HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מנכ"לי המשרד חזרו על דברים אלו בפורומים שונים בשנים 2009 ו- 2010 .
בעקבות זאת נכללה מאותה עת ואילך משימת גיבוש תכניות העבודה ואישורן בלוחות הזמנים של תהליך הערכת המצב השנתית, והיא נעשתה לאחת המטרות העיקריות והמוצהרות של תהליך זה.
בפברואר 2009 הציגה החטיבה לפני הנהלת המשרד את אחד העקרונות המנחים של עבודתה: אינטגרציה של התכנון המדיני-אסטרטגי על בסיס שוטף, שנתי ורב - שנתי - בהתאם למעגל התכנון השלם לפי הנחיית המדריך הממשלתי האמור.
יצוין כי בדיון באוקטובר 2010 בנושא "התנעת הערכת המצב", התריע ראש החטיבה "מפני יצירת הפרדה מלאכותית בין הערכת מצב לתכניות עבודה".
במועד סיום הביקורת באוגוסט 2011 עדיין לא החליט המנכ"ל להורות על כתיבת תכניות העבודה ותקצובן בהתאם להערכת המצב המדינית.
בהיעדר החלטה כאמור יש קושי ממשי לגבש את תכניות העבודה השנתיות של יחידות המשרד השונות בראייה אסטרטגית.
להערכתהמצב השנתית יש גם יעד ארגוני -מינהלי מובהק.
היא נועדה לשמש מצע לתכניות העבודה הייחודיות של כלל יחידות המשרד, באמצעות העמקת החיבור בין היעדים למשאבים; ובפרט בין המדיניות ובין חלוקת התקציב ותקני כוח האדם ביחידות המטה בארץ ובנציגויות בחו"ל.
במסגרת זו הציגה החטיבה כמה פעמים לפני גורמי המשרד את בעיית החיבור הרופף שבין תכנון יעדי המשרד ובין תכנון ההקצאה הפנימית של המשאבים החומריים.
אף על פי כן, בהנחיות שפרסמה לשכת המנכ"ל באוקטובר 2010 בנוגע להכנת תכניות העבודה לשנת העבודה העוקבת נכתב כי על תכניות העבודה להיכתב בהתאם לאופן חלוקת התקציב שקבע ממלא מקום המנכ"ל.
בתגובת המשרד מדצמבר 2011 על ממצאי הביקורת ציינה החטיבה כי מדובר בבעיה שורשית המונחת לפתחה של הנהלת המשרד במסגרת הרפורמה הארגונית הכוללת (ראו לעיל).
בתגובתו מפברואר 2012 הוסיף המשרד כי "בימים אלו מתנהלים תהליכי נוגעים ליישום 'מעגל התכנון השנתי' ]ה[ .
עבודת מטה שאר היחידות הרלוונטיות ]עם[ במשרד החוץ, בהובלת החטיבה ובשיתוף פעולה של משרד החוץ".
המנכ"ל מאשר את תכניות העבודה השנתיות של יחידות המטה בירושלים ושל הנציגויות בחו"ל במסגרת חלוקת התקציב הנעשית בסמוך לאחר אישור הצעת חוק התקציב השנתי בממשלה.
הביקורת העלתה כי חלוקת התקציב נעשתה בנפרד ובמנותק מתהליך התכנון השנתי ולרוב אף קדמה לו.
אף שהחטיבה אחראית לניהול תהליך הערכת המצב שעליו מתבסס תהליך הכנת תכניות העבודה, לא התקיים שיח רצוף בין גורמי התכנון המדיני ובין הגורמים במשרד האחראים לתקצובן של תכניות העבודה השנתיות, ולכן חלוקת התקציב נטתה לשקף את המצב הקיים במקום את סדר העדיפויות הרצוי בעבודת המשרד, כפי שנגזר מהערכות המצב.
אשר על כן, מן הראוי שמנכ"ל המשרד יתווה את הדרך לשלב את הדיונים על אופן חלוקת המשאבים - התקציביים ו הארגוניים - במסגרת תהליך גיבושה של הערכת המצב המדינית, כדי שחלוקת המשאבים תביא לידי ביטוי באופן מיטבי את הצרכים העולים מהערכת המצב.
הערכת המצב החודשית הערכת המצב השנתית אינה מתייחסת לשינויים התכופים במצב הגיאו -פוליטי במזרח התיכון, בהתפתחויות המדיניות בזי רה הגלובלית ובסדרי העדיפויות של ממשלת ישראל, אלא למצב המדיני כפי שהיה במועד גיבושה.
בנסיבות אלה, יזמה החטיבה בסוף שנת 2008 הצעה לקיים הערכות מצב חודשיות, אך הצעתה זו לא 534 דוח שנתי62 .
הצורך בעדכון הערכת המצב השנתית עלה גם בשנים שלאחר מכן לנוכח השינויים התכופים שחלו בזירה הבין -לאומית.
בספטמבר 2010 הציעה החטיבה לממלא מקום המנכ"ל לאשר מנגנון עבודה קבוע שיאפשר לקיים הערכת מצב עתית בראשות המנכ"ל.
ואכן בדצמבר אותה שנה הצהיר ממלא מקום המנכ"ל דאז בכנס שגרירים שהתקיים במשרד על כך שבמטה יתבצעו הערכות מצב חודשיות.
בעקבות זאת, ולנוכח האירועים שהובילו לשינויים שלטוניים בתוניסיה ובמצרים שאירעו בתחילת שנת 2011 , הוא החליט כי תתקיים הערכת מצב חודשית בלשכת המשנה למנכ"ל, שבמסגרתה תגובש תמונת מצב חודשית לצורך ביצוע הערכת המצב.
במסגרת זו היו אמורים האגפים המדיניים להציג את המגמות המרכזיות שעל סדר היום הדיפלומטי בתיאום עם הנציגויות, כדי לאפשר תכנון ממוקד של עבודת המשרד.
ממלא מקום המנכ"ל גם הורה לסמנכ"לים (ראשי האגפים) להגיש לו מסמכים הממפים את האירועים המרכזיים בכל מרחב כדי שישמשו את החטיבה לצורך הכנת הערכת מצב חודשית שאמורה הייתה להתקיים בתוך זמן קצר.
במאי 2011 נקבע מועד ל"הערכת מצב מדינית חודשית" בלשכת המנכ"ל שנועדה להסתיים במצגת ובסיכום לצורך הפצה פנימית.
החטיבה נערכה מראש להערכת המצב החודשית בכך שקיימה דיוני הכנה מתאימים ובהכנת מצגת למנכ"ל.
הבדיקה העלתה כי הנהלת המשרד לא קיימה את הערכ ות המצב החודשיות כפי שהחליט המנכ"ל.
משרד מבקר המדינה מעיר אפוא למנכ"ל המשרד כי לנוכח אירועי השנים האחרונות באזור בכלל וקצב ההתפתחויות המדיניות ברחבי העולם בשנת 2011 בפרט, ראוי לעקוב אחר יישומה של החלטה זו ואף לשקול לעגן בעתיד את קיומן של הערכות המצב החודשיות בנוהל משרדי מחייב.
ממשקי התכנון המדיני-אסטרטגי בזירה הלאומית .
שילוב משרד החוץ בהחלטות ביטחוניות בעלות היבט מדיני .
ועדת וינוגרד מצאה כי בפרקטיקה הממשלתית, ההתייעצויות המדיניות-ביטחוניות השוטפות כוללות את ראש הממשלה ואת שר הביטחון אך לא בהכרח את שר החוץ.
על פי דוח הביניים, מציאות זו "יוצרת הבנייה לא מיטבית של שילוב בנושאים מדיניים ביטחוניים", אין תיאום מיטבי בין הזרועות השונות ואין שימוש ממצה בידע, במומחיות, ביכולות ובמשאבים שברשות המשרד.
לנוכח זאת קובע דוח הביניים כי יש הכרח בשילוב מלא ושוטף בין זרועות ה ממשלה העוסקות בנושא הביטחון הלאומי, תוך הבטחת איזון בין שיקולים ביטחוניים ומדיניים; ולשם כך "דרוש שילוב מלא של משרד החוץ בהחלטות ביטחוניות בעלות מימד מדיני, דוגמת המערכה בצפון".
במסגרת הדרכים לשיפור תהליך קבלת ההחלטות של הדרג המדיני המליצה ועדת וינוגרד לק בוע כללים להצגת נושא לפני הדרג המדיני ולשלב את משרד החוץ בדיונים בהחלטות ביטחוניות בעלות "ממד מדיני".
על פי דוח הוועדה, "מדובר בהמלצות שביצוען דחוף, כדי לשפר את יכולתה של מדינת ישראל להתמודד עם אתגרים מדיניים-ביטחוניים קריטיים".
דוח ועדת ליפקין-שחק קובע ב עניין הממשקים בין גופי התכנון בזירה הלאומית כי על המשרד להכין תכנית מפורטת לקיום השאלות הדדיות של עובדים בינו ובין גורמי מערכת הביטחון, וכי האגפים הרלוונטיים ידונו בה ויגבשו סיכום בעניינה.
הממצאים שיפורטו להלן מלמדים כי תשומות התכנון האסטרטגי של משרד החוץ עדיין אינן מוטמעות כהלכה בתהליכי העבודה הפנימיים של מערכת הביטחון קודם להצגתן לפני הדרג המדיני.
כאמור, בישיבת הנהלת המשרד מפברואר 2009 הסמיכה ההנהלה את החטיבה לתכמ"ד לעסוק בשיפור ממשקי התכנון הבין -ארגוניים.
בדיון שהתקיים בחטיבה בעקבות הנחיה זו נאמר כי על אף המלצות הדוחות האמורים, למשרד יש יכולת השפעה מוגבלת על קבלת ההחלטות בנושאי הביטחון הלאומי עקב היעדר ידע נדרש בתחום הידע הצבאי -ביטחוני; עקב בעיה בתרבות הארגונית שעניינה התמקדות בניתוח וחשש ממתן המלצות; וחוסר נגישות לידע רלוונטי מטעמי סיווג ביטחוני.
בסיכום הדיון האמור הציג ראש החטיבה תכנית להסרת החסמים ליישום המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק בתחום האמור, כדלקמן: ( 1 ) התמקצעות בתחום המדיני- צבאי תוך הכשרת מומחים בקרב עובדי המשרד ויצירת מסלולי התמחות מתמשכים בסיוע מומחים מחוץ למשרד; (2 ) מיצוי אפשרויות ל"השאלת" עובדי המשרד לגופים ביטחוניים-מדיניים רלוונטיים לתקופות ממושכות כדי להעשיר את הידע המקצועי בתחום זה; ( 3 ) הרחבת קבוצת העובדים בעלי סיווג ביטחוני מתאים; (4 ) בחינת דרכים להטיל על הגופים הביטחוניים חובת התייעצות עם המשרד במסגרת תהליך קבלת ההחלטות בנוש אי ביטחון לאומי, כדוגמת ההגבלות שהוטלו על מערכת הביטחון לגבי הייצוא של ציוד הביטחוני, לגבי העברת מידע ביטחוני ולגבי מתן שירות ביטחוני לפי חוק הפיקוח על יצוא ביטחוני, התשס"ז- 2007 .
, והתקנות שהותקנו מכוחו תכנית החטיבה הוצגה להנהלת המשרד, אך היא לא קיבלה החלטות אופרטיביות בנוגע אליה.
בסופו של דבר, המשרד לא התווה מסלול התמחות לתחום המדיני- צבאי בחטיבה; לא הגיש לגופים עמיתים במערכת הביטחון תכנית "השאלות עובדים" מפורטת; ואף לא בחן את הצורך להציע כי תוטל חובת התייעצות של מערכת הביטחון עם המשרד במקרים המחייבים קבלת חוות דעת מאת גורם מדיני מוסמך.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת כתב המשרד בפברואר 2012 כי מקובל עליו שראוי "לחתור לקיומם של מסלולי התמחות במשרד החוץ, כולל בתחום המדיני-צבאי", וכי הוא פועל לכך במסגרת הרפורמה הכוללת במשרד.
בוחנת החטיבה, בהנחי ית המנכ"ל, את האפשרויות לגיבוש והסדרת סמכויות משרד החוץ ותחומי אחריותו באופן מחייב, בין היתר בהתייחס למודל של חוק הפיקוח על היצוא של ציוד ביטחוני" כאמור.
מן הממצאים עולה כי הנהלת המשרד לא קיבלה החלטות אופרטיביות בנוגע להפעלת תכנית החטיבה משנת 2009 ליישום מ לא של המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק בנוגע לשיתוף המשרד בתהליכי קבלת ההחלטות במרחב הבין -משרדי בתחום התכנון המדיני -ביטחוני.
ראוי אפוא כי הנהלת המשרד תיתן את הדעת על כך ותפעל להסרת החסמים המונעים את שילוב תשומות המשרד בעיצוב המדיניות הממשלתית, כדי לבסס את מעמדו של המשרד בתהליך קבלת ההחלטות בדרג המדיני.
לשם יישום המלצות דוח ועדת וינוגרד כאמור, המליץ דוח ועדת ליפקין-שחק, בין היתר, לקיים דיונים עתיים משותפים של ראשי המשרד וראשי משרד הביטחון בנושאים מדיניים -ביטחוניים.
כמו כן קובע הדוח כי מנכ"ל משרד החוץ או נציגו ישתתפו, באופן קבוע, בהערכת המצב השבועית של שר הביטחון.
גוף מקצועי שנועד לתכלל את עבודת המטה במשרד הביטחון בנושאי חוץ וביטחון הוא האגף הביטחוני-מדיני (אבט"ם) הכפוף ישירות למנכ"ל משרד הביטחון.
האגף מופקד על פעולות תכנון, תיאום והנחיה הנוגעות לנושאים הביטחוניים-מדיניים של מערכת הביטחון.
במסגרת האגף מופקדת היחידה למדיניות ותכנון אסטרטגי על עיסוק בניתוחים אסטרטגיים ועל גיבוש ניירות עמדה והמלצות להתוויית מדיניות החוץ.
במסמך מאפריל 2009 שנשלח מלשכת מנכ"ל משרד החוץ ללשכת השר הובע הצורך בשיפור שיתוף הפעולה בין החט יבה ובין אבט"ם, בהשתתפות הדדית בדיונים ובקיום מפגש לצורך הצגת הערכות המצב של שני הגופים.
בהרצאה שנשא ראש אבט"ם, אלוף (במיל') עמוס גלעד, לפני משתתפי קורס בין -ארגוני בדצמבר 2010 הוא אמר כי דרושה עבודת חשיבה ותכנון משותפת ומתוכללת של גופי התכנון השונים בזירה הלאומית כדי להתמודד עם אתגר המערכה הצבאית- מדינית.
בביקורת לא נמצא כי מתקיים שיתוף פעולה בין החטיבה לתכנון המדיני במשרד ובין האגף הביטחוני -מדיני במשרד הביטחון.
חילופי המידע בין החטיבה ובין אבט"ם אינם סדירים, אין הפצה שוטפת של תוצרים בין שני הגופים ונציגי המשרד אינם משתתפים כלל בהערכת המצב השבועית של שר הביטחון, אפילו לא בנושאים מדיניים מובהקים.
בתגובת אבט"ם למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 נכתב כי האבט"ם מקיים עם יחידות שונות במשרד החוץ יחסי עבודה תקינים תוך ביצוע תיאום שוטף במגוון נושאי העיסוק, "ואולם, לא כך הם פני הדברים במקרה הפרטני של הקשר מול החטיבה לתכנון מדיני במשרד החוץ, אשר הינו במידה רבה רופף".
יתר על כן, "למעט זימון מעת לעת לדיונים, אשר מידת החיבור בינם לבין תהליכי קבלת ההחלטות בדרג המדיני אינה ברורה די צרכה, לא התבסס עד כה קשר עבודה עם החטיבה לתכנון מדיני ותוצרי עבודתה אינם מתקבלים באבט"ם.
למרבה הצער, מהות תפקידה, תחומי אחריותה או מידת חיבורה לתהליכי קבלת החלטות של החטיבה לתכנון מדיני אינם מוכרים לנו עד כה די צרכם".
תגובת אבט"ם מחדדת את הצורך בהגדרה ברורה של תפקידי החטיבה וסמכויותיה הן בתוך המשרד והן ביחס ליחידות עמיתות מחוץ למשרד.
נדרשת בחינת הסיבות למצב המתואר של היעדר קשרי עבודה מבוססים בין החטיבה ובין משרד הביטחון, איתורן והצבת פתרונות להתמודדות עמן.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנכ"ל המשרד ומנכ"ל משרד הביטחון להידרש לסוגיה זו, בדגש על שילוב מקצועי בין יחידות התכנון של שני הגופים.
שיתוף הפעולה בין החטיבה ובין אגף התכנון בצה"ל (אג"ת) בעת שגרה .
פעילותו של אג"ת מוסדרת בהוראות הפיקוד העליון "מטכ"ל - אגף התכנון" מיולי 1998 (להלן- הפ"ע)13 .
לפי ההפ"ע, ייעודו של אג"ת הוא, בין השאר, לשמש כגוף התכנון והארגון המרכזי במטה הכללי בנושאים אלה: הניתוח והתכנון האסטרטגי; גיבוש המדיניות הכוללת בנושא קשרי החוץ -הצבאיים והתשתית הביטחונית והלאומית; ריכוז עבודת המטה בתחום התכנון הרב-שנתי; והנחיית גופי המטכ"ל וגופי צה"ל האחרים בנושאים אלה.
כדי שיוכל אג"ת למלא את הייעוד האמור, עליו למלא תפקידים אלה: (א) ריכוז עבודת המטה וייצוג צה"ל בהיבטים הביטחוניים של התהליכים המדיניים, למעט בנושאי מודיעין, לפי קביעת שר הביטחון; (ב) ריכוז עבודת המטה בצה"ל לקראת משא ומתן אפשרי והשתתפות בתהליך המשא ומתן, לפי קביעת שר הביטחון.
אג"ת פועל גם על פי פקודת הארגון שלו 14 , המפרטת את ייעודו ותפקידיו ואת מבנהו הארגוני (להלן - פק"א).
הפק"א מ - 2008 קובעת כי ייעודה של החטיבה האסטרטגית באג"ת - שבראשה עומד קצין בדרגת תת -אלוף - הוא "לשאת באחריות לגיבוש מדיניות צה"ל ועמדות צה"ל בנושאים צבאיים -מדיניים, לתכנו ן הבין[ הצבאי הבינ"ל ]שיתוף הפעולה [ אסטרטגי, לפיתוח ולניהול השת"פ - ]לאומי ולמימושו ברמת המטכ"ל".
כבר בספטמבר 2002 הפיצה לשכת מנכ"ל המשרד טיוטת נוהל עבודה שנועד למסד את הממשקים בין המשרד ובין צה"ל בעתות שגרה וחירום.
הטיוטה האמורה שהופצה בקרב העובדים לקבלת תגובתם בנושא, לא הפכה לדפוס פעולה קבוע וממילא לא גובשה לנוהל מחייב.
לאחר פרסום הדוח הסופי של ועדת וינוגרד התקיים בנובמבר 2008 ביוזמת החטיבה מפגש ראשון מסוגו בין נציגי משרד החוץ - ראש החטיבה, סמנכ"לים ומנהלים בכירים - ובין כל קציני החטיבה האסטרטגית באג"ת בר אשות ראש החטיבה דאז.
סיכום הפגישה כלל את החסרים בשיתוף הפעולה בין הגופים: לא הייתה השתתפות הדדית בכל הדיונים הרלוונטיים; רק חלק מהתוצרים שהפיק כל אחד מהגופים הופצו בקרב שאר הגופים הרלוונטיים; לא הוקמו צוותים לצורך כתיבה משותפת של מסמכי תכנון משותפים בסוגיות מדיניות -ביטחוניות; לא הוצב .
13 הוראות שמפרסם הרמטכ"ל באישור שר הביטחון העומדות בראש מדרג הנורמות הצבאי.
14 פקודת הארגון היא מסמך צבאי המפרט את ייעודה של מסגרת ארגונית, את תפקידיה, את מעמדה ואת מסגרת פעילותה.
נציג אג"ת בחטיבה לתכמ"ד; והכנת הערכות המצב השנתיות בוצעה בכל גוף בנפרד.
בתום המפגש האמור סיכמו נציגי המשרד ונציגי אג"ת כי להבא יש לפעול כדלקמן: (א) להקים קבוצות עבודה משותפות לשם הנעת עבודת מטה בענייני איראן, לבנון והפלסטינים.
(ב) לכתוב נוהל שיתוף פעולה בין משרד החוץ ובין אג"ת בשגרה, שיכלול הוראות בנוגע לזימוני דיונים, הפצת תוצרים הדדית, הפעלת צוותים משותפים, הכנת הערכות מצב עתיות ובחינת אפשרויות להשאלת עובדים מגוף אחד למשנהו.
(ג) לקיים מעקב אחר מפגשי קבוצות העבודה המשותפות.
משרד מבקר המדינה העלה כי בעקבות המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק חודשה מתכונת העבודה המשותפת בין החטיבה ובין אג"ת באופן חלקי בלבד, כמתואר להלן: הסדרת קשרי העבודה משנת 2009 ואילך מתקיים שיתוף פעולה בין החטיבה ובין אג"ת הכולל זימונים הדדיים לדיונים, הפצת תוצרים מהחטיבה לחטיבה האסטרטגית באג"ת והקמת צוותים לצורך כתיבת מסמכים משותפים.
עקב כך, נציגי החטיבה לתכנון מדיני משתתפים בדיונים שמתקיימים באג"ת בעניינים אסטרטגיים הנוגעים לתכנון מדיניות החוץ.
בדיווחו של נציג המשרד באג"ת15 ממאי 2009 ללשכת המנכ"ל נאמר כי "הוחלט על התכנסות חצי שנתית של שתי החטיבות.
וכפועל יוצא מהמפגש הנ"ל, ניסחנו נוהל עבודה בזמן שגרה (להבדיל מחירום) בין שתי החטיבות.
הנוהל הוא ניסיון ראשון להסדיר בכתב את העבודה בין משרד החוץ לאג"ת.
לאחר אישורו על ידי המנכ"ל וראש אג"ת יהיה על הנציג לוודא את יישומו בפועל.
הנוהל אמור לשמש גם מסגרת עבודה לנציג".
בעקבות זאת פנה מנכ"ל המשרד במאי 2009 לראש אג"ת בבקשה למסד תהליכי עבודה סדורים ומשותפים בין החטיבה האסטרטגית באג"ת לחטיבה לתכנון מדיני במשרד.
בספטמבר אותה שנה פנה אף ראש החטיבה לתכמ"ד לראש אג"ת ולראש החטי בה האסטרטגית בהצעה להסדרת נוהלי עבודה מפורטים בין שני הגופים, שכללה נהלים אלה: גיבוש משותף של הערכות מצב עתיות; עבודות מטה משותפות; השתתפות הדדית בדיונים; העברת ידע ומידע; הפצת מסמכים; קיום ימי עיון, הכשרה ולמידה; הקמת צוות משותף לקביעת מדדים ולקיום בקרה ע ל התהליך כולו; "השאלות" הדדיות של כוח אדם, לרבות הגדרת תפקידיהם של נציג המשרד באג"ת ונציג אג"ת במשרד; וכן גיבוש וחתימה על אמנה משותפת.
בתשובת אג"ת למנכ"ל המשרד מאוקטובר 2009 בעניין פניית החטיבה לתכמ"ד כאמור נכתב כי אמנם "נכון להסדיר ולשפר את שיתוף הפעולה בין הגופים", אך הובעה התנגדות להצעת החטיבה להפצת מסמכים בלתי מוגבלת מאג"ת למשרד ולא ניתנה תשובה מעשית להצעה בנוגע ל"השאלות" הדדיות של עובדים (ראו להלן).
)באג"ת מוצב דרך קבע נציג של משרד החוץ (ראו בהמשך להלן משרד החוץ 539 .
בדצמבר 2011 כתב אג"ת בתגובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא לא התנגד להפצה מבוקרת של המסמכים לחטיבה בכפוף לאי שור ראש אג"ת, בהתחשב במידת הרגישות והסודיות של המידע הכלול בהם ובהתאם להוראות גורמי הביטחון של שני הגופים; וזאת בהתאם לנהלים הכלליים בנוגע להפצת חומרים מאג"ת לגופים אזרחיים אחרים שעמם מנהלת החטיבה האסטרטגית קשרי עבודה.
בנוגע לקבלת מסמכים מהחטיבה נכתב בתגובת אג"ת כי למיטב ידיעתו "מרבית תוצרי החטיבה לתכנון מדיני במשרד החוץ אינם מופצים לצה"ל".
הניסיון למסד את קשרי העבודה בעתות שגרה בין המשרד ובין אג"ת, שבוצע מנובמבר 2008 ועד אוקטובר 2009 , לא הניב תוצאות.
בנסיבות אלה סבור משרד מבקר המדינה כי על שני הגופים לגבש נהלים מוסכמים כדי לשלב באופן מיטבי את פעילותם בעת שגרה, כפי שהומלץ בדוח ועדת וינוגרד.
"השאלות" הדדיות של כוח אדם בסמוך לאחר הקמת החטיבה בשנת 1993 הביא המשרד לידי ביטוי את הצורך בהעסקת קצין צבא בכיר "בהשאלה", וכפי שנעשה במחלקת המדינה של ארה"ב (משרד החוץ ה אמריקני), כדי לאפשר למשרד לעשות אינטגרציה בין השיקולים האסטרטגיים-צבאיים והדיפלומטיים בעיצוב מדיניות חוץ.
בעקבות זאת מינה אג"ת קצין בדרגת סגן אלוף לעבודה במשרה מלאה בחטיבה לתכמ"ד במשך שנתיים, אך משנת 1995 .
ואילך הוא הפסיק למנות קצינים לעבודה במשרד פרט למתן המלצה כללית על "השאלות" עובדים בין מערכת הביטחון ובין המשרד, המליצה ועדת ליפקין-שחק באופן ספציפי על "השאלות" עובדים הדדיות בין אג"ת ובין המשרד לצורך יישום המלצות דוח הביניים.
יצוין כי באגף לעניינים אסטרטגיים שבמטה המשרד מוצב דרך קבע קצין מאגף המודיעין של צה"ל.
על פי עץ המבנה שאישר מנכ"ל המשרד לחטיבה באוגוסט 2009 , נציג אג"ת במשרד יועד לשמש כמנהל המחלקה לתכנון מדיני-צבאי בחטיבה.
בעקבות זאת הגדירה החטיבה את מאפייני התפקיד של נציג אג"ת בחטיבה הכוללים את אלה: ניהול פרויקטים מורכבים במערכת הביטחון ובמערכת המ דינית בתחום התכנון האסטרטגי, תוך שיח מתמשך עם אג"ת וגופי מחקר ואקדמיה; כתיבת תוצרי מתודולוגיה ומסמכי מדיניות ואתגור; הובלת תהליכי חשיבה, סיעור מוחות וניהול דיוני הערכת מצב; השתלבות בתהליכי עבודת מטה פנימיים (עם אגפי המשרד) וחיצוניים (עם משרדי ממשלה נוספים); ניהול מפגשי עבודה בתחומי המתודולוגיה והתוכן עם גורמים זרים, בארץ ובחו"ל; והשתתפות בקביעת תוכני הכשרה, וכן קיום הדרכות והרצאות עבור עובדי המשרד וגורמי חוץ.
בפגישה שהתקיימה במאי 2009 בין מנכ"ל המשרד דאז ובין ראש אג"ת הציע המנכ"ל להציב במשרד קצין מאג"ת על פי הדגם המקובל במסגרת יחסי המשרד עם אמ"ן, אך הצעתו לא נענתה.
בפנייתו לאג"ת בספטמבר אותה שנה הציע גם ראש החטיבה לבחון "השאלה" מובנית בין הגופים של כוח אדם מתאים (זוטר ובכיר), לתקופות בנות שנתיים עד שלש שנים, תוך התוויית מנגנוני קידום ותוכניות שרות תואמות.
ראש החטיבה הוסיף ותיאר בהרחבה את מאפייני תפקידו הנדרש של נציג אג"ת במשרד כמפורט לעיל.
במסמכי אג"ת מאוקטובר 2009 נכתב בעניין "השאלות" העובדים כי "נדרשת בחינה של אג"ת ואמ"ן מול מחלקת ארגון טרם התייחסותנו".
בנוגע להצבתו של קצין אג"ת לעבודה בחטיבה לתכמ"ד נכתב במסמכים אלה כי "אם תאושר הצבת נציג מעין זה, הרי שלהבנתנו נכון שישמש כפונקציית קישור בין הארגונים ולא כפונקציה עצמאית, שתפעל במנותק מאג"ת ומצה"ל".
בסופו של דבר אג"ת לא השיב לגופה של בקשת החטיבה להציב נציג מטעמו לעבודה במשרד.
בתגובת אג"ת למשרד מבקר המדינה נכ תב כי "ככלל, צה"ל נמצא בעיצומו של תהליך לצמצום כוח האדם הסדיר בשירותיו.
קונקרטית באשר להצבתו של קצין מהחטיבה האסטרטגית בחטיבה לתכנון מדיני, סוגיה זו הינה בעלת משמעויות רבות, בנוגע לייעוד ותכולת התפקיד, היבטי הכפיפות הפיקודית וכמובן מצבת כוח האדם באג"ת".
מן האמור עולה כי שלא לפי המלצת דוח ועדת ליפקין-שחק ועל אף הדגם המקובל של "השאלת" קצין אמ"ן לעבודה במשרד, אג"ת עדיין לא קיבל החלטה בסוגיית הצבת קצין מטעמו בחטיבה לתכמ"ד.
משום כך מעיר משרד מבקר המדינה לשני הגופים כי עליהם ליישם את הסיכום שהושג ביניהם בנושא הא מור כדי להפעיל מחדש במלואה את מערכת ממשקי העבודה בין החטיבה במשרד החוץ ובין אג"ת.
על רקע זה, ראוי גם שאג"ת ישלים את הבחינה הארגונית להצבת הקצין בחטיבה, שאותה הציג כתנאי למתן תשובתו העניינית למשרד החוץ, ויודיע למשרד בהקדם על תוצאותיה.
כאמור, באג"ת מוצב דרך קבע נציג של משרד החוץ הכפוף מהבחינה הארגונית-מינהלית לראש חטיבת התיאום במשרד.
הנציג עוסק הן בתחום האסטרטגי והן בתחום האופרטיבי.
על פי הגדרת תפקיד "נציג בכיר באגף התכנון בצה"ל", הוא מופקד בין היתר על אלה: קידום שיתוף הפעולה והתיאום בין המשרד לצה"ל, "כמו גם שיפורם ברוח מסקנות ועדת וינוגרד וועדת שחק"; מיסוד ערוצי עבודה עם צה"ל בעתות שגרה וחירום; קידום שקלול ההיבט המדיני בהחלטות המתקבלות בצה"ל שהן בעלות השפעות בתחום המדיני; וייצוג קבוע של המשרד בפורומים שונים בצה"ל העוסקים בגיבוש חלופות, בהתוויית מדיניות וביישומן.
במהלך כהונתם של נציגי המשרד באג"ת בשנים 2004-2011 התגלה כי אין תמימות דעים בינם ובין אג"ת בנוגע להיקף שיתופם בעבודת החטיבה האסטרטגית.
למשל, נציג המשרד באג"ת בשנים 2009 -2007 כתב בסיכום תפקידו כי התברר לו שהשתתפות בעבודות הנעשות בענפים השונים בחטיבה האסטרטגית באג"ת "איננה דבר פשוט ליישום", לנוכח "עובדת קיומו של מתח בסיסי בין השאיפה של אג"ת לשתף פעולה עם משרד החוץ לבין הרצון שלהם להשאיר דברים בבית".
משום כך כלל ראש החטיבה בפנייתו לאג"ת מספטמבר 2009 הצעה להגדיר במשותף את תפקיד נציגי המשרד באג"ת: "לאור לקחי השנים האחרונות, ובמיוחד לאור האינטרס המשותף בשדרוג רמת התאום בין הגופים.
יש מקום לבחון מחדש את הדרישות ואת מאפייני הנציגות הרצויה באג"ת ולהגדירם בהתאם".
בתגובה על כך השיבה החטיבה האסטרטגית באג"ת כי מומלץ "שהנציג הנכנס יגבש מול ]ראשי המחלקות [ הרמ"חים מתכונת לתכולות התפקיד ונהלי העבודה" שאותה יאשרו ראשי החטיבות באג"ת ובמשרד.
בנייר מסכם שהכינה החטיבה בינואר משרד החוץ 541 .
2011 ,בעניין ממשקי העבודה שלה עם צה"ל נכתב כי יש להסדיר "מנדט, סמכות תחומי אחריות וכפיפות" של נציג המשרד באג"ת.
מן הממצאים עולה כי עד סוף שנת 2011 לא הייתה לתפקיד נציג המשרד באג"ת הגדרה ברורה ומוסכמת, בעיקר בנוגע לעבודה בתחומי התכנון המדיני.
בשל הציפיות השונות מתפקודו ומיעדי פעילותו של הנציג התקבלו הסכמות אד -הוק של הנציג ומארחיו באג"ת לגבי תחומי פעילותו, שהתמקדו בתחום הקישור והתיאום האופרטיבי.
בדצמבר 2011 כתב אג"ת למשרד מבקר המדינה כי משרד החוץ התקשה בהגדרת תפקיד נציגו באג"ת, ובפועל שלושת נציגי המשרד שהוצבו באג"ת בזה אחר זה בשנים 2008-2011 "לא הטיבו להביא תכנים רלוונטיים מעבודת החטיבה ".
אולם בפברואר ]באג"ת[ לתכנון מדיני אל תוך עבודות החטיבה האסטרטגית 2012 הודיע המשרד בתגובתו לממצאי הביקורת כי לאחרונה "גובשה הגדרת תפקיד ברורה ומפורטת לנציג משרד החוץ באג"ת" וכי "נציגת המשרד הנוכחית פועלת על פי מסמך זה".
עם זאת, במסמך הגדרת התפקיד אין התייחסות לתנאי הכשירות למילוי התפקיד האמור.
לנוכח זאת, ובהתחשב בהודעת המשרד מפברואר 2012 על גיבוש הגדרת תפקיד מחייבת של נציגו באג"ת, סבור משרד מבקר המדינה כי על המשרד לכלול בהגדרת התפקיד גם תנאי כשירות מתאימים למילויו.
כמו כן, ראוי שהמשרד יגיע להסכמה עם אג"ת באשר להגדרת התפקיד האמורה, כדי לשפר את תפקודו של הנציג באג"ת בתחום התכנון המדיני- אסטרטגי.
חילופי מידע, ידע ועבודת מטה משותפת לפי הפק"א, אחד מתפקידי אג"ת הוא "לגבש את הערכת המצב האסטרטגית והמתאר האסטרטגי, לנתח את השפעות המערכות הבינלאומיות והמגמות האסטרטגיות על האתגרים הביטחוניים ולהמליץ לרמטכ"ל על התכלית האסטרטגית, ההיש גים הנדרשים, מצבי הסיום ומנגנוני הסיום, כבסיס לתכנון האופרטיבי ולמדיניות הפעלת הכוח בצה"ל".
במסגרת זו קובעת הפק"א כי מוטל על החטיבה האסטרטגית באג"ת לגבש את עמדת צה"ל בממשק שבין התחום המדיני לתחום הצבאי; לשלב את ההיבטים המדיניים -צבאיים בהערכות המצב המטכ"ליות; ולייצג את צה"ל ומדיניותו לפני גופים ממסדיים בסוגיות צבאיות - מדיניות.
בעניין זה נכתב בעבר בדוח מבקר המדינה 16 כי החטיבה האסטרטגית עוסקת ברמת ה"אסטרטגיה רבתי" (או "המתאר האסטרטגי"), קרי: מדיניות הביטחון הלאומי האמורה להיקבע בידי קברניטי המדינה.
במסגרת זו באה לידי ביטוי תפיסת ההפעלה של צה"ל, הכוללת מושגים בתחום התכנון המערכתי של הצבא.
בדוח הביניים של ועדת וינוגרד צוטטה הגדרת .
16 מבקר המדינה, דוח שנתי 52( א 2001 ) בנושא "אגף התכנון של האג"ם במטה הכללי", בעמ' 84.
"התכלית האסטרטגית" כאחד המושגים המרכזיים בתכנון פעולה צבאית ה"תכלית האסטרטגית" היא היעד הביטחוני-מדיני המוגדר לפעולה צבאית, "ביטוי לראייה כוללת של הסביבה האזורית הרצויה בסיום העימות.
המגדירה את מטרות הפעלת הכוח הצבאי.
מצבי סיום וכן את האילוצים והמגבלות המוטלים על הפעלת הכוח".
גיבוש התכלית האסטרטגית כאמור היא יישום של הנחיית הדרג המדיני, אולם כאשר לא ניתנת הנחיה מדינית קונקרטית מהממשלה, מציג אג"ת במסמכיו תרחישים שונים לתכלית המדינית האסטרטגית ולהישג הנדרש לפעולות הצבאיות המתוכננות.
בתוך כך עבודת החטיבה האסטרטגית באג"ת מתמקדת בתכלול מאוזן של החומר המודיעיני עם האינטרסים המדיניים -ביטחוניים של המדינה.
מסמך מדיניות של אג"ת כולל את הרכיבים ה אלה: רקע מודיעיני קצר, הגדרת מטרת המסמך, ציון האינטרסים של מדינת ישראל בסוגיה הנדונה, האופן שבו המשתמע מהערכת המצב עשוי להשפיע על האינטרסים של ישראל, ניתוח חלופות (רציונל של כל אחת מהן, הצגת פתרון מרכזי וחיסרון מרכזי) והמלצות אופרטיביות.
כאמור, החטיבה שיתפה פעולה עם החטיבה האסטרטגית באג"ת בכתיבת מסמכים משותפים, שמסקנותיהם שימשו כבסיס למדיניות החוץ והביטחון של הממשלה.
על בסיס ניסיונה זה היא הציעה בטיוטת הנוהל שאותה הפיצה לעובדי המשרד בספטמבר 2002 (ראו לעיל) כי יש לחזק את הקשרים בין הגופים בנושאי תכנון אסטרטגי באופן הזה: "צה"ל יציג לפורום הנהלת משרד החוץ את הצעותיו להערכת המצב המתגבשת ולאיום הייחוס, בשלב שלפני הדיון המסכם אצל התייחסות המשרד לתרחישים ולגורמים המשפיעים ]את[ הרמטכ"ל כדי לאפשר על ההערכה במימד המדיני.
גורמי משרד החוץ ישולבו בדיונים לגיבוש הערכת המצב אצל ראש אג"ת וכן בפורום מטכ"ל, לצורך מתן התשומות המדיניות.
משרד החוץ יציג את הערכת המצב השנתית שלו באג"ת, ומנכ"ל משרד החוץ יציגו בפורום מטכ"ל, כך שניתן יהיה לשקלל את השיקולים המדיניים בהערכה זו".
לאחר פרסום הדוח הסופי של ועדת וינוגרד, ועל רקע החסר ש עליו דיווח נציג המשרד באג"ת, בנוגע לתיאום הממשק המדיני -צבאי, כדוגמת הגדרת תכלית אסטרטגית למבצע, קביעת מנגנוני סיום, אסטרטגיית יציאה וכיוצא באלה, קיבלה טיוטת הנוהל האמורה משנה תוקף.
בפנייתו מספטמבר 2009 לאג"ת כתב ראש החטיבה כי "בשתי המערכות האחרונות (בלבנון ובעזה) בלט החסר בתחום התכנון המקדים של המערכה המדינית (בעיקר בכל הקשור לשאלות הסיום וההסדרה) שילובו וסינכרונו עם התכנון הצבאי".
לנוכח זאת, הציע ראש החטיבה ששני הגופים (החטיבה לתכמ"ד והחטיבה האסטרטגית) יקיימו הערכות מצב עתיות משותפות בתדירות קבועה שתוגדר מ ראש, ובעקבותיהן "ייקבעו נושאים בהם יגובשו עבודות מטה משותפות".
במסגרת זו, יערכו שתי החטיבות "תוכנית עבודה וגאנט מחייב, עם לוחות זמנים מוגדרים, לניתוח נושאים בעלי עניין, אשר יידונו לעומק על ידי צוותים משותפים של משרד החוץ ואג"ת".
כל זאת כדי לגבש ניירות מדיניות, תכניות מגירה והמלצות משותפות.
ראש החטיבה הוסיף בפנייתו האמורה לאג"ת כי "יש לגבש רשימה של סוגי מידע שיועברו באופן סדור בין הגופים ויהוו בסיס לתכנון אסטרטגי ומדיני.
תוכניות אופרטיביות ותכנונים מבצעיים בצה"ל; תוצרים העוסקים בהסדרים מדיניים; ותוכניות ותוצרים דיפלומטיים רגישים.
כל זאת, בנוסף להסדרת הפצת פרסומים וסיכומי דיונים בין הגופים".
בתגובת אג"ת על הפנייה האמורה נכתב כי "נכון להציג את תכניות העבודה זה לזה, כדי לאפשר תאום וסיוע הגופים בנושאים רלבנטיים", אך "לא נדרש לגבש גאנט מחייב משותף לשני הגופים, וניתן להסתפק בתכנית העבודה שתגבש כל חטיבה בהתאם ליעודה".