HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הכנסת קראה בהחלטה שלה ממאי 2004 לעדכן את תקנון עבודת הממשלה על פי המלצות מבקר המדינה ולפעול לגיבוש נוהל עבודה אחיד לכל משרדי הממשלה בנוגע להגשת הצעות החלטה לממשלה.
06 'אישרה הממשלה (בהחלטה מס 3 ) תקנון חדש לעבודתה.
סעיף 4 בתקנון החדש עוסק במתכ ונת להכנת הצעות החלטה לממשלה: ההצעה תכלול דברי הסבר המפרטים את הרקע להצעה, הצורך בה ומידע בדבר ההוצאה הכספית הכרוכה ביישום ההצעה אם תתקבל; המקור התקציבי למימונה; נתונים כלכליים, לרבות השפעות כלכליות על משק המדינה; תיאור המצב המשפטי ועמדת היועץ המשפטי של המ שרד יוזם ההצעה; אזכור וצירוף של החלטות קודמות של הממשלה באותו נושא, וציון אם ההצעה באה להוסיף עליהן, לשנותן או לבטלן; פירוט חלופות אפשריות ונימוקי השר לבחירתו בחלופה מסוימת.
המשנה למזכיר הממשלה הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה ביולי 2006 , כי40 הצעות החלטה, מבין 78 שהוגשו לממשלה מיום כינונה ב - 4.
06 , כבר הוכנו במתכונת שנקבעה בתקנון, וכי 38 ,ההצעות שלא הוגשו על פי המתכונת עסקו במינויים .
18 ממצאי המעקב פורסמו בדוח שנתי55 ב שלמבקר המדינה, עמ' 203-191 .
אישור הצעות חוק ואישור אמנֹות.
המשנה למזכיר הממשלה הוסיף כי מזכירי ועדות השרים שוקדים להנחות את לשכות השרים להחיל את הנוהל החדש גם על הצעות החלטה המוגשות לוועדת השרים.
לדעת משרד מבקר המדינה, אכן יש התקדמות בנושא הגשת הצעות החלטה לממשלה אך עדיין יש להקפיד על ביצוע מדוקדק בנדון.
להלן דוגמה להצעת החלטה מהותית שהוגשה שלא במתכונת הנדרשת.
06 , ביממה האחרונה של הלחימה בצפון, קיבלה הממשלה החלטה בנושא "קביעת סדרי עדיפות בתקציב 2006 - מימון הוצאות הלחימה בצפון".
לפי החלטה זו יש להפחית מבסיס התקציב לשנת 2006 סך כ-2 מיליארד ש"ח.
משרד מבקר המדינה סקר את אופן הצגת ההחלטה לממשלה והעלה: 1.
בנושאים מערכתיים ומורכבים, בוודאי אם הם נוגעים למשרדי ממשלה אחדים ושהיקפם הכספי גדול, סביר שיוצגו לממשלה חלופות.
אולם שר האוצר, שהגיש את ההצעה, ציין בסעיף "חלופות להצעת ההחלטה" שאין חלופות להצעה.
בסעיף "נתונים כלכליים והשפעה על משק המדינה" ובסעיף "עמדת שרים אחרים שההצעה נוגעת לתחום סמכותם" ציין שר האוצר ש"הדבר אינו רלוונטי".
על פי התקנון לעבודת הממשלה, מזכיר הממשלה לא יפיץ הצעת החלטה ולא יעמידה על סדר יומה של הממשלה אם, לדעתו, השר יוזם ההצעה לא מילא את הדרישות הנקובות בתקנון, כולן או מקצתן.
במקרה כזה עליו לפנות לשר יוזם ההצעה ולהצביע לפניו על המידע והנתונים החסרים ולבקשו להגיש נוסח מתוקן של ההצעה.
יצוין, כי על פי סעיף 4()(ה3 ) לתקנון הממשלה ראש הממשלה רשאי במקרים מיוחדים או בשל דחיפות העניין להורות למזכיר הממשלה להעמיד על סדר יומה של הממשלה גם הצעה שלא מולאה על פי הדרישות הנקובות בתקנון, כאמור.
לא נמצא שהצעת ההחלטה האמורה הוגשה על פי סעיף 4()(ה3 .
) לתקנון הממשלה מזכיר הממשלה הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2007 כי לדעתו, על רקע הנושא שבהצעה שעניינה מימון הוצאות הלחימה בצפון, בעוד הלחימה שם נמשכת, ובנסיבות שבהן הגיעה ההצעה למזכירות הממשלה, ועל רקע הצורך הדחוף בקבלת ההחלטה הוא פעל בהתאם לתקנון לעבודת הממשלה המאפשר חריגה מן הכללים והוא החליט להפיצה לשרים.
עוד ציין מזכיר הממשלה כי בטרם הוחלט להגיש את ההצעה לממשלה, התקיימו דיונים בין ראש הממשלה לשר האוצר, יחד עם הגורמים המקצועיים, וגובשה דרך הפעולה המתאימה.
לדעת מזכיר הממשלה, סמכותם ואחריותם של ראש הממשלה ושר האוצר לבחור שלא להציג חלופה אחרת "בוודאי כאשר מדובר על מדיניות כלכלית, מסור להם שיקול דעת אם להציג חלופה אחת נבחרת בלבד".
מזכיר הממשלה הוסיף כי "כאשר ראש הממשלה ושר האוצר מבקשים להתמיד במדיניות כלכלית מסוימת.
היה זה רק סביר לפרט רק את החלופה הנבחרת ולא חלופות אחרות, בוודאי לא כאלה שאינן תואמות את המדיניות אותה הם מבקשים לקדם.
מזכיר הממשלה הסביר מדוע החלופה שנבחרה עדיפה מכל חלופה אחרת וציין שהחלטת הממשלה התקבלה פה אחד.
עוד ציין מזכיר הממשלה כי שיעורי ההפחתה שהובאו לאישור הממשלה, נקבעו לאחר בחינה מקיפה של חלופות אפשריות, ולפני קביעת שיעור ההפחתה התקיימו דיונים הן אצל שר האוצר והן אצל ראש הממשלה.
סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה 177 .
לדעת משרד מבקר המדינה, את הסבריו אלה של מזכיר הממשלה היה ראוי שמגיש ההצעה יפרט בהצעת ההחלט ה לממשלה, במקום לציין שאין חלופות אחרות ואין השפעה על משק המדינה וכי עמדת השרים האחרים אינה רלוונטית.
לדברי מזכיר הממשלה ההחלטה התקבלה לאחר שנעשתה אצל שר האוצר וראש הממשלה, בחינה מקיפה של חלופות אפשריות, לפיכך היה מקום להציג את החלופות לפני מליאת הממשלה בלי לעכב את קבלת ההחלטה.
זאת ועוד, יש לקדם עבודת מטה ראויה לפני הגשת הצעת החלטה לממשלה ויש להקפיד לסקור את הנושא ולתת לממשלה מידע דרוש במסגרת הצעת ההחלטה.
פרק הזמן לעיבוד הצעות להחלטת הממשלה .
משרד מבקר המדינה ציין עוד בדוח שנתי 53 ב כי לפי התקנון לעבודת הממשלה, הצעת נושא לסדר היום לישיבה רגילה של הממשלה תוגש בכתב למזכירות הממשלה לא יאוחר מצהרי יום ד' שלפני הישיבה.
לוח זמנים זה מותיר פרק זמן קצר מאוד של כארבעה ימים בלבד (פחות משני ימי עבודה) לעיון בהצעה לפני הישיבה.
כאשר מוגשות לממשלה הצעות החלטה בנושאים מערכת יים מורכבים, פרק הזמן הקצר הזה עלול להקשות על השרים ללמוד את הנושא ולהתעמק בו בטרם יגישו את חוות דעתם של ההצעות.
בעקבות הדוח האמור קראה הכנסת לממשלה להקפיד לתת לשרים ולבעלי תפקידים העוזרים להם פרק זמן הולם לעיון בהצעות להחלטות הממשלה טרם אישורן, כדי שיגבשו את עמדותיהם כראוי.
בדיקת התקנון החדש לעבודת הממשלה ממאי 2006 העלתה שלא שונה מועד הגשת הצעה לסדר היום לישיבה רגילה של הממשלה.
מזכיר הממשלה הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2007 , כי המלצת מבקר המדינה בעניין פרק הזמן הראוי בין מועד הפצת הצעה להחלטה ובין מועד הדיון בה, נבחנה.
עוד הודיע מזכיר הממשלה, כי על סמך הניסיון המצטבר ולנוכח צורכי העבודה השוטפת של הרשות המבצעת "הגענו למסקנה שיש להשאיר בתקנון לעבודת הממשלה את ההוראה לפיה הצעה להחלטה לממשלה תוגש למזכיר הממשלה עד ליום ד' בשבוע לשם הפצתה לקראת הדיון בממשלה ביום א' שלאחר מכן".
לדעת משרד מבקר המדינה, מן ראוי היה שמזכיר הממשלה יעלה נושא זה בפני ראש הממשלה או יושב ראש ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה לדיון, במיוחד לאור החלטת הכנסת בעניין זה.
פיקוח ובקרה על יישום ההחלטות .
ועדת שרים למעקב אחר משימות הממשלה לעבודת המטה של משרד רה"מ יש השפעה רבה על פעולות כלל משרדי הממשלה.
בביקורת הקודמת הועלה, כי משרד רה"מ ריכז ותיאם פרויקטים בין -משרדיים, וכי אופן הפעילות 178 דוח שנתי57ב .
השתנה מפעם לפעם, על פי גישתו של כל מנכ"ל שכיהן באותה העת במשרד.
אולם במשרד רה"מ לא קבעו, באמצעות עבודת מטה מקיפה , שיטות ונהלים שיאפשרו תיאום בביצוע פרויקטים רב שנתיים ופרויקטים שמעורבים בהם כמה משרדי ממשלה.
ביולי 2003 החליטה הממשלה להקים ועדת שרים למעקב אחר משימות הממשלה.
תפקידי הוועדה יהיו, בין היתר: "לעקוב אחרי יישום משימות ויעדים שנקבעו למשרדי הממשלה השונים; לקבל דיווחים על קצב ההתקדמות בביצוע המשימות והיעדים שנקבעו להם; לפעול להסרת מכשולים ולפתור בעיות שיתעוררו במהלך הביצוע.
באמצעות דיווחים חודשיים יקיים משרד רה"מ בקרה על ההתקדמות להשגת היעדים".
05 הודיע ראש הממשלה דאז, מר אריאל שרון, בדיון בוועדה לענייניביקורת המדינה של הכנסת בנושא עבודת המטה במשרד רה"מ, כי "כהפקת לקחים מהביקורת נעשתה בשנתיים האחרונות, בהוראתי, עבודה חסרת תקדים בנוגע לשיטות העבודה של הממשלה.
בהובלה ובסיוע לגיבוש תכניות אסטרטגיות למדינת ]של משרד רה"מ[ אני רואה את תפקידו ישראל, במגוון תחומים.
משרד ראש הממשלה מפעיל ומתאם את זרועות הממשלה השונות ליישום אסטרטגיות אלו.
כמו כן אני סבור שיש לבזר סמכות תכנון וביצוע כאשר המעקב והבקרה הם מרכזיים.
'גישת היעדים' כפי שהיא מכונה, הפכה למרכיב מרכזי בדרך הפעולה של הממשלה.
'גישת היעדים' גורסת כי כל מש רד ממשלתי חייב להציג את יעדיו לשנים הקרובות.
לאורך השנה מבצע משרד ראש הממשלה עבודת מטה רציפה מול המשרדים, לבקרה על ביצוע והסרת חסמים.
מדי תקופה מדווחים השרים על התקדמות הטיפול במשימות שהוצבו ועל החסמים הקיימים.
כך ניתן לעקוב אחר התקדמות הפרויקטים ופעילות המשרדים".
בימי כהונתו של מר אריאל שרון בתפקיד ראש הממשלה הוא עמד בראש ועדת שרים למעקב אחר "יישום משימות הממשלה" והוחל ביישום השיטה לבקרה על ההתקדמות להשגת היעדים באמצעות דיווחים למשרד רה"מ.
בממשלה כיום, שכוננה במאי 2006 , לא פועלת ועדת שרים למעקב אחר יישום מדיניות הממשלה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2007 , מסר מנכ"ל משרד ראש הממשלה מטעם ראש הממשלה, כי משרד ראש הממשלה הוביל במהלך החודשיים האחרונים עבודה מאומצת לטיפול והכנת תכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנת 2007 .
מנהלי המשרדים התכנסו לכנס בן יומיים בסוף ינואר 2007 בו הציג כל משרד את יעדיו לשנת 2007 ובמהלך שנת 2007 יערוך משרד ראש הממשלה מעקב אחר ההתקדמות ביישום התכניות ובביצוע המשימות.
כמו כן ראש הממשלה יקיים מעקב אחר השגת היעדים.
מנכ"ל משרד ראש הממשלה הוסיף, כי לאור מעבר הממשלה לשיטת העבודה שתוארה, הוחלט שלא למנות ועדת שרים למעקב אחר משימות הממשלה ובמהלך המעקב אחר ההתקדמות במשימות של שנת 2007 .
, ייבחן בין היתר אם נדרשים מנגנוני בקרה נוספים משרד מבקר המדינה יעקוב אחר יישום שיטת המעקב החדשה.
מזכירות הממשלה עוסקת בתפקידים ובמטלות במגוון רב של נושאים, בכללם הכנת חומר רקע לישיבות הממשלה וועדותיה והפצתו, מעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה, קישור בין הממשלה ובין הכנסת.
בדוח 53 ב צוין כי המעקב של מזכירות הממשלה אחרי ביצוע החלטות הממשלה היה חלקי, וממילא היא לא סיפקה לממשלה מידע מלא ומפורט על מידת הביצוע של החלטותיה, וכי לא היה במשרדי הממשלה נוהל לטיפול בהחלטות ממשלה משלב סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה 179 .
ייזום הצעת ההחלטה עד לשלב המעקב אחרי ביצועה והדיווח עליה.
נוהל כזה היה אמור, בין השאר, להנחות את המשרד הממשלתי איך לטפל בהצעת החלטה לממשלה, לתאם בין הגורמים השונים הקשורים להכנת ההצעה ול ביצוע ההחלטה, ולהבטיח רציפות גם כאשר מתחלפים נושאי משרות בכירים.
ביקורת המעקב הקודמת העלתה, כי מזכירות הממשלה בשיתוף משרדי הממשלה או כל גורם שלטוני אחר לא קבעו למשרדים נוהל בדבר סדרי ייזום הצעת החלטה לממשלה, סדרי התיאום המשרדי והבין -משרדי לפני הצעת ההחלטה לממשלה ואחריה, סדרי הפיקוח והדיווח על ביצועה.
בשל היעדר נוהל אחיד למשרדי הממשלה יצר כל משרד כלי מעקב משלו, מקצתם ידניים ומקצתם ממוחשבים.
מצב זה מעיד על הצורך בתורת ניהול אחידה בהליכים דומים שאמורים להינקט במשרדי הממשלה.
כאשר הליכים אלה נוצקים לנוהל אחיד, ב שינויים הנדרשים, מתאפשר תיאום ושיתוף פעולה.
אשר למעקב של מזכירות הממשלה, המשנה למזכיר הממשלה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2006 כי "בעיקרו נשאר המעקב המתנהל על ידי מזכירות הממשלה במישור הטכני-דווחי כפי שהיה בעת פרסום דוח הביקורת לפני כשלוש שנים".
ע ם זאת הודיע מנכ"ל משרד רה"מ בתשובתו מנובמבר 2006 כי מזכירות הממשלה מעבירה לאגף תיאום מעקב ובקרה את משימות המעקב המורכבות, ארוכות הטווח והבין-משרדיות.
בעקבות דוח53 ב המליצה מליאת הכנסת במאי 2004 לפעול לקביעת נוהל מעקב של משרדי הממשלה אחר יישום החלטות הממ שלה.
בנוהל ייקבע שעל השר האחראי לדווח לממשלה על מידת ביצועה של החלטה הנוגעת למשרדו.
הכנסת ציינה שהיא סבורה שעל מזכירות הממשלה לעשות מעקב שיטתי אחר יישום החלטות הממשלה והדיווח על ביצוען.
לא נמצא שהממשלה פעלה לקביעת נוהל שלפיו על השר האחראי לתת לממשלה דוח על מידת ביצועה של החלטה הנוגעת למשרדו.
מזכיר הממשלה הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2007 כי בכוונת מזכירות הממשלה לגבש נוהל בנושא האמור, וכי "הנוהל האמור יתייחס גם להיבטים הקשורים בדרכי המעקב והדיווח של השרים על ביצוע החלטות הממשלה".
פיתוח תורת ניהול לשירות המדינה .
הממשלה על משרדיה צריכה להתנהל כמערכת מתואמת הפועלת בשיתוף פעולה להשגת יעדים ובהם יעדים משותפים לכמה משרדים.
כדי שהממשלה על משרדיה יפעלו כמערכת יש צורך בתורת ניהול - תפיסות אחידות ונהלים אחידים שנוגעים לסוגיות ניהוליות המשותפות למשרדי הממשלה, כגון החובה של כל משרד להכין תכניות עבודה והמתכונת שהן יוכנו (להלן - תורת ניהול).
בדוח 53 ב נאמר, שגם נש"מ וגם גופים אחרים שעסקו בעיצוב דפוסי השלטון, כגון אג"ת ומשרד המשפטים, לא פיתחו תורת ניהול לשירות המדינה ולעבודת המטה במשרדי הממשלה.
לדוגמה: אין נוהל אחיד המנחה את משרדי הממשלה בעניין סדרי ייזום, פיקוח, תיאום פנים - משרדי ובין-משרדי וסדרי ביצוע החלטות הממשלה, מעקב אחר ביצוען ודיווח על כך.
כתוצאה מכך, האחריות לפיתוח תורת ניהול ולקידום עבודת המטה נותרה מיותמת.
ביקורת המעקב הקודמת העלתה כי במרס 2003 גיבשה נש"מ הצעת החלטה לממשלה בעניין מינוי צוות משותף, לנש"מ, למשרד האוצר ולמשרד רה"מ שיכין תכנית מסגרת לחמש שנים לשם קביעת תורת ניהול כללית לשירות המדינה.
אולם נש"מ גנזה את הצעתה ולא העלתה אותה לפני הממשלה.
בתשובתה מדצמבר 2004 למשרד מבקר המדינה הסבירה נש"מ, כי לדעתה הנושא תורת ניהול אינו בסמכותה ואינו באחריותה, וכי יש לצמצם את הריכוזיות ביחידות המטה המרכזיות, ולהעביר את מרכז הכוח למשרדי הממשלה, באמצעות ביזור ואצילת סמכויות.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2006 המשיכה נש"מ לדבוק בדעתה כי הנושא תורת ניהול אינו בתחום סמכותה ואחריותה.
יצוין, כי לפי החלטת הממשלה מדצמבר 1950 ולפי המלצות ועדת קוברסקי מאוגוסט 198919 , הנושא תורת ניהול נמצא לכאורה בתחום סמכותה של נש"מ.
אולם אם נש"מ סבורה אחרת עליה להעלות זאת בפני ראש הממשלה.
דברי נש"מ מעידים שיש צורך להעלות סוגיות מעין אלה לדיון בצוו ת לתיקון ליקויים שהיה אמור על פי חוק לדון בתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת.
מבקר המדינה ממליץ שוועדת השרים לענייני ביקורת המדינה תדון ותחליט על דרכי הטיפול בתיקון הליקויים.
תכנון שנתי ורב-שנתי .
כאמור, אחד הרכיבים החשובים של תורת הניהול הוא קביעת יעדים וסדרי עדיפויות שנתיים ורב-שנתיים, קביעת מערכת כלים והליכים לבניית תכנית עבודה שנתית ורב -שנתית, לרבות מנגנוני בקרה ומעקב לצורך דיווח על התקדמות הביצוע ועל השגת המטרות שנקבעו.
בדוח ועדת קוברסקי נקבע, כי היעדר תכנון עבודה רב-שנתי הוא אחד הליקויים החמורים במרבית משרדי הממשלה.
בדוח 53 ב צוין, כי במשרדי הממשלה שנבדקו לא הוטמע הצורך בתכנון וכי תכניות העבודה השנתיות לא הפכו לחלק משגרת העבודה ומכלי הניהול והבקרה.
עוד צוין שלא נעשה תכנון אסטרטגי ארוך-טווח שיגדיר יעדים, יציע שינויי מבנה -ארגון, הדגשים וכו'.
לפי החלטת ועדת השרים מאפריל 2004 , שהתקבלה בעקבות דוח שנתי54 ב של מבקר המדינה, הפרק "ניהול פרויקט שיקום שכונות" (עמ' 325-337 ), הוטל על צוות בין-מוסדי לקבוע סדרי עדיפויות ותכנית רב -שנתית לשיקום שכונות.
לדעת משרד מבקר המדינה, החלטה זו יפה גם לנושאים אחרים, קל וחומר לקביעת סדרי עדיפויות ותכנית רב-שנתית למשרד ממשלתי.
בדיקת המעקב בארבעה משרדים העלתה כי עדיין לא הוטל על המשרדים להכין תכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות.
19 ועדה לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים הנתמכים מתקציב המדינה.
דוח הוועדה אושר עקרונית בממשלה בינואר 1990.
סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה 181 .
משרד הבריאות : המשרד הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2006 כי משנת 2004 הוא עושה עבודת מטה סדורה לקביעת יעדים שנתיים ותכניות עבודה בכל יחידות המשרד, וכי יש תכנית עבודה שנתית של כלל המשרד, המאושרת בידי המנכ"ל, ובכל שנה נעשה מעקב אחר יישום תכניות העבודה.
כמו כן, בשנת 2005 החל המשרד בפרויקט לקביעת יעדים רב-שנתיים למערכת הבריאות.
משרד השיכון : בתשובתו מספטמבר 2006 הודיע המשרד שיש לו תכניות עבודה בתחומים רבים, כגון: פיתוח תשתיות, שיווק, תכנון, מוסדות ציבור, שכונות ותיקות ושיקום שכונות.
המשרד ציין כי תקציביו אינם מאושרים במסגרת רב-שנתית, דבר המקשה לעשות מעקב ולדווח בנוגע למידת יישום התכניות.
לדעת המשרד, הכנת תכנית רב -שנתית ללא תקציב רב-שנתי לביצועה עלול להיות "תרגיל סרק" שאין בו תועלת.
לדעת משרד מבקר המדינה, על כל משרד להכין תכנית שנתית ותכנית רב-שנתית שיקבעו את יעדיו לפי סדרי עדיפויות.
תכנית רב -שנתית תיתן ביטוי לצורכי המשרד בטווח הארוך, ותשמש בסיס להכנת התקצ יב השנתי, על פי סדרי העדיפויות.
משרד הרווחה : מנכ"ל המשרד הודיע בתשובתו מספטמבר 2006 שאין תכנית עבודה מאושרת לשנת 2006 וכי המשרד הכין מסמך יעדים "כלל משרדי" לשנת 2007 .
עוד הודיע כי לפני שנתיים החל המשרד בהכנת תכנית רב-שנתית, אך תהליך זה הופסק עם סיום כהונתו של המנכ"ל הקודם וחילופי השרים במשרד.
משרד הפנים : לא נמצא כי למשרד היו תכניות עבודה שנתיות ורב שנתיות.
מנכ"ל משרד רה"מ הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי למשרדי הממשלה ניתנו הנחיות להכנת תכניות עבודה שנתיות (ראו גם בהמשך).
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שנש"מ תדון ותסכם את סוגיית תכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות, ואם לא נש"מ, על הממשלה למצוא לכך מסלול חלופי.
לכל משרד צריך שתהיה תכנית שנתית שתיבנה במתכונת אחידה, ותשמש כלי ניהולי.
כמו כן על נש"מ או על הגוף החלופי שייקבע במקומו, לדון בצורך בתכנית רב -שנתית ה מתווה יעדים ומחייבת למדוד באיזו מידה הושגו, כל זאת במסגרת תקציב רב -שנתי, וכן לדון בכל יתר הסוגיות הדורשות בחינה ופעולה משרדית ובין-משרדית.
המנכ"ל במשרד ממשלתי .
המנכ"ל אמור לנהל את המשרד באופן שיגשים את מדיניות הממשלה והשר בתחומי פעולתו בדרך היעילה ביותר.
למנכ"ל יש תפקיד מפתח בניהול המשרד.
כדי שמנכ"ל המשרד יוכל לתפקד כראוי, עליו לקבל סמכויות מתאימות בתחומי כוח האדם, התקציב ויישום המדיניות.
בביקורת הקודמת נאמר, שאין הנחיות ברורות של נש"מ בעניין תחומי אחריותו של המנכ"ל, סמכותו ותפקידו.
ועדת קוברסקי המליצה להרחיב את סמכויות המנכ"ל ולהעניק לו יתר חופש וגמישות בהפעלת כוח האדם ובשימוש בתקציב, אגב נשיאה באחריות אישית 182 דוח שנתי57ב .
לחריגה מחוק, מתקנות, מנהלים מחייבים או מהתקציב.
משרד מבקר המדינה המליץ לשקול להוסיף ל"מדריך למנהל הכללי" פרק שעניינו תפקיד המנכ"ל.
נש"מ ציינה בתשו בתה מאוגוסט 2006 , כי בשל ההבדלים בין המשרדים ונוכח העובדה שסמכויות המנכ"ל ותפקידיו נקבעים בידי השר הממונה, החלטות הממשלה והחוקים הרלוונטיים, אין מקום ואין אפשרות לקבוע תיאור אחיד לתפקיד המנכ"לים.
לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם תפקידי המשרדים שונים זה מזה אבל הסמכויות והכלים שבידי המנכ"ל בשורה של נושאים משותפים ראוי שיהיו אחידים.
יצוין כי עוד בביקורת המעקב הקודמת הועלה, שביוני 2004 החליטה הממשלה לקיים דיון בנושא שיפור וייעול עבודת משרדי הממשלה ולהקים צוות עבודה בראשות נציב שירות המדינה ומנכ"ל משרד המשפטים שיבחן המלצות להגדיל את גמישות הניהול של המנכ"לים של משרדי הממשלה בכל הקשור להעסקת עובדים.
באותה החלטה נקבע כי המלצות הצוות יונחו על שולחן ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה עד ליום 1.
עד מועד סיום ביקורת המעקב לא הוגשו המלצות לוועדת השרים וממילא לא התקבלו החלטות בנושא.
בביקורת המעקב הקודמת צוין שכהונה של מנכ"ל משרד ממשלתי נמשכת כשנתיים בממוצע.
כתוצאה מכך נפגע הרצף הניהולי במשרד.
בעקבות המלצת ועדת קוברסקי המליץ מבקר המדינה לשקול מינוי משנה למנכ"ל שיופקד על יחידות המטה המקצועיות של המשרד.
נש"מ הודיעה בתשובותיה מדצמבר 2004 ומאוגוסט 2006 כי היא מעודדת מינוי משנים למנכ"לים במשרדי הממשלה כדי לפתור את בעיות הרציפות והיציבות הנדרשים בעקבות תחלופת מנכ"לים.
עם זאת אין ביכולתה לכפות מינויים מסוג זה במשרדים שהשר העומד בראשם סבור שהדבר אינו דרוש.
לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שנש"מ תבחן את התוצאות הנובעות מהחילופים התכופים של המנכ"לים ותציע פתרונות, אם באמצעות מינוי משנה למנכ"ל מקרב אנשי הסגל הקבוע של המשרד ואם בדרכים אחרות.
את הפתרונות המוצעים יש להביא לממשלה כדי שתדון בהם ותחליט.
משרד מבקר המדינה חוזר ומציין כי בשל חילופים תכופים של מנכ"לים נקטע הרצף הניהולי במשרדי הממשלה ועלולות להיפגע פעילויות מתוכננות שהושקעו בהן משאבים רבים.
כדי להתמודד עם בעיות אלה יש לקבוע למשרדי הממשלה כללים והנחיות בעניין עבודת המנכ"ל, הגדרת תפקידיו וחובותיו, "מוטת השליטה" הרצויה שתהיה לו, ודרכים להבטיח רצף של אחריות ניהולית, גם כאשר יש חילופי מנכ"לים תכופים.
סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה 183 .
מבנה משרד ראש הממשלה .
בדוח שנתי53 ב צוין שהממשלה קיבלה עוד בדצמבר 1992 את המלצת ועדת השרים לענייני תיאום ומינהל להקים צוות מקצועי שיכין נייר עמדה בעניין הקמת יחידה מקצועית לניתוח מדינ יות.
משרד מבקר המדינה הביע אז את דעתו, כי החלטת הממשלה לבחון את הצורך בהקמת יחידה שתתמקד בניתוח מדיניות בנושאים אזרחיים עומדת בעינה, משום שלא התקיים דיון חוזר בממשלה בנושא זה בעקבות הקמת המועצה לביטחון לאומי.
06 החליטה הממשלה להקים מועצה לאומית לכלכלה שתפעל במסגרת הארגונית של משרד רה"מ, על פי הנחיות ראש הממשלה.
על המועצה יוטל, בין היתר, ליזום צעדי מדיניות המיועדים לעודד את הצמיחה במשק, אגב כך לצמצם את הפערים הכלכליים בין שכבות האוכלוסייה השונות; להכין חוות דעת בעניין הצעת תקציב המדינה לפני הגשת ההצעה לממשלה, ובמידת הצורך להציע חלופות, הן למסגרת התקציב והן בנושאים תקציביים מסוימים ולהכין חוות דעת מקצועיות בנוגע להצעות החלטה בתחומי הכלכלה העומדות על סדר היום של הממשלה וועדותיה.
הקמת מועצה לאומית לכלכלה, ברוח המלצת מבקר המדינה, היא בבחינת התקדמות, ופעילותה כגוף מטה מקצועי והגשת ניתוחים בנושאי מדיניות כלכלית - חברתית, עשויות להעלות את רמת הדיונים בממשלה בנושאים אלה.
בשל ריבוי המשימות המוטלות על משרד רה"מ ומורכבותן המליץ מבקר המדינה בדוח שנתי 53 ב, כי יש לעשות בחינה מקצועית של יעדי המשרד וכלי הביצוע העומדים לרשותו.
כמו כן ראוי לבחון את מעמדו של המשרד ושל המנכ"ל שלו בכל הקשור לתיאום פעילויות בין משרדים, ולקבוע סדרים וכלים שיאפשרו תיאום בביצוע של פרויקטים רב שנתיים ושל פרויקטים שמעורבים בהם כמה משרדי ממשלה, ואת הבקרה עליהם.
הכנסת סמכה את ידה על המלצת מבקר המדי נה והחליטה שעל הממשלה לקבוע את סדרי התיאום ושיתוף הפעולה הראויים בתחומים בין-משרדיים, לרבות תפקידו של משרד רה"מ, ואת הכלים שיש לתת לגוף מתאם לצורך מימוש תפקידו של המשרד.
ביקורת המעקב הקודמת העלתה כי משרד רה"מ ומשרדי הממשלה האחרים לא עשו עבודת מטה משותפת, וממילא גם לא הגישו לראש הממשלה הצעות לחלופות שנועדו לקבוע תורת ניהול שתסדיר את עבודת משרדי הממשלה עם משרד רה"מ, בכל הנוגע לפרויקטים בין משרדיים ושיתוף פעולה בין-משרדי.
מנכ"ל משרד רה"מ הודיע בתשובתו כי נעשו צעדים אחדים שיש בהם כדי לשפר את עבודת המטה של משרד רה"מ, בכלל זה מתן הנחיות למשרדי הממשלה להכין תכניות עבודה שנתיות.
לאחר אישור תקציב המדינה לשנת 2007 יתקיים כנס של יומיים, בהשתתפות ראש הממשלה והמנכ"לים של משרדי הממשלה, ובמהלכו יציגו המנכ"לים את תכניות העבודה של משרדיהם וילבנו סוגיות משותפות.
כמו כן, אחת לשלושה חודשים יידרשו המשרדים להציג לפני ראש הממשלה דיווח על תוצאות עבודתם על פי מדדים ויעדים שאושרו.
תכנון והקמה של מבנים ארגוניים בשירות המדינה .
מאז שנות ה-80 מתרחש בארצות המערב תהליך שיטתי של שינוי מבני שמטרתו להגביר את היעילות והאפקטיביות של המינהל הממש לתי על ידי הפרדה בין יחידות שתפקידן ניהול מדיניות ופיקוח לבין יחידות תפעוליות שנותנות שירותים.
בדוח 53 ב צוין, כי במהלך העשור האחרון התחוללו בשירות המדינה בישראל שינויים מבניים, שעניינם העברת תפקידים וסמכויות לרשויות ולגופים ממשלתיים מסוימים או לגופים לא מ משלתיים, ברוח הרפורמות השלטוניות בארצות במערב.
אולם שינויים אלה היו נקודתיים; לא נעשתה בחינה מקיפה ושיטתית; יש שגופי מטה שונים הציגו פתרונות שונים ונוגדים שהתבססו על סדרי העדיפויות שלהם; ולא הוצגה כלל לפני הממשלה הצעת מדיניות כוללת בכל הנוגע לשינויים המבניים שראוי לעשות בשירות המדינה.
ביקורת המעקב הקודמת העלתה, כי עד לסיומה לא הוגשה לממשלה הצעת מדיניות כוללת כאמור.
עם זאת, במסגרת הוועדה לשיפור איכות הניהול במשרדי הממשלה ויחידות הסמך, שהקימה הממשלה ב- 2001 , הוקמה ועדת משנה להקמת סוכנויות ניהול, בראשות הממונה על השכר (דאז) במשרד האוצר, ובהשתתפות נציגים של נש"מ, אג"ת, החשכ"ל, משרד המשפטים ועוד (להלן - ועדת המשנה).
דוח ועדת המשנה הוגש לשר האוצר (דאז) במאי 2004 , והוצג בו דגם של סוכנות ניהול שתיצור הפרדה ברורה בין המשרד הקובע מדיניות ובין סוכנות הניהול, ואף הוגשו המלצות על שלושה דגמים של סוכנויות שיישומם יוחל בכמה יחידות חלוץ.
עוד העלה המעקב, כי אמנם הוקם צוות היגוי ליישום המלצות ועדת המשנה, ונעשו צעדים ראשוניים להקמת סוכנות ניהול במשרד המשפטים, אולם בזה התמצתה הפעילות ליישום המלצות ועדת המשנה.
במעקב הנוכחי התברר, כי במהלך השנים 2004 -2005 הכין צוות בין -משרדי, בראשות מנכ"ל משרד המשפטים ובהשתתפות הממונה על השכר (דאז) ונציגי גופים אחרים, תכנית להפיכת אגף הפטנטים, המדגמים וסימני המסחר שבמשרד המשפטים (להלן - אגף הפטנטים) - אשר צבר פיגור ניכר ברישומי פטנטים - לסוכנות ניהול עצמאית, בהתבסס על הדגם הארגוני הפועל בבריטניה זה כ -20 שנה בכ- 70% מהשירות הציבורי.
הצוות הכין מסמך מפורט בנושא ומשרדי המשפטים והאוצר הגישו הצעה בנדון לממשלה.
על בסיס עבודת ההכנה האמורה החליטה הממשלה במרס 2006 להקים במשרד המשפטים רשות פטנטים, שתאגד את הפעילויות, את כוח האדם ואת המשאבים של אגף הפטנטים, תהיה בעלת גמישות ניהולית ותקציב עצמאי ותפעל בכפיפות ישירה לשר המשפטים.
עוד החליטה הממשלה, כי הרשות תפעל לפי דגם של סוכנות ניהול עצמאית ( Executive .
Agency ), שפרטיו יהיו כפי שיוסכם מפעם לפעם בין משרד המשפטים למש רד האוצר.
משרד האוצר הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2006 כי רשות הפטנטים פועלת במתכונת החדשה זה כחמישה חודשים, והיא בגדר פרויקט מבחן ("פיילוט") לבחינת נושא סוכנויות הניהול למשך שלוש שנים.
בתום שלוש השנים ייבחנו התוצאות שהושגו ויופקו לקחים ואז יוחלט אם ליישם את הדגם האמור במשרדי ממשלה נוספים.
סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה 185 .
לדעת משרד מבקר המדינה, החלטת הממשלה בדבר הקמת פרויקט "פיילוט", לפי הדגם של סוכנות ניהול עצמאית, היא צעד מבורך אולם אין בו משום תחליף לדיון מקיף בממשלה על המבנה והארגון הראויים של המגזר הממשלתי.
הדרג המחוזי במשרדי הממשלה .
חלוקת שטח המדינה לאזורים באה לידי ביטוי ביצירת מחוזות שלטוניים.
המחוז יש שהוא משמש שלוחה של השלטון המרכזי לצורך פיקוח ובקרה על ביצוע מדיניותו ויש שהוא משמש גוף שלטוני-אזורי בעל סמכויות שמאפשרות לו לקדם את העניינים הכוללים של כלל תושבי האזור.
בישראל המחוז הוא שלוחה של השלטון המרכזי ותפקידו לאפשר ביצוע יעיל ואפקטיבי של מדיניותו.
המחוז כפוף להנהלת המשרד הממשלתי, שואב ממנה את סמכויותיו ופועל על פי סדרי עדיפויותיה.
אין הנהלת מחוז אחת לכל משרדי הממשלה, אלא בכל מחוז כמה מנהלי מחוזות, שכל אחד מהם מייצג משרד ממשלתי מסוים וכפוף למדיניות משרדו בלבד.
הדרגים המחוזיים של משרדי הממשלה נבדלים זה מזה, בין היתר, בהיקף סמכויותיהם, במספר המחוזות ובגבולותיהם הגיאוגרפיים.
בשנת 2003 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מרכזיים של מעמד המחוז.
הבדיקה נעשתה במשרדי הרווחה, הפנים והשיכון, בדיקות משלימות נעשו בנש"מ, במשרד האוצר ובמשרד רה"מ.
ממצאי הבדיקה פורסמו בדוח שנתי 54 'ב של מבקר המדינה, עמ5-52.
המבנה הארגוני והמעמד של המחוז .
בדוח צוין, כי מבנה המחוז והתפקידים שהוטלו עליו כמעט לא השתנו מאז קום המדינה עם זאת, זה שנים שוררת בממשלה על משרדיה הכרה שיש בעיות במבנה המחוז, בתפקידיו ובסמכויותיו.
כמה החלטות ממשלה וועדות עסקו בעיקר בחלוקת המדינה למחוזות כדי ליצור אחידות בין משרדי הממשלה בעניין החלוקה למחוזות.
בחינה מקיפה יותר של מכלול הנושאים הנוגעים לדרג המחוזי נעשתה בידי ועדה בין-משרדית בשנת 1997 אך לא הביאה לגיבוש דוח סופי והמלצות; ברוב המשרדים שנבדקו לא חלו שינויים ארגוניים מהותיים, אף כי הדבר נחוץ.
בנוגע למשרדי הפנים, הרווחה והשיכון שהדוח דן בהם, צוין שיש להם קשיים ניכרים בקביעת מדיניות בעניין המחוז, בהגדרת תפקידיו ובשיתופו בהשגת יעדי המשרד.
ביקורת המעקב הנוכחית העלתה, כי מאז הביקורת הקודמת לא החליטו ההנהלות של שלושת המשרדים האמורים לעשות שינויים מבניים ולא קבעו הגדרות חדשות של המבנה הארגוני והסמכויות של המחוזות (פרטים ראו בהמשך).