HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
המצאת רישיון בר-תוקף אינה תנאי לחתימה על ההסכם עם הביטוח הלאומי.
לדעת משרד מבקר המדינה, הקפדה של הביטוח הלאומי על הסכם לתקופה שתהיה חופפת את תקופת הרישיון שניתן לחברת הקב ורה עשויה להמריץ את החברות לפעול לקבלת רישיון קבורה.
הרישיון שמנפיק משרד הדתות ליישובים החקלאיים אינו מוגבל רק לקבורת נפטרים בני המקום ובני משפחותיהם, כנדרש בהסכם עם הביטוח הלאומי.
לדעת משרד מבקר המדינה, הגבלה מעין זאת עשויה לצמצם את הקבורה המסחרית ביישובים חקלאיים.
בתשובת הביטוח הלאומי למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2009 הוא ציין כי פנה למשרד בבקשה להתנות מתן רישיון לחברות קבורה ביישובים חקלאיים בקבורת תושבי המקום ובני משפחותיהם בלבד וכן מי שנפטר בתחום היישוב החקלאי.
מתשובת המשרד עולה כי אימץ את הערת משרד מבקר המדינה ובכוונתו להוסיף תנאי זה לרישיונות הקבורה שיינתנו מאותו תאריך ליישובים חקלאיים.
שימוש בחברת קבורה פרטית אחד היישובים החקלאיים חתם ביולי 2003 על הסכם עם חברת קבורה פרטית שתוקפו עד דצמבר 2026 .
על פי ההסכם, החברה תפעיל, תנהל, תתחזק ותשווק את בית עלמין ששטחו ארבעה דונמים שהם חלק מהמשבצת ובתמורה תשלם ליישוב עבור כל קבורה תשלום שנקבע בהסכם.
על פי ההסכם, קבורה כוללת גם רכישה בחיים של חלקת קבר.
בין היישוב החקלאי לחברה הפרטית נחתם לכאורה הסכם למטרות רווח.
המשרד לא בדק את משמעותו ואם הוא מהווה תמריץ לגביית תעריפים החורגים מאלו המאושרים בחוק.
יתר על כן, על ממ"י לתת את דעתו להסכם זה שכן לכאורה מופר חוזה המשבצת במתן זכות לאחר ללא אישור המינהל ובניצול הקרקע למטרות מסחריות.
מתשובת המשרד למבקר המדינה עולה כי הטיפול בבקשה לחידוש רישיון הקבורה של יישוב חקלאי זה הוקפא עד למיצוי הבירור.
מודעות הציבור לזכויותיו עם המשתמשים בשירותי הקבורה ביישובים החקלאיים נמנים עולים חדשים שאינם מוכרים כיהודים לצורך קבלת שירותי הדת ובהם קבורה.
מהתלונות שהתקבלו בביטוח הלאומי ניתן להבין כי משפחות הנפטרים אינן מודעות לזכויותיהן ולתעריפי השירותים בתשלום.
חוק שירותי הדת היהודיים מטיל על המשרד לפקח על אופן מתן השירותים; בהתאם להוראות החוק, חברת קבורה תגלה לכל אדם המבקש לרכוש חלקת קבר בעודו בחיים בכתב טרם הרכישה כל פרט מהותי בעניין, לרבות הסכום שיש לשלם והנחות, והמידע יוצג במקום בולט במשרדי החברה.
לפי תקנות הזכות לקבורה אזרחית, בפתח בית עלמין אזרחי חלופי יוצב שלט המודיע כי הוא אזרחי חלופי.
בביקורת נמצא כי המשרד אינו ממלא את חובתו על פי חוק שירותי הדת היהודיים ואינו מפקח על קיום הוראות החוק בידי חברות הקבורה ועל הצגת הפרטים הרלוונטיים אצלן.
בתשובת המשרד למבקר המדינה צוין כי הוא יפיץ חוזר מנכ"ל לרענון נהלים והנחיות שיכלול התייחסות מפורשת למחויבות להעמיד לציבור את מלוא המידע הרלוונטי.
נוסף על כך, שוקד המשרד על הכנת חוברת מידע בעניין קבורה שתופץ חינם לציבור הרחב באתר האינטרנט שלו, במשרדי חברות קדישא, במוקדי רישום הלוויות, בלשכות הבריאות ועוד.
מדיניות הקבורה בישראל .
מדיניות הקבורה בישראל מושפעת מהמחסור במשאבי קרקע, הבולט במיוחד באזור המרכז.
הקצאת קרקע לבית עלמין היא מעשה לדורות: אין אפשרות לשנות מינהל מקרקעי ישראל 401 .
ייעוד של קרקע שהוקצתה לקבורה.
בשל מצוקת הקרקע קיבלההממשלה מספר החלטות המעודדות קבורה רוויה19.
באוגוסט 2004 קיבלה הממשלה שלוש החלטות הנוגעות לקבורה ולפיהן לפחות 50% מהשטחים בבתי עלמין שיוקמו בעתיד או יורחבו ישמשו לקבורה רוויה; תוקם ועדה בין-משרדית לעידוד הקבורה הרוויה; לא תתאפשר מכירה של חלקות קבר ביישובים חקלאיים לקבורת נפטרים שאינם בני המקום.
בדברי ההסבר להחלטה צוין כי בתי העלמין, בעיקר ביישובים החקלאיים, נמצאים רובם בשטחים פתוחים ואיכותיים וניצולם לקבורה מסחרית גורם לפגיעה כלכלית וסביבתית בקרקעות המדינה, בין היתר, על ידי יצירת ביקוש בלתי-מוצדק להרחבתם.
בינואר 2006 החליטה הממשלה להעלות את תעריפי קבורת השדה 20 באזור המרכז ובירושלים למימון בניית מבנים חדשים של קבורה רוויה בהתאם למדיניות עידוד הקבורה הרוויה.
בשנת 2007 קיבלה הממשלה מספר החלטות נוספות לעידוד הקבורה הרוויה על ידי הגדלת מספר הקברים לדונם והוזלת הת עריפים לקבורה רוויה.
בפברואר 2009 החליטה הממשלה לעדכן את ההגדרה של קבורה רוויה לקבורה שבה "לפחות 1,500 .
"קברים לדונם במסגרת תכנון שינוי לתכנית מתאר ארצית לבתי עלמין (תמ"א 19 שינוי4 ) הכינה בינואר 2009 חברת אדריכלים פרטית עבור ממ"י הוראות לקבורה רוויה במטרה לנצל באופן יעיל את הקרקע בבתי עלמין.
על פי המלצתה, בשל עלויות הבנייה הגבוהות תהיה קבורה רוויה רק בבתי עלמין המשרתים יותר מ- 20,000 .
תושבים ההצעה נמצאת בדיונים וטרם התקבלה החלטה בנדון.
יוצא אם כן שכדי לחסוך שטחי קבורה בישראל על הממשלה לפעול להרחבת בתי עלמין או להוספת בתי עלמין אזוריים ולעודד בהם קבורה רוויה.
את סדרי עבודתו של ממ"י יש לראות על רקע אותן החלטות ממשלה דלעיל.
במאי 2004 דנה הנהלת ממ"י בקבורה ביישובים החקלאיים בעקבות ".
התפשטותה של התופעה במסגרתה הקיבוצים הופכים את בית העלמין המיועד לצורכי הקיבוץ בלבד אשר מצוי בתחום המשבצת החקלאית, לבית עלמין מסחרי, תמורת גביית תשלום".
במהלך הדיון הציגה מחלקת הפיקוח של ממ"י את ממצאיה ופירטה שמות של יישובים חקלאיים הגובים דמי קבורה שנעים בין 7,000 ש"ח ל- 20,000 ש"ח.
בסיכום הדיון החליטה הנהלת ממ"י לאסור הרחבה או הקמה של בתי עלמין ביישובים חקלאיים ולהתנות המשך קבורה מסחרית בביצוע עסקה לפי .
19 'ראו הערת שוליים מס3 .
קבורה במפלס קרקע אחד 402 דוח שנתי60ב .
החלטה 94921 וביידוע היישובים החקלאיים כי המשכה הוא הפרת חוזה המשבצת.
כאמור לעיל, באוגוסט 2004 החליטה הממשלה למנוע מכירה של חלקות קבר ביישובים חקלאיים לשם קבורת נפטרים שאינם בני המקום.
ביצוע החלטות הממשלה והנהלת ממ"י .
הרחבת בתי עלמין בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2004 נקבע כי "המינהל יודיע לכל הקיבוצים כי אל להם להפוך את בית העלמין הפנימי של הקיבוץ לעסק מסחרי, וכי בכך הינם מפרים את חוזה המשבצת.
לאור קביעת הממשלה כי יוקמו בתי עלמין אזוריים, יאסור המינהל הרחבת בתי עלמין מקומיים ותכנונם של בתי עלמין חדשים בתחומי הקיבוצים ויעודד הקמת בתי עלמין אזוריים".
בבדיקת תיקי היישובים החקלאיים בממ"י נמצאו שניים אשר הרחיבו את שטח בית העלמין שלהם בלא ידיעתו.
תכנית להרחבת בית העלמין של יישוב חקלאי אחד בכ-11.
1 דונם, נדונה במוסדות התכנון, ולפי תשובת מינהל התכנון למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2009 היא למעשה "לגליזציה של מצב קיים"; יישוב חקלאי אחר הרחיב ללא אישור את בית העלמין אשר בשטחו מ-5 ל- 20 .
דונם ב- 2004 בדקה מחלקת הפיקוח של ממ"י שימושים חורגים ביישובים החקלאיים הללו והתברר לה שהם עוסקים בקבורה מסחרית.
על אף זאת לא בדק המינהל אם בתי העלמין שבתחומם חרגו מהשטח שהותר להם לשימוש כבית עלמין ואם הבקשות להרחבתם אינן מבוססות על שיקולים מסחריים.
בתיקי ממ"י של שני היישובים החקלאיים האמ ורים לא נמצא כל תיעוד באשר לתכניות שאושרו לבתי העלמין שלהם, להרחבתם או לחריגות משטחיהם.
גביית כספים והסדרת הפעילות המסחרית בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2004 נקבע כי "בגין הפעילות המסחרית שנעשתה שלא כדין עד כה, יגבה המינהל תמורה, וכן יותנה המשך הפעילות המסחרית שיקיימו ישובים חקלאיים, במסגרת שטח בית העלמין הקיים, בביצוע עסקה ותשלומים, בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 949.
" לפי החלטת המועצה 949 מפברואר 2003 עדכונה האחרון בספטמבר [ 2008 ומספרה 1163 , מקרקעין שיוקצו לפעילות מסחרית יוצאו מהסכם המשבצת ] (הכולל רק שטחיקרקע המיועדים לפעילות חקלאית וציבורית של תושבי היישוב) .
החלטה בדבר החכרת קרקע לפעילות מסחרית במשבצות של יישובים חקלאיים מינהל מקרקעי ישראל 403 .
בגין קרקע כזאת ישלם היישוב למינהל את כל דמי החכירה המהוונים.
בבדיקת תיקי היישובים החקלאיים בממ"י נמצא כי מחלקת הפיקוח שלו דיווחה על שבעה יישובים חקלאיים אשר חרגו מהסכם המשבצת שחתמו עמו, עשו שימוש מסחרי בבתי העלמין שבשטחיהם וגבו סכומים שנעו בין 12,000 ל- 18,000 ש"ח בגין קבורה או בעבור מכירת חלקות קבר לאנשים שאינם חברי היישוב או קרוביהם.
ממ"י אמנם ניהל משא ומתן עם יישובים אלו באמצעות המחלקה המשפטית והמחלקה לעסקאות חקלאיות, אולם עד מועד סיום הביקורת הוא לא חתם עם יישוב חקלאי כלשהו על הסכם כפי שמחייבת החלטה 949.
אף שהיה ידוע לממ"י כי היישובים החקלאיים מנצלים את הקרקע לקבורה מסחרית, הוא לא נקט צעדים של ממש כדי למנוע את התופעה הזאת ולהסדיר את החריגות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י לנהוג מנהג בעלים בקרקע, ועל סמך המידע שבידו, ללא קשר ליתר החריגות, עליו להכין שומה לקרקע לשימוש מסחרי ולחייב את היישובים החקלאיים בתשלום דמי חכירה ודמי שימוש ראויים בגין תקופת השימוש, כמתחייב מהחלטה 949 .
, בהתאם לחוק בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2009 "ציין ממי כי "בימים אלו" הוא פועל לקיים עסקה לפי החלטה 949 עם שניים מהיישובים החקלאיים.
עוד הוסיף כי הקים בתיאום עם פרקליטות המדינה פרויקט משותף להגברת האכיפה נגד עברות מקרקעין ביישובים חקלאיים.
מודל האכיפה צפוי לתת מענה לכל סוגי העברות לרבות קבורה מסחרית.
תביעות משפטיות הממשלה החליטה עוד, כי "המינהל יפעל להגשת תביעות משפטיות נגד יישובים שלא יסדירו את נושא התשלום בגין כל הפעילות המסחרית שנעשתה עד כה בגין שימוש במקרקעי ישראל שלא כדין".
לפי החלטת הממשלה והחלטת הנהלת ממ"י, על ממ"י לתבוע את היישובים החקלאיים אשר יקיימו קבורה מסחרית.
באפריל 2004 המליצה מחלקת הפיקוח שלו להגיש תביעות נגד יישובים חקלאיים אלו גם באזורים שבהם טרם קיים בית קברות חלופי, שכן מדובר בעסק מסחרי לכל דבר ועניין.
בתשובה למבקר המדינה מאוקטובר 2009 ציין מנהל ממ"י כי לאחר קבלת טיוטת דוח זה ממבקר המ דינה הועבר הטיפול בחריגות של ארבעה יישובים חקלאיים לטיפול משפטי, ונגד ארבעה אחרים מנהל ממ"י הליכים משפטיים.
פיקוח ואכיפה בהחלטת הממשלה נאמר כי מערך הפיקוח והאכיפה יופעל לאיתור פעולות בלתי- חוקיות בבתי העלמין ביישובים החקלאיים.
מסקירת תיקי היישובים החקלאיים בממ"י עולה כי מחלקת הפיקוח שלו לא ידעה על ארבעה מהיישובים החקלאיים אשר עושים שימוש מסחרי בבתי העלמין אשר בשטחיהם, למרות שעל פי דוחות הביטוח הלאומי, בין השנים 2006 -2008 קברו ישובים אלה בין 20 ל-86 .
נפטרים כל שנה; מרביתם לא היו חברי היישובים עצמם לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י לבקש נתונים מהביטוח הלאומי בדבר מספר הנקברים בבתי העלמין ביישובים החקלאיים כדי שיהיו בידיה נתונים מהימנים על מספר הנקברים בבתי העלמין ביישובים החקלאיים ועל מנת שמחלקת הפיקוח שלה תוכל לבצע את עבודתה.
בתשובה למבקר המדינה מאוקטובר 2009 ציין מנהל ממ"י כי אין למחלקת הפיקוח שלו מערך מודיעיני או ניהולי המסוגל באופן שיטתי ליצור קשר עם גורמי אכיפה מקבילים ועם הרשויות לצורך השוואה בין מידע גלוי ובין מידע המתקבל במערכות דיווח מקבילות.
הוא הודיע שממ"י מתכוון להקים חטיבה לשמירת קרקע אשר תעסוק בפיקוח ובאכיפת זכויות המדינה במקרקעין.
נוסף על כך, פועל ממ"י לשינוי תהליכי עבודה וליצירת תשתית מחשובית לניהול המידע, ובהמשך יושם דגש על תכנון ועל קביעת סדרי עדיפויות.
בתשובת המשרד למבקר המדינה מאוקטובר 2009 הוא ציין כי "החל תהליך של הידוק שיתוף פעולה עם שאר גור מי השלטון הרלוונטיים לתחום הקבורה, ובמסגרת זאת התקיימו כבר מספר פגישות עבודה עם נציגי המוסד לביטוח לאומי, נציגי מנהל התכנון במשרד הפנים, נציגי מינהל מקרקעי ישראל ונציגי רשם העמותות".
עוד הוסיף כי באוקטובר 2009 ,כינס השר את ועדת השרים לקבורה ובתום הדיון קרא ה הוועדה לממ"י לקיים את החלטת הממשלה מאוגוסט 2004 ולהגביר את מאמצי הפיקוח והאכיפה נגד כל פעולה בלתי -חוקית המתרחשת ביישובים החקלאיים.
החלטת הממשלה והחלטת הנהלת ממ"י מאוגוסט 2004 מטילות על ממ"י את האחריות למנוע את המשך השימוש המסחרי שעושים כמה יישובים חקלאיים בבתי העלמין שבשטחיהם ולבצע עסקאות על פי החלטה 949 .
מתיקי ממ"י עולה כי הוא לא פעל להסדרת השימוש שעשו בבתי העלמין חלק מיישובים חקלאיים אלה.
במחדלו זה אפשר ליישובים החקלאיים לעבור על החוק ולקבוע עובדות בשטח.
מינהל מקרקעי ישראל 405 .
לפי החוק, שירותי הקבורה בישראל, לרב ות הקבורה בבתי עלמין אזרחיים חלופיים, הם באחריות המשרד.
הקבורה ממומנת באמצעות הביטוח הלאומי במסגרת תקנות דמי קבורה וגם במסגרת תקנות הזכות לקבורה אזרחית וקשורה לממ"י במסגרת חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960.
חוק הזכות לקבורה חלופית נחקק כבר בשנת 1996 , ולמר ות זאת עד מועד סיום הביקורת הוקמו רק שני בתי עלמין אזרחיים חלופיים: בשנת 1999 - בבאר שבע, ובמאי 2009 - בכפר סבא.
בהעדר פתרונות ראויים לקבורה אזרחית בבתי עלמין ברחבי הארץ גדל הביקוש לקבורה אזרחית ביישובים חקלאיים; מממצאי הביקורת נראה שלשם כך השתמשו אחד עשר יישובים חקלאיים בקרקעות המדינה למטרות מסחריות וגבו בעד הקבורה תשלומים גדולים בהרבה מאלו המותרים בחוק.
היישובים החקלאיים הללו ממשיכים לעשות שימוש מסחרי בבתי העלמין אשר בשטחיהם בצורה בלתי-מוסדרת ושלא כדין תוך קבלת דמי קבורה מהביטוח הלאומי.
משרד מבקר המדינה מצא כי ממ"י לא פיקח כראוי על יישובים חקלאיים אלו, הביטוח הלאומי לא הפסיק גביית כספים בגין קבורה, והמשרד לא הנפיק רישיונות לחברות הקבורה שלהם ולא מנע גביית תשלומי יתר בגין רכישת קבר לאדם בעודו בחיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הגופים שנזכרו לעיל לפעול בשיתוף פעולה לשיפור מערך הבקרה, הפיקוח והאכיפה בעניין הקבורה ביישובים החקלאיים האמורים.
מחד גיסא, על המדינה לקדם את הקבורה האזרחית החלופית, ומאידך גיסא, עליה לפעול כדי למנוע את הקבורה המסחרית הבלתי-חוקית בכמה יישובים חקלאיים ולהסדירה משום שאי -הסדרתה פוגעת בזכות תושבי ישראל החפצים בכך להיקבר על פי רוח חוק הקבורה האזרחית ומטרותיו.
מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) מנהל כ-22 מיליון דונם שהם כ-93% משטח מדינת ישראל, לפי מדיניות שקובעת מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה).
בשנת 1965 'קבעה המועצה בהחלטה מס1 את המדיניות שלפיה ינוהלו מקרקעי ישראל.
הכללים שנקבעו לגבי קרקע חקלאית מעגנים את התפיסה האגררי ת שרווחה באותה העת: לעודד את המשק המשפחתי המבוסס על עבודה עצמית של בני מ שפחת האיכר ולהימנע מעבודה שכירה.
לכן לשם ניצול מיטבי של הקרקע נקבעו כללים שנועדו להבטיח קיום משק משפחתי שגודלו קבוע ושמירה על קרקע הלאום.
גודל נחלה נקבע בעבר לפי תחשיב לפרנסת החקלאי, והנחלה היא יחידת ייצור חקלאית שהייתה אמורה לפרנס את בעליה.
בהחלטה הנזכרת לעיל נקבע ש"קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד ליצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבי ם ולצורכיהם האחרים וכן לצורכי הייצור החקלאי".
נקבע בה שקרקע חקלאית תוחכר במסגרת של נחלות6 .
על פי החלטות המועצה, את מספר הנחלות המתוכננות בכל יישוב חקלאי (להלן - תקן הנחלות) ואת שטחיהן תקבע הרשות לתכנון7 שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות).
עוד נקבע שם: "נחלות יוחכרו ישירות למתיישב במושב בתיאום עם האגודה.
בקיבוץ יוחכרו הנחלות לקיבוץ".
התקן במושב הוא 60-80 נחלות, ובקיבוץ- 100-120 נחלות.
שטח נחלה שכיח באזור המרכז הוא 30 ,דונם ובפריפריה - עד 80 .
באותה התקופה היה די בשטח זה לפרנס משפחה על אף האמור בהחלטות המועצה הנחלות ביישובים החקלאיים לא הוחכרו לפי חוזה חכירה בין ממ"י ובין כל מתיישב, אלא נחתם הסכם משבצת, ולפיו נמסר .
6 ""נחלה- קרקע חקלאית בשטח שנקבע על -ידי שר החקלאות, המיועדת למתיישב לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או יפותח בה ולמגוריו.
7 הרשותהיא יחידת מטה מרכזית במשרד החקלאות הממונה על התכנון והפיתוח של החקלאות וההתיישבות הכפרית.
מינהל מקרקעי ישראל 409 .
לאגודה שטח (לה לן - שטח המשבצת) למטרת ארגון ההתיישבות של חבריה 8 .
הסכם זה היה אמור להיות הסכם זמני עד חתימת חוזה חכירה לדורות משרדי המחוזות של ממ"י לא הקפידו לצרף לכל הסכם משבצת רשימה של בעלי הזכויות באגודה, וגם אם צורפה רשימה, ממ"י לא בדק את נתוניה.
מדיניות הקצאת קרקעות לחקלאות .
לפי מדיניות המועצה, קרקע חקלאית הנמסרת בתנאי נחלה מיועדת למתיישב לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי ולמגוריו.
המועצה הכירה במעמדן של אגודות חקלאיות, שמטרתן לארגן ולהסדיר את התיישבות חבריהן, והתירה להחכיר קרקע בתנאי נחלה למטרות אלו גם לאגודות.
"אין ולא הייתה כוונה כי שטחי המשבצת לא יאוישו משך עשרות שנים"9 .
העיסוק בחקלאות נחשב כאמור למקור הפרנסה העיקרי של המתיישבים, ולפי תפיסה זו נקבעו, בין השאר, דמי החכירה (הסמליים), חובות המתיישב וזכויותיו בנחלה ועקרונות עיבודה.
אלו באו לידי ביטוי גם בחוק ההתיישבות החקלא ית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז- 1967 , בהחלטות המועצה, בכללי ממ"י ובחוזי חכירה.
בין היתר, חויב המתיישב להתגורר בנחלה ולעבדה ברציפות, ונאסר עליו להשכירה.
שינויים שחלו ביישובים הכפריים 1.
בשנים שעברו מאז נקבעה מדיניות השימוש בקרקע חקלאית חלו תמ ורות גדולות בהתיישבות ובחקלאות.
תהליכי ההפרטה והגלובליזציה שעברה הכלכלה הישראלית משנות התשעים של המאה העשרים ואילך לא פסחו על המגזר החקלאי.
בעידן השוק הגלובלי הנחלה בגודלה ההיסטורי אינה מייצרת עוד הכנסה ראויה לחקלאי.
חלה שחיקה ברווחים מחקלאות ויש ענפים שאי-רווחיותם הביאה לחיסולם או לצמצום שטחי הגידול (כותנה, למשל), ואילו הסבת קרקע חקלאית לבנייה הניבה רווחים גדולים.
העלייה ברמת החיים בישראל יצרה ביקוש ניכר לבתים פרטיים צמודי קרקע, בייחוד בסביבה כפרית סמוך למטרופולין, כלומר במושבים במרכז הארץ.
כך נעשו הנחלות מבוקשות בעיקר למגורים, ולא לצורכי עבודה בחקלאות.
השינויים בחקלאות הביאו את המועצה לקבל החלטות חדשות (למשל, התרת פעילות לא חקלאית בשטחי נחלות), אך העקרונות המחייבים את בעלי הנחלות לגור בהן ולעבדן ברציפות ואוסרים את השכרתן עודם תקפים10.
8 'החלטה מס14 של מועצת מקרקעי ישראל מ- 1966 יצרה מסגרת של חוזי משבצת של המינהל-הסוכנות -האגודה, וכאשר הסוכנות איננה חלק מן ההסכם נחתם חוזה דו - צדדי עם האגודה על כל שטח הנחלות.
9 הדברים נאמרו בחוות הדעת של האגף לייעוץ משפטי מיוני 2006.
10 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 54ב ( 2004 '), עמ880 , "הפיקוח על חלקות המגורים בנחלות".
דפוס העבודה החקלאית השתנה.
בעבר הוקצתה קרקע לעיבוד חקלאי בעיקר במסגרת נחלות שבהן מתגוררים חקלאים, אך במרוצת השנים נוצר יתרון לגודל ונוסדו חברות גדולות לעיבוד חקלאי.
כתוצאה מכך מספר קטן של חקלאים מעבדים את רוב הקרקעות, ויתר בעלי הנחלות מתגוררים בהן ואינם מתקיימים מחקלאות.
הקצאת נחלה למתיישב ראשון 1.
ביישובים חקלאיים רבים יש נחלות פנויות, כלומר נחלות שכלולות בתקן הנחלות ובהסכם המשבצת, אך טרם אוישו על ידי מתיישב ראשון.
לפי מסד הנתונים לשנת 2002 של הרשות לתכנון, ברחבי הארץ יש כ- 4,000 ,נחלות פנויות מהן כ-330 באזור המרכז (על מסד הנתונים ראו להלן).
אמנם שיעורן של הנחלות הפנויות באזור המרכז הוא רק כ-8% מכלל הנחלות הפנויות, אולם שוויין מוערך בממון רב.
לפי הנוהג, הזכויות למתיישב הראשון בנחלה הוקצו לו ללא תשלום על יסוד המלצת האגודה ובאישור ממ"י.
נוהג זה עוגן בשנת 1992 בהחלטת הוועדה החקלאית של המועצה, ובהתאם להחלטתה פורסמה הוראה הקובעת כללים למסירת הזכויות למתיישב הראשון בנחלה (להלן - הוראה 31 ).
ההוראה קבעה שהזכויות למתיישב ראשון בנחלה יוקצו ללא כל תשלום על יסוד המלצת האגודה החקלאית שבמשבצת שלה נמצאת הנחלה ובאישור ממ"י.
בהוראה זו פורטו הכללים למסירת זכויות למתיישב הראשון בנחלה, לרבות הכללים שקבעה הוועדה החקלאית של המועצה בנובמבר 1992 .
ההוראה התייחסה גם לכספים שאותם רשאית האגודה לגבות מהמתיישב עבור השקעותיה בפועל ועבור השקעות בהון האגודה על פי אישור ברית פיקוח 11 .
הוראה 31 קבעה אפוא כללים ברורים שאפשרו המשך קליטת מתיישבים במושבים ופיתוחם מחד גיסא, ומניעת מסחר בהקצאת נחלות אלו למתיישבים, מאידך גיסא.
יצוין כי במשך עשרות שנים הועמדו לרשות האגודות החקלאיות מכסות קרקע ומים עבור נחלות פנויות לצורך ביסוס ופיתוח של היישוב החקלאי וכדי לאפשר קליטה של מתיישבים חדשים.
ואולם, לטענת ממ"י, רבות מהאגודות שבהן נמצאות נחלות פנויות העדיפו להימנע מלאכלס אותן וחילקו את מכסות הקרקע המיועדות להן לחבריהן, בניגוד למדיניות שקבעה המועצה.
בראשית שנות התשעים של המאה העשרים החליטה המועצה לאפשר לאגודות חקלאיות להפשיר ק רקע חקלאית בשטח המשבצת 12 לבנייה למגורים עבור גורמים שהאגודות המליצו עליהם לממ"י (להלן - מגרשי הרחבה).
מדיניות זו נועדה לחזק את היישובים באוכלוסייה צעירה חדשה13.
על פי החלטות המועצה, קרקע עירונית מוקצית באמצעות מכרז עם מלוא זכויות הבנייה המותרות בה לפי דיני התכנון והבנייה.
ברית פיקוח דואגת, בין היתר, לביקורת חשבונות באגודות השיתופיות החברות בה אם הסכום הכולל שה מתיישב משלם אינו עולה על 50,000 ש"ח צמודים למדד שפורסם לגבי חודש יולי 1992 .
, אין צורך באישור ברית פיקוח 12 .
השטח המיועד למגורים ולעיבוד חקלאי של כל חברי האגודה 13 לעניין זה ראו דוח שנתי 59 ב של מבקר המדינה ( 2009 ), בפרק "גביית כספים ממתיישבים ב'הרחבות' ביישובים חקלאיים", עמ' 311.
מינהל מקרקעי ישראל 411 .
בפטור ממכרז, גובה ממ"י דמי חכירה מהוונים מראש, ששיעורם נקבע על פי האזור שבו נמצאת הקרקע בהתאם להחלטות המועצה 14 .
עבור הנחלה, לעומת זאת, משלם החוכר לממ"י אך ורק דמי חכירה סמליים (כ- 700 ש"ח לשנה).
עקב כך ביישובים חקלאיים מסוימים מקצת המתיישבים (בעלי נחלות שיועדו לחקלאות) משלמים דמי חכירה סמליים, ומתיישבים אחרים המתגוררים במגרשי הרחבה משלמים דמי חכירה מהוונים על מגרשים קטנים יחסית שיועדו מלכתחילה לבנייה15.
הניסיון לקבוע מדיניות חדשה 1.
לאחר שנים רבות שבהן לא אוישו כל הנחלות החליטה הנהלת ממ"י בשנת 2003 שנדרשת מדיניות חדשה לניהול נחלות פנויות והחלה לדון בנושא.
לפי עמדת הנהלת ממ"י, אי-איוש הנחלות הוא כשל שאין לקבלו כמצב קבוע ויש לטפל בו ללא דיחוי נוסף.
יתר על כן, לנחלות יש כאמור ערך נדל"ני רב, בעיקר במרכז הארץ, והן מספקות למתגוררים בהן שטח נרחב לבנייה, מאפשרות להם ליהנות מאיכות חיים גבוהה ונמכרות במחירים גבוהים.
הנהלת ממ"י הגיעה למסקנה שאין זה סביר שמגרשי הרחבה (בגודל חצי דונם) ביישוב יוקצו בתשלום, ואילו נחלות פנויות באותו היישוב, שאם יימכרו יהיו מחיריהן מיליוני שקלים, יוקצו ללא תמורה16 .
בהרחבה אמנם מדובר בבית למגורים, ונחלה מיועדת לכאורה לחקלאות, אלא שבמציאות אין כמעט דרישה לנחלה לצורכי חקלאות.
לדעתה, איוש נחלות פנויות ללא גביית כספים עבור הקרקע כאשר ברור שלא ייעשה בנחלה שימוש חקלאי, בייחוד במרכז הארץ, אינו בגדר הסביר, בלשון המעטה, ומ שמעו מתן הטבה כלכלית ניכרת למעטים שייקבעו על ידי האגודה; התוצאה של מדיניות זו היא חלוקת משאבים ציבוריים באופן בלתי-שוויוני ובלתי - צודק, משום שאיוש הנחלות ללא תמורה מפלה לטובה את המתיישבים בהן, לעומת יתר אזרחי המדינה.
באפריל 2003 הטילה הנהלת ממ"י על האגףהחקלאי במינהל לגבש הצעת החלטה למועצה בעניין נחלות פנויות, ועד אז לא לאייש נחלות פנויות במרכז הארץ ובאזור עדיפות ב' ולא לקדם תכנון ליצירת חלקות א' 17 של נחלות לא מאוישות (להלן - החלטת ההקפאה).
כעבור זמן קיבלה הנהלת ממ"י עוד החלטות שתיקנו והרחיבו את ההחלטה הרא שונה, בהן החלטה להקפיא גם איוש נחלות פנויות במושבים באזור עדיפות א', למעט מושבים שבהם שווי נחלה, כולל דמי פיתוח, אינו גדול מ- 100,000 דולר.
לפיכך איוש נחלות פנויות לפי הוראה31 מתאפשר רק באזור קו העימות ובאזור עדיפות א' במגבלות שהוזכרו.
ממ"י הכין רשימה של היישובים העומדים בתנאים אלה, קרי אלה שמותר לאייש בהם נחלות פנויות.
14 שיעורי הגבייה יכולים להיות31% ,51% ,91% .
משווי הקרקע 15 לעניין מגרשי הרחבה ראו הערה13.
16 הדברים פורטו, בין היתר, בהחלטת הנהלה 1046 מינואר 2004 ובהחלטת הנהלה 1103 ממרס 2004 .
עמדת ממ"י פורטה גם בחוות דעת של האגף לייעוץ משפטי מיוני 2006.
17 'חלקה א - שטח רצוף של קרקע בנחלה, המיועד בתכנית תקפה למגורים, למבני משק של החוכר ולעיבוד חקלאי.
ההשוואה שעשתה הנהלת ממ"י בהחלטותיה (החלטה 1046 והחלטה 1103 ) בין מגרש הרחבה ובין נחלה, נובעת מעמדתה שבשני המקרים מקבל המתיישב זכויות במשאב ציבורי, שלגביו מוטלת על הרָשות החובה לנהוג בשוויון ו בסבירות ולהימנע מלהעניק הטבה כספית בלתי-מידתית ובלתי -מוצדקת.
החלטת ההקפאה נכנסה לתוקף מיד לאחר קבלתה, ללא תקופת מעבר.
אמנם נאמר בה ש"מקרים חריגים של בקשות לאיוש נחלות או לאישור תכנית ליצירת חלקות א' לנחלות לא מאוישות באזור עדיפות ב' יובאו לדיון בהנהלת המינ הל, לאחר קבלת עמדת המחוז והמלצת האגף החקלאי", אך ממ"י לא פרסם הוראות מעבר הנוגעות להחלטה המקפיאה החלטות קודמות.
מהמועד שהתקבלה החלטת ההקפאה ועד מועד סיום הביקורת אישר ממ"י לאייש נחלות במקרים יחידים, לאחר שהוכח שהפנייה נעשתה לפני ההקפאה ושהמבקש פעל באופן סב יר.
מושבים שפנו לממ"י בבקשה לאפשר להם להמשיך בתהליך איוש נחלות פנויות שהחל לפני קבלת החלטת ההקפאה נענו בשלילה.
האגף החקלאי גיבש הצעת החלטה למועצה, ובה נקבע, בין היתר, שהנחלות הפנויות יאוישו במכרז והן ישווקו על ידי ממ"י.
ההחלטה הועלתה לדיון במועצה במאי 2005 ולא אושרה.
המועצה החליטה שהדיון באיוש נחלות פנויות יתקיים במסגרת ועדת משנה (להלן - ועדת המשנה) שמינתה לצורך זה והוטל עליה להגיש לה המלצות.
ועדת המשנה החליטה במאי 2005 להקים ועדת שימוע בראשות יו"ר ועדת המשנה, ללימוד ולבחינה מעמיקה של הנושא לפני קבלת החלטות שישנו את מדיניות המועצה בנושא.
ועדת השימוע שמעה את טענות הציבור הרחב, אך טרם קיבלה החלטות.
התוצאה היא שהתהליך נמשך שנים, והקפאת איוש הנחלות הפנויות הייתה תקפה בעת הביקורת כבר יותר משש שנים.
להלן עמדות הגופים הנוגעים בדבר: הוועדה הבין מושבית 18 : באוגוסט0052 מסרו נציגי הוועדה הבין מושבית חוות דעת משפטית לוועדת המשנה שמינתה המועצה.
הובעה בה התנגדות להחלטת ההקפאה ונטען בה, בין היתר, שההחלטה חורגת מסמכותה של הנהלת ממ"י, שכן היא אינה מוסמכת לשנות את המדיניות הקרקעית שהותוותה בהחלטות המועצה ובהוראה 31 , שלפיהן ל מתיישבים ולבניהם הממשיכים זכויות לדורות בנחלות.
לדבריהם, החלטת ההקפאה היא בבחינת מהפכה אגררית שאין ביסודה תשתית משפטית מוצקה וראויה.
ההחלטה להקפיא את איוש הנחלות הפנויות היא בעלת השפעה מרחיקת לכת ובגדר קביעת מדיניות קרקעית, ולמיטב הבנתם היא בסמכותה הבלעדית של המועצה.
לטענתם, אין הנהלת ממ"י רשאית להחליט להפסיק לקלוט מתיישבים בנחלות על דעת עצמה בניגוד לתקן הנחלות המאושר.
משרד החקלאות: עמדת המשרד, שהציג להנהלת ממ"י ביוני 2005 מר יוסי ישי, מנהל הרשות לתכנון ומנכ"ל משרד החקלאות באותה העת, היא כי יש להפריד בין איוש הנחלות בפריפריה (על פי מפת אזורי העדיפות שקבעה ממשלת .
18 הוועדה הבין מושבית מייצגת את אלה: תנועת המושבים בישראל, איגוד המושבים של הפועל המזרחי, האיחוד החקלאי, התאחדות האיכרים, ארגון המושבים של העובד הציוני, משקי תנועת חרות ומושבי פועלי אגודת ישראל.
מינהל מקרקעי ישראל 413 .
ישראל) ובין איוש הנחלות בשאר אזורי הארץ.
איוש הנחלות בפריפריה צריך להמשיך להתקיים על פי הוראה 31 , משום שתכליתו העיקרית היא המשך ביסוסה של ההתיישבות בפריפריה.
אשר לאיוש הנחלות שלא באזורי הפריפריה, משרד החקלאות הציע הסדר פשרה ולפיו לכל אגודה יינתן פרק זמן קצוב להסכים למימוש אחת משתי האפשרויות האלה: איוש הנחלות הבלתי-מאוישות בתושבים שהאגודה תבחר או מחיקת הנחלות הפנויות מן התקן המאושר.
על פי עמדת משרד החקלאות, אין לכפות על אגודה לקלוט תושבים חדשים ביישוב באמצעות מכרז פומבי כפי שמציע ממ"י.
כמו כן הציע משרד החקלאות שלפני יישום שיטת המכרז במרכז הארץ יופעלו הוראות מעבר לתקופה מוגבלת, ותינתן האפשרות לדון במקרים חריגים לגופם.
ביולי 2009 עדכן משרד החקלאות את הצעתו, שעיקריה מובאים להלן: באזורי עדיפות א' וב' (כפי שנקבעו בצו לעידוד השקעות הון 2008 ) יימשך האיוש על פי הוראה 31 .
שלוש שנים ראשונות או חמש שנים אם ליישוב אין תכנית מאושרת בתקופה זו יתאפשר איוש מלא בכפוף לתקן המאושר ובכפוף למצאי הקרקע והמים; לאחר תקופה זו תשקול ועדת הפרוגרמות את האפשרויות ביישובים שבהם ייוותרו נחלות בלתי -מאוישות ותמליץ על אחת מאלה: הארכת תקופת האיוש על בסיס אינטרס התיישבותי וחיוב בתכנית קליטה בלוח-זמנים מוגדר; התאמת תקן מספר הנחלות ושטחיהן למצב הקיים; הותרת אמצעי הייצור בידי האגודה.
ועדת הפרוגרמות תשקול את האפשרות לבטל את מספר הנחלות הפנויות באזור המרכז ביישובים שבהם נחלות בלתי-מאוישות ואת האפשרות להותיר את אמצעי הייצור שהוקצו להן בידי האגודה לגידולים חקלאיים בשטח פתוח.
הצעת משרד החקלאות לא התקבלה, שכן ממ"י לא הסכים לאייש נחלה ללא תמורה, גם לא בפריפריה.
ממ"י: עמדת ממ"י בעניין איוש נחלות פנויות מפורטת בחוות דעת שהכין ביוני 2006 'אגף הייעוץ המשפטי שלו.
חוות הדעת הועברה למנהל ממ"י דאז, מר י אפרתי, והייתה בסיס להצגת עמדת המינהל בתביעות שהוגשו נגדו בנושא זה.