HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
נמצא שבמועד סיום הביקורת - ספטמבר 2014 , טרם ביצע אגף החשכ"ל מהלך של הפקת דוחות כאמור, לא בחן את יעילות השגת סבב מחזורי הוגן באמצעות המאגר, ולא הפיק דוח תמונת מצב שכולל את שמות רואי החשבון המצוותים למשרדי הממשלה השונים, ובו מוצגים בנפרד רו"ח מבקרים ורו"ח מסייעים.
זאת על מנת שהחשכ"ל יוכל למלא את מטרות הקמת המאגר .
עוד נמצא כי כאשר המשרדים בוחרים רואי חשבון שלא באמצעות המאגר, אין הם מדווחים לחשכ"ל על רואה החשבון ותפקידו, ועקב כך לא ניתן לדעת מהי רמת הריכוזיות בתחום שירותי ראיית החשבון ועד כמה הושגו המטרות שלשמן הוקם המאגר, ובכלל זה חלוקת העבודה בסבב מחזורי הוגן.
בתשובת אגף החשכ"ל נמסר כי המעקב אחר העסקת רואי חשבון דרך המאגר היא חלקית מאחר שרוב רואי החשבון המבקרים נבחרים בהליך מכרזי פומבי ולא דרך המאגר.
גם כאשר בוצעה שליפה מהמאגר ההחלטה הסופית היא של ועדת המכרזים של כל משרד.
לפיכך, לא ניתן להפיק מהמאגר דוחות שייתנו תמונה מלאה על הציוות של רו"ח בממשלה.
ליקויים במעקב אחר ניגודי עניינים פוטנציאליים של רואי חשבון בחוקים רבים נכללות הוראות המסדירות את אופן מינויו ותפקידיו של רואה החשבון המבקר והמחזקות את מעמדו כבלתי תלוי בגוף המבוקר, כגון חוק החברות, התשנ"ט -1999.
בתקנות רואי חשבון17 נקבע שבעל תפקיד זהיהיה בלתי תלוי במבוקר, בין במישרין ובין בעקיפין, ואף בעבודתו המקצועית ישמור על אי-תלות.
ארגון הפדרציה הבין-לאומית של רואי החשבון ( IFAC) ייחד הוראות לגבי ניגוד עניינים של רואי חשבון בכל הנוגע לגופים שלציבור יש עניין בהם18 .
בישראל פרסמה הרשות לניירות ערך החלטה לגבי אי-תלותו של רו"ח מבקר 19 ובה צוין: "המחוקק לא פירט, למעט ביחס למספר מצומצם של מקרים מהי אי תלות".
בהחלטת הרשות נקבע: "החליטה הרשות לקבוע ולפרסם את עמדתה בסוגיה זו ולהבהיר מהי אי התלות הנדרשת לדעתה, מרו"ח המבקר דוחות .
17 תקנות רואי-חשבון (דרך פעולת ו של רואה-חשבון), תשל"ג -1973.
18 Handbook Of The Code Of - International Ethics Standards Board For Accountants Ethics .
Accountants For Professional .
19 ,רשות ניירות ערךאי-תלות המבקר, החלטה לפי סעיף 9 ב לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 , אוגוסט1992.
13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 כספיים של חברה שחוק ניירות ערך חל עליה, וזאת כדי שניתן יהיה ליישם בפועל את הדרישה לאי תלות של המבקרים את הדוחות הכספיים המוגשים לרשות".
כאמור, משרדי הממשלה ויחידות ה סמך מעסיקים רו"ח חיצוניים הנותנים להם שירותי ביקורת ועריכה של הדוחות הכספיים.
נוסף על כך מועסקים רואי חשבון במשרדי ממשלה בבדיקות שונות, לרבות בדיקת התחשבנויות, ביצוע עבודות כלכליות ותמחיריות, מתן חוות דעת מקצועיות לבתי משפט וביצוע עבודות שמקורן ביחידות נוספות במשרד האוצר, כגון חטיבת הביקורת והאגף לניהול סיכונים.
נמצא כי משרדי הממשלה מסתפקים בהצהרה של רואה חשבון לגבי הימצאותו במצב של אי -תלות, והוא אינו נדרש לדווח על עבודות אחרות שהוא ממלא (או מילא עובר לזכייתו בעבודה הנוכחית) עבור משרדי הממשלה ויחידות הסמך אשר תיתכן בהן זיקה לעבודה הנוכחית.
החשכ"ל אינו מבצע בדיקה כלשהי לגבי אפשרות הימצאות רואי החשבון בניגוד עניינים, חוץ מהתחשבות (עוד בשלב השליפה) במספר שעות העבודה שרואה החשבון יכול לספק20 .
אגף החשכ"ל מסר בתשובתו כי בחירת רואי החשבון נעשית על ידי ועדות המכרזים במשרדים הממשלתיים, ועליהם מוטלת החובה לבדיקת אי-תלותו של המבקר הנבחר.
לוועדות המכרזים הללו הסמכות החוקית בכל הקשור להעסקת יועצים במשרדים, ובכללם רואי החשבון המבקרים.
עוד מסר אגף החשכ"ל כי נושא אי-התלות נמצא בבדיקת החשכ"ל.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחשכ"ל ישקול לקבוע הוראות לגבי אי- התלות הנדרשת מרו"ח מבקר או מסייע של משרדי ממשלה.
חוסר אחידות בטיפול החשבונאי בדוחות הכספיים של הגופים הממשלתיים .
חוסר אחידות בטיפול החשבונאי בתחומים שבהם טרם אומצה התקינה החשבונאית הממשלתית הבין-לאומית באוגוסט 2004 בעקבות דוח53 ב של משרד מבקר המדינה החליטה הממשלה21 כי התקינה הממשלתית תתבצע במתכונת של ועדה לתקינה חשבונאית ממשלתית 22 (להלן- ועדת התקינה).
הרכב הוועדה, בהתאם להחלטת הממשלה, יהיה: נציג החשכ"ל, שישמש יו"ר הוועדה; שני נציגי החשכ"ל; נציג לשכת רו"ח; נציג המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות; ונציג הרשות לניירות ערך.
תפקידי הוועדה הם: (א) הכנת תקנים חשבונאיים ממשלתיים .
20 בשליפהלשם ביצוע ביקורת דוחות כספיים, נשלפים משרדי רואי חשבון אשר ההיקף המרבי של שעות העבודה במסגרת המכרז הוא 25% משעות הביקורת שמשרדים אלה יכולים לספק, כדי למנוע פגיעה באי-התלות שלהם.
21 החלטה2375 (ב/ק70 ): "תקינה חשבונאית ממשלתית למשרדי ממשלה, חברות ממשלתיות ותאגידים סטטוטוריים - דו"ח מס 53 .
"ב' של מבקר המדינה 22 .
"הוועדה משתמשת בפרסומיה בתואר "המוסד לתקינה חשבונאית ממשלתית 338 דוח שנתי65ג .
13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 למשרדי הממשלה ככל הניתן בהתאם לתקינה הממשלתית הבין-לאומית; (ב) מתן פתרונות במקום שבו אין מענה בתקינה החשבונאית הממשלתית.
הצגת מכשירים פיננסיים במאי 2011 פרסמה ועדת התקינה את ספר תקני החשבונאות הממשלתיים ובו21 התקנים הבין-לאומיים המעודכנים שאומצו בישראל עד אותו מועד; ביוני 2012 אומץ תקן נוסף.
עד מועד סיום הביקורת ספטמבר 2014 , התקנים הממשלתיים הבין-לאומיים העוסקים בטיפול החשבונאי במכשירים פיננסיים23 טרם אומצו.
התקנים הממשלתיים הבין-לאומיים העוסקים בטיפול החשבונאי במכשירים פיננסיים מאפשרים למיין בדוחות הכספיים את המכשירים הפיננסיים לקבוצות שמוצגות לפי שווי הוגן24 (כגון מכשירים פיננסיים שנועדו למסחר, מכשירים פיננסיים שזמינים למכירה ומכשירים פיננסיים שבוצעו כנגדם עסקאות גידור) ולמכשירים פיננסיים המוצגים לפי עלות מופחתת (כגון מכשירים פיננסיים המוחזקים לפדיון).
החשכ"ל מבצע עסקאות גידור לסיכונים שאליהם חשוף החוב הממשלתי.
בשנת 2013 בוצעו עסקאות גידור בהיקף של1.
15 מיליארד דולר, מהן 350 מיליון דולר הן עסקאות החלף מטבעיות לטווח ארוך והיתר הן עסקאות אקדמה לטווח קצר, המגדרות כ-50% מתשלומי הריבית בשנת201425.
בדוחות הכספיים של הממשלה ליום31.
13 מוצגים בקטגוריית הנכסיםמכשירים פיננסיים26 בשווי של כ -19 מיליארד ש"ח לפי שווי הוגן, ואילו בקטגוריית ההתחייבויות27 מוצגות כל ההתחייבויות הפיננסיות שהן מכשירים פיננסיים בהיקף של כ- 772 מיליארד ש"ח, לפי עלות מופחתת.
נמצא כי אגף החשכ"ל לא יצר חלוקה בדוחות הכספיים בין התחייבויות שעל פי התקנים החשבונאיים המקובלים יש לחשבן על פי העלות המופחתת ובין התחייבויות שיש לחשבן לפי השווי ההוגן.
בתשובת אגף החשכ"ל נמסר כי "עקרון השווי ההוגן תחת התקינה החשבונאית הממשלתית הבין-לאומית רלוונטי בעיקר עבור מדידה של נכסים פיננסיים, כאשר הרוב המוחלט של ההתחייבויות הפיננסיות נמדד לפי שיטת העלות המופחתת.
לפי התקן, כדי שליֵשות תהיה אפשרות לייעד התחייבויות פיננסיות לרווח והפסד צריך תחילה לעמוד .
23 התקנים הבין-לאומיים הם: .
IPSAS 28 Financial Instruments: Presentation IPSAS 29 Financial Instruments: Recognition and Measurement IPSAS 30 Financial Instruments: Disclosures 24 ( שווי הוגן Fair Value)- הערכה רציונלית ובלתי תלויה של מחיר השוקהפוטנציאלי של סחורה, שירות, או נכס .
ההנחה היא שהערכת שווי הוגן תהיה מדויקת יותר ככל שהמעריך ישתמש יותר בנתונים נצפים על המכשיר הפיננסי (מחירים מצוטטים), ואם אלו אינם בנמצא ניתן להשתמש במחירים מצוטטים של מכשירים פיננסיים דומים.
25 ,משרד האוצר, אגף החשב הכללידוח החוב הממשלתי 2013 ', עמ21.
המורכבים מהשקעות בניירות ערך סחירים ובנגזרים פיננסיים 27 המורכבות ממלוות פנים וחוץ של ממשלת ישראל הכוללים אגרות חוב מונפקות, הלוואות ומכשירי חוב נוספים.
13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בתנאים מסוימים28 ".
עוד מסר החשכ"ל "גם במידה והממשלה הייתה בוחרת לאמץ את התקנים העוסקים באופן ההצגה והטיפול במכשירים פיננסים, נראה כי היא לא עומדת בתנאים שנקבעו בתקן, ועל כן נראה כי אין לממשלה אפשרות לבחור לייעד את מלוות הפנים והחוץ לשווי הוגן דרך רווח והפסד בדוחות הכספיים".
לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל לבחון הצגת חלק מההתחייבויות על פי השווי ההוגן בהתאם לכללי החשבונאות ואת ההשפעה הכספית של צורת הצגה זו כדי שהדוחות ייטיבו לשקף את המצב הכספי לאשורו29 , במיוחד נוכח עסקאות הגידור והאקדמה שהחשכ"ל מבצע.
בחוות דעתו של רואה החשבון המבקר על הדוחות הכספיים של משרד האוצר (מטה החשכ"ל) הסתייג רואה החשבון מחישובי ריבית לשלם 30 בקטע הנוגע למכשירים פיננסיים ומהפחתת פרמיה וניכיון31 בגין מלוות פנים32 .
הפירוט שנתן רואה החשבון להסתייגותו כלל את נימוקים האלה: א.
רישום הפרמיה או הניכיון ורישום ריבית לשלם בגין הנפקות מסדרות קיימות אינם נערכים באופן נאות; ב.
חישובי הפחתת פרמיות או ניכיון בגין מלוות סחירים אינם משקפים באופן נאות את התוצאות הצפויות להתקבל בחישוב לפי שיטת הריבית האפקטיבית כפי שנקבע בתקן חשבונאות בין-לאומי למגזר הציבורי מספר 30 [ IPSAS 30 .
] בתשובת אגף החשכ"ל נמסר כיההסתייגות היא לעניין הנובע מבעיה טכנית בלבד, החישוב מבוצע על פי שיטת הריבית האפקטיבית, וההפרשים שעליהם דיבר רו "ח המבקר הם הפרשי עיתוי בלבד.
הנושא הטכני מטופל בימים אלו ואמור להסתיים בקרוב.
על החשכ"ל לבחון דרכים ליישם את הערות רו"ח המבקר כדי שהסתייגויות מעין אלה לא יחזרו בדוחות הבאים.
28 ( "כגון "מניעת חוסר עקביות חשבונאית An accounting mismatch).
לדוגמה , ישות אשר הנפיקה אגרות חוב בריבית קבועה רוצה לבצע עבורן גידור שווי הוגן (להחליף את הריבית הקבועה בריבית משתנה).
אם הנגזר אינו מטופל חשבונאית כעסקת הגנה והישות יכולה להראות שקיים mismatch ]חוסר עקביות[ בין אופן מדידת הנגזר (שווי הוגן) ובין אופן מדידת אגרות החוב (עלות מופחתת).
29 יוער כי לאור שיעורי הריבית הקיימים היום, המעבר לשיטת שווי הוגן לגבי ההתחייבויות הרלוונטיות מעלה את סכום התחייבויות וכפועל יוצא מכך את הגירעון החשבונאי באופן משמעותי.
30 ריבית שהצטברהבגין האג"ח בעבור המחזיק, אך טרם הגיע מועד פירעונה או טרם שולמה .
31 הפרמיה או הניכיון משמשים פיצוי על כך שהריבית הנקובה של אגרת החוב שונה מריבית השוק.
כלומר, הפרמיה או הניכיון הם תיקון להוצאות הרי בית באופן שהוצאות הריבית שיירשמו בספרים יהיו לפי הריבית הכלכלית האמתית שהחברה משלמת (ולא לפי הריבית הנקובה).
פרמיה מתקבלת כאשר ריבית השוק נמוכה מהריבית הנקובה שמשלמת האג"ח, וניכיון מתקבל כאשר ריבית השוק גבוהה ממנה.
לכן הפרמיה או הניכיון ייזקפו ל דוח רווח והפסד לאורך חיי האג"ח.
באמצעות הפחתת הפרמיה או הניכיון לאורך חיי האג"ח מגיעים בכל מקרה ביום הפירעון לערך הנקוב.
מלוות פנים הם בגדר התחייבות שהיא מכשיר פיננסי 340 דוח שנתי65ג .
13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 פרויקטים בשותפות ציבורית ופרטית 33 ,מסוף שנות התשעים של המאה העשרים החלה מדינת ישראל לבצע, בשיתוף המגזר הפרטי פרויקטים שנועדו לספק שירות לציבור.
פרויקטים אלו מכונים פרויקטים בשותפות ציבורית פרטית ( P.
P - Public Private Partnership ).
שיתוף המגזר הפרטי נועד להגדיל את מקורות המימון הזמינים להשקעות בתשתיות ובשירותים הציבוריים תוך הקטנת הנטל התקציבי שנועד לשימושים אלו.
לשיטה יתרונות נוספים כמו שיפור השירות שיקבלו צרכני השירות ושיפור היחס שבין עלות הפרויקט ובין התועלת ממנו לציבור, הנובע מהזיקה הישירה בין מימון הפרויקט למפעיל שנותן את השירות.
ביוני 2014 ,פורסמה להערות הציבור הצעה לתקן חשבונאות ממשלתית בישראל שגובשה על פי תקן בין-לאומי 32 - "הסדרי זיכיון למתן שירות: המעניק" (להלן- תקן בין-לאומי 32 ,) שנקבע כתקן בינלאומי באוקטובר2011.
בתשובת החשכ"ל נמסר כי בסוף 2014 או לכל המאוחר בתחילת 2015 צפויה הוועדה לתקינה חשבונאית ממשלתית לפרסם תקן חשבונאות ממשלתי מספר 32 - "הסדרי זיכיון למתן שירות: המעניק, ספטמבר 2014" ,המבוסס על תקן בין-לאומי 32 .
החשבונאי הראשי החל בבניית הדוחות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל בהתאם לתקן החל מהדוחות ליום 31.
בדוחות כספיים משרדיים נעשתה הצגת הפרויקטים לשנת 2013 בהתאם לתקן בשתי יחידות ממשלתיות - במינהל הדיור הממשלתי ובחשבות מטה החשכ"ל.
בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה צוינה יתרת השקעה בפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי המוצגת בהתאם לתקן בין-לאומי 32 בהיקףשל כ-21 מיליארד ש"ח.
לפי ביאור11 ,לדוחותפירוט הפרויקטים כולל פרויקטים בתחום התחבורה בהיקף של כ-15 ;מיליארד ש"ח בתחום המים בהיקף של כ-4.
2 מיליארד ש"ח, ובתחום מבני ציבור בהיקף שלכ-1.
מסקירת הדוחות הכספיים המשרדיים עולה כי מינהל הדיור הממשלתי אימץ את תקן בין - לאומי 32 כבר בשנת2012 , וההשקעות בתחום מבני הציבור המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי מוצגות על פי התקן.
ואולם סקירת הדוח הכספי של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) מעלה כי המשרד מפרט בביאור תיאורי-מילולי בלבד את מיזמי התחבורה המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי , אך אינו מיישם את תקן בין-לאומי 32 ומפנה לדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה להצגת נתונים כספיים בעבור הפרויקטים הללו.
הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) מציגה את הפרויקטים בתחום המים בביאור מילולי ובמסגרת ביאור הנוגע להתחייבויות תלויות והתקשרויות ואינה מיישמת את תקן בין-לאומי 32.
רשות המים מסרה בתשובתה מדצמבר2014 כי "בספרי רשות המים ניתן ביטוי להוצאות משתנות בגין התפלת מים.
ההוצאות נרשמות כנגד הכנסות בגין גביית אגרות והיטלים, הכנסה התפלת מי ים.
על]של[ בגין רכיב משתנהויות התפלה קבועות רשומות כהתחייבות בחשכ"ל כנגד הנכס של מתקן ההתפלה".
33 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53ב (2003 ), בפרק "שיתוף המגזר הפרטי בפיתוח תשתיות ציבוריות", עמ' 243-229.
13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד התחבורה מסר בתשובתו מדצמבר2014 כי המשרד פועל בתיאום עם החשבונאי הראשי במשרד האוצר.
הדוחות הכספיים המשרדיים מבוקרים זה כמה שנים על ידי רואי חשבון חיצוניים שאף ציינו בדוחותיהם האחרונים כי הדוחות של המשרד משקפים באופן נאות, מכל הבחינות המהותיות, את מצבו הכספי.
לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת האחדת אופן הטיפול החשבונאי, ולנוכח העיכוב באימוץ תקן בין -לאומי מרכזי העוסק בפרויקטי P.
P כתקן חשבונאות ממשלתית ישראלי, ראוי שהחשכ"ל ישקול להוציא הו ראה בדבר הצגה אחידה במשרדי הממשלה, ובכלל זה יקבע כי הדוחות הכספיים המשרדיים יוכנו בהתאם לתקן הבין -לאומי, כפי שעשו מינהל הדיור הממשלתי וחשבות מטה החשכ"ל בדוחותיהם כאמור.
הוראה מעין זו הייתה תורמת לשיפור איכות הנתונים בדוחות.
אגף החשכ"ל מסר כי הוא פועל להתקנת הוראת תכ"ם בנושא על מנת לתרגם את תקן בין - לאומי 32 לידי פעולות אופרטיביות במשרדים, ובכל מקרה על המשרדים לפנות לתקן בכל שאלה.
חוסר אחידות באיחוד הדוחות הכספיים המשתמשים בדוחות הכספיים של משרד ממשלתי דורשים לא פעם מידע מלא בדבר מצבו הכספי וענייניו הכספיים של המשרד על מנת לנתח את כל התחום שעליו הוא מופקד.
לצורך כך מכין המשרד דוחות כספיים מאוחדים המציגים מידע כספי על גופים, יחידות סמך ורשויות סטטוטוריות שנמצאים בשליטתו כאילו היו ישות אחת, הגם שמדובר בישויות נפרדות.
תקני החשבונאות הממשלתיים העוסקים בטיפול ודיווח של משרדי הממשלה בנושא כאמור הם תקן חשבונאות ממשלתי מספר 6 - דוחות כספיים מאוחדיםונפרדים (מעודכן 2010) (להלן- תקן 6 ); תקן חשבונאות ממשלתי מספר7 - השקעות בישויות כלולות (מעודכן 2010) (להלן- תקן 7); ותקן חשבונאות ממשלתי מספר8 - דיווח כספי של זכויות בעסקאות משותפות, אפריל 2007 (להלן- תקן 8 ).
יש לציין כי המיון לסוגי ההחזקה של המדינה בגופים המוחזקים לפי תקני החשבונאות האמורים ייעשה לצורך דיווח כספי.
בתקן 6 הוגדרו, בין היתר, (א) "ישות כלכלית.
קבוצה של ישויות הכוללת ישות שולטת וכן ישות נשלטת אחת או יותר"; (ב) "שליטה.
הינה הכוח לקבוע את המדיניות הפיננסית והתפעולית של ישות אחרת, כדי להשיג הטבות מפעילויותיה"; (ג) "ישות נשלטת.
הנשלטת על ידי ישות אחרת (שהנה ה ישות השולטת)" (ההדגשות במקור).
בתקן זה נקבעו גם הנחיות המסייעות לקבוע האם קיימת שליטה לצורך דיווח כספי והנחיות בנוגע לאופן ההצגה בדוחות הכספיים.
על פי תקן 6 , ישות שולטת מציגה, מלבד דוחותיה הכספיים הנפרדים, גם דוחות כספיים מאוחדים.
בדוחות המאוחדים מוצג מידע כספי על הישות הכלכלית אשר למשתמשים בדוחות הכספיים של הישות השולטת יש בו עניין.
לפי תקן 6 , השיטה החשבונאית לאיחוד הדוחות היא שילוב של כל סעיף וסעיף בדוחות הכספיים של הישות השולטת ושל הישויות הנשלטות שלה באמצעות סכ ימה של פריטים דומים: נכסים, התחייבויות, נכסים נטו/הון עצמי, הכנסות והוצאות וטיפול בעסקאות שיש לבטלן, כגון עסקאות הדדיות.
התקן קובע כי על עורכי הדוחות הכספיים לתת בין היתר גילוי על הישויות הנשלטות ולמנות את הסיבות להכללתן או אי-הכללתן בדוחות המאוחדים.
13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 נמצא כי בדוחות הכספיים של הממשל ה ובדוחות הכספיים המשרדי ים אין די פירוט לגבי אופי השליטה בגופים אשר נמצאים בתחום פעילות המשרדים ולמותר לציין כי אין מידע לגבי הסיבות לאיחוד ן או אי -איחוד ן של הישויות הנשלטות בדוחותיהם הכספיים של המשרדים השולטים.
משרד מבקר המדינה מציין כי המחסור במידע על מהות השליטה של משרדי הממשלה השונים בגופים הנמצאים בתחום פעילותם אינו מאפשר לקוראי הדוחות לקבל מידע כספי מלא ומפורט על תחומי הפעולה שעליהם הם מופקדים ואינו מאפשר לבחון האם יש צורך לאחד את דוחותיהם הכספיים של הגופים.
באוגוסט2012 חוקק חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-2012 , הקובע שתוקם רשות ארצית לכבאות והצלה במשרד לבט"פ34 .
בסוף שנת2012 פעלו בישראל 108 תחנות כיבוי אש וכ-500 רכבי כיבוי המצוידים בציוד ייעודי; במערך הכבאות הועסקו כ-2,200 עובדים, מהם כ-1,900 במערך המקצועי.
13 הוקמה הרשות הארצית לכבאות והצלה במשרד לבט"פ, ופורקו אי גודי ערים לכבאות והמחלקות העירוניות.
כל הנכסים וההתחייבויות של איגודי ערים לכבאות ושל המחלקות העירוניות לשירותי כבאות הועברו לרשות המדינה - למשרד לבט"פ.
נמצא כי המשרד לבט"פ טרם סיים לבצע את הרישומים החשבונאיים על מנת להכליל את כלל הנתונים של איגודי הערים לכבאות והמחלקות העירוניות (שפורקו) בפעילות המשרד, והם אינם נכללים בדוחות הכספיים המאוחדים של המשרד.
עוד נמצא שגם פעילות שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) והמשטרה לא אוחדו בדוחות המשרד.
בתשובת משטרת ישראל מדצמבר 2014 (להלן- תשובת משטרת ישראל) נמסר כי חשבות משטרת ישראל היא ישות עצמאית הנתונה למרותה המקצועית של החשבת הכללית במשרד האוצר.
משכך, סוגיית איחוד הדוח הכספי של המשטרה עם הדוח הכספי של המשרד לבט"פ אינה נתונה להחלטת חשב המשטרה אלא רובצת לפתחו של משרד האוצר.
לפיכך, כל עוד לא יוחלט אחרת, חשבות המשטרה תמשיך לפעול, לרשום, לדווח ולפרסם דוחות כספיים במתכונת הנוכחית.
2 בנושא עריכת דוחות כספיים מאוחדים נקבע כי במסגרת הדוחות הכספיים של משרד ממשלתי ייכללו הן דוחות כספיים מאוחדים והן דוחות סולו.
עוד נקבע שבמסגרת דוחות הסולו יציג חשב המשרד את ההשקעות בישויות שבשליטת המשרד בשיטת השווי המאזני35.
מסקירת הדוחות הכספיים של כמה ממשרדי הממשלה עולה כי בניגוד להוראות תקני החשבונאות הממשלתית והתכ"ם, חלק מהמשרדים - ובהם .
34 המשרד לבט"פ ממונה על אכיפת החוק, על שמירת הסדר הציבורי ועל פעילות ביטחון הפנים במדינת ישראל.
המשרד הוא גוף מטה משולב המתווה מדיניות ופועל באמצעות גופים אלה: משטרת ישראל, שירות בתי הסוהר, הרשות הארצית לכבאות והצלה, הרשות למלחמה בסמים ואלכוהול והרשות להגנה על עדים.
35 שיטת השווי המאזני- שיטה חשבונאית שבה ההשקעה בספרים משקפת את חלקו של המשקיע בישות המושקעת.
ההשקעה נרשמת לראשונה לפי עלותה, ולאחר מועד הרכישה משתנה ערכה בספרים בהתאם לחלקו של המשקיע בנכסים נטו או בהון העצמי של הישות המושקעת.
13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד החינוך; משרד התחבורה; משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים; המשרד לבט"פ - אינם מציגים בדוחותיהם את נתוני דוחות הסולו ואת ההשקעות בשיטת השווי המאזני.
לעומת זאת, משרד הבריאות מכין הן דוחות כספיים מאוחדים והן דוח סולו, לרבות הצגת ההשקעה בישויות המושקעות, בשיטת השווי המאזני.
משרד הבריאות אף מציג בנספח נתוני סולו נפרדים על פעילותו של כל אחד מהגופים הנשלטים שאוחדו בדוח המאוחד.
בתשובה שמסרה חשבת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2014 (להלן- תשובת משרד החינוך) נמסר כי משרד החינוך לא מציג בשלב זה דוחות כספיים מאוחדים מאחר שאינו מנהל חשבונות השקעה בגופים שתחת אחריותו מפני שאין כלי לנהל זאת באמצעות מערכת מרכב"ה.
הדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה כוללים את הדוחות הכספיים של שני תאגידים סטטוטוריים בלבד מתוך 55 המצוינים בנספח ד' לדוחות הכספיים- המוסד לביטוח לאומי ורשות שדות התעופה.
בדוחות צוין כי לא מוצגים דוחות כספיים מאוחדים מלאים של כל התאגידים הסטטוטוריים 36 שבשליטת המדינה.
עוד צוין בדוחות הכספיים כי טרם הושלמה בחינת תוצאותיה האפשריות של איחוד זה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אי -איחודם של הדוחות הכספיים של כלל התאגידים הסטטוטוריים שבשליטת הממשלה אינו עולה בקנה אחד עם יישום תקן 6 .
לפיכך הנתונים המוצגים בדוחות הכספיים אינם מלאים בתשובת אגף החשכ"ל נמסר כי "במהלך שנת 2014 נערכו.
מבחני שליטה לכלל התאגידים הסטטוטוריים.
ישנם מספר מועט של בדיקות שטרם הסתיימו (מדובר בתאגידים סטטוטוריים שאינם מהותיים) והן צפויות להסתיים עד לסוף שנת 2014 .
לאחר סיום בדיקות האיחוד חטיבת חשבונאות ודיווח תתחיל בפרויקט איחוד (או במידת הצורך טיפול לפי שווי מאזני) של כלל התאגידים הסטטוטוריים הפעילים הרשומים בנספח ד' לדוחות הכספיים".
לדעת משרד מבקר המדינה, מידע מלא בדבר מצבו הכספי וענייניו הכספיים של המשרד הממשלתי דרוש על מנת לנתח את כל התחום שעליו מופקד המשרד והנו בעל חשיבות לממשלה ולציבור.
על אגף החשכ"ל להציב כמטרה את הצגת המידע לגבי תחומי פעילות שלמים ולהגביר את הפיקוח והבקרה שהוא מפעיל על המשרדים השונים כדי שיציגו את דוחותיהם במתכונת אחידה, בהתאם לתקני החשבונאות הממשלתית ולהוראות התכ"ם.
על אגף החשכ"ל לפעול בהקדם האפשרי להשלמת התהליכים הנדרשים ל שם איחוד כלל הנתונים של התאגידים הנשלטים.
36 תאגידים שהוקמו מכוח חקיקה מיוחדת שהיא מקור הסמכות לפעולתם.
לחלק מהתאגידים פעילות חשבונאית נפרדת מזו של הממשלה.
13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 חוסר אחידות בטיפולהחשבונאי במלאי תקן חשבונאות ממשלתי מס' 12 (להלן- תקן 12 ) .
קובע ומגדיר את הטיפול החשבונאי במלאי מתחילת 2007 התקן חל על הדוחות הכספיים של כל הישויות הממשלתיות, למעט ישויות ממשלתיות עסקיות.
על פי תקן זה, "מלאי הוא נכס: א.
בצורה של חומרים שיצרכו בתהליך הייצור; ב.
חומרים שיצרכו או יחולקו במהלך אספקת השירותים; ג.
המוחזק לצרכי מכירה או חלוקה במהלך הרגיל של הפעילויות; או, בתהליך ייצור לשם מכירה או חלוקה".
התקן קובע כי המלאי יימדד לפי עלות או שווי מימוש נטו (שווי מימוש בניכוי עלויות הכרוכות במימוש), לפי הערך הנמוך משניהם.
כמו כן קובע התקן כי כאשר מלאי נמכר, מוחלף או מחולק ערכו בספרים יוכר כהוצאה בתקופה שבה הוכרו ההכנסות הקשורות.
תקן 12 מחייבלהציג בדוחות הכספיים את המדיניות החשבונאית שאומצה למדידת המלאי, לרבות נוסחת העלות שיושמה, ולגלות את הערך של המלאי בספרים ואת עלות המלאי שהוכרה כהוצאה במהלך תקופת הדוח.
בפברואר 2013 הוקמה כאמור הרשות הארצית לכבאות והצלה במשרד לבט"פ ופורקו איגודי ערים לכבאות והמחלקות העירוניות.
כל הנכסים, הזכויות החובות וההתחייבויות של איגודי הערים והמחלקות העירוניות הועברו לרשותו של המשרד לבט"פ.
נמצא כי בשנת 2012 הציג בדוחותיו הכספיים המשרד לבט"פ מלאי של פריטים כלליים בסך 948,000 ש"ח, ואילו בשנת 2013 לא כלל נתונים על מלאי הפריטים הכלליים.
עוד נמצא כי סעיף המלאי שהציג המשרד בשנה זו בדוח ות הכספיים כולל נתונים רק על חומרים מעכבי בְּעֵרה המאוחסנים בשני מחסנים ובשישה מנחתים ברחבי הארץ (המנוהלים על פי שיטת ממוצע משוקלל נע37 .
14 העוסקת בטיפול במלאי וברישומו מורה לחשב המשרד למיין את המלאי להצגה בדוחות הכספיים לפי קבוצות: מלאי חומרי גלם, מלאי תרופות, מלאי מזון, מלאי פריטים כלליים, מלאי ציוד משרדי, מלאי ציוד עזר רפואי, מלאי מוצרים בתהליך, מלאי חלקי חילוף לרכוש קבוע, מלאי אסטרטגי (כגון רזרבות אנרגיה), מאגרי תחמושת.
עוד נקבע בהוראה כי המלאי בקבוצות ימוין למלאי שוטף38, מלאי בלתי שוטף39, .
ומלאי לשעת חירום בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה ל-31.
13 מוצגות יתרת מלאי שוטף בסךכ-5.
7 מיליארד ש"ח ויתרת מלאי בלתי שוטף בסך כ-3.
בטבלה שלהלן מוצגים נתונים על סכומי פריטים מרכזיים מהמלאי של משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות (במיליוני ש"ח).
37 נוסחה לחישוב ערך המלאי לפי העלות הממוצעת של כל יחידת מלאי.
עלות ממוצעת של יחידת מלאי מחושבת כדלקמן: העלות הכוללת של כל היחידות מחולקת במספר היחידות.
בכל כניסה של יחידת מלאי למערכת מתבצע חישוב מחדש של העלות הממוצעת.
38 מוצרים וחומרים שייצרכו במהלך אספקת השירותים ותהליך מימושם יתרחש בתוך שנה מיום המאזן.
39 מוצרים וחומרים שתהליך מימושם יארך מעבר לשנה מיום המאזן.
13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לוח1 .
פריטי מלאי של משרדי ממשלה וחברות ממשלתיות ליום 31.
(במיליוני ש"ח) משרדי ממשלה/ .
חברות ממשלתיות עיקריות .
תוצרת בתהליך ותוצרת גמורה 2,596 התעשייה האווירית 1,902 ; .
התעשייה הצבאית - 506 .
דלקים 1,101 חברתהחשמל לישראל - 1,067 .
מלאי עבודות בביצוע 886 )רשות לפיתוח אמצעי לחימה (רפאל- 807 .
חלקי חילוף ופריטים כללים 913 רשות האוכלוסין- 194 ; .
חברתהחשמל ישראל - 144 ; .
משרד הבריאות- בתי החולים - 93 .
סה"כ מלאי שוטף 5,496 .
דלקים 2,393 חברתהחשמל לישראל - 1,736 ; .
משרדהתשתיות הלאומיות, .
האנרגיה והמים - 657 .
תרופות 418 משרד הבריאות .
ציוד חירום 303 משרד הכלכלה ומשרד הפנים .
ס"ה מלאי בלתי שוטף 3,114 .
מלאי עבודות בביצוע: מלוח 1 עולה כי886 מיליון ש"ח מערך המלאי השוטף .
מסווג כ"מלאי עבודות בביצוע"; ואולם בהוראת התכ"ם העוסקת בטיפול .
במלאי וברישומו אין סיווג מסוג זה.
בשיחה עם נציג החשכ"ל מיולי 2014 נמסר למשרד מבקר המדינה כי נתוני המלאי שהתקבלו ממשרדי הממשלה, גופי הסמך, הישויות הסטטוטוריות והחברות הממשלתיות לצורך איחוד הדוחות כללו מיון לפי סיווג כאמור.
מלאי דלקים בלתי שוטף: מסקירת הדוחות הכספיים של הגופים המפורטים בלוח 1 עולה שבכל אחד מה ם מלאי הדלקים הבלתי שוטף משוערך לפי מדיניות חשבונאית שונה40.
40 מדיניות חשבונאית למדידת המלאי מתייחסת הן לאופן המדידה (עלות או שווי מימוש) והן ליישום הנוסחה המשמשת לקביעת עלות המלאי.
במשרד האנרגיה עלות המלאי כוללת עלויות רכישה, עלויות המרה (כאשר עלויות תקורה קבועות בייצור מבוססות על קיבולת נורמלית של מתקני הייצור) ועלויות אחרות שהתהוו בהבאת המלאי למיקומו ולמצבו הנוכחי.
בדוחות הכספיים של חברת החשמל לישראל בע"מ מבואר כי עלות מלאי הדלקים נמדדת לפי שיטת ממוצע משוכלל נע.
מלאי הנרכש בתנאי אשראי אשר כוללים מרכיב מימון מוצג לפי עלות התואמת את עלות הקנייה בתנאי אשראי רגילים.
ההפרש בין סכום הקנייה בפועל ובין העלות התואמת את עלות הקנייה בתנאי אשראי רגילים מוכר כהוצאת ריבית בתקופת האשראי.
13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 3.
מלאי חלקי חילוף ופריטים כלל יים ומלאי תרופות : מסקירת הדוחות הכספיים של משרדי הממשלה עולה כי המשרדים נוהגים בצורה חשבונאית שונה: (א) משרד הבריאות מבצע מדידה של עלות תרופות, ציוד עזר רפואי ופריטים כלליים על פי "הממוצע המשוכלל של העלות" ואינו מפרט את דרכי החישוב; (ב) משרד ראש הממשלה מודד את המלאי על פי עלותו או שווי המימוש נטו, הנמוך שבהם, למעט מלאי שנצרך או מחולק ללא תמורה הנמדד לפי עלותו או עלות השחלוף הנוכחית לפי הנמוך שבהם.
13 המלאי נכלל בהוצאות המשרד היות ועל פי עמדתו הסכומים אינם מהותיים; (ג) רשות המים מציגה מלאי פריטים כלליים על בסיס עלות; (ד) משרד החינוך אינו מציג ביאור בנוגע לקבוצות שהמלאי סווג לפיהן.
(ה) המשרד להגנת הסביבה הציג את המלאי תוך חלוקה למלאי שוטף ולמלאי בלתי שוטף אך ללא מתן ביאור בנוגע לסוג המלאי.
על פי עמדתו, סעיף זה אינו מהווה סכום מהותי בדוחות הכספיים של המשרד.