HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
התאגידים משלמים את שכר העו"ז ואחראים לקיום התנאים שהם זכאים להם על פי דין, וקבלן בניין המבקש להעסיק עו"ז פונה לאחד התאגידים ומשלם לו בעבור קבלת שירותי העבודה.
לעו"ז ניתנת הזכות לעבור בין תאגידים.
בשנת 2005 פרסם משרד התמ"ת נוהל המפרט את אופן היישום של שיטת העסקה זו (להלן - נוהל התאגידים או הנוהל).
האחריות ליישום הנוהל הוטלה על מת"ש.
הליכי הרישוי תאגיד המבקש לקבל רישיון להעסקת עו"ז בענף הבנייה נדרש לעמוד בתנאים שונים.
בשנת 2009 היו בישראל32 .
בדיקת נושאי משרה בתאגיד : על פי הנוהל, אחד התנאים המקדמיים לקבלת רישיון והיתרים הוא שנושאי משרה בתאגיד 53 לא הורשע ו בחמש השנים האחרונות בעברה שמפאת חומרתה, מהותה או נסיבותיה הם אינם ראויים לעסוק במתן שירותי כוח אדם של עו"ז, לא מתנהלים נגד ם הליכים ולא הופעלו כלפי הם סמכויות מכוח חוק איסור הלבנת הון, התש"ס - 2000 , וחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח - 1988 .
על כן נדרש התאגיד, בין היתר, לפרט בבקשה לרישיון את נושאי המשרות אצלו ולצרף תצהירים שלהם בדבר עמידתם בתנאים האמורים.
מבדיקת מסמכי הבקשות של התאגידים לקבלת רישיונות לשנת 2008 ( עלה כי מוסרי הבקשות של שישה תאגידים 16% ) הזדהו כבעלי תפקידים שהם לכאורה נושאי משרה, ואולם התאגידים לא מסרו את פרטיהם במסמכי הבקשה ולא צירפו תצהירים שלהם.
אף על פי כן אישר משרד התמ"ת את הבקשות.
תשלום קנסות : אחד התנאים להארכת תוקפו של רישיון לתאגיד הוא תשלום כל הקנסות החלוטים שהוטלו על התאגיד בגין הפרה של חוק עובדים זרים, חוק קבלני כוח אדם או חוק שכר מינימום, התשמ"ז- 1987 .
ואולם התברר כי למרות האמור יחידת הסמך לא התנתה את הארכת תוקף הרישיונות בשנת 2008 בתשלום הקנסות, והוארך תוקףרישיונותיהם של שישה תאגידים שלא שילמו את כל הקנסות.
מנתוני יחידת הסמך הועלה כי באותה העת הסתכמו הקנסות האלה בכ- 660,000 ש"ח.
יוער כי בשנת 2009 הותנתה קבלת הרישיון בתשלום הקנסות, אם כי הדבר נעשה רק במרס, והביא לידי איחור במתן הרישיונות.
52 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53ב, עמ' 683.
53 נושא משרה מוגדר בנוהל כ"מנהל פעיל בתאגיד, וכן פקידשחובתו מטעם התאגיד לפעול לקיום חובותיו כלפי העובדים או כלפי יחידת הסמך".
הסדרת נהלים : מדי שנה בשנה מאז 2005 מחליטה ועדהבין- משרדית בראשות הממונה על יחידת הסמך אם להעניק לתאגידים רישיונות ואם להאריכם.
לפי סדרי מינהל תקין, ראוי שסמכויותיה של ועדה שיש לה נגיעה לציבור, סדרי עבודתה של ועדה זו ואמות המידה לקבלת החלטותיה יעוגנו בנהלים.
יצוין כי בדיון שקיימה הוועדה בראשית 2007 העלו שניים מחבריה את הצורך בקביעת אמות מידה ונהלים מפורטים לקראת הדיונים הבאים, ואולם הדבר לא נעשה.
אשר על כן שומה על רשות ההגירה לפעול בהקדם לקביעת נהלים לפעילות ה וועדה ולפרסמם כנדרש54 .
פיקוח ובקרה על דיווחי התאגידים 1.
לפי הנוהל , על התאגידים לנהל מערכת הנהלת חשבונות נפרדת וייחודית להעסקת עו"ז בענף הבנייה, שתהיה בעלת חיבור מקוון ( On Line ) ליחידת הסמך כדי שגופי הפיקוח והבקרה ביחידה יוכלו לקבל בכל עת נתונים בדבר סדרי העסקת העו"ז.
ועדת אנדורן ראתה בחיבור זה כלי יעיל לפיקוח ולבקרה שישמש לממשלה בסיס מידע להמשך גיבוש מדיניותה בנושא.
עוד נקבע בנוהל כי מדי חודש בחודשו יעביר כל תאגיד למת"ש קובץ ובו נתונים על השכר ששולם באותו החודש לכל אחד מן העו"ז בתאגיד ונתונים נלווים, בהם שעות עבודה וניכויים מהשכר.
הבדיקה העלתה כי ממועד יישומה של שיטת התאגידים, מאי 2005 , ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009 , לא יצרה יחידת הסמך חיבור מקוון בינה ובין תאגיד כלשהו, והפיקוח והבקרה ע ל הנהלת החשבונות של התאגידים התמצו בבקרה שגרתית על הדוחות החודשיים של התאגידים.
עוד נמצאו ליקויים בבקרה על הדוחות החודשיים: מדי חודש בחודשו מפיק מת"ש מדיווחי התאגידים "דוחות שגויים", שאמורים להציג נתוני שכר שנמצאו לא תקינים, כגון שכר בסיס נמוך משכר מינימו ם וניכויים גבוהים מהמותר.
מת"ש מברר את הנתונים הללו עם התאגידים, ומורה להם להסדיר את הטעון תיקון.
נמצא כי במועד סיום הביקורת לא סיים מת"ש את בירוריהם של נתונים רבים שנכללו ב"דוחות השגויים" אף שחלף זמן רב מאז הפקתם ו חלקם אף הופקו ב - 2008 .
עוד נמצא כי דוחות א לה לא הציגו נתונים של תשלום נמוך מהנדרש בגין שעות נוספות.
נתונים לא תקינים משמעם פגיעה לכאורה בתנאי השכר של העו"ז.
אשר על כן שומה על מת"ש להקפיד כי נתונים אלה יטופלו ללא דיחוי, וכן לבחון את הליך הבקרה לגבי תשלום השעות הנוספות לעו"ז.
הקשר עם אגף האכיפה : כאמור לעיל, בבקרת חשבונות התאגידים בלשכות מת"ש עולים לעתים ממצאים שיש בהם כדי לעורר חשש להפרה של חוקי העבודה או נהלים, כגון פיגורים בתשלומי שכר וניכויים שלא כדין.
בנסיבות אלה אף אם הליקויים תוקנו, מן הראוי שלשכות מת"ש יסבו את תשומת לבו של אגף .
54 בעניין זה ראוגם סעיף 6 (א) לחוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 .
האכיפה לממצאיהן (על האגף ראו להלן), ובייחוד אם מדובר בליקויים חוזרים ונשנים אצל תאגידים מסוימים.
ואולם לא נמצא שלשכות מת"ש עשו זאת.
יצוין כי אף שמשנת 2008 מצויים מת"ש ואגף האכיפה באותה היחידה- רשות ההגירה - לא נמצא שהדבר הביא לידי שיפור יחסי הגומלין ביניהם.
בתשובתו מנובמבר 2009 מסרמשרד הפנים , בין היתר, כי "מקרים חריגים ומיוחדים של הפרות לכאורה של החוק והנהלים הועברו על ידי מת"ש לאגף האכיפה".
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרשות ההגירה תקבע כללים לשיתוף פעולה בין מת"ש ובין אגף האכיפה שיבטיחו העברת מידע סדירה ביניהם לשם שיפור הליכי הפיקוח והבקרה.
פעולות אגף האכיפה כלפי התאגידים תפקידו של אגף האכיפה שביחידת הסמך הוא לפקח על אופן העסקתם של העו"ז.
האגף פועל בארבעה מחוזות - חיפה והצפון; תל אביב והמרכז; ירושלים; באר שבע והדרום – ובשנים 2006 -2008 הועסקו בו כ -80 מפקחים.
ה מפקחים מוסמכים לאכוף את חוקי העבודה על מעסיקי העו"ז, ולהטיל קנסות מינהליים על מעסיקים מפירי חוק.
שיטת האכיפה : בשנת 2006 קבע האגף שיטה לאכיפת חוקי העבודה על תאגידים.
הוחלט כי בכל מחוז יוקם לפחות צוות אחד ובו שני מפקחים, והוא יעסוק באכיפת חוקי העבודה על תאגידים המצויים באזורו.
הצוות יידרש לבצע לפחות פעמיים בשנה ביקורת מקיפה בכל תאגיד שתכלול את כל אתרי הבנייה שבהם מו עסקים עובדיו ואת משרדיו, ובסיומה ייכתב דוח מסכם.
זאת נוסף על ביקורות אקראיות באתרי בנייה במהלך השנה.
(א) משרד מבקר המדינה בדק את ביצוען של ביקורות מקיפות בתאגידים בשנים 2006 -2008 .
אשר לשנת 2006 נמצא דוח מסכם של ביקורת מקיפה שעשה מחוז תל אביב והמרכז ב -18 תאגידים ובאתרי הבנייה שבהם היו עובדיהם.
לא נמצאו דוחות המעידים על ביצוע ביקורת דומה בכ-20 התאגידים האחרים שבשאר המחוזות באותה השנה.
אשר לשנים 2007 -2008 לא נמצא שנעשו ביקורות מקיפות, אף שכאמורהן היו אמורות להיעשות בכל התאגידים לפחות פעמיים בשנה.
(ב) אחד המ דדים להיקף פעילות הפיקוח השוטפת באתרי הבנייה שבהם מועסקים העו"ז ובמשרדי התאגידים הוא מספר תיקי החקירה שנפתחו לכל תאגיד.
מנתוני אגף האכיפה עולה כי בשנים 2006 ו- 2007 נפתחו278 ו-269 תיקים, בהתאמה, ואילו ב- 2008 נפתחו31 .
תיקים בלבד בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד הפנים כי "ממצאי הביקורות בשנת 2008 .
"בתאגידי הבניין מעידים על כך, שישנה הפחתה נכבדת במספר העבירות משרד הפנים 1069 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי לפי נוהלי אגף האכיפה יש לפתוח תיק אף אם לא הועלו ליקויים, ועל כן, בהנחה שאכן מקיימים את הנוהל, אף אם פחתו העב ירות, הירידה הניכרת במספר התיקים מעידה על צמצום הפיקוח.
(ג) ניהול המידע : לריכוז המידע על המעסיקים ולתיעודו חשיבות רבה.
מידע זה מאפשר ללמוד את התנהלותו של המעסיק לאורך זמן, ואפשר להיעזר בו לתכנון העבודה, למעקב, לבקרה ולהפקת לקחים.
לפיכך קבע אגף האכיפה כי לכל תאגיד יהיה תיק במחוז האחראי לו, ובו יימצא כל המידע לגביו ובכלל זה רשימת קבלני הבניין שאצלם מועסקים העובדים ורשימת אתרי הבנייה שלהם, רשימת בעלי התפקידים העיקריים בתאגיד וסיכומי הביקורות שנעשו בו.
הבדיקה העלתה כי תיעוד המידע על התאגידים במחוז ות אינו מספק כלל.
כך, למשל, במחוז תל אביב והמרכז, המטפל במרבית התאגידים, לא נמצאו רשימות עדכניות של בעלי התפקידים בתאגידים, הקבלנים ואתרי הבנייה, ולא נמצאו סיכומים של ביקורות שנעשו בתאגידים או באתרי בנייה שבהם מצויים עובדיהם.
במחוז ירושלים ובמחוז חיפה והצפון התבסס עיקר המידע שבתיקי התאגידים על ביקורת שנעשתה בשנת 2009 , ונמצא רק מידע מועט לגבי הפעילות בשנים קודמות.
במחוז באר שבע והדרום לא נמצאו תיקים שיוחדו לתאגידים.
קשרי הגומלין עם הממונה על זכויות העו"ז : אחת מהמלצות ועדת אנדורן הייתה כי לשם הבטחת זכויות העו"ז יפעל ביחידת הסמך ממונה על זכויות העו"ז (להלן - הממונה על הזכויות), ועיקר תפקידיו יהיו לברר תלונות של עו"ז ולוודא שהמעבר של העו"ז ממעסיק למעסיק תקין.
ואכן בשנת 2005 מונתה עורכת דין לתפקיד זה.
יש להעיר כי בהצעת חוק לתיקון חוק עובדים זרים, שעברה בקריאה ראשונה במאי 2009 , הוצע לעגן בחוק את תפקיד הממונה על הזכויות ואת סמכויותיו.
(א) תלונות העובדים משמשות מקור מידע חשוב המאפשר אכיפה ממוקדת יותר, שכן לא אחת עולה מהן חשש שהתאגיד עבר על החוק או פעל שלא לפי הנהלים.
מאחר שהממונה על הזכויות אינה מוסמכת לבצע אכיפה, היא מעבירה למחוז את התלונות ואת הנחיותיה ועוקבת אחר הטיפול בתלונות.
בנוהל העבודה בין המחוזות לממונה על הזכויות נקבע שהטיפול בתלונות הוא בעל עדיפות עליונה.
עוד נקבע בנוהל כי הממונה על הזכויות יקבע את מידת הדחיפות של בירור כל תלונה, ואם הממונה על המחוז הנ וגע בדבר יסבור כי לא יהיה אפשר לעמוד בלוח הזמנים או יחליט שלא לטפל בתלונה מסיבה כלשהי הוא יודיע על כך לממונה על הזכויות וינמק זאת.
ואולם התברר כי על אף הנוהל האמור סדרי הטיפול בתלונות לוקים בחסר: בדוח סיכום פעילות שהגישה הממונה על הזכויות לממונה על יחידת הסמך בדצמבר 2008 נכתב כי הטיפול ב -40 מ-132 תלונות שהועברו למחוזות (כ -30% ) לא הסתיים, אף שחלפו יותר משלושה חודשים ממועד העברתן ויותר משישה חודשים ממועד ההעברה של 22 מהן.
אשר ל -92 תלונות שהטיפול בהן הסתיים באותה השנה ציינה הממונה על הזכויות כי הטיפול ב -39 מהן הסתיים רק לאחר יותר משלושה חודשים, וכי 21 .
מהן טופלו לאחר שישה חודשים 1070 דוח שנתי60ב .
עוד התברר כי בדרך כלל לא מעדכנים המחוזות את הממונה על הזכויות בעניין מצב הטיפול בתלונה על אף תזכורות חוזרות ונשנות שלה.
אשר למחוז הדרום התברר כי עקב מחלוקות נותקו קשרי העבודה בינו ובין הממונה על הזכויות, ולא מועבר ביניהם מידע בעניין התלונות שהיא מעבירה למחוז.
לדעת משרד מבקר המדינה, בשל חשיבות הטיפול בתלונות יש לראות בחומרה את קשרי העבודה המשובשים בין הממונה על הזכויות ובין המחוזות.
אשר על כן יש לבחון מחדש את נוהלי העבודה שלהם ולהסדירם ללא דיחוי כדי ששיתוף הפעולה ביניהם יהיה מיטבי.
בתשובתו מנובמבר 2009 מסרמשרד הפנים כי "לאור הקשיים שהתגלו בתקשורת שבין הממונה על זכויות עובדים זרים לממוני המחוזות, הממונה על [ ]יחידת הסמךנכנס לעובי הקורה והנחה את ממוני המחוזות לשתף פעולה באופן מלא".
(ב) המלצות לביצוע שימועים : חוק עובדים זרים מסמיך את הממונה על יחידת הסמך לבטל היתר העסקה שניתן למעביד או לסרב לתת לו היתר לתקופה של עד שנה אם המעביד הפר את תנאי ההיתר שהיה לו, לא קיים את הוראות חוק עובדים זרים וכו', ובלבד שניתנה למעביד הזדמנות להשמיע את טענותיו לפני הממונה על יחידת הסמך (להלן - שימוע).
בראשית 2008 מונה ממונה על אכיפה מינהלית באגף האכיפה שתפקידו, בין היתר, לרכז את הטיפול בשימועים.
בעת בירור התלונות בידי הממונה על הזכויות עולות מחלקן ראיות להפרה לכאורה של תנאי ההיתר בידי תאגיד, ועל סמך ממצאים א לה היא ממליצה לממונה על האכיפה המינהלית לקיים שימועים לתאגידים.
מנתוני הממונה על הזכויות עולה כי ב - 2008 היא העבירה לממונה על האכיפה המינהלית 24 המלצות לביצוע שימועים לתאגידים בגין הפרות של תנאי ההיתר, כגון אי-מילוי חובות כלפי העובדים ודיווחים לא נכונים למת"ש, ואולם מבדיקת נתוני הממונה על האכיפה המינהלית עולה כי בשנת 2008 נעשו שני שימועים בלבד.
לא נמצאו מסמכים המעידים שיתר ההמלצות נבחנו או נשקלו.
(ג) שירותי תרגום : עוד העלתה הבדיקה כי אף שמרבית התלונות מתקבלות אצל הממונה על הזכויות בשעות קבלת קהל, אין לה שי רותי תרגום בשעות הללו.
מטבע הדברים הדבר פוגע באיכות השירות לעו"ז ובאיכות הטיפול בתלונ ות.
יצוין כי לא אחת הסבה הממונה על הזכויות את תשומת לבו של הממונה על יחידת הסמך לצורך שלה בשירות זה, ואולם עד מועד סיום הביקורת לא נעשה דבר להסדרת העניין.
משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר על חשיבות התרגום ועל הפגיעה בזכויות העו"ז בהיעדרו55, .
וראוי כי רשות ההגירה תסדיר נושא זה ללא דיחוי .
55 מבקר המדינה, דוח שנתי 55ב ( 2005 '), עמ382.
מעבר עובדים בין תאגידים : אחד היתרונות בשיטת התאגידים הוא יכולתו של העובד לעבור בחופשיות מתאגיד לתאגיד, ואכן מנתוני מת"ש עולה כי בשנת 2008 התבצעו כ- 5,000 מעברים של עובדים בין התאגידים.
עם זאת, מעדויות ומתלונות שהתקבלו ביחידת הסמך עולה כי בכמה תאגידים רשומים עו"ז אשר בפועל אינם עוסקים בבנייה כמתחייב מ נוהל התאגידים, אלא משמשים ראשי קבוצות של עובדים ("ראיסים") ומונעים מעובדים לעבור לתאגיד אחר ולחלופין מאלצים אותם לעשות כן.
באוגוסט 2008 הוציא מנהל מת"ש חוזר לתאגידים המדגיש את חובתם לפקח על הנעשה בקרב העובדים ולמנוע פעילות זו, והבהיר שאם לא יעשו זאת יוטלו עליהם סנקציות.
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ש המעבר החופשי של עובדים בין תאגידים הוא מעקרונות היסוד של שיטת ה תאגידים, לא די באזהרת התאגידים, וראוי כי גם גורמי האכיפה יפעלו למיגור התופעה האמורה.
לטענת מפקחי אגף האכיפה שביחידת הסמך, אין להם כלים להתמודד עם התו פעה והגורם המתאים לכך הוא המשטרה, ואולם לא נמצא שיחידת הסמך יזמה עבודת מטה בינה ובין המשטרה למטרה זו.
מחקר, מעקב והפקת לקחים בדוח ועדת אנדורן נכתב כי שיטת התאגידים היא חדשנית, ולכן הומלץ כי "הממשלה תקיים מחקר בתקופה הראשונה בה תפעל השיטה החדשה על מנת להפיק לקחים שיביאו ליישומה באופן הטוב והיעיל ביותר.
מחקר כאמור יבחן הן את השפעת השיטה החדשה על תנאי העסקתם של העובדים הזרים, הן את השפעתה על התנהגות המעסיקים והמעסיקים בפועל, והן את השפעתה על תופעת העובדים הזרים בישראל".
הבדיקה העלתה כי רק בשנת 2008 החל משרד התמ"ת לבצע מחקר בנדון, ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009 , הושלמה רק הכנתם של קובצי הנתונים וטיוטת פרק העוסק בעלות העסקת העובדים.
כלומר, אף שחלפו יותר מארבע שנים מאז שונתה שיטת ההעסקה בענף הבנייה טרם נבחן מכלול השפעותיה של השיטה החדשה, למרות המלצתה של ועדת אנדורן לעשות כן, ולא התקיים תהליך של הפקת לקחים.
על כן ראוי כי הדבר ייעשה בהקדם.
במסגרת המלצתה להעסיק את העו"ז באמצעות תאגידים ציינה ועדת אנדורן כי "אחת ממטרותיה של השיטה המוצעת הינה ייעול הפיקוח והאכיפה על מעסיקיהם של העובדים הזרים".
על חשיבות הפיקו ח והאכיפה עמד גם בית הדין הארצי לעבודה בקבעו כי "'משטר התאגידים' 1072 דוח שנתי60ב .
מושתת על מדיניות אכיפה קפדנית.
תאגיד המעסיק עובדים זרים חייב להקפיד הקפדה יתירה על שמירת זכויותיו של העובד.
בד בבד מחויב התאגיד למלא התחייבויותיו כלפי המדינה.
ובתוך כך לוודא שהעובד יועסק על פי הרשיון וההיתר.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי צמצום מספר המעסיקים והפעלתם כתאגידים הביאו לידי פישוטו של הליך מתן ההיתרים בענף ואפשרו להסדיר את התנהלותם ואת הבקרה עליהם וליצור שקיפות גדולה יותר על סמך חובת הדיווח שלהם.
ואולם נמצא כי הבקרה על פעילות התאגידים לא הייתה מעמיקה, ומת"ש לא השתמש בכל הכלים שעמדו לרשותו למטרה זו ולא יצר חיבור מקוון לתאגידים.
עוד נמצא כי אגף האכיפה לא עמד ביעדים שהציב לעצמו בעניין הביקורות בתאגידים, ושיתוף הפעולה שלו עם מת"ש ועם הממונה על הזכויות לקה בחסר רב.
לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות ההגירה לפעול לתיאום מלא בין יחידותיה וכן לתיאום בינן ובין יחידות משרד התמ"ת הנוגעות בדבר, ולוודא ש הן מ שתמשות בכל הכלים שהועמדו לרשותן כדי להביא לידי הגברת האכיפה על המעסיקים ועמידה ביעדים שנקבעו להן.
גופי האכיפה העיקריים שטיפלו בנושא העו"ז עד הקמתה של רשות ההגירה והשינוי הארגוני של מערך גופי האכיפה (ראו להלן - ריכוז הטיפול בעו"ז ברשות אחת) היו מינהלת ההגירה שבמשטרת ישראל, שעיקר תפקידה היה לאתר את העו"ז חסרי האשרה ולהרחיקם מהמדינה, ויחידת הסמך במשרד התמ "ת, שהופקדה על אכיפת חוקי העבודה על המעסיקים.
מינהלת ההגירה בספטמבר 2002 הוקמה במשטרת ישראל מינהלת ההגירה (להלן- מנה"ג).
היעד העיקרי שהוצב לה עם הקמתה היה לצמצם את מספר העו"ז חסרי האשרה באמצעות הרחקתם מהמדינה.
להלן טבלה ובה נתונים של מנה"ג על היעדים להרחקת עו"ז שנקבעו בתחילת כל שנה בשנים 2003 -2008 ועל מספר העו"ז שהורחקו בפועל בשנים אלו (נתונים אלה אינם כוללים "עוזבים מרצון" 57 ) וכן נתונים ממשרד התמ"ת58 בדבר אומדן מספר העו"ז בישראל שנכנסולמדינה ללא אשרת עבודה.
אומדן מספר שיעור מורחקים יעד הרחקות שנה .
56 עב2/06 מלגם ניהול כוח אדם בע"מ נ' מדינת ישראל, פדע -אור.
57 זרים ששהו בארץ שלא כדין ויצאו ממנה ביזמתם, ולמינהלת ההגירה לא היה מגע עמם.
58 נתוניאגף מינהל, מחקר וכלכלה במשרד התמ"ת, על בסיס אומדני הלמ"ס.
משרד הפנים 1073 העו"ז בישראל שנכנסו למדינה ללא אשרת עבודה העמידה ביעד בפועל 104,000 92% כ- 22,000 24,000 2003 96,500 95% כ- 19,000 20,000 2004 80,000 60% כ- 7,200 12,000 2005 85,000 51% כ- 3,600 7,000 2006 90,000 70% כ- 3,500 5,000 2007 107,000 * 70% כ- 3,500 5,000 2008 * בכלל זה כ- 10,000 .
מבקשי מקלט מדיני ופליטים .
עולה כי משנת 2005 הצטמצמה מאוד כמות המורחקים: בשנים 2003 - 2004 הרחיקה מנה"ג מן המדינה כ- 41,000 עו"ז, וב - 2005 -2008 הורחקו כ - 17,800 עו"ז בלבד.
עוד עולה כי בשנים 2003 -2004 עמדה מנה"ג ביותר מ-90% מן היעד, ואילו בשנים 2005 -2008 היא עמדה ב- 51%-70% מן היעד אף שמשנה לשנה הופחתו היעדים.
משטרת ישראל ציינה לפני צוות הביקורת כי משנת 2004 ואילך גדל הקושי להרחיק עו"ז, בין היתר עקב ריבוי פניות של העובדים המיועדים להרחקה לבתי משפט, שהביאו לידי עיכוב הרחקות ומעורבות רבה יותר של גופי סיוע לעו"ז.
עוד ציינה משטרת ישראל כי עקב מודעות העו"ז לפעילות מנה"ג קשה יותר לאתרם, וכי בסוף 2005 קוצצו תקני השוטרים במנה"ג מכ -480 ל-380 .
בתשובתה מנובמבר 2009 הוסיפה המשטרה כי התגברות תופעות פשיעה הכרוכות בשהייה בארץ שלא כדין הצריכה ארגון מחדש ("רה ארגון") במנה"ג ובכלל זה הסבת כוח אדם מתחום האכיפה לתחום החקירות.
הביקורת העלתה כי הלכה למעשה רבים משוטרי מנה"ג עסקו במשימות אחרות של משטרת ישראל: כך, למשל, בשנים 2007 -2008 הוקצו בקביעות שוטרים של מנה"ג לתגבור יחידות משטרה אחרות.
עקב הקצאות אלה ואחרות כ-270 שוטרים בלבד עסקו בשנים אלו במשימותיה של מנה"ג, אף שלמצבת כוח האדם שלה השתייכו כ -380 .
שוטרים יחידת הסמך כאמור, יחידת הסמך היא הגוף העיקרי שאכף את החוק על מעסיקי העו"ז, והיא עשתה זאת באמצעות אגף האכיפה.
כלי האכיפה המרכזי המצוי בידי המפקחים הוא הטלת קנס מינהלי על מעסיקים שהפרו את החוק.
אחד המדדים לאפקטיביות האכיפה הוא מ ספר הקנסות שהוטלו ושיעור גבייתם מן המעסיקים, הנעשית 1074 דוח שנתי60ב .
באמצעות המרכז לגביית קנסות שבמשרד המשפטים.
להלן נתוני אגף האכיפה לגבי הקנסות שהטיל בשנים 2007- 200459 .
כ-11% כ-13 מיליון כ-119 מיליון כ- 8,000 2004 .
כ-24% כ-32 מיליון כ-132 מיליון כ- 8,300 2005 .
8 מיליון כ-169 מיליון כ- 8,100 2006 .
5 מיליון כ-64 מיליון כ- 3,500 2007 עולה כי בשנים 2004 -2007 חלה עלייה בשיעור הגבייה של הקנסות, אך עדיין נגבו פחות ממחציתם.
שיעור גבייה נמוך פוגע בכושר ההרתעה של גורמי האכיפה ובאפקטיביות של פעולותיהם.
יצוין כי אמנם בשנת 2007 עלה שיעור הגבייה במידה ניכרת, אך חלה ירידה ניכרת במספר הקנסות שהוטלו.
נתוני מערכות המידע וממשק בין המערכות הממוחשבות .
נתונים בדבר מספר העו"ז הלמ"ס היא הג וף העיקרי האחראי לפרסום מידע סטטיסטי לשירותם של קובעי המדיניות.
מדי שנה בשנה היא מפרסמת נתונים על אודות העו"ז בארץ, כגון מספר העו"ז שנכנסו לארץ באשרת עבודה, אוכלוסיית העו"ז שיש ברשותם אשרת עבודה ואוכלוסיית העו"ז שנכנסו לישראל באשרת תייר.
הלמ"ס מקבלת נתונים אלה ממשרד הפנים.
משרד מבקר המדינה השווה נתונים שפרסמה הלמ"ס לנתוני מערכת "אביב", שהיא כאמור מערכת מרשם האוכלוסין המרכזית של משרד הפנים, והעלה כי יש הבדל ניכר ביניהם.
כך, למשל, על פי נתוני הלמ"ס, בשנת 2008 נכנסו לישראל 30,000 עו"ז באשרת עבודה, לעומת כ- 15,000 לפי נתוני מערכת "אביב", כלומר הנתון שמציגה הלמ"ס גדול פי שניים מן הנתון שמציגה מערכת "אביב".
נוסף על כך, על פי נתוני הלמ"ס, בסוף 2008 היו בישראל כ- 115,000 עו"ז שנכנסו לארץ באשרת עבודה, ואילו על פי נתוני מערכת "אביב", במועד זה היו בישראל כ - 93,000 עו"ז שנ כנסו לארץ באשרת עבודה, כלומר יש פער של כ-24% בין הנתונים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לפעול לבחינת אמינות הנתונים ולתאם בין רשות ההגירה והלמ"ס כדי שנתוניה ן יתבססו על .
59 יצוין כי לא נמצא שנעשה סיכום של שנת 2008.
מכנה משותף והגדרות אחידות של אוכלוסיית העו"זבעלי האשרה וחסרי האשרה (לפי סוג אשרת הכניסה, מדינות המוצא, ענף ההעסקה וכיו"ב).
ממשק בין המערכות הממוחשבות ואמינות הנתונים 1.
הקמת רשות ההגירה, המרכזת את האחריות והסמכויות של משרדי הממשלה בכל הנוגע להגירה, הייתה אמורה להביא לידי אחידות הנתונים של הגופים שרוכזו בה.
הבדיקה העלתה כי המערכת הממוחשבת למתן היתרים שביחידת הסמך אינה מסונכרנת עם מערכת "אביב" של רשות ההגירה.
ביחידת הסמך רשומים ההיתרים שניתנו במסגרת המכסות לענפים, אולם אין בידיה נתונים על ההיתרים שמומשו בפועל, ואלו נמצאים במערכת "אביב" בלבד.
בפברואר 2009 התקיים דיון בנושא שדרוג מערכת "אביב" בהשתתפות נציגים ממשרד האוצר, ממשרד הפנים וממשרד הבריאות.
בדיון הועלה כי התשתית הטכנולוגית של המערכת היא ייחודית ומיושנת, ולכן הומלץ לרשות ההגירה לבחון את האפשרות לערוך מכרז כולל להקמה ולפיתוח של מערכת חדשה שתחליף את מערכת "אביב".
כדי להבטיח אחידות נתונים ומידע עדכני ומקוון בכל יחידותיה של רשות ההגירה שומה על רשות ההגירה להפעיל מערכת מרכזית אחת לשימושן של כל יחידותיה, ואם יוחלט להקים מערכת חדשה ראוי כי עד הקמתה יהיה חיבור מקוון בין המערכות הקיימות.
בתשובתו מנובמבר 2009 אישר משרד הפנים כי צריכה להיות מערכת ממוחשבת אחת לעניין הזרים ברשות האוכלוסין.
סדרי ריכוז הטיפול בעו"ז ברשות אחת .
כאמור, בעקבות המלצות ועדת רכלבסקי החליטה הממשלה בשנת 200260 להקים רשות הגירה ממשלתית בפיקוחו של שר הפנים, שתרכז את הסמכויות והאחריות של המשרדים בכל הנוגע לעו"ז.
נקבע שרשות ההגירה תתחיל לפעול לא יאוחר מינואר 2004 .
בפועל רק ביולי 2008 הוקמה הרשות.
בספטמבר 2008- ינואר 2009 הועברו אליה מיחידת הסמך מת"ש וכ-50% מאגף האכיפה (על העברה זו ראו להלן).
בפברואר 2009 החליט ראש הממשלה דאז, אהוד אולמרט, להקים ברשות ההגירה יחידת פקחים (להלן - יחידת עוז), שתהיה אחראית להרחקת העו"ז חסרי האשרה מן המדינה במקום מינהלת ההגירה.
היחידה החלה לפעול ביולי 2009 (על הקמתה .
ראו להלן), והיא מעסיקה כ -200 עובדים.
עד מועד סיום הביקורת לא נקבעו מועדים להעברת עובדים נוספים מיחידת הסמך לרשות ההגירה.
העברת אנשי אגף האכיפה מיחידת הסמך לרשות ההגירה 1.
בהחלטות הממשלה מיוני61 ומאוגוסט 200862 נקבעו קווים מנחים להעברת עובדים וסמכויות מיחידת הסמך לרשות ההגירה.
בהחלטה מאוגוסט 2008 הטילה הממשלה על שר התמ"ת ועל שר הפנים לקבוע את מספר המפקחים והתובעים שיועברו מיחידת הסמך לרשות ההגירה שבמשרד הפנים לשם חיזוקה בתחום האכיפה הפלילית, ובייחוד אכיפה של איס ור העסקה שלא כדין, ואלה קבעו כי יועברו 50% מהתקנים.
בה בעת סברה רשות ההגירה שיש צורך בתיקון חוק עובדים זרים לשם הקניית סמכויות הפיקוח והאכיפה הפלילית, ובכלל זה אלה שעניינן העסקת עו "ז שלא כדין, גם לעובדי משרד הפנים, שכן לפי חוק זה הן נתונות לעובדי משרד התמ"ת בלבד.
בפועל עד ינואר 2009 הועברו מיחידת הסמך לרשות ההגירה כ -40 מפקחים ובהם רכזים, שהם כ -50% ממפקחי יחידת הסמך, ואולם עד מועד סיום הביקורת לא הוקנו הסמכויות האמורות למפקחים אלו: רק במאי 2009 הניחה הממשלה על שולחן הכנסת הצעה לתיקון חוק עובדים זרים, שלפיה, בין היתר, יוקנו סמכויות הפיקוח והאכיפה הפלילית לעובדי משרד הפנים 63, והיא עברה בקריאה ראשונה.
אשר על כן מאז ינואר 2009 לא עסקו המפקחים שעברו למשרד הפנים באכיפה פלילית של הוראות חוק עובדים זרים, ולמעשה צומצם כוח האכיפה הפלילית כנגד מעסיקים שלא כחוק.
בנסיבות שנוצרו הנחה הממונה על יחידת הסמך את המחוזות כי בינתיים יעסקו המפקחים בעיקר בביקורת מינהלית על המעסיקים, שמטרתה לבדוק אם הם עומדים בתנאי ההיתרים שניתנו להם להעסקת עו"ז ולהמליץ לזמן לשימועים את המעסיקים שלא עמדו בתנאים שנקבעו.
ואולם נוכח סוגיית הסמכויות האמורה פעילות זו אינה יעילה די הצורך : כך, למשל, במאי 2009 ביקרו שני מפקחים ממחוז ירושלים באתרי מגורים של עו"ז המועסקים בידי אחד התאגידים, ומצאו, בין היתר, ליקויים חמורים שחייבו הפעלת סמכויות פיקוח ואכיפה פלילית, אך הדבר לא היה בסמכותם.
רק באמצע יוני הורה הממונה על המחוז כי למקום יישלחו מפקחים השייכים למשרד התמ"ת.
מכאן שהטיפול בתיק התעכב והדבר עלול היה לפגוע ביכולת למצות את הדין עם המעסיק.
עוד התברר כי מאחר שחלק מעובדי אגף האכיפה שביחידת הסמך עברו למשרד הפנים וחלקם נשארו במשרד התמ"ת, הוחלט כי הממונה על יחידת הסמך יועסק בשני המשרדים, דהיינו ימלא משרה חלקית במשרד הפנים ומשרה חלקית במשרד התמ"ת.
מצב זה אינו רצוי מן הבחינה המינהלית.
63 הצעת חוק עובדים זרים (תיקון מס' 13 ) (העברת סמכויות וממונה על זכויות עובדים זרים), התשס"ט- 2009.
מן האמור לעיל עולה כי אף שהחלטת הממשלה נועדה לחיזוק האכיפה הפלילית בגין העסקת עו"ז שלא כדין באמצעות רשות ההגירה, הלכה למעשה ב שנת 2009 הצטמצם כוח האכיפה וטרם הושלם תהליך הסמכתם על פי דין של המפקחים שהועברו לרשות ההגירה.
על משרד הפנים לפעול בדחיפות להסדרת עניין זה.
ההחלטה להקים את יחידת עוז התקבלה בפברואר 2009 בדיון בנושא מסתננים בגבול מצרים שקיים ראש הממשלה דאז, מר אולמרט , בהשתתפות שר הפנים, השר לביטחון פנים, שר הבריאות ונציגי גופים ממשלתיים.
בסיכום הדיון ציין ראש הממשלה דאז כי האחריות הכוללת להרחקת שוהים לא חוקיים מוטלת על הרשות, והנחה "להוסיף באופן מיידי לרשות.
200 תקנים לטובת הקמת יחידת פקחים בעלי סמכויות שוטר אשר תבצע את כלל פעולות הפיקוח, האכיפה וההרחקה של שוהים בלתי חוקיים ממדינת ישראל.
200 התקנים ייגרעו מסד'כ משטרת ההגירה במשטרת ישראל".
בעקבות ההחלטה החלה רשות ההגירה לפעול להקמת היחידה וגייסה כוח אדם.
ביוני 2009 נכתב מסמך הבנות בין משטרת ישראל לרשות ההג ירה, ובו נקבעו ההסדרים למימוש ההחלטה ולהיערכותם המחודשת של גופים אלה.
בין היתר, נקבע כי מיולי 2009 יחידת עוז היא שתעסוק באיתור, במעצר ובהרחקה של עו"ז חסרי אשרה.
יעדים להוצאתם של עו"ז חסרי אשרה מן הארץ: בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2008 נקבעו, בין היתר, יעדים להוצאתם של עו"ז חסרי אשרה מן הארץ לשנים 2008 -2013 .
אשר לשנים 2009 ו- 2010 קבעה הממשלה כי על גופי האכיפה לפעול להוצאתם של לפחות 20,000 ו- 22,000 עו"ז, בהתאמה.
בדברי ההסבר להחלטה לא הובהר בסיס הנתונים שעל פיו קבעה הממשלה את היעדים האמורים.
יצוין כי ב- 2008 יצאו מן הארץ כ- 6,400 עו"ז חסרי אשרה בלבד, בהם יוצאים מרצון.
הבדיקה העלתה כי היעד שקבעה לעצמה יחידת עוז לשנת עבודתה הראשונה, דהיינו יולי 2009- יולי 2010 , הוא יציאה של 15,500 עו"ז חסרי אשרה מן הארץ, מהם 5,500 מורחקים ו- 10,000 יוצאים מרצון.
יעד זה אינו עולה בקנה אחד עם היעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה .
בתשובתו מנובמבר 2009 מסר משרד הפנים כי "החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 אינה ברת ביצוע בשל חסמים והחלטות ממשלה כגון בנושא ילדי עובדים זרים".
משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שיעדי היחידה ייקבעו על פי החלטת הממשלה .
משהוחלט על יעדים אחרים היה על רשות ההגירה להעלות זאת לפני הממשלה, ואולם לא נמצא שהדבר נעשה.
שיתוף הפעולה עם אגף האכיפה שביחידת הסמך: כדי לייעל את אכיפת החוק על המעסיק ועל העו"ז פעלו מינהלת ההגירה ומפקחי אגף האכיפה גם בצוותים 1078 דוח שנתי60ב .
משותפים, על פי נהלים שקבעו יחד.
בביקורת נמצא כי אף שכבר החלה פעילות משותפת של יחידת עוז, שהחליפה את מינהלת ההגירה, ושל מפקחי אגף האכיפה, טרם נקבע נוהל להסדרת שיתוף הפעולה ביניהם.
משרד מבקר המדינה מעיר כי שומה על רשות ההגירה להסדיר שיתוף פעולה זה, שכן אף ששני הגופים פועלים באותה הרשות יעדיהם שונים.
נוסף על כך, ייתכן שיש מקום לשקול להפעיל בעתיד יחידת אכיפה אחת, שתהיה מוסמכת הן להרחיק עו"ז מן המדינה והן לאכוף את החוק על המעסיקים.