HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לפיכך על מנכ"לית משרד המשפטים - יו"ר הוועדה - ליזום דיון מקיף במכלול הסוגיות המהותיות הנוגעות לפרויקט תנופ"ה, לרבות מסירת תכולת הפרויקט, מסגרת לוחות הזמנים שלו ומקורותיו התקציביים.
הפרקליטות והאגף למערכות מידע כתבו בתשובתם כי לא עלה צורך לקיים דיון ייעודי של ועדת המחשוב המשרדית בעניין תנופ"ה.
בתשובת הנהלת משרד המשפטים נכתב כי במשרד המשפטים 40 יחידות, וכי מוטת השליטה של ועדת המחשוב המשרדית אינה מתאימה לדיוני מעקב ובקרה על ביצוע פרויקטים ביחידה ספציפית.
הניהול והמעקב אחר התקדמות הפרויקט מתבצע על ידי ועדת ההיגוי, ואילו הפיקוח המשרדי מבוצע על ידי אישור התכולות המצויות בתוכניות העבודה השנתיות של האגף למערכות מידע ושל הפרקליטות.
ואולם, הנהלת המשרד ציינה כי כחלק מלמידת ממצאי הדוח תוקם ועדת משנה לוועדת ההיגוי המשרדית (להלן - ועדת המשנה העתידית) אשר תהיה אחראית לפקח על פרויקטים משמעותיים בהיקפם ובהם על פרויקט תנופ"ה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי ההנחיות המפורטות לעיל, הקשיים בקידום הפרויקט והגדרתו "מגה -פרויקט", מחייבים מעורבות מוגברת של הנהלת המשרד בפרויקט.
המעורבות תסייע לקבל החלטות, לקיים בקרה על היבטים עקרוניים בפרויקט ותבטיח בחינה מתכללת של כל היבטי הפרויקט.
לפיכך ראוי שוועדת המשנה העתידית תמונה בהקדם ותחל בעבודתה עוד בזמן הקרוב.
הבקרה על פרויקט מתקיימת לכל אורך חיי המערכת, בשלבי הפרויקט והתחזוקה, משלב אישור הייזום ועד שלב השבתתה והורדת ה.
כלי ניהול ובקרה של תהליך פיתוח מערכת ממוחשבת ותחזוקתה מתבססים על מדדים ושיטות בקרה מוסכמים, שאחד המרכזיים בהם הוא מחזור החיים.
המדידה מאפשרת להעריך את מצבו של פרויקט ומאפשרת להנהלה לדעת עד כמה הוא רחוק מהיעדים שהוצבו לו.
מערכת ממוחשבת טובה עומדת בכמה מדדי איכות, ובהם: הפונקציונלי ות של המערכת ( מידת עמידתה ב דרישות הלקוח) והיותה כלכלית (עומדת במגבלות התקציב ו בלוחות הזמנים).
מדדים אל ו מסייעים לניהול המערכת ולבקרה עליה.
היות שמערכת תנופ"ה היא מערכת גדולה המחויבת בכל שלבי מחזור החיים, הרי שבכל שלב יש לבדוק אם היא עומדת משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1909 .
לבצע לאורך חייו ולא .
ועדת המחשוב המשרדית אחראית לבקרה בתחום המחשוב במשרד.
יחד עם ועדת ההיגוי של פרויקט הן מקיימות בקרה על הפרויקט33 .
יצוין כי במסמכי היסוד של הפרויקט משנת2005 נקבעו באופן כללי המטרות האסטרטגיות של הפרויקט, ולא נכללו מדדי תפוקה ותוצאה לקביעת מידת השגתן.
משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת ההיגוי ולוועדת המחשוב המשרדית כי מאחר שלא הוכנה לפרויקט תוכנית, שהיא הבסיס למעקב א חר התקדמות הפרויקט והכלי לבקרתו34 , אין בכוחן לקיים בקרה אפקטיבית על הפרויקט, לבחון את התקדמותו ולקבל החלטות בנוגע לעיכובים או מחסור בנושאים פונקציונליים ותקציביים ובעניין לוח הזמנים.
לוועדת ההיגוי ולבעלי התפקיד בפרויקט יוער כי הם לא קבעו את סוגי הבקרות שנדרש לבצע לאורך חיי הפרויקט והם לא קבעו מדדי תפוקה ותוצאה לצורך בקרה על מידת השגתן של מטרות הפרויקט שיאפשרו להעריך את היקף השינויים שחלו בתהליכי העבודה בפרקליטות.
לפיכך נבצר מהם ומוועדת המחשוב המשרדית לעקוב אחר מידת השגתם של היעדים והמטרות המרכזיים של המערכ ת.
על בעלי התפקיד בפרויקט לגבש אפוא מדדים כאמור, לפעול לתיקופם בוועדת ההיגוי ולבצע בקרה על מידת השגתן של מטרות הפרויקט על בסיס מדדים אלו.
לכל פרויקט מוגדרת מסגרת לוחות זמנים עד להשלמתו 35 .
נוהל ניהול פרויקטים קובע כי בשלב הייזום וההתנעה יגובש לוח זמנים עקרוני לפרויקט, לרבות אבני דרך לסיום סבבי פיתוח של מערכת ממוחשבת ויצירת מהדורות שלה.
בשלב ההפעלה השוטפת של תכולת הפרויקט בסביבת המשתמשים - הוא שלב עליית המערכת לאוויר 36 - יש לבצע ניתוח "תכנון מול ביצוע" בנוגע לעמידה בלוחות הזמנים37 .
גם הנחיות רשות התקשוב קובעות כי כבר בשלב גיבוש מסמך הייזום לפרויקט מחשוב קיימת חובה להגדיר את עיקרי לוחות הזמנים ואבני הדרך, והערכת זמן חיי המערכת.
בהנחיות מומלץ לחלק פרויקט גדול לכמה יחידות .
33 מחזור חיי מערכת מחשוב סעיף6.
'ונספח א 34 'גלוברזון ושטוב, עמ 25-24 .
מדריך PMBOK ', עמ 78-76 ', עמ559 .
במפת"ח נכלל המונח "תוכנית עבודה".
36 ראו הגדרת המונח "עלייה לאוויר" בהנחיות רשות התקשוב הממשלתי בעניין מחזור חיימערכת מחשוב, מס' 1.
37 "נוהל ניהול פרויקטים", האגף למערכות מידע, סעיפים 2.
) 1910 |דוח שנתי 69ב .
מסירה, ולבחון את תכנון ה ייזום שלהן מחדש לפני הפיתוח של כל אחת מהן כדי להבטיח שהפרויקט ימשיך להיות ממוקד במימוש יעדיו המקוריים או לחלופין יתאים את עצמו באופן מבוקר ומודע ליעדים המשתנים של הארגו ן38 .
עם סיום הפרויקט עוברת המערכת למצב של תחזוקה.
ההחלטה לגבי סיום הפרויקט והמעבר לשלב ה תחזוקה קרוי "שער העברה לתחזוקה".
רשות התקשוב קבעה תהליכים ותפוקות שיש להשלים במסגרת שער העברה לתחזוקה, ובהם אישור ביצוע בדיקות ובקרות על ידי גורמים מקצועיים; אישור על סיום הטמעת המערכת; ביצוע תחקיר והפקת לקחים לגבי אופן ניהול הפרויקט; אישור הלקוח בדבר הפעילות התקינה של המערכת.
ועדת ההיגוי של הפרויקט תקבע אם לאשר רשמית את סיום הפרויקט ואת העברתו לתחזוקה39 .
הביקורת העלתה כי מסגרת לוחות הזמנים שנקבעה לפרויקט במועד התנעתו נדחתה כמה פעמים.
רק ביוני 2009 , כמעט שנה לאחר שבוטל ההסכם עם הספק, קיבל משרד המשפטים החלטה בדבר חלופות לביצוע הפרויקט והחל לקדם את מימושו.
בשנת2008 , לנוכח ביטולו של ההסכם, עבר הפרויקט לניהולו של האגף למערכות מידע.
האגף חילק את פרויקט תנופ"ה לארבעה שלבי ביצוע וקבע מסגרת חדשה של לוחות זמנים לביצועם, באישור המנכ"ל דאז.
שלב א' כלל את הקמת תשתיות המערכת והקמת מערכת ניהול תיקים (פליליים) שתחליף את המערכת הקיימת בכל היחידות הפליליות, לרבות: תיק אלקטרוני מלא (ראו להלן), ניהול יומן, הופעות בבתי משפט והקצאות.
שלב א' היה אמור להסתיים בתוך 16-12 חודשים ובכל מקרה לא יאוחר ממאי 2011 .
שלב ב' כלל את הרחבת האפ יון לתחומים האזרחיים והמינהליים ואת השלמת הפיתוח של המערכת ופריסתה לכל יחידות הפרקליטות.
השלב היה אמור להסתיים בתוך 11-8 חודשים נוספים, ובכל מקרה לא יאוחר ממאי 2012 .
עלה כי אף שהמועד המקסימלי לביצוע שלב א' היה מאי 2011 , שלבי הפריסה האחרונים ביחידות הפליליות הושלמו באיחור של כ -20 חודשים, בינואר 2013 , וכי אף שהמועד לביצוע שלב ב' היה מאי 2012 , נכון לאוגוסט 2017 , עדיין לא הוחל בהפעלת תנופ"ה בחלק גדול מיחידות הפרקליטות.
שלב ג' כלל את הקמת כל הממשקים הממוחשבים הנדרשים, לרבות עם המשטרה, עם בתי המשפט, עם שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) ועם משרדי הממשלה השונים, וכן את ניהול הראיות וההתבססות על ניהול .
38 " שלב הייזום ושער הכניסה לפרויקט תקשוב", הנחיית רשות התקשוב הממשלתי, מספר 1.
39 "שער העברה לתחזוקה בפרויקט תקשוב", הנחיית ראש רשות התקשוב הממשלתי 1.
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1911 .
שלב זה היה אמור להסתיים בתוך 8 - 11 חודשים ממועד סיום שלב ב', ובכל מקרה לא יאוחר ממאי 2013 '.
שלב ד כלל ביצוע של ההשלמות הנדרשות לאפיון מערכת מלא, לרבות ניהול ידע מלא ותמיכה מלאה בהופעות בבית המשפט.
השלב היה אמור להסתיים בתוך 8 - 11 חודשים נוספים, ובכל מקרה לא יאוחר ממאי2014 , מועד הסיום של כל הפרויקט.
נמצא כי במועד סיום הביקורת עדיין לא בוצעו שלבים ג' -ד', שהיו אמורים להסתיים כבר במאי 2013 ו-2014 .
מסגרת לוחות זמנים נוספת נדונה בשנת2011 , לקראת תחילת פריסתה של המערכת במחוזות.
במועד האמור החליטה ועדת ההיגוי שצריך לקבוע מסגרת לוחות זמנים חדשה לפרויקט תנופ "ה לצורך הכנת "תוכנית עבודה מסודרת לשנתיים עד תום הפרוייקט".
כלומר, באותו מועד סברו שהפרויקט יסתיים בשנת 2013.
בתחילת שנת2015, במסגרת סכסוך עבודה שעליו הכריז ועד הפרקליטי ם, החלו הפרקליטים לנקוט עיצומים ובתוך כך הפסקת הזנתם של מסמכים ותרשומות במערכת תנופ"ה, מניעת מעבר של פרקליטים לעבודה בתנופ"ה ומניעת התכנסות דיונים בפורום של רפרנטים לשיפור המערכת.
15 הודיע ה וועד על חזרה לעבודה בתנופ "ה, אך העיצומים התחדשו ב- 23.
עיצומים אלועיכבו עוד יותר את המשך פריסתה של מערכת תנופ"ה ביחידות ושיבשו באופן ניכר את הליכי ההטמעה בהן.
במהלך ה שנים 2014 ו-2015 עלו מהפרקליטות ומהאגף למערכות מידע טענות הדדיות בדבר ניהול הפרויקט ועיכובים בלוחות הזמנים.
הפרקליטות טענה שהאגף לא הקצה די כוח אדם לפרויקט, שהמערכת מסורבלת ושהיא סבלה מתקלות חוזרות ונשנות שנים לאחר עלייתה לאוויר.
עוד היא טענה שמערכת תנופ"ה אזרחי עלתה עם אפיון חסר ומבלי שמנהל המחוז אישר את האפיון.
מנגד טען האגף למערכות מידע כי הפרקליטות ציפתה שכל דרישותיה יטופלו ללא תיעדוף כלשהו וכי העיכובים נובעים מ"צוואר הבקבוק" שנוצר ביחידת הניהול ובוועדת ההיגוי ומהפרדה שיצרה יחידת הניהול ב ין האגף לבין מחוזות הפרקליטות, משום ש הפרקליטות עיכבה עליות לאוויר, הרבתה בבקשות לשינויים, התקשתה להטמיע את השימוש במערכת והתחמקה מהתחייבויותיה לפרויקט.
בתרשים להלן לוח זמנים ואבני דרך מתוכננים לפרויקט לעומת הביצוע בפועל.
תרשים 3 : לוח זמנים ואבני דרך מתוכננים לעומתהביצוע בפועל, נכון לאוגוסט 2017 .
הנתונים על עליית תנופ"ה לאוויר במחוזות וביחידות המטה בפרקליטות לעומת המועדים שתוכננו לעלייתם לאוויר לאחר עדכון לוחות הזמנים בשנת 2009 מראים כי רק במחוז אחד עלתה המערכת לאוויר בזמן ואף לפניו, ואילו בכל היחידות האחרות היו עיכובים של חודשיים עד 62 .
חודשים נמצא כי הפרקליטות והאגף למערכות מידע לא עמדו בחלק מכריע ממסגרת לוחות הזמנים המעודכנת שנקבעה לפרויקט בשנ ת 2009 .
הם גם לא עמדו בקביעה של ועדת ההיגוי משנת 2011 ולפיה יש להשלים את הפרויקט בתוך שנתיים.
בארבעה מחוזות היה עיכוב של כשנה, בשתי יחידות היה עיכוב של כשנתיים, ביחידה אחת היה עיכוב של כשלוש שנים, ובשתי יחידות נוספות היה עיכוב של כחמש שנים.
יצוין שחלק מהעיכובים נגרם מאילוצים חיצוניים, כמו ביטול ההסכם עם הספק לביצוע הפרויקט ועיצומי הפרקליטים שהשפיעו על הפרויקט השפעה ניכרת.
עוד יצוין כי חלק מהעיכובים נגרמו ממחלוקות בין האגף למערכות מידע לבין הפרקליטות ומהיעדר ניהול מסגרת לוחות הזמנים ואבני הדרך של הפרויקט ומהיעדר בקרה עליהם.
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1913 .
במועד סיום הביקורת , פרויקט תנופ"ה עדיין רחוק מסיום - לפי מסמכי היסוד תכולתו עדיין לא הושלמה והפרויקט עדיין נמצא בעיצומו של שלב ב'.
נמצא כי במחוז תל אביב (אזרחי), במחוז צפון (מדור אזרחי) וב -12 מתוך19 יחידות מטה 40 לא עלתה המערכת לאוויר כלל עד אוגוסט 2017 , אף שעל פי לוח הזמנים שעודכן בשנת 2009 , המערכת הייתה אמורה לעלות לאוויר ביחידות האלה במאי 2012.
בינואר2018 חודשו עיצומי הפרקליטים, בין היתר על רקע גיבושו של נוהל רישום אחיד עבור היחידות האזרחיות, נוהל שנועד להאחיד את תהליכי העבודה ולתת הנחיות להזנת נתונים בתנופ"ה, דבר שהביא להקפאת המשך פריסתה של המערכת ביחידות נוספות.
הערכת מנהלי הפרויקט, נכון לרבעון הראשון של 2018 , היא שלא ניתן לקדם את הפרויקט עד סיום העיצומים, במועד לא ידוע.
בתשובות הנהלת משרד המשפטים, הפרקליטות והאגף למערכות מידע נמסר כי לוחות הזמנים שהוגדרו לפני שנת 2011 לא היו ריאליים ולא תאמו את היקף הפרויקט בפועל.
לוחות הזמנים הושפעו באופן ניכר מאירועים כמו: ההבנה כי נדרש פיתוח מערכת שאינה מבוססת על מוצר קיים, קריסת ההסכם עם הספק, עיצומי הפרקליטים, גודל הארגון והצורך בהתאמה לסוגי משתמשים שונים ביחידות העוסקות בתחומים שונים לצד הצורך בהאחדה ארגונית.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף למערכות מידע ולפרקליטות כי גם כיום הפרויקט מתנהל ללא מסגרת לוחות זמנים מתכללת הקובעת אבני דרך למסירת יתרת תכולת הפרויקט, וכי הם לא קבעו מועד לסיומו, זאת בניגוד לנוהל מפת"ח, להנחיות רשות התקשוב ולנוהל ניהול פרויקטים של האגף.
בהיעדר לוח זמנים פרויקטלי לא ניתן לקיים עליו בקרה ראויה.
על האגף ועל הפרקליטות לקבוע לוח זמנים מקיף לפרויקט עד סיומו.
ועדת ההיגוי והוועדה המשרדית למחשוב נדרשות להגביר את הבקרה על אופן ביצוע הפרויקט כדי שהפרויקט יעמוד בלוחות הזמנים ובאבני הדרך שנקבעו לו וכדי שהוא יגיע לסיומו41.
40 משנה לפרקליט מדינה (תפקידים מיוחדים), משנה לפרקליט מדינה (אכיפה כלכלית), משנה לפרקליט מדינה (עניינים אזרחיים), היחידה לא כיפה אזרחית, המחלקה האזרחית, מחלקת הבג"צים, המחלקה לחקירות שוטרים, המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי, המחלקה הפיסקלית, המחלקה הבין-לאומית, המחלקה למשפט העבודה, יחידת העררים .
41 "שער העברה לתחזוקה בפרויקט תקשוב", הנחית ראש רשות התקשוב הממשלתי 1.
אומדן עלויות ותקציב הפרויקט .
נוהל מפת"ח קובע כי עלות המערכת, כלומר הערכת המשאבים שלה, אינה רק עניין כלכלי "חיצוני", אלא חלק בלתי נפרד ממרכיבי הפרוייקט, וכי עלות ההקמה והעלות השוטפת מעוגנות בעצם הגדרת המערכת ומהותה.
עלות המערכת היא מדד מרכזי ביותר להערכת מורכבות המערכת והפרויקט, והנושא קשור גם לניהול סיכונים, לניתוח חלופות, לעמידה בתקני איכו ת ובמדד המרכזי: העלות הכרוכה בהפעלת המערכת מול התועלת שאפשר להפיק ממנה.
עלות מוגדרת כסך כל ההוצאות על המערכת לתקופה של חמש שנים, לרבות הוצאות על תחזוקה והוצאות שוטפות לתקופה זו ושניים או שלושה סבבי פיתוח (מהדורות) נוספים42 .
ניהול עלויות הפרויקט כולל את תהליכים של תכנון, אומדן, תקצוב, מימון, ניהול ובקרת עלויות באופן שיאפשר להשלים את הפרויקט במסגרת התקציב המאושר43.
בין התהליכים העיקריים הכלולים בניהול העלויות: הערכת עלויות לכל יחידת משאב עבור כל סוגי המשאבים הדרושים בפרויקט, איתור מקורות תקציביים עבור עלויו ת הפרויקט תוך התייחסות למועדים שהתקציבים של יחידות העבודה בפרויקט נדרשים בהם ובקרת עלויות.
רשות התקשוב קובעת בהנחיותיה כי בשלב הייזום יתבצע אומדן עלויות בשלב תכנון הפרויקט אומדן העלויות יאושר44, )בשלב האפיון והעיצוב (ביצוע יש לבצע אומדן סופי45, ובמהלך ביצוע הפרויקט יש לעקוב אחר העלויות בפועל לעומת אומדנן.
נוהל ניהול פרויקטים קובע כי בשלב הייזום וההתנעה יש לתקף את האומדן הראשוני של עלויות הפרויקט, וכי בשלב העלייה לאוויר יש לבצע ניתוח של "תכנון לעומת ביצוע" בנושא העמידה בתקציב46.
הערכה זו תשמש תוכנית בסיס, ול עומתה ייבחנו העלויות בפועל של המערכת .
בתהליך הערכת העלויות יש לכלול את עלויות כל סוגי המשאבים הנדרשים במסגרת מחזור חיי המערכת, בין שמדובר במשאבים ישירים כגון צוות הפיתוח והתחזוקה, ובין שמדובר במשאבים עקיפים, כגון הנהלת הארגון המלווה את המערכת ומפקחת עליה, גורמי בקרה, גורמי הדרכה והטמעה, יועצים חיצוניים ואנשי תשתיות47.
42 "מודל מפת"ח- המדריך", נוהל מפת"ח, עמ' 3 43 מדריך PMBOK ', עמ 202-200 ,544.
'וגם עמ433 : אומדן משאבי פעילות - תהליך בו אומדים את סוג החומרים וכמותם, את משאבי האנוש , הציוד או האספקה הדרושים לביצוע כל אחת מהפעילויות.
תהליך זה מזהה את סוג המשאבים, כמותם ומאפייניהם ומאפשר אומדנים מדויקים יותר של עלות.
44 הנחית רשות התקשוב "מחזור חיי מערכת מחשוב", נספח א.
45 נוהל מפת"ח- המדריך, עמ' 14 ,18.
46 'נוהל ניהול פרויקטים, סע3.
1 נקודה7 '"תכנון הוצאות", סע3.
5 נקודה9 "סיכום תכנון מול ביצוע".
47 נוהל מפת"ח מסמך "מודל מפת"ח- המדריך", עמ' 3 ,.
וכן מבקר המדינהדוח שנתי 66ג (2016 ,) " פיתוח ותחזוקה של מערכות מידע במינהל טכנולוגיות במשטרת ישראל" עמ' 491.
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1915 .
מקורות תקציביים לפרויקט .
המקורות התקציביים לביצוע הפרויקט הם אחד הנושאים המרכזיים בטיפולו של מנהל הפרויקט48.
רשות התקשוב קובעת בהנחיותיה כי בשלב הייזום יתוכנן עבור הפרויקט תקציב49 .
מדריך התכנון הממשלתי קובע כיתקנות תקציביות 50 מאפשרות לעגן בספר התקציב תוכנית ייעודית, באופן שיאפשר לנהל אותה כהלכה ויבטיח בקרה נאותה על מימוש תקציביה.
עוד קובע המדריך כי תוכנית ייעודית, שלא ברור כיצד היא מתוקצבת על כלל היבטיה , ״תיבלע״ במהרה בפעילות השוטפת51.
נוהל ניהול פרויקטים קובע כי לפרויקט מוקצים משאבים, לרבות כוח אדם, ובשלב הייזום וההתנעה יגובש תקציב לפרויקט אשר ינוהל במהלך הפרויקט, כמו גם הרכש.
הביקורת העלתה כי הפרויקט נוהל במשך השנים ללא תקציב ייעודי, כולל ומאושר המאפשר לעקוב אחר ההוצאות ואחר חריגות מהתקציב המאושר ולפקח עליהן .
בפועל, בכל שנה הוקצו לפרויקט תקציבים, בעיקר מתקציב האגף למערכות מידע ומתקציב הפרקליטות, שלא על בסיס תכנון תקציבי רב-שנתי, וללא יכולת להעריך את ההוצאות בכל שנה למול מסמך תקציבי כולל לביצוע הפרויקט על כל מרכיביו.
פרויקט תנופ"ה מתחרה על משאבי האגף למערכות מידע עם עוד עשרות פרויקטים אחרים אשר מתנהלים במשרד המשפטים.
כדי למקד את תשומת הלב הניהולית על ה פרויקטים המרכזיים, המורכבים והחשופים לסיכון הרב ביותר, הוגדרה באגף רשימה מצומצמת של "פרויקטים עיקריים", ובהם פרויקט תנופ"ה.
פרויקט המוגדר "פרויקט עיקרי" מתאפיין בכך שמתנהל אחריו מעקב ניהולי ויש עליו בקרה, וניתנת עדיפות להקצאת משאבים לביצועו במקרה של קונפליקט עם פרויקטים אחרים.
יצוין כי מבקשות להגדלת תקציב האגף למערכות מידע, למשל בשנת 2011, לקראת אפיון ופיתוח תנופ"ה אזרחי, עולה כי לעיתים המשאבים שהוקצו לתנופ"ה לא הספיקו להיקף הפעילות הקשורה להקמת ה של המערכת ולפריסתה במחוזות .
היעדר תכנון תקציב כולל ורב -שנתי הביא לא אחת למחלוקות ולחיכוכים קשים בין האגף ל בין ה פרקליטות כבר מראשית הפרויקט, בין היתר בנוגע למשאבי כוח אדם שהאגף מקצה לתנופ"ה - להדרכות, להטמעות ולתמיכה הנדרש ות ביחידות.
48 'גלוברזון ושטוב עמ237.
49 '"מחזור חיי מערכת מחשוב", הנחית ראש רשות התקשוב הממשלתי מס 1.
01 , נספח א' מיום 10.
50 לפי "מונחון לביאור מושגי התקציב" מ- 10.
13 של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, תקציב המדינה נחלק לארבע רמות פירוט.
תקנה תקציבית היא רמת הפ ירוט המרבית, ועל כן בכל תקציב נכללות אלפי תקנות.
יש כמה סוגי תקנות, חלק מהן קבועות וחד -פעמיות.
את רמת התקנות קובע משרד האוצר.
51 '"מדריך התכנון הממשלתי", עמ115.
בשנים 2014 ו-2015 גברו החיכוכים בנוגע לאופן שבו האגף מקצה כוח אדם לביצוע פרויקט תנופ"ה52.
כך למשל, לקראת עלייתה לאוויר של תנופ"ה בפעם הראשונה בגרסה אזרחית בשנת 2015 , ציין מנהל האגף למערכות מידע דאז שנדרשה מהאגף " היערכות מיוחדת לא רק בתחום ההדרכה אלא גם בתחום הפיתוח הבדיקות וניתוח המערכות.
נעשה מאמץ גדול באגף להתגייס לדרישת הפרקליטות.
משאבי האגף מתוחים עד הקצה כולל הקצאת משאבים שיועדו ליחידות אחרות במשרד על מנת לעמוד ביעד.
" בתגובה על כך השיב אחד ממנהלי היחידות בפרקליטות כי "' מצב החירום ' אליו נקלענו אינו תוצאה של 'דרישות הפרקליטות', אלא נובע כתוצאה מאילוצי אגף מערכות מידע ומהעובדה כי למעשה, לא קיים באגף צוות הדרכה והטמעה שמסוגל לעמוד במשימות המוטלות לפתחו של האגף.
אך ורק בשל הנזק הצפוי, אשר היה נגרם לפרקליטות כתוצאה מדחיית עליית הגרסה.
הסכימה הפרקליטות להתגייסות כה נרחבת מצידה לעזרת אגף מערכות מידע (הרי ברור לכל הצדדים כי אין זה מתפקידם של הרפרנטים המחוזיים ו/או של הסטודנטים העובדים בפרקליטות לשמש כמטמיעים במחוזות)" (ההדגשה במקור).
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף למערכות מידע, למנכ"לית משרד המשפטים, לחשב המשרד וליחידת הניהול כי אין בידיהם אומדן של העלויות הצפויות להשלמת הפרויקט לפי התכולה שהוגדרה במסמכי היסוד שלו.
מאחר שפרויקט תנופ"ה הוא פרויקט מורכב וגדול מאוד ונמשך שנים רבות, עליהם להכין לאלתר מסמך אומדן עלויות פרויקטלי מלא, ולפעול לכך שתוכן לפרויקט תוכנית תקציבית רב-שנדתית כוללת עד לסיומו 53 .
כמו כן עליהם לוודא שהוועדה המשרדית למחשוב וועדת ההיגוי יקיימו בקרה על התקדמות הפרויקט וידווחו להם על כל בקשה להגדלת התקציב ועל כל חריגה ממנו וממסמך העלויות.
ניהול סיכונים לפרויקט .
ניהול סיכונים הוא תהליך של זיהוי הסיכונים הכרוכים בפרויקט, ניתוחם וניטורם, וכן קביעת הפעולות הנדרשות להפחתתם.
הערכת הסיכון מתבצעת באמצעות חישוב מכפלתן של חומרת הסיכון ושל מידת ההסתברות שהוא אכן יתממש.
הטיפול בסיכון כולל פעולות מתקנות ישירות, פעולות עקיפות להקטנת ההסתברות שהסיכון יתממש ופעולות למניעת התממשותו.
סיכון בפרויקט הוא דבר העלול לגרום לכך שהמערכת לא תמומש (הפרויקט ייכשל) או שהיא .
52 ,עיקר טענות הפרקליטות: מחסור במשאבי כוח אדם (להדרכות), תמיכה בתקלות לוקה בחסר מחסור בחומרה (מחשבים ניידים).
כמו כן הועלו טענות לגבי אי-הספקת התכולה (שיפור מערך דוחות מידע שניתן להפיק, מספר גרסאות מלאות לכל מערכת תנופ"ה בשנה, טיפול בשינויים ושיפורים חריגים מחוץ לגרסה).
53 כנדרש בפרויקטים גדולים ומורכבים.
ראו גלופות בנוהל מפת"ח בנושאים "אמידת עלוי ות" ו"חישוב עלויות".
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1917 .
תמומש בחריגות ניכרות מן המשאבים שהוקצו לו או מלוחות הזמנים שנקבעו להוצאתו לפועל.
נוהל מפת"ח קובע את הצורך בניהול הסיכונים ואת העקרונות לניהולו (זיהוי סיכון, הערכתו, ההסתברות להתממשותו, השפעותיו הצפויות וכיוצ"ב) בכל אחד משלבי החיים של הפרויקט54.
אחד מתפקידיה של רשות התקשוב לגבשמדיניות לניהול סיכוני תקשוב ו לסייע בהטמעת מתודולוגיה לניהולם באגפים למערכות המידע 55 .
בשנת2014 פרסמה הרשות הנחיה בנושא 56 .
ההנחיה קובעת כי האחראי למערכת ולפרויקטאחראי גם ל זיהוי הסיכונים בפעילויות, במערכות, בתשתיות ובפרויקטים שבאחריותו.
בין היתר, עליו לבצע סקר סיכונים בשלב תכנון הפרויקט ולעדכן את מפת הסיכונים במהלך הפרויקט.
האגף למערכות מידע מסר לצוות הביקורת את מתודולוגיית ניהול הסיכונים של האגף וציין כי " תהליך ניהול הסיכונים הוא תהליך מוסדר ומבוצע במסגרת הבקרות שאנו עושים באגף ובדיווח השוטף.
במסגרת ישיבות הסיכונים מקבלים תיעדוף לאור רמת החומרה והסבירות .
ובהתאם לכך מחליטים על דרכי פעולה מתאימות על מנ ת למנוע/למזער את הנזק ", וכי האגף מנהל סיכונים בהתאם למתודולוגיות המקובלות בתחום, במערכת ייעודית לכך הכוללת ריכוז של כלל הסיכונים עבור כלל מערכות המחשוב במשרד.
האגף מסר לצוות הביקורת רשימה של 54 סיכונים שאותרו בשנים 2017-2010 (להלן- מסמך הסיכונים).
לפי המסמך בשנת 2010 זוהו17 סיכונים, בשנת2011 זוהו12 , בשנת 2012 זוהו שבעה, בשנת2013 זוהו שמונה, בשנת2014 ,לא זוהו סיכונים כלל בשנת 2015 זוהו ארבעה סיכונים, בשנת2016 זוהה סיכון אחד ובשנת2017 זוהו שני סיכונים.
נכון ליולי 2017 יש סיכון אחד בלבד במצב "פתוח", הנוגע למחסור במשאבי אפיון.
מסמך הסיכונים כלל בעיקר סיכונים הנוגעים לתחומי אחריותו של האגף, כמו משאבי כוח האדם של האגף ונושאים מקצועיים כמו חומרה ועדכונים.
לעומת זאת, כמעט לא זוהו סיכונים אחרים לפרויקט כמו עיצומי פרקליטים והיעדר שיתוף פעולה של גורמים חיצוניים לפרקליטות שעימם יש לקדם ממשקים ממוחשבים.
נמצא כי אף שבשנים 2010 - 2011 זוהו סיכונים בודדים של קשיים בהטמעת המערכת, כגון היעדר מ חויבות לשינוי ארגוני ורתיעה מהמערכת, באף אחד מהמקרים לא נוצרה תוכנית להפחתת הסיכונים או לטיפול בהם, אף שחלקם הוגדרו סיכונים קריטיים, והם אף לא עלו שנית בשנים שלאחר מכן.
54 ""קיט ניהול סיכונים", הגדרת "ניהול סיכונים", ומצגת מנהלים "ניהול סיכונים- בנוהל מפת"ח.
55 החלטת הממשלה להרחבת תחומי פעילות התקשוב הממשלתי.
56 "עקרונות לניהול סיכוני ה -IT 'במשרדי הממשלה", הנחיית ראש רשות התקשוב מס 1.
במסמך הסיכונים מפורטת רשימה מצומצמת של סיכונים שזוהו בפרויקט (שמספרם פוחת בכל שנה) ונקבעה מידת חומרתם וההסתברות למימושם.
לא ניתן ללמוד מרשימה זו כיצד נוהלו הסיכונים וכיצד הם נוטרו בצורה מתמשכת, כיצד נערך האגף למערכות מידע להתמודד עם סיכונים עתידיים ואילו פ עולות הוא נקט למניעת מימוש הסיכונים או למזעורם.
במסמך אף לא צוינו סיכונים שהתממשו, נזקים שנגרמו ולקחים שהופקו, אף שהיו סיכונים שהתממשו, כמו הטמעות שלא צלחו, עיצומי פרקליטים ודחיות בלוחות זמנים.
במכלול חומרי הביקורת שהועברו לצוות הביקורת נמצאו גם מצגות שהכי נה ועדה פנימית ייעודית לתנופ"ה באגף למערכות מידע, שבמיעוטן הייתה התייחסות קצרה לסיכונים הטמונים בפרויקט, וסיכומי דיונים של ועדת ההיגוי שבשלושה מהם נזכר המונח "ניהול סיכונים", כמעט מבלי לפרט את מהות נושא הדיון.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף למערכות מידע כי עצם קיומה של מתודולוגיה לניהול סיכונים ורשימת סיכונים אינו מעיד בהכרח על ביצועו של הליך כולל וסדור לניהול סיכונים.
ממסמכי המשרד עולה שהאגף לא ביצע ניהול סיכונים מלא של הפרויקט בהתאם להוראות נוהל מפת"ח, הנחיות רשות התקשוב ומתודולוגיית האגף.
הדיונים המועטים שעסקו בסיכונים היו נקודתיים ועסקו רק בסיכונים הקשורים לליבת העשייה של האגף ולא במכלול הסיכונים שעולים בפרויקט.
ניהול סיכונים מתודי, כמקובל בפרויקטים מסוג זה, וכן בקרת סיכונים ראויה על מכלול היבטי הפרויקט, היו חושפים את הקשיים הרבים שעלו במשך השנים, את הדרכים שננקטו כדי להתגבר עליהם ואת הבעיות הצפויות לשנים הבאות.
האגף למערכות מידע נדרש לערוך סקר מקיף של כל הסיכונים להמשך מימוש הפרויקט, להציגם לוועדת ההיגוי ולנהלם כנדרש עד להשלמתו של הפרויקט.
תיעוד הפרויקט והעברת מידע .
תיעוד הפרויקט הוא חלק בלתי נפרד מניהולו, והוא מבוצע מהשלבים הראשונים של הייזום.
התיעוד משרת הן את צוות הפרויקט לצורכי עבודתם השוטפת, והן את הגורמים שתפקידם לבצע בקרה על הפרויקט.
לתיעוד יש משנה חשיבות כשמדובר בפרויקט ארוך טווח עם תחלופה של בעלי תפקידים.
נוהל מפת"ח מחלק את התיעוד לשלוש קבוצות.
בתיעוד מחזור החיים נכללים כל המסמכים שהם התוצר הראשי של שלבי מחזור החיים: מסמך הייזום, תיק אפיון, בקשה להצעות, תיק עיצוב, תיק בדיקות, תיק תחזוקה וכו'.
מסמכים אלה משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1919 .
משקפים את המערכת הרצויה.
עם השלמת הפיתוח הופך חלק ניכר מתיעוד זה לתיעוד התפעולי המלווה את התפעול השוטף של המערכת ואת תחזוקתה.
תיעוד מסוג נוסף מתבצע בפרויקטים שאפשר בנקל לתעד חלק מרכיביהם במסמכים עצמאיים ואפילו בתיקיות נפרדות (כגון סיכונים הכרוכים בפרויקט, אבטחת מידע ותוכניות עבודה).
סוג התיעוד השלישי יכלול את תחום הניהול, המינהלה, המעקב והבקרה שאינם נכללים בשני הסוגים הקודמים57.
התיעוד נדרש במהלך השלבים השונים בחיי הפרויקט, למשל במעבר משלב הייזום לשלב הביצוע58.
תיעוד הפרויקט מחייב יצירת תיקיות משותפות לבעלי התפקידים המעורבים בפרויקט.
למשל, תיקיית הפיתוח שמתועד בה ניהול הפרויקט ופיתוח המערכת תהיה משותפת לכל בעלי התפקידים המעורבים בפיתוח, ובתוכם הנהלת הפרויקט (מנהל הפרויקט וועדת ההיגוי), מנתחי המערכות, צוות הבדיקות ואנשי אבטחת האיכות 59 .
בביקורת נמצא שהאגף למערכות מידע לא ריכז את מסמכי הפרויקט, והמסמכים נמצאו מפוזרים אצל גורמים רבים במשרד המשפטים ומחוצה לו.
עוד נמצא שבאגף למערכות מידע אין רבים מהמסמכים הנוגעים לפרויקט, ובהם מסמכי יסוד שקדמו לתקופת כהונתו של מנהל האגף המכהן משנת 2015.
הניהול הכושל של המסמכים בא לידי ביטוי, בין היתר, בעובדה שמסמכי בסיס מהותיים כלל לא נמצאו באגף ובפרקליטות - שני הגורמים העיקריים האחראים לניהול הפרויקט בתקופה השנייה.
לא היו ברשותם מסמכי היסוד של המערכת שפורטו בהם מטרותיה האסטרטגיות של המערכת ותכולותיה , והם אותרו אצל הגורם שהיה אמון על הטיפול בסכסוך המשפטי עם הספק.
גם מסמך החלופות משנת 2009 שהכין מנהל האגף דאז, שהוא המסמך הפרויקטלי התכנוני האחרון שנערך למערכת תנופ"ה ואושר, לא נמצא באגף למערכות מידע.
המסמכים העיקריים המתעדים את הפרויקט נשמרו בתיבות הדואר האלקטרוני ובתיקיות האישיות של העוסקים בהקמת המערכת במקום בתיקיות משותפות, ולבעלי תפקיד בפרויקט אין גישה לכל מסמכי הפרויקט.
לפיכך מסמכים של גורמים שניהלו בעבר את הפרויקט ועזבו את משרד המשפטים (כמו מנהלי האגף למערכות מידע לשעבר בשנים 2015-2009 ) אינם זמינים עוד לגורמים שבמועד סיום הביקורת אמונים על הפרויקט, ואלה אף לא ביקשו לעיין בהם.
57 "מודל מפת"ח - המדריך" בנוהל מפת"ח, עמ' 34-33 .
58 '"שער עלייה לאוויר בפרויקט מחשוב", הנחיות ראש תקשוב ממשלתי מס 1.
07 ; ו"שלב הייזום ושער הכניסה לפרויקט", הנחיות ראש רשות תקשוב ממשלתי מס' 1.
59 "מודל מפת"ח- המדריך" בנוהל מפת"ח, עמ' 35-34 .
היעדר הנגישות של מסמכים מרכזיים, הנוגעים לתקציב, לתכולה ו ללוחות זמנים, לבעלי תפקידים בפרויקט, מונעת אפשרות אמיתית לשמור על מסגרת הפרויקט.
יצוין כי על פי תקנון שירות המדינה, כל מסמך הנוצר במהלך עבודתו של עובד המדינה או כל מסמך שהוא נחשף אליו במסגרת עבודתו – שייך למדינה.
כך גם בנוגע למסמכים ו לחומר ארכיוני אחר שהוחזקו במשרדו של עובד המדינה אשר חדל לכהן בתפקידו וקשורים במישרין או בעקיפין לפעולותיו או לתפקידיו60 .
בעניין זה אף קבע מבקר המדינה בעבר כי מסמכים הנוצרים במהלך עבודתם של עובדי השירות הציבורי הם מסמכים של המשרד.
הגישה אליהם צריכה להתאפשר לעובדי המשרד ולמנהליו לפי העניין בלא תלות בעובד שיצר את המסמך או שקיבל אותו בדואר האלקטרוני.