HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בדוח בנק ישראל לשנת 2011 נכתב על הקשר שבין הסדרי החוב לביןרמות המינוף הגבוהות של הלווים הגדולים: "אחד הגורמים המרכזיים להתרחבות תופעת הסדרי החוב הוא, כאמור, רמות המינוף הגבוהות, בפרט של הלווים הגדולים, המגבירות את החשיפה של חברות לזעזועים.
מאחר שהגדלת המינוף בשנים האחרונות התבצעה בעיקר באמצעות גיוסים בשוק ההון, ו השחקנים המרכזיים בשוק הם הגופים המוסדיים, הדרך היעילה לצמצום הריכוזיות ולהורדת המינוף היא הידוק הרגולציה על המוסדיים.
נוסף על כך מוצע לשקול התניה של ברמות המינוף ]של הגופים המוסדיים ללווה בודד ולקבוצת לווים[ גובה מגבלות החשיפה של הלווים.
צעדים בכיוון זה יאלצו את הגופים המוסדיים להיות סלקטיביים יותר ברכישות אג"ח של הלווים הגדולים, וזה כשלעצמו יגביר את התמריץ של בעלי השליטה לעמוד .
קיים שוני במינוף הפיננסי בין ענפי המשק השונים בשל השוני בין סוגי הפעילות בהם 52 'עבודת מטה רשות ניירות ערך, עמ189.
53 ,בנק ישראלישראל והמשבר העולמי 2007 -2009 ( 2011 '), עמ133.
54 בנק ישראל, דין וחשבון 2011 ', פרק ד, עמ174.
היחס בין ההתחייבויות לסך הנכסים 56 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 ,"), בפרק "הסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוח עליו עמ' 175.
הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות 25 .
מובן שכדי למנוע זעזועים בשוק יש להחיל צעד זה בהדרגה" (ההדגשה במקור)57.
נמצא כי אין באגף שוק ההון הסדרה להגבלת השקע תם של הגופים המוסדיים הנתונים לאחריותו בתאגידים המאופיינים ברמות מינוף גבוהות, וזאת למרות ההערה בדוח מבקר המדינה 60 ב, למרות ההמלצות בדוח בנק ישראל ולמרות הסיכון הגבוה הגלום בתאגידים ריאליים בעלי חשיבות מערכתית, לרבות קבוצות עסקיות, המאופיינים ברמות מינוף גבוהות.
עוד נמצא כי אגף שוק ההון אינו עוקב באופן שוטף אחר רמות המינוף של הלווים המערכתיים.
בתשובת אגף שוק ההון מפברואר 2013 ,צוין בין היתר כי "האגף נוקט, כמקובל בעולם בגישה של פיקוח עקרונות ולא באמצעות קביעת מגבלות כמותיות.
אנו סבורים שלאור חיזוק הממשל התאגידי ביחס לניהול השקעות בכלל וביחס למתן אשראי בפרט, אין זה תפקידו של הממונה על שוק ההון להכתיב התניה אחידה לשוק ביחס לרמת המינוף של הלווים.
כמקובל בעולם, קביעות אלו אמורות להיות מסורות אך ורק בידי הגוף המוסדי".
לדעת משרד מבקר המדינה, למרות פעילות האגף לחיזוק הממשל התאגידי, רמות המינוף של התאגידים הגדולים ושל קבוצות התאגידים עדיין גבוהות.
האגף קבע מגבלות כמותיות (לדוגמה מגבלות על השקעה בתאגיד יחיד ובקבוצת תאגידים), ולכן עליו לשקול את הידוק הפיקוח על השקעות הגופים המוסדיים בתאגידים המאופיינים ברמות מינוף גבוהות, לרבות קביעת מגבלות כמותיות.
טיפול בנק ישראל במינוף הגבוה של קבוצות הלווים הגדולות 1.
הפיקוח על הבנקים פנה ב- 2009 וב- 2011 לתאגידים הבנקאיים וביקש מהם להתייחס בניהול סיכוני אשראי, בין היתר, גם לחברות בעלות שיעור מינוף גבוה מן המקובל בתעשייה.
נוסף לכך, על פי תשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 : "הוראת ניהול בנקאי תקין 311 כוללת את הדרישה הבסיסית להכרה יסודית של הלווה ומקורות ההחזר שלו, ואת הדרישה שמדיניות האשראי של תאגיד בנקאי תכלול התייחסות מפורטת לכל המאפיינים הייחודיים של סוג אשראי זה".
חטיבת המחקר בבנק ישראל עוקבת באופן שוטף אחר המינוף של קבוצות הלווים הגדולות58 .
הפיקוח וחטיבת המחקר משתפים פעולה במעקב אחר קבוצות עסקיות וסיכונים מערכתיים במסגרת פורום יציבות פיננסית, המתקיים בבנק ישראל אחת לרבעון.
למרות פעילות זו של הפיקוח על הבנקים, נתונים וניתוחים של חטיבת המחקר ממרץ 2012 ,מעידים על רמות מינוף גבוהות ועל עלייה ברמות המינוף של כמה קבוצות לווים גדולות בהשוואה לרמות המינוף בשנת 2009 .
עלייה ברמות המינוף, שכבר אז היו גבוהות, מעלה את הסיכון לחדלות פירעון ולכן מקשה על הקבוצות העסקיות להמשיך ולגייס אשראי ברי בית .
57 ,בנק ישראלדין וחשבון 2011 ', פרק ד, עמ177.
58 חטיבת המחקר מחשבת את רמות המינוף של קבוצות הלווים לפי הדוחות המאוחדים של חברות האם בכל קבוצה.
בעקבות זאת גם התאגידים הבנקאיים חשופים לסיכון מצד תאגידים ריאליים בעלי חשיבות מערכתית, לרבות קבוצות עסקיות בעלות מינוף גבוה.
נמצא כי למרות הסיכון הגבוה הגלום בתאגידים ריאליים בעלי חשיבות מערכתית המאופיינים ברמות מינוף גבוהות, לרבות קבוצות עסקיות, אין בפיקוח על הבנקים הסדרה להגבלת החבות לבנקים ברמות המינוף של קבוצות אלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהקבוצות העסקיות הגדולות הן הלווות הגדולות גם בשוק האשראי הבנקאי וגם בשוק החוץ -בנקאי, ההמלצה בדוח בנק ישראל שהוצגה לעיל - לשקול התניה של גובה מג בלות החשיפה (של הגופים המוסדיים) ברמות המינוף של הלווים - ראוי שתישקל גם לגבי תאגידים בנקאיים הכפופים להוראות של הפיקוח על הבנקים.
במסגרת ההתמודדות עם הסיכונים ליציבות המערכת הבנקאית הנובעים מן האשראי למשקי בית לרכישת דירות, קבע המפקח על הבנקים בשנים הא חרונות מגבלות על רמות המינוף ותמריצים להורדת רמות המינוף של אשראים אלה.
(א) בשנת 2010 הנחה המפקח על הבנקים להעלות את משקל סיכון האשראי 60 ולהחזיק הפרשה נוספת לחובות מסופקים בגין הלוואות לדיור ששיעור המימון שלהן גבוה מ-60%.
(ב) במכתב המפקח על הבנקים לתאגידים הבנקאיים מנובמבר 2012 הוא הנחה שלא לאשר הלוואה לדיור: לרכישת דירה ראשונה של הלווה בשיעור מימון הגבוה מ -75% מעלות הדירה, לדירה להשקעה בשיעור מימון הגבוה מ-50% ולדירות אחרות בשיעור מימון הגבוה מ-70%.
(ג) בפברואר 2013 פרסם המפקח על הבנקים טיוטת עדכון הנחיות בנושא נדל"ן ל דיור, ובהן הנחיה להעלות את משקל הסיכון בחישוב דרישות ההון בהלוואות לדיור לפי שיעור המימון בהן.
בהנחיות המפקח על הבנקים מ- 2010 ומ- 2013 הוא קבע תמריצים להורדת רמות המינוף של ההלוואות לדיור והשאיר את שיקול הדעת לתאגידים הבנקאיים, ובמכתבו מ- 2012 הוא הגביל את שיעור המימון לרכישת דירה מעלות הנכס הנרכש.
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שגם אשראים הניתנים ללווים גדולים ולקבוצות לווים במינוף גבוה מסכנים את יציבות המערכת הבנקאית והמערכת הפיננסית, הפיקוח על הבנקים צריך לשקול לקבוע מגבלות שיוטלו על לווים בעלי מינוף גבוה או לקבוע תמריצים להפחתת הסיכון הנובע מהם, כפי שקבע תמריצים ומגבלות בנוגע לאשראים הניתנים למשקי בית לרכישת דירות.
בתשובת הפיקוח על הבנקים מאפריל 2013 צוין בין היתר כי "קביעת מגבלות חבות התלויה ברמת מינוף אינה מקובלת ברגולציה העולמית בשל שלל נימוקים מקצועיים הכוללים, בין .
59 מתוך שש קבוצות לווים גדולות שנבדקו: בשלוש קבוצות עלתה רמת המינוף, בשתי קבוצות נשארה רמת המינוף כמעט ללא שינוי, ובקבוצה אחת היא ירדה, ואולם גם בקבוצה זו נותרה רמת המינוף גבוהה - ברמה של 0.
מקור בנק ישראל, חטיבת המחקר, תחום יציבות פיננסית, קבוצות עסקיות וסיכונים מערכתיים , הוגש לפורום יציבות פיננסית במסגרת דיווח על ההתפתחויות במערכת הפיננסית ביולי 2012.
משמעות ההחלטה היא דרישה להעלות את הקצאת ההון בגין הלוואות לדיור הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות 27 .
,השאר, קושי לתחזוק מגבלה כאמור על פני זמן, בפרט בשל שינויים בקבוצה (רכישות מיזוגים וכד') או הפסדים המעלים את רמת המינוף.
ביישום מגבלה, כאמור על ידכם, ייכפה על הלווה לפרוע מיידית אשראי, בניגוד ללוח הסילוקין הקבוע מראש בתקופה קשה עסקית, סיטואציה העלולה למוטט עסקים בלא הצדקה" (ההדגשה במקור).
משרד מבקר המדינה מעיר לפיקוח על הבנקים כי אין בתשובתו זו מענה על הסיכון הגבוה הכרוך בקבוצות לווים בעלי מינוף גבוה.
נוסף על כך, פירעון מיידי של חוב עקב חריגה מאמות מידה פיננסיות לרבות חריגה ממגבלת מינוף מקובל ב עולם בשוק אגרות החוב.
יצוין כי גם הפיקוח על הבנקים הנחה את התאגידים הבנקאיים לקבוע התניות פיננסיות המבטיחות יכולת לדרוש פירעון החוב61 .
אשראי לרכישת אמצעי שליטה אשראי לרכישת אמצעי שליטה בתאגידים נכלל בעסקאות של מימון ממונף.
אשראי זה מאופיין בשיעורי מימון גבוהים, יכולת פירעונו מבוססת בעיקרה על התאגיד הנרכש, ולעתים חלק ממנו אף ניתן ללא זכות חזרה ללווה recourse)-(non62 .
במקרים שבהם כושר ההחזר של הלווה נשען על מניות החברה הנרכשת, פגיעה בשווי החברה מביאה לשחיקת שווי הביטחונות ולעלייה של סיכון האשראי.
רמת הסיכון הגלומה באשראי מסוג זה גבוהה אפוא ואף עולה בתקופות שבהן חלה ירידה בשוקי ההון63 .
בהוראת ניהול בנקאי תקין 323 מוטלת האחריות לניהול הסיכון על דירקטוריון התאגיד הבנקאי (סעיף 3 להוראה).
שם נקבע כי הדירקטוריון ידון לפחות אחת לשנה במדיניות התאגיד הבנקאי ביחס למתן אשראי לרכישת שליטה בתאגידים, בין היתר בשיעור המימון ובאשראי לרכישת שליטה שאין לגביו זכות חזרה ללווה.
הפיקוח על הבנקים בחן בשנים 2009 -2011 את האשראי למימון רכישת אמצעי שליטה ודרש מהתאגידים הבנקאיים לנתח את כושר ההחזר של הלווים.
המגבלה הכמותית של הפיקוח על הבנקים בנוגע לאשראי זה נקבעה בהוראת ניהול בנקאי תקין 323 ועודכנה ב - 2002 .
לפי ס"ק 4()(א1 ): "יתרת האשראי לרכישת אמצעי שליטה בכלל התאגידים, במקרים בהם שיעור המימון לרכישת אמצעי שליטה בתאגיד עלה על 50% מעלות רכישתם, לא תעלה על70% של התאגיד ה]בסיס ההון[ מהונובנקאי, נותן האשראי".
המגבלה האמורה היא מצרפית, כלומר היא מתייחסת למצרף של אשראים לתאגידים ריאליים, אבל אינה מגבילה אשראי ספציפי לרכישת שליטה בתאגיד הניתן בשיעור מימון גבוה או הניתן ללא זכות חזרה אל הלווה (להלן - מגבלה פרטנית).
יצוין כי קיימת מגבלה פרטנית על מתן אשראי לרכישת אמצעי שליטה בתאגיד בנקאי64 .
61 מכתב הפיקוח על הבנקים לתאגידים הבנקאיים מדצמבר 2009 בנושא לקחים מהמשבר הפיננסי בנושא ניהול סיכוני אשראי.
62 הבטוחה היחידה לפירעון הלוואת non-recourse .
היא הנכס הנרכש 63 ,בנק ישראל, המפקח על הבנקים, היחידה הכלכליתמערכת הבנקאות בישראל, סקירה שנתית 2010 ', עמ33.
64 לפי ס"ק4()(א2 :) "יתרת האשראי שנתן תאגיד בנקאי לרכישת אמצעי שליטה של תאגיד בנקאי אחר, או של תאגיד החזקה בנקאית, במקרים בהם שיעור המימון לרכישת אמצעי השליטה בתאגיד הבנקאי האחר עלה על 30% )מעלות רכישתם, לא תעלה על הנמוך מבין אלה: (א5% מהונו של התאגיד הבנקאי, נותן האשראי ; (ב) 5% מהונו של התאגיד הבנקאי הנרכש או של תאגיד החזקה בנקאית.
או שיעור אחר שקבע המפקח לתאגיד בנקאי שהונו נמוך מסך של חמש מאות מליון ש"ח".
היקף האשראי שנתנו חמש הקבוצות הבנקאיות הגדולות לרכישת אמצעי שליטה נכון ליוני 2012 היה כ -20 מיליארדי ש"ח.
כ -52% ,מסכום זה ניתנו ללא זכות חזרה אל הלווה ובקבוצה בנקאית אחת ניתן כל האשראי ( 100% ) ללא זכות חזרה אל הלווה.
חלקו של האשראי בשיעור מימון הגבוה מ - 100% מעלות רכישתם של אמצעי השליטה עמד על כ - %24 בממוצע, ובקבוצה בנקאית אחת הגיע שיעור זה לכ-%3865.
נמצא כי המגבלות שקבע הפיקוח על הבנקים בנוגע למתן אשראי בנקאי לרכישת אמצעי שליטה אינן מגבילות עסקאות לרכישת שליטה בתאגיד ריאלי המאופיינות בשיעור מימון גבוה מתוך עלות הרכישה של התאגיד, ואינן מגבילות את שיעור האשראי הניתן ללא זכות חזרה אל הלווה.
זאת למרות שיעורי המימון הגבוהים לאורך חיי האשראי.
לדעת משרד מבקר המדינה, הפיקוח על הבנקים צריך לשקול הסדרת מגבלות על אשראים מסוכנים אלה גם ברמת הלווה הספציפי.
מגבלות אשראי ביחס להון הליבה .
כאמור, בסוף 2010 נמצא כי הון הליבה הוא הרכיב העיקרי הסופג הפסדים גם במהלך עסקים רגיל.
מגבלות הפיקוח על הבנקים בעניין החבות של לווה ושל קבוצת לווים וכן מגבלות האשראי על רכישת אמצעי שליטה חלות על הונו של התאגיד הבנקאי (בסיס ההון), הכולל את הון הליבה ורכיבי הון אחרים.
משקל הון הליבה בחמש הקבוצות הבנקאיות עמד ב- 30.
מבסיס ההון מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי במאי 2012 העיר הפיקוח על הבנקים למנכ"ל של בנק גדול כי "הציפייה הפיקוחית" היא שמגבלות הריכוזיות יוגדרו במונחי הון ליבה.
הפיקוח חזר על הערה זו במכתב לבנק ביוני 201266.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הפיקוח על הבנקים לשקול לעדכן את מגבלות האשראי ללווים גדולים ולקבוצות לווים, וכן לאשראי לרכישת אמצעי שליטה כך שהן יתבססו על הון הליבה.
בתשובת הפיקוח על הבנקים מפברואר 2013 " :צוין בין היתרהסטנדרט העולמי לקביעת המגבלות האמורות, הינו ביחס לבסיס ההון ולא ביחס להון הליבה.
מדידת יחסים בהשוואה בינלאומית, כאשר היא אינה מבוססת על אותן הגדרות, היא חסרת ערך.
הצעת המבקר למעשה "מאיינת" במגבלות היציבות את כל ההון שאינו הון ליבה ומטפלת בו, באופן מעשי, כהתחייבות לכל דבר.
גישה זו מבקשת לא רק להחמיר מעבר למקובל בסטנדרט העולמי, אלא גם מערערת את בסיס ההיגיון שביצירת הון נוסף ברובד הראשוני והמשני.
ההון המשני העתידי סופג הפסדים גם שלא בפירוק" (ההדגשות במקור).
יצוין כי שיעור המימון משתנה לאורך חיי האשראי 66 שם צוין בין היתר: "דירקטוריון הבנק קבע אסטרטגיה ומגבלות ספציפיות ל סיכון הריכוזיות כחלק ממדיניות האשראי של הבנק.
לדעתנו יש מקום להרחיב את סט המגבלות של הבנק בתחום זה בהיבטים המפורטים להלן: הגדרת מגבלות במונחי הון ליבה".
הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות 29 .
משרד מבקר המדינה מעיר לפיקוח על הבנקים כי קריטריון הדיווח של קרן המטבע הבין-לאומית מאפשר למדוד את ריכוזיות האשראי לפי לווים הן ביחס לבסיס ההון והן ביחס להון הרובד הראשון, המורכב ברובו מהון הליבה67 .
משרד מבקר המדינה לא טען שיש לבטל את השימוש בהון המשני ככרית לספ יגת הפסדים במסגרת הלימות ההון של הבנקים, אלה העיר כי יש לשקול קביעת מגבלות על ריכוזיות ועל אשראי לרכישת אמצעי שליטה לפי הון הליבה.
כאמור לעיל גם הפיקוח על הבנקים העיר למנכ"ל של בנק גדול כי "הציפייה הפיקוחית" היא שמגבלות הריכוזיות יוגדרו במונחי הון ליבה.
יצוין כי לגיוס משמעותי של הון משני עתידי הניתן להמרה למניות רגילות יידרשו לבנקים כמה שנים.
אשר על כן לדעת משרד מבקר המדינה, על הפיקוח על הבנקים לשקול שוב את מדיניותו בעניין קביעת מגבלות ביחס להון הליבה68.
הפיקוח על הבנקים פעל בשנים האחרונות להידוק הפי קוח על לווים גדולים ועל קבוצות לווים, לחיזוק ההסדרה בתחום זה ולצמצום הריכוזיות.
גם אגף שוק ההון פעל לעדכון מגבלות החשיפה ללווים אלה.
משרד מבקר המדינה נמנע מלהתערב בשיקול הדעת של המאסדרים בעניין זה.
עם זאת הוא מוצא לנכון להצביע על כך שלמרות פעילות זו, לווים מערכתיים החסומים מנטילת אשראי מתאגיד בנקאי מסוים יכולים לגייס אשראי ובסכומים גבוהים מבנקים אחרים או משוק ההון.
נוסף על כך, אין בפיקוח על הבנקים ובאגף שוק ההון התניה של שיעור מגבלות החשיפה של הבנקים ושל הגופים המוסדיים ברמות המינוף של הלווים הגדולים ושל קבוצות הלווים, ואגף שוק ההון אינו עוקב אחר לווים אלה.
67 ב-30 ביוני 2012 היה הון הליבה כ-95% .
מהון הרובד הראשון של חמש הקבוצות הבנקאיות בשלוש קבוצות בנקאיות היה הון הליבה זהה להון הרובד הראשון.
המדינות נדרשות לדווח על אופן מדידת ריכוזיות האשראי.
להלן קריטריון הדיווח של קרן המטבע הבין-לאומית: "This FSI is calculated by using the value of large exposure as the numerator and capital as the denominator.
From a su pervisory point of view, large exposures are defined as one or more credit exposure to the same individual or group that exceed a certain percentage of regulatory capital, such as 10 percent.
Capital should be total regulatory capital or Tier 1 capital.
This is an asset quality ratio, which is intended to identify vulnerabilities arising from the concentration of credit risk".
68 ב-31 בדצמבר 2012 הפיץ הפיקוח על הבנקים טיוטת הוראות חדשות בנושא יישום באזלIII בישראל.
בטיוטה נקבעו קריטריוני כשירות עבור מכשיריההון בכל אחד מהרבדים.
תנאים אלה כוללים, בין היתר, תנאי המרה למניות רגילות של התאגיד הבנקאי, כדי לחזק את עמידות התאגיד ואת יכולתו לספוג הפסדים לנוכח התפתחות מגמות שליליות.
טיוטת ההוראות כללה תקופת מעבר המאפשרת את יישום השינויים עד 2017 .
כמו כן נקבע כי מכשירי הון קיימים שאינם עומדים בקריטריונים החדשים, יופחתו מההון בהדרגה על פני תקופת מעבר של עשר שנים.
ריכוזיות האשראי בחוג מצומצם של קבוצות עסקיות עדיין קיימת, והיא תוצר של ריכוזיות המגזר העסקי שהתפתחה לאורך השנים.
לכשל של לווים מערכתיים, הנוטלים אשראי מהמערכת הבנקאית ומגייסים מקורות בשוק ההון בהיקפים גדולים, יכולת פגיעה של ממש במערכת הפיננסית ובמשק כולו.
לדעת משרד מבקר המדינה, לצד ההתמודדות עם הריכוזיות במגזר העסקי יש להתמודד גם עם הסיכונים המערכתיים של ריכוזיות לווים במערכת הפיננסית ולשקול ביצוע עבודת מטה ותכנית אסטרטגית.
תכנית זו צריכה לאזן בין הצורך לבחון הפחתה ניכרת של חשיפת המערכת הפיננסית ללווים מערכתיים לבין הצורך להיות ארוכת טווח ומאוזנת כדי למנוע מחנק אשראי במשק.
הצלחתה של תכנית זו תלויה בין השאר במידת שיתוף הפעולה בין כל הגופים המאסדרים במערכת הפיננסית: בנק ישראל (לרבות הפיקוח על הבנקים), משרד האוצר (לרבות אגף שוק ההון) ורשות ניירות ערך.
על גופים אלה להשלים בהקדם את הקמת הוועדה ליציבות פיננסית, כדי להיערך בהקדם להתמודדות נאותה אם יתממש הסיכון לכשל של לווים מערכתיים, שעלול להידרדר לכשל מערכתי במשק כולו, ולצמצום פערים רגולטוריים בין המאסדרים השונים.
:שם הדוח שם הדוח: הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .
מאז פרוץ המשבר הפיננסי העולמי בשלהי 2007 , נקלעו חברות רבות לחדלות פירעון, והדבר הוביל לעליות חדות של התשואות לפדיון ולהתפתחות הסדרי חוב 8 "ו"תספורות9 בשוק איגרות החוב (להלן - אג"ח) הלא ממשלתיות.
בשנים 2008 -2011 בוצעו בישראל94 הסדרי חוב בסכום של כ-21.
1 מיליארדי ש"ח, מזה כ -18.
6 מיליארדי ש"ח (כ -88% ) בגין הסדרי חוב גדולים - יותר מ-100 מיליון ש"ח10 .
משרד מבקר המדינה נדרש בשנים האחרונות בכמה דוחות ביקורת לנושאי הפיקוח וההסדרה של גופי האסדרה העוסקים באשראי חוץ -בנקאי ובהשקעות של גופים מוסדיים.
דוח שנתי 60ב11 עסק בה סדרת מנגנוני ההגנה למחזיקי תעודות התחייבות; כמו כן עסק דוח זה 12 בהסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוח עליו.
בדוח שנתי56ב13 נבדק גיוס הון בדרך של הנפקת ניירות ערך (להלן - ני"ע), ובדוחות 54ב14 ו-4615 נבדק הפיקוח על השקעות קופות הגמל.
בחודשים יולי -דצמבר 2012 בדק מ שרד מבקר המדינה את פעולות ההסדרה והפיקוח על מנגנוני ההגנה החוזיים16 באג"ח לא ממשלתיות, הנרכשות על ידי גופים מוסדיים באמצעות חסכונות הציבור.
הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן - אגף שוק ההון) וברשות ניירות ערך (להלן - רשות ני"ע).
8 הסדר חוב כאמור בסעיף350 לחוק החברות, התשנ"ט- 1999 , הוא "פשרה או הסדר.
שעניינם שינוי מהותי בתנאי הפירעון של סדרות איגרות חוב הכולל הפחתת תשלום, או דחיית מועד הפירעון, לרבות הסדר או פשרה שלפיהם ייפרעו איגרות החוב, כולן או חלקן, בדרך של הקצאת ניירות ערך אחרים לבעלי איגרות החוב".
ביטוי המציין בשיח הישראלי הפחתת תשלום המגיע לבעלי האג"ח 10 נתוני מחלקת תאגידים ברשות ני"ע לסוף דצמבר 2011 .
במונחי ערך נקוב של אג"ח בהסדר 11 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 '), "הסדרת מנגנוני הגנה למחזיקי תעודות התחייבות", עמ 151.
12 שם, בפרק "הסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוח עליו", עמ' 163.
13 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 '), "הפיקוח על הנפקות ניירות ערך", עמ 1023.
14 ,מבקר המדינהדוח שנת י 54 ב( 2004 '), "הפיקוח על השקעות קופות גמל", עמ208.
15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 46 ( 1996 '), "הפיקוח על קופות הגמל", עמ1.
בשטרי הנאמנות של אג"ח הפיקוח על כספי המשקיעים באיגרות חוב לאממשלתיות 35 .
:שם הדוח שם הדוח: הפיקוח על כספי המשקיעים באיגרות חוב לא ממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .
אגף שוק ההון - הפיקוח על גופים מוסדיים .
שוק האג"ח הלא ממשלתי מאופיין בריכוזיות גבוהה לפי גודל הלווה.
נכון ליוני 2011 , חמש הקבוצות העסקיות הגדולות ביותר שגייסו כספים בשוק האג"ח הנפיקו כ-42% ממלאי האג"ח והחזיקו ביתרת חוב של כ -90 מיליארדי ש"ח (ללא אג"ח שהנפי קו הבנקים) 17 .
הגופים המוסדיים שבאמצעותם מושקעים כספי החוסכים לטווח ארוך - קרנות הפנסיה, קופות הגמל ופוליסות ביטוח החיים של חברות הביטוח (להלן - הגופים המוסדיים שבפיקוח אגף שוק ההון) - מחזיקים בשיעור גבוה של אג"ח שהנפיקו עשר הקבוצות העסקיות הגדולות מסך החזקתם באג"ח.
שיעור החשיפה של גופים המוסדיים אלה לאג"ח שהנפיקו עשר הקבוצות העסקיות הגדולות מסך החזקתם באג"ח היה במרץ 2011 32.
6% ,בחברות הביטוח 35.
8 בקרנות הפנסיה החדשות ו-%26.
2 בקרנות הפנסיה הוותיקות18.
על פי נתוני בנק ישראל, יתרת האג"ח הלא מ משלתיות הסתכמה בסוף 2010 בכ-280 מיליארדי ש"ח.
כ -37% מסכום זה - כ-104 מיליארדי ש"ח, הוחזקו בידי גופים מוסדיים שבפיקוח אגף שוק ההון 19 .
לפיכך, יש חשיבות רבה להסדרים המגנים על כספי ציבור החוסכים לטווח ארוך.
בכלל זה, בחירת מדיניות השקעה הכוללת הגנות חוזיות לפי קיומן של בטוחות, סדר הנשייה בעת פירעון החוב, תניות חוזיות ואמות מידה פיננסיות20 ,.
נוסף על כך יש חשיבות רבה ליצירת משמעת שוק21 ולצמצום כוח השוק של מנפיקי אג"ח מול המשקיעים המוסדיים לצורך הבטחת הזכויות של כספי ציבור המשקיעים.
מדיניות ההשקעה באיגרות חוב לפי קיומן של בטוחות או לפי סדר הנשייה בעת פירעון החוב 1.
בשוקי אשראי מפותחים בעולם ניתן לזהות קטגוריות רבות של אג"ח.
ראשית, קיימת חלוקה מסורתית בין חוב מובטח לחוב שאינו מובטח.
חוב הוא מובטח (secured) אם נכס .
17 דוח הוועדה להגברת התחרותיות במשק, טיוטת המלצות ( 2011 ), נספח4.
ראו גם את הדוח "הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות", המתפרסם בקובץ דוחות זה, עמ' 3.
18 ראו תרשים1 בדוח "הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות", המתפרס בקובץ דוחות זה, עמ' 7.
19 ,בנק ישראלדין וחשבון 2010 , פרק ד, איור ד-9 ', עמ149 ו-151 .
יתרת אג"ח כוללת גם אג"ח להמרה, אג"ח מובנות, תעודות פיקדון ואג"ח שהונפקו על ידי חברות זרות.
חלקם של הגופים המוסדיים שבפיקוח אגף שוק ההון בהחזקות אג"ח לא ממשלתיות מסך יתרת אג"ח זה נשמר, ובמרץ 2012 הוא עמד על כ-38% ,; בנק ישראלדיווח על ההתפתחויות במערכת הפיננסית לפורום יציבות פיננסי ת ( 31.
20 תניות חוזיות ואמות מידה פיננסיות (יחסים פיננסיים) הם תנאים הנכללים בשטר הנאמנות של מסמכי הנפקת אג"ח, המסייגים את זכות המנפיק לפגוע בבעלי החוב ומגנים במידה מסוימת על בעלי אג"ח מפני צעדים מכוונים או בלתי מכוונים שעלולים לפגוע בהם.
תנאים אלה מאפשרים, בין השאר, פירעון מוקדם של אג"ח במקרה של הפרה או חריגה מהן.
ראו מ' בן חורין, שוק ההון וניירות הערך ( 1996 '), עמ314.
21 משמעת שוק מתייחסת ליכולתם של מנגנוני השוק להגן על עניינם של המשקיעים באג"ח הלא ממשלתיות בין השאר ע"י תמחור הולם של הסיכונים ומנגנוני ההגנה החוזיים.
שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על כספי המשקיעים באיגרות חוב לא ממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .
מסוים של חברה משועבד כנגד החוב וכן במקרה של שעבוד צף 22 על רכוש החברה.
חוב שאינו מובטח (unsecured) מגובה רק בהתחייבות של המנפיק להחזירו.
קטגוריה שנייה היא חלוקה בין רמות הבכירות של החוב, בין eniorS ל- uniorJ23 , על פי סדר גביית החוב על ידי הנושים בעת פירוק של חברה.
קטגוריה זו נמצאת הן בחוב מובטח והן בחוב שאינו מובטח.
עם זאת, בישראל כמעט שאין חלוקה לרמות של בכירות החוב באג"ח לא מובטחות24 .
אגף שוק ההון התייחס לטיפול בבטוחות בשנת 2007 באמצעות פרסום חוזר גופים מוסדיים בנושא "ניהול סיכוני אשראי אגב פעילות השקעות" 25 .
בס"ק 4)(א2 ) נקבע בין השאר כי "במסגרת מדיניות ההשקעות הכוללת שקובע הדירקטוריון עליו להתייחס, בין היתר לכל אלה.
קביעת גבולות החשיפה לסיכונים השונים הנובעים מהעמדת האשראי כאמור, תוך התייחסות, בין היתר לסוגים השונים של האשראי, הבטוחות, הלווים, ענפים ומגזרים שונים ולאזורים גיאוגרפיים בישראל ובמדינות אחרות"; בס"ק 4)(ב5 ) קבע החוזר כי "במסגרת תפקידיהן של ועדות ההשקעה עליהן להתייחס, בין היתר, לכל אחד מאלה.
קביעת מדיניות וכללים להערכה ואישור של קבלת בטוחות, בקרה שוטפת על איכות בטוחות שהועמדו, הערכה עדכנית של ערכן וכן שמירת מידע הנוגע לכל אלה".
חשיבות הבטוחות בהשק עה באג"ח לא ממשלתיות 26 , קיבלה ביטוי רב בדוחות ופרסומים שונים בשנים האחרונות.
בדוח בנק ישראל לשנת 2009 צוינה החשיבות של שיפור איכותו של החוב המונפק ושל הגדלת משקל האג"ח המובטח הנרכש על ידי המשקיעים המוסדיים.
בדוח צוין כי "שיעורי הגידול המהירים של שוק האג"ח ה קונצרניות בישראל בשנים האחרונות חריגים גם ביחס למשקים אחרים.
בין היתר בגלל יכולתן של חברות עסקיות לגייס חוב בהיקפים גדולים ללא ביטחונות וללא תניות חוזיות או אמות מידה פיננסיות.
מצב זה מחייב שינוי, בעיקר על רקע העובדה שרוב האג"ח מוחזקות בידי מתווכים פיננס יים המנהלים כספים של אחרים, בדרך כלל לא נושאים בעצמם בסיכון האשראי, וזה מוטל בעיקר על משקי הבית[27] .
שיפור יכולת ניהול הסיכונים של הגופים המוסדיים לצד הטלת הגבלות מסוימות על יכולתם לרכוש אג"ח אלה עשויה להוביל לאיזון נכון יותר של השוק - לשיפור איכותו של החוב המונפק, להגדלת משקל החוב המובטח"28 .
)(ההדגשה אינה במקור בדוח בנק ישראל לשנת 2011 צוינה הנפקת אג"ח ללא ביטחונות כחלק מההסברים לרפיון ומעורבותן של חברות מובילות במשק ]של הסדרי חוב[ במשמעת השוק.
"התרחבות התופעה בהסדרי החוב הבליטו את קיומן של בעיות מהותיות בשו ק ההון, המתעצמות בתקופות של משבר, ובראשן הרפיון במשמעת השוק.
הרפיון במשמעת השוק התבטא בין היתר.
באיכות האג"ח, שהונפקו על פי רוב ללא ביטחונות והתניות פיננסיות"29.
משרד מבקר המדינה כבר העיר בדוחות קודמים לאגף שוק ההון על חשיבות הבדיקה של הביטחונות בגופים המוסדיים, לרבות איכותם, בשל הגידול בהשקעותיהם באג"ח לא .
22 שעבוד על כל נכסיה ומפעלה של החברה או על מקצתם אותה שעה, כפי מצבם מזמן לזמן, אך בכפוף לסמכותה של החברה ליצור שעבודים מיוחדים על נכסיה או על מקצתם .
ראו סעיף 1 , התשמ"ג]נוסח חדש[ לפקודת החברות- 1983 ; וכן ראו סעיף1 בחוק החברות, התשנ"ט - 1999.
23 אג"ח Junior נקראות גם Subordinated Debt.
24 התוצאה של פיתוחים אלה, למשל, היא כי מצבו של נושה מסוג Junior secured או senior unsecured טוב מנושה נדחה שחובו אינו מובטח בבטוחה( Junior unsecured debt) .
25 'חוזר גופים מוסדיים מס 15-9-2007 מ- 27.
סיווג לפי קיומן של בטוחות מופיע בשטר הנאמנות של מסמכי ההנפקה של האג"ח 27 .
באמצעות השקעת כספי החיסכון לטווח ארוך שלהם ודרך קרנות הנאמנות 28 ,בנק ישראלדין וחשבון 2009 ', פרק ד, עמ154 .
29 ,בנק ישראלדין וחשבון 2011 ', פרק ד, עמ174.
הפיקוח על כספי המשקיעים באיגרות חוב לאממשלתיות 37 .
ממשלתיות והחשיפה לסיכונים בגין השקעות אלה.
בדוח54ב30 נקבע כי "ראוי גם שהאגף את נושא הביטחונות.
נוכח העובדה שהקופות הגדילו ]הגמל[ יבדוק בקופות מאוד את השקעותיהן באג"ח קונצרניות לא סחירות, שרמת הסיכון שלהן גבוהה יחסית; וכן נוכח העולה מעיון בפרוטוקולים של דיוני ועדת ההשקעה של כמה קופות, ולפיו ניתנו לקופות ביטחונות שהיו פחותים מהביטחונות שניתנו לבנקים מלווים".
בדוח 60ב31 העיר משרד מבקר המדינה כי "חלק לא מבוטל מאיגרות החוב הקונצרניות הונפקו ללא ביטחונות, והאגף לא הפנה לכך תשומת לב מספקת.
היה על אגף שוק ההון לבדוק בשלב מוקדם יותר את תנאי הנפקות שנעדרים מהם תניות חוזיות, אמות מידה פיננסיות ובטוחות".
במאי 2009 מינה הממונה על שוק ההון דאז ועדה לקביעת פרמטרים להתייחסות גופים מוסדיים המעמידים אשראי באמצעות רכישת אג"ח לא ממשלתיות, בראשות עו"ד דוד חודק (להלן - ועדת חודק).
בפברואר 2010 הגישה ועדת חודק את הדוח הסופי32 .
הוועדה ציינה שיקולים רבים לקביעת מדיניות ההשקעה לפי בכירות החוב, תניות חוזיות ואמות מידה פיננסיות בשוק ההון בישראל ובהם אלה: (א) התייחסות לבכירות החוב היא אחד המאפיינים העיקריים של שוקי אג"ח מפותחים; (ב) קביעת מדיניות כזאת תאפשר יצירת כלים רבים ומגוונים להגנה על זכויות המחזיקים באג"ח; (ג) המדיניות תאפשר פילוח איכותי יותר של אג"ח בשוק ההון בישראל; (ד) תהיה לה תרומה לתמחור נכון ומדויק יותר של הסיכונים בשל מגוון מוצרי חוב בעלי איכות שונה; (ה) בשוק משוכלל יש מקום הן למוצרי חוב "איכותיים" והן למוצרים "נחותים".
אולם למעשה, בשוק ההון בישראל כמעט כל המוצרים הם "נחותים"; (ו) בהיעדר היצע מגוון, בשעת משבר יחזיקו הגופים המוסדיים במוצר "נחות" ובעל שיעור גבייה (recovery) ;נמוך (ז) שיפור באיכות המוצרים תואם להבטחת יעילות השווקים לשם הקצאה יעילה של מקורות במשק ולמירוב (מקסום) פוטנציאל הצמיחה לטובת הצרכנים.
עוד ציינה ועדת חודק כי "המשבר הפיננסי הביא למצב קיצון, שבו חברות רב ות במשק התקשו להחזיר את חובן.