HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ניהולהליכים אלה מחייב פיתוח מערכות מחש וב המקשרות את הגורמים המעורבים בתהליכי העבודה לבסיס מידע המאפשר צפייה, הזנה ואחזור מידע, תוך כדי שמירה על כללי אבטחת מידע קפדניים.
מערכות המחשוב הללו מביאות לידי חיסכון בכסף ובזמן טיפול ומצמצמות את הסיכונים לטעויות בהזנת הנתונים.
מערכת הסיעוד המשמשת את המוסד לניהול המערך של גמלת הסיעוד מופעלת משנת 1987 , והוכנסו בה במשך השנים שינויים רבים בעקבות הגידול במספר הזכאים ובשל השינויים שחלו בחוק.
מחשוב עבודת הוועדות המקומיות לצורך הפעלת החוק .
האישור והשינוי של סל השירותים וקביעת נותן השירותים נעשים בוועדות המקומיות באופן ידני, והקשר ביניהן לבין המוסד מתקיים באמצעות הדואר או בהעברה ידנית.
על פי מסמך שהוכן על ידי מינהל המחשוב ואגף הסיעוד של המוסד בתחילת שנת אלפיים הייתה עבודתן של הוועדות המקומיות במתכונתה לא יעילה, מסורבלת וגרמה להארכת זמני הטיפול.
המוסד ומשרד הרווחה הציעו לבנות מערכת ממוחשבת שתאפשר קשר דו- כיווני בין המוסד ובין לשכות הרווחה.
ב- 2006 פיתח המוסד מערכת מחשוב לצורך יצירת קשר בין מערכת סיעוד של המוסד ובין הוועדות המקומיות (להלן - מערכת ה- I-WAY ) שהייתה אמורה להעמיד לרשות הוועדה המקומית נתונים על מקבלי גמלת הסיעוד ולהחליף את הדוחות והמידעים הידניים שנשלחו למרכזי הוועדות.
התברר כי ה - I-WAY היא מערכת חד -כיוונית שאינה מאפשרת למשתמשים בלשכות הרווחה להזין לתוכה נתונים על פעולותי הן והחלטותיהן של הוועדות המקומיות, ואלה ממשיכים להיות מוזנים על ידי פקידי המוסד בלבד.
גם כאשר עובדי לשכות הרווחה משתמשים במערכת הזאת, הם עדיין תלויים בתהליכי עבודה "ידניים" עתירי ניירת ובמשלוחי מסמכים באמצעות הדואר.
יוצא אפוא כי אף שיש במערכת כדי לייעל את תהליכי העבודה בלשכות הרווחה ולהקטין את תשומות העבודה הנדרשות, התועלת המופקת ממנה מצומצמת, בגלל היותה מערכת חד- כיוונית.
הוועדות המקומיות יכולות להתחבר למערכת ה - I-WAY באמצעות "כרטיס חכם" שנועד לאפשר לבעלי תפקידים מורשים בלבד גישה למערכת (להלן - כרטיס מגנטי).
לפי נתונים שמסר המוסד עד אוקטובר 2009 , רק 93 (30% ) ועדות מקומיות היו מחוברות למערכת; 66 ועדות המתינו להתחברות; ו-147 לא הגישו כל בקשה להתחבר למערכת.
מהבדיקה עלה כי ועדות מקומיות רבות המתינו זמן רב להתחברות למערכת.
כמה מהן בשל היעדר כרטיסים מגנטיים וכמה מהן בשל היעדר "קורא כרטיס מגנטי".
נכון לספטמבר 2009 נמצאו33 ועדות מקומיות שהיה להן כרטיס מגנטי, אך הן לא יכלו להפעיל את המערכת משום שלא 278 דוח שנתי61ב .
הותקן "קורא כרטיס מגנטי".
נכון לדצמבר 2009 המתינו19 ועדות מקומיות להתקנת כרטיס34 .
בין הוועדות האלה: אשקלון, ראש העין ופרדסיה מתן שירותי סיעוד לקשישים בקהילה 279 .
עוד העלתה הבדיקה כי בחלק מהוועדות המקומיות שהיו מחוברות למערכת ה - I-WAY , עובדיהן לא השתמשו בה בגלל בעיות טכניות המונעות קשר, או משום שלא קיבלו הנחיות מספיקות דיין בנוגע לאופן הפעלתה.
התברר שמשרד הרווחה אינו מעודכן עד כמה לשכות הרווחה השונות אכן משתמשות במערכת, וממילא לא פעל להרחבת השימוש בה.
מתשובת המוסד למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 עולה כי בחודשים האחרונים הוא פועל לחלוקת כרטיסים מגנטיים לכל הוועדות שהמתינו להתחברות למערכת.
כמו כן החליט המוסד להעמיד לרשות הוועדות המקומיות עמדות עבודה בכל סניפי המוסד, כדי שגם במקומות שחל עיכוב בהתקנת החמרה יהיה אפשר להתחבר למערכת ה- I-WAY.
הזנת נתונים מדויקים למערכת חיונית לבדיקת מידת העמידה של סניפי המוסד בתקן השירות שקבע מינהל הגמלאות .
כאמור, לאחר עמידת התובע במבחן ההכנסה ובמבחן הערכת התלות, אמור פקיד התביעות של המוסד לקבוע את זכאותו של התובע ואת שיעור הגמלה ולשלוח את החלטתו לתובע ולוועדה המקומית (להלן - פוליסה ראשונה).
החלטתה של הוועדה מקומית בדבר קביעת תכנית הטיפול ונותן השירות מועברת לפקיד התביעות של המוסד לצורך משלוח הודעה מתאימה לזכאי ולנותן השירות.
מכאן, רישום הפעולות על פי תהליכ י העבודה הנדרשים מחייב שבמערכת הסיעוד יופיע תאריך החלטת הוועדה המקומית על תכנית הטיפול לפני תאריך ההודעה על כך מטעם פקיד התביעות.
כמו כן על מועד החלטת הוועדה להיות מאוחר מתאריך המשלוח של הפוליסה הראשונה על ידי פקיד התביעות.
משרד מבקר המדינה בדק את הנתונים ומן הבדיקה עלה שרישום תאריך החלטת הוועדה במערכת הסיעוד שגוי במספר גדול של ה תביעות.
ב- 12,123 תביעות (כ-31% ) היה מועד החלטת הוועדה מוקדם יותר מתאריך משלוח הפוליסה הראשונה.
במצב כזה עולה הספק אם ניתוח הנתונים של מינהל הגמלאות אכן משקף את המציאות, והדבר פוגע ביעילותו ובניסיונותיו לקצר את משך ההמתנה לשירות.
דיווח על הערכת תלות: כדי לשפר את תהליכי העבודה באגף הסיעוד ולמנוע עיכובים בהעברת טופסי הערכות התלות מהמעריכים אל היועצים בסניף, פיתח מינהל המחשוב של המוסד, באוגוסט 2007 , מערכת אינטראקטיבית להזנת טופסי הערכת ת לות (להלן - הטופס האינטראקטיבי).
המעריכים אמורים לשלוח את הטופס האינטראקטיבי באמצעות האינטרנט ליועצים בסניף לצורך בקרה, הדפסה והזנת הנתונים במערכת הסיעוד של המוסד.
כבר באוגוסט 2009 עמד המוסד על כך שאין משתמשים במערכת, ומנהלת האגף הורתה לפנות למינהל המחשוב כדי שימצא דרכים להפעלתה.
עד מועד סיום הביקורת לא התחילו להשתמש בטופס האינטראקטיבי להעברת נתוני הערכת התלות.
לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שימוש בטופס האינטראקטיבי מקשה על עבודתם של פקידי התביעות ושל המעריכים, מצמצם את יכולתן של הוועדות המקומיות להיעזר בהערכות התלות ופוגע בטיב החלטותיהן.
מתן שירותי סיעוד לקשישים בקהילה 281 .
מודל להערכה של מתן שירותים .
בשנת 2005 גיבש אגף הסיעוד, באמצעות יועץ חיצוני ובשיתוף היחידה לארגון ושיטות של המוסד, מודל הערכתי לבקרה על נותני השירותים בבית (להלן - המודל).
המודל אמור היה להתבסס על הזרמת הנתונים מהוועדות המקומיות , מפקידי התביעות, מהביקורות של רואי החשבון ומהיחידה לייעוץ לזקן.
בשל בעיות במחשוב הנתונים שהצוות ניתקל בהן לא הופעל המודל.
העביר אגף הסיעוד את פיתוח המודל למינהל המחשוב של המוסד מאז נבנתה מערכת הערכה חדשה, והיא הועברה לנותני השירותים לקבלת תגובתם.
בסוף 2009 העביר מינהל המחשוב את המודל שגיבש ליחידת הארגון והשיטות של המוסד לצורך בחינתו.
עד מועד סיום הביקורת לא קודם הטיפול בנושא.
 הביקורת העלתה כי במשך שנים המוסד מפתח כלים ממוחשבים שנועדו לייעל את תהליכי העבודה לניהול גמלת הסיעוד, ולסייע בבקרה על נותני השירותים ובהערכת טיב הטיפול שלהם.
אולם מאמצים אלה לא הבשילו וחלקם אף ירדו לטמיון, כמפורט להלן: המוסד תכנן להקים מערכת למחשוב הפעולות של הוועדות המקומיות וליצירת קשר דו -כיווני ביניהן לבין המוסד.
בפועל, המערכת הקיימת אינה מאפשרת לוועדות המקומיות להזין את החלטותיהן, ורוב הוועדות אינן משתמשות בה; המוסד הקים מערכת מחשוב להערכת טיב עבודתן של החברות נותנות השירותים, אך גם מערכת זו אינה בשימוש; המוסד פיתח טופס אינטראקטיבי להזנת התוצאות של הערכות התלות, אך אין משתמשים בו; המוסד הכיר כבר ב- 2004 בצורך לעקוב אחר דיווחי המטפלים בזכאי בביתו באמצעות מערכת נוכחות ממוחשבת.
נעשה ניסוי במערכת מוצעת בשנת 2005 והוא לא צלח, ומאז לא פעל המוסד למצוא פתרון טכנולוגי הולם, והוא נותר חשוף לסיכון של דיווחי יתר מצד מטפלים.
מצבו האקטוארי של ענף הביטוח ה סיעודי .
סעיף28 (ב) לחוק קובע: "לכל ענף ביטוח יתנהל חשבון נפרד ולא יועבר סעיף, זכות או חובה, מחשבון ענף ביטוח אחד לחשבון ענף ביטוח אחר אלא בהסכמת המועצה ובאישור השר" 35 .
,לפיכך המוסד מנהל רישום כספי והנהלת חשבונות נפרדת לכל ענף מענפי הגמלאות.
35 על פי החוק, הרשות העליונה של המוסד היא המועצה.
31 ,(א) לחוקבתוך ש ישה חודשים מתום שנת כספים תגיש המינהלה36 למועצה ולשר הרווחה מאזן ודין וחשבון כספי שאליו יצורף דין וחשבון של אקטואר המוסד37.
איזוןתזרימי ארוך טווח בין היקף ההכנסות להיקף ההוצאות של ענפי הגמלאות השונים חשוב כדי להבטיח את המש כיות תשלום הגמלאות במתכונת ובהיקף שקובע החוק.
חוסר איזון מתמשך יחייב נקיטת צעדים בעתיד כמו צמצום הזכויות והתאמתן להיקף ההכנסות , העלאת דמי הביטוח וקביעת מנגנון קבוע להזרמת כספים כדי שיהיה ניתן להמשיך במתן הגמלאות על פי התנאים הקיימים.
שינויים תחיקתיים, דמוגרפיים או כלכליים עשויים להשפיע על האיזון התזר ימי של ענף הביטוח.
לצורך מעקב אחר האיזון התזרימי המוסד משתמש במונח "רמת הכיסוי הקופתי " (להלן - רמת הכיסוי).
רמת הכיסוי מוגדרת כיחס שבין "יתרת נכסי הענף" בסוף השנה לסכום הכולל של תשלומי הענף במשך השנה, ועל כן הוא מודד את רמת הנזילות של כל הענף 38.
ב - 1979 קבעה מועצת המוסד כי רמות הכיסוי לענפים שגמלאותיהם הן ארוכות מועד יהיו לשלוש עד שש שנים.
בהמשך נקבעה לענף הסיעוד רמת כיסוי לשלוש שנים.
גביית הכספים לצורך הפעלת החוק החלה כבר באפריל 1980 , כאשר על פי חוק מסגרת מאותה שנה החל המוסד לגבות דמי ביטוח בשיעור של 0.
2% מההכנסה למימון ביטוח סיעודי.
לקראת הפעלת החוק במלואו, באפריל 198839 , העריכו הגורמים המקצועיים והציבוריים הקשורים לנושא שמספר הקשישים שיתבעו גמלת סיעוד יהיה כ- 30,000 ומספר הזכאים- כ- 10,000.
בדצמבר 2009 הגיע, כאמור, מספר הזכאים לגמלת סיעוד ל - 138,995.
ענף ה ביטוח ה סיעודי מתחילתו הוא ענף גירעוני, והאיזון התזרימי מושג מ פעם לפעם באמצעות העברות כספים בין-ענפיות, בעיקר מעודפים שנוצרו בענף ילדים ו מהעברות מ משרד האוצר.
לגידול הניכר במספר הזכאים יש השפעה על יכולתו של ענף הביטוח הסיעודי לשאת את עצמו מהבחינה התזרימית .
עוד בשנת 1992 העיר מבקר המדינה בעניין זה כי "על המוסד להביא.
לאיזון בין היקף הגבייה לענף לבין התשלומים למבוטחים"40.
בטבלה שלהלן פירוט התשלומים והתקבולים בשנים 2007 -2009 , באלפי ש"ח נומינליים על פי נתוני המוסד: .
מינהלת המוסד משמשת רשות מבצעת של המוסד 37 בדוח האקטואר ש פרסם המוסד לשנת 2008 צייןהאקטואר כי מטרות הדוח, לדעתו, הן לספק מידע להכנת הדוח הכספי ו"לספק מידע מהיבטים אקטואריים למועצה ולשר לצורך קבלת החלטות בטיפול עתידי בנושאים החשובים למבוטחי המוסד, קרי, כמעט לכל אוכלוסיית מדינת ישראל".
38 רמת הכיסוי מספקת מידע ענפי בנוגע למשך הזמן שבו יוכלו הכספים שנצברו לכסות את תשלומי הגמלאות ברמתן הנוכחית.
39 חוק ביטוח סיעודי הוחל בשני שלבים: השלב הראשון בסמוך לקבלת החוק באפריל 1986, ובשלב השני, כעבור שנתיים, כאשר הופעל החוק במלואו.
40 מבקר המדינה , דוח שנתי 40 ( 1990), בפרק "היבטים בסיוע לקשישים ובתמיכה בהם", עמ' 597; דוח שנתי50ב ( 2000) ', בפרק "מתן גמלאות סיעוד לזקנים", עמ 640.
שם עסקמבקר המדינה במצבו האקטוארי של ענף הביטוח הסיעוד י.
מתן שירותי סיעוד לקשישים בקהילה 283 1,149,917 1,316,541 1,255,289 1,178,000 תקבולים 2,755,705 3,330,053 3,598,659 4,088,396 תשלומים ( 1,605,788) ( 2,013,512) ( 2,343,370) ( 2,910,396) גירעון שוטף 284 דוח שנתי61ב .
מהנתונים שב טבלה עולה כי הג ירעון השוטף של ענף הביטוח הסיעודי גדל בהתמדה כחלק ממגמה ההולכת ונמשכת זה שנים 41, והדבר משפיע גם על הגירעון המצטבר של הענף.
ממאזן המוסד לשנת 2008 עולה כי עד סוף שנת 2008 היה לענף הביטוח הסיעוד י גירעון מצטבר של 9.
כדי לכסות את גירעונות הענף הועברו אליוכמה פעמים, בהסכמת מוע צת המוסד, כספים מענפי ביטוח אחרים.
לדוגמה, בשנת 2008 העביר המוסד לענף 2.
5 מיליארד ש"ח מענף ילדים.
גם לאחר העברה זו אפשרה רמת הכיסוי הקופתי של ענף הביטוח הסיעוד י הוצאה ל-4.
8 חודשים בלבד, דהיינו כיסוי הנמוך מרמת הכיסוי הרצויה.
אקטואר המוסד ציין בדוח האקטוארי לשנת 2008 כי השיפור במאזן הכספי של הענף מהעברתם של 2.
5 מיליארד ש"ח הוא זמני בלבד, והגירעון השוטף עולה בהרבה על תקבולי הריבית "וגדל בקצב מסחרר ".
עוד ציין אקטואר המוסד כי הגירעון המצטבר של הענף ללא ההעברות בעבר מסתכם בכ - 36 מיליארד ש"ח.
נכון למועד סיכום הביקורת לא קבעה מועצת המוסד את דרך המימון של הפער האמור.
מכאן , באותה שנה ניצל ענף ה ביטוח ה סיעודי מקורות כספיים שהועברו אליו מענפים אחרים בלי שהדבר התבסס על הסכמת מועצת המוסד ועל אישור שר הרווחה, כנדרש בחוק.
על הגורמים המעורבים, משרד האוצר והמוסד, לפעול לבחינה מחודשת של מבנה התקבולים והתשלומים בענף, כדי שיהיה אפשר לתכנן מהלכים ולא להסתמך מדי פעם בפעם על הזרמה ממשלתית או שינוי של תנאי הגמלה שאינם בשליטת המוסד.
יש לכך חשיבות גם מההיבט של אמון הציבור במימוש זכויותיו העתידיות.
משרד האוצר ציין בתשובתו כי לא ניתן להפריד את הגירעון בענף הביטוח הסיעודי מהתקציב התפעולי הכולל של המוסד ומהמגמה של הגידול בגירעון השוטף של המוסד שחל בשנים האחרונות.
בתשובתו הזכיר משרד האוצר את החלטת הממשלה בנושא "בניית מנגנון לאיזון אקטוארי במוסד לביטוח לאומי"42 שהביאה להקמתה של ועדה ציבורית שתמ ליץ, עד 31.
09 , על דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד בטווח הארוך, תוך כדי התאמת הוצאות המוסד להיקף ההכנסות הצפויות לו.
המוסד בתשובתו מינואר 2011 ציין כי כבר לפני כשלוש שנים הוא הגיע למסקנה שקיים צורך בבחינת סוגיית האיתנות הפיננסית של כל הענפים במ וסד לאורך זמן ובבחינת מנגנון האיזון בין הענפים.
לשם כך נבחר משרד אקטוארים העובד על בניית מודל שיאמוד את האיתנות הפיננסית של המוסד ב- 50-75 השנה הבאות.
כמו כן התקשר המוסד עם חברה אחרת שתבצע את בחינת הנתונים הדמוגרפיים והכלכליים שגם הם יכללו במודל.
משרד מבקר המדינה מציין כי התקשרויות המוסד עם חברות לצורך אמידת איתנותו הפיננסית ארוכת הטווח נעשו רק במרץ 2010 ובאוקטובר 2010 .
על המוסד להמשיך ולפעול לסיום עבודתה של הוועדה הציבורית .
41 בסוף שנת 1997 הגירעון המצטבר של הענף היה כמיליארד ש"ח, והכיסוי הקופתי של הענף עמד על 4.
42 החלטת ממשלה מספר186 מיום 12.
מתן שירותי סיעוד לקשישים בקהילה 285 .
מתן שירותי סיעוד לקשישים הממשיכים להתגורר בקהילה משפר את איכות חיי הם, מאפשר למנוע או לדחות את אשפוזם במוסד , ואגב כך להקטין את עלויות הטיפול בהם בהשוואה לעלויות של אשפוז במוסד.
לצורך יישום החוק המוסד מעביר למשרד הרווחה ולכללית תקציבים למימון עבודתן של הוועדות המקומיות ולפעולות פיקוח מטעמן.
במהלך השנים נבחן פעמים אחדות הצורך להגדיר מחדש את תפקידיהן של הוועדות המקומיות, אך הדבר לא נעשה.
ביקורי הבית של העובדים המקצועיים האחראים - עובדים סוציאליים ואחיות - אינם נעשים כנדרש.
המוסד מספק לזכאים שירותים בהיקף קטן מהנקבע בחוק, והוא לא עשה די לתיקון מצב זה.
המוסד משלם מדי שנה סכומים ניכרים ל נותני שירותים, אך מתברר שהפיקוח שהפעיל עליהם היה מצומצם ביותר.
זה שנים המוסד מודע לעיוות שנוצר מהפער בין מספר שעות הטיפול הנחוץ לזכאי לפי מספר הנקודות שצבר ובין היקף הסיוע הניתן לו בפועל.
אולם המוסד לא יזם כל מהלך מקיף לשינוי החוק כדי להתאים את רמות הזכאות לצורכי הזכאים.
המוסד לא גיבש מתכונת רצויה להתקשרות עם המעריכים וליצירת מאגר זמין של מעריכים.
המוסד, בשיתוף עם הגורמים המעורבים ביישום החוק, אכן פעל לשיפור השירות הניתן למבקשי גמלת סיעוד - קיצור משך הטיפול בבקשות, שיפור הליכי האבחון וייעול תהליכי העבודה.
ע ם זאת על המוסד לקדם שינויי חקיקה שיתאימו את מספר שעות הטיפול למידת תלותו של הזכאי בזולת, ולהבטיח שהזכאים אכן יקבלו את מלוא הגמלה, כנקבע בחוק.
כמו כן עליו לזרז את הטיפול בקביעת חלופה מתאימה למתכונת הקיימת להפעלתם של המעריכים, להקפיד שהערכות התלות יבוצעו בתו ך זמן קצר ולהגביר את הפיקוח על עבודת המעריכים.
על המוסד להשלים את הטמעתם של הכלים הממוחשבים שפיתח כדי לייעל את תהליכי העבודה הנוגעים לקביעת הזכאות לשלביהם השונים.
כמו כן עליו להגביר את הפיקוח על החברות המספקות שירותי סיעוד בכל הנוגע ליישומן של תכניות הטיפו ל שנקבעו ולזכויות המטפלים, ולעקוב אחר תיקונם של הליקויים שהועלו בממצאי הביקורות שמקיימים רואי החשבון מטעמו.
על הגורמים המשתתפים ביישום החוק - משרד הרווחה, המוסד ומשרד הבריאות - לבחון את תהליך מתן גמלת הסיעוד, להגדיר מחדש את תפקידיהן של הוועדות המקומיות ולהתאימם לדפוסי העבודה הנדרשים, לקבוע כללים בנוגע לביקורים של העובדים המקצועיים בבתי הזכאים ולהקפיד על ביצועם בתדירות ובכמות המתחייבות כדי לפקח ביעילות על טיבם של שירותי הסיעוד הניתנים לקשישים.
רשות הנמלים והרכבות (להלן - רשות הנמלים) הייתה תאגיד שפעל על פי הוראת חוק רשות הנמלים, התשכ"א - 1961 .
על פי חוק זה הפעילה רשות הנמלים את שלושת נמלי הים בארץ (חיפה, אשדוד ואילת), ורכבת ישראל הייתה יחידה מיחידות הרשות.
במרס 2003 הופרדה רכבת ישראלמהרשות, וביולי אותה שנה החלה לפעול כחברה ממשלתית -חברת רכבת ישראל בע"מ; בבעלות מלאה של מדינת ישראל3 (להלן- רכבת ישראל או הרכבת).
05 נכנס לתוקפו חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד - 2004 (להלן- חוק הספנות והנמלים), ולפיו פוצלה רשות הנמלים לארבע חברות ממשלתיות (נוסף על הקמת חברת הרכבת): חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ (להלן - חנ"י) ושלוש חברות הנמל - חברת נמל אשדוד בע"מ, חברת נמל חיפה בע"מ וחברת נמל אילת בע"מ.
בין היתר נקבע בחוק כי כל המקרקעין של רשות הנמלים יעברו לידי המדינה.
סמוך לנמל חיפה ולתחנת הרכבת יד השמונה, נמצא נכס שמחציתו עדיין רשומה על שם רשות הנמלים, ומחציתו על שם מדינת ישראל (להלן - הנכס).
בחודשים פברואר-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את השימוש בנכס.
הבדיקה נעשתה במינהל הדיור הממשלתי באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - מינהל הדיור), ברכבת ישראל ובחנ"י.
2 ,מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ 1095 -1121 .
3 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55ב ( 2005 '), עמ 993-1004 .
חברת נמלי ישראל- פיתוח ונכסים בע"מ 1731 .
זכויות המקרקעין על נכסיה של רשות הנמלים .
בחוק הספנות והנמלים נקבע כי כל הנכסים, החובות וההתחייבויות שהיו לרשות הנמלים ערב יום התחילה (ערב היום שבו נכנס החוק לתוקפו 17.
05 להלן- יום התחילה), יהיו לקניין המדינה מיום התחילה ואילך, וכך עברו כל המקרקעין של רשות הנמלים לידי המדינה.
עוד נקבע כי המדינה תעניק לחנ"י זכות חכירה לדורות על המקרקעין המועברים4 היבשתיים, וזאת לפי תנאים שייקבעו בהסכם בין המדינה לבין חנ"י (להלן - הסכם הפיתוח).
החוק קובע כי אם לא ייחתם הס כם הפיתוח בתוך 60 ימים ממועד פרסום החוק, שרי האוצר והתחבורה (להלן - השרים) בהתייעצו ת עם מנהל מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) יקבעו בצו, עקרונות לעניין העברת זכויות במקרקעין המועברים.
היות שהסכם הפיתוח לא נחתם במועד האמור, באמצע פברואר 2005 , הוציאו השרים את צו רשות הספנות והנמלים (העברת זכויות במקרקעין המועברים), התשס"ה - 2005 (להלן- צו העברת הזכויות), ולפיו ניתנה לחנ"י זכות שימוש שאינה בלעדית במקרקעין המועברים.
בין היתר, כדי שתוכל למלא את תפקידה בעניין החזקת הנכסים המועברים והעמדתם לשימוש חברות הנמל תמורת דמי שימוש 5 בדוח שנתי59 ב של מבקר המדינה על הרפורמה בנמלי הים שפורסם במאי 2009 צוין, כי אף שחלפו כארבע שנים מיום התחילה של החוק, טרם חתמו חנ"י והמדינה על הסכם בעניין זכויות המקרקעין שחנ"י משתמשת בהם, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם האמור בצו העברת הזכויות.
זאת בגלל חילוקי דעות מתמשכים ומהותיים בין חנ"י ובין ממ"י.
ועדה שבה השתתפו הממונה על התקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר, מנכ"ל משרד התחבורה ומנהל ממ"י לא עשתה את המוטל עליה על פי הצו האמור - להגיש לשרים טיוטת הסכם עד מאי 2005 .
באותו דוח הביע מבקר המדינה את דעתו כי נוכח חילוקי הדעות המהותיים והזמן הרב שחלף מיום התחילה, על משרד האוצר, משרד התחבורה, ממ"י וחנ"י לפעול לכינוס הוועדה כדי לגבש הסכם כנדרש לפי החוק והצו האמורים לעיל.
אגף החשב הכללי במשרד האוצר הודיע למשרד מבקר המדינה במאי 2010 כי הסכם הפיתוח צפוי להיחת ם לאחר שיאשרו אותו הגורמים המוסמכים, ובכללם משרד האוצר, משרד התחבורה, רשות החברות הממשלתיות וממ"י.
מן האמור לעיל עולה, כי עד מאי 2010 , לא נחתם הסכם הפיתוח בין המדינה לחנ"י, ולכן הבעלות על המקרקעין של רשות הנמלים לא הועברה על שם חנ"י אלא נותרה על שם רשות הנמלים, ישות משפטית שאינה קיימת עוד.
למרות הזמן הרב שחלף מיום התחילה ולמרות שמשרד מבקר המדינה כבר העיר על כך, טרם גובש ההסכם כנדרש על פי חוק הספנות והנמלים וצו העברת הזכויות.
4 מקרקעין מועברים- נכסי מקרקעין שעברו למדינה מרשות הנמלים על פי סעיפים 51- 53 .
לחוק הספנות והנמלים כמפורט בצווים .
5 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ 1106.
ברחוב נתיב יוסף ליפשיץ 3 ,בחיפה, סמוך לנמל חיפה ולתחנת הרכבת יד השמונה נמצא נכס שמחציתו רשומה על שם רשות הנמלים, ומחציתו על שם מדינת ישראל (להלן - הנכס).
הנכס כולל חברת נמלי ישראל- פיתוח ונכסים בע"מ 1733 .
75 דונם, ובו מבנה דו -קומתי ישן ששטחו 1,500 מ"ר (להלן- המבנה) וחניון פתוח לציבור המיועד ל-50 מכוניות.
מצבו הפיזי של המבנה ירוד והמבנה אינו בשימוש זה 30 ,"שנה.
הנכס נמצא סמוך למתחם "קמפוס הנמל ששטחו כ-100 .
דונם במאי 2010 הודיעה עיריית חיפה למשרד מבקר המדינה כי היא פועלת לפיתוח מתחם קמפוס הנמל.
פעולות אלה כוללות, בין היתר, עבודות פיתוח ותשתיות, הקמת מוסדות נלווים ומעונות סטודנטים תוך ניצול המבנים הקיימים, ובהתחשב במיקום המיוחד ומחירי הנדל"ן הזולים באזור.
המבנה הוקם בתחילת שנות החמישים של המאה העשרים ושימש מחסן לאחסון חבילות דואר.
משנת 1980 המבנה אינו בשימוש, ובשנת 1998 הוא נאטם.
לפי מסמכי חנ"י, הרכבת פלשה לשטח הנכס הציבה בו משרדים יבילים, ועובדיה משתמשים בו לחניית כלי רכב.
מן המסמכים עולה כי הרכבת אף כללה את הנכס ברשימת המקרקעין שלה.
בשנת 2003 , כאשר הופרדה הרכבת מרשות הנמלים והפכה לחברה ממשלתית, היא ביקשה לקבל את כל הזכויות על הנכס, כלומר לקבל גם את החלק של המדינה.
באפריל 2004 נחתם הסכם עקרונות למתן זכות שימוש להעברת זכויות המקרקעין בין ממשלת ישראל, באמצעות החשב הכללי וממ"י, ובין רכבת ישראל (להלן - הסכם המקרקעין).
מטרתו של ההסכם היא לקבוע את ההסדרים בנוגע למקרקעי הרכבת ובכלל זה הזכויות שתיתן המדינה לרכבת ישראל.
בהסכם נקבע כי חברת הרכבת תפנה, בתוך 180 ימים מיום חתימתו (דהיינו באוקטובר 2004 ), מקרקעין שאינם מקרקעין פעילים או מקרקעין בהקמה.
הרכבת הודיעה למשרד מבקר המדינה באפריל 2010 כי בהתאם להסכם המקרקעין, המבנה סווג מקרקעין שאינם פעילים ולפיכך לרכבת אין זכויות כלשהן על המבנה.
עוד הודיעה הרכבת למשרד מבקר המדינה כי מגרש החניה הנמצא בנכס הוא חלק ממקרקעי הרכבת.
חנ"י הודיעה למשרד מבקר המדינה במרס ובאוגוסט 2010 , כי המבנה מעולם לא היה בחזקת הרכבת.
עוד הוסיפה חנ"י, כי החלקה הנידונה כוללת קרקע ומיבנה, ולא ניתן להפריד את המבנה מהמגרש, ולפיכך טענת הרכבת בדבר בעלות על הנכס מופרכת.
ביוני 2006 הודיע מינהל הדיור לחנ"י כי בכוונתו למכור את הנכס, ולצורך העניין הזמין הערכת שמאי.
בהערכת השמאי מינואר 2007 של המבנה בנכס צוין, כי עיריית חיפה מעוניינת להשתמש במבנה כמרכז תרבותי במסגרת פרויקט קמפוס הנמל שהוא פרויקט שאותו היא מפתחת.
לדעת השמאי, מתן זכויות על המבנה תמורת שיפוצו, תחזוקתו ופטור מארנונה הוא התמורה המרבית שניתן להשיג עבור המבנה, נוכח מצבו הירוד.
השמאי התבקש לצרף להערכתו נספח העוסק בשחיקת ערכו הכלכלי של הנכס.
במכתב שהכין (השמאי) בפברואר 2007 עבור מינהל הדיור ועסק בשחיקת ערכו הכלכלי של הנכס הוא ציין, כי מוטב שלא להעביר את הנכס לידי העירייה, אלא להשביח את הנכס על ידי ייזום תכנית בניין עיר (תב"ע) חדשה ולנצל את תנופת הפיתוח שהחלה באזור בעקבות פרויקט קמפוס הנמל.
עוד ציין השמאי שרק אם תסכים חנ"י לרכוש את חלקה של המדינה במחיר המגלם את הפוטנציאל העתידי שלה, יש כדאיות למכירתה המידית.
במרס 2007 המליץ מינהל הדיור לחשב הכללי, למכור את חלקה של המדינה בנכס לחנ"י.
בחוות דעת של אגף הייעוץ המשפטי במשרד האוצר משנת 2008 צוין, כי הנכס אמור להיות מועבר לחנ"י ללא תמורה במסגרת הסכם העברת הנכסים הכולל בין המדינה לחנ"י.
מתשובת מינהל הדיור למשרד מבקר המדינה במאי 2010 עולה, כי הוא חולק על חוות הדעת של אגף הייעוץ המשפטי, לפיה חלקה של המדינה בנכס יועבר לחנ"י ללא תמורה, ועמדתו היא כי יש להשאיר מחצית מהנכס בבעלות מינהל הדיור ולא להעבירה לחנ"י ללא תמורה.
מינהל הדיור הסביר למשרד מבקר המדינה במאי 2010 , כי בעקבות היעדר ההסכמה בין מינהל הדיור, חנ"י ורכבת ישראל לגבי מצבו המשפטי של הנכס, עצר מינהל הדיור את הליך העברת הנכס, חברת נמלי ישראל- פיתוח ונכסים בע"מ 1735 .
לאחר שאגף הייעוץ המשפטי הנחה אותו לעכבו עד להסדרת הזכויות על המקרקעין.
לטענת מינהל הדיור נעשו ניסיונות להסדיר את השימוש בנכס אשר לא צלחו.
בין היתר, בשל היעדר בהירות לגבי מצבו המשפטי של הנכס.
בסוף אוגוסט 2010 הודיעה חנ"י למשרד מבקר המדינה כי היא מעוניינת לקדם את רכישת זכויות המדינה בנכס כדי ליצור מצב בו תוכל להשביחו.
עוד הודיעה חנ"י כי טרם קיבלה את עמדת מינהל הדיור בדבר מכירת חלקה של המדינה לחנ"י למרות ששלחה לו תזכורות חוזרות ונישנות.
עד מועד סיום ביקורת - אוגוסט 2010 , עדיין לא הוסדרה הבעלות על הנכס בין חנ"י לבין מדינת ישראל.
גם מעמדה של רכבת ישראל לגבי מגרש החניה שבנכס לא הובהר.
אי -הסדרת הבעלות על הנכס הביאה לכך שהנכס לא נוצל ביעילות ובאופן מיטבי ואף הביאה להזנחתו.
יצוין, כי הנכס הוא מקרה פרטי של תופעה רחבה יותר עליה עמד מבקר המדינה כבר בשנת 2009 בדוח על הרפורמה בנמלי הים, הנוגעת לנכסים רבים שרשות הנמלים רשומה בהם כבעלים ושאלת הבעלות עליהם לא הוסדרה בהסכם: למרות דרישת חוק הספנות והנמלים (להלן- הנכסים).
צו העברת זכויות שאמור היה לתת מענה זמני בלבד עד לגיבוש ההסכם, אינו מהווה הסדר אופטימלי לנכסים אלה, שכן הוא מקנה לחנ"י שימוש מוגבל ביותר במקרקעין: מקנה לחנ"י זכות שימוש שאינה בלעדית, אוסר על העברת הנכסי ם, שעבודם והמחאתם.
לנוכח זאת אפשרויותיה של חנ"י לקדם ולפתח את הנכסים מוגבלות, כל עוד זכות השימוש בנכסים היא מכוח צו העברת זכויות ועל פי מגבלותיו ותנאיו.
זה עשרות שנים עומד בחיפה מבנה ללא שימוש ובסמוך לו מגרש השייך למדינה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על שר האוצר, שר התחבורה וחנ"י, לגבש הסכם ובו יוסדר רישום הבעלות והשימוש בנוגע לנכס בחיפה על מנת שייעשה בו שימוש לתועלת הציבור.
צה"ל ומשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) החליטו בראשית דרכם2 לקיים במסגרתם ובמימונם יחידות, שייעודן הוא לעסוק בתיעוד ובחקר של ההיסטוריה הצבאית והביטחונית שלהם, כחלק מההיסטוריה הצבאית והביטחונית של מדינת ישראל ואף הסדירו את פעילותן בהוראות ארגון.
המחקר ההיסטורי בצה"ל נעשה בעיקר במחלקת היסטוריה (להלן - מחלקת היסטוריה) שבחטיבת תורה והדרכה (להלן - חטיבת תוה"ד), אשר משנת 2000 פועלת במסגרת אגף המבצעים שבמטה הכללי (להלן- אמ"ץ).
נוסף על מחלקת היסטוריה פועלות בצה"ל יחידות היסטוריה זרועיות (להלן - יחידות היסטור יה זרועיות), שהן: ענף היסטוריה ומידע שבמסגרת מחלקת תכנון וארגון (תוא"ר) של חיל האוויר והחלל (להלן - יחידת היסטוריה של ח"א); מדור היסטוריה שבמחלקת מבצעים של חיל הים (להלן - יחידת היסטוריה של ח"י); וענף מורשת והיסטוריה, הנמצא במועד סיום הביקורת בעיצומו של מע בר ממחלקת תורה ותרגילים למסגרת אחרת בחיל המודיעין (להלן - יחידת היסטוריה של חמ"ן).
לזרוע היבשה אין יחידת היסטוריה והיא נסמכת על תוצרי עבודתה של מחלקת היסטוריה.
משהב"ט מפעיל יחידת היסטוריה משלו (להלן - יחידת ההיסטוריה של משהב"ט).
בחודשים יוני 2009 - ינואר 2010 בדק משרד מבקר המדינה כיצד מבצעים הגופים בצה"ל ובמשהב"ט את חקר ההיסטוריה הצבאית והביטחונית של ישראל.
1 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55א ( 2004 '), עמ143 , דוח שנתי57 א( 2006 '), עמ215 ודוח שנתי 60 א ( 2010 '), עמ261.
בדומה למערכות ביטחון ולצבאות באירופה ובארה"ב מערכת הביטחון 1795 .
הביקורת נעשתה במחלקת היסטוריה וביחידת ההיסטוריה של משהב"ט.
ביקורות משלימות נעשו ביחידות ההיסטוריה של 1796 דוח שנתי61ב .
ח"א, ח"י וחמ"ן שבצה"ל.
כמו כן התקיימו ראיונות עם חוקרים מומחים בהיסטוריה צבאית, ובהם אלה שכיהנו כראשי מחלקת היסטוריה בשנים 1987 -2006 .
יצוין, כי בשנת 2000 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בחטיבת תוה"ד.
בדוח שכתב בעקבות כך (להלן - הביקורת משנת 2000)3 הוא המליץ כמה המלצות בנוגע לפעולות החטיבה בתחום ההיסטוריה הצ באית.
מידת יישומן של המלצות אלו נבדקה אף היא בביקורת הנוכחית.
אופי המחקר ההיסטורי בצה"ל ותוצריו .
המושג "היסטוריה צבאית" מוגדר במילון למונחי צה"ל4 (להלן- המילון) כך: "ענף של היסטוריה הכללית, המתאר וחוקר את המלחמות, את הצבאות ואת הזיקה שבינם לבין תחומי הכלכ לה, המדינה והחברה, לרבות תוצאותיה של זיקה זו והיחסים שבין הרשות הצבאית לרשות האזרחית".
המילון מבחין בין שני ענפים של היסטוריה צבאית: היסטוריה צבאית אקדמית והיסטוריה צבאית מקצועית.
הראשונה (האקדמית) מוגדרת ככזו "שיעודה לתאר תיאור אובייקטיבי את תפקידיהם ואת פעולותיהם של הכוחות המזוינים של האומה.
לרבות הגורמים המדיניים, החברתיים, האישיים, הצבאיים ואחרים".