HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הבדיקה כוללת79חלופות הביצוע, ובפרט את חשיבותה של הצדקת יישום מתווה זה מגוון רחב של בחינות היתכנות, לרבות בחינת התרומה הכלכלית ותפיסת הערך ), שלפיה משווים בין חלופות ביצוע אפשריות כדי לסייע Value for Money ( לכסף .
80בבחירה של החלופה הצפויה להניב את הערך הגבוה ביותר עבור הכסף שיושקע כדאיותו הכלכלית של הפרויקט אינה בגדר תנאי בלעדי להקמתו בשיתוף המגזר הפרטי, אלא בסיס לקבלת ההחלטה על המתווה הראוי.
יש לבחון מגוון שיקולים , המשלבת גישה כמותית 81נוספים, ועל כן נהוג להשתמש בהערכה אינטגרטיבית ואיכותית כדי להבין סוגיות אלה: צורכי הפרויקט, הסיכונים הכרוכים בו, עלויות הפרויקט, התחרות הפוטנציאלית, מידת הרגישות ופרמטרים מהותיים נוספים להלן מציג תהליך ההערכה 11 המסייעים לבחור את חלופת הביצוע הראויה.
תרשים של פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי, שהוא בדיקה רב-תחומית הבוחנת היבטים טכניים, מסחריים, משפטיים, כלכליים, חברתיים, סביבתיים ופיסקליים.
שקלול היבטים אלו מאפשר לקבוע מהם הדרישות הטכניות, המודל הפיננסי ומבנה החוזה הרצויים אשר ישקפו את שיטת הביצוע המיטבית.
6 ', עמ OECD , Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom 79 לדוגמה, בבריטניה משלבים הון פרטי בפרויקטי התשתית רק אם בדיקות ההיתכנות צפו שכך 80 .
תושג תועלת גבוהה יותר ביחס לחלופות ביצוע אחרות , OECD , Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom :ראו .
6 ', עמ Review of the VFM Assessment Process for PFI, The National Audit Office : ראו 81 644 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהתהליך ההערכה של פרויקטים המתבצעים בשיתוף המגזר הפרטי: 11 תרשים המקור: הבנק העולמי, בעיבוד משרד מבקר המדינה באופן מעשי מקובל תחילה לקבוע בכל בדיקת התאמה ליישום מתווה של שותפות ציבורית-פרטית תנאי סף מחייבים ומקדימים שעל הפרויקט לעמוד בהם.
חריגה מהם תעמיד בספק את התאמת הפרויקט למתווה הנבדק.
, נחוצה בדיקת OECD שגיבש ארגון PPP על פי העקרונות לניהול פרויקטים בשיטת התאמה גם עבור פרויקטים מאותו התחום שיש להם היבטים משותפים רבים, אך שונים בהיבטים הייחודיים לכל אחד, למשל הדרישות ההנדסיות, היכולת להגיע להיתכנות מסחרית, המיקום והסביבה החיצונית.
כל אלה משפיעים על שלבי ההקמה והתפעול - ולכן גם על שיטת הביצוע הראויה.
לדוגמה, כל הפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי בבריטניה, ללא קשר לתחומם, נדרשים להיבחן בתהליך הערכה זהה, וההחלטה על יישום המתווה נעשית רק לאחר שהוכח יתרונו על פני ביצוע לפי החלופה התקציבית.
השגת תמורה גבוהה בעד ההשקעה מחייבת להכיר בסיכונים ולפתח תגובות ניהול מתאימות.
לפיכך פרסם משרד האוצר של בריטניה את "הספר הירוק", שהוא מדריך להערכת מדיניות, (להלן - הספר הירוק).
המדריך מציג את PPP תוכניות ופרויקטים, ובהם פרויקטי מערך השיקולים שעל מבצעי בחינות ההתאמה לכלול בעבודתם טרם ההחלטה על 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי645 משרד האוצר | משרד האוצר | בחירתה של שיטת הביצוע, ויוצר אחידות בתהליך הבחינה שנועדה להשיא את .
82התמורה בעד ההשקעה הציבורית היעדר נהלים לביצוע בדיקות התאמה נהלים לביצוע בדיקת התאמה מקדמית על הקמת צוות ליווי בין-משרדי, הוחלט לכונן הליך 3012 במסגרת החלטת ממשלה הטמעה מחייב עבור משרדי הממשלה ויחידות הסמך לשם התאמת שיטת המימון והביצוע לכל פרויקט תשתית חדש, ולפיו ייקבעו גם המועד ואופן הביצוע של 250- בהיקף של מעל ל 83בדיקות ההתאמה להקמת פרויקט בשילוב המגזר פרטי מיליוני ש"ח.
במועד סיום הביקורת, ועל אף האמור בהחלטת הממשלה, אין חובה לבצע בדיקות התאמה לפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי ואין חובת היוועצות עם גורם מקצועי בטרם מתקבלת החלטת ממשלה על יישום המתווה.
במהלך תקופת הביקורת גובש במשרד ראש הממשלה מודל שנועד לשמש את משרדי הממשלה לבדיקת התאמה ראשונית ליישום מתווה של שותפות ציבורית-פרטית עבור פרויקטים שעלות מיליוני ש"ח.
מודל זה משמש לסינון ראשון, ופרויקטים 250-הקמתם גבוהה מ שיימצאו מתאימים לפיו יעברו בחינת התאמה בידי גורם ציבורי בעל מומחיות בביצוע בדיקות התאמה או בידי גורם מטעמו.
עם זאת, התברר כי במועד סיום הביקורת, המודל המוצג באתר התשתיות הממשלתי אינו מחייב את משרדי הממשלה ויחידות הסמך או כל גורם אחר.
זאת ועוד, מודל זה של בחינת ההתאמה הראשונית מתרכז בבחינת ההשקעה ההונית ובמרכיבי התפעול העיקריים בפרויקט, שהם שני היבטים מרכזיים בהצדקה של יישום מתווה השותפות ציבורית-פרטית.
עם זאת, המודל אינו כולל היבטים מהותיים נוספים שהם תנאי סף לבחינת יישום המתווה, ובהם יכולת העברת הסיכונים למגזר הפרטי, היתכנותו של הליך מכרז תחרותי, שיקולי תקציב ומחויבות ארוכת-טווח.
כמו כן חסרות בו התייחסות לפגיעה אפשרית ביכולת המבצעית .
84ודרישות סודיות חריגות, ככל שהן נחוצות בתשובתו של משרד ראש הממשלה נטען כי המודל שנבחר כולל פרמטרים שהמשרדים יכולים לבדוק בעצמם, ואילו הפרמטרים המורכבים נבדקים בידי חטיבת , OECD , Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom 82 .
41 'עמ על פי החלטת הממשלה, פרויקט תשתיות לעניין זה הוא כל פרויקט פיתוח פיזי בביצוע של משרדי 83 .
הממשלה, של יחידות הסמך ושל החברות הממשלתיות, בתקצובם או באישורם הפגיעה האפשרית ביכולת המבצעית ודרישת הסודיות נחוצה לעיתים בפרויקטים של משרד 84 .
הביטחון בעיקר 646 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה :הפרויקטים או בידי מי מטעמה.
בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נאמר "בדיקת ההתאמה הראשונית שפורסמה באתר ראש הממשלה, מיועדת לשמש ככלי ראשוני לבחינת 'תנאי סף' עבור משרדי ממשלה אשר אין ביכולתם לבצע בחינה מעמיקה.
פרמטרים נוספים, ובכללם גם פרמטרים איכותיים, נבחנים באופן מעמיק בבדיקת ההתאמה הנוספת אשר תתבצע בחטיבת הפרויקטים, ככל שפרויקט מסוים עבר את תנאי הסף הכלכליים בבדיקת ההתאמה הראשונית.
יצוין כי גם אם לפרויקט הוא ממילא לא יקודם במודל PPP מסוים יהיו תועלות איכותיות בקידום באמצעות זה אם ההשקעה ההונית שלו תהיה נמוכה".
לעניין זה מציין משרד מבקר המדינה כי בהיעדר שקלולם של היבטים אלה, ייתכן כי פרויקטים שונים שבוצעו בשיתוף המגזר הפרטי בעבר לא היו צולחים את בחינת ההתאמה הראשונית שגובשה, לדוגמה פרויקטים שבהם עלותו של רכיב התפעול או פרויקטים בתחום הבינוי שעלות הקמתם נמוכה 85נמוכה ועלות ההקמה גבוהה .
לפיכך, לצד קביעת סף מינימלי לעלות הפרויקט לצורך בדיקת 86 מיליוני ש"ח 250-מ התאמתו ליישום המתווה, ראוי לבחון אם נחוצה הגדרת תנאים לביצוע בחינת התאמה גם כשהעלות אינה מגיעה לרף שנקבע.
ללא קביעת תנאים כאמור עולה החשש כי כדי להצדיק את העברת הפרויקט לבחינה מעמיקה ולהקמתו במתווה של שאינם בבסיס צורכי הפרויקט, וזאת 87, יתווספו לו מרכיבים של שירותים רכים PPP .
רק כדי להגדיל את נפחו של מרכיב התפעול משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את קידומו של הליך הטמעה מחייב להתאמת שיטת הביצוע עבור כל פרויקט תשתית חדש.
הליך היוועצות סדור לביצוע בחינות התאמה עם גורם מקצועי הכרחי לצורך זיהוי שיטת הביצוע המיטבית, ובפרט להצדקת המתווה של שותפות ציבורית-פרטית הכוללת שיקולים רבים.
לפיכך על צוות הליווי הבין- משרדי לקדם נוהל מחייב עבור כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך לבחינת התאמתו של יישום המודל נוסף על ההוכחה שהוא כדאי מבחינה כלכלית.
בד בבד ראוי להכשיר, במידת הצורך, את הצוותים המקצועיים במשרדי הממשלה ולעדכן את המודל הקיים כך שיקיף היבטים נוספים פרט להשקעה ההונית ולמידת התפעול הנדרשת, כך ייבחנו בדרך PPP יובטח כי פרויקטים המתאימים להקמה במתווה של מיטבית בידי הגורם המקצועי.
431 בעיקרם פרויקטים בתחום התחבורה, בהם הנתיב המהיר לתל-אביב וכביש 85 .
בעיקרם פרויקטים של מינהלת הבינוי, בהם קריות הממשלה בעפולה ובנתניה 86 , שירותי התמיכה השוטפים הנדרשים להפעלת נכס שאינם בבסיס ההתקשרות, בהם ניקיון 87 .
"אבטחה, הסעדה, כביסה ודיוור.
ראו תת-פרק "הכללת שירותים רכים בהסכמי הזיכיון 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי647 משרד האוצר | משרד האוצר | יקדם נוהל סדור מחייב 2020 בתשובתו של משרד ראש הממשלה צוין כי במהלך שנת .
PPP-עבור כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך לבחינת ההתאמה של מתווה ה PPP-הנחיות לבדיקת התאמה פרטנית לפרויקטים במתווה ה בחטיבת תשתיות ופרויקטים חטיבת תשתיות ופרויקטים אמונה זה כשני עשורים על ביצוע בדיקות ההתאמה .
עד למועד 88עבור פרויקטי תשתית בעלי פוטנציאל לביצוע בשיתוף המגזר הפרטי פרויקטים מסוגים שונים בהובלת החטיבה 16 סיום הביקורת הושלמה ההקמה של פרויקטים נוספים היו נתונים בשלבי עבודה שונים.
12-ו נמצא כי אף שחטיבת תשתיות ופרויקטים הייתה אמונה על ביצוע בדיקות ההתאמה פרסמה חברת ענבל, שהיא זרוע ביצוע עבור 2015 , רק בשנת PPP ליישום מתווה של החטיבה, הנחיות לבחינת התועלת הכלכלית של המתווה ביחס לחלופה התקציבית .
הנחיות אלה נועדו לנסח מסמך 89)(להלן - נוהל חטיבת תשתיות ופרויקטים ביחס PPP מדיניות אחיד לבחינת התועלת הכלכלית בביצוע פרויקט במתווה של לשיטה התקציבית.
הבחינה עוסקת בפרויקטים שהגורם היוזם מצא שהם כלכליים ולאחר שהוחלט על ביצועם; ככלל היא נועדה לפרויקטי תשתית שהיקף ההשקעה בהם עולה על חצי מיליארד שקלים ונדרשים בהם יכולת הנדסית גבוהה ומרכיב תפעול גדול.
במנהלת הבינוי PPP-הנחיות לבדיקת התאמה פרטנית לפרויקטים במתווה ה מנהלת הבינוי מנהלת שותפויות ציבוריות-פרטיות בתחום הבינוי והיא יחידת מטה .
במסגרת פעילותה 90לייזום ולביצוע של מבנים חדשים והסמכות המקצועית בנושא הובילה המנהלת הקמה של מגוון פרויקטי בינוי ברחבי הארץ, בעיקרם משרדי ממשלה ובתי משפט.
PPP נמצא שאין במנהלת נוהל סדור כתוב לבחינת ההתאמה של יישום מתווה של בטרם מתקבלת ההחלטה על כך, שבפועל לא נערכת בדיקה כאמור ושההחלטה על התאמת פרויקטים ליישום המתווה שמקבלת מנהלת הבינוי נעשית בהתבסס על ניסיון העבר ובלא לבחון את החלופות השונות לעומקן.
תחת זאת עורכת מנהלת .
91הבינוי בדיקה מצומצמת הכוללת נתונים בסיסיים בלבד על הפרויקט ראו אתר אגף החשב הכללי - חטיבת תשתיות ופרויקטים, "אודות חטיבת תשתיות ופרויקטים" 88 https:// mof.
il/AG/About/DivisionsAG/Pages/AboutPPPProjects.
2015 מיום PPP- ענבל חברה לביטוח בע"מ, הנחיות עבודה, הנחיות לביצוע בדיקות התאמה ל 89 .
" ראו האתר של אגף החשב הכללי, נכסי המדינה, "הבינוי הממשלתי 90 ובכלל זה נתונים על השטח, צורכי החניה, מבנה ההתקשרות ומדיניות המחירים - לצד עלויות 91 .
העסקה המוערכות וניתוחי רגישות עבור מענק ההקמה ועלות ההקמה 648 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה (להלן - תשובת מנהלת 2019 בתשובתה של מנהלת הבינוי הממשלתי מדצמבר הבינוי) נמסר כי השיטה והמרכיבים של פרויקטים בתחום הבינוי אחידים, והם אינם תלויים בגודל הפרויקט ובמיקומו.
לכן אין צורך לבצע בדיקת התאמה פרטנית.
לדעתו של משרד מבקר המדינה, המשמעויות הכלכליות של יישום המתווה יכולות לחייב ביצוע בחינה מעמיקה במקרים פרטניים מסוימים.
לפיכך מוצע כי מנהלת הבינוי תבחן במסגרת קידום הנוהל הסדור לבדיקת התאמה, התייחסות למקרים בהם ההחלטה על יישומו תיעשה באופן פרטני, ולאחר ביצוע השוואה לחלופות ביצוע מקובלות.
בפרויקטים שונים PPP אי-ביצוע בדיקת התאמה למתווה של החלטה על הקמת פרויקט בשיתוף המגזר הפרטי נעשית בידי גורם ציבורי האמון על ביצוע בדיקות ההתאמה ועל ניהול ההתקשרות או בהחלטת ממשלה.
פרויקטים כוללים בדרך כלל מפרט מוגדר שאינו מועד PPP-העשויים להתאים למתווה ה לשינויים תכופים ולדרישות שירות משתנות מצד הממשלה.
כמו כן הם כוללים חלוקת סיכונים מתאימה בין הממשלה ליזם.
למרות חשיבותו של ביצוע בדיקות ההתאמה, להלן דוגמאות למקרים שבהם התקבלה החלטה על ביצוע פרויקטים ללא בדיקת התאמה: PPP במתווה של 1 .
שקידמו משרד האנרגיה ומשרד האוצר, הטילה922007 בהחלטת ממשלה משנת הממשלה על החשב הכללי במשרד האוצר למנות ועדת מכרזים בין-משרדית לשם פרסום מכרז בין-לאומי במנגנון של שיתוף הסקטור הפרטי להקמת שתי ).
Plot B - וPlot A ( תחנות כוח סולאריות במתחם אשלים בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה כי משרד האנרגיה ומשרד האוצר, שקידמו החלטה ממשלתית זו, לא ביצעו בדיקות להתאמתו של יישום מתווה של שותפות ציבורית-פרטית בטרם הוחלט כך.
קיבלה הממשלה החלטה על הקמת מתקן ההתפלה בשורק 2008 במהלך שנת .
החלטה זו התקבלה בעקבות הצלחתם 93במתווה של שותפות ציבורית-פרטית , "מדיניות להגדלת כושר הייצור ולצמצום הביקושים במשק החשמל" 2390 החלטת הממשלה 92 .
07 ( , "סקירה בנושא משק המים בישראל ותכנית חירום להתמודדות עם המשבר 3533 החלטת הממשלה 93 .
08 ( "הקשה במים 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי649 משרד האוצר | משרד האוצר | של מתקנים אחרים שהוקמו במתכונת זו באשקלון, בחדרה ובפלמחים.
הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בטרם התקבלה ההחלטה על כך, לא נערכה בחינת התאמה להקמת מתקן ההתפלה בשורק במתווה של שיתוף המגזר הפרטי ואף לא ביחס ליתר מתקני ההתפלה שהוקמו קודם לכן.
יצוין כי במהלך שנת הטילה הממשלה על חטיבת תשתיות ופרויקטים למנות ועדת מכרזים 942018 לצורך פרסום מכרזים להקמת מתקני התפלה נוספים בשורק ובאזור הגליל המערבי בשיתוף המגזר הפרטי, וזאת בלא שבוצעה בדיקת התאמה פרטנית עבורם המצדיקה את יישום המתווה.
על פי הגישה של חטיבת תשתיות ופרויקטים, בדיקות ההתאמה אינן נדרשות בתחומים מסוימים אשר פרויקטים שבוצעו בהם בשיתוף המגזר הפרטי היו 2020 מוצלחים, למשל הקמת מתקני התפלה.
בתשובתו של משרד האנרגיה מינואר צוין: "בכל הניתוחים המוכרים לנו בנושא המאפיינים הקיימים במתקן התפלה .
לאור האמור, לא PPP-הינם כאלו המתאימים באופן מובהק לשיטת ההקמה ב נראה כי יש מקום או צורך לבחון הקמתו של כל מתקן מחדש בשיטה זו".
אף שבפרויקט להקמת מתקן התפלה נדרש ידע וניסיון שיש בידי המגזר הפרטי ולפיכך הוא בעל יתרון בתחום זה, יש מגוון של צורות התקשרות אפשריות, ובחינות ההתאמה נועדו לבחון אם שותפות בין המגזרים היא הצורה המיטבית.
יתר על כן, אשר לגישה הגורסת שאין צורך בבחינה התאמה בפרויקטים דומים כמתקני התפלה, מוטב כי החטיבה תבחן את האפשרות לערוך לכל הפחות בדיקת התאמה מעמיקה אחת שתתמוך בקביעה זו בטרם תתקבל ההחלטה על אימוץ המתווה בפרויקטים האחרים.
28 פרויקטים מתוך 25 הביקורת העלתה כי לא בוצעו בחינות מקדימות עבור .
9512 פרויקטים שמנהלת חטיבת תשתיות ופרויקטים, כפי שמציג תרשים בתחומי PPP פרויקטים במתווה של 15 בפרט לא בוצעו בדיקות התאמה להקמת , "תוכנית אסטרטגית להתמודדות עם תקופת בצורת במשק המים בשנים 3866 החלטת הממשלה 94 .
18 ( "2030 - 2019 נעשו בדיקות עבור פרויקט אחד שהקמתו הושלמה (מרכז ההדרכה של משטרת ישראל בבית שמש 95 ), ושני הפרויקטים הנותרים היו בשלבי מכרז או בשלבי הקמה במועד סיום הביקורת] 2006 מאי[ .
)]2017 אוגוסט[ , מתקן להפקת אנרגיה מפסולת] 2013 אוקטובר[ 16 (כביש 650 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה , חלקם ראשוניים מסוגם, שעליהם הוחלט בטרם פורסם97 והתחבורה96הבינוי נוהל חטיבת תשתיות ופרויקטים.
יתר על כן, הביקורת העלתה כי גם לאחר פרויקטים נוספים אף שמדובר 10-פרסום הנוהל לא נערכה בדיקת התאמה ל או בפרויקטים בתחומים שלא הוכח היתרון של 98בפרויקטים ראשונים בתחומם .
99יישום המתווה בהקמתם ובתפעולם ביצוע בדיקות התאמה בידי חטיבת תשתיות ופרויקטים לפני : 12 תרשים פרסום נוהל העבודה ואחריו המקור: חטיבת תשתיות ופרויקטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה בית חולים אשדוד.
96 ,7- ו3 קטעים 6 קטע מרכזי, כביש 6 , הנתיב המהיר לתל-אביב, מנהרות הכרמל, כביש 431 כביש 97 .
רק"ל ירושלים-קו אדום שדה תעופה בין-לאומי משלים לנתב"ג נתון בשלב טרום מכרז במועד הביקורת.
98 נתיבים מהירים בגוש דן, מתקן לטיפול במי תהום מזוהמים (תע"ש השרון), מתקן לטיפול בפסולת 99 .
PV דימונה, PV2 אשלים, אדומים מעלה- 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי651 משרד האוצר | משרד האוצר | בדיקות ההתאמה משמשות כלי חשוב בקבלת החלטה על ביצוע פרויקט והן הבסיס הנדרש לפעילותה של חטיבת תשתיות PPP במתווה של ופרויקטים.
לפיכך על החטיבה להקפיד על יישום נהליה לביצוע בדיקות התאמה, ובייחוד בפרויקטים ראשונים בתחומם.
לדעתו של משרד מבקר המדינה, בהיעדר בחינת התאמה מקדמית טרם , נמנעת ממקבלי PPP קבלת ההחלטה על ביצוע פרויקט במתווה של ההחלטות האפשרות לבחור בשיטת הביצוע המיטבית על בסיס כל המידע הרלוונטי, דבר שעשויות להיות לו השלכות משמעותיות על הפרויקט כולו.
לפיכך ראוי לבחון את יישום בדיקות ההתאמה כרכיב יסודי ובלתי נפרד בהליך קבלת ההחלטה על שיטת הביצוע, ובפרט לנוכח המשמעויות הכלכליות הנגזרות מכך.
ליקויים בביצוע בדיקות התאמה כי היתרונות של יישום 1002008 משרד מבקר המדינה של ארה"ב ציין בדוח משנת אינם מובטחים.
לדעתו, ראוי לערוך ניתוח מקיף אשר יבדוק אם יש PPP-מתווה ה יתרונות ביישום זה, והניתוח ישמש בסיס לקביעה אם שותפות ציבורית-פרטית היא המתאימה בנסיבות הספציפיות.
עוד ציין מבקר המדינה של ארה"ב כי יש לבחון כיצד ניתן להשיא את תרומתה של השותפות לציבור.
בחינות ההתאמה כוללות הנחות ואומדנים רבים ויש לשקלל אותם בעת ביצוע הבדיקות.
היעדר מרכיב אחד אינו צפוי לגרור בהכרח טעות בתוצאה הסופית, אולם אי-שקלול מצטבר של המרכיבים עלול להוביל לתוצאה לא רצויה זו.
להלן מרכיבים שלגביהם נמצאו ליקויים בביצוע בדיקות ההתאמה: שימוש בהערכה אינטגרטיבית אם פרויקט עמד בתנאי הסף, יש לבצע בחינה פרטנית כדי לאשש את התאמתו .
כאמור לעיל, הבדיקה מבוססת בדרך כלל על הערכה PPP ליישום המתווה של אינטגרטיבית המשלבת הערכה כמותית ואיכותית.
שילוב זה נועד לשפר את מידת הדיוק של התחזית של בחינת ההתאמה להקמת פרויקט בשיתוף המגזר הפרטי ולהגדיל את הביטחון בבחירת חלופה זו על פני אחרות.
United States Government Accountability Office )GAO(, Highway Public -Private Partnerships 100 .
75 ', עמ) 2008( 652 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ההערכה הכמותית נעשית באמצעות מודל פיננסי המכיל הנחות ואומדנים ליצירת השוואה בין תזרימי הפרויקט המהוונים של חלופות הביצוע כדי לבדוק אם יש יתרון ליישום המתווה.
המודל הפיננסי מתרגם את כל ההיבטים הייחודים בכל פרויקט להיבטים מדידים כדי לאפשר השוואה מתבקשת בין העלויות בחלופות הביצוע המוצעות.
לכן מבצע בדיקת ההתאמה נדרש לעבוד בזהירות ולהשתמש בהנחות ובאומדנים סבירים המשקפים בדרך הטובה ביותר את המציאות במועד קבלת ההחלטה על יישום המתווה.
עם זאת, המודל הפיננסי מוגבל ביכולתו להקיף את כל המשתנים המשפיעים על קבלת החלטה זו.
משום כך ההערכה האיכותית משמשת כהערכה משלימה ובוחנת אם שותפות ציבורית-פרטית ישימה בהתאם למאפייני הפרויקט הייחודיים.
לשם כך נבחנת העמידה של הפרויקט בקריטריונים אובייקטיביים איכותיים המנבאים את מידת .
הערכה זו אינה דורשת ממקבלי ההחלטה להשוות בין 101ההצלחה של יישום המתווה .
102חלופות הביצוע או לבחון אם מתקבלת התמורה הטובה ביותר לכסף נמצא כי למרות היתרונות הגלומים בהערכה אינטגרטיבית, השימוש בה אינו סדור: בחלק מבדיקות ההתאמה לא נעשתה הערכה כמותית ובאחרות לא נעשתה הערכה איכותית.
אם כן, לא בכל בדיקות ההתאמה נעשית השוואה בין חלופות ביצוע אפשריות להקמת הפרויקט.
כך נמנעת היכולת להעריך את היתרונות והחסרונות של הקמת הפרויקט בחלופות המוצעות ולבחור בחלופה המיטבית עבור כל פרויקט.
להלן דוגמאות אחדות לבדיקות חלקיות שבוצעו: א.
הפרויקטים 21 : בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה כי בכלמנהלת הבינוי שקידמה מנהלת הבינוי נעשו בדיקות ההתאמה על פי הערכה כמותית בלבד.
בהיעדר הערכה איכותית פרטנית בולט חסרונה של ההתייחסות להקצאת הסיכונים, להיבטי תחרות וליתר תנאי הסף המצדיקים הקמת פרויקט במתווה של שיתוף המגזר הפרטי.
נוסף על כך נמצא כי הבדיקות של המנהלת חסרות מרכיב השוואתי לחלופות בהם: קיומו של רכיב תפעול גדול, האפשרות לגמישות של המגזר הפרטי בתכנון, היכולת לעשות 101 שימוש חלופי בנכסי הפרויקט, מידת המורכבות של הלוגיסטיקה ושל הטכנולוגיה, קיומם של גבולות פיזיים וגבולות אחריות ברורים לפרויקט, קיום מעטפת סטטוטורית וחוקית, סינרגיה רבה בין השירות לבין מרכיבי הבינוי וההפעלה.
11 ,7 ', עמ Review of the VFM Assessment Process for PFI, The National Audit Office 102 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי653 משרד האוצר | משרד האוצר | .
בתשובתה של מנהלת הבינוי נאמר כי החלופות הקיימות103ביצוע אפשריות הן הקמת הפרויקטים בשיטה התקציבית או שכירת מבנים.
עם PPP-למתווה ה זאת, מאחר שהחלופה התקציבית אינה ישימה מבחינת המדיניות והמשאבים, בדיקות ההתאמה נעשות לעומת חלופת השכירות, הנחותה מבחינה כלכלית.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי השוואה בין חלופות ביצוע אפשריות ובמניעת PPP-היא מרכיב חשוב בקבלת ההחלטה על יישום מתווה ה בחירתו מתוך שיקולי תקציב גרידא, לכן מומלץ להקפיד על ההשוואה בבדיקות ההתאמה.
יתרה מזו, השוואה לחלופות נחותות מבחינה כלכלית בלבד עלולה להטות את שיקול הדעת של מקבלי ההחלטות.
על כן ראוי להציג את עלות החלופה התקציבית ולו למטרת הצגת אומדן ראוי לעלות חלופית כאשר קיים מקור תקציבי.
בדיקתו של משרד מבקר המדינה העלתה כי שלוש מתוך חמש משרד הביטחון: בדיקות ההתאמה עבור פרויקטים שמקדם המשרד אינן מבטאות את התמורות הגלומות בחלופות הביצוע האחרות ואינן דנות בשיטת הביצוע העדיפה.
בפרט, בשתיים מתוך שלוש הבדיקות שלעיל הוצג החיסכון הצפוי מהקמת הפרויקט , ובדיקה אחרת התמקדה בתועלות 104בלא שיקוף ההבדלים בין חלופות הביצוע ללא התייחסות למשמעויות הנגזרות PPP-של הקמת הפרויקט במתווה ה מהקמת הפרויקט בחלופות ביצוע שונות ובלא לבצע הערכה כמותית, שלה .
105חשיבות רבה בקבלת ההחלטה על שאלתם של נציגי צוות הביקורת השיב נציג משרד הביטחון כי חישוב העלויות מבוסס על השיטה התקציבית, וכי נעשתה הערכה כמותית נוסף על ההערכה האיכותית עבור בדיקת התאמה זו, ואולם בפועל נמצא כי אין תיעוד לביצוע בדיקה כאמור.
אי שימוש בהערכה איכותית ובמרכיב השוואתי באופן סדור מחטיא את מטרת הבדיקה ועלול להוביל להטיית שיקול הדעת בבחירת חלופת הביצוע הראויה להקמת הפרויקט לאחר שהוכחה כדאיותו.
על בדיקות ההתאמה להשוות בין חלופות ביצוע אפשריות כדי כך היה לדוגמה בבדיקות של הפרויקטים של קריות הממשלה בנתניה ובקריית התקשוב.
)2009 ), מרה"ס-אט"ל (ינואר 2011 בדיקות ההתאמה של קמפוס טכנולוגי (ינואר 104 .
)2012 בדיקת ההתאמה של פרויקט מעבר אמ"ן לנגב (אפריל 105 654 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה לאמוד את טיבה של הקמת הפרויקט בשיתוף המגזר הפרטי ולבסס את הבחירה בחלופה זו.
קביעת מקדם התייעלות מקדם התייעלות מבטא את יתרונות הביצוע של הפרויקט ביחס לחלופות ביצוע אחרות.
כלי זה נועד לשקף את שיעור החיסכון הצפוי להיווצר בעקבות הקמת .
יישומו נוגע הן לשלב ההקמה והן לשלב התפעול PPP פרויקט במתווה של והתחזוקה.
פוטנציאל החיסכון בשלב הראשון נובע בעיקר מחדשנות ומשימוש בטכנולוגיה מתקדמת המצויה בידי המגזר הפרטי.
החיסכון מותנה בשילוב הון פרטי ובתמיכתן של תקנות התכנון והרכש המקומי במימוש החדשנות המוצעת.
עם זאת, כי PPP הדגיש בהמלצותיו לביצוע בדיקות התאמה ליישום מתווה של OECD ארגון אין להניח שאכן צפוי חיסכון מסוג זה אלא לאחר שבוצעה בדיקה פרטנית המעידה , ולפיכך יש להשתמש בו בזהירות ורק כשיש הצדקה לכך.
106על קיומו חיסכון אפשרי בשלב השני מושג באמצעות תכלול וסינרגיה מובנית בין שלבי הביצוע השונים של הפרויקט, לאורך כל חייו, בזכות הקשר בין הגורם המתכנן והבונה את הפרויקט לבין הגורם המתחזק אותו ומפעיל אותו.
אחריותו של הזכיין לטווח הארוך היא תמריץ עבורו לפעול להקמת הפרויקט בתכנון מיטבי שיתמוך .
יתרונות 107בתפעולו, ומאפשרת לממש את היתרונות הטמונים בבסיס המתווה אלה מתעצמים ככל שמרכיבי התפעול והתחזוקה בעלי חשיבות בפרויקט, ובהנחה שהמגזר הפרטי יפעל להפחית את העלויות לאורך כל חיי הפרויקט.
מחקר שביצעה המועצה הלאומית לשותפות ציבורית-פרטית בארה"ב מראה שיישום המתווה כרוך בעלויות גבוהות בשלב ההקמה ביחס לשיטה התקציבית, אולם על פי רוב צפוי .
108חיסכון לאורך חיי הפרויקט א.
מורה 2015 נוהל חטיבת תשתיות ופרויקטים משנתחטיבת תשתיות ופרויקטים: בביצוע כל בדיקת 15% עד10% על שימוש במקדם התייעלות שנתי בשיעור של התאמה עבור אומדני העלויות, הן בשלב ההקמה והן בשלב התפעול והתחזוקה, וזאת בהסתמך על ניסיון בין-לאומי שנצבר בביצוע פרויקטים בשיתוף המגזר .
אף על פי כן, משיחות שערך צוות הביקורת עם נציגי חטיבת תשתיות 109הפרטי .
38 ', עמ OECD , Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom 106 http://www.
org/competition /competitionissuesinpublic -privatepartnerships .
10 ', עמ The National Council for PPP, Assessing the Added Value of PPP 108 .
2015 ,"PPP- ענבל חברה לביטוח בע"מ, הנחיות עבודה, "הנחיות לביצוע בדיקות התאמה ל 109 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי655 משרד האוצר | משרד האוצר | ופרויקטים עולה כי אין בידם כל ביסוס לשימוש במקדמי התייעלות, ובפרט בשיעורים שנקבעו בנוהל העבודה.
יתר על כן, הביקורת העלתה כי בכל בדיקות 15% ההתאמה שערכה החטיבה נעשה שימוש במקדמי התייעלות בשיעור של .
ניתוחי רגישות שביצעה החטיבה בבדיקות 110לפחות מכלל עלויות הפרויקט ההתאמה מראים שאיזון כלכלי לעומת חלופת הביצוע התקציבית מתקבל .
על כן שימוש במקדם 12%111 עד10% ביישום מקדם התייעלות בשיעור של התייעלות נמוך מזה שאימצה החטיבה עשוי לבטל את כדאיותו הכלכלית של ביצוע הפרויקט בשיתוף המגזר הפרטי ביחס לחלופה התקציבית.
על חטיבת תשתיות ופרויקטים להשתמש במקדמי התייעלות מדויקים ככל שניתן, המבוססים על ניסיון בין-לאומי ועל מאפייני הפרויקט הייחודים, כדי לשקף נכונה את התועלת הכלכלית הצפויה (אם אכן צפויה בו תועלת) ביחס לתועלת PPP מיישום מתווה של הצפויה מחלופות ביצוע אחרות.
על החטיבה להשתמש במקדם ההתייעלות באופן זהיר, פרטני ומדוד עבור כל פרויקט ולהימנע מההנחה השרירותית בדבר קיומו לנוכח עוצמת השפעתו על תוצאת הניתוח של המודל הפיננסי.
זאת ועוד, באחת משלוש בדיקות ההתאמה שבוצעו בחטיבה הוצג כי יישום בתחום התשתיות בשיתוף המגזר הפרטי הוביל כביכול PPP מתווה של להפחתה ניכרת של העלויות בפרויקטים קודמים שקידמה החטיבה, זאת אף .
על 112)שלא נאספו נתונים על שיעור החיסכון שהושג (אם אכן היה חיסכון בסיס קביעה לא מבוססת זו אף הוצדק השימוש במקדם ההתייעלות שנקבע גם בפרויקטים נוספים.
ראוי כי חטיבת תשתיות ופרויקטים תבצע עבור כל פרויקט בחינה פרטנית של פוטנציאל ההתייעלות הגלום בו, תוך שקלול המאפיינים והסיכונים הייחודיים לו בתנאי השוק הרלוונטיים במועד הנבחן.
) - 2006 , מרכז ההדרכה של משטרת ישראל בבית שמש (מאי 15% - )2013 (אוקטובר 16 כביש 110 .
15% - )2017 בתפעול, מתקן להפקת אנרגיה מפסולת (אוגוסט 27% - 17%- בהקמה ו 10% ) - אין 2006 , מרכז ההדרכה של משטרת ישראל בבית שמש (מאי 10% - )2013 (אוקטובר 16 כביש 111 .
12% - )2017 ניתוח רגישות, מתקן להפקת אנרגיה מפסולת (אוגוסט .
20 '), עמ 2013 (אוקטובר 16 בדיקת ההתאמה לכביש 112 656 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה .
ב בדיקות ההתאמה שמבצעת מנהלת הבינוי כוללות יישום של מנהלת הבינוי: מקדם התייעלות המבוסס לדבריה על הידע והניסיון שצברה, ומסתכם בשיעור .
המנהלת גורסת כי קביעה זו מבטאת את יכולתם של היזמים 15% קבוע של לשלוט בתהליך התכנון, ההקמה והתפעול לצד היתרונות הנובעים מהקמה ותחזוקה בידי גורם אחד, והבדיקות משקפות את הערך הכלכלי המשוקלל בהצעה הכספית לעלות הפרויקט.
הביקורת העלתה כי מקדם ההתייעלות שהמנהלת השתמשה בו בכל בדיקות ההתאמה שביצעה נקבע בלא בדיקה פרטנית מקדימה, וכי הוא .
מאחר שהפרויקטים 113OECD אינו עולה בקנה אחד עם המלצות ארגון בתחום הבינוי הם פשוטים ורכיב התפעול והתחזוקה בהם קטן ביחס לתחומים אחרים שבהם מיושם המתווה, חשוב מאוד לדרוש ממנהלת הבינוי להוכיח את ההתייעלות ואת שיעורה ולבסס אותה היטב בטרם ייעשה שימוש בהנחות אלה בבדיקות התאמה לפרויקטים.
לדעתו של משרד מבקר המדינה, על מנהלת הבינוי לבחון לעומקן את ההנחות שבבסיס השימוש במקדם ההתייעלות ואת אופן השימוש בו.
הנחיות העבודה של משרד הביטחון אינן מורות על יישום משרד הביטחון: , אולם המשרד גורס כי יש סינרגיה 114מקדם התייעלות בבניית המודל הפיננסי בין שלבי הפרויקטים שבביצועו.
גורמים במשרד הביטחון שעימם נפגש צוות הביקורת ציינו כי מקדם ההתייעלות נקבע על פי אופיו של הפרויקט, על פי מורכבותו ועל פי ההנחה לגבי יכולת הזכיין ליזום צעדי התייעלות להקטנת העלויות.