HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לאור האמור, קיימת חשיבות רבה לביקורת ולפיקוח על מינוי קצינים בדרגת סנ"צ ומעלה ולשילוב המימד הציבורי הרחב בשיקול הדעת.
משום כך, אין מקום לקבל את ההמלצה.
לפיה יש לבחון מסירת סמכויות למשטרה למינוי קציניה הבכירים".
המשרד לבט"פ התייחס בתשובתו גם לממצאי הביקורת שיפורטו להלן בהמשכו של דוח ביקורת זה, בכותבו על "ליקויים שונים, חלקם משמעותיים, בתהליכים הפנימיים הנוכחיים של משטרת ישראל לגיבוש המלצת המפכ״ל על מינוי קצין בכיר".
המשרד ציין כי לשיטתו, גם מטעם זה יש להגביר את הפיקוח והבקרה של המשרד.
המשרד לבט"פ הוסיף בתשובתו מפברואר 2018 : "אם לשר לא תהיה סמכות להחליט בנוגע למינויים של הקצינים הבכירים, אזי הללו לא יתנו לשר ולמדיניותו מעמד והדבר יקרין באופן ישיר גם על ההתייחסות של קציני המשטרה לגורמי קידום המדיניות של השר, הבקרה והפיקוח מקרב עובדי המשרד לביטחון הפ נים".
המשרד הוסיף כי שינוי חקיקה שיביא לצמצום בסמכויות השר בנוגע למינוי קציני משטרה בכירים "ישיל את אפשרויות הפיקוח והבקרה של המשרד וימנע מגורם אזרחי, נבחר ציבור, להתוות מדיניות שתחייב את משטרת ישראל".
הגם שהמשטרה נמנית ע ם הגופים הפועלים בתחום ביטחון הפני ם, הרי שמימוש יעדיה ומילוי משימותיה כרוכים באופן ברור באינטראקציה עם הציבור ובאמון שהוא רוחש למשטרה ולקציניה 34 .
לנוכח הטעמים המפורטים לעיל, על המשרד לבט"פ ומשרד המשפטים לבחון בשיתוף עם משטרת ישראל את הצורך לבצע שינוי בהסדרים הקיימים זה יותר מ -40 שנה ולשקול למסור למשטרה סמכויות החלטה בדבר מינוי קצינים בכירים או חלק מהם.
בבחינה זו יש להבטיח את המרחק הראוי בין הדרג הפוליטי לבין ההחלטות שמקבל הדרג המקצועי במשטרה; קיום סמכויות בקרה אפקטיביות של המשרד לבט"פ על ההליך שמקיימת המשטרה; ויכולת המשרד לבט"פ למנוע מינויים של קצינים מסיבות הנוגעות לאמינות, טוהר מידות ורקע משמעתי.
34 יצוין כי סמכות המינוי במשטרה שונה מזוהנהוגה בצבא.
המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |283 .
הליכי מינוי קצינים: הגדרות ודרישות תפקיד .
במשטרה מאות תפקידי קצינים בכירים במגזרים שונים, ומשך הכהונה הממוצע בתפקיד הוא כ-2.
כמחצית הקצינים החליפו תפקידים בתדירות ממוצעת נמוכה משנתיים וחצי.
על פי מדיניות המפכ"ל, מעברים של קצינים בכירים בין מגזרים שונים ובין תפקידי מטה ותפקידי שטח הם רצויים ואף הכרחיים לפיתוח דרג פיקודי בעל יכולות מגוונות.
על חשיבות גיבושן של הגדרות ודרישות תפקיד אפשר ללמוד מדברים שקבעה ועדה לשיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, הכולל בעיקר את משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלה: תיאור התפקיד משמש כתעודת זהות של המשרה.
התיאור הוא נדבך מרכזי שעל פיו נבחנת מידת ההתאמה בין תחומי האחריות, הסמכות והאתגרים הכרוכים באופי המשרה ובין יכולות העובד שיועסק בה.
הגדרה נכונה של התפקיד, ובייחוד קביעת הדרישות ל ביצועו, יבטיחו איוש הולם של המשרה ואת מיצוי הפוטנציאל שלה35.
הדברים נכונים גם לגבי המשטרה: הגדרות ודרישות תפקיד מאפשרות למקבלי ההחלטות בהליך המינויים לקיים בחינה מדויקת יותר של התאמת הכישורים של מועמד לתפקיד מסוים למהות התפקיד והאתגרים הכרוכים בביצועו.
בעבר, המשטרה ראתה חשיבות בהגדרות ודרישות תפקיד לצורך הליכי הקידום והשיבוץ.
לפיכך, בספרי תפקידים שהיא גיבשה לתפקידים בדרגות סנ"ץ ונצ"ם היא קבעה הגדרות ודרישות תפקיד: בשנת 1999 החלה המשטרה לגבש לראשונה ספר תפקידים לדרגת נצ"ם, והשלימה את הכנתו בשנת 2010 .
בשנת 2011 סיימה המשטרה את הכנתו של ספר תפקידים לדרגת סנ "ץ.
ספרי התפקידים הם מסמכים עב י כרס שאפיינו כ -400 תפקידים במגזרים השונים בדרגות האלה ועיגנו את הדרישות למילוים.
בספרי התפקידים הוצג מידע לגבי כל תפקיד, ובכלל זה הדרגה המוגדרת בתקן המשטרה לממלא תפקיד זה, הכפיפות המקצועית והפיקודית של ממלא התפקיד, תיאור התפקיד ותחומי האחריות והעיסוק המרכזיים של ממלאו, הכשרות מקצועיות נדרשות וכן רקע וניסיון מקצועי נדרש.
את ספרי התפקידים גיבשו צוותים רבי משתתפים בתיאום עם האגפים המקצועיים במשטרה ויחידות השטח שלה.
מטרות ספרי התפקידים כפי שהגדירה המשטרה עצמה הן: "יצירת שקיפות ארגונית והליך מוסדר המאפשר שוויון הזדמנויות לכלל הקצינים בבואם להתמודד על תפקיד פנוי/ מתפנה.
הספר מספק מידע לקצין, בדבר אפשרות להציג מועמדותו לתפקידים המפורטים, לתכנן ולבנות את מסלול הקריירה שלו באופן מושכל וממוקד.
הספר יוצר שפה אחידה וברורה באמצעות פירוט דרישות .
35 "דוח ועדת הרפורמה לשיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה" של נציבות שירות המדינה (יוני, 2013.
) 284 |דוח שנתי 68ג .
התפקיד, ההכשרה הנדרשת, תנאי הסף לאיוש התפקיד ואפיון היחידה בה הוא נמצא".
עם גיבושה של שיטת המינויים החדשה, חתמו במרץ 2016 סמנכ"ל המשרד לבט"פ (את"ב) וראש אמ"ש במשטרה על מסמך המפרט את השינויים בתהליכי העבודה המשותפים.
בין היתר סוכם כי: "ספר התפקידים, כפי שמפורסם כיום במשטרת ישראל, ימשיך להוות עוגן ארגוני מתעדכן, בו מפורטים כל תפקידי הקצונה, לרבות תנאי סף ודרישות נוספות, שעל ממלא התפקיד לעמוד בהם"; "התפקידים שנקבעו ב'ספר התפקידים' כתנאי למילוי התפקיד המקדם יורחבו, כך שקצין בעל רקע מקצועי במגזר יוכל להתמודד ב' מחסנית' המגזרית"; "בטרם פרסום עדכון לגבי פרטי תפקיד פלוני, בדרגת תקן סנ"ץ ומעלה, ב'ספר התפקידים', יועבר העדכון לידיעת את"ב".
המשטרה הדגישה בתשובתה למשרד מבקר המדינה את השינויים שנדרשו בספרי התפקידים עם שינוי שיטת המינויים בתחילת שנת 2016 : "ספר התפקידים שש ימש את השיטה הישנה אינו רלוונטי לשיטת המינויים והקידום הנוכחית.
הספר שיגובש בעתיד יהווה עוגן וקו מנחה, בעל גמישות רבה יותר".
עוד הדגישה כי "שינוי השיטה, הביא לפיתוח רחב של קצינים אשר עד כה התקדמו בציר מקצועי מצומצם מבלי שייחשפו לקשת רחבה של תפקידים, שכן ספר התפקידים תיעל את הקצינים להתקדם בהתבסס על ניסיון מקצועי קודם.
השיטה החדשה מפתחת את הקצינים וחושפת אותם לתחומי עיסוק בדיסציפלינות שונות בארגון ומעודדת מעבר בין התפקידים לצורך פיתוח" .
המשטרה הוסיפה כי "נדרש לפתח את הקצינים לרוחב במגוון רחב ככל שניתן ולהימנע מהסללה המצמצמת את האפשרויות להצמיח ספ"כ ראוי לשמו ואף לבנות מועמדים לתפקיד המפכ"ל".
בנוגע לעצם השימוש בספר תפקידים במסגרת הליכי המינוי המתבצעים על פי שיטת המינויים החדשה מסר המפכ"ל למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2017 כי הוא "רואה חשיבות בקיומו של ספר תפקידים הקובע דרישות תפקיד ותנאי סף מפורטים לדרגות הקצונה הנמוכות, שכן בדרגות אלו נדרשת בניית מומחיות והתמקצעות תחומית.
ככל שמדובר בתפקידים בדרגה גבוהה יותר, יש חשיבות לקיומו של ספר תפקידים שישמש עוגן וקו מנחה בלבד אשר יתווה מסגרת כללית של התפקידים ודרישותיהם (בע יקר 'רצוי' ופחות 'תנאי') אך יאפשר גמישות פיקודית בשיבוצים מתוך רציונל של פיתוח קצינים בכירים בעלי יכולות, רקע וניסיון מגוונים ככל שניתן" (ההדגשה במקור).
כאמור, בשלהי שנת 2016 ותחילת2017 ,ביצעה ממד"ה, בהנחיית ראש אמ"ש הליך הפקת לקחים מיישום שיטת המינויים ה חדשה.
בהליך הפקת הלקחים עלה כי עקב ביטול ספר התפקידים שררו בקרב הקצינים אי -בהירות בנוגע למדרג התפקידים ותחושה שבתהליך השיבוצים שוקללו קריטריונים שאינם פורמליים.
לנוכח האמור לעיל המליצה ממד"ה, אשר ניתחה את הממצאים, על התאמת ספר התפקידים לתפיסת הקידום החדשה ועל קביעת תאריך יעד לסיום גיבושו.
בנוהל מינוי קצינים נקבעו תנאי סף כלליים המתייחסים לקידום בדרגה ולמינוי רוחב כגון משך הזמן המזערי שבו מותנה ה מעבר לתפקיד אחר או קידום המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |285 .
,בדרגההשכלה, ציון סף במדד איכות, והעדר מניעה משמעתית.
בנוהל לא נקבעו דרישות ספציפיות לביצוע תפקידים.
נמצא כי לגבי מאות תפקידים בדרגת רפ"ק, במגוון מגזרים ותחומי פעולה, המשטרה לא גיבשה ספר תפקידים ולא קבעה הגדרות תפקיד ודרישות תפקיד ספציפיות.
קביעה כזאת נדרשת גם לדברי המפכ"ל כאמור.
עוד נמצא שעם תחילת יישום שיטת המינויים החדשה בתחילת שנת 2016 .
פסקה המשטרה להשתמש בספרי התפקידים לדרגות סנ"ץ ונצ"ם המשטרה החלה לגבש ספר תפקידים חדש, אולם בתחילת שנת 2018 טרם סיימה לגבשו, ולמותר לציין שלא השתמשה בו במסגרת הליכי הקידום והשיבוץ.
זאת על אף ההסכם שבין המשטרה למשרד לבט"פ, ולפיו ספר התפקידים ימשיך להיות "עוגן ארגוני" מתעדכן, שבו מפורטים תנאי סף ודרישות תפקיד נוספות.
בנוגע לדרישות התפקידים בדרגות סנ"ץ המשטרה קבעה כלהלן: בהנחיות אמ"ש אשר הופצו לפני שיבוצי הקצינים בדרגת סנ"ץ בשנים 2016 ו-2017 נקבעו גם דרישות בדבר ביצוע תפקיד קודם לצורך מעבר בין מגזרים.
בהנחיות לא נקבעו הגדרות תפקיד.
הדרישות שנקבעו הן כלליות ואינן ספציפיות לתפקידים השונים.
לתפקידים בדרג נצ"ם לא קבעה המשטרה, לאחר ביטול ספר התפקידים, הגדרות תפקיד, ולא קבעה דריש ות תפקיד, למעט הדרישות הכלליות שנקבעו בנוהל מינויי קצינים, גם לא בהנחיות אד הוק שהופצו לפני שיבוצי הקצינים.
עוד נמצא כי המשטרה לא גיבשה הגדרות ודרישות תפקיד לדרג תנ"ץ.
כמו כן היא לא גיבשה הגדרות תפקיד ותחומי אחריות לתפקידי ניצב (אשר למינוי לתפקידים אלה - ראו להלן).
המשטרה לא גיבשה אפוא הגדרות ודרישות לכלל תפקידי הקצונה בדרגות רפ"ק עד ניצב המאוישים על ידי כ -65% מכלל הקצינים במשטרה.
זאת על אף נחיצותן לביצוע הליך מיטבי של איוש תפקידים, להגברת השקיפות הארגונית ולקידום שוויון הזדמנויות בין קצינים בבואם להתמודד על תפקיד פנוי.
באין הגדרות תפקיד תקפות ודרישות תפקיד ספציפיות לתפקידי הקצונה בדרגות רפ"ק -ניצב, אין בידי אמ"ש מסגרת כללית של התפקידים ושל דרישותיהם, הגם שזו נדרשת אף לדברי המפכ"ל לצורך מינויי קצינים.
כתוצאה מכך במשך שנתיים, בשנים 2017 -2016 , בוצעו מאות מינויים של קצינים והתקבלו אלפי החלטות בשלבים השונים של הליך השיבוץ שלא על בסיס הגדרות תפקיד ודרישות תפקיד לתפקידים השונים ולו כ"עוגן מנחה" כאמור בדברי המפכ"ל ובתשובת המשטרה בעת קבלת ההחלטות במסגרת שיטת המינויים החדשה.
בכך גם פעלה המשטרה שלא על פי הסיכום בינה ובין המשרד לבט"פ.
לצד מינוי קצינים בסבבי מינויים, המשטרה ממנה קצינים כאמור גם שלא במסגרת סבב המינויים השנתי , ועושה זאת באמצעות מכרזים שמפרסמים מחוזות ואגפי מטה.
בהתאם לנוהל מינוי קצינים, על המכרז לאיוש תפקיד בדרגת רפ"ק לכלול תנאי סף ודרישות תפקיד.
יוער כי אין הוראה מקבילה בנוהל העוסקת באיוש תפקידים במסגרת סבב, ובפועל לקראת שלב השיבוצים מופצת רשימה של שמות התפקידים בלבד ללא תיאוריהם או פירוט דרישותיהם.
יוצא שככלל מיון מועמדים לתפקיד באמצעות מכרז פנים-משטרתי שלא במסגרת סבב המינויים השנתי יבוצע על בסיס תיאורי תפקיד מוגדרים ודרישות סף, ולעומת זאת מיון לאותו תפקיד בסבב שיבוצים יבוצע שלא בהתבסס על קריטריונים אלו.
בכל הנוגע ל גיבוש ספר תפקידים המותאם לשיטת המינויים החדשה מסרה המשטרה: "בשלב הראשון הספר יעסוק בתפקידי ליבה במגזר הייעודי בדרג הסנ"צ והנצ"מ ולאחר שיוטמע בארגון ונפיק לקחים, יורחב לשאר התפקידים" ; בכל הנוגע ל תפקידים בדרגות פקד ורפ"ק נמסר כי דרישות הסף יפורטו במסגרת רשימת המקצועות המשטרתיים המצויה בינואר 2018 בשלבי אפיון ראשוני; וכן נכתב כי "המשטרה איננה מתכוונת לגבש ספר תפקידים לדרג תנ"צ-ניצב שכן הדבר מנוגד לשיטה".
 המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |287 .
ניהול הליכי שיבוץ קצינים, גם באמצעות בחינה של התאמת הכישורים של מועמד למהות התפקיד ותחומי אחריותו וזאת על בסיס הגדרות ודרישות תפקיד, נדרש לצורך השגת תכלית הליכי המינויים - שיבוץ הקצינים המתאימים ביותר לתפקידים ולנשיאה ב אחריות הכרוכה במילוים.
ניהול כזה עשוי למנוע מינוי קצינים שאינם מתאימים לתפקידים משיקולים שאינם מקצועיים.
ראוי כי אלה ישמשו כעוגן וכקו מנחה בהליכי המינוי והקידום, בלי לפגוע ב גמישות הפיקודית שביקשה המשטרה להקנות באמצעות שיטת המינויים החדשה.
על המשטרה לגבש ספרי תפקידים, לפרט בהם את התפקידים הרלוונטיים לדרגות השונות, את הגדרות התפקידים ואת האחריות הכרוכה במילוים, וכן את דרישות התפקיד, באופן שיאפשר להשיג את תכלית הליך המינויים בלי לפגוע ברציונל העומד ביסוד שיטת המינויים החדשה.
כשיגובש ספר התפקידים, עליו להיות פומבי לכלל המשרתים במשטרה ולשמש עוגן מתעדכן לכל הליכי השיבוץ והקידום, הן במסגרת סבב שיבוצים כללי והן במסגרת מכרזים פרטניים.
החלטות במסגרת הליך המינויים: הבניית שיקול הדעת והנמקה .
תהליך המינויים המשטרתי הוא דינמי ותחרותי, בייחוד כשמדובר בקידום בדרגה, שכן מספר התפקידים מצטמצם ככל שהדרגה והמעמד רמים יותר.
הליך המינויים נחלק כאמור לכמה שלבים, ובסך הכול מתקבלות במשטרה אלפי החלטות בשנה בדבר מינוי קצינים, שמשמען לעתים סינון של מועמדים, בפורומים שונים, במחוזות ובמטה, בידי עשרות מפקדים.
לשיקול דעתם של המפקדים נודעת השפעה רבה על ההחלטות בדבר קידומים ושיבוצים, הן משום שהם משתתפים בפורומים המוסמכים לקבל החלטות ולעתים הם אף הגורם המחליט, הן משום שהעדפותיהם מובאות בחשבון בעת גיבוש לוח שיבוצים, הן משום שחוות דעתם על הקצין היא חלק ממדד "השחר", שהוא כלי תומך החלטה.
בנסיבות אלה גובר הצורך בהקפדה על סדרי מינהל תקין: קבלת החלטות על בסיס אמות מידה ברורות, נימוק ההחלטות בהתייחס לאמות המידה ותיעוד ההחלטות וההנמקות.
בתשובת המשטרה למשרד מבקר המדינה היא ציינ ה כי לצורך קבלת ההחלטות בדבר שיבוצי קצין לתפקיד, מובאים בחשבון סוגי נתונים שונים, ובכלל זה: הוותק בתפקיד הנוכחי, מספר הקדנציות שמילא בדרגתו הנוכחית, נתוני מדדי תפקוד ופוטנציאל שמחשבת ממד"ה, ממצאי הערכה תקופתית, ציון וסיכום של מרכז הערכה, נתונים של הליכי סו ציומטריה, רישום משמעתי, ציונים וחוות דעת מהכשרות שהקצין השתתף בהן.
משרד מבקר המדינה מבהיר כי אמות מידה לצורך הבניית שיקול הדעת של פורום הדן באפשרות לקדם קצין וכן אמות מידה להתאמת קצין לתפקיד ספציפי עשויות לכלול ניסיון בתחום הרלוונטי, לדוגמה ניסיון פיקודי או ניסיון בתחום משאבי האנוש, מגוון תפקידים שבהם שימש הקצין וגם ציונים נדרשים במדדים שגיבשה המשטרה.
סוגי הנתונים המפורטים בתשובת המשטרה, לרבות נתוני המדדים, עשויים לשמש לצורך קביעת מידת עמידתו של הקצין באמות המידה, וכן לצורך השוואה בין מועמדים שונים.
לעניין חשיבות תיעוד דיונים והחלטות שמתקבלות בעקבותיהם פסק בית המשפט העליון: "היחס הנמתח בין היותו של הדיון פומבי לבין הצורך לערוך פרוטוקול הינו יחס הפוך, לאמור: פומביות דיון ממעטת מהצורך לערוך פרוטוקול מלא, ואילו ישיבה סגורה מגבירה את הצורך לערוך פרוטוקול מלא"36 .
בית המשפט גם ראה בהנמקה "עקרון בסיסי בתורת .
36 בג"ץ 954/97 עו"ד ד"ר שלמה כהן נ' ראש לשכת עורכי הדין , פ"ד נב(3 ,)486 ', עמ522 (1998.
) המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |289 .
" המינהל37, שכן "הנמקה דורשת מחשבה סדורה והגיונית לפני קבלת החלטה ועצם הצורך לנמק מוביל לביקורת עצמית של המחליט.
ביקורת כזאת מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות"38 ,.
זאת ועוד עצם ההנמקה מביאה לידי ביטוי את עקרון השקיפות, שכן מטרת השקיפות אינה לחשוף רק את עצם ההחלטה אלא גם את הסיבות לה 39 .
קביעת אמות מידה הבאות לידי ביטוי בהנמקה נאותה מבטיחה עקביות ואחידות בקבלת החלטות, מאפשרת לממונים לקיים ביקורת כדי לוודא שההחלטות מתקבלות בהתאם למדיניות רשמית או להנחיות הממונים ומאפשרת לאדם שנפגע מההחלטה לבחון את תקינותה ולשקול הגשת ערעור בעניינה.
עם גיבושה של שיטת המינויים החדשה שהונהגה במשטרה החל משנת 2016 , התקיימו דיונים בהשתתפות ראש אמ"ש וסמנכ"ל המשרד לבט"פ (את"ב) כדי ללמוד את ההליך ולחדדו במקומות הנדרשים.
במכתבו של סמנכ"ל בט "פ (את "ב) לשר לבט"פ ממרץ 2016 , בעניין זה, התייחס הסמנכ"ל בין היתר לחשיבות תיעוד ההליך: "יש להבטיח כי הליך הקידום והמינוי החדש לא יפגע בשקיפות, הן כלפי הקצינים שרואים עצמם מועמדים לקידום והן כלפי גורמי המשרד המופקדים על הפיקוח והבקרה".
בהתאם לכך ביקש הסמנכ"ל מהמשטרה כי בעת שה משטרה תגיש למשרד המלצה למינוי או לקידום של קצינים היא תצרף לבקשתה פרוטוקולי דיונים, תוך הדגשה כי לפרוטוקול יש ערך רב להבנת שיקולי הפורומים השונים בהליך והחלטותיהם.
סקר האקלים הארגוני שממד"ה הכינה כאמור בשלהי שנת 2016 והליך הפקת הלקחים שהושלם בפברואר 2017 העלו בין היתר ממצאים לפיהם ניכרת תחושה בקרב קצינים שחלק משלבי הליך המינויים אינם שקופים, וכי חוסר הבהירות בנושא מעורר ספקות בנוגע למידת ההוגנות של ההליך.
חלק מהקצינים מסרו כי לפי תחושתם תהליך הקידום מתבצע שלא על פי פרמטרים מקצועיים ובחינת הכישורים של המועמדים אלא מתוך שיקולים זרים ובעיקר העדפת מקורבים לגורמים בכירים.
בתשובתה הדגישה המשטרה כי "מטבע הדברים, פירמידת הקידום הינה צרה, ומרבית המתמודדים בתהליך הקידום לא יוכלו לקבל את הקידום בו הם מעוניינים.
מצב זה בתורו מוביל לעמדות שליליות בקרב עובדים כלפי שיטת הליך הקידום".
לנוכח הממצאים שהועלו המליצה ממד"ה במסגרת הליך הפקת הלקחים כי יינקטו כמה צעדים, ובכלל זה יתבצעו פעולות הסברה לגבי השיקולים המנחים את מקבלי ההחלטות בשלב פעילותן של ועדות הדרג, בשלב הכנת לוח השיבוצים ובשלב דיון השיבוצים.
המשטרה מסרה בתשובתה כי נוכח העובדה שהתהליך לא היה מוכר לקצינים, בוצע הליך הסברה.
להלן הממצאים שהועלו בביקורת בנוגע להבניית שיקול הדעת והנמקות בכל שלב בשיטת המינויים החדשה: .
37 רע"א 8996/07 שכטר נ' נציגות הבית המשותף, פ"ד נט( 5 )17 , 20-21 (2004.
) 38 ,יצחק זמירהסמכות המינהלית (התשע"א), כרך ב', עמ' 1269 -1270 .
שם 290 |דוח שנתי 68ג .
הליך המינויים מתחיל כאמור בדיוני תנועות ובהם נקבע המשך השירות של כל קצין בדרגת פקד עד תנ"ץ לשנה הקרובה: קידום פוטנציאלי בדרגה, אפשרות מעבר לתפקיד רוחב באותה דרגה או המשך שירות בתפקיד הנוכחי.
כאשר בדיון תנועות מתקבלת ההחלטה שהקצין לא יקודם באותה שנה, הוא מנוע במהלכה מלהגיש את מועמדותו לתפקידים המיועדים לדרגה גבוהה יותר מדרגתו.
דיוני תנועות של קצינים בדרגות פקד עד סנ"ץ מתקיימים כאמור במחוז או באגף שבו משרת הקצין, ודיוני תנועות של קצינים בדרגות נצ"ם ותנ"ץ מתקיימים בפורום ספ"כ ארצי בראשות המפכ"ל.
בחינת נוהל מינוי קצינים וכן פרוטוקולים של דיוני תנועות שהתקיימו בספ"כ הארצי, במחוזות ובאגפים שונים, העל תה כי המשטרה לא קבעה אמות מידה לקבלת החלטות במסגרת דיוני תנועות שקיימה בעניינם של אלפי קצינים בשנים 2016 ו-2017 .
הקושי שמקורו בהיעדר אמות מידה שאמורות לסייע בהבניית שיקול הדעת מתגבר לנוכח העובדה שדיוני תנועות מתקיימים בפורומים שונים - בספ"כ, במחוזות ובאגפים.
ריבוי הפורומים עלול לגרום לחוסר אחידות בהליכי הבחינה וההחלטה שמתקיימים בנושא.
בנוהל מינוי קצינים נקבע כי בכל דיון תנועות יירשם פרוטוקול מפורט של עיקרי הדברים הנאמרים ושל החלטת ראש פורום הדיון, אך אין חובה לנמק את ההחלטה בכתובים.
עוד יצוין כי המחוזות והאגפים מדווחים לאמ"ש רק על תוצאות דיון תנועות ואינם נדרשים להציג לפני אמ"ש את הנימוקים להחלטותיהם, ואין עליהם לצרף את הפרוטוקולים של הדיונים שהתקיימו.
משרד מבקר המדינה בדק פרוטוקולים של שני דיוני התנועות שקיים פורום הספ"כ הארצי בראשות המפכ"ל בעניינם של קצינים בדרגת נצ"ם במסגרת סבב מינויים בשנים 2016 ו-2017 .
בכל אחד מדיונים אלו התקבלו כ -140 החלטות לגבי קצינים בדרגה זו.
נמצא כי בפרוטוקולים שנבדקו פירוט ההתייחסות ל גבי חלק ניכר מהקצינים היה מצומצם.
הוא כלל בדרך כלל אמירה כי הוצגו לפורום נתוני הקצין; כמה התבטאויות קצרות של המשתתפים בדיון; וההחלטה שהתקבלה.
ככלל, בפרוטוקול לא נרשמו הנימוקים להחלטה שהתקבלה.
להלן דוגמאות מפרוטוקולי הדיונים: א.
בדיון תנועות לקראת סבב מינויים לשנת 2016 המליץ מפקדו של קצין בדרגת נצ"ם להעבירו לתפקיד אחר באותה דרגה ("תפקיד רוחב").
על אף המלצת המפקד החליט המפכ"ל כי הקצין יישאר בתפקידו.
המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |291 .
בדיון תנועות לקראת סבב מינויים לשנת 2016 נדון עניינו של קצין אשר במועד הדיון שירת בתפקידו במשך יותר מארבע שנים, ובמהלכן הועלה לדרגת נצ"ם כשנתיים וחצי לפני הדיון.
מפקדיו ציינו לשבח את פועלו והמליצו על קידומו.
אף על פי כן החליט המפכ"ל כי הקצין ייועד לתפקיד אחר באותה דרגה, ולא נימק את החלטתו.
המשטרה מס רה בתשובתה למשרד מבקר המדינה: " המדדים ויתר הכלים, מאפשרים הבנייה של התהליך עם אמות מידה ברורות לגבי סיכויי ההצלחה לאחר הקידום ומאפשרים הצפת הקצינים האיכותיים לטובת קבלת החלטה מושכלת.
עם זאת, לא מדובר בהליך טכנוקרטי.
ישנה אחריות של המפקדים הבכירים בבחינה עניינית לגבי קידום הקצין.
לא יתכן להגביל את שיקול דעת המפקד ככל שהוא סבור כי המדד המשוקלל אינו משקף את פוטנציאל הקצין.
להבנתנו זאת נקודת איזון הנכונה לתהליכים שמטבעם הם סובייקטיביים".
משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי מכלול הנתונים שבידיה על הקצינים עשוי לשמש בסיס לתהליך המיון והשיבוץ של קצינים, ולצורך כך יש לגבש כאמור אמות מידה כגון ניסיון פיקודי וכושר מנהיגות, שלפיהן ייבחנו כל המועמדים ואף ניתן יהיה להשוות ביניהם.
קבלת החלטות בדבר המשך שירות של קצינים שלא על בסיס אמות מידה, וללא תיעוד הנימוקים להחלטות, יוצרת קשיים כבדי משקל: ראשית - היא מעוררת חשש לקבלת החלטות שרירותיות או שגויות, ולעתים אף החלטות שאינן שוויוניות ואינן עולות בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין; שנית - היא מצמצמת במידה רבה את יכולתם של הקצינים המועמדים לבחון את מידת תקינותן של ההחלטות ולשקול לערער עליהן; ושלישית - היא מצמצמת את יכולתם של גורמי המטה במשטרה עצמה וכן של גורמי- חוץ לבצע בקרה אפקטיבית על ההחלטות שהתקבלו.
יודגש כי במסגרת ההנמקה לקבלת ההחלטות יש לתת ביטוי גם לאמות המידה שלפיהן אלה התקבלו.
דירוג מפקדים לקראת דיונים בוועדת הדרג .
כהכנה לדיונים בוועדות דרג לדרגות סנ"ץ עד תנ"ץ נדרשים כאמור מפקדי המחוזות והאגפים (קצינים בדרגות ניצב) לדרג את הקצינים ביחידתם אשר נמצאו מתאימים לקידום בדיוני התנועות, על ידי חלוקתם לשלוש קבוצות לפי סדר עדיפות יורד (להלן: שליש עליון, שליש אמצעי, שליש תחתון).
לאחר דירוג המפקדים מחשבת ממד"ה את "מדד השחר" - מדד שנועד לבטא את מידת התאמתו של הקצין לקידום על פי שילוב מידע מהערכת תפקודו במשך השנים ודירוג מפקד המחוז או מפקד האגף את הקצינים שבתחום פיקודו.
מדד השחר משמש כלי תומך החלטה עבור ועדת הדרג.
משקלו של דירוג המפקד הוא שליש ממשקל כלל מרכיבי מדד השחר, כך על פי החלטת 292 |דוח שנתי 68ג .
פיקוד המשטרה בשנת 2016 .
בסך הכול דירגו בשנת2016 כ-15 מפקדים מאות קצינים שבתחום פיקודם.
משרד מבקר המדינה בדק חלק מדירוגי המפקדים לקראת ועדת התאמה לדרג סנ"ץ (סבב שיבוצים לשנת 2016 ) ולקראת ועדת התאמה לד רג נצ"ם (סבב שיבוצים לשנת 2017 .
) לעומת נתוני מדדי תפקוד ופוטנציאל שמחשבת ממד"ה בבדיקה נמצאו מקרים בהם המפקדים דירגו את הקצינים באופן שונה במידה ניכרת מדירוגם על פי נתוני המדדים של המשטרה, זאת ללא נימוק החלטותיהם.
למשל, מפקד דירג קצינים בעלי מדד מספרי גבוה יחסית בשליש התחתון, ואילו קצינים שנתוני ההערכה המספריים שלהם נמוכים יותר - בשליש העליון, כל זאת ללא נימוק החלטותיהם.
המשטרה מסרה בתשובתה כי מטרת דירוג המפקדים היא לאפשר למפקדים להביע את דעתם ולפיה הנתונים אינם מייצגים את התמונה המלאה על הקצין.
המשטרה הו סיפה כי על מפקדי המחוזות וראשי האגפים מוטלת האחריות להצלחה בביצוע המשימה המבצעית, לרבות שמירה על הסדר, ביטחון הנפש ורכוש הציבור.
לפיכך, ניתן בהחלט להפקיד בידם את הסמכות והאחריות לבחינת הקצינים הראויים לקידום ו לדירוגם.
מדד השחר הוא נדבך בהחלטות ועדת הדרג, והוא נשען על שני מרכיבים עיקריים: נתוני הערכה שונים בשנים האחרונות, לרבות הערכות ממפקדיו הישירים של הקצין ; דירוג המועמד בידי המפקד הבכיר (מפקד מחוז או ראש אגף).
אם דירוג הניתן על ידי מפקד המחוז או ראש האגף נבדל במידה נ יכרת ממכלול נתוני ההערכה שנצברו במשך שנים, לרבות ההערכות השוטפות שקיבל הקצין ממפקדיו - נדרשת הנמקה לכך.
הצורך בכך מקבל משנה תוקף במצב הקיים שבו ההחלטות המתקבלות במסגרת יישום שיטת המינויים החדשה אינן נשענות על אמות מידה המשמשות כעוגן להבניית שיקול הדעת.
כאמור, ועדות הדרג מתכנסות על מנת להחליט מי מהקצינים בדרגות רפ"ק - נצ"ם המועמדים לקידום בדרגה כפי שנקבע בדיוני התנועות, הם הראויים והמתאימים ביותר לקידום.
בהחלטות של ועדות הדרג יש סינון נוסף של מועמדים לתפקידי קצונה בדרגה הגבוהה מדרגתם הנוכחי ת, שכן מכסת התפקידים הפנויים במגזרים השונים מוגבלת.
המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |293 .
נוהל מינוי קצינים ותדריכי אמ"ש לחברי ועדות הדרג קובעים כי בישיבותיהן של הוועדות יוצגו ויידונו נתוניהם של כל הקצינים המועמדים לקידום, וחברי הוועדה ידרגו את המועמדים וישייכו אותם למגזרים הרלוונטיים.
הקצינים שיקבלו את מספר הקולות הרב יותר בהצבעה ייכללו במאגר לשיבוץ לתפקיד בדרגה גבוהה יותר במגזר הרלוונטי - מאגר שתקף עד לסבב המינויים הבא בשנה שלאחר מכן.
זכות ההצבעה נתונה לכל אחד מחברי הוועדה - שישה במספר (לרבות הסמפכ"ל שעומד בראשות הוועדה) אם מדובר בוועדות התאמ ה לדרגות נצ"ם וסנ"ץ, שבעה (לרבות המפכ"ל שעומד בראשות הוועדה) אם מדובר בוועדת התאמה לדרגת תנ"ץ.
במסגרת סבב המינויים לשנת 2017 נדונו בוועדות הדרג עניינם של יותר מ-400 .
קצינים בדרגות רפ"ק עד נצ"ם נמצא כי המשטרה לא קבעה - לא בנוהל ולא בכל דרך אחרת - אמות מידה שיסייעו בהבניית שיקול הדעת בקבלת החלטות בישיבותיהן של ועדות הדרג בדבר התאמתם של הקצינים לקידום.
הצורך באמות מידה כאמור גובר לנוכח העובדה שמדובר בהליך תחרותי שבמסגרתו קצינים רבים מתמודדים על ההזדמנות להתקדם בדרגה.
למעשה, המשטרה הותירה שיקול דעת רחב לכל אחד מחברי הוועדה, בלי שהבנתה אותו ולו באופן בסיסי.
עוד נמצא כי ועדת הדרג לא נדרשת לנמק את החלטותיה וממילא אינה נדרשת לתעד את נימוקיה להחלטות.
זאת ועוד, בדיקת פרוטוקולי ועדות הדרג לגבי קצינים בדרגות רפ"ק עד נצ"ם העלתה כי לעתים הוועדה מקבלת החלטה בדבר קצינים המועמדים לקידום בלי שדנה כלל בעניינם, אף לא בקצרה, ומסתפקת בהצגת נתוניהם בלבד.
בדיקת פרוטוקולי ועדות דרג לדרגות סנ"ץ ונצ"ם שהתכנסו בשנים 2017 -2016 העלתה את הממצאים הבאים: בדיון של הוועדה ממרץ2016 , היא לא דנה כלל ב-11 (כ-8%) מ-143 הקצינים המועמדים לקידום לדרגת נצ"ם; בדיון של הוועדה ביוני 2016 היא לא דנה כלל ב-135 (כ-42% ) מ-322 הקצינים המועמדים לקידום לדרג סנ"ץ; בדיון שהתקיים בפברואר 2017 הוועדה לא דנה כלל ב-10 (כ-8% ) מ-127 הקצינים מועמדים לקידום לדרג נצ"ם; בדיון שקיימה הוועדה ביוני2017 לקידום לדרג סנ"ץ היא לא דנה כלל ב-18 (כ-6%) מ-288 המועמדים.
בסיומם של כל אחד מארבעת הדיונים האלה גובש מסמך ובו רשימות הקצינים שהוועדה החליטה על התאמתם לקידום בדרגה ובכך נתנה "אור ירוק" לשיבוצם בתפקידים המיועדים לדרגות גבוהות יותר מדרגתם הנוכחית.
הוועדה נתנה "אור ירוק" גם לקידום חלק מהקצינים שעל פי הפרוטוקול - לא דנה בהם כלל והסתפקה בהצגת נתוניהם בלבד, ולעומת זאת הותירה אחרים שבהם לא דנה מחוץ לרשימות המועמדים לקידום.
למשל, בדיון ועדת הדרג ביוני 2017 בנושא התאמתם של קצינים בדרגת רפ"ק לדרגת סנ"ץ עלה שמו של קצין מסוים כמועמד לקידום הן לתפקידים במגזר הפיקוד והן לתפקידים במגזר אג"ם.
בתום ישיבת הוועדה הצביעו חברי הוועדה, וכפועל יוצא מההצבעה הוא נרשם כמו עמד לקידום במגזר הפיקוד בלבד.
בהמשך, ובהתאם להוראת המפכ"ל לצמצם את מספר המועמדים בכל מגזר, 294 |דוח שנתי 68ג .
קיימו חברי הוועדה דיון נוסף והצבעה נוספת, ובעקבות כך הוסר שמו של הקצין גם ממגזר הפיקוד.
בפרוטוקול הדיון צוין, בשתי הפעמים שבהן עלה שמו של הקצין לדיון, כי חברי הוועדה לא התייחסו לעניינו של הקצין.
הן ההחלטה הראשונה והן ההחלטה השנייה והסופית של ועדת הדרג בעניינו של הקצין לא נומקו ואף לא הובאו הסבר או טיעון של מי מחברי הוועדה להחלטה.
לאחר שהושלמה עבודת ועדת הדרג ופורסמו רשימת התפקידים ורשימת הקצינים המיועדים לשיבוץ, הקצינים רשאים לבחור שלושה תפקידים המועדפים עליהם ולדרגם.
על מפקד המחוז או האגף לראיין כאמור את כל הקצינים המתמודדים על תפקידים פנויים שבתחום פיקודו, ולמסור לאמ"ש שמות של שלושה קצינים המתאימים ביותר לדעתו למלא את התפקיד, ולדרגם.
לאחר שאמ"ש מרכז את העדפות הקצינים ואת העדפות המפקדים, הוא מגבש לוח שיבוצים הכולל את המלצתו לשיבוץ .
בשלב זה מתבצעת מלאכת שזירה מורכבת, וככלל, לכל תפקיד יש כמה מועמדים.
לוח שיבוצים מגובש גם על פי העדפות הקצינים והמפקדים ומשמש בסיס לדיון שיבוצים בפורום ספ"כ.
ככלל, המפקדים מתעדים את סיכומי ר יאיונות הקצינים בכתב.
ואולם נמצא כי המפקדים לא נדרשים לנמק את בחירת המועמדים המועדפים ואת דירוגם, זאת על אף המשקל הרב של החלטה זו בקביעת השיבוץ לתפקידים השונים.
המשטרה התייחסה בתשובתה להיעדר התיעוד בדבר הנימוקים להעדפה: "עמדות המפקדים בדבר סדר העדיפויות שבחרו עולה ככל שנדרש בדיון שיבוצים פתוח במסגרת הספ"כ הארצי".