HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אולם גם בלוח הזמנים החדש לא הובאה בחשבון השפעתם המלאה של גורמי סיכון מרכזיים בפרויקט.
הדבר גרם לכך שפיילוט הרשות ופיילוט החובה, שתוכננו להימשך כשלושה חודשים כל אחד, נמשכו בפועל זמן רב בהרבה: פיילוט הרשות נמשך כעשרה חודשים, ופיילוט החובה, שהחל ביולי 2015, אמור להימשך כשנה וחצי, עד ספטמבר 2016, המועד המתוכנן לעלייה לאוויר של שלב ב'.
הועלה כי התמשכות הפרויקט כשבע שנים לאחר מועד הסיום שנקבע בהסכם המקורי הצריכה את הגדלת היקף ההתקשרות עם חברה א' כמה פעמים בעלות של מאות מיליוני ש"ח בנוסף על העלות שצוינה בהסכם המקורי (ראו להלן).
זאת בשל הצורך בהמשך תחזוקת המערכת הישנה במשך כמה שנים לאחר המ ועד שתוכנן, לרבות עדכונה בשינויים ושיפורים הכרחיים, וכן מסיבות נוספות שיפורטו בהמשך, הנוגעות לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה העתידית.
בנסיבות האמורות נעשו הליכי הגדלת היקף ההתקשרות עם חברה א' בפטור ממכרז.
קביעת לוח זמנים ריאלי בהסכם המקורי הייתה מאפשרת להעריך באופן מיטבי את עלויות הפרויקט ולקבל החלטות על סמך נתוני תשומות זמן ומשאבים שמשקפים את המציאות.
כמו כן היה בכך כדי לצמצם את הצורך בהגדלת היקף ההתקשרויות עם חברה א' במסלול של פטור ממכרז - מסלול שאינו המועדף על פי תקנות חובת המכרזים (על כך ראו להלן בפרק "ניהול ההתקשרויות עם חברה א'").
הרשות מסרה בתשובתה כי גם אילו נחתם מראש הסכם פיתוח לתקופה ארוכה יותר עוד במועד המכרז, אזי היה נחתם במקביל הסכם תחזוקה עם חברה א' למשך כעשר שנים בפטור ממכרז.
רשות המסים בישראל | 321 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי הערכה ריאלית של לוח זמנים ותקציב בפרויקט זה, היה בה כדי להשפיע על מכלול ההחלטות שהתקבלו בנושא, ובכללן גם על נתיב ההתקשרות בתחום התחזוקה.
ניהול תכנית העבודה של הפרויקט עד לבוררות .
תכנית עבודה מפורטת לפרויקט משקפת את כל הפעילויות הדרושות להשלמתו, במועד שתוכנן ואושר עבור ו.
תכנית כזו כוללת את הגדרת הפעילויות הנדרשות בפרויקט, קביעת הרצף שלהן, הערכת המשאבים הנדרשים לביצוען, הערכת משכן והכנת לוח זמנים מוגדר לסיומן.
תכנית עבודה מפורטת היא כלי עזר לפיקוח ובקרה שוטפים ויעילים על ביצוע הפרויקט ועל התקדמותו.
הפרויקט כולל מאות משימות שיש לבצען לשם השלמתו במועד שתוכנן.
משימות אלו כוללות הן משימות שחברה א' אחראית לביצוען, כגון אפיון, עיצוב ופיתוח של רכיבים שונים במערכת החדשה, והן משימות שהמכס אחראי לביצוען, כגון בדיקות קבלה למערכת החדשה ובדיקות אבטחת מידע.
באוגוסט 2011 ובפברואר2012 הוציא הבורר פסק בוררות חלקי ופסק בוררות משלים, שניהם בנושא תכנית העבודה של הפרויקט (להלן - פסקי הבוררות).
בפסקי הבוררות נכתב כי התברר שהפרויקט התנהל ללא תכנית עבודה מוסכמת בין הצדדים.
עוד נכתב בפסקי הבוררות כי על הצדדים להשלים את תכנית העבודה של הפרויקט ולהציגה לבורר עד אפריל 2012 וכי קיום תכנית עבודה ריאלית מפורטת ומוסכמת על שני הצדדים הוא תנאי הכרחי ובסיסי לניהול הפרויקט, כאשר כל צד מחויב לקיים את חלקו בה ולהעמיד לשם כך את המשאבים הדרושים.
עוד צוין כי בתהליך הכנת תכנית העבודה המפ ורטת נחשף לצדדים ההיקף האמתי של הפרויקט.
באפריל 2012 , בזמן הבוררות, השלימו הצדדים את בנייתה של תכנית עבודה מוסכמת, שבה פורטו המשימות שחברה א' אחראית לביצוען בשלבים השונים של הפרויקט (על המשימות שבאחריות המכס ראו להלן).
משרד מבקר המדינה מעיר כי תכנית עבודה העוסקת במפורט בכל מרכיבי הפרויקט היא כלי עבודה בסיסי ומרכזי בפרויקטים בכלל, ובפרויקט זה על מורכבותו וריבוי משימות יו בפרט.
מאחר שהפרויקט התנהל עד אפריל 2012 ללא תכנית עבודה מוסכמת לביצועו, הכוללת לוח זמנים מעודכן, לא היה ניתן לפקח על התקדמותו כיאות.
ניהול לוח הזמנים של שלב ב' .
במצגת שהוצגה בישיבת מינהלת הפרויקט ביולי2015 צוין כי מועד הפעלת שלב ב' נקבע ל -1.
15 , אולם נוכח קצב התקדמות הפיילוט עד אותה עת החליט ראש מינהל המכס לדחות את מועד ההפעלה לנובמבר 2015 .
עוד צוין באותה המצגת כי הערכת הצוות המקצועי היא שהס בירות למוכנות כלל - מערכתית לעלייה לאוויר במועד זה היא נמוכה.
נושא דחיית מועד העלייה לאוויר של שלב ב' לנובמבר 2015 עלה גם בדיונים בנושא הפרויקט שהתקיימו חודשיים קודם לכן, במאי וביוני 2015 : במצגת מדיון שהתקיים ברשות התקשוב במאי 2015 בנושא מצב ביצוע הפרויקט, ציין אגף מערכות מידע כי התאריך המשוער לעלייה לאוויר של שלב ב' הוא נובמבר 2015 .
בישיבה שקיימה המינהלה התפעולית ביוני 2015 , בראשות מנהל הפרויקט, דנו המשתתפים בנושא ההחלטה על עלייה לאוויר בנובמבר 2015 .
מנהל הפרויקט מטעם מינהל המכס ציין בדיון כי "תחושת הבטן היא שזה לא יקרה בשנה הנוכחית, הן בשל מוכנות המערכת והן בשל מוכנות הקהילה וקצב התקדמות הפיילוט".
הוא הוסיף כי "אם לא בטוחים שנעלה לאוויר בנובמבר, זו ושוב לא לעמוד בו".
נציג חברת ]לבתי התוכנה [ תהיה טעות לתת תאריך הניהול אמר באותה הישיבה כי להערכתו, שלב ב' יעלה לאוויר ברבעון הראשון של שנת 2016 .
הביקורת העלתה כי ההחלטה בדבר דחיית העלייה לאוויר של שלב ב' בארבעה חודשים בלבד - לנובמבר 2015 ,החלטה שגם הוצגה לרשות התקשוב במאי 2015 , התקבלה בלי שישימותה נבדקה באופן מלא, ולמרות הערכת הצוות המקצועי שהסבירות למוכנות המערכת לעלייה לאוויר במועד זה נמוכה.
ואמנם, בנובמבר 2015 נדחה שוב מועד העלייה לאוויר בכמעט שנה נוספת (ראו להלן).
בתשובתה מסרה הרשות כי לא ניתן לאמוד בצורה ודאית את ישימות התכנית, אשר תלויה במוכנות של כל כך הרבה גורמים חיצוניים.
זמן ההיערכות שניתן לגורמים אלו התבסס על מעקב צמוד ושוטף, כולל דיווחי מוכנות בכל מינהלה תפעולית של הפרויקט.
15 התקיימה ישיבה של ועדת ההיגוי, בראשות מנהל הרשות, ובה נדונה מוכנות המערכת לעלייה לאוויר של שלב ב'.
בסיכום הישיבה נכתב כי שלב ב' צפוי לעלות לאוויר בספטמבר 2016 , אך ניתן לקצר את משך הפעולות הנדרשות לכך כדי לעלות לאוויר כבר בתחילת יולי 2016 .
15 התקיים ברשות התקשוב דיון בנושא הפרויקט, בהשתתפות מנהל אגף מערכות מידע, מנהל הפרויקט ונציג חברת הניהול.
בסיכום הדיון נכתב כי מועד העלייה לאוויר של שלב ב' על פי "הערכה ריאלית" יהיה בסוף ספטמבר 2016.
רשות המסים בישראל | 323 .
יוצא אפוא כי במשך שנה אחת- שנת 2015 - נדחה מועד העלייה לאוויר של שלב ב' פעמיים, ב-15 חודשים בסך הכול (מ-1.
) משרד מבקר המדינה מעיר כי כבר ברבעון השני של שנת 2015 - משהבחין אגף מערכות מידע כי בגלל הדרישות לשינויים בתוכנה , התקלות שהתגלו בבדיקות הקבלה והיעדר ה מוכנות של חלק ממשתמשי החוץ, שלב ב' אינו מתקדם על פי התכנון ולא יעלה לאוויר במועד שתוכנן - יולי 2015 , ,היה ראוי לפנות לוועדת ההיגוי העליונה של הפרויקט לעדכנה בנסיבות העיכוב ולהציג לפניה את לוחות הזמנים המעודכנים.
ואולם הדבר נעשה רק בנובמבר 2015 .
ההתנהלות האמורה מדגישה את הצורך בהפקת לקחים להמשך הפרויקט הן לעניין גיבוש לוח זמנים ריאלי והן לעניין ביצוע בקרה שוטפת על העמידה בו.
הרשות מסרה בתשובתה כי ראש מינהל המכס ניהל שיחות שוטפות עם מנהל הרשות לעדכון בנושא הפרויקט, ולכן לא היה צורך בזימון ועדת ההיגוי עליונה כפי שנקבע (בנושא זה ראו בהרחבה בפרק "פעולות הפיקוח והבקרה של ועדת ההיגוי ומינהלת הפרויקט").
ניהול המשימות שהמכס אחראי לביצוען .
המכס אחראי בין היתר לביצוע בדיקות קבלה למערכת החדשה, כדי לוודא את התאמתה לצרכים ולדרישות שהוגדרו.
בספטמבר 2015 החלה הנהלת המכס ליישם תכנית עבודה מפורטת לבדיקות הקבלה שיבצעו עובדי המכס בפיילוט החובה.
בתכנית זו נקבעו יעדים לגבי הסוג והכמות של המשימות שיבצעו העובדים במערכת החדשה בכל חודש והנהלת המכס ביצעה בקרה על ביצוען.
בישיבות ועדת ההיגוי ומינהלת הפרויקט שהתקיימו בנובמבר ובדצמבר 2015 , בהתאמה, ציין מנהל אגף מערכות מידע שלפני העלייה לאוויר של שלב ב' על המכס לבצע בין היתר משימות אלה: ביצוע בדיקות אבטחת מידע, על מנת לוודא כי המערכת עומדת בתקני אבטחת המידע הנדרשים בארגון; כתיבת נוהלי עבודה למערכת; קידום תיקוני חקיקה הנדרשים לביסוס חוקיות תהליכי העבודה במערכת30 ; והשלמת הפיתוח והפריסה של תוכנות הקצה (הממשקים) האמורות לשמש גורמים בקהילה, כגון סוכני המכס.
במצגת שהוצגה בישיבת ועדת ההיגוי האמורה נכתב בנושא בדיקות אבטחת המידע כי הממונה על אבטחת המידע במכס טרם מסר מסמכים בדבר דרישות, בדיקות ואפיון הרשאות, וכי טרם בוצעו בדיקות אבטחת מידע מטעמו; לגבי נוהלי עבודה נכתב כי טרם נכתבו או הותאמו למערכת החדשה נוהלי העבודה לגבי עתות שגרה, .
30 תיקוני חקיקה מתייחסים לתיקונים בפקודת המכס (נוסח חדש).
ראו להלן בפרק "ניהול הסיכונים בפרויקט".
בדצמבר 2015 - שבעה חודשים לאחר תחילתו של פיילוט .
החובה - עדיין היו תהליכי יבוא מרכזיים שלא עבדו במערכת החדשה עתות חירום ותקופת המעבר בין שתי המערכות31 ; אשר לחקיקה נכתב כי טרם הושלמו כל תיקוני החקיקה הנדרשים להפעלת התהליכים במערכת החדשה, וכי "נדרשים לפחות עוד x .
"חודשים להשלמת התיקונים הקריטיים במצגת שהוצגה בישיבת מינהלת הפרויקט שהתקיימה כאמור אחרי ישיבת ועדת ההיגוי האמורה צוין כי בוצעו בדיקות אבטחת מידע, והדוח המסכם שלהן נמצא בשלב למידה והתייחסות, וכי ייתכן שיידרשו שינויים במערכת.
עוד צוין כי טרם התקבל מסמך הגדרת הרשאות גישה למערכת; טרם נכתבו כל נוהלי העבודה של המכס לגבי התהליכים החדשים, לרבות נוהלי העבודה הנוגעים לשעת חירום ולתקופת המעבר; וטרם הושלמו כל תיקוני החקיקה הנדרשים - ולהערכת המחלקה המשפטית תסתיים החקיקה הנדרשת עד מרץ-אפריל 2016.
בשתי המצגות האמורות צוין לגבי משימת "פיתוח ופריסת מערכות הקהילה" כי חלק מבתי התוכנה השלימו באיחור את הפיתוח, התוכנות הותקנו רק אצל חלק מסוכני המכס, וכי חלק מהמערכות של משתמשי החוץ אינן מוכנות.
עקב כך לא ניתן היה להריץ חלק מהתהליכים בפיילוט ולבדוק אותם.
הביקורת העלתה כי בדיווחים ובמידע שהובאו לפני ועדת ה היגוי ו מינהלת הפרויקט לא צוינו מועדים ברורים לסיומן של כל המשימות שהמכס אחראי לבצע.
בתשובתה מסרה הרשות כי בתקופת הביקורת היא "לא זיהתה התכנסות לסיומן של המשימות ועל כן טרם נקבעו תאריכים מוגדרים.
וכי עבור חלק מהמשימות לא ניתן לקבוע תאריך מוגדר להשלמתן היות ומדובר בגורמים חיצוניים".
היא הוסיפה כי לאחר הביקורת היא קבעה מועדי סיום למשימות שבאחריות המכס.
עוד עלה כי בדצמבר 2015 - שבעה חודשים לאחר תחילתו שלפיילוט החובה - עדיין היו תהליכי יבוא מרכזיים שלא עבדו במערכת החדשה (בהם תהליכים הנוגעים לכלי רכב, בלדרים ודואר), בין היתר בגלל עיכוב של חלק מבתי התוכנה בפיתוחם, ולכן לא היה ניתן לבדוק אותם (או לבדוק באופן מלא תהליכים עסקיים המשיקים להם) במסגרת פיילוט החובה.
עוד נמצא שבמועד סיום הביקורת - מרץ 2016 - טרם החלו בדיקות הקבלה של חלק מתהליכי היבוא, וכי הן יתחילו לאחר שכבר הסתיימו בדיקות הקבלה של תהליכים רבים.
בעקבות הבדיקות של תהליכי היבוא שטרם נבדקו ייתכנו שינויי תוכנה נוספים, שיגרמו לעוד עיכובים בעלייה לאוויר.
אחד מבתי התוכנה מסר למשרד מבקר המדינה כי ב"תהליך בלדרים" העיכוב נבע בשל עיכובים ושינויים מצד המכס בקביעת התהליכים העסקיים עם הבלדרים; אשר ל"תהליך דואר" - החוזה בין בית התוכנה לבין הלקוח נחתם רק במרץ 2015 ; .
31 תקופת המעבר היא התקופה הראשונית בה תעבוד המערכת החדשה לאחר העלייה לאוויר של שלב ב'.
רשות המסים בישראל | 325 .
ובתהליך הנוגע ליבוא כלי רכב הוא עמד בלוחות הזמנים שנקבעו בית תוכנה אחר מסר כי המערכת שלו בנוגע ליבוא כלי רכב הייתה מוכנה כבר ביולי 2015 לתחילת בדיקות מול המכס ובדיקות כאלו אכן נערכו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בדצמבר 2015 , תשעה חודשים לפני המועד המעודכן לעלייה לאוויר של שלב ב', טרם הייתה לגורמים המפקחים - מנהל הפרויקט, מינהלת הפרויקט וועדת ההיגוי - התמונה המלאה בדבר משכן של כל המשימות שהמכס אמור לבצע לשם העלייה לאוויר, לרבות לוח זמנים לסיומן.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי נוכח העיכובים התכופים והניכרים בביצוע שלב ב' של הפרויקט נדרשים תחקור בנוגע לסיבותיהם והפקת לקחים לגבי הפעולות הנדרשות למניעת עיכובים נוספים.
הרשות מסרה בתשובתה כי במהלך פיילוט החובה נוספה ישיבה שבועית ובה מועלות סוגיות מקצועיות וניהוליות ומופקים לקחים, ובעקבותיהם ניתנות הנחיות למשתתפי הפיילוט.
לדעת משרד מבקר המדינה, ישיבות העבודה השוטפות אינן מייתרות את הצורך לקיים הליך סדור ומתועד להפקת לקחים בסיומו של שלב ב'.
הליך כזה ישמש לבחינת הסיבות לעיכובים ולקשיים הרבים שחלו בשלב זה, לניתוחם וללימודם, ומסקנותיו ישמשו לשלבים הבאים בפרויקט.
היות שפרויקט נדרש לתת מענה לצרכים של בעלי עניין שונים, והיות שביצועו מחייב שיתוף פעולה של גורמים שונים - מקובל למנות לפרויקטים ועדות היגוי שונות עם סמכויות שונות32 .
על פי נוהל מפת"ח33 ,ועדת היגוי של פרויקט היא הגורם הניהולי הבכיר המפקח על מינהלת הפרויקט ו על הצוות המקצועי המופקד על ביצועו .
הוועדה מתכנסת בתדירות שנקבעה מראש, או בעקבות אירועים מיוחדים, כגון סיכונים שהתגלו בעת ביצועו או השלמת אבני דרך, כדי לדון במצב הפרויקט ובהמשך ביצועו.
מטרותיה העיקרית של הוועדה היא לוודא שתוצריו של הפרויקט תואמים את ציפיות .
32 ,שלמה גלוברזון ואבי שטובניהול פרויקטים, תכנון ביצו ע ובקרה (2004 '), עמ170.
33 נוהל מפת"ח (מתודולוגיה לפיתוח ולתחזוקה של מערכות מידע) הוא נוהל מסגרת לטיפול בכל פעילות המתבצעת בתחום המחשוב בארגון.
הנוהל קובע בין היתר כיצד לנהל מערכת ממוחשבת בכל היקף ומכל סוג, וכיצד לפתחה ולתחזקה.
עד אוקטובר 2014 היה נוהל מפת"ח נוהל אחיד ומחייב בכל הנוגע לפיתוח ולתחזוקה של כלל מערכות המידע בממשלה.
המשתמשים, ללבן בעיות שלא נפתרו בוועדות המשתמשים ולקבל החלטות לגבי תכולת הפרויקט ולגבי ההיקף של משאבי הפיתוח והתחזוקה.
פעילויות אלה מתבצעות באמצעות סקיר ה שוטפת של מצב הפרויקט מהבחינה המקצועית והניהולית, בקרה על ההתקדמות בביצועו, סקירת תכנית העבודה ואבני הדרך, בחינת התקציב וכוח האדם, דיון בבעיות ובסיכונים והצגת יעדים ומדדים.
בהנחיה שהוציאה רשות התקשוב באוקטובר 2015 לגופיםשהיא מנחה34 בנושא "מחזור חיי מערכת תקשוב" צוין כי ועדת ההיגוי היא "ועדה שבראשה עומד נציג בכיר של היחידה העסקית ובה חברים נציג בכיר של יחידת התקשוב, חברי מינהלת הפרויקט ונציגי המשתמשים העיקריים.
מינוי ועדת ההיגוי לפרויקט בינוני ומעלה שעלותו [הכוללת עד 2.
5 מיליון ש ]"חו/או מורכב[35] הינו חובה.
ועדת ההיגוי תפעל עד לסיום הפרויקט".
בשנת 2008 מינה המכס ארבע ועדות והגדיר את תדירות התכנסותן: ועדת היגוי עליונה - שתתכנס בכל רבעון או במקרים שבהם נדרשת קבלת החלטות של מנהל הרשות; מינהלת פרויקט - שתתכנס בתדירות חודשית או במקרים שבהם נדרשת החלטתה; מינהלה מכסית - שתתכנס אחת לחודש; ומינהלה תפעולית - שתתכנס בכל שבועיים.
על פי כתב המינוי לחברי ועדת ההיגוי העליונה משנת 2008 , הוועדה תשמש הסמכות העליונה בכל הנ וגע לקבלת החלטות הקשורות בפרויקט ובקרה עליו ובראשה יעמוד מנהל הרשות.
על פי כתב המינוי של מינהלת הפרויקט משנת 2008 , היא הגורם המנחה והמבקר של הפרויקט, והיא הקובעת את הקווים המנחים והעקרונות שעל בסיסם הוא ימומש; כמו כן יידונו במינהלת הפרויקט נושאים הדורשים ראייה מערכתית.
בראשה יעמוד ראש מינהל המכס, וחבריה יהיו מנהל הפרויקט, מנהל אגף מערכות מידע ברשות, היועצת המשפטית של הרשות, נציג חברת הניהול וכן נציגי חברה א'.
המינהלה המכסית דנה בהיבטים שוטפים של הפרויקט.
בראשה עומד ראש מינהל המכס, וחבריה הם מנהל הפרויקט ועובדי מכס המעורבים בביצועו.
המינהלה התפעולית דנה בנושאים מקצועיים ותפעוליים שוטפים הנוגעים לפרויקט.
בראשה עומד מנהל הפרויקט, וחבריה הם עובדי מכס המעורבים בביצועו וכן נציגי חברה א'.
המינהלה המכסית התכנסה בשנת 2015 חמש פעמים והמינהלה התפעולית - פעמיים בחודש בקירוב.
משרד מבקר המדינה בדק את תדירות ההתכנסויות של ארבע הוועדות שמינה המכס לפרויקט.
בלוח 1 להלן מפורטים נתונים בנוגע לתדירותההתכנסויות שקבע המכס לכל ועדה ועל מספר הפעמים שהתכנסה בפועל בשנת 2015.
אגפי מערכות מידע ויחידות התקשוב בארגונים הממשלתיים 35 פרויקט גדול שעלותו הכוללת היא עד10 מיליון ש"ח, פרויקט בין-משרדי, פרויקט ממשלתי רוחבי, פרויקט שיש לו ממשקים רבים עם מערכות שמחוץ לארגון, פרויקט המתוכנן להתבצע באמצעות טכנולוגיה חדשה בארגון ופרויקט בעל סיכון גבוה מהבחינה הפרויקטלית, הטכנולוגית או הארגונית.
רשות המסים בישראל | 327 .
לוח 1 : תדירות התכנסות הוועדות בפרויקט בשנת 2015 בהשוואה לנדרש .
ועדת ההיגוי המינהלה .
יו"ר הוועדה מנהל רשות .
נציג חברה א' בהשתתפות .
להלן פרטיםבנוגע לתדירות ההתכנסויות של מינהלת הפרויקט ושל ועדת ההיגוי העליונה בשנים האחרונות: 1.
ביוני2014 התכנסה מינהלת הפרויקט בראשותו של מנהל הרשות, ששימש אז גם ראש מינהל המכס, ודנה במצב הפרויקט ובמוכנות לפיילוט הר שות.
בכינוס זה החליטה מינהלת הפרויקט שפיילוט הרשות של שלב ב' יתחיל באותו החודש.
מועד כינוסה הבא של מינהלת הפרויקט היה בנובמבר 2014 , הפעם בראשות ראש מינהל המכס, ובו היא דנה במצב פיילוט הרשות ובמוכנות של הגורמים המעורבים בפרויקט לפיילוט החובה.
באותו מועד החליטה מינהלת הפרויקט לדחות את תחילת פיילוט החובה של שלב ב' לאפריל 2015 ואת מועד העלייה לאוויר של שלב ב' ליולי 2015.
בשנת2015 התכנסה מינהלת הפרויקט שלוש פעמים: בתחילת מרץ2015 דנה המינהלת בהתקדמות פיילוט הרשות ובמוכנות לפיילוט החובה והחליטה לקבוע סדרה של ישיבות אחת לחודש, על מנת לעקוב אחר התקדמותו; במאי 2015 .
התחיל פיילוט החובה ביולי 2015 .
התכנסה מינהלת הפרויקט שנית ודנה בהתקדמות פיילוט החובה ראש מינהל המכס אמר בדיון זה: "אנו נמצאים בשלב קריטי בפרויקט", וציין כי כמות התקלות במערכת החדשה היא רבה וחלק מהתהליכים שאמורים 328 | דוח שנתי 67א .
להתבצע בה אינם פועלים.
במצגת שהוצגה באותה הישיבה צוין כי נוכח קצב התקדמות הפיילוט החליט ראש מינהל המכס לדחות את העלייה לאוויר של שלב ב' לנובמבר 2015 .
גם בישיבה זו הוחלט לקבועסדרה של ישיבות, אחת בכל חודש.
כינוסה השלישי של מינהלת הפרויקט היה בדצמבר 2015 , וגם בו היא דנה בהתקדמות פיילוט החובה, לרבות כמות התרחישים36 שנבדקו במסגרתו וכמות התקלות שאירעו בזמן הרצת תרחישים אלו.
באותה הישיבה אמר ראש מינהל המכס כי התקבלו תלונות רבות מהקהי לה לגבי תפקוד המערכת החדשה בפיילוט החובה.
על כך השיב נציג חברה א' כי ביצוע שינויים רבים במערכת החדשה, בד בבד עם המשך עבודת הפיתוח, הבדיקות ותיקון התקלות, משפיעים על מוכנות המערכת ועל יציבותה.
בסיכום אותה הישיבה נכתב כי יש לקבוע ישיבה אחת לחודש, לשם מעקב אחר התקדמות פיילוט החובה.
מהאמור עולה כי אף שמינהלת הפרויקט נדרשה להתכנס על פי כתב המינוי שלה אחת לחודש, ואף שבכל אחד מהדיונים שקיימה בשנת 2015 היא החליטה להתכנס אחת לחודש על מנת לעקוב אחר התקדמות שלבי הפיילוט, היא התכנסה באותה שנה שלוש פעמים בלבד.
יודגש כי מצב הפרויקט בשנת 2015 , שבה היו תלונות רבות של משתמשי המערכת החדשה על ביצועיה בפיילוט וכן תקלות רבות, הצריך בחינה ומעקב אחר הגורמים לתוצאות אלו, פיקוח הדוק של מינהלת הפרויקט ותיאום שוטף בין הצדדים.
אולם הדבר לא התקיים במסגרת דיוני מינהלת הפרויקט, משום שהיא לא התכנסה בתדירות הנדרשת.
בתשובתה מסרה הרשות כי במינהלת פרויקט נדונו באופן כללי מידת אי- שביעות הרצון של המשתמשים.
היא הוסיפה כי תלונות המשתמשים הועברו בשנת 2015 לראשמינהל המכס באופן שוטף , וכי הוא קיים מאות פגישות בנושא הפרויקט, וכן התקיימו עשרות פגישות של הצוותים המקצועיים.
בתשובה נוספת של הרשות למשרד מבקר המדינה מיולי 2016 (להלן- תשובת הרשות מיולי 2016 ) היא מסרה כי המתכונת של מינהלת מכסית ומינהלת פרויקט אשר נקבעה בשלבים הראשונים של הפרויקט אינה מתאימה לשלבים שבהם הפרויקט נמצא כיום.
עוד מסרה כי משנת 2015, בשלב פיילוט הרשות ופיילוט החובה נדרשה התערבות נקודתית בחלק רחב מהמקרים, וכי התקיימו עשרות, אם לא מאות, פגישות נקודתיות אשר נועדו לפתור בעיות המאפיינות שלבים מתקדמים של פיילוט, כגון תלונות של עובדי המכס והקהילה, תקלות, שינויים, מבדקי קבלה.
בעיות אלו מ ונעות את התקדמות הפרויקט ודורשות מענה מידי, ומכאן שאין טעם לחכות ולכנס את משתתפי מינהלת הפרויקט, אלא עדיף לקיים התכנסויות נקודתיות לפתרון בעיות.
עם זאת עדיין נשמרה המתכונת של מינהלת הפרויקט ומינהלת מכסית כדי לאפשר פורום רחב שידון בבעיות אלו.
36 תרחיש( scenario) הוא תהליך עבודה הנבדק במערכת חדשה, כגון "פתיחת לקוח", "קליטה למחסן", "חישוב שכר רטרואקטיבי" וכיוצא בזה.
רשות המסים בישראל | 329 .
ועדת ההיגוי לא יכלה .
בשנת 2015 ,מאחר שלא התכנסה בתדירות מספקת חברה א' מסרה בתשובתה כי נוסף על פגישות מינהלת הפרויקט התקיימו פגישות שוטפות בין הנהלות הפרויקט משני הצדדים.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי נוכח מתכונת העבודה שנקבעה למינהלת הפרויקט מלכתחילה, ונוכח הקשיים והעיכובים בפיילוט הר שות והחובה, היה על מינהלת הפרויקט להקפיד ו להתכנס בשנת 2015 בתדירות שנקבעה - בכל חודש - על מנת שתוכל לפקח ביעילות על התקדמות פיילוט הרשות ופיילוט החובה, לעמוד על הגורמים לקשיים בהתקדמות הפרויקט ולספק פתרונות לבעיות שעלו בו.
נוכח הצורך בביצוע תיקוני חקיקה לשם העלאת המערכת החדשה לאוויר התקיימה בפברואר 2015 ישיבה בראשותו של מנהל הרשות, שבין משתתפיה היו ראש מינהל המכס, מנהל אגף מערכות מידע, מנהל הפרויקט ונציגי המחלקה המשפטית ברשות.
בסיכום הישיבה נכתב כי "הוסבר כי התכנית היא להתחיל בפיילוט חובה באפריל ולעבור ליישום מלא של שלב ב' לקראת סוף 2015 .
צוין כי לשם היישום, יש לבצע תיקוני חקיקה וכי הגורמים המטפלים בחקיקה עסוקים במשימות רבות אחרות ואינם מתפנים למשימה".
בישיבה הוחלט להקצות עורך דין מהמחלקה המשפטית ברשות לטיפול בחקיקה הקשורה לפרויקט, וכן הוחלט להכין טיוטת הצעת חוק עד לסוף מרץ 2015.
בנובמבר2015 התקיימה ישיבת ועדת ההיגוי העליונה של הפרויקט, בראשותו של מנהל הרשות.
בישיבה נבחנה מוכנות המערכת החדשה לקראת העלייה לאוויר בשנת 2016.
בסיכום הישיבה נכתב בין היתר שהוצגה מצגת בנושא הפרויקט, וששלב ב' צפוי לעלות לאוויר בספטמבר 2016 .
הביקורת העלתה כי אף שבכתב המינוי של ועדת ההיגוי העליונה נקבע שהיא תשמש הסמכות העליונה בכל הנוגע לקבלת החלטות הקשורות בפרויקט ולבקרה עליו, היא התכנסה בשנת 2015 פעמיים בלבד: בפברואר היא דנה בחקיקה הקשורה למערכת החדשה, אך לא דנה בפרויקט עצמו, ובנובמבר היא דנה במוכנות המערכת החדשה לעלייה לאוויר של שלב ב'.
יודגש כי ועדת ההיגוי לא יכלה לתת את הדעת על העיכובים הניכרים בביצוע הפרויקט בשנת 2015 , מאחר שלא התכנסה בתדירות מספקת.
מאחר שרק בנובמבר 2015 דנה הוועדה במוכנות המערכת החדשה לעלייה לאוויר, עד אותו מועד היא לא יכלה לנקוט צעדים ניהוליים ולקבל החלטות בנושא העיכוב בעלייה לאוויר של שלב ב', שהתהווה באותה שנה.
עוד הועלה כי אגף מערכות מידע לא הציג בישיבת ועדת ההיגוי בנובמבר 2015 נתונים כספיים בנושא תקציב הפרויקט, לרבות נתוני תכנון וביצוע.
בתשובתה מסרה הרשות כי קיום קשר ישיר עם מוקדי הבעיה ופתרון נקודתי יעיל הרבה יותר מקיום ישיבות של ועדות היגוי שונות בתדירות שנקבעה, וזאת משום שהרכב הוועדות גדול ונדרש פרק זמן ארוך לזימונן.
עוד מסרה כי מינתה 330 | דוח שנתי 67א .
מנהל פרויקט מטעם מינהל המכס, והוא מטפל בבעיות נקודתיות באופן שוטף לצד ראש מינהל המכס ומפקח באופן הדוק על התקדמות הפיילוט.
בתשובתה מיולי 2016 מסרההרשות כי נוסף על התכנסות ועדת ההיגוי בשנת 2015 התקיימו ישיבות מעקב שוטפות של מנהל הרשות עם ראש מינהל המכס ומינהלת הפרויקט.
כאמור, תפקידי ועדת ההיגוי הם לבקר את התקדמות הפרויקט ואת תוצריו העיקריים באמצעות סקירה שוטפת של מצב הפרויקט מהבחינה המקצועית והניהולית , סקירת תכנית העבודה, בחינת התקציב, דיון בבעיות ובסיכונים, ועליה לקבל החלטות בנושאים עקרוניים.
כמו כן מינוי ועדת ההיגוי לפרויקט מורכב הוא חובה, ועל הוועדה לפעול עד לסיום הפרויקט.
משרד מבקר המדינה מעיר כי גישת הרשות המוצגת בתשובתה יוצרת טשטוש באשר לגורמים האחראים לניהול פרויקטי מחשוב במערכת הממשלתית.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי נוכח העובדה שמדובר בפרויקט מורכב ויקר, בעל ממשקים רבים עם מערכות שמחוץ לארגון ובעל רמת סיכון גבוהה, מן הראוי היה שוועדת ההיגוי העליונה, בהיותה הגוף המנחה והמבקר העליון של הפרויקט, תתכנס לפחות פעם ברבעון, כפי שנדרשה, תסקור את מצב הפרויקט, תדון בבעיות ובסיכונים ביישומו ותדרוש לקבל נתונים תקציביים עדכניים.
זאת על מנת שתוכל לבצע בקרה יעילה על התקדמותו ולקבל החלטות ניהוליות בקשר אליו בזמן אמת.
בתשובת הרשות מיולי 2016 היא ציינה כי מנהל הרשות הנחה לקבוע ישיבות של ועדת היגוי בתדירות של אחת לרבעון ואף לעתים קרובות יותר בהתאם לצורך, וכי הנחיה זו כבר יצאה לפועל בשנת 2016.
מעורבות רשות התקשוב בפרויקט .
התקשוב הממשלתי: במרץ 2011 החליטה הממשלה37 להקים את מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר (להלן - מטה התקשוב), שאחת ממטרותיו - הקמת מערך דיווח ותפעולו והגברת השקיפות של פעילות התקשוב הממשלתית.
כמו כן הוחלט "להכפיף את כלל משרדי הממשלה להוראותיו המקצועיות של הממונה על התקשוב הממשלתי, ולחייבם להיוועץ עימו בכל הקשור לתכניות העבודה בתחום התקשוב .
37 'החלטת ממשלה מס3058 מיום27.
רשות המסים בישראל | 331 .
"ולתקציב המחשוב המשרדי.
בהחלטת ממשלה מאוקטובר 201438 שונה שמו של מטה התקשוב לרשות התקשוב הממשלתי (להלן - רשות התקשוב), הורחבו סמכויותיה, והאחריות לה הועברה למשרד ראש הממשלה.
על פי החלטת הממשלה מ-2014 , תפקידי רשות התקשוב כוללים "גיבוש מתודולוגיה לניהול מחזור החיים של מערכות מידע ולניהול יעיל של פרויקטים, תש תיות ותהליכים בתחום התקשוב"; ליווי של פרויקטים משרדיים חשובים בתחום התקשוב ובקרה עליהם; "גיבוש מדיניות לניהול סיכוני תקשוב וסיוע בהטמעת מתודולוגיה לניהול סיכוני תקשוב באגפי מערכות המידע והטמעת חובות אבטחת מידע לפי דין".
הוועדה המרכזית לענייני תקשוב: על פי הוראת תכ"ם בנושא עבודת ועדה מרכזית לענייני תקשוב, שהייתה בתוקף ממרץ 2009 עד אוקטובר201439 , החשכ"ל מינה ועדה מרכזית לענייני תקשוב (להלן - הוועדה המרכזית או ועדת התקשוב העליונה), שתפקידיה היו בין היתר טיפול בבקשות של משרדים לאישור התקשרויות או להמלצה לפטור ממכרז בתחום התקשוב.
3 ,בהוראת תכ"ם זו הוועדה המרכזית תקיים פגישה שנתית עם מנמ"ר המשרד (מנהל מערכות מידע ראשי), ובה יציג המשרד את תכנית העבודה שלו לרבות פרויקטי מחשוב גדולים, וכן תקיים פגישה תקופתית עם מנמ"ר המשרד לדיווח ולמעקב בנושאי יישום תכנית העבודה המשרדית ומכסת כוח האדם.
בהנחיית מטה התקשוב למשרדי הממשלה ויחידות הסמך הממשלתיות מיוני 2014 (להלן- הנחיית מטה התקשוב) בנושא עבודת ועדת התקשוב העליונה, נכתב כי הממונה על התקשוב הממשלתי ממנה את ועדת התקשוב העליונה, וזו משמשת גוף מקצועי המסייע לו לממש את אחריותו וסמכותו בנושא ליווי של פרויקטים חשובים של תקשוב ופיקוח עליהם, ופועלת במטרה לתת ערך מוסף למנהלי מערכות מידע, מנכ"לים ומנהלים בכירים במערכת הממשלתית.
כמו כן נכתב בהנחיית מטה התקשוב כי מנהל חטיבת משילות, בקרה ושקיפות שבמטה התקשוב יחליט, בתיאום עם הממונה על התקשוב הממשלתי ועם מנהל מערכות המידע של המשרד הרלוונטי, אילו פרויקטים במשרד יקבלו ליווי ותמיכה מקצועית וניהולית של ועדת התקשוב העליונה.
עוד נכתב בהנחיה האמורה כי מנהל חטיבת המשילות עשוי להעמיד לרשות המשרד הרלוונטי גורם מטעמו (כגון יועץ חיצוני או בעל תפקיד בכיר במערך התקשוב הממשלתי הרחב) לשם ליווי מקצועי של הפרויקט וכן עשוי להקים ועדת משנה בעניין.
על ועדות המכרזים המשרדיות וועדת הפטור של החשכ"ל לקבל את חוות דעתו של ראש רשות התקשוב לפני כל החלטה על התקשרות בנושא תקשוב ששווייה יותר מ-2.
38 'החלטת ממשלה מס2097 /(חכ41) מ- 10.
39 הוראת תכ"ם מספר14.
1 , שבוטלה באוקטובר2014, בשל מעבר מטה התקשוב לאחריות משרד ראש הממשלה.
בעקבות ביטול הוראה זו עודכנו הוראות תכ"ם 7.
7 בנושא התקשרויות בתחום התקשוב.
פעילות מטה התקשוב ורשות התקשוב בנוגע לפרויקט בשנים 2015-2013 .
משרד מבקר המדינה בדק את הפעולות שקיימו מטה התקשוב (עד אוקטובר2014 ) ורשות התקשוב (מאוקטובר 2014 ) בנושא הפרויקט, בתקופה שמסיום הבוררות בינואר 2013 ועד סוף שנת2015 .
בשנים 2014-2013 קיים מטההתקשוב בכל שנה שתי ישיבות בנושא הפרויקט, ובשנת 2015 - שלוש ישיבות.
בישיבות אלו מסר מנהל אגף מערכות מידע דיווח על התקדמות הפרויקט, לרבות לוח הזמנים המעודכן לסיומו, הקשיים במימושו וניהול הסיכונים שלו.
כמו כן מסרה רשות התקשוב בשנים אלו כמה חוות דעת בנושא הפרויקט לוועדת הפטור של החשכ"ל.
חוות הדעת עסקו בהארכות ההתקשרות עם חברה א ' ובהארכות ההתקשרות עם חברת הניהול (פרטים על הארכות ההתקשרות עם חברה א' ראו בפרק "ניהול ההתקשרויות עם חברה א'").
בתשובת רשות התקשוב למשרד מבקר המדינה ממאי 2016 (להלן- תשובת רשות התקשוב) נמסר כי ועדת התקשוב העליונה דנה בפרויקט בתדירות גבוהה יחסית, בהתאם למתכונת שנקבעה בכתב המינוי שלה.