HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
באוקטובר 2011 ,מינו ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, ושר האנרגיה דאז, ד"ר עוזי לנדאו את הוועדה הבין-משרדית לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בראשות מנכ"ל משרד האנרגיה, מר שאול צמח (להלן - ועדת צמח).
על פי כתב המינוי, בחנה ועדת צמח את המדיניות הנהוגה במשקי הגז הטבעי בעולם במטרה להמליץ לממשלה על מדיניות בנוגע למשק הגז הטבעי בישראל.
מסקנות הוועדה הוגשו בספטמבר 2012 , אך עד מאי 2013, כ-5 .
חודשים לאחר מועד סיום הביקורת טרם החליטה הממשלה אם לאמצן משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל-דצמבר 2012 (להלן גם- מועד סיום הביקורת) את נושא הבטחת אספקת הגז הטבעי למדינת ישראל16 .
בביקורת נבדקו פעולותיהם של משרד האנרגיה, רשות הגז הטבעי (להלן - רשות הגז), משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת 17 ), משרד האוצר, משרד הפנים, המשרד להגנת הסביבה ונתג"ז.
כן נעשו בדיקות השלמה במשרד ראש הממשלה, במשרד החוץ, ברשות ההגבלים העסקיים, בחברת החשמל לישראל (להלן - חח"י), בחברת נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ, באיגוד ערים אזור באר -שבע (שירותי כבאות), במועצה המקומית זיכרון יעקב ובמועצה האזורית חוף הכרמל.
מקורות אספקת הגז הטבעי .
להלן סקירת מקורות אספקת הגז הטבעי שעמדו לרשות מדינת ישראל בשנים 2009 -2012 : מאגר "מארי B:" על אף הניסיונות הרבים למציאת מאגרי גז טבעי בישראל, רק ב- 1999 מצאה שותפות המחזיקה בכמה מאגרים באותו אזור (להלן- שותפות מס' 1 ) גז טבעי במאגר "מארי B " שבמים הכלכליים של מדינת ישראל בכמות משמעותית וכדאית להפקה מן הבחינה הכלכלית.
על פי הערכות שותפות מס' 1, ב - 2004 , עת החלה הפקת הגז ממאגר "מארי B ", הכיל המאגר כמות המוערכת בכ- 32 BCM18.
עם גילויו של מאגר "מארי B " החלו צרכני אנרגיה גדולים 19 , ובראשם חח"י, בתהליכים להסבת מערכי הייצור שלהם לפעולה באמצעות גז טבעי.
בשנים 2004 -2012 סיפק המאגר את רוב הצריכה המשקית של הגז הטבעי.
על פ י הערכות עדכניות מסוף 2012 שסיפקה לרשות הגז חברת ייעוץ בין-לאומית, במהלך 2013 .
15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63א ( 2012 ') עמ99.
16 דוח זה אינו עוסק בנושאים הקשורים לאבטחת מתקני הגז.
המוכנות וההיערכות להשפעות סביבתיות של קידוחי גז ונפט בים נדונה בקובץ דוחות זה, עמ' 463.
"בדוח זה יכונה המשרד "משרד התמ"ת 18 BCM - .
מיליארד מטר מעוקב 19 .
לדוגמא: יצרני חשמל פרטיים ומפעלי תעשייה משרד האנרגיה והמים 257 .
: הגז ממצרים בד בבד עם גילוי מאגר "מארי B " החלה המדינה לנהל מגעים עם מצרים לאספקת גז טבעי באמצעות חברה פרטית זרה, וזאת כדי להגדיל את היתירות וליצור תחרות בין הספקים 20 .
ביוני 2005 נחתם מזכר הבנות בין ממשלת ישראל לממשלת מצרים לאספקת גז טבעי ממצרים באמצעות חברה פרטית, בכמות של כ- BCM 7 לשנה במשך15 שנים21 .
בפועל, בשנים 2008 -2011 סיפק הספק המצרי (להלן- הספק המצרי) לסירוגין, בסך הכול כ- 4.
בפברואר 2011 החלו הפסקות באספקת הגז ממצרים (בשל חבלות בצינור הגז), ובמרץ 2012 .
היא הופסקה לחלוטין מאגרי הגז "תמר" ו"לווייתן": במהלך 2009 התגלו במים הכלכליים של מדינת ישראל כמה מאגרים המכילים כמויות גדולות של גז טבעי.
במפה שלהלן ניתן לראות את מקומם של המאגרים.
כל הזכויות שמורות למשרד האנרגיה.
המפה הודפסה בהיתר משרד האנרגיה .
20 החלטת ממשלה מס' 2920, מ- 19.
04 , בעניין שיתוף פעולה עם מדינות וספקי גז בתחום הגז הטבעי.
21 ב- 2005 חתמה חח"י על הסכם עם הספק המצרי לאספקת BCM 25 במשך15 שנה (כ - BCM1.
לשנה), עם אופציה להארכה בחמש שנים נוספות 258 דוח שנתי64א .
מאגר "תמר" הוא מאגר משמעותי הנמצא בשלבי פיתוחו האחרונים על ידי שותפות מסוימת (להלן - שותפות מס' 2 ), ועל פי הערכות22 , מכיל כמות של BCM 287 גז.
אספקת הגז ממאגר זה החלה בסוף מרץ 2013 .
במים הכלכליים של מדינת ישראל יש עוד כמה מאגרים שטרם פותחו - ובראשם מאגר "לווייתן" - המכילים על פי הערכות23 כ- BCM 520 .
גז מתקן לייבוא גז נוזלי L N G )24(: כמות הגז הקטנה שסיפק הספק המצרי למשק מחד גיסא, וגידול בצריכת הגז הטבעי במשק מאידך גיסא, הביאו את ממשלת ישראל להחליט על רכישת גז טבעי נוזלי (להלן - גט"ן) והקמת מתקן לייבוא גט"ן באחת השיטות: שיטת המזח25 או שיטת המצוף הימי26 (להלן- מתקן גט"ן)27 ".
בעקבות גילוי מאגרי הגז "תמר ו"לווייתן" הוקפאה התכנית לרכישת גט"ן שמחירו ג בוה יותר מזה של הגז מהמאגרים, אך הפעולות להקמת מתקן הגט"ן28 שאמור לתת מענה למחסור הצפוי בגז, על פי הערכות רשות הגז, ב- 2023 .
, נמשכו עקב משבר הגז שהחל בפברואר 2011 עם ההפסקות באספקת הגז ממצרים, החליט משרד האנרגיה להאיץ את קידומה של תכנית להקמת מתקן גט"ן בשיטת המצוף הימי שמשך הזמן להקמתו קצר ביותר משנתיים מזה של מתקן גט"ן בשיטת המזח.
לאחר עבודת מטה ארוכה של רשות הגז שהחלה בטרם פרץ משבר הגז, הוטל על נתג"ז להתחיל בצעדים מעשיים להקמת מתקן גט"ן בשיטת המצוף הימי שצפוי לספק BCM 1-1.
5 לשנה, לעומת מתקן גט"ן בשיטת המזח שהיה אמור לספק כ- BCM4 "לשנה.
המצוף הימי נועד לצמצם את המחסור בגז עד לחיבורו של מאגר "תמר למערכת ההולכה וכן לשמש גיבוי בעת תקלות.
בד בבד, הוטל על חח"י לפעול להזמנת עשרה משלוחי גט"ן באמצעות חברה פרטית (להלן - החברה לאספקת גט"ן) וחכירת אנייה מגזזת29 שתספק גז באמצעות המצוף הימי למערכת ההולכה.
במועד סיום הביקורת עדיין לא נעשו פעולות לקידום הקמתו של מתקן גט"ן בשיטת המזח, שהיה מועדף על ידי ועדת המכרזים הבין-משרדית שטיפלה בנושא, וגם לא התקבלה שום החלטה אחרת בעניינו.
מאגר "עזה מארין": המאגר התגלה בשנת 2000 מול חופי עזה.
הוא מכיל על פי הערכות כ- 32 BCM30 גז טבעי.
מסיבות שונות, במועד סיום הביקורת טרם ניתן אישור לבעל הרישיון, חברת גז זרה (להלן - החברה הזרה), לפתח את המאגר.
22 'במועד סיום הביקורת ההערכות שעליהן דיווחה שותפות מס1 התייחסו להסתברות של50% ( למציאת גז טבעי בכמות זו 2P - Probable ).
על פי אותן הערכות, יש הסתברות של 90% שמאגר "תמר" מכיל BCM 196 ( גז 1P - Proved .
) 23 'הערכות שעליהן דיווחה במועד סיום הביקורת שותפות מס1 המתייחסות להסתברות של50% ( למציאת גז2P.
) 24 Liquefied Natural Gas - .
גז טבעי נוזלי 25 אניית CARRIER LNG משנעת גז טבעי נוזלי, מתחברת לפלטפורמה קבועה ומעבירה גז נוזלי לאנייה נייחת ( FSRU ,)אשר משמשת מקור אחסנה וגיזוז למערכת ההולכה.
26 אנייה מגזזת ( FSRU ) משנעת גז טבעי נוזלי, מתחברת למתקן צף ( BOEY ,) מגזזת את הגז ממצב צבירה נוזלי לגז ומחדירה למערכת ההולכה.
27 'החלטת ממשלה מס 2178, מ- 12.
07 , בעניין הסרת חסמים במשק האנרגיה; החלטת ממשלה מס' 3260, מ - 13.
08 , בעניין הגדלת היצע ספקי הגז הטבעי למשק הישראלי ובעניין הקמת מתקן גט"ן.
28 'החלטת ממשלה מס 177, מ - 12.
09 , בעניי ן הסדרת פעילות ועדת המכרזים הבין -משרדית להקמת מתקן גט"ן.
אנייה המובילה גז בצורה נוזלית (גט"ן) ומסוגלת להפוך אותו לגז נדיף 30 .
נתונים שמסר משרד האנרגיה משרד האנרגיה והמים 259 .
שדה "מגד 5:" הוא שדה נפט יבשתי, המכיל גם כמות קטנה של גז טבעי המוערכת בכ- 0.
עד מועד סיום הביקורת לא נעשה בו שימוש בשל היעדר תשתית להולכת הגז אל הצרכנים.
גיוון מקורות אספקת הגז החל מ- 2001 פועל משרד האנרגיה להקמת שתי יחידות לייצור חשמל המוסקות בפחם (להלן - תחנה D ).
על פי תכנית הפיתוח המקורית, תוכננה תחנה D לספק כ- 1,300 מגה ואט חשמל החל מ- 2008 , אך נוכח קשיים שונים, במועד סיום הביקורת טרם החלה הקמתה31.
ב- 2004 החליטה הממשלה32 לאתר ספקי גז נוספים.
על אף המלצותיה של רשות הגז בנוגע להבטחת אספקת גז ממקורות נוספים, המשא ומתן שהתנהל עם החברה הזרה בשנים 2006 - 2008 לשם רכישת גז ממאגר "עזה מארין" לא צלח.
בשל כך נותר המשק תלוי בשני ספקי גז בלבד, וללא תחנה D לאספקת חשמל ממקור אנרגיה חלופי לגז.
גורמים מקצועיים במשרד האנרגיה וברשות הגז הביעו את הסתייגותם מהגדלת שיעור החשמל המיוצר מגז טבעי מ - %50 ל-%70 "ואף הגדירו זאת מעשה "מסוכן ולא אחראי33.
ב- 2007 הכינהרשות הגז תחזית ביקושים ומקורות לגז טבעי לפי כמה תרחישים.
לפי תחזית זו, הקמת תחנה D עשויה למתן את הביקוש של חח"י לגז טבעי ולגוון את תמהיל הדלקים להפקת חשמל.
מהתחזית, שהייתה מבוססת על ההנחה שנוסף על מאגר "מארי B " יספק הספק המצרי רק BCM 5 גז לשנה , עולה כי בלי מקור אספקת גז נוסף היה צפוי מחסור בגז טבעי כבר ב- 2012 .
תרחיש זה (להלן- תרחיש מס' 1 .
31 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ 1197 ,; מבקר המדינה דוח שנתי 63א ( 2012 '), עמ99.
33 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63א ( 2012 '), עמ99.
'מתרחיש מס1 עולה כי ב- 2007 היה ידוע שבמצב שבו יש למדינת ישראל שני מקורות גז בלבד ("מארי B " והספק המצרי), צפוי מחסור בגז החל מ - 2012 , ויש להסתמך על הק מת מתקן גט"ן כדי להתגבר על המחסור.
כפי שמשתקף מתרחיש נוסף מ- 2007 (להלן- תרחיש מס' 2 ) המתואר בגרף להלן, רשות הגז העריכה כי הקמת תחנה D , אספקת גז על ידי הספק המצרי בכמות מרבית של BCM 5 לשנה והפקת גז ממאגר "עזה מארין" על ידי החברה הזרה היו דוחות את המחסור בג ז ל - 2016 .
'הקמת מתקן גט"ן צפויה לפתור את המחסור החזוי (תרחיש מס2.
על מנת לגוון את מקורות הגז, להגביר את התחרות בין הספקים ולשפר את אמינות אספקת הגז, פעלה רשות הגז בנחרצות משנת 2005 מול משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובראשם משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר, לחתימת הסכם עם החברה הזרה כדי שתפתח את מאגר "עזה מארין" שיחובר לרשת ההולכה הארצית.
משרד האוצר ריכז את רוב הפעולות הכרוכות בניהול המשא ומתן עם החברה הזרה לרכישת גז מ"עזה מארין"34 ,, אולם, לדברי רשות הגז ב- 2008 חזרה בה הממשלה מכוונתה לבצע את העסקה משיקולים כלכליים בלבד.
ניסיונות שנעשו על יד ממשלת ישראל לנהל משא ומתן עם ספקי גז נוספים לא צלחו.
בד בבד אי הצלחת משא ומתן עם החברה הזרה, משא ומתן שנוהל עם ממשלת טורקיה וחברת גז רוסית ב- 2008 בקשר לאספקת גז בצנרת תת-ימית, הוקפא אף הוא עקב אי -כדאיות כלכלית.
במרץ 2008 התקבלה החלטת ממשלה35, ולפיה יש לקדם הקמת מתקן גט" ן שיתחיל לפעול עד 2015 .
בפברואר 2009 ,, כשמונה חודשים לאחר תחילת אספקת הגז על ידי הספק המצרי ציינה רשות הגז מפורשות לפני שרי האנרגיה והאוצר כי "למרות היותה של אופציה זו זולה .
34 בעניין סמכותו של משרד האוצר לנהל ולהכריע בתכנון ובקידום תשתיות במשק ראו מבקר .
המדינה, דוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ15.
35 'החלטת ממשלה מס 3260, מ- 13.
08, בעניין הגדלת היצע ספקי הגז הטבעי למשק הישראלי ובעניין הקמת מתקן גט"ן.
משרד האנרגיה והמים 261 .
וזמינה מבחינת תשתית, קיימת רמה גבוהה של אי-ודאות לגבי אמינותה ".
בתחזית מ- 2010 , " ציינה רשות הגז כי לאורהיקף הביקושים והאספקה עלול להיווצר מחסור זמני בגז בשנים 2012-2013 ".
לפי אותה התחזית, המשתקפת בתרשים שלהלן, בעיית המחסור בגז בשנים 2013 -2015 , שצפוי להגיע לכ- BCM2 לשנה, נותרה בעינה על אף גילוי גז במאגר "תמר".
בשנים 2011 -2013 התממש המחסור ואף החמיר עקב הפסקת הגז ממצרים.
על פי הערכות חח"י - צרכן הגז הטבעי הגדול ביותר במשק - ההפסד הכלכלי הישיר שנגרם לה כתוצאה ממחסור בגז טבעי ומשימוש בדלקים חלופיים בתקופת המחסור בגז בשנים 2011 -2012 , נאמד בכ-2.
3 מיליארד ש"ח לכל BCM .
גז טבעי שלא סופק, והעלות הושתה על הצרכנים בתגובתו של החשב הכללי במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 , עולה כי המשא ומתן עם החברה הזרה לא צלח, מאחר ששני הצדדים לא הצליחו להגיע להסכמה על התנאים המסחריים של ההסכם.
משרד האוצר לא המציא מסמכים התומכים בטענה זו, ועל כן לא ניתן היה לעמוד על מלוא הסיבות לאי-הצלחת המשא ומתן.
משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור התחזיות בדבר מחסור בגז ב - 2016 , היעדר מקורות זמינים ואמינים נוספים לאספקת גז טבעי וההמלצות המקצועיות של רשות הגז, היה על משרד האוצר לפעול ביתר שאת למימושה של העסקה לרכישת גז ממאגר "עזה מארין".
פיתוחו של משק הגז הטבעי בהתבסס על שני ספקים בלבד (מאגר "מארי B " והספק המצרי) והיעדר מתן משקל ראוי לצרכים האסטרטגיים של משק האנרגיה מלמדים על ניהול סיכונים בלתי מספק שהביא בסופו של דבר למחסור חמור בגז כבר בשנים 2011 -2012 .
: הקמת המצוף הימי אף על פי שלפי התכנון המקורי מפברואר 2011 המצוף הימי היה אמור להתחיל לפעול בפברואר 2013 , ברישיו ן שניתן לנתג"ז נקבע שהפעלת המצוף 262 דוח שנתי64א .
מתוכננת לדצמבר 201236 .
עקב דחיפות השלמת הפרויקט, במהלך שנת 2012 משרד האנרגיה, רשות הגז ונתג"ז העריכו שהמצוף יחל לפעול כבר בנובמבר 2012 .
על בסיס האמור ומסמכים נוספים שהגיעו למשרד מבקר המדינה, חח"י חתמה באוגוסט 2012 ,על חוזה שבו התחייבה לשלם בגין השירותים שתספק החברה לאספקת גט"ן.
על פי החוזה, שקיבל את אישורה של רשות החשמל, עלויות השירותים שיסופקו על ידי החברה לאספקת גט"ן יושתו על צרכני הגז והחשמל.
החל מאמצע נובמבר 2012 האנייה המגזזת, ועליה משלוח ראשון של גט"ן, עגנה מול חופי ישראל והמתינה להפעלתו של המצוף הימי.
בפועל, בשל עיכובים טכניים בהקמת המצוף הימי ובניהולו ובשל תנאי מזג האוויר הסוערים בים, הוא הופעל רק כחודשיים מאוחר יותר, באמצע ינואר 2013 .
חח"י מעריכה כי ההוצאות שנגרמו בשל העיכוב בהקמתו של המצוף היו כדלקמן: עלות חכירת האנייה המגזזת כ - 250,000 דולר ליום; עלות אבטחת האנייה; ביטוחים וחכירת אניות שירות; וכן תשלום של כ-47 מיליון ש"ח בגין ביטול אחד המשלוחים.
ב ד בבד, עקב השימוש בדלקים חלופיים, לייצור חשמל הייתה עלותו באותה התקופה גבוהה בכ-500 מיליון ש"ח לעומת עלות ייצורו בגט"ן.
בתגובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל 2013 , כתב משרד האנרגיה כי המועד שנקבע להפעלת המצוף היה פברואר 2013 מועד הקרוב ביו]ה[ וכי "נתג"ז רשמה אתתר האפשרי אמצע נובמבר [ לתחילת האספקה 2012 פברואר[ ולא את המועד הסביר לתחילת האספקה] 2013 ".
עוד כתב המשרד כי "הלקח הנכון מניהול הפרויקט, כפי שנוהל, הוא להתחייב ] למועדים ריאליים ולא למועדים אופטימאליים, שאינם מביאים בחשבון עיכובים טכניים בהקמה ובניהול ותנאי מזג אויר סוער בים".
משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד האנרגיה וגורמים נוספים המציאו אסמכתאות, ולפיהן המועד המקורי להפעלת המצוף היה אמצע נובמבר 2012.
על אף פעילותם הנמרצת של משרד האנרגיה ונתג"ז להקמת המצוף הימי, אי - ההתאמה בין המועד שבו האנייה המגזזת הוזמנה להגי ע, כשעליה המשלוחים הראשונים של גט"ן, לבין מועד הפעלת המצוף בפועל גררו הוצאות כבדות שיושתו על צרכני החשמל והגז.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הפגיעה בציבור עקב העלייה בתעריפי החשמל והשימוש מוגבר בדלקים מזהמים, על משרד האנרגיה ונתג"ז להפיק לקחים מפרויקט זה וליישמם בפרויקטים משותפים בעתיד.
התכלות מאגר "מארי B" בדצמבר 2010 פרסם המשרד להגנת הסביבה הוראות למניעת מפגעים מתחנות הכוח של חח"י (להלן - ההוראות לחח"י), לפי הסמכות הקבועה בסעיף 8 ,לחוק מניעת מפגעים התשכ"א- 1961 .
בהוראות אלו נקבע שבמערך הייצור של חח"י המבוססעל גז טבעי תהיה חח"י רשאית להשתמש בדלקי גיבוי 37 ,, בין היתר, "במקרה של תקלה במערכת ההפקה ההולכה ואספקת גז למערך היצור שאינה מאפשרת שימוש בגז".
אולם אין בהוראות כל אזכור לשיקולים השונים הקשורים לניהול מאגרי הגז או ולשיקולים המחייבים התערבות מקצועית של משרד האנרגיה.
על פי תחזית הביקושים של משרד האנרגיה מ - 2007 , עם תחילת אספקת הגז ממצרים ב - 2008 , ניתן היה למתן את קצב ההפקה ממאגר "מארי"B עד ל- BCM3 ,לשנה לכל היותר ובכך לשמר את הגז הנמצא בו עד למיצויו ב- 2017 .
אולם הנחת היסוד, ולפיה תימשך אספקה .
36 נתג"ז אחראית על ניהול הקמתו של המצוף הימיץ 37 .
דלקי גיבוי (דלקים חלופיים) הם מזוט או סולר משרד האנרגיה והמים 263 .
סדירה של גז ממצרים, לא התממשה בפועל, כאמור, ובמהלך ההפסקות באספקת הגז ממצרים ב- 2011 נאלצה חח"י להשתמש בכמויות גדולות של גז ממאגר "מאריB.
" להלן תרשים המתאר את כמויות הגז הטבעי שסופקו בפועל ממאגר "מאריB " והספק המצרי בשנים 2004 -2012 (להלן- תרשמי הכמויות): 264 דוח שנתי64א .
מפברואר 2011 האיצו חח"י ומינהל החשמל במשרד האנרגיה (להלן - מינהל החשמל)38 את פניותיהם אל המשרד להגנת הסביבה בבקשה לאשר את הפעלת מערכי הייצור בדלקי גיבוי לפרקי זמן ארוכים מן המותר לפי ההוראות לחח"י39 .
בשל התמשכותן של החבלות בצינור הגז ממצרים, מסוף מאי 2011 פנה מינהל החשמל כמה פעמים למשרד להגנת הסביבה בבקשה שיאשר להפעיל את מערכי הייצור בדלקי גיבוי ללא המגבלה של שימוש מרבי בגז מ"מארי .
" מינהל החשמלהסביר את בקשתו בכך שנדרש לדעתו לעשות שימוש מדוד בגז הטבעי מ"מארי B " ולדחות את התכלות הגז הנמצא בו, כדי לאפשר פריסה על פני תקופה ארוכה יותר של העלות העודפת וזיהום האוויר הנגרמים בשל השימוש בדלקי גיבוי, עד להגעתו של הגז מ"תמר".
לבקשת המשרד להגנת הסביבה, העבירה אליו חח"י תרחישים שונים המדמים שימוש מוגבר בדלקי גיבוי, כדי שיוכל לנתח את רמת זיהום האוויר העלול להיווצר בכל אחד מהתרחישים הללו.
נוסף על כך, בישיבה שהתקיימה בספטמבר 2011 בהשתתפות מנכ"לי משרד האנרגיה והמשרד להגנת הסביבה ציין מנכ"ל משרד האנרגיה כי כמות הגז המופקת ממאגר "מארי B " גדולה בכ-50% מהכמות המתוכננת, ולכן ספק אם יימצא גז במאגר לקראת קיץ 2012 .
כמו כן, ציין מנכ"ל משרד האנרגיה כ י " המבנה הגיאולוגי ]של המאגר [נפגע" ו" בגלל הסיכון ההנדסי המשרד הורה להקטין את הקצב".
רק בנובמבר 2011 אישר המשרד להגנת הסביבה להפעיל מערכי ייצור בדלקי גיבוי לפרקי זמן ארוכים מכפי שנקבע בהוראות לחח"י, ובעקבות זאת התמתנה הפקת הגז ממאגר "מארי .
" מנתוני משרד ה אנרגיה ותרשמי הכמויות עולה כי בחודשים פברואר -נובמבר 2011 חלה עלייה בהפקת גז טבעי ממאגר "מארי B ", ובאותם חודשים נצרכו כ- BCM3.
אילו נשמר חלק מכמות זו, היה ניתן להשתמש בו בצורה מושכלת בעת משבר הגז בקיץ 2012.
ב- 2012 הזמין משרד האנרגיה דוח מחברת ייעוץ בין-לאומית שמטרתו לבחון את האפשרות להפוך את מאגר "מארי B " למאגר אחסון גז.
בין היתר בחנה חברת הייעו ץ את הסיבות לפגיעה במבנה הגאולוגי של המאגר, את הגורמים לקריסת חלק מהקידוחים ואת הדרכים להתמודד עמם לשם הפיכתו של המאגר למאגר אחסון.
לדעת חברת הייעוץ, עד שיו פסק השימוש במאגר יופקו ממנו עד כ-%85 מתכולתו40 .
כמו כן ציינה החברה כי הקריסות לא נבעו משאיבה מוגברת אלא מטעות בתכנון הקידוחים.
בתגובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 טען הממונה על ענייני נפט במשרד האנרגיה כי על אף ממצאי חברת הייעוץ, אחת הסיבות להתכווצות המהירה של שכבת הגז והשקיעה המוגברת של האסדה היא שאיבה מוגברת מהמאגר שהובילה לאיבוד חלק מהגז ולסיכון הנדסי ובטיחותי של ההפקה באתר.
בתגובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 ציין המשרד להגנת הסביבה כי ממצאי חברת הייעוץ מחזקים את הצורך באיסוף נרחב, שיטתי ותקופתי של נתונים על מצבם הפיזי של המאגרים ועל השינויים שחלים בהם, כמויות הגז הנותרות בהם ועל הקצב המיטבי להפקתו.
משרד האנרגיה ציין בתשובתו מאפריל 2013 .
כי נתונים כאמור נאספים על ידו באופן קבוע .
38 מתחילת 2010 , כשנה לפני פרסום ההוראות לחח"י, פנה משרד האנרגיה כמה פעמים למשרד להגנת הסביבה בעניין הצורך בהסדרת הפעלת יחידות ייצור חשמל בדלק ים חלופיים בעתות משבר ותקלות מתמשכות.
ימים בלבד 40 נתוני ההפקה ב"מאריB .
" גבוהים בהשוואה לנתוני ההפקה המקובלים בעולם משרד האנרגיה והמים 265 .
בתגובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 ציין אגף התקציבים במשרד האוצר כי "חשוב להבטיח את אספקת החשמל הסדירה גם במחיר של הגברה זמנית של שימוש בדלקים פחות נקיים" וכי הוא "יפעל להסדרת מנגנון לאישור שימוש בדלקים חלופיים בעת הצורך, זאת תוך הסתכלות כוללת על ההיבטים השונים במשק האנרגיה".
לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר מגוון ספקים המספקים גז באופן רציף ואמין למשק חייב היערכות מתאימה של משק החשמל וניהול מאוזן ואחראי של מאגר "מארי B " באותה עת.
על משרד האנרגיה, כאחראי המרכזי ליישום המדיניות בתחום האנרגיה, לגבש בשיתוף פעולה עם המשרד להגנת הסביבה מדיניות מאוזנת ואחראית לשימוש בגז ובדלקים חלופיים לייצור חשמל בעתות משבר, תוך שמירה על יציבותו של משק האנרגיה ועל האינטרסים הכלכליים והסביבתיים של מדינת ישראל.
פיתוח המאגרים בהתאם לרישיונות חוק הנפט מסמיך את מינהל אוצרות טבע לחייב את היזם לפתח כל שדה המצוי בגבולות החזקה שקיבל, ואף קובע מסגרת זמן שבמהלכה על היזם להתחיל בפיתוח המאגר ובהפקת הגז שבו בטרם יידרש להחזיר את הרישיון למדינה.
חוק הנפט אינו דורש את אישורו של הממונה על ענייני נפט במשרד האנרגיה (להלן - הממונה על ענייני נפט) לתכניות פיתוח של היזמים.
משרד האנרגיה פועל, לדבריו, להבטיח את אישורו באמצעות שטרי החזקה שיינתנו ליזמים במאגרים החדשים.
משיקולים כלכליים היזמים מעדיפים להשקיע בחיפוש ובפיתוח של מאגרי גז גדולים ולדחות פיתוח של מאגרי גז קטנים.
מדינות שבהן מפיקים גז בים מחייבות את היזמים למצות את מלוא הפוטנציאל של תגליות הגז הנמצאות בחזקתם כל עוד קיימת היתכנות כלכלית לכך41.
אחת הדוגמאות לכך היא החזקה במאגר "אור", המכיל לפי הערכות כ- BCM1.
חזקה זו ניתנה ב- 2000 ליזם פרטי, אך רק ב- 2011 הפעיל משרד האנרגיה את סמכותו לחייב את היזם להפיק גז מהמאגר, כפי שהתחייב.
היזם נמנע מפיתוח מאגר "אור" משיקולים כלכליים והחזיר את שטר החזקה ב- 2012.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האנרגיה להפעיל את סמכותו ולחייב את הזכיינים למצות בפרק זמן המוגדר בחוק את מלוא הפוטנציאל של מאגרי הגז הנמצאים בחזקתם, תוך יצירת תנאים עסקיים מתאימים או לחלופין לדרוש את החזרת הזכויות במאגר למדינה.
מטרת המהלך היא להבטיח אספקת גז טבעי לפי צורכי המשק.
הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי ועדת צמח הגישה כאמור את מסקנותיה לממשלה בספטמבר 2012 , אך עד מאי 2013, כ-5 חודשים לאחר מועד סיום הביקורת טרם אומצו על ידה.
אחד הפרמטרים המשמעותיים לקביעת המלצות על ידי הוועדה היה אופן הערכת משאבי הגז המצויים במים הכלכליים של מדינת ישראל.
הוועדה קבעה את המלצותיה על סמך כמויות הגז הצפויות והמותנות.
41 ( לדוגמא, מדיניות השדות הקטנים של ממשלת הולנד 1973.
הוועדה נוגעות לסוגיית יצוא גז ועשויה להיות להן השפעה מכרעת על התפתחות משק הגז הטבעי בישראל.
יצוין כי המשרד להגנת הסביבה וגורמים מקצועיים במשרד האנרגיה התנגדו לדרך שבה העריכה הוועדה את כמות משאבי הגז ואת הצריכה העתידית במשק.
בתגובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 " צוין כי משרד התמ"ת לא צורף ולא היה שותף לוועדת צמח שבחנה והגדירה, בין השאר, את השימושים וההיקפים של הגז בתעשייה וגזרה מהן מסקנות שונות".
משק הגז מאופיין באי-ודאות גדולה ובסיכונים כלכליים ניכרים ליזמים.
סיכונים אלו עלולים להשפיע על כמויות הגז המופקות על ידיהם.
הקושי בהערכת כמות משאבי הגז והצריכה המשקית הצפויה ב -25 השנים הבאות מחייבים נקיטת מדיניות מאוזנת וזהירה בשיתוף כל המשרדים הרלוונטיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הגופים האלה לגבש לאלתר מדיניות ברורה ומוסכמת בנוגע להערכת כמויות הגז בהתבסס על הכלים המקובלים בעולם ועל היקפי הצריכה העתידיים, כדי לאפשר תכנון בר קיימא של משק הגז וליצור ודאות רבה יותר ליזמים.
מתן הרשאה לחיפוש גז טבעי ולהפקתו .
בחינת האיתנות הפיננסית של בעל ההרשאה חיפוש גז בים והפקתו הם תהליך ארוך ויקר המבוסס על ניתוחים גאולוגיים, הערכות סטטיסטיות וקידוחי אימות יקרים.
החיפוש וההפקה מוסדרים בחוק הנפט.
על פי חוק זה, "לא יחפש אדם נפט42 אלא על פי היתר מוקדם43, על פי רישיון44 או על פי שטר חזקה45 " (להלן- הרשאה).
לפי החוק, שר האנרגיה רשאי לקבוע עקרונות בדבר היקף ההשקעה הכספית המזערית הדרושה לקבלת ר ישיון, ומבקש הרישיון חייב לפרט את ההון העומד לרשותו לביצוע תכנית העבודה לחיפוש הגז ולהפקתו.
גם תקנות הנפט (עקרונות פעולה לחיפושי נפט והפקתו בים), התשס"ו - 2006 , קובעות כי מבקש רישיון לחיפוש גז בים ולהפקתו נדרש להוכיח איתנות פיננסית כדי יכולת לממן מחצית מהעלות המשוערת של תכנית העבודה שאושרה לרישיון.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי האיתנות הפיננסית של מבקש הרישיון נבדקת רק בעת הגשת הבקשה לרישיון.
במהלך תקופת הרישיון (שלוש עד עשר שנים) בעל הרישיון אינו נדרש להגיש דוחות כספיים או דוחות פיננסיים אחרים לממונה על ענייני נפט.
הממונה אינו עוקב אחר מצבו הפיננסי של בעל הרישיון באורח שוטף, אלא רק אם עולה חשש לבעיה הנוגעת לאיתנותו הפיננסית.
זאת ועוד, חוק הנפט קובע כי בעל רישיון שהגיע לתגלית בשטח שעליו חל הרישיון והגיש בתקופת הרישיון בקשה לפי החוק, זכאי לקבל מהממונה על ענייני נפט שטר חזקה על כל .
42 "כאמור, בחוק זה "נפט- לרבות גז טבעי.
43 היתר לעריכת בדיקות מוקדמות כדי לעמוד על הסיכויים לגלות גז, למעט קדיחות ניסיון.
44 רישיון מקנה לבעליו זכות לחפש גז; זכות, בתנאים שייקבעו, לערוך פעולות חיפוש מחוץ לשטח הרישוי שיש בהן כדי לעמוד על סיכויי הגז שבשטח הרישוי; זכות ייחודית לקדוח קדיחות ניסיון וקדיחות פיתוח בשטח הרישוי ולהפיק ממנו גז; זכות לקבל חזקה לאחר שהגיע לתגלית בשטח הרישוי.
45 חזקה מקנה לבעליה זכות ייחודית לחפש ולהפיק גז בשטח החזקה כל ימי תוקפה של החזקה.
משרד האנרגיה והמים 267 .
שטח שיבחר בתוך השטח שעליו חל הרישיון.
החזקה תהיה כפופה לתנאים שנקבעו ברישיון מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם במהלך תקופת החזקה (תקופה ארוכה מאוד - 30- 50 .
שנה) בעל החזקה אינו מחויב לדווח לממונה על מצבו הפיננסי בהקשר זה יצוין כי חברת גז אמריקאית (המחזיקה ב-5% מרישיונות למאגרים מסוימים במים הכלכליים ומשמשת מפעילת הרישיונות) וחברת הבת הישראלית שלה (המחזיקה ב -35% מרישיונות אלה) נקלעו לקשיים כלכליים באוגוסט 2012 .
חברת האם קיבלה צו הקפאת הליכים בארה"ב, ומאוחר יותר אושרה בקשתה להגנה מפני נושיה 46 .
לנכסי חברת הבת הישראלית מונה נאמן.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מצבן של החברות הללו התחוור לממונה על ענייני נפט בתחילת אוגוסט 2012 , והוא קיים פגישה עם נציגי החברה האמריקאית בסוף אותו חודש, כדי להבין מהו מצבה המשפטי של החברה.
מלבד זאת לא נקט הממונה צעד אקטיבי כלשהו, אלא נתן לכוחות השוק לפעול.
בתגובתו מפברואר 2013 למשרד מבקר המדינה ציין משרד האנרגיה כי במהלך 2011 נבדקו דוחותיה הפיננסיים של החברה האמריקאית בשנית, ונמצא כי היא עומדת בהנחיות המשרד בעניין רכוש נזיל והון עצמי.
בדיקה רציפה ותמידית של האיתנות הפיננסית של בעלי רישיון תחייב הגדלת כוח האדם באגף הכלכלה במשרד והקצאת תקציב מתאים.
עוד ציין משרד האנרגיה כי השותפות ברישיון יוכלו להשתלט על חלקה של החברה האמריקאית, או שהחברה תעביר את זכויותיה לגוף אחר שייבדק על ידי הממונה על ענייני נפט.
כל פעולה אחרת של הממונה, כגון נטילת הרישיון מהחברה, אינה מקובלת, ועלולה לפגוע בתכנית העבודה יותר מאשר להועיל.
לדעת משרד מבקר המדינה, ניהול אחראי של משק האנרגיה מחייב את הממונה על ענייני נפט לבדוק מפעם לפעם את איתנותם הפיננסית של בעלי ההרשאות, לכל אורך תקופת ההרשאה, ולהכין תכנית פעולה אם יתעוררו קשיים כלכליים אצל בעל הרשאה, העלולים לעכב את פיתוח המאגר או את הפקת הגז ממנו.
מצב זה בעייתי במיוחד כיום, מפני שחלק הארי של מאגרי הגז במים הכלכליים של מדינת ישראל מוחזקים בידי קבוצה אחת של בעלי הרשאות.
במידת הצורך, על משרד האנרגיה להפעיל את סמכותו החוקית ולחייב את הזכיינים למצות בפרק זמן המוגדר בחוק את מלוא הפוטנציאל של מאגרי הגז הנמצאים בחזקתם או להחזיר את ההרשאה לממונה.
העברת הרשאה לאחר חוק הנפט קובע כי הרשאה היא אישית ואי-אפשר לשעבדה או להעבירה בכל דרך שהיא, חוץ מהורשה, אלא באישור הממונה על ענייני נפט, לאחר שהתייעץ עם מועצת הנפט 47 .
במרץ 2010 פרסם הממונה על ענייני נפט הודעה, ולפיהבבקשות להעברת זכויות שניתנו לפי חוק הנפט, תיבדק מחדש היכולת המקצועית והכלכלית של הקבוצה בעלת ההרשאה, על פי ההרכב .
46 המשמעות היא שהחברה קיבלה הגנה לתקופה של18 חודשים, ובמהלך תקופה זו היא מקבלת הלוואה של 617 מיליון דולר לצורך המשך פעולותיה ורה -ארגון.
יצוין כי ההלוואה היא אישית ואינה ניתנת להעברה לחברת הבת הישראלית.
47 מועצה של15 חברים המתמנה על ידי שר האנרגיה והמייעצת לשר ולממונה על ענייני נפט בכל עניין המובא לפניה.
החדש המוצע של הקבוצה, ולכן יש לצרף לבקשה את המסמכים הנדרשים להוכחת היכולת המקצועית והכלכלית, כאילו מדובר בבקשה ראשונה לקבלת הרשאה.
ממאי 2011 ועד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2012 , שוקד מינהל אוצרות טבע במשרד האנרגיה על הכנת טיוטת תקנות הנפט (העברת זכויות נפט), התשע"ב - 2011 , שתכליתן הסדרת נושא העברת הרשאה לאחר48 .
בתגובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל 2013 ציין משרד האנרגיה כי החברות מכירות את טיוטת התקנות ועובדות לפיה.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי יחידת הממונה על ענייני נפט מאפשרת לחברות הליך של חוות דעת מקדמית ("פרה-רולינג") בעניין ההערכה שתאושר העברת הרשאה לאחר.
קידוחי הניסיון (אקספלורציה) הם פעילות רבת סיכון הדורשת משאבים עצומים.
לדעת משרד מבקר המדינה, חוות דעת מקדמית היא הליך מבורך, אך לא די בהליך אד-הוק כזה כדי ליצור את הוודאות והשקיפות הנדרשות בשוק קידוחי הניסיון.