HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
תיק הנהלים לעו"ס קובע כי בחזית הטיפול בחניכי כפרי הנוער מצוי העו"ס, האחראי לדאוג לרווחת החניך, העצמתו והנחייתו להתנהגות מניעתית.
האגף קבע בנהליו כי תחומי פעילותו של העו"ס כוללים טיפול פסיכו-סוציאלי אישי וקבוצתי בחניכי כפר הנוער מרגע קליטתם בכפר.
משרד מבקר המדינה בחן אם המינהל וכפרי הנוער מספקים את המעטפת הטיפולית הנדרשת לכלל אוכלוסיית כפרי הנוער בהתאם לנדרש בתיק הנהלים לעו"ס.
43 " ,ועדת העשור בראשות פרופ' יצחק קשתיהחינוך הפנימייתי לקראת העשור הבא - דין וחשבון של הוועדה לתכנון ופיתוח החינוך הפנימייתי לעשור הבא" (מרץ 2008.
) 1252 |דוח שנתי 69ב .
חוסר בתוכניות טיפול אישיות .
טיפול בחניכי כפרי הנוער בכלל ובאוכלוסיית קצה הרצף בפרט מחייב טיפול אישי מיטבי בטוח ומוגן, המעניק משמעות ותקווה לעתיד עם ביטחון.
לשם כך, נקבע כי לכל חניך צריך להינתן פתרון הולם ברמת הפרט תוך התייחסות לכוחותיו, יכולותיו וקשייו האישיים (להלן - תוכנית טיפול אישית).
על פי תיק הנהלים לעו"ס, תוכנית הטיפול האישית צריכה לכלול, בין היתר, פגישות טיפוליות אישיות עם העו"ס, ומענים רגשיים ייחודיים כגון רכיבה על סוסים.
פגישות טיפוליות אישיות שלא על ידי עו"ס: על פי תיק הנהלים לעו"ס, אחד מתפקידי העו"ס הוא לקיים עם כל חניך פגישות בהתאם לתוכנית טיפול אישית.
הפגישות הטיפוליות עם העו"ס עשויות להיערך במתכונות שונות: ייעוץ חד - פעמי, טיפול לטווח קצר, טיפול לטווחי זמן ארוכים, שיחות מעקב והתערבות בזמן משבר.
עוד נקבע בתיק הנהלים לעו"ס כי "מאחר ומספר התלמידים רב והעו"ס לא יכול ללוות את כולם ברציפות, חשוב לחלק את האחריות גם בין אנשי הצוות החינוכי הבכירים".
קביעת המינהל כי הצוות החינוכי הבכיר ישלים או יחליף את המעורבות הטיפולית והמקצועית הנדרשת מהעו"ס, בלי לקבוע אילו כישורים נדרשים לשם כך, מי מהצוות מתאים לכך, אילו הכשרות עליו לקבל ולאיזה ליווי הוא נדרש לשם מילוי משימה זו, פותחת פתח לטיפול לא מתאים, דבר שעלול לא רק שלא לקדם את החניך אלא אף לפגוע בו.
עמדות כפרי הנוער ביחס לתוכניות טיפול אישיות: משרד מבקר המדינה פנה אל 36 כפריהנוער שנבדקו וביקש מהם להשיב לשאלה האם יש לכל חניכי הכפר תוכנית טיפול אישית.
כמחצית מ-30 כפרי הנוער שהשיבו ציינו שאין להם תוכנית טיפול לכלל חניכיהם.
הם כתבו בין היתר כך: 1.
" אנו מבינים שכמעט כל החניכים הנמצאים בכפר דורשים מענה רגשי וטיפולי אך מפאת חוסר בתקנים אנחנו לא מצליחים להגיע לכל אחד".
" הקושי קיים מבחינת הפער בין נפח המשרות של הצוות הטיפולי ומספר השעות הטיפוליות הקיים בפועל לבין מספר החניכים בכפר והצרכים שלהם בליווי טיפולי אינטנסיבי וארוך טווח.
במצב הקיים לא ניתן לתת מענה טיפולי פרטני ארוך טווח לכלל חניכי הכפר, אלא רק ל 50% עד 60% .
ניתן לספק "טיפולים פרטניים עבור 70% מחניכי הכפר".
" כיום קיים מענה טיפולי מתאים לכ-%50 מחניכי הכפר" (הדגשה במקור).
" המענים הטיפוליים הקיימים בפנ ימייה אינם מספקים : .
יש בפנימייה כ-220 חניכים למול כ-3 משרות של עו"סיות העובדות בטיפול ישיר.
כולן עובדות בחלקיות משרה ביחס של 1 ל-70 עד 80 חניכים למשרה.
עו"ס במשרה מלאה יכולה לטפל באופן מספק בכ-40 חניכים לכל היותר".
מנהלת האגף הפסיכו-סוציאלי כתבה למשרד מבקר המדינה כי חסרים עו"סים בכפרי הנוער.
המחסור עולה גם מתיקי פיקוח על הפנימיות של כפרי הנוער וכן העלו אותו גורמי הפיקוח של האגף הפסיכו -סוציאלי.
כך למשל: בכפר נוער אחד צוין כי רק 18% .
מחניכי הכפר מקבלים טיפולים אישיים עוד נמצא בביקורת כי לאגף הפסיכו -סוציאלי אין מידע שלם ועדכני אודות החניכים והטיפול הניתן להם.
מכאן שהאגף אינו יכול להסיק מסקנות בנוגע לאפקטיביות של תוכניות הטיפול האישיות והטיפולים הנדרשים והפער ביניהם.
מסד נתונים מלא היה מאפשר למינהל לעמוד על החוסר בטיפולים אישיים.
המשרד מסר בתשובתו כי לאגף הפסיכו -סוציאלי יש תוכנית עבודה שיטתית הבנויה על המאפיינים של כפרי הנוער ופרופיל התלמידים.
לדברי המשרד, מערך הפיקוח של האגף מפקח על עבודת העו"סים בכפרי הנוער, בין היתר, על ידי קביעת מספר העו"סים לכל כפר נוער ומתן אישור להעסקתם כמו גם הדרכת העו"סים וליוויים וזאת בנוסף לקיום פגישות וישיבות סדורות הבוחנות את המענים הקיימים ואת התאמתם לצרכים של כפרי הנוער.
עוד מסר המשרד בתשובתו כי בשל המעמסה על העו"סים המועסקים בכפרי הנוער לא כל התלמידים מטופלים באותה אינטנסיביות ויש צורך להוסיף תקנים של עו"סים.
עוד הוסיף המשרד, כי עובדי האגף הפסיכו-סוציאלי מלווים ומדריכים את הצוות הטיפולי בכפרי הנוער, אך בשל מחסור בכוח אדם נפגשים איתם אחת לשבועיים בלבד, ויש צורך להגדיל את כוח האדם.
המצב כיום מקשה על האפשרות של האגף לקבל תמונת מצב מעודכנת ואישית של החניכים.
יוצא אפוא כי לא כל החניכים זוכים למענים טיפוליים אישיים ולא לכולם גובשה תוכנית טיפולית כזו.
הסברי כפרי הנוער עצמם, שהם לא הכינו תוכניות טיפול אישיות לחניכים, תואמים עובדה זו.
גיבוש תוכנית טיפול אישית לחניך הוא צורך קריטי לקידומו.
הדעת אינה סובלת שתוכנית כזו לא תוכן לכל חניך וחניך.
על משרד החינוך בכלל ועל המינהל בפרט לבחון את הסיבות לכך שכפרי הנוער אינם מכינים תוכניות טיפול אישיות לכל חניך ולפעול לתיקון מצב זה לאלתר.
על המינהל למפות את תוכניות הטיפול הקיימות לחניכים ולדרוש ממנהלי הכפרים להשלים את החסר, עליו גם לגבש מתכונת סדורה למעקב אחר תוכניות הטיפול, בקרתן ויישומן.
נוכח העמדות שהציגו כפרי הנוער המעידות על אי מתן מענה טיפולי מלא מצד העו"סים ונוכח תגובת המשרד ולפיה הסיבה לכך היא חוסר בתקני עו"סים, על המינהל לגבש תוכנית פעולה להתמודדות עם חוסר זה.
לשם כך, עליו לגבש תמונת מצב מעודכנת של המענה הטיפולי הקיים.
על בסיס תמונת המצב שתגובש, עליו להכין תוכנית שתגשר על הפער הקיים; להעריך את התוספת התקציבית הנדרשת; לקבוע סדר עדיפות ליישום התוכנית; ולפעול לאיתור תקציב מתאים - אם ממקורותיו ואם באמצעות הצפת ה בעיה לדרג הניהולי הבכיר של המשרד.
ללא מתן מענה טיפולי מתאים לכל החניכים חוטא המשרד לתפקידו ולא ממלא את אחריותו.
חוסר במענים רגשיים ייחודיים: חלק מהחניכים זקוקים לטיפוליים רגשיים ייחודיים, לדוגמה: קלינאות תקשורת, טיפול באמצעות אומנות, רכיבה על סוסים, בעלי חיים וכד'.
טיפולים אלה מאפשרים לחניכים לבטא את עולמם הפנימי תוך חשיפת רגשותיהם, טיפוח הערך העצמי ושיפור הצד החברתי.
במסגרת הביקורת השיבו 11 כפרי נוער לשאלות באשר למענים הרגשיים הייחודיים הקיימים בכפר.
שבעה מהם השיבו כי קיים אצלם מענה טיפולי ייחודי הנעזר בבעלי חיים או באומנות.
ארבעה השיבו כי חסר להם מגוון רחב של סוגי טיפול, ושלא כל החניכים מקבלים את המענה הטיפולי שלו הם זקוקים, כיוון שחסרים מטפלים בתחום האומנות ובתחום הרכיבה על סוסים.
כך ציינו כמה מהמשיבים: 1.
" לכפר אין מענה טיפולי לכלל טיפולים ]בהם[.
החניכים השלכתיים - , מוזיקה ]בעלי חיים[ מטפלים באומנות, גינון, בע"ח וכו'" (הדגשה במקור).
שעות לתרפיסטים נוספים ]של[ יש צורך "בסיוע במימון בתחומים מגוונים (תרפיה באומנות, בדרמה) ".
" עקב היעדר תקנים לאנשי טיפול שאינם עו"סים, ומיעוט משאבים המאפשרים העסקת אנשי טיפול מתחומים שונים, קיים קושי בחלק מהמקרים, לדייק את שיטת הטיפול, לצרכי המטופל" (הדגשה במקור) .
חניך כפר נוער זקוק למעגל טיפולי שלם, הכולל גם טיפולי ם רגשיים ייחודיים, כפי שפורט לעיל.
בכוחם של טיפולים אלו לסייע בקידומו ובהתפתחותו של החניך ולכן הם חיוניים ביותר.
ואולם מהביקורת עולה כי לא כל החניכים מקבלים את הטיפולים שלהם הם זקוקים.
בדוח "טיפולים בתחום התפתחות הילד"44 הדגיש מבקר המדינה את החשיבות של הטיפולים הייחודיים וציין כי "עיכוב בטיפולים עלול לגרום להחמצת 'חלון הזדמנויות' עלולים להעמיק את הפערים בחברה".
לטיפול אפקטיבי נוכח זאת, על המינהל למפות את המענים הטיפוליים הקיימים שניתנים לחניכי כפרי הנוער ואת החוסר בהם, ולהכין על בסיס תמונת המצב תוכנית מדורגת להשלמת הפער.
טיפוליים אלו חיוניים ביותר לצורך קידום החניכים.
בחינת תקני הצוות הטיפולי .
כאמור, בחזית הטיפול בחניכי כפרי הנוער מצוי הצוות הטיפולי ובעיקר העו"ס.
מינהל החינוך ההתיישבותי מתקנן ומתקצב את העסקת הצוות הטיפולי בכפרי הנוער.
המינהל מקצה תקציב עבור תִּקנון כוח אדם - עו"סים ומדריכים, לכפרי נוער מודרכים45 (להלן- תקציב המודרכות).
התקציב הוא דיפרנציאלי ומבוסס על רמת המורכבות של הכפר כפי שנקבעה על פי מאפייני החניכים משנת 199346 .
בהתאם לתקציב המודרכות נקבע גם תקן הצוות.
החל מתחילת שנות ה-2000 , האגף הפסיכו-סוציאלי הוא האחראי לתקצוב העו"ס בכפרי הנוער, והוא קבע "תקנות לתקצוב עובדים סוציאליים" בכפרי הנוער.
ביוני 2015 בחנה ועדה מקצועית ייעודית שהקים המינהל את תקני כוח אדם בכפרי הנוער (להלן - הוועדה לבחינה ועדכון תקינת כוח אדם)47.
הוועדה המליצה על סיווג כפרי הנוער לשלוש רמות מורכבות - כפר נוער חינוכי, כפר נוער שיקומי וכפר נוער טיפולי.
הוועדה המליצה גם על מודל תקינה רצוי של הצוות הטיפולי בכפרי הנוער, בדומה לסיווג שקבע משרד הרווחה: בכפר נוער טיפולי התקן יהיה עו"ס לכל 30 חניכים ופסיכולוג לכל60 ;חניכים בכפר נוער שיקומי - עו"ס לכל 60 חניכים ופסיכולוג לכל80 חניכים; ובכפר נוער חינוכי- עו"ס לכל 75 חניכים ופסיכולוג לכל100 .
44 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 67 ב(2017), '"טיפולים בתחום התפתחות הילד", עמ383.
45 כפר נוער מודרך הוא כפר הכולל בית ספר 6-4 שנתי (עם לימודי ליבה בחקלאות ובמדעי החיים), פנימייה ומשק חקלאי כאשר כולם בפיקוח המינהל.
ההקצבות המופנות אל כפרי הנוער במסגרת תקציב המודרכות מבוססת על איפיון החניכים וסיווגם לפי שש רמות מורכבות של חניכים.
בהתאם, תקצוב הכפרים נעשה באופן דיפראנציאלי לפי הצרכים השונים של חניכי הכפרים.
ראו גם להלן בפרק "הצוות החינוכי בכפרי הנוער".
46 התקציב התעדכן בשנת 2013 .
)', והתווספו לו שתי רמות מורכבות חדשות (רמה ה' ורמה ו 47 ראו "פרוטוקול הועדה לבחינה ועדכון תקינת כ"א בכפרי הנוער המודרכים והימיים", מ- 29.
הועדה הוקמה ע"י המינהל ב-2014.
נמצא כי אף שהמינהל מצא כי יש לבחון את תקני כוח האדם בכפרי הנוער ולכן הקים ועדה מקצועית שתעסוק בכך, הוא לא דן בהמלצותיה.
באפריל 2016 ערך המינהל תוכנית אסטרטגית ובמסגרתה הוקם, בין היתר, צוות "אוכלוסיית קצה הרצף" שמטרתו אבחון הצרכים של אוכלוסיית קצה הרצף והמענים המקצועיים הנדרשים לאוכלוסייה זו 48 .
על פי המלצות הצוות, תקן העו"ס יהיה אחד לכל 20 .
חניכים בקצה הרצף אולם, המינהל לא דן בהמלצות הצוות.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהל על שלא דן בהמלצות הוועדה לבחינה ועידכון תקינת כוח אדם ובהמלצות הצוות.
כתוצאה מכך לא רק ירדו לטמיון כספי ציבור, אלא גם נגרם נזק ערכי של היעדר התייחסות המינהל לעבודתם של אנשי מקצוע.
על מנכ"ל משרד החינוך להיות ער לכך שהיעדר דיון בתוצרים של ועדות שמוקמות במשרדו ושל פעילויות מקצועיות אחרות שמתקיימות בו פוגע באפקטיביות שלהן49 .
על מנכ"ל המשרד לדרוש מהמינהל לדון בהמלצות הוועדה לבחינה ועדכון תקינת כוח אדם והתוכנית האסטרטגית.
כפי שעלה בביקורת ויפורט בהמשך, מדובר בסוגיה קריטית לתפקוד התקין של כפרי הנוער.
לכן ראוי שהמנכ"ל ידרוש כי המסקנות וההחלטות מדיונים אלו יוצגו בפניו לשם קבלת החלטה.
המשרד מסר בתשובתו כי האגף הפסיכו-סוציאלי קיבל בשנת 2017 תוספת של 100 תקני עו"ס, אך לדבריו עדיין חסרים 50 תקנים כדי לעמוד בסטנדרטים המינימליים.
כמו כן ציין המשרד כי יש צורך להרחיב את המענים הרגשיים הייחודיים ולתקצב באופן מיוחד את הטיפולים הללו על מנת לאפשר מתן טיפול מיטבי לכלל החניכים.
על המשרד לגבש תוכנית עבודה שתמפה את הצרכים והמענים של חניכי כפרי הנוער.
בנוסף לכך, על המשרד לקבוע לצד תוספת המשאבים את היעדים, המשימות, לוחות הזמנים ומדדי ההצלחה.
48 ,המינהל לחינוך התיישבותי תוכנית אסטרטגית המינהל לחינוך התיישבותי , פנימייתי ועליית הנוער, תשע"ו, אפריל 2016.
49 לעניין מינוי ועדות פנים -משרדיות או בין -משרדיות - והחובה לדון בכובד ראש בהמלצותיהן ולקבל החלטות מנומקות בנוגע לאימוצן או לדחייתן, ראו מבקר המדינה, קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011, '"ועדות בשירות המדינה", עמ9.
המינהל אחראי על החינוך החוץ ביתי במשרד החינוך ולטיפול בבני הנוער המתחנכים בכפרי הנוער אך אינו מספק את המעטפת הטיפולית הנדרשת להם.
על המינהל לפעול לכך שלכל חניכי כפרי הנוער תהיה תוכנית טיפול אישית אפקטיבית שתספק את הטיפול המתאים לכל חניך.
כאמור, רבים מחניכי כפרי הנוער מגיעים ישירות לכפרים (בכפרים מסוימים מגיע שיעורם של הנקלטים ישירות בכפר לכ-80% ), בלי שעברו קודם לכן דרך אגף קליטה.
במקרים אלה, מי שמאשר את קליטתם והתאמתם למסגרת הוא הכפר עצמו, ואישור המינהל נדרש בעיקר לצורכי רישום.
במקרים מסוי מים חניכים עוזבים את הכפר שאליו נקלטו (להלן - נשירה) - חלקם חוזרים להתחנך ולהתגורר בקהילה; חלקם עוברים לכפרי נוער אחרים; ואחרים עוברים למוסדות של משרד הרווחה, למוסדות אשפוזיים, למוסדות גמילה ולמוסדות המאכלסים אוכלוסייה עבריינית.
השנה הראשונה לשהיית חניכים בכפר נוער היא שנת הסתגלות לשינוי החד שחל בחייהם.
מטבע הדברים, צפוי שבשנה זו יתעוררו קשיים וחלק מהחניכים ינשרו במהלכה.
השמת החניכים (על ידי המינהל או על ידי הכפר) בכפר נוער אשר אינו יכול לענות על צורכיהם עלולה להגביר את הנשירה, ומנגד, התאמת הכפר למאפייני החניכים ומתן מעטפת חינוכית וטיפולית איכותית תמזער את הקשיים ותצמצם את הנשירה מכפרי הנוער.
היקף הנשירה: בשנות הלימודים התשע"ד עד התשע"ו (ספטמבר 2013 עד אוגוסט 2016 ), התחנכו בכפרי הנוער בממוצע (בכל אחת מהשנים) כ - 9,800 חניכים בכיתותז' עד י"ב.
מניתוח שערך משרד מבקר המדינה עלה כי כ -11% מהם נשרו ממערך המסגרות החוץ ביתיות של המינהל.
כמו כן, בשנים אלו נקלטו בכפרי הנוער בממוצע כ- 3,300 חניכים חדשים בשנה, ובבדיקה עלה כי 620 ( מהנקלטים החדשים18% ) נשרו מהכפר שאליו נקלטו בטרם חלפה שנה ממועד קלי טתם.
משרד החינוך ומינהל החינוך ההתיישבותי לא קבעו יעד לנשירת חניכים בכלל, ונשירה בשנה הראשונה שלאחר הקליטה בפרט.
שישה מהכפרים דיווחו למשרד מבקר המדינה כי חלק מהחניכים שנשרו במהלך השנים 2014- 2018 , נשרו בשל השמה לא מתאימה או בשל טיפול לא מספק.
בשלושה מבין כ פרים אלה, עמד ממוצע הנושרים מסיבה זו בשנת התשע"ה על 48% , ובהתשע"ו על38%50.
50 בשנת התשע"ה נשרו משלושת הכפרים 116 ,חניכים56 מהם מהסיבות המוזכרות; ובשנת התשע"ו נשרו 131 ,חניכים51 .
מהם מהסיבות האמורות 1258 |דוח שנתי 69ב .
גם המפקחים של כפרי הנוער, אשר מתוודעים לחניכים שקיים חשש שינשרו בעיקר דרך השתתפותם בוועדות התמדה51, עמדו על הקשר בין נשירת החניכים לבין השמה לקויה שאינה נותנת מענה לצורכי החניך, או להיעדר מענה טיפולי מספק לחניך במהלך שהותו בכפר.
משרד הרווחה אישר בתשובתו כי חלק מהחניכים שנושרים מכפרי הנוער מוצאים דרכם לפנימיות הרווחה, חלקם למוסדות אשפוזיים, וחלקם למוסדות גמילה ומוסדות לאוכלוסייה עבריינית.
גם לפי עמדת משרד הרווחה, הנשירה היא תוצאה של היעדר התאמה בין מאפייני החניך וצרכיו לבין המענים הניתנים בכפר הנוער.
עוד ציין משרד הרווחה כי אחד המניעים להשמה לא מתאימה הוא מנגנון התקצוב של כפרי הנוער, במיוחד בהשוואה לתקצוב פנימיות הרווחה; שכן הרשויות המקומיות נדרשות להשתתף בתקצובם של חניכים בפנימיות הרווחה, אך הן אינן נדרשות לעשות כן בכפרי הנוער.
כפועל יוצא מכך, מעדיפות הרשויות המקומיות לשלוח את הנערים לכפרי הנוער, אף אם מאפייניהם וצורכיהם מתאימים לפנימיות הרווחה.
אחד מכפרי הנוער ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2018 כי הצורך הכלכלי הוא שמכתיב את המציאות, והלחץ הכלכלי המוטל על הכפר מחייב אותו למלא מכסות חניכים.
בהתאם, הכפרים נדרשים לקלוט נערים המחפשים מסגרת, תוך שהם מוותרים לעיתים על ייעודם לשמש ככפרים לנוער בסיכון.
כפר אחר ציין בתשובתו כי לעיתים מופעלים לחצים על כפרי הנוער לקלוט חניכים גם בהיעדר כלים טיפוליים מתאימים.
בשונה מכך, ציין כפר אחר בתשובתו מאוגוסט 2018 , כי ההתאמה בין מאפייני החניך וצרכיו ליכולות הכפר ומעניו היא נקודת מפתח בקליטה.
בהתאם, ציין אותו כפר, הוא הפיק לקחיו והתאים את תהליך הגיוס לכפר ולמענים הניתנים בו.
כפועל יוצא מכך, ציין הכפר, הופחתה הנשירה.
משרד החינוך כתב בתשובתו כי בכל כפרי הנוער קיימת תוכנית הסתגלות לתלמידים חדשים ומתקיימות פעולות ישירות ועקיפות על מנת ליצור חוויית הצלחה לתלמידים.
51 ועדות התמדה נבנו לאור מודל ועדות ההתמדה ברשויות המקומיות, ו תפקידן לתמוך בכפרים ולסייע להם להכיל את התלמידים המצויים בתהליך נשירה (כצעד למניעת עזיבתם את הכפר בו התחנכו) ולפקח על המעברים בין מוסדות החינוך ועל המעבר משנת לימודים אחת לשנייה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הוא לא התייחס בתשובתו לתוצאה השלילית הנגרמת מהשמה לא מתאימה, מהיעדר תוכניות טיפול אישיות ומהיעדר מענה טיפולי לחניכי כפרי הנוער והשפעתם על נשירת חניכים מכפרי הנוער.
על משרד החינוך להגביר את מעורבותו בהליך הקליטה וההשמה של חניכים בכפרי הנוער.
עליו לוודא כי הקליטה מתבצעת מתוך שיקולים של טובת החניכים בלבד, ומתוך התאמת הכפר לחניך ולצרכיו.
על המשרד להסדיר את אופן העבודה בין היחידות השונות האחראיות והמטפלות בנוער זה באמצעות נהלים ארגוניים ושגרת עבודה, אשר תיצור מחויבות של כלל היחידות להשגת המטרה של פעולותיהן המשותפת ועליו לפעול לצמצום הנשירה הנובעת מקליטה לא מתאימה או היעדר טיפול מתאים לצורכי חניכי כפרי הנוער.
על המינהל ואגף הקליטה להגדיר יעדים לשיעור הנשירה הסביר ולקבוע את הצעדים והכלים שיש לנקוט כדי לעמוד ביעד זה.
היעדר מעקב אחר נתוני הנשירה: המינהל מקבל מכפרי הנוער את נתוני הנשירה וכן עומדת לרשותו גישה למערכת הממוחשבת, הכוללת נתונים על החניכים הנושרים.
על מנת לצמצם את תופעת הנשירה על המינהל להשתמש בנתונים העומדים לרשותו כדי לנתח את התופעה ולעמוד על סיבותיה.
בבדיקה נמצא כי מנהלת אגף הקליטה, אשר במועד הביקורת הייתה אחראית גם על המעברים בין כפרי הנוער והנשירה מהם, לא בחנה ולא ניתחה את היקף הנשירה ואת הסיבות לנשירה.
ממילא היא לא עמדה גם על שכיחות התופעה בשנה הראשונה לשהייתו של החניך בכפר.
היא אף לא דרשה מהכפרים שיעשו זאת ושיעבירו לה את מסקנותיהם, נוסף על העברת הנתונים עצמם.
בתשובתו כתב משרד החינוך כי הוא מנהל מעקב שוטף אחר כפרי נוער שהנשירה מהם גבוהה ויוזם דיונים בכפרים אלה במטרה להבין את הגורמים לנשירה, להפיק לקחים לקראת השנה הבאה ולדרוש מהכפרים לבנות תוכנית מקיפה למניעת נשירה.
כמו כן, ציין המשרד, הקב"סים הפנימייתיים ממפים באופן שוטף את הנשירה הסמויה מכפרי הנוער, יוזמים תוכניות ייעודיות למניעת נשירה, עוקבים אחר מצבם של החניכים בסיכון לנשירה ודנים בתופעות בכפר שעלולות לגרום לנשירה.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהל כי המעקב אחר תופעת הנשירה אינו שיטתי ואינו ס דור.
בביקורת עלה כי אין תיעוד לפעילות המעקב אחר הנשירה בכפרי הנוער שבהם קיים סיכון מוגבר לנשירה, במינהל אין דוחות ונתונים שיטתיים וסדורים באשר לכך.
עשויים לסייע בבחינת .
מעקב אחר הנשירה מכפרי הנוער, ניתוח הסיבות לנשירה והסקת מסקנות מערכתיות ונקודתיות עשויים לסייע בבחינת הליכי קליטת החניכים, השמתם והטיפול בהם בכפרי הנוער, ובכך לצמצם את תופעת הנשירה.
בהתאם לכך על המינהל לגבש את המתכונת שלפיה ינותחו, באופן שוטף, נתוני הנשירה, הסיבות לה, והמענים הנדרשים לתיקון המצב.
עליו גם לגבש עבור הכפרים כלי אחיד, יעיל ושיטתי לניתוח תופעת הנשירה, וזאת במטרה לשפר את תהליך קבלת ההחלטות של הכפר החל משלב קליטת החניך, ולאחר מכן לאורך תקופת שהייתו בכפר.
משרד החינוך ציין בתשובתו כי, בהתאם להמלצת מבקר המדינה, מנהלת אגף הקליטה הקימה ועדה שמטרתה לפתח כלי אחיד לניתוח תופעת הנשירה מכל כפר נוער ושיופעל על ידי הקב"סים בכפרים.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הקמת הוועדה.
פיתוח כלי אחיד עשוי לענות על הכשלים המתוארים במעקב אחר נשירת חניכים מכפרי הנוער.
עם זאת, אין להותיר את הכלי ככלי עצמאי המופעל על ידי הקב"סים בכפרי הנוער, ועל המינהל לפקח על הכלי והפעלתו ולעקוב אחר נתוני הנשירה, גם באמצעות גורם מתכלל אחד במטה המינהל.
עבודת המפקחים על כפרי הנוער .
חניכי כפרי הנוער הם ילדים ונערים פגיעים במיוחד שבעקבות הפרדתם מהוריהם זקוקים להגנה יתרה על זכויותיהם .
בהשמתם במסגרות חוץ ביתיות של כפרי הנוער לוקחים על עצמם, המדינה, משרד החינוך והמינהל לחינוך התיישבותי - גם אם באופן זמני - את האחריות ההורית ומחויבים לדאוג לשלומם, לרווחתם ולמילוי צורכיהם52.
לשם שמירה על זכויות החניכים והבטחת מתן המענים הנדרשים, מפעיל המינהל הליך פיקוח, ומינה בהתאם לכל כפר נוער מפקח מטעם אגף חינוך והדרכה המשמש כגורם המקשר בינו לבין כפר הנוער (להלן - מפקח).
אגף חינוך והדרכה פועל בשלושה מישורים: פיקוח חינוכי על כפרי הנוער; מעטפת ליווי והנחיה לצוותים החינוכיים ולצוותי השירות בכפרי הנוער; והפעלה של מערך הכשרה, פיתוח וקידום מקצועי לעובדים בחינוך הפנימייתי53 .
האגף מעסיק 19 מפקחים, ותשעה מהם מפקחים על36 כפרי הנוער שנבדקו54.
52 ,מבקר המדינהדוח שנתי 67ב (2017 ,"), "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה עמ' 719.
מבוסס על אתר האינטרנט של המינהל 54 בנוסף לכפרי הנוע ר, המפקחים אחראיים לבצע פיקוח גם על מוסדות נוספים שבאחריות המינהל.
:אי הסדרה של עבודת המפקחים המינהל הגדיר את תפקיד המפקח בקווים המנחים שקבע ב-200955, בין היתר, כמי שאחראי לבדוק כי המדיניות החינוכית- חברתית של המינהל מבוצעת.
המינהל פירט בקווים המנחים את תפקידי המפקח ובהם: 1.
בדיקת האיכות ורמת השירותים הניתנים לחניכים, לרבות בקרה של התאמת סל השירותים לצורכי החניכים.
פיקוח על התפתחות תלמידים (חסרי עורף משפחתי) המשתייכים לקבוצות הסיכון ומעקב אחר הישארותם במסגרת חינוכית תומכת ומניעת נשירתם.
,בחינת ההיערכות הארגונית בפנימייה, ובין היתר: בדיקת תקני כוח אדם מעקב אחר השתלמויות לצוות, ומעורבות בגיוס וקליטת עובדים חדשים.
בקרת חלוקת המשאבים התקציביים המועברים מהמינהל 5.
ייעוץ למנהל הכפר, למנהל הפנימייה וסגל העובדיםהמקצועיים בפנימייה, הנחייתם וליווים.
בביקורת עלה כי האגף לחינוך והדרכה לא הפיץ את הקווים המנחים לעבודת המפקחים וממילא גם לא הטמיע אותם בקרב המפקחים.
בפועל, המפקחים לא מכירים את הנחיות האגף ופועלים בהתאם להבנתם ושיקול דעתם ועל פי "תורה שבעל פה" המועברת בין המפקחים.
את מסמך הקווים המנחים שלעיל איתר אחד המפקחים במינהל רק בעקבות הביקורת ולבקשתה.
עלה גם כי המינהל לא קבע תוכנית עבודה סדורה לפיקוח על כפרי הנוער ולא הגדיר כלי פיקוח ונושאים שעל המפקח לבדוק.
בפועל כל מפקח פועל באופן עצמאי לפי שיקול דעתו.
בקשר לכך, י צוין כי בדוח קודם של משרד מבקר המדינה בנושא משיק לנושא זה56 הודגש כי כלי יעיל, שבכוחו להבטיח שהמפקח (בפנימיות של משרד הרווחה) יבצע את בדיקתו באופן שיטתי, הוא הליך בקרה מובנה הכולל רשימת תיוג (צ'ק ליסט) לגבי כל הרכיבים שיש לבדוק בהתבסס על החוקים, התקנות, הנהלים והסכמי ההתקשרות שנחתמו עם הגופים המפעילים את כפרי הנוער.
הדברים יפים גם לעניין המפקחים בכפרי הנוער.
בדיקת דוחות הפיקוח של 23 כפרי נוערהעלתה כי בהיעדר הסדרה של תהליך הבקרה והפיקוח, קיימת שונות רבה בין הדוחות, לרבות בנושאים שנבדקו וברמת הפירוט שלהם.
שונות רבה עלתה באשר לאופן התיעוד של הבדיקות שהמפקחים ערכו, ממצאיהם, מסקנותיהם והחלטותיהם.
יש מפקחים שעורכים סיכום כתוב ומפורט לאחר כל סיור או פגישה בכפרי הנוער, אחרים מסתפקים בציון ראשי פרקים ויש מפקחים שכלל לא מסכמים את פעולותיהם.
55 המינהל לחינוך התיישבותי- האגף לחינוך והדרכה, תפקיד מפקח הפנימיה, מאי 2009.
56 ,מבקר המדינהדוח שנתי 67ב (2017 ,"), "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה עמ' 755.
קשיי החניכים וליצור .
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף חינוך והדרכה כי אי הסדרה של תהליכי הבקרה והפיקוח מונע מהמפקח לגבש תמונת מצב שלמה ועדכנית של כפרי הנוער שבאחריותו ולזהות תחומים הנדרשים לטיפול ממוקד.
בהיעדר פיקוח מסודר ותמונת מצב שלמה, אין אפשרות לקיים מעקב מתמשך אחר קשיי החניכים וליצור רצף טיפולי מתאים.
משרד החינוך כתב בתשובתו כי הוא רואה חשיבות רבה בהסדרת תפקיד המפקח על הפנימייה כתפקיד סטטוטורי, מוגדר ורשמי; ובהתאם לכך הוא פועל לכתיבת חוזר מנכ"ל שבמסגרתו יוסדרו ויוגדרו כל התפקידים, תחום אחריותם ודרכי פעולתם.
בנוסף, כלי הפיקוח החדשים והמותאמים לאתגרי היום ימוסדו בחוברת "כלי עבודת המפקח על הפנימייה".
ממשקי העבודה בין גורמי המטה למפקחים : בביקורת עלה שהמינהל לא הנחה את המפקחים בדבר אופן העבודה שלהם עם הגורמים המקצועיים השונים במטה המינהל (לרבות האגף הפסיכו -סוציאלי, אגף הקליטה, אגף התקציבים וכדומה), ומתי עליהם לדווח לגורמים אלו על ממצאים שעלו בפיקוח.
בפועל, המפקחים קובעים את סדרי עבודתם מול הגורמים, על פי שיקול דעתם.
כתוצאה מכך, נמצא כי לא התקיימו ממשקי עבודה ודיווח סדורים בין אגף הפיקוח לבין גורמי המטה.
על הנהלת המינהל, ואגף חינוך והדרכה בפרט, להסדיר את ממשקי העבודה שבין גורמי המטה (נציגי האגפים המקצועיים) ובין גורמי השטח (המפקחים) ולוודא כי כל גורמי המקצוע, הרלוונטיים יקיימו עבודת מטה ופגישות עבודה סדורות.
היעדר פיקוח על כשירות הכפרים לקלוט חניכים: כאמור, המינהל קבע בקובץ הנהלים קריטריונים מנחים לכשירות כפר נוער לקלוט חניכי ם.
הקריטריונים מתייחסים לתנאים הפיזיים של הפנימייה; היקפי משרות של כוח האדם; כישורי הצוו ת החינוכי והטיפולי; התנאים החינוכיים (לרבות פעילות העשרה, מערך חוגים ומערך טיולים) ועוד.
בבדיקה עלה כי בקובץ הנהלים לא נקבעה שיטת הבקרה והפיקוח על עמידת כפרי הנוער בקריטריונים שקבע המינהל ואת דרכי האכיפה בעניין זה, כתנאי לקליטת חניכים בכפר.
בפועל, המינהל אינו מבצע פיקוח ובקרה עקביים ושיטתיים על עמידת הכפרים בקריטריונים שקבע.
במקרים שבהם איתר ו המפקחים אי עמידה של כפרי הנוער בדרישות שנקבעו, כמו לדוגמה במקרה של מגורי מדריכים בשטח הכפר (ראה הרחבה בהמשך פרק זה) הם הסתפקו בכך שהתריעו בפני כפרי הנוער על כך, ואולם, המינהל לא נקט פעולות כלשהן שיחייבו את הכפרים לתקן את הליקויים שעלו - בין היתר, הוא לא עצר המשך קליטת חניכים לכפרים עד לתיקון הליקויים.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהל כי תנאי הכשירות שהוא קבע נועדו להבטיח כי כפר אשר קולט חניכים יעמוד בתנאים הכרחיים להענקת סביבה מוגנת ועוטפת לחניכים.
העובדה שהמינהל אינו מוודא שהכפרים עומדים בדרישות באופן שוטף וקבוע מאיינת אותן, והדבר עלול לפגוע בחניכים שזהו מקום מבטחם וחינוכם.
על המינהל לקבוע מנגנון פיקוח ובקרה אחר עמידת כפרי הנוער בתנאי הכשירות ולקבוע למפקחים תוכנית עבודה מסודרת לאופן ביצועו.
עליו לכלול במנגנון זה גם דרכי אכיפה מתאימות, בלי לפגוע בחניכים.
הצוות החינוכי בכפרי הנוער .
הצוות החינוכי בפנימייה כולל את מנהל הפנימייה, מדריכים ואימהות בית (המשמשות לעתים כמדריכות קבוצה).
חניכי הפנימיה מחולקים לקבוצות; לכל קבוצה יהיו בדרך כלל שני מדריכים והם מלווים את הקבוצה לאורך כל שעות היממה.
המדריך הוא דמות מרכזית וחשובה לחניך בכפר הנוער.
מחקרים הצביעו על כך שלמדריך בכפר הנוער השפעה רבה על מ ידת הצלחתם של החניכים, אף לאחר סיום שהותם בכפר57 .
הנהלים קובעים כי חלק מתפקידי המדריך הם בתחום הטיפול בפרט: לדאוג לביטחונם האישי של החניכים (להגן מפני אלימות, סמים וכיו"ב); להנחות את החניכים, לייעץ להם ולהכווינם; לערוך שיחות אישיות עם החניכים; לאתר בעיות חריגות שחווים החניכים - בתחום הנפשי, ההתנהגותי והחברתי; לשמור ולטפח את הקשר של החניכים עם משפחותיהם; ולהקנות לחניכים הרגלי תזונה והיגיינה.
המדריך אחראי גם לפן הקבוצתי: לגבש את הקבוצה כיחידה חברתית; להפעיל תהליכים חינוכיים -קבוצתיים; ולקיים שיחות קבוצתיות להט מעת ערכים, נורמות, ידע ועוד.
בינבנישתי, "בוגרי פנימיות חינוכיות בישראל: תפיסתם את הגורמים התורמים להצלחה והמעכבים הצלחה במעבר לחיים עצמאיים", חברה ורווחה , לב (1) (מרץ 2012 '), עמ9 - 37.
תקני המדריכים בכפרי הנוער58 .
'תקציב המודרכות' מ -1993 מתבסס על התקנים שנקבעו בסל לאור בשנת 197559 וקובע את תקן המדריכים בהתאם לרמת המורכבות החינוכית-טיפולית של החניכים.
אגף הקליטה קובע את רמת מורכבותו של כל חניך, והיא נעה על ציר של שש רמות: מרמה א' - לחניכים שמורכבותם החינוכית-טיפולית נמוכה עד רמה ו' - לחניכים בעלי מאפיינים חינוכיים -טיפוליים מורכבים ב יותר.
ככל שרמת המורכבות עולה, גדל מספר המדריכים.
מדי שנה בוחן אגף התקציבים במינהל כמה מדריכים נדרשים בכל כפר בהתאם לתמהיל מורכבות החניכים המאכלסים אותו, ומתקצב את הכפר בהתאם.
כאמור, הוועדה לבחינה ועדכון תקינת כוח אדם המליצה בשנת 2015 לסווג את כפרי הנוער והחניכים לשלוש רמות על פי רמת מורכבותם החינוכית -טיפולית ובהתאם המליצה גם על שינוי מפתח תקינת המדריכים.