HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתגובת צה"ל שהובאה בהערות ראש הממשלה על דוח הביקורת הקודם נמסר כי במסגרת גיבוש "תר"ש גדעון "46 בוצעה פעילות משותפת של צה"ל ומפא"תלשם קידום נושאי המו"פ המרכזי, ובכלל זה מופו הנושאים המרכזיים בהם נדרש להתמקד בתר"ש; תועדפו תחומי העיסוק המרכזיים בעולם המו"פ בהלימה לתוכנית היכולות הכלל-צה"לית שהוגדרה ; וסוכמו מסגרות התקציב הנותנו ת " מענה מאוזן בין ה צרכים ומגבלת המשאבים ", לרבות הגדלת המסגרת השנתית של המו"פ המרכזי.
משהב"ט מסר כי גודלו של תקציב המו"פ המרכזי בתקציב הביטחון הכולל - נכון שייקבע משיקולים אסטרטגיים רחבים ולא יהיה "כבול" לפרמטרים דוגמת היקפי ההתעצמות של צה"ל.
משהב"ט הוסיף כי שלוש ועדות בלתי תלויות ]ועדת ברודט, ועדת טישלר וועדת לוקר[ בחנו את הסוגיה והמליצו במפורש להגדיל את תקציב המו"פ המרכזי, וכי לדעת מפא"ת אין כל צורך בעבודת המטה המומלצת על ידי משרד מבקר המדינה.
יצוין כי דברים אלה נכללו גם בתגובתו של משהב"ט על ממצאי הביקורת הקודמת, ולגביהם ציין משרד מבקר המדינה בדוח הקודם כי לא עלה בביקורת שמפא"ת הציג לפני שלוש הוועדות האמורות תמונה שלמה ומלאה של כלל סכומי התקציב המשמשים לפעילות המו"פ המרכזי הכולל; חלק מהנתונים הוצגו באופן כללי ללא הצגת נתונים כמותיים מלאים, וחלק מהנתונים לא הוצגו כלל.
בין היתר לא נמצא כי ניתן גילוי לסכומי ההשתתפות הניכרים של התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ שמנהל מפא"ת, הנאמדים כאמור במאות מיליוני ש"ח בשנה.
נוסף על כך לא נמצא כי הוצגו היקפי המו"פ שהתקבלו במשך השנים משת"פ חו"ל והיקפי המו"פ הביטחוני העצמי של התעשיות הביטחוניות על פני שנים, לרבות התרומה הישירה והעקיפה של פעילויות אלו לצה"ל.
משרד מבקר המדינה המליץ עוד בדוח הקודם כי בקביעת גודלו של תקציב המו"פ המרכזי יש להביא בחשבון את היקף התקציב השקלי של צה"ל הפנוי להתעצמות בטווח הזמן הבינוני ובטווח הזמן הארוך, שבו נעשה שימוש למימוש פרויקטי פיתוח מלא והצטיידות.
זאת בין היתר נוכח הסכם הסיוע האמריקני החדש (להלן - MOU)47, שבו נקבעההקטנה הדרגתית של הנתח שניתן להמיר לשקלים , עד לביטולו המלא, דבר אשר יקטין את המקורות השקליים של תקציב הביטחון ועלול לפגוע ביכולתו של צה"ל לקדם הצעות של מפא"ת, פרי תוכניות המו"פ המרכזי, לשלבים של השלמת פיתוח והצטיידות.
להלן פירוט התפתחות תקציב המו"פ המרכזי באחוזים החל משנת 2015 ומתווה תקציב המו"פ המרכזי שנקבע בתוכנית האסטרטגית של משהב"ט: .
46 תר"ש צה"ל לשנים2016 - 2020 .
תר"ש זו אושרה על ידי ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי באפריל2016.
47 מדי שנה בשנה, בהתאם להסכם עם הממשל האמריקני, מעבירה ממשלת ארצות הברית לממשלת ישראל סיוע ביטחוני.
בספטמבר 2016 נחתםמסמך הבנות ( MOU - Memorandum of understanding )בין ארצות הברית לישראל בנוגע לסיכום תקציבי רב-שנתי לשנים 2019 - 2028 .
בהתאם למסמך ההבנות, סכום הסיוע האמריקני הוא 3.
| 176 | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב תרשים 4: תקציב המו"פ המרכזי והתקציב לפי התוכנית האסטרטגית של משהב"ט לשנים 2018 - 2027 )(באחוזים48 .
מקור: מסמכי מפא"ת, בעיבוד משרד מבקר המדינה .
בביקורת המעקב עלה כי תקציב המו"פ המרכזי השקלי נותר בשנים 2018 - 2021 ללא שינוי, בסך של כמה מאות מיליוני ש"ח לשנה (לפני השתתפויות), וכי אג"ת ומפא"ת לא ביצעו עבודת מטה לבחינת גודלו הרצוי בהתחשב במכלול השיקולים הרלוונטיים לנושא, כפי שהמליץ משרד מבקר המדינה בדוח הקודם.
להלן פירוט: בשנים 2018 - 2020 תוקצב המו"פ המרכזי השנתי בכמה מאות מיליוני ש"ח, 15.
1 מיליון דולר סיוע49 ו-1.
67 מיליון דולר מזומן50 .
בסיכום דיונים בנושא אישור תוכניות העבודה של מפא"ת לשנים2018 ו-2019 ציין ראש חטיבת התכנון (להלן - רח"ט התכנון) באג"ת כי תקציב המו"פ המרכזי שסוכם בתר"ש גדעון הוא כמה מאות מיליוני ש"ח, וכי מדובר בהגדלת התקציב לעומת השנים שלפני התר"ש.
רח"ט התכנון הוסיף כי לראייתו, היקף התקציב מאפשר מענה טוב לצרכים, ועל כן אין כוונה להרחיבו בשנים 2018 ו-2019 .
עוד ציין הרח"ט כי בהקשר זה "יבוצע סנכרון בין צה"ל למנכ"ל משהב"ט, לאור ".
]של התקציב[ יעד המנכ"ל לעלייה מדורגת .
48 בהתאםלדירקטיבת המנכ"ל משנת 2017 להעלאת תקציב המו"פ המרכזי בסכום מסוים מידי שנה.
49 מכספי הסיוע הביטחוני שמעניק הממשל האמריקני למדינת ישראל לצורך רכש ביטחוני בעיקר בארצות הברית.
50 תקציב שמדינתישראל מעמידה במט"ח מזומן ממקורות המשק לרכש בחו"ל.
| 177 | דוחמבקר המדינה | אדרב התשפ״ב | מרץ2022 .
במסמך של ראש מפא"ת מיוני 2019 בנושא "מפא"ת- מתאר תקציבי רב שנתי 2020 - 2030"51 ציין מפא"ת כי התקציב הנדרש בכל אחת מהשניםגדול לפחות ב-25% מהתקציב הקיים(החל משנת 2020.
) בסיכום דיון בנושא אישור תוכנית העבודה של מפא"ת ושל מינהלותיה לשנת 2020 שהתקיים בדצמבר 2019 ציין מנכ"ל משהב"ט כי המצב המדיני-פוליטי בשנת 2020 יהיה מאתגר בעיקר בפן התקציבי, וכי קיים סיכון בנוגע להגדלת תקציב המו"פ כפי שסוכם בתוכנית האסטרטגית של משהב"ט.
המנכ"ל הוסיף כי עם זאת, היעד של הגדלת תקציב המו"פ עומד בעינו.
בביקורת המעקב עלה כי בדומה לממצאים שצוינו בדוח הקודם, מפא"ת הציג את דרישותיו לגבי תקציב המו"פ המרכזי בהתייחס לפרמטרים שונים דוגמת גודלו של תקציב המו"פ המרכזי לעומת כלל תקציב הביטחון (לרבות רכיבים שאינם קשורים לבניין הכוח בצה"ל כגון הוצאות קיום שוטף, הוצאות בינוי והוצאות שיקום), ובלי שהציג נתונים ופרמטרים חיוניים לתמונת התקציב הכוללת כגון סך ההשתתפויות של התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ, היקף התמורות המתקבלות מהסכמי GTG ונדבכי המו"פ שנעשים במסגרתם, ופוטנציאל ההצטיידות של צה"ל מתוכניות המו"פ בהתחשב בתקציבו הפנוי למטרה זו.
למשל, במסמך בנושא "תקציב מפא"ת - תמונה כוללת"52 ;הציג מפא"ת את תקציב הבסיס שלו את תוספות התקציב הייעודיות שקיבל מאגף התקציבים במשהב"ט (להלן - את"ק) ומאג"ת לנושאים מסוימים; את היקף המו"פ המוכוו ן שטרם מומש מעסקאות GTG; ואת התקבולים שקיבל מגורמים המשתתפים בתוכניות המו"פ - בעיקר משרדי ממשלה שונים, בסכומים של מאות אלפי ש"ח ועד למיליוני ש"ח.
עם זאת, מפא"ת לא הציג במסמך האמור את הסכומים של השתתפות התעשיות בתוכניות המו"פ, הנאמדים כאמור במאות מיליוני ש"ח בשנה 53.
יצוין בהקשר זה כי מפא"ת הציג לפני "צוות תעשיות ביטחוניות" שמינה מנכ"ל משהב"ט54 ובו מפא"ת אף לקח חלק55 , כי נדרשת התאמה של תקציב המו"פ המרכזי לצורכי השימור והגדלת היתרון האיכותי, לשיפור כושר התחרות וכמענה לשחיקה הריאלית בגודלו של התקציב.
מפא"ת המליץ על הגדלתו של התקציב בשתי פעימות: בטווח המיידי הכפלה של התקציב השנתי ובטווח של 3 - 5 שניםשילוש התקציב השנתי , 25% מההגדלה מתוך תקציב הביטחון ו-75% מההגדלה ממקורות שיעמיד משרד האוצר בכל פעימה.
51 המסמך הופץ לראש אג"ת ולראש אגף התקציבים במשהב"ט וכן לידיעת מנכ"ל משהב"ט, הרמטכ"ל, סגן הרמטכ"ל ורח"ט התכנון באג"ת.
המסמך הופץ למנכ"ל משהב"ט 53 לפי הערכות שמסרו רמ"חים ביחידת המו"פ שבמפא"ת למשרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת, מדובר בסכום השווה בערך לתקציב המו"פ המרכזי.
עם זאת, לא היה בידי מפא"ת להציג לביקורת את סכומי ההשתתפות של התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ שהוא מזמין אצלן, אף שהנתונים מצוינים בכל הזמנה והזמנה.
54 הצוות בראשותו של מר יאיר שמיר מונה ב- 3.
20 במטרה לבחון את הפעילות המשותפת למשהב"ט ולתעשיות הביטחוניות.
ראש מפא"ת היה חבר בצוות, ושני ראשי מחלקות ממפא"ת היו מזכירי הצוות .
| 178 | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב בביקורת המעקב נמצאו הפערים הבאים בהצגת הנתונים לצוות, כמפורט להלן: (א) מפא"ת הציג הערכה ולפיה התעשיות הביטחוניות משתתפות בכמה מאות מיליוני ש"ח בשנה בעלות הזמנות המו"פ, וצפוי כי השתתפותן תיפסק נוכח השפעות הסכם הסיוע המעודכן עם הממשל האמריקאי (MOU ), ועקב כך נדרשת תוספת תקציב56 .
מזכיר הצוות מטעם מפא"ת מסרלמשרד מבקר המדינה כי הערכה זו לא התבססה על נתונים ממערכות המידע או על ההזמנות בפועל של מפא"ת מהתעשיות, וכי היא התייחסה בעיקר להשתתפותן של התעשיות הביטחוניות במו"פ בסיסי ובפיתוח תשתית טכנולוגית (תלמ"י 57 ).
(ב) לא נמצא כי בהצגתו הבחין מפא"ת בין השקעות בפרויקטי פיתוח מלא ובין השקעות בתוכניות מו"פ מרכזי, הן של התעשיות והן של מעהב"ט; וכן לא נמצא כי מפא"ת הציג נדבכי מו"פ שבפרויקטים בשת"פ חו"ל (GTG ), שהם השקעה חלופית להשקעות מו"פ מקומיות.
(ג) לצוות לא הוצגה מגבלת התקציב של צה"ל להשקעות בפרויקטי פיתוח מלא ובהצטיידות בטווחי הזמן הקצר, הבינוני והארוך; מגבלה זו היא חסם ליכולתו של צה"ל לקדם את תוצרי המו"פ שבהם משקיע מפא"ת לאמל"ח.
בדיון שקיים מנכ"ל משהב"ט במאי 2021 לשם הצגת הממצאים הסופיים של צוות תעשיות ביטחוניות, ציין המנכ"ל כי הוא מקבל את המלצות הצוות, ובהן הכפלה עד שילוש של תקציב המו"פ המרכזי מתוך תקציב הביטחון ומחוצה לו, וקיבועו; וכן הגדלה של היקפי עסקאות GTG .
עתירות המו"פ בנוגע לקביעת גודל תקציב המו"פ מסר מנכ"ל משהב"ט למשרד מבקר המדינה כי אין תשובה ברורה לשאלת גודל תקציב המו"פ הרצוי ולשאלה אם התקציב הקיים הוא מספיק.
ראש יחידת המו"פ במפא"ת מסר למשרד מבקר המדינה כי אילו תקציב המו"פ היה גדול יותר, היה אפשר להאיץ תוכניות מו"פ קיימות ולהרחיב את היקפי המו"פ לטובת צה"ל.
ראשי מחלקות (להלן - רמ"חים) ביחידת המו"פ במפא"ת מסרו כי המו"פ צריך "להנביט" פוטנציאל להצטיידות, והוא "יחטא לתפקידו אם הוא יחשוב רק על יכולת ההצטיידות בפועל".
בנוגע למגבלת משאביו של צה"ל, המשפיעה על יכולתו לקדם פרויקטי פיתוח מלא והצטיידות, יצוין כי בפקודת העבודה של צה"ל לשנת 202158 צוין כי ניתוח מאקרו של תקציב צה"ל בשנים הקרובות מחדד את הצורך שיחידת המו"פ והמינ הלות יובילו עם אג"ת והזרועות את קידום השת"פ הבין-לאומי, לשם הגדלת מסגרת המקורות של צה"ל.
בתגובת משהב"ט מאוקטובר 2021 על דוח המעקב (להלן- תגובת משהב"ט) הוא חזר על טיעוניו מדוח הביקורת הקודם בנוגע לתקציב המו"פ המרכזי, וכן מסר כי בוצעו במפא"ת מספר עבודות מטה הנתמכות בנתונים מקומיים והשוואות לפעילויות מו"פ ביטחוני בעולם, היקפים ומגמות; ולראייה "צוות התעשיות" שהוקם בהנחיית המנכ"ל ועבודתו סוכמה לאחרונה, עסק בסוגיה זו ואף הציג את המלצותיו למנכ"ל בהלימה לצורך שהוצג בהגדלת תקציב המו"פ.
נוסף על כך מסר משהב"ט בתגובתו כי המשמעויות החדשות של ה-MOU מחזקות את הטענה שהגדלת תקציב המו"פ הכרחית להמשך חיזוק ושמירה על התעשיות הביטחוניות ועל "עצמאות כחול- לבן".
56 ההערכה מבוססת על עבודה קודמת של מפא"ת בנושא "משמעויות ה-MOU עם ממשלת ארה"ב על היבטי המחקר והפיתוח בתעשייה הביטחונית בישראל" ממאי 2019.
57 תלמ"י- תשתיות לאומיות ומוקדי ידע.
58 פקודת העבודה של צה"ל קובעת את תוכנית העבודה שלו לאותה שנה.
הפקודה הופצה באפריל2021.
| 179 | דוחמבקר המדינה | אדרב התשפ״ב | מרץ2022 .
בהתייחס לכך מציין משרד מבקר המדינה כי ככל שיפחת ה תקציב השקלי של צה"ל נוכח הקטנה בהיקף המרות כספי הסיוע הביטחוני, תקטן יכולתו לקדם את תוצרי תוכניות המו"פ שמקדם מפא"ת לפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות.
במצב זה הגדלת תקציב המו"פ המרכזי לא תסייע בהגדלת המכירות של התעשיות הביטחוניות.
אי לכך, הגדלת תקציב המו"פ לצורך חיזוק התעשיות הביטחוניות ושמירה על "עצמאות כחול-לבן" ראוי שתיעשה בתיאום בין משהב"ט, צה"ל והתעשיות הביטחוניות.
מומלץ כי משהב"ט וצה"ל יבחנו את גודל תקציב המו"פ המרכזי המיטבי על פי מטרותיו וייעודו ובהתחשב בצורכי צה"ל; בסדרי העדיפויות שלו בבניין הכוח; במגבלת המשאבים שיש ביכולתו להקצות לקידום פרויקטי פיתוח והצטיידות; בהיקף הכספי של כלל נדבכי המו"פ הביטחוני ומאפייניהם, לרבות שיתופי הפעולה של מפא"ת בתוכניות המו"פ שהוא מקדם בארץ ובחו"ל; ובפעילות של התעשיות הביטחוניות במסגרת המו"פ העצמי שלהן.
נתונים אלה יתרמו להליכי קבלת ההחלטות ברמת המטכ"ל ומשהב"ט, וכן לדרג המדיני בבואו לקבל החלטות מהותיות על גודל תקציב הביטחון השנתי והרב-שנתי.
| 180 | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב ניהול הנתונים של תקציב המחקר והפיתוח במעהב"ט .
ניהול נתוני תקציב המו"פ המרכזי הכולל .
מפא"ת מקיים שיתופי פעולה רבים בתחום המו"פ, ובכך ממנף את תקציב המו"פ המרכזי ומאפשר ביצוע של פעילויות מו"פ בהיקפים גדולים משמעותית (תקציב המו"פ המרכזי הכולל).
להלן פירוט: החלק הארי של תוכניות המו"פ שמבצע מפא"ת בתעשיות הביטחוניות הגדולות נעשה במימון משותף איתן59; גם מינהלות מפא"ת וגופי צה"ל משתתפים במימון חלק מתוכניות המו"פ מתוך התקציב העומד לרשותם; גורמים שונים בארץ ובחו"ל60 משתתפים אף הם במימון פעילויות המו"פ במסגרת שיתופי הפעולה עם מפא"ת; חלק מפעילות המו"פ שמזמין מפא"ת בתעשיות נעשית על חשבון המו"פ המוכוון.
מכיוון שכך, היקפי פעילויות המו"פ שמבצע מפא"ת בפועל גדולים במידה ניכרת מהיקפי הפעילויות שהיה אפשר לבצע ממקורות תקציב המו"פ המרכזי בלבד.
בביקורת הקודמת עלה כי אין במפא"ת נתונים מרוכזים של סכומי התקציב שמשקיעים גופים במעהב"ט ומחוצה לה בתוכניות המו"פ, אף שמדובר במאו ת רבות של מיליוני ש"ח בשנה.
למשל, לא היו בידי מפא"ת נתונים מרוכזים בנוגע לסכומי ההשתתפות של התעשיות הביטחוניות ושל גופי צה"ל בתוכניות המו"פ.
לפיכך המליץ משרד מבקר המדינה בדוח הקודם כי מפא"ת יקבע את האמצעים שיאפשרו הפקת מידע זמין וקיום מעקב שוטף לגבי כלל מקורות התקציב המשמשים אותו למימוש תוכניות המו"פ של מעהב"ט.
זאת, כדי לשפר את התכנון והניהול של השימוש במקורות אלה ולהגביר את רמת הבקרה על אופן השימוש.
בתגובתו על הדוח הקודם מסר משהב"ט כי מחלקת תוכ"ן שבמפא"ת מובילה שינוי ביכולתו של מפא"ת לאסוף ולאחזר נתונים, ולצורך כך מפתחת מערכות מידע חדשות ומתקדמות, אשר יאפשרו ניתוחים שונים בהתאם לצורכי ההנהלה ובעלי התפקידים במפא"ת.
בביקורת המעקב עלה כי עדיין אין בידי מפא"ת נתונים מרוכזים בנוגע לסכומי ההשתתפות של התעשיות הביטחוניות ושל גופי צה"ל בתוכניות המו"פ.
לדברי מחלקת תוכ"ן, הדבר נובע ממגבלות של מערכות המידע שבשימוש מפא"ת (על כך ראו בפרק "ניהול ושימור של המידע במפא"ת").
מחלקת תוכ"ן מסרה למשרד מבקר המדינה כי מפא"ת פנה לאגף התקשוב במשהב"ט בבקשה להעביר את הנתונים מהשדה "השתתפות הספק" בתוכניות המו"פ שבמערכת המידע המרכזית .
59 התעשיות הביטחוניות הגדולות משתתפות על פי רוב מתקציביהן במימון50% מתוכניות המו"פהמוזמנות מהן.
דוגמת גופי ביטחון אחרים בארץ ומכוני מחקר בארץ ובחו"ל .
| 181 | דוחמבקר המדינה | אדרב התשפ״ב | מרץ2022 .
למערכות שבשימושו מאחר שלדבריהם יש לשדה האמור משמעות רבה ליצירת תמונת המצב, אך בקשתם לא נענתה בחיוב.
מומלץ כי מפא"ת יפעל באמצעות אגף התקשוב במשהב"ט כדי שיהיה אפשר לרכז את כלל נתוני התקציב המופנה למו"פ המרכזי, לרבות השתתפויות התעשיות וגופי צה"ל, לצורך הפקת מידע זמין שיסייע לניהול כלל מקורות התקציב המשמשים למימוש תחום זה.
בתגובה שמסר אגף התקשוב במשהב"ט על דוח המעקב באוקטובר 2021 (להלן- תגובת אגף התקשוב) הוא ציין כי כל נתוני התקציב והרכש של משהב"ט מנוהלים במערכת המידע המרכזית של משהב"ט (סאפ) וכי אגף התקשוב הקפיא את הרחבת הממשקים שבין מערכת המידע המרכזית של משהב"ט למערכות המקומיות של מפא"ת, על מנת לעודד ולהמריץ את מפא"ת להשתמש ישירות בכלים שמערכת המידע המרכזית של משהב"ט מספקת.
מערכות המידע במפא"ת תומכות בתהליכי עבודתו, בדגש על תכנון תוכנית העבודה הכוללת מאות תוכניות מו"פ, לרבות מידע מסווג.
נתונים לגבי השתתפות התעשיות הביטחוניות בתוכניות אלו נדרשים לצורך ניהול כלל המשאבים המופנים לתחום זה.
מומלץ כי מפא"ת ואגף התקשוב במשהב"ט יגבשו פתרון שיאפשר למפא"ת לנהל את תוכנית עבודתו, לרבות תוכניות המו"פ, ובכלל זה - יאפשר לרכז את כלל נתוני התקציב המופנה למו"פ המרכזי, לרבות השתתפויות התעשיות וגופי צה"ל.
זאת באופן שיאפשר הפקת מידע זמין במפא"ת שיסייע לו בניהול כלל המשאבים הכספיים המופנים למימוש תחום זה.
ניהול נתוני המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט .
נוסף על השקעותיהם בתקציב המו"פ המרכזי הכולל, משקיעים גופי צה"ל ומינהלות משהב"ט תקציב ניכר בפיתוח מלא של אמל"ח.
על פי תוכנית העבודה של מפא"ת לשנת 2020 , יחידת המו"פ במפא"ת מנהלת פעילויות כגוף רוכש עבור זרועות וגופים חיצוניים בסך של מיליארדי ש"ח.
בנוסף, מינהלות משהב"ט מנהלות תוכניות מחקר, פיתוח והצטיידות בסכום כולל של מיליארדי ש"ח ומאות מיליוני דולר מכספי הסיוע.
הכלכלן הראשי למעהב"ט61 (להלן- הכלכלן הראשי), אכ"ס ואת"ק מרכזים נתונים על סכומי ההשקעה של גופי מעהב"ט במו"פ ובפיתוח מלא.
זאת בין היתר לצורך דיווח לגורמים במעהב"ט ומחוצה לה כמפורט בהמשך.
אכ"ס מופקד על התכנון, הניהול והביצוע של מכלול הפעילויות הכספיות של מעהב"ט בארץ ובחו"ל ועל ביצוע של פיקוח תקציבי על מימוש תקציב הביטחון.
בכלל זה, על אכ"ס לנהל את מערכת הרישום הכספית-חשבונאית ולהכין את הדוחות הכספיים של מעה ב"ט.
61 הכלכלן הראשי למעהב"ט כפוף למשנה למנכ"ל ולראש אגף התכנון במשהב"ט (לשעבר גית"ם- גוף ייעודי לתכנון משולב).
תפקידיו של הכלכלן הראשי הם בין היתר אלה: עריכת נתונים מקרו -כלכליים וריכוז דיו וחי ההוצאה הביטחונית ללמ"ס.
| 182 | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב מכין חשב משהב"ט62 דוחות כספיים של מעהב"ט ודוחות על ביצוע התקציב לשנה הקודמת63.
,נוסף על כךמרכז אכ"ס נתונים על סכומי ההשקעה של גופי מעהב"ט במו"פ ובפיתוח מלא64 בין היתר לצורך הצגתם בדוחות האמורים.
, התשל"ב ]נוסח חדש [ לפי פקודת הסטטיסטיקה -1972, הכלכלן הראשי מעביר לללשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) נתונים הנוגעים לפעילות מעהב"ט, ובהם "ההוצאות למו"פ" (כלל הוצאות המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט).
בביקורת הקודמת עלו פערים ניכרים, גם פערים של יותר מ- 100% , בנתוני כלל המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט שדווחו במשך השנים על ידי הגורמים השונים במשהב"ט, לרבות אכ"ס והכלכלן הראשי.
נוכח זאת, המליץ משרד מבקר המדינה למשהב"ט לבצע תיאום של אופן החישוב של הוצאות אלו ושל רישומן, ולוודא כי הוצאות אלה יוצגו באופן בהיר, אחיד ושלם לגורמים במעהב"ט ומחוצה לה.
בתגובתו על הדוח הקודם מסר משהב"ט כי בסוף שנת 2017 סיכמו את"ק, אכ"ס והכלכלן הראשי על מתודולוגיה אחידה למיפוי כלל "ההשקעות במו"פ" במשהב"ט ועל הצגה אחידה שלהן הן בדוח הכספי של משהב"ט והן בדיווחי המשרד ללמ"ס.
בביקורת המעקב עלה כי במאי 2019 מסר הכלכלן הראשי ללמ"ס דוח על הוצאות המחקר והפיתוח במעהב"ט לשנים 2014 - 201865 ; הדוח הוכן בהתאם למתודולוגיה האחידה שסיכמו עליה את"ק, אכ"ס והכלכלן הראשי.
משרד מבקר המדינה השווה בין ההוצאות שדיווח עליהן הכלכלן הראשי ללמ"ס לשנים 2017 - 2018 ונתוני אכ"ס בעניין זה לשנים2019 - 202066 ובין ההוצאות שהוצגו בדוחות הכספיים של מעהב"ט באותן שנים.
ההשוואה העלתה כי על אף השיטה האחידה שגובשה כאמור, עדיין קיימים פערים בין הדיווחים, כמפורט להלן: .
חשב משהב"ט ממלא גם את תפקיד ראש אכ"ס 63 הדוחות, החתומים בידי חשב משהב"ט והחשבונאית הראשית, מופצים לגורמים מחוץ למעהב"ט, ובהם מנהל ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, החשבת הכללית של משרד האוצר והסגן הממונה על התקציבים לענייני ביטחון במשרד האוצר; וכן לגורמים במעהב"ט, ובהם מנכ"ל משהב"ט והכלכלן הראשי למעהב"ט.
ההסכמים לפיתוח מלא של אמל"ח כוללים על פי רוב גם הצטיידות ראשונית 65 במועד סיום ביקורת המעקב טרם מסר הכלכלן הראשי דוח ללמ"ס לשנים2019 - 2020.
66 הנתונים שעתידים להיות מדווחים ללמ"ס לשנים אלו התקבלו מאכ"ס.
| 183 | דוחמבקר המדינה | אדרב התשפ״ב | מרץ2022 .
לוח 2: הוצאות כלל המחקר והפיתוח במעהב"ט לשנים 2017 - 2020 )(במיליוני ש"ח .
ראש היחידה לפיקוח תקציבי וראש תחום פיקוח תקציבי באכ"ס (להלן - גורמים מאכ"ס) מסרו למשרד מבקר המדינה כי הפערים בין הדיווח ללמ"ס ובין הדוחות הכספיים של מעהב"ט נובעים משתי סיבות עיקריות: (א) פערים מובנים בין החשבונאות המצטברת, אשר על בסיסה נערכים הדוחות הכספיים, ובין הדיווח ללמ"ס, המבוסס על הדיווח התקציבי (תשלום החשבוניות בפועל).
(ב) כל הוצאות הפיתוח וההצטיידות הראשונית במעהב"ט נרשמות בדוחות הכספיים בסעיף "הוצאות הצטיידות" ולא בסעיף "הוצאות מחקר ופיתוח".
לעומת זאת, בדיווח התקציבי, שהוא הבסיס לדיווח ללמ"ס, הוצאות המו"פ כוללות גם את הוצאות הפיתוח וההצטיידות הראשונית.
בקשר להסברי הגורמים מאכ"ס יצוין כי לפי תקן חשבונאות ממשלתי מס' 31 בנושא נכסים בלתי מוחשיים, על ישו ת להכיר בנכס בלתי מוחשי הנובע מפיתוח בהתקיים ה קריטריונים המצוינים בתקן 67 .
לפיכך היה על משהב"ט לבחון את הוצאות המו"פ ואת הוצאות ה פיתוח והצטיידות הראשונית בהתאם לאותם הקריטריונים, ולקבוע אם יירשמו כנכס בלתי מוחשי או כהוצאות מחקר ופיתוח.
בביקורת המעקב עלה כי משהב"ט אינו מהוון את הוצאות הפיתוח וההצטיידות לנכס בלתי מוחשי, אלא רושם אותן בסעיף "הוצאות הצטיידות ופרויקטים"68 .
רישום זה אינו תואם את התקן החשבונאי, ומשכך לא ניתן בדוחות הכספיים המידע המלא על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית, ולו במסגרת הביאורים.
67 ;הקריטריונים הם בין היתר קיומה של היתכנות טכנולוגית להשלמת הנכס הבלתי מוחשי כך שיהיה זמין לשימוש כוונת הישות להשלימו ולהשתמש בו; ויכולתה של הישות להשתמש בו.
68 הסעיף מופיע בדוח רווח והפסד תחת הוצאות "רכש מלאי וציוד מת כלה" וכולל הוצאות נוספות.
לסעיף צורפה הבהרה ולפיה - הוא כולל הוצאות שיש להוון לרכוש בלתי מוחשי, אך טרם הוקם המנגנון המיכוני התומך בכך במערכת הכספית.
| 184 | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב בתגובתו של אכ"ס מאוקטובר 2021 על דוח המעקב(להלן - תגובת אכ"ס) הוא מסר כי עקב היעדר מדידה מהימנה במערכות המידע של משהב"ט הוא אינו מיישם את התקן החשבונאי בעניין היוון נכסים בלתי מוחשיים.
השוואה של הנתונים על הוצאות הפיתוח וההצטיידות הראשונית לפער שבין הוצאות כלל המחקר והפיתוח במעהב"ט המצוינות בדוחות הכספיים ובין ההוצאות כאמור לפי הדיווחים ללמ"ס מעלה כי הוצאות הפיתוח וההצטיידות הראשונית מהווים את עיקר ההפרש שבין הדיווח החשבונאי לדיווח התקציבי.
כדי שתיעשה מדידה אחידה ומתואמת של כלל הוצאות המחקר והפיתוח במעהב"ט , לרבות גילוי ודיווח של נתונים אלה בדוחות הכספיים, מומלץ כי אכ"ס יציג בדוחות הכספיים מידע מלא על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית שמבצעת מעהב"ט מדי שנה בשנה.
זאת כחלק ממתודולוגיה למיפוי כלל "ההשקעות במו"פ" במשהב"ט.
בתגובתו מסר אכ"ס כי הנתון החשבונאי מוצג לפי התקינה החשבונאית , וכי אין דרישת גילוי לגבי מרכיבים שלא נכללו במו"פ.
משרד מבקר המדינה מציין כי נוכח רישום הוצאות פיתוח והצטיידות ראשונית בדוחות הכספיים בסעיף "הוצאות הצטיידות" ללא הבחנה בין הוצאות פיתוח והצטיידות שהן הוצאות מו"פ לבין אלה שהן נכס בלתי מוחשי - מומלץ כי עד ליישום המלא של התקינה החשבונאית, ייתן משהב"ט מידע בביאורים על הדוחות הכספים על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית שמבצעת מעהב"ט מדי שנה בשנה , זאת לצורך קבלת תמונה מלאה של ההשקעה הכוללת במו"פ במעהב"ט.
| 185 | דוחמבקר המדינה | אדרב התשפ״ב | מרץ2022 .
על פי פק"א מפא"ת, אחד מיעדיו של מפא"ת הוא להבטיח כי למדינת ישראל תהיה היכולת לפתח את האמל"ח הדרושים לבניין כוחו של צה"ל.
מימוש יעד זה מחייב שיתוף פעולה וקשרי גומלין הדוקים בין מפא"ת לגופי צה"ל, בין היתר כדי לאפשר בחינה וזיהוי של צורכי הצבא שנכון לתת להם מענה באמצעות מו"פ.
לפיכך קיום שיתוף פעולה מובנה ושיטתי בין הגורמים הצבאיים העוסקים בבניין הכוח לבין ה גורמים הטכנולוגיים במפא"ת הוא חיוני להגדלת אפקטיביות המו"פ.
כמו כן, כדי שיתקיים ממשק אפקטיבי בין מפא"ת לצה"ל, וכדי שצה"ל יוכל לכוון את תוכניות המו"פ לטווח הזמן הבינוני ולטווח הזמן הארוך ולהשפיע עליהן, דרושה לו יכולת לנתח ולהגדיר את שדה הקרב הנוכחי והעתידי, לרבות צורכי בניין הכוח בתחום האמל"ח.
להלן תרשים המתאר את המרכיבים העיקריים המשמשים בתהליך תכנון המו"פ המרכזי: .
תרשים 5: תהליך תכנון המו"פ המרכזי .
המקור: מפא"ת, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
| 186 | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב כמתואר בתרשים, תהליך תכנון המו"פ המרכזי מתחיל במיפוי צרכיו המבצעיים של צה"ל בהווה ובעתיד ובמיפוי ההזדמנויות הטכנולוגיות הקיימות, ונמשך בבניית תמהיל של תוכניות מו"פ המשלבות ביניהם, תוך הקצאת התקציב לסוגי הפעילויות השונים.
על פי הפק"א של אג"ת69 , אג"ת הוא גוף מטה לתחום בניין הכוח, ותפקידיו הם בין היתר- לגבש את תוכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות, ולבקר את מימושן.
יצוין בהקשר זה, כי פרויקטים של פיתוח מלא והצטיידות, המתבססים במידה רבה על תוצרי המו"פ שקידם מפא"ת מתקציבו, הם מרכיבים מרכזיים בתוכניות העבודה של צה"ל והוא משקיע בהם חלק ניכר מתקציב ההתעצמות שלו.
בביקורת הקודמת עלה כי הממשק בין מפא"ת לצה"ל בתחום המו"פ - לרבות העברת המידע, בחינתו וגיבוש תוכניות המו"פ למתן מענה על צורכי צה"ל בטווח הקצר והארוך - אינו ממוסד, אינו שיטתי ואינו מוסדר בצורה מספקת.
עוד עלה בביקורת הקודמת כי הצגת תוכניות המו"פ לאג"ת במסגרת אישור תוכנית העבודה השנתית היא חלקית וכללית, וכי מעורבותו של אג"ת בתוכניות המו"פ השונות הייתה מוגבלת, והוא לא קיים בקרה יזומה ואפקטיבית על מימושן במהלך שנת העבודה ובסופה; ו כי נוכח חולשה ש ל צה"ל בכל הנוגע להערכת הצרכים המבצעיים וכיווני בניין הכוח בטווח הארוך, כעולה ממסמכיו, הוא לא פעל באופן מספק למיקוד של מפא"ת בטווח זמן זה, ולא העביר למפא"ת בצורה שיטתית וממוסד ת את דגשיו בנוגע לצרכיו העתידיים.
במצב זה למעשה, אופי הממשק בין מפא"ת לגופי צה"ל נקבע בעיקר על פי שיקול דעתם ורצונם של הגורמים השונים בגופים אלה; ובפועל, מפא"ת הוא שקבע את סדר העדיפו יות בתחום המו"פ, דבר שהיה בו כדי להביא לחוסר יעילות בתהליכי בניין הכוח של צה"ל.
נוכח זאת המליץ משרד מבקר המדינה כי המטכ"ל יחזק את יכולתו להשפיע באופן מהותי על תוכנית העבודה של מפא"ת בתחום המו"פ.
עוד המליץ משרד מבקר המדינה כי סגן הרמטכ"ל יורה על ביצוע עבודת מטה שמטרתה לקבוע מנגנונים סדירים בגופי צה"ל ובמטכ"ל אשר יסייעו בהכוונת מ פא"ת בכל הנוגע לצורכי בניין הכוח של צה"ל גם בטווח הבינוני והטווח הארוך, וכי המלצותיה של עבודת מטה זו יוגשו לסגן הרמטכ"ל לקבלת אישורו.
כמו כן המליץ משרד מבקר המדינה כי סגן הרמטכ"ל יקבע מיהו הגורם במטכ"ל שיישא באחריות לחיבור כלל-מערכתי בין הצרכים המבצעיים של צה"ל ובין תוכניות המו"פ שמקדם מפא"ת , לרבות המלצה על סדר העדיפויות המטכ"לי.
נוסף על כך המליץ משרד מבקר המדינה לאג"ת ומפא"ת לגבש במשותף מסגרת נורמטיבית למיסוד קשרי הגומלין ביניהם, ובכלל זה אופן העברת המידע, קבלת היזון חוזר וליבון הנושאים שבמחלוקת, אם יהיו.
במסגרת זו הומלץ כי אג"ת יגבש, בתיאום עם מפא"ת, את אופי הבקרה שהוא יקיים על מימוש תוכניות המו"פ.
בתגובת משהב"ט שהובאה בהערות ראש הממשלה על דוח הביקורת הקודם נמסר בין היתר כי מפא"ת יפעל, בשיתוף אג"ת, למיסוד קשרי הגומלין הקיימים כבר כיום ביניהם, ובכלל זה בעניין הצגת תוכנית העבודה בתחום המו"פ.
בתגובת צה"ל שהובאה בהערות ראש הממשלה על דוח הביקורת הקודם נמסר בין היתר כי הוא מסכים חלקית להערה כי מרבית המו"פ אינו מוכוון על ידי המטכ"ל; כי הבקרה על מפא"ת הדוקה פחות מהבקרה על גופי צה"ל, עקב שונותם וייחודם ועקב מגבלת מוטת השליטה של המטכ"ל; וכי בשנה האחרונה החל המטכ"ל בתהליכי תכנון לטווח ארוך, תהליכים שעתידים להכווין חלק מהמו"פ.
עוד מסר צה"ל כי בין אג"ת ליחידת .
גורם באג"ת מסר במועד סיום ביקורת המעקב כי פק"א אג"ת נמצאת בתהליך עדכון, נוכח השינוי הארגוני הניכר שעבר האגף בשנה האחרונה (על כך ראו בהמשך).
| 187 | דוחמבקר המדינה | אדרב התשפ״ב | מרץ2022 .
המו"פ קיימים קשרי עבודה ממוסדים, אשר באים לידי ביטוי בתוכניות העבודה השנתיות והרב - שנתיות, בקשרי העבודה השוטפים בפרויקטים שונים ובתהליכי הבחינה והבקרה של חטיבת התכנון בתחומי המו"פ.
צה"ל ציין כי הערכת הצרכים העתידיים היא נקודת תורפה מובנית בכלל, ובצה"ל בפרט.
בביקורת המעקב עלה כי קשרי הגומלין בין מפא"ת לצה"ל נמצאים במגמת שיפור מאז הסתיימה הביקורת הקודמת.
שיפור זה נובע מהכרה הדדית בחשיבותם של קשרים אלה וכן משינויים שביצע צה"ל בתחום בניין הכוח ושינויים שביצע מפא"ת, כמפורט להלן: שיפור תהליך בניין הכוח בצה"ל: בשנים 2017 - 2018 בוצע בצה"ל תהליך למידה בנושא בניין הכוח, בראשות סגן הרמטכ"ל דאז.
בתהליך זוהו פערים במערכת בניין הכוח ונותחו הסיבות להם.
אחת העוצמות אשר צוינה בסיכומו של התהליך האמור היא קיומו של מרכז מו"פ מכווין, המתבטאת בכך שצה"ל נהנה מגוף מו"פ מרכזי - מפא"ת, מגופים טכנולוגיים חזקים בזרועות, ומקשר טוב בין גופים אלה; עוצמה המאפשרת למו"פ הישראלי להיות ממוקד ומתואם למדי ולמצות טוב יותר את המשאבים העומדים לרשות המערכת.