HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מנהל הפרויקט הוא הסמכות המקצועית המפקחת מטעם חברת התשתית על עבודת המתכננים והקבלנים, והוא האחראי המרכזי לעמידה בכל יעדי הפרויקט, לרבות בתקציב שהוקצה לו, בדרישות האיכות, בלוח הזמנים, ולכך שתכולת הפרויקט תבוצע במלואה.
מנהל הפרויקט גם מאשר בחתימתו את דרישות התשלום שמגישים הספקים השונים לאחר שווידא שהן תואמות את הביצוע בשטח.
מנהלי הפרויקטים ממלאים אפוא תפקיד מרכזי ורגיש ביותר: הם שותפים לליבת פעילותן של חברות .
76 מערכת רוחבית כוללת המופעלת במשרדי הממשלה.
מערכת זו כוללת את המערכות המינהליות בכלל המערך הממשלתי ומטרתה לנהל ביעילות את נכסי המדינה ומשאביה.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |525 .
התשתית, מנהלים את המידע על הפרויקטים, והחלטות חברת התשתית בעניין ניהול הפרויקטים והתשלומים לקבלנים נסמכות על עבודתם המקצועית ועל שיקול דעתם.
להלן ליקויים שהועלו בעבר בנושא זה: 1.
בפרשת נת"י עלו חשדות כי חשבונות אושרו על ידי גורמים בחברה ושולמו לספקים ללא האישור הנדרש של מנהל הפרויקט, וכן כי לא התקיימה בדיקה נאותה של ניגודי עניינים בין עובדי החברה, הספקים ומנהלי הפרויקטים.
כשלים אלה איפשרו לכאורה העברת תשלומים לספקים ללא בקרה, על בס יס חשבוניות מנופחות או פיקטיביות.
)בדוחות ביקורת שהכין רואה החשבון המבקר בנתיבי איילון (אשר הוזכרו לעיל הועלו ליקויים רבים בהתקשרויות עם מנהלי פרויקטים ולגבי היעדר בקרה אפקטיבית הדרושה למניעת מעילות והונאות, ובכלל זה בקרה על עבודת החברה עם מנהלי פרויקטים, מלווי פרויקטים ונותני שירותים חשובים.
נתיבי איילון כתבה בתשובתה כי הממצאים הנזכרים לעיל טופלו במלואם על ידי החברה, וכי היא פרסמה מכרז מסגרת להסדרת ההתקשרויות עם מנהלי פרויקטים, אשר תנאיו תאמו את נוהל מנהלי פרויקטים של משרד התחבורה.
במסגרת המכרז נבחרה קבו צה של מנהלי פרויקטים, המחולקים על פי קטגוריות, ומתוכה ממנה החברה מנהלי פרויקטים.
עוד כתבה החברה כי היא השלימה ביצוע סקר לחשיפת מעילות והונאות וגיבשה בנושא זה תכנית עבודה לשנת 2017 .
גם בביקורת הנוכחית נמצאו כשלים בפרויקטים שנבעו מהעסקה של מנהלי פרויקטים ללא ניסיון מספק ומהיעדר בקרה מספקת על עבודת מנהל הפרויקט.
לדוגמה: במסמך הפקת לקחים לגבי אחד הפרויקטים של נת"י שהוכן על ידי חברת בקרת העל נכתב כי הפיגורים בלוח הזמנים של הפרויקט והחריגות מהתקציב נבעו בין היתר מכך שמונה מנהל פרויקט חסר ניסיון בפרויקטים בהיקף דומה ובמורכבות דומה, אשר לא שלט בניהול ביצוע הפרויקט ולא טיפל בזמן אמת בבעיות שעלו.
נת"י מסרה בתשובתה כי מאז כניסת ההנהלה החדשה לתפקידה, מנהלי הפרויקטים נבחרים מתוך מאגר שהורכב במכרז שאמות המידה בו היו איכות, ניסיון ושביעות רצון מפרויקטים קודמים.
כאמור לעיל, בדצמבר 2015 פרסם מינהל התשתיות את נוהל מנהלי פרויקטים.
על פי הנוהל, במונח "מנהלי פרויקטים" נכללים ספקים חיצוניים שחברות התשתית מתקשרות עמם לצורך ניהול התכנון, ניהול הביצוע והקמת הפרויקטים, ובכללם משרדי ניהול פרויקטים, מתכננים, קבלנים, מודדים וכו'.
הנוהל מגדיר דרישות סף אחידות לחברות ניהול פרויקטים ולמנהלי פרויקטים וקובע מנגנון אחיד לדירוג איכות העבודה של גורמים אלה.
מנהלי הפרויקטים, וכן .
והבקרה על עבודתם משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד התחבורה ורשות החברות לתת דעתם לרגישות המיוחדת שנלווית לתפקידם של מנהלי פרויקטים בחברות ולהעסקתם ולקבוע כללים למניעת ניגודי עניינים של מנהלי הפרויקטים, וכן לגבש מנגנונים לשיפור הפיקוח והבקרה על עבודתם ומנגנונים לשימור הידע הנצבר אצל מנהלי הפרויקטים בחברות התשתית.
בקרה על פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי .
פרויקטים שמבצע המגזר הציבורי בשיתוף המגזר הפרטי מאופיינים בהשקעות של בנקים וחברות השקעות מקומיות ובין-לאומיות, כאשר העיקרון הוא הקמת הפרויקט והפעלתו על ידי חברות מ המגזר הפרטי, כחלק מהֶ סדר עם המגזר הציבורי, אשר אחראי להיבטים התכנוניים, החברתיים והמשפטיים.
בדרך כלל נחתמים הסכמים לתקופה ארוכה ( 30-20 שנה), שבמהלכה נהנה היזם מהחזר ההשקעה ומן הרווח עליה באמצעות קבלת תשלומים מהממשלה או מהמשתמשים.
בסוף תקופת הזיכיון מועבר הפרויקט בחזרה לידי הרשות הציבורית.
הפרויקטים בתחום התחבורה שיושמו בשיטה הם: כביש חוצה ישראל (כביש מס' 6) ,הרכבת הקלה בירושלים - הקו האדום, כביש 431 ,הנתיב המהיר לתל אביב ומנהרות הכרמל.
בין הפרויקטים התחבורתיים שנמצאים כיום בשלבי קידום או ביצוע: כביש מס' 16, קטעים3 ו-7 של כביש מס' 6 .
ומיזם הנתיבים המהירים בגוש דן חטיבת תשתיות ופרויקטים באגף החשכ"ל היא שאחראית לייזום וקידום של פרויקטים המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי.
היא נעזרת לשם כך באגף הפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי בענבל חברה לביטוח בע"מ 77 (להלן- אגף הפרויקטים בענבל), אשר כפוף לחש כ"ל.
אגף הפרויקטים בענבל מרכז ומוציא לפועל את הפרויקטים ; הוא מלווה אותם החל משלב הייזום, דרך שלבי המכרז השונים, וכלה בליווי שוטף מתחילת ביצוע הפרויקט עד לתחילת ההפעלה.
קידום הפרויקטים התחבורתיים נעשה באמצעות ועדת מכרזים בין -משרדית, הכו ללת נציגים ממשרד התחבורה, מ אגף החש כ"ל, מאג"ת, מהלשכה המשפטית במשרד האוצר ומאגף הפרויקטים בענבל.
בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי מוקמת לאחר חתימת ההסכמים עם הזכיין "רשות ממונה" מטעם המדינה, שתפקידה ללוות את הפרויקט החל ממועד חתימת הסכם הזיכיון ועד העברת הפרויקט לידי המדינה בתום תקופת ההסכם, לפקח על בעל הזיכיון ולוודא את יישומו של חוזה הזיכיון.
הרשויות הממונות כיום הן חוצה ישראל, נת"י וצוות תכנית אב לתחבורה ירושלים.
בדיון של ועדת המכרזים הבין-משרדית שהתקיים ב - 27.
13 הוחלט לבחון הפעלת בקרה על פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי, תוך התמקדות בתחומי התכנון, ההנדסה, העבודות המקדימות וכו', בלי לגלוש לתחומי הביצוע וההפעלה, כדי שלא תיווצר כפילות בקרות על הזכיין.
77 ענבל חברה לביטוח בע"מ היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה, המשמשת זרוע מקצועית של ממשלת ישראל ושל גופים ציבוריים.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |527 .
בשלב התפעול נציגי אגף החשכ"ל הסבירו למשרד מבקר המדינה כי לרוב הבקרות על פרויקטים אלה נעשות בידי הרשויות הממונות בהתאם לחוזי הזיכיון.
עם זאת, לאחרונה הוחלט שחברות בקרת העל יבצעו בדיקת מוכנות למכרז בפרויקטים להקמת כביש מס' 16 והקמת הנתיבים המהירים בגוש דן, אך לא יבצעו בקרה בשלב הביצוע של הפרויקטים.
מכאן שאף על פי שחלק ניכר מעלויות ההקמה והתפעול של פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי ממומ ן מתקציב משרד התחבורה, מרבית תהליכי הבקרה שמפעיל משרד התחבורה אינם מופעלים על פרויקטים אלה.
גם הבקרה על התשלומים שמשרד התחבורה נדרש להעביר לידי הזכיינים לא בוצעה עד כה על ידי חברות בקרת הביצוע והתשלומים, אלא על ידי הרשויות הממונות.
נציגים מחשבות משרד התחבורה מסרו למשרד מבקר המדינה כי יש כוונה לשלב גם את חברות בקרת הביצוע והתשלומים בתהליך זה, וכי החלו בכך לאחרונה לגבי התשלומים בפרויקט כביש 6 .
נוסף על כך נמסר כי יש כוונה שנציגים מאגף הפרויקטים בענבל ישותפו מעתה ואילך ברשות הממונה וילוו את הפרויקטים גם בתקופת ההפעלה שלהם.
אגף החשכ"ל כתב בתשובתו כי הבקרה בתקופת התפעול של הפרויקטים דורשת היכרות מעמיקה עם חוזי הזיכיון, ועם מנגנונים מורכבים בהסכמים, על כן בקרה זו מבוצעת על ידי הרשות הממונה המלווה כל אחד מהפרויקטים באופן שוטף ורציף.
לדעת החשכ"ל, אין ערך מוסף בכפל בקרה בתקופת התפעול.
המהלכים האחרונים של אגף החשכ"ל ושל משרד התחבורה מעידים על כך שקיים צורך להעמיק את הבקרות על הפרויקטים המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על אגף החשכ"ל ומשרד התחבורה לבחון לעומק את הבקרות הקיימות בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי ולוודא שמתבצעת בקרה מלאה על הפרויקטים, הן בשלב ההקמה והן בשלב התפעול.
ריבוי בקרות והיעדר תיאום ביניהן .
כפי שתואר לעיל, קיימים גורמים רבים האמונים על הפיקוח והבקרה על פעילותן של חברות התשתית, חלקם פנימיים וחלקם חיצוניים.
מן ההתכתבויות של גורמי הממשלה בעקבות פרשת נת"י עולות התייחסויות למצב זה של ריבוי גורמי בקרה, כמפורט להלן: המשנה ליועמ"ש ציין במכתביו מפברואר ומיולי 2016 כי כל משרד וכל גורם פועל באופן נפרד לשם מתן מענה מערכתי כולל להתנהלות בחברות הממשלתיות.
הוא ציין כי נדרשים תיאום ושיתוף פעולה בין כל הגורמים המעורבים.
מחייב מציאת מנגנוני .
בפעילות החברות מנהל רשות החברות ציין במכתבו ממאי 2016 כי יש לחזק את הקשר בין מערך הבקרות הפנימיות לבין הבקרות החיצוניות, וכי חברות הבקרה מטעם משרד התחבורה ואגף החשכ"ל לא תמיד מציגות את ממצאיהן להנהלת חברות התשתית ולדירקטוריונים, אף שיש לממצאים אלה השלכות רוחביות על התנהלות חברת התשתית.
עוד כתב כי הבקרות מייצרות צווארי בקבוק ביורוקרטיים ופוגעות בתחושת האחריות של חברת התשתית בשל הנתק שהן יוצרות בין סמכות ואחריות.
נוסף על כך ציין כי הממשלה עלולה לפתח תלות הולכת וגוברת בחברות הבקרה.
משרד התחבורה כתב בטיוטת מכתבו כי חלוקת הסמכות והאחריות בין גורמי הבקרה השונים אינה תמיד ברורה.
במקרי ם מסוימים קיימת כפילות , ו במקרים אחרים נופלים אחדים מן התחומים בין הכיסאות ללא הגדרה של גורמי בקרה.
המשרד המליץ על שיתוף כל גורמי הפיקוח בכלל המידע של "שומרי הסף" (דוחות בקרה, מדדים וכו').
החשכ"לית כתבה במכתבה מיוני 2016 : "המדינה בנתה תילי תילים של מערכות בקרה, שמשפיעות על רציפות תהליכי העבודה, ואינן מצליחות לעלות על פגמים מהותיים בהתנהלות החברות".
במהלך הביקורת הנוכחית מסרו נציגי חברות התשתית כי הבקרות גוזלות מהן זמן עבודה רב, מאריכות את תהליכי העבודה שלהן, וכן מעכבות תשלומים לספקים.
כן טענו כי אין אחידות במהות הבדיקות של חברות הבקרה, ולחלק גדול מהבקרות אין תרומה של ממש לתהליכי קידום הפרויקטים והן אינן משפרות את תהליכי העבודה של החברות.
כך למשל, חברת הרכבת טענה במכתב שנשלח למשרד התחבורה ואג"ת כי לחברת בקרת העל חסר ידע בנושאים רכבתיים, וכי הדבר גורם לעיכובים בקבלת ההחלטות ובקידום הפרויקטים.
כן כתבה כי יש לבחון מחדש את אופן ביצוע הבקרות מצד הממשלה, כדי לשפר את האפקטיביות שלהן ואת יכולת הביצוע בתחום התשתיות.
משרד התחבורה כתב בתשובתו כי אכן קיימים מקרים של ריבוי גורמי בקרה, וכי "חשוב מאוד להסדיר את תחומי האחריות והסמכות של כל אחד מהגופים בתחום הבקרה על מנת להימנע מכפילות ולהגברת האפקטיביות".
במצב הנוכחי עולים סימני שאלה לגבי יעילותם של מנגנוני הבקרה הקיימים בקידום הפרויקטים ובשמירה על מינהל תקין וטוהר המידות.
הצורך לקיים תהליכי בקרה על פעילות חברות התשתית מחייב מציאת מנגנוני בקרה אפקטיביים, יעילים ומתואמים שיבטיחו כיסוי מלא ככל הניתן למגוון הסיכונים הקיימים בפעילות החברות.
לשם כך יש משנה חשיבות להקמת הצוות המשותף לגורמי הממשלה, אשר אמור לבחון לעומק סוגיות אלה.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |529 .
משרד התחבורה מממן מתקציבו את פעילות חברות התשתית, שמהוות זרועות ביצוע שלו, בהיקף של כ -11 מיליארד ש"ח בשנה.
רוב חברות התשתית פועלות על פי מודל של חברות ממשלתיות, שמקנה להן מידה רבה של עצמאות בניהול הפרויקטים ומערך ההתקשרויות תוך יצירת פערי מידע בין גורמי המ משלה לבין החברות.
פעילות חברות התשתית באמצעות ספקים חיצוניים וביצוע התקשרויות בהיקפים עצומים טומנים בחובם חשיפה לסיכונים רבים.
מנגנוני הבקרה הפנימיים והחיצוניים אמורים להבטיח ניצול יעיל ואפקטיבי של התקציבים וניהול של פעילות החברות בהתאם לסטנדרטים של מינהל תקין ועמידה בטוהר המידות.
החברות הממשלתיות הן נאמני הציבור, ומתוך כך הן מופקדות על שמירת האינטרס הציבורי ומחויבות לפעול בהגינות, בשקיפות, ביושר וביושרה.
הביקורת העלתה שקיימים כשלים רבים בתפקודם של מנגנוני הממשל התאגידי בחברות התשתית, בין היתר ליקויים במינוי דירקטורים ו"שומרי סף" ובתפקודם.
הליקויים הרבים העולים פעם אחר פעם בתחום החשוב והמרכזי של ניהול המכרזים וההתקשרויות מעידים ש"שומרי הסף" בחברות הממשלתיות לא תמיד מצליחים למנוע התנהלות לא תקינה ופגיעה בטוהר המידות.
במשך שנים הזניח משרד התחבורה את נושא ליווי חברות התשתית וביצוע פיקוח ובקרה עליהן.
בין היתר, במשך שנים היו חסרות בקרות על תחום התכנון, ומינהל התשתיות עבד ללא כלי בקרה, שיטות עבודה מגובשות ונהלים סדורים.
גם כיום חלק מהנהלים וכלי הבקרה עדיין אינם מגובשים.
מנגנוני הבקרה של משרדי התחבורה והאוצר והממשל התאגידי מכבידים על חברות התשתית, חסרים את התיאום הנדרש ביניהם ופעמים רבות לא הצליחו לגלות פגמים מהותיים בהתנהלות החברות ולמנוע התרחשותם של אירועים כמו פרשת נת"י, התקשרויות בניגוד לדיני המכרזים, חריגות מלוחות זמנים ומתקציב בפרויקטים וטעויות באישור חשבונות.
כל אלה מצביעים על כשלים במבנה הפיקוח והבקרה הקיים, שאמור להבטיח את האיזונים והבלמים הנדרשים לצורך עבודה עצמאית ויעילה של החברות מחד-גיסא, ולצורך מינהל תקין, שמירה על האינטרס הציבורי והתנהלות זהירה ואחראית בכספי ציבור מאידך גיסא.
פרשת נת"י העלתה על סדר היום את נושא הבקרות על חברות התשתית, ועל משרדי האוצר והתחבורה ורשות החברות לבחון ביסודיות את מודל הפיקוח והבקרה הקיים על חברות התשתית על מנת לגבש מערכת בקרות אפקטיבית, יעילה, אחידה ומתואמת.
עליהם להקים לאלתר את הצוות הבין -משרדי בהתאם להחלטת הממשלה מ-2016 , .
לבחון את מכלול הליקויים שהועלו בדוח זה ולפעול לתיקונם
אדם במצב סיעודי הוא אדם שאינו מסוגל לבצע בכוחות עצמו חלק מהותי מפעולות היומיום הבסיסיות, או שזקוק להשגחה בשל תשישות נפש.
ההכרה במצב הסיעודי של האדם כפופה להגדרות של הגורמים המוסמכים לכך ולהערכה התפקודית שהם מבצעים.
ככל שהאדם מבוגר יותר גדל באופן מובהק הסיכוי שהוא ייקלע למצב סיעודי, ורובם המכריע של המקרים הסיעודיים מתרחשים בגיל זקנה.
לפי נתונים שפרסם אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר (להלן - אגף שוק ההון), ההסתברות של מבוטח בן 60 להפוך לסיעודי בחמש השנים הבאות היא כ-1% ; ולעומת זאת, ההסתברות של מבוטח שהגיע לגיל80 להפוך לסיעודי בחמש השנים הבאות היא כ-%201.
לפי חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 , הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר הוא המפקח על הביטוח2 .
החוק מתיר למפקח על הביטוח ליתן הוראות הנוגעות לדרכי פעולתם וניהולם של מבטחים כדי להבטיח את ניהולם התקין ואת השמירה על עניינם של המבוטחים או של הלקוחות, וכדי למנוע פגיעה ביכולתו של מבטח לקיים את התחייבויותיו.
15 ,הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביקשה ממבקר המדינה בהתאם לסע יף 21 לחוק מבקר המדינה, להכין חוות דעת בנושא הביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים.
חוות דעת זו עוסקת בנושא הסדרת הביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים המסחריים ואינה בוחנת את הביטוחים הקבוצתיים במסגרת קופות החולים.
בסיכום הדיון של הוועדה לענייני ביקורת המדינה קבעה הוועדה כי "יש כאן הסטוריה ארוכה וכשל מתמשך של הרגולטור, שלא התערב בזמן, מעל בתפקידו ולא מנע מצב שלמבוטחים לא יהיה פתרון הולם לעת זקנה".
בחודשים מרץ-יוני 2016 ,בדק משרד מבקר המדינה את פעולות אגף שוק ההון והמפקחים על הביטוח שכיהנו בשנים 2016-1992 בכל הנוגע להסדרת שוק הביטוח .
לפי נתוני "מדריך ביטוח סיעודי" באתר האינטרנט של משרד האוצר 2 עם הקמת רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון, בשנת2016 ", בוטל המונח "המפקח על הביטוח והחוק תוקן באופן שכל הסמכויות שהיו נתונות בידי המפקח על הביטוח יהיו נתונות ב ידי הממונה על שוק ההון ביטוח וחיסכון, המשמש כמנהל הרשות.
מובהר כי לפני הקמת הרשות סמכויותיו של המפקח על הביטוח היו נתונות בידי הממונה על שוק ההון שעמד בראש אגף שוק ההון ביטוח וחיסכון.
היות שחוות הדעת שלפנינו רובה ככולה עוסקת בתקופה שקדמה לתיקון החוק, נתייחס אל פעולותיו של המפקח.
הסיעודי המסחרי הקבוצתי3 .
יצוין כי חברות הביטוח, בעלי הפוליסות ויועצי הביטוח שעסקו בביטוחים הסיעודיים אינם בגדר גופים מבוקרים.
יחד עם זאת, נוכח מרכזיותם בנושא זה נמצא לנכון להתייחס באופן הראוי גם אליהם במסגרת חוות דעת זו.
עוד יצוי ן, כי נוכח העובדה שחלק מהאירועים התרחשו לפני שנים לא מעטות, ובחלוף הזמן, התעורר קושי באיתור כלל המידע הנדרש.
בהתאם לבקשת הוועדה לענייני ביקורת המדינה עוסקת חוות הדעת רק בסוגיית הביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים, אך לא בכלל תחומי הביטוחים הסיעודיים (כמו הביטוחים הפרטיים וביטוחי קופות החולים).
הנזקקים לסיעוד - רקע .
לפי נתוני המוסד לביטוח לאומי4 , בסוף שנת2015 היו בישראל כ-161 אלף זכאים לגמלת סיעוד5, שהיוו כ-%16.
שיעורן הגבוה נובע מתוחלת החיים של נשים שהיא גבוהה מזו של הגברים.
4% מהנשים הקשישות היו זכאיות לגמלה, לעומת13.
מהגברים הקשישים הגיל הממוצע של גברים זכאים היה 84 ושל נשים83 .
מהנתונים עולה כי התפלגות הזכאים לגמלת סיעוד נוטה מאוד לכיוון הגילים המבוגרים לעומת כלל הקשישים: 12.
8% מהגברים הקשישים ו -12% מהנשים הקשישות הם מעל גיל 85 .
1% מהגברים הזכאים ו-40.
מהנשים הזכאיות לגמלה היו מעל גיל זה .
3 בשנים- 1992 ( ואילך כיהנו בתפקיד המפקח על הביטוח מר מאיר שביט 1995-1992 ), מר דורון שורר ( 1998-1995 ( ), גב' ציפי סמט 2002-1998 ( ), מר אייל בן שלוש 2005-2002 ), מר ידין ענתבי ( 2009-2005 ( ), פרופ' עודד שריג 2013-2009 ), והגב' דורית סלינגר, שמכהנת בתפקיד המפקחת על הביטוח במועד הביקורת.
4 המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנון- היבטים בביטוח סיעוד 2015 , ינואר2017.
5 לגמלת סיעוד זכאים מי שמתקיימים בהם התנאים הבאים: תושבי ישראל, אשר הגיעו לגיל פרישה, מתגוררים בקהילה ולא במוסד סיעודי או בבית אבות, עמדו במבחן הכנסות ובמבחן תלות, ואינם מקבלים מאוצר המדינה גמלה לשירותים מיוחדים או גמלה לטיפול אישי או השגחה.
6 עם אוכלוסיית הקשישים בישראל נמנים כל הנשים והגברים שגילם שווה או גבוה לגיל הפרישה המוגדר בחוק: ממאי 2009 נשים בנות62 או יותר וגבריםבני 67 .
או יותר 274 |דוח שנתי 68א .
תרשים 1: הזכאים לגמלת סיעוד לפי מין וגיל (באחוזים), לסוף שנת 2015 .
המקור: המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנון - היבטים בביטוח סיעוד 2015 , ינואר2017.
לפי הנתונים שפרסם אגף שוק ההון במדריך לקונה ביטוח סיעודי, עלות הטיפול החודשית באדם סיעודי בביתו - בקהילה היא 10,000 -7,000 ,ש"ח ואף למעלה מכך בהתאם לעלויות נלוות עבור העסקת מטפל זר.
עלות אשפוז במוסד סיעודי היא 20,000 -13,000 ש"ח, בהתאם לתנאי מוסד האשפוז.
משך הזמן שבו אדם נמצא במצב סיעודי תלוי במצב בריאותו, בתוחלת החיים שלו, בטכנולוגיות הרפואיות ועוד.
תוחלת החיים של אדם בן 80 ההופך לסיעודי היא כשלוש שנים וחצי בממוצע, אולם תקופה זו הולכת ומתארכת מכמה סיבות, ובהן העלייה בתוחלת החיים והשיפור באיכות הטיפול הרפואי בגיל זקנה.
שווי גמלת הסיעוד הניתנת לזכאים על ידי המוסד לביטוח לאומי היא בין כ-900 ש"ח לכ-4,000 ש"ח (בהתאם למידת התלות בעזרת הזולת ולמבחן הכנסות).
על כן, קיימת חשיבות גדולה לקיומו של ביטוח סיעודי, בעיקר אצל קשישים שאין די בהכנסותיהם לכיסוי הפער שבין הוצאות הסיעוד ובין גמלת הביטוח הלאומי.
מאפייני הביטוחים הסיעודיים .
ביטוחים סיעודיים ניתנים לרכישה כביטוח אישי (להלן - ביטוח פרט או ביטוח פרטי) או כביטוח קבוצתי (באמצעות קופת חולים או באמצעות בעל פוליסה אחר).
להלן משרד האוצר |275 .
יפורטו הסוגים העיקריים של הביטוחים הסיעודיים השונים ששווקו במרבית התקופה הרלוונטית: .
את הביטוח הסיעודי האישי רוכש המבוטח במישרין מחברת הביטוח, לאחר בחינת מצבו הרפואי הקודם ("חיתום רפואי").
פרמיית הביטוח נקבעת בהתאם לגילו ולמינו של המבוטח, למצבו הרפואי, לתקופת הכיסוי ולסכום הכיסוי.
הסכם הביטוח תקף מראש לכל חיי המבוטח, וחברת הביטוח אינה יכולה לבטלו.
בקרות אירוע הביטוח זכאי המבוטח לתגמולי הביטוח שנקבעו, בתום תקופת המתנה קצרה.
יש בנמצא גם פוליסות ביטוח משלימות וזולות בהרבה, שנועדו להשלים את תקופת הכיסוי המוגבלת בביטוח הסיעודי הקבוצתי של קופות החולים.
בפוליסות משלימות אלו תקופת ההמתנה ארוכה ונמשכת כמה שנים.
בפוליסת ביטוח אישי יכולה להיקבע פרמיה משתנה או קבועה.
פוליסה אישית בפרמיה קבועה כוללת ערכי סילוק (המבוטח צובר זכויות ביטוחיות, על פי נוסחה שנקבעה מראש, אשר יעמדו לזכותו גם אם יבחר בעתיד להפסיק את הביטוח האישי).
בפוליסות אישיות בפרמיה משתנה משלם המבוטח פרמיה שסכומה גדל בהתאם לגילו7 .
הוטלו מגבלות שונות על הגידול בסכום הפרמיה המשתנה, ובכלל זה נקבע כי בהגיע המבוטח לגיל 65 לא יהיה אפשר להגדיל סכום זה.
זאת בשל החשש כי הפרמיה הגבוהה, המשקפת את הסיכון הביטוחי בגיל המבוגר, לא תאפשר למבוטח להמשיך בביטוח דווקא בשנים שבהן גדלה במידה ניכרת ההסתברות כי יהפוך לסיעודי.
ביטוח סיעודי קבוצתי לחברי קופות החולים .
חלק מחברי קופות החולים מבוטחים בביטוח סיעודי קבוצתי שבמסגרתו מתקשרת קופת החולים עם חברת ביטוח ומשמשת כבעלת פוליסה עבור המבוטחים.
הצירוף לביטוח מותנה בהליך חיתום רפואי, וזכויות המבוטח נקבעות לפי גיל ההצטרפות לביטוח.
הביטוח מתחדש בכל פעם לתקופה קצובה של כמה שנים.
התחשיב האקטוארי שמשמש את תכניות הביטוח מתבסס על מודל ארוך טווח.
הפרמיות במודל נקבעות מראש ומשקפות את הסיכון הביטוחי גם בגיל מבוגר.
מכאן שחברי הקבוצה משלמים, בעודם צעירים יחסית, סכום גדול ביחס לסיכון הביטוחי המשקף את גילם.
תשלומים אלו מאפשרים למתן את השינויים בסכום הפרמיות הנדרשים בהגיעם לגיל מבוגר, כאשר הסיכון הביטוחי עולה באופן ניכר.
בשל מבנה המודל, נצברות עבור קבוצת המבוטחים עתודות, המסתכמות למועד סיום הביקורת בכ-7 מיליארד ש"ח ומיועדות להבטחת זכויותיהם של חברי הקבוצה.
על מנת למנוע תלות בהצטרפותם של מבוטחים חדשים בעתיד, וכדי למנוע חוסר ודאות בקרב המבוטחים, מחושבת הפרמיה על סמך הנחה שמרנית כי לא יצטרפו מבוטחים נוספים בעתיד.
לעומת זאת פרמיה קבועה נקבעת בגיל ההצטרפות לביטוח וככלל אינה משתנה 276 |דוח שנתי 68א .
ביטוח סיעודי קבוצתי מסחרי .
להבדיל מביטוח אישי פרטי, הצדדים החתומים על חוזה ביטוח זה הם חברת הביטוח ובעל הפוליסה, שהוא בדרך כלל מעסיק, ארגון יציג של עובדים או תאגיד שבו חברים אנשים בעלי עניין משותף.
הביטוח מתבצע לרוב ללא חיתום רפואי, לתקופה קצובה של שלוש עד חמש שנים8, ומבוסס על מודל אקטוארי לטווח קצר.
בדרך כלל מבוסס תמחור הפרמיה על סבסוד צולב בין חברי הקבוצה, המשלמים פרמיה זהה.
משמע שהמבוטחים הצעירים משלמים סכום פרמיה גדול מהסכום המשקף את הסיכון הביטוחי שלהם, ואילו המבוטחים המבוגרים משלמים סכום קטן מזה המשקף את הסיכון הביטוחי שלהם.
מידת הסבסוד הולכת וגדלה בהתאם לגיל המבוטח.
בשל מבנה הסיכון הביטוחי, הגדל בשיעור ניכר לאחר גיל 65 , ככל שגדלה השונות בגילי החברים בקבוצה, תשלום הפרמיה של המבוטחים המבוגרים בקבוצה עשוי להיות זניח לעומת העלות המשקפת את הסיכון הביטוחי האמיתי שלהם.
כיוון שתקופת הביטוח קצרה וקצובה, פרמיית הביטוח נקבעת על בסיס הערכת הסיכון של חברת הביטוח למאפייני הקבוצה במהלך תקופת ההתקשרות בלבד.
על מנת לחתום על הסכם ביטוח חדש עם תום תקופת ההתקשרות, נדרשת הסכמתם של שני הצדדים, חברת הביטוח ובעל הפוליסה.
כיוון שהפרמיה נקבעת מחדש כל אימת שנחתם חוזה ביט וח, שינוי במאפייני הסיכון של הקבוצה עשוי לגרום לגידול ניכר בפרמיית הביטוח.
לפיכך היכולת לשמור על סכום הפרמיה תלויה בהצטרפותם של מבוטחים צעירים נוספים לקבוצה, שכן הם יסבסדו את יתר הקבוצה שהפכה מבוגרת יותר ובעלת פרופיל סיכון גדול יותר בחלוף הזמן.
עוד יצוין כי הביטוח הקבוצתי המסחרי אינו מבטיח ערכי סילוק למבוטח, כלומר המבוטח אינו צובר בתקופת הביטוח זכויות שיוכל לממש אם יגיע למצב סיעודי לאחר תום תקופת הביטוח.
אף שהביטוח הסיעודי הפרטי והביטוח הסיעודי הקבוצתי מספקים שניהם פתרון מימוני למבוטחים שמצבם סיעודי, מאפייניהם שונים במידה כה רבה עד שקשה להתייחס אליהם בהיבט הכלכלי והביטוחי כמוצרים תחליפיים מבחינת התמורה שמקבל הצרכן.
הבדלים אלה במאפייני הביטוחים באים לידי ביטוי בעלויות פרמיית הביטוח.
ככלל, הביטוח הסיעודי הפרטי יקר בהרבה מהביטוח הסיעודי הקבוצתי, ופער זה גדל ומתעצם ככל שעולה גילו של המבוטח.
לדוגמה, לפי נתוני משרד האוצר, כשמבוטח בן 85 משתתף בביטוח קבוצתי של קבוצה "צעירה" מהבחינה הדמוגרפית, עלות הפרמיה שלו עשויה להסתכם בכמה שקלים בלבד, ולעומת זאת אם הוא מצטרף לביטוח סיעודי פרטי הוא עלול להידרש לשלם כ-1,100 ש"ח לחודש באותם תנאים (כדי שיוכל לקבל פיצוי חודשי של 5,000 )ש"ח למשך חמש שנים9.
להלן בתרשים 2 יוצג סכום הפרמיה הקבועה בביטוח פרטי שנדרש המבוטח לשלם כדי לקבל פיצוי חודשי בסך 5,000 ש"ח למשך חמש שנים, בהתאם למועד ההצטרפות לביטוח.
פוליסות לתקופות ארוכות יותר הן מעטות מאוד 9 המדינה הציגה את הנתון בדבר סכום זה בתשובתה לעתירה לבג"ץ 4628/15 "כן לזקן - לקידום זכויות הזקנים" נ' שר האוצר.
תרשים2 : סכום הפרמיה החודשית הקבועהלפיצוי חודשי של 5,000 ש"ח למשך חמש שנים בהתאם לגיל ההצטרפות לביטוח הסיעודי הפרטי .
המקור: פרסומי אחת מחברות הביטוח משנת 2007.
מהתרשים עולה כי הגידול החד ביותר בסכום הפרמיה חל מגיל65 .
פעולות אגף שוק ההון להסדרת הביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים .
תחום הביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים, שאינם במסגרת קופות החולים, החל להתפתח בישראל באטיות החל מאמצע שנות התשעים של המאה העשרים, בלא הסדרה מיוחדת של התחום אלא במסגרת ההסדרה החלקית של תחום ביטוחי החיים.
לרוב חברות הביטוח התייחסו לביטוחים הסיעודיים כנספח לפוליסת ביטוח בריאות.
בסוף שנת 1997 , הסתכם מספר המבוטחים בביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים .
בשנים 2014- 1998 חל גידול ניכר במספר המבוטחים בביטוחים הקבוצתיים, ובתום התקופה האמורה מספרם הסתכם בכ-1.
1 מיליון איש בסוף שנת 1997 , הסתכם מספר המבוטחים בביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים בכ-30 אלף לכל היותר10.
את היעדר הטיפול המספק בכשלים המרכזיים בתחום הביטוח הסיעודי הקבוצתי, ובכלל זה הסבסוד הצולב בין המבוטחים, הטווח הקצר של הביטוח, והשינוי הניכר במחיר בעת המעב ר מפוליסה קבוצתית לפרטית, כמפורט בהמשך, יש לבחון לנוכח העובדה כי בשנים 2014-1998 חל גידול ניכר במספר המבוטחים בביטוחים הקבוצתיים, ובתום התקופה האמורה מספרם הסתכם בכ-1.
מיליון איש המפקח על הביטוח בשנים 1998-1995 , מר דורון שורר, השיב למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2016 כי מספר המבוטחים בסוף שנת1997 היה גדול בהרבה מ-30,000 , אולם "עקב הנחיתות האינפורמטיבית של האגף באותה עת לא ניתן לנקוב במספר אחר".
משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאה כל אסמכתה המאששת את טענתו האמורה של מר שורר.
להלן בתרשים 3 תיאור של מספר המבוטחים בביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים המסחריים בשנים 1998-201411.
10 מהנתונים שהגיש אגף שוק ההון למשרד מבקר המדינה, המתבססים על דיווחים של חברות הביטוח לאגף, עולה כי בסוף שנת 1997 היו כ-5,815 מבוטחים בביטוחי הסיעוד הקבוצתיים (להוציא מבוטחי קופות החולים).
אשר לקבוצה אחרת של 23,954 מבוטחים בביטוחי סיעוד, לא נמצא באגף שוק ההון מידע שאפשר ללמוד ממנו אם הביטוח הוא קבוצתי או פרטי.
11 בביקורת לא נמצאו נתונים בדבר מספר המבוטחים בחלק מהתקופה שנבדקה.
הקו המקווקו בתרשים מייצג הנחה בדבר שינוי לינארי במספר המבוטחים בין שנים שלגביהם נמצאו נתונים בדבר מספר המבוטחים.
תרשים3 : מספר המבוטחים בביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים בשנים 2014 -1998 .
המקור: דוחות שנתיים של אגף שוק ההון ונתונים נוספים של האגף .
אף שבביקורת לא נמצאו נתונים בדבר מספר המבוטחים בחלק מהתקופה שנבדקה, ואף שהתעורר חשש בדבר נכונות הנתונים על מספר המבוטחים שפורטו בדוחות השנתיים של אגף שוק ההון, מתרשים 3 עולה כי עד לשנת 2011 חל גידול רציף במספר המבוטחים בביטוח הסיעודי.
על אף גידול חד זה, אגף שוק ההון לא טיפל בכשלים העיקריים בתחום הביטוח הסיעודי הקבוצתי המסחרי, כמפורט בהמשך.
אגף שוק ההון ציין בתגובתו כי מספר המבוטחים אכן גדל בעשור הראשון שלאחר שנת 2000 , שעה שהביטוחים הסיעודיים שווקו כנספח במסגרת ביטוחי הבריאות הקבוצתיים.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אגף שוק ההון לא עסק ביסודיות בתחום הביטוח הסיעודי הקבוצתי המסחרי עד שנת 1997 לערך, בסמוך למועד שבו בוצע תיקון בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 , ולפיו נאסר על קופות החולים להציע ביטוח לשירותי סיעוד12.
על הנזק שבהיעדר הסדרה של תחום הביטוח הסיעודי והחשש לפגיעה בטובת המבוטחים ניתן ללמוד גם ממזכר פנימי שכתבה האחראית לתחום הבריאות דאז .
12 תיקון חוקביטוח בריאות ממלכתי - מס' 7 במסגרת סעיף11 לחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח-1998 ׂ , ס"ח התשנ"ח48 , 58 .
תחילת התיקון האמור נקבעה ל- 1.
הסיעודיים הקבוצתיים .
למכור אותם באגף שוק ההון בינואר 1998 , במסגרת בירור תלונה בנוגע לתנאי הפסקת פוליסת ביטוח סיעוד קבוצתי.
במזכר האמור נכתב: "נכון להיום לא קיים הסדר לעשיית ביטוחי בריאות קבוצתיים וחלק מחברות הביטוח פועלות על סמך התקנות של ביטוח חיים קבוצתי.
מצב זה מאפשר קיומם של ביטוחי בריאות קבוצתיים אשר במקרים מסוימים כוללים ביסודם אינטרסים הנוגדים את טובת המבוטח.