HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
השירות הפסיכולוגי -ייעוצי (להלן - שפ"י) הוא אגף א' במינהל הפדגוגי במשרד; בשפ"י שלושה אגפים וביניהם אגף פסיכולוגיה.
שפ"י מופקד על הטיפול בנושא השירות הפסיכולוגי - חינוכי במשרד, וכן מוטל עליו לפקח על השירותים הפסיכולוגיים הניתנים בשפ"חים.
תקציב שפ"י לשנת 2007 היה כ-210 מיליון ש"ח, מזה כ-186 .
מיליון ש"ח לאחזקת שפ"חים ההוצאה בפועל בשנת 2006 הסתכמה ב-203 .
מיליון ש"ח בחודשים פברואר-ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולו של המשרד בנושא השירות הפסיכולוגי-חינוכי.
הבדיקה נעשתה בשפ"י ובהנהלת המשרד.
בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במשרד הבריאות ובשפ"חים בחמש רשויות מקומיות 8 .
נוסף לכך שלח משרד מבקר המדינה שאלונים לכל הרשויות המקומיות בארץ9 (בסך הכול ל-251 ,)רשויות וקיבל תשובות מ-228 מהן (כ-%91)10 ,.
במהלך הבדיקה נבדקו השירותים שמספק השפ"ח הקצאת תקני פסיכולוגים, שירות פסיכולוגי ליישובים באזור עוטף עזה, שירות פסיכולוגי למגזר הלא -יהודי, הכללים להפעלת שירו ת פסיכולוגי משלים, התקשורת של המשרד עם השפ"חים, העסקת פסיכולוגים במשרד ואבחונים לגיל הרך.
השירותים שמספק השירות הפסיכולוגי-חינוכי .
במרס ובמאי 2003 הפיץ המשרד חוזרי מנכ"ל העוסקים במתן שירות פסיכולוגי בידי הרשויות המקומיות11 (להלן- חוזרי המנכ"ל).
בחוזרים אלה פורטו שירותים ששפ"ח צריך לספק לאוכלוסיית התלמידים, להוריהם ולצוותי החינוך (להלן - סל השירותים); כאשר מספר משרות הפסיכולוגים שעובדים בשפ"ח שווה למספר התקנים הרצוי (ראו להלן - מפתח התקינה), אמור הסל להינתן במלואו.
אולם ברובם המכריע של השפ"חים מספר התקנים בפועל נמוך במידה ניכרת, ולכן הוצגה בחוזרי המנכ"ל רשימת השירותים הפסיכולוגיים על פי סדר עדיפויות מומלץ.
בחוזרים נקבע, שכל מנהל שפ"ח יוכל לקבוע את סדר העדיפויות בתיאום עם הממונה על החינוך ברשות המקומית, בהתחשב במאפיינים הייחודיים של כל יישוב.
על פי חוזרי המנכ "ל, סל השירותים מחולק ל"סל בסיסי" ול"סל משלים".
במסגרת הסל הבסיסי מופיע גם "סל שירותי החובה" שצריך להינתן בכל השפ"חים, ועיקרו: מתן הדרכה, ייעוץ וליווי לצוותים פדגוגיים ולהורים; במקרים של ילדים בסיכון - התערבות מערכתית, הערכה ראשונית של הילד והמלצות להמשך ההתערבות, וכן התערבות טיפולית ראשונית (עד חמש פגישות) לפי שיקול מקצועי; אבחון והערכה של ילדים בעלי צרכים מיוחדים כמתחייב מחוק חינוך מיוחד, טיפול בתלמידים לקויי למידה, וכן כל הפעולות הנגזרות מחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח- 1988 (להלן- חוק חינוך מיוחד), כמו השתתפות בוועדות השמה (בעניין ועדות מכוח חוק חינוך מיוחד - ועדות שילוב וועדות השמה - ראו להלן).
8 בדיקות השלמה נעשו בשפ"חים בעיריית אשדוד, בעיריית בית שמש, במועצה האזורית חוף הכרמל, במועצה המקומית מודיעין עילית ובעיריית נתיבות.
להוציא שתי רשויות שהן אזורי תעשייה בלבד 10 ,חלק מהרשויות המקומיות שהשיבו על השאלוןלא ענו על כל השאלות שבו.
משרד מבקר המדינה בדק אם השפ"חים מעניקים, דרך קבע, את "שירותי החובה" שבסל הבסיסי לאוכלוסייה שזכאית לקבלם על פי חוזרי המנכ"ל.
התערבות מערכתית במקרים של ילדים בסיכון- מן התשובות לשאלונים עולה ש-14% מ-226 הרשויות המקומיות שענו על השאלה לא נתנו שירות מלא: שלוש רשויות לא נתנו שירותים כאלה כלל, ו-29 .
רשויות נתנו שירות חלקי בלבד 2.
חמש מ-227 רשויות מקומיות שהשיבו על השאלה בשאלון, דיווחו שלא ביצעו באופן מלא אבחונים או הערכות פסיכולוגיות לצורך דיונים בוועדות שילוב; 12 רשויות מקומיות דיווחו שהשפ"ח סיפק שירות של אבחונים לקראת ועדות השמה באופן חלקי בלבד.
על פי חוזרי המנכ"ל, שירותי החובה כוללים טיפול בתלמידים לקויי למידה.
למרות זאת דיווחו 25 רשויות מקומיות (כ-11% ) שלא נתנו אתהשירות כלל, 139 רשויות (כ-61% ) .
נתנו אותו באופן חלקי שפ"י השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 , כי השירות האמור מוזכר פעמיים בחוזרי המנכ"ל, פעם אחת בסל שירותי החובה בקשר לטיפול בתלמידים לקויי למידה בחינוך המיוחד, ופעם שנייה בסל הבסיסי בקשר לתלמידים לקויי למידה בחינוך הרגיל.
מהתשובה עולה, כי החובה של השפ"ח לטפל בתלמידים לקויי למידה חלה רק על אלה שבחינוך המיוחד.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להבהיר בחוזר המנכ"ל איזה שירות חייב השפ"ח לתת לתלמידים לקויי למידה, ואם עליו לתת שירות זה רק לקבוצות מסוימות - יש להגדיר זאת בבירור.
ההגדרה המופיעה בחוזרי המנכ"ל- "וכן כל הפעולות הנגזרות מחוק חינוך מיוחד המובא בחוזרי המנכ"ל" - אינה מובנת די צורכה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לציין בפירוש באילו פעולות מדובר.
מהאמור לעיל עולה, שהמשרד אפשר לכל רשות מקומית לקבוע סדר עדיפויות משלה במתן השירותים הפסיכולוגיים השונים, אך עם זאת קבע סל חובה לשירותים שהשפ"ח מחויב לתת לתלמידים.
על פי ממצאי הביקורת, חלק מהרשויות המקומיות לא נתנו שירותי חובה מסוימים.
לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד לא שונו הנחיותיו של משרד החינוך באשר לשירותי החובה שעל השפ"ח לתת, על המשרד לנקוט את הפעולות הדרושות כדי להבטיח את מתן השירותים בידי השפ"ח ולהתאים את הסל למציאות הקיימת.
הקצאת תקני פסיכולוגים .
בחוזרי המנכ"ל קבע המשרד כללים להקצאת תקני פסיכולוגים לשפ"חים (להלן - מפתח התקינה): "תקן אחד ל-500 ילדים בגנים לגילאי3-4 , בגני חובה ובכיתה א'; תקן אחד ל- 1,000 'תלמידים בכיתות ב-י"ב; תקן אחד ל -300 תלמידים בחינוך המיוחד".
המשרד קבע קריטריון נוסף לתקינה, שלפיו "מספר המסגרות לפסיכולוג במשרה מלאה הוא עד 3 בתי ספר רגילים או עד 15 גנים".
על פי מפתח התקינה אפשר לחשב את "אחוז הכיסוי" בכל רשות מקומית, על ידי פעולת חילוק של מספר משרות הפסיכולוגים העובדים בשפ"ח בפועל במספר התקנים שנגזר מהמפתח ולהכפילם ב-100 .
אחוז הכיסוי מלמד על היחס שבין מספר משרות הפסיכולוגים בפועל ובין מספר התקנים הרצוי על פי מפתח התקינה.
בחוזרים נכתב גם, ש"במציאות הנוכחית, אחוז הכיסוי נמוך בהרבה מ- 100% במרבית היישובים, ובממוצע הארצי הוא נמוך מ-50%.
" לאחד מחוזרי המנכ"ל צורף נספח ובוקריטריונים להוספת תקנים של פסיכולוגים בשפ"חים (להלן - נספח קריטריונים לתקינה).
כך למשל נקבע בנספח ש -20% מתקן הפסיכולוגים מוקצים לניהול; כמו כן אפשר להוסיף עד 40% ממספר התקנים שנגזר ממפתח התקינה כאשר לדוגמה, 30% או יותר מהתושבים הם עולים חדשים שנמצאים בארץשלוש שנים או פחות, או כאשר הם ב"מצב כלכלי-חברתי נמוך, אבטלה ועוני" וכן ליישובים בקו העימות.
בנספח נקבע גם שניתן להוסיף תקני פסיכולוגים כאשר הרשות המקומית מקצה תקנים נוספים ממקורותיה.
בחוזרי המנכ"ל אין הבחנה בין תלמידים בחינוך הרשמי לבין תלמידים במוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי12 .
החל משנת 1999 , נתוני המשרד על מספרי התלמידים כוללים גם תלמידים במוסדות אלה, ותקני הפסיכולוגים מוקצים לרשויות המקומיות גם על פי מספר התלמידים במוסדות אלה.
לשם חלוקת תקני הפסיכולוגים בין הרשויות המקומיות השתמש שפ"י במסד נתונים שיש בו מידע על כל רשות מקומית: מספר תקני הפסיכולוגים הרצוי בכל רשות על פי מפתח התקינה ועל פי מספרי התלמידים ברמות החינוך השונות בחינוך הרגיל ובחינוך המיוחד; מספר התקנים שהקצה המשרד בפועל ואחוז הכיסוי (להלן - טבלת אחוזי הכיסוי).
מבדיקת טבלת אחוזי הכיסוי עולה כי ב-122 ( 49% ) מ -251 הרשויות המקומיות בארץ היה אחוז הכיסוי 50% או פחות.
ב-64 ( מהן 25% ) היה אחוז הכיסוי נמוך מ- 30% .
עד מאי 2007 הייתה טבלת אחוזי הכיסוי שבידי שפ"י מעודכנת לפברואר 2005 .
בלבד היא נמצאה על גבי מסמך ולא בקובץ נתונים ממוחשב, ולכן השימוש בחתכים שונים של הנתונים הכלולים בה היה מוגבל.
מערכת החינוך בישראל כוללת שלושה סוגי חינוך עיקריים, בהם חינוך מוכר שאינו רשמי מוסדות החינוך מסוג זה הם בבעלות גופים ציבוריים או פרטיים, ורובם פועלים במגזר החרדי.
ראו גם בדוח שנתי זה של מבקר המדינה, בפרק על "חינוך מוכר שאינו רשמי", עמ' 749.
שפ"י השיב שהוא "תיקצב מערכת ממוחשבת שמיועדת לספק מסד נתוני שפ"חים"; "הפעלתה תאפשר להסדיר את מיפוי הנתונים ואת הזרמתם בין מטה לשדה".
(א) במהלך שנת 2007 פנתה מנהלת אגף פסיכולוגיה למינהל לתקשוב ולמערכות מידע במשרד (להל ן - המינהל לתקשוב), וביקשה להמציא לה טבלת אחוזי כיסוי מעודכנת.
היא ציינה, שההחלטות על הקצאת תקנים לרשויות המקומיות מתקבלות על סמך נתוניה של טבלה ישנה שאינה מעודכנת.
יצוין, שגם הנתונים על מספר התקנים שהקצה המשרד החל בפברואר 2005 .
לא עודכנו בטבלה (ב) במהלך הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה לקבל נתונים מעודכנים על אחוזי הכיסוי, וביוני 2007 הפיק המינהל לתקשוב לשפ"י טבלת אחוזי כיסוי מעודכנת לכאורה.
אולם התברר, שחישוב אחוזי הכיסוי שבה היה שגוי, משום שלא נעשה לפי מפתח התקינה.
נוסף על כך השיגו שתי פסיכולוגיות מחוזיות על הנתונים של מספרי התלמידים ב-12 רשויות מקומיות שהוצגו בטבלה.
הביקורת העלתה, שברשות מקומית נוספת היה פער בין הנתונים שמסר מנהל השפ"ח בשאלון, ובין הנתונים שהופיעו בטבלת אחוזי הכיסוי מיוני 2007 .
מתשובותיהם של מינהל התקשוב ושל שפ"י עולה, כי היו חילוקי דעותבין שתי היחידות.
רק בדצמבר 2007 , לאחר הביקורת, העביר מינהל התקשוב לשפ"י טבלת אחוזי כיסוי מתוקנת.
מכאן, שבמשך שתי שנות לימוד - התשס"ו ( 2005 -2006 ) והתשס"ז ( 2006 -2007 ) - היה חסר לשפ"י מידע חיוני לניהול הקצאת תקני הפסיכולוגים לשפ"חים.
התברר שהמשרד הקצה תקני פסיכולוגים בלי להתחשב בנספח הקריטריונים לתקינה, אף על פי שהנספח הוא חלק בלתי נפרד מחוזרי המנכ"ל.
הסמנכ"לית ומנהלת המינהל הפדגוגי במשרד, גב' לאה רוזנברג (להלן - הסמנכ"לית), מסרה שלא ידוע לה אם המשרד מקצה תקני פסיכולוגים גם לפי נספח הקריטריונים לתקינה, וכי המשרד שואף להגיע ל-50% .
אף שבחוזרי המנכ"ל נכתב ש"מספר המסגרות לפסיכולוג במשרה מלאה הוא עד3 בתי ספר רגילים או עד 15 גנים", מהתשובות לשאלונים עולה שב-81 מ-202 (כ-40% ) רשויות מקומיות שהשיבו, לא עמדה פריסת השירותים הפסיכולוגיים בקריטריון זה.
ממצאי הביקורת העלו כי שפ"י הקצה תקני פסיכולוגים בלי להביא בחשבון את כל הקריטריונים שהוא עצמו קבע, והוא הקצה תקנים חדשים על סמך נתונים שאינם מעודכנים.
המשרד קבע את מפתח התקינה לפני כ-20 שנה.
בחוזרי המנכ"ל נרשם כי המפתח נקבע לפני שנים ר בות, ומאז חלו תמורות בהגדרת תפקידי הפסיכולוגים, ועם הזמן הם נדרשו לתת שירותים נרחבים יותר בתחומים חדשים.
בשנת 2002 נוסף לחוק חינוך מיוחד פרק העוסק ב"שילוב ילד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל" (להלן - פרק השילוב).
על פי החוק יקבע שר החינוך, בהסכמת שר האו צר, תכנית לשילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים13 במוסדות חינוך רגילים; התכנית תכלול גם את אופן הקצאת המשאבים למוסדות החינוך הרגילים ; "תלמיד משולב" הוא ילד בעל צרכים מיוחדים הזכאי לחינוך חינם לפי חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 ,שוועדת שילוב 14 החליטה על זכאותו לתוספת ש ל הוראה ולימוד ולשירותים מיוחדים במוסד חינוך רגיל ; היו למוסד החינוך הרגיל פסיכולוג חינוכי ויועץ חינוכי - יהיה הפסיכולוג החינוכי חבר בוועדה15 .
)(א על פי נתוני המשרד הוקצו בשנת הלימודים התשס"ז 16 כ- 136,500 שעות שבועיות לשילובם של כ - 75,000 תלמידים בעלי צרכים מיוחדים17 .
חלק מן התלמידים המשולבים היום בבתי ספר רגילים נזקקו בעבר, לפני ההחלטה על השילוב, למסגרת של חינוך מיוחד.
בחישוב של מספר תקני הפסיכולוגים על פי מפתח התקינה, סופרים תלמידים אלה כתלמידים בחינוך הרגיל ולא כתלמידים בחינוך המיוחד.
לכיתה רגילה מוקצה תקן אחד של פסיכולוג ל- 1,000 תלמידים, ויושבים בה גם ילדים שאילו היו משתייכים למסגרת של חינוך מיוחד, היו מקבלים שירות פסיכולוגי על פי חישוב של פסיכולוג אחד ל-300 .
ילדים (ב) התברר, כי המשרד קיבל תוספת תקציבית למימון ההוצאות הנובעות מהשילוב, אולם מנהלת אגף פסיכולוגיה מסרה שהכנסת גורם השילוב לחוק חינוך מיוחד לא לוותה בתקצוב הולם של תקני פסיכולוגים.
ממסמכי שפ"י עולה שהמשרד הקצה 30.
75 תקנים נוספים בגין תלמידים משולבים בשנת 2004 ועשרה בשנת 2006 .
מנהלת האגף לחינוך מיוחד במשרד השיבה בנובמבר 2007 , כי המשרות האמורות הוקצ ו לרשויות המקומיות לפי משרת פסיכולוג לכל 500 תלמידים, "למרות שחלק מהאוכלוסייה היה צריך להיחשב על פי מפתח של משרת פסיכולוג לכל 1000 תלמידים.
התלמידים המשולבים הם תלמידי הכיתות הרגילות ונכללים בחישוב התקינה של החינוך הרגיל על פי חוזר מנכ"ל".
אולם מתשובתו של שפ"י עולה, כי היקף הכיסוי נמוך יותר והוא עומד על משרת פסיכולוג לכל 1,875 תלמידים משולבים בלבד.
הסמנכ"ל ומנהל המינהל לכלכלה ולתקציבים השיב, כי החל בשנת 2005 "נוספו קרוב ל-250 תקני פסיכולוגים לבסיס תקציב המשרד" בגין גידול טבעי ובגין פרק השילוב.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבדוק את הנתונים על הקצאת תקנים לפסיכולוגים בגין שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, ואם יש בהם די כדי לתת מענה לצורכיהם של תלמידים משולבים.
13 על פי חוק חינוך מיוחד, ילד בעל צרכים מיוחדים הואאדם בגיל שלוש עד 21, בעל לקות של ממש שבשלה מוגבלת יכולתו להתנהגות מסתגלת , והוא נזקק לחינוך מיוחד.
14 ,על פי חוק חינוך מיוחד תפעל במוסד חינוך רגיל ועדת שילוב שתפקידה לקבוע את הזכאות של תלמיד המוסד שהוא בעל צרכים מיוחדים ל פי תכנית השילוב.
15 ראו גם דוח שנתי 52 ב של מבקר המדינה ( 2002 ), בפרק על שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, עמ' 224.
16 שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט.
מספר תלמידים הזכאים לשעות שילוב, לא כולל תלמידי החטיבות העליונות 808 דוח שנתי58ב .
(ג) מן השאלונים עולה, שהמשימות המוטלות על השפ"חים על פי דרישות חוק חינוך מיוחד הן רבות, וביניהן - השתתפות בוועדות השמה ומתן הערכה פסיכולוגית על הילד 18 .
הוספת גורם השילוב מטילה תפקידים נוספים על השפ"חים.
על פי חוזר מנכ"ל המשרד משנת התשס"ו, אחד המסמכים הנדרשים לוועדת השילוב הוא "אבחון או הערכה פסיכולוגית, על פי שיקול דעתו המקצועית של הפסיכולוג".
משרד מבקר המדינה בדק באמצעות השאלונים את השפעת חקיקת פרק השילוב על עבודת השפ"חים.
כך למשל, הסביר מנהל השפ"ח בעיריית אשדוד, כי חלק ניכר מעבודתם של הפסיכולוגים מוקדש למשימות הכרוכות בשילוב, כמו השתתפות בוועדות שילוב וגיבוש הערכה פסיכולוגית; מנהל השפ"ח בעיריית ראשון לציון מסר ש"רוב הזמן הפסיכולוג עסוק באבחונים"; מנהל השפ"ח בעיריית יבנה מסר שדרישות חוק חינוך מיוחד - אבחונים והשתתפות בוועדות - "תופסות.
את מרבית זמנו של הפסיכולוג, כך שנותר מעט מאד זמן לעבודה פסיכולוגית ממש"; מנהלת השפ"ח במועצה המקומית ירוחם ציינה כי "כ -50% מהזמן מוקדשים לביצוע חוק חינוך מיוחד"; מנהלת השפ"ח בעיריית מעלה אדומים מסרה ש"המערכת מבזבזת משאבים יקרים על הליכים שניתן לפשט ולצמצם כגון ועדות השמה חוזרות וועדות זכאות לשעות שילוב".
מנהלת אגף פסיכולוגיה הסבירה, כי הדרישה לספק מסמכים ל וועדות שילוב, הופכת את הפסיכולוגים ל"טכנוקרטים של מסמכים קבילים".
היא ציינה, שמנהלי שפ"חים במחוזות חיפה והצפון טענו, שהפסיכולוגים מקדישים "מכסה בלתי סבירה משעות עבודתם" לפעולות כאלה, "על חשבון שירותים אחרים".
מהאמור לעיל עולה, כי המשאבים של השפ"חים הוסטו למשימות שמתחייבות מחוק חינוך מיוחד, בעקבות חקיקת פרק השילוב והטלת משימות נוספות על פסיכולוגים בשפ"חים.
כתוצאה מכך, ובשל אחוזי הכיסוי הנמוכים ממילא, צומצמה במידה ניכרת יכולתם של השפ"חים לתת שירותים פסיכולוגיים אחרים.
על פי חוזרי המנכ"ל, מטרת השירות הפסיכ ולוגי היא לספק שירות לאוכלוסייה מגיל שלוש עד 18 ובחינוך המיוחד עד גיל21 , אולם "בשלב זה ניתן שירות במרבית המקומות לגילאי 5-15 ובחינוך המיוחד לגילאי3-21 ".
כלומר, תלמידי החטיבה העליונה אינם מקבלים שירות פסיכולוגי במרבית השפ"חים.
בדצמבר 2002 כתב סמנכ"ל מרכז השלטון המקומי 19 למנכ"לית המשרד דאז, גב' רונית תירוש (להלן - המנכ"לית לשעבר), על החשיבות של מתן שירות פסיכולוגי "בגילאי התיכון לכלל התלמידים במערכת החינוך".
הוא ציין ש"מצוקות מורכבות מאפיינות את גיל ההתבגרות.
אספקת שרות פסיכולוגי.
בגיל זה עשויה לסייע באיתור תלמידים בסיכון, מניעת אובדנות, פיתוח חוסן רגשי" (ההדגשה במקור).
הוא הוסיף, כי מכיוון שלא מוקצים תקני פסיכולוגים לבתי ספר תיכוניים, יש בהם "פסיכולוג 'פרטי' במימון הורים ללא פיקוח מקצועי" של המשרד או של הרשות המקומית; "מצב זה מסוכן, הואיל וידועים לנו מצבי ם שבהם .
18 חוק חינוך מיוחד קובע, שוועדת השמה תקבע את זכאותו של ילד בעל צרכים מיוחדים לחינוך מיוחד ואת השמתו במוסד לחינוך מיוחד; ועדת השמה רשאית לצוות על כל אדם להמציא לה כל מסמך שברשותו, וכן חוות דעת רפואית או פסיכולוגית הנוגעים לילד בעל צרכים מיוחדים, ולהפנות את הילד לבדיקות נוספות, לפי הצורך, והכול כדרוש לה לצורך החלטתה.
19 מרכז השלטון המקומי הוא עמותה רשומה המאגדת את העיריות ואת המועצות המקומיות בישראל.
פסיכולוגים נשכרים באופן פרטי ולא מתפקדים בצורה תקינה ואינם עומדים בסטנדרטים מקצועיים מומלצים".
משרד מבקר המדינה בדק באמצעות השאלונים אם ניתן שירות פסיכולוגי לחטיבות העליונות - כיתות י'-י"ב - וכן אם הן מקבלות שירות מפסיכולוגים "פרטיים".
על פי התשובות של 174 רשויות מקומיות ב-405 (כ-70% ) מ-580 החטיבות העליונות ברשויות שהשיבו- לא ניתן שירות פסיכולוגי כלל; על פי תשובות של 222 רשויות מקומיות, ב -18 יש פסיכולוגים "פרטיים" בחטיבות העליונות, בתשע מהן צוין כי הצבתם לא נעשתה על דעת מנהל השפ"ח, וב-16 ,מהן צויןכי מנהל השפ"ח מכיר את הפסיכולוגים.
בחוזרי המנכ"ל נרשם כאמור, כי "בשלב זה ניתן שירות במרבית המקומות לגילאי5- 15 ".
ילדים בגיל הרך- בני שלוש עד ארבע שנים - אינם מקבלים שירות פסיכולוגי במרבית השפ"חים.
ממכתבה של מנהלת שפ"י דאז אל המנכ"לית לשעבר ביולי 2005 עולה, כי למרות המלצותיה של ועדה ציבורית (ועדת וילנאי) 20 להקצות תקני פסיכולוגים לגנים לילדים בני שלוש עד ארבע שנים לא הוקצו תקנים כאלה כלל.
כמו כן ציינה, כי כדי ליישם את המלצות הוועדה נדרשים 400 .
תקנים נוספים של פסיכולוגים רשויות מקומיות אחדות הדגישו בשאלונים את חשיבותו הרבה של מתן שירות פסיכולוגי בגיל הרך.
כך לדוגמא, ציינה עיריית אור יהודה כי חשוב ללוות את ההורים בתהליך ההתפתחות של הילדים ולעבוד אתם בגיל הצעיר ביותר, משלב טיפות החלב והמעונות אם אפשר; עיריית עכו ציינה ש"מתן שירות פסיכולוגי לגני טרום חובה הוא מ שמעותי במיוחד לאור חשיבות הטיפול בגיל הרך, המהווה 'חלון הזדמנויות התפתחותי' "; עיריית קרית אונו ציינה ש"יש חשיבות רבה לאיתור ולטיפול בגיל הצעיר ע"מ להפחית בעיות בעתיד".
יצוין כי מתשובותיהן של 198 רשויות מקומיות לשאלונים מתברר שכ-40% מגני טרום חובה ברשויותאלה קיבלו שירות פסיכולוגי.
בחוזרי המנכ"ל נקבע, שעל השפ"ח להעניק במסגרת סל החובה שירות של ייעוץ "וליווי לצוותים פדגוגיים: למנהלים, למחנכים, למורים, לגננות וליועצות ולהורים בכל הנוגע לטיפול בתלמידים… במערכת החינוך ברמות של איתור ומניעה".
עוד נכתב, כי יש לקיים "התערבות מערכתית במסגרת החינוכית" במקרים של ילדים בסיכון.
בשנים האחרונות התרבו מקרי האלימות גם בקרב בני נוער וצעירים, בשל גורמים כמו התרחבות הפערים החברתיים והמציאות הביטחונית הקשה בישראל.
21 עקב זה גבר הצורך בייעוץ פסיכולוגי לצוותים במוסדות החינוך ובעבודה עם ילדים בסיכון.
הסמנכ"לית מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה, כי מן הראוי היה לבחון ולעדכן באופן שיטתי את מפתחות התקצוב השונים במשרד.
היא הוסיפה, שהמשרד לא פעל לעדכון מפתח התקינה משום שממילא אחוז הכיסוי הוא נמוך, ומספר התקנים המצוי נמוך במידה ניכרת ממספרם הרצוי.
20 ועדת וילנאי- בנובמבר 1998 הקים שר החינוך ועדה ציבורית לבדיקת נושא האלימות במוסדות החינוך בראשותו של אלוף במיל' מתן וילנאי.
הוועדה כללה אנשי חינוך ואקדמיה, נציגות של ארגוני מורים, הורים ותלמידים ואנשי משטרה.
המשרד אימץ את המלצות הוועדה.
עוד בעניין ועדת וילנאי, ראו בדוח זה בפרק "המאבק בתופעת הבריונות ואירועי האלימות במשרד החינוך" עמ' 693.
21 תוכנית לאומית למאבק באלימות- המלצות הוועדה הבין-משרדית למאבק באלימות, ירושלים, מאי 2001.
מהאמור לעיל עולה, שיש צורך לעדכן את מפתח התקינה שנקבע לפני כ-20 ,שנים משום שמאז חלו שינויים מפליגים.
ואמנם המשרד היה מודע לכך, ואף הכיר בעומס המשימות המוטל על הפסיכולוגים, אולם לא פעל לעדכון המפתח.
לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך ומשרד האוצר לפעול לעדכון מספר תקני הפסיכולוגים שהמשרד מתקצב, על פי המשימות שמתחייבות מחוק חינוך מיוחד ומחוזרי המנכ"ל.
דרכי ההתמודדות של השירותים הפסיכולוגיים עם שיעור כיסוי נמוך .
משרד מבקר המדינה בדק כיצד מתפקדים השפ"חים על אף אחוז הכיסוי הנמוך, להלן הפרטים: 1.
מהתשובות לשאלונים עולה שחלק מגני החובה, בתי הספר היסודיים, חטיבות הביניים והמוסדות לחינוך מיוחד, לא קיבלו שירותים פסיכולוגיים-חינוכיים בשנת הלימודים התשס"ז ( 2006 -2007 ): כ - 12% מגני החובה ב -217 הרשויות המקומיות שהשיבו על השאלון ( 543 מ- 4,686 גנים), כ - 13% מבתי הספר היסודיים ב -221 הרשויות שהשיבו (202 מ- 1,615 בתי ספר), כ - 21% מחטיבות הביניים ב -199 רשויות שהשיבו (118 מ-557 חטיבות) וכ - 24% ממוסדות החינוך המיוחד ב -143 הרשויות שהשיבו (172 מ-728 .
כאמור, בחוזרי המנכ"ל אין הבחנה בין תלמידים בחינוך הרשמי לבין תלמידים במוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי.
מכאן שעל השפ"חים לתת שירות פסיכולוגי לתלמידים במוסדות אלה באופן דומה לשירות הניתן לתלמידים בחינוך הרשמי.
זאת, בהתחשב במידת הנכונות של אותם מוסדות לקבל את השירות.
מהתשובות לשאלונים עולה, כי חלק ניכר ממוסדות החינוך שלא ק יבלו שירות משתייכים למגזר החרדי 22 .
רשויות מקומיות רבות דיווחו שהן לא מאפשרות למוסדות חינוך שאינם ממלכתיים או ממלכתיים -דתיים להיעזר בשירות הפסיכולוגי-חינוכי שבתחום שיפוטן.
99 מ-133 (כ- 74% ) הרשויות שהשיבו על שאלות בעניין זה ענו, כי מוסדות אלה אינם מקבלים שירו ת בהיקף דומה לזה שמקבלים מוסדות חינוך ממלכתיים.
מתשובתו של שפ"י עולה, כי יש מחסור של ממש בשירותים פסיכולוגיים למגזר החרדי; השפ"חים נדרשו לתת שירות פסיכולוגי למוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי, מרביתם במגזר החרדי, ללא תוספת של תקנים.
22 כמה רשויות ערביות וכן כמה רשויות מקומיות שבהם מתגוררת אוכלוסייה יהודית שאינה חרדית ציינו כי יש בתחומם מוסדות חינוך פרטיים שאינם מקבלים שירות.
28 רשויות מקומיות תיארו בשאלון דרכי התמודדות שונות עם אחוז הכיסוי הנמוך.
מרביתן כוללות מניעה של שירות פסיכולוגי ממגזר מסוים, או ממוסדות חינוך הזכאים לקבל שירות פסיכולוגי.
להלן דוגמאות: (א) עיריית בית שמש הסבירה שהשפ"ח פועל על פי המודל הבא: כל בית ספר מקבל שירות פסיכולוגי -חינוכי במשך ארבע מתוך חמש שנים; בשנה החמישית אין הוא מקבל שירות באופן סדיר, אלא במקרי חירום בלבד, וכן שעות שבועיות ספורות של פסיכולוג לכיתות לחינוך מיוחד, ואפשרות לאבחן שני תלמידים; אם תלמיד שהוריו מתקשים לממן אבחון באופן פרטי זקוק לאבחון בשנה החמישית, והוא אינו אחד משני התלמידים האמורים, עליו להמתין לאבחון בשנת הלימודים הבאה.
(ב) עיריית נתניה דיווחה בשאלון, כי השפ"ח לא נתן שירות פסיכולוגי, דרך קבע, לתלמידים בכל חטיבות הביניים; עיריית הרצלייה מסרה שלא ניתן שירות פסיכולוגי לחלק מגני הילדים, לבית ספר יסודי אחד, לחטיבת ביניים אחת ולכל הגנים בחינוך המוכר שאינו רשמי; המועצה המקומית כסייפה דיווחה שהשפ"ח עובד "לפי סל שירותים מינימלי הכולל בעיקר מצבי לחץ וחירום וישום חוק חינוך מיוחד"; עיריית אשדוד מסרה, שהשפ"ח אינו מחויב לתת אותו שירות לתלמידים במוסדות חינוך של המגזר החרדי כמו במוסדות ממלכתיים או ממלכתיים-דתיים, והשירות לתלמידים במוסדות חינוך שבמגזר זה ניתן בעיקר בשפ"ח ולא במוסדות עצמם; עיריית נתיבות מסרה, שמוסדות חינוך שקיבלו בעבר שירות פסיכולוגי ממשיכים לקבלו גם היום, אך "מאחר ורוב המוסדות החדשים שנפתחו בשנים האחרונות הם במגזר החרדי, מגזר זה מקופח במיוחד".
עיריית אשדוד השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 , כי אחוז הכיסוי של תקנים לפסיכולוגים באשדוד נמוך במיוחד - 30% ; מתשובתה של עיריית נתיבות עולה, כי מתן שירות פסיכולוגי למוסדות חינוך במגזר החרדי יביא להכפלת מספר המטופלים בידי השפ"ח, ואין לרשות משאבים ותקנים של כוח אדם לשם כך.
מהאמור לעיל עולה כי יש רשויות מקומיות שמנעו שירות מתלמידים מסוימים עקב המחסור בתקני פסיכולוגים.
בקרב האוכלוסייה שאינה מקבלת שירות פסיכולוגי, בולט חלקם של מוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי, בעיקר במגזר החרדי, אף על פי שכאמור, יש לתת להם שירות פסיכולוגי כמו לתלמידים בחינוך הרשמי.
ההשפעות של שיעור הכיסוי הנמוך .
מקצת הרשויות המקומיות התייחסו בשאלונים לתוצאות הנובעות מאחוז הכיסוי הנמוך, להלן דוגמאות אחדות: 1.
עיריית חולון ציינה, ש"אין בנוהלי המשרד הקצאת תקינה עם פתיחה של מסגרת חינוכית חדשה כמו שמוקצות אוטומטית שעות למחנכת, מורה מקצועית וכו'.
תופעה זו קיימת במסגרות הרגילות.
והמיוחדות"; עיריית נס-ציונה ציינה ש"נפתחות מסגרות חינוך מיוחד - כשברור שפסיכולוג חייב ללוות את המסגרת - ללא תוספת כוח אדם.
הדבר פוגע מאוד בעבודה, יוצר תסכול רב הן אצלנו, נותני השרות, והן אצל מקבלי השרות".
עיריית אופקים מסרה, כי "כל שירותי בריאות הנפש הקיימים באופקים, מתרכזים כיום .
יגרום לפיטורי עובדים ולירידה משמעותית בהיקף השירות ]ם[בשפ"ח.
אי המשכת תקני הפסיכולוגי העירוני.
לרוב האוכלוסייה אין משאבים לצרוך את השירותים.
מדברים שמסרה עיריית באר שבע עולה, שאחד הגורמים ה עיקריים לשחיקת פסיכולוגים בשפ"ח הוא העומס הניכר של משימות שחוק חינוך מיוחד מחייב למלאן.
המועצה האזורית גוש עציון מסרה ש"בשל מצוקת התקנים לא יכולנו להקצות פסיכולוג לליווי החינוך המיוחד, וזה 'מתפזר ' ומתחלק בין הפסיכולוגים" בצורה שאינה מתאימה ל צרכים כלל.
הסמנכ"לית מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה, שלכאורה יכול היה המשרד לקבוע מדיניות שתבהיר איך שפ"ח "ימשוך את השמיכה" וינצל את התקנים שהוקצו לו.
לדעתה, לא יהיה זה נכון לנהוג כך, שכן כל שפ"ח רשאי לקבוע מהם סדרי העדיפויות שלו.
ממצאי הביקורת מראים שאחוז הכיסוי הנמוך והמחסור בפסיכולוגים בשפ"חים פוגעים ביכולתם לתת שירות לאוכלוסייה הזכאית לכך.
חלק מדרכי ההתמודדות שנקטו שפ"חים אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוזרי מנכ"ל המשרד, שכן הוא כרוך במניעת שירות פסיכולוגי מתלמידים הזכאים לקבלו.
בשנים האחרונות נוצרו מצבים המגבירים את ההזדקקות לשירותים פסיכולוגיים גם במגזר החרדי, שנמנע עד כה מלפנות לשירותים אלה, גדל הביקוש להם, ולכן גבר מאוד העומס המוטל על הפסיכולוגים בשפ"חים.
משום שהמשרד לא הקצה תקנים נוספים נאלצו לעתים השפ"חים, מתוך החלטה מודעת, להימנע מלספק שירות פסיכולוגי למוסדות חינוך ולתלמידים שהיו זכאים לקבלו, על פי חוזרי המנכ"ל.
בקרב המוסדות שאינם מקבלים שירות פסיכולוגי בולט חלקם של מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי, בעיקר במגזר החרדי.
משקבע המשרד שעל השפ"חים לתת שירות למוסדות אלה, עליו לנקוט את הפעולות הנדרשות כי להבטיח שהשירות יינתן להם.
זרימת מידע משפ"י להנהלת המשרד .
מן התשובות לשאלונים עולה, כי מרבית השפ"חים נהגו לשטוח בעיות מקצועיות או מינהליות לפני הפסיכולוג המחוזי 23 , ומיעוטם- לפני אגף פסיכולוגיה24, לפני שפ"י25 או לפני הנהלת המשרד26 .
23 148 (כ-69% ) מ-213 .
הרשויות שענו על כך 24 81 (כ-40% ) מ-205 .
הרשויות שענו על כך משרד החינוך 813 .
משרד מבקר המדינה בדק בלשכתו של מנכ"ל המשרד בתקופת הביקורת, מר שמואל אבואב (להלן - מנכ"ל המשרד) ובשפ"י, אם העביר שפ"י את המידע שהצטבר אצלו על השפעתו של המחסור בתקנים לפסיכולוגים - לסמנכ"לית ולמנכ"ל.
להלן הפרטים: (א) בבדיקה שנעשתה בלשכת המנכ"ל לא נמצאו מסמכים המעידים על כך שהמנכ"ל טיפל בנושא המחסור בתקנים לפסיכולוגים ותוצאותיו.
מצוקת התקנים, כפי שעלתה ממסמכי שפ"י באופן ברור, לא באה לידי ביטוי במסמכים שבלשכת המנכ"ל, לרבות סיכומי דיונים.
(ב) הסמנכ"לית מסרה כי היא מודעת לתוצאות הקשות של המחסור בתקנים לפסיכולוגים.
מנהלת אגף פסיכולוגיה מסרה, כי מאז שנכנסה לתפקידה לא יזמה דיון במשרד בעניין עדכון מפתח התקינה הישן.
זאת משום, ש"שינוי המפתח ללא שינוי משמעותי בהקצאה איננו מניב את השינוי הנדרש".
מבדיקת מסמכי התקציב של המשרד לשנים 2003 עד 2006 עולה, כי תוספות התקציב שביקש שפ"י לא נכללו בהצעת התקציב שהגיש המשרד למשרד האוצר.
עוד נמצא, כי בתקציב המסגרת שהוצג לקראת דיוני התקציב לשנת 2006 ציין מינהל כלכלה ותקציבים שיש צורך ב-25 משרות נוספות של פסיכולוגים, אולם הסכום הדרוש לכך לא צוין.
לדברי סגנית מנהלת שפ"י למינהל ולתקצוב (להלן - הסגנית למינהל ולתקצוב), לא התקבלה בשנת 2006 תוספת בגין25 .
משרות של פסיכולוגים שפ"י השיב, כי "השרים והמנכ"לים שכיהנו במשרד בשנים האחרונות היו מודעים לעובדה שחסרים מחצית מתקני הפסיכולוגים", שכן הנושא עלה בפגישות שוטפות עם מנהלי המינהל הפדגוגי וכן בוועדות שונות.