HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הרכז הודיע כי אם לא ימלא ראש העירייה את התחייבותו עד המועד האמור - יקוזז מלוא סכום המענק ממענקי האיזון לשנת 2008 .
בסופו של דבר התקדמה עיריית בת ים בתהליך הקמת התאגיד, ומשרד הפנים העביר לה בשנת 2007 כ-19 מיליון ש"ח מתקנת מענקים מיוחדים53.
בתשובתו מפברואר 2010 מסר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי הקצאת תוספת תקציב בסך 15 מיליון ש"ח לעיריית בת ים בשנת 2007 מבוססת על שיקוליו המקצועיים של משרד הפנים, והיא אושרה על פי בקשתו.
בשנת 2008 העביר משרד הפנים לעיריית בת ים 8.
6 מיליון ש"ח מתקנת המענקים המיוחדים.
מעיון בסיכום דיון ש התקיים באוגוסט 2008 , בהשתתפות הממונה על אגף התקציבים במשרד האוצר, שהכין משרד הפנים, עולה כי משרד האוצר התנגד להקצאת המענק מתקנת מענקים מיוחדים, כיוון שלטענתו "לא נקבעו קריטריונים מוגדרים ומתאימים" בנושא.
53 הסכום המיועד עבור שנת 2007 הוא15 מיליון ש"ח.
בפועל הועבר סכום של 19 מיליון ש"ח, חלקו בדצמבר 2007 , ככל הנראה על חשבון שנת 2008 .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולמשרד האוצר כי הם לא הציגו טעמים ענייניים להקצאת סכום נכבד מכספי מענקים מיוחדים לעיריית בת ים.
ההסבר שהציג מנכ"ל משרד הפנים למשרד האוצר להקצאה השנתית לעיריית בת ים - כי מדובר בסכום דומה שקיבלה הרשות בשנת 2006 - אינו רלוונטי, ויש חשש כי ההקצאה נעשתה משיקולים לא ענייניים.
לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה חשיבות מיוחדת למתן הסבר כתוב ומפורט נוכח הספקות שהעלו גורמי הבקרה במשרד הפנים, ובכללם חשב המשרד, לגבי מתן המענק לשנת 2007 ונוכח התנגדות משרד האוצר בשנת 2008 .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי אין לתקצב מראש תוספות לרשויות מקומיות ללא קבלת הסבר מפורט ומשכנע ממשרד הפנים בנוגע למידת הנחיצות של ההקצאה ומידת הייחודיות שבבקשה לעומת בקשותיהן של שאר הרשויות.
על משרד האוצר ומשרד הפנים להפסיק את העברת הכספים לעיריית בת ים, מאחר שהם לא הציגו טעמים מפורטים ועניינים שיצדיקו תשלום תוספת תקציב שנתית של מיליוני ש"ח לעירייה זו.
התוספות למענק האיזון .
חישוב מענק האיזון בלא התוספות .
מענק המודל ומימושו : כאמור, ועדת גדיש המליצה על עקרונות ואמות מידה להקצאת מענק האיזון לרשויות המקומיות, כגון הרמה החברתית -כלכלית, גודל האוכלוסייה, שיעורי המסים הנגבים ופירעון מלוות.
הסכום הכולל של המענק הנדרש לאיזון תקציבן של הרשויות המקומיות לפי המודל שקבעה הוועדה (להלן - מענק המודל הכולל) עשוי להשתנות משנה לשנה בהתאם לנתונים העדכניים על כל רשות ורשות, ובשנים 2003 -2010 נע סכום זה בין 2.
מיליארד ש"ח לשנה בשל מגבלות התקציב מעביר משרד האוצר למשרד הפנים בכל שנה סכום הקטן מסכום מענק המודל הכולל, לכן שיעור המימוש הכולל של מענק המודל קטן מ- %100 .
להלן סכומי המענק שהועברו למשרד הפנים לשנים 2007 -2009 )(באלפי ש"ח ושיעורם ממענק המודל הכולל: .
המודל הכולל תקציב מענק האיזון .
(כולל תוספות)* מענק המודל .
86 % 2,514,300 2,894,496 2007 .
41 % 2,629,196 3,042,469 2008 .
64 % 2,411,000 2,989,664 2009 188 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
המקור: נתוני מענק המודל הכולל נלקחו ממשרד הפנים, ונתוני "תקציב מענק האיזון שהעביר משרד האוצר" נלקחו ממערכת "תקציב המדינה וביצועו", משרד האוצר, מעודכן ליום 9.
הנתונים עובדו במשרד המבקר * בניכוי עודפים מחויבים ולא מחויבים מהשנה הקודמת.
מאחר שתקציב מענק האיזון קטן מסכום מענק המודל הכולל, אמורה כל רשות לקבל מענק קטן מהמגיע לה לפי המודל.
המצב הרצוי הוא ששיעור המימוש של המענק בקרב הרשויות יהיה אחיד: אם לדוגמה העביר משרד האוצר למשרד הפנים לשנה מסוימת תקציב מענק איזון ששיעורו 87% מסכום מענק המודל הכולל (כלומר שיעור המימוש הכולל הוא 87% ), ראוי שגם שיעור מענק האיזון שתקבל כל רשות יהיה 87% מסכום המענק שהייתה מקבלת לפי המודל.
שיעור מימוש אחיד משמעותו החלת אמות מידה שוות על כל הרשויות המקומיות בהקצאת המענק השנתי העיקרי הניתן להן.
נוסחת המעבר : כאמור, ערב קבלת המלצות ועדת גדיש היו פערים גדולים - שהגיעו לעשרות אחוזים - בין סכום מענק האיזון שק יבלה כל רשות ובין הסכום שהיה מגיע לה על פי המודל במגבלות התקציב.
רשויות מסוימות קיבלו יותר מהמגיע להן, ורשויות אחרות קיבלו פחות מהמגיע להן.
נוכח זאת קבעה ועדת גדיש תקופת מעבר של שש שנים שתאפשר שינוי הדרגתי בהקצאת המענקים - מהמצב בפועל ערב קבלת המלצות הווע דה, קרי חישוב המענק על פי נוסחת סוארי, עד יישום מלא של המודל במגבלות התקציב.
משרד הפנים החל ליישם את המלצות ועדת גדיש בשנת 2004 .
מכאן שתקופת המעבר הסתיימה בשנת 2009 , ומשנת 2010 שיעור המימוש של מענק המודל אמור להיות אחיד, וכל רשות אמורה לקבל את הסכום שהיא זכאית לו במגבלות התקציב לפי נוסחת גדיש.
כדי לצמצם בהדרגה את הפערים בין הרשויות המקומיות בתקופת המעבר, היה על משרד הפנים להגדיל את המענק המשולם לרשויות שנקבע להן בשנה הקודמת מענק איזון קטן מזה שהיו זכאיות לו, ולהקטין את המענק המשולם לרשויות שנקבע להן מענק גדול מזה שהיו זכאיות לו (להלן - ההתאמות).
לשם כך פיתח משרד הפנים נוסחת מעבר המשקללת את סכום מענק המודל לשנת ההקצאה ואת סכום מענק האיזון ששולם לרשות בפועל בשנה הקודמת, במשקלות שונים (להלן - נוסחת המעבר).
"המענק בפועל" לפי חישובי משרד הפנים (המענק בתוספת הטב ות) : משרד הפנים מנכה מתקציב מענק האיזון האמור להיות מחולק לפי נוסחה סכום כסף ומשתמש בו למתן הטבות לקבוצות מוגדרות ובכך מגדיל את מענק האיזון המשולם להן: תוספת מענק לרשויות מאוחדות, תוספת לרשויות באזור "עוטף עזה" או למועצות אזוריות שבתחום שיפוטן שוכנים יישובים גדולים; מענק לרשויות שאינן זכאיות למענק לפי המודל והטבות נוספות לרשויות מסוימות54 .
יובהר כי הטבות אלה ניתנות נוסף על המענקים שניתנו לקבוצות אלה ממענק השר, מתקנת המענקים המיוחדים או מתקנות ייעודיות, וכי הטבות אלה אינן התוספות למענק האיזון ("שיפוי קיצוץ" ו "מענק חד -פעמי") שבהן נדון בהמשך.
הסכום המתקבל לפי נוסחת המעבר בתוספת ההטבות הוא סכום "מענק האיזון בפועל", כפי שהגדירו משרד הפנים.
לפי מסמכי המשרד, חישוב המענק היה אמור להביא, בתום תקופת המעבר, לשיעור מימוש אחיד של המענק בכל הרשויות.
סכום הכסף שהוקצה עבור הטבות אלה נוכה מתקציב מענק האיזון, ולכן הקצאתו הביאה להקטנת מענק האיזון ששולם לרשויות שאינן שייכות לאותן קבוצות, ובכך .
54 את הסכום הזה מקצה המשרד לקבוצות מוגדרות שקבעובכך מגדיל את מענק האיזון המשולם לרשויות הנמנות על קבוצות אלה, מעבר למה שמגיע להן על פי הנוסחה.
ניכוי סכום זה בא על חשבון חלקן של יתר הרשויות המקומיות המקבלות מענק איזון.
משרד הפנים עשוי לשנות משנה לשנה את סוג הקבוצות הנהנות מהטבות עודפות אלה במסגרת חישוב מענק האיזון.
190 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
הפלה אותן לרעה בחישוב מענק האיזון, האמור להיעשות על פי אמות מידה שוויוניות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי אין לממן הטבות, שאינן כלולות בנוסחת המעבר, מתקציב מענק האיזון.
אם יש קבוצות אוכלוסייה שעקב נסיבות מיוחדות נדרשים להן תקציבים נוספים, יש למצוא להן פתרון תקציבי באמצעות מקור אחר (ובין היתר מענק השר), על פי אמות מידה שיפורסמו בתקנות המיועדות לכך.
יצוין שמשרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר למשרד הפנים בעניין דומה - הוספת הטבה למענק האיזון ששולם ליישובי קו העימות ויש"ע - וציין כי יש לשאוף לכך ש"צרכים ייחודיים ימולאו באמצעות תקציבים ייעודיים"55 .
חלוקת התוספות למענקי האיזון .
משרד האוצר מכין את הצעת תקציב המדינה לשנה או לשנתיים העוקבות ומגישה לפני סוף השנה כהצעת חוק התקציב לכנסת לקבלת אישורה.
ההצעה המאושרת בכנסת (לעיתים לאחר ביצוע שינויים בהצעה שהוגשה) היא התקציב המקורי.
במהלך השנה ייתכנו העברה או הגדלה של סכומים בסעיפי התקציב המקורי, והתקציב על שינוייו המתקבל בסוף השנה הוא התקציב הסופי .
לצורך ביצוע השינויים בתקציב מגיש משרד האוצר לוועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים) בקשות לאישור שינויים אלה.
סעיף 11 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), קובע הוראות לביצוע השינויים בתקציב.
חוק זה כמעט אינו עוסק בהעברה מסעיף תקציב אחד למשנהו, וכדי להעביר סכומי כסף מסעיף לסעיף משתמש משרד האוצר בסעיף הרזרבה הכללית כסעיף מעבר.
העברת סכומים מהרזרבה הכללית לתכנית בסעיף תקציב טעונה הודעה של שר האוצר לוועדת הכספים, אולם כל העברה שמעל שיעור וסכום קטנים יחסית שנקבעו בסעיף 12 לחוק יסודו ת התקציב טעונה אישורה המוקדם של ועדת הכספים.
כך העברת כספים מסעיף הרזרבה הכללית בתקציב המדינה אל סעיף תקציב 18 מחייבת קבלת אישור ועדת הכספים, לפי הסכומים והשיעורים המפורטים בסעיף 12 .
לחוק יסודות התקציב הפעולות התקציביות מרמה של סעיף תקציב עד רמה של תכנית תקציב ייעשו בידי שר האוצר על פי הצעת השר הנוגע בדבר או ממונה אחר על סעיף תקציב.
שינויים אלה בתקציב המדינה אמורים לבוא לדיון ולאישור של ועדת הכספים של הכנסת או מחייבים מתן הודעה לה, כיוון שביצועם הוא בגדר שינוי סדר העדיפויות בתקציב המדינה.
לעומת זאת, העברת סכומים מתקנה תקציבית אחת לרעותה בתוך תכנית תקציב אינה דורשת את אישור ועדת הכספים, ואף לא נדרש להביא פעולה זו לידיעתה.
לעתים השר העומד בראש משרד ממשלתי ומנכ"ל משרדו יוזמים אצל אגף התקציבים במשרד האוצר יצירת תקנות תקציביות חדשות לצורך מתן מענקים חדשים או ביטולן של תקנות ישנות בהתאם לצורכי המשרד.
משרד האוצר בודק אם פעולות תקציביות אלה נחוצות ואפשריות, ואם הוא מאשרן הוא מבצע אותן.
אף הוא עשוי ליזום בעצמו יצירה או ביטול של תקנה תקציבית, אם ראה צורך בכך.
55 ,מבקר המדינהדוח שנתי 50ב ( 2000 '), עמ503 .
192 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
משרד האוצר מתקצב תקנות אלה כך בסכום המתאים לייעודן, וזאת במג בלת תקציב המדינה.
לעתים נעשים לאחר אישור התקציב שינויים מהותיים באופן הקצאת התקציב, ובכלל זה נקבעות אמות מידה חדשות לחלוקת כספים בהיקף גדול או נעשים שינויים באמות מידה כאלה, באופן המביא למעשה להנהגת סוג חדש של מענק.
בשנת 2007 תקצב משרד האוצר בתקציב המקורי תוספת למענק האיזון בסך 97 מיליון ש"ח.
בשנת 2008 תקצב בתקציב המקורי תוספת למענק האיזון בסך כ- 220 מיליון ש"ח ועוד כ -80 מיליון ש"ח אושרו לאחר אישור התקציב כתוספת לתקציב מענק האיזון בידי ועדת הכספים, ובסך הכול היה סכום התוספת למענק האיזון כ -300 מיליון ש"ח .
בשנת 2009 תקצב משרד האוצר בתקציב המקורי תוספת של כ-90 מיליון ש"ח וקיבל את אישורה של ועדת הכספים לעוד תוספת של 413 מיליון ש"ח, ובסך הכול היה סכום התוספת למענק האיזון כ-500 .
מיליון ש"ח הסכום הכולל של התוספות לשנים 2007 -2009 היה900 מיליון ש"ח.
משרד האוצר תקצב את כל התוספות ברמת תקנות תקציב.
אף שתוספות אלה תוקצבו בתקנות שונות ואף שחלקן תוקצבו בתקציב המקורי וחלקן בשינויי התקציב, במהותן הן חלק ממענק כללי לאיזון.
בהקצאת התוספות הבחין משרד הפנים בין שני סוגים: התוספת האחת, המכונה במשרד "שיפוי קיצוץ", נועדה לדבר יו "לפצות" רשויות מקומיות שמענק האיזון שלהן הוקטן במסגרת ההתאמות כדי להגיע לשיעור מימוש אחיד של מענק המודל.
את התוספת השנייה, המכונה לעתים "מענק חד -פעמי", חילק משרד הפנים לרשויות המדורגות במקום נמוך בדירוג החברתי-כלכלי.
להלן ריכוז הנתונים על סכומי התוספות לשנים 2007 -2009 (באלפי ש"ח) (להלן- טבלת סכומי התוספות): .
התוספות הכינוי בדוח זה לתוספות השנה .
18010172 97,000 )"תוספת (לפי נוסחת "שיפוי קיצוץ 2007 .
18010101 150,000 "תוספת א" (העלאת הסף המזערי של שיעור .
המימוש של הרשויות ל- 74.
18010172 149,000 )""תוספת ב" (לפי נוסחת "שיפוי קיצוץ .
18010143 175,000 *)"תוספת ג" (לפי נוסחת המעבר 2009 .
18010172 329,000 "תוספת ד" (לפי נוסחאות "שיפוי קיצוץ" ו"מענק .
המקור: מערכת המרכב"ה, 6.
* לפי הסברי משרד האוצר, כספים המוקצים לאותה המטרה ולפי אותם הקריטריונים אמורים להיות מתוקצבים באותה תקנה תקציבית.
למרות זאת, משרד האוצר לא תקצב את תוספת ג (שהוקצתה לפי נוסחת המעבר למענק האיזון) בתקנה הגדולה (תקנת מענק האיזון) אלא בתקנה נפרדת.
משרד הפנים נשען על הפרדה תקציבית זו כשלא החשיב את כספי תוספ ת ג כחלק ממענק האיזון לצורך החישוב של שיעור מימוש מענק המודל בקרב הרשויות המקומיות.
כלומר, שיעור המימוש שמציג משרד הפנים נמוך ממה שהוא באמת.
משרד מבקר המדינה בדק אם התוספות למענק האיזון בשנים 2007 -2009 הוקצו בהתאם להמלצות ועדת גדיש.
נמצא כי בשנים 2007 -2009 הקצה משרד הפנים 575 מיליון ש"ח מתוך 900 מיליון ש"ח האמורים לעיל שלא לפי נוסחת המעבר אלא לפי נוסחאות פנימיות שקבע ולמעשה לא פעל לפי המלצות ועדת גדיש, שאומצו בידי הממשלה.
עוד נמצא, כי ההקצאה בדרך זו נעשתה על דעתו של אגף התקציבים שבמשרד האוצר, שכן אגף התק ציבים תקצב בדרך כלל את מענק האיזון המקורי בתקנת 194 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
מענק האיזון (התקנה הגדולה), להקצאה לפי נוסחת המעבר, ואילו את התוספות תקצב בדרך כלל בתקנות אחרות להקצאה לפי נוסחאות אחרות, כמפורט להלן: משרד הפנים 195 .
בשנים 2007 -2009 תקצב משרד האוצר את התוספות למענק האיזון שבתקציב המקורי בתקנת המענקים המיוחדים, אף על פי שכאמור ייעוד התקנה לא התאים לייעוד הכספים, ומשרד הפנים חילק את הכספים לפי נוסחה השונה מנוסחת המעבר.
כאמור לעיל, שינויים בתכנית תקציב טעונים אישורה של ועדת הכספים או מתן הודעה לה.
לעומת זאת, שינויים בתקנת תקציב אינם מחייבים אף מתן הודעה לוועדה.
בשנים 2008 -2009 קיבל משרד האוצר את אישורה של ועדת הכספים להעביר סכומים מסעיף הרזרבה הכללית בתקציב המדינה לתכנית בסעיף התקציב 18 , לשם הוספת הסכומים למענק האיזון לרשויות המקומיות.
לאחר שקיבל משרד האוצר את אישור ועדת הכספים להעברת הכספים לסעיף האמור לשם הקצאתם למענק האיזון, הוא העביר את הכספים לתקנה תקציבית שונה מהתקנה הגדולה, ומאחר שמדובר בהעברה מתקנה לתקנה, לא היה עליו להביא שינויים אלה לאישור ועדת הכספים או לידיעתה.
דבר זה אפשר למשרד האוצר ולמשרד הפנים לשנות את אופן הקצאת כספי מענק האיזון ולא להקצותם לפי המלצות ועדת גדיש אלא לפי כללים שקבע משרד הפנים ולהציג שינוי זה כפעולה תקינה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי מן הראוי שיגדיר את סכומי מענק האיזון המתוקצבים בתקנה הגדולה ברמה של תכנית תקציב ולא ברמה של תקנה כדי ששינויים בהם יהיו באישור ועדת הכספים או בידיעתה.
כל כספי התוספות למענק האיזון וכספי מענק האיזון שבתקנה הגדולה מהותית הם בעלי ייעוד אחד - איזון כללי ושוטף של תקציב הרשויות המקומיות, ועל כן יש לתקצב כספים אלה באותה תכנית תקציב.
גם בשל הסכום הגדול של מענק האיזון ותוספותיו ראוי שיוגדרו ברמה של תכנית תקציב: הבאת שינויים בתקציב בסכומים גדולים לעיונה של ועדת הכספים - אם לדיון ואם לידיעה - היא חיונית כדי לאפשר לרשות המחוקקת לממש את סמכות היסוד שלה לקבוע את סדר העדיפויות בתקציב המדינה.
משרד האוצר הדגיש לפני משרד מבקר המדינה בתשובתו מדצמבר 2010 כי "התוספת למענקי האיזון הועברה בשלב ראשון לתקנת מענקי האיזון שכן באותה העת טרם הועברה ממשרד הפנים בקשה לחלוקה אחרת.
רק לאחר קבלה ובחינה של הצעת משרד הפנים לחלוקה האחרת הועברה התוספת לתקנה שונה".
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי על פי החלטת הממשלה, כספי מענק האיזון יחולקו לפי המלצות ועדת גדיש, קרי נוסחת גדיש או נוסחת המעבר.
אין מסמכותם של משרד הפנים ושל משרד האוצר לעשות שינויים מהותיים בהמלצות אלה שיסיטו כספים מהקצאה על פי הנוסחה שנקבעה בדוח גדיש לנוסחה אחרת, גם אם הנוסחה החדשה אינה שרירותית.
משרד הפנים אינו מחשיב את התוספות כחלק ממענק האיזון, כפי שעולה מתשובתו ממרס 2010 למשרד מבקר המדינה, שלפיה הוא "מבחין בין התוספות החד פעמיות השונות שניתנו לרשויות המקומיות לבין מענק האיזון.
כללי ההקצאה לכל תקנה שונים".
196 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי משרד האוצר מעביר לו תוספות למענק האיזון בכל שנה, ומכאן שתוספות אלה אינן חד-פעמיות כלל ועיקר.
מענק האיזון והתוספות לו הם מענקים כלליים, ובמהותם הם היינו הך.
פעולת ההפרדה שעושה משרד הפנים בין השניים היא למעשה הפחתת סכומים ממענק האיזון או קיצוץ פנים -משרדי במענק האיזון המחושב לפי נוסחת גדיש ויצירת מענק חדש המורכב מהסכום שהופחת (התוספות).
הסטת סכומים גדולים מדי שנה מהסכום המוקצה לפי נוסחת גדיש והקצאתם לפי נוסחאות אחרות - על ידי קביעת אמות מידה חדשות לחלוקת הכספים או שינוי אמות המידה שנקבעו - מחייבת את אישורה של הממשלה.
אי-השגת שיעור מימוש אחיד בתום תקופת המעבר כאמור, תקופת המעבר ליישום מלא של נוסחת גדיש הסתיימה בסוף שנת 2009 .
בדברי ההסבר להקצאת מענק האיזון והתוספת למענק לשנת 2009 , שהתפרסמו באמצע נובמבר אותה שנה באתר האינטרנט של משרד הפנים, צוין כי "בשנת 2009 השלים משרד הפנים את התאמת שיעורי מימוש המענק ביחס למודל ההקצאה, במעבר מהקצאה על פי נוסחת סוארי להקצאה על פי נוסחת גדיש".
לצורך בדיקת מגמת הצמצום של ההבדלים בשיעורי המימוש בין הרשויות המקומיות בשנים 2007 -2009 :ביצע משרד מבקר המדינה שתי בדיקות 1.
בדיקה של מידת ההצלחה בהשגת שיעור מימוש אחיד של מענק המודל בתום תקופת המעבר, על ידי חישוב סטיית התקן של שיעורי המימוש.
סטיית תקן אפס תעיד על מימוש אחיד, וככל שסטיית התקן גדולה יותר כך גדל אי-השוויון.
הועלה כי שיעורי סטיית התקן בהקצאת מענק האיזון הכולל את התוספות לשנים 2007 -2009 :היו כמתואר להלן המקור: הנתונים נלקחו ממשרד הפנים ועובדו במשרד מבקר המדינה.
נמצא כי בשנים האמורות לא הייתה יציבות בצמצום סטיית התקן, ובשנת 2008 היא אף גדלה, ומכאן שבאותה שנה גדלו הפערים בין שיעורי המימוש.
אמנם ניכרת מגמה כללית של צמצום פערים משנת 2007 לשנת 2009 , אולם אופן הקצאת כספי התוספות לא הביא את משרד הפנים להשגת שוויון בין הרשויות המקומיות בהקצאת המשאבים על פי מענק המודל, ובתום שנת 2009 עדיין הייתה סטיית תקן בשיעור ניכר, שמשמעה פערים לא קטנים בין הרשויות המקומיות בשיעורי מימוש מענק המודל.
עוד בדק משרד מבקר המדינה את ההשפעה של אופן הקצאת התוספות למענק האיזון על השגת השוויון בהחלת כללי ההקצאה לרשויות המקומיות.
לשם כך חישב משרד מבקר המדינה את סך הערכים המוחלטים של מרחקי השיעורים של מענקי האיזון בפועל משיעור המימוש הכולל, וזאת בשני מצבים: ללא התוספות ועם התוספות.
ככל שסך המרחקים קטן יותר, כך השוויון בהחלת כללי ההקצאה גדול יותר.
יוער כי אמנם יש משמעות לערך המוחלט של המרחקים, אך בעיקר להבדל בין התוצאות בשני המצבים בכל שנה, ולשינוי משנה לשנה.
להלן הצגה גראפית של תוצאות החישוב: המקור: הנתונים נלקחו ממשרד הפנים ועובדו במשרד מבקר המדינה.
הנתונים מצביעים על כך שהקצאת כספי התוספות הגדילה את אי -השוויון בכל אחת מהשנים 2007 -2009 , לאחר הכללת התוספות, ובייחוד בשנת 2008 .
בסוף שנת 2009 עדיין היו רשויות שקיבלו יותר מהסכום המגיע להן על פי שיעור המימוש של מענק המודל ורשויות שקיבלו פחות מהמגיע להן על פיו.
משרד הפנים מסר בתשובתו ממרס 2010 למשרד מבקר המדינה כי "בהתאם להקצאת מענק האיזון מתקנת מענק האיזון לרשויות המקומיות שנסתכמה בשנת 2009 בסך של כ-2 מיליארד ש"ח נמצא כי שיעורי המימוש של הרשויות המקומיות זהים ודומים וכי הושלם ההליך של התאמת שיעורי המימוש".
יצוין שלפי חישובי משרד מבקר המדינה ומשרד האוצר, בשנת 2009 הסתכם מענק האיזון על תוספותיו בכ -2.
5 מיליארד ש"ח, ולא כ -2 מיליארד ש"ח - הוא 198 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
סכום התקציב המקורי שתוקצב בתקנת מענק האיזון ואינו כולל את כספי המענק שנוספו במהלך השנה ותוקצבו בתקנות אחרות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי מענק האיזון אינו מסתכם בתקציב המקורי אלא כולל גם את התוספות המועברות כמענק כללי לאיזון לרשויות המקומיות במהלך השנה, וכי לא ייתכן לבחון את שיעורי המימוש על חלק ממענק האיזון.
על משרד הפנים למלא את חובתו לפי החלטת הממשלה לחלק את כספי מענק האיזון לפי המלצות ועדת גדיש.
אמות המידה לחלוקת התוספות והשפעתן על שיעורי המימוש של מענק המודל שנת 2 0 0 7: אמות המידה שנקבעו להקצאת התוספת בשנת 2007 )היו: (א הרשות זכאית למענק בהתאם לנוסחת גדיש; (ב) הרשות מדורגת ברמה 6 ומטה בדירוג החברתי -כלכלי; (ג) מענק האיזון שקיבלה הרשות בשנת 2007 קטן ביותר מ -1% מהמענק שקיבלה בשנת 2006 ; (ד) שיעור המימוש של מענק המודל בשנת 2007 לפני קבלת התוספת קטן מ- 100% ; (ה) לאחר קבלת התוספת לא יפחת שיעור הקיצוץ מ-1% .
סכום המענק שנקבע לרשויות שעומדות באמות מידה אלה הוא ההפרש בין סכום המענק שקיבלו בשנת 2006 ובין99% מסכום המענק שקיבלו ב- 2007 .
מהאמור לעיל עולה כי משרד הפנים החזיר לרשויות המקומיות ברמה חברתית-כלכלית 6 ומטה כמעט את כל הסכום שקוצץ ממענק האיזון שלהן במסגר ת ההתאמות לפי דוח גדיש.
כלומר, מה שלקח ביד אחת, החזיר ביד השנייה.
יודגש כי בשנת 2007 העניק משרד הפנים תוספת למענק האיזון גם לרשויות מקומיות ששיעור מימוש מענק המודל שלהן היה גדול מ - 86.
9% - הוא שיעור המימוש הכולל לשנה זו (אופקים, אור יהודה, בית דגן, בת ים, חצור, ירוחם, נתיבות, עמנואל, קצרין ועוד).
את התוספת כינה המשרד "שיפוי קיצוץ".
בעקבות התוספת האמורה היה שיעור המימוש של הרשויות האמורות גדול מ- 100% ואף מ- 110% מסכום מענק המודל, והדבר האט במידה ניכרת את ההתקרבות אל השגת שוויון בשיעור המימוש בכלל הרשויות המקומיות בתום תקופת המעבר.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי הקצאת מענק איזון הגדול מסכום מענק המודל פוגעת במובהק ברשויות מקומיות המקבלות מענק קטן מהסכום שהן זכאיות לו אף בהתחשב במגבלת התקציב.
יתר על כן, לגבי חלק גדול מהרשויות שקיבלו את תוספת "שיפוי קיצוץ" היה הפער בין סכום המענק שקיבלו בשנת 2007 כולל התוספת ובין הסכום שקיבלו בשנת 2006 מצומצם יחסית (כ - 1.
3% ), ולא הייתה הצדקה לתת להן מענק החורג אף מהסכום שהיו זכאיות לו לפי המודל.
כדי להגיע במועד להחלת אמות מידה שוות על כל הרשויות המקומיות, היה על משרד הפנים כבר בשנת 2007 להעמיק את קיצוץ המענק הניתן לכל אותן רשויות ששיעור מימוש המודל שלהן לאחר התוספות היה גדול מ- 100% .
200 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
שנת 2 0 0 8: משרד הפנים חילק את תוספת א לרשויות מקומיות כך שיגיעו לשיעור המימוש המזערי ( 74.
5% ) של מענק המודל (לפני הקצאת תוספת ב) כדי להתקרב לשיעור מימוש אחיד.
תוספת זו נוספה למענק האיזון שחושב לפי נוסחת המעבר.
כאמור, שיעור המימוש של מענק המודל הכולל לשנת 2008 היה 86.
לפי נתוני מערכת מרכב"ה, משרד הפנים הקצה לרשויות המקומיות בשנת 2008 149 מיליון ש"ח מתקנת המענקים המיוחדים והגדירם "שיפוי קיצוץ" ( תוספת ב).
אלה הכללים שנקבעו להקצאת תוספת ב: (א) זכאיות לתוספת רשויות שמענק האיזון שלהן לשנת 2008 , כולל תוספת א, קטן ממענק האיזון לשנת 2007 כולל התוספת; (ב) רשויות מקומיות המדורגות ברמה 1-3 בדירוג החברתי -כלכלי יקבלו את מלוא ההפרש בין המענק שקיבלו לשנת 2007 ובין המענק שהן זכאיות לו לשנת 2008 ; (ג) רשויות המדורגות ברמה4 ומעלה יקבלו90% מההפרש האמור (למעט עיריות באר שבע ובת ים שיקבלו מענק ששיעורו 50% בלבד מההפרש); (ד) הסכום שייוותר לאחר הקצאה זו יחולק באופן יחסי56 בין כלל הרשויות המקומיות מסעיפים ב ו-ג לעיל.
יוצא אפוא כי גם בשנת 2008 החזיר משרד הפנים לחלק מהרשויות המקומיות כמעט את כל הסכום שהופחת ממענקיהן במסגרת ההתאמות.
בפועל, הפערים בשיעור המימוש גדלו לאחר מתן תוספת ב (ראו גרף 3 .
)לעיל נמצא כי משרד הפנים הקצה תוספות למענק האיזון באופן שגרם לסטיות של עשרות אחוזים משיעור המימוש הכולל של מענק המודל ולפערים של עשרות אחוזים בין הרשויות המקומיות מבחינת שיעור המימוש.
להלן כמה דוגמאות לרשויות מקומיות ששיעור המימוש שלהן היה רחוק במידה ניכרת משיעור המימוש הכולל לאחר הקצאת תוספת ה"שיפוי קיצוץ" בשנת 2008 (הסכומים באלפי ש"ח): .
8% מהמענק שחושב לפי סעיפים ב ו-ג לעיל.
202 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב משרד הפנים 203 .
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משרד הפנים כי נתוני ההקצאה בפועל שהובאו לעיל לשנים 2007 -2008 מלמדים שהקצאת הכספים לרשויות המקומיות ששיעור המימוש שלהן היה קטן מהשיעור הכולל לא נעשתה באופן המיטבי לצורך השגת המטרה של שיעור מימוש אחיד.
מצב שבו יש רשויות מקומיות שלאחר הקצאת התוספות מגיעות לשיעור מימוש גבוה בהרבה מהשיעור הכולל, ובה בעת רשויות אחרות נשארות לאחר קבלת התוספות עם שיעור מימוש נמוך משיעור המימוש הכולל, מבטא למעשה הקצאה בלתי שוויונית.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי היה עליו לבחון מראש את תוצאות הקצאת התוספות לפי אמות המידה שקבע.
משהתברר לו ששיעורי המימוש של מקצת הרשויות גבוהים בהרבה מהשיעור הכללי, היה עליו להקטין את סכומי המענקים לאותן רשויות ולהקצות סכומים אלה לרשויות ששיעור המימוש שלהן נמוך, כדי לקרבו לשיעור המימוש הכולל.
במעבר מהקצאה לפי נוסחת סוארי להקצאה לפי נוסחת גדיש אין מנוס מכך שרשויות מקומיות שקיבלו מענק איזון בסכום הגדול מהמגיע להן יספגו קיצוץ תקציבי משמעותי יותר.
שנת 2 0 0 9 : מעיון במסמך הכללים להקצאת התוספות לשנת 2009 עולה כי משרד הפנים החליט להקצות 165 מיליון ש"ח לפי הכללים שלהלן: (א) המענק יוקצה רק לרשויות הזכאיות למענק איזון לפי נוסחת גדיש; (ב) יינתן משקל לכל נפש לפי הדירוג החברתי -כלכלי: ממשקל של 100% ברשות מקומית המדורגת ברמה 1 , ועד 0% ברשות המדורגת ברמה 10 (ג) יינתן משקל לכל נפש לפי מקומה של הרשות במדד הפר יפריאליות57 : ממשקל של %100 לנפש ברשות המדורגת ברמה 1 במדד זה ועד 7.
5% לנפש ברשות המדורגת ברמה10 במדד זה.
(ד) יינתן משקל מדורג לשיעורי הארנונה הנגבית: משיעור של 100% מהמענק המחושב לפי סעיפים א -ג לרשות הגובה יותר מ-50% מהארנונה ועד שיעור של 25% מהמענק המ חושב לפי סעיפים אלה לרשות שאינה גובה ארנונה כלל.
(ה) מענק האיזון כולל התוספת למענק לא יעלה על מענק המודל לשנת 2009 .
בפועל תקצב משרד האוצר את תקנת המענקים המיוחדים בסך343 ,מיליון ש"ח מזה הקצה משרד הפנים סכום של 329 מיליון ש"ח על פי הכללים האמורים (תוספת ד): מתוך הקצאה זו הגדיר משרד הפנים כ -107 "מיליון ש"ח "שיפוי קיצוץ וכ-219 מיליון ש"ח- "מענק חד-פעמי".
נותר עודף של יותר מ -3 מיליון ש"ח.
כל הסכומים הוקצו לפי נוסחאות שונות שקבע משרד הפנים ולא לפי נוסחת המעבר.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד הפני ם כי לא ייתכן שכללים להקצאה של סכומים בהיקף נרחב (עשרות מיליוני ש"ח בשנה ומעלה) ישתנו משנה לשנה בלי בחינה של תרומתם של השינויים להשגת .
57 מדד שפותח בידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ונותן ביטוי למרחק הפיזי של הרשות המקומית מגבול מחוז תל אביב, הנחשב מוקד הפעילות הכלכלית במדינה, ולמידת הנגישות הפוטנציאלית למחוז זה.
פרמטרים אלו עשויים להשפיע על מצבה הכספי (רמת הכנסותיה) ומקומה של הרשות המקומית בדירוג החברתי-כלכלי.
המדד מסייע למשרדי הממשלה בהקצאת משאבים לאזורים מרוחקים מ"הלב" הכלכלי של המדינה.
204 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
היעד - שוויון בהחלת הכללים לחלוקת המשאבים הציבוריים לרשויות המקומיות כפי שקבעה ועדת גדיש ואישרה הממשלה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי לנוכח האמור לעיל היה עליו להעביר את תוספת התקציב לתקנת מענק האיזון לחלוקה על פי נוסחת המעבר, שהיא שוויונית וחוברה על פי המלצותיה של ועדה ציבורית כדין ואושרה בידי הממשלה.
משרד האוצר מסר בתשובתו מפברואר 2010 למשרד מבקר המדינה, כי "סוכםבין משרד האוצר ובין משרד הפנים כי ברירת המחדל להקצאת תוספות 413 מיליון ש"ח בהתאם להחלטת שר האוצר תהיה על פי נוסחת מענק האיזון".
אולם "במידה שמשרד הפנים יציע חלופת הקצאה שתצמצם פגיעה ברשויות חלשות (בעקבות תקצוב מענקי האיזון בסכום הנמוך מסכום מודל גדיש וכן ה תאמות במעבר בין מודל סוארי לגדיש) ומשרד האוצר יאשרה, תוספת התקציב תוסט לתקנות ייעודיות שתאפשרנה הקצאה בהתאם לחלופה זו".
משרד האוצר מסר עוד בתשובתו כי 165 מיליון ש"ח מתוספת ד הוקצו כמפורט לעיל, ואילו סכום של 164 מיליון ש"ח נוספים הוקצו לפי נוסחה המתבססת על אמות המידה האלה: הרשויות הזכאיות למענק איזון מסכום זה הן רשויות המדורגות ברמה חברתית -כלכלית 1-3 וגובות לפחות 40% מהארנונה, ורשויות המדורגות ברמה 4-6 וגובות לפחות 55% מהארנונה.
מתוך קבוצה זו, רשויות ברמה 1-3 יקבלו תוספת של 70% מההפרש בין מענק האיזון שקיבלו בשנה הקודמת למענק שהן זכאיות לו בשנה הנוכחית, ואילו רשויות ברמה 4-6 יקבלו תוספת של 40% מהפרש זה.
לעומת זאת, רשויות המדורגות ברמה4-6 ונמצאות בפריפריה יקבלו תוספת של 60% .
מההפרש האמור עוד מסר משרד האוצר בתשובתו כי "במטרה לצמצם ככל הניתן את מידת הפגיעה ברשויות החלשות ומתוך רצון לתמרץ גבית ארנונה, הוחלט לתקצב את שיפוי הקיצוץ בתקנה שונה מתקנת מענקי האיזון ולהקצותו בהתאם לנוסחאות מיוחדות.