HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
גם במטה יש ריבוי של קובצי מידע על הרשויות המקומיות, והנתונים שבהם לא תמיד מעודכנים ומהימנים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לבחון דרכים לשיפור תהליכי הפיקוח והבקרה ולהקים מאגר מידע משותף על הרשויות המקומיות.
הדבר יסייע לגבש פתרונות לגבי כל רשות, ויקל על המעקב אחר יישומם, בדומה להמלצה שניתנה בדוח הקמת המינהל.
משרד הפנים מסר בתשובתו מנובמבר 2012 למשרד מבקר המדינה, כיהוא פועל לאפיון מערכת מידע שתשרת את כל יחידות המינהל לשלטון מקומי ואת העוסקים בענייני שלטון מקומי במטה ובמחוזות.
בביקורת נמצא, כי משרד הפנים עמד על הצורך להבהיר את יחסי הגומלין שבין המטה למחוזות ולאפיין את סמכויותיו ותפקידיו של המינהל לשלטון מקומי.
הכין המשרד מסמכים למכרז לקבלת שירותי ייעוץ בתחום זה במסמכי המכרז צוין כי תפקודו של המינהל לשלטון מקומי אינו מבוסס על ראייה עדכנית של השלטון המקומי וצרכיו, וכי נדרש למשרד ייעוץ ארגוני מקיף בנושאים כמו: הגדרת גבולות האחריות והסמכות של גופי המטה והמחוזות, איתור "צווארי בקבוק", קביעת תקן כוח אדם רצוי למחוזות, שיפור תהליכי עבודה קיימים ובניית תהליכים חדשים וכיו"ב.
בסופו של דבר לא יצא המכרז אל הפועל, והשינויים הארגוניים המקיפים הנדרשים לא נבחנו, משום שבאותה עת לא כיהן במשרד הפנים מנכ"ל.
ואולם, גם כשמונה מנכ"ל, לא נבחן הצורך בשינוי ארגוני במינהל ובמחוזות.
ראוי שמשרד הפנים יבחן את יחסי הגומלין שבין המינהל לשלטון המקומי ללשכות המוניציפליות במחוזות, ישקול את הצורך לקבוע באופן ברור את הגורם שיהיה אחראי לפיקוח על הרשויות המקומיות ולתוצאותיו, ולהגדיר, בשיתוף עם משרד האוצר ונציבות שירות המדינה, את האמצעים והסמכויות שיש לתת בידי הגורם האחראי.
זאת - כדי שיוכל לקיים פיקוח מקצועי, תכליתי ואפקטיבי, ברוח המלצות ארגון ה - OECD .
בעניין זה משרד הפנים מסר בתשובתו מנובמבר 2012 , כי מאז הקמת יחידת המשנה למנכ"ל חל שיפור בתיאום וב ייעול של תהליך העבודה ובכלל זה תחום חלוקת הסמכויות שבין המטה למחוזות.
הוא מכיר בצורך להמשיך את תהליכי הייעול ובצורך לרענן את נוהלי העבודה בתחום.
עוד מסר, כי תתקיים בדיקה ארגונית ובה ייקבעו הדרכים לחיזוק יחסי הגומלין עם המחוזות והעבודה המשותפת עמם.
הקמת רשות לבקרה על הרשויות המקומיות אף שגורמים רבים במשרד הפנים מעורבים בפיקוח על הרשויות המקומיות, לא מונה גורם מקצועי שירכז את הפעולות בתחום ויישא באחריות לתוצאותיהן.
בהיעדרו של גורם כזה לא מתקיימת הערכה שיטתית של כלי האסדרה שבשימוש, אין ניתוח של מגמות כוללות, לא נעשות תחזיות ואין כמעט פיתוח של אמצעים חדשים שיאפשרו מתן פתרון לבעיות המזוהות ולאתגרים חדשים.
במאי 2009 'החליטה הממשלה במסגרת חוק ההסדרים (החלטה מס 193 ) להקים רשות פנים -ממשלתית לבקרה על הרשויות המקומיות והערכתן (להלן - רשות הבקרה) בהתאם לדגמים דומים שה צליחו במדינות אחרות, למשל בבריטניה.
על פי ההחלטה תפקידיה של רשות הבקרה יהיו: קביעת מדדי הערכה ליעילותן של הרשויות המקומיות ולאיכות השירותים שהן מספקות, דירוג הרשויות המקומיות על פי מדדים אלה, לסיוע בזיהוי רשויות העומדות בפני קשיים כלכליים וקידום מדיניות של התערבות מוקדמת למניעת קריסתן.
עוד החליטה הממשלה להטיל על ועדה, בראשותו של מנכ"ל משרד הפנים, לאפיין את רשות הבקרה בתוך 90 .
יום ולהטיל על שר הפנים למנות לה מנהל בדברי ההסבר להחלטה צוין שהשלטון המקומי בישראל הוא גורם חשוב בכלכלת המדינה, שתקציבי הרשויות המקומיות נאמדים בכ -38 מיליארד ש"ח ומקורותיהם הם כספים ציבוריים (כשליש מהם כספי ממשלה).
ולמרות זאת "הציבור בכללותו והממשלה בפרט אינם נהנים ממידע שוטף ברור וזמין בנוגע להתנהלותן הכלכלית והתפעולית של הרשויות המקומיות".
בדברי ההסבר צוין גם שהממשלה מתקשה לפקח באופן אפקטיבי על הרשויות המקומיות בשל מספרן הרב, וכתוצאה מזה היא מתערבת במשבר כלכלי ברשות מקומית זמן רב לאחר היווצרותו, כשנגרמים בגינו נזקים כלכליים כבדים.
משום כך היא נאלצת להקצות מדי שנה סכומים ניכרים כדי לסייע לרשויות שנקלעו למשבר.
בביקורת נמצא כי משרד הפנים התנגד להחלטה האמורה, וביקש לבחון חלופות אחרות לרשות הבקרה, כמו - הקמת גוף בקרה בתוך המשרד על יסוד התשתית הארגונית הקיימת.
בסופו של דבר לא יצאה הקמת רשות הבקרה אל הפועל.
בביקורת נמצא, כי משרד הפנים לא בחן חלופות לרשות הבקרה, ולמעשה הנושא אינו מקודם.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , הבהיר משרד הפנים, כי הוא מתנגד להקמתה של יחידת הבקרה במתכונת שהוצעה בהחלטת הממשלה, ולאחרונה בא בדברים עם משרד האוצר, והוא מכין הצעה לממשלה לבטל את ההחלטה האמורה.
עוד מסר, כי המינהל לשלטון מקומי הוא הגוף האמון על האסדרה של ה שלטון המקומי ועל תכלול הפעולות השונות הנוגעות לרשויות המקומיות, הבקרה בתחום הכספי נעשית באגף ייעודי במינהל, ובעשור האחרון חל שיפור בתחום זה.
כמו כן ציין, כי הוא פועל למיצוי יעיל יותר של כלי האכיפה.
בשל חשיבותה של היערכות ארגונית ראויה להשגת אסדרה מקצועית, יעילה ואפקטיבית המושתתת על שקיפות - ראוי לבחון את המבנה הארגוני של מנגנון האסדרה הקיים, ולהבטיח שהיא תיעשה באמצעות גוף פיקוח מרכזי, מקצועי ובלתי תלוי.
היבטים הנוגעים למבנה הארגוני של המינהל לשלטון מקומי במינהל לשלטון מקומי קיימים אגפים שמופקדים על נושאים ייעודים כמו - האגפים לכוח אדם ברשויות המקומיות, לתאגידים עירוניים ולביקורת ברשויות המקומיות35 , ולצדם ישנם אגפים העוסקים במגוון נושאים בתחום התקצוב, האסדרה והפיתוח של השלטון המקומי ללא חלוקה ארגונית ברורה.
הדוגמאות לכך הן האגף למינהל מוניציפלי שעוסק במגוון נושאים כמו מחקר, הדרכה, חלוקת הכנסות והסדרת תחומי שיפוט - נושאים שהקשר ביניהם רופף; והאגף לתקצוב - שעל אף תפקידו המרכזי בתחום האסדרה הכספית, אינו בנוי מבחינה ארגונית למלא את מלוא משימותיו בתחום זה, כפי שיפורט בהמשך.
כמו כן, ישנן משימות של משרד הפנים בתחום השלטון המקומי, כמו קידום הפיתוח הכלכלי של הרשויות המקומיות ועידוד שיתוף הפעולה ביניהן, שבמבנה הארגוני הקיים נופלות לעתים "בין הכיסאות" - אין גורם מוגדר הנושא באחריות לגביהן, והתפקידים הקשורים לפיתוח כלכלי מפוצלים בין האגפים השונים במשרד.
האג ף לתקצוב : האגף מופקד על תקצובן של הרשויות המקומיות (מתקציבי משרד הפנים המיועדים לכך), על מתן אישורים לרשויות מקומיות בתחומים שונים, על קביעת ההנחיות לרשויות המקומיות בנוגע להגשת התקציב ועל הפעלת אמצעי האכיפה בנושא תפקודן הכספי של הרשויות.
מתוקף תפקידיו הוא עוסק הן בנושאים מערכתיים המשותפים לכל הרשויות המקומיות, והן בנושאים פרטניים של הרשויות המקומיות ומשמש גוף מתקצב וגוף מפקח.
כגוף מטה הוא מופקד על גיבוש מדיניות כוללת, קביעת נהלים, זיהוי מגמות ויצירת כלים לשיפור האסדרה.
בפועל, האגף לתקצוב בנוי במתכונת ארגו נית שאינה מאפשרת לו למלא את משימותיו, משום שהיא אינה משקפת בבירור את מכלול תפקודיו, ויש בו בעלי תפקידים שמופקדים בו בזמן על משימות פיקוח ובקרה, על משימות תקצוב, על עבודת מטה ועל גיבוש מדיניות.
ליקויים אלה באו לידי ביטוי ביזמה של האגף משנת 2011 לשנות את המבנה הארגוני שלו.
היזמה הוצגה בפני הנהלת משרד הפנים ונציבות שירות המדינה, וזכתה לגיבוי של הנהלת המשרד ושל שר הפנים.
בדצמבר 2011 פנה שר הפנים במכתב לסגן נציב שירות המדינה בבקשה לאשר את השינויים הנדרשים באגף, ואולם סגן הנציב השיב לשר הפנים בינואר 2012 , כי רצוי שהתהליך יקרה לאחר מינוי מנהל למינהל השלטון המקומי, שכן באותה עת משרתו עדיין לא אוישה36.
נציבות שירות המדינה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2012 , כי ביקשה לדחות את הבחינה המקצועית של השינוי הארגוני לאחר איוש משרת מנהל המינהל, כדי להתחשב בעמדתו המקצועית.
לאחר פנייה נוספת של מנכ"ל משרד הפנים בעניין זה ובעקבות דחיית האיוש של משרת מנהל המינהל, הבקשה נבחנה ואושרה.
עוד מסרה, כי היא מזמינה את משרד הפנים "לבצע חשיבה אסטרטגית מעמיקה על מטרות ויעדי המינהל לשלטון מקומי ועל המבנה הארגוני שיתמוך בצורה הטובה ביותר ביישום אסטרטגיה זו".
35 בתקופת שבה נערכה הביקורת הועבר האגף לביקורת ברשויות המקומיות מהמינהל לשלטון מקומי.
36 בין יוני 2011 ליוני 2012 לא אוישה משרת מנהל המינהל לשלטון מקומי (ראו להלן בתת-הפרק על איוש משרות בכירים).
לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת משרד הפנים ועל נציבות שירות המדינה לגבש את האפיון הרצוי של מנגנון האסדרה על השלטון המקומי במשרד הפנים, בשים לב להחלטת הממשלה ממאי 2009 ,שהוזכרה לעיל וליישם את השינויים הארגוניים הנדרשים.
אגב כך ראוי לש קול הפרדה ארגונית בין הגורמים האחראים לתקצוב הרשויות המקומיות ובין הגורמים שיפקחו על ניהול הכספים והמשאבים שלהן.
קידום הפיתוח של הרשויות המקומיות : נושאים של פיתוח כלכלי וארגוני של הרשויות המקומיות מצויים בסמכותם של גורמים שונים במשרד, וגם במקרה זה אין גוף מטה שנושא באחריות כוללת לנושא.
למשל, שינויים מבניים כמו שינוי תחומי שיפוט, איחוד רשויות ושינויים בחלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות מקודמים באמצעות האגף למינהל מוניציפלי, בתיאום עם גורמים שונים במשרד ובראשם המנכ"ל.
האגף לתקצוב מופקד על תהליכי הבראה של הרשויות המקומיות ועל הפיקוח והבקרה בנושא הכנסותיהן של הרשויות ממסים, אגרות והיטלים.
המחוזות מלווים אף הם את הרשויות המקומיות שבתחומם במטרה לשפר את יכולותיהן הכלכליות ולקדם את פיתוחן.
ואולם, על אף הגורמים הרבים העוסקים בהיבטים מסוימים של פיתוח כלכלי - אין במש רד הפנים גורם שמקדם הלכה למעשה, באופן מובנה ומושכל, תכניות כוללות ומשולבות לפיתוחן הכלכלי של הרשויות המקומיות, בתיאום עם הגורמים המקצועיים שבמוסדות התכנון.
עם זאת, גיבש משרד הפנים מתכונת לתכנית הבראה רב-תחומית הכוללת הכנה של תכניות לפיתוח כלכלי כחלק מתהליך ההבראה של רשויות שנקלעו למשבר כספי חמור.
ואולם, לגבי שאר הרשויות אין יזמה ואין הכוונה בעניין זה.
משרד הפנים גם פרסם באפריל 2012 קול קורא לרשויות המקומיות להשתתף (במשך שלוש שנים) בניסוי מקדים של שיתוף פעולה בין רשויות מקומיות סמוכות בפריפריה במסגרת של תאגי ד משותף (פרויקט "אשכולות" 37 ), כדי לייעל את פעולותיהן ולהעלות את רמת השירותים לתושבים.
בביקורת נמצא כי משרד הפנים אינו ממצה את כל האפשרויות לשיתוף פעולה בין יחידותיו, בעיקר עם מינהל התכנון38 ועם מוסדות התכנון המחוזיים, כדי לקדם את פיתוחן של הרשויות המקומיות ולעמוד על השפעותיהן של מגמות בתכנונן הפיזי - מרחבי על כלכלת הרשויות.
היבטים מסוימים של תכנון אמנם נכללים בנתונים על הרשויות המקומיות שמקבץ האגף לתקצוב, ואולם הם חלקיים בלבד, ואינם מלווים בניתוח ובהסקת מסקנות לגבי השפעותיהם הכלכליות.
גם מוסדות התכנון אינם מקבלים מידע שיטתי וסדור על מצבן הכלכלי של הרשויות המקומיות בעת שהם מחליטים החלטות תכנוניות.
משרד הפנים יזם בשנת 2011 את הקמתה של מערכת מידע ממוחשבת לתיאום בין הגופים האמורים, ואולם הקמתה טרם הושלמה.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , כי המינהל לשלטון מקומי משתף פעולה עם מינהל התכנון בכמה תחומים, ויש כוונה להרחיב את שיתוף הפעולה.
המשרד ציין, כי לאחרונה הוחלט לקיים ישיבות עבודה חודשיות של נציגי המינהלים כדי להעמיק את התיאום, לגבש ראייה כוללת על הרשויות המקומיות ולתת עדיפות למיזמים בהתאם לצורך.
עוד מסר המשרד, כי הנהלת משרד הפנים כללה את שיתוף הפעולה בין המינהלים כיעד בתכנית העבודה השנתית.
יצוין כי במסגרת השינוי הארגוני שיזם האגף לתקצוב הוצע להקים יחידה ייעודית שתתמקד בתחומי הפיתוח הכלכלי ובמניעת הידרדרו ת כלכלית של רשויות .
37 מטרת הפרויקט היא לעודד רשויות מקומיות להתאגד במסגרת אזורית, להוציא אל הפועל תכניות משותפות במגוון תחומים, ואגב כך לחסוך משאבים ולהתייעל.
38 מינהל התכנון הוא גוף מטה במשרד הפנים המופקד על תחום התכנון והבנייה.
בין תפקידיו: גיבוש המלצות למדיניות התכנון, מתן הנחיות מקצועיות למוסדות התכנון, ייזום של תכניות מתאר והפעלת מוסדות התכנון הארציים.
לפי ההצעה, היחידה תהיה אחראית לאתר "מנועי צמיחה ופיתוח כלכלי" ברשויות המקומיות, ולהוציאם מן הכוח אל 1250 דוח שנתי63ג .
הפועל, במטרה להוביל את הרשויות לעצמאות כלכלית ואגב כך לשפר את רמת השירותים שהן מספקות לתושביהן.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הפנים יבחן דרכים לקדם פיתוח כלכלי של הרשויות המקומיות.
עליו לבחון את הצורך להפקיד את האחריות לטיפול בנושא בידי מסגרת ארגונית ייעודית, שתפעל בשיתוף עם הגורמים הנוגעים בדבר במחוזות ובמינהל התכנון.
נוכח הממצאים שהובאו לעיל, על משרד הפנים לבחון את המבנה הארגוני של המינהל לשלטון מקומי ואת אופן תפע ולו (כמו הסתייעות ביועצים חיצוניים, תהליכי עבודה רצויים ואמצעי שליטה ובקרה נדרשים).
מן הראוי כי בחינת ההיערכות הארגונית תיגזר מגיבוש מושכל של מדיניות האסדרה ויעדיה, מתוך ראייה כוללנית של יחסי הגומלין שבין המטה למחוזות.
משרד הפנים ציין בתשובתו למשרד מבקר המ דינה, כי יש להעניק משנה תוקף לחיזוק מעמדו של המינהל לשלטון מקומי, בשל העובדה שפוצלו ממנו יחידות מקצועיות שהיו חלק בלתי נפרד ממנו בעת הקמתו, כמו האגף לביקורת ברשויות המקומיות.
פיצול זה פוגע בפעילותו של המינהל וביכולתו לשמש הגורם המרכזי האחראי לאסדרה.
עוד מס ר המשרד, כי שכר את שירותיה של יועצת ארגונית שהתבקשה להגיש בתקופה הקרובה את המלצותיה בנוגע למבנה הרצוי של המינהל לשלטון מקומי.
בהמשך יטופל הנושא מול משרד האוצר ומול נציבות שירות המדינה, כדי לתת בידי המינהל את המשאבים הנדרשים ולאפשר לו לפעול באופן תקין.
מבנה ארגוני של המחוזות בדוח מבקר המדינה משנת 2003 על הדרג המחוזי במשרדי הממשלה39 צוין, כי מסוף שנות השמונים של המאה העשרים החליט משרד הפנים על מדיניות מוצהרת בתחום השלטון המקומי בנוגע לחיזוק מעמדו של המחוז.
ואולם למרות מדיניות זו בשנות התשעים לא הורחבו תפקידיו ותחומי אחריותו של הדרג המחוזי, ולא חוזקו תשתיותיו הארגוניות והמקצועיות.
גם בביקורת הנוכחית נמצאו ליקויים בתשתית הארגונית והמקצועית של המחוזות, כמפורט להלן: 1.
,בביקורת נמצא כי אף שחלק מסמכויות הפיקוח נתונות לממונים על המחוזות אין במחוזות יועצים משפטיים בתחומים המוניציפליים, והייעוץ בעניינים אלה ניתן בדרך כלל מהלשכה המשפטית שבמטה.
כתוצאה מכך תהליכי העבודה מתארכים ונוצרים לא אחת "צווארי בקבוק" ועיכובים (ראו להלן בפרק על הליכי האישור של עסקאות מקרקעין).
39 מבקר המדינה, דוח שנתי 54 ב( 2003 '), עמ 26-41.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים להגדיר בבהירות את תפקידיהם ואת משימותיהם של המחוזות בתחום האסדרה, ולאפיין בהתאם לכך את תחומי הייעוץ המקצועי הנדרשים להם לביצוע משימותיהם ביעילות המרבית, תוך תיאום עם מטה המשרד.
נמצא כי במשך שנים רבות לא נבחן תקן כוח האדם ואמצעים אחרים שיש להעמיד לרשות המחוזות למילוי משימותיהם, בהתחשב בהבדלים שבין המחוזות, במספר הרשויות שבתחומם, בגודלן ובהיקף פעילותן.
ראוי שמשרד הפנים יבחן את המבנה הארגוני של המחוזות בתיאום עם משרד האוצר ונציבות שירות המדינה, ויקבע בהתאם לכך תקן כוח אדם שיביא בחשבון את המאפיינים של כל מחוז ואת צרכיו, ואת האמצעים שיש להקצות לכל מחוז לשם מילוי נאות של משימותיו.
נהלים פנימיים ושיפור תהליכי עבודה 1.
נהלים פנימיים תורמים לשיפור המינהל התקין, עקביותו ושקיפותו ולגיבושן של אמות מידה ראויות לתהליכי קבלת החלטות.
כמו כן הם יכולים לשמש אמצעי ביקורת ובקרה על תקינותן של החלטות ועל דרך הפעלת הסמכות בידי רשויות המינהל.
בביקורת נמצא כי תחומים רבים בסמכויות האסדרה של משרד הפנים אינם מעוגנים בהנחיות מינהליות פנימיות (פירוט נוסף יובא בפרקים שלהלן לגבי כל אחד מהתחומים שנבדקו).
בתכנית העבודה של המחלקה למחקר באגף למינהל מוניציפלי לשנת 2007 תוכנן מחקר לגיבוש נוהלי משרד הפנים התקפים לשלטון המקומי, ואולם המחקר לא בוצע.
גורמים בלשכת מנכ"ל המשרד יזמו בשנת 2010 הכנה של מקבץ נהלים והמטלה נכללה בתכנית העבודה לשנת 2011 של היחידה להנדסת ייצור40 .
במשרד הפנים ואולם בסופו של דבר היזמה לא יצאה אל הפועל משום שלמשרד לא עמדו המשאבים הנדרשים לכך.
גורמים בלשכת מנכ"ל המשרד והמינהל לשלטון מקומי יזמו בשנת 2010 בחינה של עשרה תהליכי עבודה מרכזיים הנוגעים לאישורים שנותן משרד הפנים לרשויות מקומיות בתחום האשראי, התקציב וניהול כוח האדם.
מטרת המיזם הייתה ל זהות ליקויים בתהליכי העבודה הקיימים, להציע שיפורים וליישמם באמצעות ניסוח נוהל, פרסום חוזרי מנכ"ל והכנת טפסים מקוונים.
לשם כך ביצע משרד הפנים התקשרות עם חברה לייעוץ ארגוני בהיקף של עד כ- 200,000 .
ש"ח החברה ניתחה את תהליכי העבודה, קיימה מפגשים עם בעלי התפקידים הנוגעים בדבר והגישה בתחילת 2011 המלצות ראשוניות לשיפורם של התהליכים האמורים.
בביקורת נמצא כי המיזם לא הושלם והשיפורים בתהליכי העבודה לא הוטמעו, על אף שהמיזם נכלל בתכנית העבודה של המינהל לשלטון מקומי בשנת 2011 והושקעו בו 130,000 ש"ח עד שקידומו הופסק.
הסיבה לכך שהשלמת התהליך התעכבה היא שבאותה עת לא כיהן מנהל במינהל לשלטון מקומי, והנהלת משרד הפנים לא מצאה לנכון לחולל שינויים ממשים בלי ליווי של מנהל המינהל.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , כי התהליכים ייבחנו בהתאם למדיניותו של מנהל המינה ל החדש, מתוך שאיפה לבנות מנגנון לשיפור מתמיד של תהליכי עבודה.
המשרד ציין כי ימשיך לפעול לעיגון פעולותיו בהנחיות מינהליות פנימיות.
40 היחידה היא חלק ממינהל ארגון ומשאבי אנוש במשרד הפנים, ותפקידה לבנות ולחשב שיטות שכר עידוד ולקדם איכות ומצוינות.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על העיכובים ביישום התהליכים לקביעת נהלים פנימיים ולשיפור תהליכי עבודה מרכזיים.
עיכובים אלה עלולים לפגוע במינהל התקין וביעילות תפקודו של משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי.
כמו כן, אי -מיצוים של תהליכים לשיפור ארגוני עלול להביא לידי כך שהמשאבים שהשקיע המשרד בהם וברשויות המקומיות ירדו לטמיון.
חוזרי מנכ"ל במהלך השנים הצטברו הנחיות לרשויות המקומיו ת במגוון הנושאים שבתחומי האסדרה של השלטון המקומי.
לשכת מנכ"ל משרד הפנים יזמה, והוציאה אל הפועל בשנת 2011 , את הקמתו של מאגר ממוחשב של כל חוזרי המנכ"ל באתר האינטרנט של המשרד, כדי להקל על איתורם.
יזמה מבורכת זו מגבירה את השקיפות ואת יכולות הניהול והאסדרה, ואו לם, מדובר במספר רב של הנחיות מינהליות שחלקן עברו שינויים במהלך השנים, וחלקן חוזר על עצמו (ראו להלן בפרק על הליך אישורן של עסקאות מקרקעין).
משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את הקמת המאגר של חוזרי המנכ"ל וממליץ למשרד הפנים לבחון את האפשרות לתיקון (רביזיה כוללת) של מאגר חוזרי המנכ"ל ולהקים קובץ חדש של הנחיות מינהליות בנושאים שונים.
איוש משרות של בכירים בביקורת נמצא כי משרות של בעלי תפקידים בכירים במשרד הפנים המופקדים על אסדרת השלטון המקומי, לא אוישו במשך זמן ממושך ולעתים אף לא נקבעו להם ממלאי מקום.
משרת מנהל המי נהל לשלטון מקומי ביוני 2011 הסתיימה כהונתו של מנהל המינהל לשלטון מקומי, וכאמור רק ביולי 2012 .
בכל התקופה האמורה לא מונה לו ממלא מקום בהיעדרו של מנהל מינהל לשלטון מקומי לא התקיימו כמעט ישיבות משותפות לאגפים השונים שבמינהל, ולא היה גורם שיתאם את פעולותיהם של האגפים.
כמו כן, משימות שמוטלות בדרך כלל על ראש המינהל (כמו קיום שימועים לראשי רשויות) בוצעו על ידי המנכ"ל והגבירו את העומס המוטל עליו.
יתר על כן, בשל כך גם לא יצא אל הפועל שיפורם של תהליכים חשובים בעבודת המינהל, ולא קודמו גם תהליכים לשינוי ארגוני הנדרשים לשיפור האסדרה ולעמידה ביעדי משרד הפנים.
נציבות שירות המדינה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי ועדה לאיתור מועמדים לתפקיד מונתה ביולי 2011 והועברו לה תיקיהם של23 מועמדים.
חברי 1254 דוח שנתי63ג .
הוועדה התכנסו מאז אוגוסט 2011 שלוש פעמים ובמאי 2012 המליצו על אחד המועמדים.
באותו חודש החליטה הממשלה כי המינוי המומלץ ייכנס לתוקפו ביוני 2012 .
הנציבות מסרה כי עבודת ועדת האיתור התמשכה משום שהיה קשה לתאם את המפגשים של חברי הוועדה.
משרת הממונה על מחוז ירושלים בינואר 2011 מונתה הממונה על מחוז ירושלים לממלאת מקומושל הממונה על מחוז מרכז.
עד יוני 2011 היא מילאה את שני התפקידים.
ביוני 2011 היא סיימה את תפקידה במחוז ירושלים ומונתה לממונה על מחוז מרכז.
לממלאת מקומה מונתה מתכננת מחוז ירושלים, וביוני 2012 היא נבחרה לתפקיד הממונה על מחוז ירושלים.
כלומר, במשך כחצי שנה לא כי הן ממונה על מחוז ירושלים במשרה מלאה.
בביקורת נמצא כי משימות רבות בתכנית העבודה של מחוז ירושלים לשנת 2011 בתחום השלטון המקומי לא בוצעו.
למשל, לא התקדם פיתוחה של מערכת ממוחשבת לחיבור נתונים מתחום השלטון המקומי לתחום התכנון, לא גובש נוהל למחיקת חובות, לא נעשו פעולות מעקב-בקרה אחר תיקון ליקויים שנמצאו בדוחות ביקורת, לא נערך סקר שביעות רצון בקרב הרשויות שבתחומי המחוז, ולא התקיימו ביקורים ברשויות המקומיות כמתוכנן.
נציבות שירות המדינה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי דבר הקמתה של ועדת איתור פורסם ביוני 2011, ואפשר היה להגיש מועמדות עד ה - 26.
בעקבות הפרסום הוגשו24 הצעות מועמדות.
באוקטובר 2011 פנה מנכ"ל משרד הפנים וביקש לדחות את המועד האחרון להגשת מועמדות, כדי להרחיב את מאגר המועמדים.
ועדת האיתור המליצה על מועמד לתפקיד במאי 2012.
משרת מנהל האגף לביקורת ברשויו ת המקומיות בביקורת נמצא כי מפברואר 2009 מילא מנהל האגף לביקורת דאז תפקיד נוסף- ממלא מקום של סמנכ"ל המשרד.
סמוך לסוף שנת 2009 הוא מונה לתפקיד סמנכ"ל המשרד לאחר שנבחר לתפקיד במכרז.
ואולם הנהלת משרד הפנים לא מינתה לו ממלא מקום באגף לביקורת.
בינואר 2011 פנה מנהל המינהל לשלטון מקומי דאז לממלא מקום מנכ"ל המשרד בבקשה למנות ממלא מקום זמני למנהל האגף לביקורת.
הוא ציין כי תפקיד מנהל האגף לביקורת הוא תפקיד מרכזי במשרד ויש להקדיש לו את מלוא הזמן.
עוד ציין כי העומס המוטל על סמנכ"ל לא מאפשר לו להקדיש את הזמן הדרוש לתפקי ד מנהל האגף לביקורת.
לדעתו, כדי להימנע מגרימת נזק מתמשך לביקורת ברשויות המקומיות, יש צורך למנות ממלא מקום.
בביקורת נמצא כי ביוני 2011 מונתה לאגף מנהלת.
עוד נמצא כי במהלך התקופה שבה לא אויש תפקיד מנהל האגף לביקורת חלו עיכובים ממושכים בהגשת הדוחות הכספיים המבוקרים, שעליהם בעיקר מתבסס הפיקוח של משרד הפנים על ניהול הרשויות המקומיות.
כמו כן נמצא, כי משנת 2010 לא ביצע האגף ביקורת נושאית ברשויות המקומיות (בשנת 2008 פורסם דוח ביקורת מספר 10 על הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, ובשנים 2008 -2010 שקד האגף על ביקורת מעקב אחר תיקון הליקויים בתחום זה).
כתוצאה מכך, לא נבדקו ביסודיות ובאופן מקיף תחומים מרכזיים בתחום המינהל התקין.
מנהלת האגף לביקורת מסרה לצוות הביקורת, כי שניים מתוך שלושת התקנים ביחידה המופקדת על נושא זה אינם מאוישים זה כשנתיים.
מהאמור לעיל עולה, כי למעלה משנתיים לא כיהן באגף לביקורת מנהל שזהו עיסוקו היחיד.
כתוצאה מכך נפגע תפקודו של האגף, והדבר התבטא בעיכובים של חודשים רבים בהשלמת הדוחות על חשבונותיהן של הרשויות המקומיות (ראו פירוט נוסף להלן בפרק על הדוחות הכספיים).
הממצאים הנוגעים לאיוש של משרות בכירות מצבי עים על כך שבמשך תקופות ממושכות פעלו יחידות מרכזיות במשרד הפנים ללא מנהל שזהו עיסוקו היחיד, וכתוצאה מכך משימות רבות לא בוצעו, לעתים תוך בזבוז משאבים שהושקעו בתהליכי עבודה שלא מוצו או שהתעכבו במשך זמן רב.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולנציבות שירות המדי נה כי העיכובים הממושכים בהליכי איוש של משרות בכירות פוגעים בתפקודו של המשרד ובאפקטיביות של תהליכי האסדרה.
 ממצאי הביקורת מצביעים על כך שמשרד הפנים לא גיבש מדיניות אסדרה כוללת, לא קבע יעדים ארוכי טווח שעל האסדרה להשיג ואינו פועל כמעט להערכת תוצאות האסדרה .
המשרד אף אינו ערוך מבחינה ארגונית לבצע באופן מיטבי את פעולות האסדרה הרבות שבתחום סמכותו על פי הדין.
גופי האסדרה במטה ובמחוזות אינם מאורגנים במבנה ארגוני בהיר, ולא הוגדר גורם אחד שיתאם בין כל היחידות שעוסקות באסדרה.
סמכויות האסדרה מפוצלות בין כמה גורמים ואין גוף מקצועי אחד האחראי לה.
הפעלת סמכויות רבות נעשית בלי שגובשו נהלים פנימיים ונקבעו שיטות עבודה.
מנגנוני התיאום בין הגופים השונים אינם מוגדרים דיים, ואין מערכת מידע ומעקב המשותפת לכל הגורמים הנוגעים בדבר במשרד.
אין תקינה מושכלת של כוח אדם ומשאבים, ונוסף על כך - משרות לתפקידים בכירים בתחום האסדרה לא היו מאוישות במשך תקופה ארוכה.
על משרד הפנים לגבש מדיניות אסדרה ברורה ולהגדיר באופן מושכל את סמכויות האסדרה ואת יעדיה.
בהתאם לזה עליו לבחון שינויים ארגוניים מהותיים ברוח החלטת הממשלה בנושא, ולדאוג לכך שפעולות האסדרה יהיו מקצועיות ובלתי תלויות.
הפעלת הסמכויות ראוי שתיעשה על יסוד נהלים והנחיות פנימיות ברורות תוך שימור הידע הארגוני המצטבר.
אסדרה של סוגיות מבניות בשלטון המקומי .
תחום שיפוטן של רשויות מקומיות .
חובותיהן וסמכויותיהן של הרשויות המקומיות (כמו הסמכות לחוקק חוקי עזר ולגבות ארנונה) חלות בתחומי שיפוטן, שהם מרחבים מוגדרים שהוכרזו על ידי שר הפנים בצו ובמפות מתוקף סמכותו הקבועה בדיני הרשויות המקומיות (ראו 1258 דוח שנתי63ג .
חלוקת הארץ לתחומי שיפוט מכונה במשרד הפנים "מפת השלטון המקומי".
לשר הפנים יש סמכות לקבוע את מפת השלטון המקומי .
41 יש חלקים משטח המדינה שאינם משויכים לרשות מקומית כלשהי.
שטחים אלה מכונים "שטחים גליליים", והאחריות המוניציפלית בתחומם היא של מחוזות משרד הפנים.
ולשנות את יחסי הגומלין המרחביים שבין הרשויות השונות.
החלטות בתחום זה משפיעות על הסביבה ועל החברה ועל הציבור כולו, כיוון שהן נוגעות למגוון רחב של אינטרסים והיבטים.
להחלטות בעניין תחומי השיפוט של הרשויות המקומיות עשויה להיות השפעה על פיתוחן של הרשו יות המקומיות ועל חלוקת העושר ביניהן, ומכאן זיקתן לנושאים של מדיניות לאומית, כמו צמצום פערים חברתיים וכלכליים, קידום הפריפריה ופיתוח הכלכלה הלאומית.
נושאים אלה נמצאים בדרך כלל על סדר יומה של הממשלה, ומשתקפים בקווי היסוד של הממשלה ובהחלטותיה.
הבסיס המשפטי של ההליך לשינוי תחום שיפוט של עירייה הוא סעיף 8 בפקודת העיריות, ולפיו אם ראה שר הפנים כי רצוי לשנות את תחום שיפוטה של עירייה פלונית, להרחיבו או לצמצמו - אם משום שזו משאלתם של רוב בני העיר ואם מסיבה אחרת - הוא רשאי לצוות על עריכת חקירה בדבר תחום העירייה על ידי ועדת חקירה; לאחר עיון בתסקיר של הוועדה רשאי השר, לפי שיקול דעתו, לשנות את התחום, להרחיבו או לצמצמו.
בפקודת המועצות המקומיות לא נקבע הליך זהה לשינוי תחומיהן של מועצות מקומיות ואזוריות, אם כי יש בה אזכור (בסעיף 7 ) לעניין הרחבתו של תחום השיפוט של מועצה מקומ ית או לאיחוד של מספר רשויות.
לפיכך, במקרה של שינוי תחום שיפוטן של מועצות מקומיות ואזוריות אין חובה להקים ועדת חקירה, ואולם בפועל, גם במקרים אלה נוהג משרד הפנים להקימה.
בחוזר מנכ"ל מיוני 2008 גיבש משרד הפנים נוהל מפורט המגדיר את השלבים השונים לטיפול בבקשה ל שינוי תחומי שיפוט.
הנוהל מסדיר את אופן הגשת הבקשה לשינוי גבולות, מפורטים בו המסמכים וההסברים שיש לכלול בבקשה, ונקבעו בו דרכי עבודתן של ועדות החקירה שבוחנות את הבקשות.
הנוהל אינו כולל פירוט בנוגע להרכב הרצוי של הוועדות, ואולם, בעקבות עתירה לבית המשפט העליון בעניין ייצוג נשים בוועדות החקירה42 , פרסם משרד הפנים נוהל שתכליתו להבטיח ייצוג נשים בוועדות אלה.
הטיפול בהליכי השינוי של תחומי שיפוט נעשה באגף למינהל מוניציפלי השייך למינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים.
האגף נעזר בשירותיה של חברה חיצונית המרכזת את עבודת הוועדות ותומכת בעבודתן.
מדיניות כוללת לשינוי תחומי שיפוט להחלטות בנוגע למפת השלטון המקומי יש זיקה למדיניות התכנון הפיזי -מרחבי הלאומית שמעוגנת בתכנון הסטטוטורי43 .
שינוי תחומי שיפוט הוא אחד האמצעים שיש לשלטון המרכזי להכוונת הפיתוח של המדינה.
למשל - באמצעות ויסות תהליכי עיור והכוונת תפרוסת האוכלוסייה, כדי להתמודד עם תופעות כמו פרבור ויוממות44 , שיש להן השפעות מרחיקות לכת על הכלכלה, על איכות הסביבה ועל היבטים חברתיים.
שינוי תחומי שיפוט יכול להשפיע גם על דרך ניצול המקרקעין, ומאחר שהקרקע היא משאב יקר שיש בו מחסור, ניצול יעיל של הקרקע עשוי להיות יעד מדיניות ראוי שממנו ניתן לגזור עקרונות מנחים לארגון מפת השלטון המקומי.
למשל, ניתן לקבוע עקרונות שיבטיחו שהרחבת תחומה של רשות מקומית תיעשה בהתחשב .
42 בג"ץ 2475/0 9 עמותת איתך נ' שר הפנים, תק-על 2009(1 ) 5273.
43 בתכניות מתאר כמשמעותן לפי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה- 1965.
44 פרבור הוא תופעה גאוגרפית של התפרסות שימושי הקרקע אל השטחים שמחוץ לערים.
יוממות היא תופעה של נסיעה תדירה של אוכלוסייה מיישוב ליישוב - בדרך כלל מיישוב המגורים ליישוב אחר שבו נמצא מקום תעסוקתה.
במידת מיצוים של השטחים לבנייה בתחומי השיפוט הקיימים לפני הרחבתם.
יצוין כי ועדה שהקימה הממשלה בשלהי שנת 1996 לגיבוש המלצות בנוגע לייעול הליכי משרד הפנים 1261 .