HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מן הצד האחד - חיזוק הדמוקרטיה המקומית על מגוון ערכיה ויתרונותיה וחיזוק עצמאותן של הרשויות המקומיות, ומן הצד השני - החשיבות של הכפפת פעולות השלטון המקומי לראייה ממלכתית וכוללנית ולשיקולים לאומיים בתחומי החברה, הסביבה, הכלכלה והביטחון, ולמניעה מוקדמת, ככל הניתן, של משברים כספיים וכשלים בתפקוד הרשויות המקומיות.
לעניין זה יפים דברי בית המשפט העליון15" : פיקוח השלטון המרכזי נועד להבטיח שאינטרסים בעלי חשיבות לאומית לא ייפגעו בשל אינטרסים מקומיים צרים.
כן נודעת חשיבות לבקרה מרכזית על מנת להבטיח סטנדרטי מינימום למניעת פערים חברתיים וכן כדי לתקן ליקויי תפקוד של הרשות המקומית.
אולם כאשר הרשות המקומית מתפקדת כראוי, והיא מקיימת אחר דרישות המינימום הראויות שהציב לה השלטון המרכזי, מוטב שהשלטון המרכזי יגביל את פעולתו".
גם המצדדים בהגדלת חופש הפעולה של הרשויות המקומיות מחזיקים בעמדה כי יש להבטיח פיקוח ובקרה של השלטון המרכזי על פעולות מסוימות של הרשויות המקומיות, מתוך הכרה כי יש ערך לבחינתן של פעולות אלה בראייה מקיפה המביאה בחשבון שיקולים לאומיים16.
יתר על כן, לאסדרת פעולותיהן של הרשויות המקומיות ולקביעת יחסי הגומלין שביניהן יש הצדקות כלכליות וחברתיות, ועל כך יפורט בהמשך.
חשיבותם של הפיקוח והבקרה מקבלים משנה תוקף במקום שבו תפקוד הרשויות המקומיות הוא לקוי או חורג מהוראות הדין ומסדרי מינהל תקינים.
בהקשר לכך ראוי לציין את דברי השופט חשין17 : "העתירה שלפנינו תגלה לנועד- מה מורכבים וסבוכים הם הקשרים בין שלטון מרכזי לבין שלטון מקומי, ועד מה עדין הוא איזון האינטרסים במירקם היחסים בין אלה השניים .
בפירוש חוק שעניינו יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי, ראוי שינחה אותנו - אותנו כפרשני חוק ואת רשויות השלטון המרכזי כמחזיקות בסמכויות על -פי חוק - עקרון האוטונומיה של הרשות המקומית.
למותר לומר כי זכאים לעצמאות מי שממלאים חובותיהם על-פי דין, אינם פורעים חוק וסידרי מינהל תקינים, יודעים לשמור על מסגרות תקציב, ועל דרך הכלל בוגרים הם בהתנהגותם".
בקרב חוקרים שונ ים וועדות שעסקו בתחום החל בשנות השמונים של המאה העשרים התגבשה התפיסה, כי חרף ההסדרים הפורמליים המשקפים דגם ריכוזי - תמונת המציאות היא שונה, ובפועל נהנות הרשויות המקומיות ממידה גדולה יותר של עצמאות מזו שהוקנתה להן על פי המסגרת החוקית והמינהלית.
זאת - משום שהשלטון המרכזי אינו מפעיל את מלוא סמכויותיו בנושא הפיקוח, ותפקודו בתחום זה לוקה בחסר.
כמו כן התרחב במהלך השנים טווח השירותים שהרשויות נותנות בלי שגדל הפיקוח עליהן; שיעור הכנסותיהן העצמיות גדל בעשורים האחרונים .
15 בג"ץ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, תק-על 97(2 )604.
16 ,"ראו חיים קלכהיים, "הרשות המקומית ומשרדי הממשלה: מקורות העצמה המקומית בתוך: אלעזר דניאל וחיים קלכהי ים (עורכים), השלטון המקומי בישראל , הוצאת המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה ( 2001 '), עמ47.
17 בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז ( 4 )126 ,132.
באופן ניכר; ובד בבד עם אלה התרבו יזמות מקומיות להקמה של מפעלים ציבוריים במימון עצמי, בלי שלשלטון המרכזי יש יד בדבר18.
בדוח ועדת זנבר צוין, כי פרנסי השלטון המקומי משיגים באמצעים בלתי פורמליים מידה רבה של חופש תמרון ועצמאות, למרות המסגרת הפורמלית הריכוזית.
עוד צוין, כי הניגוד שבין המסגרת .
18 ,"חיים קלכהיים, "הרשות המקומית ומשרדי הממשלה: מקורות העצמה המקומית בתוך: אלעזר דניאל וחיים קלכהיים (עורכים), השלטון המקומי בישראל ( 2001 '), עמ 39-71 ; ישי בלנק, "משפט השלטון המקומי, ביזור ואי -שוויון מרחבי בישראל", משפטים, לד(2 ') (התשס"ד), עמ 197-299 .
הפורמלית ובין המציאות גורם לתפקוד לקוי שאינו מאפשר שיתוף פעולה בין נדבכי השלטון על בסיס תקין.
בדוח ועדת סוארי צוין, כי לכאורה קיימת מסגרת חוקית המאפשרת לממשלה פיקוח ובקרה על פעולות הרשויות, ואולם בפועל - במקרים רבים הממשלה אינה מפעילה את סמכותה בשל ה"קושי הציבורי והמעשי הכרוך בביצוע צעדי אכיפה".
בדוח צוין כי כוח האדם העומד לרשות משרדי הממשלה מצומצם ביחס להיקף הפעולות של הרשויות המקומיות ואינו מצליח לענות על הצרכים הנדרשים.
גם בדוח מבקר המדינה על יחסי הגומלין שבין הרשויות המקומיות ובין משרד הפנים19 צוין שאין בכוחו של משרד הפ נים לקיים פיקוח ראוי על הרשויות המקומיות, וכתוצאה מכך יש והליכי הפיקוח מתמשכים זמן רב.
עוד צוין, כי חלק מההליכים אינם יעילים ובמרבית המקרים הם אינם משיגים את יעדיהם, ולעתים אף פוגעים ביכולתן של רשויות מקומיות לבצע את משימותיהן.
כשלים וליקויים בתפקודו של מש רד הפנים כמפקח וכמאסדר נמצאו בשורה של דוחות ביקורת שפרסם משרד מבקר המדינה בשנים האחרונות בנושאים שונים כמו: חיוב אישי בשלטון המקומי; התנהלות ועדים מקומיים במועצות האזוריות; פעילות קרנות לצד רשויות מקומיות; תכנון תכניות הבראה; ופיזור מועצות נבחרות20 .
בדוחותאלה מפורטים ליקויים כמו: אכיפה לא מספקת ולא יזומה, חוסר עקביות, סחבת בתהליכי קבלת החלטות, היעדר מידע הנדרש לאסדרה יעילה ומועילה והיעדר נהלים.
בשל הקושי לקיים פיקוח ובקרה אפקטיביים על עשרות פעולות פרטניות של כל הרשויות המקומיות, והעיקרון המדגיש את חשיבותה של האוטונומיה של השלטון המקומי, יש חוקרים המדגישים את הצורך לחולל רפורמה מקיפה ביחסי הגומלין שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, ואגב כך לשפר גם את תפקודו של השלטון המרכזי כמאסדר.
לפי הצעתם, על הרפורמה להידרש למבנה השלטון המקומי ולחלוקה הטריטוריאלית שלו, לחלו קה בהירה של התפקידים בין נדבכי השלטון, לאפיון הדמוקרטיה המקומית ולשינויים במינהל ובארגון.
לדעתם, שיפור תפקודו של השלטון המרכזי יכול להתבצע באמצעות חיזוק משילותו ויציבותו, חיזוק הדרגים המקצועיים בשלטון המרכזי, עריכת שינויים ארגוניים, מתן אמצעים הולמים לביצוע משימות, וגיבוש הסדרי "אסדרה חכמה 21 .
כאמור לעיל, גם משרד הפנים הכיר בצורך ברפורמה חקיקתית בתחום השלטון המקומי.
אסדרה (רגולציה) המונחים ויסות, פיקוח, בקרה ואכיפה משמשים לעתים בערבוביה כדי לתאר סמכויות הנתונות לגורמי השלטון להסדרת הפעילות בתחומים שונים.
בשנים האחרונות נפוץ השימוש במונח "רגולציה" או "אסדרה" כמונח כולל למקבץ של .
19 ,מבקר המדינהדוח על הביקורת בשלטון המקומי (פברואר 2007 '), עמ 82-83.
20 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2009 (אוקטובר 2010;) .
,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2008 (מרץ 2009.
) 21 ,ערן רזין, אנה חזן הסדרים מוניציפאליים: כיוונים לרפורמה במסגרות שלטון וממשל מקומי בישראל, ירושלים ( 2012 ) (להלן- הסדרים מוניציפאליים), עמ' 14- 15.
האסדרה מוגדרת לעתים כתהליך שבו רשות שלטונית ביצועית דורשת או מונעת פעילות של גורמים בחברה (במגזר הפרטי או הציבורי) באמצעות תקנות, הנחיות, הוראות או צווים מינהליים22 .
לפי הגדרה נוספת האסדרה היא .
22 ראו א ורי ארבל גנץ, רגולציה - הרשות המפקחת , המכון הישראלי לדמוקרטיה ( 2003 '), עמ 13-14.
שימוש מוכוון בסמכות, כדי להשפיע על התנהגותם של גורמים שונים בהתאם לתקנים מוגדרים, תוך שימוש באמצעים לאיסוף מידע ובאמצעים לשינוי התנהגות23.
ההגדרה האחרונה כוללת כמה יסודות נורמטיביים - האסדרה מוגדרת כפעולה מכוונת המבוססת על אמות מידה, אשר לקיומה נדרשת תשתית עובדתית.
הגדרה זו מאפשרת לראות את הרגולציה הראויה ככלי מדיניות רציונלי ושיטתי המכוון להשגת יעדים.
בהתאם לכך, האסדרה צריכה להתבסס על תשתית עובדתית מהימנה ורלוונטית, ויש להצדיקה בהשגת יעדים ציבוריים כמו יעילות כלכלית.
עם זאת, ההצדקות לקיום אסדרה חורגות כיום מהתחום הכלכלי ומעוגנות גם בהבטחתם של ערכים חברתיים כמו: דאגה לרווחת הציבור ועקרונות מוסריים כמו צדק חלוקתי.
על המאסדר לפעול כך שאינטרסים ציבוריים לא ייפגעו כתוצאה מתפקודם של הגורמים הנתונים לפיקוחו.
עליו לפעול למניעתם של כשלים מבניים, כשלי שוק וכשלים הנובעים מהיעדרה של ראייה כוללת.
ואמנם, המונח אסדרה אשר שימש בעבר בעיקר בהקשר הכלכלי, משמש בשנים האחרונות גם בהקשר של קשרי הגומלין בין נדבכים שונים של השלטון ובין מדרגים במינהל הציבורי24.
תנאים נדרשים לקיומה של אסדרה יעילה ותכליתית סמכויות אסדרה בספרו "הסמכות המינהלית" מונה השופט יצחק זמיר שלוש קבוצות עיקריות של סמכויות שלטוניות, אחת מהן היא קבוצת סמכויות הפיקוח (רגולציה)25 .
סמכויות אלה נועדו להבטיח את רווחת התושבים ומתן רמה נאותה של שירותים.
זמיר מציין כי סמכויות הפיקוח מורכבות משלושה תת -תחומים של סמכויות שהפעלתן המשולבת היא תנאי לרגולציה תכליתית ויעילה: (1 ) קביעת כללים- סמכויות המאפשרות לרשות המפקחת לקבוע כללי פעולה לגופים הכפופים לפיקוחה; (2 ) מעקב - סמכויות המאפשרות לעקוב אחר פעילות הגופים המפוקחים כדי שכללי ההסדרה לא ייעשו אות מתה.
לשם כך נדרש מנגנון שלטוני שיקיים מעקב וישמש גורם מרתיע מפני הפרת כללי ההסדרה, ובעיקר "לברר ולגלות מבעוד מועד מקרים של חשש להפרת הכללים או בדיעבד, מקרים שבהם הופרו הכללים".
מנגנון זה נדרש גם לצורך תגובה ראויה על הפרת הכללים; (3 ) אכיפה - סמכויות שתכליתן להבטיח את יישומם של הכללים, ובהן הסמכות לנקוט עיצומים (סנקציות) במישור המינהלי או הפלילי.
Robert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, The Oxford Handbook of Regulation , Oxford University Press, 2010 .
24 להרחבה ראו Oliver James, "Regulation inside Governme nt - Public interest, Justifications and Regulatory failures", Public Adminstration Vol.
25 ,יצחק זמיר הסמכות המינהלית , כרך א' ( 2010 ) (להלן - הסמכות המינהלית - מהדורה שנייה), עמ' 268-280 .
אמנם הפיקוח מתייחס לפיקוחן של רשויות מינהליות על פע ולות של בני אדם וגופים פרטיים, אך כאמור לעיל, ניתן להקבילו לסמכויות פיקוח של נדבך שלטוני אחד על משנהו ומכאן לסמכויות הפיקוח של הממשלה על הרשויות המקומיות.
עיצוב מנגנון האסדרה ארגון ה - OECD26 פרסם המלצות עקרוניות להבטחת איכותה של אסדרה ממשלתית ושיפורה 27 .
לפי ההמלצות, על האסדרה לשרת מדיניות בהירה ומוגדרת, להיות תכליתית וישימה ולהועיל בהשגתם של יעדי מדיניות.
הארגון קבע כי יש לבסס את האסדרה על תשתית משפטית ועל מסד אמפירי, וכי על התועלת שהיא מביאה להצדיק את עלויותיה.
בין היתר המליץ הארגון לחזק את איכות האסדרה על ידי שילוב כוח אדם מקצועי ומומחים בגופים המאסדרים, באמצעות יצירת הכשרות מתאימות ומסגרות להתייעצות ולתיאום; למנוע אחריות חופפת ולהגדיר בבהירות את הגורם האחראי לאיכות האסדרה; להעריך את פעולות האסדרה, לבדוק את השפעותיה ולוודא שתהליכי האסדרה אינם חוסמים פעילות תקינה של הגופים המפוקחים.
הארגון הדגיש את הצורך להגביר את השקיפות של תהליכי האסדרה, למנוע משוא פנים וליצור שיג ושיח עם הגופים המפוקחים.
לשם קיומה של אסדרה מועילה נדרשים אפוא כמה תנאים: (א) במישור הפורמלי - תשתית חוקית המקנה לגוף המאסדר סמכויות פיקוח, מעקב ואכיפה.
(ב) במישור המינהלי - גיבוש מדיניות אסדרה, קביעת יעדים ומטרות שעל האסדרה להשיג והערכת השפעותיה.
(ג) במישור הארגוני - מנגנונים מקצועיים בעלי יכולת לאסוף את המידע ולנתחו וליישם את הפעולות הנדרשות.
היבטים אלה יוצגו בפרק הראשון של הדוח להלן.
סמכויות האסדרה של משרד הפנים כאמור לעיל, לשר הפני ם יש סמכויות נרחבות לפקח על הרשויות המקומיות ולהסדיר את פעולותיהן, והדבר מעוגן בכמה דברי חקיקה, ובראשם פקודת העיריות, פקודת המועצות המקומיות והצווים שהוצאו מכוחה (להלן - דיני הרשויות המקומיות).
השר מוסמך לכונן רשויות מקומיות, לקבוע את תחומן ולשנותו ולקבוע הסדרים לחלוקת הכנסות בין רשויות.
נוסף על כך, לשר ולממונה על המחוז יש סמכויות של פיקוח והתערבות בתחומי פעילות מרכזיים של הרשות המקומית.
על הרשויות המקומיות לתת למשרד הפנים דין וחשבון בנושאים כספיים ולקבל את אישורו של שר הפנים לשורה ארוכה של פעולות בתחום הכספי.
לשר הפנים יש סמכות להתערב בפעולות נקודתיות של הרשויות, למנות בעלי תפקידים כמו חשב מלווה או גובה ממונה 28 ,שייכנסו לנעלי הרשות בהתקיים תנאים מסוימים ובסמכותו אף לפזר את מועצת הרשות ולהעביר מכהונתו את העומד בראשה.
נוסף על כך, בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), ניתנו לשר הפנים סמכויות לנקוט צעדים נגד רשויות מקומיות שחורגות מתקציבן או ממסגרת כוח האדם שאושרה להן.
26 Organization for Economic Co -operation and Development - הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי - ארגון בינלאומי של המדינות המפותחות שפועלות בהתאם לעקרונות דמוקרטיים וליברליים, שכלכלתן מבוססת על עקרונות השוק החופשי.
Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governa nce, OECD, 2012.
28 שר הפנים רשאי למנות אדם מתאים לגבות מסי רשות מקומית, אם סבר שהיא אינה פועלת במידה מספקת לגבייתם.
בחודשים אוקטובר 2011 - יולי 2012 בדק משרד מבקר המדינה את תפקודו של משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי 29.
ב ביקורת נבדקו היבטים בתחום המינהל והארגון של משרד הפנים, וקיומם של התנאים הנדרשים לאסדרה אפקטיבית ויעילה במשרד הפנים.
לשם כך נבדקו כמה תחומים עיקריים: סוגיות הנוגעות לקביעת תחומי שיפוטן של הרשויות המקומיות ולהסדרה של חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות; סוגיות בתחום הפיקוח והבקרה על ענייני הכספים של הרשויות המקומיות, אופן אישור תקציביהן והליכי האישור של עסקאות מקרקעין של רשויות מקומיות.
הביקורת נעשתה במטה משרד הפנים (להלן גם - המשרד), בעיקר באגפי המינהל לשלטון מקומי: האגף לביקורת הרשויות המקומיות, האגף למינהל מוניציפלי והאגף לתקצוב ופיתוח (להלן - האגף לתקצוב) ובמשרדי מחוז ירושלים, מחוז הדרום, מחוז חיפה ומחוז הצפון.
יצוין, כי לרשויות המקומיות הנזכרות בדוח ניתנה הזדמנות להעביר את התייחסותן לקטעים רלוונטיים מטיוטת הדוח שנשלחו אליהן וחלקן בחרו שלא להגיב.
היבטים ארגוניים ומינהליים .
כפי שצוין, משרד הפנים מופקד על גיבושה של מדיניות כוללת לפיתוחו של השלטון המקומי, להכוונתו ולפיקוח על תפקודו התקין, תוך שמירת האיזון עם עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי.
כגוף שלטון מרכזי תפקידו של משרד הפנים לפעול ליציבותן של הרשויות המקומיות, לבחון דרכים לצמצום הפערים בשירותים הבסיסיים שהן מעניקות לתושבים ולגבש בהתאם לכך מדיניות לפיתוח מוניציפלי, לשיפור התפקוד של הרשויות המקומיות ולחיזוק המינהל התקין.
בכל נושאי האסדרה המפורטים בדוח זה משמש משרד הפנים גורם שלטוני מרכזי שתפקידו לבחון את פעולות הרשויות המקומיות בראייה כוללנית, ממלכתית ושוויונית ולמנוע כשלים בתפקודן.
מדיניות האסדרה ויעדיה .
כאמור בפרק על המסגרת הנורמטיבית, ה- OECD פרסם המלצות לייעול האסדרה ולהגברת תועלתה.
הארגון המליץ לקבוע מדיניות אסדרה ויעדים שעליה להשיג, ולהעריך מדי פעם את פעולות האסדרה ואת תוצאותיהן.
משרד הפנים לא גיבש במסמך כתוב מדיניות אסדרה בהירה וכוללנית, ולא קבע יעדים מרכזיים וארוכי טווח שעל האסדרה להשיג; גם מדיניות כוללנית לפיתוחו של השלטון המקומי ולהסדרת מעמדו לא גובשה.
29 בתקופה זו כיהן כשר הפנים חבר הכנסת אלי ישי, שמונה לתפקיד במרץ 2009 .
קדמו לו חבר הכנסת מאיר שטרית שכיהן בתפקיד מיולי 2007 עד מרץ 2009 , וחבר הכנסת רוני בר-און שכיהן כשר הפנים ממאי 2006 ועד יולי 2007.
עם זאת, תכניות העבודה השנתיות של המשרד שגובשו בשנ ים 2007 -2011 מלמדות על המטרות העיקריות שקבע המשרד בתחום זה בכל שנה, ועל היעדים שהוא ביקש להשיג.
ביניהם: חיזוקו של השלטון המקומי בדגש על היישובים הלא יהודיים, צמצום הפערים בין הרשויות המקומיות, חתירה לקיום רמת שירות נורמטיבית מחייבת של השלטון המקומי, ייצוב כלכלי של הרשויות המקומיות, איזונן התקציבי והגברת היציבות של השלטון המקומי ועצמאותו בהיבטים שונים.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , כי המינהל לשלטון מקומי פועל במספר אפיקים כדי להגביר את האפקטיביות של הפעולות לקידום מעמד השלטון המקומי.
משרד הפנים ציין, כי הוא פועל לשיפור מערכת הבקרה באמצעות בניית כלי בקרה ופיתוח מדדים להערכת חוסנן של הרשויות המקומיות וביצועיהן.
עוד מסר, כי המלצות ה - OECD תואמות את כוונת משרד הפנים והמינהל לשלטון מקומי לפעול למימושה של מדיניות בהירה, מוגדרת וישימה תוך ביסוסה על תשתית משפטית ומסד אמפירי.
רפורמה חקיקתית לפני כעשור יזם משרד הפנים שינוי מקיף בדיני השלטון המקומי באמצעות גיבושה של הצעת חוק שיחליף את פקודת העיריות ואת פקודת המועצות המקומיות.
הצעת החוק גובשה לאחר ביצוע מחקר בנושא שהוגש למשרד הפנים בשנת 2003 .
בדב רי ההסבר להצעת החוק צוין, כי הרפורמה המוצעת כוללת ביזור סמכויות לרשויות מקומיות המנהלות את ענייניהן ביעילות, אך מנגד מציעה פיתוח מכשירי בקרה והתערבות, כדי למנוע בעוד מועד את קריסתן הכלכלית והארגונית של רשויות מקומיות30.
הרפורמה נועדה לענות על הצורך לאפשר עצמאות מרבית לרשויות המנהלות את ענייניהן כראוי, ולהדק את הפיקוח על אלה הכושלות במשימה זו.
בתכנית העבודה לשנת 2007 קבע המשרד כיעד מרכזי, "לפעול להבראת השלטון המקומי על ידי אישור חוק העיריות ויישומו, הגדלת מספר הרשויות המתנהלות בעצמאות כלכלית וצמצום הפערים בשי רותים המוניציפאליי ם הניתנים ברשויות המקומיות השונות".
גם בתכנית העבודה של המשרד לשנת 2008 נקבעה כיעד השלמת הליכי החקיקה של חוק העיריות.
מאז לא נכלל שינוי החקיקה כיעד בתכניות העבודה של המשרד, ואולם בשנים 2009 -2011 הוא נכלל בתכנית העבודה של הלשכה המשפטית במש רד.
הצעת החוק נדונה בכנסת ה -17 , אך בסופו של דבר לא אושרה.
לאחר הבחירות היה בסמכותו של שר הפנים להחליט אם להמשיך ולקדם את הצעת החוק גם בכנסת ה -18.
ואולם, השינוי בחקיקה שנועד להשיג יעדים בתחום האסדרה ולשפרה - לא יצא אל הפועל בסופו של דבר.
משרד הפנים לא קיים דיונים במצב שנוצר בעקבות העיכוב הממושך בקידום החוק, ולא ניסה למצוא פתרון חלופי לשיפור האסדרה ולמיצוי תכליתה.
היועץ המשפטי של משרד הפנים מסר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 , כי לאחר הבחירות הביאה הלשכה המשפטית את הצעת החוק בפני שר הפנים לבחינת המשך קידומה וכי, "לאורך השנים, הנחה השר כי בדעתו לפעול לקידום ההצעה אולם זאת לאחר השלמת הליך בחינה של ההצעה וככל הנדרש, גיבוש .
30 ,ה"ח הממשלה, התשס"ז360; הצעת החוק כללה כמה יסודות: חיזוק מנגנוני הבקרה הפנימיים ברשויות המקומיות; חלוקה מחדש של הסמכויות בין הדרג הנבחר לדרג המקצועי; וקביעת מדרג של רשויות המקומיות לפי ביצ ועיהן בתחום הכספי.
כך הוגדרו ארבעה סוגי רשויות - רשויות עצמאיות, רגילות, בהתייעלות ובהבראה; לכל קבוצה כזו נקבעה דרגת עצמאות שונה בניהול ענייניה.
היועץ המשפטי של משרד הפנים ציין, כי במשך שנים נוהלו דיונים על ההצעה וקידומה עם הנהלת המשרד ועם השר, והלשכה המשפטית נערכה לקידום החוק, במקרה שתתקבל החלטת השר, ולכן היא נכללה בתכניות העבודה שלה, והן אושרו על ידי מנכ"ל המשרד.
שר הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 , כי הוא מייחס חשיבות רבה לקידום הצעת החוק.
הוא ציין, כי התמשכות הטיפול בהצעת החוק נובעת ממורכבותה, מהיקפה ומהתוצאות מרחיקות הלכת שלה.
גם הצורך לפעול בזהירות וביסודיות כדי להגיע להבנות עם נציגי השלטון המקומי, שהתנגדו להצעת החוק במתכונתה הנוכחית, תרם לכך.
על משרד הפנים להעריך את התוצאות הנובעות מכך שהצעת החוק לא קודמה בכנסת ה-18 , ולבחון חלופות לפעולה בתחום זה כדי לייעלאת האסדרה ולהגביר את האפקטיביות שלה.
הערכת תוצאות האסדרה בביקורת נמצא, כי משרד הפנים אינו מקיים כמעט הערכה תקופתית של תוצאות האסדרה, עלויותיה והאפקטיביות שלה, כדי לשפרה ולייעלה.
במשרד לא נעשה ניתוח של מגמות כוללניות במצבן הכספי של הרשויות המקומיות, ואין מ אתרים משתנים שיש בהם כדי להסביר את הכשלים באופן שיטתי.
אמנם, החל בשנת 2011 ,מציין משרד הפנים בתכנית העבודה שלו מדדים להערכת תוצאות פעולותיו ובסוף השנה הוא בחן אותן, ואולם - עדיין מדובר בבחינה חלקית של פעולות האסדרה, ויש להרחיבה מעבר למדדים המסוימים שנקבעו בתכנית העבודה.
בביקורת לא נמצא שמשרד הפנים ניסה לאבחן את התהליכים המביאים לידי כך שרשויות מקומיות נקלעות לקשיים, ולגבש אגב כך פתרונות לבעיות הקיימות.
אמנם, בשנת 2007 כללה יחידת המחקר באגף למינהל מוניציפלי (להלן- יחידת המחקר) בתכנית העבודה שלה מטלה שמטרתה לבחון את הצורך במחקר בנוגע למשבר הכלכלי ברשויות המקומיות ולסיבותיו ועל דרכי התערבות של משרד הפנים, אך המחקר לא יצא אל הפועל.
גם את דוחות הביקורת שמקיים משרד הפנים ברשויות המקומיות אין מנתחים באופן שוטף ושיטתי, ולפיכך אין מפיקים מהם לקחים מערכתיים, ולא נעשה ניסיון לאתר את הגורמים לליקויים החוזרים כדי לצמצמם.
נוסף על כך ממעט משרד הפנים לבחון את האפקטיביות של אמצעי ההתערבות והאכיפה שהוא נוקט לשיפור מצבן הכספי של הרשויות המקומיות.
ביניהם: גובים ממונים, חשבים מלווים ותכניות הבראה, ועל כן גם אינו מפיק לקחים מיישו מם.
נמצא כי הגורמים המקצועיים במינהל לשלטון מקומי יוזמים מדי פעם מחקרי הערכה בתחום זה, והם מגישים את הצעותיהם ליחידת המחקר.
ואולם, בביקורת נמצא כי במרבית המקרים לא נערכו המחקרים שהוצעו ולא הופקו לקחים בסופו של דבר.
לדוגמה: בנובמבר 2009 יזם האגף לתקצוב מחק רים בנושא תכניות הבראה, תפקוד חשבים מלווים ותפקוד ועדות ממונות 31 .
המחקר בנושא תכניות הבראה שולב כחלק מתכנית העבודה של יחידת המחקר לשנת 2009 ולשנת 2010 , אך הוא לא יצא אל הפועל.
ביצוע המחקר בנושא חשבים מלווים נכלל אף הוא שוב ושוב בתכניות העבודה של יחידת המחקר לשנים 2009 -2011 .
, וגם הוא לא בוצע לצוות הביקורת נמסר שלא תמיד היו הצעות המחקר בשלות דיין כדי לבצע את .
31 ,ועדות שממנה שר הפנים למלא את מקומן של מועצות נבחרות בשל תפקוד לא תקין קשיים כלכליים או אי-אישור של תקציב הר שות במועד.
המחקר, וליחידת המחקר לא היו די משאבים.
ביצוע המחקר בנושא תפקוד ועדות ממונות היה חלק מתכנית העבודה לשנת 2009 והשלמתו תוכננה לשנת 2010 .
בסופו של דבר הוא הושלם בשנת 2011 .
והוצג בכנס של ראשי ועדות ממונות משרד הפנים 1239 .
ממצאים אלה מלמדים על כך שמחקרי הערכה של פעולות האסדרה אינם מבוצעים כמעט, אף שהגורמים המקצועיים העלו את הצורך בהם ועל אף התועלת שאפשר להפיק מהם.
ראוי אפוא שמשרד הפנים ירחיב את פעולות ההערכה של האמצעים שהוא נוקט להפקת לקחים ולהתייעלות.
מבחינה ארגונית, יש במשרד הפנים כמה גורמים המופקדים על אסדרת השלטון המקומי.
חלקם נמצא בגופי מטה וחלקם בלשכות המחוזיות32 .
גוף המטה העיקרי המופקד על ענייני השלטון המקומי, הוא המינהל לשלטון המקומי.
המינהל מאגד כמה אגפים העוסקים בתחומים השונים של הפיקוח על השלטון המקומי ותקצובו.
המינהל ואגפיו מסתייעים ביחידות מטה נוספות, כמו לשכת הייעוץ המשפטי ויחידות מינהליות; מנהל המינהל כפוף למנכ"ל המשרד.
ברמה המחוזית פועלות לשכות מחוזיות שצוותיהן עוסקים אף הם בהיבטים שונים של הפיקוח על השלטון המקומי והסדרת פעולותיו; צוותים אלה מורכבים מגורמים מקצועיים המכונים "ממוני רשויות", והם כפופים לממונה על המחוז.
סמכויותיו של הממונה על המחוז בנוגע לפיקוח על הרשויות המקומיות נקבעו בדיני הרשויות המקומיות, וחלקן נאצלו לו במהלך השנים מידי שר הפנים.
הממונה מופקד גם על גיבושה של מדיניות התכנון הפיזית -מרחבית במחוז ועל אסדרת תחום התכנון והבנייה בתחומי המחוז.
הממונים על המחוזות כפופים משנת 2011 למשנה למנכ"ל משרד הפנים.
השגת יעדי הפיקוח על השלטון המקומי מותנית בהיערכות ארגונית נאותה, בייחוד בשל סמכויות הא סדרה הסטטוטוריות הנרחבות ומספרם הרב של הגופים הכפופים לפיקוחו של משרד הפנים.
בדוח שהכינה חברת ייעוץ בעבור משרד הפנים בשנת 2004 , לקראת הקמתו של המינהל לשלטון מקומי (להלן - דוח הקמת המינהל), נמנו כמאה הליכי אסדרה עיקריים שבאחריות המשרד, והועלה הצורך לקבוע מי יבצעם במטה ובמחוזות.
פיצול הסמכויות בין גופי המטה למחוזות זה שנים מצביעים דוחות שונים (דוחות פנימיים של משרד הפנים ודוחות מבקר המדינה) על חלוקה לא ברורה של הסמכויות בין יחידות המטה שבמשרד הפנים למשרדי מחוזותיו, ועל חוסר עקביות של משרד הפנים בנוגע למידת הביזור של הסמכויות מהמטה למחוזות33.
בביקורת נמצא כי במתכונת הארגונית הקיימת במשרד הפנים מפוצלות סמכויות הפיקוח והבקרה בתחום הכספי בין גורמים שונים.
32 משרד הפנים מבצע חלק ממשימותיו באמצעות שישה מחוזות בהתאם לחלוקה המינהלית של שטח המדינה למחוזות, ואלה הם: מחוז הצפון, מחוז חיפה, מחוז ירושלים, מחוז המרכז, מחוז תל אביב ומחוז הדרום.
33 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 54 ב( 2003 '), עמ 26-41 ; דוח פנימי של משרד הפנים על הקמת המינהל לשלטון מקומי משנת 2004.
מצויות בידי המחוזות וחלקן בידי גופי המטה.
למשל, למחוז יש סמכות לאשר את תקציביהן של הרשו יות המקומיות ולפקח על מצבן הכספי באמצעות בדיקה של דוחותיהן הכספיים, ואילו לגורמי המטה יש סמכות לתת לרשויות משרד הפנים 1241 .
המקומיות אישורים בתחום הארנונה ואישורים בתחום האשראי - תחומים שיש להם השפעה ניכרת על מצבן הכספי של הרשויות.
נוסף על כך - אף שהמחוז אחראי לבדיקת הדוחות הכספיים הרבעוניים והשנתיים של הרשויות, אין הוא נושא באחריות לנקיטת פעולות הנגזרות מפעולות הפיקוח.
למעשה, רוב סמכויות ההתערבות הנתונות למשרד הפנים במקרה של זיהוי כשלים בתחום הכספי מרוכזות בידי גופי המטה הניזונים מהמידע המגיע מהמחוזות ומהאגף לביקורת ברשו יות המקומיות.
ואולם, כפי שיפורט בהמשך הפרק, אין במטה גוף שמרכז את המידע מהמחוזות ומקיים מעקב ובקרה מרוכזים על תפקוד הרשויות.
הפיצול בין המטה למחוזות אינו מתבטא רק במישור הפורמל י, דהיינו בפיצול סמכויות הפיקוח, אלא גם במישור התפקודי -מינהלי.
למשל, בביקורת נמצ א כי במטה פותחו כלי בקרה על הדוחות הכספיים (כמו תוכנות מחשב ומאגרי מידע) וגובשו מדדים פיננסיים שנועדו לתמוך בהליך הניתוח של הדוחות הכספיים ובהערכת מצבן הכלכלי של הרשויות המקומיות - חוסנן הכלכלי, יעילותן הכלכלית ועצמאותן.
ואולם - כלים אלה אינם משמשים כמעט את בעלי התפקידים במחוזות.
נוסף על כך - לפי המבנה הארגוני של משרד הפנים אין רצף ברור בין המחוזות למינהל לשלטון מקומי, שכן אין ביניהם יחסי כפיפות, והם אף אינם כפופים לגורם אחד במשרד - כאמור, המינהל כפוף למנכ"ל, ואילו המחוזות כפופים למשנה למנכ"ל.
בהיעדר גורם אחד המרכז את הפיקוח על הרשויות המקומיות, מתעורר חשש לחוסר תיאום ולאי-הבנות - כך שלא יבוצעו פעולות שנדרש לנקטן.
בשל הפיצול בין המטה למחוזות רצוי לקבוע שיטות עבודה שיסדירו את העברת המידע ויגבירו את התיאום ביניהם.
בביקורת נמצא, כי במשרד הפנים לא נקבעה מתכונת לדיווח מהמחוזות למטה, אין כמעט מנגנוני תיאום מובנים ושיטתיים עם גורמי המינהל לשלטון מקומי, ולא נקבעו תהליכי עבודה לקיומה של עבודת מטה סדורה ועקבית בתחום האסדרה.
כתוצאה מכך, פעולות האסדרה הן מסורבלות לפעמים, אינן מתואמות ואינן עקביות כפי שיפורט להלן בפרק על הפיקוח והבקרה על פעילותן הכספית של הרשויות ובפרק על הליך אישורן של עסקאות מקרקעין.
יצוין, כי ביולי 2010 הוקמה במשרד הפנים יחידת המשנה למנכ"ל, והיא החלה לפעול בינואר 2011 .
הקמתה נועדה לשפר ולייעל את תהליכי העבודה של המשרד תוך קידום שיתוף הפעולה שבין המטה למ חוזות.
ואמנם, מאז החלה היחידה לפעול התמסדה מסגרת קבועה של דיונים ומפגשים בין הממונים על המחוזות ובין המשנה למנכ"ל.
בדיונים נבחנים מדי פעם רעיונות לשיפור תהליכי העבודה, השתפר התיאום של תכניות העבודה בין הגורמים השונים במשרד והשתכללה מתכונתן34.
לדעת משרד מבקר המדינה, על אף השיפור שחל בארגון של עבודת המחוזות, יש מקום לגבש דרכים נוספות לחיזוק התיאום ושיתוף הפעולה שבין המחוזות לגורמי המטה, ולבחון את האפשרות להרחיב את מנגנוני התיאום לדרגים מקצועיים נוספים.
בכלל זה מוצע לבחון את האפשרות להכפיף את מנגנוני האסדרה במח וזות ובמטה לגורם מקצועי אחד במטה.
34 בהתאם להנחיות להכנת תכניות עבודה שמפרסם משרד ראש הממשלה, התכניות כוללות יעדים, משימות הנגזרות מהם ומדדי תפוקה.
בדוח הקמת המינהל מ- 2004 צוין, כי היחידות השונות במשרד הפנים פועלות במידה רבה בצורה עצמאית, וכי יש ליצור מערכת מידע משותפת שירוכז בה מידע על כל רשות, כך שניתן יהיה לנתח את המצב הקיים, לזהות מגמות ולאתר בעוד מועד סימנים של קשיים כלכליים.
הוצע ליצור עבור כל רשות "תיק רשות", ובו ייכלל תיאור של המצב הקיים, ניתוח בעיות וסיבותיהן, הצעת משרד הפנים 1243 .
חלופות לפתרונן, הערכת החלופות, הכנת תכניות ביצוע ויצירת מערכת מעקב ובקרה אחר מילוי המשימות, ואולם המלצה זו לא יושמה.
בביקורת נמצא כי במשרד הפנ ים אין מערכת מידע משותפת לגורמי המטה ולמחוזות המאפשרת לרכז באופן מובנה ושיטתי מידע רלוונטי לפיקוח על הרשויות המקומיות בתחום הכספי ובתחומים נוספים, על אף התועלת שעשויה לצמוח ממערכת כזו (ראו פירוט נוסף בתת -הפרק על ניתוח הדוחות הכספיים להלן).
בביקורת נמצא, כי כל מחוז מרכז את המידע על הרשויות במתכונת שונה.
יתר על כן, לעתים אף באותו המחוז יש שיטות שונות לאיסוף המידע וריכוזו, והדבר מקשה על המעקב.