HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
נוסף על כך ניתן להקיש בנוגע לרפורמה גם מהוראות סעיפים 39א ו-40 לחוק, שכן אם בהצעת חוק נדרש לפרט דרכי מימון, ואם תקנות והוראות מינהל שביצוען כרוך בהוצאה לא יותקנו אלא אם תוקצבו, ניתן ללמוד מכך כי יש חובה לפרט את התקציב גם ליישומה של רפורמה כרפורמת הלמידה המשמעותית.
27 ,מבקר המדינהדוח שנתי 62 (2012 '), בפרק "תקשוב מערכת החינוך" עמ706 .
תקציב ייעודי במסגרת .
אולם, בשלב גיבוש הרפורמה ובשנה הראשונה להחלתה, שנת הלימודים התשע"ה, החליטה הנהלת המשרד שלא להקצות ליישום הרפורמה תקציב ייעודי במסגרת חוק התקציב או בהחלטת ממשלה28.
המשרד גם לא בחן בשלבים מאוחרים יותר של ניהול הרפורמה את הצורך בהקצאה תקציבית ייעודית לנושא.
המנכ"לית לשעבר מסרה בתשובתה כי הרפורמה גובשה בשיתוף ארגון המורים ומרכז השלטון המקומי, ובפברואר 2014 נחתם הסכם שכר עם המורים המעגן תוספת תקציב קבועה בבסיס התקציב של משרד החינוך הנובעת בין היתר מרפורמת הלמידה המשמעותית.
לעומת זאת, המשרד מסר בתשובתו כי הקצה סכום תוספתי של כ-315 ,מיליון ש"ח בבסיס התקציב לטובת יישום הרפורמה וזאת שלא במסגרת תקנה תקציבית ספציפית כמפורט בספר התקציב לשנת התקציב 2016-2015 .
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"לית לשעבר כי ההסכם האמור אינו נותן מענה לעיגון התקציב הנדרש לרפו רמת הלמידה המשמעותית באופן שיאפשר את ניהולה כהלכה לאורך זמן.
מהסכם השכר מפברואר 2014 ,שעליו חתומים הממונה על השכר, המנכ"לית לשעבר ויו"ר ארגון המורים עולה כי הגמולים שפורטו בהסכם מבטאים שינויים, תוספות ועדכונים להסכם השכר הקיבוצי למורי החינוך העל -יסודי לפי הרפורמה "עוז לתמורה"; תמורתם, התבקש ארגון המורים העל -יסודיים לאשר את הלמידה המשמעותית ותכנית ההיבחנות החדשה ללא תוספות שכר.
אין בהסכם מענה למכלול הסוגיות התקציביות הנגזרות ממרכיבי הרפורמה - לא ניתנו תמריצים למורים לשיפור דרכי ההוראה, לא הוקצו תקציבים לפיתוח מקצועי בנושא למידה משמעותית ולפיתוח מרחבי למידה ותשתיות פיזיות המאפשרות למידה משמעותית.
משמעות הדבר היא כי לא הוקצה תקציב ייעודי שיאפשר לנהל את הרפורמה כהלכה ולהבטיח את יישומה.
בנוגע לתשובתו של המשרד יוער כי מדובר בהקצאה תקציבית שלא במסגרת תקנה תקציבית י יעודית, כמומלץ במדריך הממשלתי לתכנית ייעודית ארוכת טווח כרפורמה, אלא בהקצאה לפעילות השוטפת של המשרד.
28 'בהחלטת ממשלה מס674 מ- 8.
15 בנושא "יישום הסכמים קואליציוניים" הוחלט לאשר את התאמת תקציב הממשלה לשנים 2016-2015 להגדלת תמיכת המדינה במוסדות התורניים לפי חלוקה לתחומים.
בנספח א' במסגרתה התייחסות לתקצוב למידה משמעותית בכל אחת מהשנים האלה.
ראוי היה, בייחוד ברפורמה מורכבת וארוכת טווח, שערב היציאה ליישום יבוצע תהליך תכנון שיטתי הבנוי נדבך על נדבך ומלווה בלוחות זמנים ובמנגנון מעקב ומשוב, כדי להג דיל מבעוד מועד את סיכויי הצלחתה.
לפיכך, הנהלת המשרד, בראשות המנכ"לית לשעבר, נדרשה מיד עם הכרזת שר החינוך לשעבר על הרפורמה ועד ערב החלת הרפורמה על מערכת החינוך, להשתמש בארגז הכלים של המדריך הממשלתי המנחה כיצד יש לבצע מהלכים ממשלתיים דומים שנועדו לחולל שינוי עמוק; ובכלל זה, לקבוע אילו מרכיבים מתוך התכנית הגדולה יש לבצע כשלב ראשון וליישם אותם כבר בשנת הלימודים המתחילה ומה יהיו השלבים הבאים ליישום.
נוסף למדריך הממשלתי עמדו לרשות הנהלת המשרד הידע והניסיון הקודמים שהיא צברה לאורך שנים בתכנון רפורמות ויישומן; אולם היא לא השתמשה בכלים שעמדו לרשותה כאמור ולא קבעה תכנית סדורה ליישום הרפורמה.
מאחר שהשינוי העמוק במערכת החינוך נוגע לא רק ליחידות מטה המשרד, המחוזות ובתי הספר אלא גם לגופים ציבוריים אחרים ולבעלי עניין רבים, כמו המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג), מרכז השלטון המקומי, רשתות החינוך וארגונים של החברה האזרחית, שהירתמותם למהלך יכולה לתרום להצלחתו, ומכיוון שהשינוי נדרש גם למשאבים ותקציבים ייעודיים, על משרד החינוך לשקול לעגן את הרפורמה בהחלטת ממשלה; מהלך זה עשוי לעלות את הרפורמה גבוה יותר בסדר העדיפות הלאומי ולהעני ק לה גיבוי ארוך טווח ומחויבות רחבה יותר מצד בעלי העניין וגם מבחינת הצרכים התקציביים והצורך בשיתוף פעולה שיביא לידי הסרת חסמים ביישומה.
ניהול רפורמת הלמידה המשמעותית בידי המטה והיערכותו להטמעתה .
הצלחה ביישום של שינויים ארוכי טווח , כל שכן של רפורמות מורכבו ת כמו למידה משמעותית, תלויה במידה רבה באפקטיביות של ניהולם; בהקשר זה צוין במדריך הממשלתי, בפרק על "שלבים בגיבוש תכנית ייעודית" כי "תהליך גיבושה וביצועה של תכנית ייעודית הוא תהליך של ניהול שינוי לכל דבר ועניין".
עוד צוין במדריך כי לשם הנעת תהליך התכנון נדרש לקבוע מי יהיה הגורם המוביל של השינוי.
המדריך מציע ארבע אפשרויות והרלבנטיות מהן לרפורמה הן קביעת גורם מוביל שהוא "צוות אגפי בראשות ראש אגף במשרד" או "צוות בין אגפי בראשות גורם בהנהלת המשרד".
לאחר גיבוש התכנית יש לקבוע את גופי הביצוע שלה ואת גופי המעקב, לרב ות הערכת התכנית במהלך חייה, קביעת מנגנון השיתוף והדיווח של הגופים וקביעת מדדים ומעקב אחריהם.
לפיכך, לקראת יישום הרפורמה נדרש משרד החינוך לקבוע את מתכונת הניהול שלה היכולה להתבצע בדרכים שונות שהמשותף לכולן הוא קביעת גורם 780 |דוח שנתי 68ג .
מצופה שגורם זה יהיה אחראי-על המופקד על ניהול הרפורמה מול כל הגופים הרלוונטיים במשרד ועל תכלול כל התהליכים.
נוסף לכך, כמפורט במדריך הממשלתי נדרש לקבוע גם את מנגנון הדיווח שיאפשר עדכון הדדי בין כל הגורמים ודיווח על התקדמות יישום הרפורמה.
לצורך ההשוואה, למשל במסגרת הרפורמה "ניהול ההון ה אנושי בשירות המדינה", שהיא רפורמה עמוקה ורחבה ביותר ונוגעת לכלל השירות הציבורי, הוקם מטה מיוחד שתפקידו להוביל את יישום מרכיביה 29 ; במסגרת המטה הוקמו אגפים ייעודיים וכן 35 צוותי עבודה.
לצורך ביצועה של הרפורמה מינתה הממשלה ועדת היגוי בראשות נציב שירות המדינה וחבריה הם בכירים משירות המדינה - "העובדה שנבחרו על חשיבות הליווי ועל הצורך ]מלמדת[ לכהן בוועדה בכירים בממשל, מלמדים בהתגייסות ובסיוע תדיר של גורמים אלה בסילוק חסמים במהלך יישומה של הרפורמה".
זאת ועוד, כדי להסדיר ולייעל את דרכי הניהול של רפורמת הלמידה המשמעותית חשוב גם לגבות אותן בנהלים או בהוראות שעה או לכל הפחות במסמך מסגרת מתאים; המדריך הממשלתי קובע בנוגע לכך שנדרש לקבוע את "מתודולוגיית העבודה, ובכלל זה מסגרת העבודה, הרכב צוות התכנון.
דרך ניהול הצוות ואבני דרך לתהליך עצמו" (ההדגשה במקור).
המנכ"לית לשעב ר ריכזה, הובילה וניהלה את הרפורמה.
כמו כן היא קיימה פגישות עם גורמים שונים במשרד.
אולם בביקורת עלו כמה חסמים שהקשו את ניהולה ויישומה.
חסמים וליקויים בניהול הרפורמה .
כעשרה חודשים לאחר הודעת הדוברות מינתה המנכ"לית לשעבר ועדת היגוי מורחבת להובלת קידום הלמידה המשמעותית שהיא כאמור המטרה "מספר 1 " של התכנית האסטרטגית שקבע המשרד.
חבריה היו בכירי יחידות המטה 30 (להלן- ועדת ההיגוי).
בד בבד עם פועלם במסגרת ועדת ההיגוי היו חבריה שותפים בצוותים נוספים שלהם נגיעה לקידום הרפורמה31.
29 ,מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד (2017 ,"), "הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה עמ' 28 .
30 ,מנכ"לית ראמ"ה, מנהל מינהל עובדי הוראה, מנהל מינהל חברה ונוער, מנהל מינהל הפיתוח מנהל מינהל רישוי, בקרה ואכיפה, מנהלת האגף לתכנון ואסטרטגיה, סגנית יו"ר המזכירות הפדגוגית ומנהלות אגפי הגיל במינהל הפדגוגי.
31 למשל, צוות "ניהול השינוי" שכינסה המנכ"לית לשעבר וחבריו היו ראשי צוותי המטרות השונות של התכנית האסטרטגית.
אי-הסדרת מעמדה של ועדת ההיגוי וסמכויותיה: הנהלת המשרד לא הקנתה לוועדת ההיגוי סמכויות ושליטה על משאבים כדי להוביל את תהליך השינוי העמוק.
היא לא גיבשה נוהל המסדיר את עבודתה ולא הגדירה את משך כהונתה.
יתרה מזו, הוועדה לא הגדירה לעצמה את מתכונת עבודתה, למשל תדירות מפגשיה, לוחות הזמנים לשלבי היישום וההטמעה של הרפורמה ואבני הדרך להשגה, שיסייעו במעקב אחר התקדמות הרפורמה.
הנהלת המשרד גם לא התוותה את מערך הדיווחים לוועדה - אילו נתונים יוצגו ומה תהיה תדירות הצגתם ומי יהיה אחראי לאיסופם, לניתוחם ולהצגתם בפני הוועדה.
מלכתחילה הגבילה מתכונת זו את יכולתה של ועדת ההיגוי לשמש גורם משמעותי בניהול והובלה של הרפורמה עד להטמעתה המלאה והשגת יעדיה.
ליקויים בתפקוד ועדת ההיגוי : בכתב המינוי של הוועדה נקבע כי תפקידה לנהל את קידום הרפורמה, ובכלל זה לתכלל ולרכז את תמונת המצב על התקדמותה; לקבוע מדדי ביצוע ללמידה המשמעותית; לדון בסוגיות ליבה אסטרטגיות הנוגעות לקידום למידה משמעותית; ולתכלל את מסמכי המדיניות בדבר קידום למידה משמעותית.
נוסף לזה, הוועדה אמורה לגבש הצעות לכלים להטמעת הלמידה המשמעותית, והיא נדרשה, על פי שיקול דעתה, להמליץ על שינויים בכלים שכבר נהוגים במערכת.
לביצוע תפקידיה התבקשה הוועדה להתייעץ עם גורמי מקצוע רלוונטיים בתחום הפדגוגיה.
נמצא כי בפועל לא התמקדה הוועדה במשימות שלתכליתן היא הוקמה.
היא לא עסקה במשימות האלה שנקבעו בכתב מינויה: יצירת תמונת מצב כוללת על הה תקדמות ביישומה; קביעת מדדים ל רפורמה; דיון בסוגיות אסטרטגיות הנוגעות לקידום למידה משמעותית, ובכלל זה דיון בחסמים המונעים את קידומה ועדכון של המסמכים של מד יניות ה למידה המשמעותית בהתאם.
במקום זאת הסתפקה הוועדה, בעיקר בקביעת משימות לתהליכי ההטמעה במינהלים השונים ובמחוזות, שחלקן אף לא בוצעו, ובמעקב אחר ביצוען.
משימות אלה אמנם חיוניות אך אין בהן די, משום שבהתנהלותה לא מילאה ועדת ההיגוי את משימתה לשמש גורם- על המנווט את יישום הרפורמה, משלב בין מפעיליה ומתאם ברציפות את תהליכיה.
זאת ועוד, הוועדה קבעה כי כל אחד מחבריה שהוא בעל תפקיד ניהולי במטה יהיה אחראי ליישום המשימות ביחידה שהוא אחראי לה.
יוצא אפוא שבפועל שימשה הוועדה גם גוף מנהל ומפקח וגם גוף מבצע; דואליות זו ייתכן שפגעה ביכולתה לשמש גורם מפקח.
ואכן, היעדר ההפרדה בין הביצוע לפיקוח הביא לכך שחלק מהמשימות שהיא קבעה כלל לא יושמו.
העובדה שסמכות מנהלי הרפורמה לא הוגדרה היא קושי נוסף שמנע ממנהלי הרפורמה מלאכוף את החלטותיהם על חברי הוועדה, כמו גם על הגורמים האחרים שנדרשו לבצע את המשימות שקבעה הוועדה.
אשר להכרעה במחלוקות, אף כי שבו ועלו בדיוני 782 |דוח שנתי 68ג .
ועדת ההיגוי מחלוקות עקרוניות הנוגעות למרכיבים מרכזיים של הרפורמה, בחר לעתים המינהל הפדגוגי, שעמד בראש הוועדה וניהל אותה, שלא להכריע בהן.
בנוגע לריכוז תמונת המצב על התקדמות הרפורמה העלתה הביקורת כי במסמכים של המשרד לא נמצאו פרוטוקולים המעידים על כך שהמנכ"לית לשעבר דנה בדוחות הסטטוס שוועדת ההיגוי העבירה אליה או מסמכים המעידים על זיהוי בעיות בהטמעה או על הנחיות ביצוע כלשהן ליחידות השונות וקבלת החלטות ניהוליות המבוססות עליהן.
הפסקת פעילות הוועדה: הוועדה שמונתה בסוף המחצית הראשונה של שנת 2014 להוביל ולנהל את יישום הרפורמה, הפסיקה את פעילותה כשנה וחצי בלבד לאחר תחילת היישום, בלי שהנהלת המשרד קיבלה החלטה על כך וללא נימוק או הסבר של הוועדה עצמה.
הפסקת פעילותה של הוועדה הותירה את פרויקט הרפורמה ללא תשתית ארגונית ומינהלית הדרושה להובלתה ולניהולה.
עם הפסקת פעילותה של ועדת ההיגוי לא עמד לצד המנכ"לית לשעבר גורם אחד שהיה אחראי לניהול הרפורמה.
כל יחידת מטה במשרד התמקדה בעשייתה שלה ופעלה בנפרד לפי יעדים ומשימות שהציבה לעצמה, ועשתה כן ללא ערוץ קבוע לדיון, ללא תיאום עם הגורמים הרלוונטיים האחרים וללא קביעת סדרי עדיפויות.
מאז הפסקת פעילותה של הוועדה גם לא נאסף באופן מובנה מידע בנוגע ליישום הרפורמה, ואף שמדובר בעשייה מרכזית של המשרד החובקת את כל יחידותיו, מטה המשרד אינו מחזיק בבסיס נתונים מלא היכול לשקף כהלכה את תוצרי המשימות שקבעה הוועדה.
אשר לדיונים שקיימה המנכ"לית לשעבר עם מטה המשרד בנושא למידה משמעותית, עלה מיומן פגישותיה כי ב מהלך 2016 היאקיימה שש ישיבות בלבד בנושא זה; עד סוף מרץ 2017 , המועד שבו סיימה את תפקידה, היא קיימה פגישה אחת בלבד שעסקה בנושא בחינות הבגרות.
עוד עלה כי גם המנכ"לית לשעבר, כמו ועדת ההי גוי, לא דנה בשאלות יסוד הנוגעות לקידום הרפורמה, כיווניה הרצויים, יעדיה, טיב יישום משימותיה והמדדים להערכתה.
יצוין כי מצב זה בא לידי ביטוי אף ביתר שאת בתקופת כהונתו של המנכ"ל הנוכחי מר שמואל אבואב שבה אף פחתו דיוני ההנהלה בנושא.
המנכ"לית לשעבר ציינה בתשובתה שניהול הרפורמה הופקד בידיה והיא קיימה דיון סטטוס בנושא אחת לשבוע -שבועיים עד יומה האחרון בתפקיד.
היא הוסיפה שניהול שלא באמצעות אורגן אחד איפשר לה כמנכ"לית המשרד להמשיך ולתכלל את התהליכים והפעולות של הגורמים השונים בראייה מערכתית.
היא עשתה זאת באמצעות הקמת "מבנה ארגוני מטריציוני שלוקח בחשבון מינהלים, רשויות וארגוני מורים".
עוד ציינה כי עד סיום תפקידה כמנכ"לית המשרד לא חדלה ועדת ההיגוי לפעול אלא המשיכה לעבוד באופנים שונים.
לדבריה, השינויים שחלו בסוגי הוועדות היו תולדה של התאמות לצרכים.
ראוי להקים גוף ייעודי .
משרד החינוך ציין בתשובתו כי המודל שנבנה לצורך יישום הרפורמה התייחס למבנה המשרדי ולתחומי המומחיות של היחידות השונות.
הוא נבנה כמטריצה לאורך ולרוחב ואיפשר ליחידות השונות לבוא לידי ביטוי, כל יחידה בתחום המומחיות שלה, וזאת מתוך קשר ואינטגרציה עם הנושאים שבאחריות היחידות השונות.
עוד ציין כי המחלוקות בוועדה היו ענייניות והדיון בהן הגיע לשיא (למעשה כבר לאחר הפסקת פעילותה של הוועדה) בימי עיון משותפים של המנהלים, שעסקו בסוגיות הנוגעות ללמידה משמעותית ולהוראה משמעותית והתקיימו בסוף 2016 .
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 מסר מנהל המינהל הפדגוגי לשעבר מר אריאל לוי כי יישום רפורמה בכלל ורפורמה פדגוגית בפרט יהיה מלווה (תמיד) באי-הסכמות ובהתנגדויות, בוודאי כאשר אחד השינויים המרכזיים שלה הוא שינוי דרכי הוראה, למידה והערכה.
לא נמצאו מסמכים המעידים על דיוני סטטוס תדירים (למעט הדיונים הבודדים שצוינו לעיל) שהמנכ"לית קיימה וגם לא מסמכים המלמדים על החלטות והנחיות שהתקבלו בדיונים שכן התקיימו הנוגעות לניהול הרפורמה, קידומה ויישומה.
ליקויים אלה מעידים על כך שלא בוצעה עבודת מטה כנדרש ובשל כך, לא הצליחו ליישם את המסרים וההכוונות של מטה המשרד ולגבשם לכדי פעילות פדגוגית אפקטיבית.
משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך להקים גוף ייעודי קבוע בעל סמכויות שינהל את ביצוע הרפורמה ויבטיח את הוצאתה אל הפועל.
הקמת גוף כזה מצריכה את משרד החינוך לגבש כלים שיסייעו בידיו במלאכת הניהול, להעניק לגוף שליטה על משאבים מוגדרים ולאפשר לו נגישות למקורות מידע ולגורמי הערכה.
חסמים וליקויים בהיערכות המינהל הפדגוגי להובלת הרפורמה .
משרד מבקר המדינה בדק את תכניות העבודה של המינהל הפדגוגי ואגפי הגיל שבו ובאיזו מידה תכניות אלה נמצאות בהלימה ליעדי התכנית האסטרטגית ללמידה משמעותית והמשימות שנקבעו בה.
בפברואר 2016 גיבש המינהל הפדגוגי לראשונה תכנית עבודה כוללת המחייבת את כל יחידותיו ואגפיו - תכנית העבודה לשנ ת הלימודים התשע"ו.
בפועל, מרכיבים מסוימים בתכנית העבודה של המינהל הפדגוגי היו חסמים בקידום הלמידה המשמעותית.
עוד נמצא כי קיים לעתים חוסר הלימה בין המשימות שקבע המינהל הפדגוגי בתכנית העבודה שלו והמשימות שקבעו יחידותיו ובין המשימות שנקבעו בתכנית האסטרטגית המשרדית והמשימות שקבעה ועדת ההיגוי.
להלן דוגמאות: 784 |דוח שנתי 68ג .
גודש משימות בתכנית העבודה ואי-בהירות בנוגע אליהן: בתכנית העבודה של המינהל לשנת הלימודים התשע"ו היו יותר מ-400 ,משימות ומהן לא פחות מכ -100 משימות הנוגעות ללמידה משמעותית.
בחינת המשימות מצביעה על כך שלא תמיד הן היו ברורות וחסרו בהן מרכיבים ופרטים; לכן, היה בהן די כדי להקשות את הטמעת תכנית העבודה באגפי המינהל, במחוזות ובבתי הספר.
במסמך סטטוס ראשון מפברואר 2016 עמד המינהל הפדגוגי בעצמו על קשיים וחסמים רבים ביישום תכנית העבודה שהציג בפני המנכ"לית לשעבר.
במסגרת זו הוא ציין כי בתכנית יש גודש משימות המקשה את הביצוע, והרוב המכריע של המדדים שנקבעו להשגת המשימות הם כמותיים והמינהל אינו ערו ך לעבוד לפיהם; לצד אלה, נקבעו מדדי איכות שלא באו לידי ביטוי בתכנית העבודה ועדיין לא גובשה הדרך לבדיקתם.
עוד צוין במסמך הסטטוס כי לנוכח קביעת יעדים חותכי אגפים יש חשש לכפילויות וחוסר סנכרון ושיתוף פעולה בין מובילי היעד המינהלי לאגפים, ומשימות נכנסות הדורשות טיפול מידי דוחקות את התכנון וגורמ ות לאי -עמידה ביעד שהוצב.
הוא הוסיף והצביע על קשיים מהותיים במנגנוני ההטמעה, ובכלל זה ציין שהמחוזות שואבים את משאבי הפיקוח וההדרכה לצרכים שהם מעדיפים והם אינם מותירים אמצעי הטמעה לגורמי המטה.
אולם אף שהמינהל הפדגוגי הצביע על החסמים העומדים בפניו בביצוע תכנית העבודה לשנת הלימודים התשע"ו, ואף שמדובר באחד המינהלים המשמעותיים והמובילים של המשרד, הוא לא נקט פעולות להסרתם - לא הוא בעצמו ולא בשיתוף הנהלת המשרד ויחידות רלוונטיות אחרות.
פרט לכך שתכנית העבודה של המינהל הפכה הלכה למעשה לבלתי מעשית, אי-יכולתו לקדם מגוון של משימות שבאחריותו הנוגעות לרפורמה פגעה גם ביכולתו לשמש גורם מרכזי ביישום הרפורמה וגורם המתכלל את עבודתם של 18 האגפים ו היחידות שבמסגרתו, ובהם גם אגפי הגיל שלהם תפקיד מרכזי בקידום הרפורמה.
חוסר הלימה בין יוזמות שהמינהל מקדם ובין מטרות הלמידה המשמעותית: היעד האסטרטגי המשרדי הדגיש את הצורך בליווי מוסדות חינוך וצוותי חינוך המתקשים בהטמעת דרכי הוראה של למידה משמעותית.
מנגד, בהתאם לתכנית האסטרטגית של המינהל פיתח האגף לחינוך יסודי בו (להלן- האגף לחינוך יסודי) את תכנית "בתי ספר מובילי פדגוגיה" שמופעלת משנת הלימודים התשע"א (ספטמבר 2010 - אוגוסט2011 ).
במסגרת התכנית האגף מאתר בתי ספר מצוינים המקדמים תהליכי הוראה, למידה והערכה איכותיים ומתגבר אותם בסיוע מיוחד להבניה וניהול של תהליכים פדגוגיים, כך שאלה יחלחלו גם לבתי ספר אחרים.
למרות זאת, מאז שהחל האגף להפעיל את התכנית הוא לא בדק עד כמה היא מצליחה להניע אחריה שיפור גם בבתי ספר שבהם היא אינה מופעלת, בפרט בבתי ספר המתקשים ביישום מרכיבי הרפורמה.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הפדגוגי כי כדי להתאים את התכנית "בתי ספר מובילי פדגוגיה" ליעדיה של רפורמת הלמידה המשמעותית, עליו למסד את הדרך שבה ניתן יהיה במסגרת התכנית להנחיל גם בבתי ספר אחרים את הפעילות הפדגוגית המצטיינת של בתי ספר חלוצים הנוגעת לחידושים בשיטות הוראה ולמידה וא רגונן, בפרט בבתי ספר המתקשים בזה.
חסמים בהיערכות גופי המטה ושילוב עקרונות הרפורמה בתחומי הדעת של החינוך היסודי: בחינוך היסודי קיימת אי-בהירות בנוגע לחלוקת האחריות בין המזכירות הפדגוגית ובין האגף לחינוך יסודי במינהל הפדגוגי לנושא זה בבתי הספר היסודיים, וזאת בשונה מהחינוך העל-יסודי שבו האחריות לתחומי הדעת מוטלת על כתפיה של המזכירות הפדגוגית.
האגף לחינוך יסודי עוסק בתרגום והתאמה של מדיניות משרד החינוך לחינוך היסודי, יוזם ומציע מהלכים לגיבוש מדיניות ב נוגע לנושאים שבליבת החינוך היסודי ומפתח רעיונות, תכניות, מודלים וכלים ליישום מדיניות משרד החינוך .
לקידום הלמידה משמעותית קבע האגף בתכנית העבודה לשנת הלימודים התשע"ו, בין היתר, להתאים את דרכי הוראה לקידום תפקודי לומד.
בה בעת, בתכנית האסטרטגית של המשרד לשנות הלימודים התשע"ד -התשע"ו הוטלה על המזכירות הפדגוגית ועל המפמ"רים רוב מלאכת הטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר, ובכלל זה את התאמת תכניות הלימודים וחומרי הלמידה לעקרונות הלמידה המשמעותית.
בדצמבר 2014 קבעה ועדת ההיגוי כי על המזכירות הפדגוגית להרחיב את התכנון הפדגוגי הדיסציפלינרי (הידע הנדרש בתחום הדעת) בבתי הספר היסודיים באמצעות פיתוח מקצועי בחמישה תחומי דעת: עברית (להלן גם - חינוך לשוני), חשבון, מדע וטכנולוגיה, מולדת- חברה- אזרחות ואנגלית.
בין היתר, עליה גם לבצע התאמות בתכניות הלימודים לעקרונות הלמידה המשמעותית, לקבוע את ההישגים המצופי ם מתלמידי היסודי ולפתח מאגרי משימות.
כדי למלא אחר המשימה האמורה מיפו המינהל הפדגוגי והמזכירות הפדגוגית את תכניות הלימוד וגיבשו מסמך שכותרתו "הישגים בתחומי הדעת לבתי הספר היסודיים ולחטיבות הביניים".
לבין המינהל הפדגוגי .
בחינוך היסודי מובילה .
עם זאת, אי -הבהירות הנוגעת לחלוקת תחומי האחריות בין המזכי רות הפדגוגית ובין האגף לחינוך יסודי במינהל הפדגוגי הפכה חסם לקידום הלמידה המשמעותית בשכבת גיל זו.
בפועל, רוב תכניות הלימוד ים לבתי הספר היסודיים לא עודכנו לפי דרישות הלמידה המשמעותית32, לא הוגדרו ההישגים המעשיים הנדרשים מהרפורמה בבתי הספר היסודיים ולא גובשו תכניות לימודים סדור ות ומתאימות.
כמו כן, לא ניתנו למורים בבתי הספר היסודיים לא הדרכה פדגוגית-דיסציפלינרית ולא פיתוח מקצועי בחמשת תחומי הדעת .
הממצאים מעידים על קיומה של חולשה מהותית ביישום רפורמת הלמידה המשמעותית בחינוך היסודי.
מקצוע העברית: דוגמה לתוצאה השלילית של פיצול האחריות לתחומי הדעת בחינוך היסודי נוגעת ללימוד מקצוע העברית בבתי הספר היסודיים33 .
הקידום המקצועי של מקצוע העברית מצוי באחריות המחלקה למיומנויות יסוד באגף לחינוך יסודי.
בשנת 2015 יזמה המנכ"לית לשעבר תהליך לחיזוק לימוד הלשון העברית בבתי הספר היסודיים.
במסגרת זו מונתה לראשונה במזכירות הפדגוגית מפמ"רית להטמעת תכנית הלימודים בחינוך הלשוני וזאת בדומה לתחומי הדעת האחרים34.
אולם לא הוקצו למפמ"רית למקצוע העברית מדריכים ארציים לצורך הטמעת תכנית הלימודים בבתי הספר היסודיים ולכן היא חסרה כלים למילוי משימתה.
לעומת זאת, מרב המשאבים וההדרכה בתחום הוקצו דווקא למחלקה למיומנויות יסוד באגף לחינוך יסודי שבמינהל הפדגוגי.
יוצא אפוא כי הפיצול באחריות להובלת מקצוע העברית בין המפמ"רית הכפופה למזכירות הפדגוגית ובין המחלקה למיומנויות יסוד באגף לחינוך יסודי במינהל הדגוגי פגע ביכולתה של המפמ"רית לשלב את עקרונות הלמידה המשמעותית במקצוע זה.
על הנהלת משרד החינוך להשלים את המהלך שהחלה המנכ"לית לשעבר בשנת 2015 הנוגע למקצוע העברית בבתי הספר- מקצוע יסוד שהמשרד הכיר בו כראשון במעלה.
כל עוד קיים פיצול בין ההיבטים הנוגעים למדיניות ותכניות הלימודים של מקצוע העברית בבתי הספר היסודיים ובין המשאבים והסמכויות להטמעתו בשכבת גיל זו, ספק אם ניתן יהיה ליישם בהצלחה את עקרונות הלמידה המשמעותית במקצוע זה.
לכן, על הנהלת המשרד לשקול לרכז במזכירות הפדגוגית את מכלול המרכיבים הדרושים לה לצורך מילוי תפקידה של המזכירות, וכל עוד קיים פיצול באחריות למקצוע העברית עליה להקים פורום משותף לשתי היחידות ובו ילובנו הקשיים בפיתוח הנושא ויגובשו פתרונות להטמעת עקרונות הלמידה המשמעותית במקצוע זה.
32 לדוגמה, תכניות הלימודים במדע וטכנולוגיה לחינוך היסודי משנת 1998 , במולדת חברה ואזרחות משנת 2002 ובמתמטיקה לחינוך היסודי משנת2006.
33 תחום העוסק בטיפוח האוריינות השפתית אצל תלמידים כדי שיוכלו להשתמש ביעילות בשפה לצרכיהם וישלטו בה בכת ובעל פה.
כן הוקמה ועדת המקצוע שתפקידה לעסוק לסייע למפמ"ר לצורך שיפור הוראת תחום הדעת משרד החינוך |787 .
מנהל המינהל הפדגוגי לשעבר מסר בתשובתו כי במצב הקיים מידת האחריות והמעורבות של המזכירות הפדגוגית מהבחינה המבנית הולכת ועולה עם הגיל.
דהיינו, מסיבות הנעוצות באופי ההוראה והחינוך הכוללני בגיל היסודי (להבדיל מהחינוך העל -יסודי) המזכירות הפדגוגי ת מעורבת רק באופן חלקי בתכניות הלימודים של שלב גיל זה.
עם זאת, הוא מציין כי לאורך השנים חלו שינויים בחלוקת העבודה המקצועית בין האגף לחינוך יסודי למזכירות הפדגוגית ולכן יש לשקול את המלצתו של משרד מבקר המדינה בנושא.
ליקויים בהיערכות המזכירות הפדגוגית .
כאמור, רוב מלאכת הטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר הוטלה על המזכירות הפדגוגית ועל המפמ"רים, בין היתר באמצעות משימות אלה: (א) התאמת חומרי הלמידה לעקרונות הלמידה המשמעותית, לרבות התאמת תכניות הלימודים למאה העשרים ואחת והטמעת מאפייני הלמידה המשמעותית בספרי הלימוד ובחומרי הלימוד; (ב) יישום תכנית ההיבחנות החדשה - גיבוש מתווה לפיתוח בחינות בגרות חיצוניות לפי מיומנויות המאה העשרים ואחת ופיתוח דוגמאות לבחינות בגרות בידי הצוותים המקצועיים וכן פיתוח כלים וקידום תכניות תומכות בחלופות בהערכה.
ועדה בהובלת המזכירות הפדגוגית גיבשה בפברואר 2015 מסמך המפרט את ההתאמות הנדרשות בהוראה, למידה והערכה של תחומי הדעת ואת הפיתוח המקצועי הרלוונטי להן לפי עקרונות הלמידה המשמעותית (להלן - מסמך המזכירות הפדגוגית).
הוועדה ציינה במסמך כי תהליך התאמת תכניות הלימודים (לכל מקצוע דעת35 ) הוא צו השעה והוא מיועד לתת מענה לצורכי המערכת המידיים.
עם זאת, הודגש כי תהליך זה אינו משמש תחליף לתהליך מעמיק של פיתוח תכניות לימודים חדשות הנותנות מענה לאתגרי המאה העשרים ואחת.
תכניות הלימודים המותאמות יהיו רק תוצר ביניים והן יהיו תקפות לכמה שנים; בטווח זה יש להמשיך ולגבש תכניות לימודים חדשות בהלימה למדיניות הלמידה המשמעותית.
אי-עדכון של תכניות הלימודים בתחומי הדעת על פי מדיניות הלמידה המשמעותית: מסמך המזכירות הפדגוגית מפרט תהליך נוסף ובו שלושה שלבים מרכזיים: (א) יצירת הלימה בין היקף תכנית הלימודים למסגרת שעות ההוראה במטרה לפנות זמן לתהליכי למידה משמעותית; (ב) חלוקת תכנית הלימודים לשני המרכיבים לפי תכנית ההיבחנות החדשה; (ג) שילוב של היבטים המקדמים למידה משמעותית בכל חלקי תכנית הלימודים.
המזכירות הפדגוגית החלה לבצע את שני השלבים הראשונים.
35 לכל מקצוע דעת יש תכנית לימודים הכוללת את הנושאים שיש ללמדם במ סגרת הוראת המקצוע.
תכניות הלימודים למקצועות השונים נחלקות לפי שכבות גיל ובחלק מהמקצועות גם לפי מגזרים.
עד מועד סיום הביקורת טרם החלה המזכירות הפדגוגית לשלב בתכניות הלימודים היבטים המקדמים למידה משמעותית שהם מרכיב בסיסי בתכנית הלימודים.
כמו כן, עלה כי המזכירות הפדגוגית טרם החלה להיערך לשלב ארוך הטווח שקבעה לעצמה - תכנית מערכתית מקיפה של פיתוח תכניות לימודים חדשות שיהלמו ללמידה משמעותית , ואף לא קבעה לשם כך לוחות זמנים למפמ"רים ולוועדות המקצוע לפיתוחן.
אי-פיתוח חומרי לימוד חדשים לפי עקרונות הלמידה המשמעותית: במסמך המזכירות הפדגוגית התוותה המזכירות הנחיות לשילוב מאפיינים המקדמים למידה משמעותית בחומרי הלימוד.
על מנת שספר יוכר כספר לימוד וישמש חומר למידה בבתי הספר יש לקבל את אישור משרד החינוך.
לשם כך, על המעוניין לעמוד בתבחינים לכתיבת ספרי לימוד, המפורסמים בחוזרי האגף לאישור ספרי לימוד ובחוזרי מנכ"ל של משרד החינוך, לקבל את אישור המפמ"ר המגבש את המלצתו לאחר הערכה הנוגעת הן לאיכות חומרי הלמידה הן להתאמתם לתכנית הלימודים.
נמצא כי משרד החינוך לא עדכן את הנהלים ואת התבחינים לכתיבת ספרי לימוד לפי עקרונות הלמידה המשמעותית הוא גם לא בחן אם יש צורך לעדכן את חומרי הלימוד שאושרו בעבר כדי שיתאימו לעקרונות הלמידה המשמעותית ולא קבע סדרי עדיפות להתאמת ספרי הלימוד וחומרי הלימוד שנדרש לעדכנם.
יוצא אפוא שהשינויים במרכיבים המרכז יים של דרכי הלמידה, ההוראה וההערכה, שנעשו עד כה מינוריים ועליהם בלבד מבסס משרד החינוך את הטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר.
על פי הנחת היסוד של המזכירות הפדגוגית, כדי להוביל תהליך שינוי פדגוגי עמוק עליה לפתח, יחד עם יחידות המטה הנוגעות בדבר, תכניות לימודים חדשות וכן לעדכן את הנהלים, את התבחינים ואת חוזרי המנכ"ל שעניינם אישור ספרי לימוד, באופן שספרי הלימוד ייכתבו על פי עקרונות הלמידה המשמעותית, ובכך תיווצר תשתית אמיתית למכלול השינויים הנדרשים במוסדות החינוך.
קשיים וחסמים בתכנית ההיבחנות החדשה של בתי הספר העל-יסודיים .
כאמור, אחד הצעדים המרכזיים שקבע המשרד במסגרת ארגון הלימודים החדש הוא שינוי מתכונת בחינות הבגרות בבתי הספר העל -יסודיים, תכנית ההיבחנות החדשה.
על פי חוזר מנכ"ל שכותרתו " התכנית הלאומית ללמידה משמעותית - החטיבה העליונה: ארגון הלימודים ותעודות הסיום" , שפורסם לאחר היציאה לדרך של הרפורמה, ארגון הלימודים בחטיבה העליונה יכלול תכנית לימודים המותאמת להקצאת שעות להוראה וללמידה בפועל, שיחולקו משרד החינוך |789 .
לפרקי חובה ולפרקי הרחבה והעמקה; מספר הבחינות החיצוניות יקטן, דהיינו ברוב מקצועות הלימוד שבהם הערכה חיצונית תתקיים רק בחינה חיצונית אח ת - ומספר הבחינות החיצוניות שהתלמיד רשאי להיבחן יוגבל.
נוסף לכך, חלק מתהליכי ההערכה יועברו לאחריות בית הספר והוא יפעיל אותם על פי שיקול דעתו, וזאת במטרה לפנות זמן שיוקדש להוראה וללמידה בדרך מעמיקה.
נקבע שמשנת הלימודים התשע"ה כל בתי הספר העל -יסודיים יישמו את תכנית ההיבחנות החדשה כדי שתלמידים שהחלו את לימודיהם בכיתה י' בשנ ת הלימודים הזאת יסיימו את לימודיהם בשנת הלימודים התשע"ז לאחר שנבחנו על פי תכנית ההיבחנות החדשה.
מהבדיקה במזכירות הפדגוגית ובמינהל הפדגוגי, מסקר הערכה של ראמ"ה את הרפורמה שפורסם בינואר 201736 (להלן- סקר ראמ"ה דיווח תלמידים בשנים התשע"ד -התשע"ו ) ומבדיקות השלמה בשני בתי ספר על-יסודיים עלו חסמים בנוגע ליישום תכנית ההיבחנות החדשה.
חסמים אלה הגיעו עד כדי חוסר אמון בין בתי הספר ובין גורמי המטה במשרד.