HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בהקשר זה יודגש כי בדוח הוועדה לבחינת תקציב הביטחון 51 צוין בנוגע לפינוי מחנות צה"ל כי יש להביא בחשבון את התועלת הכלכלית הרחבה יותר שבהעתקת המחנות, קרי לא רק את זו הנקבעת על פי ההכנסות משיווק הקרקע, אלא גם מתוך התחשבות בנושאים סביבתיים וחברתיים, כגון פיזור .
51 ועדה בראשות מר דוד ברודט, אשר מונתה בנובמבר 2006 ,על ידי ראש הממשלה שר הביטחון ושר האוצר ונועדה לגבש המלצות בנוגע להיקף ולהרכב הרצויים של תקציב הביטחון, בטווח הקצר ובטווח הארוך, והמענה הביטחוני הנגזר מהם.
הוועדה הגישה את המלצותיה במאי 2007 .
ביולי 2007 החליטה הממשלה לאמץ את עיקרי ההמלצות של דוח הוועדה.
אוכלוסין ופיתוח הפריפריה.
יצוין לדוגמה כי במסגרת בחינת הכדאיות הכלכלית של פרויקטים תחבורתיים52, מובאים בחשבון אף רכיבים חברתיים וסביבתיים, ובהם כאלה הנוגעים לבטיחות, לזיהום אוויר, לרעש ולנוף.
מנהל מינהל התכנון מסר למשרד מבקר המדינה כי לדעתו על המדינה להביא בחשבון את מכלול השיקולים לפינוי מחנות צה"ל, קצרי הטווח וארוכי הטווח, ולא להסתפק בראייה כלכלית צרה לטווח הקצר.
כמו כן לדבריו, גם פינוי מחנה צבאי לשם יצירת שטחים ירוקים לרווחת התושבים בהווה ובעתיד - הוא יעד בעל ערך לאומי.
בהתייחסותו מאוקטובר 2010 לממצאי הביקורת חיזק סגן ראש הממשלה ושר הפנים מר אליהו ישי את דברי מנהל מינהל התכנון והדגיש כי הם מקובלים עליו במלואם.
משרד מבק ר המדינה מעיר כי אי -התחשבות במכלול התועלות למשק שמקורן בפינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים גרמה אף היא להקטנת כדאיות פינוים.
על כן, ראוי שהצוות הבין -משרדי יבחן את הכללתן של תועלות אלו בתחשיב הכדאיות הכלכלית של הפינוי.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אף לכלול, במסגרת השיקולים לפינוי מחנות צה"ל ממרכזים צפופי אוכלוסין, את השפעת הפינוי על הפחתת הסיכון הביטחוני לאוכלוסייה השוכנת בסמוך למחנות אלה, לעומת החלופות בהתאם למחנות היעד המתוכננים.
בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל53 , על ממ"י לפעול לפינוי מחזיקים לא רק משטחי מקרקעי ישראל הדרושים לצורך בנייה, אלא גם משטחים שנועדו לשמש עתודת קרקע לתכנון ולבנייה עתידית.
הדבר נועד לאפשר שימוש בקרקע למילוי צורכי המשק לשנים הבאות בתחומי המגורים, התעסוקה, התיירות, הנופש והפנאי, התשתיות, השטחים הפתוחים ושטחי הציבור.
יש להדגיש כי אחת ממטרותיה המרכזיות של הרפורמה בממ"י היא לשמור על קרקעות המדינה כמשאב לטובת הציבור, הסביבה והדורות הבאים.
יצוין כי גם מוסדות התכנון בישראל שמו להם למטרה להבטיח, בין היתר, זמינות של עתודות קרקעיות, והדבר בא לידי ביטוי בהוראות תכניות המתאר השונות.
מטרות תמ"א 35 , לדוגמה, הן בין היתר לתת מענה לצורכי הפיתוח הצפויים בטווח התכנון, ובה בעת גם לשמור על עתודות קרקע לדורות הבאים ועל ערכי טבע, חקלאות, נוף ומורשת.
עם זאת בביקורת עלה כי ממ"י לא ראה בפינוי מחנות צה"ל אמצעי להשגת עתודות קרקע לטווח הארוך.
על כך מעיר משרד מבקר המדינה כי ראוי שממ"י, בשיתוף מינהל התכנון, יבחן את התרומה האפשרית של פינוי מחנות גם לתכלית זו.
52 נוהל פרויקטים תחבורתיים 2006 (נוהל פר"ת), לבחינת הכדאיות הכלכלית של פרויקטים תחבורתיים למשק הלאומי.
את הנוהל גיבשה ועדת היגוי, שכללה נציגים ממשרד התחבורה, ממשרד האוצר ומגופים בתחום התחבורה ובתחום איכות הסביבה.
53 החלטה ממאי 1992 בנושא פינוי שטחים לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960 (שם החוק עודכן מינואר 2010 לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960.
חסכונות של צה"ל מפינוי מחנות עם פינוי מחנותיו הישנים חוסך צה"ל את הוצאות הבינוי והתחזוקה שהיה נדרש להשקיע לו היה נשאר בהם.
נוסף על כך, המעבר עשוי לחסוך ל צה"ל בהוצאות נוספות, כתוצאה מהתייעלות 86 דוח שנתי61א .
ארגונית ותפעולית במחנות היעד, לרבות צמצום בתקני כוח אדם.
עם זאת, לא נמצא שהחיסכון בהוצאות אלו נכלל בחישוב הכדאיות הכלכלית של הפינוי.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בתחשיבי הכדאיות הכלכלית של הפינוי היה על צה"ל להתחשב גם בח סכונות שייווצרו.
תחשיבים אלה עשויים ללמדו כי פינוי מחנותיו אכן כדאי לו מהבחינה הכלכלית, אף כי שווי הקרקע שבה הם נמצאים נמוך מעלויות ההעתקה, נוכח החיסכון בהוצאות הנדרשות להמשך תחזוקתם.
בהקשר זה יצוין כי בדיון שקיים עוזר ראש אג"ת לתכנון עוד בינואר 2005 הוא סיכם לגבי פינוי מחנה חפץ חיים, כי ראוי ללמוד מלקחי העבר ולא לפסול הצעות לשיווק המחנה משיקולים קצרי טווח, אלא יש לבחון לעומק הצעות אלה נוכח ניתוח עלות לעומת תועלת כלכלית בראייה ארוכת טווח.
לדעת משרד מבקר המדינה, על מעהב"ט לבצע תחשיבי עלות לעומת תועלת לגבי כל אחד מהמחנות המיועדים לפינוי, תוך הכללת צפי ההשקעות בבינוי ובתחזוקה של המחנה במקומו הנוכחי, לרבות צפי ההשקעות במיגון.
נוסף על כך, נוכח מצבם הירוד של חלק מהמחנות המיועדים לפינוי (על כך ראו בהמשך), על צה"ל להתחשב, במסגרת בחינת הכדאיות שבפינוים, אף בהיבט של רווחת החיילים.
כמו כן לדעת משרד מבקר המדינה, למען השקיפות ועל אף החשדנות השוררת בין חברי הצוות הבין-משרדי, ובייחוד בין נציגי מעהב"ט לנציגי משרד האוצר, ראוי שמעהב"ט תציג תחשיבים אלה לצוות הבין-משרדי, כדי שתתקבל תמונה מלאה לגבי תועלות הפרויקט ועלויותיו, הן במישור של מעהב"ט והן במישור הלאומי.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת ציין סמנכ"ל וראש אמו"ן כי חסכונות צה"ל בעקבות פינוי המחנות הם נתון רלוונטי לבחינת כדאיות הפינוי, אולם לעתים קרובות המעבר למחנה חדש מייקר את עלויות הקיום של צה"ל, לרבות עלויות התחזוקה של תשתיות חדשות.
על כך משיב משרד מבקר המדינה כי על צה"ל להתחשב בכל שינוי שצפוי לחול בעלויות בעקבות העתקת מחנות, בין שצפוי חיסכון ובין שצפוי גידול בעלויות.
עם זאת, נוכח מצב התשתיות במחנות המיועדים לפינוי, לרבות היעדר מיגון מספק, סביר כי הפינוי יאפשר לצה"ל להימנע מהשקעות נוספות במחנות אלה.
פינוי במסגרת "סל" מחנות כאמור, בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות נקבע כי ניתן לפנות מחנה גם אם הוא ייכלל במסגרת "סל" מחנות שיקבע הצוות הבין -משרדי, אשר לגביהם אמורה הייתה להתבצע בחינת כדאיות כלכלית כוללת.
אולם בפגישת הצוות הבין-משרדי בדצמבר 1993 סוכם כי לא ייעשה שימוש בשיטת "סל" המחנות.
בסיכום אותה פגישה צוין כי מדיניות משרד האוצר היא לתקצב רק "פינוי כלכלי", דהיינו - פינוי מחנות שהתועלת מפינוים גבוהה מעלות הפינוי.
עם זאת צוין באותה פגישה כי משהב"ט חושש שבסוף תהליך הפינוי יישארו במקומם כמ ה מחנות צבא, שהתועלת מפינוים נמוכה מעלות הפינוי, אף שיש צורך לפנותם על פי שיקוליו.
כן הוחלט כי פינוי מחנות שאינו כדאי מהבחינה הכלכלית יובא להחלטת שר הביטחון, שר הבינוי והשיכון ושר האוצר.
משרד מבקר המדינה מעיר כי החלטת הצוות אינה מתיישבת עם החלטת הממשלה לפינוי מחנות, וכי היא פגעה בפינוי של מחנות אשר לא היה כדאי כשלעצמו.
יצוין כי משנת 1993 , מועד קבלת 88 דוח שנתי61א .
ההחלטה, ועד יוני 2010 , מועד סיום הביקורת, דבק משרד האוצר בהתנגדותו ל"סלי" מחנות ומנע כל אפשרות לקידום רעיון זה (בנושא זה ראו גם בהמשך בתת- הפרק "התועלות שתפי ק המדינה משינויי הפריסה של צה"ל").
עקב כך אותם מחנות, שעלות העתקתם עולה על שווי הקרקע המיועדת לפינוי, דוגמת מחנה ביל"ו, מחנה קסטינה ומחנות טירה, נותרו במקומם.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי הצוות אף לא פעל בהתאם להחלטתו, ולא הציג לשרים הנוגעים בדבר את הסוגיה של פינוי מחנות שאינו כדאי מהבחינה הכלכלית.
לא זו אף זו, בביקורת עלה כאמור כי ממ"י ומשרד האוצר לא ריכזו את נתוני ההכנסות מהפרויקטים השונים ששווקו עד כה בעקבות פינוי המחנות.
בהיעדר נתונים אלה, לא ניתן להעריך בשלב זה אם תהליך פינוי המחנות היה רווחי, ואם כן - מה היקף עודפי המקורות שנוצרו במסגרתו ושבהם ניתן היה להשתמש למימון העתקת מחנות שפינוים אינו כדאי מהבחינה הכלכלית, במסגרת "סל" מחנות.
ראוי אפוא כי ממ"י ומשרד האוצר ירכזו את נתוני כל ההכנסות שהתקבלו בפועל מהפרויקטים ששווקו על קרקעות מחנות שהתפנו, לרבות מוע די קבלתם; כדי לקבל את התמונה הכוללת של תהליך הפינוי עד כה, וכדי לקיים, כאמור לעיל, מעקב אל מול ההערכות שנעשו לפני פינוי כל מחנה.
הדבר נועד לאפשר לבחון את כדאיות הפינוי של "סלי" מחנות, בהתאם להחלטת הממשלה, כדי שניתן יהיה לקדם את פינוים של מחנות רבים יותר.
בהתייחסותו מספטמבר 2010 לממצאי הביקורת מסר משרד האוצר כי ביולי 2010 ,(לאחר מועד סיום הביקורת) התקיים דיון בנושא פינוי מחנות צה"ל בהשתתפות חברי הצוות הבין-משרדי, ובו סוכם כי תיבחן האפשרות לפינוי כלכלי במתווה של "סלי" מחנות.
עם זאת מסר כי עודפי ההכנסות מפינוי מחנות צה"ל, ככל שנוצרו, הועברו בעת השיווק לקופת המדינה, ושימשו למימון פעולות הממשלה, ולפיכך לא ניתן עוד לייעדן לפינוי מחנות במסגרת "סל", אלא במסגרת סדרי העדיפויות שבתקציב המדינה.
אשר לקרקעות שהתפנו ושיווקן טרם הסתיים ולקרקעות שטרם התפנו, ממליץ משרד מבקר המדינה לבחון את הכללת ההכנסות משיווקן במסגרת של "סל", שייועד לקידום פינוים של מחנות נוספים, בהתאם להחלטת הממשלה.
ניסיונות לשינוי המודל הכלכלי .
שיעור התמורה שתקבל מעהב"ט בגין פינוי מחנות צה"ל במשך השנים ניסה משהב"ט כמה פעמים לקבל לתקציב הביטחון לא את סך עלות ההעתקה של מחנות שיועדו לפינוי, אלא תמורה כספית על פי שווי הקרקעות המתפנות, כדי להשתמש בה לצורכי ביטחון שונים.
הדברים אמורים במחנות אשר מעהב"ט העריכה כי עלויות העתקתם נמוכות משווי הקרקע המתפנה.
בנובמבר 2003 "נדון פינוי מחנות צהל בישיבת הוועדה המשותפת לתקציב הביטחון של הכנסת, וצה"ל הציג במסגרתה הצעה לפינוי מהיר של שדה דב ומחנה סירקין ובחינת פינוי של מחנה נוסף, כפתרון לבעיית תקציב הביטחון לשנת 2004 .
ההצעה נדחתה, וחלק מחברי הוועדה אף 90 דוח שנתי61א .
מתחו עליה ביקורת נוקבת.
הנושא נדון שוב בספטמבר 2006 בדיון אשר קיים מנכ"ל משהב"ט דאז (בעת הביקורת - הרמטכ"ל), רב -אלוף גבי אשכנזי, בנושא שדה דב, ובו סיכם כי ההליך המתגבש לפינוי המחנה עשוי להביא ליצירת מקור תקציבי אפשרי לתקציב הביטחון.
בהקשר זה יצוין כי על פי טיוטת ההסכם עם נציגי הבעלים הפרטיים של שטח הנתון למגבלות שדה התעופה, משהב"ט עשוי לקבל חלק מזכויות הבנייה בשטח.
באוקטובר 2007 קיים סגן הרמטכ"ל דאז, האלוף דן הראל, דיון בנושא סטטוס שיווק מחנות צה"ל, ובו סיכם, בין היתר, כי אמו"ן יציג תכנית לבחינת שינוי שיטת שיווק המחנות מקבלת עלות העתקה לקבלת אחוזים מסכום העסקה.
במרס 2008 הפיץ סמנכ"ל וראש אמו"ן דאז, מר ויקטור בר-גיל, הצעה ראשונית לשינוי החלטת הממשלה לפינוי מחנות צה"ל בנימוק כי המודל הכלכלי אינו מאפשר למעהב"ט למצות את היכולת להשגת הכנסות מהקרקעות המתפנות.
תכלית ההצעה הייתה להקנות למשהב"ט סמכויות תכנון לגבי המחנות הצפויים להתפנות עד להשלמת תכנית בניין עיר, תוך שיתוף ממ"י בקביעת הפרוגרמה וייעודי הקרקע.
אחד מיתרונות ההצעה שצוינו היה הגדלת תקציב צה"ל נוכח המציאות הביטחונית המורכבת והמצוקה התקציבית, המונעת ממנו להשלים את ביצוען של משימות הכרחיות.
ביולי 2008 הציג ראש מחלקת הייעוץ והחקיקה (להלן- רמ"ח יעח"ק) שבמפקדת הפרקליט הצבאי הראשי את עמדתו בנושא ההצעה לתיקון החלטת הממשלה לפינוי מחנות54 , ולפיה אין כל מניעה משפטית לתקן את החלטת הממשלה, באופן שתקבולי מעהב"ט יגדלו בעקבות שיווק המחנות.
אשר לשאלת הסמכות של משהב"ט לעסוק בקידום תכניות לצרכים אזרחיים המליץ רמ"ח יעח"ק לפנות לממ"י כדי לבחון אם תוכל מערכת הביטחון לקבל הרשאות לתכנון לגבי הקרקעות שעליהן נמצאים מחנות המיועדים לפינוי, ומהי מידת התיאום הנדרשת מולו בנוגע לקידומן של תכניות אלו.
רמ"ח יעח"ק הוסיף כי עמדתו המשפ טית מקובלת על היועץ המשפטי למעהב"ט, אשר הנחה שמלבד הסכמת ממ"י יש לקבל אף את הסכמת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה.
בסיכום דבריו העיר רמ"ח יעח"ק כי התייחסותו אינה עוסקת בהיבטים הערכיים והציבוריים של הפעילות שמציע אמו"ן, שעלולה להביא למחאה ולהתנגדות מצד הציבור, וכ י אף שצה"ל לא יהיה מעורב בפעילות זו, הוא יצטרך להתמודד עם הטענה כי הוא פועל לקידום תכניות לבנייה מתוך אינטרסים כלכליים ועל חשבון אינטרסים תכנוניים וסביבתיים אחרים.
יצוין כי ראש מחלקת תו"פ (להלן - רמ"ח תו"פ) התנגדה נחרצות להצעת אמו"ן55 , בין היתר, כיוון שלדעתה יזמות נדל"ן אינה בתחום האחריות של משהב"ט בכלל ושל צה"ל בפרט, וכיוון שמהות החלטת הממשלה לפינוי מחנות היא לאפשר פיתוח אזרחי במרכזים העירוניים " ולא לספק לצה"ל מקורות תקציביים להתעצמותו " (ההדגשה במקור).
עוד הדגישה רמ"ח תו"פ כי "האמור מציב את צה"ל כגוף יזמי המנצל את נכסי המדינה שהופקדו בידיו לצורך שמירה על ביטחון המדינה, אזרחיה ושלמותה הטריטוריאלית, לשיפור מאזנו התקציבי" (ההדגשה במקור).
54 עמדתו האמורה הוצגה בעקבות הנחייתו של סגן הרמטכ"ל מאפריל 2008 לקבל חוות דעת משפטית בדבר החוקיות של שינוי החלטת הממשלה ושל מעורבות משהב"ט בהשבחת קרקע ביטחונית, שיווקה וחלוקת תשואת הקרקע בין משהב"ט לממ"י (בשיעורים של 80% ו-20% .
)בהתאמה 55 במסמך שהוציאה לראש לשכת ראש אג"ת, לראש לשכ ת סגן הרמטכ"ל ולעוזר הרמטכ"ל.
אמו"ן וממ"י מסרו למשרד מבקר המדינה כי משהב"ט אכן פנה לממ"י כדי לבחון את האפשרות לקבל הרשאות לתכנון, אך ממ"י דחה את פנייתו.
א שר להגדלת התמורה שמקבלת מעהב"ט משיווק המחנות, מעבר לעלויות ההעתקה - בחר משהב"ט שלא לפעול לשינוי החלטת הממשלה בנושא.
כיוון שסוגיית שיעור התמורה שתקבל מעהב"ט בגין פינוי מחנות צה"ל שבה ועולה מדי פעם בפעם, בין היתר לגבי מחנות שטרם פונו עד כה, משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה בנושא אינה נתונה בידי משרד האוצר, ממ"י ומשהב"ט, אלא בידי הממשלה, שקבעה את מנגנון פינוי המחנות.
יש בהענקת תמורה הגבוהה מעלויות העתקתו של מחנה כזה או אחר כדי להשפיע על אופן הקצאת תקציב המדינה ולשנות את סדרי העדיפויות של דרג מקבלי ההחלטות, ק רי הדרג המדיני, תוך הגדלת מסגרת תקציב הביטחון.
אשר על כן, רק הממשלה יכולה להחליט כי מעהב"ט תקבל בגין פינוי מחנות תמורה הגבוהה מעלויות ההעתקה.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי ראוי שהצוות הבין-משרדי יימנע מלסכם תנאי פינוי המאפשרים למשהב"ט לקבל תמורה העולה על עלויו ת ההעתקה, ללא החלטת ממשלה הקובעת זאת.
בהקשר זה יש לציין כי מימוש "סל" מחנות, בהתאם להחלטת הממשלה לפינוי מחנות, מאפשר להקצות כספים שמקורם ברווחים משיווק מחנה כלשהו לשיווק מחנה אחר, כדי לקדם את פינויו.
הדבר עשוי כאמור לקדם את תהליך פינוי המחנות, בהתאם לצורכי צה"ל.
התועלות שתפיק המדינה משינויי הפריסה של צה"ל א.
אי-מימוש תכניות הפריסה של צה"ל - פריסת מחנות צה"ל אמורה בראש ובראשונה לעלות בקנה אחד עם צרכים מבצעיים -אופרטיביים, לוגיסטיים וארגוניים, בעת שגרה ובעת חירום, תוך ייעול התפעול השוטף של הצבא.
בסוף שנ ות התשעים של המאה העשרים החל צה"ל בגיבושה של תכנית רב - שנתית לתשתית ולפריסה (להלן - תר"ש תו"פ), שבמסגרתה ייקבע אופן ההיערכות והפריסה המיטביים של מחנותיו ומתקניו בטווח המידי (לתקופה של חמש שנים), בטווח הביניים (5-15 השנים שלאחר מכן) ובטווח הארוך (מעל15 שנים).
התר"ש התגבשה במתואם עם התכנית הרב -שנתית לבניין הכוח של צה"ל, ואחד היעדים שנקבעו בה היה צמצום מספר מחנות צה"ל, כדי להביא לשיפור באיכות התשתיות הצבאיות ולחיסכון בעלויות התחזוקה, תוך צמצום החיכוך עם המגזר האזרחי.
תר"ש תו"פ, שאושרה בצה"ל בשנת 199956 ,, כללהבין יתר שינויי הפריסה, את פינוי המחנות שהצוות הבין-משרדי עסק בקידום פינוים.
התר"ש פירטה את שינויי הפריסה המתוכננים, את פרק הזמן הנדרש לפינוי המחנות ואת מקורות המימון לכך, אם אכן יהיו מקורות למימונם.
מימוש התר"ש היה אמור להתבסס גם על תקציב צה"ל, אך בעיקר על מקורות מימון חיצוניים, ובהם התמורה שתתקבל משיווק מחנות.
בשנת 2004 קיימה מחלקת תו"פ עבודת מטה (עמ"ט) לעדכון תר"ש תו"פ עד שנת 2025 (להלן- תר"ש תו"פ 2025 ).
מהעמ"ט עלה, בין היתר, כי יישום תר"ש תו"פ היה חלקי, עקב מחסור במקורות מימון.
זאת כיוון שמימושה חייב הקצאת משאבים שלא היו בידי צה"ל, וכיוון שהמשאבים החיצוניים, כפועל יוצא ממנגנון פינוי מחנות, לא הספיקו למימושה המלא.
על פי הסברי מחלקת תו"פ לנציגי משרד מבקר המדינה משרד הביטחון 93 .
עוד צוין בעמ"ט כי מנגנון פינוי המחנות מאפשר לשווק רק מחנות אטרקטיביים מבחינת שווי הקרקע, ועקב כך לא ניתן היה לתכנן פריסה צבאית מיטבית, מאחר שפינוים של מחנות רבים, שמהבחינה הצבאית ראוי היה לשנות את אופן פריסתם, אינו עומד במבחן הכדאיות הכלכלית שנקבע בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות, ונבצר מצה"ל לפנותם, לנוכח התקציב הנדרש לכך.
שילוב היעד הלאומי לחיזוק הפריפריה בתכניות הפריסה של צה"ל - תר"ש תו"פ כללה, בין היתר, את בחינת הקמתו של מרכז הכשרה לוגיסטי אחוד (להלן - "עיר הבה"דים") בנגב, שמימונו אמור היה להתבסס על מנגנון פינוי מחנות.
במובן זה היוותה תר"ש תו"פ תחילתו של מהלך, שהלך וצבר תאוצה בשנים הבאות, להעתקת מחנות צה"ל לנגב.
בנובמבר 2002 החליטה הממשלה57 להטיל על משהב"ט וממ"י לקדם בשלבים את העתקתם של מחנות צה"ל ומפעלי התעשיות הצבאיות מאזורים צפופי אוכלוסין במרכז הארץ לנגב ולגליל.
עוד הוחלט, בין היתר, כי משהב"ט יגיש לוועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל הצעה להקמת אתר בנגב, שבו ירוכזו בסיסי ההדרכה (הבה"דים) של צה"ל שיועתקו מצריפין; והצעה להקמת אתר בגליל שאליו יועתק ביה"ס הטכני.
ביוני 2004 , בהתייחסו לעדכון תר"ש תו"פ, ציין סגן הרמטכ"ל דאז (בעת הביקורת - הרמטכ"ל), רב -אלוף גבי אשכנזי, כי הסיכוי העיקרי לחידוש תשתיות מחנות צה"ל הוא על ידי מהלכים של שיווק בדגש על העתקת בסיסים דרומה - מהלכים שצפוי שיקבלו סיוע ותמיכה ממשרד האוצר.
נוכח זאת התגבש בתר"ש תו"פ 2025 ,שינוי תפיסתי ולפיו ישולבו היעד הצבאי שמטרתו פריסה מיטבית, והיעד הלאומי לחיזוק הפריפריה.
במסמך המסגרת לתר"ש תו"פ 2025 "צוין, בין היתר, כי "הוחלט לפעול למימוש תר"ש תופ 2025 באמצעות יצירת תמריץ למדינה.
לתמוך כלכלית למימוש המהלך, למרות שבבסיסו אינו כלכלי".
בהתאם לכך התבססה תר"ש תו"פ 2025 על חזון ולפיו צה"ל יפרוס את מחנותיו ומתקניו בצפון הארץ ובדרומה, למעט פריסה מינימלית הכרחית במרכז הארץ.
המהלך כלל את העברתן של יחידות רבות, חלקן ממחנות שיועדו לפינוי בהתאם להחלטות הצוות הבין -משרדי, וחלקן ממחנות שנחשבו בתר"ש כמחנות חיוניים לטווח ארוך.
בשנים 2004 ו- 2005 התקיימו במעהב"ט כמה דיונים בנושא תר"ש תו"פ 2025 , חלקם בראשות מנכ"ל משהב"ט.
בדיונים אלה הועלתה חשיבות החזון שהציג אג"ת הן במישור הלאומי והן מבחינת היתרונות שהדבר יקנה לצה"ל, ונדונו אפשרויות שונות ליישומו.
לדוגמה, בדיון שקיים מנכ"ל משהב"ט דאז, מר עמוס ירון, בדצמבר 2004 הוא סיכם כי בחמש עד שבע השנים הבאות תוכן תכנית להעתקת בסיסי אגף המודיעין שבמטכ"ל (להלן - אמ"ן) לנגב, וכי במסגרת הצגת התכנית לשר הביטחון יומלץ להביאה לפני הממשלה, באופן שתתקבל החלטה הצהרתית התומכת בתכנית ומחייבת את כלל משרדי הממשלה.
בדיון שקיים מנכ"ל משהב"ט ביוני 2005 , ובו נדון, בעיקר, נושא העתקת יחידות אמ"ן ואגף תקשוב לדרום, הודגש כי התקציב למימוש התכנית לא יוקצה מתקציב הביטחון, וכי משרד האוצר מגלה נכונות להתגייס לנושא, נוכח ההכרה בחשיבותו מהבחינה הלאומית ובראיית צה"ל כמנוף לחיזוק הנגב.
בסיכום הדיון שקיים סגן הרמטכ"ל דאז, האלוף משה קפלינסקי, ביולי 2005 בנושא מעבר צה"ל לדרום הוא ציין כי שיווק שטחי הבסיסים במרכז הארץ ותקצוב נוסף מהאוצר יאפשרו לצה"ל לבנות בסיסים חדשים על פי צרכיו העכשוויים.
1 ) גיבוש תכנית האשכולות- סגן הרמטכ"ל הדגיש ביולי 2005 כי המעבר לנגב יתבצע באשכולות וציין כי יש להרכיב אשכולות מיחידות "חזקות" המושכות אחריהן .
57 החלטה של ועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל מנובמבר 2002 , אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה באותו החודש.
יחידות "חלשות" יותר, וכי יש להימנעמבניית אשכולות הכוללים יחידות "חזקות" בלבד.
בשנת 2005 התגבשה תר"ש תו"פ 2025 לכדי תכנון מהלך של העברת שני אשכולות מרכזיים - אשכול יחידות אמ"ן ואשכול יחידות אגף התקשוב - אשר לכל אחד מהם צורפו יחידות מגופים 96 דוח שנתי61א .
שונים (ז"י, ח"א ואגף כוח אדם - אכ"א) ממחנות שפינוים נדון בישיבות הצוות הבין - משרדי58.
האשכולות הורכבו ממחנות מוצא59 .
בעלי אטרקטיביות נדל"נית שונה את התר"ש אישרו הרמטכ"ל דאז, רב -אלוף דן חלוץ, בסוף שנת 2005 , וכן שר הביטחון דאז, מר שאול מופז, בינואר 2006 .
בדיון שקיים שר הביטחון בינואר 2006 בנושא תר"ש תו"פ 2025 הוא ציין כי "שיטת האשכולות כוללת מחשבה רבה ונכונה", וכי "יש להעבירן כיעד סופי, קרי העברתם כקומפלקס ועסקת חבילה ללא איי מחנות, גם אם הדבר עלול לגרור עלות תקציבית".
2 ) שינוי סדרי עדיפות לפינוי מחנות - בביקורת עלה כי היה חוסר תיאום בין יעדי תר"ש תו"פ 2025 ובין יעדי הפינוי שגיבש הצוות הבין -משרדי.
לדוגמה, התר"ש לא כללה מלכתחילה את פינוים של חלק מהמחנות שנדון בצוות הבין - משרדי, דוגמת ביה"ס הטכני, על אף החלטת הממשלה להעתיקו ואף שהכוונה לביצוע ההעתקה הוצגה לוועדת השרים לפיתוח הנגב והגליל (במרס 2005 .
) התר"ש לא כללה גם את פינוים של מחנה תל השומר ומחנות טירה, אף כי הצוות הבין-משרדי עסק בקידום פינוים.
עוד עלה בביקורת כי כמה מחנות שיועדו לפינוי בשלבי גיבושה הראשונים של תר"ש תו"פ 2025 , דוגמת מחנה80 , נגרעו ממנה לאחר מכן.
כמו כן, על פי סיכום ראש אג"ת דאז, האלוף עידו נחושתן, מאוגוסט 2007 , שאושר על ידי סגן הרמטכ"ל דאז, האלוף משה קפלינסקי, הוחלט כי מימוש החלטת הממשלה לפינוי מחנות יתבצע בהתאם לתעדוף הבא: ריכוז מאמץ הפינוי יהיה בסל מחנות שיכלול בעיקר מחנות שפינוים הוא מרכיב מרכזי במעבר יחידות צה"ל לנגב.
מאמץ משני יושקע ביתר המחנות הנמצאים בתהליך פינוי.
משרד מבקר המדינה מעיר כי תר"ש תו"פ 2025 שינתה את סדרי העדיפויות לפינוי מחנות, תוך הפניית הקשב של הדרג הפיקודי ותכנון הפניית המשאבים התקציביים הנדרשים להעתקת יחידות מסוימות לנגב, ותוך דחיקה הצדה של שאר המחנות אשר פינוים נדון בצוות הבין -משרדי, ושצה"ל עדיין היה מעוניין בפינוים.
3 ) אי מימוש תכנית האשכולות- בשנת 2005 קיבלה הממשלה כמה החלטות הנוגעות לפיתוח הנגב, ובכלל זה החליטה על הקצאת תקציב להעתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים, ועל גיבוש תכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב, המתבססת, בין היתר, על העתקת מחנות צה"ל לנגב כמהלך מרכזי, מניע ומחולל שינוי, בדגש על מעבר היחידות הטכנולוגיות של אמ"ן ויחידת המחשב המרכזית (אגף התקשוב) לאזור באר שבע רבתי, והקמתה של "עיר הבה"דים".
במהלך הביקורת מסר סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, מר רותם פלג, למשרד מבקר המדינה כי אף שהעתקת הבה"דים ובסיס ח"א אמורה הייתה להתבצע בתחילה במסגרת מנגנון הפינוי הכלכלי שנקבע בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות (להלן - פינוי כלכלי), סיכמו ביניהם משהב"ט ומשרד האוצר על השלמת מימון הפינוי על ידי משרד האוצר ומשהב"ט, מעבר לערך הקרקע.
כל זאת, מתוך הכרה בתועלות שיצמחו מהמהלך לחיזוק הפריפריה.
בשנים 2007 ו- 2008 חתמו משהב"ט, משרד האוצר וממ"י על הסכמים להעתקת בסיס ח"א .
58 ,בית ליד, בילו, סירקין, מתקן אדם, גדעונים בית ליד ושערי אברהם.
מחנות מהן יעברו היחידות משרד הביטחון 97 .
,האמור והקמת 'עיר הבה"דים' לנגב.
בהסכם שנחתם להעתקת בסיס ח"א נקבע בין היתר, כי משהב"ט ומשרד האוצר יישאו בחלק מעלויות ההעתקה60 .
60 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 58 ב( 2008 ), בפרק "היבטים בתקצוב ובניהול של פרויקט העתקת בסיס חיל האוויר מלוד לנבטים", עמ' 1425.
א) בביקורת עלה כי תכנית האשכולות שניסתה מעהב"ט לקדם, תוך פינוי מחנות ממרכזים עירוניים והעברת יחידות רבות לנגב, לא הגיעה לכלל מימוש.
במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , שינויי הפריסה שתוכננו בתר"ש טרם הבשילו לכדי סיכומים בין הצדדים, חוץ מאלה הנוגעים ל'עיר הבה"דים' ולבסיס ח"א הנ"ל.
משרד האוצר דחה, ולמעשה הקפיא, את מעברן של יחידות ז"י, ח"א ואכ"א, שתוכנן במסגרת פינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים, כחלק מאשכולות אמ"ן ואגף התקשוב.
אשר ליחידות אמ"ן ואגף התקשוב, שהן נדבך מרכזי בתכנית הלאומית - האסטרטגית לפיתוח הנגב - תהליך העברת ן מתעכב, וטרם הושגו סיכומים לגביו61 .
עוד עלה בביקורת כי תכנית האשכולות לא צלחה מאחר שמעהב"ט לא דבקה במימושה כ"עסקת חבילה", וכן מאחר שהרכבת האשכולות לא התבססה כלל על ניתוח כלכלי.
מאחר שספק אם יש מקורות מספיקים למימוש תר"ש תו"פ 2025 , ייתכן שהניסיון למימושה ל א יצלח, כמו הניסיון למימוש קודמתה 62 .
עקב כך עלול צה"ל להיכשל בקידום הפריסה המיטבית לצרכיו בהתאם לתכניות הרב-שנתיות שגיבש, בין היתר נוכח הקושי בפינוי המחנות.
בהקשר זה יצוין כי משנת 2005 ואילך, גם לאחר שגובשה תר"ש תו"פ 2025 שעיקרה מעבר יחידות צה"ל לנגב, הוסי פה מערכת הביטחון לנסות לקדם את שיווק מחנות צה"ל שיועדו לפינוי באמצעות הצוות הבין-משרדי, לרבות אלה שיפונו במסגרת מעבר יחידות צה"ל לנגב.
הדבר נועד להביא למקסום ערכי הקרקעות המתפנות, כדי לקדם את תהליך הפינוי.
אולם, כפי שצוין לעיל, לא חלה בשנים אלו התקדמות של ממש בעבודת הצוות הבין-משרדי.
ב) החלטת משרד האוצר בנוגע לאי -השתתפותו במימון העברתן של יחידות ממחנות שפינוים נדון בישיבות הצוות הבין-משרדי ושצה"ל רצה לכלול באשכולות אמ"ן ואגף תקשוב כמתואר לעיל, התבססה על הערכתו בנוגע לתועלת שתופק מהעברתן לפיתוח האזור.
אולם בביקורת עלה כי אי -נכונותו של משרד האוצר לשאת חלקית במימון העברתן של יחידות אלו (מעבר לשווי הקרקע המתפנה), לא התבססה על ניתוחים כלכליים שעשה לגבי כל אחת מהן.
משרד מבקר המדינה מעיר כי ביסוס תהליך קבלת החלטות בנוגע למחנות אלה ללא ניתוחים כלכליים - אינו מספק , והדבר עלול להביא לקבלת החלטות שאינן מיטביות.
על כן ראוי שמשרד האוצר יבסס את החלטותיו לגבי המחנות האמורים על תחשיבי עלות לעומת תועלת.
ראוי שבתחשיבים אלה יובאו בחשבון כלל ההשפעות של המעבר הנדון על אזור היעד וכלל התועלות - הישירות והעקיפות - שמקורן בפינוי המחנות ממקומם הנוכחי, כאמור לעיל.
זאת ועוד, על משרד האוצר להציג את תחשיביו לפני הצוות הבין-משרדי, וכל אימת שאין הסכמה לגבי תחשיבים אלה - יש מקום להעלות את הסוגיה לפני ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, בהתאם להחלטת הממשלה לפינוי מחנות.
61 בעניין זה ראו את הפרק "העתקת יחידות אגף המודיעין ואגף התקשוב לנגב", בדוח זה.
62 בשנת 2010 ביצע אג"ת עמ"ט לעדכון תר"ש תו"פ 2025.
השפעותיו של העיכוב בתהליך פינוי מחנות צה"ל .
התמשכות תהליך פינוי מחנות הצבא השונים במשך שנים רבות גרמה לכך שתחשיבי הכדאיות הכלכלית אינם מעודכנים ואף גרמה לבזבוז משאבים, כלהלן: א.
הערכת עלויות ההעתקה, המשמשת מרכיב חיוני בביצוע הערכת הכדאיות הכלכלית, נעשית, כאמור, בשלבים הר אשוניים של תהליך פינוי מחנה.
ביצוע ההערכה נמשך זמן רב, לרוב מעל לשנה, ועלותה גבוהה לרוב מ- 100,000 ש"ח63.
עדכון עלויות ההעתקה אורך גם הוא זמן רב וכרוך בתשלום נוסף בעקבות התמשכות תהליך הפינוי, ההערכות בנושא עלויות ההעתקה כבר לא היו עדכניות, בין היתר נוכח השינויים שעשה צה"ל בחלק מהמחנות, לרבות בינוי חדש, ונוכח העובדה שבמשך השנים התפנו מחלק מהמחנות יחידות ששהו בהם, ועקב כך עלויות ההעתקה שחושבו קודם לכן לא תאמו עוד את המצב בפועל.
נוכח השינויים דלעיל, ובהתחשב בכך שעדכון עלויות ההעתקה נמשך זמן לא מבוטל ואף כרוך בהוצאות - לגבי רוב המחנות המיועדים לפינוי במסגרת הצוות הבין-משרדי לא היו בכל זמן נתון הערכות עדכניות לגבי עלויות ההעתקה.
לדוגמה, עלות ההעתקה של מחנה גלילות חושבה בשנת 1998 ; ועלות ההעתקה של מחנה קסטינה - בשנת 1999 .
במועד סיום הביקורת טרם פונו שני מחנות אלה ב.
באופן דומה, גם השומות שנעשו לקרקעות עליהן שוכנים המחנות המיועדים לפינוי אינן מעודכנות, עקב השינויים התכנוניים שחלו במרחב הנדון והשינויים בתנאי השוק.
משום כך במועד סיום הביקורת רוב השומות לא שיקפו את ערכי הקרקע הריאליים, ועדכונן מחייב הקצאה של זמן ותקציב נוספים.
בשלבים הראשוניים של בחינת פינוי מחנות צה"ל מתכנן משהב"ט תכנון ראשוני לבינוי החלופי במחנות היעד במימון המתקבל ממשרד האוצר.
נוכח התמשכות תהליכי פינוי המחנות על פני שנים רבות והשתנות הנסיבות, ירדו לעתים לטמיון הכספים שהושקעו לצורך כך.
לדוגמה, בשנת 1994 קיבלה מעהב"ט סך של 4 מיליון ש"ח כדי לבצע תכנון ראשוני לביה"ס הטכני ; ובשנת 2001 קיבלה סך של 5 מיליון ש"ח כדי לבצע תכנון למחנה סירקין.
במועד סיום הביקורת טרם נחתמו הסכמים לפינוי שני מחנות אלה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח המתואר לעיל, במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , הנתונים שבידי הצוות הבין-משרדי, שאמורים לבסס את תחשיבי הכדאיות הכלכלית כחלק מרכזי מתהליך קבלת ההחלטות, לא היו מעודכנים.
בנסיבות אלו הנתונים ברובם אינם יכולים לשמש למטרה שיועדו לה, ויש צורך לעדכנם.
חוק התכנון והבנייה קבע מסלול מיוח ד לאישור הקמת מתקנים ביטחוניים.
אשר למחנות הצבא, שהוקמו קודם להחלת החוק - הקמתם לא נדונה כלל במוסדות התכנון, אשר דנים בשינויים מוצעים לייעודי קרקע ולא במצב הקיים64 .