HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
שינוי בתחומי שיפוט ולזירוזם 45 , המליצה ששינויים בתחומי שיפוט ייעשו לפי מדיניות שר הפנים, שתתבסס על המדיניות בתחום המוניציפלי, התכנוני והכלכלי ותישען על החלטות ממשלה.
לפיכך, הסמכויות שיש לשר הפנים בת חום קביעת מפת השלטון המקומי, הן סמכויות אסדרה מרכזיות ומבניות.
מדובר בכלי מדיניות שבאמצעותו ניתן לקדם מטרות לאומיות בתחומי הכלכלה, החברה ואיכות הסביבה, מתוך ראייה כוללנית ואיזון בין עניינים ציבוריים שונים.
נוכח המשמעויות הכלכליות, החברתיות והסביבתיות הגלומות בהחלטות הנוגעות לתחומי שיפוט - על משרד הפנים לבסס את ההחלטות בנושא על מדיניות ברורה וכוללנית.
קביעת המדיניות תאפשר להציב יעדים שיש לחתור להשגתם, ולנסח עקרונות וקווים מנחים שעשויים לייעל את הליך קבלת ההחלטות שבו יינתן המשקל הראוי לעניינים השונים, בשקיפות ובאופן שוויוני, כמתחייב מתפקידו של גורם שלטוני מרכזי.
נמצא כי משרד הפנים לא קבע מדיניות כוללנית בנוגע לחלוקה המרחבית של השלטון המקומי.
המשרד לא הכין תכנית אב בתחום זה (כנגזרת של מדיניות הממשלה, מדיניות התכנון ומדיניות מוניציפלית) ולא קבע קווים מנחים או עקרונות פעולה שיבטיחו השגת יעדים לאומיים.
אמנם, בתהליך קבלת ההחלטות מתקבלות בדרך כלל חוות דעת של גורמים מקצועיים במינהל התכנון המשפיעות לרוב על הליכי קבלת ההחלטות - הליך ראוי המאפשר למקבלי ההחלטות להתחשב במדיניות התכנון הלאומית ובהוראות התכניות המאושרות46.
ואולם, בעוד שהתכנון ברמה הארצית מעודכן יחסית, הרי שהתכנון המתארי הכולל ברמה המקומית הוא מיושן.
על פי דוח מבקר המדינה בנושא התכנון המתארי המקומי הכולל47 , לרובן המכריע של הרשויות המקומיות אין תכניות מתאר כוללניות עדכניות, ולכן קשה לבחון את הבקשות לשינוי תחומי שיפוט בהיבט התכנוני המקומי.
יתר על כן, אין די בחוות הדעת מתחום התכנון, משום שמטבע הדברים אין הן נדרשות לנושאים מוניציפליים, כלכליים וחברתיים, כמו סוגיות של חלוקת העושר, פיתוח מוניציפלי, שיתוף פעולה מוניציפלי וצמצום תופעת היוממות.
45 הוועדה הבין-משרדית לייעול וזירוז הליכי שינוי בתחומי שיפוט מוניציפאליים הוקמה מכוח החלטת ממשלה 805 מ- 29.
היא כללה נציגיםשל כמה משרדי ממשלה, כמו משרד הפנים, משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ומשרד הבינוי והשיכון וכן נציגים של השלטון המקומי.
הוועדה הגישה דין וחשבון בפברואר 1998.
46 בביקורת נמצא כי לעתים נמנע משרד הפנים מלהקים ועדות חקירה לשינוי גבולות שיפוט, עקב חוות דעת מקצועיות מטעם מינהל התכנון שמנמקות את המלצתן שלא לשנות גבולות שיפוט, בהתאם לעקרונות תכנוניים שנקבעו בתכניות המתאר המאושרות.
47 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60א ( 2010 '), עמ 367-407 .
ההחלטות בתחום מפת השלטון ה מקומי מתקבלות, אפוא, בלי שנעשה תכנון כולל של גבולות השיפוט ברמה הארצית או ברמה המחוזית, ובלי שנקבעו עקרונות מנחים בתחום.
בהיעדרה של מדיניות מוניציפלית מקיפה וללא הצבת יעדים, אי -אפשר לבחון אם ההחלטות הפרטניות המתקבלות בנוגע לשינוי גבולות שיפוט עולות בקנה אח ד עם הצרכים, בייחוד בשל העובדה כי לרשויות מקומיות רבות אין תכניות מתאר תקפות.
לדעת משרד מבקר המדינה, בתפקידו של משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי בעניין זה, עליו לגבש מדיניות כוללת בנוגע לשינוי תחומי שיפוט כדי לייעל את הליך קבלת ההחלטות, ולצמצם חשיפה לה טיות ולחוסר אחידות בשיקולים בעת קבלת החלטות במקרים פרטניים.
קביעת עקרונות מנחים בתחום זה ופרסומם יאפשרו להגביר את השקיפות של תהליכי קבלת ההחלטות, ואף לבחון אם ההחלטות המתקבלות משיגות את היעדים והמטרות הלאומיות הכוללניות.
עוד נמצא כי משרד הפנים לרוב אינו יוזם בעצמו בחינה של שינוי תחומי שיפוט, ובדרך כלל הוא מגיב על בקשות של הרשויות המקומיות.
רוב הבקשות הן בעלות אופי נקודתי, כלומר בחינה של יחסי גומלין מרחביים בין שתי רשויות.
השינוי בתחום השיפוט לא נבדק באופן מערכתי מתוך ראייה אזורית, מחוזית וארצית, כיוון שהמנדט שניתן לוועדות החקירה המתמנות חל רק על בקשות נקודתיות שהגיעו מהרשות.
יתר על כן, לעתים מוקמות בזו אחר זו ועדות, ובכל פעם נבדקות סוגיות אחרות בעניינה של רשות מסוימת או בעניינן של כמה רשויות באותו אזור.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי מן הראוי שכגוף של טוני מרכזי יבחן סוגיות מבניות בראייה כוללנית ולא רק נקודתית, וינקוט יזמות לשינוי מערכתי בהתאם לכך, לפי הצרכים והיעדים שהמשרד מופקד על השגתם.
להלן כמה דוגמאות: בדצמבר 2010 מונתה ועדה לבחינת הגבולות שבין קריית אונו לפתח תקווה ולגבעת שמואל; כשלושה חודשים מאוח ר יותר מונתה ועדה לבחינת הגבולות שבין קריית אונו לאור יהודה; במאי 2008 ובפברואר 2009 הוקמו ועדות בעניינה של לוד, ונוסף על כך הוקמו במאי 2008 ובספטמבר 2011 ועדות לבחינת המבנה המוניציפלי באזור נמל תעופה בן גוריון; גם יחסי הגומלין של המועצה האזורית גזר עם שכנ ותיה נדונו בנפרד, וכך גם לגבי יחסי הגומלין של המועצה האזורית בני שמעון עם שכנותיה.
הדבר כרוך בבזבוז משאבים ארגוניים של הרשויות ומשרד הפנים, ויתר על כן - בעת בדיקה של כל בקשה בנפרד לא נעשית בחינה אזורית של סוגיית תחומי השיפוט, ולפיכך מתעורר חשש שההחלטות המתקבלות אינן מיטביות.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לבחון דרכים לייעול הליכים נפרדים אלה.
למשל - באמצעות נקיטת יזמה לבחינה כוללת של תחומי השיפוט בהליך אחד.
בדיקה מקיפה וכוללנית תשדרג את ההחלטות ואף תמנע בזבוז משאבים.
בחינת הצורך ברפורמה כוללת בחלוקה המרחבית של השלטון המקומי מפת תחומי השיפוט של השלטון המקומי החלה להתגבש עוד לפני קום המדינה, וגיבושה נמשך במהלך העשור שלאחר ייסודה.
מאז חלו תמורות גדולות בתחום הדמוגרפי, בכלכלת המדינה ובפיתוחה, ואילו במפה הוכנסו שינויים נקודתיים בלבד, בדרך כלל כתוצאה מיזמתן של רשויות מקומיות.
בעניין זה יצוין, כי כ-80% מהרשויות המקומיות בישראל הן רשויות בעלות אופי עירוני (עיריות ומועצות מקומיות), והשאר - רשויות מקומיות בעלות אופי כפרי-חקלאי (מועצות אזוריות).
רוב אוכלוסיית המדינה (כ-92% ) מתגוררת בתחומי העיריות והמועצותהמקומיות, ושטח שיפוטם הכולל של יישובים אלה הוא כ -20% משטח המדינה.
על רקע פערים אלה בחלוקת השטחים ובעקבות הצרכים ההולכים ומשתנים, מתעוררות לעתים קרובות דרישות מצד עיריות ומועצות מקומיות להעביר לתחומן שטחים ממועצות אזוריות.
על אף השינויים הרבים שחלו במדינה מאז הותוותה מפת השלטון המקומי, לא בחן משרד הפנים אם החלוקה הקיימת של תחומי השיפוט עולה בקנה אחד עם אינטרסים לאומיים מעודכנים, ואם יש צורך לחולל שינוי מערכתי בתחום.
בביקורת לא נמצאו מסמכים של עבודת מטה הבוחנת את הבעיות שמתעוררות במצב הקיים, ומציעה להן פתרונות.
משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון לעומק את מידת התאמתה של המפה הקיימת לצרכים הנוכחיים, בהתחשב ביעדים שנקבעו במדיניות הממשלה.
זיהוי פערים ובעיות שמעורר המצב הקיים יאפשר לבחון אם יש צורך בשינוי מערכתי של החלוקה הקיימת ברמה האזורית, המחוזית או הלאומית ולהציע דרכי פעולה.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , כי בשנת 2003 הכין תכנית מקיפה לאיחוד רשויות מקומיות, ואולם- רק חלק קטן מהתכנית יושם, וגם הוא בוטל בחלקו לאחר מכן.
לפיכך לא מצא המשרד לנכון לעדכן את התכנית הקיימת.
מדיניותו של המשרד היא שאין מקום לרפורמה כוללת בתחום, היות שהנושא טעון מאוד מבחינתן של רשויות מקומיות רבות.
עקב ריבוי הבקשות לשינוי תחומי שיפוט בעשורים האחרונים, והשינויים שחלו בחברה ובכלכלה, וחרף המורכבות והקשיים הכרוכים ביישום שינויים מקיפים - על קובעי המדיניות במשרד הפנים לתת את הדעת לצורך לבחון את מפת השלטון המקומי בראייה כוללת, כדי להשיג יעדים לאומיים בתחום החברה, הכלכלה והתכנון הפיסי.
על משרד הפנים לגבש חלופות לשינוי מפת הגבולות, בהתחשב בשיקולים מוניציפליים, כלכליים וסביבתיים תוך שיתוף מרב הגורמים הנוגעים בדבר.
בכלל זאת, יש מקום שמשרד הפנים יבחן מחדש את הצורך, במקרים המתאימים, באיחוד רשויות לשם התייעלות וחיסכון, כפי שכבר עלה פעמים רבות במהלך השנים.
הליכי הטיפול בבקשות לשינוי תחומי שיפוט בנוהל המפורט להליך הטיפול בבקשה לשינוי תחומי שיפוט שפרסם משרד הפנים כמה שלבים עיקריים: ( 1 ,) קליטת הבקשה ובדיקה אם היא עומדת בתנאי הסף כלומר כוללת מידע בסיסי48 ( ;שבלעדיו אין משרד הפנים דן בבקשה2 ) החלטת מנכ"ל המשרד אם להקים ועדת חקירה לבחינת הבקשה; (3 ( ;) מינוי ועדה4 ) עבודת הוועדה: קיום דיונים, שימועים והכנת דוח מסכם והמלצות; ( 5 ) הכרעת שר הפנים בנוגע להמלצות הוועדה 49 .
אם מתקבלת החלטה לשנות את גבולות השיפוט מתפרסמים צווים הכוללים מפות של גבולות מעודכנים.
48 למשל, החלטת מועצת הרשות בנוגע לבקשה, נימוקים לשינוי תחום השיפוט, הצגת נתונים דמוגרפיים ותכנוניים, מפות וכיו"ב.
49 לאחר שהצוות המקצועי במינהל לשלטון מקומי ומנכ"ל המשרד מכינים חוות דעת בנושא.
הבדיקה המקדמית של הבקשות 1.
נמצא כי משרד הפנים לא קבע תבחינים שלפיהם מתקבלת ההחלטה אם להקים ועדת חקירה בעניינן של בקשות שעמדו בתנאי הסף (שלב (2 ) לעיל), אף שמדובר בשלב מכריע שבסופו מוחלט אם להמשיך בהליך הבירור.
עם זאת נמצא, כי האגף למינהל מוניציפאלי מגבש המלצה למנכ"ל על יסוד חוות הדעת שהוא מקבל ממינהל התכנון ומהמחוז (ראו להלן).
במקרים שהוחלט שלא להקים ועדה, לא נמצאו אסמכתאות המעידות על דיון שהתקיים בעניין זה.
מהתשובות שנשלחו לרשויות מקומיות שבקשתן נדחתה עולה, שהנימוקים לדחיית הבקשה התבססו בעיקרם על חוות דעת מטעם מינהל התכנון ולשכת התכנון המחוזית הנוגעת בדבר.
בביקורת לא נמצא שבהחלטה על דחיית הבקשות הובאו בחשבון גם שיקולים מוניציפליים, נוסף על השיקולים מתחום התכנון.
במקרה אחד לא נמצאו חוות דעת מקצועיות שלפיהן הוחלט שלא להקים ועדת חקירה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי ראוי שהליך קבלת ההחלטות בנוגע להקמת ועדת חקירה יתבסס על תבחינים ברורים ושקופים, שיבטאו את מכלול הנושא ים שיש להביא בחשבון בהחלטה מסוג זה, דהיינו - שיקולים סביבתיים, כלכליים וחברתיים.
בדיקה אקראית של כמה מקרים העלתה, כי בדרך כלל מתקבלת חוות דעת של גורמים מקצועיים במינהל התכנון ושל הממונה על המחוז כבסיס לקבלת ההחלטה על הקמת ועדה בשלב המקדמי.
עם זאת, בדרך כלל לא נדרשת חוות דעתם של גורמים מקצועיים בתחום הכספי ובתחום הביקורת במינהל לשלטון מקומי, אף שמידע זה עשוי להיות רלוונטי לקבלת ההחלטות בנוגע להקמת ועדה.
במקרים בודדים נמצא כי נתונים כספיים ונתונים מדוחות הביקורת נוספו לחוות הדעת שהעביר מינהל התכנון, ואולם נוהג זה נפסק, משום שהגורמים המקצועיים במינהל לשלטון מקומי החליטו שדי בחוות הדעת של הממונה על המחוז.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לגבש בנוהל את רשימת הגורמים המקצועיים במשרד שמהם יש לקבל חוות דעת בשלב הבדיקה המקדמית של הבקשות, עוד לפני הקמת הוועדות, ואגב כך לשקול בחיוב לשלב חוות דעת מקצועיות בנוגע למצבן הכספי של הרשויות ולתקינות תפקודן, כדי להביאן בחשבון השיקולים על הקמת ועדה.
מצב הטיפול בבקשות משרד מבקר המדינה בדק את מצב הטיפול בבקשות לשינוי תחומי שיפוט שהתקבלו במשרד הפנים משנת 2008 ועד יוני 2011.
בטבלה שלהלן מוצגים השלבים שבהם היו נתונות בקשות בינואר 2012: 'טבלה מס1 : מצב הטיפול בהליכים לשינוי תחומי שיפוט בינואר 2012 .
3 2 1 0 0 2 2 7 2011* .
16 5 3 4 4 0 13 29 2010 1268 דוח שנתי63ג .
15 1 2 2 10 0 5 20 2009 .
20 7 4 0 8 0 0 19 2008 .
53 15 01 6 22 2 20 75 סך .
* הליכים שהחלו עד יוני 2011.
מהטבלה עולה כי בתקופה שבין ינואר 2008 ליוני 2011 החל הטיפול ב -75 הליכים לשינוי תחומי שיפוט.
ב-44 הליכים (כ-58% ) הסתיים הטיפול (עמודות ב-ד בטבלה), וב-31 הליכים (כ-42% ) לא הסתיים הטיפול, והם היו בשלבים שונים - הקמת הוועדה מתעכבת, עבודת הוועדה לא הסתיימה או ששר הפנים לא הכריע בנושא (לאחר שהוגשו המלצות הוועדה).
כדי לעמוד במדויק על היקף התופעה של הליכים שלא הושלמו, בדק משרד מבקר המדינה כמה הליכים לא הושלמו מאלה שנמצא שמוצדק לבררם (בקשות שעמדו בתנאי סף והוחלט למנות ועדת חקירה בעניינן).
מהטבלה עולה (עמודה ח') כי מספר ההליכים שהיה צורך להשלים את בירורם ולקבל הכרעה בעניינם הוא 53 , ומהם לא הושלמו 31 הליכים (58% ).
עוד עולה כי כמחצית מההליכים שלא הושלמו התעכבו משום ששר הפנים לא הכריע לגביהם, לאחר שהוגשו המלצותיהן של ועדות החקירה.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי נכון לנובמבר 2012 נותרו שבעה מקרים שעדיין לא הושלמה בהם עבודת הוועדה, ותשעה מקרים שלגביהם השר לא קיבל החלטה.
משרד הפנים לא מסר נתונים מעודכנים בנוגע למקרים שבהם התעכבה הקמת הוועדה.
משרד מבקר המדינ ה מעיר, כי גם הנתונים המעודכנים מלמדים על מקרים רבים שבהם לא מוצה הליך הבירור של תחומי השיפוט, וקבלת ההחלטות מתעכבת זה זמן רב.
יש לציין כי כשליש מההליכים שלא הושלמו החלו בשנת 2008 , ורוב דוחות החקירה בעניינם הוגשו למשרד הפנים במהלך השנים 2009 ו- 201050 , כך שההחלטות לגביהם מתעכבות זמן רב.
יתר על כן, בביקורת נמצא כי יש הליכים אחדים שהחלו עוד לפני שנת 2008 .
, ועדיין לא התקבלו הכרעות בעניינם בביקורת לא נמצאו נימוקים לעיכוב, או לעובדה ששר הפנים לא קיבל הכרעה בעניינם.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי כתוצאה מכך שחלק ניכר מההליכים לא הוכרעו - ירדו לטמיון המשאבים שהשקיעו הרשויות בהכנת הבקשות, והמשאבים שהשקיע משרד הפנים בטיפול בהן.
יתר על כן, ההליכים לא השיגו את יעדיהם, והבעיות שבגינן ננקטו לא באו על פתרונן; נוסף על כך, אי -קבלת החלטות עלולה לפגוע באמון הציבור בממשלה.
להלן דוגמאות: שינוי תחום שיפוטה של המועצה המקומית ג'יסר א - זרקה 1.
בשנת 2005 החל מינהל התכנון לגבש נתונים, כחלק מסקר היתכנות להכנת תכנית אב ותכנית מתאר מקומית ליישוב ג 'יסר א -זרקה (להלן גם - היישוב).
50 בחמישה מקרים הוגשו הדוחות בשנת 2009 , בשלושה בשנת 2010 ובשני מקרים בשנת 2011.
בדצמבר אותה שנה פנה מהנדס המועצה בעניין זה ללשכת התכנון המחוזית במחוז חיפה והציג נתונים בנוגע לצורכי הפיתוח של היישוב.
במרץ 2006 פנה ראש המועצה המקומית למנהל מינהל התכנון בבקשה להתחיל בהכנת תכניות ליישוב וציין את המחסור בשטחים לפיתוח היישוב.
בסוף ינואר 2007 דנה ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת (להלן- ועדת הפנים) בסוגיית התכנון המתארי של ג'יסר א -זרקה.
בדיון ציין ראש המועצה, כי פנה למשרד הפנים בבקשה להקים ועדת חקירה להרחבת תחום השיפוט של היישוב וביקש מנציגי משרד הפנים להתחיל בהכנת תכנית המתאר ליישוב.
בסיכום הדיון קראה ועדת הפנים למשרד הפנים למנות ועדת חקירה לבדוק את תחום השיפוט של היישוב ואת אפשרות הרחבתו.
כיומיים לאחר מכן, בתחילת פברואר 2007 , פנה ראש המועצה למשרד הפנים בבקשה נוספת להקים ועדת חקירה, אך לא נענה.
בשלהי שנת 2007 פנה ראש המועצה לשר הפנים דאז, בבקשה לקיים פגישה ולדון בשורה של נושאים ובראשם הרח בת תחום השיפוט של היישוב.
בפברואר 2008 התקיים דיון בנושא ובו השתתפו שר הפנים וראש המועצה, וביולי 2008 , חמישה חודשים לאחר מכן, פנה ראש המועצה למנכ"ל המשרד דאז בבקשה חוזרת למנות ועדת חקירה לתחומי השיפוט של היישוב.
באותו חודש מינה מנכ"ל המשרד ועדת חקירה, ובכת ב המינוי ביקש כי תשלים את עבודתה בתוך ארבעה חודשים.
בביקורת לא נמצאה הבקשה המפורטת לשינוי הגבולות והמסמכים המתעדים את בדיקת תנאי הסף.
כמו כן לא נמצאו חוות דעת של מינהל התכנון ושל הממונה על מחוז חיפה בנוגע לסוגיה.
לפיכך לא ברור אם הקמת הוועדה התבססה על בקשה מפורטת ומנומקת, ואם הליכי התכנון המתארי שהוחל בהם נלקחו בחשבון בבדיקה.
משרד הפנים מסר בתשובתו כי עבודת הוועדה התעכבה מיולי 2008 ועד מרץ 2009 משום שעד פברואר 2009 לא היו בפניה מלוא הנתונים הנדרשים לדיון בבקשה.
משרד מבקר המדינה מציין, כי הדבר מעיד לכאורה על היעדרה של בקשה מפורטת, כנדרש בנוהל.
במאי 2009 החליט מנכ"ל משרד הפנים דאז, מר אריה בר, להקפיא את עבודת הוועדה, ואולם בביקורת לא נמצאו מסמכים המתעדים את דרך קבלת ההחלטה ואת הנימוקים לכך.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2012 , כי הקפיא את עבודת הוועדה לפי בקשתה, לאחר שנוכחה לדעת כי מתגבשת תכנית מתאר ליישוב.
מנכ"ל משרד הפנים דאז, מר אריה בר, מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי התקיימו כמה ישיבות עם גורמים במינהל התכנון בנושא, והוחלט במשותף להקפיא את עבודת הוועדה עד קבלת המסקנות של צוות התכנון.
כשנה ושבעה חודשים לאחר מכן, באוקטובר 2010 , כתבה מנהלת האגף למינהל מוניציפלי ליושב ראש הוועדה שמונתה לבדוק את תחומי השיפוט, כי הקפאתה של עבודת הוועדה נמשכת, משום שהכנת תכנית המתאר ליישוב לא התקדמה כנדרש, ומשרד הפנים מבקש שעבודת ועדת החקירה תת בסס, בין היתר, על המתווה של תכנית המתאר.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי מן הראוי היה ששיקולים תכנוניים אלה יישקלו בעת הקמת הוועדה, ועל פיהם תתקבל ההחלטה אם יש מקום להקימה.
בינואר 2012 העביר הממונה על מחוז חיפה למנכ"ל משרד הפנים חוות דעת מפורטת בנוגע להרחבת תחום השיפוט של היישוב.
בחוות הדעת האמורה צוין, כי בוועדת ההיגוי של תכנית המתאר נבחנו חלופות שונות להרחבת תחום היישוב על בסיס שיקולים מגוונים, והועדפה החלופה של הרחבת היישוב לכיוון מזרח.
הממונה על המחוז ציין כי הוא תומך בחלופה זו ונימק את המלצתו.
בסיכום של חוות דעתו כתב כי הוא "רואה חשיבות רבה בקידום התכנית תוך הרחבת תחום השיפוט מזרחה".
מכל האמור לעיל עולה, כי גם הליכי התכנון של היישוב וגם ההליכים לשינוי תחום השיפוט (שלעתים כרוכים אלה באלה) נמשכים שנים רבות ואינם מושלמים, והנימוקים לעיכובים אינם תמיד ברורים; משנת 2005 ועד ינואר 2012 חלפו כשבע שנים, ובכל זאת לא נפתרה סוגיית המחסור בשטחים ביישוב.
כתוצאה מכך מתעורר חשש כי פיתוחו של היישוב אינו נעשה בהתאם לצרכיו.
בשל העובדה שליישובים רבים אין תכניות מתאר תקפות, ולעתים חלים עיכובים בהכנתן, על משרד הפנ ים לגבש מדיניות בנוגע לדרך הפעולה הראויה לקביעת תחומי שיפוט בתנאים כאלה, וכן לקבוע כללים בנוגע לזיקה שבין תכנון מתארי לקביעת תחומי השיפוט.
שינוי תחום שיפוטה של המועצה המקומית באר יעקב המועצה המקומית באר יעקב (להלן - באר יעקב) ביקשה להעביר לתחום שיפוטה שטחים של מפעלים הסמוכים לה והמצויים בתחומה של המועצה האזורית גזר, ומשרד הפנים החל לטפל בעניין באפריל 2008 .
מנכ"ל משרד הפנים מינה, כחודש לאחר מכן, ועדת חקירה לבחינת הסוגיה.
בביקורת לא נמצאו חוות דעת שעל בסיסן התקבלה ההחלטה להקים את הוועדה, כנדרש בנוהל, ולא נמצאו מסמכים המתעדים דיון בנושא, ואף לא בקשתה של באר יעקב מאפריל 2008.
בנובמבר 2008 החליט מנכ"ל המשרד לבטל את מינוי הוועדה כיוון שסבר שבאר יעקב אינה משתפת פעולה עם הוועדה.
בדצמבר 2008 חזר בו המנכ"ל מביטול הוועדה בעקבות התנגדותה של באר יעקב למהלך.
באוגוסט 2010 הגישה ועדת החקירה למנכ"ל משרד הפנים דוח ובו צוין, כי בקשה דומה הוגשה למשרד הפנים בשנת 1985 ,, ולאחר חקירה הומלץ להעביר שטחים למועצה המקומית באר יעקב ואולם המלצה זו לא יושמה בסופו של דבר.
בדוח משנת 2010 המליצה ועדת החקירה שלא להיענות לבקשתה של באר יעקב, ולא לאמץ את ההסכמות שהגיעו אליהן באר יעקב והמועצה האזורית גזר בנוגע לשינוי תחום השיפוט, משום שהוועדה לא מצאה הצדקה לשינוי מבחינה כלכלית ותכנונית.
מאז שהועברה ההמלצה להכרעת שר הפנים באוגוסט 2010 , טרם התקבלה תשובתו, ולא נמצאו נימוקים או הסברים להשהיה זו.
משרד הפנים ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי "התקבלה המלצת הוועדה שלא לערוך שינוי בגבולות הרשויות המקומיות" ואולם, היות שמשמעות ההחלטה היא ויתור על האפשרות להגדיל את הכנסות הארנונה (אם היו מועברים שטחים), "העדיף השר שלא לחתום על החלטה המבטאת זאת".
מן האמור לעיל עולה, כי הרחבת תחומי השיפוט של באר יעקב בגבולה עם המועצה האזורית גזר נדון עוד באמצע שנות ה -80 של המאה העשרים, והסוגיה לא הוכרעה אז.
לפני למעלה משלוש שנים שוב עלתה הסוגיה לסדר היום, ללא בדיקה מקדמית, ואף שהתקיים הליך של חקירה וגיבוש המלצות שהיה כרוך בהשקעת משאבים של הרשויות הנוגעות בדבר ושל משרד הפנים, הסוגיה טרם הוכרעה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי העמימות בעמדתו של משרד הפנים בנושא ואי-קבלת החלטות במשך זמן רב אינן עולות בקנה אחד עם כללי מינהל תקין.
שינוי תחום שיפוטה של עיריית בת ים במרץ 2008 מינה מנכ"ל משרד הפנים ועדת חקירה לשינוי תחום השיפוט של עיריית בת ים (להלן - בת ים) עם רשויות סמוכות לה (עיריית חולון ועיריית ראשון לציון), על רקע מחלוקת שהתגלעה משרד הפנים 1275 .
ביניהן בנוגע להמלצות של ועדה קודמת בעניין זה שקמה בשנת 2003 .
בקשת בת ים הוגשה ביוני 2008 ,לאחר מינוי הוועדהולא נמצאו אסמכתאות לכך שהתקבלו בעניינה חוות דעת ממינהל התכנון או מגורמי מטה אחרים.
ועדת החקירה קיימה דיונים בנושא מיוני 2008 , ובנובמבר 2009 הגישה את דוח הוועדה למנכ"ל משרד הפנים.
המלצותיה היו שלא לשנות את תחומי השיפוט, אבל לבחון אפשרות של חלוקת הכנסות בין הרשויות הנוגעות בדבר.
עד ינואר 2012 לא התקבלה החלטה בעניין ההמלצות.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , כי החלטת השר מתעכבת משום שסוגיית חלוקת ההכנסות עדיין אינה בשלה להחלטה.
 מניתוח כמותי של כל ההליכים לשינוי תחומי שיפוט יוצא שבחלק נ יכר מהם מתעכבת קבלת ההחלטות במשך זמן רב, ובמקרים רבים אף במשך שנים מספר.
כתוצאה מכך הופכים הליכים רבים, שנמצאו ראויים לבחינה ולהכרעה, בלתי תכליתיים, ואינם משיגים את יעדיהם - התאמת מפת הגבולות לצרכים החברתיים והכלכליים ולצורכי הפיתוח של הרשויות המקומיות.
נו סף על כך נוצרת עמימות ביחס לגורלם של הליכים שלא הסתיימו ולא הוכרעו.
בבדיקה לא נמצאו נימוקים לעיכוב בקבלת ההחלטות.
על משרד הפנים לפעול בכל הנוגע לשינוי תחומי שיפוט ביעילות, בתכליתיות וללא עיכובים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על כך שבמקרים רבים הוא אי נו מקבל החלטות בתחום זה, אף שמדובר במקרים שנמצאו ראויים לבחינה על ידי גורמי המקצוע במשרד, ושהושקעו בהם משאבים הן של הרשויות המקומיות והן של משרד הפנים.
הימנעות מקבלת החלטות בנוגע להליכים שנמצאו ראויים לבחינה ושהוגשו בעניינם המלצות מקצועיות, ללא נימוקים או הסברים, אינה תואמת את כללי המינהל התקין.
גם הימנעות מקבלת החלטות ללא הנמקה עלולה ליצור רושם של סחבת או של עירוב שיקולים שאינם ענייניים, ולפגוע באמון הציבור ובאמון של הרשויות המקומיות בממשלה.
הדברים מקבלים משנה תוקף כאשר מדובר בהחלטות המשפיעות על חלוקת העושר המרחבי בין הרשויות.
אשר על כן, על משרד הפנים לגבש תבחינים לקבלת החלטות מושכלות בנושא, להגדיר לוח זמנים להשלמת התהליכים, לפרסמו ולפעול על פיו.
משך הזמן של הליכים שהושלמו משרד מבקר המדינה בדק את משך הזמן של ההליכים לשינוי תחומי שיפוט שהחלו בשנת 2008 והושלמו51 עד יוני 2011 .
כפי שצוין לעיל, נכון לינואר 2012 .
שהתקבלה הכרעת שר הפנים בעניינם 1276 דוח שנתי63ג .
מדובר ב-22 הליכים, ואולם הבדיקה נעשתה על21 הליכים שלגביהם נמצאו מלוא הנתונים של לוחות הזמנים שבהם טופלו.
הועלה כי משך הזמן הממוצע להשלמת ההליכים הוא כ-20 חודשים, כלומר שנה ושמונה חודשים, ומחצית ההליכים נמשכו מעל 21 חודשים.
שלב בדיקת הבקשה עד מינוי ועדת חקירה נמשך כחמישה חודשים וחצי בממוצע, עבודת הוועדה (כולל הכנת דוח מסכם) נמשכת כשבעה חודשים בממוצע, ועד קבלת הכרעת שר הפנים בעניין הדוח חולפים כשמונה חודשים בממוצע.
יצוין כי בדוח מבקר המדינה בנושא זה משנת996152 נבדק משך הזמן הממוצע של 11 הליכים ונמצא כי הוא ארך33.
מכאן שמאז הביקורת הקודמת חל שיפור, וההליכים התקצרו בכ-40% .
שיפור זה הושג בין היתר בעקבות בחינת הנושא בוועדה הבין-משרדית לייעול וזירוז של הליכי שינוי תחומי שיפוט מוניציפליים ויישום חלק מה מלצותיה, כמו הכנת נהלים מפורטים בנושא, קביעת הוראות מפורטות בנוגע למידע שיש לכלול בבקשה לשינוי תחום שיפוט והסתייעות במיקור חוץ לתפעול ועדות החקירה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על אף השיפור, עדיין נמשכים ההליכים זמן רב.
בייחוד פרק הזמן הממוצע של קבלת הכרעת שר הפ נים בעניין המלצות הוועדות, שהוא ארוך יותר מפרק הזמן הממוצע של עבודת הוועדה וגיבוש הדוח.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי עליו לפעול לקיצור הליכי קבלת ההחלטות בעניין שינוי תחומי שיפוט, ולבחון את הסיבות להתמשכותו של הליך קבלת ההחלטות לאחר שהוועדות הגישו דוח מסכם.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2012 , כי בכוונתו לקיים עבודת מטה באגף למינהל מוניציפאלי, במינהל התכנון ובמחוזות כדי לקצר עוד את ההליכים האמורים.
חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות .
הכנסותיהן של הרשויות המקומיות מורכבות מכספים שמעבי רים אליהן משרדי הממשלה (כמו תקציבים למימון פעולות או מענקים) ומהכנסות עצמיות שמקורן העיקרי הוא גביית מסי ארנונה, אגרות והיטלי פיתוח והשבחה.
שיעור גבוה של הכנסות עצמיות מסך ההכנסות מלמד על חוסנה הכלכלי של הרשות המקומית ועל עצמאותה.
מסי הארנונה, שהם מרכיב ממשי בהכנסה העצמית של רשות מקומית, נגבים מבעלי נכסי המקרקעין שבתחום הרשות המקומית, וסכומי המס לגבייה נקבעים לפי שטח הנכס ולפי השימוש שנעשה בו (מגורים, מסחר, תעשייה וכיו"ב).
לעתים מצויים בתחומי השיפוט של רשות מקומית מתקנים ממשלתיים (כמו מתקני תשתית ובסיסי צבא) שהוקמו על ידי השלטון המרכזי שמיקומם נקבע משיקולים תכנוניים ולא משיקולים מוניציפליים.
בררת המחדל היא שהרשות שבתחומה מצויים מתקנים אלה מספקת להם שירותים מוניציפליים וגובה מהם את המסים, ואילו רשויות סמוכות אינן נהנות מההכנסות, משום שיעדן של ההכנסות נקבע בדרך כלל על פי חלוקה טריטוריאלית.
בחלק מהמקרים ניתן להשתמש באופן מושכל במיסוי המתקבל ממתקנים אלה, באופן שיישם גם עקרונות של צדק חלוקתי, צמצום פערים, שיפור איתנות כלכלית וכיו"ב.
הסדרי חלוקת הכנסות הם אמצעי לקידום השוויון והצדק החלוקתי, תוך התחשבות במטרות של מדיניות לאומית - עידוד התיישבות, צמצום פערים חברתיים וקידום הפריפריה.
אמצעי זה מאפשר להעביר הכנסות ממסי ארנונה והיטלים מרשות מקומית אחת לאחרת, בלי להידרש לשינוי תחום השיפוט שלהן - שהוא הליך .
52 ,מבקר המדינהדוח על הביקורות בשלטון המקומי (ינואר 1996 '), עמ21.
מורכב ולעתים אף לא ישים או לא מוצדק53.
באמצעות חלוקת הכנסות יכול לעתים משרד הפנים להגדיל את הכנסותיהן העצמיות של רשויות מקומיות, למנוע בעוד מועד משברים כספיים ולסייע לרשויות המצויות במשבר.
אמצעי זה עשוי, אפוא, במקרים שבהם ניתן ומוצדק ליישמו, למנוע פגיעה בשירותים שמקבלים התושבים כתוצאה ממשבר כספי חמור, ולחסוך .
53 בפועל, לעתים נכרכים התהליכים זה בזה, ושינוי תחומי שיפוט מלווה גם בהסדרים משלימים לחלוקת הכנסות.
משאבים רבים ה מושקעים בהליכי הבראה (כמו מענקים שמעבירה הממשלה לכיסוי גירעונות).
כמו כן יש ביכולתו לצמצם את הצורך להעביר מכהונתן מועצות נבחרות או ראשי רשויות - הליכים הכרוכים בפגיעה מסוימת בעקרונות דמוקרטיים (ראו להלן בפרק על הפיקוח והבקרה על תפקודן הכספי של הרשויות המקומיות).
יתרון נוסף של הסדרים אלה הוא האפשרות לווסת באמצעותם את הלחצים שמפעילות הרשויות המקומיות לפתח מקרקעין לשימושים מניבי ארנונה (תעשייה, מסחר ושירותים), שכן במקרים רבים לחצים אלה נובעים מהצורך של הרשויות להגדיל את הכנסותיהן העצמיות.
כך ניתן להשיג ניצול מ ושכל ויעיל של הקרקע ולשמור על ערכים סביבתיים.
הסדרה של חלוקת הכנסות היא, אפוא, אמצעי מדיניות חשוב המאפשר לחולל שינויים מבניים ולהשיג אגב כך יעדים חברתיים, כלכליים וסביבתיים.
דוגמה לכך היא פיתוחם של אזורי תעשייה משותפים לכמה רשויות מקומיות המסכימות ביניהן על אופן ניהול אזור התעשייה המשותף ועל השיטה של חלוקת ההכנסות שהוא מניב.
פיתוח משותף יכול לפתור את בעיית המחסור בקרקע להקמת אזורי תעסוקה, לחסוך משאבים ולצמצם את הפגיעה בשטחים הפתוחים54.
בשנת 2000 הוכנס תיקון לפקודת העיריות שהעניק לשר הפנים סמכות לאשר הסדרים מ סוג זה בין רשויות מקומיות; בשנת 2006 הורחבו סמכויותיו של שר הפנים בעניין הסדרי חלוקת הכנסות במסגרת חוק ההסדרים, שהביא לתיקון בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות.
בתיקון נקבע, כי שר הפנים רשאי, בהסכמת שר האוצר ולאחר עיון בתסקיר של ועדת חקירה שמינה, להכריז בצו על אזור בתחום רשות מקומית אחת או יותר שבו יחולקו ההכנסות בין רשויות מקומיות סמוכות.
כלומר - לשר הפנים ניתנה סמכות ליזום הסדר לחלוקת הכנסות ולקבוע את מתכונתו.
מדיניות כוללת לחלוקת הכנסות לתיקון האמור לפקודת העיריות מ- 2006 קדמה החלטת ממשלה (החלטה 4130 מאוגוסט 2005 ) שנושאה "ייעול חלוקת הכנסות ברשויות המקומיות".
בדברי ההסבר להחלטה צוין, כי מטרתו של התיקון המוצע בפקודת העיריות היא: לצמצם פערים בהכנסות של רשויות מקומיות מארנונה שאינה ממגורים, לתת פתרון לרשויות שאין באפשרותן לפתח אזורים מניבי ארנונה ולאפשר ניצול מיטבי של הקרקע לתועלתן של כמה רשויות.