HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתשובתו של משרד התמ"ת ממאי 2012 בנוגע לפעילות השגרירות באוסטרליה נאמר כי אין לו מידע לגבי הפעילות הכלכלית שהשגרירות מבצעת, וכי השגרירות אינה מתואמת אתו.
בתשובתו מינואר 2013 הוסיף המשרד כי השגשוג בכלכלת אוסטרליה נובע בעיקר מעליית מחיריהם של משאבי טבע ולא מגידול בהיקף המסחר והיצוא, ולכן אין לצפות לגידול של היצוא הישראלי לאוסטרליה בעקבות צמיחת כלכלתה.
ממשקי העבודה בין משרד החוץ ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתחום קידום סחר החוץ 291 .
מהאמור לעיל עולה כי בנציגויות שבהן מבצעים השליחים הכלכליים של משרד החוץ ונספחי התמ"ת פעילות כלכלית מקבילה, פועל כל נציג על יסוד תכניות עבודה, הנחיות פעולה ומדיניות הנקבעות במטה משרדו בלבד.
היעדר התיאום בין נציגי שני המשרדים עלול להביא לכפילות בעבודתם במדינת הכהונה, ובעיקר בעבודתם עם אנשי הקשר בממשלה ובחברות; לקשיים שמקורם בקושי לבצע התאמה בפועל בין שתי תכניות עבודה של שני משרדים; ולקושי בחלוקת העבודה בפרויקטים גדולים.
בתשובתו ממאי 2012 מסר מנכ"ל משרד החוץ כי משרדו מציע זה כמה שנים תיאום מלא בין תכניות העבודה של נציגויות ישראל ובין תכניות העבודה של נספחי התמ"ת, וכי משרד החוץ רואה חשיבות בתיאום מלא של פעילות זו.
בתשובתו מינואר 2013 מסר משרד התמ"ת כי גם לפי גישתו מדיניות אחידה היא המפתח לפעולה יעילה וחסכונית, וכי צריכה להיות לכל נציגות תכנית עבודה כלכלית-מסחרית אחת "למניעת כפילות מזיקה".
משרד התמ"ת הודיע למשרד מבקר המדינה כי בספטמבר 2012 הנחה מנהל מינהל סחר חוץ את נספחי התמ"ת "לשתף את ראש הנציגות בתכנית העבודה שלהם" ולרתום אותו למען קידום התכנית.
לדעת משרד מבקר המדינה אכן יש חשיבות גדולה בתיאום בין תכניות העבודה בנציגויות לקראת קביעת מדיניות אחידה ומתואמת בתחומים הכלכליים; לפעילויות הכלכליות הכלולות בתכניות העבודה של נספחי התמ"ת עשויות להיות השפעות מדיניות, ולכן על טיוטת תכנית העבודה להיות מוגשת לראש הנציגות למתן הערותיו עוד בשלב גיבושה, ולא רק להיות מובאת לידיעתו לאחר שכבר אושרה.
לפיכך, במסגרת יישום סיכום המנכ"לים מאפריל 2012 על מנכ"לי שני המשרדים לקבוע בהנחיה משותפת כי על משרדיהם לשתף פעולה בגיבוש תכניות העבודה הכלכליות בנציגויות, לרבות עיון הדדי בטיוטות תכניות העבודה ומתן הערות בנושאים הכלכליים הנוגעים לכל אחד מהמשרדים ולקבוע מועד מתואם להכנת תכניות העבודה.
נוסף על כך, על מנכ"לי שני המשרדים להסדיר את התיאום בין המשרדים בנוגע להכנת תכניות עבודה בנושאים כלכליים בנציגויות שבהן אין ייצוג למשרד התמ"ת.
משרד התמ"ת הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2013 כי לאור החשיבות שהוא רואה בשיתוף הפעולה הוא אכן הנחה את הנספחים בספטמבר 2012 להציג את טיוטת תכנית העבודה שלהם לראש הנציגות להתייחסותו.
עבודת הצוות בנציגויות .
ראש הנציגות, מעצם מעמדו ומתוקף סמכויותיו, משמש הנציג הבכיר של ישראל במדינת הכהונה.
נספח התמ"ת, שכדי למלא את משימ ותיו צריך לטפח קשרים עם הצמרת הפוליטית-כלכלית במדינת הכהונה, יכול להסתייע רבות בראש הנציגות ל"פתיחת דלתות" בממשל המקומי או בחברות עסקיות גדולות.
הנספח, שהוא בעל סמכות מקצועית בתחום הכלכלי, אמור לסייע לראש הנציגות באיסוף של מידע כלכלי רלוונטי ובעיבודו לשם מ ילוי משימות, כמו כתיבת מסמכי הכנה כלכליים לקראת נסיעות השגריר לביקורי עבודה, הכנת סקירות כלכליות על מדינת הכהונה, הכנת המסרים הכלכליים להרצאות שהשגריר נותן וביצוע פעולות המשך לפגישות עבודה מקצועיות שמקיים ראש הנציגות.
בתקנון נאמר כי "הפעילות הכלכלית היא ממשימותיה העיקריות של הנציגות.
ראש ייזום וייפתח פעילות זו.
]של משרד התמ"ת[ הנציגות בתיאום עם הנציג הכלכלי הנציג הכלכלי ידווח לראש הנציגות בנושאי פעילותו.
מוטלת עליו חובה לשתף את ראש הנציגות בכל מידע שברשותו, אשר יש לו השלכה על מערכת היחסים בין ממשקי העבודה בין משרד החוץ ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתחום קידום סחר החוץ 293 .
הנציג הכלכלי יעביר לראש הנציגות העתק מדיווחיו בקשרי עבודה".
]מצוי[ השוטפים והעונתיים למשרדים עמם הוא 294 דוח שנתי63ג .
הביקורת העלתה כי למרות ההוראה המפורשת בתקנון בעניין זה, נספחי התמ"ת אינם מוסרים לראשי הנציגויות את הדיווחים השוטפים שהם שולחים למשרד התמ"ת.
הקוד האתי של משרד החוץ קובע את חשיבותה של עבודת הצוות בנציגויות בזו הלשון: "אופי העבודה במשרד החוץ, ובמיוחד בנציגויות בחוץ לארץ, מחייב את העובד/ת לעבודה בצוות ולשיתוף פעולה הדוק עם עמיתיו.
שיתוף הפעולה יתבצע על בסיס של הגדרת תפקידים ברורה, חלוקת עבודה צודקת, יחסי אנוש תקינים, אמון הדדי, פתיחות ויכולת הקשבה, סבלנות ואיפוק.
עבודת צוות מחייבת גם תיאום וזרימה של מידע בין העובדים, תוך הימנעות ממידור או פלישה לתחומי העבודה של השני.
עבודת הצוות במשרד החוץ היא ערובה חשובה להשגת יעדיו".
קוד זה תקף גם ביחס לעבודת הנציגות הנוגעת לתחומים הכלכליים והמתבצעת הן על ידי נספח התמ"ת והן על ידי אנשי הנציגות, ועל כן יש חשיבות יתרה לשיתוף הפעולה ביניהם.
הביקורת העלתה מקרים שבהם בנציגויות שונות של ישראל לא היה שיתוף פעולה ולא נעשו התיאומים הנדרשים בין נציגי משרד החוץ ובין נספחי התמ"ת.
לעתים גרם חוסר שיתוף הפעולה לפגיעה בשירות שניתן לחברות עסקיות, ובמקרים חמורים אף למבוכה כלפי מדינת הכהונה, לרבות בעת תיאום ביקורים של נציגים בכירים שלה בישראל.
להלן דוגמאות: (א) הועלו מקרים שבהם השיבו נציגויות לפניות של חברות עסקיות ישראליות אשר ביקש ו לקבל סיוע בתיאום מפגשים עם חברות מקומיות כי אין ביכולת הנציגות לסייע, זאת בלי שנציגי משרד החוץ יידעו את נספח התמ"ת בדבר הפנייה - אף שאחד מתפקידיו העיקריים הוא להפגיש בין חברות ישראליות שמעוניינות לפתח קשרי מסחר במדינת כהונתו ובין חברות מקומיות.
(ב) בגלל בעיות קשות בתיאום הן בין שליחי המשרדים באחת ממחוזותיה של מדינה באסיה והן בין מטות המשרדים נאלץ משרד התמ"ת לוותר על פגישה בין אישיות בכירה באותה מדינה ובין שר התמ"ת, למרות התועלת המדינית והכלכלית שהייתה יכולה להיות בפגישה.
(ג) אף שמינהל סחר חוץ נתקל בקשיים למימוש התחייבותו להקמת ביתן לאומי ישראלי ביריד כלכלי לאומי חשוב במדינה באסיה, הוא לא פנה בעוד מועד למשרד החוץ או לקונסוליה הכללית במקום על מנת לקבל סיוע בהקמת הביתן ובתפעולו.
חוסר התיאום בין שליחי משרד החוץ ובין נספחי התמ"ת פוגע בעבודתם השוטפת ומונע את מיצ וי מלוא הפוטנציאל המדיני והכלכלי הגלום בפעילותן של הנציגויות.
ממשקי העבודה בין משרד החוץ ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתחום קידום סחר החוץ 295 .
משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת ולמשרד החוץ כי עליהם לבצע תיאום הדדי מוקדם לגבי ביקורי שרים, אישים בכירים או משלחות עסקיות.
נציגי המשרדים מייצגים את האינטרסים של מדינת ישראל וממשלתה, ולא אינטר סים מנוגדים, ולכן עליהם לקבוע מתכונת עבודה משותפת לקידום מרבי של אינטרסים אלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, בנציגות שבה מכהן נספח תמ"ת יש למסור לטיפולו פניות בעלות אופי כלכלי-מסחרי ובעיקר פניות של חברות ישראליות לסיוע עסקי.
במקרים מיוחדים המחייבים מעורבות פעילה של ראש הנציגות או סגנו בטיפול, יש לקיים עדכון ודיווח הדדי שוטף עד סיום הטיפול, כדי להבטיח את מעורבות הנספח ואת קבלת הערותיו.
בתשובתו ממאי 2012 ציין מנכ"ל משרד החוץ לשעבר כי ראש הנציגות אחראי בתוקף מעמדו לכל הפעילות הדיפלומטית בארץ שירותו, ובכלל זה לפעילות הכלכלית, וכי שילוב נכון של יכולות ראש 296 דוח שנתי63ג .
הנציגות בתחום המגעים הבכירים עם שרים, גורמי מדינה בכירים וראשי חברות כלכליות בעבודת השטח הפרטנית של נספח התמ"ת הם המפתח להצלחת המאמץ.
בתשובתו ממאי 2012 מסר משרד התמ"ת כי נספחי התמ"ת כפופים מינהלית לראש הנציגות, אך מכיוון שראש הנציגות אינו מומחה בתחומם המקצועי, כפופים הנספחים מקצועית למשרד התמ"ת האחראי להכשרתם, לקביעת תכנית העבודה שלהם, לביצוע בקרה על עמידתם ביעדים שנקבעו בתכנית עבודתם ולאספקת המשאבים הנדרשים לביצועה.
לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התמ"ת להדגיש לפני נס פחי התמ"ת בנציגויות את חובתם לפעול על פי הוראות תקנון שירות החוץ, הקובע את כפיפותם הכללית של כל השליחים והעובדים בנציגות לראש הנציגות - הנושא באחריות כוללת כלפי מדינת הכהונה לפעולותיה של הנציגות.
משרד מבקר המדינה מוסיף כי מימוש מלא של הוראות התקנון עשוי לסייע במידה ניכרת לפעילות המקצועית המשותפת של נציגי שני המשרדים.
בתשובתו מינואר 2013 טען משרד התמ"ת כי משרד החוץ קבע את הוראת תקנון שירות החוץ האמורה באופן חד -צדדי.
הוא הוסיף כי מן הראוי שהוראות המשפיעות ישירות על עובדי משרד התמ"ת בעת שליחותם בחו"ל יובאו לאישורו, וכי הוא ישמח לשתף פעולה עם משרד החוץ כדי להביא לקביעת הוראת תקנון אחידה שתהיה מקובלת על שני המשרדים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת כי גם אם נכונה טענתו שהוראת התקנון האמורה נקבעה שלא על דעתו, הרי שהוראה זו קיימת זה 25 שנים, היא ידועה לו והיא מח ייבת.
ראוי על כן שאם ברצונו של מינהל סחר חוץ לעשות שינויים בהוראת התקנון, הוא יעלה זאת בדיונים בין מנכ"לי שני המשרדים.
(ד) נציגים כלכליים באיטליה: שיתוף פעולה מקצועי נדרש גם כאשר נספח התמ"ת מוצב הרחק מן הנציגות.
באיטליה למשל מכהנים זה שנים רבות שני נציגים כלכליים - שליחה כלכלית של משרד החוץ ברומא ונספח תמ"ת במילנו.
הביקורת העלתה כי השליחה ברומא והנספח במילנו עוסקים שניהם בפעילות לקידום סחר החוץ של ישראל באיטליה, אולם הם פועלים על יסוד תכניות עבודה נפרדות ועל יסוד מדיניות עצמאית הנקבעת במטות שני המשרדים בנפרד.
עד מועד סיום הביקורת לא נמצא כי משרד החוץ ומשרד התמ"ת ערכו תיאום בין התפקידים והמשימות של השליחה הכלכלית ושל נספח התמ"ת.
נספח התמ"ת במילנו השיב במאי 2012 כי על מנת לייעל את העבודה הכלכלית של ישראל באיטליה ולהימנע מכפילויות ומעבודה מסורבלת חשוב שיהיו קריטריונים מקצועיים ברורים וחלוקת משימות ברורה בין העבודה הכלכלית של השגריר וצוותו ובין הפעילות הכלכלית של משרד התמ"ת.
ממשקי העבודה בין משרד החוץ ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתחום קידום סחר החוץ 297 .
)(ה ברזיל: שיתוף פעולה נדרש גם כאשר נספחות התמ"ת ממוקמת באותה עיר אך בנפרד מן הנציגות, כך למשל בסאו פאולו שבברזיל.
בתחילת שנת 2010 עם פתיח ת הקונסוליה הכללית בסאו פאולו שמוקמה באזור מרוחק מן נספחות התמ"ת שפעלה כבר בעיר, התגלעו חילוקי דעות מקצועיים בין הקונסול הכללי (להלן - קונכ"ל) לנספח התמ"ת בשל ליקויים בהעברת מידע ביניהם ובהעדר חלוקת עבודה ברורה.
בפברואר 2011 נשלח לסאו פאולו נציג האגף הכלכלי של משרד החוץ כדי ליישב את המחלוקות בין הקונכ"ל לנספח התמ"ת ואף נעשתה חלוקת עבודה באופן שכל 298 דוח שנתי63ג .
פעילות כלכלית מסחרית של הקונסוליה הכללית תהיה "חייבת להיות משולבת" עם פעילות הנספחות.
שלושה חודשים לאחר מכן, במאי 2011 , שלח הקונכ"ל מברק אל האגף המרחבי במשרדו ובו ציין כי "אנו ממשיכים לנהל ויכוח מקצועי עם נציג התמ"ת על גבולות הגזרה בין נציגות התמ"ת והעמ"זית הכלכלית בקונסוליה אך טרם גיבשנו חלוקה מוסכמת".
בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2012 כתב קונכ"ל סאו פאולו כי על אף הקשרים האישיים המעולים בין נציג התמ"ת לצוות הקונסוליה, לא מתבצע מיצוי מיטבי של המשאבים עקב מחסור בנוהלי עבודה ברורים המגדירים את המטרות וסדרי העדיפויות הלאומיים של ישראל במקום, את מתכונת הפעילות הכלכלית והמסחרית של ישראל ואת מהות הקשר בין הקונסוליה הכללית ובין נספחות התמ"ת, שמקבלות החלטות באופן חד-צדדי ולעתים נוצרת אי -הלימה בין החלטות אלה.
קונכ"ל סאו פאולו הוסיף כי קשיי התיאום מקורם בהיעדר נוהל עבודה מסודר ובכלל זה חובת דיווח הדדית ביניהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים לוודא כי הן השליח הכלכלי והן נספח התמ"ת, לרבות כאשר נספחות התמ"ת ממוקמת בנפרד מנציגות ישראל, יפעלו לקידום סחר החוץ לפי תכנית עבודה מתואמת המבוססת על מדיניות מוסכמת בין המטות המקצועיים, על מנת להימנע מכפילויות ומפעילות בלתי יעילה.
על פי התקנון, על ראש הנציגות או סגנו לקיים לפחות פעם בשבוע ישיבות סגל שאליהן "יוזמנו כל הנציגים הרשמיים השוהים במקום" ובכללם הנציג הכלכלי.
הישיבות נועדו למסור מידע לעובדים וכן לעדכונים הדדיים, לדיון באירועים השוטפים, לתכנון פעולות עתידיות ולתיאומים בין חברי סגל הנציגות.
בתשובות נספחי התמ"ת לשאלון טענו 27% ( מהם10 מ-37 ) כי הם אינם מוזמנים כלל לישיבות הסגל בנציגויות, ו -32% ( מהם12 מ-37 ) טענו כי לא מתקיימות ישיבות סגל סדירות (ישיבות מתקיימות בתדירות נמוכה מפעם בחודש או שאינן מתקיימות כלל).
לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות בקיומן של ישיבות סגל סדירות ובהשתתפות נספחי התמ"ת בהן (גם אם משרדם אינו ממוקם במבנה הנציגות), מכיוון שהישיבות הן כלי ניהולי בידיו של ראש הנציגות להגברת התיאום בפעילות הנציגות, לרבות עדכון הדדי בנושא פעילויותיה, להצגת בעיות ולפתרונן המשותף.
בנציגויות שבהן מתבצעת פעילות כלכלית רבה, רצוי כי ראשי הנציגות ישקלו אף להנהיג ישיבות ייעודיות סדורות של צוות הנציגים הכלכלי, בראשות השגריר, סגנו או נספח התמ"ת, על פי הצורך והעניין, אשר ייוחדו רק לקידום מתואם של הפעילות הכלכלית בנציגות.
משרד החוץ מסר בתשובתו ממאי 2012 כי הוא מנחה באופן ברור את ראשי הנציגויות לקיים ישיבות צוות בכל הנציגויות ולזמן לישיבות אלה את הנספחים של כל הרשויות הממשלתיות המכהנים בנציגות, ובכלל זה את נספחי התמ"ת, וכי הוא אינו יודע על מקרים שבהם הנספחים אינם מוזמנים לדיונים אלה באופן קבוע.
ממשקי העבודה בין משרד החוץ ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתחום קידום סחר החוץ 299 .
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לרענן את ההנחיה בעניין זה לכלל ראשי הנציגויות וכן לפעול להנהגת ישיבות סד ורות של הצוות הכלכלי כאמור בנציגויות שבהן נעשית פעילות כלכלית רבה.
על עובדי המדינה, בהיותם נאמני ציבור, מוטלת החובה להקפיד שסמכויותיהם יופעלו בהגינות ועל פי אמות מידה שוויוניות, וכן עליהם להקפיד כי פעולותיהם יבוצעו בשקיפות ועל פי כללי המינהל התקין.
פעילות נציגי הממשלה לקידום הסחר הישראלי, למשל מעורבותם בקידום ענייניהן של חברות עסקיות, עלולה להיתקל בקושי לקבוע את הגבול בין סיוע לגיטימי לפתיחת דלתות בממסד השלטוני במדינת הכהונה ובין פגיעה בתחרות ההוגנת בין חברות והקניית יתרון לחברה ישראלית אחת על פני חברה ישראלית אחרת.
נהלים ברורים ומפורטים לקביעת המותר והאסור בתחום מורכב ורגיש זה אמורים בראש ובראשונה לקבוע דרכי עבודה יעילות ומוסדרות ולאפשר לשליחיה הרשמיים של ישראל לפעול לקידום עניינן של חברות עסקיות מתוך הקפדה על עקרונות השוויון והשקיפות ובלא חשש לפגיעה בנורמות ראויות של התנהגות מקצועית.
הוראות מחייבות הנוגעות לקידום הפעילות הכלכלית של ישראל על ידי נציגי המדינה בחו"ל מצויות בין היתר בחקיקה, בתקשי"ר ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אולם הן עוסקות בעיקר בנושא מתן חסויות או גיוס תרומות על ידי עובדי המדינה.
למשרד התמ"ת יש כמה נהלים המסדירים את פעולת נספחיו בחו"ל, ובהם נוהל קבלת חסות לאירועים במדינת הכהונה על ידי הנציג הכלכלי; נוהל מתן חסות לאירועים במדינת הכהונה על ידי הנספח; אמות מידה למתן חסויות לתערוכות בישראל; ונוהל לטיפול בפניות של חברות ישראליות על ידי נספחי התמ"ת, אשר עוסק בעיקר בהיבטים מינהליים של הטיפול בבקשות שמגישות חברות עסקיות.
גם התקנון קובע כללי התנהגות אתיים ואוסר על התרמת כספים, על גבייתם או על קבלתם, פרט לכספים שיתרמו לאוצר מדינת ישראל או למוסדות המפורטים בתקנון.
כמו כן מטיל התקנ ון הגבלות על פעילותם של עובדים לשעבר במדינה שבה שירתו, ומחייב את העובדים לנהוג בזמן ביצוע עסקאות סחר בין-לאומיות על פי הכללים שנקבעו באמנת ארגון ה- OECD .
למאבק בשוחד של עובדי ציבור זרים נמצא כי בתקנון ובנוהלי משרד התמ"ת לא נקבעו כללים מפורטים וברורים בנוגע למותר ולאסור לשליחי מדינת ישראל המבקשים לסייע לחברות עסקיות.
גם לא נקבעו כללים שמטרתם להבטיח טיפול שוויוני בחברות עסקיות ישראליות הפונות לשליחים בבקשות לסיוע בקידום ענייניהן העסקיים, וכללים שמטרתם למנוע פגיעה בתחרות ההוגנת בין החברות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ ומשרד התמ"ת לקבוע את כללי המותר והאסור בנוגע לפעילותם של נציגים רשמיים של המדינה המסייעים לגופים עסקיים לקדם את פעילותם הכלכלית במדינה זרה, לרבות כללים שמטרתם למנוע פגיעה בתחרות ההוגנת בין חברות ישראליות.
כמו כן, על מטות המשרדים לחדד לפני נצ יגיהם בחו"ל את ההוראות המחייבות את הנציגים בתחום ניגוד העניינים.
מנכ"ל משרד החוץ מסר בתשובתו ממאי 2012 כי הוא מקבל את ההמלצה לגבש בשיתוף משרד התמ"ת את ההוראות והנהלים האמורים.
ממשקי העבודה בין משרד החוץ ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתחום קידום סחר החוץ 301 .
משרד התמ"ת הודיע בתשובתו ממאי 2012 כי ירענן את ההוראות בתחום ניגוד העניינים.
מנגנוני התיאום בין מטות שני המשרדים .
על פי כללי מינהל תקין, תהליך של הודעה, היוועצות ודיונים משותפים בין - משרדיים בתחומים של קביעת מדיניות, תכנון פעילות מקצועית, ארגון פעולות ובקרה על יישומן הוא תהליך חיוני בשירות המדינה.
על מנת לאפשר יישום יעיל ואפקטיבי של מדיניות המבוצעת על ידי יחידות ארגוניות בין -משרדיות רבות, נדרשת פעולה מערכתית משולבת, ויש להגדיר את ממשקי העבודה ולקבוע מי יהיה מופקד על קידום כל פעולה.
נוכח החפיפה בין תחומי הפעולה בתחום סחר החוץ של יחידות המטה במשרד החוץ ובמשרד התמ"ת, בחן משרד מבקר המדינה כיצד פועלים הלכה למעשה מנגנוני התיאום בין מטות שני המשרדים.
פעילות בין-משרדית לקידום נושאים כלכליים בין -לאומיים .
ניהול משא ומתן לחתימת הסכמים בין -לאומיים : לשר החוץ הסמכות לחתום על אמנות והסכמים בין -לאומיים מכוח החלטת ממשלה משנת 119510 .
על פי תקנון שירות החוץ, למשרדי הממשלה אין סמכות משפטית לכרות לבדם אמנות או הסכמים בין-לאומיים, וכל הסכם של מדינת ישראל נחתם על ידי שר החוץ או מי ששר החוץ ייפה את כוחו, ורק לאחר שמשרד החוץ אישר את תוכנו.
הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין אמנות בין-לאומיות11 (להלן גם- ההנחיה או הנחיית היועץ המשפטי לממשלה) שמה לה למטרה להבטיח כי "משא ומתן בדבר כריתתם של אמנה בינלאומית או הסכם בינלאומי, בין רב -צדדיים ובין דו - צדדיים, יתנהל בתיאום כל הגורמים הנוגעים בדבר ולאחר שנבדקו הן ההיבטים המשפטיים הפנימיים הנוגעים לעני ין והן היבטי המשפט הבינלאומי הקשורים בכך".
בהנחיה הוגדרה אמנה בין-לאומית "כל אמנה או הסכם בין ממשלות או בין ממשלות וארגונים בינלאומיים ממשלתיים או לא ממשלתיים, רב צדדיים או דו צדדיים".
בהנחיה נקבעו כללים ליישום התיאום הבין-משרדי במסגרת ההיערכות למשא ומתן לכריתת ההסכמים ובמהלכו של המשא ומתן, ובכלל זה נקבעו כללים לשיתוף גורמי משרד החוץ ומשרד המשפטים בתהליך זה.
עוד נקבע כי אם המשא ומתן נוגע לכמה משרדים, יוקם צוות של נציגי המשרדים הנוגעים בדבר וכן נציגים ממשרד החוץ וממשרד המשפטים.
על פי ההנחיה, במשלחת משא ומתן המתקיים בחו"ל, יצטרף למשלחת מהארץ גם עובד של הנציגות הישראלית במקום או שגריר ישראל.
משרד המשפטים הודיע בשנת 2011 למשרד מבקר המדינה כי הוא שוקד על עדכון ההנחיה12 .
בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2012 ביקש משרד המשפטים להדגיש כי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מחייבת את כל משרדי הממשלה בכל הליך של התקשרות של המדינה באמנה או בהסכם בין -לאומיים, וכי יש חשיבות רבה לפעילות בין -משרדית מסודרת על פי ההליך הקבוע בהנחיה, לרבות העברת .
10 (הודעה מס' המ20/)סש2, ילקוט הפרסומים162 ( 1951 '), עמ959 .
11 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 64.
000 בנושא אמנות בינלאומיות מאוגוסט 1972 .
12 ,לעניין זה ראו: מבקר המדינהדוח שנתי 62 ( 2012 '), "רשות הספנות והנמלים", עמ 971 .
ממשקי העבודה בין משרד החוץ ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתחום קידום סחר החוץ 303 .
טיוטת ההסכם הראשונה מיד עם קבלתה למשרד החוץ ולמשרד המשפטים ושיתופם המלא בהליך כולו.
(א) בחוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד- 1984 (להלן- חוק המו"פ), נקבע כי " על פי המלצת שר התעשייה המסחר והתעסוקה, רשאית הממשלה להתקשר עם ממשלות של מדינות אחרות, או בהתאם לכללים שיקבע שר התעשייה המסחר והתעסוקה - עם ערים שיש להן יכולת 304 דוח שנתי63ג .
בתחום הכלכלי ותשתיות בתחומ י המחקר והפיתוח וכן יכולת בתחום הטכנולוגי, ושיתוף פעולה איתן יסייע לקידום מחקר ופיתוח של תאגידים תעשייתיים ישראליים, בהסכמים הדדיים לעידוד מיזמי מחקר ופיתוח משותפים או להקמת קרנות משותפות, במטרה לעודד את שיתוף הפעולה במחקר ופיתוח בין תאגידים תעשייתיים שהתאגדו בישראל לבין גורמים במדינות אחרות, לקידומן של מטרות חוק זה".
בסקירה שהכינה הלשכה המשפטית של משרד החוץ בשלהי שנת 2010 צוינו כמה מקרים שבהם שלח המדען הראשי במשרד התמ"ת טיוטות של הסכמים למדינות שונות בלי שמסר אותן קודם למשרד החוץ.
המדען הראשי במשרד התמ"ת השיב בינואר 2013 כי כאשר מתחיל תהליך למיסוד הסכם שיתוף פעולה במו"פ, בעקבות יזמה ישראלית או זרה, מגיש המדען הראשי במשרד התמ"ת לשותף הזר טיוטה ראשונית של הסכם לצורך "תיאום ציפיות".
הגשת הטיוטה נועדה לוודא שקיימים בידי השותף הזר מנגנון ותקציב שיאפשרו לקיים את ההסכם העומד בקריטריונים הקבועים בחוק המו"פ - או שבכוונתו לייחד לכך את המנגנון והתקציב הדרושים.
הוא הוסיף כי המדען הראשי במשרד התמ"ת מרכז את המשא ומתן, וכי המשרדים הרלוונטיים, לרבות משרדי החוץ והמשפטים, מיודעים ושותפים החל מהשלב שבו המשא ומתן "לובש צורה של כוונות רציניות לקידום".
משרד החוץ הסביר בתשובתו ממאי 2012 כי הבעייתיות שבהעברת טיוטות הסכמי מו"פ למדינות שונות ללא יידוע משרד החוץ הועלתה לפני המדען הראשי במשרד התמ"ת כמה פעמים.
הוא הוסיף כי הבעייתיות אינה נובעת רק מחוסר ההקפדה על הנהלים בישראל, אלא שיש מ דינות הדורשות שטיוטות הסכמים יועברו אליהן רק בצינורות הדיפלומטיים ולפיכך אינן מוכנות לטפל בטיוטות שהועברו בערוצים אחרים.
בתשובתו ממאי 2012 טען משרד המשפטים כי לא פעם משרדי ממשלה אינם פועלים על פי הנהלים שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה: הם מנהלים משא ומת ן בלי לשתף משרדים אחרים, ורק בשלב מתקדם של המשא ומתן או אפילו לאחר שהסתיים נשלח ההסכם למשרדים האחרים.
לעתים נאלצת המדינה לאשר בלית ברירה, מסיבות מדיניות, הסכמים שהתקבלו לאחר משא ומתן שלא היה יסודי ומתואם, והיא חושפת עצמה כך לסיכונים במישור הבין-לאומי.
(ב) עמדת משרד התמ"ת, שהועלתה במהלך הביקורת ואף בתשובתו למשרד מבקר המדינה, היא כי יש כמה סוגים של הסכמים בין -משרדיים בין -לאומיים שאינם נכללים בקטגוריה של הסכמים בין ממשלות, כמו "מזכר הבנות" או "הצהרת כוונות".
הסכמים כאלה אינם דורשים מחויבות ממשלתית ולא נדרש להם אישורם של משרד החוץ ומשרד המשפטים, ולכן שר התמ"ת יכול לחתום עליהם.
משרד החוץ הדגיש בתשובתו ממאי 2012 כי לא ניתן לנהל משא ומתן על מסמכים תהא כותרתם אשר תהא, מבלי להביא את המסמך לבדיקה ואישור של מחלקת אמנות במשרד החוץ וכי משרדי ממשלה יכולים לחתום על מסמכים כגון מזכרי הבנות בדרג של משרדים רק אם הוסמכו לכך בהסכם מסגרת שנחתם קודם לכן בין הממשלות.
משרד המשפטים מסר בתשובתו ממאי 2012 כי עמדת משרד התמ"ת האמורה אינה עולה בקנה אחד עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, שלפיה לפני יצירת התחייבויות בין -לאומיות של המדינה יש לש תף, כבר בשלבי המשא ומתן המוקדמים, את משרד המשפטים, משרד החוץ ומשרדים אחרים הנוגעים בדבר ממשקי העבודה בין משרד החוץ ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתחום קידום סחר החוץ 305 .
והדגיש כי הבהרות בנושא זה ניתנו בכתב ובעל פה למשרדים השונים במהלך השנים.
נמצא כי משרד התמ"ת לא פעל בכל המקרים על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה האמורה, שלפיה עליו לשתף את משרדי החוץ והמשפטים בכל משא ומתן שהוא מנהל לכריתת הסכם בין-לאומי, לרבות משא ומתן לחתימה על מזכר הבנות.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת שעליו לוודא כי כל פעולותיו הכרוכות בקבלת החלטות ובניהול משא ומתן לקראת כריתת כל סוגי ההסכמים הבין -לאומיים ייעשו על פי החלטת הממשלה ועל פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה.
לדעת משרד מבקר המדינה במסגרת פעולת משרד המשפטים לעדכון הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, עליו לוודא כי היא תנוסח באופן שייתן ביטוי להבהרות שנתן בעבר בתחום זה.
בתשובתו מינואר 2013 ציין המדען הראשי במשרד התמ"ת כי "לאור ייחודיות הפעילות של לשכת המדען הראשי הנעשית מכוח חוק המו"פ, מבוקש שהלשכה ".
]היועץ המשפטי לממשלה[ תהיה מעורבת בתהליך ניסוח הנחיות היועמ"ש (ג) כאמור, כל אחד משני המשרדים - משרד החוץ ומשרד התמ"ת - קובע כיום בנפרד את מטרות פעילותו בתחום קידום האינטרסים הכלכליים הבין-לאומיים של ישראל.
לכל משרד יש מטרות שונות והדגשים אחרים בהתאם ליעדיו בעניין זה.
כך למשל, משרד החוץ מייחס חשיבות לפֵרות המדיניים של הסכמים כלכליים בין - לאומיים, ואילו משרד התמ"ת מייחס לכך חשיבות פחותה.
בנסיבות אלה מתעוררים לעתים חילוקי דעות בנו גע לנחיצותם של הסכמים, ועקב כך נגרמים עיכובים בתהליך חתימת ההסכמים, להלן דוגמאות: (1) : קידום הסכם מו"פ עם מחוז במדינה באסיה בשלהי 2010 נפגש שגריר ישראל דאז במדינה באסיה עם אישיות פוליטית בכירה שכיהנה אז באחד המחוזות באותה מדינה (להלן - נציג ממשל המחוז).
נספח התמ"ת עודכן לקראת הפגישה, אך לא יכול להשתתף בה, ולדבריו הבהיר כי אין לקדם הסכם מו"פ עם אותו מחוז עד שיסתיימו פעולות משרד התמ"ת לבדיקת כדאיותו.
בפגישה מסר השגריר לנציג ממשל המחוז עותק של הסכם מו"פ שנחתם בעבר עם מחוז אחר באותה מדינה והציע לחתום על הסכם ד ומה.
נציג ממשל המחוז נענה להצעה, ובהמשך מסרה השגרירות את תגובת המחוז על טיוטת ההסכם ליחידות המטה של משרד החוץ ושל משרד התמ"ת לטיפול.
במאי 2011 הודיע נספח התמ"ת לשגריר כי בדיקת ההיתכנות שנעשתה במשרד התמ"ת העלתה כי מהבחינה המקצועית לא תצמח תועלת כלכלית מההסכם בשל חולשת המחוז בתחום המו"פ התעשייתי.
אולם משרד החוץ עמד על דעתו שיש צורך לחתום על ההסכם, מאחר שהדבר עשוי להועיל לישראל מהבחינה המדינית, ולכן מסר במאי 2011 עותק מטיוטת ההסכם הסופית למחוז.
במועד סיום הביקורת טרם התקבלה החלטה סופית בעניין החתימה על הסכם המו"פ.
הממצאים מלמדים כי השגריר לא ביצע מראש בשילוב גורמי המטה בשני המשרדים הערכה מקצועית המביאה בחשבון את כל הנושאים הרלוונטיים, כדי לבחון אם יש הצדקה לקידום הסכם מו"פ.
השגריר יזם פעולה, ורק לאחר מכן החל בתיאומים לבחינת העניין, שגם בהם היו ליקויים.
ממשקי העבודה בין משרד החוץ ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתחום קידום סחר החוץ 307 .
בתשובה לממצאי הביקורת כתב השגריר לשעבר באפריל 2012 כי למדינת ישראל יש הסכם לתמיכה הדדית במו"פ תעשייתי עם מחוז אחר באותה מדינה מאז שנת 2007 , וכי השגרירות פועלת במשך שנים על מנת לחתום הסכמים כמותו עם ממשלי מחוזות אחרים.
לדבריו, תפקידו של 308 דוח שנתי63ג .
השגריר הוא להציג את ההסכ ם לגורמים הפוליטיים במחוזות, "וכך הוא עשה, עושה וימשיך לעשות.
משמעות האמור לעיל היא שהשגריר יזם פעולה שנמצאת על סדר היום גם של משרד החוץ וגם של משרד התמ"ת והוא לא היה זקוק לא לאישור ולא 'לתיאום אופרטיבי'".
עוד הוסיף השגריר כי "התיאום הנדרש, חלוקת תחומי אחריות, ארגון שיתוף הפעולה - כל אלה צריכים להתבצע על ידי המשרדים ]במדינה באסיה [ בירושלים.
למרות האמור לעיל מתבצע על ידי ראשי הנציגויות מאמץ עילאי על מנת להתגבר על קשיים הנוצרים מחוסר התיאום בין המטות ולנווט את פעילות הנציגויות בצורה יעילה וממוקדת מטרה".
משרד התמ"ת כתב בתשובתו ממאי 2012 כי המדען הראשי במשרד הוא הגוף המקצועי האמון על הסכמי מו"פ עם מדינות וגופים שונים, וכי הסכמי מו"פ הם בראש ובראשונה הסכמים מקצועיים.
לדבריו, הסכמים אלה יכולים לעתים להביא גם תועלת מדינית, אולם אין זה העיקר.
משרד התמ"ת הוסיף כי לעתים נציגים רשמיים של ישראל שאינם מעורים בשיקולים המקצועיים של המדען הראשי, יוזמים פעילויות לקידום הסכמים מקצועיים משיקולים שאינם נוגעים לעניין, והדבר גורם לעתים נזק מקצועי למדינה.
לדעת משרד התמ"ת, אין כל הצדקה להסכם מו"פ עם אזור שאינו מתקדם טכנולוגית, ויש להצר על פעולת משרד החוץ שגרמה נזק.
לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור עולה כי קידום הסכמים מעין אלה מחייב קיום עבודת מטה משותפת לשני המשרדים שבה תיוחד תשומת לב לאינטרסים הכלכליים, על פי אמות המידה שנקבעו לכך בחוק המו"פ, ונוסף על כך יובאו בה בחשבון האינטרסים ה מדיניים הקשורים לקידום ההסכמים, בהתאם לנסיבות העניין.
(2) קידום הסכם לשיתוף פעולה טכנולוגי עם מדינה באסיה : את יעדי המדיניות הכלכלית של מדינה באסיה קובע גוף ממשלתי מרכזי באותה מדינה.
בהמשך ליזמה של משרד התמ"ת בשנת 2007 ובעקבות מפגש של השגריר, הציר ונספח התמ"ת באותה מדינה עם סגן ראש אותו גוף בראשית שנת 2009 .
, הוצע לישראל לכונן עם אותה מדינה מסגרת לשיתוף פעולה טכנולוגי ביוני 2009 שלחה השגרירות ליחידות המטה של משרד החוץ ומשרד התמ"ת טיוטה למזכר הבנות בין -משרדי שמסר לה אותו גוף.