HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מהאמור לעיל עולה כי אף שהחלטת הממשלה מינואר 2012 עסקה בפרויקט לאומי חשוב ביותר של פיתוח תשתיות, לא נקבעו בה ובהסכם הקציר שנחתם עם מי"ה בעקבותיה אבני דרך ולוחות זמנים מפורטים להשגתן, שיאפשרו לעקוב אחר התקדמות ביצוע הפרויקט.
כמו כן, לא נקבעו בהסכם הקציר מדדים פרטניים שבאמצעותם יהיה ניתן לקבוע את מידת הצלחתו של הפרויקט, למעט גובה מפלס המים בבְּרֵכה 5, שיושג גם אם לא יתבצע קציר.
:שם הדוח משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה, תפיסת הגורמים הממשלתיים שפורטה לעיל יוצרת ניתוק בין שמירת גובה מפלס המים, שנקבע כמדד לעמידה של מי"ה בהתחייבויותיה על פי הסכם הקציר, לבין ביצוע הקציר בפועל על ידי מי"ה.
ניתוק זה ואי-קביעת אבני דרך ברורות לביצועו של קציר המלח עצמו, בפרויקט שעלותו מוערכת בכ-7 מיליארד ש"ח, פוגעים ביכולת להבטיח פתרון קבע לבעיה באמצעות הפרויקט, שאמור לשרת גם את הדורות הבאים.
כמו כן, התפיסה האמורה אינה עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה.
עקב הליקויים שצוינו לעיל, עלול להיווצר מצב שבו עד אמצע שנות העשרים של המאה הנוכחית, יותר מעשור לאחר החלטת הממשלה בנושא קציר המלח וחתימת הסכם הקציר, לא יושלם הביצוע של חלק ניכר מקציר המלח עצמו .
זאת בלי שיהיה ניתן, לכאורה, להטיל את האחריות לכך על מי מהגורמים המעורבים בביצוע - שכן מפלס הבְּרֵכה עדיין לא י עלה על גובה המפלס שנקבע בהחלטת הממשלה ובהסכם הקציר.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים – משרד האוצר, משרד התיירות וחל"י - להקפיד לכלול בהצעות להחלטות ממשלה לגבי פיתוח תשתיות וביצוע פרויקטים לאומיים, ועד כמה שניתן גם לגבי הפרויקט, אבני דרך ויעדים ברורים ומדידים - כדי לאפשר לבצע מעקב אחר התקדמות פרויקטים אלה.
על מזכירות הממשלה לוודא כי ההצעות להחלטות ממשלה שמוגשות לה בעניינים האמורים יכללו מרכיבים אלה.
המשמעויות הכספיות של הפרויקט ושל דחייתו .
ההשפעות הכספיות של החלטת הממשלה מינואר 2012 ושל הסכם הקציר להחלטת הממשלה מינואר 2012 ולהסכם שנחתם עם מי"ה בעקבותיה ישהשפעות כספיות ניכרות בנוגע לשני היבטים עיקריים: (א) המימון והביצוע של הפרויקט (קציר המלח המלא); (ב) שיעור התמלוגים שמשלמת מי"ה למדינה ממכירת האשלג שהיא מפיקה מים המלח, מכוח הזיכיון שהעניקה לה המדינה18 .
עמדת המדינהבמשא ומתן שהתנהל בעניינים אלו עם מי"ה התבססה כאמור על חוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה מספטמבר 201119 .
בחוות הדעת האמורה נקבע בין היתר כי "פרשנות הזיכיון והפעלת סמכותה של המדינה ביחס אליו חייבות להביא בחשבון גם את תום תקופת הזיכיון.
אין לאפשר לזכיין 'לסחוט את הזיכיון' עד תום ולהעביר למדינה בתום התקופה, נכס שאינו שמיש ואף גורם לנזק או לסיכון.
זאת בייחוד כאשר מדובר בנכס כמו ים המלח, לאור ערכו הרב בכל האמור להיבטים ההיסטוריים, הנופיים והסביבתיים.
היבטים אלה מתווספים להיבטים הכלכליים הכרוכים בו ומעצימים את האינטרס הציבורי בהמשך קיומו התקין של הנכס גם לאחר תקופת הז יכיון" (ההדגשה במקור).
18 שעתיד לפקוע כאמור בשנת 2030.
19 'בעניין זה ראו לעיל, עמ316 .
שם הדוח: משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בעניין הקציר נקבע בחוות הדעת כי על מי"ה "לשאת בחלק משמעותי ביותר מעלות הקציר".
יצוין כי מי"ה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא "הסכימה לבצע את פרויקט הקציר ולממן את מרביתו למרות שלדעתה לא היתה חייבת לעשות כך".
בעניין התמלוגים נקבע בחוות הדעת כי שיעור התמלוגים שמשלמת מי"ה מכלל רווחיה הוא נמוך, וכי מומלץ לבחון הטלת מס על רווחי היתר20 .
בהחלטת הממשלה מינואר 2012 צוין כי הערך הנוכחי של עלותו הכוללת של הפרויקט, על פי תחשיב מי"ה, היה באוקטובר 2010 כ-3.
8 מיליארד ש"ח, לפי שיעור היוון של 7% .
בהחלטה נקבע כי מי"ה תישא בתשלום סכום של 3.
04 מיליארד ש"ח, צמוד למדד (בגין אוקטובר 2010 ,) הנושא ריבית של 7% (מ- 1.
12 ;) וכי המדינה תישא לכל היותר בעלות מהוונת של 0.
אם תקטן עלות הפרויקט, תקטן השתתפות הממשלה בהתאם.
מנספח המצורף להחלטה עולה כי השתתפות המדינה במימון הפרויקט, בערכים נקובים (נומינליים), הייתה אמורה להיות כ-1.
על פי מסמך החלופות שהכינה כאמור חל"י, נקבע שיעור ההיוון של הפרויקט (7% ), שצוין כאמור גם בהחלטת הממשלה מינואר 2012 , "בהתאם למקובל בפרויקטי תשתית של המדינה".
לדברי החשכ"ל, "שיעור ההיוון נבחן רבות בהתאם לנהוג בפרויקטי תשתית אחרים של ]מי"ה[ והוא נקבע בהצעת החברה".
מכיוון ששיעורי ההיוון מבטאים רמות סיכון שונות, היה ראוי כי משרד האוצר וחל"י יציגו לפני מקבלי ההחלטות מבחני רגישות הכוללים שיעורי היוון שונים, כדי להדגים את השפעתם על סכום ההיוון בכלל ועל השתתפות המדינה במימון הפרויקט בפרט.
על פי חוק זיכיון ים המלח, התשכ"א - 1961 , ושטר הזיכיון, משלמת מי"ה לממשלה תמלוגים בשיעור של 5% ממכירת האשלג שהיא מפיקה מים המלח.
בהחלטת הממשלה מינואר 2012 נקבע כי מינואר 2010 תשלם מי"ה תמלוגים בשיעור של10% ממכירת כל כמות של אשלג שתעלה על 3 מיליון טונות בשנה, וכי מינואר 2012 היא תשלם תמלוגים בשיעור זה ממכירת כל כמות שתעלה על 1.
במסמכים שמסרה כי"ל21 למשרד האוצר ביולי ובאוגוסט 2014 , צוין כי לדעתה , השתתפותה במימון פרויקט הקציר היא "חלק בלתי נפרד מחלקה של המדינה ברווחי החברה".
כן צוין במסמכים אלה כי "על 'סעיף היציבות' שילמה כי"ל 7 מיליארד שקלים הגדלת [ הוצאות קציר ו ]אמצעות מימון [בשיעור התמלוגים (אומדן חל"י), שהן ] .
"התחייבויות שלובות להתחייבות המדינה לעומת זאת, טען החשכ"ל בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "השתתפותה של כי"ל במימון עלויות הקציר אינה מהווה חל ק של המדינה ברווחי החברה, אלא מהווה את התחייבותה בהתאם לעיקרון שנקבע בחוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, לפיה 'המזהם משלם'״.
יצוין כי בחוות הדעת האמורה הומלץ "לסיים את הטיפול בפרשה.
בהסכם", שמטבע הדברים מבטא פשרה.
הפשרה שהושגה בפועל בעניין זה היא שהמדינה תישא ב-20% מעלותהפרויקט .
אף כי על מי"ה הוטל כאמור לשאת ברוב העלות של הפרויקט, עדיין היה צורך למצוא מקורות תקציביים למימון חלקה של המדינה.
במסמך פנימי של משרד .
20 רווחים הגבוהים מהרווחים המקובלים בשוק תחרותי והמגלמים את רמת הסיכון הקיימת בענף.
חברת האם של מי"ה משרד האוצר 327 .
:שם הדוח משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 האוצר בשם "חישוב חילופי להעלאת שיעור התמלוגים לצורך מימון פרויקט הקציר"22 , ,פורטו תרחישים שבהם תשלם מי"ה למדינה שיעורי תמלוגים גבוהים יותרדבר שיאפשר למדינה לשאת בחלקה במימון הפרויקט.
בדברי ההסבר להחלטת הממשלה מינואר 2012 .
נאמר בעניין זה כי "ההצעה מחייבת תקצוב של עלות המימון שתישא בו הממשלה בהתאם להצעה יגדל סך התמלוגים המשולם בידי מי"ה לממשלה בסכום משוער של כ - 170 .
"מיליון ש"ח בשנה מהאמור לעיל עולה כי בהחלטת הממשלה מינואר 2012 ניתן ביטוי להסכמות של הממשלה עם מי"ה וכי"ל, הן בעניין התמלוגים והן בעניין ביצוע הפרויקט, שהיו להן משמעויות כספיות ניכרות.
לדעת משרד מבקר המדינה, אי-מימוש הסעיפים הנוגעים לתמלוגים ולביצוע הפרויקט, שהם בעלי משמעות כספית ניכרת, או מימושם באופן השונה מהותית מהאופן שנקבע בהחלטת ממשלה זו - הם בגדר סטייה מהחלטת הממשלה.
שינוי מתווה הפרויקט ודחיית השלמתו בשנת 2002 יזם משרד האוצר תיקון לחוק התכנון והבנייה, כדי לייעל את הליכי התכנון של תשתיות לאומיות.
בתיקון לחוק נקבעו הליכי תכנון מיוחדים לגבי תשתיות אלה, והוקם מכוחו מוסד תכנון ארצי חדש שתפקידו לדון בתכניות תשתית - הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות (הוות"ל).
תשתיות לאומיות הן תשתיות הנכללות ברשימת התשתיות שנקבעה בחוק, ובתנאי שראש הממשלה, שר האוצר ושר הפנים הכריזו במשותף על כל אח ת מהן - תשתית בעלת חשיבות לאומית.
בחוק נקבעו הוראות מיוחדות לגבי תכנון תשתיות לאומיות.
ההוראות קובעות בין היתר כי הליכי התכנון של תשתיות כאלה יימשכו זמן קצר יותר מהליכי התכנון שנקבעו בתחומים אחרים.
כאמור, בהחלטת הממשלה מינואר 2012 נקבע בין היתר כי מי"ה תקדם את אישור הפרויקט בוות"ל במתווה שעליו הוסכם; כן נקבע בהחלטה כי על יו"ר הוות"ל ועל מי"ה לעשות את מרב המאמצים על מנת שהתכנית הנדרשת ליישום החלטה זו תקבל תוקף עד 30.
יצוין כי מאחר שהממשלה החליטה כאמור כבר במאי 2007 כי פרויקט ההגנות על ים המלח יוכרז פרויקט תשתית בעל חשיבות לאומית, עוסקת הוות"ל ב בדיקת תכניות בנושא כבר משנת 2009 .
יצוין כי עד ינואר 2012 יזמה חל"י את התכניות בנושא, וכי רק מינואר 2012 , ,בעקבות החלטת הממשלה האמורהעבר ייזום התכניות לידי מי"ה.
בסוף פברואר 2013 ,, כשבעה חודשים לאחר חתימת ההסכםהתקיימה פגישה בין נציגי הוות"ל לנציגי מי"ה.
על פי סיכום הפגישה, הצהירו בה נציגי מי"ה על מחויבותם לביצוע הפרויקט, אולם ציינו כי רק בעוד כשנה, לאחר סיום עבודת החברה ההנדסית, שהייתה אמורה להיבחר סמוך למועד הפגישה, יהיה בידיהם המידע ההנדסי המלא הנדרש לביצוע כאמור.
בפגישה הציגו נציגי מי"ה את שלבי הפרויקט, את לוח הזמנים המעודכן למימושם ואת כמויות המלח שיאוחסן בכל שלב, כמפורט להלן: .
המסמך אינו נושא תאריך 328 דוח שנתי66ג .
שם הדוח: משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לוח 1 .
מי"ה - שלבי הפרויקט, לוח הזמנים למימושם וכמות המלח שיאוחסן .
השלב זמן הביצוע הפעילות כמות המלח .
א' 2018 -2015 קציר מלח בעזרת קוצרת אחת ושיקועו .
בקרקעית בְּרֵכה 5 20 מיליון מ"ק .
ב' 2022 -2019 שינוע המלח לאזור שבו ממוקמת תחנת .
השאיבה הקיימת (מפרץ 88p ) והטמנתו .
בחלק הים שאמור להתייבש 45 מיליון מ"ק .
ג' לא צוין טיבוע המלח באגן הצפוני - השלמת .
המסוע, טיבוע המלח באמצעות דוברות או .
באמצעות צנרת הובלה יבשתית וימית .
ושיקוע המלח לא צוין .
על פי מסמכי הוות"ל בעיבוד משרד מבקר המדינה .
משרד מבקר המדינה מציין כי משמעות השינוי על פי לוח הזמנים שהציגה מי"ה זמן קצר לאחר חתימת ההסכם, היא דחיית מועד תחילת קציר המלח, והשלמתו במועד מאוחר בהרבה מהמועד שנקבע בהחלטת הממשלה לקיבוע גובה המפלס (ינואר 2017 ,)וכן הוספת שני שלבים שלא נכללו בתכניות: (א) ביצוע קציר חלקי בשלוש השנים הראשונות ושיקוע המלח שייקצר בבְּרֵכה 5 )עצמה; (בביצוע קציר בהיקף רחב יותר בשלוש השנים שלאחר מכן, שינועו לים המלח והטמנתו בחלק שאמור להתייבש.
להלן תמונה המשקפת את המצב הקיים בחלק של הים שאמור להתייבש ותמונת הדמיה של מקום זה לאחר שיוטמן בו המלח: משרד האוצר 329 .
:שם הדוח משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תמונות1 ו2 .
מקום הטמנתהמלח - המצב הקיים והדמיה של המקום לאחר שיוטמן בו המלח מצב .
במפרץ 330 דוח שנתי66ג .
שם הדוח: משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 על פי נתוני הוות"ל בעיבוד משרד מבקר המדינה .
יצוין כי נציגי חל"י ונציגי משרד האוצר אמנם לא השתתפו בפגישה שהתקיימה בפברואר 2013 ,אולם בישיבה שהתקיימה שבועיים לאחר מכן מסרו להם נציגי מי"ה דיווח מלא על המתווה שהציגה מי"ה לפני הוות"ל בפגישה זו.
לא נמצאו מסמכים המעידים שנציגי משרד האוצר ונציגי חל"י התנגדו לשינוי האמור בלוח הזמנים והבהירו את עמדתם למי"ה לגבי ההשפעות שיהיו לשינוי על מועד השלמתו של הפרויקט.
במאי 2015 החליטה הוות"ל, על פי סעיף 76(ג6 )בחוק התכנון והבנייה, למסור את התכנית שגיבשה מי"ה להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור.
באוקטובר 2015 הופקדה התכנית להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור, ובסוף דצמבר 2015 דנה בהן הוות"ל והחליטה להעביר את התכנית לאישור הממשלה23 , לאחר שמי"ה תבצע בה כמה תיקונים.
יצוין כי בתכנית המאושרת עדיין לא ניתן מענה לנושאים סביבתיים שונים הקשורים לביצוע הפרויקט, וכי יהיה צורך בקבלת אישורים של ועדת המשנה של הוות"ל ומליאתה לפני שיינתנו היתרי בנייה מכוח התכנית.
לדברי הוות"ל "אין מדובר בהליכים המחייבים הפקדה נוספת או בהליכים ארוכים".
בתכנית המאושרת נקבע לוח זמנים, וממנו עולה כי תהיה דחייה נוספת במועדי השלמת השלבים השונים בפרויקט, כדלהלן: .
התכנית המאושרת - שלבי הפרויקט, לוח הזמנים למימושם וכמות המלח שיאוחסן .
א' 2020 -2017 ביצוע קציר מלח ואחסון המלח שייקצר על גבי .
הסוללות בתחום הבְּרֵכה ובקרקעית הבְּרֵכה 20 מיליון מ"ק .
ב' 2024 -2021 ביצוע קציר מלח, שינוע המלח מתחומי הבְּרֵכה .
למפרץ p88 והקמת תשתיות עזר לפעולת פיזור .
הפיזור במפרץ p88 שינוע המלח מתחומי הבְּרֵכה לאגן הצפוני .
וטיבועו בשטח שהוקצה לכך 650 מיליון .
על פי מצגת של מי"ה שהוצגה לפני הוות"ל במאי 2015, בעיבוד משרד מבקר המדינה .
23 ,על פי ההחלטה, תוגש התכנית לאישור ועדת השרים לענייני תכנון, בנייה, מקרקעין ודיור המוסמכת, על פי החלטת הממשלה, לדון בתכניות מתאר ארציות, לרבות תכניות לפיתוח תשתיות לאומיות, ולאשר אותן.
:שם הדוח משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מהאמור לעיל עולה כי התכנית המאושרת שונה במידה רבה ממתווה הפרויקט שעליו החליטה הממשלה: התכנית כוללת שני שלבים חדשים - בשלב הראשון יוטמן המלח בבְּרֵכה 5 , ובשלב השני יוטמן המלח הנוסף שייקצר בחלק משטח הים שאמור להתייבש.
כמו כן נקבע בתכנית כי הקמת התשתיות הנדרשות לביצוע הקציר, שהייתה אמורה להסתיים על פי החלטת הממשלה בשנת 2016 , תסתיים רק לאחר שנת 2024 ,וכי ביצוע הקציר יתחיל בשנת 2017.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין החשכ"ל כי "המתווה ההנדסי שככל הנראה יאושר על ידי מוסדות התכנון, הינו זול יותר ומביא לחסכון למשק ולמדינה ללא פגיעה ביעד העל של ההסכם - קיבוע גובה מפלס המים.
שינוי מתווה הפרויקט, שכאמור אושר על ידי הוות"ל, אינו מפחית ממחוייבותה של החברה לשמור על גובה המפלס באמצעות ביצוע הקציר".
חל"י ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי " כל דחייה במימוש קציר המלח, אשר אינה משפיעה על הפעילות התעשייתית של מי"ה, הינה מבורכת.
העובדה שמי"ה הציגה בפני הוות"ל לוחות זמנים הפורסים את יישום הפרויקט לתקופה ארוכה יותר, אינה פסולה בעיני חל"י (כפי שלא נפסלה על ידי יתר הגורמים הרלוונטיים), ויש לה אף יתרונות מובהקים".
הוות"ל ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 כי "האלמנטים הפיסיים שנקבעו בהחלטת הממשלה מתקיימים", וכי הוספת השלבים החדשים אינה פוגעת בעמידה ביעד שנקבע לייצוב המפלס, אלא מספקת "סל פתרונות להטמנת המלח הקצור, על פי שיקולים סביבתיים ומקצועיים רלוונטיים".
לעומת זאת, ציין המשרד להגנת הסביבה (שנציגיו השתתפו בדיונים שונים שהתקיימו במליאת הוות"ל בעניין הפרויקט) בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 כי מי"ה שינתה "את תכנית קציר המלח במהלך הזמן באופן מהותי, ובמקום לגבש תכנית לפתרון קציר מלח מלא שביצועו אמור היה להסתיים בשנת 2016 ,לפי החלטת הממשלה נפרשה התכנית לשלבים עד שנת 2024 ,ללא פתרון סופי ברור לקציר.
בדיון המליאה הסופי לתכנית, המשרד התריע באופן נמרץ וחד משמעי בפני חברי מליאת הוות"ל כי התכנית אינה כוללת פתרון ארוך טווח לקציר, בניגוד להחלטת הממשלה" (ההדגשה במקור).
במכתב נוסף ששלח המשרד להגנת הסביבה למשרד מבקר המדינה בינואר 2016 צוין כי עמדתו "הייתה כי החלופה שנבחרה היא אכן המיטבית בכללותה, מבין החלופות שהוצגו, מבחינת מזעור הנזקים וההשפעות הסביבתיות, ולכן המשרד להגנת הסביבה תמך בה.
]עם זאת [ עמדתהמשרד, כפי שהובהרה בדיוני הוועדה, היא כי לא נבחנו מכלול השיקולים הסביבתיים הרלבנטיים .
התכנית שאושרה כוללת שלביות ביישום סילוק המלח שייקצר, עד לשנת היעד 2024 , ללא תכנון השלב בו יסולק המלח ע״י טיבועו באגן הצפוני בים המלח, הוא הפתרון ארוך הטווח.
במקום לכלול בתכנית את הפתרון ארוך הטווח לסילוק המלח, פרסו מפעלי ים המלח את מערך הטיפול במלח שעתיד להיקצר לאורך שנים רבות, עד סמוך לגבול מועד תפוגת הזיכיון שניתן לה ".
המשרד להגנת הסביבה הוסיף: "על כן, סברנו כי התכנית מגלמת בתוכה חוסר ודאות לגבי עתידו של דרום ים המלח מעבר לשנת היעד 2024 .
המשמעויות הנובעות מאי תכנון ומימוש פתרון ארוך הטווח יתנו את ביטוין בשני מישורים עיקריים: א.
עתיד התיירות בים המלח .
בהיעדר וודאות עתידית באשר לסילוק המלח הקצור, קיומו העתידי של מרחב התיירות יימצא בסימן שאלה, שכן בהיעדר פתרון ארוך טווח לסילוק, לא ברור כיצד יעמדו מפעלי ים המלח, ולאחריהם הזוכים הבאים בזיכיון שיתחדש, ביעד הממשלה לשמירת מפלס הבריכה.
היבטים סביבתיים להמשך פעילות הקציר.
באם לא יסולק בעתיד המלח לים, יוערם המלח ביבשה, דבר בעל השלכות סביבתיות כבדות משקל, ובכלל זה השפעות נופיות, אקולוגיות ועוד.
כל זאת באזור רגיש סביבתית ואקולוגית, בעל חשיבות גבוהה 332 דוח שנתי66ג .
שם הדוח: משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .
ביותר למורשת ולתיירות ברמה הלאומית והבינלאומית .
אם יטופל יבשתית, המלח הקצור יתפוס תוך מספר שנים שטחים עצומים וישנה לבלי הכר את הייחודיות הסביבתית של מרחב ים המלח".
משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם יש יתרונות לתכנית המאושרת, מדובר בתכנית השונה במידה ניכרת ממתווה הפרויקט שעליו החליטה הממשלה.
לא נמצא כי הגופים הממשלתיים הקשורים לפרויקט - החשכ"ל, אג"ת וחל"י - דיווחו לשרים הממונים עליהם על הכוונה לקדם מתווה השונה במידה ניכרת מהמתווה שאישרה הממשלה, אף שהיו מודעים לשינוי המתווה.
כמו כן, לא נמצא כי גופים אלה הצביעו לפני השרים על הצורך לקיים דיון בממשלה בעניין זה.
זאת ועוד, הגופים האמורים, וכן המשרד להגנת הסביבה, לא עשו זאת גם לאחר האישור של מליאת הוות"ל להפקדת התכנית.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה מצב שבו נסללת הדרך לדחייה ניכרת של ביצוע הפרויקט וליישום מתווה הסוטה במידה ניכרת מהמתווה שקבעה הממשלה, בלי שהממשלה דנה ומאשרת מהלך זה בעוד מועד.
על הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד האוצר, משרד התיירות, המשרד להגנת הסביבה וחל"י - לבחון את הממצאים שהועלו בפרק זה, לדון בפערים בין מתווה הפרויקט על פי התכנית המאושרת ובין מתווה הפרויקט על פי החלטת הממשלה משנת 2012 , ולהביא מוקדם ככל האפשר את הדברים לידיעת השרים הממונים עליהם - על מנת שיוכלו לשקול את הצעדים המתחייבים מכך, לרבות העלאת הנושא לדיון מיוחד בממשלה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע החשכ"ל כי "לאור המלצת דוח הביקורת החשכ"ל מתכוון לעדכן את הממשלה בהתקדמות פרויקט הקציר בחודשים הקרובים יחד עם יתר הסוגיות הפתוחות מול החברה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי על הממשלה לשקול, על פי המידע המעודכן שימסור לה החשכ"ל, אם יש מקום לשנות את החלטתה מינואר 2012, ועל פי השינויים בהחלטה לבקש לעשות שינויים בהסכם הקציר.
כמו כן, כאשר תובא התכנית המאושרת לדיון בוועדת השרים לענייני תכנון, בנייה , מקרקעין ודיור24 , מן הראוי שיוצגו לשרים מתווה הפרויקט שעליו החליטה הממשלה וכן ממצאי דוח זה, לרבות בנוגע לשינוי המתווה ולהשפעות שיש לכך על לוחות הזמנים ועל היבטים כספיים (ראו להלן), ובנוגע להשגות שיש למשרד להגנת הסביבה על התכנית - על מנת שהשרים יוכלו לבחון את מכלול ההיבטים בעניין זה.
המשמעויות הכספיות של דחיית הפרויקט 1.
בנספח להחלטת הממשלה מינואר 2012 פורטו עלויותהפרויקט בשני לוחות: לוח המפרט את הנכסים שיירכשו, את ייעודם ואת עלותם; ולוח המפרט את העלות הכוללת, המורכבת .
:שם הדוח משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מעלות רכישת הנכסים האמורים והקמת התשתיות ומעלות התפעול, לפי שנים.
בלוח שלהלן מפורטות העלות של מרכיבי הפרויקט ועלותו הכוללת, לפי שנים: 334 דוח שנתי66ג .
שם הדוח: משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לוח 3 .
עלותמרכיבי הפרויקט ועלותו הכוללת, לפי שנים (במיליוני ש"ח) .
השנה עלות רכישת הנכסים .
והקמת התשתיות עלות התפעול סה"כ .
סה"כ בערכיםנקובים (נומינליים) 2,217 4,444* 6,661** .
הערך הנוכחי 1,769 1,995 3,764 .
המקור: הנספח להחלטת הממשלה * בהחלטת הממשלה נפלה שגיאה בסיכום, והוא צוין כ- 4,448 .
** בהחלטת הממשלה נפלה שגיאה בסיכום, והוא צוין כ- 6,665.
מלוח 3 עולה כי עלותוהנקובה ( הנומינלית) של הפרויקט הייתה אמורה להגיע ל- 6.
661 ,מיליארד ש"חוכי עד סוף שנת 2016 כבר היו צריכות להסתיים על פי החלטת הממשלה עבודות התשתית של הפרויקט, בעלות כוללת של 2.
עוד עולה מהלוח כי עד סוף שנת 2014 הייתה צריכה ההוצאה על הפרויקט להגיע ל- 1.
521 מיליארד ש"ח, כ- 22.
8% מעלותו הכוללת של הפרויקט.
ואולם התחזיות האמורות לא התממשו.
בלוח 4 מפורטות ההוצאות המצטברות בפועלבגין ביצוע שלבי הפרויקט עד 31.
:שם הדוח משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לוח 4 .
העלויות המצטברות בגין ביצוע רכיבי הפרויקט עד סוף שנת 2014 (במיליוניש"ח) .
והקמת התשתיות התפעול השוטף סה"כ .
הקמת התשתיות 17 0 17 .
טיפול בעניינים סטטוטוריים 6 0 6 .
(נומינליים) 72 21 93 .
,המקור: מי"ה פרויקט השבת המלח - דיווח לחל"י, רבעון 4 ( 2014) * ניתוח, תכנון, רכש והקמה.
מלוח 4 עולה כי עד סוף שנת 2014 הגיעה העלות המצטברת שלביצוע רכיבי הפרויקט ל -93 מיליון ש"ח, שהם כ- 6.
1% בלבד מהעלות המתוכננת של הפרויקט עד מועד זה וכ- 1.
4% בלבד מסך העלות של הפרויקט, לפי החלטת הממשלה.
הדבר מצביע על פיגור ניכר בביצוע הפרויקט, לעומת התכנון על פי החלטת הממשלה.
מאחר שהפרויקט עדיין נמצא בשלבי ביצוע ראשוניים בלבד, ומאחר שעדיין לא הוחל בקציר מלח בקנה מידה גדול, מרבית ההוצאות בגין הפרויקט הן הוצאות הקשורות לתכנון ולהתארגנות.
ההוצאות הרשומות ברכיב "קציר" הן הוצאות בגין הקמת התשתית הדרושה לביצוע פעולות הקציר על גבי הסוללות הפנימיות בבְּרֵכה 5, "וכן הוצאות בגין "קציר יבשתישיש לבצע לשם הקמת מרכז לוגיסטי הדרוש לביצוע הפרויקט.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה טענה חל״י ש"העובדה כי ההוצאה התקציבית נמוכה יותר מהצפוי, והעובדה כי ההוצאה נדחית לשלב מאוחר יותר, אינה נובעת מביצוע לקוי של הפרוייקט, אלא מהעובדה כי הצורך בביצועו אינו מיידי".
שם הדוח: משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר לחל"י כי לוח הזמנים שעליו החליטה הממשלה מלמד על צורך מידי לבצע את הפרויקט, וכי גם בג"ץ הביע כאמור תקווה כי פתרון הקבע שעליו החליטה הממשלה "ייושם במסגרת לוחות הזמנים שנקבעו".
ליישום הפרויקט לפי לוחות הזמנים שנקבעו , שבהם פורטו ההוצאות הצפויות הכרוכות בביצוע הפרויקט במשך השנים, יש משמעויות כספיות ניכרות, אך בהסכם הקציר אין כל התייחסות לחריגה מלוחות הזמנים, וממילא למצב שבו התחזית לגבי ההוצאות אינה מתממשת.
המדינה לא השכילה אפוא להגן על עצמה בהסכם זה מפני מצב שבו נדחה ביצוע הפרויקט, למשל באמצעות חיוב לשלם לה פיצויים.
הפיגור הניכר בביצוע הפרויקט הוא פועל יוצא של התמשכות הדיונים בוות"ל (ראו להלן) ושל קידום תכנית שהמתווה שלה שונה מהמתווה שעליו החליטה הממשלה.
מאחר שמדובר בפרויקט שעלותו הנומינלית המתוכננת מגיעה כאמור לכ-6.
6 מיליארדש"ח, יש לדחיית המועד שבו יוחל בביצועו ולפריסתו על פני שנים רבות מהמתוכנן משמעויות כספיות ניכרות מאוד.
הועלה כי בעת שהוחלט על שינוי מתווה היישום, בשנת 2015 , לא הוכנה תחזית בדבר עלויות ביצוע הפרויקט על פי המתווה החדש .
גם בידי חל"י עדיין לא מצויה תחזית מפורטת ועדכנית לגבי יישום שלבי הפרויקט, הכוללת תחשיב של העלויות הצפויות של היישום בכל שנה.
במכתבה של חל"י למשרד מבקר המדינה מינואר 2016 צוין כי "תוצאות חישוב שמרני בשנת [ מצביעות כי תחילת ביצוע הקציר 2017 .
ביחס ללוח הסילוקין הלא מחייב ] שצורף כנספח להחלטת הממשלה חוסכת לקופת המדינה בתרחיש סביר כ -246 מיליון ש"ח (עלות ההון מדחיית ההשקעה וחסכון בתפעול השוטף) וזאת ללא התועלת למי"ה ולמשק הלאומי".
במכתב נוסף של חל"י מאותו חודש צוין כי מי"ה מסרה לה לאחרונה תחזית מעודכנת של עלות הפרויקט לשנים 2019 -2016 .
יצוין כי חל"י לא פירטה מה תהיה ה"תועלת למי"ה" מדחיית ביצוע הפרויקט.
ואולם על פי החישוב האמור, תרוויח מי"ה מדחיית הביצוע כמיליארד ש"ח, מאחר שהיא נושאת בעלות הגבוהה פי ארבעה מהעלות שבה נושאת המדינה (כאמור, בהסכם הקציר נקבע שמי"ה תממן 80% מעלות הפרויקט, והמדינה תממן 20% מהעלות).
עוד יצוין כי מדובר בהערכת חסר, שכן חל"י התבססה בחישוביה על תחזית לגבי התפלגות ההשקעות במשך ארבע שנים, כפי שצוינה בנספח להחלטת הממשלה, ואילו על פי המתווה החדש ייפרס ביצוע הפרויקט על פני שנים רבות יותר.
עולה אפוא כי מדובר בשינוי ניכר של התחשיבים שצוינו בהחלטת הממשלה מינואר 2012 .
ובהסכם הקציר לדעת משרד מבקר המדינה, על חל"י לפעול בדחיפות כדי לקבל ממי"ה תחשיב שבו מפורטות העלויות הצפויות של הפרויקט בכל שנה משנות ביצועו, על מנת ששר האוצר ושר התיירות יוכלו ללמוד על פיו על ההשפעות הכספיות שיהיו לדחיית ביצוע הפרויקט על המדינה ועל מי"ה.
סעיף 24 לשטר הזיכיון קובעאת הדין לגבי נכסי בעלת הזיכיון (מי"ה) עם פקיעתו.
בסעיף זה נקבע כי עם תום תקופת הזיכיון (בשנת 2030 ) תקבל הממשלה את כל הנכסים המוחשיים הקבועים של מי"ה ותשלם לה תמורתם את "ערך ההחלפה משרד האוצר 337 .
:שם הדוח משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 המופחת שלהם כפי שהוא קיים בתאריך הגמר".
בסעיף האמור הוסבר כי "ערך החלפה מופחת" הוא "דמי רכישתם של נכסים דומים כשהם חדשים במחיר השוק הנהוג בתאריך הגמר, בניכוי הפחת לגבי תקופת השימוש בכל אחד ואחד מהנכסים".
משמעות הדברים היא שההשקעות שתבצע מי"ה זמן קצר לפני מועד פקיעת הזיכיון, יוחזרו לה ברובם על ידי המדינה, מכיוון שיצברו פחת מועט.
הועלה כי משרד האוצר לא הביא לידיעת הממשלה את השפעתו של סעיף 24 בשטר הזיכיון על חלוקת נטל המימון של הפרויקט, וממילא הממשלה לא התייחסה בהחלטתה מינואר 2012 לעניין זה כלל, למרות חשיבותו הכספית הרבה.
ואולם בהסכם שחתמה הממשלה עם מי"ה ביולי 2012 נקבע כיהתשתיות הנדרשות לביצוע הפרויקט הן נכסים מוחשיים קבועים כאמור, וכי בתום תקופת הזיכיון תשלם הממשלה למי"ה בגין הנכסים המוחשיים הקבועים שלה ששימשו אותה לביצוע הקציר " 90% בלבד [ מגובה התשלום לפי סעיף24 .
"]לשטר הזיכיון משמעות קביעה זו היא כי חלקה של מי"ה בעלות הפרויקט יהיה בפועל קטן במידה ניכרת מ - 80% כפי שנקבע בהחלטת הממשלה.
כמו כן משמעות הקביעה היא כי חלקה של המדינה במימון עלות הפרויקט אמור להיות גבוה הרבה יותר מ-1.
3 מיליארד ש"ח, כפי שצוין כאמור בנספח להחלטת הממשלה מינואר 2012, אך משרד האוצר (החשכ "ל ואג"ת) לא חישב את הסכום שבו מדובר כלל.
יצוין כי על פי תחשיב שעשה משרד מבקר המדינה (בהנחה של פחת בשיעור של 4% לשנה במשך25 ,)שנה תצטרך המדינה להחזיר למי"ה בגין השקעותיה בפרויקט , על פי המתווה שאישרה הממשלה, כ-632 מיליון ש"ח25.
חלקה של המדינה במימון הפרויקט על פי מתווה זה היה אפוא אמור להסתכם בכ- 1.
יתר על כן, משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שעל פי המתווה החדש של הפרויקט יידחו ההשקעות בגינו בשנים רבות, יצברו הנכסים הקבועים שיירכשו לשם כך פחת מועט ע ד תום תקופת הזיכיון; עקב כך תחויב המדינה לשלם למי"ה, על פי שטר הזיכיון וההסכם, סכומים הגבוהים בהרבה מהסכומים שהייתה אמורה לשלם לה לפי המתווה שאישרה הממשלה.
בהקשר זה יש לתת את הדעת גם על ההשפעות שיש לעניין זה על התשלום שיידרשו לשאת בו מי שיבקשו לקבל את הזיכיון הבא, בשנת 2030 .
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר החשכ"ל כי "שר האוצר מינה צוות לגיבוש המלצות בעניין פעולות הממשלה לקראת תום תקופת הזיכיון שצפוי להתייח ס כי השפעת מועד ]ו[ .
לסוגיית תנאי הקצאת הזיכיון והבטחת תנאי תחרות הוגנת ביצוע הפרויקט והפחת בגינו ע ל היקף הסכומים אותו יידרש לשלם בעל הזיכיון החדש הינם זניחים ביחס לסך התשלומים במסגרת הקצאת הזיכיון העתידי".
בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה מי"ה לגבי דחיית ההשקעה בנכסים כי "מבלי להיכנס לשאלת זכותה של מי"ה להמשיך בזיכיון לאחר תום תוקפו הנוכחי.
25 מכיוון שלא ידוע מה יהיה ערך השוק של הנכסים שאמורה לרכוש מי"ה לצורך פרויקט הקציר בתום תקופת הזיכיון, נעשה התחשיב על פי עלות הנכסים כפי שפורטה בנספח האמור להחלטת הממשלה.