HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
למרות זאת, כחצי שנה לאחר מכן, ביוני 2015 , פנה שוב המשנה ליועמ"ש דאז למנכ"ל משהב"ט דאז ולמשנה למנכ"ל משהב"ט במסמך שבו ציין, כי לבקשת מנכ"ל משהב"ט בחן את היועצים שמשהב"ט מעסיק, את תפקידיהם ואת אופן משרד הביטחון | 1635 .
כעובדים תקניים העסקתם, ומצא כי "נושא העסקת יועצים ועובדי חוץ במשרד הביטחון הוא בעייתי ותחושתנו היא שהמשרד לא מצליח להסדיר את העסקתם באופן שיעמוד במבחן משפטי אם וכאשר תוגש תביעה".
עוד ציין, כי "לא ניתן להעסיק תחליפי תקינה בכל מקרה ולכן אין רלוונטיות לתקופות העסקה הקבועות בהוראת היועצים כאשר מדובר בתחליפי תקינה" (ההדגשה במקור), ו"למרות המאמצים הנעשים על ידי ועדת היועצים המשרדית להעביר את העסקת עובדי החוץ לפסים של העסקה שתעמוד במבחן משפטי, תחושתנו היא שנעשה סדר.
אך אין שליטה על העסקה תקינה בעיקר בשל חוסר שיתוף פעולה של האגפים המעסיקים יועצים ועובדי חוץ בהיקף גדו ל בשיטות העסקה בעייתיות".
כך למשל, צוין כי "באגף התקשוב ובמלמ"ב אין גם נכונות של ההנהלה לבצע 'רה ארגון' של ממש.
בשל חשש שלהן שהסדרה כזאת עלולה לפגוע במילוי משימות האגף".
במסמך זה סקר המשנה ליועמ"ש את העסקת היועצים ב -22 אגפים ויחידות במשהב"ט, וחזר שוב על הבעייתיות בהעסקת יועצים במיוחד באגף הבינוי, באגף התקשוב ובאגף מלמ"ב.
המשנה ליועמ"ש ציין, כי "אין מנוס מקבלת החלטות הנהלה עקרוניות שיאלצו את האגפים לערוך את ההסדרה המתחייבת".
הבעייתיות בהעסקת יועצים באגף הבינוי עלתה גם בדיון שערך המשנה למנכ"ל משהב"ט בדצמבר 2015 לאישור תכנית עבודה ותקציב2016 נדרש להקפיד על מימוש]אגף הבינוי[ לאגף.
המשנה למנכ"ל ציין, כי "אהו"ב כללי העסקת יועצים וכ"א חיצוני בהתאם לנהלים ולדגשים שהועברו במהלך שנת 2015.
" בהתייחסותו מספטמבר2016 ,לממצאי הביקורת ציין משהב"ט: "למיטב ידיעתנו ובהתאם למה שכתב המשנה ליועמ"ש, לא נעשתה על ידו בדיקה פרטנית לאופן מימוש ההנחיות".
עם זאת ציין גם, כי משהב"ט מינה שני צוותים לבחינת פעולות נוספות שניתן לנקוט על מנת למנוע תביעות בגין יחסי עובד-מעסיק.
לדעת משרד מבקר המדינה, טענת משהב"ט ולפיה לא נעשתה בדיקה פרטנית על ידי המשנה ליועמ"ש, אינה עולה בקנה אחד עם המסמך המפורט, הסוקר העסקת יועצים ב-22 .
אגפים ויחידות וכולל דוגמאות פרטניות רבות יצוין, כי על פי המסמכים, אגף הבינוי הוא האגף היחיד במשהב"ט שסיים עבודת מטה בנושא העסקת יועצים.
ביולי 2015 קיים המשנה למנכ"ל משהב"ט דיון, ובו הציג ראש אגף הבינוי את עיקרי המלצותיו, ולפיהן מתכננים שמקום העסקתם במתקני משהב"ט וכן מתאמים ומפקחים בפרויקטים גדולים המועסקים על בסיס מכרזים יאושרו בוועדת יועצים משרדית לכל תקופת הפרויקט; שאר בעלי התפקידים המועסקים כיועצים באגף הבינוי יאושרו על ידי ועדת היועצים המשרדית לתקופה של עד שלוש שנים.
המשנה למנכ"ל אמנם אישר את עבודת המטה, אך הוחלט שעד לקבלת החלטה גורפת ברמה משרדית, כל עובדי החוץ של אגף הבינוי המועסקים במתקני משהב"ט יישבו בקומה נפרדת.
חלק מהיועצים שהעסיק משהב"ט ושמאפייני ההעסקה שלהם היו כשל עובד- מעסיק, תבעו את משהב"ט, וזה האחרון נאלץ, בהוראת בית המשפט, לקלוט את חלקם לשורותיו כעובדים תקניים.
כך למשל 32 יועצים, שעבדו "כתף אל 1636 |דוח שנתי 67ב .
הרבה שבהעסקת יועצים "כתף אל כתף", היא לא יישמה את המלצות הגורמים השונים שניתנו במהלך השנים לפתרון הסוגיה כתף" עם עובדים תקניים ביחידת המוזיאונים במשהב"ט ו -11 עובדות באגף הפיקוח על הייצוא, שעסקו בעבודה שהיא במהותה עבודה של עובד מדינה, תבעו את משהב"ט בשנים 2012 ו-2015 .
, בהתאמה על פי מסמכי התביעה, העובדים שהועסקו ביחידת המוזיאונים טענו כי בהתאם למבחנים הקבועים בפסיקה יש לראותם כעובדי מדינה.
זאת, כיוון שהעסקתם נעשתה באמצעות ק בלנים מתחלפים, שעה שהם נשארו קבועים בעבודתם, כאשר בחיי היום יום המדינה היא ששיבצה אותם לעבודה, היא שנתנה להם דגשים מקצועיים, פיקחה על העבודה, ערכה להם השתלמויות, והתובעים היו כפופים בלעדית לנציגיה.
התובעים הדגישו, כי מדובר היה בעיסוק העיקרי שלהם, וכי הם עשו עבודה זהה לעובדי המדינה שעבדו לצדם.
בית המשפט קבע19, שמאחר שהמדינה הייתה מעורבת בקביעת זהות המועסקים ולא היה מדובר במיקור חוץ אותנטי, וכן שלצד המועסקים עבדו גם עובדי מדינה, על משהב"ט לקלוט עובדים אלה לשורותיו כעובדי מדינה.
כתוצאה מכך, נאלץ משהב"ט להעניק תקנים לעובדים שלא תכנן לקלוט לשורותיו ושלא עברו את מסלול המיון המקובל, שעוברים מועמדים המעוניינים להיקלט בשירות המדינה.
בהתייחסותו מספטמבר 2016 לממצאי הביקורת ציין משהב"ט, כי "בשנים האחרונות נידונו 2 .
תביעות בלבד לעניין זה 2 תביעות למול מגוון והיקפי העסקה של כ-725 .
"שנות אדם אינם רבים משרד מבקר המדינה מעיר, כי מיעוט תביעות אין בו כדי להצביע על אופני העסקה תקינים.
יש לטפל באופני העסקה אלה מבעוד מועד, ולא להמתין לתביעות נוספות.
משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשהב"ט, כי אף שהנהלת משהב"ט הייתה מודעת כבר משנת 2007 לבעייתיות הרבה שבהעסקת יועצי ם "כתף אל כתף", ואף שהיא דנה בנושא, היא לא יישמה את המלצות הגורמים השונים שניתנו במהלך השנים לפתרון הסוגיה, ומשהב"ט ממשיך להעסיק יועצים רבים, שמאפייני ההעסקה שלהם הם כשל עובד-מעסיק (בנושא זה ראו להלן).
העסקת יועצים במשהב"ט החל משנת 2015 .
"העסקת עובדי "כתף אל כתף .
כאמור, שיא כוח אדם של משהב"ט לשנת 2015 הסתכם ב - 2,232 ,עובדים ומשהב"ט ממשיך להעסיק יועצים רבים, שמאפייני ההעסקה של חלקם הם כשל עובד-מעסיק.
על פי נתוני יחידת היועצים , בשנת 2015 העסיק משהב"ט 725 יועציםוכוח אדם חיצוני (בשנות אדם), 510 מהם (כ-70%) הועסקו בשלושה אגפים: אגף התקשוב, אגף הבינוי ומלמ"ב.
התקשרויות משהב"ט בגין יועצים .
משרד הביטחון | 1637 .
וכוח אדם חיצוני בשלושת אגפים אלה הסתכמו בשנת 2015 בכ-113 מיליון ש"ח (כ-72% ) מתוך סך כל התקשרויות משהב"ט בגין יועצים וכוח אדם חיצוני בשנת 2015 , שהסתכמו ב-156 .
מיליון ש"ח השוואה בין היקף העובדים התקניים והיקף היועצים שהועסקו בשנת 2015 בשלושת האגפים האמורים העלתה, כי שיעור היועצים מכלל כוח האדם באגפים אלה נע בין 36% באגף הבינוי ו-38% במלמ"ב ל-50% ,באגף התקשוב כלומר מספר היועצים שבו זהה למספר העובדים התקניים.
להלן תרשים המשווה בין היקף העובדים התקניים והיקף היועצים שהועסקו באגף התקשוב, אגף הבינוי ומלמ"ב: .
תרשים 1 : מספרהיועצים בהשוואה למספר העובדים התקניים .
מדוחות של יחידת היועצים לשנים 2015-2013 , המרכזים בקשות של אגפי משהב"ט להעסקת יועצים, ומ שיחות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם ראשי אגפי התקשוב, הבינוי ומלמ"ב התברר, כי בשל מחסור בתקנים באגפים אלה מעסיק משהב"ט יועצים רבים המהווים תחליפי תקינה ו"כתף אל כתף" עם 1638 |דוח שנתי 67ב .
כך למשל, מרבית היועצים באגף התקשוב עובדים במשרה מלאה במתקני משהב"ט, וחלקם משולבים בצוותי עבודה עם עובדי משהב"ט (בין היתר בתחום הטמעת מערכת ה-SAP , יועצי אבטחה ויועציQA ).
זאת, בשל הצורך בכוח אדם מיומן בטכנולוגיות תקשוביות המשתנות בתדירות גבוהה.
גם אגף הבינוי מעסיק יועצים רבים במתקניו, ולעיתים תוך ביצוע עבודה הדומה מאוד לעבודת עובדי האגף, כגון מפקחים, בין היתר, בשל עצימות משתנה בהיקף הפרויקטים.
לטענת ראש מלמ"ב, האגף נאלץ להעסיק יועצים בתפקידים שהינם בלי בת הארגון, כיוון שאין להם מענה ממשי בקרב עובדי האגף, כמו; מתחקרים, חושפי חומר ארכיוני (תחום ש בו לניסיון ולוותק יש תרומה אדירה למשימה), "מומחי תוכן", הצפנה וחוזי, ובקרים בתחום ההגנה על אמל"ח או בכלל תחומי עיסוקה של היחידה הטכנולוגית.
ראשי האגפים האמורים ציי נו, כי היו מעדיפים שחלק מתפקידים אלה יאוישו על ידי עובדים תקניים, המחויבים למשהב"ט ולא על ידי יועצים.
להלן דוגמאות נוספות שעלו מדוחות של יחידת היועצים, ממסמכי יחידת היועצים וממסמכי המשנה ליועמ"ש מעהב"ט לאגפים המעסיקים יועצים בתפקידים שהיו אמורים למלא עובדי משהב"ט: א.
האגף הביטחוני-חברתי מעסיק כעשרה יועצים , המהווים למעשה תחליף תקינה, ועוסקים בתחומי ליבה של האגף, כגון יועצים לעידוד גיוס במגזרים השונים.
כיוון שיועצים אלה יושבים ב"חצר" של משהב"ט ומקבלים ממנו שירותי משרד, קיים סיכון כאמור, שיתבעו את משהב"ט בגין יחסי עבודה.
על פי מסמכים שהגיש ראש האגף הביטחוני-חברתי לוועדת היועצים בנובמבר 2015 , אחד היועצים מהווה חלק בלתי נפרד מצוות יחידת ההכנה לצה"ל באגף, בנוסף לכך, הוא מוביל פרויקט דגל באגף.
יועץ זה מועסק בתפקיד כבר 11 שנים (נכון לשנת2015 .
אגף הכספים מעסיק יועצים שמרביתם רואי חשבון, בהיקף של כ -12 שנות אדם בתפקידי בקרה וביקורת באגפי משהב"ט וכן ייעוץ פיננסי וחשבונאי.
יועצים אלה עורכים בקרה וביקורת חשבוניות במקביל לעובדי משהב"ט הבודקים חשבוניות.
הם משתמשים במערכות המחשב של משהב"ט, ונמצאים בקשר יומיומי עם חברות שונות בשם משהב"ט ועם יתר עובדי משהב"ט.
לטענת המשנה ליועמ"ש למעהב"ט, בעיני עובדי משהב"ט ובעיני הגורמים שמולם הם עובדים, הם "נתפסים" למעשה כעובדי משהב"ט.
אגף דוברות והסברה מעסיק ארבעה יועצים, המהווים למעשה תחליף תקינה.
מקום עבודתם הוא במתקני משהב"ט , והם אף מייצגי ם את משהב"ט כלפי גורמים חיצוניים, זאת בניגוד לחוזר נש"ם ולהוראת משהב"ט שלפיהן יועץ אינו מורשה לייצג את משהב"ט.
משרד הביטחון | 1639 .
העסקה לפרקי זמן ארוכים ובהיקף משרה גבוה .
על פי הוראת תכ"ם, "ההתקשרות היא עם נותן שירותים חיצוני עבור מתן שירות לפרויקט זמני או למשימה חולפת.
עם תום הפרויקט או המשימה ההתקשרות מסתיימת".
לפי חוזר נש"ם משנת 2010 והוראת משהב"ט שעודכנה בשנת 2014 , העסקת יועצים בפרויקטים המוגדרים כביטחוניים הוגבלה לתקופה של שמונה שנים, ומטעמים מיוחדים באישור חריג ניתן להאריכה עד עשר שנים, ואילו העסקת יועצים במשימות אחרות מוגבלת לתקופה של חמש שנים, ומטעמים מיוחדים ניתן להאריכה עד לשבע שנים.
לגבי היקף שעות העבודה החודשיות נקבע בחוזר נש"ם, כי בפרויקט ביטחוני ניתן לאשר בשנתיים הראשונות עד 180 שעות, והחל מהשנה השלישית 150 שעות שהולכות ומצטמצמות עד 50 שעות מהשנה התשיעית עד העשירית.
בפרויקט שאינו ביטחוני ניתן לאשר 100 שעות בשנתיים הראשונות, ובהמשך 80 שעות, והחל מהשנה החמישית 50 .
שעות בלבד מדוחות שהתקבלו מיחידת היועצים במשהב"ט עלה, כי בשנת 2015 הועסקו במשהב"ט 140 יועצים בהיקף משרה של150 שעות ומעלה.
להלן מספרם של יועצים אלה בחלוקה לפי האגפים השונים: .
תרשים 2 : מספר היועצים המועסקים150 שעות בחודש ומעלה .
נציגי משרד מבקר המדינה בדקו את משכי ההעסקה של יועצים במשהב"ט בהתבסס על דוחות שהתקבלו מיחידת היועצים.
מהבדיקה עלה, כי בשנת 2015 הועסקובמשהב "ט 136 ,יועצים שהוותק שלהם במשהב"ט היה 10 שנים ומעלה.
להלן פירוט יועצים אלה בחלוקה על פי האגפים והיחידות השונים: 1640 |דוח שנתי 67ב .
תרשים 3 : מספר היועצים המועסקים10 שנים ומעלה .
כך למשל , אגף שיקום נכים מעסיק משנת 1960 יושב ראש לוועדות רפואיות, שמעמדו מוגדר כיועץ, ושלוש מזכירות בוועדות הרפואיות, שאף הן מוגדרות כיועצות, המועסקות מהשנים 1971 ,1972 ו-1974 .
אגף הבינוי ומינהל מעבר צה"ל דרומה מעסיקים, בהתאמה, מפקח ו יועץ הנדסי העובדים עבור משהב"ט משנת 1983 .
התקשרויות עם יועצים שכירים בהשוואה ליועצים עצמאיים .
כאמור, משהב"ט מעסיק יועצים באמצעות חברות כוח אדם, חברות של קבלני שירותים ואף יועצים עצמאיים.
יצוין, שבהעסקת יועצים עצמאיים "כתף אל כתף" לפרקי זמן ארוכים ובהיקף משרה גבוה יש כדי להגדיל את הסיכון שיועצים אלה, בהשוואה ליועצים שכירים, יגישו בעתיד תביעה נגד משהב"ט להכרה ביחסי עובד- מעסיק.
על פי נתוני יחידת היועצים, בשנים 2015-2013 בממוצע21% מבקשות אגפי משהב"ט היו להתקשרויות עם יועצים עצמאיים ו-79% היו להתקשרויות עם יועצים שכירים.
להלן תרשים המציג את ההתפלגויות: משרד הביטחון | 1641 .
תרשים4 : התפלגות בקשות להעסקת יועצים בחלוקה ליועצים שכירים וליועצים עצמאיים .
בהתייחסותו מספטמבר 2016 לממצאי הביקורת צייןמשהב "ט כי הוא ער לרגישות הנדרשת בהעסקת יועצים, וכי בעקבות דוח מבקר המערכת משנת 2007 נקט צעדים לטיפול בנושא .
כך למשל, בשנת 2011 הוקמה יחידת היועצים, אופיינה מערכת מחשוב ייעודית לניהול כוח אדם חיצוני ויועצים, והוראת המשרד בנושא יועצ ים עודכנה.
עוד ציין, כי נעשו מספר פעולות הקשורות להפרדה פיזית של היועצים וכוח האדם החיצוני מעובדי המשרד, ונוצרה הפרדה בדוחות הנוכחות וברישום בספר הטלפונים המשרדי בין היועצים לעובדי משהב"ט .
משהב"ט הוסיף, כי גם במסגרת דיונים על מבנים המתוכננים להקמה בשנים הבאות מועלה צורך של הפרדה פיזית של כוח אדם חיצוני משאר עובדי משהב"ט.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט, כי עד כה לא בכל האגפים נערכה הפרדה פיזית מלאה.
יתרה מכך, קיומה של הפרדה פיזית של כוח אדם חיצוני משאר עובדי משהב"ט והפרדה בדוחות הנוכחות אינם המבחן היחיד או העיקרי בבואו של בית המשפט לבחון האם מתקיימים יחסי עובד-מעסיק.
ישנם היבטים משמעותיים יותר כמפורט לעיל, שלה ם משהב"ט לא נתן מענה בדרך העסקת היועצים.
 1642 |דוח שנתי 67ב .
כתחליפי תקינה משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשנה למנכ"ל משהב"ט, מר רוני מורנו, כי מכל האמור לעיל עולה, שמשהב"ט אינו ממלא חלק לא מבוטל מההוראות ומהנהלים בנוגע להעסקת יועצים וכוח אדם חיצוני.
למעשה העסקתם של יועצים רבים במשהב"ט חורגת הן מהתחומים שבהם ניתן להעסיקם והן בהיקף העסקתם, ומספר לא מבוטל של יועצים במשהב"ט משמש כתחליפי תקינה.
על אף שמשרדי ממשלה אחרים הסדירו לא מכבר את נושא ההעסקה של יועצי "כתף אל כתף", משהב"ט עדיין ממשיך להעסיק יועצים באופן זה, וניכרים בו אופני העסקה שלא אמורים היו להתקיים עוד.
כמו כן, משהב"ט העסיק יועצים שהשירות שסיפקו לא היה, לכאורה, בעל מאפיינים של עבודת ייעוץ הדורשת מומחיות או ידע מיוחדים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על משהב"ט, על נש"ם ועל חשכ"ל לפעול לאלתר להסדרת העסקת יועצים ועובדי חוץ בהתאם להוראות ולנהלים.
זאת, בין היתר, גם בשל החשש שמשהב"ט יידרש לקלוט עובדים אלה, שלא בהתאם לצרכיו העדכניים ולסדרי העדיפות שלו; מצב שעלול להיווצר כתוצאה מכך שהיועצים שאותם מעסיק משהב"ט, בניגוד להוראות החוק ולפסיקה, עלולים להגיש בעתיד תביעה נגדו להכרה ביחסי עובד-מעסיק.
זאת ועוד, על משהב"ט לערו ך רה -ארגון מקיף באגפים השונים, ובמסגרתו לקבוע תחומי פעילות שראוי ומותר שיתקיימו במיקור חוץ בלבד, ותחומים שבהם יועסקו עובדי משהב"ט בלבד, כך שבסופו לא יועסקו יותר בתחומים אלה תחליפי תקינה.
היעדרה של בחינת חליפיות כוח אדם בהליך העסקת יועצים .
,על פי התקשי"ר"משרד המבקש להעסיק יועץ, יבדוק אם אין מדובר בעבודה שלפי טיבה ומהותה צריכה להיעשות על ידי עובד המשרד ולא על-ידי מי שאיננו עובד המשרד".
גם על פי הוראת משהב"ט, כחלק מתהליך קבלת ההחלטה להתקשרות עם יועץ יש לקיים הליך של "בחינת חליפיות כוח אדם".
בחינה זאת אמורה להיעשות בשילוב יחידת התקינה בגית"ם, האחראית על תקינת כוח אדם במשהב"ט וקובעת את צורכי כוח האדם באגפים השונים, טרם התכנסות ועדת היועצים.
מדובר בהליך שבו על גורמי אמ"ש וגית"ם לבחון האם לצורך העסקת יועץ יש מענה במסגרת אחת או יותר מהאפשרויות הבאות: משאבי כוח האדם של המשרד, מכסת שעות נוספות, חיילות ובנות שירות לאומי, או האם ניתן לווסת תקני כוח אדם בין אגפים שונים כדי לתת מענה לצורך בתוספת כוח אדם באגף מסוים.
למעשה, מטרתה של בחינת חליפיות כוח אדם היא לבחון אם כוח האדם שכבר קיים במשהב"ט יכול לתת מענה לצורך, במקום י ועצים.
כלומר, משרד הביטחון | 1643 .
חיצוני האם ניתן לייעל את כוח האדם שכבר מועסק במשהב"ט במקום לקלוט כוח אדם נוסף.
כבר בדוח מבקר מערכת הביטחון משנת 2007 צוין, כי "חליפויות כוח האדם לא נמדדת, כתוצאה מכך שלא ניתן למדוד את החיסכון המושג בקיצוץ תקני כוח אדם, אל מול היקף ההתקשרות עם יועצים, או לחלופין, למדוד את העלויות העודפות שנוצרו עקב העסקת יועצים, אל מול קיצוץ בתקני כוח אדם, באותם מקרים בהם הועסקו יועצים במקום כוח אדם תקני".
המשנה למנכ"ל משהב"ט מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי החל משנת 2016 בחינת הצורך בהעסקת יועצים, לרבות בחינת חליפיות כוח אדם, נעשית במסגרת דיונים לאישור תכנית עבודה שנתית של כל אחד מאגפי משהב"ט.
נציגי משרד מבקר המדינה ביקשו לקבל מגית"ם את סיכומי הדיונים שהתקיימו בתכניות העבודה של אגפי הבינוי, התקשוב ומלמ"ב שבהם נבחן הצורך בהעסקת יועצים, לרבות בחינת חליפיות כוח האדם.
בחינת סיכומי הדיונים על תכני ות העבודה של האגפים האמורים שנערכו בראשות המשנה למנכ"ל משהב"ט ולאחר מכן בראשות מנכ"ל משהב"ט העלתה, כי אמנם נציגי גית"ם נוטלים חלק בדיונים על אישור תכניות העבודה, אך מלבד התייחסות כללית ביותר לנושא יועצים, אין אזכור לנושא בחינת חליפיות כוח אדם.
בהמשך, העבירו נציגי גית"ם לנציגי משרד מבקר המדינה דוגמאות מתכניות עבודה של אגף הכספים ושל מינהל ההרכשה והייצור, ולגביהם ציינו, כי "יש בהם התייחסות פרטנית לנושא יועצים".
הדוגמאות כללו שתי טבלאות שבהן הוצג מספר היועצים, היקף שעות העסקה, הי חידות והמשימות שבהן יועסקו והתקציב הנדרש להעסקתם.
גם בדוגמאות אלה לא נמצא ולו אזכור אחד לכך, שהתקיים דיון בהיקף היועצים ובצורך בהעסקתם, וממילא גם לא נבחנה חליפיות כוח אדם, שעשויה לייתר את הצורך בהעסקת יועץ חיצוני.
מכאן, שאף שמבקר מערכת הביטחון התריע כבר בשנת 2007 על היעדר בחינה של חליפיות כוח אדם, הביקורת העלתה שמשהב"ט ממשיך שלא לבחון את האפשרות לחליפיו ת כוח אדם בתוך המשרד לפני אישור העסקת היועץ.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי השלב הראשון בתהליך אישור יועץ אמור להיות בדיקת הצורך ביועץ.
לשם כך, על יחידת התקינה בגית"ם לבחון את מבנה הארגון על משרותיו, על מנת לזהות אם יש בארגון גורם שהוא בעל כישורים לעשות את המטלה שבגינה דורש האגף יועץ.
בידי נציגי יחידת התק ינה מידע מלא על כלל התפקידים במשהב"ט, הגדרתם ומיקומם במבנה הארגוני.
למידע זה חשיבות רבה במסגרת ההחלטה האם להעסיק יועץ בתחום מסוים, שכן ייתכן שקיים מענה לצורך במסגרת בעלי התפקידים במשהב"ט, ובכך, ניתן יהיה להביא גם להתייעלות על ידי צמצום מספר היועצים וההוצאות על העסקתם.
למעשה, במצב הנוכחי ראשי האגפים במשהב"ט קובעים את הצורך בהעסקת יועצים, ויחידת התקינה אינה עורכת בדיקה של חליפיות כוח אדם.
מדובר במצב בעייתי, שכן לראשי האגפים אין תמונה מלאה של המבנה הארגוני ושל תקני כוח האדם באגפי משהב"ט השונים.
על פי חוזר נש"ם, במקרים שבהם ההעסקה הנדרשת אינה עומדת בתנאים המפורטים בחוזר, וקיימת הצדקה למתן תוספת משרות בשיא כוח אדם לצורך ביצוע הפעילות הנדרשת באמצעות עובדים של המדינה, על האחראי20 לפנות לנש"ם ולאגף התקציבים במשרד האוצר בבקשה לתוספת משרות בשיא כוח אדם וליצירת המשרות במבנה הארגוני של המשרד.
נציגי משרד מבקר המדינה ביקשו ממשהב"ט דוגמאות לפניות שלו למשרד האוצר לתוספת משרות בשיא כוח אדם בגין חוסר בתקנים ביחס למשימות.
לשכת המשנה למנכ"ל משהב"ט העבירה לנציגי משרד מבקר המדינה מסמכים, שעל פיהם בין יולי 2013 לדצמבר2014 התקיימו פגישות בין נציגי משהב"ט לבין נציגי משרד האוצר בנוגע לתוספת שיאי כוח אדם בגין משימות חדשות שהוטלו על משהב"ט.
על פי מסמכים אלה, בהסכם שנחתם בין משרד האוצר ונש"ם בשנת 2008 נקבע, כי "משימות חדשות אשר יוטלו על משרד הביטחון יחייבו הגעה לסיכום מראש.
על היקף כ"א והאמצעים אשר יאושרו למשרד לשם עמידה במשימה ובכלל זה תוספת תקנים, באם יאושר".
לכן, בנוסף לאישור עקרוני של משרד האוצר מינואר 2013 לתוספת עשרה שיאים למינהל מעבר צה"ל דרומה, הגיש את"ק למשרד האוצר דרישה לתוספת 53 תקנים, מהם 19 בגין תוספת משימות חדשות והיתר בגין גידול בפעילות משהב"ט ובגין תוספת של גורמים המקבלים שירות ממשהב"ט.
התקנים נועדו לאגפי מלמ"ב והתקשוב על פי המסמכים האמורים, לא התקבל אישור בכתב לתוספת שיאים למינהל מעבר צה"ל דרומה, ואף לא התקבל מענה ממשרד האוצר לדרישה לתוספת 53 תקנים או חלקם.
ממסמכים ומשיחות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם בעלי תפקידים במשהב"ט התברר, כי המשנה למנכ"ל משהב"ט וראשי אגפי בינוי, מלמ"ב, תקשוב והכספים היו מעדיפים להעסיק עובדים תקניים על מנת לבצע את המשימות הנוספות שהוטלו עליהם, ולכן פנה משהב"ט למשרד האוצר בבקשה לתוספת שיאים.
לטענת המשנה למנכ"ל משהב"ט, בין היתר, כיוון שמשרד האוצר לא נענה לפנייתו, הוא נאלץ להעסיק יועצים.
יצוין, כי בדיון בוועדה לביקורת המדינה של הכנסת מיוני 2014 , במסגרת בקשה לחוות דעת ממבקר המדינה בנושא הפיקוח והבקרה על העסקת עובדי קבלן במגזר הציבורי, ציין סמנכ"ל וראש אמ"ש, שלמשהב"ט נוספו משימות אך שיא העובדים הופחת, ומשרד האוצר סירב לאשר תוספת תקנים, לכן הוא נדרש .
ראש אגף משאבי אנוש או סמנכ"ל בכיר למינהל ומשאבי אנוש משרד הביטחון | 1645 .
למצוא פתרונות לחוסר זה באמצעות העסקת עובדי קבלן, "לא אחת אני מציג דרישות לאוצר על עובדים.
ואני מקבל תשובות, אני לא רוצה להגיד איזה תשובות, מקבל שלילי חזק".
עוד ציין סמנכ"ל וראש אמ"ש, שעובדי קבלן עולים למדינה יותר מאשר להעסיק עובד תקני, "שיש לו חוות דעת, שיודעים לעשות עליו בקרה".
נציגי משרד מבקר המדינה מצאו דוגמאות לבקשות של אגפים להעסקת יועצים בשל פערי כוח אדם שנדחו בטענה ש"פעילות זו צריכה להתבצע באמצעות כוח אדם פנימי".
כך למשל, בדצמבר 2014 דחתה ועדת היועצים בקשה של אגף מלמ"ב להארכת התקשרות עם יועץ בתחום ביטחוני בפרויקט קריית ההדרכה, במסגרת מעבר צה"ל דרומה, בנימוק האמור.
במסמכי יחידת היועצים הוגדר יועץ זה כ"חלף קב"ט".
ממונה ביטחון במשהב"ט ער ער על החלטת ועדת היועצים בטענה, שישנם פערי תקני כוח אדם חמורים ביחידה, וכי הפסקת העסקתו תאלץ אותו להורות על עצירת העבודות, "על כל המשתמע מכך בפרויקט לאומי זה".
בהתייחסותו מספטמבר 2016 לממצאי הביקורת ציין משהב"ט, כי הקיטון בהיקף העובדים בשנים 2016-2010 אינו עומד בהלימה להיקף ולמורכבות משימותיו, וכי נושא זה הועלה על ידיהם בדיונים ובפגישות עם משרד האוצר.
בהתייחסותו מאוקטובר 2016 לממצאי הביקורת ציין משרד האוצר, כי סוכם להקצות 78 תקני כוח אדם נוספים למשהב"ט, הנובעים בין היתר מתוספת משימות והרחבת פעילותו.
עוד ציי ן כי תוספת זו מהווה מענה מלא ומוסכם לכלל צורכי משהב"ט לתכנית הרב-שנתית הקרובה.
בדוח מבקר מערכת הביטחון משנת 2007 צוין, כי ועדות היועצים לא רשמו פרוטוקולים מלאים, וכי אי -ניהול פרוטוקולים מלאים של דיוני ועדות היועצים, הכוללים הסברים וסיבות להחלטות, פוגע בהליך הבקרה על ועדות היועצים.
בביקורת עלה, כי עד שנת 2015 המשיכה ועדת היועצים לרשום פרוטוקולים חלקיים ביותר.
במהלך שנת 2016 התקבלה החלטה, ולפיה פרוטוקולים של ועדת היועצים יהיו מפורטים יותר ויכילו נימוקים והסברים להחלטות השונות.
ואכן, משהב"ט החל לציין בפרוטוקו לים את עיקרי הסתייגויותיהם של הגורמים השונים מבקשות שהוגשו, ואת עיקרי הסיבות שבעטיין הוחלט לאשר או לדחות בקשות להעסקת יועצים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט, כי ההחלטה על רישום פרוטוקולים מלאים אינה דורשת השקעת משאבים או התארגנות מיוחדת, וראוי היה שתעשה כבר לפני מספר שנים, ובוודאי לאחר שמבקר מערכת הביטחון העיר על כך.
מעבר לכך, על יחידת היועצים להקפיד על המשך רישומם של פרוטוקולים מלאים של דיוני ועדות היועצים, הכוללים הסברים וסיבות להחלטות.
יועצים במכרז התקשרות עם יועצים שלא באמצעות מכרז .
על פי סעיף 2 א(א) לתקנות המכרזים במערכת הביטחון, "משרד הביטחון יעדיף, ככל האפשר, לבצע התקשרויות בדרך של מכרז פומבי, גם מקום שהותר לו לפי תקנות אלה לבצע את אותן התקשרויות שלא בדרך של מכרז פומבי".
בית המשפט העליון קבע, כי מעקרונות המינהל התקין ומדיני המכרזים עולה, כי התקשרות בדרך של מכרז עדיפה על פני דרכי התקשרויות אחרות ופטור ממכרז הוא חריג, שיש לפרשו בצמצום 21.
רק במקרים שנדרשת מומחיות מיוחדת או שמדובר ביחסי אמון מיוחדים, יש מקום לפטור ממכרז, וזאת נוכח ייחודיותו של נותן השירות.
עוד קבע בית המשפט, כי גם בהליך של פטור ממכרז יש להבטיח מתן הזדמנות שווה ושמירה על טוהר מידות.
כאמור, ועדת היועצים המשרדית פועלת גם כוועדת פטור ממכרז.
גם בהוראת משהב"ט נקבע, כי "החלטה של הוועדה לבצע התקשרות שלא בדרך של מכרז, תתקבל לאחר בחינת האפשרות לערוך את ההתקשרות בדרך של מכרז, וככל שהדבר מוצדק וסביר בנסיבות העניין".
בביקורת עלה, כי אף על פי שדרך המלך היא עריכת מכרז, רק בחלק קטן מהתקשרויותיו בחר משהב"ט להעסיק יועצים במכרז.
כך למשל, על פי נתוני יחידת היועצים, בשנים 2015-2013 היקף ההתקשרויות במכרז היו 3.
5% ,16% , ו-11% מכלל התקשרויותיו, בהתאמה, ובחלק גדול מהתקשרויותיו בחר משהב"ט להעסיק יועצים בהליך של פטור ממכרז; בשנים אלה כ - 50.
7% וכ-64% , בהתאמה, מכלל היועצים אושרו בפטור ממכרז על פי סעיפים 3(35) ו-3(34 ) לתקנות המכרזים במעהב"ט: סעיף3(35 ) "עסקה לביצוע עבודת אדריכלות, עריכת דין, ייעוץ כלכלי או ראיית חשבון; או עסקה לביצוע עבודה מקצועית אחרת הדורשת ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים.
תכנון הנדסי, פיקוח הנדסי.
ניתוח מערכות לשימושים ביטחוניי ם או תכנות לשימושים ביטחוניי ם", וסעיף 3(34 ) עוסק במינוי מומחים רפואיים לוועדות רפואיות או לוועדות לקביעת דרגת נכות.
סעיפי פטור נוספים בתקנות המכרזים במעהב"ט הם סעיף 3(8 ) העוסק בעסקאות המשך בין אותם צדדים, הנערכות מטעמים של חיסכון או יעילות, וסעיף 3(2 ) שענינו עסקה הנעשית עם הספק היחיד בישראל של אותם טובין או שירותים.
להלן תרשים המציג את התפלגות העסקת יועצים בשנים 2015-2013 , על פי עילות הפטור ממכרז (על פי נתונים של יחידת היועצים במשהב"ט): .
21 עע"ם 6145/12 עיריית נצרת עילית נ' זאב הרטמן, נבו.
משרד הביטחון | 1647 .
תרשים5 : התפלגותעילות לפטור ממכרז .
מהנתונים עולה, כי משהב"ט מתקשר עם יועצים בפטור גורף ממכרז, לרוב על פי סעיף 3(35 ), המאגד מגוון רחב של תחומים.
יצוין, שגורמים ביחידת היועצים וביועמ"ש למערכת הביטחון ציינו בפני נציגי משרד מבקר המדינה, כי לתחומים רבים המנויים בסעיף ניתן לערוך מכרז.
יש לציין, כי מטרת המכרז היא להשיג את התוצאה הטובה ביותר במחיר תחרותי תוך מתן שוויון הזדמנויות לנותני השירותים השונים.
בהתייחסותו מספטמבר 2016 לממצאי הביקורת ציין משהב"ט, כי "פטור ממכרז הינו עילה קיימת ומוסדרת בחוק חובת מכרזים, לצורך העסקת כוח אדם חיצוני.
המשרד פועל על פי חוק חובת המכרזים".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי שימוש בפטור גורף אינו עולה בקנה אחד עם פסיקתו של בית המשפט העליון.
נוכח האמור, על משהב"ט לבדוק אם אכן יש הצדקה לשיעור כה גבוה של פטור ממכרז בהעסקת יועצים.
כאמור, בית המשפט קבע כי גם ב הליך של פטור ממכרז יש להבטיח מתן הזדמנות שווה ושמירה על טוהר מידות.
גם בהוראת משהב"ט נקבע, כי כאשר אין תחרות על המחיר, בחירת היועץ על פי תקנה 3(35 ) בתקנות המכרזים 1648 |דוח שנתי 67ב .
לבחירת היועצים במערכת הביטחון תיעשה לאחר קבלת מכתב מהגוף הדורש, המפרט את שמותיהם של לפחות שלושה יועצים שנבדקו, ומדוע הועדף המועמד המומלץ (מכתב או טבלת השוואה).
בהיעדר מסמך כאמור, לא תידון הבקשה בוועדת היועצים.
הליך זה נועד למנוע העסקת יועץ מסוים המועדף על ראש האגף.
להלן שתי דוגמאות מהן עלה, כי ועדת היועצים לא הקפידה על קיומו של הליך תקין ומקצועי לבחירת היועצים: א.
בנובמבר 2014 פנה מ"מ ראש רשות החירום הלאומית (רח"ל) דאז, מר בצלאל טרייבר, לוועדת היועצים בבקשה להעסיק יועץ תקשוב לפרויקט מסוים.
למסמך הבקשה צורפה טבלת השוואה בין שתי חברות, ובסופה צוין מי החברה המועדפת.
במסמך הבקשה צוין שההשוואה בין שתי החברות נעשתה " ע"ב מידע גלוי של החברות " (ההדגשה במקור).
לבקשת נציגי משרד מבקר המדינה ביקשה ראשת יחידת היועצים לקבל מרח"ל הבהרה לאמור.
נציגת רח"ל הבהירה, כי המידע בטבלת ההשוואה מבוסס על פרסומים של חברות אלו באתרי האינטרנט ו"כמובן על פי הכרות עם הפרויקט של החברה בתחום הרדיו הדיגיטלי".
מכאן, שנציגי רח"ל לא פנו בפועל לשתי החברות על מנת לבחון את התאמתן המרבית לתחום הייעוץ הנדרש, אלא הסתפקו בחומר פרסומי ומידע שהיה בידיהם על חברה מסוימת שבה בחרו.
יצוין, כי אף על פי שהערה זו הופיעה במסמכי הבקשה, אף לא אחד מהגורמים ביחידת היועצים ביקש מרח"ל להגיש טבלת השוואה המבוססת על בדיקה מקצועית יותר.
בקשה של האגף לייצוא ביטחוני (סיב"ט) ממאי 2015 להעסקת יועץ הוגשה ללא מכתב מפורט, כנדרש בהוראת משהב"ט.
במייל ששלח ראש חטיבת פיתוח עסקי בסיב"ט לגורם אחר בסיב"ט הוא ציין, "קיבלנו הנחיה/המלצה מגית"ם - אייל הנס .
לעבוד עם החברה כפי שכתבתי בנייר המלווה, ואין טבלת השוואה".
בתגובה, ציינה נציגת יחידת היועצים, כי כיוון שהוועדה משמשת גם כוועדת פטור, היא מחויבת לדון בבקשה על סמך עילת פטור.
עוד ציינה, כי היא "מבינה את הרגישות מחד, לבחור בחברת.
(המלצת גית"ם) ואת העובדה כי נכון לבצע המשימה עם חברה מוכרת אשר מכירה את המשרד.
להבנתי, הייתה חברה נוספת שהתאימה למלא את המשימה (אני צודקת?
), אם נכון הדבר, מציעה שייצא מייל שיסביר שנבחנו 2 חברות וחברת.
נבחרה, בגלל זמינות, הכרת המשרד, הבנת ומומחיות הנושא וכו'.