HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
נתונים אחדים על העובד ועבודתו - כגון גיל, ותק בעבודה, ענף המשק, צורת ההעסקה (חודשית או שעתית), חלקיות המשרה ושעות ההעסקה או ימי ההעסקה - הם הבסיס לזכאויות, ובאמצעים טכנולוגיים ניתן להזין נתונים אלה ולקבל מידע על הזכויות הבסיסיות בעבודה.
כך למשל נוהג הבט"ל בנושאים אחרים, ומציג באתר האינטרנט שלו סימולטורים מתקדמים לבדיקת זכאויות.
גם מדינות אחרות בעולם פיתחו מחשבוני זכויות, שהם כלי חשוב להנגשת מידע על זכויות44 .
נכון למועד סיום הביקורת משרד הכלכלה אמנם מציע באתר האינטרנט שלו מידע על הזכויות, אך כל זכות מוצגת בנפרד, באופן מורכב ובלתי -בהיר, ללא התייחסות להסכמים קיבוציים, ובעברית בלבד, כך שלא מתאפשר לעובד הרוצה לדעת מהן זכויותיו לעשות זאת בצורה קלה וידידותית למשתמש.
43 החלטה 2201 מאוגוסט 2010 ; החלטה 4515 מאפריל 2012.
44 ,לדוגמה, בבריטניה יש מחשבונים אינטרנטיים לחישוב זכאות לימי חופש, דמי לידה ודמי פיצויים כמו גם מידע מילולי רב ומונגש על יתר הזכויות בעבודה.
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שמשרד הכלכלה, האמון על תחום התעסוקה, ינגיש לעובדים מידע על זכוי ותיהם הבסיסיות באתר האינטרנט שלו, באמצעים טכנולוגיים מתקדמים45 ובאופן פשוט וברור ככל האפשר.
כן ראוי שתהיה באתר הנגשה שפתית מתאימה למידע, מאחר שרבים מן העובדים בשכר נמוך הם דוברי ערבית, רוסית ואמהרית46 ולא בהכרח שולטים בעברית באופן מיטבי.
הנגשה שפתית של מסלול י התלונה למינהל : הנגשה שפתית נהוגה על ידי גופים ממשלתיים בבואם לסייע לאוכלוסיית היעד שלהם למצות את זכויותיה.
למשל, אתר הביטוח הלאומי מתורגם לערבית ולרוסית.
"מדריך הסטנדרטים" של משרד האוצר - ממשל זמין מ - 2011 מנחה משרדי ממשלה כיצד לבחון ולהחליט איזה מידע ואי לו חומרים יש לתרגם לשפות שונות.
כאמור, רבים מן העובדים בשכר נמוך אינם שולטים היטב בעברית.
בביקורת נמצא כי מסלולי התלונה למינהל ברובם אינם מונגשים שפתית.
למשל, ההסבר על האפשרות להגיש תלונה המופיע באתר האינטרנט של המינהל הוא בעברית בלבד, וכך גם הטופס המקוון להגשת תלונה; והמענה הטלפוני האוטומטי של המינהל אמנם מציע בשפות שונות הסבר על פרטי התלונה הדרושים, אך ההוראות הטכניות לשם השארת הודעה מושמעות רק בעברית.
עובד יכול אמנם לכתוב למינהל בשפה אחרת, אך כאמור, כמעט שאין לו דרך להתוודע לאפשרות זו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שתלונות יכולות להיות מקור מידע חשוב לפעולת אכיפה, ומאחר שעובדים בשכר נמוך מתקשים להתלונן ושרבים מהם אינם שולטים היטב בעברית, ראוי שהמינהל ינגיש שפתית את מסלולי התלונה שהוא מציע לציבור.
כך יוכלו עובדים רבים יותר להיעזר בהם, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, שכאמור ממעטים להתלונן.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל לבחון דרכים להנגיש את האפשרות להתלונן לאותם עובדים מקרב העולים החדשים והאוכלוסייה הערבית שמועדים להפרת זכויותיהם, ושאינם בהכרח שולטים היטב בשפה העברית.
הסברה : מאחר שעובדים רב ים אינם מכירים את הזכויות הנוגעות לעבודתם, ויש חסמים רבים המקשים עליהם להתלונן על הפרתן, ומאחר שהלכה למעשה אין להם תמריץ אישי גדול להתלונן לפני המינהל, שכן כאמור המינהל אינו עוסק בתיקון הפרות .
45 ראו בקובץ דוחות זה את הפרק "אי-מיצוי של זכויות חברתיות", עמ' 46-3.
46 ראו פרק "מיעוט א כיפה בקרב האוכלוסייה הערבית"; כמו כן, לפי ניתוח של הבט"ל, עובדים מהאוכלוסייה הערבית משולבים יותר מיהודים בענפי משק שבהם השכר נמוך, כגון בינוי וחקלאות: דניאל גוטליב ואסתר טולדנו, המוסד לביטוח לאומי - מינהל המחקר והתכנון, תעסוקה .
ושכר בישראל לפי קבוצות אוכלוסייה - 2011 -2001 , אפריל 2014 ;44% מהעובדים של קבלני שירות - קבוצת עובדים בשכר נמוך - הם עולים (מאז 1990 ): אורי פנסירר, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, העסקת עולים עובדי קבלן ונותני שירותים, פברואר 2011 ', עמ7 , ורבים מעובדי הקבלן הם מהאוכלוסייה הערבית; לפי ניתוח י מאיירס -ג'וינט-מכון ברוקדייל לנתוני הלמ"ס לשנים 2010 -2008 , שכרם הממוצע של יוצאי אתיופיה נמוך ב -33%-40% מזה של האוכלוסייה היהודית הכללית, הם משולבים יותר במשלחי יד שבהם השכר נמוך ושיעורי העוני בקרבם גבוהים יותר: The Ethiopian -Israeli Community: Facts and Figures , פברואר 2012 .
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ביחס לעובדים או בהשבת כספים47 - יש חשיבות רבה להסברה מקדימה נאותה.
זו יכולה להגביר את מודעותם של עובדים, ובפרט עובדים בשכר נמוך, הן לזכויותיהם הן לאפשרויות מימושן, וכך באופן עקיף גם לעודד עובדים להתלונן לפני המינהל ולפעול למיצוי זכויותיהם בדרכים אחרות.
הסברה יכולה גם להפנות את תשומת לבם של מעסיקים לנושא ולעודד בכך אכיפה עצמית.
בפברואר 2007 החליטה הממשלה על הגברת פעילות ההסברה של משרד הכלכלה בנושא זה, ותקצובו גדל בהתאם.
המינהל קבע לעצמו בתכניות העבודה השנתיות יעדים כלליים בתחום ההסברה, ומאז 2012 תקצב אותו בכ-5.
במסגרת זו המינהל העלה למשל קמפיין תקשורתי להעלאת המודעות לחוק להגברת האכיפה, ביצע פעולות הסברה נקודתיות לקבוצות עובדים או לגבי חוקי מגן שונים ופרסם הודעות לעיתונות וחומרים כתובים אחרים.
למרות האמור, מהביקורת עולה כי מודעות העובדים לזכויותיהם ולאפשרויות מימושן לא עלתה באופן משמעותי לאורך השנים, ולהפך, במדדים מסוימים היא אף ירדה.
ממחקרים שביצע מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה, למשל, עולה כי שיעור העובדים השעתיים בשכר נמוך היודעים מהו גובה שכר המינימום נותר דומה בין השנים 2007 ל- 201248 ; בין 2012 ל- 2013 שיעור העובדים בשכר נמוך היודעים על הזכות להתלונן בגין הפרת זכויות מגן ירד במידה ניכרת (מ - 76% ל- 64% ), שיעור העובדים בשכר נמוך היודעים שהפרת זכויות היא עברה נותר כשהיה ( 67% ) ושיעור העובדים בשכר נמוך ששמעו על המינהל עלה בשנה זו רק במעט (מ- 11% ל- 13% ,) .
ועודנו נמוך גם כמות התלונות של עובדים למינהל אינה מעידה על שינוי משמעותי לאורך זמן במודעות לאפשרות להתלונן - מספר התלונות שבוררו ב - 2013 דומה למספרן ב- 2008- 200949 .
משרד הכלכלה ציין בתשובתו כי פעולות הסברה והנגשת מידע על זכויות עובדים חשובות על מנת להגביר את מודעות העובדים והמעסיקים לזכויות אלה ולאפשרויות מימושן.
עוד מסר כי באפריל 2013 הקים ועדת היגוי מורחבת לצורך איחודה וסנכרונה של מדיניות המשרד בנושא הסברת זכויות עובדים, בין היתר באמצעות שימוש באמצעים טכנולוגיים מתקדמים, וברבע הראשון של 2014 החל בהקמת אתר אינטרנט המרכז את כלל המידע בנושא זכויות עובדים.
"ראו פרק "אכיפה בגין תלונות 48 העסקה הוגנת- האומנם?
, ראו הערה 8 ; מיכל אלפסי, משרד התמ"ת- מינהל מחקר וכלכלה, עד כמה יודע ציבור השכירים בישראל מהו גובה שכר מינימום ואילו רכיבי שכר נכללים בו?
לרבות פניות של עובדים זרים 1054 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מיעוט אכיפה בתחומי השמירה והניקיון .
בהחלטתה מינואר 2012 רשמה הממשלה לפניה את הודעת שר הכלכלה כי יש למקד את האכיפה במעסיקי עובדים בשכר נמוך, ובכלל זה בקבלני שירות.
פגיעותם של עובדי קבלני שירות נובעת מהשכר הנמוך והתנאים הסוציאליים המינימליים שהם מקבלים, מחולשתם אל מול המעסיק ומן העובדה שרובם מגיעים משכבות חלשות בחברה 50, וגם מאי -ביטחון תעסוקתי המתבטא בפיטורים תכופים, החלפת מעסיקים, תנאי העסקה המשתנים מחודש לחודש וממזמין שירות אחד לאחר והעסקה חלקית ולפי שעות.
לאור זאת, תוקן חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו- 1996 (להלן- חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם) ב- 2009 כך שנוספה דרישת רישוי גם לקבלני שמירה, אבטחה וניקיון (באחריות אגף ההסדרה במינהל) 51, ובחוק להגברת האכיפה יוחדו פרקים להגדרת אחר יותם המינהלית, האזרחית והפלילית של מזמיני שירות (פרטיים וציבוריים) לשמירת זכויותיהם של עובדי הקבלן בחצרותיהם52.
גם המינהל פועל זה שנים מספר לאכיפה על קבלני שירות קבלני שירות אחת הדרכים להתמודדות עם קבלני שירות המפרים זכויות עובדים היא יצירת מנגנונים שבהם הפרות חוק אלה יהיו שיקול בהתקשרויות עתידיות עם אותו קבלן, ואף יגבילו אותן (להלן - מנגנוני תנאי הסף) 53.
מנגנון תנאי הסף שבחוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל"ו - 1976 (להלן- חוק עסקאות גופים ציבוריים) מונע מקבלן שירות להתמודד במכרז אם יש לו הרשעות פליליות ביותר משתי עברות או שהמינהל הטיל עליו עיצומים מינהליים בשל יותר משש הפרות בשלוש השנים שקדמו למועד ההתקשרות.
50 לרבות אוכלוסיות הערבים והעולים, שתי קבוצות הנתקלות, כאמור, גם בקשיי שפה המגבילים הכרת זכויות ועמידה על קיומן.
ראו למשל, העסקת עולים עובדי קבלן ונותני שירותים (ראו הערה 47 ).
להחלטת הממשלה מינואר 2012 ; דוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ 1130 .
; ופרק "ליקויים באכיפת זכויות עובדים של קבלני שירות במגזר הציבורי" בדוח זה 51 ,עד אז דרש החוק רישוי לקבלני כוח אדם; בעקבות התיקון נדרש רישוי גם לקבלני שירות המוגדרים כמי שעיסוק ם במתן שירות באחד מתחומי העבודה המפורטים בתוספת השנ ייה לחוק, באמצעות עובדי הם, אצל זולת ם.
מקובל להבחין בין קבלני כוח אדם - המתקשרים בחוזה עם המזמין לאספקת כוח אדם זמני שמקבל הוראותיו מהמזמין ומפוקח על ידו, לבין קבלני שירות - המתקשרים בחוזה עם המזמין לאספקת שירות מוגמר, כגון ניקיון, המתבצע בחצר המזמין.
הדינים החלי ם על שתי צורות ההעסקה שונים, וכיום היקף ההעסקה הרחב מבין השניים הוא בקרב קבלני שירות.
52 הטלת אחריות על מזמיני שירות- בלי ליצור יחסי עבודה בינם לבין העובדים - באה על רקע המעבר לצורת העסקה משולשת (שבה עובד מועסק אצל מזמין השירות אך מעסיקו הוא הקבלן - שינוי מבני שעשוי להגביר את פגיעותו של העובד), ולאור פסיקת בתי הדין לעבודה, שהטילו רמות שונות של אחריות על מזמיני שירות לקיום זכויות המגן של עובדי הקבלן בחצרותיהם, וכן נוכח יכולתו של מזמין השירות להפעיל מנגנונים חוזיים לפיקוח על פעולות הקבלן בתחום קיום תנאי העבודה של עובדיו - דברי ההסבר לס' 15 ,בהצעת חוק להגברת האכיפה של דיני העבודה התשס"ח- 2008 , ה"ח הממשלה363 .
53 סעיף2 ב לחוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל"ו- 1976 , ובהוראות החשב הכללי- סעיפים 4.
3 הגנה על זכויות עובדים המועסקים על ידי קבלני שירותים בתחומי השמירה, האבטחה והניקיון , מיוני 2013 .
מנגנונים דומים אומצו בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (תקנות6 ו-6 א) וכן על ידי ארגונים חברתיים, חברות פרטיות, רשויות מקומיות, אוניברסיטאות, בנקים, קופות חולים ועוד - העסקה הוגנת - חברה הוגנת , חוברת הכנס, 5.
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ממצאי הביקורת מעלים חשש שתדירות הבדיקות של קבלני שירות והיקפיהן כיום, לפי הנחיות הבדיקה הפנימיות של המינהל, אינם מספיקים להפעלת מנגנוני תנאי הסף 54.
כדי שה מנגנונים יהיו אפקטיביים, ירתיעו קבלנים ויתמרצו אותם לציית לחוקי העבודה, על המינהל להרחיב את בדיקתו בנוגע לעובדים בתחומי השמירה והניקיון.
בתשובת משרד הכלכלה נמסר כי המינהל ינתח את תוצאות החקירות שהסתיימו מאז כניסתו לתוקף של החוק להגברת האכיפה, ובמידת הצורך יפעל לשינוי מספר העובדים הנבדקים.
מזמיני שירות החוק להגברת האכיפה יצר אפיק אכיפה חדש על מזמיני שירות.
לפי החוק, ובהתאם לסייגים המופיעים בו, על מזמין שירות חלה אחריות אזרחית או פלילית להפרות של חוקי מגן שהפר הקבלן כלפי עובדיו העובדים אצל המזמין.
החוק מטיל על המינהל למסור למזמיני שירות הודעה והתראה במקרים שבהם מתקיימת אכיפה כלפי קבלני שירות שהתקשרו עמם, ואף מאפשר הטלת עיצומים מינהליים על המזמין.
בביקורת עלה כי פעולת המינהל בהקשר זה החלה באיחור ניכר: רק שנה לאחר כניסת החוק לתוקף החל המינהל לתעד במערכת הממוחשבת שלו את זהות מזמין השירות במקרים של אכיפה על קבלן שירות; ורק באוקטובר 2013 החל לבחון את אחריותם של מזמיני שירות בכל מקרה שנחקר.
אף שהמגזר הציבורי הוא מעסיק גדול ומשמעותי של עובדי קבלן55 , בשני מבצעי אכיפה בתחום זה שבוצעו בסוף 2013 הונחו המפקחים שלא לבדוק עובדי קבלן שעובדים אצל רשות ציבורית.
רק במרץ 2014 , במסגרת מבצע אכיפה בקרב קבלני שמירה וניקיון, הונחו מפקחים לבחון גם מזמיני שירות שהם רשות ציבורית.
מכלל האמור לעיל עולה כי למרות הערות מבקר המדינה, חלקן עוד משנת 2004 , לא עשתה הנהלת המינהל די כדי לפתור ליקויים יסודיים בפעולת המינהל, ובכלל זה: תכנית העבודה אינה מבוססת על נתונים, מודיעין והפקת לקחים; לא נקבעו יעדים כמותיים שיאפשרו בקרה על האכיפה, ולגבי יעדים שנקבעו - המינהל לא עמד בהם; כמחצית פעילות המינהל מבוססת על תלונות, אך זרם התלונות אינו מכוון את האכיפ ה בהכרח להתמקד במקומות הנחוצים ביותר, ואילו האכיפה היזומה אינה רחבה דייה ואינה ממוקדת דייה במגזרים מועדים להפרות שממעטים להתלונן, כגון האוכלוסייה הערבית.
54 מבקר המדינה עשה בדיקה דומה ב דוח שנתי 58 ב( 2008 ) ביחס לתנאי הסף שהוגדרו אז בהוראות תכ"ם בלבד, אך היו דומים למנגנונים הנדונים כאן.
משרד מבקר המדינה העיר אז כי נוכח נתוני האכיפה על קבלני שירות, אין בתנאי הסף כדי למנוע באופן ממשי מקבלני שירות אשר ייתכן כי ביצעו עברות להשתתף במכרזים - עמ' 1137 -1136 .
"ראו פרק "ליקויים באכיפת זכויות עובדים של קבלני שירות במגזר הציבורי 1056 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 זאת ועוד, למרות תוספת התקנים וכלי האכיפה שקיבל מינהל הסדרה ואכיפה בשנתיים מאז כניסתו לתוקף של החוק לה גברת האכיפה, הנהלת המינהל טרם מצאה את הדרך לבצע אכיפה יעילה ואפקטיבית של זכויות עובדים: "צווארי בקבוק" באכיפה המינהלית גורמים להימשכות הליכים בטיפול בתיקים - בין היתר ייתכן שהדבר נובע מקשיי התארגנות בהפעלת ההליך המינהלי החדש יחסית - כך ש- 30% מהתיקים מטופלי ם משך שנה ויותר, והזמנים הולכים ומתארכים, עד שעולה חשש שיגיעו למשכי הטיפול שהיו נהוגים בעבר באכיפה הפלילית; ניתוח התיקים המינהליים שהושתו בהם סנקציות מעלה כי בקרוב למחציתם לא הוטלו סנקציות על עברות שכר; והאכיפה אינה מממשת את הפוטנציאל שמגולם בחוק להגברת האכיפה, בין היתר בכך שלא קיימו בדיקות חוזרות ושממעטים באכיפה על מזמיני שירות.
אמנם חל שיפור לאורך השנים באופן התנהלותו של המינהל, אך בהיבטים מסוימים עודנו מצוי בשלבי התארגנות.
הליקויים המוצגים עשויים לפגום באפקטיביות של פעולת האכיפה ובהרתעה שהיא יוצרת.
במצב זה לא רק נפגמת ההגנה על עובדים בשכר נמוך, אלא גם חולשת מערכת האכיפה עלולה כשלעצמה להזין את אי-הציות לחוק, בבחינת "צדיק ורע לו, רשע וטוב לו"56.
ליקויים באכיפת זכויות עובדים של קבלני שירות במגזר הציבורי .
על פי הערכות, בישראל שיעור המועסקים בהעסקה עקיפה הוא מהגבוהים בעולם המפותח57, ובפרט בתחום שירותי השמירה, האבטחה והניקיון 58 .
לפי הלמ"ס, בשנת 2013 הועסקו כ- 81,000 עובדים אצל קבלני שמירה, אבטחה וניקיון, ומספרים אלה נמצאים בעלייה מתמדת59 ,.
על פי הערכות, המגזר הציבורי (לרבות משרדי ממשלה, תאגידים ציבוריים .
56 דוח ועדת היגוי לאכיפת חוקי עבודה בראשות מר אלי פז ז"ל, יוני 2007 ', עמ6.
57 מיכל טביביאן מזרחי, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, העסקת עובדי קבלן ונותני שירותים מן החוץ במשרדי הממשלה, יולי 2007 ', עמ 21-20.
58 ,העסקה עקיפה מתקיימת גם בתחומים אחרים, כגון בקרב מורים, סייעות במערכת החינוך מטפלים סיעודיים ועובדים סוציאליים.
ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 63 ג( 2013 ), בפרק "אסדרת שירותי שיקום שהמדינה רוכשת מגורמי חוץ", עמ' 1441 -1411 ; וכן ראו בקובץ דוחות זה את הפרק "העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן")", עמ' 942-907 .
59 ,למ"ס, הודעה לעיתונותנתונים מסקר כוח אדם לחודש דצמבר, לרבע רביעי ולשנת 2013 , 30.
2014 ,ומידע מהלמ"ס; למ"ס סקרי כוח אדם 2011 , לוח2.
1; העסקת עולים עובדי קבלן ונותני שירותים (ראו הערה 47 '), עמ5 .
יצוין כי נתוני הלמ"ס הנ"ל מבוססים על סקרי כוח אדם, ואין בנמצא נתונים מדויקים אחרים; ראו גם העסקת עובדי קבלן ונותני שירותים מן החוץ במשרדי הממשלה (ראו הערה 58 '), עמ 23.
לפי נתונים של גופים אחרים, המספרים גבוהים בהרבה - לפי הסתדרות העובדים הכללית החדשה, בשנת 2011 היו כ- 100,000 עובדי קבלן בתחומי השמירה והאבטחה בלבד.
לפי נתוני השנתון הסטטיסטי לישראל 2013 של הלמ"ס, המבוססים על דיווחי מעסיקים לבט"ל, יש כ- 128,000 עובדים בענפיהשמירה, האבטחה והחקירה והתחזוקה לבניינים, אך אין אפשרות לפלח נתון זה ברמה מדויקת יותר.
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 חברותממשלתיות ורשויות מקומיות) הוא אחד המעסיקים הגדולים במשק של עובדים של קבלני שירות 60 .
החוק להגברת האכיפה קובע שעל מזמין השירות לנקוט אמצעים סבירים כדי למנוע פגיעה בזכויות עובדי הקבלן המועסקים אצלו61 .
נוכח האמור, ומאחר שעל המגזר הציבורי לשמש דוגמה חיובית למינהל תקין בכלל ובהגנה על זכויות עובדים בפרט, חשוב שיקפיד להגן על זכויות עובדיהם של קבלני שירות בחצרותיו.
בכך יעביר מסר לציבור, לרבות המגזר הפרטי, על החשיבות שבשמירה על שלטון החוק ועל זכויות העובדים.
אולם על אף תיקוני החקיקה ובדיקות השכר שעושים גופים במגזר הציבורי (ראו להלן), קבלני שירות ממשיכים לבצע הפרות במגזר זה, שמשמעותן פגיעה בשכרם של עובדיהם.
למשל, מנתוני בדיקות החשכ"ל אצל קבלני שירות לתקופת ההעסקה יוני 2012 עד פברואר 2013 (להלן- סבב הבדיקה הראשון) עולה כי ל -49% מהעובדים שנבדקו במדגם לא הופרשו כספים לפנסיה ולפיצויים כדין, ל-21% לא נצברו ימי חופשה כדין ול-15% לא שולם גמול שעות נוספות כדין.
מנתונים חלקיים של בדיקות החשכ"ל לתקופת ההעסקה מרץ -דצמבר 2013 (סבב הבדיקה השני) עולה שקבלנים ממשיכים לבצע הפרות, אף אם בהיקף קטן יותר.
בהחלטה מ- 2007 הורתה הממשלה לחשב הכללי להרחיב את פעולות הביקורת על אכיפת חוקי העבודה על ספקי שירותים לממשלה, לקבוע דרכי ענישה מינהלית כלפי מי שנמצא מפר אותם, ובכלל זה מניעת השתתפות עתידית במכרזים ממשלתיים, וכן לקבוע כללים והנחיות להגנה על זכויות עובדים של קבלני שירות; עוד הורתה הממשלה למנכ"ל משרד הפנים ולמנהל רשות החברות הממשלתיות ליישם את כלי הענישה המינהלית ואת הכללים וההנחיות שיקבע החשכ"ל ברשויות המקומיות ובחברות הממשלתיות62 ,.
כמו כן על פי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים) על גוף ציבורי שאינו משרד63 לפעול בשים לב להוראות תכ"ם שנקבעו לעניין תקנות אלה 64 , ועל מנכ"ל של גוף ציבורי לקבוע הוראות לעניין שמירת זכויות העובדים והבטחת קיום דיני העבודה בידי המתקשרים עם הגוף, ובלבד שלא יגרע מן האמור בהוראות תכ"ם לעניין זה.
אין בנמצא ריכוז נתונים על המספר הכולל של עובדי הקבלן המועסקים במגזר הציבורי הרחב לחשכ"ל נתונים על מספר העובדים המועסקים במשרדי ממשלה וביחידות סמך שהוא אחראי להן (כ- 12,900 בדצמבר 2013 ), ובמשכ"ל ישנם נתונים על העובדים במסגרת המכרזים שנעשו באמצעותו בחלק מהרשויות המקומיות (כ - 12,000 באמצע 2014 , רובם עובדי שמירה), אך קיימים גופים ציבוריים רבים שלגביהם אין נתונים.
61 " ראו פרק מיעוט אכיפה בתחומי השמירה והניקיון".
תנאי העסקתם של עובדי קבלני שמירה וניקיון שופרו והוסדרו בדין: בדצמבר 2012 נחתם הסכם בין המדינה להסתדרות החדשה בדבר תנאי העסקתם של עובדי קבלן בתחומי הניקיון והשמירה המועסקים במסגרת התקשרויות עם המדינה; תנאים דומים הורחבו לגופים נוספים בחוק העסקת עובדים על ידי קבלני שירות בתחומי השמירה והניקיון בגופים ציבוריים, התשע"ג - 2013 ; לעובדי ניקיון במגזר הפרטי בפברואר 2014 (צו הרחבה על הסכם קיבוצי 7035/2013 ); ולעובדי שמירה ואבטחה במגזר הפרטי באוקטובר 2014 (צו הרחבה על הסכם קיבוצי 7029/2014.
) 62 כן ראו תחולתו הרחבה של חוק העסקת עובדים על ידי קבלני שירות בתחומי השמירה והניקיון בגופים ציבוריים, התשע"ג- 2013.
63 ובכלל זהחברה ממשלתית, חברת -בת ממשלתית, תאגיד שהוקם בחוק, מועצה דתית, קופת חולים ומוסד להשכלה גבוהה.
64 הוראות תקנון כספים ומשק שמפרסם החשב הכללי במשרד האוצר.
לפי תקנה24 לתקנות חובת המכרזים, רשאי החשב הכללי לקבוע בתקנון כספים ומשק הוראות מינהל לענ יין ביצועם של החוק והתקנות , לרבות הוראות לעניין שמירת זכויות עובדים והבטחת קיום דיני העבודה בידי משתתפים במכרז, זוכים במכרז או מתקשרים עם המדינה .
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בביקורת עלה כי גופים ציבוריים נבדלים זה מזה ברמת ההגנה עלזכויות עובדיהם של קבלני שירות בחצרותיהם, על אף החוקים, ההחלטות וההוראות המכוונים לקיומו של רף אחיד להתנהלות הגופים הציבוריים בשמירה על זכויותיהם של אלה.
הפערים מתבטאים בעיקר בשלב תיקון ההפרות, ובפרט בנוגע להשבת כספים לכלל עובדי הקבלן שבוצעו כלפיהם הפרות; כן נמצא כי המידע על התנהלותו של קבלן בעבר בנוגע לשמירת זכויות עובדים הוא מוגבל, וכך גוף ציבורי שלא ידרוש מידע זה באופן יזום עשוי להתקשר מבלי דעת עם קבלן שהפר זכויות בצורה בוטה בגוף ציבורי אחר, בלא שהביא זאת במגוון שיקוליו טרם ההתקשרות.
להלן פירוט הליקויים והפערים המרכזיים: .
תיקון ליקויים והחזר כספים לעובדים .
לפי החוק להגברת האכיפה, השר יקבע הוראות לעניין קיום בדיקות תקופתיות בידי בודק שכר מוסמך, בנוגע להתאמת תנאי העבודה של עובדים למשפט העבודה.
עד שיותקנו התקנות, הוראת השעה בחוק קובעת כי ניתן להסתפק בבדיקות של רואה חשבון לגבי 10% מהעובדים לפחות (להלן - המדגם), אחת לתשעה חודשים לפחות.
גופים ציבוריים רבים מבצעים ביקורת בשיטה זו באמצעות משרדי רואי חשבון (להלן - בדיקת שכר).
הפרת זכות כספית (כגון זכות לתשלום שכר מינימום, שעות נוספות או תנאים סוציאליים) משמעה הקטנת הוצאותיו של הקבלן 65 .
ההפרות שקבלנים מבצעים חלקן נקודתיות - כלפי עובד יחיד, וחלקן רוחביות ושיטתיות - כלפי עובדים רבים.
בדיקת שכר מדגמית (בקרב 10% מהעובדים) שמגלה הפרה שיטתית או רוחבית עשויה להעיד על קבלן מפר, ומעלה חשש שההפרות רחבות יותר ועלולות להתקיים גם בקרב העובדים שלא נבדקו בבדיקת השכר66 .
בביקורת נמצא כי קיימת שונות גדולה בין גופים ציבוריים מבחינת עומקה וטיבה של בדיקת תיקון הליקויים ובפרט של החזר הכספים - הן לגבי עובדים שנבדקו במדגם הן לגבי עובדים שאינם במדגם67 :, כמפורט להלן 1.
משרדי ממשלה : לקראת כניסתו לתוקף של החוק להגברת האכיפה, הנהיג החשכ"ל מודל בקרה שלפיו הוא מרכז את הבקרות על קבלני שירות המתקשרים עם כלל משרדי הממשלה וחלק מיחידות הסמך, באמצעות משרדי רואי חשבון, באופן מרוכז ומתואם.
במסגרת זו בדק החשכ"ל בסבב הבדיקה הראשון כ-270 התקשרויות עם 94 קבלנים, לגבי כ- 12,000 ( עובדי קבלן.
עם גילוי הפרות בקרב העובדים שנדגמו10% ) מבקש החשכ"ל .
65 גם הפרת זכויות לא כספיות יכולהלעתים לייצר רווח כספי לקבלן.
66 מצב זה, שכונה בשם "שיטת מצליח", תואר כבר בשנת 2006 ,בנוגע לקבלני שירות: אבחסרה בקר וכהן, הקליניקה לרווחה תעסוקתית, האוניברסיטה העברית בירושלים, עובדים שקופים בשירות המדינה, פברואר 2006 ', עמ16.
67 יצוין כי במועד סיום הביקורת מונחת טיוטת התקנות להגברת האכיפה של דיני העבודה (בדיקות תקופתיות בידי בודק שכר מוסמך), התשע"ד- 2014 , על שולחן ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, ואף בה אין הוראות המסדירות את אופן בדיקת החזר הכספים לעובדים.
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מקבלן השירות אסמכתאות שיעידו על החזרת הכספים לעובדים במדגם שלגביהם נמצאו הפרות.
מנתוני בדיקות החשכ"ל בסבב הבדיקה הראשון עולה כי במדגם שנבדק היו הפרות בקרב עובדים רבים, בשווי כמיליון ש"ח.
ממצאי המדגם מעלים חשש שמדובר בתופעה נרחבת הנוגעת גם לעובדים שלא נבדקו, ושלכאורה מדובר בהפרות ששווין מיליוני ש"ח.
כדי להבטיח שהקבלן יישם את תיקון הליקויים שעלו בבדיקה גם כלפי עובדים שלא נבדקו בה, בהתאם להוראות תכ"ם דורש החשכ"ל מכל ק בלן בתום הבדיקה הצהרת מנכ"ל וסמנכ"ל כספים על תיקון כל ההפרות שנמצאו בדוח הביקורת לכלל עובדי החברה המועסקים בהתקשרויות הרלבנטיות (לרבות מי שאינם במדגם), וכן חוות דעת של רואה חשבון על ההצהרה.
החשכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 כי במסגרת סבב הביקורת ה בא בכוונתו לבחון ליקויים שחוזרים על עצמם ולבדוק באופן מדגמי תיקון ליקויים גם לגבי עובדים שלא נבדקו במדגם, בנוגע לתקופה שבה על פי הצהרת הקבלן הליקויים תוקנו.
רשויות מקומיות : משרד הפנים הוא המאסדר של השלטון המקומי, ולפיכך הוא נושא באחריות לגיבוש מדיניות כוללת לאסדרת השלטון המקומי, להכוונתו ולפיקוח על תפקודו התקין68.
בהתאם להחלטת הממשלה מ- 2007 הוציא מנכ"ל משרד הפנים ביולי 2007 חוזר לרשויות המקומיות שלפיו עליהן ליישם את הנחיית החשכ"ל כלשונה 69 .
,בפועל, חלק מהרשויות המקומיות מתקשרות עם קבלני שירות באופן עצמאי וחלקן באמצעות מכרזי מסגרת שמפעילה החברה למשק וכלכלה (משכ"ל) באישור משרד הפנים.
המשכ"ל מרכזת אצלה מוקד תלונות לעובדי הקבלן ואת הליך הבקרה על הקבלנים, באמצעות משרד רואי חשבון חיצוני.
נכון למועד סיום הביקורת, מבין 257 ,רשויות מקומיות בישראל196 רשויות התקשרודרך המשכ"ל בתחום שירותי השמירה והאבטחה ו-83 בתחומי הניקיון70 .
אמנם המשכ"ל מפעילה כלי בקרה מגוונים לשם שמירה על זכויות העובדים של קבלני השירות שעמם היא מתקשרת, לרבות מנגנון של קנסות חוזיים; אך בביקורת עלה כי המשכ"ל אינה פועלת כחשכ"ל, ואינה דורשת מהקבלן בתום הבדיקה לתקן את ההפרות ולהחזיר כספים גם לעובדים שלא נבדקו במדגם, וממילא אינה דורשת הצהרות לעניין זה ממנהלי החברה ורואי החשבון שלה כפי שדורש החשכ"ל.
משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 כי בכוונתו להוציא חוזר מנכ"ל חדש המנחה את הרשויות המקומיות לפעול בהתאם להוראות החשכ"ל העדכניות.
לגבי עיריות שאינן פועלות באמצעות המשכ"ל בחן משרד מבקר המדינה את עיריית חולון ועיריית תל אביב-יפו71 .
68 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63ג ( 2013 ), בפרק "היבטים בתפקוד משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי", עמ' 1298 -1213 .
69 חוזר 6/2007 : פרק7 - הוראת שעה משקי- הגנה על זכויות עובדים המועסקים בידי קבלני שירותים.
70 ברשויות רבות חלק מהשירותים מסופקים באמצעות המשכ"ל ואחרים שלא באמצעותה.
ברשויות מסוימות חלק מההתקשרויות הן של הרשות ואחרות של חברה עירונית, תאגיד מקומי וכדומה.
עיריות אלו פועלות באמצעות המשכ"ל רק בחלק מההתקשרויות 1060 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 א.
נמצא שעיריית חולון אף היא לא דורשת מקבלני השירות לתקן את ההפרות ולהחזיר כספים לעובדים שלא נבדקו במדגם; בבדיקה עלה מקרה שבו העירייה לא דרשה את תיקון הליקויים כלל, אף לא לעובדים שנבדקו במדגם, במצב שבו ההתקשרות עם הקבלן כבר הסתיימה - ודבר מסוג זה עשוי לקרות לעתים תכופות72 .
עיריית חולון השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 כי בהתקשרויות שהן לתקופה של שנה, לעתים אין היא מספיקה לקבל תוצאת ביקורת טרם סיום ההתקשרות.
העירייה הוסיפה: "במצב כזה אין לנו סנקציה אפשרית מול הקבלן המפר, מלבד משלוח מכתב עם החריגות שנמצאו וכזו עשינו.
ומותיר את הכלים בידי העובדים".
]לתיקון הליקויים[ אפשרויות למזמין השירות משרד מבקר המדינה מעיר כי בידי מזמין השירות להחליט כיצד יממש את האחריות שהטיל עליו החוק להגברת האכיפה.
בין היתר, ניתן לכלול בחוזי ההתקשרות סעיפי קנסות ועיכובים ולאוכפם במקרים של הפרות.
משרד מבקר המדינה סבור שיידוע הקבלן על הפרות שהתגלו הוא צעד שאין די בו להביא למימוש תכלית ה חוק, להשבת כספים לעובדים ולמניעת הפרות נוספות.
משרד מבקר המדינה מציין כי עיריית תל אביב-יפו פועלת בעניין זה באופן יוצא דופן לטובה בהשוואה לכלל הגופים שנבדקו: במצבים שבהם עולה חשש להפרה עקבית או רוחבית היא דורשת שהקבלן יעשה בדיקה מקיפה על כלל העובדים ויעדכן את העירייה על פרטי התיקון לגבי כולם73.
חברות ממשלתיות : בהמשך להחלטת הממשלה הוציא מנהל רשות החברות הממשלתיות ביוני 2007 ,חוזר המנחה חברות ממשלתיות לאמץ את הוראת תכ"ם בנושא ובמשך השנים הוציאה רשות החברות הממשלתיות חוזרים נוספים בנושא 74 .
,בביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בחברת עמידר עלה כי בניגוד לחשכ"ל אין היא דורשת מקבלני השירות אסמכתאות לתיקון הליקויים והחזר כספים לגבי עובדים שנבדקו במדגם ושנמצאו לגביהם הפרות.