HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
8 מיליארד ש"ח; משקל החוב בתמ"ג יורד בשנים האחרונות, ובסוף 4201 היה כ-%65.
החוב מורכב מחוב מקומי סחיר של כ- 429.
6 מיליארד ש"ח, מחוב מקומי לא סחיר של כ- 180.
1 מיליארד ש"ח ומחוב במטבע חוץ (להלן - מט"ח) של כ - 106.
בסוף 2014 עמדה התחייבות הממשלה לב יטוח הלאומי על כ- 180.
4 מיליארד ש"ח (ההתחייבות אינה חלק מהחוב).
מרבית גיוסי החוב נעשים באמצעות הנפקת אג"ח.
תקציב תשלום החוב ופירעון אג"ח למוסד (סעיף 84 בתקציב הפיתוח וחשבון הון) בחוק התקציב לשנת 2014 היה כ -96.
תקציב תשלומי הריבית היה השלישי בגודלו בתקציב הרגיל בחוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2014 -2013 ועמד על כ - 41.
7 מיליארד ש"ח ב- 2014 .
נטל תשלומי הריבית על החוב הציבורי9 בישראל היה ב- 2014 %2.
9 מהתמ"ג; נטל התשלומים רשם ירידה ניכרת בעשור האחרון, אך הוא עדיין גבוה מהנטל הממוצע במדינות ה- OECD ( 1.
2 נקודות אחוז (ראו להלן תרשים1 ).
גודלו של החוב ונטל תשלומי הריבית מצריכים ניהול מושכל.
7 גב' מיכלעבאדי -בויאנג'ו כיהנה כחשכ"לית בתקופת הביקורת.
היחידה היא חלק מחטיבת המימון והאשראי באגף החשב הכללי המנוהלת בידי סגן בכיר לחשכ"לית מר יהלי רוטנברג.
בראש היחידה עומד מנהל החוב הממשלתי.
היחידה מפעילה נציגות בניו יורק, שבין היתר מגייסת חוב חיצוני באמצעות ארגון הבונדס.
בתיקון 14 לחוק מלווה המדינה, התשל"ט- 1979 שנכנס לתוקף ב- 2005 הועברה האחריות לניהול כל ענייני המלווה למשרד האוצר.
עד לתיקון החוק, כל ההחלטות העקרוניות וההחלטות המדיניות לגבי מלווה המדינה נקבעו במשרד האוצר בעוד כל ניהול מכירת איגרות החוב והביצוע הטכני היה בידי בנק ישראל.
8 לפי נתוני דוח בנק ישראל לשנת 2014 , משקל החוב הציבורי ברוטו בתמ"ג, הכולל גם את החוב של הרשויות המקומיות בניכוי חובן לממשלה, היה בסוף 2014 כ- 67.
6% , והוא נמוך בהשוואה לממוצע החוב הציבורי ב- OECD ( 86.
) 9 נטל תשלומי הריבית על החוב הציבורי אינו כולל את תשלומי הריבית של התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 .
בחודשים אוגוסט 2014 - ינואר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את אופן ניהול החוב ואת התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי.
הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - באגף החשכ"ל ובאגף התקציבים וכן בענבל.
בדיקות השלמה נעשו באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר (להלן - אגף שוק ההון) ובביטוח הלאומי.
קבלת ההחלטות בניהול החוב .
הסמכות לקבלת החלטות על הרכב החוב חוק מילווה המדינה, התשל"ט- 1979 (להלן- חוק מלווה המדינה), נותן לשר האוצר סמכות לקבוע בתקנות, באישור ועדת הכספים של הכנסת, הוראות רבות שמשפיעות על הרכב החוב.
על פי החוק, שר האוצר יכול להסמיך מי מטעמו לעשות פעולות מסוימות.
כך לדוגמה, בסעיף 138 דוח שנתי66א .
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 6)(א לחוק נקבע כי שר האוצר, או מי שהסמיך, יקבע לגבי כל סדרה של אג"ח עניינים אלה: סוג הסדרה, יום הוצאתה, סך כל שווייה הנקוב, מועדי תשלום הריבית ומועדי פדיון האג"ח10 .
במרוצת השנים הסמיכו שרי האוצר עובדים באגף שוק ההון לעניין סעיפים 4(3 ,)4(4) ו- 6)(א לחוק, אולם נמצא כי ההסמכה האחרונה שפורסמה ברשומות היא משנת 200211 ואינה עדכנית12 .
נמצא כי החשכ"לית הנוכחית והחשכ"לים שקדמו לה בעשור האחרון קבעו את הרכב החוב, המשפיע על העלויות ועל הסיכונים הגלומים בו - באמצעות קביעת סוגי הסדרות שיונפקו, יום הוצאתן, השווי הנקוב שלהן, מועדי תשלום הריבית ומועדי פדיון האג"ח - בלא שקיימת הסמכה מפורשת משר האוצר13 .
בתשובה שמסר מר יהלי רוטנברג, סגן בכיר לחשכ"לית, למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל) צוין בין היתר כי "בהתאם לעמדת היועץ המשפטי של באגף החשב הכללי במשך תקופה כה ארוכה ]ניהול החוב[ משרד האוצר עצם קיום פעילות זו ולאור התנהגות כל הצדד יש בכך אישור ברור להסמכת ]שרי האוצר והחשבים הכלליים[ ים האגף לקבל החלטות על הרכב החוב הממשלתי.
יחד עם זאת מאחר ולא נמצא התיעוד להסמכה נפעל לקבלת הסמכה עם כניסת שר האוצר לתפקידו".
אישור תכנית גיוס החוב 1.
תכנית הגיוסים השנתית : את תכנית הגיוסים השנתית של החוב מתכננת היחידה ומגישה אותה לאישור החשכ"לית.
תכנית הגיוסים לשנת 2014 כללה גיוס של 93 .
מיליארד ש"ח באמצעות הנפקת חוב מקומי סחיר, חוב מקומי לא סחיר וחוב חיצוני גיוסים אלה, עם מקורות נוספים בסך 11 מיליארד ש"ח14 , יועדו למימון פירעונות קרן בסך 76 מיליארד ש"ח בשנה השוטפת ולמימון גירעון בסך 28 מיליארד ש"ח15.
תכנית הגיוסים החודשית : אחת לחודש היחידה מגישה לחשכ"לית את תכנית הגיוסים החודשית 16.
מבקר המדינה כבר ציין בדוח 56 במשנת 2006 בקשר לקביעת הגיוס החודשי: "במצגת ובדוח השנתי של היחידה חסר פירוט של השיקולים .
10 דוגמאות נוספות הן סעיפים4(3) ו-4(4 ) לחוק.
בסעיף4(3 ) נקבעה הרשאה לשר האוצר, או למי שהסמיך, למכור אג"ח במכרז או בהליך תחרותי ושוויוני אחר, ולהציע לציבור פדיון מוקדם של אג"ח בדרך שתיקבע בתקנות.
בסעיף 4(4 ) נקבעה הרשאה לשר האוצר באישור ועדת הכספים לקבוע בתקנות לגבי כל סדרה או סדרות את המחיר שבו יימכרו האג"ח, ויש הרשאה לשר האוצר או למי שהסמיך לקבוע את המחיר בטווח המחירים, בשוויין הנקוב של האג"ח, בפחות ממנו או ביותר ממנו.
11 ילקוט הפרסומים 5071 מ- 5.
ההסמכה נקבעה שמית, ועודכנה מדי פעם בפעם בהתאם לשינוי בעלי התפקידים באגף שוק ההון 13 אמנם בשנת 2005 פרסם שר האוצר דאז הודעה שבה הסמיך את החשב הכללי (ילקוט פרסומים 5407 מ- 19.
05 ', עמ 3091 ), אך זאת רק בעניין סעיף6 א לחוק (מינויעושי שוק ראשיים).
תקבולי הפרטה ושימוש בקופת המזומנים של אגף החשב הכללי 15 .
גירעון חזוי בניכוי אשראי נטו.
אשראי נטו שווה להחזרי אשראי פחות מתן אשראי 16 התכנית כוללת מידע על אג"ח שיונפקו בחודש השוטף לפי טווח לפדיון, מגזרי ההצמדה, הכמות שתונפק במונחי ערך נקוב והכמות שהונפקה מכל איגרת בחודש הקודם, וכן כוללת השוואה לתכנית השנתית.
קודם לאישור ולפרסום התכנית דנים עם נציגי בנק ישראל המציגים סקירה של התפתחויות בארץ ובעולם, את הצעת בנק ישראל להרכב הגיוס החודשי ואת השיקולים להמלצה.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ]למימון הגירעון[ שלפיהם נקבע הרכב האג"ח שיונפקו.
כמו כן הועלה שדיוני הפורום17 והחלטותיו לא תועדו בפרוטוקול, כפי שנדרש על פי כללי מינהל תקין".
עוד צוין בדוח כי בהיעדר פרוטוקולים ובהיעדר מסמכים המפרטים את ההנחות ואת הנימוקים להחלטות, קשה לבדוק את סבירות ההחלטות, קשה לעקוב אחר ביצוען, לבקר אותן ולהפיק לקחים.
בתשובת החשכ"ל דאז על הביקורת בדוח 56ב נכתב: "החל מחודש אוגוסט 2005 נרשם פרוטוקול של דיוני הפורום, ובו מתואר מהלך הדיון ומתועדות ההחלטות שהתקבלו בנוגע לניהול החוב הממשלתי"18.
נמצא כי לא תועד הדיון על אישור תכנית הגיוסים לשנת 2014 ועל אישור מקורות מימון נוספים בהיקף כולל של יותר מ -100 מיליארד ש"ח; כמו כן לא תועדו האנשים שהשתתפו בדיון, הדעות שנשמעו בו וההחלטות שהתקבלו בו, לרבות אישור התכנית.
עוד נמצא כי על אף תשובת החשכ"ל על דוח 56ב, הדיונים על תכנית הגיוסים החודשית עד יולי 2014 לא תועדו, ובמסמכים של היחידה לניהול החוב לא נמצאו אסמכתאות לשיקולים שלפיהם נקבע הרכב הגיוס החודשי.
עוד נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, פרט לאישור החשכ"לית לתכ נית הגיוסים לחודש פברואר 2015 , לא נמצא כל מסמך המתעד אישור של החשכ"לית לתכנית הגיוסים החודשית.
יצוין כי במהלך הביקורת החל אגף החשכ"ל לתעד את הליך הדיון של תכנית הגיוסים השנתית.
תכנית הגיוסים לשנת 2015 אושרה בכתב על ידי החשכ"לית בסיכום דיון מנובמבר 2014.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי באוגוסט 2014 החלה היחידה לניהול החוב לתעד את דיוניה הפנימיים.
עוד צוין: "תוצרי הדיונים מהווים אסמכתא מפורטת לקבלת החלטות".
בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי תיעוד הדיונים הפנימיים ביחידה מאוגוסט 2014 נעשה בדיונים שעסקו בהכנה למימון הג ירעון.
נוכח ההיקף הכספי הניכר של תכנית הגיוסים החודשית ובהתאם לכללי מינהל תקין, ראוי כי אגף החשכ"ל יקפיד לתעד גם את הדיונים, ההחלטות והאישורים של החשכ"לית הנוגעים לתכנית הגיוסים החודשית.
ביקורת פנימית, הסדרת הטיפול בניגודי עניינים אפשריים ותקציב היחידה .
ביקורת פנימית על עבודת היחידה לניהול החוב בקווים מנחים משותפים ( Guidelines) לניהול חוב ממשלתי שפרסמו קרן המטבע הבין- לאומית (להלן - קרן המטבע) והבנק העולמי בשנים 2001 , 2003 ו- 2014 (להלן- הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי או הקווים המנחים)19 הם הציגו את הצורך בביקורת .
17 חברי הפורום אז היו נציגים של אגף החשכ"ל, לרבות היחידה לניהול החוב, של אגף שוק ההון, של אגף הכלכלה ושל אגף התקציבים.
18 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 ), "מאזן המדינה ליום 31.
19 :ראו 140 דוח שנתי66א .
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 שוטפת על מנהלי החוב ועל הבקרה.
בקווים המנחים מ - 2014 צוינה בין היתר הביקורת הפנימית כגורם לביצוע הביקורת.
בסעיף 2 של חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ו - 1992 , נקבע: "(א) בכל גוף ציבורי תקוים ביקורת פנימית על ידי מבקר פנימי.
(ג) המבקר הפנימי של אג ף החשב הכללי במשרד האוצר יהיה אחראי לביקורת הפנימית על ביצוע תקציב המדינה ביחידות החשבות והכספים של משרדי הממשלה".
לא נמצא כי המבקר הפנימי של משרד האוצר עשה בשנים האחרונות ביקורת על עבודת היחידה לניהול החוב.
את הביקורת האחרונה ביחידה לניהול החוב, שהייתה בנושא מלוות פנים - אג"ח סחיר, עשתה יחידת הביקורת באגף החשכ"ל (הכפופה לחשכ"לית) באמצעות חברה חיצונית בחודשים מרץ-אוקטובר 2008 .
המבקר הפנימי במשרד האוצר הודיע למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2014 כי העניין עלה לדיון בתכנית העבודה של הביקורת הפנימית לשנת 2015 , אךהנושא טרם אושר.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין בין היתר כי "ביקורות על אגף החשב הכללי.
מבוצעות בהתאם לחוק הביקורת הפנימית על ידי חטיבת הביקורת והיא אשר מקיימת ביקורות שוטפות.
בין היתר גם על פעילות יחידת החוב".
בתשובה נוספת שמסרה גב' לימור טל, סגנית בכירה לחשבת הכללית ומנהלת חטיבת הביקורת, ביולי 2015 צוין: "החשב הכללי הינו הגוף הממשלתי היחיד שמעמד מבקר הפנים שלו וכפיפותו לחשכ"ל הוסדר באופן פרטני בחוק .
יחידת ניהול החוב הממשלתי הינה חלק מאגף החשב הכללי, פעילותה ]הביקורת הפנימית[ עוסקת בביצוע תקציב המדינה והיא כפופה לביקורת של המבקר הפנימי של החשב הכללי.
סותר את ]משרד האוצר[ ביצוע ביקורת פנימית ביחידה על ידי המבקר הפנימי של המשרד החוק ואת הרציונאל העומד בבסיסו שהוא שמירת אי התלות של הביקורת הפנימית באגף".
משרד מבקר המדינה מציין כי בניגוד ליחידת הביקורת באגף החשכ"ל, המבקר הפנימי במשרד האוצר אינו כפוף לחשכ"לית.
מכל מקום, הבדיקה העלתה כי שני גורמים בתוך משרד האוצר סבורים שמתפקידם לבצע ביקורת פנימית על עבודת היחידה לניהול החוב.
במצב דברים זה, מן הראוי שהיועץ המשפטי של משרד האוצר ייתן דעתו לעניין ויוציא הנחיות מחייבות בנושא בהקדם האפשרי, בשים לב לכך שהביקורת האחרונה שעשתה יחידת הביקורת בחשכ"ל על עבודת היחידה לניהול החוב הייתה לפני כשבע שנים.
International Monetary Fund and The World Bank, Guidelines for Public Debt Manageme nt (March 2001), p.
17; International Monetary Fund and The World Bank, Guidelines for Public Debt Management (September 2003), p.
16; The World Bank and International Monetary Fund, Revised Guidelines for Public Debt Management (April 2014), p.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הסדרת הטיפול בניגודי עניינים אפשריים של עובדי היחידה לניהול החוב היועץ המשפטי לממשלה קבע הנחיות בנוגע לטיפול בניגודי עניינים20, ובכלל זה הוראות על מעורבותו של הייעוץ המשפטי של המשרד הממשלתי או של הגוף הרלוונטי.
עובדי חטיבת המימון והאשראי באגף החשכ"ל (להלן - חטיבת המימון), לרבות עובדי ענבל המועסקים בניהול החוב, מחויבים להתנהל בהתאם לקוד התנהגות מקצועית ושמירה על כללים אתיים שגיבשה החטיבה (להלן - קוד להתנהגות מקצועית).
בקוד להתנהגות מקצועית צוין בין היתר כי עובד החטיבה הנתקל בניגוד עניינים בין ענייני החטיבה לענייניו האישיים, או בחשש לניגוד עניינים, מחויב להודיע לאלתר לממונה עליו.
באחריות הממונה להעביר את הטיפול בנושא למנהל חטיבת המימון או למנהל היחידה.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי הקוד להתנהגות מקצועית יושם ביזמת חטיבת המימון, נבנה לאחר בחינה השוואתית מעמיקה של מו סדות פיננסיים והועבר להערות הלשכה המשפטית במשרד האוצר אשר יושמו במלואן בקוד טרם החלתו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הקוד להתנהגות מקצועית של חטיבת המימון אינו מסדיר את המעורבות של הייעוץ המשפטי במשרד האוצר בהסדרים למניעת ניגודי עניינים.
כפי שעולה מהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מן הראוי שהייעוץ המשפטי במשרד האוצר יהיה מעורב בבחינת הצורך לקבוע הסדר לניגוד עניינים ובקביעת ההסדרים עצמם, לרבות המגבלות שיחולו על עובדי חטיבת המימון, ושהקוד יכלול הפניה של העובד לייעוץ המשפטי אם מתגלה חשד לניגוד עניינים.
שיקוף תקציב היחידה לניהול החוב בתקציב המדינה בחוקי התקציב 21 מוגדר סעיף תקציב, בין היתר, כסעיף הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי בעל היקף או חשיבות המצדיקים את קביעתו בסעיף נפרד המחולק לתחומי פעולה לפי הצורך22 .
סעיף תקציב "משרד האוצר" (סעיף5 ) כולל חלוקה לתחומי פעולה, ובהם של הוצאות המשרד הראשי.
הוצאות המשרד הראשי מחולקות לתכניות בהתאם לאגפי המשרד.
פרטי התקציב מציגים את תכנית ההוצאות של אגף החשכ"ל, הכוללות את הוצאות תפעול האגף המפורטות בתקנות.
בדרך זו נקבע סעיף "תשלום ריבית" (סעיף 45 ) כסעיף שאליו נזקפים תשלומי הריבית הצפויים באותה שנה.
בבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה התברר כי הוצאות תפעוליות של היחידה הקשורות לניהול החוב הממשלתי משולמות אף הן מתקציב "תשלום ריבית".
כך לדוגמה, תשלומים לענבל, המסייעת כאמור בניהול החו ב ורוב עבודתה הוא בסיוע בגיוס מלוות פנים, הופיעו כחלק מההוצאות בתקנה "תשלומי ריבית ועמלות", שהיא חלק מתחום הפעולה "מלוות חוץ"; .
1555 (עודכנה במרץ 2013 ) של היועץ המשפטי לממשלה בדבר "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה".
21 ראו לדוגמה, חוק התקציב לשנות הכספים 2014 -2013 , התשע"ג 2013.
22 תחום פעולה הוא חלק של סעיף תקציב המוקצה לעניין מסוים המחולק לתכניות לפי הצורך.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 עלויות מחשוב הופיעו כחלק מההוצאות בתקנה "כספי אמיסיות 23 , בנקים, הפקדות, שונות ועמלות"24.
זאת ועוד, בבדיקת פרטי התקציב לא הוצג תקציב בתקנה זו בשנים 2013- 2014 .
נמצא כי קיימות הוצאות בגין תפעול החוב הממשלתי בהיקף של מיליוני ש"ח בכל שנה המשולמות ללא שקיפות מסעיף "תשלום ריבית" אף שהיה מצופה שישולמו מסעיף הוצאות משרד האוצר (סעיף 5 ).
לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף התקציבים ואגף החשכ"ל לבצע ב דיקה משותפת ולחלק מחדש את ההוצאות הנוגעות לניהול החוב הממשלתי בין סעיף תשלום הריבית לסעיף הוצאות משרד האוצר ולבצע שיוך הולם בתוך סעיפי ההוצאה (לתחומים, לתכניות ולתקנות) בהתאם למאפייני ההוצאה.
חשב בכיר - מטה החשב הכללי מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2015 : "ככלל יש להבחין בין הוצאות עבור עמלות ושירותי חיתום ושירותים נוספים המהווים חלק מהעלות האפקטיבית של החוב ולכן נכון לסווג אותם כחלק מתשלומי הריבית.
בבדיקה שנעשתה שולמו בשנת 2015 הוצאות של2 מיליון ש"ח ונרשמו הזמנות של5.
9 מיליון ש"ח שיש להסדירן.
אגף החשב הכ ללי הגיע לסיכום עם אגף התקציבים בנושא זה אולם יישומו מתעכב מאחר ואין תקציב מדינה מאושר.
הערת המבקר לגבי הוצאות הנ"ל מקובלת וההוצאות ימויינו לתקנות אחרות.
'הוצאות מחשוב' בסכום של 2 מיליון ש"ח– אנו מקבלים את הערת המבקר.
ההזמנה תבוטל במהלך השבוע הקרוב ותרשם בתקנה רלוונטית".
יעדים כמותיים בתכנון אסטרטגי של תמהיל החוב .
קביעת יעדים כמותיים בתכנון אסטרטגי של תמהיל החוב לטווח הבינוני (שלוש עד חמש שנים) ולטווח הארוך (להלן - תמהיל חוב אסטרטגי) היא אחד המרכיבים החשובים בניהול החוב.
קביעת תמהיל חוב אסטרטגי מצריכה את מנהלי החוב במדינות השונות להתאים את מדיניות ניהול החוב השנתית באופן מדוד ומחושב בהתאם למאפיינים הכמותיים הרצויים של תמהיל החוב האסטרטגי.
קביעת תמהיל חוב אסטרטגי תאפשר לבקר את עבודת מנהלי החוב, לנתח סטיות מהתמהיל האסטרטגי ולהפיק לקחים.
קרן המטבע והבנק העולמי הציגו בקווים המנחים שלהם את החשיבות בקביעת תמהיל חוב אסטרטגי.
הם ציינו, בין היתר, שמנהלי חוב במדינות בעלות שוק הון מפותח פועלים לפי אחת משתי החלופות הללו: קובעים באופן תקופתי מבנה חוב רצוי המשמש מנחה להנפקות שיבוצעו באותה תקופה או קובעים קבוצה של יעדים אסטרטגיים וטווח לגורמי סיכון של תמהיל החוב המשמשים מנחים לניהול היומיומי של תמהיל החוב.
היעדים מבוטאים בדרך כלל כיעדים כמותיים לגורמי הסיכון של תמהיל החוב ומקובל לקבוע להם טווחים25 .
הלוואות ופיקדונות שנלקחו בשנות החמישים מבנקים, מרשות הנמלים והרכבות ומגופים נוספים 24 יתרת ההזמנות וההתחייבויות לאפריל 2015 בגין תשלומים לענבל ובגין הוצאות מחשוב הייתה כ-5.
מיליון ש"ח בהתאמה 25 יעדים כמותיים שצוינו כוללים, בין היתר, את החלק של החוב הקצר ביחס לחוב הארוך, הרכב מטבעות רצוי של החוב ומשך חיים ממוצע (להלן - מח"מ) של החוב.
קביעת טווחים ליעדים נועדה למנוע שינויים תכופים במבנה החוב ובעלויות הקשורות בשינויים אלה כתוצאה מהרצון להתאים את מבנה החוב הקיים למבנה החוב הרצוי.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 OECD , באסופת מאמרים מ - 2005 , הציג את הצורך במבנה אופטימלי של תמהיל החוב לצורך ניהול סיכונים26 .
אמירות דומות מופיעות גם בפרסום של הבנק העולמי משנת 200427.
בדוח 56 במשנת 2006 ציין מבקר המדינה כי לא נמצאו במשרד האוצר החלטות או מסמכים שמתארים את ההרכב הכמותי של החוב הרצוי לטווח הארוך או לטווח הבינוני.
עוד צוין כי ראוי שהיחידה תקבע יעדים כמותיים בהקדם האפשרי.
החשכ"ל דאז ציין בתשובתו על דוח 56ב: "עד כה נקבעו יעדים איכותיים לתמהיל החוב לטווח הבינוני -ארוך.
היחידה עוסקת בפיתוח של מודלים מתקדמים לתכנון ארוך טווח של תמהיל המלוות, והיא עמדה לסיים את ההיערכות להפעלתם וליישומם, ומודלים אלה יסייעו לקבוע לראשונה במקצועיות וביעילות יעדים כמותיים לתמהיל החוב"28.
בדוח השנתי לשנת 2013 ,שפרסמה היחידה היא ציינה מדיניות ויעדים איכותיים בניהול החוב הכוללים את שיקולי המדינה כריבון, הפועל לתמיכה ולפיתוח שוק האג"ח הממשלתיות, ואת שיקולי המדינה כמנפיק, הפועל להקטנת העלויות בהתאם לתיאבון הסיכון הרצוי של מנהלי החוב (הסיכון שמנהלי החוב מוכנים ומסוגלים לקבל).
עוד צוינו מטרות משנה איכותיות בחוב המקומי ובחוב החיצוני29 .
תכנית הגיוסים של היחידה לשנת 2014 הציגה יעדים איכותיים ארוכי -טווח, לרבות י עד לקביעת מדדים כמותיים ושימוש במודלים שיקטינו את החשיפה של החוב לסיכוני מִחזור, ויעדים להקטנת החשיפה של החוב הממשלתי לסיכוני שוק, לרבות המשך המגמה של הקטנת החוב הצמוד למט"ח.
עוד הציגה התכנית יעדים כמותיים לשנים 2016 -2014 , אך רק של הטווח הממוצע לפדיון של הגיוסים ושל יתרת החוב, וכן יעד ארוך טווח להיקף החוב הקצר (חוב הנפרע בשנה הקרובה) ביחס לסך החוב .
היעדים נקבעו במסגרת מדיניות החשכ"לית להארכת החוב.
בתכנית הגיוסים לשנת 2015 ,צוינה הקטנת החשיפה למדד המחירים לצרכן בין היתר על ידי הגדלת המרכיב השקלי בגיוס.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי חברות הדירוג הבינלאומיות מציינות לטובה את מדיניות ניהול החוב הממשלתי ומציינות כי ניהול החוב הממשלתי והסיכונים הם נקודות חוזקה בדירוג החוב.
26 בין היתר צוין שם כי ממשלות צריכות לקבוע נקודות ייחוס אסטרטגיות לאפיון הרכב ההתחייבויות והנכסים שלהם.
קביעת נקודות ייחוס אסטרטגיות מייצגות את מאפייני תיק החוב ארוך הטווח שאליו הממשלה שואפת להגיע.
27 הקווים המנחים של קרן המט בע והבנק העולמי מ - 2001 ', עמ 30-29 ; מ - 2003 ', עמ31; ומ - 2014 ', עמ40 :.
Blommestein, "Introduction to Advances in Risk Management of Government Debt", in OECD (2005), Advances in Risk Management of Government Debt , p.
13 -14; Graeme Wheeler, Sound Practice in Government Debt Management , (2004), The World Bank, p.
28 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 '), עמ191.
29 מטרות משנה בחוב המקומי: הגברת הסחירות והנזילות של אג"ח, שכלול שוק האג"ח הממשלתיות ופיתוח מוצרים חדשים והתמקדות בסדרות גדולות לטווחים קבועים כמקובל בעולם.
מטרות משנה בחוב החיצוני: יצירת נקודות ייחוס להנפקות של חברות ישראליות בחו"ל, חשיפת המשק למשקיעים זרים, הרחבת בסיס המשקיעים, שיפור דירוג האשראי והקטנת פרמיית הסיכון של מדינת ישראל.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 משרד מבקר המדינה מציין כי ליעדים הכמותיים להארכת החוב שקבעה החשכ"לית יש חשיבות רבה לצורך מזעור ס יכוני מִחזור.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהחשכ"לית תבחן קביעת טווחים ליעדים כמותיים נוספים כגון ההרכב המטבעי הרצוי של החוב.
כמו כן ניתן לשקול להפריד בין החלטות אסטרטגיות בגיוס החוב לטווח הבינוני והארוך, שראוי שייקבעו אחת לתקופה, ובין תכניות הגיוס השנתיות שאמורות להביא לאיזון בין היעדים שנקבעו בתכנית האסטרטגית ליעדים קצרי טווח בהתאם לשינויים בשוק.
גיוס חוב סחיר בשוק המקומי - רפורמת עושי שוק ראשיים .
גיוס חוב סחיר באמצעות הנפקת אג "ח סחירות בשוק המקומי הוא כלי הגיוס המרכזי של הממשלה.
בשנת 2014 היה החוב המקומי הסחיר כ - 429.
6 מיליארד ש"ח, שהם כ-60% מסך החוב.
בשנה זו גייסה הממשלה חוב מקומי סחיר של כ-64 מיליארד ש"ח, שהם כ-60% מסך החוב שגויס באותה שנה.
אי-וידוא השגתם של יעדי הרפורמה בתיקון 14 לחוק מלווה המדינה, שנכנס לתוקף ב - 2005 , הועברה האחריות להנפקות חוב סחירות ליחידה לניהול החוב.
תיקון 14 לחוק הביא לרפורמה מקיפה בשוק האג"ח הממשלתיות (להלן - הרפורמה), שכללה מינוי של עושי שוק ראשיים (להלן - עש"ר).
עש"ר הם גופים פיננסיים המתמחים במסחר בניירות ערך, הן בשוק הראשוני (שלב ההנפקה) והן בשוק המשני (המסחר שלאחר ההנפקה), ותפקידם להבטיח סחירות ונזילות של נייר הערך בשוק המשני.
הרפורמה נועדה להשיג כמה מטרות: הגדלת הסחירות והנזילות של האג"ח הממשלתיות בשוק המשני, הקטנת עלויות הגיוס של הממשלה ושל המגזר הפרטי, גלובליזציה ושכלול השווקים הפיננסיים על ידי הכנסת גופים זרים, הקטנ ת הריכוזיות בשוק האג"ח הממשלתיות בפרט ובשוק ההון בכלל, הרחבת פעילות הבנקים והמשקיעים המוסדיים הזרים בשוק ההון הישראלי, הגדלת בסיס המשקיעים באג"ח הממשלתיות, אימוץ נורמות מסחר וסליקה בין - לאומיות, פיתוח מכשירים פיננסיים חדשים ופיתוח ניהול הסיכונים בתחום ניירות ערך30.
כדי להשיג את יעדי הרפורמה בשוק הראשוני מחויבים עש"ר לרכוש את נייר הערך בכמות מינימלית.
לגבי השוק המשני, עש"ר מייצרים "שוק סיטוני" של נייר הערך באמצעות התחייבות למכירתו ולקנייתו בכמויות מינימליות גדולות ובמחירי קנייה ומכירה (מרווחים) שהם מפרסמים במע רכת מסחר בין -לאומית ייעודית (להלן - מערכת MTS)31.
בתמורה להתחייבותם של עש"ר, הם נהנים מגישה למכרזים ייעודיים למכירת אג"ח.
כמו כן, הם נהנים מאפשרות להקצאה נוספת של אג"ח במחיר הממוצע של המכרז ביום שאחרי המכרז (בהיקף .
30 משרד האוצר, אגף החשכ"ל, היחידה לניהול החובהממשלתי, דין וחשבון לשנים 2007 -2006 , 'עמ 71-70.
31 כתב המינוי לעושה שוק ראשי מציין מחויבויות נוספות: דרישות מבניות (היות עושה השוק הראשי תאגיד בנקאי או חבר בורסה או תאגיד שהתאגד במדינת חוץ ועומד בדרישות שצוינו בכתב המינוי), דרישות להון עצמי מינימלי וכו'.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 שנקבע מראש), מגישה למאגר השאלות שהקים משרד האוצר32 ומגישה בלעדית למערכת .
בשל הרפורמה המקיפה בשוק האג"ח הממשלתיות במטרה להשיג יעדים רבים, ובשל החובות וזכויות היתר לחלק מהפעילים בשוק כדי להשיג חלק מהיעדים, יש לבדוק מדי פעם בפעם אם הושגו היעדים ברפורמה33.
"מתברר כי אף שגיוס חוב מקומי סחיר באמצעות עש ר הוא אפיק הגיוס הגדול והמרכזי של הממשלה ואף שהיחידה לניהול החוב מעניקה להם זכויות יתר (בתמורה לחובות המוטלות עליהם), לא בדקה היחידה אם הושגו יעדי הרפורמה, ובכך נפגע תהליך הפקת לקחים החיוני לשיפור ניהול החוב הממשלתי וייעולו באמצעות עש"ר.
לדעת משרד מבקר המד ינה, ראוי כי היחידה תבדוק את אופן השגת היעדים שהוגדרו ברפורמה לצורך הפקת לקחים החיונית לייעול גיוסי החוב הממשלתי באמצעות עושי שוק ראשיים.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי הרפורמה השיגה את מטרתה העיקרית בהקטנת סיכוני החיתום של החוב הממשלתי ובהבטחת יחסי כיסוי מרביים לכל הנפקה, וכי מתבצע מעקב שוטף יומי על פעילות העש"ר הן לעניין מחזורי המסחר, שעות הציטוט ומרווחי הציטוט והכמויות בשוק המשני והן לעניין הפעילות בשוק הראשוני.
החטיבה נמצאת בהליך בדיקה של עשיית השוק בסיוע יועץ חיצוני, והחשכ"לית פנתה בנושא גם לרשות ניירות ערך.
אי-פרסום ברשומות על מינויים של עושי שוק ראשיים סעיף 6 א(א) לחוק מלווה המדינה קובע כי הממשלה רשאית למנות מדי פעם בפעם עש"ר לאג"ח שהוצאו ושיוצאו לפי חוק זה ולהתקשר עמם בהסכם.
לפי סעיף 6 א(ו) לחוק, הודעה על מינויים של עש"ר תפורסם ברשומות ובאתר האינטרנט של משרד האוצר .
ביוני ובספטמבר 2006 , לקראת יישום הרפורמה, פורסמו ברשומות הודעות על מינויים של עש"ר על ידי הממשלה 34 .
הועלה כי בשנת 2009 ובשנת 2014 הותר לעוד שני גופים פיננסיים לפעול כעש"ר חדשים בכל הנוגע להוראות חוק מלווה המדינה.
לא נמצאה הודעה ברשומות על מינוים של שני עש"ר שצורפו בשנים 2009 ו- 2014 , וזאת בניגוד לדרישה מפורשת בחוק מלווה המדינה.
בתשובת אגף החשכ"ל נכתב: "לעניין הפרסום ברשומות של שני הגופים הפיננסיים, הערת המבקר מתקבלת והנושא יתוקן".
32 מאגר השאלות מאפשר לעושה שוק ראשי אשר נזקק לאיגרת לפנות למסלקת הבורסה ולשאול את האיגרת מהמאגר, ובתמורה הוא מעביר כסף מזומן שעליו הוא מקבל ריבית.
33 יצוין כי חטיבת המחקר בבנק ישראל בדקה אם הושגו חלק מיעדי הרפורמה באמצעות שתי עבודות מחקר שפורסמו בספטמבר 2011 ובאוגוסט 2013 ,.
ראו: ינון גמרסניהשפעת רפורמת עושי השוק על רמת הנזילות בשוק איגרות החוב הממשלתיות השקליות , סדרת מאמרים לדיון 2011.
09 , בנק ישראל, חטיבת המחקר (ספטמבר 2011 :); וראו .
Orly Sade, Roy Stein and Zvi Wiener, Israeli Treasury Auction Reform , Discussion Paper no.
09, Bank of Israel, Research Department (August 2013).
34 ילקוט הפרסומים 5551 מ- 12.
06 ', עמ 4140 ; ילקוט הפרסומים 5584 מ- 27.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 .
גיוס חוב לא סחיר בשוק המקומי - אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח .
רקע החוב המקומי הלא סחיר הוא השני בגודלו בתיק החוב, ובסוף 2014 הוא עמד על כ- 180.
החוב מורכב מאג "ח מיועדות שהונפקו לקרנות הפנסיה בסך כ- 124.
4 מיליארד ש"ח, מאג"ח מיועדות שהונפקו לחברות הביטוח (פוליסות מבטיחות תשואה) בסך כ- 47.
6 מיליארד ש"ח ומחוב לא סחיר אחר בסך כ -8.
1 מיליארד ש"ח, הכולל מלוות חובה בניהול בנק ישראל ופיקדונות ואמיסיות בניהול משרד האוצר.
מאפייני האג"ח הלא סחירות בשוק המקומי מופיעים בלוח 1: משרד האוצר 147 .
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לוח 1 .
מאפייני אג"ח לא סחירות בשוק המקומי .
איגרת החוב1 מועד ההנפקה .
הראשון הריבית2 טווח הפירעון .
כלהאג"ח צמודות למדד ומשלמות ריבית קבועה אחת לשישה חודשים.
ריבית אפקטיבית למועד סיוםהביקורת.
איגרת החוב אינה מונפקת עוד 4.
איגרת חוב מיועדת לקרנותהפנסיה.
איגרת חוב מיועדת לחברותהביטוח.
המקור: נתוני משרד האוצר.
תקציב הריבית לאג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה בחוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2014 -2013 היה כ -5.
7 מיליארד ש"ח בהתאמה.
תקציב הריבית לאג"ח מיועדות לחברות הביטוח בשנים אלה היה כ-2.