HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
העתירה עסקה בהקמת בית סוהר בניהול פרטי; יואב דותן וברק מדינה, ראו הערה 12 .
18 "בגץ 4884/00 "תנו לחיות לחיות" ואח' נ' השירותים הווטרינריים , פ"ד נח( 5 ) 202, 213 .
, תקדין 19 "עמותות ליד משרדי הממשלה - נוהל לשיתוף פעולה בין משרדי ממשלה לבין עמותות", הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 6.
20 'ס2 להחלטה 3190 של הממשלה ה-16 שעניינה "יחסי הממשלה, החברה האזרחית והמגזר העסקי התורם להשגות מטרות ציבוריות", נספח לממשלת ישראל, החברה האזרחית והקהילה העסקית: שותפות העצמה ושקיפות, מסמך מדיניות , משרד ראש הממשלה, האגף לתכנון מדיניות (פברואר 2008.
יותר ויותר, למשל יחסי צרכן -ספק שירות עלולים להמיר יחסי מורה-תלמיד וכך לפגוע במי ש"כוח הקנייה" שלו חלש יותר21.
הזכות לשוויון בחינוך מעוגנת בחוק חינוך ממלכתי, בחוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז- 1997 , ובאמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד משנת 1989 .
אחריות המדינה לחינוך כוללת חובה להבטחת מימון ציבורי הולם לבתי הספר על מנת שלא יהיו תלויים בגורמים פרטיים.
מימון ציבורי הולם אמור לקדם שוויון משום שהוא מאפשר לסייע לתלמידים הזקוקים לכך ולפצות יישובים דלי משאבים22.
מכל האמור לעיל עולה כי גם בשעה שהמדינה מעבירה את ביצוע השירותים למפעיל שאינו שלטוני, הרי שחובותיה בתח ום התוויית המדיניות, קביעת אמות מידה לביצועה, הפיקוח והבקרה צריכות להישאר בעינן.
נתונים על הפעלת תכניות חיצוניות .
שילובו של גורם חיצוני במערכת החינוך לשם הפעלת תכנית עשוי להתרחש באופנים שונים ובעיקר באחת מהדרכים האלה: בדרך של התקשרות המשרד עם הגורם באמצעו ת הסכם לשם הפעלת התכנית בידי הגורם עצמו; לצורך מיזם משותף של המשרד עם הגורם; בדרך של פעולות הנתמכות כספית בידי המשרד.
נוסף על כך, כפי שיתואר להלן, גורמים חיצוניים יכולים להשתלב בפעילות במוסדות חינוך שלא באמצעות התקשרות עם מטה המשרד ובאישורו, אלא בדרך של יצירת קשר ישיר עם מגוון גורמים, כגון המוסד החינוכי או הרשות המקומית, ובמימון הגורם אשר מפעיל את התכנית או גורם אחר.
( משנת הלימודים התשס"ד 2003 -2004 ) יזם המשרד כמה סקרים ומחקרים בנושא התכניות החיצוניות.
ממצאי כל הסקרים והמחקרים העלו כי התופעה נרחבת ביותר.
סקר23 משנת הלימודים התשס"ד העלה כי בשנה זו הופעלו675 תכניות (בסקר הזה הן הוגדרו כ"פרויקטים") ב- 1,173 בתי הספר שנבדקו; בין-1 ל-31 תכניות לבית ספר, ובממוצע- כ-6 תכניות לבית ספר.
נעשו שני סקרים נוספים שעסקו בחינוך היסודי ובחטיבות הבינייםאחד מהם עשה המכון ליזמות בחינוך במכללה האקדמית "בית ברל" (להלן - סקר בית ברל) 24 , .
21 ,משרד המשפטיםהוועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה - דוח ועדת המשנה בנושא חינוך ( 2004 '), עמ233 .
22 ,)אורית איכילוב, "מהות האחריות הציבורית לחינוך", בתוך: אורית איכילוב (עורכת הפרטה ומסחור בחינוך הציבורי בישראל ( 2010 '), עמ 11-12.
23 את הסקר ביצעה מנהלת לשעבר של אגף הערכה ומדידה בלשכת מנכ"לית המשרד דאז.
יובהר כי במחקר זה נכללו גם תכניות שיחידות מטה במשרד הקצו להן משאבים.
24 ,בת חן וינהבר, רינת בן נון ואיתן שיפמןסקר מעורבות עמותות, קרנות ופילנתרופיה עסקית במערכת החינוך, דוח ממצאים-התשס"ח , המכון ליזמות בחינוך.
בהזמנת משרד החינוך, ואת האחר עשתה לשכת המדען הראשי במשרד (להלן- סקר המדען)25.
בסקרים נמצא כי כמעט בכל בית ספר משולבת פעילות של גורם חיצוני אחד או יותר.
בסקר המדען נבדקו כלל הגורמים החיצוניים במוסדות החינוך, לרבות בנות השירות הלאומי ומורות חיילות, וממצאיו מלמדים כי בכל בית ספר פעלו כשבעה גורמים חיצוניים בממוצע 26 ; סקר בית ברל ריכז מידע על התכניות החיצוניות - כשלוש תכניות בבית ספר בממוצע.
בתרשים1 מוצגים ממצאי סקר המדען בדבר הסו גים השונים של גורמים חיצוניים שפעלו בבתי הספר27: .
בתרשים2 מוצגים ממצאי סקר בית ברל בדבר הגורמים המממנים את הפעלת התכניות החיצוניות במערכת החינוך: .
25 משרד החינוך, לשכת המדע ן הראשי, סקר פעילות גורמים חיצוניים בבתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים בחינוך הרגיל, העברי והערבי, דוח מסכם (אוגוסט 2008.
) 26 בסקר זה נמנו גורמים חיצוניים ולא תכניות.
גורם אחד עשוי להפעיל כמה תכניות בבית הספר, אולם לא כל הגורמים החיצוניים מפעילים תכניות.
27 התרשים מציג את ממצאי הסקר לאחר שהוסרו ממנו הנתונים על מתנדבים יחידים.
( מהסקרים עולה כי: (א) רוב הגורמים החיצוניים 90% מהם) מייעדים את פעילותם לתלמידי בתי הספר, רק מקצתם (3% ) מייעדים אותה למורים ו-1% - להורים.
כשליש מהגורמים החיצוניים הפועלים בבתי הספר עוסקים בתגבור של נושאים הנלמדים במסגרת תכנית הלימודים, בהם מתמטיקה, שפת אם, שפה זרה ומדעים, והשאר עוסקים בהעשרה; (ב) הרשויות המקומיות הן גורמים מרכזיים במימון פעילותם של גורמים חיצוניים במערכת, כך גם ארגונים ותורמים חיצוניים; המימון ברובו ובשילובים שונים מקורו בכספי ההורים, הרשויות המקומיות ומערכת החינוך; (ג) רובן של היזמות לשילוב גורמים חיצוניים בפעילות בתי הספר הן של הרשויות המקומיות ובתי הספר; (ד) 67% מן הגורמים החיצוני ים פועלים במהלך יום הלימודים; 23% מהם- לאחריו; ו-10% - .
במסגרת יום הלימודים ולאחריו 3.
פעילותם של גורמים חיצוניים במסגרת מערכת החינוך ללא הסדרה ופיקוח עלולה להביא לעתים גם להענקה של שירותים באופן לא שוויוני לאוכלוסיות שונות28.
מצבים של אי-שוויון בין מגזר ים הועלו בסקר בית ברל: בבתי ספר במגזר דובר הערבית פועלות פחות תכניות חיצוניות לקידום תלמידים מתקשים מאשר בבתי ספר במגזר דובר העברית; מספרם הממוצע של הגורמים החיצוניים הפועלים בבתי ספר במגזר דובר הערבית הוא 4.
7 , ואילו במגזר דובר העברית מספרם הממוצע הוא 7.
יצוין כי73% מהתכניות החיצוניות בבתי ספר במגזר דובר הערבית הן תכניות סלקטיביות המיועדות למספר תלמידים מצומצם, זאת לעומת 57% במגזר הממלכתי דובר העברית - ו-63% במגזר הממלכתי -דתי.
מהנתונים האמורים עולה שסיכוייו של תלמיד במגזר דובר הערבית להשתתף בתכנית חיצונית קטנים מסיכוייו של תלמיד במגזר דובר העברית.
גם השוואה גאוגרפית העלתה הבדלים בין מגזרים: על פי סקר המדען, במגזר דובר העברית במרכז הארץ פועלים בממוצע 8.
5 גורמים חיצוניים בבית ספר .
28 ראו דוח מנדל, בהערה7 ; סקר בית ברל, בהערה24.
תמונה דומה עולה גם מתוך השוואה על בסיס מדד טיפוח סקר בית ברל העלה כי תלמידים בבתי ספר במדד טיפוח גבוה29 (להלן- בתי ספר שאינם מבוססים) מקבלים יותר תכניות סיוע ותגבור שמרביתן פונות רק לתלמידים הזקוקים לסיוע לעומת תלמידים בבתי ספר במדד טיפוח נמוך (להלן - בתי ספר מבוססים), אשר נהנים ממגוון רחב יותר של תכניות העשרה הניתנות ברובן לכלל הכיתה.
עוד נמצא כי הגורמים החיצוניים נוטים לממן את התכניות בבתי ספר שאינם מבוססים, ואילו מימון ההורים רווח יותר בבתי ספר מבוססים.
על פי מסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "תוספת השעות הניתנות לבית הספר שלא מהמקורות הישירים של שעות התקן ש ל משרד החינוך מגבירה את הפער בין האוכלוסיות" ובכך מגדילה את הפער הקיים זה מכבר30.
עבודת המטה למיפוי תכניות חיצוניות ולהסדרת הפעלתן .
במסגרת הסדרת תחום הפעילות של תכניות חיצוניות, ראוי לוודא כי הפעלת כל תכנית כזאת תלווה בהסדר מפורט ובהיר; כי המשרד יקבע את אמות המידה שעל פיהן תיבחן התכנית המוצעת ואת זהות הגורם המוסמך להחליט אם לאשרה; וכי המשרד יקבע סדרי דיווח שיטתיים על התכניות החיצוניות המופעלות במוסדות החינוך.
בדרך כלל כאשר גורם חיצוני פועל במוסד חינוכי באמצעות התקשרות עם המשרד, מנוסח מסמך המסדיר קשר זה ומ צוינים בו במפורש מהות הקשר (קבלן שנותן שירותים, מיזם משותף וכיוצא באלה), היחידה המקצועית האחראית לו במשרד, חובותיו של הגורם החיצוני והתמורה שהוא מקבל.
מסמך התקשרות כזה מנוסח בדרך כלל לאחר שהיחידה המקצועית קבעה, בין השאר, אמות מידה לפעילותו של הגוף במוסדות החינוך והגדירה את דרישותיה מהתכנית שהוא מעוניין להפעיל.
בשנת 1988 הפיץ, כאמור, היועץ המשפטי לממשלה "נוהל לשיתוף פעולה בין משרדי ממשלה לבין עמותות".
על פי הנוהל, שיתוף הפעולה של משרד עם עמותה דורש תהליך מקדים של קבלת החלטות מסודר, שבמהלכו יש להביא בחשבון את ההשפעות שעשויות להיות להתקשרות כזו על המשרד ועל העמותה.
מטרת הנוהל היא, בין השאר, ליצור מסגרת כללית שבה יפעלו המשרדים, מתכונת שתכלול נהלים מתאימים לשיתוף פעולה עם עמותות.
על פי לשון הנוהל, יישומו כרוך בריכוז המידע לגבי העמותות שעמן משתפים המשרדים פעולה.
הנוהל קובע כי כל יזמה לשיתוף פעולה עם עמותה תובא לדיון בוועדה שימנה המשרד - ועדת עמותות - לשם קבלת החלטה עקרונית בעניינה; אם שיתוף הפעולה יאושר, יקבע .
29 המשרדמחלק את אוכלוסיית התלמידים ל -10 קבוצות, שבכל אחת מהן 10% מהתלמידים; לדוגמה, בעשירון 10 נמצאים10% מהתלמידיםמהאוכלוסייה החלשה ביותר מ הבחינה החברתית-כלכלית .
לכל בית ספר מחושב ממוצע עשירוני הטיפוח של תלמידיו.
30 עוני והישגים לימודיים במערכת החינוך, מרכז המחקר והמידע של הכנסת (נובמבר 2009 '), עמ9.
המשרד את ההסדר ואת פרטיו.
בנוהל מפורטים השיקולים שיש להביא בחשבון כדי להחליט אם המשרד ישתף פעולה עם עמותה, למשל נסיבות שבהן אין לשתף פעולה וכן אופן ההתקשרות בין הצדדים.
התברר כי משרד החינוך לא הקים ועדת עמותות כנדרש.
כמו כן, במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא גיבש המשרד נהלים לשיתוף פעולה עם עמותות, הגם שכאמור עמותות רבות מפעילות תכניות חיצוניות בבתי הספר.
כבר בשנת 2003 התריע מבקר המדינה כי בכל הנוגע לתכניות הלימוד שמנהלות ומקדמות רשויות מקומיות בבתי ספר תיכוניים, ראוי שמשרד החינוך יקבע אמות מידה לאישורן, ידרוש להציג לו אותן במתכונת מפורטת31 ויעגן תהליך של קבלת אישורים לתכניות פדגוגיות בחינוך העל-יסודי.
נמצא כי המלצות אלו לא יושמו.
בכל הנוגע לתכניות אלו, בדומה לכלל התכניות החיצוניות, לא נקבעו אמות מידה לבחינה פדגוגית ולאישור של המשרד.
החל בשנת 2003 פעל המשרד כדי לרכז מידע על תכניות חיצוניות במוסדות החינוך, בין היתר באמצעות מחקרים שיזם.
במסגרת מח קרים אלה הועלו לפני המשרד גם המלצות לפעולה.
להלן הפרטים: (א) ניסיון של המינהל הפדגוגי לרכז מידע : בפברואר 2003 הורתה סמנכ"לית ומנהלת המינהל הפדגוגי דאז למנהלי האגפים והיחידות במשרד לגבש רשימה של כל התכניות שהם מפעילים באמצעות יחידות המשרד או באמצעות גורמי חוץ ולהעבירה אליה.
ממסמכי המשרד עולה כי לא גובשה רשימה בהתאם להוראות הסמנכ"לית דאז.
משרד החינוך השיב בדצמבר 2011 כי מנהלי האגפים במשרד דיווחו על מיפוי חלקי שעשו ועל קשיים באיסוף המידע; בעקבות זאת החליטה הנהלת המשרד להקים ועדה לבדיקת הנושא (ראו להלן - ועדת זילר).
(ב) ניסיון של הנהלת המשרד לרכז מידע : בפברואר 2004 הורתה מנכ"לית המשרד לשעבר, חברת הכנסת רונית תירוש (להלן - מנכ"לית המשרד לשעבר), למנהלים של עשר יחידות במשרד להגיש רשימות של גורמים חיצוניים.
31 ,מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה ( 2003 ), בפרק "ייזום ניהול וקידום תכניות לימודיות - חינוכיות באמצעות רשויות מקומיות", עמ' 190.
ממסמכי המשרד עולה כי גם לאחר שניתנה הוראה זו לא הוגש למנכ"לית המידע המבוקש בדבר הגורמים החיצוניים.
על פי מסמכי המשרד, המנכ"לית לא שבה ודרשה לקבל את המידע ולא עמדה על כך שהוראתה תבוצע.
(ג) ועדת זילר : ביולי 2005 מינתה מנכ"לית המשרד לשעבר את ועדת זילר (על שם יו"ר הוועדה) לדון בנושא המגזר השלישי ובגורמים המלווים את מערכת החינוך.
סיכום עבודתה מיולי 2006 הוצג למנכ"ל המשרד דאז, מר שמואל אבואב (להלן - מנכ"ל המשרד דאז).
הוועדה המליצה שהמשרד יבצע מיפוי מקיף של התכניות הקיימות במוסדות החינוך וניסחה נוהל לטיפול בבקשות גורמים חיצוניים המעוניינים לפעול במוסדות החינוך.
הוועדה המליצה שהגורמים המעוניינים לפעול במוסדות החינוך יידרשו לעמוד בתנאי סף לקבלת היתר הכרה ואישור.
הוועדה המליצה שמשנת הלימודים התשס"ח ( 2007 -2008 ) לא תופעל במערכת תכנית חיצונית שלא קיבלה היתר לפעול.
המשרד לא יישם את המלצות הוועדה.
עם זאת, הוא אימץ הצעה של יו"ר הוועדה לשתף פעולה עם המכללה האקדמית בית ברל, לשם השלמת תהליך המיפוי והרישוי של גורמים חיצוניים במערכת החינוך, ובספטמבר 2007 חתם המשרד על הסכם עם המכון ליזמות בחינוך במכללה לצורך זה (ראו להלן).
(ד) ניסיון של מנכ"ל המשרד לרכז מידע : ביוני 2006 הורה מנכ"ל המשרד דאז למנהלי המחוזות ולמנהלי יחידות במשרד להעביר אליו רשימת גורמים חיצוניים שהמשרד נמצא אתם ב"קשר חינוכי, תכני ותקציבי".
נמצא כי מכלל היחידות והמחוזות במשרד, רק שני אגפים במינהל הפדגוגי ומחוז הצפון העבירו למשרד רשימות כנדרש.
המנכ"ל דאז לא שב ודרש לקבל את הנתונים מכל המנהלים ולא עמד על כך שהוראתו תבוצע במלואה.
(ה) התרעת גורמים בכירים על הצורך בהסדרת התחום: בפברואר 2007 כתבו היועצת המשפטית של משרד החינוך ויו"ר הוועדה שמינה המשרד לשם אישור שילוב של פרסומת מסחרית במזכירות הפדגוגית (להלן - המזה"פ), לשרת החינוך, פרופ' יולי תמיר (להלן - שרת החינוך לשעבר), ולמנכ"ל המשרד דאז, בעניינם של גורמים חיצוניים שפועלים בבתי הספר ללא אישור או בקרה של המשרד.
הן ציינו כי למיטב ידיעתן, עדיין לא נקבעו פעולות ליישום המלצות ועדת זילר, וכי לפני שיאשר המשרד להפעיל בבתי הספר תכנית חיצונית כלשהי, עליו לקבוע אילו גורמים מוסמכים לאשרה ולבחון את התכנית על פי כללים שוויוניים, ערכיים ומנומקים; כמו כן עליו לקבוע את דרך ההתקשרות המתאימה עם גוף חיצוני, ולחלופין, עליו להחליט למנוע את פעילותו של גוף חיצוני בבתי הספר.
נציג לשכת שרת החינוך לשעבר השיב ליועצת המשפטית של המשרד כי "השרה פועלת למהלך כולל להסדרת פעילותם של גופים חיצוניים המתערבים במערכת החינוך".
)(ו סקר בית ברל: בספטמבר 2007 חתם המשרד על הסכם עם המכון ליזמות בחינוך במכללה האקדמית בית ברל לשם "מיפוי פעולות גופים חוץ משרדיים" המעורבים במערכת החינוך.
בהסכם נקבע כי המשרד ביקש לרכוש בדרך זו שירות של מיפוי הפעילות הזאת.
המשרד שילם בעבור שירות זה 162,000 ש"ח.
המחקר נעשה בשנים 2007 ו- 2008.
מבצעי הסקר מסרו למנכ"ל המשרד באותה עת, ד"ר שמשון שושני (להלן- מנכ"ל המשרד), את דוח ממצאי הסקר בינואר 2010 ,.
בדוח הממצאים הומלץ, בין השאר שהמשרד יגבש מדיניות ברורה בנושא השותפות עם גורמים חיצוניים ויפתח מאגר מידע בתור תשתית יעילה לשם גיבוש מדיניות.
ואולם דוח זה לא כלל את ממצאי המיפוי של החוקרים, אשר עשוי היה לספק למשרד רשימה, ולו חלקית, של תכניות חיצוניות במוסדות החינוך בארץ.
במועד תחילת הביקורת, אפריל 2011 , עדיין לא דרש המשרד מהמכון ליזמות בחינוך להעביר לו את מיפוי הגורמים החיצוניים שפעלו בבתי הספר שנסקרו.
רק דוח ממצאי הסקר הועבר למשרד, ואילו מיפוי הגורמים החיצוניים הועבר אליו רק לאחר שמשרד מב קר המדינה פנה אליו בנושא.
כלי מחקר מרכזי בסקר בית ברל היה משלוח שאלונים למנהלי בתי ספר.
הגם שמדובר בסקר שהמשרד יזם ומימן, שיעור ההיענות לו היה קטן: רק 180 (כ-40% ) מ-440 מנהלי בתי הספר שאליהם נשלחו שאלונים השיבו עליהם.
החוקרים אף ציינו בדוח כי עשו מאמצים ג דולים לעודד את המנהלים להשיב על השאלונים, ואלו נשלחו אליהם שוב ושוב.
נמצא כי עוד לפני שקיבל המשרד את ממצאי סקר בית ברל הוא הקים ועדת היגוי שעסקה בנושא התכניות החיצוניות, ובה היו חברים נציגים של מטה המשרד.
הוועדה גיבשה בין השאר אמות מידה לבחינת הגורמים החי צוניים ולבחינה פדגוגית של התכניות.
מכאן שמשרד החינוך יזם ומימן סקר ארצי רחב היקף, שבו נשלחו שאלונים למאות בתי ספר, אולם לא עשה שימוש בממצאי הסקר; לפני שהוגשו לו ממצאי הסקר, הוא כבר הניע מהלך אחר ומינה ועדת היגוי כדי שתעסוק באותה הסוגיה ממש32 .
)(ז סקר המדע ן הראשי: באוגוסט 2008 , בד בבד עם ביצוע סקר בית ברל, הפיקה לשכת המדען הראשי במשרד דוח המסכם סקר מטעמה בבתי ספר יסודיים ובחטיבות הביניים.
בדוח הומלץ בין השאר להסדיר את פעילותם של גורמים חיצוניים במוסדות החינוך; לשקול להגביל את הגופים החיצוניים הפועלים זמן רב במוסד אחד ולהקים מאגר מידע מרכזי על גופים חיצוניים.
במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 .
, עדיין לא הוסדרה פעילות זו ולא הושלם ריכוז המידע .
32 דפוס פעולה של הקמת ועדה בעקבות ועדה קודמת, בלי שמוצתה פעילותה של הוועדה הראשונה, במשרדי ממשלה שונים נדון כבר בדוח ביקורת קודם; ראו מבקר המדינה, קובץ דוחות ביקור ת לשנת 2011 (דצמבר 2011 '), עמ 11 , בפרק על "ועדות בשירות המדינה".
: פעולות מינהל ההכשרה בשנת 2008 הטילה הנהלת המשרד על מנהלת המינהל להכשרה ופיתוח מקצועי לעובדי הוראה (להלן - מינהל ההכשרה) לקדם תהליך לקביעת מדיניות ומודל עבודה של המשרד עם גורמים מהמגזר השלישי ומהקהילה העסקית.
לצורך זה הוקמה ועדת היגוי שנועדה לעסוק "בהתוויית המדיניות, המלצות לפעולה ומיסוד בקרת איכות, על מנת להסדיר את פעילות המגזר השלישי במערכת החינוך".
מטרת הוועדה, על פי מסמכי המינהל, הייתה להפיק מסמך מדיניות ואמות מידה ברורות להתקשרות של גופי החברה האזרחית והקהילה העסקית עם מוסדות חינוך.
(א) ביוני 2009 ביקשה מנהלת מינהל ההכשרה מחברי הוועדה למפות את הגורמים החיצוניים הפועלים במוסדות החינוך.
מנהלת המינהל ביקשה להשלים את המיפוי בתוך שלושה שבועות - עד תחילת יולי 2009 , ואחר כך האריכה מועד זה לסוף דצמבר 2010 .
יוצא אפוא כי שוב נעשה ניסיון למיפוי פעילותם של הגורמים החיצוניים נמצא כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא הושלם מיפוי הגורמים החיצוניים.
מינהל ההכשרה קיבל פרטים על פעילותם של גורמים חיצוניים ב -714 (כ-23% ) מבין כ - 3,100 בתי ספר בפיקוח ממלכתי או ממלכתי דתי בשנת הלימודים התשע"א.
מתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה עולה כי הפנייה לקבל מידע לצורך המיפוי נשלחה גם למפקחים הכוללים במחוזות.
יצוין כי מריאיונות עם המפקחים בשלושה מחוזות, עלה כי 29% מהם לא קיבלו פנייה של גורם כלשהו בבקשה למפות את התכניות החיצוניות המופעלות בבתי הספר שבפיקוחם.
(ב) ביוני 2009 התקיימה הישיבה האחרונה מבין חמש הישיבות שקיימה ועדת ההיגוי.
לאחר סיום עבודתה הגיש מינהל ההכשרה בדצמבר 2009 לשר החינוך מסמך המסכם את עבודתו.
במסמך הומלץ להקים מנגנון לבחינת תכניות חיצוניות וכן פורטו מגוון שאלות שעלו בוועדה כרלוונטיות לנושא, בחלקן אף דנה הוועדה.
אולם לא פורטו במסמך המלצותיה והצעותיה בעניינן.
(ג) ביוני 2010 פרסם המשרד חוזר מנכ"ל: "נוהל הפעלת תכניות על ידי החברה האזרחית והקהילה העסקית במערכת החינוך".
על פי חוזר זה, בכוונת המשרד להסדיר מהבחינה הפדגוגית ומהבחינה הארגונית את שילובן האיכותי של תכניות חינוכיות שהמגזר השלישי והקהילה העסקית מפעילים במוסדות החינוך.
בחוזר צוין כי בתוך חודשים מספר יפרסם המשרד חוזר קבע בנושא, ועד אז תיבחן כל בקשה למעורבות חינוכית של גוף מהמגזר השלישי או מהקהילה העסקית ותיבדק בידי "הגורמים המוסמכים במשרד"; רק תכנית שתענה על כל הדרישות שנקבעו תאושר להפעלה במוסדות החינוך.
בדצמבר 2010 פרסם המשרד חוזר מנכ"ל ובו "נוהל לאישור תכניות חיצוניות (גופים מהמגזר השלישי ומהקהילה העסקית)" (להלן - חוזר ההסדרה), ואלה עיקריו: פירוט התהליך לאישור תכניות חינוכיות במוסדות חינוך, לרבות תנאי הסף לאישור תכנית חיצונית, פירוט הליך הבקשה ואישורה, ופרסום התכניות במאגר שיעמוד לרשות צוותי המוסדות החינוכיים.
משרד מבקר המדי נה בדק את חוזר ההסדרה אל מול ההמלצות השונות שהוגשו, כאמור, להנהלת המשרד.
בסקר המדען וסקר בית ברל הועלה הצורך בהגדרת תחומי פעילות בבתי ספר שיש חילוקי דעות לגבי שילוב גורמים חיצוניים בהם: בסקר המדען נקבע כי על המשרד לקבוע פעילויות שאין להתיר לקיים במוסד חינוכי; סקר בית ברל קבע כי צריך להגדיר תחומי אחריות בלעדיים של מערכת החינוך, לעומת תחומים שבהם יהיה שיתוף פעולה עם גורמים חיצוניים.
בעניין זה העלתה ועדת ההיגוי שאלות שוב ושוב, אך לא הציעה תשובות בעניין; הוועדה הסתפקה באמירה ש"חשוב להגדיר מה ליבה ומה מעטפת ושהעיסוק בליבה יישאר רק בידי אנשי המקצוע".
למרות האמור לעיל, לא קבע המשרד בחוזר ההסדרה באילו תחומים לא תותר מעורבות של גורמים חיצוניים.
בדוח ועדת זילר נקבע כי המשרד אחראי לוודא שגם לתכניות חיצוניות יוקצו משאבים על פי כללי הקצאה שוויונית, על פי אמות מידה ברורו ת ועל פי סדרי עדיפויות שתואמים את מדיניות המשרד.
מהסקרים עולה כי התכניות החיצוניות המופעלות בפריפריה שונות מהתכניות המופעלות במרכז הארץ בהיקפן, בנושאיהן, בקהל היעד שלהן ובאופן מימונן.
התברר שחוזר ההסדרה לא עסק בשאלת אי -השוויון שבהקצאת המשאבים של התכניות הח יצוניות.
על המשרד לגבש מדיניות בנוגע לשוויון בהקצאת משאבי התכניות החיצוניות.
ראוי שהמשרד יסתמך בעניין זה על המלצות הסקרים והוועדות שמינה לדבר.
(ד) פחות משבועיים לאחר פרסום חוזר ההסדרה ושלושה ימים לפני מועד כניסתו לתוקף, התקיים דיון בהשתתפות שר החינוך, מר ג דעון סער, ומנכ"ל המשרד.
בסיכום הדיון נרשם שהפצת חוזר זה תידחה בשלושה חודשים, דהיינו עד אמצע מרץ 2011 ; "בזמן זה הנוסח המוצע יעבור להערות הציבור"; לאחר מכן ייבחן מחדש נוסח החוזר.
כמו כן הוחלט לבחון את "יכולת הביצוע של המערכת" באמצעות "סימולציה בשטח והצגת התוצאות".
ממסמך מינהל ההכשרה עולה כי יישום החוזר נדחה בשל חשש של המשרד שתנאי החוזר נוקשים מדי.
הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה)33 הפעילה קבוצות מיקוד לשם בחינה מחודשת של תוכן חוזר ההסדרה; את עיקרי הממצאים מהפעלת קבוצות המיקוד הציגו נציגי ראמ"ה במאי 2011 .
לנציגי משרד מבקר המדינה רק ב - 2.
11 התבקשה ראמ"ה להציג את ממצאיה לפני שר החינוך ומנכ"ל המשרד.
בדיון בלשכת שר החינוך, שבו השתתפו גם מנכ"ל המשרד ומנהלת מינהל ההכשרה, הוחלט, בין השאר, כי מינהל ההכשרה יעדכן את חוזר ההסדרה על פי ממצאי ראמ"ה; התכניות שאושרו יופיעו במאגר ממוחשב, והמינהל הפדגוגי יהיה .
33 יחידת סמך במשרד שהיא הגוף המנחה מהבחינה המקצועית את מערכת החינוך בתחומי המדידה וההערכה.
באמצע דצמבר 2011 העביר מינהל ההכשרה נוהל מעודכן על פי המלצות ראמ"ה למנכ"לית המשרד, גב' דלית שטאובר.
בדצמבר 2011 , אמצע שנת הלימודים התשע"ב, טרם אישר המשרד את חוזר ההסדרה.
פירושו של דבר - שנת לימודים נוספת מתקיימת בלא שהמשרד הסדיר את הפעלת התכניות החיצוניות בבתי הספר ובלי שבחן את הגורמים ואת התכניות הרבות שהם מפעילים.
 משנת 2003 בוצעו מחקרים, התקיימו דיונים ונאספו נתונים חלקיים על מספרן הרב של תכניות שמפעילים גורמים חיצוניים בבתי ספר.
במשך השנים הוצגה לפני הנהלת המשרד שוב ושוב הבעייתיות שמקורה באי- הסדרת הנושא.
כמו כן הוגשו לה המלצות מקיפות שיישומן נחוץ לשם טיפול נאות בנושא.
אולם במשך אותן שנים לא השלים המשרד את פעולותיו כדי שהתכניות החיצוניות יופעלו באופן מבוקר; הוא לא קבע אמות מידה ועקרונו ת מנחים להגדרת גבולות הפעילות של הגורמים החיצוניים; ניסיונות שעשתה הנהלת המשרד למיפוי התכניות החיצוניות לא עלו יפה; ולא נוצר בסיס מידע שיהיה בו כדי לתרום גם לגיבוש מדיניות מושכלת לטיפול בתחום הנדון.
יוצא אפוא כי במשך שנים, במקום שהנעשה בשטח בעניין התכניות החיצוניות יתבסס על מדיניות מוצהרת ומושכלת, הכתיבה המציאות במידה רבה את הנעשה בתחום זה.
יש לתת את הדעת על כך שהמצב המתואר לעיל משקף מגמה של הפרטה סמויה של רכיבים במערכת החינוך, דהיינו הפרטה הנעשית שלא לפי מדיניות מכוונת ומפורשת, בלי שהמשרד הגדיר את גבולותיה ובלי שקבע כללים לביצועה.
לדעת משרד מבקר המדינה, פעולותיו של המשרד להסדרת הפעלתן של התכניות החיצוניות מעידות על חולשה של ממש בניהול נושא זה.
על שר החינוך ומנכ"לית המשרד לבצע לאלתר את הפעולות הנדרשות להשלמת גיבושה של מדיניות המשרד ולפרסם תכנית ליישומה ולהט מעתה במערכת החינוך.
אישור שילובן של תכניות חיצוניות בבתי הספר וקיום הפיקוח והבקרה על הפעלתן .
תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז - 1956 (להלן- תקנות הפיקוח), מפרטות את סמכויות המפקח הכולל בעניין המוסדות שבפיקוחו, ובהן משרד החינוך 647 .
"אישור של מדיניות החינוך ושל הוראות המשרד במוסד, וכן וידוא ביצוע שלהם, לרבות לעניין ביצוען של תכניות הלימוד, תכניות השלמה, תכניות נוספות".
התקנות קובעות כי בשעה שמופעלת במוסד חינוכי תכנית לימודים נוספת כהגדרתה בחוק חינוך ממלכתי, מפקח כולל "חייב לבדוק אם היא בהתאם לאישור השר".
במסגרת יישום רפורמת "אופק חדש"34 במוסדות החינוך, גיבש ביולי 2009 צוות בראשות המשנה למנכ"ל המשרד מסמך הנוגע לתפקידו של המפקח הכולל: הוא אחראי לנהל בקרה ומעקב אחרי מלוא התשומות המועברות לבית הספר מכל מקור תקציבי שהוא, לרבות תשומות מהמגזר השלישי; לוודא שהסטנדרדים החינוכיים שקבע המשרד מיושמים; לוודא שבית הספר פועל על פי כללים פדגוגיים מחייבים; להכיר את המשאבים העומדים לרשות בית הספר ואת השימוש הנעשה בהם, לרבות את לוח השיעורים ונושאיהם ואת תכניות הלימוד.
סגנית היועצת המשפטית למשרד החינוך הסבירה למשרד מבקר המדינה ביולי 2011 כי על המפקח הכולל לבדוק את כל התכניות במוסד החינוכי שעליו הוא מופקד, לרבות תכניות שמפעילים גורמים חיצוניים; על בדיקה זו להיעשות מראש וכתנאי להפעלת תכנית במוסד, הן בנוגע לתכניה והן בנוגע לכוח האדם שיפעיל אותה; אם נעשתה בדיקה מקדימה כזאת במטה המשרד, לא נדרש המפקח לבחון אותה שוב, אך מכל מקום עליו לבחון את יישומה בפועל.
,תקנות הפיקוח קובעות שהמזה"פ מוסמכת לפקח על "ביצוע תכנית הלימוד תכנית ההשלמה, תכניות נוספות, ניסויים פדגוגיים, תיקונים ושינויים בהם וכיוצא באלה".
מכאן שעל המזכירות הפדגוגית לפקח על כל התכ נים של כל התכניות שבמוסד חינוכי.
בשנת 2007 קבע מבקר המדינה 35 בנוגע להפעלת תכנית לימודים על ידי גורם חיצוני כי יש סמכויות שלטוניות מובהקות שאין להעבירן לידי גופים פרטיים, ובכלל זה הסמכות לקבוע את תוכני הלימודים.
כמו כן קבע המבקר כי משרד החינוך לא דן בתוכני התכנית; כי הגורם החיצוני הוא שקבע אותם והמשרד לא דרש לאשרם; וכי המשרד לא פיקח על ההוראה במסגרת התכנית כדי לוודא שרמתה נאותה ושתוכני הלימודים בה הם אלה שנקבעו.
הגורם האחראי לאישור תכניות חיצוניות .
במכתב מפברואר 2007 ששלחו לשרת החינוך היועצת המשפטית של המשרד ויו"ר הוועדה במזה"פ אשר מינה המשרד לשם אישור שילובה של פרסומת מסחרית במוסדות חינוך, הועלה הצורך לקבוע את זהות הגורם המוסמך לאשר תכניות חיצוניות, לפני שהמשרד יאשר את פעילותן בבתי הספר.
בהיעדר הגדרה ברורה, גורמים בכירים במשרד (סמנכ"לית, מנהלי מחוזות ומנהלי אגפים) חלוקים .
34 רפורמה שיישומה החל בשנת הלימודים התשס"ח , ומטרות יה - כפי שהגדירן המשרד - הן לקדם את הישגי מערכת החינוך בתחום החינוכי, החברתי והלימודי ולשפר את המעמד המקצועי ואת הפיתוח המקצועי של המורה.
35 ,מבקר המדינה דוח שנתי 58א ( 2007 ), בפרק "התקשרות עם עמותה למטרות חינוך", עמ' 155.
יש הסבורים כי היחידות במינהל הפדגוגי, למשל האגף לחינוך על-יסודי וכן המזה"פ, הן הגורמים המוסמכים לאישור תכנית חיצונית, וכי המפקחים הכוללים אינם מוסמכים לאשר את הפעלתן.
אחרים, ובהם גורמי המטה עצמם, סבורים כי הגוף המקצ ועי הרלוונטי במטה הוא המוסמך לבדוק תכנית חיצונית ולאשרה, למשל אגף השירות הפסיכולוגי -ייעוצי (להלן - שפ"י) מוסמך לאשר הפעלת תכניות שנוגעות לאקלים הבית -ספרי.
בה בעת יש הסבורים כי המפקח הכולל אמור לבדוק את תכניות הלימודים הנוספות ויש לו כלים לעשות כן.
בתשובתו של משרד החינוך למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 הובאה עמדתה של מנהלת אגף שפ"י ולפיה "חוות הדעת של שפ"י על התכנית אינה שווה או מחליפה תהליך אישור של תכנית"; "לאישור תכניות צריך שיתקיים מנגנון שיוכל לבחון אותן בשטח ולאפשר בקרה ופיקוח עליו".
עוד הובאה בתשובת המ שרד תשובתה של מנהלת האגף לחינוך על -יסודי ולפיה אישור תכנית צריך להתבצע במטה, ואילו ההחלטה אם התכנית מתאימה לבית ספר מסוים צריכה להתקבל בידי המפקח.
18 מ-22 המפקחים שרואיינו סבורים שהם הגורמים שעליהם מוטלת המשימה להחליט אם לאשר את הפעלת התכניות במוסד החינוכי.
ברי כי במצב זה, שבו אין תמימות דעים בין גורמים שונים במשרד בדבר הגורם שתפקידו לאשר תכניות חיצוניות, הגורמים החיצוניים אינם יודעים למי עליהם לפנות בעניין זה.
למשל, בסקר בית ברל נמצא כי גורמים חיצוניים פנו ל -62 גורמים שונים במשרד כדי לשלב את תכניותיהם במערכת החינוך.
על משמעותו של מצב זה ניתן ללמוד מהמתרחש בתחום החינוך הגופני: על פי הסקר שנעשה בלשכת המדען הראשי במשרד, בשנת הלימודים התשס"ח ( 2007 - 2008 ) ביצעו גורמים חיצוניים פעילויות ספורטיביות בכ -36% מבתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים שנסקרו.
בדוח ממצאי הסקר ציינו החוקרים כי בתחום החינוך הגופני עלול להיגרם לתלמיד נזק פיזי אם התכנית מופעלת בידי מי שאינו איש מקצוע.
ואולם המפקח המרכז את מקצוע החינוך הגופני מסר לנציגי משרד מבקר המדינה ביוני 2011 כי לא הובאו לבחינתו ולאישורו תכניות חיצוניות הפועלות בתחום החינוך הגופני במוסדות החינוך.