HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הדירקטוריון הקים את הוועדות האלה: ועדת כספים וארגון, ועדת השקעות, ועדה לניהול סיכונים, ועדת אסטרטגיה עסקית, ועדת ביקו רת.
בשנת 2006 התכנסה משרד האוצר 203 .
ועדת כספים וארגון שבע פעמים, ועדת השקעות- ארבע פעמים, הוועדה לניהול סיכונים - שמונה פעמים, ועדת אסטרטגיה עסקית - פעם אחת, ועדת ביקורת - חמש פעמים.
באוגוסט 2006 הסתיימה כהונה רצופה של תשע שנים של יו"ר הדירקטוריון,9 ועד מועד סיכום הביקו רת בינואר 2008 .
, לא מונה יו"ר במקומו מהמסמכים עולה, כי עד המועד האמור לא נענו פניות חוזרות של החברה לרשות בבקשה למנות עוד חברים לדירקטוריון החברה.
החברה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2007 , שבתקופה שלא היה מניין חוקי לקיום ישיבות הדירקטוריון הקפידה הנהלתה להביא לידיעת הדירקטורים כל מידע מהותי על החברה.
עוד כתבה החברה שהוועדה לניהול סיכונים10 המשיכה להתכנס ולאשר את כל העסקאות שהחשכ"ל אישר לחברה להנפיק להן פוליסות.
רשות החברות כתבה בתשובתה מאותו חודש למשרד מבקר המדינה, שהיא פנתה פעמים רבות לשרים האחראים לפעילות החברה, שר האוצר ושר התמ"ת, בדבר הצורך להציע דירקטורים להשלמת המניין החוקי הדרוש לישיבות הדירקטוריון.
הביקורת בחברה החלה בתחילת שנת 2005 אולם החברה פנתה למשרד מבקר המדינה וציינה כי בשנת 2004 ניתן לה כאמור כתב ערבות חדש וכי בכוונתה לפעול להגדלת מספר היצואנים המשתמשים בשירותיה ומספר עסקאות היצוא שהיא מבטחת ולהרחיב את תחומי פעילותה, ועל כן ביקשה לעכב את הביקורת בחברה עד שיבשילו תוצאות פעולותיה האמורות.
משרד מבקר המדינה נענה לבקשה והשלים את הביקורת בחברה במחצית השנייה של שנת 2007 .
במסגרת הביקורת נבדק כיצד הוסדרה פעילות החברה לאחר שהושלמה הפרטת הטווח הקצר, נבדקו סדרי העבודה והפיקוח של אגף החשכ"ל על פעילות החברה וכן סוגיות עקרוניות הנוגעות למתכונת פעילותה כחברה ממשלתית, לרבות היקף פעילותה והיותה הזרוע המבצעת של המדינה.
כן נבדקו התוצאות של מעורבות המדינה בתחומי פעילותה העסקית של החברה ושהמדינה מוסמכת לקבל החלטות בעניינם.
בדיקות השלמה נעשו בגופים הממשלתיים שפעילות החברה נוגעת להם - רשות החברות, משרד האוצר, משרד התמ"ת ומכון היצוא.
הפרטת פעילות הטווח הקצר .
מאמצע שנות השמונים של המאה ה-20 נקטו ממשלות ישראל מדיניות הקובעת שיש להפריט חברות שאין הצדקה שהממשלה תמשיך להיות מעורבת ישירות בפעילותן; מדיניות זו ננקטה ביתר שאת בראשית שנות התשעים.
ההפרטה נועדה לצמצם את המעורבות הממשלתית הישירה בפעילות העסקית, לעודד את החברות האלה לפעול לפי שיקולים עסקיים עצמאיים בלבד ולחשוף את החברות המופרטות לתחרות.
סעיף 14 (א) לחוק החברות הממשלתיות (להלן - החוק) מפרט את הנסיבות שבהתקיים אחת מהן רשאית הממשלה להביא לפירוק מרצון של חברה ממשלתית .
9 'בעניין סיום כהונתו של יו"ר הדירקטוריון ראו להלן, עמ254.
10 בעניין ממצאי ביקורת בעניין תפקידיה ופעילותה של ועדה זו ראו להלן, עמ' 212.
או למכירת מניות החברה שבידי המדינה, ואלה הן: "(1 ) מטרות החברה הושגו או שהשגתן אינה אפשרית כלל או אינה אפשרית בחיסכון וביעילות; ( 2 ) מטרות החברה הוטלו על רשות שהוקמה בחוק או על חברה ממשלתית אחרת; (3 ) מן הרצוי שמטרות החברה יבוצעו על ידי גוף שאינו חברה ממשלתית".
לפי תיקון שנעשה לחוק החברות הממשלתיות בשנת 1993 , הוקמה ועדת שרים לענייני הפרטה (לה לן - ועדת השרים) 11 .
ועדת השרים מוסמכת להחליט על הפרטה של חברה ממשלתית; הצעה להחלטה על הפרטה בצירוף חוות דעת של רשות החברות תוגש לוועדה בידי השרים האחראים לחברה, או בידי אחד מהם.
לפי החוק, אם "סברה הרשות כי יש להחליט על הפרטת חברה ולא הציע זאת לממשלה אחד מהשרים, תחווה הרשות את דעתה בתזכיר מנומק לשרים ולוועדת השרים, וכל אחד מחברי ועדת השרים רשאי להגיש הצעה להחלטה על הפרטה".
את ההצעה יש להגיש לוועדה לאחר התייעצות עם דירקטוריון החברה, ולהציג לפניה את עמדת הדירקטוריון.
הוועדה גם קובעת את הדרך או את שילוב הדרכים שבהן תופרט חברה: מכירת מניות על פי תשקיף או בדרך אחרת; הנפקת מניות או ניירות ערך הוניים; פירוק.
החוק מאפשר לרשות החברות לעשות בעצמה, בנסיבות מיוחדות, פעולות הנדרשות לצורך ההפרטה, אם החברה אינה עושה אותן12.
תהליך הפרטת פעילות הטווח הקצר .
להלן פירוט הפעולות העיקריות שנעשו בשנים 1997 -2001 להפרטת הטווח הקצר והמשך הביצוע של ביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך באמצעות חברה ממשלתית שזה כל ייעודה.
הפירוט נועד להבהיר את הנסיבות שבגללן הגופים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה נדרשים שוב בשנת 2008 , לבחון מהי המתכונת הראויה לביצוע הביטוח לטווח בינוני וארוך בערבות המדינה: 1.
בשנת 1997 , כשנוצרה תחרות בין פעילות בסס"ח בתחום ביטוח עסקאות יצוא לטווח קצר ובין השוק הפרטי, קיימו החשכ"ל, הרשות ומשרד התמ"ת, דיונים במטרה לבחון ולגבש עקרונות להפרטת הביטוח לטווח הקצר שכאמור היה אז עיקר הפעילות של בסס"ח.
בנובמבר 1997 קיימה הרשות ישיבה בהשתתפות נציגים שלה, של בסס"ח ושל משרד התמ"ת.
בפרוטוקול הישיבה נאמר שמנהל יחידת ההפרטה ברשות ציין כי "התחומים המיועדים להפרטה: ביטוח מסחרי טווח קצר - המהווה את עיקר פעילות החברה .
וביטוח פוליטי טווח קצר.
יש פעילויות אחרות שבסס"ח משמשת כקבלן משנה של המדינה, שהסיכון בהן מוטל על המדינה (ביטוח סיכונים פוליטיים בטווח בינוני וארוך).
פעילויות אלה אינן מיועדות להפרטה.
בנוסף, בחלק מפעילויות אלה, לבסס"ח יש 'גיבנת' מהעבר שקשה מאוד למכור אותה.
לכן, על פי ההצעה יו עברו הפעילויות המיועדות להפרטה לחברה חדשה שתוקם לצורך כך, והיא תימכר בדרך של מכירה פרטית".
11 ועדת השרים לענייני הפרטה עברה לאחריות משרד האוצר בהתאם להחלטת ממשלה ממרס 2003.
12 ממצאי ביקורת בעניין הפרטת חברות ממשלתיות ראו בדוח שנתי 52 ב של מבקר המדינה ( 2002 '), עמ327.
בפרוטוקול הישיבה צוין כי גורמים מקצועיים שהחברה נועצה בהם סברו שאין להפריד בין פעילויות החברה אלא למכור את כל פעילותה יחד.
מהפרוטוקול עולה כי בישיבה לא נדונה עמדה זו וגם לא נקבע כי דיון בעמדה זו יתקיים במועד אחר, על אף חשיבותה לבחינת חלופות ההפרטה של החברה והמשך פעילותה.
בדיון שהתקיים בתחילת ינואר 1998 ,, בהשתתפות החשכ"ל ונציגי החברה הציג דירקטוריון בסס"ח את עמדתו כי יש להפריט גם את ניהול הביטוח הפוליטי לטווח הבינו ני והארוך.
מסיכום הדיון עולה כי החשכ"ל פירט שלוש אפשרויות להפרטת בסס"ח: "האחת, השארת תפעול הביטוח הפוליטי לטווח בינוני וארוך בחברת ענבל 13 .
השניה, תפעול הביטוח הפוליטי לטווח בינוני וארוך באמצעות גורמים פרטיים שיבחרו באמצעות מכרז שבו יתחרו כל הגופים הרלוונטיים לרבות חברת בסס"ח המופרטת.
השלישית, מכירת בסס"ח ביחד עם חוזה לתפעול הביטוח הפוליטי לטווח בינוני וארוך לתקופה קצובה".
במידה ונפזר את ניהול הסיכונים הפוליטיים למספר גורמים הרי שהתחרותיות במשק תגדל גם בביטוח המסחרי.
שאיפתי לא לנהל את הביטו ח הפוליטי במסגרת ממשלתית, אין מקום לממשלה לעסוק בתחומים שבהם אין לה יתרון יחסי.
אולם, ישנן שתי בעיות.
האחת, עלי להבטיח כי הטיפול בתחום פעילות זה יהיה מספיק רציני כיוון שהסיכון עדיין נשאר על הממשלה.
השניה, עלי להבטיח שע"י הוצאת תחום פעילות זה מחוץ למסגרת ממ שלתית לא תפגע התחרותיות.
ע"י פיזור ניהול הסיכונים הפוליטיים לטווח בינוני וארוך למספר חברות הרי שהתחרותיות תגדל ואני מבטיח שהשירות שהממשלה תקבל יהיה טוב יותר" (ההדגשות אינן במקור).
בישיבה הוחלט כי "החשכ"ל ישקול ויחליט בסוגיה".
מהאמור לעיל עולה, כי אף אחת מהחלופות שהציע החשכ"ל לביצוע ביטוח הסיכונים לטווח בינוני וארוך לא הייתה המשך ביצוע הפעילות האמורה באמצעות חברה ממשלתית שזה כל ייעודה.
בעקבות הדיון האמור ביקש מנהל יחידת ההפרטה ברשות ממנכ"ל בסס"ח "להעלות על הכתב את המשמעויות וההשלכות של ביצוע וניהול ביטוח האשראי לטווח בינוני וארוך באמצעות החברה שתופרט, הן לעניין הליך ההפרטה.
והן לעצם ביצוע וניהול הפעילות באמצעות גורם שאינו ממשלתי".
לא נמצא כי תשובת החברה הועברה לרשות וכי היא דרשה לקבל אותה.
בדיוןשקיים החשכ"ל עם מנהלת הרשות בסוף ינואר 1998 , מסר החשכ"ל כי החליט שהפעילות המופרטת לא תכלול ביטוח סיכונים פוליטיים בטווח בינוני וארוך, וכי "הפעילות הלא מופרטת תתבצע על ידי חברת בת של ענבל" (ההדגשה אינה במקור).
בפברואר 1998 פנה מנהל יחידת ההפרטה ברשות במכתב ליו"ר דירקטוריון החברה וביקש לדעת מהי עמדת הדירקטוריון בנוגע להצעת ההחלטה שהרשות הכינה והגישה לאישור ועדת השרים, בעניין הפרטת פעילות החברה בטווח הקצר.
13 "ענבל" חברה לביטוח בע"מ היא חברה בבעלות מלאה של הממשלה ועוסקת בעיקר באספקת שירותי ייעוץ וכיסוי ביטוחי ושירותים פיננסיים לממשלה ולגופים שבשליטתה.
החברה משמשת זרוע ביצועית של הממשלה במגוון פעילויות ביטוחיות ופיננסיות.
השר האחראי לענבל הוא שר האוצר בלבד.
במכתב צוין שיש מחלוקת בין משרדי הממשלה הנוגעים בדבר בנוגע לסעיף בהצעה הקובע כי יש "להסמיך את הרשות והחשב הכללי, לאחר ביצוע המכירה, להעביר את מניות המדינה בבסס"ח הקיימת לענבל .
או לגורם אחר שהם יורו".
במרס 1998 הודיעה החברה לרשות כי הדירקטוריון החליט לתמוך בהצעת ההפרטה שהכינה הרשות והמליץ כי "לחברה החדשה יימכר גם ניהול הביטוח לטווח בינוני וארוך.
הזיכיון לתפעול הביטוח לטווח הבינוני וארוך יינתן לחברה המופרטת לתקו פת זמן מוגבלת שתקבע מראש (כמו למשל שלוש שנים).
בתום תקופת הזיכיון, אם עדיין יהיה צורך בביטוח משנה מצד החשכ"ל, ייערך מכרז לקבלת הזיכיון לתקופה נוספת, באופן שיאפשר הענקתו למתמודד אחד או למספר מתמודדים.
על מנת לשמור על האינטרסים של המדינה כמבטח משנה בטווח הבי נוני והארוך - בהנחה שהזיכיון לניהול התוכנית יועבר לידי גורם פרטי - ממליץ הדירקטוריון כי ייקבעו קריטריונים אחידים לבדיקה ולאישור עסקאות כאלו ע"י ועדה בין משרדית בראשות החשב הכללי"14 .
יצוין כי מדיווח שמסר יו"ר הדירקטוריון במאי 2006 לדירקטוריון עולה 15 , כי שר התמ"ת דאז תמך בעמדת הדירקטוריון אך ועדת השרים דחתה אותה בעקבות התנגדות החשכ"ל, שבה תמך שר האוצר.
בהצעת ההחלטה שהעבירה הרשות לוועדת השרים במרס 1998 ,היא ציינה כי הפעילות של החברה בטווח הקצר תימכר בדרך של מכירה פרטית וכי "ביטוח אשראי לטווח בינוני וארוך.
בהן משמשת החברה רק כ'זרוע ארוכה' של המדינה ומרבית הסיכון והעלות בגינן מוטלות על המדינה, אינן מיועדות להפרטה בשלב זה, והן תיוותרנה בחברה" (ההדגשות אינן במקור).
בהצעה גם נקבע "להסמיך את הרשות והחשב הכללי, לאחר ביצוע המכירה, להעביר את מניות המדינה בבסס"ח הקיימת לענבל.
באותו חודש החליטה ועדת השרים לאשר את ההצעה להחלטה שהגישה לה הרשות בעניין הפרטת הטווח הקצר, ואלה שניים מעיקריה: (א) להעביר את פעילות ביטוח סיכונים מסחריים ופוליטיים לטווח קצר, וכן פעילויות אחרות שתקבע הרשות, לרבות הנכסים, ה זכויות, ההתחייבויות והעובדים, מבסס"ח לחברה ממשלתית שתוקם לשם כך; (ב) להסמיך את הרשות לעשות את כל הפעולות הנדרשות לדעתה לביצוע הפרטה של החברה החדשה.
עוד החליטה הוועדה כי "לפני סיום הליך המכירה כאמור .
תכריע ועדת השרים לענייני הפרטה בשאלה האם מניות המדינה בחברת בסס"ח הקיימת יועברו ל'ענבל חברה לביטוח בע"מ' או שייוותרו בידי המדינה" (ההדגשות אינן במקור).
בהצעת ההחלטה שהגישה הרשות לא ניתנה הדעת על כך שהמתכונת האמורה של המשך פעילותה של החברה היא שהחברה תשמש רק "זרוע ארוכה" של אגף החשכ"ל בביצוע החלטותיו בעניין ה שימוש בערבות המדינה - ולא נבחנה השאלה אם הדרך המיטבית למימוש מתכונת פעילות זו היא בדרך של חברה ממשלתית שנועדה לצורך זה בלבד, וזאת בין היתר, בשים לב לעלויות הפעלתה של חברה ממשלתית ולדרכי פעולתה הקבועות בחוק.
ההדגשה אינה במקור 15 'בעניין זה ראו גם להלן, עמ258.
בסוף אפריל 1998 אישרה ועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים), מכוח סמכותה לפי סעיף 59 ב(ח) לחוק החברות הממשלתיות, את דרך ההפרטה של החברה בהתאם להחלטת ועדת השרים ממרס 1998 .
בעקבות החלטת ועדת הכספים הוקמה חברה ממשלתית חדשה (ושמה ב.
ח - החברה הישראלית לביטוח אשראי בע"מ16 , להלן- החברה החדשה) ואליה הועברה פעילות בסס"ח בטווח הקצר.
במהלך שנת 2001 , כחמש שנים לאחר התחלת הפעולות להפרטת הטווח הקצר וכשלוש שנים לאחר החלטת ועדת השרים ואישור ועדת הכספים של הכנסת, קיימה רשות החברות הליך למכירת החברה החדשה; לאחר שהתקיימו שני סבבי תחרות בין המתמודדים על רכישת החברה החדשה, הוחלט להפסיק את הליך המכירה ולקיים הליך מכירה ללא מכרז.
בסופו של הליך זה הוחלט לקבל את הצעת המחיר שהגישה קבוצת חברות לרכוש את החברה החדשה בסכום כולל של 37 מיליון ש"ח.
הפרטת החברה החדשה הושלמה בנובמבר 2001 (החברה שנמכרה תיקרא להלן: החברה המופרטת).
מהאמור לעיל עולה, כי למרות החלטת החשכ"ל מינואר 1998 (שלפיה ביטוח הסיכונים לטווח בינוני וארוך יבוצע באמצעות חברת ענבל), ועל אף שלא התקבלה הכרעת ועדת השרים בעניין הגוף הממשלתי שיחזיק במניות המדינה בחברה וינהל את ביטוח הטווח הבינוני והארוך בערבות המדינה, השל ימה הרשות את הליך המכירה של החברה, והפעילות בתחום ביטוח הסיכונים לטווח בינוני וארוך נותרה בידי החברה הממשלתית הקיימת.
יוצא אפוא שהרשות לא מילאה כראוי את תפקידה.
רשות החברות כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2008 :כדלקמן (א) "בתהליכי הפרטה לא ניתן להתעכב על פתרון כל הסוגיות באופן המיטבי לטווח הארוך ונעשות פשרות ודחיית החלטות בנושאים שאינם לב ההפרטה.
שגם במקרה הנדון כך נעשה".
לקראת גיבוש החלטת ועדת השרים ביצעה הרשות עבודת הכנה ארוכה ובמסגרתה נבחנו, בליווי ייעוץ מקצועי חיצוני, האפשרויות השונות להפרט ת החברה.
כמו כן נבחן הנושא עם נציגי אגף החשכ"ל ואגף שוק ההון, החברה וגורמים נוספים במטרה לבחון את חלופות ההפרטה הקיימות.
רק לאחר ביצוע הפעולות האמורות, שנמשכו שנים מספר, "ולאחר שהובהרה באופן חד משמעי עמדת החשב הכללי, בדבר סירובו להפריט את ניהול תחום ביטוח סיכוני סחר חוץ לטווח הארוך והבינוני, והובהר כי קיים כשל שוק בנושא זה, אשר ללא גיבויו של החשב הכללי אין לו מענה בשוק הפרטי, הושלמה הכנת החלטת ועדת השרים לענייני הפרטה.
גם לאחר שהתקבלה החלטת ההפרטה, לא הסתיימה בחינת האפשרויות להפרטת החברה.
להערכת הרשות התל יית סיום מכירת הבסס"ח בהחלטת ועדת שרים לענייני הפרטה בדבר עתיד ביטוח הטווח הבינוני והארוך, היה גורם בהכרח לעיכוב משמעותי ואולי אף לביטולו המוחלט של הליך המכירה .
ההכרעה בדבר עתידה של הבסס"ח הנותרת ]ולתוצאות חמורות, לדעת החשכ"ל[ אינה בלעדית בידי הרשות, אלא גם בידי החשב הכללי ומשרד התמ"ת.
לעניין זה הוקמו במהלך השנים שני צוותי חשיבה.
מהדיונים שהתקיימו והפערים המהותיים .
16 'ממצאי ביקורת בעניין השימוש בשם בסס"ח לחברה החדשה, ראו להלן בעמ208.
שבין חברי הצוות, נראה היה בסמוך למועד המכירה כי הנושא רחוק מהכרעה או ממיצוי הדיון בו וגיבוש המלצות על ידי הצוות.
נושא הפרטת החברה בכלל וסוגיית הפרטת ביטוח הטווח הבינוני והארוך בפרט נדונו בהרחבה בישיבות אחרות שהתקיימו בנושא זה".
(ב) מסקנת משרד מבקר המדינה שחברה ממשלתית המשמשת זרוע ארוכה של אגף החשכ"ל בביצוע החלטותיו בעניין השימוש בערבות המדינה אינה עולה בקנה אחד עם מתכונת פעילותה של חברה ממשלתית ו סמכויות הדירקטוריון שלה מוטעית; מסקנה זו עוסקת "בחלוקה מיטבית של האורגנים השונים לביצוע מטרות הממשלה ותפקידם של חברות ממשלתיות בחלוקה זו.
קיימות חברות ממשלתיות רבות המשמשות כזרוע ביצוע של הממשלה ושכאלו הן מפעילות שיקול דעת בביצוע המטרות ולא תמיד בהחלטה על הפרויקטים השונים".
(ג) בהצעת ההחלטה שהגישה הרשות "צוין כי קיימת מחלוקת בין משרדי הממשלה הנוגעים בדבר (החשב הכללי ומשרד התמ"ת) בנוגע לגוף שיחזיק במניות המדינה בבסס"ח וינהל את ביטוח הטווח הבינוני והארוך.
משכך, הציעה הרשות, כפי שמתבטא בהצעת ההחלטה שהועברה להת ייחסות דירקטוריון הרשות והחשכ"ל יוסמכו להעביר את המניות לענבל או לגורם אחר ]ולפיה[ החברה שהם יורו לאחר ביצוע מכירת הטווח הקצר.
ברם, החלטת ההפרטה שהתקבלה קובעת אחרת, ולמעשה מותירה את הנושא להכרעת ועדת השרים לענייני הפרטה, וזאת במטרה למצות את הדיון בנושא זה בין הגורמים הרלוונטיים.
דיון בנושא באותו מועד לצורך קבלת הכרעה כבר במסגרת החלטת ההפרטה שהתקבלה במרס 1998 ,היה גורם ככל הנראה לעיכוב משמעותי בקידום הפרטת החברה וזאת לנוכח המחלוקות המהותיות שנתגלעו בין הגורמים השונים.
מאחר וכאמור המדובר היה במחלוקות מהותיות הנוגעות לשורש הפעילות ואופן ניהולה, הוחלט כי הנושא יוכרע בועדת השרים לענייני הפרטה, ולא להסתפק בכך שהרשות והחשב הכללי הם שיחליטו בנוגע לעתיד הנושא.
בנוגע לאמירה כי לא הוצגה עמדת החשכ"ל בעניין הגורם שיבצע לאחר ההפרטה את ביטוח הסיכונים לטווח הבינוני והארוך, הרי כפי שהוחלט נושא זה למעשה לא נדון באותה הישיבה והושאר להכרעת ועדת השרים בישיבה נפרדת.
בנוסף, יש לציין כי בעניין זה קיימת חשיבות גם לעמדת משרד התמ"ת בנושא זה, אשר כאמור חלק על עמדת החשכ"ל באשר לגורם שיבצע את ביטוח הסיכונים לטווח בינוני וארוך.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין במכלול הסבריה של הרשות כדי להבהיר מדוע לא התפנתה לטפל, מיד לאחר השלמת הפרטת הטווח הקצר, בסוגיית הגורם שיחזיק במניות החברה וינהל את ביצוע הביטוח לטווח בינוני וארוך בערבות המדינה, סוגיה שהונחה כאמור לפתחה כבר בשנת 1998.
יצו ין כי הרשות לא יכלה להמציא למשרד מבקר המדינה חלק מהאסמכתאות לביסוס הסבריה האמורים בעניין אופן טיפולה בקביעת הגורם האמור.
בעניין טענתה של הרשות כי "קיימות חברות ממשלתיות רבות המשמשות כזרוע ביצוע של הממשלה ושכאלו הן מפעילות שיקול דעת בביצוע המטרות ולא תמיד ב החלטה על הפרוייקטים השונים" מעיר משרד מבקר המדינה כי מדובר בחברות שהדירקטוריון שלהן מוסמך לקבל באופן עצמאי את ההחלטות בעניינן.
יצוין שסעיף 4 לחוק החברות משרד האוצר 209 .
,הממשלתיות מאפשר לממשלה, באישור ועדת הכספים של הכנסת להורות לחברה, במקרים חריגים, שלא לפעול לפי שיקולים עסקיים עצמאיים.
מתכונת הפעילות שציינה הרשות אינה מתכונת פעילותה של אשרא, והסעיף האמור בחוק החברות הממשלתיות גם לא הוחל על מכלול פעילותה.
החשכ"ל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה: (א) באוקטובר 2007 כתב החשכ"ל כי "ביצוע פעילות ביטוח לטווח הבינוני והארוך ע"י השוק הפרטי בערבות המדינה הינה אפשרית אך נפסלה על הסף ע"י הגורמים המקצועיים באגף החשב הכללי.
כשל השוק בטווח הבינוני והארוך הינו בחוסר היכולת של השוק הפרטי לבצע את הפעילות ללא ערבות מדינה כפי שנעשה כיום בטווח הקצר.
הצעת דירקטוריון החברה, אשר רואה לנגד עיניו את טובת החברה ולא את טובת המדינה, נבחנה ונדחתה ע"י משרד האוצר.
יצוין שבתשובה לא נאמר דבר על אי-קיום החלטת החשכ"ל מינואר 1998 בעניין חלופת ההפרטה שהוא מעדיף ועל לאי-קיום החלטת ועדת השרים כי לפני השלמת תהליך המכירה היא תקבע מי הגוף שיחזיק במניות החברה.
(ב) בינואר 2008 כתב החשכ"ל כי "הצעת דירקטוריון החברה אשר רואה לנגד עיניו את טובת החברה ולא את טובת המדינה, נבחנה ונדחתה על ידי משרד האוצר כבר בוועדת השרים לענייני הפרטה.
עמדה זו עומדת בעינה גם היום.
סיכום הדיון של החשב הכללי מיום 29.
98 , אשר קבע כי הפעילות הלא מופרטת תתבצע על ידי חברת בת של ענבל קדם להחלטת ההפרטה אשר לא הכריעה בנושא.
על כן ניתן להסיק כי למרות הסיכום האמור, החלטה סופית עדיין לא התקבלה.
עם זאת, היות ועברו כ-10 שנים ולא נמצא אצלנו תיעוד לגבי בדיקות או דיונים בנושא בתקופת הפרטת הטווח הקצר, אין בידינו לשפוך אור על סיבת אי ביצוע ההחלטות כאמור".
לא נמצא שרשות החברות, משרד האוצר ומשרד התמ"ת (להלן- הגופים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה) בחנו כראוי, בטרם הוחלט להפריט את פעילות החברה בטווח הקצר, בחינה אנליטית וכמותית את נתוני פעילותה לסוגיה.
כמו כן הם לא בדקו אם אפשר לעשות בשוק הפרטי ביטוח של עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך, בערבות המדינה ובפיקוח אגף החשכ"ל, כפי שהציע דירקטוריון החברה, ולחילופין - לבצע את כל פעולות החברה במסגרת חברה בת של ענבל, כפי שהחליט החשכ"ל.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות היית ה מוטלת החובה לבחון ביסודיות את כל ההיבטים הרלוונטיים של הנושא עם כל הגורמים הנוגעים בדבר, ולתת להם ביטוי מתאים בהצעת ההחלטה שהגישה לוועדת השרים לענייני הפרטה ובבקשה לאישורה בידי ועדת הכספים של הכנסת.
בחינה כאמור גם לא נעשתה לאחר ההפרטה ועד למועד התחלת הביקורת בנושא.
זאת עוד, אף ששאלות רבות לא קיבלו מענה בעת תהליך ההפרטה ואף התחדדו לאחר השלמתה, לא קבעו הגופים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה כי לאחר ההפרטה יערכו בדיקות והערכות לגבי פעילות החברה בטווח הבינוני והארוך; צוותים שמינו משרדי התמ"ת והאוצר לאחר ההפרטה לבחינת פעילות החברה והפעולות המתחייבות ממנה, לא השלימו את עבודתם17 .
לדעת משרד מבקר המדינה, הבדיקות וההערכות הללו והפעולות המתחייבות מהן, נדרשו במיוחד מטעמים אלה: ( 1 ) ,בהצעת ההחלטה ובבקשה לאישורה בידי ועדת הכספים צוין, כאמור במפורש כי "בשלב זה" ביטוח אשר אי לטווח בינוני וארוך אינו מיועד להפרטה; (2 ) בהחלטת ועדת השרים נקבע כי לפני סיום הליך המכירה היא תכריע אם מניות המדינה בחברה וניהול ביטוח הטווח הבינוני והארוך יועברו לחברת ענבל (להלן - ענבל) או ייוותרו בידי המדינה; ( 3 ) בהתחשב בכך שעיקר פעילותה של החברה שה ופרטה היה כאמור בביטוח עסקאות לטווח קצר ושמספר עסקאות היצוא לטווח בינוני וארוך הוא מצומצם ביותר, היה ראוי לקבוע על איזה גוף תוטל הבחינה, מה הם המשתנים שייבחנו ופרק הזמן לביצוע הבחינה וליישום מסקנותיה.
הביקורת העלתה, כי אף שכבר חלפו שנים רבות מאז הוחלט להפריט את הטווח הקצר ואף מאז הושלמה ההפרטה, לא בחן כראוי אף אחד מהגופים האחראים לפעילות החברה אם יש מקום להמשך מעורבות המדינה בתחום ביטוח סיכוני יצוא בטווח הבינוני והארוך ומהי המתכונת הארגונית המיטבית הדרושה לשם כך.
בחינת הנושא על היבטיו השונים החלה רק בשנת 2005 בעקבות ממצאי הביקורת, אולם עד ינואר 2008 .
היא לא הסתיימה מהאמור לעיל נראה, שהגורמים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה התרכזו בהפרטת עיסוקה העיקרי ולא נתנו די הצורך, את דעתם על כל המתחייב מהמשך פעילותה בביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך בלבד שהוא שוק קט ן יחסית.
לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות, שהייתה כאמור הגוף המוביל בהפרטת הטווח הקצר, ועל אגף החשכ"ל, שלא יושמה החלטתו בדבר אופן הביצוע - בערבות המדינה - של ביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך, ועל משרד התמ"ת האחראי גם הוא לפעילות החברה, להפיק את הלקחים הדרושים לגבי הליכי קבלת החלטות ויישומן, כדי למנוע את הישנות הליקויים בהפרטות של חברות ממשלתיות אחרות.
בהחלטת ועדת השרים לענייני הפרטה ממרס 1998 שבה אושרה הפרטת פעילות החברה בטווח הקצר נקבע בין היתר, שיש צורך לשנות את שמה של החברה הממשלתית שתעסוק בביטוח סיכוני סחר חוץ לטווח הבינוני והארוך.
17 'בעניין זה, ראו להלן עמ 247-249 .
העלתה שרק בספטמבר 2005 , כארבע שנים לאחר הפרטת הטווח הקצר וכשבע שנים לאחר החלטת ועדת השרים, אישרה האסיפה הכללית של החברה, על פי המלצת הדירקטוריון, את שינוי השם ל"אשרא".
יצוין שלפי דיווח שנמסר לוועדת הדירקטוריון לאסטרטגיה שיווקית בפברואר 2005 , שררה במשך כמה שנים בקרב יצואנים וחברות הפועלות בענף, אי -בהירות בנוגע לזהותן ופעילותן של אשרא והחברה שהופרטה.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות ומוסדות החברה לפעול להסדרת העניין עם תחילת פעילותה של החב רה במתכונתה החדשה, כפי שקבעה ועדת השרים.
דבר זה היה מונע את אי-הבהירות האמורה.
בהחלטת ועדת השרים להפריט את פעילות בסס"ח בטווח הקצר נקבע, בין היתר, כי רשות החברות תוסמך "לשנות את מסמכי ההתאגדות של בסס"ח הקיימת, ככל שיידרש לביצוע החלטה ז ו".
בינואר 1999 כתב יו"ר דירקטוריון החברה למנהל הרשות, בין היתר, כי שינוי תקנון החברה הוא נושא הראוי לעיון מפורט והוסיף כי "הצעת השינוי טרם הועברה לעיון החברה והדירקטוריון ולתיקונים בהם עשויה להיות משמעות ביכולת תפקוד החברה".
הביקורת העלתה כי עד אוגוסט 2007 לא פעלו הרשות והדירקטוריון לשינוי מסמכי ההתאגדות של החברה.
החברה כתבה בתשובתה מאוקטובר 2007 למשרד מבקר המדינה כי "בחינת פעילות החברה .
לאורך השנים מלמדת כי מתכונת העבודה מול החשכ"ל היתה דומה בעיקרה וזאת לאורך מרבית שנות קיומה של החברה.
דירקטוריון החברה לא עסק מעולם באישור עסקאות אלו ונסמך במלואו על החלטות וערבות המדינה בעניין.
הוצאת פעילות הטווח הקצר הציפה באחת את הניהול ואופן קבלת ההחלטות בגין עסקאות טווח ארוך לאור העובדה שהחברה נותרה עם תחום פעילות אחד.
החלטת ועדת השרים קבעה כי שינוי התקנון יעשה ככל ש ידרש לביצוע החלטת ההפרטה.
זהו נוסח החלטה מקובל שנועד להקל על הליך ההפרטה.
לא התקבלה החלטה בנוגע לעדכון התקנון.
לחברה לא ידוע על צורך לשנות את התקנון.
לדברי הרשות, מסמכי ההתאגדות של החברה לא שונו היות שלמעשה המשיכה החברה בביטוח עסקאות יצוא נגד סיכונים בטווח הבינוני והארוך כמקודם.
באוקטובר 2007 כתבה הרשות למשרד מבקר המדינה כי ".
לא נדרשו שינויים במסמכי ההתאגדות של החברה.
]פרט לתיקון התקנון לצורך ההפרטה [ נוספים מטרות החברה ופעילותה כתאגיד לא השתנו.
אינם חדשים לפעילות החברה והיו קיימים בחברה ב תחום הביטוח לטווח הארוך והבינוני עוד לפני הפרטת החברה".
לדעת משרד מבקר המדינה, חל שינוי מהותי בפעילות החברה ומתכונת פעילותה, ומטרותיה לאחר הפרטת הטווח הקצר שונות מאלה שנקבעו בתקנונה עם הקמתה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות לנקוט את הצעדים הדרושים כדי שהחלטות ועדת השרים בעניין פעולות הנדרשות בחברות שהוחלט להפריט את כל פעילותן או חלק ממנה, יבוצעו בהקדם.
פעילות החברה לאחר הפרטת פעילות הטווח הקצר .
לפני ההפרטה הייתה פעילות החברה בביטוח עסקאות יצוא לטווח הקצר כאמור כ- 85% (לפי מספר הפוליסות) מהיקף פעילותה; בדוחותיה הכספיים של החברה צוין כי כ -80% .
מפעילות היצוא של המשק הישראלי נעשית באשראי לטווח קצר משמעות הדבר היא, שמספר החברות הישראליות שהן לקוחות פוטנציאליים של החברה בטווח הבינוני והארוך הוא מצומצם.
לאחר הפרטת הטווח הקצר, הפעילות העיקרית של החברה בטווח הבינוני והארוך היא בתחומים האלה: טיפול בבקשות היצואנים, בדיקת איתנותו הפיננסית של הקונה בחו"ל (מדינה, גורם ממשלתי או גורם פרטי) ויכולת הפירעון שלו; בדיקת התנאים המסחריים של העסקה; דירוג רמת הסיכון של מד ינת היעד של היצוא (להלן - מדינת היצוא); ההחלטה אם להעביר את בקשת היצואן לאישור הוועדות הבין-משרדיות באגף החשכ"ל (דבר שמשמעותו המלצה לחשכ"ל לבטח את העסקה); הגשת המסמכים הנדרשים לוועדות הבין-משרדיות לצורך אישור ביטוח העסקה, ואם אושר הביטוח - הנפקת פוליסת בי טוח וליווי משפטי ופיננסי עד לפקיעת תוקף הפוליסה (להלן - פעילות החברה במתכונתה החדשה).
פעילויות אלה של החברה, שהן בעיקרן תפעוליות בלבד, אינן כרוכות כלל בסיכונים עסקיים שלה.
כאמור, להנהלת החברה ולמוסדותיה גם אין סמכות לקבל החלטות כלשהן בנוגע למתן ביטוח לעסק אות יצוא, דבר המעלה שאלות מהותיות בדבר הטעם בביצוע הפעולות האמורות באמצעות חברה ממשלתית שנועדה לצורך זה בלבד.
תהליך קבלת ההחלטות בחברה בדבר המלצה לביטוח עסקאות .
כל המלצה של החברה לבטח עסקת יצוא מותנית בבחינת איתנותו הפיננסית של הקונה ובחינת נתונים אחדים ש ל מדינת היצוא, טעונה אישור של ועדות בין - משרדיות (להלן - הוועדה הבין-משרדית או ועדות החשכ"ל), שחברים בהן נציגים משרד האוצר 213 .
של משרדי האוצר, התמ"ת והחוץ, של בנק ישראל ושל החברה, ובראשן עומדים החשכ"ל18 או נציגיו (להלן- אישור עקרוני).
החברה מדרגת לשמונה דרגות את המדינות הרלוונטיות בעולם שלהערכתה הן לקוחות פוטנציאליים לרכישת יצוא ישראלי על פי דרגת הסיכון שלהן; שיעור העסקה המבוטח למדינות בדרגת סיכון 1 - 4 נקבע בידי החברה, ולמדינות בדרגת סיכון 5 - 7 נקבע בידי הוועדה הבין -משרדית, לאחר המלצות החברה; מדינות בדרגת סיכון 8 אינן בנות חיסוי ביטוחי.
יצואן המבקש לרכוש פוליסת ביטוח לעסקת יצוא נדרש להגיש לחברה פרטים ומסמכים הנוגעים לעסקה, לרבות נתונים כספיים בנוגע לרוכש.
לאחר בדיקת העסקה מחליטה החברה אם לדחותה או להעבירה לאישור הוועדה הבין-משרדית; אם אישרה הוועדה את העסקה נותנת החברה ליצואן אישור עקרוני לקבלת חיסוי ביטוחי לעסקה.
בדוחות הכספיים של החברה לשנת 2004 "כי שיעור האישורים המבשלים לכדי פוליסות ביטוח ממשיות עומד בממוצע ]שנותן החשכ"ל[ העקרוניים על 14% " הועלה כי החברה לא בדקה מה הן הסיבות לשיעור הנמוך של האישורים העקרוניים שהבשילו לכדי פוליסת ביטוח.
החברה כתבה למשרד מבקר המדינה שהיא "בוחנת מספר גדול של עסקאות, שרובן אינו יוצא לפועל.
מהותה של החברה הינו לתמוך ביצואנים, ולפיכך מתן מענה ליצואן גם במקרה בו עסקת יצוא אינה נדרשת לאשראי וביטוח בסופה, הינה מענה ההולם את מטרותיה".
החברה ציינה כי "בחינה של אחוזי המימוש מול המקובל בעולם ומול אחוזי הזכייה של היצואנים.
מצביעה על כך שיחס של %14 הינו סביר בהחלט.