HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
8 "עסקת אקראי" מוגדרת בחוק מע"מ כך: "(1 ,) מכירת טובין או מתן שירות באקראי כשהמכירה או השירות הם בעלי אופי מסחרי; (2 ) מכירת מקרקעין לעוסק בידי אדם שאין עיסוקו במכירת מקרקעין, וכן מכירת מקרקעין בידי אדם כאמור, למעט מכירת דירת מגורים, למלכ"ר או למוסד כספי".
9 החוק מחייב מלכ"רים בתשלום מע"מ בגין ביצוע עסקאות של מכירה או השכרה של מקרקעין (חוץ מעסקאות שבהן הקונה או השוכר הוא אדם פרטי או שהוא עוסק שרכש את המקרקעין לצרכיו ה פרטיים וכן עסקאות מכירה או השכרה של דירת מגורים למטרת מגורים).
משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול בתלונה שהוגשה לרשות באוגוסט 2008 לגבי אי-מיצוי ההליכים של הרשות כנגד מלכ"ר גדול (להלן - מלכ"ר א) שלא דיווח למשרד מע "מ האזורי על עסקאות של השכרת עש רות נכסי נדל"ן למלכ"ר אחר שהיה בשליטתו (להלן - מלכ"ר ב) במשך כ-14 שנה.
אחרי הגשת התלונה נערך למלכ"ר א הסדר, המהווה בפועל הסדר גילוי מרצון.
,יצוין כי הסדר זה לא אושר כנדרש על ידי סמנכ"ל חקירות ומודיעין ברשות ואם הייתה מוגשת לו בקשה כזאת לא היה מקום לא שרה מפני שהרשות כבר ידעה על החשד להעלמת ההכנסות בעקבות התלונה שהוגשה כאמור לעיל.
בספטמבר 2008 פנה מלכ"ר א למשרד מע"מ האזורי וביקש לקיים הליך של גילוי מרצון לגבי חובות המס שלו, אף שעל פי נוהל הגילוי מרצון היה עליו לפנות לסמנכ"ל חקירות ומודיעין.
במסגרת הליך הגילוי מרצון קבעה הרשות כי חוב קרן המס נאמד בכ -9.
1 מיליון ש"ח (בתוספת הפרשי הצמדה, ריבית וקנסות נאמד הסכום הכולל בכ-18.
בתיאום עם משרד מע"מ הוקטן החוב ל-4.
5 מיליון ש"ח ואחר כך ל-2.
קנסות שנוספו לשומה בוטלו על ידי משרד מע"מ.
התיק לא הועבר לאגף מע"מ בחטיבת החקירות לשם פתיחת תיק חקירה מטריאלי10 :.
משרד מבקר המדינה בחן את נסיבות הפחתת המס הניכרת לעניין אי -הטלת קנסות ציינה הרשות בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיולי 2010 : "לא ניתן להטיל קנסות מנהליים או קנסות בגין אי הגשת דוחות למלכ"ר שמדווח בעסקאות אקראי אלא בגין עוסק רגיל שמגיש דוחות שוטפים".
על כך יש להעיר כי סעיף 96 לחוק מע"מ קובע: "לא שולם מס במועד שנקבע לכך, ייווסף עליו, בנוסף להפרשי הצמדה וריבית על פי סעיף 97 , קנס פיגורים בשיעור של רבע אחוז מסכום החוב שבפיגור לכל שבוע או חלק ממנו בשל תקופת פיגור שעד ששה חדשים וחצי אחוז לכל שבוע או חלק ממנו בשל תקופת פיגור שלאחר ששה חדשים".
בסעיף זה אין הבחנה בין עוסק רגיל למלכ"ר.
על הרשות לבחון את הבסיס החוקי לנוהג הקיים, שלפיו לא מוטלים קנסות על מלכ"רים שלא דיווחו על עסקאות שאגף מכס ומע"מ רואה בהן עסקאות אקראי החייבות במס.
נוסף על כך, לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות לבחון אם אין מקום להגדיר את עסקאות ההשכרה כעסקאות מסחריות רגילות ולא כעסקאות אקראי.
בחינה זאת נדרשה לנוכח המבחנים המקובלים להגדרת פעילות עסקית: משך ביצוע עסקאות ההשכרה (כ -14 ;)שנה מספר הנכסים המושכרים (עשרות נכסים); סכום העסקאות (מיליוני ש"ח בסך הכול); אופי פעילותו של המלכ"ר המשכיר (מלכ"ר ותיק וגדול המעסיק יועצים משפטיים ורואי חשבון מנוסים) ועוד, והיא בעלת חשיבות רבה לקביעת חבויות מס הכנסה החלות על עסקאות אלו.
בעניין זה ראוי לציין כי ביולי 2003 פתח מלכ"ר א תיק במשרד מע"מ האזורי בגין "עסקת אקראי", אולם הוא הגיש דיווח אחד בלבד, שעסק במכירת מקרקעין שביצע ביולי 2003 ולא בהשכרת הנכסים למלכ"ר ב.
לו בדקו משרדי מע"מ - בבדיקה שגרתית לצורך העשרה מודיעינית - את הנתונים על ניכוי המס במקור שהיו במאגר הרשות לגבי מלכ"ר א, הם היו יכולים להעלות מידע בדבר קיומן של עסקאות השכרה של מקרקעין שמלכ"ר א לא דיווח עליהן למשרדי מע"מ11 .
הועלה כי בשנים 2008 -2009 , שבהן בוצעה הבדיקה במשרד מע"מ תל אביב בעניינו של מלכ"ר א, לא נגבתה עדות מאיש מאלו ששמם הוזכר בתלונה שהוגשה לרשות ובהם נושאי משרה בכירים שכיהנו במלכ"ר א ובמלכ"ר ב בעשור האחרון: .
10 תיק חקירה מטריאלי, להבדיל מתיק חקירה טכני, נפתח במקרים של חשד להעלמת הכנסות במזיד.
11 הנתונים על המס שנוכה במקור ממלכ"ר א כללו מידע על הכנסות המשתלמות לו באופן שוטף מתאגידים גדולים, והייתה בהם אינדיקציה לקיומן של עסקאות נוספות שביצע מלכ"ר א.
מנכ"לים, יושבי ראש של הדירקטוריונים, מנהלי כספים וכו'.
גם לא נגבתה עדות מעורך דין ששכר מלכ "ר א לצורך עריכת סקר של נכסי המקרקעין שלו ובירור הזכויות המשפטיות עליהם.
באוגוסט 2009 , כשנה לאחר קבלת התלונה האמורה בעניין מלכ"ר א, הושלמה חוות הדעת של היועץ המשפטי של משרד מע"מ לגבי נחיצות פתיחתה של חקירה פלילית כנגד מלכ"ר א.
בחוות דעת זו נקבע כי אין מקום לפתוח בהליכים פליליים כנגד נושאי המשרה במלכ"ר א ובמלכ"ר ב משום ש"כל אנשי הכספים אשר כיהנו בתקופות הרלוונטיות לשומה נחקרו וטענו כי לא ידעו על חובת הדיווח למע"מ בגין.
לא ניתן ללמוד על יסוד נפשי פלילי.
חוות דעת משפטית מפורטת יותר תינתן בהמשך".
לעניין הטענה בדבר אי-הוכחת קיומו של "יסוד נפשי" ראוי להעיר כי על פי קובץ הפרשנות של רשות המסים12 , "היסוד הנפשי המיוחד של זדון וכוונה להתחמק ממס נלמד מעצם המעשה, מהיקף המס שבו מדובר.
אם לא ניתן בנסיבות ללמוד על הכוונה המיוחדת, יהיה אפשר להאשים את הנישום בעבירות על סעיף 216 ו-217 , שבהן היסוד הנפשי הוא בדרגה נמוכה יותר".
יצוין כי בחוות הדעת המשפטית האמורה נבחנה האפשרות להגשת כתב אישום פלילי נגד נושאי משרה במלכ"ר א בתקופה האמורה, על פי סעיף 117 ב לחוק מע"מ, שבו נדרש יסוד נפשי בדרגה גבוהה, ולא על פי סעיף 117 א לחוק מע"מ, שבו נדרש יסוד נפשי בדרגה נמוכה יותר13 .
לדעת משרד מבקר המדינה, במקרה דנן, שבו כאמור מלכ"ר גדול השכיר עשרות נכסים במשך תקופה ארוכה ולא דיווח על כך, היה מקום להשלים את הבדיקה ולכתוב חוות דעת שלמה ומנומקת, אולם חוות דעת כזאת לא ניתנה.
יצוין כי רוב החברות המשתייכות לקבוצת מלכ"ר א לא הגישו דוחות שנתיים על הכנסותיהן, וגם לא נדרשו לכך.
מאחר שנושא תשלום מס ההכנסה של החברות הללו לא טופל במישור האזרחי, חלה התיישנות על השומות בגין חלק משנות פעילות החברות בקבוצה, ובכך נגרע פוטנציאל המס ונגרם אבדן מס למדינה.
כפי שהוזכר, בספטמבר 2009 הוציא משרד מע"מ למלכ"ר א שומה על סך 2.
מיליון ש"ח קביעה זו הייתה חד-צדדית והתבססה על סעיף 76 .
לחוק מע"מ בקביעות מע "מ המתבססות על סעיף 76 לחוק מע "מ לא חלה התיישנות על תקופות שלגביהן לא הגיש החייב דוחות.
בתשובתה של הרשות למשרד מבקר המדינה מיולי 2010 נכתב: "על פי הפרשנות.
תקופת ההתיישנות להוצאת קביעת מס היא חמש שנים.
כל תחשיב שנעשה אם נעשה אינו רלוונטי, כי אנשי הביקורת.
פועלים ע"פ הנחיות ההנהלה ועל פי המותר בחוק.
האפשרות החוקית על פי המחלקה המשפטית הינה חיוב לחמש שנים בלבד".
עוד ציינה הרשות בתשובתה כי תקופת ההתיישנות האמורה היא "היקש" מסעיף 77 לחוק מע "מ, הקובע תקופת התיישנות של חמש שנים למי שהגיש את דוחותיו במועד.
12 קובץ זה נוגע אמנם לעניין העלמת מס על פי פקודת מס הכנסה (סעיף220 ), אבל עקרונותיו נכונים גם לעניין אי-דיווח על עסקאות על פי חוק מע"מ.
13 כך, למשל, בסעיף 117 א נכתב: "מי שהפר כמפורט להלן.
לא הגיש במועד דוח שיש להגישו לפי חוק זה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי לעמדה זו לא נמצא ביסוס בחוק, בחוות דעת משפטית או בהוראת ביצוע של הרשות.
משמעותה של קציבת חמש שנים בלבד לעניין תשלום חבויות מע"מ של מי שלא דיווחו למשרדי מע"מ על הכנסות חייבות במס היא כי למי שהעלים הכנסות במשך תקופה ארוכה כדאי להמשיך להעלימן, שהרי גם אם ייתפס הוא יחויב בתשלום מע"מ בגין חמש השנים האחרונות בלבד.
נראה כי גם הרשות מכירה בבעיה הקיימת בעניינו של מלכ"ר א, שכן היא מציינת בתשובתה כי "הסוגייה האמורה תובא בפני המחלקה המשפטית על מנת לקבל חוות דעת וקביעת נוהל ברור וכתוב".
לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בליקוי חמור, שמשמעותו אבדן מס למדינה בשל הפחתת תשלומי מע "מ שלא כדין.
על הרשות לבדוק את התנהלות משרדי מע"מ בכל הנוגע לאי -חיובם במע"מ של אלו שלא דיווחו במשך תקופה ארוכה על הכנסותיהם בשל החלת תקופת התיישנות שאינה קבועה בחוק, ולהוציא הנחיה מתאימה בהקדם.
משרד מע"מ האזורי לא ביקש חוות דעת משמאי מקרקעין לגבי דרך קביעת שכר הדירה של הנכסים שהשכיר מלכ"ר א למלכ"ר ב וסבירותו לעניין מס הכנסה ומע"מ.
חוות דעת זו חיונית משום שבין השוכר למשכיר התקיימו יחסים מיוחדים (בתקופה האמורה מלכ"ר א שלט במלכ"ר ב), ובמקרה כזה, על פי סעיף 10 לחוק מע"מ, ההכנסה לעניין מע "מ מתבססת על שווי השוק של דמי השכירות ולא על דמי השכירות ששולמו בפועל.
מדוח שערכה מבקרת חשבונות במשרד מע"מ עולה כי משרד מע "מ לא חישב בעצמו את הכנסות השכירות החייבות במע "מ, אלא הסתמך על הסכומים שנרשמו כהכנסה בספרים ובדוחות הכספיים של מלכ"ר א.
ניתוח התפלגות הסכומים שבהם חויב מלכ"ר ב על פי התקבולים בפועל בשנים 2004 -2008 מעלה שונות גדולה בין החיובים השנתיים של מלכ"ר ב בגין דמי השכירות: מ- 651,000 ש"ח בשנת 2005 עד 110,000 ש"ח בשנת 2007 .
יצוין כי בשנים 2005 -2007 .
נרשמה בכלל המשק עלייה במחירי הנדל"ן ובדמי השכירות 7.
לעניין האחריות הפלילית החלה על מנהלים במלכ"ר א בגין אי -דיווח למשרדי מע"מ על העסקאות השיבה סגנית היועצת המשפטי ת של משרד מע "מ האזורי ביולי 2010 כי "התיק הועבר להמשך טיפול אצל מבקרת החשבונות וטרם חזר למחלקה המשפטית להוצאת חוות דעת סופית".
משרד מבקר המדינה מעיר כי אם הטיפול בתיק במשרד מע"מ האזורי לא הסתיים עד יוני 2010 , מועד סיום הביקורת, קרוב לשנתיים מאז החל בעקבות הגשת התלונה לרשות, מתעוררת תמיהה מדוע הזדרזה הרשות להוציא שומה כבר בספטמבר 2009 .
לסיכום, בחינת הטיפול בתלונה על מלכ"ר א חושפת התנהלות לקויה של הרשות: ביצוע בפועל של הליך גילוי מרצון תוך עקיפת נוהל גילוי מרצון; קביעה שמדובר בעסקאות אקראי בלא לבחון זאת; אי -מיצוי המישור הפלילי של חקירת התלונה שהוגשה לרשות בדבר העלמת הכנסות של מלכ"ר א לעניין תשלום מע "מ; חיוב מלכ "ר א במע "מ בגין חמש שנים בלבד במקום 14 שנים; אי-הטלת קנסות; חיוב ההכנסות מדמי השכירות במע"מ שלא לפי שווי השוק של דמי השכירות אלא לפי התשלומים 636 דוח שנתי61ב .
שהועברו בפועל ממלכ"ר ב למלכ"ר א, אף שהם קשורים זה לזה.
סיכומו של דבר מדובר בהפסד מס של מיליוני ש"ח.
מנהל תחום בכיר שומה וביקורת מע"מ ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2010 .
"כי "אין דרך לעקוב אחר מלכ"רים והם אינם מטופלים ע"י מס ערך מוסף לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שאגף המכס ומע"מ אינו מטפל במלכ"רים, על הרשות לשקול להטיל את הטיפול המינהלי בגביית המע"מ מגופים אלו בגין עסקאות אקראי על אגף מס הכנסה, בדומה לנהוג כיום לגבי גביית מס שכר, שגם הוא מוטל על גופים אלו מכוח חוק מע"מ (לגבי טיפול רשות המסים במלכ"רים ראו בדוח זה, בעמ' 631.
) כמו כן מן הראוי כי הרשות תוציא הוראת רענון לכל המלכ"רים לגבי חבויות המע "מ שלהם וחבויות מס הכנסה במקרים מסוימים, החלות עליהם בשל ביצוע עסקאות אקראי ובייחוד עסקאות מקרקעין.
הליך הגילוי מרצון אינו מעוגן בחוק ומבוסס על נוהל.
הנוהל מאפשר לנישומים שהעלימו הכנסות לשלם את המס המתחייב על פי חפצם בלי שום מורא של סנקציה ובלי קיום הליך פלילי.
ממכלול הנושאים שהועלו בדוח זה עולה כי יש כשלים מבניים מהותיים בהסדר הגילוי מרצון.
ההסדר לגילוי מרצון של העלמת הכנסות מחייב את רשות המסים להיערך לכך כראוי, בייחוד עקב החשש כי ההסדר ינוצל להלבנת הון שמקורו בפשיעה.
ללא היערכות ראויה נוצר תמריץ להעלמות מס.
הנוהל האמור מעניק לגורמים שונים ברשות המסים חופש פעולה לחתום על הסכמים מקלים שונים, כגון ההסכם שפורט לעיל, הנופלים למעשה בגדרו של גילוי מרצון, ואינו ברור דיו: הוא אינו מבהיר אילו בדיקות יש לעשות במאגר המידע של הרשות טרם אישור בקשת הגילוי, אילו בדיקות יש לבצע אל מול רשויות שלטוניות אחרות ועוד.
מן הדוגמאות שהובאו עולה כי אכן היו מחדלים ביישום הנוהל עד כדי אי-ביצוע בדיקה של כלל המידע על הנישום ופעילותו הכלכלית כ די לוודא שהכנסתו לא הושגה בעברה.
על כן למניעת ניצולו של הנוהל לרעה ולהשגת שוויוניות יש צורך בבחינה מעמיקה של הליך הגילוי מרצון ובשיפור הנוהל של הרשות בעניין זה.
יש לכלול בנוהל את האחריות, הסמכות וחובת ההנמקה של כל אחת מחוליות הבדיקה ברשות המעורבות בהליך הגילוי מרצון, ו לעגן בנוהל כי לא יינתן אישור לגילוי בטרם תבצע הרשות בדיקות מעמיקות.
על הרשות להקפיד לבצע את כל הבדיקות הנדרשות טרם אישור הבקשה לגילוי, ולקבוע בנוהל כי בעניינן של בקשות לגילוי הנוגעות לפעילות תאגידים ייבדק כל המידע הרלוונטי הקשור לנישום.
על ה רשות לעשות לבניית מערך לאיסוף מידע על תושבי ישראל שיש להם נכסים והכנסות בחו"ל לשם איתורם של מי שלא הצהירו עליהם ולשם קביעת שומה מתאימה.
יש גם לעשות לשיתוף פעולה ולתיאום בין 638 דוח שנתי61ב .
הגורמים הנוגעים בדבר: רשות המסים, משטרת ישראל, הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, רשם התאגידים וגורמים נוספים לפי הצורך.
כמו כן מן הראוי שהרשות תבחן את הצורך להגדיר מחדש את תפקידי היחידה למיסוי בין-לאומי ואת סמכויותיה.
מן הראוי לקבוע כי במקרים שבהם הייתה כוונה להעלים מס לא יהא ויתור על הקנסות המתחייבים ממחדליו של המגלה, ולציין בנוהל א ת הקריטריונים לבחינת כוונה זו.
על הרשות לבצע את הליך הגילוי בשקיפות, בין היתר באמצעות פרסום הסדרי הגילוי ובכלל זה פרסום השמות של מי שהעלימו מס בנסיבות מחמירות ונהנו מההסדר המיטיב.
מוסד ציבורי כהגדרתו בפקודת מס הכנסה (להלן - הפקודה) הוא חבר בני-אדם של שבעה לפחות שרוב חבריו אינם קרובים זה לזה , והוא קיים ופועל ל מען מטרה ציבורית, ונכסיו והכנסותיו משמשים להשגתה בלבד.
מטרה ציבורית לעניין זה היא - מטרה שעניינה דת, תרבות, חינוך, מדע, בריאות, סעד או ספו רט וכן מטרה אחרת שאושרה על ידי שר האוצר כמטרה ציבורית.
חוק מס ערך מוסף, התשל"ו- 1976 (להלן- חוק מע"ם) עוסק, בין היתר גם ב"מוסד ללא כוונת רווח" (להלן - "מלכ"ר").
על פי חוק מע "ם מלכ"ר הוא אחד מאלה: המדינה, רשות מקומית או איגוד ערים; חבר בני אדם, מואגד או לא מואגד, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים ושאינו מוסד כספי; תאגיד שהוקם מכוח דין ואינו רשום כחברה, כאגודה שיתופית או כשותפות; קופת גמל הפטורה ממס הכנסה על פי סעיף 9(2 ) לפקודת מס הכנסה.
שני סוגי המוסדות ("מוסד ציבורי" ו -"מלכ"ר"), יוגדרו להלן "ארגון ללא כוונת רווח" (להלן - אלכ"ר).
כלל הארגונים האלו (פרט למדינה, לרשויות המקומיות ולקופות גמל), מכונה "המגזר השלישי".
בפקודה נקבע כי בתנאים מסוימים יינתן פטור ממס להכנסות יו של מוסד ציבורי הפועל למטרות ציבוריות שפורטו בפקודה, וכן זיכוי ממס לתורמים למוסדות ציבור שאושרו לעניין זה.
גם בחוק מ יסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג- 1963 (להלן - חוק מסמ"ק), נקבעו פטורים או הקלות ממס למקרקעין האמורים לשמש במישרין, בעת רכישתם, או ששימשו, קודם מכירתם, מוסדות ציבור.
לפי חוק מע"ם פעילותם של מלכ"רים פטורה ממע"ם בדרך כלל.
אגף המכס ומע"ם (להלן - האגף) מופקד על רישומם של מלכ"רים.
על גבייתו של מס על ה שכר המוטל עליהם לפי חוק מע "ם מופקדים מדורי הניכויים שבמשרדי השומה של מס הכנסה .
במטה רשות המסים בישראל (להלן -הרשות או רשות המסים), בירושלים פועלת "היחידה למוסדות ציבור ומלכ"רים" (להלן-"היחידה"), 634 דוח שנתי61ב .
שנועדה לפעול כיחידת ייעוץ למשרדי השומה.
ביחידה מועסקים ממונה, שלושה מפקחים ועובדת מינהל אחת.
על פי נתוני רשם התאגידים כפי שהם מופיעים במאגר הרשות, עד סוף חודש מאי 2010 היו למעלה מ - 51,000 אלכ"רים, ומהם כ - 19,000 אלכ"רים פעילים לפי אמדן הרשות.
על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 2008 נספרו באלכ"רים 369,000 משרות שכירים שהן כ -13% מכל משרות השכירים הישראלים המועסקים במשק.
חלקו של תוצר האלכ"רים בתוצר הלאומי הגולמי עמד על 6% בשנה זו ועל 5.
בשנת 2009 עמד סך התוצר הגולמי של מגזר האלכ"רים על כ-45 מיליארד ש"ח.
בעשרים השנים האחרונות נרשמה צמיחה של 60% במספר השנתי של תיקי מוסדות ציבור שנפתחו ברשות.
בחודשים פברואר-יולי 2010 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיה של רשות המסים בישראל בתחום הטיפול באלכ"רים - מוסדות ציבור ומלכ"רים .
הביקורת נערכה ברשות המסים.
בדיק ות השלמה נעשו אצל רשם התאגידים במשרד המשפטים.
פעילות היחידה למיסוי מוסדות ציבור ומלכ"רים .
על אף שהיחידה נועדה להיות יחידת ייעוץ הוטלו עליה גם משימות ביצוע.
בשנת 2001 , על מנת להסיר ממנה את תפקידי הביצוע, הועבר הטיפול בחלק השומתי לאחריות פ"ש י-ם 3 .
בשנת 2007 הוחלט על רפורמה שיושמה בשנת 2009 (על כך ראה בהמשך), ומאז הופנו תיקי האלכ"רים לארבעה משרדי שומה נוספים.
הועלה כי הרפורמה לא צלחה, ופעילות משרדי השומה לגבי אלכ"רים הייתה מעטה.
לפיכך, על אף דילול כוח האדם ביחידה בשנים האחרונות, נותרו ליחידה תפקידי ביצוע רב ים וביניהם: בחינת מאות בקשות בשנה לאישורים חדשים לפי סעיף 46 לפקודה המעניק הטבות מס לתורמים לאלכ"רים; טיפול בחידוש אלפי אישורים קיימים לפי סעיף 46 ; טיפול בבקשות לפי סעיף9(2 א) לפקודה (בקשות לרישום כ"ארגון מקצועי"); טיפול בבקשות לעריכת מבצעי התרמה ובפניות ש ל נישומים הכולל קבלת קהל ומתן מענה טלפוני.
הטיפול בנושאים שפורטו לעיל מצריך גם בדיקה של פעילות המוסד הציבורי ודוחותיו הכספיים.
נוכח העומס המוטל על יחידה זו נוצרים עיכובים ניכרים בעבודתה, בין היתר בנוגע לטיפול בבקשות לאישורים לעניין סעיף 46 .
בתשובת הרשות למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 ציינה הרשות: "החטיבה המקצועית נמצאת בהליך מתקדם לשינוי מבנה ארגוני.
במסגרת הליך זה מיועדת יחידת המלכ"רים לכלול בין שמונה לעשרה עובדים בתפקידים מקצועיים ומנהליים".
לדעת משרד מבקר המדינה על הרשות לבחון מחדש את תפקידי היחידה כדי ש תוכל לממש את ייעודה המקורי: טיפול בסוגיות עקרוניות ותקדימיות, פרסום הנחיות מקצועיות ומינהליות, ייזום הליכי חקיקה נדרשים ומעורבות בקידומם וכדומה.
על הרשות להעביר את האחריות על תפקידי הביצוע למשרדי השומה כפי שהומלץ ע"י ועדה מקצועית כמפורט בהמשך.
הפרדה כזו עש ויה לשפר גם את השירות לאלכ"רים על ידי יצירת קרבה גאוגרפית בינם ובין משרד השומה המטפל בהם.
יישום המלצות ועדה מקצועית .
בחודש מאי 2005 מינה מנהל הרשות דאז, מר איתן רוב, ועדת מומחים שבראשה עמד מר יהודה נסרדישי, ראש המינהל המקצועי ברשות דאז, ומנהל הרשות משנת 2007 .
הוועדה מונתה לצורך בחינת הטיפול במיסוי של מוסדות ציבור וארגונים מקצועיים (להלן - "ועדת נסרדישי" או "הוועדה").
בכתב המינוי של הוועדה צוין כי אחד מתפקידיה הוא לקבוע את היחס הנדרש בעבודת הביקורת של הרשות בין תיקי הניכויים לבין תיקי השומה של אלכ"רים לצור ך טיפול שומתי אופטימלי.
הוועדה, שמסקנותיה הוגשו למנהל הרשות בנובמבר 2005 , המליצה בעיקר כי תיקי האלכ"רים יופנו לארבעה פקידי שומה.
הוועדה לא כללה נציגות של אגף מע"ם אף שחוק מע"ם הוא המגדיר את ה"מוסד ללא כוונת רווח", ומנהלו הוא הגורם המוסמך לסיווגו של תאגיד כעוסק, כמוסד כספי או כמלכ"ר (ראה בפרק הדן ב-"בקרה").
משרד מבקר המדינה העלה כי בחמש השנים שעברו מאז שהוגשו מסקנות "ועדת נסרדישי", ולמרות הגידול שחל באוכלוסיית האלכ"רים ובמשקלה במשק, לא נדונו ולא יושמו רוב המלצות הוועדה על ידי הרשות.
הטיפול והבקרה במגזר השלישי שהוזנח במשך שנים רבות נדחק לקרן זוית גם לאחר שהסתיימה עבודת הוועדה.
הומלץ כי הטיפול בתיקי האלכ "רים יועבר לשלושה משרדי שומה: פקיד השומה (פ"ש) גוש דן, חיפה ובאר שבע נוסף על הטיפול בתיקי אלכ"רים אצל פקיד שומה ירושלים 3 .
הפיזור הגאוגרפי נועד לשפר את השירות ולאפשר טיפול שומתי יעיל.
בפועל פוזרו תיקי האלכ"רים בין חמישה משרדים: פ"ש עכו, אשקלון, פתח תקווה תל אביב 5 ופ"ש ירושלים3 .
התברר כי השינוי נבע בעיקר מסיבות טכניות בשל היעדר ארכיב מתאים לקליטת אלפי התיקים במשרדים שנבחרו על ידי הוועדה.
כן ה ועלה כי לא תמיד הופנו התיקים לפי הקרבה הגאוגרפית שלהם למשרד השומה.
לדוגמה: תיקי אלכ"רים מאיזור חולון, בת ים וראשון לציון הועברו לפ"ש פתח תקווה ולא לפ"ש תל אביב 5 .
במשרד פ"ש ירושלים3 נשארו תיקי אלכ"רים גדולים שאינם שייכים לתחום שיפוטו של משרד זה.
לעניין זה השיבה הרשות ב - 8.
2010 : "כאמור בדוח המהלך לחלוקת התיקים נעשה במתווה אחד, לאחר מכן הופקו לקחים במסגרתם נערכות התאמות.
כגון העברת תיקי המלכ"רים של אזור נתניה ממשרד השומה עכו אל משרד השומה פתח תקווה שבוצעה לאחרונה והעברה מתוכננת של תיקי המלכ"רים ממשרד השומה פ"ת למשרד השומה ירושלים".
הוועדה המליצה כי המחלקה המקצועית, המחלקה המשפטית ומחלקת השומה במטה הרשות, כל אחת בתחומה, יקצו רפרנטים לחוליות האלכ"רים שבמשרדי השומה.
הועלה כי המלצה זו לא יושמה.
למשרדים לא הוקצו רפרנטים מקצועיים, והשאלות המקצועיות מופנות כולן אל מנהל היחידה במטה הרשות.
11 נערך דיון (להלן - "הדיון") ברשות בראשות סמנכ"ל בכיר לשומה וביקורת, ד"ר חיים גבאי וסמנכ"ל בכיר לעניינים מקצועיים, מר אהרון אליהו ועובדי מטה נוספים.
הדיון עסק בהפקת הלקחים הנדרשת בעקבות ממצאי דוח זה של משרד מבקר המדינה.
הוחלט כי שירותי הייעוץ למשרדי השומה בתחום האלכ"רים יישארו באחריות היחידה, "ובמידת הצורך יסייעו בכך עובדים מהשטח".
הוועדה המליצה כי המשרדים המטפלים באלכ"רים ירכזו גם את הטיפול בתיקים האישיים של מנהלי האלכ"רים.
התברר כי בניגוד לנהוג בתיקי חברות לא הועבר הטיפול בתיקי מנהלי האלכ"רים למשרדים האזוריים כפי שהומלץ.
ניכויי מס מתשלומים של אלכ"רים 1.
מניתוח נתוני הביקורות שערכה הרשות בשנת 2008 , עולה כי כשני שלישים מתוספת גביית המס בתיקי הניכויים בשנה זו מקורם בתיקי האלכ"רים.
עיקר תוספת גביית המס מקורה בטיפול בשני תיקים גדולים.
אם לא לוקחים בחשבון את שני התיקים האלו מגיעה תרומת תיקי האלכ"רים לכרבע מתשואת המס במערך הניכויים (כ -27% ).
על פי נתוני הרשות הגיע ממוצע תשואת המס בתיקי האלכ"רים באותה שנה לכ-3.
1 מיליון ש"ח לתיק, וללא שני התיקים הגדולים לכ- 640 אלף ש"ח- כ- 135% יותר מממוצע תיקי החברות (כ-273 אלפי ש"ח).
ב-12 מתוך21 משרדי השומה שבהם מתנהלים תיקי ניכויים 2 הניבו323 תיקי האלכ"רים שנבדקו על ידי הרשות תשואה ממוצעת של כ - 766,000 ,ש"ח לתיק בעוד ש - 2,129 תיקי ניכויים של החברות שנבדקו באותם משרדי שומה, ה ניבו בממוצע כ- 321,000 .
ש"ח לתיק למרות פוטנציאל המס הגבוה הזה בשליש מהמשרדים (שבעה מתוך 21 משרדי השומה - עפולה, אשקלון, באר שבע, נתניה, פתח תקווה, חולון ואילת) נבדקו לעומקם בכל משרד פחות משמונה תיקי ניכויים של אלכ"רים בשנה, והדבר מעיד על מודעות נמוכה במשר דים אלו לפוטנציאל המס הגלום בדיווחי הניכויים 3 של אלכ"רים.
ועדת נסרדישי המליצה כי תיקי ניכויים של אלכ"רים חדשים ייפתחו במשרדים שבהם נמצאים תיקי מס הכנסה של אותם אלכ"רים.
בחינת המצב בכ - 23,000 תיקי ניכויים של אלכ"רים שהיו קיימים בתקופת הביקורת הראתה כיכ- 8,000 תיקי ניכויים לא סווגו למשרדי שומה.
מתוך שאר כ- 15,000 תיקי הניכויים רק כ- 5,800 (כ-39% ) הופנו לחמשת משרדי השומה המנהלים את תיקי השומה של האלכ"רים והשאר - ליתר המשרדים.
ההפסד הוא כפול: גם הטרחת האלכ"ר שהטיפול בעניינו הופרד לשני משרדים (ניכויים בנפרד ו שומה בנפרד), וגם פגיעה במוטיבציה של משרד השומה לטפל בתיק האלכ"ר, הואיל וחלק נכבד מהפוטנציאל של תשואת המס נמצא בשומת הניכויים.
בדיון האמור לעיל ציין ד"ר גבאי כי בתחילת יולי 2010 הנחה את משרדי השומה לפתוח תיקי ניכויים חדשים של אלכ"רים רק במשרד המטפל בתיק השו מה שלהם, ובהמשך נחסמה לאחרונה האפשרות הטכנית לפתוח תיקים במשרד שאינו מטפל בתיק השומה שלהם.
על פי סעיף 3 (ז) לפקודה חלה על אלכ"רים חובת תשלום מקדמות למס הכנסה בשיעור של 90% ללא זכות לפטור, ניכוי או קיזוז כלשהם על "הוצאות עודפות" - סכומים שהוצאו למטרות שא ינן מותרות בניכוי, או שהם עולים על .
2 לא כולל שבעה משרדים שבהם כמעט שאין מטפלים בתיקי ניכויים של מלכ"רים, ועוד שני משרדים שבשניהם ביחד הייתה תשואת המס על מלכ"רים כ-1.
2 מיליארד ש"ח ונבעה בעיקר מטיפול בשני תיקים גדולים.
3 כל גוף שניכה מס במקור מעובדים, ספקים ונותני שירותים מעביר את המס לרשות ומדווח לה באופן תקופתי ושנתי על ניכויים אלו.
,הסכומים שנקבעו כמותרים בניכוי (המגבלות חלות בעיקר על הוצאות רכב, כיבוד אירוח, נסיעה לחו"ל, אש"ל ומתנות).
מתוך 13,914 אלכ"רים שהגישו את דוחותיהם לשנת המס 2008 רק 7,798 דיווחו על העסקת עובדים.
מנתונים אלה ניתן ללמוד כי כ-44% ,מהאלכ"רים מתנהלים לכאורה ללא העסקה של מנהלים, אנשי מינהל אנשי תחזוקה וכו'.
מאלו שהגישו דוחות ניכויים לשנת 2007 רק כ- 3,200 אלכ"רים דיווחו על העסקתם של יותר מעשרה עובדים.
נתונים אלו מעלים את החשש כי ישנם אלכ"רים שמדווחים באופן חלקי או שאינם מדווחים כלל על העסקת עובדים, כדי להימנע מתשלומי החובה החלים על הוצאות שכר - מס הכנסה, מס שכר, ביטוח לאומי והפרשות סוציאליות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לכלול בתכנית העבודה, ביצוע ביקורות שטח באלכ"רים המדווחים כי אינם מעסיקים עובדים, ובמקרה של איתור ליקויים בדי ווח, לאכוף את תשלומי הניכויים הרלוונטיים -קרן, ריבית, קנסות, ומקדמות בשל הוצאות עודפות.
מתוך כ - 23,000 האלכ"רים שנפתח להם תיק ניכויים רק כ - 8,400 הגישו דיווח שנתי על ניכויים משכר בשנת 2007 .
יצוין כי בעבר חויב כל מוסד ציבורי לפתוח תיק ניכויים גם אם לא הצהיר על כוונתו לנכות מס במקור משכר.
במצב זה אי-אפשר לדעת כמה מהם מעסיקים עובדים, או שהתקשרו עם ספקים וקבלני משנה שהכנסותיהם חייבות בניכוי מס במקור.
הרשות לא פעלה לשינוי מצב זה.
על פי נתוני הרשות בין ינואר 2005 לאפריל 2010 בוצעה ביקורת ניכויים4 של אגף מס הכנסה ב- 2,098 אלכ"רים- כ-390 תיקי ניכויים של אלכ"רים בממוצע לשנה בכל הארץ, בעיקרם אלכ"רים לא גדולים.
לדעת משרד מבקר המדינה - שיעור הביצוע הנוכחי של ביקורת ניכויים אינו אפקטיבי לצורך איתור אלכ"רים שאינם מדווחים על העסקת עובדים או על "הוצאות עודפות".
כמו כן מן הר אוי שהרשות תכלול בביקורות הניכויים של אלכ"רים מספר רב יותר של גופים גדולים (כגון קופות חולים, רשויות מקומיות, בתי חולים, אוניברסיטאות).
זאת כדי לוודא כי ההוצאות של מוסדות הציבור שביניהם אכן משמשות את המטרות הציבוריות המעוגנות במסמכי היסוד של המוסד ובהתחייב ויות שלו לרשות.
שומה על הכנסות של אלכ"רים 1.
דוח ועדת נסרדישי המליץ לכלול בטיפול השומתי כ - 15%-10% מתיקי המלכ"רים בכל שנת עבודה - שהם כ- 2,500 תיקים בשנה.
ואולם בין ינואר 2005 לאפריל 2010 בוצעה ביקורת שומתית של אגף מס הכנסה ב - 1,102 אלכ"רים בלבד - ממוצע של כ-200 אלכ"רים לשנה בכל הארץ, רובם ככולם במשרד השומה ירושלים 3 .
ביתר ארבעת המשרדים שאליהם הועברו תיקי מלכ"רים טופלו בשנת 2009 שישה תיקים בלבד, ומהם הסתיים הטיפול רק בתיק אחד שבו תשואת המס עמדה על 467 אלפי ש"ח.
עם זאת, כ -80% מתיקי המס של מוסדות ציבור שנבדקו בשנים 2007 -2009 בפ"ש ירושלים3 הסתיימו ללא תשואת מס.
4 ביקורת ניכויים היא ביקורת המבוצעת בגופים המעסיקים עובדים, או מתקשרים עם ספקים ונותני שירותים, והם מחויבים לנכות מהם מס במקור ולהעבירו לרשות במועד שנקבע.
מצביע על כך שאיתור התיקים ה"נכונים" לתכנית העבודה הוא מורכב ומצריך מתודולגיה סדורה.
לכך נדרש גם בסיס נתונים מלא ואיתור תיקים פוטנציאליים באמצעות יחידת המודיעין כפי שיפורט בהמשך.
הוחלט לכלול בתכנית העבודה יותר תיקי אלכ"רים 642 דוח שנתי61ב .
מן הראוי להדגיש כי כל החוליות שקיבלו לטיפולן את תיקי האלכ"רים לא יוחדו לטיפול זה, והתיקים צורפו לטיפולן מעבר למצבת התיקים הרגילה של נישומים אחרים שבאחריותן.
לפיכך הוזנח הטיפול השומתי באלכ"רים בחוליות אלו.
אלכ"רים כמו רשויות מקומיות וקופות גמל שהם האלכ"רים הגדולים מבחינת היקף העסקת העובדים או מחזור הפעילות שלהם, עורכים את דוחותיהם הכספיים בהתאם לכללים חשבונאיים ייחודיים.
הטיפול בדוחות שלהם מחייב התמצאות והבנה של כללים אלו.
ועדת נסרדישי המליצה כי הטיפול במלכ"רים יעשה בידי חוליה ייעודית במשרדי השומה לשם התמקצעות.
ואכן - במשרד שומה ירושלים 3 מופקדת על תחום האלכ"רים חוליה אחת הכוללת ארבעה מפקחים ורכז.
לעומת זאת - בארבעת המשרדים הנותרים לא הוקצו תקנים ייעודיים לטיפול באלכ"רים.
בשני משרדים, אשקלון ופתח תקווה, פוזרו תיקי האלכ"רים בין מספר גדול של חוליות.
רוב רובם של עובדי החוליות שלהן הוקצו תיקי האלכ"רים לא עברו הדרכה בסיסית בטיפול בתיקים אלו.
בדיון מינואר 2011 הוחלט לייעד תקן מיוחד לחולייה לטיפול באלכ"רים באותם משרדים שקלטו את תיקיהם, ולפעול לקבלת עובדים חדשים בתחום זה.
כן הוחלט כי יתקיים יום עיון שבמהלכו יוצגו לדוגמה תרשומות של דיוני שומה נבחרים מחמשת המשרדים המטפלים באלכ"רים.
לחלק גדול מפוטנציאל תשואת המס בתיקי אלכ"רים גדולים כמו רשויות מקומיות, קופות חולים, קופות גמל, בתי חולים, ניתן להגיע באמצעות איתור פעילות עסקית או עסקאות אקראי שלהם.
בדיקת דיווחי גופים אלו מצריכה השקעה של שעות עבודה רבות: בדיקת ביצוע פרויקטים, בדיקת פעילות עם חברות בנות וגופים אחרים הקשורים בהם, בדיקת הסכמים כלכליים שונים.