HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הסמנכ"ל למינהל במשרד רה"ם משמש גם כסמנכ"ל למינהל של המשרדים הבאים: המשרד לירושלים ומורשת; המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה; המשרד לענייני מודיעין ומשרד התפוצות; למשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל ולמשרד לשיתוף פעולה אזורי יש סמנכ"ל למינהל משותף; למשרד המדע והטכנולוגיה ולמשרד התרבות והספורט יש סמנכ"ל למינהל משותף.
הסמנכ"ל למינהל במשרד הבינוי והשיכון משמש כאחראי על ההדרכה ברשות להתחדשות עירונית.
הסמנכ"לים האמורים מילאו שאלון אחד עבור כל המשרדים עליהם הם אחראים.
25 המרכז הרפואי "זיו" לא השיב לשאלון שנשלח, חרף תזכורות חוזרות ונשנות של משרד מבקר המדינה.
הרשות להגנת הצרכן העבירה את תשובותיה לשאלון באיחור רב, כך שלא ניתן היה לעבדן ולהביאן במסגרת דוח זה.
היעדר החלטה ברורה בנוגע ליישום דוח ועדת שמחון .
כאמור, ועדת שמחון מונתה בשנת 2015 ,על ידי נציב שירות המדינה דאז בעקבות דוח הרפורמה, שעיקריו אומצו על ידי הממשלה.
הוועדה הוקמה במטרה לגבש המלצות בתחומים האלה: הייעוד והחזון של מערך ההדרכה, הלמידה ופיתוח ההון האנושי בשירות המדינה; המסגרת הערכית והנורמטיבית של מערך ההדרכה; תפיסת ההפעלה של מערך ההדרכה הלמידה ופיתוח ההון האנושי; תכנון מערך ההדרכה; היערכות פונקציונלית ברמה המשרדית וברמה הבין-משרדית; גיבוש תפיסת ההדרכה, הלמידה והפיתוח של הסגל המקצועי והסגל הניהולי; המשאבים והמקורות הנדרשים ליישום מערך הלמידה ופיתוח ההון האנושי.
הגישה הוועדה את המלצותיה לנציב שירות המדינה דאז ההמלצות עסקו בין היתר בצורך בגיבוש תפיסת הדרכה כוללת ומעודכנת לשירות המדינה; הערכת אפקטיביות פעולות ההדרכה; שימוש באמצעי למידה מתקדמים; הטמעת מער כת ממוחשבת לניהול למידה; הכשרת מומחי תוכן בשירות המדינה; שיפור יחסי הגומלין בין אגף ההדרכה לבין הגופים הממשלתיים; הרחבת המבנה הארגוני של אגף ההדרכה בנש"ם ושינוי המבנים הארגוניים של יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים.
בתוכנית העבודה של נש"ם לשנת 2016 נקבע כי בא ותה שנה יחל יישום המלצות ועדת שמחון בכל הנוגע לחלקים בדוח שאישר הנציב, בלי שפורטו חלקים אלה.
עוד נקבע כי היישום יכלול הכנת מתווה ליישום הדוח הכולל לוחות זמנים ומשאבים נדרשים לתקצוב מתווה זה עד סוף הרבעון הראשון של שנת 2016 .
בתוכנית העבודה לשנת 2017 נקבע כי מתווה ליישום המלצות הדוח, קביעת נושאי ההמלצות שייושמו, תקצוב היישום ואישור תוספת כוח אדם הנדרשת יבוצעו עד סוף הרבעון הראשון של שנה זו.
בתוכנית העבודה לשנת 2018 שוב נקבע כי בשנה זו יחל יישום המלצות דוח ועדת שמחון.
היישום יכלול: אישור המבנה הארגוני של אגף ההדרכה בנש"ם בהתאם להמלצות הדוח ותוספת כוח האדם כנדרש, אישור תקצוב התקשרות עם חברה לפיתוח הדרכה לשם יישום המלצות הדוח, עדכון מתווה היישום הדוח כולל לוחות זמנים והמשאבים הנדרשים וקביעת נושאי ההמלצות אשר ייושמו בשנה זו.
בתוכנית העבודה לא נקבע באילו רבעונים יושלמו שלבים אלה.
ביולי 2018 הועברה למשרד מבקר המדינה תוכנית עבודה מעודכנת לשנת2018 .
אשר ממנה הוסרו כל המשימות הקשורות ביישום המלצות דוח ועדת שמחון באותו חודש כתב מ"מ הנציב לשעבר למנהל אגף ההדרכה: "העובדה שדוח שמחון לא אושר ליישום אינו מונע.
קראנו את הדוח אך מותר לנו ללכת בדרכים המתכתבות איתו, אך לא לצעוד בהכרח בעקבותיו".
באותו חודש נמסר למשרד מבקר המדינה מסמך שכותרתו "עדכון תוכנית העבודה של אגף בכיר הדרכה לשנת 2018 (וכנראה תגלוש ל-2019 )" ובו סעיף משרד ראש הממשלה - נציבות שירות המדינה |367 .
:העוסק ביישום המלצות הדוח הכולל שתי משימות "הגדרת מקצועות הליבה/המקצועות הרוחביים בשירות המדינה" ו"הקמת מערך מומחי תוכן.
בפעולות הדרכה ליבתיות".
נציב שירות המדינה דאז מסר למשרד מבקר המדינה כי בתקופת כהונתו אימץ עקרונית את המלצות דוח ועדת שמחון, תוך הסתייגות הנוגעת בעיקר להמלצות בנוגע לתקינה שהוצעה לאגף ההדרכה בנש"ם.
אימוץ ההמלצות בא לידי ביטוי בהכנת מסמך המפרט תהליכי יישום על ידי מנהל אגף ההדרכה בנש"ם; אישורו לתוכנית העבודה של אגף ההדרכה בנש"ם הכוללת יישום חלק מהמלצות הדוח; הסטת סכום של כ- 300,000 ש"ח לאגף ההדרכה בנש"ם ממקור תקציבי אחר, לצורך יישום המלצות הדוח; הקצאת תקן סגן למנהל אגף ההדרכה; ודרישה לכלול תקציבים ליישום ההמלצות שהועלתה בדיוני התקציב עם אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת).
מ"מ נציב שירות המדינה לשעבר מסר למשרד מבקר המדינה כי היות שדוח ועדת שמחון בתפיסתו הכוללת נ ראה בעיניו שגוי, הוא קיבל החלטה שלא לאשרו.
עם זאת, לדבריו, אין בכך כדי לומר שבדוח אין רעיונות והמלצות הראויים להתייחסות.
הטעמים לאי -אימוץ הדוח הם, בין היתר, היעדר סמכות בכירה בוועדה בדרג מנכ"ל; העובדה כי הוועדה לא קיימה סקר מקיף כבסיס לעבודה ולא הייתה מודעת לתמונת המציאות המלאה בתחום ההדרכה; המלצת הדוח על הרחבה ניכרת של מערך ההדרכה בטרם נבדקה או הוכחה יעילות פעילותו.
הוא הוסיף כי לא מצא שהגדלת אגף ההדרכה בנש"ם כמענה לצרכים מהווה פתרון מקצועי מיטבי.
כמו כן, הוא סבר כי מדובר בהעדפת אגף ההדרכה על פני יחידות אח רות בנש"ם מבלי שהעניין בורר עמן באופן משמעותי; המלצות הוועדה ממשיכות את רוח אגף ההדרכה בנש"ם כפי שהייתה - פלטפורמה ולא גורם יוזם ופעיל.
מערכת הדרכה שאין לה פעילות מובילה ברמת מנכ"לי משרדים אינה יכולה להוביל מתוך התנסות; המלצות הדוח אינן ממוקדות דיין וחסרות מנגנון ברור המחבר בין ההדרכה לבין יעדי הממשלה ותוכניות העבודה.
עוד מסר מ"מ הנציב לשעבר, כי אי-אישור הדוח הותיר ואקום שהיה צורך למלאו וכי בתקופת כהונתו הוא קיים פגישות מרובות עם מנהל אגף ההדרכה בנש"ם כדי לעצב תוכנית עבודה המניחה זרעים לעתיד, ובמסגרתה סומנו התחומים העיקריים, שחלקם מתייחסים גם לדוח ועדת שמחון.
כמו כן, הוסכם עם אג"ת על הכשרת מנהיגות לדרג הביניים והוקמה ועדה לדיון בנושא גמול ההשתלמות.
הוא הוסיף כי על נש"ם לבנות תוכנית כוללת לסוגיית ההדרכה, בהתבסס על דוח ועדת שמחון, על הביקורת על דוח הוועדה, על ממצאי דוח מבקר המדינה ועל המהלכים שהוא נקט כמ"מ הנציב לשעבר.
נש"ם מסרה כי מנהל אגף ההדרכה בנש"ם ניסה פעמים רבות לשכנע את הנציב דאז ואת מ"מ הנציב לשעבר בתועלת של יישום דוח ועדת שמחון, ואף הכין מתווה ליישומו ושיבץ את יישום מסקנותיו כמשימה בתוכנית העבודה של אגף ההדרכה, אולם לא קודם אישור מתווה ליישום הדוח.
כמו כן מסרה נש"ם כי אגף ההדרכה לא השתמש בסכום של 300,000 ש"ח שהוקצה לו למטרת יישום המלצות דוח שמחון.
נש"ם הוסיפה כי היא יישמה חלקים מדוח ועדת שמחון כבר בתקופת נציבי שירות המדינה הקודמים, כגון נושא בחינת האפקטיביות של פעולות ההדרכה אשר יושם עוד לפני פרסום המלצות הוועדה 368 |דוח שנתי 69ב .
ליישומו לאורך השנים .
והקמת צוות לבחינת תפקוד יחידות ההדרכה במשרדי הממשלה ויחידות הסמך.
מסיבות שונות, בין היתר חילופי האישים בנש"ם ואילוצים תקציביים, יישום המלצות הדוח לא הושלם.
נמצא כי החלטותיה של נש"ם בנוגע לאימוצו של הדוח והכנת מתווה ליישומו לאורך השנים אינן עקביות - תחילה אומצו חלק מההמלצות ובהמשך הוסרו החלטות היישום מתוכנית העבודה.
נוסף על כך, הטמעת החלטות היישום בתוכנית העבודה נעשתה בלי שהובהר מהן ההמלצות שהוחלט לאמצן.
משלא התקבלה החלטה ברורה וכוללת באשר לאימוץ מלא או חלקי של ההמלצות, אף לא גובשה להן חלופה, ונש"ם נותרה ללא מדיניות ברורה בדבר הטיפול בחלק מהסוגיות בתחום ההדרכה, כפי שעולה גם בדוח ביקורת זה.
באשר לתשובתה של נש"ם בנוגע להמלצות אשר לטענתה יושמו , הרי שנושא הערכת אפקטיביות פעולות ההדרכה נבדק על ידי משרד מבקר המדינה ונמצאו ליקויים ביישומו; הצוות לבחינת תפקוד יחידות ההדרכה בשירות המדינה אשר מונה במאי 2016 , סיים את דיוניו זה מכבר, אולם לא פרסם את המלצותיו ואלו ממילא טרם יושמו (ראו להלן).
על נציב שירות המדינה לבחון אפוא את המלצות דוח ועדת שמחון בכללותן, לדון בהן ולקבל ולהחליט אם לאמצן או לדחותן באופן מלא או חלקי.
אם יחליט שלא לאמצן, עליו לקבל החלטה בנוגע למדיניות הדרכה חלופית.
נש"ם מסרה בתשובתה כי נציב שירות המדינה רואה בהדרכה אמצעי רב חשיבות לקידום היעדים האסטרטגיים של שירות המדינה, כחלק ממיצוי פוטנציאל ההון האנושי בשירות המדינה, וכי הוא לומד את דוח ועדת שמח ון לעומקו ויקבל החלטה בנוגע לאופי המשך יישום המלצות הדוח תחת אילוצי תקציב ומשאבים, ככל שיקדמו את תחומי ההדרכה והלמידה בשירות המדינה.
משרד ראש הממשלה - נציבות שירות המדינה |369 .
ההשקעה התקציבית בתחום ההדרכה ותרומתה לשיפור ההון האנושי .
היעדר מידע מלא ועדכני על ההקצאות התקציביות הנרחבות בתחום ההדרכה .
על פי דוח הרפורמה, כדי לקיים מערכת הכשרה יעילה ואפקטיבית, נדרש שינוי בתכנון מערך ההדרכה בשירות המדינה.
איסוף נתונים מלא הוא התשתית של כל תהליך תכנון.
הבסיס לכל תכנון טמון בשאלה "מה מבקשים להשיג", והמענה לשאלה זו נשען על הערכת המצב הקיים באופן ביקורתי והגד רת כיווני שינוי מרכזיים.
מן הבחינה המעשית, הערכת מצב כאמור מחייבת זיהוי ואיסוף כלל המידע הכמותי והאיכותי הרלוונטי, וניתוח והבנה של המידע ומשמעויותיו26 .
ניהול יעיל של מערך ההדרכה ותכנון פעילותו דורש גיבוש תמונת מצב על בסיס תשתית נתונים מלאה ועדכנית, לרבות ההוצאה התקציבית השנתית על הדרכת העובדים בשירות המדינה והפעולות שלשמן הוקצו התקציבים.
הצבת הנתונים על העלות הכוללת אל מול תרומת ההדרכה לשיפור ההון האנושי בשירות המדינה, עשויה להוביל למסקנות בדבר מידת הכדאיות שבה.
ההשקעה התקציבית בהדרכה כוללת את עלותן הישירה של פעולות ההדרכה מתוך תקציבי ההדרכה בגופים הממשלתיים; את התשלום לעובדים המשתתפים בפעולות ההדרכה עבור ימי היעדרות בשכר; את תוספת "גמול השתלמות" כרכיב בשכר העובדים אשר השלימו את מכסת ההדרכות הנדרשת בהתאם להסכמים קיבוציים וכן את עלויות המעסיק הנגזרות מגמולים אלה (להלן - ההוצאה הכוללת על ההדרכה)27 .
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אין בידי רשויות המדינה נתונים מלאים ועדכניים על ההשקעה התקציבית הכוללת בהדרכה בשירות המדינה, כפי שיפורט להלן: .
26 מדריך התכנון הממשלתי, ספטמבר2010 , גרסה מעודכנת4.
27 השקעה תקציבית זו אינה כוללת פעולות הדרכה שמומנו מתקציבים של יחידות משרדיות שאינן יחידת ההדרכה.
אגף ההדרכה בנש"ם אומנם הנחה את הגופים הממשלתיים להעביר לו נתונים בדבר תקציבי ההדרכה, מפולחים לפי תכליות ההדרכה השונות, וכן נתונים בדבר מספר ימי ההדרכה ועלותם, אולם ההנחיה אינה כוללת עלויות בגין "גמולי ההשתלמות" ואף אינה נאכפת.
כמו כן, בידי האגף נתונים מעובדים המתייחסים לע לויות ההדרכה בכלל הגופים הממשלתיים, בסך כ -450 מיליון ש"ח, רק לגבי שנת 201228 .
נתונים אלה מבוססים על עיבוד שביצעה נש"ם לנתונים שהתקבלו בשנת 2012 ( מכמחצית מהגופים הממשלתיים41 גופים ממשלתיים מתוך כ -80 גופים ממשלתיים), בצירוף הערכה כללית של אגף ההדרכה בנש"ם בנוגע לנתוני הגופים הממשלתיים הנוספים29.
בידי אגף החשכ"ל ואגף השכר יש נתונים חלקיים הנוגעים רק להוצאה על השכר של עובדי המדינה וגמלאיה ולא לכלל עלויות ההדרכה.
אג"ת אינו מחזיק בנתון תקציבי כולל בנוגע לתחום ההדרכה, שכן בעקבות צמצום מספר התקנות בתקציב המדינה אין כיום תקנה ייעודית לנושא.
ריכוז המידע שקיבל משרד מבקר המדינה מגורמים ממשלתיים ומהתשובות לשאלונים מוביל להערכה כי ההוצאה הכוללת על ההדרכה בשירות המדינה עמדה בשנת 2017 על כ -1.
2 ,מיליארד ש"ח לפחות כמפורט להלן: א.
העלות הישירה של פעולות ההדרכה בגופים הממשלתיים30: ,כאמור אין בידי אג"ת נתונים בדבר תקציבי ההדרכה הישירים, כיוון שאלו מצויים תחת תקציבי כוח האדם הכלליים ואי אפשר לפלחם.
אגף ההדרכה בנש"ם העריך את העלות הישירה של פעולות ההדרכה בכלל הגופים הממשלתיים, על בסיס נתונים חלקיים אשר התקבלו מכמחצית מן הגופים הממשלתי ים בשנת 2012 .
מהערכה זו עולה כי העלות השנתית הישירה של פעולות ההדרכה בשירות המדינה עמדה ב-2012 על כ-100 מיליון ש"ח31 ,.
בדומה לכך, מהתשובות לשאלונים עולה כי נכון לשנת 2017 ההשקעה השנתית הישירה של הגופים הממשלתיים בהדרכה עומדת על כ-87 מיליון ש"ח לפחות32 .
עלות ימי ההיעדרות בשכר בגין פעולות הדרכה בגופים הממשלתיים: בידי משרד האוצר אין נתונים בדבר עלותם הכוללת של .
28 בידי נש"םנתונים מעובדים מהשנים 2010 עד2014 , אולם אלה נתונים חלקיים בלבד, הנוגעים לכל היותר לכמחצית מן הגופים הממשלתיים.
בנוגע לשנת 2012 הוסיפה נש"ם הערכה הנוגעת לכלל הגופים הממשלתיים.
29 מבוסס על דוחועדת שמחון ונתוני נש"ם.
30 ההוצאה הישירה עבור פעולות ההדרכה של י חידות ההדרכה בגופים הממשלתיים.
31 מבוסס על דוחועדת שמחון.
32 הנתונים מבוססים על תשובות של61 גופים ממשלתיים, בהם מועסקים כ- 65,000 .
עובדים משרד ראש הממשלה - נציבות שירות המדינה |371 .
ימי ההיעדרות בשכר33 .
מהערכת אגף ההדרכה בנש"ם המתבססת על הנתונים משנת 2012 עולה כי מספר ימי ההדרכה המצטברים בשנה עומד על 500,000 , ועלותם השנתית של ימים אלה עומדת על כ-350 מיליון ש"ח34 .
מן התשובות לשאלונים עולה כי בשנת2017 השתתפו העובדים בגופים הממשלתיים שהשיבו, בכ-1.
08 מיליון ימי הדרכה35 - מספר כפול מזה שהציגה נש"ם בשנת 2012 .
הערכת נש"ם בדבר עלות ימי ההיעדרות בשכר בכלל הגופים הממשלתיים מתבססת על נתוני 2012 ולא עודכנה מאז, ולנוכח ממצאי הבדיקה, היא ככל הנראה הערכה בחסר.
מחישוב שערך משרד מבקר המדינה על סמך נתונים שהתקבלו מאגף החשכ"ל עולה כי העלות הממוצעת של יום עבודה לעובד בשירות המדינה עומדת על 795 ש"ח36 .
מהצלבת נתונים אלה עם הנתונים שהתקבלו מהשאלונים בדבר מספר ימי ההדרכה, עולה כי העלות השנתית של ימי ההיעדרות בשכר, מסתכמת בכ-860 מיליון ש"ח לפחות.
העלות בגין גמולי השתלמות - לבקשת משרד מבקר המדינה, אגף החשכ"ל ערך תחשיב, וממנו עולה כי העלות השנתית בגין גמולי השתלמות, לרבות עלויות המדינה כמעסיק של העובדים מסתכמת בכ-270 מיליון ש"ח.
להלן תרשים המתאר את הרכב ההוצאה הכוללת על ההדרכה בשנת 2017: .
33 נתון זה מצוי באופן חלקי בידי הגופים הממשלתיים, שכן, מערכת הנוכחות מתעדת דיווח על היעדרות בשל השתלמות.
עם זאת, המערכת אינה כוללת דיווחים על השתלמויות המתקיימות במקום העבודה, אף על פי שהעובד אינו מבצע את עבודתו אלא מצוי בהדרכה.
מכל מקום, גורמי המטה (משרד האוצר ונש"ם) אינם מרכזים את הנתונים האמורים מהגופים הממשלתיים השונים.
דוח ועדת שמחון ונתוני נש"ם 35 הנתונים מבוססים על תשובות של 55 גופים ממשלתיים, בהם מועסקים כ- 58,500 .
עובדים 36 אופן החישוב- מאגף החשכ"ל התקבלו נתונים הכוללים עלות ממוצעת של יום עבודה לעובד בכל אחד מן הגופים הממשלתיים בנפרד.
נעשה ממוצע משוקלל של העלות הממוצעת על סמך מספר העובדים בכל משרד.
רשויות המדינה תמונת .
תרשים 3 : *ההוצאה השנתית הכוללת על ההדרכה .
* כאמור לעיל, הסכומים המצוינים נמוכים מן הסכומים בפועל, שכן, הם נסמכים על מידע חסר.
המקור: עיבוד התשובות לשאלונים; נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה.
ההוצאה הממשלתית השנתית על ההדרכה מוערכת ביותר ממיליארד ש"ח, אך בפועל אין בידי רשויות המדינה תמונת מצב מלאה ועדכנית בדבר היקף הוצאה זו.
היעדר המידע פוגע במישרין ביכולת לנתח תהליכים, לתכנן, לתעדף פעילויות ולקבל החלטות בנושא.
כמו כן, נפגעת היכולת לבחון את התשומות והתפוקות בנושא זה ולהעריך את האפקטיביות של ההוצאה במונחי עלות-תועלת.
על נש"ם, בשיתוף משרד האוצר (אגף החשכ"ל, אגף השכר ואג"ת), לגבש מסד נתונים מלא, המתעדכן באופן שוטף, לגבי כלל מרכיבי ההוצאה הממשלתית על ההדרכה.
על מסד נתונים זה לכלול מידע בדבר עלותן של כלל פעולות ההדרכה ופילוחן לפי סוגי הדרכה בהתאם למפורט בתקשי"ר; נתונים על עלות ימי ההיעדרות בשכר המשולמים לעובדים המשתתפים בפעולות הדרכה; נתונים על עלות גמולי ההשתלמות; וכל נתון נוסף הרלוונטי לגיבושה של תמונת מצב מלאה.
מסד נתונים מלא הוא התשתית לכל הליך תכנון וביצוע.
אגף החשכ"ל מסר בתשובתו כי רק לאחר שנש"ם תקבל החלטה על אופן ניהול הנתונים במערכת כוח האדם, יוכל האגף לסייע בגיבוש הנתונים הכספיים במתכונת הנדרשת.
אג"ת מסר בתשובתו כי מדיניות האגף, בהתאם להנחיות משרד ראש הממשלה - נציבות שירות המדינה |373 .
הממשלה, היא לצמצם את מספר תקנות התקציב, על מנת להגדיל את הגמישות הניהולית של הגופים הממשלתיים.
אג"ת הוסיף כי יש כוונה למפות את כלל העלויות הישירות והעקיפות בתחום ההדרכה במסגרת עבודת הצוות שהוקם לצורך בחינת מבנה ההכשרה בשירות המדינה.
תרומת פעולות ההדרכה לשיפור ההון האנושי .
בהוראות התקשי"ר נקבע, כי ההדרכה בשירות המדינה נועדה לשפר את ההון האנושי ואת תפקודו במספר היבטים, כמפורט בתרשים שלהלן: תרשים 4 : מטרות ההדרכה בשירות המדינה .
המקור: הוראות התקשי"ר 374 |דוח שנתי 69ב .
בהקדמת ראש הממשלה למדריך התכנון הממשלתי נכתב: " ממשלה נמדדת בערך שהיא מייצרת לציבור.
יותר ויותר ממשלות מתקדמות מבינות שעליהן לפעול אחרת כדי לייצר את הערך הזה: עליהן לדרוש ולעקוב אחר תוצאות וביצועים, עליהן לגייס שותפים לעשייה ועליהן לדבר ישירות עם האזרחים.
בשנים האחרונות אנו עדים לירידה באמון הציבור בביצועי הממשלה , לא רק בישראל.
בכדי להפוך את המגמה הזו, עלינו לפעול באחריות ולראות בציבור כבעל המניות שלנו.
ככזה - הוא זכאי לדעת לא רק מה נעשה בכספו, אלא גם מה הושג כתוצאה מכך"37.
מדיניות נש"ם בדבר תמהיל פעולות ההדרכה .
על חשיבות השקעת המדינה בהדרכה של עובדיה בתחום עיסוקם לצורך שיפור רמתם המקצועית, אפשר ללמוד מנתוני נש"ם אשר נאספו משישה גופים ממשלתיים בשנת 201438 .
גופים ממשלתיים אלה היו הראשונים שבהם יושמה הרפורמה בניהול ההון האנושי, לרבות מודל חדש להערכת עבודתם של עובדים ומנהלים ("משרדי נחשון").
נש"ם מצאה באות ה שנה אצל כ -40% מהעובדים המוערכים "פערי ידע עדכני הנדרש לצורך מילוי תפקידם".
על פי נש"ם, משמעות נתון זה היא כי "יש לבחון את אפקטיביות ההדרכה והלמידה בשירות המדינה ולקבוע מדיניות המבטיחה את צמצום פערי הידע המקצועי הנדרש לעובדים לצורך מילוי משימותיהם"39.
גםבמסגרת דוח הרפורמה ניתן מעמד מרכזי להשקעת תשומות בשיפור איכותם ומקצועיותם של עובדי המדינה.
בין היתר נכתב בהתייחס למטרת העל של הרפורמה: "תוכנית הרפורמה נועדה לתת מענה לבעיות ולפערים הקיימים כיום בעולם ניהול ההון האנושי של שירות המדינה בין הצרכים של הציבור ליכולות של שירות המדינה לתת להם מענה.
פערים הפוגעים ברמת השירות ובמענה לצורכי הציבור, ביכולת התפקוד של שירות המדינה בישראל וברמת היעילות, האפקטיביות והאיכות של השירותים שהוא נותן .
הבעיות והפערים העיקריים כוללים.
פער במקצועיותם של העובדים ואי מיצוי הפוטנציאל הגלום בהם".
בהתאם לכך, נכתב בדוח הרפורמה ביחס לנש"ם כי "בעיצוב ההנחיות למשרדים תינתן חשיבות גדולה להגשמת יעדים לאומיים כלליים ובכללם קידום איכות ההון האנושי".
על פי הוראות התקשי"ר, במסגרת תפקידיה במערך ההדרכה, אחראית נש"ם בין היתר להנחות את הגופים הממשל תיים בנוגע לתכנון תקציבי ההדרכה והקצאת סכומים מתאימים לתכליות ההדרכה השונות.
בהתאם לכך, על פי חוזרים של אגף ההדרכה בנש"ם המופצים מדי שנה לגופים הממשלתיים, נדרשים הגופים הממשלתיים לדווח לאגף ההדרכה על פעולות ההדרכה שמימנו, תוך סיווגן בהתאם לארבע תכליות מרכז יות: (1 ) הכשרה .
37 מדריך התכנון הממשלתי, ספטמבר 2010.
38 בגופים ממשלתיים אלו עבדו כ- 3,100 .
עובדים 39 נתונים שהתקבלו מנש"ם ודוח סיכום תחקיר הערכת עובדים 2014.
משרד ראש הממשלה - נציבות שירות המדינה |375 .
המכוונת לליבת העיסוק של העובד או של הגוף הממשלתי (להלן- הכשרת ליבה) - "הכשרה מקצועית המוגדרת על ידי המעסיק כחיונית למילוי תפקידו של העובד", לרבות השתלמות, לימודי שפות ולימודי מחשב, במקרים שבהם אלה הוגדרו כחיוניים למילוי התפקיד; (2 ) פעולות לרכישת השכלה פורמלית או לימודים אקדמיים - אלו לרוב אינם "הכשרת ליבה" במובנה הרגיל, שכן, תואר אקדמי שחיוני לביצוע תפקידו של העובד מהווה בדרך כלל תנאי סף למינויו לתפקיד מלכתחילה, ואינו נלמד במהלך שנות העבודה; (3 ) פעולות העשרה ורווחה; (4 ) פיתוח הדרכה40 .
מנתוני נש"ם הנסמכים על דיווחי הגופים הממשלתיים בשנת 2012 עולה, כי רק 44% מתקציב ההדרכה בגופים הממשלתיים שימש לפעולות שסווגו כהכשרה המכוונת לליבת העיסוק של העובד או של ה גוף הממשלתי41, ויותר ממחצית תקציב ההדרכה הושקעה בפעולות אחרות, דהיינו השכלה פורמלית הכוללת לימודים אקדמיים, פעולות הדרכה בתחום ההעשרה, פעולות גיבוש, השתלמויות בחו"ל ופיתוח הדרכה.
בעקבות דוח הרפורמה ובמטרה לשפר את היעילות והאפקטיביות של מערך ההדרכה, בשנת 2015 :הנחה אגף ההדרכה בנש"ם את הגופים הממשלתיים "נבקשכם שמירב המשאבים בתחום ההדרכה וה למידה יושקעו בראש ובראשונה בתחומים ובעובדים הקשורים ישירות לליבת העיסוק של המשרד או העובד".
בשנת 2016 הייתה ההנחיה "לשאוף לכך שלא פחות מ-50% מסך המשאבים המושקעים בתחומי ההדרכה והלמידה לעובדי המשרד יושקעו בהכשרה הנובעת מצורכי התאמת יכולות העובדים לתפקידם ולמשימות הארגון", כלומר בהכשרת ליבה .
מהתשובות לשאלונים עולה כי בשנת 2017, כ -43% מתקציב ההדרכה בכלל הגופים הממשלתיים וכ-80% מימי ההיעדרות בשכר שימשו להכשרת ליבה42.
,בהינתן הערכת ההוצאה הכוללת של הממשלה על הדרכה של עובדי מדינה הרי שמדי שנה מוציאה הממשלה לכל הפחות כ-222 מיליון ש"ח על פעולות הדרכה שאינן בליבת העיסוק של עובדיה43 .
40 על פי דוח ועדת שמחון, פיתוח הדרכה הואתהליך שיטתי של ניתוח צרכים והתאמת פתרונות כדי לחולל למידה אפקטיבית ויעילה על ידי תכנים, שיטות ואמצעים מתאימים המביאים לביצוע מיטבי של התפקיד.
דוח ועדת שמחון ונתוני נש"ם 42 חישוב כולל של קורסי הכשרה כתנאי כניסה לתפקיד ומסלולי קידום - כ-14% ; קורסים מקצועיים בתחום העיסוק- כ-19% ; ימי עיון וכנסים מקצועיים- כ-11%.
6 מיליון ש"ח, ההוצאה הישירה על ההדרכה בשנת2017 לפי השאלונים, הםכ-49 ;מיליון ש"ח20% מ-862 מיליון ש"ח, עלות ימי היעדרות בשכר בשנת2017 לפי השאלונים, הם כ-172 מיליון ש"ח.
הסכום הכולל הואכ-222 .
מיליון ש"ח 376 |דוח שנתי 69ב .
כ"שאיפה " בלבד ואינו .
נמצא כי נש"ם לא ביצעה עבודת מטה מקצועית המבססת את היעד הכמותי שקבעה בעניין שיעור הכשרות הליבה הרצויות, אף שהמדיניות בעניין זה חייבת להיקבע בזיקה ישירה למטרות מערך ההדרכה הממשלתי, תוך מת ן משקל רב לשיפור האיכות והמקצועיות של ההון האנושי, כפי שעולה מדוח הרפורמה.
כמו כן, היא אומנם הציבה יעד ולפיו 50% לפחות מפעולות ההדרכה יעסקו בתחומי ליבה, ואולם היעד הוגדר "שאיפה" בלבד ואינו מחייב דיו.
גם בהתחשב בכך שניצול המשאבים על ידי הגופים הממשלתיים בשנת 2017 , כפי שעולה מהשאלונים, תואם את היעד שנקבע בהנחיית אגף ההדרכה, לפיו ינוצלו לפחות מחצית ממשאבי ההדרכה להכשרת ליבה, בהיעדר החלטת מדיניות ברורה בדבר חלוקת משאבי ההדרכה, ההחלטות בנושא נותרות בידי הגו פים הממשלתיים בלבד ואי אפשר להבטיח כי בשנים הבאות יושקעו המשאבים באופן מיטבי המשרת את מטרת שיפור ההון האנושי בשירות המדינה.
נש"ם ציינה כי בעקבות הביקורת ולמען הסר ספק, היא תבהיר בהנחיותיה ליחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים כי הן מחוייבות להשקיע לא פחות מ - 50% .
ממשאבי ההדרכה בתחומי הליבה משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי לא די בחידוד ההנחיה לגופים הממשלתיים בנוגע לתמהיל ה השקעה בתחומי ליבה, שכן עליה לבחון אם הנחיה זו אומנם משקפת את חלוקת המשאבים המיטבית בין הכשרות ליבה ובין מטרות אחרות של ההדרכה.
על נש"ם לגבש מדיניות מבוססת נתונים בעניין זה, ורק לאחר מכן להעבירה כהנחיה לגופים הממשלתיים ולעקוב אחר יישומה.
משרד ראש הממשלה - נציבות שירות המדינה |377 .
מתן הנחיות חלקיות להערכת האפקטיביות של פעולות ההדרכה .
הערכת האפקטיביות של פעולות הדרכה פנים-משרדיות .
אגף ההדרכה בנש"ם מנחה את הגופים הממשלתיים להעריך את אפקטיביות פעולות ההדרכה הפנימיות שהם מקיימים, אולם הנחיה זו אינה מיושמת במלואה על ידי רוב הגופים הממשלתיים.
כמו כן, אף על פי שאגף ההדרכה בנש"ם דורש מן הגופים הממשלתיים לדווח לו מדי שנה על פעולות הערכת האפקטיביות שביצעו, מרבית הגופים אינם מגישים לו דיווח זה, ואשר לגופים שמדווחים - האגף אינו מעבד את דיווחיהם וממילא אינו מפיק מהם תובנות מערכתיות בדבר אפקטיביות פעולות ההדרכה (ראו להלן פירוט בפרק "הפיקוח והבקרה של נש"ם על התכנון, הביצוע וההערכה של פעולות ההדרכה בגופים הממשלתיים").
הערכת האפקטיביות של פעולות הדרכה חוץ-משרדיות .
על פי הוראות התקשי"ר, הגופים הממשלתיים רשאים לממן עבור העובדים חלק ניכר מעלויותיהן של פעולות הדרכה המבוצעות באמצעות גופים חיצוניים לשירות המדינה.
פעולות אלה כוללות לימודים אקדמיים44 והשתלמויות שאינן בהכרח בליבת העיסוק של העובד.
בנוגע ללימודים אקדמיים נקבע בחוזרי נש"ם, כיגוף ממשלתי רשאי לממן חלק מעלות הלימודים במקצועות שהוגדרו כחיוניים לתפקיד העובד, וכי בכל גוף ממשלתי תיקבע רשימה המגדירה, בהתאם לתחומי פעילותו של אותו גוף ממשלתי, את מגמות הלימוד והמקצועות המועדפים, אותם הוא רואה כ חיוניים ובעלי תרומה ממשית למילוי תפקידו של העובד.
מגמות הלימוד המועדפות בכל גוף ממשלתי יאושרו מראש על ידי אגף ההדרכה בנש"ם.
בהמשך למדיניות זו, הוסיף אגף ההדרכה בנש"ם ואישר "מגמות לימוד מועדפות רוחביות", הרלוונטיות לכל הגופים הממשלתיים 45 .
על פי חוזר נש"ם בנו שא, הגבלת אישורם של לימודים אקדמיים ל"מקצועות מועדפים" כאמור, נובעת בין היתר מהצורך לצמצם את היקף המשאבים המושקעים בלימודים אקדמיים, אשר בשונה מהכשרות אחרות, עלותם גבוהה ותקופת השתתפות העובד בהם ממושכת ויכולה להיפרש על פני מספר שנים.
לגבי היקף המימון של לי מודים אקדמיים, נקבע כי גוף ממשלתי רשאי לאשר לעובד מימון שכר לימוד בהיקף של עד 90% מגובה שכר הלימוד הבסיסי, וכן עד 28 ימי היעדרות בשכר בשנה ללימודים ועד שישה ימי היעדרות בשכר לבחינות.
44 לרבות לימודי תעודה ולימודים באוניברסיטה הפתוחה.
45 מגמות הלימוד הרוחביות המועדפות שאושרו הן מדעי המדינה, מנהל ציבורי, מדיניות ציבורית ולימודי נשים ומגדר בשילוב ניהול ומדיניות.
מהתשובות לשאלונים עולה כי כ-17% מתקציב ההדרכה לשנת2017 ב-61 גופים ממשלת יים שהשיבו לשאלה זו שימשו למימון לימודים אקדמיים, בסכום כולל של כ-15 מיליון ש"ח.
כמו כן, כ-5% ,מימי ההיעדרות בשכר שהם כ - 57,000 ימים, ב -56 גופים ממשלתיים שהשיבו לשאלה זו, אושרו לעובדים בגין לימודים אקדמיים.
עלותם המוערכת של ימים אלה היא 45 מיליון ש"ח.
בסך הכול מוערכת ההוצאה בגופים הממשלתיים לשנת 2017 על לימודים אקדמיים בכ-60 .
אשר לפעולות הדרכה מסוג "השתלמות", התקשי"ר קובע כי הגוף הממשלתי מוסמך לאשר השתתפות עובד בהשתלמות אף אם אינה חיונית למילוי תפקידו של העובד, אלא "רצויה ועשויה להשפיע בצורה חיובית על פיתוחו של העובד".
לגבי השתלמות מסוג זה נקבע, כי הגוף הממשלתי מוסמך לאשר היעדרות חלקית של העובד בשכר בגינה וכן השתתפות בעלותה עד כדי מחצית מכלל ההוצאות.
בפועל, פורשה "השתלמות" ככוללת גם קורסי העשרה חיצוניים, שאינם בליבת העיסוק של העובד.
מהתשובות לשאלונים עולה כי כ-9% מתקציב ההדרכה לשנת2017 ב-60 גופים ממשלתיים שהשיבו לשאלה זו שימשו למימון קורסי העשרה חיצוניים ולימודי שפות, בסכום כולל של כ -8 מיליון ש"ח.
כמו כן, כ -10% מימי ההיעדרות בשכר, שהם כ- 108,000 ימים, ב-56 גופים ממשלתיים שהשיבו לשאלה זו, אושרו לעובדים בגין קורסים אלה.
עלותם המוערכת של ימים אלה היא כ -86 מיליון ש"ח.
בסך הכול מוערכת ההוצאה בגופים הממשלתיים בשנת 2017 על קורסי העשרה חיצוניים ולימודי שפות בכ-94 .
מיליון ש"ח לפחות אף על פי ש ההוצאה של המדינה על פעולות הדרכה מסוג לימודים אקדמיים וקורסי העשרה חיצוניים הסתכמה בשנת 2017 ב-154 מיליון ש"ח לפחות, נמצא כי נש"ם לא פעלה להערכת האפקטיביות שלהם, ואגף ההדרכה אף לא הורה ל גופים הממשלתיים להעריך פעולות אלו .
נש"ם מסרה בתשובתה כי היא לא הנחתה את הגופים הממשלתיים להימנע מהערכת האפקטיביות של לימודים אקדמיים וקורסים חיצוניים, אולם כשלב ראשון בהטמעת "מודל הערכת האפקטיביות" היא התמקדה בהערכת פעולות ההדרכה הפנימיות.
אשר ללימודים אקדמיים, נש"ם השיבה כי משהוגבלו למקצועות לימוד מועדפים בתחומים הרלוונטיים לעיסוקו של הגוף הממשלתי, ההנחה היא כי ההכשרות תורמות לשיפור רמתו המקצועית של העובד ומאפשרות לו קידום מקצועי וניידות בין תפקידים.
נש"ם הוסיפה כי הנושא ייבחן במסגרת צוות מבנה ההכשרה.
משרד ראש הממשלה - נציבות שירות המדינה |379 .
נוכח היקף המשאבים המושקע בפעולות ההכשרה החיצוניות, על נש"ם לגבש מדיניות מימון הכשרות, הנסמכת על תהליך בדיקה מובנה ומבוסס נתונים, ולא די בהנחה כללית בדבר תרומתן האפשרית.
נוכח עלותם הגבוהה ומשך הזמן הארוך של לימודים אקדמיים ביחס להכשרות אחרות, על נש"ם לבצע בחינה מעמיקה בנוגע להיקף מימונם והתנאים שבהם ראוי לאשרם.
כל זאת יש לבצע בשים לב לחוקים, להוראות ולהסכמים הקיבוציים המסדירים את זכויות העובדים בתחום זה.
הערכת האפקטיביות של פעולות לגיבוש חברתי .
על פי הוראות התקשי"ר, אחת ממטרות ההדרכה היא טיפוח יחסים נאותים בעבודה והגברת רוח הצוות בקרב העובדים בגופים הממשלתיים וביחידותיהם.