HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
רשימת המצאי כוללתגם פריטים שאינם נמנים עם רשימת מרכיבי הביטחון הבסיסיים שעליהם מופקד פקע"ר ללא כל הסבר נלווה.
לחלק מהפריטים הנכללים ברשימת הפערים אין תג מחיר .
רשימת הפערים אינה כוללת מידע על מחסור בתחום הקשר, כמו השלמת תחנות ממסר.
רשימת הפערים אינה כוללת את כל הפערים הידועים לפקע"ר.
בחלק מסעיפי רשימת הפערים קיימת אי-התאמה בין רישומי פקע"ר ובין רישומי הפקמ"רים.
ברשימת הפערים נכתבו אותם פריטים פעמיים ויותר.
סכום הרשומות הכפולות מסתכם בכ-146 מיליון ש"ח.
כמו כן, הרשימה כוללת סעיפים כלליים ונוסף עליהם סעיפים המכילים את הפירוט של אותם סעיפים כלליים.
ברשימה אין אזכור לקשר בין הסעיפים הכלליים לפירוט שלהם.
רישום זה גורם לכפילות בהצגת העלויות, שכן עלות הסעיפים הפרטניים היא חלק מהעלות המוערכת במסגרת הסעיף הכללי.
צה"ל מ סר בתגובתו כי "המקור לכפילות.
הינו הצגת פילוח מקורות התקציב של אותו מרכיב בהתאם לגורם המממן, קרי, היחידה להתיישבות ופקע"ר.
הסכום אינו כפול אלא משלים".
בעניין זה יצוין כי ברשימות שמסר פקע"ר לצוות הביקורת אין אזכור לגורם המממן.
עוד מסר צה"ל בתגובתו כי "בשנת העבודה 2018 טבלת ניהול הפרויקטים תנוהל כך שלכל פרויקט תהיה שורה אחת בלבד, ובמסגרת ההערות ייכתבו מקורות התקציב השונים.
כמו כן, תיכתב תכנית אחת משותפת מרכיבי ביטחון ביישובי העימות בפיקודים המרחביים | 1891 .
עם היחידה להתיישבות שבה יוגדרו האחריות לביצוע והפרויקטים שממתינים לתקציב, כך שבסיס הנתונים יהיה אחיד ומשותף".
משרד מבקר המדינה מעיר לפקע"ר כי בסיס מידע אמין ומעודכן בדבר מרכיבי ביטחון הוא תנאי בסיסי לשם גיבוש רשימת צרכים, קביעת סדר עדיפויות לטיפול יעיל במרכיבי ביטחון ולתכנון וניהול של התקציב.
כפי שעלה בביקורת, לפקע"ר אין מידע מלא על כלל הפערים במרכיבי הביטחון ביישובים ועל עלות השלמתם.
על פקע"ר לשפר את הניהול והבקרה שלו על מצאי מרכיבי הביטחון ביישובים ועל מצב כשירותם, וזאת כדי להבטיח שיהיה בידיו בסיס מידע אמין ומעודכן אודותיהם, דבר שיאפשר לו להקצות את משאביו ביעילות.
צה"ל מסר בתגובתו כי "ההמלצה, לשפר את מערך הבקרה ולהעבירו למסד נתונים ממוחשב .
עם זאת, גם כיום יש לפקע"ר תמונת מצב מלאה ועדכנית לגבי מרכיבי ביטחון תשתיתיים בכלל היישובים המצויים בתחום אחריותו.
בימים אלה מתבצע סקר מצאי מרכיבי ביטחון ביישובים.
הסקר מכיל את כלל היישובים המסווגים, יבדוק את מצב כלל מרכיבי הביטחון וישקף תמונת מצב עדכנית למצבם של מרכיבי הביטחון ביישובים.
נוסף על הסקר קיים מערך בקרה.
פקע"ר מנהל מסד נתונים אשר מפרט את מצאי מרכיבי הביטחון ביישובים.
לאחרונה פותחה אפליקציה ייעודית לטובת ניהול מסד זה.
כשירות [ עם המעבר לטכנולוגיה החדשה, יטמיע פקע"ר את מערכת הכש"ם למרכיבי הביטחון ויעדכן את כשירות המרכיבים ברמה ]מבצעיתעיתית ומתמשכת".
ליקויים בפעילות היחידה להתיישבות ובוועדת ההקצאות .
36 :, היחידה להתיישבות עוסקת במימון שני תחומי פעילות "יוזמות וסיוע בנושאי ביטחון בתחומי תשתיות, הצטיידות והתיישבות לרבות במסגרת שיתוף פעולה בין -משרדי", ו"סיוע לרשויות מקומיות, וכן ליישובים באמצעות הרשויות המקומיות, בהקצאות תקציביות לרכש/להקמת מרכיבי ביטחון".
כאמור, מרכיבי ביטחון חריגים הם מרכיבי ביטחון שאינם כלולים במסגרת מרכיבי הביטחון הבסיסיים שמגדיר פקע"ר.
36 , על משהב"ט להקים ועדת הקצאות שתהיה אחראית לאשר רשימת מרכיבי הביטחון החריגים, לקבוע את תנאי הסף להגשת בקשה ליחידה להתיישבות להקצאה כספית, ולקבוע את השיעור והסכום המרבי למימון עבור כל אחד ממרכיבי 1892 |דוח שנתי 68ג .
הביטחון המפורטים בה35 .
בהוראה האמורה צוין כי הוראה זו וועדת ההקצאות הפועלת לפיה, מתייחסות רק לתקציב היחידה להתיישבות הממומש לטובת מרכיבי ביטחון, ולא לתקציב הממומש לפעילות בנושא תשתיות, הצטיידות והתיישבות.
בביקורת עלו ליקויים בפעילות ועדת ההקצאות והיחידה להתיישבות.
,על פי ההוראהנימוקי החלטות ועדת ההקצאות יפורטו בפרוטוקול אשר יופץ לחברי הוועדה.
בביקורת נמצא כי ועדת ההקצאות אינה מפיקה פרוטוקולים של דיוניה, אלא רק סיכומי דיונים המפרטים את ההחלטות הסופיות.
בהיעדר פרוטוקול לא ניתן לדעת מה הם הנימוקים להחלטות הוועדה בבואה לאשר או לדחות את הבקשות המונחות לפניה להקצאות כספיות למרכיבי ביטחון, מה הן החלו פות, אם אכן קיימות, ומה הם הקריטריונים המנחים אותה בקבלת ההחלטות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי היעדר פרוטוקולים של ישיבות ועדת ההקצאות מנוגד להמ"ב 40.
36 ולעקרון השקיפות הנדרש במינהל הציבורי, שעל פיו פרוטוקול מלא מאפשר פיקוח ובקרה על החלטות הוועדה ועל פעילותה.
משהב"ט מסר בתגובתו כי "היחידה להתיישבות תיקח לתשומת ליבה את הנושא לוועדות הבאות ויופץ סיכום לוועדה שיכלול פרוטוקול מפורט של מהלך הדיון".
36 , היחידה להתיישבות רשאית לאשר באופן עצמאי בקשות להקצאה כספית לרכש או להקמה של מרכיבי ביטחון בסיסיים, כפי שמוגדרים ברשימת פקע"ר, למימון מרכיבי ביטחון בשיעור של 100% מעלותם ועד סכום של300,000 ש"ח.
בקשות להקצאת סכומים גדולים יותר יובאו לאישור ועדת ההקצאות.
בביקורת עלה כי בתכנית העבודה של היחידה להתיישבות לשנת 2016 היאמימנה הקמת מרכיבי ביטחון בסיסי ים בסכום העולה על 300,000 ש"חללא אישור ועדת ההקצאות ובניגוד לתנאים המפורטים בהמ"ב 40.
משהב"ט מסר בתגובתו כי "ועדת ההקצאות דנה בהקצאות כספיות של היחידה להתיישבות לרשויות מקומיות בלבד ולא לגופים אחרים", ולכן לא נדרש דיון ועדת הקצאות במקרים בהם היחידה להתיישבות מעבירה את המימון ישירות לגורם המבצע ולא לרשות המקומית.
35 רשימת מרכיבי הביטחון החריגים והסכום או השיעור המרבי למימון עודכנו ואושרו לאחרונה ביולי 2015.
מרכיבי ביטחון ביישובי העימות בפיקודים המרחביים | 1893 .
3636 המתייחס ל"מימוש החלטות להקצאה כספית", והקובע כי "במקרים בהם רכישת/הקמת מרכיבי ביטחון תכוסה תקציבית במשותף מתקציב פקע"ר ומתקציב היחידה להתיישבות ותשתית לאומית, או תבוצע מאחד התקציבים כאמור תוך שמימוש תקציב זה ייערך על ידי הגורם האחר.
יפעלו לפי אחת מהחלופות הבאות: 1 ) ייערך הסדר העברה תקציבית על ידי אגף תקציבים ]במשהב"ט[כפי שיידרש ויוסכם בין שני הגופים.
2 )ייערך הסדר תקציבי בין שני הגופים (הסדר המכונה מקצועית 'מאושר ג')".
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי בניגוד לתשובתו, הסעיף האמור בהמ"ב 40.
36 מתייחס לאופן מימוש ההחלטה להקצאה כספית, ולא לאופן קבלתה של ההחלטה שאמורה לקבל ועדת ההקצאות.
36 , על ועדת ההקצאות לדון בכל בקשה להקצאה כספית לרכישה או להקמה של מרכיבי ביטחון חריגים, למעט "במקרים חריגים בלבד, בהם מצאה היחידה להתיישבות ותשתית לאומית כי קיים איום ממשי, המחייב היענות מיידית לשם הצלת חיים", שבהם רשאית היחידה להתיישבות לאשר באופן עצמאי בקשות להקצאה כספית בסכום של עד 150,000 .
ש"ח במקרים חריגים אלו, על היחידה להתיישבות ליידע בכתב ובאופן מידי את חברי ועדת ההקצאות בדבר פרטי הבקשה, ולהציג את הנסיבות העובדתיות הנוגעות לבקשה ולנימוקים לאישורה.
על פי סיכום תכנית העבודה של היחידה להתיישבות לשנת 2016 שהוצגה למנכ"למשהב"ט בינואר 2017 , היחידה להתיישבות הקצתה 250,000 ש"חלהקמת מרכז חירום אזורי המאגד גופי הצלה שונים (מרכיב ביטחון חריג) במועצה האזורית הערבה התיכונה, וזאת ללא אישור ועדת ההקצאות ובלי לעדכנה.
משהב"ט מסר בתגובתו כי "במהלך 2016 התברר כי אין בשלות לביצוע הפרויקט ולכן הפרויקט לא יצא אל הפועל ולא הובא ב פני ועדת ההקצאות".
משרד מבקר המדינה מעיר ליחידה להתיישבות כי יש להקפיד על הצגת פרויקטים לפני ועדת ההקצאות שנועדה לבחינת הצורך באותם פרויקטים לפי רמת חשיבותם, לצורך אישורם וקביעתם בתכנית העבודה עוד בטרם הוצאתם לפועל.
אחרת, ועדת ההקצאות משמשת חותמת גומי בלבד.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה ליחידה להתיישבות כי על פי תשובתה כבר במהלך 2016 התברר לה כי הפרויקט לא ייצא לפועל ולכן היה עליה לעדכן את סיכום פעילותה לשנת 2016 בכל הנוגע לפרויקט זה.
משלא עשתה כן, הצגת הדברים לפני מנכ"ל משהב"ט הייתה לא מעודכנת וחסרו בה נתונים רלוונטיים.
36 , אחת לשלושה חודשים על היחידה להתיישבות להעביר לעיון ועדת ההקצאות דוח המפרט את הבקשות להקמת מרכיבי ביטחון בסיסיים שאישרה באופן עצמאי.
בביקורת עלה כי בשנים 2016 ו-2017 היחידה להתיישבות לא העבירה לוועדת ההקצאות דוחות המפרטים את ההוצאות בגין מרכיבי ביטחון בסיסיים שאישרה באופן עצמאי.
משהב"ט מסר בתגובתו כי "בשנה"ע 2016 כלל מרכיבי הביטחון, כולל המרכיבים שהיחידה להתיישבות זכאית לאשר באופן עצמאי, הועלו לאישור הסדר [ 'ועדת ההקצאות או הועברו לפקע"ר באמצעות הסדר 'מאושרת ג , ]תקציבי בין היחידה להתיישבות לגוף אחר המממן מרכיבי ביטחוןדבר המייתר את הפצת הדוח הרבעוני".
משרד מבקר המדינה חוזר ו מעיר ליחידה להתיישבות כי העברת כספים ישירות לפקע"ר או באמצעות הסכם "מאושרת ג'" היא פעולה טכנית תקציבית והיא אינה מייתרת את הצורך בעדכון ועדת ההקצאות בדוח מפורט על פי הוראת משהב"ט.
עוד מסר משהב"ט בתגובתו כי "שיטת העבודה של היחידה להתיישבות עודכנה בשנים 2017 -2016 , בהתאם להחלטת מנכ"ל משהב"ט, ובכלל זה אישור תכנית עבודה המפרטת את כל ההקצאות עד לרמת היישוב הבודד.
לאור השינויים בשיטת העבודה, מתבצעת בימים אלו עבודת מטה עם היועץ המשפטי למשרד הביטחון לתיקוף ועדכון הסעיפים הרלוונטיים בהמ"ב 40.
הפצת הדוח הרבעוני, כפי שמתחייב בהמ"ב 40.
36 על פרויקטים של מרכיבי ביטחון בסיסיים בגובה עד 300,000 ,ש"חמתייתרת על פי נהלי העבודה החדשים של היחידה להתיישבות ולא היה צורך בהפצתה".
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט וליחידה להתיישבות כי כל עוד לא עודכנה המ"ב 40.
בינואר2017 אישר מנכ"ל משרד הביטחון , מר אודי אדם, את תכנית העבודה לשנת 2017 של היחידה להתיישבות.
תכנית העבודה האמורה כוללת סעיפי הוצאה שעל פי המ"ב 40.
36 יהיה צורך לאשר באמצעות ועדת ההקצאות .
מתוך כלל תקציב היחידה להתיישבות לשנת 2017 , כ-12.
5 ( מיליון ש"ח41%) ב-20 סעיפי הוצאה שונים מחייבים את אישור ועדת ההקצאות.
בביקורת עלה כי סעיפי הוצאה של תכנית העבודה לשנת 2017 .
אושרו על ידי מנכ"ל משהב"ט בטרם אושרו על ידי ועדת ההקצאות מרכיבי ביטחון ביישובי העימות בפיקודים המרחביים | 1895 .
משהב"ט מסר בתגובתו כי "לקראת אישור תכנית עבודה לשנת 2018 וכחלק מיישום נוהל העבודה החדש, בטרם תובא התכנית לאישור המנכ"ל, מתבצע הליך מקדים של תיאום עם פקע"ר וגופי המשרד הנוגעים: היועץ המשפטי ואגף הכספים".
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט כי על פי המ"ב 40.
36 , על ועדת ההקצאות לאשר את ההקצאות הכספיות של היחידה להתיישבות בנושא מרכיבי ביטחון.
הקצאות אלו הן בבחינת התשתית לתכנית העבודה של היחידה להתיישבות.
על כן, אישור תכנית העבודה של היחידה להתיישבות על ידי מנכ"ל המשרד לפני שוועדת ההקצאות מאשרת את הסעיפים הטעונים את אישורה, עלול לפגוע בשיקול דעתה של הוועדה, שכן היא עלולה להתייחס אל סעיפים אלה כאל עובדה מוגמרת.
כמו כן, תיאום עם פקע"ר וגופי המשרד הרלוונטיים אינו מהווה תחליף לאישור ועדת ההקצאות.
נוכח זאת, ראוי שמנכ"ל משהב"ט יאשר את תכנית העבודה של היחידה להתיישבות רק לאחר שוועדת ההקצאות תמליץ על אישורם של הסעיפים הרלוונטיים.
משרד מבקר המדינה מעיר לשר הביטחון, למנכ"ל משרדו וליחידה להתיישבות כי פעילות היחידה להתיישבות לעתים אינה עולה בקנה אחד עם הוראת משהב"ט המגדיר ה את כללי עבודתה.
על שר הביטחון ומנכ"ל משרדו להנחות על סיום עבודת המטה לתיקוף המ"ב 40.
36 ולהקפיד שכל מרכיבי פעילות היחידה להתיישבות יהיו מעוגנים בהוראת המשרד באופן שיתאים לייעודה ולתפקידיה .
ליקויים בהפעלת הרבש"צים .
הכפיפות הכפולה של הרבש"צים לצה"ל וליישובים .
בהוראת קבע מטכ"לית 07/01 בנושא השמירה ביישובים (להלן - הק"ם השמירה ביישובים) נקבע כי "באזור שבו האחריות לביטחון השוטף או לשמירה היא בידי צה"ל, מסור הפיקוד על האזור בתקופת רגיעה בידי רכז ביטחון שוטף צבאי.
אשר ישמש גם כממונה על השמירה.
הרבש"ץ ממלא את תפק ידו בשליחות צה"ל".
ההוראה האמורה מפרטת את תפקידי הרבש"ץ, ובהם לארגן את השמירה ביישוב ולפקח עליה; לוודא כי פקודות הקבע הצבאיות בענייני שמירה וביטחון שוטף הובאו לידיעת השומרים באזור; לגייס את חיילי ההגמ"ר ולציידם בתקופת לחימה ובמצבי כוננות; לשאת באחריות למסירת נשק צבאי 1896 |דוח שנתי 68ג .
לאזרחים ולהבטיח כי הם מתאמנים בהפעלת נשק בהתאם להוראות הפקמ"ר; לשמור על שלמותם ותקינותם של מתקני ביטחון והגנה אזרחית, לאבטח אותם ולנהל אותם בהתאם לייעודם.
בתו"ל בנושא הגנת היישובים שקבע המערך להגנת הגבולות נכתב כי הרבש"ץ הוא "הסמכות האזרחית הביטחונית ביישוב מטעם כוחות הביטחון.
משמש כמפקד (מפקד המחלקה הרביעי בפלוגה [הגזרתית] ) והסמכות הביטחונית של היישוב, האחראי להפעלת כוחות ההגנה היישוביים עד לחבירת ]פעילות חבלנית עוינת [ באירוע פח"ע מפקד הפלוגה הגזרתי.
מונחה מקצועית על ידי קצין ההגמ"ר החטיבתי וכפוף פיקודית ]הרבש"ץ[ .
"למפקד הגזרה הפלוגתית הרבש"צים ממלאים את תפקידם מתוקף כתב מינוי הניתן להם מאת מפקד החטיבה המרחבית אשר בגזרתה הם פועלים.
כתב המינוי מחייב אותם להישמע להוראות המפקד הצבאי.
צה"ל רשאי לבטל את כתב המינוי אם יימצא שהרבש"ץ אינו מתאים לתפקידו.
במועד סיום הביקורת מרבית הרבש"צים מועסקים באמצעות חוזה בינם ובין היישובים (365 ( רבש"צים) או המועצות האזוריות42 רבש"צים).
רשויות אלה מקבלות לצורך כך מימון ממשהב"ט על בסיס התקשרות חוזית בינן ובין משהב"ט.
רבש"צים) מועסקים בחוזה אישי ישירות מול משהב"ט בדוח מבקר המדינה משנת 2005 בנושא הגנת יישובים ביהודה ושומרון37 ציין מבקר המדינה כי "מצד אחד - רוב הרבש"צים מועסקים על ידי רשויות מקומיות באיו"ש, והם כפופים מבחינה מינהלית לרשויות מקומיות, ומצד שני - הם כפופים לצה"ל מבחינה צבאית , וחייבים לפעול על פי פקודות צה"ל בנושא הגנ"ש ]הגנת יישובים[ .
בנוסף לכך, הרבש"צים מומלצים לתפקידם על ידי הרשות המקומית שבה הם גרים, ועובדה זו יוצרת יחסי תלות בינ יהם לבין הרשות המקומית.
ממסמכי צה"ל עלה כי הכפי פות הכפולה של הרבש"צים יוצרת לעיתים קשיים במילוי תפקידם, זאת כיוון שלעיתים מתקיימים ניגודי עניינים בין צורכי הביטחון לבין הצרכים של הרשות המקומית המעסיקה אותם .
צה"ל הסביר בתגובתו למשרד מבקר המדינה.
כי במקרים שבהם הרבש"ץ חתום על חוזה עם הרשות המקומית 'קיים קונפליקט בין דרישות מזכירות היישוב (המעסיק) לבין הנחיות הצבא (מנחה המקצועי)', וכי 'לרוב בוחר הרבש"ץ לפעול על פי האינטרס היישובי (המעסיק), שכן ברור לו שקונפליקט עם המעסיק עלול להביא לפיטוריו'".
היחידה לאזרחים עובדי צה"ל במשרד הביטחון אחראית לחוזים מול הרבש"צים, המועצות האזוריות והיישובים, ולפיקוח על תשלום שכר הרבש"צים (באמצעות רואה חשבון חיצוני המבצע בדיקות מדגמיות).
בשנת 2016 החלה היחידה לאזרחים עובדי צה"ל במשרד הביטחון בביצוע עבודת מטה לשינוי מודל ההעסקה של הרבש"צים, באופן שרובם (למעט אלו המקושרים בחוזה אישי מול משהב"ט) יעברו להיות עובדי המועצות האזוריות.
37 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56א (2005 '), עמ260.
מרכיבי ביטחון ביישובי העימות בפיקודים המרחביים | 1897 .
בביקורת נמצא כי על אף האמור לעיל, ועל אף האמור בדוח מבקר המדינה משנת 2005 נושא הכפיפות הכפולה של הרבש"צים עדיין מקשה עליהם במילוי תפקידם, ולעתים יש התנגשות בין הצרכים והדרישות של המעסיק של הרבש"ץ (היישוב או המועצה האזורית) לבין אלה של צה"ל.
כך למשל בעניין זה מסר בנובמבר 2016 ראש תחום ביטחון והיערכות לחירום במרכז המועצות האזוריות לצוות הביקורת כי " של [ .
מודל ההעסקה בעייתי כיוון שהגוף המשלם (היישוב) אינו הגוף שאמור להיות ]הרבש"צים אחראי על התפקוד המקצועי של הרבש"ץ (צה"ל), ועל כן נוצרים חיכוכים.
לדוגמה: היישוב מעוניין להטיל על הרבש"ץ תחומי פעילות נוספים בעוד שצה"ל מעוניין שיעסוק אך ורק בנושאי ביטחון".
משהב"ט מסר בתגובתו כי "עבודת מטה שערך פיקוד העורף בשנת 2014 .
סוכמה בהמלצה כיהמודל הרצוי להעסקת ה רבש"צים הוא באמצעות העסקתם כעובדי המועצות האזוריות.
המלצה זו הפכה למדיניות המשרד בכל הקשור לקליטת רבש"צים חדשים.
מדיניות משרד הביטחון הנוגעת בעבודת מטה מתקדמת, אך נדרש ]נמצאת[ להסדרת העסקת רבש"צים מערכת הביטחו [ השלמת תיאום מול מספר גופים נוגעים במעהב"ט .
]ן הרבש"ץ כפוף ]כי[ .
במדיניות העסקת הרבש"צים המעודכנת מצוין מפורשות מקצועית להנחיות והוראות צה"ל.
תפקידי הרבש"ץ יוגדרו על ידי זרוע היבשה ויפורסמו לרשויות גם באמצעות משרד הפנים, האגף לניהול ההון האנושי במינהל המקומי.
לעניין נושא ניגוד העניינים, יובהר כי הנושא נבחן בין היתר על ידי הלשכה המשפטית ובהתאם לכך הוחלט כי היתרונות בהעסקת הרבש"צים על ידי המועצות המקומיות עולים עשרות מונים על החסרונות, כאשר את נושא ניגוד העניינים כמפורט בדו"ח המבקר ניתן להסדיר במסגרת ההסכמה בין משהב"ט/צה"ל לבין המועצות המקומיות".
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט ולצה"ל כי אי-הסדרת אופן העסקתם של הרבש"צים ממשיך להעמיד אותם לעתים במצבים שבהם הנחיות המעסיק (היישוב או המועצה האזורית) אינן מתואמות עם הנחיות המפקד הצבאי.
עבודת המטה שמבצע משהב"ט בימים אלו בנושא מודל ההעסקה של הרבש"צים, אינה פותרת את נושא הכפיפות הכפולה.
על משהב"ט וצה"ל לבחון כיצד ניתן לצמצם משמעותית את אי-ההתאמות בין ההנחיות שהמעסיקים נותנים לרבש"צים לבין ההנחיות שצה"ל נותן להם, באופן שפעילות הרבש"צים תותאם ככל האפשר להנחיות המבצעיות המקצועיות.
ליקויים בקשרי העבודה בין הרבש"צים לכוחות צה"ל .
על פי הוראת ז"י, מלבד כוחות צה"ל, "פועלים במרחב היישוב כוחות מרכזיים ]הגנת היישוב[ נוספים כמו רבש"ץ, חברי מחלקת הגנת היישוב, סד"כ הגנ"ש 1898 |דוח שנתי 68ג .
הגדירו נהלים ופקודות .
לאור העובדה כי בהגנת הישוב מעורבים גורמים רבים נדרשים פיקו[ כללים והגדרות ברורות על מנת להגדיר מדרג פו"ש סדור ]ד ושליטה וברור".
בביקורת עלו מקרים שבהם חלק מכוחות צה"ל בגזרות השונות לא הגדירו נהלים ופקודות המסדירים את קשרי העבודה בינם ובין הרבש"צים, וגם במקרים רבים שהגדירו נהלים ופקודות כאמור, כוחות צה"ל אינם מקיימים אותם.
על צה"ל לוודא שלכל כוחות צה"ל העוסקים בהגנת היישובים קיימים נהלים ופקודות בתחום זה, ולאכוף אותם.
בתגובת צה"ל נמסר כי "הערת הביקורת להגברת הבקרה על הקשר בין הרבש"צים לכוחות צה"ל הגזרתיים, מקובלת".
מרכיבי ביטחון ביישובי העימות בפיקודים המרחביים | 1899 .
כ-900,000 תושבים מתגוררים ב -407 יישובי עימות השוכנים בסמוך לגבולות הבין-לאומיים של ישראל ובאיו"ש.
במאמץ ההגנה על יישובים אלו מפני חדירת מחבלים, עוסקים גורמים שונים בהקמה ובתחזוקה של מרכיבי ביטחון, שתכליתם לסייע בהגנת היישוב ולהציל חיים, והדבר כרוך בעלויות כספיות גבוהות.
הביקורת העלתה כי זה שנים רבות שיישובי העימות לא מקבלים את מלוא מרכיבי הביטחון שהם זכאים להם על פי סיווגם, והיקף המשאבים שמושקע בשיקום מרכיבי ביטחון ובתחזוקתם קטן מהנדרש על פי הצורך המבצעי.
כל התכניות שגובשו לשם פתרון בעיה זו, ובכלל זה התכנית האחרונה שאותה אישר בשנת 2014 )שר הביטחון דאז, מר משה (בוגי יעלון, לא מומשו עקב היעדר הקצאת משאבים מתאימה.
מאחר שאושרה תכנית בלא שהוקצו מלוא המש אבים למימושה, יש בכך מענה חלקי בלבד להגנה שמתכננים משהב"ט ופקע"ר לתת ליישובים המסווגים.
בעיה זו בולטת בעיקר ביישובי איו"ש.
מבקר המדינה המליץ כבר באפריל 2012 לקבוע גורם מתכלל שיהיה אחראי לקבוע את סדר העדיפויות למימוש כלל תקציב מרכיבי הביטחון.
במועד השלמת הביקורת לא היה גורם אחד המתכלל את הקצאת מרכיבי ביטחון בראיה לאומית אחידה, ופקע"ר והיחידה להתיישבות המשיכו לעסוק במקביל באותו הנושא ולהשקיע בכך משאבים ניכרים.
היחידה להתיישבות, אשר עיקר ה תקציב להקמת מרכיבי ביטחון נמצא בידה, הקצתה את תקציבה על פי סדר עדיפויות שונה מזה שקבע צה"ל, האמון על הגנת היישובים, ולא בהתאם לצרכים הביטחוניים שנקבעו על בסיס האיומים.
עקב כך, המשאבים שהושקעו במרכיבי ביטחון, אשר אין בהם ממילא כדי לספק את כל הצרכים הביטחוניים, לא הופנו ליישובים שנזקקים להם ביותר, על פי סדר העדיפויות המבצעי.
נוכח המשאבים המוגבלים והיעדר היכולת לתת הגנה מלאה מפני כל האיומים, יש חשיבות יתרה להקצאה יעילה של המשאבים.
על כן ראוי ששר הביטחון יקבע שסדר העדיפויות המבצעי שקובע צה"ל ינחה הן את פקע"ר והן את היחידה להתיישבות בגיבוש תכניות העבודה שלהן.
על שני הגופים, כל אח ד בתחומו ובתיאום ביניהם, לפעול לגיבוש תכנית לצמצום הפערים במרכיבי ביטחון באמצעות הקצאה מיטבית של המשאבים הקיימים ובכפוף לצורך הביטחוני, תוך ניהול מושכל וקפדני ובהתאמה ליכולות התקציביות הקיימות.
נוכח חשיבותם של מרכיבי הביטחון בשמירה על ביטחונם של התושבים ביישובי העימות, על שר הביטחון והרמטכ"ל לוודא את תיקון הליקויים שעלו בדוח זה.
בעקבות הריבוי הטבעי והצמיחה של משק המדינה הלכו וגדלו נפחי עבודות הבנייה והתשתיות בישראל.
קבלני ביצוע עבודות הבנייה הם רובם ככולם גורמים פרטיים, אשר חלקם מתמחים בתחום בנייה מסוים, דוגמת עבודות עפר, קידוחים, תיעול וביוב או שיפוצים, ואחרים מבצעים עבודות בנייה על כל סוגיהן ומעסיקים קבלני משנה.
ענף הבנייה עתיר סיכונים מטבעו; ביצוע עבודות בנייה באיכות בלתי מספקת עלול לגרום נזק רב, לסכן את הציבור ואף לעלות בחיי אדם.
גם עובדי הענף חשופים לסיכונים רבים, שכן שכיחות בו תאונות עבודה קשות.
חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969 (להלן- חוק רישום קבלנים או החוק) קובע כי "לא ישא אדם את התואר 'קבלן לעבודות הנדסה בנאיות'[3] או כל תואר דומה לו עד כדי להטעות ולא יתחזה אדם כקבלן לעבודות הנדסה בנאיות, אלא אם הוא רשום בפנקס".
לפי דברי ההסבר לחוק, תכליתו להבטיח שרק קבלן העומד בתנאים ובאמות המידה שנקבעו בו יוכל לבצע עבודות הנדסה בנאיות (להלן - קבלן רשום).
החוק והתקנות שהותקנו על פיו קובעים את התנאים לזכאותם של קבלנים לרישום בפנקס (להלן - פנקס הקבלנים) לפי ענפי מקצוע ראשיים ומשניים ולסיווגם לפי היקף העבודות שמותר להם לבצע 4 .
האינטרס הציבורי המגולם בהוראות החוק ובתקנותיו הוא "שמירה על ביטחון הציבור בפני בנייה לא נאותה, העלולה לסכן חיי אדם"5 .
על ביצוע החוק ממונה שר הבינוי והשיכון (להלן - שר הבינוי), האחראי בין היתר למנות רשם שינהל את פנקס הקבלנים (להלן - רשם הקבלנים או הרשם).
ביולי 2017 היו רשומים קרוב ל- 11,000 קבלנים בפנקס הקבלנים , חלקם ביותר מענף אחד.
עם זאת, דוח שכתב צוות שהקים משרד הבינוי בשנת 2016 לצורך הפחתת הנטל הרגולטורי בנושא רישום קבלנים 6 העלה כי קבלנים רבים - מספרם הוערך בכ- 20,000 - .
מבצעים עבודות בנייה אף שאינם רשומים כחוק לעבודת הקבלנים רלוונטיים דברי חקיקה נוספים שמטרתם להבטיח בנייה נאותה ובטוחה, לרבות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה) ותקנותיו, וכן דברי החקיקה הנוגעים לבטיחות במקומות העבודה - בכלל זה גם באתרי בנייה - ובהם חוק ארגון הפיקוח על העבודה (להלן - חוק ארגון הפיקוח), התשי"ד-1954 , התש"ל]נוסח חדש[ ופקודת הבטיחות בעבודה- 1970 (להלן- פקודת הבטיחות).
3 עבודות הנדסה בנאיות- בנייה, לרבות בניית פנים, סלילת כבישים, הקמת גשרים, ביוב, ניקוז, בניית נמלים ובניית מפעלי מ ים.
שר הבינוי והשיכון רשאי לקבוע בתקנות, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, ענפים נוספים של עבודות הנדסה בנאיות לעניין חוק זה .
4 לפי תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (היקף כספי ומהות מקצועית), התשמ"ד - 1984 , מחויב ברישום בפנקס כל קבלן שמבצע עבודות הנוגעות לשלד המבנה , או קבלן שעיסוקו בענף משנה והיקף עבודותיו באתר בנייה אחד עולה על כ - 44,000 ש"ח, או קבלן שעיסוקו בענף עבודה והיקף עבודותיו באתר בנייה אחד עולה על כ- 84,000 .
ש"ח 5 ,משרד הבינוי והשיכוןעבודת הצוות לבחינת הפחתת הנטל הרגולטורי - רישום קבלנים, דוח מסכם, מאי 2016 ', עמ11.
משרד הבינוי והשיכון |437 .
בחודשים מרץ עד אוקטובר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של משרדי הממשלה ושל גופי סמך שלה, בשנים 2011 עד2017 , בעניין סדרי רישום קבלנים והבקרה עליהם במסגרת החוק.
כמו כן ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב אחר תיקון כמה מן הליקויים שעלו בדוחות קודמים שלו: דוח "פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה", שפורסם בשנת 20157 ; ודוח "בטיחותם של העובדים ובריאותם", שפורסם בשנת20168.
הביקורת נעשתה במשרד הבינוי, במינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית (להלן - מינהל הבטיחות) שבמשרד העבודה , הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה ), במינהל התכנון שבמשרד האוצר (להלן - מינהל התכנון)9 .
ובמשרד המשפטיםבירורים נעשו במשטרת ישראל, ב משרד הבריאות וברשות הארצית לכבאות והצלה (להלן - רשות הכבאות).
7 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015.
) 8 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66ג (2016.
) 9 בהחלטת ממשלה מיולי2015 הועבר מינהל התכנון ממשרד הפנים למשרד האוצר והוגדר יחידת סמך ממשלתית.
ליקויים בסדרי האכיפה והרישום באגף רשם הקבלנים .
בעלי תפקידים וגופים לפי חוק רישום קבלנים .
לצורך ביצוע החוק והתקנות שהותקנו מכוחו מינה שר הבינוי בעלי תפקידים וגופים אלה: (א) רשם הקבלנים.
לצד הרשם פועלת יחידה מינהלית הכפופה לו - אגף בכיר רשם הקבלנים (להלן - אגף הרשם); (ב) מועצה לעבודות הנדסה בנאיות שתפקידה לייעץ לשר בכל הנוגע לביצוע החו ק10 (להלן- מועצת הקבלנים); (ג) ועדה שעל הרשם להתייעץ עמה לפני הפעלת סמכויותיו לאישור או לביטול רישומו של קבלן בפנקס הקבלנים11 (להלן- הוועדה המייעצת).
סמכויות רשם הקבלנים לפי החוק הן: לקבל בקשות לרישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות; לרשום את הקבלנים בפנקס או לסרב לבקשת הרישום, לבטל רישום ולשנותו; לסווג את הקבלנים לפי הסוגים שנקבעו בתקנות, והכול לפי הכללים שנקבעו בתקנות.
הרשם ישתמש בסמכויותיו לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת .
הוא רשאי לנקוט אמצעי משמעת נגד קבלנים או לבטל את רישומם בפנקס אם, בין היתר, נהגו דרך קבע בניגוד לנוהג המקובל במקצוע, או הורשעו בעבירה שיש בה כדי לערער - בהתאם למבחנים שנקבעו בתקנות - על מהימנותם להיות קבלן רשום, או בעבירה אחרת על חוק התכנון והבנייה, בהתאם לתנאים המנויים בחוק.
אמצעי המשמעת שבסמכותו הם התראה, נזיפה, קנס והתליית תוקף הרישום בפנקס בהתאם לדרישות המנויות בחוק.
בעשור האחרון כיהנו כרשם הקבלנים במשך שש תקופות שלושה רשמים ושני ממלאי מקום.
רשם הקבלנים הקודם היה בתפקיד כחמש שנים, ממאי 2012 עד פברואר 2017 , וממלא המקום שמונה לו קיבל מינוי קבע בדצמבר2017.
10 במועצה17 חברים: יושב ראש- בפועל ממלא מנכ"ל משרד הבינוי את התפקיד; חמישה נציגים של הארגון היציג של הקבלנים והבונים בישראל; שלושה נציגים של גופים אחרים בעלי משקל בתחום הבנייה במדינה; חמישה אנשי ציבור שנקבעו לאחר היוועצות בארגונים ציבוריים שלדעת שר הבינוי קשורים לנושא; ושלושה נציגי ממשלה.
11 חברי הוועדה המייעצת הם נציגי מוסדות מדעיים הקשורים לענפי הבניין, ושר הבינוי ממנה אותם לאחר התייעצות עם מועצת הקבלנים.
משרד הבינוי והשיכון |439 .
אכיפה יעיל ואפקטיבי .
הכולל מנגנון לאיסוף .
אכיפה לקויה כנגד קבלנים הפועלים בניגוד לחוק .
כאמור, האינטרס הציבורי המגולם ברישום הקבלנים הוא שמירה על ביטחון הציבור מפני בנייה לא נאותה שעלולה לס כן חיי אדם.
לכן אחד מתפקידיו החשובים של רשם הקבלנים הוא נקיטת האמצעים הקבועים בחוק רישום קבלנים כנגד מי שהפרו אותו, כגון קבלנים שאינם רשומים כלל בפנקס ושמבצעים עבודות החורגות בהיקפן או במהותן מן הקבוע בו, קבלנים רשומים שמבצעים עבודות שחורגות במהותן או בהיקפן מהסיווג שנקבע להם, וקבלנים שנהגו בניגוד למקובל בענף או שמהימנותם התערערה עקב ביצוע עבירות על חוקים אחרים.
בחוק נקבע כי מי שמבצע עבודות הנדסה בנאיות בניגוד לאמור בו דינו מאסר או קנס.
כמו כן הרשם יכול להוציא צו מינהלי להפסקת עבודה למשך 15 יום12 נגד קבלן הפועל בניגוד לחוק, לבטל רישום של קבלן אולנקוט אמצעי משמעת נגד קבלן רשום אם חומרת מעשיו אינה מצדיקה את ביטול הרישום.
כדי שהרשם יממש כראוי את תפקידו האמור נדרשים מדיניות אכיפה, תכנית עבודה מערכתית מתואמת הנגזרת ממנה, שיתוף פעולה ותיאום בין הגורמים המעורבים בהליך האכיפה, יכולות חקירה ותביעה ראויות ויישום של צווי הפסקת עבודה מינהליים.
בהיעדרם של אלה נפגמת האכיפה בכללה.
בביקורת עלו ליקויים בסדרי אכיפת הוראות החוק והרישום באגף הרשם, כמפורט להלן.
חוסרים במערך האכיפה .
לצורך ביצוע פעולות אכיפה מעסיק אגף הרשם שני עובדים ושוכר משרד חקירות פרטי (בהיקף של 150 ,שעות חודשיות) שעושה, בהכוונת האגף בדיקות יזומות באתרי בנייה לשם איסוף מידע על קבלנים הפועלים בניגוד לחוק.
האגף אוסף מידע גם מתלונות שמתקבלות אצלו.
נמצא כי משרד הבינוי ורשם הקבלנים אינם מפעילים מערך אכיפה יעיל ואפקטיבי הכולל מנגנון לאיסוף ראיות והכנת כתבי אישום נגד קבלנים מפירי חוק, וכפועל יוצא כתבי אישום אינם מוגשים כלל.