HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ביולי 2009 הנחה הוועד המרכזי את ועדת ההתמחות הארצית לגבש המלצות בנוגע להגברת הפיקוח על ההתמחות ולהעמקתו, לרבות גיוס מפקחים נוספים, לפי הצורך, והכנת תכנית לביקורי מפקחים במשרדי המאמנים כחלק מהצעדים להעלאת רמת המקצוע.
בביקורת עלה כי בשנים 2008 ו- 2009 הקיף הפיקוח לכל היותר 70% מכלל המתמחים81, דהיינו על כ-%30 מהמתמחים לא התקיים כל פיקוח בשנים אלו (בהנחה שלכל מתמחה נעשה פיקוח אחד במהלך השנה).
עוד עלה כי רק אצל 8%-9% מהמתמחים בשנים 2006 -2008 , ול -18% מהמתמחים בשנת 2009 התקיים פיקוח בדרך של ריאיון במשרד המאמן שבו הם התמחו.
עלה גם שוועדת ההתמחות הארצית לא גיבשה המלצות להגברת הפיקוח על ההתמחות ולהעמקתו.
(2) עוד עלה כי הפיקוח על המתמחים במחוזות השונים אינו אחיד בהיקפו ובצורתו.
להלן טבלה המציגה את אופן ביצוע הפיקוח במחוזות בשנת 2009: .
המאמנים פיקוח במשרדי .
הלשכה שיעור המתמחים .
שנכללו בפיקוח* המחוז .
12% 88% 93% תל אביב .
12% 88% 39% ירושלים .
* זהו השיעור המרבי של המתמחים שנכללו בפיקוח, בהנחה שכל מתמחה נבדק פעם אחת בלבד.
למרות שהלשכה סברה כי הפיקוח שמתקיים במשרדי המאמנים הו א אפקטיבי יותר, מהנתונים עולה כי יש הבדלים ניכרים בין המחוזות בשיעור המתמחים שפיקחו עליהם ובאופן הפיקוח: במחוז ת"א שבו היו כשני שליש מכלל המתמחים אמנם התקיים פיקוח על 93% מהם, אך רק 12% מהם במשרדי המאמנים; במחוז ירושלים התקיים פיקוח רק על .
79 דוח פעילות לשכת עורכי הדין בישראל לשנת 2007/2008 ', עמ152.
80 דברי יו"ר ועדת ההתמחותבפרוטוקול של כנס מפקחים מ - 18.
08 ; מכתב רכזת הפיקוח למפקחים מ - 4.
09 ; תכתובת רכזת הפיקוח ללא תאריך בנושא "מערך הפיקוח על המתמחים".
81 בשנת 2008 הקיף הפיקוח - 2,511 מתמחים (מתוך 3,529 ); בשנת 2009 2,238 מתמחים (מתוך 3,041 ).
גם נתון זה צוין בדוח פעילות לשכתעורכי הדין האמור לעיל.
340 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
39% מהמתמחים, וגם בו רק 12% מהם במשרדי המאמנים; במחוז חיפה התקיים פיקוח רק על 45% מהמתמחים; במחוז דרום התקיים פיקוח רק על 8% ,מהמתמחים; במחוז צפון רוב הפיקוח התקיים במשרדי המאמנים אם כי הקיף פחות מ-60% .
מהמתמחים לשכת עורכי הדין 341 .
(3) האפקטיביות של הפיקוח על המתמחים והמאמנים באמצעות דוחות המפקחים תלויה גם בדרך האיסוף של ממצאיהם ובריכוזם ובעיבודו של המידע המצוי בדוחות הפיקוח להפקת לקחים על טיבם של המאמנים ואיכותה של ההתמחות.
עלה כי מלבד ריכוז דוחות הפיקוח של המפקחים בידי הלשכה והפקת נתונים בנוגע להיקף הפיקוח שנעשה במשרדי הלשכה ובמשרדי המאמנים, לא הפיקה הלשכה כל מידע מהדוחות, כגון: שיעור הדוחות שבהם הועלו ליקויים בהתמחות (בחתכים של פרקי זמן, אזורים, מאמנים וכו'); נתונים סטטיסטיים על התפלגות סוגי הליקויים בדוחות הפיקוח.
כן עלה שמערכת המידע הממוחשבת של הלשכה שאליה מוזנים נתונים מדוחות הפיקוח לא הותאמה להפקת נתונים שוטפים ומיידים על שיעור הדוחות שבהם נמצאו ליקויים בהתמחות, טיבם ומאפייניהם, ומעקב אחר תיקונם.
במצב זה לא שימשה המערכת הממוחשבת אמצעי לשפר ולייעל את הפיקוח ולכוונו למטרות שלשמן נועד, ביניהן: איתור ליקויים בהתמחות, ריכוז הפעולות שנעשו בעקבות איתור הליקויים וביצוע מעקב אחר תיקון הליקויים.
בנסיבות אלה ספק אם יש תועלת בפיקוח.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה הלשכה שאכן יש צורך להעניק מעמד סטטוטורי למפקחים.
עם זאת הוסיפה כי מערך הפיקוח הקיים מבטיח תוצאות אפקטיביות ומהימנות אף שמגבלות של זמן, תקציב והיעדר הסדרה בחקיקה אינם מאפשרים ביצוע פיקוח מוחלט או בקרה מלאה.
הלשכה הוסיפה כי אופן ביצוע הפיקוח נלמד ונבחן על ידה לאורך השנים והוכח כמיטיב וכמבטיח תוצאות מספקות.
כמו כן מסרה הלשכה שהיא שוקדת בימים אלה על הכנת נוהל פיקוח שיעסוק בין היתר באופן ביצוע הפיקוח ובייעולו.
משרד המשפטים מסר בתשובתו כי שר המשפטים ביקש בנובמבר 2010 נתונים על מערך הפיקוח על ההתמחות, כדי להבטיח שההתמחות תשיג את המטרה של העלאת רמת ההכשרה של המתמחים, וייתכן שעל פיהם ישונה הסדר הפיקוח המוצע בתזכיר החוק.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי מכל הממצאים עולה שהלשכה לא הפכה את הפיקוח באמצעות מפקחים לכלי יעיל להבטחת איכות ההתמחות: היא לא הסדירה בחוק או בנוהל את סמכויות המפקחים ואת אמצעי הפיקוח; לא שיכללה את מערכת המחשוב כך שתאפשר הפקת נתונים חיוניים באופן שוטף ומיידי למעקב אחר ליקויים; היא אינה מפקחת על כל אוכלוסיית המתמחים בכלל, וממעטת לפקח במשרדי המאמנים בפרט.
ספק אם באופן שבו משתמשת הלשכה בפיקוח זה יש כדי לתרום לאיכות ההתמחות.
לדעת משרד מבקר המדינה על הלשכה למצות את אמצעי הפיקוח שברשותה, לייעלם ולשכללם ובכלל זה: לגבש תכנית עבודה מסודרת לפיקוח; לש כלל את מנגנון הפיקוח ולהתאים את מערך הפיקוח, היקפו ומשאביו לשינויים במספר המתמחים; להגביר את הפיקוח כדי שיכלול את כל המתמחים; לשנות את אופן ביצועו ואת דרך השגת המידע על ההתמחות; לפקח יותר במשרדי המאמנים, ולבצע בהם ביקורי פתע ללא תיאום מוקדם, כדי לבדוק את שלמות המידע המתקבל ואת אמינותו.
גם בעניין זה ראוי שהלשכה ומשרד המשפטים ישלימו את הליכי החקיקה של 342 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
התיקון בחוק שנועד, בין השאר, לשפר את מערך הפיקוח כדי להעלות את רמת ההכשרה של המתמחים.
לשכת עורכי הדין 343 .
שיטת הבחינות בתום תקופת ההתמחות עוברים המתמחים בחינות הסמכה מטעם הלשכה במקצועות מעשיים, והן כוללות בחינה בכתב ובחינה בעל פה82 .
תכנית הבחינות וסדריהן, לרבות השיטה והמתכונת של כל בחינה ומועדיה, מוסדרים בתקנות (להלן - תקנות)83.
הבחינה בכתב נעשית במתכונת של מבחן רב-ברֵרתי ונושאיה מוגבלים לתחומי המשפט הדיוני, דוגמת סמכויות בתי המשפט, סדרי דין ודיני ראיות.
צירופי הנושאים והפיכתם לפרקים וקביעת שאלון הבחינה נעשים בידי ועדה מיוחדת לנושא (להלן - ועדת הבחינות).
הרכב הוועדה נקבע בחוק והיא כוללת שופט המכהן כיושב ראש הוועדה, עורך דין מהמגזר הציבורי ועורך דין מהמגזר הפרטי84.
מתמחה שעבר בהצלחה את הבחינה בכתב 85 זכאי לגשת לבחינה בעל פה שנערכת בפני ועדה בוחנת.
נבחן שעבר בהצלחה את הבחינה בעל פה 86 .
מוסמך כעורך דין בתי המשפט דנו לא פעם בסוגית תכנית בחינות ההסמכה הנדרשת לפי החוק87 , ההשגה עליהן והרכבה של ועדת הבחינות במסגרת הערעורים על תוצאות בחינות ההסמכה שהוגשו אליהם.
בפסק דין קורינאלדי מינואר 1999 דן בית המשפט העליון גם במתכונת של בחינות ההסמכה.
בית המשפט ראה לנכון להסב את תשומת הלב לבעיות שבבחינות ההסמכה נוכח השינויים שהתרחשו במשך השנים, המעוררות תהיות בנוגע למתכונת הבחינה למרכיביה השונ ים - שיטת הבחינה ומתכונתה, הרכב ועדת הבחינות ודרכי ההשגה.
ואכן ועדת גרסטל, שעסקה אף היא בנושאים אלה, הגיעה למסקנה כי השיטה הקיימת של בחינות ההסמכה אינה משיגה את המטרות שלשמן נועדו.
לדעתה מחטיאה שיטת הבחינה בכתב, במתכונתה הנוכחית, את מטרתה משום שהיא בוחנת ר ק את הידע המשפטי של הנבחן ואינה משלבת בין הידע המשפטי לאופן יישומו.
הוועדה מצאה כי גם הבחינה בעל פה היא בעייתית, משום שהיא לוקה בחוסר שוויוניות ובחוסר אחידות בפוטנציאל ההערכה, מפאת היעדרם של קריטריונים ברורים, והדבר מאפשר השפעה של גורמים זרים שמונעת הערכה אובייקטיבית.
בשל כך ראתה ועדת גרסטל לנכון להמליץ על שיטת בחינה המשלבת את בדיקת הידע המשפטי עם הערכת יכולת הביצוע והיישום שלו.
תפיסה זאת מתבססת על ההנחה שתוצאות הבחינות אמורות לשקף הערכה של היכולת הפוטנציאלית הנדרשת מעורך דין לביצוע תפקידיו השונים.
לשם כך הציעה הוועדה מודל בחינה דו-שלבי: מבחן ידע רב -בררתי שייערך בסיום קורס מעשי למתמחים (שיתקיים במחצית השנה הראשונה להתמחות), ומבחן של ניתוח מקרה בכתב שיתקיים בסוף תקופת ההתמחות ויבחן את יכולת היישום והביצוע.
הוועדה הציעה כי רק מתמחים שלא עברו את בחינת הערכת הביצוע (ניתוח מקרה), ובהתקיים תנאים נוספים ייבחנו בבחינה בעל פה.
(א) לחוק 83 ,)תקנות לשכת עורכי הדין (סדרי בחינות בדיני מדינת ישראל ובמקצועות מעשיים התשכ"ג- 1962.
לחוק 85 על פי תקנה18 ג לתקנות מי שקיבל ציון60% לפחות בכל אחד מחמשת הפרקים של השאלון, יראו אותו כמי שעבר את הבחינה בכתב, ואולם אם נבחן קיבל פחות מזה בחלק אחד או יותר של השאלון, יראו אותו כמי שעבר את הבחינה רק אם ציונו הכולל היה 65% .
בבחינה זו לא ניתן ציון מספרי, אלא נקבע אם הנבחן עבר או נכשל בבחינה 87 סעיף39 .
לחוק 344 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
ואולם הביקורת העלתה שעד מועד סיום הביקורת לא תוקנו החוק והתקנות ולא שונתה מתכונת הבחינות.
לשכת עורכי הדין 345 .
בתשובתה מסרה הלשכה כי משחל עיכוב בקידומו של תיקון החוק הנסמך על המלצות ועדת גרסטל, הציעה למשרד המשפטי ם להעלות את ציון המעבר בבחינות ההסמכה ולחייב בהתמחות חוזרת את אלו שנכשלו בבחינה שלוש פעמים, וזאת כפתרון ביניים עד הסדרת הנושא כולו בחקיקה.
משרד המשפטים השיב שהוא מבקש לקדם את היזמה לתיקון מערך ההתמחות וההסמכה למרכיביו השונים כמקשה אחת.
משרד מבקר המדינה מעי ר ללשכה כי תכנית הבחינות וסדריהן, לרבות שיטת הבחינות ומתכונתן, מוסדרים בתקנות ולא בחוק הן לפי הנוסח הקיים והן לפי הנוסח החדש שגובש בתזכיר החוק.
לפיכך, אין מניעה להרחיב את מקצועות הבחינה עוד קודם להשלמת הליך תיקון החוק כך שתוכן הבחינות לא יוגבל רק למקצועות מעשיים, כפי שהוא כיום 88 .
ראוי שהלשכה תפעל לקידומו של שינוי התקנות בכל הנוגע לשיטת הבחינות ולמתכונתן.
משרד מבקר המדינה מעיר שאין זה סביר כי במשך כעשר שנים לא תוקנו הליקויים במתכונת של בחינת ההסמכה.
מכיוון שסוגיית הבחינות עלולה לעורר ספקות לגבי מידת התאמתם של המוסמכים לעריכת דין, על הלשכה ומשרד המשפטים לגבש בהקדם פתרון לנושא.
השגה על תוצאות הבחינה החוק ותקנותיו לא קבעו מנגנון המסדיר השגות או ערעורים על תוצאות הבחינות.
עם זאת התפתח במהלך השנים נוהג בלשכה ולפיו רשאי מי שמעוניין בכך, לאחר פרסום תוצאות הבחינה ב כתב, להשיג השגה מנומקת 89 על ציוניו לפני ועדת הבחינות במועדים שנקבעו לכך.
נבחן שנכשל בבחינה בעל פה אינו רשאי להשיג על החלטת הוועדה הבוחנת.
הליך ההשגה העסיק את בתי המשפט: בפסק דין קורינאלדי ציין בית המשפט כי "לשכת עורכי הדין החליטה, ולא ברור מי החליט ומתי הוחלט, שהוועדה הבוחנת תדון גם בערעורים של מתמחים שנכשלו בבחינה.
חוק לשכת ]ועדת הבחינות[ עורכי הדין אינו מקנה זכות, אף אינו קובע אפשרות, להגיש ערעור על תוצאות הבחינה.
גם אין תקנות לפי החוק הקובעות זכות או אפשרות כזאת.
אכן, בהעדר הוראה בחוק או בתקנות, אין סמכ ות לגוף כלשהו לדון בערעור על החלטה של הרשות המוסמכת על פי החוק, הלא היא הוועדה הבוחנת, ולבטל או לשנות את ההחלטה.
אולם אין בכך כדי למנוע בעד הוועדה הבוחנת, היא עצמה, לשוב ולדון בהחלטתה.
מבחינה עיונית אין זה ערעור.
בית המשפט העיר על ההסדר הקיים בזו הלשון: "האם אי אפשר, על אף האילוצים בהם הלשכה נתונה, לשפר את הסדרים הנהוגים?
אף משרד מבקר המדינה, בדוח הביקורת הקודם, ביקר את נוהג ההשגה או הערעור על בחינות ההסמכה שמפעילה הלשכה.
משרד המשפטים הודיע בתשובתו על הדוח הקודם כי ישקול, בתיאום עם הלשכה, תיקו ן חקיקתי שבו תיקבע זכות ערעור על בחינות הלשכה.
88 הנוסח המוצע קובע שבחינות ההסמכה יה יו "בעריכת דין" ואינו מגביל אותן ל"מקצועות מעשיים".
89 קבלת השגה בנוגע לשאלה מסוימת חלה על כל הנבחנים שלא ענו נכון על אותה שאלה באותה בחינה, בין אם הם עצמם הגישו השגה על שאלה זו ובין אם לאו.
346 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
ועדת גרסטל דנה גם בסוגיית הליכי ההשגה על תוצאות הבחינות בכתב ובעל פה.
הוועדה הגיעה למסקנה כי מן הראוי לאפשר לנבחנים שנכשלו בבחינות להשיג על תוצאותיהן, ולשם כך המליצה לעגן בחקיקת משנה את הליכי ההשגה לרבות סדרי ההליך.
לשכת עורכי הדין 347 .
,הביקורת הנוקבת של בתי המשפט על הליך ההשגה שמפעילה הלשכה תשובת משרד המשפטים לדוח הביקורת הקודם והמלצותיה של ועדת גרסטל, לא הביאו את הלשכה ואת משרד המשפטים בעשור האחרון לתקן את הליכי ההשגה על בחינות ההסמכה.
הם אף לא גיבשו הצעה לפתרון המצב הקיים הפוגע בזכות הנבחנים להשיג או לערער על תוצאות הבחינות.
על שני הגופים לפעול להסדרת מנגנון השגה או ערעור באמצעות חקיקה או בכל דרך פורמלית אחרת כפי שיראו לנכון.
הרכב ועדת הבחינות החוק קבע את הרכב ועדת הבחינות אך לא את תפקידה וסמכויותיה.
בפועל חלו במהלך השנים שי נויים בהרכב ועדת הבחינות ככל שהדבר נוגע לבחינה בכתב, וכיום היא מונה תשעה חברים: שלושה שופטים, שלושה עורכי דין מהמגזר הפרטי ושלושה עורכי דין מהשירות הציבורי.
הרכב ועדת הבחינות לעניין הבחינה בכתב נדון בשנת 1987 בבית המשפט העליון בפסק דין בלוי90 , ושם צוין כי"בקביעת הרכבה של הועדה הבוחנת ביקש המחוקק לתת את ההכרעה בידי גוף אובייקטיבי, שעם חבריו נמנים שופט ועו"ד מהשירות הציבורי, ולא בידי מוסד ממוסדות הלשכה"91 .
למעלה מעשור לאחר מכן חזר והעיר בית המשפט בפסק דין קורינאלדי כי יש "לתת את הדעת לנושא הרכב ועדת הבחינות, כפי שנקבע בחוק וכפי שהוא קיים בפועל, הן בבחינה בכתב והן בבחינה בעל-פה וזאת בעיקר נוכח השינויים המהותיים שחלו במשך השנים, תחילה במתכונת הבחינה, ולאחר מכן במספר הנבחנים"92 .
ואכן ועדת גרסטל, שנדרשה אף היא לנושא הרכב ועדת הבחינות, המליצה שהוועדה תורכב משלושה שו פטים, ארבעה עורכי דין (שניים מן המגזר הפרטי ושניים מן השירות הציבורי) ושני "פסיכומטריקנים", שיתמנו על ידי שר המשפטים בהתייעצות עם הלשכה.
על אף החשיבות של קביעת הרכב ועדת הבחינות התואם את מהות סמכויותיה וטיב החלטותיה, לא הביאו הלשכה ומשרד המשפטים בעשור האחרון לידי תיקון החוק כך שיתאים לשינוי שחל בהרכבה.
יש לציין כי תיקון החוק בעניין זה נכלל בתזכיר חוק שהופץ במרץ 2010 ונמצא בהליכי גיבוש.
זה מכבר איתרו ועדות ציבוריות ובתי המשפט בעיות במכלול המרכיבים של מערך ההתמחות ובחינות ההסמכה של הלשכה - החל במשכה של תקופת ההתמחות, תוכנה, יעדיה והפיקוח עליה ועד מתכונת בחינות ההסמכה, מטרותיהן, הרכב ועדת הבחינות והיקף סמכויותיה.
90 בג"ץ 110/87 'גלעד בלוי נ' שר המשפטים ואח, פ"ד מא( 2 )373.
91 שם, עמ' 376 ו-378.
348 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
מעלים סימני שאלה בנוגע לטיבן, תכליתן ותרומתן של ההתמחות ובחינות ההסמכה במתכונת הקיימת למתמחה שיוסמך לעסוק בעריכת דין.
אף שיש הסכמה בלשכה ובמשרד המשפטים בדבר הצורך לתקן את מערך ההתמחות הקיים, לא הביאו הלשכה ומשרד המשפטים לידי תיקון החוק בהתאם להמלצות הוועדה או לידי שינוי בדרך אחרת.
לשכת עורכי הדין 349 .
למרות הדחיפות שבשינוי מערך ההתמחות וההסמכה הקיים חוזרת ועולה תופעה של "גרירת רגליים", לפעמים במשך שנים, בהסדרת העניין.
בכך יש פגם ניהולי, פגיעה באוכלוסיית עורכי הדין והמתמחים ואף בציבור כולו.
משרד מבקר המדינה סבור כי על הלשכה ומשרד המשפטים לפעול עתה במשנה מרץ להשלמת ההליכים לתיקון החוק בנושא ההתמחות וההסמכה לכל מרכיביהם, כנקודת מוצא ליצירת תשתית ראויה להכשרה, אימון ובחינה של המצטרפים למקצוע עריכת הדין בעתיד.
שיפוט משמעתי ואתיקה מקצועית .
החוק קובע כי עורך דין או מתמחה שעבר עברת משמעת יישפט בבית דין משמעתי של המחוז שבתחומו הוא רשום (להלן - בתי הדין המחוזיים).
ערעור על פסק דין של בית דין מחוזי ניתן להגיש לבית הדין המשמעתי הארצי (להלן - בית הדין הארצי).
עברת משמעת הוגדרה בחוק 93 כהפרת הוראה מהוראות סעיפי החוק המטילים חיוב או איסור על עורך דין בנוגע למקצוע; הפרת כללי האתיקה המקצועית94 המסדירים את זכויותיו וחובותיו של עורך הדין כלפי לקוחותיו, עמיתיו למקצוע והמוסדות שהוא מתדיין עמם; כל מעשה או מחדל אחר שאינו הולם את מקצוע עריכת הדין.
לפי התיקון בחוק שנכנס לתוקף בינואר 2010 (ראו להלן), רשאים ועדת האתיקה הארצית95 , ועדת אתיקה מחוזית, היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה (להלן - הקובלים) להגיש קובלנה לבית דין משמעתי בשל עברת משמעת , בין ביזמתם ובין על פי תלונה של אדם אחר.
לכל אחד מהקובלים יש סמכות עצמאית משלו, והחלטה של אחד מהם שלא לקבול אינה שוללת את סמכותם של האחרים לעשות כן.
עם זאת, הבהיר היועץ המשפטי לממשלה, בהנחיה שפרסם באוגוסט 2006 , כי "מנוסחו של החוק ותכליתו עולה כי המחוקק הקנה ללשכת עורכי הדין עצמאות רבה בכל הנוגע להליכים המשמעתיים, תוך מגמה כי הלשכה תהיה בעלת הסמכות המשפטית והחובה המקצועית לאכוף בעצמה על חבריה את הדין המשמעתי.
רק במקרים חריגים ונדירים יפעילו היועץ המשפטי ופרקליט המדינה סמכותם, וזאת כאמצעי פיקוח על פעילותה של לשכת עורכי הדין" 96 .
במהלך השנים השתמשו היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה בסמכות זו במקרים בודדים בלבד.
לחוק 94 כללי לשכת עורכי הדין (אתיקה מקצועית), התשמ"ו- 1986.
95 לפי החוק ועדת אתיקה, ארצית או מחוזית, היא אחד ממוסדות הלשכה; היא מורכבת מחברי לשכה ונציגי ציבור ותפקידיה להנחות ולייעץ לחברי הלשכה בתחומי האתיקה וכן לשמש קובל.
96 בהנחיה מוזכרים שני מקרים: במקרה של חשש ממשי לניגוד עניינים בין ועד מחוזי לוועד המרכזי בטיפול במקרה מסוים, ובמקרה שיש בו אינטרס ציבורי מיוחד, בין היתר בשל חומרה יוצאת דופן של המעשה נשוא התלונה.
350 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
הרפורמה בוועדות האתיקה כללי לשכת עורכי הדין (סדרי הדין בבתי הדין המשמעתיים), התשכ"ב - 1962 (להלן- כללי הדין המשמעתי), קובעים, בין השאר, את א ופן הגשת התלונה על עברת משמעת ואת אופן הגשת לשכת עורכי הדין 351 .
הקובלנה לבית דין משמעתי וכן נושאים הנוגעים להרכבו של בית הדין ואופן הניהול של הדיון בו.
חברי בית הדין הארצי נבחרו על ידי המועצה הארצית, וחברי בתי הדין המחוזיים נבחרו על ידי כל חברי הלשכה הרשומים במחוז הנוגע בדבר.
כללים אלה יהיו בתוקף עד להתקנתם של הכללים החדשים.
לפי המתכונת הקודמת של החוק שהייתה בתוקף עד סוף 2009 , הקובלים היו הוועד המרכזי וחמשת הוועדים המחוזיים לצדם של היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה97 .
הקובלים היו רשאים להגיש קובלנה לבית הדין בשל עברות משמעת של עורכי דין, בין ביזמתם ובין על פי תלונה של אדם אחר.
על מערך הדין המשמעתי, אופן הטיפול בתלונות ודרכי הפעולה של הלשכה בכל הנוגע למערכת השיפוט במתכונת הקודמת של החוק כבר נמתחה בעבר ביקורת בתחומים הבאים: התמשכותם של ההליכים, שקיפות מצומצמת, היעדר אחידות בטיפול בקובלנות ותוצאות ההליכים.
נשמעה גם ביקורת על הרכב בתי הדין המשמעתיים ודרך בחירת חבריהם.
במסקנותיה של ועדה ציבורית בראשות השופט בדימוס יעקב מלץ98 (להלן- ועדת מלץ) משנת 1994 נכתב: "בעיני הציבור מעמדם של בתי הדין למשמעת של הלשכה הוא נחות ויוקרתם נמוכה.
בעניינים נוהגת הלשכה כגילדה סגורה ששופטת את חבריה במידת ]של דין משמעתי[ אלה הרחמים בייחוד בנושאים שבין עורכי הדין לבין הלקוחות ומרבה 'לטייח' ולהעלים עין מעבירות משמעת חמורות".
על רקע זה הקים בספטמבר 1995 שר המשפטים דאז, פרופ' דוד ליבאי, ועדה לבחינת הדין המשמעתי של עורכי הדין בראשות השופט שאול אלוני (להלן - ועדת אלוני).
הוועדה המליצה, בין היתר, כי מערכת הדין המשמעתי תישאר במסגרת הלשכה בנימוק ש"הלשכה, בעיקר באמצעות ועדות האתיקה שלה, היא הגוף הקובע באורח שוטף את כללי התנהגותם של עורכי הדין ואין סיבה והיגיון בכ ך שבחינת מימושם של הכללים ייעשה על ידי גוף זר, יהיה אשר יהיה".
עם זאת, הדגישה ועדת אלוני שעל מערכת הדין המשמעתי של הלשכה להיות נפרדת, בלתי תלויה ומנותקת לחלוטין מגורמים שנבחרים על בסיס סיעתי.
במחצית השנייה של שנת 2008 קיבלו המלצות ועדת אלוני ביטוי בחקיקה בתיקון חוק לשכת עורכי הדין (תיקון מס' 32 ), התשס"ח - 200899 (להלן- התיקון או הרפורמה).
אשר להרכב ועדות האתיקה, סמכויותיהן ואופן בירור התלונות - נקבע בתיקון שהסמכות להגיש קובלנה או לגנוז תלונה תועבר מהוועדים המחוזיים ומהוועד המרכזי לידי ועדות אתיקה מחוזיות וועד ת אתיקה ארצית; חברי ועדות האתיקה ימונו על ידי הוועדים המחוזיים באישור ועדת מינויים בראשות שופט100 לפי מתווה שנקבע בהוראות החוק החדשות 101 (להלן- ועדת המינויים).
כמו כן נקבע כי כל ועדת אתיקה תמנה לעצמה פרקליט בשכר102 (להלן- פרקליט ועדת האתיקה) שירכז את פעילותה בשלב הטיפול בתלונות (יברר את התלונות ויגבש המלצות לגביהן), ובשלב ההעמדה לדין (ייצג את ועדת האתיקה בהליכים .
לחוק, לפני התיקון שנעשה בו 98 ועדהשמונתה בשנת 1993 על ידי שר המשפטים דאז, פרופ' דוד ליבאי, כדי להמליץ על תיקונים בחוק לשכת עורכי הדין, על כל תקנותיו וכלליו, ולהפקת לקחים מהמשבר שפקד את הלשכה באותה תקופה.
100 בראש ועדת המינויים יעמוד שופט לשעבר של בית המשפט העליון, או נשיא לשעבר של בית משפט מחוזי; כן תכלול הוועדה שני חברי לשכה מהשירות הציבורי, שני חברים שהתמנו על ידי המועצה הארצית ושני חברים שהתמנו על ידי הוועד המרכזי או המחוז הרלוונטי.
ג לחוק 352 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
המתקיימים בבתי הדין המשמעתיים ובבתי המשפט).
כן נקבע כי הדיון יתקיים בדרך כלל לשכת עורכי הדין 353 .
בדלתיים פתוחות, תוך פרסום פסקי הדין בציון שם הנאשם, למעט מקרים חריגים שפורטו בהוראות החוק החדשות 103 .
מאחר שהחוק וכללי הדין המשמעתי לא הסדירו את כל הנושאים הנוגעים להליך הטיפול בתלונות, גיבשו הקובלים, עוד לפני התיקון בחוק, נוהל לטיפול בתלונות.
במאי 2009 אישר הוועד המרכזי נוהל אחיד לטיפול בתלונות (להלן - הנוהל הארצי).
הנוהל הארצי , שהוא עדיין בתוקף, נועד לקבוע כללים לטיפול אחיד בתלונות וביניהם: הטיפול הראשוני בתלונה, גניזה על הסף, דיון בוועדת האתיקה ואופן סיום הטיפול 104 .
כמו כן נקבעו בנוהל השיקולים לגניזת תלונה והעילות לכך105 האמורים להנחות את הקובל בהחלטה על גניזה.
הנוהל הארצי אינו מחייב וכל מחוז רשאי להחליט אם ברצונו לאמצו.
התיקון בחוק, הנסמך בעיקרו על ההמלצות של ועדת אלוני, נועד לחזק את המעמד העצמאי והבלתי תלוי של מערכת השיפוט המשמעתי של הלשכה; להעלות את הרמה המקצועית של הקובלים - ועדת האתיקה הארצית וועדות האתיקה המחוזיות - באמצעות ליווי עבודתן על ידי פרקליט; להגביר את האחידות בטיפול בתלונות ובקובלנות ולהגביר את השקיפות של דיוני בתי הדין המשמעתיים והחלטותיהם.
בתחילת 2010 , עם כניסתו לתוקף של התיקון בחוק, אישרה ועדת המינויים את הרכבי בתי הדין המשמעתיים (הארצי והמחוזיים) ואת הרכבי ועדו ת האתיקה (הארצית והמחוזיות) לפי המלצות שהגישו הוועד המרכזי והוועדים המחוזיים.
באפריל 2010 מינו הוועד המרכזי והוועדים המחוזיים את הפרקליטים של ועדות האתיקה.
משרד מבקר המדינה בדק את תהליכי יישומה של הרפורמה.
בשנה שחלפה מכניסת התיקון לתוקף ועד סיום הביקורת מונתה ועדת מינויים בראשות שופט; הוועדה אישרה את הרכבי בתי הדין המשמעתיים - הארצי והמחוזיים וכן את הרכבי ועדות האתיקה הארצית והמחוזיות לפי המלצות שהגישו הוועד המרכזי והוועדים המחוזיים בהתאמה.
בנוסף הוועד המרכזי והוועדים המחוזיים מינו פרקליטים ליד ועדות האתיקה.
עם זאת הבדיקה העלתה שטרם הושלמה הסדרתם ויישומם של כמה ממרכיבי הרפורמה.
הליך הטיפול בתלונה : לשם בירור התלונה שולח הקובל לעורך הדין העתק מהתלונה על מנת לתת לו אפשרות להשיב עליה בכתב.
לפי כללי הדין המשמעתי יברר הקובל את התלונה ויחליט אם לגנוז אותה או להגיש קובלנה לבית הדין המשמעתי; אם החליט הקובל לגנוז את התלונה, יודיע על כך למתלונן בהודעה מנומקת בכתב - אם דרש זאת המתלונן 106 .
בנוהל הארצי לא נקבעה חובה ליידע מתלונן כי תלונתו נגנזה והוא זכאי לפנות ל"קובל נוסף".
103 סעיף65 ,א לחוק מתבסס בעיקרו על הוראות איסור פרסום כפי שנהוג בבתי המשפט והן מפורטות בסעיף 70 , התשמ"ד]נוסח משולב[ לחוק בתי המשפט- 1984 .
נושאים שאינם מוסדרים בכללי הדין המשמעתי 105 :העילות הן1 .
היעדר עניין לציבור, זוטי דברים, עניין ישן ביותר והגנה מן הצדק; 2 ;.
היעדר ראיות מספקות והיעדר שיתוף פעולה מצד המתלונן3 .
היעדר עברה אתית, עניינה של התלונה בסכסוך אזרחי או בשכר טרחה; 4 .
עניין שאינו מתאים לבירור בוועדת האתיקה, אלא בערכאה אחרת או בגוף אחר.
106 עולה במשתמע מסעיף63 לחוק, אשר מונה ארבעה קובלים הרשאים להגיש קובלנה.
354 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
(א) הליכי גניזת תלונות: נמצא כי הקובלים במחוז חיפה ות"א - ועדות האתיקה לפי התיקון בחוק - אינם פועלים על פי כללי הדין המשמעתי בכל הנוגע להחלטה על גניזת תלונה: במחוז ת"א, המטפל ביותר ממחצית התלונות המוגשות ללשכה, לפי נוהל פנימי, רשאי יו"ר ועדת האתיקה להחליט בעצמו או עם חבר ועדה נוסף על גניזת התלונה ללא צורך להודיע למליאת הוועדה ולקבל את אישורה, אף כי לפי תשובת המחוז הוא נוקט בהליך זה רק במקרים נדירים.
במחוז חיפה הוקמו צוותים מקרב חברי ועדת האתיקה, והם מחליטים אם להגיש קובלנה או לגנוז תלונה ללא צורך להעבירה להחלטת מליאת הוועדה.
רק במקרים שבהם מתעוררת מחלוקת בתוך הצוות או שאלה עקרונית או תקדימית - מועברת התלונה להחלטת המליאה.
(ב) הודעה למתלונן על גניזת תלונה: נמצא כי בפועל, הקובלים של מחוזות ת"א וחיפה אינם מודיעים למתלוננים שתלונתם נגנזה על האפשרות לפנות לקובל נוסף, בעוד שהקובלים של הוועד המרכזי, מחוז צפון, מחוז ירושלים ומחוז דרום עושים זאת.
בכך נוצר אי - שוויון בין המתלוננים במחוזות ת"א וחיפה שלא קיבלו מידע על יכולתם לפנות לקובל נוסף, ובין שאר המתלוננים שקיבלו את המידע.
(ג) עדכון כללי הדין המשמעתי: בעקבות תיקון החוק היה על הלשכה, יחד עם משרד המשפטים, להתאים את כללי הדין המשמעתי לשינויים בהוראות החוק.
ואולם, עד מועד סיום הביקורת לא הושלם תיקון כללי הדין המשמעתי כך שיתאימו לשינויים שנקבעו בחוק בנוגע לטיפול בתלונה והגשת קובלנה.
יצוין כי הכללים במתכונת הקיימת וכן הכללים בטיוטה המוצעת107 אינם מסדירים כמה נושאים מרכזיים הנוגעים לאופן הטיפול בתלונה כגון: קביעת עילות לגניזת תלונה ואופן בירורה בידי הקובל (המוסדרים רק בנוהל הארצי שאינו מחייב).
עם זאת, בטיוטת הכללים החדשים מוצע לקבוע כי יש ליידע את המתלונן על האפשרות לפנות לקובל נוסף כאשר מתקבלת החלטה על גניזת תלונה.
האמור לעיל מצביע על כך שההסדרה של הליך הטיפול בתלונות על עברות משמעת טרם הושלמה.
משרד מבקר המדינה מעיר שלהודעה למתלונן על אי-הגשת קובלנה יש תוצאה מעשית בכך שהיא מאפשרת לו לעמוד על זכותו הקבועה בחוק לפנות לעיון נוסף בהחלטה שלא להגיש קובלנה, ולמנוע תחושה של פגיעה בזכויותיהם של מתלוננים.
על הלשכה להשלים בהקדם את גיבוש ההצעה לכללי סדר דין משמעתי חדשים, להבטיח שהם יספקו פתרונות למכלול הנושאים הנוגעים לטיפול בתלונה ובקובלנה, כגון עילות לגניזת תלונה על הסף, ולהעבירה לאישור משרד המשפטים.
הליכי מינוי פרקליטים לוועדות האתיקה: כללי לשכת עורכי הדין (מינוי פרקליטים ליד ועדות האתיקה והפסקת כהונתם), התש"ע- 2010 (להלן - כללי פרקליט אתיקה) מסדירים את אופן המינוי של הפרקליט ותקופת המינוי (לרבות הארכת כהונתו והפסקתה).
עוד קובעים הכללים כי מועמדות לתפקיד תוגש לוו עדת מכרזים אחת שתנהל את כל הליכי המכרזים, תחליט על הזוכים .
107 כללי לשכת עורכי הדין (סדרי הדין בבתי הדין המשמעתיים), התש"ע- 2010.
לשכת עורכי הדין 355 .
בהם108 (להלן- ועדת המכרזים) ותקבע את סדרי עבודתה ואת נוהלי דיוניה.
מנכ"ל הוועד המרכזי או מנכ"ל המחוז הרלוונטי ימנה פרקליט לוועדת האתיקה לפי החלטת ועדת המכרזים, והוא יועסק על ידי הלשכה במשרה מלאה או חלקית, לפי הצורך, לתקופת כהונה של חמש שנים שניתן להאריכה לתקופה נוספת.
108 לפי סעיף 5 לכללי פרקליט אתיקה שבעת חברי ועדת המכרזים הם: יו"ר ועדת האתיקה הארצית, יושבי ראש ועדות האתיקה המחוזיות ומנכ"ל הלשכה (מנכ"ל הוועד המרכזי).
356 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
10 הודיע סמנכ"ל הוועד המרכזי ליושבי ראש ועדות האתיקה המחוזיות ולמנכ"לים של המחוזות כי עד ההתכנסות הראשונה של הוועדה לשם קביעת סדרי עבודתה והעומד בראשה "יבצע כל יו"ר ועדת אתיקה ס ינון ומיון ראשוני של המועמדויות שהתקבלו לאיוש משרת הפרקליט.
ויביא רשימה של המועמדים המומלצים מטעמו לידיעת מליאת ועדת המכרזים".
עלה כי לא נקבעו אמות מידה לסינון ומיון ראשוני של המועמדים למשרת הפרקליט, וכל מחוז ביצע אותו על פי שיקול דעתו, ובמרבית המקרים אף לא נימק את הבחירה או הפסילה.
להלן פירוט: במחוז ת"א הוגשו תשע הצעות של מועמדים.
המחוז המליץ רק על הצעתו של אחד מהם, עורך דין ששימש קודם לכן "רכז קבילות" של המחוז, הביא אותה בפני ועדת המכרזים, והיא בחרה בו למלא את התפקיד.
במחוז חיפה הוגשו שתי הצעות מועמדות לתפקיד.
המחוז המליץ רק על הצעתו של אחד מהם, עורך דין שהועסק במחוז מתחילת פברואר 2010 "כ"רכז אתיקה109 , הביא אותה בפני ועדת המכרזים וזו בחרה בו למלא את התפקיד.
במחוז ירושלים הוגשו תשע הצעות מועמדות לתפקיד.
המחוז המליץ על שניים מהם בפני ועדת המכרזים, והיא בחרה באחד מהם למלא את התפקיד.
המועמד שנבחר שימש קודם לכן בא כוח הקובל במחוז110 .
במחוז דרום הוגשו 16 הצעות מועמדות לתפקיד.
המחוז המליץ על שלושה מהם בפני ועדת המכרזים, וזו בחרה באחד מהם לתפקיד.
המועמד שנבחר שימש קודם לכן בא כוח הקובל במחוז וטיפל בהכנת קובלנות ובי יצוג המחוז בפני בית הדין המשמעתי.