HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הביקורת גם העלתה כי ביוני 2012 פנתה עורכת דין בשם תשעת מרשיה לוועדת החריגים, וקבלה על כך שטרם התקבלו תשובות הוועדה לתשע הבקשות שהגישה כשנתיים קודם לכן.
עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2012 .
, לא שלחה ועדת החריגים תשובה עניינית לעורכת הדין יו"ר ועדת החריגים מסר בתשובתו מנובמבר 2012 , כי הוחלט שפניות של עורכי דין לוועדה יטו פלו רק באמצעות היועץ המשפטי של אגף הגיור, וזאת לנוכח מורכבותן.
במסגרת החלטה זו מקבלים הפונים אישור רשמי על קבלת פנייתם, והחומר מועבר לטיפול היועץ המשפטי של האגף.
משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי למנוע צווארי בקבוק המכבידים על התנהלותה התקינה של ועדת החריגים, וכדי למנוע התמשכות בלתי סבירה של טיפול בבקשות, על יו"ר הוועדה ועל מנהל אגף הגיור לאתר את הסיבות הגורמות לעיכוב ולטפל בהן; כמו כן, עליהם לוודא שהוועדה עומדת בנהלים ומשיבה לכלל הפונים אליה בפרק הזמן שנקבע, כלומר בתוך שלושה חודשים.
גיורים בבתי דין פרטיים .
הגיור הממלכתי בישראל הוא הגיור האורתודוקסי -דתי הנערך בבתי הדין המיוחדים לגיור, והוא גם היחיד הזוכה להכרתן המלאה של כלל רשויות המדינה, הן לצורכי אזרחות והן לצורכי נישואין, קבורה ועוד.
במדינת ישראל קיימים גם בתי דין אורתודוקסיים פרטיים שעוסקים בגיור, קצתם פוע לים במגזר החרדי וקצתם פועלים בקרב הציונות הדתית - אך הם אינם חלק ממערך הגיור הממלכתי, ואינם מוכרים על ידי רשויות המדינה (להלן - בתי דין פרטיים).
בתי הדין הפרטיים 230 דוח שנתי63ג .
מגיירים באופן פרטי, תמורת תשלום של עד כ - 1,500 ש"ח עבור הגיור, והם משמשים פתרון בעיקר למי שמעוניין שהגיור שלו יוכר בקרב העדה החרדית, או לנתינים זרים שבקשתם לגיור ממלכתי נדחתה כיוון שלא עמדו בתנאי הסף (ראו לעיל בפרק "ועדת החריגים").
פעולות בתחום שירותי הדת 231 .
למשרד מבקר המדינה הגיעו כמה תלונות של נתינים זרים שהם בני זוג של אזרחים ישראלים, שלטענתם נאלצו לפנות לבתי דין פרטיים - אחרי שנדחו על ידי ועדת החריגים בנימוק שהם שוהים בארץ במעמד ארעי (אשרה מסוג א/5 ) פחות משנה.
בשנת 2011 הוגשו לבג"ץ 13 עתירות44 ,כנגד משרד הפנים ומערך הגיור שעניינן, בין היתר, ההכרה בגיור שנעשה בישראל במסגרת בתי הדין האורתודוקסיים הפרטיים שאינם כלולים במסגרת מערך הגיור הממלכתי.
נכון למועד סיום הביקורת, העתירות האמורות תלויות ועומדות; ניתן בהן צו על תנאי ארעי האוסר על הרחקתם של העותרים מן הארץ, והן נקבעו לדיון במרץ 2013 .
בפני הרכב מורחב של שבעה שופטי בג"ץ 2.
על פי נתונים שנמסרו למשרד מבקר המדינה מהנהלת בתי הדין הרבניים, מינואר 2009 ועד יוני 2012 נידונו בבתי הדין הרבניים כ-400 תיקים של אישור גיורים, שחלקם נעשו בחו"ל וחלקם נעשו בבתי דין פרטיים בארץ.
(א) ביולי 2011 פרסם הרב הראשי בקרב כל בתי הדין הרבניים הנחיה ולפיה אם הוגשה לבית דין רבני בקשה לאישור הליך גיור שלא בחסות ממלכתית, לא ידון בה בית הדין ואף לא ייפתח תיק במזכירות בית הדין; הבקשה תועבר באמצעות מנהל בתי הדין הרבניים אל הרב הראשי - והוא שיחליט בדבר תוקפו של הליך הגיור.
במאי וביוני 2012 פרסם מנהל בתי הדין הרבניים הנחיות בעניין בקשות לאישור גיור שנעשה שלא בחסות ממלכתית, ולפיהן על אזרח שהתגייר באופן הזה לפתוח תיק בבית הדין, לשלם אגרה, ולאחר מכן תיקו יועבר לבחינתו של מנהל בתי הדין הרבניים אשר יחליט על אופן הטיפול בו.
מהאמור לעיל עולה שהנחיות מנהל בתי הדין הרבניים בדבר אישור הליך גיור שלא נערך במסגרת מערך הגיור הממלכתי, אינן עולות בקנה אחד עם הנחיית הרב הראשי.
מנהל בתי הדין הרבניים אישר בתשובתו למבקר המדינה כי ההנחיות השונות לא תואמו, וכי לפיכך שורר בלבול רב בהבנת הנושא בקרב עובדי בתי הדין.
לדבריו, הנהלת בתי הדין הרבניים החלה לנסח הנחיות ברורות בעניין זה לדיי נים ולמזכירויות בתי הדין הרבניים.
(ב) הביקורת העלתה כי מיולי 2011 , מועד פרסום ההנחיה של הרב הראשי, ועד יוני 2012 נפתחו בבתי הדין הרבניים 44 תיקים לאישור גיורים שנערכו בבתי דין פרטיים בארץ, וזאת בניגוד להנחיית הרב הראשי.
35 מהם הועברו לבחינתו ולהחלטתו של ה רב הראשי, ואילו תשעה מהם לא הועברו אליו, ובית דין רבני אף אישר את הגיור.
להלן דוגמאות: (1) נתינה זרה התגיירה בבית דין פרטי בדצמבר 2011 .
מפרוטוקול הדיון בבית הדין הרבני עולה כי היא שוהה בלתי חוקית בארץ יותר מ-15 ,שנים.
44 לדוגמה בג"ץ 4536/11 פאטימה גרסיאלה אורוסקי נ' משרד הפנים ; בג"ץ 4532/11 סרג'יו אנטוניו אנגריטה (יעקב) נ' משרד הפנים (העתירות עדיין תלויות ועומדות).
כשלושה שבועות לאחר הגיור בבית הדין הפרטי אישר בית הדין הרבני את הגיור בלי שהעביר את המקרה להכרעתו של הרב הראשי כנדרש.
(2) נתין זר התגייר בבית הדין האמור באוגוסט 2011 , ויום לאחר מכן אושר גיורו על ידי בית דין רבני בלי שהמקרה הועבר קודם להכרעתו של הרב הראשי כנדרש.
לפי פרוטוקול הדיון, במאי 2011 /קיבל הנתין אישור שהייה ארעי בארץ (א5 ).
יצוין כי לפי נוהל ועדת החריגים, כדי לעבור את תנאי פעולות בתחום שירותי הדת 233 .
,הסף להגשת בקשה לוועדה על הנתין הזר לשהות במעמד זה לפחות כשנה כלומר רק במאי 2012 הוא היה רשאי להגיש בקשה לוועדה.
מבירור בוועדת החריגים עולה כי הנתין פנה אליה באוקטובר 2011 .
, ונדחה על הסף הנחיית הרב הראשי נועדה ליצור סדר ואחידות בתהליך ההכרה בגיור לא ממלכתי, ולפיכך על הנהלת בתי הדין הרבניים להתאים את הנחיותיה ופעילותה להנחיות הרב הראשי ולוודא שההנחיות בעניין זה יבוצעו במלואן.
גיור קטינים מאומצים .
לפי סעיף 5 לחוק אימוץ ילדים, התשמ"א - 1981 , "אין מאמץ אלא בן דתו של המאומץ".
הגם שישנה אפשרות להקדים את האימוץ לפני תהליך הגיור, בפועל מחייבים את ההורים המאמצים לבצע את הגיור כחלק מהליך האימוץ.
הורים רשאים לבחור גם בגיור פרטי אורתודוקסי או בגיור רפורמי או קונסרבטיבי, אולם גיור זה אינו מוכר באופן מלא על ידי כלל רשויות המדינה.
לגיור אורתודוקסי של קטין מאומץ יכולות להיות סיבות שונות וביניהן: ההורים מייחסים חשיבות לכך שילדם יגדל בזהות ובתרבות יהודיות; ההורים מייחסים חשיבות לקליטתו של ילדם במרחב הציבורי בישראל, ובכלל זה מבקשים להבטיח שיוכל להינשא בעתיד כדת משה וישראל.
גיור קטינים מאומצים נערך בבית דין מיוחד שהוסמך לדון בגיור קטינים מכל רחבי הארץ, והוא אורך בדרך כלל כשלושה חודשים.
עד יוני 2012 היה מקום מושבו של בית הדין המיוחד לקטינים בדרום הארץ, ומאותו חודש הועברה פעילותו לירושלים.
הליך הגיור כולל, בשלב הראשון, מילוי שאלון וקבלת הסבר מאב בית הדין על מהות הגיור ועל הדרישות מההורים, הכוללות, בין היתר, שמירת שבת, הקפדה על כשרות המזון ומתן חינוך דתי לילד החל בגיל הגן.
ההורים מעלים על הכתב את התייחסותם לתהליך ולדרישות האמורות.
בשלב השני נפגשים ההורים עם ההרכב המלא של בית הדין, כדי שהדיינים יתרשמו מרצינות כוונותיהם של ההורים לבצע את הנדרש מהם.
לאחר המפגשים עם בית הדין, הילדים שנדרשים לכך עוברים ברית מילה אצל רופאים שנבחרו במכרז, ולבסוף נערכת טבילה במקווה טהרה - לילדים ולילדות.
בסיום ההליך מנפיק אגף הגיור תעודת המרה לקטין.
לאגף הגיור יש כאמור מערכת ממוחשבת שאמורה לעקוב אחר השלבים שעובר כל אחד מהמתגיירים, משלב פתיחת התיק, התייצבות בפני בית הדין, מילה, טבילה ועד הנפקת תעודת ההמרה.
הביקורת העלתה כי לבית הדין המיוחד לקטינים לא הייתה מ ערכת נתונים ממוחשבת, וכי כל המידע על המתגיירים הקטינים נוהל באופן ידני.
רק עם סיום הליך הגיור הועברו נתוניהם של הקטינים שהתגיירו לאגף הגיור, לצורך הזנתם למערכת הממוחשבת ולהוצאת תעודת המרה.
הועלה כי עם העברת פעילותו של בית הדין לירושלים, ביוני 2012 , הועברולאגף הגיור תיקי גיור של קטינים שלא סיימו את ההליך.
מעיון בכמה מהתיקים עולה כי חסרים בהם מסמכים המלמדים באיזה שלב הופסק הליך הגיור.
מכאן שאין אפשרות לקיים מעקב ובקרה אחר הליכי הגיור של כלל הקטינים.
עוד העלתה הביקורת כי בין ינואר 2008 ליוני 2012 התחילו הורים ל -133 ילדים מאומצים בהליך גיור ילדיהם אולם נשרו במהלכו, וסיבות הנשירה לא נבדקו.
יצוין כי באותה תקופה סיימו את הליך הגיור 446 קטינים מאומצים.
לדעת משרד מבקר המדינה, הנושרים גילו עניין התחלתי בהליך הגיור, ועל כן ראוי כי אגף הגיור יביא בפני ראש מערך הגיור ובפני הרב הראשי את הנתונים הנוגעים לאותם קטינים מאומצים שהליך גיורם לא הושלם.
זאת כדי לנתח את הסיבות לנשירתם ולצמצם מקרים כאלה בעתיד, ולבחון אם יש מקום לפנות להוריהם של הקטינים כדי לסייע להם להשלים את הליכי הגיור של ילדיהם.
בעשור האחרון מתגוררים במדינת ישראל כ - 320,000 אזרחים שאינם יהודים על פי ההלכה היהודית, ושמנועים מלהינשא בישראל כדת משה וישראל.
אם ברצונם להיחשב יהודים, על אזרחים אלה לעבור הליך גיור, כלומר להמיר את דתם לדת היהודית.
ממשלת ישראל החליטה על הקמת מערך גיור ממלכתי כדי להגדיל את מספר המתגיירים מקרב אוכלוסייה זו.
בשנת 2003 החליטה הממשלה על העברת מערך הגיור הממלכתי לאחריות משרד ראש הממשלה, ובשנת 2005 .
הוקם בו אגף גיור בשנת 2009 מונה מנהל לאגף הגיור.
מאז מינויו לתפקיד, חל שינוי ניכר בסדרי עבודתו של אגף הגיור: נקבעו נוהלי עבודה ודפוסי פעולה חדשים, גם בכל הנוגע לשיפור השירות למתגיירים; הוקמה מחלקה לרישום נישואין למתגיירים; הוקמו בתי דין נודדים המגיירים את העולים מאתיופיה במרכזי הקליטה; והופעלה תכנית ייחודית להכנה לגיור של עולי אתיופיה.
ניכר כי נעשתה עבודה יסודית לצורך שיפור עבודת האגף בכלל והיחס למתגיירים בפרט.
עם זאת, למרות המשאבים הרבים שהושקעו בשנים האחרונות, מספרם של המתגיירים מקרב התושבים שאינם יהודים לפי ההלכה, לא עלה, ואף ירד, כך שאגף הגיור לא עמד ביעד העיקרי שנקבע לו בהחלטת הממשלה.
על אגף הגיור - בשיתוף אנשי מקצוע וגופים נוספים שעוסקים בתחום הגיור - לבחון את הגורמים לאי -עמידה ביעד שנקבע בהחלטת הממשלה מ- 2008 , במטרה לפעול להשגתו ולמנוע נשירת מתגיירים תוך כדי הליך הגיור.
על אגף הגיור ועל משרד המשפטים לסיים בהקדם את התהליך לתיקון כללי הדיון שהחלו בו ולהגיש לרב הראשי לישראל הצעה לתיקון הכללים בהתאם להליכי הגיור המתבצעים הלכה למעשה, ולהסדיר את התשתית הנורמטיבית הדרושה.
על אגף הגיור לנקוט פעולות שיבטיחו את הסדרת הליך הגיור במובנים נוספים, ובכללם: הבטחת טיפול סדיר ושוטף במערך המשפחות והקהילות המלוות וקידום הקמת התשתית למערך ארצי של משפחות וקהילות מלוות; קיצור משך ההמתנה לטבילה במקווה הטהרה ולהנפקת תעודות הגיור.
גם בהיבטים מינהליים שונים, שעלולים להשפיע על מעמדם האישי של מתגיירים, נדרש האגף לפעול: לאתר ולרכז את מסמכי הגיור של כלל המתגיירים .
כן עליו לטייב את מערכת המחשוב שלו, ובכללה את הממשק לנתונ י רשות האוכלוסין, לשפר ולייעל את הפיקוח והבקרה שלו על מכוני ההכנה לגיור ואת מערך התמיכות הכספיות בהם.
על משרד ראש הממשלה ועל נש"ם לפעול לאלתר לבחירתו של ראש מערך הגיור ולהסדיר את העסקת כוח האדם במחלקת מילות וטבילות באגף הגיור.
על אגף הגיור לעקוב אחר פעי לותה של ועדת החריגים המטפלת בבקשות לגיור של נתינים זרים, שחלקם הם בני זוג של אזרחים ישראלים.
כן עליו לפעול, בשיתוף עם משרד הפנים ועם משרד המשפטים, ככל שימצאו לנכון, לעריכת שינויים בנהלים שנקבעו לעבודת הוועדה, ולפרסמם.
על הנהלת בתי הדין הרבניים לוודא שהנחיות הרב הראשי בדבר הכרה בגיור שנעשה שלא במסגרת מערך הגיור הממלכתי יבוצעו במלואן, ולהבטיח את קיומו של מסלול בלעדי, אחיד וסדור להכרה בגיורים הללו.
על אגף הגיור להביא בפני ראש מערך הגיור והרב הראשי את הנתונים הנוגעים לקטינים מאומצים שהליך גיורם לא הושלם, שכן אם הם התחילו את ההליך משמע שגילו בו עניין.
ועל כן יש לבחון אם ניתן לסייע בהשלמת הליך הגיור.
כמו כן, ראוי לנתח את הסיבות לנשירתם על מנת לצמצם מקרים כאלה בעתיד.
על אגף הגיור להבטיח את המשך השיפור בשירות הניתן למתגיירים ולפעול בנחישות ובמרץ לתיקון מכלול הליקו יים שהועלו בדוח, בייחוד לנוכח רגישותו של הליך הגיור הנוגע במעמדם האישי של המבקשים להתגייר.
היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 25 .
מספרם של יוצאי אתיופיה 21 בישראל הוא כ - 120,000 נפש- %1.
5 מאוכלוסיית המדינה; כשליש מהם ילידי הארץ.
בשנים האחרונות היקף העלייה מאתיופיה הוא כ- 1,500 עולים לשנה בממוצע, כמחצית ממספרם לפני כעשור22 .
אוכלוסיית יוצאי אתיופיה מתאפיינת בגיל חציוני צעיר ובשיעור ילדים גבוה יחסית לאוכלוסייה היהודית הכללית 23 ; יוצאי אתיופיה רבים יחסית נמצאים אפוא בגילאי הגן ובית הספר ובגיל התעסוקה.
תהליך קליטתם של העולים מאתיופיה ייחודי בשל השוני הניכר בינ יהם לבין מרבית האוכלוסייה בארץ, לרבות עולים ממדינות אחרות, מבחינת הרקע התרבותי והרקע הכלכלי שממנו באו ומבחינת היעדר החשיפה לאמצעים טכנולוגיים ולאורח החיים המערבי.
העולים מאתיופיה נאלצו אפוא להתמודד עם בעיות דוגמת המעבר מחיי כפר לחיי עיר, שיכונם באתרי קרוונים בארץ עד קליטתם ביישובי קבע, אבדן בני משפחה בדרך לארץ וניתוקם מבני משפחה שנשארו באתיופיה.
מציאות זו יצרה קשיים רבים בתהליך קליטתם , אשר משפיעים במידה רבה גם על ילדי העולים שנולדו בארץ.
מבקר המדינה כבר עסק בדוחות קודמים בקליטתם של יוצאי אתיופיה24 , וציין כי הקשיים הרבים שעמדו בפניהם בעת עלייתם ארצה, וחבלי הקליטה שחוו בניסיונותיהם להשתלב בחברה הישראלית לא שברו את רוחם, וכי יוצאי אתיופיה ומנהיגיהם פועלים ללא לאות במטרה להשתלב בחברה הישראלית.
עוד ציין מבקר המדינה כי חלקם אף הצליחו בכך בצורה מעוררת כבוד, שיכולה לשמש מופת לכוחם של אמונה ורצון עז לגבור על כל קושי.
מדינת ישראל ויהדות התפוצות השקיעו ומשקיעות ב -20 השנים האח רונות משאבים ניכרים בקליטתם של יוצאי אתיופיה.
למרות השיפור שחל במצבה של אוכלוסייה זו במשך השנים, עדיין מצבה טוב פחות ממצבה של האוכלוסייה היהודית הכללית בהיבטים שונים בתחומי החינוך וההשכלה, התעסוקה, השירות הצבאי והדיור.
כך, למשל, שיעור התלמידים יוצאי אתיופי ה הזכאים לתעודת בגרות, העומדת בדרישות הסף של האוניברסיטאות, עלה אמנם עם השנים, אולם הוא כמחצית משיעור הזכאים לתעודה זו באוכלוסייה היהודית הכללית.
גם שיעור התעסוקה של יוצאי אתיופיה עלה במהלך השנים, אולם נותר נמוך בהשוואה לשיעור התעסוקה של האוכלוסייה היהודית הכללית, ואילו שיעור העוני וצפיפות הדיור בקרב אוכלוסייה זו גבוה יחסית25 .
מצבה של אוכלוסיית יוצאי אתיופיה טוב פחות בתחומי ההשכלה והתעסוקה, גם ממצבן של אוכלוסיות עולים ממדינות רבות אחרות.
כ -22% מיוצאי אתיופיה נושרים במהלך השירות הצבאי לעומת .
21 יוצא אתיופיה בדוח זה הוא מי שהוא או אחד מהוריו נולד באתיופיה.
לעומת זאת לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - למ"ס) יוצא אתיופיה הוא מי שהוא או אביו נולדו באתיופיה.
22 ,)למ"ס, "הקהילה האתיופית בישראל: לקט נתונים לרגל חג הסיגד" (הודעה לעיתונות 23.
11 (להלן- למ"ס, הודעה לעיתונות, 23.
) 23 עיבוד לנתוני למ"ס שביצע מכון מאיירס -ג'וינט-ברוקדייל, פברואר 2012 (להלן- מאיירס-ג'וינט-ברוקדייל , 2012.
) 24 ,ראו, למשל, מבקר המדינה דוח שנתי 48 ( 1998 ), בפרק "קליטת תלמידים יוצאי אתיופיה במערכת החינוך", עמ' 334 ; מבקר המדינה, דוח שנתי 58ב ( 2008 ), בפרק "טיפול באוכלוסיות נזקקים מקרב יוצאי אתיופיה" (להלן - דוח שנתי 58ב), עמ' 1447 , 1452 ,; מבקר המדינהחוות דעת יישום החלטות הממשלה באשר לעליית בני הפלשמורה ( 2008.
) 25 מאיירס-ג'וינט-ברוקדייל , 2012 ,; למ"ס 23.
15% ביתר האוכלוסיי ה; שיעור יוצאי אתיופיה שהיו כלואים ב - 2010 בבתי כלא צבאיים היה %12 - כפול מהשיעור ביתר אוכלוסיית החיילים26.
26 אפשר לנמק מצב זה, בין השאר, כפי שיבואר להלן, בבעיות הקשורות בפרנסת משפחותיהם של חיילים יוצאי אתיופיה.
היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 27 .
גם בהיבטים שונים של תחום הרווחה מצבה של אוכלוסיית יוצאי אתיופיה טוב פחות ממצבה של האוכלוסייה הכללית.
כך, למשל, שיעור המשתמשים בסמים והצורכים אלכוהול בקרב בני הנוער יוצאי אתיופיה היה, לפחות בשנים עברו, גבוה יותר מזה של בני הנוער בכלל האוכלוסייה27 .
שמורה אפוא חשיבות רבה לפעולות שנוקטת המדינה לקידום שילובם של יוצאי אתיופיה בישראל ולשיפור מצבה של אוכלוסייה זו.
ואכן, המדינה, בשיתוף המגזר השלישי, מפעילה תכניות ייחודיות רבות ומשקיעה תקציבים ייחודיים רבים לשיפור מצבה של אוכלוסייה זו.
התחומים המשפיעים ביותר על קידום שילובם של יוצאי אתיופיה ועל חיזוק תחושת השייכות של הפרט לחברה הם החינוך וההשכלה, השירות הצבאי, התעסוקה והדיור.
המדינה פועלת לשיפור מצבה של אוכלוסייה זו גם בתחום הרווחה.
בחודשים פברואר -אוגוסט 2012 בדק משרד מבקר המדינה מגוון היבטים ופעולות שנעשות לקידום שילובם של יוצאי אתיופיה בתחומי החינוך וההשכלה, השירות הצבאי, התעסוקה במגזר הציבורי והדיור.
הבדיקה נערכה בגופים האלה: המשרד לקליטת העלייה (להלן - משרד הקליטה); משרד החינוך; משרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם); משרד הביטחון; משרד הפנים; משרד המשפטים; משרד התעשייה המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת); צה"ל; המועצה להשכלה גבוהה; אוניברסיטת בר -אילן; נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם), רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות); הפרויקט הלאומי לקהילה האתיופית בישראל בע"מ (חל"צ) ( להלן - החברה); החברה למתנ"סים מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ (להלן - החברה למתנ"סים); עמותות; תאגידים ציבוריים; וכמה רשויות מקומיות.
פעולות לתכלול מאמצי הקליטה של יהודי אתיופיה .
מדינת ישר אל פעלה ופועלת לקליטת יוצאי אתיופיה במישורים רבים ובמגוון תכניות רחב, והדבר כרוך בהשקעת כספים רבים.
פעילות ענפה זאת מחייבת תִכְלּול - כלומר קביעת גורם בעל סמכות אשר יתבונן בתמונה הכוללת על רכיביה ויפעל על פי סמכות שתוענק לו.
זאת, לשם הגברת התיאום ושיתוף הפעולה בין הגורמים השונים; למניעת כפילויות; להערכת תועלתן של תכניות אלה מול אחרות; לניתוח ההישגים והקשיים; ולמתן תמונה מערכתית לממשלה ולציבור על ההוצאות הכרוכות בתכניות ועל אופן השגת היעדים.
בתחומים הללו מעורב גם כסף שאינו ממשלתי אלא כספי יהדות התפוצות, הרשויות המקומיות, גופים שאינם שלטוניים וגורמים נוספים.
להלן פרטים על שתי תכניות רב -תחומיות, אשר אמורות היו לנהל ולתכלל את הפעולות לקליטת יוצאי אתיופיה.
27 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 58ב, עמ' 1447 , 1459 .
האמור מבוסס על מחקרים מ- 2003 ו- 2005.
סדרי הנעת הפרויקט הלאומי לקליטת יהודי אתיופיה .
01 אימצה ממשלת ישראל את החלטתה28 של הוועדה לתיאום פעולות בין הממשלה לסוכנות היהודית (להלן - הוועדה)29 , ובמסגרתה הכריזה על פרויקט לאומי לקליטת יהודי אתיופיה .
28 /החלטת הוועדה ות4 מיום 24.
29 'החלטת ממשלה מס414 מיום 12.
היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 29 .
בישראל (להלן- הפרויקט הלאומי) שישמש מסגרת ארגונית להפעלת המאמצים והמשאבים בקליטתם של יוצאי אתיופיה, במטרה לייעלם, לרכזם ולתאמם.
בהחלטה נקבע עוד כי צוות משותף של הממשלה והסוכנות היהודית יביא לאישור הוועדה תכנית שתיושם במשך עשור.
הממשלה החליטה כי הפרויקט הלאומי יפעל מינואר 2002 ויקבל ביטוי בתקציבי הממשלה והסוכנות היהודית.
בהמשך להחלטת הממשלה, החליטה הוועדה לפעול לתקצוב הפרויקט הלאומי ב- 2002 ב-30 מיליון דולר במימון שווה של הממשלה ושל הסוכנות היהודית.
עמדת הסוכנות באותה עת הייתה כי הפרויקט יתפרש על פני תשע שנים בתקציב כולל של 660 .
מיליון דולר לשם הפעלת הפרויקט הלאומי הוקמה במאי 2004 החברה, שאמורה היית ה לשמש המסגרת המשפטית ליישום החלטת הממשלה ולתכלול הפרויקט.
החברה נמצאת בבעלות משותפת של איחוד הקהילות היהודיות, הסוכנות היהודית, קרן היסוד, ג'וינט-ישראל (להלן - הג'וינט) ונציגות הקהילה האתיופית.
בראשית 2005 הסכימו נציגי הממשלה ובעלי החברה כי השתתפות הממשלה לאותה שנה תועבר באמצעות תקנה ייחודית בתקציב משרד הקליטה .
עוד נקבע כי לצורך קידום הפרויקט הלאומי יוקמו לפרויקט מועצה, ועד מנהל ּוועדת כספים, אשר בה ישתתפו נציגים מטעם משרדי הממשלה30.
משנת 2005 ואילך העבירו משרדי הממשלה בכל שנה כספים לחברה.
כך למשל, בשנים 2010 -2012 העבירו לה כ -10 מיליון ש"ח בשנה, והיא הוסיפה כ -11 מיליון ש"ח מתרומות 31 , ותקציבה הממוצע בשנים - 2010 2012 היה כ -22 מיליון ש"ח לשנה - כ-8% מהתקציב השנתי הממוצע הנדרש לפי העמדה שהביעה הסוכנות בעת ההחלטה על הקמת הפרויקט הלאומי.
עוד נמצא כי בעקבות מיעוט המקורות הכספיים שהועמדו לרשותה, התמקדה החברה בהפעלת תכניות, באמצעות זכיינים, המיועדות לבני נוער יוצאי אתיופיה ובכלל זה תכניות סיוע לבגרות.
32 יוצא כי הרעיון המסדר, לפי החלטת הממשלה, של הקמת מסגרת מתכללת, הכרוכה בהשקעת כספים רבים, נשחק; החברה שימשה הלכה למעשה גוף נוסף שריכז וניהל תכניות חינוכיות עבור חלק מהתלמידים יוצאי אתיופיה 33.
30 על פי תקנונה ועל פי המתקיים הלכה למעשה; המדיניות, התכניות והתקציב של החברה נקבעים בהתאם להחלטות מועצת הפרויקט הלאומי ובכפוף להם.
31 לעניין השלכותיה של התלות בתרומות ראו להלן בפרק על ניהול תכניות תגבור לבגרות.
ראו להלן בפרק על ניהול תכניות תגבור לבגרות 33 ראו להלן בפרק על ניהול תכניות תגבור לבגרות.
תקצובה ויישומה של תכנית לאומית מחייבים גם ראייה תקציבית וארגונית רחבת היקף וארוכת טווח.
לשם כך ראוי לקבוע תקציב רב -שנתי במסגרת תכנית רב - שנתית.
ואכן, בפברואר 2008 אישרה הממשלה את החלטה 3116 (להלן- החלטה 3116 ) בעניין תכנית חומש לשנים 2008 -2012 , שמטרתה לשפר את קליטת יוצאי אתיופיה (להלן - תכנית החומש).
זאת, בהמשך להמלצות ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, מר רענן דינור.
יישום התכנית הוטל על משרד היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 31 .
הקליטה, על משרד הבינוי והשיכון (להלן- משרד השיכון), על משרד הרווחה, על משרד החינוך ועל משרד התמ"ת.
הממשלה גם קבעה כי מטרת תכנית החומש היא לשפר את קליטתם של יוצאי אתיופיה באמצעות מענה רב-תחומי בנושאי חינוך, רווחה, תעסוקה, שיכון וקליטה.
החלטה 3116 :קבעה כי תכנית החומש תמקד מאמץ בשני נתיבים 1.
אוכלוסיית יוצאי אתיופיה הצעירים: תכניו ת שונות בתחום החינוך, ההשכלה גבוהה, השירות הצבאי, התעסוקה והדיור יסייעו לצעירים הללו להשתלב בחיים האזרחיים ובפעילות המשקית (להלן - טיפול רוחב).
שכונות שבהן שיעור גבוה של יוצאי אתיופיה: הממשלה קבעה כי יינתן טיפול ממוקד ב -15 יישובים שבהם יש שכונות הכוללות שי עור גבוה במיוחד של יוצאי אתיופיה (להלן - טיפול ממוקד).
ראוי שמאמצי הממשלה לקליטת יוצאי אתיופיה יתבססו על עקרונות שמטרתם לקדם אוכלוסיות חלשות.
בכלל זה ראוי, בין השאר, שתכנית החומש תפעל בהתאם למגבלת המשאבים, תקבע יעדים מדידים ותבנה מערכת של שיתוף ותיאום בין כל המשתתפים בתכנית.
בביקורת זו בחן משרד מבקר המדינה לפי מבחנים אלה את סדרי ביצועה של תכנית החומש והעלה ליקויים מהותיים בהכנת התוכנית, בקביעת יעדים ומדידתם, ובתיאום בין משתתפי התכנית, כמפורט להלן: מגבלת משאבים ומחויבות תקציבית רב-שנתית בכל תכנית סיוע יש להניח כי קשה לגייס את כל המשאבים הדרושים ליישום כל הצרכים שיאותרו.
לכן צריכים מגבשי התכנית לקבוע סדרי עדיפויות, על מנת למצות את המשאבים באופן מיטבי.
זאת, בעיקר כאשר מדובר בתחומים שבהם נדרשת מחויבות ממשלתית-תקציבית מעבר לטווח הקצר, כגון בתחום החינוך.
ואמנם, הממשלה קבעה סדר עדיפות ברור בתכנית החומש והתמקדה, כאמור, בצעירים וביישובים שבהם שיעור גבוה של יוצאי אתיופיה.
לשם כך ייעדה הממשלה תקציב של כ-870 מיליון ש"ח להפעלה בשנים 2008 -2012 .
נמצא כי הממשלה קבעה בהחלטה 3116 שקצב ביצוע התכנית והמקורות למימושה יסוכמו בכ ל שנת תקציב בנפרד.
דהיינו הממשלה לא הקימה מחויבות תקציבית רב-שנתית לתכנית החומש המאפשרת ניהול רב -שנתי של התכנית כפי שהיה ראוי.
זאת ועוד, במסגרת דיוני התקציב לשנים 2009 -2010 התקבלה במאי 2009 - כשנה ושלושה חודשים לאחר ההחלטה על תכנית החומש - החלטת הממשלה 188 (להלן- החלטה 188 ).
בהחלטה זו קבעה הממשלה כי לנוכח המצב הכלכלי דאז, יקוצץ התקציב הכולל של התכנית ל-700 מיליון ש"ח וכי משך יישומה יוארך בשנה נוספת; כן הוחלט להנחות את שר האוצר שרק במסגרת התקציב של השנים 2009 -2010 תיקבע תקנה תקציבית ייחודית למימוש התכנית, ו שהמימון לכלל תכנית החומש יהיה מתקציבי המשרדים.
נמצא אפוא שהממשלה החליטה על קיצוץ ניכר בהיקף התכנית, בלי לקבוע מסגרת רב-שנתית שתאפשר את מימושה.
היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 33 .
בעקבות החלטת הממשלה הגישו יו"ר המטה החברתי של עולי אתיופיה בישראל והאגודה הישראלית למען יוצאי אתיופיה עתירה לבג "ץ כנגד ממשלת ישראל 34 , ובה הועלו טענות שעיקרן: אי -יישום החלטה 3116 ; התנגדות לקיצוץ התקציבי בהחלטה 188; אי-הקצאה הלכה למעשה של התקציבים המופחתים, בין השאר, כיוון שאינם מעוגנים בתקנות תקציביות ייחודיות בתקציבי המשרדים לטובת תכנית החומש.
נמצא כי רק בעקבות העת ירה לבג"ץ החליטה הממשלה בהחלטה 1979 מיולי 2010 (להלן- החלטה 1979 ) לערוך מחדש את התכנית, כך שמועד סיום התכנית יהיה ב - 2013 ולא ב- 2012 , והיקפה הכספי יעמוד על כ -481 מיליון ש"ח לשנים 2010 -2013 .
עוד נקבע שיחול שינוי מסוים בדגשי התכנית, כך שמספר היישובים בטיפול הממוקד יפחת מ -15 ל-7 יישובים.
בעקבות השינוי טופלו רק כ -65% משיעור האוכלוסייה שנקבע בתכנית המקורית.
עם זאת נשמר תקציבו השנתי של טיפול הרוחב בתכנית החומש.
השינוי העיקרי בהחלטה 1979 ,, בהשוואה לגרסותיה הקודמות של תכנית החומש היה בכך שבפעם הראשונה הוכן לתכנית תקציב רב -שנתי לשנים 2010 -2013 , ונקבע כי כ -55 מיליון ש"ח מהתקציב הרב -שנתי של התכנית יינתנו כתוספת ממקורות משרד האוצר.
עוד נקבע כי תקציבי התכנית ינוהלו רק באמצעות תקנות ייחודיות.
יוצא אפוא שרק כעבור כשנתיים ממועד הפעלת התכנית, ורק לאחר הגשת עתירה לבג"ץ, יוצב ה תכנית החומש ותוקנו חלק מהליקויים הבסיסים שמנעו את הפעלת התכנית במתווה רב-שנתי, ובכלל זה נקבע תקציב רב-שנתי בהתאם למגבלת המשאבים.
סדרי שיתוף ותיאום אגב ניהול תכנית החומש כיוון שתכנית רב -שנתית עשויה לשלב גורמים רבים בשלטון המרכזי, בשלטון המקומי ובגופים נ וספים, היא צריכה להַבנות תהליכים של שיתוף ותיאום הן בשלבים של הגדרת סדרי העדיפויות, היעדים והתכניות והן בהליכי הביצוע.
השיתוף והתיאום אפשר שייעשו במסגרת הפרויקט - על ידי רשות סטטוטורית, על ידי מינהל אזורי או על ידי גופי תיאום שאינם מובְנים, ובלבד שיוגדרו ב בירור הגורמים האחראיים והמוסמכים.
נהוג בממשל הישראלי שהתכניות הרב-שנתיות והבין-משרדיות מובלות על ידי משרד רה "ם.
משרד זה, המשמש מטה מרכזי לתיאום בין-משרדי 35 , צבר במהלך השנים ניסיון רב בנושא זה.
במקרים אחרים מונהגות תכניות רב-שנתיות על ידי גוף ייעודי, כגון הר שות לפיתוח כלכלי במגזר המיעוטים במשרד רה "ם, אשר נועדה לקדם את מגזרי המיעוטים 36 , או על ידי משרד ממשלתי.
תפיסתו של משרד רה"ם היא שככל שהתחום מוגדר פחות וככל שנדרש שיתוף פעולה בין-משרדי הדוק יותר, ראוי כי הוא זה שיוביל את התכנית הבין-משרדית.
34 בג"ץ 7708/08 יו"ר המטה החברתי של עולי אתיופיה בישראל והאגודה הישראלית למען יוצאי אתיופיה נ' ממשלת ישראל, תק-על 2011 (2,) 3367.
35 ,לעניין זהו ראו מבקר המדינה דוח שנתי 52ב, עמ' 19-32 ,; מבקר המדינה דוח שנתי 61ב ( 2011 ), בפרק "הטיפול במחלוקות בין-משרדיות מתמשכות", עמ' 17-18.
36 'החלטת הממשלה מס 1204 , מיום 15.
החלטה 3116 התגבשהעל סמך מסקנות ועדה בין -משרדית בראשות מנכ"ל משרד רה"ם דאז, ולכן האגף לתכנון מדיניות במשרד זה ריכז את הכנת תכנית החומש.
ואולם, הלכה למעשה קבעו שתיים היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 35 .
מהחלטות הממשלה בעניין תכנית החומש 37 כי משרד הקליטה יהיה המשרד המתכלל את תכנית החומש.
היעדר תורה להפעלת תכני ות רב -שנתיות: על רקע תכניות רבות וניסיון העבר בניהול פרויקטים ראוי שתהיה בידי ממשלת ישראל ומשרדיה תורה כתובה וסדורה באשר להפעלת תכניות רב-שנתיות.
ראוי לבסס תורה זו על ניסיון העבר ולהנחילה לכלל משרדי הממשלה.
תורה זו אמורה לשמש הן כלי הדרכה וחניכה והן כלי לבחינה ולבקרה אם הולכים בתוואי שנקבע.
הבדיקה מעלה כי אין בידי משרדי הממשלה ובכלל זה בידי משרד רה"ם, שהוא, כאמור, המשרד המוביל את יישומן של תכניות לאומיות, תורה כתובה לניהול תכניות רב-שנתיות.
זאת ועוד, לא נמצא כי משרד רה"ם פעל להעביר למשרד הקליטה את הידע אשר בידיו בכל הנוגע לניהול תכניות רב -שנתיות, למשל באמצעות ייעוץ, קבוצת דיון תקופתית או חניכה וליווי של משרד הקליטה, לפחות בשלביה הראשונים של הפעלת תכנית החומש.
משרד רה"ם העביר ידע תוכני, חשוב כשלעצמו, שהיה באגף לתכנון מדיניות במשרד ועסק ברקע להכנת תכנית החומש, אך לא בהנחלת לקחים.
יוצא אפוא כי הממשלה לא יזמה הכנת כלי ממלכתי -רשמי להדרכה, להעברת ידע ולבקרה בכל הנוגע להפעלת תכניות רב-שנתיות.