HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
במצב דברים זה יש מקום כי הגורמים הרלוונטיים במשרדי החקלאות והאוצר יבחנו את ממצאי פרק זה, ובכך יהיה כדי לשכלל את הליך החלטתם בעניין מדיניות התמיכה בענף החלב, לרבות בחינת מנגנון לקביעת מחיר המטרה לחלב; על מנגנון זה לענות על המטרות שבחוק החלב, ובהן הבטחת אספק ה סדירה של חלב ומוצריו והבטחת מחירים נאותים ליצרנים, למחלבות ולציבור.
במסקנות הצוות במסמך הביניים משנת 2014 נכתב כאמור כי יש ל אמץ את המלצות הוועדה לבחינת משטר המכסות בענפי הצאן מ -2011 , ולפיהן יש לבטל בהדרגה את משטר המכסות.
בשנת 2015 החליטההממשלה 43 על ביטול .
43 'החלטת ממשלה מס339 מ- 5.
15 בנושא "ביטול התכנון בענף הצאן- אישור החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה".
התכנון בענף הצאן לחלב (כבשים ועזים) כדי לצמצם את מעורבותה בענף וכדי להוזיל את מוצרי חלב הצאן, ובכך להפחית את יוקר המחיה בענף המזון.
בהחלטה נקבע בין היתר כי יש לאפשר כניסה של עוסקים חדשים לענף ולתמוך ביצרנים קיימים בתקציב של עד 65 "מיליון שח בפריסה לכמה שנים.
במסמך התכנית נכתב כי מומלץ ליישם רפורמה בענף בהתאם למתווה שסוכם בין משרד האוצר למשרד החקלאות בדיונים על חוק ההסדרים44 לגבי השנים 2015 עד2016 .
מהות המתווה היא ביטול של משטר המכסות בענף ומתן תמיכות ליצרנים קיימים ופורשים (כמפורט בהחלטת המ משלה על ביטול התכנון בענף הצאן כאמור).
משרד החקלאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הדיון בהצעת חוק בנושא ביטול התכנון בענף הצאן לחלב לא קודם עקב התנגדות החקלאים.
התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי נציגי הענף היו מוכנים לנהל משא ומתן עם הממשלה והגישו תכנית חלופית לזו שהיא הציגה, אך הגורם שלא הבשיל היה נכונות הממשלה להגיע למתווה הוגן יותר לתפיסתם של החקלאים, ולנהל עמם משא ומתן על עתיד הענף.
מועצת החלב מסרה בתשובתה כי מעבר לכך שעמדתה היא שיש לשמר את התכנון בענפי הצאן, הרי שהתכנון בענפים אלו נקבע בחקיקה ראשית בחוק החלב, וכל שינוי בתכנון ענפים אלו מחייב שינוי חקיקה בכנסת.
לעמדת מועצת החלב, בחינת עדכון החקיקה צריכה להתבצע בהליך מסודר, ולא בהליך חפוז במסגרת חוק ההסדרים.
עוד מסרה מועצת החלב, כי גיבשה בשיתוף נציגי המגדלים, תכנית לניהול ענפי הצאן, וכי התכנית עסקה בין השאר בהוזלה של מחיר החלב בשער המשק, בהגברת התחרות ובהוזלה של מחיר המוצרים לצרכן.
מועצת החלב ציינה: "לצערנו, לאחר שהכנסת החליטה לפצל את נושא הצאן מחוק ההסדרים, הממשלה איבדה עניין בנושא והדיונים לא התקדמו".
עולה אפוא כי עד למועד סיום הביקורת, לא הבשילה החלטת הממשלה משנת 2015 על ביטול התכנון בענף הצאן לכדי ביצוע תיקוני החקיקה הנדרשים ליישומה, בין היתר עקב אי-הסכמות בין משרדי האוצר והחקלאות לבין נציגי החקלאים על המתווה שהוצע בעניין זה.
בדוח מבקר המדינה משנת 201545 נכתב כי בשנת 2007 אישרה הממשלה תכנית לייעול ענף ההטלה (להלן - ההחלטה הראשונה), וכי בשנת 2010 החליטה לדחות את תאריכי היעד ליישום תכנית זו ולהגדיל את תקציב .
44 חוק ההסדרים עוסק במגוון רחב של נושאים שהממשלה מעוניינת לקדם באמצעות תיקוני חקיקה נרחבים, לרבות קידום רפורמות במשק.
45 ,מבקר המדינהדוח שנ תי 65( ג2015 ), בפרק "ענף הלול - היבטים באסדרה, בטיפול ובפיקוח", עמ' 987.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |901 .
המענקים שנקבע לה 46 (להלן- ההחלטה השנייה).
עוד נכתב כי אף שחלפו יותר משבע שנים מההחלטה הראשונה ויותר מארבע שנים מההחלטה השנייה, נעשה מעט מאוד ליישום החלטות אלו.
במסמך אגף התקציבים במשרד האוצר, "טיוטת מחליטים בחוק ההסדרים 2016 -2015 .
"", נכללה בין היתר הצעת החלטה בנושא "רפורמה בענף ההטלה במסמך נכתב כי ענף ההטלה הוא מקור תעסוקה חשוב ביישובי הפריפריה בכלל ובאזור הצפון בפרט וכי ממשלת ישראל רואה חשיבות רבה בשמירה על ההתיישבות בפריפריה ועל כן מעוניינת לפתח את הענף.
עוד נכתב במסמך האמור כי התכנון הכולל של הייצור בענף ההטלה, שהוא חריג וייחודי בעולם, מעודד תופעות של חוסר יעילות, ובכללן הישארות מגדלים בענף גם אם הם אינם מייצרים בפועל; השכרת מכסות; ובעיקר הנצחת קיומם של לולים קטנים, שאינם מאפשרים לנצל את היתרונות לגודל.
לכן אף שהממשלה מפקחת על מחיר הביצה, מחיר הביצה בישראל גבוה לעומת מחירה בעולם, והצרכן הישראלי נושא בנטל עודף של כ-200 מיליוני ש"ח בשנה באמצעות תשלום מחיר זה.
הרפורמה שהוצעה במסמך שצוין לעיל כוללת בין היתר מתן מענקים לצורך הקמת לולים חדשים ויעילים, מתן מענקים למגדלים שיבחרו לפרוש מהענף, ביטול הקצאת המכסות למגדלי ביצים בתום תקופת מעבר של חמש שנים והפחתה הדרגתית של מחיר הביצים למגדלים על מנת להתאימו לממשק ייצור יעיל.
הצעת החלטה זו לא נכללה בחוק ההסדרים לשנים 2016 -2015 .
משרד החקלאות ציין בתשובתו כי מעולם לא ניתנה הסכמה שלו או של החקלאים למתווה זה.
בתרשים 8 מובאים נתוני משרד החקלאות לגבי הפער בין מחיר ביצי המאכל בישראל (מחיר למגדל) למחיר היבוא של ביצים משנת 2014 עד ספטמבר 2017.
46 'החלטת ממשלה מס1855 מ- 24.
07 והחלטת ממשלה מס' 2083 מ- 15.
10 , שתיהן בנושא "עידוד התייעלות במשק הייצור והשיווק בענף ביצי המאכל".
תרשים 8 : המחיר המקומי של ביצים (למגדל) לעומת מחיר היבוא שלהן משנת 2014 עד ספטמבר 2017 )(ש"ח לביצה מהתרשים עולה כי משנת 2014 עד ספטמבר2017 היה המחיר המקומי של ביצים (למגדל) יקר בכ-18% בממוצע ממחיר היבוא שלהן47 .
זאת על אף שהממשלה מפקחת על מחיר הביצה.
פער זה במחיר מבטא את חוסר היעילות בענף.
במסמך התכנית נכתב כי ענף ההטלה מוסדר באמצעות מכסות ייצור פרטניות "ופיקוח מחירים ברמת הצרכן וברמה הסיטונית".
הענף מאופיין בלולים קטנים, רובם ביישובי קו העימות במרום הגליל, שבעליהם זוכים לתמיכה בסך כ-100 מיליון ש"ח מדי שנה בשנה לפי חוק הגליל, התשמ"ח -1988 (להלן- חוק הגליל), שנחקק כדי לחזק את יישובי גבול הצפון 48 .
עוד נכתב כי בשנים האחרונות מתרחש בישראל תהליך של מעבר ממכסות לגידול משותף בלולים גדולים כדלהלן: בעל המכסה "משכיר" אותה לבעל לול גדול, המייצר ביעילות .
)מחירי יבוא בפועל של ביצים (במכסה פטורה ממכס 48 במרץ2017 'התקבל בכנסת חוק הגליל (תיקון מס12 ), התשע"ז-2017 , ולפיו בעל מכסת הטלה או יצרן פטם יהיה זכאי לתמיכה עבור ייצור ביצים או פטמים גם בשנים 2018 עד2027.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |903 .
רבה יותר ו"השוכר" מרוויח מההפרש ביעילות.
הצרכן אינו נהנה כלל מהשיפור ביעילות, מכיוון שהמחיר המפוקח לצרכן נקבע על פי הלול השכיח, שהוא לול קטן ויעיל פחות.
יוצא אפוא שיש תמריץ לבעלי לולים קטנים להפסיק לגדל ביצים בעצמם ולקבל ללא מאמץ רב, שכירות שוות ערך מבעל הלול הגדול.
כמו כן נכתב במסמך התכנית כי הלולים בישראל קטנים במידה ניכרת מהלולים במדינות מפותחות אחרות, אי נם עומדים בסטנדרטים של בריאות ואינם עונים על הדרישות המקובלות במדינות המפותחות בנוגע לרווחת בעלי החיים.
נוסף על כך נכתב כי הלולים ממוקמים לרוב בתוך היישובים ובמקרים רבים מהווים מפגע סביבתי.
במסמך הוצע מתווה לרפורמה הדרגתית בענף, הכולל בין היתר הקמת תשתית ללולים חדשים שיעמדו בדרישות התברואתיות והסביבתיות והדרישות הנוגעות לרווחת בעלי החיים, תמיכה בהשקעות של יצרנים פעילים, סיוע ליצרנים שיבחרו לפרוש מהענף, קביעת מתווה להוזלת הביצים וצמצום הגנת המכסים בתום תקופת המעבר.
עוד נכתב במסמך התכנית כי משנת 2007 נעשו ניסיונות לבצע רפורמה כוללת בענף ההטלה, אך הם לא נשאו פרי.
המועצה לענף הלול49 השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר2017 כיההנחה שמעבר ללולים גדולים במקום הלולים הקטנים הקיימים תביא להתייעלות אינה בהכרח מדויקת.
לדברי מועצת הלול "אמנם בבניית לול חדש, החזר ההון לביצה נמוך יותר בלול גדול מאשר בלול קטן, אולם הוצאות הייצור השוטפות בלול חדש גבוהות משמעותית מאשר בלול קיים", בעיקר בשל עלויות אנרגיה נוספות, יבוש ופינוי זבל מידי כמה ימים וכדומה.
מועצת הלול הוסיפה כי הצורך להבטיח אספקת מוצר בסיסי לציבור מחייב להמשיך להתבסס על ייצור מקומי.
כמו כן ציינה כי היא תומכת בשדרוג "שלוחת ההטלה", על פי תכנית שתהיה מוסכמת בין הממשלה והמגדלים.
בתשובת התאחדות החקלאים היא מסרה כי ההתמשכות היוצאת דופן של הניסיון לבצע רפורמה בענף זה, כרוכה ברצון לכפות שינויים מרחיקי לכת, בהיקפים תקציביים לא ראויים וריכוזם של הלולים במשקים משפחתיים רבים באזור הגליל, שבו החלופות התעסוקתיות הן מועטות.
עם זאת, בימים אלו מתנהל משא ומתן מחודש עם נציגים מהענף, ונראה כי הענף ייכנס בקרוב למסלול של רפורמה משמעותית, בניסיון לפתור את הבעיות שצוינו בדוח זה.
49 המועצה לענף הלול פועלת על פי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד -1963 , ותפקידה הם בין היתר לתכנן את היקפו של גידול העופות להטלה, לפיטום ולהדגרה, בהתאם להנחיות שר החקלאות, ולהסדירו בהתאם לתכנון.
במועצה מיוצגים כל הגורמים הקשורים לענף הלול, ובהם מגדלים, משווקים, צרכנים, תעשיינים ומשרדי הממשלה הרלוונטיים.
משרד מבקר המדי נה מעיר כי נוכח העולה ממסמכי משרדי החקלאות והאוצר בנוגע לחוסר היעילות שמעודד תכנון הייצור בענף ההטלה וההשפעות שיש לכך על מחיר הביצים לצרכן, על משרדי האוצר והחקלאות לבחון את השינויים הנדרשים במדיניות התמיכות בענף זה ולפעול ליישומם.
יודגש כי הרפורמה בענף ההטלה נחוצה הן לצורך התייעלות הענף והפחתת המחירים לצרכן והן מטעמים הנוגעים לבריאות הציבור, לרווחת בעלי החיים ולאיכות הסביבה.
היעדר מתווה מדיניות מוסכם לשיפור מבנה התמיכות בענפי ה חקלאות .
מסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת ממאי 2007 בנושא "תמיכות ממשלתיות בחקלאות - סקירה משווה" משווה בין התמיכות בענף החקלאות בישראל ובין התמיכות בענף זה במדינות אחרות בעולם (גרמניה, הולנד, דנמרק, אוסטריה, בריטניה, שווייץ, ארצות הברית, קנדה ויפן).
במסמך נכתב כי המדינות שנסקרו בו נוקטות בענף החקלאות מדיניות רב -שנתית - לטווח של חמש עד עשר שנים, לרבות בנושא התמיכות, וכי התכנון של המדיניות משותף למשרד החקלאות ולמשרדים הכלכליים הנוגעים בדבר.
במסמך הכלים נכתב כי בינואר 2014 התחיל האיחוד האירופי ליישם מדיניות חקלאית משותפת חדשה 50 לשנים2014 עד2020 , הכוללת תשלומים ישירים לחקלאים ככלי עיקרי לתמיכה וכן הגדלה ניכרת של ההשקעה במחקר החקלאי.
עוד נכתב כי ההסכמים של ארגון הסחר העולמי שינו במידה רבה את מדיניות התמיכה בחקלאות במדינות החברות בו: התמיכה בחקלאים פחתה, והתמיכות העקיפות צומצמו והוחלפו בכלי תמיכה המעוותים פחות את הסחר ואת הייצור.
על פי מסמך הכלים, תמהיל התמיכות בישראל נשען על תמיכות עקיפות והוא נוצר כפשרה בין הרצון לקדם את החקלאות למחסור בתקציבים הנדרשים לתמיכות ישירות.
הן במסמך הכלים והן במסמך התכנית הוצע לעבור מתמיכות עקיפות לשיטות תמיכה חלופיות, כדי להבטיח את הרווחיות של המשקים המשפחתיים והקיבוציים המספקים תוצרת חקלאית איכותית ולשמר את התועלות הציבוריות הגלומות בייצור החקלאי.
במסמכים אלו צוין כי יש לבצע את המעבר בהדרגה, במשך 15 שנים, כדי לאפשר התאמה של ענף החקלאות לשינוי, כי תהליך ארוך טווח זה מצריך תכנון כולל וקפדני, וכי מומלץ לעגן את מתווה התמיכה בחקיקה מתאימה וכן בהתחייבות חוזית ארוכת טווח עם הממשלה.
50 Common Agricultural Policy (CAP).
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |905 .
בשנת2016 הכינה חברת ייעוץ עבור משרד החקלאות עבודה כלכלית בנושא "רפורמה במדיניות התמיכות בענף החקלאות" (להלן - מסמך הייעוץ לרפורמה).
סמנכ"ל החטיבה לאסטרטגיה במשרד החקלאות הסביר כי במהלך משא ומתן שהתנהל בשנת 2016 בין משרד החקלאות, משרד האוצר והחקלאים בנושא רפורמה במדיניות התמיכות בחקלאות, נעזר משרד החקלאות בשירותי חברת הייעוץ לליווי התהליך, הכנת חומר רקע וגיבוש תכנית לרפורמה כוללת במדיניות התמיכות בענף החקלאות.
משרד החקלאות ציין בתשובתו מאוקטובר 2017 כי מסמך הייעוץ לרפורמה הוא מסמך פנימי שהמשרד נעזר בו לצורך הדיונים עם משרד האוצר ולא מסמך מדיניות של המשרד הכולל תכנית מוסכמת לרפורמה.
במסמך הייעוץ לרפורמה נכתב כי דרך אחת לאמוד את רמת התמיכה העקיפה בחקלאות היא באמצעות מדדי ה- OECD , וכי דרך אחרת היא באמצעות חישוב פוטנציאל הח יסכון בהוצאה של ה צרכנים על מוצרים חקלאיים.
סמנכ"ל החטיבה לאסטרטגיה ציין כי חלק מרכזי במסמך הייעוץ לרפורמה הוא הערכה של גובה הגנת המכסים בחקלאות, המתבססת על השוואה בין המחירים של תוצרת חקלאית בשוק המקומי למחירי היבוא, וכי הערכה זו מאפשרת לאמוד את גובה התמיכה העקיפה לחקלאים.
עוד הסביר כי הערכה זו היא מורכבת, מכיוון שיש הבדלים גדולים במחירים של מוצרים חקלאיים, במקורות אספקה שלהם ובאיכותם.
על פי ההערכה האמורה, התמיכה העקיפה בחקלאות בשנים 2013 עד2015 נאמדה בכ-2.
6 מיליארד ש"ח בשנה בממוצע.
במסמך האמור הוצג מתווה לשינוי תמהיל התמיכות בחקלאות, ולפיו יומרו רוב התמיכות העקיפות בחקלאות בתמיכות תקציביות.
להלן 906 |דוח שנתי 68ג .
תרשים 9 : תמהיל התמיכות הממוצע בשנים 2013 עד 2015 והתמהיל המוצע (במיליארדי ש"ח ובאחוזים) מהתרשים עולה כי על פי מסמך הייעוץ לרפורמה, תמהיל התמיכות בשנים 2013 עד2015 בממוצע, היה מורכב מ-65% תמיכות עקיפות (2.
6 מיליארד ש"ח בשנה), ומ-35% ( תמיכות תקציביות1.
תמהיל זה שונה באופן מהותי מתמהיל התמיכות המוצע - 85% ( תמיכות תקציביות3.
4 מיליארד ש"ח) ו-15% בלבד תמיכות עקיפות (0.
מנכ"ל משרד החקלאות מר שלמה בן אליהו (להלן גם - המנכ"ל) צירף לתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2017 מכתבים ששלח "לכל הנוגעים בדבר לקידום הנושא".
להלן פרטים: בפברואר 2016 כתב מנכ"ל משרד החקלאות למנכ"ל משרד ראש הממשלה מר אלי גרונר כי בניגוד להתפתחות במרבית המדינות בעולם, התמיכות בחקלאות בישראל הן ברובן תמיכות עקיפות, וכי תמיכות אלה עלולות לגרום לעיוות החלטות הייצור של החקלאים וכן לפגוע ביעילות הייצור וברווחת הצרכנים.
המנכ"ל הציע באותו המכתב תכנית לרפורמה במדיניות התמיכות ומעבר לתמיכות ישירות, המבוססת על בדיקה של התפתחות התמיכות בחקלאות בעולם, סקירה של כלי תמיכה המקובלים במדינות אחרות ובחינת ההשפעות של הפחתת המגבלות על יבוא על הענפים השונים.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |907 .
עוד כתב המנכ"ל כי סך התמיכות במחיר לצרכן בישראל (תמיכות עקיפות) הוא כ-2.
6 מיליארד ש"ח לשנה, וכי הפיצוי הנדרש לחקלאים עקב המעבר לתמיכות ישירות מסתכם בכ -1.
5 מיליארד ש"ח לשנה 51 .
המנכ"ל ציין כי בימים אלו דן משרד החקלאות עם מומחי כלכלה מהאיחוד האירופי בצורך לפתח מנגנון תמיכה, תוך הבטחת המשאבים ועיגון המנגנון לטווח ארוך.
המנכ"ל הוסיף: "מומלץ שהתמהיל של סוגי התמיכות לחקלאות יכלול: הרחבת כלים לטיפול בכשלי שוק ויציבות הכנסה כתמיכה בחק לאים ולעידוד אספקת תועלות חיצוניות, כגון ביטוח הכנסה, כלי אשראי ותמיכות אגרו -סביבתיות; עידוד התארגנות של מגדלים בתחומים שונים; סיוע בקידום השיווק של תוצרת חקלאית איכותית; תמיכה מוגברת במו"פ ובהדרכה מקצועית וכלכלית; הבטחת הכנסה ; ביטול מועצות הייצור.
השאלה ה יחידה שנותרה, למה לא עשינו זאת עד עתה?
במרץ 2016 כתבהמנכ "ל להתאחדות החקלאים כי בהמשך להודעה על הכוונה להיערך למעבר לתמיכה ישירה בהתאם לנהוג במדינות ה- OECD , יתקיימו עמה דיונים לגבי כל ענפי החקלאות, בכוונה להגיע להבנות מוסדרות, כפי שסוכם בין משרד החקלאות לבין נציגי החקלאים ומשרד האוצר.
המנכ"ל הבהיר כי על הדיונים להסתיים עד תחילת מאי 2016 , וכי ההסכם שיתגבש יוצג לממשלה עד תחילת יולי אותה שנה.
התאחדות החקלאים השיבה למנכ"ל באותו החודש כי לא ניתן לגבש אסטרטגיה בפרק ה זמן האמור וכי ההליכים שהתרחשו באירופה לצורך שינוי אסטרטגיה ארכו שנים מספר.
התאחדות החקלאים ציינה כי היא מוכנה לקיים דיונים "אך לא בלוח הזמנים וסדר הדיון כפי שהוצגו", והוסיפה כי היא מציעה לדבר בתחילה על המטרות, על כלי התמיכה ועל היקפי התמיכה, ולאחר שאלה יתב ררו ויובן כי התוכנית אפשרית, להגדיר מהי תמיכה ישירה ובאילו ענפים יש להשאיר הגנה מכסית, ורק לאחר מכן לדון בענפים השונים.
על פי תשובת משרד החקלאות מאוקטובר 2017 התקיימו ב מרץ עד מאי 2016 כמה דיונים בנושא המעבר לתמיכות ישירות בחקלאות, בהשתתפות נציגי משרד החקלאות, משרד האוצר והתאחדות החקלאים.
ואולם דיונים אלו לא הבשילו לידי גיבוש תכנית מוסכמת לכל ענפי החקלאות.
51 המנכ"ל כתב כי הנתונים מבוססים על: נתוני ארגון ה - OECD , עבודת מחקר של החטיבה לאסטרטגיה ופרסומים של מכוני מחקר שונים.
עולה אפוא כי אף שהצורך ברפורמה במדיניות התמיכות בחקלאות שב וצוין במסמכי משרדי האוצר והחקלאות, ואף שבמדינות רבות בעולם קיימת מדיניות כוללת ורב שנתית לתמיכות בחקלאות, משרדי האוצר והחקלאות לא הצליחו לגבש מתווה מדיניות מוסכם וארוך טווח לשיפור מבנה התמיכות בכל ענפי החקלאות, הכולל הפחתה הדרגתית של התמיכות העקיפות והחלפתן בתמיכות ישירות כפי שה- OECD ממליץ, בין היתר מכיוון שהמשרדים האמורים ונציגי החקלאים לא הגיעו להסכמות בעניין זה.
יודגש כי על פי מסמכי משרדי החקלאות והאוצר, המעבר מתמיכות עקיפות לישירות נחוץ במטרה להבטיח הקצאת מקורות יעילה לחקלאי ולמשק, לאפשר שקיפות ובהירות בנוגע לסכום התמיכה הניתנת לכל ענף, לסייע בהפחתת מחירים לצרכן, וכן על מנת ליצור ודאות בענף החקלאות, שמאופיין בסיכונים ו באי-ודאות רבה כתוצאה מהשפעות טבע ותנודתיות בשווקים.
משרד החקלאות כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא עוסק כמה שנים בנושא המעבר לתמיכות ישירות, וכי הגדיר את משימת שינוי מנגנון התמיכות בענף החקלאות "כמשימת דגל" (ההדגשה במקור).
משרד החקלאות הוסיף כי החטיבה לאסטרטגיה ואנשי מקצוע נוספים במשרד ייחדו זמן מינהלי וארגוני רב, על מנת להגיע בפרק זמן קצוב (לפני דיוני התקציב לשנים 2017 עד2018 ) להסכמה בנוגע לשינוי מנגנון התמיכות בענף.
עוד כתב המשרד כי לנגד עיניו עומד האינטרס הציבורי לשמור על החקלאות בישראל ועל ערכיה ובד בבד לדאוג לצרכן ולטפל ביוקר המחיה, וכי נוכח כל אלה החל לבחון את אפשרות המעבר למנגנון של תמיכה ישירה בחקלאות.
במסגרת בחינה זו עשה המשרד עבודה רחבת היקף, שכללה סקירה בין-לאומית , הליך של שיתוף הציבור והתייעצות עם מומחים בין-לאומיים .
מהמסקנות עלה הצורך בביצוע רפורמה מקיפה במדיניות התמיכה בחקלאות, שבמסגרתה יוחלפו בהדרגה התמיכות העקיפות (מכסים ומכסות) בתמיכות ישירות.
המשרד הדגיש בתשובתו כי עוד בתחילת הדרך הוסבר לכל הנוגעים בדבר שבהיעדר הסכמה של החקלאים למעבר למנגנון של תמיכה ישירה, המשרד לא יתמוך ויקדם את המהלך, מכיוון שהתברר שמהלך כזה נכשל במדינות בהן הוא בוצע ללא הסכמה ושיתוף פעולה מלא מצד החקלאים.
עוד נכתב בתשובה: "ממש לפני תום המשא ומתן (בדקה ה-90 ) עם נציגי החקלאים עלה כי הם החליטו לסגת מהמהלך של הגעה למתווה תמיכה ישירה.
ולכן, הסדרי המכסות בענפי ההטלה והחלב יישארו לעת עתה על כנם, המכסים ליבוא לא יפחתו אלא בהסכמה, ולא תתבצע תמיכה ישירה כוללת בכל שאר ענפי החקלאות".
המשרד ציין כי כבר בשנת 2014 החל לבצע בפועל מהלכים נקודתיים של תמיכה ישירה, באמצעות הסכמים עם משרד האוצר והחקלאים.
מהלכים משרד החקלאות ופיתוח הכפר |909 .
,אלו התמקדו בעיקר בענפי החי וכללו רפורמות בתחומי הגבינות הקשות הדגים והבשר ותמיכות ישירות לחקלאים בסכומים של עשרות מיליוני ש"ח בשנה.
אגף התקציבים מסר בתשובתו כי בשנת 2015 בחן, בשיתוף חברת ייעוץ, את התמיכות בענפים המתוכננים, וכי נוכח התוצאות של בחינה זו פעל בשנים 2016 ו-2017 ,להורדת מכסים ופתיחת מכסות בענפי החלב, הדגים הבשר הטרי ועוד.
התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי אינה מתנגדת ומעולם לא התנגדה לרעיון להחליף חלקית את מכסי המגן בתמיכות מתקציב המדינה.
התאחדות החקלאים הוסיפה כי הדגש הוא על החלפה חלקית, וציינה כי גם במדינות איתן נערכת השוואת התמיכות, המעבר לתמיכה ישירה לא היה כרוך בביטול מוחלט של מכסי המגן ושל השיטות האחרות של התמיכה העקיפה, מאחר שמדינות אלו מכירות בכך שחשיפה מוחלטת מביאה לאיבוד כלי הגנה כלשהו על התוצרת המקומית.
עוד מסרה התאחדות החקלאים כי מהלכי משרד החקלאות, בניסיון ליצר דיון מול משרדי ממשלה ואף מול משרד ראש הממשלה, לא היו מלווים כלל בהתדיינות עם החקלאים, וכי הפנייה להתאחדות החקלאים במרץ 2016 תחמה את הדיון לכ שלושה חודשים, אף שעל הפרק הייתה אחת הרפורמות מרחיקות הלכת בחקלאות אי פעם.
התאחדות החקלאים ציינה כי לא שללה בתשובתה למנכ"ל משרד החקלאות בחינת רפורמה המשנה את הרכב התמיכות, אלא ביקשה שקודם להכרזה על כך תיעשה בדיקה יסודית של המהלך, לרבות השפעתו על מגוון הגידו לים בהם עוסקים החקלאים בארץ.
לדברי התאחדות החקלאים, אין לתלות את כישלון המהלך בשנת 2016 באי-הסכמה של החקלאים, אלא באי -הנכונות של משרד האוצר להקצות לתמיכה תקציבית (ארוכת טווח) את הסכומים שדרש משרד החקלאות.
מועצת הצמחים השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי לדעתה, ראוי בהחלט לפעול להמרת חלק מההגנה המכסית בתמיכה ישירה, זאת במהלך הדרגתי של ניסוי ומעקב.
מועצת הצמחים ציינה כי המרת מכסים בתמיכות ישירות בנוגע לפירות וירקות טריים היא עניין מורכב מאוד, מאחר שהמחירים של פירות וירקות מאופיינים בשונות גבוהה בין תקופות ובין מדינות וכן בתנודות מהירות.
 910 |דוח שנתי 68ג .
הממשלה החליטה כבר בשנת 2013 לשפר את מבנה התמיכות בענף החקלאות ולייעלו, בהתאם לקווים המנחים של ה - OECD בעניין מדיניות תמיכה נכונה בחקלאות, ובמטרה להוריד את יוקר המחיה ולעודד חקלאות איכותית וצומחת בישראל.
משרד מבקר המדינה מכיר בחשיבותם של הצעדים שעשו משרדי החקלאות והאוצר עד כה בתחום המעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות, אך הפעולה בתחום זה עדיין לא הושלמה, והצעדים שנעשו אין בהם די כדי להגיע לתוצאה הנדרשת - הקצאת מקורות יעילה לחקלאי ולמשק והפחתת המחירים לצרכן.
השיעור הגבוה של התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות בישראל, הפגיעה שיש לכך ביעילות ובתחרות בענפי החקלאות השונים וההשפעה שיש למצב זה על יוקר המחיה, מחייבים את משרדי האוצר והחקלאות לבצע הליך של בחינה מחודשת בנוגע למדיניות התמיכה בחקלאות, לצורך קבלת החלטות אשר יבטיחו את פעילותו המיטבית של המשק ואת טובתו של הצרכן; יש מקום לבחון כיצד ניתן להשיג מטרות אלו וכן מטרות מדיניּות נוספות, באמצעות השימוש בתמיכות ישירות ממוקדות ויעילות שאינן מעוותות סחר וייצור.
התמיכות העקיפות משולמות ב אופן רגרסיבי על ידי ציבור הצרכנים, המשלמים מחירים גבוהים יותר על תוצרת חקלאית, דבר הגורם להגדלת אי-השוויון בישראל 52 .
משרד החקלאות ציין בתשובתו כי בפסק דין שנתן לאחרונה בג"ץ צוין כי ייתכנו מצבים שבהם תהיה עדיפות דווקא לתמיכות בעלות אופי רגרסיבי עקב שיקולי מדיניות53.
על כך יוער כי על פי פסק הדין האמור, נקודת המוצא היא עדיפות לפעולה באמצעות מערך המיסוי הכללי, וכי לעיתים יש תכליות שמצדיקות שימוש בתמיכות בעלות אופי רגרסיבי.
52 קיימות שיטות שונות למדידת אי-שוויון כלכלי.
למשל, ניתן למדוד אי -שוויון בהוצאות או אי -שוויון בהכנסות.
על פי סקר של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בעניין "הוצאות משק הבית 2015 ," שיעור ההוצאה על מזון (כולל פירות וירקות) במשק בית בחמישון התחתון היה 21.
שיעור זה גבוה פי כ-1.
5 משיעור ההוצאה על מזון במשק בית בחמישון העליון, שהיה 13.
מסך ההוצאות 53 בג"ץ 6644/16 התאחדות התעשיינים בישראל - פורום טחנות הקמח נ' שר הכלכלה והתעשייה (פורסם במאגר ממוחשב, 18.
בפסק הדין צוין כי "כעניין של נקודת מוצא יש עדיפות לפעולה באמצעות מערך המיסוי הפרוגרסיבי.
עם זאת, לא אחת נבחרות שיטות אחרות לקידום תכליות ציבוריות, וזאת מטעמים שונים.
לעתים, הדבר קשור בתפיסות שעניינן חוסר היעילות היחסית של פעולה באמצעות מערכת המיסוי הכללית.
במקרים אחרים, שימוש בתשלום חובה מ מוקד יותר עשוי להשיג תכליות נוספות ולהוביל להשגת יעדים לאומיים וחברתיים".
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |911 .
על משרדי החקלאות והאוצר לפעול לגיבוש תכנית ארוכת טווח לשינוי היחס בין התמיכות העקיפות לתמיכות הישירות, הן בענפי החי והן בענפי הצומח, לרבות בחינת היבטים של תיקוני חקיקה ככל שיידרשו, קיום שיח עם ארגוני החקלאים וקביעת אבני דרך להשגת יעדים מוגדרים ומדידים.
גיבוש תכנית כאמור יקטין את רמת אי -הוודאות בחקלאות בישראל ויאפשר לבצע בענפי החקלאות השקעות אר וכות טווח ולפתח אותם.
השיפור בתמהיל התמיכות נחוץ בעיקר בענפי החלב והביצים, שבהם קיים תכנון ענפי כולל.
השיפור נחוץ גם כדי לאפשר לישראל לעמוד בהתחייבויות שלה לארגון הסחר העולמי.
היבטים במתן תמיכות מתקציב משרד החקלאות .
המעורבות של הממשלה בחקלאות באה לידי ביטוי בין היתר בהקצאת מקורות מתקציב המדינה עבור תמיכות, באמצעות תקציב משרד החקלאות.
התקציב השנתי של המשרד מורכב מתקציב להוצאות השכר והתפעול של יחידות המשרד54 ומתקציב לתמיכות בחקלאות (להלן- תקציב התמיכות).
תקציב התמיכות משמש למתן מענקים כספיים לחקלאים ולרשויות מקומיות55 לשם ביצוע מגוון פעולות הקשורות בחקלאות ובפיתוח הכפר, כגון פיתוח מוקדי משיכה במרחב הכפרי, ביצוע תכנון במרחב זה, סבסוד פרמיות ביטוח חקלאי בגין נזקי טבע, מחקר ופיתוח חקלאיים, שימור קרקע וניקוזה.
כמו כן, המשרד מעודד השקעות בחקלאות באמצעות תמיכות שהוא נותן מתוקף החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות (על כך ראו להלן בפרק בנושא "החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות").
בתרשים 10 מוצג תקציב משרד החקלאות בשנים 2016 עד 2018 .
לרבות מינהל המחקר החקלאי והרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב 55 .
מועצות אזוריות ומועצות מקומיות משרד החקלאות ופיתוח הכפר |913 .
תרשים10 : תקציב משרד החקלאות בשנים 2016 עד 2018 , לפי סוג ההוצאה (תקציב ההוצאה המקורי ברוטו, במיליוני ש"ח) מהתרשים עולה כי תקציב משרד החקלאות (תקציב ההוצאה המקורי ברוטו) היה בכל שנה מהשנים 2016 עד2018 כ-2.
05 מיליארד ש"ח בממוצע, וכי תקציב התמיכות היה המרכיב העיקרי בו - כ-1 מיליארד ש"ח בכל שנה בממוצע - כמחצית מתקציבו השנתי הכולל של המשרד.
החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות .
החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות מסמיך את משרד החקלאות להעניק תמיכות כספיות (להלן - מענקי חוק) וכן הקלות במסים לשם השגת מטרות החוק: שיפור מאזן התשלומים של המדינה "על ידי פיתוח יצוא חקלאי ופיתוח תחליפי יבוא מובהקים"; ניצול יעיל של תנאי הטבע וכן של היכולת כלכלית, הידע הטכני והניסיון המקצועי במגזר החקלאי; ועידוד המגזר החקלאי כגורם חלוצי, ביטחוני וחברתי.
בסעיף 3 לחוק נקבע כי שר האוצר ושר החקלאות ממונים יחד על ביצועו, כי הם יקבעו כללים לשם השגת מטרותיו, וכי הכללים יפורסמו ברבים.
עוד נקבע 914 |דוח שנתי 68ג .
בחוק כי לשם השגת מטרותיו יוקם מינהל השקעות בחקלאות (להלן - מינהלת ההשקעות).
מינהלת ההשקעות היא יחידה במשרד החקלאות, ובראשה עומד סמנכ"ל בכיר למימון והשקעות (להלן - מנהל מינהלת ההשקעות).
תפקידיה של מינה לת ההשקעות הם בין היתר אישור תכניות להקמה, לפיתוח או להרחבה של מפעל חקלאי56, על פי עקרונות התכנון שגיבש המשרד לגבי כל שנת תקציב; קביעת סדרים ומועדים לגבי הגשת התכניות לאישור; אישור חישובי העלויות הכרוכות בהשקעות במפעל חקלאי ובתשתית; וקביעת התנאים למתן מענקי חוק.
מינהלת ההשקעות מטפלת גם בבקשות למענקים שמשרד החקלאות נוהג להעניק בלא שהוסמך לכך מפורשות בחוק, הן כתוספות למענקי החוק והן לנושאים אחרים שהנהלת המשרד רואה בהם חשיבות 57 ולנושאים הנגזרים מיישום החלטות ממשלה ייעודיו ת58 (להלן- מענקים מינהליים או מסלולים מינהליים).
המענקים המינהליים ניתנים מכוח הסמכות השיורית שנקבעה לממשלה בסעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה59.
מענקים אלו ניתנים בדרך כלל לשם השגת מטרות הדומות למטרות הקבועות בחוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, וגם מתווה ההענקה עצמו דומה למתווה הקבוע באותו חוק.
היקף המענקים המינהליים - מעקב .
בדוח של מבקר המדינה ממאי 201260 (להלן- דוח הביקורת משנת 2012 ) נכתב כי "סוגיית סמכותה השיורית של הממשלה לתת מענקים ותמיכות שעה שיש חוק המסדיר את הנושא עלתה בפנייתו של היועץ המשפטי של משרד החקלאות ליועץ המשפטי של משרד האוצר מינואר 2010 ".
בדוח צוין כי לדעת היועץ המשפטי של משרד החקלאות דאז, אפשר למצוא בסיס משפטי לסמכותה השיורית של הממשלה לתת מענקים מינהליים במסלול שונה מהקבוע בחוק, אולם בסיס משפטי זה אינו נקי מספקות.
משום כך היה ראוי לבחון עם משרד האוצר אם אפשר לתקן את הוראת החוק ולקבוע בסיס חוקי למתן המענקים.
בדוח נאמר כי משרדי החקלאות והאוצר דנו באפשרות לתקן את החוק, אך משרד האוצר התנגד לכך, וטרם הושגו הסכמות בעניין.
כמו כן נכתב בדוח הביקורת משנת 2012 ,כי על פי חוק יסוד: הממשלה השימוש בסמכות השיורית מותר בתנאי שהממשלה תפעיל את סמכותה בכפוף לכל דין, ובתנאי שהפעולה שהממשלה מבקשת לעשות אינה מוטלת בדין על רשות אחרת.
הסוגיה הועלתה בפסיקה61 אשר הגבילה את השימוש בסמכותה .
כלל הנכסים המשמשים יצרן חקלאי להגשמת מטרת החוק 57 למשל, תמיכה בגידול פלפל ליצוא באזורי עדיפות לאומית; תמיכה בטיפול בפסולת חקלאית בכל אזורי הארץ.
58 'למשל, עידוד השקעות הון בענפי החקלאות ביישובי עוטף עזה, מכוח החלטת ממשלה מס 2017 מ- 21.
14 בנושא "תכנית אסטרטגית רב-שנתית לפיתוח שדרות ויישובי עוטף עזה".