HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בהמשך לכך קיבלה הממשלה ה -32 בנובמבר 2009 את הח לטה 963, ולפיה המכונים יוסמכו לפי חוק הרשות הלאומית להסמכת מעבדות.
בביקורת הקודמת עלה כי נכון למועד סיומה, אוקטובר 2014 , הפעלת המכונים הייתה רק בשלבי ניסוי בכמה רשויות מקומיות, וזאת אף שחלפו אז יותר מעשר שנים מפרס ום דוח ועדת זילר.
בדוח הביקורת צוין כי במרץ 2014 אישרה הכנסת את חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 101 ,) התשע"ד- 2014 (להלן- תיקון 101) , המסדיר בחקיקה את הקמתם והפעלתם של מכוני הבקרה.
בתיקון נקבע שהוראותיו בנושא זה ייכנסו לתוקף בינואר 2016 , וכי ה שר ה ממונה על הנושא מוסמך לדחות את כניסתן לתוקף למועד מאוחר יותר , שלא יעלה על שנתיים, או להחילן בהדרגה .
משרד הפנים השיב אז למשרד מבקר המדינה כי הוא נערך להקמת המכונים והפעלתם בינואר 2016 , ומכך נגזרו לוחות הזמנים לפעולות שיידרשו (כגון פרסום קול קורא והסמכה).
נכון למועד סיום הביקורת הנוכחית, אוקטובר 2017 , טרם החלו מכוני הבקרה לפעול.
אחת הסיבות לעיכוב היא מחלוקות בין-משרדיות ואי - מוכנות המשרדים להפעלת המכונים, כמפורט להלן.
משרד הבינוי והשיכון |453 .
עלה כי בשנת 2015 התגלעה מחלוקת בין מינהל התכנון לרשות הכבאות על היבטים בתחום בטיחות האש.
בפגישה בין שר האוצר לשר לביטחון פנים בפברואר 2017 התקבלו החלטות שאמורות היו ליישב את המחלוקת, ולמרות זאת התקנות עדיין לא אושרו.
עוד עלה כי משרד הבריאות לא נערך מבעוד מועד להכשרת הבקרים למכוני הבקרה בנושאים שבאחריותו.
רק לאחרונה, בתקופת הביקורת, החל לגייס את כוח האדם הנחוץ להכשרתם והסמכתם.
,כאמורבהתאם לתיקון 101 היומכוני הבקרה אמורים להתחיל לפעול בינואר 2016, ובדוח משנת 2015 ציין משרד הפנים כי הוא נערך להקמתם באותו מועד ולפיו נקבעו זמני הפעולות בעניין זה.
עם זאת ניתנה לשר האוצר הסמכות לדחות מועד זה בשנתיים לכל היותר.
שר האוצר השתמש בסמכותו ודחה א ת מועד כניסתם לתוקף של הליכי הרישוי הנוגעים למכוני הבקרה כבר כמה פעמים: בדצמבר 2015 דחה את המועד לאפריל 2016 , בנובמבר2016 דחה אותו ליוני2017 , ואז שוב דחה אותו לינואר 2018.
לאחר סיום הביקורת, בדצמבר 2017 , פורסם תיקון 119 לחוק התכנון והבנייה26 שלפיו שר האוצר רשאי בצו לדחות את כניסת ההוראות האמורות לתוקף ליום 1.
כמו כן הוא רשאי לתת רישיון למכון בקרה אף אם לא פועלים בשירותו כל הבקרים המורשים מטעם הגורמים המאשרים בתקופה שבין ינואר 2018 לסוף שנת 2021 .
ואכן בדצמבר 2017 נדחה בצו יום התחילה המאוחר להקמת המכוני ם לבקרת תכן הבנייה וביצוע הבנייה ל- 1.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הדחיות החוזרות ונשנות מצביעות, בין היתר, על היערכות איטית ולא יעילה של כלל הגורמים הרלוונטיים, ובפרט של מינהל התכנון, שהנושא באחריותו.
מינהל התכנון השיב למשרד מבקר המדינה כי הקמת המכונים כרוכה בהעברת סמכות אישור של גורם ממשלתי לגורם פרטי בתחום רגיש ובעל חשיבות והשפעה על חיי אדם, ולכן נדרש תיאום בין-משרדי נרחב לגיבוש התקנות הנוגעות להקמה ופעולה של מכוני בקרה.
עוד מסר כי כדי שלא לדחות את הקמת המכונים מקודם כעת תיקון לחוק שיאפשר להקים מכונים ללא בקרים מורשים "מטעם הגורמים המאשרים".
הוא ציין כי הצורך בהשגת הסכמות בין המינהל לרשות הכבאות גרם לעיכוב משמעותי, וכי באוקטובר 2017 .
אישרה ועדת הפנים של הכנסת את אגרות מכוני הבקרה .
26 חוק התכנון והבנייה (תיקון119 ), התשע"ח-2017.
27 'צו התכנון והבניה (תיקון מס101 ) (דחיית יום התחילה המאוחר של החוק), התשע"ח- 2018 , שניתן בהתאם לסמכות שר האוצר לפי סעיף 81 '(ז) לחוק התכנון והבניה (תיקון מס 101 ,) התשע"ד-2014.
מבנים ובנייתם, וטרם .
רשות הכבאות השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2017 כי מסרה למינהל התכנון את השגותיה המקצועיות - הן על אופן ביצוע ההסדר, הן על תכניו.
הרשות ציינה כי הייתה בין הגורמים הראשונים שנערכו להקמת מכוני הבקרה, והיא תכננה והעבירה הכשרות לבקרים מורשים.
עמדתה המקצועית היא שלכל הפחות בשלבים הראשונים, אין להעביר למכוני הבקרה סמכות לבצע בדיקות בטיחות אש מורכבות העלולות לסכן חיי אדם.
משרד הבריאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2017 כי מדובר ברפורמה שדורשת ממנו להסמיך בקרים ושמטילה עליו מטלות חדשות ומורכבות הדורשות ריכוז מאמץ מקצועי נרחב, בלא שניתנו המשאבים הנדרשים לכך.
הוא ציין כי פנה למשרדי האוצר והפנים לא אחת כדי להסדיר את הקצאת המשאבים, ולאחרונה הוסדרו שני תקנים והמשרד מתחיל בהיערכות.
למעשה, בחלוף כ-11 שנים מהחלטת הממשלה ליישם את המלצות ועדת זילר טרם הוקם וטרם החל לפעול אף לא מכון אחד ליישום בקרה הנדסית וטכנית על תכנון מבנים ובנייתם, וטרם חל השינוי המיוחל במערך הבקרה שוועדת זילר ביקרה בחומרה בשנת 2003 .
האחריות לכך מוטלת בעיקר על מינהל התכנון, אשר לא השכיל לגבש את התקנות הנחוצות בהסכמה עם הגורמים האחרים, בהם רשות הכבאות.
אי-התקנת תקנות נחוצות יש בה לעתים כדי לרוקן את החקיקה מתוכן, והיא פוגעת ביכולת הרשות המחוקקת להתוות את פעולות הממשלה באמצעות חקיקה, בעיקר כשמדובר בתקנות שהכרחיות ליישום החוקים המסמיכים28.
במקרה דנן אי-השלמת התקנת התקנות הנוגעות לקוד הבנייה ולמכוני הבקרה פוגעת ביכולת ליישם את תיקון 101 לחוק, ובאמצעותו את המלצות ועדת זילר והחלטות הממשלה.
על מינהל התכנון לפעול ללא דיחוי לקידום התקנות ולאישורן.
אם נותרו מחלוקות בין -משרדיות על השרים הרלוונטיים, ובעיקר שר האוצר, האחראי ליישום החוק, ליישב אותן לאלתר, ואם לא הצליחו בכך - להביאן בפני ראש הממשלה29.
28 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 65ג (2015), "הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית", עמ' 136.
29 ,ראו מבקר המדינהדוח 61ב (2010) , "הטיפול במחלוקות בין-משרדיות מתמשכות", עמ' 5 .
ראו גם התקנון לעבודת הממשלה, הממשלה ה-34 בראשות בנימין נתניהו, מיום 26.
משרד הבינוי והשיכון |455 .
בטיחותם של העובדים ובריאותם- ממצאי מעקב בנושא ענף הבנייה .
במקומות העבודה בכלל ובענף הבנייה בפרט עלולים העובדים להיחשף לסיכוני בטיחות רבים.
האחריות להבטחת בטיחות ם ובריאותם מוטלת בראש ובראשונה על המעסיק ועל המחזיק במקום העבודה , והיא מעוגנת בעיקר בפקודת הבטיחות, בחוק ארגון הפיקוח ובתקנות וצווים שהותקנו מכוחם.
הגוף המאסדר העיקרי בתחום זה הוא מינהל הבטיחות30.
בשנת2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעולות הגופים הממלכתיים בנושא בטיחות העובדים ובריאותם.
ממצאי הבדיקה פורסמו בדוח מבקר המדינה משנת 201631 (להלן- הדוח משנת 2016 ), ובכלל זה ליקויים הקשורים לענף הבנייה.
במסגרת הביקורת הנוכחית עשה משרד מבק ר המדינה מעקב שתכליתו לבדוק באיזו מידה תוקנו הליקויים האמורים.
הרוגים בתאונות עבודה - תמונת מצב .
ענף הבנייה עתיר תאונות עבודה קשות בהשוואה לענפים אחרים.
בדוח משנת 2016 הובאו נתונים של מינהל הבטיחות ולפיהם בשנים2013 עד2014 נהרגו בתאונות עבודה 62 עובדים (בכל שנה), כ -51% ( מהם עובדי ענף הבנייה 32 ו-31 .
)הרוגים, בהתאמה להלן בתרשים 1 נתונים עדכניים של מינהל הבטיחות על הרוגים בתאונות עבודה בכלל ובענף הבנייה בפרט בשנים 2013 עד2016.
30 המינהל הוא שירות הפיקוח על העבודה על פי חוק ארגון הפיקוח .
31 דוח שנתי66ג (2016 '), "בטיחותם של העובדים ובריאותם", עמ 1057 -1011 .
תרשים 1 : הרוגים בתאונות עבודה בכלל ענפי המשק ושיעור הרוגי ענף הבנייה מקרבם בשנים 2013 עד 2016 מתרשים 1 עולה כיבשנים 2013 עד2016 חלהירידה במספר ההרוגים מתאונות עבודה בכלל ענפי המשק, אך בענף הבנייה חלה עלייה במספרם.
שיעור ההרוגים בענף זה בשנים 2015 עד2016 עלה לכ-62% בממוצע מכלל ההרוגים בתאונות עבודה, לעומת כ-51% בממוצע בשנים 2013 עד2014.
פיקוחחסר על אתרי הבנייה .
התפקיד המרכזי של מפקחי מינהל הבטיחות הוא לבצע ביקורי פיקוח שוטפים במקומות עבודה, כדי לאתר כשלי בטיחות, להנחות את המעסיקים בדבר האמצעים שעליהם לנקוט כדי למנוע תאונות ולנקוט צעדים כנגד מעסיקים מפירי חוק.
בדוח משנת 2016 נמצא כי בשנים 2009 עד2014 היההיחס בין מספר ביקורי הפיקוח למספר אתרי הבנייה המוכרים למינהל 1 ל-2.
69; משמע המפקחים ביקרו בפחות מ -50% מאתרי הבנייה שהיו מוכרים למינהל.
משרד מבקר המדינה העיר אז כי תדירות ביקורים נמוכה פוגעת באפקטיביות הפיקוח ועלולה גם להקשות על המינהל במעקב אחר תיקון ליקויים שאותרו, ולכן עליו להעלות את תדירות ביקורי הפיקוח.
משרד הבינוי והשיכון |457 .
בביקורת הנוכחית נבדקו הנתונים על השנים 2015 עד2016 , ועלה כי בשנת 2015 היה היחס בין מספר האתרים למספר הביקורים1 ל-1.
8832 , ובשנת2016 היה היחס1 ל-2.
יוצא אפוא כי בשנת2015 חלה עלייה בתדירות הביקורים, אולם בשנת 2016 שוב ביקרו המפקחים בפחות מ-50% .
מן האתרים, דהיינו הליקוי נותר בעינו בספטמבר 2017 דיווח מינהל הבטיחות למשרד מבקר המדינה כי במהלך שנת 2017 הגדיל את מספר המפקחים הייעודיים לענף הבנייה מ-17 ל-22.
על מינהל הבטיחות לוודא שהגדלת מספר המפקחים תהיה יעילה ואפקטיבית ובהתאמה לצורך, כך שמספר הביקורים באתרי הבנייה יעלה משמעותית, יביא לאיתור רב יותר של כשלי בטיחות ויסייע בהפחתת מספר התאונות והנפגעים באתרים אלה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה הוסיף משרד העבודה בנוגע לתחום הפיקוח כי פעל כדלקמן: (א) אישר צו המאפשר הטלת עיצומים כספיים של 20,000 ו- 35,000 ש"ח בגין הפרות בטיחות, ומכוחו כבר נמסרו בינואר 2018 כ-100 ;עיצומים (ב) קיים מבצעי פיקוח שהתמקדו בקבלנים שזוהו כמי שבטיחות עובדיהם אינה בראש מעייניהם, בשילוב עם גורמי אכיפה נוספים; (ג) פרסם לידיעת הציבור את צווי הבטיחות באתרי בנייה שהוטלו על קבלנים; (ד) מסר למוסד לבטיחות ולגיהות באופן תדיר מידע על פתיחת אתרי בנייה ותלונות ציבור על ליקויי בטיחות, לצורך ביצוע הסברה בתחום מומחיותם.
עוד מסר כי הוא מקדם מכרז לשילוב כלים טכנולוגיים כדוגמת רחפנים, שיאפשרו להגביר את האכיפה באתרי בנייה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד העבודה כי מעבר לפעולות האמורות, עליו להגביר עוד את הפעולות בתחום הנחיית המעסיקים.
ליקויים ביישום המלצות ועדת אדם .
בשנת 2011 הקים שר התעשייה, המסחר והתעסוקה דאז מר שלום שמחון את הוועדה הציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית, בראשות האלוף (מיל') אודי אדם (להלן - ועדת אדם).
בדוח הוועדה שפורסם בשנת 2014 הוקדש פרק לבטיחות בענף הבנייה, נוכח היותו ענף עתיר סיכונים.
בין המלצותיו העיקריות היו הרחבת הידע של מנהלי עבודה באתרי בנייה, לרבות .
32 בשנת2015 קיים מינהל הבטיחות 7,208 ביקורים ב- 13,538 .
אתרי בנייה שהיו מוכרים לו 33 בשנת2016 קיים מינהל הבטיחות 6,521 ביקורים ב- 14,776 אתרי בנייה שהיו מוכרים לו.
בנושא העבודה בגובה34 , התקנת תקנים חדשים לפיגומים מסוג מסוים ולגידור אתרי בנייה והגברת האכיפה בתחום.
המלצות אלה אומצו ונכללו בתכנית ליישום המלצות הדוח שהכין מינהל הבטיחות באותה שנה.
בדוח הביקורת משנת 2016 נכתב כי מינהל הבטיחות יישם את ההמלצות האמורות באופן חלקי בלבד.
המינהל תכנן להכשיר בהדרגה 7,000 מנהלי עבודה לעבודה בגובה, ועד ינואר 2016 הוכשרו כ- 1,100 מנהלים; טרם הותקנו תקנים חדשים לגידור אתרים; ואשר להגברת האכיפה מסר המינהל בדוח כי הוא "מבצע עתה הגברת האכיפה תוך הסבת יחידת החקירות ומיקודה בנושא זה" ופועל לבחינה ולקביעה של דרכים יעילות יותר להגברת האכיפה.
הביקורת הנוכחית העלתה כי הליקוי ים תוקנו באופן חלקי בלבד: בשנת 2016 ועד ספטמבר 2017 הוכשרו 2,277 מנהלי עבודה נוספים, מהם 666 בלבד ב שנת 2017 ; כלומר מבין 7,000 מנהלי עבודה שהמינהל תכנן להכשיר לעבודה בגובה, הוכשרו עד מועד סיום הביקורת 3,377 (48% ) .
בלבד עוד עלה כי תקן חדש לגידור אתרים טרם הותקן.
משרד העבודה השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא מסבסד את ההשתלמויות ואת שיווקן בדרכים מגוונות לקהל ה יעד, ובכוונתו להודיע על מועד שממנו והלאה לא יאושר מינוי מנהל עבודה שלא עבר את ההכשרה.
המשרד ציין כי מינהל הבטיחות פעל באמצעות נציגיו במכון התקנים לקידום החלטה (שהתקבלה בנובמבר 2017 ) להקמת ועדה טכנית לבטיחות בבנייה, במסגרת הוועדה המרכזית לתקני בטיחות.
במסגרת זו תקודם כתיבת תקן לגידור אתרי בנייה.
אשר לאכיפה, יצוין כי בשנת 2016 תוקן חוק ארגון הפיקוח ונקבע בו כי אם נודע למפקח על אירוע באתר בנייה שגרם למו ת אדם או לפציעה קשה שבשלה הוא בסכנת חיים ממשית וזקוק לטיפול רפואי דחוף כדי להציל את חייו, יורה המפקח בצו הפסקת עבודה על סגירת אתר הבנייה ויאסור את המשך הפעילות בו לשני ימי עבודה ממועד התאונה.
מכניסת התיקון לתוקף באוגוסט 2016 ועד סוף אוגוסט 2017 הוטלו68 .
צווי הפסקת עבודה עוד יצוין כי פרקליטות המדינה, משטרת ישראל ומינהל הבטיחות ביצעו עבודת מטה שכללה סקירה של עשרות תיקי חקירה ומיפוי הכשלים שמאפיינים תיקים אלה.
בעקבותיה בשנת 2016 נקבע נוהל משותף לחקירת תאונות עבודה בו הוסדרו התיאום ושיתוף הפעולה ביניהם בניהול חקירת עבירות פליליות בקשר לתאונות עבודה קטלניות או חמורות.
בנוהל נקבע שהאחריות לחקירת תאונות אלה מוטלת על המשטרה, שתסתייע במפקחי מינהל הבטיחות; בסיום כל חקירה יועבר התיק לפרקליטות המדינה, וזו תשקול הגשת כתב אישום.
להלן נתונים עדכניים על תיקים שהועברו מהמשטרה לפרקליטות המדינה ועסקו בתאונות עבודה בענף הבנייה בתקופה שבין ינואר 2010 לסוף דצמבר 2016 , וסטטוס התי קים הללו נכון לאוגוסט 2017.
מ -148 תיקים שהתקבלו .
34 נפילה מגובה היא הסיבה המרכזית לתאונות עבודה קטלניות, ובפרט בענף הבניין.
משרד הבינוי והשיכון |459 .
בפרקליטות בתקופה זו הוגשו כתבי אישום ב-27 תיקים כנגד46 ,נאשמים בלבד רק שבעה מהם קבלנים.
בתקופה זו גנזה הפרקליטות חשדות כנגד 360 חשודים, מהם189 (52% .
) בשל חוסר ראיות משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שמדובר באיר ועים חמורים שעלו בחיי אדם, ראוי שהמשטרה, הפרקליטות ומינהל הבטיחות יוסיפו ויפעלו לטיוב גיבוש התשתית הראייתית בתיקי תאונות העבודה להגברת אפקטיביות התביעה והאכיפה.
ובכלל זה יוסיפו ויעמדו על הסיבות לסגירת התיקים בעילת חוסר ראיות ויבחנו את הדרכים לטיוב האכיפה במקרים עתידיים.
בתשובתה מדצמבר 2017 מסרה משטרת ישראל למשרד מבקר המדינה כי אין ברשותה המומחיות והידע המקצועי הנדרשים לחקירת עבירות פליליות הקשורות לתאונות עבודה, ועל כן יחידות החקירה נעזרות במפקחי משרד העבודה ובמומחי חוץ בקבלת חוות דעת לקביעת סיבת התאונה.
עם זאת, הניסיון מלמד כי אלה תיקים מורכבים שיש בהם קושי מובנה לאסוף ראיות.
המשטרה ציינה כי בשנים 2016 עד2017 הכשירה בהשתלמות ייעודית לתאונות עבודה יותר מ -100 חוקרים וקצינים בכל התחנות כדי לטייב את מלאכת החקירה.
כמו כן, בהמלצת פרקליט המדינה ובשיתוף משרד העבו דה הציגה מתווה להקמת יחידה ייעודית ארצית לחקירת תאונות עבודה, המשלבת חוקרי משטרה ומפקחי משרד העבודה, והשר לביטחון הפנים כבר פנה אל הממונה על התקציבים במשרד האוצר בעניין הקצאת משאבים להקמתה.
משרד העבודה השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל כל העת לשיפור אופן העבודה עם המשטרה, וציין כי הוא פועל להקמת יחידת חקירות ייעודית משותפת עמה והקצה שלוש משרות למפקחי בטיחות ביחידה שתוקם.
משרד המשפטים מסר בתשובתו כי שיעור הגניזה מחוסר ראיות בתיקי תאונות עבודה בענף הבנייה ( 52% ) אינו שונה מהותית משיעור הגניזה מחוסר ראיות בכלל התיקים הפליליים ( 45% בשנת2016 ).
לתשובתו צורף מכתב פרקליט המדינה לשר לביטחון פנים, למפכ"ל המשטרה ולמנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה35 מיולי2016 .
לפי המכתב, "בהשוואה לתיקי חקירה מסוגים אחרים שבהם רמת החקירה גבוהה, תיקי חקירה בגין תאונות עבודה אינם מקבלים טיפול מיטבי כלל ועיקר, שכן הם מחייבים מומחיות מיוחדת המצויה בידי מפקחי משרד הכלכלה שאינם רבים ואינם זמינים באופן שוטף לרשות המשטרה ובנסיבות אלה נפגעת היכולת להגיש כתבי אישום ולמצות את הדין עם האחראים לאסון" (ההדגשה במקור).
עוד ציין משרד המשפטים בתשובתו כי ביולי 2016 העלה פרקליט המדינה את ההצעה להקים יחידות חקירה ארציות משותפות למשטרה ולמשרד העבודה, ובהמשך לכך פנה היועץ המשפטי לממשלה בינואר ובנובמבר 2017 לשרי .
35 בהחלטת ממשלה מיולי 2016 '(החלטה מס 1754 ) הועבר מינהל הבטיחות ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה.
בתחום הבנייה, עדיין .
האוצר, העבודה וביטחון הפנים בבקשה כי יפעלו לקידום הקמתה ולקידום הצעה נוספת: הגברת אכיפת כללי הבטיחות באתרי בנייה, כדי למנוע תאונות עבודה.
בהקשר להצעה השנייה ביקש כי יידרשו לצורך בהוספת משרות מפקחים ובגיבוש תנאי שכר שיעודדו איוש התקנים הלא מאוישים.
עוד ציין ]המשטרה ומשרד העבודה [ משרד המשפטים כי "כלל הגורמים הרלוונטיים מבקשים לקדם את ההצעות האמורות, אך התעוררו קשיים בכל הנוגע להקצאת המשאבים הנדרשים לשם כך", וכי ביקש משר האוצר לפעול עם השרים הרלוונטיים למציאת פתרון שיאפשר קידום צעדים במאבק בתאונות עבודה.
נוכח הצורך בתגבור הפיקוח על העבודה באתרי הבנייה ובהקמת יחידת חקירות ארצית בעלת מומחיות וידע מקצועי בחקירת עבירות פליליות הקשורות לתאונות עבודה - צורך שעלה בהמלצות משרד העבודה, משטרת ישראל ומשרד המשפטים - על גופים אלה לקיים עבודת מטה משותפת עם משרד האוצר לאיגום המשאבים הנדרשים למימוש הצעדים המוצעים.
מכלל האמורלעיל עולה כי אמנם חל שיפור בכמה מן הנושאים שנבדקו במסגרת המעקב, ואולם בנושא הפיקוח על אתרי הבנייה, שהוא תפקידו המרכזי של מינהל הבטיחות בנוגע לענף זה, עדיין יש ליקויים רבים.
טרם חל המפנה הדרוש כדי להביא לשינוי המציאות העגומה בתחום תאונות העבודה, והיקף פעילות המינהל בתחום הפיקוח עודנו זניח.
משרד הבינוי והשיכון |461 .
ענף הבנייה עתיר סיכונים , וביצוע עבודות בנייה באיכות בלתי מספקת עלול לגרום נזק רב, מסכן את הציבור ועולה לא אחת בחיי אדם.
ממצאי דוח זה העלו כי גופים ממשלתיים שהופקדו על אסדרת העיסוק בענף לא מימשו את אחריותם , ובכלל זה: רשם הקבלנים א ינו נוקט זה שנים צעדים כנגד אלפי קבלנים שפועלים בענף בלא שהם רשומים כחוק; מינהל התכנון במשרד האוצר, שעליו הוטל לפני יותר מעשור להוביל את ההקמה של מכוני הבקרה ולפעול להתקנת תקנות קוד הבנייה - צעדים שהיו אמורים לזרז את הליכי הבנייה ולשפר את איכותה ובטיחותה - טרם עשה כן; פעילות מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית בתחום הפיקוח על אתרי הבנייה עדיין לוקה בחסר במידה רבה, והמציאות בתחום תאונות העבודה בענף זה עודנה עגומה.
לכשלים המתמשכים בנושאים אלה השלכות משמעותיות על המשק ועל שלום הציבור.
על השרים הרלוונטיים - ובעיקר שר הבינוי, שר האוצר ושר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים - לפעול במרץ לתיקון הליקויים .
על הממשלה לוודא כי המשימות שהוטלו על המשרדים והגופים הממשלתיים ימומשו ללא דיחוי.
שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) הוא ארגון ביטחוני בעל ייעוד חברתי, המשתייך למערכת אכיפת החוק .
תפקידו העיקרי של שב"ס הוא ה חזקת אסירים במשמורת בטוחה ונאותה, תוך שמירה על כבודם , מילוי צ ורכיהם הבסיסיים והקניית כלים מתקנים ל אלה המתאימים לכך במטרה לשפר את יכולתם להיקלט בחברה עם שחרורם11.
בראש שב"סעומד נציב בתי הסוהר (להלן - הנציב או הנציבה)12.
באחריותשב"ס 33 בתי סוהר ובתי מעצר (להלן - מתקני כליאה).
במתקני הכליאה של שב"ס שהו בשנת 2016 בממוצע שנתי 21,150 כלואים13 ושירתו בשב"ס 9,128 עובדים במגוון תפקידים, ובהם סוהרים ועובדי מינהלה ומטה (להלן - הסגל)14 .
תקציב הביצוע בפועל של שב"ס בשנת2016 היה כ- 3.
286 מיליארד ש"ח, והצעת התקציב לשנים 2017 ו-2018 הסתכמה בכ - 3.
592 מיליארד ש"ח ו- 3.
)מיליארד ש"ח בהתאמה (ובכלל זה תקציב פיתוח פקודת בתי הסוהר , התשל"ב]נוסח חדש[-1971 (להלן- הפקודה), ותקנות בתי הסוהר שהותקנו מכוחה, מסדירות את פעילות מתקני השב"ס.
כמו כן, מכוח סמכותו לפי הפקודה ובאישור השר לביטחון הפנים קובע הנציב את הוראות שב"ס, הכוללות את העקרונות לארגון השב"ס ואת סדרי המינהל, המשטר והמשמעת בו.
פקודות נציבות בתי הסוהר שמפרסם הנציב קובעות פרטים ליישום העקרונות שבהוראות שב"ס15 .
ראשי האגפים והחטיבות בשב"ס מוציאים לכפופים להם פיקודית או מקצועית נהלים המסדירים את אופן ביצוע המשימות של היחידות השונות (להלן - נוהלי שב"ס).
חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו -2015 (להלן- חוק המזון), מגדיר "מזון" כחומר מעובד, מעוב ד למחצה או שאינו מעובד, המיועד לצריכת אדם בבליעה, לעיסה או שתייה, או כל חומר שנעשה בו שימוש בתהליך ייצור, הכנה או עיבוד של מזון, לרבות גומי לעיסה, משקאות ומי שתייה.
מזון הוא אחד המרכיבים החשובים ביותר לבריאות הגוף, ורכיביו החיוניים 16 הם אבני הבניין של הגוף.
תזונה בריאה מבוססת על אכילת מגוון מזונות.
למזון חשיבות רבה לא רק לצורכי הקיום, אלא גם לצרכים נפשיים, חברתיים ותרבותיים.
הזכות למזון היא זכות בסיסית שכל אדם זכאי לה.
בהכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם של האומות המאוחדות נקבע כי "לכל אדם הזכות לרמת חיים המתאימה לבריאות ולרווחה.
כולל מזון וביגוד" 17 .
זכותזו גם נגזרת מהזכות .
il/he/Departments/prison_service 12 .
במהלך הביקורת מילאה את תפקיד נציבת שב"ס רב גונדר עפרה קלינגר 13 עצורים ואסיריםהנתונים כדין במשמורת בית סוהר.
בכלל זה חיילי חובה 15 פקודת בתי הסוהר , התשל"ב]נוסח חדש[-1971 , סעיפים80.
פחמימות, חלבונים, שומנים, סיבים, ויטמינים, מינרלים ומים 17 האומות המאוחדות, ההכרזה לכל באי העולם בדבר זכויות האדם, דצמבר1948 , סעיף25.
לקיום בכבוד המעוגנת במשפט הישראלי בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (1992 " ), ולפיוכל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו "18.
לפי הפקודה, אסיר זכאי לתנאי כליאה הולמים , בין היתר ל"מי שת ייה וכן מזון בכמות ובהרכב המתאימים לשמירה על בריאותו".
בתקנות בתי הסוהר (תנאי מאסר), התש"ע -2010 ,נקבע כי "אסיר זכאי לקבל שלוש ארוחות ביום לפחות בשעות שיקבע מפקד בית הסוהר; הארוחות יהיו מורכבות ממזון בכמות ובהרכב הנדרשים לשם שמירה על בריאות האסיר".
אספקת המ זון במתקני הכליאה היא מרכיב מרכזי ביצירת אווירה ותחוש ה של ביטחון הן לכלואים והן לסגל.
בית המשפט העליון קבע כי "כל אסור ועצור בישראל, גם כאשר חופש התנועה ניטל הימנו כדין וסגור הוא מאחורי סורג ובריח, זכאי הוא לצורכי אנוש מינימאליים ויסודיים.
עם צרכים אלה נמנים לא רק עצם זכותו לאכילה, שתיה ולינה כדי לקיים את גופו מבחינה פיסית אלא גם סדרי אנוש תרבותיים מינימאליים של אופן סיפוק צרכים אלה, כדי לקיים את כבודו כאדם מבחינה נפשית"19 .
התקציב לכלכלת כלואים בשב"ס בשנת2016 היה כ-115 מיליוני ש"ח, ובשנת 2017 כ-133 .
מיליוני ש"חמערך ההסעדה של שב"ס מנוהל על ידי ענף המזון, הכפוף למחלקת לוגיסטיקה ואספקה שבמינהל תמיכה לוגיסטית.
המערך כולל 31 מטבחים.
הפרוסים במתקני הכליאה וביחידות המטה ו מספק ארוחות לכלואים ולסגל הן בשגרה הן בחירום.
נוסף על כך המערך מספק כריכים לאסירים ולעצורים המגיעים ל -23 בתי המשפט ברחבי הארץ, וארוחות חמות לסוהרי יחידת נחשון20 המגיעים לבתי משפט, חלקן מבושלות במטבחי שב"ס וחלקן מסופקות על ידי חברות הסעדה.
עבור השוהים במתקן שהייה "חולות"21 ועבור אסירים הצורכים מזון בכשרות מחמירה (בד"ץ) המערך מספק מנות מבושלות המיוצרות על ידי חברות הסעדה.
המטבחים בשב"ס מוגדרים "מטבחים מוסדיים"22 .
לניהול מטבח מוסדי, המנפק מאות עד אלפי מנות ביום, יש משמעויות נרחבות הנובעות מדרישות חוק המזון ומהיבטים מקצועי ים החורגים מאלו הקשורים בעצם הבישול, ובהם: היבטים ניהוליים של ניהול רכש ותקציב, ניהול מלאי, ניהול צוות עובדים, השגחה על בטיחות בעבודה ובטיחות המזון ובקרה על תהליכי העבודה במטבח.
נוסף על כל אלה בשב"ס ישנם היבטים נוספים הקשורים בביטחון.
19 בש"פ 3734/92 מדינת ישראל נ' עזאזמי, פ"ד מו ( 5 )72 (1992.
) 20 יחידה מרכזיתבשב"ס לליווי כלואים לבתי משפט ובין מתקני הכליאה.
21 מתקן לשהייתם של מסתננים מאריתריאה ומצפון סודן, ש יש קושי להרחיקם מישראל.
22 לפי חוק המזון סעיף 26 "(ה) "מטבח מוסדי - "בית אוכל במוסד.
שמכינים ומגישים בו מזון המיועד לצריכת העובדים המועסקים באותו מוסד.
או לצריכת קבוצה מוגדרת של אנשים השוהים באותו מוסד".
המשרד לביטחון הפנים - שירות בתי הסוהר |393 .
לפי חוק המזון, המטבחים המוסדיים של הגופים הביטחוניים ובכלל זה שב"ס, מוחרגים לצורכי פיקוח משאר המטבחים המוסדיים, ועליהם לקבוע באופן עצמאי הוראות פיקוח ואכיפה בנושא המזון23.
שב"ס מפעיל 45 מרכזי מכר לאסירים , לסגל ולמבקרים (להלן - קנטינה).
במטרה לשפר את המגוון התזונתי וכהשלמה לארו חות שמספק שב"ס, האסירים רוכשים בין היתר מוצרי מזון למיניהם כמו קטניות, ירקות משומרים, בשר ודגים משומרים, נקניקים, מוצרי חלב, קפה, סוכר, משקאות קלים, עוגות וממתקים .
נוסף על אלה אסירים יכולים לרכוש מוצרים אחרים המוצעים לרווחתם ולנוחיותם, כמו סיגריות, מוצרי ניקיון והיגיינה, כלים חד -פעמיים, כלי בישול, נעליים, כלי מיטה ועוד.
בחודשים מרץ-ספטמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את מערך ההסעדה בשב"ס, בין היתר עקב הצטברות תלונות ששלחו כלואים לנציבות תלונות הציבור בנושא המזון במתקני הכליאה.
הנושאים שנבדקו, בין היתר, הם הרכב המזון המוגש לאסירים; בטיחות המזון בעת ההכנה, השינוע והחלוקה; התברואה ומצב הציוד במטבחים; ומקצועיות כוח האדם העוסק בהכנת המזון ביחס לסטנדרטים נדרשים ומקובלים בענף ההסעדה.
הבדיקה נערכה בשב"ס, ובמסגרתה ערכו נציגי משרד מבקר המדינה ביקורים בכמה מטבחים במחוזות מרכז ודרום24 .
23 סעיף317)(ב לחוק הגנה על בריאות הציב ור (מזון), תחולה על מערכת הביטחון.
24 במתקנים האלה: בית -סוהר איילון, בית-סוהר נווה תרצה , בית-סוהר אשל, בית -מעצר אוהלי קידר, בית-מעצר הדרים, בית-סוהר רימונים ובית-סוהר השרון.
שימוש מוגבר בבשר מעובד ובשומן טרנס .
המזון, כאמור, מספק לגוף רכיבי תזונה חיוניים ויש להתאימו לסועד - לפי גילו, מינו ומצב בריאותו.
האופי הדינמי של פעילות שב"ס, כמו כניסה ויציאה של כלואים בכל שעות היממה, והשונות הרבה של אוכלוסיית הכלואים, המתבטאת בהבדלי גיל, מצב בריאותי, פעילות, רקע עדתי ודתי, תנאי כליאה ועוד, מציבים בפני מערך המזון בשב"ס אתגרים לא פשוטים של סיפוק דרישות מגוונות, יחד עם מחויבות לדרישות ביטחון מרביות ולניהול הנושא במסגרת של תקציב מוגבל.
בעקבות עבודת מטה שנעשתה בשב"ס בשנת 2009 גובשו לוחות מזון שהותאמו בהיבט התזונתי והתקציבי למגוו ן האוכלוסיות שבאחריות שב"ס (להלן - הלוחות).
בלוחות מפורטים מרכיבי הארוחות ומגוון הפריטים והכמויות לחלוקה בכל ארוחה, והם כוללים תפריטים דו-שבועיים המותאמים לקבוצות האוכלוסייה השונות: אסירים פליליים, אסירים ביטחוניים25 , אסירות, עצורים לימים, נוער וכן לוח לסגל .
כמו כן, הונהגו תפריטים מיוחדים לכלואים הנדרשים לשמור על דיאטות ייחודיות (ראו להלן בפרק תפריט דיאטטי לאסירים).
הלוחות הוטמעו במהלך שנת 2011.
נוהל לוחות מזון לאסירים קובע כי על אחראֵי המטבחים ביחידות לספק את הארוחות לכלואים לפי הלוחות.
עלות יומית של הארוחות לכלוא בגיר בשנת 2017 הייתה בממוצע כ-9.
5 ש"ח, ועלות יומית לכלוא קטין הייתה בממוצע כ-17.
ש"ח מוצרי בשר "אולטרה מעובדים ": עיבוד מזון הוא תהליך של שינוי המזון באמצעות פעולות כמו המלחה, עישון, הזרקת מים, החדרת סוכרים או כימיקלים ועוד למטרת שיפור הטעם, המרקם והשימור לטווח הארוך.
מזון מעובד מחולק לשלוש קבוצות עיקריות בהתאם לאופן הכנתו: 1 .
מזונות מעובדים באופן מזערי שלא עברו שינוי פיזיקלי ורכיבי התזונה המקוריים שלהם לא השתנו.
תהליכי העיבוד המזערי כוללים הוצאת חלקים לא אכילים, ניקוי, ייבוש, הקפאה, פסטור וכדומה; 2 .
מזונות שעברו שינוי פיזיקלי ואינם זהים עוד לחומרי הגלם שמהם הם עשויים, כמו סוגים של קמח ופסטה, והם משמשים בדרך כלל לביש ול ביתי ולהעשרת מזונות; 3 .
מזונות "אולטרה -מעובדים", נקראים גם מזונות "מוכנים לאכילה", שעברו הכנה מתועשת מרכִיבי תזונה.
במוצרים אלו נעסוק בפרק זה (להלן - מזון מעובד).
מוצרי הבשר ה"אולטרה-מעובדים" עוברים בעת הכנתם תהליך עיבוד תעשייתי: מוסיפים להם כימיקלים רבים לצורך עיבוד ושימור וכן לצורך שיפור הנפח, המרקם, הצבע והטעם; הם עשויים מחלקים זולים של בשר ועוף וכמעט אינם מכילים מזון מלא.
בקבוצה זו נכללים נקניקיות, המבורגרים ושניצלים מעובדים .
25 סיווג אסיר כאסיר ביטחוניהוא החלטה מנהלית של שב"ס.
המשרד לביטחון הפנים - שירות בתי הסוהר |395 .
חיי המדף של מזונות אלו ארוכים והם עתירי אנרגיה, שומן רווי, שומן טרנס, סוכרים פשוטים ונתרן 26.
בשנים האחרונות חלה החרפה בהתייחסות ארגוני הבריאות בעולם ובארץ , ובכללם משרד הבריאות בישראל, למזון המעובד בכלל ולבשר המעובד בפרט.
מחקרים העלו כי קיים קשר בין דפוס של צריכה גבוהה של בשר מעובד ואוכל מתועש לעלייה בגורמי הסיכון למחלות לב וכלי דם 27 כמו השמנה, יתר לחץ דם וסוכרת - שהם גור מי המוות המובילים בעולם.
עוד העלו המחקרים, כי צריכת מוצרי בשר מעובד - כדוגמת נקניקיות, המבורגר ושניצל - קשורה להיארעות גבוהה של סוגי סרטן שונים ובהם סרטן המעי הגס.
המלצת הגורמים המקצועיים28 היא להפחית אכילת מוצרים מעובדים ומתועשים בכלל, ובפרט בשר מעובד כמו נקניקים, מוצרי בשר ודגים מעובדים ומעושנים.