HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
יצוין שגופים אלה, המצויים בתחרות עסקית ביניהם ועם המוסד לבטיחות ולגיהות, מציעים כמעט את כל היצע הקורסים שהמוסד מספק, ומתוך כל הקורסים שהוא מציע מספר הקורסים שהוא מקיים באופן בלעדי זניח .
על היעדר ייחודיות בפעילות ההדרכה של המוסד ניתן ללמוד גם מהעובדה שאת רוב הפעילות (קורסים, ימי השתלמות והרצאות בודדות) מעבירים מרצים שאינם עובדי המוסד 35 וחלק ניכר מהם מרצים גם בקורסים מטעם מוסדות הכשרה פרטיים.
למשל, בקורסים להכשרת ממוני בטיחות בעבודה36 , שערך המוסד בשנים 2015 -2014 , 31% מהמרצים (19 מתוך61 ) שה וא רשם כמרצים בקורסים האלה נרשמו גם על ידי שבעה מוסדות הכשרה פרטיים.
פעולות בתחום הגיהות תקנות הבטיחות בעבודה (ניטור סביבתי וניטור ביולוגי של עובדים בגורמים מזיקים), התשע"א- 2011, קובעות כי במקום עבודה שבו נעשה שימוש בגורם מזיק טעון ניטור 37 יערוך המעסיק בדיקות סביבתיות -תעסוקתיות שבאמצעותן ייקבע אם נמצא במקום העבודה עובד החשוף לגורמים מזיקים טעוני ניטור38.
הבדיקות יכללו גם סקר מקדים39 ולפי ממצאיו ייערך ניטור סביבתי של גורמים מזיקים.
תקנות הבטיחות בעבודה (גיהות תעסוקתית ובר יאות העובדים ברעש), התשמ"ד - 1984 , קובעות כי המעסיק במפעל או במקום עבודה שבו עובדים ברעש מזיק40 או שיש יסוד סביר להניח שעובדים בו ברעש מזיק, יערוך בדיקות סביבתיות-תעסוקתיות של מפלסי הרעש לסוגיו 41.
על פי תקנות אלה ולפי תקנות נוספות מכוח פקודת הבטיחות הקובעות הוראות לדיגום גורמים מזיקים מסוימים (למשל עופרת וכספית) הסמיך המפע"ר כמה מעבדות לצורך זה, ועמן נמנה גם המוסד.
35 72% משעות ההרצאה שקיים המוסד במסגרת פעולות הדרכה מינואר 2010 עד יוני 2015 הועברו בידי מרצים שלא היו עובדי המוסד.
36 הקורס להכשרת ממוני בטיחות בעבודה הוא קורס מרכזי בתחום הבטיחות.
על פי חוק ארגון הפיקוח, השר רשאי להורות למעסיק על מינוי אדם מאומן כראוי להיות הממונה על הבטיחות במפעל כדי שעיקר תפקידו יתמקד בכך.
לעניין זה, ראו גם את תקנות ארגון הפיקוח על העבודה (ממונים על הבטיחות), התשנ"ו- 1996.
37 גורמים מזיקים הם גורמים כימיים ופיזיקליים מזיקים הנמצאים במקום העבודה והעובדים עלולים להיחשף אליהם בזמן העבודה.
הגורמים המזיקים טעוני הניטור מפורטים בתוספת הראשונה לתקנות האמורות.
38 את הבדיקות האלה יבצע אך ורק בודק מעבדה מוסמך (עובד מעבדה בעל הסמכה תקפה מהמפע"ר לערוך בדיקות סביבתיות -תעסוקתיות במקומות עבודה) ובמעבדה מוסמכת (מעבדה בעלת הסמכה תקפה מהמפע"ר לערוך בדיקות סביבתיות-תעסוקתיות במקומות עבודה).
39 סקר מקדים הוא סקר שיטתי הנערך במקום העבודה לצורך זיהוי, הערכה ותיעוד של גורמים מזיקים.
40 רעש מזיק הוא רעש שמפלסו גבוה מהערכים המותרים בתקנות אלה, העלול לגרום נזק בריאותי לעובד החשוף לו במקום העבודה.
41 את הבדיקות יבצע בודק מעבדתי מוסמך- בודק מעבדתי בעל הסמכה תקפה מהמפע"ר לערוך בדיקות סביבתיות -תעסוקתי ות של מפלס הרעש במקום עבודה שבו עובדים ברעש.
מעבדה מוסמכת היא מעבדה שהמפע"ר הסמיכה לערוך את הבדיקות האמורות.
משרד הכלכלה והתעשייה 1035 .
:שם הדוח משרד הכלכלה והתעשייה - בטיחותם של העובדים ובריאותם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לפעולותבתחום הגיהות אחראית מחלקת הגיהות שבמוסד.
את הפעולות האלה עושים עובדי המחלקה ומדריכי הגיהות במחוזות, ורובן גם הפיקו הכנסות למוסד.
במועד סיום הביקורת עבדו במחלקה שבעה עובדים ובמחוזות המוסד עבדו שמונה מדריכי גיהות.
נמצא כי גם ההוצאה של המוסד בגין פעולות בתחום הגיהות גדולה מההכנסה מהן.
בשנת 2014 הסתכמה ההוצאה (כולל הוצאות כוח אדם של מחלקת הגיהות של המוסד) בכ-2.
9 מיליון ש"ח וההכנסה הייתה כ-1.
מיליון ש"ח דהיינו, מקורות ההכנסה האחרים של המוסד (ובעיקר התקציב השוטף המתקבל מביטוח לאומי) מימנו פער של כ -1.
3 מיליון ש"ח בין ההוצאה להכנסה.
יצוין כי הוצאות כוח האדם שצוינו לעיל אינן כוללות את הוצאות כוח האדם במחוזות בגין פעולות בתחום הגיהות, ולפיכך הפער בפועל גדול אף יותר.
זאת ועוד, כמו בתחום ההדרכה, גם בתחום הגיהות פועלים במשק גופים פרטיים המקיימים אף הם את כל הפעולות שהמוסד עושה בתחום זה.
בעניין זה יצוין כי מנתונים שקיבל משרד מבקר המדינה מהמינהל 42 עלה כי "נתח השוק" של המוסד בפעולות בתחום הגיהות קטן מ - 20%.
יוצא אפוא כי כספי ביטוח לאומי, דהיינו כספי ציבור, מממנים למעשה פעילות של המוסד לבטיחות ולגיהות בתחום ההדרכה ובתחום הגיהות, שכאמור אינה ייחודית למוסד ורובה ככולה מתחרה ב פעילותם של גופים פרטיים בתחומים אלה.
יתרה מזאת, פעילות ההדרכה והגיהות של המוסד לבטיחות ולגיהות אינה מבוססת על מדיניות המנחה אותו, כגוף ממלכתי, באילו תחומים עליו להתמקד.
בתשובתו מדצמבר 2015 למשרד מבקר המדינה טען המוסד לבטיחות ולגיהות כי לדעתו יש להפחית מהוצאות ההדרכה כמה מרכיבים, והפחתה זו, לפי חישוביו, מלמדת שפעילותו בתחום אינה גירעונית.
עוד מסר בתשובתו כי פעילות ההדרכה שלו "תיבדק על מנת למצוא את הנוסחה המתאימה שתועיל ליצירת ענף מקצועי מחד אך ללא פגיעה בשוק הפרטי מאידך".
בכל הנוגע לפעולות בתחום הגיהות ציין המוסד כי שירותי הגיהות שהוא מעניק כוללים "ניטורים ופעולות התערבות ייחודיות" שהם "מעבר לביצוע סקר מקדים ובדיקות סביבתיות גרידא", כך ש"יש יתרון בביצוע פעולות הגיהות התעסוקתית.
במימון ציבורי ועל ידי גוף ממלכתי".
משרד מבקר המדינה מעיר כי לא קיבל את טענת המוסד בנוגע להוצאות ההדרכה, וגם אילו קיבל אותה עדיין אין זה ראוי שכספי מדינה יממנו פעילות של המוסד המתחרה בשוק הפרטי, בזמן שדווקא פעילותו הייחודית בתחומים שהוטלו עליו בחוק דלה, כמפורט בהמשך.
42 יצוין כי על פי תקנות הבטיחות שעניינן ניטור כימי וניטור רעש, על עורכי הסקרים המוקדמים ודוחות הניטור להעביר עותקים של מסמכים אלה למינהל.
שם הדוח: משרד הכלכלה והתעשייה - בטיחותם של העובדים ובריאותם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמוסד ימפה את התחומים שבהם קיים "כשל שוק", דהיינו תחומים שגופים פרטיים אינם נותנים להם מענה, ו ימקד את פעולותיו בתחומים אלה, בשים לב לנדרש בחוק ארגון הפיקוח.
טיפול מועט במקומות עבודה קטנים ובאתרי בנייה .
פעולות המוסד כוללות ביקורים של מדריכיו במקומות עבודה לצורך הדרכת בעלי התפקידים בתחומי הבטיחות והגיהות (להלן - ביקורי ייעוץ) וב יצוע פעולות מפיקות הכנסה למוסד הכוללות פעולות הדרכה פנים-מפעליות ופעולות בתחום הגיהות.
יצוין כי גם ביקורי ייעוץ, שהמוסד מציע בחינם, מוצעים כיום מטעם הגופים הפרטיים למפעלים היכולים לשלם עבורם.
כאמור, המינהל והמוסד משלימים במידה רבה האחד את פעילותו של משנהו .
בשנים האחרונות המינהל מתקשה למלא את תפקידו בתחום הפיקוח והאכיפה על מקומות עבודה.
לנוכח קושי זה עולה חשיבות פעילותם של מדריכי המוסד לצורך קידום הבטיחות במקומות העבודה, בייחוד במקומות עבודה קטנים המתקשים לממן בעצמם פעילות כזו.
יתרה מזאת, מומחים מעריכים כי שיעור תאונות העבודה במפעלים ובבתי מלאכה קטנים, המעסיקים פחות מ-25 עובדים (להלן - במ"קים), גבוה יותר משיעור תאונות העבודה במפעלים גדולים יותר43 .
לפיכך, ניתן היה לצפות כי המוסד ימקד את מאמציו במגזר הבמ"קים שבו לכאורה קיים "כשל שוק" עקב קשיי המגזר לממן הדרכות לקידום הבטיחות.
להלן בלוח 3 מספר מקומות העבודה שהיו בטיפול המוסד44 בשנת 2014 ושיעורם ממקומות העבודה המוכרים למינהל : .
43 'דוח אדם, עמ 52-51 ,והמוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנוןמקבלי דמי פגיעה בשנת 2004 (יוני 2005 '), עמ22.
טיפול המוסד הוא לפחות ביקור אחד של מדריך המוסד בשנה משרד הכלכלה והתעשייה 1037 .
:שם הדוח משרד הכלכלה והתעשייה - בטיחותם של העובדים ובריאותם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לוח3 .
מספר מקומות העבודהשהיו בטיפול המוסד בשנת 2014 ושיעורם ממקומות העבודה המוכרים למינהל .
מפעלים המעסיקים 25 עובדים ויותר 5,862 2,496 43% .
מפעלים המעסיקים פחות מ-25 .
*עובדים 44,056 5,391 12% .
אתרי בנייה 23,492 2,179 9% .
על פי נתוני המינהל והמוסד בעיבוד משרד מבקר המדינה * מספר הבמ"קים בטיפול המוסד כולל את הבמ"קים שהיו חלק מפרויקט במ"קים שבו השתתף המוסד בסיוע מימון מקרן מנוף 45.
מהנתונים עולה כי שיעור המפעלים הקטנים ואתרי הבנייה שהמוסד ביקר בהם, מתוך כל מקומות העבודה האלה המוכרים למינהל, היה מצומצם ואף קטן באופן ניכר משיעור המפעלים המעסיקים 25 עובדים ויותר שביקר בהם, וזאת אף על פי שדווקא במפעלים קטנים ובאתרי בנייה הסיכון לתאונות עבודה גדול יותר.
לעומת זאת, בין המפעלים המעסיקים יותר מ -25 עובדים, שבהם מדריכי המוסד עורכים ביקורים, ובכללם גם ביקורי ייעוץ ללא תשלום, נכללים עשרות תאגידים שהכנסותיהם מסתכמות בעשרות מיליוני ש"ח בשנה; למשל, בשנים 2015 -2014 ביקרו מדריכי המוסד בין היתר בכמה חברות שההכנסות של כל אחת מהן בשנת 2014 היו יותר ממיליארד ש"ח.
בנוגע לטיפולו במפעלים קטנים מסר המוסד בתשובתו כי הוא מקבל את הערתו של משרד מבקר המדינה בעניין זה , ובתכנית העבודה לשנת 2016 הוא מתכוון להגביר ב -30% את פעילותו במפעלים קטנים, וזאת בשיתוף פעולה עם המינהל.
בנוגע לטיפולו באתרי בנייה מסר המוסד כי בשנת 2016 הוא מתכנן לטפל ב- 2,300 .
אתרי בנייה אשר לאתרי בנייה, משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בתוספת של 120 אתרים לעומת השנה הקודמת.
התוספת האמורה היא שיפור זעום ביחס להיקף אתרי הבנייה הגדול פי עשרה בערך ממספר האתרים שבהם מתוכננים ביקורי ייעוץ .
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הסיכון הגדול יותר לתאונות במקומות העבודה הקטנים ובאתרי הבנייה ראוי שהמוסד יגביר את טיפולו בהם באופן ניכר יותר.
45 קרן בניהולו של ביטוח לאומי המממנת, מכוח סעיף149 לחוק הביטוח הלאומי, פעולות המיועדות למניעת תאונות עבודה במפעלים או במקומות עבודה אחרים.
שם הדוח: משרד הכלכלה והתעשייה - בטיחותם של העובדים ובריאותם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פעילות מחקרית מועטה .
על פי חוק ארגון הפיקוח , אחד מתפקידי המוסד הוא כאמור לערוך ולפרסם מחקרים.
על חשיבותם של מחקרים בתחום הבטיחות והגיהות עמדה ועדת אדם כשציינה כי "מחקרים חדשניים עדכניים ובעלי אופי יישומי.
חיוניים לשיפור מתמיד" בתחום הבטיחות והבריאות התעסוקתית, ובעולם המערבי נמצא מתאם גבוה בין פיתוח המחקר להורדת שיעורי הפגיעה מתאונות עבודה.
עוד ציינה הוועדה כי ההיקף הנוכחי של הפעילות המחקרית בישראל "אינו עונה על הצרכים".
הביקורת העלתה כי על אף חשיבות המחקר ואחריותו של המוסד לעסוק בו על פי החוק, המשאבים שהקצה לכך היו דלים ופעילותו בנושא היתה מועטה.
הגורם האחראי לפעילות המחקר במוסד היא מחלקת המחקר המונה עובד אחד בלבד המועסק בחצי משרה.
ההוצאה של המחלקה בשנת 2014 (בניכוי שכרו של העובד) הסתכמה בכ- 30,000 ש"ח שהם פחות מעשירית האחוז מהוצאות המוסד באותה שנה, והיקף פעילותה היה מחקר אחד בממוצע לשנה46 .
עוד נמצא כי את מחקריו המוסד עורך רק בתנאי שהוא מקבל מימון חיצוני, דהיינו הוא אינו מממן מחקרים מתקציבו, והם עוסקים רק בתחום הגיהות התעסוקתית ולא בתחום הבטיחות בעבודה.
המוסד מ סר בתשובתו כי הוא מקבל את הערתו של משרד מבקר המדינה בעניין זה והוא "יפעל להקמת מחלקה משמעותית של מחקר ופיתוח שתשמש מאגר איכותי לטובת כלל הגופים".
ליקויים בפעילות להקמת ועדות בטיחות ו לעידוד נאמני בטיחות .
פעילות מעטה להקמת ועדות בטיחות : חוק ארגון הפיקוח קובע כי המוסד לבטיחות ולגיהות "יסייע לבחירת נאמני בטיחות ולהקמתן של ועדות בטיחות, ידריכם ויעודדם בפעולתם".
על מזכיר ועדת הבטיחות להודיע גם למוסד על הקמת הוועדה, לעדכן אותו בדבר כל שינוי בפרטי ההודעה שמסר ו להעביר לו פרוטוקולים מישיבות הוועדה או למצער תמציתם.
תקנות ארגון הפיקוח על העבודה (ועדות בטיחות ונאמני בטיחות), התשכ"א- 1960 , קובעות כי במפעל שבו אין ועד עובדים, ייבחרו נאמני הבטיחות או נציגי העובדים בוועדת הבטיחות "על ידי העובדים במפעל, באסיפה שתכונס לצורך זה, על ידי בא כוח המוסד".
משמע, החוק והתקנות נותנים בידי המוסד כלים לנהל מאגר מידע בנוגע למפעלים שבהם הוקמה ופועלת ועדת בטיחות או בנוגע למפעלים החסרים ועדה כזאת, ולפעול באופן פרואקטיבי להקמת ועדות בטיחות במפעלים.
החל המוסד לערוך מחקרים.
עד מועד סיום הביקורת הוא ערך שמונה מחקרים משרד הכלכלה והתעשייה 1039 .
:שם הדוח משרד הכלכלה והתעשייה - בטיחותם של העובדים ובריאותם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 1.
,נמצא כי אף שהסיוע בהקמת ועדות הבטיחות הוא אחד מתפקידיו של המוסד .
הוא לא פעל באופן יזום כדי לאתר מקומות עבודה שלא פעלו בהם באופן סדיר .
ועדות בטיחות, אף שהם מחויבים על פי חוק בהקמה ובהפעלה של ועדה .
כזאת, כדי לעודד אותם ולסייע להם להקים ועדת בטיחות ולהפעילה.
יתרה מזאת, אף שבידי המינהל רשימה של מפעלים החייבים בהקמת ועדת בטיחות, לא פעל המוסד כדי לקבל מהמינהל את הרשימה לצורך עידוד הקמתן של ועדות בטיחות.
חוק ארגון הפיקוחקובע כי המוסד ישלח "לפי בקשת ועדת בטיחות או חלק מחבריה .
במידת האפשר, נציג לישיבות הועדה ", ונציג המוסד רשאי להשתתף בישיבות ועדת הבטיחות גם ביזמתו.
תקנות ארגון הפיקוח על העבודה (ועדות בטיחות ונאמני בטיחות), התשכ"א- 1960 , קובעות כיחברי ועדת הבטיחות "יתמנו או ייבחרו לשלוש שנים, ומותר לחזור למנותם או לבחרם מחדש " ו" על ועדת הבטיחות להתכנס לפחות שמונה פעמים בשנה".
כאמור, 5,862 מפעלים ברחבי הארץ חייבים בהקמת ועדת בטיחות.
נמצא כי בשנים 2015 -2013 פעלו מדריכי המוסד להקמת ועדות בטיחות או השתתפו בישיבות של ועדות בטיחות רק ב-565 מפעלים.
דהיינו, המוסד היה מעורב בפעילות של ועדות בטיחות בפחות מ - 10% .
מהמפעלים שבהם חייבת לפעול ועדה כאמור בתשובתו מסר המוסד כי הוא "מקבל על עצמו שיש להרחיב ככל הניתן את הפעילות בתחום ועדות הבטיחות", והוסיף כי הוא יפעל עם המינהל "על מנת להקים מספר רב ככל הניתן של ועדות בטיחות במקומות עבודה.
כפי שהחוק מחייב וככל שתקציבו מאפשר".
ליקויים בעידוד נאמני בטיחות: חוק ארגון הפיקוח קובע כי "מפעל שקיימת בו ועדת בטיחות, יהיו נציגי העובדים בוועדה, וכן עובדים אחרים שמינתה הועדה, הנאמנים לענייני בטיחות וגיהות באותו מפעל", וב"מפעל שאין בו ועדת בטיחות רשאים העובדים לבחור מביניהם או למנות נאמנים לענייני בטיחות וגיהות".
עוד קובע החוק כי בין חובותיו וסמכויותיו של נאמן בטיחות " לעמוד על תנאי הבטיחות והגיהות ולפעול למען שיפורם", "להדריך את העובדים ולייעץ להם בכל הנוגע לשיפור הבטיחות והגיהות" ו"להודיע בכתב למעסיק.
על ליקויים בשטח הבטיחות והגיהות".
תקנות ארגון הפיקוח על העבודה (מסירת מידע והדרכת עובדים), התשנ"ט - 1999 , מטילות על המחזיק במקום העבודה להכשיר את נאמני הבטיחות ואת חברי ועדת הבטיחות לצורך מילוי תפקידיהם.
עוד קובעות התקנות האמורות כי ההכשרה ל נאמני הבטיחות ו לחברי ועדת הבטיחות יינתנו באמצעות המוסד לבטיחות ולגיהות או מוסד או אדם אחר שהמפע"ר אישר לצורך זה.
לשם כך, המוסד לבטיחות ולגיהות ומוסדות אחרים נוספים מקיימים קורסים לנאמני בטיחות.
בשנים 2014 -2012 קיים המוסד כ -800 ימי הדרכה במסגרת קורסים לנאמני בטיחות (כ - 15% מסך ימי ההדרכה בפעולות ההדרכה של המוסד באותן שנים) ובהם השתתפו כ - 5,000 משתלמים (כ-10% מכל המשתלמים בפעולות ההדרכה של המוסד באותן שנים).
ככלל, עלות שכר הלימוד בקורסים שהמוסד מקיים כוללת את ההוצאות הישירות על הקורס , כמו שכירת מקום, שכר מרצים, כלכלה וציוד הסברה , בתוספת תקורה.
שם הדוח: משרד הכלכלה והתעשייה - בטיחותם של העובדים ובריאותם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נמצא כי המוסד מקיים אמנם קורסים להכשרת נאמני בטיחות אך הוא אינו מעודד מקומות עבודה להכשירם, למשל באמצעות תמחור קורסים אלה באופן אחר שיעודד מפעלים לשלוח עובדים לקורסים אלה.
בפועל הוא מתמחר קורסים אלה כפי שהוא מתמחר את הקורסים האחרים.
יוצא אפוא כי כספי ציבור, דהיינו כספי ביטוח לאומי, מממנים פעולות של המוסד הניתנות ממילא גם בשוק הפרטי, בעוד פעולות אחרות, שאין גוף אחר מלבד המוסד המקיים אותן, נדחקו הצדה למרות חשיבותן הניכרת לקידום הבטיחות בעבודה.
לדעת משרד מבקר המדינה, עד יישום המלצות ועדת אדם בנוגע למוסד, וכדי שפעילותו תהיה אפקטיבית, ראוי שהמוסד, כגוף ממלכתי, ימקד את פעולותיו בתחומים ש בהם יש "כשל שוק" , דהיינו תחומי ם שגופים פרטיים אינם עוסקים בהם, ובייחוד באלה שנקבעו לו בחוק ארגון הפיקוח; למשל, ניהול פעולות הסברה, עריכה ופרסום של מחקרים , סיוע בבחירת נאמני בטיחות והקמתן של ועדות בטיחות, הדרכתם ועידודם בפעולתם.
יצוין כי גם ועדת אדם ציינה כי במסגרת הבחינה של אפקטיביות הפעולות של הגופים הממלכתיים העוסקים בבטיחות "ראוי לבחון ולהעריך מחדש מהו תמהיל העיסוקים הנכון למוסד כדי שימקד את משאביו לאותן פעילויות שאין לגורמים אחרים יכולות או סמכויות לבצען".
ליקויים בתפקוד מועצת המוסד לבטיחות ולגיהות ומינהלתו .
בעקבות משברים בשוקי ההון בעולם וקריסתן של חברות ציבוריות בין-לאומיות, גם בשווקים המובילים והמוסדרים ביותר, עלתה ההכרה הבין-לאומית בחשיבות הפעלתם של מנגנוני ניהול ופיקוח בחברות ציבוריות, ועל רקע זה התפתח המושג "ממשל תאגידי"47.
בשנת 1999 אף פרסם ארגון OECD עקרונות לממשל תאגידי ראוי במדינות החברות בו, ורבות מהמדינות המפותחות אימצו עקרונות אלה והנהיגו על פיהם כללים לממשל תאגידי ראוי בתאגידים וברשויות צ יבוריות48 .
המוסד הוא כאמור תאגיד ציבורי שהוקם מכוח חוק ארגון הפיקוח.
ככלל, הפיקוח החיצוני של יחידות המטה ושל גורמי האכיפה הממשלתיים על התאגידים .
47 ( ממשל תאגידי Corporate Governance ) הוא שם כולל לעקרונות המחייבים יצירת מנגנוני פיקוח ראויים על אופן ניהולן של חברות ציבוריות.
מנגנוני הבקרה והפיקוח נועדו להבטיח כי החברה תתנהל כיאות ותפעל בשקיפות ועל פי כללי דיווח ובקרה ראויים, והמנהלים וגורמי הפיקוח יישאו באחריות למעשיהם.
48 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63ג ( 2013 '), "הביקורת הפנימית במגזר הציבורי", עמ 98-75.
משרד הכלכלה והתעשייה 1041 .
:שם הדוח משרד הכלכלה והתעשייה - בטיחותם של העובדים ובריאותם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ,הציבוריים מוגבל ומצומצם יותר מהפיקוח על משרדי הממשלה ועל החברות הממשלתיות וזאת בעטיו של היעדר יחידת מטה ממשלתית שתפקידה לפקח עליהם.
לכן, הדבר מעצים את חשיבותם של מנגנוני הניהול והפיקוח של ה מוסד שנקבעו בחוק.
יצוין כי בינואר 2013 פרסם משרד המשפטים אתתזכיר חוק התאגידים הציבוריים, התשע"ג - 2013 (להלן- תזכיר חוק התאגידים).
תזכיר החוק המוצע נועד ליצור חוק מסגרת לתאגידים הציבוריים , לצד החוקים המקימים את התאגידים הציבוריים המעניקים לכל תאגיד ותאגיד אופי ייחודי (למשל, חוק ארגון הפיקוח במקרה של המוסד).
בתזכיר החוק מוצע לקבוע כי חוק המסגרת יחול על כל תאגיד ציבורי, אך תחולתו תסויג אם קיימת בחוק המקים הוראה מפורשת לעניין מסוים הס ותרת הוראה מהוראות החוק המוצע.
במצב כ זה תחול ההוראה שבחוק המקים.
החוק החדש בא אפוא להוסיף על החוקים המקימים ולא לשנותם.
חוק ארגון הפיקוח קובע כי "הרשות העליונה של המוסד היא מועצת המוסד (להלן - המועצה), שחבריה יהיו נציגי העובדים והמעסיקים שווה בשווה, נציגי הממשלה ונציגי מוסדות, שהם, לדעת שר העבודה כיום [שר הכלכלה] .
", נוגעים בדבר כמו כן, "המועצה רשאית למנות, מבין חבריה או שלא מבין חבריה, ועדות קבועות או זמניות" (להלן - ועדות).
עוד קובע החוק כי " המוסד יתנהל על ידי מינהלה שחבריה יהיו נציגי הממשלה במועצה .
ונציגי עובדים ומעסיקים במועצה שווה בשווה ".
ליקויים בדיוני המועצה .
חוק ארגון הפיקוח אינו קובע את מספר חברי מועצת המוסד בתזכיר חוק התאגידים מוצע כי "מספר חברי מועצה לא יעלה על שלושה עשר, ובהם היושב ראש", ובדברי ההסבר לתזכיר נכתב כי הגבלת מספר החברים נועדה "להבטיח כי גודלה של המועצה יאפשר התכנסות ודיונים יעילים".
דהיינו, מספר כזה של חברים מאפשר מצד אחד מגוון דעות וייצוג מגזרים שונים, ומצד אחר הגבלתו תאפשר יכולת לנהל דיונים אפקטיביים כדי לממש את האחריות לפיקוח ובקרה על הנהלת התאגיד.
יודגש כי הוראה דומה נקבעה בחוק החברות הממשלתיות , התשל"ה- 1975 , ביחס לדירקטוריון בחברה ממשלתית שבה המדינה ממנה את כל הדירקטורים49.
נמצא כי בתקופת הביקורת מנתה מועצת המוסד כ-40 .
חברים לדעת משרד מבקר המדינה, ספק אם בפורום רחב כל כך ניתן לקיים דיון אפקטיבי שבמהלכו חברי המועצה יכולים להביע דעה במסגרת זמן סבירה ולקבל החלטות באופן ענייני ומושכל.
בתשובתו מסר המוסד כי מועצת המוסד היא "הגוף הריבון במוסד והיא דומה יותר לאסיפת בעלי מניות בחברה מאשר לדירקטוריון".
הוא הוסיף כי במהלך 2016 יצומצם מספר החברים במועצה ל-28 .
49 סעיף17(ג1 ) לחוק החברות הממשלתיות התשל"ה - 1975 , קובע כי "בחברה שהמדינה ממנה בה את כל הדירקטורים, למעט דירקטורים חיצוניים, או שבידיה זכות כאמור, לא יעלה מספרם הכולל של חברי דירקטוריון החברה, לרבות דירקטורים חיצוניים, על 12 .
"חברים 1042 דוח שנתי66ג .
שם הדוח: משרד הכלכלה והתעשייה - בטיחותם של העובדים ובריאותם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2.
מחוק ארגון הפיקוח עולה כי תפקידה העיקרי של המועצה הוא לדון בהצעת התקציב של המוסד ולהעבירה לאישורו של שר הכלכלה, בצירוף הערותיה והמלצותיה.
תקציב המוסד הוא המסמך המרכזי הקובע את ניהול ההוצאות וההכנסות של המוסד, והוא מפרט כיצד המוסד מתכוון ליישם הלכה למעשה את מדיניותו ואת סדרי העדיפ ויות שהוא רואה לפעולותיו.
דיון בתקציב המוסד מאפשר למועצת המוסד לבחון את מדיניותו ואת סדרי העדיפויות לפעולותיו.
באמצעות דיוני התקציב , המועצה אף יכולה לפקח על פעולות המוסד ולבקר אותן ולוודא שהוא אכן פועל על פי המוטל עליו על פי החוק.
נוסף לכך, בתקופת הביקורת הנוכחית, בין נציגי הממשלה במועצת המוסד היו שלושה נציגים של ביטוח לאומי שהוא כאמור מקור ההכנסות העיקרי של המוסד לבטיחות ולגיהות.
מאחר שבמינהלת המוסד ובוועדת הכספים שלו אין נציגים מביטוח לאומי 50, על נציגיו במועצת המוסד מוטלת אחריות גדולה יותר לבחון בקפידה יתרה, במסגרת הדיונים על התקציב, כיצד המוסד מקצה את כספיו.
בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות המועצה שהתקיימו ממאי 2009 עדמועד סיום הביקורת העלתה כי על אף האמור, התשומות שהמועצה מקדישה לתפקידה זה מועטות.
מדי שנה הציג אמנם מנכ"ל המוסד למועצה את התקציב, אך למעט כמה שאלות הבהרה שחבריה שאלו מפעם לפעם בנוגע למוצג לפניהם, לא נמצא שהמועצה קיימה דיון בסוגיות מהותיות הנוגעות לתקציב (כגון מהם סדרי העדיפויות באופן הקצאתו ואם וכיצד הוא מביא לידי מימוש את תפקידי המוסד על פי חוק).
יוצא אפוא שהתקציב אושר כלשונו וללא הערות או המלצות כלשהן של חברי המועצה ובהם גם נציגי ביטוח לאומי שכאמור פעילות המוסד לבטיחות ולגיהות ממומנת מכספיו.
בתשובתו מדצמבר 2015 מסר ביטוח לאומי למשרד מבקר המדינה כי לדעתו, "מן הראוי.
לשקול מחדש את אופן תקצובו של המוסד לבטיחות וגיהות" , וזאת משום שהמוסד לבטיחות ולגיהות שהיה בעבר גוף באחריות ו של משרד העבודה והרווחה (כתוארו אז) , נמצא כיום באחריותו של משרד הכלכלה.
נציגי ביטוח לאומי במועצת המוסד מסרו בין היתר כי הרכב המועצה ותדירות התכנסותה אינם מאפשרים פיקוח אפקטיבי על המוסד, ו הפיקוח של המועצה "צריך להתבצע באמצעות ועדות שייבחרו מתוך חברי המועצה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי כל עוד ביטוח לאומי הוא הגורם המתקצב את המוסד ראוי שנציגיו יהיו חברים גם בגופים המפקחים על פעילותו השוטפת, כגון ועדת הכספים וועדת הביקורת.
סעיף34 לחוק ארגון הפיקוח קובע כי "תקציבו של המוסד יכוסה מהקצבת אוצר המדינה, ומהקצבת ארגוני עובדים ומעבידים שיש להם נציגים במועצה".
50 יו"ר ועדת הכספים של המוסד שכיהן בתקופת הביקורת היה עובד של ביטוח לאומי עד פרישתו לגמלאות במאי 2002 .
הוא כיהן כנציג ביטוח לאומי במועצת המוסד לבטיחות ולגיהות משרד הכלכלה והתעשייה 1043 .
:שם הדוח משרד הכלכלה והתעשייה - בטיחותם של העובדים ובריאותם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הביקורת העלתה כי במשך שנים המוסד אינו מקבל הקצבה מארגון המעסיקים ומארגון העובדים, שנציגיהם יושבים במועצת המוסד - התאחדות התעשיינים בישראל (להלן - התאחדות התעשיינים) והסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן - ההסתדרות), בהתאמה.
יתר על כן, במהלך השנים המוסד לא פעל כדי לקבל מארגונים אלה את ההקצבה האמורה, והמועצה והמינהלה אף לא דרשו ממנו לעשות זאת.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2015 טענה ההסתדרות כי היא "לא מחוייבת להעביר כספים למוסד לבטיחות ולגיהות.
ודוק, סעיף 34 לחוק ארגון הפיקוח.
המתייחס למקורות תקציב המוסד, מאפשר למוסד להסתמך בין היתר על הקצבות מארגוני עובדים.
ובוודאי שלא מדובר בהוראה המחייבת דרישת תקציב כאמור" (ההדגשה במקור).
ההסתדרות הוסיפה כי "ממילא תשלום כאמור יכול שייעשה אך לאחר הידברות והסכמות עם ההסתדרות בנושא".
משרד מבקר המדינה מעיר כי על המוסד להידרש לעניין זה, בשים לב ללשון החוק.
עיקרון השוויון מחייב כל גוף ציבורי במדינה.
כנדרש מכל גוף ציבורי, על המוסד לפעול בהגינות על פי שיקולים עניינים ובאופן שוויוני.
נמצא כי בשנים האחרונות המוסד מבצע עם התאחדות התעשיינים וההסתדרות, ללא קריטריונים ברורים וגלויים, פעולות על חשבונו, בעיקר בתחום ההדרכה, שככלל מגופים אחרים הוא גובה עליהן תשלום.
למשל, בשנים 2014 -2013 הוא עשה עמן פעולות שאותן תמחר בכ- 130,000 ש"ח.
בתשובתו מסר המוסד כי "מדובר בפעילות מקצועית לקידום הבטיחות באמצעות גופים יציגים", ובפעולות אלה "לוקחים חלק גם משתלמים שאינם משויכים לארגונים הנ"ל".
בתשובתה של התאחדות התעשיינים מנובמבר 2015 ובתשובתה של ההסתדרות נמסר כי את הפעולות האמורות המוסד אינו מקיים עבורן אלא עבור העובדים במקומות עבודה רבים כדי לקדם את הבטיחות בהם, כנדרש ממנו בחוק.
לדעת משרד מבקר המדינה, בביצוע הפעולות האמורות על חשבונו לא פעל המוסד לפי עקרון השוויון, שהוא מחויב לו כתאגיד ציבורי, משום שעשה אותן שלא על פי קריטריונים גלויים, ולא ביצע פעולות כאמור עם גופים דומים אחרים במשק51.
מועצת המוסד, שבאחריותה לדון מדי שנה בהצעת התקציב של המוסד, אשר בה מופיע בין היתר סעיף הנוגע לפעולות אלה, לא נתנה את דעתה לעניין זה וממילא לא העירה לו בדבר האי-תקינות שבפעולתו.
51 ארגונים נוספים בישראל המייצגים מעסיקים, כמו התאחדות המלאכה והתעשייה והתאחדות בוני הארץ, וארגונים נוספים המייצגים עובדים, כמו הסתדרות העובדים הלאומית וכוח לעובדים - ארגון עובדים דמוקרטי.
שם הדוח: משרד הכלכלה והתעשייה - בטיחותם של העובדים ובריאותם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 5.
ככלל, תפקידה של מועצת תאגיד הוא בין היתר לפקח על פעילות התאגיד.
לכן, כינוס תדיר של המועצה הוא תנאי הכרחי למילוי תפקידה זה.
השר, ובהיעדרו מי שהתמנה מטעמו, יהיה יו"ר המועצה.
על פי תקנות ארגון הפיקוח על העבודה (מועצת המוס ד לבטיחות וגיהות), התשכ"ג - 1963 (להלן- תקנות המועצה), יכנס יו"ר המועצה את המועצה לא יאוחר מארבעה חודשים לאחר ישיבתה האחרונה, כלומר על המועצה להתכנס לפחות שלוש פעמים בשנה.
נמצא כי מינואר 2009 עד מועד סיום הביקורת כינסו השרים או היו"רים של המועצה את מועצת המ וסד תשע פעמים, כלומר אחת לשנה בממוצע, וזאת שלא על פי תקנות המועצה.
יצוין כי בישיבה שהתקיימה בדצמבר 2013 , לאחר שהמועצה אישרה ללא כל התנגדות את תקציב המוסד לשנת 2014 , ציין אחד מחברי המועצה כי הוא נמנע בהצבעה משום שהרגיש קושי לאשר את תקציב המוסד, כאשר המועצה מתכנסת רק פעמיים בשנה לדיונים.
הוא ביקש כי חברי המועצה ישותפו יותר בקבלת ההחלטות בנוגע למוסד.
המוסד מסר בתשובתו כי מועצת המוסד החדשה תתכנס בשנת 2016 לכל הפחות שלוש פעמים כמתחייב.
מכל האמור עולה כי מועצת המוסד אינה ממלאת באופן אפקטיבי את תפקידיה - דיון מהותי בתקציב המוסד מתוקף תפקידה כמועצת המוסד, וכמועצת תאגיד גם פיקוח על פעילות התאגיד.
אי-קביעת סדרי עבודה למינהלת המוסד ולוועדות המועצה .
חוק ארגון הפיקוח קובע כי "המינהלה תקבע את סדרי דיוניה ועבודתה במידה שלא נקבעו בתקנות" וכי המועצה רשאית למנות ועדות, לקבוע את תפקידיהן " ולהעביר להן מסמכויותיה".
המינהלה וועדות המועצה 52 , ובהן ועדת הכספים, הן הגופים העומדים במרכזה של עבודת המוסד והם המקבלים החלטות מהותיות.
לכן, ישנה חשיבות רבה לכך שיקפידו על תקינות סדרי עבודה, ובכללם הכנת חומר רקע לדיונים, תיעוד תהליך קבלת ההחלטות ומעקב אחר יישומן.
נמצא כי מינהלת המוסד לא קבעה את סדרי דיוניה ו את סדרי עבודתה, ומועצת המוסד לא קבעה את סדרי הדיונים וסדרי ה עבודה של הוועדות שמינתה, ובהן ועדת הכספים העוסקת בין היתר במעקב שוטף אחר ביצוע התקציב.
בוועדות המועצה גם ועדות בנושאי תעשייה, חקלאות ובנייה משרד הכלכלה והתעשייה 1045 .