HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
התברר כי הם מסווגים בסיווגים כלכליים שונים - "נותני .
19 "בעניין זה ראו עוד בדוח זה, בפרק על "הפיקוח על נותני שירותי מטבע 20 לעניין חובת הדיווח של נש"מים על פי חוק איסור הלבנת הון, ציין השופט בפסק דין ב.
9416/03 ENS קרדיט בע"מ נ' מדינת ישראל: "מטרתו של סעיף 3(ב לחוק ) היא שלא לאפשר לאנשים המבצעים את עבירות המקור, להלבין את הכסף, על ידי העברתו למעגל רחוק יותר של אנשים שעיסוקם בשווקים הפיננסים, על מנת שאלו יעשו פעולות באותו רכוש שיאפשרו להטמיעו במערכת הפיננסית ככסף לגיטימי.
שירותי עזר לתיווך פיננסי", מתווכי נדל"ן, בעלי מוניות, קבלנים ועוד, ולכן לא ניתן לבצע השוואה שלמה בין המאגרים.
: סיווג הנש"מים הרשומים חלק מהנש"מים מסווגים לעניין מע"מ כ"מוסד כספי", וחלק מסווגים כ"עוסקים".
מתוך 734 נש"מים שהגישו דוח שנתי לשנת 2007 , רק344 הוגדרו במע"מ כעוסקים (כ-%47 ), והשאר הוגדרו כמוסד כספי21.
הועלה כי קיימת סתירה בין הוראות החוק, המגדירות את מי "שעסקו במכירת מטבע חוץ" כעוסק 22, ובין הוראת צו 23 בה מוגדר "מי שעסקו במכירת מטבע חוץ" כמוסד כספי.
במצב זה תיתכן תוצאת מס שונה לגבי שני נש"מים בעלי פעילות זהה, אשר אחד מהם נרשם כמוסד כספי והשני נרשם כעוסק, כל אחד על פי שיקוליו.
: טיפול יחידות החקירות בנש"מים סעיף 4 (ב) לחוק מע"מ קובע כי "על פעילות בישראל של מוסד כספי יוטל מס שכר ורווח באחוזים מהשכר ששילם והרווח שהפיק".
בשנת 2005 העלתה בדיקה מודיעינית של היחידה הארצית למודיעין שטח וחקירות (להלן - היחידה) כי 18 נש"מים שסווגו כ"מוסד כספי" לא הצהירו בדוחות השנתיים שלהם למס הכנסה על הרווח שלהם כמוסד כספי ועל הוצאות השכר מהם נגזר מס השכר החל עליהם.
בהתאם לממצאי הבדיקה פנה מנהל היחידה אל סמנכ"ל החקירות והמודיעין ברשות דאז בבקשה לפתוח בחקירה משותפת של מע"מ ומס הכנסה נגד 12 .
נש"מים מתוכם משרד מבקר המדינה העלה כי על אף הממצאים החמורים לא נפתחה חקירה נגד אף לא אחד מנשואי הבדיקה.
הועלה כי הגדרת "הכנסה" בפקודת מס הכנסה אינה כוללת הכנסות של מוסד כספי שמקורן בחוק מע"מ ושבגינן מוטל מס שכר ומס רווח.
בסעיף 145 (ב) בחוק מע"מ נקבע כי שר האוצר רשאי לקבוע כי על גביית המס, שהנהלתו הוטלה על פי סעיף 107 לחוק מע"מ על נציב מס ה כנסה, יחולו, בשינויים המח ויבים, הוראות פקודת מס הכנסה לעניין שומה, השגה, ערר, גבייה, ריבית, וקנסות או לחלק מן העניינים האלה.
אולם נוסח הסעיף אינו כולל התייחסות לסמכויות חקירה של חוקרי מס הכנסה לגבי עברות שמקורן בחוק מע"מ.
המשמעות היא שלחוקרי מס הכנסה אין ס מכות לחקור מקרים של אי -הצהרה על רווח של מוסד כספי כמשמעותו בחוק מע"מ.
אי-בהירות בהוראות ניהול ספרים של נש"מים : בהוראות אלה נקבע כי על עסק של המרת מטבע חוץ (מט"ח ) חלה "תוספת י"א" להוראות ניהול פנקסים.
בהתאם לתוספת זו, נש"מ שמחזור עסקיו השנתי עולה על 1.
7 ,מיליון ש"ח חייב לנהל מערכת חשבונות לפי שיטת החשבונאות הכפולה.
לעומת זאת, נש"מים שמחזור עסקיהם נמוך מסכום זה לא יידרשו לזאת.
הועלה כי לא הוגדר במפורש מהו המחזור הכספי הקובע בענף הנש"מים - האם זהו סכום המט"ח שהומר על ידי הנש"ם או רק סכום עמלות ההמרה שקיבל.
21 תאורטית, תאגיד יכול להירשם גם כמלכ"ר, אולם סקירת שמות התאגידים מעידה כי כולם נרשמו כחברה בע"מ ולא כמלכ"ר.
(ב) לחוק מע"מ 23 )צו מס ערך מוסף (קביעת מוסד כספי, התשל"ז- 1977 .
ב מצב זה עלולים נש"מים להתחמק מדיווח לפי שיטת החשבונאות הכפולה24, ובכך נפגעת הבקרה על הענף בתוך הרשות.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות של הטיפול באוכלוס יית הנש"מים, ראוי ליצור מנגנונים לשיתוף פעולה ולתיאום בין -משרדי בין ארבעת הגופים הנוגעים בדבר - המשטר ה, הרשות, הר אה"ה ורשם הנש"מים במשרד האוצר.
מן הראוי שהרשות תתן את דעתה על הסדרת הטיפול שלה בענף, ובכלל זה עדכון הוראות ניהול ספרים, ביצוע ביקורות שטח והסדרת סמכויות החקירה של חוקרי מס הכנסה.
הימורים בלתי חוקיים .
אחד העיסוקים העיקריים של ארגוני הפשיעה המשמש גם להלבנת הון, הוא הפעילות בתחום ההימורים הבלתי חוקיים בארץ ובחו"ל.
בחלק מהמקרים מוסווית הפעילות הבלתי חוקית של הימורים על ידי הפעלת אולמי "בינגו", שנחשב למשחק חוקי.
על פ י הערכת המשטרה 25 , מחזור ההכנסות השנתי של תחום ההימורים הבלתי חוקיים בארץ הוא בין 10 ל-15 .
מיליארד ש"ח בשנה משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול של הרשות במישור האזרחי בתחום ההימורים הבלתי חוקיים.
הועלה כי למרות שבמאגר המידע של הרשות היו ידיעות מודיעיניות בנושא, הן לא תמיד טופלו במישור האזרחי, ולא נבדק פוטנציאל המס של מושאי הידיעות.
גם במקרים המועטים שהתנהלו בהם חקירות נגד מפעילים של בתי הימורים בלתי חוקיים, התגלו ליקויים מהותיים בהתנהלות הרשות במישור האזרחי כלפי המפעילים.
להלן דוגמה: באוגוסט 2004 התקבלה ברשות המס ים בקשה מ המשטר ה לגילוי מידע בעניינ ו של נישום שארגן יחד עם בני משפחתו פעילות של הימורים באינטרנט באמצעות 170 בתי "אינטרנט קפה".
בעקבות הבקשה ערך מנהל תחום חקירות מכס ומע"מ ברשות בדיקה ראשונית, וזו העלתה כי "לכל בני המשפחה יש גידול הון בלתי סביר ביחס להכנסה המוצהרת".
הסרת החיסיון אושרה על ידי שר האוצר, והמידע הועבר למשטרה.
בנובמבר 2004 הפכה חקירת המשטרה לגלויה, ובאותו החודש העבירה חטיבת המודיעין ברשות אל משרד פקיד השומה רחובות שבתחומו מנוהלים רוב עסקי הנישום, מידע בקשר לכך.
למרות הפעילות ההתחלתית היזומה כלפי הנישום, שהיה בעליהן של שלוש חברות בתחום הפרסום, התקשורת והנדל"ן; התגלו ליקויים בהמשך הטיפול בעניין: .
24 שיטת החשבונאות הכפולה מאפשרת למפקח המס לערוך בדיקות הצלבה בצורה יעילה יותר, ביחס לשיטת הרישום החשבונאית החד-צידית.
25 הודעת לשכת המפכ"ל מינואר 2008.
עובדי הרשות לא שותפו בפשיטה של המשטרה שנערכה בנובמבר 2004 על ביתו ועל משרדיו של הנישום, זאת על אף החשיבות הקריטית של ניתוח מסמכים וקבצי מחשב "בזמן אמת", בשל המורכבות הפיננסית הרבה הכרוכה בניתוח הכנסות של 170 .
תחנות הימורים המידע שהועבר לפקיד השומה האמור לא טופל במשך זמן רב.
בדוחותיה הכספיים לשנים 1997 -2003 הצהירהאחת מהחברות שבשליטת הנישום כי הכנסותיה נובעות מ"מוצרי פרסום", "פעילות תקשורת מחשבים" ו"דמי שכירות".
באפריל 2003 נערכה בה ביקורת ניהול פנקסים.
הביקורת עמדה על אופייה האמתי של החברה, אך הטיפול בעניין לא הועבר ליחידת החקירות.
התיק גם לא הוכלל בתכנית העבודה של השומה.
שנתיים לאחר הפשיטה על משרדי החברה פנתה פרקליטות המדינה לרשות בבקשה לבצע "השלמות" חקירה.
בשנת 2007 זימנה הרשות את נציג הנישום לדיונים.
בעקבות דיונים אלה הוצאו בנובמבר 2008 לנישום, בתיקו האישי, שומות לפי מיטב השפיטה לשנים 2003 -2004 , ובהן תוספת הכנסה של כ-80 מיליוןש"ח בגין הכנסותיו מ עסקי ההימורים.
במרס 2009 הגיש הנישום השגות על שומות אלה.
הועלה כי לאיחור בשיתוף הרשות בחקירה היו השלכות חמורות הן במישור הפלילי והן במישור האזרחי: כשהתחילה החקירה ברשות , כבר נסגרו 100 מתחנות ההימורים ולא ניתן היה לאתר את בעליהן; ללא עדויות של גורמים שפעלו בתחנות ההימורים לא אותרו חשבונות בנק ולא נמצאו עקבות לכסף.
עוד הועלה כי למרות שהשלמות החקירה נעשו על ידי צוות חקירה משותף של מס הכנסה ומע"מ, הוצאו לנישום שומות לפי מיטב השפיטה רק בהיבט מס הכנסה ולא בהיבט מע"מ.
הסיבה לכך נרשמה באוגוסט 2009 עלידי מפקח במע"מ, כהערת אגב במאגר המידע של הרשות: "יש לציין שלא הוזנה שומה מאחר והתיק לא התקבל פיזית במשרדנו".
הועלה כי דוח של המשטרה משנת 2005 בעניינה של חברהזו כלל ממצאים על הכנסות יה בין השנים 2001 -2004 , ואילו השומות שהוצאו לה התייחסו רק לשנים 2003 -2004 , זאתבשל התיישנות השומות העצמיות שהוגשו לשנים 2001 -2002 .
לו היו השומות מוצאות כמתבקש בהליך מזורז, לפי סעיף 194 לפקודה, לא הייתה חלה התיישנות על שנים אל ה, וניתן היה לעקל את נכסי הנישום כבר בנובמבר 2004 , מועד הפיכת החקירההסמויה לחקירה גלויה.
חברהאחרת של הנישום עוסקת בייזום ובביצוע פרוייקטים של בניית דירות מגורים למכירה ולהשכרה, ובבעלותה נכסי נדל"ן רבים.
נמצא כי הרשות לא יזמה עריכת חקירה או ביקורת בנוגע לנכסים האמורים , שעל פי נתוני הרשות לא דווח כלל על הכנסות מהשכרה של מרביתם.
בתגובתה מנובמבר 2009 ציינה מנהלת המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה כי "ככלל, דרך עבודת המחלקה, הינה לשלב כוחות על מנת לתת פתרון אפקטיבי מיטבי לתיק/טיפול בתופעה וכד'.
שילוב רשות המסים נעשה בטרם מעבר לחקירה גלויה.
גם בתיקים נוספים שבטיפולנו ניסינו ואנו מנסים לעניין את רשויות המס.
לא תמיד אנחנו נענים משיקולים שונים".
על פי הערכת רשות המסים26, ההיקף הכספי של ההכנסות מ סחר בנשים בישראל נאמד בכמיליארד דולר בשנה.
במרס 2004 הכין מטה המודיעין הארצי ברשות סקירה על פעילות מכוני הליווי.
על פי הסקירה, "רוב רובם של מכוני הליווי בישראל נשלטים על ידי עבריינים, והם משמשים כמאגר גדול לתזרים מזומנים המשמש אותם לפעילות עבריינית.
נעשית על פי שכירות יומית .
בדרך כלל בעל המבנה קרי המשכיר קשור לפעילות עבריינית כלשהי".
בשנת 2007 הציגה הרשות לכנסת27 נתונים על פעולות אכיפה שנעשו נגד סוחרי נשים החל מ- 2006 .
על פי נתונים אלה, בתקופה זוהתנהלו נגד סוחרי נשים 17 תיקים (ובסך הכול 46 .
)תיקים, כולל תיקים של קשורים משרד מבקר המדינה בדק את שבעה עשר התיקים שהוזכרו לעיל, שנפתחו בשנים 2000 -2006 והוצאו בהם שומות לעוסקים בסחר בנשים (חלקם נובעים מתיקי חקירות מס הכנסה וחלקם נובעים מתיקי חקירות מע"מ).
הועלה כי רק במקרה אחד מתוכם נערכה לבעלי המכונים שומה בגין ניכויים שהיה עליהם לנכות משכר העובדות, זאת על בסיס העדויות של ה נשים שהועסקו במכונים אשר קיבלו את שכרן במזומנים מבעל המכון.
כן הועלה כי בשלושה מתוך שבעה תיקי חקירות שנבדקו על ידי יחידות חקירות מע"מ לא נפתחו לבעלי המכונים תיקי מס הכנסה.
רק במקרה אחד מתוך השבעה שילם בעל מכון תשלומי מס הכנסה.
כמו כן, רק בשניים מתוך עשרה תיקי חקירות שנפתחו על ידי מס הכנסה נפתח לנישום גם תיק במע"מ, ורק במקרה אחד מהם נגבו תשלומי המע"מ על ההכנסות.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי סך הגבייה בשבעה עשר התיקים עמדה על כ- 800,000 ש"ח בלבד מתוך יתרת חוב שבאוגוסט 2009 הייתה כ-31.
5 מיליון ש"ח 28, דהיינו כ -%2.
עוד הועלה כי תיקי המס שנפתחו לסוחרי הנשים שנתפסו, נסגרו לאחר זמן קצר.
אף לא אחד משבעה עשר הנישומים לא הגיש דוח שנתי לשנת המס 2007 (חמישה מהם הוגדרו כ"חייב ולא הגיש", והשאר הוגדרו כמי שאינם חייבים בהגשת דוח לשנה זו).
היעדר מיסוי של ה"מעגל הראשון" בכלכלה הבלתי חוקית (דהיינו העבריינים שביצעו באופן פיזי את העברות הפליליות), משמעו לעתים גם היעדר מיסוי של ה"מעגל השני" - קרי הספקים ונותני השירותים לעסקים אלה.
לדוגמה, מכוני הליווי פועלים לרוב בדירות מגורים.
בעלי הן של דירות אל ה חייבים במס הכנסה על הכנסותיהם מ השכרת הדירות למכונים, והואיל וזו מוגדרת כהשכרה לצורכי עסק , חלה עליה חובת ניכוי .
26 ראו דיון בכנסת מיום 18.
05 שלועדת המשנה (של ועדת החוקה, חוק ומשפט) למאבק בסחר בנשים.
27 ראו דיון בכנסת מיום 16.
07 שלועדת המשנה למאבק בסחר בנשים .
28 היתרה המחושבת כוללת חוב למס הכנסה (כוללריבית והצמדה) וחוב קרן למס ערך מוסף.
מס במקור בשיעור של 35% .
מההכנסההועלה כי הרשות לא פעלה למיסוי בעלי דירות אלה .
יתירה מזאת, הרשות גם לא פעלה ל הקמת מאגר נתונים על דירות אלה , אף לא על אלה שכתובותיהן מפורסמות בריש גלי.
במצב הנוכחי, בעלי נכסים המשכירים אותם לעוסקים בסחר בנשים נהנים משני העולמות: הם לא משלמים מס על הכנסותיהם מ השכרה לעסק, ועל פי רוב הם גם נהנים מדמי שכירות בשיעור גבוה לאין ערוך משווי השכירות הריאלי.
יצוין כי מאז ספטמבר 2006 לא השתתפה הרשות בפשיטות הנערכות על ידי המשטרה על מכוני ליווי.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להפיק את הלקחים המתבקשים משיעורי הגבייה הנמוכים מהכנסות מסחר בנשים כפי שהוצגו לעיל, ועליה לפעול לשיפור מעורבות אנשי השומה ובממשקי העבודה שלהם עם גורמי החקירה במס הכנסה ובמע"מ ושל גורמי חקירה אלה עם המשטרה, בכל תהליך הפעילות למיסוי מכוני הליווי: קבלת מודיעין איכותי טרם הפשיטה על המכונים; שיתוף פעולה עם המשטרה ביום הפשיטה ולאחריו; עריכת שומות על פי אומדנים מבוססים; ודרישה עקבית מהעבריינים להגשת הצהרות הון ודוחות שנתיים על הכנסותיהם.
מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוח 59ב' .
אחד מהנושאים שבהם עסק דוח מבקר המדינה 59ב' שפורסם במאי 2009 היה המאבק בארגוני הפשיעה (להלן - דוח הביקורת) .
בדוח הועלו ליקויים בתפקוד יחידות החקירות והמודיעין ברשות, ובשיתוף הפעולה בינה ובין המשטר ה.
משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול בתיקון הליקויים נכון ליולי 2009 .
להלן, בתמצית, תיאור הליקויים כפי שהוצגו בדוח 59ב', והטיפול שנעשה בהם עד כה: 1.
הליקוי: אי -מימוש המלצות הוועדות שהוקמו באוגוסט 2005 בעניין הקמת ארבע יחידות איזוריות למודיעין וארבע יחידות איזוריות לחקירות, שתהיינה כולן משותפות למס הכנסה ולמע"מ.
עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009 , לא חל שינוי במצב.
הליקוי: טרם אוישוכל התקנים לעובדי מטה שיהיו אחראיים לפעולות הנוגעות לארגוני פשיעה.
הליקוי: טרם אושר נוהלעדכני לשיתוף פעולה בין המשטר ה לרשות המסים.
בדוח הביקורת צוינה תגובת המשטרה, לפיה "כניסת הנוהל לתוקף תהיה לא יאוחר מינואר 2009 .
" עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009 , טרם אושרה טיוטת הנוהל על ידי משטרת ישראל והרשות.
בעניין זה השיבה הרשות בתשובתה מדצמבר 2009 : "טיוטת הנוהל שהוכנה על ידי משטרת ישראל לשיתוף פעולה בין משטרת ישראל לבין רשות המסים, נתקבלה ברשות במהלך חודש מאי 2009 .
בחודש יולי 2009 הועברו הערות והבהרות על ידי מטה רשות המסים למשטרת ישראל לנוהל המוצע וטרם אושר".
הליקוי: בשל סכסוך עבודה ברשות המסים לא נמסר למשטרה מידע שהתבקש על ידה במסגרת בקשות להסרת החיסיון.
הועלה כי בתקופה שבין נובמבר 2008 ליוני 2009 .
אושרו כל בקשות המשטרה להסרת חיסיון 5.
הליקוי: היעדר איוש תקני הרשות בצוותי חקירה משותפים.
הועלה כי בחציון הראשון של שנת 2009 היהשיתוף הפעולה בצוותי חקירה משותפים עם המשטרה מצומצם, וזאת בשל סכסוך העבודה שהוזכר לעיל.
על פי נתוני הרשות, בתקופה זו פעלו חמישה צוותי חקירה מיוחדים (צח"מים) עם המשטרה: שלושה בשיתוף חקירות מע"מ בלבד, שניים בשיתוף חקירות מע"מ וחקירות מס הכנסה.
הדוח מעלה כי מכלל פוטנציאל המיסוי של אלפי אנשים שהכנסתם נובעת מפעילות בלתי חוקית, הוצאו על ידי הרשות שומות רק לכמה עשרות אנשים בשנה בתחומים של סחר בנשים, הימורים בלתי חוקיים, קבלת דמי חסות, סחר בסמים ועוד.
ברוב המקרים נרשמה גבייה מועטה או שכלל לא נגבו מהם מסים.
הפעילות נגד הפשיעה הכלכלית החמורה צריכה להיות רב -ממדית, ולכלול לא רק את מי שהורשעו בביצוע העברות הפליליות, אלא גם מעגלים שלמים של סייענים לדבר עברה.
דוגמה לכך היא ענף נותני שירותי מטבע, העלול לשמש כאמצעי להלבנת כספים שמקורם בעברה, ולגביו נמצאו פרצות רבות ב כל הקשור לפיקוח ולמעקב על פעילותו.
דוגמה נוספת היא ההכנסות הנצמחות למשכירי נכסים לעסקים בלתי חוקיים, שאותן יש למסות.
שינוי מהותי בתחום של מיסוי הכנסות בלתי חוקיות מחייב עבודת מטה לצורך היערכות מקיפה ב היבטים הבאים : תכניות העבודה; איסוף מידע מתוך פסקי דין חלוטים; שיתוף פעולה וחילופי מידע עם רשויות אכיפה אחרות; איסוף ועיבוד מידע על מורשעים בעברות פליליות; מיפוי העסקים הרלוונטיים; מיצוי הכלים המשפטיים העומדים לרשות הרשות; וקידום יוזמות חקיקה רלוונטיות בשיתוף עם המשטרה והרשות לאיסור הלבנת הון.
על הרשות לתקן את הליקויים הניהוליים המקשים על פעילות יעילה ובזמן אמת נגד עבריינים.
מן הראוי שהרשות גם תקצה תשומות ביקורת ממוקדות, ובסדר עדיפויות גבוה, לטיפול בחברות ובנישומים שקיים מידע על זיקתם לפעילות עבריינית, תדרוש מנישומים אלה הגשת הצהרות הון, והסברים על רמת מחיה שאינה עולה בקנה אחד עם רמת הכנסותיהם המוצהרות.
דוח זה מצביע על ליקויים רבים במיסוי הכנסות בלתי חוקיות, שמחייבים טיפול נחוש ומתוכנן, כדי שרשות המסים תתרום בצורה יותר מועילה למלחמה בפשיעה הכלכלית.
מטרתו של חוק משק החשמל, התשנ"ו - 1996 (להלן- החוק), היא להסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, בדרך שתבטיח את אמינות האספקה ויעילותה ואת זמינותו ואיכותו של החשמל ותיצור תנאים לתחרות ולמזעור העלויות.
על פי החוק, שר האנרגיה והמים7 (להלן- שר האנרגיה) הוא הממונה על ביצועו.
בחוק עוגנו שינויים מבניים במשק החשמל ואלו הם: הפעילויות שמבצעת חברת החשמל (להלן - חח"י) יופרדו זו מזו ויועברו לכמה חברות, בהן חברה לניהול מערכת, חברות ייצור וחברת הולכה, וכן ישולבו במשק החשמל יצרני חשמל פרטיים (להלן - יח"פים).
על פי החוק, כל פעילות במשק החשמל מחייבת מתן רישיון מאת הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן - רשות החשמל או הרשות), שהוקמה על פי הוראות החוק.
כל רישיון שמעניקה הרשות טעון אישור שר האנרגיה.
תפקידה של הרשות הוא לפעול להשגת מטרות החוק על פי מ דיניות הממשלה ושר האנרגיה, וכן עליה לפקח על מילוי הוראות החוק ותנאי הרישיונות ולמלא תפקידים שנקבעו בחוק.
הרשות מוסמכת לקבוע את התעריפים המשולמים ליח"פים לסוגיהם 8 , וחח"י אחראית לחיבורן של תחנות חשמל פרטיות לרשת ההולכה.
במועד סיום הביקורת, פברואר 2012 , הייתה חח"י ספק השירות החיוני9 הבלעדי כמעט במשק ובעלת רישיון ההולכה, והיא מילאה, בין היתר, תפקידים המיועדים למנהל המערכת, כמו ביצוע סקרי היתכנות בדבר שילוב יח"פים בשוק החשמל וסחר בחשמל.
בחודשים אפריל 2011 עד פברואר 2012 ,בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין את תכנון משק החשמל ואת מימושו.
הבדיקות נעשו במשרד האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה או המשרד) ובכלל זה במינהל החשמל (להלן - המינהל); ברשות החשמל ובמשרד האוצר - באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי.
בדיקות השלמה נעשו בחח"י, בוועדה הארצית לתכנון ובנייה של תשתיות לאומיות שבמשרד הפנים (ות"ל) וברשות מקרקעי ישראל 10 (להלן- ממ"י).
7 בהחלטת ממשלה 3943 מ- 15.
11 שונה שמו של משרד התשתיות הלאומי ות ל"משרד האנרגיה והמים".
שינוי תוארו של שר התשתיות הלאומיות לשר האנרגיה והמים פורסם ברשומות ב- 11.
לחוק 9 על פי החוק, ספק שירות חיוני הוא בעל הרישיון לניהול המערכת, להולכה או לחלוקה של חשמל.
תפקידיו מוגדרים בסעיפים 17-20 .
לחוק 10 בחוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון מס' 7 ), התש"סט- 2009 , שונה שמו של חוק זה לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960 .
משרד האנרגיה והמים 105 .
משרד האנרגיה מופקד, בין היתר, על תכנונה ועל ביצועה של המדיניות הלאומית בתחום האנרגיה, ובכלל זה משק החשמל 11 .
בשנים 1995 ו- 1997 החליטה הממשלה כי יח"פים ישולבו במשק החשמל 12 וייצרו עד %20 מהחשמל.
בשנת 2002 קבעה ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה כי יח"פים המעוניינים למכור חשמל לגורמים שאינם חח"י לא ייכללו במכסה האמורה13.
בהחלטת הממשלה14 ובחוק נקבע כי חח"י תוכל לקבל רישיונות להקים יחידות ייצור חשמל חדשות רק אם הן כלולות בתכנית פיתוח שאושרה עד 1.
0915 , כך שמכאן ואילך יזמים פרטיים הם שיקימו את תחנות הכוח החדשות הנדרשות למשק החשמל.
בהחלטת ועדת השרים לענייני כלכלה 16 הוטל על צוות היגוי ממשלתי לגבש עקרונות להסדרת פעילותה של חברת ניהול המערכת.
על פי החוק, למנהל המערכת מיועדים תפקידים חיוניים למערכת החשמל, בהם: איזון תמידי בין ההיצע של החשמל לביקוש לו, הבטחת השרידות של מערך הייצור וההולכה של החשמל, העברת האנרגיה מתחנות הכוח דרך רשתות החשמל, ניהול הסחר בחשמל בתנאים תחרותיים וביצוע הסכמים לרכישת יכולת ייצור זמינה ואנרגיה מיח"פים.
מהמלצות צוות ההיגוי הממשלתי שניתנו בפברואר 2009 , ממתווה השינוי המבני שנקבע בחוק וגם מטיוטת רישיון ניהול המערכת שהכינה רשות החשמל עולה, כי נוסף על התפקידים המוגדרים בחוק תוקם בחברת ניהול המערכת יחידת תכנון ופיתוח של המערכת.
יחידה זו תהיה אחראית להכנת תכניות הפיתוח של מערך הייצור וההולכה, ובכלל זה תבצע תכנון סטטוטורי, תכין תחזיות ביקוש לחשמל ותפתח מודלים לתכנון משק החשמל.
בתיקון מס' 2 לחוק משק החשמל 17 הוסף לחוק סעיף 7()(א5 ), הקובע כי שר האנרגיה רשאי לקבוע תקנות לעניין רישיון ההולכה, ובכלל זה לקבוע כי בעל רישיון ההולכה (קרי, חח"י) אחראי לפיתוח משק החשמל על פי תכנית פיתוח שקבע או אישר השר.
הממשלה החליטה18 על ביצוע שינוי מבני והפרדה בין פעילות ניהול .
11 הצעת תקציב משרד התשתיות לשנות הכספים 2011 -2012 ; חוק התקציב לשנות הכספים 2011 ו- 2012 , התשע"א- 2011, מ- 29.
12 החלטות 5484 ממאי 1995 ו- 2472 מאוגוסט 1997 .
14 החלטה 3705 מיוני 2008 ,.
ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 60 ב( 2010 '), עמ 1099 .
15 על פי סעיף60(ד5 ) לחוק משק החשמל, אפשר לתת לחח"י רישיונות ייצור לתחנות כוח הכלולות בתכנית פיתוח שאישר השר עד 1.
16 החלטת הוועדה מ- 29.
17 חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו- 2004 ), התשס"ג- 2003 , תיקון חוק משק החשמל מס' 2 , ס"ח התשס"ג386, מ- 1.
מי"ט באלול התשס"ו 106 דוח ביקורת שנתי 63א .
המערכת ובין פעילות ההולכה, ושינוי זה עוגן בתיקון מס' 5 לחוק משק החשמל19 .
בתיקון נקבע כי השר רשאי לקבוע תקנות לעניין רישיון לניהול המערכת, בהן הוראות .
19 'חוק משק החשמל (תיקון מס5 ) התשס"ז- 2007 , ס"ח התשס"ז 132 מ- 1.
משרד האנרגיה והמים 107 .
לבעל רישיון ניהול המערכת בדבר חובתו לבצע פעולות שיקבע השר לשם הבטחה של רמת הפיתוח הנדרשת במערכת ייצור החשמל.
מכאן שעם השלמת השינוי המבני, בעל רישיון ניהול המערכת הוא שיצטרך להכין תכניות לפיתוח מערכת הייצור של כלל משק החש מל, בהנחיית שר האנרגיה ובאישורו.
08 התאגדה חברת ניהול המערכת, אך במועד סיום הביקורת בפברואר 2012 היא עדיין לא החלה לפעול.
הגורמים הממשלתיים השונים המעורבים בניהול משק החשמל הודיעו למשרד מבקר המדינה, כי הם רואים חשיבות רבה בהקמת חברת ניהול המער כת כחברה עצמאית האחראית לתכנון ולפיתוח של משק החשמל בראייה ארוכת טווח ולניהול משק זה באופן חסר פניות; כפי שעולה בין היתר מתשובת הממונה על התקציבים במשרד האוצר מסוף מרץ 2012 .
עד מועד סיום הביקורת משרד האנרגיה, משרד האוצר, רשות החברות הממשלתיות ורשות החשמל לא הגיעו להסכמה בעניין נוסח רישיון ניהול המערכת, ולכן טרם יישמו את החלטות הממשלה בדבר השינוי המבני במשק החשמל 20 , לרבות הפעלתה של חברת ניהול מערכת מחוץ לחח"י 21 .
נוסף על כך, אותם גורמים לא נתנו לחח"י או לכל גוף אחר רישיון לניהול המערכת 22 .
שר האנרגיה טרם קבע תקנות בעניין תפקידו של מנהל המערכת בתכנון הפיתוח של מערכת ייצור החשמל, כנדרש לפי סעיף 7 לחוק.
לפיכך במועד סיום הביקורת לא היה גורם המופקד על ביצוע תכנון מערך הייצור של כלל משק החשמל, והתפקידים המיועדים לו לא הוגדרו בפירוט בתקנות.
סגן מנהל רשות החברות הממשלתיו ת, מר אהרון גולדמן, הודיע למשרד מבקר המדינה כי נציגי המדינה, חח"י, ההסתדרות וועד העובדים של חח"י הגיעו בשנים 2010 ו- 2011 להבנות ולהסכמות בדבר עקרונות השינוי המבני ובכלל זה העברת ניהול המערכת מחח"י לגוף אחר.
עם זאת, הבנות אלו טרם נבחנו וטרם אושרו על ידי כל הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי עליו לפעול בהקדם, בשיתוף משרד האוצר, רשות החברות הממשלתיות ורשות החשמל להשלמת השינוי המבני שעליו הוחלט זה מכבר.
אי-פעילותה של חברת ניהול המערכת, ולחלופין אי -השלמת התהליך של ניסוח רישיון ניהול המערכת והפקדתו בידי גורם שיהיה אחראי לביצוע הפעולות החיוניות הנדרשות על פי תנאיו, גרמו לתכנון פגום העלול לגרום למשק הפסדים כלכליים בסך של 4.
4 מיליארד ש"ח, מן הטעמים שיפורטו להלן.
20 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ 1096.
21 /בהחלטה חכ109 של ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה מיוני 2008 22 יצוין כי על פי החוק, לחברת החשמל רישיונות לפעילויות האחרות - רישיון הולכה, חלוקה, אספקה, מכירה וסחר של חשמל - ולפי סעיף 34 לרישיון, היא אחראית לביצוע תכניות פיתוח לצורך פעילויותיה על פי הרישיון.
לפיכך תכנון מערך ההולכה עדיין מסור לחברת החשמל - בעלת רישיון ההולכה - להבדיל מתכנון מערך הייצור.
108 דוח ביקורת שנתי 63א .
תכנית האב למשק האנרגיה .
הכנת תכנית האב ואישורה על משרד האנרגיה, שהוא האחראי המקצועי מטעם הממשלה למשק האנרגיה23 , לקבוע מדיניות לניהול משק זה לשם הבטחת אמינות גבוהה של אספקת אנרגיה לכל הצרכנים בעת רגיעה ובעת חירום, בטווח הקצר והארוך ובעלויות מזעריות למשק - זאת בהתחשב בצורך לצמצם את התלות במקורות אספקה זרים ולגוון את מקורות האנרגיה.
במרוצת השנים הוכנו במשרד כמה טיוטות של תכניות אב, האחרונות שבהן בשנים 2004 ו- 2007 .
הטיוטה האח רונה מ - 2007 אושרה בידי מנכ"ל המשרד דאז, מר חזי קוגלר, והוצגה לפני השר דאז, מר בנימין בן-אליעזר, אך לא קיבלה כל תוקף מחייב.
בנובמבר 2009 הורה השר, ד"ר עוזי לנדאו, למנכ"ל משרדו, מר שאול צמח, להכין תכנית אב לפיתוח משק האנרגיה של ישראל וציין כי "מבנה עקרוני ופ רקיה הראשונים יבוצעו עד ל - 1.
2010 ", ו"תכנון ראשוני (כולל תכנית עד ]ייעשה[ )חומש להשקעות 1.
נמצא כי למרות לוח הזמנים שקבע השר, רק באוגוסט 2010 פרסם המשרד מכרז להכנת תכנית אב למשק האנרגיה בישראל, ורק בספטמבר 2011 הוחל בהכנתה, ולכן במועד סיום הביקורת עדיין לא הייתה תכנית אב מוכנה ומאושרת.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי לא הכין ואישר את תכנית אב, וכנגזרת מכך, כפי שיפורט להלן, הוא לא קבע את היקפו, מועדו והרכבו של פיתוח מערך הייצור לטווח הארוך, ולא הבהיר את משמעות הביטחון האנרגטי מבחינת תמהיל הדלקים הרצוי, לרבות מידת הסתמכותו של משק האנרגיה על גז.
הוא גם לא הכין מודלים וכלי חישוב להכנת תחזיות ביקוש למקורות האנרגיה השונים.
מן הראוי שמשרד האנרגיה יקדם בדחיפות את השלמת הכנתה של תכנית האב.
קביעת תמהיל הדלקים אחד התוצרים של תכנית אב הוא קביעת תמהיל הדלקים הרצוי למשק החשמל, שממנו נגזרים יכולת הייצור המותקנת באמצעות דלק מסוים (בהבחנה בינה ובין יכולת הייצור בפועל באמצעות דלק זה) וסוג תחנות הכוח שיש להקים כפועל יוצא מכך.
מטיוטת תכנית האב מ- 2007 עולה כי לפי המדיניות שנקט משרד האנרגיה באותה עת, שנסמכה על שיקולים אסטרטגיים, יש להבטיח ש -50% מייצור החשמל ייעשה באמצעות פחם וייוצר בטכנולוגיה הנקייה ביותר הקיימת.
העמדה שהביע המשרד באוגוסט 2009 הייתה כי הסתמכות על יכולת ייצור מותקנת באמצעות גז טבעי מעבר ל -40% , או ייצור בגז ברגע מסויים בשיעור הגבוה מ-50% , יוצרים למשק סיכונים אסטרטגיים ואחרים בלתי קבילים, בשל מוגבלות של מקורות הגז ושל מערכת הולכת הגז ובשל השפעות כשלי תשתית במערכת זו.
במצב כזה תקלה יחידה במערכת הולכת הגז, שההסתברות להתרחשותה גבוהה, עלולה להביא לידי הידרדרות כוללת של מערכת החשמל, לעלטה כללית ולשיבוש של כל מערכות החיים בארץ.
על כן הבטחת אספקת חשמל סדירה ללא תלות .
משק האנרגיה כולל את המשקים האלה: משק החשמל, משק הגז ומשק הדלק משרד האנרגיה והמים 109 .
בספק מסוים, בסוג דלק מסוים או בעליית מחירו, מחייבת גיוון של תמהיל הדלקים ושל מקורות האספקה.
10 ציין ממלא מקום מנהל המינהל דאז, מר יורם רונדשטיין, כי גם אחר גילויי הגז הטבעי מול חופי ישראל , הדלק החלופי שישמש אם יתרחש כשל במערכת הולכת הגז עקב תקלה או חבלה 110 דוח ביקורת שנתי 63א .
הוא סולר, וכי תיקונה של תקלה כזאת צפוי לארוך זמן רב בשל מאפייני מערכת ההולכה.
עוד התריע ממלא מקום מנהל המינהל כי מאחר שהסולר יקר הרבה יותר מגז, כשל כזה עלול לגרום למשק נזקים כלכליים עצומ ים.
כל אלה חייבו, על פי עמדת משרד האנרגיה, צמצום של הייצור המתוכנן באמצעות גז.
בהתחשב בשיקולים אלו הייתה עמדת המינהל שייצור החשמל צריך להיעשות על פי חלוקה זו: %40 ,באמצעות גז טבעי %50 באמצעות פחם ו -%10 באמצעות אנרגיה מתחדשת24.
יודגש כי בדיון שקיים מנכ"ל משר ד ראש הממשלה דאז, מר אייל גבאי, ב- 26.
10 , ציין מנכ"ל משרד האנרגיה שהגדלת שיעור החשמל המיוצר מגז טבעי ליותר מ -50% , כלומר ל- 70%-60% , "הוא מעשה מסוכן ולא אחראי".
חלקם של סיכונים אלה אף התממש בשנת 2011 , שבה אירעו חבלות חוזרות ונשנות בצינור של חברה מצרית פרטית המספקת גז טבעי לישראל והזרמתו שובשה.
משרד מבקר המדינה העלה כי למרות העמדה שהביע משרד האנרגיה באוגוסט 2009 ואילך, לפי תמהיל תחנות הכוח שהורה המשרד לחח"י להקים ולפי הרישיונות ליח"פים שיפעילו מחז"מים25 שאישר שר האנרגיה, יותר מ-%70 מייצור החשמל במשק ייעשה עוד לפני אמצע העשור הנוכחי באמצעות גז טבעי.
מנהל המינהל, ד"ר יהודה ניב 26, כתב ב - 17.
11 ליו"ר דירקטוריון חח"י, כי להערכתו שיעור החשמל שיופק בתחנות הכוח המופעלות בפחם בשנת 2020 יהיה 25%- 20% בלבד מהחשמל המיוצר במשק.
לפי תחזיות משרד האנרגיה מאוקטובר 2011 , בשנת 2030 תגיע יכולת הייצור המותקנת מפחם ל-37% עד46% ,.
לפיכך יכולת הייצור בפחם צפויה להיות נמוכה מ-50%.