HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתלונה השנייה מאוקטובר 2007 טען המתלונן, בין השאר, כי תהליך קבלת ההחלטות בוועד ההנהלה נעשה מאחורי הקלעים ללא שקיפות, ולראיה - לא משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1165 .
התקבלו דוח ות על ההתנהלות הכלכלית והמקצועית בענפים השונים.
כן טען המתלונן כי בעמותה שהוקמה כדי לטפל בכספי הפיצויים של חברי קיבוץ ניצולי שואה לא התקיים פיקוח של רואה חשבון ועו"ד, ומכספיה ניתנו הלוואות לקהילה ללא רשותם של בעלי הרנטה.
לדבריו הנהלת החשבונות מתנהלת בצורה מושחתת.
המתלונן ביקש כי האגף יבדוק ביסודיות את התנהלות הקיבוץ, וביקש למסור מסמכים לאגף לפני תחילת החקירה.
בנובמבר 2007 ענה המפקח האזורי למתלונן כי "מינוי ועד ממונה כפוף בדרך כלל לבקשת החברים ונעשה על פי שיקול דעת האגף לאיגוד שיתופי בהתאם לתקנון האגודות השיתופיות".
המפקח צירף לתשובה זו מכתב תגובה של חברי קיבוץ ואת תשובת הוועד הממונה לתלונה השנייה.
במכתבים אלה צוין כי המצב החברתי והכלכלי בקיבוץ התייצב, וכל המערכות מתפקדות בצורה משביעת רצון.
המפקח סבור כי מכתבי התלונה נכתבו מתוך אינטרסים אישיים לא כשרים.
המפקח צירף לעיון המתלונן גם את דוח הביקורת של מבקר הפנים.
תשובת המפקח אינה מדווחת על הבדיקה שערך לבירור התלונה, ואינה מציינת מה היו מסקנות האגף לגבי התלונות הספציפיות.
במקום זה הסתפק האגף בצירוף תשובתו של הוועד ושל מספר חברים, שלא השיבו באופן קונקרטי על טענות רבות שהועלו בתלונות.
כן צורף לתשובה דוח מבקר הפנים שהשיב על עניין אחד בלבד שהועלה בתלונה, אך לא בנושאים האחרים.
בדצמבר 2007 כתב המתלונן לרשם והלין על כך "שהמפקח שימש כבלדר של דואר ישראל, בהעבירו את מכתבי לכל הנמענים ובסיום את תשובותיהם אלי", ולא טרח לבדוק לעומק את התלונה.
המתלונן ביקש לקבל תגובה ראויה לתלונה.
באוגוסט 2008 , לאחר עשרה חודשים נוספים, שב המתלונן וכתב לאגף כי תלונתו מאוקטובר 2007 נענתה במשלוח תגובת האגודה "שאינה יכולה לשמש תחליף לבדיקה אמיתית והגשת מסקנות מאת משרדך, כנדרש וכמתחייב מתהליך אמיתי של טיפול כן ויסודי בתלונה".
למכתב זה צורפו תלונות נוספות על התנהלותו של ועד האגודה.
בספטמבר 2008 הודיע המפקח למתלוננים כי ביקש את תגובת האגודה על התלונות הנוספות.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה, מנובמבר 2008 , הודיע האגף כי התלונה נוגעת להתנהלות הוועד הממונה, ובע קבותיה החליט מנהל יחידת הפיקוח שלא לחדש את מינוי הוועד האמור להסתיים בדצמבר 2008 , ולהעביר את הניהול לידי חברי האגודה.
משרד מבקר המדינה העלה כי כבר באוגוסט 2008 הודיע הוועד הממונה לאגודה ולאגף כי החליט לסיים את תפקידו, ולהעביר את ניהול האגודה לידי וועד נבחר.
בנובמבר 2008 , לאחר מועד שיגור טיוטת דוח הביקורת של משרד מבקר המדינה לתגובת האגף, הודיע מנהל יחידת הפיקוח לוועד הממונה כי כהונתו עומדת להסתיים, והורה לוועד לקיים אספה כללית לבחירת ועד חדש.
ואולם האגף לא כרך את ההוראה בתלונות שהוגשו, ובכך שסיום כהונת הוועד מייתר את המשך הבדיקה.
האגף גם 1166 דוח שנתי59ב .
לא סיכם את בדיקת התלונה וממצאיה, ולא הודיע בכתב למתלוננים על תוצאות הטיפול בתלונה.
למעשה לא השיב האגף באופן קונקרטי על טענות המתלונן, והותיר חלקים מהותיים מטענותיו ללא מענה.
החקירה היא אחד הכלים החשובים ש ל הרשם לצורך פיקוח על האגודות השיתופיות.
סעיף 43 לפקודה קובע כי הרשם (או מי שהורשה על ידו) יכול, על דעת עצמו, לערוך חקירה בענייני האגודה, והוא חייב לעשות כן על פי בקשתם של לא פחות משליש החברים באגודה, או על פי בקשה מברית הפיקוח שהאגודה מסונפת לה.
בפקודה נמ נו שלושה עניינים שבגינם עשויה להיערך חקירה באגודה: הרכב האגודה, דרכי עבודתה ומצבה הכספי.
החלטת הרשם על עריכת חקירה באחד או יותר מעניינים אלה נעשית בדרך כלל בעקבות תלונות שהגיעו לאגף, בגין אי סדרים שהועלו בביקורי פיקוח, או במקרים שהפקודה או תקנותיה מחייבים זאת.
משהחליט הרשם (או משנדרש כדין) לערוך חקירה באגודה, הוא יסמיך לשם כך, על פי רוב, את המפקח שבאזור פיקוחו מצויה האגודה.
לעתים רחוקות מסמיך הרשם לשם כך גורם חיצוני (שאינו עובד האגף).
לצורך ביצוע החקירה נוהג החוקר להיפגש עם בעלי תפקידים באגודה, והוא זכאי לדרוש מהם ומכל חבר אגודה כל מידע הנוגע לעסקי האגודה.
בתום החקירה מחבר החוקר דוח סופי המפרט את הממצאים שעלו מן החקירה ואת מסקנותיו.
את הדוח מגיש החוקר לרשם ולמבקשי החקירה, ובהסתמך על ממצאי הדוח ומסקנות החוקר קובע הרשם, בדרך כלל, מהן הפעולות שיש לנקוט לתיקון המצב.
מועדי הפקתם של דוחות החקירה להפקתם של דוחות חקירה בפרק זמן סביר יש חשיבות רבה.
שכן, לממצאי החקירות ולמסקנותיהן יש השפעה על התנהלות האגודה ועל חבריה.
כך למשל נוגעות חקירות רבות לסוגיית חברותם או אי-חברותם של אנשים מסוימים באגודה, דבר שממנו נגזרות בדר ך כלל זכויות וחובות שונות שיש להן משמעות כלכלית.
חקירות אחרות נוגעות, למשל, למקרים שבהם יש חשש לתפקוד לקוי של רשויות האגודה או לאי -כשירותן, ולכן - התמשכותן של חקירות כאלה עלולה לפגוע באגודה ובחבריה.
ואולם, התברר כי חלק מהחקירות שניהל האגף לא הגיעו לכלל סיום על אף שחלף זמן רב מאז תחילתן, או שהסתיימו רק לאחר זמן ניכר: במהלך השנים 2005 -2007 הסתכם מספר החקירות שהאגף קיים או החל בהן (ביזמתו או על פי בקשה) ב -328 .
הבדיקה העלתה כי נכון למועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008 , לא הוגשו דוחות חקירה סופיים ל-28 חקירות (כ-9%.
) יצוין כי 11 מתוכן החלו עוד בשנים 2005 -2006 , כלומר לפני שנתיים ומעלה.
באשר ל-300 החקירות שהסתיימו- התברר כי 49 מהן משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1167 .
(כ-16% ) נמשכו למעלה משנה, ומהן 22 שנמשכו בין שנה וחצי לשלוש שנים.
להלן דוגמאות: ( 1 ) באפריל 2004 ביקשו חברים באגודה מסוימת מן האגף לבחון א ת מעמדם של חברים אחרים שלטענתם אינם גרים בפועל ביישוב, אך נהנים מהטבות כחברים, ומשקיהם המוזנחים פוגעים באיכות החיים באגודה.
רק בפברואר 2005 מונה חוקר לבדיקת הרכב חברי האגודה.
ואולם- נכון לאוגוסט 2008 , כלומר לאחר למעלה משלוש שנים(!
), טרם הוגש דוח החקירה, וממילא לא התקבלו המלצות לתיקון המצב.
(2) במקרה אחר נמצא עיכוב בלתי סביר בקיום חקירה בעניין שבדיקתו פשוטה לכאורה: במרץ 2006 פנה חבר אגודה מסוימת אל האגף בתלונה כי לוועדת הביקורת של האגודה נבחר קרוב משפחה של אחד מחברי ועד ההנהלה של האגודה, בניגוד לתקנון האגודה.
בעקבות התלונה התנהלו תכתובות ושיחות בין האגף לוועד ההנהלה, ובין האגף למתלונן.
רק בפברואר 2007 , כשנה לאחר מועד התלונה, החליט האגף למנות חוקר לבדיקת העניין.
באוקטובר 2007 הגיש החוקר את דוח החקירה ומסקנתו הייתה כי אכן מונה קרוב משפחה של חבר ועד ההנהלה לוועדת הביקורת בניגוד לתקנון, ולכן כהונתו פסולה.
בעקבות הדוח התפטר הקרוב האמור מוועדת הביקורת.
יוצא, אפוא, כי רק לאחר למעלה משנה וחצי מיום קבלת התלונה סיים האגף את טיפולו בנושא רגיש זה, כאשר במהלך אותה תקופה כיהן בוועדת הביקורת חבר שהיה פסול מלכהן בה.
זאת וע וד, למרות שהחקירה כשלעצמה לא הייתה מורכבת, ונדרש בה בירור עובדתי קצר בלבד, היא נמשכה שמונה חודשים תמימים - זמן בלתי סביר בנסיבות אלה.
בתשובתו מסר האגף כי יש חקירות המתמשכות בשל נסיבות בלתי תלויות בחוקר, כמו חוסר שיתוף פעולה מצד האגודה הנחקרת, וכי מינוי חוקר הוא בגדר החלטה מעין שיפוטית, ולפיכך יש להפעיל שיקול דעת רב אם להיענות לבקשה למינוי חוקר.
אי לכך לא בכל מקרה מתמנה חוקר ביום שבו מתקבלת דרישה.
עוד מסר האגף כי חלק מהחקירות הוטלו על מפקח חדש שכשל בעבודתו.
האגף הוסיף כי מנהל יחידת הפיקוח עוקב אחת למספר חודש ים אחר חקירות שטרם הסתיימו, ומעיר על כך לחוקרים.
כמו כן נמסר כי נבדקת האפשרות להוציא את מרבית החקירות המסובכות לטיפולם של גורמים מקצועיים חיצוניים, כדי להקטין את משך תקופת החקירה ולשפר אותה.
אורכן של חקירות אכן מושפע לעיתים ממשתנים שאין לחוקר שליטה עליהם, ואולם לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי לקבוע מסגרות זמן לביצוען של חקירות.
קביעת מסגרת זמן ומתן דיווחי ביניים במקרה של חריגה ממנה, תאפשר לקיים בקרה טובה יותר על משך הטיפול ותזרז את השלמת החקירות.
תיעוד החקירה כפי שצוין לעיל, לצורך ביצוע החקירה נוהג החוקר להיפגש עם בעלי תפקידים באגודה והוא זכאי לדרוש מהם ומכל חבר אגודה אחר כל מידע הנוגע לעסקי האגודה.
הביקורת העלתה כי אין אחידות בתיעוד של מסמכים הנוגעים לחקירה.
בדוחות מסוימים יש פירוט של המסמכים ששימשו את החוקר והם מצורפים לדוח, בדוחות אחרים המסמכים מאוזכרים, אך אינם מצורפים, ולעתים אין אזכור של המסמכים כלל, וממילא הם אינם מצורפים.
לפעמים מציינים החוקרים בדוחות כי החקירה כללה פגישה עם גורמים שונים, ואולם אין בתיק תרשומות של פגישות אלה.
בתשובתו מסר האגף בין היתר כי "הוכן כבר, לפני מספר חודשים, תיק מסמכים מיוחד לניהול חקירה.
והועבר לנוגעים בדבר במשרד לצורך הכנתו.
לצערנו ולמרות הניסיונות לזרז הנושא, עד כתיבת מסמך זה, לא עלה הדבר בידינו".
חקירות בעניין הרכב חברי האגודה לפי הפקודה ותקנותיה חייבת כל אגודה לנהל פנקס חברים שבו רשומים חברי האגודה, מועד קבלתם אליה, ואם חדלו להיות חברים - המועד שבו נעשה הדבר.
רישומי המועדים משמשים הוכחה לכאורה לאמיתותם.
קבלת חברים לאגודה נעשית בידי הרשות שנקבעה לכך בתקנון האגודה.
כאמור, סעיף 43 לפקודה מסמיך את הרשם לנהל חקירה בנושא הרכב חברי האגודה והוא גם רשאי, לאחר ביצוע החקירה, לצוות על אגודה לתקן את פנקס החברים על ידי הוספת אדם או גריעתו 9 .
חקירות כאלה מתקיימות בדרך כלל כאשר רשויות האגודה לא הקפידו על ניהול נכון של הפנקס, וכתוצאה מכך נוצרות מחלוקות, או אי בהירות, בנוגע למעמדו של אדם זה או אחר כחבר אגודה, או כשמתעורר חשש שהפנקס אינו מעודכן, שרשומים בו אנשים שלא כדין, ולעתים אף אינו בנמצא.
מבדיקת נתוני האגף עולה כי כמות החקירות שנעשו בגין בעיות שנגעו לסוגיית פנקס החברים, נכונות הרישום בו, או הצורך לתקנו הגיעה לכדי כ-22% מכלל החקירות שהרשם הורה על קיומן בשנים 2005 -2007 (72 מתוך328 .
) ריבוי החקירות בסוגיה זו מעלה את הצורך בניהול קפדני יותר של פנקס החברים בידי רשויות האגודה.
יצוין כי לפי תקנות הדוחות הכספיים, נוסף על סמכותו של הרשם לדרוש מן האגודה את פנקס חברי האגודה בכל עת, נדרשות האגודות לציין בסקירת המנהלים המצורפת לדוח הכספי השנתי, בין היתר, את מספר החברים באגודה.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי הרשם ינחה את האגודות לצרף לצד נתונים אלה גם את .
9 סעיף6 ,)לתקנות האגודות השיתופיות (חברותתשל"ג - 1973.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1169 .
רשימת שמות החברים, וכן הסבר במקרה שחל שינוי ברשימה.
הדבר עשוי להביא להפחתת החקירות הנערכות בגין בקשות לתיקון הפנקס.
בתשובתו מסר האגף בין היתר כי "המצאת רשימת חברים לידי הרשם, כמוצע.
, אינה מוסיפה דבר על נכונותה או אי נכונותה של רשימה זו" והיא רק תכביד על ארכיב המשרד.
משרד מבקר המדינה מעיר כי רשימה זו ראוי שתהיה חלק מסקירת המנהלים המצורפת לדוחות הכספיים, ומן הראוי שתאושר על ידי האסיפה הכללית.
הדבר יחייב את רשויות האגודה לקיים בקרה רציפה יותר על ניהול הפנקס.
היבטים בטיפול בקיבוצים ובאגודות שיכון .
משרד מבקר המדינה בדק את טיפול האגף בשני סוגי אגודות ותיקות עקב השינויים שחלו בהן: הקיבוצים שרובם שינו את אורח החיים בעקבות שינויים כלכליים, דמוגרפים ורעיוניים, ואגודות שיכון שאצל חלקן תם ייעודן המקורי.
שינוי דפוסים בקיבוצים שינוי אורח החיים בקיבוצים והתקנת תקנות הסיווג 1.
המשבר הכלכלי והדמוגרפי שחל בקיבוצים הניע, בשנים האחרונות, קיבוצים רבים לשנות את אורח חייהם ולעבור תהליכי הפרטה המתבטאים, בין היתר, בתשלום שכר דיפרנציאלי לחברים לפי מידת תרומתם ותפקידיהם.
כן הוחל בתהליך של שיוך דירות לחברים לפי החלטה 751 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל ממרס 1996 .
, שאפשרה הקצאת קרקעות לחברים בקיבוצים שינוי אורח החיים בקיבוץ מחייב שינוי מתאים בתקנון הקיבוץ.
הפקודה קובעת כי שום תיקון תקנון של אגודה רשומה לא יהיה בר תוקף אלא אם כן נרשם על פי הפקודה, וקיבל את אישור הרשם.
עמדת הרשם הייתה כי שינוי אורח החיים נחוץ להתמודדות הקיבוצים עם המשבר הכלכלי והדמוגרפי, ואולם הוא לא יכול לאשר את שינוי התקנונים, משום שההפרטה נגדה את הגדרת הקיבוץ בתקנות האגודות השיתופיות (סוגי אגודות), התשנ"ו 1995 , (להלן - תקנות הסיווג).
בתקנות הסיווג הוגדר הקיבוץ כאגודה להתיישבות "המאורגנת על יסודות של בעלות הכלל על הקניין " (ההדגשה אינה במקור), ועל שוויון ושיתוף בייצור, בצריכה ובחינוך.
כך נוצר מצב שאמנם נעשו שינויים באורח החיים ובתקנון הקיבוץ, אך הרשם לא יכול היה לאשרם כחוק.
במאי 2002 החליטה הממשלה להקים ועדה ציבורית (להלן הוועדה) כדי להסדיר את הנושא.
הוועדה התבקשה לבדוק את העניין ולהמליץ על דרכי הפעולה העומדות לפני הקיבוץ.
הוועדה הגישה את המלצותיה לממשלה באוגוסט 2003 .
בעקבות המלצות הוועדה נוצר, לצד הקיבוץ השיתופי (דפוס הקיבוץ המסורתי), דפוס של קיבוץ מתחדש שעוגן בתקנות הסיווג בדצמבר 2005.
התיקון בתקנות הסיווג הגדיר קיבוץ מתחדש כקיבוץ המקיים ערבות הדדית בעבור חבריו לפי תקנות האגודות השיתופיות (ערבות הדדית בקיבוץ מ תחדש), התשס"ו- 2005 , (להלן - תקנות הערבות ההדדית), אשר בתקנונו קיימת הוראה באחד או יותר מהעניינים האלה: (1 ) חלוקת תקציבים לחבריו בהתאם למידת תרומתם, לתפקידיהם, או לוותק שלהם בקיבוץ (להלן - שכר דיפרנציאלי).
( 2 ) ( שיוך דירות לחברים3 ) שיוך אמצעי הייצור לחבריו, למעט קרקע, מים ומכסות ייצור.
על פי תקנות הסיווג על הקיבוצים המעוניינים לשנות את אורח חייהם ולהפוך לקיבוץ מתחדש לפנות לרשם בבקשה לסווגם כקיבוץ מתחדש, ולצרף לפנייתם את התקנון החדש - המתווה את אורח החיים של קיבוץ מתחדש.
קצב סיווג הקיבוצים המתחדשים ב ידי הרשם עד מועד התקנת תקנות הסיווג (שנת 2005 ), שינו155 מתוך264 קיבוצים את אורח חייהם לפי הגדרת הקיבוץ המתחדש, (רובם בעקבות המעבר לתשלום שכר דיפרנציאלי).
עוד 22 קיבוצים בחרו בדפוס ביניים שמשלב את הקיבוץ המתחדש והקיבוץ השיתופי.
87 ( נותרו קיבוצים שיתופייםשכר שוויוני).
בסוף 2007 היו171 קיבוצים בסיווג של קיבוץ מתחדש ו-16 ;קיבוצים שבחרו בדפוס המשולב77 נותרו קיבוצים שיתופיים10.
במהלך השנים היו קיבוצים שהתלוננו כי חברי קיבוץ מסוימים מבקשים להתחמק מהוראות שונות של התקנון המתוקן, כגון - חיוב החברים לממן השלמת הכנסה לאלה שאינם מגיעים לרמת הכנסה מינימלית (רשת הביטחון) והשתתפות בערבות הקהילתית ההדדית של הקיבוץ, בתואנה כי הוא אינו מחייב אותם משום שהתקנון המתוקן לא אושר בידי הרשם.
שינוי תקנות הסיווג והמספר הגדול של קיבוצים ששינו את אורח חייהם (רובם עוד לפני התקנת התק נות), חייבו את הרשם לבדוק את תקנוני הקיבוצים ולהביא לתיקונם כנדרש בתקנות.
חשיבותו של תיקון התקנון נעוצה, בין השאר, בצורך של הקיבוץ המתחדש לעמוד בתקנות הערבות ההדדית (ראו להלן - הליך סיווג הקיבוץ המתחדש).
על אף שתהליך התקנת תקנות הסיווג הסתיים ב- 2005, רק בינואר 2007 פנה האגף לקיבוצים בנוגע לסיווגם.
זאת למרות שהרוב המכריע של הקיבוצים שינו את אורח חייהם עוד לפני התקנת התקנות.
ביולי 2007 פנה האגף לקיבוצים שעדיין לא הסדירו את הליך סיווגם כקיבוצים מתחדשים והודיעם כי עליהם לפעול לאלתר לתיקון תקנון הקיבוץ, כדי שניתן יהיה לסווגם כקיבוץ מתחדש.
האגף התריע כי הוא נותן להם ארכה אחרונה לשלושה חודשים מתאריך המכתב, כדי לפעול לתיקון התקנון על פי הוראות הדין, ואם לא יתוקן תקנון הקיבוץ הוא ייאלץ .
10 לפי נתוני המחקר השנתי של המכון לחקר הקיבוץ באוניברסיטת חיפה כפי שפורסמו על ידי דובר אוניברסיטת חיפה במערך תקשורת הסברה ודוברות האוניברסיטה (תהוד"ה).
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1171 .
לפעול נגדם על פי דין.
עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2008 , קרוב לשלוש שנים לאחר התקנת תקנות הסיווג, לא נשלחו התראות נוספות ולא ננקטו צעדים נגד הקיבוצים ששינו את אורח חייהם ואת תקנונם ללא אישור הרשם.
עד אוגוסט 2008 אישר הרשם את סיווגם של34 קיבוצים בלבד כקיבוצים מתחדשים לאחר שאישר את תקנוניהם; 137 קיבוצים נוספים שמתנהלים בפועל כקיבוץ מתחדש עדיין אינם מסווגים ככאלה.
האגף אינו מנהל מעקב אחר התנהלות המעבר לדפוס הקיבוץ המתחדש, ואחר השלב שבו נמצא כל קיבוץ בהליך אישור התקנון.
הדבר גם לא נבדק בביקורי הפיקוח השוטף שמקיימים מפקחי היחידה בקיבוצים המתחדשים.
בתשובתו מסר האגף כי הליך שינוי התקנון לצורך שינוי הסיווג הוא הליך מורכב הדורש תמיכה מחודשת בשינוי התקנון, ומעורר מחדש את דרישות המתנגדים להפרטה מצד אחד, וחוסר הבנה או חוסר רצון לעסוק שוב בנושא מצד שני.
האישור לשינוי התקנון מצריך את הסכמת התנועה הקיבוצית, או לפחות אישור על התייעצות עמה, ואף היא דורשת לעתים שינויים נוספים בתקנון.
עוד ציין האגף בתשובתו כי משרד עו"ד, המייצג קיבוצים רבים שנמצאים בתהליך סיווגם כקיבוץ מתחדש, העביר לו בנובמבר 2008 נתונים המצביעים על התהליך המתמשך שתלוי בגורמים מעכבים רבים: 47 קיבוצים נמצאים בשלבי דיון שונים של קבלת הסכמות מהתנועה הקיבוצית, או אישורי התייעצות עמה; ו-11 קיבוצים נוספים צפויים לתקן את התקנון בקרוב.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי היה שהמידע האמור יהיה בידי האגף לצורך מעקב שוטף אחר התהליך וזירוזו.
ראוי היה שהאגף יעשה שימוש בסנקציות העומדות לרשותו בחוק, וכן במ שלוח הערות ותזכורות לקיבוצים, או לבאי כוחם, בדבר התמשכות התהליך בשלביו השונים, דבר שלא נעשה.
הליך סיווג הקיבוץ המתחדש - עמידה בתקנות הערבות ההדדית תקנות הסיווג מפרטות את התנאים לאישור סיווג הקיבוץ כקיבוץ מתחדש ע"י הרשם, ובהם עמידת הקיבוץ המתחדש בדרישות תקנות הערבות ההדדית.
כבר בדוח הוועדה נכתב כי היא "הסיקה חד משמעית כי לאור העובדה שעקרון הערבות ההדדית בין חברי הקיבוץ הינו אחד המרכיבים החשובים בייחודו של הקיבוץ, יש לשמור בקיבוץ המתחדש על שוויון בסיסי בין החברים, שיושג, בין היתר באמצעות עזרה הדדית.
ותמיכה באוכלוסיות בעלות צרכים מיוחדים, בהתאם ליכולת הכלכלית של הקיבוץ, אך בעדיפות על פני נושאים אחרים".
הוועדה הוסיפה כי "רשם האגודות השיתופיות יתנה אישור של שינוי תקנון בכך שמובטחים צורכיהם הבסיסיים של חברי הקיבוץ, ובפרט האוכלוסיות החלשות וכי מובטח להם קיום הוגן".
בתקנות הערבות ההדדית הוגדרה לראשונה, בחקיקת משנה, הערבות ההדדית שלה מחויב קיבוץ מתחדש בנוגע לשלושה סוגי אוכלוסיה: השלמת 1172 דוח שנתי59ב .
צרכיהם של חברים בגיל העבודה; הספקת צרכי החברים בגיל פרישה; הספקת צרכים מיוחדים של חברים והתלויים בהם (להלן - אוכלוסיית הערבות ההדדית).
תקנות הערבות ההדדית קובעות סכומי מינימום, והקיבוץ רשאי לספק את צורכי אוכלוסיית הערבות ההדדית גם מעבר לקבוע בתקנות.
מנתוני שנתון התנועה הקיבוצית לשנת 200811 עולה כי בשנת 2006 מנתה אוכלוסיית החברים בגיל פרישה (מעל גיל 65 - כולל בקיבוצים שיתופיים שעליהם לא חלות תקנות הערבות ההדדית) כ - 14,800 חברים (כ- 12.
5% מכלל אוכלוסיית החברים), ומספר החברים שגילם נע בין55- 64 שנים המתקרבים לגיל הפרישה עמד על כ- 13,100 (כ-11% ).
מדובר באוכלוסייה ותיקה גדולה, שיש לדאוג לכך שזכויותיה לא יקופחו.
לגבי האוכלוסיות החלשות הנוספות אין בנמצא נתונים.
לאגף אין מעקב שיטתי על כך שהקיבוצים ששינו את אורח חייהם עומדים בדרישות תקנות הערבות ההדדית, והוא מסתפק בתלונות המעטות של הגמלאים חברי הקיבוצים, כדי לאתר קיבוצים המפרים את תקנות הערבות ההדדית.
ביולי 2008 פרסם המכון לחקר הקיבוץ שבאוניב רסיטת חיפה סקר שערך בקיץ 2007 עבור המחלקה לחברה בתנועה הקיבוצית.
הסקר בדק, בין השאר, את הביטחון הסוציאלי של הגמלאים בקיבוצים באמצעות שאלון, והעלה כי מתוך 104 ,קיבוצים המתנהלים בפועל כקיבוצים מתחדשים שהשיבו על השאלון35% מהם מתקצבים את הגמלאים החיים בגפם בס כום נמוך מהמינימום שנקבע בתקנות הערבות ההדדית; 51% מהם מתקצבים זוג גמלאים בסכום הנמוך מהמינימום שנקבע בתקנות.
עד מועד סיום הביקורת לא קיבל הרשם מהתנועה הקיבוצית את הסקר המלא, ולא בחן את אמינות נתוניו, אף שהוא העלה בפני הביקורת ספקות בנוגע לאמינותם.
לדעת הביקורת מדגישות מסקנות הסקר של המכון לחקר הקיבוץ, עד שלא יופרכו, את חשיבות מעקב האגף אחר עמידת הקיבוצים ששינו את אורח חייהם בדרישות תקנות הערבות ההדדית.
לדעת משרד מבקר המדינה על הרשם להשתמש בסמכויות שניתנו לו בפקודה ובתקנות הערבות ההדדית, כדי להביא לידי כך שגם הקיבוצים המתחדשים שעדיין לא העבירו לרשם את בקשתם לשינוי סיווגם, על כל הכרוך בכך (שינוי תקנון, חוות דעת גורם מקצועי), יקיימו את הוראות תקנות הערבות ההדדית.
כמו כן ממליצה הביקורת כי הרשם ישקול להנהיג מעקב שוטף ומקיף אחר עמידת הקיבוצים בתקנות הערבות ההדדית לכל אוכלוסיית הערבות ההדדית.
11 יד טבנקין - המרכז המחקרי, הרעיוני והתיעודי של התנועה הקיבוצית, מידע ומספרים 2008.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1173 .
בדיקת היתכנות כלכלית : בתקנות הערבות ההדדית נקבע כי בקשה לאישור תיקון התקנון שישקף את השינוי באורח החיים, תיתמך בחוות דעת של גורם מקצועי שיאשר כי יש ביכולתו של הקיבוץ לקיים את הוראות תקנות הערבות ההדדית ( להלן - היתכנות כלכלית).
כדי להגיש חוות דעת מקצועית מבוססת יש צורך לערוך תחזית המבוססת על הנחות ונתוני עבר.
חוות דעת כזו צריכה להיות אחידה, ולתת ביטוי להנחות שעמדו בבסיס חוות הדעת, כדי שתספק לרשם מידע לצורך אישור התקנון המוצע.
האגף לא קבע נוהל שיגדיר את הבדיקות שייעשו לצורך מתן חוות הדעת (למשל - הסתמכות על ההשקעות בקיבוץ ובתאגידיו; הרכב ההלוואות בקיבוץ ובתאגידיו והשפעתם על המצב הכספי בעתיד וכו').
האגף גם לא הורה על קיום מתכונת דיווח אחידה של חוות הדעת בעניין ההיתכנות הכלכלית.
כתוצאה מכך הוגשו לאגף חוות דעת בעניין ההיתכנות הכלכלית במתכונות שונות.
מבדיקת הביקורת עולה כי קיימים הבדלים גדולים בין חוות הדעת השונות.
לצד דיווח מפורט הכולל המצאת נתונים שעליהם הסתמכה חוות הדעת, הסתפק האגף גם בחוות דעת ללא המצאת נתונים אלה.
חוות הדעת המצרפת דוח הכולל נתונים מלאים על מצבו של הקיבוץ חשובה מאוד, משום שהיא כוללת את הכנסות החברים, ובכך מאפשרת לאגף לבדוק אם הקיבוץ מקיים בפועל את דרישות תקנות הערבות ההדדית, שהיא תנאי לסיווגו כקיבוץ מתחדש על פי תקנות הסיווג.
בתשובתו מסר האגף כי בחינת ההיתכנות הכלכלית היא תהליך מורכב המטיל אחריות רבה על הבודק והמאשר אותה.
אישור ההיתכנות הכלכלית על ידי האגף עשוי לחשוף את המדינה לתביעות משפטיות מיותרות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי האגף אינו מאשר את ההיתכנות הכלכלית, וראוי שהוא יסתמך, בעת מתן אישור לתיקון תקנון הקיבוץ, על חוות דעת אחידה ומפורטת שתקבע בנוהל.
מסקנות הוועדה לבחינת סיווג הקיבוצים והתקנת התקנות לסיווג הקיבוצים ותקנות הערבות ההדדית שבאו בעקבותיהן, הן למעשה מהלך של יישור קו והסדרת תהליך ההפרטה שכבר נעשה בפועל.
זאת כדי שלצד ההפרטה הנדרשת לשיקום המצב הכלכלי הקשה שאליו נקלעו מרבית הקיבוצים, יישמרו גם ערכי ה שוויון והשיתוף המגדירים את הקיבוץ, ולא ייפגעו זכויות החברים הוותיקים והאוכלוסיות החלשות 1174 דוח שנתי59ב .
אשר על כן מחובתו של הרשם המופקד על התנהלותן התקינה של האגודות ועל הגנת האינטרסים של חבריהן, לעשות לאכיפתן של תקנות הסיווג ותקנות הערבות ההדדית ולפקח על יישומן, כדי למנוע מצב של התנהלות שאינה תקינה לאורך שנים, כפי שהיה במהלך התקופה עד להתקנתן.
הטיפול באגודות שיכון אגודת שיכון היא אגודה שיתופית שמטרתה העיקרית היא הקמת שכונות מגורים ובניני שיכון לחבריה, או הספקת שירותים למשתכנים בשכונות מגורים ובבנייני שיכון12.
מרבי ת אגודות השיכון הוקמו במהלך שנות ה -40 עד שנות ה -60 של המאה הקודמת ביזמת ארגוני עובדים, או ארגונים מפלגתיים שונים, כדי לסייע לחברים להקים במשותף בתים, להתגורר בהם ולנהל אותם.
האגודות חתמו על חוזי החכירה הראשיים עם בעלי הקרקע (קק"ל או מדינת ישראל - באמצעות מינהל מקרקעי ישראל), וחברי האגודות חכרו את הדירות מהאגודה בחכירת משנה.
לפי תקנוני אותן אגודות, העברה של זכויות חכירה טעונה, בדרך כלל, אישור של האגודה או רשויותיה.
משהוקמו הבתים והחברים קיבלו את החזקה בדירות, תם למעשה ייעודן העיקרי של מרבית אגודות השיכון, וא ולם רבות מהן לא פורקו, ועודן כפופות לכללים השונים הקבועים בפקודה, בתקנות ובתקנונים שלהן, אף שלרוב הן מתנהלות כבית משותף רגיל לכל דבר ועניין.
לפי נתוני האגף נכון לשנת 2008 רשומות בו כ- 150 אגודות שיכון פעילות לכאורה.
במהלך הביקורת בדק משרד מבקר המדינה 75 תיקי אגודות כאלה.
הועלה כי כ -70% מאגודות השיכון שנבדקו אינן מתפקדות כאגודות שיתופיות: רובן ככולן אינן מקיימות את ההוראות שבתקנונים שלהן, וממילא אינן מעבירות לאגף את המסמכים שהן מחויבות להעביר לו, כמו פרוטוקולים של אסיפה כללית ודוחות כספיים.
האגף מצידו שולח לאותן אגודות מעת לעת התראות שונות, לרבות התראות כי יורה על פירוקן בהיעדר תפקוד כאגודה שיתופית, ואולם בפועל אין הוא נוקט צעדים של ממש לפירוקן.
מצב זה של אי-תפקוד אגודות שיכון גורם בעיות וקשיים, בעיקר במקרים שבהם יש לבצע רישום או העברה של זכויות חכירה של דירה בבית מגורים הרשום כאגודה.
הדבר מותנה בדרך כלל בהסכמה של ועד האגודה, או של רוב מסוים מחבריה.
ואולם כאשר האגודה אינה מתפקדת, אין לה רשויות כדין ואין רישום מסודר של חבריה, נוצרים קשיים ועיכובים ניכרים בביצוע פעולות פשוטות לכאורה, הגורמים עגמת נפש לצדדים הנוגעים לעניין, והאגף מצידו מתקשה לתת להם מענה הולם.
12 ראוסעיף 2 בתקנות האגודות השיתופיות (סוגי אגודות), התשנ"ו- 1995.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1175 .
בפני האגף הוצגו דוגמאות של תיקים שנבדקו ומהן עולה כי אי-תפקודן של אגודות השיכון ואי-התאמתן למציאות הקיימת כיום - מכבידים גם על הדיירים הנוכחיים, וגם על האגף שנאלץ להקדיש משאבי זמן וכוח אדם לצורך פתרון בעיות נקודתיות, אך מתקשה לספק להן פתרון מהיר.
יתר על כן, לא אחת סבורים גם הדיירים וגם האגף כי יש מקום לפירוק האגודה, ואולם הדבר אינו מגיע לכלל מימוש מסיבות שונות (כגון - אי- שיתוף פעולה של חברים מסוימים, או היעדר גורם באגודה שיקבל על עצמו לטפל בפעולות הנוגעות לפ ירוק במשרד המשפטים ו/או במינהל מקרקעי ישראל).
יצוין כי אף שמצב מתמשך זה ידוע לאגף זה שנים, לא נמצא שנעשתה באגף עבודת מטה כדי לבחון דרכים שיאפשרו למצוא פתרון מקיף.
לטענת הרשם הוא קיים פגישה אחת בנושא (באוקטובר 2006 ) עם אנשי משרד המשפטים, מינהל מקרקעי ישראל ומשרד השיכון ובה השתכנעו כל המשתתפים כי יש להמשיך ולטפל בנושא, ואולם לא היה לכך המשך.
בתשובתו מסר האגף, בין היתר, כי אכן הסתיים תפקידן של חלק מאגודות אלה.
בעבר ניסה האגף לפרקן באמצעות עו"ד שמינה במיוחד לצורך זה.
ואולם פעילותו הופסקה לאחר שלא היה שיתוף פעו לה מצד האגודות.
האגף הוסיף כי חלק מאגודות השיכון מתנהלות כדין ואין צורך לפרקן, ובאשר לאגודות שאינן מתפקדות - הרי שמספרן פוחת והולך עם השנים (עקב פירוקים), וכאשר מתעוררות בעיות בקשר אליהן הוא מוצא להן פתרון.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מהתיקים שנבדקו עולה כי גם כאשר מצא האגף פתרונות לבעיות שהועלו בפניו, הם היו נקודתיים והושגו לאחר זמן רב.
ראוי כי הרשם יבחן מחדש את נושא התנהלותן של אגודות השיכון כמכלול, ויפעל, בתאום עם הגופים הממשלתיים האחרים שצוינו לעיל, למצוא דרכים יעילות לפירוק מהיר של אותן אגודות שנמצא לנכון לפרקן.
פקודת האגודות השיתופיות .
פקודת האגודות השיתופיות מעניקה לרשם האגודות השיתופיות סמכויות שאין להשוותן לסמכויותיהם של רשמי התאגידים האחרים.
אף על פי שאותה פקודה חלה על מגוון כה גדול של גופים השונים בתפקודם, בגודלם וביחסים שבין חבריהם, הוראותיה אינ ן נדרשות לשוני שביניהם.
עובדה זאת היא שהביאה לדרישות חוזרות ונשנות להכניס בה שינויים.
ראוי לציין שכבר בדוח 41'ב13 העיר מבקר המדינה כי על שר העבודה והרווחה14 לפעול, בתיאום עם משרד המשפטים ויתר הגורמים הנוגעים לעניין, לגיבוש הסדר תחיקתי עדכני לאגודות השיתופיות.
השינויים שחלו באורח החיים בקיבוצים, ומתן יתר עצמאות לפרט ולזכויותיו הקנייניות, יצרו אי-התאמה בין התקנונים של הקיבוצים לנוהג הקיים בפועל.
הדבר מצריך את הידרשותו של החוק להוראות לשם שינוי תקנון האגודות.
אמנם נעשו בשנים האחרונות שינויים בהוראות החלות על ה אגודות השיתופיות בדרך של התקנת תקנות, אולם ראוי היה שהדבר יבוא לידי ביטוי בחקיקה ראשית.
מועצת האיגוד השיתופי 15 , שהיא מועצה מייעצת לשר התמ"ת בנושאים הקשורים לקואופרציה בישראל, הקימה בינואר 1999 ועדת תחיקה ותקנות (להלן - ועדת התחיקה), שתגבש הצעת חוק לאגודות השיתופיות שייכללו בה השינויים הנדרשים.
הוועדה עסקה במשך כמה שנים בגיבוש הצעת החוק.
במרס 2005 גיבשה הוועדה את תזכיר חוק האגודות השיתופיות, התשס"ה - 2005 .
מאז דנה וועדת התחיקה בשינויים נוספים, אך אלה עדיין לא יושמו במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2008 , עדיין רחוקה הדרך לגיבוש טיוטת החוק המלאה.
בתשובתו מסר הרשם כי מאחר שתהליך חקיקה הוא תהליך מורכב, החליטה ועדת התחיקה לקדם את חקיקתן המחודשת של תקנות רשויות האגודה, והן כוללות חלק מהשינויים שהיו בחוק המוצע.