HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
משרד מבקר המדינה מציין כי היקפי ההשקעות שלא בוצעו משקפים את הפערים בין צ ורכי משק החשמל לבין היקפי הביצוע בפועל.
סוגי ית מקורות המימון שהעלתה חח"י אינה מורידה או מעלה מהעובדה שצ ורכי המשק לא קיבלו מענה הולם בשנים אלה, ובכלל זה הפערים הניכרים בתחום חידוש הרשת.
51 דוחות כספיים2016 , סעיף9.
חברת החשמל לישראל בע"מ |453 .
לאור תת-הפיתוח בכל מקטעי רשת החשמל והצורך לחדש מקטעי רשת קיימים, מפאת גילם, בהיקף מצטבר גבוה מאוד, על משרד האנרגייה, על רשות החשמל, על חח"י ועל משרד האוצר לבחון מחדש את ההשקעות הנדרשות בתוכניות הפיתוח השונות, לתעדף את הפרויקטים לטובת ביצועם בטווח הקצר, ובד בבד לגבש תוכנית לצמצום כל הפערים שנוצרו, לרבות אופן ביצוע התוכנית, קביעת אבני דרך והגדרת מדדים, וכן למצוא את המקורות למימונה.
על כלל הגורמים להקפיד על ביצוע התוכניות שיגובשו.
הגורמים העלולים להשפיע על תת-הפיתוח של רשת החשמל .
חח"י העלתה לפני משרד מבקר המדינה גורמים שיכולים להיות להם השפעה על תת-הפיתוח של רשת החשמל, ובהם התעריף והליכי התכנון של תשתיות רשת החשמל.
משרד מבקר המדינה בדק את השפעתם של הגורמים הללו על תת-הפיתוח ואת פעולות משרד האנרגייה בנושאים אלה.
חוק משק החשמל קובע כי רשות חשמל תקבע את תעריפי החשמל על בסיס עקרון העלות, בהתחשב, בין היתר, בסוג השירותים וברמתם52.
לצורך קביעת התעריפים עליה לבצע פעולות בקרה על עלות פעילותה של חח"י.
היא רשאית שלא להביא בחשבון, הוצאות, כולן או חלקן, אשר לדעתה אינן דרושות למילוי חובותיה של חח"י.
הכנסות חח"י מבוססות על התעריף שקבעה רשות החשמל.
בדוחותיה הכספיים בשנים 2016 -2006 דיווחה חח"י על פערים מהותיים בין העלויות המוכרות בתעריף החשמל לבין העלויות בפועל.
להערכת חח"י53 הפערים המצטברים בין התעריף לבין הוצאותיה בפועל בגין מקטעי ההולכה והחלוקה הסתכמו בכ-8 מיליארדש"ח מינואר 2006 עד דצמבר2016 .
בדוחותיו הקודמים העלהמשרד מבקר המדינה כי הפערים בין העלות המוכרת בתעריף לבין העלות בפועל מנומקים בשלושה גורמים עיקריים 54: 1.
אי-עדכו נו של תעריף מקטעי ההולכה והחלוקה במסגרת בסיס תעריף חדש55: מאז2002 לא גיבשהרשות החשמל תעריף חדש למקטעי ההולכה והחלוקה וביצעה קידום תחשיבי "תיאורטי" 56 של התעריף הקיים במשך יותר מ-15 שנים, בניגוד לכוונתהלבחון את התעריף לאחר שנת 200557 .
יש לציין כיבמהלך השנים האלה חלו שינויים רבים במשק החשמל .
52 רשות החשמל רשאית להכיר בעלויות תקניות (נורמטיביות) שלדעתה ראוי לבסס עליהן את התעריפים, ואינה חייבת לבסס את קביעת התעריפים על העלויות המצוינות בדוחות הכספיים של חח"י.
53 הדוחות הכספיים של חח"י ל-2016 ', עמ13.
54 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66א (2015 .
"), "חוות הדעת על היבטים בפעילות משק החשמל 55 רק באוגוסט 2017 .
פרסמה רשות החשמל לשימוע בסיס תעריף חדש 56 הקידום התיאורטי של התעריף בוצע על ידי הכפלת העלות המוכרת בשנת בסיס בשינוי שחל בהיקף הקוט"שים בין שנת התעריף לשנת הבסיס, העוברים בכל מקטע ועדכון מחירים בהתאם למדדי המחירים שנרשמו בתקופת התחשיב.
על תוצאה זו הוחלו מקדמי ההתייעלות.
57 בסיס התעריף למקטעי ההולכה והחלוקה נקבע לתקופת הבוחן שהסתיימה ב-2005 .
חברת החשמל לישראל בע"מ |455 .
וברכיבי העלויות של חח"י, לרבות כניסת יח"פים למקטע הייצור בהיקפים ניכרים.
העובדה שרשות החשמל לא בחנה את התעריף אלא עדכנה אותו על בסיס תחשיב תיאורטי בלבד, הגבירה את הסיכון להיווצרות תעריף שאינו משקף נכונה את עלות השירות שמספקת חח"י.
יישום חלקי של תוכנית התייעלות בחברה: הבדיקה העלתה כי תוכניות התייעלות שגיבשה חח"י בשנים 2012 -2007, שנועדו לצמצם את הוצאותיה בכ-6.
4 מיליארדש"ח, לא מומשו, כיוון שנוכח עלותן הגבוהה הן לא אושרו על ידי רשות החברות הממשלתיות ועל ידי הממונה על השכר במשרד האוצר.
כחלק מפעולות ההתייעלות, חתמה חח"י בשנים 2016 -2015 על הסכמים לפרישת 810 עובדים במצ טבר (מתוך מצבת עובדים עודפת שהוערכה בתוכניות ההתייעלות השונות ב- 2,500-1,700 עובדים).
יש לציין כי בשנים הראשונות למילוי הסכם פרישה שכזה יש עלויות הכרוכות בהסדרי הפרישה, ולפיכך התועלת המרבית ממהלך כזה תתבטא רק בחלוף כמה שנים.
היעדר הסכמות בין חח"י לבין משרד האנרגייה ומשרד האוצר בדבר מתווה השינוי המבני בחברה : בשני העשורים האחרונים מתנהל משא ומתן בין גורמי הממשלה לבין חח"י, שתכליתו גיבוש שינוי מבני, בהתאם לקבוע בחוק משק החשמל.
השינוי, אשר מתעכב במשך שנים, אמור היה לכלול, בין היתר, הסכמות לגבי הקטנת חלקה של חח"י במקטע הייצור והוצאת ניהול המערכת לחברה חיצונית ובכך לבטל את ניגוד העניינים המובנה שבו נתונה חח"י.
בשינוי מבני זה נכללו גם הסכמות לגבי אופן יישומן של תוכניות ההתייעלות, אשר היו עשויות להקטין את הוצאות השכר בחברה.
בתקופה 2016 -2006 נוצרו פערים ביןהתעריף המוכר לבין הוצאותיה של חח"י בפועל.
פערים אלה הלכו והעמיקו בחלוף הזמן.
למרות זאת, לא בחנה מחדש רשות החשמל את בסיס התעריף.
בד בבד החילה הרשות מקדמי התייעלות על מקטעי הרשת השונים.
מקדמי ההתייעלות לא היו אחידים.
כך, בתעריף החלוקה הוחלו מקדמי התייעלות שנתיים של 2.
1% , ובמקטע ההולכה הוחלו מקדמי התייעלות נמוכים יותר שעמדו על 1.
לשנההפערים בין הוצאות החברה בפועל לתעריף שהוכר לה התבטאו בעיקר בתעריף החלוקה.
במרץ 2012 החליטהרשות החשמל להקפיא את שיעור ההפחתה המצטבר (כך שהעלייה בשיעור ההתייעלות המצטבר נעצרה) עד לקביעת בסיס תעריף חדש, ובאותה עת החליטה על מתן מקדמות על חשבון התעריף, החל באפריל 2012 ,ועד לקביעת תעריף חדש אשר יחול רטרואקטיבית מיום 1.
הרשות ציינה כי החלטה זו מתבססת על הנחות מתן הסיוע הממשלתי באותה העת, אשר הותנה, בין היתר, ביישום תוכנית הפיתוח לעניין רשת ההולכה.
על פי החלטת הרשות המקדמות ניתנו "לאור חובת החברה ליישם את תוכנית הפיתוח לצורך היערכות ופיתוח משק החשמל בתקופת פריסת התעריף".
בפועל קיבלה חח"י תוספת לעלות המוכרת של תעריפי ההולכה והחלוקה בהיקף שנתי שהחל בכ-230 מיליון ש"ח ב-2012 וגדל לכ-760 מיליון ש"ח ב-2016 .
המקדמות שניתנו לחח"י עד שנת 2017 הסתכמו בכ-2.
בשנים 2016 -2015 גדל סכום המקדמות, אחרי שהרשות קבעה בהחלט ה נוספת כי התוספת בשנים 456 |דוח שנתי 69א .
אלה מותנית בהפקדתה בחשבון ייעודי, במטרה להבטיח את ניתובה להשקעות ברשת החשמל ואת יישום תוכנית הפיתוח המעודכנת מ-2014 .
להלן נתונים על ההכנסות58 , עלרווחיה ועל השקעותיה של חח"י במקטעי הרשת השונים, בשנים 2016 -2008: תרשים12 : הכנסות, רווחים, מקדמות והשקעות חח"י, במקטעי ההולכה וההשנאה, במיליוני ש"ח ( 2016 -2008 ) .
:מקורדיווחי חח"י למשרד מבקר המדינה מאפריל 2018.
58 ההכנסות במקטע ההולכה כוללות גם רכישות חשמל מיח"פים באנרגיות מתחדשות, אך הכנסות אלו אינן משפיעות על שורת הרווח, כיוון שהן נרשמות גם בצד ההוצאות בסכום זהה.
חברת החשמל לישראל בע"מ |457 .
תרשים13 : הכנסות, רווחים, מקדמות והשקעות חח"י, במקטע החלוקה, במיליוני ש"ח ( 2016 -2008 ) .
מהתרשימים עולה כיבשנים 2016 -2010 לא השתנתה מגמת ההשקעות באופן מהותי, על אף קבלת המקדמות, ועובדה זו מלמדת על כך שחח"י לא ניתבה את המקדמות להגדלת ההשקעות ברשת החשמל, ובפועל צמצמה הפסדים או הגדילה רווחים או הוצאות אחרות שאינן השקעות במקטעי הרשת.
זאת, אף על פי שהן ניתנו לצורך כך.
מציאות דומה עולה גם ממקטע החלוקה (תרשים 13 ,) ,אם כי ניתן לראות כי במהלך השנים היה מקטע החלוקה גירעוני עובדה שיכולה להעיד על חוסר התאמה בין התעריף לבין עלות השירות ש חח"י נדרשת לתת.
עובדה זו דורשת ניתוח יסודי של הגורמים לה.
יודגש כי מטרת מתן המקדמות לחח"י הייתה להגדיל את ההשקעות ברשת נוסף על הכספים שמקורם בהכנסות החברה הנגזרות מהתעריף הכולל רכיב השקעה ברשת ה חשמל.
מנתוני ההשקעה של חח"י עולה כי בשנים שבהן קיבלה את המקדמות לא חל גידול בהשקעותיה במקטע הרשת, ומכאן שחח"י הקטינה את ההשקעות שמקורן בכספי החברה, והלכה למעשה השתמשה בכסף חלף השקעות ממקורות פנימיים.
בינואר 2018 , לאחר מועד סיום הביקורת, פרסמה רשות החשמל בסיס תעריף חדש למקטעי הרשת השונים.
קיימים פערים מהותיים וממושכים בין העלויות המוכרות בתעריף לבין העלויות של חח"י בפועל במקטעי הרשת השונים.
פערים אלה, שמקורם הוצג לעיל, שימשו בסיס לתת-השקעות ברשת החשמל.
מגמת ההשקעות במשך השנים הייתה יציבה ולא תאמה את צורכי הפיתוח של משק החשמל בישראל.
יצוין כי, היקף הפערים שעליו מצביעה חח"י, בסך כ -8 מיליארדש"ח, נמוך בהרבה מיתרת ההשקעות הנדרש ות במקטע י החלוקה וההולכה - יתרה העומדת על כ-23 מיליארדש"ח59.
רשות החשמל השיבה כי הפערים שמציגה חח"י בין התעריף לבין העלויות בפועל אינם מעידים על כך שהתעריף היה חסם להשקעות, מפני שהמקדמות שניתנו לחברה להגדלת השקעות יה בשנים 2017 -2012 ,לא השיגו את יעדן.
חיזוק לכך ניתן למצוא בדוח הצוות, ממרץ 2016, שבדק את היערכות חח"י לאירועי הפסקות החשמל ואת התנהלותה בהן, ובו נכתב כי "על אף שתעריפי הרשת לא עודכנו משנת 2002 ,ניתנו לחברה בתעריף הרשת שלוש מקדמות בארבע השנים האחרונות במטרה לבצע השקעות בתשתית ההולכה".
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החשמל כי הפערים הממושכים בין עלויות חח"י בפועל לבין העלויות המוכרות לה בתעריף, עד מתן המקדמות ואף במהלכן, יש בהם כדי להקטין את התמריץ של החברה להשקיע בפיתוח הרשת.
על הרשות היה לבחון את המקור לפערים ולעדכן את התעריף בהתאם.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החשמל כי האופן שבו ביצעה התאמות בתעריפי הרשת משנת 2002 ועד למועד סיום הביקורת יצר סיכון משמעותי ל התהוות תעריף שאינו משקף את מלוא העלות, שהייתה אמורה להיות מוכרת במשך השנים, בין היתר לאור השינויים שחלו במשק החשמל ובמבנה העלויות של חח"י.
חלפו 15 שנים ללא עדכון של בסיס התעריף, ומציאות זו בלתי סבירה נוכח עיוותים בתעריף אשר הלכו וגדלו בחלוף הזמן.
הגירעונות המשמעותיים במקטע החלוקה לאורך השנים, החלטת הרשות בשנת 2012 על הקפאת הגידול ביעדי ההתייעלות ואף מתן מקדמות לחברה הן במקטע ההולכה והן במקטע החלוקה, כל אלה מצביעים על האפשרות שהרשות סברה כי התעריף דורש בחינה מחדש, אך כאמור לא עשתה זאת.
59 תוכניות הפיתוח למקטעי ההולכה והחלוקה ותוכנית חידוש רשת החלוקה, בניכוי ההשקעות שבוצעו עד שנת 2016 .
ההשקעות הנדרשות לפי תוכנית הפיתוח למקטע ההולכה המעודכנת הן 9.
5 מיליארד ש "ח; בפועל, הושקעו במקטע זה בשנים 2016 -2013 כ-2.
8 ;מיליארד ש"ח ההשקעות הנדרשות לפיתוח מקטע החלוקה הן 12.
6 מיליארד ש"ח, בפועל הושקעו בו בשנים 2016 -2013 4.
6 מיליארד ש"ח; ההשקעות הנדרשות לחידוש הרשת הן 9.
4 ,מיליארד ש"ח מתוכם בשנים 2016 -2015 הושקעו כ-400 מיליון ש"ח.
על פי אומדן החברה בשנים 2014 -2013 וכן2017 ייתכן שהושקעו כ -700 מיליון ש "ח נוספים במסגרת עבודות לחידוש הרשת (סך השקעות מצטבר 1.
לפיכך, היקף ההשקעות שטרם בוצע מסתכם ב -23 :מיליארד ש"ח כלהלן 9.
חברת החשמל לישראל בע"מ |459 .
משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי את המקדמות הייעודיות שקיבלה היה עליה לנתב להגדלת השקעותיה ברשת החשמל ולא לצמצום ההפסדים או הגדלת רווחים או להוצאות שאינן השקעות במקטעי הרשת השונים.
המשמעות הנובעת מאי-ניתוב הכספים להגדלת ההשקעות ברשת היא פגיעה במשק החשמל, בפיתוח הרשת ובתועלת של צרכני החשמל.
חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה כי לא הועלתה שום דרישה מצד רשות החשמל שכספי המקדמות ישמשו דווקא לצורך עבודות שעניינן פיתוח הרשת.
הרקע למתן המקדמות היה ההחמרה במצבה הכספי של החברה, ומטרתן הייתה הקטנת המשבר שפקד את החברה.
לטענתה, רשות החשמל פיקחה באופן הדוק על הפרויקטים של החברה במקטעי הרשת, ורק אחר י שחח"י סיפקה את מלוא הנתונים, שוחרר הכסף מהחשבון הייעודי, בהתאם להתקדמות הביצוע.
לפיכך לא נעשה שום שימוש אחר בכספים מזה שהרשות ייעדה להם.
עוד סבורה חח"י כי רשות החשמל כלל לא הייתה מוסמכת להחליט איזה שימוש לעשות בהכנסותיה של החברה, אגב חדירה לפררוגטיבה שהוקנתה להנהלת החברה להפעיל שיקול דעת בניהול השוטף של החברה .
קביעת התעדוף לשימוש בהכנסותיה של החברה, במצב של אילוצים כספיים ומצוקה תזרימית, מסורה בידי הדירקטוריון.
ואכן הדירקטוריון בחן את מכלול העובדות ונתן עדיפות עליונה לצמצום חובותיה ולחיזוק איתנותה הפיננסית של החברה, אגב ביצוע איזון עם היקף ההשקעות הנדרש ברשת.
לבסוף, המקדמות לא איזנו את הפערים בין העלויות המוכרות בתעריף לבין עלויות החברה בפועל במקטעי הרשת.
כל שהמקדמות עשו הוא להאט במקצת את קצב התפתחותם.
משרד מבקר המדינה מציין כי תשובת חח"י אינה עולה בקנה אחד עם העובדות האלה: (א) החלטות הרשות והמסקנות העולות מדוח הצוות מלמדות כי מטרתן של המקדמות לא הייתה לשפר את מצבה הפיננסי של החברה אלא לבצע השקעות ב רשת ואף להגדיל את היקפן ; (ב) המקדמות ניתנו לחברה כתוספת לתעריף שנקבע, ומשכך מדובר בסיוע חיצוני לתעריף.
סיוע כספי מיוחד יכול ואף ראוי שיהיה מותנה בהשגת יעדים מסוימים שקבעו הרגולטורים באופן שיביא תועלת מֵרבית לציבור, בייחוד כאשר התוכנית ממומנת מתעריף החשמל.
התניות שכאלה אינן פוגעות בפררוגטיבה הניהולית של הנהלת החברה.
יצוין כי קיימות דוגמאות רבות להתניית סיוע כספי מצד הממשלה בייעוד הכספים להשגת מטרות מסוימות, דוגמת מתן מענקים כספיים להקמת מפעלים חדשים אגב התנייתם, למשל, בקידום יעדים לחיזוק הפריפריה וביצירת מקומות עבודה ; וסיוע למפעלים בסכנת קריסה.
כך נעשה גם בהחלטות אחרות של הרשות.
כך למשל , התנתה הרשות מתן תוספות לעלות המוכרת בתעריף, במסגרת מתן סיוע לתוכנית חירום במקטע הייצור בשנים 2008 -2007 ,בניצולן לביצוע תוכנית החירום בלבד60; (ג) חח"י היא גוף דו-מהותי61 , וספק שירות חיוני, ומתוקף כךמצופה ממנה לפעול לטובת הציבור, ובכלל זאת להגדיל את ההשקעות ברשת ולפתחה, כך שתגיע לכל הפחות לרמה המינימלית שהיא עצמה קבעה (ראו לעיל תרשים 8 .
) משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החשמל על שלא פיקחה על ניתוב המקדמות שנתנה לחח"י להגדלת ההשקעות, אף על פי שהיקפן הכספי עומד על כ-2.
5 מיליארד ש"ח ואף שהתנתה אותן ביישום תוכנית הפיתוח.
בכך, הרשות לא ביצעה את תפקידה.
על משרד האנרגייה, על רשות החשמל ועל חח"י לפעול להגדלת ההשקעות ברשת החשמל, תוך כדי גיבוש מנגנון שיבטיח את השימוש בכספים למטרה זו, וזאת מהטעמים האלה: (1 ) פיתוח רשת החשמל חיוני לשמירה על רמה גבוהה של אמינות האספקה ו לצמצום עלויות עודפות הנגרמות למשק בעקבות ירידה באמינות האספקה; (2 ) על חח"י מוטלת החובה לפתח את רשת החשמל, מתוקף היותה מונופול טבעי במקטעי הרשת; (3 ) פיתוח הרשת ה וא תנאי הכרחי לחיבור יח"פים חדשים ולקידום התחרות במקטע הייצור ; (4) תת -השקעות מתמשך ברשת החשמל עלול להאט את קצב התפתחות התחרות במקטע הייצור.
60 ,מבקר המדינה דוח שנתי 63א (2012 '), "תכנון משק החשמל ומימושו", עמ128-125.
61 גוף דו-מהותי הוא גוף שמצד אחד פועל כגוף עסקי להשגת רווחים מרביים ומצד אחר חלות עליו נורמות וחובות שמקורן במשפט הציבורי, ומוטלות עליו חובות מוגברות כלפי האזרח בהשוואה לגוף עסקי פרטי.
חברת החשמל לישראל בע"מ |461 .
חח"י השיבה כי היא אינה אחראית לכך שבסיס התעריף, שאמור לשמש מקור כספי לפיתוח הרשת, לא עודכן על ידי רשות החשמל משך למעלה מ-15 ,שנים אלא רק בינואר 2018 .
לטענת חח"י הרשות אף קבעה מקדמי התייעלות אשר שחקו את תעריף החשמל עוד יותר.
שני אלה פגעו באיתנותה הפיננסית של החברה, אשר התערערה עוד יותר בעקבות אירועים חיצוניים שאינם תלויים בה כגון הפסקת הזרמת הגז ממצרים ותוכנית החירום.
חח"י אף אינה אחראית לכך שלא ניתן לה מימון מיוחד, כמתחייב, נוסף על עדכון בסיס התעריף לביצוע תוכניות לאומיות שעלותן מיליארדי ש"ח.
חח"י הוסיפה כי היא פנתה בעניינים אלה לרשות החשמל ולמשרד האנרגייה והתריעה לפניהם פעמים רבות כי לא תוכל לבצע חלק גדול מתוכניות הפיתוח ללא מקור תעריפי מתאים למימון העבודות.
פניות אלה לא נשאו פרי, וחח"י נותרה במצב שבו אין בידיה מקורות כספיים לביצוע ן המלא, ולּו בקירוב.
לדבריה: "הלכה ולמעשה, בשל הוראות (לעיתים סותרות) שנתקבלו מהרגולטורים האחראים של חברת החשמל ותיעדוף של פרויקטים ענקיים אחרים (שהוגדרו כ'פרויקטי חירום '), לצד תעריף חסר באופן קיצוני שלא עודכן משך שנים רבות ואי-הכרה בהוצאות בהיקפי עתק", ונוכח הג ירעונות שבהם הייתה חברת החשמל מצויה, החליטה חח"י במודע, לפעול בראש ובראשונה לצמצום חובותיה ולחיזוק איתנותה הפיננסית, ולכן החליטה שלא להגדיל את הוצאותיה להשקעה ברשת.
חברת החשמל טענה כי העובדה שהצליחה להוציא אל הפועל חלק בלתי מבוטל מתוכניות הפיתוח, חרף קשיים פיננסיים ממשיים שנגרמו עקב התנהלות הרגולטורים והיעדרו של כיסוי תעריפי מתאים, ראויה לשבח ולא לביקורת.
משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י בהתייחס לתשובת ה, כי היא ספק שירות חיוני ומונופול במקטעי הרשת, והיא האחראית לתכנון ולהוצאה אל הפועל של תוכניות הפיתוח.
כמו כן, חח"י היא גוף דו-מהותי, ומתוקף כך חלה עליה החובה לפעול לטובת הציבור, בצד שקילת שיקולים עסקיים ומציאת ה איזון בין שניהם.
לאור זאת היה עליה לפעול להגדלת ההשקעות ברשת ולהביאה, לכל הפחות, לרמה המינימלית שהיא עצמה קבעה.
ממצאי הדוח מלמדים כי לא כך היה.
לעמדת משרד מבקר המדינה, נוסף על האפשרות לצמצם את הפערים בין עלויות החברה לתעריף החברה היא קיבלה סיוע מצד הרגולטורים ומקדמות לטובת הגדלת השקעות ברשת.
אלו העניקו לחח"י גמישות מסוימת בהקצאת משאבים לטובת ההשקעה ברשת.
השפעת הליכי התכנון על לוחות הזמנים בתוכניות הפיתוח .
בהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), תקבע תוכנית המתאר הארצית (להלן - תמ"א), את התוויית רשת החשמל.
המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן - המועצה הארצית) תגיש לממשלה את התמ"א שנערכה לפי הוראותיה, והממשלה רשאית לאשרה ללא שינוי, לאשרה בשינוי או לדחותה.
הליך תכנון קווי ה-400 ק"ו טעון הכנה ואישור של תמ"א.
לעומת זאת, עד שנת 2008 , הליך תכנון קווי ה-161 .
ק"ו לא דרש תמ"אקווי ה-161 ק"ו הוקמו בהליך של הרשאות מאת מינהל החשמל שעוגן בחוק משק החשמל ובתקנות התכנון והבנייה.
לטענת חח"י, משנת 2004 ועד שנת 2012 היה הליך תכנון קווי ה-161 ק"ו נתון במחלוקת62 .
חח"י ציינה כי מצב זה פגם קשות ביכולתה לקדם הקמה של קווים אלו.
לדבריה משנת 2008 ועד שנת 2012 ,לא ניתנו לחח"י הרשאות להקמת קווי 161 ק"ו, למעט במקרים חריגים ביותר.
כיום, למעט החרגת תוכניות בודדות להקמת קווי 161 .
ק"ו, הקמת קווים אלו מותנית באישור תמ"א בשנת 2002 נקבע בתיקון לחוק התכנון והבנייה שתקום ועדה ארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות (להלן - ות"ל), שהוסמכה לדון בתמ"א של תשתיות לאומיות, במטרה לייעל את הליכי התכנון שלהן.
חוק התכנון והבנייה מגדיר את המונח תשתיות לאומיות, ובהתאם לחוות דעת משפטית נכללים בהגדרה זו גם קווי החשמל63 .
הוות"ל פועלת ליד המועצה הארצית והיא בעלת כל הסמכויות והתפקידים של המועצה; הרכבה מצומצם יותר מהרכב המועצה הארצית, ויש בה רוב לנציגי הממשלה.
הוות"ל פועלת במתכונת מיו חדת, שנקבעה בחוק התכנון והבנייה, במטרה לקצר את התמשכות הליכי התכנון.
בתשובתה של חח"י למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2017 , היא טענה כי הפער בין תוכניות הפיתוח לביצוען, בעיקר בכל הנוגע למקטעי ההולכה וההשנאה, נובע גם מדחיית פרויקטים על רקע חסמים תכנוניים, ולא רק מתעריף חסר.
חח"י ציינה כי הליך תכנון קווי ה-400 ק"ו (מתח- על) טעון הכנה ואישור של תמ"א, וכי היא מעריכה שמשך הזמן להכנת תוכנית כזאת, לקידומה ו לאישורה במוסדות התכנון הוא חמש עד עשר שנים.
אשר לקווי ה -161 ק"ו (מתח עליון), ציינה חח"י כי בשנים האחרונות חלה הקשחה ניכרת בדרישות התכנון.
הנחיות מינהל התכנון התרחבו והן דורשות כעת להכליל גם את קווי ה- 161 ,ק"ו בתמ"א במקום הליך ההרשאה שהיה קיים בעבר.
לטענת חח"י , לעומת פרקי הזמן הארוכים של הכנת התמ"א, הליך .
62 בשנת2004 ניתנה הנחיית מינהל התכנון, ולפיה יש לאשר קווי חשמל161 ק"ו בהליך של תוכנית ולא רק בהרשאה.
ב-2008 אושרה תוכנית המתאר המחוזית למחוז דרום, שעיגנה הנחיה זו.
בשנת 2012 הגיעו מינהל התכנון וחח"י להסדר בהליך משפטי, ולפיו קווי161 ק"ו יוקמו על פי תוכנית שתוגש למוסד תכנון, וניתן יהיה לבצע עבודות אחזקה, שדרוג והקמה של קווים על פי רשימה לא יאוחר מסוף שנת 2015.
63 חוות דעת משפטית של היועץ המשפטי דאז של משרד הפנים מאוקטובר2002 בעניין "סוגי הפרויקטים הראויים לדיון בפני הועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות" .
חברת החשמל לישראל בע"מ |463 .
ההרשאההוא קצר יחסית ונמשך בדרך כלל כמה חודשים בלבד.
לפיכך העובדה ש תכנון פיתוח הרשת נמשך שנים רבות מעכבת את התהליך כולו.
חח"י טענה כי גם לאחר (ולעיתים בעיקר לאחר) אישור התוכניות במוסדות התכנון, היא נדרשת לפעולות נוספות שאורכות זמן רב, כגון פעולות תיאום, קבלת היתרים ממוסדות אחרים והשגת הסכמת בעל המקרקעין לביצוע עבודות בשטחו.
חח"י הוסיפה כי הקשיים שעימם היא מתמודדת אף הוחרפו לאחר הגשת תוכניות הפיתוח.
לדבריה, מוטלת עליה מטלה סיזיפית לפנות בנפרד לכל הגורמים שיש להם עניין בתוכניות הפיתוח ולנהל עימם משא ומתן בתקווה שיאשרו את מתווה התוכנית.
כל שינוי שמכניס גורם זה או אחר בתוכנית מצריך על פי רוב סבב חדש ומייגע של קבלת אישורים מכלל הגורמים הרלוונטיים.
החברה עושה כל שביכולתה כדי לקדם את הליכי הקמת הפרויקטים.
לדברי חח"י, אין לחברה די כלים על פי הדין להתמודד כראוי עם חסמים אלו, והאחריות למצב הדברים אינה מונחת לפתחּה.
משרד מבקר המדינה מציין כי הנטל התכנוני והבירוקרטי הוא אתגר כלל - מערכתי החוצה ענפים ו מגזרים בכלכלה הישראלית בכלל וב תחומי תשתית בפרט, ואינו מוטל על חח"י לבדה.
בדוחות קודמים כבר העיר משרד מבקר המדינה כי בתחומי תשתית נוספים, כגון מים ותחבורה, הליך התכנון ארוך, בהיותו כרוך בתיאום מול גורמים רבים ו בהקצאת משאבים הדורשת היערכות64.
מנתונים שסיפקה חח"י למשרד מבקר המדינה לגבי פרויקטים שנכללו בתוכניות הפיתוח שקיבלו אישורים סטטוטוריים וטרם הסתיימו.
קוויה-400 :ק"ו הליך הטיפול בתוכניות מתאר במ ינהל התכנון ואישורן בממשלה ארך כ-8.
נוסף על כך, פרק הזמן שצפוי לחלוף מרגע אישור התמ"א ועד להקמת הקווים גם הוא ארוך מאוד, ועומד בממוצע על יותר משמונה שנים.
חח"י ציינה כי מדובר בפרויקטי תשתית עצומים בהיקפם, בהיקף תקציבי של מיליארדי שקלים שהם מורכבים מאוד גם מן הבחינות ההנדסית והתכנונית.
עוד ציינה כי קיימים חסמים רבים גם לאחר אישור תוכניות המתאר, ואין ביכולתה של החברה לשלוט בפרקי הזמן שאורכת הסרתם.
נוסף על כך, לאחר קבלת כל האישורים, הקמתם אורכת חמש עד עשר שנים.
יצוין כי לפי תוכנית הפיתוח המעודכנת מ-2014 , המשתקפת בלוח הזמנים של חח"י לשנת 2017 שישה פרויקטים שהיו אמורים להסתיים עד 2017 , נדחו וצפויים להסתיים בשנים 2026 -2021 .
טענת חח"י מלמדת על כך שפרקי הזמן להקמת הפרויקטים שהוצגו בתוכנית הפיתוח היו בלתי ניתנים ליישום במסגרת לוח הזמנים של תוכנית חמש-שנתית.
64 מבקר המדינה , דוח שנתי 60ב (2010) , בנושא "ייזום ומימוש של תוכניות פיתוח בתחום התשתית".
קוויה-161 ק"ו: הליך הטיפול של תוכניות מתאר לתשתיות לאומיות במסלול ות"ל ואישורן בממשלה, עמד על כ שלוש שנים בממוצע.
פרק זמן זה, אכן ארוך בהשוואה למשך הזמן לקבלת הרשאה, כפי שעולה מתגובת חח"י.
עם זאת, מהנתונים להלן עולה כי משך הזמן עד להקמת הפרויקט הוא ארוך ואינו שונה מהותית מפרק הזמן הממוצע להקמת קווי 400 ק"ו שאושרו במסלול התמ"א.
כך, בדיקת שני פרויקטים, שאושרו בהליך הרשאה, העלתה כי מרגע הכללתם בתוכנית הפיתוח ועד הקמתם חלפו כ-16 .
שנים לעניין זה חח"י ציינה כי הליך אישור התוכניות בפרויקטים אלו נמשך כשמונה שנים והסתיים בסוף שנת 2015 , בין היתר, בשל הקיפאון שחל כאמור בהליכי ההרשאה.
לאחר האישור נתקלה החברה בקשיים נוספים אשר גרמו לעיכובים.
לטענתה, מרגע שהדברים תלויים בחברה, זמן ההקמה הממוצע של הפרויקטים מוערך ב-4-2.
מתשובתה זו עולה כי בעת הכנת תוכנית הפיתוח לשנים 2017 -2013 , אשר הוכנה בשנת2012 , טרם הסתיים הליך אישור התוכניות בפרויקטים אלו.
למרות זאת תכננה חח"י לסיים פרויקטים אלו עד שנת 2014 .
מסתמן אפוא שחח"י הקציבה פרק זמן של כשנה-שנתיים לסיום מלוא פ עולות הפרויקט, אשר כוללות: קבלת אישור התוכניות; סיום ההליכים והתיאומים הנדרשים לאחר קבלת האישור התכנוני; ולבסוף ביצוע העבודות להקמה.
זאת כאשר בתשובתה היא מציינת כי משך ההקמה בלבד נע בין 4-2.
נוסף על כך, חח"י ציינה פעמים רבות לפני מבקר המדינה כי גם לאחר קבלת ההיתרים עדיין קיימים חסמים רבים, שלוקח זמן רב להסירם.
מתשובת החברה עולה כי כל אחד מהשלבים שהוזכרו לעיל היה מראש בלתי ניתן ליישום במסגרת לוח הזמנים החמש -שנתי.
ממילא פרויקטים אלו הסתיימו או צפויים להסתיים בעיכוב של 6-3 שנים מקבלת האישור.
ניכר כי שינויי הרגולציה שעליהם הצביעה חח"י אינם מסבירים לבדם את החריגה מלוחות הזמנים שצוינו בתוכניות הפיתוח.
לפי לוח הזמנים של חח"י לשנת 2017 ,16 פרויקטים שהיו אמורים להסתיים עד2017 צפויים להסתיים בשנים2025 - 2019.
:תחנות משנה מבדיקת 13 פרויקטים עלה כיפרק הזמן הממוצע שחלף עד אישור התמ"א היה כשש שנים.
פרק הזמן הצפוי על פי חח"י לחלוף מקבלת האישור עד סיום ההקמה הוא 12 שנים בממוצע.
חח"י ציינה בתשובתה כי גם במקרה זה מתגלים חסמים רבים לאחר אישור תוכנית המתאר, והם הסיבה לזמן הרב שחולף מאז אישור התמ"א ועד סיום הקמת הפרויקט.
חח"י מעריכה כי משך ההקמה הממוצע של תחמ"שים הוא 4-3 שנים.
מסתמן אפוא שגם במקרה זה, פרקי הזמן להקמת הפרויקטים שהוצגו בתוכנית הפיתוח היו מראש בלתי ניתנים ליישום בחמש שנים.
יצוין כי לפי לוח הזמנים של חח"י לשנת 2017 ,14 פרויקטים שהיו אמורים להסתיים עד 2017 צפויים להסתיים בשנים 2023 -2018.
חברת החשמל לישראל בע"מ |465 .
אי-העמידה בלוחות הזמנים שנקבעו בתוכניות הפיתוח, והפער העמוק בין אלה לבין לוח הזמנים שהכינה חח"י ל -2017 , אינם נובעים אפוא רק מהתמשכות הליך הטיפול והאישור של תמ"א ומשינויי הרגולציה שעליהם הצביעה חח"י .
שכן, גם לאחר אישור התוכניות, פרקי הזמן הנחוצים להקמת הפרויקטים חורגים בהרבה מלוח הזמנים המצוין בתוכניות הפיתוח.
קביעת לוחות זמנים לא ישימים בתוכנית פיתוח פוגעת בוודאות של כלל ה שחקנים במשק החשמל אשר מבססים את פעילותם על תוכניות הפיתוח, ובהם יח"פים, משקיעים, נותני אשראי , תעשיות נלוות למשק החשמל וצרכני החשמל.
כדי לשקף באופן הברור ביותר את תמונת מצב הפיתוח של משק החשמל לפני שחקני החשמל השונים במשק, על תוכניות הפיתוח לכלול מידע ותכנון של פרויקטים שרמת ה וודאות ל ביצועם גבוהה ובלוחות זמנים ריאליים.
נוסף על כך , על משרד האנרגייה לשקול מסגרת פרסומית נפרדת לפרויקטים ארוכי טווח שקיימת סבירות גבוהה כי לא יתממשו בטווח הזמן של תוכנית הפיתוח.
חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה כי עובדת היותן של תוכניות הפיתוח תוכניות אב65, המשקפות מציאות מיטבית, וכפופות לשינויים בשל תלותן בעשרות גורמים חיצוניים לחברה, היא גלויה וידועה לכ ול, ומשכך אינה מעלה חשש להטעיית מאן דהוא.
משרד מבקר המדינה מציין כי על מנת שמשקיע יוכל לקבל רישיון ייצור מרשות החשמל, עליו לעמוד בסדרת אבני דרך.
ראשית, בעת הגשת הבקשה לרישיון ייצור66 עליו להציג לרשות החשמל, בין היתר, הסכם עקרוני עם בעל המקרקעין המבטיח שימוש בקרקע להקמת המתקן ותוכניות טכניות ועסקיות.
באותו זמן, עליו לקבל סקר היתכנות חיובי מחח"י לחיבור לרשת החשמל.
חח"י מספקת סקר היתכנות חיובי, בין היתר, על בסיס תוכניות הפיתוח המאושרות שמאשר השר.
הליכים אלו עשויים להיות כרוכים בהוצאות כספיות כבדות.
לאחר השלב הראשוני, יש אבני דרך נוספות, לרבות קבלת סקר חיבור מחייב מחח"י לחיבור המתקן לרשת החשמל.
הסקר המחייב ניתן בהתאם לנתוני הרשת בפועל.
רשות החשמל הגבילה את לוחות הזמנים לעמידה באבני הדרך מרגע הגשת הבקשה ועד הפעלת המתקן.
עם זאת, יש באפשרותה לתת ארכות.
לפיכך חריגה ניכרת מלוחות הזמנים שהגדירה תוכנית הפיתוח יוצרת אי-ודאות בקרב המשקיעים וטומנת בחובה אפשרות להפסדים עסקיים עבורם.
רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה כי נוסף על התמריצים הכלולים כיום בבסיס התעריף, תפעל הרשות באמצעים המשפטיים העומדים לרשותה כדי להבטיח עמידה בתוכנית הפיתוח שאמורה לשרת את משק החשמל, כולל יצרנים פרטיים וצרכני החשמל.
65 תוכנית אב למשק החשמל היא תוכנית מסגרת המשקפת את מטרות העל של משק החשמל ואת מדיניות הממשלה בתחום זה.
66 בקשה לרישיון ייצור חשמל בהתאם לתקנות משק החשמל (תנאים ונהלים למתן רישיון וחובות בעל רישיון), התשנ"ח-1997.
משרד מבקר המדינה מציין כי תוכנית הפיתוח אינה תוכנית אב.
גם לאחר ההסתייגויות שהוסיפה החברה כגון התניית יישום ה תוכנית בקבלת אישור סטוטורי, עולה מתוכנית הפיתוח כי חח"י העריכה את סיכויי ההתממשות של כל פרויקט במועד שנקבע לו ב-70% .
ומעלהלפיכך, גם אם קיימת חריגה בלוח הזמנים לסיום תהליך של הקמת פרויקט, ניתן לצפות כי סיכויי ההתממשות יעלו ככל שחולף הזמן מהמועד שנקבע בתוכנית הפיתוח, וכי הפרויקטים יסתיימו בשנים סמוכות למועד שנקבע.