HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מיליארד ש"ח בהתאמה אם בעת הנפקת אג"ח מיועדות הריבית עבורן גבוהה מהריבית עבור אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים, המדינה למעשה מסבסדת את קרנות הפנסיה ואת הפוליסות מבטיחות התשואה של חברות הביטוח דרך תקציב הריבית בתקציב המדינה.
גודל הסבסוד תלוי בהפרש הריביות ובכמויות המונפקות מאג "ח מיועדות.
הפרש הר יביות תלוי בריביות שנקבעו, בשינויים בריביות שנקבעו בחקיקה בחמשת העשורים האחרונים ובשינויי תשואות על אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים.
שינויים בכמויות המונפקות תלויים במגבלות כמותיות, שנקבעו בחקיקה ושונו בה, ובהחלטות ממשלה בשלושת העשורים האחרונים.
קופות גמל לקצבה (קרנות הפנסיה ): באוגוסט 2003 שונתה המגבלה על השקעות באג"ח מיועדות של קרנות הפנסיה בקרן ותיקה ל -30% (במקום לפחות %93 מהשווי המשוערך של נכסי הקרן), ובקרנות חדשות ל -%30 (במקום%70)35 .
כמו כן הוחלט כי בעתיד יונפקו לכל קרנות הפנסיה רק אג"ח מסוג ערד בריבית אפקטיבית של 4.
86% ; זאת במקום אג"ח מסוג מירון, בעלות שיעור תשואה אפקטיבי של 5.
57% לקרנות הפנסיה הוותיקות, ובמקום אג"ח מסוג ערד, בעלות שיעור תשואה אפקטיבי של %5.
05 עבור קרנות הפנסיה החדשות36 .
השינויים נעשו במקביל לרפורמה .
35 'תקנות מס הכנסה, כללים לאישור ולניהול קופות גמל, תיקון מס 3 , התשס"ג - 2003 , קובץ התקנות 6259 ( 24.
יצוין שבסוף מרץ 2003 החליטה הממשלה בין השאר להפסיק להנפיק אג"ח מסוג ערד לקרנות הפנסיה החדשות.
ההחלטה להנפיק להן ולקרנות הוותיקות עד 30% מנכסיהן התקבלה לאחר דיונים בכנסת בנושא זה בחודש מאי 2003 .
ההחלטה התקבלה נוכח החששות מתנודתיות חדה בתשואה ובין היתר במטרה להגן על עמיתי קרנות הפנסיה שבהסדר מפני תנודתיות חדה בתשואה כתוצאה מהפסקת הנפקת אג"ח מיועדת מסוג מירון.
ראו: הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (תיקון מס' 28 ) (כריות ביטחון לקרנות פנסיה ותיקות), התשע"ד- 2014 ', עמ224 .
36 ,משרד האוצר, אגף החשב הכללי, היחידה לניהול החובדוח שנתי מס' 2 לשנת 2003 ', עמ13- 12 ; תקנות מלווה המדינה (סדרות מסוג "ערד"), התשנ"ה- 1995 .
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בקרנות הפנסיה בשנת 2003 נוכח גירעונות אקטואריים של חלק מקרנות הפנסיה הוותיקות37 .
פוליסות ביטוח מבטיחות תשואה של חברות הביטוח : הנפקת אג"ח מסוג חץ לפוליסות מבטיחות תשואה נעשית מתוקף חוק המלווה (חברות ביטוח), התשכ"ג- 1962 , והת קנות שהותקנו מתוקפו.
האג"ח הונפקו בגין פוליסות מבטיחות תשואה שנמכרו בשנים 1990 -1962 .
השיעור המרבי של אג"ח חץ מההשקעות של הפוליסות הוא בין 86% ל- 100% ושיעור הריבית למבטחים הוא בין 4% ל- 6.
משנת 1991 , במסגרת מדיניות הממשלה לצמצום מעורבותה בשוק ההון, אג"ח חץ מונפקות רק בגין תכניות ביטוח מבטיחות תשואה שנרכשו לפני 1991 .
החל מאותו מועד תכניות חדשות לביטוח חיים הופעלו במתכונת השתתפות ברווחים.
קופות גמל שלא לקצבה: במסגרת הפעלתה בהדרגה של רפורמה בשוק ההון לצמצום המעורבות של הממשלה בשוק, החליט משרד האוצר לקראת סוף שנת הכספים 1986 שלא לאשר עוד הנפקת אג"ח מיוחדות לקופות גמל שלא לקצבה38.
הרכב הגיוס הלא סחיר בשנים האחרונות והסבסוד הגלום בו הפחתת המגבלות הכמותיות על החזקת אג"ח מיועדות בקופות גמל לקצבה ב - 2003 ל-30% הפסיקה את הנפקת אג"ח מסוג ערד בשנת 2004 והביאה לגיוסים שוליים בשנים 2005 ו- 2006 ולהנפקות בסכומים נמוכים יחסית בשנים 2007 ו- 2008 (תרשים2 ).
השינויים בהנפקת אג"ח ערד אירעו בשל הקטנה הדרגתית של החזקות הגופים המוסדיים (קופות גמל לקצבה) שנעשתה על ידי פירעון של אג"ח שהגיעו לפירעון ואי-הנפקת אג"ח חדשות עד אשר הגופים ה אלו החזיקו אג"ח בשיעור הנמוך מ -30% .
רק בשנים 2011 -2009 גדלו שוב ההנפקות, ובשנים 2014 -2012 היה גידול ניכר כאשר החזקות של גופים מוסדיים נוספים באג"ח ערד ירדו אל מתחת ל-30% .
בשנים 2012 , 2013 ו- 2014 הונפקו כ-11.
7 מיליארד ש"ח בהתאמה (תרשים 2.
) הגיוס נטו (גיוסים פחות פירעונות) גדל לסכומי שיא של כ -10.
6 מיליארד ש"ח וכ -15 מיליארד ש"ח בשנים .
הפחתת המגבלות על השקעות באג"ח מיועדות נעשו בהמשך להפחתות במגבלות שבוצעו בעבר בינואר 1988 נקבע בתקנות חובה על קרנות פנסיה להשקיע לפחות 93% מנכסיהן המשוערכים בין היתר באג"ח מיועדות.
למעשה בתקנות אלו אין הפחתה או הגבלה של היקף ההחזקה של אג"ח מיועדות וניתן היה להשקיע גם 100% באג"ח מיועדות.
ראו: תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל) (תיקון מס' 11 ), התשמ"ח - 1987 , קובץ התקנות 5072 מ- 25.
87 ', עמ287, ודוח שנתי 38 ( 1988 ), עמ' עט.
במרץ 1995 החליטה הממשלה להנפיק לקרנות הפנסיה הקיימות והחדשות אג"ח מיועדות נושאות ריבית בשיעור 4.
8% לשנה (שיעור שנתי אפקטיבי של 5.
05% ) בגין עמיתים שהצטרפו אליהן מ- 1.
רכישת אג"ח אלו הוגבלה ל-70% מהצבירה נטו בקופה בכל חודש (השווי המשוערך של נכסי הקרן).
החלטת הממשלה התקבלה לצורך הפעלת תכנית לתמיכה בקרנות פנסיה מאוזנות חדשות.
שר האוצר התקין במאי 1995 את תקנות מלווה המדינה (סדרות מסוג ערד), התשנ"ה- 1995 , ובאוגוסט אותה שנה התקין את תקנות מס הכנ סה (כללים לאישור ולניהול קופן גמל)(תיקון מס 3 ), התשנ"ה - 1995 .
ראו קובץ התקנות 5703 מ- 7.
95 ', עמ 1882 ,וראו מבקר המדינהדוח שנתי 50 ב( 2000 '), עמ 805 .
38 ,מבקר המדינה דוח שנתי 38 ( 1988 ), עמ' עט.
באוקטובר 2014 הגיש פורום החוסכים לפנסיה בישראל עתירה למתן צו על תנאי נגד שר האוצר לעניין הנפקת אג"ח מיועדות גם לקופות הגמל (בג"ץ 6925/14 פורום החוסכים לפנסיה בישראל נ' שר האוצר).
במועד סיום הביקורת טרם נקבעה פסיקת בג"ץ בנושא.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 2013 ו- 2014 בהתאמה.
בהנפקת איגרת חוב מסוג חץ היה גידול מתון החל משנת 2000 , ובשנת 2014 הונפקו כ-5.
7 מיליארד ש"ח באיגרת זו39 .
מאז הרפורמה האחרונה בהנפקת אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה באוגוסט 2003 , הריבית הנקובה על אג"ח ערד הייתה גבוהה מתשואות השוק על אג "ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים (תרשים 3)40 .
כאמור, ההפרש בין התשואה לפדיון על אג"ח ממשלתיות סחירות ובין הריבית האפקטיבית על אג"ח מיועדות מגלם סבסוד של קרנות הפנסיה, שממומן דרך תקציב הריבית בתקציב המדינה בשנים שבהן הונפקו אג "ח מיועדות.
סבסוד קיים גם בפוליסות מבטיחות תשואה של חברות הביטוח.
ההפרש בריביות על אג"ח מסוג ערד גדל מכ- 0.
2 נקודת האחוז באוגוסט 2003 (מועד ביצוע הרפורמה בקרנות הפנסיה) לכ-4.
6 נקודות אחוז באפריל 2015 (תרשים3)41 .
אומדן הסבסוד בגין אג"ח ערד, בחישוב לפי השוואת טווח זמן זהה לפדיון (15 שנה), גדל מכ-15 מיליון ש"ח ב- 2007 לכ-275 מיליון ש"ח ב- 2012 , ולכ-552 וכ-831 מיליון ש"ח ב- 2013 ו- 2014 בהתאמה.
בחישוב לפי השוואת מח"מ גדל אומדן הסובסידיה לכ -893 מיליון ש"ח ב- 2014 (תרשים 2)42 .
אומדן הסבסוד השנתי שחושב לעיל, בתוספת צבירת הצמדות למדד בכל שנה, יתקיים במשך כל שנה לאורך חיי אג"ח ערד ל-15 שנה43.
39 ,משרד האוצר, אגף החשב הכללי, היחידה לניהול החובדוח החוב הממשלתי 2014 ', עמ42 .
40 בנק יש ראל נוהג לחשב את פער הריביות בין הריבית על אג"ח מיועדות לתשואה על אג"ח ממשלתיות סחירות דומות באמצעות שימוש בתשואה הריאלית על אג"ח סחירות הנגזרת מעקום תשואה לפדיון אפס (להלן - עקום אפס) לטווח זמן זהה לפדיון (15 שנה).
לעומת זאת היחידה לניהול החוב חישבה את פער הריביות בדוח השנתי שלה לשנת 2014 באמצעות פער התשואות שבין אג"ח מיועדות לתשואת איגרת חוב ממשלתית צמודה למח"מ זהה.
ראו בנק ישראל, דין וחשבון 2013 ', עמ141 ,; בנק ישראלדין וחשבון 2014 ', עמ 159-158 ; משרד האוצר, אגף החשב הכללי, הדוח השנתי של היחידה לניהול החוב 2014 ', עמ18 .
מח"מ הוא מדד לאורך החיים של אג"ח המביא בחשבון את ההיקף והעיתוי של זרמי הכספים התקופתיים (קרן וריבית).
עקום התשואה לפדיון מתאר את הקשר שבין התשואה לפדיון לבין טווח הזמן לפדיון של האג"ח.
אג"ח קופון אפס משלמת קרן וריבית בסוף התקופה.
יצוין שבחישוב לפי מח"מ זהה פער הריביות גבוה יותר מבחישוב לפי טווח זמן זהה לפדיון ולכן גם אומדן הסובסידיה גבוה יותר.
בחישובים שיוצגו להלן חושב אומדן הסובסידיה באמצעות שתי השיטות.
בחישוב לפי מח"מ זהה נעשה שימוש במח"מ של 11 שנים בשנים 2004 עד 2012 ובמח"מ של12 שנים בשנ ים 2013 ו- 2014 ובארבעת החודשים הראשונים של 2015 .
המח"מ נבחר על ידי השוואה בין שיעורי התשואה הריאלית לפדיון הממוצעים בכל שנה על אג"ח ממשלתיות סחירות הנגזרות מעקום אפס ובין שיעורי התשואה לפדיון שבהיוון אג"ח ערד לפיהם מביאים לאותו מח"מ.
אומדני הסובסידיה חושבו לפי נתונים חודשיים, והם לצורך המחשה של היקף הבעיה.
ניתן לחשב את פער הריביות גם על ידי בחירת אג"ח ממשלתיות סחירות המייצגות את הרכב הגיוס הסחיר האלטרנטיבי בהתאם לשיקולי המדינה כמנפיק וכריבון.
41 כלומר במועד שינוי המגבלה (אוגוסט 2003 ) לא הוחלט על מתן סבסודדרך מתן תשואה עודפת בגין הפרשי ריביות בין אג"ח ערד ובין אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים.
לפירוט הסיוע לקרנות הפנסיה לרבות דרך מתן סובסידיה באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריביות על אג"ח מיועדות ראו בהמשך.
42 הסבסוד לכל שנה חושב באמצעות הכפלת הפרשי הריבית בכל חודש בסך ההנפקות של אג"ח ערד בכל חודש וסיכום התוצאות עבור 12 חודשים.
חישוב זה שונה מחישוב אומדן הסובסידיה לתקציב הריבית בשנת תקציב, הכולל גם את הפרשי הריביות בגין כל סוגי אג"ח מיועדות שהונפקו בעבר ומשלמות קופון בשנת התקציב.
43 אומדן הסובסידיה בארבעת החודשים הראשונים של 2015 היה כ-459 וכ-475 מיליון ש"ח לפי השוואת הטווח הממוצע לפדיון והשוואת המח"מ בהתאמה.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בנק ישראל ציין בדוח השנתי שלו לשנת 2013 : "מגמת הגידול בהנפקת אג"ח מיועדות צפויה להימשך גם בשנים הבאות, בעקבות גידול האוכלוסייה וגידול ההפקדות בקרנות הפנסיה" 44 .
שינוי הסובסידיה בידי הממשלה באמצעות תנאי אג"ח מיועדות והקטנת הריבית הועמד למבחן בג"ץ בעקבות החלטת הממשלה מ - 29.
44 ,בנק ישראלדין וחשבון 2013 ( 2014 '), עמ141.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 המתייחסות לתנאי אג"ח מיועדות ונקבע בין היתר: "הריבית הנלוות לאיגרות החוב המיועדות היא בגדר סובסידיה ממשלתית.
סובסידיה ממשלתית תלויה במדיניות ממשלתית.
המדיניות בעניין זה כמו בעניינים אחרים, נתונה לשינוי מעת לעת.
השינויים צפויים ומותרים.
אין לאיש זכות קנויה שהמדיניות, לרבות מדיניות בדבר סובסידיות, תימשך כפי שהייתה.
לפיכך הייתה בידי הממשלה סמכות להחליט כי הסבסוד של קרנות הפנסיה או של עמיתים בקרנות אלה ייפסק או יצומצם מיום ההחלטה, בהתאם לשיקולי מדיניות, ועצם ההחלטה אינה פוגעת בזכות של הקרנות או של העמיתים".
עוד צוין: "הפגיעה נובעת מתוך רצון להקטין את ההוצאה הציבורית, מתוך התחשבות בצרכים ציבוריים אחרים, בעלי עדיפות גבוהה יותר.
בנסיבות אלה, ההשקעה של עמיתים חדשים בקרן פנסיה.
אינה מצדיקה הענקה של סכום גדול מקופת הציבור כסובסיד יה לעמיתים החדשים למשך שנים רבות.
האיזון הראוי של האינטרסים המעורבים במקרה זה, במיוחד כשמדובר בספק הפליה, אם בכלל, אינו מצדיק ביטול ההחלטה, באופן שיחייב את הממשלה להמשיך במכירת איגרות ישנות לעמיתים החדשים"46.
בעשור האחרון, מאז יישום הרפורמה בקרנות הפנסיהב- 2003 , גדלו הפערים בין הריבית על אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה מסוג ערד ובין התשואה לפדיון על אג"ח ממשלתיות סחירות דומות.
גידול דומה בפערים מ - 2006 היה גם באג"ח מסוג חץ המונפקות לחברות הביטוח בריבית של 4% .
חידוש הנפקות אג "ח מיועדות מסוג ערד משנת 2007 והגידולבפערי התשואות מגדילים את הסובסידיה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח באופן עקבי וללא שליטה.
נמצא כי סכום הסובסידיה הגלום בתקציב הריבית הוא תוצאה מקרית של הפער שבין הריביות הנקובות על אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח ובין התשואה לפדיון על אג "ח ממשלתיות בעלות מאפיינים דומים, וכן תוצאה של הגידול הלא נשלט בהיקף ההנפקות של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה וחברות הביטוח.
משרד מבקר המדינה מעיר כי להיעדר שליטה על הנפקת אג"ח מיועדות, על פערי הריבית ועל הסובסידיה יש השפעה על הרכב תקציב המדינה, וכי היעדר שליטה זה אינו מתבטא רק בגידול בעלויות הריבית, שמושתות על תקציב המדינה בשנה שבה הונפקה איגרת חוב מיועדת, אלא יבוא לידי ביטוי לאורך כל חיי האיגרת (15 .
שנה) בתוספת צבירת הצמדות למדד לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ייתן את הדעת לשינויים שחלו בריביות בשנים האחרונ ות ולשינויים בהיקף הנפקת אג"ח מיועדות והשפעתן על סכום הסובסידיה הגלום בתקציב הריבית.
עוד ראוי כי אם תחליט הממשלה על מתן סובסידיה מתקציב המדינה, ייעשה הדבר באופן מתוכנן ומבוקר ותוך התחשבות בסדרי העדיפויות של הממשלה.
ההשפעה של הנפקת אג"ח מיועדות על ניהול החוב והפעילות להסדרת הנושא לפי מסמכי אגף החשכ"ל, יתרונות הנפקת אג"ח מיועדות מבוססים על שיקולי ריבון, הכוללים הבטחת תשואה לחוסכים ויציבות של קרנות הפנסיה.
היתרונות לקרנות הפנסיה ולעמיתים .
45 בהחלטת הממשלה נקבע בין היתר כי קרנות הפנסיה לא יהיו רשאיות לרכוש בעבור עמיתים חדשים אלא אג"ח חדשות הנושאות תשואה נמוכה יותר מן התשואה על האג"ח הישנות.
46 בג"ץ 7691/95 שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5 )577 ( 1998 ,), (פורסם במאגר ממוחשב 22.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ,כוללים סבסוד עודף ביחס לשוק והקטנת התנודתיות בשווי תיק החיסכון לפנסיה משום שהשקעה זו אינה חשופה לתנודתיות בשוק ההון47 .
החסרונות בהנפקת אג "ח מיועדות, לפי אגף החשכ"ל, כוללים: (א) הפחתת הגמישות בניהול החוב: הפחתת הכמות המונפקת של אג"ח סחירות הגורמת להורדת רמת הוודאות של כמויות החוב הסחיר התלויות בכמויות החוב הלא סחיר; לפגיעה ברמת הנזילות של אג"ח סחירות ארוכות -טווח, הפוגעת בניהול העקום הסחיר; לפגיעה ברמת הנזילות של אג"ח ממשלתיות; לחוסר יכולת להקטין את החשיפה של הממשלה לסיכון האינפלציה לאורך זמן (בשל הצמדתן למדד).
(ב) סבסוד באמצעות תקציב הריבית: חברות הדירוג הבין-לאומיות ומשקיעים פוטנציאליים בוחנים את תקציב הריבית ביחס לחוב, שכן הוא משקף את נטל החובות של המדינה ומעיד על יכולת המדינה לעמוד בתשלומים השוטפים של החוב.
ככל שהמדינה נתפסת מסוכנת יותר, עלות הגיוס גבוהה יותר ולפיכך תשלומי הרי בית על החוב גבוהים יותר.
הכללת מרכיב הסבסוד בתקציב הריבית מגדילה את תשלומי הריבית המוצגים, ועלולה להתפרש בצורה לא נכונה על ידי חברות הדירוג והמשקיעים לגבי יכולת החזר החובות של המדינה.
סך החוב בגין אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח היה בסוף 2014 כ-172 מיליארד ש"ח, ומשקלן בסך החוב היה כ-24% .
הגידול הניכר בהנפקות ובהנפקות נטו של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח בשנים 2014 -2012 (תרשים2 ) עצר את הירידה במשקלן בסך החוב ובתוצר משנת 2003 .
משנת 2013 גדל שיעור אג"ח מיועדות מסך החוב מ - 20.
9% ב- 2012 ל-24% ב- 2014 , ומהתוצר מכ- 14.
משקלן של אג"ח מיועדות בחוב הלא סחיר נמצא במגמת גידול - מכ- 68.
47 השקעה באג"ח מיועדות אינה חשופה לתנודתיות בשוק ההון בשל היותה השקעה לא סחירה.
לכן יתרות אג"ח מיועדות מוצגות בתיק החיסכון הפנסיוני לפי עלות מתואמת ולא לפי שווי שוק.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי החוב הלא סחיר 48 גבוה גם בהשוואה בין -לאומית.
בשנת 2010 הוא היה כ- 21.
9% מהתוצר - גבוה פי 6.
6 מהחציון במדינות ה- OECD ונמוך רק מיוון ומאיסלנד.
ראו להלן תרשים 549 : במסמך של אגף החשכ"ל מינואר 2013 צוינו שלוש חלופות להנפקת אג "ח מיועדות.
לכל חלופה צוינו היתרונות, החסרונות והצעדים שיינקטו.
עוד צוינה החלופה בעלת היתרונות הבולטים.
בספטמבר 2013 פנה סגן בכיר לחשכ"לית אל סגנית הממונה על התקציבים בבקשה לבחון את אבני הדרך להוצאת רכיב הסבסוד לקרנות הפנסיה, לחברות הביטוח ולביטוח הלאומי מתקציב הריבית.
בין היתר נומקה הבקשה בכך שתקציב הריבית משמש אינדיקטור לנטל החוב, לגמישות התקציבית ולרמת הסיכון של המדינה, ולכן מרכיב הסבסוד בתקציב הריבית מנפח את התקציב, והוא מוצג למשקיעים ולחברות הדירוג בצורה מוטה.
בנובמבר 2014 ציינה היחידה כי מינואר 2013 כונסו כ-20 פגישות בנושא אג"ח מיועדות , בין היתר עם שר האוצר, מנכ"לית משרד האוצר, החשכ"לית, אגף שוק ההון, אגף התקציבים ורואי חשבון חיצוניים.
בדצמבר 2014 הסביר סגן בכיר ליועץ המשפטי למשרד האוצר מר אסי מסינג למשרד מבקר המדינה כי בימים אלה נעשית במשרד האוצר עבודת מטה בהשתתפות האגפים הרלוונטיים, .
48 החוב הלא סחיר בישראל כולל אג"ח לא סחירות לקרנות פנסיה ולחברות ביטוח, גיוס לא סחיר מקומי א חר וגיוס לא סחיר במט"ח באמצעות ארגון הבונדס, הלוואות מממשלות זרות ומלוות שונים.
49 הנתון העדכני ביותר בפרסום ה- OECD מ- 2013 היה לשנת 2010 .
משקל החוב הממשלתי הלא סחיר מהתוצר ב- 2014 היה כ- 18.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ונבחנת הקצאה של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה.
במסגרת עבודת המטה נבחנים, בין היתר, ניהול החוב הממשלתי, יציבות החיסכון הפנסיוני, יעילות אג"ח מיועדות והסבסוד הטמון בהן.
עוד צוין כי עבודת המטה צפויה להימשך בחודשים הקרובים.
בתשובה שמסר מנהל מחלקת הפנסיה באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 צוינו בין היתר היתרונות שבהנפקת אג"ח מיועדות: היותן של אג"ח מיועדות גורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני וגורם שמגן על קצבאות הזקנה מתנודתיות שוק ההון ועל רמת החיים של הפנסיונרים לאחר פרישה.
עוד צוין כי במסגרת בחינת ההיבטים הקשורים להנפקת אג"ח מיועדות יש להביא בחשבון את הרפורמות השונות שחלו בתחום החיסכון הפנסיוני בעשורים האחרונים ואשר משפיעות על יציבותו ועל הסיכונים המושתים על החוסכים והפנסיונרים ואת העובדה כי אג"ח מיועדות נותרו האמצעי היחיד שמצמצם את הסיכונים שהושתו עליהם.
משרד מבקר המדינה מציין כי בהנפקת אג"ח מיועדות יתרונות לקר נות הפנסיה ולעמיתיהן, בין היתר בשל היותן גורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני.
אולם להנפקות אלה יש גם השפעה שלילית על החוב הממשלתי.
הנפקות אלה מקטינות את הגמישות בניהול החוב, הן כוללות סובסידיה המייקרת את תשלומי הריבית, והן משפיעות לרעה על האופן שבו חברות הדירוג, ארגונים כלכליים ומשקיעים זרים מפרשים את יכולת החזר החוב.
החוב הלא סחיר, המורכב ברובו מאג "ח מיועדות, חורג באופן קיצוני מהנהוג במדינות ה- OECD.
הגידול בהיקף הנפקת אג "ח מיועדות בשנים האחרונות מעצים את ההשפעות על ניהול החוב.
נכון למועד סיום עבודת הביקורת ובחלוף יותר משנתיים מאז החל משרד האוצר לבחון את הקצאת אג "ח מיועדות לקרנות הפנסיה, לא הסתיימה הבחינה ומשרד האוצר לא גיבש פתרון להקצאה.
כמו כן לא נקבע מועד לסיום עבודת המטה ולא נמצאו פרוטוקולים מהדיונים.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד האוצר יסיים בהקדם לגבש פתרון להקצאת אג"ח מיועדות ויגישו לדיון ולאישור הממשלה והכנסת, ככל שיידרשו שינויי חקיקה.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שבמסגרת גיבוש הפתרון יישקלו, בין היתר, היתרונות של הנפקת אג"ח מיועדות כגורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני מחד גיסא, וההשפעות השליליות של אג"ח מיועדות במתכונת הקיימת על החוב הממשלתי מאידך גיסא.
קביעת הרשאה תקציבית נפרדת של הסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות בדוח שנתי 40 של מבקר המדינה מ- 1990 :כבר הוער"הנפקות אג"ח מיועדות, הנושאות תשואה מועדפת, כרוכה במתן סובסידיה סמויה לחברות הביטוח ולקרנות הפנסיה ולמבוטחיהן, ללא כל הרשאה תקציבית, ואף ללא דיווח לכנסת ולציבור על קיומה של הסובסידיה, לא כל שכן על היקפה.
למעשה הסובסידיה מובלעת בסעיף הריבית בתקציב המדינה, הנחשב בדרך כלל לסעיף קשיח.
אולם כדי להימנע מעקיפת כללי ההרשאה להוצאה וההרשאה להתחייב בתקציב המדינה, מן הראוי שהאוצר יחדל מנוהג זה וינפיק רק אג"ח סחירות, בהתאם לקווי מדיניות הממשלה בדבר הרפורמה בשוק ההון; כל עוד משרד האוצר 155 .
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 תראה הממשלה צורך להעניק סובסידיה למוסדות בתחום הביטחון הסוציאלי, יש לקבל לשם כך הרשאה תקציבית מפורשת" (ההדגשה במקור)50 .
משרד מבקר המדינה חזר על תוכנה של הביקורת האמורה לעיל בדוחות שנתיים רבים שפורסמו בשנים 1991- 2004 (דוחות41 ,42 ,45 ,46, 47 ,48 ,49 ,50ב, 51ב ו-54)ב51.
99 נדחתה עתירה נגד הממשלה והתקבלה טענת המדינה כי אין חובה לתקצב את ההתחייבות בגין אג"ח מיועדות בהרשאה להתחייב52 .
אולם בהחלטה צוין: "הוראת סעיף 6 (ג) לחוק היא הוראה חריגה לכלל שנקבע בסעיף6 (א) לחוק יסודות התקציב, ובהיותה חריג לכלל מן הראוי לצמצם ככל שניתן את השימוש בה.
בהתחשב באופייה ובהיקפה הנטען של הפעילות הממשלתית לסבסוד הקרנות, היה ראוי שלא לעשות שימוש כה גורף מצד הממשלה בפטור שניתן בסעיף 6 (ג) לחוק ולהביא בפני הכנסת את פרטי הסדר הסבסוד במסגרת הדיון בתקציב.
יתכן שעל המחוקק לשקול אם אין בפטור הרחב שניתן בסעיף 6 )(ג לחוק יסודות התקציב משום פגיעה בפיקוח הפרלמנטרי על התחייבויות הממשלה ואם לא הגיע העת לעשות לתיקון הפרצות בנובעות מהוראות הסעיף ולצמצמן.
מכל מקום ניתן לקבוע כי עקרונות ממשל תקין, רוחו ומטרתו של חוק יסודות התקציב וכן הוראות חוק יסוד: משק המדינה מקימים ציפייה כי בעת הגשת התקציב לכנסת, תיתן הממשלה ביטוי לכל ההוצאות הצפויות והמתוכננות, גם מקום שלא הוטלה עליה חובה מפורשת לכך בחוק.
כך יובא בפני הכנסת נתון רלוונטי להכרעותיה ביחס לאישור התקציב וההתחייבויות הממשלתיות הכלולות בו"53.
סיוע לקרנות הפנסיה באמצעות תקנה תקציבית 1.
סיוע לקרנות הפנסיה הוותיקות : במאי 2003 תוקן חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א- 1981 .
בתיקון נקבע בין היתר כי הממשלה תסייע לקרנות הפנסיה הוותיקות שמונה להן מנהל מיוחד ובכלל זה לעמיתיהן, באמצעות העברת כספים מתקציב המדינה בסך 78.
3 מיליארד ש"ח נכון ליום 1 בינואר 2003 לקרנות הפנסיה שהוגדרו כקרנות הגירעוניות.
סכום הסיוע הממשלתי כולל סיוע ישיר וסיוע עקיף54 .
הסיוע הישיר במונחי1 בינואר 2003 היה כ-67.
9 מיליארד ש"ח והוא מועבר מתקציב המדינה בחלקים משנת 2004 עד שנת 2038 .
הסיוע העקיף במונחי1 בינואר 2003 היה כ-10.
4 מיליארד ש"ח והוא מהווה את ערך הסובסידיה- ההפרש בין סכום הריבית הצמודה שמשלמת הממשלה על אג"ח מסוג מירון שהונפקו לקרנות הוותיקות אשר מונה להן מנהל מיוחד וטרם נפדו ביום 30 באפריל 2003 ( 5.
50 ,מבקר המדינהדוח שנתי 40 ( 1990 ), "דו"ח על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה ליום 31.
", עמ' צט 51 ,מבקר המדינהדוח שנתי 41 ( 1991 ;), עמ' קלדדוח שנתי 42 ( 1992 ), עמ' פד-פה; דוח שנתי 45 ( 1995 ), עמ' פח-פט; דוח שנתי 46 ( 1996 ;), עמ' פבדוח שנתי 47 ( 1997 ;), עמ' פחדוח שנתי 48 ( 1998 ;), עמ' צדוח שנתי 49 ( 1999 '), עמצא; דוח שנתי 50ב ( 2000 '), עמ810 ; דוח שנתי51 ב( 2001,) 'עמ863; דוח שנתי54ב ( 2004 '), עמ180.
52 זאת על פי האמור בסעיף 6 (ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , הקובע חריג לסעיף6 )(א באותו חוק.
סעיף 6 (א) קובע כי המדינה רשאית להתחייב בגבולות הסכומים הנקובים כהרשאה להתחייב בתכנית שבחוק התקציב השנתי לאותה שנה.
סעיף 6 (ג) מסייג הוראה זו בקבעו כי סעיף זה לא יחול בין היתר על מלווה, הלוואה או פיקדון שהמדינה התחייבה לגביהם על פי חוק מלווה המדינה.
53 בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג( 5 )459 ( 1999 ) (פורסם במאגר ממוחשב, 15.
) 54 הסיוע צמוד למדד ונושא ריבית שנתית של4% .
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ריבית שנתית אפקטיבית בשיעור של4% .
הסיוע העקיף צפוי להיפרע עד שנת 2023 .
הסיוע הישיר מופיע בתקציב המדינה בתקנה תקציבית נפרדת המתייחסת להסדר קרנות הפנסיה; הסיוע העקיף מגולם בתוך תקציב תשלומי הריבית בתקנה הכוללת את תשלומי הריבית לאג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה.
סיוע לקרנות הפנסיה המאוזנות : סיוע לקרנות הפנסיה המאוזנות באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריביות על אג"ח מיועדות מבוצע מאז הסדר קרנות הפנסיה מ - 2003 .
כדי לסייע לקרנות הפנסיה הוותיקות המאוזנות לאחר הפחתת שיעור התשואה על אג"ח מיועדות המונפקות, מעביר משרד האוצר לקרנות אלה סיוע המושפע מגובה הפער בין התשואה הריאלית האפקטיבית על אג"ח מסוג מירון (%5.
57 ) ובין שיעור תשואה%4 על הנכסים החופשיים ( %70 )מהנכסים55 .
נוסף על כך ניתן סיוע בצורה של השלמת התשואה על אג"ח מסוג ערד ( 4.
86% ) לתשואת אג"ח מסוג מירון ( 5.
57% ( ) על אג"ח מיועדות 30% ).
תקציב הסיוע היה כ - 324.
9 מיליון ש"ח וכ - 349.
9 מיליון ש"ח בתקציב הדו-שנתי לשנים 2013 ו- 2014 בהתאמה, והופיע בתקנה תקציבית מפורשת בתקציב המדינה בסעיף 12 גמלאות ופיצויים56.
לעומת הסיוע באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריבית, בגין אג"ח מיועדות או בגין הפרש ריביות בין ריבית על אג"ח מיועדות לשיעור תשואה קבוע של 4% ,כאמור הנפקות אג"ח מסוג ערד ואג"ח מסוג חץ עדיין נושאות תשואה מועדפת, בשיעור הפער בין הריבית על אג"ח אלו לאג "ח ממשלתיות סחירות דומות, הכרוכה בסובסידיה, ללא הרשאה תקציבית מפורשת.
מהאמור לעיל עולה כי הליקוי שהעלה משרד מבקר המדינה כבר בדוח שנתי 40 מ- 1990 , ולאחריו בעשרה דוחות שנתיים, טרם תוקן.
משרד האוצר ממשיךלהנפיק אג"ח מיועדות, הנושאות תשואה מועדפת, בשיעור הפער בין הריבית על אג"ח מיועדות לשיעור התשואה על אג "ח ממשלתיות סחירות דומות, הכרוכה בסובסידיה, ללא הרשאה תקציבית מפורשת, פעולה הפוגעת בשקיפות ובפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת על תקציב המדינה.
לדעת משרד מבקר המדינ ה, כל עוד תרצה הממשלה להעניק סובסידיה למוסדות הביטחון הסוציאלי, יש לקבל לשם כך הרשאה תקציבית מפורשת.
בתשובה שמסר מר אהוד אדירי, סגן הממונה על התקציבים, למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 (להלן- תשובת אגף התקציבים) צוין בין היתר כי "על מנת שמרכיב עלות הסובסידיה השנתית יהיה שקוף לציבור וידרוש את אישור הכנסת, אגף התקציבים יפעל לתקצובו בתוכנית תקציבית נפרדת כבר ממועד הגשת תקציב 2015 לכנסת" (ההדגשה במקור).
בתשובה הוסבר כי תקציב הריבית בכללותו מאושר על ידי הממשלה והכנסת כחלק מההליך הכולל של קביעת סדרי העדיפויות.
מכיוון שמדובר בתשלומי ריבית, בשלב זה האגף אינו רואה צורך בהפרדת התכנית מתקציב הריבית.
שימשה לחישוב הגירעון האקטוארי של קרנות הפנסיה הוותיקות 56 סעיף12 'גמלאות ופיצויים בתקנה "תשלומים לקרנות מאוזנות", מס 12110212.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת הפתרון לעניין הסדרת הנפקת אג"ח מיועדות וככל שהממשלה תחליט לתמוך בקרנות הפנסיה ובחברות הביטוח באמצעות סובסידיה הנגזרת מפערי ריבית, יש לשקול להוציא את הסובסידיה המהווה תמיכה מסעיף הריבית.
בפתרון שיועלה אפשר לשקול להציג את התמיכה בסעיף גמלאות ופיצויים (סעיף 12 ) בתקציב המדינה, הכולל סיוע של הממשלה לקרנות הפנסיה המחושב מפערי ריבית.
דברי ההסבר לסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות אומדן סובסידיה מוטה כלפי מ עלה בהצעות התקציב לשנים 2 0 1 5 -2 0 1 3 בדברי ההסבר להצעת התקציב הדו -שנתי לשנים 2014 -2013 הוערך אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח בכ-3.
4 מיליארד ש"ח בהתאמה57 .
אומדן הסובסידיה בהצעת התקציב לשנת 2015 , שהוגשה לכנסת בנובמבר 2014 , היה כ-4 מיליארד ש"ח, מהם כ-3 מיליארד ש"ח בגין קרנות הפנסיה, והיתרה בגין חברות הביטוח.
אומדן הסובסידיה חושב בהנחה שהתשואה על אג"ח ממשלתיות לטווח הארוך היא 3% ; האומדן חושב אפוא כהפרש שבין התשואה המובטחת לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח ובין תשואה של 3% עלסך מלאי החוב המונפק והצפי להנפקה בשנת 2015.
בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה על החישוב של משרד האוצר להצעת התקציב הדו-שנתי לשנים 2014 -2013 העלתה כי אומדן הסובסידיה חושב על בסיס ממוצעים.
זאת אף על פי שחישוב מדויק מתבסס על הכפלה של הכמות המונפקת בפער בין הריבית על אג"ח מיועדות ובין תשואת השוק של איגרת חוב דומה ביום ההנפקה, ועל סכימת התוצאות עבור כל ההנפקות שבגינן משולמת ריבית בשנת התקציב הנדונה.