HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתשובת משרד האוצר צוין כי אין ודאות לגבי גביית החוב בשומות אשר הוצא בעניינן צו ונדון בבית המשפט, ועל כן הן יכולות להיכלל במסגרת הוראת השעה, ומכאן שאין מקום לתקן את אומדן הרווחים הכלואים.
חברות אשר הוצאו להן שומות אשר אינן סופיות יכולות גם הן להיכלל בהוראת השעה, ועל כן גם כאן אין לתקן את אומדן הרווחים הכלואים.
לגבי חברה א', מכיוון שהחוק חל על השקעה בחברות בנות, אין מקום לכלול אותה ברווחים אשר כבר חולקו.
משרד מבקר המדינה מציין כי על פי חוות דעת משפטיות פנימיות ברשות המסים, הוראת השעה אינה אמורה להשפיע על תיקים אשר הוצאו בעניינם צווים, וכי עמדת רשות המסים בנוגע לתיקים אלו היא שמדובר בחלוקת דיבידנד.
כמו כן, עולה מהצגת הדברים בוועדת הכספים של הכנסת ב- 6.
12 על ידי משרד האוצר כי הוראת השעה תחול על חברות אשר המצב החוקי אינו מאפשר ל גבות מהם כספים.
על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות לתקן את אומדן הרווחים הכלואים בהתאם.
לגבי חברות אשר הוצאו להן שומות אשר אינן סופיות, בסמכות פקיד השומה להחליט אם הן ייכללו בהוראת השעה, ועל הרשות היה להביא זאת בחשבון בעת ביצוע האומדן.
לגבי חברה א', האומדן בוצע טרם התיקון בהוראת השעה המאפשר לחברות שביצעו השקעה בחברות בנות ליהנות מההנחה שנקבעה בהוראת השעה, והיה מקום להתחשב בכך בעת ביצוע האומדן.
פילוח הרווחים הכלואים על פי השימוש שנעשה בהם בחוק נקבע כי חברה שאינה מחלקת את רווחיה זכאית לפטור ממס.
בחוק אמנם אין הגבלה על השימוש שתעשה החברה ברווחים כל עוד הם נשארים ברשותה, אך תכלית הפטור שניתן בו היא לעודד השקעה במפעלים יצרניים בישראל.
בחוק הוגדרו פעולות שונות אשר לצורך תשלום מס החברות ייחשבו חלוקת דיבידנד וישללו את הפטור, לרבות העברת הרווחים לצדדים קשור ים.
יצוין כי לגבי חבות במס בעקבות פעולות שונות, שוררות מחלוקות בין פקידי השומה לחברות.
הביקורת העלתה כי חברות עשו שימושים שונים ברווחים הפטורים .
36 שומה סופית לעניין זה- שומה שנקבעה בהסכם עם החברה או בצו שהוציא פקיד השומה.
37 שומה לא סופית לעניין זה- שומה שיש לגביה זכות השגה נוספת לפני פקיד השומה וכן סוגיות השנויות במחלוקת עוד לפני הוצאת שומה.
38 יש קושי להעריך את הסכום, אך מדובר לכל היותר ב-21 .
מיליארד ש"ח משרד האוצר 187 .
להלן השימושים שנעשו וההשפעה האפשרית של הוראת השעה על שימושים אלה בעתיד: 1.
השקעה בנכסים יצרניים בישראל : חברות השקיעו את הרווחים בנכסים יצרניים בישראל בהתאם למטרות החוק.
ההנחה הניתנת בהוראת השעה עשויה לתמרץ חברות אלו לחלק רווחים בניגוד למטרות החוק, כדי לנצל את הנחת המס כאמור.
ייתכן שהחברות אף יצטרכו למכור נכסים אלה לשם מימון חלוקת הרווחים.
השקעה בנכסים כספיים בארץ או בחו"ל : החברות לא השקיעו את הרווחים בנכסים יצרניים, אך גם לא הוציאו את הכספים מרשותן, ולכן לא ניתן לפעול נגדן באמצעות הוצאת שומה.
הוראת השעה עשויה לתמרץ את החברות לשלם מס מופחת בגין הרווחים הללו.
העברת כספים מרשות החברה לצדדים קשורים 39: חברות פעלו בדרכים מגוונות להוצאת כספים מרשותן, ובהן חלוקת דיבידנד, מתן הלוואות, רכישת חברות והשקעה בחברות בנות.
מאחר שמרשותן של חברות אלה הוצאו רווחים שלא לפי תכלית החקיקה, התעוררו מחלוקות בינן ובין פקידי השומה, ולחלקן אף הוצאו שומות.
נמצא כי בחברות שבדק משרד מבקר המדינה איתרו פקידי השומה סכום של כ -20 מיליארד ש"ח שמקורם ברווחים פטורים, אשר הוצאו מרשותן של החברות והועברו לצדדים קשורים.
סכום נוסף שהועבר לצדדים קשורים מסתכם בכ-21 מיליארד ש"ח, אך במועד סיום הביקורת עדיין לא היה ידוע כמה ממנו מקורו ברווחים פטורים40 .
בתשובת משרד האוצר נמסר כי אין זה משנה כמה חברות העבירו כספים מרשותן לצדדים קשורים, מכיוון שהחוק קבע, עקב חוות דעת משפטית של המשנה ליועמ"ש, כי הוראת השעה תחול עליהן.
עם זאת ציין משרד האוצר כי רשות המסים העריכה בכשליש את שיעור ההשקעה בחברות בנות מסך הרווחים הכלואים.
משרד מבקר המדינה מציין כי עבודת המטה בוצעה לפני השינוי בהוראת השעה המאפשר לחברות שביצעו השקעה בחברות בנות ליהנות מההנחה שנקבעה בהוראת השעה, ועל כן היה מקום לבצע פילוח כאמור.
עוד מציין משרד מבקר המדינה, כי הרשות לא המציאה מסמכים המעידים על ביצוע הערכות כאמור.
עוד מסר משרד האוצר בתשובתו כי אין אפשרות מעשית לבצע ניתוח דוחות כספיים לכלל החברות שחוק העידוד חל עליהן.
יתר על כן, גם אם היה מתבצע ניתוח מדויק יותר הוא לא היה צפוי להשפיע על קבלת ההחלטה לקבוע את הוראת השעה במתכונתה הנוכחית.
כמו כן, הערכה שמרנית של 100 מיליארד ש"ח בנוגע לרווחים הכלואים עדיין הייתה מביאה לאותה המסקנה - שיש לחוקק את הוראת השעה.
כגון: בעלי מניות, חברות אחיות וחברות בנות 40 סכומים אלו כלולים ברווחים שאינם פטורים או שחולקו, שצוינו בסעיף1 .
(ב) לעיל 188 דוח שנתי64א .
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי עבודת המטה שעשתה אינה מספיקה - היה עליה לפעול לאיסוף נתונים מבוססים, מדויקים ועדכניים יותר ולבצע פילוח של הרווחים הכלואים על פי השימוש שנעשה בהם.
היה ניתן להגיע לממצאים של ממש לגבי הוצאת כספים מרשות החברות בדרכים המקובלות ברשות המסים, ולא היה צורך לבצע לשם כך ניתוח של כלל הדוחות הכספיים.
פילוח הרווחים הכלואים על פי השימוש שנעשה בהם היה מאפשר לאמוד אומדן מבוסס יותר את סך הרווחים הכלואים שהוראת השעה חלה עליהם ואת המס הצפוי מהם, וכך להציג תמונת מצב מהימנה הכוללת את המחלוקות העיקריות, לצורך קבלת ההחלטה בדבר חקיקת הוראת השעה.
כמו כן, גם אם לדעת משרד האוצר היה ניתוח מדויק של הנתונים מביא לאותה מסקנה, היה עליו להציג את הנתונים למקבלי ההחלטות.
אחד מתפקידי הדרג המקצועי בשירות המדינה הוא ליצור תשתית הולמת לדרג הנבחר, מקבל ההחלטות, המבוססת על הידע, הניסיון, העובדות והשתלשלות העניינים בעבר ועל השיח העיוני הרלוונטי.
תשתית כזו נדרשת כדי שהדרג הנבחר יוכל לבסס את החלטתו על אדנים מוצקים של יד ע מקצועי, עדכני ושלם, וכדי שיובטח שיונחו לפניו כל העובדות והשיקולים הרלוונטיים, חלופות אפשריות, יתרונותיהן וחסרונותיהן.
לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, על העובדים המקצועיים הבכירים בשירות המדינה להציג לדרג הנבחר, מקבל ההחלטות, באופן שלם ומלא את כלל המידע הנד רש לקבלת ההחלטות, ועליהם להנגיש למקבלי ההחלטות מידע מורכב ומסובך ולהבהירו להם, על מנת שיוכלו להפעיל את שיקול הדעת הנדרש.
הצגת הנושא לוועדת הכספים של הכנסת ההצעה לחקיקת הוראת השעה הובאה לאישור ועדת הכספים של הכנסת ב- 6.
משרד האוצר הציג לוועדה את הוראת השעה וציין לפניה כי חברות צברו רווחים פטורים ממס בסך של כ-125 מיליארד ש"ח ושילמו מס בגין חלוקתם בסך של כ-600 מיליון ש"ח בלבד.
משרד האוצר הוסיף כי חלק מהחברות השקיעו את הרווחים בישראל, לפי כוונת המחוקק; חלקן ביצעו פעולות שונות, כמו העברת הרווחים לחברות בנות ; וחלקן לא השקיעו את הרווחים בישראל, אך השאירו אותם בחברה.
ואולם לא הוצג פילוח של הסכום האמור לפי השימושים שצוינו.
בתום ישיבת ועדת הכספים העיר יו"ר הוועדה דאז כי אין בידיו ובידי חברי הוועדה האחרים הנתונים הנדרשים לקבלת החלטה.
היו"ר ביקש ממנהל רשות המסים נ תונים לגבי מספר החברות שהשקיעו את הכספים בישראל והסכומים שהשקיעו; לגבי מספר החברות שביצעו פעולות שונות, כמו העברת הרווחים לחברות בנות, ושיש בעניינן הליכים משפטיים, והסכומים שבהם מדובר; ולגבי מספר החברות שהשאירו בידיהן את הכסף, שאליהן לדבריו מתייחסת הוראת השעה, והסכומים שהושארו בידיהן.
מן המסמכים עולה כי ב- 12.
12 ביקשה גם היועצת המשפטית של ועדת הכספים מהנהלת רשות המסים הבהרות ומידע בעקבות שאלות שעלו בוועדה.
מתשובת רשות המסים עלה כי אין לה נתונים מדויקים בדבר מספר החברות שהוצאו להן שומות בסוגיית הרווחים הכלואים.
הרשות השיבה עוד כי חלק מהרווחים מושקעים בישראל וחלק בחו"ל באפיקי השקעה שונים, וכי היא פועלת כאשר היא סבורה כי יש לראות בהשקעה חלוקת דיבידנד.
ואולם הרשות לא הציגה נתונים כמותיים בעניין זה.
בישיבת ועדת הכספים שהתכנסה ב - 23.
12 הציג המשנה ליועמ"ש את עמד ת משרד המשפטים.
לדבריו, "יש מין תחושה שכל הכסף 'יושב' באיזה חשבון בנק ומחכה להצעת החוק הזאת, אז כנראה שהמצב רחוק מכך.
חלק מהחברות הללו הוציאו כבר את הכסף החוצה, הוא לא 'יושב' בשום מקום".
כמה מחברי הוועדה ביקשו לדעת כיצד מתחלקים הרווחים הכלואים בין השימושים השונים ומהו סכום הרווחים הכלואים שיצאו מרשות החברות.
המשנה ליועמ"ש הסביר כי אף הוא ביקש מרשות המסים נתונים בעניין זה, אך לא קיבל אותם.
בתשובת משרד האוצר נמסר כי רשות המסים העבירה לוועדת הכספים ולמשנה ליועמ"ש את הערכתה כי כשליש מסך הרווחים הכלואים הושקע בחברות בנות.
עוד נמסר בתשובה כי כל הנתונים הרלוונטיים בעניין פילוח ההשקעות של החברות שחוק העידוד חל עליהן הוצגו לפני היועצת המשפטית של ועדת הכספים.
היועצת המשפטית של ועדת הכספים מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאפריל 2013 כי לא נמסרו לה נתונים בדבר פילוח הש קעות החברות שחוק העידוד חל עליהן או פירוט שימושים שעשו חברות אלה ברווחים הכלואים.
לדבריה, נמסרו לה בתחילת הדיונים נתונים כלליים למדי, ולאחר כמה התכתבויות עם נציגי רשות המסים נמסר לה ערב הדיון השני והאחרון בוועדת הכספים מסמך שבו לא היו נתונים בדבר פילוח ההש קעות או פירוט השימושים שנעשו ברווחים הכלואים.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי נוכח אי-הבהירות שנוצרה והפניות האמורות היה עליה לפעול להשגת מידע מפורט ומדויק בנוגע לרווחים הכלואים, ולהכין על פיו הערכה של סכום הרווחים הכלואים שהשאירו החברות ברשותן ושל השימוש שנעשה בהם, וכן הערכה של מספר החברות שהוציאו מרשותן את כספי הרווחים הכלואים ושל סכום הכסף שהוצא - ולהציג את כל אלה לפני מקבלי ההחלטות.
חוות דעת משפטית של המשנה ליועמ"ש כחלק מעבודת המטה ולצורך אישור הוראת השעה הכין המשנה ליועמ"ש חוות דעת אשר דנה בחוקיות הוראת השעה.
חוות הדעת צורפה למסמכים שהוגשו לדיון הממשלה בהצעת החוק ביום 5.
המשנה ליועמ"ש קבע בחוות דעת זו כי יש קושי משפטי בהוראת השעה, שכן היא פוגעת בעקרון השוויון, אך ציין כי אפשר ליישב את הקושי באמצעות כמה המלצות לשינויים41 , שאותן לא הגדיר המלצותמחייבות.
ואולם רשות המסים לא אימצה את המלצות המשנה ליועמ"ש, והוראת השעה לא תוקנה לפיהן.
נוסף על כך, באוגוסט וספטמבר 2012 , סמוך לחקיקת הוראת השעה בכנסת, הוכנה חוות דעת שנייה אשר דנה בין היתר בשאלה אם השקעה של חברה בחברת בת או רכישת חברת בת מפקיעה את הפטור, ועל כן חייבת במס.
בסיכומה של חוות הדעת קבע כי: "א.
הפטור המותנה נועד להביא להשארת ההכנסות המוטבות בחברה המוטבת לשם פיתוחו של המפעל המוטב.
41 המשנה ליועמ"ש המליץ כדלהלן: (א) לחייב את החברות להשקיע את כל הטבת המס הנוספת בהתאם לתכלית החוק.
(ב) לקבוע שיעור מס מזערי של 7.
(ג) לקבוע כי תנאי לקבלת ההטבה המוצעת בהוראת השעה הוא מעבר למשטר מס שבו תשלם החברה את המס בשנת הפקת ההכנסה לפי שיעור המס החל כאילו חולקה ההכנסה כדיבידנד או על פי מתווה המס בתיקון 68 לחוק- הנמוך מביניהם.
ב ככלל, הוצאת הכנסות מוטבות לגוף קשור בין אם ניתן לראות בה דיבידנד ובין אם לאו מפקיעה את הפטור המותנה.
זאת ללא קשר לשאלה האם ההוצאה היא לבעלי המניות או לגופים קשורים אחרים.
מן האמור עולה, בין היתר, כי השקעה בחברת בת מפקיעה את הפטור המותנה.
אין אבחנה לעניין זה בין השקעה בחברת בת קיימת לבין רכישה של חברה ההופכת לחברה בת.
לכלל זה יכולים להיות חריגים מצומצמים.
אין מניעה להחיל עקרונות אלו על שומות פתוחות.
" סמוך לגיבוש חוות הדעת השנייה פנו בכירים מהנהלת רשות המסים, מהמחלקה המשפטית ומהמחלקה המקצועית למשנה ליועמ"ש וטענו שיש קושי בהוצאת השומות לחברות שביצעו השקעה בחברות בנות או שרכשו חברות כאלה, בין היתר מכיוון שבמשך הש נים הייתה לרשות המסים פרשנות שונה בסוגיה זו (להלן - הפרשנות האחרת), וכי ככלל לא הוצאו שומות בשל פקיעת הפטור עקב השקעה בחברות בנות או רכישת חברות כאלה.
לדברי הבכירים, הדבר בא לידי ביטוי גם בשיחות עם מייצגים ובשומות פרטניות.
המשנה ליועמ"ש כתב בחוות דעתו כי "בעקבות דברים אלו נוצרה אי בהירות מסוימת לגבי פרשנות הדין.
אי הבהירות טומנת בחובה סיכון משפטי מסוים לגבי העברות כספים שבוצעו בעבר.
לכן, מבחינה משפטית, ניתן לקבל גם מהלכים שמטרתם לצמצם את הסיכון ובכלל זה גם מהלך חקיקתי שיקשור את חוות הדעת להצעת החוק, כפי שמו צע עתה בנוסח שאישרה ועדת הכספים לקראת קריאה שנייה ושלישית".
בעקבות חוות דעת זו שונה תזכיר החוק שהוצג בכנסת ב- 6.
12 ', כך שחברות שהשקיעו את הרווחים הכלואים בחברות בנות או שרכשו חברות מצד ג יכולות ליהנות מן ההנחה שנקבעה בהוראת השעה.
המשנה ליועמ"ש הדגיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 כי חוות הדעת לא קבעה כי ראוי או נכון להכליל במסגרת הוראת השעה גם חברות שהשקיעו בחברות בנות, אלא התייחסה להיתכנות המשפטית של מהלך כזה.
ממסמכים רשמיים שפרסמה רשות המסים, כגון הוראת ביצוע וכן החלטות מיסוי שניתנו בשנים 2008 -2011 , עולה כי הרשות הציגה עמדה ברורה, ולפיה העברת כספים לחו"ל מותרת רק בתנאים מגבילים, וכי רכישת חברות בחו"ל היא פעולה שהרשות רואה בה חלוקת דיבידנד, ועל כן היא חייבת במס.
נוסף על כך הוציאה הרשות צווים ושומות לא סופיות לחברות מסוימות בעניין זה.
גם ממסמכים של המחלקה המקצועית עולה כי עמדת הרשות ברורה.
מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עם כמה פקידי שומה עולה כי הפקידים פועלים להוצאת שומות כאשר הם מעלים כי הוצאת רווחים מרשות החברה אינה עולה בקנה אחד עם מטרות החוק, או שהחברה התנתקה מהרווחים או מהפעילות המוטבת.
עם זאת נמצא כי ברשות המסים יש גם דעות אחרות, ועל אף זאת הוצאו הצווים והשומות לחברות האמורות לעיל.
במסמך היחיד המעיד על הפרשנות האחרת של החוק הייתה אמירה של בכיר לשעבר ברשות המסים בישיבת ועדת הכספים של הכנסת בשנת 2005 , ולפיה השקעה בהון מניות של חברת בת אינה נחשבת חלוקת דיבידנד.
המשנה ליועמ"ש ציין כי זוהי עמדתו האישית של הדובר ולא עמדה מחייבת של רשות המסים, וכי דבריו אינם חד - משמעיים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי קודם קבלת ההחלטה על הכללת החברות בהוראת השעה, היה על רשות המסים להציג למשנה ליועמ"ש הערכה של סך הרווחים הכלואים ששימשו לרכישת חברות כאמור.
וכן היה עליה להציג את תוחלת המס מהוצאת שומות בתיקים נדונים או בסוגיות פתוחות, שאפשר שתסתכם במיליארדי ש"ח, לעומת סכום המס שיתקבל אם ינצלו החברות את ההנחה הקבועה בהוראת השעה.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי רשות המסים לא הציגה למש נה ליועמ"ש שומות ומסמכים המצביעים על הפרשנות האחרת שנקטה, וכן על אי -הבהירות שהייתה לדבריה בעניין הפקעת הפטור בשל רכישת חברות בנות.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על רשות המסים, אף שלא התבקשה לכך, לתמוך טענתה זו במסמכים המתאימים.
תיקון 60 לחוק נועד ביןהיתר להקל על חברות המעוניינות לקבל מענקים והטבות מס, באמצעות צמצום ההליכים הביורוקרטיים הכרוכים בכך.
לשם כך בוטל הצורך באישור המקדמי על כל תנאיו, ובוטלה המגבלה התקציבית במסלול הטבות המס.
עם זאת, הסרת החסמים התקציביים והביורוקרטיים לא לוותה במנגנון מעקב ובקרה.
ממצאי המשרדים האחראים מצביעים על ניצול הטבות המס בסך מיליארדי שקלים בידי חברות אחדות, וזאת ללא דרישות מיוחדות מאותן החברות וללא בחינה אם מתן ההטבות אכן מגשים את מטרות החוק.
על המשרדים האחראים להגדיר יעדים בני מדידה להשגת מטרות החוק וליצור מנגנון אשר יאפשר מעקב ובקרה אחר השגת מטרות אלה.
כמו כן, על המשרדים האחראים ליצור מנגנון שיאפשר בקרה על עלות יישום החוק למשק.
נמצאו ליקויים בעבודת המטה שביצעה רשות המסים לקראת חקיקת חוק הרווחים הכלואים.
זאת ועוד, הביקורת העלתה כי הצגת הנושא לפני ועדת הכספים של הכנסת לקתה בחוסר בהירות ובחוסר דיוק, וכי נתונים חשובים לא הוצגו.
על רשות המסים להקפיד לבצע עבודת מטה שלמה על מנת למנוע את הישנות הליקויים שהועלו בדוח זה.
לפי חוק מס ערך מוסף, התשל"ו- 1975 (להלן- חוק מע"ם או החוק), מוטל מס ערך מוסף (להלן - מע"ם) בשיעור של 17% (מ- 1.
12 ) על עסקאות בארץ ועל יבוא טובין.
על העוסקים לשלם לאוצר המדינה את המע"ם שגבו על מכירות הטובין ומתן השירותים (מס עסקאות) על פי החשבוניות שהנפיקו, בניכוי המע"ם ששילמו על רכישותיהם בשוק המקומי ועל יבוא טובין לצורכי העסק (מס תשומות).
תשלום המע"ם נעשה עם הגשת הדיווח התקופתי של העוסקים, שרואים בו שומה עצמית, בדרך כלל בתוך 15 יום ממועד סיום תקופת הדוח 4 .
4 למדווחים ולמשלמים באמצעות האינטרנט מועד הגשת הדוח הוא עד 19 בחודש שלאחר סיום תקופת הדוח.
שם הדוח: שם הדוח: פעילות המערכת החדשה לאיתור חשבוניות פיקטיביות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .
בשנת 2012 היו רשומים ברשות המסים בישראל (להלן - הרשות) כ - 460,000 עוסקים פעילים.
הכנסות המדינה ממסים בשנת 2011 הסתכמו ב- 206.
2 מיליארד ש"ח, מהם כ-103 מיליארד ש"ח הכנסות ממסים עקיפים.
ההכנסות ממע"ם באותה השנה הסתכמו ב -68.
ע ל פי אומדן של המחלקה הכלכלית ברשות, אבדן הכנסות המדינה ממסים בשל חשבוניות שהוצאו שלא כדין (להלן גם - חשבוניות פיקטיביות) מסתכם בכ-8 מיליארד ש"ח בשנה.
בדוח 57 "ב של מבקר המדינה, בפרק על "ההתמודדות עם תופעת החשבוניות הפיקטיביות5 (להלן- דוח 57 ב), צוין שהשימוש בחשבוניות פיקטיביות והסחר בהן גורמים למדינה נזק של מיליארדי ש"ח בשנה.
בעקבות הביקורת וכחלק מחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 ), התשס"ט- 2009 (להלן- חוק ההתייעלות הכלכלית), תוקן חוק מע"ם והוקם מאגר חשבוניות מס, ש נועד בין היתר לאפשר הצלבה ממוחשבת של חשבוניות תשומות ועסקאות ואיתור חשבוניות פיקטיביות (להלן - מערכת הדיווח המפורט).
על פי התיקון לחוק מע"ם6 (להלן גם- תיקון 37 לחוק המע"ם), נדרשים משנת 2010 חלק מהעוסקים, חלק מהמלכ"רים (מוסדות ללא כוונת רווח) וחלק מהמוסדות הכספיים (בנקים וחברות ביטוח) להגיש באמצעות מערכת זו באופן מקוון דיווח חודשי מפורט על עסקאותיהם ותשומותיהם.
המערכת האמורה גם מביאה לאיתור אי-התאמות (להלן - חריגויות) שונות בדיווחי עוסקים, וכך מקטינה נזקים הנגרמים לאוצר המדינה, כגון אלה: (1) אי-דיווח לר שויות מע"ם ומס הכנסה על חשבונית מס (שאינה פיקטיבית).
( 2 ) תשומות כפולות - ניכוי סכום של חשבוניות מס כמה פעמים על ידי אותו עוסק או על ידי כמה עוסקים בשוגג או בכוונה להגדיל את התשומות.
(3 ) ניכוי סכום של חשבוניות מס שאסורות בניכוי, למשל חשבוניות על הוצאות רכישה לשימוש אישי.
(4 ) השמטת קניות - חשבונית מס תשומה שהעוסק לא דרש לנכותה, ייתכן שבעקבותיה תיעשה מכירה לצרכן סופי שלא תדווח לרשויות המס ("מכירה בשחור").
( 5 ) הסטת הוצאות מחברות מפסידות לחברות רווחיות - חשבונית מס שהוצאה על ידי ספק לעסק מפסיד ומדווחת כהוצאה בעסק מרוויח המנוהל על ידי אותו מנהל (לחשבונית כזאת יש השפעה בעיקר בעניין מס הכנסה).
מערכת הדיווח המפורט אמנם מטילה עול כספי וארגוני על העוסקים, אך מסייעת להם בארגון ספרי הנהלת החשבונות ומונעת מהם כך נזקים שיכולים להיגרם להם, כמו תשלום כפול לספק וקבלת חשבוניות פיקטיביות מעוסקים חשודים או מעוסקים שאינם רשאים להוציא חשבוניות מס.
בחודשים אוגוסט עד דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול הרשות בהקמת מערכת הדיווח המפורט, וכן את הפעלתה של המערכת ואת תרומתה להתמודדות עם תופעת החשבוניות הפיקטיביות וההשתמטות מתשלום מס.
הביקורת נעשתה במשרדי מע"ם האזוריים בבאר שבע, ברחובות, בפתח תקווה ובנתניה, וכן בהנהלת הרשות.
בירורי השלמה נעשו במשרדי השומה באותם אזורים ובשירות עיבודים ממוכנים (שע"ם) - האגף ברשות האחראי למחשוב והקולט את הנתונים מדיווחי העוסקים.
5 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 57ב ( 2007 '), עמ295.
6 סעיף171 לחוק ההתייעלות הכלכלית, ס"ח 2203 ,273 .
)(תיקון עקיף לחוק מע"ם משרד האוצר 195 .
הקמת מאגר הדיווח המפורט .
משנת 2010 , בעקבותתיקון 37 "לחוק מעם, שולחים העוסקים או מייצגיהם במסגרת הדיווח המפורט את כל נתוני החשבוניות באמצעות מחשב, ואלה נקלטים במערכת הממוחשבת בשע"ם.
בדיווח המפורט נדרשים העוסקים לדווח לרשות אחת לחודש על כל פרטי חשבוניות המס שהוציאו ללקוחותיהם (מע"ם העסקאות) ועל כל פרטי חשבוניות המס שהוצאו להם (מע"ם התשומות).
לפני הדיווח המפורט הוגשו למע"ם רק דוחות תקופתיים חודשיים או דו- חודשיים, שבהם היו הנתונים המצרפיים של העסקאות והתשומות.
ואלה יתרונות הדיווח המפורט: ( 1 ) העשרת מאגר המידע על החשב וניות - הדיווח המפורט מעשיר את מאגר המידע על החשבוניות.
המאגר משקף כיום יותר מ -85% מסך העסקאות במשק ומאפשר להצליב בין הדיווחים של העוסקים ולאתר את החשבוניות החריגות.
(2 ) ,דיווח מסודר ושקוף המסייע למערכת השומה - היות שכל נתוני ההכנסות והתשומות של העוסקים נקלטים במערכת הממחושבת, ניתן להיעזר בהם לביצוע שומות.
(3 ) סיוע למערכת אכיפת הגבייה - במערכת יש מידע על העסקאות בין העוסקים ללקוחותיהם.
המערכת מסייעת להטיל עיקולים (צד ג') על הלקוחות שבידם יש כספים המגיעים לעוסקים החייבים כספים לרשות.
(4 ) חיסכון בניירת ובהוצאות דואר - המערכת המקוונת תייתר את הצורך במשלוח פנקסי דיווח לעוסקים.
כתוצאה מכך, הוצאות הדואר יצומצמו במידה ניכרת, ולא יהיה עוד צורך בטיפול בדואר חוזר.
חובת הדיווח המפורט על פי חוק ההתייעלות הכלכלית, הייתה חובת הדיווח המפורט אמורה לחול בארבעה שלבים.
בשלב הראשון, בינואר 2010 , הייתה החובה אמורה להיות מוטלת רק על עוסקים בעלי מחזור עסקאות שנתי הגדול מ-4 מיליון ש"ח, החייבים לנהל מערכת חשבונות לפי שיטת החשבונאות הכפולה7 ; ובשלב האחרון, בתחילת ינואר 2012 , היו אמורים כלל העוסקים, המלכ"רים והמוסדות הכספיים להיות חייבים בדיווח המפורט.
ואולם בפועל נדחתה החלת החובה על רוב העוסקים.
בינואר 2012 אף תוקן חוק ההתייעלות הכלכלית, ועל פי התיקון צומצם מאוד מעגל החייבים בדיווח המפורט8 , לעומת הקבוע בחוק זה לפני התיקון.
ממועד זה לא חלה חובת הדיווח המפורט על כלל העוסקים, א לא רק על עוסקים שמחזור עסקאותיהם בשנת 2011 היה גבוה מ-2.
5 מיליון ש"ח, כולל מע"ם; על כל עוסק החייב בניהול מערכת חשבונות לפי שיטת החשבונאות הכפולה; על מלכ"רים שהמחזור השנתי שלהם בשנת 2010 היה גבוה מ-20 מיליון ש"ח; ועל מוסדות כספיים שהמחזור השנתי שלהם בשנת 2010 היה גבוה מ-4 .
7 חשבונאות המבוססת על רישום כל פעולה חשבונאית באופן שבו חשבון אחד מחויב וכנגדו חשבון אחר מזוכה.
כך נשמר תמיד האיזון בין יתרות החובה ובין יתרות הזכות.
8 חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 ) '(תיקון מס10 ), התשע"ב- 2012 , ס"ח 2334 ,147.
יוצא כי הנקבע בחוק ההתייעלות הכלכלית משנת 2009 , שלפיו עד 1.
על כל העוסקים, המלכ"רים והמוסדות הכספיים להגיש דוחות מפורטים, לא יושם על פי נתוני הרשות, בשנת 2010 היו רשומים כ - 22,000 ;עוסקים חייבי דיווח בשנת 2011 - כ- 40,000 עוסקים חייבי דיווח; ובשנת 2012 היו רשומים כ - 55,000 עוסקים חייבי דיווח בלבד.
זאת מכ - 460,000 עוסקים פעילים שהיו רשומים במע"ם בשנת 2012 .
כלומר חובת הדיווח המפורט חלה רק על כ- 12% מהעוסקים.
צמצום מעגל החייבים בדיווח המפורט מאז תיקון 37 לחוק המע"ם נעשה בעקבות התנגדותם של ארגונים כלכליים במשק להחלה גורפת של חובה זו.
בתשובת הרשות למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 (להלן- תשובת הרשות) נאמר כי אמנם רק כ-10% מהעוסקים חייבים בדיווח מפורט, אך היקף עסקאותיהם הוא יותר מ-85% מהיקף עסקאותיהם של כלל העוסקים הרשומים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי יעילות מערכת הדיווח המפורט נפגעת, כיוון שהמערכת אינה מצליבה את נתוני החשבוניות של אותם עוסקים שאינם חייבי דיווח.
הועלה כי עד חודש מאי 2012 לא מינתה הרשות את אחד הסמנכ"לים שיהיה אחראי ליישום הפרויקט של מערכת הדיווח המפורט, והפרויקט לא קודם קידום של ממש במשך שנתיים.
בפרק זמן זה לא נתנה הנהלת הרשות לתחנות מע"ם ולמשרדי מס הכנסה הנחיות מפורטות בדבר השיטות והאמצעים להטמעת מערכת הדיווח המפורט, אלא נתנה להם הנחיות כלליות בלבד.
תחנות מע"ם פעלו אפוא ללא יד מכוונת של הנהלת הרשות, והדבר גרם למצב שבו שלושה מנהלי תחנות מע"ם שהיו שותפים לפרויקט השתמשו במערכת הדיווח המפורט שימוש מלא, ואילו מנהלי תחנות מע"ם אחרות השתמשו בה שימוש חלקי.
רק במאי 2012 , עם כניסתו של מנהל הרשות מר דורון ארבלי לתפקידו, הוא מינה את הסמנכ"ל הבכיר לגבייה ואכיפה מר זאב פורת לאחראי לפרויקט.
לאחר המינוי החלה הרשות בפעולות לקידום מערכת הדיווח המפורט.
מנהל הרשות אף ביקש מיחידת הביקורת הפנימית ברשות לבצע ביקורת בנושא הדיווח המפורט למע"ם ולהגיש את המלצותיה בהקדם.
הגישה יחידת הביקורת הפנימית למנהל הרשות דוח ביקורת ובו המלצותיה לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר יד אחראית ומכוונת במשך פרק זמן ממושך בשלבים הראשונים של הפרויקט לא אפשר הפעלה מיטבית שלו, והדבר הביא לאבדן של הכנסות לא מבוטלות ממסים, שהיה אפשר לגבותם בעזרת המערכת.
הועלה כי עוסקים רבים לא המציאו את הדוחות המפורטים, ולמרות זאת לא ננקטו נגדם אמצעי אכיפה.
להלן הפרטים: בינואר 2010 היו רשומים 21,234 עוסקים החייבים בהגשת דוחות מפורטים, אולם 943 ( 4.
5% ) מהם לא הגישו את הדוח המפורט שלהם לחודש זה עד מאי 2012; בינואר 2011 היו רשומים 36,513 עוסקים החייבים בהגשת דוחות מפורטים, אולם 1,995 (6% ) מהם לא הגישו את הדוח המפורט לחודש זה עד מאי 2012 ; בינואר 2012 היו רשומים 50,749 משרד האוצר 197 .
עוסקים החייבים בהגשת דוחות מפורטים, אולם 8,229 (15% ) מהם לא הגישו את הדוח המפורט לחודש זה עד מאי 2012.
הרשות כתבה בתשובתה כי "הפרויקט נתקל בהתנגדויות רבות בכל שלביו על ידי הלשכות ומצד ]הכוונה היא ללשכת רואי החשבון, לשכת עורכי הדין וארגונים כלכליים שונים[ השונות לוביסטים בכנסת אשר פעלו לסכל את קיומו ואת קידומו של הפרויקט.
מתוך מטרה להטמיע את הפרויקט בקרב ציבור העוסקים נקטה הרשות מדיניות ליבראלית ביישום התיקון לחוק, הן בבחינת היענות לבקשות העוסקים לדחיית הדיווח עד להשלמת שדרוג מערכות המחשוב והדיווח שבידם, והן בריסון ואיפוק כנגד האיחורים במועדי הדיווח הקבועים בחוק.
רשות המסים נקטה ביודעין יד מקלה בשנה הראשונה של הפרויקט ולא הטילה סנקציות על אי -דיווח וזאת מתוך מטרה לרתום את המשק לפרויקט ולעודד את העסקים לדווח".
עוד ציינה הרשות כי יותר מ-90% מחייבי הדיווח המפורט ממלאים את חובתם, והוסיפה כי היא מפעילה אמצעי אכיפה נגד סרבני דיווח שיטתיים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות לא הפעילה נגד סרבני הדיווח המפורט את אמצעי האכיפה העומדים לרשותה, כגון חקירות וביצוע ביקורות (בעניין זה ראו בהמשך).
בסעיף175 לחוק ההתייעלות הכלכלית נקבעה ענישה פלילית לעוסקים שלא הגישו דוח מפורט למע "ם, אף שהיו חייבים להגיש אותו.
בסעיף זה נקב ע כי "עוסק שלא פירט בדוח כאמור בסעיפים 173 או174 , פרט שהיה עליו לפרט לפי הסעיפים האמורים, דינו מאסר שנה".
הועלה כי הרשות אינה מגישה כתבי אישום נגד סרבני דיווח.
יש לציין כי לרשות אין סמכות להטיל עליהם קנסות מינהליים.
באפריל 2011 פנה שר האוצר לשר המשפטים בבקשה לתקן את תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי - חיקוקי מסים), התשמ"ז- 1987 וצו העבירות המינהליות, כפי שדרשה הרשות, על מנת להסמיך אותה לנקוט אמצעי אכיפה מינהליים נגד סרבני הדיווח.
במאי באותה השנה פנה שר המשפטים לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, על מנת שתאשר את התקנות והצו המוצעים 9.
במועד סיום הביקורת טרם אושרו התקנות והצו בתשובתה כתבה הרשות כי נוסף על הקביעה כי אי-הגשת דוח היא כאמור עברה פלילית, היא פועלת לחקיקת חוק שלפיו יעוכבו החזרי מס לסרבני הדיווח, וכי הצעת חוק בנושא10 כבר הוגשה.
הביקורת שנעשתה בחלק מתחנות מע"ם העלתה כי אין אחידות בדרישה להגשת הדיווח המפורט הנשלחת לסרבני הדיווח, וכי כל תחנה מנסחת על דעת עצמה מכתבי התראה לחייבי הדיווח, ללא יד מכוונת מהנהלת הרשות והלשכה המשפטית בה.
הרשות מסרה בתשובתה כי היא מודעת למכשולים הקיימים לעיל בשל מחסור בכוח אד ם ,]משרד האוצר [ ובתשתיות מחשוב, וכי היא התריעה על כך לפני תיקון 37 לחוק המע"ם ולאחר התיקון.
עוד מסרה הרשות כי עד להסרת המכשולים האמורים במלואם, היא עושה כמיטב יכולתה באמצעים העומדים לרשותה.
9 התקנות והצו המוצעים הם אלה: תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי - חיקוקי מסים) (תיקון), התשע"א- 2011 , וצו העבירות המינהליות (שינוי התוספת לחוק), התשע"א- 2011.
10 ה"ח הממשלה 740 - ,)העמקת גביית המסים והגברת האכיפה (תיקוני חקיקה והוראת שעה התשע"ג- 2012.
לדעת משרד מבקר המדינה, על שר האוצר, שר המשפטים והרשות לפעול בנחישות לנקיטת אמצעי אכיפה נגד עוסקים החייבים בדיווח שאינם מגישים את דוחותיהם, כדי להגביר את ההרתעה כלפיהם.
דיווחים חריגים את הדיווחים המפורטים על העוסקים לשלוח באמצעות המחשב ולחתום בחתימה אלקטרונית.
המערכת מצליבה את דיווחי התשומות והעסקאות של הספקים עם אלה של הלקוחות לפי חמישה פרמטרים: מספר הספק, תאריך החשבונית, סכום העסקה, מספר החשבונית וסכום המע"ם.