HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
יחידת פרסומים והוראות תכ"ם 496 |דוח שנתי 69ב .
חשבון בנק אחד של משרד המשפטים 34 בבנק ישראל כולל את חשבת המשרד שעזבה את המשרד לפני כארבע שנים, את סגן החשבת35 שעזב את המשרד במאי 2018 , את סגנית החשבת שעזבה לפני כשנתיים, ואת מנהלת תחום הכנסות וגבייה שעזבה את המשרד לפני כשלוש שנים; 4.
במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) נמצאו שלושה חשבונות בבנק הדואר36 בהם טרם עודכנו מורשי החתימה שכללו את החשב הקודם וסגני חשב שסיימו את תפקידם לפני כשנתיים 37 ; 5.
בין מורשי החתימה של משלחת משרד הביטחון לניו יורק בחשבון בבנק JPMorgan Chase ;מופיעים שני נספחים צבאיים שסיימו את תפקידם 6.
מורשי החתימה של בית החולים אסף הרופא38 בבנק ישראל ובבנק הדואר כוללים את מנהל בית החולים שעזב באוגוסט 2017 , ואת סגנית מנהלת בית החולים שעזבה באפריל 201839 ; 7.
מורשי החתימה של משרד התיירות בחשבונות בבנק ישראל ובבנק הדואר כוללים את החשב הקודם, שעזב את המשרד באוגוסט 201740.
בתשובת המפקחת הכללית של משרד החוץ, גב' אורנה שגיב, למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2018 , צוין כי ביולי2018 עודכנו מורשי החתימה של משרד החוץ בבנק הדואר.
בתשובת משרד החינוך צוין כי המשרד יפעל, במהלך החציון הראשון לשנת 2019 , לעדכון מורשי החתימה בבנקים ולהסרה מהרשימ ה את כלל מורשי החתימה שסיימו את תפקידם במשרד, וכי יפעל להבא בהתאם להוראת התכ"ם בנושא "אמצעי תשלום וחשבונות בנקים".
בתשובת חשבת בכירה במשרד המשפטים למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2018 צוין כי למשרד המשפטים כ-60 חשבונות בנק שונים בבנק הדואר ובבנק ישראל, וכי למרות התחלופה הרבה של בעלי התפקידים ומורשי חתימה במשרד, חשבות המשרד מקפידה על עדכון מורשי החתימה בחשבונות באופן מיידי ושוטף.
עוד צוין כי משרד המשפטים פועל לעדכון מורשי החתימה בחשבון בבנק ישראל בימים אלו.
34 מנהלת תחום חשבונאות ודיווח במשרד במשפטים כתבה למשרד מבקר המדינה ביולי2018 כי החשבון נמצא בשלבי עדכון.
35 מופיע כמורשה חתימהבחשבון נוסף בבנק ישראל.
חשבונות בנק של משרד התחבורה 37 סגן חשב משרד התחבורה כתב למשרד מבקר המדינה ביולי2018 כי הבקשות לשינוי מורשי החתימה מטופלות בימים אלו.
ישות ממשלתית המאוחדת בדוחות הכספיים של משרד הבריאות 39 חשבות משרד הבריאות כתבה למשרד מבקר המדינה ביולי 2018 כי עקב שינויים שנערכו בה לאחרונה המשרד נמצא בעיצומו של תהליך עדכון זכויות החתימה, בין היתר, גם בבית חולים אסף הרופא.
40 החשבונאית הראשית של משרד התיירות כתבה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2018 כי טופסי מורשי החתימה עודכנו לאחרונה והועברו להמשך טיפול אגף החשכ"ל.
משרד האוצר – אגף החשב הכללי |497 .
ופוגע ביכולת של אגף .
בתשובת עוזר מנכ"לית משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2018 צוין כי במסגרת בדיקה מעמיקה שביצע המשרד נמצא כי ישנם שלושה חשבונות שלא בוצע בהם עדכון מורשי חתימה, וכי הנושא קיבל מענה בסוף יולי 2018 .
על ידי מחלקת הנהלת חשבונות המשרדית בתשובת ראש תחום ביקורת ביחידת המבקר באגף כספים של משרד הביטחון למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2018 (להלן- תשובת משרד הביטחון) צוין כי קיימת רשימה מעודכנת של מורשי החתימה בחשבון האמור.
בתשובת חשבת משרד התיירות צוין כי "המשרד מקבל את הערת הביקורת, הממצא תוקן והנהלים בנושא חודדו.
יצוין, כי ככלל התשלומים במשרד מבוצעים במערכת מרכב"ה, וכי הרשאות החתימה בחשבון רלוונטיות להוראות תשלום ידניות לבד, אשר השימוש בהן זניח במשרד".
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי האגף מבצע טיוב ובקרה מול המשרדים באופן שוטף (כגון בעת חילופי חשבים) ובסוף כל שנת כספים, וכי האגף יבחן דרכים נוספות להגברת הטיוב והבקרה על מורשי החתימה בחשבונות הבנק.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל ולחשבי המשרדים השונים כי אי-עדכון של מורשי החתימה בחשבונות הבנק במשך תקופה ארוכה מגדיל את הסיכון למעילות ופוגע ביכולת של אגף החשכ"ל ומשרדי הממשלה לקיים פיקוח ובקרה נאותים על חשבונות הבנק של הממשלה.
על אגף החשכ"ל להנחות את חשבי משרדי הממשלה להקפיד ולפעול בהתאם להוראת התכ"ם ולבצע טיוב ובקרה על חשבונות הבנק ובכלל זה לעדכן את מורשי החתימה באופן שוטף.
בדצמבר 2017 התקיימו ישיבות התנעה של אגף החשכ"ל עם בנק ישראל ובנק הדואר בנושא הקמת מערכת חדשה במרכב"ה לניהול מורשי חתימה בחשבונות הבנק41 (להלן- ישיבות התנעה), במטרה להקים מערכת לניהול מורשי חתימה חדשה באמצעות כרטיס חכם, ולתאם ציפיות לגבי המערכת.
מהפרוטוקולים של סיכומי ישיבות ההתנעה, עולה כי לאחר ביצוע פעולת פתיחת חשבון או שינוי מורשי חתימה בחשבון על ידי הבנקים, הבנקים נדרשים לשלוח את הטו פס חתום למשרד הממשלתי ולחשב הכללי, אולם לעיתים אישור זה אינו מגיע ליעדו.
כן צוין כי "בביקורת שנערכה על ידי חטיבת הביקורת בחשכ"ל נמצא כי משרדי ממשלה פותחים חשבונות בבנקים מסחריים ללא קבלת אישור מאגף החשב הכללי, כמוגדר בהנחיות".
עוד צוין כי המערכת תוקם במרכב"ה וכל האישורים הנדרשים לצורך ביצוע הפעולה יוחתמו באופן דיגיטלי.
סוכם כי יבוצע אפיון ראשוני של המערכת ושל לוח זמנים ואלה יועברו לבנק ישראל ולבנק הדואר, וכי בהמשך יבוצע אפיון מפורט שיועבר לאישורם.
בבנק ישראל ובבנק הדואר 498 |דוח שנתי 69ב .
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי נוכח הסיכונים42 הקיימים בתהליך הידני של ניהול מורשי החתימה, עליו לפעול בהקדם להקמת מערכת במרכב"ה לניהול מורשי חתימה בחשבונות הבנק של הממשלה.
מערכת כזו תאפשר פיקוח ובקרה של אגף החשכ"ל על מורשי החתימה במשרדי הממשלה ויחידות הסמך השונות, תקצר את משך התהליך ותייעל אותו.
בתשובת משרד הבריאות צוין כי "המשרד מצטרף להמלצת המבקר לשכלל את אופן שינוי מורשי החתימה בבנקים, אך מבקש שכל שינוי כזה ייתן מענה גם עבור בתי החולים שאינם מנהלים את חשבונות ה בנק שלהם במערכת מרכב"ה".
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי "לפני כשנה החל אגף החשב הכללי בתהליך אפיון ראשוני של מערכת לניהול מורשי חתימה עם נציג מיחידת מרכב"ה ובשיתוף בנק הדואר ובנק ישראל.
אפיון המערכת ופיתוחה יבוצע בהתאם למשאבים הארגוניים ותוכניות העבודה".
ביצוע פעולות בחשבונות הבנק באמצעות שני מורשי חתימה .
עקרון "ארבע העיניים"43 משמעו שכל פעולה כספית בעסק תאושר באמצעות שני מורשי חתימה, כדי להפחית את הסיכון לטעויות ולמנוע מעילות.
בהוראת תכ"ם "אמצעי תשלום וחשבונות בנקים" נקבע כי על כל הוראה לביצוע פעולה בחשבון בנק יחתמו שני מורשי חתימה מטעם המשרד44.
כמו כן, בהוראת אגף כספים מספר 03.
03 , "פתיחה וניהול חשבונות בנקים" החלה על משרד הביטחון, נקבע כי בחשבונות בנק להכנסות ובחשבונות בנק להוצאות יהיו שני מורשי חתימה45.
42 הסיכונים כוללים: (א) פיקוח ובקרה מוגבלים מעצם ביצוע התהליך באופן ידני ובצורה מסורבלת; (ב) אי -השלמה של תהליך שינוי זכויות החתימה בשל אי -הגעת הדואר הנשלח באמצעות דואר ישראל ליעדו (ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 66 א(2015 ), בפרק "חברת דואר ישראל בע"מ - היבטים בניהול משאבי אנוש", עמ' 685-667 .
) 43 The "four eyes" principle is a requirement that two individuals approve som e action before it can be taken.
The four eyes principle is sometimes called the two -man rule or the two -person rule ראו באתר ה- OECD: https://www.
org/governance/effective -delivery -of-large-infrastructure - projects_9789264248335 -en 44 עוד נאמר בהוראה, כי לפחות אחד ממורשי החתימה נכלל בקבוצה א' (קבוצה א' כוללת את חשב המשרד, סגן החשב ומנהלי מחלקות בחשבות וקבוצה ב' כוללת את עובדי חשבות משרד אשר אינם נכללים בקבוצה א' ושהחשב הכללי אישר את היותם מורשי חתימה מטעם המשרד).
מבין בעלי תפקידים מסוימים משרד האוצר – אגף החשב הכללי |499 .
בבדיקה של משרד מבקר המדינה נמצא כי בכמה נציגויות של משרד הביטחון בארה"ב, בסינגפור ובגרמניה, אין רשימה של מורשי החתימה בבנקים השונים.
עוד עולה כי רשימה כזו גם לא נמצאת בידי אגף הכספים של משרד הביטחון.
חוסר תיעוד של מורשי החתימה המתאימים מקשה לבצע פיקוח ובקר ה נאותים על חשבונות הבנק של נציגויות המשרד בחו"ל ומגדיל את הסיכון למעילות.
רק במהלך הביקורת, לאחר פניית אותן נציגויות משרד הביטחון לבנקים השונים, התקבלו רשימות מורשי החתימה.
עוד נמצא, כי מתוך רשימת מורשי החתימה של נציגות משלחת משרד הביטחון בניו יורק בבנק JPMorgan Chase , שנמסרה לנציגי משרד מבקר המדינה, עולה כי בחשבונות הנציגות בבנק קיימת הרשאה לפעילות של מורשה חתימה יחיד.
בתשובת משרד הביטחון צוין כי לפי נוהלי העבודה של המשלחת בניו יורק46 , .
פעילות בחשבונות הבנק אמורה להתבצע אך ורק על ידי שני מורשי חתימה משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הביטחון כי עליו לפעול בהקדם לכך שכל פעולה בחשבונותיו בבנקים בחו"ל תיחתם על ידי שני מורשי חתימה47 כנדרש בהוראות הקיימות48 ,, שכן המצב הקיים מגדיל את הסיכון לטעויות וכן פוגע בשמירה על נכסי המדינה ובקיום פיקוח ובקרה נאותים עליהם.
היבטים בניהול המזומנים של משרד הביטחון .
יתרות המזומנים ושווי המזומנים של משרד הביטחון כוללות גם קופת מזומנים בסכום משמעותי המשמשת כקופת מזומנים ובמגוון מטבעות העומדת לשימוש היחידות השונות.
בבדיקה שערכו נציגי משרד מבקר המדינה באגף הכספים של משרד הביטחון נמצא כי משיכת מזומנים מהקופה או הפקדת מזומנים לקופה מבוצעות באופן מסודר על ידי גורם מורשה כדוגמת מנהל הקופה.
אותו גורם מורשה מתעד את הפעולה, בין היתר, על י די החתמת הגורם המקבל את המזומן.
עוד עולה כי ספירת קופה מבוצעת פעם בשנה, או עם החלפת מנהל הקופה.
46 ולפי נוהלי עבודה ובקרה בבנק JPMorgan Chase.
יש לעגן זאת ברשימות מורשי זכויות החתימה בבנקים השונים 48 הוראת תכ"ם "אמצעי תשלום וחשבונות בנקים", והוראת אגף כספים "פתיחה וניהול חשבונות בנקים" החלה על משרד הביטחון.
נמצא כי אף שהפרקטיקה הנהוגה לטיפול בקופת המזומנים ברורה לעובדי הגזברות באגף הכספים היא אינה מעוגנת בנוהל מסודר, הכולל את סדר הפעולות והרישום שיש לבצע בעת הפקדה ומשיכה של מזומנים מהקופה, אופן הזיהוי של הגורם המושך כספים מהקופה ואת התדירות שבה נדרש לבצע ספירת קופה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הביטחון כי עליו לעגן בנוהל ברור את הטיפול בקופות המזומנים שברשותו, כדי לשמור על סדרי מינהל תקין.
בתשובת משרד הביטחון צוין כי "נוהל פנימי שקיים בגזברות יעוגן להוראת אגף כספים".
משרד האוצר – אגף החשב הכללי |501 .
אי-יישום תקן חשבונאות ממשלתי בדבר דוחות על תזרימי המזומנים .
סעיף 21 לתקן חשבונאות ממשלתי מספר1 – "הצגת דוחות כספיים" (מעודכן 2010 ) (להלן- תקן 1 ,) קובע כי מערכת מלאה של דוחות כספיים כוללתבין היתר, דוח על תזרימי המזומנים49.
כמו כן, הוראת תכ"ם50 "סיווג מזומנים ושווי מזומנים, עריכת הדוח על תזרימי המזומנים" קובעת כי הדוח על תזרימי המזומנים מהווה חלק מהדוחות הכספיים של המשרד, ומהווה בסיס להתאמה מול דוח ביצוע התקציב.
תקן חשבונאות ממשלתי מספר 2 – " דוחות על תזרימי המזומנים", ספטמבר 2006 (להלן- תקן 2 ), קובע דרישות להצגת הדוח על תזרימי מזומנים וגילויים נלווים.
הדוח על תזרימי המזומנים מזהה את המקורות של זרימות המזומנים פנימה, את הפריטים שבגינם הוצאו מזומנים במהלך תקופת הדיווח, ואת יתרת המזומנים כפי שהיא בתקופת הדיווח, והוא מסווג את תזרימי המזומנים במהלך התקופה לתזרימי מזומנים מפעילויות שוטפות, מפעילויות השקעה ומפעילויות מימון.
מידע בדבר תזרימי המזומנים מאפשר למשתמשי הדוחות הכספיים לברר כיצד הישות הממשלתית גייסה את המזומנים אשר נדרשו למימון פעילויותיה, ו את האופן שבו נעשה שימוש במזומנים אלה.
כמו כן, מידע בדבר העיתוי והוודאות של תזרימי המזומנים נדרש, בין היתר, לצורך ביצוע והערכת החלטות בדבר הקצאת משאבים.
להלן תועלות נוספות הטמונות במידע אודות תזרימי המזומנים: (א) לאפשר למשתמשי הדוחות הכספיים להעריך את השינויים בנכסים נטו/הון של ישות, המבנה הכספי שלה (לרבות נזילות ויכולת פירעון) והיכולת להשפיע על הסכומים והעיתוי של תזרימי מזומנים כדי שהישות תוכל להתאים את עצמה לנסיבות ולהזדמנויות משתנות; (ב) להגביר את ההשוואתיות של הביצוע התפעולי של ישויות שונות51.
בסעיף63 לתקן2 נקבע כי התקן יחול לגבי דוחות כספיים שנתיים לתקופות המתחילות ביום 1 בינואר2007 .
, או לאחריו נמצא כי אף שחלפו יותר מעשר שנים מאז חלה חובה על כל ישות ממשלתית להציג דוחות על תזרימי מזומנים, אגף החשכ"ל אינו מיישם זאת בדוחות הכספיים של הממשלה, והדוחות הכס פיים של הממשלה אינם כוללים דוחות על תזרימי מזומנים.
49 לפי תקן2 ( תזרימי מזומנים cash flows .
) הם זרימה פנימה והחוצה של מזומנים ושווי מזומנים 50 הוראת תכ"ם מספר 2.
51 מאחר שדוח על תזרימי מזומנים מבטל את ההשפעות של יישום חשבונאי שונה לגבי עסקאות זהות ואירועים זהים אחרים.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי המידע הנדרש בהתאם לתקן חשבונאות ממשלתי מספר 2 מקבל ביטוי בדוחות הכספיים של הממשלה הן במסגרת חלק ג' - דוחות על ביצוע התקציב (דוחות אלו משקפים בצורה הטובה ביותר את פעילות הממשלה וכן משקפים לציבור האם המשאבים אשר הושגו והשימוש שנעשה בהם הם בהתאם לתקציב המאושר שהוא על בסיס מזומן), והן במסגרת חלק א' - מבוא לדוחות הכספיים, במסגרת התאמת הגירעון החשבונאי לגירעון התקציבי (מזומן) הכוללת התאמות של תנועות שאינן במזומן (כחלק מדרישות יישום תקן חשבונאות ממשלתי מספר 24 - הצגה של מידע בדבר תקציב בדוחות הכספיים).
משרד מבקר המדינה מציין כי הצגת דוחות על ביצוע התקציב כנדרש בתקן חשבונאות ממשלתי מספר 24 אכן מגדילה את השקיפות של הדוחות הכספיים של הממשלה ותורמת למילוי מחויבותה הציבורית של הממשלה בעצם הצגת עמידתה בתקציב המאושר.
אולם, היא אינה מהווה תחליף להצגת דוח תזרימי מזומנים כנדרש בתקן 2 , הכולל סיווג של המזומנים לתזרימי מזומנים מפעילויות שוטפות, מפעילויות השקעה ומפעילויות מימון.
על אגף החשכ"ל לפעול בהקדם להצגת דוח תזרימי מזומנים בדוחות הכספיים של הממשלה, כנדרש בתקן 2 , כדי להציג למשתמשי הדוחות הכספיים כיצד הממשלה נושאת במחויבות הציבורית ( Accountability ) על המשאבים שהופקדו בידיה.
משרד האוצר – אגף החשב הכללי |503 .
אי-פרסום הדוחות הכספיים של הממשלה במועד הקבוע בחוק .
בתקן 1 צוין כי "השימושיות של דוחות כספיים עלולה להיפגע אם הם אינם זמינים למשתמשים במהלך זמן סביר לאחר מועד הדיווח.
ישות צריכה להיות מסוגלת לפרסם דוחות כספיים במהלך שישה חודש לאחר מועד הדיווח".
עוד צוין כי גורמים קבועים, כגון המורכבות של פעילויות הישות, אינם מהווים סיבה מספקת לאי-מתן דיווח בזמן, וכי תאריכי יעד ספציפיים יותר נקבעים בחקיקה ותקנות בתחומי שיפוט שונים.
בסעיף 12 ,לחוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 (להלן ]נוסח משולב [- חוק מבקר המדינה), נקבע כי מדי שנה, במועד שיקבע המבקר, אולם לא יאוחר משישה חודשים לאחר תום שנת הכספים של המדינה, ימציא שר האוצר למבקר המדינה "דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאות של המדינה באותה שנה".
עוד נקבע כי במועד שיקבע המבקר, אולם לא יאוחר מתשעה חודשים לאחר תום שנת הכספים של המדינה, ימציא שר האוצר למבקר המדינה את "מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה למועד תום שנת הכספים".
הדוחות הכספיים מספקים לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור, תמונת מצב מקיפה על האופן שבו הרשות המבצעת מנהלת את כלל משאביה.
המידע המוצג במסגרת הדוחות הכספיים ובביאורים הנלווים אליהם עשוי לתרום להבנה טובה יותר של תהליכים כלכליים בממשלה שיש להם השפעה על המדינה ועל אזרחיה, ומתוך כך גם לשיפורם ולייעולם.
הגברת השקיפות של פעולות הממשלה באמצעות הנגשת המידע הזה היא חיונית לקיומה של בקרה ציבורית אפקטיבית על פעילות הממשלה.
במבוא לדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2017 צוין כי הרפורמה המקיפה בחשבונאות הממשלתית "באה על מנת להעניק לציבור, למקבלי ההחלטות ולמשתמשי הדוחות הכספיים האחרים, מידע אמין ושלם על מצבה הכספי של ממשלת ישראל, מתוך אמונה כי שקיפות היא אבן יסוד במנהל תקין ויעיל".
להלן בלוח 1 מועדי הפרסום של הדוחות הכספיים של הממשלה 52 בשנים 2017-2014 .
52 הדוחות הכספיים של הממשלה כוללים גם דוחות על הביצוע הכספי שמהווים דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאות של המדינה.
כמו כן, לדוחות הכספיים של הממשלה מצורפים גם דוחות על ביצוע התקציב.
לוח 1 : מועדי הפרסום של הדוחות הכספיים של הממשלה בכל אחת מהשנים 2017 -2014 .
דוחות כספיים ליום מועד פרסום .
מקור הנתונים: אתר משרד האוצר53 .
נמצא כי על אף הוראות חוק מבקר המדינה, מלוח 1 עולה כי הדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2017 פורסמו רק ב - 03.
18 , כשלושה חודשים לאחר המועד הקבוע בחוק.
זו השנה הרביעית ברציפות שהדוחות הכספיים של הממשלה פורסמו והומצאו למבקר המדינה לאחר המועד שנקבע בחוק, ובכל שנה נדחה מועד פרסומם יותר ויותר.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי "בשנים האחרונות הדוחות הכספיים הורחבו בצורה ניכרת לעומת העבר, הורחב המידע הכללי בדוחות, אוחדו גופים רבים, הותאמו שיטות דיווח והכל תוך כדי מעבר מדיווח על בסיס מזומן לדיווח על בסיס מצטבר של הישויות הממשלתיות.
מועד פרסום הדוחות נקבע בשיקול דעת לצורך השגת מידע מלא ומהימן ביותר למשתמשים בדוחות.
מדובר על הדוח הכספי המורכב ביותר במשק הישראלי אשר נבנה בתהליך מתמשך.
יתרה מכך, בעקבות תיקון תקנות נגישות האינטרנט מיום 26 באוקטובר 2017 , הדוח הכספי של מדינת ישראל לשנת 2017 מפורסם לראשונה בפורמט מונגש לציבור לקויי הראייה.
פרויקט הנגשת הדוחות הכספיים היה כרוך במאמץ רב ובהקצאת משאבים רבים, דבר שהאריך את משך עריכתם ועיכב את הוצאתם לאור".
עוד צוין בתשובה כי הדוחות נחתמו בסוף חודש אוגוסט אך בשל החגים נדחה מועד פרסומם, וכי אגף החשב הכללי יפעל לפרסום מוקדם יותר של הדוחות.
עוד בדוח שנתי 68( ג2018)54 העיר מבקר המדינה כי אי -פרסום ההכנסות וההוצאות של המדינה במועד הקבוע בחוק פוגע בהשגת מטרות הרפורמה בחשבונאות הממשלתית, בשקיפות המידע ובתועלת הנובעת מהצגתו לציבור.
כמו כן, מבקר המדינה המליץ כי על שר האוצר ועל החשב הכללי לבחון מדוע חל איחור בפרסום הדוחות הכספיים של הממשלה בשנים האחרונות וכי אם אין .
il/AG/AccountingReports/Pages/FinancialReports.
aspx 54 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 68 ג(2018 ) בפרק "מאזן המדינה ליום 31.
16 - חייבים ויתרות חובה" עמ' 256-191 .
משרד האוצר – אגף החשב הכללי |505 .
יכולת לעמוד, כדרך קבע, במועד הקבוע בחוק לפרסום הדוחות, עליהם לשקול ליזום חקיקה לתיקון הוראות החוק בעניין זה, בתיאום עם הגורמים המתאימים.
בתשובת יועץ למנכ"ל משרד האוצר למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 צוין כי לשכת השר מסכימה עם תגובת אגף החשכ"ל.
כמו כן, צוין כי רוב עילות העיכובים בשנים האחרונות רלוונטיות לשנים האחרונות, וכי בשנים הבאות, על פי הנחזה עתה, שר האוצר יוכל לעמוד בתאריך הפרסום הקבוע בחוק, ועל כן לא נראה כי יש צורך בשלב זה לשנות את החוק.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי אי-פרסום דין וחשבון בדבר ההכנסות וההוצאות של המדינה במועד הקבוע בחוק, זו השנה הרביעית ברציפות, פוגע לא רק בהשגת מטרות הרפורמה בחשבונאות הממשלתית, בשקיפות המידע ובתועלת הנובעת מהצגתו לציבור, אלא גם בשימושיות הדוחות הכספיים ובקיומה של בקרה ציבורית אפקטיבית על פעילות הממשלה.
על שר האוצר ועל החשב הכללי לבחון מדוע חל איחור מתמשך בפרסום הדוחות הכספיים של הממשלה בשנים האחרונות.
ככל שיימצא כי אין יכולת לעמוד, כדרך קבע, במועד הקבוע בחוק לפרסום הדוחות, עליהם לשקול בהקדם ליזום חקיקה לתיקון הוראות החוק בעניין זה, בתיאום עם הגורמים המתאימים תוך מתן אפשרות לקיום בקרה ציבורית אפקטיבית על פעילות הממשלה.
ניהול תקין של יתרות מזומנים ושווי מזומנים של הממשלה, ובכלל זה ביצוע טיוב ובקרה על חשבונות הבנק השונים ועדכון מורשי החת ימה בחשבונות באופן שוטף, מאפשר לקיים פיקוח ובקרה נאותים על נכסי המדינה, להפחית את הסיכון למעילות ולנהל בצורה מיטבית את הנזילות של הממשלה תוך חיסכון בעלויות.
מממצאי דוח זה עולים ליקויים בכל הקשור לניהול חשבונות הממשלה על ידי משרדי הממשלה ויחידות הסמך בבנק ישראל ובבנק הדואר.
בין היתר, עולה כי רשימת מורשי החתימה בחלק ממשרדי הממשלה והישויות הממשלתיות אינה מעודכנת וכוללת מורשי חתימה שכבר סיימו את תפקידם.
עוד עולה כי אגף החשכ"ל מפרסם את הדוחות הכספיים של הממשלה לאחר המועד הקבוע בחוק ובלא להציג את הדוחות על תזרימי המזומנים של הממשלה.
התנהלות זו פוגעת בקיומה של בקרה ציבורית אפקטיבית על פעילות הממשלה ומקשה על הממשלה לקיים את המחויבות הציבורית ( Accountability .
) על המשאבים שהופקדו בידיה לצורך קיום פיקוח ובקרה נאותים על חשבונות הבנק של הממשלה, וכדי להקטין את הסיכון למעילות, על אגף החשכ"ל לפעול בהקדם להקמת מערכת במרכב"ה לניהול מורשי חתימה בחשבונות הבנק של הממשלה.
כמו כן, על שר האוצר ועל החשב הכללי לבחון מדוע חל איחור מתמשך בפרסום הדוחות הכספיים של הממשלה בשנים האחרונות.
פרויקט"מסע" הושק בשנת 20045 כיוזמה משותפת של ממשלת ישראל ושל הסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן - הסוכנות היהודית), לשם עידוד יהודים מהתפוצות בוגרי תיכון עד בני 30 להשתתף בתוכניות ארוכות טווח בישראל (להלן - פרויקט מסע).
מטרתו המרכזית של הפרויקט היא לחזק את זיקתם של צעירי יהדות התפוצות למדינת ישראל, ליהדותם ולקהילותיהם, באמצעות הבאת יהודים מרחבי העולם לצורך לימודים, התמחות, עבודה או התנדבות, לתקופה של סמסטר אחד עד שנת לימודים אקדמית אחת 6.
ההנחה העומדת בבסיס הפרויקט היא כי חיים בישראל במסגרת תוכנית משמעותית הם חוויה מעצבת שעשויה לשמש מנוף לפיתוח תודעה יהודית ולהעצמת הקשר עם מדינת ישראל ולפתיחת צוהר לעלייה של צעירים מרחבי העולם לישראל, וכן להגברת המעורבות והפעילות שלהם במסגרות יהודיות בארצותיהם כדי שישמשו עתודה של מנהיגות עבור הקהילות בעולם 7 .
" פרויקט מסע מופעל בידימסע: פרויקט לעידוד ת וכניות ארוכות בישראל לצעירי העם היהודי בע"מ" (חברה לתועלת הציבור) (להלן - חברת מסע) הנמצאת בבעלות מלאה של הסוכנות היהודית8 .
הסכם ההתקשרות המקורי לצורך הפעלת הפרויקט נחתם בשנת 2004 על ידי שלוש השותפות לפרויקט - ממשלת ישראל, הסוכנות היהודית וחברת מסע.
בשנת 2007 נחתם על בסיסו הסכם מעודכן (ההסכם משנת2007 ייקרא להלן ההסכם או ההסכם המשולש); בהמשך הוארך ההסכם כמה פעמים.
ההסכם קובע בין היתר את מנגנון הפעלת הפרויקט ואת הגופים המנהלים והמבצעים שלו.
לפי ההסכם, חברת מסע תפעיל את הפרויקט באמצעות גופים אחרים המארגנים תוכניות שונות (להלן - גופים מארגנים).
בשנת הלימודים התשע"ח (ספטמבר 2017 עד אוגוסט 2018 ) נכללו בפרויקט כ-250 תוכניות המופעל ות באמצעות כ -130 גופים מארגנים, ובהם אוניברסיטאות, ישיבות ומדרשות, תנועות נוער וארגונים פרטיים.
הפרויקט כולל תוכניות אקדמיות ותוכניות לפיתוח קריירה, לפיתוח מנהיגות בקרב בוגרי תנועות נוער, להכשרה מקצועית וללימודי יהדות, וכן תוכניות הכנה לעלייה לישראל.
5 החלטה 2048 של המ משלה ה -30 ," חינוך יהודי -ציוני בישראל לצעירי יהדות התפוצות " ( 13.
04;) החלטה 2924 של הממשלה ה -30 ," חינוך יהודי -ציוני בישראל ליהודי התפוצות " ( 19.
6 החלטה 2924 של הממשלה ה -30 ," חינוך יהודי -ציוני בישראל ליהודי התפוצות " ( 19.
04 ;) החלטה 1426 של הממשלה ה-31 , "פרויקט מסע - חינוך יהודי ציוני בישראל ליהדות התפוצות" ( 18.
) 7 החלטה 1426 של הממשלה ה-31 ', "פרויקט 'מסע - חינוך יהודי ציוני בישראל ליהדות התפוצות" ( 18.
ראו גם דו"ח מסכם לשנת הלימודים התשע"ז (ספטמבר2016 - אוגוסט2017 ) בנושא "הערכת תכניות 'מסע'", דצמבר 2017.
8 הסוכנות היהודית מחזיקה ב -94% ממניות החברה במישרין וב -6% בעקיפין באמצעות חברות בנות.
משרד ראש הממשלה |299 .
בראש פרויקט מסע עומדת ועדת היגוי והיא בעלת הסמכות העליונה בפרויקט.
בראש הוועדה עומדים במשותף מזכיר הממשלה ומנכ"ל הסוכנות היהודית, וחברים בה 16 נציגים - שמונה נציגים מהסוכנות היהודית ושמונה נציגים מה ממשלה.
הוועדה צריכה לאשר את מדיניות הפרויקט, יעדיו ותכניו החינוכיים, את תוכנית העבודה השנתי ת ואת התקציב השנתי, וכן לבחון את מידת העמידה של הפרויקט ביעדים ולדווח מדי שנה לממשלה ולסוכנות היהודית על התקדמותו.
גוף נוסף בחברת מסע הנוגע להפעלת פרויקט מסע הוא הדי רקטוריון.
הדירקטוריון כולל שבעה דירקטורים לפחות - ארבעה נציגים מהסוכנות היהודית ושלושה נציגי ציבור שמינתה הסוכנות בהסכמת ועדת ההיגוי.
תחת הדירקטוריון פועלות ועדות משנה שונות, ובהן ועדת שיווק ואסטרטגיה, ועדת חינוך וועדת כספים וכח אדם.
להלן בתרשים 1 מוצג מבנה ההתקשרות של פרויקט מסע: 300 |דוח שנתי 69ב .
תרשים 1 : פרויקט מסע- מבנה התקשרות .
על פי נתוני חברת מסע ועל פי הסכם ההתקשרות בעיבוד משרד מבקר המדינה.
משרד ראש הממשלה |301 .
משרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) אחראי מטעם ממשלת ישראל לפרויקט מסע .
במהלך השנים עסקו בטיפול בפרויקט כמה מ יחידות המשרד, במישרין או בעקיפין, ובהן מזכירות הממשלה; אגף פנים; תכנון ופיתוח (להלן-אגף פנים); אגף תקציבים ופרויקטים; חשבות המשרד; והלשכה המשפטית.
להלן בתרשים 2 מוצג המבנה הארגוני של משרד רה"ם: תרשים 2 : *המבנה הארגוני של משרד רה"ם .
* ללא לשכת ראש הממשלה.
על פי נתוני משרד רה"ם בעיבוד משרד מבקר המדינה.
,כאמורבראש ועדת ההיגוי עומדים במשותף מזכיר הממשלה ומנכ"ל הסוכנות היהודית, זאת למעט שנת 2017 שבה עמדו בראש הוועדה מנכ"ל משרד רה"ם לשעבר (במקומו של מזכיר הממשלה) ו מנכ"ל הסוכנות היהודית.
הסמכות לטיפול המקצועי בפרויקט מסע ע ברה לאורך השנים בין גופים שונים במשרד רה"ם.
ממועד השקת הפרויקט בשנת 2004 ועד לסוף שנת 2014 היה אגף פנים הגוף שטיפל בפרויקט.
בסוף שנת 2014 הועברה הסמכות לטיפול המקצועי בפרויקט לאגף בכיר מורשת, ובשנת 2015 הועברה הסמכות לאגף תקציבים ופרויקטים עד לסוף שנת 2016 .
בשנת 2017 הוחזרה הסמכות לטיפולהמקצועי בפרויקט לאגף פנים ובשנת 2018 .
הועברה שוב לאגף תקציבים ופרויקטים להלן בלוח 2 פירוט בנוגע להעברת האחריות לטיפול המקצועי בפרויקט בין הגופים השונים במשרד רה"ם ממועד השקתו ועד מועד סיום הביקורת: לוח 2 : הגופים שטיפלו בפרויקט מסע במשרד רה"ם ממועד השקתו עד מועד סיום הביקורת .
בהסכם ההתקשרות נקבע כי פרויקט מסע יעמוד לביקורת משרד מבקר המדינה לפי סעיף 9(6 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 .
בחודשים פברואר עד יולי2018 בדק משרד מבקר המדינה את ניהולו והפעלתו של פרויקט מסע על ידי הגורמים הממשלתיים המעורבים בפרויקט.
בין הנושאים שנבדקו: אסטרטגיה, יעדים ובחינת אפקטיביות; ההסכם בין השותפות לפרויקט; סדרי העבודה של ועדת ההיגוי; הפיקוח והבקרה על הפרויקט; והקמת יחידה מקצועית במזכירות הממשלה לטיפול בפרויקט.
הביקורת נעשתה במשרד רה"ם ובחברת מסע.
בדיקות השלמה נעשו במשרדי האוצר והתפוצות.
מינואר 2018 משמש מזכיר הממשלה מר צחי ברוורמן יו"ר ועדת ההיגוי מטעם הממשלה.
בתפקיד מנכ"ל משרד רה"ם כיהן מיוני 2015 עד יוני2018 מר אלי גרונר (להלן - מנכ"ל משרד רה"ם לשעבר), ומיוני 2018 מכהן מר יואב הורביץ משרד ראש הממשלה |303 .
מספטמבר2013 'ועד מועד סיום הביקורת מכהנת גב לירן אבישר-בן חורין כמנכ"לית חברת מסע.
בנובמבר 2018 העביר מזכיר הממשלה את תשובתו לטיוטת הדוח של משרד מבקר המדינה שנשלחה למשרד רה"ם, והיא מהווה את תשובת משרד רה"ם.
באותו החודש העבירה הלשכה המשפטית במשרד רה"ם התייחסות נפרדת לטיוטת הדוח.
בדצמבר 2018 שלח משרד מבקר המדינה קטעים נוספים להתייחסות משרד רה"ם, והתקבלה התייחסות נוספת של מזכיר הממשלה, כתשובה שנייה של משרד רה"ם, והתייחסות נוספת של הלשכה המשפטית.
אוגוסט 2018 ) העבירו .
פרויקט מסע - אסטרטגיה, יעדים ובחינת אפקטיביות .
פרויקט מסע מתנהל כבר יותר מעשור.
במהלך שנות הלימודים התשס"ז עד התשע"ח (ספטמבר 2006 - אוגוסט 2018 ) העבירו הממשלה והסוכנות היהודית כמיליארד ש"ח כל אחת למימון הפרויקט.
הכספים האלה שימשו לסיוע כספי למשתתפים ולמימון פעילותה של חברת מסע .
להלן בתרשים 3 מוצגים התקציב הכולל שהעבירו ממשלת ישראל והסוכנות היהודית ומספר המשתתפים שהגיעו לישראל בשנים האלה: תרשים 3: ( תקציב כוללמליוני ש"ח) ומספר משתתפים, 2006 עד 2018 .
על פי נתוני חברת מסע בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מהתרשים עולה כי משנת הלימודים התשס"ז עד שנת הלימודים התשע"ו (ספטמבר 2006 - אוגוסט2016 ), דהיינו במשך תשע שנים, חלה עלייה הן בתקציב שהוקצה לפרויקט והן במספר המשתתפים; משנת הלימודים התשע"ו (2015 עד2016 ) לא נרשמו שינויים משמעותיים בתקציב הכולל ובמספר המשתתפים.
הפעלתו של פרויקט מסע לאורך שנים תוך השקעת תשומות רבות בב יצועו מחייב מטבע הדברים הגדרה של מטרות אסטרטגיות לפרויקט.
כאמור, ועדת ההיגוי היא הסמכות העליונה בפרויקט, ותפקידה בין היתר להגדיר מטרות אלה.
משרד ראש הממשלה |305 .
הביקורת מלמדת כי אף שחברת מסע יזמה והובילה במהלך השנים פעולות שונות לניתוח היבטים אסטרטגיים הנוגעים להפעלת הפרויקט, עדיין נותר חסר מהותי בעניין זה כפי שיפורט להלן: .
על פי מסמכי פרויקט מסע, גיבשה חברת מסע הצעה לתוכנית אסטרטגית לפרויקט על סמך ניתוח אסטרטגי שעשתה בשנת 2014 באמצעותחברה ששכרה לצורך זה.