HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בדיונים שקיים המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) עלו כמה סוגיות מהותיות בנושא אופן השימוש במידע ביומטרי במסמכים מזהים: השימוש בתמונות דיגיטליות; טיב מאגר התמונות הדיגיטליות; השימוש בסריקת טביעות אצבעות ובמאגר סריקת טביעות אצבעות; המעבר ל"דרכון חכם"; השימוש במערכת אביב.
המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) סיכם כי סוגיות אלה הן בראש ובראשונה סוגיות של מדיניות וערכים ולא סוגיות משפטיות, וככאלה עליהן להיות מוכרעות על ידי קובעי המדיניות, דהיינו על ידי השרים.
עוד ציין כי אף שלנושא הביומטריה יש גם היבטים ביטחוניים, עיקרו הוא בתחום האזרחי.
הפורום המתאים לדיון הוא אפוא ועדת שרים העוסקת באופן שוטף בעניינים אזרחיים דומים, כגון ועדת השרים לענייני פנים ושירותים.
במסגרת דיון בוועדת השרים יוכלו המשרד, משטרת ישראל, השב"כ והמוסד להציג את עמדותיהם בעניין טיב המידע שראוי שייכלל בתעודת הזהות ובדרכון ובעניין אופן שמירתו.
מההחלטות 1184 דוח שנתי61ב .
העקרוניות של ועדת השרים ייגזרו הפעולות המשפטיות הנדרשות, ובכלל זה גם הכנת תיקוני חקיקה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אף על פי שבדיונים שהתקיימו בעניין הגדירו כמה גורמים את החלפת תעודת הזהות הקיימת בתעודת זהות חכמה כצורך לאומי, הנושא לא קודם וההחלטות לא יושמו.
ההחלטה להנפיק תעודת זהות חכמה קודם שייכללו בה אמצעי זיהוי ביומטריים .
בדצמבר 2006 הגיש מנכ"ל המשרד דאז, מר רם בלינקוב, ליו"ר ועדת השרים לביקורת המדינה הצעת החלטה, ולפיה: "משרד הפנים יתקדם בהליך המכרז השני עד סופו, על פי התכנית ולוח הזמנים הקיימים.
במקביל, ובלי לפגוע בכל דרך שהיא בהתקדמות המכרז לתעודת זהות חדשה ומימושו, תעשינה פעולות משלימות, שיאפשרו למשרד הפנים לשלב ביומטריה בתעודת הזהות, בהקדם האפשרי בהתאם להחלטות שיתקבלו.
ההחלטה בדבר המזהה הביומטרי שיהיה בתעודת הזהות או שילובם של מספר מזהים בתעודת הזהות תיקבע על פי תורת הפעלה19 .
"לאומית במכתב שצורף להצעת ההחלטה הודיע מנכ"ל המשרד כי המשרד הוא האחראי מהבחינה החוקית, המהותית והמקצועית לענייני "תיעוד לאומי בשילוב עם ביומטריה" ולהכנת תורת הפעלה שתשרת את כל הגורמים הנוגעים בדבר.
ע וד ציין שהחלטות בנושא הן בעלות משמעות רבה בתחומים האזרחי, הביטחוני והכלכלי.
לפיכך בכוונתו לעמוד בעצמו בראש הצוות שיגבש את תורת ההפעלה ושיעקוב אחר ההתקדמות בפרויקטים של המשרד הנוגעים לנושא הנפקת תעודת זהות חכמה ודרכונים חדשים ושילוב אמצעי זיהוי ביומטריים בתעודות אלה.
ביוני 2007 הודיע המשרד למחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים כי על פי עמדתו, בתעודת הזהות יש לשלב תצלום ממוחשב ולא טביעות אצבעות.
הודעתו נמסרה בעקבות פנייה של מחלקת ייעוץ וחקיקה אל היועץ המשפטי במשרד ואל נציג מינהל האוכלוסין בנוגע לעמדת המשרד בעני ין שילוב טביעות אצבעות בתעודות זהות באופן וולונטרי.
עוד ציין המשרד כי ההצעה האמורה "מקדימה את זמנה ביחס לשלב בו מצוי הנושא.
היא בעייתית ומעלה שאלות לא פשוטות הן בהיבטים הטכניים של היערכות טכנולוגית והקצאת משאבים ותקציבים, והן בהיבטים המהותיים והמשפטיים ש ל העניין".
כמו כן הודיע שבמשרד גובש צוות בין-משרדי, בראשות המנכ"ל, שיבחן את נושא הביומטריה בתעודת הזהות החכמה ואת כל ההצעות שיועלו בהקשר זה (להלן - הצוות הבין-משרדי).
ביוני 2007 התקיים דיון ראשון של הצוות הבין-משרדי לנושא ביומטריה בראשות מנכ"ל המשרד דאז, מ ר בלינקוב, בהשתתפות נציגי השב"כ, המטה ללוחמה בטרור (להלן - המטה ללוט"ר), האגף לביקורת המדינה במשרד ראש הממשלה, המשרד לביטחון הפנים, המשטרה ומשרד האוצר.
בסיכום הדיון נכתב שמטרת הצוות היא "קביעת סדרי עבודה בכדי להגיע למדיניות מוסכמת בנושא ביומטריה בישראל ובסופו של דבר הצגתה בפני הממשלה".
מן האמור עולה שעד יוני 2007 סברו הגורמים הבכירים במשרד שיש להתקדם בהליכי המכרז השני כדי להתחיל בהנפקת תעודת הזהות החכמה ובד בבד לבחון שילוב עתידי של אמצעי זיהוי ביומטריים בה.
כל זאת בלי לעכב את מהלך המכרז לייצור תעודת זהות חכמה ואת מימושו.
עוד עולה כי בשנים האמורות סבר המשרד כי בתעודת הזהות יש לשלב צילום ממוחשב ולא טביעות אצבעות, וכי הטמעת החידושים הביומטריים בתעודות הזהות ובדרכונים תיעשה בהדרגה.
נוכח עמדתו זו יזם המשרד כאמור את הצעת חוק מרשם האוכלוסין (תיקון מס' 10 ), שעניינה שילוב .
19 מסמך המתווה את עבודת הארגון על פי יעדיו ועוסק בדרכי פעולה, בסוג האמצעים שיינקטו, בהגדרת סמכויות ועוד.
את המסמך מאשר הדרג הבכיר בארגון.
תצלום ממוחשב בתעודות הזהות.
הצעה זו הוגשה לכנסת בסוף שנת 2006 ואושרה כאמור בקריאה ראשונה בינואר 2007 .
ההחלטה לכלול אמצעי זיהוי ביומטריים בתעודת הזהות החכמה .
תהליך קבלת ההחלטה ביולי 2007 התחלפו שר הפנים ומנכ"ל משרד הפנים.
השר הנכנס, מר מאיר שטרית, החליט לקדם את שילובם של אמצעי הזיהוי הביומטריים - תצלום ממוחשב וטביעות אצבעות - במסמכי הזיהוי החדשים ולהקים מאגר שבו יישמרו אמצעים אלה.
בדיון שהתקיים באותו החודש אצל המנכ"ל הנכנס של המשרד, מר אריה בר, נידונו עניינים אלה: תעודת זהות חכמה, דרכון חדש, צילום תושבי המדינה וביומטריה.
כמו כן הועלה בדיון נושא החקיקה הנדרשת למימושם.
היועץ המשפטי למינהל האוכלוסין ציין כי הצעת חוק מרשם האוכלוסין (תיקון מס' 10 ), המאפשרת שימוש בתצלום ממוחשב, עברה בקריאה ראשונה בכנסת, וכי נושא החקיקה ליישום השימוש בביומטריה נתון בטיפול ו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה והוא "יקודם לאחר קבלת החלטות אופרטיביות המקובלות על כלל משרדי הממשלה".
באוגוסט 2007 כינס מנכ"ל המשרד דיון של הצוות הבין-משרדי.
בדיון ציין המנכ"ל שהמשרד רואה בנושא הביומטריה בכלל ובהנהגת מסמכי הזיהוי החדשים הכוללים אמצעי זיהוי ביומטריים בפרט יעדים מרכזיים.
נציגת מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים סקרה את ההיבטים המשפטיים וציינה כי על פי הנחיית משרד המשפטים באותו מועד, רק אחרי שיושלם הליך חקיקה יהיה אפשר לאגור תצלומים באיכות ביומטרית.
המנכ"ל סיכם כי הטכנולוגיה הביומטרית תכלול גם תצלום פנים וגם סריקה של טביעות אצבעות וכי יוקם צוות בראשותו לקביעת תורת ההפעלה בנושא.
בספטמבר 2007 קיים המנכ"ל ישיבה בנושא "שילוב אמצעים ביומטריים בתעודות זהות ובדרכונים".
מסיכום הדיון עולה שנציג משרד המשפטים תהה על בסיס מה שינה המשרד את החלטתו וציין שלא נמסר למשתתפים מידע שישמש מצע לדיון.
לקראת הדיון של ועדת הפנים והגנת הסביבה בהצעת חוק מרשם האוכלוסין (תיקון מס' 10 ), שהיה אמור להתקיים בנובמבר 2007 , הודיע המשרד במכתב ליו"ר הוועדה שעקב חילופי שר ומנכ"ל חזר המשרד ובחן את ההצעה לתקן את חוק מרשם האוכלוסין ואת האפשרות שבתעודת הזהות ייכללו מאפיינים נוספים, לרבות טביעות אצבעות.
נוכח זאת ביקש המשרד לדחות את הדיון בהצעת החוק האמורה עד שתגובש עמדתו בעניין הכללת מאפיינים נוספים בתעודת הזהות.
ועדת הפנים והגנת הסביבה ראתה בעמדה החדשה של המשרד שינוי מהותי לעומת הצעת החוק שהובאה לאישורה.
עקב כך המליצה לכנסת להסיר את הצעת החוק מסדר יומה, והמלצתה אושרה.
משרד מבקר המדינה ביקש לעיין במסמכים המתעדים את תהליך קבלת ההחלטות שנעשה במשרד הפנים בדבר הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים בתעודות הזהות.
לשם כך בדק את התיקים שבארכיון המשרד ה שייכים ללשכת המנכ"ל המשרד דאז, וכן פנה אל לשכת המנכ"ל הנוכחי לשם איתור המסמכים, אך לא נמצאו מסמכים המתעדים תהליך זה.
בהיעדר מסמכים על תהליך קבלת ההחלטות ועל עבודת מטה שנעשתה בעניין אי-אפשר לדעת אם משרד הפנים בחן את החלופות למימוש הנושא, לרבות ניתוח היתרונו ת והחסרונות של כל חלופה ולוחות הזמנים ליישומה.
המשרד יזם את פרויקט ההנפקה של תעודת הזהות החכמה בשילוב שבב אלקטרוני ותצלום ממוחשב כבר בשנת 2001 .
יזמה זאת חייבה היערכות ממושכת - ייזום תיקוני חקיקה ובחירת ספק, הקמת קו ייצור ופתרונות טכנולוגיים מתאימים שייושמו גם בלשכות מינהל האוכלוסין - כדי שיהיה אפשר להנפיק את תעודת הזהות החכמה לפי המפרט ולפי תורת ההפעלה שגיבש המשרד.
עם הסרת ההצעה לחוק מרשם האוכלוסין (תיקון מס' 10 ) נבלם המהלך, הפעם ביזמת המשרד, ונעצר קידומו של הפרויקט.
לדעת משרד מבקר המדינה היה על המשרד לב חון את הסיכונים ואת ההשלכות של העיכוב בהנפקת תעודת הזהות החכמה.
בנובמבר 2007 'כבר עמדה הצעת חוק מרשם האוכלוסין (תיקון מס10 ) בהכנה לקריאה שנייה ולקריאה שלישית, וקידומה היה מאפשר להתחיל בהנפקת תעודות הזהות החכמות.
אך החלטת המשרד לכלול בתעודת הזהות החכמה אמצעי זיהוי ביומטריים חייבה כאמור שינויי חקיקה נוספים.
ראוי לציין שבמסגרת הדיונים שהתקיימו בבית המשפט בנושא המכרז השני, בעקבות עתירה, שהגישה חברה שהתמודדה במכרז ונפסלה על ידי ועדת המכרזים מפני שלא עמדה בתנאי סף טכנולוגי שנדרש במכרז, הדגיש המשרד לפני בית המשפט את דחיפות הפרויקט להנפקת תיעוד לאומי המוגן מפני זיוף.
בפסק דין שהוציא בית המשפט העליון 20 צוין כי במסגרת שיקוליו הובא בחשבון נושא "מאזן הנוחות" 21 , וכי נתונים כבדי משקל מטים את מאזן הנוחות לטובת המשרד שכן "הניסיונות לקדם את פרויקט תעודות הזהות החכמות מתמשכים כבר שנים, ומתן סעד זמני כמבוקש יוביל להארכה נוספת של יישום הפרויקט לפרק זמן בלתי מתקבל על הדעת.
ידחה הפרויקט בשנה שנתיים לפחות.
לפרט זה משקל רב בבחינת מאזן הנוחות, במיוחד נוכח החשיבות שתולה המדינה במערכת תעודות הזהות החכמות".
עוד ציין בית המשפט כי "טוען משרד הפנים לצורך ביטחוני לאומי חיוני ודחוף, להביא לידי הנפקת תיעוד לאומי מוגן אחר מפני זיוף.
משרד הפנים מבקש לפעול בכדי להביא לביצוע הפרויקט מהר ככל שניתן".
בפסק דין אחר שהוציא בית המשפט לעניינים מינהליים, בעתירה לסעד כנגד חתימת המשרד על ההסכם עם הספק22 , צוין כי "המדינה הדגישה את חיוניות הפרויקט כפרויקט לאומי, שנועד לתת מענה טכנולוגי.
ואף למנוע זיוף של תעודות זהות, המשרד, [ על כל המשתמע מכך בתחום הפלילי והביטחוני.
על כן גורסים המשיבים , כי לעיכוב הפרויקט יהיה מחיר יקר, הן ביטחוני והן חברת]ועדת הפטור והספקי- וניתן להתחיל ]הספק[ כלכלי, ובפרט כאשר כבר נחתם ההסכם בין המדינה לבין במימוש הפרויקט כבר עתה".
 עולה כי עד ששינה המשרד את עמדתו באמצע שנת 2007 והחליט לשלב אמצעי זיהוי ביומטריים בתעודת הזהות החכמה, כבר הקדיש לנושא יותר מעשור.
המשרד התקשה לקדם את החלפת תעודת הזהות הישנה בחדשה, אם משום הליקויים שנמצאו בהליכי המכרז הראשון ואם משום שלא קידם בעוד מועד תיקונים בחקיקה שנדרשו כדי לאפשר את המכרז .
20 עע"מ 9307/08 דפוס בארי-שותפות מוגבלת נ' משרד הפנים ואח' , תקדין.
21 מאזן הנוחות הוא אחד מהשיקולים המרכזיים או תם שוקל בית המשפט בבואו להחליט בקשה למתן סעד זמני.
במסגרת זו בוחן בית המשפט את השלכות מתן הסעד הזמני על הצדדים - הנזק העלול להיגרם להם כתוצאה מהסעד, האפשרות ל"להחזיר הגלגל אחורה" ועוד.
22 )בש"א (ירושלים 931/08 דפוס בארי-שותפות מוגבלת נ' מדינת ישראל - משרד הפנים ואח', תקדין.
פסק הדין ניתן ב - 12.
כשכבר עמד המשרד לסיים את מהלך החקיקה שנועד לאפשר לו לחתום כדין על הסכם עם הספק, התקבלו במשרד החלטות שלפיהן ייכללו בתעודת הזהות החכמה אמצעי זיהוי ביומטריים, החלטות שמשמעותן שינוי מדיניותו בעניין הנפקת תעודת הזהות החכמה.
יישום ההחלטות כרוך בעיכוב נוסף עקב הצורך בייזום תיקונים בחקיקה ראשית, בגיבוש תורת הפעלה חדשה ובאישורה וכן בהתאמת התשתיות ותהליכי ההנפקה.
כאמור, תורת הפעלה היא מסמך המתווה את עבודת הארגון על פי יעדיו ועוסק בדרכי פעולה, בסוג האמצעים שיינקטו, בהגדרת סמכויות ועוד.
את תורת ההפעלה צריך לאשר הדרג הבכיר בארגון.
את הצורך בעדכון תורת ההפעלה כבר העלה כאמור מנכ"ל המשרד היוצא, מר בלינקוב, כשהודיע בדצמבר 2006 כי ייעשו פעולות משלימות שיאפשרו למשרד לשלב אמצעי זיהוי ביומטריים בתעודת הזהות, וזאת בלי לפגוע בכל דרך שהיא בהתקדמות המכרז לייצור תעודת זהות חכמה ובמימושו.
כאמור, ביוני 2007 התקיים בראשות מר בלינקוב דיון ראשון של הצוות הבין-משרדי בנושא הביומטריה בישראל.
בסיכום הדיון נכתב שמטרת הדיון הייתה לגבש מדיניות מוסכמת בנושא זה כדי להציגה לממשלה.
ממסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה שמיד לאחר כניסתו לתפקיד ביקש מנכ"ל המשרד, מר אריה בר, באוקטובר 2007 מהמטה ללוט"ר, שהוא יחידה במשרד ראש הממשלה, לגבש עבור המשרד תורת הפעלה ל"שילוב ביומטריה בתיעוד לאומי 'חכם' (תעודת זהות 'חכמה' ודרכון אלקטרוני) ובמאגרי מידע" (להלן - תורת ההפעלה).
משרד מבקר המדינה העיר כי משרד הפנים מחזיק בתפקידים אזרחיים במהותם שנקבעו בסדרת חוקים, וכי תורת ההפעלה צריכה להיגזר ממדיניות המשרד, שאמורים לקבוע קברניטיו.
היה אפשר לצפות שאת עבודת המטה לגיבוש תורת ההפעלה יובילו גורמים במשרד המעורים בפעולותיו וביעדיו ואחראים למימושם ושהמשרד לא יטיל זאת על גוף חיצוני שתפקידיו העיקריים נוגעים לעניינים ביטחוניים.
מתשובת המטה ללוט"ר בנובמבר 2010 עולה שהמטה הוביל את גיבוש תורת ההפעלה, עקב הבנתו כי מדובר בנושא בעל חשיבות לאומית, שלא הגיע לכלל השלמה במשך שנים רבות.
זאת אף שהטיפול בנושא אינו בתחום אחריותו הישירה.
עוד צוין בתשובתו כי מסמך תורת ההפעלה הוא מסמך מתכלל, בעל ראייה לאומית, שנכתב מתוך שקלול מאוזן של כלל הצרכים - הן צורכי המשרד ומשרדי ממשלה נוספים והן צורכי גופי הביטחון - כדי לבחון את הסוגיה בראייה לאומית רחבה מאוד.
משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר כי תורת ההפעלה כשמה כן היא, תורה שנועדה להגדיר את הפעולות שמשרד הפנים נדרש לעשות לשם הנפקת תעודת זהות חכמה, ובכללן קביעת תהליכי ההנפקה, תהליכי תפעול הלשכות ועוד.
לדעת משרד מבקר המדינה היות שתעודת הזהות היא מסמך אזרחי, היה אפשר לצפות כי את עבודת המטה לגיבוש תורת ההפעלה יובילו הגורמים המוסמכים במשרד ולא גוף חיצוני.
במאי 2008 הגיש המטה ללוט"ר למנכ"ל המשרד את מסמך תורת ההפעלה.
המסמך מציג את מטרות השילוב של אמצעי הזיהוי הביומטריים בתעודות זהות ובדרכונים ואת היתרונות הגלומים בשימוש באמצעי זיהוי אלה.
במסמך נכתב כי המטה לל וט"ר עשה "עבודת -מטה לריכוז ותכלול הצרכים הלאומיים הביטחוניים וגיבוש המענים הראויים" בתחומים כגון תפעול, שימוש בביומטריה, חקיקה והיבטים טכנולוגיים.
עוד נכתב במסמך שהשלב המסכם של עבודת המטה כלל גם הכנת "תזכיר הצעת חוק" המתבסס על תורת ההפעלה.
חלק מהמטרות שמסמ ך תורת ההפעלה מזכיר הן בגדר קביעת מדיניות ברמה הלאומית.
לדוגמה נכתב בו ש"ברמה הלאומית: על מדינת ישראל לספק על -פי צרכיה, לאזרחיה ולתושביה, זיהוי חד- משרד הפנים 1193 .
חד-ערכי" 23 ; כן נכתב שאחת ממטרותיו היא "אמינות ומהימנות בבדיקת זהות בין האזרחים לבין עצמם ובינם לבין גורמים ממלכתיים".
תורת ההפעלה אמורה להנחות את הארגון בתחום פעילות מסוים כדי שיממש את יעדיו ואת המדיניות שנקבעה באותו תחום פעולה.
תורת ההפעלה מפרטת במסמך את המשימות, את שיטות העבודה, את הנהלים ואת האמצעים שבהם ייעשה שימוש.
מסמך תורת ההפעלה אינו מסמך מדיניות אלא אמ ור להיגזר ממדיניות.
כאמור, בחינת המסמך שהעביר המטה ללוט "ר למשרד מעלה כי חלק מהמטרות שהוגדרו בו מתוות מדיניות, כמו הקביעה שעל "מדינת ישראל לספק על פי צרכיה לאזרחיה ולתושביה, זיהוי חד-חד-ערכי".
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי היה ראוי שיעדיו ומדיניותו יידונו ויאושרו בידי הגורמים המוסמכים בו במסגרת עבודת מטה שתיעשה תוך כדי בחינה יסודית של כל ההיבטים הנדרשים, ובהם היבטים משפטיים והיבטים של יעילות.
רק אחרי שתאושר המדיניות ייקבעו האמצעים למימושה, ואלה יבואו לידי ביטוי בתורת ההפעלה.
בנובמבר 2010 השיב המטה ללוט"ר למשרד מבקר המדינה כי בהגדרת המשימה שהטיל עליו המשרד הוא התבקש "לגבש מדיניות וקווים מנחים של מערכת הביטחון לשילוב הביומטריה בתיעוד הלאומי", וכי המשימה נעשתה באמצעות עבודת מטה מעמיקה ומסודרת ובשקלול כל ההיבטים הנדרשים.
עוד נמסר מהמטה ללוט"ר כי המשרד העביר להם מסמך מדיניות ראשוני.
משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר למשרד הפנים כי את מדיניותו אמורים לקבוע העומדים בראשו כחלק מתהליך קבלת החלטות, ולא גורמים מחוץ למשרד.
הדרך הנאותה לקבלת החלטה על מדיניות כרוכה בעבודת מטה, והיא שלב בתהליך קבלת ההחלטות.
במהלך עבודת המטה יש לעשות את הפעולות האלה: איסוף מידע ונתונים כדי להכין תשתית עובדתית אמינה לפני קבלת ההחלטה; הצגת הצעות החלטה חלופיות ובחינתן; העלאת החלופה המועדפת והצגת נימוקים לבחירתה.
על סמך עבודת מטה ראויה אפשר לבסס מדיניות, לנמקה ולהכין את החקיקה הנדרשת ליישומה , אם הדבר דרוש.
פעולות אלה מצוינות במסקנות "ועדת קוברסקי" שהממשלה אישרה עקרונית בינואר 1990 , בפסיקת בית המשפט העליון24 ובדוחות של מבקר המדינה25 .
מדיניות צריכה, אם כן, להיות מושתתת על .
עובדות בדוקות ועל שיקולים מבוססים המגבירים את סבירותה.
משרד מבקר המדינה ביקש לעיין במסמכים המתעדים את הדיונים שקיים המנכ"ל דאז, מר אריה בר, בעניין תורת ההפעלה שגיבש המטה ללוט"ר ואת ההחלטות שקיבל.
לשם כך נבדקו התיקים שבארכיון המשרד השייכים ללשכת המנכ"ל דאז, .
במתמטיקה פונקציה היא חד-חד-ערכית אם היא מקבלת כל ערך פעם אחת לכל היותר.
24 ראו דברי נשיא בית המשפט העליון, השופט שמגר, בבג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז (3 )29 ,48.
25 ראו דוחות מבקר המדינה בעניין תהליכי קבלת החלטות בממשלה: דוח שנתי 52ב ( 2002 '), עמ100 , 513-514 ; דוח53 ב( 2003 '), עמ 44-70 ; דוח55 ב( 2005 ,) 'עמ191.
שסיים את תפקידו במרס 2009 , אך לא נמצאו מסמכים המסכמים את הדיונים ואת ההחלטות שהתקבלו במסגרתם.
משרד מבקר המדינה פנה ביולי 2010 אל לשכת המנכ"ל הנוכחי של המשרד וביקש לקבל מסמכים המלמדים על החלטות שקיבלו השר והמנכ"ל בשנים 2007 -2008 וכן מסמכים שבהם נידונו בשנים אלה תורת ההפעלה והאישור שניתן לה.
בתגובה הודיע מנכ"ל המשרד, מר גבריאל מימון, כי "מסמכים על החלטות משרד הפנים 1195 .
שהתקבלו ע"י מנכ"ל המשרד הקודם בין השנים 2007 -2008 טרום הקמת רשות האוכלוסין, לא נמצאו ולכן אין באפשרותנו להעביר אליכם".
מתשובת מנכ"ל משרד הפנים דאז, באוקטובר 2010 עולה שמסמך תורת ההפעלה תוקן כמה פעמים עד שבסופו של דבר אושר בפורום בראשותו.
לדעת משרד מבקר המדינה היעדרם של מסמכי מפתח בלשכת מנכ"ל משרד הפנים הנוכחי על אודות הפרויקט, על מטרותיו, על ההחלטות שהתקבלו בעניינו ועל אבני הדרך שנקבעו ליישומו, אף על פי שהפרויקט נמצא בעיצומו, שחשיבותו הלאומית רבה ושעלויותיו גבוהות, פוגע ברציפות השלטונית.
זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי בהיעדר מסמכים על תהליך קבלת ההחלטות אי -אפשר לדעת מהם השיקולים והנתונים שעליהם התבססו השר והמנכ"ל בהחלטותיהם.
מן הראוי היה שמשרד הפנים יתעד את הדיונים שבמהלכם גיבש את מדיניותו וקיבל החלטות בעניין כה ח שוב, וכי יתעד את מסמכיו באופן שיטתי ועל פי הכללים שנקבעו בחוק, בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ובהוראות גנז המדינה, כדי שישמשו זיכרון ארגוני וכדי שיהיה אפשר לעיין בהם.
תורת ההפעלה אמורה להנחות מכלול של גורמים ודרגים במשרד - לרבות רשות האוכלוסין על לשכותיה - וכן גורמים ממשלתיים אחרים במילוי תפקידיהם במסגרת חוקי האוכלוסין וחוקים אחרים.
לשם מימוש תורת ההפעלה התקבלו החלטות בדבר הקמת מאגרי מידע ייעודיים ובדבר מימוש פרויקטים טכנולוגיים חדשים בעלויות גבוהות, הכרוכים בהקמת תשתיות חדשות ובשינוי נהלים ושיטות עבודה.
ליישום תורת ההפעלה נודעת השפעה על תהליכי העבודה שיתקיימו בלשכות רשות האוכלוסין ועל התמודדות עם סיכונים שונים שתהליכי העבודה אמורים להתמודד עמם.
מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עלה שגורמים מקצועיים ברשות האוכלוסין המופקדים על עבודת המרשם והלשכות לא שותפו בגיבוש תורת ההפעלה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי תורת ההפעלה גובשה בלי לשתף את כל הגורמים המקצועיים האחראים לתהליכי העבודה בנושא האוכלוסין, מכירים אותם ואת הכשלים והסיכונים הכרוכים במימושם ואמורים ליישם את התורה ולהטמיעה.
היה ראוי שהצוות הבכיר במטה רשות האוכלוסין המופקד על פעולת לשכות רשות האוכלוסין, על ענייני מרשם ומעמד ועל הנפקת המסמכים הלאומיים לאזרחים ידון במסמך.
כמו כן היה ראוי שתוכן הדיונים ותוכן ההחלטות שהתקבלו בעקבותיהם יתועדו כמקובל.
בתשובת מנכ"ל רשות האוכלוסין בנובמבר 2010 נכתב כי בדיוני הצוות שגיבש את תורת ההפעלה השתתף מטעם רשות האוכלוסין מנהל מערך המחשוב.
משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר למשרד הפנים כי את תורת ההפעלה אמורים לגבש הגורמים המקצועיים ברשות האוכלוסין הבקיאים בעבודת 1196 דוח שנתי61ב .
לשכות רשות האוכלוסין ולא רק מנהל מערך המחשוב, המשמש גורם ביצוע טכני שאמור ליישם את היבטי המחשוב הנגזרים מתורת ההפעלה.
במהלך הביקורת באפריל 2010 ,פנה מנכ"ל רשות האוכלוסין, אמנון בן עמי אל ראש המטה ללוט"ר וביקש שיקים צוות לתיקוף תורת ההפעלה ויפעל בדחיפות להשלמת התיקוף כאמור.
לדבריו, התיקוף דרוש משום שהגרסה הקודמת של תורת ההפעלה, שגובשה כבר בשנת 2008 , אינה עדכנית דייה, מפני שבדצמבר 2009 התקבל בכנסת חוק המאגר הביומטרי, ויש להתאים את תורת ההפעלה לחוק זה.
מתשובת המטה ללוט"ר בנובמבר 2010 עולה שהוא השלים את עבודת המטה לעדכון תורת ההפעלה בסוף מאי 2010 והעביר את המסמך לאישור המש רד.
התברר שעד נובמבר 2010 , כחצי שנה מאז שהועבר המסמך למשרד, טרם אושרה תורת ההפעלה בידי שר הפנים ומנכ"ל רשות האוכלוסין.
התשתית העובדתית להליך החקיקה .
מהמסמכים שנבדקו עולה כי כאשר הגיש המשרד ביוני 2008 את תזכיר חוק המאגר הביומטרי לאישור היועץ המשפטי לממ שלה כמתחייב מתקנון הממשלה, נדרש המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) לדיונים ולבירורים כדי לבסס את הצעת החוק.
בחודשים יוני -אוגוסט 2008 התקיימו במשרד המשפטים ובמשרד הפנים דיונים שריכז המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ), כדי לגבש נוסח מוסכם של טיוטת הצעת חוק המאגר הביומטרי.
מהמסמכים בנושא עולה כי נעשו בירורים יסודיים שהתמקדו בבחינת חוקיות הקמתו של המאגר הביומטרי, מידתיותו והתועלת בקיומו.
במהלך הדיונים בתזכיר החוק ביקש המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) לקבל מן המשרד ומן המשטרה מידע על היקף תופעת "גנבת הזהות" בישר אל, שלדבריהם הייתה אחת הסיבות לכך שיש להקים מאגר ביומטרי.
הוא ציין שאין להסתפק בנתונים על הקלות שבה אפשר לזייף תעודות זהות, שכן גם אם מדובר בנתונים חשובים, ספק אם הם מצדיקים כשלעצמם את הצורך במאגר, הגם שהם מצדיקים בוודאי "את הצורך בתעודת זהות חזקה יותר".
במכתב ששלח המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) ביולי 2008 אל מנכ"ל המשרד דאז, בנושא תזכיר החוק, ציין שלמרות הבקשות שהפנה למשרד ולמשטרת ישראל, טרם קיבל את המידע המבוקש בדבר "היקף תופעת 'גניבת הזהות' בישראל, שהיא אחד הבסיסים החשובים לצורך בהקמתו של מאגר ביומטרי".
עוד ציין שדברי ההסבר להצעת החוק אינם כוללים נתונים בעניין מספר האנשים שהתלוננו על כך שנעשה שימוש בזהותם בלי ידיעתם, ועל מספר האנשים שהשתמשו בזהות גנובה ונתפסו.
בתגובה שלח מנכ"ל המשרד למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) מכתב ובו עסק בנושאים שהעלה.
הוא ציי ן כי אין במשרד נתונים בעניין היקף תופעת "גנבת הזהות" וכי המשטרה הודיעה שתספק נתונים בנושא, אך טרם עשתה כן.
כשהובאה טיוטת הצעת חוק המאגר הביומטרי לאישור הממשלה נכתב במסמכים הנלווים לה שאין נתונים בנושא26.
בדברי ההסבר לטיוטת הצעת החוק27 .
26 בעניין המידע שבידי המשטרה על עברות הונאה ראודוח52,ב עמ' 493-508 .
בדוח נכתב כי למשטרה היה חסר מידע על עברות ההונאה וכי בכל הקשור למסמכים מזויפים - דרכונים, תעודות זהות, אשרות ועוד - הטיפול המשטרתי היזום והחקירה המשטרתית לקו בחסר.
נכתב כי "מסמכי הזיהוי המנופקים כיום קלים לזיוף בידי גורמים עברייניים, המנסים לעתים להסתייע בעובדי המדינה לצורך כך.
בשנים 2005 עד 2007 דווח למשרד הפנים על אבדן, גניבה והשחתה של כ- 150,000 תעודות זהות .
08 בנושא הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, התשס"ט- 2008 : דברי ההסבר לסעיף1.
בשנה, שבשלהם הוגשו בקשות להנפקת תעודות זהות חדשות.
מנתוני משטרת ישראל עולה כי כ -52 אחוזים מבין מחליפי תעודות זהות בשנים 1995 עד 2006 הם בעלי עבר פלילי, מהם10 .
"אחוזים בעלי עבר פלילי של זיוף מסמכים והפצתם המשרד מופקד על הנפקת מסמכי זיהוי ומפעיל את מרשם האוכלוסין כבר עשרות שנים.
במהלך פעילותו הצטברו בידיו נתונים רבים, והם נמצאים במערכת אביב.
הביקורת העלתה שאף שהמשרד מנהל במשך שנים את מאגר מרשם האוכלוסין, לא היו בידיו נתונים כמותיים על היקף התופעות המתלוות לשימוש במסמכי זיהוי שהוא מנפיק לאוכלוסייה שבטיפולו.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי אין בידיו נתונים כמותיים, ולו חלקיים, על הבעיות שהעלה כנימוק להכללת אמצעי זיהוי ביומטריים בתעודות הזיהוי של כלל האוכלוסייה - זיוף מסמכי זיהוי ותיעוד כפול - על שכיחותן ועל מאפייניהן.
בהיעדר נתונים כאלה אין בידיו תשתית עובדתית נאותה לביסוס החלטותיו בנושא זה.
מתשובת משטרת ישראל למשרד מבקר המ דינה בנובמבר 2010 עולה כי אין בידיה נתונים על עברות הזיוף של תעודות הזהות אלא רק על עברות זיוף באופן כללי.
בתשובת מנכ"ל רשות האוכלוסין למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 נכתב כי מנכ"ל הרשות הקים ביולי 2010 יחידה לתכנון מחקר, איכות ומצוינות, שמטרתה לסייע להנהלת הרשות ויחידותיה בגיבוש מדיניות וקבלת החלטות באמצעות הספקת נתונים ומידע, הפקת דוחות נתונים, עשיית סקירות ומחקרים ועוד.
החלה הדרגתית של חוק המאגר הביומטרי ותקופת מבחן 1.
באוגוסט 2008 נידונה ואושרה בממשלה הצעת החלטה "טיוטת הצעת חוק תעודת זהות, מסמכי נסיעה ומאגר מידע ביומטרי, התשס"ח - 2008 - הסמכת ועדת השרים לענייני חקיקה ואכיפת החוק".
בהחלטה 28 נקבע כי ניתן אישור עקרוני לטיוטת החוק וכי ועדת השרים לענייני חקיקה ואכיפת החוק מוסמכת לאשר, על דעת הממשלה, את נוסחה הסופי של הצעת החוק ולהגישה מיד לכנסת.
באוקטובר 2008 עבר החוק בקריאה ראשונה.
בראשית 2009 התקיימו בחירות לכנסת, ובעקבותיהן סיים שר הפנים דאז, מר שטרית, את כהונתו.
במחצית השנייה של 2009 התקיימו בכנסת דיונים לאישור הצעת חוק המאגר הביומטרי בוועדת משנה משותפת של ועדת המדע והטכנולוגיה וועדת הפנים והגנת הסביבה.
במה לך הדיונים חלו שינויים בנוסח המקורי של הצעת החוק ובשמו.
בדצמבר 2009 התקבל בכנסת חוק המאגר הביומטרי29 .
כאמור, בסעיף41 בחוק נקבע שהוא ייושם בהדרגה במשך תקופת מבחן של שנתיים עד ארבע שנים, שבמהלכן יחולו הוראות החוק רק על תושבים שיסכימו כי בתעודת הזהות שלהם ישולבו אמצעי זיהוי ביומטריים "במטרה לבחון בתקופה זו את אופן היישום של .
28 'החלטת ממשלה מס 3886 מ- 3.
29 הצעת החוק עברה בקריאה שנייה ובקריאה שלישית במליאת הכנסת ב- 7.
הוראות לפי חוק זה על תושבים אלה, את נחיצות קיומו של מאגר ביומטרי ומטרותיו, את המידע שיש לשמור במאגר ואת אופן השימוש בו".
בסיומה של תקופת משרד הפנים 1201 .
המבחן רשאי שר הפנים, בשיתוף גורמים שונים בכנסת ובממשלה, להחיל את החוק על כלל התושבים.
חוק המאגר הביומטרי קבע מנגנוני בקרה ויישום מבוקר הבאים לידי ביטוי בתקופת מבחן שתיקבע בצו.
בצו יפורטו העניינים שייבחנו בתקופת המבחן, המדדים להצלחתו ואופן קבלת ההסכמה של התושבים להחלת החוק עליהם בתקופת המבחן.
עוד קבע ה חוק כי הצו ייכנס לתוקף רק אחרי שתאושר סדרת תקנות בעניינים האלה: אופן נטילת אמצעי הזיהוי הביומטריים ; דרכי הפעולה במקרים שבהם אי- אפשר ליטול מאדם אמצעי זיהוי ביומטריים לפי חוק זה, מסיבות בריאותיות או אחרות; הפקת נתוני זיהוי ביומטריים מאמצעי זיהוי ביומטריים שניטלו והעברת ם לרשות לניהול המאגר הביומטרי ולמרכז הנפקה; העברת תוצאת הזיהוי מהרשות לניהול המאגר הביומטרי לעובדי המשרד , ובכלל זה אופן העברת המידע ותדירות העברתו; אבטחת מידע, לרבות המידע שבמאגר הביומטרי וניהול המאגר.
לפי חוק המאגר הביומטרי, התקנות היו אמורות ל היות מוגשות לאישור ועדת הכנסת המשותפת30 בתוך ארבעה חודשים מיום פרסום החוק, דהיינו באפריל 2010.
רק ביולי 2010 העבירה רשות האוכלוסין את טיוטות הצו והתקנות למשרד המשפטים, המשטרה וגופי הביטחון לשם קבלת הערות בעניינן.
עד ספטמבר 2010 טרם הוצא הצו וטרם הותקנו התקנ ות הנדרשות לתקופת המבחן.
לפיכך רק בסיומם של הליכים אלה תוכל להתחיל תקופת המבחן.
מתשובת מנכ"ל רשות האוכלוסין מנובמבר 2010 עולה כי בחודשים האחרונים שוקדים אנשי הרשות על מלאכת ניסוח התקנות, אולם מדובר בתהליך ארוך.
עוד עולה מתשובתו כי הנושא מורכב הן בהיבטים ה טכנולוגיים והן בהיבטים המשפטיים וכי טיוטת התקנות נשלחה לגורמים הנוגעים לעניין כדי לקבל את הערותיהם; אחרי שהתקבלו ההערות נשלחה טיוטה מתוקנת, שגם בה טרם הוכרעו כמה נקודות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל העיכוב בהתקנת הצו והתקנות נגרמת דחייה נוספת במהלכים להנפקת תעודות הזהות החכמות.