HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
רשות החברות ציינה בתשובתה כי כדי שהסדר הנכסים ייכנס לתוקף, נדרשו השרים להיווכח כי ההסדר עצמו - במנותק מהרפורמה והשינוי המבני בחח"י - מביא תועלת למשק.
עוד ציינה הרשות כי ייתכן שהיה מקום להבהיר בתיאור התועלות מהרפורמה בהצעת המחליטים כי הירידה בהוצאות הריבית כוללת את תוצאות הסדר הנכסים, אך עם זאת מדובר רק בחלק מסך הירידה בהוצאות הריבית שהוצגו, וניכוי השלכות הסדר הנכסים מנתון זה לא היה משנה את מסקנת הניתוח ביחס לעלויות והתועלות מהשינוי המבני.
כמו כן, ציינה הרשות, התועלות של השינוי המבני לא כללו את עיקר התועלות שצמחו למשק מהסדר הנכסים.
משרד מבקר המדינה מציין כי קיים ספק אם הסדר הנכסים כשלעצמו מגלם תועלת משקית, זאת לאור אי -כימות שווי הנכסים שנותרו בידי חח"י וכימות תועלות ציבוריות מהנכסים שהועברו לידי המדינה.
הוודאות לתועלת משקית מהסדר הנכסים עולה אם קושרים בין ההסדר לבין תועלת הרפורמה, אולם אם ההסדר עצמו צריך להניב תועלת נטו חיובית (וזאת ללא התועלות המתקבלות מהרפורמה), כפי שעולה מתשובת רשות החברות, הרי קיים ספק אם ההסדר כשלעצמו מניב תועלת למשק, ולכך עשויות להיות השפעות על תקפותו של ההסדר.
משכך, מן הראוי היה לכלול בהצעת המחליטים לצד התועלות שצמחו למשק מהסדר הנכסים, גם את מכלול התועלות מהסדר הנכסים ואת עלויותיו, לרבות הוויתור על הנכסים, מימון הוצאות הפינוי של נכסי החברה ועוד, וזאת נוכח הקשר בין ההסכמים.
חלוקת הסיכונים בין המדינה לחח"י בהסדר הנכסים והרפורמה במשק החשמל .
הסדר הנכסים בין חח"י למדינה עוגן במסגרת הסכם חתום בין המדינה, חח"י ורמ"י, ובחוזה חתום בין חח"י, רמ"י ועיריית תל אביב-יפו.
התנאים המתלים לכניסת הסדר הנכסים לתוקף אינם כוללים גיבוש הסכמות לשינוי מבני במשק החשמל, ומשכך, מבחינה משפטית הסדר הנכסים עומד בפני עצמו.
מדינת ישראל - 823 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל מאידך גיסא, ההסכמות לשינוי מבני במשק החשמל, אשר גובשו כחצי שנה לאחר החתימה על הסדר הנכסים, אינן מעוגנות במסגרת חוזה בין המדינה לחח"י, אלא מתבססות על החלטת ממשלה ומכתב התחייבות שניפקה חח"י למדינה, ולפיו החברה מתחייבת לקיים את ההסכמות שאליהן הגיעו הצדדים.
זאת, בכפוף לכך שההסכם הקיבוצי שנחתם במאי 2018 יהיה בתוקף, שיתקבלו החלטות ממשלה או תיקוני חקיקה או החלטות מינהליות או הסדרות של רשות החשמל או הרישיונות האמורים מידי המדינה, התואמים את ההבנות בין הצדדים.
חיזוק לסיכונים הקיימים ביישום הרפורמה עולה מדברי מנכ"ל משרד האוצר בפני דירקטוריון החברה, ולפיו "דבר שחשוב לציין בהק שר הזה של הרפורמה, שזה הרפורמה הראשונה.
שהממשלה עשתה שהגדירה אבני דרך.
זאת אומרת, זו פעם ראשונה שאנחנו באים לרפורמה ולא תמורת ההסכמה של העובדים אנחנו משלמים, אומרים זה בעיה שלכם שזה יקרה, אלא אומרים לעובדים: קרה, תקבלו, לא קרה, לא משנה מי אשם, אני אשם.
, מישהו אחר אשם, יח"פים אשמים, אין.
כי אנחנו משלמים עבור ה- delivery "שקורה27 .
מדברי מנכ"ל האוצר אפשר להבין כי קיימים סיכונים חיצוניים לרפורמה אשר עלולים לעכבה בשלב כזה או אחר, או לפגוע בה עד כדי ביטול הסכמות הרפורמה, זאת גם אם שני הצדדים להסדר מחויבים ומעוני ינים במימושה.
כפי שהוצג לעיל, קיים סיכון ממשי שהסדר הנכסים כשלעצמו משקף עלות נטו למדינה נוכח ההטבות הכספיות ומתן זכויות קנייניות על אלפי נכסים.
משכך, יישום הסדר הרפורמה ומימוש התועלות הנובעות ממנה, בהתאם לתחשיבי המדינה, מצמצם במידה רבה את הסיכון שנטלה עליה המדינה בכך שלא התנתה את יישום הסדר הנכסים במימוש הרפורמה.
הסדר הרפורמה והסדר הנכסים סוכמו במועדים שונים ועומדים בפני עצמם.
אולם הסדר הנכסים הוא נדבך מרכזי ביישום הרפורמה.
הסדר הרפורמה והסדר הנכסים מגלמים תועלות ועלויות לשני הצדדים, כאשר מרבית העלויות למ דינה משני ההסכמים מתבצעות בסמוך למועדי החתימות, בעוד שמרבית התועלות למדינה מתקבלות על פני שנים מאוחרות יותר וכרוכות בסיכונים לאי -התממשות.
על גורמי המדינה וחח"י לוודא כי יושלמו במלואם הסדרה כוללת של חלוקת הנכסים והשינוי המבני שסוכם במשק החשמל, זאת כדי להביא להשאת התועלות לשני הצדדים ולצמצום הסיכונים לתועלת הציבור.
מן הראוי כי בעסקאות עתידיות של המדינה יפעל משרד האוצר לצמצם למינימום את החשיפה של המדינה להפסד מאי -קבלת מלוא התמורה שהיא מצפה לה במסגרת העסקה.
השפעות רוחביות של הסדר הנכסים והרפורמה במשק החשמל .
27 'פרוטוקול מס1573 מישיבת דירקטוריון חח"י, מאי2018 ', עמ10.
מדינת ישראל - 824 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל משרד מבקר המדינה סקר כמה מקרי בוחן קודמים שבהם המדינה ערכה הסדרי נכסים עם חברות בבעלותה בשל תום זיכיונות בעלי מאפיינים דומים לזה הניתן לחח"י.
סקירה זו נועדה לבחון את התנהלות המדינה במקרים אלו, תוך השוואה להתנהלותה בהסדר הנכסים עם חח"י.
מדיניות הממשלה בהסדרי נכסים אחרים .
טרם הקמת מדינת ישראל חילק הנציב העליון זיכיונות בכמה ענפים כדי שאלו יפותחו ביעילות.
כך, ניתנו לחברות זיכיונות להפעלת חלק מהתשתיות הלאומיות, כדוגמת הזיכיון שניתן לחח"י לייצור ולאספקת חשמל.
במשטר של זיכיונות נמסרת הזכות לייצור ולאספקת מוצר או שירות לחברה לתקופה קצובה אשר במהלכה החברה נדרשת להקים תשתית שתאפשר את פעילותה בתחום.
עם הקמת המדינה הפכו כל נכסי הנציב העליון לנכסי המדינה.
אחת הסוגיות המרכזיות שעולה עם תום תקופת זיכיון היא הזכויות הקנייניות על הנכסים ששימשו את הזכייניות, ובפרט סוגיית השבתם לידי המדינה.
עמדת המדינה בכמה דוגמאות שבחן משרד מבקר המדינה הייתה עקבית ותואמת את הוראות הזיכיונות, ולפיהן הנכסים אמורים לשוב לידי המדינה ללא תמורה בתום תקופת הזיכיון.
עם זאת ניכר כי המדינה נאלצה להתמודד עם פרשנויות משפטיות מצד בעלי הזיכיונות החולקים על עמדתה בדבר זכויותיהם הקנייניות על הנכסים.
להלן דוגמאות מספר להתנהלות המדינה בסוגיה של השבת נכסים לידי המדינה עם חברות שהגיעו לתום תקופת הזיכיון שניתן להן: .
הסדר הנכסים של בתי הזיקוק לנפט בע"מ .
חברת בתי הזיקוק לנפט בע"מ (להלן - בז"ן) פעלה מכוח זיכיון שניתן לה בשנת 1933 מידי הנציב העליון הבריטי לתקופה של 70 שנים.
מניות החברה הוחזקו בידי המדינה בשיעור של 74% , והחברה לישראל בע"מ (להלן- החברה לישראל) החזיקה ביתרת המניות (בשיעור של 26% ).
על פי עמדת המדינה, אשר התבססה על ההוראות המנויות בתוספת לפקודת אמנות השמן האנגלו-איראניות משנת 1938 , בתום תקופת הזיכיון באוקטובר2003 היו אמורים לחזור כל נכסי בז"ן לבעלות המדינה חינם28.
בז"ן והחברה לישראל חלקו על עמדת המדינה וטענו כי מכוח אותן ההוראות לא יחזרו כל הנכסים שבידי בז"ן לבעלות המדינה חינם.
כדי למנוע הת דיינות משפטית, העלולה לפגוע בפעולותיה השוטפות של החברה, הגיעו הצדדים להסכמות בשנת 2002 , ולפיהן בז"ן תמשיך להפעיל את נכסיה לעוד 25 שנים עם אופצייה ל -25 שנים נוספות, ובתמורה תשלם דמי הרשאה למדינה.
גובה דמי ההרשאה נקבע בהתאם להיקפי ההכנסות של החברה.
עוד נקבע בהסכם כי אם במהלך תקופת ההרשאה תוכרע המחלוקת בין הצדדים בעניין השבת הנכסים שבידי בז"ן בתום תקופת הזיכיון, תיושם ההכרעה רק לאחר תקופת ההרשאה.
28 ,מבקר המדינהדוח שנתי 54א, "הסדר עקרונות לשימוש בנכסים עם תום הזיכיון", עמ' 330 - 331.
מדינת ישראל - 825 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל בשנת 2004 התקבלה החלטת ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה בדבר פיצול חברת בתי הזיקוק והפרטתה29 .
בשנת2006 הגדילה המדינהאת אחזקותיה בבז"ן ל - 100% , תמורת תשלום של 677 מיליון ש"ח לחברה לישראל עבור מניותיה בבז"ן.
הסכם רכישת מניות החברה לישראל עורר ביקורת ציבורית נוכח התפיסה כי הנכסים היו אמורים לשוב לידי המדינה ללא תמורה עם תום תקופת הזיכיון.
עם הרחבת האחזקות של המדינה היא החלה בהפרדה בין בית הזיקוק בחיפה לבית הזיקוק באשדוד.
במהלך שנת 2006 מכרה המדינה את אחזקותיה בבית הזיקוק באשדוד לחברת פז, ובשנת 2007 מכרה המדינה את אחזקותיה בבית הזיקוק בחיפה לגופים מוסדיים ולחברה לישראל במחיר מניה המשקף שווי גבוה במובהק משווי רכישת מניות החברה לישראל.
קיימים קווי דמיון בין הליך הסדרת הנכסים של בז"ן להליך הסדרת הנכסים של חח"י.
בשני המקרים מדובר בחברות ממשלתיות - אם כי בשיעורי אחזקות שונים - אשר הגיעו לתום תקופת הזיכיון שניתן להן, ועל פי עמדת המדינה והוראות הזיכיון, היו הנכסים שבידי החברה אמורים לשוב לידי המדינה חינם.
בשני המקרים התנגדו החברות להשבת הנכסים לידי המדינה, והמדינה לא הצליחה לממש לאורך שנים את הוראות הזיכיון.
עם זאת דרך הפעולה של גורמי המדינה הייתה שונה בשני המקרים.
במקרה בז"ן התנגדות החברה לא הובילה לוויתורים גורפים על זכויות על נכסים, ואילו במקרה חח"י הסדר הנכסים כלל ויתור של המדינה על זכויות על נכסים רבים.
במקרה בז"ן, המדינה האריכה בפועל את תקופת הזיכיון תוך נקיטת פעולות להפרטת בז"ן שנים מספר לאחר הסדר הנכסים.
בעניין בז"ן - שאותה דווקא התכוונה המדינה להפריט ולהביא למימוש שווי הנכסים בעת המכירה - הוויתורים שביצעה המדינה בכל הנוגע לנכסיה לא היו כה נרחבים.
הסדר הנכסים של חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ וחברת קו מוצרי דלק בע"מ .
חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן - תש"ן) החזיקה בזיכיון מתוקף פקודת האמנה והסכמים של חברת הנפט העיראקית30 .
באמנה זו, שהסתיימה בינואר2001 , נקבע כי "בתום מועד הזיכיון תבואנה לידי גמר הזכויות שניתנו לחברה עפ"י אמנה זו וכל נכסי דלא ניידי של החברה וכל הקבועות שלה בארץ ישראל, שהם חלק מן המפעל יהיו קניינו של הנציב העליון שיקבלם חינם, בתנאי שבתום הזיכיון או קודם לכן מתחייב הנציב העליון, אם החברה תרצה בכך, לעיין מתוך יחס רצון בבקשה להארכתו של הזיכיון או לחידושו בתנאים שיבוא עליהם ההסכם".
תש"ן ציינה בדוחותיה הכספיים כי בדצמבר 2001 נחתם הסכם עקרונות בינה לבין מדינת ישראל להמשך פעילות החברה וחברת הבת 'קו מוצרי דלק בע"מ' (להלן קמ"ד) לאחר תום .
29 /החלטה חכ107 של ועדת השריםלענייני חברה וכלכלה, יולי 2004.
30 ראו דוח שנתי של תש"ן לשנת2017.
מדינת ישראל - 826 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל תקופת הזיכיון.
בהסכם העקרונות נקבע בין היתר כי נכסים לא תפעוליים שבידי החברה וכן קרקעות הצפון ומניות פי גלילות יועברו למדינה.
עוד נקבע כי חלק מקרקעות הצפון יועמדו לצורכי החברה.
ביולי 2003 הושגה הסכמה בין נציגי החברה לנציגי המדינה במס גרת דיוני הצוות הכלכלי בעניין הסדרי תום הזיכיון.
בין היתר סוכם על השבת הנכסים שבידי החברה וקמ"ד לבעלות המדינה.
עוד נקבע כי החברות ישתמשו בנכסים המשמשים לפעילות במשק הדלק תמורת תשלום דמי שימוש ושנכסים אשר לא משמשים את משק הדלק יישארו בידי המדינה.
כן נקבע כי העברת הנכסים התפעוליים לשתי החברות תהיה במסגרת הסכמי חכירה, וכל עסקה בהן תצריך אישור.
כמו כן מניות פי גלילות יירשמו בשם המדינה.
בניין מטה החברה וקמ"ד ייוותר בידי החברות, ונוסף על כך המדינה תחכיר לחברה שטח של כ-580 .
דונם מקרקעות הצפון דירקטוריון תש"ן אישר את הסיכום בין החברה למדינה.
תוקף ההסכם בין תש"ן למדינה נקבע לתקופה של 15 שנים עם אופצייה להארכתו ב-15 .
קמ"ד ציינה בדוחותיה הכספיים כי ביולי 2003 הושג סיכום בין המדינה לנציגי החברה וחברת האם בדבר הסדרת הנכסים.
ההסכמות כללו את השבת הנכסים שבידי החברה וחברת האם לידי המדינה.
החברות ימשיכו להשתמש בנכסים המשמשים לפעילות במשק הדלק תמורת דמי שימוש, ואילו נכסים שאינם בשימושם יוחזרו לידי המדינה.
נקבע כי העברת הנכסים לידי החברות תתבצע באמצעות הסכמי חכירה.
ההסדר עם קמ"ד נקבע לתקופה של 20 שנים עם אופצייה להארכתו ב -20 שנים נוספות.
החברה ציינה בדוחותיה כי "במשך השנים שחלפו מאז הסיכום האמור מתנהל בין החברות לממשלה מו"מ בלתי רצוף והוחלפו טיוטות של הסכם מפורט, שקיבל את הכינוי 'הסכם ההפעלה', והערות לטיוטות, ואולם טרם התגבש הסכם מחייב".
התנהלות המדינה עם תש"ן וקמ"ד להשבת נכסיהן מצביעה על דפוסי פעילות שונים מאלו שבהתנהלות עם חח"י.
גם במקרה של קמ"ד לא ויתרה המדינה על זכויותיה על הנכסים (למעט בניין המטה), אלא המשיכה את פעילות החברות באמצעות הסכמי חכירה וגביית דמי שימוש, זאת בניגוד להתנהלותה עם חח"י, שבה ויתרה באופן מוחלט וסופי על זכויותיה על נכסים רבים.
הדוגמאות המובאות לעיל ממחישות כי המדינה נהגה באופן שונה במקרים אחרים של הסדרי נכסים, ללא ויתור גורף על נכסים מהותיים, כמוצג בתרשים 12.
מדינת ישראל - 827 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל תרשים 12 : דוגמאות לתוצאות הסדרי נכסים שגיבשה המדינה עם חברות ממשלתיות .
על פי עיבודי משרד מבקר המדינה להסדרי הנכסים כאמור.
השפעות עתידיות אפשריות - תום תקופת הזיכיון של חברת כימיקלים לישראל בים המלח .
חברת מפעלי ים המלח, העוסקת בהפקת מחצבים באזור ים המלח, נוסדה בידי מדינת ישראל ב-1952 על בסיס חברת האשלג הארץ ישראלית שהוקמה ב-1929 .
החברה קיבלה מממשלת המנדט הבריטי זיכיון לייצור אשלג, וממשלת ארץ ישראל ועבר הירדן חידשוהו בשנת 1931 .
ב-1961 הוסדר חוק שבמסגרתו קיבלה חברת מפעלי ים המלח זיכיון בלעדי להפקת מחצבים בים המלח ושימוש בשטחי עזר בהיקף של כ-600 קמ"ר מאזור סדום ועד לאזור מצדה.
זיכיון זה הוארך עד לשנת 2030 .
מאז1968 נמצאים מפעלי ים המלח בבעלות חברת כימיקלים לישראל בע"מ (להלן - כי"ל), כיום בבעלות פרטית.
במסגרת דיוני ועדת ששינסקי 2 הועלה חשש כי היעדר הוודאות בנוגע לעתיד זיכיון ים המלח לאחר סיומו בשנת 2030 מקשה על ניהול מדיניות השקעה יעילהבראייה ארוכת טווח.
משכך, מדינת ישראל - 828 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל הוקם צוות לעניין פעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח, ובמאי 2018 .
פורסמה טיוטת ביניים לשימוע ציבורי של הצוות מטיוטת הביניים עולה כי בהתאם לסעיף 24 לשטר הזיכיון, עם תום תקופת הזיכיון עוברים לקניין הממשלה כל הנכסים המוחשיים והקבועים השייכים לבעל הזיכיון.
על הממשלה לשלם לבעל הזיכיון תמורתם את ערך ההחלפה המופחת שלהם כפי שיהיה בתאריך הגמר.
עוד צוין כי בהתאם לסעיף 24 , בעשר השנים האחרונות לתום תקופת הזיכיון, קרי משנת2020, נדרש אישור הממשלה לכל השקעה שמימושה יחרוג משנת 2030 , וזאת, בין היתר, לאור קביעת ערך ההחלפה [ הסעיף כי על הממשלה לשלם עבור נכסי בעל הזיכיון שיעברו לקניינה .
מכל האמור לעיל עולה כי עמדת הממשלה היא שעם תום תקופת הזיכיון, ואם לא ]המופחת יוארך, נכסי החברה יושבו למדינה.
יצוין כי עם ההמלצות המופיעות בדוח הביניים נ מנית המלצה להסדיר כבר בשנים הקרובות סוגיות מורכבות עם כי"ל, לרבות שווי הנכסים המוחשיים שאליהם מתייחס סעיף 24 .
לשטר הזיכיון בדוחותיה של כי"ל מציינת החברה כי שר האוצר מינה צוות בראשות החשכ"לית לשעבר, אשר תפקידו לקבוע את אופן חישוב שווי שחלוף הנכסים המוחשיים של מפעלי ים המלח בהתאם לזיכיון, בהנחה כי נכסים אלה יוחזרו לידי המדינה בתום תקופת הזיכיון.
בדוחותיה ציינה החברה כי לאור חילופי החשכ"ל במשרד האוצר, טיוטת העמדה של החשכ"ל מועברת לידי החשכ"ל הנכנס להשלמת עבודה, וכי בשלב זה אין כל ודאות בדבר המלצות החשכ"ל.
עוד מציינת כי"ל כי אין כל ודאות לגבי פרשנות הממשלה את חוק הזיכיון, לגבי אופן יישום התהליך, לגבי המתודולוגיה אשר תינקט ולגבי אופן חישוב שווי עלות הנכסים המוחשיים.
אפשר לראות כי גם במקרה זה של תום תקופת הזיכיון שניתן למפעלי ים המלח, עמדת הממשלה כי הנכסים יושבו לידיה עלולה להיתקל בהתנגדות משפטית להשבת הנכסים, כמו במקרים של בז"ן וחח"י.
משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי לא גיבש מדיניות מסודרת לאופן השבת הנכסים לידי המדינה במקרים של סיום תקופת זיכיון.
ניסיון העבר מראה כי המדינה מתקשה להשיב לידיה את הנכסים בהתאם להוראות הזיכיון, והיעדר אסטרטגיה להשבת הנכסים - כמו גם מכלול הוויתורים שביצעה המדינה ביחס לנאמר בזיכיון חח"י - יוצרים תמריץ למחזיקי הזיכיונות לערער על עמדת המדינה לצורך השאת רווחים.
הדבר יכול לפגוע ביכולת המדינה לשמש באופן מיטבי כנאמנת הציבור במימוש זכויות יו הקנייניות על הנכסים.
על החשכ"ל לפעול לגיבוש אסטרטגיה, אשר תגובה בחוות דעת משפטיות ובצעדים אופרטיביים, לטיפול בנכסים עם תום תקופת זיכיון או במקרים שבהם המדינה מבקשת לממש זכויות על נכסים, תוך הבחנה בין חברות המיועדות להפרטה לחברות המיועדות להמשך החזקה.
מדינת ישראל - 829 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל כמו כן על משרד האוצר לגבש כללים לכתיבת זיכיונות עתידיים אשר לא יותירו מקום לספק או לפרשנות שונה בנוגע להסדרים שיחולו בתום תקופת הזיכיון.
היעדר אסטרטגיה מונע את מקסום הזכויות הקנייניות של המדינה ומביא לפגיעה מהותית ביכולת לממש את זכויותיה, להתארכות הליכים אלה ולבסוף לוויתורים בלתי מבוטלים מצד המדינה, שמשמעותם פגיעה באינטרס הציבורי.
משרד האוצר השיב כי אי אפשר להשוות בין הסדרי נכסים שונים.
כל הסדר נגזר מהוראות הדין שנקבעו בעת מתן הזיכיון.
מאחר שההוראות שנקבעו במועד מתן הזיכיון שונות בתכלית בין הסדר להסדר, ממילא ההסדרים שנערכו בתום הזיכיון שונים אלו מאלו.
משכך, אין כל אפשרות חוקית לערוך בדיעבד הוראות אחידות לשם עריכת הסדר נכסים.
הסדר הנכסים בחח"י נבע מההוראות הפרטניות שנקבעו בפקודת הזיכיון ובהוראות חוק משק החשמל.
משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם קיימת שונות בין הה וראות הספציפיות של הזיכיונות השונים, הרי שאפשר לזהות במקרים רבים קושי של המדינה לממש את עמדתה בדבר הזכויות הקנייניות בתום תקופת הזיכיון, ומשום כך נדרש מהמדינה לגבש אסטרטגיה לטיפול בהסדרים השונים.
אין הכוונה להחיל פתרון פרטני אחיד לכלל המקרים, אלא להעמיד דפוסי טיפול שיאותתו על עמידתה האיתנה של המדינה במימוש זכויותיה ויצמצמו את התשואה שמבקשים להשיג הגורמים השונים באמצעות קונפליקט.
התנהלות המדינה במשך השנים הביאה להסכם שבמסגרתו מרבית הנכסים הועברו לחח"י, ומן הראוי להפיק מכך את הלקחים הנדרשים בראייה צופת פני עת יד עבור רפורמות עתידיות בכל הקשור לשמירה על זכויותיה הקנייניות של המדינה.
בשנת 2018 , לאחר מו"מ שנמשך יותר משני עשורים, הגיעו המדינה וחח"י להסכמות בדבר הסדרת הזכויות הקנייניות על הנכסים המוחזקים בידי החברה ובדבר שינוי מבני במשק החשמל.
שתי ההסכמות הללו גובשו בנפרד, אולם הסדר הנכסים הוא נדבך בלתי נפרד במימוש הרפורמה ומימונה בעוד שהוא עצמו אינו תלוי בקיומה.
מדינת ישראל - 830 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל משרד מבקר המדינה מציין את פעילותם של גורמי המדינה וחח"י להביא לידי סיום סוגיה מורכבת, שנמשכה על פני שני עשורים, להסדרת הזכויות בנכסים שהוחזקו בידי החברה וגיבוש רפורמה במשק החשמל, אולם במבחן התוצאה העלתה הביקורת שהליך גיבוש הסדר הנכסים וקביעותיו שיקפו התרחקות ניכרת של המדינה מהעמדה שבה החזיקה משנת 2000 במשך יותר מעשור.
עמדה זו של המדינה לא נועדה להשיג איזון בין תועלות המדינה לתועלות החברה אלא למצות את זכויות המדינה על הנכסים בהתאם להוראות החוק.
מתוקף ההסדר זוכה חח"י להטבות כספיות לא מבוטלות, ונותרות בידיה זכויות קנייניות על יותר מ -200 נכסים מהותיים ועל אלפי נכסים תפעוליים משניים, ששוויים הכספי הכולל אינו ידוע.
בתמורה, משיבה החברה לידי המדינה 16 נכסים שיש בהם תועלת ציבורית ואשר שוויים נע בין 1.
תוצאות ההסדר מלמדות על שינוי ניכר מהעמדה שהמדינה החזיקה בה למעלה מעשור.
שינוי עמדת המדינה והזמן שנדרש לגיבוש ההסדר מצביעים על חולשה מהותית של המדינה בתהליך מימוש ריבונותה בנושא הסדר הנכסים ומיצוי זכויותיה מול המחזיקים בזיכיונות.
הביקורת העלתה שהסדר הנכסים גובש מבלי שנעשו הפעולות הבאות: מיפוי כל נכסי החברה, ביצוע הערכות שווי לנכסים המהותיים, בחינה עדכנית של זכויות המדינה על הנכסים וגיבוש דרכים למצות זכויות אלה באופן מיטבי.
במאי 2018 , לאחר החתימה על הסדר הנכסים, הצליחו גורמי המדינה וחח"י להגיע להסכמות על שינוי מבני במשק החשמל.
הסדר הנכסים, לרבות ההטבות הכלכליות שניתנו לחח"י במסגרתו, איפשר במידה רבה את ביצוע השינוי המבני, אולם בהצעת המחליטים שהגישו משרד האוצר ומשרד האנרגייה לממשלה באותו המועד לשם אישור ההסדרים, לא כלל משרד האוצר בתחשיב התועלות נטו מהרפורמה, את העלויות נטו הנובעות מהסדר הנכסים שגיבש.
עלויות אלו מוערכות בכ-2.
8 מיליארד ש"ח לכל הפחות, זאת מלבד שווי הנכסים התפעוליים המשניים הנוספים שהותירה המדינה בידי החברה.
מכאן, שעלויות הרפורמה הוצגו לממשלה באופן חלקי.
בחינת תוצאות הסדרי נכסים שערך משרד האוצר עם חח"י ועם חברות ממשלתיות במקרים קודמים שבהם הסתיימה תקופת הזיכיון 31 מצביעה על היעדר אסטרטגיה לטיפול בהשבת נכסים עם תום תקופת הזיכיון, גם כאשר קיימות הוראות בדבר חלוקת הנכסים.
התנהלות זו עלולה ל יצור עלויות משקיות נוספות משום שהמדינה נותנת למחזיקים בזיכיונות אפשרות לנהל עמה מו"מ שבו היא ניאותה לוויתורים.
לפיכך, קיים צורך שמשרד האוצר יגבש בהקדם כללים למתן זיכיונות ולטיפול בהשבת נכסי המדינה ויפיק לקחים מהתנהלות המדינה בשני העשורים החולפים בעניין הנכסים שבידי חח"י.
כל זאת תוך הבחנה בין חברות מיועדות להפרטה וחברות המיועדות להמשך אחזקה ובראייה צופה פני עתיד, לקראת הזיכיונות העתידים להסתיים.
31 ראו לעיל סקירת התנהלות המדינה בנושא הסדר הנכסים עם חברת בתי הזיקוק לנפט, חברת תשתיות נפט ואנרגיה וחברת קו מוצרי דלק.
מדינת ישראל - 831 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
חברת החשמל לישראל לאור הסיכונים הקיימים לאי-התממשות הרפורמה והממשקים בינה לבין הסדר הנכסים, יש חשיבות שכלל הגורמים בהסדרי הנכסים והרפורמה יביאו לכדי מימוש מלא של מארג ההסכמות בשני הסדרים אלה, כדי להשיא את התועלות לשני הצדדים ולציבור.
מינואר 2008 עד יוני2015 חלה עלייה ריאלית חדה במחירי הדירות.
לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מדד מחירי הדירות עלה במונחים ריאליים ב -70% בקירוב, ואילו ההכנסה הממוצעת ברוטו של משקי הבית במונחים ריאליים עלתה עלייה מתונה יותר -של כ -20%1 .
מגמות אלו הכבידו מאוד את נטל הוצאות הדיור על משקי הבית, בעיקר על שכבות האוכלוסייה ממעמד חברתי -כלכלי נמוך וממעמד הביניים, וחוללו את משבר הדיור 2 .
להלן בתרשים מדד מחירי הדירות והשינויים בו בשנים 2008 - 2018.
תרשים1: מדד מחירי הדירות והשינויים בו בשנים 2008 - 20183 .
על פי נתוניהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
1 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, סדרה 120010 , מדד המחירים לצרכן -כללי ; סדרה 040010 - מחירי דירות; לוח 5 - הכנסה והוצאה ממוצעת לחודש של משקי בית לפי מעמד בעבודה של ראש משק הבית ולפי מקור הכנסה (2015 ); לוח1 - הכנסה ברוטו ממוצעת לחודש של משקי בית לפי מעמד בעבודה של ראש משק הבית ולפי מקור הכנסה( 2008 .
) 2 ,על משבר הדיור ראו בהרחבה מבקר המדינהדוח ביקורת על משבר הדיור ( 2015 .
) 3 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, סדרה 0410010 לפי תקופת בסיס: ממוצע1980= 100.
מדינת ישראל -638 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון בשנת 2015 החליטה הממשלה 4 לנקוט פעולות ולהשקיע משאבים רבים כדי להתמודד עם משבר הדיור ולסייע לזוגות צעירים וליחידים חסרי דירה לרכוש דירה -יוזמה נדרשת וחשובה "מחיר למשתכן" (להלן גם נוכח התמשכות המשבר.
בהחלטה נקבע ביצועה של התוכנית - התוכנית או מחיר למשתכן) במתכונת חדשה5 .
בתוכנית נעשה שינוי יסודי בשיטת השיווק של מקרקעי ישראל6 לצורך בניית דירות למגורים; לפי שיטה זו, במכרזים על הקרקעות שישווקו יתחרו המציעים (יזמים או קבלנים) על המחיר הסופי הנמוך ביותר למ"ר של די רת מגורים.
בהחלטות הממשלה נקבע כי בשנים 2015 - 20197 ישווקו רשות מקרקעי ישראל (להלן-רמ"י) ומשרד הבינוי והשיכון (להלן -משרד הבינוי) את כלל הקרקעות במתכונת מחיר למשתכן.
לפי מתכונת זו יינתנו הנחות על מחיר הקרקע, יסובסד פיתוח הקרקע, ויינתנו מענקים לרוכשי רות בבנייה רוויה בפריפריה.
הממשלה קבעה כי במסגרת התוכנית יוכלו לרכוש דירה זוגות די או יחידים בני יותר מ-35 , בתנאי שהם חסרי דירה8 , וכי בפרויקטים שמספר הזכאים המעוניינים לרכוש בהם דירה יהיה גדול יותר ממספר הדירות המוצעות למכירה ייקבע בהגרלה סדר קדימותם של הזכאי ם לרכישת דירה.
במועד מאוחר יותר החליטה מועצת מקרקעי ישראל (להלן גם -המועצה) 9 כי אם ייוותרו דירות ללא ביקוש של חסרי דירה, יהיה אפשר לשווקן למשפרי דיור כפי שהוגדרו בהחלטה, על פי כללים שנקבעו.
לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך -1960 , המועצה קובעת את המדיניות לגבי מקרקעי ישראל ועל רמ"י לנהל לפיה את המקרקעין.
הכנסות רמ"י ממכירת קרקע או מהחכרתה שקולות להכנסות ממכירת נכסי המדינה ומשמשות מקור הכנסה למדינה.
המועצה מוסמכת להחליט, באישור שר האוצר10, אם לתת הנחה על מחיר הקרקע (שקבע השמאי הממשלתי) המשווקת באמצעות רמ"י.
המועצה עיגנה בהחלטותיה 11 את עקרונות התוכנית שהתוותה הממשלה וקבעה את הכללים המפורטים ליישומה.
בין השאר קבעה המועצה את העקרונות לקביעת ערך הקרקע לצורך מתן ההנחות, את המגבלות על מכירת הדירות שנבנו במסגרת התוכנית ואת הכללים בנוגע לייעוד חלק מהדירות לתושבים של הרשות המקומית שהפרויקט ייושם בתחום שיפוטה.
4 החלטה203 /(דר13 ) מיוני2015 והחלטה315 /(דר23 ) מיולי2015.
5 משרד הבינוי והשיכון הפעיל בשנים1994 - 2013 מסלול לבניית דירות על קרקעות מדינה המכונה "מחיר דירה למשתכן", כדי ליצור פתרונות דיור בהישג יד לזוגות צעירים ולזכאי המשרד.
תבחיני הזכאות במסלול זה התאימו לאוכלוסייה מצומצמת יותר מאוכלוסיית התוכנית הנוכחית, והמסלול הניב תפוקות דלות ולא היה בו כדי לחולל תפנית בהיצע הדיור.
מקרקעין השייכים למדינה, לרשות הפיתוח ולקרן קיימת לישראל 7 בפברואר2018 החליטה הממשלה (החלטה3500 /דר181 ) להאריך את תוקף התוכנית גם לשנים2018 - 2019 .
8 לפי קריטריונים שנקבעו בהחלטה1430 של מועצת מקרקעי ישראל מיולי2015 .
ובהחלטות שעדכנו אותה 9 בהחלטה1442 מאוקטובר2015.
10 בסעיף40 (ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 , נקבע כי "החלטות של מועצת מקרקעי ישראל בדבר הדרך והשיטה לקביעת דמי חכירה או בדבר מועדי תשלום דמי חכירה, שבביצוען כרוכות הפחתה של דמי החכירה או דחיית מועדי תשלומם, וכתוצאה מכך הפחתה של הכנסות המדינה לכל תקופה שהיא, טעונות אישור שר האוצר".
11 החלטה1430 מיולי2015 .
וההחלטות שעדכנו אותה מדינת ישראל -639 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון מחיר למשתכן היא תוכנית דגל של המדינה לפתרון משבר הדיור 12, ועיקרה הוא התוויית מדיניות לאומית לפתרונות דיור לאוכלוסייה בהיקף נרחב.
השפעתה של התוכנית על הכנסות המדינה היא רבה.
לפי נתוני רמ"י, מיולי 2015 עד יולי2018 הסתכםאובדן הכנסות המדינה בגין ההנחות על הקרקע במסגרת התוכנית בכ -4.
בפרויקטים שערכי הקרקע בהם נמוכים - 0 עד 100,000 ש"ח ליחידת דיור (להלן גם-יח"ד) -נוסף על ההנחה על נה מעניקה ליזמים תוספת סבסוד של עלויות הפיתוחהקרקע, המדי 14 וכן מענקים לרוכשים15 .
מיולי2015 עד מרץ 2018 הסתכמו תוספות סבסוד הפיתוח והמענקים לרוכשים במסגרת התוכנית ב -1.
416 מיליארד ש"ח בקירוב 17 .
עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2018 , עלתה אפוא התוכנית לקופת המדינה כ-5.
מניתוח שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת18 עולה שמחיר דירה בתוכנית נמוך ב-21% בממוצע ממחיר השוק, וסכום ההנחה הממוצע בתוכנית הוא כ - 175,000 ,ש"ח באזור הדרום כ- 195,000 ש"ח באזור הצפון וכ- 600,000 .
ש"ח באזור המרכז מבקר המדינה כבר ציין בדוח על משבר בכל הנוגע לנעשה בעולם בנושא דיור בר השגה, הדיור שפורסם בשנת 201519 כי במחקר שהזמין מינהל התכנון נסקר הנעשה בנדון בשמונה מדינות מערביות, והועלה כי בכולן הופעלו הסדרים ותוכניות מסוגים שונים לאספקת דיור בר השגה לתושביהן, חלקם באמצעות סבסוד ממשלתי20 .
נוילפי נתוני משרד הבי21 , עד אוגוסט2018 נרשמו לתוכנית כ- 128,100 משקי בית זכאים (להלן -הזכאים), מהם כ - 74,000 (כ-58% ) מאזור המרכז 22.
כ -17% מהזכאים היו רווקים.
ממועד הפעלת התוכנית עד לדצמבר 2018 נבחרו יזמים לבניית כ - 64,000 יח"ד והוגרלו בין זכאים כ- 60,700 יח"ד23.
ואולם לכ - 28,000 יח"ד (כ -44% ) שנבחרו יזמים לבנייתן טרם ניתנו היתרי בנייה, והמגרשים לא נמסרו ליזמים לתחילת הבנייה.
מספר יחידות הדיור שנמסרו לזוכים או היו מצויות בשלבי מסירה עד אוגוסט 2018 היה כ- 1,050 (כ- 1.
6% ממספר יחידות הדיור שנבחרו יזמים לבנייתן).
12 ,ראו משרד האוצר, אגף החשב הכלליספיים של ממשלת ישראל לשנת דוחות כ 2016 (יולי2017 '), עמ368 ; דוחות כספיים של ממשלת ישראל לשנת 2017 (אוגוסט2018 '), עמ371.
13 בשנת2015 כ-328 מיליון ש"ח; בשנת2016 כ-1.
1 מיליארד ש"ח; בשנת2017 כ-2.
3 מיליארד ש"ח; בחודשים ינואר-יולי 2018 כ-816 .
מיליון ש"ח 14 סבסוד הניתן לפי אזורי עדיפות לאומית.
מדובר בתוספת סבסוד של נוסף על 40,000 .
ש"ח ליח"ד 15 סכום המענק הוא 40,000 עד 60,000 .
ש"ח ליח"ד 16 כ-610 מיליון ש"ח עבור סבסוד הפיתוח וכ-749 .
מיליון ש"ח עבור מענקים לרוכשים 17 ,משרד האוצר, אגף החשב הכללישראל לשנת דוחות כספיים של ממשלת י 2017 (אוגוסט2018 '), עמ377.
18 ניתוח שיעורי ההנחה לזכאים בתוכנית מחיר למשתכן, פברואר2017 .