HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מהמתואר לעיל עולה כי רק כשנתיים וחצי לאחר תחילת הפעלתה המסחרית של הרכבת הקלה על פי הסדרים זמניים, תוספות לחוזה ותשלום של מאות מיליוני ש"ח (ראו להלן בפרק "תשלומים לזכיין") החליטה המדינה כי בשלו התנאים להפעלת הרכבת הקלה על פי חוזה הזיכיון.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המדינה לבחון את האופן שבו פעלה מול הזכיין.
המדינה הייתה צריכה לאזן בין רצונה לקדם את הפרויקט ולספק את צורכיהם של תושבי העיר והמבקרים בה ובין חובתה לעשות את כל הנדרש כדי שהחוזה ייושם במלואו ובתוך פרק זמן סביר .
זאת ועוד, קו הרכבת שמפעיל הזכיין הוא הקו הראשון במערכת הקווים של הרכבת הקלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, לקראת הקמתם והפעלתם של מיזמים דומים בתחום התחבורה הציבורית , על המדינה להפיק את הלקחים מן הקשיים שהתעוררו במסגרת התקשרות זו.
החשכ"ל החל להוביל את הפרויקט עוד ב - 1999 מעת שוועדה בין -משרדית בראשותו פרסמה את המכרז להקמתו ולתפעולו של הקו הראשון של הרכבת הקלה בירושלים.
ב- משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 567 .
:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 2002 חתם החשכ"ל בשם המדינה על חוזה הזיכיון14 ומילא תפקיד מרכזי גם בבחינת תכולת הפרויקט ושינוייו ובקבלת ההחלטות בנושא, המשפיעות על עלות הפרויקט ועל היקף ההוצאה התקציבית.
כמו -כן אגף החשכ"ל הוא למעשה הגוף המרכזי בהובלת המגעים עם הזכיין לקידום הפרויקט.
בדוח 60ב15 נכתב כי "על הממשלה להורות לשרים האחראים לתחומים הרלוונטיים להטיל על גורמים האמורים [ מקצועייםלהיות הגוף בעל האחריות הכוללת של אותו תחום תשתית] לנהל את כל התהליכים הקשורים לקידומן של תכניות הפיתוח על כל מרכיביהן (להלן - גופים מנהלים).
הגופים המנהלים יתאמו בין הגורמים המעורבים.
יעקבו ויפקחו אחר ביצוע הפרויקטים בידי הגורמים המבצעים; יקבלו, יבדקו ויאשרו תכניות, מסמכים והסכמים לאורך כל שלבי ה תכנון, ההקמה והתפעול של הפרויקטים המוקמים, במסגרת תכניות הפיתוח שאותן ינהלו".
מתרשומות המינהלה עולה כי לעתים היו חילוקי דעות בין חבריה, למשל בנושא הטלת קנסות על הזכיין ובנושא חילוט הערבויות, ולרוב התקבלה עמדתו של נציג החשכ"ל.
לדוגמא: (1 ) ביוני 2012 דנה המינהלה באפשרות לחלט ערבויות לנוכח אי -עמידת הזכיין בהתחייבויותיו.
על פי תרשומת הדיון, ציינו היועצים המשפטיים של המינהלה "שעד כה המדינה נהגה עמו לפנים משורת הדין תוך מתן הזדמנויות חוזרות לתקן הפרותיו".
נציגים של משרד התחבורה, של העירייה ושל אגף התקציבים במשרד האוצר, היו בדעה כי יש לנקוט סנקציות נגד הזכיין ולחלט את הערבויות.
לעומת זאת טען נציג החשכ"ל כי אמנם אין לוותר לזכיין על חובה כלשהי, אך יש לעכב את החילוט עד לעריכת בירור עם הזכיין.
בסוף הוחלט לקיים ישיבה מקצועית לבחינת טענות הזכיין בטרם תחלט המדינה ערבויות.
(2 ) דיון דומה התקיים בספטמבר 2012 וגם בו נציגי החשכ"ל היו בדעה שיש לדחות את חילוט הערבויות.
כאמור, נציג בכיר של אגף החשכ"ל הוא חבר במינהלה שהוקמה על פי החוזה ואשר אמורה ל הוציא לפועל את החוזה עם הזכיין.
מהמתואר לעיל עולה שמאז שלבי ההקמה ועד להפעלה של הרכבת הקלה היו שינויים בפרויקט, עיכובים בביצועו וסכסוכים רבים בין הצדדים.
אגף החשכ"ל היה גורם מרכזי בקידום הפרויקט ו פעל ל פתרון הבעיות שהתגלעו במסגרת הקמתו והפעלתו .
כבר בדוח 60 ב בנושא ייזומן ומימושן של תכניות פיתוח בתחום התשתיות העיר משרד מבקר המדינה כי אגף החשכ"ל אמור לשמש שומר הסף העיקרי של הוצאות הממשלה מאחר ששר האוצר הסמיך אותו לפקח על ביצוע התקציב.
במצב הקיים - שבו אגף החשכ"ל הוא גורם מרכזי המקדם את הפרויקט - מתעורר חשש שהפרדת הסמכויות תיפגע, וכי לא תישמר מערכת האיזונים והבלמים במסגרת ה פיקוח והבקרה התקציבית על הפרויקט.
נציגי החשכ"ל מסר ו בתשובתם מפברואר 2014 , בין היתר, כי "כל הארכה של הסדר נחתמה רק לאחר הסכמה וחתימה של כל חברי המינהלה על מסמך מאשר.
החתימה של שני סגני החשכ"ל הינה ברמה חוזית ולאחר קבלת החלטה משותפת, ונגזרת מהנחיות חוק נכסי המדינה.
כל ההחלטות מועברות לזכיין בכתב, ונחתמות ע"י שלושת נציגי המנהלת".
14 ,על תפקידו של אגף החשכ"ל בקידום פרויקטים בתחומי תשתיות שונים ראו מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ 36-33 .
15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ35.
שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 המינהלה מסרה בתשובתה מפברואר 2014 למשרד מבקר המדינה כי "ההחלטות במנהלת מתקבלות בהסכמה, לאחר דיונים משותפים וסיעור מוחות", וכי כל גוף המיוצג במינהלה הוא הדומיננטי והמכריע בדיון בעניינים שבתחום אחריותו.
לדעת משרד מבקר המדינה, על ההנהלות של משרד התחבורה, של משרד האוצר ושל עיריית ירושלים לבחון את המצב הקיים, להגדיר בבירור את תחומי האחריות של כל אחד מהם ולהגדיר עבור כל אחד מהגופים הציבוריים המעורבים בפרויקט את סמכויותיו ואת חובותיו.
כמו כן, על המדינה לבחון את המקרים שבהם נציגי אגף החשכ"ל משתתפים בגופים המקבלים החלטות במסגרת ביצוע פרויקטים מטעם המדינה, ולעמוד על הפרדת הסמכויות של החשכ"ל בפרויקטים לבין תפקידו כשומר סף בנוגע לביצוע תקציב המדינה וכאחראי לנכסי המדינה.
מנגנון ליישוב סכסוכים .
בחוזה נקבע שמחלוקות בין הצדדים יוסדרו באמצעות בוררות לפי חוק הבוררות, התשכ"ח- 1968, ונקבעו הנושאים שהבוררים רשאים לדון בהם, אופן בחירת הבוררים ודרכי עבודתם.
באפריל 2008 , לנוכח העיכוב בביצוע הפרויקט והתביעות ההדדיות של הצדדים בגינו (ראו לעיל), פנו הצדדים להליך בוררות.
נקבע כי הבוררים רשאים להתייעץ עם מומחים, והם בחרו מומחה כלכלי ומומחה הנדסי.
הוחלט כי שני הצדדים ישלמו בחלקים שווים את שכר הבוררים.
עוד נקבע בחוזה כיהמינהלה והזכיין ימנו מומחה בלתי תלוי לתקופת ההקמה של הרכבת הקלה, ואילו לפני מתן אישור ההפעלה ימונה מומחה בלתי תלוי אחר לתקופת ההפעלה והתחזוקה.
הכרעתו של המומחה תהיה סופית ומחייבת, חוץ מנושאים הניתנים לערעור בהליך בוררות, בתנאים שנקבעו בחוזה.
הכרעת המומחה נועדה לפ תור באופן מסודר ומובנה מראש חילוקי דעות וסכסוכים בין הצדדים ולחסוך בוררות והליכים משפטיים, שהם בדרך כלל ממושכים ויקרים.
הביקורת העלתה כי הצדדים לא מינו מומחה בלתי תלוי בשלבים הראשונים של הפרויקט, כפי שנקבע בחוזה, אלא הבוררים הם שמינו מומחה להמליץ לפניהם.
מכאן שעבודתו הייתה חלק מהליך הבוררות, אף שהייתה אמורה להיות שלב מקדים לו.
הצדדים לא נעזרו אפוא במומחה מקצועי או במנגנון אחר ליישוב הסכסוכים הרבים, שהתגלעו ביניהם כבר בשלביו הראשונים של הפרויקט.
המינהלה מסרה בתשובתה שלעיל מפברואר 2014 , בין היתר, כי "המדינה לא הפסידה זמן בשל השינוי, ההיפך הוא הנכון, בפועל לוח הזמנים לבירור ומתן החלטות על ידי הבוררים הינו מהיר באופן ניכר מלוח הזמנים של המומחה".
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 569 .
:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 נציגי החשכ"ל מסר ו בתשובתם מפברואר 2014 , בין היתר, כי "המדינה קיבלה החלטה ניהולית במסגרתה העדיפה לא להיות חשופה להכרעות של מומחה הנדסי מקצועי בסוגיות משפטיות מבלי יכולת הבוררים (או בית משפט) לבקר את החלטותיו, ועל כך הגיעה להסכמה עם הזכיין".
למשרד מבקר המדינה לא הוגשו מסמכים המלמדים על אופן קבלת ההחלטה שלא להיזקק למומחה בלתי תלוי, על השיקולים שנשקלו ועל החלופות שנבדקו.
לדעת משרד מבקר המדינה, בשלבי ו הראשונים של הפרויקט היה על הצדדים למצות את הליכי ההידברות הישירה טרם הפנייה להליך הבוררות ולנסות ליישב את המחלוקות באופן מובנה ב אמצעות מומחים מקצועיים (הנדסיים וכלכליים).
תיתכן הפרדה בין החלטה מקצועית-הנדסית לבין הכרעה משפטית, והכפפת חוות הדעת המקצועית להליך הבוררות, לפחות באשר לחלק מהמחלוקות, אינה מתחייבת.
החלו המדינה והזכיין להגיש לבוררים את תביעותיהם הסוגיות שהוגדרו בבוררות זו הן משלושה סוגים: אכיפה והתמשכות, חריגים ו"מניעויות " (ראו להלן).
תביעות ההתמשכות ההדדיות נגעו לנזקים שנגרמו לצדדים בגין התמשכות הפרויקט.
לפי חוות דעתו של המומחה ההנדסי הבלתי תלוי מפברואר 2010, חלקן שלהמדינה ושל עיריית ירושלים בעיכוב הפרויקט היה בשיעור של 70% , ובעקבות זאת נדחה סיום הפרויקט עד לסוף אפריל 2011 .
אשר לנושאים שבאחריות הזכיין, המומחה לא הביע את דעתו עקב היעדר נתונים.
במאי 2012 עדכנו הצדדים את תביעותיהם בנוגע לתקופה שנמשכה עד לחתימה על התוספת השנייה ותחילת ההפעלה המלאה של הרכבת.
התביעות הסתכמו במיליארד ש"ח בקירוב מכל צד בגין הנזקים שנגרמו לו עקב התמשכות ביצוע הפרויקט.
לפי החלטת הבוררים בדצמבר 2012 ,היה על המומחה הבלתי תלוי למסור באותה העת את חוות דעתו על הסיבות לעיכובים בפרויקט עד ההפעלה המלאה, אבל ניתנה לו ארכה להגישה עד לסוף 2013 .
עד אפריל 2014 לא הגיש המומחה את חוות דעתו.
תביעות בגין "החריגים" ( תביעות כספיות בגין נושאים נקודתיים) - במועד סיום הביקורת היו 22 תביעות (מתוך24 .
שהוגשו) בשלבים שונים של טיפול ג.
"מניעויות " (בקשות לסעד זמני כדי לפתור בעיות המעכבות את ביצוע הפרויקט) - הצדדים הגישו למעלה מ -100 מניעויות, ורובן (כ-60% ) הסתיימו בהוראות ממוקדות של הבוררים לכל צד לבצע פעולות.
לפיכך ועקב ריבוי הסכסוכים וחילוקי הדעות בין הצדדים בנושאים הנוגעים כמעט לכל תחום בפרויקט, נהפכו הליכי הבוררות לעתים קרובות להליכי ניהול הפרויקט.
לעתים הורו הבוררים הוראות לאחד הצדדים או לשניהם כדי להמשיך ולקדם את הפרויקט, ולעתים הוקפאו הליכי הבוררות.
הצדדים ניהלו משא ומתן ישיר, ובעקבות זאת סוכמו חלק מהתוספות והארכותיהן.
במערכות התחבורה הציבוריות נהוג שיתוף פעולה יומיומי בין הגוף המפעיל את אמצעי התחבורה לבין הגוף המלווה והמפקח עליו, שהוא גם 570 דוח שנתי65א .
שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 המייצג את המשתמשים בתחבורה זו.
סדרי עבודה משותפים ורציפים מאפשרים מתן שירות ברמה המיטבית.
לדעת משרד מבקר המדינה, המחלוקות הבלתי פוסקות והעברת נושאים רבים לבוררות מעידות על ניהול בסיסי לקוי של כל מערכת ההסכמים של המינהלה עם הזכיין ועל מערכת יחסים לקויה ביניהם, דבר המצריך תיקון ללא דיחוי.
זאת ועוד, הצדדים הסיטו את המחלוקות המקצועיות אל הליך משפטי מתווך - הליך הבוררות - ויישבו אותן באמצעות הכרעה משפטית.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המדינה להפריד בין המחלוקות המשפטיות למחלוקות המקצועיות ; ובתחומים שאינם משפטיים, מן הראוי היה למצות הליך מקצועי מקדים ליישוב המחלוקות עם הזכיין.
בקרה על פעולות הזכיין .
המהנדס מבצע מטעם המינהלה את הבקרה על פעילות הזכיין ועל עמידתו בדרישות חוזה הזיכיון.
ביחידת המהנדס שלושה עובדים, והיא נעזרת בכעשרים יועצים חיצוניים בתחומים: הנדסה, בקרת איכות, הפעלה, בטיחות, כספים ומשפטים.
לפי נתוני הצוות, עלות העסקתם של יועצים אלה בחודשים ינואר 2011 - אוגוסט 2013 הסתכמה בכ-52.
המהנדס מפקח על ההוצאה לפועל של החוזה בכמה דרכים, ובהן: אישור תכניות הזכיין; בקרה ופיקוח על הפעלת המערכים; בקרה על תחזוקת הרכיבים; מעקב על עמידת הזכיין בלוח הזמנים; ניתוח תאונות; בדיקת דיווחי הזכיין ואיסוף נתונים על ידי המהנדס עצמו בשטח; פגישות עבודה והתכתבות עם הזכיין.
המהנדס מדווח למינהלה על פעולותיו ועל תוצאות בדיקותיו.
הזכיין נדרש להפעיל את הרכבת הקלה על פי המדדים שנקבעו בחוזה, ובהם: שעות פעילותה בכל יום בשבוע; תדירות הנסיעות (בשעות השיא ובשעות האחרות); הצפיפות בקרונות; שירות המידע לנוסע.
נקבעו גם דרישות בתחום תחזוקת הפרויקט, הנוגעות בעיקר לקרונות, למסילות, לתחנות, למבנים ולמערכות השונות.
על הזכיין גם לרשום ולשמור נתונים על פעולותיו ולדווח למהנ דס.
אלה עיקר נושאי הדיווחים: מספר הנוסעים; עיכובים (קצרים או ארוכים); מספר הקנסות שהוטלו על הנוסעים; מספר פניות הציבור (מתוך ציון נושאי הפניות ומספר הפניות שנענו); תקינות מכונות הכרטוס והתיקוף; הצפיפות בקרונות.
דיווחים אלה הם בסיס המעקב של המהנדס על עמידת הזכיין בהתחייבויותיו.
נקבע גם כי המינהלה רשאית לבצע בעצמה בדיקות, ספירות ובקרה על הפעלת הרכבת ועל פעולות הזכיין.
כאמור, הזכיין הפעיל את הרכבת באופן ניסיוני וללא תשלום דמי נסיעה מאוגוסט 2011 , ובתשלום- מנובמבר 2011 ; אך כנדרש בתוספת ממרץ 2012 , הוא החל לדווח למהנדס רק במאי 2012 .
עד יולי היו הדוחות חלקיים בעקבות בדיקותיו שלח המהנדס לזכיין התרעות בגין חריגות מתנאי החוזה, ובהן: ליקויים במערכות הכרטוס והתיקוף; איתור הרכבות והכריזה; אי-עמידה בלוחות הזמנים; אי -עמידה בתנאי הנוחות שנקבעו (טמפרטורה); אי-אמינות של די ווחים או דיווחים חלקיים.
16 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64 ,אבפרק "סדרי ניהול העמותה", עמ' 715.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 571 .
:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 ,בין המהנדס לזכיין עלו חילוקי דעות בנושאים שוניםלמשל בנושא הגדרתם של קריטריונים בחלק מהמדדים.
הביקורת העלתה כי בחוזה ובתכניות הפרטניות לא הוגדרו בבירור מדדים לרמת השירות בתחומים מסוימים, למשל מדדים לתקינות מכונות הכרטוס והתיקוף, להגדרה של "תקלה", להגדרה של איחור קל או ניכר ולאופן מדידת הטמפרטורה בקרונות.
קביעת מדדים ברורים נועדה גם לפיקוח על עמידת הזכיין ברמת השירות שנקבעה וגם להטלת סנקציות עליו אם אינו עומד בה.
עד מועד סיום הביקורת לא לובנו המחלוקות בין הצדדים ולא נקבעו מדדים ברורים, דבר שגרם לקשיים בקביעת רמת השירות.
המינהלה מסרה בתשובתה, בין היתר, כי "בעת הכנת ההסכם הוגדרו בו מדדים ברורים בהתאם לנהוג בעולם.
לאחר תחילת הפעלת המערכת, התגלו היבטים ייחודים למערכת בירושלים שהשפיעו על המדדים השונים , לדוגמה הבעייתיות הייחודי ת הנובעת מההשלכות של גילוי חפצים חשודים.
למרות הקשיים האמורים וההיבטים הייחודים במבחן המציאות, לפעול בהתאם למוטל עליה".
]המהנדס[ הקושי בהגדרת מדדים מוסכמים לא מנע מהיחידה לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהלה לפעול לקביעה ברורה ומוסכמת של המדדים לבחינת רמת השירות ברכבת הקלה.
עקב מורכבות הפרויקט - הכרוך בהקמתה, בתפעולה ובתחזוקתה של הרכבת הקלה שנים רבות - מן ההכרח היה שבמכלול החברות המרכיבות את הזכיין יהיו קיימים המומחיות והניסיון הנדרשים לכך.
בעת הביקורת, הזכיין מורכב מחמש חברות, חלקן בתחום התשתיות ובתחום הרכבות וחלקן בתחום הפיננסי.
חלקן השתתפו בהקמתה, בהפעלתה ובתחזוקתה של הרכבת הקלה.
ב- 2008 הוציא אגף החשכ"ל מסמך פנימי בנושא "הפקת לקחים בעקבות הקשיים שהתגלו בפרויקט רק"ל ירושלים מרץ 2007 - מאי 2008 ".
במסמך צוין, בין היתר: "דומה היה כי ברמת הזכיין אין ניהול משותף וכי כל אחד ממרכי בי המשולש בקונסורציום פועל מתוך ראייתו הצרה בלבד.
התפקיד אותו אמורים היו למלא אנשי הזכיין לא מולא, ובעצם הזכיין התנהל כמערכת של ישויות נפרדות ללא ראיה אינטגרטיבית אחת".
מבנה הזכיין והשפעתו על ניהול הפרויקט, ובייחוד על פיקוח המדינה, השתקף גם במסמך שהכין המהנדס ביוני 2013 .
"בנושא "שיפור ההתנהלות השוטפת בין יחידת המהנדס לזכיין במסמך הוא מציין את הבעיות האלה: קיים ניגוד אינטרסים בין הקבלנים, וכך למעשה אין מטעם הזכיין כתובת אחת; אין יכולת לממש תהליכים טכניים באמצעות הזכיין עצמו שלא באמצעות הקבלנים; הזכיין אינו מעוניין לגייס את התשומות הנחוצות לביצוע הדרוש, בין השאר בשל רצון קבלן ההקמה לסיים את מעורבותו בפרויקט.
במהלך הביקורת מסר המהנדס כי מסמך זה לא נדון במינהלה.
שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהלה לבחון דרכים לשיפור ההתנהלות השוטפת עם הזכיין, כדי להתגבר על הקשיים הכרוכים במבנהו.
כמו -כן, כדי למנוע עיכובים וסכסוכים במיזמים דומים בעתיד, חשוב להפיק לקחים בעניין מבנה הבעלות של זכיינים שעמם תתקשר המדינה לביצוע פרויקטים של תחבורה ציבורית, ובייחוד של הקמת רכבת קלה עירונית, כך שיהיה ניהול משותף ומתואם של כל הגופים המרכיבים את הזכיין.
החלק בתקציב המדינה המיועד לפרויקט הרכבת הקלה רשום בשני סעיפי תקציב: בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה בסעיף "ירושלים - מערכת הסעת המונים" עבור השתתפות המדינה בהקמת הפרויקט, ובתקציב "תמיכות שונות" בעיקר עבור התחייבויות המדינה בגין הבטחת הכנסתו של הזכיין, שנקבעו בחוזה ובתוספותיו.
להלן נתונים על ביצוע תקציב המדינה בתכנית "מענק הקמה למערכת הסעת המונים בירושלים" לשנים 2012 -2008 :)(במיליוני ש"ח .
מענק הקמה בגין הרכבת הקלה בירושלים לשנים 2012 -2008 )(במיליוני ש"ח .
שנה 2008 2009 2010 2011 2012 סה"כ .
מענק 674 285 241 496 240 1,936 מענק ההקמה שהמדינה נתנה לזכיין בסך כ-1.
9 מיליארד ש"ח כולל מענק הקמה של1.
4 מיליארד ש"ח, מע"מ והפרשי שער בסך380 מיליון ש"ח בגין המענק (בעניין זה ראו דוח 58 ב של מבקר המדינה17 ) ופיצויים בסך150 מיליון ש"ח שהמדינה הסכימה לשלם לו ב- 2008 .
החלבאפריל 2012 משרד התחבורה מעביר בכל חודש כספים לזכיין בגין ההכנסה המובטחת כפי שנקבע בתוספות לחוזה.
הכספים מועברים לזכיין על סמך דיווחיו (בחתימת סמנכ"ל הכספים שלו) למשרד התחבורה על היקף מכ ירת הכרטיסים, לפי סוגיהם.
רואה חשבון מטעם המשרד בודק את הדיווחים, ולאחר אישורו של מנהל אגף התחבורה הציבורית במשרד מועברים הכספים לזכיין.
מוצגים להלן נתונים על התשלומים השנתיים ששולמו מאפריל 2012 עד אוקטובר 2013 לפי רישומי מערכת החשבונות של משרד התחבורה: .
17 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ 1194.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 573 .
:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 לוח2 .
תשלומים ששולמו לזכיין במסגרת התמיכה ברכבת הקלה לחודשים אפריל 2012 - אוקטובר 2013 (באלפיש"ח) .
השנה 2012 2013 סה"כ .
התשלומים 100,293* 119,357** 219,650 .
* לחודשים אפריל-דצמבר 2012.
** לחודשים ינואר-אוקטובר 2013.
על פי המתואר לעיל, מעת הפעלתה המסחרית של הרכבת הקלה הסכימה המדינה בתוספות השונות לחוזה לשלם לזכיין את ההפרש בין "ההכנסה המובטחת"18 להכנסותיו בפועל.
מחישובים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי בכל אחד מהחודשים אפריל 2012 - אוקטובר 2013 שילמה המדינה לזכיין 79%-57% מההכנסה המובטחת.
החלק העיקרי של התשלומים ניתן עבור חלקו של הזכיין בנסיעות המשותפות שביצעו נוסעים ברכבת הקלה אשר רכשו את כרטיסי הנסיעה אצל מפעילי תחבורה אחרים (ראו לעיל בפרק "הסכם על תעריף אחיד במטרופולין ירושלים").
כאמור, פרויקט הרכבת הקלה הוקם בשיטת BOT ,ואחד מעקרונות השיטה הוא שהתקציב שהמדינה מעבירה לזכיין עבור ההקמה הוא בגדר מענק קבוע וידוע.
אמנם כבר בחוזה נכללה גם רשת הביטחון, שהתשלומים בגינה אינם ידועים מראש, אך בתוספות לחוזה נוספו התשלומים בגין הבטחת הכנסה, שעצם קיומם לא נצפה מראש בעת הכנת המכרז והחתימה על החוזה.
זאת ועוד, מספר הנוסעים בפועל בשנת 2013 קרוב למספר הנוסעים שבגינו לא הייתה המדינה אמורה לשלם לזכיין בעד רשת הביטחון 19 .
בנושא זה העלתה הביקורת כי המינהלה לא חישבה את ההפרש בין הסכומים ששילמה לזכיין מדי חודש עבור התוספות לחוזה ובין הסכום שהייתה משלמת לזכיין אילו היה מפעיל את הפרויקט בהתאם למתכונת המתחייבת מהוראות החוזה.
בעקבות קבלת הערות משרד מבקר המדינה, מסר משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה תרשומת של דיון שהתקיים במרץ 2014 בלשכת מנכ"למשרד התחבורה.
בדיון נאמר כי "במצב הנוכחי התמריצים הכלולים במסגרת הסכם הזיכיון אינם מקבלים ביטוי בגלל האדנדום ]התוספת[ ועמדת המדינה".
נראה כי הבטחת ההכנסה לזכיין על פי התוספות לחוזה לא עודדה אותו להתייעל.
בדוח58 ב של מבקר המדינה20 נכתב כי "באוקטובר 2007 הודיע סגן הממונה על אגף התקציבים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי בעתיד יובא בדברי ההסבר לתקציב המדינה אומדן סביר של הסכום שתידרש המדינה לשלם אם יהיה עליה לממש את התחייבותה להבטיח את הכנסת הזכיין בפרויקט הרכבת הק לה בירושלים ובפרויקטים דומים לו".
18 התחשיב שלההכנסה המובטחת מבוסס בעיקר על כמות הנוסעים הצפויה, על השתתפות המדינה ב"רשת הביטחון" ועל תשלום בגין תוספות שירות מעבר לדרישות החוזיות (ראו לעיל בפרק על התוספות לחוזה).
19 לאחר סיום הביקורת עלה מספר הנוסעים לכ- 130,000 ליום לעומת כ - 152,000 , המספר המינימלי של נוסעים שעבורו התחייבה המדינה לשלם במסגרת רשת הביטחון.
20 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ 1195.
שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הביקורת הנוכחית העלתה כי בדברי ההסבר להצעת התקציב לשנים 2014 - 2013 לא נאמר דבר על הסובסידיה לרכבת הקלה ועל היקפה הצפוי.
משרד מבקר המדינה שב ומעיר למשרד האוצר ולמשרד התחבורה כי יש להציג בפירוט לפני הכנסת ובדברי ההסבר להצעות התקציב השנתיות את היקף הסובסידיה הצפויה לרכבת הקלה.
הטלת קנסות על הזכיין .
בחוזה נקבע כי חריגות מתנאיו יהיו נתונות להטלת קנסות כמוגדר בו.
הנימוקים להטלת הקנסות, סכומיהם או אופן חישובם מפורטים בחוזה.
למשל, בנושא האיחורים - הקנסות מחושבים לפי נוסחאות מסוימות מתוך הבחנה בין איחורים "קלים" לאיחורים "משמעותיים"; בנושא הניקיון והנוחות - הקנסות הם מ - 5,000 ש"ח עד 10,000 ש"ח; ובנושא תקינות מכונות הכרטוס והתיקוף - הקנסות הם מ - 10,000 ש"ח עד 50,000 ש"ח, בהתאם לסוג התקלה.
המינהלה מסרה למשרד מבקר המדינה כי ביולי 2012 קיזזה המדינה לזכיין סך של130 אלף ש"ח בגין אי -מינוי סגן מנהל תפעול.
למשרד מבקר המדינה לא הוגשו מסמכים בקשר לקיזוז הזה.
בספטמבר 2012 קיזזה המדינה כ-437 אלף ש"ח מהתשלום החודשי לזכיין עבור חודש יולי בגין חריגות ברמת השירות ברכבת.
באוגוסט 2012 החל המהנדסלשלוח לזכיין דרישות לתשלום קנסות בגין חריגות מהחוזה ומהתוספות, בעיקר בשל עיכובים בנסיעות הרכבת.
לפי מכתבי המהנדס, נמסר לזכיין בין היתר, כי אם הוא חולק על הנתונים ועל אופן חישוב הקנסות, עליו לפנות אל המהנדס וללבן את המחלוקות, שאם לא כן ייראה סכום הקנס מקובל על הזכיין, ויהיה עליו לשלמו בתוך ימים מספר.
כמו -כן כתב המהנדס לזכיין כי זכותה של המדינה לקזז את סכומי הקנסות מהכספים שהיא חייבת לו.
בתשובותיו שלל הזכיין את קביעות המהנדס ואת הנתונים לביסוס הקנסות.
סך הדרישות לתשלום קנסות הגיעו בפברואר 2013 לכ-3 מיליון ש"ח.
נושא הטלת הקנסות על הזכיין נדון בישיבות המינהלה שהתקיימו למן המחצית השנייה של שנת 2012 .
מהתרשומות של הישיבות התברר כי המינהלה עיכבה את קיזוז הקנסות עד לקבלת הסברי הזכיין לאיחורים, וכי המדינה נערכה להגשת חומר לבוררות על אי- עמידת הזכיין ברמת השירות הנדרשת.
בישיבת המינהלה במאי 2013 קבע היו"ר כי יש להודיע לזכיין שבחודש הקרוב יקוזזו הקנסות מתשלומי המדינה.
ואכן, ביוני 2013 נשלחה לזכיין הודעה כאמור, והוא נדרש לשלם מיד כ-3 מיליון ש"ח, לפי פירוט שצורף, עבור מאי 2012 - פברואר 2013 .
הזכיין חזר וחלק על עמדת המינהלה בנושא וביקש להמשיך ולמצות את הליך ההידברות ולא לקזז את הקנסות, שאם לא כן ייאלץ לפנות לבוררות.
בתחילת יולי 2013 , בפגישה שהתקיימה בין הצדדים, העביר הזכיין למהנדס חומר ומסמכים מעודכנים על הסיבות לאיחורים בהפעלת הרכבת.
בבדיקת המסמכים העלה המהנדס, בין היתר, כי חלק מהאיחורים נבעו מאירועים שאינם באחריות הזכיין, כגון גילוי חפצים חשודים, והוחלט משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 575 .
:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 שלא להטיל קנסות בגינם.
לכן באמצע אוגוסט 2013 קיזז משרד התחבורה כמיליון ש"ח מהתשלום החודשי לזכיין, במקום כ-3 .
מיליון ש"ח שנדרשו תחילה מהמתואר לעיל עולה כי המינהלה דחתה שוב ושוב ולפרק זמן ממושך - כשנה - את קיזוז הקנסות מתשלומי המדינה לזכיין.
בתשובתם למשרד מבקר המדינה מפברואר 2014 ציינו נציגי החשכ"ל כי "חשוב לזכור שהסנקציות העומדות בפני המדינה אינן רק הטלת 'עונש' כספי.
המדינה השתמשה פעמים רבות בזכותה לבקש מהזכיין הבהרות ואי מתן אישורים עד להשלמת נושאים.
המדינה גם דרשה הגדלת ערבויות בנקאיות של הזכיין מעבר לנדרש בהסכם הזיכיון.
אשר נושאות עלויות כספיות גדולות לזכיין כאמור, ומהוות 'קנס' מעצם קיומן".
הזכיין מסר בתגובתו מפברואר 2014 לממצאי משרד מבקר המדינה, בין היתר, כי "מרבית האיחורים לכאורה נגרמו כתוצאה מאירועים שאינם באחריות הזכיין (כדוגמת אירועי חפץ חשוד).
גם לשיטת המדינה, במהלך כל שנת 2013 לא חרג הזכיין מרמת השרות הנדרשת ולפיכך גם לא נקנס ע"י המדינה".
לדעת משרד מבקר המדינה, על חברי המינהלה לגבש דרך פעולה אפקטיבית כדי לאכוף על הזכיין את ביצוע החוזה במלואו ולהבטיח רמת שירות נאותה לציבור, גם באמצעות הטלה וגבייה של קנסות, כפי שמשרד התחבורה אוכף ביצוע חוזים על גופים אחרים ה מפעילים תחבורה ציבורית.
זאת ועוד: מן הראוי לבחון את גובה הקנסות הרשומים בחוזה כסכום נקוב (שאינו מתעדכן מפעם לפעם), לבדוק אם יש בהם כדי להרתיע את הזכיין, ואם אין בהם כדי הרתעה יש לשקול שימוש באמצעים אחרים.
במסמך הפקת לקחים שהכין אגף החשכ"ל ב - 2008 , הדן בין היתר בסעיפים מהותיים שיש לכלול בחוזים עם זכיינים דומים בעתיד, הוא ממליץ לקבוע בנוגע לתביעת פיצוי מהזכיין כלהלן: "יש להגדיר בהסכם הזיכיון את הנזקים שנגרמים לסקטור הציבורי כתוצאה מהתנהלות הזכיין ואת הפיצוי שעל הזכיין לשלם בגין נזקים הנגרמים כתוצאה מכשל בהתנהלותו.
כמו כן הגדרת מנגנון תשלום והתחשבנות בין הצדדים כתוצאה מהוראות גריעה של תכולות עבודה מהזכיין".
עוד צוין במסמך כי "אנו מודעים לעובדה שדרישה כזו עלולה להרתיע זכיינים ישראלים ובינלאומיים מלהשתתף במכרז.
נכ ון להיום יש לכאורה בהסכם הזיכיון מספיק כלים לביטול החוזה והותרת הזכיין ללא כל תשלום על השקעותיו ותוך חילוט ערבויות".
לדעת משרד מבקר המדינה, נושא זה הוא בעל חשיבות רבה, ועל המדינה לשקול לכלול אותו בחוזים עם זכיינים על פרויקטים דומים בעתיד.
משרד מבקר המדינה ריכז נתונים מדיווחיו החודשיים של הזכיין מאוגוסט 2012 לאוגוסט 2013 ומצא מגמת שיפור בתחומים רבים: מספר הנוסעים עלה מכ -2 מיליון לכ -2.
שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מיליון בחודש, בהתאמה; מערכת הכרטוס תקינה מבעבר; תדירות הנסיעות עלתה; מספר הקנסות שהטיל הזכיין על הנוסעים ירד במידה ניכרת - מכ- 2,700 לכ-400 ,בחודש בהתאמה; ומספר פניות הציבור ירד ירידה של ממש - מכ- 11,600 לכ- 2,500 פניות בחודש.
עיקר הפניות היו בגין הטלת קנסות על הנוסעים, אי -תקינות מכונות כרטוס ותיקוף, היעדר אפשרות לרכוש כרטיס חד-פעמי בהנחה לאזרח ותיק, אי -עמידת ה רכבת בלוח הזמנים, הפסקות ממושכות של פעילות רכבות עקב קשיי תפעול שונים (כגון עקב טיפול בחפצים חשודים או עקב תאונות דרכים קלות), קשיים בקבלת מידע כללי והתנהגות לא ראויה של פקחי הזכיין.
תושבים התלוננו שכדי להגיע ליעדם הם נאלצו להחליף כמה אמצעי תחבורה, ובשל כך התארך זמן נסיעתם.
ממסמכי המהנדס עולה כי זמן נסיעת הרכבת בין תחנות הקצה התקצר, אך עדיין היה ארוך מהזמן המתוכנן.
המהנדס הסביר למשרד מבקר המדינה כי הסיבה לכך היא היעדר אופטימיזציה של מערכת הרמזורים והארכת זמן שהִייתה בתחנות.
במסגרת פעולות הבקרה על רמת השירות עושה המהנדס מדי פעם בפעם סקרים בשטח.
ממצאי הסקרים משמשים להשוואות עם נתוני הזכיין, להסקת מסקנות, להגשת בקשות לשינויים ולהטלת קנסות על הזכיין.
במאי 2013 הכין המהנדס דוח על צפיפות הנוסעים בתחנות ובקרונות על סמך סקר שעשה מספטמבר 2011 עד אפריל 2013, לסירוגין.
הממצאים העלו, בין היתר, כי אף שמספר הרכבות עלה במרץ 2012 מ-18 ל-21 רכבות, רמת הצפיפות בהן הוסיפה להיות גבוהה יחסית בשעות מסוימות ועוד עלתה בחגים ובחופשות.
רמות גבוהות של צפיפות נמצאו בארבע תחנות באזור מרכז העיר.
בעקבות ממצאי הסקר העלה הזכיין את תדירות הנסיעות בשעות שנמצאה בהן צפיפות גבוהה, נוסף לשעות השיא, בתיאום עם המדינה ותמורת תשלום נוסף.
ברכבת הקלה הייתה צפויה תנועת נוסעים בהיקף רחב, המחייבת רכישה ותיקוף של הכרטיסים באופן אוטומטי בעת הנסיעה.
לכן נדרש להגביר את הרתעת הנוסעים מאי - תשלום דמי הנסיעה, וזאת באמצעות דרישת פיצוי כספי.
בתיקון לפקודת מסילות הברזל , התשל"ב]נוסח חדש[- 1972, מ- 2011 (ראו להלן) נקבע הפיצוי הכספי המרבי שהזכיין יכול לגבות בשל אי-תשלום דמי הנסיעה: 180 .
ש"ח תלונות רבות הוגשו בנוגע להטלת דרישות לתשלום מוגדל (קנסות) באופן שרירותי וללא הפעלת שיקול דעת.