HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
38 ,מבקר המדינהפיתוח משק הגז הטבעי, דוח ביקורת מיוחד, התשע"ה -2015.
פעולה וולונטריים בין .
אלו אינם אפקטיביים משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדר מדיניות ממשלתית ארוכת טווח לפיתוח משק הגז - מדיניות המגדירה את יעדי הממשלה ומניחה אבני דרך וחלופות לפיתוח משק הגז הטבעי - יצר סביבת עבודה אי-ודאית למאסדרים שנדרשו לטפל בהסכם תמר.
בה יעדר מדיניות כזאת כללו הצעדים שגובשו לטיפול בהסכם תמר שיתופי פעולה וולונטריים בין המאסדרים , אך מסתמן כי צעדים אלו אינם אפקטיביים, בין היתר בשל שינויים במדיניות הממשלה, שחלו לאחר החתימה על ההסכם ואישורו, אשר הובילו לאי-התממשות ן של הנחות שעמדו בבסיס העבודה המשותפת של המאסדרים .
לדעת משרד מבקר המדינה, פרק הזמן שחלף מגילוי מאגר תמר עד החתימה על ההסכם היה ארוך דיו כדי לאפשר גיבוש של קווים מנחים לטיפול בהסכם זה, שהוא הסכם העוגן של פיתוח מאגר תמר , ויש לו השפעה מהותית על מחירי הגז במשק בשני העשורים הבאים, על מחירי החשמל ועל התחרות המתהווה במשק החשמל, וייתכן שאף על פיתוח מאגרים עתידיים.
מן הראוי שבעתיד, במקרים שבהם סוגיות מהותיות לכלכלה הישראלי ת יימצאו בתהליך התהוות, תפעל הממשלה לגיבוש מדיניות ארוכת טווח ברורה שתשקלל השפעות רוחביות על המשק הישראלי ותייצר סביבת עבודה ודאית למאסדרים.
בכך ישתפר התיאום בין ה מאסדרים, שלכל אחד מהם ראייה חלקית של התמונה, דהיינו רק בתחום התמחותו, ותגבר האפקטיביות של צעדיהם.
נוסף על כך, על הממשלה לו ודא כי משא ומתן בעל חשיבות אסטרטגית שלתוצאותיו השלכות רוחביות על המשק, כמו המשא ומתן הנוגע להסכם חח"י עם שותפות תמר, לא ינוהל בידי גורם אחד שראייתו חלקית ומוגבלת ומערכת השיקולים והתמריצים שלו עשויה להיות שונה מזו של הממשלה.
מן הראוי שמשא ומתן כזה ינוהל ביד י כמה גורמים ממשלתיים או בידי גופי ממשלה שראייתם רוחבית.
אישור ההסכם על ידי גורמי הממשלה אין בו די; הוא אינו מאפשר לטפל בזמן אמת בהתפתחויות חריגות, והוא מגביל את יכולתה של הממשלה לפעול למיצוי האינטרס הציבורי.
היקף רכישת הגז בהסכם .
ההיקף של הסכם הגז בין חח"י לשותפות תמר עמד על 77 BCM ולחח"י ניתנה זכות למימוש אופציה להגדלת היקף הכמות הנרכשת עד 99 BCM .
בעקבות התערבות המאסדרים במסגרת אישור ההסכם פוצלה האופציה שניתנה לחח"י לשתי תקופות וחח"י מימשה מימוש חלקי את האופציה השנייה (ראו להלן).
לפיכך, במועד סיום הביקורת עמדה כמות הגז השמורה לחח"י על כ -87 BCM.
יש לציין כי היקף ההתחייבויות המינימלי של חח"י לרכישת גז (ה-TOP ) נמוך מהיקף ההסכם.
במונחים שנתיים - בחמש השנים הראשונות להסכם יעמוד היקף ההתחייבות השנתי על 3.
5 BCM ומהשנה השישית עד תום תקופת ההסכם על2.
על פי ההסכם מימוש האופציה יביא להגדלת היקף ה-TOP השנתי עד5 BCM בשנה, עם אפשרות חברת החשמל לישראל בע"מ | 1245 .
הגז החזויה המעודכנת להפחתתו כתלות בהיקף הייצור של היח"פים עד 3.
תנאי זה התממש בשנים האחרונות, ולפיכך חח"י זכאית ל נצל את מלוא ההפחתה ביתר שנות ההסכם39.
כמו כן, בתנאי ההסכם נקבע כי אם ניצול הגז השנתי יעלה על היקף ה- TOP תעמוד לרשות חח"י האפשרות לצבור עודפים ולקזזם בשנים הבאות בתנאים שנקבעו בהסכם40.
הצדדים סיכמו על רכש גז בהיקף כספי שהוערך על ידי חח"י בכ-18.
7 מיליארד דולר - היקף הוצאה מהותי לחברה.
נוסף על כך, ההיקף הכמותי של ההסכם מהותי מבחינת היצע הגז הטבעי שנותר לשוק המקומי, ובייחוד מבחינת מגבלת הקיבולת בצינור.
ההסכם מקנה לחח"י נתח של כ-60% מקיבולת הגז בצינור.
לכן, הסכם תמר משפיע השפעה מהותית על היקף הגז הטבעי הזמין ליתר הצרכנים בשוק המקומי, והוא עשוי להשפיע על התחרות המתהווה במשק החשמל.
יש לציין כי בשל החשש מביקושי יתר קבעה רשות הגז מנגנון המסדיר את הזרמת הגז בצינור במקרה כזה41.
הכמויות בהסכם נגזרו בין היתר מתחזיות הביקוש לחשמל של חח"י.
ממצגת שהוצגה לדירקטוריון חח"י בדצמבר 2011 עולה כי היקף הצריכה השנתי החזוי של גז טבעי בעשור הקרוב יעמוד על כ -8-5 BCM לפחות; אם כך, היקף ה -TOP שנטלה חח"י אינו משקף רכישת עודפי גז.
עם זאת, תחזיות שנערכו בחברה בשנים 2016-2015 מצביעות על פערים מהותיים בין תחזיות צריכת הגז של חח"י ערב החתימה על ההסכם ובין צריכת הגז החזויה המעודכנת.
להלן מובאות תחזיות הביקוש לגז של חח"י והיקף ההתחייבויות לרכישת גז: .
ראו את מילון המונחים בסוף הדוח 40 אפשר לצבור עודפים עד להיקף של5 BCM (ו-9 BCM עם מימוש האופציה).
לחח"י עומדת הזכות לקזז את היקף ה-TOP השנתי בשנים הבאות ב-1 BCM בשנה לכל היותר (עם מימוש האופציה ב- 1.
) על חשבון העודפים שנצברו 41 'על פי החלטה מס6/12 .
"של רשות הגז, "הסדרת השימוש בקיבולת הגז הטבעי 1246 |דוח שנתי 67ב .
תרשים 2 : תחזיות הביקוש לגז של חח"י והיקף ההתחייבויות לרכישת גז .
הערה: היקף ה-TOP המוצג בתרשים זה מייצג את היקף ההתחייבויות שהיה ידוע בשנת2015 , כלומר לאחר מימוש האופציה ובשקלול מנגנוני הפחתת ה -TOP , כמתואר לעיל.
הצגת היקף ה -TOP ערב החתימה על ההסכם, כלומר טרם מימוש האופציה, הייתה מראה תמונה דומה.
בתרשים 2 אפשר לראות כי לפי תחזית החברה מנובמבר2015 , החל משנת2016 עד 2023 ( היקף ההתחייבויות של חח"י TOP ) גבוה מצריכת הגז החזויה, כלומר ייתכן שלחברה יהיו עודפי גז.
לעומת זאת, תחזית צריכת הגז מספטמבר 2011 הצביעה על כך שהיקף הגז שהח ברה התחייבה לרכוש נמוך ביחס לצריכה העתידית של גז.
לבקשת משרד מבקר המדינה, בדצמבר 2015 ניתחה חח"י את הגורמים לפערים בתחזיות בשנים 2018-201942 .
לפי הניתוח של חח"י, כמה מהגורמים הם חיצוניים ואינם מצויים בשליטתה של החברה, למשל הירידה במחירי הפחם וביטול ההסבה לגז של תחנות הכוח אורות רבין 1-4 .
גורם נוסף המשפיע על היקף צריכת הגז של החברה הוא ירידת מחירי הגז של היח"פים, שהושפעו מהחלטות רשות החשמל43 .
42 חח"י ניתחה את הגורמים לפערים בין תחזיות צר יכת הגז שנערכו בשנת 2013 ובין התחזית האחרונה מנובמבר 2015 עבור השנים 2019-2018 ; על פי תחזית2013 תעמוד צריכת הגז בשנת 2018 על6.
24 BCM ובשנת2019 על6.
35 BCM , ואילו לפי תחזית נובמבר2015 תעמוד צריכת הגז בשנת 2018 על2.
77 BCM ובשנת2019 על2.
43 אם מחיר הגז של היח"פים נמוך מהמחיר של חח"י היקף הייצור של יחידות חח"י במערכת יורד, לכן הוא משפיע גם על היקף צריכת הגז של החברה.
בעת הכנת התחזיות הניחה חח"י כי מחיר הגז שלה יהיה הנמוך במשק בשל היותה לקוח עוגן.
בפועל, מחירי הגז שהיח"פים משלמים נמוכים מאלו של חח" י, וזאת בין היתר בשל ירידה ברכיב הייצור של חח"י - רכיב שהרשות קובעת ואליו מוצמדים מחירי הגז של היח"פים.
כך, החלטת רשות החשמל מישיבה 474 מ- 7.
15 עדכנה את תעריף רכיב היצור והורידה אותו בכ-22%.
חברת החשמל לישראל בע"מ | 1247 .
לציין כי השפעת מחירי הגז של היח"פים על צריכת הגז של חח"י קטנה באופן יחסי אך אינה מבוטלת.
הפערים בתחזיות נובעים גם מירידה בביקושים לחשמל ביחס לתחזיות החברה.
יצוין כי על פי סעיף 5()(ג2 ) לחוק משק החשמל, על חח"י, בהיותה בעלת רישיון לניהול המערכת, חלה החובה לערוך תחזיות לביקוש החשמל במשק בכללותו.
להלן מוצגים הגורמים לפערים בין תחזית צריכת הגז של החברה מסוף 2015 ובין תחזית צריכת הגז של החברה משנת2013 : .
לוח 1: הגורמים העיקריים לפער בין תחזיות צריכת הגז מנובמבר 2015 לתחזיות משנת 2013 , עבור השנים 2019 -2018 (אחוז מהפער בין התחזיות) .
הגורמים לירידה בתחזית צריכת הגז 2018 2019 .
ירידה בתחזית הביקוש לחשמל ב-13% 37.
ביטול ההסבה לגז של תחנות הכוח אורות רבין1-4 36.
ירידה במחירי הפחם 34.
ירידה במחירי הגז של היח"פים 12.
מדיניות התפעול של חח"י 7.
מדיניות השימוש בגז נוזלי 6.
שינוי בתכנית שילוב יח"פים והיקף מכירה ישירה לצרכני קצה 2.
ביטול מכירת אתר רמת חובב ליח"פ 11.
שינויים בתכנית הפיתוח של חח"י 22.
המקור: חישובי חברת החשמל.
* כמה גורמים נוספים משפיעים השפעה קטנה על היקף צריכת הגז ובהם משתנים טכנו-כלכליים של יחידות הייצור.
מלוח זה ניתן לראות למשל כי ביטול ההסבה לגז של תחנות הכוח אורות רבין 4-1 מהווה36% מהפער בין תחזית צריכת הגז מנובמבר2015 לתחזית צריכת הגז משנת 2013 עבור2018 .
לאחר שחח"י זיהתה את הפערים שתוארו לעיל, ולאחר מועד סיום הביקורת, חלו שינויים באסדרה של פעילות החברה העשויים לצמצם את הפערים האלו ואף לבטלם.
במסגרת זו, על פי הוראות שר האנרגיה מינואר 2016 , יופחת הייצור בכמה מתחנות הכוח הפחמיות בשיעור של 15% (בחישוב שנתי, ביחס להיקף ייצור החשמל ביחידות האלו בשנת 2015) .
ביולי2016 עדכנה חח"י את משרד מבקר המדינה כי תחזיות צריכת הגז העדכניות שברשותה, דהיינו התחזיות שהוצגו לדירקטוריון החברה, צופות כי הביקוש הכולל של החברה לגז ממאגר תמר ומגז נוזלי גם יחד יהיה גבוה מהכמויות שהחברה התחייבה להן בכל תקופת ההסכם, למעט בשנת 2020 שבה החברה צופה כי היא לא תרכוש את כל הכמות שהיא מחויבת לה בשל מגבלות אסדרה החלות עליה.
על בסיס התחזיות העדכניות, החברה מעריכה כי היא אינה צפויה להקדים תשלום בגין 1248 |דוח שנתי 67ב .
העשויה להיות גבוהה גז במסגרת מנגנון ה-TOP .
עם זאת44 , בכמה ניתוחי רגישות תיתכן הקדמת תשלומים של עד כ-450 מיליון דולר בסך הכול לאורך תקופת ההסכם 45.
על רקע הפערים בתחזיות צריכת הגז, בשל חשיבותן לקביעת כמות הגז שחח"י ביקשה לרכוש ולנוכח השלכות ההסכם על הקצאת הגז ליתר צרכני הגז ומגבלת הקיבולת בצינור הגז, בדק משרד מבקר המדינה את תהליך הכנת התחזיות של חח"י.
ההיבט שנבדק הוא הכ נת התחזיות לביקוש לחשמל שמהן בין היתר נגזרו התחזיות לצריכת הגז.
תחזית הביקוש לחשמל אינה ודאית בטבעה והיא מושפעת מגורמים כלכליי ם46 , אקלימיים ודמוגרפיים.
אחד הגורמים הכלכליים החשובים ביותר לחיזוי הביקוש לחשמל הוא הצמיחה הכלכלית של המשק (להלן - צמיחת התוצר)47.
תחזית הביקוש לחשמל ותחזית צמיחת התוצר שהשתמשה בה חח"י פותחו בחברת ייעוץ ששכרה חח"י ובשיתופה.
הביקורת העלתה כי חח"י התבססה על צמיחה שנתית ריאלית ארוכת טווח של 4% .
לדעת משרד מבקר המדינה, על פי השוואה לתחזיות ארוכות טווח חלופיות ולפי ההתפתחויות הכלכליות במשק, כפי שיפורט להלן, תחזית צמיחה זו עשויה להיות גבוהה.
השוואה לתחזיות ארוכות טווח חלופיות: במאי 2011 פרסם ארגון ה - OECD תחזיות ארוכות טווח של קצבי צמיחת התוצר הריאלי במדינות הארגון, לרבות ישראל.
תחזיות אלו הצביעו על צמיחה שנתית של 4.
4% בממוצע בשנים 2010-201548 , אך בשנים2016-2026 הצביעה התחזית על קצבי צמיחה נמוכים יותר- 3.
בשנה בממוצע ביוני 2012 פרסם ארגון ה- OECD תחזית צמיחה ארוכת טווח של התוצר הפוטנציאלי49 במדינות החברות בארגון.
התוצר הפוטנציאלי משקף את קצב הצמיחה ארוך הטווח של המשק50 , ועל פי התחזיות האלו, הצמיחה הפוטנציאלית בשנים2012-2017 היא %3.
2 בשנה בממוצע ובשנים2018-2030 - %2.
בעיקר במצב של גידול מועט בביקושים לחשמל לעומת הנחת החברה 45 נוסף על כך, בעקבות מגעים שוטפים שניהלה חח"י עם שותפויות תמר על יישום הסכם רכישת הגז, בנובמבר 2015 קיבלה חח"י מכתב מהשותפויות ולפיו אם בתום תקופת ההסכם תהיה לחברה זכות לשימוש בגז בלתי מנוצל שבגינו היא שילמה על פי מנגנון ה-TOP , היא תהיה רשאית להאריך את תקופת ההסכם עד לניצול זכותה, בכפוף למנגנון הקבוע במכתב.
46 ,על פי הנתונים שסיפקה חח"י גמישות הביקוש לחשמל ביחס לתוצר היא 0.
81 , כלומר עלייה של 1% בצמיחה מביאה לעלייה של 0.
81% בביקוש לחשמל (בתנאי שכל יתר המשתנים במודל נותרים ללא שינוי); משמעות הדבר היא שתחזית הביקוש לחשמל רגישה להתפתחויות הכלכליות.
47 בנק ישראל החל לערוך תחזית ביקוש לחשמל ומצא כי שלושת הגורמים המשמעותיים ביותר לחיזוי הביקוש לחשמל הם צמיחת התוצר, הרכב התוצר והתייעלות אנרגטית.
48 על פי נתוני הצמיחה של המשק הישראלי שעמדו בפני הארגון בשנים 2012 -2010 , המשמעות היא שקצבי הצמיחה בשנים 2015-2013 יעמדו על כ- 3.
בשנה בממוצע 49 תוצר פוטנציאלי הוא הרמה המרבית של סחורות ושירותים שהמשק יכול לייצר על בסיס מקורות הייצור הקיימים מבלי שייווצרו לחצים אינפלציוניים במשק.
כלכלנים מגדירים תוצר פוטנציאלי כמגמה של התוצר או כקיבולת הייצור של הכלכלה.
50 OECD Economic Outlook, NO.
228 51 Economic Outlook, NO.
/Volume 2012/1 OECD חברת החשמל לישראל בע"מ | 1249 .
בנובמבר2012 פרסם ארגון ה- OECD תחזיות ארוכות טווח נוספות עד2060 , ולפיהן קצב צמיחת התוצר הריאלי בישראל בשנים 2030-2011 צפוי לעמוד על 2.
להלן השוואת תחזיות צמיחה ארוכות טווח לצמיחת התמ"ג על פי חח"י וארגון ה- OECD : .
לוח 2 : השוואת תחזיות ארוכות טווח לצמיחת התמ"ג על פי חח"י וארגון ה- OECD .
נובמבר 2012 תחזית OECD .
)(תוצר פוטנציאלי תחזית OECD .
מאי 2011 תחזית חברת .
2030-2011 2017-2012 2030-2018 2017-2012 2016-2006 2015-2010 2030-2011 תקופת התחזית .
המקור: OECD וחברת החשמל.
מהלוח עולה כי התחזיות של חח"י גבוהות במידה ניכרת מתחזיות ה- OECD .
ארגון ה- OECD הוא ארגון כלכלי מוביל, ומשרדי הממשלה משתמשים בנתוניו ובתחזיותיו לשם בחינת ההתפתחויות במשק הישראלי ולצורך השוואה לתחזיות שברשותם.
תחזיות ארגון ה - OECD הן דוגמה לתחזיות ארוכות טווח חלופיות שחח"י יכלה להשתמש בהן לשם בקרה על תחזיותיה ולצורך בחינת המקור לפערים בתחזיות.
הביקורת העלתה כי חח"י לא בחנה תחזיות אחרות ככלי לבקרה על תחזיותיה ולא בדקה את המקור לפערים ביניהן.
משכך, חח"י גם לא ניתחה את השלכות הפערים על תחזיות הביקוש לחשמל שעל פיהן היא קבעה את היקפי הגז הדרושים לה לייצור חשמל בתקופת ההסכם.
מן האמור לעיל עולה כי לשם הכנת תחזית הביקוש לחשמל, ערב החתימה על ההסכם במרץ 2012 , ולקראת ההחלטה על מימוש האופציה הראשונה באפריל 2013 , השתמשה חח"י בתחזית צמיחת תוצר גבוהה יותר מתחזיות ארוכות טווח חלופיות שהיו זמינות באותה עת.
ההתפתחויות הכלכליות במשק: הנחת שיעור צמיחה קבוע של 4% על פני שני עשורים צריכה להיבחן גם מנקודת מבט של ההתפתחויות הכלכליות הצפויות במשך כמה עשורים.
בשנים 1990-201152 עמדה הצמיחה הממוצעת על %4.
5 בשנה בממוצע, אך בחלוקה על פני עשורים אפשר לראות כי בעשור השני של תקופה זו היו קצבי הצמיחה נמוכים יותר.
קצב הצמיחה הממוצע בשנים 2000-1990 עמד על 5.
7% בשנה ובשנים 2011-2001 התמתן לממוצע של 3.
הירידה בקצבי הצמיחה מוסברת בי ן היתר בסיום גלי העלייה לארץ בשנים 2001-1990 , שהיו בין .
52 בנק ישראל, נספח סטטיסטי לשנת2011 ', לוח ב-נ'-1.
התורמים המהותיים לצמיחה המהירה שנרשמה בארץ בשנות התשעים של המאה העשרים53 , וכן בתהליכים ארוכי טווח הצפויים למתן את הצמיחה.
להלן שיעור הצמיחה במשק עד 2011: תרשים 3 : שיעור הצמיחה במשק עד 2011 , מחירים קבועים .
מקור: בנק ישראל, נספח סטטיסטי 2011.
הערה: תחזית הצמיחה מוצגת עד 2011 כדי לשקף את המידע שהיה ידוע ערב החתימה על ההסכם.
כפי שמוצג בגרף, בשנים האחרונות הואטו קצבי הצמיחה במשק.
יש לציין כי ניתוחים כלכליים שפרסמו הגופים הכלכליים במשק54 מצביעים אף הם על חשש להאטה בקצבי הצמיחה ביחס לעשורים האחרונים לנוכח ההאטה בקצב הגידול של כוח העבודה, העלייה במשקלן של האוכלוסיות המתאפיינות בשיעור השתתפות נמוך בשוק העבודה ומיצוי של חלק מהעלייה ארוכת הטווח במספר שנות הלימוד.
53 ראו אילנית בר, "ההשפעות העיקריות של העלייה משנת1990 ואילך על כלכלת ישראל", מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2012 ; ראו אסף גבע ולב דרוקר, "הצמיחה בישראל: מכלכלה מתפתחת למשק מודרני", משרד האוצר, 2015.
54 ,"לעניין זה, ראו קטע מסקירת בנק ישראל "ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים התפתחות ההשכלה בישראל ותרומתה לצמיחה ארוכת הטווח, 2.
13 ; הודעהשל בנק ישראל לעיתונות על הרצאת נגידת בנק ישראל בכנס האגודה הישראלית לכלכלה: "הפריון בישראל - המפתח להעלאת רמת החיים - מבט לאחור והסתכלות קדימה", 1.
חברת החשמל לישראל בע"מ | 1251 .
מהנתונים עולה כי קיים חשש שקצב י הצמיחה במשק בשנות ההסכם יהיו נמוכים בהרבה מקצבי הצמיחה שחח"י התבססה עליהם, ולפיכך תחזית הביקושים לחשמל ששימשה את חח"י עשויה להיות גבוהה.
בתשובתה מסרה חח"י כי "לא יכולה לעלות כלפיה כל טענה בקשר עם הכנת התחזיות", משום שהיא שכרה מומחה בעל ניסיון רב בעריכת תחזיות מסוג זה המכיר את השוק הישראלי (להבדיל מגורמים זרים המכירים את השוק הישראלי פחות), וכפי שהתברר, תחזיותיו בעבר היו נכונות.
עוד מסרה כי שיעור הצמיחה שנקבע בתחזיות ה - OECD המוצגות לעיל עודכן כלפי מטה מאז פורסמו, ולדברי חח"י זהו שינוי המעיד על חוסר היציבות של התחזיות האלו .
נוסף על כך, ישראל חברה בארגון ה- OECD רק משנת 2010 , ובתקופה שקדמה לחתימה על ההסכם לא היה ברור מהי מידת תקפותן ודיוקן של תחזיות הארגון ביחס לישראל, מה עוד שגורמים זרים אלו מכירים פחות את המשק הישראלי.
חח"י הו סיפה כי על פי היועץ, חיזוי הצמיחה המשקית הוא תהליך מורכב המבוסס על שלל הנחות כלכליות, ובהן שאלת מיצוי הפוטנציאל במשק הישראלי.
היועץ הכלכלי ששכרה חח"י הסביר בתשובתו מאוקטובר 2016 למשרד מבקר המדינה כי משנת 2012 המשק הישראלי נמצא בתוואי האטה חמור עקב המשבר הכלכלי העולמי שהחל בסוף 2008 ובעטיו של היעדר תכנית כלכלית למשק הישראלי.
בהיותה כלכלה זעירה ביחס לכלכלת העולם הייתה ישראל יכולה להתגבר על ההאטה העולמית בעזרת מדיניות כלכלית מתאימה.
לדעתו המקצועית, פוטנציאל הצמיחה של המשק הישראלי כיום הוא יותר מ-5% , אך הוא תלוי בתכנית כלכלית שממשלת ישראל תכין.
עמדתו היא שהתוצר לנפש בישראל יכול להיות דומה לתוצר לנפש בארה"ב.
שיעור ההשתתפות בשוק העבודה בישראל גבוה במקצת מהמקובל בארה"ב, אך נמוך במעט ממדינות אירופה המתקדמות.
היועץ מנה כמה גורמים המסבירים את הפער בין הצמיחה הנוכחית ה נמוכה לצמיחה הפוטנציאלית שלדעתו מתאימה לכלכלה הישראלית, ובהם אי -מיצוי הפוטנציאל בשוק העבודה בישראל בשל חסמי כניסה של חרדים ונשים ערביות למעגל העבודה; שיעור לא מבוטל של מועסקים במשרה חלקית שחלקם מעוניינים לעבוד במשרה מלאה; והעובדה שרוב המועסקים החדשים במשק בשנים האחרונות מועסקים במגזר הציבורי, דבר הפוגע בפריון העבודה.
מדיניות ממשלתית שתטפל בגורמים האלו תתמוך בתוואי הצמיחה הסביר לדעתו למשק הישראלי - 4% .
היועץ הכלכלי גם הזכיר את העודף הגדול במאזן התשלומים, שהביא להתחזקות השקל ולנפילה גדולה בהשקעות בענפי המשק, וכן את היקפי הבנייה הלא -מספיקים לאוכלוסייה הצעירה בישראל.
הוא הסביר כי קצב צמיחה סביר של המשק בטווח הארוך נקבע לפי קצב הגידול בכוח העבודה ובפריון העבודה.
לדעתו, אפשר להגיע לקצב גידול בתעסוקה של כ-2% בשנה, ואם יהיו השקעות מספיקות בענפי המשק יכול פריון העבוד ה להיות 2%-3% ; לכן, צמיחה של 4% היא תוואי סביר למשק הישראלי.
יועץ חח"י הוסיף כי קיימת חשיבות רבה להכנת התשתיות הלאומיות לשנים הבאות, ובהן רכבות, כבישים, תקשורת וחשמל.
תשתיות אלו מפגרות היום פיגור ניכר, ופיגור זה פוגע פגיעה קשה בפריון העבודה ובתפוקה לעובד.
מצב שכזה מדכא השקעות בענפי המשק ובסופו של דבר גורם לכך שהציפיות יגשימו את עצמן והצמיחה לטווח 1252 |דוח שנתי 67ב .
לדעתו, הממשלה צריכה להכין תכנית כלכלית אגרסיבית לצמיחה של 5% ; החשש הוא שתכנון ממשלתי לפי צמיחה של 3% יקבע את ההתנהלות של המגזר העסקי, ולאחר כמה שנים יהיה קשה מאוד לשנות זאת.
היועץ הוסיף כי בהשוואה לכמויות הגז שבהן כבר השתמשה חח"י לייצור חשמל בשנת 2010 , כמויות ה-TOP בהסכם הבסיס ובאופציה הראשונה נמוכות.
לדעתו, החלטות חח"י לעניין היקפי ה-TOP ומימוש האופציה אינן מגלמות סיכונים לחברה, ואף היה סביר שגם האופציה הראשונה לא תספק את צורכי חח"י בתקופת ההסכם.
בתשובתה הדגישה חח "י כי הנזק העלול להיגרם למשק בעקבות מחסור בחשמל בשל טעות "כלפי מטה" בתחזיות הביקוש לחשמל, גדול לאין שיעור מהנזק העלול להיגרם לחברה במצב ההפוך שבו תחזית החברה תהיה גבוהה ומוטית "כלפי מעלה".
משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי תהליך הכנת התחזיות בחברה בהסכם הגז עם שותפות תמר היה חסר ויצר סיכון להטיית התחזיות כלפי מעלה.
מן הראוי שחח"י תתקף את תחזיותיה, ובכלל זה תבחן את הנחות היסוד שבבסיס התחזיות, את סבירות התממשותן ואת הפערים שבין תחזיות החברה לתחזיות של גופים אחרים, וכן תיוועץ בגופים הכלכליים המובילים במשק, לרבות בנק ישראל ומשרד האוצר, כדי שיונח לפניה המידע הנרחב ביותר לצורך הדרוש לקבלת החלטות.
נוסף על כך, שימוש בתחזיות החברה לצורך יצירת "כרית ביטחון" שתצמצם את הסיכון למחסור בחשמל, אינו שקוף והוא עלול ליצור תמונת ביקושים שגויה בפני מקבלי ההחלטות.
על חח"י לוודא כי " כרית ביטחון" תגובש מחוץ למודל התחזיות של החברה.
לאחר סיום הביקורת השיבה חח"י כי בד בבד עם תהליך הבחינה של תחזיות החברה על ידי היועצים החיצוניים החל אגף החשבונאות בחברה לבחון את ההיבט התהליכי-ביקורתי של תחום עריכת התחזיות בחברה בנושא חישוב סל הדלקים, מתוך דגש על שיפורו של מנגנון הכנת התחזיות לגז; הבחינה כוללת גם את בקרת התהליך וסבירותו.
כמו כן, האגף בנה תהליך עבודה מבוקר של הכנת תחזיות הביקוש לגז ושל פיקוח ובקרה על התחזיות האלו.
16 , דהיינו לאחר סיום הביקורת.
חח"י ציינה כי בימים אלו נבחנת הטמעת התהליך במסגרת נוהלי החברה.
מבקר המדינה רואה בחיוב פעולות אלו של החברה בתחום זה בסמוך לסיום הביקורת.
כאמור, על חח"י חלה החובה לערוך תחזיות ביקוש לחשמל במשק כולו.
תחזיות צריכת החשמל משמשות את המאסדרים בתהליך קבלת החלטותיהם.
לדוגמה, תחזית הצריכה הגבוהה של גז שעמדה לפני רשות החשמל ונגזרה מתחזית הביקוש לחשמל הייתה אחד הגורמים להחלטתה של הרשות לטפל במחיר האופציה.
חברת החשמל לישראל בע"מ | 1253 .
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שתחזיות הביקוש לחשמל שחח"י עורכת משמשות אותה בשיקוליה הפנימיים, וגם משמשות את המאסדרים בשיקוליהם הכלל-משקיים העשויים להיות שונים משיקוליה של חח"י, מן הראוי שמשרד האנרגיה יגבש תחזית חלופית ובלתי תלויה של ה ביקוש לחשמל.
בתשובתו ממאי 2016 למשרד מבקר המדינה ציין משרד האנרגיה כי הוא תומך בהמלצות משרד מבקר המדינה בדבר הצורך בביצוע תחזיות ביקוש עצמאיות.
בעקבות סירובה של רשות ההגבלים העסקיים לאשר לחח"י את בקשתה להוסיף סעיף MFN להסכם55 , אישר דירקטוריון חח"י את ההסכם בתנאי שיוכנסו בו שתי נקודות פתיחת מחיר: האחת - לאחר שמונה שנים תהיה אפשרות להעלות או להוריד את המחיר ב-25% לכל היותר, והאחרת- שלוש שנים לאחר מכן (11 שנים מתחילת יישום ההסכם) תהיה אפשרות נוספת להעלות או להוריד את המחיר ב-10% נוספים לכל היותר.
השינויים האלו יהיו כפופים למשא ומתן בין הצדדים.
בהסכם הובהר כי נוסחת ההצמדה תישאר בעינה לכל אורך תקופת ההסכם.
עוד החליטו הצדדים כי אם לא יגיעו לידי הסכמה בדבר עדכון המחיר יועבר הנושא להכרעת בוררות מוסכמת.
מכל מקום, אי -הסכמה על עדכון מחיר הגז לא תהיה עילה לביטול ההסכם, וכל עוד לא יגיעו הצדדים להסכמה על תיקון המחיר, יחול המחיר הישן.
תיקון המחיר יחול בדיעבד ויי שא ריבית של לייבור פלוס 2% עבור התקופה שממועד פתיחת המחיר ועד שינויו בפועל.
על פי תנאי ההסכם, העילה לבחינה מחודשת של מחיר הגז נוסחה ניסוח כללי והיא מביאה בחשבון את מחירי הגז בשוק הישראלי ואת היותה של חח"י לקוח עוגן.
ממצאי הדוח מראים כי לא ננקטו צעדים המבטי חים את השבת העלויות הנוספות, כפי שהוצגו בפרקים הקודמים, ולפיכך אם לא יחולו שינויים מהותיים במחירי האנרגיה ביחס לתחזיות הנוכחיות, מן הראוי שחח"י ומשרדי האנרגיה והאוצר ישקלו לפעול להורדת מחיר הגז במועדים הנקובים, במסגרת הכלים הקיימים בהסכם תמר.
ראו את מילון המונחים בסוף הדוח 1254 |דוח שנתי 67ב .
דיוני דירקטוריון חח"י .
על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה -1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות), סעיף 32 (א), הדירקטוריון חייב בין היתר לקבוע את המדיניות הכללית של החברה בתחום מטרותיה ואת פעולותיה הפיננסיות, וכן לעקוב ברציפות אחרי יישום המדיניות, התכניות והתקציבים של החברה.
על פי סעיף 30 ,לחוק הדירקטוריון אינו יכול להאציל את הסמכויות האלו לאחד מחבריו, לאחדים מהם או לוועדה מבין חבריו, וגם לא למנהל הכללי של החברה.
בדצמבר 2010 ובינואר2011 דיווחה הנהלת החברה לדירקטוריון על הפסקת המשא ומתן בשל פרסום מסקנות ועדת ששינסקי, על האפשרות שמסקנות הוועדה יביאו לשינויים של ממש במשא ומתן ועל כך ש"יתכן ויסכמו את הדברים מחדש".
לאחר פרסום המלצות ועדת ששינסקי, עד דצמבר 2011 נעשו שינויים מהותיים בכארבע טיוטות של ההסכם, בלי שהדירקטוריון נחשף לפרטי השינויים 56 .
יצוין כי נמצא שמעורבות הדירקטור יון בנושא הסכם הגז הייתה פחותה ממעורבותו בנושאים אחרים.
לדוגמה, בנושא מיזם התקשורת שעלותו הכספית לחברה נמוכה בהרבה מעלות הסכם הגז, גילה דירקטוריון חח"י מעורבות גדולה יותר ובשנים 2012-2010 קיים יותר מ-20 .
דיונים בנושא בתחילת דצמבר 2011 הובאו עיקרי ההסכם הגז בפני הדירקטוריון.
רק בשלב הזה נחשף הדירקטוריון בפעם הראשונה לתנאי ההסכם, לרבות השינויים במחיר העסקה, וקיים כמה דיונים יסודיים ומעמיקים עד אישור ההסכם.
בישיבותיו הבאות אישר הדירקטוריון את עקרונות ההסכם בתנאי שימולאו הדרישות האלו: (א) יוסף סעיף MFN שלפיו אם בעתיד יקבעו השותפות או מי מיחידותיה תנאי התקשרות טובים יותר מאלו שניתנו לחח"י בעסקאות דומות או נחותות, יותאמו תנאי ההתקשרות של חח"י לתנאי ההתקשרות האלו; (ב) יוסף סעיף שלפיו אם בעתיד יחול פיקוח על מחירי הגז הטבעי מכוח פעולה על פי דין בעניין עסקאות גז דומות או נחותות, ולפיו ייקבעו תנאי התקשרות טובים יותר, יחולו התנאים המיטיבים האלו גם על עסקת הגז של חח"י, למרות התנאים שנקבעו בהוראות ההסכם; (ג) ההסכם ייכנס לתוקף רק לאחר קבלת אישורן של הרשות ההגבלים העסקיים, של רשות החשמל ושל רשות החברות הממשלתיות, ובמידת הצורך גם של ממשלת ישראל.
לאחר שהתברר כי התנאים שדרש הדירקטוריון אינם ישימים שב הדירקטוריון לדון באישור ההסכם.
מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שהתקיימה ב - 16.
12 עולה כי לשאלת חברי הדירקטוריון בדבר האפשרות לבקש שינוי בתנאי ההצמדה השיב מנכ"ל חח"י כי הגיעה הודעה משותפות תמר שבעת האחרונה הם חתמו על כמה חוזי אספקת גז עם כמה צרכנים, והם מתריעים בפני החברה כי בתוך זמן קצר ביותר יביא היקף החוזים שהם יחתמו עליהם לכך שהקיבולת הפנויה במתקנים בפרויקט תמר לא תאפשר להם להתחייב לספק לחח"י את הכמויות הנדרשות לה.
המנכ" ל הבהיר לחברי .
56 בישיבת הדירקטוריון ב- 25.
11 , לאחר ששונתה נוסחת המחיר בטיוטההתשיעית מ - 21.
11 , דיווח המנכ"ל דאז לדירקטוריון דיווח כללי על התקדמות המשא ומתן.
הוא ציין שחלה עלייה במחיר בלי לפרט את מהות העלייה ואת השינויים שחלו בנוסחה.
חברת החשמל לישראל בע"מ | 1255 .
דיווחי החברה, ובדבר .
על החברה הדירקטוריון כי בקשת החברה מהשותפות להכניס שינויים בהסכם עלולה לגרור ויתורים נוספים מצד חח"י.
16 החליט הדירקטוריון לאשר את ההסכם בתנאי שיורחבו תנאי פתיחת המחיר ויוכנסו להסכם שתי נקודות פתיחת מחיר וכן יורחב טווח השינוי של פתיחת המחיר, כאמור לעיל.
אף שהסכם הגז הוא ההסכם בעל המשמעות הכלכלית הגדולה ביותר לפעילות החברה בעשור הקרוב, דירקטוריון חח"י לא עמד די הצורך במהלך המשא ומתן לקבל הסברים בדבר השינויים לרעה שחלו בתנאי ההסכם, על פי דיווחי החברה, ובדבר השלכותיהם הכספיות על החברה.
כמו כן, הדירקטוריון לא בחן את הצורך בעדכון הקווים המנחים שהתווה להנהלה בתחילת המשא ומתן בעקבות השינויים לרעה שחלו בתנאי ההסכם.
משהובאו פרטי ההסכם המגובש לאישור הדירקטוריון, הוא קיים כמה דיונים מפורטים טרם אישורו, ואף ביקש ליישם בו כמה שינויים שחלקם אכן התקבלו והוכנסו לנוסח ההסכם הסופי.
חח"י מסרה בתשובתה כי לאורך כל התקופה ידעו חברי הדירקטוריון שמתנהל מ שא ומתן עם שותפות תמר ושהצדדים עדיין לא הגיעו להסכמות .
נוסף על כך, העובדה שפרטיו של ההסכם לא הובאו לידיעת הדירקטוריון בטרם הג יעו הצדדים להסכמות סופיות אין בה כדי להצביע על היעדר פיקוח מצד הדירקטוריון.
דירקטוריון החברה נמנע מלהתערב בשיקול הדעת העסקי ובחופש הניהולי השמור להנהלה במסגרת המשא ומתן, ובעשותו כן לא חרג מסמכויותיו ומתפקידיו במארג היחסים העדין שבין הדירקטוריון להנהלה.
עוד מסרה (באמצעות חוות דעת של יועץ חיצוני) כי הגישה העולה מה ביקורת של משרד מבקר המדינה בדבר חובת הדירקטוריון להתערב מעורבות פעילה בשלבי המשא ומתן אינה עולה בקנה אחד עם החקיקה בישראל ועם עקרונות מקובלים של ממשל תאגידי ויחסי דירקטוריון-הנהלה .
משרד מבקר המדינה מציין כי אין זה תפקידו של הדירקטוריון לנהל את המשא ומתן, ויש להקפיד שלא להפר את האיזון העדין שבין עבודת הדירקטוריון לעבודת ההנהלה.
אולם קיום דיון בקווים המנחים במהלך המשא ומתן, בייחוד משנוצרו הפערים בין הצדדים, היה צעד חיוני שהדירקטוריון היה צריך לנקוט אותו, ובעשותו כן יכול היה לתרום לשיפור תוצאות המשא ומתן.
אי-קיום דיונים כאמור והבאת ההסכם המגובש לאישור הדירקטוריון כאשר היה ידוע שאי-אישורו, ואף דחייה לא ארוכה באישור ההסכם שמשמעה עלויות גבוהות לחברה (אף מעבר לעלות הנוספת שצוינה בדוח הביקורת), הגבילו את יכולתו של הדירקטוריון לדרוש שינויים מהותיים בהסכם.