HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
היא אף לא קבעה נהלים לבדיקת הדוחות הכספיים שמגישות הרשויות, תכניה ומתכונתה.
בפועל מופקדים המחוזות על סקירת הדוחות הכספיים (המבוקרים) שמגישות הרשויות המקומיות.
נמצא כי גם המחוזות שנבדקו לא קבעו נהלים בעניין בדיקת הדוחות הכספיים השנתיים.
עם זאת, במחוז חיפה נקבע נוהל פנימי הנוגע לבדיקת הדוחות הרבעוניים, ולפיו יש לקיים בדיקה שהנתונים בדוח אכן משקפים את התקציב שתוכנן, ושהגירעונו ת "אינם גבוהים" (בלי לפרט אמות מידה).
גם נהלים אלה אינם מבטאים את הצורך לגבש באופן מושכל ושיטתי הערכת מצב על מצבה הכספי של הרשות המקומית, והם מתמקדים בהיבט של ביצוע התקציב והגירעונות.
ניתוח באמצעות מדדים פיננסיים אמנם הנתונים על הגירעונות חשובים מאוד להערכת מצבן הכספי של הרשויות, ואולם הם אינם המדדים היחידים להערכה זו.
מטה משרד הפנים גיבש שורה של מדדים פיננסיים ששימוש שיטתי בהם יכול להביא לידי הבנה עמוקה של מצבה הכספי של הרשות ושל הגורמים לו.
בהנחיות שפרסם המשרד לחשבים מלווים (להלן - הנחיות לחשב) פורטו מדדים פיננסיים שלפיהם ניתן לקבוע אם לרשות יש די משאבים כדי לעמוד בהתחייבויותיה (מדד נזילות); אם הרשות יעילה מהבחינה התקציבית (מדד יעילות); אם היא עצמאית ומצבה איתן (מדד חוזק מבני); וכן מדדים המאפשרים לבחון את תוצאות ביצועיה בתחום הכספי ואת השפעותיהן של התחייבויותיה הכספיות לטווח הארוך (מדד מבנה ההון).
באמצעות תוכנות מחשב שקיימות במשרד הפנים ניתן להפיק דוח המבוסס על חישובם של מדדים אלה (להלן - דוח המדדים).
בהנחיות לחשב צוין, כי דוח המדדים הוא כלי מרכזי שממקד ומכוון אל נקודות התורפה של הרשות, חוסר יעילותה וכשלים מבניים בתקציבה או במבנה ההון שלה.
עוד צוין כי מטרת דוח המדדים היא לבדוק מגמות בפעילותה הכספית של הרשות במרוצת השנים, לזהות במהירות נקודות של חוזק וחולשה שלה, להעריך את מצבה בהשוואה לרשויות אחרות ולהבליט נתונים חריגים על מצבה הכספי.
כמו כן צוין שדוח המדדים יכול לשמש בסיס לקבלת החלטות בנוגע לאישור תקציב הרשות, ללקיחת אשראי ולתקצובה.
נמצא כי במחוזות שנבדקו כמעט שאין משתמשים באופן שוטף ושיטתי בדוח המדדים, כדי להעריך את מצבן הכספי של הרשויות.
בדרך כלל מתמקדת הבדיקה במחוזות בפער שבין התכנון לביצוע כפי שהוא משתקף בדוחות הכספיים.
גם במטה המשרד אין גורם המופקד על ניתוח מצבן הכספי של הרשויות בהתאם למדדים האמורים.
גיבוש דוח אבחון ותחזיות בהנחיות לחשב המלווה נקבע, כי בתוך 60 יום ממועד מינויו ימסור החשב דוח אבחון מפורט ובו חוות דעת בעניין כשלים כספיים בניהול כספי הרשות וכן מיפוי של בעיותיה התקציביות.
עוד נקבע כי הדוח יכלול צעדים ישימים שאפשר לנקוט כדי להתמודד עם הקשיים.
ואולם, בביקורת נמצא, כי הליך הפיקוח והבקרה השוטף של משרד הפנים אינו כולל שימוש שיטתי בדוח ככלי לאבחון ולהערכה של מצבה הכספי של הרשות המקומית, אף שהדבר עשוי לסייע בגיבוש המלצות לפעולה שניתן ליישמן בהליך אישור התקציב או באמצעי אכיפה אחרים (כמו מינוי גובה ממונה).
כתוצאה מכך פעולות הפיקוח והבקרה לעתים אינן אחידות ואינן עקביות.
נמצא כי מדי פעם מציגים הגורמים המקצועיים במשרד הפנים תובנות והערכות לגבי מצבן של הרשויות המקומיות בתכתובות שוטפות ובסיכומי דיונים המתקיימים על פי הצורך (אד-הוק).
בדרך כלל הערכות אלה נוגעות לרשויות שכבר נמצאות במשבר כספי חמור, והן עוסקות בצורך לנקוט פעולות אכיפה המתחייבות על פי חוק, כמו פיזור ועדה או מינוי חשב מלווה, ואינן מכוונות לנקיטת צעדי התייעלות מידיים.
שיטת עבודה זו אינה מאפשרת לגבש חוות דעת כוללת, שיטתית ומעמיקה על מצב הרשויות המקומיות.
יתר על כן, היא אינה מביאה לידי נקיטת פעולות דחופות לשיפור מצבן, לייעול ניהול כספי הציבור ולמניעת משברים חמורים בעוד מועד.
משרד הפנים אינו מגבש הערכות מצב שיטתיות ומתועדות על מצבן הכספי של הרש ויות המקומיות; כמו כן, כאמור בפרק על היבטים ארגוניים, אין במשרד מערכת מידע משותפת המרכזת את המסקנות העולות מהדוחות הכספיים, את הפעולות שיש לנקוט ואת המעקב על ביצוען, כדי שכל העוסקים בנושא - במחוזות, במטה, במערך היועצים של המשרד ובהנהלה הבכירה שלו יהיו מתוא מים ויוכלו להשתמש במידע המשותף.
לדעת משרד מבקר המדינה, בשל חשיבות הניתוח של הדוחות הכספיים לתהליכי הפיקוח והבקרה, ראוי שהנהלת משרד הפנים תיתן את הדעת למתכונת הבדיקה הרצויה של הדוחות הכספיים ולאופן ניתוחם.
כשם שהנחתה את החשבים המלווים להשתמש בדוח המדדים ולה כין דוח אבחון של מצב הרשות - מוצע כי תשקול להוציא הנחיות דומות לגזברי הרשויות ולבעלי התפקידים במחוזות ובמטה.
כך אפשר יהיה לקיים מתכונת שיטתית ואחידה של הערכת מצב, וייתכן שהדבר יביא לידי ייעול הדיונים ושיפור התיאום בין הגורמים השונים העוסקים בנושא.
בביקורת נמצא כי משרד הפנים אינו משתמש בנתונים הרבים שיש ברשותו, כדי לזהות מגמות עתידיות במצבן הכספי של הרשויות המקומיות, ולערוך תחזיות שיאפשרו להתכונן בעוד מועד להשפעותיהם של שינויים תכנוניים, דמוגרפיים ופיסקליים על איתנותה הכספית של הרשות.
גם בעניין זה נמצא, כי לעתים מזהים הגורמים המקצועיים תהליכים שיש להתכונן אליהם, כמו שינויים משרד הפנים 1323 .
צפויים בהכנסות כתוצאה משינויים תכנוניים, ואולם הדבר לא נעשה באופן שיטתי לגבי כל הרשויות, ואין אפשרות לצקת תוכן מעשי ויישומי להערכות אלה.
נקיטת פעולות וטיפול בבעיות כספיות עוד נמצא, כי גם כשמזהה משרד הפנים חריגות מהתקציב בדוחות הכספיים של הרשויות המקומית, אין הוא נוקט פעולות תכליתיות מידיות לטיפול בהן.
בדרך כלל נעשה בירור של החריגות עם הגורמים המקצועיים ברשויות באמצעות שיחות והתכתבויות, ולפעמים מתקיים דיון עם הנהלת הרשות ועם העומדים בראשה.
דיונים אלה אינם מביאים, בדרך כלל, לצמצום החריגות, והן נמשכות ולעתים אף מחריפות במשך שנים.
הסיבה לכך היא שיכולתו של המחוז לנקוט פעולות אכיפה אפקטיביות בשלבים המוקדמים של זיהוי החריגה היא מוגבלת מאוד, אף שיש לו סמכויות אכיפה מסוימות, כמו אישור התקציב של הרשויות והתערבות בפרטיו (כפי שיפורט להלן בפרק על אישור התקציב).
לפיכך מבוסס הטיפול בחריגות בשלבים אלה על ניסיונות שכנוע ועל מיקוח ופשרות.
אם מקור החריגות הוא בהתארגנות הכלכלית של הרשות המקומית, כמו חוסר יעילות, מקורות הכנסה דלים וכשלי ניהול - אין למחוז אמצעי מדיניות מספיקים לטיפול יסודי בבעיות אלה.
להלן כמה דוגמאות: עיריית דימונה בטבלה שלהלן מובאים נתונים עיקריים על מצבה הכספי של עיריית דימונה כפי שהשתקפו בדוחות הכספיים לשנים 2011- 200695 .
'טבלה מס9 ): נתונים כספיים עיקריים של עיריית דימונה (במיליוני ש"ח .
2011 2010 2009 2008 2007 2006 שנה .
179 171 174 170 160 158 סך כלההכנסות * .
16% 16% 17% 17% 17% 12% שיעור הגירעון המצטבר .
59% 60% 57% 42% 44% 43% שיעור עומס מלוות .
75% 76% 74% 59% 61% 55% שיעור גודל החוב .
* הכנסות בניכוי מענקים לכיסוי גירעונות.
** הגירעון המצטבר מושפע מכמה מרכיבים מלבד הגירעון השוטף, ועל כן אין קשר ישיר ביניהם.
95 במועד סיום הביקורת, יולי 2012 , עדיין לא פרסם משרד הפנים את נתוני הדוח השנתי המבוקר לשנת 2011 , והנתונים מובאים מתוך הדוח הרבעוני האחרון של שנה זו.
מהטבלה עולה כי בשנים 2006 -2011 חלה הידרדרות של ממש במצבה הכספי של עיריית דימונה.
בשנת 2006 היה שיעור הגירעון המצטבר כ -12% , והוא החריף בשנת 2007 .
הגירעון המצטבר נותר משרד הפנים 1325 .
גדול במשך שנים, כשהעירייה מאזנת את תקציבה באמצעות הלוואות ההולכות וגדלות, עד ששיעורן הגיע בשנת 2010 לכ-60% .
מההכנסות עיריית דימונה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי המשבר הכספי שלה החל עוד קודם לכן, ותכנית ההבראה שגובשה לעירייה בשיתוף משרד הפנים, התבססה על הציפייה שהכנסות העירייה יגדלו כתוצאה משינוי בגבולות שיפוטה או מהסדר לחלוקת הכנסות.
ואולם, בסופו של דבר לא יושמה תכנית ההבראה כפי שתוכננה, וכספים שיועדו לשיפור מצבה לא הועברו במלואם במשך שנים.
זאת - בשל השיהוי בקבלת ההחלטות בנוגע להכללת מישור רותם בתחומה של דימונה או מהעברת חלק מההכנסות משטח זה לדימונה.
עוד מסרה העירייה כי המשבר הכס פי שאליו נקלעה, הוא תוצאה של תהליכים שהביאו לצמצום הכנסותיה, כמו הקמת תאגיד מים וביוב ושחיקה של מענקים שמעביר משרד הפנים, ואילו הוצאותיה בתחומים כמו השתתפות בתקציב המועצה הדתית ותשלום היטל הטמנת פסולת עלו.
גם הוצאותיה בגין חיסכון פנסיוני מעמיסים על תקציבה וכן הוצאותיה הרבות בתחום שירותי הרווחה.
העירייה הוסיפה כי בדיקה מקצועית של משרד הפנים העלתה, כי המשבר הכספי של דימונה נובע ממחסור בהכנסות בשעה שהוצאותיה קשיחות כמעט לחלוטין.
ביולי 2009 ציין מנהל המינהל לשלטון מקומי דאז, בסקירה שהעביר למנכ"ל המשרד דאז, כי בתחילת שנת 2009 קיבלה העירייה אישור ממנכ"ל משרד הפנים שקדם לו (מר אריה בר) 96 , ליטול הלוואה בסך 14 מיליון ש"ח כדי לאזן את תקציבה.
בסיום הסקירה התריע מנהל המינהל דאז, שנוכח הנתונים הכספיים של העירייה לשנים 2009 -2007 שנאספו במשרד הפנים, "העירייה תיכנס למצב כספי בעייתי ותיצור גירעון תקציבי עתידי".
מנכ"ל משרד הפנים לשעבר, מר אריה בר, מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי החליט לאשר את ההלוואה לאחר התייעצות עם גורמים רבים.
בעת האישור של תקציב העירייה לשנים 2010 ו- 2011 , בדקו הגורמים המקצועיים במחוז א ם התקציב שהובא לאישורם משקף באופן אמין את רמת ההכנסות הצפויה, והעירו על פער בין ההכנסות הצפויות על פי התקציב, ובין האפשרות המעשית לממש ציפיות אלה.
עם זאת, בבדיקה האמורה של התקציב לא העירו הגורמים במחוז על הגידול המתמיד בעומס המלוות, ועל הצורך לצמצם הוצאות, להגדיל הכנסות ולהתייעל, כדי שלא להגדיל עוד יותר את העומס.
הם גם לא דרשו מהעירייה להציג בפניהם תכנית לשיפור מצבה הכספי תוך הכנסת שינויים בתקציבה, כדי להביא לייעולה ולמנוע את הידרדרותה.
יתר על כן, בתקנות הרשויות המקומיות (הכנת תקציבים), התשל"א- 1971 ,, נקבע כי "היה לרשות מקומית גירעון משנים קודמות תפריש בתקציב את הסכומים הדרושים לכיסוי הגירעון או כל סכום אחר שאישר שר הפנים או מי שהסמיך לכך".
נמצא כי המחוז לא דרש מהעירייה לכסות את הגירעונות שהיו לה במסגרת תכנון התקציב לשנת 2010 .
, בהתאם לסמכותו על פי התקנות משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , כי הדרישה האמורה אינה בת-ביצוע, בשל הקושי של השלטון המקומי לשמור על האיזון בתקציבו, והמשרד מקיים הליכים לשינוי החקיקה האמורה.
96 שכיהן כמנכ"ל משרד הפנים עד מאי 2009.
תקציבו של משרד הפנים למימון תכניות הבראה אינו גדול דיו כדי לגבש תכניות הברא ה לכל הרשויות שזקוקות לכך, ולכן גיבשו משרדי הפנים והאוצר תבחינים מצטברים שלפיהם נקבע לאילו רשויות יאושרו תכניות הבראה.
מסקירה, שהכין האגף לתקצוב, בספטמבר 2010 עולה, כי על אף משרד הפנים 1327 .
מצבה הכספי המידרדר של עיריית דימונה לא ניתן היה לגבש עבורה תכנית הבראה, משום שהיא לא עמדה בכל התבחינים האמורים.
בנובמבר 2010 פנה מנהל המינהל לשלטון מקומי דאז למשרד האוצר בבקשה לגבש תכנית הבראה לדימונה, אף שאין היא עומדת בתבחינים לכך, בשל "צורך עיריית [ דחוף בהחלת תכנית הבראה".
הוא ציין כי "במהלך השנים האחרונות קיבלה הלוואות לאי ]דימונהזון ועל כן עומס המלוות שלה חריג.
אין ספק כי לא יהיה מנוס מלהכניסה לתכנית הבראה והורדה הדרגתית של הלוואות לאיזון".
למרות זאת לא גובשה לעיריית דימונה תכנית הבראה.
בעניין זה יצוין, כי דימונה אינה הרשות היחידה שלא קיבלה סיוע לשיפור מצבה הכספי לאחר שהוחמר.
ממסמכי משרד הפנים עולה, כי בתחילת שנת 2011 הצביע מצבן הכספי של111 רשויות על הצורך לגבש להן תכנית הבראה, ואולם, כאמור לעיל, עקב מגבלת התקציב ניתן היה לאשר תכניות כאלה ל-63 .
בינואר 2011 ציינה מנהלת אגף התקצוב בפני ממלא מקום מנכ"ל משרד הפנים, כי, עקב נתונים המצביעים על מצב כספי מידרדר, יש לדרוש מהעירייה להכין תכנית הבראה, ובמקביל לשקול מינוי חשב מלווה, ואולם פעולות אלה לא ננקטו.
שר הפנים רשאי למנות לעירייה חשב מלווה, אם שיעור הגירעון השוטף של רשות מקומית, כפי שהופיע בדוח המבוקר האחרון, הוא עשרה אחו זים או יותר, ושיעור הגירעון המצטבר שלה הוא 15% או יותר.
אמנם, מהנתונים בטבלה שלעיל עולה שלדימונה לא היה שיעור גירעון שוטף יותר גבוה מעשרה אחוזים, ואולם תקציבה אוזן באמצעות הלוואות, ולמעשה, היא תפקדה עם גירעון המובנה בתקציבה ומוסווה באמצעות הלוואות שמשרד הפנים אישר לה.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי עמדתו העקרונית של האגף לתקצוב הייתה, כי אין לאשר הלוואות בלי שהרשות נמצאת בתהליך של הבראה והתייעלות, אך כדי שלא לשתק את פעילות הרשות, במקרים חריגים וקיצוניים, אושרו ההלוואות כמקדמות.
נושא זה אף הוסדר במסמך מדיניות שגיבש משרד הפנים בשנת 2012 .
קיים הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים סיור בדימונה מסיכום הסיור עולה, כי הוא הביע את מורת רוחו מכך שבשנים האחרונות עיריית דימונה מאזנת את תקציבה באמצעות הלוואות שמאשר לה משרד הפנים.
הוא ציין ששיטה זו אינה יכולה להימשך לאורך זמן, ויש להשיג לרשות מקורות הכנסה נוספים באמצעות הסדרים לחלוקת הכנסות (בעניין זה ראו לעיל בתת-הפרק על חלוקת הכנסות).
עוד עולה מסיכום הסיור, כי לדעת הממונה על המחוז מצבה הכספי של עיריית דימונה עורר את הצורך בתכנית הב ראה, ואולם, העירייה התנגדה למהלך זה (הכרוך במינוי חשב מלווה) והעדיפה ליזום תכנית התייעלות.
בספטמבר 2011 ציין האגף לתקצוב בסקירה שהופנתה למנכ"ל משרד הפנים, כי יש להכין לדימונה תכנית להתייעלות כלכלית, ואולם, עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , לא נקט משרד הפנים צעדים מעשיים לשיפור מצבה הכספי של עיריית דימונה ולא דרש ממנה, בתוקף סמכותו, לנקוט פעולות בעניין זה.
עיריית דימונה סיימה את שנת הכספים 2011 .
כשמצבה הכספי ממשיך להחמיר 1328 דוח שנתי63ג .
מהממצאים שהובאו לעיל עולה, כי משנת 2006 הולך ומידרדר מצבה הכספי של דימונה, תוך שהיא מ אזנת את תקציבה באמצעות הלוואות בהיקף גדול באישורו של משרד הפנים.
למרות ההחמרה הגוברת במצבה הכספי, ומודעותו של משרד הפנים לעניין זה, לא נקט המשרד פעולות כדי להביא לידי הבראתה של הרשות, ולא עשה די למיצוי פתרונות, אף שבאחריותו ובסמכותו לפעול בנושא.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לבחון את הממצאים שהובאו לעיל, ולהפיק לקחים שיאפשרו לו לטפל ביעילות במשברים כספיים שרשויות מקומיות נקלעות אליהם.
המקרה של דימונה ממחיש את הצורך בגיבוש מדיניות ברורה בנוגע לאישור הלוואות לרשויות מקומיות הנתונות במשבר כספי, ואת חשיבותו של תיאום הפעולות בין הגורמים השונים במשרד הפנים.
לצד אחריותו של משרד הפנים - אין להתעלם גם מאחריותה של עיריית דימונה למשבר הכספי שנקלעה אליו.
על העירייה לנקוט פעולות התייעלות ולגבש תכנית כלכלית לפתרון המשבר.
עיריית דימונה מסרה בתשובתה למשרד מבק ר המדינה באוקטובר 2012 , כי העירייה החלה לגבש תכנית התייעלות בשיתוף עם משרדי הפנים והאוצר, והדגישה כי עקרונות התכנית המתגבשת ממחישים כי הבעיה של דימונה היא היעדרן של הכנסות מספיקות ולא ניהול כושל.
העירייה מסרה, כי היא פועלת לצמצום הוצאותיה ולהרחבת בסיס הגבי יה של הארנונה באמצעות ביצוע סקר נכסים, וציינה כי על משרד הפנים לפעול למימוש העקרונות של צדק חלוקתי, כדי לשפר את מצבה.
עיריית טבריה בטבלה שלהלן מוצגים נתונים עיקריים על מצבה הכספי של עיריית טבריה מתוך הדוחות הכספיים לשנים 2010- 200697.
'טבלה מס10 : נתונים כספיים עיקריים של עיריית טבריה (במיליוני ש"ח) .
2010 2009 2008 2007 2006 שנה .
39% 27% 32% 39% 43% שיעור הגירעון המצטבר .
32% 29% 43% 39% 42% שיעור עומס מלוות .
71% 55% 74% 78% 85% שיעור גודל החוב .
97 במועד סיום הביקורת, יולי 2012 , טרם פרסם משרד הפנים את נתוני הדוח השנתי המבוקר לשנת 2011 , כמו כן, לא היו במשרד הפנים נתוני הדוח הרבעוני האחרון של שנת 2011.
מהטבלה עולה כי בשנת 2006 היה מצבה הכספי של עיריית טבריה חמור, והוא התבטא בגירעון שוטף של כ-30 מיליון ש"ח (כ-15% מסך ההכנסות), ובגירעונות מצטברים של כ-90 מיליון ש"ח (כ-43% ,מההכנסות).
גם עומס המלוות היה רב ובסיכומו של דבר היה גודל החוב של הע ירייה כ-173 מיליון ש"ח (כ-85% מהכנסותיה).
בשנת 2010 נותר הגירעון השוטף כפי שהיה בשנת 2006 , משרד הפנים 1331 .
הגירעון המצטבר גדל מעט, ועומס המלוות צומצם.
ואולם, גודל החוב של העירייה נותר גבוה, ושיעורו היה כ-71% .
מהכנסותיה ממסמכי משרד הפנים עולה, כי עיריית טבריה לא עמדה בי עדי תכנית הבראה שגובשה לה ב - 2006 , אך למרות זאת המשיך משרד הפנים להעביר לה מענקים.
עוד עולה כי דיווחיה הכספיים הרבעוניים באותה שנה לא היו מהימנים.
גם בדוחות הביקורת המפורטים של רואי החשבון מטעם משרד הפנים לשנת 2007 הובאו ממצאים חמורים על תפקודה הכספי של העירייה.
כמו כן נמצא כי למשרד הפנים לא היה בסוף 2008 מידע מהימן על מצבה הכספי של העירייה, משום שהדוחות הכספיים המבוקרים טרם הוגשו (ראו לעיל בתת-הפרק על הדוחות הכספיים).
בביקורת נמצא, כי על אף האמור לעיל, ובניגוד להמלצתם של הגורמים המקצועיים - לא מונה חשב מ לווה לעירייה, ולמעשה, לא ננקטו כל פעולות התערבות אחרות לשיפור מצבה, למשל - באמצעות התערבות בסעיפי התקציב שלה.
בביקורת לא נמצאו מסמכים משנת 2009 שניתן ללמוד מהם על הערכות מצב והמלצות לנקיטת פעולות בנוגע לתפקודה הכספי של עיריית טבריה.
בספטמבר 2010 המליצוהגורמים המקצועיים במשרד שהעירייה תגבש תכנית הבראה עקב מצבה הכספי החמור, ואולם העירייה לא הכינה תכנית לשיפור מצבה הכספי.
בביקורת נמצא, כי גם בתחילת שנת 2011 נמצאו דיווחיה הכספיים של העירייה בלתי מהימנים (עד כדי חריגות של מיליוני שקלים), והגורמים המקצועיים שבו והמליצו בפני הנהלת משרד הפנים למנות לעירייה חשב מלווה, ואולם ההמלצה לא יצאה אל הפועל.
ממסמכי משרד הפנים עולה, כי תפקודה של העירייה נמצא לקוי במשך כשנתיים ( 2010 -2011 ,), והוא מתבטא בהוצאות שכר חריגות, חוסר יעילות שימוש בכספים שהועברו לה שלא על פי ייעודם ובליקויים בתחום העסקת עובדים.
נוסף על כך נמצאו בחשבונותיה גירעונות גדולים.
על אף ליקויים אלה, לא נקט משרד הפנים פעולות אכיפה כדי לטפל בהם ולהביא לידי הבראתה הכלכלית של העירייה.
ממסמכי משרד הפנים עולה כי על אף הצורך הדחוף בתכנית הבראה, סירבה העירייה ליישם תכנית כזאת במשך שנים.
יתר על כן, אף שבשנת 2011 הורע מצבה הכספי של העירייה, לא נקט משרד הפנים פעולות בעניין זה כלל.
יצוין כי ב- 2011 לא אישר הממונה על מחוז הצפון את תקציב העירייה.
ממסמכי המחוז עולה כי עד מאי 2012 גם לא הגישה העירייה הצעת תקציב לשנת 2012 לאישורו של הממונה על המחוז.
בשל כך לא ננקטו כל פעולות לשיפור מצבה של העירייה שניתן לקיימן במסגרת הליך אישור התקציב.
על פי התקנות יש לשר הפנים סמכות לפזר את המועצה של הרשות המקומית אם הרשות מתעכבת בהכנתה של תכנית הבראה, והדבר מסכן את מצבה הכספי.
לפיכך, כשלא חלה התקדמות בהכנתה של תכנית הבראה מצד העירייה, חרף מצבה הכספי החמור, המליץ האגף לתקצוב בפני מנכ"ל משרד הפנים באוקטובר 2011 .
, לשקול את פיזור המועצה ולמנות לה לאלתר חשב מלווה כחצי שנה לאחר מכן מינה מנכ"ל משרד הפנים חשב מלווה לעירייה, ואולם, עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , לא אושרה לה תכנית הבראה, אם כי הוחל בהכנתה.
עיריית טבריה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , כי למצבה הכספי הקשה היו כמה גורמים, ובהם שינוי דירוגה החברתי-כלכלי שהביא 1332 דוח שנתי63ג .
להקטנה של מענק האיזון שהיא זכאית לו, והקמת תאגיד מים שצמצם א ת הכנסותיה.
עוד ציינה העירייה, כי הוצאותיה השוטפות בתחום האחזקה גבוהות מהרגיל עקב היותה עיר תיירות, וההוצאות שנגרמו לה בגין פיתוח כבישי העיר.
העירייה מסרה כי התלבטה בשאלה אם יש לחתור לאיזון התקציב גם במחיר של פגיעה ממשית בשירותים הניתנים לתושבים ובתיירות הנכנסת לעיר.
עוד מסרה העירייה, כי במהלך השנים 2011- משרד הפנים 1333 .
2012 היא שקדה על תכנית התייעלות, והוויכוח שניטש בעבר עם משרד הפנים לא היה בנוגע לצורך בתכנית הבראה כי אם לגבי מתכונתה.
בנוגע לאמינות הדיווחים הכספיים מסרה העירייה, כי בתקופה האחרונה חלו שינויים ארגוניים במערך החשבונאי של העירייה, כדי לשפר את רמת הדיווח.
הממצאים שהובאו לעיל בעניינה של עיריית טבריה מלמדים על כך שעל אף מצבה הכספי החמור של העירייה בשנים שנסקרו, והעובדה שהגורמים המקצועיים המליצו כמה פעמים למנות לעירייה חשב מלווה - לא נקט משרד הפנים שום פעולות של ממש בעניינה.
על משרד הפנים להפיק מכך לקחים, ולשכלל את האמצעים שיש בידיו כדי שהפיקוח והבקרה ישיגו את תכליתם.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי הוא פועל בכמה מישורים כדי לאלץ רשויות מקומיות לתקן ליקויים, הן בתחום הכספי והן בתחום המינהל התקין.
זא ת באמצעות מעקב שוטף אחר תיקון הליקויים ובהתניית קבלת פרס השר בתיקונם.
משרד הפנים הוסיף, כי גם אישורן של תכניות הבראה ומתן מענקים מותנה בתיקון ליקויים.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את תפקודה הכספי של עיריית טבריה.
על העירייה לפעול לתיקון הליקויים שנמצאו - לנקוט פעולות התייעלות ולהקפיד על דיווח מהימן על מצבה הכספי.
 הדוגמאות שהובאו לעיל ממחישות את הקושי של משרד הפנים למנוע משברים כספיים בעודם בשלבים ראשוניים.
גם כאשר המשרד ער לנתונים המצביעים על משבר כלכלי ועל תפקוד לא תקין של הרשויות המקומיות - הוא ממשיך לאשר להן הלוואות ולהעביר אליהן מענקים, אינו תובע מהן לפעול להתייעלות, ואינו נוקט כמעט פעולות אחרות שבסמכותו, וגם אז - פעולותיו אינן עקביות ואינן מתואמות.
התנהגות זאת משפיעה על תפקודן של הרשויות ומחמירה את הידרדרותן הכספית.
יצוין כי בביקורת נמצאו רשויות נוספות שמצבן הכספי חמור או מידרדר במשך שנים, ומקרים נוספים שמשרד הפנים לא נקט בהם פעולות מספיקות ואפקטיביות לשיפור מצבן של הרשויות.
הממצאים מלמדים שמתכונת הפיקוח של משרד הפנים על הרשויות המקומיות אינה מגשימה במלואה את תכלית הפיקוח - להבטיח שניהול כספי הציבור על ידיהן יהיה תקין ויעיל.
אמנם, המשרד מזהה חריגות וליקויים בתחום זה, ואף החל בגיבוש אמצעים למיגורם של חלק מהם.
ואולם, במקרים רבים הם אינם מתוקנים, והפעולות שננקטות אין די בהם כדי להביא להתייעלותן של הרשויות ולשיפור מצבן הכספי.
משרד הפנים נושא באחריות כוללת להבטחת יציבותן הכספית של הרשויות המקומיות ולפיקוח על הניהול התקין של משאביהן.
על משרד הפנים כמאסדר להפיק לקחים מהממצאים שהובאו לעיל, ולגבש אמצעים לחיזוק יכולתו למנוע בעוד מועד משברים כספיים ברשויות המקומיות.
על המשרד לתת את דעתו למכשולים העומדים בפניו בטי פול ברשויות שנקלעו למשבר כספי חמור, ולחפש דרכים כדי להתגבר עליהם ולייעל את תהליכי ההבראה של רשויות אלה.
הליך אישור התקציב מחובתן של הרשויות להשתמש בכספים שלהן ביעילות מרבית בהתאם לשיקולים הנוגעים לצורכי התושבים ולטובתם.
מסמכי התקציב עשויים לשמש, אפוא, אמצעי בדיקה אם ניהול הכספים הציבוריים עומד ביעדים אלה, ואם הוא עולה בקנה אחד עם הצורך לשמור על חוסנה הכלכלי של הרשות.
לפי דיני הרשויות המקומיות, תקציבן טעון אישור של שר הפנים .
לשר יש סמכות להורות לראש הרשות המקומית לתקן את התקציב, והוא רשאי לשנות או לדחות פרי ט בתקציב, או להוסיף פריט , אם לדעתו הוספתו היא חיונית.
על פי הדין נדרש ראש הרשות המקומית לתקן את התקציב על פי הוראות השר בתוך 30 יום.
שר הפנים אצל סמכויות אלה לממונים על המחוזות, והם מאשרים את תקציבי הרשויות שבתחום מחוזם.
לצד סמכויות הפיקוח נקבעו בדיני הרשויות המקומיות גם סמכויות אכיפה: בפקודת העיריות נקבע, כי אם לא הוגש התקציב המתוקן לאישור השר בהתאם להוראותיו ובמועד שקבע, לשר יש סמכות להעביר מכהונתם את מועצת הרשות ואת העומד בראשה.
בחוק יסודות התקציב נקבע, כי אם רשות מקומית חורגת מתקציבה - רשאי שר הפנים להפחית את סכום החריגה מסכום המענק שקבע לאותה רשות מקומית, ולנקוט צעדים להפסקת הפעולות שבגינן יש חריגה.
אם לא תיקנה רשות מקומית את החריגות מתקציבה - רשאים שרי הפנים והאוצר להפחית את סכום החריגה מכל סכום המועבר אליה מהממשלה , ורשאי שר האוצר, בהסכמת שר הפנים, להפחית את סכום החריגה מכספי מסים או מאגרות שיש להעבירם מאוצר המדינה לרשות המקומית לפי כל דין.
בדיני הרשויות המקומיות נקבע כי נבחרי הציבור ובעלי תפקידים בכירים ברשויות המקומיות נושאים באחריות אישית לניהול תקין של כספי הרשות המקומית, וניתן להטיל עליהם חיוב אישי.
זאת - בהתאם לעיקרון שעל משרתי הציבור לפעול כנאמני הציבור ולטובתו, ולשאת באחריות כלפיו.
בדיקת הצעת התקציב וניתוחה בחוברת ההדרכה על ענייני הכספים של הרשות המקומית שפרסם משרד הפנים לנבחרי הרשויות המקומיות צוין, כי ניתוח הצעת תקציב מאפשר לבדוק את יעילות הפעולות של הרשות המקומית ולהסיק מהם מסקנות בנוגע לכדאיותן, לצורך בהתייעלותן או אם ראוי להפסיקן; הוא מאפשר לבחון אם מוצו מלוא מקורות המימון, לבדוק את הסיבות האפשריות לגירעונות ולגבש עבורם פתרונות, ולהשוות את נתוני התקציב לאלה של רשויות מקומיות דומות כדי לאתר ח ריגות ולמנוע בעוד מועד בזבוז של משאבים.
אף שמשרד הפנים גיבש הנחיות בנוגע לבדיקת התקציב על ידי חשבים מלווים שמונו לרשויות שנקלעו למשבר כספי, הוא לא פרסם הנחיות דומות לגורמים המקצועיים העוסקים בנושא במחוזות.
במשרד הפנים אין נוהל פנימי המשותף לכל הגורמים העוסקים בבדיקת התקציב ובו מוגדרים יעדיה, לוחות הזמנים לביצועה, מתכונתה ופעולות שיש לנקוט בעקבותיה.
בהיעדר נוהל משותף לכל הגורמים העוסקים בנושא במחוזות, הבדיקות אינן נעשות במתכונת אחידה, ולעתים נוצרת אי -בהירות בנוגע לשיטות הבדיקה של 1336 דוח שנתי63ג .
חלק מהנושא ים בתקציב, כפי שיפורט להלן בנוגע לבדיקת יעילות ההוצאות על שכר ושירותי כוח אדם.
משרד הפנים בדק בשנת 2010 היבטים של הליך אישור התקציב בסיוע חברה חיצונית (להלן - חברת הבדיקה), והיא הגישה את המלצותיה לשיפור ההליך בינואר 2011 .
בדוח של חברת הבדיקה צוין, כי התבחינים לאישור תקציב אינם ברורים תמיד, והומלץ לפרסם חוזר מנכ"ל שיגדיר משרד הפנים 1337 .
הנחיות לאופן בדיקתו של התקציב ויקבע תבחינים לאישורו.
כמו כן צוין כי אין נוהל בנוגע לאופן עדכון התקציב במהלך השנה.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי כמאסדר הוא מפרסם מדי שנה ה נחיות לעריכת התקציב וביניהן גם אמות מידה ברורות לאישור התקציב.
ההנחיות מיועדות לכל הרשויות המקומיות ולגורמים הבוחנים את התקציב במחוזות.
ואולם, הבדיקה העלתה כי ההנחיות נושאות אופי טכני, ואמות המידה המפורטות בהן אינן בודקות היבטים מהותיים כמו יעילות וחיסכון ומניעת משברים כספיים.
על משרד הפנים לגבש נהלים והנחיות בנוגע לשיקולים שיש להביא בחשבון בעת אישור התקציב.
אין הכוונה להסדרה טכנית של ההליך בלבד, אלא לקביעת אמות מידה וכללים שיקנו לפיקוח ולבקרה של משרד הפנים תוכן ממשי, וישמשו כלי עזר מועיל להכנת התקציב ולאישורו.
הבדיקה בפועל של הצעות התקציב הביקורת העלתה כי הבדיקות של הצעות התקציב מתמקדות בסבירותם של האומדנים המוצגים בהן, ובבדיקה אם התקציב מאוזן.
הבדיקה מתבססת על השוואה לנתוני שנים קודמות במטרה לעמוד על שינויים בתקציב ולבחון אם יש להם בסיס.
ואולם, בדיקת התקציב אינה מממשת את היכולת לבחון נושאים מרכזיים בתחום הניהול הכספי ברשויות, כפי שצוין בהנחיות שפרסם משרד הפנים לחשבים המלווים.
הגורמים המקצועיים במחוזות אינם בודקים את נחיצותן של ההוצאות כדי למנוע בזבוז משאבים.
למשל, ההוצאות בגין שכר ושירותי כוח אדם אינן נבחנות לעומק, אף שמשרד הפנים דורש מהרשויות מידע בנושא.
הגורמים המקצועיים גם אינם בודקים, בדרך כלל, אם התקציב משקף מיצוי הולם של אפשרויות ההכנסה של הרשות המקומית ממסים ומאגרות.
נוסף על כך, משרד הפנים אינו אוכף את ההוראות של תקנות הרשויות המקומיות (הכנת תקציבים ), התשל"א - 1971, ולפיהן אםהיה לרשות המקומית ג ירעון משנים קודמות, עליה להפריש בתקציב ה את הסכומים הדרושים לכיסוי הגירעון, או כל סכום אחר שאישר שר הפנים או מי שהסמיך לכך.
מכל האמור לעיל עולה, שבדיקת התקציבים של הרשויות המקומיות היא מצומצמת בהיקפה, ואינה מממשת את כל הפוטנציאל של משרד הפנים להביא לידי ניהול יעיל יותר של כספי הציבור ולצמצם משברים כספיים.
תהליך התקצוב ברשויות המקומיות על אף הפיקוח על התקציב והמשאבים המושקעים בו, הממצאים שהובאו לעיל מלמדים על כך שבשנת 2010 הסתכמו הגירעונו ת השוטפים של כמאה רשויות בכ-305 מיליון שקל, ובשנים 2009 -2010 גדל הגירעון השוטף של57 רשויות.
עוד עולה מהנתונים, כי באותן השנים גדלו גירעונותיהן המצטברים של 69 רשויות מקומיות, ולרובן המכריע של הרשויות המקומיות (כ -75% מהן) יש גירעונות מצטברים.
מכאן שהפיקוח על תקציבי הרשות עדיין אינו משיג את מלוא יעדיו, אף שיש שיפור במגמות.
הביקורת העלתה כי הסיבות לכך הן מגוונות, וניתן למנות ביניהן את התופעה שרשויות מקומיות רבות אינן מאשרות את תקציביהן במחוז, או שתקציביהן מאושרים בדיעבד באיחור ניכר (ראו משרד הפנים 1339 .
פירוט להלן בתת -הפרק על מועד אישור התקציב).