HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
23 יצוין כי מדובר בשכר ממוצע למשרה מלאה, אך רבים מהאנשים עם מוגבלות, בעיקר אלו עם מוגבלות נפשית, אינם מסוגלים לעבוד במשרה מלאה.
24 לעומת25% מהאנשים ללא מוגבלות.
ההכנסה החודשית כוללת הכנסות מכל המקורות, כולל עבודה, קצבאות ושכר דירה ( דניז נאון ואח', המוסד לבי טוח לאומי ומאיירס -ג'וינט-מכון ברוקדייל, בעלי מוגבלות בגיל העבודה בישראל - שכיחות באוכלוסייה, מאפיינים ומצב תעסוקה, מחקרים לדיון 110 , דצמבר 2012 ', עמ 31-30 .
) 25 לשעבר "משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה".
בדוח זה נעשה שימוש בשם העדכני "משרד הכלכלה".
26 בין היתר ה תייחסה לנושא בהרחבה "הוועדה לבדיקת חקיקה מקיפה בנושא זכויות אנשים עם מוגבלות", בראשותו של ד"ר ישראל כץ, אשר הגישה את המלצותיה בקיץ 1997 .
גם מבקר המדינה התייחס בפירוט לעניין זה: דוח שנתי 45 ( 1995 '), בפרק "תעסוקת מוגבלים", עמ416- 404 ; דוח שנתי 52ב ( 2002 ), בפ רק "שילוב אנשים בעלי מוגבלות בחברה ובעבודה", עמ' 326-135 ; דוח שנתי 57ב ( 2007 ), בפרק "היבטים בהעסקת אנשים בעלי מוגבלות במסגרת הקרן - רשת מרכזי אבחון ושיקום מקצועי", עמ' 637-621 ; דוח שנתי 58ב ( 2008 ), בפרק "חברת המשקם - ניהול כוח אדם וכספים", עמ' 1055 -1005 .
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה (להלן- ועדת לרון)27, שהוקמה בשנת 2002 בעקבות שביתת הנכים, הגישה לממשלה את המלצותיה, ובכללן המלצות הנוגעות לתחום התעסוקה.
הממשלה אימצה את עקרונות דוח הוועדה, וקבעה כי תוקם ועדת מעקב ממשלתית לצורך יישום המלצות הוועדה (להלן - ועדת המעקב) 28 .
בספטמבר 2012 אישררה מדינת ישראל את האמנה הבינלאומית בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות29 ,.
בהתאם לאמנה התחייבה ישראל לקדם את זכותם של אנשים עם מוגבלות לעבוד, לקדם בעבורם הזדמנויות תעסוקה וקריירה בשוק העבודה ולסייע במציאת תעסוקה, קבלתה והתמדה בה.
בחודשים ינואר-אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הממשלהלשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, ובכלל זה את מידת היישום של המלצות ועדת לרון, ואת התיאום בין הגופים השונים הפועלים בתחום זה.
עיקר הבדיקה נעשה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה); במשרד הכלכלה - במטה לשילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה (להלן - המטה לשילוב או המטה); במוסד לביטוח לאומי (להלן - הבט"ל); בנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות שבמשרד המשפטים (להל ן - נציבות השוויון) ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם).
בדיקות השלמה נערכו במשרד החינוך, במשרד הבריאות, במשרד האוצר, בעיריות ירושלים ולוד ובגופים נוספים העוסקים בנושא זה, דוגמת ג'וינט ישראל ועמותות שונות30 .
נוסף על כך, אסף משרד מבקר המדינה קובצי נתונים מהבט"ל על אודות האנשים עם מוגבלות שאובחנו בבט"ל (כ- 460,000 איש); כמו כן נאספו קובצי נתונים על אודות אנשים שקיבלו שירותי שיקום תעסוקתי באגף השיקום של הבט"ל; במשרד הרווחה - באגף לשירותי רווחה ושיקום (להלן - אגף השיקום במשרד הרווחה), באגף לטיפול באדם עם מוגבלות שכלית - התפתחותית (להלן - אגף מש"ה) ובשירות לטיפול באוכלוסייה עם אוטיזם ו- PDD (להלן- השירות לאוטיזם); ובמשרד הבריאות (להלן - הקבצים).
ריבוי גופים המטפלים באנשים עם מוגבלות והשלכותיו .
מערכות רבות במדינת ישראל עוסקות בנושא התעסוקה של אנשים עם מוגבלות, והן פזורות בין גופים ציבוריים שונים, כמתואר בתרשים 1 .
בראשותו של השופט אפרים לרון ז"ל 28 החלטה 3597 ממאי 2005.
06 ; החלטת ממשלה 5100 מספטמבר 2012.
כגון ארגון בזכות, אקים וארגון הגג של ארגוני הנכים בישראל פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 143 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1.
,משרד הבריאות אחראי לאוכלוסיית נכי הנפש מכוח חוק שיקום נכי נפש בקהילה התש"ס- 200031 , אגף שיקוםנכים שבמשרד הביטחון מופקד על מי שהוגדר בוועדות האגף כנכה צה"ל32 , ומשרד הרווחה מופקד על הטיפול ביתר האנשים עם מוגבלות.
אחריות משרד הרווחה נחלקת בין שלושה אגפים שונים: (א) אגף השיקום מטפל באוכלוסיית האנשים עם מוגבלות פיזית וחושית (לקויי ראייה ושמיעה ), וכן באלה עם קשיי תפקוד וקשיי הסתגלות על רקע פגיעה אורגנית (כגון נז ק מוחי ולקות למידה) ; (ב) אגף מש"ה מטפל באוכלוסיית האנשים שאובחנו כאנשים עם מוגבלות שכלית -התפתחותית, על פי חוק הסעד (טיפול במפגרים), התשכ"ט - 1969 ; )(ג השירות לאוטיזם 33 מטפל באנשים הנמצאים על רצף האוטיזם.
חלק ניכר מפעילות המשרד מבוצע באמצעות המחלקות לשיר ותים חברתיים ,]נוסח משולב [ שברשויות המקומיות.
הבט"ל, הפועל מכוח חוק הביטוח הלאומי התשנ"ה- 1995 (להלן- חוק בט"ל), מבצע אבחונים לקביעת דרגות נכות וכושר השתכרות למי שאינו נכה צה"ל לשם קביעת זכאותו לקצבאות.
כמו כן מטפל הבט"ל בשיקום התעסוקתי של כל אוכלוסיית האנ שים עם מוגבלות (למעט נכי צה"ל), אם נמצא שהם מתאימים להשתלב בתעסוקה בשוק ה חופשי, ובהתאם לקריטריונים המופיעים בחוק בט"ל.
שתי הקבוצות המרכזיות באוכלוסייה זו: קבוצת הנכים הכלליים - אנשים שמוגבלותם אינה תוצאה של תאונת עבודה, פעולות איבה וכד', ושחלקם זכאים ל"קצבת נכות כללית"; וקבוצת נכי עבודה - אנשים שפיתחו מוגבלות עקב תאונת עבודה, שחלקם זכאים ל"קצבת נכות מעבודה ".
הגופים המנויים לעיל מציעים, כל אחד בדרכו, שירותי שיקום תעסוקתי, העשויים לכלול תעסוקה מוגנת, תעסוקה נתמכת34, הכשרות מקצועיות, סדנאות הכנה לעבודה, השלמת השכלה והשמה וליווי במקום העבודה.
עם הגופים הציבוריים העוסקים בשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה יש למנות גם את המטה לשילוב שבמשרד הכלכלה, אשר הוקם בשנת 2005 ,בעקבות המלצות דוח לרון .
31 אוכלוסייה זו נבדקה בדוח זה רק לעניין קובצי הנתונים הנוגעים למתן שירותי שיקוםתעסוקתי.
אוכלוסייה זו לא נבדקה בדוח זה 33 .
שהוא חלק מהאגף לשירותי תקון ונוער מנותק 34 .
ראו הסבר בדבר סוגי תעסוקה אלו בפרק "שיעורים נמוכים של שילוב בתעסוקה נתמכת", להלן 144 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 והעוסק בקידום העסקתם של אנשים עם מוגבלות באמצעות עידוד המעסיקים , ואת נש"ם, שתפקידה לקדם ייצוג הולם של אוכלוסייה זו בשירות המדינה35 .
גופים נוספים הם נציבות השוויון שבמשרד המשפטים, שבין היתר נועדה לפעול לקידום שוויון ולמניעת הפליה של אנשים עם מוגבלות, ואת האגף לחינוך מיוחד שבמשרד החינוך, המופקד על הטיפול הפדגוגי בבני נוער עם מוגבלות.
גם ג'וינט ישראל מפעיל פרויקטים שונים לקידום תעסוקת אנשים עם מוגבלות, חלקם במימון ממשלתי.
במאי 2013 ,, במהלך תקופת הביקורת הסכימו שר האוצר, יו"ר הסתדרות העובדים הכללית החדשה ונשיא לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים להקים גוף נוסף שיבחן את הנושא 36 .
תחומים נוספים החיוניים לתהליך שיקומם האישי והתעסוקתי של אנשים עם מוגבלות, פזורים אף הם בין גופים רבים.
משרד התחבורה למשל מטפל בהקצאת תווי חנייה לנכים ומשרד הבריאות מופקד על התאמת כלי רכב ואביזרים לאנשים עם מוגבלות המקבלים גמלת ניידות מהבט"ל.
2 בשנת2201 השקיעה המדינהכ-055 מיליון ש"ח בנושא העסקת אנשים עם מוגבלות37 , :על פי החלוקה הבאה .
35 ראו פירוט בפרקים "תמרוץ מעסיקים בשוק הפרטי" ו"היעדר ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות הציבורי", להלן.
36 ועדה משותפת, שתפקידה להכין המלצות מעשיות לקידום המטרה של העסקת אנשים עם מוגבלות.
ההמלצות אמורות היו להינתן בנובמבר 2013 .
37 מדובר בהשקעות ישירות בתחום עידוד תעסוקת אנשים עם מוגבלות, לא כולל השקעות בתחומים נושקים העשויים להשפיע בנושא התעסוקה (כגון קצבאות נכות וניידות) ולא כולל השקעה של הרשויות המקומיות.
מדובר בסכומים נטו שנעשה בהם שימוש בפועל.
פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 145 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שילוב מצומצם של אנשים עם מוגבלותבתעסוקה .
לוועדת לרון הייתה חשיבות רבה בכל הנוגע לקידומם של אנשים עם מוגבלות בחברה הישראלית.
אחת ההמלצות המרכזיות של הוועדה הייתה לשנות את מנגנון הפחתת קצבת הנכות לאנשים עובדים, כדי לעודד אנשים עם מוגבלות לצאת לעבודה ללא חשש מאבדן מלא של הקצבה.
גם ועדת המעקב שהוקמה לצורך יישום המלצות ועדת לרון עסקה רבות בנושא זה.
ההמלצה התקבלה ונקבעה בתיקון לחוק הביטוח הלאומי (להלן - חוק לרון) 38 משנת 2008 , שתכליתו הייתה להביא לשינוי משמעותי בתעסוקת אנשים עם מוגבלות המקבלים קצבת נכות כללית.
ניתן היה לצפות כי אימוץ המלצות ועדת לרון, ובהמשך חקיקת חוק לרון, יגרמו למפנה בשילובם של מקבלי קצבת נכות כללית בתעסוקה.
להלן הנתונים על מספר האנשים עם מוגבלות שנוספו לשוק העבודה החל במועד פרסום דוח לרון ( שנת 2005 ,) המשך במועד כניסתו לתוקף של חוק לרון (שנת 2009 ), וכלהבשנת 2011: מהתרשים עולה כימאז שהוגש דוח ועדת לרון עלה שיעור התעסוקה של מקבלי קצבת נכות כללית בחמש נקודות האחוז.
גם לאחר הכניסה לתוקף של חוק לרון, שיעור התעסוקה של מקבלי קצבת נכות כללית עדיין נמוך משמעותית בהשוואה לשיעור התעסוקה של אנשים ללא מוגבלות.
על אף שחלק מהאנשים עם מוגבלות אינם מסוגלים לעבוד, הרי ש גם הגופים המוזכרים לעיל הכירו בכך שהגידול בשיעורי התעסוקה בקרב מקבלי קצבת נכות כללית מאז נחקק חוק לרון - חוק שאמור היה להקל עליהם להשתלב בתעסוקה - אינו משביע רצון.
הגופים הנדונים הזכירו את הקשיים הבאים ביישום החוק: חוסר אמון של אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות בפעילות הבט"ל, שבעטיו נמשך חששם שיציאתם לעבודה תשפיע על קבלת .
38 'חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס109 ), התשס"ח- 2008.
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הקצבה; קושי בהסברה של החוק המורכב ובשיווקו; חוסר אחידות במסרים שניתנו על ידי פקידי הבט"ל לאוכלוסיית האנשים עם מוגבלות בדבר מימוש החוק; סתירה מושגית שנוצרה בחוק, הקשורה לאי-בהירותו של המושג "אי-כושר השתכרות", שכן רבים עשויים להתקשות בהבנתו ולראות מסר כפול בעובדה שמעודדים אדם לצאת לעבודה על אף שנקבעת לו דרגת אי-כושר השתכרות.
קושי נוסף נובע מכך ששינוי תקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (בדיקה מחדש ותביעה חדשה), התשס"א- 2000 , מתעכב זה שנים, על אף שידוע לבט"ל כי התקנות - הקובעות אפשרות לזמן אדם לבדיקה מחדש של הנכות ושל דרגת אי -הכושר - גורמות לחוסר ודאות בקרב מקבלי הקצבאות לגבי המשך קבלתן לאורך זמן , במקרה של יציאה לעבודה39 .
בשנת 2010 החליטה הממשלה על יעדי תעסוקה כלליים לשנים 2010- 202040 , שלפיהם על ישראל לשאוף להגיע לשיעורי תעסוקה דומים לאלה של 15 ,המדינות המפותחות במושגי תוצר לנפש, תוך צמצום פערי התעסוקה בין קבוצות האוכלוסייה השונות; וכן להגיע בשנת 2020 ליעד של כ-76% .
תעסוקה באוכלוסייה הכלליתעל פי ניתוחים שערך משרד הכלכלה, במסגרת החתירה לעמידה ביעדי ההחלטה הנ"ל, על שיעור התעסוקה של אנשים עם מוגבלות לגדול מ-51% ל-64%.
,יצוין כי לפי מסמכי משרד הכלכלה עולה חשש ש יעדי התעסוקה שקבעה הממשלה לשנת 2020 לא יושגו ללא שיפור נוסף במגמות התעסוקה של אנשים עם מוגבלות.
שיעור גבוה של אנשים עם מוגבלות שלא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי .
כאמור, שירותי שיקום תעסוקתי הם הכלי שמציעה המדינה לשיקום ושילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה.
שירותי השיקום נחלקים בין שלושה גופים מרכזיים: אגף השיקום בבט"ל משקם אנשים שאובחנו בבט"ל כבעלי 20% נכות לפחות (או10% לנפגעי עבודה), שהליקוי אינו מאפשר להם לעסוק בעבודתם הקודמת או בעבודה מתאימה, ושניתן לשקמם ולהשימם לעבודה עצמאית בשוק החופשי בשכר מינימום לפחות; הבט"ל מציע תכניות שיקום הכוללות בעיקר השלמת השכלה, הכשרות מקצועיות, סדנאות הכנה לעבודה, והשמה במקום העבודה.
אגף השיק ום במשרד הרווחה מטפל באנשים עם 40% נכות ומעלה, שמיצו את זכויותיהם השיקומיות בבט"ל.
אגף מש"ה והשירות לאוטיזם מעניקים שירותי שיקום לאנשים באוכלוסיות היעד שלהם ללא תלות בדרגת הנכות.
משרד הרווחה בכללותו מציע שירותי שיקום הכוללים בעיקר תעסוקה מוגנת ותעסוקה נתמכת.
מחלקת שיקום באגף לבריאות הנפש של משרד הבריאות משקמת נכי נפש עם 40% נכות ומעלה, ומציעה תעסוקה מוגנת, תעסוקה נתמכת ותכניות נוספות.
ועדת לרון כבר ציינה כי הפיצול בעבודת הגופים שתפקידם לשקם אנשים עם מוגבלות, הוביל במשך השנים ליצירת מערכות נבדלות של אבחון וש יקום תעסוקתי.
במצב הדברים האמור חלק מאוכלוסיית האנשים עם מוגבלות אינו מטופל אף לא באחד מהגופים האלה.
מן התיעוד עולה כי גם הגופים האלה עצמם מעלים את החשש בדבר אנשים "הנופלים בין הכיסאות", וכדי למנוע תופעה זו הם רואים חשיבות רבה בהסדרה של תהליכי העבודה ביניהם.
39 יצוין כי הבט"ל התחייב שלא לזמן נכים כלליים לבדיקה מחדש עד אשר יסתיימו הליכי החקיקה בנושא.
40 החלטה 1994 מיולי 2010.
פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 147 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ,כאמורלא כל אדם עם מוגבלות מסוגל לעבוד, אך הבדיקה העלתה כי גם בקרב אנשים עם מוגבלות שיכולים לעבוד הפוטנציאל אינו ממוצה.
למשל לפי הבט"ל, אף שלכמחצית ממקבלי קצבת נכות כללית יש פוטנציאל תעסוקה, פחות מ-%20 מהם עובדים41.
גםמניתוח שערך מכון ברוקדייל42 בשיתוף הבט"ל עולה כי כ- 200,000 אנשיםשדיווחו שלהם מוגבלות43 והם בעלי מוטיבציה לעבוד, אינם מועסקים.
41 הגדרת הבט"ל לאדם בעל פוטנציאל תעסוקתי אינה כוללת עקרות בית, מאושפזים ומקבלי הבטחת הכנסה.
בנוסף, ייתכן שיש אנשים שיכולים להשתלב במסגרות אחרות על הרצף התעסוקתי (כגון במסגרות של משרדי הרווחה והבריאות), שאינם נחשבים כבעלי פוטנ ציאל תעסוקה בבט"ל.
42 מאיירס-ג'וינט-מכון ברוקדייל מופעל בשיתוף ארגון הג'וינט וממשלת ישראל, ועוסק במחקר יישומי בתחומי החברה והרווחה.
43 המחקר של מכון ברוקדייל והבט"ל התייחס גם לאנשים עם מוגבלות קלה: בעלי מוגבלות בגיל העבודה בישראל, ראו הערת שוליים 24 ,לעיל עמ' xii.
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 כפי שעולה מתרשים 4 , מקרב כ - 258,000 אנשים עם מוגבלות הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי כלשהו 44 - %76 (כ- 195,000 )אישלא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי מאף גורם מהגורמים המופקדים על שיקומם (הבט"ל, משרד הרווחה ומשרד הבריאות)45 .
לאורהמחקרים ו הנתונים שהוצגו לעיל בדבר המספר הגבוה של אנשים עם מוגבלות שאינם מועסקים אף שהם יכולים לעבוד, ניתן להניח כי חלקם יכולים היו להיעזר בשיקום תעסוקתי כדי להשתלב בעבודה.
יובהר עם זאת, כי חלק מחברי הקבוצה שלא קיבלה שירותי שיקום , ככל הנראה לא מתאי מים לשיקום תעסוקתי (למשל, בשל היעדר מוטיבציה לעבוד), או לא זקוקים לו (בין משום שהם יכולים להשתקם בעצמם ובין משום שהם כבר מועסקים46 .
) משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהבט"ל ומשרדי הרווחה והבריאות יפעלו במתואם להציע שירותי שיקום לאותם אנשים עם מוגבלות שהם בעלי פוטנציאל לשיקום ואשר אינם מקבלים אותו.
היעדר מיפוי של האוכלוסייה המתאימה לשיקום תעסוקתי איסוף מרוכז ושיטתי של נתונים עדכניים ואמינים על אודות אנשים עם מוגבלות יאפשר לתכנן באופן יעיל מתן שירותי שיקום תעסוקתי, יתרום לשיפור השירות המוצע ויאפשר לבצע יישוג ( Reaching Out )- להציע באופן פרואקטיבי שירותי ייעוץ ושיקום תעסוקתי לאלו שביכולתם להשתלב בתעסוקה.
בנובמבר 1996 מינו שר המשפטים ושר העבודה והרווחה דאז את "הוועדה לבדיקת חקיקה מקיפה בנושא זכויות אנשים עם מוגבלות", בראשותו של ד"ר ישראל כץ (להלן - ועדת כץ), שהגישה את המלצותיה בקיץ 1997.
ועדת כץ וועדת לרון ציינו בדוחותיהן כי לא קיים בישראל מאגר נתונים כולל על אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות, אשר תכליתו לשמש תשתית בסיסית לקביעת מדיניות ותיאום בין הגופים.
גם מבקר המדינה עמד בשנת 2002 על הצורך באיגום נתונים על אודות אנשים עם מוגבלות לצורכי תכנון ותקצוב47 .
44 אנשים עם מוגבלות שאובחנו בבט"ל שדרגת נכותם 20% ומעלה, גילם 60 ומטה, הם אינם מאושפזים, אין להם בעיות רפואיות קשות - כגון מוגבלות שכלית-התפתחותית קשה, מוגבלות נפשית קשה, או מחלות קשות המגבילות את התפקוד עד מאוד - ואשר משרדי הרווחה והבריאות לא קבעו שהם אינם מתאימים אפילו לשיקום תעסוקתי בסיסי.
המיון של קבוצה זו נעשה על ידי הבט"ל באמצעות עיבוד מיוחד, לבקשת משרד מבקר המדינה.
45 כמחציתם מקבלים קצבת נכות כללית/עבודה.
כ- 63,000 איש מקרב קבוצת האנשים עם מוגבלות הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי; ייתכן שגם אנשים אחרים קיבלו שירותי שיקום במשך השנים אך הם אינם נכללים במסגרת המספר האמור, בין היתר מכיוון שמטעמים טכניים הם אינם מתועדים במערכות הממוחשבות של הגופים שמהם התקבלו הנתונים.
לגבי הבט"ל יצוין כי עוד כ- 33,700 איש עברו הליכי אבחוןשונים באגף השיקום אולם לא המשיכו לתכניות שיקום תעסוקתי.
לעניין שיעורי התעסוקה, ראו פרק "שילוב מצומצם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה", לעיל 47 ,מבקר המדינהדוח שנתי 52ב ( 2002 '), עמ 140-139 ; כן ראודוח שנתי 45 ( 1995 '), עמ 407.
פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 149 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בביקורתעלה כי כל גורם ממשלתי מרכז בנפרד את המידע שנצבר אצלו בנושא זה, ואין פעילות שוטפת להפגשת המאגרים.
כך למשל, אין אפשרות לדעת בגוף אחד אם פלוני קיבל בעבר שיקום תעסוקתי אצל גוף אחר.
נוסף על כך, לא קיים מיפוי מרכזי של כלל האנשים עם מוגבלות לעניין התאמתם, זכאותם והזדקקותם לשיקום תעסוקתי (בין אם בבט"ל, במשרד הרווחה או במשרד הבריאות).
לדוגמה, אין אף באחד מהגופים האלה נתון על אודות סטאטוס העסקה עדכני של אנשים עם מוגבלות, והמיפוי הקיים לעניין כשירות רפואית לשיקום מצוי בידי הבט"ל בלבד48 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי בראש ובראשונה על הבט"ל, משרד הרווחה ומשרד הבריאות למפות אוכלוסייה זו באופן מאוחד.
מיפוי אוכלוסיית היעד יאפשר גם לקבוע יעדי הצלחה לפי תתי-אוכלוסיות ולבחון את פעילותם של גופים אלה בתחום השיקום התעסוקתי.
היעדרם של גורם מתכלל ושל תכנית לאומית .
ועדת כץ ציינה בהמלצותיה, בין היתר, כי "שורש ומקור העיוותים וההזנחה של מאות אלפי בני אדם עם מוגבלות בישראל.
הריהם בהיעדר גוף שירכז, ימקד, יתאם וייזום את פעולות הדאגה והטיפול באדם עם מוגבלות".
גם ועדת לרון ציינה כי בהיעדר גוף מרכזי בעל ראייה כוללת, שיתאם בין מערכות השיקום המטפלות באנשים עם מוגבלות, נוצרות בעיות המקשות על מתן השירותים ועל הטיפול באנשים עם מוגבלות.
ועדת לרון מנתה מספר כשלים, הנובעים מהביזור הקיים, ובהם היעדרה של ראייה אסטרטגית כוללת, הפוגע ביצירת סדר עדיפויות כולל והמונע איגום משאבים יעיל, כך שחלק מן האנשים אינם מקבלים טיפול הולם.
הוועדה המליצה על כן להקים ועדה בין -משרדית שתופקד על מימוש עיקרון הרצף השיקומי והתעסוקתי, וכן לקבוע מנגנונים לתיאום הטיפול ולקביעת תחומי הפעולה של כל משרד, תוך התוויית מדיניות משותפת.
על אף האמור לעיל, נמצא כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , הביזור הבין- משרדי שעליו הצביעו ועדות כץ ולרון, עדיין קיים; לא קם גורם מתכלל לפעילות הממשלה בתחום זה, והמלצות ועדת לרון בהקשר זה - לרבות ההמלצה לגבי הקמת הוועדה הבין -משרדית - טרם יושמו, וזאת חרף העובדה כי חלפו שמונה שנים ממועד אימוצן על ידי הממשלה.
יצוין כי הממשלה יכולה הייתה לקבוע כי ועדת המעקב ליישום דוח לרון שהוקמה על ידה, תהיה גורם מתכלל, במיוחד בשל העובדה שחבריה כוללים את נציגי כל הגורמים הרלוונטיי ם ושהיא מופקדת על יישום כלל המלצות ועדת לרון.
אולם הממשלה לא העניקה לה את הסמכויות הנדרשות למילוי התפקיד ולהכרעה במצבים של מחלוקות בין-משרדיות 49 .
48 מיפוי הכשירות הרפואית לשיקום בבט"ל מתבצע על פי מחלות שלרוב אינן מאפשרות השתלבות בתעסוקה בשוק החופשי (אך עשויות לאפשר שיקום במסגרות של משרדי הרווחה והבריאות).
ראו פרק "היעדר סמכויות לוועדת המעקב ליישום דוח לרון", להלן 150 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יודגש כי חסרונו של גורם מתכלל והצורך בקביעת תכנית לאומית עולים גם מתוך תשובותיהם של הגופים הנדונים, ובהם משרדי הבריאות, המשפטים והרווחה וכן הבט"ל, שהועברו למשרד מבקר המדינה במהלך חודש נובמבר 2013 .
אחת הדרכים להתמודדות עם בעיות מורכבות, שהטיפול בהן דורש ראייה תקציבית וארגונית רחבת היקף וארוכת טווח ושילוב כוחות של גורמים רבים, היא קביעת תכנית לאומית רב-שנתית ומינוי גורם מתכלל, שיהיה אחראי לביצועה.
כך החלו ממשלות ישראל מאמצע שנות ה-90 להפעיל תכניות רב-שנתיות לקידום ולפיתוח של מגזרי מיעוטים שונים, תכניות שבהן היו מעורבים משרדי ממשלה רבים ואשר הוקצו להן תקציבים ניכרים50 .
יתרונה של הממשלה בהתמודדות עם שיעורי התעסוק ה הנמוכים של אנשים עם מוגבלות נעוצה ביכולתה לראות את המצב ממבט-על, להתוות בהתאם לכך מדיניות כוללת ולהוביל ליישומה על ידי הטמעת שינויים באמצעות חקיקה, תמריצים ופעולות להסרת חסמים.
תכנית לאומית עשויה לתת לכך מענה מיטבי, שכן ביכולתה למקד את הטיפול בבעיה ולייע ל אותו על ידי קביעת מטרות, יעדים, מדדי תפוקה ואבני בוחן; קביעת סדרי עדיפויות מוסכמים; הקצאת תקציב ייעודי; חלוקה ברורה של סמכויות ותפקידים בין הגופים המטפלים וקידום תהליכים מובנים של שיתוף ותיאום ביניהם, לרבות בחירת גורם מוסמך להכרעה במחלוקות 51 .
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח היקף האוכלוסייה של אנשים עם מוגבלות בישראל והשיעור הגבוה מתוכם שאינו מועסק, ונוכח ההשפעות האישיות, החברתיות והכלכליות של מצב זה - יש מקום לבחון קביעת תכנית לאומית, אשר תציע כלים מעשיים ומוגדרים שיסייעו לקידום שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה.
להיעדרם של תכנית לאומית מעין זו ושל גורם מרכזי המתווה מדיניות ומתכלל את פעולת הגופים הרבים המעורבים בתחום, השפעות ניכרות על שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה.
היעדר סמכויות לוועדת המעקב ליישום דוח לרון .
בחלוף השנים היו ניסיונות לשיתוף פעולה בין המשרדים השונים לשם התווית עקרונות עבודה משותפים ותיאום הפעילות, חלקם במתכונת של ועדות בין-משרדיות, שהמרכזית בהן הייתה ועדת המעקב.
50 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 52ב ( 2002 ), בפרק "תכניות רב שנתיות למגזר המיעוטים", עמ' 32-18 .
בשנת 2007 פורסמה התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון ובמצוקה, שתוקצבה לשבע שנים ושיתפה חמישה משרדי ממשלה (דוח שנתי 62ב ( 2012 ), בפרק "התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון - תמונת מצב", עמ' 901-869 ); ובשנת 2008 נקבעה תכנית ח ומש לאומית בשיתוף חמישה משרדי ממשלה לשיפור קליטת יוצאי אתיופיה בישראל (דוח שנתי 63 ג ( 2013 '), עמ 21-20 .
) 51 על הקושי ביישוב מחלוקות בין-משרדיות ועל היעדרו של מנגנון או תהליך מובנה לשם כך, ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 61 ב( 2011 ), בפרק "הטיפול במחלוקות בין -משרדי ות מתמשכות", עמ' 26-3.
פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 151 .
הממשלה, בהחלטתה לאמץ את עקרונות דוח ועדת לרון במאי 2005 , קבעהכאמור כי תוקם ועדת מעקב ממשלתית לצורך יישום המלצות הוועדה, בראשות מנכ"ל משרד הרווחה 52 .
עוד קבעה הממשלה בהחלטתה זו כי על ועדת המעקב להגיש דיווח לממשלה על אופן התקדמות יישום ההמלצות.
בהחלטה אף צוין כי ראש הממשלה מנחה שדיווח ראשון על ביצוע ההמלצות יימסר לממשלה שישה חודשים לאחר מועד החלטת הממשלה, ולאחר מכן יימסר דיווח לממשלה אחת לשלושה חודשים.
על אף האמור לעיל, העלתה הבדיקה כי הדיווח הראשון של ועדת המעקב הוגש באיחור של כשנה וחצי מהמועד שנקבע בהחלטת הממשלה (מאי 2007 ); עוד נמצא כי עד למועד סיום הביקורת, בחלוף שמונה שנים ממועד החלטת הממשלה - הגישה ועדת המעקב לממשלה שלושה דוחות בלבד - האחרון בהם בתחילת שנת 2008 .
,ועדת המעקב שהוקמה, כאמור, לשם יישום המלצות ועדת לרון ובהן ההמלצה בדבר הקמת גוף מתכלל, יכולה הייתה לשמש בתפקיד הגורם המתכלל .
ועדת המעקב עצמה, כפי שעולה מדיוניה בשנים 2012 -2009 , הכירה בחשיבות התיאום בין הגופים המעורבים, לרבות האפשרות להסדיר תחום זה באמצעות החלטת ממשלה.
עם זאת, בהיעדר סמכויות מתאימות ויכולת הכרעה בעת מחלוקת, לא יכלה ועדת המעקב להוציא לפועל מתווה פעולה המסדיר את פעילות הגופים, לרבות המלצות בדבר קביעת הסדרי תיאום ושיתוף פעולה ביניהם.
לא נמצא כי ועדת המעקב פנתה ביוזמתה לממשלה בבקשה להקנות לה סמכויות לצורך ביצוע עבודתה.
הצורך במתן סמכויות כאמור עולה גם מתשובת משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 , שבה צוין כייש לתת לוועדת המעקב "הסמכה ממשלתית מלאה לצורך ביצוע המשימות.
גם משרד המשפטים השיב בנובמבר 2013 : "אנו מסכימים.
כי על יו"ר הוועדה או גורם מרכזי אחר לקבל על עצמו את הסמכויות לרכז ולתכלל את תחום התעסוקה של אנשים עם מוגבלות".
אי-יישום המלצת ועדת לרון לה קמת תחנת שירות אחת ( OSC) .
ועדת לרון ציינה את הקשיים הביורוקרטיים ואת הקושי במימוש זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות, הנגרם בשל היעדרו של גוף מרכזי בעל ראיה כוללת של הנושא .
כמו כן ציינה הוועדה כי קיימים מצבים של כפילויות במתן שירותי שיקום, כאשר לעומתם יש מצבים שבהם אנשים עם מוגבלות אינם מקבלים שירותי שיקום תעסוקתי מאף גורם.
כאחד הפתרונות האפשריים לבעיה הציעה הוועדה ליישם בישראל את העקרונות של הדגם "תחנת שירות אחת", One Stop Center (להלן- תחנת שירות).
בתחנת שירות מרוכזים כל שלבי הטיפול .
52 שחבריה יהיו נציגים ממשרדי הרווחה, ראש הממשלה, האוצר, הבריאות, הכלכלה (דאז משרד התמ"ת), החינוך, התרבות והספורט והמשפטים, וכן נציג הבט"ל ונציג הנכים.
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 באדם עם מוגבלות, והוא מתבצע בניהולו של רכז שיקום ( Case Manager )- מתאם טיפול אישי, המלווה את האדם בכל שלבי תהליך השיקום.
תפיסה זו של אספקת שירות בנקודת מפגש אחת היא גישה מקובלת בתחום השירות לציבור53.
המודל של תחנת שירות אחת לאנשים עם מוגבלות הוא מודל מרכזי במדיניות החברתית והתעסוקתית ברוב מדינות ה- OECD בעשרים השנים האחרונות.
לפי מודל זה התחנה מספקת שירותים לצורך מתן קצבאות לצד מכלול שירותים לקידום תעסוקה, ופועלת לשיפור התיאום בין השירותים השונים.
בדומה למצב בישראל, גם מדינות אלה התמודדו בעבר עם מצב של ריבוי סוכנויות שירות לאנשים עם מוגבלות.
הקמתה של תחנת שירות במדינות אלה נועדה לאפשר לאדם עם מוגבלות לקבל מכלול של שירותים בנקודה אחת, לשפר את התיאום בין הגופים הרבים ולסייע לאגם את המשאבים המושקעים בתחום ולייעל את ניצולם.
ועדת לרון המליצה על הקמת שני סוגים של תחנות שירות: סוג אחד - תחנה לאנשים עם מוגבלות שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי, אשר תפעל לעיצוב תכניות טיפול אישיות שיעדן הסופי הוא שיקום האדם עד שיתאים להשמה בשוק החופשי.
הוועדה המליצה כי תחנה זו תוקם בתוך מינהל לשירותי שיקום שהיא המליצה להקים במשרד הרווחה 54 .
הסוג השני הוא תחנת שירות אשר תיועד לאנשים עם מוגבלות המתאימים לתעסוקה בשוק החו פשי, ותתמחה בהשמה.
הוועדה המליצה כי תחנה זו תוקם במשרד הכלכלה.
נכון למועד סיום הביקורת טרם הוקמו התחנות כאמור.
השתלשלות האירועים וההשתהות בקידום הנושא מפורטים להלן.
אי-מעורבותה של ועדת המעקב בנושא תחנת שירות אחת לשילוב בתעסוקה בשוק החופשי בין תפקידיה, הנו געים ליישום המלצות ועדת לרון, היה על ועדת המעקב גם לקדם הקמת תחנת שירות אחת.
החל משנת 2006 פעל משרד הכלכלה לקידום הקמת תחנת השירות, בתחילה באופן עצמאי ובהמשך בשיתוף משרד הבריאות.
בשנת 2010 הגיעו שני המשרדים לשלב המתקדם של אישור התכנית, קרי להכנת נוסח סופי של מכרז ושריון תקציב, ומשרד הכלכלה אף כלל את הקמת תחנת השירות בתכניות העבודה השנתיות שלו.
אולם במהלך אותה שנה הביעו משרד הרווחה והבט"ל את התנגדותם לקידום התחנה, כפי שתוכננה על ידי משרדי הכלכלה והבריאות.
בסופו של דבר המכרז של משרדי הכלכלה והבריאות נגנז.
נמצא כי רק בסוף שנת 2010 התערבה לראשונה ועדת המעקב במחלוקת בין המשרדים וגיבשה הסכמה, שלפיה הבט"ל יהיה הגוף שיוביל את הקמת התחנה.
יוצא כי ועדת המעקב לא דנה באופן מקיף בהקמת תחנת שירות אחת לפני שנת 2010 , וממילא היא לא גיבשה בתקופה זו הסכמות בכל הנוגע לאופי התחנה שיש להקים, לפעולות שיידרשו לשם הקמתה ולאוכלוסיית היעד שהיא תשרת.
53 ,ראו בעניין זה מבקר המדינהדוח שנתי 53ב ( 2003 '), בפרק "השירות לציבור", עמ123 ; דוח שנתי 60ב ( 2010 '), בפרק "היבטים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויות נכים", עמ 1130.
ראו פרק "פיצול ארגוני מתמשך במשרד הרווחה", להלן פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 153 .