HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
השני, הליך פ יתוח המקצוע החדש ותפעולו השוטף הנעשים בעיקר על ידי ועדת המקצוע7 שהיא ועדת קבע המייעצת למזה"פ והמפקח המרכז של המקצוע8 (להלן- מפמ"ר).
בשנת 2009 נוסף מקצוע בחירה לבגרות - סינית; השפה האיטלקית חזרה להיות מקצוע בחירה לבגרות; נוסף נושא לימוד - חינוך פיננסי; תכנית ההעשרה "מורשת ותרבות ישראל" הוסבה למקצוע.
משרד מבקר המדינה בחן את מעורבות המזה"פ בהוספת מקצועות הלימוד הללו, ולהלן הממצאים: .
7 ועדת המקצוע - ועדת קבע שתפקידה לייעץ למזה"פ בעניינים אלה: מדיניות של הוראת המקצוע; תכניות הלימודים והפעלתן; השינויים והחידושים בהוראת המקצוע; הערכת הישגים; הכשרת מורים והשתלמותם.
את חבריה ועדת המקצוע ממנה יו"ר המזה"פ לאחר התייעצות עם המפמ"ר (ראו להלן) ועם גורמים בכירים במקצוע.
ועדת מקצוע מונה עד 15 חברים, ובהם: אנשי אקדמיה ומדע, מפקחים ומורים, בראש הוועדה עומד יו"ר שהוא איש אקדמיה בכיר.
8 מפמ"ר- מרכז את הוראת המקצוע שהוא אחראי לו ומפקח על הוראתו.
תפקידו כולל, בין היתר, מעקב אחר שיטות ההוראה והחינוך, בדיקת רמת הלימודים והישגי התלמידים, טיפוח שיטות הוראה במקצוע, השתתפות בתכנון תכניות לימודים חדשות וביישומן במערכת, הדרכת מדריכים ומורים במקצוע וארגון השתלמויות מורים.
: שפות הלימוד סינית ואיטלקית השפות שיש בהן חובת לימוד והיבחנות במערכת החינוך הן עברית, אנגלית וערבית.
במשך השנים נוספו שפות משניות רבות כמקצוע בחירה למערך לימודי החט"ע ולבחינות הבגרות.
בספטמבר 2004 הודיע המשרד כי יבוטלו בחינות הבגרות ברוב השפות המשניות ובכללן השפה האיטלקית (במסגרת החלטה זו בוטלו שפות משניות נוספות בהן רומנית, פורטוגזית, הונגרית, פרסית, בולגרית, טורקית, פולנית וגרו זינית).
עוד הודיע המשרד כי יוסיף לקיים את בחינות הבגרות בשפות המשניות צרפתית, גרמנית, ספרדית, רוסית ואמהרית.
בנובמבר 2009 הודיע שר החינוך כי בעקבות דיונים מעמיקים שקיים עם מנכ"ל משרדו והדרג המקצועי הבכיר של המשרד, הוחלט לכלול את השפה הסינית והשפה האיטלק ית כמקצוע בחירה לבגרות.
עוד הודיע כי הצוותים המקצועיים במשרד התבקשו לגבש את מתכונת הלמידה והיא תיושם במערכת החינוך החל משנת הלימודים תשע"ב.
משרד מבקר המדינה לא מצא כי המזה"פ הייתה שותפה בתהליך קבלת ההחלטה להוספת השפה הסינית כמקצוע בחירה לבגרות.
יצוין כי באותה עת תפקיד יו"ר המזה"פ לא היה מאויש.
הצורך בקיום הליך בחינה תוך היוועצות עם כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים מקבל משנה תוקף נוכח מדיניות המשרד לצמצום מספר מקצועות הבחירה בחטיבה העליונה.
יצוין כי המזה"פ לא היה שותף בהחלטה הנוגעת להוספת השפה האיטלקית, ואולם עד שנת 2004 איטלקית היה מאושר כמקצוע בחירה לבגרות.
לעניין זה מעיר משרד מבקר המדינה להנהלת המשרד, כי ראוי לבחון את הצורך בקיום התייעצויות מקצועיות עם המזה"פ גם מקום בו עומד המשרד להחליט בדבר השבת מקצוע לימוד אשר אושר כבר בעבר על ידי המשרד.
נמצא כי במשרד אין מפמ"רים לאיטלקית או לסינית.
מלאכת בניית המקצועות החדשים הוטלה על מפמ"ר ערבית, שאינו דובר איטלקית או סינית.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, שדרישות הסף לתפקיד מפמ"ר הן, בין היתר, תואר אקדמי שני במקצוע המפוקח.
מכאן שהטלת התפקיד על מפמ"ר ערבית עומדת בניגוד לדרישות התפקיד של המפמ"ר ומכאן שאין במשרד סמכות מקצועית הולמת לשתי שפות אלה.
חינוך פיננסי: במרץ 2009 נחתם הסכם קואליציוני בין סיעת הליכוד ובין סיעת העבודה בכנסת ה-18 לכינון הממשלה ה-32 .
בהסכם נכתב, בין היתר, כי "ממשלת ישראל תפעל להכללת נושא החינוך הפיננסי למערכת הלימודית, בגילאי התיכון".
משרד החינוך פעל ליישום ההסכם הקואליציוני, והחל משנת הלימודים התשע"א ( 2011- 2010)9 נלמד המקצוע "חינוך פיננסי" כפיילוט מתוך כוונה להטמיעו משנת הלימודים התשע"ב ( 2012 -2013 .
) בכל כיתות י' בארץ .
שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 780 דוח שנתי62 .
משרד מבקר המדינה לא מצא כי המזה"פ הייתה שותפה בתהליך שבמסגרתו החליט המשרד להוסיף את נושא הלימוד "חינוך פיננסי" למערכת החינוך.
בתשובת משרד החינוך לפניית משרד מבקר המדינה נאמר כי נושא הלימוד חינוך פיננסי "נכנס למערכת החינוך הישראלית כפי שנכנס למערכות חינוך בעולם הרחב כחלק מסטנדרטים בינלאומיים שעל פיהם יש להכשיר את תלמידי מערכות החינוך להיות אזרחים שקולים, צרכנים נבונים, המכירים את זכויותיהם הבסיסיות בתחום הכלכלי ומודעים לחיסכון ולהפעלת שיקולי דעת וסדרי עדיפויות בניהול השוטף של ההוצאות וההכנסות".
מורשת ותרבות ישראל: בשנת 1991 מינה שר החינוך דאז, מר זבולון המר ז"ל, ועדה שתפקידה היה לבחון את מצב לימודי היהדות בחינוך הממלכתי ולהציע הצעות העשויות לקדם את החינוך היהודי בישראל (להלן - ועדת שנהר)10 .
בדוח שהגישה כללה ועדת שנהר במושג "לימודי יהדות" מבין מקצועות החובה לבגרות את המקצועות האלה: תנ"ך, היסטו ריה של עם ישראל, לשון וספרות עברית.
הוועדה אמרה כי היא רואה בדאגה רבה את הירידה המתמשכת במעמדם של לימודי היהדות בכל רמות החינוך.
חומרת מצבם של מקצועות היהדות התבטאה, לדברי ועדת שנהר, במיוחד בירידה משנה לשנה במספר השעות המוקצות להוראתם ובמספר התלמידים הבוחרים להיבחן בהם בבחינות הבגרות מעבר לרמת החובה.
בעקבות דוח ועדת שנהר הוקם במזה"פ "המטה ליישום המלצות דוח שנהר" (להלן - מטה שנהר).
במהלך השנים נכתבו במטה שנהר תכניות העשרה במקצועות היהדות.
באוגוסט 2009 , במסגרת תכנית המשרד, נקבע כי יתווסף "מקצוע חדש בחינוך הרשמי ברצף שש שנתי (מכיתה ד' ועד כיתה ט'), החל משנת הלימודים התשע"א ( 2010 -2011 ): מורשת ותרבות ישראל (לימודי יהדות וציונות)".
בדצמבר 2009 התקיים מפגש פתיחה של ועדת מקצוע למורשת ותרבות ישראל ונקבעו סדרי העבודה של הוועדה; בפגישה השתתפו גם המפמ"ריות למקצועות היהדות.
בפברואר 2010 כתבו המפמ"ריות לשלוש מקצועות היהדות בחינוך הממלכתי - תנ"ך, מחשבת ישראל11 ותורה שבעל פה12 - אל יו"ר המזה"פ13 כי קיים "עיוות קשה ומתמשך בתפיסת מקצועות היהדות במערכת החינוך הממלכתית.
עם בנייתו של 'מקצוע חדש' לצדם של מקצועות היהדות הדיסציפלינא ריים הקיימים, ראוי לבחון בכובד ראש את מכלול ההשלכות - הערכיות, התכניות והתקציביות.
אנו משוכנעות כי זוהי העת להכיר בפוטנציאל האדיר שבהוראת תנ"ך, תורה שבעל פה ומחשבת ישראל ולפעול בנחישות להחיות, ולהעמיק את הוראתם".
10 "עם ועולם" תרבות יהודית בעולם משתנה , המלצות הוועדה לבדיקת לימודי היהדות בחינוך הממלכתי, משרד החינוך, אוגוסט 1994.
מחשבת ישראל נלמד במגזר הממלכתי כמקצוע בחירה לבגרות 12 'תורה שבעל פה נלמד במשך עשרות שנים, בבתי הספר הממלכתיים מכיתה ג-י"ב כחובת לימוד ללא חובת בחינת בגרות.
בדוח מבקר המדינה 59 ב' על "הפיקוח על הוראת תחומי דעת" נמצא כי יש בתי ספר שאינם מלמדים מקצוע זה כלל וגם כאשר הם מלמדים הדבר אינו נעשה ברצף השנים הנדרש לפי תכנית הלימודים.
13 :מתוך מכתב ששלחו שלוש המפמ"ריות אל יו"ר המזה"פהוראת מקצועות היהדות בבתיה"ס הממלכתיים - נייר עמדה, פבר ואר 2010.
ב באפריל 2011 כתבו יו"ר ועדת מקצוע תורה שבעל פה 14 ויו"ר ועדת מקצוע תנ"ך15 אל יו"ר המזה"פ כי "נבצר מאתנו להבין מה תועלת יש בכל מה שקרוי 'מקצוע' חדש זה, וטוב היה לו השעות המוקצבות לו היו מוענקות לתגבור הלימודים במקצועות הקיימים, הסובלים ממחסור שעות משווע, דבר הגורר בורות, יחס של ניכור וחוסר עניין ורצון להעמקה ולהרחבת הידע (לקראת 5 .
")יחידות לבגרות ועוד לעניין הפגיעה במקצועות הקיימים הוסיפו כי המקצוע החדש אינו מקצוע במשמעות הדיסציפלינארי ת שלו אך זוכה ליוקרה מאחר והוא זוכה לתמיכה של ראשי המערכת וכי "זוהרם של המקצועות האחרים יועם" והדבר יבוא "על חשבונם".
משרד מבקר המדינה לא מצא שהתקיימו דיונים פדגוגיים במזה"פ טרם קבלת ההחלטה אשר לעצם הוספת המקצוע החדש.
משרד מבקר המדינה מעיר כי עמדות וביקורות כגון אלו שהועלו על ידי גורמים מקצועיים במשרד בעניין הוספת מקצוע ראוי כי יידונו וילובנו במסגרת התייעצויות מקצועיו ת במזה"פ טרם קבלת ההחלטה בדבר שילוב מקצוע במערכת הלימודים וטרם התחלת ההליך לגיבוש תכנית הלימודים ו"בניית המקצוע" עצמו.
 בשנת 2009 נוסף מקצוע בחירה לבגרות - סינית; השפה האיטלקית חזרה להיות מקצוע בחירה לבגרות; נוסף נושא לימוד - חינוך פיננסי; תכנית ההעשרה "מורשת ותרבות ישראל" הוסבה למקצוע.
מהממצאים עולה כי ההחלטות של הנהלת המשרד על עצם הוספת המקצועות הללו לא לוו כנדרש בהתייעצויות עם הדרגים המקצועיים במזכירות הפדגוגית.
פעולות המשרד לצמצום היצע מקצועות הבחירה לבגרות .
כמפורט לעיל, זכאותו של תלמיד לתעודת בגרות מותנית בכך שיעמוד בהצלחה בבחינות בגרות בהיקף של 21 יח"ל לפחות, אשר 16 מהן הן במקצועות חובה ויתרן במקצוע בחירה מתוך מגוון של מקצועות בחירה שהמשרד מציע.
כאמור, על פני הצעת התקציב של המשרד לשנים 2009 -2010 , אחד היעדים המרכזיים של המשרד הוא צמצום מקצועות הבחירה הקיימים בחט"ע ב -25% .
בתכנית שהציג השר באוגוסט 2009 לממשלה ולכנסת הוא אמר, בין היתר: "יש היום יותר מדי .
14 פרופ' אביגדור שנאן, מהחוג לספרות עברית באוניברסיטה העברית, הוא יו"ר ועדת מקצוע "תורה שבעל פה" במשרד.
15 פרופ' יאיר זקוביץ, מהחוג למקרא באוניברסיטה העברית, הוא יו"ר ועדת מקצוע תנ"ך במשרד.
היעד שלנו לצמצם ב-25% את מקצועות הבחירה.
היום יש87 מקצועות שעליהם נבחנים בבחינות חיצוניות.
זה לא פשוט, זה ייקח זמן.
אבל צריך להיות הכיוון של התמקדות במקצועות הליבה.
ציינתי את הנקודות ואת התכניות של חיזוק מקצועות הליבה".
עוד באותו חודש, אוגוסט 2009 , מינה מנכ"ל המשרד ד"ר שמשון שושני צוות בראשות מנהלת אגף הבחינות דאז שמתפקידו לגבש המלצות בעניין צמצום מקצועות הבחירה לבגרות.
בהמלצות הצוות , שהוגשו בנובמבר 2009 , פורטו שישה תבחינים שעל פיהם הוא המליץ לבחון את מקצועות הלימוד ולהחליט איזה מהם לגרוע ממצבת מקצועות הבחירה.
על סמך התבחינים הללו מיפה הצוות 27 מקצועות אפשריים לביטול, ובהם הן מקצועות טכנולוגיים כמו תחזוקת מערכות מכאניות ומערכות בקרת א קלים והן מקצועות עיוניים כמו מדעי כדור הארץ; מקצועות ממדעי החברה כמו פסיכולוגיה, סוציולוגיה, כלכלה ומדעי המדינה; קולנוע; תיאטרון ותקשורת.
10 התקיימה ישיבה בהשתתפות השר, המנכ"ל, נציגי המזה"פ והמינהל הטכנולוגי שבה "נערך מיפוי מדוקדק יותר וגובשה החלטה למקד את הצמצום בעיקר במקצועות הטכנולוגיים".
בישיבה הוחלט לבטל שלושה מקצועות - הוראה והדרכה, מערכות מידע ממוחשבות וחינוך לקריירה, ולאחד עשרה מקצועות במסלול הטכנולוגי לכדי חמישה.
במקצועות העיוניים לא נעשה צמצום, ובד בבד אושרה הוספת השפות איטלקית וסינית.
בתשובתו מסר המשרד כי מתבצע צמצום בעיקר במקצועות הטכנולוגיים, כדלהלן: אוחדו ההתמחויות "תכנון הנדסי של מבנים" ו"אדריכלות" וכך צומצמו שלושה שאלוני בחינה; ביטול ההתמחות במקצועות "מערכות מידע ממוחשבות", "קירור ומיזוג אוויר" ו"הוראה והדרכה" הביא לצמצום של 13 שאלוני בחינה.
בדצמבר 2010 פנה יו"ר המזה"פ דאז, לאחר התייעצות עם מנהלת האגף לחינוך על-יסודי במינהל הפדגוגי, אל מנכ"ל המשרד והציע להקים ועדה ציבורית שתבדוק, בין היתר, את "מידת החיוניות של מקצועות לימוד שהתווספו בשנים האחרונות למערכת השעות בבתי הספר על יסודיים ( כגון: משפטים, יחסים בין לאומיים, קרימינולוגיה, רפואה, ביוטכנולוגיה ועוד).
האם משרד החינוך צריך לעודד מקצועות שונים או שהוא צריך לעצור אותם?
סוגיה נוספת שהעלה במכתבו הייתה "עד כמה מקצועות הבחירה המרובים החלישו את מקצועות הליבה (את המדעים, את מדעי הרוח ואת מקצועות המורשת)?
עוד באותו חודש פנה יו"ר המזה"פ דאז בעניין האמור לשר על מנת שישקול הקמת ועדה כזו.
הוא נימק את דבריו בכך ש"אחרי קרוב לשנה שאני מכהן בתפקידי אין לי ספק כי ללא ועדה חיצונית לא נפתור את בעיית 165 מקצועות הלימוד בחינוך העל יסודי בישראל ואת בעיית 650 בחינות הבגרות בארץ".
הוא הוסיף כי הוא משוכנע שבחינה חשובה זו עולה בקנה אחד עם יעדי המשרד.
משרד מבקר המדינה מעיר למזה"פ, כי ראוי שתקיים בחינה באשר לסוגיות שהעלה יו"ר המזה"פ דאז ותעביר את מסקנותיה בנושא זה לשר ולמנכ"ל.
במועד סיום הביקורת באוגוסט 2011 לא עמד המשרד ביעד שהציב לעצמו של צמצום מספר מקצועות הבחירה לבגרות ב-25%.
בפברואר 2012 השיב שר החינוך למבקר המדינה כי ישנה תפישה חינוכית ברורה העומדת מאחורי ההחלטה להשאיר מגוון רחב של מקצועות לימוד בבתי הספר העל יסודיים.
הרציונאל נובע ממטרות החינוך בישראל להשאיר במעגל הלומדים אוכלוסייה רחבה והטרוגנית.
בד בבד עם הרצון למנוע נשירה אנו פותחים אפשרות לתלמידים לגלות עניין במקצועות מגוונים (כמקצועות בחירה), אשר מגדילים את סיכוי הישארותם במערכת.
עוד השיב השר כי בתחומים שבהם נוצר פיצול יתר לתת מקצועות הוא פעל לצמצום המקצועות בתחום המדובר.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי יש מקום לבחון אם התפישה החינוכית האמורה מתיישבת עם היעד שהציב המשרד בדבר צמצום מקצועות הבחירה בחטיבה העליונה ב-25% .
נושא מערך מקצועות הלימוד במערכת החינוך נמצא בליבת העבודה של משרד החינוך, והטיפול בו מחייב התמודדות מורכבת הן במישור הפדגוגי והן במישור הארגוני-מינהלי.
על משרד החינוך לשפר את הליכי הטיפול, הבחינה והאישור שהוא מקיים בנושא זה בהתאם לממצאיו של דוח זה.
על המשרד לגבש את רשימת המקצועות המלאה והעדכנית של כלל מקצועות הלימוד במע רכת החינוך לפי קבוצות גיל, ולהקפיד לנהל את המידע בנושא זה באופן שוטף.
כמו כן עליו לקבוע נוהל אשר יפרט את הליכי הבחינה, האישור והיישום בנוגע להוספת מקצוע למערכת החינוך.
ראוי כי המזכירות הפדגוגית במשרד החינוך תפעל באמצעות גופים מייעצים אשר ניתן להקימם על פי הוראות התקנות.
כמו כן עליה להיות שותפה מרכזית בהליכים המתקיימים בנושא הוספה וגריעה של מקצועות לימוד.
על המשרד לגבש תכנית מפורטת אשר תביא להשגת היעד שקבע בעניין צמצום מספר מקצועות הלימוד.
לצד תכניות הלימוד הפורמליות בבית הספר ובגני הילדים, משרד החינוך מפעיל גם תכנית חינוכית אשר במסגרתה ניתנים לימודי העשרה במוסדות חינוך - תכנית קרב (להלן - התכנית או תכנית קרב); שעות ההעשרה הן חלק אינטגרלי מיום הלימודים ומרביתן ניתנות במהלך יום הלימודים.
תכנית קרב מהמרכזיות בתחום פעולות ההעשרה במערכת החינוך פועלת מזה כשני עשורים ומטרתה המרכזית היא לפעול לצמצום פערים חברתיים ולאפשר לתלמידים ברחבי הארץ, בעיקר ביישובי פריפריה, ליהנות מתכנית לימודים מועשרת.
התכנית מבוססת על שותפות בין משרד החינוך (להלן גם - המשרד), רשויות מקומיות, הורי תלמידים במערכת החינוך וקרן קרב 7( .
בשנת הלימודים התשע"א 2011- 2010 ) פעלה התכנית ב - 124 רשויות מקומיות, ובתוכן ב-710 בתי ספר וב- 1,902 גני ילדים, והשתתפו בה כ- 267,000 .
תלמידים תחילתה של התכנית בשנת 1990 , עת חברו קרן קרב ומכון ון ליר בירושלים למיזם משותף בירושלים ובבית שמש לשם מתן תכניות העשרה לתלמידים.
בשנת 1992 החליטו משרד החינוך ומשרד האוצר להרחיב את הפעילות ליישובים נוספים במימון חלקי של המדינה.
משהצטרפה הממשלה לתכנית, המשיכה קרן קרב לנהל את התכנית ופיתחה את מודל ההפעלה שלה (להלן - הנהלת התכנית).
בשנת 2003 הקימה קרן קרב את עמותת "קרב יוזמות בחינוך" (להלן- עמותת קרב)8 .
ובאמצעותה הפעילה את התכנית את הכללים להפעלת תכנית קרב ריכז משרד החינוך בחוזר מנכ"ל תשס"ד/1)(א מספטמבר 2003 " , שעניינותכנית קרב למעורבות בחינוך בשיתוף משרד החי נוך" (להלן - חוזר המנכ"ל), ולאחר מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2011 הוא פרסם חוזר חדש.
היישובים הכלולים בתכנית קרב נחלקים לשניים: יישובים אשר משרד החינוך משתתף במימון חלקי של התכנית המופעלת בהם (להלן - מימון רגיל); ויישובים שהמשרד אנו משתתף במימון התכנית המו פעלת בהם, ואשר בהם הרשות המקומית והורי התלמידים הם שנושאים במימון עלות התכנית, לעתים גם באמצעות תרומות (להלן - מימון עצמי).
עלות הפעלת התכנית בשנת הלימודים התש"ע ( 2010- 2009 ) הסתכמה ב-218 מיליון ש"ח9 : בתרשים1 מוצגת חלוקת מימון התכנית בשנה זו בין השותפים בהפעלתה 10 .
, לפי שני סוגי המימון .
7 קרן קרב היא תאגיד פילנתרופי שנוסד בקנדה ב- 1990.
8 מטרותיה של עמותת קרב הן לפעול לצמצום פערים ושוויון הזדמנויות בחברה הישראלית באמצעות פעולות העשרה והעצמה במערכת החינוך, כמו גם במערכות תרבות וחברה נוספות.
9 212 ,מיליון ש"ח מתוך הסכום הזה עבור תכניות העשרה במימון משרד החינוך הרשויות המקומיות, ההורים וכן תרומות של עמותת קרב ותרומות שהי א מגייסת עבור התכנית; וכשישה מיליון ש"ח במימון עמותת קרב עבור שכר עובדי הנהלת התכנית וכן הוצאות נוספות בגין הפעלת התכנית.
10 במועד הביקורת לא היו בידי משרד החינוך נתונים על חלוקת מימון התכנית בין הרשויות המקומיות לבין ההורים.
מן התרשים עולה ש -92% מעלות התכנית מומנו על ידי המשרד, הרשויות המקומיות והורי התלמידים אשר השתתפו בה.
8% מעלות התכנית מימנה עמותת קרב מכספה ומגיוס תרומות: שיעור זה מהעלות נועד בין השאר לשכר עובדי הנהלת התכנית ועובדים מינהליים המסייעים בידם, וכן לשם השתתפות בעלות הפעלת התכנית שבמימון עצמי.
במהלך החודשים מרץ עד אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את נושא תכנית קרב.
הביקורת נעשתה בעיקר במשרד החינוך ובמשרדי הנהלת התכנית, ונכללו בה הנושאים האלה: הסדרת השותפות בין המשרד לבין עמותת קרב ; אוכלוסיית היעד של התכנית; ניהול המידע על התכנית והנגישות אליו; ניהול התכנית הלכה למעשה; מעורבות המשרד בתחום הפדגוגי; ובחינת האפקטיביות של התכנית.
הסדרת השותפות בין משרד החינוך לבין עמותת קרב .
לשם מתן שירותי ניהול ותפעול לתכנית קרב פרסם המשרד מכרז (לאחרונה ביוני 2009 ; להלן - המכרז), ובעקבותיו חתם על חוזה עם קבלן 11 .
11 החוזה אשר חתם המשרד עם הקבלן לא נשא תאריך, והוא תקף מספטמבר 2009 למשך שנה.
על פי מסמכי המכרז רשאי המשרד להאריך את תקופת ההתקשרות בארבע שנים נוספות.
באוגוסט 2010 הוא אכן האריך את ההתקשרות עם הקבלן לשנה נוספת, וכך עשה גם באוגוסט 2011 .
בשנת 2009 שילם המשרד לקבלן4.
6 מיליון ש"ח תמורתשירותיו במסגרת חוזה זה.
משלימות למידה במינהל הפדגוגי במשרד (להלן - היחידה) מופקדת מטעמו על התכנית.
מנכ"ל המשרד בתקופת הביקורת היה ד"ר שמשון שושני.
בראש המינהל הפדגוגי עומדת מאוקטובר 2010 סמנכ"לית המשרד גב' מיכל כהן (להלן - הסמנכ"לית).
במכרז הוגדרו מוסדותיה של תכנית קרב ויחסי הגומלין בין השותפים: התכנית פועלת באמצעות ועדת היגוי אשר אחראית בין השאר להתוות את מדיניותה, ועם חבריה נמנים נציגי המשרד, נציגי עמותת קרב, נציגי מוסדות אקדמיים ונציגי ציבור.
ועדת ההיגוי ממנה שלוש ועדות משנה - ועדת כספים, ועדה פדגוגית וועדת ביקורת (עוד על הוועדות ראו להלן, בפרק "ניהול התכנית - הלכה למעשה").
ועדת ההיגוי גם ממנה את הנהלת התכנית, אשר כל חבריה הם עובדים של עמותת קרב, ובהם מנכ"ל התכנית וחשב התכנית.
תפקידה העיקרי של ההנהלה הוא ליישם את הנחיות ועדת ההיגוי ולנהל את התכנית על היבטיה הפדגוגיים והמינהליים.
על פי המכרז, עמותת קרב מעסיקה את הנהלת התכנית ומממנת את חלקה היחסי באחזקת משרדי התכנית.
על פי המכרז נדרש הקבלן, בין השאר, לטפל בכל הכרוך בהקמה, בניהול ובתפעול המערכת הארגונית והכספית של התכנית ובפיקוח עליה, לנהל את כספיה, לגייס את העובדים שלה ולהעסיקם, להתקשר עם ספקים לשם רכישת ציוד ושירותים, להפעיל בהנהלת התכנית מערך פדגוגי ומערך הערכה ובקרה, וכן להתקשר עם רשויות מקומיות ולחתום על חוזים עמן.
עוד בשנת 1988 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיות, ובהן נוהל לשיתוף פעולה בין משרדי ממשלה לבין עמותות12 (להלן- נוהל היועמ"ש).
הנוהל, אשר בין השאר נועד ליצור אצל משרדי הממשלה מודעות לעניין שיתוף הפעולה עם עמותות - עניין שדורש תהליך קבלת החלטות מסודר, תוך התחשבות בהשלכות שעשויות לנבוע מכך על המשרד ועל העמותה - פירט את היתרונות ואת הסיכונים אשר כרוכים בשיתוף פעולה כזה, וקבע כללים לקיום קשרי עבודה שוטפים ביניהם.
על פי נוהל היועמ"ש, משרד ממשלתי אשר מבקש לשתף פעולה עם עמותה ימנה "ועדת עמותות", שחבריה הם: המנכ"ל של המשרד או סגנו, היועץ המשפטי של המשרד, חשב המשרד וגורם מקצועי הקרוב לעניין.
כל יזמה לשיתוף פעולה עם עמותה תובא לפני הוועדה להחלטה עקרונית ולאישורה העקרוני; משאישרה הוועדה את שיתוף הפעולה העקרוני עם העמותה, עליה לפרט את פרטי ההסדר או להסמיך גורם אחר במשרד שייעשה כן.
אשר לצורת ההתקשרות בין המשרד הממשלתי לבין עמותה, קבע היועמ"ש כי הוועדה "תנחה את מי שמטפל במשרד בפרטי ההסדר בדבר הצורך: לכרות חוזה בין המשרד לבין העמותה; לעגן נושאים מסוימים בתקנון העמותה ולהבטיח שהתקנון לא יתוקן, בנושאים אלה, ללא הסכמת המשרד".
12 "עמותות ליד משרדי ממשלה - נוהל לשיתוף פעולה בין משרדי ממשלה לבין עמותות", הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הנחיה מס' 6.
הביקורת העלתה כי עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט 2011 , לא גיבש משרד החינוך נהלים לשיתוף פעולה עם עמותות, לא מינה ועדת עמותות13 ולא פעל על פי נוהל היועמ"ש.
על משרד החינוך לפעול על פי נוהל היועמ"ש ולמנות ועדת עמותות.
כריתת חוזה של המשרד עם עמותת קרב הייתה עשויה לשמש תשתית רשמית לעבודתם המשותפת בתכנית קרב, באמצעות פירוט חלוקת תחומי האחריות והסמכויות בין המשרד לבין הנהלת התכנית; פירוט יחסי הגומלין בין השותפים לתכנית; קיום פורומים משותפים לניהול התכנית; תיאור המנגנון לעדכון ולדיווח על ביצוע התכנית; וקביעת סדרי הפיקוח והבקרה עליה.
נמצא כי המשרד לא כרת חוזה עם עמותת קרב, כנדרש בנוהל היועמ"ש.
בישיבתה של ועדת ההיגוי מיולי 2011 הוחלט כי בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה יגובש הסכם בין המשרד ובין קרן קרב, עד לישיבתה של הוועדה בדצמבר 2011 .
התברר כי בתחילת פברואר 2012 עדיין לא התכנסה שוב ועדת ההיגוי ועדיין לא גובש הסכם כפי שהוחלט.
(א) עוד בשנת 1993 פנה האגף לחינוך יסודי למנכ"ל המשרד דאז, בעניין טיוטת זיכרון דברים אשר גיבש המשרד עם קרן קרב.
בפנייה הוא ציין שהטיוטה הייתה מקובלת גם על דעתם של נציגי קרן קרב.
עיון בטיוטה (אשר צורפה לאותה פנייה) מעל ה שהיא דנה בשיתוף פעולה לשם ביצוע פרויקט ההעשרה בשנת הלימודים התשנ"ה ( 1994 -1995 ), בסיוע קבלן, ושהיא עיגנה את יחסי העבודה בין המשרד לבין הקרן בפרויקט זה.
התברר כי המסמך ובו זיכרון הדברים לא נחתם.
(ב) כעבור 16 שנים, ב - 2009 , גיבש המשרד טיוטה של "סיכום ההבנו ת" בינו לבין "קרן קרב".
גם מסמך זה נועד לעגן את יחסי העבודה ביניהם.
נמצא שגם מסמך "סיכום ההבנות" לא נחתם.
הנהלת תכנית קרב השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 , כי למרות שזיכרון הדברים שסיכם את ההבנות בין המשרד לבין קרן קרב אכן לא נחתם, שיתוף הפעולה ביניהם התבסס על המכרז שמבטא את ההסכמות שהיו בבסיס זיכרון הדברים.
קרן קרב השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 , כי מסמכי המכרז האמור מקיפים ומפורטים וייתרו את הצורך בהסכם בין הצדדים.
חוזר המנכ"ל עסק בעיקר בדרכי הפעלתה של התכנית ברשויות המקומיות ובמוסדות החינוך.
יו דגש כי הוא לא עסק בהגדרת מכלול תחומי האחריות והסמכות של השותפים בתכנית, לא עסק בדרכים לעדכן ולדווח על ביצוע התכנית, וגם לא בסדרי הפיקוח והבקרה של המשרד עליה.
אשר למכרז, שהוא נספח לחוזה שבין המשרד לקבלן, הרי הוא מסמך המחייב את המשרד ואת הקבלן, אך לא את עמותת קרב.
13 :ראו גם בדוח זה מעורבות המגזר השלישי והמגזר העסקי במערכת החינוך ( 2011 .
_____ '), עמ 672 דוח שנתי62 .
משרד החינוך מפעיל את תכנית קרב בפריסה ארצית רחבה, בהיקף של כ-200 ,מיליון ש"ח.
את ניהולה של התכנית הוא הפקיד, הלכה למעשה בידי עמותת קרב, אשר מעניקה לו באופן בלעדי שירותים אלה ללא תמורה כספית.
במהלך שני העשורים שבהם פעלה תכנית קרב לא הסדיר המשרד את שיתוף הפעולה בינו לבין עמותת קרב במסמך משפטי.
הוא הסתפק בציון עצם קיומה של השותפות ובפירוט תפקידי העמותה במסמכי המכרז.
הדבר אינו עולה בקנה אחד עם נוהל היועמ"ש.
בתשובת משרד החינוך מדצמבר 2011 הובאה תשובתה של הלשכה המשפטית של המשרד ולפיה יש צורך בהקמת ועדת עמותות, וכן יש צורך להביא לפניה את שיתוף הפעולה של המשרד עם עמותת קרב; המשרד עוסק בהכנת מזכר הבנות.
עוד ציינה בתשובתה כי לפני העברתו של "מזכר ההבנות" לחתימה, ראוי לקיים בוועדת העמותות שתוקם דיון בנושא אופן שיתוף הפעולה עם עמותת קרב, כדי שהנהלת המשרד תוכל לתת דעתה על הנושא ועל הנחיות היועמ"ש ולקבל החלטות מדיניּות בעניין.
,על רקע מחלוקת הנוגעת לקשרי העבודה שבין המשרד לבין הנהלת התכנית ביולי 2009 החליט שר החינוך, מר גדעון סער, שיש לקיים דיון "בזיקה בין דיני המכרזים והפעילות של גופים פילנתרופיים".
נמצא שלא התקיים דיון כזה.
שר החינוך השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 , כי הוא הנחה את הסמנכ"לית ומנהלת המינהל הפדגוגי לדאוג שאופן הטיפול והליווי של משרד החינוך את תכנית קרב ייבדק מחדש.
על משרד החינוך להסדיר את יחסיו עם עמותת קרב.
במסגרת זו ראוי שהוא יבחן חלופות אפש ריות לביצוע השירותים שמספקת עמותת קרב בידי גורמים אחרים, וכן עליו לבחון את הצורך והאפשרות לנקוט הליך תחרותי לבחירת הגורם אשר ינהל את תכניות ההעשרה במערכת החינוך.
משרד החינוך השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 כי יש בכוונתו לבחון מחדש את הפעלת תכנית קרב ולשקול שינוי במבנה חלוקת האחריות; וכן לבחון את החלופות האפשריות לביצוע שירותי ניהול גם בידי גורמים אחרים, ואת האפשרות לנקוט הליך תחרותי לבחירת הגורם שינהל את התכנית.
אוכלוסיית היעד של תכנית קרב .
תכנית קרב היא כאמור תכנית חינוכית שמטרתה המרכזית , כפי שהוגדרה במכרז, "לפעול לצמצום פערים חברתיים ולאפשר לתלמידים ברחבי הארץ, ובעיקר ב יישובי פריפריה, ליהנות מתכנית לימודים מועשרת ".
על פי המכרז, תכנית קרב פועלת באמצעות תוספות של שעות לימוד במוסדות החינוך; עיקר הפעילות מתקיים במהלך יום הלימודים ובגבולות המוסד החינוכי ; תחת הגג שלה פועלות תכניות העשרה במגוון רחב של תחומי דעת ועניין; בכל שנה קובעים המשרד והנהלת משרד החינוך 673 .
התכנית את מספר שעות ההעשרה לתלמידים, בכפוף למגבלות התקציב; תכניות ההעשרה מיועדות לכל התלמידים במוסד החינוכי; על ההורים להשתתף בעלות התכניות אם הסכימו לקבלן.
השגת המטרה המרכזית של תכנית קרב .
ההחלטה אם יישוב זכאי להצטרף לתכנית במימון רגיל (כלומר, במימון חלקי של המשרד), מותנית בנתונים על מצבו החברתי -כלכלי.
על פי חוזר מנכ"ל משרד החינוך העוסק באופן הקצאת המשאבים לבתי ספר יסודיים14 , המשרד מחלק את אוכלוסיית התלמידים "ל-10 קבוצות ובכל אחת מהן10% מהתלמידים.
בעשירון 10 נמצאים10% מהתלמידים הגבוהים ביותר במדד, דהיינו האוכלוסייה החלשה ביותר מבחינה סוציו -אקונומית.
בעשירון 1 נמצאים10% מהתלמידים הנמוכים ביותר במדד, כלומר האוכלוסייה המבוססת ביותר מבחינה סוציו -אקונומית.
לכל בית ס פר מחושב ממוצע עשירוני הטיפוח של תלמידיו".
ממדד עשירוני הטיפוח נגזר "מדד הטיפוח הרשותי", שהוא ממוצע עשירוני הטיפוח של תלמידים בבתי ספר יסודיים הגרים בתחום רשות מקומית מסוימת.
על פי ממצאי הביקורת ותשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה, הוא רואה ברשויות המקומ יות שמדורגות חמש או יותר במדד הטיפוח הרשותי - "שכבות חלשות".
לנוכח זאת חילק משרד מבקר המדינה את הרשויות לשתי קבוצות: רשויות המדורגות חמש או יותר יכונו להלן "רשויות שאינן מבוססות", והשאר - "רשויות מבוססות".
בטבלה1 מפורטים נתונים על254 הרשויות המקומיות בארץ, אשר מחולקות על פי מדד הטיפוח הרשותי של המשרד לשנת הלימודים התשע"א; כן מפורטים נתונים לשנת הלימודים התש"ע על מספר הרשויות שהשתתפו בתכנית במימון רגיל, שיעורן מכלל הרשויות בארץ והשתתפותו הכספית של המשרד 15 .
יצוין ששיעורי ההשתתפות של המשרד במימון התכנית ברשות מקומית היו מדורגים, והם נעו מ-8% ועד60% .
)מסך עלות התכנית לתלמיד (ראו להלן .
14 חוזר מנכ"ל תשס"ח/1 מספטמבר 2007 .
יצוין כי רוב המשתתפים בתכנית קרב בשנת הלימודים התשע"א היו תלמידים בבתי ספר יסודיים - 82% .
בין שנות הלימודים התש"ע לתשע"א לא חלו שינויים בהרכב היישובים בתכנית קרב הנתונים על ההשתתפות הכספית של המשרד נוגעים למימון הפעילות הישירה בבתי הספר עצמם בלבד (תקציב המוסדות).
עוד בנושא זה ראו הערה 16.
50,904 40% 101 254 סה"כ מהנתונים המובאים בטבלה עולה כי 31 מבין101 הרשויות המקומיות שהשתתפו בתכנית קרב במימון רגיל היו רשויות מבוססות ( 31% מהרשויות באותן קטגוריות), דהיינו מדורגות מתחת ל-5 במדד הטיפוח הרשותי.
בחינתההשתתפות הכספית של המשרד במסגרת המימון הרגיל של תכנית קרב על פי הטבלה, מלמדת כי ההוצאה בפועל של המשרד עבור השתתפות במימון התכנית ב -31 הרשויות המבוססות הסתכמה בשנת הלימודים התש"ע בכ-9 מיליון ש"ח, שהם18% מההוצאה בפועל על קיום התכנית בבתי הספר.
מתשובת הנהלת התכנית עולה שנעשו מאמצים לצירופן של האוכלוסיות הלא מבוססות לתכנית; בשנת 2002 קבעה ועדה אשר מונתה בידי ועדת ההיגוי עקרונות להפסקת מימון המשרד ביישובים מסוימים.
מתשובת המשרד עולה כי .
16 ההשתתפות הכספית של משרד החינוך לא כללה את מרכיב "התקציב הנוסף", שלא יועד באופן ישיר למוסדות החינוך - כגון שכר רכזים אזוריים ו"מנהלי תיפעול".