HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אם יש כלי כזה בידי אחד המשרדים, הרי שהוא אינו מועבר ומונחל.
זהו פגם יסודי המחייב אסדרה מצד הממשלה.
בהיעדר תורה כתובה, מועברת "תורה שבעל פה" להפעלת תכניות רב -שנתיות.
תורה שבעל פה זו, שהוצגה לביקורת על ידי נציגי משרד ראש הממשלה, משקפת עקרונות משותפים לתפעול תכניות רב -שנתיות ובין -משרדיות ובהם: הצורך בשיתוף פעולה בין -משרדי ותיאום הפעילות הבין -משרדית באמצעות ועדת היגוי עליונה; ועדות משנה המתמקדות בנושא מסוים; שיתוף המגזר השלישי ושותפים אחרים בוועדות אלה כדי להבטיח שהתכנית הרב -שנתית תשמש מנוף לתיאום ולמיצוי כל התקציבים המושקעים; אחריות הגורם המתכלל להבניית שיטות עבודה המבטיחות ניהול בין-משרדי ובין -מגזרי; ומינוי פרויקטור המשמש זרוע בי צוע של ועדת ההיגוי.
גם אם הייתה תורה סדורה, וקל וחומר בהיעדרה, נדרש מעקב - ולו עקיף - של משרד מטה מרכזי כגון משרד רה"ם על פרויקט לאומי מעין זה, ובכלל זאת על דרכי ניהולו.
הביקורת העלתה כי בכל הנוגע לתכנית החומש, משרד רה"ם לא עשה זאת באופן שוטף.
הפעלת תכנית החומש על ידי משרד הקליטה: המשימה הוטלה על משרד הקליטה, שהחל לפעול על בסיס מיטב ניסיונ ו, וכאמור לא על בסיס ניסיון רבגוני בין -משרדי.
משרד הקליטה מינה פרויקטורית לתכנית, אשר עסקה בשני נושאים מרכזיים: ניהול תקציב החומש של משרד הקליטה ותכלול בין- משרדי של תכניו ת ספציפיות.
בכל הנוגע לטיפול הממוקד בשכונות משרד השיכון38 , הקים משרד הקליטה, בשיתוף המשרדים השותפים לתכנית, ועדת היגוי עליונה, וכן ועדת היגוי עירונית-שכונתית בראשות ראש הרשות המקומית או נציגו .
37 החלטה 3116 והחלטה 1979 .
באחריות אגף שיקום שכונות חברתי שבמשרד השיכון 36 דוח שנתי63ג .
ובהשתתפות נציגי התושבים, נציגי הגופים המקצועיים ונציגי המגזר השלי שי.
ועדה זו אמורה הייתה להקים ועדות משנה לפי תחום טיפול.
עם זאת, נדבכים חשובים בניהול תכנית החומש, בייחוד בנושא טיפול הרוחב, לא הוקמו כלל או שלא הופעלו כנדרש.
משרד הקליטה לא מילא אפוא את תפקידו כמנחה-על וכמנווט, כמפורט להלן: היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 37 .
החלטה 3116 קבעה כי המשרדים השותפים לתכנית החומש ידווחו לגורם האחראי במשרד הקליטה פעם בארבעה חודשים על ההתקדמות בביצוע התכניות השונות ועל מימוש התקציב.
לצורך כך הקים האחראי מטעם משרד הקליטה למימוש תכנית החומש המשנה למנכ"ל, מר חנוך צמיר (להלן - המשנה למנכ"ל), ועדה בדרג של סמנכ"לי המשרדים, שתפקידה היה לתאם ולהתוות מדיניות (להלן - ועדת קודקודים).
בבדיקת מבקר המדינה נמצא תיעוד רק ל -12 פרוטוקולים של ועדת הקודקודים משנת 2008 ועד סיום הביקורת.
לשכת המשנה למנכ"ל משרד הקליטה הסבירה לצוות הביקורת39 כי "מדי מספר חודשים מתקיימות ישיבות קודקודים של תכנית החומש, אך פרוטוקולים מופצים כאשר מתקבלות החלטות מהותיות בלבד".
משרד מבקר המדינה מדגיש כי חלק מהפרוטוקולים הכתובים, אשר לדברי המשנה למנכ"ל הם אלה שבהם הובאו החלטות מהותיות, עסקו בדיווח של משרדי הממשלה המשתתפים בתכנית ולא הציגו סיכומים ופעולות של תכלול והסקת מסקנות.
התכנית היא רחבת היקף ומחייבת התמחויות וחלוקות משנה.
ואולם, בכל הנוגע לתכנית החומש לא נמצא כי משרד הקליטה הקים ועדות משנה נושאיות, דוגמת ועדות היגוי לתחום החינוך, השירות הצבאי או ההשכלה הגבוהה.
ועדות היגוי מעין אלה יכלו לקדם נושאים ייחודיים, ובד בבד לשתף ולתכלל את פעילותם של גורמים מהמגזר השלישי או אף של תכניות ממשלתיות אחרות, שיועדו בחלקן ליוצאי אתיופיה.
בה בעת, נמצא כי תפיסתו של משרד הקליטה הייתה כי כל משרד מתכלל את פעילותו בתחום תכנית החומש, ובהתאם שולח את נציגו הרלוונטי לוועדת הקודקודים.
לא נמצא כי משרד הקליטה פעל להבטיח שכל אחד מהמשרדים יבצע את הנדרש ממנו, כלומר יקים מסגרת שבה כל הגורמים המתקצבים נושא מסוים יתאמו את פעילותם, בין שהם פועלים כחלק מתכנית החומש בין שלאו, בין שהם חלק ממשרדי הממשלה ובין שהם חלק מהמגזר השלישי.
לא זו אף זו , משרד הקליטה לא הקפיד שאגפיו שלו יפעלו בתיאום עם המשרדים השותפים בתכנית החומש (ראו להלן בפרק על ניהול תכניות תגבור לבגרות).
היעדר ראייה תקציבית ורעיונית אחודה 1.
מלבד תקציב תכנית החומש, זכאים יוצאי אתיופיה לתקציבים נוספים, שאינם מיועדים רק להם, כך, למשל, תכניות או תקציבים המיועדים לנוער בסיכון, אשר רק חלקו נמנה עם יוצאי אתיופיה (להלן - תקציבים שאינם ייעודיי ם).
אפשר היה לצפות כי משרד הקליטה או גורמי האוצר ימפו את כלל התקציבים הממשלתיים כדי להבטיח ראייה ממשלתית כוללת.
נמצא כי רק בפברואר 2012 , ארבע שנים לאחר החלטת הממשלה 3116 , פנה סגן החשב הכללי לחשבי משרדי הממשלה והודיעם כי החשב הכללי, בתיאום עם משרד הקליטה, מבקש למפות את כלל ההוצאות של משרדי הממשלה במגוון התכניות המסייעות ליוצאי אתיופיה.
ואולם, ניסיון המיפוי לא צלח כיוון שהחשב הכללי בסיוע המשרדים לא הצלי חו לאתר מתוך התקציבים שאינם ייעודיי ם את התקציבים שיועדו לבני הקהילה.
בתשובתו מנובמבר 2012 מסר אגף החשב הכללי כי לדעתו פיתרון ראוי הוא הקמת ועדה בין -משרדית בראשות מנכ"ל משרד הקליטה בהשתתפות נציגים ממשרדי האוצר, החינוך, התמ"ת היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 39 .
על הוועדה יהיה להמלי ץ בפני הממשלה על היערכות לחידוש תכנית החומש ועל גיבוש ראייה כוללת שתספק תמונה תקציבית מלאה וסדרי עדיפויות ברורים.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש לבצע מיפוי זה ללא דיחוי, שכן זהו תנאי יסוד להפעלה יעילה של תקציבי הממשלה המיועדים ליוצאי אתיופיה.
משרד מבקר המדינה מ עיר כי מיפוי תקציבי הוא פרי של תכנון וקידוד בסיסי, והדבר נכון לא רק לעניין קליטת יוצאי אתיופיה אלא גם למגוון פרויקטים ותכניות.
לשון אחר, זהו כלי הכרחי לתכנון, לחיסכון, לייעו ל ולשקיפות תקציבית.
היעדרו הוא פגם מהותי.
אי-מיפוי פעילות המגזר השלישי: עוד ממבצע משה השתתפו יהדות התפוצות וגופים שונים מהמגזר השלישי במימון פעולות ובהפעלת תכניות שמטרתן לקדם את יוצאי אתיופיה.
תקציבים אלה, חלקם בסכומים ניכרים, שימשו "מכפיל כוח" לפעולות שיזמה הממשלה.
בהתאם להחלטה 3116 נדרש משרד הקליטה, מתוקף היותו הגוף המתכלל, למפות ע ד סוף שנת 2008 את כלל התקציבים המושקעים באמצעות המגזר השלישי, ובמידת הצורך לבצע התאמות בתכנית החומש.
כך יכול היה משרד הקליטה לתאם טוב יותר את הפעילות בין כלל הגורמים העוסקים בסיוע ליוצאי אתיופיה ולזהות עשיית יתר או תת -עשייה בתחומים שונים.
נמצא כי ב - 2008 הזמין משרד הקליטה, מחברה פרטית, מיפוי של התקציבים והפעילויות של גופי המגזר השלישי לקידום יוצאי אתיופיה.
ואולם, הדוח נגנז כיוון שנמצאו בו שגיאות וכיוון שלא עסק בכלל הגופים המטפלים ביוצאי אתיופיה.
למרות האמור, לא נמצא כי משרד הקליטה תיקן את הדוח ועדכן את בסיס הנתונים לשנת 2012 .
, כך שיכלול את כל הגופים המטפלים בנושא יוצא אפוא כי בידי משרד הקליטה היה בסיס נתונים חלקי, ולפיכך יכולתו למנוע כפילויות ולאתר חסרים הייתה מוגבלת.
פגם זה נכון גם באשר להיעדר מידע בידי גורמי הניהול והבקרה שבמשרד האוצר.
לסיכומו של דבר, לממשל ת ישראל לא הייתה תמונה כוללת בדבר התכניות המוקדשות ליוצאי אתיופיה.
אי-קביעת מדדים כמותיים לבדיקת הצלחת התכנית כל תכנית, ובוודאי תכנית חומש, צריכה לקבוע יעדים בני השגה ויעדים מדידים, ככל שניתן, לבחינת השגת המטרות.
הממשלה עוד בהחלטה 3116 הנחתה את משרד הקליטה לקבוע, בשיתוף המשרדים השותפים בתכנית החומש, מערכת של מדדי תוצאה.
נוסף על כך, המשרד אמור היה להפעיל תכנית מעקב ובקרה.
ממסמכים של משרד הקליטה ומשרד ראש הממשלה מפברואר 2008 ומינואר 2011 :, שבהם הוצגו המדדים לבחינת התכנית עולה, כי המדדים נחלקים לשלושה 1.
מדדי תשומות - מדדים הכוללים את המשאבים המושקעים בתכנית החומש.
מדדי תפוקות- מדדים המודדים את היקף הפעילות.
מדדי תוצאות - מדדים המודדים את הצלחת התכנית בהשוואה ליעדים כמותיים שנקבעו מראש.
למשל, שיעור יוצאי אתיופיה שמצבם השתפר בהשוואה למצבם ההתחלתי בטרם הפעלת תכנית החומש.
היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 41 .
בדיקת משרד מבקר המדינה מעלה כי אמנם משרד הקליטה מפעיל מדדי תשומות ותפוקות לבחינת תכנית החומש, אולם ארבע שנים לאחר החלטת הממשלה 3116 , טרם נבדקו ביצועי התכנית באמצעות מדדי תוצאות.
דהיינו, אין בידיו של משרד הקליטה מידע בדבר הצלחת תכנית החומש.
זאת ועוד, בהחלטה 3116 נקבע כי במהלך שנת 2011 יגיש משרד הקליטה לוועדת השרים לענייני עלייה, קליטה ותפוצות תוצאות בחינה מפורטת של התכנית, ובכלל זאת בדיקה באיזו מידה עמדה התכנית ביעדיה וכיצד משפיע הדבר על ההמשך.
נמצא כי בהיעדר מדדי תוצאות, גם הדיווח הנדרש לא הוגש.
ועדת השרים לא יכלה אפוא לבחון אם תכנית החומש משיגה את יעדיה, ואם לא - אילו שינויים יש לעשות.
בתשובתו מדצמבר 2012 ציין משרד הקליטה כי תכנית החומש, מתוקף היותה תכנית רב -שנתית, כוללת תכניות רבות אשר מקדמות תהליכים המתפרשים על פני שנים, לכן בחלק מהמקר ים טרם ניתן לבדוק את השפעתן של התכניות.
במקרים שבהם ניתן לבחון תכניות בהתאם למדדי התוצאה, הנושא נבדק בימים אלו, ותוצאות המדידה יפורסמו בנפרד.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אין זה סביר שבתכנית לאומית חמש שנתית כה חשובה, בהיקף משאבים ניכר, ולאחר ארבע שנים של הפעלתה טרם נבחנו לפחות חלק מהתכניות הכלולות בתכנית החומש, בהתאם למדדי תוצאה כנדרש בהחלטת הממשלה.
 מכלל האמור יוצא שמשרד הקליטה לא מילא כיאות את תפקידו כמתכלל תכנית החומש, ובמקום שהתכנית תשמש מנוף לתכלל את התקציבים הממשלתיים ואת תקציבי המגזר השלישי, כך שיוקצו ביעילות, היא הפכה הלכה למעשה למקבץ תכניות נוסף.
בתשובתו מדצמבר 2012 מסר משרד הקליטה כי בהחלטת הממשלה 3116 , המקום היחיד שבו ניתנה למשרד הקליטה יכולת פיקוח היה בנושא ריכוז וביצוע של התקציבים התוספתיים בתכנית החומש, שאמורים היו לעבור דרכו.
אף שבהחלטה 1979 נקבע כי התקציבים התוספתיים יועברו למשרדים המשתתפים בתכנית באמצעות משרד הקליטה, העביר משרד האוצר תקציבים אלה ישירות לכל משרד, ללא יכולת השפעה משמעותית של משרד הקליטה על מימוש התקציבים.
עוד הוסיף משרד הקליטה כי התפיסה הניהולית שלו היית ה שהמשרדים המשתתפים בת כנית החומש הם האחראיים למתרחש וכי הידע המקצועי, הניסיון ולקחי העבר נמצאים ביחידות השונות בכל משרד ומשרד.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אם לדעת משרד הקליטה לא הייתה בידיו יכולת השפעה של ממש על דרך ניהול תכנית החומש, ראוי היה כי יפעל לשנות את החלטת הממשלה או לכל הפחות להסב את תשומת לבה של הממשלה לכך - דבר שלא עשה.
זאת עוד, גם לפי תפיסתו הניהולית ובהתאם לאחריותו כמתכלל התכנית החומש, נדרש היה ממנו לכל הפחות כי יפעל לוודא ולפקח שמנגנוני 42 דוח שנתי63ג .
התכלול בכל אחד מהמשרדים אכן יוקמו ושהפעולות הנדרשות אכן יבוצעו; בראש ובראשונה מדו בר בפעולות למיפוי תקציבי הממשלה ולמיפוי פעילות המגזר השלישי - פעולות, שכאמור, המשרד לא עשה.
בתשובתו מינואר 2013 מסר אגף התקציבים במשרד האוצר כי בהתאם להחלטת הממשלה נפתחו תקנות תקציביות ייעודיות לתכנית בכל משרד רלוונטי.
עוד ציין אגף התקציבים כי תקציב תכנית היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 43 .
החומש והעברת התקציבים בין המשרדים נעשו לאורך השנים בתיאום עם משרד הקליטה ולבקשתו.
בתשובתו מדצמבר 2012 מסר משרד רה "ם כי גם לדעתו חסרה "ראיית -על" בתכנית החומש.
ריבוי התכניות, שלא במסגרת מתכללת אחת, נוצר עקב המצב הרגיש והעדין שבהם נמצאים משרדי ממשלה וגופים שונים, הנותנים שירותים ליוצאי אתיופיה.
עוד מסר משרד רה "ם בתשובתו כי לקחיו בכל הנוגע לתכנית החומש הם: התכנית יצאה לדרך ללא תקציב מוגדר, והדבר פגע בהפעלתה; התכנית הייתה מורכבת מדי וכללה שני גורמים מתכללים - שיקום שכונות ומשרד הקליטה; הן בשלב הכנת התכניות והן בשלבים מאוחרים יותר נפגמה התכנית בגלל היעדר גיבוש של הצוות המוביל.
משרד רה"ם הדגיש כמה לקחים שהופקו ונלמדו: תכנית חומש חייבת להיות מלווה בתקציב רב - שנתי; יש צורך במנגנון מושכל להעברה יעילה של תקציב מהמשרד המתכלל למשרדי הביצוע; נדרשת רמת גמישות גבוהה לגורם המתכלל; דרושים גיבוש והסכמות בין המשרדים, טרם הפעלת תכנית חומש.
עוד הוסיף משרד רה"ם כי בתום תכנית החומש יהיה זה נכון להטמיע את הנושא של תכלול בין תכניות ויצירת מנגנון מתאים, בהתבסס, בין השאר, על דוח זה של מבקר המדינה.
לדעת משרד מבקר המדינה לקחים אלה של מש רד רה "ם ראוי כי יהיו חלק מתורה כתובה לניהול תכניות רב-שנתיות.
ניהול תכניות תגבור לבגרות .
החינוךהוא גורם חיוני בקידום כלל האזרחים במדינה וגורם מרכזי לניעות (מוביליות) חברתית במדינה מודרנית, שכן באמצעותו ניתן לסייע בבניית אישיות וביטחון עצמי ולפתח כישורים ומיומנויות.
השקעה בחינוך בכלל, ובאוכלוסיית יוצאי אתיופיה בפרט, היא אחד האמצעים העיקריים לשילובם באוכלוסייה הכללית.
בחינוך היסודי והעל-יסודי למדו בשנת הלימודים התש"ע ( 2009 -2010 ) 35,344 ( תלמידים אשר נולדו באתיופיה 41% ( ) או שאביהם נולד באתיופיה 59% ;) תלמידים אלה הם 2.
מכלל התלמידים בישראל אף שהמחקר הקיים הנוגע להשפעתו הישירה של העוני על החינוך מועט, ניתן ללמוד ממנו כי לגורמים, כמו ההתנהלות היומיומית בבתי משפחות מהשכבות החלשות, יש השפעה ניכרת על ההישגים הלימודיים של ילדים.
זאת ועוד, למאפייני הסביבה הבית ית יש חלק חשוב בשעתוק הפערים בחינוך ובהיעדר היכולת לחלץ את ילדי משפחות המצוקה מנחיתות בהישגיהם הלימודיים.
נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - למ"ס)40 מלמדים, למשל, על פער ניכר בשיעור השימוש בשירותי חינוך פרטיים (שיעורים פרטיים, קורסי הכנה למבחני בגרות וכדומה) בין הורים בעלי רמות שונות של הכנסה לנפש 41.
40 ,למ"ספני החברה בישראל - דוח מס' 2 , אוקטובר 2009.
41 כך, למשל, שיעור ההורים לילדים בבתי ספר על-יסודיים בעלי הכנסה לנפש של יותר מ- 4,000 ש"ח לחודש, שהשתמשו בשירותי חינוך פרטיים, היה גבוה פי2.
5 משיעור ההורים בעלי הכנסה לנפש של עד 2,000 .
ש"ח שהשתמשו בשירותים הללו 44 דוח שנתי63ג .
שיעור העניים בקרב יוצאי אתיופיה גבוה הרבה יותר משיעורם בקרב כלל האוכלוסייה - %51.
7 מהמשפחות הן עניות 42 ו-%65 מהילדים הם עניים 43 .
הישגיהםהלימודיים של תלמידים משכבות חלשות נמוכים הרבה יותר מאלה של תלמידים משכבו ת מבוססות יותר .
הדבר מתבטא בהישגים במבחני המיצ"ב 44 , בשיעורי הזכאות לתעודת בגרות ובשיעורי הזכאות לתעודת בגרות העומדת בדרישות הסף של האוניברסיטאות 45 (להלן- תעודת בגרות איכותית).
בדיקה רב- שנתית46 של משרד החינוך העלתה כי הפער בהישגים במבחני המיצ"ב בין תלמידים יוצאי אתיופיה לבין כלל התלמידים בבתי ספר דוברי עברית גדול.
ואולם, פער זה אינו מוסבר במלואו על ידי השונּות ברקע החברתי -כלכלי של יוצאי אתיופיה; הפער בהישגים במבחני המיצ"ב בין תלמידים יוצאי אתיופיה לבין תלמידים הלומדים בבתי ספר דוברי עברית בעלי רקע חברתי כלכלי נמוך היה קטן יותר, אך בכל זאת משמעותי .
מאפיינים נוספים התורמים לפער, לפי משרד החינוך, הם: השכלת הורי התלמידים - רכיב חשוב המנבא הצלחה בלימודים של תלמידים; וידע אורייני בשפת האם47 המשמשת בסיס בתהליך הרכישה של שפה שנייה - לתלמידים רבים יוצאי אתיופיה הנדרשים ל למוד קרוא וכתוב בעברית, שהיא עבורם שפה שנייה, אין ידע אורייני בשפת אמם, כך שתהליך למידת העברית קשה להם יותר.
הפערים בשיעורי הזכאות לתעודת בגרות ובשיעורי הזכאות לתעודת בגרות איכותית בין תלמידים יוצאי אתיופיה לכלל התלמידים דוברי העברית הצטמצמו בשנים האחרונות48 .
שיעור יוצאי אתיופיה בני17 הזכאים לתעודת בגרות איכותית כמעט הוכפל בעשור האחרון מ- 12.
7% בשנת הלימודים התש"ע, אולם שיעור זה הוא כמחצית משיעורו בקרב כלל התלמידים דוברי העברית בגיל זה (%47.
על פי משרד החינוך, הסיבה העיקרית לפער בשיעור הזכאות לתע ודת בגרות איכותית היא הקושי בלימוד השפה האנגלית .
9% בקרב עולי ברית המועצות לשעבר ו- 14.
בקרב ישראלים ותיקים נתוני בנק ישראל לשנת 2005 ,מתוך ג'ק חביב ואחרים מעקב אחרי אינדיקטורים מרכזיים למצבה של האוכלוסייה האתיופית ברמה הארצית , ירושלים: מאיירס- ג'וינט-מכון ברוקדייל והמשרד לקליטת העלייה, 2010 (להלן- ג'ק חביב ואחרים).
2% בקרבעולי ברית המועצות לשעבר ו - 23.
בקרב ישראלים ותיקים נתוני בנק ישראל לשנת 2005 .
מתוך ג'ק חביב ואחרים 44 מיצ"ב- מדדי יעילות וצמיחה בית ספריים.
שאלונים ומבחנים שמשרד החינוך עורך מדי שנה לתלמידי כיתות ה ו-ח בארבעה מקצועות ליבה - מתמטיקה, שפה, אנגלית ומדע - ולתלמידי כיתות ב במקצוע אחד - שפה.
המבחנים הללו משמשים בידיו כלי לפיקוח על יישום תכנית הלימודים ובידי הנהלות בתי הספר כלי למדידה ולהערכה מקצועית.
45 תעודת בגרות ה כוללת את מקצוע האנגלית ברמה של 4 יח"ל לפחות, את מקצוע המתמטיקה ברמה של 3 יח"ל לפחות ומקצוע נוסף ברמה של 4 יח"ל לפחות.
46 הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה), הישגי תלמידים יוצאי אתיופיה במערכת החינוך בישראל , ירושלים, פברואר 2012 ,; ראמ"ה תלמידים יוצאי אתיופי ה במערכת החינוך בישראל בראי נתוני המיצ"ב תשס"ז -תש"ע , ירושלים, אפריל 2011.
47 אוריינות היא היכולת לקרוא ולכתוב ולהשתמש במיומנויות אלה להעברה ולקליטה של מסרים.
48 על פי משרד החינוך שיעור הניגשים לבגרות מקרב תלמידי יב יוצאי אתיופיה עלה מ- 84% בשנת 2007 ל- 87.
6% ב- 2011 , ושיעור הזכאים לבגרות מקרב תלמידים אלה עלה באותן שנים מ-37% ל- 43.
49 שיעור הזכאים לתעודת בגרות בקרב יוצאי אתיופיה בני 17 היה בשנת הלימודים התש"ע 41.
1% , ושיעור הזכאים לתעודת בגרות בקרב כלל היהודים בני 17 היה בשנה האמורה 54.
4% (לפי עיבוד לנתוני משרד החינוך ולמ"ס שעשה מכון מאיירס- ג'וינט-ברוקדייל, פברואר 2012 ), ואילו שיעורו בקר ב תלמידים בגיל זה מעיירות פיתוח היה באותה שנה 50.
2% (אתי קונור-אטיאס ולודמילה גרמש, זכאות לתעודת בגרות לפי יישוב 2009 -2010 , אוגוסט 2012 ', עמ8 .
) היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 45 .
ברמה של ארבע יחידות לימוד; בין היתר, כיוון שעבור רבים מיוצאי אתיופיה אנגלית היא שפה שלישית.
במערכת החינוך שלוש שכבות גיל עיקריות: בתי ספר יסודיים (כיתות א -ו; להלן - יסודי), חטיבת ביניים (כיתות ז-ט) וחטיבה עליונה (כיתות י-יב).
כדי לצמצם את הפערים בהישגים הלימודיים בין תלמידים יוצאי אתיופיה לבין שאר התלמידים, מימנו בשנים האחרונות משרדי 46 דוח שנתי63ג .
החינוך, הקליטה והאוצר, בעזרת גורמים חיצוניים 50, תכניות לימוד תוספתיות - ייעודיות לתגבור תלמידים יוצאי אתיופיה 51: תכניות לתלמיד ים ביסודי ותכניות לתלמידים בכיתות ז-יב.
התכנית התוספתית העיקרית לתגבור תלמידים יוצאי אתיופיה ביסודי נקראת "פָּאקְט פלוס" 52 (להלן- תכנית התגבור ליסודי).
התכנית הציעה לתלמידים, למשפחותיהם, למוסדות החינוך ולרשויות המקומיות סל שירותים של טיפול הוליסטי בילדים ו במשפחותיהם.
סל השירותים כלל פעילויות להעצמת הורים, שעות תגבור לתלמידים ועוד.
במסגרת התכניות התוספתיות לתגבור לימודי לתלמידים יוצאי אתיופיה בכיתות ז- יב (להלן - תכניות התגבור לבגרות), קיבלו התלמידים, לאחר שעות הלימודים, בבית הספר או במתנ"ס53, שעות של הוראה ושעות לפעילות חברתית והעצמה.
מרבית שעות הלימוד בתכניות התגבור לבגרות היו שעות הוראה פרונטלי ת נוספות במקצועות שבהם נבחנים התלמידים בבחינות הבגרות.
שיעור הכיסוי של תכניות התגבור לבגרות .
במהלך הלימודים ובסיומם נבחנים התלמידים בבחינות ממלכתיות - בחינות הבגרות; האמצעי העיקרי של מערכת החינוך לקביעת זכאותו של התלמיד לתעודת בגרות.
הממשלה קבעה, בהחלטה 3116 , כי אחת המטרות של התכניות לטיפול רוחב באוכלוסיית יוצאי אתיופיה הצעירים היא העלאה ניכרת של שיעור הזכאות לתעודת בגרות בקרבם.
תעודת הבגרות, שנועדה, בין היתר, לאפשר לתלמידים הזכאים לה להמשיך ללמוד במוסדות להשכלה גבוהה ובמוסדות על - תיכוניים אחרים, היא גורם חשוב בהבטחת שוויון הזדמנויות למימוש מלוא היכולות האישיות של אזרחי המדינה ולשילוב קבוצות אוכלוסייה צעירות בחברה מודרנית.
העלאת שיעור הזכאות לבגרות באמצעות תכניות תגבור מחייבת עמידה בשני תנאים מצטברים: הראשון, הרחבת היקף ההשתתפות בתכניות התגבור לבגרות מקרב יוצאי אתיופיה הזקוקים לכך; השני - הבטחת האפקטיביות של התכניות המופעלות.
50 גורמים המפעילים תכניות לימודיות במוסדות חינוך, ושאינם חלק ממשרד החינוך או מבעלי המוסדות החינוכיים שבהם מופעלות התכניות.
51 התלמידים יוצאי אתיופיה זכאים לתכניות השונות שמשרד החינוך מפעיל לכלל התלמידים מעבר להן ישנן תכניות תגבור נוספות - ייעודיות עבורם.
52 תכנית "פָּאקְט פלוס" ממשיכה את תכנית Parents and Children Together - PACT , המיועדת להורים ולילדים יוצאיאתיופיה בגיל הרך ובגני הילדים.
53 חלק מהקבוצות באחת התכניות (שאינה ממומנת על ידי משרד החינוך) למדו במתנ"ס הפועל ביישוב מגורי התלמידים.
היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 47 .
נמצא כי למרות הפערים הניכרים בשיעורי הזכאות לתעודת בגרות ובפרט לתעודת בגרות איכותית, רק כ-40% מהתלמידים יוצאי אתיופיה בכיתות ז-יב השתתפו בתכניות התגבור לבגרות בשנת הלימודים התשע"ב ( 2012- 2011)54.
תלמידים אלה למדו בכ -200 מוסדות חינוך ב -38 .
54 שיעור התלמידים הוא היחס בין מספר התלמידים יוצאי אתיופיה שהשתתפו בתכניות התגבור לבגרות בשנת הלימודים התשע"ב, על פי דיוו ח הגורמים שהפעילו את התכניות, לבין מספר התלמידים יוצאי אתיופיה בשנת הלימודים התש"ע.
הנתון לגבי שנת הלימודים התש"ע הוא הנתון המדויק והעדכני, ונעשה בו שימוש, בהנחה שהוא דומה למספר התלמידים בשנת הלימודים התשע"ב.
המקור לנתון זה הוא מאיירס- ג'וינט-ברוקדייל , 2012.
חמישה גופים - משרד הקליטה, משרד החינוך, משרד האוצר, החברה והג'וינט - מימנו הפעלה של ארבע התכניות העיקריו ת לתגבור לבגרות (להלן - ארבע התכניות).
היקף התקציב הכולל של ארבע התכניות היה בשנת הלימודים התשע"ב כ-23.
שיעור התרומות בתקציב התכניות והשלכותיו .
השותפות בין הממשלה לגורמים חיצוניים במימון תכניות לתגבור לימודים ובהפעלתן טומנת בחובה יתרונות, דוגמת האפשרות להגדיל את משאביה המוגבלים של המדינה לשם קידום מטרות חברתיות-חינוכיות חשובות, ובה בעת לקרב תורמים מהארץ ומחו"ל למפעלים ולמיזמים בארץ.
עם זאת, התבססות על התרומות עלולה לפגוע במימון הסדיר של הפרויקט, וכך גם ביציבותו ובהצלחתו, כמפורט להלן: לאור חשיבות הזכאות לתעודת בגרות, ובהתאם להחלטה 3116 , היה על משרד החינוך ועל משרד הקליטה לפעול להעלות את שיעורי הזכאות לתעודה.
בכלל זה, היה עליהם להבטיח מימון הולם ויציב למילוי המשימות שנקבעו על פי החלטה 3116 .
בתחום זה נמצא כי יותר ממחצית מהתלמידים יוצאי אתיופיה, שהשתתפו בתכניות התגבור לבגרות בשנת הלימודים התשע"ב, השתתפו בתכנית "ספייס" ( Space ; להלן - תכנית ספייס) 55 שמשרדי הממשלה מימנו במשותף עם גורם חיצוני - החברה.
החברה הוסיפה למימון הממשלתי כספים ממקורות לא ממשלתיים - כספי תרומות.
חלק הארי של המימון (לפחות עד שנת 2012- 2011 ) היה מכספי תרומות56.
בעקבות משבר כלכלי החלה הפחתה ניכרת בתרומות; כך ב - 2008 העבירו הפדרציות של יהודי ארצות הברית (להלן - הפדרציות) כ -46.
8 מיליון ש"ח לחברה למימון הפרויקט הלאומי, לעומת כ-15.
5 מיליון ש"ח בלבד בשנת 2010 .
בהיעדר מימון ממקורות אחרים 57 ,הוקטן התקציב והיקף הפעילות של החברה58 צומצם במידה רבה.
כך, ב - 2008 שיתפה החברה 9,072 תלמידים יוצאי אתיופיה בתכניות לתגבור לימודי ובמרכזי נוער, אולם ב- 2010 פחת מספר התלמידים ב-32% .
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 ציינה החברה כי כיום תקציבה תלוי בתרומות הפדרציות, והתרומות הן למעשה "הבסיס האיתן" לביצוע פעילות החברה וכי אפילו בשנים שבהן שיעורן היה נמוך יחסית, חלקן בתקציב החברה .
55 על פי דיווחי הגופים שהפעילו את תכניות התגבור לבגרות בקרב תלמידים יוצאי אתיופיה, למדו בתכניות התגבור לבגרות בשנת הלימודים התשע"ב 6,828 .
תלמידים 3,633 תלמידים מתוכם (כ-53% .
) היו רשומים בתכנית ספייס 56 במימון הלא ממשלתי השתתפו הפדרציות של יהודי ארצות הבר ית (להלן - הפדרציות), הסוכנות היהודית, ובחלק מהשנים גם הג'וינט וקרן היסוד.
הפדרציות העבירו את חלק הארי של מימון זה.
57 מאז הקמתה העבירה הממשלה לחברה תקציב שנתי של9 .
יצוין כי עיקר הפעילות של החברה הייתה הפעלת תכניות תגבור לבגרות היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 49 .
היה גדול בהרבה מחלקו של המימון הממשלתי.
החברה מסרה שלדעתה התרומות של הפדרציות צריכות להיות "שכבה נוספת" למימון התכניות, ולא להפך; התרומות יוכלו לשמש לצורך עיבוי תכניות הליבה שלה ולהשלמתן ככל הנדרש.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 מסר משרד הקליטה כי החלק בתקציב החברה שמקורו בתקציב המדינה היה "הבסיס האיתן", ועליו היה על למימון[ החברה להוסיף תרומות, ש"יכולות לשמש כשכבה נוספת ורצוי ]התכניות שיהיו כאלה".
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החלטת הממשלה האמורה והחשיבות שמייחסת הממשלה להעלאת שיעור הזכאים לבגרות, עליה לקבוע מנגנון שיבטיח תקצוב הולם ויציב לכלל תכניות התגבור לבגרות, כדי שיהיה אפשר לקיימן גם אם יקטן שיעור התרומות.
אחד הכל ים לקידום השוויון בין קבוצות תושבים הוא מתן סיוע לתלמידים נזקקים, לרבות אלה המתגוררים ביישובים דלי משאבים .
ראוי היה על כן, כי תכניות הסיוע המיועדות ליוצאי אתיופיה, ובכללן תכניות התגבור הלימודי, יוקצו בהתאם לצרכים שלהם ולפרמטרים שנועדו לקדם את האנשים החלשים מביניהם, ולא בהתאם לשיקולים אחרים הנוגעים בעיקר למקורות הסיוע ופחות למקבלי הסיוע עצמם.
נמצא כי אחד השיקולים של החברה בהקצאת המשאבים להפעלת תכנית התגבור לבגרות59 ביישובים השונים היה קיומם של קשרי "אימוץ" של היישוב עם הפדרציות60 .
במקרים, שבהם פדרציה מסוימת נתונה בקשרים עם י ישוב שבו החברה אינה פועלת, ביקשה החברה ממנה אישור להפנות את כספי הסיוע לעולי אתיופיה ביישוב אחר שבו נדרש התקציב.
יצוין שהקצאת משאבי התכניות נעשית בתיאום עם נציגי משרדי החינוך והקליטה אשר חברים במועצת הפרויקט הלאומי.
עוד נמצא כי אגף קליטת תלמידים עולים במשרד החינוך (להלן - אגף קל"ע)61 ייעד את תכנית התגבור ליסודי לתלמידים "יוצאי אתיופיה הלומדים במערכת החינוך .
ושייכים לרשויות מקומיות שיש להן תמיכה מפדרציה מסוימת בהתאמה לכל עיר"62.
עם זאת, מנהלת אגף קל"ע ציינה בפני נציג משרד מבקר המדינה כי היא השפיעה על הוספת יישובים ובתי ספר לתכנית.
יוצא אפוא כי מחד גיסא קבעה הממשלה כמטרה את העלאת שיעור הזכאות לתעודת בגרות בקרב יוצאי אתיופיה באופן משמעותי, ומשרד החינוך קבע את שיפור ההישגים הלימודיים ואת צמצום הפערים הלימודיים כמטרות עיקריות, ומאידך גיסא לא דאגו ה ממשלה והמשרד להבטיח תקצוב הולם ויציב של התכניות שנועדו להשיג מטרות חשובות אלו.
יתרה מכך, עקב המשקל הרב של תרומות במימון הכולל של התכניות, רצון הגופים התורמים הפך אחד השיקולים בקביעת סדר העדיפויות של תכניות התגבור הלימודי, המיועדות למרבית התלמידים יוצאי אתיופיה, אשר השתתפו בהן.
59 כאמור, תכ נית ספייס פעלה בשנת הלימודים התשע"ב בקרב יותר ממחצית התלמידים יוצאי אתיופיה שהשתתפו בתכניות התגבור לבגרות.
60 קשרי "אימוץ" שנוצרו בין הפדרציות לערים בישראל ללא קשר לתמיכת הפדרציות בקליטת יהדות אתיופיה.
למשל: פדרציית יהודי פילדלפיה מאמצת את נתניה, ולכן תומכת בפעילות החברה בעיר זו; ו פדרציית יהודי וושינגטון מאמצת את בית שמש ועפולה, ולכן תומכת בפעילות החברה בערים אלה.
אגף קל"ע מופקד על מתן מענה לתלמידים עולים ולתלמידים שהם תושבים חוזרים 62 מתוך נוהל3.
להפעלת התכנית בבתי הספר היסודיים היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 51 .
העדר פיקוח של משרד החינוך על כל תכניות התגבור לבגרות .
משרד מבקר המדינה התייחס בדוח קודם (להלן - דוח שנתי 62 ) למעורבות במערכת החינוך של גורמים שאינם חלק ממשרד החינוך63 .
מבקר המדינה ציין כי בשנים האחרונות מסתמנת מגמה שבה גוברת מעורבות ם של גורמים חיצוניים בפעילות החינוכית במוסדות החינוך, כחלק מתהליך של הפרטה במערכת החינוך.
משרד מבקר המדינה ציין בדוח שנתי 62 כי במערכת החינוך בישראל מופעלות אלפי תכניות חיצוניות 64 בשנה.
עוד ציין כי משרד החינוך לא סיים לגבש את מדיניותו הכללית בנושא, וכי בהיעדר מדיניות הִכְתיבה המציאות במשך שנים את הנעשה במוסדות החינוך בתחום זה.
ואולם, כאשר משרדי הממשלה - משרד החינוך עצמו ומשרד הקליטה - יוזמים ואף מממנים תכניות תגבור לבגרות, שהן תכניות חינוכיות המופעלות ברובן בתוך מוסדות חינוך רשמיים, ברור שהדבר מחייב מעורבות ופיקוח מצד משרד החינוך, ובכלל זאת לגבי התכנים המועברים לתלמידים באמצעותן.
הדבר נכון בעיקר על רקע העובדה שהתכניות נועדו להשגת מטרות -על שנקבעו בהחלטות ממשלה ואשר הוטלו במפורש על המשרדים הרלוונטיים.