HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
חלק לא מבוטל מפעילויות הארגון המוגדרות קריטיות מחייב מקום פיזי שבו תוכל הפעילות להתבצע.
נוסף על כך, הניתוח בנושא תשתית הבינוי הנדרשת לפעילויות חיוניות מחייב בחינה 90 דוח שנתי64א .
יסודית של תשתיות נוספות הכרוכות במבנה, כגון תשתיות החשמל, המים ומיזוג האוויר, וכן גורמי סיכון סביבתיים.
בחינת תשתית הבינוי הנדרשת לשם הגשמת הפעילויות החיוניות מצריכה דיון גם בנושאי תחבורה, כגון נגישות כוח האדם שאמור להפעיל אותן אל המתקן שבו אמורה הפעילות להתבצע.
נמצא כי אף על פי שבנק ישראל ומשרד האוצר עסקו בהבטחת זמינותן של תשתיות במצבי חירום, הם לא ביצעו סקירה מלאה של תשתיות הבינוי הנדרשות עבור כל אחת מהפעילויות החיוניות.
הרשות הייעודית במשרד האוצר השיבה למשרד מבקר המדינה כי תיק נוהלי אגף המינהל עוסק גם בשמירת זמינות תשתיות המשרד במצב חירום, וכי הרשות תפעל כדי לשפר את הנדרש.
בנק ישראל ציין בתשובתו כי בחירת אתר שליטה חלופי, שבו יוכל הבנק לבצע את הפעולות החיוניות כדי לעמוד ביעדי השירות שקבע לעצמו, כללה גם הגדרה של התשתיות הנדרשות; וכן כי בוצעה סקירה של התשתיות החיוניות באתרי השליטה השונים, וניתן מענה לצורך בזמינותן, ביתירותן ובחיזוקן של התשתיות הקריטיות.
משרד מבקר המדינה מציין כי הגדרת התשתיות הנדרשות צריכה להתבצע בזיקה לכל אחת מהפעילויות הקריטיות - הדרישות מאתר שליטה חלופי יתבססו על מצרף התשתיות הנדרשות לביצוע כל אחת מהפעילויות החיוניות.
ניתוח התשתיות הנדרשות לכל אחת מהפעילויות החי וניות, מאפשר גם לזהות דרישות מיוחדות הנוגעות לפעילות חיונית מסוימת, להתכונן מראש לשינוי עתידי בתשתיות הנדרשות ולחסוך בעלויות ההיערכות.
בביקורת לא נמצאו אסמכתאות לניתוח של רשות ני"ע בנוגע לתשתיות הבינוי הנדרשות לביצוע פעולות חיוניות.
בתשובת רשות ני"ע נאמר כ י אף שהרשות מקבלת את הערת מבקר המדינה בעניין היעדר תיעוד מסודר של ניתוח התשתיות הקריטיות, הרי שבפועל התשתיות כולן נבחנו, כחלק מתהליך שהרשות נמצאת בעיצומו, ונמצא שרמת השרידות שלהן גבוהה.
טכנולוגיה מיפוי הטכנולוגיה המשמשת לפעילויות חיוניות מחייב בחינה של כל מערכות התכנה והחמרה, לרבות רכיבי התקשורת ומערכות נלוות, כגון מערכות מיזוג האוויר, בקרי שליטה ועוד; וכן בחינה של זמינות המידע השמור במאגרי המידע של הארגון.
זמינותה של התשתית הטכנולוגית היא תנאי הכרחי ליכולתו של הארגון לעמוד ביעדי ההתאוששות וברמות השירות של הפעילויות הקריטיות לתפקודו.
בנסיבות של פגיעה ביכולת ההפעלה של מערכות המידע הנדרשות לביצוע פעילויות חיוניות, כושרו של הארגון להתאושש מותנה בשיקומן.
על האגף האחראי למערכות המידע בכל אחד מהארגונים להגדיר את הרכיבים הנדרשים לשם הפעלת מערכת המידע כתשתית חיונית, ואת הפעלת מערכות המידע הדרושות עליו להגדיר בתור רמת שירות מינימלית, שהשגתה נכללת ביעדי ההתאוששות.
כלומר, אם מערכת מידע מוכרת בתור תשתית חיונית לפעילות ארגונית מסוימת, הרי שהצורך בהפעלתה בתוך זמן מינימלי צריך להיות מתורגם ליעד התאוששות עצמאי של אגף מערכות המידע.
בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום 91 .
נמצא כי בכל הגופים שנבדקו לא נקבעה שיטה שלפיה יוגדרו יעדי ההתאוששות ורמות השירות הנדרשות מהגופים האחראים להפעלת מערכות המידע בשעת חירום, על סמך ניתוח התשתיות הטכנולוגיות שיידרשו בשעת חירום.
מזכ"ל רשות ני"ע כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2013 כי "הרשות ביצעה סקר שרידות וניתוח של תשתיות קריטיות, הן פיזית והן במישור הסייבר, של מערכות המחשוב והתקשורת שלה.
במסגרת זו אותרו נקודות תורפה, והרשות בוחנת כיצד ליישם את ההמלצות".
רשות ני"ע הסבירה בתשובתה ממרץ 2013 כי התשתיות הטכנולוגיות שלה תוכננו בדרך שנועדה לה בטיח כי מערכות קריטיות לא יושבתו.
כמו כן הודיעה כי במרץ 2013 יתקיים תרגיל, ובסיומו ימופו התשתיות הנדרשות על פי יעדי השירות של מחלקותיה.
אגף החירום והביטחון במשרד האוצר הנחה את אגפי המשרד למפות את מערכות המידע והתקשורת שלהם ולהגדיר "אילו מהן חיוניות להבטחת קיום תפקידי הליבה של האגף במצב חירום".
אולם לא נמצא כי אגפי משרד האוצר פעלו על פי הנחיה זו.
מידע לא ממוחשב וחפצים בעלי ערך ציבורי היסטורי למרות הישענותם הרבה של הגופים שנבדקו על מערכות מידע ואמצעים טכנולוגיים, הם עדיין משתמשים במידע שאינו ממוחשב במלואו.
ל א אחת, לפעילויות המבוצעות בשעת ניהול אירועי חירום נחוץ מידע לא ממוחשב השמור בארגון או המתקבל מגופים אחרים.
יש גם סוגי מידע שאינם נדרשים לביצוע פעילויות חיוניות במצב חירום, אולם חשוב במיוחד להגן עליהם מפני איומים, למשל בשל הצורך בשמירת מידע ארכיוני.
בחלק מהגופים שנבדקו נשמרים גם פריטים פיזיים בעלי ערך ציבורי היסטורי.
איומים מסוגים שונים, כגון שרפה או אירוע הגורם לקריסת מבנה, עלולים לגרום לאבדן מידע כאמור, לחוסר נגישות של מידע או לפגיעה בפריטים בעלי ערך היסטורי.
לפיכך, יש צורך למפות את המידע השמור באמצעים בלתי ממוחשבים ואת המידע שאינו בידי הארגון אך דרוש לפעילותו בשעת חירום, לאתר ולרשום את המקום שבו מאוחסן כל פריט מידע ופריט בעל ערך היסטורי.
על בסיס מיפוי זה על הנהלת הארגון לדון בדרכים למזעור הסיכון של אבדן המידע האמור, או למציאת מקורות מידע חלופיים בעת הצורך, וכן להצלת פריטים בעלי ערך היסטורי.
נמצא כי בכל הגופים שנבדקו, למעט הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, לא נבדקו ביסודיות פעילויות שנקבעו כחיוניות, על מנת לאתר מידע לא ממוחשב הנדרש לשם ביצוען ולהשגת יעדי ההתאוששות ורמות השירות.
יצוין כי אגף החירום והביטחון במשרד האוצר נתן לאגפי המשרד הנחיה למפות את סוגי המידע החיוניים לפעילותם במצבי חירום, אולם לא נמצא כי מי מהאגפים מיפה מידע לא ממוחשב.
רשות ני"ע השיבה למשרד מבקר המדינה כי הפער היחיד שמצאה בבדיקתה בנושא הוא תלות חלקית בניירת של מחלקות מסוימות, ואולם רוב המידע החיוני לפעילות הרשות נמצא במדיה 92 דוח שנתי64א .
מגנטית וניתן לגיבוי ולשליפה.
בנק ישראל ציין בתשובתו כי הוא מקבל את הערת הביקורת ויבדוק את אפשרות יישומה.
ציוד ושירותים מרבית תרחישי הייחוס של בנק ישראל ושל משרד האוצר קובעים כי במצבי חירום מסוימים תיתכן פגיעה חמורה בפעילותם עקב פגיעה באספקת תשומות חיצוניות המשמשות לפעילויות ארגוניות שונות.
תשומות אלו יכולות להיות קשורות בתשתיות פיזיות, כפי שפורט לעיל, ויכולה להיות להן זיקה לאספקת מגוון רב של מוצרים ושירותים עסקיים הנדרשים לצורך ביצוע פעילויות השגרה והחירום שלהם.
אף שאין לרשות ני "ע תרחישי ייחוס מאושרים, נמצא בביקורת כי גם פעילותה תלויה במידה לא מבוטלת במוצרים ושירותים שגופים חיצוניים מספקים לה, בייחוד בתחומי התקשורת, האנרגיה והמידע.
התלות הרבה של הגופים שנבדקו בספקים חיצוניים לשם ביצוע פעולותיהם העסקיות היא גורם סיכון מוגבר שיש ל הביאו בחשבון בבניית תכנית להמשכיות עסקית.
בשעת ניתוח התשתיות, על הארגון לזהות את הספקים החיוניים לפעילותו, לברר אם יש להם תכנית להמשכיות עסקית, ואם נמצאים ספקים חלופיים של ציוד ושירותים חיוניים.
בבדיקה הזאת צריך ליצור זיקה לכל אחת מהפעילויות שהוגדרו קריטיות כדי לאפשר בשעת הצורך פעולות נקודתיות להפחתת הסיכון.
מזכ"ל רשות ני"ע כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2013 כי "הרשות ביצעה ניתוח של ספקים קריטיים בתחום התקשורת והמחשוב וביצעה מיפוי של ספקים אלו, בחלוקה לתחומי אחריות, וכן דרכי גישה אליהם למקרה הצורך.
עם זאת, ספקים אלו אינם מוגדרים כ'מפעל חיוני' והרשות בוחנת דרכים למציאת פתרון לכך".
בנובמבר 2012 כתב מנהל אגף בכיר לחירום וביטחון במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי "משרד האוצר איתר גופים הנדרשים להיות מפעלים חיוניים (כמוגדר בחוק העבודה לשע"ח) ופעל להכריז עליהם ככאלה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי הגופים שמשרד האוצר פעל לשם הכרזתם כמפעל חיוני הם הבורסה לניירות ערך, רשות ני"ע והנהלות הבית של קריות הממשלה.
ואולם אלו אינם ספקים של המשרד אלא גורמים שבאחריותו כרשות ייעודית.
בדצמבר 2012 מסר האחראי להמשכיות עסקית בבנק ישראל למשרד מבקר המדינה כי הבנק החל בעבודה לזיהוי ספקים חיוניים, אולם עבודה זו לא הושלמה.
במהלך הביקורת לא נמצאו מסמכים המתעדים את הפעולות שבוצעו ברשות ני"ע ובמשרד האוצר, כמתואר על ידם, בעניין הטיפול בספקים חיוניים, למעט בקשה ששלחה רשות ני"ע לגורמי מל"ח להכרה בספק מסוים כמפעל חיוני.
רשות ני"ע כתבה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי המזכ"ל הורה שבכל התקשרות עתידית עם ספק תיכלל בהסכם הוראה בדבר מחויבותו לתת שירות בשעת חירום.
בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום 93 .
משרדי הממשלה והגופים הציבוריים השונים, בכללם הגופים הפיננסיים המרכזיים במדינת ישראל, עומדים דרך שגרה מול מגוון רב של גורמים המסכנים את תפקודם.
יש סיכונים הנובעים מאסונות טבע, ויש סיכונים שהם חמורים יותר מהסיכונים שבהם נתונים גופים במדינות אחרות, או שההסתברות להתממשותם היא רבה יותר בשל הסביבה הגאו-פוליטית.
הממצאים שהועלו בדוח זה מעידים על ליקויים בתהליך בניית התכניות להמשכיות עסקית בגופים הפיננסיים שנבחנו - משרד האוצר, רשות ני"ע ובנק ישראל - ובחלוקת האחריות לפיקוח על מוכנות גופי המערכת הפיננסית לאירועי חירום, וליקויים אלה עלולים לפגוע ביכולתם של אותם גופים להתמודד עם אירועי החירום.
כפי שפורט בדוח זה, חומרת הליקויים והיקפם שונים מגוף לגוף.
נמצא כי רח"ל לא וידאה שהרשויות הייעודיות שנבדקו יוכלו להעביר אל הגופים שהן מנחות את מלוא המידע הנדרש מתוך תרחישי הייחוס הלאומיים; משרד האוצר ורשות ני"ע לא בחנו את מכלול תרחישי הייחוס הנוגעים לחלק מסוגי האיומים כדי לבנות תמונה מלאה של הסיכונים.
נוסף על כך, בכל הביקורות שעשה אגף שוק ההון בגופים המונחים על ידו נמצאו ליקויים בהיערכותם למצבי חירום.
לדעת משרד מבקר המדינה, אף שבמערכת הפיננסית חל בשנים האחרונות שיפור ניכר בכל הנוגע להיערכותה לאירועי חירום, על הגופים שנבדק ו - בנק ישראל, משרד האוצר ורשות ני"ע - להשלים את היערכותם למצבי חירום ולניהול המשכיות עסקית ולתקן את הליקויים שהועלו בדוח זה בהקדם.
בנייתה של תכנית להמשכיות עסקית וביסוסה בגופים המרכזיים הפועלים במערכת הפיננסית הם תנאים חיוניים לשמירה על יכולת תפקודה של מערכת זו גם בעתות חירום.
המגזר העסקי מאופיין בריכוזיות גבוהה שהתפתחה לאורך השנים.
רבע מהחברות הרשומות למסחר3 בישראל משתייכות לכ-25 קבוצות עסקיות4 )", ונתח השוק שלהן (ללא חברת "טבע .
3 על פינתוני הבורסה לניירות ערך בסוף 2010 , מספר החברות בבורסה הגיע ל-613.
שם הדוח: הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .
נאמד ביולי 2010 בכ-%69 , זאת לעומתכ-%53 בסוף 20075 .
נתח השוק של עשר הקבוצות העסקיות הגדולות הוא מן הגבוהים במדינות המערב - %30 מהשוק6.
רמת הריכוזיות הגבוהה במגזר העסקי מגבירה את הסיכון המערכתי במערכת הפיננסית, שכן הקבוצות העסקיות הגדולות הן הלווות הגדולות גם בשוק האשראי הבנקאי וגם בשוק ההון.
לכן כשל של לווה גדול או של קבוצת לווים גדולה עלול לפגוע במידה ניכרת בשוק האשראי ולגרום נזק לכלל המשק.
לפיכך יש לקבוצות אלה פוטנציאל להיות מוגדרות "גדולות מכדי להיכשל" .
סיכון מערכתי מוגדר כאפשרות שאירוע מחולל, כגון כשל של חברה, של קבוצת חברות או של שוק, יפגע במידה ניכרת בחברות או בשווקים נוספים ויגרום נזק לכלל המשק.
מידת הסיכון המערכתי בגין כשל של חברה תלויה ברמת חשיבותה במערכת וברמת פגיעותה הפיננסית.
ארגונים בעלי חשיבות מערכתית רבה מאופיינים, בין היתר, בנפח עסקים ובשיעור חוב גבוהים.
חברות שפגיעותן הפיננסית גבוהה מאופיינות, בין השאר, בשיעור מינוף גבוה 8,9.
בחודשים יולי -דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות ההסדרה והפיקוח של הגופים המאסדרים השונים בשוק ההון בנוגע לתאגידים הבנקאיים הנותנים אשראי לקבוצות עסקיות גדולות בעלות סיכון מערכתי ובנוגע לגופים המוסדיים10 .
המשקיעים בקבוצות כאלה הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן - אגף שוק ההון); ובבנק ישראל - בפיקוח על הבנקים.
בדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות ערך.
בדוחות קודמים בדק משרד מבקר המדינה את הפיקוח של אגף שוק ההון על השקעות הגופים .
4 בספרות קיימות הגדרות רבות לקבוצה עסקית.
להלן אחת מהן: קבוצה של חברות המנהלות פעילות עסקית בשווקים שונים, נתונות לשליטה אדמיניסטרטיבית ופיננסית אחת וקשורות ביניהן בקשרי אמון הדדי על בסיס רקע אישי, אתני או עסקי משותף.
ראו קונסטנטין קוסנקו, התהוותן של הקבוצות העסקיות בישראל והשפעתן על החברות ועל המשק , סדרת מאמרים לדיון 2008.
02 , בנק ישראל- מחלקת המחקר (אפריל 2008 ).
לאורך דוח ביקורת זה מוזכרות קבוצות עסקיות, קבוצות לווים וקבוצות תאגידים.
אף ש יש שוני בהגדרותיהן של הקבוצות, אין הבדל ביניהן מן הבחינה המהותית ולצורך דוח זה.
עם זאת, לאור העובדה שהמאסדרים השונים משתמשים במונחים שונים, השארנו את המונחים שכל מאסדר משתמש בהם במקומות הרלוונטיים.
5 ,הוועדה להגברת התחרותיות במשקטיוטת המלצות ( 2011 ), נספח ג, עמוד286 .
6 על התפתחות הריכוזיות של קבוצות עסקיות מאז קום המדינה ולהשוואה בין לאומית של נתח השוק של קבוצות עסקיות גדולות ראו קוסנקו, הערה 4.
7 ,נהוג להשתמש בביטוי "גדול מכדי להיכשל" לא כדי לומר שהמוסד המסוים אינו יכול להיכשל אלא בבחינת השאלה אם הוא נושא סיכון המצריך התערבות ציבורית בשל ההשפעות האפשריות של קריסתו על המשק כולו.
ראו גם: בנק ישראל, "סיכון מערכתי וקבוצות עסקיות פירמידליות", בתוך: דוח הוועדה להגברת התחרותיות במשק, טיוטת המלצות ( 2011 ), נספח 4.
(להלן- עבודת המטה של בנק ישראל).
8 בניתוחו של "מנוף פיננסי" נבדקת מידת השימוש בחוב חיצוני למימון פעילות החברה לעומת השימוש בהונה העצמי.
המנוף הפיננסי משפיע במידה רבה על ההסתברות לחדלות פירעון של החברה, משום שחוב גדול מכביד את נטל תשלומי הקרן והריבית על בעל החוב.
מקובלים עוד יחסים פיננסיים לבדיקת המנוף הפיננסי של חברה, ובהם היחס בין התחייבויות החברה לנכסיה (למאזן).
ביחס זה ייעשה שימוש בהמשך הדוח.
9 ,ראו: רשות ניירות ערך, עבודת המטה של הצוות לבחינת מבנה האחזקות בקבוצות העסקיות בתוך: דוח הוועדה להגברת התחרותיות במשק, טיוטת המלצות ( 2011 ), נספח4.
1 ', עמ132- 133 (להלן- עבודת מטה של רשות ניירות ערך).
קרנות הפנסיה, קופות הגמל וחברות הביטוח הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות 7 .
:שם הדוח הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .
המוסדיים בקבוצות לווים (דוח54ב11 ) והצביע על הסיכון לגופים המוסדיים בקיומן של רמות מינוף גבוהות בקרב החברות המנפיקות אג"ח (דוח 60ב12.
ריכוזיות ההשקעות לפי גודל הלווה בשוק ההון .
שוק איגרות החוב (להלן- אג"ח) הלא ממשלתיות מאופיין בריכוזיות גבוהה לפי גודל הלווה.
נכון ליוני 2011 , חמש הקבוצות העסקיות הגדולות ביותר שגייסו כספים בשוק האג"ח הנפיקו כ-42% ממלאי האג"ח והחזיקו ביתרת חוב של כ-90 מיליארדי ש"ח (ללא אג"ח שהנפיקו הבנקים).
כל אחת מקבוצות אלה החזיקה ביתרת חוב העולה על 9.
5 מיליארדי ש"ח, והקבוצה הגדולה ביותר החזיקה ביתרת חוב של כ-33 מיליארד ש"ח13 .
שיעור גדול מסך החזקותיהם של הגופים המוסדיים באג"ח ובמניות הן אג"ח ומניות שהנפיקו עשר הקבוצות העסקיות הגדולות.
להלן בתרשים 1 פירוט שיעור חשיפתם של הגופים המוסדיים לקבוצות העסקיות הגדולות, נכון למרץ 2011 .
'מקור: עבודת המטה של בנק ישראל, עמ204.
11 ,מבקר המדינהדוח שנתי 54ב ( 2004 '), בפרק "הפיקוח על השקעות קופות גמל", עמ233.
12 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 ), בפרק "הסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוח עליו", עמ' 175.
13 עבודת המטה של בנק ישראל, עמוד203 .
ראו גם את הדוח "הפיקוח על כספי המשקיעים באגרות חוב לא ממשלתיות", המתפרסם בקובץ דוחות זה, עמ' 31.
בשל ריבוי הגופים המוסדיים ובשל מגוון מסלולי ההשקעה שבהם, מתאפשר לכל גוף להיחשף לאג"ח של לווה גדול בסכום קטן יחסית לסך נכסיו.
ואולם לריכוזיות הגבוהה בשוק האג"ח השפעות רוחב שליליות14, הפוגעות בציבור הרחב ובמערכת הפיננסית כולה.
באוקטובר 2010 מונתה הוועדה להגברת התחרותיות במשק (להלן- הוועדה) על ידי ראש הממשלה, שר האוצר ונגיד בנק ישראל.
על הוועדה הוטל לבחון בין היתר את סוגיית התחרותיות הענפית והמשקית לאור התפתחותן של קבוצות עסקיות בישראל.
במרץ 2012 הגישה הוועדה ל ראש הממשלה, שר האוצר ונגיד בנק ישראל את המלצותיה הסופיות בשלושה נושאים מרכזיים: בחינת התנאים להקצאת נכסים ציבוריים, בחינת החזקות ריאליות ופיננסיות ובחינת השליטה באמצעות מבנה החזקות פירמידלי15 .
הוועדה פרסמה כמה מסמכי רקע מקצועיים, ובהם עבודות המטה של רשות ניירות ערך ושל בנק ישראל 16.
לפי עבודת המטה של בנק ישראל, ההשפעות השליליות של הריכוזיות בשוק האג"ח כוללות בין היתר: (א) השפעה על יציבות המערכת הבנקאית : "הגדלת החשיפה בשוק האשראי החוץ-בנקאי מתגלגלת בסופו של דבר גם לפתחם של הבנקים, שכן לקבוצות העסקיות יש התחייבויות גבוהות גם במערכת הבנקאית.
הקושי לפרוע את התחייבויותיהן בשוק החוץ - בנקאי משליך מיד גם על יכולת ההחזר שלהן לבנקים"; (ב) פגיעה בשוק האג"ח עקב נפילה של לווה גדול: "ברור שכשל של לווה בסדר גודל כזה עלול לזעזע את שוק האג"ח ולהביא להתייבשותו לפחות לפרק זמן מסוים, כפי שאירע במשבר של 2008 )"; (גפגיעה בכלל הלווים במשק: "הריכוזיות בשוק האג"ח הישראלי עלולה להעצים את הפגיעה של התפרצות משבר נקודתית במבנים פירמידליים בכלל הלווים במשק.
כתוצאה מהריכוזיות הגבוהה בצד ההיצע של שוק האג"ח, הסחורה המשמשת את המשקי עים המוסדיים למימוש לשם השגת נזילות היא מוגבלת.
התוצאה מכך עלולה להיות מכירה של איגרות חוב של הפירמידות במחירי חיסול, המבטאים הערכת יתר של ההסתברות לפשיטת רגל.
אם השחקנים בשוק אכן יתייחסו לשחיקה זו כאל אינדיקטור לפשיטת רגל, השפעת הקישוריות של הפירמידות על כלל הריביות בשוק תגבר"; (ד) הגדלת מינוף: "הקבוצות העסקיות משתמשות בשוק האג"ח חברות להגדלת המינוף, שכן חלק גדול מהקבוצות העסקיות חסומות בהגדלת ההתחייבויות במערכת הבנקאית - בשל מגבלות לווה בודד או קבוצת לווים".
מגבלות החשיפה שקבע אגף שוק ההון להשקעות של גופים מוסדיים בלווים גדולים ובקבוצות עסקיות נקבעו, עד לתיקונן בשנת 2012 , בתקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד - 1964 (להלן- המגבלות הישנות).
אשר לתאגיד יחיד - המגבלות הישנות הגבילו את השקעתה של קופה בניירות ערך שלו, במתן הלוואה או בהפקדת פיקדון ל-10% משוויים המשוערך של נכסיה; ואשר לקבוצת תאגידים - מגבלות אלו הגבילו מתן הלוואה לקבוצה או הפקדת פיקדון בה עד 15% .
משוויים המשוערך של נכסי הקופה לנוכח האמור לעיל הומלץ בעבודת המטה של בנק ישראל להחמיר את המגבלות הישנות על החשיפה של גופים מוסדיים לקבוצות העסקיות.
וכך נכתב בעבודת המטה: "אנו משערים כי כתוצאה ממהלך זה תיווצר מגבלה אפקטיבית על חשיפה של תאגיד בודד או קבוצת לווים לסך האשראי (אשראי בנקאי וחוץ בנקאי, מניות שבידי הציבור ונכסים פיננסיים אחרים) במשק ורמת הסיכון הכלל מערכתית תרד.
ניתן לומר אף כי לו יושמה מדיניות כזאת בתקופה של גל הנפקות האג"ח הרחב האחרון, היקף האשראי ללווים גדולים היה מצטמצם, וייתכן כי .
להשפעות השליליות של הריכוזיות הגבוהה בשוק האג"ח ראו עבודת המטה של בנק ישראל 15 פירמידה היא צורת שליטה בשרשרת חברות או אוסף של כמה שרשראות אשר בראשן עומד בעל שליטה משותף.
כל חברה בשרשרת שולטת בחברה שמתחתיה, אך אינה מחזיקה ב- 100% מההון שבה.
בעל השליטה שולט במישרין רק בחברה שבראש השרשרת, אך בעקיפין - בשרשרת כולה.
עבודת מטה רשות ניירות ערך, עמוד 119.
הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות 9 .
הדבר היה מונע את חשיפתן של החברות הישראליות לפרויקטים מסוכנים, שהתאפשרה בגלל נגישות של כסף 'זול' בשוק ההון" (ההדגשה אינה במקור).
המלצה זו קיבלה משנה תוקף בדוח הביניים של הוועדה.
בדוח זה כתבה הוועדה: "מוצע לקיים בחינה בנוגע לצורך בהרחבת המגבלות על חשיפה של גוף מוסדי לתאגיד בודד ולהגדיר מגבלות על חשיפה של גוף מוסדי לקבוצת תאגידים".
גם בנק ישראל בדוח לשנת 2011 .
תמך בהקשחה ניכרת של מגבלות החשיפה בדוח נכתב: "הדרך היעילה לצמצם הריכוזיות.
היא הידוק הרגולציה על המוסדיים.
אחד הצעדים שעשויים לפעול באופן יעיל בכיוון זה הוא הקשחה משמעותית במגבלות החשיפה של הגופים המוסדיים ללווה בודד ולקבוצת לווים, כפי שהמליצה הוועדה להגברת התחרותיות במשק.
צעדים בכיוון זה יאלצו את הגופים המוסדיים להיות סלקטיביים יותר ברכישות אג"ח של הלווים הגדולים, וזה כשלעצמו יגביר את התמריץ של בעלי השליטה לעמוד בהתחייבויותיהם" (ההדגשה במקור)17.
הוועדה המליצה בדוח הסופי18 לתמוך בשינוי מגבלות ההשקעה שהוביל אגף שוק ההון.
עוד המליצה הוועדה לבחון את המגבלות החדשות בתום תקופת מעבר ולהציגן לפני הממשלה.
תקופת המעבר נקבעה לארבע שנים ממועד קבלת ההמלצות.
17 ,בנק ישראלדין וחשבון 2011 ', פרק ד, עמ177.
18 ,הוועדה להגברת התחרותיות במשק המלצות סופיות והשלמה לדוח הביניים (מרץ 2012 ,) סעיף 2.
המגבלות החדשות של אגף שוק ההון אושרו ביוני 201219 במסגרת תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (כללי השקעה החלים על גופים מוסדיים), התשע"ב- 2012 (להלן- תקנות כללי השקעה לגופים מוסדיים).
המגבלות החדשות והישנות מופיעות בלוח 120.
לוח1 מגבלות ההשקעה בתאגיד יחיד, בקבוצת תאגידים21 , בחמשת התאגידים הגדולים, ובחמש קבוצות התאגידים הגדולות (כשיעור מנכסי הגוף המוסדי) 22 .
מגבלות חדשות מגבלות ישנות חשיפה מרבית לתאגידים: .
עד 5% עד%10 * תאגיד יחיד .
עד 10% עד%15 * קבוצת תאגידים .
עד 20% - חמשת התאגידים הגדולים .
עד 40% - חמש קבוצות התאגידים הגדולות .
* בכלל זה מגבלות פנימיות כתלות בדירוג.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אין בידי אגף שוק ההון מערכת לבדיקה שוטפת של חריגות מסלולי ההשקעה השונים של הגופים המוסדיים ממגבלות ההשקעה (להלן - מערכת דגלים אדומים).
בתרשים 2 מופיעה בדיקת האפקטיביות של המגבלות החדשות בהפחתת החשיפה לקבוצות תאגידים גדולות על סמך נתונים חלקיים של אגף שוק ההון מספטמבר 2010 (טרם אישור המגבלות החדשות).
הנתונים מציגים את החשיפה הגבוהה ביותר של עשרה מסלולי השקעה כלליים בקופות גמל (חמישה מסלולים) ובפוליסות ביטוח חיים (חמישה מסלולים) של גופים מוסדיים גדולים לקבוצות התאגידים הגדולות במשק.
סך הנכסים שניהלו עשרת מסלולי ההשקעה: כ-152 .
מיליארדי ש"ח תרשים 2 - מגבלות אגף שוק ההון ורמת החשיפה הגבוהה ביותר של עשרה מסלולי השקעה כלליים בקופות גמל ובפוליסות ביטוח חיים של גופים מוסדיים גדולים: לקבוצות התאגידים הגדולות במשק (תרשים .
19 נקבע שהן ייכנסו לתוקף30 .
יום ממועד פרסומן 20 בתקנות כללי השקעה לגופים מוסדיים נקבעו מגבלות השקעה המקלות יותר על השקעה בבנקים בהשוואה למגבלות על השקעה ביתר התאגידים.
הממונה על שוק ההון קבע גם מגבלות למסלולי השקעה מתמחים במסגרת חוזר גופים מוסדיים 9-9-2012 מיולי 2012 בנושא כללי השקעה החלים על גופים מוסדיים.
מסלול מתמחה הוגבל בהשקעה בתאג יד יחיד ל -10% ובקבוצת תאגידים הוגבל ל-15% מהשווי המשוערך של נכסי המסלול.
אגף שוק ההון פעל גם לחיזוק ניהול סיכוני אשראי אגב פעילות השקעה במסגרת חוזר גופים מוסדיים 15-9-2007 מאוגוסט 2007 ,.
בחוזר נקבעה בין היתר, דרישה מהדירקטוריון של הגופים המוסדיים לקבוע "גבולות מרביים לניהול חשיפה כוללת לבעל חוב בודד ולקבוצת לווים והערכות הגוף המוסדי לניהולה".
כפי שהיא מוגדרת בתקנות כללי השקעה לגופים מוסדיים 22 מגבלות ההשקעה חלות על החזקות של משקיע מוסדי בניירות ערך, על הפקדת פיקדונות ועל מתן הלוואות לתאגיד או לקבוצת תאגידים.
הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות 11 .
2 א) ולחמש קבוצות תאגידים גדולות במצטבר (תרשים2 ב) (כשיעור מנכסי מסלול ההשקעה) .
מקור: נתוני אגף שוק ההון ועיבודי משרד מבקר המדינה מקור: נתוני אגף שוק ההון ועיבודי משרד מבקר המדינה .
מתרשים 2 א ותרשים2 ב עולה: (א) עקב הרף הגבוה של מגבלות אגף שוק ההון הן אינן יכולות למנוע עלייה ניכרת בחשיפה של הגופים המוסדיים שנבדקו לקבוצות תאגידים, ועל כן הן אינן מפחיתות את השפעות הרוחב השליליות של הריכוזיות בשוק האג"ח שתוארו לעיל; 12 דוח שנתי64א .
(ב) על פי תרשים2 :א7 מתוך10 החשיפות הגבוהות ביותר הן לקבוצת תאגידים אחת23 ; (ג) על פי תרשים 2ב: ב -8 מסלולי ההשקעה הגדולים שנבדקו עלתה החשיפה המצטברת לחמש קבוצות תאגידים גדולות על 15% מנכסי מסלול ההשקעה, וב-5 מסלולי השקעה עלתה החשיפה על 20% .
יתר על כן, המגבלות החדשות על חמשת התאגידים הגדולים ועל חמש קבוצות התאגידים הגדולות (המוצגות בלוח 1 ) מאפשרות להעלות את החשיפה עד20% ועד40% מנכסי הגוף המוסדי בהתאמה.
כלומר המגבלות מאפשרות להשקיע נתח גדול מנכסי הגוף המוסדי במספר מצומצם של תאגידים ושל קבוצות תאגידים.
מהנתונים שנבדקו עולה, כי למעשה לא זו בלבד שהמגבלות הישנות של אגף שוק ההון, שהיו בתוקף עד יולי 2012 , לא היו אפקטיביות בהקטנת הריכוזיות של ההשקעה בקבוצות תאגידים, אלא שגם המגבלות החדשות אינן אפקטיביות בהקטנת הריכוזיות בתחומים אלה; יתרה מזו, הן אינן יכולות למנוע עלייה ניכרת בריכוזיות בהשקעות של מסלולי השקעה גדולים שנבדקו בקבוצות תאגידים אלה.
בתשובת הממונה על שוק ההון ביטוח וחיסכון, פרופ' עודד שריג, למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 (להלן- תשובת אגף שוק ההון מפברואר 2013 ) צוין, בין היתר, כי ישנם תיקים שידרשו להתאים את החזקותיהם למגבלות החדשות.
ואולם, הממונה לא העביר למשרד מבקר המדינה נתונים בדבר התיקים שנדרשו להתאים את החזקותיהם למגבלות החדשות ללא בנקים.
בנושא המלצות הוועדה על המגבלות החדשות לא הייתה תמימות דעים בקרב כל חברי הוועדה.
הממונה על התקציבים במשרד האוצר מר גל הרשקוביץ כתב נגד המלצות אלה עמדת מיעוט שנתמכה בחוות דעת היועץ של הוועדה.
על פי עמדת המיעוט, יש להחמיר את מגבלות ההשקעה החדשות.
עמדת המיעוט וחוות הדעת של יועץ הוועדה כללו, בין היתר, את הטיעונים האלה: (א) יש סיכון מערכתי וסיכוני השקעה לחוסכים לטווח ארוך, בין היתר בשל אי -פיזור השקעות בין הלווים ובשל רמת המינוף הגבוהה המאפיינת את הקבוצות העסקיות בישראל.
(ב) התנהלות מקלה של הגופים המוסדיים בהערכת סיכונים וביצירת מגבלות חוזיו ת על אג"ח.
(ג) דחיקת צרכני אשראי אחרים, לדוגמה חברות בינוניות וקטנות, אשר לא מן הנמנע כי לא אחת חברות אלה יעילות ורווחיות יותר מחברות המוחזקות בקבוצה עסקית.
(ד) השלמה עם בעייתיות המצב הקיים ומתן טיפול מונע להתרחבות הבעיה בלבד.
23 עמודות1 ,2 ,4 ,5 ,6 ,8 ו-10 בתרשים2 א מייצגות חשיפה של מסלולי ההשקעה לקבוצת תאגידים אחת.
הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות 13 .
(ה) המגבלות החדשות על השקעות הגופים המוסדיים בתאגידים גדולים ובקבוצות תאגידים מקלות במידה ניכרת (עד פי ארבעה) מאלה החלות על התאגידים הבנקאיים24 .
זאת אף שהיה מצופה שמגבלות אלה יהיו מחמירות יותר, בין היתר, כדי למנוע עיוות בהקצאת המקורות במשק.
בדיון של הוועדה מפברואר 2012 ציין הממונה על שוק ההון פרופ' עודד שריג, בין היתר: "נתנו לשוק 4 שנים להתיישר עם ההמלצות שלנו, לכן ממליץ לתת4 שנים לבחינה מחודשת .
אנחנו בחנו את הספים וראינו שהורדת הרף תפגע במקומות הלא ]מגבלות[ של הספים נכונים.
היא תקשה על בנקים להשיג מימון ולא תשפיע ישירות על מינוף של קבוצות עסקיות.
לכן המלצנו על הספים הללו ולא נמוכים יותר כפי שמבקשים חלק מחברי הוועדה".
בתשובת אגף שוק ההון מפברואר 2013 צוין בין היתר כי "שיעורי ההשקעה של הגופים המוסדיים בבנקים הם בדרך כלל גבוהים יותר משיעורי ההשקעה בתאגידים אחרים, ובחלק מהמקרים שבדקנו הם מגיעים לשיעורי השקעה קרובים לתקרה".
בתשובת הממונה על אגף שוק ההון מאפריל 2013 (להלן- תשובת אגף שוק ההון מאפריל 2013 ) לעניין השוואת מגבלות ההשקעה שקבע אגף שוק ההון למגבלות ההשקעה שקבע הפיקוח על הבנקים הוא ציין בין היתר כי "אין ללמוד מכללי השקעה לבנקים לגבי כלל ההשקעה הראויים בחיסכון הפנסיוני.
משום שהמודל העסקי, החשיבות למשק ואופן נשיאת הסיכון בשני גופים אלה שונים בתכלית".
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה, כי בתקנות כללי השקעה לגופים מוסדיים נקבעו מגבלות השקעה מקלות יותר על השקעה בבנקים בהשוואה למגבלות החדשות החלות ע ל השקעה בתאגידים ובקבוצות תאגידים ריאליים25 .
כלומר, הטיפול בחשיפה של גופים מוסדיים לבנקים יכול להיעשות בנפרד ואינו צריך להשפיע על חומרת מגבלות ההשקעה ביתר התאגידים.
מלבד זאת, ייתכן שלהסדרה של מגבלות אפקטיביות על השקעת גופים מוסדיים בתאגידים גדולים ובקבוצות תאגידים תידרש תקופת מעבר ארוכה של שנים מספר (כארבע שנים על פי חוות הדעת של יועץ הוועדה), כדי לאפשר לגופים המוסדיים לשנות את הרכב נכסיהם.
אם אכן יידחה הדיון במגבלות החדשות בארבע שנים, ייתכן שצמצום אפקטיבי של ריכוזיות ההשקעה בתאגידים גדולים ובקבוצות תאגידים תתממש רק לאחר כשמונה שנים.