בסיס נתונים שבו יישמר רצף ההחלטות והפעולות.
לשמירת הרצף נודעת משנה חשיבות בגופים המקבלים החלטות תכופות בנוגע לתקצוב נושאים חשובים שהטיפול בהם נמשך זמן רב והשפעתם ממושכת, כגון בדבר רפורמות רוחביות ושינויים בכוח האדם.
בנושאים בעלי השפעות מהותיות על הכלכלה והחברה במד ינה, ובהם הכנת תקציב המדינה לאישור הממשלה והכנסת, חשוב ביותר שתהליכי עבודת המטה, בדיקת החלופות וקבלת ההחלטות ייעשו בשקיפות.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את היעדרה של שקיפות מספקת בביצוע תהליכים מרכזיים של השלטון בדרגי העבודה הבכירים ביותר במשרד האוצר - בלשכות שר האוצר, מנכ"ל משרד האוצר, ובאגף התקציבים - ובכלל זה אי-רישום פרוטוקולים והיעדר תיעוד של ישיבות העבודה ושל תהליכי קבלת ההחלטות.
הביקורת על היבטים בהכנת תקציב המדינה לשנים 2009 -2012 העלתה כי משרד האוצר בכלל ואגף התקציבים בפרט לא תיקנו ליקויים ב הליך הכנתו ועדכונו של תקציב המדינה שהועלו כבר בדוח הקודם של משרד מבקר המדינה.
יתרה מזו, בדוח הביקורת הנוכחי הועלו ליקויים נוספים.
נחוץ לתקן את הליקויים שהועלו בשני דוחות הביקורת כדי לאפשר למקבלי ההחלטות לקבל את התמונה המלאה והנתונים הרלוונטיים לפני קבלת הח לטות שיש להן השפעה רבה הן על היכולת להשיג את יעדי הממשלה והן על כספי הציבור המוקצים להשגתם.
קשר הדוק בין היעדים והמדדים הכמותיים שקובעים משרדי הממשלה ובין התקציבים המוקצים להשגתם אמור לאפשר למקבלי ההחלטות לבצע פיקוח, בקרה והערכת מצב לאומית לשם בחינת השגת היעדים.
על הממשלה ומשרד האוצר לפעול ליצירת זיקה ברורה בין יעדים ותכניות ארוכי טווח ובין הצעת התקציב המוגשת לכנסת.
שיטת תקצוב על פי משימות, יעדים ותפוקות תשפר את שקיפות פעולות הממשלה וביצועיה כלפי הציבור ותאפשר בחינה יסודית של הקצאת המשאבים הלאומיים להתמודדות עם בעיות הליבה בכלכלה ובחברה בישראל.
דיווח לציבור על מידת הצלחתה של הממשלה בהשגת היעדים שהוצבו ועל מידת ניצולו של התקציב שהוקצב לשם כך, יש בו גם כדי להטמיע את מימד האחריות בקרב שרי הממשלה והנהלות המשרדים.