HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אוכלוסייה המטופלת על ידי אגף השיקום שבמשרד הרווחה פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 163 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 [ תקציביםהשירותים בלתי ניתנים ליישום", ובכלל זה נמסר כי היעדר תקציב הוא שמנע את ] .
הרחבת השירות של תעסוקה נתמכת לאנשים רבים נוספים לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שמשרד הרווחה יְגַּבה תקציבית את היעדים הכמותיים שקבע לניוד מתעסוקה מוגנת לתעסוקה נתמכת.
לו היה קם גורם מתכלל לפעילות הגופים בתחום שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, ייתכן כי היה ביכולתו להסדיר את תקצוב הנושא - שכן כאמור כבר כיום מושקעים תקציבים ניכרים בתחום בכללותו (כ-550 )מיליון ש"ח בשנה, ראו לעיל- על פי סדרי עדיפויות שיקבע.
כפילויות בעבודת הגופים .
גופים רבים מופקדים על הטיפול בשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, והללו פועלים לעתים בחוסר תיאום מתמשך.
אי-מיצוי זכויות, כפילות באבחונים וה יעדרו של נוהל העברת מידע בעבודת הגופים השונים העוסקים בשילובם בעבודה של אנשים עם מוגבלות קיימות כמה נקודות השקה.
אחת הבולטות שבהן היא זו הממוקמת בין עבודת אגף השיקום בבט"ל לבין אגף השיקום שבמשרד הרווחה.
בט"ל כאמור מטפל בשיקום התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות המתאימים להשתלב בתעסוקה בשוק החופשי ללא ליווי מתמשך.
אגף השיקום שבמשרד הרווחה , לעומת זאת , מטפל באנשים עם מוגבלות שמיצו את זכויותיהם לשיקום בבט"ל, ובפרט במי שמתאים לתעסוקה נתמכת ולתעסוקה מוגנת.
העברה ושיתוף של מידע ביניהם יכולה הייתה למנוע מאותו אדם עם מוגבלות לעבור מחדש הליכי זכאות עם פנייתו לגוף השני, על ידי העברה של הנתונים שנאספו בגוף הראשון שבו טופל (בכפוף להסכמתו).
נכון הדבר גם לגבי הכפילות של הליכי האבחון התעסוקתי שאדם עם מוגבלות נאלץ לעבור לעתים - באגף השיקום שבבט"ל כמו גם באגף השיקום שבמשרד הרווחה.
הבדיקה העלתה כי קשרי העבודה שבין אגף השיקום שבמשרד הרווחה לבין אגף השיקום שבבט"ל אינם מוסדרים.
כך נוצר מצב שבו אדם הפונה לאגף השיקום בבט"ל ונקבע לגביו כי אינו מתאים לשיקום תעסוקתי שם, המידע בעניינו לרוב לא יעבור לאגף השיקום שבמשרד הרווחה - גם אם הוא עשוי להתאים לשיקום התעסוקתי של מ שרד זה.
נציגי משרד הרווחה הכירו בעובדה שנקודת ההשקה דלעיל היא נקודה קריטית, שבה הולכים לאיבוד הרבה מאוד אנשים.
הבדיקה העלתה כי על אף שנציגי שני הגופים ניסו בשנים 2012 -2011 ,לקבוע, בין היתר נוהל להעברת פניות בין הגופים של מי שמיצו זכויותיהם בגוף אחד ויכולים להתאים לשיקום התעסוקתי של הגוף השני - הרי שלמועד סיום הביקורת נוהל כזה טרם גובש.
משרד הרווחה השיב בנובמבר 2013 כי שני הגופים עומדים להשלים בימים אלה נוהל משותף לעיגון הפניית משתקמים בין שני המשרדים.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 מסר הבט"ל כי הנוהל נכתב, אך אינו ישים שכן למשרד הרווחה אין תקציב מספיק כדי לתת 164 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מענה לאנשים המופנים אליו, ועל כן לפי הבט"ל "אין משמעות להפצת נוהל שאינו בר יישום ושיצור רק תסכול וכעס".
משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם קיימות מגבלות תקציביות, יש לפעול בהקדם להכנתו של נוהל המסדיר את שיתוף הפעולה בין שני הגופים, בדגש על נקודות ההשקה שביניהם, ולעשות ככל שניתן על מנת ליישמו.
יוער עוד כי תשובות משרד הרווחה והבט"ל מדגישות ביתר שאת את הצורך בגורם מתכלל לפעולת הגופים.
כפל שיקום תיאום בין גופים משקמים אמור לייעל את הטיפול ולמנוע בזבוז משאבים, ובכלל זה למנוע מצבים של כפל שיקום.
מניתוח קובצי הנתונים שאסף משרד מבקר המדינה עולה כי בחמש השנים האחרונות כ-600 אנשים לפחות קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי אצל יותר מגוף אחד מקרב הגופים המשקמים (בט"ל, משרד הרווחה, משרד הבריאות).
בחלק מהמקרים אנשים היו רשומים כמי שקיבלו שירותי שיקום תעסוקתי בכמה גופים בו-זמנית, ובמקרים אחרים רצף הטיפולים שאדם קיבל אינו מתיישב בהכרח עם היגיון טיפולי.
יודגש כי אפשר שיהיה צורך ביותר מטיפול אחד, אולם במצב שבו גוף אחד אינו יודע על שירותי שיקום שהעניק גוף אחר, ונוכח מיעוט האנשים שקיבלו שיקום תעסוקתי כלשהו, עולה חשש לחוסר תיאום בין הגופים.
אילו היו הגופים השונים פועלים במתואם, אפשר היה לרוב לתכנן מלכתחילה באופן יעיל את הטיפול המתאים ביותר לאדם עם מוגבלות.
היעדרה של שפת עבודה משותפת שיקומם התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות, הוא עולם תוכן שלם, עם ריבוי של תתי-תחומים, התמחויות והגדרות מקצועיות שונות.
תיאום בין עבודת הגופים מחייב, בראש ובראשונה, יצירת שפת עבודה משותפת, שתכלול בין היתר הגדרות עבודה מקצועיות המוסכמות על כלל גורמי המקצוע ומובנות על ידם.
ללא הגדרות אלו יתקשו הגופים דנן לתכנן תכניות עבודה משותפות ולהסכים על תחומי אחריותם.
יודגש כי הגדרות שונות למצבו של אדם עם מוגבלות עלולות להוביל לאי-בהירות לגבי מצבו ולגרום לשוני בטיפול שיימצא כי הוא זכאי לו, עד כדי חשש כי הטיפול שיקבל יהיה חלקי79 .
החשיבות ביצירתה של שפה מקצועית משותפתעלתה גם בדיוני ועדת המעקב ואף בדיונים פנימיים של משרד הרווחה בשנים 2011 -2010 , שבהם צוין כי יש לקבוע מילון מושגים מוסכם.
בשנת 2012 יצא משרד הרווחה בקול קורא לאיתור איש מקצועלהכנת מילון מושגים משותף ומוסכם על כל המשרדים הרלוונטיים.
79 למשל אדם שאובחן כבעל 83 נקודותIQ יוגדר על ידי משרד הרווחה כאדם עם הנמכה קוגניטיבית, הזכאי לטיפול באגף השיקום במשרד (ולא באגף מש"ה), ואילו אותו אדם יוגדר כאדם עם פיגור קל בבט"ל ובמשרד החינוך.
פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 165 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הבדיקה העלתה כי למועד סיום הביקורת טרם גובשה שפת עבודה משותפת לכלל הגופים העוסקים בתחום.
בתשובתו מנובמבר 2013 ציין משרד הרווחה שהוא "עומד בפני סיום הכנת מסמך של מילון מושגים אחיד".
כפילות בפעולות מול מעסיקים בשוק הפרטי המטה לשילוב במשרד הכלכלה מופקד על פעולה מול מעסיקים לשם קידום העסקתם של אנשים עם מוגבלות80 ,.
המטה עושה זאת באמצעות הפעלתם של כלים שונים לתמרוץ ותמיכה ובהם מרכזי תמיכה וליווי למעסיקים (להלן - מרכזי מעסיקים), אשר עוסקים בהתאמת משרות לאנשים עם מוגבלות ובאיושן מצד אחד, ומצד שני - במיצוי זכויות המעסיקים מול משרד הכלכלה - דבר שנעשה באמצעות סיוע המוגש להם במילוי טפסים , לשם קבלת התמריצים שמציע המטה.
בביקורת עלה כי הבט"ל פועל ישירות ובאופן עצמאי מול מעסיקים בשוק הפרטי, באופן המעלה חשש לכפילות ו לחוסר תיאום.
נמצא למשל כי באתר האינטרנט שלו, פונה הבט"ל למעסיקים בהסבר על אודות היתרונות שבהעסקת אנשים עם מוגבלות, ומעודד מעסיקים להעביר אליו ישירות הצעות עבודה לשם מציאת מועמדים.
הבט"ל אינו מפנה את המעסיקים בדף זה למטה השילוב או לתמריצים שהוא מציע.
גם במכרז שהוציא אגף השיקום בבט"ל לארגוני השמה וליווי במאי 2013, נקבע כי חובות הארגונים בשלב הליווי והמעקב כוללות פגישות תקופתיות עם המעסיק וכן סיוע למעסיק במיצוי זכויותיו מול משרד הכלכלה.
הבט"ל מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2013 כי "מאחר ואנו נדרשים לתת שירותי השמה לאנשים, נאלצנו לפתח אותם בעצמנו בהיעדר מענה ממשלתי הולם אחר.
במידה ויהיה גוף שייתן את שירות ההשמה הנדרש במגוון עבודות ועיסוקים נשמח להפסיק ולקנות שירותי השמה בעצמנו".
לדעת משרד מבקר המדינה תשובה זו של בט"ל מדגישה את הצורך בקביעתו של גורם מתכלל.
בכל מקרה, על מנת למנוע בזבוז משאבים הנובע מכפילות הפעולות של מרכזי המעסיקים ושל הבט"ל, ועד להקמת גורם מתכלל - על גופים אלה לבחון דרכי שיתוף פעולה בעבודתם מול מעסיקים בשוק הפרטי.
בהיעדרו של גורם מתכלל, שירותי השיקום לאנשים עם מוגבלות והפעילות הממשלתית לעידוד מעסיקים מאופיינים בחוסר תיאום עד כדי כפילות ואף עד כדי בזבוז משאבים, תוך פגיעה באפקטיביות שלהם.
יש לפעול בהקדם לתיקון מצב זה.
80 ראו פרק "תמרוץ מעסיקים בשוק הפרטי", להלן.
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .
מעקב חסר אחר המושמיםבתעסוקה .
גורמי השיקום משקיעים תשומות גבוהות בשיקום התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות.
כך למשל ב- 2011 השקיע אגף השיקום בבט"ל כ - 15,000 ש"ח בממוצע בכל משתקם 81 .
ניתן היה לצפות כי כחלק ממעקב אחר ההשמות לאחר השלמת ההשמה והליווי של אדם במקום עבודתו, ובייחוד במצב של שיעורי נשירה גבוהים, יבחנו הגורמים הרלוונטיים את הסיבות לנשירת המושמים שבשיקומם המקצועי הושקעו תשומות כה ניכרות.
בביקורת עלה כי אגף השיקום בבט"ל אינו עורך מעקב אחר השמות כדבר שבשגרה.
רק לאחרונה החליט אגף זה על ביצוע מעקב אחרי השמות למשוקמים המחפשים עבודה בכוחות עצמם בלבד, וזאת לתקופה של עד תשעה חודשים.
מניתוח הקבצים עלה כי מבין כ- 12,000 איש שסיימו תכנית שיקום בבט"ל בהצלחה82 ,בחמש השנים האחרונות רבע לפחות אינם עובדים כיום.
נתונים דומים עולים מהבדיקות הספורות שעשה אגף השיקום בבט"ל: בבדיקה המתייחסת לאחת הקבוצות שמקרב אוכלוסיית המשוקמים בשנים 2010 -1999 עלה כי 58% מבין אלה שהשתלבו בעבודה עם סיום השיקום התמידו בה מעל שנתיים; בבדיקת קבוצה אחרת נמצא כי רק 42% התמידו בעבודהמעל לשנתיים; ובבדיקה של קבוצה שלישית נמצא שרק 14% מקרב המשוקמים התמידו בעבודה שמצאו בעצמם יותר משנתיים.
עוד עלה בביקורת כי גם המעקב שעושה משרד הרווחה אחר ההשמות מוגבל לפרק זמן של כשנתיים.
לדעת משרד מבקר המדינה , על הבט"ל ומשרד הרווחה לבצע מעקב אחר המושמים ב עבודה ולבחון את הסיבות לתופע ת הנשירה מכוח העבודה של רבים מקרב אוכלוסייה זו, וזאת חרף התשומות הגבוהות שהושקעו בשיקומם התעסוקתי.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 מסר הבט"ל כי עד כה הוא ביצע מעקב מוגבל או נקודתי, וכי משנת העבודה 2014 נושא המעקב ייכנס ל שגרת העבודה של אגף השיקום.
בתשובתו מינואר 2014 הוסיף הבט"ל כי על בסיס תוצאות בדיקותיו, התאים אגף השיקום את מדיניות השיקום שלו.
משרד הרווחה מסר בתשובתו מנובמבר 2013 כי ביצוע מעקב וליווי לאורך זמן תלוי בקבלת תוספות תקציביות.
פיצול ארגוני מתמשך במשרד הרווחה .
כאמור, במשרד הרווחה פועלים שלושה אגפים הנוגעים לשיקומם התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות.
על שלושת האגפים לעבוד בשיתוף פעולה ומתוך תיאום, כדי שאפשר יהיה לטפל .
בנוסף לעלות הישירה של פעילות פקידי השיקום בפעולות שיקום מקצועי 82 .
השתלבו בסוף התכנית בעבודה בשוק החופשי או במסגרת מוגנת פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 167 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 באוכלוסייה הנדונה מתוך ראייה כוללת של צרכיה התעסוקתיים.
פעולה מתואמת כגון זו יכולה לסייע בצמצום החסמים התעסוקתיים שעמם היא מתמודדת , ויכולה לשמש את הנהלת המשרד בגיבוש מדיניותו ובקביעת יעדים ברי-יישום.
אי-הקמת מינהל לשירותי שיקום: ועדת לרון התייחסה לעבודת האגפים, והמליצה על הקמת מינהל לשירותי שיקום, אשר יהווה יחידה אחת במשרד הרווחה וימלא את כל הפונקציות שאותן ממלאים שלושת האגפים דנן, וזאת כצעד ראשון בטרם תוקם רשות שיקום כוללת83.
בהמלצתה זו התבססה ועדת לרון על עיקרון מרכזי של שילוב מאמץ ואיחוד הגופים השונים לכדי ישות ארגונית אחת, אשר תהא אחראית על כל נושא השיקום, לרבות השיקום התעסוקתי.
הבדיקה העלתה כי במועד סיום הביקורת לא הוקם מינהל לשירותי שיקום במשרד הרווחה, והפיצול בין שלושת האגפים נותר בעינו, פעמים ללא תיאום בין פעולותיהם.
גם הקמתה של מינהלת תעסוקה במשרד הרווחה בשנת 2008 , שאחת ממטרותיה הייתה לגבש מדיניות משרדית אחידה בכל הנוגע לטיפול ולשיקום התעסוקתי ש ל כל האוכלוסיות המטופלות במשרד הרווחה, לרבות לשיקומם של אנשים עם מוגבלות - לא הביאה לתיאום הנדרש בין אגפי משרד הרווחה.
חוסר אחידות בטיפול : אופי הטיפול באדם עם מוגבלות והיקפו ראוי שייגזרו מצרכיו של האדם ומנתוניו האישיים.
בהתאם לעיקרון השוויון, ראוי ששני אנשים במצבים דומים יקבלו טיפול דומה, בהיעדר שוני רלוונטי ביניהם, ובייחוד אין הצדקה שאופי הטיפול ייגזר מהבחירה, המקרית לעתים, של הגוף המטפל 84.
עם זאת קיימים בין ה אגפים הבדלים בהגדרות המקצועיות, ובהם הבדלים בהגדרת משכו ותוכנו של הליך הליווי של מושמים בתעסוקה.
יודגש כי לפעמים יכול משך הליווי להשפיע על שילובו של האדם בתעסוקה לאורך זמן.
על הגורם המטפל לסייע לאדם עם מוגבלות להתמיד בעבודתו, ובכך למנוע את נשירתו משוק העבודה .
משך הליווי שונה בין אגפי משרד הרווחה; באגף השיקום של משרד הרווחה אדם זכאי לליווי בתעסוקה נתמכת למשך שנה וחצי לאחר השמתו, ובאגף מש"ה - למשך חמש שנים, בהיקף שהולך ופוחת באופן הדרגתי.
לדוגמה, במצב הדברים האמור, אדם שיש לו הן מוגבלות פיזית והן מוגבלות שכלית-התפתחותי ת, אשר יטופל באגף השיקום במשרד הרווחה, יזכה לתהליך ליווי מצומצם יחסית לטיפול שיקבל אם יטופל ב אגף מש"ה במשרד זה.
הבדלים בזכאויות של אנשים עם מוגבלות בתוך משרד הרווחה: התע"ס מאגד את מרבית ההוראות וההנחיות של משרד הרווחה, העוסקות במדיניות הרווחה ו המשמשות ככלי בידי העובדים הסוציאליים לצורך מילוי תפקידם.
לכל אחד מאגפי משרד הרווחה הוראות תע"ס שונות, בהתאם לסוג האוכלוסייה המטופלת על ידו.
הוראות התע"ס השונות מביאות לעתים למצב שבו חלק מהאנשים עם מוגבלות מקבלים הטבות מסוימות שאינן ניתנות לחלק אחר מקרב אותה אוכלוסייה.
כך למשל, העלתה הבדיקה כי בכל הנוגע לתשלומי גב"ע המשולמים במפעלים המוגנים, הרי שאגף השיקום מסבסד את .
83 הוועדה ציינה את היתרונות שבצירוף גורמי השיקום מהבט"ל וממשרד הבריאות למסגרת זו, אך בשל התנגדותם המליצה לשקול את הכללתם בתום שלוש שנים מהקמת המינהל.
84 לעתים הבחירה בגוף המטפל יכולה להיות של האדם עצמו, ולעתים הגופים המטפלים מכוונים אותה (למשל עובדת סוציאלית ברשות המקומית מטפלת באדם עם מוגבלות בעניין אחר, תפנה אותו לשיקום תעסוקתי של אגף השיקום במשרד הרווחה, גם אם הוא לא יזם זאת).
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המפעלים עבור האנשים המשויכים אליו85 , ואילו אגף מש"ה אינו נותן סובסידיות דומות, אך הוא מעניק לאלו המשויכים אליו הטבות אחרות כגון ארוחות צהריים86 .
בתשובתו מנובמבר 2013 הסביר משרד הרווחה כי למינהל לשירותי שיקום משמעויות חקיקתיות, וכי קיים שוני רב בין האוכלוסיות המטופלות במשרד הרווחה, שחלקן זכאיות לשירותים על פי חוק (כדוגמת אנשים עם מוגבלות שכלית-התפתחותית), ואילו חלקן האחר - לא (כדוגמת האוכלוסיות המטופלות באגף השיקום של משרד הרווחה ובשירות לאוטיזם).
עוד ציין משרד הרווחה בתשובתו כי שוני זה "יוצר פערים במתן השירותים לאוכלוסיות השונות.
חקיקה כוללת תפתור בעיה זו ותאפשר האחדת שירותים.
" משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הרווחה לפעול להקמתו של המינהל לשירותי שיקום, שאחד מתפקידיו יהיה לדון באפשרות לחקיקת חוק שיקום אשר יקבע את הקריטריונים, את הנורמות ואת אמות המידה לטיפול בעניינם של אנשים עם מוגבלות, כפי שקבעה ועדת לרון.
מהאמור לעיל עולה כי אףשגופים רבים פועלים לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, ובפרט לשי לוב של מקבלי הקצבאות מביניהם, ואף שמוקצים לנושא בכללותו משאבים, התוצאות אינן מספקות .
גם במועד סיום הביקורת , כשמונה שנים לאחר הגשת המלצות ועדת לרון, מספר המועסקים מקרב האנשים עם מוגבלות עדיין נמוך, בין השאר בשל היעדר תנאים בסיסים לניהול מיטבי של הנושא.
הדבר נגרם מ חוסר תיאום בין הגופים הרבים הפועלים בתחום , הכפילות במשאבים, אי-האחידות בהגדרות ואי-קביעת סדר עדיפויות לטיפול.
בנסיבות אלה 76% מקרב האנשים עם מוגבלות הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי כלשהו, לא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי מאף גורם מהגורמים המופקדים על שיקומם (בט"ל, משרד הרווחה ומשרד הבריאות).
פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 169 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יתרה מזאת, קיימת הסכמה רחבה בין נציגי כל הגופים בעלי העניין - במגזרים הממשלתי, הציבורי והוולונטרי - כי אחד הקשיים העיקריים בשילוב של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, הוא היעדרו של גוף מרכזי, המתכלל את עבודתם של הגופים הש ונים בתחום והפועל לשיתוף פעולה ותיאום ביניהם, לרבות איגום משאביהם והידע המקצועי שנצבר בכל אחד מהם.
חשיבות הקמתו של גוף שכזה ותועלתו לקידום הטיפול באנשים עם מוגבלות בכלל ולקידום שילובם בתעסוקה בפרט, עולה גם מהמלצותיהן של הוועדות הציבוריות שפעלו בנושא זה.
עם זאת, עד מועד סיום הביקורת הבעיה המרכזית עליה הצביעו ועדות כץ ולרון טרם באה על פתרונה.
על אף שחלפו 15 שנים ו שמונה שנים בהתאמה מאז פרסום המלצותיהן של הוועדות, וחרף ניסיונותיהם המרובים של הגופים האמונים על שיקומם התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות - הם טרם גיבשו מתווה או עקרונות פעולה לתיאום בין-משרדי ולהסדרת עבודתם בתחום זה.
היעדר ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות הציבורי .
כאמור, שיעור התעסוקה של אנשים עם מוגבלות נמוך ביחס לאוכלוסייה ללא מוגבלות.
מצב זה נובע ממספר חסמים המקשים על שילובם בתעסוקה, ובהם חסמים הנוגעים לפערים של השכלה ושל יכולות תעסוקתיות, לדעות קדומות ולהיעדר תמריצים כלכליים.
מה גם, שעד שנת 2009 )(אז נחקק חוק לרוןהתקיימה בישראל חקיקה שלא עודדה שילוב ב תעסוקה, בשל אבדן קצבת הנכות הכללית שהייתה כרוכה בכך.
העדפה מתקנת במגזר הציבורי, אשר במסגרתה נקבעה חובת ייצוג הולם לקבוצות אוכלוסייה חלשות, היא אמצעי לקידום השוויון של אוכלוסיות הסובלות מתת -ייצוג.
ראוי כי המגזר הציבורי87 - המנהל משאבים ציבורייםובהיותו המעסיק הגדול במשק - ישמש כ"חלוץ לפני המחנה" ויפעל להסרת חסמי תעסוקה ולשינוי עמדות - ככל שישנן - בכל הנוגע לאוכלוסיות אלה.
ביטוי לתפיסה זו נמצא בסעיף 15 א לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 (להלן- חוק המינויים) , אשר קובע כי בקרב עובדים בשירות המדינה, בכלל הדרגות והמקצועות, בכל משרד ובכל יחידת סמך, יינתן ביטוי הולם לייצוגם של בני שני המינים, של אנשים עם מוגבלות , של בני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית, ושל מי שהוא או שאחד מהוריו נולדו באתיופיה (להלן - ייצוג הולם).
יודגש כי בהתאם לאמנה הבינלאומית בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות, שהממשלה אישררה כאמור בספטמבר 2012 , היא התחייבה להעסיק אנשים עם מוגבלות במגזר הציבורי.
גם ועדת לרון המליצה על אימוץ מלא של עקרון הייצוג ההולם, והדגישה את העובדה שע יקרון זה בא לידי ביטוי בחקיקה ראשית (חוק המינויים וחוק השוויון - ראו להלן).
87 כולל שירות המדינה, התאגידים הציבוריים שהוקמו על פי חוק, החברות הממשלתיות והרשויות המקומיות.
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יישום חלקי של הוראות החוק בדבר ייצוג הולם בשירות המדינה .
תת-ייצוג בשירות המדינה: מלבד חוק המינויים , המחייב ייצוג הולם לאנשים עם מוגבלות בשירות המדינה כמפורט לעיל, אוסר גם תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) על הפליה של אנשים עם מוגבלות88.
למרות הוראות חוק המינויים והתקשי"ר, שיעור העסקתם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה נמוך; הסקירה האחרונה של נש"ם מתייחסת לנתוני שנת 201089 , וממנה עולה כי שיעורם של אנשים עם מוגבלותמקרב העובדים בשירות המדינה עמד על 2.
05% ( בלבד 1,259 מבין 61,268 )עובדים בשירות המדינה אף ששיעורם באוכלוסייה הוא למעלה מ-%590 .
עוד העלתה הבדיקה כי רק %0.
86 מעובדי המדינה היו עם מוגבלות טרם קליטתם לשירות המדינה.
יודגש כי שיעור זה דומה לזה שנמדד בשנת 2005 - אז בדקה נש"ם לראשונה את העסקתם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה, ומצאה כי שיעור העסקתם הוא 2.
09% בלבד ( 1,212 אנשים מתוך 58,055 .
)עובדים בשירות המדינה מכאן עולה כי בחלו ף חמש שנים, לא חל שינוי בייצוג ההולם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה, ובפועל אף חלה ירידה מזערית בשיעור ייצוגם.
בהיעדר נתונים עדכניים יותר, אין דרך לדעת אם חל שיפור בשנים שחלפו מאז שנת 2010 .
עוד יודגש כי הירידה המזערית בשיעור העסקתם של אנשים עם מוגבלות עומדת בניגוד למגמת שיפור מסוימת בייצוגן של אוכלוסיות אחרות הזכאיות לייצוג הולם, ובפרט לבני האוכלוסייה הערבית 91.
מגמת השיפור לגבי האוכלוסייה הערבית באה בין השאר בעקבות פעולות נש"ם בעניין זה92 , וראוי כי נש"ם תפעל כך גם לגבי אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות.
ייעוד משרות: הוראות סעיף 15 ()א(ב2 ) בחוק המינויים מאפשרות לממשלה לייעד משרות למועמדים כשירים מקרב האוכלוסייה הזכאית לייצוג הולם.
רק בינואר 2012 החליטה הממשלה 93 , בין היתר, להקצות 45 משרות ייעודיות בשנים 2012- 2013 עבור אנשים עם מוגבלות.
הממשלה קבעה כי כל תקן כזה יתקבל על ידי הקצאה של מחצית תקן על ידי נש"ם והקצאה מקבילה של מחצית תקן על ידי משרדי הממשלה ויחידות הסמך השונות.
89 ,בסקירה זו אדם עם מוגבלות בגיל העבודה, על פי נש"ם הוא מי שאגף שיקום נכים במשרד הביטחון הגדירו כבעל 20% נכות ומעלה (נכי צה"ל), ומי שהוועדות הרפואיות של בט"ל הגדירו כבעל 40% .
שיעור המתייחס להגדרות נש"ם לאדם עם מוגבלות 91 שיעור בני האוכלוסייה הערבית מקרב עובדי המדינה עלה מכ- 5.
5% (בשנת 2005) לכ- 7.
עם זאת, יש לציין כי שיעור זה עדיין אינו מהווה ייצוג הולם כנדרש 92 .
כגון ייעוד משרות לאוכלוסייה זו 93 החלטה 4193 .
פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 171 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נמצא כי רק באפריל 2013 - כשנה לאחר קבלת החלטה זו - הודיעה נש"ם למשרדי הממשלה ו ליחידות הסמך על דבר קיומה של ההחלטה , ועל אפשרותם לפנות אליה בבקשה לקבל תקנים למשרות חדשות המיועדות לאנשים עם מוגבלות.
נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2013 , כי העיכוב האמור נבע ממחלוקת בדבר פרשנות החלטת הממשלה וכי "לאחר קבלת הבהרות ממשרד המשפטים פורסם החוזר למשרדים".
נציבות השוויון השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2013 ובפברואר 2014 כי לאחר שנפתרה המחלוקת בין משרד המשפטים לנש"ם, חילוקי דעות בין נש"ם לבין משרד האוצר על שיטת הביצוע של ההחלטה הביאו לעיכוב ביישומה, וכי הנציבות פעלה רבות למציאת פתרון לסוגיה האמורה.
במועד סיום הביקורת - אוגוסט 2013 - טרם פנה משרד ממשלתי כלשהו לנש"ם בבקשה לייעד משרה בעבור אנשים עם מוגבלות, וממילא גם לא פורסם מכרז למשרה מעין זו.
הגשה לוקה בחסר של דין וחשבון: בתיקון לחוק המינויים משנת 200094 ,נדרש נציב שירות המדינה להגיש לממשלה ולוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת אחת לשנה, דין וחשבון באשר לפעולות שננקטו לפי סעיף 15 א באותה שנה ונתונים באשר לייצוג הולם בשירות המדינה.
הבדיקה העלתה כי מאז התיקון בחוק - בחלוף 13 שנים- נציב שירות המדינה הגיש שני דוחות בלבד: לשנים 2005 ו- 2010, וגם אלו הופצו באיחור.
כך, הדוח לשנת 2010 פורסם רק באוגוסט 2012 .
בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2013 ציינה נש"ם כי "תוך כחצי שנה מהיום יופק דו"ח לגבי שנת 2012 " וכן הוסיפה כי נציב שירות המדינה והסטטיסטיקן הממשלתי הגיעו "לסיכום כי במהלך חודש ספטמבר בכל שנה יוצגו הנתונים לגבי השנה שעברה על ידי הלמ"ס, וזאת על מנת שנציב שירות המדינה יפיק דו"ח שנתי".
מכל האמור לעיל עולה כי נש"ם לא פעלה באופן יזום לקידום ייצוגם ההולם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה, והיקף העסקתם בשירות המדינה נותר נמוך כשהיה.
94 'חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון מס11 ), התשס"א- 2000.
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 חקיקהבלתי אחידה בעניין ייצוג הולם בשלטון המקומי, בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים .
על שירות המדינה חלה כאמור חובת הייצוג ההולם לפי חוק המינויים, המפרט אמצעים שונים שניתן לנקוט בהם כדי לקדם עיקרון זה, ובהם חובת דיווח שנתית של כל משרד ממשלתי לנציב שירות המדינה וכן של נציב שירות המדינה לממשלה ולכנסת, בנוגע ליישום חובת הייצוג ההולם.
לעומת זאת, על השלטון המקומי, המצוי בחזית המפגש של השלטון עם האזרח, ועל חברות ממשלתיות ותאגידים שהוקמו על פי חוק (להלן - תאגידים ציבוריים), אשר להם מקום חשוב בקידום מדיניות הייצוג ההולם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה , חל סעיף 9 לחוק השוויון 95 , הקובע כי על מעביד לפעול לקידום הייצוג הולם של אנשים עם מוגבלות בקרב עובדיו.
שני החוקים - חוק המינויים וחוק השוויון - מטילים על המעביד חובה דומה לקדם ייצוג הולם של אנשים עם מוגבלות, וכן מאפשרים שימוש באמצעים דומים לשם כך.
אולם הנוסח המופיע בסעיף 9 לחוק השוויון שונה מזה הקבוע בחוק המינויים ופחות מפורט ממנו; בפרט חסרה בו חובת הדיווח, הטעונה על פיו הסדרה בתקנות.
סעיף 9 לחוק השוויון קובע כי שר הכלכלה רשא י לקבוע הוראות משלימות בדבר חובות מעביד, לרבות הוראות בנוגע לחובת דיווח של מעביד על ביצוע פעולות בנושא זה.
כמו כן רשאי השר להתקין תקנות בהתאם 96.
תקנות כאלה לא תוקנו יודגש כי חובת הדיווח היא אמצעי משמעותי למימוש הוראת סעיף 9 בחוק השוויון, מאחר שהיא יכולה להקים תשתית מידע מפורטת בנוגע לייצוג אנשים עם מוגבלות במשק בכלל, ובמגזר הציבורי הרחב בפרט, ובמידת הצורך גם לאפשר פעולות לאכיפה של הוראות החוק.
אף חובת הדיווח כשלעצמה עשויה להגביר את מילוי החובה לקידום ייצוג הולם.
בשונה מאנשים עם מוגבלות, ככל שמדובר ב ייצוג ה ולם של אוכלוסיות אחרות , חלות על הרשויות המקומיות , החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים הוראות הכוללות חובת דיווח ומנגנוני דיווח 97.
יצוין כי הוצעו שתי הצעות חוק המבקשות לקבוע בדינים הנוגעים לגופים הציבוריים המוזכרים לעיל נוסח דומה לזה שבחוק המינויים גם לגבי אנשים עם מוגבלות, כולל לעניין חובת דיווח ומנגנוני דיווח, אך הצעות חוק אלו לא הבשילו לכדי חוק98.
משרד המשפטים ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 כי להשקפתו "חובת דיווח לגורם רלוונטי יש בה כדי לסייע לקידום העניין ואנו נכונים לבחון את האפשרות לקדם חובה כזו באמצעות חקיקה".
95 הסעיף חל על כלל המעסיקים שלהם למעלה מ-25 עובדים ובכלל זה על הגופים הנ"ל.
96 הוועדה ליישום פרק התעסוקה בחוק השוויון המליצה כבר ב - 1999 ששר העבודה והרווחה יפרסם הגדרה של "ייצוג הולם " והוראות משלימות בדבר אמצעי אכיפה וענישה ודרכים לתגמול ועידוד בהקשר זה (ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 52ב ( 2002 '), עמ177 .
) 97 קיימת חובת ייצוג הולם בקרב רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים ליוצאי אתיופיה ולבני העדה הדרוזית.
על גופים אלו גם להגיש אחת לשנה דין וחשבון לגבי ביצוע חובה זו למשרד הפנים ולמשרד המשפטים, בהתאם, ועל המשרדים בתורם לדווח גם כן, בדומה למנגנון הקיים בחוק המינויים.
חובה זו מעוגנת בחוקים הבאים: סעיף 173 נוסח[ ב לפקודת העיריות ; סעיף ]חדש34 ; סעיפים ]נוסח חדש [ א לפקודת המועצות המקומיות 50,א50ב ו -60 ב לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 ,.
כן ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63ג ( 2013 '), עמ71- 67.
98 הצעת חוק שוויוןזכויות לאנשים עם מוגבלות (תיקוני חקיקה) (ייצוג הולם בחברות ממשלתיות, רשויות מקומיות ותאגידים סטטוטוריים), התשס"ד - 2004 /(פ 2075 , 22.
04 ); הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 116 ) (ייצוג הולם בקרב עובדי העיריה), התשס"ח - 2008 (ה"ח הכנסת 232 , 21.
) פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 173 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 כאמור, בשירות המדינה קיים תת -ייצוג לאנשים עם מוגבלות על אף הוראות מחייבות בחוק המינויים.
לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החשיבות בכך שהמגזר הציבורי ישמש "חלוץ לפני המחנה" בנושא שילובם של אנשים עם מוגבלות, ונוכח העובדה שטרם הותקנו תקנות בעניין סעיף 9 בחוק השוויון בכל הנוגע לחובת דיווח על מימוש החובה לקדם ייצוג הולם של אנשים עם מוגבלות, ראוי כי שר הכלכלה ישקול ל יזום תקנות מסוג זה לגבי רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים.
תמרוץ מעסיקים בשוק הפרטי .
למעסיקים במגזר הפרטי תפקיד מרכזי בשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה.
מנתוני משרד הכלכלה עולה כי רק 5.
4% מכלל המעסיקים במגזר העסקי מעסיקים אנשים עם מוגבלות, וכי %5 נוספים העסיקו בעבר אנשים עם מוגבלות ואינם נוהגים כן עוד99 .
4 מכלל העובדים במגזר הפרטי הם אנשים עם מוגבלות.
נ תוני "דירוג מעלה לאחריות חברתית"100 מצביעים על כך שבקרב חברות גדולות רק%1.
9 מהמועסקים בשנת 2012 (ו- 1.
1% מהמועסקים בשנים 2011 -2007 ) היו אנשים עם מוגבלות.