HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בשנת 2009 נודע לאפוטרופוס כי גם בהולנד הקרן פעלה ללא ידיעתו להוציא אל הפועל צוואה שניתנה לטובת מדינת ישראל וכי גם בפעם זו קונסול בשגרירות ישראל אישר את הצוואה.
יצוין כי עד אפריל 2018 נפתחו במחלקה 17 תיקי עיזבונות מהולנד שהמוטב הסופי בהם היה קרן היסוד וכך 23 צוואות מתוך ה-40 .
, טרם הגיעו לטיפול כאמור, על פי החוק והחלטות הממשלה, האפוטרופוס הכללי הוא הגורם המטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל.
בתקנון הקונסולרי נכתב כי עובדי הנציגויות בחו"ל אינם מוסמכים לאשר צוואות, אולם, כאמור, העובדים שיוצ אים לחו"ל לא תודרכו בנושא זה.
היות שמסתמן שצוואות נוספות מסוג זה יגיעו לטיפול האפוטרופוס, על משרד החוץ לרענן הנחייתו לנציגיו בחו"ל.
משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי מהדוגמאות שלעיל מסתמן שייתכן שבמדינות נוספות שהוטל בהן מס עיזבון נחתמו צוואות דומות לטובת מדינת ישראל ושייתכן שגם צוואות אלה מטופלות שלא באמצעות האפוטרופוס הכללי.
על האפוטרופוס לבחון את הדרכים למניעת מקרים כאלו.
משרד המשפטים | 1807 .
בשנים 2010-2009 גיבשו קרן היסוד והאפוטרופוס מתווה פעילות משותף למימוש צוואות שניתנו לטובת מדינת ישראל ושהמוטב הסופי בהן הוא הקרן.
על פי המתווה שנקבע, ההסדר יחול בהולנד בלבד, ולפיו כספי העיזבון יעברו ישר לגוף המייצג את קרן היסוד בהולנד ולא לאפוטרופוס; האפוטרופוס יבחן ויאשר מיזמים שהקרן מבקשת לקדם באמצעות כספי העיזבון, והקרן תישא בעלות ניהול תיק העיזבון על ידי האפוטרופוס; בסיום המיזם תציג הקרן אישור על ההוצאה הכספית עבור המיזם; האפוטרופוס יעסיק עורך דין לטיפול בצוואות עבורו ועל פי הנחיותי ו23 ; בכל עיזבון הצדדים יחתמו על שלושה מסמכים: הסכם שהושג בין הצדדים, כתב שיפוי של הקרן כלפי האפוטרופוס על נזקים אפשריים במימוש העיזבון וייפוי כוח של האפוטרופוס המאפשר לקרן להוציא את הצוואות אל הפועל.
מנהלת המחלקה והמפקחים המקצועיים שהועסקו באותו הזמן במחלקה התנגדו למתווה הפעילות המתגבש של האפוטרופוס מהסיבות הללו: האפוטרופוס הכללי הוא המוסמך היחיד לטפל ולייצג בכל הנוגע לעיזבונות ולתרומות, והסמכות למכור נכסים שמקורם בעיזבונות נתונה לאפוטרופוס הכללי ולמנכ"ל משרד המשפטים.
לטענת מנהלת המחלקה דאז, אי אפשר להאציל זכות זו לגורם אחר; מתן ייפוי כוח לנציג הקרן בחו"ל יאפשר לפקח על ההוצאה הכספית רק בדיעבד; המתווה המוצע פוגע בשוויון בטיפול בעיזבונות אחרים שמדינת ישראל היא היורשת בהם ושהמוטב הסופי בהם הוא גוף ציבורי אחר; כאשר האפוטרופוס ממנה עורך דין מטעמו לייצגו בחו"ל, חובת הנאמנות של עורך הדין נתונה לאפוטרופוס.
לעורך הדין של קרן היסוד חובת נאמנות לקרן; מדינת ישראל פטורה בהולנד מתשלום מס עיזבון; אם מדינת ישראל תוחזק כממחה את זכויותיה בעיזבון לטובת גוף מקומי הולנדי אשר אינו פטור ממס עיזבון, יש בכך משום ניצול לרעה של הפטור ממס, ויכול שהמדינה תחויב במס עיזבון.
האפוטרופוס הכללי דאז דחה את ההסתייגויות של גורמי המקצוע והסביר שלצדדים אינטרסים זהים ושלנוכח נסיבות הניסוח של הצוואות, אין חשש לפגיעה בעקרון השוויון.
לדבריו, אין מדובר בתקדים או בהתפרקות של האפוטרופוס מסמכותו ומחובתו ו אין חשש לניגוד עניינים בהעסקת עורך הדין משום שאפשר לבטל בכל עת את ייפוי הכוח שניתן לו לטפל בצוואות.
10 חתמו קרן היסוד (הולנד) והאפוטרופוס על הסכם על בסיס המתווה שהושג בין הצדדים.
23 עורך הדין המיועד מטפל גם עבור קרן היסוד בצוואות ועיזבונות בהולנד והאפוטרופוס הכללי ייפה את כוחו לטפל בתיקים שמחכים לאישורו.
מנובמבר 2010 עד אפריל 2018 נפתחו במחלקה 17 תיקי עיזבונות שהמוטב הסופי בהם הוא קרן היסוד, והם טופלו בהתאם למתווה האמור.
משרד מבקר המדינה בחן את אופן מימוש ההסכם שבין האפוטרופוס לקרן היסוד ב-15 תיקים שנבחרו באופן אקראי מתוך 17 התיקים שנפתחו.
הוא מצא שלושה ליקויים מרכזיים כדלקמן: א.
אי-שוויון בין מוטבים: "כל סמכות שלטונית הפועלת מכוח הוראות חוק, חייבת לפעול מתוך שוויון שאם לא כן, תחרוג מסמכותה".
על רשות שלטונית לפעול בכל פעולותיה, הציבוריות והפרטיות מתוך שוויון24 .
בשנת2017 נפתחו באפוטרופוס153 תיקי עיזבון ותרומות.
ב-18 מהם המוטב הסופי אינו מדינת ישראל: 12 עיזבונות מיועדים לבתי חולים ממשלתיים, ארבעה עיזבונות מיועדים לצה"ל, עיזבון אחד מיועד למשרד הביטחון ובאחד התיקים המוטב הסופי הוא קרן היסוד.
מתווה הפעילות הרגיל של האפוטרופוס מאפשר למפקחים במחלקה לפקח על מימוש העיזבון מראש, ואילו בהסדר שהושג עם קרן היסוד בהולנד, האפוטרופוס מפקח על ביצוע מיזמים ועל השימוש שנעשה בכספי העיזבון רק בדיעבד.
כך מתווה הפעילות שהאפוטרופוס אישר בשנת 2010 יצר דרך פעולה שונה ולא שוויונית בהליך למימוש עיזבונות לטובת קרן היסוד בהשוואה להליך מימוש עיזבונות לטובת מוטבים אחרים, ובהם מוסדות לאומיים אחרים.
בתשובת האפוטרופוס נכתב: "ניתן להבחין בין קרן היסוד כמוסד לאומי לבין גורמים אחרים".
בתשובת קרן היסוד לביקורת נכתב כי לא נכון לדרוש שוויון בין מוטבים שאינם שווים וכי ההסכם אינו פוגע בשוויון או במוטבים אחרים.
עוד נכתב כי בשונה ממוטבים אחרים, כל מקורות הכנסתה של הקרן הם תרומות.
בתשובת האפוטרופוס הכללי נכתב עוד כי ההסכם שגובש תקף רק לצוואות שנערכו לפני שנת 2009 וכי צוואות שנערכו לאחר מכן יטופלו בהתאם למדיניות האפוטרופוס הכללי, קרי האפוטרופוס יממש את העיזבון, הכספים יועברו אליו והם יועברו למוטב הסופי רק לאחר שיבצע מיזם ה תואם את הוראות הצוואה.
24 בג"ץ 637/89 'חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר ואח, מו(1 )191 .
משרד המשפטים | 1809 .
משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי אין חולק על כך שהקרן היא מוסד לאומי , אך אין בכך כדי להצדיק חריגה מתהליך הפיקוח והבקרה שהאפוטרופוס נוקט כלפי גופים אחרים משבחר אדם להוריש את נכסיו למדינת ישראל עבור קרן היסוד ולא להורישם ישירות לקרן היסוד.
פגיעה ב פיקוח ובקרה על מיזמים: בהסדר הסכימו הצדדים שהקרן תעביר לאישור האפוטרופוס הצעות למיזמים, האפוטרופוס יאשר אותן והקרן תבצע את המיזמים.
בהסכם נכתב כי עם סיום המיזם הפרויקט תעביר הקרן לאפוטרופוס אישור של רואה חשבון על כך שהקרן הוציאה את כל כספי העיזבון על ביצוע המיזם.
לפי המחלקה, במיזמים של הקרן מופעלים אותם כללים שהיא מפעילה בכל המיזמים.
כפי שיפורט להלן, עיון בתיקים שעניינם מיזמים שביצעה הקרן העלה כי הדיווחים שהעבירה הקרן למפקח האחראי על הולנד חסרים את הפירוט הנדרש בהסכם שעליו חתמו.
עוד עלה שהאפוטרופוס מתקשה לפקח על עבודות המבוצעות במיזמים, אומנם האפוטרופוס מאשר את המיזמים, אך אין הוא אינו מעורב בניהולם ובביצועם.
ההסדר פוגע בהכרח ביכולתו של האפוטרופוס למלא את תפקידו בתחום הבקרה והפיקוח שכן הוא מאפשר לקרן לקבל את כלל כספי העיזבון עוד טרם ביצוע המיזמים.
בתשובתה לביקורת הודיעה קרן היסוד כי היא מעבירה לאפוטרופוס את כל הדוחות והדיווחים הנדרשים על ידו, וכי אכן לעתים היא מקבלת כסף לפני ביצוע המיזמים אך אין היא מוציאה אותם עד לאישור נציג האפוטרופוס.
קבלת מידע: ההסדר קובע כתנאי להעברת כספי העיזבון למוטב ולביצוע של המיזמים שיועברו שלושה מסמכים בין קרן היסוד ובין האפוטרופוס: הסכם ההתקשרות, כתב שיפוי וייפוי כוח של האפוטרופוס.
מסמכים אלה נועדו לוודא את תקינות ההליך ולצמצם את הסיכון, הכלכלי והמשפטי, הכרוך בכך למדינת ישראל.
בבדיקת התיקים התברר כי בשני תיקים שנפתחו בשנת 2011 עדיין לא ידוע למחלקה מה ה יקף העיזבון.
באחד מתיקים אלו אישר האפוטרופוס את ביצוע המיזם.
בשני תיקים אחרים שנפתחו בשנת 2011 ובשניים שנפתחו בשנת2014 עדיין לא החלו לבצע את המיזמים ובשניים מבין שמונה תיקים שהסתיים בהם ביצוע המיזמים, האפוטרופוס עדיין לא קיבל אישור מרואה חשבון של הקרן.
בתשובת קרן היסוד נכתב כי אישור רואה חשבון התקבל בכל התיקים שהטיפול בהם הסתיים.
לדבריה בעשרה תיקים ניתן דיווח מלא, תיק אחד נמצא בשלב דיווח סופי, תיק אחר הסתיים ועומד לפני דיווח ובתיק 1810 |דוח שנתי 69ב .
שלישי המיזם טרם הושלם.
לטענתה, כל המידע הנדרש מתקבל בתיקים אלו.
משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס כי מקרים אלו מצביעים על בקרה ויישום לא מיטביים שלו בנוגע להליכים שביצעה קרן היסוד למימוש צוואות.
ההסדר שגיבש האפוטרופוס הכללי בשנת 2010 עם קרן היסוד בהולנד נותר תקף לגבי צוואות שנחתמו עד שנת 2009 .
על האפוטרופוס לשוב ולבחון את ההסדר בהקשר של צוואות אלה בתוך שימת לב למנגנון הביצוע שלהן.
בבחינה זו יש לתת את הדעת להחלטות הממשלה, לחובת הפיקוח המוטלת על האפוטרופוס ולעקרון השוויון.
משרד המשפטים | 1811 .
בשנת 1955, הו טל על אגף האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסים הרשמי במשרד המשפטים לטפל בקבלת עיזבונות ונחלות לטובת מדינת ישראל ובניהולם.
לצד הטיפול בעיזבונות לטובת המדינה, ניתנה לאפוטרופוס הכללי הרשאה לרכז את הטיפול בכל התרומות שמתקבלות לטובת מדינת ישראל.
הדוח מעלה ליקויים הנוגעים לגיבוש מדיניות בעניין השמירה על קשר עם מצווים ותורמים פוטנציאליים; לשימור הידע בנו שאי צוואות, ירושות ותרומות; להסדרה של הדרך שעל נציגי האפוטרופוס הכללי לנקוט בהליכי כינוס ומימוש העיזבונות; להכנת נהלים למחלקה ועדכונם; לקביעת הנחיות מפורטות וברורות אשר לפעולות פיקוח ובקרה שיש לבצע במדינות שונות בנושא כינוס ומימוש עיזבונות באמצעות גורמים מקומיים.
בחמש השנים האחרונות חלו תמורות רבות בהיקף התרומות והעיזבונות שמדינת ישראל מקבלת מחו"ל, בעיקר באמצעות שתי נציגויות האפוטרופוס הכללי בחו"ל - בצרפת ובארצות הברית.
יש לבחון את פעולתן של שתי הנציגויות, ובכלל זה את כוח האדם הדרוש בהן, את המטרות והתפקידים המוגדרים ל הם ואיך יש להיערך לשינוי בהיקף התרומות והעיזבונות שבטיפול ן.
גם ממשק העבודה בין האפוטרופוס הכללי ובין משרד החוץ ונציגיו הפזורים ברחבי העולם טעון הסדרה טובה יותר.
משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי עליו להסדיר באופן יסודי את מדיניות מחלקת העיזבונות ואת פעולתה ולפעול לשימור הידע שנצבר במשך השנים; עליו לבחון כיצד יש לפקח על הפעילות בנציגויות בחו"ל ולבקר אותה כדי לצמצם את האפשרות לפעילות עצמאית מקומית ובעקבותיה לאי-סדרים; עליו להסדיר את התיאום עם משרד החוץ, להדק את ממשקי העבודה ו לרענן לדיפלומטים ולקונסולים את ההנחיות, על פיהן עליהם להעביר ללא דיחוי למחלקה מידע ומסמכים רלוונטיים על תרומות ועיזבונות.
כמו כן, עליו לבחון שוב את ההסדר שגיבש עם קרן היסוד, ובכלל זה אם הוא עומד בהחלטות הממשלה, בחובת הפיקוח המוטלת עליו ובעקרון השוויון.
במערכת התביעה הפלילית של מדינת ישראל שתי זרועות מרכזיות: זרוע אחת - פרקליטות המדינה והפרקליטויות המחוזיות במשרד המשפטים (להלן גם - הפרקליטות), וזרוע שנייה - מערך התביעה המשטרתית במשטרת ישראל (להלן גם - המשטרה) הפועלת תחת גגו של המשרד לביטחון הפנים.
, התשמ"ב]נוסח משולב[ חוק סדר הדין הפלילי-1982 (להלן- חסד"פ), קובע מי הם המוסמכים לשמש תובעים מטעם המד ינה בהליך הפלילי - היועץ המשפטי לממשלה, נציגיו ומי שהוסמך על ידו לשמש תובע, ובכללם אנשי התביעה המשטרתית שמינה מפכ"ל המשטרה3.
בשנת2017 היו בפרקליטות המדינה כ- 1,800 עובדים ומהם כ- 1,000 .
פרקליטים כ-650 פרקליטים עבדו במחלקה הפלילית של פרקליטות המדינה ומחוזותיה.
בתביעה המשטרתית משרתים כ -800 שוטרים ומהם כ -550 תובעים.
מרבית התיקים במשטרה מטופלים בידי כ -400 תובעים במינהל התביעות הכפוף ישירות למפכ"ל.
נוסף על זה, פועלים כ -140 תובעי תעבורה באגף התנועה במשטרת ישראל (להלן - את"ן), כ-10 תובעי רישוי עסקים בחטיבת האבטחה והרישוי (להלן גם - תובעי רישוי) ותובעת אחת במדור הגנת הסביבה שבאגף המבצעים של המשטרה.
חלוקת העבודה בין הפרקליטות ובין התביעה המשטרתית קבועה בחסד"פ, והיא מתבססת על דרגת חומרת העבירה.
הפרקליטות מטפלת בכ -10% מהתיקים הפליליים בישראל הנוגעים לעבירות החמורות שבספ ר החוקים, ובכללן עבירות המתה, עבירות הונאה, עבירות מין ועבירות אלימות חמורות.
כ-90% מהתיקים הפליליים, כ - 70,000 בשנה, מטופלים במינהל התביעו ת4 .
העבירות המטופלות במינהל הן בעיקרן עבירות הפוגעות בסדר הציבורי ובאיכות חייו של הפרט, ובכלל זה גניבה, גניבת רכב, פר יצה לבתי מגורים ולבתי עסק, עבירות סמים, קטטות והפרעות ברחובות ובמוסדות, איומים, מטרדי רעש, חסימת דרך והסגת גבול.
בשנת 2017 הגיש מינהל התביעות כ- 32,000 .
כתבי אישום לבתי משפט השלום ברחבי הארץ תיקי תעבורה מטופלים בידי תובעי תעבורה באת"ן.
בשנת 2017 נפתחו בבתי המשפט לתעבורה כ- 108,000 תיקים שמקורם בדוחות תנועה והוגשו כ- 14,000 כתבי אישום.
תובעי רישוי עסקים במשטרת ישראל הפועלים בכל רחבי הארץ מכוח חוק רישוי עסקים, התשכ"ח -1968 (להלן- חוק רישוי עסקים), הגישו .
3 החסד"פ קובע כי נציגי היועץ המשפטי לממשלה הם: פרקליט המדינה, משנהו, פרקליטי המחוז ופרקליטים אחרים מפרקליטות המדינה ששר המשפטים קבע את תואריהם בצו שפורסם ברשומות; וכן מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו להיות תובע דרך כלל, לסוג של משפטים, לבתי משפט מסוימים או למשפט מסוים.
סעיף 12 (ב) מגדיר את התובע המשטרתי כשוטר שהתקיימו בו תנאי ה כשירות שקבע שר המשפטים בהתייעצות עם שר הפנים והתמנה להיות תובע בידי מפכ"ל המשטרה.
תנאי הכשירות הוגדרו בתקנות סדר הדין הפלילי (כשירות שוטר תובע וסמכויותיו), התשכ"ו-1966.
4 במשטרת ישראל נפתחים מדי שנה מאות אלפי תיקי חקירה ורק חלקם מועבר להמשך טיפול במינהל.
בשנת 2017 כ-290 כתבי אישום בבתי משפט השלום או בבתי משפט לעניינים מקומיים.
תובעת הגנת הסביבה מטפלת מדי שנה בכ -90 תיקים בתחום דיני הגנת הסביבה וצער בעלי חיים, ומגישה כ -20 כתבי אישום בכל שנה.
להלן בתרשים 1 מספר כתבי האישום שהגישו הפרקליטות והתביעה המשטרתית לסוגיה בשנת 2017: תרשים 1 : מספר כתבי אישום שהוגשו בשנת 2017 .
על פי נתוני משטרת ישראל והפרקליטות בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מבנה מערכת התביעה בישראל נקבע בימי המנדט.
עם קום המדינה אומץ מוסד התביעה המשטרתית המנדטורית, שבו תובעים משטרתיים מגישים כתבי אישום ומנהלים הליכים פליליים.
כיום, רובם המוחלט של כתבי האישום במדינת ישראל מוגשים בידי תובעים הפועלים במסגרת המשטרה, האמונה גם על מערכי החקירות.
במשך השנים התקיימו דיונים רבים שעסקו בשאלה אם יש לאחד את התביעה המשטרתית עם פרקליטות המדינה לרשות תביעה אחת, ובכך לבטל את המצב שבו הגוף החוקר משמש גם תובע בהליך הפלילי.
במהלך השנים נבחנו גם חלופות מבניות אחרות בתוך המשטרה, ובהן איחוד של גופי התביעה המשטרתיים למערך תביעה אחוד המופרד ממערך החקירות ופועל כמערך עצמאי וחזק.
בחודשים פברואר -אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה את נושא מערך התביעה המשטרתית תוך בחינת מיקומו ומידת עצמאותו.
בביקורת נבחנה שאלת השתייכותה המוסדית והארגונית של התביעה המשטרתית.
כמו כן, משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1825 .
נבדק כיצד נבחנו במשך השנים חלופות מבניות, ובהן איחוד שתי רשויות התביעה - הפרקליטות והתביעה המשטר תית.
הבדיקה נערכה במשרד המשפטים, בפרקליטות המדינה וביחידות התביעה במשטרת ישראל.
דוח זה אינו עוסק בגופי תביעה נוספים שהסמיך היועץ המשפטי לממשלה לנהל הליכי תביעה פליליים במשרדי הממשלה, ברשויות המקומיות וברשויות נוספות דוגמת הרשות להגבלים עסקיים ורשות המסים בישראל 5 .
5 על פי המחלקה להנחיית תובעים בפרקליטות המדינה, כ -900 עורכי דין במשרדי הממשלה השונים ובשוק הפרטי מחזיקים בייפוי כוח מטעם היועץ המשפטי לממשלה לייצג את מדינת ישראל בהליכים פליליים.
סוגיית איחוד רשויות התביעה .
עצמאות התביעה בהליך פלילי היא עקרון יסוד בשיטת המשפט בישראל.
כל סמכויות התביעה הן סמכויות מינהליות בעלות אופי מעין שיפוטי המלמדות על הכוח הרב הטמון בידה של התביעה.
מכאן נגזרת חשיבות להיות התובע הפלילי עצמאי בהפעלת שיקול הדעת ובלתי תלוי בגורמים זרים מחוץ למערך התביעה.
התובע צריך להיות מונע אך ורק משיקולים נקיים ולפעול בתום לב ובסבירות ללא משוא פנים או ה פליה, והחלטותיו כפופות לביקורת שיפוטית הבוחנת בין השאר את אופן קבלת ההחלטות ואת סבירותן6.
"בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא "עצמאות התביעה הפלילית7 נקבע הכלל המנחה לפיו "התביעה הפלילית פועלת בכל מקרה באופן עצמאי".
בהנחיית פרקליט המדינה נקבע כי ההחלטה על אי-העמדה לדין בשל היעדר עניין לציבור תיעשה בידי הפרקליט "תוך שקילת כל הגורמים הרלוונטיים וגורמים אלו בלבד, כשהוא פועל בתום לב, ללא שרירות, ללא הפליה, בהגינות ובסבירות".
בפקודות הארגון של משטרת ישראל המסדירות את מערך התביעה המשטרתית נקבע כי על מינהל התביעות (חטיבת התביעות כתוארו אז) לפעול "תוך שמירה על שיקול דעת עצמאי".
משרד מבקר המדינה כבר ציין בדוח שפורסם בשנת 2001 כי8 : "מסמכויותיו ומתפקידו של התובע נגזרת חשיבות להיותו בלתי תלוי בהפעלת שיקול דעתו כלפי גורמים מחוץ למערכת התביעה.
עצמאות התובע המשטרתי בעבודתו מחייבת, בין היתר, גם איסור על הגוף החוקר להתערב בהחלטותיו המקצועיות.
המערכת הארגונית והמנהלית שבה פועל התובע, צריכה להבטיח את אי תלותו, ולאפשר לו ב יקורת על הגוף החוקר ואומדן אובייקטיבי של סיכויי ההרשעה והאינטרס הציבורי בהעמדה לדין".
6 ראו השופט (בדימוס) אליקים רובינשטיין, "התביעה הכללית בשנת היובל למדינת יש ראל ולהכרזה האוניברסלית על זכויות האדם", עלי משפט, א, תש"ס, עמ' 19 ,; ראו מרדכי קרמניצר "תפקידו של התובע בהליך הפלילי", פלילים, ה (ספטמבר 1996 '), עמ173 עד187.
8 ,מבקר המדינהדוח שנתי 51ב (2001 ), "התביעה הפלילית- בפרקליטות ובמשטרה", עמ' 363.
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1827 .
בשני העשורים האחרונים התקיימו דיונים רבים שעסקו במצב שבו המשטרה, מעבר להיותה הגוף החוקר, משמשת גם תובעת בהליכים פליליים.
עיקר ההמלצות בנושא איחוד רשויות התביעה שניתנו בתו ם תהליכי בחינה שהתקיימו בנושא, מאז סוף שנות התשעים של המאה העשרים, עסקו באיחוד התביעה המשטרתית עם פרקליטות המדינה לרשות תביעה אחת (להלן - המתווה הראשון).
חלק מ ההמלצות הכירו במורכבות שביישום המהלך, ולכן הוצעו חלופות לתקופת ביניים שעיקרן שינויים במבנה מערך ה תביעות במשטרה .
תכליתן של החלופות היא שמירה על עצמאות התביעה המשטרתית עד איחודה המלא עם הפרקליטות (להלן - המתווה השני).
במתווה השני מבנה המערך הקיים נשמר תוך נקיטה של פעולות שנועדו להבטיח קיום הפרדה בתוך המשטרה בין הגוף החוקר ובין ה תובעים, וכן חיזוק המעורבות של הפרקליטות בעבודת התביעה המשטרתית והנחייתה.
לאור הדברים האמורים, משרד מבקר המדינה קיים בחינה של שני המתווים, כאשר חלקו הראשון של הדוח עוסק במסקנות הוועדות המקצועיות ובהחלטת הממשלה בדבר איחוד גופי התביעה בפרקליטות ובמשטרה; חלקו השני של הדוח עוס ק בחלופות הארגוניות והתפקודיות שאימצו הפרקליטות והמשטרה, כמפורט להלן.
המתווה הראשון - איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות .
המצב כיום שבו אחת משתי הזרועות העיקריות של התביעה הפלילית פועלת בתוך המשטרה, והיא זו המנהלת את הרוב המוחלט של ההליכים הפליליים במדינ ה, הוא מצב יוצא דופן בעולם המשפט המקובל.
מבנה דומה קיים, מסיבות היסטוריות, באוסטרליה ובניו זילנד שהיו בעבר מושבות אנגליות9 .
באנגלייה חלו תמורות במבנה המוסדי של רשויות התביעה, שהובילו להפרדה בין רשויות החקירה ובין רשויות התביעה באופן שלמשטרה סמכויות בניהול הליכי חקירה בלבד.
גם בסקוטלנד המשטרה אינה לוקחת חלק בהליכי ההחלטה בדבר ההעמדה לדין ובדבר סגירת תיקי חקירה, אלא היא אחראית לחקירה בלבד.
בקנדה נתפסת ההפרדה הארגונית בין גורמי התביעה לרשויות האכיפה כעיקרון בסיסי שעליו מושתתת מערכת המשפט הפלילי במדינה, ובהתאם המשטרה אמונה על חקירת עבירות בלבד, ואין בידיה הסמכות להעמיד לדין.
9 ,המכון הישראלי לדמוקרטיהאיחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות, נובמבר 2014 , 'עמ24 עד27 .
רשויות התביעה, ואילו .
המשפטים, ברמה הפדרלית, גוף התביעה הבלעדי ומשרד ה חקירות הפדרלי משמש רשות החקירה הבלעדית.
ברמה המדינתית היחס בין רשויות התביעה והחקירה משתנה ממדינה למדינה10.
במדינות רבות קיימת הפרדה בין רשויות התביעה ובין רשויות החקירה, בפרט במדינות שבהן נהוגה שיטת המשפט האדוורסרית הנוהגת גם במדינת ישראל.
אולם באנגלייה, הגישה המשטרה בעבר את מרבית כתבי האישום, ובמשך השנים נעשתה הפרדה בין רשויות החקירה ובין רשויות התביעה, ואילו בישראל נותר המודל האחוד מהתקופה המנדטורית.
להלן פירוט של ההמלצות בנושא איחוד רשויות התביעה שניתנו בתום תהליכי בחינה שהתקיימו בנושא מאז סוף שנות התשעים של המאה העשרים.
בשנת 1999 ,פורסם דוח הוועדה הציבורית לחוק משטרה חדש בראשותו של עו"ד חיים צדוק (להלן - ועדת צדוק), שהקיף סוגיות שלדעת חברי הוועדה נדרש היה להסדירן במסגרת חוק המשטרה החדש.
בדוח ועדת צדוק נכתב כי הפתרון של העברת התביעה המשטרתית לאחריות של הפרקליטות במשרד המשפטים הוא הפתרון הנכון.
עם זאת, נוכח ההיערכות הארגונית, התקציבית, החוקית וההסברתית, לצד ההתנגדות של הפרקליטות, ניתנה המלצה חלופית, לתקופת מעבר, לבצע שינוי פנים-ארגוני בתוך המשטרה, ולפיו מנגנון התביעה המשטרתית יופרד מאגף החקירות ומגורמי החקירות במרחבים ובמחוזות11.
בהמשך לעבודתה של ועדת צדוק פרסמה הפרקליטות בשנת 2000 דוח של ועדת פרקליטים בראשות פרקליטת המדינה דאז, שדן במכלול נושאים ותחומים שבאחריות הפרקליטות (להלן - דוח פרקליטות 2000 ).
בדוח נכתב כי "בעתיד, כמודל אידיאלי, יש לשאוף לכפיפות מלאה, ארגונית ונורמטיבית של התביעות המשטרתיות לפרקליטות.
יש לחזק את התפיסה לפיה במדינת ישראל תביעה כללית אחת"12 .
בדוח שפרסם בשנת 2001 ציין משרד מבקר המדינה כי "יש מקום לשקול איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות במסגרת ארגונית אחת - הפרקליטות.
גוף תביעה מאוחד כזה יוכל להבטיח את עצמאותן של כל יחידות התביעה הפלילית"13 .
10 משרד המשפטים, "היחס בין התביעה המשטרתית במדינות המשפט המקובל - סקירה השוואתית", עמ' 5 'ועד עמ10.
11 דוח הוועדה הציבורית לחוק משטרה חדש, יוני1999 .
12 דוח פרקליטות2000 , הוגש לשר המשפטים ביום 13.
13 ,מבקר המדינהדוח שנתי 51ב (2001 ), "התביעה הפלילית- בפרקליטות ובמשטרה", עמ' 390.
יצוין כי בפברואר 2014 ,, בתום דיון בהשתתפות מנכ"לית משרד המשפטים פרקליט המדינה, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, המשנה לפרקליט המדינה ונציגות מחלקת ייעוץ וחקיקה, הייתה עמדת שרת המשפטים דאז כי ראוי לאחד את התביעה המשטרתית עם הפרקליטות.
עם זאת, נוכח ההיבטים הארגוני ים והתקציבים המורכבים הנחתה שרת המשפטים דאז להביא בפניה מגוון צעדים אפשריים בטווח הזמן המיידי.
מהמקובץ עולה כי עקרון איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות עוגן בהחלטת הממשלה משנת 2001 ובמסקנות של כמה ועדות ציבוריות וצוותי עבודה במשרדי הממשלה כתוכנית פעולה ארוכת טווח.
יצוין כי הנושא נדון בין השנים 2001 - 2017 גם סביב תיקונים שבוצעו בחסד"פ (ראו הרחבה להלן) אך לאורך כל אותה התקופה לא הייתה ועדה שבחנה את הנושא באופן מעמיק והגיעה למסקנה אחרת מזו המצביעה על הצורך באיחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות.
החלטת הממשלה משנ ת 2001 לא יושמה, הגם שהממשלה לא החליטה מעולם על ביטולה.
יתרה מכך, אף לא גורם מקצועי אחד בלתי תלוי קיים מאז בחינה נוספת והניח טעמים השוללים את המסקנות שאליהן הגיעו ה וועדות הציבוריות והגורמים המקצועיים שפורטו לעיל.
בפועל נזנחה תוכנית איחוד התביעה עד כדי הסרתה מסדר היום הציבורי, ואין בנמצא תוכנית עבודה עתידית בנוגע לאופן יישומה המלא של תוכנית זו.
לצד המלצות אלו התגבשו במשרד המשפטים עמדות אחרות ה מנוגדות להחלטת הממשלה בדבר איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות.
בשנת 2005 , במהלך דיון של ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת (להלן - ועדת החוקה), ציין היועץ המשפטי לממשלה דאז כי לשיטתו העברת הטיפול בכל התיקים הפליליים תחת קורת גג אחת, הסובלת ממילא ממחסור במשאבים ובכוח אדם, תוביל לדחיקת העבירות הקלות לשוליים ולעדיפות נמוכה באופן תמידי16.
בדיון שקיים היועץ המשפטי לממשלה עם פרקליט המדינה ועם נציגי פרקליטי המחוזות בשנת 2014 בנושא התביעה המשטרתית והאפשרות לאחד אותה עם הפר קליטות, השמיעו נציגי הפרקליטות התנגדות .
16 'היועץ המשפטי לממשלה דאז, מתוך פרוטוקול מס477 :מישיבת הוועדה"בכל מערכת הדברים שנתפסים פחות רגישים, פחות גדולים, פחות חשובים, זוכים לאי טיפול, או לפחות טיפול, ואותם דברים שאנחנו קוראים להם " 'קטנים" הם אלה שקובעים את איכות החיים של כל אחד מאתנו.
כל אזרח יכול להיתקל לפי הסטטיסטיקה אולי פעם בחיים בעבירה חמורה, אולי פחות, אבל הוא ייתקל מספר פעמים בשנה בעבירות קלות, ואם הן יעברו תחת קורת גג אחת, באופן טבעי מערכת שסובלת ממחסור במשאבים, כמעט בהגדרה, תמיד תשיג משאבים לתיקים שנתפסים כתיקים יותר מורכבים, יותר רגישים, יותר כבדים, והתיקים הפחות חשובים יקופחו".
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1831 .
ההתנגדות נומקה בחשש לנזק הרב שייגרם למערכת אכיפת החוק וליכולתה לבצע את תפקידה.
פרקליט מחוז דרום דאז טען כי אם תוטל על הפרקליטות האחריות לתביעה המשטרתית, הדבר יבוא בהכרח על חשבון הקשב לשאר התיקים המטופלים כיום בפרקליטות.
לאור ההתנגדויות שהועלו בדיון סיכם היועץ המשפטי לממשלה כי בעת הזאת לא יפעלו לאיחוד התביעה המשטרתית עם פרקליטות המדינה.
בדיון בוועדת החוקה בנובמבר 2014 התנגד נציג הפרקליטות לרעיון האיחוד משיקולי יעילות.
לעמדתו, המצב הקיים נותן מענה נכון בנוגע לטיפול בתיקים הפליליים מסוגים שונים ובדרגות מורכבות שונות.
הוא הצביע על השוני הקיים בדפוסי העבודה ובתרבות הארגונית של שתי רשויות התביעה, והשווה אותו ליחס המתקיים בין עבודת בתי החולים ובין קופות החולים17.
, ולכן אין זה נכון לערב בין שתי הרשויות על דעת היועץ המשפטי לממשלה, מסרו מחלקת ייעוץ וחקיקה ופרקליטות המדינה למשרד מבקר המדינה בתשובתם מינואר 2019 (להלן- תשובת משרד המשפטים) כי הן מתנגדות לאיחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות.
לעמדתן, זהו מהלך שאינו ישים בעתיד הנראה לעין ואין זה נכון לנקוט אותו משום שחסרונותיו עולים על יתרונותיו באופן משמעותי.
בתשובת משרד המשפטים נטען כי במציאות שבה מחסור בתקציבים פוגע בעבודה השוטפת של מערך אכיפת החוק, אין זה נכון וריאלי לאחד את רשויות התביעה; התועלת מהאיחוד, אם קיימת כזאת, היא שולית ביחס למחיר שמהלך זה יגבה, וזאת בשל ה עלות התקציבית והמשמעות הלוגיסטית וההערכותית שינבעו מהצורך לאזרח מאות שוטרים ולהעבירם למשרד המשפטים.
אשר לפן המהותי, צוין כי איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות יפגע בתפקוד של כל אחת מהן; חלוקת העבודה בין גופי התביעה לפי סוגי העבירות, ומידת חומרתן ומורכבותן מחייבת התמקצעות ייחודית ושונה של כל אחד מהגופים בתחומים התואמים את יכולותיו, כישוריו וניסיונו, על מנת לאפשר טיפול אפקטיבי ויעיל, והיא מאפשרת להגשים את האינטרס הציבורי באופן מיטבי.
17 'נציג הפרקליטות, מתוך פרוטוקול מס249 מישיבת הוועדה: "אסור לערב בין בית -חולים לבין קופת-חולים, כי זה יפגע גם בבית -החולים וגם בקופת החולים.
עכשיו, אנחנו נמצאים במצב שבו הפרקליטות, קרי בית -החולים, מתמקצע בעבודה שרלוונטית לתיקים הגדולים , לתיקים המשמעותיים, לתיקים שמגיעים בעיקרם לבית המשפט המחוזי.
והמשטרה, קרי קופת - החולים, מתמחה, הם טובים מאתנו בתיקים הללו.
אני אומר לכם את זה: הם טובים מאתנו.
היינו את העבודה הזאת פחות טוב מהם.
ראשית, בגלל המבנה הארגוני של משטרת ישראל.
לא יעזור, העובדה שמדובר במבנה היררכי וכו' יוצר יתרונות שלא קיימים בפרקליטות", 4.
חומרתן או מורכבותן, .
הנראית לעין מדוע לא .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי עמדתם של היועץ המשפטי לממשלה ושל הפר קליטות בעניין איחוד התביעה אינה יכולה לשלול כשלעצמה את המסקנה שהגיעו אליה הגורמים המקצועיים שבחנו את הנושא במהלך השנים, ואת החלטת הממשלה; וזאת, משני טעמים עיקריים: האחד, עמדתם אינה מתמודדת עם ההיבטים המהותיים שהובילו מלכתחילה לבחינת הנושא וכפועל יוצא להחלטת הממשלה בעניין (למשל הקושי היסודי הנובע ממערך תפקודי שבו רוב התובעים הפליליים בישראל פועלים במסגרת המשטרה ולצד מערך החקירות הפועל בה).
הטעם השני, עמדתם נשענת בעיקר על מסקנות מעשיות ותקציביות שאינן נתמכות בנתונים מפורטים המתייחסים לכלל התשומות הנדרשות לייש ום השינוי המבני ובניתוחים תקציביים רלוונטיים.
אשר לשוני שבין עבודת שתי רשויות התביעה, יוער כי בפועל המצב אינו דיכוטומי מבחינת מידת חומרתם ומורכבותם של סוגי התיקים, מפני שהתביעה המשטרתית מטפלת גם בתיקים בעלי מארג ראייתי מורכב, ואילו בפרקליטות מטופלים גם תי קים שאינם בהכרח מורכבים מהבחינה הראייתית.
יתרה מכך, גם אם נכון וראוי שתהיה חלוקת עבודה והתמקצעות של התובעים לפי סוג העבירות ומידת חומרתן או מורכבותן, הרי אין כל סיבה הנראית לעין מדוע לא ניתן לבצע חלוקת עבודה כאמור בתוך תביעה אחודה.
לפיכך, על מי שמבקש להתנגד לאיחוד, להצטייד בטיעונים עקרוניים ומהותיים, המבוססים הן מהבחינה ה עובדתית והן מהבחינה החוקתית , כדי שהבחינה תשען על אדנים יציבים ותיתן מענה ראוי לסוגיה מרכזית וחשובה הנוגעת לשאלת יסוד של מבנה רשויות התביעה במדינת ישראל.