HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
יחד עם זאת, במהלך השנים, עם צמצום תקציבי משרד החינוך, מחד גיסא, והרחבת מגוון השירותים שהורים מבקשים כי ילדיהם יקבלו במסגרת החינוכית, מאידך גיסא, הפך החריג לכלל והתשלומים תפחו והלכו".
יצוין כי על פי נתונים שאסף המשרד בפעילות בקרה על תשלומ י הורים (ראו להלן), בשנת הלימודים התש"ע חרגו כ -51% ממוסדות החינוך מן הסכומים שהתיר המשרד לגבות מההורים.
המשרד ושרת החינוך דאז, פרופ' יולי תמיר (להלן - שרת החינוך דאז) 35 , טענו בתגובתם המשלימה על העתירה בבג"ץ ארגון ההורים כי "הלחץ לאשר תשלומי הורים גבוהים, תוך חריגה מהמגבלות של חוזרי המנכ"ל מגיע במידה רבה מהורים בבתי הספר ומוועדי הורים" וכי במקרים רבים יש להורים משאבים שהם מוכנים להשקיע בחינוך נוסף על הסכומים המרביים המותרים לגבייה על פי חוזרי מנכ"ל.
בפסק הדין הובאה עמדת משרד החינוך ולפיה יש מורכבות בהפעלת הוראות חוקי החינוך במטרה ליישב בין ערך ההגנה על קיום חינוך חובה חינם ודרישת השוויון בין התלמידים ובתי הספר ובין רצונם של הורים בבתי ספר רבים לשפר את החינוך הניתן לילדיהם.
34 אשר לפעילות ועדות ב שירות המדינה ראו גם מבקר המדינה, קובץ דוחות לשנת 2011 ,, התשע"ב "ועדות בשירות המדינה", עמ' 11.
35 פרופ' יולי תמיר כיהנה כשרת החינוך בשנים 2006 -2009 .
בג"ץ קבע בפסק דינו כי האינטרס של הענקת הזדמנות שווה בחינוך לתלמידים הביא לידי גיבוש מדיניות של צמצום הנטל הכספי המוטל על הורי התלמידים ככל האפשר והטלת איסור לחייבם בתשלומים לשירותים ותכניות לימוד נוספות, אלא אם כן הם רוצים בכך; תשלומי הרשות למיניהם עשויים "להתנגש " בעקרון השוויון בחינוך ובהיותו חינוך חינם ; עם זאת מערכת החינוך נתקלת בקושי ברור לשלול מהורים המבקשים להשקיע את משאביהם בהעשרת חינוך ילדיהם את האפשרות לעשות כן, ובייחוד כאשר מדובר בתכניות שאינן נכללות בתכנית הלימודים הרגילה ואינן מתבצעות בשעות הלימודים המקובלות .
יודגש כי בפסק הדין בעתירה של ארגון ההורים הארצי הובאו דבריה של באת כוחה של ועדת החינוך כי "שרת החינוך פועלת עתה לבחינה והערכה מקפת של כל סוגיית תשלומי ההורים בכללותה, במגמה להביא להסדר חדש כולל בתחום זה".
כיוון שכך נכתב בפסק הדין כי " הן המדינה והן ועדת החינוך של הכנסת מודעות לעומק הבעייתיות שבתחום תשלומי הרשות של ההורים במובנם הרחב, על שום הצורך ליישבם עם עקרונות היסוד של החינוך בישראל.
הן מודעות לצורך לערוך הערכה מחודשת בראייה כוללת של המדיניות הנקוטה בתחום זה.
במסגרת הערכה זו, יש להניח כי יישקלו עקרונות היסוד של מדיניות החינוך והצורך בהסדר מערכתי שלם, אחיד, וקוהרנטי שיתן ביט וי ראוי לעקרונות אלה, תוך מתן מענה מאוזן לצורך האנושי של הורים בעלי יכולת המעוניינים להעניק לילדיהם השבחה של תכנית החינוך, אך תוך פגיעה מינימאלית בעקרון השוויון בחינוך, ובאלה שידם אינה משגת להעשיר את חינוך ילדיהם".
אשר לאיזון שבין עקרונות היסוד של חינוך מ מלכתי חינם ובין תשלומי הרשות למיניהם ציין בג"ץ כי "יש להניח כי מציאת נקודת האיזון בין הערכים והאינטרסים הנוגדים היא שתעמוד במוקד ההערכה המחודשת והכוללת של נושא זה שתיעשה ביוזמת שרת החינוך, כפי שנמסר לנו".
נוסף על כך קבע בג"ץ כי יש " ליצור מערכת כללית הרמונית, שהיבט הפיקוח הממשלתי והפרלמנטרי על התשלומים והיקפם מהווה אך נדבך אחד ממנה".
באוקטובר 2006 שלחה האחראית לתשלומי הורים לשרת החינוך דאז מכתב מפורט בנושא תשלומי הורים שבו הציגה את המציאות על בעיותיה.
במכתב זה נכתב, בין היתר, כי לקראת הדיונים על תשלומי הורים לשנת הלימודים התשס"ח מתבקשת קבלת החלטות מדיניות בכמה תחומים של תשלומי הורים, בהם גבייה עבור תכנית תורנית ועבור מקצועות לימוד בחטיבה העליונה, שאינם מוסדרים כהלכה כיום.
האחראית לתשלומי הורים ציינה במכתבה כי היעדר ההסדרה מתבטא בהיעדר הנחיות או בהנחיות סו תרות בחוזרי מנכ"ל שונים; בקיומה של פעילות חינוכית הנסמכת על תכנית משרד החינוך, אך מותנית בגביית כספים מן ההורים; במצב של אי -שוויון, שבו רק למגזרים מסוימים יש היתר לגבות עבור פעילות נוספת יותר מן המאושר לכלל בתי הספר.
היא הדגישה כי היעדר החלטות מדיניות ברורות וקיום כמה מערכות מקבילות של תשלומים הם בעיה בפני עצמה וכרוכים במערך נרחב של עברות על החוק.
שרת החינוך דאז השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 כי במשך השנים אפשרו תשלומי ההורים מתן שירותים שלא מומנו בידי המדינה וכי ההיבט השלילי של תשלומי ההורים היה השימו ש בהם ככלי למיון תלמידים וליצירת בתי ספר אליטיסטיים.
לדבריה, מאחר שמדובר במשאבים ניכרים, הרי שהפחתת תשלומי ההורים מחייבת מציאת מקור תקציב חלופי.
עוד עולה מן התשובה כי השרה דאז פעלה להגדלה של היקף המלגות שמחלק המשרד וכי לדעתה יש לעשות שינוי משרד החינוך 591 .
מהותי באורח גביית התשלומים מההורים, ויש לגבותם שלא באמצעות בתי הספר; השרה פעלה לשינוי אופן גביית תשלומי ההורים וגיבשה מודל שלפיו הגבייה תיעשה באמצעות אגרת חינוך פרוגרסיבית וכך הורים המבוססים מן הבחינה הכלכלית ישלמו יותר מהורים שאינם מבוססים; בסיכומו של דבר הצעתה לא התקבלה בידי גורמים הנוגעים בדבר מחוץ למשרד החינוך.
ממסמכי המשרד עולה כי על אף מסקנות והמלצות הביניים של ועדת תשלומי הורים והמלצותיה המפורשות של האחראית לתשלומי הורים לקבל החלטות מדיניות בתחום תשלומי הורים עוד בשנת 2006 , לא קיבל המשרד החלטות מדיניות בנושאים השוני ם שהועלו, חוץ מהחלטות מסוימות שקיבל בעניינו של החינוך הממ"ד.
(ראו להלן בפרק על תכנית תורנית).
מתשובתה של שרת החינוך דאז למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 ומבירורים נוספים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי הנהלת המשרד בראשות השרה עשתה עבודת מטה וגיבשה מודל לגבייה פרוגרסיבית של תשלומי הורים שלא באמצעות בתי הספר וכן דרכי פעולה לגביית התשלומים.
אולם בעבודת המטה לא עשה המשרד הערכה כוללת בדבר מדיניותו בעניין תשלומי הורים לסוגיהם, כפי שהתחייב לפני בג"ץ בשנת 2007 , ולא נקבע הסדר מערכתי וקוהרנטי בנושא תשלומי ההורים על כל היבטיו.
עוד עלה שיש אי -הלימה משמעותית בין ההיבטים הנוגעים לתשלומי הורים שנדונו בעבודת מטה זו ובין מכלול הקשיים הנוגעים לנושא זה, שהועלו, בין היתר, במסקנות הביניים של ועדת תשלומי הורים.
בספטמבר 2010 מינה שר החינוך, מר גדעון סער, ועדה לבחינת תשלומי חובה ורשות, וחבריה היו מנכ"ל המשרד, נציג אגף התקציבים במשרד האוצר ונציג הציבור.
מתווה ההמלצות המסתמן של הוועדה שולב בהמלצות של הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג: "הגדלת השתתפות המדינה במימון תשלומי ההורים לטובת יצירת מנגנון פרוגרסיבי אשר יסבסד את תשלומי ההורים לתלמידים ממשקי בית מעוטי יכולת"36 .
שר החינוך השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 כי הוא הציג לפני יו"ר הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי את חשיבות קידומן של המלצות הוועדה לבחינת תשלומי חובה ורשות, לרבות חשיבותה של הקצאת תקציב נוסף ליישומן.
עוד השי ב השר כי "בימים אלה" פועלים גורמים מקצועיים במשרד החינוך ובמשרד האוצר להשלמת ניסוח החלטת ממשלה מתאימה, שתובא להצבעה בממשלה במסגרת אישור המלצות הוועדה לשינוי כלכלי -חברתי.
השר הוסיף כי הוא הקים ועדה בראשות מנהלת מחוז חיפה לשם גיבוש מדיניות בנוגע לחינוך המוכש"ר (ראו להלן).
36 ,הוועדה לשינוי כלכלי חברתי עיקרי ההמלצות הפרק על השירותים החברתיים (ספטמבר 2011 '), עמ 121-122 .
נוסף על כך, על פי תשובתו של משרד החינוך למשרד מבקר המדינה נאמר כי משרד החינוך פועל להקמת מינהל אכיפה בעל סמכויות חקירה ותביעה, שיטפל, בין השאר, באכיפת תשלומי הורים.
בינואר 2012 החליטה הממשלה 37 , בין השאר, לבצע כמה פעולות הנוגעות לתשלומי הורים, "במטרה לצמצם פערים בחברה ולהגביר את שוויון ההזדמנויות על ידי הקטנת ההוצאה הפרטית של משקי הבית על חינוך בשכבות החלשות".
עוד נקבע בהחלטה כי על שר החינוך ליצור מנגנון פרוגרסיבי לסבסוד תשלומי הורים משנת התשע"ג ( 2012 -2013 ) וכי לצורך ביצוע הפעולות האלה יוקצהתקציב נוסף למשרד החינוך.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הפעולות שציין המשרד בתשובתו מאפשרות לו להגדיל את הסיוע לתלמידים נזקקים ולהקל במידת מה את הנטל שעל כתפי ההורים הנדרשים לממן הוצאות שונות עבור חינוך ילדיהם במוסדות חינוך וכי מינוי ועדה לשם גיבוש מדיניות בדבר החינוך המוכש"ר עשוי להיות צעד חשוב לתיקון המצב בנושא זה.
עם זאת יש לתת את הדעת על כך שיישומה של החלטת הממשלה האמורה והשלמת פעולתה של הוועדה שהוקמה לשם גיבוש מדיניות בדבר החינוך המוכש"ר בהצלחה, הם בבחינת פתרון חלקי בלבד לסוגיית הליקויים שהועלו בדוח זה, כמפורט להלן.
על המשרד לפעול אפוא לקידום פעולות נוספות רבות אשר יבטיחו מתן פתרון לבעיות מרכזיות וכבדות משקל נוספות המועלות בדוח (ראו לדוגמה בפרק על "גביית תשלומי הורים בחינוך המוכר שאינו רשמי" ובפרק על "עמותות הורים").
רכישת שירותים מרצון .
לפי חוזר תשלומי הורים, רשאי בית הספר כאמור לגבות מההורים תשלום עבור רכישת שירותים מרצון, לדוגמה חוגים, רכישה מרוכזת של ספרי לימוד או תלבושת אחידה, הזנה ותכנית קרב38 .
שירותים אלה הם כאמור בבחינת רשות ואין לחייב תלמידים להזדקק להם או הורים לשלם עבורם.
גבייה עבור שירותים אלה מותנית באישורם של הורי התלמידים ובאישורו של המפקח על בית הספר (אשר לסכומים המותרים לגבייה - ראו טבלה 1 .
)לעילעל פי חוות דעת שמסר נציג היועצת המשפטית למשרד החינוך באוגוסט 2011 " ,למשרד מבקר המדינהההגבלה של הסכומים שמותרים לגבייה במסגרת תשלומים מרצון, הינה הגבל ה מינהלית, כאשר בית הספר רשאי לסטות ממנה, באישור המפקח.
גובה הסכום שנקבע על .
37 החלטתממשלה 4088 , שעניינה "שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה לשנת 2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי (ועדת טרכטנברג)".
38 ,"תכנית קרב" היא תכנית חינוכית אשר מפעילה תכניות העשרה במוסדות חינוך ובמימונה נושאים בעיקר המשרד, הרשויות המקומיות וההורים.
בשנת הל ימודים התשע"א פעלה התכנית ב -710 בתי ספר .
ראו גם בדוח זה, בפרק "תכנית קרב - ההובלה, הפיקוח והבקרה של משרד החינוך", עמ' 663.
ידי המנהל הכללי, מהווה אומדן סביר לסכום בגינו רשאי בית הספר לגבות בגין רכישת שירותים מרצון".
ממצאי הביקורת בדוח זה, אשר יפורטו להלן, העלו חריגות ניכרות של בתי ספר מהסכומים שהתיר המשרד לגבות עבור רכישת שירותים מרצון.
למעשה, המינהל הפדגוגי ובתי ספר כללו בסעיף זה שירותים רבים ומגוונים, אשר עלותם מסתכמת בסכומים גדולים פי כמה מה"אומדן הסביר" שקבע המשרד.
יוצא אפוא כי משרד החינוך אפשר לכל מפקח להפעיל שיקול דעת כדי להחליט אם לאשר חריגה מהסכומים שהתיר המשרד לגבות עבור רכישת שירותים מרצון.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי הסדר זה מעורר קושי בשני היבטים: האחד מקורו בכך שהמשרד העביר למפקחיו את סמכות ההכרעה בנושא זה בלא שקבע מדיניות ברורה ועקרונות מנחים האמורים להבנות את שיקול דעתם בבואם להחליט בעניין תשלומים אלו.
הקושי האחר מקורו בכך שהסדר זה, שלפיו ניתנה למפקחים הסמכות לבחון סטיות מהסכומים המותרים לגבייה ולהכריע בעניינן, והקביעה המשפטית שהגבלת הסכומים בעניין התשלומים מרצון היא הגבלה מינהלית שאפשר לסטות ממנה בכפוף לקבלת אישור - לא צוינו בחוזר תשלומי הורים, המשמש מסמך מדריך ומנחה עבור כל הגורמים העוסקים בנושא (מנהלי בתי ספר, מפקחים במחוזות, גורמי פיקוח ועוד).
אי-מתן ביטוי להסדר ולקביעה המשפטית האמורים לעיל גורם לכך שהטיפול בנושא זה לא נעשה בשקיפות.
היעדר שקיפות עלול לפגוע בהפעלה שוויונית של ההסדר.
נתוני המשרד על תשלומי ההורים .
לרשות מטה המשרד עומדים כאמור שני כלים מרכזיים לבקרה ארצית כוללת בנושא תשלומי ההורים: בקרת התשלומים ובקרה באמצעות מערכת אפיק הנעשית בכל מוסדות החינוך.
משרד מבקר המדינה העלה ליקויים באופן שבו הפעיל משרד החינוך את שני הכלים האלה ובשימוש שנעשה בהם בבתי הספר (בעניין מערכת אפיק ראו להלן בפרק על "שימוש בכלי הבקרה על תשלומי הורים").
את בקרת התשלומים החל המשרד בשנת הלימודים התשס"ה ( 2004 -2005 ,) ובמסגרתה נאסף ממדגם אקראי של בתי ספר מידע על גבייה של תשלומי הורים לסוגיהם.
מטרות הבקרה הן, בין השאר, לאסוף מידע על סכומי הגבייה ותהליכי הגבייה הנהוגים ב מוסדות החינוך ועל מידת התאמת ם להנחיות המשרד בחוזר מנכ"ל; לאתר ולאפיין את החריגות39 מן ההוראותבתהליך הגבייה ולהביאן לפני מנהל המוסד החינוכי ומנהל המחוז לשם תיקון הליקויים שהועלו; ולהביא את .
39 חריגה, על פי הבקרה, נחשבת כל פעולה שבה הסכום שגבה בית הספר עבור שירות מסוים גבוה מהסכום המותר, ולו בשקל אחד.
הממצאיםלפני גורמי המטה המקצועיים לקבלת משוב פדגוגי.
במסגרת בקרת התשלומים בודק המשרד גם את ניהול הכספים הנגבים מן ההורים ואת מידת מעורבותם של ועדי ההורים בכך.
בקרה זו נועדה לתת לקובעי המדיניות ולמקבלי ההחלטות במשרד כלים לבחינת יישום הנחיות המשרד ואיתור התיקונים הנדרשים בהן.
את בקרת התשלומים יש לעשות בכל מוסדות החינוך, לרבות מוסדות מוכש"ר.
לשם ביצוע הבקרה התקשר המשרד בדצמבר 2007 עם חברה אשר זכתה במכרז שפרסם (להלן - הקבלן).
בשנת 2011 הסתכמה עלות הפעלת הבקרה ב - 582,000 ש"ח (הפרויקט הסתיים באוגוסט 2011 .
) על פי המכרז, נדרש הקבלן לבקר בבתי הספר ולבדוק את הגבייה אל מול הכללים שקבע המשרד, להעביר אל מנהל בית הספר משוב עם ממצאי הבקרה, ולקבל מהמנהל את תגובתו.
מלבד זאת עליו להגיש להנהלת המשרד דוח סיכום שנתי ובו ממצאי הבקרה שעשה במהלך השנה.
משנת הלימודים התשס"ח ( 2007 -2008 ) עד שנת התש"ע ( 2009 -2010 ) השתתפו בבקרה כ-660 ,בתי ספר בממוצע בשנה שהם כ-15% .
את הבקרה מנהל המינהל הפדגוגי 1.
בידי משרד החינוך אין נתונים מלאים על היקף החריגות של בתי הספר מהסכומים שהוא התיר לגבות מההורים.
נתוני המשרד בעניין זה נשענים על דוח סיכום בקרת התשלומים השנתי אשר הגיש הקבלן למינהל הפדגוגי לגבי שנת הלימודים התש"ע (להלן - דוח סיכום הבקרה): על פי האומדן שעשה הקבלן 40 , הכספים שנגבו מהורי התלמידים בכל מערכת החינוך באותה השנה הסתכמו בכ- 2.
3 מיליארד ש"ח, ואילו התשלומים המותרים לגבייה על פי חוזר המנכ"ל הסתכמו בכ-1.
מיליארד ש"ח השוואה בין אומדן שעשה הקבלן, בנוגע לכספים שנגבו מהורי התלמידים בכל מערכת החינוך באותה השנה ובין אומדן שהוא עשה בנוגע לסך התשלומים המותרים לגבייה על פי חוזר המנכ"ל מעלה, כי בשנת הלימודים התש"ע גבו בתי הספר מההורים סכומים אש ר חרגו בכמיליארד ש"ח מהסכומים שהתיר המשרד לגבות.
אולם, כפי שיובהר להלן, הערכה זו בדבר היקף החריגות אינה משקפת את החריגות בפועל; ניתן להניח שהיקף החריגות בפועל קטן מאלו שנכללו באומדן, כיוון שהאומדן כלל בחריגות גם סכומים שהתיר המשרד לגבות.
על פי ממצאי בקר ת התשלומים לשנים התשס"ה -התש"ע, מסתמנת מגמת ירידה בשיעור בתי הספר שנמצאו חורגים (על פי הגדרתה של הבקרה את החריגה) מהסכומים המותרים לגבייה מן ההורים: בשנת התשס"ה חרגו כ-80% ( מבתי הספר; בשנת התשס"ו 2005 -2006 )- כ-74% ( ; בשנת התשס"ז 2006 - 2007 )- כ-68% ; בשנת התש ס"ח ( 2007 -2008 )- כ-69% ; בשנת התשס"ט ( 2008 -2009 )- כ-54% ; ובשנת התש"ע חרגו מהסכומים המותרים כ-51% מבתי הספר.
40 האומדן התבסס על אקסטרפולציה של נתוני המדגם; מדובר בחישוב גס אשר לא הפריד בין שכבות של כיתות בבתי ספר ובין שלבי חינוך שונים ונועד להבהיר את סדרי הגודל של היקפי הגבייה מההורים.
בתרשים1 מוצגים נתוני בקרת התשלומים על שיעור בתי הספר שחרגו מן הסכומים שהתיר המשרד לגבות מן ההורים בכל אחד ממחוזות המשרד בשנות הלימודים התשס"ט והתש"ע41 .
מהתרשים עולה כי שיעור בתי הספר החורגים במנח"י היה הגדול ביותר בשתי השנים: כ -90% ,מבתי הספר במחוז זה חרגו בשנים האמורות.
במחוזות דרום צפון וירושלים שיעור בתי הספר שחרגו היה 70%-50% .
ממאי 2009 ועד אפריל 2011 קיבל אגף א' לפניות הציבור במשרד החינוך 377 תלונות בנושא תשלומי הורים, שהן כ- 6.
7% מסך כל התלונות שקיבל האגף בתקופה זו.
65% מהתלונות שהטיפול בהן הסתיים עד סוף אפריל 2011 נמצאו מוצדקות או מוצדקות חלקית.
טיב נתוני המשרד על רכישת שירותים מרצון .
הקבלן הכין אומדן של היקף הגבייה בפועל בכלל מערכת החינוך בשנת הלימודים התש"ע וכן אומדן של הסכומים המותרים לגבייה באותה השנה.
בתרשים שלהלן יוצגו נתוני האומדנים (במיליוני ש"ח).
בבקרה הופרדו נתוני המגזר הלא יהודי מנתוני המחוזות והוצגו בנפרד 596 דוחשנתי 62 .
על פי דברי הקבלן למשרד מבקר המדינה במאי 2011 ,ועל פי דוח הבקרה השנתי ברכישת שירותים מרצון נכללו שירותים שהמשרד לא כלל בהגדרת שירותי ם שעבורם ייגבו תשלומי חובה ורשות או בתל"ן, בין שהם תואמים להגדרת שירותים מרצון שפורסמה בחוזר תשלומי הורים ובין שלאו; שירותים שהמשרד לא התיר לגבות תשלומים עבורם, כמו שמירה, תחזוקת מבנה בית הספר, מיזוג הכיתות והוראה שלא במסגרת תל"ן; ושירותים אשר נקבעה רק עלו תם הכוללת בלא שפורטו עלויותיו של כל סוג שירות בנפרד אשר עלותם הכוללת כלל הקבלן בסכום התשלום עבור רכישת שירותים מרצון.
נמצא כי המינהל הפדגוגי הנחה את הקבלן לכלול ברכישת שירותים מרצון גם שירותים שהמשרד התיר לגבות עבורם כספים ואשר עלותם, שאותה קבע המשרד, הייתה גבוהה מהסכום המרבי שהותר לבית הספר לגבות עבור רכישת שירותים מרצון.
בשל הנחיה זו הוגדרו תשלומים אלה בבקרה כגבייה חריגה.
בחוזר תכנית תורנית התיר המשרד כאמור לבתי ספר ממ"ד, בתנאים מסוימים, להפעיל תכנית תורנית בסכום שלא יעלה על 5,000 ש"ח לשנה .
בהנחיית המינהל הפדגוגי כלל הקבלן סכום זה בעלות רכישת שירותים מרצון.
לפיכך בית ספר אשר הפעיל תכנית כזאת באישור המשרד נרשם בממצאי הבקרה כחורג.
בתי ספר אלה רשאים, על פי החוזר, לגבות מההורים גם תשלום עבור הזנה וקיום שבתות עיון.
תשלומים אלה נרשמים בבקרה כתשלו מים לרכישת שירותים מרצון וגם הם נחשבים לחורגים מכללי המשרד, שכן ההוצאות בגינם מוערכות בכ- 3,000 .
לפי חוק ארוחה יומית לתלמיד, התשס"ה - 2005 , רשות החינוך המקומית שבתחום שיפוטה נמצא מוסד חינוך שתלמידיו זכאים לארוחה יומית על פי הוראות החוק רשאי ת, באישור שר החינוך, לגבות מההורים דמי השתתפות בעלות ההזנה משרד החינוך 597 .
כדי לסייע לה במימון שירות זה42.
גם תשלומים אלה כלל הקבלן, בהנחיית המינהל הפדגוגי, ברכישת שירותים מרצון.
מוסדות חינוך פנימייתיים על -יסודיים שבאחריות המינהל לחינוך התיישבותי במשרד רשאים לגבות מהורי התלמיד, נוסף על תשלומי הורים, גם דמי החזקה כדי לסייע במימון שהותו של התלמיד בפנימייה.
דמי ההחזקה נקבעים לפי סל מיוחד אשר כולל את ההוצאות הנדרשות למימון שהייתם של תלמידים בפנימייה ("סל לאור").
ממסמכי המשרד עולה כי מוסדות אלה גובים מההורים סכום כולל של 16,000-20,000 ש"ח לשנה עבור כל תלמיד.
הקבלן כלל תשלומים אלה, בהנחיית המינהל הפדגוגי, בתשלומים לרכישת שירותים מרצון.
המשרד מתיר לגבות תשלומי הורים למימון הפעלתן של תכניות בבתי ספר יסודיים מסוימים וכולל אותם בתשלומים לרכישת שירותים מרצון.
התברר כי התשלומים ש התיר המשרד לגבות עבור שתי תכניות כאלה - "תכנית קרב" ו"מיל"ת"43 - בשנת הלימודים התשע"א היו שווים לסכום המרבי המותר לגבייה, על פי הוראות המשרד, עבור כל השירותים הנכללים ברכישת שירותים מרצון או גבוהים ממנו - כ-250 ש"ח ו -560 ש"ח לשנה, בהתאמה.
התשלומים הנגבים מהורים עבור שירותים אלה מתווספים, על פי מסמכי המשרד, לתשלומים הנגבים עבור שירותים אחרים מרצון.
למשל, בית ספר יסודי שגובה 250 ש"ח עבור תכנית קרב וסכום נוסף עבור שירות הנכלל ברכישת שירותים מרצון ייחשב לבית ספר שחרג מהסכום שהתיר המשרד לגבות.
יוצא אפוא כי בית ספר אשר גובה כספים עבור תכניות, שהמשרד אישר גבייה עבורן, וגם גובה תשלום עבור שירותים אחרים הנכללים ברכישת שירותים מרצון נחשב בבקרת התשלומים לבית ספר שחרג מהסכומים המותרים לגבייה.
מכאן עולה שנתוני בקרת התשלומים על רכישת שירותים מרצון במאות בתי ספר אינם מהימנים ואינם משקפים נכונה את החריגות.
משרד החינוך השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 כי תשלומים שנגבו מההורים עבור תכניות שהפעילו המשרד או גורמים חיצוניים לו הוגדרו לעתים כחריגה משום שהיה צורך "בהצפת העובדות לצורך תיקון בהגדרות מחד, ואיתור היקף התופעות מאידך".
42 ,ראו גם מבקר המדינהדוחות ע ל הביקורת בשלטון המקומי ( 2008,) בפרק "יישום חוק ארוחה יומית - מפעל ההזנה", עמ' 137.
43 תכנית מסגרות יום לימודיות תוספתיות (מיל"ת) היא מסגרת פעילות לימודית תוספתית בגני ילדים ובבתי ספר להגברת הישגי התלמידים במקצועות הלימוד ולהרחבת הידע בנושאים ייחודיים.
התכ נית מופעלת בדרך כלל מעבר למערכת השיעורים המתוקצבת על ידי המשרד, והיא ממומנת על ידי המשרד, הרשויות המקומיות וההורים.
על המשרד להקפיד שתשלומים שנגבו על פי הוראותיו לא ייחשבו לתשלומים החורגים מהסכומים המותרים.
כמו כן עליו לקבוע מתכונת פעולה אשר תבטיח שתשלומים אשר יתיר המשרד לגבות, למשל עבור תכניות או שירותים מסוימים, ייחשבו בבקרה כתשלומים מותרים לגבייה ולא כחריגות.
גביית תשלומי הורים בחינוך המוכר שאינו רשמי .
חוק לימוד חובה מסמיך את שר החינוך להורות בצו44 שמי שזכאי לחינוך חינם ואי- אפשר, לדעת השר, להבטיח את לימודיו במוסד חינוך רשמי ילמד במוסד חינוך אחר, ואוצר המדינה יישא בשכר לימודיו במוסד.
החוק אוסר כאמור לגבות מהזכאים לחינוך חינם תשלומים בעד דמי הרשמה או בעד לימודים במוסד חינוך רשמי ובמוסד חינוך אחר.
החוק מלמד כי יש היתר לגבות תשלומי חובה ורשות וכן תשלום עבור תכנית לשעות נוספות (תל"ן) גם מהורים לתלמידים במוסדות החינוך המוכש"ר.
יצוין כי על פי חוזר תשלומי הורים, הוראותיו בעניין תשלומי הורים חלות גם על החינוך המוכש"ר.
מדיניות משרד החינוך היא חיזוק של מערכת החינוך הממלכתית הרשמית ואף העדפתה על מערכת החינוך שאינה רשמית 45 .
מדיניות זו מעוגנת גם בתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד- 1953 (להלן- תקנות מוסדות מוכרים), אשר קובעות כי אם מוסד חינוכי מבקש להכריז עליו כמוסד מוכר והתקיימו בו תנאי ההכרה, אך ראה שר החינוך כי ההכרזה עלולה לפגוע במערכת החינוך הממלכתית, רשאי השר שלא להכריז על המוסד כמוסד מוכר לאחר ששקל שיקולים חינוכיים וכלכליים.
ביטוי למדיניות המשרד ניתן גם בעמדה שהציג לפני ועדת הערר 46 , הפועלת לפי חוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט - 1969 (להלן- חוק הפיקוח), בדבר החלטתו שלא ליתן רישיון לבית ספר: מדיניות המשרד מבקשת להביא לידי חיזוק החינוך הממלכתי והרשמי ולא לאפשר פתיחת בתי ספר כאשר קיימים בנמצא בתי ספר ופתיחת בתי ספר חדשים פוגעת בק יימים או עתידה לפגוע בהם.
ביטוי נוסף למדיניות זו ניתן בנאום של שר החינוך בכנס ון ליר לחינוך בנובמבר 2011 : "אי אפשר בנשימה אחת לקונן על פערים בהישגים לימודיים ולדגול או לפעול להעצמת החינוך הפרטי.
חינוך פרטי במדינת ישראל, זה לא באמת חינוך פרטי אלא חינוך פרטי בכסף ציבורי.
החינוך הפרטי בפועל שואב תלמידים ממשפחות מבוססות מבתי הספר הציבוריים.
שואב גם אנשי חינוך מצטיינים למערכת הפרטית (מורים, .
44 בצו לימוד חובה (חינוך חינם שלא במוסד חינוך רשמי), התשל"ח - 1978 , פורטו מקרים שבהם יישא אוצר המדינה בשכר הלימוד שלא במוסד חינוך רשמי.
45 עמ"נ (ת"א) 52641 -12-10 משרד החינוך נ' חינוך למנהיגות - חברה לתועלת הציבור בע"מ (פורסם בנבו).
46 ערר 12/2010 חינוך למנהיגות- חברה לתועלת הציבור בע"מ נ' משרד החינוך, אוקטובר 2010 .
חינוך פרטי מעמיק באופן דרמטי את הפערים בחברה ואת הפערים בהישגים לימודיים".
על פי חוזר תשלומי הורים, "דרישתהתשלום תהיה על טופס אחיד ותאושר על ידי הממונה מטעם מנהל המחוז".
הוראה זו מיושמת משנת הלימודים התשס"ז רק באמצעות מערכת אפיק, שהיא מערכת ממוחשבת אינטרנטית אשר קולטת נתונים שמזינים בתי הספר על דרישות התשלום מההורים.
נציג המחוז בוחן את הנתונים, מחליט אם לאשרם ומציין במערכת עצמה בנוגע לכל סוג תשלום אם הוא מאושר.
על פי הנתונים שבמערכת זו יכולים עובדים במטה המשרד ובמחוזות לבקר את הסכומים שגובים בתי הספר ולהתריע על חריגות מן הכללים שקבע המשרד.
המערכת פתוחה לציבור, וכך יכולים ההורים לברר אם הסכומים הנגבים מהם אושרו בידי המשרד ואם הם תואמים את הסכומים המותרים לגבייה.
מנתוני מערכת אפיק עולה ש ככלל, בתי הספר אשר סווגו במערכת זו כבתי ספר מוכש"ר 47 ,לא הזינו את נתוניהם לשנים התש"ע והתשע"א כמתחייב מהוראות חוזר תשלומי הורים.
מנהל אגף א' לחינוך מוכש"ר (חינוך חרדי) מסר למשרד מב קר המדינה ביולי 2011 כיאין מניעה שבתי הספר המוכש"ר יזינו את נתוניהם, אך לשם כך על המינהל הפדגוגי והאגף לחינוך מוכש"ר לקבל החלטה משותפת בעניין השימוש במערכת בבתי ספר אלו, ואולם החלטה כזאת עדיין לא התקבלה.
על פי הוראות המשרד, יש לכלול בבקרה על תשלומי ההורים גם בתי ספר מוכש"ר, לרבות בתי ספר יסודיים במגזר החרדי.
התברר כי בשנת הלימודים התשס"ח כ-19% מבתי הספר שנאסף לגביהם מידע בבקרת התשלומים היו מוסדות חינוך מוכש"ר; בשנת הלימודים התשס"ט רק 5% השתייכו לחינוך המוכש"ר, ובשנת הלימודים התש"ע בתי ספר של החינוך המוכש"ר לא נכללו כלל בבקרת התשלומים.
משרד החינוך ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי חלה ירידה במספר בתי הספר המוכש"ר שנכללו בבקרה משום שבתי הספר האלה לא שיתפו פעולה עם הקבלן לשם ביצוע הבקרה.
על פי חוזר תשלומי הורים, הוראות המשרד בתחום זה חלות על החינוך הרשמי ועל החינוך המוכש"ר גם יחד.
למרות זאת אפשר המשרד, הלכה למעשה, לבתי ספר מוכש"ר שלא להשתתף בפעולות הבקרה של המשרד, ולכן לא היה בידיו מידע על דרישות התשלום של בתי הספר האלה מההורים.
עמדתו הפסיבית של המשרד בעניין אי-קיום הוראותיו במוסדות החינוך המוכש"ר אינה עולה בקנה אחד עם מדיניותו לחיזוק החינוך הרשמי.
47 על פי מסד הנתונים של מערכת אפיק, מוסדות מוכש"ר הם בתי ספר יסודיים ועל- יסודיים שבפיקוח האגף לחינוך מוכש"ר (חרדי), בתי ספר יסודיים ועל -יסודיים מוכש"ר דוברי ערבית ובתי ספר יסודיים מוכש"ר דוברי עברית (לא נכללים בהם בתי ספר על- יסודיים בפיקוח ממלכתי או ממ"ד).
על הנהלת משרד החינוך לעשות לאלתר את הפעולות הדרושות כדי שנציגי המשרד יוכלו לבצע את בקרת התשלומים בכל מוסדות החינוך, לרבות מוסדות החינוך המוכש"ר, ולנקוט סנקציות כלפי מנהלי בתי ספר אשר אינם משתפים פעולה לצורך זה.
על הסמנכ"לית ומנהל האגף לחינוך מוכש"ר לעשות את הפעולות הנחוצות כדי שבתי ספר מוכש"ר יזינו את דרישות התשלום שלהם למערכת אפיק.
לפי תקנות מוסדות מוכרים, המדינה מתקצבת את מוסדות החינוך המוכש"ר על פי התנאים שנקבעו בתקנות ובשיעור של 75%-60% מהתקציב הכולל למוסדות חינוך רשמיים דומים 48 .
חוק הפיקוח קובע כי "המנהל הכללי יאשר מפעם לפעם, בהתחשב בסוג בית הספר ואופיו, את שכר הלימוד של בית הספר וסדרי גבייתו".
יובהר כי על פי העולה מחוזר תשלומי הורים ועל פי חוות דעת של נציג היועצת המשפטית של המשרד, שכר לימוד אינו בבחינת "תשל ומי הורים", כהגדרתם בחוזר זה.
(א) כבר באוקטובר 2006 העלתה האחראית לתשלומי הורים את הבעיה המרכזית בנושא לפני שרת החינוך דאז: בתי ספר מוכש"ר גובים בפועל שכר לימוד, אך הנושא אינו מוסדר; לא נקבעו מפתח תקצוב ומפתח גבייה, ולכן העניין פרוץ והסכומים הנגבים במגזר זה גבוהים.
בנובמבר 2010 חזרה האחראית לתשלומי הורים על דבריה האמורים בתשובה על שאלה שהתקבלה ממחוז ירושלים וציינה כי מנכ"ל משרד החינוך רשאי, על פי חוק, לאשר למוסדות חינוך מוכש"ר לגבות שכר לימוד, אך כבר יותר מ -25 .
שנה אין המשרד עושה זאת לדבריה, יש כאן בעיה שהמשרד מסרב להתמודד עמה.
(ב) אי הסדרת הנושא באה לידי ביטוי גם בטיפולו של המשרד בתלונה על גביית שכר לימוד בבית ספר יסודי מוכש"ר: במרץ 2011 כתב נציג מחוז צפון במשרד למתלונן כי הנחיות משרד החינוך על אודות תשלומי הורים אינן חד-משמעיות ואי - אפשר לאכוף הנחיות בחוזר המנכ"ל "המשתמעות לכאן ולכאן".
בעקבות תשובה זו פנה המתלונן למנכ"ל המשרד, וזה השיב עוד באותו החודש כי האמור במכתבו של נציג המחוז למתלונן משקף את עמדת משרד החינוך.
באותו החודש פנה המתלונן לנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה (להלן - נת"ץ).
במסגרת בירור התלונה השיב נציג היועצת המשפטית של משרד החינוך לנת"ץ ביוני 2011 כי תשלומי הורים אינם מהווים שכר לימוד וכי ברבים מבתי הספר המוכש"ר גובים מן ההורים תשלומים גבוהים ביותר בנימוק שבית הספר מתוקצב בשיעור נמוך יותר מן התקצוב של בית ספר רשמי, וההורים נדרשים להשלים את התקציב הנדרש.
הוא ציין כי דרישה זו אינה יכולה להיות מוגדרת תשלומי הורים כיוון שהיא דרישה לשכר לימוד וכי אין מענה לבעיית גביית היתר של בתי ספר מוכש"ר.
לדבריו, על פי חוזר מנכ"ל תשלומי הורים, אין לאשר גבייה זו, אך בתי הספר ממשיכים לגבות את הכספים הללו בטע נה שאין להם מקור תקציב אחר.
48 בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 .
, נקבעו הכללים לתמיכה במוסדות ציבור בחוק נקבע כי האמור בסעיף זה לא יחול על תמיכה בשני תאגידים מסוימים שמפעילים בתי ספר במגזר החרדי; תאגידים אלה יתוקצבו מתקציב משרד החינוך למטרות חינוך בלבד, לפי אמות מידה השוות לשניהם וקריטריונים ענ ייניים, אחידים ושוויוניים הנהוגים בעניינם של כלל ילדי ישראל.