HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אגף החשכ"ל כתב בתשובתו כי גם לדעתו באיחוד בקרות גלומים יתרונות משמעותיים וקיים פוטנציאל לשיפור אפקטיביות הבקרה וייעול תהליכי הבקרה, ולפיכך הוא תומך לכל הפחות בבחינה מעמיקה של הנושא.
האגף ציין עוד כי הנושא נדון במסגרת צוות משנה של ועדת המכרזים בין -משרדית, אולם לא נדון בוועדה עצמה, בשל התנגדות משרד התחבורה.
הביקורת העלתה כי הדיונים בצוות המשנה בנושא זה לא תועדו בפרוטוקול.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה ולאגף החשכ"ל כי עליהם לקיים בנושא זה דיון יסודי ומתועד.
עליהם לדאוג לכל הפחות לכך שבמקרים שבהם הבקרה מפוצלת, חברות הבקרה ישתפו זו את זו במידע על הפרויקטים ועל התנהלות חברת התשתית, ואף יקיימו דיונים משותפים.
בקרה על תכנון פרויקטים .
תכנון הוא שלב מרכזי בתהליך הקמתו של פרויקט ותנאי הכרחי לביצועו התקין.
הוא כולל את תהליכי אפיון הפרויקטים, הכנת התכניות עבורם והגשתן למוסדות התכנון לצורך אישורן.
חברות התשתית הן שמבצעות את התכנון בפרויקטים של משרד התחבורה וקובעות את תצורת הפרויקט ועלויותיו.
פרויקטים תשתיתיים הם פרויקטים מורכבים מטבעם, וכמעט תמיד בשלב הביצוע נעשים בהם שינויים לעומת תכנונם המקורי.
הדבר נובע מאופי הפרויקטים ומורכבותם, עם זאת, ככל שהתכנון הוא יסודי, מקיף ומפורט יותר וכולל איסוף מידע רב יותר - כך יהיו פחות שינויים בשלב הביצוע.
תכנון מפורט ומדוקדק אף יסייע להקטין את אי-הוודאות בפרויקט, לשפר ולייעל את תהליך הביצוע, לצמצם את העלויות שלא נצפו מראש , להפחית את עלויות הביצוע ולהקטין את הסיכון לפריצת מסגרות התקציב ולוחות הזמנים.
לליווי תהליך התכנון ולביצוע בקרה עליו יש חשיבות גדולה, שכן פעולות אלה נועדו לסייע למשרד התחבורה לקבל החלטה על ביצוע הפרויקט, לוודא שנבחרה חלופת הביצוע הכדאית ביותר מהבחינה ההנדסית, השירותית והתקציבית, לוודא שהתכנון 504 |דוח שנתי 68א .
עונה על דרישות הפרויקט, לזהות נושאים המצריכים את מעורבות משרד התחבורה, לתאם ממשקים בין פרויקטים של חברות תשתית שונות ולתעדף ממשקים אלה, ואף להציע חלופות שלא הוצגו על ידי המתכננים.
כל אלה עשויים לתרום להקמת פרויקטים באיכות תכנונית טובה יותר ובעלויות נמוכו ת יותר, לשפר את התיאום המערכתי, ולהביא להתאמה טובה יותר של הפרויקט למטרות שלשמן הוא מוקם.
משרד מבקר המדינה מצא כי כבר ב-2007 הגיש יועץ חיצוני חוות דעת למשרד התחבורה ולאגף החשכ"ל בעניין מכרז לחברת הבקרה שתבצע בקרה על נת"י59, ובו המליץ להתחיל את הבקרה כבר בשלב המוקדם ביותר, והוא - הכנת התכנית הסטטוטורית.
היועץ כתב כי זהו השלב המכריע בעיצוב התכנית, הן מבחינת מאפייניו ההנדסיים והן מבחינת עלותו, וכן כי בשלב זה נבחנות החלופות המהותיות של הפרויקט, נקבעים תצורתו ושטחי הקרקע הנדרשים וכו'.
על כן, לדעת היועץ, על משרד ה תחבורה להיות מעורב בפרויקט כבר בשלב זה, כדי שיוכל להשפיע על מאפייני הפרויקט, לייעל אותו ולהוזיל את עלויותיו.
עוד כתב היועץ כי אם חברת הבקרה תשתלב בבקרה על הפרויקט כבר בשלב התכנון הסטטוטורי, היא תוכל לסייע לחברת התשתית בתהליכים המתקיימים במוסדות התכנון, שכן פעמים רבות דרישות המועלות בשלב זה על ידי גורמים שונים מייקרות את התכניות במידה רבה, ומשרדי התחבורה והאוצר כלל אינם מודעים לכך, אלא לאחר אישור התכניות.
משרד מבקר המדינה מצא פעמים רבות בעבר ליקויים בתהליכי התכנון של פרויקטים, והעיר על כך שהממשלה אינה מקיימת בקרה מספקת על הליכי התכנון.
כך למשל, בביקורת שנעשתה בחברת נתיבי איילון 60 הצביע משרד מבקר המדינה על היערכות בלתי מספקת לביצוע פרויקטים, על מקרים שבהם התגלה בזמן ביצוע פרויקט כי התכנון שלו היה חסר, ועל כך שבפרויקטים רבים נעשים שינויים בתכולת הפרויקט בשלב הביצוע.
משרד מבקר המדינה המליץ בדוח זה למשרד התחבורה לבחון אם יש צורך שחברות הבקרה יהיו מעורבות בפרויקטים בשלב מוקדם יותר על מנת לשפר את תכנונם ואת ההיערכות לביצועם; בביקורת שנעשתה בחוצה ישראל61 הועלה שהכנה לקויה של מכרז להקמתו והפעלתו של פרויקט הנתיב המהיר, ב עיקר בהיבטים תכנוניים וסטטוטוריים, גרמה לחילוקי דעות עם הזכיין, ובשל חילוקי דעות אלה עוכב הפרויקט, נעשו שינויים בהסכם הזיכיון עם הזכיין ונגרם נזק כלכלי למשק המדינה; בדוח ביקורת בנושא הקמת פרויקט המטרונית במטרופולין חיפה62 נמצא כי יפה נוף, שהייתה אחראית לביצוע הפרויקט, לא הכינה תסקיר בטיחות מפורט ומלא לפרויקט, וכי משרד התחבורה לא ביצע הליך סדור לבחירת חלופה טכנולוגית לפרויקט; בדוח ביקורת בנושא ניהול פרויקטים בנת"י63 הצביע .
החברה נקראה אז החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ 60 דוח 66א, עמ' 716-714.
61 ,ראו מבקר המדינהדוח 67א (2016 ,"), "תפעול ובקרה של פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי עמ' 803-802.
62 ,מבקר המדינה דוחות על ביקורת בשלטון המקומי לשנת 2013 (2013 ,) "הקמת מערך הסעת המונים במטרופולין חיפה - המטרונית", עמ' 454-425.
63 ,מבקר המדינה דוח שנתי 63א (2012 ), "מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בע"מ - ניהול פרויקטים", עמ' 417-395.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |505 .
המקורי משרד מבקר המדינה על חוסר תיאום עם גורמים שונים לפני ביצוע הפרויקטים וכן על תכנון וביצוע ל וקים בחסר שגרמו לפגיעה באיכות הפרויקטים, לעיכוב בלוח הזמנים ולחריגה מהתקציב המוגדר; בדוח בנושא ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית64 העיר מבקר המדינה על כך שפרויקטים מאושרים ללא בחינת חלופות ועל היערכות תכנונית לא מספקת מצד המדינה בהיעדר בדיקה של איכות התכנון ומרכיביו; בדוחות ביקורת בנושא קו הרכבת המהיר לירושלים שנעשו בחברת הרכבת 65 נמצאו ליקויים בהכנת אומדן עלות הפרויקט, בתכנון לוחות הזמנים ובבחינת החלופות להקמת הקו.
נתיבי איילון כתבה בתשובתה כי היא הטמיעה את הערות מבקר המדינה במסגרת הליכי תכנון הפרויקטים, וכי היא פועלת לשיפור איכות תוצרי תכנון הפרויקטים, ייעול תהליכי התכנון ושיפור הפיקוח עליהם, באמצעות התקשרות עם ספקים בתחומים שונים שיסייעו לה לשפר את תהליכי התכנון ולבצע עליהם בקרה.
כן כתבה החברה כי היא שיפרה את הליכי ההתקשרות עם נותני שירותים בענף התכנון.
נת"י כתבה בתשובתה כי כחלק מתהליך הפקת לקחים פנימית היא מבצעת הליך הבטחת איכות, וכי מוכנות הפרויקט לקידום נבחנת בפורום רחב.
עוד כתבה נת"י כי הגורמים המקצועיים בחברה מלווים את הפרויקט ומבקרים את תכולותיו בכל עת, וכי נושאים משמעותיים מגיעים לפתחם של אגף התכנון ומינהל התשתיות במשרד התחבורה.
גם הביקורת הנוכחית העלתה כי לא אחת כשלים בתהליכי התכנון גורמים לבעיות בשלב הביצוע.
הדבר מתבטא לעתים תכופות בצורך לשנות את תכולת הפרויקטים, וכתוצאה מכך הביצוע בפועל שונה מכתב הכמויות המקורי.
דבר זה מעלה את הצורך לא שר שינויים בפרויקטים ולשלם תוספות תשלום לקבלנים, ואף מהווה פעמים רבות עילה לקבלנים להגיש תביעות נגד החברה הממשלתית.
להלן דוגמאות שממחישות זאת: א.
בפרויקט שבוצע על ידי נת"י, אושר בעת פרסום המכרז תקציב של 275 מיליון ש"ח.
ב-2013 הסתבר שנדרשת תוספת תקציב של100 מיליון ש"ח (תוספת של כ-36% ).
נוסף על כך הפרויקט חרג בכחצי שנה מלוח הזמנים המקורי, דבר שגרם לתאונות ועומסים רבים בתוואי העבודות.
בפרוטוקול של ישיבת הפקת לקחים שהתקיימה בדצמבר 2013 בהשתתפות נציגים מאגף החשכ"ל, משרד התחבורה, נת"י וחברת בקרת העל נכתב כי חברת התכנון כשלה בהיבטים רבים של עבודתה.
בין היתר התגלו טעויות בחישובי כמויות, ובשלב ב יצוע הפרויקט התגלו בעיות איכות במדידות (התברר שהמודד התבסס בשלב התכנון על מידע מתצלומי אוויר במקום .
64 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב (2010 '), "ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית", עמ 37-3.
65 ,מבקר המדינה דוח שנתי 59ב (2009 ), "חברת רכבת ישראל בע"מ - קו הרכבת המהיר לירושלים", עמ' 1429-1415 ;דוח שנתי 60ב (2010 ), "חברת רכבת ישראל בע"מ- קו הרכבת המהיר לירושלים", עמ' 1202-1191 .
בישיבה סוכם כי יש לתת דגש רב יותר על ביצוע בקרות בלתי תלויות על הכמויות.
במהלך ביצוע פרויקט שבוצע ע"י נת"י בשנים האחרונות התגלו שינויים בתנאי השטח לעומת הגדרות התכנון והכמויות שנכללו במסמכי המכרז ובאומדן המקורי, טעויות בכתבי הכמויות, וטעות בקביעת אומדן ההפקעות והפיצויים.
בפרויקט חלו גם עיכובים רבים, הן בשלב התכנון (עיכוב בתיאום עם מוסדות התכנון ועיכוב בטיפול בתשתיות בשטח הפרויקט), והן בשלב הביצוע.
חברת בקרת העל כתבה בדוח הרבעוני שלה כי המקרה מחייב הפקת לקחים והערכה מחדש של איכות התכנון הנדרשת למכרזי כמויות.
נת"י ציינה בתשובתה כי הפיקה לקחים ושיפרה את תהליכי העבודה.
לדבריה, כיום מתבצעת בקרת כמויות חיצונית, נוסף על הבקרה שמקיים מנהל הפרויקט, וטרם היציאה למכרז נבחנות בקפדנות כלל הסוגיות שלהן השפעה על עלות הפרויקט, לרבות סוגיות שנעשו בהן שגיאות בפרויקטים קודמים.
עד לעת האחרונה היו חברות בקרת העל מתחילות לבצע את הבקרה על הפרויקטים רק לקראת פרסום המכרז, לאחר שכבר הסתיימו כל שלבי התכנון.
בשלב זה חברת בקרת העל מכינה "דוח מוכנות למכרז" (דוח RFT - Ready For Tender ), ובו היא בודקת את מסמכי התכנון, את האומדן ואת לוח הזמני ם המתוכנן לפרויקט, וכן בוחנת האם החברה מוכנה לצאת למכרז וממפה את הסיכונים בפרויקט.
עבור פרויקטים שאומדן העלות שלהם נמוך מ -50 מיליון ש"ח, חברת בקרת ביצוע ותשלומים מכינה "דוח בקרת אומדן", שתכולתו מצומצמת מתכולתו של דוח מוכנות למכרז.
לאחרונה החליטו משרד התחבורה ואגף החשכ"ל כי חברות בקרת העל יתחילו ללוות את הפרויקטים החל בשלבים האחרונים של התהליך הסטטוטורי, ובהמשך בשלב התכנון המפורט.
בדיון של ועדת המכרזים הבין -משרדית שנערך ב- 16.
16 החליטה הוועדה לכלול את בקרת התכנון בתהליכי הבקרה שמבצעות חברות בקרת העל.
החלטה זו קיבלה ביטוי גם בטיוטת נוהל בקרות, ולפיו חברות בקרת העל אמורות לעקוב אחר התקדמות התכנון המוקדם והסטטוטורי, ומאוחר יותר התכנון המפורט, ולהתריע על שינויים אשר צפויים להשפיע על התכולה, לוח הזמנים והאומדן של הפרויקט.
נוסף על כך, משרד התחבורה יוכל לערב את חברת בקרת העל בשלב התכנון הראשוני, אם יראה בכך צורך.
האגף לתכנון תחבורתי (להלן בפרק זה - האגף) מלווה אף הוא חלק מתהליכי התכנון: עובדי האגף משתתפים בתהליכי התכנון הסטטוטורי המתקיימים במוסדות התכנון, כנציגי שר התחבורה.
כאמור, ב-2014 הוקמה באגף מינהלת התכנון (מת"ל).
על פי טיוטת נוהל בקרות, תפקיד מת"ל הוא ללוות את התכנון ההנדסי המתבצע על ידי חברות התשתית, משלב התכנון הראשוני ועד סוף שלב התכנון המוקדם וקבלת אישור סטטוטורי.
על פי טיוטת הנוהל, בשלבים אלה על מת"ל ללוות את הפרויקטים, לבחון את חלופות התכנון המוצעות ולתת עליהן חוות דעת, ולתאם בין חברות התשתית ובין פרויקטים שיש ביניהם נקודות השקה.
נוסף על כך, בשלב התכנון הראשוני על מת"ל לבחון את משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |507 .
מטרות הפרויקט, תועלותיו וההיבטים התחבורתיים הכרוכים בו.
בשלב התכנון המוקדם והסטטוטורי על מת"ל גם לבחון ולאשר את השינויים בתכנון הפרויקט, להמליץ על חלוקת הפרויקט לאבני דרך, לסייע לקדם את הפרויקט במוסדות התכנון ולדווח על חסמים בתהליך הסטטוטורי.
מנהלת האגף הסבירה למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי מת"ל מלווה את חברות התשתית באופן שוטף בשלב התכנון המוקדם והסטטוטורי, ובמסגרת זו מקיימת עמן ישיבות עבודה, לומדת את התכניות שלהן ומעלה לפני האגף סוגיות הדורשות החלטות תכנוניות.
בשלב ביצוע הפרויקטים מובאות לפני מת"ל שאלות תכנוניות העולות תוך כדי הביצוע, חלקן נוגעות לתיאום בין תכניות של תאגידים שונים.
מנהלת האגף הסבירה בכתב: "לפני הקמת המינהלת נעשה ליווי בהתאם ליכולות של האגף, בדרך כלל הועלו הנושאים על ידי החברות עצמן, כצורך לתשובות בפני ועדות התכנון או בין התאגידים".
היא ציינה גם כי הנושאים בתחום טיפולה שהנוהל מסדיר אמנם אינם חדשים, אך בעבר לא נבחנו כל הנושאים בכל פרויקט.
משרד התחבורה ציין בתשובתו כי האגף מעורב בכל התכניות המתגבשות, וכי כל תכנית של חברת תשתית דורשת את אישורו.
המשרד הוסיף כי מטה אגף התכנון קיבל חיזוק משמעותי בשנת 2015 עם הקמת מת"ל, המלווה את החברות בתהליך התכנוני.
מבין שלבי התכנון השונים, שלב התכנון הראשוני הוא שלב חשוב בגיבוש תכניות לקראת הקמת פרויקט.
בשלב זה נבחנות החלופות של הפרויקט עוד בטרם הגשתו לאישור מוסדות התכנון, ושלבי התכנון המתקדמים יותר מתבססים על ההחלטות העקרוניות שהתקבלו בשלב התכנון הראשוני.
בחוות הדעת של היועץ החיצוני משנת 2007 נכתב כי במכרז לבחירת חברת בקרת על יש לכלול בקרה על הפרויקטים כבר משלב התכנון לקראת הכנת תכנית בניין עיר (תב"ע), כלומר בזמן הגדרת מטרות הפרויקט, ניתוח חלופותיו המערכתיות, תצורותיו העקרוניות ועד לגיבוש התכנית הסטטוטורית והגשתה למוסדות התכנון.
מינהל התשתיות ציין בטיוטת נוהל בקרות כי במצב הנוכחי קיים נוהג ולפיו חברת התשתית יכולה להתחיל בקידום הסטטוטורי של החלופה הנבחרת במוסדות התכנון רק לאחר קבלת אישור ממשרד התחבורה.
אולם, לעתים חברות התשתית מפרות את הנוהג ומתחילות בתהליך הסטטוטורי בלי לקבל את אישורו של משרד התחבורה.
כאמור, על פי טיוטת נוהל בקרות , מת"ל תהיה אחראית לבצע בקרה על הפרויקטים בשלב התכנון הראשוני.
בסיום שלב זה על מת"ל להגיש דוח השוואת חלופות, שיציג את הפרויקט ואת החלופות שנידונו, ויכלול גם המלצה בדבר החלופה המועדפת שתוגש למוסדות התכנון.
על בסיס דוח זה יחליט מינהל התשתיות - במסגרת תכנית העבודה של חברות התשתית - מהי החלופה שתקודם סטטוטורית ויוקצה לה תקציב לתכנון מוקדם.
מנהלת האגף מסרה למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת (בפברואר 2017 ) כי טיוטת הנוהל עדיין לא יושמה במלואה, וכי בסיום שלב התכנון הראשוני של הפרויקטים עדיין לא מוגש דוח השוואת חלופות.
שלבי התכנון השונים, .
אפקטיביות ויעילות נת"ע כתבה בתשובתה: "הליכי התכנון המתנהלים על פי חוק מוכרים היטב לנת"ע, והיא עובדת בשיתוף פעולה מלא ומוצלח עם מוסדות התכנון הארציים והמחוזיים.
לחברות התשתית אין כל צורך בסיוע מחברת הבקרה לצורך קידום הליכים סטטוטוריים".
עוד ציינה נת"ע כי הוספת בקרות בשל ב תכנון הפרויקטים מיותרת ותעכב את הוצאתם לפועל.
נת"י ציינה בתשובתה כי מומחי התכנון שלה מבקרים באופן מלא את כלל תוצרי התכנון, וכי לא נראה כי חברת הבקרה תוכל לתרום בעניין זה.
נת"י כתבה כי גם בטרם יציאה לביצוע פרויקט קיים אצלה מערך בקרה שמורכב מבקרה הנדסית, בקרה על לוחות זמנים וכמויות והבטחת איכות תכנון נוספת.
כמו כן היא ציינה כי אגף התכנון במשרד התחבורה מלווה את תכנון הפרויקטים, וחברת הבקרה ממשרד התחבורה מאשרת את התכנון טרם יציאה למכרז.
אמנם בשנת 2015 החל משרד התחבורה לנקוט צעדים כדי להגביר את מעורבותו בתהליכ י תכנון הפרויקטים המבוצעים על ידי חברות התשתית, אולם מהאמור לעיל עולה כי עד אז לא הגדיר משרד התחבורה את הצורך ללוות תהליכים אלה.
לפיכך חברות בקרת העל לא היו מעורבות כלל בתהליכי התכנון עצמם, אלא החלו את עבודתן רק בסיום שלב התכנון, וביצעו רק בדיקה בדיעבד של תוצרי התכנון.
האגף לתכנון תחבורתי ליווה את תהליכי התכנון באופן חלקי בלבד, ובעיקר נתן מענה על צרכים ובעיות שהעלו חברות התשתית בשלב הדיונים במוסדות התכנון.
הצעדים עליהם החליט משרד התחבורה עדיין לא מיושמים במלואם ואינם מקיפים את כל תהליכי התכנון.
משרד מבקר המ דינה מעיר כי נוכח הליקויים שהועלו לעיל בתכנון הפרויקטים, על משרד התחבורה להטמיע במלואם את תהליכי הבקרה על שלבי התכנון השונים, ולהקפיד על כך שתכנון הפרויקטים יעמוד בסטנדרטים של איכות, אפקטיביות ויעילות.
למעורבות משרד התחבורה בתכנון פרויקטים עשויה להיות חשיב ות רבה, בייחוד בשלב התכנון הראשוני.
תשומות גורמי הבקרה עשויות להועיל בשלב זה - שהוא השלב המכריע בקביעת דמותו של הפרויקט - בין היתר באמצעות בדיקת החלופות המוצעות, בהצעת חלופות נוספות שלא הוצגו על ידי המתכננים ובהשוואה בין החלופות.
חשוב לציין כי תהליכי תכנון לקויים לא זו בלבד שהם פוגעים בקידום הפרויקטים, אלא עלולים גם לחשוף את חברות התשתית לתביעות מצד קבלני הביצוע, ובסופו של דבר אף לחייב את המדינה להעביר לחברות התשתית תקציבים נוספים לצורך תוספות תשלום בגין התביעות.
מודל העבודה שלפיו חברות התשתית מבצעות פרויקטים עבור הממשלה יוצר מצב של פערי מידע והבדלים באינטרסים בין החברות לבין הממשלה (כאמור לעיל, בשל "בעיית הנציג").
בשנת 2003 החליטה ועדה בין -משרדית המורכבת מנציגים של משרד התחבורה, אגף החשכ"ל ואג"ת לשכור את שירותיהן של חברות לבקרת על, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |509 .
כדי שהן יגשרו על פערי המידע הקיימים.
תפקיד חברות בקרת העל הוא לבצע בקרה מקצועית על חברות התשתית, לספק לנציגי הממשלה תמונה על המתרחש בפרויקטים שהן מבצעות, להתריע על חריגות מהתקציב, מלוחות הזמנים ומדרישות האיכות וכן לייעץ בעת הצורך לנציגי הממשלה.
החברות המבצעות בקרת על הן שלוחות של חברות בין -לאומיות או קבוצות המורכבות מחברות ישראליות וחברות בין-לאומיות.
במועד הביקורת העסיקו משרד התחבורה ואגף החשכ"ל ארבע חברות לבקרת על; כל חברה אחראית לבצע בקרה בחברת תשתית אחת או בכמה חברות תשתית.
ההתקשרות הראשונית עם כל אחת מחברות הבקרה הללו בוצעה על פי מכרז נפרד.
במהלך השנים רוב ההתקשרויות הוארכו וחלקן אף הורחבו.
העלות השנתית הכוללת של בקרות על היא כ-19 מיליון ש"ח.
תפקידי חברות בקרת העל בהתאם לשלבי הפרויקט השונים .
כאמור לעיל, בשנת 2016 הוחלט שחברות בקרת העל יחלו לעקוב אחר התקדמות תכנון הפרויקט עוד בשלב התכנון המוקדם והסטטוטורי.
על פי טיוטת נוהל בקרות, בסיום שלב זה של התכנון, על חברת בקרת העל להכין "דוח פרויקטאלי", שכולל תיאור של מטרות הפרויקט, תועלותיו, אסטרטגיית הרכש66 המומלצת, שלביות וחלוקה של הפרויקט, וממש קים שלו עם פרויקטים אחרים או גופים אחרים.
דוח זה ישמש בסיס לקבלת החלטות על ידי מינהל התשתיות בנוגע לקידום הפרויקט, לתקצוב התכנון המפורט שלו ולאסטרטגיית הרכש.
על פי טיוטת הנוהל, גם בשלב התכנון המפורט על חברת בקרת העל להתריע על חסמים וסיכונים שעלולים להשפיע על התכולה, לוח הזמנים והאומדן של הפרויקט, ולבחון את בקשות חברות התשתית לבצע קידום זמינות של פרויקטים.
בסיום שלבי התכנון על חברת בקרת העל להכין דוח מוכנות למכרז, שעל בסיסו מקבלים נציגי הממשלה החלטה אם לאשר את המכרז ואת הוצאת הפרויקט לביצוע.
בשלב ביצוע הפרויקט על חברת בקרת העל לעקוב אחר עמידת הפרויקט באומדן התקציבי ובלוח הזמנים, לדווח על שינויים בפרויקט ולבחון את משמעותם, להתריע על חסמים ולהציע דרכים לפתרונם.
עם סיומו של פרויקט על חברת בקרת העל להגיש "דוח סגירת פרויקט", הבוחן האם הושגו יעדי הפרויקט ומטרותיו, מפרט את השינויים לאורך חיי הפרויקט מבחינת לוח הזמנים, התקציב ואיכות הפרויקט, מציג הפקת לקחים ובודק את ההיערכות והסיכונים לקראת סגירת החשבון.
על פי טיוטת נוהל בקרות, על חברת בקרת העל לבצע גם משימות בקרה שוטפות, כגון בקרה שוטפת על תפקודה של חברת התשתית; ניהול מעקב אחר החלטות; מתן חוות דעת על אבני הדרך והיעדים בתכניות העבודה של חברות התשתית ועל תחזיות תזרימי המזומנים שלהן; ביצוע בקרה על יישום נוהלי האיכות על ידי חברת התשתית.
על חברת הבקרה להגיש דוח רבעוני המציג את הפרויקטים העיקריים של החברה ומספק גם מבט מקרו על פעילות החברה.
אסטרטגיית הרכש כוללת את שיטת המכרז ואת אופן חלוקת המכרז 510 |דוח שנתי 68א .
כשלים שהועלו בניהול פרויקטים .
מדוחות קודמים של מבקר המדינה ומעיון בדוחות של חברות בקרת העל ניתן ללמוד כי מתגלים כשלים רבים בביצוע פרויקטים, כגון עיכובים בלוחות הזמנים וחריגות מתקציבים שהוקצו.
להלן דוגמאות: בדוח ביקורת בנושא היערכות להקמת הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב67 התריע מבקר המדינה על הבדלים בין ההַעֲרכות של נת"ע לבין ההַעֲרכות של חברת הבקרה בנוגע למועד סיום הפרויקט ועלותו, וציין כי במועד הביקורת הייתה צפויה חריגה של כ-3.
7 מיליארד ש"ח מהתקציב שהוקצה לפרויקט על פי החלטת ממשלה (10.
7 מיליארד ש"ח), ודחייה של שלוש עד חמש שנים במועד הפעלת הקו האדום בפרויקט.
בדוח ביקורת בנושא הקמת פרויקט המטרונית במטרופולין חיפה על ידי יפה נוף68 עלה כי משרד התחבורה לא קיים פיקוח ובקרה על ביצוע הפרויקט ועל העמידה בלוחות הזמנים ובמגבלות התקציב.
אומדן עלות הפרויקט גדל בשנים 2012-2005 מכ-540 מיליון ש"ח לכ-1.
59 מיליארד ש"ח, ללא מתן הסבר וללא בקרה ראויה מטעם המשרד.
כן עלה כי שלב הרצת הפרויקט החל באיחור של תשעה חודשים לעומת תאריך היעד.
גם בדוח ביקורת בנושא ניהול פרויקטים בנת"י69 העיר המבקר על עיכובים בלוחות הזמנים של פרויקטים שונים, על חריגות מתנאי החוזה ועל אי-עמידה בכתב הכמויות המקורי.
בדוחות בקרה שמגישות חברות בקרת העל למשרד התחבורה ולאגף החשכ"ל ניתן לראות דפוס חוזר ונשנה של פיגור בלוחות הזמנים.
לדוגמה, בדוח הבקרה לרבעון הראשון של שנת 2015 על נת"י צוין כי למעלה מ-90% מהפרויקטים אינם עומדים בלוחות הזמנים שנקבעו להם.
גם בדוח שהוכן לגבי הרבעון השני של שנת 2016 נכתב כי60% .
מהפרויקטים של החברה נמצאים בפיגור חמור מבחינת לוח זמנים פירוט הפרויקטים בדוח הצביע על חריגות של עד 44 חודשים.
בדוחות רבעוניים שהכינה חברת הבקרה של נת"ע בשנת 2016 היא ציינה כי על פי הערכותיה, המועד של שלב ההפעלה המוקדמת יידחה, וכי קיימת סבירות גבוהה שבשל כך גם המועד של שלב ההפעלה המלאה יידחה.
נת"ע כתבה בתשובתה כי החברה עומדת בלוחות הזמנים שקבעה לה, לאחר שהכניסה שינויים בפרויקט.
נת"י ציינה בתשובתה כי משנת 2015 שיעור הביצוע שלה הוא גבוה מאוד.
היא הוסיפה כי דוחות חברת הבקרה אינם משקפים תמונת מצב שיכולה לאפשר מעקב אחר ביצועים, בין היתר כיוון שהם מציגים את לוח הזמנים המקורי של הפרויקט ואינם מנתחים עיכובים שאינם באחריות החברה, למשל עיכ ובים בשל סוגיות הקשורות לגופים ממשלתיים אחרים או עיכובים שנוצרו עקב התמודדות של החברה עם קבלנים שהתגלו ככושלים.
עוד ציינה נת"י כי במהלך ביצוע פרויקט אין כמעט דרך לתקן עיכובים בלוחות הזמנים ולהאיץ את הפרויקט בלי להגדיל את עלויותיו.
67 מבקר המדינה, דוח שנתי 64א (2013,) 'עמ 687-667.
68 ,מבקר המדינהדוחות על ביקורת בשלטון המקומי לשנת 2013 (2013 '), עמ 454-425.
69 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63א (2012 '), עמ 417-395.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |511 .
בדוחות הבקרה ניתן לראותדוגמאות רבות לפרויקטים שבהם בוצעו שינויים רבים בסעיפי הכמויות, שמתבטאים בתוספות תקציב.
בחלק מהמקרים צוין כי ניתן היה למנוע את הצורך בשינויים באמצעות הידוק תהליכי הבקרה ושיפור תהליכי הבטחת האיכות על ידי חברת התשתית.
לדוגמה, בדוחות שהכינה חברת בקרת העל של מוריה לרבעון השני ולרבעון השלישי של שנת 2016 ניתן לראות כי ברבים מהפרויקטים של החברה שונתה תכולת הפרויקט, וכי שינויי תכולה אלה הביאו להארכת לוחות הזמנים.
דוח שהכינה חברת בקרת העל של נת"י בשנת 2016 מצביע על עלויות גבוהות שנדרשו בפרויקטים שונים בשל ליקויים בתכנון ובביצוע.
לדוגמה: בפרויקט א' היה צורך לתקן מרכיב של הפרויקט בעלויות גבוהות מכיוון שלא בוצע התיאום הנדרש עם גורם חיצוני; בפרויקט ב' נערכו שינויים מפליגים בסעיפי הכמויות והייתה חריגה מהתקציב; פרויקט ג' חרג ממסגרת הזמן וה תקציב, וכן התגלו בו בעיות איכות ואי-התאמות למפרטים; בפרויקט ד' התגלו ליקויים חמורים בעבודות הנדסיות בשל טעות תכנונית.
בדוח צוין שהאירועים יכולים היו להימנע לו הייתה בקרה מוקפדת יותר בשלבי התכנון והביצוע.
נת"י ציינה בתשובתה כי הליקויים שצוינו בדוחות הבקרה אותרו על ידי נת"י במסגרת מנגנוני הבקרה שלה, והיא שיקפה אותם לחברת הבקרה.
נת"י הוסיפה כי היא מטפלת בכל הנושאים שהועלו ומפיקה מהם לקחים.
מוריה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי 2017 : "בשל יכולת מוגבלת בתהליך התכנון לצפות מראש את כל הסוגיות אשר יביא עמו הביצוע, טבעי והכרחי שיערכו שינויים בסע יפים הכמויות תוך כדי הביצוע.
יתרה מכך, היכולת להשתנות תוך כדי תנועה ולהתאים את התכנון למצב בשטח, יכולה למנוע חריגות בלוחות זמנים ו/או בתקציב" (ההדגשה במקור).
עוד ציינה מוריה בתשובתה כי השינויים בסעיפי הכמויות או בתכולת הפרויקטים נעשו במסגרת התקציבית שהוגדרה עבור הפרויקטים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי ביצוע שינויים בתכולת פרויקט בשלב הביצוע מייקר במרבית המקרים את עלויותיו.
על חברות התשתית להקפיד על כך שתהליך התכנון יהיה איכותי ויסודי במטרה להקטין את אי -הוודאות בפרויקטים ובכך להקטין ככל האפשר את השינויים בתכולת הפרויקטים ובכתבי הכמויות בשלב הביצוע, ולבצע את הפרויקטים ביעילות המרבית, תוך חיסכון בעלויות.
יש לציין כי עוד בספטמבר 2014 כתבה החשכ"לית מכתב לשר התחבורה בנוגע לנת"י, ובו התריעה על חריגות רבות ובהיקפים גדולים מתקציבי הפרויקטים, על איחורים בלוחות הזמנים ועל הצורך לשפר את מערך בקרת האיכות של החברה.
החשכ"לית הציגה דוגמאות לפרויקטים שבהם תביעות הקבלנים הגיעו לסכומים גבוהים, אשר בחלק מהמקרים היו בשיעור ניכר מהיקף הפרויקט; צפי לעיכובים של עד שנה וחצי בסיומם של חלק מהפרויקטים; משברים עם קבלנים שהחברה מתקשה לנהל, ובעיות איכות קשות בפרויקטים.
החשכ"לית המליצה, בין היתר, לגבש לחברה תכנית הבראה מפורטת בתחומי הביצוע, להגביר את הפיקוח והבקרה של משרד התחבורה על הפרויקטים שהחברה מבצעת, להתאים את מבנה החברה 512 |דוח שנתי 68א .
ולפעול למניעתם, בין .
כשלים בעבודתם ויכולותיה להיקפי הביצוע הקיימים ולהפחית את הקצאת הפרויקטים לחברה עד לסיום תהליך ההתחזקות שלה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות הליקויים שעליהם הצביע, הליקויים שעליהם הצביעה חברת בקרת העל והתרעותיה של החשכ"לית, בפועל לא גובשה תכנית הבראה בתחומי הביצוע עבור נת"י, לא נערך דיון מעמיק בעניין ואף הועברו לאחריות נת"י פרויקטים שהיו אמורים להיות מבוצעים על ידי חברות תשתית אחרות.
נת"י כתבה בתשובתה כי מאז המקרים המתוארים לעיל נעשו בחברה שינויים רבים, בין היתר החלפת ההנהלה וביצוע שינויים במבנה הארגוני ובתהליכי העבודה.
מהדוגמאות שלעיל ניתן לראות שלמרות פעילות חברות הבקרה, קיימים כשלים רבים בניהול הפרויקטים, שמתבטאים בסופו של דבר בחריגות מתקציב, בעיכובים ניכרים בלוחות הזמנים ובלי קויים באיכות הפרויקטים.
לעתים, כאשר מסתמן עיכוב בלוח הזמנים, נאלצות החברות לבצע שינויים משמעותיים בתכנון המקורי על מנת לעמוד בלוחות הזמנים.
שינויים אלה עלולים לגבות מחיר במונחי תקציב.
על משרד התחבורה לבצע עבודת מטה כדי לבחון את סוגי הכשלים ואופיים ולפעול למניעתם, בין היתר לקבוע נהלים כדי למנוע התקשרות חוזרת עם ספקים שבעבר התגלו כשלים בעבודתם, כגון על ידי מנגנון הערכת ספקים.
גישה למסמכים ומערכות מידע .
בביקורת נמצא כי רק חלק מחברות התשתית משתמשות במערכות שבאמצעותן בוחנת חברת הבקרה באופן ממוחשב ובלתי אמצעי מסמכים הקשורים לפרויקטים.
ללא גישה ישירה למערכות המידע ולמסמכים של חברת התשתית, חברת הבקרה תלויה בשיתוף פעולה מצד חברת התשתית.
משרד מבקר המדינה בדק מדגם של דוחות בקרה שהגישו חברות בקרת על ומצא כי חברות בקרת העל מלינות לא אחת על קשיים בקבלת מידע מחברות התשתית ועקב כך על אי-יכולתן לבצע בקרה נאותה.
בדוח לרבעון הראשון של שנת2015 כתבה החברה המבצעת בקרת על בנת"י כי נת"י אינה מעבירה אליה באופן סדיר ורציף מידע על שינויים בתכולת הפרויקט ועל תביעות, וכי היעדר הנתונים גורע מאיכות הבקרה.
נת"י כתבה בתשובתה כי החברה עושה שימוש במערכת שבאמצעותה יכולה חברת הבקרה לבחון באופן ממוחשב ובלתי אמצעי מסמכים הקשורים לפרויקט, אולם חברת הבקרה אינה עושה שימוש באמצעי זה.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |513 .
בדוח לרבעון הראשון של שנת2016 שהגישה חברת הבקרה המבצעת בקרת על בנת"ע כתבה חברת הבקרה כי מכיוון שלא קיבלה נתונים מסוימים מנת"ע, היא אינה יכולה להעריך את מועד הסיום הצפוי של תתי-הפרויקטים שבביצוע, אם קיימת חריגה מלוח הזמנים, ואם כן - מה משך החריגה.
עוד עולה מהדוח כי לחברת הבקרה היו השגות לגבי הדיווחים של נת"ע על כך שתתי-הפרויקטים עומדים בלוחות הזמנים המתוכננים, ועל כן לקבלת נתונים מלאים ומהימנים הייתה חשיבות רבה אף יותר.
גם לגבי תתי -הפרויקטים שבתכנון דיווחה חברת הבקרה כי לא קיבלה את הנתונים הנחוצים מנת"ע.
כמו כן כתבה חברת הבקרה כי לא קיבלה מנת"ע דוחות שהכינו יועצים חיצוניים לחברה לניתוח סיכוני תקציב ולוחות זמנים, וכן דוחות של חברת הבטחת האיכות.
גם בדוחות לרבעונים השני והשלישי של 2016 נכללו הערות של חברת הבקרה לגבי אי-קבלת מידע מנת"ע.
נת"ע כתבה בתשובתה כי היא עובדת בשיתוף פעולה עם חברת הבקרה, מעבירה לה ולמשרד התחבורה באופן שוטף את כל הנתונים שהם דורשים וכן דוחות חודשיים לגבי עמידתה ביעדי הפרויקט, ומקיימת ישיבות ש וטפות עם חברת הבקרה לצורך עדכונה.
נת"ע הוסיפה כי יש לה ביקורת על אופן ביצוע הבקרה והסקת המסקנות על ידי חברת הבקרה.
כאמור, אחת המטרות העיקריות של שימוש בחברות בקרה הייתה לגשר על פערי המידע הקיימים בין חברות התשתית לבין גורמי הממשלה.
על משרד התחבורה לבדוק טע נות שעולות מצד חברות הבקרה לגבי אי -מסירת מידע ולוודא שחברות הבקרה יקבלו במועד את מלוא המידע הנחוץ להן מחברות התשתית.