HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הטיפול בצמצום הנטל הביורוקרטי בשירות הציבורי 43 .
נמצא כי עד מרץ 2011 פעל משרד הבריאות לייעול יחידת האמ"ר רק בנושאים נקודתיים: בפברואר 2010 , בעקבות הערות בדוח מבקר המדינה125 ופניות האיגוד למשרד הבריאות, החלה יחידת האמ"ר להפעיל מערכת מחשב חדשה שהביאה לשיפור היות ומאז מתקיים הליך הליבה ביחידה - הרישום בפנקס האמ"ר - במחשב בלבד.
במרץ 2011 , בהמשך לפעילות ועדת ההיגוי בנושא עשיית עסקים 126 וביזמתו של מנכ"ל משרד הבריאות, החל המשרד בהליך מובנה וכולל לבחינת הנטל הביורוקרטי שיחידת האמ"ר מטילה ולבחינת האפשרויות לצמצומו.
משרד הבריאות דיווח למשרד מבקר המדינה בינוא ר 2012 , לאחר סיום הביקורת, כי ביחידת האמ"ר שונו נוהלי העבודה, וכי הזמן הממוצע לקבלת אישור יבוא חד-פעמי הוא כ -10 ימים ולקבלת אישור יבוא שנתי- כחודש.
יצוין כי מנכ"ל משרד הבריאות החל במרץ 2011 .
בהליך דומה בכמה יחידות נוספות .
תפקידם של הממשלה ושל המגזר הציבורי לשרת את אזרחי המדינה, ובה בעת לקיים הליכי בקרה נאותה לשם מתן זכויות לזכאים מצד אחד, ולשם מניעת הכבדת יתר שתפגע בציבור הרחב ובפעילות הכלכלית במשק מצד שני.
מדינות ה- OECD ומדינות מתקדמות נוספות ממקמות את צמצום הנטל הביורוקרטי במקום גבוה בסדר העדיפויות שלהן כבר יותר מעשור; זאת מתוך הבנה שבעולם גלובלי צמצום הנטל תורם למשק תחרותי יותר ולהתמקדות המגזר הציבורי בשירות אזרחי המדינה, ולכן נדרשת פעולה שיטתית ומתואמת של כלל זרועות הממשלה על מנת להפחיתו.
בבדיקה של משרד מבקר המדינה נמצא שבמקרים רבים הטילו גופים ציבוריים על בעלי עסקים ותושבים נטל ביורוקרטי כבד ומיותר.
כך למשל, משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ותאגידים ציבוריים התנו מתן אישור או זכות לכשני מיליון מבקשים בשנה בכך שהמבקש ימציא אישור מטעם גוף ציבורי אחר בעוד שהיו יכולים להציע למבקשי האישור או הזכות אפשרות לחתום על מכתב המסמיך אותן לפנות לגוף האחר ולקבל ממנו את המידע הדרוש; משטרת ישראל וגופים ציבוריים אחרים התנו מתן אישור או זכות בכך שהמבקש ישלם עבור השירות באמצעות הדבקת בולי הכנסה - שיטה ארכאית המטריחה את האזרחים לשווא; הביטוח הלאומי ומשרד התחבורה הטילו על אזרחים שכבר נבדקו בוועדות רפואיות של הביטוח הלאומי נטל מיותר של התייצבות לבדיקות רפואיות נוספות אצל רופאים בקהילה והגשת מסמכים רפואיים התומכים בבקשה לקבלת תג ופטור; שירות המזון שבמשרד הבריאות פעל באופן שהכביד את הנטל הביורוקרטי על יבואני המזון.
125 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 58 ב( 2008 ), בפרק "סדרי הקצאת אביזרים רפואיים למבוטחים בקופות החולים", עמ' 549 .
ראו בסעיף "היעדרה של מדיניות כוללת" לעיל 44 דוח שנתי62 .
הבדיקה העלתה כי הנטל הסב נזקים רבים, בין היתר הגדלת אי -הוודאות, סרבול, עיכוב והארכת ההליכים ללא הצדקה, וכרסום באמון של האזרחים בשירות הציבורי.
ממשלות שכיהנו בעשור האחרון קיבלו החלטות פרטניות כדי לייעל הליכים ביורוקרטיים מסוימים, מקצתם מרכזיים, והממשלה הנוכחית הגבירה פעולות אלה ואף החליטה להניע תהליך נרחב יותר לצמצום הנטל הביורוקרטי המוטל על המגזר העסקי, לשיפור השירות לציבור ולשיפור הרגולציה.
אולם באלה אין די, שכן טרם התקבלה החלטת ממשלה הקובעת מדיניות כוללת להפחתת הנטל הביורוקרטי בכלל משרדי הממשלה ודרכים ליישומה.
בהיעדר החלטה על מדיניות כוללת לצמצום הנטל הביורוקרטי, המחייבת ומגייסת את כלל משרדי הממשלה, בהיעדר תכנית לאומית לצמצום הנטל ובלי תורה סדורה וגורם אשר יוביל וירכז את הפעילות הממשלתית, לא נקבעו לוחות זמנים ויעדים מדידים לצמצום הנטל בכלל השירות הציבורי, וכל אחד מהגופים הציבוריים פועל בתחום זה כראות עיניו.
הפעולות של משרדי המטה לצמצום הנטל הביורוקרטי בכלל השירות הציבורי מצויות בשלבים ראשוניים בלבד.
צמצום הנטל הביורוקרטי אינו מוטמע כחלק מהתרבות הארגונית וכחלק מהפעילות השוטפת של מרבית הגופים הציבוריים שנבדקו.
רוב הפעולות לצמצום הנטל שעשו המשרדים והגופים הציבוריים לצמצום הנטל הביורוקרטי לא היו מערכתיות ושיטתיות, לא נקבעו להן לוחות זמנים, ולא הופעלו עליהן שיטות מדידה שהיו יכולות לספק מידע על שיעור ההצלחה והיעילות שלהן.
כמו כן אין למידה הדדית של התחום - בתוך הגופים הציבוריים עצמם, ובשירות הציבורי בכלל.
אין גם גורם מטה שמרכז את כל המידע שמצטבר ומנחה את הפעילות של כלל הגופים הציבוריים.
בהתאם ללקחים מן הביקורת הנוכחית ולתובנות שגובשו בעולם, הפחתת הנטל הביורוקרטי באופן יסודי ושיטתי מחייבת את הממשלה לקבוע לשם כך תכנית לאומי ת ולקבל החלטות בנושאים האלה: קביעת יעד כמותי להפחתת הנטל; הוראה על עבודת מטה לפיתוח שיטות מדידה ושיטות הערכה המותאמות לישראל; הכוונה ותיאום של פעולות הממשלה לצמצום הנטל; חיוב כל אחד ממשרדי הממשלה לפעול בתחומו הוא להפחתת הנטל; מינוי גורם שירכז את הטיפול בנושא וינחה את הפעולות של שאר המשרדים; קביעת רכיבים בתהליך להתנעתו, בהם תקציבי פעילות, חובות דיווח של המשרדים לגורם המרכז את הטיפול בנושא ודרכי מדידה של הנטל הביורוקרטי ושל מידת הפחתתו; הגדרת בעל התפקיד שאמור לרכז את הטיפול בתחום בכל אחד מהגופים, אפיון תפקידו, המלצה על שיטות עבודה והנחיה בנוגע לאופן שימור הידע.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) מופקד מכוח חוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, התשמ"א- 1980 (להלן- החוק), על עידוד המגזר החקלאי באמצעות מענקים והקלות במסים.
מדי שנה בשנה קובע המשרד תכנית פיתוח ובה פירוט התחומים שבהם יתמוך באמצעות מענקים.
משרד החקלאות נותן לחקלאים תמיכות ישירות, בין היתר באמצעות מענקים כספיים על פי החוק ומענקים כספיים שלא על פי אותו החוק (להלן - מענקים מינהליים).
נוסף על כך הממשלה מסייעת לחקלאים בעקיפין, בין היתר באמצעות סבסוד תשומות המים לחקלאות9 ומתן היתרים להעסקת עובדים זרים10 .
בחודשים מרץ-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים במתן מענקים לחקלאים עבור השנים 2005 -2011 , בייחוד בשני נושאים: (א) מענקים לרכישת מכונות חקלאיות במסגרת הסכם לצמצום מכסות העובדים הזרים - בהתבסס על ההנחה שמיכון עשוי להפחית את הצורך בעובדים זרים (להלן - מסמך העקרונות או מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם); (ב) מענקים לביצוע השקעות לשיפור תשתיות המים במסגרת הסכם שתכליתו ייקור תעריפי המים לחקלאות (להלן - הסכם המים).
במסגרת זו בדק משרד מבקר המדינה, בין היתר, את אופן יישומם של ההסכמים, את מידת תרומתם והאפקטיביות שלהם, וגם את הליכי .
9 ,תעריפי המים המיועדים לחקלאות אינם מכסים את מלא העלות הכרוכה באספקתם והם מסובסדים על ידי התעריפים שמשלם המגזר הביתי.
כמו כן נותנת המדינה תמיכות בגין ייקור תעריפי המים לחקלאות ומשתתפת בהקמת מפעלי השבת קולחין.
10 עלות העסקתם של עובדים זרים למעסיק נמוכה לעומת עלות העסקת עובדים ישראלים, וההיתר להעסקתם מהווה סיוע כלכלי משמעותי, בעיקר בענפים שבהם יש קושי בשילוב עובדים ישראלים.
הבקרה של המשרד בנדון.
הביקורת נעשתה במשרד החקלאות; בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) וברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות ההגירה).
הבסיס הנורמטיבי למתן מענקים בחקלאות מטרות החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות הן, בין היתר, שיפור מאזן התשלומים של המדינה על ידי פיתוח היצוא החקלאי ופיתוח מחליפי יבוא; ניצול יעיל של תנאי הטבע, יכולת כלכלית, ידע טכני וניסיון מקצועי הגלומים במגזר החקלאי לתועלת משק המדינה.
כדי להשיג מטרות אלה קבע המחוקק הטבות בשני מישורים - מענקי השקעות (להלן - מענקים על פי החוק) והטבות מס על יסוד תכנית מאושרת על ידי מינהלת ההשקעות בחקלאות11 (להלן- מינהלת ההשקעות).
מדי שנה בשנה מגבשת הנהלת משרד החקלאות , בשיתוף מינהלת ההשקעות והרשות לתכנון ופיתוח החקלאות, ההתיישבות והכפר (להלן - רשות התכנון) 12 , תכנית המפרטת את התחומים שבהם יתמוך המשרד באמצעות מענקים על פי החוק, על פי סדר העדיפויות לאותה השנה (להלן - תכנית הפיתוח).
החוק מטיל על מינהלת ההשקעות ליישם את מדיניות המשרד ולאשר תכניות על פי העקרונות שהמשרד מגבש לכל שנת תקציב במסגרת תקציב המדינה.
נוסף על המענקים על פי החוק מאשר משרד החקלאות דרך קבע מתן מענקים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח שלא על פי החוק, הן כתוספת למענקים על פי החוק והן לנושאים שהנהלת המשרד רואה בהם ח שיבות, ומכנה אותם "מענקים מינהליים".
משרד החקלאות שילם וצפוי לשלם מענקים מינהליים בהיקף כספי של מאות מיליוני ש"ח, בין היתר במסגרת יישומם של שני הסכמים שבדק משרד מבקר המדינה: 1.
מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם : במאי 2009 חתמו המדינה13 והתאחדות חקלאי ישראל 14 על מסמך עקרונות, המבוסס על ההנחה שמיכון עשוי להפחית את הצורך בעובדים זרים, ולפיו תתבצע הפחתה הדרגתית .
11 מינהלת ההשקעות הוקמה על פי החוק, ובראשה עומד מנהל הממונה על ידי הממשלה בהמלצת שר החקלאות, והיא מורכבת מנציגים ממשרד החקלאות, משרד האוצר, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה והמחלקה להתיישבות של הסוכנות היהודית לארץ-ישראל.
12 רשות התכנון מופקדת על תכנון תכניות לפיתוח החקלאות לטווח הבינוני והארוך ופועלת לקידום הקצאת גורמי ייצור ומשאבים לחקלאות.
במסגרת זו אחראית הרשות גם למאגר המידע של החקלאות בישראל.
באמצעות משרד החקלאות ומשרד האוצר 14 .
עמותה שייצגה את כלל החקלאים בישראל לצורך העניין משרד החקלאות ופיתוח הכפר 791 .
במכסת העובדים הזרים בענף החקלאות ובתמורה יקבלו החקלאים בעלי ההיתרים להעסקת עובדים זרים מענקים לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם15 .
הסכם המים : בנובמבר 2006 חתמה המדינה 16 עם התאחדות חקלאי ישראל על הסכם שתכליתו להעלות בהדרגה את תעריפי המים והיטלי ההפקה לחקלאות17 "עד ל"מחיר היעד18 ולייעל את השימוש במים במגזר החקלאי19 .
על פי ההסכם, התמורה מעליית מחיר המים לחקלאות תשמש מקור לתמיכה ישירה בחקלאים לייעול מע רכות הובלת המים וההשקיה לצורך השגת חיסכון בשימוש במים.
סמכותה השיורית של הממשלה למתן מענקים : סוגיית סמכותה השיורית של הממשלה לתת מענקים ותמיכות שעה שיש חוק המסדיר את הנושא עלתה בפנייתו של היועץ המשפטי של משרד החקלאות ליועץ המשפטי של משרד האוצר מינואר 2010 .
לדעת היועץ המשפטי של משרד החקלאות, הסמכות השיורית של הממשלה לתת מענקים מינהליים במסלול שונה מזה הקבוע בחוק הוא בסיס משפטי אפשרי, אולם בסיס משפטי זה אינו נקי מספקות.
ומשום כך יש לבחון עם משרד האוצר את האפשרות לתקן את הוראת החוק באופן שייקבע בסיס חוקי למתן המענקים.
בין המשרדים התקיימו דיונים בנושא תיקון החוק, משרד האוצר התנגד לכך, והמשרדים טרם הגיעו להסכמות בעניין.
על פי חוק יסוד: הממשלה, השימוש בסמכות השיורית מתבצע בכפוף לשני תנאים: האחד - שהממשלה תפעיל את סמכותה בכפוף לכל דין; השני - שהיא מוסמכת לעשות פעולה שאינה מוטלת על רשות אחרת.
הסוגיה הועלתה בפסיקה אשר הגבילה את השימוש בסמכותה השיורית של הממשלה: הממשלה אינה רשאית ליצור בעצמה מסלול מקביל ושונה באמצעות הסמכות השיורית לפני שבחנה את האפשרות לפעול על פי ההסדר הקבוע בחוק, שאם לא כן היא מרוקנת אותו מתוכנו והופכת אותו ל"אות מתה".
כאשר מבקשת הממשלה להעניק פיצוי בנסיבות שהחוק אינו מאפשר את מתן הפיצוי, יש צורך להקדים ולבחון אם הדבר מתיישב עם מטרת החוק.
עוד נאמר כי אם יתברר שהממשלה נמנעת דרך קבע מלהשתמש במסלול שנקבע בחוק, עלול הדבר לאשש את המסקנה כי שאלת הפעלת החוק לא נבחנה או נשקלה כראוי 20.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החקלאות כי שימוש דרך קבע בסמכות השיורית כאמצעי למתן מענקים מינהליים יש בו כדי לתת משנה תוקף למסקנה ולפיה המשרדים לא בחנו כראוי את שאלת מתן המענקים באמצעות החוק.
ראו להלן בפרק על מיכון חוסך כוח אדם 16 .
)באמצעות משרד האוצר, משרד החקלאות ונציבות המים (כיום רשות המים 17 עלפי חוק המים, היטל הפקה משלם מפיק המים בעד הפקת מים שפירים (מים שראויים לשתייה) למטרת חקלאות.
18 מחיר היעד למים שפירים: ממוצע עלויות ההפקה והאספקה של מים שמספקת מקורות חברת מים בע"מ (להלן - מקורות) למטרת חקלאות או כלל המים שמספקת מקורות - לפי הנמוך שבהם.
ראו להלן בפרק על הסכם המים 20 בג"ץ 5062/97 ,איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' מדינת ישראלפד"י נה( 1 )181 .
אף שמשרד החקלאות ומשרד האוצר היו ערים לקושי המשפטי שבמתן מענקים מינהליים שלא על פי המתווה שקבע החוק, המשיך משרד החקלאות במתן מענקים אלה שלא על פי התנאים ותקרת שיעור המענק שקבע החוק (כפי שיפורט להלן).
יצוין כי בינואר 2012 , לאחר סיום הביקורת, החליטה הממשלה להקים צוות בין -משרדי אש ר יבחן את הצורך הכלכלי והמשפטי לגיבוש הצעה לתיקון החוק.
הפעלת מינהלת ההשקעות כוועדת תמיכות : על פי הוראות תקנון כספים ומשק שמפרסם החשב הכללי (תכ"מ), ועדת תמיכות מתמנית על ידי מנכ"ל של משרד ממשלתי הממונה על התקנה התקציבית שמכוחה יוענקו תמיכות לגופים אחרים21 .
הוועדה תכלול שלושה או חמישה חברים מעובדי המשרד, ובהם חשב המשרד או נציגו וכן היועץ המשפטי של המשרד או נציגו.
בסוף פברואר 2011 מינה מנכ"ל משרד החקלאות ועדת תמיכות.
על פי כתב המינוי, בין תפקידיה היה על הוועדה לדון בבקשות תמיכה בנושא ההסכמים האמורים: מסמך העק רונות למיכון חוסך כוח אדם והסכם המים.
כן היה עליה לבחון אם לאשר את אותן בקשות תמיכה.
יצוין כי כתב המינוי לא כלל התייחסות להגדלת המענקים מעבר לשיעור המענקים שקבע החוק.
הביקורת העלתה כי הרכב הוועדה לא תאם כלל את הוראות התכ"מ: הוועדה מנתה תשעה חברים - לא כולם עובדי המשרד 22 , ולמעשה הרכבה היה זהה לזה של מינהלת ההשקעות בתוספת החשב והיועץ המשפטי של משרד החקלאות.
זאת ועוד, מנכ"ל משרד החקלאות הקים את הוועדה רק בסוף פברואר 2011 , ואילו המשרד אישר באמצעות מינהלת ההשקעות את מתן המענקים לפי ההסכמים האמורים כבר שנים קודם להקמתה - משנת 2006 על פי הסכם המים ומשנת 2009 על פי מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם.
משרד מבקר המדינה מעיר כי, הפעלת מינהלת ההשקעות כוועדת תמיכות אין בה משום פתרון לקושי המשפטי של מתן תמיכות במסלול שאינו על פי החוק.
עוד יצוין כי הנושא הועלה במכתבו של היועץ המשפטי של המשרד ולא נמצא מתאים כפתרון רצוי.
היקף המענקים המינהליים מממצאי הביקורת עולה כי משרד החקלאות שילם מענקים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח שלא בהתאם להוראות החוק - חלקם כתוספת למענקים שקבע החוק שלא בהתאם להוראותיו, וחלקם האחר על פי הסכמים שעליהם חתם המשרד - מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם והסכם המים.
21 גוף אחר- רשות מקומית או חברה בע"מ או שותפות או אדם פרטי, או כל גוף שאינו מוגדר כמוסד ציבורי ואינו תאגיד שהוקם על פי חוק.
22 ,ובהם נציגי משרד האוצררשות המסים ומשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה.
להלן נתונים על תקציב מענקי ההשקעות והביצוע בפועל לשנים 2009 -2011 :)(באלפי ש"ח .
22% 19,760 89,202 17% 24,998 146,972 2009 .
29% 25,773 88,824 27% 29,706 109,386 2010 .
24% 15,776 67,007 18% 25,487 141,693 2011* .
* נתוני התקציב לשנת 2011 .
מהנתונים עולה כי רובם המכריע של המענקים שנתן משרד החקלאות היו מענקים מינהליים ששיעורם היה למעלה מ -70% מכלל המענקים; מכאן שהמשרד יצר מסלול עיקרי למתן מענקים, שלא בהתאם להוראות החוק, ועקב כך המענקים על פי החוק על תנאיו והוראותיו הפכו למשניים.
משרד החקלאות הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 כי מרכז הכובד למתן מענקים הועבר לתחום המינהלי בשל חוסר הגמישות שבחוק אשר אינו מאפשר לתת מענה לצרכים ציבוריים חשובים.
משרד האוצר הסביר בתשובתו מדצמבר 2011 למשרד מבקר המדינה כי בחלק מהמקרים הממשלה מחליטה להעניק מענקים להשקעות בחקלאות אשר אינם נגזרים ממטרות החוק ואמורים להשיג יעדים ש ונים, לכן היא בוחרת במסלול מענקים אשר אינו עובר בנתיב החוק, למשל, במקרים של הסכם המים ובמסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם שמטרתם הייתה צמצום השימוש בגורם הייצור הרלוונטי.
כאמור, מטרות החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות הן, בין היתר, ניצול יעיל של תנאי הטבע, יכולת כלכלית, שימוש בידע הטכני ובניסיון המקצועי הגלומים במגזר החקלאי לתועלת משק המדינה.
מכאן שצמצום בגורמי הייצור מקבל ביטוי במסגרת מטרות החוק, ועל כן היה ראוי לבדוק תחילה אם אפשר לתת מענקים על פי החוק, ואם ניתן מהבחינה המשפטית לפנות למסלול חלופי.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות ולמשרד האוצר כי אף שהם היו ערים לקושי המשפטי ולכך שספק אם הממשלה מוסמכת ליתן מענקים בדרך זו, הם המשיכו לנקוט בה בלא להסדיר את הסוגיה המשפטית.
מתן המענקים שלא על פי המגבלות שנקבעו בחוק החוק קבע מגבלות על שיעורי המענקים ועל האזורים הגאוגרפיים שבהם יינתנו המענקים: שיעור המענק באזור פיתוח א' הוא 20% מעלות ההשקעה, ובאזורי 794 דוח שנתי62 .
'פיתוח ב- %1023 , באופן שמבקשי המענקים יממנו בעצמם%90-%80 מעלות ההשקעה.
הביקורת העלתה כי על פי תכנית הפיתוח שמפרסם משרד החקלאות מדי שנה בשנה, שיעור המענקים שנתן המשרד היה גדול מזה המוגבל בחוק, זאת בשל המענקים המינהליים שניתנו במסלול עוקף החוק שהוסיף על המענקים הקבועים בחוק: באזור פיתוח א' - תוספת בשיעור 5% מעלות ההשקעה, דהיינו מענק של 25% ', באזורי פיתוח ב - תוספת 10% - דהיינו מענק של20% - פי שניים מכפי שנקבע בחוק.
באפריל 2010 סמנכ"לית בכירה למימון והשקעות במשרד החקלאות דיווחה למנכ"ל המשרד כי נוצר נוהג במשך שנים רבות ולפיו המשרד מאשר - נוסף על המענק על פי החוק - מענק מינהלי משלים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי מדובר בתוספת מענק שלא במסלול שנקבע בחוק ושבאמצעותה עקף המשרד את הוראות החוק הקובעות את שיעור המענק שעליו החליט המחוקק.
חריגות במענקים מינהליים במסגרת מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם והסכם המים שיעור המענק כאמור, החוק קובע את שיעור המענק בהתאם למקום הגאוגרפי ושיעורו הוגבל עד ל-20% מעלות ביצוע הה שקעה, באופן שעיקר ההשקעה תחול על החקלאי.
מממצאי הביקורת עולה כי שיעור המענקים בהסכמים האמורים - מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם והסכם המים - הביאה להיפוך היוצרות, כמפורט להלן: מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם : במסמך העקרונות נקבע כי המענק לחקלאים בעלי היתרים להעסקת עובדים זרים יהיה בשיעור אחיד בכל הארץ - %40 מעלות ההשקעה24 .
הסכם המים : ההסכם קבע כי החקלאים בכל רחבי הארץ אשר חל ייקור בתעריף המים שהם צורכים ובהיטל ההפקה יהיו זכאים לקבלת מענק בשיעור של %80-%7025 .
מסכום ההשקעה המאושרת .
23 צו לעידוד השקעות הון בחקלאות (קביעת תחומי אזורי פיתוח א' ו-ב') (הוראת שעה), התשס"ט- 2009 .
אזור פיתוח א': בצפון- מוגדר מכביש עכו-עמיעד וצפונה; ובדרום - מכביש אשקלון-קריית גת ודרומה.
אזורי פיתוח ב' כוללים את אזור הים התיכון ויישובי קו התפר.
תוקפו של הצו הוארך עד 31.
24 על פי מסמך העקרונות יינתנו מענקים לצורך רכישה והטמעה של טכנולוגיות, מיכון ותהליכי ייצור מחליפי ידיים עובדות.
בהתאם למאפייני הגידולים במשקים החקלאי משרד החקלאות ופיתוח הכפר 795 .
,שיעור המענקים דלעילכפי שנקבע בהסכמים, גדול במידה ניכרת משל אלו הקבועים בחוק: שיעור המענק על פי מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם גדול פי שניים מהמענק הקבוע בחוק לאזור פיתוח א' ופי ארבעה משיעורו באזורי פיתוח ב'; שיעור המענק על פי הסכם המים גדול עד פי שמונה מזה הקבוע בחוק.
זאת ועוד, לפי ההסכמים האמורים ניתנו מענקים לחקלאים בכל הארץ, ובכלל זה לחקלאים באזורים שאינם זכאים להם על פי החוק, והדבר פוגע במטרת המחוקק ובמדיניותו לעודד חקלאות באזורים מסוימים בארץ באמצעות מענקים.
משרד האוצר הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הסכם המים ומ סמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם נוגעים לסוגיות המתייחסות לכלל החקלאים במשק, ואין מקום להבחנה ביניהם לפי אזורי פיתוח, כפי שמחויב מן החוק.
המשרד הוסיף כי שיעורי המענקים אשר מאפשר החוק לא הספיקו על מנת להשיג את מטרות ההסכמים ולכן היה צורך במסלולי מענק ייחודיים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי מטרות המחוקק באות לידי ביטוי בחוק, וחלוקת המענקים שלא בהתאם להוראות החוק מרוקנת מתוכן את כוונת המחוקק.
התנאים לקבלת המענק החוק קובע תנאים לקבלת המענקים, ובהם קיומם של תנאי סף שעל המבקש לעמוד בהם כתנאי לקבלת המענק: החזקת אמצעי ייצור חקלאיים - קרקע, מכסת מים ומכסות ייצור הדרושים לביצוע התכנית (להלן - תנאי הסף).
עוד קובע החוק כי מינהלת ההשקעות רשאית לקבוע כללים לאישור המענקים לרבות סדרי הגשת הבקשות, הפרטים שייכללו בבקשות והדרך והמועד לתשלום המענקים.
מינהלת ההשקעות מפרסמת בכל שנה "הנחיות ונהלים לתקציב הפיתוח" הכוללים הוראות לביצוע על פי החוק ובכלל זה אופן הגשת הבקשות לקבלת המענק, הדיון בבקשות, אישורן ובדיקת הביצוע (להלן - נוהלי מינהלת ההשקעות).
עוד כוללים הנהלים התייחסות מפורטת להליך הגשת הבקשה, הדיון בה ובדיקת ביצועה.
הביקורת העלתה כי ההסכמים האמורים והנהלים שקבע משרד החקלאות ליישומם, נעשו במסלול נבדל מזה שנקבע בחוק, ועקב כך לא כללו את תנאי הסף הקבועים בחוק כתנאי למתן המענקים; לדוגמה, במסגרת יישום מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם והסכם המים לא דרש משרד החקלאות כי מבקש המענק יוכיח כי ברשותו אמצעי ייצור - למשל כי הוא מחזיק בקרקע כדין.
משרד מבקר המדינה מעיר כי תנאי הסף שקבע החוק נועדו להבטיח כי המענקים יינתנו אך ורק למי שמחזיק באמצעי ייצור חקלאיים כדין, ולכן האופן שבו פעל משרד החקלאות יצר למעשה מסלול עוקף, שאינו בוחן את העמידה בתנאים הקבועים בחוק, כתנאי למתן מענקים.
במסגרת יישום מסמך העקרונות לנושא מיכון חוסך כוח אדם פרסמה מינהלת ההשקעות הנחיות שלפיהן על מבקש המענק לציין את מספר ההיתרים שברשותו להעסקת עובדים זרים.
לשם קבלת ההיתר, כפי שיפורט להלן, המבקש אינו נדרש לציין אם הוא עומד בתנאי הסף הקבועים בחוק, והמשרד אינו בודק את סוגיית העמידה בתנאים אלו.
יוצא שמשרד החקלאות, באמצעות "המסלול המינהלי" שיצר, ויתר על הדרישות המהותיות הקבועות בחוק למתן המענקים ולקביעת הזכאים להם; בדרך זו קבע למעשה המשרד על אילו נושאים יחול החוק ועל אילו לא יחול, ואִפשר מתן מענקים והטבות החורגים מהקבוע בחוק, גם למי שאינו זכאי להם על פי החוק.
בתשובתו הסביר משרד החקלאות כי ההסכמים האמורים נחתמו לאחר דיונים מרובים ועבודת מטה מעמיקה ומתוך הכרת הממשלה בחשיבות התמיכה בחקלאות.
שני ההסכמים עסקו בסוגיות הנוגעות לכלל החקלאים, ללא הבחנה בין אזורי הפיתוח לאזורים אחרים, וקבעו במסגרתם את שיעורי המענקים לחקלאים ואת התבחינים לנתינתם, לכן לא ניתן היה להעניק תמיכה זו במסגרת החוק.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי יצירת המסלול של מענקים מינהליים עוקפת את המגבלות שנקבע ו בחוק ואת העקרונות שהוא התווה.
 החוק קובע את המסגרת הנורמטיבית למתן מענקים, את אמות המידה וכן את שיעור המענק.
שיעור המענקים שקבע המחוקק, בהתאם למקום הגאוגרפי, משקף את כוונתו לתת מענקים בשיעור של עד 20% מעלות ההשקעה של החקלאי, באופן שמרב ההשקעה תהיה של החקלאי.
מתן המענקים המינהליים בכל רחבי הארץ ובשיעורים הגבוהים משמעותית מאלו שקבע המחוקק הביאה לסיכול כוונת המחוקק באופן שלעתים רוב ההשקעה - עד 80% ממנה- ממומן על ידי המדינה, וחלקו של החקלאי מצטמצם עד כדי 20% .
בלבד משרד החקלאות נתן מענקים בשיעור הגדול מזה הקבוע בחוק והשתמש במסלול המינהלי כנתיב העיקרי למתן מענקים; המשרד קבע את התנאים לנתינתם, את שיעורם וכן על אילו נושאים יחול החוק ועל אילו לא.
על ידי הפניית רוב תקציב המענקים למענקים מינהליים הפך המשרד את המסגרת שהותוותה בחוק לחלוקת מענקים לחקלאים למשנית, על אף הספקות שהעלה המשרד עצמו בדבר הבסיס המשפטי המאפשר פעולה זו.
עובדים זרים בחקלאות מכסת העובדים הזרים בישראל לכל ענף נקבעת בהחלטת ממשלה בהתאם למדיניותה.
במסגרת התמיכות העקיפות של הממשלה בענף החקלאות היא מאפשרת לחקלאים להעסיק עובדים זרים ששכרם נמוך משכרם של הישראלים וכך היא תורמת לצמצום עלויות ההעסקה והשכר בענף.
העסקת עובדים זרים בחקלאות מותרת רק לחקלאים המחזיקים היתרים מיוחדים לפי חוק עובדים זרים, התשנ"א- 1991 .
, המוקצים על ידי רשות ההגירה ובהתאם להמלצת רשות התכנון לשם גיבוש המל צתה מקיימת רשות התכנון, אחת לשנתיים, מִפקד בקרב החקלאים שבמסגרתו חקלאים המבקשים להעסיק עובדים זרים מגישים לה את בקשותיהם.
בהתאם לתוצאות המפקד, ובהתחשב במיכון הקיים, ממליצה הרשות כיצד לחלק בין מבקשי ההיתרים את מכסות ההיתרים להעסקת עובדים זרים בחקלאות שקובעת הממשלה26 .
,רשות התכנון מתבססת על נתונים שמוסרים לה המבקשים בדבר היקף הגידולים היקף השטחים המעובדים, צריכת מים בפועל, מכסות ייצור - והתאמתם לקריטריונים שהיא קבעה להקצאת היתרים.
הרשות אינה בוחנת ואינה מבקשת כתנאי לבחינת הבקשה והמלצתה דיווח בדבר תנאי הסף הקבועים בחוק - החזקת קרקע כדין ומכסות מים על ידי המבקש.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי המלצת רשות התכנון למתן היתרים להעסקת עובדים זרים כמוה כהמלצה לתמיכה, ולפיכך על המשרד לבחון את עמידתו של המבקש בתנאי הסף גם בנושא זה.
מדיניות הממשלה לצמצום מספר העובדים הזרים באפריל 2007 אימצה הממשלה את האג'נדה הכלכלית-חברתית למדינת ישראל לשנים 2008 -2010 שאחת מהמלצותיה הייתה צמצום במספר העובדים הזרים ובכלל זה בענף החקלאות 27 .
באוגוסט 2008 אימצה הממשלה 28 את עקרונות הוועדה שהקימה ליישום האג' נדה, ובהם הקטנה הדרגתית של מספר העובדים הזרים בחקלאות מכ - 28,500 בשנת 2008 ל- 5,000 לכל היותר עד סוף שנת .
26 ההמלצה מתבצעת בשלב הראשון על פי מפתחו ת הקצאה המציינים כמה עובדים זרים דרושים לדונם לפי פונקציית הייצור בגידולים השונים והכפלה של מפתח ההקצאה לדונם בשטח הגידולים.
בשלב השני נקבעת ההמלצה להקצאה על פי המכסה שקבעה הממשלה.
2014 , שיועסקו אך ורק בספר המרוחק 29 ; העסקת עובדים זרים עונתיים בכל הארץ לפי מכסות; הקמת ועדה לשם עידוד התעסוקה של עובדים ישראליים והקטנת מספר העובדים הזרים בענף החקלאות (להלן - הוועדה).
הוועדה הגישה את המלצותיה בינואר 2010 .
מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם כאמור במאי 2009 , בשלבים האחרונים של פעולת הוועדה ובד בבד עם דיוני התקציב לשנים 2009 ו- 2010 , חתמו משרדי החקלאות והאוצר והתאחדות חקלאי ישראל על מסמך העקרונות ובאותו חודש אישרה אותו הממשלה 30 .
על פי מסמך העקרונות תתבצע הפחתה הדרגתית במשך חמש שנים בכ -33% ממכסת העובדים הזרים בענף החקלאות מ - 28,500 בשנת 2008 ל- 18,900 בשנת 201531 .
בתמורה יינתנו325 מיליון ש"ח, מהם250 מיליון ש"ח בפריסה לחמש שנים (45 מיליון ש"ח לשנה) לחקלאים בעלי היתרים להעסקת עובדים זרים כמענקים לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם באמצעות מינהלת ההשקעות; 45 מיליון ש"ח- לעידוד העסקת ישראלים על ידי מתן תמריצים32 והסדרת העסקתם של עובדים עונתיים בכל הארץ לפי מכסות על חשבון מכסת העובדים הזרים הקבועים (ראו פרטים להלן).
בספטמבר 2009 פרסמה מינהלת ההשקעות נהלים להשתתפות ברכישת מיכון חוסך כוח אדם במסגרת "הסכם עובדים זרים" (להלן - ההנחיות), ולפיהן הזכאות למענק היא רק לחקלאי בעל הקצאת היתרים להעסקת עובדים זרים.
שיעור המענק שיינתן יהיה 40% מעלות רכישת המכונה וסכום המענק המרבי עבור כל עובד יהיה 80,000 ש"ח33 .
,התקציב ליישום ההסכם בנוגע למתן מענקים לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם מתחילתו בסוף שנת 2009 ובשנת 2010 עמד על כ-70 מיליון ש"ח.
התקציב נוצל במלואו: החל באוגוסט 2009 ועד סוף 2010 הוגשו למשרד כ - 2,300 בקשות לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם.
משרד החקלאות אישר בקשות בסך כולל של .
29 יישובים המרוחקיםלפחות 30 ק"מ מיישוב המונה 50,000 תושבים ומעלה או משני יישובים ויותר המונים יחד 40,000 תושבים ומעלה, שתושביהם מהווים היצע פוטנציאלי לעבודה שכירה בענף החקלאות.
לפיכך הוגדר הספר המרוחק כתחומי המועצות האזוריות ערבות הירדן, מגילות ים המלח, תמר, הערבה התיכונה, ח בל אילות ורמת נגד.
31 בשנת 2009 - 27,500 עובדים זרים, בשנת 2010 - 26,000 עובדים זרים, בשנת 2011 - 24,500 עובדים זרים, בשנת 2012 - 23,000 עובדים זרים, בשנת 2013 - 21,500 עובדים זרים, ובשנת 2014 - 20,000 .
עובדים זרים 32 כדי להגדילאת היקף הישראלים המועסקים בעבודה קבועה בחקלאות נקבע כי יינתנו תמריצים כספיים למועסקים ולמעסיקים.
33 על פי ההנחיות, לצורך קבלת המענק תוכר השקעה ברכישת מכונה שעלותה הוא עד לסכום הכולל של המכפלה של מספר ההיתרים לעובדים זרים שבידי החקלאי ב - 200,000 ש"ח (כל היתר לעובד זר מקנה זכאות להשקעה בסך 200,000 .
)ש"ח משרד החקלאות ופיתוח הכפר 799 .
175 מיליון ש"ח כמענקים34, ומכלל זה אישר תשלום מענקים בסך של כ-70 מיליון ש"ח בהתאם למלוא התקציב לאותן שנים.
רשימת המכונות החקלאיות בספטמבר 2009 פרסמה מינהלת ההשקעות, בהתייעצות עם רשות התכנון ועם התאחדות חקלאי ישראל, רשימת מכונות אשר יוכרו לצורך קבלת מענקים במסגרת יישום מסמך העקרונות35 .
להלן דוגמאות למכונות שנכללו ברשימה, שזיכו במענקים לרכישתן: משקל ממוחשב לשקילה פרטנית (לצאן); מערכת מצלמות במעגל סגור למעקב (לצאן); מערכת שקילה ממוחשבת למכלי תערובת+חלב (לצא ן); מרססים ומלגזות למטעים; מרססים ומלגזות להדרים; מרסקות גזם בחממה ועגלת שינוע מהחממה לבית האריזה.