HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד התחבורה להסדיר בהקדם עם משרד הביטחון, עם משטרת ישראל ועם שירות בתי הסוהר כללים לתיקוף נסיעותיהם של אנשי כוחות הביטחון שיסייעו בצמצום העומס בתחנות תח"ץ ובשיפור השירות לנוסעים.
הסדרת איסוף המידע על הנסיעות באמצעים ממוחשבים, כפי שציינו משרד הביטחון ומשטרת ישראל בתשובותיהן, יש בה כדי לסייע בקבלת מידע על היקף הנסיעות (בכפוף למגבלות אבטחת המידע ולמגבלות נדרשות אחרות), והיא תאפשר, בין השאר, התחשבנות בין הגופים האלה לבין מפעילי התח"ץ ומשרד התחבורה על בסיס מספר הנסיעות.
אכיפה בגין נסיעה ללא תשלום או ללא תיקוף כרטיס ("קנסות") .
מפעילי התח"ץ בודקים מדגמית באמצעות בקרים (פקחים או כפי שהם מכונים: "מבקרים") את תשלום דמי הנסיעה על ידי הנוסעים באוטובוסים וברק"ל.
מערכת העלייה לרק"ל היא "מערכת פתוחה".
כדי להבטיח כי הנוסעים ברק "ל ישלמו בגין הנסיעה, הותקנו תקנות ייעודיות27 בפקודת מסילות הברזל באישור ועדת הכלכלה של הכנסת.
בפקודה הוגדרו פקחי הרכבת "פקידי רכבת" והוסמכו לדרוש מנוסעים תעודה מזהה ואת כרטיס הנסיעה ולחייב נוסעים שלא היה ברשותם כרטיס .
27 תקנות מסילות הברזל (דרישה לתשלום חיוב מוגדל לנוסע ברכבת מקומית), תשע"א -2011 , לפי סעיף 17 (ז) לפקודת מסילות הברזל.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |447 .
מתאימות או שלא תיקפו את כרטיסם לשלם פיצוי כספי.
לפקחים ניתנו סמכויות אכיפה נרחבות, כגון רשות להרחיק משטח מסילת הברזל אדם שעבר עבירה או רשות להפעיל כוח סביר כלפי אדם שמסרב להרחקה ממסילת הברזל, ובתנאי שלא תיגרם לאדם זה חבלה.
הפקחים פועלים בדרך כלל בצוותים של ארבעה.
בעבר עלו כל הנוסעים לאוטובוסים דרך הפתח הקדמי בלבד, ונהג האוטובוס היה אחראי לגביית התשלום מן הנוסעים ואף תוגמל על פי היקף מכירותיו ("מנקו").
במהלך השנים בעקבות ריבוי חלופות התשלום ותיקוף כרטיסי הרב -קו פחתה הבקרה על תשלום דמי הנסיעה ועל תיקופה באוטובוס, והיא דומה למערכת התיקוף ברק"ל.
נמצא כי למרות הפחתה זו של הבקרה לא פעל משרד התחבורה לשנות את סמכויות הפקחים באוטובוסים, ולא הוקנו למפעילי האוטובוסים סמכויות מתאימות.
מפעילי האוטובוסים נדרשים רק לפרסם באוטובוס אזהרה לנוסעים כי נסיעה ללא כרטיס מתאים או ללא תיקוף היא עבירה פלילית.
אם הפקח נתקל באירוע חריג, כגון אם הנוסע מסרב להזדהות, על הפקח לדווח מיד למפעיל התח"ץ, ובמידת הצורך למשטרת ישראל.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי בעקבות הרחבת השימוש במערכות פתוחות עליו לבחון יוזמת חקיקה מתאימה להסדרת סמכויות אכיפה של מפעילי התח"ץ כלפי נוסעים שלא שילמו את דמי הנסיעה או לא תיקפו את כרטיס הרב-קו או נסעו ללא כרטיס מתאים.
המפקח הארצי על התעבורה במשרד התחבורה קבע מתוקף סמכותו לפי פקודת התעבורה 28 תעריף גבוה יותר שישלם נוסע שלא הייתה ברשותו אסמכתה על תשלום דמי הנסיעה.
התעריף מדורג על פי מחיר הנסיעה באוטובוס בתוספת דמי טיפול קבועים בסך 75 ש"ח.
לדוגמה, התעריף המוגדל המינימלי בגין נסיעה 29 שמחירה עד 10.
40 ש"ח היה במועד הביקורת100 ש"ח (ובכללם דמי הטיפול).
גם ברכבת ישראל הפיצוי הכספי מדורג, והוא אף נמוך יותר - צוותי האכיפה מוסמכים לגבות את דמי הנסיעה בתוספת כפל דמי הנסיעה מנוסע שאין בידו כרטיס נסיעה מתוקף.
סכום הפיצוי הכספי שנקבע בתקנות מסילות הברזל ברק"ל גבוה עד פי שניים מזה הנדרש מנוסעים באוטובוסים וברכבת ישראל שלא שילמו את דמי הנסיעה: הנוסע ברק"ל ללא כרטיס או שאינו מציג את כרטיסו לפני פקיד רכבת חייב לשלם את דמי הנסיעה בעד המרחק שנסע בתוספת קנס.
סכום הפיצוי שנקבע בתקנות היה במועד הביקורת 180 ש"ח, וגובהו אחיד: אין בו הבחנה בין מצבים שונים, לדוגמה הבחנה בין אי-רכישת כרטיס ובין אי-תיקופו .
ה 29 תעריף מוגדל בעד נסיעה באוטובוס, י"פ תשע"ד 4542 .
לקבוע שיעורים שונים .
תוקף במאי 2012 דנה הוועדה לפניות הציבור של הכנסת, בין השאר, בתלונות על התנהגות הזכיין של הרק"ל: הטלת דרישות לא סבירות, לדעת מתלוננים, לתשלום קנסות והתנהגות לא נאותה של הפקחים כלפי הנוסעים.
נציג משרד התחבורה אמר כי הקנס על אי-תיקוף של כרטיס רב -קו תקופתי הוא גבוה, וכי המשרד רוצה להגיע להסכמה עם הזכיין בנוגע למנגנון חלופי למקרה כזה: שתי אזהרות שיקדימו את הדרישה לתשלום קנס.
הוועדה המליצה למשרד התחבורה לשקול את גובה הקנסות שזכיין הרק"ל מטיל מכיוון שלהערכתה הם גבוהים מדי.
באותה השנה ב עקבות הדיון הוקמה, מכוח הוראות פקודת מסילות הברזל, ועדת ערר לנושא החיובים המוגדלים ברק"ל.
הוועדה היא גוף מעין שיפוטי הכפוף לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב -1992 , ולתקנות שהותקנו לפיו, ובסמכותה להכריע בערעורים שבהם השיב זכיין הרק"ל תשובה שלילית למשיגים על חיוב מוגדל שהוטל עליהם.
ועדת הערר החלה לפעול ב-2013 .
נוסעים שפנו לוועדת הערר טענו כי יש משום "חוסר צדק" בחיוב מוגדל העולה עשרות מונים על עלות הנסיעה המקורית - רק בשל אי -תיקוף הכרטיס ולמרות התשלום ששולם בעדו מראש (כאמור, חלק מהנסיעות משולמות מראש באמצעות כרטיסים תקופתיים או באמצעות כרטיס המאפשר מעבר בין מפעילים בתוך 90 דקות מזמן תיקוף הנסיעה הראשונה).
בחלק מהעררים שהוגשו לוועדה היא החליטה להפחית את גובה הקנסות, וזאת אם הנוסע שילם בעד נסיעתו, אבל לא תיקף את כרטיסו בתום לב, להערכתה, כגון במקרים הנזכרים.
זכיין הר ק"ל ערער על החלטות אלה לפני בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים30 ,.
לטענתו, על פי ההסכם שחתמה המדינה עמו תיקוף כרטיס - אף אם לא שולם בגינו - נכלל בחישוב הכנסותיו.
מכאן שאי-תיקוף, אף אם מדובר בנסיעה ללא תשלום נוסף, פוגע בהכנסותיו.
בית המשפט קבע כי ועדת הערר לא הייתה מוסמכת לבטל את החיוב המוגדל או להפחיתו: הדין מאפשר לשר התחבורה לקבוע שיעורים שונים של פיצוי כספי ואת הנסיבות שבהן יהא אדם פטור מתשלום זה31 , אבל מתקין התקנות לא הבחין בין נסיעה בלא כרטיס לבין נסיעה שנרכש עבורה כרטיס בכסף מלא, אך הוא לא תוקף.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד התחבורה לבחון את האפשרות לקבוע שיעורים שונים של קנס על פי תעריף הנסיעה.
כמו כן בקביעת גובה הקנס עליו להבחין בין נסיעה בלא כרטיס לבין נסיעה שנרכש עבורה כרטיס בכסף מלא, אך הוא לא תוקף.
משרד התחבורה הודיע בתשובתו כי יבחן את הנושא.
30 רע"א מחוזי (י-ם) 54924 -01-16 סיטיפס בע"מ נ' זדה; רע"א 4267-03-16 סיטיפס בע"מ נ' פפרמן (פורסם במאגר ממוחשב, 14.
(א) לפקודת מסילות הברזל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |449 .
ב-2010 התקשר משרד התחבורה בהסכם עם בנק הדואר להקמת מרכז שירות ארצי לשירותי סליקה ולמתן שירות למחזיקי כרטיס רב -קו.
בנק הדואר מספק את התשתיות (כגון חומרה) ואת תחזוקתן ומתפעל את מרכז השירות מול המפעילים ומול משרד התחבורה.
הבנק התקשר עם חברת תוכנה.
חברה זו פית חה בעבר תוכנה לניהול מידע על כל תהליך הכרטוס בעבור אחד ממפעילי התח"ץ, ואת התוכנה הזאת התאימה החברה לצורכי משרד התחבורה.
מרכז השירות הוקם לניהול המידע על הפעילויות הנעשות באמצעות כרטיסי רב-קו.
הגוף נועד לתת שירות למפעילים, לנוסעים ולמדינה.
כל מפעיל נדרש להעביר את כל נתוני הפעילות בכרטוס: הנפקות, טעינת חוזים, שימוש בחוזים, ביטול תנועות וביטול כרטיסים.
במרכז השירות מבוצעות, בין השאר, הפעילויות האלה: התחשבנות בגין טעינות ושימושים; ביטול כרטיסים שאבדו או ניזוקו; חידוש כרטיסים לאחר ביטולם; ניתוח הנתונים המדווחים לצרכים כגון תשלומי סובסידיה ותכנון מערך התחבורה.
התקשרות עם בנק הדואר .
ועדת הפטור ממכרז של החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - חשכ"ל) אישרה למשרד התחבורה ב-2010 פטור ממכרז לביצוע פיילוט בהיקף של עד 10 מיליון ש"ח לשלוש שנים.
מבקר המדינה העיר בעבר 32 כי הנימוקים של משרד התחבורה להתקשרות עם בנק הדואר בדרך של מתן פטור ממכרז לא היו מבוססים, שכן: אפיון המערכת הנדרשת לא פורט; המשרד לא הסתייע במומחה לטכנולוגיה של סליקה וטיפול במסדי נתונים; עלויות הפרויקט לא נבדקו בדיקה מעמיקה ולא נאמדו, ובשל כך נוצרה אי-ודאות בנוגע לעלייה עתידית בעלותו.
מבקר המדינה העיר גם על ליקויים בהארכת ההתקשרות: זו הוארכה כמה פעמים ללא מכרז, לעתים בדיעבד, וסכום ההתקשרות הועלה בכ- 300%: מ-10 מיליון ש"ח ל-41.
5 מיליון ש"ח עד סוף שנת 2016 .
בעת מתן הפטור הנחה סגן החשכ"ל את משרד התחבורה לצאת במכרז פומבי כשנה לפני תום ההתקשרות, כלומר עד סוף שנת 2015.
במהלך השנים השתנו הדרישות ממרכז השירות: על פי התכנון הראשוני, שנכלל בהגדרת הדרישות, היה על התוכנה לבצע התחשבנות בין המפעילים השונים (חלוקה של הפדיון מהנוסעים בין המפעילים המשתתפים בכרטיס המשותף) ותשלום סובסידיה ייעודית לכל מפעיל בהתאם לשירותים שסיפק לנוסע, על פי הנתונים שנאספו.
בעקבות השינויים בשיטת ההתחשבנות עם המפעילים, ולפיה הפדיון ממכירת זכויות הנסיעה מועבר למדינה, התייתר הצורך בהתחשבנות על הפדיון בין המפעילים, חוץ מהתחשבנות המדינה עם רק"ל ועם המטרונית.
פעילות מרכז השירות הוגדרה מחדש נוכח שינויים אלה רק ב-2015 לקראת תום ההארכה של ההתקשרות עם בנק הדואר.
32 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66א (2015 ), "משרד התחבורה והבטיחות בדרכים- התקשרויות עם יועצים ונותני שירותים", עמ' 461-431 .
הועלה מ-10 מיליון ש"ח לכ-60 מיליון ש"ח.
מבקר המדינה ולמרות הנחיית סגן החשכ"ל לצאת במכרז פומבי עד סוף שנת 2015 לא עשה זאת משרד התחבורה, אלא פנה שוב בבקשה לפטור ממכרז בספטמבר 2015 אישרה רשות התקשוב הממשלתית במשרד ראש הממשלה את בקשת הרשות הארצית לתחבורה להאריך את ההתקשרות עם בנק הדואר ולהרחיב את היקף הפיתוח והניהול של מרכז השירות.
הרשות לתחבורה העריכה שאם תצא למכרז ותחליף את הספק, יתעכב פיתוח פרויקטים שבנק הדואר כבר החל בו, ועלולים להיפגע מערך כרטיסי הרב -קו והשירות לנוסעים.
רשות התקשוב אישרה את הרחבת ההתקשרות בהיקף של 80 מיליון ש"ח (כולל מע"מ) לשנים 2020-2017 : 60 .
מיליון ש"ח לחברת התוכנה והיתר לבנק הדואר ביוני 2016 , למרות אישורה של רשות התקשוב הממשלתית, הועלה הנושא שוב לדיון בוועדת המכרזים לתשתיות וברשות הארצית במשרד התחבורה.
גם ועדה זו אישרה את הארכתה ואת הרחבתה של ההתקשרות כאמור לעיל.
מאחר שלהתקשרות זו נדרש אישור מוועדת הפטור של החשכ"ל קיימה הוועדה דיון בנושא, יומיים לפני מועד סיומו של חוזה ההתקשרות עם בנק הדואר.
16 את המשך ההתקשרות בדרך של מתן פטור ממכרז, אך הגבילה אותה לשנתיים בלבד, להיקף של 40 מיליון ש"ח ולשנים 2018-2017 .
הוועדה ציינה כי הפטור ניתן, בין השאר, על סמך חוות דעתו של מנהל אגף בכיר כלכלה ברשות, ולפיה בנק הדואר הוא הספק היחיד לצורך הפיתוח והתפעול של מערכת מרכז השירות.
הוועדה הנחתה את משרד התחבורה לסיים את בחינת האפשרות למכרז של הפרויקט בתקופת הפטור ולהציג לסגן בכיר לחשכ"ל את מסקנות הבחינה לא יאוחר מיום 1.
מאז ההתקשרות הראשונה של משרד התחבורה עם חברת התוכנה ועם בנק הדואר וככל שגברה מעורבותן בפרויקט כך הלכה וגברה תלותו של המשרד בהן, וגבר הצורך להמשיך ולרכוש את שירותיהן, שכן התקשרות עם גוף אחר והכשרתו, לו נעשו, היו כרוכו ת בעלויות גבוהות ובעיכוב רב.
במהלך השנים לא נבדקו עלויות הפרויקט.
במהלך השנים חלו שינוים טכנולוגיים רבים, ונוצרו אפשרויות תשלום נוספות, מלבד הכרטוס והתיקוף הקיימים.
מנהל אגף בכיר כלכלה ברשות הארצית דיווח לרשות ולוועדת מכרזים לתשתיות ביוני 2016 כי פותחו מערכות חלופיות בעולם, ובדרך כלל מפעילים אותן הרשות המטרופולינית או תאגיד שהקימו כל המפעילים.
משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר כבעבר כי לאחר ההתקשרות הראשונה בדרך של פטור ממכרז - ללא אפיון מפורט של המערכת וללא אומדן ובדיקה מעמיקה של עלויות הפרויקט - האריך משרד התחבורה את ההתקשרות עוד פעמים מספר.
בפועל הועלה סכום ההתקשרות מ-10 מיליון ש"ח לכ-60 מיליון ש"ח.
נמצא כי למרות הערת מבקר המדינה ולמרות הנחיית סגן החשכ"ל לצאת במכרז פומבי עד סוף שנת 2015 לא עשה זאת משרד התחבורה, אלא פנה שוב בבקשה לפטור ממכרז.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |451 .
אין גיבוי חירום למרכז .
הנתונים והמידע על משרד התחבורה להתארגן כבר כעת לקראת תום תקופת ההתקשרות עם חברת התוכנה ועם בנק הדואר.
על המשרד להפיק לקחים, לבחון התארגנות אסטרטגית כוללת למערך כרטוס משולב לתחבורה ציבורית ; לאפיין את הדרישות של כל מפעילי התח"ץ ודרישות נוספות שעשויות לסייע, כגון קישוריות עם מאגרי מידע שונים ; לבחון מערכות דומות של כרטוס בעולם, לבחון את דרכי הפעלתן ולפרסם מכרז בין-לאומי - כל אלה כדי להגיע לידי בחירה מושכלת של מערכת שיש בה להעלות את מספר המשתמשים בתחבורה הציבורית.
בנק הדואר מנהל את מרכז השירות ואת מאגר הנתונים המרכזי של כרטיסי רב-קו באמצעות תוכנה ייעודית במערך מחשוב נפרד ( stand alone ).
פגיעה במערך, כשל במרכז השירות, תקלה או פגיעה פיזית באתר עלולים לגרום, בין השאר, לפגיעה בשירות לנוסעים ובהכנסות המפעילים ומשרד התחבורה.
מאחר שהמערכת משרתת מיליוני נוסעים, ומנוהלות בה עסקאות בהיקף של מילי ארדי ש"ח , יש צורך בהתארגנות ובהכנה של תכנית התאוששות מאסון (DRP ) כדי להבטיח את הרציפות העסקית, כגון הכנת אתר גיבוי.
החלופות העיקריות הן אתר גיבוי "חם" - העומד מיד לרשות הארגון וכבר מותקנות בו תשתיות תוכנה מתאימות , או אתר גיבוי "קר" - שבו יש צורך לשחזר את התשתיות ו את המערכות היישומיות לאחר התרחשות האסון.
הביקורת העלתה כי משרד התחבורה לא התארגן לכך.
בבקשת משרד התחבורה להאריך את הפטור ממכרז להתקשרות עם בנק הדואר, שהוגשה לאחרונה ב -2016 , ציין המשרד כי אחד מיתרונות ההתקשרות עם בנק הדואר הוא כי התשתיות שלו עומדות בכללים מחמירים של שרידות כמתחייב מגופים פיננסיים או מתאגידים בנקאיים.
הביקורת העלתה כי בהסכם שחתם משרד התחבורה עם בנק הדואר ב-2010 לא התחייב בנק הדואר לשרידות ולגיבוי של מרכז השירות ומערך הרב -קו, ולא ]אתר גיבוי חם[ ואף צוין במפורש כי "לא יוחזק אתר חירוםתהיה שרידות מקומית באמצעות 'גיבוי קר'".
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי אין גיבוי חירום למרכז השירות ולמערך הרב-קו, אלא רק הסדרי גיבוי תקופתיים של הנתונים והמידע.
לפיכך היה על הרשות לציין זאת במפורש בבקשת הפטור ממכרז.
בדיון שנערך ביוני 2016 חזר מנהל הרשות והתריע על חשיבות הקמתו של אתר גיבוי למרכז השירות.
הוא ציין כי אין להעלות על הדעת מצב שבו מאגר הנתונים קורס מסיבה כלשהי, ואין גיבוי למידע זה, המשמש בסיס לכל התחשבנות מפעילי התח"ץ עם הנוסעים ועם המדינה.
מחשוב בנק הדואר הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2017 , כי הסוגיה של גיבוי חירום נדונה כמה פעמים בפגישות של מינהלת הפרויקט, אך עקב מחסור בתקציב לא התקבלה הזמנה ממשרד התחבורה לביצוע גיבוי חירום למערכת המסלקה.
משרד התחבורה הודיע בתשובתו כי מתוכנן אתר חיצוני לגיבוי בשנת 2017 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי מאגר המידע ומערך המחשוב חשופים גם לתקיפות ולתקלות מחשוב.
ככל שעולה חשי בותם של מרכז השירות ושל מאגרי המידע בתפעול ובבקרה על התח"ץ וההתחשבנות, כן עולה הצורך בהתארגנות לשעת חירום ( DRP ), ובכלל זה הקמת אתר חלופי למקרה של כשל באתר הראשי, של תקלה טכנית או של פגיעה פיזית באתר - כל זאת כדי להבטיח את שמירת המידע באופן שוטף ואת המשכיות התפעול מול הנוסעים, מול מפעילי התחבורה הציבורית ומול גופים אחרים בעת הפסקת השירות באתר הראשי.
על משרד התחבורה לפעול בדחיפות להשלמת הסדרי גיבוי למערך הקיים ולכלול נושא זה בהתארגנות למכרז העתידי.
מבקר המדינה העיר בעבר למשרד התחבורה33 כי הוא יצרתלות רבה בחברות פרטיות בעקבות העברת הידע , המידע ותפקידי הבקרה שלו אליהן.
הביקורת הנוכחית העלתה כי הרשות פעלה להעברת פעילויות שבוצעו בעבר באמצעות חברות פרטיות למשרד התחבורה וגייסה לשם כך עובדים.
עם זאת, בכמה נושאים עדיין קיימת תלות, כמתואר להלן: 1.
כבר משנת2010 יועצת חיצונית מייעצת לרשות בפיתוח מערכת המחשוב של הכרטוס ומרכז השירות ועוקבת אחר יישומה בבנק הדואר ואצל מפתחת התוכנה.
במהלך השנים צברה היועצת ידע ייחודי.
במשרד התחבורה אין עובדים בעלי ידע ובקיאות במערכת ובבקרה עליה, והמשרד לא פעל לשמירת הידע ולהכשרת עובדיו במערכת.
כך נוצרה תלות רבה של משרד התחבורה ביועצת.
אם תיפסק ההתקשרות מצד אחד הצדדים, הרשות עלולה להישאר ללא ידע ויכולת להמשיך בפיתוח המערכת ובבקרה עליה.
לקיומם שלסדרי מינהל תקין יש צורך ב רישום פרוטוקולים ובשמירתם.
נמצא כי אין פרוטוקולים של פגישות מינהלת מרכז השירות, לא במשרד התחבורה וגם לא אצל היועצת המופקדת על המערכת, אלא רק בבנק הדואר.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |453 .
משרד מבקר המדינה מעיר כיעל משרד התחבורה להבטיח שימור שוטף של הידע והמידע אצלו.
אם אלה נשמרים אצל גוף חיצוני, קיים חשש כי כל אימת שיתחלף הגוף הזה או שיתחלפו עובדיו עלול חלק ניכר מן הידע והמידע הזה לרדת לטמיון, ולצורך הצלתו תידרש השקעה ניכרת, כספית ומינהלית.
מדובר בנכס של המשרד, ועליו לוודא שיישמר ברשותו בשלמותו.
בשנים האחרונות פועל משרד התחבורה לפיתוחו ולשיפורו של מערך שירותי התחבורה לציבור ברחבי הארץ.
כדי להרחיב את השימוש בתחבורה הציבורית ולשפר את השירות לנוסעים עשה משרד התחבורה כמה רפורמות בנושא, כגון הוזלת התעריפים ומתן אפשרות מעבר בין אמצעי תחבורה שונים בתוך המטרופולינים ללא תשלום.
כרטיס הרב-קו הוא רכיב עיקרי ביישום רפורמות אלו, והשימוש בו יכול לסייע בשיפור השירות וחוויית הנסיעה.
יצוין כי הצעת חוק להסדרת השימוש בכרטיס רב-קו עברה בקריאה ראשונה בכנסת בינואר 2017.
ליקויים שונים התגלו בהליכי ההנפקה, ההטענה והתיקוף של כרטיס הרב -קו ואכיפת התשלום.
עוד נמצא כי במקרים מסוימים לא ניתנו הנחות בדמי הנסיעה לזכאים לכך על פי חוקים וצווים, כגון הנחות לאזרחים ותיקים.
מערכת תחבורה ציבורית יעילה ואיכותית יכולה לשנות הרגלי נסיעה של תושבי המדינה, להרחיב את השימוש בה לאוכלוסיות נוספות ולהעלות את מספר המשתמשים בה.
מאחר שכרטיס הרב-קו הוא רכיב חשוב במערכת, על משרד התחבורה לשפר את הליכי ההנפקה, הטעינה והשירות למחזיקי הכרטיס.
כמו כן, על המשרד לבחון את מערך אכיפת התשלום כדי להבטיח גבייה מלאה של דמי הנסיעה מכל נוסע.
על משרד התחבורה גם להשלים את הליכי החקיקה ולהקפיד על מתן ההנחות שהנוסעים זכאים להן על פי החוק והצווים.
קיומן של תשתיות תחבורה תקינות הוא תנאי הכרחי לצמיחת המשק, שיפור הכלכלה ואספקת שירותים חיוניים לאזרחי המדינה.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה או המשרד) אחראי לתכנון, להקמה, לתחזוקה ולתפעול של מערכות התחבורה במדינה.
המשרד מממן הקמה, הפעלה ותחזוקה של פרויקטי תשתית בענף התחבור ה היבשתית6 - כבישים בין-עירוניים, כבישים עירוניים, רכבות כבדות ומערכות להסעת המונים.
בשנת 2016 הושקעו בפרויקטים אלה כ-11 מיליארד ש''ח מתקציב המדינה.
תנופת פיתוח תשתיות התחבורה היבשתית צפויה לגדול בשנים הבאות, בעיקר עקב השקעה במערכות תחבורה ציבורית והסעת המונים, וזאת בשל הצורך למצוא פתרונות לבעיית העומס בכבישים7.
את הפרויקטים הללו מבצעים שמונה גופים העוסקים בפיתוח תשתיות תחבורה יבשתית (להלן - חברות התשתית או החברות ), אש ר כפופים למשרד מהבחינה המקצועית והמיניסטריאלית, והם זרוע הביצוע שלו.
הגופים הפועלים ברמה הארצית הם החברות הממשלתיות הללו: חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - חברת הרכבת או הרכבת) , נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ 8 (להלן- נתיבי ישראל או נת"י) וחברת כביש חוצה ישראל בע"מ (להלן - חוצה ישראל).
הגופים לפיתוח תשתיות תחבורה מטרופוליניות הם בחלקם חברות ממשלתיות, חלקם חברות עירוניות וחלקם עמותות, ואלו הם: חברת נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ (להלן - נת"ע), חברת נתיבי איילון בע"מ (להלן - נתיבי איילון), יפה נוף תחבורה תשתיות ובנייה בע"מ (להלן - יפה נוף), מוריה חברה לפיתוח ירושלים בע"מ (להלן - מוריה), וצוות תכנית אב לתחבורה ירושלים9 .
נוסף על כך מממן המשרד פרויקטים לפיתוח תחבורה שמבצעות רשויות מקומיות בתחומיהן.
נוסף על פרויקטים הממומנים מתקציב המדינה, מקדמת הממשלה גם פרויקטי תחבורה בשיתוף המגזר הפרטי (להלן - פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי 10) .
חברות מהמגזר הפרטי הן שמממנות הקמה של פרויקטים כאמור לעיל, כולה או חלקה, ולאחר מכן מפעילות ומתחזקות את הפרויקטים במשך תקופה הנקבעת בהסכם עם המדינה, בתמורה לקבלת תשלומים מהמדינה או לגביית אגרות מן המשתמשים.
פרויקטי תחבורה מתאפיינים בהיקפי תקציב גדולים ובמורכבות טכנית וניהולית רבה, ומטרתם לתת מענה על צרכים נוכחיים ועתידיים של המשק.
הצלחת ביצוע הפרויקטים, הנמדדת על פי שלושה פרמטרים מרכזיים - איכות הפרויקט, עמידה בלוח הזמנים ועמידה בתקציב, היא קריטית למתן מענה אפקטיבי ויעיל על צורכי .
6 פרויקטי תשתית בענפי התחבורה הימית והאווירית אינם ממומנים מתקציב המדינה, אלא מגביית אגרות מהמשתמשים ומהכנסות עצמיות של הגופים האחראים לתחומים אלה.
דוח זה אינו עוסק בבקרה על פרויקטים אלה.
7 ,בעניין זה ראו מבקר המדינה דוח 67א (2016 ), "הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות המשרד", עמ' 544-465.
8 עד2012 היא נקראה "החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ", וקודם לכן- עד שנת 2004 - היא הייתה יחידת סמך במשרד התחבורה ונקראה "מחלקת עבודות ציבוריות" (מע"צ).
9 "צוות תכנית אב לתחבורה" פועל במסגרת "העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני– ירושלים".
זוהי עמותה עירונית שבראשה מכהן מנכ"ל עיריית ירושלים.
10 שיטה זו נקראת גםPPP ( Public -Private Partnership .
) 466 |דוח שנתי 68א .
מפקחים ומתכננים המשק.
עיכובים או ליקויים בפרויקט תחבורתי עלולים לסכן חיי אדם ולגרום הפסד כספי ניכר למשק, לא רק בגלל הגידול בעלויות הישירות של הקמת הפרויקט אלא בעיקר בגלל הפגיעה העקיפה ביעילות הכלכלית ובפריון הנגרמת מאובדן זמן עקב העומס בכבישים.
חברות התשתית מתפקדות כחברות לניהול פרויקטים ומעסיקות ספקים חיצוניים כמעט בכל תחומי פעילותן.
לשם כך הן מנהלות התקשרויות רבות עם קבלנים, יועצים, מנהלי פרויקטים, מפקחים ומתכננים.
המשאבים הכספיים הגבוהים המופנים לחברות התשתית והיותן חברות עצמאיות מחייבים הפעלת מנגנוני בקרה איכותיים, אפקטיביים ויעילים, שיבטיחו את פעילותן המקצועית והתקינה של חברות התשתית ואת ביצוע הפרויקטים על ידן בהתאם לתכנון וללא סטייה מכללי החוק ומטוהר המידות.
פעילותן של חברות התשתית מבוקרת בכמה מעגלים, כמפורט להלן: (א) הרובד הראשון הוא חברות התשתית עצמן, ה אחראיות לקיום ו לניהול של תהליכי בקרה פנימיים, הן ברמת הפרויקט והן ברמת הניהול השוטף.
(ב) רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות או הרשות) אחראית לפיקוח ולבקרה בנושאים התאגידיים בחברות התשתית, זאת באמצעות אורגנים 11 של חברת התשתית ובראשם הדירקטוריון וכן באמצעות רואה חשבון מבקר שרשות החברות ממנה לכל חברה.
(ג) מינהל תשתיות ותיאום תחבורתי במשרד התחבורה (להלן - מינהל התשתיות) מרכז את תהליכי הבקרה על הפרויקטי ם.
המינהל משתמש בחברות בקרה חיצוניות לביצוע פעולות הבקרה.
(ד) יחידות מקצועיות ורגולטוריות במשרד התחבורה נותנות הנחיות לחברות התשתית ומבצעות אף הן בקרות בתחומי סמכותן12.
)(האגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל) שותף לחתימת ההסכמים בין המדינה לבין חברות התשתית, עוקב אחר התקדמות הפרויקטים ואחראי לביצוע התשלומים לחברות התשתית באמצעות חשבות משרד התחבורה.
(ו) אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) מאשר את ביצוע הפרויקטים, אחראי לתקצובם ומבצע אף הוא מעקב אחר ביצועם.
(ז) משרדי האוצר והתחבורה מינו לרוב חברות התשתית "גוף מוסמך", שתפקידו ללוותן בביצוע הפרויקטים ולאשר להן פעולות שדורשות את אישור משרדי האוצר והתחבורה.
חברי הגופים המוסמכים האלה הם נציגים ממשרד התחבורה, מ אגף החשכ"ל ומאג"ת.
לחברת נת"ע - האחראית לביצוע פרויקט הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב - לא מונה גוף מוסמך כאמור, אלא על פי החלטת ממשלה הוקמה עבורה ועדת היגוי עליונה, שעם חבריה נמנים נציגים ממשרדי התחבורה והאוצר, נציגי הרשויות המקומיות הרלוונטיות ונציג החברה (להל ן - ועדת היגוי רק"ל), ותפקידה להוביל את פרויקט הרכבת הקלה, ללוות אותו ולסייע בהסרת חסמים.
11 לפיסעיפים 47-46 לחוק החברות, התשנ"ט-1999 , אורגן הוא גוף (אדם או כמה בני אדם) הפועל במסגרת החברה, שפעולתו נחשבת כפעולת החברה.
12 עם יחידות אלה ניתן למנות אתהאגף לתכנון תחבורתי , אגף תחבורה ציבורית ואגף הרכבות.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |467 .
ליקויים רבים בתהליכי .
של חברות התשתית במשך השנים עשה משרד מבקר המדינה ביקורות רבות הקשורות לפיתוח תשתיות בתחום התחבורה וגם לקיום עקרונות של ממשל תאגידי13 בחברות ממשלתיות ובגופים ציבוריים.
בביקורות אלה הועלו ליקויים רבים בתהליכי תכנון וביצוע של פרויקטים ובתפקודן של חברות התשתית אשר ניהלו אותם, ובהם תכנון לקוי של פרויקטים , חריגות מאומדני עלויות ו מלוחות זמנים, הצגת מידע חסר למקבלי ההחלטות , התקשרויות לא תקינות, פיקוח ובקרה לא מעמיקים ולא מספיקים (הן מצד הגורמים הפנימיים בחברות והן מצד הגורמים החיצוניים), וליקויים בממשל התאגידי.
הדבר גרם לאי-ניצול מיטבי של תקציב הפרויקטים ולפגיעה באיכות ם ובסדרי מינהל תקין.
בהמשך הדוח יובאו דוגמאות לליקויים שהועלו בדוחות אלה והפניות אליהם14 .
בשנת 2016 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא הכנה וביצוע של תקציב משרד התחבורה15 (להלן- דוח 67 א).
ביקורת זו העלתה ליקויים רבים בכל הנוגע למבנה התקציב ולאופן ניהולו, ובהם שינויים רבים הנעשים במהלך השנה בתקציב המשרד ושיעורי ניצול נמוכים של התקציב בחלק מתחומי הפעילות.
מבקר המדינה ציין כי הליקויים שהועלו עשויים להצביע על כשלים בשלבים שונים של הוצאה לפועל של הפרויקטים, בין היתר תכנון לקוי של הפרויקטים ושל פעולות המשרד וחברות התשתית, היערכות בלתי מספקת של חברות התשתית לקראת ביצוע הפרויקטים, כשלים בביצוע הפרויקטים וכושר ביצוע מוגבל.
בחודשים ספטמבר 2016 עד מרץ2017 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא פיקוח ובקרה על פעילות חברות התשתית להקמת פרויקטים בתחום התחבורה היבשתית.
הביקורת נעשתה במשרד התחבורה.
בדיקות השלמה נעשו באגף החשכ"ל, ברשות החברות, בנת"י, בחברת הרכבת, בחברות הבקרה ובמשרד הבינוי והשיכון.
מבקר המדינה עשה בעבר כמה ביקורות הנוגעות לנושא, כפי שמתואר להלן.
בדוח ביקורת זה נעשתה בדיקה רוחבית של תהליכי הבקרה המופעלים על כלל חברות התשתית, ומובאות בו דוגמאות רבות לליקויים שהועלו בהקשר של חברות תשתית שונות.
דוגמאות אלה ממחישות כי יש נושאים רבים שאינם מוסדרים דיים במסגרת תהליכי הבקרה, ו כי שיפור תהליכי הבקרה עשוי למנוע או למזער את הליקויים האמורים לעיל.
חשוב לציין כי הצגה של ליקויים שהועלו בחברת תשתית .
13 ,ממשל תאגידי הוא מכלול התהליכים, המנהגים, המדיניות החוקים, המוסדות ומבני הבקרה שלפיהם מתנהל ומבוקר תאגיד או ארגון.
אימוץ כללים אלה נועד להבטיח את ניהולה התקין של החברה, תוך יצירת תרבות תאגידית נאותה ומתבססת על ציות וכיבוד הדין, באופן שוטף וכחלק בלתי נפרד מהפעילות שלה.
14 ראו בנוסף בדוח זה: "חברת רכבת ישראל בע"מ - ביצוע פרויקט החשמול"; "חברת נתיבי ישראל בע"מ - תחזוקת כבישים בין-עירוניים".
15 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 67א (2016" ,) משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות המשרד", עמ' 544-465.
מסוימת אין משמעה כי הליקוי קיים בהכרח בכל חברות התשתית, אולם רוב המסקנות הנגזרות מהליקויים רלוונטיות לתהליכי הבקרה בכל החברות.
הקמתן של חברות ממשלתיות כזרוע ביצוע של הממשלה16 .
בתום מלחמת העולם השנייה החל, בעיקר באירופה, תהליך של אספקת מרבית השירותים הציבוריים במישרין על ידי המדינה, בהם שירותי תשתית בענף התחבורה.
מבנה זה איפשר מתן תשומת לב לשיקולים מסוימים, למשל חברתיים, אולם לקה בחסר בנושאים אחרים, כמו למשל היעדר גמישות מספקת לשינויים ולצרכים חדשים של המשק.
עם הזמן, עקב פעילותן העסקית ההולכת ומתרחבת של הממשלות, התגבשה מגמה להקים גופים מיוחדים למילוי תפקידים ביצועיים שבהם נדרשת המדינה לעסוק.
מטרות הקמת הגופים הללו היו בעיקר לאפשר אספקה סדירה של שירותים חיוניים לציבור הרחב, ובכלל זה בניית תשתית לפיתוח כלכלי, לנצל ביעילות משאבי טבע קיימים, ולהשתמש ביתרונות של המגזר הפרטי, כגון יעילות וגמישות ניהולית.
הדעה הייתה שיש להעניק לגופים אלו מידה נאותה של עצמאות, ובה בעת להטיל עליהם את האחריות למילוי תפקידיהם.
בעקבות זאת יזמו ממשלות הקמה של חברות ממשלתיות.
חברה ממשלתית היא ישות משפטית נפרדת מהמדינה.
על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות), חברה ממשלתית היא חברה שיותר ממחצית כוח ההצבעה באסיפותיה הכלליות או הזכות למנות יותר ממחצית מספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה או בידי המדינה יחד עם חברה ממשלתית או חברה בת ממשלתית17 .
חוק החברות הממשלתיות מחייב את החברות הממשלתיות לפעול לפי שיקולים עסקיים 18.
על פי חוק החברות, התשנ"ט -1999 (להלן - חוק החברות) , הדירקטורים, בהיותם נושאי משרה בחברות, חבים חובת זהירות וחובת אמונים כלפי החברה19,.
עם זאת, הממשלה מגדירה את מטרות החברה והיא יכולה להפעיל אמצעי בקרה ופיקוח על פעילותה.