HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
:כאמור, הטיפול בקטינים העוברים על החוק נתון בידי כמה גופים ממלכתיים, ובהם יחידות הנוער במשטרה, שירות המבחן ובתי המשפט לנוער.
הגופים האלה אמורים לפעול כמערכת ולקיים ביניהם קשר י גומלין המצריכים שיתוף פעולה ותיאום.
כדי שיהיה אפשר לטפל בקטינים ביעילות, לכל אחד מהגופים האלה צריך להיות די הצורך משאבים לרבות כוח אדם, שיאפשרו להם למלא את תפקידיהם כראוי.
כך תוכל המערכת כולה להשלים במהירות את הטיפול בקטינים ולמצות אתם את הדין.
הקצאת משאבים שאינה מאוזנת עלולה לעכב את הטיפול בקטינים וליצור עומס בגופים השונים במערכת.
מנתוני שירות המבחן עולה כי בשנים 2000 -2004 עלה בהתמדה מספר הקטינים שהפנתה המשטרה אל השירות: בשנת 2000 הופנו 20,546 קטינים, שהיו מעורבים ב - 33,991 אירועים פליליים31 ; בשנת 2004 הופנו 24,161 קטינים, שהיו מעורבים ב- 42,621 אירועים פליליים - גידול של כ -18% במספר הקטינים המופנים לשירות ושל כ -25% במספר האירועים הפליליים שהופנו בגינם.
בשנים 2005 -2006 פחת מספר הקטינים שהופנו אל השירות וכן פחת מספר האירועים הפליליים שהופנו בגינם.
בשנת 2006 הופנו 22,070 קטינים שהיו מעורבים ב - 36,899 אירועים פליליים.
עם זאת, פחת מספר המופנים בגין עבירות קלות, שזוהי עבירתם הראשונה והמשטרה החליטה לגנוז את חומר החקירה בעניינם בהליך אי -תביעה, ללא רישום פלילי: 12,656 מופנים בשנת 2004 לעומת 9,904 בשנת 2006 , ואילו מספר המופנים בגין תיקים פליליים הנוגעים לעבירות חמורות יותר דווקא גדל מעט - 11,486 מופנים בשנת 2004 לעומת 12,148 מופנים בשנת 2006.
)(א המשטרה מטפלת בעבריינות נוער באמצעות מדור הנוער שבחטיבת החקירות במטה הארצי ובאמצעות עובדי הנוער ביחידות הנוער שבתחנות המשטרה.
בשנים האחרונות תגברה המשטרה את מערך הטיפול שלה בבני נוער תגבור ניכר, הן באמצעות כוח האדם של המשטרה עצמה - שהועבר מיחידות אחרות - והן באמצעות הוספת כוח אדם מחוץ למשטרה.
בשנים 1998 -2006 הוספו למשטרה כ-400 תקנים לטיפול בבני נוער, ובסך הכול עומדים לרשותה כ-600 ,תקנים לטיפול בנושא זה.
התקנים מיועדים לכמה תפקידים, ובהם חוקרי נוער, פקחים עובדי מניעה ורכזי מודיעין.
(ב) בתי המשפט לנוער דנים בענייניהם של קטינים מכוח חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א - 1971 , ומכוח חוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך - 1960 .
לפי החו קים הללו, שופטים המשמשים שופטי נוער מתמנים משופטי בתי משפט השלום ובתי המשפט .
31 מספר המופנים קטן ממספר האירועים הפליליים, שכן יש קטינים שהופנו בגין מעורבות ביותר מאירוע פלילי אחד.
כאשר שופט נוער יושב בבית משפט השלום או בבית משפט מחוזי, בתי משפט אלה מוגדרים בית משפט לנוער.
מאחר שגדל במשך השנים מספר התיקים הפליליים שקטינים מעורבים בהם, גדל גם מספר התיקים שנפתחו לבני נוער בבתי המשפט.
בשנת 2004 הוגשו לבתי משפט השלום לנוער ולבתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לנוער 8,976 ,תיקים פליליים של בני נוער ובשנת 2005 - 9,962 תיקים.
אמנם גדל מספר שופטי הנוער: בשנת 199832 היו בכל22 בתי משפט השלום בארץ שמונה שופטיםשהתמחו בשיפוט של נוער ועסקו רק בכך, ורובם עברו בין בתי המשפט במחוז שהם שייכים אליו.
במשך השנים הסמיך שר המשפטים שופטים נוספים בבתי משפט השלום לשמש שופטי נוער, במועד הביקורת 12 שופטים משמשים שופטי נוער33.
עם זאת, בישיבת ועדת הכנסת לזכויות הילד, שהתכנסה ביוני 2007 ועסקה בנושא מעצרי קטינים, ציינה נשיאת בתי המשפט לנוער בבית משפט שלום בתל אביב, השופטת גלית ויגוצקי-מור, כי יש להגדיל את מספרם של שופטי הנוער.
(ג) כוח האדם בשירות המבחן לא גדל במשך השנים בהתאם לגידול במספר המופנים אליו ולמשימות המוטלות עליו.
בשנים 1998-2007 קיבל השירות תוספת של59 תקנים לקציני מבחן, וביולי 2007 הגיע מספרם ל-221 .
לשירות חסרים כ-240 תקנים למשרות של קציני מבחן כדי למלא את משימותיו (ראו להלן).
מהאמור לעיל עולה כי מאחר שתגברה המשטרה את כוחותיה בכל הנוגע לטיפול בבני נוער שעברו על החוק, גדל במשך השנים מספר הקטינים המופנים אל שירות המבחן וכמוהו גדל היקף משימותיו של השירות.
עם זאת, היות ששירות המבחן הוא חלק ממערך הטיפול בקטינים, והוא עצמו לא תוגבר בהתאם, הוא נעשה "צוואר בקבוק" ברצף הטיפול בקטינים העוברים על החוק: השירות אינו מעביר במועד את המלצותיו למשטרה; הכנת תסקירים לבתי המשפט מתעכבת וביצוע של צווי בית משפט נדחה.
כך נפגעים סיכויי השיקום של הקטינים.
הפערים בכוח האדם פוגעים ביעילות של הטיפול בקטינים, ולא אחת נוזפים השופטים בשירות המבחן על העיכוב בהגשת תסקירים ועל צווי טיפול שאינם יוצאים אל הפועל (ראו להלן).
המאבק באלימות הוגדר כמשימה לאומית כלל-מערכתית המחייבת היערכות והתגייסות רחבה של כלל משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות, מערכת החינוך, הרווחה והאכיפה ושל כל הגורמים הנוגעים לנושא.
כדי לטפל בבעיית האלימות בכלל ובאלימות הנוער בפרט החליטה הממשלה34 ביוני 2005 להטיל על יושב ראש ועדת השרים לעניין המאבק באלימות35 .
לקיים מעקב שבועי אחר יישום התכניות למאבק באלימות של כלל הגופים שעוסקים בכך באותה ישיבה הטילה הממשלה על המועצה לביטחון לאומי (להלן - מל"ל) לבחון את ההיבטים התקציביים ואת המשאבים הדרושים בנושא האכיפה, שהיא חלק חשוב בטיפול באלימות.
יש לציין כי בהחלטת הממשלה הוזכר נושא כוח האדם במשטרה, ונאמר בה: "לא יהיה קיצוץ בכוח האדם ותיבחן האפשרות להגדילו, לרבות התקציב הנדרש לכך", וכי "המגמה המפורטת בסעיף.
חלה גם על יתר הגורמים - משרד המשפטים ומשרד הרווחה".
32 ראו את הפרק "הטיפול בבני נוער שבסכנת נשירה, התנתקות ועבריינות" בדוח שנתי 51ב, עמ' 93.
מלבד זה, שופט בדימוס משמש שופט נוער שלושה ימים בשבוע 34 החלטה מספר 3687.
35 השר לביטחון פנים דאז גדעון עזרא.
להקמת הצוות בראשות ראש המל"ל צוינה הנחייתו של ראש הממשלה לפתור את "צורכי משרד הרווחה - בהתאם להתייחסותו בישיבת הממשלה של מנכ"ל המשרד".
ביולי 2005 הציגה המל"ל את המלצותיה לפני ועדת השרים, ובהן המלצה לתגבור מידי של המשאבים המופנים למאבק באלימות, באמצעות עבודת מטה משותפת של הגופים הקשורים בנושא, ובהם משרד האוצר, משרד המשפטים, משטרת ישראל, הנהלת בתי המשפט, משרד הרווחה ושירות בתי הסוהר.
המל"ל התייחסה בהמלצותיה לצורך להגדיר את היעדים בנושאי האכיפה בשנים 2006 -2009 וכן לקבוע אילו משאבים דרושים כדי שיוכלו כל גורמי האכיפה להשיג את היעדים האלה, ובהם משרד הרווחה.
עוד המליצה המל"ל לקבוע כמה כסף יש להקציב כדי לצמצם את הפערים בשנת 2006 בלבד- לדעתה יש להקציב 432 מיליון ש"ח לכל הגופים שצוינו לעיל, ומהם 120 ,מיליון ש"ח למשרד הרווחה, לתוספת של קציני מבחן בין היתר.
יצוין כי באוגוסט 2005 פנה מנכ"ל משרד הרווחה למנכ"ל משרד ראש הממשלה בעניין ההקצאות הנדרשות לתקציב המשרד כדי לטפל באלימות והדגיש שחשוב מאוד להקציב למשרד כספים, "לאור העובדה שההתמודדות עם נגע האלימות מחייב רצף מענים, וללא תוספת משמעותית בתקני קציני מבחן ועוד.
תיעצר כל שרשרת האכיפה וממילא ההתמודדות עם נגע האלימות יצא חסר".
באוקטובר 2005 פנה שר הרווחה אז באותו עניין לממלא מקום שר האוצר אז.
בינואר 2006 החליטה הממשלה 36 לתגבר את כוח האדם במשטרה במהלך שנת 2006 .
בהחלטה זו לא באו לידי ביטוי המלצות המל"ל בדבר הקצאת כוח אדם לגופי האכיפה האחרים, ובהם משרד הרווחה.
כוח האדם המוקצה לטיפול בעבריינות נוער עדיין אינו מאוזן בין המשטרה ובין שירות המבחן, וכך נפגעת יכולתו של השירות למלא את מחויבויותיו על פי החוק.
שירות המבחן מסר בתשובתו: "כתוצאה ממחסור בכוח אדם השירות אכן אינו מסוגל לבצע את כל המשימות המוטלות עליו.
השירות נערך באמצעות הנחיות לסדר קדימויות לטיפול עקב המחסור".
המשטרה מסרה בתשובתה כי אכן קיים חוסר איזון בכוח האדם המוקצה לטיפול בעבריינות נוער בין המשטרה לשירות המבחן ויתכן כי זה המרכיב העיקרי ל"צווארי הבקבוק".
המשט רה ציינה בתשובתה כי בפגישת העבודה שהתקיימה עם שירות המבחן ובדיוני ההמשך שנקבעו יידון גם נושא זיהוי "צווארי הבקבוק" ויוצעו פתרונות הולמים.
לדעת משרד מבקר המדינה, כל הגורמים העוסקים בטיפול בקטינים העוברים על החוק צריכים לפעול ביחד כדי למנוע היווצרות "צוואר ב קבוק" בגוף כלשהו במערכת.
לשם כך דרושה עבודת מטה שתבחן את תהליכי העבודה של כל הגופים, התיאום ביניהם והקצאת המשאבים הנדרשת בהתאם לצרכיו של כל גוף כדי שהטיפול בקטינים יהיה יעיל יותר.
קציני מבחן לנוער - תקנים ואיושם .
מחסור בתקנים לקציני מבחן 1.
עוד בביקורת הקודמת צוין ששירות המבחן אינו מצליח לעמוד במלוא המשימות המוטלות עליו, שכן במשך השנים נוספו לשירות המבחן תפקידים ומספר המופנים אליו גדל מאוד, ואולם כוח האדם בשירות לא גדל על פי הצרכים.
כאמור, בשנים 1998 -2006 גדל מספר המופנים לשירות מ - 17,900 קטינים בשנת 1998 ל- 22,000 קטינים בשנת 2006 .
בביקורת הנוכחית עלה כי בשנים האמורות קיבל השירות תוספת של 59 תקנים37 לקציני מבחן, וביולי 2007 הגיע מספר התקנים ל-22138 .
38 מהתקנים שנוספו39 יועדו להפעלת חוק המעצרים שנכנס לתוקף בשנת 1998 , ורק21 תקנים נוספים נועדו להקל את העומס המוטל על קציני המבחן.
ואולם מהמסמך "פערים בכוח אדם לביצוע משימות"40 , שהכינה מנהלת שירות המבחן ביוני 2006 , עולה שכדי למלא את משימותיו חסרים לשירות240 תקנים למשרות של קציני מבחן כמפורט להלן: (א) כדי שיוכל השירות לבצע חקירות פסיכו-סוציאליות לכ - 23,000 קטינים המופנים אליו מדי שנה בשנה יש לו 75 תקנים של קציני מבחן, אף שנדרשים לו 235 תקנים41 , דהיינו חסרים 160 .
תקנים (ב) כדי להוציא אל הפועל צווי טיפול שבתי המשפט לנוער נותנים בכל שנה לכ- 4,000 קטינים יש לשירות 75 תקנים, אף שנדרשים לו 115 תקנים42 כלומר חסרים 40 .
תקנים מלבד אלה, חסרים בשירות 11 תקנים של קציני מבחן האמורים להשתתף בדיונים בבתי המשפט לנוער ו-29 תקנים של מדריכים וראשי צוותים.
עובדי מינהל מהאמור לעיל עולה שאכן גדל מספר המופנים אל שירות המבחן בשנים 1998 - 2006 ב- 24% , אבל כוח האדם האמור להקל את העומס המוטל על השירות גדל ב - 13% בלבד.
כלומר לא זו בלבד שלא פחת העומס אשר היה גדול ממילא עוד קודם לכן אלא שהוא אפילו גבר.
מצוקת כוח האדם בשירותי המבחן נדונה בכמה ישיבות של ועדות הכנסת 43 .
מהפרוטוקולים של הדיונים הללו עולה כי הנהלת משרד הרווחה הציגה בהם את בע יית המחסור בקציני מבחן ואת השפעות המחסור הזה על האופן ששירות המבחן ממלא את .
37 חוץ מתקנים לקציני מבחן המשמשים חוקרי ילדים בחקירות של ילדים שנפגעו מעבירות מין ומאלימות במשפחה וטרם מלאו להם 14.
חוץ מארבעה תקנים של קציני מבחן בהנהלת השירות 39 23 תקנים בשנת 1998 ו-15 תקנים בשנת 2007.
40 המסמך הוכן לקראת דיון בין מנכ"ל משרד הרווחה למנכ"ל משרד ראש הממשלה; נתוני כוח האדם המובאים בו תקפים גם במועד הביקורת.
41 לפי חישוב של100 חקירות פסיכו-סוציאליות בשנה לקצין מבחן.
קטינים בטיפול של קצין מבחן במועד נתון 43 בישיבת ועדת חוקה, חוק ומשפט שהתכנסה ב- 23.
06 ועסקה בעיכובים בהגשת תסקירים בידי קציני מבחן; בישיבות של הוועדה לזכויות הילד ב- 12.
07 בנושא מעצרי קטינים, ב- 26.
07 בנושא המחסור החמור בחוקרי ילדים במשרד הרווחה, וב - 17.
07 בנושא המחסור בקציני מבחן.
התפקידים אשר נקבעו לו בחוק, בייחוד בנושא הכנת תסקירי מעצר לבתי המשפט, תסקירים האמורים לסייע לבית המשפט לבחון חלופות למעצר.
מפרוטוקול של דיון בוועדת חוקה, חוק ומשפט שהתקיים באוקטובר 2006 עולה שעל פי דברי המשנה למנכ"ל משרד הרווחה, שתי בעיות עיקריות אינן מאפשרות לשירות המבחן לפתור את מצוקת כוח האדם בו: הצורך לאייש משרות במשרד הרווחה שמספרן גדול מכפי שנקבע בשיא כוח האדם של המשרד, וכן הקושי ליישם החלטות ממשלה בדבר הפרטת 12 מוסדות ממשלתיים, ובהם תשעה מוסדות למפגרים.
לדברי המשנה למנכ"ל משרד הרווחה, משרד האוצר יוצר זיקה בין הפשרת תקציבים לטובת משרות למשרד הרווחה ובין הפרטת המוסדות האמורים.
07 , סמוך למועד סיום הביקורת, סיכמו מנכ"ל משרד הרווחה וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר שמשרד האוצר יתקצב בהדרגה 150 תקנים של כוח אדם בין 2008 ל- 2009 , מלבד אלה שתוקצבו בתקציב המדינה בשנת 2007 .
100 תקנים יתוקצבו בשנת 2008 ו-50 תקנים נוספים יתוקצבו בשנת 2009 .
יוער כי תקנים אלה מוקצים לכל המשרד ולא רק לשירות לכן ההקצאה הזאת תפתור את מצוקת השירות פתרון חלקי בלבד.
קשיים באיוש תקנים של קציני מבחן 1.
בנוסף למחסור בתקנים מצוי שירות המבחן בשנים האחרונות דרך קבע בתת-איוש של משרות של קציני המבחן.
על פי נתוני השירות, בשנים 2005 -2006 לא היו מאוישים כ - 15%-20% מהתקנים.
להלן נתוני השירות על איוש התקנים ביולי 2007: .
באחוזים תקנים מאוישים סה"כ תקנים מספר .
8 30,952 סך הכול מהטבלה עולה שביולי 2007 לא היו מאוישים כ-16% מהתקנים של קציני המבחן, חוץ ממחוז צפון, שכל התקנים בו היו מאוישים.
במחוז דרום הבעיה הייתה חמורה במיוחד - 26% מהתקנים לא היו מאוישים.
בשאר המחוזות- ירושלים, תל אביב והמרכז - לא אוישו כ-19% מהתקנים, ובמחוז חיפה כשישה אחוזים.
עוד עולה מהטבלה כי בארבעה מהמחוזות- דרום, ירושלים, מרכז ותל אביב - שהתת-איוש בהם הוא הגדול ביותר, טופלו בשנת 2006 כ- .
44 בהתאם לנתוני שירות המבחן לסוף שנת 2006.
20,000 קטינים, שהם כ-65% .
מכלל הקטינים אשר טופלו בשירות בשנה זו .
גורמים הקשורים בעבודתם לשירות המבחן התריעו על השפעת המחסור בכוח אדם על עבודת השירות.
בית המשפט והסנגוריה הציבורית שבמשרד המשפטים קבלו לא אחת על פגיעה בזכויות הקטינים, בהליך הטיפולי שלהם ובשיקומם - מאחר שהחלטות שיפוטיות בעניינם אינן מקוימות בשל בקשות קציני המבחן לדחיות הדיונים ובשל עיכובים בביצוע הצווים.
במכתב ששלחה נשיאת בתי המשפט לנוער בבית משפט השלום בתל אביב השופטת ויגוצקי מור למנהלת שירות המבחן במאי 2007 היא ציינה: עבודתו של שירות המבחן לנוער עוזרת לשופט הנוער להעריך את מצבו העדכני של הקטין, ואת הסיכון המתמשך שבמצבו, לרבות המלצה כיצד לטפל בקטין וכדבריה "העדר כוחות מקצועיים מתאימים לביצוע עבודה חשובה זו של שירות המבחן לנוער, מערערים את הבסיס עליו מושתתת עבודת ביהמ"ש לנוער".
גם הסנגוריה הציבורית 45 פנתה בעניין זה ביולי 2007 לשופטת ויגוצקי מור ומיענה את פנייתה גם לשר הרווחה וליושבי ראש ועדות הכנסת - ועדת חוקה, חוק ומשפט והוועדה לזכויות הילד.
בפנייה זו היא הזכירה מקרה שבשל מצוקת כוח אדם לא הצליח שירות המבחן להוציא אל הפועל צו השגחה זמני על קטין, בהוראת בית המשפט, ובשל כך פנה השירות לבית המשפט לבטל את הצו.
הסנגוריה טענה כי לא ראוי ש"שיקול הדעת המקצועי של בית המשפט לנוער יבוטל" מפני שהרשויות אינן מקצות לטיפול בנוער את כוח האדם הדרוש לכך.
על פי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 , נציבות שירות המדינה (להלן- נש"מ) היא המוסמכת לאשר את התקנים בשירות המדינה.
משרדי הממשלה ונש"מ הם המגייסים את העובדים ומאיישים את המשרות.
ההוראות של תקנון שירות המדינה קובעות תהליך מפורט לאיוש משרה בשירות המדינה, שעיקרו החובה למצות את כוח האדם בשירות המדינה לפני שמגייסים עובדים מחוץ לו: ראשית יתקיים מכרז פנימי, המיועד לעובדי המשרד ואם בו לא נמצא מועמד מתאים, יתקיים מכרז פומבי.
במכרז הפנימיים שמקיים משרד הרווחה לאיוש משרות פנויות של קציני מבחן לא נמצאים בדרך כלל מועמדים, שכן מדובר במשרה שמתח דרגות השכר שלה הוא הנמוך ביותר בין משרות העובדים בדירוג של עובדים סוציאליים במשרד הרווחה.
הצורך בקיום מכרז פנימי, שבסופו מתברר כי אין מועמדים מתאימים לתפקיד בתוך המשרד, מאריך את משך הזמן שאורך לגיוס של מועמדים כשירים למשרות המתפנות.
07 , במועד סיום הביקורת, לאחר שפנה משרד הרווחה אל נש"מ בעניין כמה פעמים, הוא אישר לו לפרסם מכרז משולב (פנימי ופומבי) לקציני מבחן בדרגות הנמוכות בדירוג העובדים הסוציאליים.
האישור תקף לשנה, עד 31.
08 , ומשרד הרווחה התבקש להעביר לנש"מ את ממצאיו לקראת תום השנה הזאת, כדי שיהיה אפשר להפיק לקחים בנושא לקראת פעולות עתידיות.
כאמור, זהו פתרון זמני שיצא אל הפועל רק בעת האחרונה.
משרד הרווחה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ - 14.
07 כי הוא "יצא במכרז עתודה משולב פנימי וחיצוני לגיוס עובדים".
עוד מסר המשרד בתשובתו כי גם לאחר סיום הליך .
45 הממונות על תחום הנוער בסנגוריה הציבורית הארצית ובמחוז תל אביב-מרכז.
המכרז ניתן יהיה לאייש בשנת 2008 רק20 משרות קציני מבחן מבין 39 ( משרות16% .
מכלל משרות השירות) שאינן מאוישות כיום לדעת מבקר המדינה, על משרד הרווחה בשיתוף הנש"מ לתת את דעתם על מציאת דרכים שיבטיחו את איוש המשרות, במיוחד נוכח המחסור הקיים בתקנים.
שינויים ארגוניים בשירות המבחן .
בשנים האחרונות ניסה שירות המבחן לטפל במופנים אליו, שמספרם הלך וגדל, לייעל את העבודה ולצמצם את העומס המוטל עליו.
לשם כך עשה כמה שינויים ארגוניים: 1.
בשנת 2001 הוקם בשירות צוות היגוי, ובו נציגים מהנהלת השירות וממחוזותיו.
הצוות עסק בתכנון של שינוי ארגוני במערך הטיפול בהפניות שהמשטרה מפנה אל השירות כדי לזרז את מהירות הפעולה של השירות ולשפר את איכות העבו דה.
בשנים 2002 -2004 עשה השירות בהדרגה שינוי ארגוני: בכל מחוז הוקמו שתי יחידות ייעודיות - יחידת קלט, שתפקידיה לקלוט מיד את המופנים, לאבחן את רמת הסיכון שהם נתונים בה ואת מידת הדחיפות של הטיפול בהם, להפנות אותם במהירות אל גורמים שיטפלו בהם ולגבש המלצה על הקטינים כדי להגיש חוות דעת למשטרה או תסקירים לבתי המשפט לנוער; ויחידת טיפול ושיקום, שתפקידה לטפל בקטינים אשר יחידת הקלט קבעה כי יש להתערב בעניינם מיד ובקטינים שבית משפט הוציא צו בעניינם.
מלבד זה, מופו המשימות הנדרשות מקצין מבחן בכל אחת מהיחידות; הוגדרו מכסות העבודה המקצועית ונקבע סדר העדיפויות של המשימות.
השינוי הארגוני אמנם אפשר להיטיב למיין את ההפניות שהגיעו אל השירות, כלומר להעביר את ההפניות הדחופות יותר לקצין המבחן ביחידת הקלט לטיפול ראשוני ולשלוח את יתר ההפניות לטיפול על פי סדר העדיפויות שקבע המדריך כשקלט אותן, אולם העומס בעבודת השירות לא פחת: ברוב המקרים לא קוצר משך ההמתנה להכנת אבחון, לשליחת חוות הדעת למשטרה ולתחילת הטיפול בקטינים הזקוקים לכך.
לקצין המבחן יש בעיקר תפקידים סטטוטוריים שהוגדרו בחוקים ובתקנות כמפורט לעיל עם זאת, בשירות התפתחו שיטות טיפול מקצועיות בקטינים, שגם עובדים אשר אינם עובדי מדינה יכולים ליישמן.
בשנת 2006 החל השירות להעביר את מקצת המטלות שלו לגופים חוץ-ממשלתיים, בפיקוח שירות המבחן ופרסם מכרזים לקניית שירותים בשלושה תחומים: אבחון של עברייני מין וטיפול קבוצתי בהם; טיפול בקבוצות דיון משפחתיות (קד"ם) לנוער העובר על החוק; ופיקוח אלקטרוני על נאשמים המשוחררים ממעצר בערבות.
קניית שירותים מגופים חוץ -ממשלתיים מחייבת את הקונה להגדיר כלי פיקוח ובקרה על אופן מתן השירותים ולהקצות כוח אדם המוסמך לפקח.
השירות פעל רק בנושא הפיקוח האלקטרוני - שהוגדרו בו תפקידיו של מפקח מטעם השירות, ולא פעל לפתח כלי פיקוח ובקרה על אופן מתן השירותים בידי הזוכים במכרזים.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי שירות המבחן בתיאום האגף למשאבי אנוש מכין תכנית להגדרת תפקידי פיקוח ארצי ומחוזי.
 שירות המבחן הוא גוף חיוני לטיפול בקטיניםשעברו על החוק ולשילובם בחיים נורמטיביים בהמשך חייהם.
תפקידי שירות המבחן מתחלקים לכאלו המוטלים עליו על פי חוק כמו הכנת תסקירים לבתי המשפט לנוער וטיפול בקטינים בהתאם להחלטות שיפוטיות, ולכאלו שמקורם בהסדרים של השירות עם המשטרה.
הסדרים אלה, המעוגנים בנוהלי שני הגופים, נועדו לאפשר לשירות המבחן לטפל בקטינים העוברים על החוק עוד בשלבים הטרום -משפטיים, אולם הממצאים מלמדים שהוא מתקשה לעמוד בכך.
השירות מתקשה לעמוד גם במשימות המוטלות עליו על פי החוק במלואן.
ראוי אפוא לבחון אלו דרכים יכול השירות לנקוט כדי למלא במלואן את המשימות שהוא מחויב בהן על פי חוק.
כמו כן על השירות לבחון מחדש את תרומתו לטיפול בקטין בשלבים הטרום -משפטיים, ובהתאם להגדיר את התחומים והמקרים בהם עשויה התערבותו לתרום לטיפול בקטין, ולהתמקד בהם.
אשר למערכת אכיפת החוק בכללותה - שירות המבחן הוא אחד הגופים הממלכתיים העוסקים בטיפול בקטינים העוברים על החוק, מלבד המשטרה ובתי המשפט לנוער.
על שלושת הגופים האלה, בשיתוף משרד האוצר, לפעול בתיאום ובשיתוף כדי לטפל בקטינים ביעילות ולמנוע היווצרות "צוואר בקבוק" שיפגע ברצף הטיפול בקטין.
לשם כך דרושים ראייה מערכתית, בחינת התפק ודים ואיזון במשאבים המוקצים לכלל הגורמים במערכת, בהתאם לצרכיו של כל גוף.
מערכת החינוך בישראל כוללת שלושה סוגי חינוך עיקריים: חינוך רשמי - ממלכתי או ממלכתי-דתי; ח ינוך מוכר שאינו רשמי (להלן - חינוך מוכש"ר); ומוסדות פטור (ראו להלן).
החינוך המוכש"ר מונה בשנת הלימודים התשס"ח ( 2008- 2007)10 כ- 5,100 מוסדות חינוך11 , לרבות גני ילדים, ולומדים בהם כ - 668,000 ילדים, מהם כ - 111,000 בגני ילדים; כ - 195,000 בבתי ספר יסודיים; כ - 354,000 בבתי ספר על -יסודיים; וכ - 8,000 במוסדות לחינוך מיוחד.
רוב מוסדות החינוך המוכש"ר הם בתי ספר על-יסודיים, מוסדות חינוך במגזר החרדי ומוסדות חינוך במגזר הלא-יהודי.
בחוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט- 1969 (להלן- חוק הפיקוח), ובתקנותיו הסדיר המחוקק את דרכי הפעלתם של מוסדות חינוך מוכש"ר ואת חובתו של המשרד לפקח עליהם; פתיחת מוסד חינוך מוכש"ר מותנית בקבלת רישיון.
אגף בכיר לחינוך מוכש"ר במשרד החינוך (להלן - האגף; המשרד) פועל במתכונת של מחוז ארצי, ובראשו עומדת מנהלת האגף, גב' לבנה אברמוביץ (להלן - מנהלת האגף).
האגף אחראי, בין השאר, לטפל בהליך הרישוי של מוסדות החינוך המוכש"ר - בחינוך הרגיל ובחינוך המיוחד - ולפקח על פעילותם של מוסדות חינוך במגזר החרדי.
במועד הביקורת היו באגף 30 .
עובדים במהלך החודשים מרס-ספטמבר 2007 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת במשרד ובדק בו את הטיפול בחינוך המוכש"ר, לרבות פעילותו של האגף, בכל הנוגע לרישוי מוסדות חינוך, לפיקוח על מוסדות חינוך במגזר החרדי, לבקרה על שכרם של עובדי מוסדות חינוך מוכש"ר, .
שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 11 .
נתון זה אינו כולל מוסדות חינוך מוכש"ר למבוגרים משרד החינוך 759 .
לטיפול בהוצאת צווי סגירה ובאכיפתם ולטיפול במקרים שבהם יש חשש לניגוד עניינים.
כמו כן נעשתה ביקורת בנוגע ליחסי העבודה באגף ולטיפולה של הנהלת המשרד בנושא.
הבדיקה בנוגע לרישוי מוסדות חינוך מוכש"ר עסקה גם בהליכי הרישוי של מוסדות בבעלות "רשת הגנים של אגודת ישראל" (להלן - רשת גני אגו"י), שהיא גוף מבוקר לפי חוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958.
בדיקות השלמה נעשו במשרד הבריאות, במשרד המשפטים ובמשטרת ישראל12 .
רישוי מוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי .
בחוק לימוד חובה, התש"ט - 1949 (להלן- חוק לימוד חובה), הוטלה על הורים לילדים ולנערים מגיל 3 ועד גיל 15 , ועד בכלל 13 , החובה לדאוג שהילדים והנערים ילמדו במוסד חינוך (מוסד ללימוד שיטתי לילדים או לנערים).
החובה לקיים מוסדות חינוך רשמיים הוטלה על המדינה ועל הרשות המקומית, שהוגדרה בו "רשות חינוך מקומית".
לימוד החובה יכול להיעשות בשלושה סוגי מוסדות חינוך, לפי בחירת הורי התלמיד: "מוסד חינוך רשמי" 14 ; ( מוסד חינוך לא רשמי שהשר הכריז עליו שהוא מוסד חינוך מוכר מוסד חינוך מוכש"ר); ומוסד חינוך שאינו מוכר.
בסעיף 5 לחוק נקבע כי שר החינוך רשאי להורות בהוראה שתפורסם ברשומות כי הורי התלמידים הלומדים במוסדות חינוך המתוארים באותה הוראה ואינם מוכרים יהיו פטורים מחובת הלימוד הסדיר שנקבעה בסעיף 4 .
)לחוק (מוסד פטור במערכת החינוך בישראל יש סוגים שונים של מוסדות חינוך, ובין היתר אפשר להבחין ביניהם על פי יסוד הבעלות והשליטה בהם ועל פי מידת כפיפותם לפיקוח המדינה: (1 ) החינוך הרשמי, שמוסדות החינוך בו מוחזקים בידי המדינה או בידי הרשויות המקומיות, ועובדי ההוראה בו הם עובדי מדינה; במוסדות אלה מונהג חינוך ממלכתי15 או חינוך ממלכתי-דתי16 , על פי תכנית לימודים מלאה שקובע המשרד ובפיקוחו המלא; מוסדות חינוך רשמיים ממומנים באופן מלא בידי המדינה ובידי הרשויות המקומיות.
( 2 ) החינוך המוכש"ר, שמוסדות החינוך17 בו הם בבעלות גופים ציבוריים כמו רשויות מקומיות ותאגידים או בבעלות גופים .
12 ראו ג ם דוח מבקר המדינה על הביקורת בשלטון המקומי ( 2007 ), בפרק על "התשתיות הפיזיות של מוסדות החינוך במגזר החרדי", עמ' 27 , ובפרק על "התשתיות הפיזיות במוסדות חינוך במגזר הלא-יהודי", עמ' 73.
13 'בחוק לימוד חובה (תיקון מס16 ), התשמ"ד- 1984 , נקבע כי החלת לימוד חובה עלילדים בני 3 ו-4 .
תיעשה בהדרגה, במקומות שבהם החיל שר החינוך בצו את לימוד החובה 14 בחוק לימוד חובה הוגדר מוסד חינוך רשמי כ"מוסד המוחזק על ידי המדינה או על ידי רשות חינוך מקומית או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות מקומית, או על ידי המדינה ורשויות מקומיות אחדות במשותף ואשר שר החינוך הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה".
15 לפי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953 (להלן- חוק חינוך ממלכתי), חינוך ממלכתי הוא חינוך הניתן מאת המדינה, על פי תכנית הלימודים, ללא זיקה לגוף מפלגתי, עדתי או ארגון אחר מחוץ לממשלה, ובפיקוחו של השר או של מי שהוסמך לכך על ידיו.
16 לפי חוק חינוך ממלכתי, חינוך ממלכתי-דתי הוא חינוך ממלכתי, אלא שמוסדותיו הם דתיים לפי אורח חייהם, תכנית לימודיהם, מוריהם ומפקחיהם, ובהם מתחנכים לחיי תורה ומצ וות על פי המסורת הדתית וברוח הציונות הדתית.
17 לפי חוק לימוד חובה, מוסד חינוך מוכר פירושו: (א) כל מוסד חינוך רשמי; (ב) כל מוסד חינוך אחר שהשר הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד חינוך מוכר לצורך חוק זה.
פרטיים (להלן - בעלויות, וביחיד - בעלות); עובדי ההוראה בהם אינם עובדי מדינה, והמוסדות נהנים ממידה כלשהי של אוטונומיה בתכנית הלימודים.
על המשרד לפקח על פעילותם, והוא מממן אותם באופן חלקי או באופן מלא.
(3 ) מוסדות פטור, שממומנים בידי המדינה בשיעור נמוך יחסית למוסדות החינוך המוכש"ר, והפיקוח של המשרד על פעילותם לפיכך מצומצם.
חוק הפיקוח קובע כי לא יפתח אדם בית ספר "שבו לומדים או מתחנכים באופן שיטתי יותר מעשרה תלמידים ושבו ניתן חינוך גן ילדים, חינוך יסודי, חינוך על-יסודי, חי נוך על- תיכוני או חינוך אמנותי", למעט מקרים מסוימים שפורטו בחוק18 , אלא אם יש בידו רישיון לפי חוק זה והוא עומד בתנאיו.
מהחוק עולה כי מי שרוצה לקבל רישיון יגיש בקשה לרישיון למנכ"ל המשרד או לסגנו ויכלול בה עניינים שונים, בין היתר את תכנית הלימודים במוסד ואת תנאי הבטיחות שבו.
( משנת הלימודים התשס"ד 2003 -2004 ) ואילך פרסם המשרד "נוהל להגשת בקשה לרישוי מוסדות חינוך" (להלן - הנוהל או נוהל הרישוי)19 , שבו מפורטים סדרי הגשת הבקשה לרישיון, לרבות הגדרה של מי שחייב בקבלת רישיון, ומוסבר בו באילו מקרים יש להגיש בקשה לרישיו ן, מה הן הדרישות השונות ממגיש הבקשה, ואילו מסמכים יש להגיש עם הבקשה (הבקשה על כל המסמכים המצורפים לה יוגדרו להלן - בקשה לרישיון).
מרכזת רישוי גני ילדים באגף, גב' אילנה כהן (להלן- מרכזת ג"י, המרכזת), אחראית לטפל ברישוי של גני ילדים, והממונה על חוק הפיקוח וכוח אדם בהוראה (להלן - מרכז בי"ס) אחראי לטפל ברישוי של בתי ספר.
עד לחודש אפריל 2007 היה עליהם, גם באמצעות עובדים שכפופים להם, לעסוק בכל שלביו של הליך הרישוי: לבדוק שהבקשה לרישיון מלאה ושמצורפים לה כל המסמכים הנדרשים; להחליט אם לנתב את הבקשה לגורמים שוני ם שנדרשים לתת את חוות דעתם בנוגע לבקשה; ולהחליט אם לאשר את הבקשה לרישיון.
במקרים שבהם התקשו השניים להחליט, הם העבירו את הבקשות לטיפולה של מנהלת האגף, ולעתים גם לטיפולה של הלשכה המשפטית במשרד או לטיפולו של מנכ"ל המשרד.
משהוחלט על מתן רישיון הדפיס האגף את הרישיון והעבירו למנכ"ל המשרד לחתימה.
בספטמבר 2006 החליטה הנהלת המשרד להתקשר עם גורם חיצוני לשם טיפול בבקשות לרישוי, ובפברואר 2007 פרסם המשרד מכרז ל"מינהלת לטיפול בבקשות לרישוי מוסדות חינוך עפ"י חוק הפיקוח" (להלן - המינהלה).
באפריל 2007 החלה החברה שזכתה במכרז להפעיל את המינהלה ולטפל בבקשות לרישיון לקראת שנת הלימודים התשס"ח ( 2007 - 2008 .
) יודגש כי המשרד הטיל על המינהלה לטפל בהיבטים המינהליים של הליך הרישוי, למשל בניתוב הבקשות לרישיון לגורמים השונים, אך הסמכות לקבל החלטות נשארה בידי האגף.
כן יובהר כי משרד מבקר המדינה בדק בעיקר את כל הנוגע לקבלת ההחלטות באשר לבקשות לרישיון, דהיינו את המשימות שהיו בתחום אחריותו של האגף גם לאחר שהחלה המינהלה לפעול.
משרד מבקר המדינה בדק את אופן הטיפול בבקשות לרישיון גם באמצעות מדגם אקראי סטטיסטי שנעשה כמדגם שכבות: בעלויות גדולות דו מו לשכבות, ומכל שכבה נלקח מדגם מקרי של 10% ממוסדות החינוך.
בביקורת נבדקו מסמכי הבקשות לרישיון שהגישו בעלויות .
18 לדוגמה, בית ספר שעובדי החינוך שבו הם עובדי המדינה, כלומר מוסד חינוך רשמי, וכן מוסדות להשכלה גבוהה.
19 עד לאותה עת נדרש מגיש בקשה לרישיון למלא טופס בקשה לרישיון ולצרף את המסמכים הנדרשים, ללא נוהל מנחה.