HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
והמכללות האקדמיות לחינוך, המעניקים לבוגריהם תעודות הוראה ותארים אקדמיים בהוראה.
בתיה"ס לחינוך שבאוניברסיטאות כפופים תקציבית לוועדה לתכנון ותקצוב (להלן - ות"ת) של מל"ג, ואילו מרבית המכללות האקדמיות לחינוך נתונות לתקצובו של משרד החינוך ולפיקוח ו.
בשנת 2011 , ולאור הסכמות בין משרד החינוך ובין מל"ג-ות"ת, החל מעברן של המכללות האקדמיות לחינוך לתקצוב ות"ת.
עד מועד הביקורת השלימו שלוש מכללות את תהליך המעבר, והוא עתיד להסתיים עד שנת הלימודים האקדמית 36 ( התשפ"א2020 - 2021 .
בחודשים פ ברואר-אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה תהליכים מרכזיים הקשורים לתכנון, להכשרה ולהשמה של עובדי הוראה במערכת החינוך, ואלו הם הנושאים שנבדקו, בהתאם לפרקי הדוח: הפרק הראשון, "תכנון כוח האדם בהוראה", עוסק בדרכים שנוקט משרד החינוך על מנת להבטיח בטווח הארוך היצע של מורים במקצועות הלימוד בכלל מערכת החינוך.
נקודה מרכזית כאן היא שילוב תכנון כוח האדם בהוראה בתכנון האסטרטגי הכולל של המשרד, מבחינת מרכיבי המודל שפיתח המשרד לחיזוי צורכי מערכת החינוך בטווח הארוך.
כפן משלים, הפרק עוסק באופן הגדרת המושג "מחסור בעובדי הוראה", בהתמודדות המשרד עם "המחסור האיכותי", בשיבוץ מורים להוראת מקצועות ליבה מרכזיים (כמתמטיקה, עברית ואנגלית) שלא הוכשרו להם, וכן בכלים שמפעיל משרד החינוך לצמצום הפערים בכוח אדם (להלן - כ"א) בהוראה במערכת החינוך.
הפרק השני, "הכשרת עובדי הוראה חדשים", עוסק בהכשרת מורים חדשים בשלב טרום -כניסתם למערכת החינוך.
שלב זה חיוני להקניית ידע ומיומנויות בסיסיות להוראה, והוא תחילתה של בניית זהות מקצועית.
פרק זה עוסק בהתאמת תוכניות ההכשרה להוראה לצורכי מערכת החינוך; בהכשרה המעשית במסגרת לימודי ההוראה; ובאופן קבלתם של מועמדים ללימודי הוראה ומיונם.
הפרק השלישי, "היבטים בגיוס ובהשמה של מתמחים ומורים חדשים", עוסק בדרך שבה משרד החינוך מסדיר את תהליך הגיוס של בוגרי מוסדות ההכשרה להוראה ושל מורים חדשים, ואת שיבוצם למשרות הוראה בבתיה"ס.
ע וד עוסק הפרק בשימוש שעושים יחידות המטה, המחוזות ומנהלי בתיה"ס בכלים ובנתונים העומדים לרשותם לביצוע תהליך השמה שיטתי מיטבי ובפיתוח כלים חדשים לשם כך.
כמו כן, נבחנת בפרק מידת ההתאמה בהשמה של המתמחים והמורים החדשים בבתיה"ס למקצוע ההוראה שהוכשרו לו.
36 שנת הלימודים האקדמית מתחילה באוקטובר ומסתיימת בספטמבר.
הביקורת נעשתה במשרד החינוך - מינהל עובדי הוראה, אגף בכיר כוח אדם בהוראה ומחוזות מרכז וחיפה - ובחמש מכללות אקדמיות לחינוך37.
בדיקות השלמה נעשו ביחידות נוספות במשרד החינוך - המזכירות הפדגוגית (להלן - המזה"פ), מינהל תקשוב וטכנולוגיות מידע (להלן - מינהל התקשוב) והחשבות - וכן במל"ג ובלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - למ"ס).
נושא הכשרת מורים חדשים נבדק גם בבית הספר לחינוך שבאוניברסיטת תל אביב.
במסגרת הבדיקה התבקשו מנהלי בתיה"ס, מורים מתמחים ומורים חדשים לענות על שני שאלונים.
השאלונים נועדו ללמד על עמדותיהם של בעלי תפקידים אלה בנוגע לתכנון כוח אדם בהוראה, הכשרת בוגרים ומורים חדשים, תהליך איתור מקום העבודה במערכת וההשמה להתמחות והוראה, השפעתו של התהליך על טיב קליטתם של הבוגרים במערכת החינוך.
שאלון אחד הופנה לכלל מנהלי בתיה "ס38 (4,000 ), והשיבו עליו 1,344 מנהלים (כ-34% מכלל המנהלים).
השאלון השני הופנה ל -24,565 מתמחים ומורים חדשים39 , והשיבו עליו5,050 (כ-21% מכלל מקבלי השאלון).
נוסף על כך, משרד מבקר המדינה קיים בארבע מכללות להוראה 40 קבוצות מיקוד, שבהן השתתפו מורים ומתמחים חדשים (להלן - קבוצות המיקוד).
בית ברל, לוינסקי, אוהלו, אורנים וקיי 38 השאלון נשלח בשפה העברית ובשפה הערבית ל-4,000 מנהלים- 3,080 במגזר היהודי ו-920 .
במגזר הערבי 39 השאלון נשלח למורים ולגננות שדווחו בפעם הראשונה למשרד החינוך בשנה"ל התשע"ז והתשע"ח, דהיינו מ -1.
הנתונים נאספו משתי מערכות מחשב של משרד החינוך - משכית (מערכת מורים שהם עובדי מדינה) ועוש"ר (מערכת מורים שאינם עובדי מדינה).
הנתונים אינם כוללים מורים של הרשתות הפרטיות, רשתות החינוך העצמאי ומעיין החינוך.
המכללות אחווה, קיי, אוהלו ובית ברל 958 |דוח שנתי 69ב .
פרק ראשון: תכנון כוח האדם בהוראה .
התכנון של כוח האדם (להלן - כ"א) בשדה ההוראה נועד לקבוע את מספר עובדי ההוראה בהווה ובעתיד הנדרשים להשגת מטרות מערכת החינוך ויעדיה, כמו גם את הכשרתם.
על מנת שתכנון כ"א בהוראה יהיה אפקטיבי, עליו להבטיח שבמקצועות ההוראה השונים יתקיים היצע של מורים בעלי ההכשרה הנדרשת שייתן מענה מלא לביקוש של מוסדות החינוך למורים.
כלומר, מצד אחד על התכנון למנוע מחסור במורים, ומצד שני עליו למנוע עודף של מורים במקצועות מסוימים, שאינו יכול להיקלט במערכת החינוך.
לצורך תכנון אפקטיבי של כ"א בהוראה נדרש למשרד החינוך מידע מלא על מצאי המורים הקיים בכל רמות החינוך ובכל מרכיבי מערכת החינוך, על הכשרתם והסמכתם ועל התאמתם למקצועות שהם מלמדים; וכן נדרשות תחזיות אמינות על אוכלוסיית התלמידים הצפויה, על פי מאפייניהם השונים, ועל שינויי ם פוטנציאליים שיחולו במצאי המורים בטווחי זמן קצרים וארוכים.
מזה כעשור מצביעים חוקרים בתחום החינוך, בארץ ובעולם, על מחסור גדול במורים כאחד האתגרים הגדולים במערכות החינוך, הנדרשות לספק חינוך חובה לתלמידים במספרים הולכים וגדלים41 .
המחסור קיים אף על פי שמספר המורים המוסמכים עלה במהלך השנים האחרונות.
בנוסף לכך קיימים במערכת מורים המלמדים מקצוע שלא הוכשרו אליו.
בשנת 2014 הראה סקר ארצי שערך מכון מופ"ת בשיתוף מינהל עו"ה, שעסק בביקוש ובהיצע של מורים במערכת החינוך (להלן - הסקר הארצי)42, שיש להתמודד עם המחסור במורים במערכת החינוך באמצעות הגדלת מספר הסטודנטים במכללות האקדמיות לחינוך ובאוניברסיטאות (להלן - מוסדות אקדמיים לחינוך או המוסדות להכשרת מורים או המוסדות המכשירים), הלומדים מקצועות ליבה, וביצוע בקרה על מספר הסטודנטים במקצועות שאינם מקצועות ליבה, שבהם עולה ההיצע על הביקוש, וזאת תוך כדי ניטור מתמשך של מספר המורים הנדרשים במקצועות השונים.
,למחסור במורים בבתיה"ס הנובע, בין היתר, מהיעדר תכנון כ"א בהוראה ישנן השלכות שליליות רבות, שחלקן עלולות לגרום נזק כבד לתלמידים.
בסקר הארצי ציינו מנהלי בתיה"ס שהשתתפו בו את ההשלכות הבאות של המחסור במורים: (א) פגיעה באיכות ההוראה: אי-בקיאות בחומר הלימוד, פגיעה ברצף הלמידה, הוראה בכיתות עמוסות מדי; (ב) פגיעה בהישגי הלומדים: הישגים נמוכים ופגיעה בהישגים ובציונים בבחינות הבגרות ; (ג) הכבדה על ביה"ס ועל התנהלותו התקינה : סרבול אדמיניסטרטיבי, .
41 תמר אריאב, "משבר ההוראה: מקורות, תהליכים ופתרונות" (אוקטובר 2009.
42 "ביקוש והיצע של מורים במערכת החינוך: נקודת המבט הבית ספרית- סקר ארצי", דוח מחקר של מכון מופ"ת ומינהל עובדי הוראה במשרד החינוך (דצמבר 2014 '), עמ11.
צורך בבקרה צמודה, צורך בשינוי מערכת השעות, צורך במתן סיוע לכיתה, צורך לגייס מורים ותיקים המכירים את הכיתה, קליטה ופיטורי ם של מורים מספר רב של פעמים, פגיעה באקלים הבית-ספרי, שיבושים ברצף הלמידה של ת וכניות הלימודים ; (ד) בעיות משמעת : חוסר תקשורת בין מורים לתלמידים, בעיות משמעת קשות, קשיים בניהול הכיתה; (ה) אי-עמידה ביעדים: אי-עמידה ביעדי משרד החינוך, אי -עמידה בלוחות זמנים או בהספקים הנדרשים, אי-עמידה בציפיות ; (ו) תלונות הורים: חוסר שביעות רצון של הורים מביה"ס, פגיעה בקשר עם ההורים.
היעדר תכנון כ"א בהוראה מגביר גם את חוסר ההלימה בין צורכי מערכת החינוך לבין תוכני ההכשרה להוראה במוסדות להכשרת מורים.
הדבר גורם לכך שחלק מהבוגרים אינם נקלטים בעבודה, אף כי קיים מחסור במורים בחלק מהמקצועות, שכן הכשרתם אינה מתאימה לצרכים.
היעדר התכנון אף מעכב תהליכי גיוס מורים איכותיים, ומאלץ את מנהלי בתיה"ס להתגבר על המחסור במורים בדרכים לא רצויות, ובהן העסקת מורים חסרי כישורים מספקים, העסקת ממלאי מקום, הגדלת מספר התלמידים בכיתות ואף ביטול מקצועות לימוד.
שיטות אלה מספקות מענה לפערים בטווח הקצר, אך ככלל פוגעות באיכות כ"א בהוראה43 .
זיהוי המחסור בטווח הארוך, או גיבוש מנגנון לחיזוי הביקוש למורים בטווח הארוך, הוא אבן היסוד הראשונה בתכנון הצעדים להבטחת היצע המורים, שיענה על הצרכים הן מבחינת מספרם והן מבחינת איכות הוראתם.
לפיכך, תכנון כ"א בהוראה הוא צומת מרכזי ביותר במכלול התהליכים וההיבטים הנוגעים לכ"א בהוראה - יש להתאימו לדמות המורה הרצויה, למדיניות המשרד ולכלל לצורכי מערכת החינוך.
מתברר אפוא שתכנון כ"א בהוראה נוגע הן לדרכי הכשרת המורים והן לטיב קליטתם במערכת.
הביקורת הנוכחית, העוסקת בנושא זה, מתמקדת בבעיית המחסור במורים, שפתרונה חשוב לסיפוק הצרכים החינוכיים של התלמידים במערכת החינוך (ואינה עוסקת בטיפול בסוגיית עודף ההיצע של מורים, הקיים בעיקר במקצועות מסוימים במגזר הערבי).
43 סמדר דוניצה-שמידט ורות זוזובסקי, "ביקוש והיצע של מורים במערכת החינוך: נקודת המבט הבית-ספרית", דפים - כתב עת לעיון ולמחקר בחינוך, 59 (2015 '), עמ142 - 174.
מרכיבי תכנון כוח אדם בהוראה במערכת החינוך .
המלצות הצוות מ - 2007: באוגוסט2007 הציג צוות בדיקה בראשות מר יוסי קוצ'יק (להלן - הצוות)44 בפני מנהל אגף בכיר להוראה (כתוארו אז45 ) במשרד החינוך המלצות לשיפור תכנון כ"א בהוראה במערכת החינוך.
הצוות הצביע על פערים משמעותיים שהחלו להיווצר במערכת החינוך בין היצע המורים ובין הביקוש למורים במקצועות ליבה, ובכלל זה במקצועות המתמטיקה, האנגלית והמדעים.
כן הדגיש הצוות כי אין למשרד מסורת ומתודולוגיה של תכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה, והצביע על הבעיות המרכזיות במצב בתחום זה באותה עת.
הצוות המליץ על תהליכים שעל המשרד לבצע ליצירתה ולהטמעתה של תשתית לתכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה.
בכלל אלו: מינוי אחראי לתכנון כ"א בהוראה במטה המשרד ובמחוזותיו, שירכז את תהליכי התכנון לטווח הקצר ולטווח הארוך, לרבות מתודולוגיית התכנון ויצירת בסיס נתונים לנושא; גיבוש מתודולוגיות לתכנון לטווח קצר ולטווח ארוך; שינוי דפוסי התכנון והתקצוב, לרבות הסכמות עם משרד האוצר על התנהלות תקציבית רב-שנתית; הקמת בסיס נתונים ממוחשב שלם ומעודכן של עובדי ההוראה מהשלב הסטודנטיאלי ועד לפרישתם מהמערכת.
תהליכי התכנון נועדו לאפשר הכוונה של המכללות להוראה לגבי המקצועות הצפויים להיות במחסור בשנים הבאות והכוונה של המועמדים ללימודי ההוראה להכשיר עצמם במקצועות אלה כדי להגדיל את סיכוייהם להיקלט במערכת החינוך (להלן - המלצות הצוות מ-2007 .
) לאור המלצות הצוות מ-2007 ניתן לאפיין את נושא תכנון כ"א בהוראה לצורך השגת מטרות מערכת החינוך ויעדיה כמורכב משני נדבכים מרכזיים: הנדבך הראשון הוא מיפוי - איסוף נתונים ומידע על כ"א בהוראה בהווה וביצוע תחזיות של כ"א בהוראה בעתיד, על מנת שתתקבל תמונת מצב של היצע המורים והביקוש להם בכל אחד ממקצועות ההוראה בהווה ובטווחי זמן מוגדרים בעתיד, ברמה הארצית ובחתכים אזוריים ומגזריים.
במסגרת המיפוי יש להגדיר באופן ממצה מהו "מחסור" במורים, באופן שניתן יהיה לאתר ולמדוד את הפערים (מבחינת המחסור במורים) במקצועות ההוראה ולבצע תחזיות לעתיד.
כן יש לגבש מתודולוגיה של תכנון כ"א בהוראה ומערך ארגוני שיעסוק בכך.
הנדבך השני הוא פיתוח של אסטרטגיות וכלים למתן מענה לפערים: הכנת תוכנית אסטרטגית הקובעת מטרות, יעדים ואמצעים ונושאת עימה תוכניות עבודה שנתיות; גיבוש ותקצוב של תוכניות המתעדפות מקצועות הוראה נדרשים; בניית מודל תקצוב מתאים למוסדות להכשרת מורים; קביעת מדיניות של תמריצים - מלגות והלוואות לסטודנטים; הכשרה של מורים במערכת למקצועות הוראה נדרשים.
44 בצוות השתתפו בעלי תפקידים במטה המשרד האחראיים לתחומי כ"א אדם בהוראה; ראש מינהל תקשוב ומערכות מידע; נציגים מהמחוזות ומגפי החינוך של רשויות מקומיות; ראש גף סטטיסטיקה של כוחות הוראה בלמ"ס.
במשך הזמן הפך האגף למינהל עובדי הוראה משרד החינוך |961 .
גם לאחר פרסום המלצות הצוות מ-2007 לא גיבש משרד החינוך תהליך תכנון כ"א בהוראה לטווח ארוך.
ביקורת של משרד מבקר המדינה בשנת 201246 (להלן- הדוח הקודם) העלתה, כי המשנה למנכ"ל משרד החינוך אחראי על יחידת תכנון העוסקת בתוכנית העבודה המשרדית, אך אינה עוסקת בתכנון כ"א בהוראה, למעט ביצוע תחזית בשיתוף למ"ס על מחסור במורים, וכי אין תקציב המיועד לתכנון כ"א בהוראה.
כן צוין כי תשתית ארגונית ומקצועית לתכנון כ"א בהוראה דורשת בין היתר כוח אדם ייחודי, העוסק בקביעות בפעולות התכנון, והגדרת תהליכים ניהוליים וארגוניים לתכנון שיטתי ויעיל.
מאז 2014 החל מטה המשרד, בהובלת מינהל עו"ה ובשיתוף גורמי מטה נוספים, לנתח את היקף הביקוש וההיצע של מורים בדרכים שונות ולפתח מענים.
ואולם כפי שיפורט להלן, הביקורת העלתה כי פעולות אלה נעשו ללא הגדרה ממצה של "מחסור" במורים כבסיס לתחזית רב-שנתית של ביקוש למורים, התומכת בקבלת החלטות בנושא תכנון היצע המורים לטווח הארוך; ללא ראייה כוללת וללא סנכרון בין הפעולות והתוכניות השונות, המגובשות ומבוצעות במקביל על ידי יחידות שונות במטה המשרד, למתן מענה למחסור במורים במקצועות מסוימים בטווח הארוך והקצר, ובכלל זה מחסור הנגרם משינויים בתוכניות הלימוד של מקצועות הליבה; בלי שגובשה תוכנית פעולה כוללת שבה יעדים ומטרות, הקצאת משימות לכל הגורמים הנוגעים בדבר ואמצעים לביצוע; ללא הנחיות אופרטיביות ממצות, הנגזרות מתכנון כולל, למתן מענה לצפי הביקוש למורים - לגורמים במשרד (מחוזות ובתי"ס) ומחוץ לו (המוסדות האקדמיים להוראה והרשויות המקומיות); ללא תשתית ארגונית מספקת במטה ובמחוז47 ,; וללא מאגר נתונים מלא ועדכני של מורים בשלבי החינוך השונים במקצועות, במגזרים ובאזורי הארץ השונים.
כל אלה מעמידים בספק את האפקטיביות של הדרכים השונות של המשרד לתת מענה כולל לצורכי מערכת החינוך לכוח אדם בטווח הארוך.
בתשובתו מדצמבר 2018 למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך (להלן- תשובת המשרד), כי הוא נערך לתת מענה למחסור במורים במקצועות נדרשים כמו מדעים, אנגלית ומתמטיקה, ובהתאם לכך הוא גיבש תוכניות ייחודיות : החל בשנה"ל התשע"ד (2013 - 2014 ) נפתחובמכללות האקדמיות לחינוך ובבתיה"ס לחינוך באוניברסיטאות תוכניות ייחודיות , המכשירות מורים בוגרי תעשיות הייטק ללמד חמש יחידות במקצועות המתמטיקה, הפיזיקה, הכימיה, הביולוגיה ומדעי המחשב.
כמו כן, מנכ"ל המשרד אישר ת וכנית להכשרת 1,500 מורים במקצועות המתמטיקה והמדעי ם בשנים הקרובות, וכן סיוע לסטודנטים ותקציבים למוסדות ההכשרה להשבחת תוכניות ההכשרה במקצועות אלו; המשרד גם פועל עם מל״ג לש יפור ת וכניות ההוראה באנגלית במכללות להכשרת מורים.
צעדים אלו נועדו לשפר את איכות ההוראה במקצועות אלה.
46 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63ג (2012 .
"), "היבטים בניהול כוח האדם בהוראה במערכת החינוך 47 בנובמבר2018 פורסם מכרז לאחראי תכנון כ"א בהוראה במינהל עו"ה, על מנת לרכז את תהליכי התכנון של כ"א בהוראה בידי גורם אחד במינהל.
המשרד הוסיף וציין כי הוא מגבש תהליך תכנון כ"א בהוראה לטווח הארוך, שנמצא בשלבים מתקדמים, ובמסגרת זו גם הוגדרה שיטה לביצוע מעקב שוטף ולבקרה על מימוש ו.
לשם כך הוקם צוות תכנון במנהל עובדי הוראה, והוקצה תקציב לתכנון כ"א בהוראה.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את התוכניות והפעולות שמבצע משרד החינוך להכשרת מורים במקצועות נדרשים.
עם זאת, וכפי שיוצג בהמשך הדוח, התוכניות והפעולות השונות נותנות מענה חלקי בלבד למחסור במורים, ואינן עונות על הבעיה הקשה של היעדר הכשרה מתאימה בקרב חלק ניכר מהמורים המלמדים מקצועות אלו במערכת החינוך בכל שלבי החינוך.
יתר על כן, התוכניות הללו לא בוצעו כחלק מתכנון אסטרטגי כולל וארוך טווח של כ"א בהוראה, אלא בעיקר כמענים ספציפיים וקצרי טווח למחסור במורים במקצועות נדרשים, ולפיכך השפעתן מוגבלת.
ליקויים בהבניית תהליך התכנון באמצעות המודל לחיזוי ההיצע והביקוש של מורים .
מודל החיזוי: בסוף שנת 2014 החלו אגף התכנון ומינהל עו"ה במשרד לפתח באמצעות חברה חיצונית מודל לחיזוי ההיצע והביקוש של מורים במקצועות ההוראה לטווח של חמש שנים (להלן - מודל החיזוי).
מודל החיזוי גובש בעקבות סקר של המשרד בנושא כ"א בהוראה, שזיהה כי קיים סיכון שעוד כמה שנים הוא לא יעמוד בביקוש למורים בשלבי החינוך, במגזרי החינוך ובמקצועות הלימוד הנדרשים.
מודל זה מתבסס בין היתר על נתוני המורים במערכות המידע של המשרד, על תחזיות בדבר המורים הנכנסים למערכת החינוך והפורשים ממנה ועל התחזיות לגידול במספר התלמידים.
המודל מאפשר לבחון תרחישי מדיניות שונים המשפיעים על הביקוש למורים48 , ונועד להפיק תחזיות מהימנות על מחסור (או עודף) במורים לטווח הארוך, שישמשו את מקבלי ההחלטות לצורך תכנון המענה הנדרש בעוד מועד, לרבות הפעלת תוכניות התערבות.
הגרסה הראשונה של מודל החיזוי הושלמה בסוף שנת 2015 .
בתחילת2018 בוצעה התקשרות נוספת עם החברה החיצונית כדי לעדכן ולשפר את מודל החיזוי ולפתח גרסה סופית שלו, ונקבע לוח זמנים לשלבי הפיתוח עד לסיומו בספטמבר 2018 .
המשרד קבע צוות היגוי שמלווה פיתוח זה, שבראשו מנהל מינהל עו"ה, וחברים בו נציגי אגף התכנון, אגף בכיר כא"ב, מינהל כלכלה ותקציבים, מינהל מערכות מידע והמזה"פ (להלן - צוות ההיגוי).
על מנת שמודל החיזוי יופעל לאחר השלמתו באופן שוטף ויעדכן באופן קבוע את תחזיותיו בהתאם לשינויים באוכלוסיית התלמידים, באוכלוסיית המורים .
כגון רפורמה שמטרתה לצמצם את מספר התלמידים בכיתה משרד החינוך |963 .
סיום פיתוחו, וכן את .
ובמדיניות משרד החינוך, וכדי ש תוצריו ישמשו לתכנון כ"א בהוראה, נדרש לקבוע את תהליכי העבודה המשרדיים שיבטיחו זאת ולעגנם בנוהלי המשרד.
אי הגדרת תהליכי העבודה ליישום מודל החיזוי: יחידות המטה המרכזיות שיש להן נגיעה לתכנון כ"א בהוראה הן אלו: מינהל עו"ה, האחראי כאמור להובלת מדיניות המכוונת את רצף הקריירה של המורים בכל שלבי ההתפתחות המקצועית; אגף כא"ב, האחראי כאמור לניהול השוטף של כ"א בהוראה - קליטה, שיבוץ והעסקה של המורים; המזה"פ, שהיא הסמכות הפדגוגית העליונה במשרד החינוך, האחראית להתוויית המדיניות הפדגוגית שלו, לרבות גיבוש מדיניות ההוראה של מקצועות הלימוד ודרישות ההכשרה להוראה במקצועות השונים; אגף כלכלה וסטטיסטיקה במינהל התקציבים, האחראי לנתונים הסטטיסטיים של המשרד בתחומי החינוך והכלכלה; ואגף בכיר לתכנון ואסטרטגיה (להלן - אגף התכנון), שתפקידיו העיקריים ה ם הובלת תהליך התכנון השנתי (תוכניות עבודה), קידום תהליכי חשיבה אסטרטגית ותכנון ארוך טווח והובלת תהליך תכנון כ"א בהוראה.
בתוכנית האסטרטגית של המשרד לשנות הלימודים התשע"ז-התשע"ט ( 2016 - 2019 ) נכללו גם המשימות להרחיב את מספר הסטודנטים להוראת המקצועות הנדרשים ולשנות את המודל התקציבי של המוסדות האקדמיים להוראה, וזאת באחריות מינהל עו"ה.
עלה כי למרות פעילותו של צוות ההיגוי, המלווה את גיבוש גרסתו הסופית של מודל החיזוי, ואף שהמתכונת של המודל ושל תוצריו ידועה למשרד, לא הוגדרו תהליכי העבודה המשרדיים לתכנון כ"א בהוראה שיטפלו בתוצרי מודל החיזוי לאחר סיום פיתוחו, ולא הוגדרו תחומי האחריות של כל אחד מהגורמים השותפים לתכנון זה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי תהליך תכנון כ"א בהוראה אינו מוסדר.
היות שמדובר ב תהליך מתמשך , המתייחס לטווח הארוך ונדרש לראיית רוחב כוללת , יש לבצעו בשילוב כל יחידות המשרד הרלוונטיות, לרבות אגף התכנון, המזה"פ, האחראים על כ"א בהוראה ועל התקצוב וכן גורמי "השטח" - ברמת המחוז וברמת בתיה"ס.
על הנהלת משרד החינוך להבנות בהקדם את תהליכי העבודה לתכנון כ"א בהוראה בין יחידות המטה השותפות לו, ובתוך כך להגדיר את אחריותה של כל אחת מהן ולהציב את אגף התכנון כאחראי הכולל.
כך גם ניתן יהיה לעשות שימוש מיטבי בתוצרי מודל החיזוי.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי במסגרת בניית מודל תכנון כ"א בהוראה הוגדרו היחידות המעורבות ותפקידן ותהליכי עבודה משרדיים לתכנון כ"א בהוראה אשר משלבים שימוש בתוצרי מודל החיזוי ביחד עם היכרות של המצב בשטח ומידע נוסף שאינו קיים בבסיסי הנתונים שבמודל.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי במסגרת פעילותה של ועדת ההיגוי שליוותה בשנת 2018 את גיבוש הגרסה העדכנית של המודל אמנם הטיל יו"ר ועדת ההיגוי (מנהל מינהל עו"ה) משימות על חברי הוועדה, אולם לא גובש נוהל משרדי המגדיר את תפקידיהן של היחידות המשרדיות המיוצגות בוועדת ההיגוי - דהיינו היחידות המעורבות בגיבוש מודל החיזוי - בתהליך תכנון כ"א בהוראה ובכלל זה את תהליכי עבודתן על כל הנוגע לשימוש בתוצרי המודל ובמידע נוסף בתהליך התכנון.
הצורך במסד נתונים: כדי לגבש מדיניות לתכנון כ"א בהוראה יש לגבש תמונת מצב של מצבת המורים - הקיימת והחזויה לעתיד.
נדרש לשם כך מסד נתונים מלא ומעודכן של המורים במערכת, הגדרת הביקוש למורים בטווח של כמה שנים וקביעת הגידול בהיצע המורים שיענה על ביקוש זה.
כך תתאפשר, במסגרת המדיניות לתכנון כ"א בהוראה, הכנת תוכנית ארוכת טווח, שתניב את היצע המורים הנדרש.
תוכנית כזו תאפשר את סגירת הפערים בין הביקוש להיצע של המורים לפי שלבי חינוך, מקצועות, מגזרים ואזורים.
התוכנית גם תהווה בסיס לתכנון מספר בוגרי ההוראה הנדרשים, שעל יסודו עידוד והכוונה ללימודים שיסייעו לסגור את הפערים באמצעים שונים, לפי שיקול דעתו של משרד החינוך, כגון: תקצוב דיפרנציאלי למוסדות להכשרת מורים שקיימת בו העדפה ללימודי הוראת מקצועות מסוימים באמצעות מתן מלגות ללומדים מקצועות אלה; גיבוש של תוכניות הכשרה מיוחדות, וכד'.
כבר ביוני 2004 קבע מבקרהמדינה49 כי "למשרד החינוך אין מאגר מסודר ומעודכן של נתונים על צורכי מערכת החינוך, אלא אומדנים ונתונים חלקיים בלבד, המצביעים, לכאורה, על מחסור במורים במקצוע מסוים.
אין הערכות מעודכנות, אמינות ומבוססות על מספר המורים שצפוי ללמד בשנים הקרובות במחוזות המשרד השונים בכל אחד ממקצועות הלימוד, ולכן לא ידוע כמה מורים חדשים יהיה צורך להכשיר בכל מקצוע".
באוגוסט 2008 , כארבע שנים לאחר מכן, עלה בדיון בוועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת, כי למשרד עדיין לא היו נתונים מלאים ומדויקים על מחסור פיזי קיים או צפוי במורים במערכת החינוך, וכי קיים מחסור במורים בשלושה מקצועות - אנגלית, מתמטיקה ומדעים.
האמצעי העיקרי שמפתח משרד החינוך בשנים האחרונות לצורך תכנון כ"א בהוראה הוא כאמור מודל החיזוי.
מודל החיזוי מתמקד במדידת המחסור או העודף החזויים במורים בהתאם לעודפי הביקוש או ההיצע החזויים של שעות ההוראה במקצוע ההוראה.
עודפי הביקוש או ההיצע של שעות ההוראה מתורגמים למספר המורים העודפים או החסרים 50 .
מנתוני שנה"ל התשע"ו (2015 - 2016 ), שהורצו על הגרסה הראשונה של מודל החיזוי, התקבלו אומדני .
49 מבקר המדינה, "דוחות על הביקורת באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה" (יוני2004 ), בפרק "מוסדות להכשרת עובדי הוראה", עמ' 215.
50 מספר המורים מחושב לפי משר ה ממוצעת של מורה במערכת החינוך (כלומר, אם משרה ממוצעת של מורה היא לדוגמה 30 שעות שבועיות, ובמקצוע מסוים חסרות 6,000 שעות שבועיות, כפי שעולה מחישוב הפער החזוי בין סך הביקוש לשעות ההוראה באותו מקצוע ובין סך ההיצע של שעות באותו מקצוע, אזי מספר המורים החסרים הוא 200 .
( המחסור והעודף במורים החזויים לשנה"ל התשפ"א2020 - 2021 ), ולפיהם במגזר היהודי צפוי מחסור של 3,065 מורים, בהם626 ,מורים לאנגלית383 מורים למתמטיקה ו-239 מורים ללשון והבעה; ובמגזר הערבי צפוי עודף של 3,919 מורים, בהם2,539 ,מורים לערבית529 מורים למתמטיקה ו-222 מורים לאנגלית.
תרשים 1 : מחסור ועודף חזויים של מורים במקצועות מרכזיים במגזר היהודי ובמגזר הערבי בשנה"ל התשפ"א ( 2020 - 2021) במהלך2018 נבנתה גרסה מעודכנת וסופית של מודל החיזוי, אשר אמורה לאפשר תחזיות מהימנות של הפערים במורים במקצועות ההוראה השונים.
המודל יוכל להפיק תחזיות כאלה לטווח של חמש שנים קדימה ברמה הכלל- ארצית, וכן תחזיות ברמה המחוזית (עבור כל מחוז) ותחזיות לכל מגזר חינוך (ממלכתי-יהודי, ממלכתי -דתי, מגזרי המיעוטים).
עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 ,לא גיבש המשרד תוכנית לסגירת החוסרים במקצועות ההוראה כפי שעלו בתחזיות המודל לשנת התשפ"א.
בתשובתו מנובמבר 2018 ,למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוךכי קיימת בפועל תוכנית לסגירת ה פערים בין הביקוש להיצע של המורים במערכת לפי שלבי חינוך, מקצועות, מגזרים ואזורים , וכי תכליתה להשפיע על מספר הסטודנטים המוכשרים במוסדות המכשירים.
תוכנית זו כוללת תקצוב דיפרנציאלי למוסדות המעניקים העדפה למקצועות שבהם חסרים מורים, מלגות לסטודנטים הלומדים מקצועות אלה ות וכניות הכשרה מיוחדות.
הסוגיות הרלוונטיות בהקשר שלה הן כתיבתה כחלק מת וכנית אסטרטגית , עדכונה לאחר סיום מודל החיזוי וביצוע מעקב ובקרה.
מודל החיזוי יאפשר תוכנית עבוד ה להסבת אקדמאים והכשרות מורים, תוך עדכון התכנון השנתי בהתאם לשינוי בנתונים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי התוכנית שאליה הוא מפנה מתייחסת לתקצוב דיפרנציאלי למכללות להוראה, למלגות לסטודנטים ולתוכניות הכשרה מיוחדות.
ואולם, פעולות אלו שהוא מקיים אינן נגזרת של תוכנית אסטרטגית כוללת לפתרון בעיית המחסור במורים.
מודל החיזוי אינו שלם: פיתוח מודל החיזוי הוא מרכיב חשוב ביכולת של המשרד לגבש תוכנית אסטרטגית ארוכת טווח בתחום תכנון כ"א בהוראה.
המודל אמור לספק תמונת מצב עתידית מפורטת ומהימנה באשר לצורכי כ"א בהוראה.
עם זאת, נמצא כי מודל החיזוי חסר מרכיבים חשובים, אשר ישפיעו במידה רבה על רמת הדיוק והשלמות של התמונה החזויה של הביקוש וההיצע לכוח הוראה שיוכל לתת.
במודל החיזוי אין התייחסות לכלל אוכלוסיית המורים: על מנת לבצע תכנון ארוך טווח של כוח האדם בהוראה, שיענה על צורכי הוראת המקצועות השונים במערכת החינוך בכל אזורי הארץ ובכל מגזרי החינוך נדרשים נתונים מלאים, מפורטים ומהימנים על המורים בכל שלבי החינוך - גני הילדים, החינוך היסודי, חטיבות הביניים והחטיבות העליונות - ובכל זרמי החינוך.
אולם עלה שבמערכות המידע של משרד החינוך חסר מכלול נתונים על המורים במגזר החרדי ועל מקצועות הלימוד שהם מלמדים, ונתונים רבים על כ"א בהוראה בחינוך הקדם -יסודי - חסרים גם כן.
בשל החוסר בנתונים, מודל החיזוי אינו מביא בחשבון כ"א זה.
כמו כן, המודל אינו כולל נתונים על מורים ממלאי מקום בגין היעדרויות ממושכות51 ומורי קבלן52 , וגם זאת בשל חוסר בנתונים.
עולה מכך שהתחזית שניתן להפיק ממודל החיזוי אינה שלמה.
נוסף על כך, אין למשרד החינוך נתונים לגבי מחסור איכותי במורים ברשתות החינוך העצמאיות (כגון רשת החינוך "אורט ישראל").
כגון היעדרויות בגין חופשת לידה ומחלה ממושכת 52 .
מורים המועסקים בידי גופים חיצוניים, שאינם הבעלים של מוסדות ההוראה שבהם הם מלמדים משרד החינוך |967 .
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2018 ציינה אורט כי שילובה בתהליך תכנון כ"א בהוראה מתבקש על מנת לשקף למשרד החינוך את צורכי הרשת, ליצור שיתופי פעולה ולקבל מהמשרד מידע עדכני על תהליכי הכשרת המורים שהוא מקיים.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי תכנון שיטתי מתחיל ברמה הארצית ולאחר מכן הרשתות, דרך המח וזות, י ת ק פּו אותו ויוכלו להשתמש בו.
עוד מסר המשרד, כי שימוש במודל אנליטי מבוסס נתונים הוא תהליך מתמשך וכי הוא בחר להתמקד בשלב הראשון בפיתוח המודל במגזרים ובשלבי החינוך שבהם ידוע על חסרים או עודפים.
שיקול נוסף בבחירת אוכלוסיית המודל ה יה היצע הנתונים הקיי מים במערכות המשרד ואיכותם.
בשלב השני הוא יכלול גם את המגזר החרדי ואת החינוך הקדם-יסודי.
אגף כ"א בהוראה מבצע בדיקה נפרדת לגבי מורים ממלאי מקום; ומורי הקבלן אינם עובדי הוראה, ולפיכך לא ניתן לכלול אותם במודל.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי לצורך שימוש אפקטיבי במודל לכל מערכת החינוך, על כל שלביה ומגזריה, על משרד החינוך לפעול בהקדם לאיסופם ולטיובם של הנתונים הנדרשים בנוגע לאוכלוסיות שאינן נכללות במודל, על מנת שיוכל לבצע עבורן תחזיות כ"א בהוראה באמצעות המודל ולגבש מדיניות מתאימה שתענה על צורכיהן.
כמו כן, על המשרד לבחון אמצעים לאיסוף נתונים, לגיבוש תחזיות ולפיתוח מדיניות שתספק מענה הולם לצורכי מערכת החינוך נוכח ההיקפים הנדרשים של מורים ממלאי מקום ומורי קבלן בעלי ההכשרה הנדרשת למילוי תפקידם.
המחסור במורים במודל החיזוי מוגדר במובנו הצר: הבעיה העקרונית הנעוצה בשימוש במודל החיזוי, כבסיס לתהליך תכנון כ"א בהוראה בשנים הבאות, היא ההגדרה הצרה של מהות ה"מחסור", הגדרה שעל יסודה יתקבלו התחזיות לביקושים הצפויים בטווח הארוך.
על פי מודל החיזוי, המחסור נמדד במספר שעות ההוראה (ומכאן מספ ר משרות המורים) החסרות במקצועות השונים.
כלומר, ההיבט הוא כמותי.
אולם למחסור במורים יש היבט חשוב נוסף - ההיבט האיכותי, המשתקף ברמת ההכשרה (וההסמכה) של המורה ללמד את מקצוע ההוראה.
בפועל, וכפי שמוצג בפרק הבא (המנתח את מאפייני המחסור במקצועות הליבה), שיעור ניכר מהמורים בבתיה"ס היסודיים ובבתיה"ס העל -יסודיים אינם בעלי ההכשרה הנדרשת, והם מלמדים מקצוע לימוד בלי שהוכשרו לכך.