HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עדכון בנוגע ליישום התכנית קיומם של חסמי אסדרה מנעו את קידומה של ת כנית שהגישה חח"י למשרד האנרגיה ב-2012 , ולמרות זאת לא בחן משרד האנרגיה, שבאחריותו לקדם את יישומה של התכנית, צעדים חלופיים לקידום התהליך.
עקב כך עד למועד סיום הביקורת לא נקבעה תכנית לאומית לפריסת מונים חכמים והתכנית שנקבעה בוטלה כאמור.
79 החלטה707 של הממשלה ה- 33 ""תכנית לאומית למניעה ולצמצום של זיהום אויר בישראל (25.
) 652 |דוח שנתי 68א .
במאי 2013 החליטה הממשלה80 על דחייה של שלוש שניםביישום התכנית להפחתת פליטות גזי חממה משנת 2010 .
באוגוסט201581 בוטלה התכנית, ובספטמבר אותה שנה נקבע82 כי השר להגנת הסביבה, שר האנרגיה ושר האוצר יגישו לממשלה תכנית חלופית עד לסוף שנת 2015 .
בהחלטת ממשלה מספטמבר2015 עודכנו היעדים לגבי צריכת החשמל ונקבע בין היתר כי עד שנת 2030 תצומצם הצריכה ב-17% .
בהחלטת ממשלה בנושא תכנית לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית מאפריל 2016 נקבע בין היתר כי שר האנרגיה יגיש לממשלה עד 31.
16 תכנית לאומית רב-שנתית מפורטת "להתייעלות אנרגטית לשנת 2030 .
" בינואר 2017 פרסם משרד האנרגיה את "התכנית הלאומית להתייעלות אנרגטית להתייחסות עמדות הציבור".
התכנית עוסקת בצמצום צריכת החשמל בשנים 2030- 2016 .
אחד האמצעים שנקבעו בתכנית הוא העלאת מודעות המגזר הביתי לאפשרות השימוש במוני חשמל חכמים המאפשרים הצגת הצריכה בזמן אמת שצפויה להביא לחיסכון של כ -5% בצריכה, שליטה בצריכה מרחוק צפויה להביא לחיסכון של כ-10% , ופרסום מידע צפוי להביא לחיסכון של כ-1% .
החיסכון בחשמל בשנת2030 כתוצאה מאמצעים אלה הוערך בכ-320 מיליון ש"ח נטו (בניכוי עלות).
נוכח התועלת הרבה שיביאו המונים החכמים והיתרונות התפעוליים, הכלכליים והסביבתיים שתעניק התקנתם, מן הראוי כי משרד האנרגיה ורשות החשמל יבחנו בהקדם את הכדאיות הכלכלית של מיזם מנייה חכמה, יגבשו בהתאם תכנית להטמעת השימוש במונים חכמים ולזיהוי החסמים המקשים את מימוש המיזם, ויגדירו יעדים ולוחות זמנים ליישומה.
משרד האנרגיה הוסיף כי יש שלל אמצעים טכנולוגיים שבעזרתם אפשר להתקין מונים חכמים במגזר הביתי, וכי המשרד, בשיתוף רשות החשמל, יבחן אמצעים אלה.
אי-קביעת מודל משקי ואי-ביצוע פעולות ממשלתיות להטמעת מיזם מנייה חכמה .
במרץ 2010 הטילה רשות החשמל על הצוות המקצועיברשות להגיש סקירה בנושא התייעלות אנרגטית, ובכלל זה בעניין הכרה בעלויות פריסת המונים החכמים כסעיף לשקלול בתעריף החשמל (להלן - הכרה תעריפית).
הצוות המקצועי העריך את התועלות מהתקנת מונים חכמים לכלל הצרכנים בכ -52.
1 מיליארד ש"ח, בניכוי עלויות83 .
על סמך זאת המליץ הצוות כי הרשות תחל במרץ2011 בקביעת תעריפים .
80 החלטה215 של ה ממשלה ה -33 ""דחיית יישום התכנית הלאומית להפחתת גזי חממה ( 13.
) 81 החלטה378 של הממשלה ה-34 "ביטול התכנית הלאומית להפחתת גזי חממה משנת2010 ( 05.
) 82 החלטה542 של הממשלה ה-34 "הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק ( 20.
) 83 בהינתן התייעלות אנרגטית בשיעור 6% והסטת ביקושים בשיעור10% במשך עשר שנות קיומו של מערך מנייה חכמה, ובהינתן כ-2.
מיליון צרכנים חברת החשמל לישראל בע"מ |653 .
ואמות מידה בעניין מערך מנייה חכמה, כדי לחשב מהן התועלות המירביות שיושגו ולפרסמן בשנת 2014 .
בינואר2013 פרסמה רשות החשמל את החלטתה84 בעניין הכללת מיזם מנייה חכמה בתכנית הפיתוח של רשת החלוקה.
בהחלטתה הצביעה הרשות על אי -ודאות לגבי המודל המשקי לשילוב מערך מנייה חכמה וציינה בן היתר את הגורמים הבאים: א.
הבטחת שיתוף המידע ושילוב גורמים פרטיים במיזם ב.
ממשקים עם גורמים בשוק הפרטי.
גורם הניהול של מאגר נתוני הצריכה של כלל הצרכנים במשק.
לפי עמדת רשות החשמל, צוות ההיגוי יעסוק במודלים שונים של יישום מנייה חכמה בהתאם לניסיון הנצבר בעולם; בסוגיות המחייבות קביעת אסדרה; בהבטחת עקרונות תחרות הוגנת; באבטחת מידע ו בשמירה על סודיות נתוני הצרכנים.
לפי עמדת הרשות, הימנעות מפתיחת מקטע האספקה לתחרות או קידום מיזם מנייה חכמה בלי להבטיח גישה לצד שלישי במשק החשמל, תקנה לחח"י יתרון מובנה על בעלי רישיונות אחרים ועל שחקנים פרטיים.
יצוין כי הצעת רשות החשמל קשה ליישום, וזאת כיוון שמאז נחקק חוק משק החשמל בשנת 1996 , לאערכו משרד האנרגיה ומשרד האוצר, לרבות רשות החברות הממשלתיות, את השינויים המבניים במשק החשמל הנדרשים בחוק זה, ובכלל זה לא נטלו את הסמכות לניהול המערכת מחח"י85 .
נטילת סמכות זו מחח"י, כאמור בחוק משק החשמל, אמורה לפתור את בעיית ניגוד העניינים המובנה של חח"י כיצרנית וכספקית של שירותי חשמל.
הקמת חברת ניהול תאפשר ל מידע בעל חשיבות עסקית -תחרותית להישאר בידי גורם ניטרלי במערך אספקת החשמל.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולרשות החשמל כי משנת 2010 ,ועד למועד סיום הביקורת הם לא קבעו מהו המודל לקידום מיזם מנייה חכמה ובכלל זה לא קבעו אילו גורמים יוציאו לפועל את המיזם ויתפעלו אותו.
היעדר הכרעה לגבי סוגיות אלה האט את קצב קידום המיזם.
הרשות מציינת בתשובתה כי בהתאם לפרקטיקה הראויה, על המאסדר לקבוע לפני פרסום מכרז לפריסת מונים כלל-ארצית את כללי האסדרה לגבי פעילות המונים ולגבי גישה חופשית למידע.
עוד הוסיפה, כי תנאי ראשון לקידום מיזם מנייה חכמה הוא עריכת בדיקת עלות תועלת, וכי אסדרות, אמות מידה ותעריפים אמורים להיקבע רק לאחר החלטה על יישום המיזם.
הרשות הוסיפה כי נוכח העלויות הגבוהות של ביצוע ההתקנה הניסיונית , היא בוחנת דרכים אחרות להתקדמות בנושא התקנת המונים החכמים.
הרשות ציינה כי היא גם בוחנת אם יישום פרויקט מנייה חכמה יסייע לניהול הביקושים, לעומת החלופות האחרות, אשר יגובשו במסגרת תכנית האב.
84 ישיבה394 , החלטה2 (21.
) 85 דוח שנתי66א (2015 '), "חוות הדעת על היבטים בפעילות משק החשמל", עמ543-463 .
יודגש כי מנהל המערכת אחראי בין היתר לניהול העברת האנרגיה מתחנות הכוח דרך רשתות החשמל ולניהול הסחר בתנאים תחרותיים ושוויוניים.
חכמה, ובכלל זה אילו .
גורמים יוציאו לפועל .
קצב קידום המיזם 654 |דוח שנתי 68א .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולרשות החשמל על שלא קבעו אסדרות, אמות מידה ותעריפים לפעילות מיזם מנייה חכמה, ועל שלא קבעו אסדרות לגבי הגישה למידע שיופק מהמיזם.
היעדר מענה לסוגיות אסדרה וסוגיות תעריפים האטו את קצב קידומו של המיזם.
נוכח זאת, מן הראוי כי רשות החשמל תבחן מחדש את עמדתה בעניין שלבי ההתקדמות של המיזם, לרבות השלב שבו יגובשו המודל המשקי והאסדרות.
חסמים לגבי מימון מיזם רשת חכמה .
ביולי 2011 , לאחרבקשת חח"י מרשות החשמל כי תכיר בעלויות מיזם רשת חכמה, התקיים דיון בחח"י בנוגע למציאת מקורות מימון לביצוע המיזם , בו הוחלט על העברה תקציבית לשם המשך ההתקשרות עם יועץ בעניין רשת חכמה.
בשנת 2012 נקבע תקציב שהסתכם ב -183 מיליוןש"ח בו הובאו בחשבון עלויות שלב א' של המיזם.
בפועל , בשנים 2013-2011 הוציאה חח"י לשם ביצוע המיזם כ-16.
7 מיליון ש"ח, שעיקרם הוצאות שכר ועלויות ייעוץ חיצוני.
כאמור, בפגישה עם שר האנרגיה דאז בסוף ינואר 2012 העלה יו"ר דירקטוריוןחח"י בקשה למימון מלא של יישום מיזם מנייה חכמה.
עלות ההשקעה בהתקנת 2.
5 מיליון מונים חכמים הוערכה בכ-2.
בתחילת שנת 2012 התקיימו מגעים בין רשות החשמל ובין חח"י לגבי עלויות המיזם.
בפברואר 2013 ,, לאחר פרסום החלטת רשות החשמלחח"י החליטה להקפיא את המכרז עבור רשת חכמה .
חח"י טענ ה כי בעקבות ההחלט ה בטלו למעשה כל הסיכומים עם משרד האנרגיה, והוסיפה כי לו היה המכרז מתקדם בהתאם להסכמות שהושגו עם משרד האנרגיה, ולו הייתה ניתנת הכרה תעריפית עקרונית מראש כנדרש - יש להניח כי היה ניתן להשלים את פריסתם הרחבה של המונים החכמים, או לכל הפחות להקדים את מועד תחילת הפריסה.
ממסמכי חח"י עולה כי פרסום המכרז הושתת על ההנחה כי המדינה תקצה מימון למיזם, לפחות בשלביו המוקדמים, אולם החלטת הרשות יצרה בעיה תקציבית ממשית וגרמה להחלטה לביטול המכרז.
מצבה הכספי של חח"י בשילוב חוסר הוודאות בעניין ההכרה בעלויות שלה הביאו את החברה להתנות את קידום מיזם מנייה חכמה בהכרה עקרונית של רשות החשמל בעלויות המיזם, הליך המכונה "פרה-רולינג", זאת אף שהליך זה אינו נקבע בחוק משק החשמל ובפעילות רשות החשמל86.
86 רק במקרים יוצאי דופן הסכימה רשות החשמל לקבוע את העלויות שהיא תכיר בהן לפני שהנכסים הופעלו, למשל בעלות יישומה של תכנית החירום, כאשר היה חשש למחסור בחשמל; בעלות הסכם הגז של חח"י עם תמר, בעת משבר הגז; וכן בשנת 2011 בעלות חכירת אונייה מגזזת, עקב האפשרות למחסור בגז טבעי.
חברת החשמל לישראל בע"מ |655 .
אף שעל פי חוק משק החשמל, רשות החשמל מכירה בעלויות מיזמים רק לאחר שהוצאו אל הפועל והם משמשים את חח"י בייצור החשמל, התנתה חח"י בתחילת המיזם את התקדמותו בהכרה תעריפית מקדמית (פרה-רולינג), הליך שכמעט ואינו קיים ברשות החשמל.
כתוצאה מכך ו בהיעדר הכרה תעריפית מקדמית או פתרון אחר למימון הואט מאוד קצב ההתקדמות של המיזם.
חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה כי החוק מחייב את הרשות להכיר בעלויות ספק שירות חיוני לפי עקרון העלות ובהתאם למדיניות שיקבע השר, ואין בלשון החוק כל תימוכין לטענה כי תינתן הכרה בדיעבד ולא מראש.
חח"י ציינה כי החוק מחייב את הרשות להביא בחשבון את מצבו הכספי של ספק שירות חיוני, ולפיכך בנוגע לפרויקטים שביצועם כרוך בעלויות ניכרות, על הרשות להכיר מראש בהוצאות החברה.
עוד ציינה חח"י כי עלותו הגבוהה של הפרויקט, המסתכמת במיליארדי ש"ח, אינה יכולה להיות ממומנת במסגרת הפעילות השוטפת של החברה.
רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא אינה רואה בצרכנים מקור מימון של מיזמי תשתית חשובים.
רשות החשמל הוסיפה כי נוכח השיטות המאושרות לקביעת תעריפים, לא תוכר עלות שמטרתה לגשר על פערי עיתוי לשם קידום מיזמי תשתית חשובים.
מימון עלות כאמור מהווה סבסוד בין-דורי87 ומפחיתאת התמריץ להשלים את המיזם, לפיכך מימון הקמת התשתית צריך לחול על חח"י או על הגורם המקים.
אחד החסמים המרכזיים לקידום מיזם מנייה חכמה הוא חסם המימון.
המחלוקות בין רשות החשמל וחח"י לגבי ההכרה התעריפית במיזם הביאו לעיכובים ניכרים בקידומו.
מן הראוי כי משרד האנרגיה, רשות החשמל וחח"י יגבשו יחד מנגנון שיאפשר את הסרת חסם המימון ויביא לקידומו של המיזם.
על רשות החשמל ועל משרד האנרגיה לבחון כלים למימון מיזמים עתידיים, כדי למנוע חסמים כגון אלה שיקשו את קידומם.
אי-ביצוע ניסוי תעריפי ובדיקת כדאיות כלכלית .
בהחלטת הרשות מינואר 2013 צוין כי כמקובל בעולם, תנאי להכרה בעלות המיזם הוא ביצוע בדיקה של היתכנותו הכלכלית.
הרשות הציבה תנאים להכרה בעלויות מיזם מנייה חכמה, ובהם ביצוע בדיקת כדאיות כלכלית וביצוע ניסוי שישתתפו בו 1%-0.
במרץ 2013 , אישר מנכ"ל חח"י ניסוי שמטרתו הייתה בחינת הכדאיות הכלכלית של המיזם למשק, והוא כלל התקנת 30,000 מונים במסגרת "התקנה לימודית מוגבלת".
87 ב"סבסוד בין דורי" הכוונה למימון מיזמי תשתית על ידי הדור הנוכחי.
מיזמים אלה ישמשו גם את הדורות הבאים בלי שייטלו חלק בעלויות המימון.
מיזם מנייה חכמה הוא .
בקידומו 656 |דוח שנתי 68א .
השלב הראשון של הניסוי הוגדר ניסוי השלב הטכנולוגי (להלן - הניסוי הטכנולוגי), ומטרתו הייתה לבחון את מידת ההיתכנות של התקנת הטכנולוגיות החדשות.
במסגרת שלב זה, שנמשך מפברואר 2013 עדפברואר 2014, חוברו כ-4,500 מונים לצרכנים, ונבחנו טכנולוגיות תקשורת שונות לשם העברת נתונים מהמונים למערכות ממוחשבות קיימות.
ביוני 2015 הסתיים הליך הפקת הלקחיםמהניסוי הטכנולוגי.
השלב השני הוגדר ניסוי השלב התעריפי (להלן - הניסוי התעריפי), ונקבע שבמהלכו תקבע הרשות תמריץ מתאים ל-32,000 לקוחות שיותקנו להם מונים.
עם סיום הניסוי יוגש מסמך היתכנות כלכלית לרשות ולמשרד האנרגיה, על מנת שיוחלט על היקף פריסת המונים החכמים.
חח"י פירטה לפני משרד מבקר המדינה את פעילותה מול רשות החשמל לקידום מיזם מנייה חכמה בין יוני 2013 למועד סיום הביקורת: ביוני 2013 פנתהחח"י לרשות בבקשה להקים צוות משותף, כדי לסכם קווים מנחים להכרה בניסוי הטכנולוגי ולמתווה לביצוע הניסוי התעריפי.
חח"י והרשות קיימו דיונים משותפים , ובאוגוסט 2015 הכינה חח"י הצעת תקציב לניסוי התעריפי.
ההצעה כללה בקשה של חח"י להכיר בעלויות מראש, כפוף לבקרת עלויות, וכן לאשר מימון תזרימי שוטף בהתאם להתקדמות ביצוע הניסוי התעריפי.
ואולם במועד סיום הביקורת עדיין מתקיימים דיונים לגבי הצעה זו.
חח"י מסרה למשרד מבקר המדינה כי באוגוסט 2015 הוחל בכתיבת המפרטים של הניסוי התעריפי.
במסגרת ניסוי זה יותקנו כ-32,000 מונים חכמיםל-1.
5% מהצרכנים בערים שונות, בארבעה אזורי אקלים.
נקבע כי הניסוי התעריפי יימשך שנה, עם אפשרות להארכה בעוד שנתיים.
חח"י ציינה כי הובהר לה שרשות החשמל לא תכיר בפרויקט עד להשלמת הבחינה התעריפית, וכי הסיכון לאי-הכרה מונח לפ תחה של חח"י.
על אף זאת בפברואר 2016 החליט מנכ"לחח"י להגדיל את מספר המונים החכמים שיותקנו במסגרת הניסוי התעריפי לכ-40,000 בכל שנה, תוך נטילה מושכלת של סיכונים המסתכמת בכ-120 מיליוןש"ח בשלוש שנים.
נוסף לכך השיבה חח"י כי בשנת 2016 היא ניסתה לקבל הכרה בעלויות הניסוי התעריפי, ובמקביל פרסמה מכרז חדש לרכישת מונים חכמים ומערכות נלוות נדרשות.
חח"י החלה להקים מרכז לניהול מיזם מנייה חכמה, והיא מתכננת להתקין כ-30,000 מונים כברבתחילת שנת 2018 לשם ביצוע הניסוי התעריפי.
עם סיום התקנות המונים מתכננת חח"י להתחיל בפועל את הניסוי התעריפי; הניסוי בפועל מתוכנן להתבצע מספטמבר 2018 ועד לאוגוסט 2019 .
חח"י הבהירה כי גם מועד ביצוע הניסוי התעריפי מותנה באישור מראש של מתכונת הניסוי שנמסרה לרשות.
בתום הניסוי התעריפי תבוצע בחינת עלות תועלת, ועל פי התוצאות יוחלט לגבי המשך הפריסה ברמה הארצית.
לדעת חח"י, פרק זמן שנקבע לפריסת המונים הוא קצר לעומת המקובל במדינות העולם המערבי, שבהן נערכת פריסה של 2.
5 מיליון מונים בין ארבע לשמונה שנים, לאחר סיום הליכי הרכש.
חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה כי הייתה ועודנה הגורם היחיד במשק שמקדם ניסוי טכנולוגי ובעקבותיו ניסוי תעריפי, אשר יאפשרו את קידום המיזם בסופו של דבר.
חח"י הוסיפה כי היא ערוכה לפריסה רחבה של מונים חכמים מיד עם קבלת החלטות מתאימות של המאסדרים, וכי מוכנותה זו מת אפשרת בעיקר בזכות הפעולות שביצעה עד היום, למרות חוסר הבהירות בכל הנוגע לאסדרה.
חח"י ציינה כי ההנהלה והדירקטוריון שלה רואים במיזם מנייה חכמה מיזם אסטרטגי, מרכזי חברת החשמל לישראל בע"מ |657 .
וראשון במעלה, וכי החברה פעלה רבות, ובכלל זה ביצעה פעולות שלא נדרשו ממנה, כדי לקדם את יישום המיזם, אף שהמאסדרים לא ליוו את התהליך באסדרה הנדרשת.
רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה כי כבר בשנת 2009 , לאחר שהרשות בחנה את נושא המונים החכמים וגיבשה את המלצותיה, היא הורתה לחח"י להתקין מונים חכמים לצרכנים גדולים במשק.
הרשות הוסיפה כי לא ידוע לה על מדינות שהתקינו מונים חכמים במגזר הביתי והצליחו לייעל מאוד את מערך ייצור החשמל.
לדברי הרשות, הצוות המקצועי שלה סקר לאחרונה מדינות שבהן בוצע מיזם מנייה חכמה באופן מלא או חלקי, וסקירתו העלתה שלא הושגה התייעלות עקב פריסת המונים החכמים.
זאת ועוד, עקב העלות הגבוהה של פריסת המונים החכמים אין דבר זה כדאי מבחינה כלכלית.
עם זאת ציינה הרשות כי היא פועלת לגיבוש תכנית ניהול ביקושים אשר תפחית את הצריכה ופועלת להקמתן של תחנות כוח חדשות במסגרת תכנית האב.
יצויין כי עמדתה של רשות החשמל המובאת לעיל אינה תואמת את הדעה שאחז בה הצוות המקצועי ברשות כמה שנים לפני כן, אשר הוצגה לעיל, שמיזם מנייה חכמה הוא אמצעי להשיג מטרות בעלות חשיבות מכרעת למשק המדינה ולשוק החשמל בפרט , ואמצעי לקידום מהלכים חשובים בשוק החשמל.
צוות מקצועי זה העריך בעבר את התועלת נטו מהתקנת מנייה חכמה לכלל הצרכנים על פני עשור בכ-1.
מיליארד ש"חמשרד מבקר המדינה מעיר לרשות החשמל כי עליה לבחון את עמדתה בדבר הכדאיות הכלכלית של מיזם מנייה חכמה ולגבות אותה בניתוח כלכלי שיבחן את כלל התועלות מהמיזם.
משרד מבקר המדינה מעיר לכלל הגורמים המעורבים במיזם מנייה חכמה כי על אף החלטות הממשלה לעניין קידום פריסת מונים חכמים ועל אף שרשות החשמל קבעה בינואר 2013 שקידום המיזם תלוי בבדיקת היתכנות כלכלית ובביצוע ניסוי מקדים, עתיד ים הבדיקה והניסוי להסתיים רק בינואר 2020 .
העיכוב המתמשך בהוצאה אל הפועל של הניסוי התעריפי פוגע במידה ניכרת בקידום המיזם, ועל כל הצדדים לבחון מחדש דרכים לקידום מהיר יותר של המיזם, נוכח התועלות המיוחסות לו.
תכנון מערך ייצור החשמל בישראל מתמקד בהגדלת יכולות הייצור, כדי לספק את מלוא הביקוש לחשמל בכל רגע נתון, במשך כל שעות היממה ובכל עונות השנה.
תכנון כאמור נועד להתמודד עם כמה אתגרים, ובהם היעדר יכולת לגבות את מערך החשמל בישראל באמצעות מערכי החשמל של המדינות הגובלות עמה, חוסר יכולת לאגור חשמל באופן יעיל ובכמויות גדולות, והעלויות הגבוהות של אי-אספקת חשמל.
היקף מערך היצור נקבע בהתאם לתחזיות שיא הביקוש.
שיעור השעות שבהן מתרחש שיא הביקוש הוא רק כ-%3 ממספר שעות הייצור בשנה88 .
בישראל גובשו תכניות לניהול ביקושים רק לצרכני החשמל הגדולים.
אף שמחקרים העלו כי תכניות לניהול ביקושים אשר מתמקדות, בין היתר, במשקי הבית עשויות להביא להסטה של ביקושים בקרב אוכלוסייה זו, שמשקלה בצריכת החשמל גבוה יחסית, בישראל אין תכניות כאלה.
נמצא כי המיזם לפריסת מונים חכמים, המאפשרים בין היתר להחיל תעריפים משתנים, דבר המהווה תמריץ לצרכנים ל הסיט ביקושים, מקּודם בא טיות רבה.
הסיבה לכך היא חסמים רבים שלא טופלו במשך השנים, ובהם חסמי מימון וחסמי אסדרה.
על פי אומדן תאורטי שערך משרד מבקר המדינה, פוטנציאל החיסכון מהסטה של 10% מהביקוש לחשמל בשעות השיא הוא עד כ-8.
1 מיליארד ש"חבשנים 2027-2011 ,ונובע מדחיית השקעות בהקמת תחנות חדשות ומהפחתה בעלות החזקתן של תחנות 89 .
רזרבת הייצור במשק החשמל גבוהה באופן ניכר מהיעד שנקבע בשיעור של 20% ומגלמת עודף כושר ייצור משמעותי.
נוכח העלויות הגבוהות הכרוכות בהקמת תחנות חדשות ובייצור החשמל בשעות השיא של ביקוש החשמל, הרי שניהול הביקושים, צמצום שיאי הביקוש גם באחוזים בודדים וצמצום ייצור החשמל - טומנים בחובם אפשרות לחיסכון כספי ניכר.
על משרד האנרגיה, רשות החשמל וחח"י לגבש ולממש תכניות להסטת ביקושים משעות השיא על מנת לייעל את מערך ייצור החשמל וכדי לחסוך כסף רב, ואף כדי לצמצם את רמת הפליטות וזיהום האויר.
88 מספר השעות בשנה שבהן הביקוש גבוה מ-11,000 מגה-ואט.
89 יש לציין כי תחשיב זה הוא תאורטי ולא כלל תועלות חיוביות מהקדמת ההשקעות, כגון שיפור ביכולת ניצול התחנות ותועלות עקיפות של הפחתת זיהום האוויר, אם כי ניתן להעריך שהתחנות החדשות המופעלות באמצעות גז יחליפו בעיקר תחנות ישנות המופעלות באופן זה או תחנות המופעלות באמצעות פחם.
היכולת של מדינת ישראל לפתח תעשייה מקומית באמצעות מתן תמריצים למשקיעים זרים להשקיע את כספם בישראל היא עוגן חשוב בכלכלת המדינה.
אחד התנאים להשקעה כספית בישראל הוא קיומה של סביבת מס אטרקטיבית ביחס למקובל בעולם.
כך ניתן יהיה למשוך לישראל משקיעים זרים אשר יתרמו לפיתוח יוזמות עסקיות וטכנולוגיות חדשות, ליצירת מקומות תעסוקה וכיו"ב.
לצורך כך נדרש ליצור איזון בין הרצון לעודד השקעות זרות בישראל אל מול הצורך לגבות מס על פעילות כלכלית בישראל.
על פי נתוני מכון שורש4: "השילוב הישראלי של אוניברסיטאות מחקר, מו"פ ויכולת לחדשנות, הוביל לרמה טכנולוגית המהווה מוקד משיכה להשקעות הון סיכון בשיעורים שאין להם אח ורע בשום מקום אחר בעולם המפותח".
מערכת המס הישראלית כוללת מסלולי מס ייעודיים למשקיעים, ובהם החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט -1959 (להלן- חוק עידוד השקעות הון); החוק לעידוד התעשייה (מסים) התשכ"ט-1969" ; "חוק האנג'לים, שהוא הכינוי שניתן לסעיף 20 בחוק המדיניות הכלכלית לשנים2011 ו-2012 (תיקוני חקיקה), התשע"א-2011 ; וכן שורה של סעיפים בפקודת מס הכנסה (נוסח חדש), התשכ"א-1961 (להלן- פקודת המס או הפקודה), המקנים הטבות מס למשקיעים שהם תושבי חוץ 5 .
חלק מהחוקים כוללים דרישות פוזיטיביות מהמשקיע כדי להוכיח את הקשר בין השקעתו לבין פיתוח המשק הישראלי.
כך לדוגמה, לצורך קבלת מענקים על פי חוק עידוד השקעות הון נדרש היזם להגיש תכנית עסקית המפרטת את ההשקעות שבגינן הוא מבקש מענק מהמדינה.
בעשורים האחרונים התפתחה במשק הישראלי התופעה של השקעות ריאליות (רכישת חברות) ופיננסיות באמצעות קרנות הון (להלן גם - קרנות השקעה), בעיקר על ידי קרנות הון המאוגדות כשותפויות זרות.
מטרתן של הקרנות להשקיע בחברות ישראליות ולהפיק רווחים מההשקעות האלו.
בישראל פעלו לאורך השנים מאות קרנות הון אלה גייסו עד היום ממשקיעים מיליארדי דולרים.
חלק מקרנות אלו הן קרנות הון סיכון, המשקיעות בחברות היי טק בתחילת דרכן, וחלקן קרנות הון פרטיות ( Private Equity" .
"), המשקיעות בחברות ותיקות במגוון ענפי הכלכלה להלן פירוט חלק מסוגי קרנות ההון: 1.
קרןהון פרטית (להלן - קרן הון פרטית או Private Equity או פרייבט אקוויטי) היא קרן שמוקמת למטרה של ביצוע השקעות , בעיקר בחברות בוגרות אשר עברו את שלב הפיתוח ושיש להן פוטנציאל להשבחה.
בדרך כלל קרנות אלו ממנפות את ההון המגויס באמ צעות הלוואות ממוסדות כספיים, ובשל כך נוצרות להן הוצאות מימון בשיעור ניכר ממחזורן הכספי.
המשקיעים מתחייבים להזרים לקרן הה ון הפרטית סכומי כסף שיה יו בסיס לפעילות ההשקעה שלה.
הקרן פותחת באיתור השקעות לפי מדיניות מוסכמת מראש, .
4 ( ""מדריך שורש לחברה וכלכלה בישראל2015,) שורש - מוסד למחקר כלכלי-חברתי , עמ' 78 :.
מחבר המאמר: פרופ' דן בן דוד.
הקישור למאמר http://shoresh.
institute/ShoreshHandbook2015 -Hebrew.
5 כגון סעיפים97 (ב2 , )97 (ב3 ,)9 (15ד) לפקודה .
ופועלת לממשאת ההשקעות בתום תקופה שנקצבה לה מראש.
לקרן השקעות פרטית יש מועד תפוגה שבו היא חדלה להתקיים - לרוב לאחר חמש עד עשר שנים ממועד הקמתה, ויש אפשרות להאריך את פעילותה בכמה שנים נוספות.
קרן הון סיכון מוגדרת בחוק ניירות ערך, התש"ס -2000 , כ"תאגיד שעיקר עיסוקו השקעה בתאגידים אשר בעת ביצוע ההשקעה בהם עיקר עיסוקם מחקר ופיתוח או ייצור של מוצרים או תהליכים חדשניים ועתירי ידע, שהסיכון בהשקעה בהם גבוה מהמקובל בהשקעות אחרות".
בישראל פועלות כיום עשרות קרנות הון סיכון שגייסו לאורך השנים הון בהיקף של מיליארדי שקלים.
המשקיעים בקרן הון סיכון הם גם תושבי חוץ וגם תושבי ישראל.
ככלל, ההשקעה בקרנות הון סיכון מביאה לפיתוח חברות מטרה6, כלומר עיקר הכספים המושקעים בקרנות אלה מיועד לפיתוח חברות מטרה שזה אך הוקמו ואינו מתגלגל בין בעלי מניות של גופים עסקיים ותיקים.
להלן נתונים שהתקבלו מרשות המסים לגבי היקף גיוסי ההון ע"י קרנות הון סיכון בישראל בשנים 2016-2004 :)(במיליוני דולרים .
תרשים 1 : ,היקף גיוסי ההון ע"י קרנות הון סיכון בישראל 2016 -2004 )(במיליוני דולרים .
חברות שבהן משקיעה הקרן 192 |דוח שנתי 68א .
המבנה המשפטי המקובל של קרן הון זרה (למשל, קרן הון סיכון זרה) הוא שותפות מוגבלת7 זרה הרשומה בחו"ל שבה משקיעים תושבי חוץ בלבד.
שותפות זו אמורה להירשם בישראל ביחידת רשם השותפויות ברשות התאגידים שבמשרד המשפטים.
אם מקום מושבה של הקרן הוא במדינה שעמה יש לישראל אמנה למניעת כפל מס, המיסוי הסופי של הקרן בישראל תלוי גם באותה אמנה.
כך ייקבעו סיווג הכנסת הקרן וזכות המיסוי של ישראל עליה.
לעניין זכות המיסוי על הקרן, אחת השאלות המרכזיות היא שאלת קיום "מוסד הקבע8 " של אותה קרן בישראל (ובשל כך קיום חבות מס בישראל של קרן הון זרה).
שאלות נוספות נוגעות לצורת התאגדותה של הקרן (כחברה, כשותפות, כחברה שקופה9 וכו'), ומי היא הישות המשפטית שהיא "בעלת הזכות שביושר", כלומר הישות שהיא אכן הזכאית להטבות הקבועות באמנת המס10.
הקרן מנוהלת על ידי השותף הכללי, שהוא גוף המוקם על ידי יזמי הקרן ועל פי רוב הוא שקוף לצורכי מס ובעל אחריות בלתי מוגבלת.
ככלל, התאגדותו של השותף הכללי היא בחו"ל.
השותף הכללי פועל בשם הקרן,ומנהל הקרן, שאותו מסמיך השותף הכללי לפעול בשם הקרן, הוא שמנהל אותה בפועל.
לעתים נמנים עם המשקיעים הזרים גם קופות פנסיה, קופות גמל, אוניברסיטאות ומוסדות ציבור אחרים הפטורים על פי רוב ממס, אם במדינת מושבם על פי הדין הפנימי או על פי סעיף 9(2 ) לפקודת המס בישראל (כאשר מדובר בגופים תושבי ישראל).
חלק מקרנות ההשקעה פועלות כקרנות זרות ללא נוכחות קבועה בישראל; חלק פועלות ממשרד בישראל כקרנות זרות המשקיעות ברחבי העולם; וחלק פועלות ממשרד בישראל כקרנות ישראליות, ורוב ההשקעות שלהן מבוצעות ומנוהלות בישראל11 .
עובדה זו יש בה כדי להשפיע על זכות המיסוי המלאה או החלקית של ישראל על הכנסותיה של הקרן הזרה.
על פי שיטת המס בישראל12 , תושב חוץ חייב במס בישראל על הכנסותיו שהופקו בישראל, בין אם מדובר בהכנסה עסקית (מכוח סעיף 2(1 ) לפקודה) ובין אם מדובר ברווחי הון (מכוח סעיף 89 לפקודה).
בסעיף89 (ב) לפקודה נקבע כי תושב חוץ חייב במס על רווח הון שנצמח או שהופק בישראל, בין השאר גם לגבי מניה או זכות .
"אחריותם של המשקיעים לחובות השותפות מוגבלת ועל כן הם נקראים "שותפים מוגבלים 8 ( מוסד קבע מוגדר בסעיף1)5 לאמנת המודל של ה- OECD כמקום עסקים קבוע שבאמצעותו מבוצעים עסקי המיזם בחלקם או במלואם.
נוסח דומה קיים ברוב אמ נות המס של ישראל.
9 חברה שקופה הינו הסדר שנקבע בסעיף64א1 לפקודת המס אולם טרם נכנס לתוקפו בשל אי התקנת תקנות כנדרש.
על פי הסדר זה, הכנסות החברה תיוחסנה לבעלי המניות של החברה בהתאם לשיעור אחזקתם בחברה.
10 אחת הדרכים למניעת ניצול לרעה של אמנות מס היא שימוש בעיקרון של בעל הזכות שביושר (" Beneficial Owner ").
באופן זה, רק בעל הזכות שביושר בהכנסה או בנכס זכאי ל יהנות מההטבות הקבועות באמנה , ומקום מושבו יקבע איזו אמנה תחול.
התניה זו מופיעה בנוסח של שלוש אמנות המודל המוכרות ( OECD ), ארה"ב ואו"ם, ובמרוצת השנים היא שולבה באמנות מס שונות במטרה לסכל תכנוני מס.
11 לרוב הקרנות הזרות הפועלות בישראל קיים משרד מחוץ לישראל אשר גם באמצעותו מתקבלות החלטות הנוגעות להשקעות בישראל.
12 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 67א, "מיסוי פעילות תושבי ישראל בחו"ל", עמ' 170 .
למניה בחבר בני אדם תושב ישראל, במישרין או בעקיפין.
תושב ישראל חייב במס על הכנסתו מכל מקור, בין שזו הופקה בישראל ובין שהופקה מחוץ לישראל, בכפוף לאמ נֹות מס שעליהן חתומה מדינת ישראל עם מדינות העולם.
ככלל, קרנות ההון מאוגדות כשותפויות, ולכן חלים עליהן כללי המס הקבועים בפקודה לגבי מיסוי יחידים ושותפויות.
כללים אלה נוגעים למגוון היבטי המס: מס הכנסה על פעילות הקרן; מיסוי הדיבידנד והריבית שמקבלים שותפי הקרן; מיסוי "דמי ההצלחה" שמקבל השותף המנהל את עסקי הקרן, ומס ערך מוסף על פעילות הקרן ומנהליה בישראל.
סעיף 63 לפקודה חל על שותפויות.
הסעיף קובע כי הכנסות משותפות ייוחסו לשותפים אשר יכללו את חלקם בשותפות בדוח על הכנסתם.
סעיף 4 א(א) לפקודה קובעבין היתר כי יראו את מקום ההכנסה מעסק כ"מקום שבו מתקיימת הפעילות העסקית מניבת ההכנסה", כלומר זכות המיסוי בישראל היא רק אם הפעילות העסקית נעשית בישראל.
מקום קיום פעילות כזו הוא בדרך כלל "מוסד קבע" בישראל.
בהוראת שעה13 העניקה מדינת ישראל, בסייגים מסוימים, פטור חד-צדדי לתושב חוץ, שמשמעותו ויתור על זכות המיסוי על רווח הון הנצמח לתושב חוץ הנתונה למדינה בחלק מאמנות המס שעליהן היא חתומה.
הוראת שעה זו הורחבה במסגרת תיקון 169 לפקודה (בתוקף מ-1.
09) והפכה להוראת קבע, וחלק מהסייגים הוסרו .
בסעיף 97()(ב3 ) לפקודה נותרו כמה סייגים לפטור, ובהם שהפטור יישלל מרווחי הון הנובעים ממכירת מקרקעין ומרווחי הון הנובעים ממוסד הקבע של תושב החוץ בישראל.
בשנת 2001 הוכנה ברשות חוות דעת משפטית בנושא "מיסוי קרנות הון סיכון בישראל"14.
חוות דעת זו עודכנה לאחר מכן15).
בשתי חוות הדעת (המקורית והמעודכנת צוין כי קרן הון סיכון "משקיעה בממוצע בחברה אחת מתוך 200 חברות שעברו תחת בחינתה הראשונית".
בחוות הדעת נסקרו המבחנים לקיום עסק כפי שהם מעוגנים בפסיקה: מבחני הארגון, הסיכון, הבקיאות, התדירות, אופן מימון ההשקעה ועוד.
בסיכום סקירה זו צוין בחוות הדעת המעודכנת: "ניתן להבחין בנקל כי פעילותן של קרנות הון סיכון .
מהווה למעשה עסק של מסחר בהשקעות מסוכנות, תוך שימוש במיומנויות ייחודיות ומאורגנות, בדיקת השקעות קפדנית, מעורבות ניהולית וגיוס הון מורכב.
כפי שעולה ממסקנתנו לעיל בדבר סיווג ההכנסה כהכנסה עסקית, הרי שקיים מוסד קבע המנהל ומפקח על פעילותן של קרנות הון סיכון בישראל.
חברת הניהול, גם אם אינה מוסמכת רשמית להחליט בדבר ההשקעה הסופית, מנהלת את כל פעילות ההשקעה בשם השותף הכללי ותוך זהות יחסית בין בעלי הזכויות .
קיומו של משרד כאמור המבצע ]בחברת הניהול ובחברת השותף הכללי[ בשניהם .
13 בתיקון147 לפקודה הוספה הוראת שעה לשלוש שנים וחצי (יולי 2005 עד דצמבר 2008 ) במסגרת סעיף97(ב)(3 ) אשר נכנס לתוקף ב-1.
06, המחילה זכות מיסוי בלעדית למדינת מושבו של תושב חוץ שהפיק רווח הון בישראל, ובתנאי שמדובר במדינה החתומה עם ישראל על אמנת מס.