HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
רמ"ט שר האוצר מסר לצוות הביקורת באוגוסט 2010 כי התוספת של15% ניתנה לממונה על יחידת ההיתרים ולא לקבלן - כדי שאם יידרשו עוד עובדים הוא יוכל להתיר את העסקתם בלי שיזדקק שוב להסכמת שר האוצר.
משרד מבקר המדינה מעיר לשר האוצר ולרמ"ט כי אם כוונת השר אכן הייתה שהתוספת תינתן לממונה על יחידת ההיתרים, היה עליו להבהיר זאת בכתב.
מאחר שלא עשה כן, ניתנה התוספת לקבלן במסגרת ההיתר.
משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על יחידת ההיתרים ולשר האוצר כי אישור להוסיף עובדים זרים כאמור מנוגד למדיניות הממשלה שמטרתה צמצום ההיתרים להעסקת עובדים זרים ועידוד התעסוקה של עובדים ישראלים.
(ג) כדי לשמור על כללי מינהל תקין ועל סדרי קבלת החלטות שמשקלן הכספי והציבורי ניכר נדרשת עבודת מטה ראויה.
מאחר שלהיתר להעסקת עובדים זרים ולתנאיו עלולות להיות השפעות הן על שוק העבודה, הן על מציעים במכרז, הן על מקבל ההיתר והן על העובדים הזרים המועסקים לפי ההיתר, ראוי היה שתהליך קבלת ההחלטות בנושא זה יכלול עבודת מטה של הגור מים המוסמכים, לרבות בחינת ההוראות החוקיות, איסוף הנתונים הרלוונטיים, בחינת החלופות השונות וניתוח ההשפעה הכלכלית של כל חלופה.
בית המשפט העליון14 עמד על חשיבותה של הנמקת ההחלטה המינהלית וציין כי "על חשיבותה של הנמקת ההחלטה המינהלית אין צורך להרבות במלים.
הנמק ת החלטה משפרת את איכות ההחלטה, שכן הנמקת ההחלטה מחייבת את הגוף המחליט לבחון את השיקולים השונים להחלטה לטובת צד אחד או אחר, היא מאפשרת את בחינת ההחלטה על ידי גוף מבקר, היא מבטיחה אחידות ומונעת שרירות והיא אף מסיעת להעלים את המחסום הקיים בין האזרח לבין הרשות".
בביקורת לא נמצאו באג"ת ובלשכת שר האוצר מסמכים המסבירים והמנמקים מדוע מספר העובדים הזרים שאישר השר היה שונה מזה שצוין בהמלצת הממונה על יחידת ההיתרים ובהמלצת אג"ת.
רמ"ט השר לא הסביר למשרד מבקר המדינה כיצד קבע את מספר העובדים הזרים בכל רבעון שאותו אישר שר האוצר בסופו של דבר.
להחלטת השר לא צורפו נימוקים בכתב.
לדעת משרד מבקר המדינה, אם החליט שר האוצר שלא לקבל את המלצות הגורמים המקצועיים במשרדו, היה עליו לנמק ולהסביר את הסיבות להחלטתו, בייחוד מכיוון שהדבר היה עשוי להצמיח הטבה כלכלית ניכרת לגורם פרטי.
מאחר ששר האוצר לא עשה זאת, לא ניתן לעמוד על השיקולים לביצוע השינוי שבפועל היטיב עם הקבלן.
בתשובת הממונה על יחידת ההיתרים נמסר כי מספר העובדים הזרים המאושרים להעסקה בכל רבעון שמצוין במכתבו של שר האוצר לשר התמ"ת, נקבע לפי תרשים ששלח הקבלן לממונה ב- 14.
10 , דהיינו לפני שהשר כתב את מכתביו לשר התמ"ת.
14 בש"פ 3810/00 גרוסמן נ' מדינת ישראל, תקדין, פס' 4 , 2000 .
ואולם משרד מבקר המדינה מעיר כי מסמך זה לא נמצא בין מסמכי משרד האוצר, ועל כן לא יכול השר להתבסס עליו בקבלת ההחלטה.
יתרה מזו, תרשים זה לא הובא לבחינת הגורמים המקצועיים במשרד, קרי אג"ת, לקבלת תגובתם.
בתשובתו של שר האוצר למשרדמבקר המדינה מאפריל 2011 (להלן- תשובת השר) הוא ציין כי בקביעת תנאי ההיתר הוא הסתמך על "חוות הדעת של הממונה.
שהוא-הוא הגורם המקצועי ביותר המופקד על העניין מטעם המדינה, והגורם הממליץ לשרי התמ"ת והאוצר", וכן על ההיתר שניתן עבור פרויקט מנהרות הכרמל.
משרד מבק ר המדינה מעיר לשר כי ראוי שכל החומר שנועד לשמש תשתית לקבלת החלטתו יעמוד לרשותו לפני קבלת ההחלטה.
כמו כן, ראוי שתהליך קבלת ההחלטה ילווה באסמכתאות ובהנמקה.
נוסף על כך, כאמור, מספר חודשי העבודה של העובדים הזרים שאישר השר לקבלן היה גדול מזה שביקשו הן הקבלן והן הממונה על יחידת ההיתרים.
משרד מבקר המדינה מוסיף כי מכל מקום, נדרש לבחון כל בקשה לגופה בהתאם לטכנולוגיה או המיכון שנדרשים לביצוע הפרויקט.
באוגוסט 2012 ,הודיע הרמ"ט למשרד מבקר המדינה כי "ביחס להערת הביקורת בנושא תיעוד המסמכים, אשר לפיה היה מקום להכין תרשומת שתנמק קבלת ההחלטות במחלוקות השונות.
אנו מקבלים הערה זו ונפעל לתיקון כמתבקש".
(ד) בהיתר נקבעים תנאים שמהם נגזרות העלויות הכרוכות בהעסקתם של העובדים הזרים.
במרץ 2010 כתב יועץ משפטי בלשכה המשפטית במשרד האוצר חוות דעת הקובעת שהעבודות שאותן מבצע הקבלן הן עבודות בתחום הבניין והתשתית, ועל כן התנאים שייקבעו בהיתר צריכים להיגזר מהתנאים החלים בענף זה.
נמצא כי התנאים שבהיתר נקבעו שלא בהתאם לחוות הדעת המקצועית של הלשכה המשפטית (ראו פירוט להלן).
רמ"ט השר הודיע בתשובתו מיוני 2011 כי עמדת הלשכה המשפטית של משרד האוצר בדבר תנאי ההיתר, שהיא חשובה ומהותית, לא הובאה לידיעתו, וכי אילו הייתה מובאת לידיעתו הוא היה מביאה לפני השר.
(ה) רמ"ט השר מסר בתשובתו מיוני 2011 כי משלא הושגה הסכמה בעניין תנאי ההיתר עם הממונה על אג"ת הוא הודיע על כך לשר, והלה הכריע במחלוקות וחתם על ההיתר.
10 פנה הממונה על אג"ת אל שר האוצר וקבל על שהחלטת השר ניתנה בלא שהתקיים דיון ליישוב המחלוקות בין אג"ת ובין רמ"ט השר.
הממונה על אג"ת ביקש מהשר לשקול מחדש את עמדתו ולקיים דיון בנושא.
מהביקורת עולה כי עוד בסוף מרץ 2010 , סמוך לחתימת השר על מכתבו לשר התמ"ת, התקבל באג"ת מסמך ובו הודעת השר על החלטתו.
לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלו השתהות הממונה על אג"ת בהעברת הסתייגויותיו לגבי ההיתר אינה ברורה.
אם הוא סבר שהחלטת שר האוצר "פוגעת ברוח המדיניות של עידוד העסקת עובדים ישראלים.
" כאמור במכתבו לשר האוצר, ניתן היה לצפות כי יפנה לשר בזמן אמת ולא בדיעבד, כפי שנעשה.
הממונה על אג"ת הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2011 כי המטרה שלשמה הוגש המכתב לשר הייתה הצגת העמדה הפורמלית של אג"ת, זאת לאחר 1318 דוח שנתי63ג .
שהוא קיים שיחה בעל פה עם השר כדי להסדיר את הנושא.
הממונה הוסיף שבמועד שבו נשלח המכתב עדיין לא הונפקו היתרי משרד הפנים 1319 .
ההעסקה לעובדים הזרים- כניסתם בפועל לישראל תוכננה להתבצע לאחר חצי שנה - וכי עדיין היה אפשר לשנות את החלטת השר.
משרד מבקר המדינה מעיר כי משלא הוצגו לשר מסמכי עמדה וניתוחים כלכליים של אג"ת ושל הלשכה המשפטית ומשלא התקיים דיון מקצועי להכרעה בחילוקי הדעות בין רמ"ט השר ובין אג"ת, כהנחיית השר לפני שנתן את הסכמתו להיתר, עולה חשש כי תהליכי קבלת ההחלטות ועבודת המטה נעשו באופן לא תקין.
הארכת תקופת ההיתר : (א) כאמור, במכרז נקבע כי הפרויקט כולו יימשך 44 חודשים; וכי על פי לוחות הזמנים שנקבעו בחוזה שבין הקבלן לחברת הרכבת, הוא אמור להסתיים ביוני 2013.
כאמור, בנובמבר 2009 ביקש הממונה על יחידת ההיתרים משר האוצר לקבל את הסכמתו לכך שתוקף ההיתר יהיה חמש שנים ( 60 חודשים), קרי עד דצמבר 2014.
הביקורת העלתה כי השר הסכים להתיר את העסקתם של העובדים עד לסוף הרבעון הראשון של שנת 2015 ועם זאת קבע שתוקף ההיתר יפוג ב- 30.
כלומר ההיתר ניתן ל -66 חודשים, כשנתיים יותר מכפי שנקבע בלוחות הזמנים של החוזה לביצוע הפרויקט 15 וכחצי שנה יותר ממה שביקש הממונה על יחידת ההיתרים - זאת, ללא ביסוס ונימוק ראויים.
רמ"ט השר מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2011 כי לוח הזמנים המקורי של העבודות על פי חלוקה לרבעונים נשלח ללשכת השר מאג"ת.
אם היה אג"ת מוסיף הערה ולפיה תקופת ההיתר חריגה באופן המיטיב עם הקבלן, לא היה השר מאשר את לוח הזמנים שהוצע.
בתשובת רשות ההגירה למשרד מבקר המדינה ממאי 2011 (להלן- תשובת רשות ההגירה) נמסר כי נוכח החלטתה של ועדה מקצועית על שינויים ניכרים באופן כריית המנהרות ובתוואי, הוארך במידה ניכרת משך העבודה על הפרויקט ובוצע שינוי בלוחות הזמנים, אך הדבר לא קיבל ביטוי בהיתר.
בתקופה שבה נידון מתן ההיתר בחן הממונה על יחידת ההיתרים בקפידה ובאופן שוטף את לוחות הזמנים ואת צורכי העבודה בכל שלב בפרויקט.
הממונה על יחידת ההיתרים הסביר בתשובתו כי לוחות הזמנים השתנו עקב שינויים בתכנית הביצוע, שאותם אישרה הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה באוגוסט 2009.
בתשובת הקבלן נמסר כי כבר לאחר מועד הגשת הבקשה לקבלת עובדים זרים התברר כי תקופת הביצוע תתארך מעבר לנקבע בחוזה, בין היתר בשל שינויים בתכנית הביצוע, וכי היא מוערכת ב-60 .
חודשים בתשובת הרכבת נמסר כי עוד בדצמבר 2009 היא הודיעה לרכז התחבורה דאז במשרד האוצר שהיא אינה מסכימה לתחזיות לוחות הזמנים מטעם הקבלן לביצוע העבודות.
ואולם בפברואר 2012 נחתם הסכם פשרה בין הרכבת לקבלן ובו שונו לוחות הזמנים של הפרויקט ונקבע כי העבודות יסתיימו בינואר 2015 .
15 לא ניתן להעריך את שווייה של הארכה זו, מכיוון שבפירוט של מספר העובדים לרבעון לא נכללו נתונים על פרק הזמן שלאחר 30.
עדכן מנהל מינהלת הקו המהיר את משרד מבקר המדינה כי המכונות אמורות להתחיל בכרייה - האחת בספטמבר והאחרת בדצמבר - ולסיימה ביולי 2014 , וכי סיום עבודות ההשלמה מתוכנן לינואר 2015.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגירה, לממונה על יחידת ההיתרים ולשר כי לוח הזמנים לביצוע הפרויקט נקבע בחוזה בין הקבלן ובין הרכבת, וכי הגורמים המוסמכים לתת את ההיתר ולאשרו אינם יכול ים לבוא במקום הצדדים לחוזה.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שתקופת ההיתר תתאים ללוח הזמנים שנקבע בחוזה, ואם יתארך הביצוע מעבר לתקופת ההיתר, יוכל הממונה על יחידת ההיתרים לתת ארכה, כפי שעשה בנוגע לשני ההיתרים הקודמים (לפרויקט מנהרות הכרמל ולפרויקט התעשייתי).
(ב) כאמור לעיל, המכונות היו צפויות להגיע לישראל בסוף שנת 2011 ולהתחיל לפעול רק באמצע שנת 2012 .
לא נמצא הסבר מדוע נתן הממונה על יחידת ההיתרים לקבלן, בהסכמת שר האוצר ושר התמ"ת היתר להעסקת העובדים הזרים החל מאפריל 2010, כ-20 חודשים לפני הגעת המכונות לישראל.
מן הראוי היה כי ההיתר ייכנס לתוקף בסמוך למועד הגעת המכונות לישראל.
העסקת עובדים ישראלים : כאמור, מדיניות הממשלה כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטותיה 16 היא שיש לצמצם את מספר העובדים הזרים ולעודד העסקה של עובדים ישראלים.
בפניות הקבלן לממונה על יחידת ההיתרים בינואר 2009 ולשר האוצר דאז בפברואר 2009 הוא ציין כי באתר הפרויקט יועסקו ארבעה עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר.
כאמור, במרץ 2009 הודיע הממונה לקבלן כי הוא יתמוך באישור בקשתו בכפוף להתחייבותו להעסיק בפרויקט כחמישה ישראלים בממוצע כנגד כל עובד זר.
באוגוסט 2009 פנה הקבלן לממונה על אג"ת בעניין זה וצירף לפנייתו את מכתב הממונה על יחידת ההיתרים ממרץ אותה שנה.
עמדת אג"ת, כפי שפורטה במסמך לשר האוצר ממרץ 2010 , הייתה שאת ההיתרים הדרושים להפעלת מכונה לכריית מנהרות שאינה מצויה בישראל יש לתת רק למשימות שלביצוען נדרשת מיומנות מיוחדת.
עמדה זו עולה בקנה אחד עם מדיניות הממשלה בדבר עידוד התעסוקה של עובדים ישראלים וצמצום מספר העובדים הזרים.
במכתביו לשר התמ"ת ממרץ ומאפריל 2010 התנה שר האוצר את מתן ההיתר באכיפה שוטפת של יחידת הסמך לעובדים זרים בנוגע להתחייבות הקבלן להעסיק עובדים ישראלים, הנכללת "במסמך המצורף לבקשה" (ראו להלן) - דהיינו כחמישה עובדים ישראלים בממוצע כנגד כל עובד זר.
גם שר התמ"ת הדגיש במכתבו אל הממונה על יחידת ההיתרים באפריל 2010 כי הוא מסכים למתן יכלול בתוכו במפורש את התנאים הנוגעים ]קבלן[ההיתר "בתנאי שההיתר שינתן ל לזכויות ה עובדים.
ואת החובה להעסיק עובדים ישראליים בהתאם לשלבי העבודה השונים".
16 החלטה147 ממאי 2009 , החלטה 1274 מינואר 2010 , החלטה 2003 מיולי 2010 והחלטה 3453 מיולי 2011.
נמצא כי בהיתר שניתן לקבלן, שעליו חתום הממונה על יחידת ההיתרים, נקבע כי עליו להעסיק ישירות עובדים ישראלים כמפורט בנספח שצורף להיתר.
בנספח צוין כי הקבלן יעסיק בממוצע 3.
3 עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר אף שמספר זה אינו עולה בקנה אחד עם המספר שנקבע באישורי שר האוצר ושר התמ"ת.
בתשובת הממונה על יחידת ההיתרים נמסר כי ממרץ 2009 ,, מועד מכתבו לקבלן ועד הסכמת שר האוצר ושר התמ"ת ומתן ההיתר חלו שינויים בתרשימים שהעביר הקבלן שפירטו את כוח האדם הנדרש לביצוע הפרויקט, והם השפיעו גם על נושא זה.
משרד מבקר המדינה מעיר לממונה כי אם הוא סבר שנדרשים שינויים בתנאי ההיתר, היה עליו לקבל לכך את הסכמת שר האוצר ושר התמ"ת כנדרש.
ממסמכי רשות ההגירה עולה כי בפברואר 2011 דיווח הקבלן שהוא מעסיק בפרויקט 57 עובדים זרים ו-109 עובדים ישראלים, דהיינו פחות משני עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר.
בתשובת רשות ההגירה נטען כי באותו חודש העסיק הקבלן בפרויקט 2.
4 עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר.
בתשובת הקבלן נמסר כי באותו חודש הוא העסיק 2.
9 עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר, וכי השינויים בשלבי הביצוע, נוסף על העיכובים בביצוע הפרויקט, הביאו לשינוי גם ביחס זה.
הקבלן הוסיף כי מדובר בהתחייבות לגבי היחס הממוצע בין מספר העובדים הישראלים למספר העובדים הזרים בפרק הזמן הכולל הנדרש לביצוע הפרויקט.
יצוין כי בבדיקה נוספת של משרד מבקר המדינה ברשות ההגירה במאי 2012 נמצא שהקבלן דיווח כי העסיק באפריל 2012 105 עובדים זרים ו- 246 עובדים ישראלים, כלומר2.
עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגירה כי עליה להקפיד לעקוב ולאכוף מילוי התחייבותו של הקבלן בעניין העסקת עובדים ישראלים.
ענף הה עסקה : בחוק עובדים זרים נקבע כי " לא יקבל אדם עובד זר לעבודה, אלא אם כן הממונה או עובד משרד הפנים מטעמו, התיר בכתב את העסקתו של העובד הזר אצל אותו מעביד, ובהתאם לתנאי ההיתר ".
בחוק זה נקבע גם כי "היתרים לפי סעיף זה יינתנו בשים לב, בין השאר, למאפייני שוק העבודה בענפי העבודה ובאזורי ההעסקה השונים".
עוד נקבע בחוק עובדים זרים כי שר הפנים - לאחר התייעצות עם שר התמ"ת - רשאי לקבוע "דרך כלל או לסוגי עבודה או ענפים מסוימים " תנאים למתן היתר, לרבות בעניינים אלה: סוג העבודה שבה יועסק העובד הזר; קיום חובות המעביד כלפי העובדים הזרים; ו"קיום הוראות לפי חוק זה".
בחוק גם נקבעה חובת המעביד לדווח לרשויות ולשלם להן אגרות ודמי היתר.
בתקנות17 נקבעו שיעורים מופחתים ופטורים שונים לענפי העסקה שונים, ובהם בניין, תעשייה וענף מומחים.
באוגוסט 2004 החליטה הממשלה כי היתרים להעסקת עובדים זרים בעבודות בניין יינתנו רק לתאגידים שיתאגדו במיוחד לצורך כך18 (להלן- תאגידי בניין), זאת במסגרת מכסת היתרים שנתית שקובעת הממשלה.
בנוהל של רשות ההגירה בדבר "העסקת עובדים זרים בענף הבניין על -ידי קבלני כוח אדם לשנת 2010 " נקבע כי התאגידים אינם מורשים להעסיק את העובדים הזרים בביצוע פרויקטים עבור הממשלה, הרשויות המקומיות והחברות הממשלתיות.
17 תקנות עובדים זרים (אגרת בקשה ואגרה שנתית), התשס"ד- 2004 ; תקנות עובדים זרים (דמי היתר), התשס"ו - 2006 ; תקנות עובדים זרים (פטורים למעסיקי מומחים זרים), התשס"ז- 2007.
18 אם הם יעמדו בתנאי הסף שנקבעו בהמלצות הוועדה הבין -משרדית שדנה בתכנון שיטת העסקתם של עובדים זרים בישראל, בתנאים למתן רישיונות להעסקת עובדים זרים בענף הבניין ובכל תנאי אחר שיקבע שר התמ"ת.
הממשלה גם נקבע כי כאשר מדובר בפרויקטים בתחום הבניין או התשתיות שלביצועם נדרשים טכנולוגיה ומיכון ייחודיים שאינם בנמצא בישראל, רשאי הממונה על יחידת ההיתרים להתיר העסקת עובדים זרים בשיעור החורג ממכסת ההיתרים השנתית שקובעת הממשלה לתאגידי הבניין.
בהחלטה הובהר כי היא חלה גם על פרויקט תשתיות במימון ממשלתי.
רשות ההגירה הבהירה בתשובתה כי החלטה משרד הפנים 1325 .
זו נועדה לאפשר גמישות בהיתר להעסיק עובדים זרים במסגרת כל פרויקט שהוגדרו זמן ביצועו ו מקומו, אם לשם ביצועו נדרשת טכנולוגיה ייחודית שאין בישראל עובדים המיומנים בה.
(א) הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה קובעת כי חוות דעתו של היועץ המשפטי למשרד ממשלתי בסוגיה משפטית תהיה מכרעת, בעניין המצב המשפטי הקיים, מבחינתם של כל עובדי המשרד, כל עוד בית משפט מוסמך לא פסק אחרת19.
בחוות דעת של יועצת משפטית ברשות ההגירה ממרץ 2010 נקבע כי החלטת הממשלה להתיר העסקת עובדים זרים במיכון ייחודי בשיעור החורג מזה שנקבע במכסה נוגעת בעיקר לעבודות שתאגידי הבניין המעסיקים עובדים זרים אינם רשאים לבצען, וכי אין בהחלטה הגבלה לגבי הענף הכלכלי שבו ניתן להתיר את ההעסקה.
בחוות דעת שנתן יועץ משפטי במשרד האוצר לבקשת אג"ת במרץ 2010 נקבע כי "עבודות החציבה המתבצעות על - הינן בגדר עבודות הנדסה בנאיות ]הקבלן[ ידי המבוצעות במסגרת פרויקט תשתית רחב היקף, וע"כ אין ל ]הקבלן[ ראות בפעולת פעולה 'תעשייתית' או בתחום 'התעשייה' כי אם בתחום הבניין והתשתית, וככזו על לצורך ביצוע העבודות להיות מסווגים כענף הבניין".
]שיקבל[ היתרי העבודה הממונה על יחידת ההיתרים והיועצת המשפטית ברשות ההגירה הודיעו למשרד מבקר המדינה במאי 2011 כי חוות הדעת האמורה לא הובאה לידיעתם.
כאמור לעיל, גם רמ"ט השר הודיע כי דבר קיומה של חוות הדעת הנזכרת לעיל לא הובא לידיעתו ולידיעת השר.
חוות הדעת היחידה שהייתה מונחת לפניהם הייתה אפוא זו של היועצת המשפטית ברשות ההגירה.
מהאמור לעיל עולה כי לדעת יועץ משפטי במשרד הא וצר, ראוי היה כי בהיתר ייקבעו תנאים הנגזרים מהתנאים החלים בענף הבניין, אולם אג"ת לא העביר חוות דעת זו לשר ולרמ"ט.
ראוי היה כי משהוגשה לשר חוות הדעת של היועצת המשפטית ברשות ההגירה תובא לפניו גם התייחסות היועץ המשפטי של משרדו לחוות הדעת.
ואולם התייחסות היועץ המשפטי כאמור, לא הובאה לפני השר, וגם בכך ניתן לראות פגם מהותי בתהליכי קבלת ההחלטות.
בתשובת הקבלן נמסר כי "העסקת העובדים הזרים המיומנים הינה בפועל בתחום התעשייה שכן כאמור המדובר במפעל ייצור תעשייתי על מסילות הנפרשות בתוואי העבודות.
מדובר בעבודות חציבה, תשתיות ויצור אלמנטים גם יחד לרבות תפעול ואחזקה של ה'מפעל'".
19 ,הנחיות היועץ המשפטי לממשלההנחיה 9.
1000 - "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", יולי 2002 (עודכן באוקטובר 2009.
לדעת משרד מבקר המדינה, נושא תנאי ההעסקה הראויים להיקבע בהיתר הוא סוגיה מהותית שהיה צריך להכריע בעניינה על סמך דיון מעמיק במאפייני העבודה, לרבות באמור בעניין זה בחוזה ובחוות הדעת של הגורמים המקצועיים.
ניתן לכאורה לטעון כי קו הרכבת הוא במהותו פרויקט בתחום התשתיות והבניין, המתאים להגדרה של עבודות הנדסה בנאיות20 .
יתרה מזו, גם הממונה על יחידת ההיתרים הסביר בתשובתו ממאי 2011 כי אישור התוספת (של 15% ) למספר חודשי העבודה שביקש הקבלן ניתן מכיוון " שבכל פרוייקט בניה ובכלל זה במשרד השיכון, יש.
הנובעת מחוסר הוודאות והיכולת לצפות את העתיד, בעבודות מעין אלה" (ההדגשות של משרד מבקר המדינה).
דהיינו נראה כי אף הממונה על יחידת ההיתרים ראה בפרויקט עבודות בנייה.
מכל מקום, משהתגלעה המחלוקת בין אג"ת ובין הרמ"ט בעניין זה היה מקום לקיים בעניינה דיון כאמור.
יודגש כי על פי בקשת הקבלן מפברואר 2008 .
", רק חלק קטן מהעובדים יועד לעבוד ב"מפעל (ב) התנאים הקבועים בהיתר להעסקת עובדים זרים משפיעים מהבחינה הכלכלית על המציעים במכרז.
כאמור, במכרז לא צוינו שום תנאים לעניין זה.
לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שלהחלטות אלו יש השפעה כלכלית על שוק העבודה בתחום הרלוונטי ועל המציעים במכרז, ראוי שהתנאים לקבלת ההיתר - אופן ההעסקה של העובדים הזרים והאגרות וההיטלים שיוטלו על הזוכה במכרז - יובאו לידיעת המציעים במסמכי המכרז, לאחר שייקבעו בשיתוף הגורם המוסמך, מנהל רשות ההגירה 21.
רשות ההגירה הודיעה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 כי קביעת העקרונות של תנאי ההיתר בשיקול דעת ובעוד מועד תוך היוועצות מקדמית עם הגורם המוסמך ברשות ההגירה, תאפשר לרשות ההגירה ולשרים לטפל בבקשות לקבלת אישור להעסקת עובדים כ אמור, מלכתחילה ולא בדיעבד, וכן תאפשר למציעים לכלכל את הצעותיהם, ובכלל זה להביא בחשבון את ההגבלות שיחולו עליהם.
(ג) כאמור, ענפים שונים נבדלים זה מזה בעלות ההעסקה של עובד זר.
בינואר 2010 נחתם הסכם קיבוצי כללי בין התאחדות הקבלנים והבונים בישראל ובין הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן - ההסכם הקיבוצי).
ההסכם מסדיר את תנאי העבודה של העובדים, לרבות עובדים זרים22 , בענף הבניין- התשתיות, הציוד המכני ההנדסי, העבודות הציבוריות והשיפוצים.
ההסכם חל על כל "מעביד בתחומי הבינוי ו/או תשתיות ו/או עבודות ציבוריות ו/או הנדסה אזרחית ו/או .
20 בחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט - 1969 הוגדרו עבודות הנדסה בנאיות כלהלן: בנייה, סלילת כבישים, הקמת גשרים, ביוב, ניקוז, בניית נמלים ובניית מפעלי מים.
21 כאמור, בדצמבר 2010 החליטה הממשלה (החלטה 2536) להעביר את סמכויות הממונה למנהל רשות ההגירה.
22 בפרק י' להסכם הקיבוצי נקבע כי הוראות ההסכם הקיבוצי חלות גם על עובדים זרים כהגדרתם בחוק עובדים זרים, ויישומן יתבצע באופן שוויוני בין עובדים אלו ובין עובדים אחרים.
עוד נקבע כי עובד זר יהיה זכאי לכל הזכויות - כספיות או אחרות - המפורטות באותו הסכם, באותם סכומים ובאותם שיעורים כמו עובדים אחרים.
הקבלן רשום משנת 1985 כחבר בהתאחדות הקבלנים והבונים בישראל.
בהסכם הקיבוצי נקבע כי השכר החודשי לעובד בענף הבניין יהיה מיוני 2010 , בהתאם לוותק המקצועי בישראל, בין 4,350 ל- 8,200 ש"ח לחודש; השכר יעודכן כך: 2% במשכורת ינואר 2011 ,ו-4% במשכורת ינואר 2012 ; בכל שלוש שנות עבודה בישראל יהיה העובד זכאי לקידום בדרגה; 1328 דוח שנתי63ג .
כמו כן יתבצעו הפרשות סוציאליות לפיצויים, לקרן השתלמות (בהתאם לוותק העובד) ולפנסיה; ישולמו דמי מחלה, דמי חופשה שנתית ותשלומים עבור חופשה בימי בחירה - הכול בהתאם לתנאי ההסכם הקיבוצי; המעביד יפריש 0.
8% משכר היסוד של העובד לקרן לעידוד ופיתוח ענף הבנייה בישראל.
ממסמכי משרד התמ"ת עולה כי מעסיק יקבל היתר להעסקת עובדים במפעל תעשייתי בתנאי שיחתום על התחייבות לשיתוף פעולה בהכשרת עובדים ישראלים ויתחייב לשלם לעובד זר בענף התעשייה 5,000 ש"ח לפחות לחודש.
לא נקבעו תנאים נוספים להעסקה.
מהאמור לעיל עולה כי עלות ההעסקה של עובד זר בעל ותק מקצועי המועסק בהתאם לתנאי ההסכם הקיבוצי בענף הבניין גבוהה מעלות ההעסקה של עובד כזה בענף התעשייה.
יצוין כי בחוזה התחייב הקבלן שטכנאי מכונות הכרייה ומפעילי המכונות יהיו בעלי ניסיון של עשר שנים לפחות בהפעלתן.
בדצמבר 2009 המליץ הממונה על יחידת ההיתרים ליועץ שר התמ"ת דאז שההיתר יינתן "בתנאים הנהוגים בתחום העסקת עובדים זרים בתעשייה".
אג"ת המליץ כאמור לשר האוצר במרץ 2010 שההיתר יינתן בתנאים החלים על תאגידי הבניין.
כאמור, שר האוצר הודיע לשר התמ"ת במרץ ובאפריל 2010 כי תנאי ההיתר לקבלן יהיו בהתאם לתנאי ההיתר בענף התעשייה, ובהיתר קבע הממונה על יחידת ההיתרים שהקבלן ישלם לעובדים שכר יסוד חודשי שלא יפחת מ - 5,000 ש"ח.
כאמור, השר הוסיף בתשובתו שהוא הסתמך, בין היתר, על ההיתר שניתן עבור פרויקט מנהרות הכרמל.
בתשובת הקבלן נמסר כי הוא קיבל היתר מפלה, דרקוני וקשה ביותר למילוי.
הקבלן הוסיף כי התנאים בהיתר שקיבל לא תאמו את תנאי ההיתר שניתן במנהרות הכרמל, ושבמסגרתו עלויות העסקת העובדים גבוהות בכ-30% מעלויות ההעסקה במנהרות הכרמל.
משרד מבקר המדינה סבור כי השר אינו יכול להסתמך על היתר קודם שניתן בעניין.
כל היתר כפוף לחקיקה ולהסכמים הקיבוציים הרלוונטיים לאותה עת.
על הגורמים המקצועיים לבחון בעניין כל בקשה למתן היתר להעסקת עובדים זרים את העבודות שנדרשים העובדים לבצע בהתאם לחוזה, וכן את הנסיבות ה מיוחדות, המיכון והטכנולוגיה הייחודיים לכל בקשה.
רשות ההגירה מסרה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 כי הממונה על יחידת ההיתרים אינו מוסמך לקבוע או להחליט איזה הסכם קיבוצי חל או לא חל על העסקת עובדים זרים, וכי תחולת הסכם קיבוצי על העסקה נקבעת בהתאם למהות ההעסקה ולהוראות ההסכם, ולא לפי הכותרת או התוכן של ההיתר שנותן הממונה.
הרשות הסבירה במאי 2011 ובספטמבר 2012 כי בנוהליה נקבע שתנאי ההיתר הם תנאים מינימליים בלבד ואינם מחליפים את החוקים וההסכמים הרלוונטיים, והבהירה כי "השכר שנקבע לפי ההיתר אינו בא לגרוע מכל חובה לגבי ]הקבלן[ תשלום שכר הנובע מהוראות כל הסכם קיבוצי, ולכן ככול שחלים על עובדי תנאי השכר לפי ההסכם הקיבוצי בענף הבנין, או לפי הסכם קיבוצי אחר", אין בהיתר כדי לפטור את הקבלן מחובותיו אלו כלפי עובדיו ועליו "לשלם לעובדים לפי התנאים העדיפים".
ההיתר אינו מתייחס אפ וא לשכר הראוי לפי ההסכמים הקיבוציים, ונושא זה נידון בעיקר במסגרת תביעות פרטניות של עובדים זרים כנגד מעסיקיהם בבתי הדין לעבודה.
בחישוב של משרד מבקר המדינה עולה כי כל הפרש של 1,000 ש"ח בשכר החודשי של עובד משמעותו הפרש של כ-30 מיליון ש"ח בעלויות ההעסקה של העובדים הזרים במשך תקופת ההיתר.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מכיוון שהממונה על יחידת ההיתרים והשרים קבעו - הן בהתכתבות שקדמה למתן ההיתר והן במסגרת ההיתר עצמו - כי ההיתר יינתן בהתאם לתנאים המקובלים בענף התעשייה, אף שלכאורה מדובר בעבודות תשתית המוגדרות בהסכם הקיב וצי עבודות בניין, הם קבעו למעשה את תנאי השכר של העובדים הזרים, מאחר שבהיתר לא צוין שהשכר ייקבע לפי ההסכם הקיבוצי החל על מהות ההעסקה.
רמ"ט שר האוצר הסביר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2010 כי חילוקי הדעות נסבו להבנתו על מספר העובדים הזרים שיותר לקבלן להעסיק, וא ף שהיה ער לוויכוח בין הממונה על יחידת ההיתרים לממונה על אג"ת בנוגע לקביעת ענף ההעסקה של העובדים, הוא לא הבין את ההשפעות הכלכליות שיש לכך.
משרד מבקר המדינה מעיר כי סדרי מינהל תקין מחייבים כי לפני קבלת החלטה יידונו ויובהרו כל חילוקי הדעות בעניינה.
כניסת ה היתר לתוקף : בתנאי ההיתר נקבע כי הוא ייכנס לתוקפו רק לאחר שהקבלן ימלא שלושה תנאים מקדמיים מצטברים: תשלום אגרת בקשה; הפקדת ערבות; ואישור הממונה על יחידת ההיתרים לממונה האחראי מטעם הקבלן לפיקוח על קיום חובותיה כלפי העובדים לפי החוק ולפי ההיתר.
(א) אגרת בקשה : בהיתר נדרש הקבלן לשלם אגרת בקשה בהתאם לאגרה החלה בענף המומחים, דהיינו 1,110 ש"ח לכל עובד, ולא בהתאם לאגרה החלה בענפי התעשייה והבניין, בסך 833 .
ש"ח הביקורת העלתה כי באפריל 2010 גבתה רשות ההגירה מהקבלן עבור כל עובד זר אגרת בקשה בסך 833 ש"ח ולא בסך 1,110 ,ש"ח כקבוע בהיתר.
בתשובת הקבלן נמסר כי רשות ההגירה היא שקבעה את סכום הדרישה, וכי הוא שילם את הסכום שהתבקש.
הממונה על יחידת ההיתרים הסביר בתשובתו כי תעריף אגרת המומחים עודכן ל - 1,110 ש"ח ב - 1.
10 , אולם הוא לא עודכן במערכת הממוחשבת של רשות ההגירה.
בתשובתה ממאי 2011 הודיעה רשות ההגירה כי הטעות בהטלת האגרה נעשתה בנוגע לכלל המעסיקים שביקשו היתר להעסיק עובדים מומחים בתקופה האמורה ולא רק בנוגע לקבלן, וכי בעקבות ממצאי הביקורת בעניין זה מתכוון מנכ"ל רשות ההגירה לזמן פגישה על מנת להחליט כיצד ראוי לטפל בתקלה מערכתית זו ובגביית החובות שנוצרו.
ואולם בבדיקה חוזרת של משרד מבקר המדינה עולה כי במאי 2012 עדיין לא תוקנה התקלה וכי רשות ההגירה לא גבתה את החובות שנוצרו, אף שבאותה עת כבר עברה יותר משנה מאז הועלה הליקוי.
רשות ההגירה הודיעה באותו חודש למשרד מבקר המדינה כי תפעל לגביית החו בות האמורים.
)(ב אגרה שנתית : בהיתר נקבע שהקבלן ישלם אגרה שנתית בגין העסקת כל עובד זר לפי סעיף 1 י לחוק עובדים זרים, בהתאם לאגרה החלה בענף המומחים.
לפיכך שילם הקבלן אגרה שנתית כקבוע בחוק עובדים זרים בסך 8,860 .
ש"ח 1332 דוח שנתי63ג .
(ג) ערבות לשמירת זכויות העובדים הזרים : בסעיף 1 ח לחוק עובדים זרים נקבע כי שר התמ"ת, בהסכמת שר האוצר ושר הפנים ובאישור ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, רשאי לקבוע כי מעביד חייב להמציא למדינה ערבות בנקאית או ערובה מתאימה אחרת כדי להבטיח שימלא את חובותיו כלפי העובד הזר, ובכלל זה רשאי שר התמ"ת לקבוע את סוג הערובה, את תנאיה, את סכומה, את נוסחה, את המועדים להמצאתה, את אופן חילוטה וכן הוראות לעניין השימוש בכספי החילוט.
במועד סיום הביקורת אין תקנות לעניין זה, ולא נקבע סכום הערבות הנדרשת להבטחת זכויות העובדים.
במכתביו לשר התמ"ת ציין שר האוצר שעל הקבלן להפקיד ערבות להבטחת זכויות העובדים, ושר התמ"ת הסכים לכך.
ואכן, בהיתר נדרש הקבלן להפקיד ערבות בנקאית בלתי מותנית לפקודת רשות ההגירה להבטחת זכויות העובדים הזרים שיועסקו בפרויקט ולמילוי חובות הקבלן על פי כל דין או על פי תנאי ההיתר הנוגעים לעובדים הזרים.
בהארכת ההיתר להעסקת 300 עובדים זרים בפרויקט מנהרות הכרמל שניתנה באפריל 2009 לתקופה של שנה, דרש הממונה על יחידת ההיתרים ערבות של4 מיליון ש"ח.
בהארכת היתר לפרויקט תעשייתי להעסיק75 עובדים זרים שניתנה בדצמבר 2009 לשלושה חודשים, דרש הממונה על יחידת ההיתרים ערבות של 2 מיליון ש"ח.
הועלה כי להעסקת505 עובדים בממוצע לרבעון, לתקופה של חמש שנים, דרש הממונה על יחידת ההיתרים מהקבלן להפקיד ערבות של 4 מיליון ש"ח.
הממונה על יחידת ההיתרים ורשות ההגירה הסבירו בתשובותיהם ממאי 2011 שהסכום נקבע בהתאם לערבויות שנדרשו תאגידי הבניין ל שלם לפי תקנה 3 א לתקנות העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם (ערובה), התשנ"ו- 1996.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שסכום הערבות הנדרשת בתנאי ההיתר להבטחת זכויות העובדים הזרים ייקבע בין השאר בהתחשב באומדן השווי הכספי של הזכויות שיצברו אותם עובדים במשך תקופת העסקתם.
הבטחת יציאתם של העובדים הזרים מהארץ : מדינת ישראל פועלת לגיבוש כלים להבטחת יציאתם של העובדים הזרים מהארץ בתום תקופת העסקתם.