HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
למשל, לדברי משהב"ט, לאחר עדכון פקודת הארגון של מפא"ת יתמקדו תפקידיה של מחלקת תוכ"ן בניהול משאבי מפא"ת, על יחידותיו ומינהלותיו.
עוד מסר משהב"ט, כי מפא"ת מקיים מול צה"ל, התעשיות הביטחוניות הגדולות וגופים ביטחוניים אחרים "מנגנוני תיאום" שונים , שאינם נסמכים על "סמכות פורמלית" שיש לו כלפיהם , אלא מבוססים במידה רבה על שותפות אינטרסים ומנגנוני תמרוץ, וכי תמונת המצב הקיימת ברשותו בנוגע לפעילויות המו"פ המתבצעות בצה"ל ובתעשיות הביטחוניות הגדולות היא טובה למדיי.
אשר לצורך כי מפא"ת יציג את נתוני המו"פ בצה"ל מסר משהב"ט בתגובתו כי "כיום" השקעות גופי צה"ל במו"פ הן זניחות לחלוטין בהיקפן, וכי גופי צה"ל עוסקים בפיתוח יישומי בתחומים בודדים שאינם נוגעים לפעילויות המו"פ המרכזי.
כמו כן מסר משהב"ט כי המו"פ המרכזי נבדל מהמו"פ שבגופי מעהב"ט בטווחי הזמן של התוכניות, ברמת הסיכון הטכנול וגי הכרוך בהן ובתחומים שבהם הן עוסקות.
לדבריו, גופי צה"ל עוסקים בפיתוח ייעודי ומואץ של אמל"ח כמענה על צרכים מבצעיים דחופים או ייחודיים וליישומים קונקרטיים, שרק חלקו בעל מאפיינים הדומים לאלה של המו"פ המרכזי.
משהב"ט הוסיף כי כאשר זרוע מוצאת מענה על צורך מבצע י שחשוב לה, ומימושו איננו כרוך .
48 משהב"ט אף ציין בתגובתו כי ההוראה האמורה אינה מפרידה בנוסח הנוכחי בין סוגי המו"פ השונים.
בסיכון טכנולוגי משמעותי, האחריות למימושו מוטלת עליה ומתקציבה.
לעומת זאת, המו"פ המרכזי כולל פעילויות בסיכון טכנולוגי גבוה בלבד, ונרתם לסייע לגופי צה"ל בקידום יכולות טכנולוגיות דחופות, אך לא כעיסוק עיקרי.
עוד הוא מסר כי ריכוז כ לל נתוני המחקר והפיתוח במפא"ת עלול לפגוע ביוזמה, בחדשנות, ביצירתיות ובחופש הפעולה של הגופים (בעיקר גופי צה"ל) , וכי לדעתו, התועלת שתצמח מריכוז נתונים אלה אינה בהלימה לתשומות הנדרשות לביצועו במפא"ת ובצה"ל.
ניהולו של תחום המחקר והפיתוח הביטחוני, שהוא עתיר תק ציבים ופעילויות, מחייב ראייה מערכתית, רחבה וכוללת.
משימה זו הוטלה בהוראות משהב"ט על מפא"ת כגורם המטה האחראי לריכוז ולתיאום של כלל פעילות מעהב"ט בתחום זה.
לשם מימוש אחריותו, על מפא"ת לחזק את השליטה והבקרה שלו על כלל נתוני המ חקר והפיתוח הביטחוני.
מנגנוני התיאום בין מפא"ת לגורמי המו"פ השונים במעהב"ט ומחוצה לה, שאליהם התייחס משהב"ט בתגובתו, אינם מהווים תחליף לגיבושה של תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת.
תוכנית כאמור נחוצה לצורך ניהול טוב יותר של תחום המחקר והפיתוח במעהב"ט - הן למפא"ת כאחראי על תחום זה במעהב"ט והן ל הנהלת משהב"ט ולמטכ"ל כגורמי ם בעלי הסמכות והאחריות על פעילותו של מפא"ת.
תוכנית זו עשויה לשפר את השקיפות בכל הנוגע לפעילויות המחקר והפיתוח במפא"ת ובגופי צה"ל; להביא לניצול מיטבי של תוצרי הפיתוח על ידי זרימה מבוקרת של מידע בין יחידות מעהב"ט, ולהביא לניהול יעי ל יותר של משאבי התקציב.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי הימנעותו של מפא"ת מריכוז כלל נתוני המחקר והפיתוח במעהב"ט, מריכוז נתוני המו"פ העצמי שמציגות לו התעשיות הביטחוניות, ומהצגתם לראשי מעהב"ט נוסף על הצגת תוכנית המו"פ המרכזי - יתכן שהיה בה כדי לפגוע במידת היעילות והמועילות של ביצוע משימותיו.
יתרה מכך, גם את הפעילויות אשר להן אחראי מפא"ת - המו"פ המרכזי לרבות השתתפות גופים חיצוניים בו, המו"פ במינהלות, המו"פ בהסכמי GTG , המו"פ המוכוון ופרוייקטי פיתוח מלא - מפא"ת לא ריכז לכדי תמונה כוללת ובהירה, וממילא גם לא הציגן כך: חלקם לא הוצגו כלל וחלקם הוצגו בנפרד ובמנותק אלה מאלה.
לא זו אף זו, גם הצגתה של תוכנית המו"פ המרכזי למטכ"ל ולהנהלת משהב"ט נעשתה שלא בהתאם לחתכים הנדרשים בהוראה שעניינה "תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת" או לחתכים אחרים שיאפשרו בהירות בהבנת נדבכי המו"פ השונים (על כך ראו גם בהמשך).
עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשהב"ט כי ריכוז נתונים ודיווח אינם עומדים בסתירה ליוזמה ולחופש פעולה.
בהיעדר ריכוז מידע בנוגע לכלל היקפי המחקר והפיתוח בגופי מעהב"ט ובנוגע לסוגיו, לרבות השקעותיהם של גופי צה"ל במו"פ, אין למפא"ת היכולת להעריך עד כמה יתרום ריכוז נתונים אלה לייעול תחום זה.
אשר לתשומות הנדרשות לריכוז הנתונים האמורים - מדובר בנתונים הקיימים בגופים השונים אשר יש לאסוף ולרכז.
אשר על כן, נוכח מגוון הפעילויות שנעשות במעהב"ט בתחום המחקר והפיתוח ונוכח ריבוי הנושאים והגופים הנוגעים לתחום זה - על משהב"ט וצה"ל לבחון דרכים שיאפשרו ראייה מערכתית של כלל הפעילות בתחום.
זאת כדי לייעל את מאמצי המחקר והפיתוח ולהביא לתפוקות מבצעיות מרביות.
כמו כן הדבר יאפשר להציג לשר הביטחון, למנכ"ל משהב"ט ולרמטכ"ל תמונה מלאה ומפורטת של תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת, כדי שיקבלו החלטות בתחום זה על סמך ראייה רחבה ושלמה.
בתהליך עדכון פקודת הארגון של מפא"ת והוראות משהב"ט הנוגעות לעניין, על צה"ל ומשהב"ט להתבסס על מלוא המידע הרלוונטי, כולל ממצאי ביקורת זו (על כך ראו גם בהמשך).
כמו כן, עליהם לתת את הדעת לגיבוש המשגה בהירה ואחידה של כל הפעילויות הנעשות במעהב"ט בתחום המחקר והפיתוח.
בהתייחס לצורך כי מפא"ת יציג את נתוני המו"פ העצמי של התעשיות הביטחוניות מסר משהב"ט בתגובתו כי הוא אינו סבור שעל מפא"ת לעשות זאת, היות שהתעשיות פועלות לפי שיקולים עסקיים ולשם השאת רווחיהן, ואינן מחויבות למסור מידע לגבי תוכניותיהן.
עוד הוא מסר כי הרוב המכריע של המו"פ העצמי נעשה בארבע התעשיות הביטחוניות הגדולות - התע"א, רפאל, תעש מערכות בע"מ ואלביט מערכות בע"מ, שאיתן הוא מקיים כאמור מנגנוני תיאום שונים, לרבות הצגתן לפניו את כיווני המו"פ העצמי שלהן.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי במסגרת פועלו של מפא"ת כגוף המ קדם את תוכניות המו"פ המרכזי, בעיקר מול התעשיות הביטחוניות, וכמי שהוטל עליו להכווין את פעילות המו"פ של התעשייה הביטחונית לפי צורכי מעהב"ט ולסייע ליצוא הביטחוני ולקידום יכולת הפיתוח בארץ (על כך ראו גם בהמשך) - עליו להכיר ככל הניתן את פעילויותיהן של התעשיות הביטחוניות בתחום המו"פ.
לשם כך, עליו לרכז נתונים לגבי תחומי פעילותן בנושאי המו"פ השונים, בהתאם למידע שהן יציגו לפניו, לצורך ניתוח והצגת מלוא המידע לפני המטכ"ל ולפני הנהלת משהב"ט.
זאת כדי שלנגד עיני מקבלי ההחלטות בצה"ל ובמשהב"ט תעמוד תמונה שלמה ככל הניתן של המחקר והפיתוח הביטחוני.
ריכוז נתוני מו"פ ופיתוח מלא בגופי צה"ל .
בהתאם להוראת משהב"ט בעניין תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת, על מפא"ת לרכז, כאמור, את המידע על כלל תוכניות המחקר והפיתוח במעהב"ט, לרבות תוכניות המחקר והפיתוח של גופי צה"ל (קרי מו"פ ופיתוח מלא) מתקציביהם ותוכניות מו"פ עצמי המתבצעות במעבדות המחקר והפיתוח של הזרועות ובמתקנים הלוגיסטיים שלהם.
למימוש משימה זו נדרש כי יהיה ביכולתם של גופי צה"ל לרכז ולהציג למפא"ת את כלל פעילויות המחקר והפיתוח שהם מקדמים או מתכננים לקדם במסגרת המשאבים העומדים לרשותם.
כאמור, עוד בשנת 2007 העירה ועדת ברודט על אי-בהירות נתוני המו"פ בזרועות ועל חלקיות הנתונים שמסר לה צה"ל, והמליצה שצה"ל ישלים את חתך ההוצאות שלו על פי המתודולוגיה שהציעה49, כדי לתת תמונת מצב מלאה למקבלי ההחלטות.
משרד מבקר המדינה פנה לחיל האוויר, לחיל הים ולזרוע היבשה לקבלת נתוני המו"פ המתקיים בהם.
תשובותיהם התקבלו רק לאחר כמה שבועות, והנתונים היו חלקיים, בין היתר בגלל ביזור סמכויות בזרועות; חילופי בעלי תפקידים וקושי באחזור נתונים.
נוכח האמור לעיל ובהתחשב בהשפעה הרבה שיש להשקעה של גופי צה"ל במחקר ובפיתוח, לרבות במסגרת תוכניות פיתוח מלא, על תהליכי ההתעצמות שלהם בטווח הקצר והארוך, וכן ועל מנת לאפשר קבלת תמונת מחקר ופיתוח כוללת בכל אחד מהגופים ובכלל מעהב"ט - על המטכ"ל ועל הגורמים הנו געים בדבר בגופי צה"ל לבחון קידומם של אמצעים שיאפשרו ריכוז מידע זה.
זאת, בין היתר, לשם מימוש תפקידו של מפא"ת כגורם המטה לריכוז, לתיאום ולהצגת תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת.
בכלל אמצעים אלה יש מקום לבחון את הצורך בקיומו של גורם שיהיה אחראי לריכוז נתוני המו"פ במטכ"ל ובזרועות.
ניהול נתוני תקציב כלל המחקר והפיתוח במעהב"ט .
ניהול נתוני תקציב המו"פ המרכזי הכולל במפא"ת .
תקציב המו"פ המרכזי בנוי מנתח עיקרי של תקציב במטבע מקומי50 ומנתח נוסף של תקציב במט"ח סיוע51 , והוא משמש את מפא"ת להזמנת פעילויות של מו"פ ביטחוני בעיקר מתעשיות, ממוסדות מחקר ומאקדמיה52.
בחלוקה לפי שלבי המו"פ ולפי זרועות 50 תקציבשמדינת ישראל מעמידה ממקורותיה : רובו בש"ח, לרכש בארץ; ומקצתו במט"ח מזומן ממקורות המשק, לרכש בחו"ל.
51 מכספי הסיוע הביטחוני שמעניק הממשל האמריקני למדינת ישראל לצורך רכש ביטחוני בעיקר בארצות הברית.
נתח זה משמש את מפא"ת בין היתר להזמנת מחקרים במוסדות מחקר אמריקניים.
52 בתקציב זה לא נכלל תשלום שכרם של רוב בעלי התפקידים במפא"ת- אנשי צבא ואזרחים, המשולם ממקור תקציבי אחר.
תכנון, תקציב ומחשוב .
ריכוז נתונים על סכומי .
לפי נתוני מפא"ת, עד 2015 (כולל) נשמר תקציב המו"פ המרכזי בערכו הנומינלי במשך שנים בסך של מאות רבות של מיליוני ש"ח.
זאת גם בעיתות של קיצוצים בתקציב הביטחון, מתוך הכרה בחשיבותו ותרומתו לבניין כוחו של צה"ל ולשימור יתרונו הטכנול וגי.
משנת 2016 גדל תקציב המו"פ המרכזי השנתי בכ-14% .
)(על כך ראו בהמשך מפא"ת מקיים, כאמור, שיתופי פעולה רבים בתחום המו"פ, ובכך ממנף את תקציב המו"פ המרכזי ומאפשר ביצוע של פעילויות מו"פ בהיקפים גדולים יותר משמעותית, כמפורט להלן: החלק הארי של תוכניות המו"פ שמ קיים מפא"ת בתעשיות הביטחוניות הגדולות נעשה במימון משותף איתן 53, 54 ; גופי צה"ל משתתפים במימון תוכניות מו"פ במפא"ת מתוך התקציב העומד לרשותם; בשיתופי פעולה של מפא"ת עם גורמים שונים בארץ ובחו"ל משתתפים גורמים אלה במימון פעילויות המו"פ; חלק מפעילות המו"פ שמזמין מפא"ת בתעשיות נעשית במסגרת המו"פ המוכוון.
כיוון שכך, מפא"ת מבצע ב פועל פעילויות מו"פ בהיקפים שעולים משמעותית על אלה שניתן היה לבצע ממקורות תקציב המו"פ המרכזי בלבד.
צירופם של כל מקורות המימון שלעיל יכונה "תקציב המו"פ המרכזי הכולל" (ראו גם תרשים 1.
) מחלקת תוכ"ן אחראית, בין היתר, לתכנון, לניהול ולבקרה של תקציב המו"פ המרכזי ולריכוז תמונה כוללת של תקציב זה, לרבות ריכוז דיווחים תקציביים עיתיים.
בביקורת עלה כי לא היה בידי מחלקת תוכ"ן או גורם אחר במפא"ת ריכוז נתונים על סכומי ההשתתפות של כלל הגופים במעהב"ט ומחוצה לה בתוכניות המו"פ, וממילא לא היה בידיהם ריכוז נתונים על היקף פעילויות המו"פ שמפא"ת מקדם בפועל בכל שנה.
כך, למשל, לא היו בידי מפא"ת ריכוז נתונים בנוגע לסכומי ההשתתפות של התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ, המגיעים לכדי מאות רבות של מיליוני ש"ח בשנה.
זאת, לדברי מחלקת תוכ"ן, נוכח מגבלה של מערכת המידע (על כך ראו גם בפרק "הניהול והשימור של המידע בתחום המו"פ").
רמ"חים ביחידת המו"פ הסבירו לצוות הביקורת כי שיעור השתתפות התעשיות מצוין בכל הזמנה היוצאת אליהן, בהתאם למסוכם איתן, אך אין במפא"ת ריכוז של סך השתתפויות יהן בכל שנה בתוכניות המו"פ .
לדבריהם, התעשיות הביטחוניות הגדולות משתתפות במימון תוכניות המו"פ על פי רוב בשיעור של 50% מעלותן, ואילו שיעור השתתפותן של התעשיות הקטנות נמוך יותר (בדרך .
53 בתוכניות מו"פ רבות , המוזמנות בתעשיות הביטחוניות הגדולות , משתתפות התעשיות מתקציביהן בשיעור של 50% מסך התוכנית.
54 על פי הוראת משהב"ט שעניינה "עבודות פיתוח במימון משותף", הבעלות על הידע שנוצר במהלך הפיתוח מתחלקת בין משהב"ט ובין הגורם המשתתף במימון הפיתוח, בהתאם לחלקם במימון, ולמשהב"ט שמורה הזכות להשתמש לצרכיו בידע המשותף במלואו או בחלקו ללא הגבלה, לרבות העברת ידע לצד שלישי כלשהו, כל עוד המשתמש הסופי הוא משהב"ט או גופי ביטחון ממשלתיים אחרים.
תוכניות המו"פ יש כדי .
כלל 20% מעלותן), ובמקרים מסוימים הן אינן משתתפות במימון כלל.
עוד לדבריהם, נוכח השתתפות התעשיות במימון תוכניות המו"פ ניתן לומר כי תקציב המו"פ האפקטיבי, העומד לרשות מפא"ת למימוש תוכניות המו"פ של מעהב"ט, הוא בערך פי שניים מגודל תקציב המו"פ המרכזי.
נוסף על האמור לעיל לא היו בידי מפא"ת נתוני ההשתתפות של גופי צה"ל בתוכניות המו"פ.
לדברי בעלי תפקידים במחלקת תוכ"ן, תקציבי הזרועות מגיעים למפא"ת עבור נושאים רבים ומגוונים; הם אינם יודעים לאחזר באופן ממוכן את הנתונים כפי שמוזנים למערכת הממוחשבת, כלומר - ללא הבחנה בין נתח המו"פ לבין נתח הפיתוח המלא; ועל כן אין בידיהם להציג את נתח המו"פ בלבד.
גם רמ"חים ביחידת המו"פ ציינו לפני צוות הביקורת כי אין בידיהם נתונים מרוכזים על ההשתתפות של גופי צה"ל בתוכני ות המו"פ, אך "לתחושתם" מדובר בשיעור השתתפות "מינורי", והדבר נעשה בעיקר בשלב הדגמת יכולות שמציג מפא"ת, ומכל מקום אין מדובר בסכומים משמעותיים (בעניין זה ראו גם בהמשך, בפרק "קשרי הגומלין בתחום המו"פ בין מפא"ת לצה"ל ").
משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת כי בהיעדר נת ונים לגבי כלל התקציבים העומדים לרשותו לצורך מימוש תוכניות המו"פ יש כדי לפגום בתהליכי הניהול והבקרה של תחום המו"פ במעהב"ט על ידי כלל הגורמים הנוגעים בדבר.
במצב הקיים לא מוצגת תמונה שלמה של פעילות המו"פ במעהב"ט להנהלת משהב"ט ולמטכ"ל, בבואם לקבל החלטות בתחום המו"פ, ובכלל זה לגבי היקף תקציב המו"פ המרכזי (בנושא זה ראו בהמשך).
אשר על כן, על מפא"ת לקבוע בהקדם את האמצעים שיאפשרו הפקת מידע זמין וקיום מעקב שוטף אחר כלל מקורות התקציב המשמשים אותו למימוש תוכניות המו"פ של מעהב"ט.
זאת, כדי לשפר את התכנון והניהול של מקורות אלה ולהגביר את רמת הבקרה על אופן מימושם.
בתגובתו על הדוח מסר משהב"ט כי מחלקת תוכ"ן שבמפא"ת מובילה שינוי ביכולתו של מפא"ת לאסוף ולאחזר נתונים, ולצורך כך מפתחת מערכות מידע חדשות ומתקדמות, אשר יאפשרו ניתוחים שונים בהתאם לצורכי ההנהלה ולצורכי בעלי התפקידים במפא"ת.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב פעילות זו, ומדגיש כי במסגרת פיתוחן של מערכות המידע האמורות יש לתת מענה לצורך ברישומם של כל מקורות התקציב המשמשים למימוש תוכניות המו"פ במעהב"ט.
ניהול נתוני מו"פ ופיתוח מלא במעהב"ט .
נוסף על תקציב המו"פ המרכזי הכולל משקיעים גופי צה"ל ומינהלות משהב"ט היקפי תקציב ניכרים בפיתוח מלא של אמל"ח ובקידום פעילויות מו"פ.
הכלכלן הראשי למעהב"ט55 (להלן- הכלכלן הראשי), אכ"ס ואת"ק מרכזים נתונים על סכומי ההשקעה של גופי מעהב"ט במו"פ ובפיתוח מלא.
זאת, בין היתר, לצורך דיווח לגורמים במעהב"ט ומחוצה לה.
בביקורת עלה כי קיימים פערים ניכרים בנתונים של כלל המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט שדווחו על ידי הגורמים השונים במשהב"ט לאורך השנים.
אכ"ס מופקד על התכנון, הניהול והביצוע של מכלול הפעילויות הכספיות של מעהב"ט בארץ ובחו"ל ועל קיום פיקוח תקציבי על הביצוע בסעיפי תקציב הביטחון.
בכלל זה, על אכ"ס לקיים פיקוח ובקרה על השימוש במשאבים הכספיים, לטפל בהסדרי המימון בעסקאות מעהב"ט, לנהל את מערכת הרישו ם הכספית -חשבונאית ולהכין את הדוחות הכספיים של מעהב"ט.
מדי שנה בשנה מפיץ חשב משהב"ט56 דוחות כספיים של מעהב"ט ודוחות על ביצוע התקציב לשנה הקודמת57 .
על פי הדוחות לשנת2016 , הסתכמו הוצאות "מחקר ופיתוח" בשנה זו במעל לפי שניים מגודל תקציב המו"פ המרכזי לאותה השנה.
בשונה מסעיפי הוצאה אחרים הכלולים בדוחות הכספיים , אין ב דוחות ביאור ל סעיף זה.
צוות הביקורת פנה לחשבונאית הראשית בא כ"ס בבקשה לקבל פרטים בנוגע למהות מרכיבי הסכום האמור, אולם לא היה בידה מענה בנושא והיא הפנתה את הצוות למפא"ת לצורך קבלת מידע זה.
בעלי תפקידים במח לקת תוכ"ן מסרו לצוות הביקורת כי סעיפים אלה כוללים, ככל הנראה, גם תנועות הנובעות מפעילות של גופים אחרים, ועל כן אין ביכולתם להסביר את סכומיהם.
צוות הביקורת פנה לסגנית בכירה לחשב משהב"ט כדי לברר את הרכב הסעיפים האלה, והיא מסרה כי מדובר בסעיפי חשבונות שבהם מו זנות מאות ואלפי תנועות, ואין באפשרותה לפלח אותן לפי פרויקטים או גופים; עוד מסרה הסגנית הבכירה כי מבדיקה מדגמית שעשתה מדובר בפרויקטי פיתוח של מינהלות משהב"ט וגופי צה"ל, מלבד המו"פ המרכזי, וייתכן כי נכללו בהם גם הוצאות רכש ראשוני של המוצרים שפותחו.
לפי פקודת , התשל"ב]נוסח חדש[ הסטטיסטיקה-1972 , הכלכלן הראשי מעביר לידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) נתונים .
55 הכלכלן הראשי כפוף למשנה למנכ"ל וראשגית"ם (גוף המרכז את הטיפול בנושאי התכנון, הארגון והכלכלה של משהב"ט).
חשב משהב"ט ממלא גם את תפקיד ראש אכ"ס 57 ,הדוחות, החתומים בידי חשב משהב"ט והחשבונאית הראשית, מופצים לגורמים מחוץ למעהב"ט ובהם מנהל ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, החשבת הכללית של משרד האוצר והסגן הממונה על התקציבים לענייני ביטחון במשרד האוצר; וכן לגורמים במעהב"ט, ובהם מנכ"ל משהב"ט והכלכלן הראשי למעהב"ט.
(אכ"ס), הגוף הייעודי .
הנוגעים לפעילות מעהב"ט, ובהם - "ההוצאות למו"פ" (כלל המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט).
גורם מיחידת הכלכלן הראשי הסביר לצוות הביקורת כי בשנת 2017 הוחלט במשהב"ט על שינוי במתודולוגיה של חישוב הנתונים, ונוכח זאת נעשה חישוב מחדש של נתונים אלה לשנים 2012 - 2016 .
(להלן - ההוצאות המתוקנות), אותם יעביר ללמ"ס.
משרד מבקר המדינה ערך השוואה בין סכומי ההוצאות של כלל המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט לשנים 2012 - 2016 , כפי שהוצ גו בדוחות הכספיים של מעהב"ט, לסכומי ההוצאות שהועברו ללמ"ס ולסכומי ההוצאות המתוקנות58.
ההשוואה העלתה כי קיימים פערים משמעותיים, גם פערים של יותר מ-100% , בין הנתונים שבדוחות הכספיים ובין הנתונים שדווחו ללמ"ס (לרבות הנתונים המתוקנים).
סגן ראש את"ק ורמ"ח תורה, הדרכה ומידע מסר בפברואר 2018 למשרד מבקר המדינה כי מבחינה שערך עולה שהמידע שהציג אכ"ס לגבי הוצאות המו"פ הוא חלקי, ולא נכללו בו מלוא הוצאות הפיתוח.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי אי -ביצוע מדידה אחידה ומתואמת של הוצאות כלל המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט ודיווח על נתונים שונים משמעותית לאורך שנים בדוחות הכספיים וללמ"ס יצרו מצב לקוי מיסודו, וייתכן שהביאו לידי הטעייתם של הגורמים הנסמכים על נתונים אלה.
על את"ק, אכ"ס, גית"ם ומפא"ת לתאם ביניהם את אופן החישוב של כלל הוצאות המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט על מרכיביהן ואת ר ישומן, ולוודא כי הוצאות אלה יוצגו באופן בהיר, אחיד ושלם לגורמים במעהב"ט ומחוצה לה.
יודגש כי רישום מלא ומתואם של נתוני כלל המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט גם יניח את התשתית הנדרשת למפא"ת לשם הצגת תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת לפני הרמטכ"ל ומנכ"ל משהב"ט.
בתגובתו על הדוח מסר משהב"ט כי בסוף שנת 2017 סיכמו את"ק, אכ"ס והכלכלן הראשי על מתודולוגיה אחידה למיפוי כלל "ההשקעות במו"פ" במשהב"ט ועל דיווח אחיד שלהן הן בדוחותיו והן בדיווחיו ללמ"ס.
קביעת גודל תקציב המו"פ המרכזי .
כאמור לעיל, תקציב המו"פ המרכזי נותר במשך שנים בסך של מאות רבות של מיליוני ש"ח.
לאורך השנים הציג מפא"ת לגורמים שונים במעהב"ט ומחוצה לה נתונים ולפיהם חלה שחיקה ריאלית בתקציב זה נוכח עליות מדדים, ושיעורו .
הנתונים התקבלו מאת"ק משרד הביטחון |719 .
מסך תקציב הביטחון הלך ופחת.
לפיכך סבר מפא"ת כי נדרש לתגבר את תקציב המו"פ המרכזי.
בין היתר הוצגו דברים אלה בשנים 2006 - 2015 לפני הוועדות שמונו, כאמור לעיל, כדי לבחון את תקציב הביטחון, והן נדרשו גם להיקף תקציב המו"פ במעהב"ט.
בינואר2007 הציג מפא"ת לוועדת ברודט את תפקידיו ויעדיו המרכזיים, וכן את נדבכי המו"פ המרכזי ותקציביו.
בין היתר הציג מפא"ת לחברי הוועדה כי בשנים 1998 עד2007 חלה ירידה בהיקף תקציב המו"פ המרכזי, וכי נדרש להכפילו.
במאי 2007 מסרה ועדת ברודט דוח מסכם של עבודתה, ובו המליצה בין היתר על קביעת עוגנים תקציביים בסעיפים מסוימים במתווה רב-שנתי, ובכלל זה גם לתקציב המו"פ, על מנת להבטיח שאותם הנושאים לא ייפגעו.
בכל הנוגע לתקציב המו"פ המרכזי המנוהל במפא"ת המליצה הוועדה כי תקציב המו"פ המרכזי יגדל ב-12% עד לשנת2010 ויתייצב על סכום מסוים משנה זו ואילך, וזאת נוסף על תקציבי המו"פ בזרועות ובמינהלות59.
לאחר פרסום דוח ברודט, גם הוועדה המייעצת למו"פ הביטחוני 60 התייחסה לגודלו של תקציב המו"פ המרכזי.
באוגוסט 2011 , בעקבות סדרת ישיבות שקיימה הוועדה בנושא ונוכח חומר שהוצג לה, כתבה הוועדה לשר הביטחון כי נראה לחבריה שמשאבי המו"פ נשחקו באופן מדאיג בשנים שחלפו, ולפיכך מן הראוי לעצור שחיקה זו ולהגדיל בצורה מדודה תקציב זה בשנים הבאות.
לדעת הוועדה, התייצבות על הרמה שהומלצה על ידי ועדת ברודט היא הרמה המתאימה.
בפברואר2012 הציג מפא"ת לפני ועדת טישלר בין היתר כי תקציב המו"פ המרכזי נשחק בשנים 2000 - 2011 הן כשיעור מסך תקציב הביטחון והן ריאלית (בהתחשב בעליות המדדים), וכי תקציב זה אף לא הותאם למתווה שקבעה ועדת ברודט.
לסיכום, הציג מפא"ת דרישה להגדלת מסגרת תקציב המו"פ המרכזי בכ-43% .
בשנה לפחות ביולי 2012 מסרה ועדת טישלר דוח מסכם של עבודתה, ובו פרק הכולל גם מסקנות והמלצות בנושא המו"פ.
הוועדה הגיעה למסקנה כי תקציב המו"פ באותה עת לא היה מספיק לצורכי הביטחון של מדינת ישראל.
הוועדה ציינה בדוח המסכם כי בהשוואה בין-לאומית, רמת המו"פ המרכזי בישראל נמוכה יחסית61, והמליצה להגדיל את תקציב המו"פ המרכזי בכ-31%62 .
59 מפא"ת הציג לוועדה כינתח הפיתוח המלא מתקציבי הזרועות היה מאות רבות של מיליוני ש"ח; ונתח הפיתוח המלא מתקציבי המינהלות היה אף הוא מאות רבות של מיליוני ש"ח.
60 הוועדה, שחבריה מונו בידי שרי הביטחון, פעלה לסירוגין משנת1987.
מתפקידי הוועדה: בחינת רעיונות כלליים של כיווני מחקר רצויים למעהב"ט, המלצה על מדיניות המו"פ הביטחוני ובחינת תוכניות המו"פ של מעהב"ט.
מלשכת המזכיר הצבאי לשר הביטחון נמסר לצוות הביקורת כי בשנת 2017 לא ראה ראש מפא"ת צורך בכינוס הוועדה, וכי ב-2018 ייבחנו הצרכים הקונקרטיים ובהתאם לצורך היא "תכונס/תרוענן".
61 ,הוועדה ערכה השוואה של נתוני ההשקעה במו"פ מרכזי ביחס לגודל תקציב הביטחון בישראל בארצות הברית, בצרפת, בגרמניה ובבריטניה.
סכום זה נקבע בהתאם לסכום שעליו המליצה ועדת ברודט, על בסיס ריאלי 720 |דוח שנתי 69א .
ביוני2014 הציג מפא"ת לפני ועדת לוקר את המו"פ המרכזי, ובכלל זה את השחיקה שחלה בתקציבו לאורך השנים ואת תרומתו בתחומים השונים, לרבות בקידום היצוא הביטחוני.
מפא"ת הציע כי ערכו הריאלי של תקציב המו"פ המרכזי יישמר לאורך השנים.
בסיכום עבודתה מ-2015 ציינה ועדת לוקר כי על אף היות תקציב זה מוגן יחסית הוא נשחק במונחים ריאליים, וכי השקעה במו"פ היא ארוכת טווח ומחייבת המשכיות ותקציב רב-שנתי קבוע.
נוכח חשיבות המו"פ לשמירה על יתרונו הטכנולוגי של צה"ל, המליצה הוועדה לשמור כעוגן את תקציב המו"פ המרכזי (ללא המו"פ בזרועות) בסכום שנתי בו נקבה.
מלבד נתוני המ ו"פ המרכזי, הציג מפא"ת לוועדות המוזכרות לעיל גם נדבכים שונים של מו"פ בזרועות ובמינהלות משהב"ט ושל פעילותו למימוש פרויקטי פיתוח והצטיידות ולקידום שת"פ חו"ל; נדבכים אלה צוינו גם בדוחות של שלוש הוועדות.
ועדת ברודט, למשל, ציינה בסיכום עבודתה כי נוסף על נתח תקציב המו"פ המרכזי שבמפא"ת יש נתחים משמעותיים של תקציבי מו"פ בזרועות צה"ל השונות63, וכי הסכמי שת"פ בין-לאומיים בתחום המו"פ הביטחוני מספקים מקורות מימון לא מבוטלים, אך הם אינם מנוהלים כך שיובטחו הכנסות מתמשכות למו"פ הביטחוני.
ועדת טישלר ציינה בסיכום עבודתה כי סכום המו"פ המרכזי אינו כולל מספר מרכיבים, ובהם עלות העסקת כוח האדם הצבאי והתוכניות בנושאי מו"פ בסיסי בשיתוף פעולה עם מדינות זרות.
ועדת לוקר ציינה בסיכום עבודתה כי יש תקציבי מו"פ משמעותיים גם בזרועות צה"ל, וכי יש לשמור על עוגן של תקציב המו"פ המרכזי (ללא מו" פ בזרועות) "במנותק מההשקעה במו"פ שפועל על בסיס מטבע חוץ מכספי הסיוע או ממקורות תקציביים הנובעים משיתוף פעולה במו"פ עם מדינות זרות".
צוות הביקורת פנה למפא"ת לקבלת הנתונים שהוצגו לוועדות דלעיל לגבי תקציב המו"פ.
מעיון בחומר שהציג מפא"ת לוועדות64 וכן מדוחותיהןלא עולה כי הוא הציג לפני שלוש הוועדות תמונה שלמה ומלאה של כלל סכומי התקציב המשמשים לפעילות המו"פ המרכזי הכולל: חלק מהנתונים הוצגו באופן כללי ללא נתונים כמותיים מלאים, וחלק מהנתונים לא הוצגו כלל.
בין היתר, לא נמצא כי ניתן גילוי לסכומים המשמעותיים של השתתפות התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ שמנהל מפא"ת, המוערכים כאמור בסדר גודל של מאות מיליוני ש"ח בשנה.
נוסף על כך לא נמצא כי הוצגו היקפי המו"פ שהתקבלו לאורך השנים משת"פ חו"ל והיקפי המו"פ הביטחוני העצמי של התעשיות הביטחוניות על פני שנים, לרבות התרומה הישירה והעקיפה שקיבל צה"ל מפעילויות אלו.
63 הוועדה התייחסה לנתונים שהוצגו לה, ולפיהם סך נתחי המו"פ במפא"ת ו בצה"ל מוערכים במיליארדי ש"ח בודדים, אם כי ציינה שיש אי-בהירות לגבי חלק מהנתונים.
64 כפי שהעביר מפא"ת לצוות הביקורת.
בהקשר לאמור לעיל יצוין כי על פי נתונים שהעביר הכלכלן הראשי ללמ"ס, בשנים 2011 - 2013 השקיעוארבע התעשיות הביטחוניות הגדולות (התע"א, רפאל , תעש ואלביט מערכות בע"מ) מאות מיליוני דולר בכל שנה במו"פ עצמי65, 66.
בנובמבר2015 , לאחר פרסום דוח ועדת לוקר, סיכמו משרד האוצר ומשהב"ט 67 כי יפעלו להקמת קרן תקציבית ייעודית לצורכי מו"פ (להלן- קרן המו"פ), אשר תמומן בין היתר ממקורות התעשיות הביטחוניות.
עוד סיכמו כי ההוצאה השנתית על המו"פ המרכזי לא תפחת מסכום מסוים, וכי שני המשרדים יעשו מאמץ להגדיל את השתתפות התעשיות במו"פ במסגרת קרן המו"פ בסכום של מאות מיליוני ש"ח.
נוסף על כך סוכם בין המשרדים כי אם תוקם קרן המו"פ, משרד האוצר יתקצב החל משנת 2016 תוספת תקציב לטובת המו"פ68 .
נציגי משרד האוצר מסרו לצוות הביקורת כי הסיכום לגבי היקף תקציב המו"פ המרכזי והקמת קרן המו"פ הסתמך על המלצות שלוש הוועדות שעסקו בתקציב הביטחון (ברודט, טישלר ולוקר); כי אין תשובה חד-משמעית לשאלת גודלו הרצוי של תקציב המו"פ, וככלל - השקעה במו"פ היא השקעה טובה העשויה להביא לצמיחה, בפרט בתקציב הביטחון; וכי בסופו של דבר זו שאלה של סדרי עדיפויות.
בביקורת עלה כי נציגי משרד האוצר אינם מכירים את כלל היקפי המו"פ במעהב"ט, וכי אין בידיהם נתונים לגבי היקף השתתפות התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, כי מן הראוי שישלים את כל המידע לגבי תקציב המו"פ המרכזי הכולל בטרם ינקוט פעולות בנוגע לגודל תקציב זה, לרבות קידום קרן מו"פ מכספי התעשיות.
בתגובה שמסר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה במרץ 2018 הוא ציין כי קיבל את ההערה דלעיל, וכי בטרם ינקוט את הפעולות האמורות ישלים את המידע הנוגע בהן, לשם קבלת החלטות מושכלות בעניין זה.
מנתוני משהב"ט עולה כי משנת 2016 גדל תקציב המו"פ המרכזי ממקורות תקציב הביטחון, במסגרת תקציב צה"ל69, בכ-14% ,.
אשר להקמת קרן המו"פ בשנים 2016 ו-2017 הנחו מנכ"ל משהב"ט והמשנה למנכ"ל משהב"ט וראש גית"ם את מפא"ת לפעול להקמת הקרן ולאיתור מקורות תקציב נוספים במטרה .
65 עיקר השקעות אלו נעשה במו"פ בתחומים ביטחוניים, ומיעוטו- בתחומי פעילות אזרחיים.
66 עד מועד סיום הביקורת לא העביר משהב"ט ללמ"ס נתונים לגבי השקעות התעשיות במו"פ עצמי לשנים 2014 .
ואילך 67 במסגרת עקרונות הסיכום התקציבי לשנים2015 - 2020.
68 באוגוסט2016 החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) לאמץ את עקרונות הסיכום התקציבי (החלטה ב/136 מ-11.
) 69 בדיון שקייםמנכ"ל משהב"ט במרץ 2016 בנושא תוכנית העבודה לשנת2016 והתוכנית הרב - שנתית של מפא"ת, הוא סיכם כי יש לקבוע מסגרת תקציבית גדולה בכ-14% לכל אחת משנות התוכנית ( 2020 -2016) , וכי אג"ת נדרש לקבוע את המקורות בתיאוםעם את"ק.
להגדיל את תקציב המו"פ המרכזי, אך עד מועד סיום הביקורת (דצמבר 2017 ) הקרן טרם הוקמה.
נציגי משרד האוצר הסבירו לצוות הביקורת, כי טרם גובש המודל לפיו תפעל הקרן; כי נושא השתתפות התעשיות הביטחוניות במימון הקרן טרם לובן עמן; וכי משהב"ט, שמוביל נושא זה, בינתיים לא מקדם אותו.
סגן בכיר לראש גית"ם מסר לצוות הביקורת70 כי לא בוצעה בחינה או עבודת מטה לקביעת גובה תקציב המו"פ המרכזי.
לדבריו, לא קיימים כלים המאפשרים לקבל אינדיקציה ברורה בנוגע להיקף ההשקעה הנדרש במו"פ, ובסופו של דבר "יש עניין של איזונים מול צרכים אחרים".
עוד לדבריו, אין בגית"ם תמונה כוללת של תקציב המו"פ המרכזי, לרבות היקפי ההשתתפות של גורמים שונים במימון תוכניות המו"פ - התעשיות הביטחוניות וגופ ים נוספים; של המו"פ שנעשה בשת"פ עם גורמים חיצוניים (כולל במסגרת הסכמי GTG ); ושל נתחי המו"פ הביטחוני העצמי בתעשיות.
בהצגת נתוני "סטטוס חציון 2017 (ביצוע מול תכנון)" למשנה למנכ"ל וראש גית"ם המליץ מפא"ת על העלאת תקציב המו"פ המרכזי במתאר הרב-שנתי, כך שבשנת 2025 הוא יעלה ב-25%71 , ובשנת2030 - ב-30% .
נוספים בתוכנית האסטרטגית של משהב"ט לשנים 2018 - 202772 נקבע יעד של "מיצוי כלל הערוצים לטובת מקסום המו"פ כמחולל בניין כוח", בין היתר באמצעות הגדלת תקציבי המו"פ73 ; כינון פרויקטים משותפים עם גורמים חיצוניים והקמת קרן המו"פ.