HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהמוסד לביטוח לאומי יפעל ביתר שאת לקידום הייצוג ההולם של יוצאי אתיופיה בקרב עובדיו, וכי על מועצת המוסד לביטוח לאומי לקבוע יעדים בעניין כנדרש בתיקון לחוק החברות הממשלתיות.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2012 מסר מנכ"ל המוסד לביטוח לאומי כי הארגון נתקל בקשיים לגייס עובדים יוצאי אתיופיה, אולם הוא ימשיך לנסות לגייסם גם בשנה הקרובה.
כמו כן, אגף משאבי אנוש בארגון הנחה את מנהלי הסניפים לתת עדיפות לקליטת יוצאי אתיופיה למשרות פנויות.
התיקון לחוק החברות הממשלתיות קובע כי מועצה של תאגיד ציבורי תגיש לשר הממונה על התאגיד ולשר המשפטים דוח שנתי לגבי יישום התיקון לחוק החברות הממשלתיות כאמור.
שר המשפטים מצדו אמור לה גיש לגורמים הרלוונטיים, אחת לשנה, ד וח בהתאם לנתונים שהתקבלו מהתאגידים הציבוריים לגבי הייצוג ההולם בהם.
נמצא כי עד מועד סיום הביקורת טרם קבע שר המשפטים מיהו הגורם במשרדו שירכז את הדוחות של התאגידים, מהם הנתונים שעל התאגידים למסור, וכיצד עליהם לעשות זאת.
כמו כן נמצא כי אף לא מועצה אחת של תאגיד דיווחה לשר המשפטים כנדרש.
כך שעד מועד סיום הביקורת טרם הגיש שר המשפטים דוח לגורמים הרלוונטיים כנדרש בתיקון לחוק החברות הממשלתיות.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 מסר משרד המשפטים כי מונה במשרד גורם האחראי על ריכוז הדוחות של התאגידים הציבוריים וכי בכוונת המשרד לפנות לתאגידים בדרישה להמציא מידע בדבר יישום הוראות התיקון לחוק החברות הממשלתיות, ובכלל זה פרטים לגבי שיעור יוצאי אתיופיה במשרות .
130 התאגידים הם: המוסד לביטוח לאומי, רשות שדות התעופה, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים, רשות העתיקות ושירות התעסוקה.
131 יצוין כי בחלק מהתאגידים ההתייחסות היא לילידי אתיופיה בלבד, כך שייתכן שבהכללת העובדים יוצאי אתיופיה ילידי הארץ יהיה מספרם של העובדים יוצאי אתיופיה גבוה יותר.
היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 123 .
אקדמיות ובמשרות ניהוליות; היעד שקבעה מועצת התאגיד; המשרות המיועדות ליוצאי אתיופיה והדרכים שבהן פעל התאגיד לאיושן.
קידום הייצוג ההולם בקרב העובדים ברשויות המקומיות .
בחוק ]נוסח חדש[ להרחבת הייצוג ההולם נקבע גם תיקון לפקודת העיריות (להלן ]נוסח חדש [ ולפקודת המועצות המקומיות - התיקון לפקודות הרשויות המקומיות) שלפיו, בדומה לחברות הממשלתיות ולתאגידים הציבוריים, יינתן ביטוי הולם, בנסיבות העניין, לייצוגם של יוצאי אתיופיה בקרב עובדי העיריות והמועצות המקומיות (להלן שתיהן ביחד - הרשויות המקומיות).
מנתונים שמסרו שמונה רשויות מקומיות132 עולה תמונה מורכבת באשר לייצוגם ההולם של יוצאי אתיופיה בקרב עובדיהן: אמנם בשש מתוכן היה שיעור העובדים יוצאי אתיופיה גבוה יותר משיעורם באוכלוסייה הכללית, אולם בארבע מתוכן היה שיעור יוצאי אתיופיה מקרב העובדים נמוך יותר משיעורם בקרב תושבי הרשות המקומית133 .
בכל ארבע הרשויות המקומיות, שלגביהן התקבלו הנתונים הרלוונטיים, עלה שיעור יוצאי אתיופיה בקרב עובדיהן בשנים 2011 -2012 ,.
כך למשל, בנתניה, שבה כ - 5.
3% מכ- 187,000 התושבים הם יוצאי אתיופיה, היה שיעורם ב - 2011 כ- 2.
6% מקרב עובדי העירייה, וב- 2012 עלה שיעורם לכ- 3.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות לשלב יוצאי אתיופיה בקרב עובדיהן, כך ששיעורם בקרב עובדי הרשות יהיה שווה לפחות לשיעורם באוכלוסיית הרשות.
עוד קובע התיקון לפקודות הרשויות המקומיות כי על הרשויות המקומיות להגיש לשר הפנים, ד וח שנתי לגבי יישום התיקון לפקודות הרשויות המקומיות בדבר קידום ייצוגם ההולם של יוצאי אתיופיה בקרב עובדיהן בדומה לאמור לגבי החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים.
התיקון קובע גם כי שר הפנים יגיש לגורמים הרלוונטיים, דוח שנתי בהתאם לנתונים שהתקבלו באותה שנה מהרשויות המקומיות באשר לייצוג הולם בקרב עובדיהן.
נמצא כי אף לא רשות מקומית אחת הגישה לשר הפנים דוח כאמור ל - 2011 , וכי רק בסוף אוגוסט 2012 , לאחר פניית משרד מבקר המדינה למשרד הפנים, קבע האחרון הוראות לגבי אופן הגשת הדוח, לגבי מועד הגשתו ולגבי הפרטים שייכללו בו.
כך שעד מועד סיום הביקורת לא הגיש שר הפנים דוח שנתי כנדרש בתיקון לפקודות הרשויות המקומיות.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 מסר שר הפנים כי דוח שנתי יוגש לגורמים הרלוונטיים.
132 הרשויות הן: אשקלון, באר שבע, בית שמש, חיפה, נתניה, עפולה, קריית מלאכי ורמלה.
בכל הרשויות חיים ל מעלה מ - 2,000 יוצאי אתיופיה, ושיעורם גבוה יותר משיעורם בכלל האוכלוסייה.
הנתונים לגבי רמלה, קריית מלאכי ועפולה לקוחים מתוך מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "השתלבותם של יוצאי אתיופיה בשירות המדינה ובגופים ציבוריים" ( 2011.
) 133 לגבי חלק מהרשויות המקומיות התקבלו נתונים עדכניים ל - 2011 ולגבי חלק עדכניים ל- 2012.
היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 125 .
סיוע בדיור למשפחות צעירות .
יוצאי אתיופיה מתרכזים במספר קטן יחסית של יישובים ושכונות, ומרביתם מתגוררים במקומות המאופיינים במעמד חברתי-כלכלי נמוך יחסית 134 .
על רקע זה קבעה הממשלה בהחלטה 3116 כי כדי לאפשר למשפחות צעירות 135 להשתלב ביישובים ובשכונות בעלי חתך סוצי ו-אקונומי גבוה יחסית, יינתנו בשנים 2008 - 2012 עד200 משכנתאות לשנה בסכום מרבי של 260,000 ש"ח למשכנתה למשפחות צעירות הרוכשות דירה ביישובים ובשכונות, שבהם שיעור יוצאי אתיופיה נמוך מאוד 136 וכי הן יקבלו סיוע ברמת הזכאות המרבית הניתנת לחסרי דירה (להלן - תכנית המשכ נתאות).
תקציב תכנית המשכנתאות לשנים 2008 -2010 עמד על90 .
מיליון ש"ח הביקורת העלתה כי במשך ארבע שנים - ממועד קבלת החלטה 3116 בפברואר 2008 ועד לפברואר 2012 - מומשו רק שתי משכנתאות מתכנית המשכנתאות.
הסיבות לאי-מימוש המשכנתאות היו 137: הקושי של המשפחות הצעירות להמציא את ההון העצמי הנדרש לרכישת דירה138 ; הימנעות מלקיחת משכנתאות שניתנו במסגרת תכנית המשכנתאות, לאור שיעור הריבית הגבוה בהן139 ; העלייה התלולה במחירי הדירות.
אחרי שהמשרדים הנוגעים בדבר - משרד רה "ם שריכז את הכנת תכנית החומש; משרד הקליטה, שעליו הטילה הממשלה לרכז את ביצוע תכנית החומש; ומשרד השיכון אשר תחום המשכנתאות לזכאים נמצא באחריותו - הבינו כי תכנית המשכנתאות נכשלה, היה עליהם לנקוט את הצעדים הנדרשים כדי שבאמצעות תכנית המשכנתאות יהיה ניתן לממש את המטרות שהציבה הממשלה או כדי לגבש תכנית חלופית ליישום מטרות אלה.
134 מעיבוד של נתוני למ"ס עולה כי כ-70% מיוצאי אתיופיה התגוררו בסוף 2010 ב-18 .
ערים בארץ16 מהן סווגו על ידי למ"ס באשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים ובינוניים - אשכולות 2-6 ; ובשתי הערים הנוספות, התגוררו יוצאי אתיופיה באזורים חלשים של העיר מהבחינה החברתית-כלכלית.
135 משפחות אשר בהן שני בני הזוג יוצאי אתיופיה, וגילו של ראש המשפחה בהן נמוך יותר מ-40 .
שנים 136 הממשלה קבעה בהחלטה 3116 כימשרד הקליטה ומשרד השיכון יקבעו את רשימת היישובים והשכונות הללו.
137 ,ג'ק חביב ואחרים דוח מעקב שני: ביצוע תכנית החומש לשיפור קליטת יוצאי אתיופיה - תקציבים 2010 -2008 :, ירושליםמאיירס -ג'וינט-מכון ברוקדייל , עמ' 67.
138 :ככלל, ניתן לחלק את מקורות ההון המשמש רוכש דירה לצורך רכישת הדירה לשניים הון שמקורו בכספים של רוכש הדירה (המכונה "הון עצמי") והון שמקורו בהלוואות.
לפי הנחיות המפקח על הבנקים (ניהול בנקאי תקין 451 - נהלים למתן הלוואות לדיור) רוכשי הדירות חייבים להמציא לרכישת הדירה הון עצמי בשיעור מסוים משווי הדירה, והבנקים למשכנתאות אינם רשאים להכיר בהלוואות שמעניקה המדינה כהונם העצמי של הלווים.
139 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 ), בפרק "הקצאת דיור ציבורי לזכאים - ריבית על משכנתאות לזכאי המשרד", עמ' 275.
נמצא כי אף שמשרדי הממשלה הללו עמדו על כישלון תכנית המשכנתאות, הם לא פעלו כנדרש.
כך, במשך ארבע שנים של כישלון צורם, הותירו משרדי הממשלה האחראים בנושא את תכנית המשכנתאות בתור "אות מתה", שכלל אינה מקדמת את האוכלוסייה ואת היעדים שלשמם נוצרה.
עוד נמצא כי רק בעקבות פעולות מחאה של כמה מיוצאי אתיופיה, קיים מנכ"ל משרד רה "ם, עו"ד הראל לוקר, במרץ 2012 , פגישה בנושא עם נציגים ממשרד האוצר, ממשרד הקליטה וממשרד היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 127 .
השיכון, ובה השתתפו גם כמה צעירים יוצאי אתיופיה.
בסיום הפגישה הבהיר מנכ"ל משרד רה"ם "שאין פתרונות קסם.
בפרט לא בתחום הדיור", שכן הבעיה משותפת לחלקים נוספים בחברה הישראלית, עם זאת ציין כי בכוונתו "לחפש פתרונות אופרטיביים".
כאמור, היה ראוי שמשרד רה"ם, משרד הקליטה ומשרד השיכון יגבשו הצעות חלופיות להשגת המטרה שקבעה הממשלה.
את ההצעות הללו היה עליהם לגבש לאור בחינ ה שיטתית של הנושא שתכלול, בין היתר, ניתוח הסיבות לכישלון התכנית; מיפוי אוכלוסיית המשפחות הצעירות שתכנית המשכנתאות מיועדת עבורה - מאפייניה וצרכיה; בחינת מחירי הדיור ביישובים ובשכונות שאליהם התכוונה הממשלה לעודד את המשפחות האמורות להעתיק את מגוריהן; ובחינת נושא ההלוואות לדיור בכללותו.
ואולם, נמצא כי המשרדים הנוגעים בדבר לא ביצעו את הבחינה הדרושה.
עם זאת במרץ 2012 נפגשו פעם נוספת נציגי משרד רה"ם עם כמה צעירים יוצאי אתיופיה.
אותם צעירים ציינו כי הם עובדים ומשתכרים שכר ממוצע במשק או אפילו גבוה יותר, אך אינם מצליחים לרכוש דירה באזור מרכז הארץ.
הם ביקשו שתינתן להם האפשרות לרכוש דירה באזור המרכז, ולשלם משכנתאות בסכום שלא יעלה על 30% מהכנסתם.
במענה לבקשתם העלה מנהל האגף הכלכלי במשרד רה"ם הצעה למתווה שעונה לדעתו על הצרכים הללו, ובהתאם למתווה זה החליטה הממשלה, ב - 13.
12 ', בהחלטה מס 4624 (להלן- החלטה 4624 ,) להאריך את תכנית המשכנתאות ל שנים 2014 -2016 ולהגדיל את הסכום המרבי של המשכנתה 140 .
על פי המתווה יעלה גובה ההלוואה שמעניקה המדינה למשפחות צעירות לטובת רכישת דירה, כך שמשפחות שהכנסתן עולה על 14,000 ש"ח נטו לחודש, ויש להן הון עצמי של 100,000 ש"ח, יוכלו לרכוש דירה במחיר של כ-850 אלף ש"ח ולשלם החזר בגין ההלוואות לרכישתה עד30% .
מהכנסתן נמצא כי משרד רה"ם לא בדק מהו היקף האוכלוסייה שהמתווה בהחלטה 4624 ישים עבורו, ולא אם המתווה בהחלטה זו עונה על המטרה שקבעה הממשלה בהחלטה 3116.
יוצא אפוא כי משרד רה "ם שינה את תכנית המשכנתאות באמצעות החלטה 4624 כמענה לפנייה פרטנית של כמה מיוצאי אתיופיה, בלי שהיו בידיו נתונים לגבי שיעור המשפחות הצעירות שהתכנית מתאימה להן, ובלי שבדק את תרומתה האפשרית למימוש מטרת הממשלה לאפשר למשפחות צעירות להשתלב בייש ובים ובשכונות בעלי חתך סוציו-אקונומי גבוה יחסית.
תכנית המשכנתאות המעודכנת על פי החלטה 4624 מגדילה אמנם את סכום המשכנתה, אך אינה מספקת מענה לסיבות לאי-מימוש המשכנתאות.
לכן מתעורר ספק אם היא תצליח לקדם באופן מועיל את השגת המטרה שקבעה הממשלה.
140 " :בהחלטה נקבע כיבשנת 2013 , יינתן סיוע בגובה של 500,000 ש"ח או95% משווי הדירה לפי הנמוך מביניהם; בשנת 2014 , יינתן סיוע בגובה של 400,000 ש"ח או 95% משווי הדירה לפי הנמוך מביניהם; בשנים 2015 -2016 יינתן סיוע בגובה של 350,000 ש"ח או95% משווי הדירה לפי הנמוך מביניהם".
משרד רה "ם, משרד הקליטה ומשרד השיכון מסרו בתשובותיהם מנובמבר ומדצמבר 2012 למשרד מבקר המדינה כי הקושי של משפחות צעירות מקרב יוצאי אתיופיה לרכוש דירה דומה לקושי של כלל המשפחות הצעירות בישראל לנוכח מחירי הדיור הגבוהים.
משרד רה "ם הוסיף בתשובתו כי אי -אפשר להציע פתרון לאוכלוסייה מסוימת, בלי ליצור אפליה בוטה של משפחות צעירות אחרות, וכי אי - אפשר לפתור את הסוגיה "שלא במסגרת המאמץ הכולל להורדת מחירי הדיור".
]ה[ משרד הקליטה הוסיף בתשובתו כי "הוראת בנק ישראל בנושא תהווה ככל הנראה מכשול היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה- פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית 129 .
"למימוש ההחלטה - החלטה 4624 .
משרד הש יכון הוסיף בתשובתו כי בהיעדר שינוי במדיניות משרד האוצר, אין ביכולתו להציע פתרונות אשר ישיגו את המטרה שקבעה הממשלה.
במסגרת פעולות הממשלה להקל על המשפחות הצעירות בישראל לרכוש דירה, על משרד רה"ם לגבש, יחד עם המשרדים הנוגעים בדבר, מתווה שיענה גם על צורכי המשפחות הצעירות מקרב יוצאי אתיופיה, ויסתמך על נתונים רלוונטיים לצורכי כלל אוכלוסיית יוצאי אתיופיה וליכולותיה הכלכליות.
מדינת ישראל ויהדות התפוצות השקיעו ומשקיעות מאות מיליוני ש"ח ב- 20 השנים האחרונות בקליטתם של יוצאי אתיופיה; כך, למשל, היקפה הכספי של תכנית החומש המופעלת בידי המדינה מגיע ל -0.
דוח זה אינו מתיימר לסקור את כלל הפעילות הממשלתית הרחבה שמטרתה לקדם את יוצאי אתיופיה ולסייע להם, אולם הוא מציג ליקויים בפעילותם של משרדי הממשלה בכמה נושאים עיקריים: החינוך, השירות הצבאי, ההשכלה גבוהה, התעסוקה במגזר הציבורי והדיור.
תחומים אלה הם בעלי השפעה מכרעת על מידת שילובם של יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית.
ממצאי דוח זה מצביעים כי למרות המאמצים הניכרים של משרדי הממשלה בשיתוף המגזר השלישי לקדם את יוצאי אתיופיה, הפערים ביניהם לבין האוכלוסייה עדיין ניכרים.
תנאֵי יסוד לפעולה אפקטיבית של משרדי הממשלה אינם מתקיימים, ובראש ובראשונה ניכר חסרונה של פעולה מתואמת, המונהגת בידי גוף מתכלל שיפעיל ויתאם את כלל התקציבים של הממשלה ושל המגזר השלישי, כך שיענו על הצרכים של יוצאי אתיופיה.
כמו כן לא נקבע מהו המינימום ההכרחי שהממשלה תספק כדי לוודא שההשקעה על פני זמן אינה יורדת לטמיון, ולכן משאבים ניכרים מתפזרים על תכניות רבות פעמים ללא בדיקת מועילותן.
כך נוצר בזבוז רב; ולעתים משאבים, שיועדו ליוצאי אתיופיה "נספגים" בתקורות כפולות, ולעומת זאת משאבים אחרים שיועדו להם כמעט שאינם מנוצלים.
ניהול אפקטיבי של המשאבים הרבים, שאת הצורך בו מעלה דוח זה, אינו "תרופת פלא" לסגירת הפערים ולשילוב יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית.
ואולם, אין ספק כי הוא תנאי יסודי לטיפול שיטתי, יעיל ומועיל בסגירת פערים אלה.
ראוי על כן, כי ממשלת ישראל תפעל לממש באופן אפקטיבי יותר את תקציבי המדינה, בסיוע יהדות התפוצות, ותפעל לספק מענה המותאם לצרכיהם של יוצאי אתיופיה.
כך יוחש שילובם של יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית בצורה המיטבית.
המחוקק קבע שני מנגנוני ביקורת על גופים ציבוריים: ביקורת חיצונית באמצעות מוסד ממלכתי בלתי תלוי - משרד מבקר המדינה - על פי חוק יסוד: מבקר המדינה וחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 ; וביקורת פנימית באמצעות ]נוסח משולב [ מבקר פנימי, שתתבצע בכל גוף ציבורי, ובכלל זה במשרדי הממשלה, בתאגידים הציבוריים ובחברות הממשלתיות, על פי חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק הביקורת הפנימית).
חוק הביקורת הפנימית מסד יר היבטים שונים בעבודתו של המבקר הפנימי, כגון תפקידיו, כפיפותו המינהלית וסוגיית אישור תכנית העבודה שלו, כפי שיפורט בהמשך.
קיימים הבדלים בין שני מנגנוני ביקורת אלה, אך תכליתם זהה - שיפור השירות הציבורי.
עקרון יסוד בעבודת הביקורת הוא העצמאות ואי -התלות של הב יקורת.
בנוגע למבקר המדינה קובע חוק יסוד: מבקר המדינה כי "במילוי תפקידיו יהיה מבקר המדינה אחראי בפני הכנסת ולא יהיה תלוי בממשלה".
בכך יכולה ביקורת המדינה לקיים את תפקידה - ביצוע ביקורת אובייקטיבית בלתי תלויה ובלא משוא פנים על כל רובדי המגזר הציבורי.
המבקר הפנימי, לעומת זאת, הוא חלק מהארגון הנתון לביקורתו, והוא משמש זרוע של ההנהלה לשיפור תפקודו של הארגון.
תפקידי המבקר הפנימי הקבועים בחוק הביקורת הפנימית הם בין היתר לבדוק את תקינות הפעולות של הגוף הציבורי ושל נושאי המשרה בו בכל הנוגע לשמירה על החוק, על הניהול התקין, על טוהר המידות ועל החיסכון והיעילות, וכן לבדוק את האפקטיביות של כל אלה בהשגת יעדי הגוף המבוקר; כן מוטל על המבקר הפנימי לבדוק את קיום ההוראות המחייבות את הגוף המבוקר, את ניהול הנכסים וההתחייבויות שלו ואת אופן קבלת ההחלטות בו.
בעקבות משברים בשוקי ההו ן בעולם וקריסתן של חברות ציבוריות בין -לאומיות, אף בשווקים המובילים והמוסדרים ביותר, עלתה ההכרה הבין-לאומית בחשיבותם של מנגנוני הניהול והפיקוח בחברות הציבוריות, ובכלל זה חשיבותם של הדירקטוריון, ועדת הביקורת והמבקר הפנימי, ועל רקע זה התפתח המושג "ממשל תאגידי" ( Corporate Governance)5 .
בשנת 1999 אף פרסם ארגון ה - OECD6 עקרונות לממשל תאגידי ראוי במדינות החברות בו, ורבות מהמדינות המפותחות אימצו עקרונות אלה והנהיגו על פיהם כללים לממשל תאגידי ראוי בתאגידים וברשויות הציבוריות בהן.
שלא כבעבר, שבו נתפסה הביקורת הפנימית פעמים רבות כמשאב של הדרג הניהולי בארגון המיועד להבטחת תקינותה של הפעילות הכספית בו, שמירה על נכסיו וקיום מדיניותו והנהלים שלו, הרי שעל פי עקרונות הממשל התאגידי תפקידו של המבקר הפנימי בארגון מועצם, והוא אינו רק מסייע להנהלת הארגון באמצעות ייעוץ ופעילויות להבטחת תקינות התהליכים, אלא גם משמש זרועו הארוכה של גורם הפיקוח בארגון.
בישראל, בהמשך למגמה עולמית זו, הנחו רגולטורים שונים את הגופים שבאחריותם - הבנקים, גופי השקעה מוסדיים, קופות החולים והחברות הציבוריות - לקיים את עקרונות הממשל התאגידי, ובמסגרת זו לחזק את מעמדם של המבקר .
5 ממשל תאגידי הוא שם כולל לעקרונות המחייבים יצירת מנגנוני פיקוח ראויים על אופן ניהולן של חברות ציבוריות.
מנגנוני הבקרה והפיקוח מבטיחים כי החברה תתנהל כיאות ותפעל בשקיפות ועל פי כללי דיווח ובקרה ראויים, וכי המנהלים וגורמי הפיקוח יישאו באחריות למעשיהם.
6 Organization for Economic Cooperation and Development - ארגון בין -לאומי שנוסד בשנת 1961 .
במטרה לשפר את הרווחה הכלכלית והחברתית של עמים בעולם בארגון חברות כיום 34 ,מדינות ובהן מדינת ישראל.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 95 .
הפנימי ושל ועדת הביקורת של הדירקטוריון בתאגידים השונים; במרץ 2011 תוקן חוק החברות, התשנ"ט- 1999 על פי עקרונות אלה (להלן- תיקון הממשל התאגידי של חוק החברות).
מבקר המדינה כבר הצביע בדוחות קודמים7 על חולשתה של הביקורת הפנימית במגזר הציבורי.
ל חולשה זו כמה סיבות: תקן חסר של מבקרים פנימיים, עבודה שלא על פי תקנים מקצועיים המקובלים, תלות של המבקר הפנימי בגורם הניהולי הנתון לביקורתו ועיסוקו של המבקר הפנימי בנושאים שאינם עיקר פעילותו של הארגון.
בגלל כל אלה לא נבדקו נושאים חשובים זמן רב ואפילו לא נבדקו כלל, ועבודת הביקורת נפגמה עקב סוגיית התלות.
האפקטיביות של הביקורת הפנימית תלויה בין היתר במקצועיותו של המבקר הפנימי, במידה שבה מתקן הגוף המבוקר את הליקויים שעלו בדוחות הביקורת הפנימית, וכן במידת אי -תלותו של המבקר בגורמים שעליו לבקר - דבר שהוא כאמור עקרון יסוד בעבודת הביקורת.
סוגיית פעילותו של המבקר הפנימי נבחנה במסגרת ועדה: בעקבות פנייה של מבקר המדינה ליועץ המשפטי לממשלה בדבר הצעת חוק לשינוי חוק הביקורת הפנימית, הקימה באוגוסט 2005 שרת המשפטים דאז גב' ציפי לבני ועדה לבחינת חוק הביקורת הפנימית בראשותו של השופט בדימ' ורדימוס זילר (להלן - ועדת זילר).
הוועדה התבקשה לבחון את הצורך בתוספות, שינויים ותיקונים לחוק הביקורת הפנימית, "כדי לחזק, לשפר ולהדק את הביקורת הפנימית וטוהר המידות".
בדצמבר 2006 ,הגישה הוועדה את המלצותיה לשרת המשפטים דאז המלצות שיש בהן כדי לשפר את האפקטיביות של עבודתו של המבקר הפנימי, כפי שיפורט בהמשך.
במועד סיום הביקורת - טרם יושמו ההמלצות.
בפרק הזמן פברואר 2010 - דצמבר 2011 ,בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין היבטים שונים של הביקורת הפנימית במגזר הציבורי ושל תרומתה, ובכלל זה את עצמאותם ואי -תלותם ש ל המבקרים הפנימיים, את מעמדם בארגון, את הקצאת המשאבים לביקורת הפנימית ואת טיפולן של הנהלות הגופים המבוקרים - משרדי הממשלה, התאגידים הציבוריים והחברות הממשלתיות - בדוחות הביקורת הפנימית.
הבדיקה התייחסה לתקופות שונות בשנים 2006 -2011 ועסקה בגופים האלה: 1.
מספר רב של משרדי ממשלה - הבינוי והשיכון, הבריאות, המדע והטכנולוגיה, התרבות והספורט, התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - התמ"ת), הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - הרווחה), האנרגיה והמים8 , החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - החקלאות), החינוך, התקשורת והפנים - ונציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות).
בתאגידים ציבוריים- המוסד לביטוח לאומי (להלן גם - המוסד), שירות התעסוקה, מגן דוד אדום (להלן - מד"א), המועצה להסדר ההימורים בספורט, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רשות הטבע והגנים) והמועצה לייצור צמחים ושיווקם (לה לן - מועצת הצמחים) 9 .
חברות ממשלתיות - חברת חלמיש חברה ממשלתית-עירונית לדיור, לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב יפו בע"מ (להלן - חברת חלמיש) וחברת כפר הנוער מאיר שפיה .
7 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57ב ( 2006 ), בנוגע להיבטים בניהול נכסי דלא ניידי של האוניברסיטאות, פורסם במאי 2007 ; דוח שנתי 56ב ( 2005 ), בנוגע לקי ומם של מבקרים פנימיים בתאגידי בריאות, פורסם במאי 2006 ; דוח שנתי 58ב ( 2007 ,) בנוגע לביקורת הפנימית בחברת המשקם, פורסם במאי 2008 ; דוחות ביקורת על קופות החולים ( 2010 ;) דוח שנתי62 ב( 2012 ), בפרק "היבטים בפעילות מגן דוד אדום והמוסדות המנהלים שלו"; דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2010, בפרק "הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות".
8 'על פי החלטת הממשלה מס 3943 מ- 15.
9 תאגידים אלה נבחרו במטרה לבדוק תאגידים השונים זה מזה בתחום פעילותם ובהיקף פעילותם.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 97 .
(להלן- חברת שפיה) - ורשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות).
נוסף על כך שלח משרד מבקר המדינה שאלונים העוסקים בביקורת הפנימית אל המבקרים הפנימיים והמנכ"לים ב-20 משרדי ממשלה10 ,, אל המבקרים הפנימיים המנכ"לים ויושבי .
10 תשובות לשאלונים התקבלו מכל המבקרים הפנימיים (אחד המבקרים משמש בתפקידו בשני משרדים) ומ-16 .
מנכ"לים 98 דוח שנתי63ג .
ראש המועצות ב -24 תאגידים ציבוריים 11 ואל המבקרים הפנימיים, יושבי ראש הדירקטוריונים, יושבי ראש ועדות הביקורת והמנכ"לים ב-32 חברות ממשלתיות 12 .
הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה .
במשרדי הממשלה 13 "נקבעו "שומרי סף 14 - גורמי ביצוע ובקרה פנים - משרדיים שתפקידם בין היתר להבטיח שהוראות החוק יישמרו.
שומרי סף אלה הם החשב בתחום התקציב, היועץ המשפטי בתחום המשפט והסמנכ"ל למינהל ומשאבי אנוש (להלן - הסמנכ"ל למינהל) בתחום המינהל.
במשך השנים התגבשו במשרדי הממשלה הסדרים שבהם נקבעה זיקתו של כל אחד מבעלי תפקידים אלה לגורם ביצוע ובקרה חיצוני ובכיר שסמכותו חלה על כלל משרדי הממשלה: החשב במשרד הממשלתי כפוף, מקצועית ומינהלית, לחשב הכללי במשרד האוצר15 ; היועץ המשפטי של המשרד הממשלתי אמנם שייך למשרד ארגונית, אך כפוף מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה 16 ; והסמנכ"ל למינהל כפוף מינהלית למנכ"ל המשרד, אך נציב שירות המדינה הוא המנחה אותו בחלק מהנושאים הנוגעים לניהול כוח האדם במשרד 17.
זיקת שומרי הסף הפנים -משרדיים לגורם ביצוע ובקרה חיצוני מקטינה את תלותם במשרד שבו הם מכהנים.
המבקר הפנימי הוא בעל מאפיינים של שומר סף; תפקידו על פי החוק הוא כאמור לבדוק את תקינות פעולתו של הגוף המבוקר מבחינת קיום החוק, הניהול התקין, טוהר המידות, החיסכון והיעילות והאפקטיביות של הפעולו ת הנעשות להשגת היעדים שנקבעו לגוף המבוקר.
חוק הביקורת הפנימית קובע כי הממונה על המבקר הפנימי במשרד הממשלתי יהיה השר הממונה על המשרד או המנכ"ל, אבל בפועל הממונה על המבקר הפנימי בכל המשרדים הוא המנכ"ל.
כמו כן נקבע בחוק שעל המבקר הפנימי להגיש לאישור הממונה הצעה לתכנית עבודה שנתית או תקופתית, ועל הממונה לאשר אותה בשינויים הנראים לו.
הממונה רשאי להטיל על המבקר משימות ביקורת נוספות במשך השנה, ועל המבקר הפנימי להגיש לממונה דוח על ממצאיו.
עוד נקבע בחוק כי לא תופסק כהונתו של מבקר פנימי במשרד ממשלתי שלא בהסכמתו לפני תום תקופת כהונתו, והוא לא יושעה מתפקידו אלא באישורו של נציב שירות המדינה.
11 השאלונים נשלחו לתאגידים ציבוריים העוסקים במגוון רחב של תחומים והשונים זה מזה בהיקף פעילותם.
תשובות לשאלונים התקבלו מ -19 מבקרים פנימיים, מ -16 יושבי ראש מועצות ומ-19 .
מנכ"לים 12 השאלונים נשלחו לחברות העוסקות במגוון רחב של תחומים והשונות זו מזו בהיקף פעילותן.
תשובות לשאלונים התקבלו מ -28 מבקרים פנימיים, מ -17 יושבי ראש דירקטוריונים, מ-20 יושבי ראש של ועדות הביקורת ומ-25 .
כולל יחידות הסמך 14 ,ראו מבקר המדינהדוח על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה ( 2004 '), עמ10.
15 הוראת החשב הכללי 1.
בדבר אחריות החשב 16 הנחיה 9.
בתקשי"ר בדבר משרדי ממשלה ויחידותיהם הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 99 .
להלן פרטים על קשייו של המבקר הפנימי במשרד הממשלתי למלא את תפקידו כמוגדר בחוק, בשל כפיפותו למנכ"ל המשרד מצד אחד והצורך לפעול באופן עצמאי ובלתי תלוי מצד אחר.
מעורבות השר בביקורת הפנימית .
חוק הביקורת הפנימית קובע כי על המבקר הפנימי להגיש לשר כל דוח ביקורת שלו.
דוח הביקורת המוגש לשר מעמיד לרשותו כלי לפיקוח על המשרד ולקיום אחריותו המיניסטריאלית, וכן מחזק את יכולת המשילות של המשרד.
נוסף על כך, הגשת הדוח לשר מביאה למעורבות רבה יותר של השר בעבודתו של המבקר הפנימי, ומחזקת את מעמדו של המבקר הפנימי.
נמצא כי למרות האמור בחוק, כ -70% מהמבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה שענו על השאלון ציינו כי לא הגישו לשרים הממונים על המשרדים את דוחות הביקורת שלהם.
עם זאת יצוין כי לא נמצאו רשומות שלפיהן דרש מי מהשרים מהמבקר הפנימי של משרדו לקבל לידיו את דוחות הביקורת הפנימית.
בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה ציינו שרי הפנים, התחבורה, החוץ והאוצר כי יפעלו, נוכח ממצאי דוח זה, לקבלת כל דוחות הביקורת הפנימית, כדי שיהיה בידיהם כלי נוסף לפיקוח על נושאי המשרה במשרדיהם ועל הפעולו ת בתחומים הנבדקים בביקורת הפנימית.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2011 ציין השר לביטחון הפנים כי הוא רואה חשיבות רבה בביצוע ביקורת פנימית, וכי הדוחות משמשים לו כלי נוסף לפיקוח על המשרד וזרועותיו.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 מסרה יועצת שר החי נוך, בשם שר החינוך, כי בדיקה במערכת המסמכים של לשכת השר לא העלתה מכתבים או מסמכים ששלח המבקר הפנימי של המשרד אל השר, ובכלל זה לא קיבל השר מהמבקר דוחות ביקורת פנימית.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2011 מסר מנכ"ל משרד המשפטים כי משרדו ישקול לקדם פעולות שידגישו את החשיבות של העברת דוחות הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה גם אל השרים העומדים בראשם.
נוסף על החובה החוקית החלה על המבקר הפנימי להגיש לשר הממונה על המשרד כל דוח ביקורת שלו, לדעת משרד מבקר המדינה, גם על השר הממונה על המשרד לדרוש מהמבקר הפנימי להגיש לו א ת דוחות הביקורת ולעיין בהם, כדי למלא את אחריותו המיניסטריאלית.
נוסף על כך, תחזק הגשת הדוחות לשר את מעמדו של המבקר במשרד.
תלותו של המבקר הפנימי במשרדי הממשלה .
כאמור, תפקידי המבקר הפנימי הקבועים בחוק הביקורת הפנימית הם בין היתר לבדוק את תקינות הפעולות של נושאי המשרה בגוף הציבורי שהוא מבקר.
ממילא עולה כי על המבקר לבדוק גם את פעולותיו של מנכ"ל המשרד הממשלתי, הממונה עליו.
בד בבד, בסמכותו של המנכ"ל בין היתר לאשר את תכניות העבודה של המבקר הפנימי, להקצות לו משאבים מתקציב המשרד לביצוע עבודתו, למלא חוות דעת על ת פקודו, להשפיע השפעה ניכרת על קידומו המקצועי ולאשר את חופשותיו.
כפיפותו זו של המבקר הפנימי למנכ"ל, בלא זיקה לגורם ביצוע ובקרה הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 101 .
חיצוני, עלולה אפוא ליצור תלות יתר של המבקר הפנימי במנכ"ל, שהוא מעצם תפקידו גורם מבוקר עיקרי, ולפגוע באפקטיביות של הביקורת הפנימית.
נוסף על כך, יש במצב זה חשש לניגוד עניינים, ולו למראית עין, הן של המבקר הפנימי, התלוי במידה רבה בגורם שעליו לבקר, והן של המנכ"ל, הממונה על הגורם המבקר אותו.
,מנכ"ל המשרד הממשלתי אחראי לקביעת היעדים והמטרות של המשרד להכנת תכנית העבודה שלו ולניהולו השוטף , ויש לו השפעה ניכרת על ניהול משאבי האנוש ועל חלוקת התקציב ליחידות המשרד.
המנכ"ל מעורב אפוא בנושאים המרכזיים שעל סדר יומו של המשרד, ונבחן בעבודת המטה ובהתקדמותו של המשרד להשגת היעדים שנקבעו לו.
המבקר הפנימי הוא שאמור לבחון בין היתר את תפקודו של המנכ"ל בנושאים שהוא מעורב בהם.
נמצא כי המבקרים הפנימיים לא בחנו במשרדי הממשלה שנבדקו בתקופה שנבדקה את פעולותיהם של המנכ"לים, וכי כ-45% מהמנכ"לים אף סברו שאין זה ראוי שהמבקרים הפנימיים יבחנו את פעולותיהם.
עולה אפוא שהמבקרים הפנימיים נמנעו פעמים רבות מבדיקת נושאים הקשורים לתפקודם של המנכ"לים, הממונים עליהם, ומכאן שהביקורת שבוצעה בעניינים בעלי חשיבות, שבהם מעורבותו של המנכ"ל היא ישירה, הייתה חלקית בלבד.
לשון אחר - בשל כפיפותו של המבקר הפנימי למנכ"ל, ובכלל זה סמכותו של המנכ"ל לאשר את תכנית העבודה השנתית של המבקר הפנימי ו לעשות בה שינויים, בשל כל אלה עלול המבקר הפנימי להימנע מלבדוק נושאים שאפשר שתעלה מבדיקתם ביקורת על המנכ"ל, או עניינים שהמנכ"ל אינו מעוניין בבדיקתם.