HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לגופים המוכרים מעמד ציבורי מובהק: עיקר פעילות ם הוא למען הציבור שלא למטרות רווח ; השמת מתנדבי שירות לאומי ופיקוח על התנדבותם הוא תפקיד ציבורי מובהק: הם הוסמכו להעניק מעמד שעל בסיסו מתקבלות הטבות מהמדינה, ומרבית תקציבם מקורו בכספי ציבור .
לכן על גופים אלו להיות כפופים ל כללים מסוימים של המינהל הציבורי בהתאמה לאופיים המיוחד, ובהם הגבלה על העסקת קרובים18 .
אמנם, לפי כללי ניהול תקין של רשם העמותות, מספר קרובי המשפחה המועסקים בעמותה לא יעלה על 10% , והמקרים שצוינו אינם חורגים מהוראות אלה.
עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, כוחם של כללי ניהול תקין של רשם העמותות יפה למטרות שלשמן נקבעו, אולם הדרישות הנורמטיביות החלות על הגופים המוכרים אינן מתמצות רק בכללים אלה וכאמור, הם כפופים לנורמות רחבות י ותר.
לפיכך על מינהלת השירות לשקול לאסור או להגביל את הגופים המוכרים בהעסקת בני משפחה, לרבות קבלת שירותים מהם.
כאמור, כשליש ממתנדבי השירות הלאומי, כ - 3,500 מתנדבים בשנה, מועסקים באמצעות תקנים קנויים המכונים "תקנים פרטיים".
תקנים אלה אינם ממומנים על ידי המדינה, אלא על ידי גופים ומוסדות הרוכשים את שירותיהם של המתנדבים ומשמשים גופים מפעילים.
התקנות קובעות, כי מפעיל הוא "רשות ציבורית כהגדרתה בסעיף 2 לחוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 , מוסד ציבורי כמשמעותו בסעיף9(2) ,לפקודת מס הכנסה חברה לתועלת הציבור או אגודה שיתופית בתחום ההתיישבות, המקבל למטרת שירות לאומי שלא למטרת רווח מתנדבת שהפנה אליו גוף מוכר בהתאם להסכם בינו ובין הגוף המוכר".
18 ,ראו גם את האמור במבקר המדינה דוח ביקורת על מערכת ההשכלה הגבוהה ( 2009) עמ' 246 , בפרק"המכללה האקדמית צפת".
גוף מפעיל לא ממשלתי (בדרך כלל מדובר בעמותות) העומד בתנאים שנקבעו בתקנות ומעוניין להיעזר בשירותיהם של מתנדבי ה שירות הלאומי, פונה אל גוף מוכר ורוכש ממנו שירותי מתנדבים.
תמורת השירותים משלם הרוכש לגוף המוכר על פי התעריף הקבוע לכך בצירוף תקורה (על התעריף ראו לעיל).
התקנים הקנויים הם מנוע צמיחה חשוב של השירות הלאומי ומאפשרים להרחיב את מעגל המתנדבים מעבר לתקנים הממשלת יים כך שמתנדבים רבים יוכלו לתרום לחברה בתחומים ובנושאים שמשרדי הממשלה אינם יכולים להקצות להם משאבים.
יצוין כי בטיוטות דיונים פנימיים של משרד הרווחה לקראת תגובה לבג"ץ אפרת בשנת 2005 נכתב כי "בעניין זה יש לציין כי היום אנו נמצאים במצב שבו אין מספיק מקומות שירות לכל הבנות שרוצות לשרת בשירות לאומי כך שכל הקשחה של הקריטריונים תפגע בראש ובראשונה בעוד בנות שמעוניינות לשרת אך לא נמצא להן מקום".
היתרונות והחסרונות של התקנים הקנויים .
התקנים הקנויים על יתרונותיהם וחסרונותיהם נדונו הן בוועדה המייעצת והן במינהלת השירות.
בדיוני הוועדה המייעצת מ - 15.
06 צוין כי "מחד, הקצאת התקנים ה'פרטיים' לגופים מפעילים המעוניינים בכך ומסוגלים לממן את עלותם, פוגעת בעקרון השוויון.
מצוקה זו עשויה להיות גדולה במיוחד, נוכח החסר המשמעותי הקיים כבר היום בתקני שירות לאומי בכלל".
מינהלת השירות פירטה ביולי 2008 בנייר עבודה את החסרונות של התקנים הקנויים, ובין היתר: "מקשים על תכנון וויסות משאבים ברמה הלאומית; פוגעים בעקרון השוויון ( נותנים יתרון למלכ"רים בעלי משאבים כספיים); קשים יחסית לפיקוח; עלולים ליצור תחרות שלילית בין הגופים המוכרים הפוגעת בתנאי המתנדבים".
ממסמכים שבהם עיינו נציגי משרד מבקר המדינה עולה שקניית תקנים יש בה כדי לגרום לאפליה של מוסדות שאינם בעלי משאבים כספיים.
להלן דוגמאות: לאולפנה לבנות בשפלה היו ב- 2007 שני תקנים למתנדבים.
לאולפנה היו נחוצים תקנים נוספים, אך לא הייתה לה אפשרות לממנם.
לכן ביקשה האולפנה ממשרד החינוך לממן בעבורה תקן נוסף; אחד הגופים המוכרים מסר למשרד מבקר המדינה כי נתקל במקרה שבו עמותה הפסיקה את העסקתה של מתנדבת לאחר מספר ימים בגלל קשיים כספיים; גוף מוכר אחר מסר למשרד מבקר המדינה כי ישנם "עשרות מקרים ודוגמאות של עמותות המשוועות לכוח אדם ומבקשים מתנדבות של השירות הלאומי.
אולם ברגע שאומרים להם כי יש תשלום שעליהם לשלם, רובם מתאכזבים.
וכמובן נאלצים לוות ר על השירות"; גוף מוכר שלישי מסר כי הגיעו אליו מספר רב של פניות של בתי ספר, גני ילדים ורשויות מקומיות משרד המדע והטכנולוגיה 947 .
(בעיקר במגזר הערבי) המעוניינים בבני שירות, אך כשהסתבר להם כי עליהם לממן שירות זה, חזרו בהם מבקשתם.
לדעת משרד מבקר המדינה, דווקא במרכז הארץ סביר שיֵקַל למ צוא מתנדבים מתאימים שגרים בבתיהם (תקן זול יותר), ואילו בפריפריה ייאלצו הגופים המפעילים לשלם סכומים גבוהים יותר כדי לממן תקן חוץ בהעדר מתנדבים מקומיים.
דבר זה עלול לתרום אף הוא לאי-השוויון.
בהעדר יד מכוונת ותקציבים ייחודיים לנושא עלול להעמיק הפער בין גופים מפעילים במרכז הארץ ובפריפריה.
מדיונים בוועדה המייעצת ומניירות עבודה במינהלת השירות עולה כי לדעת אנשי מינהלת השירות יש להסדיר את הקצאת התקנים ה"פרטיים" ואת הפיקוח על כך על ידי הקצאת התקנים ה"פרטיים" על פי אמות מידה שוויוניות תוך קביעת סדר עדיפויות לאומי (ולא כלכלי דווקא) ויצירת מערך פיקוח אפקטיבי.
בתשובתו מסר ראש מינהלת השירות לשעבר, כי מינהלת השירות החלה בעבודת מטה על התקנים הפרטיים כבר ביולי 2008 .
, אך העבודה לא נסתיימה עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009 , לא נקטה מינהלת השי רות צעדים להסדיר את הקצאת התקנים הפרטיים לפי אמות מידה שישימו דגש על צורכי הגופים המפעילים ועל מצבם הכלכלי ואף לא יצרה מערך פיקוח אפקטיבי.
לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להפיק את המיטב מהתקנים הפרטיים על שר המדע ועל מינהלת השירות לקדם צעדים אלה לאלתר.
עלות התקנים הקנויים למדינה .
כל מתנדב שסיים שירות לאומי, זכאי להטבות לפי חוק חיילים משוחררים, שאת חלקן מממנת המדינה.
נוכח העובדה שהדין אינו מגביל את מספר התקנים הקנויים שרשאים הגופים המפעילים לרכוש ומספרם אינו ידוע מראש, נדרשת הממשלה בכל שנה להוצאה כספית של עשרות מיליוני ש"ח בשנה - הסכומים המדויקים אינם ידועים מראש - כדי לממן את עלות הזכויות הכספיות למתנדבים לפי חוק חיילים משוחררים (כ -28 מיליון ש"ח בשנה לפי נייר עבודה שהכינה מינהלת השירות ב-23 ביולי 2008)19 ואת עלויות התחבורה (נסיעה חינם ברכבת ונסיעה חינם בקווי שירות מקוד 5 .
ומעלה) שמממנת המדינה למתנדבים אלה משרד מבקר המדינה מצא כי אין בידי מינהלת השירות נתונים מלאים ובדוקים על העלות השנתית שמימונה מוטל על המדינה בשל התקנים הקנויים.
19 חייל משוחרר זכאי ל-162 ש"ח מענק שחרור ו-485 .
ש"ח פיקדון לכל חודש שירות חייל משוחרר הזכאי למענק עבודה מועדפת בהתאם לתנאים שנקבעו בחוק הביטוח הלאומי יקבל מענק חד פעמי של 8,500 ש"ח נוספים (הסכומים מחושבים לפי מדד חודש יוני 2008 .
על מינהלת השירות לאסוף את הנתונים האמורים כדי שהחלטות מדיניות ביחס לתקנים הקנויים יתבססו על נתונים מלאים ומהימנים.
לאחר שבידי מינהלת השירות יהיו נתונים מדויקים בעניין עלות קניית שירותי ההתנדבות עליה להביא אותם לידיעת הממשלה כדי שזו תוכל לבחון אותם מבחינה כלכלית ולהחליט אם ברצונה לחייב את הגופים המפעילים לשאת בהוצאות אלה או בחלקן - בהתאם ליכולותיהם הכלכליות - ולעדכן את התעריפים שמשלמים הגופים המפעילים עבור שירותי המתנדבים או שברצונה להמשיך ולשאת בנטל הכספי הנובע מהתקנים הקנויים.
אישורים לגופים מפעילים .
כאמור, התקנות קובעות את התנאים לאישור גוף מפעיל (הגופים הרשאים להיות גופים מפעילים והאיסור לקבל מתנדבי שירות לאומי למטרות רווח ) ואת תחומי השירות הלאומי.
מינהלת השירות היא המוסמכת לאשר לארגון להפוך לגוף מפעיל, לאחר שהשתכנעה שהוא עומד בתנאים שבתקנות.
התקנות אינן קובעות תנאים בדבר אופיו, מעמדו הציבורי ותחומי פעילותו של גוף המבקש להפוך לגוף מפעיל כתנאי להשמת מתנדבים בו.
בקרה על ההסכמים עם הגופים המפעילים לפי תקנה 5 " ,לתקנותהסכם בין מפעיל לבין גוף מוכר בדבר הפעלת בנות שירות לאומי טעון אישור האחראי, ויכלול, בין השאר, פירוט של מקומות השירות, תנאיו, תיאור התפקידים שבהם יופעלו המתנדבות והתחייבו ת המפעיל כלפי האחראי, למסור לו או למפקח מטעמו כל מידע הדרוש לשם פיקוח על הוראות תקנות אלה".
על גוף המבקש לקבל מתנדב שירות לאומי לפנות לאחד הגופים המוכרים; עליו להציג לגוף המוכר את מסמכי התאגדותו.
יודגש כי ההחלטה אם להתקשר עם הגוף המבקש להפוך לגוף מפעיל נתונה בראש ובראשונה לגוף המוכר, אך כאמור, הסכם זה טעון אישור של מינהלת השירות.
יצוין שבקובץ הנהלים שהפיק משרד הרווחה באוגוסט 2002 נקבע כי "נוסח הסכם.
יועבר על ידי הגוף המוכר לאחראי / לאחראי המשרדי לשם קבלת אישורו מראש".
נמצא כי לא בכל המקרים יש בידי מינהלת השירות העתקים מהסכמי ההתקשרות של הגופים המוכרים עם הגופים המפעילים.
מינהלת השירות מסרה למשרד מבקר המדינה כי נוכח המחסור בכוח אדם, ברוב המקרים אין באפשרותה לקיים פיקוח נאות על ההסכמים של גופים מוכרים עם משרד המדע והטכנולוגיה 949 .
גופים מפעילים פרטיים ועל מימושם; היא מאשרת את ההתקשרות עם הגופים המפעילים בדיעבד, מבלי לבקר בהם ולהכירם ומבלי לבדוק את סביבת העבודה ואת התפקיד המיועד למתנדב; ולמעשה ההסכמים הנחתמים עם גופים מפעילים אינם מועברים אליה.
כתוצאה מהאמור לעיל, במקום שמינהלת השירות תפעיל את סמכויותיה השלטוניות בנושא, שיקול הדעת של הגופים המוכרים הוא שיקבע אם גוף כלשהו יוכל לזכות למעמד של גוף מפעיל, ואין כמעט פיקוח ממשלתי על עניין זה.
בתום הביקורת, בפברואר 2010 , מסרה מינהלת השירות למשרד מבקר המדינה כי הקימה ועדה לאישור גופים מפעילים וקבעה להם נוהלי עבודה להעסקת מתנדבים ולדיווחים למינהלת השירות.
לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות מינהלת השירות הרגולטור של תחום השירות הלאומי, עליה להקפ יד לוודא כי הגוף המפעיל, אופי התפקיד וסביבת העבודה שהוא מייעד למתנדבי השירות הלאומי מצדיקים את השמתם בו, לפני שתאשר התקשרויות עם גופים מפעילים בהתאם לסמכות שניתנה לה בתקנה 5 לתקנות.
בתוקף סמכויותיה השלטוניות על מינהלת השירות לבצע מעקב אחר ההסכמים כדי לוודא שהם כוללים את כל ההוראות הנדרשות לשם שמירה על זכויות המתנדבים ולעמידה בדרישות התקנות.
תחומי העיסוק של גופים מפעילים 1.
: פעילות עסקית של גופים מפעילים משרד מבקר המדינה מצא כי בין הגופים המפעילים ישנם גופים שהם אמנם מלכ"רים, כנדרש בתקנות, אך חלק מפעילותם הוא עסקי-כלכלי.
נמצא כי במסגרת פעולות הפיקוח של היחידה לפיקוח ובקרה על השירות הלאומי במשרד הרווחה היא מצאה כי לעתים רכשו עמותות (או גופים אחרים הזכאים להיות גופים מפעילים) תקני מתנדבים והשימו אותם או התכוונו להשים אותם בגופים פרטיים.
במקרים אלו הורה משרד הרווחה על הפסקת השמת המתנדבים.
על מינהלת השירות לקבוע כללים נוספים שיגבילו העסקת מתנדבים בגופים מפעילים.
כן עליה לוודא שבמידה שגופים עסקיים התאגדו להקמת עמותה המקדמת את מטרותיהם העסקיות, לא ניתן יהיה להעסיק בה מתנדבי שירות לאומי.
גופים מפעילים שפעילותם עשויה להיות שנויה במחלוקת ציבורית: במשך השנים שבה ועלתה דרישה לקבוע קריטריונים שיגבילו מבחינה מהותית את תחומי העיסוק של הגופים המפעילים, כמפורט להלן: (א) בבג"ץ אפרת טען המרכז לפלורליזם יהודי - התנועה ליהדות מתקדמת, בין היתר, נגד חוקיות הצבת מתנדבות שירות לאומי בעמותת אפרת העוסקת במניעת הפלות.
עוד נטען כי התקנות אינן קובעות קריטריונים ברורים המאפשרים השמה של מתנדבות שירות לאומי בגופים השונים על פי אמות מידה קבועות, ענייניות ושוויוניות, והקצאת המתנדבות למפעילים מאפשרת הלכה למעשה תמיכה 950 דוח שנתי60ב .
ממשלתית פסולה ובלתי-מבוקרת.
לגבי התקנות, נטען כי הן בטלות, שכן הותקנו בחוסר סמכות ועל השירות הלאומי להיות מוסדר בחקיקה ראשית.
לאחר שהוצא צו על תנאי כמבוקש על ידי העותרים, נדחה הדיון בעתירה לבקשת המדינה במהלך השנים, נוכח הליכי החקיקה המתנהלים בתחום השירות הלאומי (ראו לעיל).
עד מועד סיום הביקורת טרם הוכרעה העתירה.
בהחלטה מספטמבר 2009 קבע בג"ץ כי על המשיבים לעדכן אותו עד 10.
09 ,בהתקדמות הליכי החקיקה ובנובמבר ניתנה להם לשם כך אַרכה עד 15.
משהמשיבים לא עדכנו את בג"ץ גם עד ה- 15.
התרעה על חוסר מעש (ב) הוועדה המייעצת החליטה בישיבתה מ - 9.
03 לבחון את אפשרות הפיקוח והפעלת הקריטריונים על מפעילים שאינם משרד ממשלתי.
הוצעו מספר שיקולים שיש להתחשב בהם: מניעת פוליטיזציה, הימנעות מנושאים שנויים במחלוקת ציבורית והתחשבות בתלונות על נושאים שונים לרבות הטרדה מינית, ככל שיהיו, אך הנושא לא הוכרע.
בדיונים נוספים באותו עניין, שהתקיימו במהלך השנים 2005 -2007 בוועדה המייעצת ובמשרד הרווחה, עלה שוב נושא קביעת קריטריונים לגופים המפעילים, ובין השאר נדונה אפשרות הגבלת הגופים המפעילים אם הם עוסקים בנושאים הנתונים במחלוקת ציבורית.
בתזכיר חוק השירות הלאומי, התשס"ט - 2008 , שהופץ על ידי מינהלת השירות בשלהי 2008 , נקבע בסעיף ההגדרות כי "גוף מפעיל" זכאי לקבל לשורותיו משרת בהתנדבות אם הוא, בין היתר, גוף "שאין במטרותיו או במעשיו.
כדי לפגוע בערכי מדינת ישראל, כפי שהם מתבטאים בחוקי היסוד שלה".
משרד ראש הממשלה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 , כי הגדרת פעולתו של גוף מפעיל נותרה במחלוקת זמן רב, עד אשר מינהלת השירות ומשרד המשפטים גיבשו בתזכיר החוק את "הגדרת השירות האזרחי -לאומי.
כ'שירות בהתנדבות לטובת הכלל לתועלת ציבורית מוסכמת' (הגדרת השירות האזרחי-לאומי משליכה באופן אינהרטי על הגדרת המפעיל) " (הדגשה במקור).
עוד ציין משרד ראש הממשלה כי "סמוך לאחר הפצת טיוטת תזכיר החוק ודיון בה במשרד המשפטים התקבלה החלטת ממשלה להעביר את המינהלת למשרד המדע, ועל כן הלשכה המשפטית במשרד ראש הממשלה פסקה מלטפל בכך".
למרות דיונים שנמשכו שנים ולמרות העתירה שעסקה, בין השאר, בנדון עד מועד סיום הביקורת לא קבעו משרד הרווחה, משרד ראש הממשלה, משרד המדע, מינהלת השירות והשרים שהיו ממונים על תחום השירות הלאומי, כל אחד מהם בתקופה הרלוונטית קריטריונים מהותיים לאישור גופים מפעילים.
יודגש כי העברת האחריות על תחום השירות הלאומי ממשרד למשרד ומשר לשר אינה מצדיקה את העיכוב הממושך בהסדרת הנושא.
אחד הגופים המוכרים ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 , כי הגדרת גוף מפעיל כגוף שפעילותו ומטרותיו אינן שנויות במחלוקת ציבורית עלולה "לגרום לבוקה ומבולקה בהפעלת השירות הלאומי, והפיכתו לכר נרחב להתדיינות משפטית עם גופים אשר ירצו לקבל נקודות זכות במגרש הציבורי והפוליטי".
עוד ציין גוף זה, כי בחברה הישראלית המקוטבת אין יכולת לקבוע מהו גוף שפעילותו משרד המדע והטכנולוגיה 951 .
אינה שנויה במחלוקת, שכן ניתן לטעון ביחס לכל מגזר ומגזר שעמדותיו ומטרותיו שנויות במחלוקת.
לדעת משרד מבקר המדינה, גם במצב של קיטוב עמדות יש די מטרות ציבוריות שעליהן יש הסכמה לאומית רחבה.
השירות הלאומי הוא חלופה לשירות צבאי, המתנדבים זוכים לזכויות כשל חיילים משוחררים, ועל כן על שר המדע, על מינהלת השירות ועל משרד המשפטים לפעול בהקדם להקמת מנגנון לאישור גופים מפעילים שיעבוד על פי קריטריונים ברורים, עניינים, סבירים ושוויוניים.
מנגנון כזה יבטיח שעמותה המפעילה מתנדבי שירות לאומי, תהיה עמותה שפעילותה ומטרותיה הן במסגרת הקונצנזוס הלאומי.
התקנים הקנויים כשווי ערך לתמיכה מטעם המדינה .
בשנת 2004 הוקמה על ידי ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה, בהמשך לדוחות מבקר המדינה בעניין תמיכות והקצבות לעמותות20 , ועדה ציבורית לבחינה מחדש של סיוע המדינה למוסדות ציבור בראשות שר האוצר לשעבר מר יורם ארידור (להלן - ועדת ארידור).
ב שנת 2006 הציעה הוועדה מספר המלצות שמטרתן הגברת הפיקוח על עמותות וארגונים ללא מטרת רווח הנתמכים על ידי המדינה והגברת שקיפותם.
בין היתר, המליצה הוועדה כי "הוראות החלות על תמיכה יחולו שבא, או ]ארגון ללא כוונת רווח[ לפי העניין גם על שירות של אזרחים באלכ"רים יבוא, במקום שירות צבאי (כמו שירות לאומי) וזאת כעבור שנה לאחר תחילת יישום דו"ח זה".
ועדת ארידור סברה אפוא שהשמת מתנדב בארגון היא בגדר תמיכה ועל כן המליצה להחיל עליה את אמות המידה החלות על חלוקת התמיכות (ובהן הקצאה שוויונית, קבלת אישור על ניהול תקין מרשם העמות ות כתנאי לקבלת תמיכה, מגבלת שכר לבעלי תפקידים בארגונים ועוד)21.
בשנת 2007 הוסיף משרד החינוך לנוהל התמיכות במוסדות ציבור להעמקת החינוך היהודי הוראה אשר דרשה מהגוף הנתמך לכלול בתמיכות הכספיות שהוא מקבל22 את התמיכה הניתנת לובשווה כסף בשירות של מתנדבי שירות לאומי.
על פי מבחנים אלה, תיחשב עלות אחזקתם של מתנדבי השירות הלאומי כשוות כסף ותקוזז מהסיוע הכספי הרגיל שמעניק משרד החינוך.
20 הוועדה הזכירה דו חות קודמים של מבקר המדינה שבהם הוער על העדר פיקוח ובקרה הולמים על ארגונים ללא כוונת רווח ובין היתר את אלה: מבקר המדינה, דוח שנתי 53ב ( 2003) עמ' 250 ; מבקר המדינה, דוח שנתי 52ב ( 2002) עמ' 588 ; מבקר המדינה, דוח שנתי 52ב ( 2002) עמ' 434 ; מבקר המדינה, דוח שנתי 51ב ( 2001) עמ' 340 ; מבקר המדינה, דוח שנתי 51ב ( 2001) עמ' 785.
21 יצוין כי המלצות ועדת ארידור לא נדונו בממשלה או בוועדת שרים, אם כי הוקם צוות ליישום ההמלצות שלא סיים את פעולתו.
22 בנוהל נקבע כי "בעבור פעילות המועברת בידי מתנדבי שירות לאומי ייערך איגום שווי התמיכה של המשרד בשני האלמנטים: הפעלת המתנדב והפעילות המבוצעת על פי תקנה זו.
התמיכה לפי תקנה זו תינתן לאחר התחשיב שיכלול איגום כספי זה, ויביא בחשבון תמיכה שכבר ניתנה למוסד בדרך של מימון הפעלת מתנדבי השירות הלאומי.
שווי התמיכה עבור מתנדבי השירות הלאומי יחושב על פי העלות של הפעלת מתנדב לחודשים ספטמבר-יוני המשולמת על ידי האגף לשירות לאומי במשרד".
בבג"ץ 9846/07, איגוד המרכזים להעמקת החינוך היהודי נ' גב' יולי תמיר - שרת החינוך ואח' (לא פורסם), טען העותר כי הוראה חדשה זו איננה חוקית, בין היתר, כיוון שעל מוסדות חינוך אחרים הנהנים מסיוע של מתנדבים מסוגים אחרים, לא הוחלה תקנת איגום דומה.
העתירה נמחקה בהסכמה נוכח הסכם בין העותר ובין משרד החינוך לבחון החלה הדרגתית של מדיניות האיגום על מוסדות חינוך נוספים ו על סוגי תמיכות נוספים הניתני ם ב"שווה כסף" ובהמשך גם על מבחני התמיכה של משרד הרווחה ויתר משרדי הממשלה הרלוונטיי ם תוך כשנה וחצי ממועד ההסכמה (דצמבר 2008 .
) על משרד החינוך לפעול יחד עם משרד המשפטים כדי ליישם את ההסכמות שאליהן הגיע משרד החינוך בעקבות העתירה ולהתייחס למימון של מתנדבי השירות הלאומי במוסדות חוץ -ממשלתיים כאל הטבה שוות כסף.
על מינהלת השירות ועל משרד המשפטים לפעול כדי להחיל הוראות דומות גם על יתר משרדי הממשלה המממנים מתנדבי שירות לאומי במוסדות חוץ-ממשלתיים.
יודגש כי גם גוף מפעיל המעסיק מתנדב שירות לאומי נהנה מהטבה בעלת ערך כלכלי ניכר, שכן העלות החודשית של הפעלת מתנדב אינה עולה על כ - 2,200 ש"ח לחודש (ולעתים מזומנות אף פחות מכך, עד 1,450 ש"ח לחודש), בעוד שעלות של העסקת עובד בשכר מינימום גבוהה בהרבה (שכר המינימום למשרה מלאה ב - 2009 היה 3,850 ש"ח- לא כולל הוצאות שכר נוספות החלות על המעביד).
אף שהעתירה עסקה בתקנים שמממן משרד החינוך לגופים חוץ - ממשלתיים הנתמכים על ידי המדינה, הרי שהיות שגם בתקנים הקנויים מגולמת הטבה למפעיל, יש לבחון החלת הוראות דומות גם על גופים מפעילים הרוכשים תקנים קנויים מתקציבם ואינם מקבלים אותם במימונם של משרדי ממשלה.
פיקוח על התקנים הקנויים .
הגופים המוכרים מסרו למשרד מבקר המדינה כי אירעו מקרים שבהם גופים מפעילים פרטיים לא שילמו לגופים המוכרים את כל המתחייב בגין המתנדבים שהושמו אצלם, כמפורט להלן: אחד הגופים המוכרים מסר שבמהלך השנים האחרונות אירעו 50-60 מקרים שבהם גופים מפעילים שרכשו תקנים פרטיים הפסיקו את התשלום בגין אותם תקנים במהלך השנה.
עיריית ירושלים מסרה כי לאחד הגופים המפעילים נצבר חוב של 28,000 .
ש"ח בגין השמת מתנדבים האגודה מסרה כי בין הגופים המפעילים שחייבים לה כסף יש החייבים לה עבור השמת מתנדבים 400,000 ש"ח, 26,000 ש"ח, 55,000 ש"ח (משנת 2002 ) ועוד.
גם עמינדב מסרה כי נתקלה בתופעה של איחור בתשלום וצבירת חובות על ידי גופים מפעילים ובהם חוב של כ - 26,000 וחוב של כ - 108,000 ש"ח.
חלק מחובות אלו נוצרו כיוון שהגופים המפעילים נקלעו לקשיים כספיים ואף לפירוק.
משרד המדע והטכנולוגיה 953 .
הגופים המוכרים מסרו שכדי למנוע פגיעה במתנדבים הם לא מפסיקים שירות של מתנדב באמצע השנה, אף אם הגוף המפעיל חדל לשלם להם בגין שירותי המתנדב.
תחת זאת הם סופגים את עלויות הפעלת המתנדבים בעצמם או שהם מצליחים למצוא למתנדב מקום שירות חלופי.
כבר בינואר 2006 בסיכום פגישה של מנכ"לי הגופים המוכרים עם משרד הרווחה נקבע כי "ייקבעו קריטריונים לצורך ריכוז המידע על גופים מפעילים 'בעייתיים' 23 שלא יוכלו לחתום הסכם עם גוף מוכר להעסקת בנות שירות לאומי".
למרות האמור לעיל מסרה מינהלת השירות כי אינה מרכזת את המידע האמור ואינה מנהלת מאגר הכולל מידע על גופים אלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהלת השירות לפעול ליישום ההחלטה ולרכז באופן שוטף מידע באשר לגופים מפעילים שאינם ממלאים את חובותיהם כלפי הגופים המוכרים תוך הקפדה על בדיקת אמינות המידע ומתן זכות טיעון לגופים אלה.
את המידע הבדוק יש להעמיד לר שות הגופים המוכרים.
אישור ניהול תקין לגופים המפעילים .
חלק ניכר מהגופים המפעילים הם עמותות.
עמותות שעמדו בדרישות חוק העמותות מקבלות מרשם העמותות "אישור ניהול תקין".
יצוין, כי משרדי ממשלה וגורמים נוספים מתנים העברת כספים לעמותות בהצגת אישור ניהול תקין.
משרד מבקר המדינה הצליב נתונים של רשימה הכוללת 305 מהגופים המפעילים שהם עמותות עם קובץ רשם העמותות שבו רשומות העמותות שלהן אישור ניהול תקין (מחודש יוני 2009 ).
התברר של-53 מהגופים המפעילים שנבדקו, כ-17% , לא היה אישור ניהול תקין, ולמרות זאת הם העסיקו מתנדבי שירות לאומי.
משרד מבקר המדינה העיר למינהלת השירות שעליה לדרוש הצגת אישור ניהול תקין מרשם העמותות כתנאי לאישור גוף חדש כגוף מפעיל ולחידוש ההכרה בו מדי שנה, ונוסף על כך, עליה לוודא שלכל הגופים שאושרו בעבר כגופים מפעילים יש אישור ניהול תקין תקף.
הכוונה לגופים מפעילים שאינם משלמים את חובותיהם לגופים המוכרים כסדרם 954 דוח שנתי60ב .
לפי תקנה10 לתקנות "האחראי יפרסם אחת לשנה, לפחות, הודעה לציבור בדבר האפשרות של מפעיל להתקשר עם גוף מוכר בהתאם לתקנות אלה ".
לא נמצא שמאז הקמת מינהלת השירות בינואר 2008 ועד סיו ם הביקורת פורסמה הודעה כזאת.
כתוצאה מכך אין ודאות שכל הגופים היכולים לעמוד בהגדרת גוף מפעיל ועשויים להזדקק לשירותי מתנדבים, מודעים לאפשרות ההתקשרות עם גוף מוכר על מנת שיותר להם לשלב מתנדבי שירות לאומי בארגון.
על מינהלת השירות לדאוג לפרסום נאות, כקבוע בתקנות, ובכך להבטיח לכל המעוניין שוויון בנגישות למידע על העסקת מתנדבי שירות לאומי.
עוד נקבע בתקנה10 " הנ"ל, כי על האחראי לפרסםברשומות, לא יאוחר מה - 1 בדצמבר בכל שנה, את רשימת המפעילים שאליהם הופנו מתנדבות לשירות בשנה שקדמה לפרסום, ואת מספר המתנדבות שהופנו לכל מפעיל כאמור על ידי כל גוף מוכר".
משרד מבקר המדינה מצא כי ברשימת הגופים המפעילים המתפרסמת אין די מידע לגבי הגופים המפעילים.
בחלק מהמקרים שם הגוף המופיע בפרסום הוא לא שם הגוף הרשמי; כמו כן לא רשום בו מספר התאגיד, ולעתים אין פרטים שיאפשרו לזהות את הגוף המ פעיל.
למשל, בשנת 2008 פורסם ברשומות כי באחד הגופים המוכרים התנדבו 19 בנות ב"עמותות", ושבע - ב"עיריות"; 90 תקני שירות לאומי בתפוצות (באמצעות גוף מוכר אחר) מופיעים בפרסום כאחת, ללא כל פרטים נוספים; מאות תקנים בכל הגופים המוכרים רשומים כ"משרד הרווחה" בלא פירוט של שמות הגופים שבהם משרתים המתנדבים.
לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להשיג את המטרה שלה נועד הפרסום יש להקפיד לכלול בו מידע רלוונטי, מדויק ומפורט על הגופים.
כשליש מתקני המתנדבים בשירות הלאומי הם תקנים פרטיים -קנויים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על שר המדע ועל מינהלת השירות להגביר את הפיקוח על השימוש בתקנים.
נוסף על החובה לוודא מראש שמטרות הגוף המפעיל, אופיו ופעילותו אינם שנויים במחלוקת, והתפקיד המיועד למתנדב מתיישב עם הכללים ומקדם את האינטרס הציבורי, על מינהלת השירות לדאוג שיקוים פיקוח נאות על כל גוף המעסיק מתנדבים.
מכל מקום על מינהלת השירות לרכז את מלוא המידע הנוגע לתקנים הקנויים משרד המדע והטכנולוגיה 955 .
ולהציגו בפני הממשלה כדי שזו תוכל לקבל החלטות מדיניות בנוגע להם על בסיס מידע מלא ומהימן.
הפעלת מתנדבי שירות לאומי במשרדי הממשלה .
משרדי הממשלה מפעילים כ - 7,500 מתנדבי שירות לאומי מדי שנה באמצעות הגופים המוכרים.
משרד מבקר המדינה בדק את המכרזים לקביעת הגופים המוכרים ואת הפעלת המתנדבים לפי המכרזים שפרסמו בשנים 2007 -2008 מינהלת השירות, המשרדלענייני גמלאים, משרד הרווחה, משרד החינוך, המשרד לביטחון פנים - יחד עם המשטרה ושירות בתי הסוהר (להלן - השב"ס), משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) והמוסד לביטוח לאומי.
חלוקת התקנים הממשלתיים .
הגופים המוכרים המפעילים עבור מ שרדי הממשלה את המתנדבים נבחרים במכרזים בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 .
אחת לכמה שנים מקיים כל משרד מכרז שבו נבחר גוף מוכר ונקבעים אחריותו לגיוס, לשיבוץ, להפעלה ולליווי של המתנדבים ומספר המתנדבים אשר יופעלו באמצעותו.
בהחלטת הממשלה 229524 נקבע כי בין תפ קידי מינהלת השירות "לווסת את חלוקת המשאבים ולהקצות את תקני השירות האזרחי -לאומי בהתאם לסדר עדיפויות ממלכתי, כפי שייקבע על ידי הממשלה".
המועצה הלאומית לכלכלה המליצה ב- 18.
07 ש"כל הפעלת משרתי שירות אזרחי תיעשה רק דרך מינהלת השירות ולא באופן ישיר על ידי המשרדים מול הגופים המוכרים".
בדוח פעילות צוות ההקמה למינהלת השירות לחודש דצמבר 2007 נכתב כי "המנהלה רואה בעיקרון המאפשר לווסת ולהקצות את התקנים עקרון חשוב ובסיסי החיוני לפעולתה.
מצד שני, הנושא רגיש, מפני שבמצב הקיים כיום פועלים גורמים רבים בעלי אינטרס, שאינם רוצים להעביר את השליטה על הויסות וההקצאה לידי המנהלה.
בתקופה האחרונה, גיבשנו, בשיתוף עם נציג המועצה הלאומית לכלכלה, מנגנון שיאפשר למינהלת לבצע את תפקידה בוויסות והקצאת התקנים" (ההדגשה של משרד מבקר המדינה).
למרות האמור לעיל מהביקורת עולה שמספר התקנים שמפעי לה הממשלה אינו מבוסס על בחינה שוטפת של כל הצרכים ואינו משקף סדר עדיפויות שנקבע על פי ראייה כוללת של הצרכים.
פעמים רבות חלוקת התקנים בין התחומים מנציחה מצב היסטורי ונגזרת מן המשאבים העומדים לרשותו של כל משרד.
24 החלטת ממשלה מספר 2295 מיום 19.
משרד מבקר המדינה מעיר שעל מינהלת השירות להיות אחראית להקצאת כל התקנים שהממשלה מממנת, ולקבע סדרי עדיפויות שעל פיהם יוחלט כיצד יוקצו התקנים לתחומים השונים ובהם החינוך, הרווחה, הבריאות והביטחון באופן מאוזן ושוויוני יותר, גם אם בעקבות הניסיון שנרכש על ידי המשרדים ובשל העובדה שהם מכירים את הצרכים בתחומים ש עליהם הם ממונים, יוחלט להשאיר את סמכות חלוקת התקנים בכל תחום למשרדים שעוסקים בתחומים אלו.
מכל מקום, במצב העניינים ששרר בעת הביקורת לא מילאה מינהלת השירות את תפקידה בתחום ויסות התקנים והקצאתם.
שוני בין הדרישות במכרזים .
כאמור, משרדי הממשלה מפרסמים מכרזים להתקשרות עם גוף מוכר או עם גופים מוכרים כדי להעסיק באמצעותם מתנדבי שירות לאומי.
הגוף המוכר שזוכה במכרז נבחר על פי שקלול הניקוד במספר פרמטרים המופיעים במכרז ובהם מחיר השירות המוצע ואיכותו.
בהתאם למפרט שנקבע בשנת 2005 , המתנדבים זכאים לתנאי שירות בסיסיים, אולם בדרך כלל במכרזי הממשלה נדרשים הגופים המוכרים להציע תנאי שירות משופרים כדי לזכות בציון איכות גבוה יותר.
כבר בשנת 2004 מצא רואה חשבון שנשכר מטעם משרד הרווחה לבדיקת תעריף העסקת המתנדבים (באשר לתעריף ראו לעיל), הבדלים בדרישות המכרזים השונים וכתוצאה מכך - בהסכמים שנחתמו בין משרדי הממשלה השונים לבין הגופים המוכרים.
למשל, היו פערים בסכומי הכיסוי הביטוחי (דבר שלדעתו חושף גופים מפעילים ואת המדינה לתביעות), הבדלים בריהוט ובציוד שחייב להימצא בדירות המיועדות למגורי המתנדבים ובדרישות הנוגעות למספר המתנדבים בחדר.
רואה החשבון המליץ לקבוע נוסח אחיד למכרזים הממשלתיים.
המלצה זו לא יושמה עד מועד סיום הביקורת.
באוגוסט 2005 קיבלה הממשלה את החלטה 4126 בעניין "ייעול מערך אספקת שירותי הרווחה והשיקום" ובה הורתה לשר הרווחה ולחשב הכללי במשרד האוצר להקים ועדת מכרזים בין -משרדית ש בה יהיו חברים נציגים ממשרדי הרווחה, החינוך, התרבות והספורט, הבריאות והאוצר לצורך הכנת מכרז לבחירת גופים מוכרים שיעסקו בטיפול ובהפניה של מתנדבים לשירות לאומי כך שההתקשרות על פי המכרז הייתה אמורה להיות במהלך שנת 2006.
עד מועד סיום הביקורת לא פורסם מכרז אחוד בהתאם להחלטת הממשלה, והמשרדים המשיכו ופרסמו מכרזים נפרדים לבחירת גופים מוכרים.
בהעדר מכרז אחוד נמצא שבמכרזים שונים יש דרישות שונות לגבי הפעלת המתנדבים ותנאי השירות שלהם - דרישות שרק חלקן נובעות מהצרכים הייחודיים של כל משרד, כמפורט להלן: קיימת שונות רבה בדרישות המכרזים באשר ליחס בין מספר המתנדבים למספר הרכזים.