HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמכרזים מסוג PPP נועדו לספק צרכים ציבוריים, ומאחר שהסיבה לדרישת רכש גומלין הוא עידוד התעשייה הישראלית גם כאשר ספק זר זוכה במכרז, ראוי כי תישקל האפשרות לכלול דרישת רכש גומלין בכל מכרז מסוג PPP .
לגופו רכש גומלין ברשויות המקומיות בדצמבר 2006 החליטה הממשלה61 להטיל על שר הפנים להתקין תקנות שיחילו את הוראות תקנות רכש גומלין, בשינויים המחויבים, על הרשויות המקומיות, ברכישות שערכן עולה על 25 מיליון ש"ח.
רק ביולי 2010 , כשלוש שנים וחצי לאחר .
58 ראו פירוט בעניין זה בתת-הפרק "רכש גומלין בהסכם הרכישות הממשלתיות".
59 מינהל סחר חוץ והרשפ"ת בחנו אפשרות לביצוע מחקר כזה באוגוסט 2010 , אך הוא לא יצא לפועל.
60 PPP - Public Private Partnership - הסכמים ארוכי טווח לשיתוף פעולה בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי, שרובם רחבי היקף ומורכבים, לצורך אספקת תשתית, מוצר או שירות ציבורי באמצעות המגזר הפרטי.
דוגמאות לפרויקטים מסוג זה הן כביש חוצה ישראל, הרכבת הקלה בירושלים והקמת מתקנים להתפלת מי ים.
61 החלטה971 בעניין ייעול רכש הגומלין התעשייתי.
מכן, נכנסו לתוקפן תקנות העיריות (חובת שיתוף פעולה תעשייתי), התש"ע - 2010 , .
החלות על העיריות התקנות - הדומות כמעט בכל לתקנות רכש גומלין - מחייבות את העיריות הרוכשות מוצר או ביצוע עבודה מספק חוץ לדרוש ביצוע רכש גומלין בארץ.
הגורם שעליהן לדווח לו על התקשרויות עם ספקים זרים הוא הרשפ"ת.
הסמכויות שהוקנו בתקנות רכש הגומלין לחשכ"ל או לוועדת שרים מוקנות בתקנות אלו לשר הפנים.
רכש גומלין בהסכם הרכישות הממשלתיות 1.
כאמורמדינת ישראל חתומה על הסכם בין-לאומי בדבר הרכישות הממשלתיות (הסכם ה - GPA)62 , המסדיר את הגישה למכרזי הרכישות הממשלתיות בין המדינות החתומות עליו.
ההסכם אוסר על אפליה בין ספק מקומי לספק חוץ במכרזים ממשלתיים אזרחיים, ובכלל זה שימוש באמצעי של רכש גומלין.
לפיכך, תקנות העדפת תוצרת הארץ אינן חלות על מכרזים המפורטים בנספח המדינתי, שבהם משתתפים מציעים ממדינות החברות בהסכם63 .
על אף האיסור המ פורש בהסכם, מדינת ישראל קיבלה ה יתר חריג זמני המאפשר לה להחיל חובת רכש גומלין אזרחי גם על המדינות החברות בהסכם64.
ההיתר החריג הזמני ניתן משום שבעת החתימה על ההסכם הייתה מדינת ישראל מדינה מתפתחת.
לאחר כמה שנים, בהתאם לאמור בהסכם, צומצם ההיתר מ - 35% משווי ההתקשרות ל -20%.
החלו המדינות החתומות על ההסכם לנהל משא ומתן על חידושו בדצמבר 2011 הסתיים המשא ומתן תוך הסכמה של המדינות כאמור למתווה של ביטול הדרגתי של רכש הגומלין במשך 15 .
שנים מיום אשרור ההסכם 2.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי לבקשת מינהל סחר ח וץ, הרשפ"ת והתאחדות התעשיינים, עשה גורם חיצוני בשנת 2005 סקר בנושא הסכם ה - .
בסקר נבדקו, בין היתר, התועלת שמפיקים היצואנים מההסכם, מגבלות עיקריות המונעות מהיצואנים לנצל את ההסכם בחו"ל וניתוח היקפו של שוק הרכש האזרחי בישראל.
לדברי מינהל סחר חוץ, בסקר שבדק 45 חברות עסקיות וגופים ציבוריים66 - לא נקבעו מסקנות חד-משמעיות.
נוסף על כך, בשנת 2009 עשתה התאחדות התעשיינים סקר עמדות בתעשייה בנושא הסכם ה- GPA67 .
בסקר זה- שהקיף כ -90 חברות- נבדקו בעיקר החסמים שבהם נתקלו היצואנים ושיעור היצואנים שנתקלו בחסמים אלו.
שני הסקרים האמורים לא הציגו נתונים על מספר .
63 לכל מדינה החתומה על ההסכם יש נספח מדינתי המיוחד לה, ובו מצוינים הגופים הממשלתיים והציבוריים, התחומים וסף ההתקשרות שעליהם חל ההסכם.
אם ההסכם אינו חל, חלות תקנות העדפת תוצרת הארץ.
64 מדינת ישראל היא המדינה היחידה שזכתה להיתר זה.
מדינות רבות קיבלו היתרים בעניינים אחרים, למשל היתר לאי-החלת ההסכם על גופים ממשלתיים מסוימים או היתר לגבי תחומים מסוימים.
65 BDI , "השפעת הסכם הרכישות הממשלתיות על ישראל" (יוני 2005.
גופים נבדקו לעומקם בדיקה יסודית 67 התאחדות התעשיינים, "סיכום סקר בנושא הס כם הרכישות הממשלתיות" (אפריל 2009.
) משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1099 .
המפעלים הישראליים הכולל הנהנים מההסכם (דהיינו, שזכו במכרזים בין - לאומיים) ועל הכנסותיהם השנתיות מזכיות במכרזים.
בספטמבר 2010 הכין מינהל סחר חוץ מסמך לדיון עם שר התמ"ת בנושא רכש הגומלין בהסכם ה - GPA68.
במסמך נסקרה, בין הית ר, תרומת ההסכם למדינת ישראל, והוסבר מדוע יש קושי לאמוד את התרומה מהבחינה המספרית והכספית.
הנתונים הכספיים שצוינו במסמך מקורם בניתוח סטטיסטי והם אינם נתונים שנתיים מדויקים.
בתגובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 ציין מינהל סחר חוץ כי יש שתי שיטות לחישוב הי קף שווקי רכש ציבורי במדינות ה - GPA וכי "שתי השיטות בעייתיות מסיבות ואילוצים שונים".
במכתבו מאוקטובר 2010 למנכ"ל משרד התמ"ת טען החשכ"ל דאז, כי העלות הכלכלית של הסכם ה - GPA ותועלתו לא נמדדו מעולם.
במכתבו הציע החשכ"ל דאז להקים צוות משותף של משרדי האוצר והתמ"ת שיבחן את הנושא.
במכתבו מנובמבר 2010 השיב מנכ"ל משרד התמ"ת כי לוח הזמנים הקצר הצפוי לסיום המשא ומתן על חידוש החתימה על ההסכם69 מקשה את כינוסו של צוות לבדיקת העלות הכלכלית של ההסכם ותועלתו.
לאחר שהוצגו עמדות מינהל סחר חוץ והרשפ"ת לשר התמ"ת הקודם, ואף על פי שלא נעשתה בדיקה כלכלית יסודית ומקיפה של ההסכם ושל רכש הגומלין ביחס אליו, החליט השר להצהיר לפני המדינות החתומות על ההסכם על מחויבותה של מדינת ישראל לבטל בהדרגה את סעיף רכש הגומלין בהסכם.
בדיון שהתקיים במשרדו של שר התמ"ת הנוכחי, מר שלום שמחון, בפברואר 2011 ,הסכים השר עם עמדת קודמו בתפקיד בנוגע לביטול הדרגתי של רכש הגומלין וקיבל את עמדת מינהל סחר חוץ לגבי המתווה לביטול70.
בתגובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 טען מינהל סחר חוץ כי הסכם ה- GPA ,הוא סמל מרכזי למדינות בעלות מדיניות כלכלית פתוחה ומתקדמת ויציאה ממנו תפגע קשות בתדמיתה ובמעמדה של ישראל, בייחוד לנוכח קבלתה לארגון ה - OECD .
אשר להיערכות ליום שאחרי ביטול רכש הגומלין האזרחי במסגרת הסכם ה- GPA , מינהל סחר חוץ סבור שהתפתחות המשק בטווח הארוך מחייבת שדרוג של התחרותיות וחדירה לשוק הגלובלי.
זוהי מהות הפעילות היום- יומית של מינהל סחר חוץ שמפעיל כלי סיוע לתעשיינים ושל המטה לקידום השקעות העמל על משיכת משקיעים זרים ועל שדרוג היכולות של התעשייה המקומית.
מינהל הרכש הממשלתי הגיב אף הוא ברוח זו והוסיף כי "נסיגה בתהליך פתיחת המשק הישראלי לתחרות פתוחה ושוויונית מול השוק הבי נלאומי תוביל לפגיעה ניכרת בסחר, ביצוא ולייקור עלויות מוצרים בישראל".
כמו כן, בחודשים האחרונים אומצו על ידי הממשלה המלצות של הוועדה לשינוי חברתי כלכלי ובמוקד המלצות .
68 מינהל סחר חוץ, "רכש גומלין בהסכם רכש ממשלתי של ה- WTO " (ספטמבר 2010 .
) מסמך זהה בכותרתו ובמהותו הוכן לדיון עם מנכ"ל משרד התמ"ת בינואר 2011.
69 במועד זה סבר מינהל סחר חוץ כי עד סוף שנת 2010 .
יסתיים המשא ומתן 70 המתווה שהציג מינהל סחר חוץ הוא מתווה דו -שלבי לביטול הדרגתי בתוך כמה שנים, ולפיו בשנים הראשונות יוקפא המצב הקיים, ואחר כך תהיה הפחתה שנתית מדורגת, עד לביטול הזכאות לחלוטין.
אלו, בין היתר "עומדים אלמנטים של עידוד תחרות תוך ביטול הגנות על התעשייה המקומית, זאת מתוך דאגה לרווחת כלל הציבור במדינה".
להסכם ה - GPA ,יש היבטים שונים: היבטים כלכליים, היבטים מדיניים היבטים משפטיים והיבטים של קשרי סחר בין -לאומיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הממשלה בכלל - ועל משרד התמ"ת בפרט - לבדוק כיצד להיערך לתקופת הביטול ההדרגתי של רכש ה גומלין וליום שאחרי הביטול, ובכלל זה עליהם לבחון כלים חלופיים לרכש הגומלין.
על משרד התמ"ת ומשרד האוצר לבחון ביסודיות את מידת התועלת שמפיקה המדינה מפעילותה בנושא העדפת תוצרת הארץ ואת מידת תרומתה להגדלת התעסוקה ולחיזוק התעשייה הישראלית.
בהתאם לתוצאות הבדיקה עליהם להמליץ לממשלה על הדרכים ליישום העדפת תוצרת הארץ ועל הגופים שיהיו מחויבים בהעדפה כזאת.
לאחר שתגבש הממשלה את עמדתה עליה לקבוע אילו כלים ומשאבים יוקצו להשגת מטרה זו, ובכלל זה אילו שינויי חקיקה יבוצעו לצורך כך, וכן עליה להפעיל את מלוא סמכויותיה ליישום מדיניותה בנושא.
במסגרת המשא ומתן שהתקיים עם מדינות שאתן חתמה ישראל על ההסכם הבין-לאומי לרכישות הממשלתיות, הוחלט על ביטול הדרגתי של רכש הגומלין.
נוכח ההשפעה האפשרית של התפתחות זו על המשק, נדרשים משרדי התמ"ת והאוצר לבחון את אופן ההיערכות לתקופת הביטול ההדרגתי וליום שאחרי הביטול.
שירות התעסוקה (להלן גם - השירות) הוא תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959 (להלן- החוק).
החוק חוקק בהתאם לאמנה בין- לאומית שעליה חתמה מדינת ישראל4 , ולפיה על המדינות החתומות עליה להקים ולהפעיל שירות תעסוקה ממלכתי שיעניק שירותי השמה ללא תשלום לעובדים ולמעבידים כאחד.
עיקר תפקידו של שירות התעסוקה הוא להגדיל ככל שניתן את היקף המועסקים במדינה, וזאת באמצעות יצירת מפגש בין דורשי עבודה ובין מעסיקים המציעים מקומות עבודה בתיווך השירות.
התוצאה המצופה מפעולת התיווך הזאת של השירות היא הׂשמה בעבודה.
4 אמנה של ארגון העבודה הבין-לאומי I.
:המכונה Employment Service Convention 1958 .
משנת1972 מותנית זכאותו של דורש עבודה (להלן גם- דו"ע) מובטל לדמי אבטלה מהמוסד לביטוח לאומי (להלן גם - הביטוח הלאומי) בכך שהוא יירשם בשירות התעסוקה כמחוסר עבודה.
חוק , התשנ"ה]נוסח משולב[ הביטוח הלאומי- 1995 (להלן- חוק הביטוח הלאומי), קובע כי אדם נחשב מובטל אם הוא רשום בלשכת שירות התעסוקה כמחוסר עבודה ולשכת השירות לא הציעה לו עבודה מתאימה.
משנת 1982 חויבו גם תובעי קצבת הבטחת הכנסה5 ברישום בלשכות התעסוקה, ואף הזכאות שלהם לקצבה מותנית בהתייצבות ורישום בשירות התעסוקה ובנכונותם לקבל כל "עבודה מתאימה" 6 .
כלומר, מבחן תעסוקה - התייצבות ורישום בשירות התעסוקה ונכונות לקבלת כל "עבודה מתאימה", הוא תנאי לקבלת הקצבאות האמורות מהביטוח הלאומי.
תקציבו השנתי של שירות התעסוקה בשנת 2009 היה כ-162 מיליון ש"ח.
לשירות התעסוקה 70 לשכות בחמישה מחוזות, ומספר העובדים בתקן הוא כ -600 .
עובדים בחודשים ספטמבר 2009- אוגוסט2010 בדק משרד מבקר המדינה כמה סוגיות בנוגע לדיווחיו של שירות התעסוקה.
בדיקות השלמה וניתוח נתונים נמשכו עד ינואר 2011 .
במסגרת הבדיקה נבחנו הדיווחים על השמת דורשי עבודה, סדרי הדיווח על ההשמות וטיב הנתונים, ונותחו נתונים לשנים 2008 ו-2009 .
כמו כן נבדקו ההשפעות של הנתונים על חישוב שכר העידוד הנהוג בשירות התעסוקה.
הבדיקה נעשתה במשרד הראשי של שירות התעסוקה, בכמה לשכות תעסוקה ובמוסד לביטוח לאומי.
השמות עובדים והדיווח עליהן .
סעיף2 לחוק קבע את תפקידיו של שירות התעסוקה כלהלן: "שירות התעסוקה ירכז ידיעות על המצב בשוק העבודה ועל מגמות ההתפתחות בו על מנת להסדירו; הוא יעסוק בהשגת עבודה לדורשיה ובהפניית עובדים לדורשיהם באמצעות לשכות שירות התעסוקה שהוקמו לפי חוק זה וישתף פעולה עם גופים אחרים בעניני הכשרה מקצועית והדרכה בבחירת מקצוע".
המשימה העיקרית של השירות היא אפוא השמת עובדים בדרך של השגת עבודה לדורשי עבודה והפניית עובדים לדורשיהם באמצעות לשכות שירות התעסוקה.
כל אזרח או תושב המדינה אשר נרשם במערכת המידע של השירות לאחר שפנה לאחת מלשכות השירות או לאתר האינטרנט של השירות על מנת לקבל שירות שהוא, בעיקרו, תיווך עבודה, מוגדר בשירות כדורש עבודה7 .
שירות התעסוקה מכיר בחשיבות הנושא האמור, ואף מציין את היקף ההשמות כיעד מרכזי בתכניות העבודה שלו.
לדוגמה, בתכנית העבודה לשנת 2009 נקבע .
5 המוסד לביטוח לאומי משלם קצבת הבטחת הכנסה לאנשים שאינם מסוגלים להבטיח לעצמם הכנסה מעבודה.
6 עבודה מתאימה הוגדרה בסעיף165 , התשנ"ה]נוסח משולב[ בחוק הביטוח הלאומי- 1995 , ובסעיף2 בחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 .
"של שירות התעסוקה בדבר "הגדרות בסיסיות בהשמה 1106 דוח שנתי62 .
כי המטרה הראשונית של השירות היא השמת דורשי עבודה, וכי היעד שתוכנן לשנה זו היה 10,014 .
,מדי חודש בחודשו מציג שירות התעסוקה נתונים על מספר ההשמות שביצע ומפרסם אותם באתר האינטרנט שלו ובאמצעי התקשורת.
כמו כן, הנהלת השירות מציגה את נתוני ההשמות בפני שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, בוועדות הכנסת, בפורומים בנושאי תעסוקה ובמפגשים שבהם משתתפים נציגי השירות.
הנתונים על היקף ההשמות, מבין סך דורשי העבודה משמשים כאמור מדד מרכזי לבחינת יעילותו ותרומתו של השירות עצמו, אך מעבר לכך הם אמורים לשקף במידה מסוימת את מצב התעסוקה במדינה ולסייע בידי מקבלי ההחלטות לקבוע את המדיניות הראויה בתחום זה.
נוכח האמור, חיוני שהדיווחים של השירות בדבר נתוני ההשמות יהיו מקיפים, מלאים ומדויקים ככל האפשר - תוך הוספת ניתוח כמותי ומילולי של השירות על מצב משק העבודה מזווית ראייתו.
לא זו אף זו, עובדי לשכות התעסוקה מקבלים שכר עידוד8 בעיקר בגין שיעורי ההשמות שהם מבצעים.
מנגנון שכר העידוד שנקבע הוא בתקרה של 20% תוספת לשכרם, וזאת החל בינואר 2006 .
עלות שכר העידוד בשירות הגיעה לכדי5 מיליון ש"ח בשנת 2010 , לעומת כ-3.
8 מיליון בשנת2009 וכ-2.
2 מיליון בשנת2008 - כלומר העלות הכפילה את עצמה ויותר בתוך שנתיים9 .
שכר העידוד מחושב, בין היתר, על פי הנתונים האלה: מספר ההשמות שבוצעו, מספר הסירובים של דו"ע לקבל הצעת עבודה (להלן - סירובים) שנרשמו ומספר המשרות הפנויות הרשומות במאגר שירות התעסוקה.
בקביעת אופן החישוב של שכר העידוד, המביא לידי ביטוי את הנתונים האמורים לעיל, משתקף ניסיון לעודד את עובדי לשכות התעסוקה להגביר את הפריון בביצועם את התפקידים אשר הוטלו על השירות: הן התפקיד העיקרי של השירות, דהיינו השמת דורשי עבודה במקומות עבודה , והן התפקיד הנוסף שהוטל על השירות - "מבחן תעסוקה" לצורך קביעת זכאות לדמי אבטלה או קצבת הבטחת הכנסה על ידי המוסד לביטוח לאומי.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים בסדרי הרישום והדיווח על השמות, סירובים ומשרות פנויות - ליקויים המעמידים בספק את מהימנותם של הנתונים המדווחים, כמפורט להלן.
כאשר דורש עבודה הרשום בשירות התעסוקה מתקבל למקום עבודה ומתחיל לעבוד בו, שירות התעסוקה רושם לגביו "השמה" במערכת הממוחשבת.
אם השירות הוא זה שביצע את ההשמה, הוא רושם "השמת לשכה", אולם אם דו"ע מצא את העבודה בכוחות עצמו (או אחרים) ודווח על כך לשירות, השירות רושם במערכת "השמת אישור" או "השמה עצמית"10 .
יוער כי לפי שירות התעסוקה, גם .
8 שכר עידוד הוא כלי להנעת עובדים המאפשר לעובד שעבד יותר משנקבע בנורמה מסוימת לקבל תגמול כספי (פרמיה) תמורת עבודתו.
הנהגת שיטת שכר עידוד בשירות המדינה מתבססת על הסכמים קיבוציים ועל הוראות תקנון שירות המדינה.
9 בכל אחת מהשנים 2006 -2008 הסתכמו התשלומים בכ-2 מיליון ש"ח.
רק עובדי המטה קיבלו שכר עידוד 10 יצוין כיבדוח נשתמש במונחים אלה שטבע שירות התעסוקה, אף כי אין מדובר בהשמה של ממש אלא בדיווח של דורש עבודה לשירות על כך שהתחיל לעבוד.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1107 .
השמת דו"ע רק לשעה אחת של עבודה מוגדרת כהשמה ונקלטת ככזאת במערכת של השירות11 .
היקף ההשמות לפי דיווחי השירות: מנתוני שירות התעסוקה משנת1998 עולה כי שיעור ההשמות שביצע השירות באותה שנה היה כ -6% ממספר דורשי העבודה שהיו זכאים לקבל דמי אבטלה או קצבת הבטחת הכנסה בעילה של חוסר תעסוקה12 .
נתוני שירות התעסוקה לשנים2008 ו-2009 על היקף ההשמות של דורשי העבודה דומים לכאורה לנתונים משנת 1998 : שירות התעסוקה דיווח על השמות של כ-10,400 (כ-5% ) מבין204,950 ההתייצבויות של דורשי עבודה בממוצע לחודש.
השמת לשכה מול השמה עצמית 1.
לפי רישומיו של שירות התעסוקה במערכת הממוחשבת ודיווחיו לגורמים רשמיים ולצורכי שכר עידוד, בשנים 2008 ו-2009 הוא ביצע249,432 .
השמות משרד מבקר המדינה בדק וניתח נתונים אלה והעלה כי שיעור ההשמות שביצע השירות היה קטן בהרבה מהשיעור שעליו דיווח, כפי שיפורט להלן.
בביקורת הועלה כי הנתונים שעליהם מדווח השירות בנוגע להיקף ההשמות שהוא ביצע כוללים לא רק את השמות הלשכה, אלא גם את אותן השמות עצמיות של דורשי העבודה אותן רש ם השירות כ-"השמות אישור".
לא זו אף זו, בהנחיות פנימיות של שירות התעסוקה הונחו עובדי הלשכות לפעול למקסום היקף ההשמות העצמיות הנרשמות.
לפי שירות התעסוקה, רוב המידע על ההשמות העצמיות מתקבל בשירות באמצעות מעקב טלפוני שמבצעים עובדי השירות אחר הסטטוס התעסוקתי ש ל דורשי עבודה שהפסיקו להתייצב בלשכות השירות.
להבחנה בין השמת לשכה להשמה עצמית יש חשיבות מרובה, שכן נתונים על מספר השמות הלשכה משקפים את הצלחתו הישירה של השירות בביצוע תפקידו העיקרי; לעומת זאת, השמות עצמיות אינן משקפות בהכרח הצלחה של שירות התעסוקה בהשמת עובדים.
ראוי היה שהשירות - בבואו לדווח על תפוקותיו ותרומתו ועל מצב התעסוקה במשק - יפריד בין הנתונים, ואף יוסיף לכך ביאורים וניתוח מילולי תוך השוואה רב-שנתית של הנתונים, מגמותיהם ומשמעויותיהם, אך דבר זה לא נעשה.
אמנם החל ממרץ 2010 ציין שירות התעסוקה בדיווחיו את מספר ההשמות הללו - אך זאת ללא הבחנה ופירוט ראויים.
11 בעניין משך זמן ההשמה מסתמך השירות על הגדרת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ולפיה "מועסקים" הם עובדים שעבדו לפחות שעה אחת בחודש הקובע בעבודה כלשהי תמורת שכר.
12 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 50ב (2000 '), עמ450.
ניתוח שעשה משרד מבקר המדינה העלה כי בשנים 2008 ו- 2009 כמחצית ממספר ההשמות ששירות התעסוקה דיווח עליהן היו ההשמות העצמיות, שנרשמו על ידו כ-"השמות אישור".
מכאן שרק כמחצית ממספר ההשמות בשנים אלו הייתה פרי עמלם של עובדי שירות התעסוקה.
בבדיקה הועלה שגם בשירות התעסוקה עצמו הבינו את הבעייתיות שברישומי ההשמות העצמיות יחד עם השמות הלשכה.
לדוגמה, ביוני 2009 , במסגרת התכתבות פנימית בנושא "סוגי השמות", כתב היועץ המשפטי של שירות התעסוקה לסמנכ"ל ההשמה במפורש: "כאשר דורש עבודה דיווח ללשכה על קליטתו בעבודה מבלי שהייתה ללשכה מעורבות כלשהי - אין כל הצדקה לייחס לשירות תרומה כלשהי ו'אישור' הינו פיקציה בלבד".
באותו עניין כתב גם סגן היועץ המשפטי של השירות באותו חודש כי "הביטוי 'השמה' משמעו שאדם, או גורם אחר 'שם' את האדם בעבודה ואילו כאן ללשכה לא הייתה כל מעורבות בעניין".
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2011 כתב שירות התעסוקה כי עמדת היועץ המשפטי בעניין לא הייתה עמדתו הסופית, וכי לאחר קבלת הבהרות מצד הנהלת המשרד אישר היועץ המשפטי את השימוש במושג "השמת אישור", כמושג לגיטימי המשקף את תרומת השירות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאו בשירות התעסוקה אסמכתאות לדיון בנושא ולליבונו כפי שנדרש.
שירות התעסוקה הוסיף כי הכללת ההשמות העצמיות במערכת כלל ההשמות והדיווח עליהן, נועדו לשקף את מכלול פעילות הלשכה ואת תרומתה לדורש העבודה, אף אם קליטתו בעבודה של עובד זה או אחר לא הייתה עקב הפניה של השירות.
כמו כן ציין השירות שגם במי שמצא עבודה בעצמו משקיע השירות עבודה - באמצעות שיחות ייעוץ בלשכה, מבחני אבחון, ייעוץ פסיכולוגי תעסוקתי, סדנאות, הכשרות מקצועיות וכד'; וכי מידת ההשקעה והטרחה שהשקיע מתאם ההשמה - עובד של השירות - בדורש עבודה שמצא את עבודתו בכוחות עצמו, אינה פחותה מזו שהושקעה בשאר דורשי העבודה, ולעתים אף רבה ואינטנסיבית יותר.
עוד הוסיף השירות כי גישה המעודדת דורשי עבודה לנקוט יזמה ולמצוא עבודה בכוחות עצמם - יש בה כדי להבטיח את התמדתו של דורש עבודה בעבודה שבה השתלב מרצונו.
יוער, כי בהקשר אחר של ריבוי רישום השמות (שיפורט בהמשך) טען שירות התעסוקה כי "שאלת הטרחה או המאמץ הכרוך בהשמה אינה מהווה חלק מהגדרת פעילות זו ולא ניתן לאבחן השמות, או לקבוע קטגוריות של השמות לפי מידת הטרחה הכרוכה בהן.
לא לצורך הדיווח כהשמה ולא לעניין תשלום שכר עידוד".
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1109 .
לדעת משרד מבקר המדינה, על רשויות ציבוריות לדייק עד כמה שניתן בדיווחים שהן מוסרות לרשויות אחרות, למקבלי ההחלטות ולציבור כולו.
אשר על כן, נתונים בדבר "השמות" של שירות התעסוקה אמורים לכלול השמות שאכן בוצעו על ידי הש ירות - השמות לשכה.
נוסף על כך על השירות למסור מידע כמותי על אותן השמות עצמיות המשקפות, בדרך כלל, את מצב התעסוקה במשק.
נתונים אלה, ניתן וראוי לתמוך בהסברים ובמידע, ובכלל זה מידע על פעולות לסיוע בהשגת עבודה לדורשי העבודה לסוגיהם.
בביקורת הועלה כי הנתונים על השמות עצמיות משמשים גם חלק מבסיס החישוב של שכר העידוד לעובדי הלשכות.
על פי שיטת שכר העידוד של השירות, משקלה של השמת לשכה בחישוב רב יותר ממשקלה של השמה עצמית, כי התשומות שהעובד נדרש להשקיע בהשמת לשכה גדולות יותר מטבען.
עם זאת, באוקטובר 2011 מסר שירות הת עסוקה למשרד מבקר המדינה נוהל חדש בנושא השמות אשר תחולתו מינואר 2011 :.
בנוהל זה הוגדרו ארבעה סוגי השמות (א) השמת לשכה : השמה שבה הלשכה ביצעה את כלל הפעילויות שהביאו להשמת דורש העבודה.
(ב) השמה עצמית (השמת אישור): השמה שבה דורש העבו דה מצא את העבודה בכוחות עצמו, ללא מעורבות הלשכה.
(ג) השמת אינטרנט: השמה של דורשי עבודה אשר כלל אינם פעילים בלשכה ומצאו עבודה דרך האתר של השירות (ומקור הצעת העבודה הוא באתר האינטרנט).
(ד) השמה בתמיכת לשכה : השמה עצמית, שבה דורש העבודה מצא עבודה לאחר שהשתתף בפעילויות תומכות השמה בלשכת שירות התעסוקה, בפרק זמן של עד שלושה חודשים מסיום הפעילות התומכת.
על פי הנוהל, כל "השמה בתמיכת לשכה" תוכר כ"השמת לשכה", לפי כמה קריטריונים שנקבעו.
פעילויות תומכות הן, בין היתר, מבחני אבחון, ייעוץ פסיכולוגי תעסוקתי, סדנאות, הכשרות מקצועיות, השתתפות בתכנית השמה, השתתפות בירידי תעסוקה והשמה באתר האינטרנט של שירות התעסוקה (כאשר דורש העבודה פעיל בלשכה או הצעת העבודה רשומה בלשכה).
יוצא שעל פי הנוהל החדש, שירות התעסוקה מחשיב השמה עצמית של דורש עבודה אשר השתתף בפעילות כלשהי של הלשכה בפרק זמן של חודשים ספורים קודם לכן, כהשמת לשכה, אף אם מצא את העבודה בכוחות עצמו.
ראוי להדגיש כי שינוי הנוהל משנת2011 לגבי אופן הפעולה והדיווח של שירות התעסוקה בעניין לא הובא לפני הגופים המנהלים את מערך שכר העידוד (ועדת ההיגוי ומועצת הייצור) 13 ולא קיבל את א ישורם כנדרש, אף שיש לכך .
13 לפירוט בנושא ראו הפרק "שכר עידוד בשירות המדינה", ע"מ45.
השפעות על חישוב שכר העידוד, ואף שהדבר מתחייב מההסכמים להפעלת השיטה.
בהקשר זה יצוין כי בדצמבר 2011 כתבה למנכ"ל שירות התעסוקה הממונה על יחידת תגמול ותמרוץ באגף השכר שבמשרד האוצר כי "לנוהל יש השלכות על שיטת שכר עידוד הקיימת היום ולכן יש לאשרו במועצת הייצור14 .
כל עוד לא אושר הנוהל במועצה אין לו תוקף מבחינת חישובי שכר עידוד".
לדעת משרד מבקר המדינה, על השירות לנקוט את הצעדים הנדרשים על מנת להבטיח כי אופן תשלום שכר העידוד לא יחרוג מהמסגרת שנקבעה ואושרה על ידי הגופים המוסמכים לכך, לרבות מועצת הייצור.
מתן משקל שווה להשמת לשכה ולהשמה עצמית כפי שנקבע בנוהל החדש של שירות התעסוקה מביא כאמור לידי הגדלת שכר העידוד בגין השמות עצמיות של דורשי עבודה.
לא זו בלבד שהדבר נעשה ללא בחינת ההצדקה והמשקלות היחסיים שיש לייחס לאותה פעילות, הוא אף נעשה ללא אישור הגופים המנהלים את מערך שכר העידוד.
בינואר 2012 , לאחר סיום הביקורת, מועצת הייצור אישרה את הפעלת הנוהל בלשכות, אך קבעה כי חצי שנה לאחר הפעלתו היא תתכנס שוב כדי לקבל החלטות בנושא נוסחת שכר העידוד והשפעותיו של הנוהל.
משך ההשמה אחד המדדים החשובים להצלחת ההשמה ולמידת התרומה של השירות בהשמה הוא משך הזמן שדו"ע עובד במקום העבודה שבו הושם.
לכן חשוב שהשירות יקבע אמות מידה להערכת מידת ההצלחה בהשמת עובדים במדד הזה.
כאמור, לפי שירות התעסוקה, גם השמת דו"ע רק לשעה אחת של עבודה מוגדרת כהשמה ונקלטת ככזאת במערכת של השירות.
ואכן, שירות התעסוקה קבע את איכות ההשמה על פי משך הזמן של ההשמה.
השמת איכות, לפי השירות, היא "השמה, מכל סוג, שבה התמיד דורש העבודה שלושה חודשים לפחות במקום העבודה".
לפי חישוב השירות, משך ההשמה הוא פרק הזמן שבו לא התייצב דורש העבודה בלשכה, החל במועד קליטתו בעבודה.
הנה כי כן, הנתונים בדבר משך זמן ההשמה והשינויים שחלים בו, בראייה שנתית ורב-שנתית, חשובים להבנת פני המשק ושוק העבודה.
לכן ראוי היה שהשירות יפרט בפרסומיו גם נתונים אלה, המלמדים על תרומתו היחסית של השירות ועל המצב התעסוקתי במשק.
אולם בנתוני ההשמות שמפרסם השירות לא נכלל מידע מפורט על משך ההשמה, דהיינו הוא אינו מבחין בין ההשמות שנמשכו פחות משלושה חודשים (חודש, שבוע או יום אחד בלבד).
גוף פנים משרדי שתפקידו, בין היתר, לאשר את המודל לחישוב שכר עידוד משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1111 .
משרד מבקר המדינה העלה כי 88,113 (35% ) מתוך 249,432 ההשמות שדווחו בשירות התעסוקה בשנים 2008 ו- 2009 הסתיימו בתוך פרק זמן של פ חות משלושה חודשים ולפיכך אינן נחשבות השמות איכותיות.
59,035 ( השמות67% מההשמות הללו) נמשכו חודש או פחות, ו 4,649 השמות (כ -5% מהן) נמשכו יום אחד בלבד, דהיינו למחרת יום רישום ההשמה חזר דורש העבודה להתייצב בלשכה.
בתשובתו כתב שירות התעסוקה כי "מכוח גזירת המחוקק כעולה מהוראת סעיף 165 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב) התשנ"ה-1995 ,נדרש שירות התעסוקה בלית ברירה גם לפעול להשמתם של מובטלים בעבודה שאינה בהכרח תואמת את השכלתם, כישוריהם וניסיונם.
ובלבד שהיא תואמת את מצב בריאותם.
בנסיבות כאלה לא ניתן להבטיח מראש שדורש העבודה, שנאלץ להיענות לכל הצעת עבודה המתאימה למצב בריאותו (אחרת יירשם לו סירוב) - אך לא בהכרח הולמת את כישוריו וניסיונו בעבודה - אמנם יתמיד בעבודה כאמור.
ברור שהשמה כאמור, מעצם טיבה לא תאריך ימים".
משרד מבקר המדינה מעיר שחלק ניכר מההשמות ששירות התעסוקה דיווח עליהן לא היו פתרון תעסוקתי לטווח ארוך, ורובן הסתיימו בתוך פרק זמן קצר מאוד.
אמנם השירות אחראי רק להשמה עצמה ומשך ההשמה עשוי להיות מושפע מגורמים רבים, ובהם מצב המשק, אולם עדיין יש חשיבות רבה לפילוח הנתונים כדי שיהיה אפשר לעמוד על מגמות ובעיות.
לפיכך, על שי רות התעסוקה לפלח את נתוני משך ההשמות ולפרסמם בציבור.
מדידת משך ההשמה מאחר שדיווחי שירות התעסוקה על השמת עובדים מתבססים כמעט אך ורק על התייצבות דורשי העבודה בלשכות השירות, כלומר משך ההשמה נמדד על פי המועד שבו חזר דורש העבודה להתייצב בלשכה - כל עוד דורש עבודה לא חזר ללשכה לאחר שנרשמה לו השמה, הנחת השירות היא שהוא עובד, וימים אלה נכללים במשך ההשמה.
שירות התעסוקה כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו מאוגוסט 2011 כי "ניתן בהחלט לצאת מכלל הנחה שדורש עבודה שלא התייצב בלשכה, אמנם נקלט בעבודה שכן אחרת הוא היה שב ללשכה כדי לממש את זכאותו לדמי אבטלה או דמי הבטחת הכנסה".
אולם אם דורש עבודה הושם בעבודה מסוימת, עבד בה זמן קצר מאוד ולא חזר עם סיום עבודתו להתייצב בלשכת התעסוקה כיוון שמיצה את זכאותו לדמי אבטלה או לקצבת הבטחת הכנסה - ההשמה תדּווח כהשמה איכותית (יותר משלושה חודשים), אף שלשירות התעסוקה אין כל מידע על העסקתו.
יוצא אפוא שייתכן מאוד שמספר לא מבוטל של השמות המדווחות כהשמות איכותיות אינן כאלה.
שירות התעסוקה טען שהוא מתקשה לעקוב אחר דו"ע שהפסיק להתייצב בלשכה לאחר שנודע לשירות על קליטתו בעבודה.
עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר כי לגבי כל אותם דורשי עבודה שהושמו וחזרו להתייצב בלשכה - ובפרט אלו שחזרו 1112 דוח שנתי62 .
להתייצב בתוך פרק זמן קצר- הרי שניתן לבדוק אם הם עבדו וכמה זמן עבדו, וכן ניתן לעדכן את נתוני המעסיק בהתאם לכך.
למרות זאת, בביקורת עלה כי גם כשדו"ע חוזר להתייצב בלשכה ואפשר לבדוק בקלות את עבודתו בפועל, הבדיקה לא נעשית והדיווח אינו מעודכן.
שירות התעסוקה מסר בתשובתו מאוגוסט 2011 כי "ההסתמכות על אי התייצבות דורשי עבודה ועל תשאולם בעניין זה - אמינה דייה ואף אם אין היא מגעת לכדי 100% של דיוק .
הרי שניתן להסתפק בה לצרכיו המנהליים של השירות".
יצוין כי הדיווח של שירות התעסוקה למוסד לביטוח לאומי אינו כולל דיווחים על השמות, אשר עשויים להועיל בהצלבת נתונים בין שני הגופים ובאימות הנתונים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות התעסוקה להקפיד על דיוקם ואמינותם של נתוני ההשמות, ובכלל זה לדווח לביטוח ה לאומי על כל השמה הידועה לשירות.
על השירות והביטוח הלאומי לפעול לאימות, לעדכון ולתיאום הנתונים ביניהם.
יודגש כי הנתונים הללו משמשים גם לחישוב שכר עידוד ולעתים הם רלוונטיים אף לתשלום קצבאות מהביטוח הלאומי ולהצגת נתונים מהימנים על העסקת דורשי עבודה במדינה.
למשל, לנתונים לא מדויקים עשויות להיות השפעות של ממש על היקף ההוצאות אשר יושתו על הקופה הציבורית.
כאמור, באוקטובר 2011 העביר שירות התעסוקה למשרד מבקר המדינה נוהל חדש בנושא השמות.
לנוהל צורף מסמך "הבהרות לנוהל השמה" ובו צוין כי המושג "משך ההשמה" נקבע לצורך חישוב שכר עידוד בלבד, וכי שירות התעסוקה אינו יכול ואינו מעוניין למדוד ולבדוק את משך ההשמה.
עוד ציין השירות: "אין להשתמש בנתון זה, בשום פנים ואופן כעובדה המבטאת באמת ִכמה זמן עבד אותו דורש עבודה במקום העבודה שבו הוא הושם.
זהו נתון מטעה ואל לנו להשתמש בו שלא לצורך שלשמו הוא נולד".