HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
תרשים 4: מספר אירועי המצוקה שבהם הנציגות נתנה סיוע לאזרחים בין .
ינואר 2018 ליוני2020 , תוך הפרדה בין כלל האירועים ובין האירועים .
שמקורם במגפת הקורונה .
על פי תשובות הנציגויות על השאלון, בעיבוד משרד מבקר המדינה .
10 מבקר המדינה, דוח שנתי 54 ב(2001 ), "מידע על סיכונים בחו"ל, סיוע לישראלים במצוקה ושיגור משלחות חירום .
לחו"ל", עמ' 527 ;דוח שנתי 64'ג ( 2014 ), "השירות הקונסולרי במשרד החוץ" עמ' 771 ;דוח שנתי 65 'ג .
(2015 ,"),"התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץעמ' 767 .
השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל עוד עלה מתשובות הנציגויות על השאלון כי מספר הישראלים במצוקה שקיבלו מהן סיוע, .
בתקופה שבין ינואר 2018 ליוני 2020 , תוך הבחנה בין אירועי המצוקה שמקורם במגפת הקורונה .
לשאר אירועי המצוקה, הוא כמפורט בתרשים 5 שלהלן11 .
תרשים5: מספר הישראלים במצוקה שקיבלו סיוע מהנציגויות .
בתקופה שבין ינואר 2018 ליוני 2020, תוך הפרדה בין אירועים .
שמקורם במגפת הקורונה לשאר האירועים .
על פי תשובות 63 הנציגויות שהשיבו לשאלון, בעיבוד משרד מבקרהמדינה .
יובהר כי במסגרת המענה על השאלון דיווחו הנציגויות כי קשה להן לכמת את מספר האירועים .
שבהם טיפלו, לנוכח ריבוי ערוצי התקשורת שבהם הן מדווחות, ובהיעדר קריטריונים ברורים .
להגדרתה של מצוקה כאמור.
מעורבות הנציגויות באירועי מצוקה שוטפים: תקנון האגף הקונסולרי (להלן - התקנון) .
מפרט דוגמאות של אירועי מצוקה שאליהם עלולים להיקלע אזרחים ישראלים בחו"ל, ואת דרכי .
התמיכה הלוגיסטית והליווי במדינת השירות.
לדוגמה, אם האזרח חלה ומבקש להתאשפז בבית .
חולים מקומי, הקונסול עשוי לשמש איש הקשר מול הרשויות המקומיות, משרד החוץ המקומי, .
המשפחה וחברת החילוץ או הביטוח.
11 יצוין כי התרשימים התבססו רק על מידע שמסרו הנציגויות שהשיבו על השאלון.
כמו כן, מכיוון שחלק מהנתונים .
שהנציגויות מסרו נקבעו באמצעות אומדן ("מאות"), אלו הוערכו באופן מינימאלי ובמשנה זהירות, לפיכך ייתכן .
שהנתונים גבוהים יותר מהמצוין.
ה | השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל | מבקר המדינהדוח שנתי 71 התשפ"א| ג-2021 בתקנון ובמדריך לקונסול של המחלקה, אשר מרכז את תהליכי העבודה השגרתיים וכן את .
הליכי הטיפול במגוון אירועים (להלן - המדריך לקונסול), נקבע האופן שבו יש לפעול מול חברות .
הביטוח הפרטיות כל אימת שאזרח ישראלי מתאשפז בבית חולים מקומי או זקוק לחילוץ מאחר .
הקונסול נדרש להעביר למטה משרד החוץ בארץ "באופן דחוף" פרטים .
הנוגעים לנפגע, לאירוע ולאופן שבו גורמים מקומיים יוכלו לסייע לו, והמידע יועבר לחברת .
התקנון מנחה, בנסיבות האמורות, להמליץ לחברות הביטוח לעמוד בקשר .
ישיר עם חברות חילוץ מקומיות כדי לתאם את הסיוע ואת ביצוע התשלום הכספי, וזאת "ללא .
המשרד יסייע לחברת הביטוח כל אימת שנבצר ממנה להפעיל ישירות את .
הצוות המקומי או כשנדרש סיוע מהרשויות במדינה.
מבדיקת משרד מבקר המדינה במסגרת השאלון עלה כי התחומים השכיחים בסיוע לישראלים .
במצוקה באירועים שוטפים למעט תקופת מגפת הקורונה, ב-63 נציגויות, הםכמתואר בתרשים .
נוסף על תחומים אלה ציינו כמה נציגויות כי הן מסייעות לזוגות ישראלים בהליכי .
פונדקאות וכן לישראלים שנשדדו ומסמכי הנסיעה שלהם נגנבו.
תרשים 6: תחומי הסיוע של הנציגויות ומספר הנציגויות מתוך63 הנציגויות .
שהשיבו לשאלון, בהן שכיחים תחומי הסיוע .
על פי מענה נציגויות משרד החוץ לשאלון משרד מבקר המדינה .
מעורבות הנציגויות באירועי מצוקה חריגים: אופן הסיוע של הנציגות ישתנה בהתאם לסוג .
האירוע, להיקפו ולמורכבותו, ועשויים להיות מעורבים בו כמה גורמים ממשלתיים נוסף על נציגי .
להלן בלוח 1 יוצגו נתונים על אירועים חריגים שבהם טיפלו משרד החוץ ומשרדי .
ממשלה נוספים בשנים 2000 - 2020 .
השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל לוח 1 : אירועים חריגים שבהם טיפלו גופי הממשלה בשנים2000 - 2020 .
על פינתוני משרדי החוץ, הביטחון והתחבורה (משרד החוץ מסר כי מספר הנפגעים מבוסס על מקורות .
מגוונים, חלקם מן התקשורת, וייתכן אי-דיוק בחלק מהם), בעיבוד משרד מבקר המדינה .
על פי מסמכים שהתקבלו מהתאחדות משרדי הנסיעות ויועצי התיירות בישראל .
13 על פי פרסומים במרשתת.
שם האירוע, שנה ודגל .
המדינה מהות האירוע והסיוע שניתן .
חילוץ מקניה בעקבות פיגוע .
מדינת ישראל שלחה למקום מטוס פרטי ובוצוות מקדים שמנה .
שלושה עובדי משרד החוץ וחמישה רופאים.
בהמשך הצטרפו אליהם ארבעה .
מטוסי "קרנף" של חיל האוויר, והם השיבו לישראל מאות אזרחים ישראלים .
פצועים ושלושה הרוגים .
פיגוע טרורמדינת ישראל שלחה אמבולנסים, צוות גדול של פיקוד העורף, וכן .
במסגרת אירוע זה הושבו ארצה 12 הרוגים ו-13 .
חילוץ מגיאורגיה בעקבות .
במדינה (2008 ) עימות צבאי בין גיאורגיה לכוחות רוסיים.
מדינת ישראל שיגרה שני מטוסים .
לחילוץ ישראלים וכן חכרה מטוס מקומי נוסף להמשך חילוץ.
חילוץ מטורקיה בעקבות .
"צוק איתן" ( 2014 ) מתיחות בגין אירועי "צוק איתן" הובילו להפסקת טיסות של חברות מקומיות .
עקב כך הוצאה רכבת אווירית של ארבע טיסות, להטסת 800 .
האזרחים השוהים באנטליה לאתונה, במימון משרד התחבורה12 .
(2014 ) צוות הנציגותותגבור נוסף מנציגות ניו דלהי נשלחו לנפאל בעת שהתרחשה .
בה מפולת שלגים כדי לסייע לישראלים שנפגעו במפולת.
במסגרת אירוע זה הושבו ארצה ארבעה הרוגים ו -16 .
חילוץ מנפאל (רעידת אדמה) .
רעידת אדמה באיזור קטמנדונשלחו כמה מטוסים כדי לחלץ את עשרות .
האזרחים הישראלים: מטוס חכור מ "אל על " וכמה מטוסי "קרנף" מצה"ל.
כן, הושב ארצה הרוג אחד.
חילוץ מאיסטנבול, טורקיה .
(2016 ) פיגוע טרור ברחוב איסתכלאל באיסטנבול.
למקום נשלחו שני מטוסים קלים .
עם סיוע רפואי וכן מטוס תובלה צבאי עם כוח סיוע צבאי 13 .
הושבו ארצה שלושה הרוגים ו- 11 .
חילוץ גלובלי בתקופת .
מגפה כלל-עולמית שהביאה חברות תעופה לצמצם את מספר טיסותיהן וכן .
גרמה לחלק ניכר מהמדינות לסגור את שעריהן לטיסות יוצאות ונכנסות של .
הממשלה השתתפה בהוצאות של חברות מסחריות ישראליות .
שביצעו 45 טיסות להחזרת כ- 6,000 .
ישראלים ממדינות שונות בעולם .
ה | השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל | מבקר המדינהדוח שנתי 71 התשפ"א| ג-2021 מהאמור עולה כי ב-18 ( השנים האמורות2002 - 2020 ) אירעו שמונה אירועי מצוקה חריגים של .
ישראלים בחו"ל, בתדירות ממוצעת של אחת לשנתיים לערך.
הבסיס הנורמטיבי לפעולות הסיוע שמעניקה .
המדינה לאזרחיה בחו"ל .
בחינת קיומה של חובת סיוע של המדינה לאזרחיה הנקלעים למצוקה בחו"ל וכן בחינת גבולותיה .
מבוססות על שלושה רבדים: ערכי, משפטי-בין-לאומי ומשפטי -מדינתי, שיפורטו להלן.
מדינת ישראל פועלת על פי ערכים הנובעים ממאפייניה של החברה הישראלית.
במל"ל ציין בפברואר 2007 במסמך רקע לדיון בנושא "מהו גבול האחריות של מדינת ישראל על .
אזרחיה" כי בישראל יש גישה מהותית שמרחיבה את גבולות האחריות לאזרחים לכל מקום .
בעולם, ככל יכולתה, ותוך שקלול כלל האינטרסים שלה.
לפי עמדתו של מטה לוט"ר, גישה זו .
נובעת מהייחודיות של מדינת ישראל שאינה ככל מדינה אחרת, נוכח האיום הקיומי המתמשך .
עליה, וכן נוכח ההיסטוריה של איומי שמד כבר מימי קדם.
עוד צוין במסמך האמור כי גישה זו .
תובעת את קיומם של מנגנונים מדינתיים שיחזקו את תחושת הביטחון של הישראלי והיהודי ואת .
יסודות קיומה של החברה הישראלית ושל העם היהודי, גם אם הם חורגים מהמקובל במדינות .
העולם 14 ,, וזאת גם נוכח איומי טרור (ארגונים ומדינתיים) והשמדהואף נוכח איומי טבע, .
אירועים פליליים ומגפות.
לפי עמדה דומה שהציג משרד החוץ בשנת 2009 בדוח ביקורת פנימית, הרעיון העומד בבסיס .
קיומה של המחלקה לישראלים בחו"ל, הוא העיקרון עתיק היומין של "הערבות ההדדית", אשר .
מלווה את המורשת הציבורית בישראל עוד לפני קום המדינה, ואשר יש לו שורשים עמוקים .
הרובד הערכי בא לידי ביטוי ב חוק יסוד: ישראל - מדינת הלאום של העם היהודי, שקבע עיקרון .
ולפיו "המדינה תשקוד על הבטחת שלומם של בני העם היהודי ושל אזרחיה הנתונים בצרה .
ובשביה בשל יהדותם או בשל אזרחותם" 15 .
יוער כי גם בחוק לא תעמוד על דם רעך, התשנ"ח- .
1998 " , בא לידי ביטוי ערך העזרה ההדדית, בקביעת המחוקק כיחובה על אדם להושיט עזרה .
לאדם הנמצא לנגד עיניו, עקב אירוע פתאומי, בסכנה חמורה ו מידית לחייו, לשלמות גופו או .
לבריאותו, כאשר לאל-ידו להושיט את העזרה, מבלי להסתכן או לסכן את זולתו" 16 .
ראו להלן הרחבה בעניין זה .
השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל ההסבר להצעת החוק נכתב כי הצעת החוק נועדה לעגן בחקיקה הישראלית את הערך המוסרי .
והחברתי שמקורו בתורה 17 ,ולפיו חובה על אדם לסייע להצלת חייו של אדם אחר18 .
ביטוי להיבט הערכי שבהגשת עזרה ניתן למצוא גם בדברי בית המשפט בנוגע לאירוע מצוקה .
שהתרחש בחו"ל בשנת 1996 - אירוע ובו הקונסוליה הכללית בסאו פאולו שבברזיל פעלה .
לאיתור נערים ישראלים שהיה חשש שחלו במחלה קשה, באיזור ה ג'ונגלים בגבול ברזיל- .
בוליביה, ולמתן הטיפול הרפואי הנדרש להם בהתאם לצורך.
עוד לפני שנתנה ישראל את הסיוע .
האמור הבהיר משרד החוץ להורי הנערים כי ייתכן שהם יידרשו לשאת בהוצאות הכרוכות בסיוע, .
והם הביעו את הסכמתם לכך, אולם בתום האירוע סירבו הורי הנערים לשלם את עלותן הכוללת .
של פעולות הסיוע מנימוקים שונים.
בית המשפט קבע כי עומדת למדינה הזכות להיפרע מהורי .
הנערים, אם מכוח התחייבותם ואם מכוח חוק19 .
אחד השופטים קבע כי המדינה הייתה רשאית .
להשיב להם, "פתרו את בעיותיכם בעצמכם; ארגנו גופי סיוע הפועלים בתמורה, וכאלה ניתן .
למצוא בישראל ומחוצה לה", וכי אין זו חובתה של המדינה להרגיע חששות של קרובי מטיילים20 .
יוצא אפוא, כי פעולות הסיוע של משרד החוץ לאזרחים בחו"ל מתבצעות בהתבסס על חובה .
הרובד המשפטי- הבין-לאומי .
אמנת וינה בדבר יחסים קונסולריים (1963 ) (להלן- אמנת וינה) מעגנת את הזכות המשפטית .
של מדינות להגיש סיוע לאזרחיהן החווים מצוקה בעת שהם שוהים במדינה אחרת.
לא הצטרפה לאמנה בגלל נסיבות פוליטיות, אך היא פועלת על פיה.
בין-לאומי מנהגי, ולכן, בהתאם לכללי המשפט הבין -לאומי, היא מחייבת את כלל המדינות, .
לרבות אלו שאינן חתומות עליה.
לפיכך, גם מדינת ישראל מחויבת לפעול על פי האמנה בכל .
הנוגע לאזרחים זרים הנתונים במצוקה בעת שהם שוהים בתחומה, וכך מחויבות לנהוג גם מדינות .
אחרות כלפי אזרחים ישראלים.
באמנה נקבעו כללים אשר מקנים לנציג הקונסולרי את .
ההרשאה להעניק סיוע לאזרחי מדינתו הנתונים במצוקה בעת שהם שוהים במדינה הזרה.
במסגרת הטיפול באירועי מצוקה הנציגויות נוהגות אפוא לפעול בהתאם לאמנת וינה ולעקרונות .
נוספים, משפטיים ודיפלומטיים.
הן כפופות גם להנחיות משרד החוץ שנקבעו בתקנון שירות .
החוץ, בתקנון ובמדריך לקונסול.
כאמור, באמנת וינה נקבעו כללים אשר מקנים לנציג הקונסולרי הרשאה להעניק סיוע לאזרחי .
למשל, נקבע באמנה כי התפקידים הקונסולריים הם, בין היתר, להגן במדינה .
המקבלת על האינטרסים של המדינה המשגרת ועל אזרחיה, הן יחידים והן תאגידים, בתוך .
18 'הצעת חוק העונשין (תיקון מס47 )(לא תעמוד על דם רעך), התשנ"ה-1995 (ה"ח2398 'עמ456) ;דברי הכנסת , .
חוברת ל"א (יוני 1998) ', עמ8344 .
19 חוקלתיקון פקודת הנזיקין האזרחיים (הטבת נזקי גוף) , ה תשכ"ד-1964 .
20 ע"א (חי') 2047/01 ב.
נ' מדינת ישראל- משרד החוץ (פורסם במאגר ממוחשב, 29.
ה | השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל | מבקר המדינהדוח שנתי 71 התשפ"א| ג-2021 התחומים המותרים לפי המשפט הבין-לאומי; להגיש עזרה וסיוע לאזרחי המדינה המשגרת שהם .
מייצגים, אם יחידים ואם תאגידים וכן לבצע תפקידים אחרים שהוטלו על נציגות קונסולרית .
מטעם המדינה המשגרת שהם מייצגים21 או הנזכרים בהסכמים בין-לאומיים העומדים בתוקפם .
בין המדינה המשגרת למדינה המקבלת.
עוד נקבע באמנת וינה כי הזכויות והחסינויות שבאמנה .
אין תכליתן להיטיב עם יחידים, אלא להבטיח ביצוע יעיל של הפעילות הקונסולרית מטעם .
לצד הכללים האמורים, קיימים עקרונות נוספ ים במשפט הבין- לאומי המשפיעים על מדינה בעת .
ביצוע פעולות הנוגעות לאזרחיה שבמצוקה במדינה זרה, כמפורט להלן: עקרון אי-ההתערבות בענייניה הפנימיים של מדינה: עיקרון זה, שמקורו במשפט .
הבין-לאומי הפומבי המנהגי ושבא לידי ביטוי גם באמנת וינה ליחסים דיפלומטיים ( 1961 ,) .
מחייב כי בעת שמדינה פועלת בשטחה של מדינה אחרת היא לא תתערב בענייניה .
עיקרון זה עשוי להפחית את מידת התערבותה של מדינת ישראל באירועי מצוקה .
שוטפים או חריגים המתרחשים במדינות אחרות, בעיקר בכל הנוגע להליכים משפטיים .
עקרון ההדדיות: עיקרון דיפלומטי, הנחשב נוהג המקובל בקרב מדינות, ולפיו למשל - .
אם מדינה סייעה לאזרחי מדינה אחרת השוהים בתחומה - בין בעת אירוע מצוקה שוטף .
ובין בעת אירוע מצוקה חריג - המדינה המסייעת עשויה לדרוש מהמדינה שקיבלה את .
הסיוע מכוח עקרון ההדדיות, להעניק לה סיוע דומה כמקובל בין מדינות.
מטיל על מקבלי ההחלטות, בעת שמתרחש אירוע מצוקה שוטף או חריג, לשקול במסגרת .
שיקוליהם את האפשרות כי מדינה המתבקשת לתת סיוע עשוי ה לדרוש בעתיד סיוע דומה, .
ואת ההיתכנות שהמדינה שקיבלה את הסיוע תיענה לבקשה מעין זו.
עקרון השוויון בפעולות הרשות המנהלית הוכר בפסיקת בתי המשפט כעקרון המבסס זכות .
בית המשפט העליון גם עמד על כך שבמובן זה, אין חשיבות לשאלה אםיש לפלוני .
אינטרס המוגן באופן אובייקטיבי בדין; אם הוקנה לרשות שיקול דעת לעניין ההחלטה אם .
להעניק הטבה מסוימת הן לפלוני, הן לאחרים, הרי שאף שאין היא מחויבת להעניק את אותה .
הטבה כלל ועיקר, משבחרה להעניקה לפלוני, אין היא רשאית לשלול את אותה ההטבה .
מאחרים באין שוני רלוונטי ביניהם, וכי כך בדרך כלל, וכך, ביתר שאת, כשמדובר במדיניות של .
מתן הטבות שמקורן בכספי ציבור 23 .
מכאן יוצא כי אומנם אין חוק המחייב את משרד החוץ .
להגיש סיוע לישראלים במצוקה השוהים בחו"ל, אך אם המדינה הגישה סיוע לאזרח א' בעת .
שהיה במצוקה בחו"ל, ייתכן שתהיה חייבת להגיש סיוע דומה גם לאזרח ב' בנסיבות דומות, וזאת .
21 ובלבד שלא נאסרו על ידי דיני המדינה המקבלת, או שאין המדינה המקבלת משיגה עליהם (סעיף5(m .
22 עע"ם7335/10 קצין התגמולים- משרד הביטחון נ' פלוני (פורסם במאגר ממוחשב, 29.
23 עע"ם 4515/08 מדינת ישראל נ' יוסי נאמן(פורסם במאגר ממוחשב, 6.
השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל סמכותו של משרד החוץ לסייע לאזרחים במצוקה .
במהלך השנים גורמים שונים, לרבות משרד החוץ, פעלו להסדרת סמכויות המשרד בחקיקה, .
אך אלו הוסדרו רק לגבי נושאים ספציפיים.
בשל כך, מרבית פעולותיו של משרד החוץ, בכלל .
זה פעולותיו במסגרת אירועי מצוקה שוטפים וחריגים, אינן מוסדרות בחוק.
היא המוסמכת לפעול במישור הבין -לאומי מכוח סמכותה השיורית לפי סעיף 32 לחוק-יסוד: .
משרד החוץ מסר למשרד מבקר המדינה בעניין זה, כי תפקידו בסיוע לאזרחים .
במצוקה בחו"ל מעוגן בתקנון.
משרד החוץ ממלא תפקיד זה בהתאם לעקרונות יסוד שונים .
שפורטו לעיל, אשר מנחים את פעילותו ככל רשות מינהלית.
מהאמור עולה כי אף שישנו בסיס משפטי בין-לאומי ומדינתי המאפשר למדינה לסייע .
לאזרחיה שבמצוקה בחו"ל, בפועל לא חלה על הממשלה, או על גורם ממשלתי כלשהו .
חובה על פי חוק לסייע להם.
לא נמצא כי סמכותה הכללית של הממשלה לסייע כאמור .
מכוח סמכותה השיורית הואצלה למשרד החוץ.
לנוכח זאת מומלץ כי משרד החוץ יפעל .
להסדרת הסמכתו לסייע לאזרחים במצוקה בחו"ל.
עבודות מטה לקביעת גבולות אחריותה של .
המל"ל משמש גוף מטה מדיני-ביטחוני של מדינת ישראל.
אחד מתפקידי המל"ל על פי חוק הוא .
להיות אחראי מטעם ראש הממשלה לעבודת המטה הבין-ארגונית והבין -משרדית בענייני החוץ .
והביטחון, להציג לפניו את החלופות בתחום, את ההבדלים ביניהן ואת משמעותן, כפי שנבחנו .
על ידיו, ואת המלצתו על המדיניות בעניינים אלה, וכן להציג לממשלה את האמור, לפי החלטת .
המל"ל גם אחראי לגבש ולפרסם אזהרות מסע מפני ביקור או שהייה במדינות .
מסוימות, בשל איומי טרור הנשקפים לישראלים השוהים בהן (להלן - אזהרות מסע).
בהנחיית ראש הממשלה, בעקבות מתקפת טרור בסיני ובה נרצחו 12 אזרחים ישראלים בשנת .
2004 ( , החלה מל"ל בביצוע עבודת מטהלהלן - עמ"ט) לבחינת נוהלי גיבוש אזהרות מסע.
במסגרת העמ"ט נבחנה גם סוגיית "גבולות אחריות המדינה לאזרחיה".
ראש המל"ל דיונים בסוגיית גבולות אחריות המדינה לאזרחיה, ובתוך כך הביא לידיעת משרד .
החוץ את תוכני דיונים אלו.
בדיונים אלו הוצגו דעות של גורמים שונים.
24 סעיף 2(5 ) לחוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח-2008 .
ה | השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל | מבקר המדינהדוח שנתי 71 התשפ"א| ג-2021 מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי לא הושלמה עבודת המטה של המל"ל לקביעת .
גבולות אחריות המדינה לאזרחיה בחו"ל, לא הוסקו מסקנות בנושא ועבודת המטה לא .
ממסמך שהכין המל"ל בפברואר 2007 עולה כי יש כמה מישורים בסוגיית גבולות האחריות של .
סיוע לאזרחים במצוקה, כדלהלן: המישור הפורמלי: המדינה אחראית לביטחון אזרחיה בשטחי ריבונותה ובשטחים .
אחריות המדינה חלה גם מחוץ לגבולותיה, לגבי נציגויות רשמיות, שליחי .
המדינה, מ טוסים ואוניות, על בסיס עקרון האקס-טריטוריאליות 25 .
:המישור המהותי בישראל יש גישה ערכית מהותית שמרחיבה את גבולות האחריות .
לאזרחים "לכל מקום בעולם, ככל יכולתה, ותוך שקלול כלל אינטרסיה".
המישור המעשי: אין לישראל יכולת חומרית לאבטח כל ישראלי בחו"ל באופן המיטבי.
מאידך גיסא, ביכולתה להשתמש במנגנוני אזהרה, המלצה, אבטחה חלקית וחילוץ, והיא .
כמו כן, פעולות ישראל בחו"ל הן בתחום ריבונות זרה, דבר המגביל .
אותה למוסכם ולמתואם עם השלטונות המקומיים.
בשנת 2010 התחדשו הדיונים בנושא גבולות אחריות המדינה לאזרחיה בחו"ל.
המל"ל כי מטרת העמ"ט היא התוויה וגיבוש של תפיסת אחריות המדינה בנוגע לאזרחיה השוהים .
מחוץ לשטחה הריבוני, תוך הסדרת תחומי אחריות ברורים והתוויות קריטריונים מנחים, כדי .
להביא לצמצום העמימות וחוסר הבהירות בנושא וכדי לספק את המענה הנדרש במצבי המצוקה .
בסיכום מנכ"ל משרד החוץ דאז לדיון בנושא "גבולות אחריות המדינה על אזרחיה" מאוקטובר .
2011 נקבע כי אחד מתפקידי המשרד הוא לדאוג לאזרחי המדינה.
כמו כן הנחה המנכ"ל לגבש .
עמדה משרדית, במסגרת צוות שיתמקד בין היתר בקביעת כללים בנושא.
עניין גבולות אחריותה .
של המדינה שב ונדון בישיבה בראשות המנכ"ל דאז במרץ 2012 , ובה הנחה המנכ"ל דאז לבחון .
את האפשרות להטיל חובת ביטוח על אזרחים היוצאים לחו"ל, לאסוף מידע על היקף הטיפול .
עמדה מקצועית של משרד החוץ, הוצגה גם במסגרת נייר עמדה שאותו הגישה חטיבת התכנון .
המדיני במשרד למנכ"ל המשרד דאז ביולי 2015 .
לפי נייר העמדה האמור, היעדר אסדרה מקיפה .
וחלוטה בתחום גורם להבנה לקויה של הנושא, לחוסר תיאום וחוסר אחידות בתוך המערכת .
ולעיתים אף לפגיעה באינטרסים רחבים של המדינה.
עוד צוין בנייר העמדה כי במבט השוואתי, .
הפרקטיקה הנהוגה בארץ נדיבה למדי יחסית למקובל במדינות אחרות, וכי הדבר קשור בין .
השאר ליסודות רגשיים-תרבותיים -דתיים בחברה הישראלית ולרף ציפיות ציבורי גבוה.
עמדה שהציגה חטיבת התכנון המדיני בנוגע לאירועי מצוקה שוטפים, פעילות המשרד חסרה .
עקרונות מנחים מהותיים, מעקב ובקרה וכיסוי תקציבי מספיקים.
קבלת החלטות, בעיקר בעניינם .
של אירועי מצוקה שוטפים, חסרה לעיתים ראייה מערכתית רחבה, אינה אחידה - תלוית אישיות, .
25 המונח "תחולה אקס-טריטוריאלית" מתאר את החלתם של דין או חוק מסוימים, שקבעה מדינה מסוימת, גם מעבר .
לשטח הריבוני של אותה המדינה.
השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל ונוסף על כך היא נתונה ללחצים, לא תמיד ענייניים, מבית ומחוץ.
במצב זה, לא אחת מושקע .
מאמץ רב עד לא סביר באירועים קלים.
העמ"ט של המל"ל ומשרד החוץ הותנעה בעקבות הנחיית ראש הממשלה.
ניסיונות המל"ל ומשרד החוץ להסדיר את גבולות האחריות של המדינה באשר לטיפול .
באזרחיה במצוקה בחו"ל, בפועל הדיונים בנושא הופסקו בשנת 2015 , בלי שהמל"ל .
ומשרד החוץ סיימו את העמ"ט ומבלי שהציגו לפני הממשלה המלצות להחלטה בנושא.
כפועל יוצא מכך, במועד השלמת הביקורת בפברואר 2021 , עדיין לא נקבעו גבולות .
לאחריות המדינה לאזרחיה בחו"ל.
משרד ראש הממשלה מסר בתשובתו מדצמבר 2020 , כי נדרשת הסדרה של נושא תפיסת .
אחריות המדינה באשר לאזרחיה בחו"ל בנוהל עבודה מוסכם ותוך קביעת מנגנון סדור.
שלא נקבע בהוראות הדין גורם אחראי לנושא, הרי שכיוון שאחד מתפקידיו של משרד החוץ הוא .
לדאוג לאזרחי המדינה מחוץ לגבולותיה, לפי עמדת המשרד ראוי שהובלת המשך העבודה .
תיעשה על ידי משרד החוץ, ובתיאום עם כלל הגורמים המעורבים, לרבות המל"ל.
עמדת משרד ראש הממשלה ראוי כי ההחלטה מיהו הגורם שלפניו יוצגו מסקנות נוהל העבודה, .
תגובש במהלך ביצוע העבודה, ובשים לב למסקנות שיגובשו במסגרתה.
אגף התקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתו בדצמבר 2020 (להלן- תשובת אגף התקציבים), .
כי הטיפול בישראלים במצוקה בחו״ל הוא אחד מתפקידי הליבה של משרד החוץ.
כי הוא מייחס חשיבות לקביעת מדיניות ממשלתית רוחבית לטיפול במקרים אלה, ו כי הוא סבור .
שעל משרד החוץ להוביל מהלך שיאושר על ידי הממשלה , להגדרת מדיניות בעניין המענה .
לישראלים במצוקה בחו״ל.
משרד החוץ מסר בתשובתו בדצמבר 2020 (להלן- תשובת משרד החוץ), כי הוא פועל הלכה .
למעשה בהתאם לרובד הערכי, לרובד המשפטי הבין-לאומי (אמנת וינה ) ולרובד המשפטי - .
מדינתי, הכולל את עקרון השוויון.
כמו כן מסר, כי היבט נוסף המתחייב מהגדרת "גבולות .
האחריות" הוא הגדרת הסמכות והאחריות של הגופים הרלוונטיים, והקצאת משאבים ותקציב .
למימוש אחריותו של משרד החוץ, שהוא הגוף המטפל באירועי חירום בחו"ל.
במגמה להביא לצמצום העמימות וחוסר הבהירות בנושא תפיסת אחריות המדינה באשר .
לאזרחיה מחוץ לשטחה הריבוני וכדי לספק את המענה הנדרש במצבי המצוקה השונים, .
וכן בשל החששות שהועלו בכל הנוגע להיעדר ההסדרה - מוצע כי משרד החוץ יוביל, .
בשיתוף המל"ל, את השלמת עבודת המטה בנושא גבולות אחריות המדינה, יגבש תפיסה .
לאומית בנושא אחריות המדינה באשר לאזרחיה בחו"ל, תוך הסדרת תחומי אחריות .
ברורים והתוויית קריטריונים מנחים, ויביא את הנושא להכרעת הממשלה.
ה | השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל | מבקר המדינהדוח שנתי 71 התשפ"א| ג-2021 פעולות המדינה לסיוע לאזרחים בחו"ל באירועי .
כאמור, בעת שמתרחשים אירועי מצוקה שוטפים, משרד החוץ הוא הגורם הממשלתי המנהל את .
האירוע ומחליט כיצד הוא יטופל.
פעילות זו מוסדרת בתקנון.
כמו כן, למשרד החוץ "תיק אב .
לחירום" המפרט תרחישים ודרכי פעולה כלליים, וכן תיקי חירום ייעודיים לכל מדינה המצויים .
על פי התקנון, הטיפול בישראלים הנקלעים למצוקה בחו"ל מתבצע, בהתאם לסוג המצוקה, .
באמצעות שתי מחלקות באגף לעניינים קונסולריים: המחלקה המרחבית מטפלת במקרי אובדן .
של מסמכים ומצוקה כספית; המחלקה לישראלים בחו"ל מטפלת בכל המקרים הכרוכים .
בפיקוח נפש כמו מחלות, תאונות, אסונות, פטירה והעברת גופות, פגעי טבע וכדו'.
הסתכנות מרצון: אזרחים עשויים להיקלע בחו"ל למצוקה בשל אירוע פתאומי שלא יכלו .
לצפות אותו, כגון תאונת דרכים, שוד, תקיפה אלימה או רעידת אדמה.
עשויים להיקלע למצוקה גם בשל אירוע שניתן לצפותו, כשהם מסתכנים ביודעין, כגון, ביצוע .
פעולות שמטבען הן מסוכנות; כניסה לאזורים שידוע כי הם מועדים לאסונות טבע, סיכונים .
ביטחוניים או סיכונים בריא ותיים כגון חשיפה לזיהומים (להלן - הסתכנות מרצון).
מסוימים מדינת ישראל או מדינת היעד מפרסמות אזהרות בדבר סיכונים באזורים מסוימים, .
לרבות המלצות להימנע מלהגיע אליהם או מלבצע בהם פעולות מסוימות.
מפרסם בקביעות אזהרות מסע לגבי מדינות שראוי להימנע מלבקר בהן או לשהות בהן בשל .
האזהרות עשויות להגיע עד לרמה של "איום קונקרטי גבוה מאוד", שמשמעה .
המלצה לאזרחי ישראל להימנע מכל ביקור שהוא במדינה ולצאת ממנה לאלתר.
האזהרות אינן יוצרות איסור ואין בהיעדרן משום היתר לבקר במדינה האמורה או לשהות בה, .
וההכרעה אם לבקר או לשהות במדינה "נתונה לשיקול דעתו של כל אדם והיא על אחריותו .
אגף משפט במשרד החוץ מסר למשרד מבקר המדינה בעניין זה כי השירות שנותן המשרד לכל .
פונה לסיוע - באמצעות ליווי וייעוץ - הוא שוויוני, ללא קשר לשאלה אם היתה הסתכנות מרצון, .
וכי לטעמו גביית תשלום מאזרחים תמורת שירות זה במצבים מסוימים עלולה לגרום לפגיעה .
בשוויון בין אזרחים בעלי אמצעים למי שאינם בעלי אמצעים.
משרד מבקר המדינה השווה בין פרסומי השירותים הקונסולריים של משרדי החוץ במדינות שונות .
- בריטניה, אירלנד, נורווגיה, שוודיה ואוסטרליה - ומצא שכולן מצפות מאזרחיהן לגלות אחריות .
בעת שהותם בחו"ל, לרבות באמצעות רכישת ביטוח, וכן מטילות על אזרח שלא רכש ביטוח את .
• משרד החוץ של בריטניה מצפה מאזרחי המדינה להיות אחראים לשלומם בעת שהותם .
בחו"ל ומבהיר כי לא יסייע כספית לאזרח בחו"ל, משום שפעילות זו אינה מתוקצבת ומשום .
שמתן סיוע זה יהיה הפליה לרעה של מי שרכש ביטוח ושילם עבור צרכיו.
26 בעניין אזהרות המסע ראו להלן בפרק בנושא "מידע לישראלים בחו"ל".
השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל • משרד החוץ של שוודיה מודיע לאזרחים כי אינו יכול לשלם חובות, ערבויות, קנסות או .
כמו כן, הוא מצפה מאזרח, בין היתר, כי ירכוש ביטוח.
• משרד החוץ של אוסטרליה מצפה מאזרח לגלות אחריות בנוגע לבחירותיו במהלך שהותו .
בחו"ל, וזאת בהיבט הבטיחותי, הכספי וההתנהגותי, וממליץ שירכוש ביטוח.
מבהיר כי יש פעולות שלא יוכל לבצע עבורו, ובין היתר לא יוכל לשלם בעד השירותים .
הרפואיים שיצרוך בחו"ל.
• משרד החוץ של אירלנד מודיע לאזרחים כי הם יכולים לקנות ביטוח נסיעות ולהודיע .
לנציגויות על טיול בארצות מסוכנות, אך הוא לא יוכל, בין היתר, לממן הוצאות רפואיות, .
משפטיות ואחרות בחו"ל.
• משרד החוץ של נורווגיה מצפה מאזרחים כי יצטיידו במסמכי הנסיעה הנדרשים, יתרחקו .
מסכנות, יירשמו במדינה שהגיעו לבקר בה, ילמדו מניסיונם של מטיילים אחרים באותה .
במישור ההצהרתי והפרקטי עלה כי, עמדת משרד החוץ דומה לעמדות האמורות.
מפרסם באתר האינטרנט המשרדי, הנחיות לאזרחים להכנות לנסיעה בטוחה ואחראית לחו"ל .
כגון טיפול מראש בביטוח, אשרה, חיסונים ודרכון בתוקף.
כמ ו כן, הוא מפיץ עלון מידע מודפס .
("צ'ק ליסט למטייל") למטיילים וחברות תעופה, הכולל דגש על הצורך ברכישת ביטוח נסיעות .
משרד החוץ הציג למשרד מבקר המדינה דוגמאות ל"הסתכנות מרצון" של אזרחי ישראל שבהן .
נתקל, תוך שציין, בין היתר, את מועד פרסום ההמלצה לציבור, ואת המועדים שבהם אזרחים .
הסתכנו מרצון כמפורט בלוח 2 להלן.
משרד החוץ ציין כי במקרים אלה הוא נדרש לתת מענה .
לפניית המשפחה בבקשה לסייע לאזרח, לפעול לכך שהקונסול יידבר עם הרשויות בחו"ל בנוגע .
למצבו של האזרח ולסטטוס המשפטי שלו, וכן לסייע לאזרח ולמשפחתו ב אמצעות הקונסול .
במתן מידע ובתיווך בינם ובין הרשויות הזרות.
משרד החוץ הדגיש בעניין זה, כי לא טיפל .
בהליכים המשפטיים , אם היו כאלה, ולא כיסה הוצאות.
ה | השירות הקונסולרי– טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל | מבקר המדינהדוח שנתי 71 התשפ"א| ג-2021 לוח 2: דוגמאות לאירועי הסתכנות מרצון של ישראלים בחו"ל .
נושא ההמלצה האירוע מהות ההסתכנות מרצון .
לארץ עבודה בלתי חוקית כמוכרים בעגלות בחופי .
מעצר של ארבעה צעירים ל-14 יום .
עד לגירוש (אירעו מקרים נוספים רבים .
בארה"ב ובמדינות נוספות בעולם).
אזרחים עוברים על חוקים .
מקומיים, נעצרים, נקלעים .
למצוקה ולחוסר ודאות וצריכים .
להתמודד עם מעצר, משפט, .
ואף עונש מאסר וגירוש.
קליעים וכו') מעצר עקב מציאת 16 קליעים בתיק של .
אזרחית ( שנותרו משירותה הצבאי ).
המעצר בוצעה חקירה, ולא התאפשר לאזרחית .
לאכול או לתקשר עם משפחתה.
אחרי 24 שעות (אירעו מקרים נוספים דומים).
האזרחית נעצרה כי לא הקפידה .
לבדוק את התיק לפני הנסיעה, .
אף שמדובר בנסיעה ליעד .
שהומלץ שלא לנסוע אליו כלל, .
ואף שידוע שהרשויות בו רגישות .
במיוחד לנושא אמצעי לחימה.
(המלצת לוט"ר ) מתקפת טרור על אדמת מצרים נגד שניים .
ממוקדי התיירות הישראליים המרכזיים.
34 איש, בהם 12 ישראלים, ונפצעו 171 .
אזרחים יצאו לחופשה באזור .
שלגביו יש התרעה על פעילות .
על פי נתוני משרד החוץ בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מבדיקת משרד מבקר המדינה במסגרת השאלון עלה כי 19 (30%) מ-63 נציגויות דיווחו כי .
אזרחים מסתכנים ביודעין, למרות אזהרות והתראות של משרד החוץ או המל"ל לגבי מדינות .
למשל, בתשובות על השאלון צוינו המקרים האלה: .
• שמונה נציגויות דיווחו על התעלמות של עשרות עד מאות ישראלים מאזהרות והמלצות .
בתקופת מגפת הקורונה ובגינה.
• נציגות אחת דיווחה על גילויי שאננות של מטיילים ישראלים ו על התעלמות מלאה או חלקית .
שלהם מהאזהרה בדבר שיעור הפשיעה הגדול באחת ממדינות אפריקה.
המטיילים נקלעו לסיטואציות פליליות של גנבת מזוודות ומסמכי נסיעה או שוד של בית .