HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
12 הסביר השר להגנת הסביבה, מר גלעד ארדן, למבקר המדינה, כי התלות בגז מסוכנת בשל החוסר בתכנון ראוי של מערכת ההולכה היבשתית, אי- פיתוח מקורות הגז ואי -השלמ ת מערכת הגיבוי בסולר, וכן בשל מגבלות רשת ההולכה של דלקים נוזליים.
משרד האנרגיה הסביר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 , כי שינה את גישתו, וכי אין הכרח לממש את מלוא יכולת ייצור החשמל מפחם, אך ככל שהיא קיימת קיומה מקנה למדינה ביטחון אנרגטי.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי שינוי הגישה לא לווה בעבודת מטה מסודרת שבה נשקלו כל הסיכונים הכרוכים בשינוי ותוצאותיו השונות, וכי המשרד לא עשה סקר סיכונים מקיף ומקצועי לבחינת תמהיל הדלקים המיטבי למדינה, אף שסקר זה חיוני מהבחינה האסטרטגית.
בכלל זה לא נבחנה באופן מפורט הא פשרות שתתרחש תקלה במערכת ייצור החשמל שעלולה להוביל לעלטה כללית כתוצאה משימוש בגז בהיקף העולה על 50% מייצור החשמל במשק.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד האנרגיה כי הקמת יחידות הייצור המוסקות בגז שלהן נתן השר רישיונות בשנים 2010 ו- 2011 , היא שתיקבע למעשה את תמהיל הדלקים העתידי במשק החשמל ואפשר שגם תמהיל זה יהיה שלא בהתאם למדיניות המשרד החדשה המתוארת לעיל.
24 אנרגיה שמקורה הבלעדי הוא אחד מאלה: שמש, רוח, מים, פסולת אורגנית, שפכים או תופעות טבע אחרות.
25 מחז"מ- טורבינה להפקת חשמל הפועלת במחזור משולב: טכנולוגיה המשלבת טורבינת גז תעשייתית וטורבינת קיטור, תוך ניצול הגזים הנפלטים מפעולת טורבינת הגז לחימום המים לקיטור המפעיל את טורבינת הקיטור לצורך יצירת אנרגיה נוספת 26 מונה לתפקידו ביוני 2010.
משרד האנרגיה והמים 111 .
ייעוד והקצאה של שטחים למתקני תשתית פיתוח משק האנרגיה בכלל ומשק החשמל בפרט מחייב ראייה כוללת גם בעניין התכנון הסטטוטורי27, כדי לאפשר התאמה יעילה ומיטבית בין פיזור הצרכנים ובין פריסת תחנות הכוח, תשתיות הגז וקווי ההולכה.
בעקבות החלטת הממשלה ממאי 200928 החלו המשרד, משרד הפנים והמשרד להגנת הסביבה להכין תכנית מתאר ארצית לתשתיות אנרגיה - תמ"א 41 - אך מאחר שהתגלעו מחלוקות בין שלושת המשרדים לגבי סמכויות, קידום התכנית הופסק29.
ביולי 2010 התריע השר להגנת הסביבה לפני ראש הממשלה ושר האנרגיה כי תכניות משק האנרגיה מבוצעות ללא ראייה כוללת המקשרת בין סל הדלקים העתידי, בין מקומם של הצרכנים ובין פריסת תחנות הכוח, תשתיות הגז הטבעי וקווי המתח שצריכים לחבר את כלל רכיבי המערכת.
נוסף על כך התריע השר להגנת הסביבה כי אין תכנית מתאר ארצית כוללת לתכנון של תחנות כוח, והתכנון נעשה במתכונת של תכניות נפרדות וחלקיות בתכנית מתאר ארצית, תמ"א 1030 .
משרד מבקר המדינה העלה, כי משרד האנרגיה טרם הכין תכנית סטטוטורית כוללת ומתואמת לפריסת מערך הייצור, הו לכת החשמל והשנאתו והולכת הגז הטבעי.
אחת המשמעויות של היעדר תכנון כזה היא שמקומה של תחנת כוח פרטית נקבע על פי רצון היזם, צרכיו וזכויות הקרקע שלו ועקב כך פריסת התחנות הפרטיות אינה תואמת בהכרח את פריסת תשתית הולכת הגז הטבעי ואת תכנית הפיתוח של מקטע ההולכה והחלוקה של משק החשמל.
השר להגנת הסביבה הסביר למבקר המדינה באפריל 2012 , כי במסגרת קידום תמ"א 41 יהא ניתן לפתור את מרבית חילוקי הדעות ואי-הסדרים הנוגעים למשק האנרגיה ולקדם את זמינותה ובטיחותה של האספקה בראייה רב תחומית.
עוד ציין כי החלטת משרד האנרגיה לקדם את תכנית האב אינה יכולה לבוא במקום קידומה של תמ"א 41 , שתהיה תכנית סטטוטורית מחייבת שתוכן בתיאום עם כל הגורמים הנוגעים בדבר, תוך שקילת ההיבטים השונים כבר בשלב התכנון31 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד האנרגיה לפעול לקידום תכנית סטטוטורית כוללת למשק האנרגיה, במ סגרת תמ"א 41 או במסגרת אחרת, שבה תיקבע, בין היתר, פריסתם של אתרי תחנות הכוח.
לדעת משרד מבקר המדינה יש לבצע תכנון מתואם של תמ"א 41 ,ותכנית האב על מנת להבטיח שתכנון מערך החשמל והגז ייעשה בראייה כוללת ורב- תחומית.
קביעת תוספת יחידות הייצור הנדרשת וההספק שלהן על פי נספח למכרז לקבלת שירותי ייעוץ להכנת תכנית האב מיולי 2010 , תכנית האב אמורה לפרט, בין השאר, את אלה: מספר יחידות הייצור הנדרשות, .
27 הכוונה לביצוע פעולות התכנון הנדרשות על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965.
28 החלטת ממשלה129 מ- 12.
29 ,בעניין זה ראו מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי ( 2009 '), עמ 637.
שם, שם 31 תכנית כזו, שתקל בין היתר את הקמתן של תחנות כוח פרטיות, תעסוק בין היתר בפריסת אתרי תחנות הכוח, צנרת הגז וקווי המתח בהתחשב בפיזור האוכלוסייה בארץ ובשיקולי תכנון רחבים נוספים.
112 דוח ביקורת שנתי 63א .
שלהקמתן יש להיערך בטווח התכנון של התכנית, ההספק של יחידות אלו, סוגיהן - תחנות פחמיות, תחנות גז, תחנות סילוניות, תחנות המופעלות באמצעות אנרגיות מתחדשות וכו' - וקצב בנייתן.
קביעת מספר יחידות הייצור הדרושות וההספק שלהן בטווח הארוך היא אחת הסוגיות המרכזיות בתכנית האב של משק האנרגיה.
על פי הנספח, יש לתכנן את מערכת החשמל לטווח של 40 שנה לפחות.
על יסוד תכנית כזאת יהיה אפשר משרד האנרגיה והמים 113 .
להכין תכ ניות פיתוח לטווחי זמן קצרים יותר.
למרות זאת הכין משרד האנרגיה תכנית פיתוח לשבע שנים בלבד לשנים 2010 -2016 .
תכנית זו אושרה בידי שר האנרגיה בדצמבר 2010 .
משרד האנרגיה הסביר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 , כי תנאי המשק העתידי והמבנה החוקי שלו, המכוון לבניין חלקו הנכבד של מערך הייצור באמצעות יח"פים, אינם מאפשרים תכנון סביר לטווח הארוך, ולפיכך יש צורך בקיצור טווח התכנון ולקיים מעקב צמוד אחר התקדמות הקמתם.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי תכנון מערך הייצור לטווח הארוך אמור לשמש הבסיס לתכנון לטווח הקצר, וכי הצורך בתכנון ארוך טווח של מערך הייצור אף נקבע במסמכי המכרז להכנת תכנית האב של משרד האנרגיה עצמו.
זאת ועוד, מאחר שלמשרד האנרגיה ולרשות סמכות נרחבת למתן רישיונות ליח"פים ולשינוי תנאיהם, הם יכולים להבטיח כי שילוב היח"פים במשק החשמל ייעשה בהתאם לצרכיו, וליצור מחויבות אמתית של היח"פ להקמת יחידת הייצור במועד ובתצורה הנדרשים.
הכנת תכנית הפיתוח על ידי המשרד .
היוועצות עם רשות החשמל רשות החשמל מוסמכת להעניק רישיונות הן לחח"י והן ליצרנים פרטיים, ותוקפם של רישיונות אלו מותנה באישור שר האנרגיה.
כמו כן נקבעה בחוק 32 חובת התייעצות של השר עם הרשות החשמל בכמה עניינים מרכזיים בניהול משק החשמל, ובהם בעת הכנת תכנית הפיתוח לחח"י, המשמשת ספק של שירות חיוני33 .
בראשית אוגוסט 2010 ביקש מנהל המינהל מיו"ר רשות החשמל דאז, מר אמנון שפירה, לקיים עמו היוועצות על פי החוק ולדעת מה עמדתה המליאה של מועצת הרשות בדבר תכנית הפיתוח שהציג ליו"ר הרשות.
מנהל המינהל ביקש לקבל את תגובת הרשות על בקשת ההיוועצות עד סוף אותו החודש וסירב לבקשת הגורמים המקצועיים ברשות לדחות את מועד קבלת תגובתה.
כמו כן סירב לבחון את תכנית הפיתוח במקטע הייצור על פי תרחישים והנח ות יסוד שונים מאלו שבחן הצוות המקצועי במינהל ואשר תוצאותיהם שונות מבחינת תמהיל תחנות הכוח וההספק הנדרש.
10 עדכן מנהל המינהל את שר האנרגיה בעניין הניסיונות המרובים שלא צלחו לקבל מהרשות חוות דעת במועד והמליץ לאשר את תכנית הפיתוח שהכין ולראות בחובת הה תייעצות עם הרשות חובה שקוימה.
10 קבעה היועצת המשפטית של משרד האנרגיה כי מאחר שעמדת השר .
)(א 33 אשר למשמעות חובת היוועצות של שר, היקפה ואופן ביצו עה ראו בג"ץ 2910/04 'מרכז השלטון המקומי בישראל נ' משרד החינוך ואח , פ"ד נט ( 3 )625 ; בג"ץ 5483/95 'חיים גינדי ואח' נ' שר הדתות ואח, פ"ד מט ( 5 )661 ; ע"פ 3490/90 יקב הגליל יוסף גולד ובניו בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מח ( 1 )11.
114 דוח ביקורת שנתי 63א .
היא כי שיתוף הפעולה בעניין זה מוצה, ניתן לראות בכך קיום של חובת ההיוועצות.
בעקבות חוות דעת זו אישר השר את התכנית במתכונתה הקיימת.
משרד האנרגיה והמים 115 .
משרד מבקר המדי נה מעיר למשרד האנרגיה, כי מטרת ההיוועצות עם הרשות היא בין היתר להבטיח כי תכנית הפיתוח שתיקבע תהא המיטבית למשק החשמל.
לפיכך היה על מנהל המינהל ועל הרשות ליישב את חילוקי הדעות ביניהם, ובמידת הצורך לפנות ליועץ המשפטי לממשלה, כדי שתתאפשר היוועצות בפועל.
הסמכות להכנת תכניות הפיתוח למשק החשמל 1.
,כאמור, בחוק נקבע כי שר האנרגיה רשאי, לאחר התייעצות עם הרשות לדרוש מבעל רישיון של ספק שירות חיוני להגיש לאישורו באופן ובמועד שיקבע תכנית פיתוח, שלמה או בחלקים, לצורך פעילויותיו לפי הוראות הרישיון, ועל ספק השירות החיוני לפעול אך ורק על פי התכנית שאושרה.
אם לא הגיש הספק תכנית כאמור, יכול השר, לאחר התייעצות עם הרשות, לקבוע לו תכנית פיתוח.
כפי שיפורט להלן, השר גם מוסמך לאשר את רישיונו של כל יח"פ בנפרד.
לפיכך, בפועל השר הוא הקובע את הרכב מערך הייצור במשק החשמל, שהוא שילוב של התחנות שאושרו לחח"י ותחנות היח"פים; אך בחוק לא ניתנה לו סמכות מפורשת לאשר תכניות פיתוח לכלל משק החשמל.
המשרד החל בהכנת הצעה לתיקון החוק כדי שתוענק לשר הסמכות לקבוע תכניות פיתוח לכלל משק החשמל, אך עד מועד סיום הביקורת לא תוקן החוק.
משרד המשפטים הסביר למשרד מבקר המדינה בסוף מרץ 2012 , כי הממשלה הקימה צוות "לייעול מנגנוני הרגולציה בישראל ולבחינת הממשקים בין הרגולטורים השונים במשק"34 .
בין היתר תפקידו של צוות זה יהא לבחון את סמכויותיו של שר האנרגיה נוכח סמכויות הרגולטורים האחרים בתחום החשמל, ולרבות הסמכות לאשר תכנית פיתוח.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש להשלים את הבחינה בהקדם, כדי להסדיר בחקיקה את סמכותו של השר לאשר תכניות פיתוח לכלל משק החשמל, על יסוד אחריותו הכוללת למשק האנרגיה בכלל ולמשק החשמל בפרט.
בישיבת ממשלה שהתקיימה ב - 8.
10 סקרו השר, מנכ"ל המשרד ומנהל המינהל את עקרונות תכנית הפיתוח למשק החשמל לשנים 2010 -2016 , שגיבש מנהל המינהל ביולי 2010 ,.
בכלל זה נסקרה גם תכנית הפיתוח של חח"י המשמשת ספק שירות חיוני.
בעקבות הדיון הוקם צוות בראשותו של המנכ"ל דאז של משרד האוצר, והוטל עליו לגבש בתוך 90 יום המלצות בעניין הטיפולהכוללני במשק החשמל (להלן - צוות 90 )הימים35 .
בתחילת דצמבר 2010 הוגשה למזכירות הממשלה הצעת החלטה המבוססת על מסקנות הצוות.
על פי הצעה זו, אין הכרח בהקמת המחז"מ בצפון ויש לדחות את הקמת הסולקנים המיועדים .
34 'החלטת הממשלה מס 4207 מיום 25.
על הצוות להגיש את מסקנותיו לממשלה עד יום 30.
35 ראו הודעת מזכיר הממשלה בתום ישיבת הממשלה ב- 8.
116 דוח ביקורת שנתי 63א .
להפחית פליטת מזהמים, בתחנות הכוח הפחמיות36.
יצוין כי סעיפים אלה בהצעה מנוגדים לעמדת משרד האנרגיה מאוגוסט 2010.
10 אישר השר תכנית פיתוח למשק החשמל.
תכנית זו התבססה על התכנית אשר גיבש מנהל המינהל ביולי 2010 , שכללה הקמת תחנות כוח של חח"י, בהן מחז"מ בצפון ונקבע בה שיש צורך בתוספת הספק של 800 מגה-ואט למשק החשמל עד שנת 2013 , וכן שיש צורך להקים עד שנת .
36 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55ב ( 2005 '), עמ968 .
משרד האנרגיה והמים 117 .
2015 "מתקנים לייצור חשמל בטכנולוגית "אגירה שאובה37 (להלן- מתקני אגירה שאובה) שהספקם המצטבר כ -800 מגה-ואט.
עמדת המשרד - כפי שהובעה במכתב של מנכ"ל המשרד ב- 13.
10 - הייתה כי הקמת המחז"מ בצפון הכרחית כדי למנוע מחסור עתידי בחשמל וזאת בניגוד למסקנת צוות 90 הימים.
אך נכון למועד הביקורת, וכפי שיפורט להלן, הקמת המחז"מ בצפון הוקפאה (ראו בהמשך).
10 קבע היועץ המשפטי לממשלה כי השר מוסמך לקבוע את תכנית הפיתוח של חח"י, אך כדי למנוע מחלוקות עתידיות לגבי פרשנות החלטות הממשלה, על הממשלה להבהיר את תחומי החלטתה ואת גדרי הסמכות של השר בעניין תכנית הפיתוח של משק החשמל.
במועד סיום הביקורת טרם הבהירה הממשלה את גדרי הסמכות של השר בעניין זה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על הממשלה למלא את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מסוף שנת 2010 ולהגדיר בהקדם במפורט את סמכויות השר ואת סמכויות הממשלה בכל הנוגע ולהכנתה ולאישורה של תכנית פיתוח לכלל משק החשמל.
הנחות היסוד של תכנית הפיתוח ועדכונה תכנית הפיתוח לשנים 2010 -2016 מבוססת על תוצרי תכנת מחשב הקובעת את הרכב תחנות הכח המיטבי למשק החשמל, לאחר שקלול נתונים הנדסיים וכלכליים (להלן – תכנת האופטימיזציה) והדומה בעקרונותיה לזו שנמצאת בשימוש חח"י.
כדי להבטיח את איכות תוצרי התכנה, יש להקפיד שהנתונים והנחות היסוד המוזנים לתכנה יהיו מבוססים ככל האפשר ויכללו את כל הטכנולוגיות העשויות להשתלב במערך הייצור.
מאחר שעיקר אמצעי הייצור במשק החשמל מרוכזים בידי חח"י, היא המושפעת העיקרית מהחלטות הנגזרות מתכנית הפיתוח, ומכאן שהיא בעלת עניין בתוצרי התכנית.
כדי להבטיח שההחלטה על הרכב יחידות הייצור וקצב הקמתן לא תהא מוטה לטובת חח"י, מן הראוי היה שמשרד האנרגיה יסתמך על נתונים ממקורות בלתי תלויים ככל הניתן.
משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל המינהל הסתמך על נתוני חח"י בעת שגיבש את תכנית הפיתוח, ולא בדק במסגרת בקרה עצמאית שלו את מהימנותם ושלמותם, כמפורט להלן: תחזית הביקוש בהכנת תכנית הפיתוח מיולי 2010 , שאישר שר האנרגיה בדצמבר באותה השנה, הסתמך מנהל המינהל על תחזיות יחידת הסטטיסטיקה בחח"י מראשית 2009 ולא הכין תחזית עצמאית לביקוש לחשמל בתקופת התכנית.
יצוין כי לצורך בחינת מהימנות התחזיות של חח"י הסתפק מנהל המינהל בהשוואת התחזיות של תקופות קודמות לנתוני הביקוש לחשמל בתקופות אלו.
37 מתקנים לייצור חשמל בטכנולוגיה הידרואלקטרית, שבהם נשאבים מים למאגר בגובה רב בשעות השפל, והם משו חררים בחזרה בשעות השיא תוך ניצול אנרגית המים להפקת חשמל.
118 דוח ביקורת שנתי 63א .
מנהל המינהל הסביר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 , כי מצא שתחזיותיה של חח"י מדויקות.
עוד הסביר, כי "הכנת תחזית ביקוש אמינה וכוללת למשק החשמל ע"י כוחות פנימיים של משרד האנרגיה והמים, תדרוש הקצאת משאבים רבים הן להקמת המערכת והן לתחזוקתה".
משרד האנרגיה והמים 119 .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי עליו להיערך להכנת תחזית ביקוש עצמאית לתכנון משק האנרגיה, בסיוע הרשות, ולחלופין להפעיל מנגנוני בקרה ולא להסתמך רק על תחזיות חח"י, כדי שיובטחו המהימנות והשלמות של הנתונים והמסקנות.
אי -התחשבות בהספק היח "פים שאושרו בעת הכנת תכנית הפיתוח לא התחשב משרד האנרגיה בהספק המותקן המתוכנן של תחנות כוח פרטיות קונבנציונליות 38 ושל תחנות כוח הפועלות בשיטת הקוגנרציה39 ותחנות המופעלות באמצעות אנרגיות מתחדשות, האמורות להשתלב במערכת.
בד בבד אישר השר עצמו ליח"פים רישיונות בהספקים ניכרים.
כך, אף על פי שתכנית הפיתוח אמורה לספק את צורכי משק החשמל, והתחנות הכלולות בה אמורות לענות על כל ההספק הנדרש למשק החשמל, יוקמו תחנות פרטיות נוספות, שלא נלקחו בחשבון בתכנית הפיתוח, ולפיכך צפוי להיווצר משנת 2014 .
ואילך עודף הספק שעלותו למשק גבוהה ביולי 2010 קבע מנהל המינהל כי תכנית הפיתוח תתבסס על תרחיש שלפיו עד סוף שנת 2013 יהיה צורך בהקמתם של שני מחז"מים שההספק של כל אחד מהם יהיה כ -400 מגה-ואט, נוסף על אלו שכבר אושרו לחח"י, ולשם כך על חח"י להתחיל בהקמתם עד סוף שנת 2010 "; אלא אם כן תוכח "התקדמות משמעותית של היח"פים ב"חודשים הקרובים".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי בעת שהכין המינהל את התכנית, הוא לא קבע אבן דרך מוגדרת לאותה "התקדמות משמעותית" של היח"פים שתייתר הקמת תחנות כוח על ידי חח"י.
מנגד הוא לא כלל בתכנית הנחיה לחח"י להתחיל בהקמת היחידות הנוספות עד סוף שנת 2010 ואף לא עד מועד מאוחר יותר.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מנהל המינהל לא דאג לעדכן את תכנית הפיתוח שגיבש באוגוסט 2010 לאור התקדמות היח"פים, שחלקם חתמו על הסכמים למימון ההשקעה בתחנת הכוח ("סגירה פיננסית") ולאספקת גז, וכתוצאה מכך אישר שר האנרגיה בדצמבר 2010 .
תכנית פיתוח שאינה עדכנית חישוב שיעור הייצור באמצעות אנרגיות מתחדשות בהחלטת הממשלה מינואר 200940 נקבע יעד מנחה לייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת - 10% מצורכי האנרגיה של המדינה לשנת 2020 , וכן נקבע יעד ביניים - %5 עד 201441 .
בספטמבר 2010 ביקשה רשות החשמל ממנהל המינהל שבעת הכנת תכנית הפיתוח ישקלל את שיעור החשמל שייוצר על פי התכנית באמצעות .
38 מתקני חשמל המייצרים חשמל באמצעות אנרגיה פוסילית ואינם פועלים בשיטת הקוגנרציה או באמצעות מקור אנרגיה מתחדש.
39 מתקני ייצור המפיקים בעת ובעונה אחת ממקור אנרגיה אחד אנרגיה חשמלית ואנרגית חום, המשמשת לרוב לצורכי תעשייה ולצרכים פרטיים.
40 החלטה 4450 /(חכ176) מ- 29.
41 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 59ב ( 2009 ), בפרק "שימור אנרגיה וניצול אנרגיות מתחדשות", עמ' 1219.
120 דוח ביקורת שנתי 63א .
נמצא כי מנהל המינהל התעלם מבקשת רשות החשמל ולא התחשב כלל בתחזית ההספק הצפוי להתקבל מאנרגיות מתחדשות.
משרד האנרגיה והמים 121 .
מנהל המינהל הסביר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 , כי לא התחשב בהספק החשמל הצפוי מאנרגיות מתחדשות, לנוכח חוסר הוודאות ואי -היציבות של הייצור הצפוי ממתקנים אלו, וכי הוא פעל בעניין זה לאור הנחיותיו של שר האנרגיה, ולפיהן תכנית הפיתוח צריכה להיעשות באופן שמרני, ואין להסתמך בהכנתה על מה שאינו ודאי - כניסת יח"פים, תחנות כוח הפועלות באנרגיות מתחדשות והתייעלות אנרגטית.
עוד ציין כי העלות של אי -אספקת חשמל בהיקף הנדרש גבוהה בהרבה מעלות הקדמת ההשקעה בהקמתם של המתקנים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, כי אי ההתחשבות בעמדת הרשות מתעלמת מהקצב המואץ של הקמת מתקנים אלו בתקופה בה הוכנה תכנית הפיתוח.
זאת ועוד, על מנת לבסס את ההחלטה של המינהל שלא להתחשב כלל באנרגיות מתחדשות, היה על מנהל המינהל להציג לשר את ההספק של התחנות שכבר הוקמו ואת העלות של עודף כושר הייצור למשק.
יודגש עוד כי אי-ההתחשבות ביח"פים עלולה להביא לעודף כושר ייצור ולהשית עלויות ניכרות על המשק, כמפורט להלן.
אובייקטיביות הנתונים הטכנו -כלכליים וביסוסם מתכנית הפיתוח שאישר השר בדצמבר 2010 עולה כי בגיבושה הסתמך מנהל המינהל על נתוני חח"י מדוחותיה מינואר 2008 לגבי תחזית מחירי דלקים, עלויות ההקמה, התפעול והתחזוקה של המתקנים המתוכננים, מספר ימי התחזוקה ושיעור הפסקות החשמל.
באוקטובר 2010 העיר יו"ר הרשות למנהל המינהל כי בתכנית הפיתוח שגיבש נמצא כי: (1 ) נתוני עלות הקמת יחידות הייצור אינם תואמים את העלויות התקניות שאישרה הרשות כבסיס לקביעת התעריפים.
(2 ) מנהל המינהל לא התחשב בכל סוגי הטכנולוגיות הרלוונטיות לתכנון מערך הייצור.
(3 ) נתוני המינהל על עלות ההקמה של יחידות ייצור במחזור משולב ושל טורבינות גז גבוהים בכ -20% מנתוני הרשות, ובתכניות המינהל אין התייחסות לטורבינות גז מסוג LMS -100 , שהן המיטביות להשתלבות במערך הייצור גם על פי הבדיקות שביצעה חח"י.
(4 ) מחיריהדלקים ששימשו בגיבוש התכנית התבססו על דוחות חח"י משנת 2008 , במקום על המחיר החודשי הממוצע של כל סוג דלק בשנת 2010.
(5 ) הנתונים על אי-הזמינות של יחידות הייצור השונות וכן הנתונים בדבר מספר ימי התחזוקה המתוכננים היו שונים מנתוני רשות החשמל, המשמשים בסיס אובייקטיבי לקביעת תעריף הייצור של חח"י.
משרד מבקר המדינה מעיר למנהל המינהל כי תכנית הפיתוח שקבע אינה מבוססת על מלוא הנתונים הרלוונטיים, וכי היה עליו לבצע בדיקה כדי לוודא שהנתונים שעליהם הסתמך אינם מוטים לטובת חח"י.
קיים חשש שכתוצאה מכך היא אינה התכנית המיטבית למשק החשמל.
122 דוח ביקורת שנתי 63א .
עדכון תכנית הפיתוח והמועדים להשלמת הקמת תחנות הכוח בספטמבר 2001 דן שר האנרגיה דאז, מר אביגדור ליברמן, מתוקף סמכותו לפי סעיף 19 ,לחוקבתוספת לתכנית פיתוח משק החשמל ואישר לחח"י להקים שתי יחידות ייצור המוסקות בפחם משרד האנרגיה והמים 123 .
שהספק כל אחת מהן כ -600 מגה-ואט "באתר שיוקצה לכך בהליכי הרישוי המתאימים" (להלן - מיזם D ).
עוד נקבע בתכנית הפיתוח שהתחנה תתחיל לספק חשמל בשנת 2008 , אך נוכח קשיים שונים שעלו באישור ההקמה היא טרם החלה לפעול42 (ראו להלן).
בעת גיבוש תכנית הפיתוח, שעליה חתם השר בדצמבר 2010 , בחן מנהל המינהל כמהתרחישים, שלפי חלק מהם, מיזם D יתחיל לפעול בשנים 2015 -2016 והקמת המחז"מ בצפון תושלם בקיץ 2013 , אף שנוכח העיכובים האמורים, מיזם D יחל לפעול לכל המוקדם בשנת 2019 , והקמת המחז"מ בצפון הוקפאה .
מעמדה של התכנית כתכנית לביצוע עבור חח"י וכבסיס לפיתוחו של משק החשמל, מחייב את מכיני התכנית לעדכנה ולהתאימה להתפתחויות השונות.
משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל המינהל לא עדכן את תכנית הפיתוח בשל קשיי ההקמה של מיזם D , לא הציג את מועד ההפעלה הצפוי לנוכח העיכובים ולא הציע חלופות כנדרש.
מנהל המינהל אף לא עדכן את תכנית הפיתוח לנוכח הקשיים בהקמת המחז"מ בצפון.
מנהל המינהל הסביר למשרד מבקר המדינה ב - 19.
12 , כי תכנית הפיתוח התמקדה בקיץ 2013 ומחייבת מעקב צמוד בשנים שלאחר מכן, ולפיכך לא ראה צורך דחוף בעדכונה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מנהל המינהל ידע כבר בעת אישור התכנית שחלק מהנחות היסו ד שעליהן הסתמך בהכנתה ואשר היו אמורות להתממש עד שנת 2013 , לא יתממשו.
לפיכך היה עליו לעדכן אותה, אך הוא לא עשה זאת.
שינוי הנחות יסוד והשפעותיו על תכנית הפיתוח על פי התכנית שאישר שר האנרגיה, ההספק הנדרש של מתקני אגירה שאובה צריך להגיע עד שנת 2015 לכ-800 מגה-ואט.
בינואר 2011 כתב מנהל אגף תכנון פיתוח וטכנולוגיות בחח"י (להלן - אגף התפ"ט) למנהל המינהל כי על פי בדיקות חח"י, נוכח שינויים בהנחות היסוד43 הקמתם והפעלתם של מתקני אגירה שאובה תביא לידי תוספת עלות של 325-390 .
מיליון דולר, ולכן אינן כדאיות מנהל המינהל הו דיע למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי בחן את תוצאות ההרצה שעשה מנהל אגף התפ"ט, אך הקמתם והפעלתם של מתקני אגירה שאובה דרושות בשל תועלות תפעוליות שלדבריו לא ניתן לשקלל באמצעות תכנת האופטימיזציה של חח"י.
לדעת משרד מבקר המדינה, לאור האמור לעיל, היה ראוי שמנהל המינהל יבחן שוב את תכנית הפיתוח ויעדכן אותה נוכח הנתונים שפורטו במכתבו של מנהל אגף התפ"ט.
42 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 59ב ( 2009 ), בפרק על היערכות להתמודדות עם מחסור בחשמל, עמ' 1197.
43 שינוי ההנחות בדבר עלויות התפעול השוטפות, שינוי בסוגי התחנות המועמדות להקמה ושינוי צפוי במחירי הגז.
124 דוח ביקורת שנתי 63א .
משרד האנרגיה והמים 125 .
שילוב יח"פים במערך הייצור .
היקף הרישיונות ליח"פים על פי סעיף 4(ב2 .
) בחוק, רישיון ייכנס לתוקפו לאחר שאושר בידי שר האנרגיה כאשר השר סבור שהדבר נדרש לשם קידום מטרות החוק, מדיניות הממשלה או מדיניות משק החשמל, הוא רשאי להורות לרשות החשמל, מנימוקים שיירשמו ולאחר ששמע את דעתה, לתת רישיון, לשנות את תנאיו, להוסיף עליהם או לגרוע מהם.
סעיף 8 לחוק קובע, כי בבואה ליתן רישיון על רשות החשמל לפעול על פי מדיניות הממשלה והשר בתחום משק החשמל ולשקול, בין השאר, את תרומת מתן הרישיון לרמת השירותים לציבור, את טובת הצרכנים ואת תרומת מתן הרישיון לתחרות במשק החשמל.
כאמור, על פי תכנית הפיתוח שאישר השר בדצמבר 2010 , נוסף על השלמת הקמת התחנות שעל חח"י לבצע עד סוף 2012 , יש צורך להגדיל עד סוף שנת 2016 את יכולת הייצור בכ - 2,300 מגה-ואט, ו -800 מגה-ואט נוספים ייוצרו במתקני אגירה שאובה.
יודגש כי תכנית הפיתוח הזאת אמורה לכלול את מלוא ההספק הנדרש לדעת המשרד, ובכלל זה עתודה שתבטיח את אמינות המערכת.
יח"פ הזכאי להתחייבות רכישה ולתשלום בגין זמינות בתקנות משק החשמל44 נקבע כי יח"פ שיקבל רישיון ייצור מותנה45 עד 1.
11 , יקבל מבעל רישיון ההולכה46 תמורה בגין יכולת האספקה הפנויה שלו, וכי תמורה זו תיקבע על ידי רשות החשמל.
כלומר, ליח"פ מובטחת רכישה של יכולת ייצור החשמל שלו, גם אם היא לא תמומש במלואה.
עלות רכישה זו תילקח בחש בון בקביעת תעריף החשמל47.
הרישיונות שניתנו ליח"פים קונבנציונליים הזכאים להתחייבות רכישה צפויים להביא לכושר ייצור גדול מזה שנקבע בתכנית הפיתוח שאישר השר.
לפי חישובי משרד מבקר המדינה 48 , אם יוקמו כל המתקנים שניתנו רישיונות להקמתם, עלותו המצטברת של עודף כושר היי צור למשק, במונחי עלות השקעה לשנים 2020 - 2015 , תהיה 4.
4 מיליארד ש"ח בערך נוכחי - הסכום תלוי בהתקדמות הקמת מיזם D49 , האמור להגדיל את ההספק המותקן ואת העודף החזוי.
עלות עודפת זו עלולה להיות מושתת על צרכני החשמל באמצעות העלאת התעריף.
44 תקנות משק החשמל (יצרן חשמל פרטי קונבנציונלי), התשס"ה 2005 , ותקנות משק החשמל (קוגנרציה), התשס"ה- 2004.
45 רישיון הניתן ליח"פ, אשר אם יקיים את התנאים הקבועים בו, יקבל רישיון קבוע לייצור חשמל.
46 במועד הביקורת הייתה חח"י בעלת רישיון ההולכה, וכל סכום שהיא נדרשה לשלם ליצרן פרטי כבעלת רישיון ההולכה היה אמור להיכלל בתעריף החשמל לצרכנים.
47 'ראו בעניין זה את ההחלטה שקיבלה הרשות בישיבה מס369 ביום 23.
48 בהתבסס על תוספת ההספק הנדרשת למשק לפי תוצאות תכנת האופטימיזציה, שעליהן התבססה תכנית הפיתוח.
49 תכנית הפיתוח התבססה על מגוון תרחישים אפשריים, והחישוב התבסס על התרחיש שהוגדר על ידי מנהל מינהל החשמל כתרחיש הסביר מבחינת שילוב אנרגיות מתחדשות והתייעלות אנרגטית.
126 דוח ביקורת שנתי 63א .
משרד מבקר המדינה מעיר שהשר לא השתמש בסמכות המוקנית לו בחוק50 לסרב לאשר רישיונות להקמת תחנות כוח פרטיות הצפויות להביא לעודף כושר ייצור, ולחלופין להקטין את ההספק הנוסף של התחנות שתידרש חח"י להקים לפי תכנית הפיתוח.
בכך העצים המשרד את הסיכון שצרכני החשמל ישלמו בגין יכולת עודפת שאינה נחוצה למשק.
מנהל המינהל הסביר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 , כי תכנית הפיתוח נקבעה הלכה למעשה עד שנת 2013 תוך ביצוע מעקב אחר מימוש הקמת יחידות הייצור, ולפיכך אין לראות בהספק של התחנות שיוקמו לפי התכנית את מלוא ההספק הנדרש למשק החשמל.
כמו כן, מנהל המינהל הציג חישוב חלופי לחישוב עודף ההספק שעשה משרד מבקר המדינה, ולפיו אם יוקמו כל יחידות הייצור שקיבלו רישיון מותנה, בשנת 2020 תיווצר רזרבה של25% שהיא עודף מזערי של 5% .
ביחס לשיעור הרזרבה שקבע שר האנרגיה משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח מעמדה המחייב של התכנית, שנועדה לשקף את ההספק של התחנות האמורות על פי עמדת משרד האנרגיה למלא את צורכי משק החשמל, היה על המשרד והשר לשנות את התכנית או להכין תכנית חדשה לכל המאוחר בסוף שנת 2011 , כפי שצוין במסמכי תכנית הפיתוח, אך דבר זה לא נעשה.
זאת ועוד, לו בוצע מעקב צמוד אחר התכנית בסוף שנת 2011 , לא היה בכך כדי למנוע את העודף הצפוי בכושר ייצור, שכן המשרד כבר החליט על הקמת תחנות הכוח של חח"י, ובמקביל נתן רישיונות להקמת תחנות כוח פרטיות האמורות לקום בשנים שעליהן חלה התכנית.
משרד מבקר המדינה גם מעיר כי החישוב החלופי שהציג מנהל המינהל אינו מביא בחשבון את ההשפעה של הקמת התחנות המופעלות באנרגיות מתחדשות ושל ההתייעלות האנרגטית על ההספק העודף, ואילו תוצאות הבדיקה שעליהן התבסס חישוב מבקר המדינה, מביאות בחשבון את שיעור הרזרבה הנדרש במשק ואת השפעת שני הגורמים האמורים על ההספק העודף.
משרד מבקר המדינה גם העלה, כי סוג תחנות הכוח הפרטיות המתוכננות אינו הסוג המיטבי נוכח צרכיה של המערכת (ראו להלן), שהוא בעיקרו טורבינות גז מסוג LMS -100 .
מנהל המינהל הסביר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 , כי אינו יכול לקבוע איזה מתקן יקים יח"פ ובאיזו טכנולוגיה ישתמש.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהסמכות לאשר את הרישיון ליח"פ מסורה לשר האנרגיה על פי החוק, היה ביכולתו של השר שלא לחתום על רישיון ליח"פ אם הטכנולוגיה שבה הוא מתעתד להשתמש אינה מקדמת את אמינותה ויעילותה של אספקת החשמל ואת מזעור עלויותיה.
) משרד האנרגיה והמים 127 .
יח"פ שאינו זכאי להתחיי בות רכישה ולתשלום בגין זמינות החוק הסמיך את הרשות לקבוע את התעריפים על בסיס עקרון העלות בהתחשב, בין היתר, בסוג השירותים וברמתם51.
על פי בסיסי התעריפים שקבעה הרשות52 , העלות המוכרת לחח"י מיועדת לכסות את עלות הדלקים, ההון והתפעול במקטעי הייצור, ההולכה והחלוקה.
את תעריפי החשמל קובעת הרשות במונחי מחיר לקוט"ש.
הם נגזרים מהעלויות השנתיות המוכרות ומחולקים במספר הקוט"ש המיוצרים בכל שנה.
בפברואר 2010 החליטה הרשות לעדכן את בסיס התעריף החדש למקטע הייצור לשנים 2010 -2014 .
בהחלטה זו נקבעו העלויות לקוט"ש שהוכרו בגין הון ותפעול, והובאו בה בחשבון יחידות ייצור שתקים חח"י על פי תכנית הפיתוח.
תחזיות הביקוש שעליהן הסתמכה רשות החשמל בהחלטותיה לא הביאו בחשבון את הרישיונות שנתנה בשנים 2010 -2011 ואת החשמל שצפויים לייצר יח"פים שניתנה להם התחייבות רכישה: 2 מיליארד קוט"ש בשנת 2013 ו-10.
5 מיליארד קוט"ש בשנת 201453.
יצוין שגם יח"פים שמנהל המערכת אינו מחויב לשלם להם עבור העמדת יכולת ייצור יביאו לידי צמצום הביקוש לחשמל שמייצרת חח"י, משום שיספקו חשמל לצרכני קצה.
מכאן שהרשות לא התחשבה בהפחתת הייצור של חח"י עקב כניסת יח"פים לשוק ובפגיעה ביכולתה של חח"י לכסות את מלוא עלויותיה המוכרות על ידי רשות החשמל בבסיס התעריף הקיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרשות תשקול גם היבטים אלה בבחנה בקשות למתן רישיונות להקמת תחנות כוח פרטיות , לנוכח השפעה אפשרית של תוספת שלהן על חח"י, על התחרות במשק החשמל ועל מזעור העלויות למשק, בהיבט של טובת הצרכנים.