HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
על מנת לקיים בקרה נאותה ואפקטיבית יש חשיבות לכך שלחברת הבקרה תהיה גישה בלתי אמצעית למידע ולמסמכים של חברות התשתית הרלוונטיים לעבודתן.
על משרד התחבורה להידרש אפוא לסוגיה זו ולבחון את הצורך ואת האפשרות למתן גישה ישירה למערכות המידע המתאימות של החברות.
בקרה על איכות הביצוע של הפרויקטים .
על פי נוהלי משרד התחבורה, תהליכי הבקרה הם אמצעי לניטור סיכונים בפרויקטים, לצמצום חריגות מלוחות הזמנים ומהתקציב ולשיפור איכות הביצוע של הפרויקטים.
לשם בקרה על איכות הפרויקטים קבלני הביצוע מבצעים בשטח תהליכי בקרת איכות, וחברות התשתית מפעילות חברות להבטחת איכות.
תהליכים אלה נועדו להבטיח את טיב חומרי הגלם, התהליכים והביצוע.
"נוהל איכות: הנחיות לגיבוש תכנית ניהול איכות בתחום הקמת פרויקטים בחברות התשתית של משרד התחבורה" שפרסם משרד התחבורה ב -2015 מגדיר דרישות מחברות התשתית להקמת מערכת ניהול איכות בתחומי ניהול התכנון ההנדסי וניהול ביצוע הפרויקטים.
בנוהל יש דרישה שכל חברת תשתית תכין נוהלי איכות לשלב התכנון, לשלב הביצוע, לשלב התחזוקה או המסירה להפעלה, לרכש ולמכרזים ולניהול מידע.
כמו כן יש דרישה שכל חברת תשתית תקים מנגנון הבטחת איכות שיהיה מופרד מגורמי 514 |דוח שנתי 68א .
הביצוע והתכנון הפנימיים בה וידווח באופן ישיר למנכ"ל החברה.
מנגנון הבטחת האיכות יהיה אחראי לוודא שנוהלי האיכות מיושמים, ודוחותיו יהוו דרישה מקדימה לאישורים שהחברות נדרשות לקבל ממשרד התחבורה.
בפועל, בחלק מהפרויקטים מתגלים כשלים בביצוע, לעתים אף כאלה העלולים להביא לסיכון בחיי אדם.
כך לדוגמה, מחלף שבאחריות נת"י נבנה בהשקעה של 320 מיליון ש"ח.
כמה ימים לפני פתיחתו לתנועה, בדצמבר 2013, שקע החלק העליון של המחלף ונוצרו סדקים ובורות באספלט בעומק עשרות סנטימטרים.
ועדת מומחים מטעם משרד התחבורה בדקה את האירוע והגיעה למסקנה כי הכשל נבע מתפקוד לקוי של מערך התכנון בפרויקט, מערך הניהול, מערך הבטחת האיכות ומערך בקרת האיכות של נת"י, של החברה שניהלה את הפרויקט ושל הקבלן.
הוועדה המליצה, בין היתר, ליישם מנגנון למעקב אחר איכות עבודתם של קבלנים, מנהלי פרויקטים ומתכננים.
משרד התחבורה כתב למשרד מבקר המדינה במאי 2017 כי הכביש נפתח לתנועה באפריל 2014 .
, אך עדיין נדרשו עבודות השלמה עבודות ההשלמה הסתיימו סופית במאי 2015 , כשנה וחצי לאחר מועד הסיום המתוכנן של הפרויקט על פי החוזה עם הקבלן.
כן כתב כי נת"י עדיין דנה עם הקבלן בהסכם פשרה לגבי התשלומים שישולמו לו בגין עבודות הביצוע.
נת"י כתבה בתשובתה כי כחלק מהפקת לקחים מאירוע זה, היא מבצעת הערכות תקופתיות במטרה לבחון את איכות העבודה של הקבלנים, מנהלי הפרויקטים, המתכננים וכו'.
בדוח בקרה שהכינה חברת בקרת העל של נת"י לרבעון השני של שנת 2016 ,הוצגו כאמור, כשלים רבים שהביאו לעיכובים בלוחות הזמנים ולעלויות נוספות.
בדוח נכתב כי הבטחת איכות משופרת יכולה הייתה למנוע כשלים אלה, וכי על נת"י להגביר את מעורבות הנהלת החברה בנושא זה על מנת למנוע בעיות.
נת"י מסרה בתשובתה כי היא בוחנת את כל ההליכים הקשורים לליקויים ומבצעת הפקת לקחים למניעת הישנות מקרים מעין אלו.
בדוח ביקורת על פרויקט הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב 70 הועלה כי התגלו כשלים חמורים באיכות הביצוע של אחד הפרויקטים 71 , וכי בעטיים נאלצה נת"ע להפסיק את עבודת הקבלן באתר, ובעקבות זאת נגרמו עיכובים ותוספת עלויות בפרויקט.
בדוח ביקורת בנושא הקמת פרויקט המטרונית במטרופולין חיפה על ידי יפה נוף 72 נמצא כי התארגנות חברת יפה נוף לביצוע הפרויקט ה ייתה לקויה ולא הציפה בזמן חסמים להשלמתו במועד ובתקציב המתוכננים.
נת"ע כתבה בתשובתה כי מדובר בדוגמה נקודתית, וכי מאז התרחשותה הוקמה בחברה חטיבת איכות שמטרתה למנוע הישנות של מקרים מסוג זה.
70 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65 א(2014 ), בפרק "חברת נת"ע- נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ - ניהול רכש ומכרזים וגיוס כוח אדם", עמ' 710-681.
ביצוע פיר שילוח באתר גלי גיל 72 ,מבקר המדינה דוחות על ביקורת בשלטון המקומי לשנת 2013 (2013 ), "הקמת מערך הסעת המונים במטרופולין חיפה - המטרונית", עמ' 454-425.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |515 .
הבדיקות במהלך הביקורת בחן משרד מבקר המדינה מדגם של דוחות בקרה רבעוניים שהגישו חברות הבקרה למשרד התחבורה, ומצא כי החברה המבצעת בקרת על בנת"י מייחדת פרק בדוחותיה למתן סקירה בנושא פעילות בקרת האיכות והבטחת האיכות בנת"י, ואילו חלק מהחברות המבצעות בקרת על - לדוגמה בנת"ע ובמוריה - כמעט שאינן מתייחסות לנושא.
הדבר גם מלמד על חוסר אחידות בב קרות שמבצעות חברות בקרת העל, למרות הנהלים שמגבש משרד התחבורה.
על פי נוהלי משרד התחבורה תהליכי הבקרה אמורים לסייע גם בשיפור איכות הביצוע של הפרויקטים.
זאת, נוסף על אחריות חברות התשתית לקיים מנגנוני בקרה והבטחת איכות.
בפועל טיוטת נוהל בקרות והנחיות משרד התחב ורה לחברות הבקרה שמות את הדגש בשלב ביצוע הפרויקטים על מעקב אחר עמידה בתקציב ובלוח הזמנים של הפרויקטים (על ידי חברות בקרת העל) ועל בדיקת דרישות תשלום (על ידי חברות בקרת ביצוע תשלומים), אך חסרות תוכן ממשי בנושא הבקרה על איכות הפרויקטים.
בעקבות זאת, גם בדוחות הבקרה של חלק מחברות בקרת העל נושא הבקרה על איכות הפרויקטים תופס מקום מצומצם יחסית או שכלל אינו מטופל.
נת"י כתבה בתשובתה : "תכולת הבקרה של חברות בקרת העל חייבת להיבחן כחלק מהמדיניות הכוללת של הבקרות.
להגדיר להן אחריות, סמכות וגורם מנהל שמבקר את פעילותם".
נת"ע הוסיפה כי בשנים האחרונות היא הקימה מערך ביקורת איכות נרחב, וכי איכותם של הפרויקטים נבדקת על ידי גורמים מקצועיים.
אגף החשכ"ל כתב בתשובתו: "הפיקוח והבקרה השוטפים על איכות הביצוע אמורים להיות באחריות חברות התשתית ומשרד התחבורה, שכן מדובר בנושא הנדסי מובהק, שדורש ידע ומומחיות, שאין לנציגי הממשלה ובפרט לנציגי האוצר".
אגף החשכ"ל כתב עוד כי הוא מעריך שהטמעת בקרות נוספות על ידי משרד האוצר בסוגיות של איכות הפרויקטים לא תשיג את יעד ה, וכי בקרות נוספות אף עלולות לפגוע באפקטיביות של הבקרות הקיימות.
על משרד התחבורה ואגף החשכ"ל לתת דעתם לסוגיית הבקרה על איכות הפרויקטים ולהנחות את חברות הבקרה בנוגע לנושאים שייבדקו בהקשר זה ובנוגע לעומק הבדיקות.
לאיכות הביצוע של הפרויקטים השפעה ישירה על בטיחות המשתמשים בהם, וכשלים בביצוע עלולים לגרום לפגיעה במשתמשים.
שינויים בפרויקטים בשלב ביצועם .
ככלל, בכל הפרויקטים נעשים בשלב הביצוע שינויים בסעיפי הכמויות.
שינויים אלה כוללים תוספות בסעיפים מסוימים והפחתות באחרים.
בחלק גדול מהפרויקטים מדובר בשינויים ניכרים, המתבטאים בסכומי כסף גדולים.
בדיווחים שמשרד התחבורה מקבל מחברות בקרת העל מפורטים כל שינויי התקציב ברמת הפרויקט, 516 |דוח שנתי 68א .
ומובאת סקירת מקרו לגבי עמידת הפרויקטים בתקציב.
כאשר מובאים נתונים המציגים את סך שינויי התקציב בפרויקט, תוספות והפחתות שבוצעו מקזזות אלה את אלה, ולכן לא מתקבלת התמונה המלאה של השינויים שנעשו בפרויקט ביחס לתכנון המקורי שלו.
ייתכן אף שבחלק מהפרויקטים נעשים שינויים מרחיקי לכת, המקזזים אלה את אלה, ולכן אינם מתבטאים בשינויים גדולים בסך התקציב של הפרויקט.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בכך שמוצגים סך שינויי התקציב בכל פרויקט, ללא פירוט נוסף של סך ההפחתות וסך התוספות בסעיפים השונים, מתקבלת תמונה לא מלא ה של השינויים בפרויקט, ומשרד התחבורה מאבד היבטים חשובים בבקרה על הפרויקטים ותשומות לצורך הפקת לקחים ושיפור תהליכים.
על משרד התחבורה ואגף החשכ"ל לדאוג שיוצגו לפניהם השינויים המהותיים בפרויקטים בבהירות ושיהיה פירוט נפרד לגבי הפחתות ותוספות.
דיון בהערות חברו ת הבקרה .
17 )התקיים דיון של ועדת ההיגוי של הרכבת הקלה (ועדת היגוי רק"ל בנוגע לבקשת הקבלן שזכה במכרז לביצוע פרויקט הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב לשנות את סדר העבודה בפרויקט, ולהקדים את הפעלת המכונות לחפירת המנהרות לפני סיום הקמת התחנות התת-קרקעיות (לה לן - TBM First .
) הרקע לבקשת הקבלן היה איחור שלו בלוח הזמנים של הקמת התחנות התת- קרקעיות.
משרד התחבורה הכין סיכום של הדיון ב- 16.
בסיכום הדיון צוין כי עלות השינוי לנת"ע צפויה להיות 80 מיליון ש"ח.
בסיכום הדיון נכתב כי "השינוי בשיטת הביצוע שהוצג הינו במסגר ת הפעילות של החברה בביצוע הפרויקט ונמצא באחריותה ובסמכות ועדת המכרזים של החברה".
רכזת תחבורה ופרויקטים באגף החשכ"ל כתבה לחברי ועדת ההיגוי כי סיכום הדיון אינו על דעת נציגי אגף החשכ"ל, ושלחה למשתתפי הדיון את התיקונים והתוספות של אגף החשכ"ל לפרוטוקול.
הסתייגויות נציגי אגף החשכ"ל נגעו להצדקת השינוי בשיטת הביצוע (בין היתר בהסתמך על מסקנות ראשוניות של חברת הבקרה, שעדיין עסקה בבדיקת הבקשה); לאפשרות שהשינוי ישנה את חלוקת הסיכונים בפרויקט, ולהצדקת תוספת תשלום לקבלן בגין השינוי.
17 הגישה חברת הבקרה את הדוח שלה בנוגע ל - TBM First , ובסיכומו כתבה כי לא שוכנעה באשר לתועלות שינבעו מ- TBM First .
בפועל, חתמה נת"ע על הסכם שינוי עם הקבלן, עוד לפני הגשת הדוח של חברת הבקרה ועבודות כריית המנהרות החלו כבר ב- 19.
בתחילת מרץ2017 הגישה חברת הבקרה של נת"י דוח בקרה על מוכנות למכרז של פרויקט כביש מס' 3 (משואות יצחק - כפר ורבורג).
בדוח כתבה חברת הבקרה כי נת"י הציגה לוח זמנים כולל לפרויקט של 29 חודשים, ואילו לדעת חברת הבקרה משך הביצוע לא אמור לעלות על 22 חודשים.
חברת הבקרה ציינה כי הקצאת לוח זמנים ארוך מהנדרש לא זו בלבד שתגרום ל התמשכות הביצוע ולפגיעה בציבור הנהגים, אלא גם תביא לייקור הפרויקט.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |517 .
שייערכו דיונים ממצים .
הבקרה נת"י פרסמה את המכרז לביצוע הפרויקט ב- 9.
נציגי אגף החשכ"ל מסרו למשרד מבקר המדינה כי הנציגים שלהם "בגוף המוסמך" שמונה ללוות את החברה מטעם משרדי התחבורה והאוצר הסכימו שהמכרז יפורסם, בתנאי שלכל המאוחר שבועיים לפני קבלת ההצעות יהיה לוח זמנים מוסכם בין נת"י לבין הגוף המוסמך, ולוח זמנים זה יפורסם למציעים בכוח.
עד מועד סיום הביקורת, לא התקיימו דיונים בנושא ולא התקבלה החלטה מוסכמת בנוגע ללוח הזמנים של הפרויקט, אף שמועד הגשת ההצעות למכרז נקבע ל- 20.
מהדוגמאות לעיל עולה כי יש מקרים שבהם החלטות מהותיות בפרויקטים מתקבלות בלי שמתקיים דיון ממצה בהערות של חברות הבקרה ובהנחיות של נציגי הממשלה הנגזרות מהערות אלה, ובדוגמה הראשונה שהוצגה לעיל - אף טרם הגשת דוח על ידי חברת הבקרה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי התחבורה והאוצר כי מאחר שחברת הבקרה היא הגורם המקצועי היחידי שבודק את הפרויקטים מטעמם, עליהם לעמוד על כך שייערכו דיונים ממצים בהערות חברות הבקרה.
בקרת ביצוע ותשלומים .
במועד הביקורת העסיק משרד התחבורה שש חברות לבקרת ביצוע ותשלומים, שזכו במכרז שהתפרסם בשנת 2011 .
ההתקשרות עם כל אחת מהחברות הוארכה מאז שלוש פעמים.
הגופים המבצעים פרויקטים שהמשרד משתתף במימונם73 חולקו לקבוצות, וכל חברת בקרה מבצעת בקרה על פרויקטים של קבוצה מסוימת.
העלות השנתית של בקרת ביצוע ותשלומים (במונחי ההסכם ולפני מע"ם) היא כ-12.
ב-2016 פרסם המשרד מכרז חדש לצורך מתן שירותי בקרת ביצוע ותשלומים .
במועד סיום הביקורת עדיין לא נבחרו זוכים במכרז זה.
החברות לבקרת ביצוע ותשלומים בודקות את דרישות התשלום שמגישות חברות התשתית ביחס להוצאות המיוחסות לפרויקטים שהן מוציאות לפועל.
אלה כוללים תשלומים לכלל הספקים שהחברה התקשרה עמם בגין תכנון וביצוע הפרויקט, ובהם מתכננים, יועצים, מנהלי פרויקטים וקבלנים.
בין היתר בודקת חברת הבקרה האם החשבון אושר כנדרש על ידי נציגים מטעם חברת התשתית, והאם דרישת התשלום תואמת את ההסכם שנחתם עם הספק, את מסמכי המכרז ואת הביצוע בפועל.
נציגי משרד התחבורה מסרו כי דרישות התשלום המוגשות על י די נת"י נבדקות באופן מדגמי (כ -15% מכלל דרישות התשלום), ואילו דרישות התשלום המוגשות על ידי יתר החברות נבדקות כולן.
בסיומן של בדיקות אלה מעבירה חברת הבקרה למינהל התשתיות המלצה אם לאשר את החשבון או לא, וכן מפרטת את הסתייגויותיה, אם ישנן.
אגף תשתיות בין -עירוני ות ואגף תשתית ופיתוח עירוני במינהל התשתיות אחראים, כל אחד בתחומו, לעשות בדיקה נוספת, כללית יותר, של דרישת התשלום.
אם החליטו לאשר את דרישת התשלום, מועבר החשבון .
73 גופים אלה כוללים הן את חברות התשתית והן רשויות מקומיות וחברות מנהלות מטעם משרד התחבורה.
לחשבות המשרד, ואף היא מבצעת בדיקות של התהליך ובסופן מעבירה את התשלום לחברת התשתית.
על חברות בקרת הביצוע והתשלומים גם לבקר באתר הפרויקט ולבחון את ביצוע הפרויקט בשטח.
כשלים בתהליכי אישור תשלומים .
בדוחות קודמים של מבקר המדינה ובפרשיות שנחשפו בעבר הועלו ליקויים ואי - סדרים רבים הנוגעים לתשלומים ששילמו חברות התשתית לספקיהן: 1.
בין היתר בפרשת נת"י נחקרים חשדות, לכאורה, לכך ששולמו לספקים תשלומים ביתר, תוך אישור לא תקין של חשבוניות מנופחות או פיקטיביות, אישור של תשלומים החורגים מהחוזים עם הספקים ("חריגים")74 וחשד לניגוד עניינים באישור התשלומים.
בדוח ביקורת שעשה משרד מבקר המדינה על נתיבי איילון75 הועלה כיבפרויקטים רבים אישרה ועדת המכרזים של החברה שינויים בהסכמים עם קבלנים, ובעקבות זאת הם דרשו תוספות תשלום.
במקרים רבים מדובר בתוספות תשלום ששיעורן מכלל שווי ההסכם המקורי עם הקבלן היה ניכר.
מבקר המדינה העיר על כך שהתשלומים בגין השינויים הללו הובאו לאישור חברת הבקרה מטעם משרד התחבורה בדיעבד, לאחר שהקבלן ביצע כבר את העבודות בהתאם לאישור של החברה.
באופן זה, לחברת הבקרה לא נותרת ברירה אלא לאשר את התשלומים הללו.
נתיבי איילון כתבה בתשובתה כי בהתאם להערות הביקורת, היא בוחנת בקפדנות רבה כל דרישה לתוספת תשלום לקבלנים, ואם הדרישה נמצאת מוצדקת, היא מקפידה שהנימוקים שהועלו בדיונים בוועדת המכרזים או בוועדת החריגים יועלו על הכתב.
החברה כתבה עוד כי עדכנה את הנהלים בנושא זה וריעננה בעלי תפקידים שעסקו בו, וכי היא תסתייע בגורם מקצועי חיצוני שיבצע בקרה משלימה על הבקשות לשינויים הנדסיים לפני הדיונים בוועדות החברה ולפני אישור חשבונות הקבלן הסופיים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מעבר לשיפור תהליכים בתוך חברות התשתית, על משרד התחבורה להסדיר את תהליכי הדיווח והאישור של תוספות תשלום לקבלנים.
74 במסגרת החקירה נבדקים גם חשדות להליכי התקשרות לא תקינים עם ספקים אלה, בין היתר חשדות לתשלום שוחד על ידם לגורמים בנת"י בתמורה לביצוע ההתקשרות או לאישור חריגים.
75 דוח 66א, עמ' 712-710 , 719-718.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |519 .
תהליך ניהול סיכונים בחשבותהמשרד .
בשנת 2013 ,החלה חשבות משרד התחבורה להניע תהליך ניהול סיכונים כולל במטרה להיערך לסיכונים מבעוד מועד, למזער אותם, או להתמודד עמם אם יתממשו.
לצורך כך הכינה החשבות סקר סיכונים, שנועד לספק לחשב המשרד תמונה כוללת של הסיכונים אשר להם חשופה החשבות.
כן הכינה חשבות המשרד טיוטת מתווה עבודה לטיפול בסיכוני המפתח שהוצגו בסקר הסיכונים.
טיוטת המתווה מציגה סיכוני מפתח שאותרו, ומציעה פעולות מומלצות לטיפול בכל סיכון.
מטיוטה זו עולה כי הליקויים העיקריים בתהליכי בקרת החשבונות הם כדלהלן: 1.
אין הגדרה של סט דיווחיםובקרות אחיד שעל חברות התשתית להעביר למשרד התחבורה ולחשבות.
לא הוגדר פורמט קבוע ואחיד שלפיו י ישלחו החשבונות המפורטים מחברות התשתית לחברות הבקרה.
שליחת חשבונות באופן לא מסודר ולא שיטתי גורמת ליצירת צוואר בקבוק אצל חברת הבקרה ולפגיעה באפקטיביות העבודה שלהן.
חסרים נהלים, הנחיות ומתודול וגיית בדיקת חשבון ברורים ומוסדרים מטעם המשרד בעת בדיקת חשבונות על ידי חברות הבקרה.
חסרים נוהלי עבודה מוסדרים והגדרה של בקרות שוטפות המבוצעות על ידי מינהל התשתיות (אגף תשתיות בין-עירוניות ואגף תשתית ופיתוח עירוני) בבואו לאשר חשבון לתשלום.
חסר נוהל המסדיר אחריות ופעולה של מחלקת תשלומים בחשבות וכן סטנדרטים ופעולות לבדיקת חשבון שהיא מבצעת.
חסר מעקב אחר הסכומים אשר הומלצו על ידי חברת הבקרה לתשלום לעומת הסכומים ששילם המשרד ו לעומת ה סכומים שהועברו בפועל מהחברה הממשלתית לספקים.
חסרה מערכת שתיצור שפה אחידה בין כל הגורמים בשרשרת בדיקת החשבון ותאפשר העברת מידע בין כל הגורמים הללו וקיבוץ נתונים מכולם.
חסרהתכנית פעולה שיטתית ומוסדרת מצד החשבות ומינהל התשתיות לצורך פיקוח על חברות הבקרה.
בכלל זה משרד התחבורה לא מוודא האם חברות הבקרה עומדות בתנאי ההסכמים שעליהם חתמו עם מ שרד התחבורה ואינו בודק את איכות הבקרה שהן מבצעות ואת האופן שבו הן מתעדות את החומר המשמש אותן לבקרה.
אין תהליך מוסדר של הפקת לקחים.
בהמשך לתהליך ניהול הסיכונים שבו החלה חשבות המשרד וכתגובה על פרשת נת"י ועל יתר הליקויים ואי -הסדרים שהתגלו בשנים האחרונות, הובי לה החשבות כמה שינויים בתהליכי העבודה: 1.
במסמכי מכרז לחברות בקרת ביצוע ותשלומים שפרסם משרד התחבורה במרץ 2016 נערכו שינויים לעומת המכרז הקודם, שפורסם ב-2011 .
בין היתר הורחב 520 |דוח שנתי 68א .
באופן משמעותי הסעיף המפרט את תכולת הבקרות; התווסף סעיף שמונע מחברת בקרה לבקר חברות תשתית שעליהן ביצעה בקרה בעבר; גובשו תנאי סף לאנשי צוות מטעם חברת הבקרה; הורחב סעיף המפרט את הפיקוח על חברת הבקרה מטעם משרד התחבורה; נקבעו פיצויים מוסכמים למקרה שבו חברת הבקר ה לא תעמוד בזמני התגובה הנדרשים ממנה; ושונו והורחבו ההוראות למניעת ניגוד עניינים של חברת הבקרה ועובדים מטעמה.
החשבות החלה לגבש נוהל לבדיקת חשבונות על ידי חברות הבקרה (טיוטת הנוהל לבקרת חשבונות שהוזכרה לעיל).
טיוטת הנוהל מפרטת אילו חומרים יגישו חברות התשתי ת לחברות הבקרה ובאיזה אופן יוגשו החומרים, את הבדיקות שחברות הבקרה נדרשות לבצע, האופן שבו יגישו את המלצותיהן למשרד, והדיווחים שעליהן להעביר אליו.
בשנת2016 החלה החשבות להטמיע תהליכי בקרה על עבודת החברות המבצעות בקרת ביצוע ותשלומים.
בין היתר נבדקות שלמות הל יכי הבקרה שמבצעות החברות, רציפותם ותקינותם.
מהאמור לעיל עולה כי במהלך השנים התגלו ליקויים מהותיים בפעילות הכספית של חלק מחברות התשתית ובתהליכי ההתחשבנות בינן לבין משרד התחבורה.
רק בשנת 2013 החל המשרד לבחון את תהליכי אישור התשלומים ולגבש נהלים ומתודולוגיות לחברות התשתית, לחברות הבקרה, ולמחלקות השונות בתוך המשרד העוסקות באישור התשלומים הללו.
בשל העובדה שהנושא לא הוסדר במשך השנים, כל חברה מגישה למשרד התחבורה ולחברת הבקרה את החשבונות באופן שונה וברמת פירוט שונה.
עד מועד סיום הביקורת רק חלק מהפעולות שהומלצו בטיוטת המתווה לטיפול בסיכוני המפתח יושמו.
על משרד התחבורה להמשיך ולבצע שינויים בתהליכי העבודה כדי לטפל בסיכונים שהועלו בסקר הסיכונים.
כן על המשרד לקדם לאלתר את הנוהל לבקרת חשבונות ולוודא את יישומו.
חשב משרד התחבורה כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2017 (להלן - תשובת חשב המשרד) כי החשבות רואה בבקרת החשבונות חלק אינטגרלי ומהותי של עבודתה, ועל כן מפתחת את הכלי של הנוהל לבקרת חשבונות, אשר יגביר את יכולות הפיקוח והבקרה של המשרד וייעל אותן.
משרד התחבורה ציין בתשובתו כי החשבות ומינהל התשתיות מובילים מהלכים לשינוי ה תפיסה לגבי אופן בקרת החשבונות, וכי השינויים הוטמעו במכרז החדש ל חברות בקרת חשבונות שפרסם המשרד ובנוהל שהכנתו צפויה להסתיים בחודשים הקרובים.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |521 .
ואיכותית שימוש במערכות ממוחשבות לצורך בקרת תשלומים .
בביקורת עלה כי בדומה לחברות בקרת העל, לחלק מחברות בקרת ביצוע ותשלומים אין גישה ישירה למערכות המידע הממוחשבות של חברות התשתית, ועקב כך הן אינן יכולות לבצע באופן עצמאי בדיקות שונות, אלא הן תלויות בחברת התשתית וברמת הפירוט של החומרים שהיא מגישה להן.
גישה ישירה למערכות מידע אלה עשויה גם לספק לחברת הבקרה מידע בחתכים שונים, באופן שיאפשר לה לבצע בקרה מלאה ויסודית יותר.
חשוב לציין כי כל דרישת תשלום כוללת עשרות ואף מאות סעיפים, וללא מערכת מתאימה קשה עד בלתי אפשרי לבדוק אותם באופן יסודי.
משרד התחבורה כתב בתשובתו כי החשבות תפעל עם מינהל התשתיות לכך שכל חברות התשתית ייתנו הרשאות לחברות הבקרה.
בחלק מחברות התשתית הליך הגשת החשבונות לבדיקת חברות הבקרה אינו ממוחשב במלואו ואף מאפשר ביצוע שינויים ידניים בנתונים.
גם טיוטת הנוהל לבקרת חשבונות מנחה את חברות הבקרה להגיש את דרישות התשלום בקובצי Excel נוסף על העותק קשיח שלהן.
קבצים אלה, גם אם הם "נשאבים" מהמערכות הממוחשבות של חברות התשתית, חשופים לשינויים ידניים, שעלולים לשבש את הנתונים המועברים לחברת הבקרה, אם בטעות ואם במזיד.
בקשות התשלום מטופלות בכל חברת תשתית באמצעות מערכות המידע של החברה.
חלק מהחומר מועבר באופן ממוחשב לחברות הבקרה, ואילו פירוט החשבון והנספחים המצורפים לו מועברים לרוב בעותק קשיח.
כל חברת בקרה משתמשת במערכת אחרת לבדיקת דרישות התשלום.
חברות הבקרה מעבירות את דרישות התשלום לאישור משרד התחבורה ללא הפירוט והנספחים, והמשרד מזין את פרטי החשבון למערכות הממוחשבות שלו.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי משרד הבינוי והשיכון, לדוגמה, מחייב את כל החברות המנהלות המועסקות אצלו לעבוד באמצעות המערכות הממוחשבות שנקבעו במסמכי המכרז, וכי חברות הבקרה מקבלות את דרישות התשלום באופן ממוחשב מתוך מערכות אלה.
היעדרה של מערכת ממוחשבת לכל אורך תהליך אישור החשבונות - החל מהגשת דרישת תשלום על ידי הקבלן ועד לאישור סופי במשרד התחבורה - מקשה על שרשרת הגורמים המאשרים את החשבון את הגישה לפרטיו המלאים ולהיסטוריה של החשבונות הקודמים שהוגשו באותו פרויקט.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה לבחון אפשרויות למחשוב מלא ורציף של הליכי הגשת החשבונות, בדיקתם ואישורם, באופן שיאפשר בקרה יעילה, מקיפה ואיכותית.
משרד התחבורה כתב בתשובתו כי יבחן את רעיון המחשוב המלא של תהליכי הגשת החשבונות, בדיקתם ואישורם, וכן יבחן את היתכנותו של רעיון זה.
אישור דרישות תשלום כפולות .
בינואר 2016 גילתה חברת בקרת הביצוע והתשלומים אשר מבצעת בקרה על נת"י (להלן בפרק זה - חברת הבקרה) כי דרישת תשלום שהוגשה לה לבדיקה הוגשה בעבר, ומשרד התחבורה כבר שילם בגינה לנת"י.
לאחר הגילוי בדקה חברת הבקרה דרישות תשלום שהוגשו על ידי נת"י למשרד בשנים 2015-2012 והעלתה כי לא מדובר במקרה יחיד, וכי בשנים אלה שילם המשרד לנת"י תשלומים כפולים בגובה של 840 מיליון ש"ח בגין דרישות תשלום רבות שהוגשו פעמיים.
דרישות תשלום אלה אושרו על ידי כל גורמי הבקרה הרלוונטיים - בנת"י, בחברת הבקרה ובמשרד התחבורה.
מנגד, אותרו באותם פרויקטים חשבונות בסך 820 מיליון ש"ח שנת"י שילמה לספקיה בלי לדרוש בגינם תשלום ממשרד התחבורה.
בדיקות מעמיקות יותר שעשו חברת הבקרה ונת"י העלו כי נת"י הגישה את דרישות התשלום בפעם הראשונה ללא תוספת מע"ם ולאחר מכן בשנית - בתוספת מע"ם, וזאת במקום השיטה המקובלת, להגיש תחילה את דרישת התשלום ללא מע"ם ולאחר מכן דרישת תשלום נפרדת רק עבור המע"ם.
סמנכ"ל הכספים של נת"י כתב לחשב משרד התחבורה בינואר ובפברואר 2016 כי מדובר בטעויות, שהתאפשרו, בין היתר, בגלל שיטות הרישום של נת"י, שלפיהן היא ניהלה קובץ ובו נרשם עבור כל פרויקט סך התשלומים ששילמה לספקיה מתחילת הפרויקט, ומנגד - סך התקבולים שהתקבלו ממשרד התחבורה בגין הפרויקט, וזאת ללא פירוט סעיפי התשלום השונים.
שיטת רישום זו איפשרה לנת"י לנהל כל פרויקט ברמה כללית של סך התשלומים, ולכן יכלה להשתמש בתקבולים העודפים שקיבלה מהמשרד בגין סעיפים מסוימים בפרויקט לצורך תשלום לספקים בגין סעיפים אחרים של אותו פרויקט.
עוד כתב סמנכ"ל הכספים כי הגשת אותן דרישות תשלום פעמיים נבעה מכך שנת"י שולחת את דרישות התשלום שלה לחברת הבקרה בקובצי Excel , כאשר תוך כדי העבודה השוטפת מוסיפה בהם נת"י חשבונות באופן ידני, לעתים גם כאלה שתהליך בדיקתם בחברה עצמה טרם הסתיים.
סמנכ"ל הכ ספים הדגיש במכתבו כי נת"י לא שילמה לספקיה תשלומים עודפים.
חשב משרד התחבורה הסביר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי מכיוון שחברת הבקרה בודקת את דרישות התשלום של נת"י באופן מדגמי, היא לא איתרה עד ינואר 2016 .
את הכפילות בדרישות התשלום הללו משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |523 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי התרחשותם של מקרים אלה במשך כשלוש שנים מעידה כי קיימים נקודות תורפה וכשלים של ממש בהליך אישור דרישות התשלום, הן בתהליכי הבקרה בנת"י עצמה, הן בשיטות העבודה של חברת הבקרה והן בתהליכי הבקרה והאישור במינהל התשתיות ובחשבות של משרד התחבורה.
בין היתר ניתן להצביע על הבעיות שלהלן: נת"י הגישה את דרישות התשלום בקובצי Excel ועדכנה אותם באופן ידני; נת"י הגישה חלק מדרישות התשלום לחברת הבקרה עוד בטרם הושלמו הליכי האישור הנדרשים בתוך החברה; חברת הבקרה בודקת את דרישות התשלום של נת"י באופן מדגמי ואין מספיק מנגנונים המונעים מצבים של הגשת דרישות תשלום כפולות או תשלומים לא סבירים; למשרד התחבורה אין מספיק כלים שיאפשרו לו לאתר תשלומים לא סבירים והעברות כספים שגויות; מערכות המידע של משרד התחבורה לא מאפשרות לקשר ולהשוות בין הסכומים שהומלצו לתשלום על ידי חברות הבקרה, התשלומים שמשרד התחבורה העביר לחברות התשתית, והתשלומים שחברת התשתית שילמה לספקיה.
חשב משרד התחבורה מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי תהליכי הבדיקה של המקרה והפקת הלקחים כתוצאה ממנו עדיין נמשכים, הן בנת"י והן בחשבות.
בין היתר נעשתה בדיקה של רואה חשבון על מנת לו ודא שלא שולמו לספקים תשלומים ביתר.
בעקבות המקרה נוספו בטיוטת הנוהל לבקרת חשבונות הוראות לגבי העברת דיווחים רבעוניים המשווים בין התשלומים שאישרה חברת הבקרה, תשלומים ששולמו בפועל על ידי משרד התחבורה, והתשלומים ששילמה חברת התשתית לספקיה.
סמנכ"ל הכספים של נת" י כתב לחשב משרד התחבורה בפברואר 2016 כי אופן ההתחשבנות שמתקיים בפועל בין המדינה לבין נת"י סותר, להבנתו, סעיף בהסכם שנחתם בין המדינה לנת"י ב -2004 .
על פי סעיף זה, על הממשלה להעביר לנת"י בכל חודש תשלומים בהתאם לתחזית תשלומים שנת"י מכינה, ובכל רבעון על נת"י להגיש למשרד התחבורה דוח מפורט בדבר הפעולות שביצעה.
בעקבות הדוחות הללו ולאחר פעולות של ביקורת ובקרה, צריכה להתבצע התחשבנות בדיעבד.
סמנכ"ל הכספים כתב כי העברת כספים לחברה רק לאחר בדיקות שמבצעת חברת הבקרה מביאה לסד זמנים בלתי אפשרי, וכי הבדיקות של חברת הבקרה מתבצעות תוך כדי תהליך הבדיקות שמבצעת נת"י.
סמנכ"ל הכספים הלין על כך שהתהליכים שמבצעת חברת הבקרה מפריעים לעבודת נת"י, וכי חברת הבקרה למעשה בודקת חשבון שהטיפול בו טרם הסתיים, מה שעלול לגרום לטעויות.
עוד כתב כי אילו היו מקיימים את ההסכם בין החברה למדינה כלשונו, היו מונעים את האירוע הנדון, מכיוון שאז הבקרה הייתה מתבצעת בדיעבד רק על חשבונות ששולמו לספקים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה ומשרד האוצר לבחון את התקלות שאירעו ואת הטענות השונות ולוודא שההסכמים עם חברות התשתית ישקפו את תפיסת הבקרה שלהם ואת שיטות הבקרה שברצונם להחיל על חברות התשתית.
בנושא התשלומים חשב משרד התחבורה כתב בתשובתו כי מדובר באירוע חמור שעדיין נמצא בבדיקה, וממנו נלמדו בעיות בתהליך התשלומים והופקו לקחים.
לדבריו, חלק מהלקחים כבר יושמו במכרז הבקרה החדש, וחלקם ייושמו בקרוב כחלק מהנוהל לבקרת חשבונות.
חשב המשרד פירט בתשובתו את אופן הטיפול בבעיות בהליך אישור דרישות התשלום אשר עליהן הצביע משרד מבקר המדינ ה כאמור לעיל.
לדוגמה, חשבות המשרד סיכמה עם נת"י כי דרישות התשלום יופקו ישירות ממערכות המידע שלה ללא התערבות ידנית, וכי הן יוגשו רק לאחר שעברו את כל הליכי האישור הנהוגים בחברה; במכרז הבקרה החדש תורחב בקרת החשבונות כך שהחשבונות הסופיים בכל פרויקט ייבדקו באופ ן מלא; נעשית בדיקה של מערכת מחשוב אשר תתאים לצורכי הבקרה; בתקן החשבות נוספה משרה של עובדת שתהיה אחראית לבקרת תשלומים; סוכם כי במהלך שנת 2017 יפותח דוח ייחודי במערכת המרכב"ה76 , שיאפשר מעקב מלא אחר כל תשלום, החל מהגשת דרישת התשלום על ידי חברת התשתית ועד העברת התשלום לחברת התשתית.
נת"י ציינה בתשובתה כי החל בחודש יוני 2016 החברה מִ חשבה את תהליך העבודה להגשת דרישות תשלום למשרד התחבורה.
דרישות תשלום אלה מוגשות רק לאחר השלמת כל תהליכי הבקרה בחברה, ובכך נמנעת האפשרות של הגשה כפולה של חשבונות לבדיקת חברת הבקרה.
אירוע זה הוא דוגמה לכשל של מנגנוני הבקרה, בייחוד נוכח סכומי הכסף הגדולים שהיו מעורבים ונוכח התמשכותו במשך כשלוש שנים, והוא מחזק את הצורך בהגברת הפיקוח והבקרה, בייחוד בנושא התשלומים.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי על משרד התחבורה, חשבות המשרד, חברות הבקרה וחברות התשתית להמשיך ולפתח מנגנונים שימנעו הישנותם של מקרים דומים למקרים שהובאו לעיל.
בקרה על מנהלי פרויקטים .
מנהל הפרויקט הוא הגורם שאחראי מטעם חברת התשתית ללוות את הפרויקט ולרכז את העבודות בו הן בשלב התכנון והן בשלב הביצוע (עבודתו נקראת גם "פיקוח הנדסי").
חברות התשתית מתקשרות לשם כך עם חברות לניהול פרויקטים.
לעתים החברה שניהלה את הפרויקט בשלב התכנון ממשיכה לנהל אותו גם בשלב הביצוע, ולעתים נבחרת חברה אחרת שתפקח על הפרויקט בשלב הביצוע.