HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בסיכום חוות הדעת האמורה נקבע כי לנוכח האמור בה ובחוות הדעת מינואר 2016 בנוגע להיבטי תכנון ובנייה, קק"ל יכולה לחתום על נספח ג' שנוסף להסכם עם חברת הפארק.
יצוין כי בפתח חוות הדעת הובהר כי היא מתבססת על הנתונים העובדתיים שמסר בין היתר מנכ"ל קק"ל, ואם נתונים אלה "יתבררו חוות [ כבלתי מדויקים או שיתווספו אליהם נתונים חדשים, עשויות מסקנות להשתנות".
]הדעת הביקורת העלתה כי מנכ"ל קק"ל לא הציג את המסמך הלא פורמלי ליועץ המשפטי החיצוני שכתב את חוות הדעת ממרץ 2016 , אף שמסמך זה עוסק בנדבך משמעותי בהתקשרות בין חברת הפארק לקק"ל וכולל עובדות מהותיות שהיו רלוונטיות לחוות הדעת ושהיה צורך לבודקן, מאחר שהיו עשויות היו לשנות את מסקנותיה.
באותו החודש (מרץ 2016 ) קיימה ועדת ההנהלה ישיבה, בהשתתפות היועץ המשפטי החיצוני, ובה החליטה לאמץ את חוות הדעת ממרץ 2016 ולהורות לקק"ל לחתום על נספח ג'.
לעניין השימוש במשרדי הפארק כמשרדי קק"ל החליטה ועדת ההנהלה להמתין עד לסיומם של כל הליכי התכנון שיאפשרו לקק"ל לשוב ולשכן בהם את משרדיה.
בעקבות כך, כמה ימים לאחר מכן חתם מנהל חטיבת הכספים של קק"ל על נספח ג'.
קרן קיימת לישראל | 1829 .
נמצא כי מנכ"ל קק"ל לא הציג את המסמך הלא פורמלי גם לוועדת ההנהלה.
כאמור, בספטמבר 2017 מסר מנכ"ל קק"ל למשרד מבקר המדינה כי לדעתו המסמך הלא פורמלי לא כולל התחייבות נוספת על ההתחייבויות שנקבעו בהסכם הרשמי, ולכן לא ייחס לו חשיבות.
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל קק"ל כי מאחר שקק"ל ביקשה לקבל חוות דעת משפטית הנוגעת להתקשרות בינה לבין חברת הפארק, היה על המנכ"ל להציג ליועץ המשפטי החיצוני ולוועדת ההנהלה את כל המסמכים הנוגעים להתקשרות האמורה, ובכלל זה את המסמך הלא פורמלי, כדי שחוות דעתו של היועץ המש פטי והחלטותיה של ועדת יתבססו על כל הנתונים הרלוונטיים.
הוצאות קק"ל בגין ההשקעות בפארק .
בנובמבר 2016 כינס יו"ר קק"ל החדש ישיבה כדי לבחון את מחויבויותיה של קק"ל לחברת הפארק ולקבל דיווח על השקעות שביצעה קק"ל בפארק במסגרת שיתוף הפעולה משנת 2014 .
לצורך ישיבה זו הכין מנהל חטיבת הכספים דוח המפרט השקעות אלה.
מהדוח עולה כי בשנים 2014 עד2016 השקיעה קק"ל בפארק כ-15 מיליון ש"ח32 , וכי על פי דרישות חברת הפארק קק"ל לכאורה חייבת לה כ-3.
מיליון ש"ח נוספים הועלה כי השקעות קק"ל בפארק נרשמו בספרי קק"ל בשנת 2014 בסעיפים תקציביים שונים, שחלקם אף לא יועד לסוג זה של הוצאות.
משרד מבקר המדינה מעיר לקק"ל כי רישום ההוצאות בעניין השקעות קק"ל בפארק בדרך האמורה אינו תקין ומקשה הן את הבקרה על סכומם הכולל של השקעותיה בפארק, והן את היכולת לבצע מעקב כדי לוודא שקק"ל עומדת בהתחייבויותיה כלפי חברת הפארק במסגרת ההסכם ונספחיו.
על קק"ל להקפיד לפעול בשקיפות בעניין תיעוד הוצאותיה, ובין היתר להקפיד על רישום הוצאות במסגרת הסעיפים התקציביים המיועדים לכל אחד מסוגי ההוצאות.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2018 מסרה קק"ל כי היא מקבלת את הערת הביקורת ומקפידה זה מכבר על רישום מדויק של ההוצאות בסעיף התקציב המתאים לסוג ההוצאה.
7 מיליון ש"ח שוועדת הפרויקטים העליונה אישרה בשנת 2012 לשם מימון פרויקט מסוים בפארק.
מערכת היחסים בין חברת הפארק לקק"ל בשנת 2017 .
בשנת2017 קיימו קק"ל וחברת הפארק כמה פגישות בנוגע למערכת ההסכמים ביניהן.
לפי עמדת חברת הפארק, קק"ל מחויבת בהשלמת אספקה של 100,000 שתיליםלפארק וכן חייבת לשלם לחברה כספים, בין השאר עבור המשך ההשקעה במשתלה הפתוחה, תחזוקת נטיעות ושיפוץ מבנה 3 ; החברה הבהירה כי המבנים שהועמדו לרשות קק"ל אמורים לשרת בעיקר בעלי תפקידים שיקדמו את המיזמים המשותפים בין הגופים, והתחייבה להיערך לקיום התנאים הנדרשים על פי דין לצורך איוש המבנים לאחר שתקבל מקק"ל עדכון בדבר המועד שבו תשוב להפעיל במבנים את משרדיה.
לטענת קק"ל, מערכת ההסכמים בין הגופים אינה ברורה ואינה ניתנת ליישום: קק"ל אינה יכולה לאכלס את המבנים בפארק כיוון שההליכים החוקיים הנדרשים לאכלוסם עדיין לא הסתיימו.
כמו כן, לטענת קק"ל היא השקיעה בפארק סכומים נכבדים החורגים מהסכומים שהתחייבה לשלם לחברת הפארק, ולכן אין לה כל חוב כלפי חברת הפארק.
באוגוסט 2017 הוסיפה ומסרה קק"ל למשרד מבקר המדינה בין היתר כי יש "קושי סטטוטורי באכלוס המשרדים בידי קק"ל.
קושי זה נובע מדרישת התב"ע לזיקה בין פעילות הגורם המאייש את המשרדים לבין פעילות חברת הפארק.
לכאורה, זיקה שכזו מתקיימת רק כאשר קק"ל משקיעה בפרויקטים של חברת הפארק, ואכלוס המשרדים הוא רק לצורך הפיקוח על ביצוע אותם הפרויקטים.
כאמור, קק"ל אינה יכולה ואינה מעוניינת להשקיע מיליוני שקלים מדי שנה ]גורמים מקצועיים של מפ"ק[ לאורך שנים, אך ורק כדי להצדיק ישיבה של במשרדים הללו".
במועד סיום הביקורת קק"ל לא איישה את המבנים בפארק, והמחלוקות השונות בין הגופים טרם יושבו.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2018 מסרה קק"ל כי זה יותר משנה היא מקיימת הידברות עם חברת הפארק על מנת להסדיר את היחסים המשפטיים ביניהן.
עוד מסרה קק"ל כי על אף האמור לעיל היא "תוסיף לעמוד על זכויותיה וטענותיה, ובפרט על עמדתה הנחרצת לפיה אין ולא יהיה כל שימוש שאיננו עולה בקנה אחד עם מלוא דרישות הדין, לרבות דיני התכנון והבניה".
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2018 מסרה גם חברת הפארק כי טרם יושבו באופן מלא חילוקי הדעות בינה לבין קק"ל בסוגיות מסוימות הנוגעות לשיתוף הפעולה ביניהן, וכי ההידברות בעניין עדיין נמשכת.
עם זאת מסרה חברת הפארק כי לפי עמדתה, הסדרת הנושא אינה כרוכה בכל קושי משפטי, בייחוד לאחר אישורה של התכנית החדשה משנת 2016 - וזאת בניגוד לעמדת קק"ל ולפיה "קיים קושי סטטוטורי באכלוס המבנים".
עוד מסרה החברה כי היא רואה את עצמה מחויבת ליישם באופן מלא את ההסכמים שנחתמו עם קק"ל, וכי היא מצפה שגם קק"ל תיישמם.
קרן קיימת לישראל | 1831 .
הגורמים הרלוונטיים, .
דוח ביקורת זה עוסק בשיתוף פעולה שנרקם בשנת 2013 בין קק"ל לחברה הממשלתית פארק אריאל שרון, ועניינו התחייבות של קק"ל להשקיע משאבים בפיתוח הפארק והתחייבות של חברת הפארק לאפשר לקק"ל להשתמש במבנים בפארק.
ממצאי הביקורת מעידים על פגמים יסודיים ומהותיים הן בהליכי קבלת ההחלטות שקדמו להתקשרות בין הגופים והן ביישומן של ההחלטות, שנעשו באופן שאינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין המחייבים את שני הגופים.
את הליכי ההתקשרות קידם בקק"ל מנכ"ל קק"ל, והם התאפיינו בין היתר בשיתוף מזערי של גורמי המקצוע של מפ"ק, באי -קבלת האישורים הנדרשים, וב אי-העמדת מידע בעניינים הנוגעים להתקשרות לרשות הגורמים הרלוונטיים, שלא כנדרש.
בכך נמנע הטיפול המקצועי שהיה דרוש לקידום פרויקט זה.
יו"ר קק"ל והיו"ר העמית אפשרו חלק מהפעולות האמורות.
מצדה של חברת פארק אריאל שרון הוביל את ההתקשרות ואת יישומה מנכ"ל החברה תוך אי שור פעולות בין היתר שלא בהתאם לתכניות שחלו על הקרקע ובלא שקיבל את אישור רשויות התכנון לכך, ובלא שיתוף של מוסדות החברה כנדרש.
עקב ליקויים אלה ואחרים ההתקשרות לא הייתה תקינה ונוצרה אי -ודאות בכל הנוגע להיקפן ולמהותן של ההתחייבויות בין קק"ל לבין חברת הפארק.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את שיתוף הפעולה בין קק"ל לבין חברת הפארק במסגרת פרויקט הקמת פארק אריאל שרון, שהוא פרויקט ציבורי רחב היקף וייחודי שתכליתו ראויה ויש בו כדי לתרום לכלל תושבי ישראל.
על שני הגופים לעשות כמיטב יכולתם על מנת ליישב בהקדם את המחלוקות ביניהם הנוגעות להתקשרות לטובת האינטרס הציבורי .
אם אכן ימשיך שיתוף הפעולה ביניהם, עליו להתבצע בהתאם לנהלים הנהוגים בכל אחד מהגופים ותוך הקפדה על כללי מינהל תקין ועל עמידה בכל הוראות הדין.
ממצאי הביקורת מעידים גם על החשיבות הרבה של ההקפדה על תקינות מלאה באופן מילוי תפקידה של ההנהלה הפעילה בקק"ל ושל הקשר בינה ובין המוסדות המנהלים של קק"ל וכן בינה ובין דרגי הביצוע.
על ההנהלה לשמש דוגמה אישית לכפופים לה, וכן עליה להקפיד להעביר לשומרי הסף ולדרגים המקצועיים שלה את כל הנתונים הרלוונטיים שנדרשים להם לצורך מילוי תפקידם תוך שיתופם בנושאים שבתחום אחריותם.
על קק"ל להקפיד ליישם הליכי פיקוח על זרימת מידע מההנהלה הפעילה למוסדות המנהלים.
בעקבות פרסומו של הדוח הקודם של משרד מבקר המדינה על קק"ל בינואר 201733 החלה קק"ל לנקוט מהלכים לטיפול בחלק מהליקויים שהועלו בדוח האמור, בהם ליקויים שהועלו גם במסגרת הביקורת הנוכחית, וזאת עוד לפני מועד סיומה של הביקורת הנוכחית .
על קק"ל להשלים בהקדם מהלכים אלה הלכה למעשה.
הרחבת ביקורת המדינה בהקדם באופן שהגורמים הרלוונטיים יחילו אותה על כל פעולותיה של קק"ל תסייע להבטחת פעילותה התקינה בעתיד ולהגברת אמון הציבור בה.
על דירקטוריון חברת הפארק לבחון ביסודיות אם הבקרות המתבצעות בחברה על פעילות המנכ"ל הן נאותות והאם הן אכן מספקות.
על רשות החברות הממשלתיות לוודא כי קשרי הגומלין בין הדרג הניהולי-מקצועי בחברת הפארק לבין המוסדות המנהלים שלה יבטיחו פיקוח וקיום ממשל תאגידי תקין בחברה.
על קק"ל וחברת הפארק ללמוד היטב את כל ממצאי דוח ביקורת זה ואת המלצותיו, לנקוט את כל הפעולות המתחייבות מכך ולהפיק לקחים מהממצאים וההמלצות האמורים, לבל יישנו בעתיד הליקויים האמורים.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות או המשרד) ממונה מטעם הממשלה על תחומי החקלאות והמרחב הכפרי בישראל.
בין היתר ממונה המשרד על תכנון ההקצאה של גורמי ייצור חקלאיים המצויים במחסור, כגון קרקע ומים; על יישום הסכמי הסחר החקלאי של ישראל; ועל קידום המחקר החקלאי בישראל.
כמו כן, המשרד פועל להקצאת תמיכות10 במגוון נושאים הקשורים לפעילותו (ראו להלן).
חזון המשרד הוא לפעול לפיתוח החקלאות בישראל, להבטחת אספקה של מזון טרי ואיכותי לתושבי מדינת ישראל, למינוף היתרון היחסי של החקלאות בישראל ולקידום היצוא של תוצרת חקלאית.
החקלאות בישראל כוללת ייצור של מזון, מספוא11 ומוצרים אחרים, באמצעות גידול בעלי חיים ותוצרתם (להלן - ענפי החי) וגידול צמחים (להלן - ענפי הצומח).
על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ערך התוצרת החקלאית בישראל בשנת 2016 הסתכם בכ -29.
8 מיליארדי ש"ח, מהם כ -17.
7 מיליארד ש"ח ( 59% ) שמקורם בענפי הצומח (פירות, ירקות וגידולי שדה) וכ -12.
)) שמקורם בענפי החי (בשר, דגים, חלב וביצים בתרשים 2 שלהלן מוצגים ענפי החקלאות העיקריים בישראל והתוצרת של כל ענף: .
10 תמיכה ממשלתית היא סיוע בכסף או בשווה כסף שמעניקה ממשלת ישראל לגורמים חוץ - ממשלתיים, כדי לסייע להם לממן פעולות אשר היא מעוניינת לעודד את קיומן.
מספוא הוא שם כולל למיני המזון שבהם מזינים בהמות אוכלות עשב 876 |דוח שנתי 68ג .
תרשים 2 : ענפי החקלאות העיקריים בישראל והתוצרת של כל ענף במסמך "גיבוש המדיניות בתחום החקלאות" שהכינה ביוני 2013 חברת ייעוץ פרטית עבור אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - מסמך הייעוץ למדיניות), נכתב כי במדינות המפותחות, ובכללן ישראל, בולט פער בין מצב החקלאות למצב החקלאים.
החקלאות משגשגת: יש גידול רב ומתמשך בתוצרת החקלאית ושיפור מתמשך בפרודוקטיביות (ישראל מובילה בעולם בהפקת ליטרים חלב לפרה, ביעילות השימוש במים ובכמות התפוקה לדונם בגידולים מסוימים).
עם זאת, מצב החקלאים נמצא בשחיקה: כיום נדרש מספר קטן יותר של משקים חקלאיים להפקה של תוצרת חקלאית רבה יותר ובעקבות כך חלה ירידה חדה ומתמשכת במספר החקלאים ועלייה בגילם הממוצע.
משקלה היחסי של החקלאות בכלכלה ובתעסוקה פוחת, והחקלאים, בעיקר במשקים קטנים ומשפחתיים, חוששים לפרנסתם.
עוד נכתב במסמך הייעוץ למדיניות כי לחקלאות בישראל יש תועלות רבות שהן "מוצר ציבורי" 12, ובכללן שמ ירה על קרקעות ומניעת השתלטות עליהן; חיזוק הפריפריה; ותרומה לנוף ולאיכות האוויר.
אף שכלל הציבור נהנה מתועלות אלו, החקלאים אינם מתוגמלים עבורן, אלא רק על ערך התוצרת הנמכרת.
12 מוצר שהשימוש בו על ידי אדם אחד אינו מפח ית את הכמות הזמינה לאנשים אחרים, ולכן הגדלת מספר המשתמשים אינה כרוכה בתוספת עלות.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |877 .
הציבוריות שהחקלאות מספקת הן הסיבה המרכזית לכך שהממשלה תומכת בענף החקלאות לעומת ענפים כלכליים אחרים.
התמיכות הן כלי מרכזי בסיוע של הממשלה לענף החקלאות.
בחודשים מאי 2016 עד נובמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין היבטים הקשורים לתמיכות הממשלה בענף החקלאות.
נבדקו בעיקר הנושאים האלה: תמיכות מעוותות סחר וייצור בחקלאות בישראל על פי אומדני ה- OECD וארגון הסחר העולמי; החלטת הממשלה לפעול לשינוי מדיניות התמיכה בחקלאות; מדיניות התמיכה בענפי החלב והביצים; ומבנה התמיכות בענפי החקלאות.
נוסף על כך נבדקו היבטים הקשורים למתן תמיכות מתקציב משרד החקלאות, לרבות מענקי ם מכוח החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, התשמ"א-1980 (להלן- החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות או החוק).
הביקורת נעשתה במשרד החקלאות.
בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים).
סוגי התמיכות בחקלאות .
במסמך "הצעת תקציב משרד החקלאות לשנים 2017 ו-2018 " שגיבש משרד האוצר באוקטובר 2016 (להלן- מסמך הצעת התקציב) מפורטים סוגי התמיכות הנהוגים בחקלאות בישראל.
פרטים נוספים בעניין זה מובאים במסמך הייעוץ למדיניות ובמסמך "כלים לתמיכה בחקלאות ישראל" (להלן - מסמך הכלים) שגיבשה החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה שבמשרד החקלאות 13 (להלן- החטיבה לאסטרטגיה) בשנת 2015 .
על פי מסמכים אלו, הממשלה תומכת בענף החקלאות בישראל בשתי דרכים עיקריות: 1.
:תמיכות ישירות המדינה מקצה מקורות מתקציב המדינה עבור מענקים לחקלאים בנושאים הקשורים לפיתוח החקלאות בכל שלבי הייצור החקלאי.
בין השאר הממשלה תומכת בשירותים כלליים לענף החקלאות בתחומי מחקר ופיתוח חקלאי, בהקמת תשתית לחקלאות ובהדרכה מקצועית.
כמו כן, משתתפת המדינה במימון ביטוח חקלאי ונותנת מענקים לחקלאים כדי לעודד השקעות הון בחקלאות.
תמיכות מסוג זה מגיעות לחקלאי באופן מלא, ו עלותן משולמת באופן פרוגרסיבי 14 , מכספי כלל משלמי המסים.
תמיכות אלו מאופיינות בשקיפות, מפני שסכומי התמיכות ופרטיהן מצוינים בנתוני תקציב המדינה, וכן מאופיינות בשוויוניות, מאחר .
מטרת החטיבה היא ייזום מחקרים כלכליים וביצועם לשם קביעת המדיניות הכלכלית החקלאית 14 .
בהקשר זה, תשלום פרוגרסיבי הוא תשלום ששיעורו עולה ככל שההכנסה גבוהה יותר 878 |דוח שנתי 68ג .
שהן מוענקות על פי אמות מידה אובייקטיביות.
כל התמיכות מסוג זה יקראו להלן - תמיכות ישירות או תמיכות תקציביות.
:תמיכות עקיפות תמיכה במחירי השוק, בין היתר באמצעות הטלת מכסי מגן15 על יבוא של תוצרת חקלאית במגוון ענפים, או באמצעות קביעת מכסות ייצור 16 ומחיר מטרה 17 .
למגדלים בענפי החלב והביצים התמיכות העקיפות אינן משולמות מתקציב המדינה, אלא משולמות באופן רגרסיבי18 על ידי הצרכנים, המשלמים מחירים גבוהים יותר על התוצרת החקלאית .
תמיכות מסוג זה אינן מגיעות במלואן לחקלאי, אלא נחלקות בין כמה גורמים בשרשרת הערך החקלאי19 .
תמיכות עקיפות עלולות לעוות את החלטותיו של היצרן החקלאי בנוגע לסוג הייצור ולאופיו, ובכך לפגוע ביעילות של הענף ובתחרותיות שלו.
לדוגמה, תכנון באמצעות מכסות ייצור משמר את קיומן של יחידות ייצור קטנות ולא יעילות, ללא ניצול "היתרון לגודל" 20 ,של יחידות גדולות יותר דבר הגורם לעלייה של המחיר לצרכן.
בנוגע לענפי החי, הממשלה מעורבת בקביעת מכסות ייצור בענפי החלב והביצים, ובקביעה של מחיר מינימום למגדלים.
כמו כן, היא מטילה מכסי מגן על מגוון מוצרים.
בנוגע לענפי הצומח, הממשלה מעורבת בעיקר בקביעת מכסי מגן ובפעולות ויסות באמצעות מועצות הייצור והשיווק 21 .
כל התמיכות מסוג זה יקראו להלן - תמיכות עקיפות או תמיכות מְעַוְותות סחר וייצור.
יצוין כי קיימים כמה גורמים המשפיעים על מחירי התוצרת החקלאית (כגון עלויות ייצור).
דוח זה אינו עוסק במכלול הגורמים כאמור, אלא בודק את האופן בו תומכת הממשלה בענף החקלאות, לרבות ההשפעה שיש לכך על מחירי התוצרת החקלאית.
בלוח 1 מפורטים ההבדלים העיקריים בין תמיכות ישירות לתמיכות עיקפות: .
15 מכסים נועדו להעלות את מחיר ההיצע של היבוא ובאופן זה לגרום למחיר שווי משקל גבוה יותר בשוק המקומי.
16 הגבלות המוטלות על היקף הייצור של מוצרי חקלאות, שנועדו למנוע ייצור עודפים של תוצרת חקלאית לשוק המקומי.
17 מחיר מובטח למגדלים בענף חקלאי מסוים, שקובעת הממשלה.
לדוגמה, בענף הבקר לחלב מחיר המטרה הוא המחיר המזערי שהמחלבות מחויבות לשלם לרפתנים עבור ליטר חלב לבקר.
18 תשלום שמוטל על אזרחים במידה שווה ולכן עולו כבד יותר על אנשים בעלי הכנסה נמוכה מאשר על אלה שהם בעלי הכנסה גבוהה.
כגון יבואנים וקמעונאים 20 יתרון לגודל מתאר מצב בו יחידת ייצור גדולה מייצרת תפוקה בעלות נמוכה יותר ליחידה מאשר יחידת ייצור קטנה יותר, מעצם היותה גדולה יותר.
21 ,משרד החקלאות מפקח על מועצות הייצור והשיווק של הצמחים, הדבש, גפן היין, החלב הכותנה והלול.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |879 .
לוח1 : ההבדלים העיקריים בין תמיכות ישירות לתמיכות עקיפות .
תמיכות ישירות תמיכות עקיפות .
מהות תמיכה בחקלאים ובשירותים לענף החקלאות תמיכה במחירי שוק של תוצרת חקלאית .
מקור התמיכה פרוגרסיבי - על ידי כלל משלמי המסים .
(מתקציב המדינה ) רגרסיבי - על ידי הצרכנים המשלמים מחירים .
גבוהים יותר על תוצרת חקלאית .
לחקלאי התמיכה מגיעה לחקלאי במלואה רק חלק מהתמיכה מגיע לחקלאי .
שקיפות גבוהה - הנתונים על סכומי התמיכה מצוינים .
בתקציב המדינה נמוכה - אומדן של סכום התמיכה הוא עניין .
מורכב, ולכן קיים חוסר שקיפות בנוגע לסכום .
שוויוניות גבוהה - בהתאם לאמות מידה אובייקטיבי ות נמוכה - חשיפה להשפעה של קבוצות לחץ .
תחרותיות ויעילות מעודדות תחרותיות והתייעלות עלולות לעוות החלטות סחר וייצור ולפגוע .
דוגמאות מענקים לחקלאים לשם עידוד השקעות הון .
בחקלאות ותמיכה במחקר ופיתוח חקלאיים קביעת מכסות ייצור ומחירי מינימום למגדלים .
והטלת מכסים על יבוא תוצרת חקלאית .
אופן מדידת התמיכה הסתמכות על נתונים המצוינים בתקציב .
המדינה מדידת ההפרש בין מחיר המוצר החקלאי .
בישראל למחירו בעולם והכפלת ההפרש .
בכמות הייצור של אותו מוצר משרד החקלאות ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2017 (להלן- תשובת משרד החקלאות) כי אף שתכנון באמצעות מכסות ייצור משמר את קיומן של יחידות ייצור קטנות ולא יעילות, שימור המשק המשפחתי הקטן הוא מטרת מדיניות לגיטימית והיעילות הכלכלית אינה חזות הכול, וייתכנו שיקולי מדיניות נוספים.
משרד החקלאות הוסיף כי תמיכה ישירה שאינה מעוגנת בחקיקה או בהסכם ארוך טווח היא בעלת חסרונות, בשל היותה נתונה לשינויים משיקולים פוליטיים או תקציביים קצרי מועד, וכי כל עוד אין ודאות באשר למתן תמיכות ישירות באופן עקבי ולאורך זמן, אין לתמיכות ישירות נקודתיות עדיפות על פני תמיכות עקיפות.
התאחדות חקלאי ישראל 22 (להלן- התאחדות החקלאים) מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 (להלן- תשובת התאחדות החקלאים) כי היא מסכימה שיש לקבוע מדיניות שאינה מתבססת רק על שיקולים כלכליים (ובוודאי לא שיקולים כלכליים קצרי טווח).
התאחדות החקלאים הוסיפה כי מדיניות התמיכות הנהוגה בישראל כיום הגיעה למצבה מתוך ראייה תקציבית .
22 התאחדות חקלאי ישראל היא גוף שמטרותיו העיקריות הן ל עצב מדיניות לאומית המעודדת חקלאות בת-קיימא, לפעול לייצוב הענף ולהגן על הכנסתם של העוסקים בו, בשיתוף ובתיאום מלא עם החקלאים ונציגיהם.
קצרת טווח וכי הרצון לעבור לשיטת תמיכה שונה, נתקל, מטבע הדברים, בחוסר אמון של החקלאים, החוששים בעיקר מחוסר יציבות של התמיכה התקציבית לאורך זמן.
משרד מבקר המדינה מקבל את הטענה כי יש לשמר מטרות מדיניּות נוספות, כגון שימור המשק המשפחתי הקטן.
ואולם יש מקום לבחון אם ניתן להשיג מטרות אלו באמצעות הגברת השימוש בתמיכות יעילות וממוקדות יותר - תמיכות ישירות שאינן מעוותות סחר וייצור.
יובהר כי הדוח עוסק בשיפור תמהיל התמיכות, כלומר בשינוי היחס בין התמיכות העקיפות לתמיכות הישירות.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |881 .
תמיכות מְעַוְותות סחר וייצור בחקלאות בישראל .
מדי שנה בשנה מפרסם הארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי (להלן - ה- OECD )או הארגון23 דוח שבו נסקרים ההתפתחות והשינויים במדיניות החקלאית במדינות שונות בעולם, וכן מצוינים אומדנים של תמיכות הממשלה בחקלאות בכל מדינה24 (להלן- דוח ה - OECD ).
בדוחות ה - OECD לשנים2015 ,2016 ו-2017 המליץ הארגון להפחית בהדרגה את השימוש בתמיכות עקיפות ולהחליף אותן בתמיכות ישירות המכוונות לקהל יעד מוגדר ושיש להן מטרה ברורה וממוקדת25 .
במסמך הצעת התקציב צוין בין היתר כי בעשור האחרון צמצמו מרבית המדינות החברות ב - OECD את התמיכות העקיפות ועברו לתמיכה ישירה.
עוד צוין במסמך כי משרד האוצר ומשרד החקלאות הסכימו כי ככלל, יש לעבור מתמיכה עקיפה לתמיכה ישירה ולנסות להימנע מתמיכות מעוותות סחר וייצור.
הדבר הוסבר ברצון להבטיח הקצאת מקורות יעילה לחקלאי ולמשק; להבטיח שהתמיכה תגיע במלואה לחקלאי; לאפשר שקיפות בנוגע לסכום התמיכה בכל ענף; ולסייע בהפחתת המחירים לצרכנים.
עוד נכתב במסמך הצעת התקציב: "בשנים האחרונות החליטה הממשלה על מספר צעדים המהווים את יריית הפתיחה במעבר מתמיכות עקיפות לתמיכה ישירה".
הצעדים שצוינו במסמך הם בין היתר אלה: הפחתת מכסים על בשר בקר ועל דגי בריכה בד בבד עם מתן תמיכה תקציבית למגדלי הבקר והדגים; אישור מכסות פטורות ממכס לזמן מוגבל לקראת חג הפסח של שנת 2016 , בענפי הדגים, שמן הזית והירקות (הטריים והקפואים) ומתן תמיכה ישירה למגדלי דגים, זיתים וירקות לתעשייה; וקביעת מכסה פטורה ממכס לסל של ירקות בסיסיים.
כמו כן נעשו צעדים בענף הבקר לחלב (על כך ראו להלן בפרק "מדיניות התמיכה בענפי החלב והביצים").
בתשובתה מדצמבר 2017 מסרה התאחדות החקלאים כי ניתוח של הרפורמות שבוצעו בתחום התמיכות ובעיקר בענפי הבקר והדגים, מצביע, לפחות בשלב זה, על מחיר כבד אותו משלמים החקלאים, לרבות נטישת המשקים, "ללא שניתן לראות בוודאות גלגול ערך הפחתת המכסים לצרכן".
23 Organization for Economic Co -operation and Development - ארגון בין-לאומי שחברות בו 34 מדינות מפותחות אשר מייצרות יותר מ -60% מהתוצר העולמי.
מדינות אלו חולקות ערכים משותפים של דמוקרטיה וכלכלת שוק חופשי ומשתפות פעולה זו עם זו כדי להתמודד עם אתגרים כלכליים, חברתיים וסביבתיים.
ישראל הצטרפה ל- OECD בספטמבר2010 .
24 :שם הדוח" Agricultural Policy Monitoring and Evaluation".
25 על פי מסמך הכלים, ה - OECD ממליץ להשתמש בתמיכות ישירות שאינן משפיעות על ההחלטות של החקלאי לגבי הייצור.
מכישלון הצעדים נובע מכך שהרפורמות הן מוכוונות משק חקלאי בלבד, ללא שמטופלים כשלי שוק במעלה שרשרת הערך.
במסמך הכלים נכתב בין היתר כי קיימים אומדנים שונים המשמשים למדידה של סכום התמיכות בחקלאות ושל הרכב התמיכות, ובהם אומדנים של ה- OECD ואומדנים של ארגון הסחר העולמי26,.
האומדנים מבוססים על שיטות מדידה שונות משמשים למטרות שונות, ולא ניתן להשוות ביניהם באופן ישיר.
האומ דנים המקובלים למדידת התמיכות בחקלאות הם אומדני ה - OECD , שפותחו לצורך הקמת תשתית נתונים על תמיכות לפי מתודולוגיה אחידה, המאפשרת השוואה בין מדינות ולאורך זמן.
משרד מבקר המדינה ריכז נתונים על הרכב תמיכות הממשלה בחקלאות בישראל, ובכלל זה על התמיכות מעוותות הסחר והייצור, על פי אומדנים של ה- OECD :וארגון הסחר העולמי.
תמיכות מעוותות סחר וייצור בחקלאות בישראל על פי אומדני ה- OECD .
בדוחות ה- OECD מובאים נתונים על היקף התמיכות בחקלאות בישראל, לפי סוג התמיכה: תמיכה עקיפה; תמיכה תקציבית בחקלאים (למשל, מתן מענקי ם לעידוד השקעות הון בחקלאות והשתתפות הממשלה בביטוח חקלאי); ותמיכה תקציבית כללית בענף החקלאות (למשל, הקצאת תקציב למחקר ולפיתוח חקלאיים והשקעה בתשתיות).
התמיכה העקיפה מחושבת באמצעות אומדן המכונה "תמיכה במחיר שוק"27 .
במסמך שמסר משרד החקלאות למשרד מבקר המדינה ביולי 2017 בנושא אומדני תמיכות של ה - OECD נכתב כי אומדן תמיכה במחיר שוק נעשה באמצעות מדידת ההפרש בין המחיר המקומי של מוצר חקלאי למחירו העולמי, והכפלת ההפרש בכמות הייצור של אותו מוצר.
אומדן זה מאפשר לעמוד על התפתחות התמיכה במחירים במשך הזמן.
עוד נכתב כי חישוב סכום התמיכה העקיפה אינו מדויק, מפני שהוא מושפע מאוד משינויי מחירים בשוק העולמי, הנובעים בין היתר משינויי עונות, מהבדלי איכות בין התוצרת החקלאית של מדינות שונות ומעלויות ההובלה.
בתרשים3 מובאים נתוני ה - OECD בנוגע לתמיכות הממשלה בחקלאות בישראל בשנים 2010 עד2016 .
26 World Trade Organization (WTO) - ארגון בין-לאומי המסונף לאו"ם וממונה על הסכמי הסחר בין מדינות.
ביולי 2016 היו חברות בארגון164 מדינות.
הארגון נועד להסיר בהדרגה חסמי סחר.
27 ( (MPS Market Price Support .
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |883 .
מעוותות סחר וייצור, .
תרשים3 : התמיכות בחקלאות בישראל, לפי סוג התמיכה, על פי נתוני ה- OECD, ( במיליארדי ש"ח), 2010 עד 2016 מהתרשים עולה כי התמיכות העקיפות, הנחשבות תמיכות מעוותות סחר וייצור, היו המרכיב העיקרי בתמיכות הממשלה בחקלאות בישראל בשנים 2010 עד2016 .
עוד עולה כי בשנים2015 ו-2016 גדל הסכום הכולל של התמיכות בחקלאות בישראל לעומת השנים הקודמות, וכי עיקר התוספת הייתה בתמיכות העקיפות.
מכאן, שבשנים אלו גדל הפער בין מחירי מוצרים חקלאיים בישראל למחירם בעולם.
בתרשים4 מוצגים נתוני ה - OECD בנוגע לשיעור הממוצע של התמיכות מעוותות הסחר והייצור מסך התמיכות בחקלאים בישראל בשנים 1995 עד 884 |דוח שנתי 68ג .
1997 ובשנים2014 עד2016 , בהשוואה למדינות ה- OECD ולמדינות האיחוד האירופי (להלן - האיחוד האירופי)28.
תרשים4 : שיעור התמיכות מעוותות הסחר והייצור מסך התמיכות בחקלאים - בישראל, במדינות ה- OECD ובמדינות האיחוד האירופי בשנים 1995 עד 1997 ו- 2014 עד 2016 מהתרשים עולה כי בשנים2014 עד2016 היה השיעורהממוצע של התמיכות מעוותות הסחר והייצור מכלל התמיכות בחקלאים בישראל - 91% .
שיעור זה גבוה במידה ניכרת משיעורי התמיכות מעוותות הסחר והייצור במדינות ה- OECD ובאיחוד האירופי באותן שנים, שהיו 51% ו-27% .
28 האיחוד האירופי הוא התאגדות של28 ,מדינות באירופה.
לאיחוד יש כמה מאפיינים של מדינה למשל פרלמנט, חוקים וכלכלה משותפת.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |885 .
עוד עולה מהתרשים כי לא די בכך ששיעור התמיכות מעוותות הסחר והייצור בישראל גבוה במידה ניכרת מהשיעורים במדינות ה - OECD ובאיחוד האירופי, בשנים2014 עד2016 מגמה זו אף החריפה- שיעור התמיכות האמורות בשנים 1995 עד1997 היה85% , ובשנים2014 עד 2016 עלה ל -91% .
זאת בזמן שבמדינות ה - OECD הוא ירד מ -74% בשנים1995 עד1997 ל-51% בשנים2014 עד2016 , ובאיחוד האירופי הוא ירד בשנים אלו אף יותר - מ-63% ל-27% .
על כן ניתן אפוא לומר כי מדינת ישראל מצויה בעניין זה במצב בעייתי, הן בהיבט של נקודת המוצא והן בהיבט של המגמות המתקיימות בעניין זה בשנים האחרונות.
תשובות הגורמים הרלוונטיים למשרד מבקר המדינה הצביעו על הגורם למגמה זו, כמפורט להלן: אגף התקציבים במשרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2017 (להלן- תשובת אגף התקציבים) כי התמיכות מעוותות הסחר והייצור נמדדות כהפרש בין מחיר המוצר במדינה לבין מחיר המוצר בעולם.
אגף התקציבים הוסיף כי בשנים 2014 עד2016 ,חלה ירידת מחירים בעולם בעוד המחירים בישראל נותרו דומים ו"לכן, מתוקף הגדרת התחשיב לתמיכות מעוותות, כתוצאה מהשינוי בפועל שהתרחש באירופה, נוצר שינוי טכני בשיעור התמיכות המעוותות בישראל".
משרד החקלאות מסר בתשובתו מאוקטובר 2017 כי הגידול בתמיכות העקיפות חל בשל שינוי במחירים בעולם ולא בגין שינוי מדיניות לכיוון תמיכות עקיפות, כי אם להיפך, הממשלה הרחיבה תמיכות ישירות בכמה ענפים כגון ענפי הדגים והבשר.
התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה מדצמבר 2017 כי הגידול בסכום התמיכות העקיפות נובע מצניחת מחירים בחו"ל לעומת ירידה מתונה יותר שלהם בארץ, ואינו פרי מדיניות מכוונת, אלא יותר תוצאה של "שב ואל תעשה".
התאחדות החקלאים הוסיפה כי המעבר לתמיכות ישירות במדינות אחרות, אינו מבטל לחלוטין את התמיכות העקיפות - הן עדיין 51% מסך התמיכה.
כלומר, המדינות עדיין רואות צורך להגן על התוצרת המקומית שלהן בעזרת מכסי מגן, וכן הן מיישמות מדיניות שיש לה השפעה על המחירים הפנימיים.
עוד הסבירה ההתאחדות כי אופן חישוב התמיכה הוא ייחודי לנסיבות המקומיות ו"אין לראות בתוצאות המתקבלות אורים ותומים ולקבוע על פיהם הלכה - בוודאי לא בדבר גובה הנטל של החקלאות על תושבי המדינה", וכי לעיתים המחיר העולמי, המתורגם לחומר הגלם החקלאי, כרוך בהנחות עבודה מפליגות, שאינן משקפות בהכרח את הפער במחיר המוצר החקלאי.
על פי תשובות הגורמים הרלוונטיים שצוינו לעיל, בשנים האחרונות חלה ירידה במחירי התוצרת החקלאית בעולם , בעוד שהמחירים בישראל כמעט לא השתנו.
בעניין זה יצוין כי הירידה שחלה במחירי התוצרת החקלאית בעולם הדגישה את הבעיה הקיימת בישראל ממילא בנוגע לשיעור התמיכות מעוותות הסחר והייצור מסך התמיכות בחקלאים.
ההשפעה של גורמים חיצוניים כגון זה מדגישה את הצורך בהובלת מדיניות עקבית ואפקטיבית שתביא להקטנת שיעור התמיכות מעוותות הסחר והייצור בענף החקלאות בישראל.