HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
רשות ההגבלים הודיעה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2016 ובפברואר 2017 כי לא נעשתה אליה פנייה בנוגע להצעת החוק, וכי היא נחשפה לתזכיר הצעת החוק רק במועד שפרסמה אותו הלשכה המשפטית באתר "קשרי ממשל"15 .
)(ראו להלן בנובמבר 2016 הודיעה רשות ההגבליםכי לא עשתה ניתוח כלכלי או משפטי לגבי ההשפעה של תזכיר הצעת החוק בכלל וסעיף 144 בפרט על התחרות בענף תשתיות הדלק וכן לא עשתה ניתוח של התועלות שיצמחו למשק בעקבות אימוץ חלופה זו או אחרת.
בפברואר 2017 הודיעה רשות ההגבלים כי לא מצאה לנכון להתייחס לתזכיר הצעת החוק.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, ובייחוד למנכ "ל האוצר, כי מאחר שלא נעשה ניתוח של חלופות שונות ומאחר שלא נעשתה השוואה בין החלופות, יש ספק אם הצעת החוק שגיבש משרד האוצר ושאישרה הממשלה על פי הצעתו היא החלופה המיטבית למשק ולאזרחי המדינה.
משרד מבקר המדינה מעיר גם לרשות ההגבלים כי נוכח היחשפותה לתזכיר הצעת החוק, היה ראוי שתבחן את ההצעה בהיבטים של תחרות וריכוזיות במשק, כפי שנעשה במקרים דומים16 , בהתאם לייעודה בחוק כגוף המופקד על שמירת התחרות במשק.
רשות ההגבלים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2017 כיהתזכיר לא עסק בסוגיות הנוגעות לתחרות, וכי היא לא מצאה שיש לתזכיר השפעות על הריכוזיות בענף תשתיות הדלק, ולכן היא לא ראתה מקום להביע דעה בעניין התזכיר.
באוגוסט 2017 מסרהרשות ההגבלים למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיא אינה נוהגת לתעד בכתב דיונים פנימיים הנוגעים לעבודתה השוטפת, אין לה מסמכים המעידים על בדיקות שביצעה ועל דיונים שקיימה לגבי השפעת תזכיר הצעת החוק על התחרות הענפית במקטעי הפעילות ש בהם פעלה קצא"א, וכן על בדיקות שביצעה ועל דיונים ש קיימה בעניין ההשפעה שיש לקצא"א כחברה אחודה על התחרות בענף תשתיות הדלק.
הרשות ציינה כי לא בחנה את האפשרות להכריז על קצא"א כמונופול במקטעי פעילותה השונים .
14 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 55ב (2005 '), בפרק "ניפוק דלקים", עמ 1061 -1059 ; קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב (2011 ), בפרק "התחרות ותשתית היבוא במשק הדלק", עמ' 239-238 ; דוח שנתי 66א (2015 ), בפרק "חוות דעת על היבטים בפעילות משק החשמל", עמ' 529 .
באתר מתפרסמים כל תזכירי הצעות החוק של הממשלה.
16 הנוגעים לדוגמה למשק החשמל- ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 66א (2015 ), בפרק "חוות דעת על היבטים בפעילות משק החשמל", עמ' 529 .
היערכות לקראת תום זיכיון המשנה של חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ |431 .
למשק משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגבלים שבהיעדר מסמכים המעידים על בדיקות ודיונים כאמור והכוללים נתונים שעליהם הייתה אמורה להסתמך וכן נוכח הודעותיה ממאי 2017 ,יש ספק אם היא בחנה לעומק את הכשלים התחרותיים שנבעו מהיות קצא"א חברה אחודה הדומיננטית במקטעי פעילות שונים בענף תשתיות הדלק, את השפעות תזכיר הצעת החוק על הריכוזיות בענף ואת התועלת של התזכיר למשק.
הסתייגויות משרד האנרגיה לגבי תזכיר הצעת החוק .
כאמור, ב ספטמבר 2016 הפיץ יועמ"ש האוצר בפועל את תזכיר הצעת החוק למשרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובכלל זה למשרד האנרגיה, האחראי למשק הדלק.
מנהל מינהל הדלק במשרד האנרגיה הודיע למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2016 כי הוא אמנם השתתף כנציגהמשרד בדיונים עם משרד האוצר בעניין תום הזיכיון והיה חבר בצוות ההיערכות , אך לדבריו, ההסדר שהוצע בתזכיר הצעת החוק "לא גובש בדיונים אלה".
עוד מסר מנהל מינהל הדלק כי למשרד האנרגיה היו הערות על תזכיר הצעת החוק.
משרד מבקר המדינה העלה שמשרד האוצר לא דן בהסתייגוי ות משרד האנרגיה ובהצעותיו לפני שהגיש את דף המחליפים לאישור הממשלה.
להלן פירוט ההסתייגויות: בהצעת החוק נקבע כי השר האחראי לענייני החברה ולענייני הגורם המפעיל הוא שר האוצר.
בהצעת החוק ובדברי ההסבר לה לא נאמר באילו דרכים יפקחו שר האנרגיה, האחראי למשק הדלק בכלל ולענף תשתיות הדלק בפרט, ומינהל הדלק שבמשרד האנרגיה על הגורם המפעיל ויקבלו ממנו מידע על פעילותו בענף.
הצעת החוק אפשרה את הדומיננטיות של הגורם ה מפעיל במרבית מקטעי הפעילות בענף.
יצוין שמנהל מינהל הדלק הסתייג כבר ביוני 2016 מהקביעה ולפיה השר האחראי לענייני החברה ולענייני הגורם המפעיל הוא שר האוצר, ושר האנרגיה אף מסר לשר כחלון על הסתייגותו מקביעה זו.
עם זאת הועלה שמשרד האנרגיה לא כלל הסתייגות זו בהסתייגויו תיו על תזכיר הצעת החוק.
משרד האנרגיה הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2017 כי נוסח תזכיר הצעת החוק לא כלל כל הקניית סמכויות לשר האוצר.
משרד האנרגיה הוסיף כי בעקבות התנגדות שר האנרגיה מסר משרד האוצר שדף המחליפים לא יעסוק בנושא סמכויות השרים, ולכן "לא נוצר צורך להגיב על הנושא".
משרד מבקר המדינה העלה שגם במצע לא ציין משרד האוצר את עניין אחריותו הבלעדית של שר האוצר לענייני הגורם המפעיל.
עם זאת , בדף המחליפים שהעביר משרד האוצר למשרד האנרגיה יום לאחר העברת המצע, נכלל הסעיף הקובע כי האחריות על הגורם המפעיל היא של שר האוצר.
משרד האנרגיה ציין שמנכ"ל האוצר לא הציג בדיון ועדת השרים בתחילת אוקטובר 2016 את הסתייגו ת משרד האנרגיה בעניין זה.
בספטמבר 2016 העירמשרד האנרגיה למשרד האוצר שיש לשקול להחיל גם על תש"ן את ה כללים שבתזכיר הצעת החוק בעניין אי -חיוב הגורם המפעיל במס, בשל השבת המפעל למדינה בתום הזיכיון; בעניין פטור ממס בגין הענקת 432 |דוח שנתי 68ב .
זכות חכירה במקרקעין ובכלל זה המחוברים להם, מנכסי המפעל (דהיינו, נכסי הזיכיון); בעניין התחייבות למתן זכות לפטור ממס כאמור או להענקת זכות בנכס הנכלל במיטלטלי ן של המפעל; ובעניין מתן זכות כניסה למקרקעין וביצוע פעולות בהם.
למשרד מבקר המדינה לא נמסרו מסמכים המעידים שמשרד האוצר שקל הערות אלה.
לפי המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה, כלל משרד האוצר במצע מ- 28.
16 הערה כללית בעניין דרישות משרד האנרגיה להחיל על תש"ן כללים הדומים לכללים שבתזכיר, אולם רק בהקשר של ענייני תכנון ובנייה.
עקב כך לא היו ועדת השרים ומליאת הממשלה מודעות לדרישות הפרטניות של משרד האנרגיה בעניין זה.
16 החליטה יו"ר ועדת השרים בין השאר שהסתייגוי ות משרד האנרגיה יידונו בישיבה הבאה של הוועדה, דהיינו הישיבה שהתקיימה ב- 5.
ביולי 2017 הודיעמשרד האנרגיה למשרד מבקר המדינה שבאותו דיון סוכם כי משרד האוצר ידון עם משרד האנרגיה בהערותיו.
משרד האנרגיה מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2017 שהואלא ידע מראש על דיון ועדת השרים ב- 5.
16 ועל הדיון שהתקיים ב- 30.
16 , וכי הוא לא הגיע להבנות עם משרד האוצר בעניין השר האחראי על "הגורם המפעיל" ובעניין החלת הכללים על תש"ן בתחומים שצוינו לעיל, לפני דיון ועדת השרים ב- 5.
16 , בניגוד לדברי מנכ"ל האוצר באותו דיון.
משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה כי ב- 5.
16, לפני ישיבת ועדת השרים, הוא קיים דיון בהסתייגויות, בהשתתפות נציגי כל המשרדים הרלוונטיים, לרבות נציגי משרד האנרגיה.
יועמ"ש האוצר ציין שנציגי משרד האנרגיה לא העלו באותה ישיבה התייחסות כלשהי.
משרד האנרגיה מסר למשרד מבקר המדינה כי לא השתתף בדיון כזה, מאחר שלא ידע עליו.
למשרד האוצר לא היו מסמכים התומכים בתשובתו.
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל האוצר כי דבריו בדיון ועדת השרים ב- 5.
16 כי הגיע להבנות עם משרדי הממשלה, שבעקבותיו אישרו ועדת השרים והממשלה את הצעת החוק, לא עלו בקנה אחד עם תשובת משרד האנרגיה.
כמו כן, הוא לא יידע את ועדת השרים על המחלוקות שנותרו עם משרד האנרגיה.
משרד מבקר המדינה מעיר גם למשרד האנרגיה כי לא יידע בהקדם את מזכירות הממשלה על אי-התייחסות הלשכה המשפטית של משרד האוצר ושל מנכ"ל האוצר להסתייגויותיו, כדי שהמזכירות תיידע את השרים על ההסתייגוי ות אלו לפני שיקבלו החלטות בנושא.
היערכות לקראת תום זיכיון המשנה של חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ |433 .
2016 הפצת תזכיר הצעת החוק .
בסוף אוגוסט 2010 העלהמשרד המשפטים את אתר "קשרי ממשל", כדי לאפשר הצגה מקוונת של תזכירי הצעות חוק מטעם הממשלה ושל הסתייגויות של משרדי ממשלה ורשויות ציבוריות אחרות17.
הלשכה המשפטית של משרד האוצר מסרה למשרד מבקר המדינה שנוסח תזכיר הצעת החוק הופץ באמצע ספטמבר 2016 גם לידיעת הציבור באתר "קשרי ממשל".
16 נכתב שלא התקבלו תגובות מהציבור על תזכיר הצעת החוק.
ממסמכי משרד המשפטים עולה שרק בסוף יוני 2017 הואיידע את הציבור, לרבות חברות ממשלתיות וגורמים עסקיים פרטיים, על הפעלת אתר "קשרי ממשל".
לפיכך אין ודאות שהציבור , חברות ממשלתיות וגורמים עסקיים הפועלים בענף תשתיות הדלק נחשפו לתזכיר הצעת החוק שהפיץ משרד האוצר לגורמי הממשלה באמצע ספטמבר 2016 .
,לדוגמההמכון הישראלי לאנרגיה ולסביבה , האחראי לפרסם מידע בין השאר על אירועים במשק הנפט והאנרגיה, הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2017 שאין ברשותומסמכים ולפיהם הובא לידיעתו תזכיר הצעת החוק.
חברת שיווק הפועלת בתחום הדלק ומחזיקה בחברה הפועלת בענף תשתיות הדלק מסרה למשרד מבקר המדינה באותה עת כי משרד האנרגיה לא הודיע לה על פרסום תזכיר הצעת החוק.
תש"ן, שהיא חברה ממשלתית מרכזית בענף תשתיות הדלק, מסרה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2017 כי כחברה ממשלתית ועם זאת עסקית, היא אינה יכולה להשקיע את זמנה במעקב אחר הכמויות הרבות של תזכירי הצעות חוק ושל תזכירי חקיקה המתפרסמים חדשות לבקרים באתר "קשרי ממשל", וכי לא סביר לצפות שהיא תשקיע משאבים באיתור תזכירי הצעות חוק הנוגעים לה.
עוד מסרה תש"ן כי מאחר שהיא חברה ממשלתית, מסרו לה משרד האנרגיה ורשות החברות כעניין שבשגרה הצעות חוק והצעות החלטה ממשלתיות, כאשר הם סברו שיש לה עניין להגיב עליהן , גם כאשר הן פורסמו באתר "קשרי ממשל".
תש"ן ציינה כי לדעתה, כך היה ראוי שייעשה גם בעניין תזכיר הצעת החוק , מאחר שמדובר בהצעת חוק שיש לה השפעה רבה על ענף תשתיות הדלק, ומאחר שהצעת החוק נוגעת ישירות לתחומי פעילותה של תש"ן.
ואולם לדברי תש"ן, אף גורם ממשרדי האוצר והאנרגיה ומהרשות לא טרח ליידעה על תזכיר הצעת החוק, אף ששני המשרדים האמורים היו מודעים לטענותיה.
תש"ן הוסיפה כי הסתפקות משרד האוצר בהפצת תזכיר הצעת החוק ב- 15.
16 באתר "קשרי ממשל" היא "כלעג לרש".
במאי 2017 מסרה תש"ן למשרד מבקר המדינה כי יש לה עניין בהסדרת הפעילות לאחר תום הזיכיון, מאחר שהיא חברה ממשלתית הפועלת בתחומים דומים לתחומי הפעילות שהיו של קצא"א , ובחלק מהתחומים אף מתחרה בקצא"א.
למרות זאת היא לא הוזמנה על ידי מי ממשרדי הממשלה להביע את .
17 סעיפים59 ו-60 בתקנון לעבודת הממשלה ה -34 '.
התקנון אושר בהחלטת ממשלה מס 29 מ- 26.
עמדתה בדבר ההסדרים שגובשו בנושא, ולא נמסר לה מידע על הסדרים אלה, זאת גם לאחר שמשרד האנרגיה העיר את הערותיו על תזכיר הצעת החוק.
סגן המרח"ם השיב למשרד מבקר המדינה כי לעיתים, כאשר ישנה בקשה דחופה להתי יחסות או בקשה מאת מגבשי חוק כזה או אחר לסיוע בקבלת התייחסות מהחברות, אזי פונים לחברות ומבקשים מהן להתייחס .
ואולם אין מסמכים המעידים על כך שהרשות פנתה בעניין תזכיר הצעת החוק לתש"ן בעת פרסומו באתר "קשרי ממשל".
משרד האנרגיה מסר למשרד מבקר המדינה כי לא יידע גורמים העוסקים במשק הדלק בכלל ובענף תשתיות הדלק בפרט, לרבות תש"ן, בפרסום תזכיר הצעת החוק באתר "קשרי ממשל".
משרד האנרגיה הסביר כי לוח הזמנים בו קודמה ההצעה על ידי משרד האוצר, כאשר משרד האנרגיה מקבל מידע במשורה ובאיחור, לא איפשר למשרד לשתף גורמים אחרים בדיון.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הוא אמנם יידע את משרדי הממשלה הנוגעים בדבר על הפצת תזכיר הצעת החוק באתר "קשרי ממשל", אולם עשה זאת בלוח זמנים דחוק; כמו כן לא וידא משרד האוצר לפני שהודיע לוועדת השרים על היעדר תגובות של הציבור כי הגורמים השונים בענף תשתיות הדלק - ובכלל זה תש"ן, שהיא חברה ממשלתית מרכזית בענף תשתיות הדלק - אכן נחש פו לתזכיר.
בכך פגע משרד האוצר ביכולת של חברות התשתית במשק הדלק, לרבות תש"ן, להביא את תגובותיהן לידיעת ועדת השרים והממשלה, וכן גרם לוועדת השרים ולממשלה לאשר את הצעת החוק על סמך מצג של היעדר הערות מהציבור, אף שלציבור לא ניתן זמן מספיק כדי להעיר על הצעת החוק .
סגן המרח"ם מסר בתשובה כי הרשות אינה אמורה לעדכן את החברות הממשלתיות בנוגע ל תזכירי הצעות חוק, מאחר שלחברות הממשלתיות יש יכולת לוודא שכל תזכיר הנוגע לתחומי פעילותן יובא לעיונן.
עוד מסר סגן המרח"ם כי עניין קידום הצעת החוק האמורה כבר היה ידוע מזמן לתש"ן, וכי כמה נושאים הכלולים בהצעת החוק שיש להם השפעה על תש"ן, דוגמת נושאי מיסוי, אף נדונו עמה.
סגן המרח"ם לא הציג מסמכים המעידים על כך שקידום הצעת החוק היה ידוע לתש"ן.
היערכות לקראת תום זיכיון המשנה של חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ |435 .
ואת הציבור על תזכיר .
הצעת החוק משרד מבקר המדינה מעיר לסגן המרח"ם, ששימש יו"ר צוות ההיערכות, כי אי-הפניית תשומת לבה של תש"ן לתזכיר הצעת החוק, שבו עסק סגן המרח"ם ממרץ ועד ספטמבר 2016 , אף שהתזכיר נגע מהותית לעתידה העסקי של תש"ן, מעידה על כך שהרשות לא מילאה כראוי את תפקידה - סיוע וייעוץ לחברה ממשלתית בניהול עסקיה18.
מהאמור לעיל עולה שמשרד האוצר לא יידע כנדרש את גורמי המשק הנוגעים בדבר ואת הציבור על תזכיר הצעת החוק.
כן עולה כי משרד האנרגיה, כמאסדר משק הדלק, לא יידע כנדרש את ה גורמים הפעילים בענף תשתיות הדלק, לרבות תש"ן, על התזכיר.
אי-יידוע כאמור הביא לכך שהגורמים הפעילים בענף תשתיות הדלק, לרבות תש"ן, לא העלו את השגותיהם על תזכיר הצעת החוק לפני ועדת השרים והממשלה, לפני שאלה אישרו את הצעת החוק.
בכך ניתנה למעשה עדיפות ל"גורם המפעיל" על תש"ן, דבר המשפיע על ניהול תש"ן ועל כושר התחרות שלה ופוגע בהשגת התועלת המירבית למשק.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי בעקבות דרך פעולתו זו נפגעה יכולתה של הממשלה לשקול את מלוא השיקולים הרלוונטיים לפני אישור תזכיר הצעת החוק ובכך נפגע במידה ניכרת ההליך התקין של קבלת ההחלטות של הממשלה.
בדוח קודם של מבקר המדינה בעניין פיתוח התיירות באילת נאמר שקצא"א החזיקה שטחים באילת, ובהם כ -480 דונם המשתרעים על 1.
3 ק"מ מרצועת החוף של העיר (שאורכה בסה"כ 11.
השטחים הופקעו על ידי שר האוצר בשנת 1968 ונמסרו לקצא"א לתקופה מוגבלת, קרי לתקופת הזיכיון19 .
דעת משרד מבקר המדינה הייתה כי מיעוט שטחי החוף המיועדים לשימוש הציבור ואורכה של רצועת החוף שמחזיקה בה קצא"א "מחייבים את הגורמים הנוגעים בדבר, ובראשם משרד האוצר וממ"י לבדוק - בעצמם או באמצעות גוף חיצוני - את צורכי החברה ברצועת החוף בעיר נוכח ההתחייבות החוזית של החברה מולם, וזאת כדי ששטחים רבים ככל האפשר יועברו לשימוש הציבור" לפני תום הזיכיון20.
בהתאם לסעיף4 לחוק החדש הייתה אמורה המדינה, באמצעות רמ"י, להעניק זכות חכירה או זכות שימוש במקרקעין21 לעיריית אילת ברצועה באורך 200 'מ .
18 בעניין תפקיד רשות החברות הממשלתיות לסייע ולייעץ לחברות ממשלתיות בהתאם לסעיף 54(4 ,) לחוק החברות הממשלתיות, ראו מבקר המדינהדוח שנתי 66א (2015 ), בפרק "חוות דעת על היבטים בפעילות משק החשמל", עמ' 487 ,488 ,494 .
19 ,מבקר המדינהדוח שנתי 61ב (2011 ,) בפרק "פיתוח התיירות באילת", עמ' 88 .
21 על פי המפורט בתוספת השלישית לחוק החדש.
ולחברה החדשה ברצועה באורך 300 'מ (ליד מזח התזקיקים); הזכויות האמורות ניתנו לשם טובת הציבור ולשם שמירה על ערכי טבע ייחודיים.
ביולי 2017 חתמהעיריית אילת על הסכם הרשאה עם קצא"א ועם החברה החדשה כ"גורם המפעיל", ולפיו העניקה החברה החדשה לעירייה זכות שימוש מוגבלת לשם טובת הציבור ברצועת חוף באורך של 300 'מ.
בסוף יוני ובתחילת יולי 2017 הבהירראש עיריית אילת למשרד מבקר המדינה כי עם קבלת חוזה החכירה מרמ"י לגבי אותה רצוע ת חוף, תירשם החכירה בלשכת רישום המקרקעין.
עוד הבהיר ראש העירייה כי העירייה "עמלה על ניסוח הסכם" עם קצא"א בעניין קבלת השטח הנמצא דרומית למתחם קצא"א באילת.
כאמור בסעיף 4 לחוק החדש הייתה המדינה אמורה להעניק זכות חכירה או זכות שימוש במקרקעין לתקופה שתחילתה ב"יום התחילה"22 .
ביוני 2017 , כשלושה חודשים לאחרסיום הזיכיון, השיבה רמ"י למשרד מבקר המדינה שהיא פועלת "בימים אלו להקצאת שטחים אלה הרצועה [ באורך 200 מ' והרצועה באורך 300 מ' (ליד מזח התזקיקים) ] בהתאם להוראות הדין לאחר קבלת השטחים מחברת קצא"א".
יצוין כי גם בסוף אוקטובר 2017 לא היו לרמ"י מסמכים ולפיהם קרקעות קצא"א שפורטו בתוספת השלישית נרשמו בלשכת רישום המקרקעין כמוחכרות לעיריית אילת, לחברה החדשה או לגורמי ציבור, ולא נרשמה זכות חכירה זו בלשכת רישום המקרקעין.
22 "יום התחילה" מוגדר בסעיף1 לחוק החדש "אחד המועדים הקבועים בסעיף29 ,או יום הפרסום לפי העניין".
היערכות לקראת תום זיכיון המשנה של חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ |437 .
דרך הפעולה של משרד האוצר לגבי ההיערכות לקראת תום הזיכיון, קבלת ההחלטות בעניין זה והסדר ת מעמד נכסי הזיכיון לא הייתה תקינה ולא הבטיחה את מירב התועלת למשק המדינה.
על הממשלה, ובעיקר על שר האוצר, לתקן את הליקויים שצוינו בדוח זה ולהשלים את הסדרת הפעילות בנכסי הזיכיון, באופן שיביא את מירב התועלת למשק ולאזרחי המדינה.
על פי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג -1993 (להלן- תקנות המכרזים או התקנות), ולמעט במקרים מיוחדים המפורטים בהן, ועדת המכרזים מחליטה על כל התקשרות לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים.
להחלטות ועדת המכרזים השפעה על התוצאה הכלכלית של העסקה, והוועדה אחראית לכך שהמכרז ייעשה באופן שקוף, תחרותי, הוגן ושוויוני, המבטיח את מרב היתרונות לגוף הציבורי.
תקנה 35 לתקנות המכרזים קובעת כי מנכ "ל חברה ממשלתית ימנה, באישור דירקטוריון החברה, ועדת מכרזים, אחת או יותר, בת שלושה חברים לפחות, שחבריה נמנים עם עובדי החברה.
חברי הוועדה הם: המנכ"ל או מי שהוא מינה לנציגו, היועץ המשפטי או מי שהוא מינה לנציגו, עד שני חברים נוספים שימנה המנכ"ל.
במהלך השנים 2016-2014 דנו ועדות המכרזים של נת"ע בעשרות מכרזים בכל שנה, שבעקבותיהם נחתמו חוזים עם נותני שירותים וספקים.
היקפם הכספי של החוזים נע מעשרות אלפי ש"ח ועד מאות מיליוני ש"ח.
לפי נוהל ועדת המכרזים של נת"ע מיום 21.
16 , רכז ועדת המכרזים יכנס ישיבת הכנה לוועדה שני ימי עבודה לפחות לפני מועד התכנסות ועדת המכרזים (להלן - ישיבת הכנה).
לישיבת ההכנה יזומנו היועץ המשפטי של החברה, סמנכ"ל רכש, מנהל אגף התקשרויות, מנהל מחלקת מכרזים וסמנכ"ל כספים או נציגיהם, ובמהלכה ייבדקו הפניות המיועדות לדיון בוועדת המכרזים הקרובה.
עוד קובע הנוהל כי "ככל שבישיבת ההכנה יתקיים מניין חוקי הנדרש לקיום ועדת המכרזים, תהיה רשאית ועדת ההכנה לשמש כוועדת מכרזים לכל דבר ועניין".
נת"ע ציינה בתשובתה למבקר המדינה מיוני 2017 (להלן- תשובת נת"ע מיוני) כי בישיבות ההכנה לא מתקבלות החלטות מהותיות, וכי הישיבות הללו אינן מחליפות את הישיבות הנערכות בוועדת המכרזים, אשר נערכות בהתאם לחוק ולכללי המשפט המינהלי.
מטרת ישיבות ההכנה היא ייעול וטיוב הליכי ההתקשרות בחברה ותפקידן הוא לוודא שלפני ועדת המכרזים יעמו ד מלוא המידע הנדרש שיאפשר לה לקיים דיונים אלה.
עוד ציינה נת"ע בתשובתה כי אין חובה ואין זה ראוי להקדיש את משאבי הזמן היקרים של עובדי החברה בהכנת פרוטוקולים של דיוני ישיבת ההכנה.
משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי חובה לתעד את ישיבות ההכנה, היות שהחלטותיהן מהוות תשומה לוועדת המכרזים, ולעתים ועדת ההכנה אף יכולה לשמש ועדת מכרזים לכל דבר ועניין, בהתאם לנוהל שקבעה נת"ע.
מן הראוי שנת"ע תקבע הסדרים מפורטים והליכי בקרה כדי שדיוני ישיבות ההכנה יהיו שקופים.
נת"ע - חברת נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ |389 .
היעדר נוהל להעסקת יועצים .
לפי חוזר רשות החברות הממשלתיות מ-20071, דירקטוריון חברה ממשלתית - בסיוע ההנהלה הפעילה, היועץ המשפטי והמבקר הפנימי - יגבש בתוך 45 יום ממועד החוזר נוהל "העסקת מומחים יועצים ונותני שירותים".
מטרת החוזר הייתה להבטיח כי העסקת מומחים, יועצים ונותני שירותים שאינם עובדי החברה (להלן - יועצים) על ידי החברות הממשלתיות תיעשה בהליך שקוף מתוך ציות לחוקים ולהוראות שקבעו הגורמים המוסמכים בחברה ומחוצה לה, ומתוך שמירה על יושרה ועל מניעת ניגודי עניינים ומשוא פנים.
במכתב שהוציאה רשות החברות אל הנהלת החברות הממשלתיות בפברואר 2009 הבהירה הרשות כי על הנוהל לקבוע, בין היתר, את אופן הפיקוח השוטף על עבודת המומחים על ידי הגורמים המתאימים בחברה במהלך ההתקשרות וכן להגדיר מנגנוני פיקוח ובקרה של הנהלת החברה והדירקטוריון בעניין העסקת יועצים, ובכלל זאת פיקוח הדירקטוריון על התקשרויות אלה, קבלת דיווחים שנתיים וקביעת התקשרויות אשר ייעשו באישור הדירקטוריון עצמו.
נת"ע הודיעה בתשובתה מיוני כי ביום 15.
17 ,, קרוב למועד סיום הביקורת אישר דירקטוריון החברה נוהל שכותרתו "נוהל התקשרויות עם יועצים, מומחים ונותני שירותים", וכי הנוהל מסדיר את כלל העניינים שלהם נדרשת החברה בעניין זה.
משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי עד מועד סיום הביקורת, ראשית מרץ 2017 , נת"ע טרם השלימה כתיבת נוהל בדבר העסקת מומחים ונותני שירותים.
עוד נמצא כי הנהלים שהיו תקפים בחברה עד אישור הנוהל החדש היו מצומצמים ולא הסדירו את כל העניינים הקשורים בנושא העסקת יועצים.
כך לדוגמה נהלים אלו לא התייחסו כלל לנושא הפיקוח השוטף על עבודת היועצים וכן לנושא חובת הדיווח לדירקטוריון על התקשרויות ולנושא הגדרת התקשרויות אשר יותנו באישור הדירקטוריון.
שמירה לקויה של מידע .
במהלך הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה לבדוק הליכי מכרזים שניהלה נת"ע.
נמצא כי מסמכי המכרזים אינם מרוכזים ואינם מנוהלים באגף הרכש אלא פזורים בקרב גורמים שונים בחברה.
העובדה שאגף הרכש אינו שומר את המידע באופן שיטתי, לגבי כל אחד מהליכי המכרז שנבדקו, הקשתה מאוד את מלאכת הביקורת.
איתור המסמכים על ידי עובדי נת"ע היה כרוך במאמצים רבים וארך ימים רבים ולעיתים אף שבועות.
חלק מהמסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה שוחזרו מן המחשב ולא היו מסמכי המקור שהוצגו בוועדת .
1 'חוזר רשות החברות מס 2007/2 , העסקת מומחים יועצים ונותני שירותים ע"י חברות ממשלתיות - דיווח ובקרה.
הארגוני המכרזים; במקרים רבים אף חסרו מסמכים.
כמו כן, במקרים של התקשרות בפטור ממכרז, שבמסגרתם פונה החברה ישירות לכמה מציעים, לא תמיד נמצאו כל ההעתקים של הפניות לקבלת הצעות שנשלחו למציעים ואישורי מסירה.
יצוין כי בנת"ע יש מערכת ממוחשבת לשמירת מסמכים וכן מערכת ממוחשבת לניהול תהליכים (ERP .
), אשר החליפה מערכת קודמת פיצול המידע בין המערכת החדשה לישנה היה אחד הגורמים לקושי באיתור המסמכים.
משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי היעדר ריכוז מסמכי מכרזים באגף הרכש, הזמן הרב הנדרש לאיתורם ואי-מציאת המסמכים המקוריים מלמדים על כשל בשימורו של הזיכרון הארגוני.
התנהלות זו מקשה את פעילות החברה, ופוגעת בבקרה הפנימית והחיצונית.
בתשובתה של נת"ע למבקר המדינה מיוני ציינה כי נוהל עריכת מכרזים תוקן במהלך הביקורת באמצעות הוספת הסעיף הזה: "עם פרסומו של מכרז, ייפתחו על ידי מחלקת המכרזים תיק ייעודי למכרז, אשר יכלול את כל מסמכי המכרז.
בתיק המכרז יתויקו המסמכים המפורטים בנוהל זה וכן מסמכים נוספים הנוגעים למכרז".
משרד מבקר המדינה מעיר לנת"ע כי במועד סיום הביקורת טרם אותרו כל מסמכי ההתקשרות.
על נת"ע לארגן ולרכז את כל המסמכים הנוגעים למכרזים ולהתקשרויות, וכן להקפיד לתעד את כל תהליכי ההתקשרויות, כדי לייעל ולשפר את תפקודה וכדי לאפשר בקרה פנימית ובקרה חיצונית יעילות על פעולות החברה.
לפי נוהל עבודת ועדת המכרזים מ-2015 (להלן- נוהל ועדת המכרזים), מנהל אגף בחברה וכל עובד אשר מנהל האגף שאליו הוא כפוף אישר לו זאת, רשאים לפנות לוועדת המכרזים בנוגע למכרזים או להתקשרויות שבאחריות אותו אגף.
טרם הגשת פנייה יעביר הפונה את טיוטת הפנייה לנציגי אגף רכש, לוגיסטיקה והתקשרויות (להלן - אגף הרכש), אשר יבחנו את תקינותה ואת התאמתה לחוק ולתקנות, בליווי הלשכה המשפטית.
על פי המבנה הארגוני של נת"ע, אגף רכש עוסק גם בהתקשרויות עם יועצים.
אחד מתפקידיו העיקריים של אגף הרכש, בייחוד בחברה שעיסוקה העיקרי הוא התקשרויות, הוא לנהל ולרכז את ההתקשרויות ואת המכרזים אגב ניצול היתרון של גודל החברה לחיסכון עלויות הרכש ולצמצום זמן ההתקשרויות.
מטרות הרכישות באמצעות אגף הרכש ובאמצעות אנשי רכש וקניינים מנוסים הן: העשרת הניסיון המקצועי הייחודי של החברה בהתאם למאפייניה; הפקת לקחים מרכישות עבר ושמירה ופיתוח של ידע ארגוני וזיכרון ארגוני; שִׁכלּול נוהלי רכש ועדכונם; הטמעת שיטות עבודה; התמחות לפי סוגי רכש; פיתוח נת"ע - חברת נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ |391 .
מאגרי מידע על תחומי רכש; פיתוח מאגר ספקים דינמי; והכשרה מקצועית לעוסקים ברכש.
באגף הרכש פועלת מחלקת מכרזים אשר תפקידה לנהל את הליכי ההתקשרויות והמכרזים מעת ייזום הפנייה ועד אישור ההתקשרות על ידי ועדת המכרזים; המחלקה מאוישת על ידי שלושה עובדים בלבד.
במהלך הביקורת פנה משרד מבקר המדינה ליחידת הרכש בבקשה לקבל מסמכים בעניין הליכי התקשרות עם יועצים, וכאמור לעיל מסמכים רבים היו חסרים בתיקים או מפוזרים בין האגפים השונים.
הביקורת העלתה כי הרכש אינו מנוהל בלעדית על ידי אגף הרכש, אלא בשיתוף כל גורם בנת"ע שיוזם אותו.
בהתחשב בהיקף פעילותה הנרחב של נת"ע, ניהול הרכש, שלא באופן בלעדי באמצעות אגף הרכש כגורם מוביל ומומחה בנושא, אינו מאפשר ניצול יתרונותיו של ניהול רכש מרוכז ומקצועי ועלול לפגוע בבקרה הפנימית ובעקרון הצורך בהפרדת תפקידים, המיועד לצמצם טעויות ולמנוע פגיעה בטוהר המידות.
על נת"ע לבחון את תחומי אחריותו של אגף הרכש, ובהתאם לכך להתאים את היקף כוח האדם העוסק בנושא ההתקשרויות.
התקשרות עם מנהלת פרויקט חיצונית .
בפברואר 2011 פרסמה נת"ע קול קורא לקבלת הצעות ( Request For Proposals - RFP,) ופנתה מיוזמתה ל -15 חברות בינלאומיות להציע הצעות לצורך מתן שירותי ייעוץ כוללים לחברה לתקופה של עד חצי שנה ממועד ההפעלה של הקו האדום כולו עם אפשרות להאריך את משך ההתקשרות בשתי תקופות נוספות, כל אחת בת שנה.
מטרות ההתקשרות היו: קבלת ייעוץ שוטף בדבר מתווה הקמת הקו האדום מחברה הפעילה בעולם בתחום הרכבות הקלות, אשר ליוותה פרויקטים דומים בעולם; העמקת הידע המקצועי וניצולו באופן מיטבי, הן בהקמת והפעלת הקו האדום והן בהקמת יתר הקווים.
נת"ע אמדה את עלות העבודה הכוללת בסכום של כ-40 מיליון ש"ח עד כ-77 מיליון ש"ח.
שש חברות הגישו הצעות, ומהן נפסלו שלוש.
בתום שקלול הצעות החברה הגיעה למסקנה כי הצעתה של חברה א' הייתה הטובה ביותר.
ביוני 2011 אישרה ועדת המכרזים את זכיית הסניף האנגלי של חברה א' בכפוף לניהול משא ומתן עמה להוזלת הצעתה הכספית, וביקשה שתוצאות המשא ומתן יוצגו לוועדה לצורך עדכון .
בספטמבר 2011, אחרי שחברה א' שיפרה את הצעתה, התקשרה נת"ע עמה.
בהסכם נקבעו תעריפים חודשיים מדורגים, בהתאם לניסיון המקצועי של נותן השירות מטעם חברה א'.
נת"ע העריכה את היקף ההתקשרות בכ-78 מיליון ש"ח (כולל מע"ם), וסכום זה קיבל ביטוי בהקצאה התקציבית להתקשרות .
נת"ע הסבירה בתשובתה מיוני כי היא ידעה שמדובר בתקציב ראשוני, וכי היא הייתה ערוכה להאריך את ההתקשרות בהתאם לצורכי החברה, ובכפוף לאישור ועדת המכרזים.
חברת נת"ע הוסיפה בתשובתה מדצמבר 2017 (להלן– התשובה השנייה) כי ההתקשרות נעשתה בתנאים של חוסר ודאות, "כאשר לא 392 |דוח שנתי 68ב .
היה לה ולא היה יכול להיות לה מושג ממשי בנוגע להיקף השירותים שתידרש לקבל מהיעוץ שייבחר".
לטענת נת"ע, בנסיבות אלה סוג כזה של התקשרות מקנה לה גמישות ומבטיחה שירות איכותי ומקצועי.
ועדת המכרזים של נת"ע לא קבעה בהחלטתה את היקפה הכספי של ההתקשרות או את מספר השעות המ רבי הכלול בה; קביעת משתנים אלה חשובה להיערכות תקציבית ותזרימית של החברה ולהיערכות היועץ החיצוני למתן השירות.
משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים כי בבואה לאשר התקשרות עם יועצים, ראוי שתקבע בהחלטותיה את היקפה הכספי המשוער של ההתקשרות או את מספר השעות המרבי הכלול בה.
הגדלת ההתקשרות: ממסמכי נת"ע עולה כי כבר במאי 2012 היא דנה באפשרות להרחיב את התקשרותה עם חברה א' מהנימוקים האלה: תנאֵי הקול הקורא התייחסו באופן כללי ביותר לייעוץ הנקודתי הנדרש; נפח הפעילות של חברה א' גדל וצורכי נת"ע כיום ממוקדים יותר; התברר לנת"ע כי הסניף האנגלי חסר ידע בתחומים נוספים או חסר ניסיון מספק, ולפיכך נדרשת חברה א' לפנות לסניפיה האחרים או לגייס מומחים מן השוק הבינלאומי אשר עלות העסקתם גבוהה יותר; יש צורך בהקמת צוות נוסף של יועצים בכירים במגוון תחומים.
על פי מסמכי נת"ע מאותו מועד, ההערכות היו שיש צורך בהגדלת ההתקשרות בהיקפים של פי שלושה לפחות בהשוואה להיקף ההתקשרות המקורית .
בינואר 2013 דנה ועדת מכרזים בהרחבת ההתקשרות עם חברה א', ובדיון הועלו הנימוקים שהוזכרו לעיל.
ועדת המכרזים אישרה פה אחד את השינוי בתעריפים המשולמים ליועצי חברה א', ואף נוספה בהם מדרגת תעריף גבוהה יותר מתעריפי המקור; הוועדה קבעה כי השינוי יחול בדיעבד מ- 15.
12 , כשמונה חודשים לפני מתן האישור.
תעריפים אלו היו גבוהים בעשרות אחוזים מהתעריפים אשר נקבעו בהסכם בין הצדדים.
עם זאת, התעריף הגבוה החדש היה זהה לתעריף שהציעה החברה בעת זכייתה במכרז, לפני מתן הנחה.