HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
האחראי או עובד מטעמו אינו מקפיד לדרוש רישום מלא ומדויק של תנאי ההעסקה בבקשת ההיתר והמצאת אישורי המעסיק על ידי המועסקים לפי חוזי בכירים.
משרד האוצר מסר בתשובתו ממרס 2009 כי העובדת העוסקת בנושא הונחתה לפעול בהתאם לחוזר נש"ם משנת 1999.
לצורך בקרה על התאמת תנאי העבודה הפרטית לתנאי התקשי"ר נקבע כי אם ניתן היתר לכמה שנים 15, על העובד להגיש בסוף כל שנה דיווח על מקום העבודה הפרטית, על התפקיד, על הימים והשעות שעבד בהם ועל השכר שקיבל16 .
,נמצא כי משרד האוצר נוהג לאשר היתרים לשנה אחת בלבד ולחדשם מדי שנה למעט מקרים חריגים.
בדרך זו, העובדים אינם נדרשים לדווח על תנאי העבודה, ואין אפשרות לבדוק אם תנאי השכר והיקף העבודה מתאימים להיתר שניתן.
לדעת משרד מבקר המדינה, על נש"ם לבחון את הצורך לתקן את התקשי"ר ולקבוע בו שכל עובד מדינה המבקש היתר לעבודה פרטית יצרף לבקשתו אישור בכתב של המעסיק הנוסף בדבר תנאי ההעסקה .
כמו כן, על נש"ם לשקול לקבוע בתקשי"ר כי על העובד להגיש אישור של המעסיק על תנאי עבודתו בפועל בשנה שחלפה, לא רק כאשר ההיתר הוא למספר שנים, אלא גם כאשר מוגשת בקשה להארכת היתר שניתן לשנה.
ראוי שנש"ם תדאג לכך שכל ההוראות הרלוונטיות שהובאו בחוזריה יעוגנו בתקשי"ר.
בתשובת נש"ם נמסר כי עמדת משרד מבקר המדינה מקובלת עליה, והיא החליטה להעביר חלק מהוראות ביצוע שונות שפורסמו בחוזריה לתקשי"ר.
בין היתר, תפעל נש"ם "לעדכון התקשי"ר בנושא צירוף אישור ממקום העבודה הפרטית לבקשה בהתאם להוראות הביצוע כפי שפורסמו בחוזר נש"ם (סגל בכיר)" מפברואר 1999.
תקופת ההיתר המרבית היא חמש שנים 16 פסקה 42.
(ב) לתקשי"ר משרד האוצר 313 .
רכישת מעמד קבוע במוסדות אקדמיים על פי התקשי"ר, לעובדים המועסקים לפי חוזה בכירים יינתן היתר לעבודה פרטית רק למתן הרצאות במוסדות להשכלה גבוהה המוכרים על ידי המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג) במגבלה של ארבע שעות הוראה אקדמיות בשבוע.
מתן ההיתר מותנה בכך שהעובד לא ירכוש מעמד קבוע במוסד, אם במשרה מלאה ואם במשרה חלקית.
לדעת משרד מבקר המדינה, על נש"ם לבחון, לאור הטעמים שבאיסור האמור, אם ובאיזה אופן חל האיסור על רכישת מעמד של עובד קבוע גם במוסדות פרטיים להשכלה גבוהה המוכרים על ידי מל"ג, שהסדרי ההעסקה בהם שונים.
נש"ם הודיעה בתשובתה כי עמדת משרד מבקר המדינה מקובלת עליה, והיא "תפעל לעדכון התקשי"ר" בהתאם לממצאי הביקורת באופן שיוסדר "האיסור על רכישת מעמד קבוע במוסדות פרטיים להשכלה גבוהה" בדומה לאיסור החל על רכישת מעמד כזה במוסדות ציבוריים להשכלה גבוהה.
הרשות המרכזית למתן היתר לעבודה פרטית כאמור, בתקשי"ר נקבע כי אם היועץ המשפטי למשרד סבור כי הבקשה אינה עומדת בהוראות התקשי"ר, ואילו האחראי במשרד (או נש"ם, בהתאם למתח הדרגות של העובד) סבור כי יש לאשר אותה, היא תועבר להכרעת הרשות.
נוסף על כך, עובד שבקשתו להיתר לא אושרה על ידי המוסמך לכך 17 , רשאי לערער לפני הרשות18 .
הרשות מוסמכת לתת היתר מיוחד במקרים חריגים שאינם בסמכות המשרד - הן במקרה מסוים והן לקבוצה של מקרים - או במקרים שאינם ניתנים לפתרון במסגרת ההוראות הקיימות.
הרכבה של הרשות נקבע בתקשי"ר 19 .
הרשות רשאית להתכנס ולקבל החלטות גם בהיעדר שני הסמנכ"לים הבכירים למינהל ומשאבי אנוש ובהיעדר אחד משני העובדים הבכירים בנש"ם.
הביקורת העלתה כי בקשות להארכת תוקף של היתר שניתן מלכתחילה על ידי הרשות בשל נסיבות חריגות, מאושרות בלא להביאן לדיון מחודש בפניה על מנת לבחון אם הנסיבות החריגות עודן תקפות.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שתוקף היתר שניתן כחריג לתקשי"ר יוארך רק אם הנסיבות החריגות שבגללן ניתן מלכתחילה עודן קיימות.
לשם בחינת הדבר יש להעביר כל בקשה להארכת היתר, כאמור, להחלטת הרשות.
המוסמך נקבע בהתאם לדרגת העובד 18 פסקה 42.
לתקשי"ר 19 בהרכב הרשות נכללים נציג של נציב שירות המדינה (יו "ר הרשות); שני עובדים בכירים בנש"ם; שני סמנכ"לים בכירים למינהל ומשאבי אנוש והיועץ המשפטי לנש"ם או נציגו.
המרחק ממקום העבודה למקום העבודה הפרטית חלק מהבקשות להיתרים מתייחס למקומות עבודה פרטית שאינם סמוכים למקום העבודה במשרד האוצר.
התקשי"ר קובע כי לא יינתן היתר ליותר משלוש שעות עבודה ביום אחד 20 , אולם אין בו התייחסות למקרים שנדרשת בהם נסיעה ממושכת למקום עבודה פרטית מרוחק.
לעתים, שעות העבודה הפרטית שאושרו בהיתר מחייבות את העובדים לצאת ממשרד האוצר לפני סוף יום העבודה המקובל במשרד כדי להספיק להגיע אל מקום העבודה הפרטית.
לדעת משרד מבקר המדינה, על נש"ם לשקול אם ועד כמה מרחק מקום העבודה הפרטית ממקום העבודה בשירות המדינה ומשך ההגעה אליו צריכים לבוא במניין השיקולים למתן היתר.
בתשובת נש"ם צוין כי המרחק ממקום העבודה בשירות המדינה למקום העבודה הפרטית הוא חלק משיקול הדעת שמפעילה הרשות.
עמדת נש"ם היא כי הרשות בעבודתה השוטפת לוקחת בחשבון את השפעת המרחק כפי שעולה בטופס הבקשה ומחליטה בהתאם, ולפיכך היא אינה מוצאת טעם לקבוע זאת בקריטריונים נוקשים.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקבל את עמדת נש"ם באופן חלקי.
כפי שציינה נש"ם, המרחק ממקום העבודה בשירות המדינה למקום העבודה הפרטית הוא שיקול רלוונטי כאשר הבקשה מגיעה להכרעת הרשות.
ואולם הוא צריך להיות רלוונטי גם באותם מקרים שבהם הבקשות אינן מגיעות להחלטת הרשות אלא מוכרעות בידי האחראי במשרד.
על מנת לשמור על אחידות בהפעלת שיקול הדעת של האחראים במשרדים השונים, על נש"ם ליידע אותם כי עליהם להביא בחשבון את עניין המרחק ולקבוע באיזה אופן יש לשקללו.
טיפול בהיקף עבודה ובשכר שאינם אחידים בתקשי"ר נקבע כי לא יינתן לעובד היתר לעבודה פרטית שהוא עשוי להשתכר בה למעלה מ-50% ממשכורתו החודשית הכוללת בשירות המדינה או יותר ממחצית השכר הממוצע במשק, לפי הסכום הגבוה.
כמו כן מגביל התקשי"ר את שעות העבודה הפרטית המותרות בשבוע עבודה או ביום אחד.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי התקשי"ר אינו מתייחס למגבלות השעות והשכר כאשר היקף ההעסקה הפרטית והשכר המשולם עבורה אינם אחידים בתקופת ההיתר (למשל כאשר שעות עבודה רבות מרוכזות בחלק קטן מתקופת ההיתר או כאשר השכר המשולם חורג מהסכום המותר בתקשי"ר, אך משולם בתשלום אחד לפני תחילת העבודה .
20 במשרדים בהם הונהג שבוע עבודה של5 .
ימים משרד האוצר 315 .
הפרטית או לאחר סיומה).
מן הראוי שנש"ם תיתן את דעתה למצבים אלו ותסדירם.
נש"ם השיבה כי הסוגיה עלתה על סדר היום של הרשות, וזו פנתה לממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר לשם קבלת הבהרות בעניין ההגדרה של משכורת חודשית.
בכוונת הרשות לקבוע נוהל פנימי שיסייע לעבודתה בעניין זה.
חשש לניגוד עניינים בעבודה פרטית כדי למנוע ניגוד עניינים ופגיעה אחרת בטוהר השירות הציבורי נקבעה בתקשי"ר הוראה שאין לתת היתר בלי פירוט שמות מקבלי השירות ממקבל ההיתר.
במקרים שבהם לא ניתן לתת פירוט כזה, יש לכלול בתנאי ההיתר סייגים שיבטיחו שלא ייווצר ניגוד עניינים, ולא תהיה בו סתירה לתקשי"ר.
במקרה של היתר כולל נקבע כי על העובד להגיש מדי שישה חודשים פרטים על האנשים או על הגופים שעבורם עבד.
על האחראי לבדוק את הדיווח ולוודא כי לא נוצרו ניגוד עניינים או סתירה להוראות התקשי"ר21 .
בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצאו ארבעה היתרים לעבודה פרטית שלא ניתן היה לפרט בהם מראש את שמות מקבלי השירות.
העובדים מקבלי ההיתר לא דיווחו על מקבלי השירות, כנדרש בתקשי"ר, והסמנכ"לית הבכירה למינהל במשרד האוצר לא דרשה לקבל דיווחים כאלה.
לכן לא נבדקה האפשרות של ניגוד עניינים או של סתירה אחרת להוראות התקשי"ר.
משרד האוצר הודיע בתשובתו ממרס 2009 כי הוא מקבל את הביקורת בעניין זה ויפעל על פי הוראות התקשי"ר.
דוגמות לליקויים במתן ההיתר עובד בכיר לשעבר א' 1.
עובד בכיר לשעבר א' פנה בנובמבר 2003 בבקשה להתיר לו להיות מרצה ובעל משרה ניהולית במוסד אקדמי א'.
בשנת 2006 הודיע העובד כי יש בכוונתו להרצות גם במוסד אקדמי ב'.
נמצא כי האחראים במשרד האוצר בתקופה הרלוונטית - הסמנכ"ל הבכיר למינהל דאז, והסמנכ"לית הבכירה למינהל - לא עמדו על כך שעובד בכיר לשעבר א' יגיש להם דיווח מאושר על ידי המוסדות האקדמיים, ובו פירוט של שעות העבודה הפרטית שלו, כפי שנדרש בחוזרי נש"ם הנוגעים למועסקים בחוזי בכירים.
בדיקה כזו הייתה מעלה כי היקף עבודתו הפרטית של העובד חורג מהמותר וגדול פי כמה מזה שביקש בעבורו היתר.
לתקשי"ר 316 דוח שנתי60א .
אגף הייעוץ המשפטי במשרד האוצר לא התריע בפני האחראי במשרד ובפני נש"ם על כמה מהליקויים שבבקשת עובד בכיר לשעבר א'.
כמו כן, האגף ונש"ם לא בדקו אם ההסכמים שחתם העובד עם מוסד אקדמי א' גורמים לחריגת העובד ממגבלות השכר שבתקשי"ר.
האגף גם לא בדק את אי-ההתאמה שבין פרטי הבקשה של העובד ובין חוזי העבודה שלו עם מוסד אקדמי א'.
בקשתו של עובד בכיר לשעבר א' להיתר לא עמדה בתנאי התקשי"ר ולכן הועברה לטיפול הרשות, וזו אישרה באופן חריג את בקשתו לשמש כמרצה 22 .
לעומת זאת, היא דחתה את בקשתו לשמש במשרה ניהולית בשל האיסור שבהוראות התקשי"ר ובשל חריגה מהשכר המותר.
נוכח החלטת הרשות, פנה העובד במכתב לנציב שירות המדינה (להלן - הנציב).
משרד מבקר המדינה ביקש לקבל עותק ממנו, אך התברר כי הוא לא נשמר במשרד האוצר ובנש"ם.
כללי מינהל תקין מחייבים שבקשות בכתב תישמרנה, במיוחד כאשר מדובר באישורים חריגים.
בתשובה כתב הנציב לעובד בכיר א' כי הוא מקבל את הערר שהגיש וציין כי "לאור הנימוקים המפורטים במכתבך, ובפרט העובדה שמדובר בתפקיד אקדמי מובהק הקשור בהוראה במוסד להשכלה גבוהה, אינני רואה מניעה לאישור הבקשה לעבודה פרטית, על פי הקריטריונים המקובלים להיתרים לעבודה פרטית למנכ"לים ונושאי משרה מקבילות (גובה השתכרות, שעות וכו')".
לדעת משרד מבקר המדינה, נוסח תשובת הנציב שהוא מאשר את הבקשה עפ"י הקריטריונים המקובלים בעייתי, שכן עצם העברת הבקשה לטיפול הרשות מעידה שלא התאימה לקריטריונים הקבועים בתקשי"ר, ועל כן תמוה שהבסיס לקבלת הערר ולאישורה היה "על פי הקריטריונים המקובלים".
בפגישה שהתקיימה באפריל 2008 עם הנציב, הוא מסר לנציגי משרד מבקר המדינה כי לא עיין במסמכים שצורפו לבקשתו של עובד בכיר לשעבר א', ולשיטתו אין צורך לעיין במסמכי ההתקשרות שבין העובד למעסיק הפרטי, משום שהנתונים הקובעים הם אלו שפירט העובד בטופס הבקשה, ולא אלו הרשומים בחוזי העבודה או במסמכים הנלווים לבקשה.
לדעת משרד מבקר המדינה, תקינות ההליך מחייבת גם בדיקה יסודית של מסמכים נלווים, ובפרט חוזי ההעסקה שנחתמו עם המעסיק הפרטי וצורפו לבקשה.
הדברים ראויים להדגשה מיוחדת נוכח אי-ההתאמות בין הצהרות העובד בבקשתו ובין הסכמי ההעסקה שלו.
יתרה מזו, עמדת הנציב שנמסרה למשרד מבקר המדינה, סותרת את ההוראות שפרסם סגן הנציב בחוזר מיום 7.
99 , שעובד בחוזה בכירים המבקש היתר להרצות .
22 הבקשה הייתה למתן הרצאות בשעות חופפות לשעות העבודה הקבועות במשרד האוצר.
במוסד אקדמי חייב להעביר לנש"ם אישור מטעם המוסד האקדמי ובו פירוט מלא של תנאי העסקתו, לרבות שכר ומועדי ההרצאות.
בתשובתה הסבירה נש"ם כי הנציב החליט לקבל את הערר של העובד לאור נתוני הבקשה והמידע שמסר לו העובד בפנייתו לרבות המידע על הפן הניהולי האקדמי, שלו היה אחראי העובד הבכיר.
הנציב השתכנע כי לא הייתה שום עילה עניינית לדחיית הבקשה ע"י הרשות, ולפיכך אישר את הבקשה בכפוף להוראות התקשי"ריות המקובלות.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין לקבל את הסברי נש"ם.
כאמור, בקשת עובד בכיר לשעבר א' לא עמדה בהוראות התקשי"ר ביחס לשעות העבודה ולשכר ששולם בגינה.
על כן להיתר שנתן הנציב, שהותנה בקיום הוראות התקשי"ר, לא היה מקום מלכתחילה.
כאשר הנציב מפעיל סמכות חריגה, עליו להקפיד על תיעוד והנמקה, ואילו בעניין הנדון לא נשמר התיעוד המלא ולא ניתנה הנמקה.
כשפג תוקף ההיתר לעבודה פרטית ולאחר פנייה של מנהלת אגף משאבי אנוש במשרד האוצר, העביר עובד בכיר לשעבר א' בקשה נוספת להיתר, ובה דיווח כי בשנת הלימודים שלאחר מכן (תשס"ה) אין בדעתו להמשיך בהרצאות אלא להנחות סמינריון בלבד.
ואולם בניגוד לדברים אלו עולה מהדיווח של מוסד אקדמי א' למל"ג כי היקף עבודתו של העובד במוסד גדל דווקא באופן ניכר באותה שנה.
משרד האוצר לא עמד על כך שבטופס הדיווח שצורף למכתב ירשום עובד בכיר לשעבר א' את מספ ר שעות ההוראה שלו בפועל ויצרף אסמכתה כלשהי לשכר ששולם לו בשנת הלימוד שהסתיימה, בניגוד להוראות סעיף 42.
(ב) לתקשי"ר טופס ה"דיווח" הועבר כבקשת הארכה של היתר קיים ולא כבקשה למתן היתר חדש חרף שינוי שעות העבודה.
יתרה מזו, עובד בכיר לשעבר א' לא צירף חוזה עדכני להעסקתו בשנת הלימודים תשס"ה.
משרד האוצר ונש"ם לא בדקו אם תנאי עבודתו התאימו למגבלות התקשי"ר בעניין מספר השעות וגובה השכר.
הבקשה להארכת ההיתר הקיים הועברה במישרין לנש"ם בלי בדיקה של יועץ משפטי למשרד ובלי בדיקה והמלצה של האחראי במשרד, כנדרש על פי התקשי"ר.
הבקשה לא הובאה כלל לדיון ברשות.
ליקויים אלו חזרו והתגלו גם בשנת הלימודים העוקבת (תשס"ו).
בספטמבר 2006 הגיש עובד בכיר לשעבר א' בקשה להתיר לו להרצות במוסד אקדמי ב', נוסף על עבודתו במוסד אקדמי א'.
בבקשתו הצהיר העובד כי ירצה במוסד ב' שעה אחת בשבוע בסמסטר אחד.
מוסד אקדמי ב' מסר למשרד מבקר המדינה כי עובד בכיר לשעבר א' הרצה כל הסמסטר שעתיים אקדמיות בשבוע.
בתשובה מאוקטובר 2008 למשרד מבקר המדינה מסר עובד בכיר לשעבר א' כי במחצית מהסמסטר הרצה בשיעור שנפרס על פני שעתיים אקדמיות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הגבלת מספר השעות הקבועה בהוראות התקשי"ר מתייחסת למספר שעות העבודה בפועל ולא למספר הנקוב בבקשה להיתר.
כמו כן, בניגוד להוראות התקשי"ר, משרד האוצר לא 318 דוח שנתי60א .
הקפיד שהבקשה תעבור לבדיקת אגף הייעוץ המשפטי ותינתן חוות הדעת של האחראי.
הסמנכ"לית הבכירה למינהל לא דרשה לקבל את פירוט השכר של העובד במוסד אקדמי א' ואת זה שהיה צפוי לו במוסד אקדמי ב'.
בתשובת עובד בכיר לשעבר א' למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2008 הוא טען כי הכשלים המתוארים בדוח הביקורת אינם כשלים שלו אלא של אחרים, לרבות עובדי המינהל והייעוץ המשפטי במשרד האוצר ובנש"ם.
עובד בכיר ל שעבר א' הסביר כי לא נדרש להמציא אישור ממקום העבודה הפרטי, ואילו היה מתבקש, היה עושה זאת.
עוד טען כי היקף עבודתו לא חרג מהמותר, והדיווח שמסר מוסד אקדמי א' למל"ג על היקף עבודתו איננו מעניינו ואין הוא קשור אליו.
כמו כן טען כי דיווחיו תאמו את הסכמי ההעסקה שלו עם מוסד אקדמי א' ואת היקף עבודתו בפועל.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי היקף עבודתו של עובד בכיר א', העולה מהמסמכים, גדול מהנטען על ידו.
עובד בכיר לשעבר ב' 1.
עם קבלתו לעבודה במשרד האוצר פנה עובד בכיר לשעבר ב' בבקשה לאשר לו עבודה פרטית כמרצה במוסד אקדמי ג' לתקו פה של כחצי שנה במהלך שנת 2004 .
בבקשתו ציין כי ההיתר מבוקש לשמונה שעות עבודה בשבוע23 .
הבקשה אושרה על ידי החשכ"ל דאז שהיה הממונה הישיר עליו, ועל ידי האחראי במשרד.
היועצת המשפטית למשרד האוצר ציינה שבקשתו תואמת את תנאי התקשי"ר24 .
בהתאם להוראות חוזר נש"ם מפברואר 1999 המתייחס לעובדים המועסקים בחוזה בכירים, אין להתיר עבודה פרטית בהרצאות יותר משלוש שעות בשבוע.
הוראות אלו עוגנו גם בחוברת "נוהלי העסקת עובדים בכירים בחוזה מיוחד בשירות המדינה" ממרס 2004 , שם נקבע במפורש כי המגבלות על היקף ההעסקה השבועי חלות גם על עבודה פרטית בימי ו'.
מאחר שהבקשה לא עמדה בתנאי התקשי"ר, היה על משרד האוצר להעבירה להכרעת הרשות; אולם הבקשה אושרה בידי סגנית מנהל (מינהל הסגל הבכיר) בנש"ם, אף שאינה מוסמכת לכך.
בשנים העוקבות פנה עובד בכיר לשעבר ב' עוד כמה פעמים לקבלת היתר לעבודה פרטית והגיש את בקשותיו בסמוך להתחלת העבודה.
משרד האוצר לא עמד על כך שהבקשות תוגשנה במועד הקבוע בתקשי"ר, ולפיכך לא ניתן היה להשלים את הטיפול בבקשות טרם החל לעבוד.
החשכ"ל דאז, שהיה הממונה הישיר של עובד בכיר ב', והסמנכ"ל הבכיר למינהל דאז במשרד האוצר, האחראי, לא דרשו לקבל מר אש אישורים של מוסד אקדמי ג' על מספר שעות העבודה הפרטית, ואגף הייעוץ המשפטי לא התריע על היקף עבודה חורג מהמותר על פי הוראות נש"ם.
כתוצאה מכך אושרה הבקשה להיתר בידי מי שאינו מוסמך לכך.
עוד נמצא כי משרד האוצר לא בחן ביזמתו את הסיבות לפער שבין גובה השכר .
23 מתוכםשעתיים ביום ד' אחר הצהריים, ויתר השעות ביום ו'.
24 בעקבות זאת הועברה הבקשה לנש"ם, המוסמכת לאשר בקשת היתר לעובד בדרגתו של עובד ב'.
שדווחעל ידי עובד בכיר לשעבר ב' ובין השכר ששולם לו בפועל.
כמו כן, המשרד לא דרש מהעובד להגיש פרטים על תנאי העבודה, כמתחייב מהוראות נש"ם.
בקשה נוספת של עובד בכיר ב' אושרה בידי הנציב ללא נימוק מספק.
טיפולה של נש"ם בעניינו של עובד בכיר ב' הביא לכך שבחלק מהתקופה הוא עסק בעבודה פרטית בלי היתר תקף.
בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה מסר עובד בכיר ב' כי הצהרתו בבקשת ההיתר על מספר שעות ההרצאה הייתה מדויקת, ואם חרג ממספר שעות העבודה המותר, החריגה הייתה בשעה סמסטריאלית אחת בלבד.
עוד מסר העובד כי אם היו אי-התאמות בין השכ ר שדיווח עליו לשכר שקיבל בפועל, הרי שמדובר בחריגה שולית, ובכל מקרה - הוא לא חרג ממגבלת השכר המותרת בתקשי"ר.
לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת אישורים מראש מהמוסד האקדמי בדבר גובה השכר והיקף העבודה, כפי שקובע התקשי"ר, מאפשרת לגורמים הנוגעים בדבר לבדוק את הצהרת העובד בדבר תנאי העבודה, לוודא כי אינם חורגים מהמותר ולהפנות בקשות החורגות מהמותר לקבלת היתר חריג.
נסיעות לחו"ל על חשבון חתמים במסגרת הנפקות .
נוסף על גיוס הון בשוק המקומי, מגייסת מדינת ישראל הון במטבע זר בשווקים הבין-לאומיים.
גיוס זה נעשה באמצעות הממשלה, ומטרותיו מחזור החוב החיצוני, מימון הגירעון בתקציב הממשלה, מימון הגירעון המסחרי והוצאות הממשלה במטבע זר, שמירה על רמת היתרות של מטבע החוץ וניהול דינמי של החוב הממשלתי.
בשנים 1995 -2007 ביצעה ישראל כ-11 הנפקות בין-לאומיות בשוקי ההון המרכזיים בעולם בסכומים גדולים.
בחודשים מרס-אוקטובר 2008 , לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את ההסדרים לנסיעת עובדי מדינה לחו"ל על חשבון החתמים במסגרת הנפקות.
נבדקו בעיקר סדרי האישור של הנסיעות לחו"ל להנפקות בשנים 2005 ו- 2006 .
הבדיקה נעשתה בעיקר באגף החשכ"ל במשרד האוצר.
הליך בחירת החתמים איגרות החוב של המדינה משווקות בקרב משקיעים פוטנציאליים בסיוע חתמים, בנקים זרים להשקעות, אשר מחויבים לרכוש במידת הצורך חלק מהן בכפוף לתנאים הנקבעים מראש.
החתמים נבחרים במסגרת תכניות מדף המסדירות את התשתית המשפטית להנפקות אשר מאפשרות את ביצוען במהירות, בג מישות ותוך ניצול הזדמנויות בשוק הבין-לאומי.
ההחלטה על הליך הבחירה של חתמים מתקבלת בידי ועדת המכרזים לניהול כולל של החוב הממשלתי, הפועלת מכוח תקנה 8 (ה) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג 199325 (להלן- הוועדה).
בחירת החתמים אינה נעשית באגף החשכ"ל בדרך של מכרז26, אלא בהליך של תחרות בין כמה בנקים להשקעות שנקבעו מראש, המתבקשים להגיש הצעות לשמש חתמים בהנפקה.
צוות מקצועי הממונה על ידי הוועדה הוא שבוחר את החתמים הזוכים .
לאחר קבלת ההצעות של הבנקים להשקעות מתקיימות פגישות בין הצוות וביניהם, ולאחר מכן נבחרים בנק או שניים לשמש חתמים בהנפקה הקרובה.
עמלת החיתום נקבעת במשא ומתן עם החתמים בהתבסס על הסכום המגויס ועל הטווח לפדיון של איגרות החוב המונפקות.
בשנים 2004 -2007 היה שיעור עמלות החיתום המוסכמות עם החתמים בין 0.
2% מתמורת ההנפקה, שהסתכמה בין מאות מיליוני דולר למיליארד דולר.
הטיפול בהזמנת הנסיעה בעקבות בחירת החתם, לקראת מועד ההנפקה, נוסעים מספר עובדים, מרביתם בכירים באגף החשכ"ל, למסע חשיפה ( Roadshow ) שמטרתו לשווק את איגרות החוב למשקיעים הפוטנציאליים ולשכנעם להשקיע בהן 27 .
חלק מהנוסעים משתתפים בהליך הבחירה של החתמים.
על פ י ההסכמים שבין מדינת ישראל לחתמים, החתמים מממנים את מסע החשיפה, לרבות עלויות הטיסה והלינה של נציגי ממשלת ישראל, שהם כאמור עובדים בכירים של אגף החשכ"ל.
החתמים הם המארגנים את כל סידורי הנסיעה.
במקרים רבים התנאים שנותנים החתמים לנציגי הממשלה טובים יותר מהמקובל בשירות המדינה בנסיעות עבודה.
החשכ"ל לשעבר מסר למשרד מבקר המדינה כי החתמים הם העוסקים בתיאום הטיסות ובהזמנת המלונות, משום שלוח הפגישות של המשתתפים במסע החשיפה דינמי, ופעמים רבות נדרש שינוי של הטיסות והמלונות בהתרעה קצרה.
מנהל תחום עסקאות מט"ח וחוב חיצוני באגף החשכ"ל דאז הוסיף בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2009 כי טיסות ולינות משותפות של חברי המשלחת מאפשרות ניצול מיטבי של הזמן לפגישות שיווק.
נמצא כי אין במשרד האוצר תיעוד על שינויים שחלו בלוח הפגישות, בסדרי הטיסות, בתנאי האירוח וברמת המלונות לעומת אלה שתוכננו מראש, ואין גם נוהל .
25 החשב הכללי לשעבר מסר למשרד מבקר המדינה כי ועדת המכרזים לניהול כולל של החוב הממשלתי מונתה על ידו ביום 27.
04 והחליפה את הוו עדה המקצועית הפנימית של אגף החשב הכללי שעסקה בבחירת חתמים.
26 בהתאם לתקנה 3(14 ) לתקנות חובת המכרזים, תשנ"ג 1993 , המעניקה פטור ממכרז להתקשרות "שעניינה מתן אשראי או קבלתו, השקעת כספים, קבלת שירותים בנקאיים, מכירה או רכישה של ניירות ערך, או פעולות אחרות בשוק ההון, ובלבד שהחשב הכללי או מי שהוא הסמיך אישר זאת".
27 מסע החשיפה מתקיים בדרך כלל זמן קצר לפני ההנפקה ומורכב מסדרת פגישות עם משקיעים המאורגנות על ידי החתמים ומתקיימות במספר ערים.
מטרותיו העיקריות הן הגברת מאמצי השיווק ובניית עניין ארוך טווח במנפיק ההון על ידי מתן אפשרות לגורמים מוסדיים, למנהלי תיקים ולאחרים להיפגש עם בכירי המנפיק.
התגובות המתקבלות במהלך מסע החשיפה מאפשרות לחתמים לתמחר את ניירות הערך המונפקים כך שהתועלת למנפיק תהיה רבה יותר.
המחייב תיעוד המסמכים הנוגעים לנסיעות ולפגישות במסגרתן.
קביעת נוהל לשמירת המסמכים והקפדה על מילוי הוראותיו חשובים לשם בקרה פנימית נאותה.
לדעת משרד מבקר המדינה, אם נדרשים שינויים בסדרי הטיסה והלינה במהלך הנסיעה, יש להסדיר את הטיפול ב כך בהוראות בתקנון כספים ומשק (להלן - התכ"ם) ובחוזרי החשכ"ל.
אם אין די בהוראות אלו, על משרד האוצר לדאוג לתקנן.
בתשובה מאפריל 2009 הסביר החשכ"ל כי אין למדינה יכולת לוגיסטית לארגן את השינויים בנסיעות, משום שלעתים יש לעשות שינוי באופן מיידי ובשעות שבהן אין פעילות בארץ.
החשכ"ל הוסיף כי אם המדינה תידרש לעשות זאת, יהיה הדבר כרוך בסיכון תפעולי גבוה אשר עלול לאיים על הצלחת המהלך כולו.
בתשובה מיולי 2009 של מנכ"ל "ענבל חברה לביטוח בע"מ" (להלן- ענבל), אשר במסגרתה הוקמה בשנת 2007 "סוכנות נסיעות ממשלתית ("ע.
י נסיעות), נמסר כי סוכנות זאת מפעילה כל שעות היממה שירות לטיפול בשינויים ובהזמנות דחופות בעניין נסיעות עובדי המדינה במסגרת תפקידיהם.
הסוכנות יכולה לטפל בתיאום עם החתמים בסידורי הנסיעה ובשינויים שחלים בהם.
הקמת סוכנות זו הניבה למדינה יתרונות נוספים, ובהם טיפול בנושאים מיוחדים ודחופים בידי אותה נציגות מקצועית; האחדת הטיפול של מתאמי הנסיעות במשרדים הממשלתיים; שיפור השליטה של הגורמים המופקדים במשרדי הממשלה; עמידה בלוחות זמנים לשם חיסכון וטיפול בחריגים בזמן אמת.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שהמדינה הקימה את סוכנות הנסיעות, בין היתר, במטרה לרכז את הטיפול בנסיעות עובדי המדינה לחו"ל, אין בסיס לדברי החשכ"ל כי למדינה אין יכולת להתמודד בעצמה עם שינויים מידיים בנסיעות של עובדיה הנשלחים לחו"ל.
תשובה זו תמוהה, בין היתר, לאור העובדה כי אגף החשכ"ל תיקן באוגוסט 2008 ,את התכ"ם והוראת תכ"ם חדשה אוסרת על טיפול של גורם זר מממן בנסיעות לחו"ל (ראו בעניין זה בהמשך).
רישום תמורת ההנפקה נמצא כי תמורת ההנפקה נרשמת בדוחות הכספיים של המדינה כסכום נטו, לאחר ניכוי עמלת החיתום.
לכן הוצאות שונות הכרוכות בהנפקה, לרבות הוצאות מסע החשיפה, אינן מקבלות ביטוי בדוחות הכספיים של הממשלה.
בשל העובדה כי הוצאות מסע החשיפה נבלעות בעמלות החתמים והממשלה אינה נושאת בהן במישרין, הרי שבניגוד לשאר הוצאות הנסיעה לחו"ל של עובדי המדינה, הן אינן מתוקצבות ולא מקיימים לגביהן פיקוח ובקרה נאותים.
הוראות התקשי"ר והתכ"ם בעניין נסיעות לחו"ל שלא במימון המדינה נוהלי אישור הנסיעות לחו"ל של עובדי המדינה קבועים בהוראות התקשי"ר ובהוראות התכ"ם.
בנוסח הוראות התכ"ם אשר נכנס לתוקף ביום 1.
08 נקבע כי במקרים שהנסיעה ממומנת על ידי גורם זר, ההזמנה עצמה תיעשה בידי מתאם הנסיעות המוסמך מ טעם המשרד באמצעות סוכנות הנסיעות הממשלתית.
על חשב המשרד לדאוג לקבל התחייבות כספית מהגורם המממן את הנסיעה טרם אישורה, ועליו לוודא כי עלות הנסיעה אינה חורגת מתקרת המימון שסוכם עליה.
בתשובת מנכ"ל ענבל צוין כי סוכנות הנסיעות טיפלה במספר נסיעות בתפקיד שלא במימון המדינה, והתשלום בעבורן הועבר אליה על ידי הגורם המשלם.
הסדרת הטיפול במסעות החשיפה באמצעות סוכנות הנסיעות תאפשר להעביר את התשלום ישירות דרך המערכת הממשלתית, בעוד בחירת החתמים תעשה במנותק מהצורך לממן את נציגי הממשלה בכל הקשור להוצאות הנסיעה והשהייה.
בתקשי"ר נקבע כי מנכ"ל המשרד מוסמך לאשר נסיעות בתפקיד של עובדי המשרד לחו"ל.
אם הנסיעה איננה על חשבונו של העובד או במימון תקציב המשרד, על מנכ"ל המשרד לקבל תחילה חוות דעת של היועץ המשפטי של המשרד28 .
בתקשי"ר גם נקבע כי על היועץ המשפטי לבדוק אם אין במימון הנסיעה על ידי הגורם החיצוני משום ניגוד אינטרסים או פגיעה בטוהר המידות בשירות הציבורי ובסדרי המינהל התקין29 .
נסיעה לחו"ל של מנכ"ל משרד ממשלתי טעונה אישור של השר הממונה 30 .
נוסח דומה מופיע גם בהוראות התכ"ם, שבהן גם מובהר כי נדרשת חוות דעת חיובית של היועץ המשפטי לנסיעה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בתקשי"ר אין דרישה מפורשת לחוות דעת של היועץ המשפטי כאשר מנכ"ל משרד ממשלתי או עובד במעמד מקביל נוסע שלא על חשבונו הפרטי ושלא במימון תקציב המשרד31 .
מן הראוי כי נש"ם תבהיר שגם נסיעה של בכירים במימון של גורם שאינו ממשלתי תאושר על ידי השר הממונה רק אחרי קבלת חוות דעת משפטית חיובית.
נסיעה להנפקת איגרת חוב נקובה ביורו בשנת 2005 1.
בספטמבר 2005 התקיים מסע חשיפה להנפקת אגרות חוב ממשלתיות הנקובות ביורו.
על פי תוכנית מסע החשיפה, תוכננו להתקיים פגישות בפרנקפורט, באמסטרדם, בדבלין ובלונדון.
מטעם המדי נה השתתפו בנסיעה ארבעה עובדים בכירים באגף החשכ"ל.
הטיסות והשהות בבתי המלון הוזמנו על ידי אחד החתמים והוא שילם בעדן.
על כן לא ניתן היה לבחון אם תנאי הלינה והטיסה עולים בקנה אחד עם הוראות התכ"ם וחוזרי החשכ"ל.
בספטמבר 2005 פנה מנהל תחום עסקאות מט"ח וחוב חיצוני באגף החשכ"ל דאז ליועצת המשפטית למשרד האוצר דאז, בבקשה לקבל את אישורה לנסיעה .
(ד) לתקשי"ר 29 פסקה 26.
(ג) לתקשי"ר 30 פסקה 26.
(ב) לתקשי"ר 31 על פי הוראות תכ"ם, חוות הדעת של היועץ המשפטי נדרשת גם במקרה שהשר צריך לאשר את נסיעת מנכ"ל המשרד.
הממומנת על ידי החתמים, כנדרש על פי הוראות התקשי"ר.
בתשובתה ענתה היועצת המשפטית דאז כי איננה "רואה כל ניגוד עניינים בנסיעה שבנדון ע"ח החתמים, שכן למעשה הוצאות הנסיעה ממומנות בידי המדינה במסגרת התשלום לחתמים.
יחד עם זאת, למיטב הבנתי מדובר במעקף תקציבי, שכן ההוצאות לחתמים מנוכות מהכנסות ההנפקה ואינן מתוקצבות כלל, והוצאות הנסיעה נבלעות בהן אע"פ שאלו היו אמורות להיות מתוקצבות בתקציב המדינה".
בתשובת מנהל תחום עסקאות מט"ח וחוב חיצוני באגף החשכ"ל דאז למשרד מבקר המדינה מינואר 2009 הובעה הדעה כי ההיקף הכספי של הוצאות הנסיעה של בכירי האוצר למסע החשיפה זניח ביחס לסכום ההנפקה וביחס לתקציב הנסיעות של משרד האוצר.
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח תשובתה של היועצת המשפטית כי מדובר ב"מעקף תקציבי", היה על אגף החשכ"ל לפעול לשקיפות ההצגה של הוצאות הנסיעה.
כמו כן, על אגף הייעוץ המשפטי לתת את הדעת לכך שחלק מהנוסעים למסע החשיפה במימונם של החתמים משתתפים בהליך בחירתם.
נסיעה להנפקת אגרת חוב נקובה בדולר בשנת 2006 מ- 29.
06 התקיים מסע חשיפה להנפקת אגרות חוב ממשלתיות הנקובות בדולר.
על פי התכנית, למסע יצאו במקביל שני צוותים: צוות אחד תוכנן להיפגש עם משקיעים בלונדון, ניו יורק ושיקגו, ואילו הצוות האחר - בלוס אנג'לס, בוסטון וניו יורק.
בנסיעה השתתפו שישה עובדים בכירים באגף החשכ"ל.
את הטיסות והשהות בבתי המלון הזמין אחד החתמים אשר שילם בעדן, ועל כן לא ניתן היה לבחון אם תנאי הלינה והטיסה עולים בקנה אחד עם הוראות התכ"ם וחוזרי החשכ"ל.
בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצא אישור לנסיעתו של אחד העובדים הבכירים.
זמן קצר טרם הנסיעה פנה המשנה לחשכ"ל ליועצת המשפטית למשרד האוצר בבקשה לקבל את אישורה לנסיעה הממומנת על ידי החתמים.
במכתבו ביקש מהיועצת המשפטית דאז לאשר כי אין בנסיעת נציגי משרד האוצר משום ניגוד עניינים מכיוון שהוצאות הנסיעה ממומנות על ידי המדינה במסגרת תשלום העמלה לחתמים, "כפי שהיה מקובל גם בהנפקות קודמות כחלק מ עלויות העסקה של החתמים".