HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ביצוע הצומת היה אמור להסתיים באוגוסט 2006 , אך בשל ריבוי התיאומים שנדרשו מול גורמים אזרחיים, הוא נפתח לתנועה רק באוקטובר 2006 .
', שנה וארבעה חודשים לאחר צו התחלת עבודה שניתן לקבלן א על כן, תבע קבלן א' מהמשרד פיצוי על עיכובים שנגרמו לו על מרחקי נסיעה ארוכים שנוצרו כתוצאה מכך34 .
על סמך נתונים ותחשיבים שהגיש קבלן א' לאגף הבינוי, אישר לו המשרד פיצוי כספי של כ- 500,000 .
"ש"ח בשל "בטלות בגין עיכובים בכניסה למחנה עוד עלה בביקורת, שגם לאחר פתיחת השער הדרומי, התגלו ליקויים בהתארגנות ח"א בכל הקשור לכניסת קבלנים לאתר העבודה.
הדבר התבטא בהמתנות של קבלנים עד לקבלת אישורי כניסה.
בעקבות תקלות מסוג זה נדרש המשרד לשלם לקבלן א' בגין בטלות של כלי .
33 נתיב קריטי כולל את כל הפעילויות העוקבות שמשך ביצוען המצטבר ארוך מכל סדרת פעילויות אחרת; משך הפעילויות על הנתיב הקריטי קובע את משך הפרויקט.
34 מהתיעוד עלה, שכבר באוגוסט 2005 - חודש לאחר תחילת העבודות- במהלך פגישת התקדמות ביצוע הבהיר קבלן א' שעל פי המצוין בחוזה, הכניסה לאתר העבודה אמורה להיות שלא דרך הבסיס הקיים.
בינואר וביוני 2006 , התריעו בעלי תפקידים באגף הבינוי בפני גורמי ח"א, כי אי- פתיחת שער מדרום יגרור תביעות מצד קבלן א'.
על פי חישובי מחוז הנגב באגף הבינוי הסתכם הפיצוי במקרים אלה בכ- 31,000 .
: מאגר מים מדובר בפרויקט בהיקף נרחב שהעבודות בו דורשות שימוש בכמויות מים גדולות, דבר שחייב היערכות מתאימה.
ח"א סיפק לאחד הקבלנים נקודת התחברות לקו מים של מקורות חברת מים בע"מ.
עם זאת, כבר בתחילת ביצוע העבודות התברר לנציגי ח"א ואגף הבינוי, כי אין ביכולתו של קו מים זה לספק את כל צורכי המים לעבודות השונות.
כך למשל, בפגישת התקדמות ביצוע מספטמבר 2005 טענו נציגי אגף הבינוי, כי משך הזמן הדרוש לביצוע המסלולים, כפי שמופיע בחוזה עם אותו קבלן אינו ריאלי, בין היתר, בשל סוגיית בעיות בהספקת מים.
בעקבות זאת נבדקה האפשרות להקים מאגר מים.
באוקטובר 2005 הציג מתכנן מים בפני נציגי ח"א ואגף הבינוי תכנון של מאגר מים.
העלות המשוערת להקמתו הסתכמה בכ - 500,000 ש"ח, כשמשך הביצוע המשוער היה שלושה חודשים.
בפועל, יחידות הבינוי של ח"א החלו בהקמת המאגר רק באפריל 2006 , העבודות נמשכו חמישה חודשים ועלותן הסתכמה בכ - 800,000 ש"ח35 .
נוסף לכך היה צורך לפצות קבלן בכ- 230,000 ש"ח בגין בטלה של כלי צמ"ה כתוצאה משיבושים בהספקת מים במשך שבועיים.
יודגש, כי הקמת מאגר המים בזמן הייתה מונעת את הצורך לשלם פיצויים לקבלן.
מקרים אלה מצביעים על פגמים בהתארגנות לקראת ביצוע העבודות מצד המשרד ומצד ח"א.
כתוצאה מכך, בחלק מהעבודות חל עיכוב בלוח הזמנים לעומת המתוכנן ונגרמו הוצאות כספיות מיותרות שהסתכמו בכ-14 מיליון ש"ח.
הדבר דורש הפקת לקחים, במיוחד לקראת פרויקטים גדולים של בינוי הצפויים להתממש עם העתקתם של מחנות צה"ל נוספים לנגב.
ניהול הביצוע, מעקב ובקרה אגף הבינוי ניהל את הפיקוח אחר העבודות בפרויקט בהתאם להוראות המשרד והאגף: אנשי אגף הבינוי רשמו הערות והוראות ביומני עבודה המנוהלים על ידי קבלנים, הסדירו אישורי כניסה לקבלנים, טיפלו בתביעות קבלנים, קיימו ישיבות תיאום בנושא הפיקוח, מדדו כמויות, הזמינו בדיקות מעבדה ובדקו חשבונות.
על פי גישות מתקדמות לניהול פרויקטים שאומצו בסקטור האזרחי, ובמיוחד בפרויקטים גדולים ומורכבים כפרויקט העתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים, נהוג שלא להסתפק בפיקוח אחר עבודות, אלא לנהל מערכת מעקב ובקרה, העוקבת אחר תהליכי הביצוע בפרויקט ובוחנת את קצב התקדמות העבודות השונות, את עמידתן בלוחות הזמנים ובתקציב שנקבעו, ואת מידת העמידה בסטנדרדים של איכות.
בקרה שכזו בשלב הביצוע כוללת במהותה, בין היתר, השוואת הביצוע בפועל לתכנון; הערכת הביצוע כדי לקבוע אם נדרשות פעולות מנע או פעולות תיקון כדי לעמוד בתכנון; הספקת נתונים ומידע לצורך דיווחי סטטוס; הכנת תחזיות .
35 העיכוב בסיום הביצוע והחריגה בתקציב, נבעו, בין היתר, מכך שאיטום המאגר שונה מיריעות .
, וליחידות הבינוי של ח"א לא היה ניסיון בעבודה עם יריעות מסוג זה 1442 דוח שנתי58ב .
בנוגע להתקדמות העבודות (לרבות לוח זמנים ותקציב); ופיקוח על יישום שינויים מאושרים.
המידע אודות הביצוע מנותח באמצעות כלים שונים, לרבות ניתוח סטיות וזיהוי ואיתור מגמות.
לדברי מנהל הביצוע של הפרויקט מטעם אגף הבינוי, עם תחילת הפרויקט התייחס אליו אגף הבינוי כאל עבודת בינוי רגילה, ולכן עד סוף שנת 2006 התמקד האגף בעיקר בניהול הפיקוח בפרויקט ולא בניהול הביצוע ובמעקב ובקרה על ביצועו.
כתוצאה מכך, מחלקת בינוי בח"א, בין היתר, בסיוען של החברות לניהול הנדסי, היא זו שביצעה פעולות של מעקב ובקרה אחר הביצוע.
יצוין, שעם מינויו של מנהל ביצוע לפרויקט ולאחר שהמשרד התקשר עם חברה אזרחית למתן שירותי שליטה ובקרה, שבין תפקידיה לרכז נתונים על הפרויקט, החל אגף הבינוי בניהול הביצוע ובמעקב ובקרה.
עם זאת, הנתונים במערכת השליטה והבקרה אינם זמינים לגורמי ח"א במטה החיל המעורבים בפרויקט.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת מאוקטובר 2007 ציין אגף הבינוי, כי הנתונים אינם זמינים לגורמי ח"א במטה מאחר שח"א סירב לתקצב מערכת אינטרנטית שאמורה הייתה לאפשר צפייה בנתונים גם לגורמי ח"א במטה ובהיעדרה הנתונים זמינים רק באתר העבודה בנבטים.
משרד מבקר המדינה מציין, כי על המשרד לבדוק באיזו מידה הוראותיו ומערכות המידע שלו מתאימות לביצוע מעקב ובקרה על פרויקטים גדולים ומורכבים.
עוד עלה, שאגף הבינוי לא עמד בהוראותיו שלו בנוגע ללוח הזמנים של אחד הקבלנים: לוח זמנים מפורט הוא בעל חשיבות עליונה להצלחת פרויקט ומשמש, בין היתר, לתיאום ולתזמון כל העבודות המשולבות בעבודת הקבלן והמבוצעות על ידי קבלנים אחרים.
על פי תנאי החוזה שחתם המשרד עם הקבלן, היה עליו להגיש בתוך שבועיים מיום מתן צו התחלת עבודה תכנית עבודה מפורטת ולוח זמנים מפורט לביצוע העבודה.
צו התחלת עבודה הוצא ביוני 2005 .
, אולם הקבלן לא הגיש במועד לוח זמנים כנדרש יצוין, שכבר בפגישת התקדמות ביצוע מאוגוסט 2005 נדון עם הקבלן נושא אי-הגשת לוח זמנים הכולל תשומות וכמויות.
בספטמבר 2005 הציג הקבלן לוח זמנים, אך זה לא אושר, בין היתר, היות שלא תאם את המועדים של אבני הדרך, שלטענת אגף הבינוי חייבו אותו לפי החוזה.
לאחר שבאוקטובר ובנובמבר 2005 זומן הקבלן לאגף הבינוי, אך לא הופיע, כפי העולה מתיעוד שהוצג בפני נציגי משרד מבקר המדינה, הבהיר לו האגף שעד שיגיש לוח זמנים מפורט חשבונותיו לא יועברו לתשלום.
רק במאי 2006 , כשנה לאחר שהוצא צו התחלת עבודה, הגיש הקבלן לוח זמנים על פי דרישות החוזה.
משכך ראה אגף הבינוי את פני הדברים, הוא לא פעל מול הקבלן כנדרש ולא הפעיל את זכותו החוזית לקביעת לוח זמנים במקום הקבלן שיחייב אותו.
בכך, נוצ ר מצב שהעבודות אמנם בוצעו, אולם במשך כשנה לא היה לגורמי אגף הבינוי לוח זמנים מפורט של הקבלן, ונפגעה יכולתם לבחון כיצד הקבלן מתכנן את סדרי עבודתו, לרבות משכי הביצוע של פעילויות שונות, הקשרים בין הפעילויות, שילוב עבודותיו עם עבודותיהם של קבלני משנה, הזמנת ציוד וחומרים ועמידה בנתיב הקריטי.
שינוי בתפיסת הניהול של הפרויקט במרס 2006 , כתשעה חודשים לאחר תחילת העבודות בפרויקט, פנה ראש מטה (להלן - רמ"ט) ח"א, תא"ל אמיר אשל, למנכ"ל המשרד דאז, מר יעקב תורן ז"ל, והעלה בפניו מספר נושאים שלדעתו "מהווים איום על היכולת לממש את הפרויקט בזמן ובתקציב", ביניהם נושא מערכת הביטחון 1443 .
הרמ"ט טען ש"לאור היקף הפרויקט ומורכבותו ניהול הפרויקט אינו יכול להתנהל כפרויקט רגיל, נדרש ניהול ייחודי ובמהותו, ניהול משותף של משהב"ט יחד עם ח"א" (ההדגשות במקור).
נושא זה עלה פעם נוספת בפגישת עבודה ביניהם במאי 2006.
בספטמבר 2006 העלה מפקד ח"א, אלוף אליעזר שקדי, בפני מנכ"ל המשרד דאז, מר גבי אשכנזי, את ניהול הפרויקט כנושא "בעייתי ומחייב בחינה מיידית".
בעקבות זאת ביצע אמו"ן עבודת מטה בשיתוף ח"א ואגף הבינוי, שמיפתה את הבעיות שהיו קיימות בניהול הפרויקט והעלתה הצעות לפתרון.
תוצאותיה הוצגו לרמ"ט ח"א, לראש המנהלה, לראש אגף הבינוי ולגורמים בכירים נוספים במשרד.
בדצמבר 2006 קיים מנכ"ל המשרד דאז דיון ובו נדונו הבעיות בניהול הפרויקט וההצעות לפתרונן.
בין היתר, הוצגו בעיות בשיתוף הפעולה וביחסי הגומלין בין המשרד לבין ח"א ובעיות בניהול הביצוע.
המנכ"ל אישר את הפתרונות שהוצעו במסגרת עבודת המטה, וביניהם הגדרת הסמכות והשותפות ההדדית של המשרד וח"א, המבנה הארגוני שהוצע לניהול הביצוע ומינוי של מנהל ביצוע לפרויקט מטעם אגף הבינוי במשרה מלאה.
בשיחות שערכו נציגי משרד מבקר המדינה בספטמבר 2007 עם בעלי תפקידים בח"א ובאגף הבינוי התברר שהחל שיפור בהיבטים שונים של ניהול הפרויקט שעליהם הצביע גם דוח זה.
כך למשל, בהגדרת תפקידו של מנהל ביצוע לפרויקט נכללו דרישות, כגון: ראייה כוללת של הגופים המעורבים והפעילויות הדרושות, הפעלת מערכת ניהול ביצוע, פעילות בתיאום שוטף עם גורמי ח"א, בחינת משמעויותיהם של שינויים בהיבטי תקציב ולוח זמנים ואחריות על בקרת הביצוע -פעולות, שכאמור, כפי שהעלה גם דוח זה, לא בוצעו קודם לכן על ידי אגף הבינוי.
בספטמבר 2007 מסר ראש מינהלת העתקת מחנות צה"ל לנגב36 לנציגי משרד מבקר המדינה, כי בין היתר, נוכח הבעיות שהתגלו בניהול ובמימוש הפרויקט בתחילת דרכו, החליט מנכ"ל המשרד, תא"ל (מיל') פנחס בוכריס, שהפרויקטים העתידיים לא ימומשו בשיטה המסורתית הנהוגה במערכת הביטחון, אלא באמצעות חברה אזרחית שתהא אחראית לניהול התכנון, להכנת מכרזים, לבחירת קבלנים ולניהול הביצוע, ולאחר הקמת המחנה גם תתפעל את השירותים הניתנים להפרטה.
 פרויקט העתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים הוא פרויקט מורכב, בהיקף כספי רחב בעל השלכות לאומיות.
למרות זאת, מערכת הביטחון לא נערכה למימושו באופן שנדרש בעבודות בינוי בלתי שגרתיות, על כל המשתמע מכך, לרבות חלוקת הסמכויות שקיימת בין המשרד לצה"ל בביצוע עבודות בינוי: לפרויקט לא מונה כלל מנהל לו אחריות ניהולית כוללת על כל שלבי הפרויקט, ולא הוגדרו במפורש תחומי האחריות והסמכות של שלושת הגופים המרכזיים בפרויקט.
כתוצאה מכך, הפרויקט התנהל תוך ליקוי ים בשיתוף הפעולה בין גורמי ח"א ואגף הבינוי, ולגופים אלה לא הייתה שליטה מלאה על לוח הזמנים של הפרויקט ועל תקציבו.
36 בינואר 2007 הקים המשרד באמו"ן מנהלה האחראית על מימוש מהלך העתקת מחנות צה"ל לנגב.
תפקידיה העיקריים כוללים, בין היתר, ריכוז, תיאום ובקרה של כלל פעילות מערכת הביטחון למימוש העתקתם של המחנות.
נוכח הבעיות שהתגלו בניהול הפרויקט ובעקבות פניית ח"א להנהלת המשרד לנקוט צעדים לתיקון המצב, חל שינוי בתפיסת הניהול של הפרויקט.
כתוצאה מכך, מתחילת שנת 2007 החל שיפור בהיבטים שונים של ניהול הפרויקט.
על פי המסמכים, נכון למועד סיום הביקורת, תכולות הפרויקט שנועדו לביצוע עד להכרזת מבצעיות הבסיס בנבטים תושלמנה, ככלל, כמתוכנן.
פרויקט זה נתפס כחלוץ למגמ ה של העתקת בסיסי צה"ל לנגב והצלחתו אמורה להוות מנוף לכלל המהלך של העתקת מחנות צה"ל דרומה.
על כן, על המשרד ועל צה"ל ללמוד מהבעיות שעלו בניהול הפרויקט, להפיק את הלקחים הדרושים ולהיערך נכונה מבחינה ניהולית כדי ליישמם בפרויקטים העתידיים.
בין היתר, ראוי שצה"ל והמשרד יגבשו תפיסה משותפת לניהול אינטגרטיבי של פרויקטים דוגמת פרויקט זה, שתביא לידי ביטוי את מאפייניהם הייחודיים ושתתבסס על אחת השיטות המקובלות לניהול פרויקטים.
ואכן, בשלהי שנת 2007 החליט מנכ"ל המשרד, תא"ל (מיל') פנחס בוכריס, שפרויקטים עתידיים ינוהלו בשיטה אחרת.
שעה שיש לראות בחיוב את עצם הניסיון לשפר את אופן ה ניהול של פרויקטי בנייה, משרד מבקר המדינה העיר, כי טרם הפעלת שיטת ניהול חדשה, חשוב לבצע עבודת מטה, שתגדיר את תפקידיהם ואת אחריותם של הגופים המעורבים.
כמו כן, חשוב שהשיטה תעוגן בנהלים מתאימים.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי נוכח התכנון להעתקת מחנות נוספים לנגב, ראוי שמשרד האוצר ואגף תקציבים במשרד ימצאו דרכים לשיפור התכנון התקציבי של פרויקטים כאלה.
באוגוסט 1997 'החליטה הממשלה (החלטה מס 2457 ) על מדיניות ארצית להתמודדות עם בעיית הגודש בכבישים, בכלל זה בירושלים, ועל העדפת התחבורה הציבורית.
ביוני 1998 'קיבלה הממשלה החלטה (מס 3913 ) שכללה הכנת תכנית רב-שנתית להקמת מערכת ה סעה המונית בירושלים, המשלבת רכבת קלה.
באוגוסט 1999 'החליטה הממשלה (החלטה מס 132 ), בין היתר, להטיל על החשכ"ל למנות עד סוף דצמבר 1999 ועדת מכרזים בין-משרדית לפרסום מכרז.
בעקבות ההחלטות האמורות הטילה הממשלה על משרד התחבורה ועל משרד האוצר לפרסם מכרז לביצוע השלב הראשון של הקמת הרכבת הקלה בשיתוף המגזר הפרטי בשיטת ה- B.
" כמו כן הוטל עלצוות תכנית אב לתחבורה " (להלן - הצוות), שהוא אחד מיחידות "העמותה לתכנון, לפיתוח ולשימור אורבני -ירושלים "5 ,להכין הצעת תכנית לקו הראשון של הרכבת הקלה, שאורכו יהיה 13.
8 ק"מ, וזאת ב מסגרת פעילותו בתכנון מערכת הסעה המונית בירושלים.
פרויקט הרכבת הקלה בירושלים (להלן - הפרויקט) הוא הראשון מסוגו בארץ , והוא נועד להביא להפחתת הגודש בכבישים, לחיסכון בזמן הנסיעה, להגדלת פריון העבודה ופעילויות הפנאי ולהפחתת זיהום האוויר.
זה פרויקט תשתית מורכב ביותר הכרוך בביצוע מגוון רחב של עבודות באזור עירוני צפוף, תוך הקפדה על בטיחות הנסיעה, שמירה על צירי תנועה פתוחים ומניעת מטרדי רעש וזיהום.
ועדת מכרזים בין-משרדית שהקים החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) קבעה בשנת 1999 כיביצוע הפרויקט יחולק בין המגזר הפרטי ובין המגזר הציבורי , כלהלן: המגזר הפרטי יהיה אחראי, בין היתר, להנחת המסילות ולהפעלת הרכבת , ואילו המגזר הציבורי (להלן - המדינה), המיוצג בעיקר על ידי משרד התחבורה ועיריית ירושלים (להלן - העירייה), יהיה אחראי, בין היתר, לפינוי מבנים מתוואי הרכבת, להעתקת תשתיות ולהקמת שני גשרים.
עלות הפרויקט (למגזר הציבורי ולמגזר הפרטי יחד ) הוערכה ב כ-2.
מיליארד ש"ח באוקטובר 2002 בחרה ועדת המכרזים את קבוצת City Pass6 (להלן- הזכיין) להקמת הרכבת ולהפעלתה.
בנובמבר אותה שנה חת ם החשכ"ל7 עםהזכיין על חוזה זיכיון (ל הלן - החוזה).
בחוזה הוגדר הגוף המלווה את הפרויקט - "מינהלת תחבורה ציבורית בירושלים 8 (להלן- המינהלה).
לפי החוזה, המינהל ה תהיה אחראית לפיקוח על ההוצאה לפועל של החוזה, לקשר עם הזכיין ולתיאום בין הגורמים המעורבים בפרויקט (משרדי ממשלה, העירייה, המשטר ה, חברת החשמל ועוד).
במרס 2003 מינה החשכ"ל נציגי ם ממשרד י התחבורה והאוצר ומהעירייה לחברי המינהל ה; ליו"ר המינהלה מונה מר אלכס לנגר, המשנה למנכ"ל משרד התחבורה וראש מינהל היבשה.
ביוני אותה שנה מינתה המינהלה צוות אשר ישמש "יחידת .
עמותה עירונית בראשה מכהן מנכ"ל עיריית ירושלים 6 קבוצה זו מורכבת משתי חברותצרפתיות - יצרנית הרכבות Alstom והחברה להפעלת תחבורה ציבורית Connex - ושתי חברות ישראליות - חברת התשתיות "אשטרום" וחברת ההשקעות "פולאר".
בשם המדינה 8 Jerusalem Public Transport Administration .
- JPTA 1190 דוח שנתי58ב .
המהנדס" - יחידה שתפקידה לפקח על עבודות התכנון וההקמה של הזכיין ולעזור לו, במידת הצורך, בקידום תהליכי הרישוי וקבלת ההיתרים לביצוע העבודות.
משרד מבקר המדינה בדק לראשונה את הנושא בשנים 2002 ו- 20039 , והעלהליקויים בעיקר בתהליך קבלת ההחלטות בקשר לביצוע הפרויקט ובפיקוח והבקרה על תהליך זה .
בחודשים מרס-יולי 2007 בדק משרד מבקר המדינה אתההוצאה לפועל של חוזה הזיכיון בין המדינה לבין הזכיין .
הבדיקות נעשו במשרדי הצוות, במשרד התחבורה ובאגף התקציבים וביחידת החשכ"ל שבמשרד האוצר.
בדיקות השלמה נעשו בעיריית ירושלים.
: מענק הקמה בשנת 2002 העריכו הצוות ויועציו את העלות של ביצוע חלקו של הזכיין בפרויקט ב-1.
9 מיליארד ש"ח בערכים נומינליים.
לפי החוזה תממן המדינה 1.
4 מיליארד ש"ח (כ-263 מיליון אירו וכ -168 )מיליון ש"ח מהסכום האמור, והשתתפותה תשולם לזכיין כ"מענק הקמה" לאחר השלמת הפרויקט; תקופת הזיכיון תהיה 30 .
רשת ביטחון : מלבד מענק ההקמה התחייבה המדינה בחוזה לתת לזכיין "רשת ביטחון" שנועדה להבטיח לו רמת הכנסה מזערית מהפעלת הרכבת הקלה אם הביקוש לנסיעות בה יהיה נמוך מהביקוש הצפוי לפי החוזה.
בעניין זה נקבע בחוזה כדלקמן: אם הביקוש בפועל יהיה בין 50% ל- 100% מהביקוש החזוי , יקבל הזכיין מהמדינה פיצוי בשיעור 62% מההפרשבין ההכנסות בפועל להכנסות הצפויות; ואם הביקוש בפועל יהיה קטן מ-50% מהביקוש החזוי, יקבל הזכיין פיצוי בשיעור 80% מההפרש בין ההכנסות האמורות.
כמו כן נקבע בחוזה שאם הביקוש בפועל יהיה גדול מהביקוש החזוי, תקבל המדינה 25% מההפרש בין ההכנסות בפועל להכנסות הצפויות.
שינוי החוזה בשנת 2003 תשלום מענק ההקמה לפי "אבני דרך" : כדי שיוכל הזכיין לבצע את חלקו בפרויקט, היה עליו לגייס הלוואות מבנקים, נוסף על מימון עצמי.
בשלב המכרז סיפקו שני בנקים ישראליים כתבי כוונות בדבר מתן הלוואות לזכיין.
ממסמכי הצוות עולה כי בעקבות ההתדרדרות בשוקי הכספים המקומיים והבין-לאומיים וההחמרה במצבה הפוליטי -כלכלי של ישראל בשנים 2002 ו- 2003 ,)(ראו להלן הבנקים שהיו אמורים לתת לזכיין הלוואות למימון הפרויקט (להלן - הבנקים המלווים) הודיעו לזכיין מיד לאחר חתימת החוזה כי הם מתקשים לגייס כספים למימון הפרויקט.
בעקבות זאת פנה הזכיין ביוני 2003 למינהלה בבקשה לבחון אפשרות לתת לו חלק ממענק ההקמה בתקופת ההקמה , לפי "אבני דרך" שייקבעו מראש, דהיינו בהדרגה, לפי התקדמות העבודות.
לפי ניתוח שעשתה חברת TASC10 ביולי אותה שנה, .
9 ראודוח שנתי 54 ב של מבקר המדינה ( 2004) ', עמ725.
10 משרד האוצר מעסיק את חברת Tel Aviv Strategic Consulting ltd המספקת לוייעוץ פיננסי במגוון פרויקטים תשתיתיים הנעשים בשיתוף המגזר הפרטי.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 1191 .
נמצא שאם ישול מו לזכיין כ-%50 מהמענק (כ-132 מיליון אירו שהם כ-656 מיליון ש"ח11 ) לפי"אבני דרך ", תפחת עלות הפרויקט לזכיין בסכום כולל של כ-12 ( מיליון אירושווה ערך ל-60 ,מיליון ש"חכ-4% )מסך המענק; תשלום המענק לפי "אבני דרך" משמעותו העברת כמה מסיכוני ההקמה מהזכיין ומהבנקים המלווים למדינה.
עם זאת, לפי אותו ניתוח, חשיפת המדינה לסיכון אמורה להיות מזערית; מנגנון אבני הדרך גם עשוי ליצור תמריץ להקדמת השלמתן של עבודות כיוון שכל חיסכון בעלויות המימון בגין ה קדמת השלמתה של עבודה, הוא רווח לזכיין.
בישיבת המינהל ה ב- 19.
03 הוחלטכי "תוקפו של ההסכם יותנה בכך שלא יהיו דרישות נוספות מטעם הזכיין או המממנים, ובמידה ויהיו דרישות כאלה המדינה לא תהיה מחויבת להסכם, ללא כל זכות פיצוי לזכיין".
בעקבות החלטה זו חתם החשכ"ל עם הזכיין ב - 27.
03 על תוספת לחוזה, ובה הסכימה המדינה להקדים ת שלום לזכיין בסך 132 מיליון אירו לפי "אבני דרך " (להלן - התוספת לחוזה).
בתמורה התחייב הזכיין לבצע שיפורים הנוגעים לסוג הקרונות שיספק ולעיצוב התוואי (עלות שיפורים אלה הוערכה בכ-12 מיליון אירו).
לא נמצאו מסמכים ובהם הנימוקים להחלטת המינהלה לשאת ולתת עם הזכיין על שינוי תנאי החוזה.
לפיכך אי -אפשר לוודא שההחלטה התקבלה לאחר שהובאו בחשבון חלופות אפשריות ונבחנו ההיבטים הכלכליים, החוקיים והציבוריים של כל אחת מהן.
בתשובת החשכ"ל מאוקטובר 2007 וכן בתשובת משרד התחבורה מנובמבר אותה שנה הוסבר למשרד מבקר המדינה כי באוגוסט 2003 "עדיין לא הצליח הזכיין להגיע ל"סגירה פיננסית12 ; כי בנקים זרים שבעת המכרז הביעו נכונות לתת לו הלוואות למימון הפרויקט, חזרו בהם בגלל התגברות הפיגועים בירושלים; וכי בעקבות זאת ובהתחשב בנזק הציבורי שעלול להיגרם מביטול המכרז או הקפאתו, החליטה המינהלה לשאת ולתת עם הזכיין.
משרד מבקר המדינה מעיר שקודם ביצוע שינויים כל כך משמעותיים בחוזה שנחתם עם הזכיין, ראוי היה שהגופים האחראים לפרויקט מטעם המדינה יעשו עבודת מטה שיטתית, ובכלל זה יקיימו תהליך קבלת החלטו ת מסודר ומתועד, שיבטיח את שקיפות ההחלטות ובחינה מעמיקה של חלופות למציאת החלופה המועדפת.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה דרך פעולה לקויה זו של משרדי האוצר והתחבורה ושל המינהלה.
שינוי החוזה בשנת 2004 1.
לאחר שהמדינה והזכיין חתמו על תוספת לחוזה באוגוסט 2003, דרשו הבנקים המלווים שוב לשנות את החוזה כתנאי למתן ההלוואות לזכיין.
הבנקים נימקו זאת בתוצאות של בדיקה שהזמינו מיועץ בין -לאומי בתחום התחבורה , ולפיהן בשל המצב הביטחוני בירושלים יהיה הביקוש לנסיעות ברכבת הקלה נמוך בכ-38% .
מהביקוש שעל בסיסו נחתם החוזה .
11 לפי שער האירו ביולי 2003 - 4.
ש"ח 12 קבלת אישור מהבנקים המלווים שמולאו כל התנאים המאפשרים לו לקבל מהם הלוואות למימון חלקו בפרויקט (ראו להלן).
עקב כך קיימה המינהלה משא ומתן עם הזכיין ועם הבנקים, ו בספטמבר 2004 חתםהחשכ"ל בשם המדינה עם הזכיין על עדכון לחוזה (להלן - החוזה המעודכן).
בחוזה המעודכן נקבע בין השאר כדלהלן: (א) רשת הביטחון שניתנה לזכיין בחוזה המקורי תורחב: תוקם קרן לחידוש הציוד של הזכיין, והמדינה תשתתף במימונה, אם שיעור הביקוש השנתי לנסיעות ברכבת במשך עשר השנים הראשונות להפעלתה יהיה קטן ב-20% מהשיעור החזוי; השתתפות זו תוגבל ל -15 מיליון אירו.
ככל שיקטן שיעור הביקושבפועל לעומת השיעור החזוי, כך תגדל השתתפות המדינה, עד שיעור ביקוש של 50% מהשיעור החזוי , שבו יהיה סכום ההשתתפות כ -34 מיליון אירו.
אם במשך שנתיים רצופות יהיה הביקוש קטןמהביקוש החזוי ב-80% ,או יותר יוכל כל צד לבטל את החוזה, לפי תנאים שנקבעו.
(ב) אם הביקוש בפועל יהיה גדול מהביקוש החזוי, ישלם הזכיין למדינה 33% מההכנסות, במקום 25% מהן, כפי שנקבע בחוזה המקורי.
(ג) בחוזה נעשו שינויים בכמה עניינים נוספים , ובהם התחייבויות המדינה כלפי הזכיין בתחום התחבורה, מפרטים טכניים והנדסיים , תנאי הערבויות, השגת אישורים והיתרי בנייה, עלויות ישירות והגנה על ריבית הבסיס.
שינויים אלה הגדילו את התחייבויות המדינה כלפי הזכיין ואת הסיכונים הכספיים שקיבלה עליה בכל הנוגע לביצוע הפרויקט.
משרד התחבורה הסביר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 , כי בחוזה המעודכן נקבע שהמדינה תשתתף בחידוש הציוד של הזכיין רק אם הכנסותיו יפחתו במידה ניכרת מההכנסות הצפויות, דבר שימנע ממנו לממן את חידוש הציוד; וכי לדעת המינהלה, מתן כספים לחידוש הציוד הוא הדרך הנכונה לסייע לזכיין, מה גם שהציוד ייוותר בישראל ויעבור לבעלות המדינה.
הוא ציין שעל פי חישוב המביא בחשבון תרחיש שבו הביקוש לנסיעות ברכבת במשך כל עשר השנים הראשונות של פעילותה יהיה קטן בקרוב ל-50% מהביקוש החזוי, העלות המרבית של השתתפות המדינה בחידוש הציוד תהיה כ-157 מיליון ש"ח.
לדעתו, תרחיש זה הוא קיצוני וההסתברות שיתגשם קלושה.
נמצא כי בשנים 2003 ו- 2004 אמנם בדקה המינהלה את טענות הבנקים המלווים בעניין הקושי לסייע לזכיין בהלוואות למימון הפרויקט, תוך השוואת תנאי החוזה המקורי עם התנאים הנדרשים לצורך מתן ההלוואות לזכיין.
ואולם בידי המינהלה לא היו נתונים והערכות כספיות מרוכזים בדבר כלל השינויים שנעשו בעדכון לחוזה כאמור לעיל, המשווים את היקף הסיכונים שהמדינה קיבלה עליה בחוזה המעודכן לאלה שקיבלה עליה בחוזה הקודם, בין היתר בהתחשב בתמורה שקיבלה מהזכיין.
נתונים ותחשיבים כאלה נדרשים לשם בחינת השפעתם של השינויים בחוזה על הפרויקט מהבחינה הכלכלית.
משרד מבקר המדינה העיר לגורמים האחראים לפרויקט מטעם המדינה , כי נוכח האפשרות, ולו גם הקלושה ביותר, שהמדינה תידרש להוציא סכומים גדולים מאוד למימוש התחייבויותיה כלפי הזכיין, עליהם לאמוד את העלויות של כל ההתחייבויות שקיבלה עליה המדינה בנוגע לביצועו, תוך בחינת תרחישים שונים וההסתברות שיתממשו.
הערכת העלויות האלה תאפשר להציג למקבלי ההחלטות נתונים מהימנים בדבר עלות הפרויקט ולהיערך מהבחינה התקציבי ת לכל תרחיש.
הביקורת העלתה שההחלט ה לאשר תוספת לחוזה שהתקבלה בשנת 2003 וההחלטה בדבר עדכון החוזה שהתקבלה בשנת 2004 עם הזכיין - החלטות שהיו להן השפעות משפטיות וכספיות על כל הפרויקט - לא הובאו לפני ההנהלות של משרדי משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 1193 .
התחבורהוהאוצר ו של עיריית ירוש לים כדי שידונו בהן ויחליטו אם לאשרן.
משרד מבקר המדינה העיר לכל הגורמים המעורבים בפרויקט כי אף שלחברי המינהלה יש סמכות להחליט בנושאים הקשורים לחוזה, ראוי היה שהחלטות מהסוג האמור יובאו לפני הדרגים הגבוהים ביותר בגופים האמורים, תוך הצגת העלות והתועלת של כל אחת מאפשרויות הפעולה.
משרד התחבורה הודיע למשרד מבקר המדינה כי בימים אלה הוא עושה עבודת מטה על מנת לאמוד את כל ההתחייבויות הכרוכות בביצוע הפרויקט שקיבלה עליה המדינה, וכי העבודה תוצג לפורום מקבלי ההחלטות הרלוונטי.
בדיקת הסיבות שהביאו לשינויים שנעשו ב חוזה העלתה כי המניע לשינויים אלה - הירידה הצפויה במספר המשתמשים בתחבורה הציבורית עקב פיגועים - היה קיים עוד לפני בחירת הזכיין וחתימת החוזה אתו בסוף שנת 2002, מאחרשהפיגועים החלו עוד ב אוקטובר 2000 .
הדעת נותנת שהזכיין ידע על הירידה בביקוש לתחבורה הציבורית עקב הפיגועים שהחלו עוד באוקטובר 2000 והפיגועים שהיו בשנים 1995 -1997 , והביא זאת בחשבון כאשר ביקש בהצעתו לתת לו "מענק הקמה" בסכום האמור לעיל.
ואולם גם אם לא היה ער לכך, נוכח ניסיון העבר פיגועים אפשריים הם חלק מהסיכון העסקי שהיה עליו להביא בחשבון כאשר החליט להשתתף במכרז לביצוע הפרויקט.
במשרדי האוצר והתחבורה, האחראים לביצוע הפרויקט, לא נמצאו מסמכים המעידים שהם עשו הערכה מחודשת בכתב לגבי היבטים שונים של הפרויקט וחלופות לביצועו, לרבות לוח הזמנים לביצועו, מנקודת המבט של המשק.
במיוחד היה מקום לבחון את הסובסידיה הממ שלתית הנדרשת להקמתו והפעלתו של הפרויקט, הניתנת באמצעות רשת הביטחון שנפרסה להבטחת הכנסותיו של הזכיין.
משרד התחבורה מסר למשרד מבקר המדינה כי בתחזיות בדבר הביקוש לתחבורה הציבורית ששימשו בסיס לבדיקת כדאיותו הכלכלית של הפרויקט הובאה בחשבון, בין היתר, השפעת גל הפיגועים שהיה בשנים 1995 -1997 על הביקוש לתחבורה הציבורית; וכי לדעתו, לא היה מקום לבדוק את התחזיות נוכח גל הפיגועים שהיה בשנים 2002 ו- 2003 , משום שבדרך כלל השפעת אירועי טרור על המשתמשים בתחבורה הציבורית היא זמנית בלבד.
עוד בדוח 54 ב של מבקר המדינה, שפורסם במאי 200413 , צוין כי הצוות שהיה אמור להכין את הפרקים הראשונים של הבדיקה הכלכלית הנדרשים לפי נוהל פרויקטים תחבורתיים (פר"ת)14 , לא צירף אותם לדוח הבדיקה הכלכלית שהועבר למשרד התחבורה ולמשרד האוצר.
בהיעדר פרקים אלה לא היה יכול משרד מבקר המדינה לבחון אילו נתונים נל קחו בחשבון בבדיקת הכדאיות הכלכלית, ומה הייתה השפעתם על המסקנה בעניין הכדאיות של חלופת הרכבת הקלה.
נוכח העובדה שמדובר ב פרויקט עתיר הון ומורכב מהסוג הנדון, ונוכח דרישות הזכיין שהתבססו על החמרה במצב הביטחוני, היה על משרדי האוצר והתחבורה .
14 נוהל לבדיקה כלכלי ת של פרויקטים תחבורתיים, שאימץ אגף התקציבים שבמשרד האוצר ב - 1994.
לבחון היטב עוד ב- 2003 ,את ההשפעה של המצב הביטחוני על ביצוע הפרויקט לרבות היכולת לעמוד בלוח הזמנים שנקבע לביצועו, ולקבל החלטות בדבר דרך הפעולה הרצויה.
תקציב הפרויקט : תקציב המדינה המיועד לפרויקט הרכבת הקלה בירושלים רשום בתקציבי הפיתוח השנתיים של משרד התחבורה.
משרד מבקר המדינה בדק את אופן רישומו של תקציב הפרויקט.
(א) משרד האוצר ביקש מוועדת הכספים של הכנסת לכלול בתקציב משרד התחבורה לשנת 2002 הרשאה להתחייב בסך1.
4 מיליארד ש"ח עבור מענק ההקמהשהמדינה הייתה אמורה לשלם לזכיין לפי החוזה.
הבקשה נדונה ואושרה בישיבת ועדת הכספים של הכנסת בנובמבר 2002 .
הביקורת העלתה שלא הוצג לפני הוועדה הסכום המלא של ה הרשאה עבור מענק ההקמה: לפי מכתב מינואר 2003 שכתבחשב משרד התחבורה אל רכז התחבורה באגף התקציבים שבמשרד האוצר, היה הסכום ה כולל של המענק באותו חודש כ-1.
זאת ועוד - לפי החוזה, סכום המענק חייב גם במע"מ ביום התשלום, ולכן היה צריך להוסיף להרשאה 270 מיליון ש"ח וגם 21 מיליון ש"ח בגין הפרשי שער צפויים.
לפיכך הסכום הכולל של ההרשאה היה צריך להיות כ- 1.
כלומרהסכום שיועד למענק ההקמה בתקציב הפרויקט היה קטן מהנדרש ב כ-380 מיליון ש"ח.
משרד התחבורה הסביר למשרד מבקר המדינה כי אי -תקצוב המע"מ והפרשי השער בשנת 2002 נבע מטעות סופר; אך תקצובם כבר הוסדר, ויתרת ההתחייבות למענק ההקמה הרשומה בתקציב המדינה לשנת 2007 היא 1.
מיליארד ש"ח (ב) חשוב מאוד שהסיכונים הכרוכים בפרויקט שבאחריות המדינה יהיו ידועים לחברי ועדת הכספים של הכנסת בבואם לאשר תקציבים לפרויקט.
לכן יש להציג להם מסמכים ובהם דברי הסבר בדבר היקף הסיכונים , הסבירות שיתממשו והשפעתם על תקציבי המדינה העתידיים.
את הסיכונים יש לאמוד מחדש מפעם לפעם, שכן נסיבות כ לכליות ואחרות עשויות להשתנות, ובעקבות זאת יש לעדכן את דברי ההסבר האמורים.
(1) בבקשתמשרד האוצר מיו"ר ועדת הכספים של הכנסת לכלול בתקציב לשנת 2002 הרשאה להתחייבעבור מענק ההקמה שהמדינה הייתה אמורה לשלם לזכיין לפי החוזה, תוארה רשת הביטחון שנועדה להבטיח לזכיין הכנסה מזערית אם ה ביקוש לנסיעות ברכבת יהיה קטן מהביקוש הצפוי.
הביקורת העלתה שלבקשה זו לא צורפו אומדנים של הסכומים שיהיה על המדינה לשלם אם יתממשו תרחישים שונים.