HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
צוין כי תרחיש זה משקף באופן חלקי את החלטת הממשלה מ - 2008 .
תרחיש נוסף הוגדר כ"אג"ח חדשות וקיימות עם ריבית משתנה" (להלן - תרחיש 2 ).
כלומר כל אג"ח יקבלו אך ורק ריביות משתנות ואין יותר אג"ח עיבל.
לגבי אג"ח קיימות הונח שהריבית שתינתן היא בהתאם לתאריך הנפקתן.
עוד צוין כי תרחיש זה משקף את החלטת הממשלה מ- 2008 .
לדעת משרד מבקר המדינה, תרחיש 1 משקף את החלטת הממשלה, ואילו תרחיש2 אינו משקף את החלטת הממשלה, וכמו כן מניח שינוי בתנאי איגרת חוב שהונפקה (הפחתת ריבית) ושטרם הגיעה לפירעון.
לכן תרחיש זה משקף בסיכומו של דבר אי -עמידה בהתחייבויות של הממשלה לביטוח הלאומי.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בתשובה שמסר יו"ר ועדת הכספים של מועצת הביטוח הלאומי למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 צוין כי הביטוח הלאומי משלם קצבאות זקנה ושאירים המהווים את הרובד הראשון של הפנסיה.
לכן למדינה צריך להיות ענין להבטיח לביטוח הלאומי באופן שקוף אג"ח מיועדות בריבית מסובסדת על בסיס אותו עיקרון שניתן לקרנות הפנסיה.
אם יוחלט שלא לסבסד את הריבית, יש לוודא כי מרכיב הסבסוד המגולם כיום בריבית לא ייעלם וכי תימצא הדרך - בשיתוף הביטוח הלאומי ובהסכמתו - להעביר אותו באופן שוטף ויציב לביטוח הלאומי.
בתשובת אגף התקציבים צוין כי "ככל שהסובסידיה לביטוח הלאומי תמשיך להיות משולמת באמצעות הנפקת אג"ח יעודיות אזי תקצובה יהיה חייב להיכלל במסגרת תקציב הרבית.
על מנת שמרכיב עלות הסובסידיה השנתית יהיה שקוף לציבור וידרוש את אישור הכנסת, אגף התקציבים יפעל לתקצבו בתוכנית תקציבית נפרדת כבר ממועד הגשת תקציב 2015 .
לכנסת על אף שאגף התקציבים אינו אמון על כתיבת דברי ההסבר לתקציב הרבית, האגף יפעל לכך שתבנית דברי ההסבר האמורים תשונה, כך שהיא תכלול התייחסות לאומדן הסובסידיה הגלומה בתשלום הרבית למוסד לביטוח לאומי" (ההדגשה במקור).
החלק המסובסד בריבית המשולמת לביטוח הלאומי מהווה למעשה תמיכה נוספת של המדינה בביטחון הסוציאלי.
ככל שהממשלה תחליט להמשיך ולהעניק סיוע זה דרך פערי ריבית, מבחינת השקיפות של תמיכת הממשלה במערכת הביטחון הסוציאלי ראוי לתקצב את הסובסידיה הזו כהרשאה תקציבית שקופה ומפורשת.
יש מקום לשקול להציג את התמיכה בסעיף המוסד לביטוח לאומי (סעיף 27 ) .
בתקציב המדינה אי-קיום הוראות החוק בנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות כאמור, סעיף 34 לחוק הביטוח הלאומי מחייב את מינהלת המוסד להשקיע את עודפי ההכנסות שלו ב"השקעות קונסטרוקטיביות"117 .
מבדיקה של משרד מבקר המדינה בנוגע להשתלשלות הדברים הקשורים לפרשנות מונח זה ולתפקודו של המוסד בנושא מ- 1950 עד 2014 , ובכלל זה בדיקת דברי הכנסת ומסמכים שנאספו מארכיון המוסד עולה כי ישנה בעיה בנוגע לאופן קיום ההוראה האמורה, כמפורט להלן: הועלה כי עוד בטרם נחקק החוק, כתב יו"ר הוועדה הבין-משרדית לתכנון הביטוח הסוציאלי לשר האוצר דאז במאי ויוני 1950 כי כספי הרזרבות יושקעו בפיתוח הארץ כנהוג בכמה ארצות118 .
באמצע שנות החמישים של המאה העשרים השקיע הביטוח הלאומי את העודפים בפיקדונות נושאי ריבית במשרד האוצר, בהתאם לחוזה השקעות בין הממשלה למוסד מנובמבר 1955 .
בדוח שנתי6 של מבקר המדינה משנת 1956 צוין שההסכם אינו בהתאם לחוק, מפני שהחוק דורש שמינהלת המוסד, ולא האוצר, תשקיע במפעלים קונסטרוקטיביים.
צוין גם שכלל לא מובטח השימוש בכספים אל ה להשקעות קונסטרוקטיביות, וכי בדעת .
117 הצעת חוק הביטוח הלאומי מדצמבר 1951 לא כללה את המונח "השקעות קונסטרוקטיביות" כפי שהופיע מאוחר יותר בחוק מנובמבר 1953 .
עוד יצוין כי בדיון על אישור החוק בקריאה שנייה ושלישית בנובמ בר 1953 השקעות[ ציין יו"ר ועדת המשנה לחוק כי "פענוח הדבר נשאר למועצה ולשר האחראים למוסד, כי ודאי ישתנה הדבר מתקופה לתקופה, ]קונסטרוקטיביות מזמן לזמן, לפי הנסיבות".
118 יו"ר הוועדה הבין-משרדית לתכנון הביטוח הסוציאלי אז היה ח"כ יצחק קנב (קניבסקי), שהיה ממניחי היסוד של הביטוח הסוציאלי במדינה.
ראו אתר הכנסת: http://www.
mk_individual_id_t=604 178 דוח שנתי66א .
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 המחוקק היה לשמור על כך שהמוסד עצמו- שמסיבות מובנות לא הוקם כמחלקה ממשלתית אלא כישות משפטית נפרדת וכנושא עצמאי של נכסים ותביעות - יהיה אחראי להבטחת השימוש בכספים להשקעות קונסטרוקטיביות.
עוד צוין כי מוצדק שחלק לא קטן מכספי המוסד יושקעו במפעלים קונסטרוקטיביים הממומנים מימון שלם או חלקי על ידי תקציב הפיתוח119 .
בעקבות דוח שנתי6 , ולבקשת מנכ"ל הביטוח הלאומי דאז, כתבה מחלקת החקיקה במשרד המשפטים חוות דעת משפטית התומכת בקביעות של משרד מבקר המדינה בדוח 6 .
חוות הדעת אומצה בידי היועץ המשפטי לממשלה דאז מר חיים כהן, וכך צוין בה: "משמקבל האוצר הלואה כדי להחזיר באמצעותה הלואה אחרת, או לשלם את משכורתם של עובדי המדינה, או את דמי השכירות של מקרקעים שנתפסו על ידי הצבא או על ידי משרדי הממשלה לא יכנסו מטרות אלה למסגרת 'השקעה קונסטרוקטיבית'.
לכן, הלוואה לאוצר המדינה איננה לכשעצמה השקעה קונסטרוקטיבית.
התחייבות סתמית של האוצר להשתמש בכספים למטרות קונסטרוקטיביות, לכל הדעות, אינה מספקת כדי לקיים את דרישות החוק.
מטעמים אלה לא נראה לי כי מנהלת המוסד יכולה להשתחרר מהחובה המוטלת עליה בחוק על-ידי הטלת או תה החובה על משרד האוצר, והדרישות של מבקר המדינה בדין יסודן".
בעקבות דוח שנתי 6 , חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה ודוח שנתי7120 , נחתם חוזה חדש בין הממשלה למוסד באפריל 1957 .
בחוזה הוסף סעיף חדש, שבו נקבע שההלוואות של המוסד ישמשו להשקעות קונסטרוקטיביות במסגרת תקציב הפיתוח (להלן - סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות).
בסעיף חדש אחר נקבע: "הממשלה תמציא למוסד באמצעות משרד האוצר רשימת ההשקעות שנעשו על ידה מכספי ההלוואות ומינהלת המוסד תהיה רשאית, תוך חודש ימים מתאריך קבלת הרשימה, להודיע לממשלה על אי-הסכמתה להשקעה מההשקעות שברשימה, כולה או מקצתה, ומשעשתה זאת המינהלה, חייבת הממשלה להשקיע מחדש את הסכום המתאים, בהתאם לסעיף 10 סעיף[ המחייב השקעות תוך ]קונסטרוקטיביות שמירת זכויות המוסד לפי סעיף זה" (להלן - סעיף המחייב אישור רשימת השקעות קונסטרוקטיביות).
בסעיף חדש נוסף נקבע כ י הממשלה תגיש לפחות פעם בשנה באמצעות החשכ"ל דוח על השקעותיה מכספי ההלוואה לפי חוזה זה, בדרך שיוסכם עליה בין המוסד לממשלה.
בחוזה שלישי, שנחתם במרץ 1958 , נוסחו אותם סעיפים בחוזה מאפריל 1957 .
נמצאו גם עדויות לרשימות של השקעות שהעביר החשכ"ל דאז למינהלת המוסד ל אישור; הרשימות כללו בין היתר הלוואות לפרויקטים בתחומי החקלאות, התעשייה, המחצבים והמכרות, החשמל, התחבורה והדואר וכן הלוואות לרשויות המקומיות121.
119 ,מבקר המדינהדוח שנתי 6 ( 1956 ), "משרד העבודה- המוסד לביטוח לאומי", עמ' 145-144 .
120 ,מבקר המדינהדוח שנתי 7 ( 1956 ), "המוסד לביטוח לאומי", עמ' 232 .
יצוין שביקורת בנושא הוזכרה גם בדוחות שנתיים 8 ו-9 :.
ראו דוח שנתי 8 ( 1958 '), "המוסד לביטוח לאומי", עמ 233 ; דוח שנתי9 ( 1959 '), "המוסד לביטוח לאומי", עמ322.
121 התכתבויות בין החשכ"ל למנכ"ל המוסד דאז מנובמבר 1957 ומיוני 1959 .
עוד יצוין כי גם בשנות ה-60 :של המאה העשרים נמצאו עדויות לעניין פרשנות המונח השקעות קונסטרוקטיביות בהתכתבויות בין מנכ"ל המוסד ליועץ המשפטי של המוסד דאז מנובמבר ודצמבר 1963 צוינה מטרת ההשקעה: "בניין הארץ ומשקה וזאת כדי להבטיח שהמטרה לה מוקדשת ההלוואה תבטיח במידה רבה את החזרתה".
בהמשך צוין כי "השקעה למטרות קונסטרוקטיביות היא אף השקעה רנטבילית".
בטיוטת חוזה מיוני 1964 'הוזכרו הסעיפים שצוינו לעיל בחוזים מס2 ו-3 .
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בשני החוזים האחרונים בין הממשלה למוסד, שנחתמו באוגוסט 1975 ובאוקטובר 1980 , חלה נסיגה בקיום הוראות סעיף34 לחוק הביטוח הלאומי 122.
בחוזה מ- 1980 , החוזה שנותר בתוקף עד מועד סיום הביקורת (להלן - החוזה האחרון), לא צוינו התנאים בחוזים מאפריל 1957 וממרץ 1958 .
כמו כן לא צוין כי הממשלה תשתמש בכספי ההלוואה למטרות תקציב הפיתוח; אין סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות; אין סעיף המחייב אישור רשימת השקעות קונסטרוקטיביות, ואין סעיף הכולל דוח של החשכ"ל על רשימת ההשקעות.
למעשה החוזה האחרון מ- 1980 (הכולל הלוואה לממשלה באמצעות השקעה באג"ח ממשלתיות) דומה יותר לחוזה הראשון מנובמבר 1955 (הכולל הלוואה לממשלה על ידי הפקדות בממשלה ), שהיה כאמור המושא לביקורת של מבקר המדינה בדוחות השנתיים 6 ו-7, ושבגינו ניתנה חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה דאז.
עדויות ופרשנויות נוספות לכוונת המחוקק נמצאו גם בהתכתבויות משנות ה -80 של המאה העשרים ועד לשנת 2014 .
בהתכתבויות מיוני 1981 ומינואר 1987 בין מנכ"ל המוסד דאז לעוזרו הוזכרה בין היתר הביקורת בדוחות מבקר המדינה 6 ו-7 .
בדוח שפרסמה הוועדה לאיתנות פיננסית באפריל 2012 משמשים ]של הביטוח הלאומי [ צוין: "עודפי התקציב למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד"123 .
לפי יו"ר ועדת הכספים של מועצתהמוסד בדיון ועדת הכספים של המועצה מפברואר 2014 , יש להשקיע את השקעות המוסד בתשתיות 124 .
בדוח השנתי של הביטוח הלאומי מספטמבר 2014 צוין: "אם בעבר הקפידה המדינה להשקיע את יתרות הנכסים של הביטוח הלאומי 'בהשקעות קונסטרוקטיביות', כמצוות סעיף 34 , זה שנים רבות ]לחוק[ משמשות הפקדות הביטוח הלאומי למימון שוטף של הוצאות הממשלה, בניגוד לכוונת המחוקק.
שלפיה על הממשלה להשקיע את היתרות בהשקעות קונסטרוקטיביות (בתקציב הפיתוח) ולדווח למינהלת הביטוח הלאומי באופן שוטף על השקעת היתרות בנתיבים קונסטרוקטיביים"125.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שאף על פי שהסעיף בחוק הנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות (כיום סעיף 34 ) מעולם לא בוטל ואף לא שונה, ואף שמשרדי הממשלה הרלוונטיים והמוסד היו מודעים לחובה על פי סעיף זה שמינהלת המוסד תאשר את ההשקעות הקונסטרוקטיביות (בין היתר בעקבות דוחות מבקר מדינה 6 ו-7 וחוות הדעת המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה), הרי שלפחות מאמצע שנות השבעים של המאה העשרים ועד היום הפך סעיף 34 בחוק לאות מתה, והממשלה והמוסד אינם פועלים לקיום הוראותיו.
ביולי 2015 פנתה החשכ"לית גב' מיכל עבאדי בויאנג'ו לממונה על התקציבים מר אמיר לוי וליועץ המשפטי של משרד האוצר מר יואל בריס בבקשה ליזום תיקון חוק הביטוח הלאומי לעניין סעיף 34 לחוק, כך שישקף את המצב בפועל (להלן- מכתב החשכ"לית).
122 בחוזה מ - 1975 ,צוין במבוא כי הממשלה תשתמש בכספי ההלוואה למטרות תקציב הפיתוח והחוזה כלל סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות.
החוזה לא כלל סעיף המחייב אישור של רשימת השקעות קונסטרוקטיביות על ידי מינהלת המוסד ולא כלל דוח של החשכ"ל על רשימת השקעות.
123 'דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ123.
ראו התייחסות בהמשך 125 עוד צוינה פרשנות המוסד להיגיון הכלכלי בהשקעה בתשתיות: "השקעות אלה סי יעו לצמיחה הגבוהה.
הצמיחה הכלכלית היא שמאפשרת למדינה לגבות מסים, שבחלקם מוצאים אחר כך את דרכם לתמיכה בביטחון הסוציאלי".
ראו: המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנון, דוח שנתי 2013 ', עמ 59-58.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 נימקה את דבריה כדלהלן: "בארבעים השנים האחרונות ואף למעלה מזה, מאוחד המוסד בכל מבחן אפקטיבי מבחינה כספית עם חשבונות הממשלה ופעילותו הינה חלק בלתי נפרד מהמדיניות הכלכלית והחברתית של הממשלה, והגירעון השוטף של המוסד משתקף בגירעון הממשלתי.
המוסד כפוף להחלטות שר הרווחה ושר האוצר.
אינו עצמאי בקביעת דמי הביטוח הלאומי (אשר אינם, ואינם יכולים להיגזר משיקולים אקטואריים של המוסד).
המוסד מאוחד בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לאחר שבוצעו בו מבחני שליטה בהתאם לתקינה החשבונאית הבינלאומית למגזר הציבורי וגם על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה [ בדיווחי החשבונאות הלאומית.
במהלך השנים נבחן מעמדו בהיבטים שונים אולם ]של המוסד דה פקטו, המשיכה פעילותו להוות חלק בלתי נפרד מפעילות הממשלה.
כמו כן הפיכת המוסד לגוף עצמאי והעברת כ-180 מיליארד ש"ח לניהול המוסד משמעה, בין היתר, הגדלת יחס חוב תוצר בכ-18% .
" ,לדעת משרד מבקר המדינה, לאור השינויים הרבים שחלו במשק בכלכלה ובפיתוח הארץ מאז חוקק לראשונה סעיף ההשקעות בחוק הביטוח הלאומי ב- 1953 , שהיה בהם להשפיע בין היתר על ייעוד כספי הקרן, ובעקבות התפתחות ערוצי השקעה נוספים, ראוי כי כל הגורמים הרלוונטיים - לרבות המוסד, שר הרווחה ומשרד האוצר - ישקלו בשיתוף היועץ המשפטי למ משלה את הצורך לבצע שינויים בהסכמה לסעיף זה.
בנוגע למכתב החשכ"לית, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הצעה לשינויי חקיקה הנוגעת לשינוי מעמדו של המוסד לביטוח לאומי צריכה להיות מבוססת על עבודת מטה יסודית ושקופה אשר לה שותפים כל הגורמים המקצועיים לרבות המוסד לביטוח לאומי, ובין היתר לכלול את ההשפעה על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בדין וחשבון אקטוארי.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה להתייחס לדוח הוועדה לאיתנות פיננסית שבין היתר הצביע על חשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד והעלה כי עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה, במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד.
כמו כן ראוי להתייחס לחשש של הביטוח הלאומי מביצוע שינויים בחוק ההסדרים לרעת המחויבות למבוטחים 126 .
במסגרת השיקולים, יש להביא בחשבון גם את החלטתו של המחוקק שלא להקי ם את הביטוח הלאומי כמחלקה ממשלתית, אלא כישות משפטית נפרדת וכאחראי לבדו לנכסים ולתביעות.
כמו כן, יש להתחשב גם בחשיבות שייחס המחוקק לכך שעודפי הכספים שנצברו לצורך הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה יבטיחו שבידי המוסד יהיו מקורות מספיקים כדי לעמוד בהתחייבויותיו כלפי אזרחי המדינה גם בטווח הארוך.
126 להרחבה בנושא המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, החשש שהעלה הביטוח הלאומי והגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי ראו בהמשך.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 היעדר המלצות של מועצת המוסד לביטוח לאומי בעניין השינויים בתנאי השקעותיו סעיף 8 (ב) לחוק הביטוח הלאומי קובע כי הרשות העליונה של המוסד היא המועצה 127 .
תפקידי המועצה נקבעו בסעיף 12 לחוק, ובין היתר כוללים פיקוח על פעולות המוסד ו על הנהלתו וייעוץ לשר העבודה והרווחה בבואו להתקין תקנות (במועד סיום הביקורת השר הוא שר הרווחה והשירותים החברתיים, להלן - שר הרווחה).
כאמור, סעיף 34 לחוק הטיל על המועצה את האחריות להמליץ למינהלה על מדיניות ההשקעות של המוסד, שאותה מאשר שר הרווחה.
בסעיף 13 )(אלחוק הביטוח הלאומי נקבע כי המועצה רשאית למנות ועדות ולהעביר להן מסמכויותיה.
בתקנון המועצה וועדותיה, שהותקן ב- 1975, נקבע כי בין הוועדות תפעל ועדת כספים, וכי עליה לדון בסעיף 218 לחוק (שהוא סעיף34 לנוסח המשולב של החוק מ- 1995)128 .
יו"ר ועדת הכספים של המועצה ציין בדיון של הוועדה ממרץ 2012 : "עולה השאלה של הריבית על אגרות החוב.
שאלות כבדות שאנחנו נצטרך להתייחס אליהן".
בדיון מפברואר 2014 ציין יו"ר הוועדה: "מי שהמליץ את ההמלצה שהשקעות המוסד, יתרות הכספים בהשקעות, לא התכוון שזה יהיה באג "חים האלה, הוא התכוון במקור שזה יהיה בהשקעות בתשתיות, בדברים כאלה שמניבים גם לטווח ארוך ואז.
ציבור המבוטחים יהנה מזה, זאת הייתה כוונת המקור.
לא נקבעו אף פעם תקנות בעניין הזה.
זה סוג אחד של הסוגיה שאנחנו צריכים להידרש לה ולהמליץ לשר כי אי אפשר להמשיך לא לעשות שום דבר, לכן זה סוגיה שאנחנו צריכים לתת עליה את הדעת מה אנחנו ממליצים לשר עם העניין הזה של הקרן הזאת, איך מתמודדים איתה"129.
לא נמצאה עדות להמלצות של מועצת המוסד או של ועדת הכספים של המועצה לשר הרווחה בעת ששונו תנאי השקעות המוסד בשנת 1990 וכן בשנים האחרונות, שבהן ירדה ריבית השוק על מחצית מהשקעות המוסד בממשלה.
עוד נמצא כי לא הותקנו תקנות הקובעות את ההשקעות המותרות למוסד, כפי שהיה אפשר לקבוע בהתאם לסעיף 34 .
לחוק הביטוח הלאומי המחוקק הטיל על המועצה אחריות מפורשת בחוק בעניין השקעות המוסד.
תנאי ההסכם של המו סד עם הממשלה מ - 1980 שונו בשנים 1992 -1990 , ושונו שוב בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2008 , אך היא טרם יושמה.
כמו כן התשואה על מחצית מהשקעות המוסד פחתה מאוד בשנים האחרונות בעקבות החלטת סגן החשכ"ל ובעקבות הירידה בשיעורי התשואה על אג"ח ממשלתיות סחירות.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הדברים האלה היה על המועצה או על ועדת הכספים שלה לגבש המלצות בעניין תנאי ההשקעות החדשים ולהגישן לאישור שר הרווחה.
127 הרכב המועצה נקבע בתקנות הביטוח הלאומי (מועצת המוסד), התשי"ח - 1958 , קובץ תקנות 786 ', עמ 1052 .
128 פרט להצעת תקציב המוסד, החלטה של ועדה שהתקבלה ללא התנגדות היא כמו החלטה של המועצה.
129 ירידת הריבית על השקעות המוסד בממשלה כחלק מהגורמים לפגיעה ברזרבות של המוסד צוינה במסמך הערות ובהמלצות ועדת הכספים לתקציב התפעולי לשנת 2015 , אולם לא צוינו המלצות בנושא זה.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי שר הרווחה ישקול להתקין תקנות, בהסכמת שר האוצר, הקובעות את ההשקעות המותרות למוסד לפי סמכות שני השרים בהתאם לסעיף 34 לחוק.
מן הראוי שהמועצה תעדכן את תקנון המועצה משנת 1975 , עדכון שיחייב דיון במועצה או בוועדת הכספים שלה או בשתיהן, ותגיש המלצות לשר במקרים שבהם שונו מאוד תנאי השקעות המוסד130 .
בתשובת יו"ר ועדת הכספים של מועצת המוסד צוין בין היתר כי הרישום החריג של אג"ח המונפקות למוסד משפיע על גובה הגירעון בתקציב המדינה על נגזרותיו והשלכותיו השונות הן על הממשלה והן על המוסד, ולכך יש השלכות מעשיות על היכולת האמתית הן של מינהלת המוסד והן של ועדת הכספים של המועצה לעשות באופן עצמאי שינוי במרכיב ההשקעות באופן מלא או ח לקי.
לכן המליץ יו"ר ועדת הכספים לשקול שינוי הרישום כפי שהמליצה הוועדה לאיתנות פיננסית.
חישוב ריבית השוק על מחצית מהשקעות המוסד לביטוח לאומי כאמור, באוקטובר 1992 קבע סגן החשכ"ל דאז כי שיעור הריבית על מחצית מהשקעות המוסד ייקבע על פי מאפיינים של אג"ח ממשלתיות סחירות.
ככל האפשר הוא ייקבע בהתאם לשיעורי התשואה שנקבעו בשוק הראשוני, ואם לא יהיה אפשר ייקבע לפי שיעורי התשואה של אג"ח ממשלתיות הנסחרות בבורסה.
התשואה תחושב באמצעות נוסחת חישוב הריבית על אג"ח מסוג כפיר שצורפה למכתבו131 .
נמצא כי משרד האוצר והמוסד לא עדכנו את מנגנון קביעת ריבית השוק על מחצית מהשקעות המוסד בממשלה מאז יישומו לפני יותר משני עשורים.
אג"ח מסוג כפיר אינן מונפקות עוד, והשוק המשני לאג"ח ממשלתיות התפתח מאז.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד האוצר והמוסד ישקלו לשנות בהסכמה את מנגנון קביעת ריבית השוק.
הקשר בין קרן המוסד לביטוח לאומי לתקציב המדינה רכישה ופירעונות של אג"ח המונפקות למוסד נרשמים בתקציב המדינה באופן ייחודי, השונה מאופן רישום אג"ח אחרות שמנפיקה הממשלה.
אג"ח אחרות נרשמות כתקבולים ממלוות וחשבון הון ומשמשות עם תקבולי הפרטה למימון הגירעון ולפירעון חובות.
בהתאם, פירעונות הקרן של אג"ח נרשמים כהוצאות בתקציב הפיתוח ובחשבון ההון.
בחישוב הוצאות המדינה בתקציב הרגיל נכללים רק תשלומי הריבית על אג"ח.
לכן הנפקה או פדיון של אג"ח אינם משפיעים על מגבלת ההוצאה או על הגירעון של הממשלה פרט למרכיב הריבית.
לעומת זאת, רישום אג"ח המונפקות למוסד הוא חריג.
אמנם ההכנסות מאג"ח המונפקות למוסד נרשמות אף הן בחשבון תקבולים ממלוות וחשבון הון, אולם הן מחושבות כחלק מהכנסות המדינה לחישוב הגירעון.
במקביל, ההוצאות לפירעון הקרן נכללות בתקציב הפיתוח .
130 יצוין שתקנון המועצה לא שונה בעקבות הנוסח המשולב החדש של החוק מ- 1995 , והתקנון מפנה לסעיפי הנוסח המשולב הישן של החוק מ- 1968.
131 ,חטיבת השווקים בבנק ישראל מחשבת עבור משרד האוצר והמוסד את הריבית אחת לחודש ומעבירה אליהם את החישוב.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 וחשבון הון, אך בשונה מהנפקת אג"ח רגילות הן נכללות גם בחישוב סך התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה132.
עובדה זו מכתיבה את האופן שבו הכנסות המוסד והוצאותיו משפיעות על גובה הגירעון בתקציב המדינה.
בהנחה ששאר הרכיבים אינם משתנים, גידול בגביית דמי הביטוח הלאומי או הפחתת הוצאותיו מגדילים את עודפי התקציב שלו, וכתוצאה מכך מגדילים את הכנסות המדינה ומקטינים את הגירעון בתקציב.
עם זאת, שינוי בגובה ההעברות מתקציב המדינה למוסד - אם אינו מלּווה בשינוי של סעיפי הוצאה אחרים בתקציב - אינו משפיע על הגירעון בתקציב המדינה, כיוון שתוספת ההעברות למוסד גורמת לתוספת שוו ה בעודפי התקציב שלו, ולכן חוזרת לתקציב המדינה בצד ההכנסות133 .
כפי שיוצג להלן, בעיות היסוד באיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי גורמות לגירעון אקטוארי שלו ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה שיש להתחשב בו.
גירעון אקטוארי של הביטוח הלאומי : בדוח האקטוארי המלא של המוסד צוין כי בעתיד התשלומים צפויים לגדול בקצב מהיר יותר מאשר התקבולים (כולל ריבית ופירעונות קרן), ולכן גם בשנים הבאות הקרן תממן את הפער הגדל והולך בין התקבולים לתשלומים; מצב זה מאט את קצב הגידול של הקרן, עד שבשנת 2024 הקרן תתחיל לקטון, ובסביבות שנת 2042 היא תתרוקן.
מצב זה משקף גירעון אקטוארי134 , .
וללא מימון נוסף המוסד לא יהיה מסוגל לשלם את מלוא התחייבויותיו על פי החוק 2.
סיכון לקיימות הפיסקאלית של תקציב המדינה : עוד לפני התרוקנות הקרן, התשלומים השוטפים של משרד האוצר למוסד יגדלו מאוד עקב הצורך לממש את תשלומי הריבית ואת הפירעונות.
כבר בשנת 2009 התקבולים של המוסד (ללא הכנסות מריבית ופירעון קרן) היו נמוכים מתשלומיו, והקצבאות שולמו חלקית מהריבית ששולמה על הקרן באותה שנה135 .
לעומת השנים שעברו, שבהן המוסד העביר כספים למשרד האוצר (ששמשו כאמור כחלק מהכנסות המדינה לחישוב הגירעון), בשנים הקרובות תשלומי הריבית ופירעונות הקרן לא יוכלו להירשם ולשמש כחלק מהכנסות המדינה ומשרד האוצר ייאלץ להזרים כסף למוסד (מעבר לתקצוב השוטף של המוסד המועבר באמצעות השתתפות ושיפוי מתקציב המדינה).
כלומר, משרד האוצר ייאלץ להמשיך לרשום את הוצאות החזר הריבית והקרן בתקציב המדינה ולשלם אותן.
ואולם, שלא כמו בעבר, סכומים אלה לא יחזרו ויירשמו בצד ההכנסות של תקציב המדינה וייווצר גידול בפער בין הכנסות להוצאות בתקציב המדינה.
פער זה, אם לא יטופל, צפוי לגדול עם השנים ומהווה סיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה; בשנת 2010 )הפער בין התשלומים לתקבולים השוטפים (ללא ריבית היה כ-2.
1 מיליארד ש"ח, בשנת 2020 הפער צפוי לגדול לכ-6.
3 מיליארד ש"ח, ובשנים 2030 , 2040 , 2050 ו- 2060 הפער צפוי לגדול ל כ-13.
3 מיליארד ש"ח בהתאמה .
132 ראו לדוגמהתקציב המדינה - הצעה לשנות התקציב 2014 -2013 , שהוגש לכנסת ביוני 2013 , בפרק "תחזית התקבולים והמלוות לשנות הכספים 2014 -2013 '", עמ 21-19 ; בפרק "הגירעון ומימונו לשנות הכספים 2014 -2013 '", עמ 75-74 ; בפרק "הצעת התקציב לשנת הכספים 2013 '", עמ 14-12 , ובפרק "הצעת התקציב לשנת הכספים 2014 '", עמ 17-15.
133 דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ' 9 , 28-27.
134 מצב שבו הערך הנוכחי של הנכסים שהצטברו ושל התשואה עליהם ושל תקבולים עתידיים לא יספיקו כדי למלא אחרי ההתחייבויות העתידיות.
יצוין כי תקבולי המוסד הכוללים את ההכנסות מרבית היו גבוהים מתשלומי המוסד 184 דוח שנתי66א .
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 האקטוארי המלא צוין כי חשוב שהגידול בדרישות להעברת כספים בגין הפערים האמורים לעיל יהיה מוכר למשרד האוצר136.
בדוח64 ג ציין משרד מבקר המדינה: "על משרד האוצר לבחון במרץ דרכים להתמודדות עם הנטל ש .
נוכח השפעתו של נטל זה על היציבות הפיסקלית ]מהתחייבויות המוסד [ ייווצר בעתיד"137.
הוועדה לאיתנות פיננסית הצביעה בין היתר על שני כשלים הקשורים לדרך רישום אג"ח המונפקות למוסד בהכנסות ובתקציב המדינה: (א) חוסר אפקטיביות של קרן הביטוח הלאומי בהגנה מפני תנודות וזעזועים קצרי טווח, וחשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד .
(ב) חוסר אפקטיביות של הקרן כאמצעי ליציבות ארוכת -טווח, בשל התלות של תקציב המדינה ביציבות הפקדות עודפי התקציב של המוסד בקרן.
עוד ציינה הוועדה כי עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה, במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד138.
הוועדה המליצה בין היתר להקים שתי קרנות עודפים חדשות עצמאיות מתקציב המדינה.
הרישום בתקציב המדינה של אג"ח שיונפקו עבור הקרנות החדשות ייעשה לפי הכללים הסטנדרטיים, כפי שנעשה עבור כל האג"ח האחרות.
עוד המליצה הוועדה להעביר את שווי הקרן הנוכחית לאורך 40 ,שנה, באמצעות הגדלה של העברות תקציב המדינה למוסד.
כלומר תהיה תוספת הדרגתית של העברות מתקציב המדינה בגין החזר הקרן, והיא תחליף את לוח הסילוקין הנוכחי של תשלומי הקרן והריבית139 .
המוסד התנגד להמלצות הוועדה להחליף את שיטת החזר הקרן הנהוגה עד כה באמצעות לוח סילוקין, על ידי תוספת להעברות תקציב המדינה.
בדוח השנתי לשנת 2013 ,של המוסד צוין בין היתר, כי תוספת הדרגתית להעברות תקציב המדינה באמצעות סעיף 32 אינה מחויבות חזקה כמו עמידה בלוח סילוקין.
זאת בשל ההשפעות על המוניטין הפיננסי של המדינה כלווה במצב של אי-תשלום ובשל השינויים הרבים שנעשו בסעיף זה בחוק ההסדרים, לרוב בתכתיב חד-צדדי של משרד האוצר, ולרוב לרעת המחויבות למבוטחים, בלי לאפשר למוסד להתנגד לשינוי140.
99 צוין עוד כי "הממשלה אינה מחויבתלקבל את המלצות הוועדות המקצועיות שמינתה.
ברם, עליה להשלים את הדיון בהמלצותיהן"141.
136 הדוח האקטוארי המלא, עמ' 11-10 , 42-41 ו-43 .
נתוני הדוח הם על בסיס ריאלי של מחירי סוף 2010 '(עמ89 ).
יצוין כי סעיף24 לחוק מציין את חובות אקטואר המוסד.
בתיקון114 לחוק צוינה החשיבות שבהגשת דוח אקטוארי.
צוין כי ללא דין וחשבון אקטוארי מלא נפגעת היכולת לבקר את האיתנות הפיננסית ש ל המוסד ונפגעת האפשרות לגבש מדיניות מושכלת בקשר עם פעילות המוסד.
עוד צוין כי למצבו הפיננסי של המוסד יש השפעה מקרו כלכלית על משק המדינה.
ראו הצעת חוק הממשלה 436 ', עמ597 מ- 16.
137 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64 ג( 2014 '), עמ262.
138 דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ' 123.
139 'דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ 86-84 , 130-126 .
140 ,ראו: המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנוןדוח שנתי 2013 ', עמ 60-59.
141 בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג( 5 )459 ( 1999 ,) (פורסם במאגר ממוחשב 15.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, ובחלוף כשלוש שנים מפרסום המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, לא יישמו משרד האוצר או המוסד את ההמלצות ולא הביאו אותן לדיון בממשלה.
לא זו אף זו, משרד האוצר גם לא הביא לדיון בממשלה פתרון אחר לכשלים שהעלתה הוועדה, לגירעון האקטוארי של המוסד ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה.
מן הראוי כי משרד האוצר ייתן מענה יסודי ובהקדם לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינ ה, וכי הוא יבטיח את מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי "למעשה לאורך השנים ההיגיון הכלכלי גבר על ההוראות המשפטיות שנקבעו בשנות ה -50 לגבי השקעות עודפי המוסד.
המצב הנוכחי משקף קונסולידציה מוחלטת של המוסד בתקציב המדינה.
למנגנון הטכני של השקעות האג"ח ופרעונן אין בפועל שום משמעות כלכלית.
המצב בפועל הוא גלגול גרעון המוסד לתקציב המדינה ובמקום המנגנון המסורבל הקיים הייתה צריכה להיות בתקציב שורה אחת: עודף/גירעון של המוסד.
ההגדרה של המוסד לביטוח לאומי כישות נפרדת מהממשלה משמעותה הכללת ההתחייבות למוסד בחוב הממשלתי והגדלת יחס חוב/תוצר בכ -17% סכום אשר עשויה להיות לו השפעה על דירוג המדינה".
בתשובת אגף התקציבים צוין כי אגף התקציבים מכין תשתית לקידום שינוי רישומי ותקציבי שיקטין את גירעון המוסד לביטוח לאומי בשנה הקרובה וימנע מהגירעון להגיע לסכומים הגבוהים המפורטים בדוח.
עוד צוין כי הגירעון התפעולי של המוסד נוצר מבעיות יסוד: הגידול באוכלוסיית הזקנים, הרחבת הזכאות על קצבאות שונות, הורדת שיעור דמי הביטוח ועוד.