HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
כאמור, בעקבות הביקורת החליט משרד הרווחה להקצות כ -100 תקנים של עו"ס לתחום סדרי דין כבר בשנת 2019 , ולצאת בתהליך לצביעת התקנים הייעודיים ברשויות המקומיות בתחום זה.
אי-עדכון של ההנחיות המקצועיות .
כמפורט לעיל, השינויים של השנים האחרונות בתחום הגירושין והמצב המשפטי הלא-ברור בתחו מי משמורת ומזונות הילדים, יצרו אי-ודאות ב קרב הציבור ואצל .
83 נתונים אלו מבוססים על הערכות כלליותשעורך משרד הרווחה ובהתאם יש לראותם כמייצגים מגמה בלבד.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1445 .
המשרד לא גיבש לעצמו תפיסת מדיניות בנוגע לסוגיות אלה ואף לא הנחיות מקצועיות ברורות בתע"ס, בייחוד בכל הנוגע למצבים של ניתוקי קשר בין הורים לילדים, כמפורט להלן.
היעדר הנחיות מקצועיות בנושא ניתוקי קשר בין ילדים להוריהם .
מקרים קיצוניים של סכסוך בין הורים עלולים להגיע לכדי ניתוק קשר בין הילדים לאחד מהוריהם.
בקרב גורמי המקצוע קיימת מחלוקת בנוגע לאפיון תופעת ניתוק קשר בין הורה לילדו.
יש המכנים תופעה זו "ניכור הורי", שעל פיה מדובר במעשה רצוני של אחד ההורים המכוון לניתוק הקשר בין הילד להורה האחר (הורה מנָכֵּר), ויש הגורסים כי הימנעותו של הילד מקיום קשר עם אחד מהוריו יכולה לנבוע ממגוון סיבות, חלקן מוצדקות (דוגמת ניתוק מהורה מתעלל), ולעיתים מדובר בהזדהות ( Alignment ) נורמטיבית85 מהבחינה ההתפתחותית86 אשר אינה אמורה לפגום בהכרח ביחסים הטובים עם ההורה האחר.
על אף מחלוקת טיפולוגית זו, קיימת תמימות דעים כי ילדים המנותקים מהוריהם וילדים מנוכרים נמצאים בסיכון גבוה למצוקה רגשית וקשיי הסתגלות.
למשל, בתסקירים שנותחו צוין: "הבת - חשופה לתכנים הקשים שמעלה האם בנוגע לזוגיות שלה.
חשיפה זו הביאה למ צב של ניכור הורי משמעותי מול אביה.
היא מתנגדת לכל קשר עם האב"; "האחים נחשפו להסתה כנגד האם ולכל הפחות עודדו אותם לזכור ולהפנים אירועים קשים מצידה ומצד משפחתה שאין אפשרות ויכולת לדעת אם א כן התרחשו".
תופעת ניתוק ואובדן קשר דורשת בראש ובראשונה מענה טיפולי הנמצא בעיקר בתחום אחריותו המקצועית של המשרד.
כאשר נצפים סימנים ראשונים לקראת ניתוק קשר, יש חשיבות רבה להתערבות טיפולית מהירה אשר עשויה למנוע את התדרדרות היחסים בין ההורה לילדו וגרימת נזק בלתי הפיך לקשר ביניהם.
כעולה משאלון משרד מבקר המדינה אין מדובר במקרים מועטים; בתשובותיהן ציינו עו"ס ס"ד כי בשנים האחרונות הן נתקלו במקרים מורכבים של אובדן קשר וניכור הורי, ומקרים אלו מתרבים: "זו תופעה שהולכת ומתרחבת"; "תופעה זו מתעצמת עם השנים ואנו פוגשים בה במשפחות רבות".
הביקורת העלתה כי על אף חומרת מקרים אלו ושכיחותם ההולכת וגדלה לא גיבש משרד הרווחה הנחיות ונוהלי עבודה בסוגיות של ניתוק קשר וניכור הורי.
84 ראו לעיל בפרק "אי-הבהירות הנורמטיבית בתחום הגירושין והשלכותיה".
85 במשפחה מסוימת ילד עשוי להיות קשור יותר להורה אחד וילד אחר להורה האחר, וזאת על רקע עניינים משותפים, הזדהות עם אופיו של ההורה או העדפה של סגנון ההורות.
היעדר הנחיות והצורך בהעמקת הידע המקצועי בנושא זה עלו באופן מובהק משאלון משרד מבקר המדינה, ובו הרוב המכריע של עו"ס ס "ד (למעלה מ - 60% .
) ציינו כי ההתייחסות בתע"ס לנושא ניכור הורי מועטה או כלל אינה קיימת להלן בתרשים 12 מובאת התייחסותן של עו"ס ס"ד בנוגע לעדכניות התע"ס והנחיות הפיקוח של המשרד בכל הקשור לנושא של ניכור הורי: תרשים 12 : באיזו מידה לדעתך ישנה התייחסות מספקת בתע"ס או בהנחיות הפיקוח של משרד הרווחה לנושא של ניכור הורי?
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי נוכח הסיכון הגבוה הטמון במקרים של ניתוק קשר בין הורה לילדו, בעיקר לילדים אך גם להוריהם, ונוכח התחושות הקשות הנלוות לו ולאור העובדה שמדובר בתופעה ההולכת ומתרחבת, על המשרד לגבש את עמדתו בדבר זיהוי מקרים כאלה וטיפול בהם, ולעשות זאת מוקדם ככל האפשר.
כמו כן, עליו לקבוע הנחיות לפעולה, גם בכתב, עבור עו"ס ס"ד; הדבר ייתן בידיהן כלים אפקטיביים לטיפול במקרים קשים אלה.
פעולות חלקיות לשימור ושיפור של הכשרת עו"ס ס"ד .
עו"ס שעוסקת בסדרי דין מחויבת להשתלם בקורס סדרי דין המקנה לה תעודת מינוי כעו"ס ס"ד.
נוסף על הקורס, יש חשיבות לשמירת כשירותה המקצועית ולשיפור תפקודה המקצועי והייחודי, הבאים לידי ביטוי ברכישת מיומנויות חדשות ובהתעדכנות בנושאים שחלו בהם שינויים וחידושים87 .
בהיעדר הדרכה מספיקה ובאופן שוטף עולה חשש כי עו"ס ס"ד לא תהיה מיומנת דייה לביצוע .
87 לדוגמה, התקנות החדשות לחוק סדר הדין האזרחי, התשע"ח -2018 , המהוות רפורמה בניהול משפטים אזרחיים.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1447 .
תפקידה ולמתן השירות הנדרש למשפחות88 .
יודגש כי לפי תקנון שירות המדינה (תקשי"ר) על משרדי הממשלה להכין תוכניות הדרכה המבוססות על צורכי ההדרכה של עובדי המשרד הממשלתי89 .
הביקורת העלתה כי המשרד ציין אומנם לא אחת את החשיבות והצורך בריענון הכשרתן של עו"ס ס"ד על בסיס קבוע ועל פי המידע החדש המצטבר (דוגמת התמודדות עם תוקפנות, עבודה עם ילדים וסוגיות מגדריות), אך הלכה למעשה לא עשה כן.
מתן סמכויות על ידי בית משפט: חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 , קובע כי אםלא באו ההורים לידי הסכמה ביניהם בעני ין הנתון לאפוטרופסותם (ושאינו נוגע לרכוש) "רשאים הם יחד לפנות לבית המשפט, ובית המשפט, אם לא עלה בידו להביאם לידי הסכמה ואם ראה שיש מקום להכריע בדבר, יכריע הוא בעצמו או יטיל את ההכרעה על מי שימצא לנכון" (להלן - סמכויות).
במרבית המקרים הגורם הממונה הוא עו"ס ס"ד.
הסמכויות יכולות להינתן במהלך כתיבת התסקיר או לאחר הגשתו או בתום ההליכים המשפטיים.
מטרת הסמכויות היא לסייע להורים להגיע למצב של הידברות והסכמות בכוחות עצמם, ורק במצבים שבהם לא יצליחו לגשר בין עמדות מנוגדות תתערב עו"ס ס"ד מתוקף סמכותה ותכריע לטובת הילדים על פי שיקול דעתה המקצועי.
בתי המשפט נוהגים להעניק סמכויות תוך הגבלת זמן או הגבלת נושאים, ולעיתים גם ללא הגבלה.
המשרד גיבש הנחיות בנושא הפעלת הסמכויות ועדכנן לאחרונה בשנת 201890 .
הצורך במתן סמכויות לעו"ס ס"ד והתועלת בהן שנויים במחלוקת.
למשל, בדוח ועדת סלונים-נבו נכתב כי "במ קרים רבים מדובר 'בשומר טף' על זוג מבוגרים, שאינם נלהבים לתקשר ושמתכתשים ביניהם בעניינים פעוטים, שאינם מצריכים הופכת לחלק ]של עו"ס ס"ד [ מעורבות מקצועית של פקידת סעד.
נוכחותן מובנה במסכת המאבקים שבין ההורים ואף תורמת לשימורה"91 .
התרומה הפחותה של מתן הסמכויות עלתה גם במסגרת שאלון משרד מבקר המדינה, ובו כ-40% מעו"ס ס"ד ציינו שמתן הסמכויות כאמור לא תרם לטיפול במשפחות.
להלן בתרשים 13 מוצגים נתונים שהתקבלו במענה לשאלה באיזו מידה תרם מתן הסמכויות לעו"ס ס"ד לטיפול במשפחות: .
88 ,מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2010 (2011 ), "הדרכת עובדי הרשויות המקומיות", עמ' 230 עד231 ו-237 עד238.
""תפקידי המשרדים במערכת ההדרכה 90 ההנחיות מבחינות בין נושאים שאינם מהותיים או שינויים לטווח קצר (דוגמת עניינים משפחתיים נקודתיים) אשר נופלים תחת הגדרת הסמכויות, לבין נושאים מהותיים או שינויים לטווח ארוך אשר אינם כלולים במסגרת הסמכויות שבמקרים כגון אלו יש להפנות את ההורים חזרה לבית המשפט.
לדוח הוועדה 1448 |דוח שנתי 69ב .
תרשים 13 : במקרים שבהם ניתנה לך סמכות, האם מתן הסמכות תרם לטיפול במשפחות?
רק כ-14% מהמשיבות ציינו כי הסמכויות שניתנו להן תרמו רבות לטיפולן במשפחות; הרוב ציינו כי התרומה הייתה בינונית ומטה.
בתשובותיהן המילוליות ציינו חלקן כי מתן הסמכויות אף משמש לעיתים אמצעי להמשך הסכסוך בין בני הזוג ואבן נגף בפתרון הסכסוך ההורי, שכן הסמכויות "נותנות במה לקונפליקט" ו"משמרות את המאבק בין הורים".
נוכח האמור, מן הראוי היה שהמשרד יפעל להעניק לעו"ס ס"ד כלים להתמודדות עם המקרים הקשים שבהם הסמכויות אינן מועילות, דוגמת מיומנויות גישור וטיפול משפחתי, אך המשרד לא עשה כן.
צורך זה עלה גם משאלון משרד מבקר המדינה לעניין מידת העניין והצורך של עו"ס ס"ד בהכשרות שונות לצורך מילוי תפקידן והתמודדותן מול המשפחות.
להלן בתרשים 14 מובאים נתונים שהתקבלו במענה לשאלה באיזו מידה תהיה עו"ס ס"ד מעוניינת לעבור הכשרה במיומנויות טיפול זוגי ומשפחתי או הכשרה במיומנויות גישור: משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1449 .
תרשים14 : באיזו מידה תהיי מעוניינת לעבור הכשרה במיומנויות טיפול זוגי או טיפול משפחתי ובגישור?
חלק מהשינויים בתחום סדרי דין משליכים על עבודת עו"ס ס"ד אשר נדרשת לעיתים להתמודד עם מצבים שאינם בליבת עיסוקה ושלהם לא הוכשרה.
למשל, עו"ס ס"ד נדרשת להופיע לפעמים בבית המשפט לאחר הגשת התסקיר, ואף להתמודד עם חקירותיהם של באי הכוח של הצדדים לסכסוך הגירושין.
הופעה מסוג זו דורשת היערכות מוקדמת, תדרוך והיכרות עם הליכי ההתדיינות המשפטית.
הרוב המכריע של עו"ס ס"ד (60% ) מדווחות על הצורך בהכשרה כגון זו, כפי שעלה בשאלון משרד מבקר המדינה.
להלן בתרשים 15 מוצגים הנתונים שהתקבלו במענה לשאלה באיזו מידה תהיה עו"ס ס"ד מעוניינת לעבור הכשרה במיומנויות הופעה בבית המשפט: תרשים 15 : באיזו מידה תהיי מעוניינת לעבור הכשרה במיומנויות הופעה בבית המשפט?
מהתשובות עולה צורך מובהק בהכשרות במיומנויות טיפול זוגי ומשפחתי, גישור והופעה בבית משפט.
מדובר בהכשרות שהן בליבת העבודה של עו"ס ס"ד, לכן על המשרד לגבש תוכנית הכשרה שוטפת עבורן לצורך שיפור תפקודן המקצועי.
הכשרה רגישת-מגדר: השיח המחקרי מצביע על הדרכים השונות שבהן גברים ונשים חווים קשיים, מבטאים את מצוקותיהם ומתמודדים עם משברי חיים שונים, לרבות משבר גירושין 92 .
למשל, קיימת אמביוולנטיות של גברים כלפי פנייה לעזרה נפשית שכן היא עלולה להיתפס כהודאה בחולשה ופְּגיעּות93 .
זאת ועוד, לעיתים עולות טענות מצד אחד ההורים או שניהם בדבר אפלייתם על ידי העו"ס על רקע מגדרי.
מצופה מהמשרד שייתן דעתו על טענות כאלו ואם הן קיימות שיפעל לצמצומן.
אחד הכלים לכך הוא הקניית הכשרה רגישת -מגדר שנועדה להעלות את הרגישות של עו"ס ס"ד ולהפנות את תשומת ליבה לשונות המגדרית בעת הטיפול במשפחה.
יודגש כי 70% מעו"ס ס"ד שהשיבו לשאלון משרד מבקר המדינה ציינו שיש בכך צורך בינוני עד רב מאוד.
להלן בתרשים 16 מוצגים הנתונים שהתקבלו במענה לשאלה באיזו מידה תהיה עו"ס ס"ד מעוניינת לעבור הכשרה בתחום טיפול רגיש-מגדר: תרשים 16 : באיזו מידה תהיי מעוניינת לעבור הכשרה בתחום של טיפול רגיש-מגדר?
92 ,ראו נחמי באום "המגדר הנאלם: התייחסות העבודה הסוציאלית אל הגבר כלקוח", חברה ורווחה, כו/2 (2006 '), עמ219 עד238.
93 :ראו Pollack, William.
"Real Boys: The truth behind the myths".
In Bailey, Susan (Ed.
), The Jossey -Bass Reader on Gender in Education .
San Francisco: Jossey -Bass; Seidler, Victor J.
"Masculinities, bodies, and emotional life".
Men and ma sculinities , 10(1): 9 -21.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1451 .
הכשרה בתחום ניכור הורי: נושא חשיבות האבחון והטיפול במקרים של ניתוק קשר וניכור הורי עלה גם במסגרת הוועדה לזכויות הילד בכנסת בדצמבר 2017 , אשר הנחתה את המשרד להסדיר גוף ידע אחיד בנושא ניכור הורי ולתרגמו לצעדים אופרטיביים.
הצורך בהכשרה כאמור עולה ביתר שאת בשאלון משרד מבקר המדינה, ובו כ- 90% מעו"ס ס"ד ביקשו לעבור הכשרה בתחום.
להלן בתרשים 17 מוצגים הנתונים שהתקבלו במענה לשאלה באיזו מידה תהיה עו"ס ס"ד מעוניינת לעבור הכשרה בתחום ניכור הורי: תרשים 17 : באיזו מידה תהיי מעוניינת לעבור הכשרה בתחום של ניכור הורי?
מן האמור עולה צורך שהמשרד יפעל לריענון הכשרתן המקצועית של עו"ס ס"ד ולהתאמתה לצורכי השטח ולשינויים המשמעותיים בתחום הגירושין.
עליו לגבש תוכנית ארוכת טווח להכשרתן המקצועית בתחומים שהן אמונות עליהם ובהתחשב בצורכי המשפחות המשתנים.
בתשובתו מסר המשרד כי הוא פועל לבניית תוכנית לאבחון וטיפול במקרים של ניתוקי קשר בין הורים לילדיהם, כולל הכשרה ייעודית לעו"ס ברשויות המקומיות ובמחוזות המשרד.
הוא הוסיף כי ביולי 2018 הוא החל בתהליך הבניית מתווה צמיחה לעו"ס ס"ד שמטרתו להרחיב את תהליכי ההכשרה והלמידה שלהן, גם בתחום ההכשרה הבסיסית, להבנות תהליך למידה מדורג לפי ותק וניסיון מקצועי ולפתח עתודת הדרכה וניהול בתחום.
השלכות כשלי ניהול משרד הרווחה את תחום סדרי הדין .
מעצם טבעה, עבודת עו"ס ס"ד היא חודרנית ומעוררת התנגדות, כעס ותחושות תסכול בקרב בני המשפחה, המופנים לעיתים כלפי העו"ס עצמה.
תחושות אלו עלולות להתעצם נוכח היעדר מענים טיפוליים וזמני ההמתנה הממושכים, הנובעים בין היתר מהליקויים שהוצגו לעיל.
כך עלה גם בשאלון משרד מבקר המדינה: כאשר התבקשו עו"ס ס"ד לתאר את סביבת עבודתן, 93% מהן ציינו כי בעיית העומס היא גורם לחץ בעבודתן94: תרשים 18 : ?
באיזו מידה הנך חווה עומס בעבודה כגורם לחץ בשאלון עלה כי 72% מהן נחשפו למידה מסוימת של תוקפנות פיזית מצד המשפחות, וכ -56% מהן דיווחו כי נחשפו לתוקפנות מילולית במידה רבה עד רבה מאוד: .
94 גם משרד מבקר המדינה התייחס לסוגיות אלו כבר בשנת1998 ובהמשך בשנת2002 , לרבות העיכוב בהגשת התסקירים.
ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 48 (1998 ,"), "מערך פקידי הסעד עמ' 488 עד503 ; דוח שנתי52ב (2002 '), "בית המשפט לענייני משפחה", עמ719 עד720.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1453 .
תרשים19 : באיזו מידה הנך חווה התנהגות מילולית תוקפנית והתנהגות פיזית תוקפנית מצד המשפחות?
בתשובתו ציין משרד הרווחה כי הוא מסכים שקיימים דיווחים אודות החשיפה של עו"ס ס"ד לתביעות משפטיות ואף לאלימות מצד המשפחות, וכי ההמתנה לעריכת התסקירים עלולה להגביר את המתח ואת תחושת התסכול של המשפחות.
עם זאת הבהיר כי אלימות כלפי עו"ס ס"ד אינה רק תוצר של עומסי העבודה, אלא גם פועל יוצא של עוצמת המשבר המשפחתי והאישי ושפת הקונפליקט המאפיינת משפחות במשבר פרידה וגירושין.
משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובתו של משרד הרווחה מדגישה את הצורך בפעולה מערכתית של משרד הרווחה שתפחית את העומס המוטל על כתפיהן של עו"ס ס"ד, ותיתן בידיהן כלים ואמצעים להתמודד עם המשפחות בסכסוך גירושין בעצימות גבוהה.
מכלל האמור עולה שהמשרד לא פעל די להסדרת מדיניותו בתחום סדרי דין בגירושין ולהתאמתה לשינויים שחלו בשנים האחרונות, וזאת כדי לתת בידי עו"ס ס"ד כלים ואמצעים מספיקים כדי להתמודד עם מצבים אלה ולסייע למשפחות כנדרש.
גירושין הוא אירוע משברי רב השפעה על חיי המשפחות העוברות אותו.
לאור מעורבות המדינה הן בפן החוקי והן בפן הטיפולי של תהליך הגירושין, ראוי שהיא תאמץ ראייה כוללת שלו במטרה למזער את נזקיו לבני המשפחות, ובייחוד לילדים.
בעקבות שינויים דרמתיים בתחום הגירושין בעשור האחרון, הן חברתיים והן משפטיים, נוצרה אי -בהירות נורמטיבית בתחומי המשמורת ומזונות ילדים, הגורמת לאי-ודאות בקרב ציבור המתגרשים ואצל גורמי המקצוע בתחום הרווחה ומקשה על גיבוש הסכמות ומתן שירותים למשפחות המצויות בהליכי גירושין ופירוד; למרות שמטרתו של חוק מהו"ת הייתה לעודד יישוב סכסוכי גירושין בהסכמה מחוץ לכותלי בית המשפט, בפועל ישנם חסמים לשימוש במנגנונים כאלה הן ביחידות הסיוע שליד בתי המשפט והן בסיוע המשפטי במשרד המשפטים; פעולותיו של משרד הרווחה לא התגבשו ליצירת רצף מענים טיפוליים ייעודים למשפחות אלה, במיוחד בשלבים המוקדמים של המשבר, והוא אינו מספק כלל מענים כאלה המכוונים לילדים.
בתחום סיוע משרד הרווחה להליך המשפטי בגירושין, באמצעות עו"ס לעניין סדרי דין, נמצא כי משרד הרווחה הזניח תחום זה לאורך שנים תוך התעלמות מהשינויים שהתרחשו בו ומהעומס שהלך וגבר על עו"ס לעניין סדרי דין.
הזנחה זו באה לידי ביטוי קיצוני בזמני ההמתנה הארוכים והבלתי סבירים של משפחות לתסקירים של עו"ס לעניין סדרי דין, שיש בהם כדי לגרום להתמשכות סכסוך הגירושין ולהסלמתו.
תוצאת הזנחה זו היא פעמים פגיעה מילולית ואף פיזית של המשפחות ב"שליח" - עו"ס לעניין סדרי דין.
על משרדי הרווחה והמשפטים לנקוט את כל הפעולות הנדרשות על מנת לתקן את הליקויים המפורטים בדוח זה, ובראש ובראשונה על משרד הרווחה לעשות בדק בית בתחומי אחריותו ולפעול לאלתר לקידום פתרונות שיש בהם כדי לצמצם את עומסי העבודה הבלתי סבירים של עו"ס לעניין סדרי דין, שמשמעותם פגיעה קשה בשירות הניתן למשפחות בהליכי גירושין.
נזקים חריפים וכואבים עלולים להיגרם למשפחות המצויות בהליכי גירושין ופירוד.
לנזקים אלו השלכה שלילית מתמשכת לא רק בטווח הקצר - עד למתן ההחלטה בעניין המשפחה המתפרקת, אלא יש לה השלכה על כל פרט במשפחה ועל כולם יחד, גם בטווח הארוך.
הניזוקים מכך הם ההורים והילדים ולעיתים גם משפחותיהם המורחבות.
לכן החשיבות היתרה שיש למזעור ההשלכות השליליות הנובעות מהחלטת ההורים להיפרד , כך שיתאפשר לכל פרט במשפחה להמשיך בחיים תקינים ואיכותיים למרות המשבר.
על משרד הרווחה לתת בידי עו"ס לעניין סדרי דין את הכלים המתאימים וההכשרות הרלוונטיות בכדי שיוכלו לעמוד במשימה קשה וחשובה זו.
בשנת 1964 הקים משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה)7 "את ה"קרן למפעלי שיקום למוגבליםכהקדש ציבורי 8, על פי פרק ג' לחוק הנאמנות, התשל"ט -1979 (להלן- חוק הנאמנות).
הקרן משמשת הלכה למעשה הזרוע הארוכה של משרד הרווחה.
בפברואר 2018 שונה שמה של הקרן ל"גשר שירותי השיקום התעסוקתי של ישראל" (להלן - הקרן או ההקדש).
מטרת הקרן היא לסייע לאדם עם מוגבלות, באמצעות השיקום התעסוקתי, לפתח את הפוטנציאל התעסוקתי שלו, כדי שיתקדם על פני רצף של אפשרויות תעסוקה .
המדינה אינה מתקצבת במישרין את הקרן במסגרת תקציב המדינה, אלא מעבירה לקרן תשלום עבור השירות שהיא נותנת לכל אדם.
מסמך בעניין ייסוד הקרן, מטרותיה, נכסי ה ותנאיה (להלן - כתב ההקדש) משנת 1964 כוללרשימה של עובדי מדינה (רובם עובדי משרד הרווחה) שהם נאמני הקרן, ועליהם חלה האחריות לניהול ההקדש ולהשגת מטרותיו.
כן נקבע בכתב ההקדש כי שר הרווחה רשאי למנות נאמנים נוסף על אלו המצוינים בכתב.
לפי תקנון הקרן, ועד הנאמנים משמש הנהלת הקרן; תפקידי ההנהלה הם בין היתר לקבוע את המדיניות הכללית של הקרן, לאשר מדי שנה בשנה את התקציב השנתי שלה ואת תוכנית העבודה שלה ולעקוב אחר הגשמת המדיניות וביצוע התקציב.
לפי סעיף 10 ,לחוק הנאמנות נאמן חייב לשמור על נכסי הנאמנות, לנהלם ולפתחם ולפעול להשגת מטרות הנאמנות.
במילוי תפקידיו חייב הנאמן לנהוג באמונה ובשקידה, כפי שהיה אדם סביר נוהג באותן נסיבות.
לפי סעיף 12 לחוק הנאמנות, נאמן אחראי לנזק שנגרם לנכסי הנאמנות או לנהנים עקב הפרת חובתו כנאמן .
בעניין הקדש ציבורי קבע בית המשפט העליון ש"ההקדש הציבורי הוא מבנה פשוט ונטול מנגנוני בקרה ופיקוח מובנים.
חברה הינה מבנה מורכב, בעל אורגנים שונ ים ופרוצדורה קבועה בחוק של חובות דיווח, חובות אמון וחובות זהירות"9 .
הקרן מפוקחת על ידירשם ההקדשות שבמשרד המשפטים (להלן - רשם ההקדשות).
כבר בדוח משנת 2007 שעסק בקרן10 (להלן- הדוח משנת 2007 ) המליץ מבקר המדינה ל משרד הרווחה " לבחון אם המעמד המשפטי של הקרן, הקדש ציבורי, הוא המעמד המתאים להמשך פעילותה, נוכח היקף פעילותה והצורך לנהלה לפי שיקולים כלכליים ".
ואולם מעמדה המשפטי של הקרן טרם שונה.
זהו שמו של המשרד כיום.
בעבר נקרא המשרד בשמות שונים 8 הקדש ציבורי משמעותו נכסים המוקדשים למטרה בעלת אופי ציבורי.
הקדשת הנכסים טעונה מסמך בכתב שבו מציין המקדיש את כוונתו ליצור הקדש וקובע את מטרותיו, נכסיו ותנאיו.
9 רע"א 9420/04 הנאמן הציבורי נ' יעקב אגמון ואחרים, פ"ד נט(5) 'עמ 289 , 297-296 (2004.
) 10 ,מבקר המדינה דוח שנתי 57ב (2007 ), בפרק "היבטים בהעסקת אנשים בעלי מוגבלות במסגרת ה'קרן - רשת מרכזי אבחון ושיקום מקצועי'", עמ' 621 - 637.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1513 .
ייעוד הקרן הוא לטפל באנשים עם מוגבלויות קשות, שהם נזקקים וחלשים עליה לנהוג אפוא בקפדנות בכל הנוגע להתנהלותה הכספית, להימ נע מבזבזנות ולהבטיח שכספי ההקדש ישמשו, בראש ובראשונה, למימוש יעדיה.
בשנת 2017 הסתכם מחזור הפעילות של הקרן בכ-79 מיליון ש"ח; סכום זה נבע בעיקר מתשלומים ששילמה המדינה ובראשם משרד הרווחה.
הקרן העסיקה כ- 390 עובדים והעניקה שירות לכ - 7,000 איש.
היא הפעילה 13 מרכזי אבחון ושיקום ו -33 .
מפעלים מקדמי תעסוקה, שבהם מועסקים אנשים עם מוגבלות המועסקים במפעלים הללו מוגדרים משתקמים, ולגבי רובם - לא מתקיימים בינם לבין הקרן יחסי עבודה.
הם אינם זכאים לשכר מינימום ואינם מקבלים זכויות סוציאליות, כגון הפרשות לקרן פנסיה.
המועסקים מ קבלים בעבור עבודתם תשלום המוגדר "גמול ביצוע עבודה", המחושב לפי תפוקתו של כל משתקם ומסתכם בסכומים נמוכים (בממוצע 1,000 )ש"ח בחודש11.
כתב ההקדש קובע, בין היתר, כיהממשלה תכסה את גירעונות הקרן.
בשנת 2012 נקלעה הקרן לגירעון כספי, וכדי להמשיך את פעילותה לטובת המשתקמים ולמנוע את קריסתה העבירה לה המדינה, באמצעות משרד הרווחה, מקדמות של 13 מיליון ש"ח.
לקרן מונתה חשבת מלווה חיצונית מטעם משרד האוצר, והיא כיהנה בתפקיד עד 2017 .
הקרן אינה בגירעון מנובמבר 2016 עד פברואר2018 כיהנו בקרן שלושה נאמנים, בהם מר יצחק בורבא.
בהיעדר יו"ר ועד נאמנים נבחר מר בורבא מחדש בכל ישיבה לשמש ממלא מקום יו"ר ועד הנאמנים, עד התפטרותו במרץ 2018 (להלן- ממלא מקום יו"ר ועד הנאמנים דאז).
בפברואר 2018 התווספו שלושה נאמנים (ל הלן - הנאמנים החדשים), בהם ד"ר אביטל הכט, שמונתה ליו"רית ועד הנאמנים (להלן - יו"רית ועד הנאמנים).
התווספו עוד שני נאמנים מר אריק ברמי מכהן כמנכ"ל הקרן ממאי 2017 (להלן- מנכ"ל הקרן).
מטה הקרן כולל בין השאר את המשנה למנכ"ל (להלן - סמנכ"לית הקרן או הסמנכ"לית), את מזכירת הקרן דאז, עורכת דין במקצועה, ששימשה מיולי 2018 כיועצת המשפטית של הקרן (להלן- מזכירת הקרן דאז או יועמ"ש הקרן), ואת מנהלת הכספים של הקרן (להלן - מנהלת הכספים).
11 לפי נתונים שמסרה הקרן למשרד מבקר המדינה ביולי 2018 .
בשנת2007 נחקק חוק זכויות לאנשים עם מוגבלות המועסקים כמשתקמים (הוראת שעה), התשס"ז -2007, הקובע כי מועסקים אלו מוגדרים משתקמים ולא מתקיימים יחסי עבודה בינם לבין הקרן ואף לא בינם לבין מקום התעסוקה הרגיל.
החוק הבטיח למועסקים עם מוגבלות זכויות בסיסיות, אך העסקתם לא הייתה כפופה לחוק שכר מינימום, התשמ"ז -1987 .
המשתקמים ק יבלו עבור עבודתם תשלום שהוגדר "ג מול ביצוע עבודה", וחושב לפי תפוקתו של כל משתקם .
17 פג תוקפ ה של הוראת השעה; בשנת 2018 הוכן תזכיר חוק שנועד לבוא במקומה, אולם עד מועד סיום הביקורת טרם הבשיל התזכיר לכדי הצעת חוק.
הקרן היא גוף מבוקר, בהתאם לסעיף 9(5 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח -1958 .
בחודשים ינואר עד נובמבר]נוסח משולב[2018 בחן משרד מבקר המדינה את סדרי המינהל בקרן, בעיקר בנוגע לתקופה שלאחר היחלצותה מגירעונותיה - ממאי 2017 עד יוני2018 .
כן נעשה מעקב אחר יישום המלצות הדוח משנת2007 בנוגע לשינוי מעמדה המשפטי של הקרן.
בדיקות ה שלמה נעשו במשרד הרווחה.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1515 .
ליקויים בהליךהמינוי של מנכ"ל הקרן .
בג"ץ עמד על חשיבות כשירותם האישית והמקצועית של עובדי הציבור, וציין כי "הליך מינוי תקין שיבטיח את כשירויות המועמד הוא תנאי חיוני בשמירת רמתו של השירות הציבורי והוא מנשמת אפו.
בלעדיו, מעמדו ויכולתו לשאת באחריות המוטלת עליו לא יובטחו"12.
בספטמבר1999 החליטה הממשלה13 להקים את מנגנון ועדת האיתור.
הממשלה החליטה להחיל את המנגנון על מספר קטן של משרות הפטורות ממכרז ומאופיינות בהיבט מקצועי מדעי מובהק או בעלות אופי רגולטורי, ושהממלאים אותן מופקדים על שמירת האינטרס הציבורי ונדרשים למידה רבה של עצמאות ואי-תלות.
בדוח משנת 2011 העיר מבקר המדינה כי מן הראוי שוועדות איתור וולונטריות בשירות הציבורי, שאופן איושן לא הוסדר, יפעלו ברוח החלטת הממשלה, אשר נועדה להבטיח שוויון הזדמנויות לכל המתמודדים ואת מינוים של המתאימים ב יותר14 .
תקנון ההקדש קבע , בין היתר, כי הליך מינוי מנכ"ל לקרן יבוצע באמצעות ועדת איתור הדומה לוועדות איתור ל משרות מנכ"ל בשירות הציבורי.
תקנון הקרן קובע את הליך מינויו של מנכ"ל הקרן כדלקמן: ועד הנאמנים יפרסם בעיתונות הודעה על המשרה, על מאפייניה ועל תנאי הסף שהמועמדים נדרשים לעמוד בהם, וצוות מקרב ועד הנאמנים (להלן - צוות הסינון) יבחן את כישורי המועמדים בכל דרך שתיראה לו; הצוות רשאי לראיין מועמדים מתאימים ולדרוש בין היתר להגיש לו חוות דעת לגבי כישורי המועמד.
לאחר שבחן את כישורי המועמדים ימליץ צוות הסינון על המועמדים שיעברו לשלב של בחינת ועדת האיתור.
בראשות ועדת האיתור יעמוד מנכ"ל משרד הרווחה, וחבריה יהיו יו"ר ועד הנאמנים, מנהל אגף השיקום במשרד הרווחה ונציג ציבור בעל מוניטין מקצועי.
ועדת האיתור תבחר את המועמד הראוי ביותר מבין המועמדים שהמליץ עליהם צוות הסינון, ומינוי המועמד שייבחר לתפקיד מנכ"ל הקרן יובא לאישור ועד הנאמנים.
במרץ 2017 הודיע המנכ"ל הקודם של הקרן בישיבת ועד הנאמנים כי יסיים את עבודתו בקרן במאי 2017 .
בהתאם לתקנון הקרן פורסם באפריל2017 קול קורא לאיתור מנכ"ל לקרן.
בדוח משנת 2011 בעניין ועדות איתור, שצוין לעיל, קבע מבקר המדינה כי ראוי שכל ועדת איתור בשירות הציבורי תפעל בהתאם לעקרונות היסוד של שירות המדינה ולעיקרי הכללים שקבעו הממשלה ו היועץ המשפטי לממשלה, שמטרתם בחירת המועמד הטוב ביותר מבין העומדים בדרישות המשרה בהליך .
12 בג"ץ 5657/09 עתירת התנועה לאיכות השלטון נגד ממשלת ישראל (פורסם במאגר ממוחשב, 24.
13 החלטה345 של הממשלה ה-28(" , משרות שהמינוי להן נעשה על ידי הממשלה או באישורה- פטור ממכרז לפי סעיף 21 לחוק שירות המדינה (מינויים) התשי"ט-1953( ") 14.
) 14 ,מבקר המדינהדוח שנתי 61ב (2011 '), בפרק "ועדות איתור בשירות הציבורי", עמ27 - 65.
תחרותי ותוך שמירה על שוויון הזדמנויות.
כאמור, נוכח אופייה הציבורי של הקרן מן הראוי שהיא תחיל עליה הסדרים הדומים לאלו החלים בשירות המדינה, בשינויים המחויבים, ובכלל זה בנוגע לוועדת האיתור שהיא מקימה.
על יו"ר ועדת האיתור - מנכ"ל משרד הרווחה - היה אפוא לוודא בין היתר כי דרכי המיון והסינון מבטיחות שוויון הזדמנויות ואת בחירת המועמד הטוב ביותר.
במאי 2017 בחרה ועדת האיתור, שבראשה עמד ד"ר אביגדור קפלן (להלן - מנכ"ל משרד הרווחה), את מנכ"ל הקרן המכהן.
ואולם בביקורת התברר כי מלבד מעורבותו בפרסום קול קורא, לא וידא מנכ"ל משרד הרווחה כי בהליך האיתור נשמרים עקרונות שוויון ההזדמנויות ובחירת המועמד המתאים ביותר למילוי התפקיד.
אי-עמידה של המנכ"ל הנבחר בתנאי הסף: בהתאם לתקנון הקרן, וכפי שגם פורסם בקול הקורא, תנאי הסף לתפקיד המנכ"ל הם ניסיון ניהולי בכיר של שבע שנים לפחות במערכות חברתיות והשכלה אקדמית בעבודה סוציאלית או במדעי החברה או בתחום אחר הרלוונטי לעיסוקיה של הקרן.
למשרה ניגשו 27 מועמדים.
מזכירת הקרן דאז , ששימשה עורכת דין בלשכה המשפטית של הקרן15, בחנהאת עמידתם של המועמדים בתנאי הסף ו פסלה עשרה מועמדים שלכאורה לא עמדו בהם.
אחד מהנפסלים הוא מועמד בעל תואר ראשון במדעי החברה ותואר שני במינהל עסקים , ולגביו ציינה מזכירת הקרן כי אינו עונה לדרישות הסף לעניין השכלה (להלן - המועמד שנפסל).
בביקורת עלה, כי להבדיל מהמועמד שנפסל, שעמד בתנאי הסף בכל הנוגע להשכלה, מר אריק ברמי, המועמד שנבחר בסופו של דבר, עבר לשלב הראיונות של צוות הסינון, וזאת חרף העובדה שהשכלתו האקדמית היא תואר ראשון בהיסטוריה, שהוא תואר בתחום מדעי הרוח, ולכן אינו עומד בתנאי הסף שנקבעו.
במסמכי צוות הסינון ציינה מזכירת הקרן דאז בנוגע למר ברמי כי "תואר בהיסטוריה איננו תחום רלוונטי לניהול הקרן".
על פי הסברי מזכירת הקרן דאז למשרד מבקר המדינה מיוני 2018 , צוות הסינון עיין בקורות החיים של המועמדים וברשימת המועמדים - גם אלה שהתלבטה לגביה ם ואלה שפסלה - והוחלט לזמן את המועמדים שעמדו בתנאי הסף, לרבות אלה שהתלבטה בנוגע להם, ובהם מר ברמי.
בשונה מדברי מזכירת הקרן דאז מסר ממלא מקום יו"ר ועד הנאמנים דאז, שגם היה יו"ר צוות הסינון, למשרד מבקר המדינה ביולי 2018 ובתשובתו מנובמבר 2018 כי הוא הדגיש בד יוני צוות הסינון - כפי שגם עולה מהפרוטוקולים של הדיונים - כי יש להזמין לריאיון רק את מי שעומד בתנאי .
15 יצוין כי המחלקה המשפטית של הקרן כללה רק עורכת דין אחת- מזכירת הקרן דאז.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1517 .
עוד ציין כי סמך על הסינון שביצעה מזכירת הקרן דאז, שבאותה העת שימשה עורכת דין במחלקה המשפטית של הקרן.
הוא הבהיר כי לא מזכירת הקרן דאז ולא אף גורם אחר הצביעו לפניו על כך שמר ברמי אינו עומד בתנאי הסף, ולכן כאשר הגיע המועמד לריאיון הוא סבר שהוא עומד בתנאי הסף.
חבר אחר בצוות הסינון מסר למשרד מבקר המדינה כי התלבטו לגבי השכלתו של מר ברמי, אולם נוכח ניסיונו הניהולי הוחלט לזמנו לריאיון במאי 2017 .
הקרן מסרה למשר ד מבקר המדינה בתשובתה מאוקטובר 201816 כי לטענת מזכירת הקרן דאז, התקיים דיון על תנאי הסף של מר ברמי והוחלט לזמנו לוועדת האיתור.
הקרן מסרה בתשובתה מדצמבר 2018 כי למנכ"ל משרד ממשלתי יכול להתמנות גם מועמד ללא השכלה אקדמית כלל וכלל אם יש לו ניסיון ניהולי של יותר מ-12 שנה.