HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
את הרכיב העוסק בתיעוד תוצאות פע ולות הבקרה שמבצע האגף לגריאטריה במוסדות האשפוז הסיעודיים, שהיה חלק מתכולת המערכת (להלן - מודול בקרת המוסדות), החל המשרד לפתח רק בשנת 2008 .
עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2008 .
טרם הסתיים פיתוחו בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה טען המשרד כי באוגוסט 2005 הוא סיים לפתח את התכולות שסוכם עליהן, וזה מבחינתו מועד הסיום של הקמת המערכת ותחילת הפעלתה.
בשנים 2006 -2008 ,נעשו פעולות של המשך הטמעה תחזוקה ותפעול שוטף.
פיתוחים נוספים נעשו בשל שינויים שחלו בתנאי ההתקשרות בין המשרד לבין המוסדות הגריאטריים.
עוד ציין ש"עלייה לאויר של מערכת כה מורכבת תוך פחות משנה אחת, מול מאות משתמשים הפרוסים ברחבי הארץ, מול כ -300 ספקי שירות, ולאחר ביצוע טיוב והסבת נתונים, כולל התממשקות לפרויקט מרכב"ה מהווה הישג בקנה מידה עולמי".
בהתייחס לתשובת המשרד מעיר משרד מבקר המדינה כי המשרד לא המציא תכנית עבודה מפורטת לכל משך הפיתוח של המערכת, ולכן אין .
13 )נוהל מפת"ח (מסגרת פיתוח ותחזוקה - נוהל מסגרת שקבע החשכ"ל לפיתוח ולתחזוקה של מערכות ממוחשבות במשרדי הממשלה.
הנוהל מפרט מהם השלבים בחיי המערכת הממוחשבת ומהם התוצרים הנדרשים בכל אחד מהשלבים.
הנוהל נקבע על פי החלטת ועדת השרים לכלכלה מאוקטובר 1991 , שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה, ועל פי הוראות התכ"ם, והוא נוהל מחייב במשרדי הממשלה.
תמונה ברורה של התכולות שסוכם לממש עד ל"עלייה לאוויר" ושל מצב פיתוחן והטמעתן.
מהאמור לעיל עולה כי על אף שההחלטה להקים מערכת מידע חדשה לניהול האשפוז הסיעודי התקבלה ב- 1998 , החל פיתוח המערכת רק ב- 2004 , .
שש שנים מאוחר יותר ב- 2001 החליט המשנה למנכ"ל דאז לפתח מערכת על פי הצעה שהגיש האגף לגריאטריה, אולם החלטה זו לא מומשה בשל מחלוקת בין האגף לגריאטריה לאגף המחשוב.
בשנת 2004 החליט המשרד להקים מערכת על בסיס תכנת SAP .
ההחלטה לא התבססה על ניתוח חלופות כנדרש לפי נוהל מפת"ח.
בהתייחסו להערת משרד מבקר המדינה כי תהליך קבלת ההחלטות לא נעשה במתכונת נוהל מפת"ח, טען משרד הבריאות בתשובתו מנובמבר 2008 כי "נוהל מפת"ח .
אינו תומך באופן מלא בהנחיות לגבי מערכות על פלטפורמה SAP עקב טרמינולוגיה שונה במוצרי תכנה של חברת SAP .
ברמה העליונה המשרד השתמש בנוהל מפת"ח והפעיל שיקול דעת לגבי התוצרים ברמה של עץ מוצר לכל אורך חיי הפרויקט".
עוד טען כי עוד משנת 2001 דרשה ועדת ענ"א מרכזית במשרד האוצר מהמשרד לבחון פתרונות באמצעות פלטפורמת SAP , וכי נעשתה בחינה מקצועית ומעמיקה של פתרון כזה.
בהתייחס לתשובת המשרד, חוזר ומעיר משרד מבקר המדינה כי המשרד לא הציג חלופות לפתרון, ערוכות ומנותחות כנדרש על פי נוהל מפת"ח.
ניתוח החלופות אמור להיעשות בשלב האפיון, שהוא קודם לקבלת ההחלטה על התכנה שתעמוד בבסיס המערכת, כלומר בטרם נבחרה תכנת SAP .
דווקא ברמה הזאת של הניתוח, המכונה בתשובת המשרד "הרמה העליונה", לא עשה המשרד שימוש במתודולוגיה של נוהל מפת"ח לצורך ביסוס החלטותיו.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי במסמכים שנמסרו לעיונו אין ביסוס לטענת המשרד כי נעשתה בחינה מקצועית ומעמיקה של הפתרון המבוסס על תכנת SAP.
מסמכי הייזום והאפיון של מערכת אג"ם .
נוהל מפת"ח, המחייב בפיתוח וניהול מערכות מידע במשרדי הממשלה, מדגיש את הצורך לתעד את כל השלבים במחזור החיים של מערכות המידע.
התיעו ד אינו פורמלי בלבד, אלא משולב בתהליך הפיתוח ומשמש כלי מידע ואמצעי לקבלת החלטות של הנהלת המשרד ושל בעלי העניין וגורמים אחרים המעורבים בפרויקט.
שלב הייזום הוא שלב מחייב ביציאה לפרויקט של פיתוח מערכת מידע את מסמך הייזום יש לבסס על השלד של עץ המערכת14 .
בנוהל מפת"ח זהו מסמך המספק להנהלת המשרד בסיס להחליט אם וכיצד תפותח המערכת.
למשרד מבקר המדינה לא הומצא, למרו ת בקשתו, מסמך הייזום של המערכת.
נוהל מפת"ח קובע ששלב אפיון המערכת, הבא אחרי שלב הייזום, הוא שלב חשוב במחזור החיים של פיתוח מערכת המידע וניהול הפרויקט, ובו מוגדרת מהות המערכת הנדרשת.
במסמך האפיון נבנה לראשונה עץ מערכת כמעט מלא, והוא משמש מצע לדיון בתכני המערכת ו מציג את החלופות להמשך הפרויקט ואת משמעויותיהן.
התברר כי המשרד לא הכין מסמך אפיון למערכת אג"ם כנדרש על פי נוהל מפת"ח.
הוראת תכ"ם - ספר מינהל כספי, קובעת כי ועדת ההיגוי המשרדית לענייני מחשוב, בראשות מנכ"ל המשרד או הסמנכ"ל למינהל, אמורה בין שאר תפקידיה לפקח על האגף למערכות מידע במשרד ולוודא שכל יישום חדש יפותח ויתועד לפי נוהל מפת"ח.
משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שהנהלת המשרד, באמצעות ועדת ההיגוי המשרדית לענייני מחשוב, תוודא כי ניהול ופיתוח המערכת ייעשה בהתאם להנחיות נוהל מפת"ח, דבר שלא נעשה.
מערכת מידע אמורה לשרת גורמים שונים בארגון, ולכן בהקמת המערכת נדרשים מעורבות ושיתוף פעולה של הגורמים האלה.
הדרך המקובלת להבטיח זאת היא במינוי ועדת היגוי לפרויקט ההקמה של המערכת, ובה מנהלים בכירים בעלי סמכות להכריע בנושאים עקרוניים.
הוועדה א מורה לסקור את מצב הפרויקט בפרקי זמן קבועים, ולוודא שהמערכת המפותחת תואמת את האפיון המוסכם ועומדת במסגרת המשאבים שהוקצו לפרויקט, לקבל החלטות על תכולת הפרויקט והמשאבים המוקצים לו, ולהכריע במחלוקות שלא נמצא להן פתרון בדרגים נמוכים.
עד שנת 2008 לא מונתה ועדת היגוי לפרויקט אג"ם.
מנהלת תחום פיתוח באגף המחשוב, (להלן - מנהלת תחום פיתוח) שניהלה בפועל את הפרויקט החל משנת 2004 , העלתה את הבעיות הנוגעות לפרויקט בפני ועדה שמונתה לעסוק בנושא .
14 עץ מערכת מכיל את הרכיבים מהם מורכבת מערכת מידע.
הרעיון של עץ מערכת קובע שניתן לפרק מערכ ת ממוחשבת לרכיבים ותת-רכיבים ברורים ומוגדרים , אשר כל אחד מהם לכשעצמו הוא תנאי הכרחי , והמכלול של כולם הוא תנאי מספיק לפעולתה התקינה.
בין הרכיבים של עץ המערכת מצויים יעדיה, משתמשיה, תהליכי עבודה בהם תתמוך, הטכנולוגיה שתיושם בה, אופן הטמעתה ועלותה.
הגבייה ממשפחות המאושפזים, ובראשה עמד חשב המשרד (להלן - הוועדה לנושא הגבייה).
משרד מבקר המדינה מעיר כי ועדת ההיגוי היא דרג אסטרטגי העושה את עבודת המטה, קובע את היעדים ומכוון את הפעולות.
הובלת הפרויקט נותרה למעשה בידי ועדת היגוי שנועדה לטפל בנושא גביית חובות ממאושפזים, שהיה רק אחד מהנושאים שהמערכת הייתה אמורה לתמוך בהם, ושאינה יכולה לבוא במקום ועדת היגוי.
בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה טען המשרד כי ועדת ההיגוי שהוקמה בתחילת דרכה לצורך העמקת הגבייה בתחום הגריאטריה תפקדה בכל משך הפרויקט וטיפלה בכל המכלול הקשור במערך האשפוז הסיעודי, לרבות פיקוח על פעילות אגף המחשוב, וכי הרכבה ענה על הייצוג המלא הנדרש.
בהתייחסו לתשובת המשרד מעיר משרד מבקר המדינה כי מכתב המינוי של הוועדה לנושא הגבייה עולה שמונתה "ועדת היגוי לגיבוש נוהל אחיד שיחייב את כל לשכות הבריאות בכל הקשור לגבייה בגין מתן שירותים גריאטריים".
אין בכתב המינוי של הוועדה לנושא הגבייה אזכור לפרויקט המחשוב.
כתב המינוי והרכב הוועדה מעידים שהמנדט שהיא קיבלה התמקד בהסדרת תהליך הגבייה ולא בניהול ופיקוח על פרויקט מחשוב.
זאת ועוד, במסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה אין עדות כי נושאים מרכזיים בפרויקט ובהם רכישת שירותים לפיתוח המערכת נדונו בוועדה לנושא הגבייה.
המחשוב השוטף במשרד מתוקצב במסגרת תחום הפעולה הכללי בתכנית "מחשוב ועיבוד נתונים".
במסגרת תכנית התקציב הזאת נכללות תקנות כגון "שירותי מחשוב", וכן תקנות למחשוב תחומים ייעודיים כגון בריאות הנפש ועבודת אחיות.
תקציבי הפיתוח בתחום המחשוב מתוקצבים בתקציב הפיתוח של המשרד בתחום פעולה "פרויקט מחשוב מרכזי" .
משרד מבקר המדינה מצא שאף שפרויקט אג"ם מתנהל כבר ארבע שנים, בשנים 2005 -2008 לא תכנן לו המשרד תקנה ספציפית בתקציב.
בסוף שנת 2005 , שבה הושקעו סכומים ניכרים בפיתוח, אושר תקציב בתקנה "פיתוח מערכת מחשב OTC ,".
ביתר השנים 2006 -2008 , שבהן היו הוצאות ניכרות בגין פרויקט אג"ם, לא תוכננה בתקציב המשרד כל תקנה למימונו.
התקנה שבאמצעותה מומנה כמחצית מעלות הפרויקט בשנים 2005 -2006 .
אושרה, בכל אחת מהשנים, במהלך שנת התקציב משרד הבריאות 547 .
מנתונים שמסרה בספטמבר 2008 ,חשבות המשרד למשרד מבקר המדינה עולה שהעלות של פרויקט אג"ם היא כ-14 מיליון ש"ח, וממנה קרוב למחצית, כ- 6.
8 מיליון ש"ח, מומנה מתוך תקנות תקציב המיועדות לאשפוז חולים סיעודיים וחולים כרוניים, כמפורט להלן: 548 דוח שנתי59ב .
התשלומים לספקים בפרויקט אג"ם בשנים 2004 -2008 )(במחירים שוטפים .
הרכיב עבורו שולם הסכום .
(באלפי ש"ח) שם התקנה שנת .
כוח אדם לפיתוח תכנה 651 פיתוח מערכת מחשב .
כוח אדם להסבה, תמיכה .
והטמעה 494 תחזוקת תכנה יישומית 2005 .
/חומרה, כוח אדם להסבה .
תמיכה/ הטמעה, רישיונות תכנה 2,221 קניית שירותי אשפוז 2005 .
כוח אדם לפיתוח תכנה 3,724 פיתוח מערכת מחשב .
חומרה, שונות, תחזוקת רישיונות .
תכנה 158 קניית שירותי אשפוז 2006 .
כוח אדם לתחזוקת תכנה 1,625 פיתוח מערכת מחשב .
רישיונות תכנה 691 קניית שירותי אשפוז 2007 .
,חומרהכוח אדם לפיתוח תכנה, .
כוח אדם לתחזוקת תכנה, כוח .
אדם להסבה תמיכה והטמעה, .
שונות, תחזוקת רישיונות תכנה 2,136 שירות לחולים כרוניים .
ופעולות מיוחדות 2007 .
כוח אדם לתחזוקת תכנה, שונות 895 קניית שירותי אשפוז 2008 .
כוח אדם לפיתוח תכנה, כוח אדם .
להסבה/תמיכה/הטמעה,שונות, .
תחזוקת רישיונות תכנה 1,437 שירות לחולים כרוניים .
ופעולות מיוחדות 2008 .
14,032 סה"כ משרד מבקר המדינה מעיר כי מימון פעולות פיתוח והטמעה של מערכת אג"ם מתקציבי "קניית שירותי אשפוז" ו"שירות לחולים כרוניים ופעולות מיוחדות", אינו מתיישב עם הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב) לגבי עריכת שינויים בתקצוב של תכנית ולגבי דיווח על הוצאות שהוצאו בביצוע תכנית, שכן תקציבים אלה מיועדים למימון שירותי אשפוז ושירות לחולים כרוניים, ולא למימון פעולות פיתוח והטמעה של מערכת ממוחשבת.
באוקטובר 2005 כתבה מנהלת תחום פיתוח לראש האגף לגריאטריה שפעולות הדרכה, הטמעה, טיוב נתונים והקלדה ממומנות על ידי היחידות המשתמשות במערכת, קרי האגף לגריאטריה, והוסיפה שללא תוספת מימון מהאגף לגריאטריה ייאלץ אגף המחשוב להפסיק את הפעולות לאלתר.
בנובמבר 2005 " ,היא הודיעה לחברה ב' כי על החברה להפסיק לאלתר את פעילותהמאחר והגורמים הרלוונטיים במשרד הבריאות טרם הצביעו על מקור תקציבי לכיסוי חשבוניות בסך כ-2.
"]'חברה ב[ מיליון ש"ח שהועברו על ידי משרד הבריאות 549 .
בנובמבר 2005 נערך דיון אצל המשנה למנכ"ל המשרד בנושא התקצוב של פרויקט אג"ם, ובו הוחלט למצוא מיד מקור תקציבי לכיסוי הגירעון ולהמ שך הפעילות עד סוף שנת 2005 .
ממסמך מדצמבר 2005 של אגף התקציבים במשרד האוצר עולה כי לפי סיכום בין משרדי האוצר והבריאות נקבע כי תינתן בשנת 2005 תוספת תקציבית חד -פעמית בגובה 5 מיליון ש"ח למימון הפיתוח וההפעלה של מערכת אג"ם.
מהאמור לעיל עולה כי המשרד יצר התחייבויות כספיות של כ -2.
3 מיליון ש"ח לחברה ב' בלא שהיה לו מקור תקציבי לכך.
בחוק יסודות התקציב, בסעיף 3 " :, נאמר הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים פלונית את הסכום הנקוב כהוצאה בחוק התקציב השנתי לאותה שנה".
יוצא אפוא כי לכאורה לא פעל המשרד בהתאם לחוק יסודות התקציב ב כך שהתחייב לשלם תמורת עבודות הקמה, הסבה, הדרכה והטמעה של מערכת אג"ם בלי שווידא מראש כי יעמדו לרשותו מקורות תקציביים לכיסוי ההתחייבות.
גם בשנת 2006 לא תקצב המשרד את ההקמה והתחזוקה של מערכת המידע לניהול האשפוז הסיעודי, ואגף המחשוב נאלץ לחזור ולבקש תוספת תקציב לצורך מימון הפרויקט.
מהמסמכים עולה כי אגף תכנון, תמחור ותקצוב במשרד האשים את אגף המחשוב כי הוא מבקש בדיעבד תקציבים לכיסוי הוצאות שכבר נעשו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי נוהל מפת"ח, העלות הכוללת של מערכת ממוחשבת מוגדרת כסך כל ההוצאות הכרוכות בפיתוח המערכת ותחזוקתה לתקופה של לפחות חמש שנים15 .
זאת ועוד, נוהל מפת"ח גם קובע כי ההדרכה, ההטמעה, טיוב הנתונים וההקלדה הם חלק אינטגראלי ובלתי נפרד מתהליך הפיתוח של מערכת.
ההוצאות עליהם אמורות להיזקף אפוא לתקציבי המחשוב ולא לסעיפי תקציב אחרים, כמו תקציב הקודים, שלא יו עדו לכך.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי עלויות ההדרכה, ההטמעה וההסבה של הפרויקט לא הוערכו כראוי ואף לא יועד מראש תקציב למימונן.
בתשובתו מנובמבר 2008 ,למשרד מבקר המדינה טען המשרד כי עלויות ההדרכה ההטמעה, טיוב הנתונים וההקלדה, ולאחר הפעלת המערכת גם העלות של תחזוקת התכנה ומרכז התמיכה, אינן חלק מעלויות הפיתוח של המערכת.
עוד נטען בתשובה כי הנהלת המשרד אישרה שימוש בתקציב הרכישה של שירותי אשפוז למימון פעולות אלה מתוך ראייה כי הן מהוות חלק אינטגראלי מתהליך האשפוז, וכי "החיסכון התקציבי שיושג יאפשר הקצאת מספר 'קודים' גדול יותר בעתיד".
עוד טען המשרד כי בדיון שהתקיים אצל רכז תחום בריאות באגף התקציבים באוצר דאז, בהשתתפות חשב המשרד, אנשי אגף תכנון תמחור ותקצוב ומנהל אגף המחשוב, סוכם על הדרך לתקצוב הפרויקט, כך שבשום שלב לא חרג המשרד מהתקציב שאושר בחוק, וכי חשבי המשרד משנת 2005 ואילך .
15 על פי ההגדרה הוצאות אלה כוללות: הוצאות שוטפות והוצאות חד-פעמיות, הוצאות בפועל (רכש והתקשרויו ת חיצוניות) והוצאות נזקפות (פנימיות), הוצאות ישירות והוצאות עקיפות, בקנייה או בשכירות, בכסף או בכוח אדם וכו'.
משתמשים בתקנות העומדות לרשותם על פי הסיכום עם רכז תחום בריאות באגף התקציבים באוצר.
בתשובתו מינואר 2009 למשרד מבקר המדינה טען אגף התקציבים במשרד האוצר כי הוא לא אפשר בשום שלב לעשות שימוש בסעיפי התקציב הנוגעים לרכש שירותי אשפוז אלא לשם רכישת שירותי אשפוז מבתי החולים הסיעודיים.
עוד ציין כי ככל שנעשה כיום שימוש בתקנת רכש שירותי האשפוז הסיעודי למימון פעילויות אחרות של המשרד יפעל אגף התקציבים מול חשב המשרד להפסקת התנהלות זו.
הערכת העלויות של המערכת : נוהל מפת"ח מגדיר עלות מערכת כסך כל ההוצאות עליה במשך הזמן שנקבע לה במסגרת התכנון.
ברירת המחדל של נוהל מפת"ח לעניין זה היא חמש שנים למערכות רגילות ועשר שנים למערכות ERP 16 , כולל תחזוקה והוצאות שוטפות ל אותה תקופה.
העלות אמורה לכלול את הוצאות ההקמה (פיתוח) ו את ההוצאה השוטפת (תחזוקה ) על המערכת.
את רכיבי העלות יש לפרט לפי שנות תקציב, ואם אין כוונה לפתח את כל רכיבי המערכת כיחידה אחת אלא בשלבים, יש לפרט את העלות גם לפי מהדורות או יחידות מסירה של המערכת.
ביוני 2004 העריך אגף המחשוב כי עלות ההקמה של המערכת באמצעות תכנת .
6 מיליון ש"ח17, מתוכם כ- 680,000 ש"ח עלות פיתוח תכנה, כ- 333,000 .
ש"ח עלות הטמעה והיתר לרכש חומרה ורישיונות תכנה התברר כי הערכות אלה היו הערכות חסר.
מנתוני הביצוע של התשלומים בפרויקט אג"ם עולה כי העלות הכוללת של הפרויקט מראשית 2004 עד ספטמבר 2008 הסתכמה בכ-14 מיליון ש"ח, ובכלל זה עלות החומרה, התכנה וכוח האדם לפיתוח המערכת, לתחזוקתה, להדרכת המשתמשים ולתמיכה בהם.
עלות רכיבי החומרה והתכנה הבסיסית בפרויקט אג "ם הסתכמה בכ -2.
23 מיליון ש"ח, ועלות שירותי כוח האדם לפיתוח, תחזוקה, הסבה, הדרכה והטמעה הסתכמה בכ -11.
עד סוף שנת 2005 , עת הופעלה המערכת, הסתכמה עלות כוח האדם שהושקעה בפיתוחה, בהסבת הנתונים הדרושים להפעלתה ובהכשרת המשתמשים להפעלתה בכ-5.
עלות זאת אינה כוללת את מודול בקרת המוסדות, שנכלל בפנייה להגשת הצעות, ולא פותח.
אומדן עלויות מלא ושלם על בסיס הנחות יסוד ברורות היה מקנה שקיפות לתהליך קבלת ההחלטות בפרויקט, והיה מאפשר לעקוב אחר ביצוע הפרויקט ולבקר אותו, לאתר סטיות מהאומדן המקורי ולפעול לצמצומן .
16 מערכותERP ( Enterprise Resource Planing )- מערכות מידע המשמשות לניהול משאבי הארגון (כספים, לוגיסטיקה, משאבי אנוש ועוד).
17 ההערכה המקורית נעשת ה בדולרים.
ההמרה לשקלים היא על פי שער הדולר ב - 9.
ש"ח לדולר משרד הבריאות 551 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר אומדנים ראויים של עלויות המערכת מנע בעד המשרד להחליט על בסיס מנומק שיש לפתח את מערכת אג"ם באמצעות תוכנת SAP .
בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה כתב המשרד כי אומדני העלויות נעשו על בסיס האפיון שעשה האגף לגריאטריה למערכת, אפיון שהיה לדבריו "שטחי" ו"לא שיקף את מלוא הצרכים המורכבים של מערך האשפוז הסיעודי".
עוד כתב כי האפיון לא כלל התרעה על ה"מצב הקטסטרופאלי" של הנתונים במערכות המידע הישנות של האגף, וגם "לא ניתן משקל נכון לחוסר מיומנות עובדי לשכות בעבודה מול מחשב ועוד ליקויים רבים בניתוח תהליכים הרצויים ונדרשים בלשכות .
מצב זה גרם להערכות תקציביות מוטעות".
עוד טען כי הערכת העלות שמסר ביוני 2004 אגף המחשוב הייתה לתצורה המינימאלית האפשרית להפעלת המערכת, וצוין בה שהיא אינה כוללת הסבות, ממשקים, תחזוקה, שינויים ושיפורים, ושהיא מניחה תשתית חומרה מינימאלית.
משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת המשרד אינה עולה בקנה אחד עם העובדה שעוד בדצמבר 2003 מתח אגף המחשוב ביקורת על טיבו של האפיון שהכין האגף לגריאטריה, והציע לערוך אפיון מחדש של המערכת, דבר שלא נעשה.
לדעת משרד מבקר המדינה, אם ידע אגף המחשוב כבר בדצמבר 2003 כי האפיון שבוצע הוא "שטחי" כדבריו, היה עליו להכין אפיון עדכני ומעמיק ולבסס עליו את הערכת העלות שהכין ביוני 2004 .
בהתייחס לטענה השנייה של המשרד, לפיה הערכת העלות נעשתה עבור תצורה מינימאלי ת של המערכת, מעיר משרד מבקר המדינה כי על פי נוהל מפת"ח, הערכת עלות של מערכת צריכה לכלול את כל רכיביה למשך חמש שנים.
הסיבות לגידול בעלויות : במסמך מיולי 2005 של מנהלת תחום פיתוח לוועדת המכרזים לענ"א נאמר שהסיבות לגידול בעלויות הפרויקט נבעו מדרישות נוספות של המשתמשים ומהרחבה של תכולת הפרויקט.
משרד מבקר המדינה בחן טיעון זה למול תכולת הפרויקט שהוגדרה בשנת 2003 בפנייה להגשת הצעות שהכין האגף לגריאטריה, והעלה את הממצאים הבאים: א.
באותו מסמך נאמר כי בתכולה הראשונית של המערכת לא נכלל דיווח מקוון ממוסדות האשפוז למשרד.
הביקורת העלתה כי בפירוט התהליכים שהוצגו בפנייה להגשת הצעות נכלל הצורך במחשוב תהליכי הדיווח של מוסדות האשפוז, ואף צוין שעל הספק לאפשר דיווח באמצעות האינטרנט, כאחת משיטות הדיווח.
מהאמור לעיל עולה שבמסמך הפנייה להגשת הצעות עלתה הדרישה לדיווח מקוון של המוסדות, והאינטרנט אף הוצג כפתרון אפשרי.
מכאן שדרישה זו עמדה לנגד עיניהם של מתכנני המערכת כאשר העריכו את עלותה.
מתכנני המערכת לא הכינו מסמך תכנון מפורט הקושר א ת התוצרים המבוקשים למשאבים הנדרשים להפקתם, ולכן נמנע מגורמי הבקרה והביקורת לדעת אם פורטל האינטרנט נמצא בתכולה הראשונית של המערכת או שהוא בבחינת הרחבה שלה.
עוד נאמר במסמך מיולי 2005 ש- 330,000 ש"ח שניתנו לפרויקט אג"ם - עלותם של שירותי התקנה והתאמה של תכנת SAP ( BASIS ) והרצה של תסריטי בדיקות קבלה - היו הוצאות לא מתוכננות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי לא ניתן להקים מערכת המבוססת על תכנה נרכשת ללא ביצוע פעולות התקנה והתאמה שלה באמצעות מומחה.
גם מבחני קבלה, הכוללים הפעלת תסריטים של אירועים שונים, הם חלק בלתי נפרד מתהליכי פיתוח והקמה של מערכת ממוחשבת.
פעולות אלה היו אמורות להיכלל בתכנון המקורי של המערכת, כולל אומדן עלותן, דבר שלא נעשה.
עוד נכתב באותו המסמך כי ההערכה המקורית של התקציב הנדרש לפיתוח המערכת הייתה כ-1.
3 מיליון ש"ח, וכי ההרחבות, השינויים והשיפורים היו כרוכים בתוספת של כ-1.
במסמך פורטו שינויים שהוכנסו בתכולת המערכת על פי דרישות המשרד תוך כדי תהליך הפיתוח.
מנהלת תחום פיתוח הדגישה במכתבה כי הערכת העלות לא עודכנה בעקבות השינויים, וההסכם עם הספק הוארך מתוך הבנה שלהרחבת הדרישות יש משמעות כספית.
מלשון המכתב לא ברור אם ההרחבות והשינויים, ובכלל זה משמעותם הכספית, הוצגו בפני גורם המוסמך לאשר אותם, והאם אושרו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח העובדה שתהליך הפיתוח של הפרויקט לא התנהל כנדרש על פי נוהל מפת"ח, ושלא הוכן מסמך ובו פירוט של תכולות המערכת ואומדן של משך הפיתוח והעלות של כל שלב, לא ניתן היה לבצע בקרה בסיסית על הפרויקט, ולא ניתן היה לבדוק את ההסברים על הסיבות לגידול בעלויות.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי שינויים הנדרשים במהלך הפיתוח צריכים להיבדק מהיבט ההשלכות שיהיו להם על לוח הזמנים והעלות של הפרויק ט.
שינויים שיש להם משמעות כספית ניכרת טעונים אישור של בעלי הסמכות לכך לפי חוק נכסי המדינה, תשי"א - 1951 .
כל זה מחייב תהליך מובנה של קבלת החלטות, לרבות קביעת הגורמים המוסמכים לכך והגדרת סמכויותיהם.
בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה טען המשרד כי הפורטל לדיווח המוסדות הוא מורכב ויעיל בהרבה מזה שהוצג בתכנון המקורי משנת 2004 , לא כל שכן ממסמך האפיון שהוכן על ידי האגף לגריאטריה.
עוד טען כי בוועדה לנושא הגבייה נדונו לעומקם כל השינויים, כי המשמעויות הכספיות באו לידי ביטוי בסיכומי התקציב, וכי ההתחייבויות הכספיות נחתמו בהתאם למקורות המימון שעמדו לרשות המשרד.
משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר כי הערכת העלות שהכין אגף המחשוב ביוני 2004 הייתה כללית ולא מפורטת.
בהיעדר מסמך תכנון מפורט אחר מתחילת הפרויקט, לא ניתן לקבל את טענת המשרד בנדון.
המשרד אף לא המציא מסמכים שיעידו על תה ליכי האישור שתיאר בתשובתו.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי הבקשות לתוספת תקציב היו במקרים רבים בדיעבד, לאחר שהשינוי והעבודה עצמה כבר בוצעו.
רכש רישיונו ת תכנה: מחירם של רישיונות השימוש בתכנה חושב בתוך עלות ההקמה וההפעלה השוטפת של המערכת.
מהפנייה להגשת הצע ות שהכין באוגוסט 2003 יועץ האגף לגריאטריה, עולה כי לצרכי תכנון ההדרכה נאמד מספר המשתמשים במערכת ב -163 .
לפחות, מלבד עובדים של אגף המחשוב באומדן מאוחר יותר, מספטמבר 2004 , העריכה מנהלת תחום פיתוח כי יידרשו 60 רישיונות SAP ל- 50-60 .
תחנות קצה במאי 2007 בדקה חברה א' את מערכת אג"ם, והתברר כי היא פועלת בתת -רישוי וכי על המשרד לרכוש עוד 87 רישיונות בעלות של 505,000 ש"ח, זאת בנוסף ל- 80 הרישיונות שהיו ברשותו עד אז.
בעקבות זה נרכשו ביולי 2007 87 רישיונות נוספים למערכת, ומאז יש למשרד 167 .
רישיונות ממכתב מיולי 2007 של הסמנכ"לית לתכנון תקצוב ותמחור (להלן - הסמנכ"לית לתקצוב) עולה כי אגף המחשוב התכוון לרכוש את הרישיונו ת החסרים מתקציב האגף לגריאטריה, וכי אותה הוצאה לא הייתה מתוכננת ומתוקצבת.
הסמנכ"לית לתקצוב הבהירה במכתבה כי תקציבי האגף לגריאטריה מיועדים לרכישת שירותי אשפוז סי עודי ולהוצאות שוטפות של האגף בלבד, ובכלל זה תחזוקת מערכת אג"ם, אך בשום אופן לא לרכש ראשוני של רישיונו ת, דבר שלא הוזכר ולא תוכנן עד לאותו מועד.
בתשובתו מיולי 2007 של ראש אגף המחשוב לסמנכ"לית לתקצוב נאמר כי עם הפעלת המערכת תאם מספר הרישיונות את האומדן של מספר המשתמשים.
עוד הוסיף כי הרישיונות נמצאו ברשות המשרד שלוש שנים קודם לכן, ושימשו מערכת לוגיסטית שפעלה במשרד, ולכן לא נזקפה עלותם לחובת תקציב הפרויקט.
כמו כן ציין כי רכישת הרישיונות לא תוכננה, וכי הגידול הבלתי צפוי במספר המשתמשים נבע מהצלחת המערכת.
משרד מבק ר המדינה חוזר ומעיר כי לא היה גידול בלתי צפוי במספר המשתמשים במערכת, והוא קרוב לאומדן משנת 2003 של יועץ האגף לגריאטריה, ואילו האומדן משנת 2004 לקה בהערכת חסר.
יוצא אפוא שמאוגוסט 2005 עד יולי 2007 הפעיל המשרד את המערכת במצב של תת-רישוי.
רכישת שירותים לפיתוח המערכת .
פטור ממכרז : כל התקשרות של משרד ממשלתי צריך שתיעשה לפי הוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), תקנות חובת המכרזים , התשנ"ג - 1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים או התקנות ), והוראות התכ"ם .
מתוקף התקנות והוראות התכ"ם מתמנה ופועל ת בכל משרד ועדת מכרזים.
חוק חובת המכרזים והתקנות קובעים כי ככלל, משרד ממשלתי לא יתקשר בחוזה לרכישת שירותים או טובין אלא על פי מכרז פומבי.
בצד חובה זו פורטו בתקנות הנסיבות המאפשרות פטור מפרסום מכרז.
בתקנות נקבע שכל החלטה להתקשר ללא מכרז או בדרך של מכרז סגו ר תובא לדיון בוועדת המכרזים המשרדית או 554 דוח שנתי59ב .
בוועדת הפטור ממכרז שבאגף החשכ"ל, בהתאם לסכום ההתקשרות, כדי שאלה תקבענה אם ההתקשרות טעונה מכרז סגור או תהיה פטורה ממכרז.
עם זאת נקבע בתקנה 42 כי יש להעדיף "ככל שמוצדק וסביר בנסיבות העניין, לבצע אף את [ ההתקשרויותגם אלו הפטורות ממכרז בדרך של מכרז ]".
במהלך השנים 2000 -2004 החליטה הנהלת המשרד כמה פעמים לצאת למכרז להקמת המערכת, ובאוגוסט 2003 אף הוכנה בידי האגף לגריאטריה פנייה להגשת הצעות, אך מכרז לא התקיים.
אלא שגם לא התקבלה החלטה שלא לצאת למכרז.
הביקורת העלתה שבאוגוסט 2004 התקשר המשרד ללא מכרז עם ספק חיצוני לרכישת שירותי כוח אדם לפיתוח מערכת מבוססת על תכנת SAP.
בישיבה בנושא מחשוב האשפוז הסיעודי, שנערכה ביולי 2004 בראשות חשב המשרד, דיווח החשב כי התקבל אישור מהסגן הבכיר לחשכ"ל לבצע את מחשוב הקודים בהליך של פטור ממכרז.
משרד מ בקר המדינה בדק את הרשימה של בקשות הפטור שנדונו בוועדת הפטור של החשכ"ל בשנת 2004 , ולא מצא כי באותה שנה נדונה בקשה לפטור ממכרז בנושא מחשוב האשפוז הסיעודי.
בתשובתו הודיע המשרד כי האישור להתקשרות ניתן בישיבה שנערכה ביולי 2004 בראשות סגן בכיר לחשכ"ל בתוקף תפקיד ו כיו"ר וועדת ענ"א מרכזית ובנוכחות בעלי תפקידים רבים ממשרד האוצר וממשרד הבריאות, וכי הספק הזוכה זכה גם במכרז חשכ"ל שהתקיים בנושא יועצי SAP .
משרד מבקר המדינה מעיר כי המשרד לא הקפיד לקיים את הוראות החוק והתכ"ם.
הוא נהג כאילו ליו"ר וועדת ענ"א מרכזית נתונה סמכות לאשר פטור ממכרז, אף שלפי התקנות סמכות זו נתונה לוועדת הפטור.
באשר לטענה כי הספק הוא זוכה מכרז חשכ"ל, משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך הבחירה של הספק מבין שלושת הספקים אליהם פנה המשרד, לא התנהל כראוי, כמפורט להלן.
' התקשרות עם חברה ב : כדי לאפשר למנהלי ה מחשוב הראשיים במשרדי הממשלה להעסיק מומחים בתכנת SAP ביישום פרויקט מרכב"ה ביחידותיהם, הקים החשכ"ל "מאגר יועצי SAP ".
אגף החשכ"ל פרסם בנובמבר 2003 הוראת שעה בנושא יועצים לנושאSAP , שנועדה להיות נוהל עבודה לשימוש במאגר זה (להלן - ההוראה).
בהוראה נאמר שכאשר משרד מעוניין להעסיק יועץ .
SAP בתחום התמחות מסוים, עליו לפנות לכל אחד מהספקים הרשומים ברשימת ההתמחות המבוקשת, ולבקשו להציע מועמדים העובדים אצלו בעת הפנייה, רשומים במאגר, ועונים על קריטריוני הוותק והניסיון הנדרשים.
על המשרד לדרג את תשובות הספקים לפי ציון שישקלל את איכות המועמדים עם תעריף ההעסקה המבוקש, ולזמן לראיון את חמשת המועמדים הראשונים בדירוג.
בהוראה נאמר במפורש כי מאגר יועצי SAP ישמש את המנמ"רים 18 במשרדי הממשלה להעסקת מומחי SAP , "לצורך ישום פרויקט מרכב"ה ביחידתם".
עוד נאמר בהוראה כי התקשרות בפועל עם הספק תי עשה במסגרת מכרז סגור או .
18 מנמ"ר– מנהל מחשוב ראשי.
,בפטור ממכרז פומבי, בהתאם לחוק חובת המכרזים, לתקנותיו ולהוראות התכ"ם וכי על ועדת המכרזים לתעד בפרוטוקול את החלטותיה.
באוגוסט 2004 חתם המשרד עם חברה ב' הסכם למתן שירותים ל"הקמת מערכות על פלטפורמה SAP והשקתן למערכת מרכב"ה" (להלן- הסכם הפיתוח).
בהסכם לא צוין באילו מערכות מדובר ולא נאמר שהן מיועדות לאגף לגריאטריה.
כמו כן לא הוגדרו בהסכם תכולת העבודה, תוצרים ולוחות זמנים.
ההתקשרות הייתה לפי שעות עבודה, אך לא נקבע סייג למספר שעות העבודה שהמשרד התחייב לרכוש.
על פי ההסכם, "יחידת המיכון" (אגף המחשוב) רשאית לשנות מפעם לפעם את תכנית העבודה, בתנאי שתודיע על כך לחברה ב' לפחות 14 .
יום מראש המשרד לא פעל על פי חוק חובת מכרזים ותקנותיו, והתקשר בלא מכרז עם חברה ב ' במטרה להקים באמצעותה את מערכת אג"ם.
זאת ועוד, חברה ב' רשומה במאגר יועצי SAP , שנועד לפית וח מערכת מרכב"ה, והמשרד התקשר אתה כדי להקים את מערכת אג"ם, שאינה רכיב של מרכב"ה.
השימוש שעשה המשרד במאגר יועצי SAP , שנועד כאמור למערכת אחת, כדי למצוא בו כוח אדם חיצוני למערכת אחרת, אף שהיא משתמשת בפלטפורמת SAP .
שיטת הפיתוח של המערכת : חוק חובת המכרזים ותקנותיו מתווה את הדרך המחייבת את המערכת הציבורית ברכישת שירותים מגורמי חוץ.
בהתקשרות באמצעות מכרז, התכולה והעלות של הפרויקט מוגדרים מראש, והאחריות לניהול הפרויקט ולתוצריו מוטלת על הספק שהתמחה בנושא המכרז, נבחר בתחרות ובשקיפות, והתחייבויותיו מע וגנות בהסכם 19 .
שיטת ההתקשרות בהסכם עם ספק מומחה שנבחר בדרך של מכרז גם מקטינה את הסיכונים בפרויקט, הן באיכות התוצרים, הן בניצול יעיל של המשאבים, והן בעמידה ביעדים ובלוחות הזמנים.
המשרד החליט לפתח את מערכת אג"ם באמצעות עובדים חיצוניים.
במתכונת זו העבודה נעשית על ידי כוח אדם חיצוני, אך ניהולו של הפרויקט, על כל ההשלכות מכך על המימון והתוצרים, הוא באחריות ממשלתית.
כך אפוא, מלוא הסיכון בהקמת מערכת אג"ם נופל על המשרד.
משרד מבקר המדינה העלה כי הנהלת המשרד לא דנה ולא החליטה אם לנהל את הפרויקט על ידי המשרד ולהעסיק כוח אדם חיצוני לביצועו, או לקיימו בדרך של מכרז לרכישת המערכת הסופית ( Turn Key).
( ניהול הפרויקט בדרך שנקט המשרד אינו מאפשר למצות את היתרונות שבמכרז, ובהם קביעת עלות לתכולה מוגדרת למערכת ופיתוח על ידי גוף מקצועי ובעל ניסיון.