HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בכתב המינוי של הוועדה, שבראשה עמד כב' השופט שלמה אשר ז"ל (להלן - ועדת אשר), נקבע בין היתר כי היא "תמליץ על כללים למניעת ניגוד עניינים העלול להתעורר בין כהונתם של שרים וסגני שרים ופעילותם בתפקידיהם הממלכתיים לבין זיקתם - במישרין או בעקיפין - לעסק, לרכוש, למקצוע או לעיסוק או תפקיד כלשהם, בין למטרת רווחים ובין שלא למטרת רווחים".
ועדת אשר המליצה על כללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים (להלן - הכללים למניעת ניגוד עניינים או הכללים), ואלה קיבלו תוקף מחייב בהחלטת ממשלה מיוני 1980 ותוקנו במשךהשנים מכוח החלטות ממשלה נוספות - האחרונה בהן מנובמבר 2002 .
לפי הכללים, שר (לרבות סגן שר) ינהג במסגרת מילוי תפקידיו בלא משוא פנים ובהגינות כלפי הכול ובלא שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו או בפעולותיו אף למראית עין; מחובתו לנהל את ענייניו באופן שלא ייווצר ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו כשר ובין ענייניו האישיים.
כמו כן, שר לא יקבל שכר או טובת הנאה זולת שכרו שמשלמת לו המדינה.
בכללים נקבע שמבקר המדינה ימנה ועדה של שלושה חברים בראשות שופט או שופט בדימוס (להלן - הוועדה למתן היתרים), והיא תבחן בקשות של שרים לקבלת היתר אישי לאי-קיום כלל מהכללים.
הוועדה רשאית לסרב לבקשות, לתת היתר או לתת היתר בתנאים מסוימים, אם הדבר נראה לה מוצדק בנסיבות העניין ותקין מהבחינה הציבורית ( על היחס בין ועדה זו לוועדת המתנות ראו להלן).
יצוין שעם הקמת ממשלה חדשה או בעת מינוי של שר או של סגן שר מביא מבקר המדינה את הכללים לידיעת השרים וסגני השרים ומציין לפניהם כי ביכולתם לבקש מהוועדה היתר אישי לאי-קיום כלל מכללים אלה.
מימון נסיעת שר או סגן שר לחו"ל על ידי גורם שאינו ממשלתי באופן מלא או חלקי עשוי להיחשב טובת הנאה או להביא למצב של ניגוד עניינים, ולכן תיתכן פנייה של שר או סגן שר לוועדה למתן היתרים כדי שתחליט אם לתת לו היתר לנסיעה.
התקנון לעבודת הממשלה .
התקנון לעבודת הממשלה (להלן - תקנון הממשלה או התקנון) מסדיר מכלול של נושאים הנוגעים לעבודת הממשלה.
כמו כן מפרט התקנון כמה הסדרים ונהלים בנוגע לנסיעות ראש ממשלה, שרים וסגני שרים לחו"ל.
בין היתר מחייב התקנון את השרים לקבל את אישור הממשלה לנסיעותיהם בתפקיד לחו "ל, ולחלופין במקרים מיוחדים לקבל את אישור ראש הממשלה לנסיעה.
באפריל 2008 החליטה הממשלה ה -31 להוסיףלתקנון הממשלה הנחיות בעניין נסיעות במימון גורם שאינו ממשלתי.
בהחלטה נאמר כי "במקרים של נסיעת שר לחו"ל הממומנת על 18 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ידי גורם שאינו ממשלתי, האחריות להימנע מחששלניגוד עניינים מוטלת על השר עצמו, לפי הכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים ושל סגני שרים ".
אשר על כן נקבע כי נוסף על אישור הממשלה, יידרש אישור של היועץ המשפטי של המשרד כי מימון נסיעתו של השר על ידי גורם שאינו ממשלתי אינו יוצר חשש לניגוד עניינים או פגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין.
כלל את הסעיף המתוקן .
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה .
מתן חסויות וגיוס תרומות בידי עובדי ציבור שרים מוזמנים על ידי גורמים שונים להשתתף באירועים של גיוס כספים וגיוס תרומות בחו"ל, שמרביתם מתקיימים למען מטרות ציבוריות.
ברוב האירועים האמורים השרים הם האישיות המרכזית באירוע, והם מתבקשים לכבדו בנוכחותם ולמלא בו "תפקיד כבוד" שאינו כרוך במעורבות שוטפת בפעילות שמקיים אותו גוף.
הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ממאי 2000 בנושא "מתן חסויות וגיוס תרומות בידי עובדי ציבור" (להלן - נוהל גיוס תרומות) מגדירה שרים כעובדי ציבור וקובעת שהשתתפותם כאורחים מרכזיים באירוע של גיוס תרומות וכספים היא בגדר מתן חסות לאירוע18 .
לפי נוהל גיוס תרומות, השתתפות באירועי התרמה וגיוס כספים קושרת את השר, למצער למראית עין, אל הגוף המתרים, אל מטרותיו ואל פעילותו.
נוהל גיוס תרומות קובע כי כדי למנוע את האפשרות שהשר יימצא במצב של ניגוד עניינים או חשש למצב כזה, יש לנקוט זהירות והקפדה מיוחדת כאשר מדובר בגיוס כספים או איסוף תרומות.
לפי הנוהל שר ישיב להזמנה להשתתפות באירוע שמהותו גיוס כספים לאחר היוועצות ביועץ המשפטי של משרדו.
הנוהל מפרט "תנאי סף" שיש לבחון ושיקולים נוספים שיש לשקול על מנת להבטיח שהשר לא יימצא במצב של ניגוד עניינים.
לדוגמה, יש לתת את הדעת למצב שבו השר עצמו או משרדו נמצאים בקשרים בעלי אופי כלכלי-עסקי עם הגורם המזמין, המספק שירותים למשרד שעליו ממונה השר.
הטיפול בנסיעות לחו"ל במימון שאינו ממשלתי בינואר 2010 פנה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) דאז, עו"ד מלכיאל בלס (להלן- המשנה ליועמ"ש), אל היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה וציין כי "הסוגיה של נסיעות שאינו [ שרים וסגני שרים לחוץ לארץ במימון גורם זר מוסדרת במספר הוראות ]ממשלתי נורמטיביות.
לאחרונה עלו שאלות לעניין היחס שבין הוראות אלה ועל כן ביקשנו להבהיר ולהסדיר את נוהל הטיפול הראוי בסוגיה" (להלן - נוהל היועמ"ש).
לפי נוהל היועמ"ש, הזמנה לנסיעה במימון שאינו ממשלתי הנעשית במסגרת תפקידו של שר או של סגן שר, בין אם היא קשורה לתחום אחריותו הישיר ובין אם קשורה לתחום שעליו הופקד כחבר ממשלה, תיבחן על ידי היועץ המשפטי למשרד הרלוונטי , ואין צורך בפנייה לוועדה למתן היתרים או לוועדת המתנות.
אולם במקרים שבהם יקבע היועץ המשפטי למשרד הרלוונטי כי הזמנה לנסיעה במימון שאינו ממשלתי אינה קשורה לתחום אחריותו לא כשר ולא כחבר ממשלה, תועבר הבקשה לאישור ועדת המתנות או הוועדה למתן היתרים: לוועדת המתנות תועבר הבקשה כאשר הקשר עם .
ההנחיה אינה מבחינה בין גיוס תרומות בארץ ובין גיוס תרומות בחו"ל נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 19 .
:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .
הגורם המממן נובע מהיות השר או סגן השר עובד ציבור, ולא ניתנת תמורה כגון הרצאה לוועדה למתן היתרים תועבר הבקשה באחד מהמקרים האלה: (1 ) כאשר הנסיעה אינה קשורה לתחום אחריותו כשר, כחבר ממשלה או כסגן שר, אך מימונה מוצע לו באשר הוא עובד ציבור והוא נותן תמורה בעבור המימון.
(2 ) כאשר מדובר בנסיעה שאינה נעשית באשר השר או סגן השר הוא עובד ציבור19.
לעניין רכיב התמו רה קובע הנוהל שאין לראות בעצם היות השר או סגן השר אורח כבוד באירוע, אף אם הוא נושא דברים, משום מתן תמורה, אלא יש לבחון את רכיב התמורה.
אינדיקציה אפשרית לקיום תמורה היא הצורך בפעולות הכנה ועבודה מטעם השר.
אשר להצטרפות בני זוג לנסיעות קובע הנוהל כי ככלל מימון נסיעתם ייעשה באופן פרטי על ידי השר או סגן שר או בני זוגם ולא על ידי הגוף המממן את הנסיעה, למעט מקרים שבהם הצטרפותם נדרשת על פי כללי הפרוטוקול או הטקס.
הנוהל מציין כי כיוון שכך, "הצטרפות בן/בת זוג לנסיעת שר/סגן שר במימון שאינו ממשלתי תתכן רק בכפוף לאישור הגורם המוסמך לאשר זאת, אשר ייקבע על ידי בחינת רכיב 'התמורה' שניתן על ידי בן/בת הזוג".
לפיכך, אם בני הזוג של השרים או של סגני השרים נותנים תמורה בעד הנסיעה, הגורם המוסמך לאשר זאת הוא הוועדה למתן היתרים, ואם לא ניתנת תמורה - הגורם המוסמך הוא ועדת המתנות.
בפברואר 2010 שלחהמשנה ליועמ"ש אל מזכיר הממשלה נוסח מעודכן של הנוהל 20 וציין כי "נכון יותר להחיל על סגן שר את הנורמה החלה על שרים" (הרחבה בנושא סגני שרים ראו להלן).
באוקטובר 2013 מסר היועץ המשפטי לממשלה בתשובתו למבקר המדינה, כי בעקבות ממצאי הביקורת הוא החליט לפעול להסדרת נושא "נסיעות שרים וסגני שרים במימון שאינו ממשלתי" בדרך של פרסום הנחיה רשמית שתעדכן את נוהל היועמ"ש.
ההנחיה צפויה למפות את הליכי הטיפול המחייבים בבקשות לאישור נסיעות לחו"ל במימון חיצוני, היא תכלול הבהרות והדגשים ותביא להנהגתה של מדיניות אחידה ועקבית בתחום (להלן - ההנחיה המתגבשת).
כללי האתיקה לחברי הכנסת .
מפעם לפעם פנו שרים וסגני שרים, בהיותם חברי כנסת, לוועדת האתיקה של הכנסת (להלן - ועדת האתיקה) כדי לקבל את אישורה לנסיעתם.
כללי האתיקה לחברי הכנסת 21 אוסרים על חברי כנסת לקבל "בין במישרין ובין בעקיפין, הנאה חומרית בעד מעשה שנעשה, בכנסת או מחוץ לה, בתפקידו או במעמדו כחבר כנסת".
בהחלטתה מפברואר 2002 ציינה ועדת האתיקה כי מימון נסיעות לחו"ל לחבר כנסת יכול להיחשב טובת הנאה חומרית, ולפיכך קבעה הנחיות .
במקרה זה אין משמעות לעניין מתן תמורה, שכן חוק המתנות אינו חל על מי שאינו עובד ציבור 20 הנוהל גובש לאחר שמבקר המדינה הצביע לפני היועץ המשפטי לממשלה על קשיים בעניין זה שעלו במסגרת טיפולו ביישום הכללים למניעת ניגוד עניינים.
כללי האתיקה לחברי הכנסת מתפרסמים בחוברת תקנון הכנסת 20 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 וכללים לנסיעות לחו"ל לפי סוג הנסיע ה22 .
יצוין שאישורי ועדת האתיקה לנסיעות חברי הכנסת לחו"ל לפי החלטה זו נוגעים רק "לפן האתי של הנסיעה הממומנת על ידי גורמים מחוץ לכנסת".
כללי אתיקה לחברי ממשלה .
ביולי 2006 מינה ראש הממשלה דאז מר אהוד אולמרט, לפי החלטת הממשלה, ועדה לעניין גיבוש כללי אתיקה לחברי הממשלה בראשות נשיא בית המשפט העליון (בדימוס) מאיר שמגר.
באפריל 2008 הגישההוועדה לראש הממשלה דאז דוח ובו הצעה לכללי אתיקה לחברי הממשלה.
בדוח הוצע להקים ועדת אתיקה שתעסוק בענייני אתיקה של חברי הממשלה, והומלץ כי נסיעה בתפקיד של חבר הממשלה במימון שאינו ממשלתי תהיה טעונה אישור של הוועדה שתוקם, " שתבחן אם אין במימון כאמור ניגוד עניינים או יצירת מחויבות בלתי ראויה".
באוגוסט 2011 הגישה לממשלה ועדת שרים בראשות השר דאז מר יעקב נאמן הצעה לכללי האתיקה.
בדיון בוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת שהתקיים בנובמבר 2013 , הודיע נציג משרד המשפטים כי מתקיימת עבודת מטה לגיבוש המלצות בעניין זה.
עד דצמבר 2013 לא אימצה הממשלה את המלצות הוועדות בעניינים אלה ואין להן תוקף מחייב.
הטיפול בנסיעות השרים במשרדי הממשלה ושמירת המידע בנושא .
החשב הכללישבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) קבע בהוראות התכ"ם23 ונציב שירות המדינה קבע בהוראות התקשי"ר 24 הנחיות מפורטות בנוגע להליכי הטיפול והתיעוד של נסיעות בתפקיד של עובדי מדינה לחו"ל.
ההנחיות עוסקות בתהליך האישור של הנסיעה על שלביו השונים, הזמנת הטיסות, שילוב חופשות פרטיות בנסיעות הללו ועוד.
יצוין כי הוראות אלה אינן חלות על שרים וסגני שרים ולגביהם לא גובשו הוראות דומות.
כאמור, לפי הדין, השרים וסגני השרים אינם נחשבים "עובדי ציבור" לכל דבר ועניין, אלא ייחשבו כאלה רק לעניין דינים ספציפיים שהוחלו עליהם במפורש.
ארגון נסיעה של שר או של סגן שר לחו"ל כרוך בין היתר בקביעת יעדי הנסיעה, תיאום עם הגורמים המארחים וגיבוש תכנית הביקור.
כמו כן, התהליך כולל הזמנ ה של כרטיסי טיסה, מקומות לינה וכלי רכב; תיאום סדרי ההסעה והאבטחה, הסדרת אמצעי התקשורת ותיאום עם משרד החוץ.
22 סוגי נסיעות לחו"ל (בתפקיד) של חברי כנסת: הצטרפות לנסיעות שרים, שליחות מטעם ה"בונדס" בארה"ב, השתתפות במשלחות מטעם הכנסת, נסיעות לחו"ל שלא במסגרת משלחות מטעם הכנסת (בהזמנת מדינה זרה ובמימונה, בהזמנת אגודת ידידות בין ישראל למדינה זרה, בהזמנת מוסד או גוף ציבורי ישראלי ובמימונו, בהזמנת גוף עסקי ישראלי), השתתפות בסיורים לימודיים, בסמינרים, בכנסים בין-לאומיים ובהשת למויות ונסיעות לצורך מתן הרצאות.
תקנות כספים ומשק 24 .
תקנון שירות המדינה והוראת נציב שירות המדינה נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 21 .
:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הביקורת העלתה שאין נוהל הקובע מי הגורמים או היחידות במשרד הממשלתי האחראים לכל אח ת מהפעולות האמורות.
עוד הועלה כי בפועל אין אחידות בעניין זה: במשרדים מסוימים התהליך כולו נעשה בלשכת השר על ידי עוזריו, ואילו במשרדים אחרים עוסקים בתהליך גורמים נוספים, כמו מתאם נסיעות, היחידה לקשרי חוץ והחשבות.
גם פעולות טכניות כמו הזמנת כרטיסי טיסה ומקומות לינה מבוצעות במשרדים השונים על ידי יחידות שונות.
לדוגמה, יש משרדים שבהם ההזמנות מבוצעות על ידי מתאם הנסיעות ובמשרדים אחרים על ידי חשבות המשרד.
משרד מבקר המדינה מעיר כי דרכי הטיפול השונות בנושא במשרדי הממשלה מעידות על היעדר תהליך מובנה הקובע את סדרי הטיפול ושלביו, לרבות הגדרת הגורמים המאשרים והגורמים המבצעים.
מצב זה פוגע ביעילות, וחשוב לא פחות - ביכולת לקיים פיקוח ובקרה נאותים כנדרש לפי סדרי מינהל תקין.
בתשובתו של היועץ המשפטי לממשלה למבקר המדינה מאוקטובר 2013 נמסר כי "ראוי שהטיפול של משרדי הממשלה השונים בנושא נסיעות שרים לחו"ל יבוצע בהתאם לנוהל סדור - בין ממשלתי ובין פנים-משרדי - אשר יבהיר את חלוקת הסמכויות באשר לשלבי הטיפול השונים בהכנת הנסיעה ואישורה".
נציבות שרות המדינה מסרה בתשובה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013: "אנו רואים לנכון לקיים דיון עם הגורמים הרלוונטיים בממשלה לצורך קביעת כללים אחידים.
לכלל משרדי הממשלה ולהכין נוהל עבודה מפורט בהתאם לכללי המינהל התקין".
המסמכיםבמשרדי הממשלה הם עדות לפעילויות השונות המתקיימות במשרדים, ויש להם היבטים מינהליים, כספיים ומשפטיים.
הוראות הדין וכללי מינהל תקין מחייבים את משרדי הממשלה לנהל ולשמור רשומות נייר ורשומות אלקטרוניות באופן סדור ושיטתי.
במהלך הביקורת , שנעשתה בכ -30 משרדי ממשלה , התברר כי מידע הנוגע לעשרות נסיעות שרים לא רוכז ולא נשמר באופן סדור ושיטתי.
מסמכים ומידע בקשר לנסיעה מסוימת נמצאו במקרים רבים מפוזרים בתיקי כמה יחידות של המשרד או שלא נמצאו כלל.
חלק מהמידע שהיה במחש בים לא נשמר (מדובר בהודעות דואר אלקטרוני, בכרטיסי טיסה אלקטרוניים וכד').
התיעוד הלא מסודר והחסר במשרדי הממשלה פוגע בהליכי הביצוע ומונע מעקב ובקרה.
יש מקום אפוא כי ייקבעו סדרי התיעוד ו הריכוז של המידע הנוגע ל כל נסיעה.
בתשובת משרד ראש הממשלה למבקר המדינה מנובמבר 2013 נמסר ש"משנת 2012 (לאחר מערכת ייעודית לסריקה ושמירה של ]הכספים[ התקופה שבה בוצעה הביקורת) מפעיל האגף כל החומר באופן ממוחשב".
חוק הארכיונים, התשט"ו- 1955, מתווה את המסגרת המשפטית, המינהלית והמקצועית לניהול מערכת הארכיונים במדינה.
החוק, התקנות וההנחיות שנקבעו לפיו קובעים בין היתר את הכללים להחזקת חומר ארכיוני, ולפיהם עם סיום כהונתו של שר או בתום כהונה של 22 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ממשלה ייחסמו תיקי לשכת השר25 וייפתח מחזור תיקים חדש.
המסמכים שהיו בלשכת השר שסיים את תפקידו ייגנזו ויועברו לארכיון המדינה למשמורת לצמיתות.
התקנו ת וההנחיות מעניקות לגנז המדינה את הסמכות להדריך את מוסדות המדינה, להנחות ם ולפקח עליהם בכל הנוגע לניהול הארכיונים והרשומות.
עקב הקשיים שהתעוררו במהלך הביקורת באיתור מסמכים בחלק ממשרדי הממשלה, נעשה ניסיון לאתר מסמכים אשר הועברו לארכיון המדינה מלשכות שרים על פי נוהלי הטיפול האמורים.
המידע שהתקבל בבדיקת השלמה זו היה חלקי בלבד, מאחר שחלק מהמסמכים לא נמצאו גם בארכיון המדינה.
משרד ראש הממשלה מסר בתשובתו, בשם ארכיון המדינה (גנז המדינה), ש"בהמשך לפעולות שנעשו בשנים האחרונות במטרה לגשר על הפער המקצועי והמעשי בתחום של ניהול והפקדת רשומות אלקטרוניות, שוקד ארכיון המדינה מזה כשנתיים על בנייתה ותחילת יישומה של תוכנית אסטרטגית להתמודדות עם תפקידו בתחום האיסוף, השימור, השמירה וההנגשה.
וכן בתחום של הנחיה ופיקוח על המשרדים".
בינואר 2014 הוסיף המשרד כי בנובמבר 2013 החליטה המ משלה על הרחבת התכנית האסטרטגית "וארכיון המדינה שוקד על יישומה של החלטה זו".
בבדיקה ביחידות החשבות במשרדים השונים נמצא שאין תקצ יב נפרד לנסיעות השרים, והוצאות נסיעותיהם מתוקצבות בתקציב ההוצאות של הנסיעות לחו"ל של עובדי המשרד.
כך יוצא, שבתקציב המדינה אין פירוט נפרד של מסגרת ההוצאה בגין נסיעות השרים ושל מימושה.
יצוין כי גם בנסיע ה במימון שאינו ממשלתי יש מרכיבים של הוצאות כספיות של משרדי הממשלה כמו הוצאות אבטחה (ראו להלן בפרק על אישור הממשלה).
יצוין שכבר בדוח משנת 2001 כתב מבקר המדינה שרק במקצת המשרדים יש תקנה תקציבית נפרדת לנסיעות שרים לחו"ל, ולפיכך "לא ניתן להציג נתונים מלאים על עלות הנסיעות לחו"ל שהשתתפו בהן השרים ופמליותיהם".
אגף התקציבים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 , כי ביוני 2013 התקבלה החלטת ממשלהבדבר הקטנת מספר התקנות בתקציב הממשלה, במטרה לשפר את יכולתם של המשרדי ם לנהל את תקציבם.
לדבריו, תקנה נפרדת לא תגביר בהכרח את השקיפות.
הוא הוסיף כי יש עלויות רבות שאי אפשר לרשום בתקנה ייעודית בשל מגבלות במנגנון התשלום הממשלתי, כמו אבטחת הטיסה ותשלום האש"ל של הנוסעים.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הרכב ההוצאות הכרוכות בנסיעת שרים לחו"ל והחשיבות בשקיפות ובמעקב אחר היקפן גם במישור הציבורי, מן הראוי שאגף התקציבים במשרד האוצר יציג בתקציבי המשרדים את מסגרת ההוצאה הכוללת המיועדת למימון הנסיעות לחו"ל של שרי הממשלה ושל סגני השרים.
התיקים ייסגרו ויופסק התיוק בהם נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 23 .
:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014  .
הטיפול בנסיעותיהם של שרים וסגני שרים לחו"ל, על כל שלביו ופרטיו, חייב להיעשות בתהליך סדור ולפי כללי מינהל תקין.
לגבי נסיעות במימון שאינו ממשלתי אף נדרשת הקפדה יתרה.
לצורך כך על ה חשכ"ל לקבוע בהקדם נוהל מפורט, בדומה לנהלים הנוגעים לנסיעותיהם של עובדי מדינה, שיסדיר את כלל הליכי הטיפול בנסיעות במשרדים הממשלתיים , לרבות הגדרת סמכויות האישור והביצוע וקביעת סדרי התיעוד.
נוסף על כך הצורך בניהול מקצועי של המידע והידע המצטברים הוא צורך בסיסי הקיים בכל ארגון.
אי -טיפול נאות בניהול המידע ושימורו עלול להקשות את הגישה אל רשומות ממשלתיות חשובות ולפגוע בזיכרון הארגוני, בתיעוד ההיסטורי, ובהשגת מטרות חוק הארכיונים וחוק חופש המידע26 .
כך לגבי מסמכי נייר וכך גם לגבי רשומות אלקטרוניות, שבמהלך השנים מתרבה המידע הנמצא בהן בלבד.
לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החשיבות של שמירת המס מכים הקשורים לנסיעות שמומנו על ידי גורם שאינו ממשלתי, חשוב ש גנז המדינה ינחה את הממונים על הרשומות במשרדי הממשלה בדבר הכללים לשמירת מסמכים גם אם אלה לא יישמרו לדורות.
אשר לרשומות האלקטרוניות ראוי ש הגנז ינחה את הממונים על הרשומות לקבוע כללים לשימור מידע זה, ובכללו מידע העוסק בנסיעות השרים כפי שהעיר מבקר המדינה בעבר27 .
נתונים מספריים על נסיעות שרים .
משרד מבקר המדינה אסף נתונים וריכז מידע על נסיעות שרים וסגני שרים ממזכירות הממשלה וממשרדי הממשלה.
שרים וסגני שרים שכיהנו בשלוש הממשלות הקודמות בתקופה ממרץ 2003 ועד יוני 2011 (להלן- התקופה הנבדקת), התבקשו לאשר את הנתונים שנאספו ולהשלים את הנתונים שלא ניתן היה לקבלם במשרדים.
לגבי חלק מהנסיעות לא נמצאו אסמכתאות בדבר הגורם המממן (להלן - נתונים חסרים).
מהנתונים שנאספו עלה כי בתקופה הנבדקת כיהנו 86 שרים וסגני שרים שנסעו 1,184 נסיעות בתפקיד לחו"ל.
כאמור, חלק מהשרים נסעו לחו"ל במימון ממשלתי, ואחרים- במימון שאינו ממשלתי.
חלק מהנסיעות במימון שאינו ממשלתי התקיימו במימון המדינות המזמינות (להלן - מימון ממשלות זרות).
26 חוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998 , ולפיו לכל אזרח ישראלי או תושב יש הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות החוק.
27 מבקר המדינהדוח שנתי 48 ( 1998 ;"), "שימור מסמכים של שרים ושל עובדי מדינה בכירים דוח שנתי 54ב ( 2004 ;"), ניהול רשומות אלקטרוניותדוח שנתי 57ב ( 2007 ,), "ממצאי מעקב שימור רשומות אלקטרוניות"; דוח שנתי 61ב ( 2011 ), "ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן במשרדי הממשלה".
שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1.
בתרשים1 שלהלן פילוח הנסיעות בתקופה הנבדקת לפי דרכי המימו ן (במספרים מוחלטים ובאחוזים): מהתרשים עולה כי לפחות 28% :מכלל נסיעות השרים היו במימון שאינו ממשלתי90 נסיעות (8% ) היו במימון ממשלות זרות, ו-240 ( נסיעות20% ) היו במימון ארגונים יהודיים, בין- לאומיים ואחרים.
לגבי 12% מהנסיעות חסרים נתונים, ולכן לא ניתן לדעת מי מימן אותן.
משרד מבקר המדינה בחן את השינויים שחלו במספר נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל בתקופה הנבדקת; השינויים מוצגים בתרשים 2 :שלהלן נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 25 .
:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 * מספר הנסיעות בשנים 2003 ו- 2011 חושבעל בסיס שנתי בהתחשב ב מספר הנסיעות שהיו בפועל (בשנת 2003 החל במרץ ובשנת 2011 .
)עד יוני * * סה"כ מימון שאינו ממשלתי כולל נסיעות במימון ממשלות זרות.
להלן בלוח 1 מפורטות הנסיעות לחו"ל במספרים מוחלטים ובאחוזים בחלוקה לפי ממשלות28: לוח1 : נסיעות השרים לפי ממשלות .
30 ( 2006 -2003 ) 201 50.
31 ( 2009 -2006 ) 205 59.
32 ( 2011 -2009 **) 301 68.
* סה"כ מימון שאינו ממשלתי- כולל נסיעות במימון ממשלות זרות.
** הבדיקה נעשתה עד יוני 2011 .
הממשלה ה-32 כיהנה עד מרץ 2013.
מהנתונים שהובאו בתרשים ובלוח עולה כי בתקופת כהונתה של הממשלה ה -32 (מאפריל 2009 עד יוני 2011 ), חל גידול ניכר במספר הנסיעות לעומת מספרן בממשלות הקודמות.
מהנתונים שנאספו עולה שבממשלות ה-30 וה-31 המספר השנתיהממוצע של כלל הנסיעות היה 122 , לעומת 196 בממשלה ה -32 (עד יוני 2011 )- גידול של כ -60% .
גם בנסיעות במימון שאינו ממשלתי חל גידול ניכר בממשלה ה-32, והמספר השנתי הממוצע של הנסיעות האלה היה כפול ממספרן בממשלות ה-30 וה-31 (גידול של 100%).
היות שקיימת שונות רבה בין מספר השרים וסגני השרים בשלוש הממשלות , בתקופות כהונתם ובמשך כהונת הממשלות הרלוונטיות, בחן משרד מבקר המדינה את המספר הממוצע של נסיעות במימון שאינו ממשלתי לשר (או סגן שר) לשנה.
משרד מבקר המדינה חישב את מספר הנסיעות בהתייחס לגורמים הבאים: משך הכהונה של כל אחת מהממשלות ומשך תקופת כהונת השרים וסגני השרים בהן.
כדי למדוד את הגידול היחסי בנסיעות במימון שאינו ממשלתי, נבנה מדד של ממוצע נסיעות אלה לשר לשנת כהונה.
מדד זה משקלל את השינויים במספר השרים בממשלות ואת תקופת הכהונה של כל שר וכל ממשלה.
נמצא, כי במהלך השנים גדל מספר הנסיעות השנתי הממוצע לשר במימון שאינו ממשלתי: בממשלה ה -32 (לגבי התקופה הנבדקת) היה המספר גדול ב כ- 43.
5% לעומת הממשלה ה -30 וגדול בכ-%22.
2 לעומת הממשלה ה -3129 .
28 הממשלה ה-30 החלה את כהונתה ב- 28.
03 וכיהנו בה19 שרים, ובסוף כהונתה כיהנו בה15 שרים וסגני שרים; הממשלה ה -31 החלה את כהונתה ב - 4.
06 וכיהנו בה 24 שרים, ובתום כהונתה כיהנו בה 22 שרים וסגני שרים; הממשלה ה-32 החלה את כהונתה ב- 31.
09 וכיהנו בה 29 שרים, ב- 1.
המדד משקלל רק את הנסיעות שנמצאו לגביהם נתונים 26 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובת מזכירות הממשלה למבקר המדינה מנובמבר 2013 מסר המשנה למזכיר הממשלה (להלן - תשובת מזכירות הממשלה) שרוב נסיעות השרים הן נסיעות עבודה, וכי אלה "נסיעות תכליתיות וברובן הן ממוקדות מטרה וקצרות יחסית".
,מהנתונים שנאספו עולה כי התפלגות הנסיעות במימון שאינו ממשלתי לא הייתה אחידה דהיינו יש שרים וסגני שרים שהרבו בנסיעות לחו"ל במימון שאינו ממשלתי, ואילו אחרים נסעו בעיקר במימון ממשלתי: כ-23% מבין השרים וסגני השרים נסעו לכ-65% מהנסיעות שהתקיימו במימון שאינו ממשלתי; ליתר 35% מהנסיעות במימון שאינו ממשלתי נסעו כ - %44 מהשרים וסגני השרים; כשליש לא נסעו במימון שאינו ממשלתי או לא נסעו כלל30 .
עוד עולה מהנתונים שבמרוצת התקופה הנבדקת יותר מ-150 גופים וממשלות זרות הזמינו שרים וסגני שרים לחו"ל במימונם; תרשים 3 שלהלן מתאר את התפלגות הנסיעות במימון שאינו ממשלתי לפי הגופים המממנים31 : .
30 ייתכן שריבוי נסיעותיהם של שרים מסוימים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי נובע בין היתר מתפקידיהם בעבר ובהווה ומהמעמד והמוניטין שיצרו בקרב גורמים אלה.
31 ""ארגונים יהודיים - ארגונים בישראל או בחו"ל או קהילות יהודיות שיש להם זיקה ייחודית לישראל; אלה מימנו כל אחד נסיעות ספורות; "ארגונים בין-לאומיים" - גופים שאין להם זיקה למדינת ישראל דווקא; גם אלה מימנו נסיעות ספורות כל אחד; "אחרים" - עסקים או בודדים שאינם משתייכים לקבוצות האמורות לעיל; "לא ידוע" - נסיעות שלא נמצא מי הגורם שמימן אותן (נתונים חסרים).
נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 27 .
:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המידע שריכז משרד מבקר המדינה בנושא זהמלמד שב שנים האחרונות היה גידול ניכר בהיקף הנסיעות של שרים לחו"ל בכלל ובמימון שאינו ממשלתי בפרט.
מגמה זו מדגישה את הצורך בבחינת ההיבטים השונים של הנושא ואת הצורך בקיום נוהל מפורט הקובע אמות מידה ותבחינים לאישור הנסיעות , קובע חובת תיעוד של המידע, ריכוז המסמכים ושימורם וכן מסדיר את ה בקרה על הפעילות בתחום הנסיעות לחו"ל בתפקיד, שהיא חלק מהפעילות הממשלתית הכוללת.
כאמור, במרוצת השנים חלו שינויים בהוראות הנוגעות להליכי האישור של נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי.
ככלל, ניתן לחלק את התקופה שנסקרה בדוח זה לשלוש תקופות משנה מבחינה זו: ממרץ 2003 עד אפריל 2008 ההוראות המחייבות כללו את חוק המתנות, את הכללים למניעת ניגוד עניינים ואת נוהל גיוס תרומות; במאי 2008 נוסף התיקון בתקנון הממשלה; ובפברואר 2010 .
נכנס לתוקפו נוהל היועמ"ש בתרשים 4 :שלהלן מוצגים השינויים בבסיס הנורמטיבי שחלו במרוצת השנים משרד מבקר המדינה בחן את יישום ההוראות המחייבות שחלו בכל אחת מהתקופות האמורות על הגשת הבקשות לקיום נסיעות במימון שאינו ממשלתי ועל הליכי אישורן.
להלן הפירוט: מרץ 2003- אפריל 2008 על פי המידע שרוכז במשרד מבקר המדינה, ממרץ 2003 עד אפריל 2008 התקיימו662 .
נסיעות לחו"ל בתפקיד של שרים וסגני שרים 174 מהנסיעות (כ -26% ) התקיימו במי מון שאינו ממשלתי, 25 ( מהן14% .
) במימון ממשלות זרות 28 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 : חוק המתנות חוק המתנות אוסר, כאמור, על עובדי ציבור (בכללם שרים וסגני שרים) לקבל, באשר הם עובדי ציבור, מתנה שהיא נכס או טובת הנאה שלא בתמורה.
החוק מגדיר מתנה גם אם ניתנה לקרוב משפחה לרבות בן זוג או ילד.
החוק מאפשר לעובד הציבור לפנות לוועדת המתנות בבקשה להקניית המתנה, אם אין בקבלתה משום פגיעה בטוהר המידות.
כאמור, מימון נסיעת שר לחו"ל על ידי גורם שאינו ממשלתי יכול, בנסיבות מסוימות, להיחשב "מתנה" כהגדרתה בחוק המתנות.
אולם אם השר נואם בכנס או מרצה באירוע בזמן השהייה בחו"ל, הדבר עשוי להיחשב "תמורה" ואז לא יחול חוק המתנות.
לעומת זאת, לגבי קרובו של שר המצטרף אליו לנסיעה במימון שאינו ממשלתי , מדובר לכאורה במתנה , למעט מקרים שבהם קרוב המשפחה נותן תמורה בעד מימון הצטרפותו.
יו"ר ועדת המתנות 32 מסר ב - 30.
11 למשרד מבקר המדינה כי בתקופה האמורה (מרץ 2003 עד אפריל 2008 ), "עד כמה שמצאה ידי לא פנה שום שר ו/או סגן שר בבקשה לאישור נסיעתו לחו"ל" (לגבי פניה לוועדת המתנות לאחר התקופה האמורה ראה להלן).
בדיקת משרד מבקר המדינה לגבי התקופה האמורה העלתה מקרים שבהם נסיעותיהם של בני או בנות הזוג של השרים נעשו במימון שאינו ממשלתי (מלא או חלקי) בלי שהשרים פנו לוועדת המתנות על מנת לקבל את אישורה לכך שאין במימון זה משום קבלת טובת הנאה אסורה, כמפורט בלוח 2 :שלהלן לוח 2 : נסיעת בני זוג של שרים במימון שאינו ממשלתי .
שם השר ותפקידו יעד הנסיעה מועד הנסיעה .
מאיר שטרית, שר במשרד האוצר ארה"ב נובמבר 2003 .
,מאיר שטרית שר התחבורה יוון ינואר 2005 .
מאיר שטרית*, שר התחבורה צרפת וגרמניה אפריל 2005 .
,מאיר שטרית שר התחבורה שווייץ פברואר 2006 .
,דליה איציק שרת התקשורת ארה"ב אוקטובר 2005 .
* אשת השר טסה לצרפת שלושה ימים לפני בואו לצרפת.
השרה לשעבר דליה איציק מסרה למבקר המדינה בינואר 2013 כי "ממשלת ישראל על מוסדותיה, מאז 1948 ועד שנת 2010 , במשך62 שנה לא מצאה לנכון לקבוע כללים ברורים ומנחים באילו נסיבות רשאים השרים לצרף לשליחותם את בני זוגם, הן כשמדובר במימון ממשלתי, והן כשמדובר במימון חוץ ממשלתי ".
בתשובתה למבקר המדינה מינואר 2014 מסרה השרה לשעבר כי "ההסדר המשפטי והמינהלי שהיה קיים בשנת 2005 .
היה כזה שאישורים בדבר נסיעות שרים לחו"ל מחייבים אישור הממשלה בלבד.
מעבר לזה היה הסדר חיובי, (להבדיל ממחדל) ששרי הממשלה, באותו מועד, לא נדרשו, לקבל אישור נוסף בעניין ".
]לנסיעה[ צרוף בן/בת זוג ח"כ מאיר שטרית מסר למבקר המדינה בפברואר 2014 כי "להווי ידוע כי כל נסיעת שר מחייבת אישור ממשלה".