HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אומדנים אלה התבססו על נתונים שהיו בידי חח"י משנים קודמות.
המדינה מצידה הזמינה הערכות שווי רק לנכסים שבהם היא גילתה עניין.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי היה עליו לבצע הערכת שווי לכל הפחות ל-220 הנכסים המהותיים המוחזקים בידי החברה, וזאת כדי לקבל תמונה טובה יותר של היקפם הכספי של הנכסים הקיימים בידי החברה, ולקבל אינדיקציה להיקף מיצוי זכויות המדינה במסגרת המו"מ והסדר הנכסים שגובש.
חתימה על הסדר ללא הערכות שווי תוך ויתור על נכסים רבים אינה מאפשרת לקבוע את כדאיות ההסדר כשלעצמו למדינה, ויש בה משום ויתור על זכויות בהיקפים לא ידועים.
מדינת ישראל - 809 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל משרד מבקר המדינה מעיר על כך שהמדינה הסכימה לוותר באופן גורף על נכסים מבלי שיש בידיה מידע על כלל הנכסים ושוויים הכספי.
כפועל יוצא מכך, התקבלו החלטות מצד גורמי המדינה בלי האפשרות לדעת מה היקף הוויתור של המדינה בזכויות.
משרד האוצר ציין בתשובתו כי ביצוע הערכות שווי כרוך בהוצאה כספית לא מבוטלת ואין כל ערך בביצוע הערכות שווי לכלל נכסי החברה.
עוד ציין כי ממילא, בהתאם לדין שהיה ערב התיקון, המדינה לא יכלה לדעת אילו נכסים אמורים לעבור אליה ואילו נכסים יישארו בידי חח"י או יירכשו על ידה.
משכך, לא הייתה משמעות לביצוע אומדן לכלל הנכסים.
משרד מבקר המדינה דוחה את עמדת האוצר נוכח העובדה שלחח"י נכסים מהותיים עם פוטנציאל שווי גבוה, ועמדתו היא שהערכת שווי היא מידע הכרחי לצורך ניהול מו"מ ושימוש במתודולוגיה של בחירת נכסים.
ללא הער כות שווי, אין אפשרות לדעת אם הנכסים שבחרה המדינה הם המהותיים ביותר ומה שווי הנכסים הנותרים בידי החברה במסגרת ההסכם.
הסברי משרד האוצר לאי-קיום הערכות שווי אינם מניחים את הדעת גם מכיוון שקיימים גופים ממשלתיים העוסקים בשמאות מקרקעין, אשר היה אפשר להיעזר בהם לצורך ביצוע הערכות השווי, וגם לנוכח חלוף הזמן של שני עשורים שבהם היה אפשר לאמוד את שווי נכסי החברה.
כמו כן התפנית בעמדת המדינה עוגנה בחקיקה חדשה שתכליתה לאפשר אישור של הסכם שיש בו תועלת משקית, כך שלמעשה הערכות השווי חיוניות כדי לקבוע אם אכן קיימת תועלת משקי ת מההסדר וכדי למקסם את תוצאות ההסדר לציבור.
מן הראוי היה לבצע הערכות שווי לכל הפחות לנכסים המהותיים של החברה.
רישום הסדר הנכסים בדוחות הכספיים של החברה .
ביולי 2018 פנתה חח"י בפנייה מקדמית לרשות ניירות ערך בעניין אופן הטיפול החשבונאי בהסדר הנכסים.
במרכז הפנ ייה עמדו שתי שאלות מרכזיות: (1 ) אם יש לראות בעסקאות העברת הנכסים ובתמורות המתקבלות במסגרתן עסקה כוללת אחת או להתייחס לכל אחד מההסכמים בנפרד; (2 ) אם יש לראות בהסדר עסקה אשר התבצעה עם המדינה בכובעה כריבון או בכובעה כבעלת מניות בחברה.
הטיפול החשבונאי נגזר מהתשובה לשאלות אלה, ובכלל זה ההחלטה אם לשקף את הנכסים הנותרים בידי החברה בשוויים ההוגן או בעלותם ההיסטורית, ואם לתת לכך ביטוי בהון המניות במאזני החברה או כהכנסה בדוח רווח והפסד.
עמדת חח"י, כפי שהובאה בפנייה, היא כי מדובר בעסקה כוללת אשר יש לראותה כמקשה אחת ואשר בוצעה עם המדינה בכובעה כריבון ולא כבעלת שליטה בחברה.
משרד מבקר המדינה בחן סוגיה זו במהלך הביקורת ופנה בינואר ובמרץ 2019 לרשות ניירות ערך ולרשות החברות בין היתר בבקשה להתייחס לסוגיית הגילוי אודות שוויים ההוגן של נכסי חברת החשמל בדוחותיה הכספיים.
במרץ 2019 השיבה רשות ניירות ערך למבקר המדינה כי גילוי שוויים ההוגן של נכסי החברה אינו מחויב בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים, אולם ככלל, חברה רשאית לכלול אותו בדוחותיה הכספיים.
רשות החברות השיבה למשרד מבקר המדינה במרץ 2019 כי מתוקף האמור בכללי החשבונאות, ולנוכח העלויות הגבוהות הכרוכות מדינת ישראל - 810 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל במדידת השווי ההוגן של נכסי החברה, אשר עשויות להיות מושתות על צרכני החשמל או על המדינה, ובשל החשיבות במתן שיקול דעת עצמאי לדירקטוריון ולהנהלת החברה בבחירת יישום המדיניות החשבונאית ושמירת אחריותם על הדוחות הכספיים - אין מקום כי חח"י תיתן גילוי לשיקוף מלא של השווי ההוגן של נכסיה.
במרץ 2019 נשלחה למשרד מבקר המדינה עמדת רשות ניירות ערך, המציינת, בין השאר, כי סגל הרשות אינו מתערב בעמדת החברה, אשר לפיה ההתקשרות בהסדרים אלה נעשתה עם המדינה בכובעה כריבון.
יתר על כן, סגל רשות ניירות ערך נסמך על עמדות הצדדים כפי שהוצגו בפניו, ולפיהם הסדר הנכסים אינו מגלם הטבה לחח"י, והורה לחברה לתת גילוי בדוחותיה הכספיים בהתאם להוראות התקנים החשבונאיים למענקים ממשלתיים.
בהתאם לכך ציינה חח"י בדוחותיה הכספיים 18 בין היתר כי החברה בדעה כי אין לראות בהותרת הנכסים הנותרים בידי החברה משום מתן מענקים ממשלתיים לא כספיים.
עוד ציינה כי אם החברה הייתה נדרשת לטפל בנכסים הנותרים כמענקים ממשלתיים לא כספיים, אזי הייתה מטפלת בהם בחלופת הרישום החשבונאי בסכום הסמלי, כך שבפועל, לעמדתה, אין בין שתי הגישות שינוי בתוצאה החשבונאית.
מכיוון שאין בדוחותיה הכספיים של חח"י ביטוי לשווי הנכסים שנותרו בידיה, מן הראוי כי רשות החברות והחשכ"ל יפעלו לגיבוש מנגנון חלופי להגברת הבקרה החשבונאית על נכסי החברה, שישמש גם לבקרה על התמורה המתקבלת בעת מכירת הנכסים על ידי החברה באופן שיפצה על היעדר השיקוף של ערך הנכסים בשווי הוגן בדוחות הכספיים.
גיבוש חוות דעת משפטית לצורך חתימה על ההסכם .
כפי שהוצג לעיל, הסדר הנכסים שונה באופן מהותי מהוראות הזיכיון שניתן לחח"י ואף מחוק משק החשמל שחוקק עם תום תקופת הזיכיון.
ההסכם אף אינו עולה בקנה אחד עם חוות הדעת המשפטית ועם חוות הדעת הכלכלית שניתנו בשנת 2000 .
חרף זאת, נמצא כי רק ביוני 2018 , חצי שנה לאחר חתימת הסדר הנכסים בין הצדדים, המדינה העלתה על הכתב חוות דעת משפטית מעודכנת, דבר שהכשיר בדיעבד את מתווה ההסדר שכבר נחתם ואת שינויי החקיקה הנדרשים במסגרת ההסכם.
יצוין כי במסגרת התיקון לחוק ביולי 2018 , תוקן גם סעיף62 לחוק משק החשמל כך שהשרים רשאים לאשר הסכם בין חח"י והמדינה המסדיר את חלוקת הנכסים, אם ראו כי יש באישורו תועלת משקית.
18 ביאור1 ו לדוחותיה הכספיים של חח"י, דצמבר2018.
מדינת ישראל - 811 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הדרך הראויה להליך גיבוש הסדר הנכסים צריכה להתבסס על חוות דעת כל כליות ומשפטיות מעודכנות, המנוסחות טרם גיבוש עמדת המדינה במו"מ.
היעדר חוות דעת כתובה מסוג זה בעת גיבוש ההסדר מעלה חשש כי ההסכם גובש בלי שנבחנו כל ההיבטים וההשפעות שעשויות להיות לו.
מן הראוי כי במקרים עתידיים תהיה בידי המדינה חו"ד משפטית מגובשת וכתובה, שלפיה יפעלו גורמי המדינה, וזאת עוד בטרם החל התהליך ולא בדיעבד.
משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה כי אין מדובר בחוות דעת משפטית שנכתבה בדיעבד לצורך הצדקת הסדר הנכסים, אלא בהעלאה מפורטת של העמדה המשפטית שגובשה לפני כן.
עוד הבהיר משרד האוצר כי גיבוש ההסדר נעשה בליווי צמוד של המחלקות המשפטיות במשרד האוצר, רמ"י ורשות החברות, אשר בחנו בזמן אמת את הקשיים השונים ביישום החוק הקיים והצורך בגיבוש מתווה שונה.
נוסף על כך ההסדר עצמו הותנה בתיקון חקיקה ולכן לא נפל כל פגם בו.
גיבוש תזכיר החוק נעשה בליווי משרד המשפטים ומשרד האנרגייה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי משנת 2002 עד להליך המו"מ האחרון במהלך שנת 2018 , לא היתה כל חוות דעת חלופית כתובה, וזאת למרות הקשיים שעליהם מצביע משרד האוצר בתשובתו.
חוות הדעת המשפטית הועלתה על הכתב רק כחצי שנה לאחר החתימה על ההסדר ולא בתחילתו .
תשובת משרד האוצר אינה מסבירה מדוע לא הועלתה על הכתב חוות דעת משפטית זו בתחילת המו"מ כך שתשמש את כל הגורמים העוסקים במו"מ.
✰ ,הסדר הנכסים מביא מחד, לסיום סוגיה מורכבת, שנמשכה על פני שני עשורים להסדרת הזכויות בנכסים שהוחזקו בידי החברה ולגיבוש רפורמה במשק החשמל.
מאידך גיסא במבחן התוצאה העלתה הביקורת שתוצאות הליך גיבוש הסדר הנכסים שיקפו התרחקות ניכרת של המדינה מהעמדה שבה החזיקה משנת 2000 במשך יותר מעשור.
ההסדר מקנה לחח"י הטבות כספיות לא מבוטלות ומותיר בידיה זכויות קנייניות על יותר מ -200 נכסים מהותיים ועל אלפ י נכסים תפעוליים משניים, ששוויים הכספי הכולל אינו ידוע.
זאת בתמורה להשבת 16 נכסים לידי המדינה ששוויים נע בין1.
5 מיליארד ש"ח ויש בהם תועלת ציבורית.
הביקורת העלתה שהסדר הנכסים גובש מבלי שנעשו הפעולות האלו: מיפוי כל נכסי החברה, ביצוע הערכות שווי לנכסים המהותיים, בחינה עדכנית של זכויות המדינה על הנכסים וגיבוש דרכים למצות זכויות אלה באופן מיטבי, זאת באמצעות גיבוש חוות דעת משפטית עוד בטרם נחתם ההסכם.
מדינת ישראל - 812 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל השלכות הסדר הנכסים על גיוסי ההון של החברה .
במסגרת הביקורת, משרד מבקר המדינה בחן את השפעות הסדר הנכסים על מחיר גיוסי ההון העתידיים של החברה באמצעות בחינה של פרמיית הסיכון 19 .
ודירוג האשראי של החברה פרמיית הסיכון משקפת את הסיכון הגלום בהשקעה בחברה ומתבטאת בעלויות גיוס ההון.
כך, ככל שהסיכון של החברה גבוה יותר, התשואה על האג"ח שלה תהיה גבוהה יותר - קרי עלויות הגיוס של החברה יהיו יקרות יותר.
הסדר הנכסים הקטין את סיכוני האשראי של החברה בשני אופנים: 1.
;הקטנת החוב על רקע פירעון האג"ח ופריסה מחדש של חלק מהחוב של החברה למדינה 2.
הסדרת המעמד המשפטי של הבעלות על נכסים שהוחזקו בידי החברה באופן שמאפשר לחברה ודאות בנוגע לצורך לרכ וש את הנכסים מהמדינה ולשימוש בהם.
לפיכך, היה אפשר לצפות כי הסדר הנכסים יתבטא בירידה בפרמיית הסיכון.
תרשים 6 מתאר את פרמיית הסיכון של החברה בתקופה יוני 2015 - אוגוסט2019 .
תרשים6 : פרמיית הסיכון של החברה, יוני 2015 - אוגוסט 2019 .
על פי נתוני Globes Tradeone .
מהתרשים עולה כי בשנים שקדמו לחתימה על ההסדר הייתה ירידה ניכרת בפרמיית הסיכון של חח"י, אולם החל ממועד החתימה לא זוהתה בה ירידה משמעותית.
הסבר אפשרי לכך הוא הטמעה של המידע בדבר היעדר השפעה מהותית של הסדר נכסים פוטנציאלי על מאזני החברה, כפי שכבר עלה במכתב החשכ"לית בשנת 2015 (ראו לעיל).
כמו כן בשנים האחרונות היה שיפור ניכר במצבה הכספי של החברה על רקע הפחתה עקבית ברמות החוב של החברה.
19 פרמיית הסיכון מוגדרת כפער בין תשואת אג"ח של חח"י לבין תשואה של נכס חסר סיכון.
משרד מבקר המדינה השתמש באג"ח ממשלתי בעל מאפיינים דומים לסדרת האג"ח של חח"י, כנכס חסר סיכון.
מדינת ישראל - 813 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל תרשים 7 מתאר את יחס חוב החברה ל- EBITDA20 בשנים2013 - 2018 .
ירידה ביחס משקפת שיפור במצב הכספי של החברה וירידה ברמת הסיכון שלה.
תרשים 7 : יחס חוב של חברת החשמל ל- EBITDA , 2013 - 2018 .
על פי דוחות שנתיים של חח"י בעיבוד משרד מבקר המדינה .
מהתרשים עולה כי בתקופה 2013 - 2018 חל שיפור ניכר במצבה הכספי של החברה, וזאת על רקע הירידה ברמות החוב.
השפעה נוספת של ההסדר עשויה להתבטא בדירוג האשראי של החברה.
תרשימים 8 ו-9 מראים את התפתחות דירוג האשראי של החברה על פי סוכנויות הדירוג S&P ו- Moody's21 .
20 רווח לפני ריבית, מיסים, פחת והפחתות.
מבטא את הרווח התפעולי של החברה בניטרול סעיפים הנכללים ברווח התפעולי שאינם כרוכים בזרימת מזומן.
21 השינויים בדירוג האשראי המקומי של החברה דומים לשינויים בדירוג הבין -לאומי.
מדינת ישראל - 814 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל תרשים 8 : דירוג אשראי של חח"י עפ"יS&P .
, בעיבודי משרד מבקר המדינה .
תרשים 9 : דירוג אשראי של חח"י עפ"י Moody's .
על פי דוחות Moody's .
מהתרשימים אפשר לראות ש-S&P העלו את דירוג האשראי של חח"י באוקטובר2017 , אולם Moody's הותירה את דירוג האשראי ללא שינוי.
ביוני2018 פרסמה Moody's הודעה מיוחדת על אודות השלכות הסכמות הרפורמה והסדר הנכסים על דירוג האשראי של החברה, שלפיה היא העלתה את אופק דירוג האשראי של החברה מיציב לחיובי.
Moody's ציינה כי השינוי נובע מהערכתה כי ההסדרים צפויים לשפר את מצבה הכספי של החברה ואת סיכוני האשראי שלה, שכן הס דר הנכסים יפחית את חוב החברה ופותר את המחלוקת בין חח"י למדינה בבעלות על הנכסים.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את השיפור במצבה הכספי של החברה בשנים האחרונות ואת תרומת הסדר הנכסים לשיפור דירוג האשראי שלה.
מדינת ישראל - 815 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל הממשק בין הסדר הנכסים לרפורמה במשק החשמל .
הקשר בין הסדר הנכסים לרפורמה .
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אומנם הסדר הנכסים עומד בפני עצמו, אולם הוא נדבך מרכזי ביישום השינוי המבני במשק החשמל.
בהצעת המחליטים על אישור הרפורמה במשק החשמל נכתב: "אחת ממטרות השינוי המבני היא שיפור האיתנות הפיננסית של חח"י".
ההטבות הכספי ות שהחברה מקבלת במסגרת הסדר הנכסים כוללות פירעון אג"ח צמיתה המוערכת בכ-4 מיליארד ש"ח לפי שווי הוגן בתמורה לתשלום השווי המקורי המוערך בכ-15 מיליון ש"ח בלבד, דבר התורם לשיפור האיתנות הכספית של החברה.
הסדר הנכסים גם מאפשר לחברה למכור את תחנותיה, כמסוכם בהסדר לשינוי המבני, ולהשתמש בהכנסות מהמכירה לבניית תחנות הייצור החדשות.
השיפור באיתנות הכספית של החברה מאפשר לה להשקיע בשיפור מצבה של רשת החשמל, וכתוצאה מכך, לשפר את אמינות אספקת החשמל.
לכך יש תועלות המכומתות במסגרת הצעת המחליטים (ראו לעיל).
הקשר בין הסדר הנכסים לרפורמה עולה גם מדברי מנכ"ל משרד האוצר בפני דירקטוריון החברה במאי 2018 , ולפיהם הסדר הנכסים "בא במקשה אחת יחד עם הרפורמה, באותה החלטת ממשלה.
ברור לחלוטין שללא הסדר נכסים המודל הפיננסי קורס.
ואנחנו לא יכולים בעצם לשאת את הרפורמה.
ולכן, הסדר הנכסים מתחבר אלי ה, הוא חלק מזה, הוא יבוא באותה החלטת ממשלה,.
כפועל יוצא מכך שהסדר הנכסים משמש נדבך מרכזי בהסדר הרפורמה שגובש בין חח"י למדינה, העלויות והתועלות ממנו למדינה צריכות להיכלל בתחשיב העלויות והתועלות של המדינה מהרפורמה.
משרד האוצר ציין בתשובתו כי הסדר הנכסים גובש ללא קשר לרפורמה בחח"י, וזאת להבדיל ממשאים ומתנים שנערכו בעבר.
לטענתו, נציגי הממשלה לא התנו את הסדר הנכסים ביישום רפורמה בחח"י, עם זאת קיומו של הסדר הנכסים הוא תנאי ליישום הרפורמה שכן חח"י אינה רשאית למכור תחנות על פי הרפורמה אם הן אינ ן שלה.
עוד השיב כי ההצדקה להגעה להסדר הנכסים היא עצמאית ואינה תלויה בקיומה של רפורמה, והבהיר כי בעת חתימת הסדר הנכסים, כלל לא היה ברור אם תתגבש רפורמה בחח"י.
משרד האוצר קידם מהלכים לאישור הסכם הנכסים גם ללא רפורמה, ורק לאחר גיבוש הרפורמה פורסם תזכיר חוק מעודכן שכלל במשותף את התיקונים הנדרשים לחוק משק החשמל ולהסדר הנכסים.
לטענתו, אין ספק כי קיומו של הסדר הנכסים מאפשר בסופו של דבר את יישום הרפורמה ואף תורם ליציבות הכספית של חח"י.
עם זאת מבחינת סדר הדברים, הסדר הנכסים קודם בשלב בנפרד.
משרד האנרגייה השיב למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי הליך גיבוש הסדר הנכסים התנהל במקביל להליך גיבוש הרפורמה ובנפרד ממנו.
22 'פרוטוקול מס1573 מישיבת דירקטוריון חח"י, מאי2018 ', עמ14.
מדינת ישראל - 816 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל חח"י ציינה בתשובתה כי הטענה שהסדר הנכסים הוא נדבך מרכזי ברפורמה אינה מדויקת: הסדר הנכסים נידון וטופל באופן נפרד לחלוטין ובצוותים שונים; הוא נחתם ואושר ארבעה חודשים לפני גיבוש ההסכמות ביחס לרפורמה; ההסדרים לא הותנו זה בזה; ואבני הדרך שנקבעו ברפורמה אינן מתייחסות להסדר הנכסים.
עוד ציינה החברה כי לכל אחד מההסדרים תכלית משלו.
תכלית הסדר הנכסים הייתה לשחרר את המבוי הסתום בכל הנוגע למצבת נכסיה של החברה, ואילו תכלית הרפורמה הייתה לעודד את פתיחת משק החשמל לתחרות נרחבת.
רשות החברות השיבה כי הסדר הנכסים והשינוי המבני נכרכו לעיתים זה בזה בסבבי המו"מ.
עם זאת מדובר בקשר מלאכותי שנוצר לאור ההבנה כי יהיה אפשר לקדם את הסדר הזכויות הקנייניות על נכסי החברה אגב יצירת השינוי המבני.
עוד טענה כי חח"י ורשות החברות ביקשו לקדם את מתווה הסדר הנכסים על בסיס המלצות צוות ההיגוי במרץ 2014 , אולם בהמשך עבר המו"מ לניהול אגף החשכ"ל.
יתר על כן תהליך גיבוש ההסכמות בעניין הסדר הנכסים התנהל במנותק מהמו"מ על הרפורמה במשק החשמל וללא מעורבות של גופים ממשלתיים רבים אשר נטלו חלק במו"מ על הרפורמה.
הסדר הנכסים אינו הגורם היחיד במודל הכספי של החברה והוא אינו מעגן את התכנון הכספי שלה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי עמדת חח"י, משרד האוצר ורשות החברות המובאת בתשובותיהם, אינה עולה בקנה אחד עם העובדות: (1 ) הסדר הנכסים אכן נחתם לפני הסכמות הרפורמה, אולם קיום התנאים המתלים בו, ובעיקר שינויי החקיקה הנדרשים, נעשו רק לאחר שסוכם על השינוי המבני בחברה; (2 ) ללא הסדר הנכסים, וכפי שעולה מתשובת משרד האוצר, לא היה אפשר למכור חלק מתחנות חח"י, ויישום הרפורמה היה נמנע; (3 ) ההסכם הואאבן יסוד במודל הכספי של החברה - כפי שטען מנכ"ל משרד האוצר בפני דירקטוריון חח"י, כמתואר בדוח ביקורת זה - והצעת המחליטים כוללת תועלות הנובעות גם מהסדר הנכסים, כגון שיפור בעלויות המימון של החברה; ( 4 ) אין בטענת החברה ורשות החברות כי ניהול הסדר הנכסים והסכמות בצוותים שונים יש בו כדי להוכיח היעדר קשר בין שניהם, שכן שני הצוותים הובלו בידי גורמים מאותו משרד וכפופים לאותה הנהלה, והתמונה הכוללת של שני ההסכמים והקשר ביניהם הוצגו בידי מנכ"ל משרד האוצר בישיבת דירקטוריון החברה.
גורמים אלה מצביעים על כך שהסמיכות בין החתימה על הסדר הנכסים לרפורמה אינה מקרית.
אין חולק על כך שהסדר הנכסים איפשר לממן את הרפורמה ואת גיבושה בכלל.
מכאן שהסדר הנכסים הוא נדבך מרכזי ברפורמה, והעלויות והתועלות ממנו צריכות להיכלל בסך העלויות והתועלות של הרפורמה, ולא כך הוצגו הדברים על ידי משרד האוצר, כפי שיורחב להלן.
עלויות הרפורמה והתועלות ממנה - ניתוח גורמי המדינה .
במאי 2018 גובשו הבנות בין המדינה לחח"י בדבר שינוי מבני במשק החשמל והן אושרו בהחלטת ממשלה ביוני 2018 :.
מעיקרי הרפורמה שגובשה (1 ) צמצום כוחה המונופוליסטי של חח"י במקטע הייצור ומיקודה במקטע ה רשת; (2 ) הפרדת ניהול המערכת והעברתה מחח"י מדינת ישראל - 817 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל לחברה ממשלתית נפרדת; (3 ;) פתיחת מקטע האספקה לתחרות (4 ) התייעלות והנהגת גמישות ניהולית בחח"י; (5 .
) חיזוק איתנותה הכספית של חח"י בהצעת מחליטים, שהייתה הבסיס להחלטת הממשלה בדבר אימוץ הרפורמה המוצעת, פורטו העלויות והתועלות הצפויות למשק מהשינוי המבני וההתייעלות בחח"י 23.
כך, עלויות הרפורמה הוערכו בכ-7.
1 מיליארד ש"ח בערכים מהוונים לשמונה השנים הראשונות- רוב הסכום נובע מעלויות פרישה והגדלת הקצבה הפנסיונית לעובדים.
התועלות הכמותיות המוערכות לשמונה השנים הראשונות מסתכמות בכ-5 מיליארד ש"ח בערכים מהוונים וכוללות בין היתר את שיפור מצבה הכספי של חח"י.
כמו כן הסדר הנכסים מאפשר למכור כמה תחנות ייצור של החברה ולהשיג תועלות נוספות, כגון חיסכון בזמן הקמת התחנות ובקרקע בשל הקמת תחנות באתרי חח"י בידי יצרני חשמל פרטיים וכן שיפור אמינות אספקת החשמל.
תועלות אלה נכללו בהצעת המחליטים וסווגו כחלק מתועלות השינוי המבני במשק החשמל.
בשמונה השנים העוקבות לשנות הרפורמה, היקף התועלות נאמד בכ -8.
9 מיליארד ש"ח בערך נוכחי, מתוכם ירידה בעלויות ריבית בהיקף של 3.
זאת ועוד, בהצעת המחליטים ניתן גילוי לרציונל בגיבוש מתווה הסדר הנכסים והצורך בו.
כמו כן צוינו עקרונות הסדר הנכסים, לרבות חלוקת הנכסים בין המדינה לחח"י, פירעון האג"ח הצמיתה ופריסת החוב ל בנק לפיתוח התעשייה בישראל.
כמו כן הסדר הנכסים אף קיבל התייחסות בחוות הדעת המשפטית שצורפה לצורך תיקוני החקיקה שבוצעו.
יוצא אפוא כי על פי האומדנים המוצגים בהצעת המחליטים, התועלת נטו (התועלת מהרפורמה בניכוי עלויותיה) למשק ב -16 השנים הבאות כתוצאה מיישום הרפורמה מוערכת בכ -6.
התועלות שהוצגו כללו בין היתר תועלות הנובעות מהסדר הנכסים, אולם האומדנים שהוצגו לא כללו את כל העלויות מהסדר הנכסים, לרבות שווי ההטבות שניתנו לחברת החשמל במסגרת הסדר הנכסים בשווי מצטבר של כ-2.
8 מיליארד ש"ח, וזאת אף ללא הכללת השווי של אלפי נכסים שנותרו בידי החברה.
יש באי -הכללת עלויות הסדר הנכסים בעלויות הרפורמה משום הצגה בח סר של עלויות הרפורמה, כפי שיפורט להלן.
עלויות סמויות ברפורמה - רכיבים מהסדר הנכסים שלא נכללו בניתוח גורמי המדינה .
ניתוח התמורות מהסדר הנכסים נעשה הן בידי גורמי המדינה והן בידי יועציה הכלכליים של חח"י.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי קיימים פערים מהותיים בין הניתוחים, כמפורט להלן: .
23 עוד בתועלות המשקיות מהרפורמה: ירידה בעלויות הריבית של החברה, הקטנת הסיכון לעלטה, התייעלות החברה בעובדים וחיסכון בעלויות תפעול, אי-זמינות ותחזוקה.
מדינת ישראל - 818 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל תרשים 10 : ,עלות ותועלת למדינה כתוצאה מהסדר הנכסים על פי משרד האוצר, 2018 .
על פי נתוני משרד האוצר, בעיבוד משרד מבקר המדינה * בתועלות הציבוריות: הקמת פארקים, הרחבת כבישים, תעסוקה וכד'.
בהקשר זה ציינה המדינה כי לא היה אפשר לממש תועלות אלה כל עוד הייתה הבעלות על הנכסים במחלוקת בין המדינה לחח"י.
מתרשים 10 עולה כי התועלת למדינה נמוכה במעט מעלות הסדר הנכסים למדינה, וזו נגזרת משווי ההטבות הכספיות שניתנו לחח"י ומהשתתפות בעלויות פינוי בינוי.
תחשיב זה אינו כולל את הותרת אלפי הנכסים בידי חח"י ששוויים, כאמור, אינו ידוע, אולם הוא עשוי להיות רב - משקל.
יצוין כי בתחשיב זה לא נכללה השפעת השיפור במצבה הכספי של החברה על התועלת המשקית שכן זו נלקחה בחשבון בניתוח התועלות מהרפורמה המוצגת בהצעת המחליטים.
מדינת ישראל - 819 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל תרשים 11 : עלות ותועלת למדינה כתוצאה מהסדר הנכסים, על פי חח"י, 2018 .
על פי נתוני חח"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה * בתועלות הציבוריות: הקמת פארקים, הרחבת כבישים, תעסוקה וכד'.
כאמור בהקשר זה ציינה המדינה כי לא היה אפשר לממש תועלות אלה כל עוד הבעלות בנכסים הייתה במחלוקת בין המדינה לחח"י.
מתרשים 11 אפשר לראות כי על פי יועציה הכלכליים של חח"י, עלות ההסדר למדינה גבוה בכ-2.
75 מיליארד ש"ח 24 מהתועלת שהמדינה מקבלת מהסדר הנכסים.
הפערים בין ניתוח יועציה הכלכליים של החברה לניתוח שעשתה המדינה נובעים משני גורמים מרכזיים: .
24 הטווח נובע מהשונות בהערכת שווי נכסי החברה המועברים לידי המדינה.
הערך הנמוך של שווי נכסים אלה מייצג את שוויים של הנכסים שלגביהם הן המדינה והן יועציה הכלכליים עשו הערכות שווי, והטווח העליון כולל את כל הנכסים שלגביהם יועציה הכלכליים של החברה ביצעו הערכות שווי.
מדינת ישראל - 820 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל (1 ) פערים בהערכות השווי של נכסי החברה המועברים לידי המדינה; (2 ) פערים בהערכת שווי האג"ח הצמיתה שנפרעה בידי החברה במסגרת ההסדר.
לעניין הפערים בהערכות השווי של הנכסים, יצוין כי הערכת יועציה הכלכליים של החברה מתבססת לטענתם על הערכה שמאית מעודכנת, וכי שווי הנכסים המוצג אינו כולל תשלומים חלף היטל השבחה שבהם המדינה תישא, כך ששווי הנכסים למדינה אף נמוך יותר.
לעניין הפערים בהערכת שווי האג"ח הצמיתה, הרי שהמדינה הציגה את האג"ח בסך 2.
5 מיליארד ש"ח כפי שמופיע במאזני החברה ומשקף ריבית של כ- 5.
2%25 , ואילו החברה דיווחה בדוחותיה26 כי השווי ההוגן של סדרתהאג"ח גבוה מ -2.
כך, מדוחות רבעוניים לשנת 2018 עולה כי השווי ההוגן של האג"ח הצמיתה הוא כ-4 מיליארד ש"ח.
מדוחות ייעוץ של החברה עולה כי השווי ההוגן של סדרת האג"ח בהתאם לריביות החברה בפועל, מוערכות בכ-4 מיליארד ש"ח ואף מעבר לכך, אם בוחנים את שווי ההסדרה בהתאם לריביות המאפיינות חברות בדירוג של חח"י.
כפי שצוין לעיל, החברה שיקפה בדוחותיה הכספיים את השווי ההוגן של סדרת האג"ח הצמיתה.
ממסמכי היועץ הכלכלי של החברה ממאי 2018 עולה כי להסדר הנכסים יתרונות רבים לחברה.
כך בין היתר "בניגוד לקבוע בחוק משק החשמל, החברה הצליחה לייצר הסדר בו היא מקבלת פיצוי בגין מסירת נכסים שאינם בשימוש"; "הסדר הנכסים אינו מותנה במימוש רפורמות.
אלא מתבצע כמהלך נפרד"; "ההסכם מסדיר את מעמד יתר נכסי החברה מבלי שיכלול עליהם מגבלות הנובעות מהזיכיון או מפקיעתו.
ומייצר ודאות לנושי ה חברה"; "ההקלות הפיננסיות הגלומות בהסכם הינן משמעותיות ומידיות ומשפרות את תזרים החברה ואת החוב הפיננסי נטו שלה באופן משמעותי".
כמו כן, ציין היועץ של החברה כי "בלי הסדר הנכסים הייתי ממליץ לכם לא לאשר את הרפורמה".
עוד ציין היועץ בפני דירקטוריון החברה כי "בתמורות, כפי שהראנו על סמך הערכות שמאיות מעודכנות בגין הנכסים שהחזרנו למדינה, הם בהחלט נראות יותר סבירות, כי מה שקיבלנו בתמורה, לפי כל ניתוח כלכלי אפשרי, עולה בצורה ניכרת על מה שנתנו".
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ה אוצר כי הסדר הנכסים הוא נדבך בלתי נפרד ליישום הרפורמה ולפיכך, בעת הצגת ההסכמים בפני הממשלה לשם אישורם, היה על משרד האוצר לכלול את משמעויותיו הכספיות בתחשיב התועלות והעלויות מהרפורמה אשר נכלל בהצעת המחליטים לשינוי מבני במשק החשמל.
5 מיליארד ש"ח נגזר מתשלום הריבית התקופתית ושיעור הריבית הנקובה באג"ח.
מבחינה חשבונאית יש לרשום את האג"ח בספרים לפי ערכה ביום הנפקתה, דהיינו בסכום של 2.
יחד עם זאת חח"י שיקפה את השווי ההוגן של האג"ח, בסך 4 מיליארד ש"ח, במסגרת הביאוריםלדוחות.
26 ראו למשל דוח כספי של חברת החשמל לשנת2016 , ביאור26 .
ט מדינת ישראל - 821 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל העלות הצפויה של הרפורמה מוערכת בכ - 2.
5 מיליארד ש"ח מעבר לעלויות שהציג משרד האוצר, וזאת מלבד אלפי הנכסים שהותרו בידי החברה במסגרת ההסכם וששוויים אינו ידוע.
סכום זה כולל את הפער בין השווי ההוגן של האג"ח הצמיתה לבין רישומיה בספרים, פער אשר היה גלוי בדוחותיה הכספיים של החברה.
על משרד האוצר היה לשקף את העלויות נטו מהסדר הנכסים כחלק מעלויות הרפורמה בעת אישורם בממשלה.
משרד האוצר ציין בתשובתו כי הסדר הנכסים הוא בעל תועלת משקית חיובית רבת ערך כשלעצמו, כגון בהקמת יחידות דיור בהיקף נרחב, בהקמת תשתיות חיוניות ועוד.
חלק מהתועלות הציבוריות קשו ת לכימות, ושווי הנכסים החוזרים לידי המדינה לאחר פעולות ההשבחה עולה על 3.
עוד טען משרד האוצר כי זכות פירעון האג"ח הצמיתה עם גיבוש הסדר נכסים היא זכות הקיימת לחברה מתוקף תנאי האג"ח.
כפועל יוצא מכך, שווי סדרת האג"ח בסך של 2.
5 או4 מיליארד ש"ח מתבסס על ההנחה שתשלומי האג"ח השנתיים ישולמו לנצח, אלא שלא אלו פני הדברים אם נחתם הסדר נכסים.
משרד האוצר הוסיף כי בנוגע לפריסת החוב לבנק לפיתוח התעשייה בישראל, היה מקום לאפשר לחח"י מימון מחדש של ההלוואה וקביעת ריבית עדכנית בהתאם לתנאי השוק גם במנותק מהסדר הנכסים.
עוד הדגיש משרד האוצר כי במסגרת הצעת המחליטים בנושא הרפורמה ניתן גילוי מלא לרציונל בדבר גיבוש הסדר הנכסים והצורך בו.
חח"י ציינה בתשובתה כי אין בדוח ביטוי ראוי לתועלות שהמדינה מפיקה מהסדר הנכסים.
התועלות שחח"י השיגה במסגרת הסדר הנכסים נועדו, בין השאר, לאפשר להמשיך לבצע השקעות בהיקף נרחב בפיתוח תשתיות אספקת החשמל, וזאת כדי לענות על הצרכים המשתנים של משק החשמל.
השקעות אלו הן אינטרס ציבורי מובהק.
יתר על כן, גם השיפור במצבה הכספי של החברה וההקלה ביכולתה לגייס הון הוא אינטרס ראשון במעלה גם עבור המדינה, שכן חח"י היא ספק שירות חיוני, והעלויות העודפות הנגרמות לחברה בגין מצבה הכלכלי מגולגלים למדינה או לחלופין לצרכני חח"י.
עוד ציינה חח"י כי פינוי הנכסים מאפשר למדינה לקבל לרשותה קרקעות בשווי כלכלי מהותי של כ-2 מיליארד ש"ח- ששוויים עשרות אחוזים מיתרת הנכסים שנותרו בידי החברה - ולעשות בהן שימוש מיטבי לקידום צרכים חיוניים במשק.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אי אפשר לטעון בוודאות כי הסדר הנכ סים כשלעצמו מגלם תועלת חיובית.
ראשית, כפי שצוין לעיל, קיים חשש כי מרכיבי הסדר הנכסים מגלמים עלות נטו למדינה.
שנית, קיימים מרכיבים חשובים בהסדר שעלותם או התועלת מהם למדינה אינם ידועים.
במכלול רחב יותר, הבוחן את הסדר הנכסים והרפורמה כמקשה אחת, קיימת סבירות גבוהה יותר לתועלת ציבורית נטו מהסדר הנכסים והרפורמה יחד.
מדינת ישראל - 822 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל לעניין הכללת פירעון האג"ח הצמיתה בעלויות ההסדר, הרי שכל עוד לא נחתם הסדר, החברה אמורה לשלם את תשלומי הריבית לצמיתות, כפי שגם שיקפה בדוחותיה הכספיים, ללא תלות במועד אפשרי לפירעון התחייבות זו.
לפיכך, ע ל המדינה לקחת בחשבון גם עלויות אלה.
לעניין פריסת החוב לבנק לפיתוח התעשייה בישראל, אם משרד האוצר הכיר בצורך לאפשר לחברה מימון מחדש בריבית עדכנית, אזי לדעת משרד מבקר המדינה היה עליו לעשות זאת בשלב מוקדם יותר ולא במסגרת הגעה להסדר נכסים, שכן אי-עדכון הריביות עשוי לפגוע בצרכני משק החשמל.
תשובת חח"י מחזקת את הקשר בין הסדר הנכסים ליישום הרפורמה במשק החשמל, שכן התועלות שחח"י ציינה כלולות בתחשיב תועלות הרפורמה והן מושגות בין היתר באמצעות הסדר הנכסים.