HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתשובות משרד הרווחה והמשרד לביטחון הפנים נמסר כי נכון לנובמבר 2011 התקיימו פגישות בין מינהלת התכנית הלאומית לאגף האסטרטגיה ותכנון מדיניות במשרד לביטחון הפנים לבחינת העבודה המשותפת בנושא בסיסי המידע.
עוד צוין בתשובת משרד הרווחה לגבי שיתוף הפעולה בין התכנית הלאומית לבין המשטרה כי מתחילת שנת 2011 ,ננקטו כמה צעדים לקידום שיתוף הפעולה בין הצדדים ובכלל זה הוספת תכניות של המשטרה למאגר התכניות של התכנית הלאומית, כתיבה מחדש של תכניות משטרה והכללתן באופן בהיר יותר במאגר התכניות.
הערכת התכנית ומערך הבקרה .
תהליך מדידה והערכה של תכנית הוא חלק בלתי נפרד מביצוע התכנית.
הערכת התכנית צריכה להיכלל בהכנת התכנית ובהיערכות לביצועה, שכן על מתכנני התכנית והגופים המממנים את הפעלתה לדעת אם התכנית השיגה את מטרותיה ובאיזו מידה.
ההצלחה נקבעת לפי מידת השינוי שיצרה התכנית במשתתפיה או בסביבת הפעולה שלה.
יצירת כלי מדידה להערכת הצלחה של תכנית היא אפוא התפקיד הראשון בחשיבותו בכל הנוגע להערכה26 .
הערכה היא כלי למדידת מידת השגתן של המטרות וגם אמצעי שיכול לספק מידע על אופן התנהלות התכנית ולענות על השאלות האלה: האם התכנית מכוונת את עצמה להשגת מטרותיה?
האם יש צורך לעשות בה שינויים תוך כדי עשייתה?
וכמובן - האם התוצאות המתוכננות אמנם הושגו?
הציפייה מן ההערכה היא שתסייע למפעילי התכנית להעריך כמה התכנית מועילה.
שילוב ההערכה במהלך ביצוע התכנית יאפשר למפעיליה להכניס בה שינויים ותיקונים שישפרו את סיכוייה להשיג את מטרותיה.
בדוח ועדת שמיד הומלץ כי 4% מהתקציב המיועד להפעלת תכניות ייועד להערכתן ולבדיקה חוזרת של דרכי הפעלתן ושל התוצאות המושגות.
בדוח הובהר כי להערכה תרומה למימוש זכות הציבור לקבל מידע, למימוש האחריות של בעלי תפקידים ולשימוש בהערכה ככלי ניהול ותכנון להשגת שיפור מתמשך.
26 יצחק פרידמן, "הערכת תכניות חברתיות וחינוכיות: ממודל הקופסה השחורה להערכה דינאמית מבוססת תיאוריה", בתוך: סוגיות בהערכה בישראל ( 2010.
) משרד הרווחה והשירותים החברתיים 899 .
בפברואר 2008 מינתה ועדת ההיגוי הארצית ועדת מחקר שנועדה לגבש הצעה למחקר ולהערכת התכנית.
ועדת המחקר הציגה את הצעתה בישיבת ועדת ההיגוי הארצית ביולי 2008 ( :וקבעה כי מטרות מחקר ההערכה הן 1 ) לספק מיד ע שישמש את ועדת ההיגוי ואת אנשי השטח לצורך "הערכה מעצבת" (כיצד לשפר את התכנית); (2 ) לספק מידע לדרג המדיניות כדי שיוכל להעריך אם התכנית פועלת כראוי.
לגבי לוח הזמנים לביצוע מחקר ההערכה קבעה הוועדה כלהלן: בשנתיים הראשונות תהיה התמקדות בקבלת תמונה ראשונית של המנגנונים ושלבי היישום; בשנה השלישית יבוצע מיפוי של התשומות; בשנה הרביעית ובשנה החמישית תיבדק ההשפעה על הילדים.
בישיבה זו הסתייגו חברי ועדת ההיגוי מלוחות הזמנים לביצוע המחקר וטענו שהם לא יכולים להרשות לעצמם לחכות חמש שנים לבדיקת תוצאות ותפוקות.
הם סברו שכבר כעבור שנה יש לבצע בדיקה שתותאם לפרק הזמן הזה.
לדבריהם, כעבור שנה אפשר לבדוק נתונים כמו אחוזי נשירה ממערכת החינוך ומספר הוצאות מהבית.
יצוין כי בדוח סטטוס שהוכן לקראת דיון שקיים ראש הממשלה ביולי 2008 בנושא התכנית הלאומית נכתב תחת הכותרת "התפתחויות צפויות בחודשים הקרובים": יציאה למכרז למחקר הערכה רב-שנתי.
רק בינואר 2011 - כשנתיים וחצי לאחר המועד שנקבע בתכנית הלאומית - פרסם משרד הרווחה מכרז לבחירת מבצע למחקר ובאפריל 2011 בחרה ועדת מכרזים של המשרד בחברה חיצונית לביצוע מחקר בנושא "הערכת התוכנית הלאומית לילדים ונוער בסיכון".
משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכוב הרב בפרסום המכרז לבחירת מבצע מחקר ההערכה התכנית פגע ביעדי המחקר: איסוף מידע וביצוע הערכה שיאפשרו לקובעי המדיניות, למחוקקים ולציבור הרחב להעריך את התקדמות התכנית ואת מידת השגת היעדים שנקבעו לה; מעקב אחר התקדמות התכנית לפי השלבים שהותוו לה; מידע שיוכל לשמש את מינהלת התכנית ואת ועדת ההיגוי לשם שינוי מרכיבים בתכנית תוך כדי הפעלתה.
זאת ועוד, בחלק מתחומי ההערכה הבדיקה תיעשה מנקודת מבט רטרוספקטיבית וממצאיה בתחומים אלה יהיו בעלי ערך יישומי מוגבל.
משרד הרווחה מסר ב תשובתו כי בשל האיחור בפרסום המכרז לביצוע המחקר שונה מתווה המחקר באופן שיוכל לתת מענה לצורכי התכנית הן מבחינת הערכה מעצבת והן מבחינת מדידת התפוקות והתוצאות.
דוח ראשון יוגש כבר בדצמבר 2011 והוא יעסוק בהיערכות לתכנית, בהקמת המענים ובעבודה במחוזות.
דוח שני העו סק בתפוקות התכנית יוגש במאי 2012 , ודוח שלישי העוסק בתוצאות הראשוניות של התכנית לגבי הילדים המשתתפים בתכניות יוגש בפברואר 2013 , וזאת נוסף על מידע שירוכז במערכת "תשתית המידע היישובית" על התקדמות הילדים שיושלם באמצע שנת 2012 .
מערך הבקרה על התנהלות התכנית והפעלת המענים ברשויות המקומיות .
מערך הבקרה אמור להתבסס על מערכת מחשוב מרכזית של התכנית ועל "תשתית המידע היישובית" (להלן גם - תמ"י).
אלא שבמועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , כשנתיים לאחר תחילת יישום התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון, אין עדיין לתכנית מערכת מחשוב מרכזית ואילו תמ"י עדיין נמצאת בתהליך של הטמעה ואינה פועלת באופן מלא, כמתואר להלן: 1.
הקמת מערכת מחשוב : בספטמבר 2008 פרסם משרד הרווחה מכרז לאפיון מערכת מחשוב מרכזית לתכנית ולוח הזמנים שנקבע להשלמת האפיון היה עשרה חודשים.
ביוני 2009 הציגו נציגי החברהשנבחרה את הצעתם לאפיון מערכת המחשוב של התכנית לפני ועדת ההיגוי הארצית.
רק במרץ 2011 - כמעט שנתיים לאחר שהחברה הזוכה הגישה את הצעתה לאפיון המערכת - פרסם משרד הרווחה מכרז לפיתוח מערכת המחשוב של התכנית.
במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא הסתיימו הליכי המכרז.
בתשובת משרד הרווחה נמסר כי נבחר זוכה במכרז והחל הפיתוח של המערכת, שחלקים ממנה יחלו לפעול בסוף שנת 2012.
) תשתית המידע היישובית (תמ"י : בכל אחד מהיישובים המשתתפים בתכנית הלאומית אמורה להיות תשתית מידע יישובית שמטרתה לאפשר לאנשי המקצוע27 ביישוב לעקובאחר הילדים ובני הנוער המקבלים שירות במסגרת התכנית ולבקר את טיב הפעלתם של המענים השונים.
תמ"י אמורה גם לשמש בסיס לבקרה שתיעשה במחוזות: בקרה של כל משרד על המענים שבאחריותו ובקרה של הוועדות המחוזיות על התנהלות התכנית בכללותה בכל אחת ואחת מהרשויות במחוז.
תהליכ י הבקרה והמעקב ביישובים וכן הבקרה במחוזות אמורים לשמש בסיס לשיפור דרכי הפעולה של המענים ולקבלת החלטות בדבר שינויים בתכניות.
תמ"י אמורה לכלול תיעוד וניתוח של מידע על הילדים המשתתפים במענים השונים ביישוב ומעקב אחר התקדמותם.
לשם כך פותח "טופס מעקב אחר ילדים ובני נוער במענים בקהילה במסגרת התכנית הלאומית".
הטופס מסַפק מידע על מצבו של כל ילד עם כניסתו למענה, מידע על השימוש של הילד במענה (תפוקות), כגון תדירות ההשתתפות והפעולות שבהן הוא משתתף, ומידע על שינויים שחלים במצבו של הילד.
על סמך טופסי המעקב אחר הילדים במענים אמור היישוב להפיק דוח על כל אחד מהמענים הפועלים ביישוב.
על יסוד הדוח אמור צוות המענה לדון בסוגיות האלה: הקמת המענה ודרכי הפעלתו; גיוס המשתתפים (ילדים והורים) והתאמתם ליעדי המענה, לסוג הפעילויות ולתכנון; צרכים נוספים של הילדים שיש לתת להם שירות במענה או מחוצה לו.
לאחראי המענים, לחברי הוועדות המקצועיות ולוועדה היישובית משרד הרווחה והשירותים החברתיים 901 .
היישובים החלו להפעיל מענים בתחילת שנת 2010 , אולם לוח הזמנים המתוכנן להפעלת מערכת תמ"י השתנה מפעם לפעם.
בישיבת ועדת שימושים בתמ"י שהתקיימה ביוני 2010 צוין ש"המטרה להגיע ב -1 בינואר 2011 למצב שכל היישובים עובדים עם תמ"י בכל המענים".
11 תהיה הטמעה מלאה של מערכת תמ"י ביישובים.
במסמך ממרץ 2011 פורטו שלבי הביצוע ובהם: אפריל -מאי 2011 - הטמעה מלאה של תמ"י בכל המענים ביישוב ושימוש שוטף במידע מהמערכת לשם דיונים של צוותי המענה, של הוועדות המקצועיות לגילאים השונים ושל הוועדה היישובית; ממאי 2011 - מצופה מן היישובים להשתמש בתמ"י בדיווח לוועדות המחוזיות ובבקשות לשינוי תכנית ולהחלפת מענים.
במועד סיום הביקורת נעשה שימוש חלקי בלבד בתמ"י ובתוצריה ברשויות המקומיות וטרם נעשה שימוש במערכת ובתוצריה במחוזות ובמטות המשרדים השותפים לתכנית: נכון לאוגוסט 2011 , מולאו טופסי תמ"י לגבי כ - 13,000 ילדים- כ-24% בלבד מכלל 54,682 הילדים המשתתפים במענים.
יצוין כי מאחר שהטפסים על אודות הילדים לא מולאו עם תחילת הפעלת המענים אלא יותר משנה אחרי כן, אי -אפשר להשוות בין מצבו של הילד לפני השתתפותו בתכנית למצבו לאחר קבלת הטיפול במענה, ולכן נפגעת היכולת לאמוד את השיפור במצבו בעקבות השתתפותו במענה.
זאת ועוד, אי -עמידה בלוחות הזמנים שנקבעו להטמעת המערכת משמעותה פגיעה ביכולת של היישובים לבחון ולהעריך את אופן הפעלת המענים ופגיעה ביכולת של הוועדות המחוזיות לקיים בקרה על הת נהלות התכנית ביישובים.
על מינהלת התכנית להנחות את הרשויות המקומיות לסיים לאלתר את מילוי כל טופסי הדיווח על מצבם של הילדים כדי לאפשר בחינה של השפעת ההשתתפות במענים על מצבם של הילדים בסיכון.
משרד הרווחה ציין בתשובתו כי הטמעת תמ"י, שהיא מערכת מידע חדשנית וייחודית, היא תהליך מורכב שבמהלכו התמודדו עובדי התכנית עם אתגרים רבים כמו היעדר תשתיות מחשוב בחלק מהשירותים המקצועיים ביישובים, הדרכת אנשי מקצוע רבים בשימוש במערכת תוך התגברות על חששות והתנגדויות של אנשי מקצוע ביישובים והצורך להסדיר מהבחינה המשפטית את חיסיון ה מידע.
עוד נמסר כי נכון לסוף אוקטובר 2011 מולאו טפסי תמ"י לגבי 21,556 ילדים והחל שימוש במערכת גם במישור המחוז.
זאת ועוד, על פי החלטתה של ועדת ההיגוי הארצית, יישובים שלא יעשו שימוש במערכת ביחס ל- 70% מהמענים, לא יקבלו אישור לתכניות של 2012 (ובכלל זה התוספת התקציבית).
משרד מבקר המדינה מציין כי העיכובים בהליך ההטמעה של מערכת תמ"י ביישובים מלמדים כי בתכנונו וביישומו של הליך זה לא ניתן המשקל הראוי לכל הגורמים הצפויים להקשות את ההטמעה כפי שפורטו בתשובת משרד הרווחה.
בקרה על הפעלת המענים ומספר המשתתפים בהם : מערך הבקרה הקיים מבוסס על כלי בקרה - טפסי דיווח רבעוניים של הרשויות המקומיות שפיתחה מינהלת התכנית.
טופסי הדיווח כוללים דיווח על ניצול התקציב 902 דוח שנתי62 .
(התקציב המאושר לעומת הביצוע בסעיפי כוח אדם, הצטיידות ופעולות), המשמש בסיס להתחשבנות עם המשרדים האחראים למענים, ודיווח על הפעלת המענה - תאריך התחלה, מספר המשתתפים (ילדים והורים), תדירות הפעילות, כוח האדם שתוכנן וכוח האדם בפועל.
(א) טופסי הדיווח האמורים מרכזים מידע חלקי בלבד על הפעלת המענים.
הם אינם כוללים פרמטרים הנוגעים לאיכות ההפעלה, כמו מידת ההתאמה של המענה למאפייני הילדים וההורים המשתתפים בו.
כמו כן אין בהם השוואה בין התכנון לביצוע בעניין הפעלת המענה ומספר המשתתפים.
יצוין כי המידע הנוגע לתכנון נמצא בטפסים שפותחו לצורך הגשת התכנית היישובית לאישור הוועדה המחוזית במערכת מחשוב אחת, ואילו טופסי הדיווח התקופתיים מוגשים במערכ ת מחשוב אחרת.
כפועל יוצא מכך, אין ממשק בין הטפסים ואי-אפשר להשוות בין הנתונים.
לפיכך לא ידוע אם התכניות מבוצעות על פי לוחות הזמנים שנקבעו ואם מספר המשתתפים במענים תואם את התכנון.
בתשובת משרד הרווחה נמסר כי בעקבות איסוף המידע באמצעות טפסים חדשים תתאפשר השוו אה ממוחשבת בין היבטים של איכות המענים, מאפייני הילדים, נתוני תכנון ונתוני ביצוע.
(ב) מבדיקת טופסי הדיווח על הפעלת המענים שמילאו הרשויות המקומיות הועלו מקרים שבהם בשלבי ההיערכות להפעלת המענה (איתור מבנה והתאמתו למענה, גיוס כוח אדם, איתור משתתפים וגיוסם) ציינו הרשויות המקומיות כי המענים פועלים אף שבפועל טרם הוחל במתן שירות במענה.
בתשובת משרד הרווחה נמסר כי ההגדרה של מענה פועל נוגעת לגיוס מנהל למענה.
לאחר גיוס המנהל הוא מגייס צוות וכן מתחיל בפעולות לגיוס ולאיתור של משתתפים.
עוד צוין כי היישובים נדרשים לדווח גם על היקף הילדים וההורים המשתתפים במענים וניתן לראות אילו מהמענים שהוגדרו כפועלים טרם החלו לתת שירות לילדים ולהורים.
עוד נטען כי כל דיווח שהפיק המטה כולל הן את היקף המענים הפועלים והן את מספר ההורים והילדים שנרשמו כמקבלי שירות.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 903 .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי הגדרתם של מענים הנמצאים בשלב הקמה ועדיין אינם נותנים שירות לילדים ולהוריהם כמענים פועלים אינה הגדרה מדויקת ואינה משקפת כראוי את תמונת המצב בנוגע להיקף יישומה של התכנית ביישובים.
לשם יצירתה של תמונת מצב מדויקת, נכון יותר ליצור קטגוריה של "מענים ב הקמה" ולפרט בה את השלב הספציפי שבו נמצאת הקמת המענה.
לדוגמה, בסוף אוקטובר 2010 דווחו649 (71% ) מ-918 המענים כמענים פועלים, אולם דווח גם כי ב-315 (כמעט מחצית) מאותם 649 המענים שדווחו כפועלים אין משתתפים.
יוצא אפוא כי בפועל פעלו רק 334 (36% ) מ-918 המענים.
בסוף ינואר 2011 דווחו 709 (77% ) מ -916 המענים כמענים פועלים, אולם צוין כי ב -99 אין משתתפים.
לפיכך היקף המענים שבהם ניתן שירות לילדים ולהוריהם היה במועד זה רק 67% מתוך916 המענים.
מכאן שהמידע שנאסף במחוזות ובמינהלת התכנית בעניין מספר המענים הפועלים אינו מלמד על ההיקף האמתי של יישום התכניות.
(ג) גם לגבי מספר הילדים המשתתפים במענים לא נעשתה הבחנה בין הילדים שאותרו כילדים בסיכון ובין הילדים שלא אותרו ככאלה.
למשל, לגבי כמה מענים דווח כי משתתפים בהם 300-1,400 ילדים.
מדובר בעיקר במענים שנועדו לאתר ילדים בסיכון במסגרות החינוכיות שבהן הם נמצאים ולטפל בהם, או במענים שמטרתם להשפיע על הילדים בסיכון בתוך המרקם החברתי שבו הם גדלים ולפיכך משתתפים בהם כל הילדים השוהים במסגרת החינוכית שבה פועל המענה.
מספר הילדים המשתתפים במענים אלו על פי הדיווח כלל את כל ילדי המסגרת החינוכית, אף שרק מי שאותרו כילדים בסיכון אמורים להיספר.
להלן דוגמאות: עיריית טירת כרמל דיווחה כי במענה " איתור ילדים עם הפרעות התפתחותיות במעונות היום ובגני הילדים " משתתפים 150 ילדים.
בהערות למענה צוין כי ההנחה היא ש"מתוך תצפית על 150 ילדים יאותרו25 ילדים עם בעיות"; המועצה המקומית דאליית אל כרמל דיווחה כי במענה "מעגן", המיועד לגיל הרך, משתתפים 543 ילדים, ואילו במיפוי שנערך במועצה המקומית אותרו 95 ילדים בסיכון בגיל הרך; עיריית דימונה דיווחה כי במענה "מרח"ב", המיועד לילדים בגיל בית ספר יסודי, משתתפים 914 ילדים, ואילו במיפוי שנערך ברשות המקומית אותרו 549 ילדים בסיכון בגיל זה; המועצה המקומית מג'אר דיווחה כי במענה "תנועה לגיל הרך" משתתפים 480 ילדים, ואילו במיפוי שנערך במועצה המקומית אותרו בגיל הרך 358 .
ילדים בסיכון משרד הרווחה מסר בתשובתו כי בחלק מהמענים המופעלים במסגרות השונות משתתפים כל הילדים הנמצאים במסגרות אלו בשל אופי המענה.
כל הילדים במסגרת נהנים ברמה זו או אחרת מהמענה ובחלק מהמענים קשה להגדיר את הגבול בין ילדים המקבלים טיפול ובין אלו שאינם מקבלים טיפול.
חלק מהמענים שבהם משתתפים כלל הילדים במסגרת הם תכניות לאיתור י לדים בסיכון או תכניות מניעה שמטרתן להשפיע על כלל הילדים במסגרת.
עוד צוין בתשובה כי במערכת הממוחשבת החדשה לדיווח על הפעלת המענים - שהמידע בה מושלם בימים אלה - נקבעו הגדרות מפורטות יותר המאפשרות להבחין בין הילדים המשתתפים במענים (המקבלים טיפול ישיר, אינטנסיבי יותר) ובין ילדים מזדמנים 904 דוח שנתי62 .
או ילדים המושפעים מהמענים.
דבר זה יאפשר איסוף מידע מפורט יותר בנוגע לדפוסי השימוש במענים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי מאחר שהתכנית הלאומית מיועדת לילדים המוגדרים כילדים בסיכון, ומשנערך מיפוי של אוכלוסייה זו, היה על מינ הלת התכנית לרכז מידע על מספר הילדים בסיכון המשתתפים בכל אחד מהמענים - גם במענים שבהם ניתן שירות לאוכלוסייה רחבה יותר.
מידע זה חיוני למדידת האפקטיביות של התכנית לגבי אוכלוסיית הילדים בסיכון.
פיקוחם של המפקחים הייעודיים מטעם המשרדים השותפים בתכנית : כל מע נה מופעל על פי סטנדרטים והנחיות שגובשו במטה המשרד האחראי לו.
כאמור, האחריות לקיום תהליכי הפיקוח והבקרה המקצועית והתקציבית על הפעלת המענים מוטלת על המפקחים הייעודיים של משרדי הממשלה השותפים לתכנית, המבצעים את עבודתם על פי הסטנדרטים ותפיסות הפיקוח של משרדיהם.
למפקח הייעודי נתונה הסמכות לתת הנחיות לגבי ההתנהלות המקצועית הראויה בהקמה של מענה ובהפעלתו ולפקח על מילוי הנחיותיו28 .
בשלב הקמת המענה והפעלתו על המפקחים להיות שותפים להחלטות ולאשר את ההיבטים האלה: מיקום המענה והתאמת המבנה לצורכי המענה, הכישורים והניסיון הדרושים לכוח האדם המפעיל את המענה, הרכב המשתתפים (קריטריונים לבחירת הילדים וההורים המשתתפים במענה), דרכי הפנייתם ודרכי ההפעלה של המענה.
הבקרה השוטפת נוגעת להיבטים של היישום: תכנון מול ביצוע, איכות היישום ואישור הדיווחים הרבעוניים של היישוב על פעילות המענה והדיווחים על ניצול התקציב.
באוגדן היישובי 29 מפברואר 2011 צוין כי מנהלי התכנית במחוזות והממונים המחוזיים של "התחלה טובה" עומדים בקשר שוטף עם מפקחי המשרדים, מסייעים להם ככל הנדרש למיצוי הערך המוסף של מעורבותם ביישובי התכנית ומעמידים לרשותם מידע מתשתיות המידע של התכנית.
נוסף על כך, הם יעמדו לרשותם לצורך למידה והסקת מסקנות לגבי המענים המופעלים ביישובים באמצעות התכנית.
(א) נמצא שמעורבות המפקחים בהפעלת המענים לקתה בחסר, כמפורט להלן: בישיבה שקיימו בדצמבר 2010 הממונות המחוזיות של "התחלה טובה" בנושא עבודת הממונות המ חוזיות עם מערך הפיקוח עלו הסוגיות האלה: המפקחים מרגישים "מרוחקים מהשטח" הן בתהליך התכנון והן בתהליך ההפעלה; חסרה להם ראייה כללית של התכנית; לא ברורים להם משמעותם והערך המוסף שלהם במבנה הכולל של התכנית ובשגרת העבודה שלה.
כמו כן הועלתה סוגיית נגישותם למידע ש נצבר בתכנית לגבי המענים שבאחריות כל אחד מהם (צוותים מלווים, סוגיות, פרוטוקולים, דוחות).
צוין שיש להגדיר איך משתלבת בתכנית עבודת המפקח הייעודי, שאינו מעורב בשגרת היום-יום.
28 מתוך: "תפקיד המפקח במענים של התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון".
29 האוגדן היישובי הוא מסמך שפרסמה מינהלת התכנית הכולל את דרכי העבודה והנהלים של התכנית המחייבים את היישובים השותפים לה.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 905 .
בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה בינואר 2011 צוין, בין היתר, כי מפקחים רבים רואים בתכנית נטל.
סוכם כי יש לבחון את תפקידי המפקחים לגבי מרכיבי התכנית השונים ולבנות אסטרטגיה לעבודה אתם.
בסיכום ישיבה של מטה משרד החינוך ומטה התכנית הלאומית ממרץ 2011 נכתב כי אחת הסוגיות המרכזיות שעולות היא הצורך בחיזוק מעורבות המפקחים בתכנית ובבקרה המקצועית על ביצוע התכניות של משרד החינוך במסגרת התכנית.
סוכם שכל אחד מהאגפים יוציא הנחיות למפקחים לגבי המעורבות הנדרשת בתכניות של התכנית הלאומית ואחריותם לבקרת הביצוע ולבדיקת ההתאמה בין התקציב לפעילות המדווחת.
ואולם לא נמצא כי פורסמו הנחיות בעניין.
מנהלת אגף שפ"י ציינה בתשובת משרד החינוך כי האגף שהיא עומדת בראשו הוציא הנחיה ליועצים ולפסיכולוגים חינוכיים לגלות יתר מעורבות בתכנית הלאומית.
(ב) זאת ועוד, מאחר שבמועד הביקורת היו הנתונים בתמ"י חלקיים וטרם הוחל בביצוע מחקר מלווה, לא היה בידי מינהלת התכנית מידע מרוכז שאפשר ללמוד ממנו על איכות הפעלת המענים ועל מגמות בדבר הצלחת התכניות ברשויות המקומיות.
לפיכך מקור המידע העיקרי על איכות ההפעלה היה המפקחים הייעודיים.
אף על פי כן לא פותחו כלים לדיווח של המפקחים למינהלת התכנית על הבקרה שהם מבצעים, והם לא נדרשו לדווח בכתב על תוצאות הבקרה.
בהיעדר מנגנון דיווח של המפקחים הייעודיים לא היה למעשה בידי מינהלת התכנית מידע על מספר המענים שיש עליהם פיקוח מסודר, מספר המענים הפועלים על פי הסטנדרטים שנקבעו, שלמות הפעולות במענה, איכות כוח האדם מבחינת ההכשרה והניסיון, איכות המבנים והתאמתם לצורכי המענה, התמדת המשתתפים בפעילות המענה ומידת הסיוע של המענים לאוכלוסיות שלהן נועדו על פי התכנית היישובית.
(ג) בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה בספטמבר 2009 נדונה סוגיית הקמתו של מערך בקרה משותף לכל המשרדים.
בישיבה סוכם כי יש להתקדם לקראת פיתוח מערך בקרה בעל "ליבה" משותפת לכלל המשרדים.
בין היתר, הוחלט ליצור סטנדרטים בין-משרדיים משותפים וכלי בקרה משותף לכלל המענים, שבכללו מערך של שאלות אחידות הנוגעות להיבטים המשותפים לרוב רובם של המענים ונחלקות לתשומות, תפוקות ותוצאות: תשומות - הקצאת תקציב, גיוס כוח אדם וא יכותו (מבחינת ההשכלה והניסיון), איכות המבנים ומקומות הפעילות, שלמות הפעולות במענה; תפוקות - מספר משתתפים, מספר מתמידים, התאמה בין אוכלוסיית המשתתפים לאוכלוסיית היעד; תוצאות - מספר הילדים וההורים שחל שיפור במצבם, מידת השיפור במצבם של הילדים.
הוועדה לגיבוש תהליכי בקרה לתכנית בראשות סגן מנהל מינהל פדגוגי ומנהל האגף הבכיר לארגון למידה במשרד החינוך הייתה אמורה לקיים דיון בין -משרדי בנושא ולהביא לידי הסכמת כלל המשרדים בדבר המרכיבים שייכללו בכלי הבקרה המשותף.
אלא שהוועדה, שחבריה מונו בדצמבר 2009 , קיימה שתי ישיבות בלבד ואינה פועלת מאז אמצע שנת 2010 .
במועד סיום הביקורת טרם פותח כלי בקרה בין-משרדי המשותף לכל המענים הפועלים במסגרת התכנית הלאומית.
בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה אישר מנהל האגף לקידום נוער במשרד כי יש צורך בהבניית כלי בקרה ופיקוח על המרכיבים האיכותי ים של הפעלת המענים שעדיין לא פותחו.
מנהלת מחוז דרום ציינה כי יש מקום לפתח מערך בקרה בעל ליבה משותפת לכל המשרדים מבחינת המענים.
גם משרד הבריאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי אכן יש צורך בתבנית בקרה משותפת לכל המשרדים המשתתפים תכנית, וכי יש לשאוף לעשות זאת בהקדם.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי המתואר לעיל מתייחס למצב זמני עד להשלמת המידע במערכת תמ"י.
הפעלה מלאה של מערכת תמ"י תאפשר למינהלת התכנית לקבל מידע מלא על איכות המענים ומידע עדכני ומדויק על היקף המענים הפועלים ועל מספר הילדים המשתתפים בהם.
לכן מינהלת התכנית אינה רואה צורך בדיווח של המפקחים הייעודיים על תהליכי הבקרה.
זאת ועוד, התכנית מבוססת על כך שהאחריות המקצועית לאיכות המענים תישאר בידי המשרדים השותפים, ומפקחי המשרדים מוסרים לממונים עליהם דיווח בנושא.
סוגיות העולות במהלך הפיקוח נדונות בישיבות של הוועדות המחוזיות וכן במסגרת מפגשים של המפקחים עם הממונות המחוזיות.
עוד צוין כי כיום נמצא בפיתוח, בסיוע מכון ברוקדייל, כלי בקרה אחיד לגבי סטנדרדים בין-משרדיים משותפים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי גם אם האחריות לפיקוח הייעודי על הפעלת המענים נתונה בידי ה משרדים, ראוי שמינהלת התכנית תקבל מהמשרדים מידע מרוכז על תוצרי הפיקוח שיאפשר לקבל תמונת מצב במישור הארצי על הבעיות העיקריות בהפעלת המענים שבאחריות כל משרד.
מידע כאמור יכול לשמש תשומה חשובה בגיבוש המדיניות ובקבלת ההחלטות הנוגעות להמשך ההפעלה והפיתוח של המענים ביישובי התכנית.
התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון מיושמת בעקבות החלטת ממשלה משנת 2006 לאמץ את דוח הוועדה הציבורית לבדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה (ועדת שמיד).
התכנית, המשותפת לחמישה משרדי ממשלה, מכוונת לצמצם את היקף מצבי הסיכון בק רב ילדים ובני נוער ומיושמת ב -56 יישובים ואגדי יישובים שנבחרו על פי קריטריונים חברתיים-כלכליים.
התכנית מתוקצבת על ידי המדינה במתווה רב-שנתי, ושיעור ההקצאה המרבי הוא 155 .
מיליון שקל לשנה משרד הרווחה והשירותים החברתיים 907 .
התכנית הלאומית הגיעה להישגים בכל הנוגע להקמת מערך של שיתוף פעולה בין-מקצועי בכל המישורים - הארצי, המחוזי והמקומי, ובכל הנוגע ליצירת מערך מובנה לאיתור ולמיפוי של ילדים בסיכון ולתכנון תכניות יישוביות להפעלת מענים עבורם.
עם זאת, תהליכי יישום התכנית נמשכו זמן רב מהמתוכנן, ובפועל החלו הרשויות המקומיות להקים את המענים המיועדים לטפל בילדים בסיכון ובהוריהם במסגרת התכנית הלאומית רק בשנת 2010 - יותר משלוש שנים לאחר קבלת החלטת הממשלה על יישום התכנית - ובמרבית היישובים חלק ניכר מהילדים ובני הנוער בסיכון שאותרו אינם זוכים במסגרת התכנית למענה טיפולי.
עוד עלה כי לתכנית לא הוגדרו יעדים כמותיים בנוגע להיקף הצמצום המצופה במצבי הסיכון בקרב הילדים, כי לא בוצע מחקר הערכה מלווה כחלק אינטגרלי מתהליך יישום התכנית, שעשוי היה לשמש ככלי לניהול ולתכנון השגת יעדי התכנית, וכי לא הוקמה מערכת מחשוב מרכזית לאיסוף נתונים על יישום התכנית.
זאת ועוד, בדיקת אופן יישום התכניות ביישובים העלתה כי בתהליך האיתור והמיפוי של ילדים בסיכון ביישובי התכנית התעוררו קשיים שמקורם בעיקר בהיעדר מיומנות של אנשי המקצוע המאתרים.
התגלו גם קשיים בהפעלת חלק מהמענים שתוכננו עבור הילדים והוריהם שמקורם בהיעדר תשתיות פיזיות ומקצועיות ביישו בים וכן בבחירה של מענים (מתוך מאגר תכניות) שדרכי ההפעלה שלהם או עלויות הפעלתם לא תמיד היו מעודכנים.
עוד נמצא כי הנתונים הנמצאים בידי מינהלת התכנית אינם משקפים נאמנה את תמונת המצב לגבי היקף יישומן של התכניות ביישובים ולגבי מספר הילדים בסיכון המשתתפים בהן, ו כי מערך הבקרה בידי מפקחי התכניות אינו מתועד.
לדעת משרד מבקר המדינה על ועדת ההיגוי הארצית ומינהלת התכנית לבצע בקרת איכות לגבי הנתונים הכמותיים והאיכותיים הנוגעים ליישום התכנית ולהכניס לשימוש לאלתר מערכת מחשוב מרכזית.
כמו כן ראוי להשלים במהרה הכנת מאגר תכניו ת מעודכן שיאפשר בהמשך בחירה מושכלת של תכניות ליישום ביישובים.
זאת ועוד, ראוי להגדיר יעדים כמותיים לצמצום היקף מצבי הסיכון בקרב ילדים בסיכון, שכן במועד סיום הביקורת - כחמש שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר יישום התכנית הלאומית וכשנתיים לאחר שהיישובים החלו ליישם תכניות עבור ילדים בסיכון - כלל לא ברור באיזו מידה הצליחה התכנית עד כה להשיג את יעדיה.
אוטיזם, המכונה גם הפרעה אוטיסטית, הוא לקות הפוגעת ביכולת לקלוט מסרים מן הזולת ולפתח קשרים הדדיים באופן תקין.
מקור ההפרעה הוא נוירולוגי- התפתחותי, והיא פוגעת בשלושה תחומי התפתחות עיקריים: במיומנויות חברתיות; במיומנויות תקשורתיות; ובתבניתיות - בהתנהגות, בתחומי עניין ובפעילות12 .
מידת החומרה משתנה מאדם לאדם, ולכן נוהגים לדבר על קשת רחבה של הפרעות אוטיסטיות (להלן - אוטיזם או הספקטרום האוטיסטי13 ).
בעולם נתפס האוטיזם כלקות קשה ומורכבת הגורמת במקרים רבים מגבלה תפקודית ניכרת לכל החיים.
אתגר קשה ניצב גם בפני בני משפחתו של הלוקה באוטיז ם הנדרשים במקרים רבים ללמוד להתארגן בצורה שונה.
עם זאת, לאבחון הלקות בגיל הרך ולהפעלת תכניות טיפוליות מגוונות באופן אינטנסיבי, מוקדם ככל האפשר, יש תרומה מכרעת בשיפור יכולותיו של הלוקה באוטיזם (להלן - לוקה באוטיזם או אוטיסט) עד כדי מיצוין; תכניות אלו מסייעות למשפחתו להתמודד עם הקשיים שבטיפולו ואף מאפשרות לחלקם להשתלב בהמשך בחברה ובעבודה.
אוטיזם מוכר בעולם משנות הארבעים של המאה הקודמת.
בהשוואה למדינות אחרות במערב החלה ישראל את הטיפול בילדים אוטיסטים באיחור של 25 .
שנה לפיכך היה צורך לסגור פערים במחצית השנייה של העשור הקודם - בתקציבים, בתשתיות וברמת השירותים, איכותם והיקפם14 .
מחקרים ונתונים סטטיסטיים בארה"ב ובמדינות מערביות אחרות מראים ששיעור הילדים הלוקים באוטיזם גדל בכל שנה.
הגידול במספרם של האוטיסטים המאובחנים יכול לנבוע מכמה סיבות: מודעות גוברת לאוטיזם, פיתוח כלי אבחון, שינוי בהגדרות רפואיות ובקריטריונים לאבחון.
ייתכן שישנן סיבות נוספות שמשפיעות על העלייה בלקות, אך הן טרם הוכחו, כמו למשל הגידול בגורמי סיכון סביבתיים.
ממסמכים של משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) 15 עולה ששיעור המאובחנים כאוטיסטים בארץ עדיין נמוך בהשוואה לשיעורו בעולם.
בשנת 2007 הייתה שכיחות המאובחנים באוטיזם בארץ 1:214 ( 0.
47% מכלל הלידות), בעוד שהשכיחות בעולם הייתה כ- 1:150 ( 0.
מנתוני משרד הרווחה עולה שכ-80% ,מהמאובחנים הם בנים וכ-60% עד80% מהלוקים באוטיזם לוקים גם בפיגור שכלי ברמות שונות.
12 הגדרת האוט יזם על פי אפיונים התנהגותיים מוצגת במדריך לסיווג הפרעות פסיכיאטריות של ארגון הבריאות העולמי ICD10 , ובמדריך של אגודת הפסיכיאטרים האמריקאית DSM -IV .
13 PDD - Pervasive Developmental Disorder , או ASD - Autistic Spectrum Disorder , לרבות: אוטיזם, תסמונת אספרגר, תסמונת Rett , Childhood Disintegrative Disorder , ו- PDD -NOS:PDD - Not Otherwise Specified 14 "ילדים ובוגרים על רצף האוטיזם: מיפוי השירותים שבאחריות משרד הרווחה והפערים בין השירותים הקיימים לבין הזכאים לשירותים עקב גידול באוכלוסייה לשנים 2008 -2011 ", הוועד ה למיפוי צרכים צוות משרד הרווחה, נציגי עמותות וארגונים, 2008 .
15 ראו הערה14 , וכן טיפול באדם עם אוטיזם ובני משפחתו- מדריך למחלקות לשירותי רווחה, 2006.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 913 .
על מתן השירותים לאוטיסטים מופקדים כמה גופים ממשלתיים: משרד הרווחה; משרד הבריאות; המוסד לביטוח לאומי (להלן - המל"ל) ומשרד החינוך (להלן - המשרדים) (ראו פירוט להלן).