HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
)למחוזות בפועל הייתה חריגה נ יכרת מלוח הזמנים המתוכנן בתהליכי גיוס כוח אדם למטה התכנית וכך גם בתהליכי גיוסם של מנהלי תכניות לרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית.
תהליכים אלו הסתיימו ברובם רק לקראת סוף שנת 2008 .
גם השאיפה להתחיל את יישום התכנית בשנת 2007 לא מומשה: בדוח סטטוס מדצמבר 2007 נכתב כי "קיים פער בין השאיפה להתחיל ליישם את התכנית בזמן הקצר ביותר ( 1.
08 ) לעומת הזמן שיידרש לתכנן ולהקים את תשתיות המידע והמחשוב הנדרשות לביצוע פעולות התכנית ולהבטחת בקרה עליהן".
בסיכום ישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה ביולי 2008 נכתב כי בפגישה של ראש הממשלה עם המנכ"לים של המשרדים ביקש ראש הממשלה ש"התנעת" התכנית תיעשה בהקדם.
באותה הישיבה נמסר כי הערכת מנהלת התכנית הארצית היא שבחודשים נובמבר 2008 - ינואר 2009 יאושרו התכניות היישוביות ותחל הפעלתן.
14 באוגוסט 2007 קיבלה החלטת ועדת השרים תוקף של החלטת ממשלה שמספרה 2281.
מאז התקבלה החלטת הממשלה בדבר יישום המלצות ועדת שמיד - ספטמבר 2006 - פעלה ועדת ההיגוי הארצית ללא הרף לגיבוש המדיניות ועקרונות הפעולה של התכנית ולקביעת מנגנוני יישומה.
עם זאת, מועדי הביצוע של שלבי התכנית נמשכו זמן רב מהמתוכנן.
רק בשנת 2010 - יותר משלוש שנים לאחר שהחליטה הממשלה לאמץ את המלצות ועדת שמיד - החלו הרשויות המקומיות להפעיל חלק מהמענים המיועדים לטפל בילדים בסיכון ובהוריהם במסגרת התכנית הלאומית.
בתשובת משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 נמסר כי "הקמת התשתית הארגונית ותחילת העבודה בתוכנית נעשתה בפרק זמן סביר מאוד" - ההיערכות הארגונית ליישום התוכני ת במטה, במחוזות וביישובים - שהחלה במחצית השנייה של שנת 2007 - הושלמה ברובה במעט פחות משנה, ובמהלכה הוגדרו תפקידים חדשים, אושרו תקנים חדשים וגויסו עובדים בהליכי מכרז, שחייבו בחירה משותפת של משרדי ממשלה ורשויות מקומיות.
מערך ארגוני שלם ובו קרוב ל -70 בעלי תפק ידים חדשים הוקם והחל לפעול בתוך תקופה זו.
בעזרת הירתמות המשרדים וכן הארגונים השותפים הופעלה התכנית אף שחל עיכוב באיוש חלק קטן מהמשרות.
כמו כן ציין משרד הרווחה כי ועדת ההיגוי הארצית ומובילי התכנית - שר הרווחה ומנכ"ל משרד הרווחה - נקטו גישה השמה דגש ביישום קפדני של העקרונות ודרכי העבודה של התכנית הבאה לידי ביטוי הן בהשקעה בתכנון לפני תחילת הפעלת התכנית והן בגיבוש נוהלי עבודה, כלי מיפוי ותכנון ותשתיות מידע.
מכלול המשימות שנדרשו לגיבוש התשתיות להפעלה נעשה בקצב מהיר יחסית - במשך מעט יותר משנה (מיולי 2007 עד ספט מבר 2008 ).
גם הליכי ההיערכות של הרשויות המקומיות - הקמת המערך הארגוני וקיום הליכי מיפוי ותכנון - שהם חלק אינטגרלי מיישום התכנית וחיוניים להשגת יעדי התכנית, הושלמו במרבית הרשויות המקומיות בתוך כמה חודשים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על אף שההיערכות לביצוע התכנית הייתה מורכבת, כשם שעולה מתשובת משרד הרווחה, הרי שפער הזמן בין המועד המתוכנן להפעלת התכנית (סוף שנת 2007 ) ובין הפעלתה בפועל (תחילת שנת 2010 ) אינו סביר.
אמנם לוח הזמנים המקורי שנקבע בשלב התכנון האסטרטגי ניתן לעדכון עם התווספות מידע רלוונטי, אולם לנוכח פער כה גדול בין שלב זה ובין הביצוע בפועל ספק אם התכנון האסטרטגי הוא אכן אפקטיבי.
קביעת יעדים כמותיים לשם מדידת תוצאות התכנית .
כאמור, התכנית הלאומית מיועדת לצמצם את מצבי הסיכון בקרב ילדים ובני נוער בסיכון ואת חומרתם ולהביא לידי שינוי מקיף בדרכי הטיפול בילדים אלה ובמשפחותיהם.
לצורך כך הגדירה ועדת ההיגוי הארצית שני סוגי יעדים: 13 יעדים המיועדים להביא לידי שיפור מצב הילדים והוריהם - יעדי תוצאה - ו-13 יעדים משרד הרווחה והשירותים החברתיים 879 .
המיועדים להביא לידי שינוי ושדרוג של מערך השירותים עבורם- יעדי מערכת - לשם השגת יעדי התוצאה.
ואולם, היעדים שהוגדרו אינם יעדים כמותיים ולא נקבע מהו היקף השינויים המצופה בכל אחד מהיעדים.
בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה בינואר 2008 דווח כי בפגישת הכנה שהתקיימה לקראת דיון אצל ראש הממשלה, בהשתתפות פורום המנכ"לים של משרדי הממשלה השותפים בתכנית ומנכ"ל משרד ראש הממש לה, ביקשו המשתתפים בפגישה שתהיה ליעדי התכנית הגדרה כמותית.
חברי ועדת ההיגוי העלו את הקשיים הכרוכים בהצבת יעדים כמותיים והחליטו שהדבר לא ייעשה בשנה הראשונה ליישום התכנית.
אמנם ועדת ההיגוי הארצית החליטה שלא להציב יעדים כמותיים בשנה הראשונה ליישום התכנית, אול ם גם במועד סיום הביקורת - קרוב לשנתיים מאז תחילת יישום התכנית ברשויות המקומיות - לא הוגדרו לתכנית יעדים כאמור.
משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי התכנית מפעילה מערכת מידע ומדידה המאפשרת מעקב אחר כל ילד המשתתף בתכנית ומדידה של השינוי בהיקף הסיכון לגבי כל ילד כזה בכל אחד מ-13 יעדי התוצאה שנקבעו.
עוד מסר כי בימים אלה מושלמת המדידה הראשונה של המשתתפים במענים השונים ובתוך שנה ניתן יהיה לדווח על שינויים במצב הילדים ואם יש התקדמות בהשגת היעדים שהציבה התכנית.
אשר להגדרת יעדים כמותיים נמסר בתשובת המשרד כי לאחר צבירת ניסיון של שנתיים במדידת היקפי השינוי ובהשוואה בין רשויות, בין תחומים ובין תכניות, ניתן יהיה לקבוע גם יעדים כמותיים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה - שהוא המתכלל של התכנית הלאומית - כי על מנת להגדיר את מידת ההצלחה של התכנית היה עליו לקבוע מל כתחילה מדדים כמותיים להערכת השגת יעדי התכנית.
בכלל זה היה צורך לבחון, מדי פעם בפעם, אם התכנית אכן משיגה את היעדים שנקבעו לה, ואם לא - אילו שינויים יש לעשות בה לצורך השגת היעדים, ולחלופין אם יש צורך לעדכן את היעדים.
כאמור, אחד מעקרו נות הפעולה של התכנית הלאומית הוא מתן אפשרות בחירה לרשויות המקומיות בדבר התכניות שיופעלו עבור הילדים ובני הנוער בסיכון ביישובן.
כדי לסייע בכך ולהבטיח שהתכניות שייבחרו יביאו לידי השגת יעדי התכנית ויעמדו בקריטריונים מקצועיים הכינה מינהלת התכנית "מאגר תכניות", שממנו יכולות הרשויות המקומיות לבחור את התכניות המתאימות ביותר לצורכי האוכלוסייה שלהן.
מאגר התכניות הוא ספר המרכז את כל המענים לילדים בסיכון שמשרדי הממשלה השותפים בתכנית מפעילים או שותפים בהפעלתם.
ועדת ההיגוי הארצית קבעה קריטריונים להכללת תכניות במאגר ואלו הם: תכניות המיועדות לילדים בסיכון על פי הגדרות הסיכון בתכנית; תכניות המיועדות לטיפול ישיר – פרטני או קבוצתי - בילדים ובני נוער בסיכון (מלידה עד גיל 18 או עד גיל 21 בחינוך המיוחד) או בהוריהם וכן לקידום השגת אחד או יותר מ -13 היעדים שהוגדרו בתכנית; תכניות ה מיועדות להפעלה בקהילה בלבד .
משרדי הממשלה השותפים לתכנית התבקשו לכלול במאגר רק תכניות שעומדות בקריטריונים שהוצבו והם יכולים ומוכנים לפקח עליהן.
התכניות שעמדו בכל הקריטריונים נכללו במאגר, על פי שיקול דעתם של האגפים המקצועיים ומטות המשרדים השותפים לתכנית הלאומית.
במאגר התכניות נכתב מידע כללי על כל תכנית, יעדי התכנית הלאומית שכל תכנית מבקשת להשיג, מאפייני האוכלוסייה שאליה מיועדת כל תכנית, דרכי הפעולה והאמצעים הנחוצים להפעלת כל תכנית, עלות ההפעלה של כל תכנית, ופרטי אנשי הקשר במשרד האחראי להפעלת כל תכנית, שאליהם אפשר לפנות כדי ללמוד יותר על הפעלת התכניות.
בנובמבר 2007 פורסמה הגרסה הראשונה של ספר מאגר התכניות ובו כ -230 תכניות.
גרסה מעודכנת של מאגר התכניות פורסמה ביוני 2009 , והוצגו בה כ-280 .
בדיוני ועדת ההיגוי הארצית ובפורומים אחרים עלו סוגיות שונות הנוג עות לתכניות במאגר, כמפורט להלן: (א) במסמך שהכינה מינהלת התכנית באפריל 2009 שכותרתו "עדכון ושדרוג מאגר התכניות - מתווה לדיון" נכתב כי: התכניות במאגר לא הוצגו בצורה אחידה ושיטתית המאפשרת להבין את דרכי הפעולה, התשומות העיקריות והעלויות; מידע על תוצאות התכנית ומחקרי הערכה לא נכלל בכל התכניות שלגביהן היה מידע כזה; התעריפים של התכניות לא היו מעודכנים תמיד.
במסמך צוין שיש צורך ליצור סטנדרטיזציה ואחידות במרכיבי התכניות בראייה בין-משרדית.
בעיות דומות עלו בדיון שקיימה ועדת ההיגוי הארצית בינואר 2010 : "אוגדן התכניות נבנה ללא סטנדרטיזציה.
לתוכניות רבות שהועברו על ידי המטות לספר התוכניות אין מספיק ידע ביחס לדרכי ההפעלה שלהן".
בדיון ציינו חברי הוועדה כי: יש צורך לדון דיון מעמיק יותר בתהליך בחירת התכניות כדי לבחון כיצד נבחרו תכניות שאינן מוכרות; יש צורך לדון בתכניות במטות המשרדים ולבחון אם כל התכניות שנכנסו למאגר צריכות להישאר בו; יש לבחון כל אחת מהתכניות.
הסוגיות האמורות עלו גם בדיון שקיימה ועדת ההיגוי הארצית באפריל 2010.
בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה ביוני 2010 הוצג מתווה תלת -שלבי לעדכון מאגר התכניות ולפיו בשלב הראשון - עד 1.
10 - יוחלף מאגר התכניות לאחר מיון ושדרוג ראשוני של התכניות.
בשלב השני - מספטמבר 2010 עד ינואר 2011 - תשופר איכות המאגר באמצעות כתיבה מחודשת של תכניות, על פי פרמטרים אחידים שפורטו בישיבה.
בשלב השלישי - ללא ציון תאריך יעד - יוקם מאגר תכניות בעל סט נדרדים אחידים ככל האפשר וכן יגובשו תכניות בין - משרדיות.
בדיון שקיימה ועדת ההיגוי הארצית בדצמבר 2010 קיבלו חברי הוועדה עדכון ולפיו השלב הראשון של עדכון מאגר התכניות נמצא בשלבי סיום ולקראת השלב הבא יש להביא לידי האחדת צורת הכתיבה של כל התכניות.
צוין שהכתיבה האחידה תאפשר דיון וניתוח של התכניות, החלטה על איחוד תכניות וכתיבת סטנדרטים משותפים.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 881 .
באפריל 2011 קיימו עובדים ממינהלת התכנית הלאומית פגישה עם צוות הבטחת איכות במכון ברוקדייל 15 שעסקה ב"בקרה על המענים של התכנית הלאומית ".
בסיכום הפגישה נכתב כי במועד זה נמצא התהליך בשלב של יצירת סדר ב תכניות השונות ובחינה כיצד אפשר לצמצם את מספר התכניות באמצעות איחוד תכניות דומות או זהות.
(ב) סוגיה נוספת שעלתה היא כלילתן במאגר התכניות של תכניות שלא נוסו.
בדיון שקיימה ועדת ההיגוי הארצית באוגוסט 2007 נדונה, בין היתר, סוגיית הכנסתן של תכניות שנמצאות בשלב ההרצה או תכניות שאין ניסיון בהפעלתן למאגר התכניות.
בפרוטוקול הדיון נכתב שחברי הוועדה הסכימו שמוטב להתחיל בתכניות מוכרות שכבר נוסו.
יוצא אפוא כי בחודשים אפריל 2009 - אפריל 2010 עלו בעיות הנוגעות למאגר התכניות ובכלל זה היעדר סטנדרדיזציה בהצגת התכניות והיעדר ניסיון בהפעלתן, ולכן ביוני 2010 הוחלט על יישום מתווה תלת -שלבי לעדכון המאגר.
אולם במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא הושלם עדכון מאגר התכניות על פי המתווה.
זאת ועוד, אף שחברי ועדת ההיגוי הארצית הסכימו שמוטב להתחיל בתכניות מוכר ות שכבר נוסו - הוכנסו למאגר התכניות גם תכניות שלא היה ניסיון רב בהפעלתן.
יישום התכניות ברשויות המקומיות החל כאמור בתחילת שנת 2010 .
בפגישות שקיים צוות הביקורת במינהלת התכנית ובכמה מהמחוזות הועלה כי בעת יישום התכניות נתקלו הרשויות המקומיות בקשיים ביישום חלק מהתכניות בשל בעיות דומות לאלו שהוצגו בדיוני ועדת ההיגוי הארצית.
כך, למשל, רשויות מקומיות בחרו תכניות שעברו היישר משלב ההרצה לשלב של הפצה רחבה וחסרו להן מערכי הדרכה; תכניות לא מעטות שנבחרו היו זקוקות לפיתוח של מערכי הדרכה גדולים יותר מאלה שהיו זמינים, לתוספת מדריכים בעלי ידע ולחיזוק של אנשי מקצוע ביישובים האחראים להפעלת התכנית.
כמו כן עלה כי עלויות ההפעלה של מקצת התכניות, ובעיקר אלו של משרד הבריאות, לא היו מעודכנות במאגר התכניות שפורסם בשנת 2009 , והעלויות של חלקן היו גבוהות מאלו שצוינו במאגר.
משרד מבקר המדינה בדק 32 תכניות שהיו בתהליכי החלפה או ביטול באוגוסט 2010 :, בשל בעיות בתכניות שהקשו על יישומן.
להלן דוגמאות המועצה המקומית מג'אר והמועצה האזורית נחל שורק ביקשו להחליף את תכנית "עידוד - לטיפול בילדים עם הפרעות קשב וריכוז ADHD " של משרד הבריאות משום שמשרד הבריאות לא היה ערוך ליישומה; המועצה המקומית מג'אר ביקשה להחליף גם את תכנית "הדו"ם - הדרכה ומעורבות הורים לילדים עם התנהגויות סיכון" של אגף שירות פסיכולוגי ייעוצי (להלן - אגף שפ"י) במשרד החינוך כיוון שמשרד החינוך לא היה ערוך ליישומה; המועצה האזורית שפיר בי קשה להחליף את התכנית "טיפול פרטני ומערכתי לטיפוח התנהגויות מסתגלות בביה"ס " של אגף שפ"י, ועיריית נתניה ביקשה להחליף את תכנית "אורים" של האגף לשירותי חינוך ורווחה (להלן - אגף שח"ר) בשל החלטות שני אגפים אלה במשרד החינוך .
15 המכון הוא ארגון עצמאי שלא למטרות רווח המופעל בשיתוף ארגון הג'וינט וממשלת ישראל ועוסק במחקר יישומי בתחומי החברה והרווחה.
להוציא את התכניות מ"מאגר התכניות"; עירי ית עכו ביקשה לבטל את התכנית "חוויה משפחתית" של אגף שח"ר משום שעלויות התכנית שהופיעו במאגר התכניות לא היו מעודכנות.
מהאמור לעיל עולה כי היו מקרים שבהם רשויות מקומיות בחרו תכניות מן המאגר והתקשו ליישמן - אם משום שהתברר שהמשרדים אינם ערוכים לבצען, אם משום שאופן ההפעלה לא היה ברור דיו ואם משום שעלויות ההפעלה שנרשמו במאגר התכניות לא היו עדכניות.
משרד הבריאות אישר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 כי אכן תכניות של "בריאות הציבור" לא תמיד התאימו למה שצוין במאגר התכניות, וכי ליקוי זה תוקן במאגר התכניות החדש.
עובדה זו לא מנעה את הפעלת התכניות, אם כי בהיקף מצומצם יותר ממה שתוכנן מראש.
אשר לתכנית "עידוד" - אישרו משרד הבריאות ומשרד הרווחה כי היה קושי בהפעלתה, בין היתר בשל חדשנותה, ובשל קושי בגיוס כוח אדם מיומן להפעלתה.
בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 אשרה מנהלת אגף שפ"י כי מקור הקשיים בהפעלת התכניות בתחילת הפעלתן היה, בין היתר, תקצוב לא ריאלי שהוצג במאגר התכניות ושונה לאחר מכן.
מנהלת האגף אישרה, כי תכנית הדו"ם נתקלה בקשיים בהפעלתה והמשך הפעלתה ייבדק; תכנית "טיפול פרטני ומערכתי לטיפוח התנהגויות מסתגלות בביה"ס " תוקצבה באופן שלא ניתן היה ליישמה.
התקציב שונה והתכנית מופעלת במועד זה בשני יישובים: נתניה ותל-אביב-יפו.
מנהל אגף שח"ר מסר כי עלויות התכנית "חוויה משפחתית" יעודכנו; משרד הרווחה ציין בתשובתו כי תכנית "אורים" נגרעה ממאגר התכניות כיוון שלא ניתן היה להפעילה במתכונת שבה היא נכתבה.
משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הכללת מגוון גדול של תכניות היא אבן יסוד של התכנית, וכי היה ניסיון בהפעלת הרוב המכריע של התכניות - אם כי לא תמיד מדובר בניסיון נרחב.
בהקשר זה צוין כי היקף הפריסה של חלק מהתכניות ומאפייני היישובים שבהם מופעלת התכנית הלאומית מחייבים היערכות מיוחדת, שלא תמיד נצפתה מראש, גם לגבי תכניות שיש ניסיון בהפעלתן, אך היא נעשתה במידה מרובה של הצלחה.
זאת ועוד, מאז פרסום מאגר התכניות נעשו צעדים רבים על מנת להסדיר היבטים שונים של הפעלת התכניות שלא היו ברורים, ואלה עדיין נמצאים בעיצומם.
בתחילת נובמבר 2011 פורסם מאגר תכניות ובו הובהרו דרכי ההפעלה, עודכנו עלויות התכניות ונשקל מחדש נושא הכללת תכניות מסוימות במאגר.
כמו כן נמסר כי במועד זה נכתבות כל התכניות בפורמט מובנה שיאפשר לבחון את כלל התכניות על פי פ רמטרים אחידים.
בשלב הבא יגובשו אמות מידה של איכות למרכיבים הקיימים בתכניות רבות וייעשה ניסיון לחבר בין תכניות דומות וכן בין תכניות משלימות העוסקות בתחומים שונים.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 883 .
לדעת משרד מבקר המדינה, אכן ראוי היה לאפשר לרשויות המקומיות לבחור תכניות לילדים בסיכון מתוך מגוון רחב.
עם זאת כדי להקטין את הסיכון של כישלון ביישום תכניות בלתי מתאימות ביישובים - דבר הכרוך בבזבוז משאבי התכנית - ראוי היה לכלול בקריטריונים שנקבעו להכללת תכניות במאגר גם דרישות הנוגעות לניסיון המצטבר בהפעלתן, לממצאים בדבר הצלחתן ולקיומו של מידע מפורט וב רור על עלויות ההפעלה, המבנה הארגוני של התכנית ואופן הפעלתה.
יצוין כי בנוהל מינהלת התכנית בנושא הפעלת תכניות שפותחו על ידי ארגונים מהמגזר השלישי, שפורסם במאי 2010 , נקבע, בין היתר, כי כדי להיכלל במאגר התכניות של התכנית הלאומית על תכנית מוצעת להיות מופעלת בשבעה אתרים לפחות ברחבי הארץ ובמהלך שלוש שנים לפחות.
ראוי היה לאמץ הנחיה דומה לגבי כלל התכניות.
זאת ועוד, מתשובת משרד הרווחה עולה כי רק בסוף שנת 2011 פורסם מאגר תכניות מעודכן, כלומר חל עיכוב של יותר משנה במימוש השלב הראשון של המתווה התלת-שלבי שנקבע לעדכון מא גר התכניות.
יצוין כי קביעת סטנדרדים אחידים לכלל התכניות הכרחית הן לצורך בחירה מושכלת של תכניות על ידי הרשויות המקומיות והן לצורך פיתוח כלי בקרה על התכניות; כמו כן איחוד תכניות דומות ממשרדים שונים יסייע בגיבוש תכניות בין -משרדיות תוך איגום משאבים.
לפיכך ראוי להשלים בהקדם את ביצוע השלבים האלה במתווה שנקבע לעדכון מאגר התכניות.
יישום התכנית ברשויות המקומיות .
איתור ומיפוי של ילדים ובני נוער בסיכון .
השלב הראשון בתהליך העבודה ברשות המקומית היה איסוף מידע על מספר הילדים ובני הנוער בסיכון ומאפייניהם בכל אחד מ-56 היישובים ואגדי היישובים שנבחרו להשתתף בתכנית 16 :.
לתהליך זה שתי מטרות מרכזיות לספק לרשות המקומית מידע על מספר הילדים ובני הנוער בסיכון ביישוב, מאפייניהם וצורכיהם לשם הכנת תכנית לפיתוח שירותים ביישוב; ליצור בסיס למעקב אחר מצבם של ילדים אלו.
מידע אחיד 17 על כלל הילדים בסיכון נאסף משני מקורות באמצעות שאלונים שמילאו אנשי מקצוע.
המקור הראשון היה השירותים המרכזיים שבהם נמצאים ילדים ובני נוער, ובהם: תחנות לבריאות המשפחה, גני ילדים ומעונות ובתי ספר יסודיים ועל -יסודיים.
תהליך איסוף המידע בשירותים אלה נקרא איתור; המקור .
16 ביישובים אלה מתגוררים 45% .
מהילדים בסיכון בישראל 17 טופס אחיד שגובש על יסוד הגדרת הסיכון שאימצה התכנית.
בטופס נרשמו 24 מצבי סיכון בתחומי החיים הנכללים בהגדרה וכן מידע סוציו -דמוגרפ י בסיסי על הילד ומשפחתו.
השני היה השירותים הטיפוליים, ובהם: מחלקות לשירותים חברתיים, השירות לנוער וצעירים, השירות לנערות וצעירות, השירות לטיפול בהתמכרויות, שירות המבחן לנוער, שירות ביקור סדיר ויחידות לקידום נוער.
תהליך איסוף המידע בשירותים אלה נקרא מיפוי.
השאלונים שמילאו אנשי המקצוע בתהליך האיתור לא כלל מידע מזהה על הילדים.
עם זאת, מכיוון שמדובר במסגרות שבהן מתבצעת הפרדה גילאית ברורה - תחנות לבריאות המשפחה, גני ילדים ובתי ספר - כל ילד יכול להיות מאותר רק במסגרת אחת ואין חשש שילד ייספר יותר מפעם אחת.
השאלונים שמילאו אנשי המקצוע בתהליך המיפוי כלל מידע מזהה, והיה אפשר להצליב את המידע על כל ילד וכך לוודא שכל ילד מטופל נספר פעם אחת וכן לבדוק אם הילדים מטופלים על ידי שירות אחד או יותר.
אולם מאחר שלא היה אפשר לדעת אם יש ילדים בסיכון שאותרו גם בתהליך האיתור (בלא זיהוי), גם בתהליך המיפוי (בזיהוי) לא היה אפשר לקבוע כמה ילדים אותרו ביישוב על ידי כלל השירותים.
על כן היה צורך לקבוע אומדן של מספר הילדים בסיכון ביישוב.
לשם כך הוחלט כי מספר הילדים בסיכון ביישוב הוא מספר הילדים שאותרו בתהליך האיתור בתוספת הילדים שנשרו ממסגרת לימודית ודווחו על ידי השירותים המטפלים.
אולם ייתכן כי יש ילדים שלא אותרו בתהליך האיתור ולכן אומדן זה הוא אומדן חסר.
לצד איתור הילדיםבסיכון נעשה מיפוי של השירותים המטפלים בהם ברשות המקומית ושל המשאבים והתקציבים העומדים לרשותם לפני תחילתה של התכנית הלאומית.
לתהליך זה שתי מטרות מרכזיות: (א) לתת לרשות המקומית תמונה על מכלול המשאבים והשירותים המיועדים לילדים ובני נוער בסיכון ביישוב כדי לאפשר שימוש מושכל במשאבי התכנית הלאומית ולפתח שירותים ותכניות שיהלמו את המערך הקיים ביישוב וינסו לצמצם את הפערים בין השירותים ובין הצרכים; (ב) לשמש בסיס למעקב אחר התפתחות מערך השירותים ביישוב עם התקדמות התכנית.
לאחר סיום תהליך האיתור והמיפוי בכל יישוב המידע עובד ונותח על ידי צוות מכון ברוקדייל.
כל יישוב קיבל דוחות המפרטים את מספר הילדים ובני הנוער בסיכון ביישוב , את מאפייני הילדים ואת צורכיהם וכן את היקף המשאבים (כוח אדם ותכניות) שמשקיעה הרשות המקומית בשירותים לילדים בסיכון ביישוב לפני תחילת הפעלתה של התכנית הלאומית.
על סמך הדוחות הללו תכננה כל רשות המקומית תכנית יישובית הכוללת את המענים שבחרה לפתח עבור הילדים בסיכון במסגרת התכנית הלאומית.
בחוברת "מאפייני הילדים ובני הנוער המאותרים בסיכון ביישובי התוכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון" שפרסם מכון ברוקדייל 18 (להלן- חוברת מאפייני המיפוי) צוין כי ביישובי התכנית אותרו, על פי האומדן, 156,024 ,ילדים ובני נוער בסיכון שהם כ-%16 מסך כל הילדים ביישובים הללו19.
כ-%31 מן הילדים המאותרים הם בגיל הרך, כ-38% הם בגיל בית ספר יסודי וכ-31% .
18 ,רחל סבו לאל, טליה חסוןמאפייני הילדים ובני הנוער המאותרים בסיכון ביישובי התוכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון ( 2010 '), עמ 12-13.
19 בחוברת מאפייני המיפוי נכתב כי סביר להניח ששיעור הילדים בסיכון בישראל יהיה נמוך משיעור הילדים ובני הנוער בסיכון ביישובי התכנית מכיוון שיישובי התכנית כוללים יישובים מן האשכולות הסוציו-אקונומיים הנמוכים ביותר.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 885 .
לרוב הילדים שאותרו יש בעיות הנוגעות להשתייכות למשפחה; ליותר ממחציתם יש בעיות בתחום הלמידה ורכישת מיומנויות; לכ -43% מהם יש בעיות בתחום הרווחה והבריאות הרגשית; לכ -39% יש בעיות בהשתייכות ובהשתלבות החברתית; לכ-38% יש בעיות בקיום הפיזי, בבריאות ובהתפתחות; לכ-18% יש בעיות הקשורות להגנה מאחרים; וכ-13% .
מאופיינים בהתנהגויות סיכון כ- 60,000 מכ- 156,000 ( הילדים שאותרו במיפוי40% ) הוגדרו ילדים במצבי סיכון מורכבים, כלומר ילדים הסוב לים מבעיות בכמה תחומים: בתחום המשפחתי, בתחום הרגשי-חברתי ובתחום הלימודי.
כמו כן כחמישית מן הילדים שאותרו, קרוב ל- 31,000 ילדים, נמצאים בסכנה, כלומר נמצאים במצבים המסכנים אותם באופן ממשי או שיש הסתברות גבוהה שיסכנו אותם.
בחוברת מאפייני המיפוי הוצגו כמה גו רמים המשפיעים על איכות המיפוי, כלהלן: (א) תהליך האיתור והמיפוי הוא תהליך חדש המבוסס על הגדרה חדשה של ילדים בסיכון, ו רוב אנשי המקצוע עסקו לראשונה ב תהליך של איתור ילדים בסיכון.
במסגרות החינוך חייב תהליך זה פעמים רבות את הרחבת תפיסת התפקיד של העובדים.
על כן ייתכן כי יש ביישוב ילדים בסיכון שאנשי המקצוע לא איתרו, וייתכן כי לילדים שאותרו יש בעיות נוספות שאנשי המקצוע אינם מיומנים דיים לאתר.
כמו כן היו אנשי מקצוע שלא נענו לבקשת התכנית הלאומית לאתר ילדים, ולכן מספר הילדים בסיכון המדווח הוא אומדן חסר.
(ב) יש שונות רבה בין היישובים בכל הנוגע לשיעור הילדים בסיכון שאותרו: באחד היישובים שיעורם היה 7% , ואילו ביישוב אחר שיעורם היה41% .
חריגה ניכרת מממוצע שיעור האיתור עשויה להצביע על בעיות בהליכי האיתור.
(ג) שיעור האיתור בגיל הרך היה גבוה מהצפי של האחראים לתכנית , ואילו שיעור האיתור בקרב בני הנוער היה נמוך מהצפוי.
הסברים אפשריים לשיעור האיתור הגבוה בגיל הרך הם שבתחנות לבריאות המשפחה הרחיבו את ההגדרות של התכנית (כללו, למשל, לידת פג) וכן שאחיות התחנות לבריאות המשפחה הגדירו ילדים בסיכון בלי לסמן בעיות כלשהן שמהן סבלו.
ההסברים האפשריים לשיעור האיתור הנמוך בקרב בני נוער הם שאיתור בני הנוער לא נעשה בכל המסגרות שבהן אפשר היה לאתר ם (למשל, מסגרות המטפלות בבני נוער הנושרים מבתי הספר ומסגרות לא פורמליות) וכן שקציני ביקור סדיר אינם מכירים את כל בני הנוער הנושרים.
מפגישות של צוות הביקורת עם מנהלות התכנית בעיריית עכו, בעיריית טירה ובמועצה האזורית אבו בסמה, ומדוחות "סיום ובקרת איכות על מיפוי הילדים בסיכון והמשאבים ביישוב" עלו בעיות הנוגעות לאיכות המיפוי כדלקמן: (א) מנהלת התכנית בעיריית עכו ציינה כי גם לאחר שהתקיימו שני סבבים של מיפוי בגני הילדים התוצאות שהתקבלו העידו בעיקר על ילדים בקצה רצף הסיכון.
כמו כן שיעורם של העולים מקרב הילדים ובני הנוער בסיכון שאותרו קטן משיעורם על פי התפיסה הרווחת.
במצגת שהכינה מנהלת התכנית בעכו נכתב כי "יש להתחשב בכך שהמיפוי אינו משקף בצורה מספקת את מספר הילדים בסיכון ואת גורמי הסיכון אלא מצביע על מגמות עיקריות בלבד.
יש להתייחס לכך בעת תהליך תכנון השירותים הנדרשים".
עיריית עכו מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 כי ההגדרה האחידה של ילדים בסיכון במסגרת התכנית הלאומית מחייבת זמן הטמעה אצל 886 דוח שנתי62 .
הגורמים הטיפולי ים, ולפיכך המיפוי שבוצע בתחילת התהליך לא שיקף במידה מספקת את היקף הילדים והנוער בסיכון ברשות.
(ב) מנהלת התכנית בעיריית טירה ציינה כי במיפוי שנעשה היה מספר הילדים שאותרו קטן מהצפוי, ולכן הוחלט להדריך שוב את המורים שעשו את המיפוי ולעשות מיפוי חוזר.
במיפוי ה שני התקבלו תוצאות הגיוניות יותר - 24% ילדים בסיכון.
עם זאת ב" דוח סיום ובקרת איכות על מיפוי הילדים בסיכון והמשאבים ביישוב" ציינה מנהלת התכנית של היישוב את "הצורך בהקניית מיומנויות לאיתור ילדים בסיכון לאנשי מקצוע שונים".
(ג) מנהלת התכנית במועצה האזורית אבו ב סמה ציינה ב" דוח סיום ובקרת איכות על מיפוי הילדים בסיכון והמשאבים ביישוב ", בין היתר, כי גם לאחר שהתקיימו שני סבבים של מיפוי היה מספרם של הילדים שאותרו בכל המסגרות החינוכיות (חוץ מגני הילדים) קטן ממספר הילדים בסיכון שהיה ידוע למועצה.
להערכתה איכות המיפוי נפג עה, בין היתר, בשל הימנעותם הבולטת של אנשי מקצוע להתייחס אל עניינים מסוימים הנתפסים כטאבו, כמו עברות מין בתוך המשפחה ומחוצה לה והתעללות בילד; כמה מאנשי המקצוע תופסים באופן שונה את נושא מצבי הסיכון בכלל ואת נושא הענישה הגופנית בפרט.
המועצה האזורית אבו בסמה אישרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 כי נתוני המיפוי לא שיקפו את מצבם האמיתי של הילדים בסיכון במועצה מהסיבות שפורטו לעיל.
בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה באפריל 2010 עלה הצורך בשיפור המתודולוגיה של המיפוי והוחלט בה להקים ועדה בין -משרדית שתעסוק ב נושא.
במועד סיום הביקורת לא הוקמה הוועדה האמורה.
משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי המיפוי נועד, בין היתר, לעורר את המודעות למצבי סיכון שעל אנשי המקצוע לשים לב אליהם, להטמיע את השימוש בשפה משותפת בקרב כלל אנשי המקצוע בכל רשות מקומית וכן לסייע בתכנון ובפיתוח של שירותים.
מבחינות אלה השיג המיפוי את מטרותיו שכן הוא שימש בסיס ללמידה של הגדרה משותפת ולמתן תשומת לב לילדים ובני נוער בסיכון, גם בקרב קבוצות אוכלוסייה שבהן הייתה רק התייחסות מועטה למצבי הסיכון קודם לכן.
עוד נמסר כי בצד חשיבות המהימנות המתודולוגית של המיפוי יש להדגיש את העובדה שקיימת כיום ביישובים וברמה הארצית - ביחס ליישובי התכנית, מפה של ילדים בסיכון, הקשיים שלהם והצרכים שלהם.
עם זאת צוין כי מתוכנן מיפוי נוסף במסגרת התכנית ויגובש מתווה המבוסס על לקחי המיפוי הקודם, ובכלל זה התאמת השאלון למגזרי האוכלוסייה השונים, הדרכת אנשי המקצוע והמסגרות שייכללו במיפוי.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 887 .
משרד מבקר המדינה מציין כי ביצוע תהליך מורכב של איתור ילדים בסיכון ומיפוים בפרק זמן קצר יחסית הוא אחד מהישגי התכנית הלאומית.
לראשונה בוצע ביישובים רבים בעת ובעונה אחת איסוף מידע שיטתי ומקיף על ילדים בסיכון ועל מאפייניהם באמצעות כלים מובנים ועל פי הגדרה אחידה.
עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר כי אף על פי ששלב המיפוי נועד גם להגביר את המודעות לאוכלוסיות הנמצאות בסיכון ולצורכיהן, הרי שבראש ובראשונה מיפוין של אוכלוסיות אלו אמור היה לתת תמונת מצב מדויקת ככל האפשר עליהן.
ראוי לפיכך שבעיצובו של המיפוי הנוסף המתוכנן במסגרת התכנית יובאו בחשבון הבעיות שפורטו לעיל וכן ייבחנו דרכים למפות, או לכל הפחות לאמוד, אוכלוסיות יעד שנעדרו מהמיפוי הקודם.
גיבוש כלים לסיוע ביישום התכניות היישוביות ברשויות מקומיות חלשות .
בכל רשות מקומית המשתתפת בתכנית הלאומית עומד בראש התכנית ראש הרשות או אדם מטעמו (להלן - הממונה היישובי).
כמו כן פועלת ברשות המקומית ועדה יישובית בין -מקצועית (להלן - הוועדה היישובית), בראשותו של הממונה היישובי ובה נציגים של משרדי הממשלה השותפים לתכנית, נציגי צ יבור ונוער ונציגים נוספים, על פי החלטה של הרשות המקומית.
נוסף על כך, פועלות ברשויות המקומיות שתי ועדות מקצועיות: תת -ועדה לגיל הרך ותת -ועדה לילדים ולנוער.
בכל יישוב מונה מנהל תכנית, המועסק על ידי הג'וינט.
מנהל התכנית אחראי להפעלת התכנית ביישוב ומשמש מרכז של הוועדה היישובית ושל הוועדות המקצועיות.
לכל רשות מקומית הקצתה מינהלת התכנית, לפי קריטריונים שגיבשה ועדת ההיגוי הארצית, תקציב רב -שנתי לצורך הרחבה והעמקה של השירותים לילדים ונוער בסיכון, ובהתבסס עליו הכינה כל רשות תכנית למתן מענים לילדים ובני נוער בסיכון בי ישוב (להלן - התכנית היישובית).
הוועדות המחוזיות מאשרות את התכנית היישובית, והיישוב אחראי ליישום התכנית ולמעקב אחר אופן היישום.
הרשויות המקומיות שהצטרפו לתכנית התחייבו בהסכם עם משרד הרווחה לעמוד בתנאיה.
כאמור, הרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית הלאומית נבחרו לפי קריטריונים חברתיים-כלכליים.
מדובר ברשויות מקומיות חלשות במיוחד המתמודדות דרך קבע עם קשיי ניהול ותפעול כמו גירעונות תקציביים, היעדר כוח אדם מקצועי והיעדר תשתיות פיזיות.