HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עוד ציין המשרד בתשובתו: "במסגרת התקנות שיותקנו לאחר השלמת התיקון לחוק בנושא חשבונות ניהול עצמי, תחודד אחריות הרשות המקומית לעניין עריכת פיקוח ובקרה על ההתנהלות הכספית של מוסדות החינוך בתחומה שבניהול עצמי".
אי ניצול התוספת הפדגוגית ע"י בתי ספר: משרד מבקר המדינה בדק גם באופן פרטני את הניצול של התוספת הפדגוגית בסל התלמיד בארבע רשויות מקומיות במחוזות חיפה וצפון; יוזכר כי רק לגבי תוספת זו יש הנחיה מחייבת של המשרד על ייעוד פדגוגי.
כמו כן, סכום שלא נוצל מן התוספת הפדגוגית מועבר לשנה הבאה (ונצבר על התוספת הפדגוגית הניתנת לאותה שנה).
עלה כי חלק מבתיה"ס לא ניצלו את מלוא התוספת הפדגוגית, ולעיתים היא נוצלה לצרכים אחרים.
עיריית קריית אתא: בשנה"ל התשע"ו והתשע"ז 7 מ-10 בתיה"ס לא ניצלו את מלוא התוספת הפדגוגית.
למשל, בשנה"ל התשע"ז שני בתי"ס ניצלו 62% ו-82% , ובי"ס אחר ניצל10% , שהם כ- 4,300 ש"ח מתוך כ- 43,000 .
ש"ח אחד מבתיה"ס ציין בתשובתו מיוני 2018 כי בשיטת התקצוב שנקטה עיריית קריית אתא, ביה"ס נאלץ לממן חלק מהפעילויות השוטפות מהכספים שיועדו לפדגוגיה.
עיריית שפרעם: בתיה"ס לא השתמשו במלוא התוספת הפדגוגית.
למשל, בשנה"ל התשע"ז 5 בתי"ס לא ניצלו את מלוא התוספת (שניים מהם לא ניצלו אותה במלואה גם בשנה הקודמת): בי"ס אחד ניצל כ-53% ממנה, ו-3 אחרים ניצלו 82% ,84% ו-94% .
ממנה בי"ס נוסף לא ניצל בשנתיים האחרונות את ההקצבה כלל (כ - 42,000 ש"ח בשנה"ל התשע"ו וכ- 44,000 .
)ש"ח בשנה"ל התשע"ז בי"ס זה ציין בתשובתו מיוני 2018 כי סל התלמיד שמקציבה לו העירייה קטן ואינו מתאים לנתוניו עקב הוצאות תחזוקה שוטפות והוצאות גינון גבוהות, מאחר ששטחו גדול.
לכן ביה"ס אינו מצליח להשתמש בתוספת הפדגוגית.
בי"ס אחר ציין בתשובתו מיוני 2018 כי היה חייב להשקיע בדברים דחופים, כמו חוסרים בציוד ושיפוצים, ולכן לא ניצל את מלוא התוספת הפדגוגית.
בי"ס זה ניצל בשנה"ל התשע"ו כ-18% .
עיריית נצרת: הבדיקה העלתה כי 3 מ-13 בתיה"ס לא ניצלו את מלוא התוספת הפדגוגית.
בשנה"ל התשע"ז 2 מ-3 בתיה"ס האמורים ניצלו 76% ו-72% .
מהתוספת הפדגוגית משרד החינוך | 1213 .
אחד מבתיה"ס ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2018 כי משנה"ל התשע"ח הוא פועל להעלאת הוצאתו עבור פדגוגיה כך שתהיה גבוהה מהתוספת הפדגוגית שבסל התלמיד.
המועצה המקומית עספייא: הבדיקה העלתה כי אחד מבתיה"ס לא השתמש במלוא התוספת הפדגוגית.
בשנה"ל התשע"ו והתשע"ז ניצל ביה"ס האמור כ- 24% .
ממנה בי"ס זה ציין בתשובתו מיוני 2018 כי התקציב שמוקצה לו מספיק לתשלום הוצאות חשמל והוצאות מצומצמות של תפעול ותחזוקה, ולכן הוא נאלץ למצוא מקורות מימון נוספים לפדגוגיה.
על המינהלה והממונות המחוזיות במשרד החינוך, ועל הרשויות המקומיות קריית אתא, שפרעם, נצרת ועספייא להקפיד, כל אחד בתחום אחריותו, שכל בתיה"ס באותן רשויות ינצלו את מלוא התוספת הפדגוגית המועברת אליהם במסגרת סל התלמיד ליעדים פדגוגיים, כדי להעלות את רמת ההישגים החינוכיים של התלמידים.
ההתנהלות הכספית והתקציבית של בתיה"ס .
ביצוע סקר בקרה פנימית בבתיה"ס: על פי הסכם ההבנות, על רשות מקומית לבצע מדי שנת לימודים, בכל בי"ס בניהול עצמי, סקר בקרה פנימית לבחינת איכות הנהלת החשבונות והניהול הכספי שלו (להלן - סקר בקרה פנימית)89.
הבדיקה העלתה כי עיריית נצרת לא ביצעה סקר בקרה פנימית וכי עיריית קריית אתא החלה בביצוע סקר רק במהלך ביקורת משרד מבקר המדינה במאי 2017 .
בהיעדר סקר בקרה פנימיתלא היה לשתי העיריות מידע על איכות הנהלת החשבונות והניהול הכספי בבתיה"ס בתחומן.
משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות קריית אתא ונצרת על שלא מילאו את חובתן לבצע את סקר הבקרה הפנימית בבתיה"ס.
עליהן להקפיד לבצע משימה זו בקביעות מדי שנה, כדי לעמוד על איכות הנהלת החשבונות והניהול הכספי של בתיה"ס, לאתר את התחומים הטעונים שיפור ולפעול לשיפורם.
הגשת דוחות כספיים ואופן הצגת נתונים כספיים: בהסכם ההבנות נקבע כי במסגרת ביקורת הרשות המקומית על הניהול הכספי של בתיה"ס, מספטמבר .
89 הסקריבדוק נושאים כגון גיבוש תקציב ביה"ס ואישורו, ניהול חשבונות נפרדים לניהול עצמי ולגבייה מההורים, אופן הרישום של הכנסות ותרומות, רישום פעולות במערכת הנהלת החשבונות וביצוע רכש והתקשרות עם ספקים.
2012 ימסרו לה בתיה"ס עד סוף חודש נובמבר של כל שנה דוח כספי מבוקר ומאושר על ידי רואה חשבון ביחס לשנה"ל הקודמת (מ-1.
7 ), במבנה הסטנדרטי שקבע המשרד.
הדוח הכספי כולל את דוח מאזן ביה"ס ודוח על הכנסות והוצאות 90, עודפים וגירעונות של השנה שהוא מתייחס אליה.
המאזן נועד להציג את המצב הפיננסי של ביה"ס כפי שהיה ביום פרסומו.
בדיקת דוחותיהם הכספיים של 37 בתיה"ס ב-4 מהרשויות המקומיות שנבדקו (13 בנצרת, 10 בשפרעם, 10 בקריית אתא ו-4 בעספייא) לשנים התשע"ה-התשע "ז העלתה כי כל בתיה"ס הגישו דוחות כספיים לסוף שנה"ל, אולם הם לא היו מאושרים על ידי רואי חשבון.
עוד עלה כי בתיה"ס הגישו את המאזנים הכספיים במתכונת שונה מזו שנקבעה בהסכם ובנוסח שלא סיפק מידע על מצבם הכספי.
מצב זה מקשה על הבנת הנתונים הכספיים, המיועדים לשקף באופן נאות את מצבו הכספי של ביה"ס.
על פי הסכם ההבנות, משרד החינוך יפרסם נוהל נפרד לבקרה ולאישור של הדוחות הכספיים, ובו הנחיות לגבי שיוך הפעולות הכספיות לסעיפים מובנים, הבנת הדוחות ואישור הדוחות הכספיים המפורטים.
נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, אף שחלפו שש שנים ממועד כניסת בתיה"ס לניהול עצמי, משרד החינוך לא פרסם הנחיות לבקרה ולאישור של הדוחות.
בפועל חלק מבתיה"ס מגישים דוחות כספיים שלא במתכונת שנקבעה, והנתונים שהם מוסרים למאגר המידע של המשרד אינם מבוקרים.
המינהלה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי בתיה"ס מגישים דוחות כיום בהתאם לפורמט אוטומטי של מאגר המידע הכספי של משרד החינוך, וכי בקרוב היא תכריע בסוגיה זו ותפיץ הנחיות לרשויות המקומיות ולבתיה"ס, לצד עדכון חוזר מנכ"ל בנושא ניהול עצמי.
על משרד החינוך לפרסם נוהל לרשויות וחוזר מנכ"ל מעודכן שיעגנו את הנחיותיו בנוגע לבקרה ולאישור של הדוחות הכספיים שמגישים לו בתיה"ס, פרסום כזה יסייע לקיים בקרה ופיקוח וינחה את הרשויות המקומיות ואת בתיה"ס.
יתרה מזאת, על המשרד להבטיח שנושא זה יודגש בתוכניות ההכשרה הייעודיות למנהלים בתחום הנ יהול העצמי ובהשתלמויות למנהלים במכון אבני ראשה ובמרכזי הפסג"ה.
90 דוח הכנסות והוצאות מתייחס לרבעון, לחצי שנה או לשנה, וביה"ס אמו ר להציג בו בצד ההכנסות את כל הכנסותיו, כגון הכנסות עצמיות והכנסות מהרשות (סל תלמיד והעברות נוספות ממנה) ובצד ההוצאות את ההוצאות השונות של ביה"ס .
אי-הצגת מלוא ההוצאות בדוח הכספי : המינהלה שולחת בכל שנה לראשי אגפי החינוך ולגזברי הרשויות חוזרים ובהם הנחיות לבתיה"ס בנושאים הקשורים לסגירת חשבונותיהם לסוף שנה"ל (להלן - הנחיות משרד החינוך), ובפ רט בדיקת החובות לספקים והקלדת כל החשבונות למערכת הכספים - מערכת שצריכה להיות שלמה ומלאה ולייצג את כל ההוצאות וההכנסות עבור אותה שנת כספים.
לפי כללי הנהלת החשבונות, על בתיה"ס לרשום בסעיף ההוצאות את אומדן ההוצאות באותה שנה שלגביהן לא קיבלו חשבוניות מס, ולרשום את האומדן האמור בסעיף "הוצאות לשלם" בסעיף התחייבויות במאזן.
הבדיקה העלתה כי בניגוד להנחיות האמורות, 7 מבתיה"ס בקריית אתא רשמו חלק מההוצאות לשנים התשע"ה ( 2014 - 2015 ( ) והתשע"ו 2015 - 2016 ) שלגביהן לא קיבלו חשבוניות מס, לא בשנה שבה נוצרו אלא בשנה שלאחר מכן; 3 מהם לא הציגו את חובותיהם בגין מים בסך כ- 315,000 ,ש"ח 122,000 ש"ח ו - 69,000 ש"ח, ולכן הנתונים בדבר העודפים והגירעונות שהציגו בדוחות הכספיים שלהם היו מעוותים.
להלן דוגמה: הבדיקה העלתה כי אחד מבתיה"ס בקריית אתא לא הכליל בדוחות הכספיים שלו לשנים התשע"ה, התש ע"ו והתשע"ז הוצאות בגין חשבונות מים, חשמל וטלפון ובגין רכישת ריהוט ושיפוץ בחודשים יוני ויולי בשנים האמורות.
הוצאות אלו נאמדו על ידו בכ- 166,000 ,ש"ח 100,000 ש"ח ו- 200,000 ש"ח, בהתאמה.
בדוח הכספי שלו לשנה"ל התשע"ה הציג עודף בסך כ - 299,000 ש"ח, בדוח לשנת התשע"ו - עודף בסך 279,000 ש"ח, ובדוח לשנת התשע"ז- עודף בסך כ- 276,000 ש"ח.
אולם לאחר קיזוז ההוצאות האמורות, עודף ביה"ס לסוף שנת התשע"ה היה 133,000 ש"ח, לסוף שנת התשע"ו - 179,000 ש"ח ולסוף שנת התשע"ז - 76,000 .
ש"ח שלושה בתי"ס בקריית אתא ציינו בתשובותיהם למשרד מב קר המדינה כי בדוחות הכספיים שלהם לשנים התשע"ז -התשע"ח ( 2017 - 2018 ) ירשמו את ההוצאות הצפויות של בתיה"ס שטרם קיבלו עליהן חשבוניות.
הדוח הכספי הוא כלי לבקרה ולפיקוח של הרשויות ומשרד החינוך על הפעילות הכספית של בתיה"ס.
על בתיה"ס שבניהול עצמי והרשויות המקומיות לפעול בהתאם להנחיות משרד החינוך ולהסכם ההבנות ולדאוג שבדוחותיהם הכספיים של בתיה"ס יוצגו מלוא הוצאותיהם לפי המתכונת שנקבעה, כדי שהדוחות ישקפו נכונה את מצבם הכספי של בתיה"ס.
התקשרות בתי"ס עם ספקים .
על פי הסכם ההבנות, ביה"ס יוכל לבצע רכישות והתקשרויות באופן עצמאי עד סכום מסוים, בהתאם להרשאה שנקבעה בספר הנהלים הרשותי.
רכישות והתקשרויות מעל אותו סכום ביה"ס יבצע עם זכיינים שבחרה הרשות, בהתאם 1216 |דוח שנתי 69ב .
לתנאי ההתקשרות והתעריפים שנקבעו עימם.
לפי הסכם ההבנות, התקשרות עד 1,000 ש"ח פטורה מקבלת הצעות מחיר, ובסכומים גבוהים מזה יש לקבל כמה הצעות מחיר בכתב (מספרן תלוי בסכום ההתקשרות91).
עוד נקבע כי על ביה"ס להתקשר עם ספקים שימציאו, על פי פקודת מס הכנסה, אישור מפקיד השומה על ניהול ספרים ועל פטור מלא מניכוי מס במקור.
בהסכם מפורטים התהליך והכללים לביצוע ההתקשרויות, ובכלל זה תהליך ההזמנה, תנאי התשלום ודרכי הרישום החשבונאי.
בהסכם נקבע כי ביה"ס יעביר לספק הזמנת רכש ידנית חתומה או ממוחשבת הכוללת, בין היתר, את כמות המוצרים, מחירם, זמן האספקה ותנאי התשלום.
על הסכם ההתקשרות עם הספק לכלול תנאי תשלום אשר יתועדו מראש בכתב, ועל ביה"ס לקבל קבלה על ביצוע התשלום.
הספק יעביר לביה"ס, לאחר העברת הטובין או ביצוע התשלום, חשבונית או חשבונית קבלה, ועל ביה"ס לרשום אותה במערכת הנהלת החשבונות שלו במועד קבלתה.
ממצאי הבדיקה ב נוגע ל -11 בתי"ס ברשויות קרי ית אתא, שפרעם, נצרת ועספייא העלו ליקויים בהתקשרויותיהם: 9 מהםלא מקפידים לקבל הצעות מחיר על פי הכללים שנקבעו; לא תמיד הם מוציאים הזמנות בכתב ובמקום זאת הם מבצעים אותן בטלפון; חלק מבתיה"ס לא דורשים ולא מקבלים מהספקים אישור על ניהול ספרים ופטור מלא מניכוי מס ; ויש ב תי"ס שלא דורשים מהספקים ולא מקבלים מהם קבלות בגין התשלום על הרכישות שהם מבצעים.
ב-5 מ-9 ,בתיה"ס שלא הקפידו על קבלת הצעות מחיר לפי הכללים שנקבעו נמצאו ליקויים ברישום החשבונאי של החשבוניות מספקים: הם לא רשמו את החשבוניות בעת קבלתן כהוצאה במערכת הנהלת החשבונות שלהם, כנדרש בהסכם ההבנות, אלא רשמו את החשבוניות כהוצאה לאחר תשלומן, ולכן חשבון ההוצאה שלהם לא היה מעודכן.
2 ,בתי"ס בנצרת3 בשפרעם ו-1 בקריית אתא ציינו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה כי יפעלו לפי ההנחיות המחייבות אותם בכל הנוגע לעניין רכש והתקשרויות.
על הרשויות המקומיות קריית אתא, שפרעם, נצרת ועספייא להטמיע בבתיה"ס את נוהל ההתקשרות עם ספקים, ולפעול עימם לתיקון הליקויים הנוגעים לרכש והתקשרויות.
לנוכח האפשרות שהחריגות שנמצאו ישנן גם ברשויות מקומיות אחרות, שב ומתחדד הצורך בהכשרה מתאימה של הצוות הניהולי והמינהלי של בתיה"ס שבניהול עצמי בכל הנוגע לתהליכים כלכליים וכספיים, ובכלל זה דרכי ההתקשרות הנאותות.
נחוץ גם לרענן את הכללים בעניין זה.
עיריית קריית אתא ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי תקפיד שמנהלי בתיה"ס יפעלו לפי הנהלים.
91 התקשרות בסכום הגדול מ- 10,000 ש"ח נדרשת גם לאישור הרשות.
התקשרות בסכום הגדול מ- 68,000 ש"ח נעשית באמצעות הרשות ובאישורה.
משרד החינוך ציין בתשובתו כי בקריית אתא הנוהל להתקשרות עם הספקים מפורט בספר הנהלים הרשותי, ונמסר באופן אישי למנהלים ולמזכירות בתי"ס.
עוד ציין כי במסגרת התיקון לחוזר המנכ"ל על הניהול העצמי, המושלם בימים אלה, יחודדו הנהלים בתחום הרכש וההתקשרות עם הספקים.
אי-קביעת נהלים להשכרת מבנים ומתקנים בביה"ס .
הבדיקה העלתה כי הרשויות המקומיות נצרת, שפרעם ועספייא לא קבעו בספרי הנהלים שלהן כללים להשכרת מבנים ומתקנים בבתיה"ס שלהן - זהות הגורמים שאפשר להשכיר להם, תעריפי השכרה ומטרות שלשמן מותר לביה"ס להשכיר.
נמצא כי בתי"ס ברשו יות המקומיות האמורות השכירו מבנים ומתקנים ללא הסכם בכתב.
זאת ועוד, הרשויות לא היו מעורבות בהשכרת המבנים ומתקניהם וכפועל יוצא אף לא הנחו את מנהלי בתיה"ס כיצד לפעול בעניין זה, לרבות מתן סיוע משפטי בניסוח הסכמי השכירות, קביעת דמי שכירות וגבייתם.
משרד מבקר המד ינה מעיר לרשויות נצרת, שפרעם ועספייא כי עליהן לקבוע בספר הנהלים הרשותי, בשיתוף עם מנהלי בתיה"ס, כללים להשכרת מבנים ומתקנים, לרבות תעריפים להשכרה, כדי לאפשר לבתיה"ס להשכיר מבנים ומתקנים ולהגדיל את הכנסותיהם העצמיות בלי לפגוע באינטרסים הכלכליים והתפעוליים שלהם.
כמו כן, עליהן להסדיר את ההתקשרויות שלהן בהסכם כתוב, שיעגן את ההתחייבויות והזכויות של הצדדים להשכרה.
היעדר הנהלים והתנהלותן של הרשויות כאמור עלולים להסב להן ולבתיה"ס בתחומן נזק כספי ניכר.
שימוש לא מוסדר במתקני ביה"ס .
במסמך ההבנות נקבע כי בי"ס יוכל לתת רשות לשימוש במבנה שלו ובמתקניו לאחר שעות הלימודים לפעילויות שונות בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל מב/792 בנושא "פתיחת בתי ספר לפעולות בשעות אחה"צ והערב", ובתנאי שנחתם הסכם בין הרשות המקומית, מנהל ביה"ס והמשתמש.
עוד נקבע כי אם הרשות המקומית מעוניינת לתת רשות לשימוש במבנה ביה"ס ובמתקניו לאחר שעות הלימודים, ההחלטה על כך תתקבל בשיתוף מנהל ביה"ס ובהסכמתו; לכל הפחות 70% מהתמורה יועברו לחשבון הניהול העצמי של ביה"ס, והיתרה - לרשות, שאמורה להשתמש בה ליעדים אחרים בתחום החינוך המוניציפלי.
הרשות אמורה לוודא כי ההתקשרות תיעשה על פי הוראות כל דין.
92 בחוזר צוינו פעילויות שמותר לקיים בביה"ס, כגון חוגי אומנות ותחביב, ספורט, מועדון נוער וספרייה, ונאסרו פעילויות כגון אירועים משפחתיים.
נקבע כי על גופים שיפעלו בבתי"ס להיות מאוגדים כתאגידים משפטיים.
מטרת קביעות אלה לוודא כי יהיה שימוש מיטבי במתקני ביה"ס לטובת הקהילה, בלי לפגוע בביה"ס - לא מבחינת הוצאות יתר שיושתו עליו ולא מבחינת צרכיו השוטפים.
מיצוי מלא של מתקני ביה"ס יכול אף לשמש עבורו מקור הכנסה, ובלבד שיגבה דמי שימוש שיכסו את הוצ אותיו עבור הפעילות הנוספת בין כתליו.
עיריית קריית אתא: בספר הנהלים של העירייה, בנושא "השכרת חדרים ואולמות", הוסדרה האפשרות להשכיר חדרים ואולמות של בתי"ס לפעילות גורמים חיצוניים.
נקבע כי על הנהלת ביה"ס לסכם עם המשתמש את עלות השימוש במתקניו, להחתימו על הסכם ולהעביר את ההסכם למחלקת החינוך.
נקבע תעריף מזערי של 50 .
ש"ח לשעה עבור שימוש במבני ביה"ס .
בי"ס א': הבדיקה העלתה כי זה כשנתיים העירייה מאפשרת לחמש קבוצות ספורט להשתמש בתדירות קבועה באולם הספורט של ביה"ס לאחר שעות הלימודים לפעילויות ספורט, וזאת ללא התייעצות עם מנהלת ביה"ס וללא קבלת הסכמתה.
עוד העלתה הבדיקה כי אין הסכם חתום בין העירייה, ביה"ס והקבוצות המעגן את השימוש באולם ביה"ס, וכי ארבע מבין קבוצות אלו אינן משלמות לביה"ס או לעירייה סכום כלשהו - אף לא תשלום תעריף מזערי של 50 ש"ח לשעה, כפי שנקבע; העירייה אינה דורשת מהן תמורה בגין השימוש במתקני ביה"ס.
משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית קריית אתא כי עליה לפעול לפ י מסמך ההבנות, ולגבות מהגופים שמשתמשים באולמות הספורט בבתיה"ס שלה את מלוא העלויות, לרבות הוצאות התחזוקה, ולהעביר לפחות 70% מהתמורה לבתיה"ס.
אי -גביית מלוא העלויות מגופים שמשתמשים באולמות הספורט ובמתקניהם גורמת להפסד כספי ניכר לבתיה"ס, שנושאים גם בנטל תשלום הוצאות התפעול והתחזוקה.
עיכוב תקציבים בשל דיווח כספי .
בהסכם ההבנות נקבע כי אם רשות מקומית לא עמדה בהתחייבויותיה כמפורט בהסכם, רשאי משרד החינוך להפסיק או לעכב את התקצוב לניהול העצמי לבתיה"ס שבתחומה וכן להודיע לרשות על כוונתו לבטל את ההסכם.
אחת העילות לעיכוב או להפסקה בהעברת תקצוב הניהול העצמי מטעם משרד החינוך היא אי -העברת נתונים כספיים של בתיה"ס למאגר המידע הכספי שהקים המשרד לבקרה ולפיקוח על ההתנהלות הכספית של בתיה"ס.
לפי נתונים שמסר המשרד במסגרת ביקורת זו, 56 בתי"ס לא הגישו למאגר המידע שלו נתונים כספיים: 26 מהם לא הגישו בשלוש השנים האחרונות (התשע"ה-התשע"ז), 24 בתי"ס לא הגישו בשנים התשע"ו והתשע"ז, ו-6 בתי"ס לא הגישו בשנים התשע"ה והתשע"ז.
הבדיקה העלתה כי משרד החינוך לא נקט צעדים כלשהם נגד בתיה"ס שלא העבירו נתונים כספיים למאגר המידע שלו.
משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל בכמה דרכים להגברת שיעור הדיווחים של בתי"ס למאגר המידע הכספי, ובהן תזכורות בטלפון ובהודעות טקסט, תזכורת לרשויות המקומיות, שליחת מכתבים, נעילת תוכנת הנהלת החשבונות לעבודה ופתרונות טכנולוגיים שלפיהם הפקת הדיווח תיעשה באופן אוטומטי למאגר המידע של המשרד.
עוד מסר כי אין באפשרות המינהלה להפעיל סנקציות נקודתיות של הקפאת תקציבים לכ -300 בתי"ס שאינם מדווחים באופן תקופתי כנדרש.
הדבר אינו אפשרי מהבחינה החשבותית ויהיה מהלך לא אחראי שיוביל לאנדרלמוסיה בתקציב בתיה"ס.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אי-דיווח למאגר המידע פוגע ב יכולת המשרד לקיים בקרה ופיקוח על ההתנהלות הכספית של בתיה"ס, לכן מצופה ממנו לפעול ביתר שאת לכך שיהיו בידיו מלוא הדיווחים הכספיים של בתיה"ס, ולשקול לצורך כך נקיטת צעדים העומדים לרשותו, במקרים הראויים, ככל שיידרשו.
המהלך שחידש משרד החינוך ב-2010 נועד להעביר את בתיה"ס היסודיים לניהול עצמי באמצעות העברת סמכויות, משאבים ואחריות אליהם והקניית אוטונומיה בתחומים פדגוגיים, ארגוניים וכלכליים שתהפוך אותם בפועל למוקד קבלת ההחלטות בנושאים אלה, ותניע מהפכה של ממש במערכת החינוך.
ביה"ס אמור לעלות לראש היררכיית השחקנים המרכזיים במערכת החינוך, ותפקיד הגורמים האחרים - המשרד והרשות המקומית - ליצור את התנאים האופטימליים להצלחתו.
מהלך זה משתלב עם יעדים ארוכי טווח של המשרד, כקידום למידה משמעותית, צמצום פערים ויישום תקצוב דיפרנציאלי; טיב הטמעתו, מידת הצלחתו ותרומתו להשגת מטרות אלה יהיו תשתית להרחבתו המתוכננת של המהלך גם לחטיבות הביניים.
ממצאי דוח זה מצביעים על קשיים וכשלים ביישום המעבר לניהול העצמי, שבגינם אין הוא משיג באופן מלא את מטרותיו המרכזיות.
במציאות זאת קיים חשש שמדיניות מטה המשרד ומחוזותיו לצמצם, במסגרת הניהול העצמי, את אחריותם לנעשה בבתיה"ס, תפגע בתפקודם ובמטרותיהם של אלה כמוסדות חינוך ציבוריים.
בה בעת, כפי שעלה בביקורת, המעבר לניהול העצמי חיזק את המעורבות של כמה מהרשויות המקומיות בנעשה בבתיה"ס - בעיקר רשויות חזקות, שמדגישות את נושא החינוך ושביכולתן להשקיע תקציבים נוספים בשיפור איכותו בתחומן.
העברת מרכז הכובד לרשויות מנוגדת לתפיסה שבבסיס הניהול העצמי - ולפיה מנהל ביה"ס הוא מוקד קבלת ההחלטות והוא הנושא באחריות לממש את ייעודו הפדגוגי של ביה"ס - ועלולה להעמיק את הפערים בחינוך בין רשויות חזקות לחלשות.
הרחבת הניהול העצמי במתכונת הנוכחית - ללא הקפדה על התאמת סל התלמיד למאפי יני כל בי"ס, בלי להביא בחשבון את התוספות שהרשויות מעבירות לבתיה"ס מחוץ לסל ובלי הכשרה מיטבית למנהלי בתיה"ס ולצוותיהם - עשויה לפגוע בהיבטים חינוכיים -פדגוגיים של חלק מפעילות בתיה"ס, להגביר את תלותם ברשויות (אף בניגוד לרצון הרשויות עצמן) ולהרחיב את הפערים במערכת החינוך.
מאחר שמעבר בתיה"ס לניהול עצמי הוא אחד המהלכים המשמעותיים במערכת החינוך ומאחר שכוונת המשרד היא להרחיבו - על המשרד לעמוד על החסמים המרכזיים המונעים הטמעה מלאה ויעילה של מדיניות זו בבתיה"ס היסודיים.
כמו גם את הדרכים להרחבת הגמישות הפדגוגית של מנהלי בתיה"ס ועצמאותם, בהתאם לתפיסה שבבסיס המהלך, שעל פיה המנהל יודע טוב יותר מכל גורם חיצוני לביה"ס מה נדרש לתלמידיו ולמוריו.
על משרד החינוך לפעול ביתר שאת לאכיפת עקרונות הניהול העצמי בבתיה"ס; עליו לשפר את מערכי ההכשרה, ההדרכה והייעוץ של המנהלים, בפרט בתחומים הכספיים והכלכליים; ועליו להקפיד על גיבוש נהלים חסרים ועל אכיפת הנהלים וההסדרים של הניהול העצמי החלים על הרשויות המקומיות, ובכלל זה לוודא שמשאבי סל התלמיד יוקצו לבתיה"ס ביעילות.
הצלחת המהלך כולו תלויה בכך שמנהלי בתיה"ס יבינו את מהות הניהול העצמי, את העקרונות הפדגוגיים שבבסיס תפיסה זו, את חשיבות הכלים שהועמדו לרשותם ואת אופן ניצולם; לכן מן ההכרח להעצים את המנהלים ולשתפם בדיונים הנוגעים לעתידו של המהלך ולתיקונו.
זאת ועוד, המעבר לניהול עצמי הוא מהלך שהצלחתו תלויה בשלושת השותפים לו: משרד החינוך, בתיה"ס היסודיים והרשויות המקומיות.
לפיכך, ולנוכח הליקויים שהועלו בדוח הביקורת, על שלושת הגופים לעבוד בשיתוף פעולה כדי לשפר את אופן התנהלות בתיה"ס בכל התחומים שבהם הם נדרשים להתנהל באופן עצמאי.
שיתוף פעולה כאמור יביא להצלחת המהלך כולו: הוא ישפר באופן ניכר את המעבר לניהול עצמי בבתיה"ס היסודיים , ובה בעת הוא ישמש נקודת מוצא להחלתו על שלבי החינוך הבאים - חטיבת הביניים והחטיבה העליונה.
ממלא מקום הוא עובד המאייש משרה מסוימת באופן זמני מאחר שהעובד המאייש אותה בקביעות נעדר מעבודתו למשך פרק זמן משתנה.
בהתאם להוראות הדין4, עובדזכאי להיעדר ממקום עבודתו בשל סיבות המוגדרות בחוקים שונים - ובהן חופשה, מחלה5 , היריון, לידה ושירות מילואים.
ממלא מקום שמאייש משרה מחליף למעשה את העובד הקבוע עד לחזרתו לעבודה.
במערכת החינוך בישראל מועסק ממלא מקום כל אימת שנדרש להחליף עובד הוראה קבוע שנעדר מעבודתו בבית הספר או בגן ילדים לתקופה קצרה או ממושכת.
במסגרת מילוי התפקיד, הוא נדרש לנהל את הכיתה ולעמוד לפני התלמידים וכן ללמד את התכנים הלימודיים בהתאם לתחום ההוראה הרלוונטי, וזאת לשם הבטחת לימודים סדירים ורצופים במוסד החינוכי לאורך שנת הלימודים.
מכאן שעל ממלא המקום בהוראה שנכנס למוסד החינוכי - בית ספר או גן ילדים - להיות בעל כישורים מתאימים לעמוד לפני התלמידים בכיתה ולבוא במגע עם ילדים ונוער.
תכופות יש צורך במילוי מקום עקב היעדרות בלתי צפויה של עובד הוראה קבוע (להלן - מילוי מקום שעתי), למשל בשל מחלה, שמירת היריון או תאונה.
לעיתים מילוי מקום נדרש בשל היעדרות ממושכת של עובד הוראה קבוע, או בשל מחסור בכוח אדם רלוונטי לתחום הוראה מסוים (להלן - מילוי מקום קבוע).
כאשר ההיעדרות ממושכת ומתוכננת אמור משרד החינוך (להלן גם - המשרד) לצפות אותה בעוד מועד.
להיעדרות עובדי ההוראה במערכת החינוך עלולות להיות השפעות כבדות משקל, עד כדי חשש לפגיעה ממשית באיכות ההוראה, לפגיעה בתפקוד בית הספר וכן לפגיעה בתלמידים - במוטיבציה שלהם ובהישגי הם הלימודיים.
כמו כן, ההיעדרויות גורמות נזקים ישירים ועקיפים בשל הצורך של המשרד להקצות זמן ומשאבים לשם הסדרת החלפתם של עובדי ההוראה הקבועים וההפסד הכלכלי הכרוך בכך; וכן בשל הפסקת פעילותן של מסגרות לימוד שונות עקב מחסור בממלאי מקום, שתוצאתה היא שליחת הילדים לבתיהם לפני סיום יום הלימודים, או התחלתו בשעה מאוחרת.
אם לא גויס ממלא מקום לשעות ההיעדרות הילדים עלולים לעמוד בסיכון, שכן ייתכן שמוציאים אותם ממסגרות הלימוד האורגניות שלהם, והם חסרי מעש או עוסקים בפעילויות מאולתרות, לעיתים ללא פיקוח של מבוגר אחראי.
סיכון לילדים עשוי להיגרם גם אם מגייסים ממלא מקום בפרק זמן דחוק, סמוך למועד ההיעדרות, ומבצעים בדיקה ראשונית ולא מעמיקה בעניין מידת התאמתו לקיים קשר עם ילדים ונוער, כישוריו ללמד, ניסיונו המקצועי וקיומו של רקע פלילי או משמעתי.
4 ,חוק שעות עבודה ומנוחההתשי"א -1951 ; חוק חופשה שנתית, התשי"א-1951 ; ,חוק עבודת נשים התשי"ד -1954 ; חוק דמי מחלה, התשל"ו -1976.
5 מחלה, לרבות תאונה, מחלת ילד, מחלת בן זוג, מחלת הורה או הורה של בן זוג.
"מחלה" מוגדרת בחוק דמי מחלה כ-"אי כשרו ת הזמני או הקבוע של העובד לבצע עבודתו, הנובע, על פי ממצאים רפואיים, ממצב בריאות לקוי".
אגף בכיר לכוח אדם בהוראה במשרד החינוך (להלן - אגף כא"ב6 ) אחראי לתנאי ההעסקה של כל עובדי ההוראה בארץ7 ובכל סוגי הפיקוח, המגזרים וזרמי החינוך8 , והוא בעל הסמכות בכל התחומים הקשורים לקבלת עובדים, לתנועת עובדים, לשיבוצם, לתנאי העסקתם, לקידומם, לרווחתם , לתנאי פרישתם ולפיטוריהם וכן להיעדרויות עובדי הוראה.
האגף אחראי גם להענקת אישורי העסקה לעובדי הוראה ולממלאי מקום לצורך העסקתם בבתי הספר של החינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - המוכש "ר) ושל ה"בעלויות" (להלן - הבעלויות)9 .
העבודה בתחומי העיסוק של אגף כא"ב נחלקת בין יחידות הכפופות למנהלת האגף, ובהן היחידה להיעדרויות מורים ותקשוב (להלן - היחידה להיעדרויות).
כמו כן, בכל אחד ממחוזות המשרד 10 ,פועלת יחידת כוח אדם בהוראה שמהבחינה המקצועית כפופה לאגף כא"ב ומהבחינה הניהולית כפופה למנהל המחוז (להלן - יחידת כ"א מחוזית).
בראש היחידה עומד ממונה כ"א, האחראי לתנאי ההעסקה - ובכללם מעמד ודרגות - של עובדי ההוראה במחוז, לרבות של המועסקים בבתי הספר של המוכש"ר ובבעלויות שבתחום אחריות המחוז.
בחודשים פברואר -אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה את נושא ההיעדרויות של עובדי ההוראה והעסקת ממלאי מקומם.
במסגרת בדיקת הנושא האמור נבדקו בין היתר הסוגיות האלה: ההיעדרויות של עובדי ההוראה ואופן ההתמודדות עימן; אופן קליטת ממלאי מקום במוסדות החינוך; הסדרת תנאי העסקתם של ממלאי מקום ואופן טיפולו של המשרד בהם; מ נגנוני הפיקוח שמפעיל המשרד בנושא העסקת ממלאי מקום במערכת החינוך וכן בדיקת הרקע הפלילי שלהם.
הבדיקות נעשו במשרד החינוך - אגף כא"ב ואגף בכיר לביטחון, שעת חירום ובטיחות סביבתית (להלן - אגף הביטחון).
בדיקות השלמה נעשו באגף תחום בכיר משכורות עובדי הוראה (להלן - החשבות), במינהל רישוי בקרה ואכיפה של המשרד ובמחוזות המשרד מרכז וחיפה.
במסגרת הבדיקה השתמש משרד מבקר המדינה בשאלון למנהלי בתי הספר.
השאלו ן נועד בין היתר ללמוד על עמדותיהם של המנהלים בנושא היעדרויות עובדי הוראה וקליטת ממלאי מקום.
השאלון נשלח לכלל מנהלי בתי הספר בארץ ( 4,000 ) ועליו השיבו 1,344 מנהלים (כ-34% מכלל המנהלים).
17 הוסבאגף כא"ב ליחידה עצמאית במשרד הכפופה ישירות למנכ"ל .
7 בחינוך הקדם-יסודי, בחינוך היסודי, בחטיבות הביניים ובחינוך העל-יסודי ו העל-תיכוני .
8 ממלכתי, ממלכתי-דתי, עצמאי ומעיין החינוך התורני, הן בחינוך הרשמי והן בחינוך המוכר שאינו רשמי.
9 עם בתי הספר שבפיקוח משרד החינוך ובתקצובו נמנים בתי ספר שאותן מפעילות רשתות חינוך עצמאיות ובהן רשת "עמל", רשת "עתיד" ורשת "אורט ישראל".
מרביתם של בתי הספר הללו הם חטיבות ביניים וחטיבות עליונות.
מחוזות תל אביב, מרכז, חיפה, צפון, דרום, ירושלים, וכן המחוז ההתיישבותי והחרדי 1088 |דוח שנתי 69ב .
ההיעדרויות של עובדי ההוראה .
התעלמות משרד החינוך מהיקף ההיעדרויות של עובדי הוראה .
ככלל, היעדרות מהעבודה עשויה ליצור השפעות שליליות על סביבת העבודה ועל יעילות השירות שניתן לאוכלוסיית היעד.
היעדרויות חוזרות ונשנות גם מקשות על קיום רצף עבודה תקין.
הן גם פוגעות בפריון העבודה וכן מגדילות את הוצאות השכר בשל הצורך לשלם לממלאי מקום.
תקציב משרד החינוך 11 לשנות הלימוד התשע"ז ו -התשע"ח 12 עמד על כ -52.
1 מיליארד ש"ח, בהתאמה.
עיקר התקציב (כ -70% ) מיועד לתשלום שכרם של עובדי ההוראה.
שכר זה מיועד לממן את שעות ההוראה במוסדות החינוך, ולכן היעדרות עובדי ההוראה מעבודתם ומילוי מקומם משפיעים במישרין על היקף ההוצאה הנדרש למתן מלוא שעות ההוראה הנדרשות.
עם הגידול בהיקף שעות ההוראה של עובדי ההוראה, גדל גם היקף שעות היעדרותם.
בשנים 2017 ו-2018 הסתכם זמן ההיעדרות בכ -7.
3 מיליון שעות בהתאמה (ראו להלן), ששיעורם הוא כ -15% וכ-14% מכלל שעות ההוראה של עובדי ההוראה בשנים אלו .
בהתאם לכך, גדל גם מספר שעות העבודה של ממלאי המקום 13.
נוכח ההשפעות החמורות של היעדרויות עובדי ההוראה על רצף הלימודים ואיכותם ועל ההוצאה התקציבית, יזם המשרד מתחילת המאה העשרים ואחת כמה מחקרים המנתחים את תופעת ההיעדרויות כדי לפעול לצמצומה.
ואולם, המשרד לא השכיל להטמיע את התובנות שהעלו ממצאי המחקרים.
להלן פירוט: תופעת ההיעדרויות בעשור הראשון למאה ה -21: מחקר2003: באוגוסט 2003 הוגש ללשכת המדען הראשי של המשרד מחקר בנושא היעדרויות עובדי הוראה (להלן - מחקר 2003 , או המחקר), שבוצע במימון המשרד.
מטרת המחקר הייתה לתאר את סוגיית ההיעדרות של עובדי ההוראה במערכת החינוך14 ( בשתי שנות לימוד עוקבות, התשס"א והתשס"ב2000 - 2002), להעריך את היקפה של תופעה זו ולהסביר את מאפייניה העיקריים באמצעות גורמי רקע .
11 ,משרד החינוךהצעת תקציב לשנת הכספים 2017 - 2018 , חוברת יא (אוקטובר2016 '), עמ 2.
שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 13 ראו בהמשך דוח זה, תת-פרק "היעדר הלימה בין היקף שעות ההיעדרות לבין היקף שעות מילוי המקום".
14 מחקר שהוגש ללשכת המדען הראשי במשרד החינוך בנושא "היעדרויות מורים", ד"ר זהבה רוזנבלט ופרופ' אריה שירום (אוגוסט 2003 '), עמ4 - 6 .