HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
תחנות ניטור השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל |27 .
פליטות גז"ח, והתכנית .
בבריאות ולעדכן אותן צפון אפריקה, ערב הסעודית ועיראק.
כן נרשמו בתחנות ניטור תחבורתיות חריגות בריכוז 2NO .
לגבי מגזר ייצור החשמל עולה מהדוח כי לא נרשמו חריגות מערכי הסביבה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי הדיווח השנתי לממשלה לא כלל נתונים על סך פליטת המזהמים בפועל בכל שנה לפי מגזרים, לעומת היעדים שנקבעו בתכנית הלאומית, ועל היקף החריגות מערכי הסביבה.
כן לא כלל הדוח השוואה בין כמות המזהמים שנפלטו באותה שנה בכל מגזר ובין כמות המזהמים שנפלטו בשנים קודמות.
נתונים והשוואה כאמור נדרשים כדי לוודא את היעילות והמועילות של הצעדים שנקטו משרדי הממשלה לצמצום זיהום האוויר.
בסוף שנת 2015 ובשנת2016 נעשו צעדים אשר היו להם השפעות על היקף הפליטה מתחנות הכוח ועל תמהיל הדלקים שנעשה בהם שימוש בייצור החשמל, כדלהלן: בדצמבר 2015 הורה שר האנרגיה לחח"י להפעיל את יחידות הייצור הפחמיות באופן שהיקף ייצור החשמל בהן יופחת ב -15% ,בחישוב שנתי לעומת היקף ייצור החשמל בהן בשנת 2015 ; באפריל2016 החליטה הממשלה בין היתר להטיל על שר האנרגיה ועל שר האוצר, בהתאם לסמכותם לפי סעיף 19 לחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן- חוק משק החשמל), לתקן את תכנית הפיתוח של חח"י ולא לכלול בה את מיזם D (ראו להלן); בספטמבר 2016 כאמור חתמו שר האנרגיה והשר להג"ס על מסמך הבנות, ובו צוין כי שר האנרגיה החליט על סגירת היחידות הפחמיות 4-1 באורות רבין עד שנת2022 .
)(ראו להלן נוכח השינויים שחלו בתמהיל הדלקים, שמשמעותם ירידה בצריכת הפחם ובהיקף הפליטה, על משרד האנרגיה והמשרד להג"ס לב חון את התכניות הלאומיות להפחתת פליטות גז"ח, והתכנית הלאומית להפחתת מזהמים הפוגעים בבריאות ולעדכן אותן.
משרד האנרגיה השיב למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 כי "יבחן את עדכון התכנית נוכח השינויים בתמהיל הדלקים".
המשרד להג"ס השיב למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 כי הוא מסכים עם הערת הביקורת, וכי בעדכון הקרוב של התכנית הלאומית הוא יתייחס לפליטות מכל המקורות, כמו גם לתמהיל הדלקים לייצור אנרגיה וכי התכנית הלאומית להפחתת גז"ח תתעדכן לאור המסגרת הבין- לאומית המחייבת הצגת יעדים עדכניים ושאפתניים יותר בשנת 2020 ותתייחס גם היא למצב הקיים.
פעולות חח"י להפחתת פליטה של מזהמים הפוגעים בבריאות בעת ייצור החשמל .
פליטת מזהמים מתחנות הכוח הפחמיות .
ברישיון העסק ובהיתרי הפליטה שנותן המשרד להג"ס לחח"י נקבעים תנאים בנוגע לפליטה לאוויר ממתקניה, לרבות פליטה מהתחנות הפחמיות.
על חח"י ועל יחידות הייצור שלה חלות גם "הוראות אישיות למניעת מפגעים מתחנות כוח של חברת החשמל לפי סעיף 8 לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961 " מדצמבר2010 (להלן- הצו הרוחבי), שעליהן חתם השר להג"ס דאז מר גלעד ארדן.
הצו הרוחבי קובע כי יש להפחית בהדרגה את הפליטה ביחידות הייצור של חח"י המופעלות באמצעות פחם.
הצו הרוחבי גם קובע ערכי פליטה76 מעודכנים לאוויר, חובת ניטור רציף והתקנת מכשירי ניטור, חובות מעקב, רישום ודיווח ומגבלות לעניין שימוש בדלקים 77.
לחח"י10 יחידות ייצורהמופעלות באמצעות פחם, כמפורט להלן: .
76 בחוק אוויר נקי הוגדרו ערכי פליטה - "ריכוז או כמות מרביים נמדדים בפרקי זמן נתונים של מזהם או קבוצת מזהמים שפליטתם מותרת ממקור פליטה בקצב או באופן אחר, שנקבעו לפי חוק זה או לפי כל דין".
77 יצוין כי כבר בשנות התשעים של המאה העשרים נקבעו חובות בדבר הפחתת פליטה מתחנות כוח פחמיות.
בעניין זה ראו, מבקר המדינה, דוח שנתי 55ב (2005 ), בפרק"זיהום אוויר מתחנות הכוח הפחמיות", עמ' 974-963.
השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל |29 .
לוח 6 : יחידות הייצור של חח"י המופעלות באמצעות פחם .
מספר יחידות הייצור כושר ייצור ליחידה .
(במגה-ואט) סה"כ כושר ייצור .
אורות רבין 4-1 4 360 1,440 .
אורות רבין6-5 2 575 1,150 .
רוטנברג2-1 2 575 1,150 .
רוטנברג4-3 2 550 1,100 .
להלן נתונים על שיעור פליטת מזהמים הפוגעים בבריאות מתחנות הכוח בישראל בשנת 2014 , על פי מסמכי המשרד להג"ס מדצמבר שנה זו: .
לוח 7 : שיעור פליטת המזהמיםהפוגעים בבריאות מתחנות הכוח בישראל בשנת 2014 .
מזהמים אלה עקב ייצור .
במשק שיעורי הפליטה של מזהמים .
אלה מתחנות הכוח הפחמיות .
מכלל הפליטה מהתחנות .
המשרד להג "ס מעדכן מדי שנה בשנה את העלויות החיצוניות הנוגעות לנזקי הבריאות הישירים הנגרמים מזיהום האוויר, כגון עלויות ביקורי רופא, עלויות אשפוזים, עלויות אובדן ימי עבודה ועלויות האובדן של שנות חיי אדם78 .
בלוח שלהלן מובא סיכום העלויות החיצוניות עקב הפליטה מיחידות הייצור המופעלות באמצעות פחם בכל אחת מהשנים 2015-2013 ובמחצית שנת 2016 , בהתבסס על נתוני הפליטות שמסרה חח"י למשרד מבקר המדינה ועל העלויות החיצוניות שצוינו במסמכי המשרד להג"ס.
יצוין כי נוסף על המזהמים המצוינים בלוח נפלטים בתהליך ייצור החשמל מפחם גז"ח.
78 החישוב אינו כולל פגיעה ביבולים חקלאיים, פגיעה בסביבה (קרקע, ים, צמחים ובעלי חיים), פגיעה במבנים, פגיעה בראּות ( visibility .
) ופגיעה באיכות החיים של אנשים בריאים 30 |דוח שנתי 68א .
לוח 8 : סיכום העלויות החיצוניותעקב הפליטה מיחידות הייצור המופעלות באמצעות פחם, ינואר 2013 עד יוני 2016 .
השנה\ התקופה סוג המזהם 2SO xNO 2.
5PM 10PM סה"כ העלות .
2013 )העלות עקב פליטה של טונה (בש"ח 34,783 20,144 69,645 49,648 .
)כמות הפליטה (בטונות 83,232 83,853 814 1,661 .
)סה"כ העלות עקב הפליטה (במיליוני ש"ח 2,895.
2014 )העלות עקב פליטה של טונה (בש"ח 37,326 21,617 74,736 53,277 .
)כמות הפליטה (בטונות 70,321 69,867 527 1,075 .
)סה"כ העלות עקב הפליטה (במיליוני ש"ח 2,624.
2015 )העלות עקב פליטה של טונה (בש"ח 39,400 22,818 78,889 56,238 .
)כמות הפליטה (בטונות 67,500 62,962 768 1,568 .
)סה"כ העלות עקב הפליטה (במיליוני ש"ח 2,659.
ינואר עד יוני2016 )העלות עקב פליטה של טונה (בש"ח 40,776 23,615 81,643 58,201 .
)כמות הפליטה (בטונות 24,874 23,274 270 551 .
)סה"כ העלות עקב הפליטה (במיליוני ש"ח 1,014.
מהנתונים המצוינים בלוח עולה כי בפרק הזמן ינואר2013 - יוני2016 הסתכמו העלויות החיצוניות עקב הפליטה מיחידות הייצור המופעלות באמצעות פחם כפי שאמד אותם משרד מבקר המדינה בהתבסס על עלויות חיצוניות לטון זיהום אוויר כפי שקבע המשרד להג"ס בכ -14.
עלויות אלה מחייבות את חח"י ואת הגורמים הממשלתיים לפעול לצמצום פליטת המזהמים מתחנות הכוח הפחמיות.
חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה כי על פי חוות דעת של מומחה מטעמה, "למרות שחלקן של תחנות הכוח בפליטות המזהמים דומיננטי על פני המקורות של [ האחרים, השפעת פליטות מתחנות הכח הפחמיות באשקלון על רמת הריכוזים באזוריהן .
המשפיעים על בריאות הציבור, הינה נמוכ ]המזהמיםה ביותר".
עוד השיבה חח"י כי הקצתה משאבים רבים לצורך הקמת ארובות גבוהות ביותר בתחנות הכוח הפחמיות, במטרה להגדיל את הפיזור של המזהמים הנפלטים.
עקב פיזור המזהמים "ניתן לייחס רק חלק אפסי מזיהום האוויר לפעילות תחנות הכוח הפחמיות", ולכן הנזק הבריאותי לציבור עקב פליטות מזהמים שמקורם בתחנות אלה הוא קטן ביותר.
המשרד להג"ס השיב למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 כי בשל העלויות החיצוניות הגבוהות של הפליטות מתחנות הכוח הפחמיות הוא פעל לצמצום השימוש בפחם בתחנות כוח אלה (ראו להלן).
השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל |31 .
2013 - יוני 2016 הסתכמו העלויות החיצוניות עקב .
הפליטה מיחידות הייצור המופעלות באמצעות פחם בכ-14.
8 מיליארד ש"ח מהנתונים המצוינים בלוח עולה כי אף שנרשמה ירידה ניכרת בכמות הפליטה של המזהמים, העלויות החיצוניות של זיהום האוויר עקב פעילותן של יחידות הייצור המופעלות באמצעות פחם עדיין מסתכמות במיליארדי ש"ח בשנה.
חלופות להפחתת פליטה מהתחנות הפחמיות .
בינואר 2007 מינה מנכ"ל המשרד להג"ס דאז צוות מקצועי בין-משרדי והטיל עליו למצוא פתרון מיטבי לבעיית אמינות אספקת החשמל העלולה להיגרם בעת השבתת יחידות הייצור הפחמיות לצורך התקנת אמצעים להפחתת פליטות (להלן - סולקנים)79 .
בראש הצוות עמד נציג המשרד להג"ס, ונוסף עליו כלל הצוות נציגים של משרד האנרגיה, רשות החשמל, וחח"י.
בשנת 2009 כתב המשרד להג "ס נייר עמדה 80 בו ציין כי "ייצור חשמל באמצעות תחנת כח פחמית, גם אם היא מצוידת במגוון מתקני טיפול בזיהום אוויר, יגרום לפליטה של פי 2 עד פי30 מזהמים לאוויר לעומת פליטה מיחידות ייצור חשמל בגז טבעי".
המשרד להג"ס הוסיף כי הגילויים של שדות הגז תמר ודלית באותה עת הם עוד סיבה לבחינה מחודשת של "נחיצות הקמת תחנת כוח פחמית".
ביולי 2011 אישר המשרד להג"ס את התכנית להפחתת פליטה לאוויר שהגישה לו חח"י, כפי הנדרש בצו הרוחבי.
לפי התכנית יותקנו במתקני הייצור המופעלים באמצעות פחם סולקנים להפחתת פליטה של גופרית דו -חמצנית (2SO) , אמצעים ראשוניים81 וסולקנים להפחתת פליטה של תחמוצות חנקן (xNO).
כמו כן, על פי הוראת שר האנרגיה משנת 2011 ייעשו הפעולות הנחוצות להפעלת יחידות 4-1 באורות רבין באמצעות גז טבעי ויותקנו ביחידות אלה סולקניםשל תחמוצות חנקן (בעניין יחידות אלה, ראו להלן).
בתכנית נקבע כי הסולקני ם יותקנו בהדרגה, וכי התקנתם תסתיים עד סוף שנת 2016 .
מנתוני משרד האוצר עולה כי התקנת סולקנים של גופרית דו -חמצנית מפחיתה את הפליטה של מזהם זה בכ -90% , והתקנת סולקנים של תחמוצות החנקן מפחיתה את הפליטה של תחמוצות אלה בכ-80%.
ממסמכי חח"י עולה כי מדובר במיזמים מו רכבים ומסובכים מבחינה תכנונית והנדסית, שההשקעה בהם מסתכמת בכ -8.
המיזמים מבוצעים ועתידים להתבצע באתרי ייצור פעילים, צפופים ועתירי תשתיות פעילות, שבהם קיימות מגבלות תנועה ומגבלות שינוע של ציוד.
כמו כן, חלק מהסולקנים שמתקינה חח"י על פי המיזם, מותקנים בפעם הראשונה (לדוגמה, סולקני תחמוצות החנקן).
79 הסולקנים מפחיתים פליטת תחמוצות חנקן ותחמוצות גופרית, ואינם מפחיתים פליטות של חלקיקים (PM ( ) ופד"ח2CO.
) 80 בנושא מיזם D, בנייר העמדה צוין כי עלויות הנזק עקב הפעלת התחנות הפחמיות שיוקמו במסגרת המיזם במשך 50 שנה מסתכם ביותר מ-7.
5 מיליארד אירו (כ-41 מיליארד ש"ח), פי10 .
ויותר מעלויות הנזק עקב הפעלת תחנות כוח בגז טבעי בהספק זהה 81 אמצעים לביצוע השלב הראשון בתהליך הפחתת הפליטה של תחמוצות החנקן.
הפחמיות משרד מבקר המדינה מצא כי לפני החלת הצו הרוחבי על חח"י לא בחן משרד האנרגיה חלופות להתקנת הסולקנים, לצורך הפחתת פליטה מתחנות הכוח הפחמיות.
בין היתר היה מקום לבחון חלופות כגון השבתת היחידות המופעלות באמצעות פחם והפעלתן רק בעת חירום, והקמת תחנות כוח לייצור חשמל באמצעות מחזור משולב של גז וקיטור (להלן - מחז"מים)82 ,.
משרד מבקר המדינה בחן חלופה זו ובלוח שלהלן מצוינת השוואה בין עלות ייצור החשמל באמצעות פחם לעלות ה ייצור באמצעות גז בתרחישים שונים83 .
לוח 9 : עלות ייצור החשמל באמצעות פחם לעומת עלות הייצור באמצעות גז בתרחישים שונים .
(בדולרים) עלות התקנת .
סולקנים ביחידות הייצור .
(באלפי ש"ח) עלות ההקמה .
7,600 100 129,481 125,452 .
4,000 100 76,504 85,394 .
התרחישים המובאים בלוח מלמדים על שבעת אישור התכנית להפחתת פליטה לאוויר שהגישה חח"י, יולי 2011 , לא הייתה התקנת סולקנים בכל יחידות הייצור המופעלות באמצעות פחם בהכרח החלופה המיטבית.
ממסמכי חח"י מאפריל 2016 עולה כי עד שנת2011 היא השקיעה במיזם הסולקנים כ-588 מיליון ש"ח, וכי משנת 2011 .
גדלו השקעותיה במיזם בכמיליארד ש"ח בכל שנה מנתוני חח"י עולה כי עלות התפעול של תחנת כוח המופעלת באמצעות פחם ללא סולקנים היא כ -51.
4 דולר לקילו -ואט מותקן לשנה, וכי עלות התפעול של תחנה כזאת עם סולקנים היא 60.
4 דולר לקילו -ואט מותקן לשנה .
ראו מילון המונחים בסוף הדוח 83 בהינתן שער היוון של 6.
5% ; הפעלת התחנות הפחמיות לתקופה של50 שנה; התאמה בין אורך חיי המתקנים להפחתת פליט ה לאורך חיי התחנה; אורך חיי מחז"ם - 30 שנה; מחיר גז טבעי - 6.
5 דולרים/ mmbtu (ראו מילון המונחים בסוף הדוח) ; שער חליפין של 4 ;ש"ח לדולרהקמת מחז"מים באותו הספק מותקן של התחנות הפחמיות שיוכנסו לשימור; הפעלת התחנות הפחמיות שנמצאות בשימור שישה שבועות בשנה; קיזוז הכנסות המדינה מתמלוגים על גז טבעי (בהנחת צריכה של כ-5 BCM גז בשנה (ראו מילון המונחים בסוף הדוח)).
השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל |33 .
התפעול של תחנת כוח המופעלת באמצעות מחז"ם היא47 דולר לקילו-ואט מותקן לשנה.
עוד עולה מנתוני חח"י כי לצורך תפעול ותחזוקה של יחידת ייצור בתחנת כוח פחמית נדרשים 120-90 עובדים, ואילו לצורך תפעול של יחידת ייצור בתחנת כוח המופעלת באמצעות גז טבעי נדרשים 15-7 .
עובדים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי נוכח הנתונים שהציג המשרד להג"ס על הזיהום הנפלט מתחנות הכוח הפחמיות, ונוכח הגילויים של שדות הגז בשנים 2009 ו-2010 , היה על משרד האנרגיה לבחון סמוך להחלת הצו הרוחבי על חח"י ולפני שהחלה חח"י בהשקעות ה עיקריות ליישום מיזם הסולקנים, חלופות להפחתת פליטה, זאת בכפוף לשיקולים של ביטחון אנרגטי; חלופות כאלה הן בין היתר שימור חלק מהתחנות הפחמיות והקמת תחנות כוח המופעלות באמצעות מחז"מים.
לוח זמנים למיזם הסולקנים .
בלוח 10 שלהלן מפורטים מועדי הפעלת הסולקנים בתחנות הכוח הפחמיות של חח"י שקבע השר להג "ס בצו הרוחבי (סוף שנת 2010 ) ומועדי ההפעלה שאישר המשרד להג"ס לחח"י.
לוח 10 : המועדים שנקבעו להפעלת הסולקנים בתחנות הכוח הפחמיות של חח"י84 .
התחנה היחידות תאריך ההפעלה .
ביולי 2011 מועדי ההפעלה .
סולקני גופרית דו-חמצנית ( FGD) .
( סולקני תחמוצות חנקןSCR) .
* המשרד להג"ס אישר דחייה במועדים, בכפוף לביצוע תכנית להפחתת פליטה עודפת מתחנות כוח אלה בתנאי רישיון העסק שלהן.
** במסגרת היתרי הפליטה חח"י נדרשה לתכנית קיזוז פליטות עודפות.
חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 כי בקביעת המועדים בצו הרוחבי לא הובאו בחשבון גורמים חיצוניים שאינם בשליטתה.
חח"י הוסיפה כי סמוך לאחר מתן הצו היא פנתה כמה פעמים בעניין למשרד להג"ס, והוא קבע לה ביולי 2011 לוח זמנים מעודכן להפעלת הסולקנים.
לוח הזמנים האמור הואאפוא לוח הזמנים הקובע להתקנת הסולקנים, ולא לוח הזמנים שנקבע בצו הרוחבי.
84 לא כולל יחידות ייצור4-1 .
בעניין יחידות אלה ראו להלן השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל |35 .
מלוח10 עולה כי המועדים שנקבעו בהיתרי הפליטה מספטמבר 2016 היו מאוחרים בכשלוש עד ארבע שנים מהמועדים שנקבעו בצו הרוחבי, ובכשנתיים עד שלוש שנים מהמועדים שנקבעו ביולי 2011 .
יצוין כי עד סוף שנת 2016 טרם פעלו מרבית הסולקנים85 .
ממסמכי המשרד להג"ס ממרץ2014 ומהדוחות הכספיים של חח"י מדצמבר2015 עולה כי חח"י דיווחה על הקשיים הגוברים בביצוע המיזם, שנבעו בין היתר מאי - עמידה של ספקי ציוד וקבלני ביצוע בהתחייבויותיהם.
בדצמבר 2015 החליט המשרד להג "ס כי אישור דחיות נוספות בלוח הזמנים של המיזם יינתן בכפוף להפחתת הפליטה העודפת עקב דחיית היישום.
ממסמכי המשרד להג "ס מדצמבר 2015 עולה כי הוא אישר דחייה נוספת במועדי הפעלת הסולקנים, בכפוף לביצוע תכנית להפחתת פליטה עודפת שהגישה לו חח"י באותו חודש.
חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 כי התכנית להפחתת פליטה עודפת כללה: "הורדת העומס ביחידות הייצור 4-1 באורות רבין במהלך2016 .
הורדת העומס חושבה תוך אופטימיזציה של העלויות הסביבתיות של המזהמים השונים, כך שתחולק על פני התקופה באופן שיצמצם למינימום את שריפת הסולר הנדרש ת.
הפחתת פליטות תחמוצת הגופרית מתחת לתקן באורות רבין 5 , באמצעות שימוש בפחם דל גופרית (שעלותו לחברה גבוהה באורח ניכר מפחם 'רגיל').
השבתה של יחידה 5 באורות רבין לצורך חיבור מערכת ה-FGD".
חח"י הוסיפה שתכנית זו קיזזה את הפליטה העודפת שנגרמה מהעיכוב שאושר ברישיון העסק להפעלת יחידה 5.
עוד השיבה חח"י כי הציגה למשרד להג"ס תכנית התייעלות אנרגטית שעלותה מוערכת ב-37 .
מיליון ש"ח ממסמכי חח"י מאפריל 2016 עולה כי לוחות הזמנים שהיא קבעה למיזם נשענו על הערכות שלה לגבי משכי הפעילויות, זאת אף שהערכות אלה ה תבססו על ניסיון מצומצם שלה בתכנון ובביצוע של חלק מהפעולות הקשורות למיזם.
עוד עולה ממסמכים אלה כי התמשכות המיזם גרמה לתוספת לתקציב של כ- 112.
3 מיליון ש"ח: 31% מסכום זה נוצרו בשל עיכובים שנבעו מקשיים שהערימו הספקים; 5% נצרו בשל עיכובים שנבעו ממבצע צוק איתן; והשאר בשל גורמים התלויים בחח"י, ובהם עיכובים שנבעו מעבודות שנעשו במקביל למיזמי החירום86 - שגרמול-%21 מהתוספת התקציבית; 18% נוצרו עקב "עלייה לקרקע מוקדמת מדי"; ו-25% נוצרו עקב הערכה שגויה של לוח הזמנים.
85 במועד זה פעלו ביחידה 5 סולקני תחמוצות חנקן, כפי שמצוין בלוח 10.
86 בתכנית פיתוח מואצת שבמסגרתה הוקמו טורבינות גז בהספק כולל של כ- 1,375 מגה-ואט.
ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 63א (2012 '), בפרק "תכנון משק החשמל ומימושו", עמ 128-125.
משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי ההחלטות בעניין מיזמי החירום התקבלו כבר בשנת 2007 , ולפיכך הייתה חח"י צריכה להביא בחשבון את הצורך לבצע עבודה במקביל כבר בעת תכנון המיזם להפחתת פליטה.
לגבי ההערכה השגויה של לוח הזמנים של המיזם, מאחר שלחח"י היה ניסיון מצומצם בתכנון ובביצוע של חלק מהפעולות הקשורות למיזם, כפי שציינה היא עצמה, היה ראוי שהיא תתייעץ עם מומחה בתחום, לשם גיבוש לוח זמנים ריאלי כבר בתחילת המיזם ולא בשלבים מתקדמים שלו.
באפריל 2016 הגיש יועץ חיצוני לחח"י חוות דעת בלתי תלויה לגבי מיזם הסולקנים בתחנות הכוח או רות רבין ורוטנברג.
בחוות הדעת צוין כי הפיקוח על העמידה בלוחות הזמנים של התכנון, הבנייה, וההזמנות מבוצע באמצעות תוכנות מחשב נפרדות; כי לא קיים לוח זמנים מתכלל של כל הפעולות; וכי לוח הזמנים של כל אחת מהפעולות אינו כולל את לוחות הזמנים שנקבעו לקבלני המשנה.
לדברי היועץ, בקרה לא מספקת על המיזם מקשה מאוד לזהות צווארי בקבוק וחסמים עתידיים.
כאמור, התקנת סולקנים מפחיתה את פליטת הגופרית הדו -חמצנית בכ -90% ואת פליטת תחמוצות החנקן בכ -80% .
משרד מבקר המדינה חישב את הפער בין העלויות החיצוניות עקב פליטת מזהמים מתחנות הכוח הפחמיות (לא כולל יחידות 4-1 באורות רבין) אילו היו מותקנים בהן סולקנים במועדים שנקבעו בצו הרוחבי ובמועדים שקבע המשרד להג"ס ביולי 2011 , ובין העלויות החיצוניות במצב שבו לא מותקנים סולקנים (המצב בפועל), זאת בהתבסס על נתוני חח"י לגבי פליטות מתחנות הכוח הפחמיות.
נמצא כי לגבי פרק הזמן יולי 2013 (מועד ההתקנה לפי הצו הרוחבי) ועד דצמבר שנת 2015 , הפער הוא כ -4 מיליארד ש"ח; ולגבי פרק הזמן אוקטובר 2014 (המועד שנקבע בהחלטת המשרד להג"ס מיולי2011 ) ועד דצמבר שנת 2015 , הפער הוא כ-2.
מיליארד ש"ח חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 כי היא "פעלה לכל אורך הדרך כחוק ובאישור המשרד להג"ס, ולא הפרה ולו פעם אחת, את אמות המידה שקבע המשרד להג"ס".
עוד השיבה חח"י כי אין באפשרותה להשבית כמה יחידות ייצור במקביל לצורך קידום מיזם הפחתת הפליטות , מאחר שהדבר ימנע ממנה לעמוד בביקושי החשמל השוטפים.
בהתאם לכך, מבוצע המיזם ב אופן ״טורי״, כך שכל יחידה מושבתת בתורה, על מנת לשמור על יכולות הייצור ואמינות אספקת הביקוש לחשמל במשק, ולאחר שמסתיימת התקנת כל המערכות בה היא שבה לפעילות.
חח"י ציינה כי בתקופת ההשבתה היחידה המושבתת אי נה פולטת מזהמים לאוויר.
חח"י הוסיפה כי כל עיכוב בעבודה על אחת מיחידות הייצור עלול להשפיע על לוחות הזמנים של שאר יחידות הייצור ולחייב בחינה מחודשת של לוח הזמנים של כלל המיזם.
לדברי חח"י, היא עמלה על הכנת תכנית לצמצום פרקי הזמן שאושרו לעבודה על יחידות 4-1 בתחנת הכוח רוטנברג באשקלון.
המשרד להג"ס השיב למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 כי בשל העיכוב בהתקנת הסולקנים הוא פעל לצמצום השימוש בפחם (ראו להלן).
השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל |37 .
הפוגעים בבריאות משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י ולמשרד להג"ס כי העיכוב של שנתיים עד ארבע שנים בהתקנת הסולקנים והמשך הפעלת יחידות הייצור באמצעות פחם ללא סולק נים גרמו לנזק בשל פליטת מזהמים הפוגעים בבריאות.
התקנת הסולקנים במועד הייתה מצמצמת את העלויות החיצוניות בפרק הזמן יולי 2013 עד דצמבר2015 , שהסתכמו בכ-4 מיליארד ש"ח87, ובפרק הזמן אוקטובר 2014 ועד דצמבר2015 , שהסתכמו בכ-2.
4 מיליארד ש"ח (החישוב אינו כולל את העלויות החיצוניות עקב הפליטה מיחידות 4-1 .
בנובמבר2012 אישר דירקטוריון חח"י תקציב בסךכ-5.
למיזם חח"י מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר 2017 כי "בסוף שנת2012 - תחילת שנת 2013 , הסתמן בחברה כי יש צורך לעדכן את תכולת העבודה ועלויות הפרויקט".
ממסמכי חח"י עולה כי מנכ"ל חח"י דאז החליט ביוני 2014 שלא לאשר שינוי בתקציב, מאחר שטרם נבדקו ההשקעות בו.
במרץ 2015 החליט המנכ"ל דאז כי התקציב לא יעודכן, וכי הטיפול בנושא יועבר למנכ"ל שאמור להחליף אותו בתפקיד.
בשנת 2016 בדקה חח"י את תקציב המיזם ומצאה כי הוא נקבע על בסיס הערכת חסר ניכרת; חח"י הכינה אומדן מעודכן, ולפיו יידרשו לביצוע המיזם כ-7.
באפריל 2016 אישר הדירקטוריון תקציב מעודכן למיזם בסך7.
1 מיליארדש"ח (לתקציב זה יש להוסיף עלויות מימון של 1.
באותו חודש העריך יועץ חיצוני שאתו התקשרה חח"י כי ההשקעה הנדרשת במסגרת המיזם גבוהה ב -3% מאומדן התקציב המעודכן של חח"י, וציין כ י תקציב המיזם המעודכן לשנת 2016 הוא סביר.
חח"י מסרה למשרד מבקר המדינה ביולי2016 כי עד מחצית שנת2016 היא השקיעה במיזם כ-4.
במסמכי חח"י צוין כי המיזם הוא ייחודי מאחר שהוא מבוצע בארץ בפעם הראשונה, וכי הוא מאופיין במורכבות גבוהה ובאי-ודאות, בי ן היתר מאחר שהוא מתבצע בסביבת יחידות ייצור פעילות - וכי בשל כל אלה היא שגתה באומדן התקציב שהביאה לאישור הדירקטוריון בסוף שנת 2012 .
להלן בלוח 11 תקציב ההשקעה הכוללת במיזם לשנת 2013 , לעומת אומדן מעודכן של העלות הכוללת משנת 2016 (במחירי שנת2014) : .
87 ,החישוב כולל עלויות פליטה של תחמוצות גופרית ותחמוצות חנקן בלבד שאותם אמורים הסולקנים להפחית, ונעשה בהתאם לכמויות הפליטה בפועל בשנים אלה מיחידות הייצור 6-5 באורות רבין ו-4-1 ברוטנברג, כפי שמסרה חח"י למשרד מבקר המדינה.
88 במחירי דצמבר2014 .
התקציב מיועד להתקנת סולקנים של תחמוצות חנקן (SCR ) ביחידות6-5 באורות רבין וביחידות4-1 ברוטנברג; התקנת סולקנים של גופרית דו-חמצנית ( FGD ) ביחידות 6-5 באורות רבין וביחידות 2-1 ;ברוטנברגהתקנת מתקנים להפחתת פליטה של חלקיקים מרחפים (PM) ביחידות6-5 באורות רבין וביחידות2-1 ברוטנברג.
התקציב אינו מיועד להתקנת סולקנים ביחידות 4-1 .
באורות רבין 89 לא כולל עלויות שלא תוקצבו בגין השפעת ״מדידות מחדש״ ( IAS 19 .
) והיוון ריבית בזמן הקמה 38 |דוח שנתי 68א .
לוח 11 :תקציב ההשקעה הכוללת לשנת 2013 , לעומת אומדן מעודכן של העלות הכוללת משנת 2016 (במחירי שנת 2014) .
)(באלפי ש"ח העלות הכוללת .
(באלפי ש"ח) שיעור השינוי .
התקציב לבנייה והרכבה 2,108.
התקציב להכנסה לפעולה 93.
)תקציב בנ"מ (בלתי נצפה מראש 483.
אומדן עלויות ריבית בהקמה* 1,300 .
סה"כ כולל עלויות הריבית 8,408.
* הוצאות מימון למיזם.
מהלוח עולה כי כ-85% מהתוספת התקציבית נדרשה לרכיב הבנייה וההרכבה ( 1,278.
4 ( אלפי ש"ח) מסך התוספת התקציבית הנדרשת 1,510.
)אלפי ש"ח חח"י הסבירה לרשות החשמל באפריל 2016 כי כ -42% מתקציב הבנייה וההרכבה על פי האומדן מיועד לקבלנים, וכי הגידול בסעיף זה נבע ממורכבות המיזם, שגרמה להערכת חסר של תכולת העבודה, מאי-הוודאות לגבי הפעולות שנדרש לבצע במסגרת המיזם ומאי-תקצוב שלהן (כ -900 מיליון ש"ח), מעליית המחיר לשעת עבודה, מהתארכות זמן הביצוע של המיזם ומתוספת ציוד מכני נייד שנדרש לביצוע המיזם (בעלות של כ-400 מיליון ש"ח).
לגבי סעיף ההכנסה לפעולה, שתקציבו גדל ב -80% , הסבירה חח"י לרשות החשמל כי הוא כולל בעיקר את שכר שעות העבודה של עובדי חח"י, וכי שכר זה גדל בשל החלפתם של עובדים ארעיים בעובדים קבועים ששכרם ועלות העסקתם גבוהים יותר.
לפי חישובי משרד מבקר המדינה, בסעיפים בנייה והרכבה והכנסה לפעולה עדכנה חח"י את התקציב לקבלנים ב -6% (כ-80 מיליון ש"ח) ואת התקציב לעובדי החברה ב- 112% (כ-974 מיליון ש"ח).
יוצא אפוא כי המרכיב העיקרי בעדכון הנדרש לתקציב היה שכר שעות העבודה של עובדי חח"י.
מהסברים שנתנה חח"י לדירקטוריון שלה באפריל 2016 עולה כי קביעת תקציב הבנייה וההרכבה לא הייתה תוצר של תכנון ושל ניתוח תכולות העבודה.
חח"י הסבירה לרשות החשמל כי סעיף הבנייה וההרכבה גורם השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל |39 .
להוצאה הכבדה ביותר במיזם, וציינה כי "בשל המומחיות המיוחדת והצורך להכיר את תנאי העבודה המיוחדים בתוככי תחנות הכוח הפעילות מב וצעים נתחי העבודה הדורשים מומחיות כזו ע"י עובדי החברה".
לפי חישובי משרד מבקר המדינה, בשנת 2013 הייתה עלות השכר של עובדי חח"י המעורבים במיזם כ-1.
2 מיליארד ש"ח, שהם22% מהתקציב הכולל של המיזם, ובשנת 2016 הייתה עלות השכר כאמור כ-2.
2 מיליארד ש"ח, שהם31% מהתקציב המעודכן של המיזם לאותה שנה.
חח"י הסבירה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2016 כי סיום עבודתם של עובדים ארעיים בחטיבת פרויקטים הנדסיים, שמבצעת את המיזם, והחלפתם בעובדים קבועים הביאו להתייקרות של 24% בשכר השעה באגף ביצוע פרויקטים ושל12% ;באגף תכנון הנדסי לדברי חח"י הדבר הצריך תוספת של 75 מיליון ש"ח לתקציב המיזם (כ -5% .
)מסך הגידול בתקציב המיזם משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי מאחר שהמיזם היה ראשון מסוגו ובעל מורכבות תכנונית והנדסית, היה עליה להתקשר בשלב תכנון המיזם עם יועץ מומחה במיזמים מסוג זה.
בנובמבר2015 קבעהרשות החשמל כי תכיר בעלויות המיזם בהתאם לתקציב שאישרה חח"י בשנת 2013 - כ-5.
6 מיליארד ש"ח90 , אולם לא תכיר בחריגות של חח"י מתקציב זה.
במרץ 2016 פרסמה רשות החשמל החלטה בעניין "ההכרה בעלויות מתקנים להפחתת פליטות אורות רבין 6-5 ורוטנברג4-1 " לשימוע הציבור.
מסרה חח"י לרשות החשמל את תגובתה על ההחלטה רשות החשמל מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר 2017 כי היא עדיין "מחכה לעדכון מחח"י על התהליך של הפקת לקחים מהפרויקט", וכי החלה במקביל בהעסקת יועץ בעל ניסיון בהתקנת מתקנים להפחתת פליטה של מזהמים , אשר יבחן מהן ה עלויות הסבירות של התקנת מתקנים בתחנה דומה וכן יבחן את תכנון המיזם שביצעה חח"י.
רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 כי היא "חותרת להסקת מסקנות במהירות האפשרית על מנת להשלים את עבודת הבקרה על פרויקט זה".
90 לאחר החלטת הרשות הגישה חח"י עתירה בנושא.
ראו בג"ץ 9128/15 חח"י נ' רשות החשמל.
רשות החשמל מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר 2017 כי "נעשה ניסיון לגשר על הפערים ללא ניהול הליך, בימ"ש ביקש להגיש הודעת עדכון עד ליום 10.
17 הודיעו חח"י ורשות החשמל לבית המשפט כי "במהלך ה חודשים האחרונים מתנהלים מגעים בין הרשות וחברת החשמל, בניסיון לקדם את הפחתת הפליטות בתחנות הפחמיות" וכי המגעים טרם מוצו.
חח"י ורשות החשמל ביקשו מבית המשפט לאפשר להם להגיש הודעת עדכון משלימה בדבר תוצאות המגעים עד 10.
מאחר שמדובר במיזם למניעת מפגעי בריאות שעלותו מ סתכמת במיליארדי ש"ח, על חח"י לפעול ללא דיחוי להשלמתו במועד הקבוע.
כמו כן, על רשות החשמל להשלים את תהליך בקרת העלויות, על מנת שבבוא העת תיעשה הכרה בעלויות של חח"י בהתאם למסקנותיה של רשות החשמל מתהליך בקרת העלויות91.
חלופות להפחתת פליטה ביחידות4-1 באורות רבין .
יחידות הייצור 4-1 באורות רבין, שהופעלו בתחילת שנות השמונים של המאה העשרים, הן היחידות המזהמות ביותר של חח"י.
ההספק של כל אחת מיחידות אלה הוא 360 מגה-ואט.
על פי הצו הרוחבי, יש להפחית את הפליטה מיחידות אלה עד 1.
על פי אותו צו הגישה חח"י בשנת 2011 תכנית להפחתת פליטה מיחידות אלה, אשר כללה את הסבתן להפעלה באמצעות גז טבעי.
משרד מבקר המדינה חישב את העלויות החיצוניות של הפליטה מיחידות 4-1 באורות רבין בכל אחת מהשנים 2015-2013 ובמחצית שנת2016 , בהתבסס על נתוני הפליטה שמסרה לו חח"י ולפי נתונים שמסר המשרד להג"ס לגבי עלות פליטת טונה של מזהמים.
לוח 12 : העלויות החיצוניות של הפליטה מיחידות4-1 באורות רבין בכל אחת מהשנים 2015 -2013 ובמחצית שנת 2016 )(במיליוני ש"ח .
ממסמכי חח"י עולה כי בהתאם לצו הרוחבי, היא פעלה להסבת היחידות להפעלה בגז טבעי.
בד בבד התרחשו בשנים 2015-2011 אירועים משמעותיים שהצריכו חשיבה מחודשת לגבי הסבת היחידות להפעלה בגז טבעי: ירידת מחירי הפחם ביותר מ-%40 ; פיגור ניכר בפיתוח מערכת אספקת הגז הטבעי 92 , לרבות מערכת הולכת הגז; וכניסתם של יצרנים פרטיים שהניצולת של תחנות הכוח שלהם גבוהה יותר.
91 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 66א (2015) , בפרק "חוות דעת על היבטים בפעילות משק החשמל", עמ' 500.
92 ההנחה הייתה כי עד שנת 2018 יושלם פיתוחו של מאגר לווייתן, מאחר שלמאגר תמר אין עתודות גז מספיקות.
ההנחה כיום היא שמאגר לווייתן לא יוכל לספק גז לפני שנת 2020.
השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל |41 .