HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לנוכחתגובת המשרד לעיל, מן הראוי כי הנהלת המשרד תגדיר באמצעות נוהל או באמצעות תיקון תקנון המשרד את ייעוד החטיבה, את תפקידיה, את תהליכי העבודה ואת התוצרים המצופים ממנה.
נוסף על כך ראוי להגדיר מהם מדדי התפוקה הרלוונטיים להערכת פעילות החטיבה ותוצריה, כדי לבחון את מידת התאמת התוצרים לצורכי המשרד הנגזרים מהמלצות דוח ועדת וינוגרד ומההחלטות השונות ליישומן.
מבנה החטיבה ואיושה בדיון הנהלת המשרד מפברואר 2009 אישר מנכ"ל המשרד דאז, מר אהרן אברמוביץ, להוסיף לתקן החטיבה שבע משרות של מומחי תוכן ובעלי תפקידים פונקציונליים, לר בות מתאם הערכת מצב ויעדים; ואחראי למחקר ופיתוח מדיני, חדשנות ואתגור.
כן אושר לחטיבה להעסיק יועץ מתודולוגיה ויועץ כלכלי בהתאם לייעודה ולתפקידיה.
בהחלטת המנכ"ל מאוגוסט 2009 נקבע כי בחטיבה יועסקו 17 עובדים בארבע מחלקות - ראש החטיבה, ארבעה מנהלי מחלקות ו-12 עובדים; וכי איוש התקנים החדשים יבוצע בשלבים עד ינואר 2010.
מקיץ 2009 עד קיץ 2010 אוישו רוב המשרות החדשות במחלקות שנמנו בהחלטת המנכ"ל: משא ומתן מדיני ויישוב סכסוכים; סיכול מדיני, הרתעה ומניעה; אסטרטגיה דיפלומטית; ובאוקטובר 2011 אוישה משרת מנהל המחלקה לתכנון מדיני-צבאי.
עם זאת, ארבע מהמשרות שנקבעו בהחלטת המנכ"ל מאוגוסט 2009 , בתוספת משרת יועץ כלכלי, לא נקבעו עד כה בתקן החטיבה והן לא אוישו.
הדוח הסופי של ועדת וינוגרד קובע כי יש "להבטיח רמה מקצועית מעולה בעבודת מטה גבוהה, כגון הערכה, תכנון מדיני-ביטחוני והיערכות למשא ומתן.
לצורך זה מומלץ לפעול להכשרת בעלי מקצוע בכירים בגופים המדיניים והביטחוניים".
עיסוק בממד האמור מחייב פיתוח של מתודולוגיות נדרשות, ובעניין זה ועדת ליפקין-שחק קבעה כמה כללים יישומיים להצגת נושא והמלצות לדרג המדיני, הן במישור הפנים-משרדי והן במישור הבין -משרדי.
בעקבות זאת עוסקת החטיבה בין היתר בגיבוש מתודות לתכנון אסטרטגי ובהנחלתן לעובדי המשרד הרלוונטיים.
מאמצע 2008 עד נובמבר 2010 עשתה החטיבה את הפעולות האלה בנוגע לרכישת שירותי הכשרה וייעוץ מתודולוגי: (1 ) התקשרות עם מומחה תכנון מצה"ל, קצין בכיר במילואים; (2 ) התקשרויות קצרות טווח עם מומחים מהאקדמיה; (3 ) שיתוף פעולה ניסיוני עם מכון מחקר משרד החוץ 523 .
בין-לאומי ידוע; (4 ) ביצוע ניסוי ("פיילוט") עם מכון מחקר מדיניות לשם פיתוח מערכת ממוחשבת לניהול תכנון אסטרטגי; (5 ) התקשרות עם חברה מסחרית לשם הטמעת תכנה ייחודית שבבעלותה בתהליכי העבודה בחטיבה.
מנובמבר 2009 עד יולי 2010 התקשר המשרד גם עם חברת ייעוץ שפיתחה שיטה ייחודית לעיצוב מערכתי של מדיניות, כדי להסמיך את עובדי החטיבה להשתמש בשיטה זו.
על פי מסמכי החטיבה, מדובר במערכת ממוחשבת המכוונת להתריע, להעריך ולהגיב על התהוות מגמות אסטרטגיות חדשות בזמן אמת.
יצוין גם כי במסגרת הכנת הערכת המצב המשרדית מנחים יועצי המתודולוגיה של החטיבה את צוותי העובדים של כלל המשרד להשתמש בשיטות העבודה של הערכה ותכנון אסטרטגי.
החטיבה ניסתה להטמיע את שיטות העבודה שלה ב קרב כלל יחידות המשרד העוסקות בתחום התכנון המדיני, ובפרט במסגרת תהליך הערכת המצב השנתית.
אולם ניסיונות אלו נדחו בידי חלק מהעובדים.
בדצמבר 2011 ,כתב המשרד למשרד מבקר המדינה כי "חלק מהצוותים בחר במודע, שלא להשתמש בכלים המוצעים על ידי התכנון המדיני, והעדיף ליי צר דוחות ללא התאמה למתודולוגיה המוצעת".
לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לבחון את התאמת שיטות העבודה של החטיבה ואת תרומתן לצורכי העובדים ביחידות הרלוונטיות מחוץ לחטיבה, ואת הסיבות לדחייתן על ידי חלק מצוותי העבודה.
בהתאם לתוצאות בחינה זו יש לבחון את הצורך בהכנת תכנית אופרטיבית להכשרה מתודולוגית המותאמת לצרכים הייחודיים של עובדי המשרד המופקדים על הפעילות המדינית.
הפעילות הכלל-משרדית בתחום התכנון המדיני - אסטרטגי יחידות שונות במשרד החוץ עוסקות בתכנון מדיני.
גורמי מטה נוספים, ובהם האגף לעניינים אסטרטגיים 8 והאגפים המדיניים המרחביים 9 , עוסקים בתכנון אסטרטגי הקשור לעבודה המדינית הנעשית בתחומי אחריותם.
8 אגף הממונה, בין השאר, על ריכוז הטיפול במאבק בטרור העולמי ובהפצת נשק בלתי קונבנציונלי.
9 אגפים אלו מוגדרים בתקנון שירות החוץ כ"אגפים הגאוגרפיים", המופקדים בעיקר על קידום הקשרים הדיפלומטיים בין ישראל למדינות העולם באמצעות הנחיית הנציגויות בחו"ל ופיקוח על פעילותן.
מעמד החטיבה בקרב יחידות המטה .
: מנגנוני שיתוף פנימיים על פי הגדרת התפקידים שהציגה החטיבה לאישור הנהלת המשרד בפברואר 2009 , החטיבה אחראית לרכז את עבודת המטה לקב יעת היעדים ו"ריכוזי המאמץ" המשרדיים 10 ; לפתח מדדים למעקב ולבקרה אחר תהליכי גיבוש תכניות העבודה ומימושן; ולגבש מתודות לתכנון אסטרטגי וחשיבה מדינית בקרב עובדי המשרד".
ביצוע תפקידים אלה מחייב הסדרה של מנגנוני שיתוף של עובדי החטיבה בשגרת פעילותן של יתר יחידות המטה.
כבר באפריל 2008 התריע ראש החטיבה במכתבו למנכ"ל דאז על כך שהחטיבה לא הובילה תהליכי עבודה במשרד, וכי אין נכונות מצד האגפים המרחביים לשתף פעולה עם החטיבה מחשש ל"מאבקי טריטוריה" או מחוסר עניין.
ראש החטיבה הצביע על צורך להסדיר את יחסי העבודה בין החטיבה ובין האגפים המדיניים, לא יאוחר מיוני אותה שנה, באופן הזה: (1) לסכם נוהלי שיתוף פעולה, לרבות בנושא השתתפות אנשי החטיבה בישיבות שבועיות של אגפים רלוונטיים.
(2 ) "לסכם פרטנית את נושאי העבודה בתוכנית העבודה.
באופן שיבטיח שיתוף פעולה וימנע חיכוכים מיותרים".
(3 ) להסכים על השתתפות ראש החטיבה או עובד בחטיבה בדיאלוגים מדיניים רלוונטיים בראשות האגפים המרחביים.
יתר על כן, בניירות עבודה שכתבו צוותים בראשות המשנה למנכ"ל דאז בשנת 2009 במסגרת הצעה לרפורמה מבנית כוללת במשרד צוין כי התכנון ביחידות המשרד לוקה בין היתר ב"היעדר תרבות של קיום תהליכי חשיבה אסטרטגיים מובנים ועיתיים ותרגומם לעשייה ממוקדת"; ב"קושי בניהול תהליכי עבודה אינטגרטיביים חוצי אגפים" וב"ביזור, מידור והיעדר תאום ובקרה".
הנהלת המשרד לא דנה בהצעת ראש החטיבה משנת 2008 למיסוד מנגנוני השיתוף הפנים -משרדיים בת חום התכנון המדיני -אסטרטגי על רקע הביזור הקיים בתחום זה (ראו להלן).
גם נקודות התורפה בתחום האמור שזיהו צוותי ההכנה של הרפורמה המבנית בראשות המשנה למנכ"ל בשנת 2009 .
, לא קיבלו עד כה מענה מלא 2.
: חלוקת תפקידים וסמכויות בדיון האמור בהנהלת המשרד מפברואר 2009 (ראו לעיל), לא הייתה התייחסות לחלוקת האחריות בין החטיבה ובין יתר יחידות המטה.
באותו דיון ציין המנכ"ל כי עבודת החטיבה לא תשמש תחליף לעבודה ולמסמכים המדיניים הנכתבים באגפים המרחביים.
המשנה למנכ"ל דאז, מר יוסי גל, אף חידד ואמר כי החטיבה איננה חטיבה אופרטיבית אלא כלי בידי ההנהלה וראשי אגפים לצורכי תכנון וחשיבה, ולכן היא לא תיטול אחריות מאגפים אחרים.
יתרה מזו, התקנון בניסוחו הקיים אינו מקנה לחטיבה "בלעדיות" בריכוז תחומי תכנון המדיניות ובתכלול העבודה המדינית של המשרד, ובפועל יחידות מטה נוספות - המופקדות על פי התקנון על תחומים אחרים - עוסקות בפועל גם בתכנון מדיני.
עם יחידות אלה נמנים בעיקר - חטיבת התיאום שבלשכת המנכ"ל, אגף .
10 מנכ"ל המשרד דאז הגדיר את הפעילותהכלל-משרדית והאגפית של "ריכוזי מאמץ" כטיפול בסוגיות חוצות-ארגון, כדוגמת המאמץ המשרדי המושקע בנושא האיראני.
ארגונים בין -לאומיים (ארב"ל) וכאמור, האגף לעניינים אסטרטגיים והאגפים המדיניים המרחביים.
אותן יחידות אינן מקפידות למען חלק מתוצריהן - לרבות סקירות בסוגיות מדיניות ודיפלומטיות (רקע כללי, תשתית, מחקר, הערכה, ניתוח מגמות, הצעת חלופות והמלצות למדיניות) המיועדות לגורמים שונים במשרד ומחוצה לו - גם לחטיבה לתכמ"ד.
במצב זה החטיבה לתכמ"ד אינה מקבלת את התמונה המדינית המלאה הנדרשת לצורך מילוי תפקידיה ומימוש ייעודה.
בינואר 2012 כתב ראש אגף צפ"א והסמנכ"ל לשעבר, מר ברוך בינה, למשרד מבקר המדינה כי הגם שיש חשיבות לחיזוק החטיבה לתכנון מדיני, הצורך בכך לא יכול לדעתו לבוא "על חשבון האגפים המקצועיים, בין מרחביים ובין פונקציונליים.
זאת משום שמומחיות התוכן נמצאת באגפים הללו ולא בתכנון המדיני".
בעניין זה כתב באותה עת גם ראש אגף מזרח תיכון ותהליך השלום והסמנכ"ל לשעבר, מר יעקב הדס, בהתייחסותו לממצאי הביקורת, כי החטיבה מופקדת "על פעולת התכנון והתכלול", ואילו ברשות האגפים המרחביים נמצאים "הידע והבקיאות ברמת הפעילות השוטפת וניהול הנציגויות" ובאגפים היעודיים "ההתמקצעות בתחום העיסוק".
משום כך, "אין כל תכלית ותועלת למצב בו התכמ"ד מעורב בתחומים בהם הייחודיות המקצועית אינה שלו".
בתגובת המשרד מפברואר 2012 נכתב כי אחד התפקידים המרכזיים של התכמ"ד הוא ביצוע תכלול ועבודה אינטגרטיבית בנושאים רב-ממדיים כדי לגבש עמדה כלל - ארגונית לטובת תהליכי קבלת ההחלטות של הנהלת המשרד.
"הניסיון לעשות 'חיתוך' חד בין הגופים השונים באותו ארגון, ובמיוחד בכל הקשור לחשיבה ותכנון אסטרטגי, אינו הגיוני ואף לא רצוי בארגון החפץ חיים והתפתחות.
החכמה צריכה להיות הגדרת מרחב י העבודה כשברור שאגפים שונים הם 'מומחי תוכן', בעוד שהתכמ"ד הינו בעיקרו של דבר, אך לא רק, מומחה בניהול תהליכים וביטויים בתוצרים מדיניים כלל-ארגוניים".
הממצאים מלמדים כי הגם שהחטיבה מיועדת לעסוק בתכנון מדיני במובחן מאופן העיסוק בתחום זה ביתר יחידות המטה, הנהלת המשרד עדיין לא קבעה את חלוקת הסמכויות והתפקידים בינן ובין החטיבה בנוגע לתחום זה, והדבר פוגע ביכולת החטיבה למלא את תפקידיה באופן מיטבי.
על רקע זה, ולנוכח אי-הבהירות העולה מתגובות הגורמים השונים במשרד בנוגע לטיב מומחיותה של החטיבה ב"תחומי התוכן", סבור משרד מבקר המדינה כי על הנהלת המשרד להגדיר בפירוש את גבולות "מרחבי העבודה" של החטיבה לתכמ"ד ביחס ליתר היחידות בארגון.
: קבלת מידע מודיעיני מסווג על פי הגדרת תפקידו של ראש החטיבה לתכנון מדיני, הוא מנחה את עובדי החטיבה שבאחריותו בנוגע לכתיבת מסמכים בנושאים השונים העומדים על הפרק, בהתבסס על כתבי עת, מחקרים, פרסומים וניירות מודיעין.
הגורם האחראי במשרד החוץ לאיסוף, להערכה ולמחקר בנושא המידע המודיעיני הוא המרכז למחקר מדיני (להלן - ממ"ד), המופקד בין היתר על עיבוד מכלול החומר המודיעיני שהוא מקבל ממקורות שונים לכדי יצירת תמונת מודיעין עבור צרכנים שונים במשרד ומחוצה לו.
כבר בשנת 2002 המליצה ועדת היגוי משרדית בנושא "היערכות משרד החוץ לקראת שנת 2010 ", לאפשר לעובדי החטיבה לעיין בכל החומר המודיעיני 526 דוח שנתי62 .
הרלוונטי לצורכי עבודתה.
גם במסמכי הכנת הרפורמה המבנית במשרד משנת 2009 נכתבכי הכלים המשמשים את המשרד להבטחת הלגיטימציה הבין -לאומית לקיום המדינה הם מודיעין מדיני ותכנון מדיני, וכי המודיעין, בצד נחיצותו לקברניטים, צריך להיות גם חומר הגלם של התכנון.
ביולי 2007 כתב ראש החטיבה דאז למנכ"ל המשרד, כי על מנת לשפר את האפקטיביות בפעילות התכנון המדיני ולחזק את תפקוד החטיבה בעקבות המלצות ועדת וינוגרד וועדת ליפקין-שחק, יש להעמיד לרשות עובדי החטיבה מדי יום ביומו חומר מודיעיני מסווג מקהיליית המודיעין.
במרץ 2008 הוא כתב לראש החטיבה הנכנס כי לעבודת החטיבה נדרשת קבלה שוטפת של חומר מודיעיני המתקבל בממ"ד.
באפריל 2008 פנה ראש החטיבה למנכ"ל המשרד בעניין זה וכתב כי החטיבה ממודרת מקבלת מידע מסווג, ולכן נדרשת הסדרה של הנושא בתוך זמן קצר.
ראש החטיבה הוסיף לכתוב בעניין הסדרת עניין העברת חומר מודיעיני לחטיבה, כי הוא עצמו חייב להיות מורשה לקבל מסמכים בסיווג בי טחוני גבוה מגורמי קהיליית המודיעין; וכי עובדי החטיבה צריכים לקבל הרשאות לעיון בחומר מודיעיני רלוונטי על פי תחומי אחריותם ועיסוקם.
בעקבות זאת, קיבל ראש החטיבה הרשאה לעיין בחומר מודיעיני מסווג.
באפריל 2011 כתב יועץ המתודולוגיה של החטיבה למשרד מבקר המדינה כיאין חיבור מספק של התכנון המדיני לתמונת המודיעין שמספק ממ"ד.
נוסף על כך נכתב בתשובת החטיבה מדצמבר 2011 כי אמנם ראש החטיבה מקבל חלק מהתוצרים הנדרשים, אולם עובדי החטיבה "אינם חשופים כלל לחומרים המודיעיניים", והדבר פוגע בעבודתם השוטפת.
לעומת זאת, בתגובת ראש הממ"ד למשרד מבקר המדינה מינואר 2012 נכתב כי ראש החטיבה לתכמ"ד וצוותו "חשופים באופן שוטף לחומרים מודיעיניים כפי שהם מועברים על ידי הממ"ד".
עם זאת, הם אינם מקבלים את החומרים המודיעיניים שעליהם מתבססת התמונה המודיעינית המיוצרת בממ"ד, מאחר ש"אין זה מתפקידו של התכנון המדיני לגבש לעצמו תמונת מודיעין עצמאית, בנוסף לממ"ד".
על פי תפיסת ראש הממ"ד, תפקידה של החטיבה הוא להתמחות בתחום המדיני- אסטרטגי הכולל תהליך של הסקת המסקנות וגיבוש ההמלצות "תוך קבלת התוכן מהגופים המקצועיים - תשומות מודיעיניות מהממ"ד ותשומות מדיניות מהאגפים המרחביים ומהנציגויות".
זה כמה שנים סוגיית העמדת חומר מודיעיני רלוונטי המתקבל בממ"ד לעיון עובדי החטיבה לצורכי פעילותה אינו מניח את דעתם של ראשי החטיבה בעבר ובהווה, אך הנהלת המשרד טרם הכריעה בין עמדת החטיבה ובין התנגדותו העקרונית של הממ"ד להעביר חומרי ג לם מודיעיניים לעיון עובדי החטיבה.
בנסיבות אלה, על מנכ"ל המשרד לבחון את הסוגיה בתיאום עם גורמי הביטחון הרלוונטיים ולקבל בהקדם החלטה בעניינה.
הפקת תוצרים אינטגרטיביים בתחום תכנון מדיניות החוץ .
תקנון שירות החוץ קובע כי "התכנון המדיני נועד לנתח את האינטרסי ם הלאומיים במדיניות החוץ של ישראל, לזהות הזדמנויות וסיכונים לישראל, להצביע על היעדים ולהציע דרכי פעולה, שיעצבו את מדיניות החוץ הישראלית מול הזירה החיצונית.
כדי לסייע לשר החוץ ולהנהלת המשרד בתהליך קבלת ההחלטות ובבחירת דרכי הפעולה המועדפות על ישראל".
פעילות החטיבה בשגרה כוללת חיבור מסמכים והכנת מצגות בנושאים מדיניים שונים, ובפרט עניינים המצויים בליבת העיסוק המשרדי וכן עניינים אשר בהם נדרשים ריכוזי מאמץ חוצי -ארגון, לצורכי ההנהלה והדרג המדיני.
עם זאת, החטיבה לא נדרשה ולא יזמה טיפול בכמה סוגיות מהותיות שבהן טיפל המשרד בשנים האחרונות ואשר הצריכו פעולות של תכנון מדיני.
להלן דוגמאות: (א) בינואר 2008 פרצו עשרות אלפי פלסטינים תושבי רצועת עזה את הגדר המפרידה בין הרצועה ובין מצרים ועברו לשטחה.
בפברואר אותה שנה ניסו אלפים אחדים מתושבי עזה לפרוץ את הגדר שבין רצועת עזה לשטח מדינת ישראל, אך עקב מזג אוויר סוער ופעולות צבאיות שונות שנעשו באותו מועד נמנעה החדירה ההמונית מעזה לישראל.
בעקבות אירועים אלו מינה מנכ"ל המשרד דאז צוות בדיקה פנימי לבחון את היערכות המשרד ופעולותיו לקראת אפשרות פריצת הגדר בין עזה ובין ישראל על ידי המון פלסטיני.
במרץ אותה שנה הגיש ראש הצוות האמור למנכ"ל דוח בדיקה של היערכות המשרד לאירועים אלה, אשר התבסס על ההנחה כי פריצת הגדר מעזה למצרים הייתה אמורה לשמש עבור המשרד סימן מעיד "בבחינת נורה אדומה, ולהצביע על אפשרות ממשית של פריצת גדר נוספת, הפעם לכוון ישר אל.
אפשרות זו טמנה בחובה את הסכנה שפעולות המנע של ישראל עשויות לגרום לאירוע רב נפגעים.
בעל פוטנציאל להשלכה מדינית והסברתית משמעותית".
על פי הדוח האמור, הטיפול במשרד החוץ בפעולות שיסייעו למניעת פריצת הגדר, בעקבות האירוע שקדם לו בחודש, החל יממה בלבד לפני ה תרחשותו.
אגף מזרח תיכון ותהליך השלום (להלן - אגף מז"ת), המוסמך לטפל בשגרה בעניינים הקשורים לעזה, לא עסק באופן ספציפי באפשרות התרחשות האירוע.
למעלה משלוש שנים לאחר מכן, ב- 15.
11 , פרצו מאות תושבי סוריה את גדר הגבול שבין ישראל לסוריה וחדרו לשטח רמת הגולן.
בת גובה על כך ירה צה"ל לעברם והאירוע הסתיים בנפגעים.
בדיון מסכם של היערכות המשרד לאירועי החדירה מהגבול הסורי הודה ראש החטיבה כי "התכנון המדיני היה צריך להכין תרחישים אפשריים לאירועים הצפויים", וכי החטיבה תנסה "לתקן זאת להבא, ולהכין תרחישים צפויים מראש".
(ב) זאת ועוד, החטיבה לא הייתה שותפה לעבודת המטה שקדמה להיערכות המשרדית לקראת המשט של האנייה הטורקית "מאווי מרמרה" לעבר חופי עזה בסוף מאי 2010 (להלן- אירוע המשט).
בדוח שהכין צוות בחינה פנימי שמונה לתחקר את היערכות המשרד לאירוע המשט ותפקודו במהלך ההתרחשויות, אשר הוגש למנכ"ל המשרד ביולי 2010 , נקבע כי "אילו שותף התכנון המדיני, יכול היה לתרום לתהליך חשיבה סדור על תרחישים והתפתחויות מדיניות שונות, והשלכותיהם העיקריות והמשניות על פעילות המשרד (לדוגמה, האפשרות של הסתבכות חמורה והשפעה של האירוע על יחסי ישראל-תורכיה)".
נמצא כי החטיבה לא הייתה מעורבת בטיפול באירועים מרכזיים שחייבו את תשומותיה המקצועיות.
משרד מבקר המדינה מעיר לחטיבה ולהנהלת המשרד כי נוכח ייעוד החטיבה ותחומי עיסוקיה, ראוי לדאוג לכך כי היא תשולב בפעילות המשרדית הנוגעת לכל הסוגיות המדיניות המהותיות שעל סדר ה יום הלאומי באופן שיאפשר לה לתרום את תשומותיה המקצועיות.
כאמור, תקנון שירות החוץ קובע כי אחד מתפקידיה העיקריים של החטיבה הוא להציג לקברניטי המשרד תוצר אינטגרטיבי של המידע המדיני האגור ומעובד במשרד לשם בחירת דרכי הפעולה המועדפות על ישראל בתחום מדיניות החוץ.
על פי הגדרת החטיבה, תוצר מדיני מתכלל כאמור מתבסס על תהליכי עבודה אינטגרטיביים-שיטתיים בהשתתפות הגורמים הרלוונטיים במשרד ומחוצה לו.
התוצר מגובש ונכתב תוך שקלול כלל עמדות הגורמים הרלוונטיים במשרד והוא אמור לבטא עמדה כוללת בנושאי ליבה כבסיס לתהליכי קבלת החלטות במישור הלאומי, לניהול תהליכים בתוך המשרד ולהנחלת תפיסות והבנות אסטרטגיות בקרב עובדיו.
מנכ"ל המשרד הוא הגורם המאשר את התוצר האמור להפצה פנימית וחיצונית בתור עמדת משרד החוץ.
בפברואר 2012 כתבה החטיבה למשרד מבקר המדינה כי בשנים 2008-2011 היא ניהלה 418 דיונים אינטגרטיביים, שב -310 מהם השתתפו גם מומחים ממשרדי ממשלה אחרים.
עם זאת, הביקורת העלתה כי על אף האמור בתקנון, לא כל התוצרים האינטגרטיביים שמציגה החטיבה להנהלת המשרד ולדרג המדיני כוללים את "המידע המדיני האגור ומעובד במשרד" המשקף ומשקלל את כלל עמדות הגורמים הרלוונטיים במשרד, בדגש על האגפים המרחביים.
להלן כמה דוגמאות: (א) האגף המדיני המרחבי - אירופה המערבית מרכז ומוביל את התוויית מדיניות החוץ ביחסי ישראל -טורקיה.
באוגוסט 2010 הגישה החטיבה למנכ"ל המשרד ולמשנה למנכ"ל מסמך מפורט וכולל בנושא "ישראל -תורכיה: המלצו ת למדיניות" שעניינו שיקום היחסים בין שתי המדינות.
אולם תוכן המסמך האמור לא שיקף גם את עמדתו המקצועית של אגף אירופה המערבית בסוגיה זו.
יצוין כי עמדתו האמורה של אגף אירופה המערבית הובעה בנייר עמדה שהאגף הגיש למנכ"ל בפברואר 2011.
)(ב בנובמבר 2010 הכינה החטיבה מסמך מדיניות מפורט בנושא "היערכות לקראת אפשרות חידוש השיחות הבילטרליות עם הפלסטינים".
המסמך כולל תיאור של האינטרסים ועמדות השחקנים המרכזיים; תרחישים שונים וחלופיים; והמלצות למדיניות ולדרכי פעולה בעניין האמור.
מסמך המדיניות נוגע לתכנון הפעילות בזירות שונות המנוהלת בידי האגפים המרחביים.
אולם הכנת המסמך האמור לא ביטאה את עמדות האגפים המרחביים, ובפרט את עמדת אגף מז"ת האחראי בין היתר לגיבוש הצעות למדיניות בנוגע לניהול יחסים בילטרליים עתידיים עם כלל מדינות ערב.
בתגובת החטיבה מנובמבר 2011 על ממצאי הביקורת נכתב כי האינטגרציה שעושה החטיבה במהלך עיבוד המידע המדיני האגור במשרד לכדי הפקת תוצר מוגמר אינה מחייבת שעמדתו של גורם כלשהו תובא במסגרת האמורה "ככתבה וכלשונה.
אלא שהיא נשמעת ונלקחת בחשבון בכלל התהליך".
אולם בתגובת הסמנכ"ל וראש אגף צפ"א לשעבר מינואר 2012 נאמר כי "ה תכנון המדיני צריך לשתף פעולה עם האגפים וליצור מסמכים משותפים, ולא להסתפק בהצגת שאלות ובכתיבת מסמך שאחר כך אינו מועבר תמיד לידיעת האגפים הרלוונטיים".
בעניין זה כתבה החטיבה בתגובתה מפברואר 2012 כי "התוספת למדיניות ולהערכת התרחישים האפשריים הינם בראש ובראשונה תוספת הערך של התכנון המדיני ולרוב אינם נעשים על ידי אגפי המשרד האחרים".
הממצאים מלמדים על כך שבחלק מהמקרים הרלוונטיים החטיבה המציאה להנהלת המשרד מסמכי מדיניות אינטגרטיביים שאינם כוללים את מלוא המידע המדיני הצבור במשרד, לרבות העמדות המקצועיות השונות של יח ידותיו, שלא בהתאם לתכליתה של הוראתו האמורה של התקנון.
לנוכח זאת, כאשר החטיבה מפיקה תוצרים אינטגרטיביים עליה להקפיד שתוכנם יקיף את מלוא ההיבטים של הנושא הנדון וישקף את עמדותיהם של הגורמים השונים העוסקים בו.
משרד מבקר המדינה מעיר גם למנכ"ל המשרד, שקודם למתן האישור להפיץ את תוצרי החטיבה לגורמי חוץ, ראוי שהוא יוודא שאלו יכללו הצעות חלופיות במסגרת תכנון מדיניות החוץ אשר ישקפו את עמדתם המקצועית של כלל הגורמים הרלוונטיים.
הערכת המצב השנתית משנת 2007 ואילך מפרסם האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש המ משלה מדי שנה בשנה את מדריך התכנון הממשלתי, שגובש בידי צוות בין-משרדי הכולל את נציגי משרד החוץ (להלן - המדריך הממשלתי).
המדריך הממשלתי מציג תפיסת תכנון כוללת למשרדי הממשלה, הגדרה של מונחי תכנון אחידים ולוחות זמנים מחייבים לאורך שנת עבודה שלמה - החל מתהליך ה ערכת המצב דרך הבניית תכנית העבודה המשרדית וכלה בקביעת מדדי הערכה והחלתם על התכנית.
על פי המדריך הממשלתי, "הערכת מצב" היא כלי ניהולי מרכזי המסייע למשרד לנסח את התחומים והעניינים הטעונים טיפול ולגבש את סדרי העדיפויות של פעילותו בהתאם לצרכים הנגזרים ממטרות ה ארגון ומיעדי העל שלו.
תהליך גיבושה של הערכת המצב מחייב בחינה מחודשת של תפקידי המשרד, חלוקת המשאבים בין יחידותיו והשקעתם במיזמים שונים; והכול על בסיס ניתוח ועיבוד של נתונים עובדתיים 11 ;.
שלבי התהליך כוללים את אלה: הקמת צוותי חשיבה .
11 משרד ראש הממשלה - האגף לתכנון מדיניות, מדריך התכנון הממשלתי , מאי 2009.
יצירת תמונת מצב המבוססת על נ תונים לגבי גזרות הפעילות השונות; ניתוח המצב באמצעות כלים מתודולוגיים וסיעור מוחות - זיהוי מגמות ההתפתחות והשפעותיהן על המשרד וזיהוי גורמי המפתח לשינוי ואינטרסים של בעלי עניין מרכזיים; הסקת מסקנות בנוגע ליעדי העל של המשרד, יעדי המשנה והכלים למימושם; וניסוח המלצות למקבלי ההחלטות לגבי המשכיות ושינוי בעבודת המשרד.
בעניינים הנוגעים לביטחון הלאומי נודעת להערכות המצב של משרד החוץ חשיבות ייחודית וייעודית.
חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח- 2008 (להלן- חוק המל"ל) קובע כי הערכות מטעם משרד החוץ יוגשו לראש הממשלה באמצעות המטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) ויידונו בישיבות של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי לפחות אחת לשנה.
: תהליך הכנת המסמך המתכלל בשנת 2008 החלה החטיבה להניע תהליך כלל-משרדי של "הערכת מצב מדינית שנתית".
התהליך התבסס על חלוקת העובדים לכמה קבוצות עבודה בחת ך נושאי ובליווי ייעוץ מתודולוגי, על קיום דיונים אינטנסיביים בקבוצות בשיתוף גופי מחקר חיצוניים ועל הפקת מסמכים מסכמים ושילובם במסמך "הערכת מצב" מתכלל.
התהליך האמור הושלם בפברואר 2009 .
עם פרסומו של מסמך אינטגרטיבי והפצתו ליחידות המשרד בעקבות זאת מינתה הנהלת המשרד את החטיבה להמשיך ולהוביל את גיבוש הערכת המצב השנתית בהתאם למעגל התכנון שנקבע במדריך הממשלתי כאמור: ריכוז תהליך עבודה כלל משרדי של הערכת מצב אסטרטגית; ניסוח יעדי על ויעדי משנה של המשרד; וקביעת "ריכוזי המאמץ" במישור המשרדי.
באפריל 2009 הציגה החטיבה לה נהלת המשרד ולשר החוץ את לוח הזמנים להפקת החומר האינטגרטיבי השלם של מסמך הערכת המצב השנתית לקראת שנת 2010 : בחודשים יוני עד אוגוסט 2009 - הרכבת צוותי עבודה, קיום דיונים והכנת תוצרי ביניים; בחודשים ספטמבר עד אוקטובר - אינטגרציה ראשונית של עבודת הצוותים והצגת תוצר העבודה לפני ועידת משרד החוץ למדיניות ואסטרטגיה12 ; לקראת נובמבר- אינטגרציה סופית.
התוצר המוגמר של התהליך הוא מסמך מתכלל שנועד להפצה ליחידות המשרד ולהצגה בפורומים חוץ - משרדיים.
עקב אי -עמידה בלוח הזמנים האמור נדחה מועד הפצת המסמך המתכלל של הערכת המצב לשנת 2009 לסוף דצמבר אותה שנה; אולם בסופו של דבר המסמך לא הופץ.
פרסום מסמך הערכת המצב לשנת 2010 נדחה לינואר 2011 , אך עד מועד סיום הביקורת המסמך לא פורסם.
12 כנס בהשתתפות כמה שרי חוץ זרים, שגרירים ועובדי המשרד המתקיים במשרד לקראת סוף שנת העבודה.
בשנים 2009 ו- 2010 התקיימה הוועידה במתכונת של כינוס שגרירי ישראל ועובדי המשרד.
הביקורת העלתה כי רק בשנת 2008 הניב תהליך הערכת המצב מסמך אינטגרטיבי שהופץ בקרב הגורמים הרלוונטיים.
אולם טיוטות המסמכים שהניבו תהליכי הערכות המצב שבוצעו במשרד בשנים 2009 ו- 2010 לא הופצו וממילא לא אושרו לשימוש בשנים העוקבות ( 2010 ו- 2011 ); ולכן יחידות המשרד, לרבות הנציגויות בחו"ל, לא יכלו להפיק מהם תועלת מקצועית.
הגשת הערכת המצב לראש הממשלה, לקבינט המדיני -ביטחוני ולגורמים נוספים: בדוח הסופי המליצה ועדת וינוגרד כי "על הדרג המדיני לדרוש ולהנחות פיתוח מסמכי יסוד אסטרטגיים בנושאים מרכזיים ולאשרם, תוך תכלול לראייה מדינית-ביטחונית כוללת".
מסמכים אלה "צריכים להיות נידונים ומאושרים על ידי פורומים ממשלתיים מתאימים, ובראשם ראש הממשלה, שר הביטחון ושר החוץ".
כאמור, בחוק המל"ל נקבעה חובה להגיש לראש הממשלה ולוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, לפחות פעם בשנה, הערכות מטעם משרד החוץ והערכות מטעם גופי מערכת הביטחון.
ואמנם, לפי מסמכי המשרד משנת 2009 , אחת ממטרותיו של תהליך הערכת ה מצב המשרדית מתחילתו הוא "למצב את משרד החוץ בשורה אחת עם הגורמים הממשלתיים הנוספים בעיצוב מדיניות החוץ והביטחון של ישראל, ולהניח בפני הממשלה והציבור את הערכת מצב מדיניות החוץ ונגזרותיה".
וביתר פירוט, "המטרה היא שהערכת המצב תוצג בממשלה ובקבינט ותזכה להתייחסו ת כמו הערכות המצב של גופים אחרים".
בהתאם לזאת הגדירה החטיבה את הערכת המצב לשנת 2009 במפורש כתהליך שנועד לגבש עקרונות מנחים עדכניים למדיניות החוץ והטמעת השיקול המדיני בתהליכי עבודת מטה בין -משרדיים ובקבלת החלטות בדרג העליון (ראש הממשלה, קבינט מדיני-ביטחוני והממשלה).
באופן דומה ייעד המנכ"ל את הערכת המצב לשנת 2010 (לקראת 2011 ) לשמש בתור אמצעי חשוב לשיפור יעילות עבודת המשרד ולמיצובו בתהליך קבלת ההחלטות ברמה הלאומית , כתרומה לתהליך קבלת ההחלטות וכבסיס למידע ולהערכה במישור הבין-משרדי.
בשנים 2009 ו- 2010 יזם ראש החטיבה את הצגת הערכות המצב לפני גורמים שונים הנמנים עם גופי הממשלה, לרבות המל"ל.
ביולי 2011 עשה המל"ל שימוש בסמכותו על פי החוק והזמין את החטיבה לפורום שדן בתכנית העבודה הרב - שנתית של מערכת הביטחון, ושם החטיבה הציגה לראשונה את הערכת המצב לשנה זו לפני ראש הממשלה ושר הביטחון.
בינואר 2012 כתב מנכ"ל המשרד לשעבר, מר יוסי גל, למשרד מבקר המדינה כי בתקופת כהונתו הוצגו בדיוני הדרג המדיני הבכיר היבטי מדיניות החוץ על ידי נציגי משרד החוץ בהתבסס על עבודת התכנון המדיני.
על אף מטרתו של תהליך הערכת המצב המדינית השנתית - להניח לפני הדרג המדיני את הערכת המצב בנושא מדיניות החוץ של המשרד ונגזרותיה, לא הציג משרד החוץ במישרין או באמצעות המל"ל מסמכים מסכמים של התהליך לשנים 2009 ו- 2010 לפני ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, לפני מליאת הממשלה ולפני גורמים בין -משרדיים רלוונטיים אחרים.
בנסיבות אלו הערכות המצב עדיין לא השיגו את יעדן ואינן משמשות את הממשלה במסגרת עיצוב מדיניות החוץ של ישראל.
משרד מבקר המדינה סבור כי מסמך הערכת המצב המדינית השנתית הוא אמצעי חשוב בזירה הלאומית, לצורך שילוב התשומות והתובנות הייחודיות לו בתהליכי קבלת ההחלטות בדרג המדיני, על פי המלצת דוח ועדת וינוגרד ובהתאם לתכלית הוראת חוק המל"ל כאמור.
ראוי אפוא שהמשרד יתמיד בהפקת מסמך הערכת מצב כאמור תוך שיתוף גופים ממלכתיים רלוונטיים בהערכותיו המדיניות באמצעות הפצת המסמך לעמיתיו במערכת הביטחון, ויציג את תוכנו לפני מליאת הממשלה ולפני הקבינט המדיני-ביטחוני.
הכנת תכניות עבודה משרדיות בהתאם להערכת המצב 1.
על פי מדריך התכנון הממשלתי, מסמך הערכת המצב נועד לשמש עוגן לתכנית העבודה המשרדית השנתית, המשקפת את כלל הפעולות שהמשרד מתכנן לבצע בשנת העבודה הקרובה.
בהיבט תשתיתי זה, הערכת המצב נועדה לגבש תמונת מצב מערכתית; לבחון מחדש סדרי עדיפויות; לקבוע כיווני שינוי; ולאתר משאבים פנימיים לצורך הקצאתם מחדש.
על בסיס זה ניתן להניע את תהליך בניית תכנית העבודה השנתית - החל מגיבוש יעדי המדיניות הכלל - משרדית; דרך קביעת מטרות קונקרטיות; וכלה בעיצוב המשימות והכלים שישמשו את המשרד למימוש היעדים והמטרות כאמור.
יעדי המדיניות השנתיים מוגדרים במדריך הממשלתי כיעדים קונקרטיים בני השגה, הנגזרים מהמטרות הרב -שנתיות של המשרד וממדיניות הממשלה.
לכל יעד משנה יש לקבוע מדדי תפוקה ותוצאה שיאפשרו לעקוב אחר התהליך ולבחון את מידת הצלחתו של המשרד בהגשמת היעד בטווחי זמן משתנים בהתאם למהות העניין.
על פי המדריך הממשלתי, קיומו של תהליך הערכת המצב צריך להבטיח שיעדי מדיניות מרכזיים יבואו לידי ביטוי בתכניות העבודה השנתיות של כלל יחידות המשרד, ושחלוקת עוגת התקציב שבה עוסקות תכניות אלה תבוצע בהתאם ליעדים שנקבעו במסמך הערכת המצב.
כבר בישיבת הנהלת המשרד מדצמבר 2008 אמר המנכ"ל דאז כי אחת ממטרות הערכת המצב היא לעדכן את יעדי המשרד לשנת העבודה הקרובה ולכתוב לאורם את תכניות העבודה האגפיות ואת התכניות של הנציגויות בחו"ל.