HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
התפקידים בפלוגות לביטחון האישי הוא במעמד של "סיפוח", וכתוצאה מכך לא ניתן היה למנות להם מחליפים קבועים בתפקידיהם הקודמים.
במועד סיום הביקורת, על אף שסיפוחים ממושכים אלו הפכו לכאורה למצב של קבע שדרש עדכון של התקינה והפק"א, טרם פורסמו עדכונים לפק"אות של הפלוגות, שמהן הועברו אותם שוטרים.
משימת הביטחון האישי היא בעיקרה מלחמה בפשיעה עירונית, שזהו גם תפקיד הימ"גים העירוניים.
בשנים שבהן פועלת התכנית היו הימ"גים העירוניים באיוש חסר בהשוואה לתקינה (לדוגמה, לפי נתוני יולי 2008 , הימ"גים העירוניים היו באיוש חסר של 15% עד35% ).
במסגרת התכנית, הועברו חמש פ לוגות ממשימות בט"ש למשימת הביטחון אישי.
לא נמצאו מסמכים המסבירים מדוע מ"י ומג"ב בחרו בדרך הפעולה של העברת פלוגות הבט"ש למשימות הביטחון האישי בערים ולא לעיבוי יחידות הימ"ג העירוניות, המצויות בתת-איוש.
יצוין, כי במאי 2007 קבע המפכ"ל בכנס של סגל הפיקוד הבכיר במשטרה, כי חמש הפלוגות שהוסטו מפעילות הבט"ש יוכשרו כימ"גים.
ההכשרה של שוטר בימ"ג עירוני נמשכת 12 שבועות בשלושה שלבים.
עד מועד סיום הביקורת, הפלוגות האמורות עברו אימון הקמה של שבועיים בלבד (הכשרה שנקבעה לשלב הראשון מתוך השלושה).
יוצא אפוא, שההכשרה לא עמדה באמות המידה המקצועיות שקבע המפכ"ל, דבר שפגע לכאורה בכשירותן המבצעית.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי להקמת מסגרות ארגוניות חדשות יש משמעויות רבות ובכלל זה הצורך בהספקה של אמצעים לוגיסטיים, אמצעי לחימה וקביעת שטחי הפריסה.
מ"י ומג"ב הקימו במהלך השנים מספר רב של יחידות ללא התייחסות הולמת להיבטים אלה תוך הקצאת משאבים על חשבון יחידות קיימות במג"ב ותוך כדי פגיעה ביכולתן המבצעית.
פועל יוצא של מציאות זו הייתה הקמת מסגרות אלו ללא שניתן לכך ביטוי בפק"אות.
בהיעדר פק"א, לא ברור מהם המקורות והשימושים הנדרשים לאמצעים ליחידה ש הוקמה.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי היעדר הפק"אות מצביע על בקרה ושליטה לקויים בתחום הארגון והתקינה עד כדי חשש לאנדרלמוסיה ארגונית בתחום זה במ"י ובמג"ב.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי הפעלתן של פלוגות הביטחון האישי במתכונת זמנית ובחוסר הוודאות בדבר עתידן לתקופה כה ארוכה עלולה לפגוע במועילות וביעילות של אותן יחידות.
מן הראוי, שמ"י תשלים את כל הפק"אות החסרות ותגדיר את פרק הזמן המרבי להפעלת מסגרות זמניות ללא פק"א, ותפעל ליישום החלטת המפכ"ל בסוגיית ההכשרה הנדרשת לחמש הפלוגות שהוסטו מקו התפר.
ביולי 2009 מסרהמשרד לבט"פ בתגובתו לממצאי הביקורת, כי מאז הקמתן של הפלוגות לביטחון אישי פועל המשרד לבט"פ להסדרה הארגונית והתקציבית של פלוגות אלה, וכעולה מהביקורת - ללא הצלחה.
עוד הוסיף המשרד לבט"פ, כי בהיעדר שיתוף פעולה מצד גורמי מ"י הנוגעים בדבר, נמנעת ההסדרה האמורה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מתשובת המשרד לבט"פ עולה בחריפות בעיה מהותית של המשרד ביכולת הפיקוח והבקרה שלו על הארגון 38 דוח שנתי60א .
מן הראוי, שהגורמים הרלוונטיים במשרד ובמ"י יפעלו להסדרת בעיה זו.
בשנת 2007 הוסטו שתי פלוגות בט"ש של חטמ"ר צפון למשימת שיפור הביטחון האישי בערים.
מצבת כוח האדם של כל פלוגה צומצמה.
יתרת השוטרים של שתי הפלוגות רוכזה במסגרת ארגונית אחת (פלוגת התפר), במטרה לשמר את הפעילות במרחב הבט"ש.
לפלוגה זו אין פק"א ולא נקבעה לה תקינת כוח אדם.
ממסמכי מג"ב עולה, כי במהלך השנים התווספו תפקידים ליחידות מג"ב, והגדרת ייעודן הורחבה מעבר לקביעת הפק"א.
כך לדוגמה, מהמסמכים עלה, כי הסמ"גים אמורים לטפל, בנוסף לתפקידים ולייעוד שנקבעו להם בפק"אות, גם בחומרים מסוכנים.
אף שהתפקיד הנוסף והשינוי בייעוד היחידות מחייב את בחינת התאמת היקף כוח האדם למשימה החדשה ותקינה של ציוד מתאים, לא עודכנו הפק"אות של הסמ"גים בהתאם.
רובן המכריע של הפק"אות של יחידות מג"ב לא שונו מאז פרסומן.
במידה שיש צורך לבצע שינוי בתקינה של יחידה מסוימת, השינוי נעשה ברישו מים שבמערכת הממוחשבת של מ"י, והוא גם אמור להיות מתועד במכתב של מדור תקינה באג"ת מ "י.
משרד מבקר המדינה ערך על סמך נתונים מיולי 2008 , במסגרות ארגוניות שלהן הייתה פק"א, השוואה בין תקינת כוח האדם שנקבעה בפק"א ליחידות מג"ב ת"פ מ"י לבין התקינה המעודכנת לאותו מועד של כוח האדם באותן יחידות.
בהשוואה זאת נמצאו תשע יחידות שבהן היה הפער בין 14% ל- 59% .
למרות השינויים הרבים שעברו יחידות מג"ב, הכוללים, בין היתר, שינוי בהיקף המשימות, בגזרות הפעולה ובתחומי האחריות (הכוללות גם את הסטת פלוגות הבט"ש לערים והרחבת המלחמה בפשיעה במגזר הכפרי), ולמרות הפערים האמורים, לא ערכו אג"ת ומג"ב בחינה מחודשת של הייעוד ושל התפקידים של אותן יחידות ואג"ת לא פרסם להן פק"אות מעודכנות.
כאמור על פי הגדרות מ"י, התקן שבפק"א מפרט את המצבה הקבועה של כוח האדם ואת הציוד החיוני הנדרש לתת -הארגון.
בביקור ת נמצא, כי בתשע מהפק"אות תוקננו כוח האדם וכלי הרכב בלבד, אך לא נקבע שאר הציוד הנדרש להפעלת אותן יחידות.
בציוד שלא פורט בפק"א ניתן למנות מכשירי קשר, ציוד כנגד הפס"ד וכלי נשק מסוגים שונים.
ביוני 2009 מסרה מ"י למשרד מבקר המדינה בתגובתה לממצאי הביקורת, כי ב"תורת אג"ת" שהוחל בהפצתה, נקבע, שציוד לחימה ומכשירי הקשר יהוו מרכיב קבוע בפק"א.
בתשע פק"אות אחרות שפרסם ואישר אג"ת, היקף כוח אדם והיקף כלי רכב שהוקצו ליחידה היו נמוכים מהתקן שאושר.
בביקורת לא נמצא שנותחה משמעות הפער על תפקודי היחידה.
בכל הפק"אות האמורות שקיבלו תוקף במועד פרסומן, נקבע, שתבוצענה עבודות מטה לשם קביעת המקורות להשלמת החוסרים השונים.
בפק"אות לא נקבע לוח זמנים להשלמת הפערים.
לדוגמה: בפק"א ממאי 2003 בנוגע ל"הקמת סמ"ג 5 ", שאמורה לטפל בפעילות חבלנית עוינת, פשיעה והפס"ד, נקבע כי ליחידה יימסר פחות ציוד מהתקן שנקבע: יימסרו כוננות ומוכנות 39 .
רק שלושה רובי גז במקום16 .
בנוסף נמסרו ליחידה כ-50% מכלי הנשק שנקבעו בתקן (כגון אקדחים ומטולי רימונים).
בשנת 2008 הקים אג"ת מאגר מידע, שאמור היה לכלול את כלל הפק"אות התקפות של יחידות מ"י.
בביקורת עלה, כי המאגר איננו כולל את הפק"א הנוגעת למערך המילואים, ונכללו בו גם פק"אות ליחידות שלא היו קיימות זה תקופה ארוכה במועד סיום הביקורת.
על פי נוהלי המשרד לבט"פ, על מ"י לדווח למשרד, בין היתר, על שינויים בתקני דרגות קצונה, ועל שינויים שחלו ביחידות שעברו שינוי באופי משימותיהן, היקפן או תחומי אחריותן.
בביקורת נמצא, כי מ"י לא דיווחה למשרד לבט"פ על שינויים ארגוניים המהווים שינוי מהותי בפעילות היחידות (כדוגמת הסטת הפלוגות מקו התפר למשימות הביטחון האישי), גם במקרים שבהם הפער בין התקן למצבה ביחידות מג"ב הגיע לכדי עשרות אחוזים (כמפורט בהמשך), אף על פי שמשמעות פערים אלו כנראה עשויה להיות שינוי מהותי באופן ביצוע המשימה.
במאי 2009 מסר ראש אג"ת לעורכי הביקורת, כי "בנוגע לממצאים הקשורים בהסטת כוחות או שינויים ארגוניים ביחידות מג"ב אי הדיווח למשרד לבט"פ - הוא אכן תקלה".
בניגוד לעמדה זו, חודשיים מאוחר יותר, ביולי 2009 מסר ראש אג"ת בתגובתו לממצאי הדוח, כי "ענייני התקינה והארגון של מ"י ובכלל זה מג"ב, נקבעים ומנוהלים תוך שיתוף פעולה עם המשרד לבט"פ.
כך למשל מדי חודש אגף תכנו[ נקבעים דיונים בראשות ראש אג"ת ובהשתתפות גורמי את"בן ובקרה .
בהם נקבעת בין היתר ההתנהלות הארגונית ברמת הגיוסים אל ]במשרד לבט"פ מול התקינה.
בנוסף כל הפק"אות מועברות למשרד לבט"פ וגורמי המשרד מורשים לעיין במידע המצוי במערכת המידע המשטרתית".
המשרד לבט"פ מסר באותו מועד למשרד מבקר המדינה בתגובתו לממצאי הביקורת, כי הדוח מצביע על אי -סדר ארגוני ועל מינהל לא תקין.
בין אג"ת מ"י לבין המשרד לבט"פ קיימים חילוקי דעות ביחס לחובתה של מ"י לקבל את אישור המשרד בטרם יפרסם פק"א חדשות או יעדכן פקודות קיימות.
כיוון שלא הוגשה טיוטת פק"א, אין ביכולתו של המשרד לבט"פ לבדוק ולוודא, כ י ניתן לממש את הפקודות ואף לפעול להקצאת המשאבים הנדרשים לכך.
חלק עיקרי מהשינויים הארגונים המוזכרים בדוח לא קיבלו את אישור המשרד לבט"פ, ועל כן לא היה ביכולתו של המשרד לבט"פ לבקר את השינויים שבוצעו.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי המצב המתואר של אי -קיום הוראות המשרד בתחום הארגון והתקינה על ידי מ"י, ואי -נקיטת צעדים של המשרד למנוע מצב כזה, אינו סביר ואינו תקין.
יש צורך בהתערבות ישירה של השר לביטחון הפנים והמפכ"ל לשם קביעה ויישום של דרכי פעולה שיאפשרו פיקוח ובקרה ראויים של המשרד על מ"י, ותיאום בין שני גורמים אלה.
ביוני 2009 , בתגובתה לממצאי הדוח, מסרה מ"י למשרד מבקר המדינה, כי ככלל השאיפה היא שהפק"א תשקף את המבנה ואת הארגון של היחידות השונות הלכה למעשה בכל נקודה על ציר הזמן.
עם זאת, יש שינויים המתרחשים ביחידות השטח, בעיקר על רקע צרכים מבצעיים.
שינויים אלה באים לידי ביטוי במערכות התפעוליות אחרות הקיימות בארגון, כגון מערכת התקינה, התקציב והרכש המשקפות את המצב העדכני בנושאים אלה.
עוד מסרה מ"י, כי בשנת 2008 40 דוח שנתי60א .
נערכה עבודת המטה בה מופו כלל יחידות מג"ב ונקבעו מחדש ייעודן ותפקידן.
בימים אלה נכתבת פק"א למג"ב אשר תיושם באופן רב-שנתי.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי ביחידות מג"ב חלו בשנים האחרונות שינויים בתקינה ושינויים בתפקידים בהשוואה לפק"אות המקוריות.
למרות זאת, מרביתן המכריע של הפק"אות לא עודכנו.
בהיעדר עדכון לא ניתן לדעת אם המשאבים שהוקצו לכל יחידה מתאימים לביצוע משימותיה, והאם חלוק ת המשאבים בין יחידות מג"ב היא המיטבית.
בנוסף לזאת, כפי שענתה מ"י בתגובתה כמפורט בהמשך, התקינה הקיימת של יחידות מג"ב אינה עונה לעתים על הצרכים.
הפק"א היא כלי בעל חשיבות ארגונית רבה לתכנון, לניהול, לפיקוח ולבקרה על עמידת היחידות בייעודן תוך מיצוי מיטבי של מ שאבים.
לפיכך, אי-פרסום של פק"אות לחלק ניכר מיחידות מג"ב ופרסום פק"א הכוללת ייעוד ומשימות ללא תקנון מלוא המשאבים הנדרשים למספר רב של יחידות עלול לפגוע ביכולת יחידות מג"ב לממש את משימותיהן באופן מיטבי.
דברים המהווים סכנה לאי-סדר ארגוני מערכתי המתחייב בארגון גדול ומורכב כמו מ"י.
נוכח זאת, מן הראוי שאג"ת יפרסם פק"אות לכל יחידות מג"ב ויבחן את הפק "אות הקיימות, ובכלל זה את התאמת המשאבים בכל יחידה לייעוד, לתפקידים ולמבנה הארגוני שלה.
מנכ"ל המשרד לבט"פ, מר חגי פלג, הודיע למשרד מבקר המדינה ביולי 2009 , כי מקובלים עליו ממצאי הביקורת, הערות והמלצות הביקורת של משרד מבקר המדינה בצורך באישור המשרד לפק"אות בעת הקמת יחידות חדשות.
בספטמבר 2009 מסר מנכ"ל המשרד לבט"פ בתגובה נוספת לממצאי הביקורת, כי "המשרד לביטחון הפנים ומשטרת י שראל פועלים באופן נמרץ לביצוע פעולות נרחבות שמטרתן, בין היתר, הסדרת הממצאים שעלו בדו"ח המבקר.
במסגרת זו ובשיתוף פעולה עם משטרת ישראל אנו פועלים להסדיר את הטיפול בתחום הפק"אות באמצעות שכירת שירותי ייעוץ חיצוני שיסייעו בידינו לטפל בצורה יעילה עם הפערים והממצ אים הרלוונטיים עליהם מצביע הדו"ח".
בנוסף לזאת, הפנה המנכ"ל בתשובתו את משרד מבקר המדינה למדיניות השר לביטחון הפנים לשנים 2009 -2010 אשר כללה במסגרתה, בין היתר, הצבת יעדים לביטול ה"תקנים הוירטואליים", חיסול תופעת הפיקציות וכתיבת פקודות ארגון לכלל היחידות בתוך הגופים והזרועות.
עוד הוא הוסיף כי נקבע, כי ייבחנו שיטות אחרות להפעלת מג"ב וכוחות מג"ב.
תקציב העסקת כוח אדם במג"ב על פי סעיף 2 (ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), יצוינו בתקציב המדינה "סכומי ההוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח אדם 17 ; הסכומים והמספרים יחולקו לסעיפי .
17 בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 , מוגדר שיא כוח אדם כמספר המרבי של משרות שבהן ניתן להעסיק עובדים קבועים, זמניים או ארעיים, למעט עובדים ארעיים למשימה חולפת המועסקים עד 120 .
ימים כוננות ומוכנות 41 .
תקציב, תחומי פעולה ותכניות18 ".
לגבי שינויים בתקציב, נקבע בחוק כי שר האוצר רשאי להעביר בהודעה לוועדת הכספים כל מספר משרות, ביחד עם סכום ההוצאה או בלעדיו, מתכנית אחת לתכנית אחרת שבאותו סעיף תקציב, או לתכנית חדשה שבאותו סעיף תקציבי, ובלבד שהוא לא ישנה בדרך זו תכנית במספר משרות העולה על 50 ועל20% ממספר המשרות בתכנית המקורית, אלא באישורה המוקדם של ועדת הכספים של הכנסת.
התקציב של המשרד לבט"פ המובא לאישור הכנסת כולל, בין היתר, את תקציב מ"י ובכלל זה תקציב מג"ב ואת שיאי כוח האדם שלהם.
בנוהלי המשרד לבט"פ נקבע, כי מ"י תגבש ותעביר לאישור המשרד לבט"פ את ההצעה לתקן, אשר תאושר על ידי המפכ"ל, ותכלול את תקן כוח האדם במ"י לשנת העבודה הקרובה לכל יחידה ולכל סעיף תקציבי.
עוד נקבע בנהלים, כי "שינוי שיש לו השלכות על תקנו".
בספר ]לבט"פ[ ת כוח האדם שבחוק התקציב, יועבר לאישור המשרד הוראות התקציב מוגדר שיא כוח האדם של מג"ב כתכנית המחולקת לשתי תקנות: שוטרי מג"ב ואנשי משמר היישובים - רכזי ביטחון שוטף (להלן - רב"שים19 ).
להלן הליקויים שנמצאו בנושא תקציב העסקת כוח אדם במג"ב: 1 .
בביקורת עלה, כי על אף שהנתון הנוגע לשיא כוח האדם במג"ב על מרכיביו מופיע בהצעת התקציב של המשרד לבט"פ, המשרד אינו עורך בקרה עליו, והוא איננו משמש את מ"י או את מג"ב בניהול השוטף של מצבת כוח האדם.
להלן השוואה של נתוני שיא כוח אדם בקבע של מג"ב20 (ת"פ מ"י) לבין מצבת כוח האדם בקבע של מג"ב בסוף נובמבר 2008 .
שיעור הפער פער מצבה שיא 8.
0% 196 2,643 2,447 שוטרי מג"ב 44.
6% - 158- 196 354 רב"שים 1.
3% 38 2,839 2,801 ס"ה לתכנית מנתוני המשרד לבט"פ עולה, כי בסוף נובמבר 2008 מספר שוטרי מג"ב בקבע היה גבוה מהשיא המאושר ב -196 משרות- פער של 8% , ואילו המצבה במשמר היישובים הייתה נמוכה ב-158 תקנים מהשיא המאושר.
בסך הכול הייתה מצבת אנשי הקבע של מג"ב גבוהה משיא כוח אדם של מג"ב ב-38 .
משרות בביקורת לא נמצאו מסמכים המעידים על כך שהמשרד לבט"פ אישר את השינויים האמורים ברמת פירוט התכנית והתקנות המופיעים בספר התקציב או ביקש ממשרד האוצר אישור לשינויים אלו.
לפיכך ממילא, לא נמצא שמשרד האוצר הודיע לוועדת הכספים של הכנסת על שינוי במספר המשרות ביחס לסך שיא כוח האדם שנקבע ברמת התכנית בהוראות התקציב.
רמות שונות של פירוט התקציב 19 רב"ש- שוטר מג"ב במעמד שמ"ז הנושא באחריות לאבטחת הנפש והרכוש בתחום היישוב וממונה על השמירה.
20 שיא כוח אדם של מג"ב מופיע בתקציב המשרד לבט"פ לשנת 2008.
ביוני 2009 מסרה מ"י בתגובתה לממצאי הביקורת, כי מצבת כוח האדם של מ"י מתנהלת בהתאם לשיאי כוח אדם מאושרים הקבועים בחוק התקציב.
מצבת כוח האדם של כלל מ"י אינה עולה על שיא כוח האדם השנתי הממוצע המאושר של כלל מ"י.
כתוצאה מהצורך לשמור על גמישות מבצעית וארגונית ולתעדף יחידות בהתאם לצרכים ומתוך ראייה כל ל מערכתית ייתכנו מצבים שבהם מצבת כוח האדם ביחידה או במגזר מבצעי מסוים עולה על השיא המאושר לאותה יחידה.
ביולי 2009 מסר המשרד לבט"פ בתגובתו לממצאי הביקורת, כי שיא כוח האדם של מ"י מחולק בתקציב השנתי בהתאם לתכנון.
על מ"י, לרבות גופי המטה שלה, מוטלת החובה לוודא כי התקציב ממומש על פי תכנון זה.
במידה שמתעורר צורך בשינוי התקציב, על מ"י לפעול מול המשרד לביצוע השינוי.
ביולי 2009 מסר אגף התקציבים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה בתגובתו לממצאי הביקורת, כי משרד האוצר רואה בחומרה את אי -ההקפדה של מ"י על מסגרת התקנים המותר ת לפי חוק התקציב.
עוד הוסיף אגף התקציבים, כי כדי לשפר את הבקרה על פעילות מ"י, ראוי לקבוע נהלים ברורים בין מ"י, החשבות במשרד האוצר והמשרד לבט"פ בנושא ארגון ותקינה, אשר יכללו בין השאר, דיווחים שוטפים לאורך השנה של מצבת כוח האדם, השיא המאושר וכן הסיבות לפערים.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי תשובת מ"י אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסודות התקציב.
אין די בעמידה בשיא כוח האדם של כלל מ"י, אלא יש לבקש את אישור משרד האוצר על שינויים ברמת התכנית, דבר שמ"י והמשרד לבט"פ לא עשו.
על מ"י והמשרד לבט"פ לנהל ולבקר את שיא כוח האדם במג"ב תוך כדי מניעת חריגה מהסעיפים ומהתקנות שאושרו בחוק התקציב.
על משרד האוצר בהתאם לתשובתו לקבוע נהלים ברורים שיבטיחו בקרה נאותה מצדו על תקציב המשרד לבט"פ.
מצבות מול תקנים כאמור, תקן כוח אדם הוא המסגרת המאושרת של משרות, המבטאת את המבנה הארגוני ומפרטת את תואר המשרה, דרגת התקן שלה, היקף המשרה והכפיפות הארגונית.
להלן נתונים על מספר התקנים ועל מצבת כוח האדם של שוטרי קבע במג"ב ת"פ מ"י בשנים 2006 -2008 : שיעור האיוש פער האיוש מצבת כ"א קבע* תקן קבע* שנה 93% 213 2,806 3,019 2006 94% 186 2,898 3,084 2007 92% 229 2,823 3,052 2008 כוננות ומוכנות 43 * .
מהנתונים עולה, כי בין מאי 2006 למאי 2008 גדל מספר תקני הקבע ב-33 תקנים ומצבת שוטרי הקבע ב -17 איש.
פערי האיוש באותן שנים היו בממוצע כ -7% מהתקנים.
יודגש, כי למרות פערים אלה, ישנן יחידות במג"ב שבהן מצבת כוח האדם גדולה מהתקן.
יצוין, כי באותה תקופה מספר תקני השמ"ז גדל ב-14021 , שעה שמספר תקני הקבע (ללא שמ"ז) קטן ב -116 (כ-4% )מסך תקני הקבע ; ובהתאם לכך מצבת השמ"זים גדלה ב -128 , שעה שמצבת שוטרי הקבע (ללא שמ"זים) קטנה ב-115 שוטרים (קיטון של כ-4% בהשוואהל- 2006 .
שיבוץ כוח אדם שלא על פי התקנים- "פיקציות" במ"י ובמג"ב קיימת תופעה של קצינים ושוטרים הרשומים ונושאים במינוי לתפקיד על פי התקן ביחידה אחת, אך מוצבים ומשרתים בפועל בתפקידים אחרים באותה יחידה או ביחידה אחרת.
תופעה זו מכונה במסמכים ובנהלים של מ ג"ב ומ "י (כמפורט בהמשך) - "פיקציות".
ממסמכי מג"ב ומ "י עולה, כי בתחילת ספטמבר 2008 היו רשומים 81 שוטרי קבע ו -223 שוטרי חובה כ"פיקציה".
בביקורת קודמת של משרד מבקר המדינה 22 נקבע, בין היתר, ש"השימוש בתופעת ה'פיקציות' גורם לשיבוץ כוח אדם עודף, בעיקר בתפקידי מטה ומנהלה במפקדות ובפלוגות, על חשבון תקני שוטרים בפלוגות עצמן, ובכך נפגעת התפוקה והאפקטיביות המיבצעית של הדרג הלוחם בפלוגות.
לדיווחי כוח אדם לא נכונים שאינם משקפים את מצבת כוח האדם האמיתית ביחידות, וכן מביאה לאי-סדר רישומי ולחוסר שליטה בכוח האדם".
משרד מבקר המדינה העיר בחומרה "על קיומה במג"ב לאורך שנים של תופעת ה'פיקציות' הפסולה במהותה אשר הפכה לעניין נורמטיבי בתפיסה הארגונית של מג"ב ולכלי שגרתי בניהול כוח האדם שלו.
גורמת לדיווחים מוטים, להצגת נתונים לא מהימנים, לתמונת כוח אדם מוטעית, וכן לעיוותים ארגוניים הנמשכים לאורך זמן רב".
מ"י מסרה למשרד מבקר המדינה בתגובתה לדוח הביקורת הקודמת, כי בכוונתה להסדיר ולסיים את הטיפול בנושא ה"פיקציות" עד סוף שנת 2006 .
בתגובתה לביקורת הנוכחית מסרה מ"י ביוני 2009 , כי נושא ה"פיקציות" ידוע ומ"י עושה מאמצים לצמצום התופעה באופן משמעותי.
מ"י מסרה עוד, כי התחייבותה הנ"ל הייתה רק לכוחות מג"ב ת"פ צה"ל, ואינה נוגעת לדוח זה העוסק בכוחות מג"ב ת"פ מ"י.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות בחומרה את התייחסותה של מ"י לסוגיה זו כעולה מתשובתה.
מן הראוי, כי מ"י תפעל לתיקון ליקוי מהותי וערכי זה לרוחב הארגון כולו.
21 שירות השמ"זים בפלוגות לביטחון אישי החל, כאמור, באוגוסט 2006 .
22 מבקר המדינה, דוח שנתי 57א ( 2006,) "כוחות מג"ב תחת פיקוד צה"ל", עמ' 107.
נוהל מ "י - "העברת אנשי מ "י בד"א 23 ממשרה למשרה" (להלן - נוהל סיפוח) מגדיר, כי הצבת בד"א במעמד "פיקציה" לתקופה העולה על שנה דורשת אישור מהמטה הארצי, והצבה לתקופה קצרה מחצי שנה דורשת אישור של מפקד היחידה בדרגת ניצב-משנה לפחות .
הנוהל אינו מגדיר תקופת זמן מרבית להצבה כזו.
על אף האמור בנוהל סיפוח, נמצאו בספטמבר 2008 שיבוצים המוגדרים כ"פיקציה" אשר משכם היה מעל שנה, בלא שנמצא להם אישור של המטה הארצי.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הראוי, שמ"י ומג"ב יקבעו את התקופה המרבית לסיפוח שוטר ליחידה אחרת, ואת דרכי הטיפול בשוטרים אלה לאחר תום התקופה.
בביקורת עלה, כי חלק מיחידות מג"ב הוקמו ללא תקינת כל התפקידים הנדרשים לתפעול הפלוגה.
כך למשל, תפקידי מינהלה (כגון טבחים, פקידים, נהגים ועובדים כלליים) מולאו בצורה מלאה או חלקית על ידי אנשים הרשומים בתקני לחימה.
בחלק מהמקרים ה"פיקציות" האמורות אף לא קיבלו ביטוי בדוחות מג"ב ומ"י.
עוד עלה בביקורת, כי תופעת ה"פיקציות" נועדה לעתים לשם פתרון בעיות סוציאליות של שוטרי מג"ב.
מהמסמכים עולה, כי "פיקציות" אלה היו ידועות לאג"ת, למרות זאת הוא לא בחן את צורכי היחידות במטרה לבדוק או לעדכן את התקינה שלהן.
מ"י הודיעה בתגובתה לממצאי הביקורת, כי "במהלך השנים האחרונות חל גידול של כוח האדם המבצעי במג"ב מבלי שנלווה לו גידול מתאים של מערך המטה.
מציאות זו גרמה ל'תגבור' כוח האדם במטות - מעבר לתקינה הקיימת - לצורך תמיכה במערך הלוחם.
נמצא על ידי אג"ת כי התקינה הקיימת במטות אינה תואמת את הצרכים והומלץ לחזקם".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי ביצוע תפקידים נ וספים על ידי שוטרים בחלק מזמנם ללא ביטוי במסמכי מג"ב אינו מאפשר בקרה על יעילות ההקצאה של כוח האדם.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כפי שהעיר בעבר, כי שיבוץ כוח אדם בתפקידי מינהלה ומטה על חשבון תקני לוחמים מגדיל את הפער בין התקינה לבין מצבת תפקידי הלחימה, שקיים ממילא במג"ב זה שנים רבות, ומהווה פגיעה ביכולות המבצעיות של הדרג הלוחם בפלוגות.
מן הראוי, שאג"ת ומפקדת מג"ב יבחנו את צורכי התקינה של מג"ב, כדי להביא למצב שבו מצבת כוח האדם תהיה תואמת את התקינה הארגונית, במטרה לבטל את תופעת ה"פיקציות".
בתשובתו לממצאי הביקור ת מסר השר לבט"פ לשעבר, ח"כ מר אבי דיכטר, למשרד מבקר המדינה ביוני 2009 , כי "אין עוררין שסוגיית ה'פיקציות' הינה רעה חולה המתקיימת במשטרת ישראל מזה עשרות שנים מתוך אמונה שהדבר מאפשר תפעול נוח יותר של הכוח.
עוד הוסיף מר דיכטר, כי "כמדיניות הונחתה מ"י לפעול בנחרצות לשרש הן את התופעה והן את המושג מתוך התרבות .
23 בנוהל אחר הוסדרו תקופות הביניים שבין ש ישה חודשים לשנת סיפוח של בעלי דרגות אחרות מקצינים (להלן - בד"א).
מאחר והקף ה'פיקציות' במ "י ובמג"ב היה גדול מאד והפך לשיטה לאורך עשרות השנים, נוצר קושי לבצע זאת תוך זמן קצר".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי למרות המדיניות המצוינת בתשובת השר לשעבר, במועד סיום הביק ורת מאות שוטרים במג"ב עדיין היו במעמד "פיקציה".
בנוסף לזאת, גם הנוהל של מ"י המאשר את קיום ה"פיקציות" לא בוטל עד מועד סיום הביקורת.
משמעות המונח "פיקציה" לפי המילון24 היא בדיה, שקר, דבר שלא היה ולא נברא או פעולת הסוואה שנועדה להשיג דבר באמצעים שאינם כשרים.
לדעת משרד מבקר המדינה, השימוש הרווח בביטוי "פיקציה", ובכלל זה הכנסתו לנוהלי מ "י ולדוחות הרשמיים, יוצר מראית עין, שאין פסול בשימוש ברישום מדומה שאינו עולה בקנה אחד עם מינהל תקין.
לכך עלולה להיות השפעה שלילית על התרבות הארגונית כולה, כיוון שהשפה השגורה בכל ארגון משפיעה על תרבותו הארגונית, כל שכן בארגון המופקד על שמירת החוק ואכיפתו.
ביולי 2009 מסר מנכ"ל המשרד לבט"פ, מר חגי פלג, למשרד מבקר המדינה, כי הערות והמלצות המבקר לגבי ביטול המונח "פיקציה" מקובלות עליו.
המשרד לבט"פ בתגובתו לממצאי הביקורת מסר, כי הצבה שלא על פי תקן גורמת לאי -סדר ארגוני.
המשרד לבט"פ מקבל את עמדת הביקורת ופועל לטיפול בנושא.
עם זאת נדרש שיתוף פעולה מצד מ"י.
עוד הוסיף המשרד לבט"פ, כי בכוונתו לבחון את נוהלי הסיפוח במגמה למצוא את האיזון בין הצרכים הדורשים מענה לבין הממצאים החמורים העולים מדוח הביקורת.
משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה, כי בניגוד להודעת מ"י בתגובתה לממצאי דוח 57 א, מג"ב לא סיים את הטיפול בתופעת ה"פיקציות" עד סוף שנת 2006.
אי-השלמת המשימה האמורה גרמה להצגה מטעה של שיבוץ ושל ניצול כוח האדם במג"ב, אפשרה סיפוחים חריגים לאורך זמן, וייתכן שא ף פגעה ביכולתו של מג"ב להקצות את כוח האדם בצורה מיטבית.
בנוסף לזאת, בשל אי -עדכון הפק"אות של היחידות השונות במג"ב (כפי שפורט לעיל), נוצר קושי לקבוע אם התקנים שאינם מאוישים (בשל שירות השוטרים המהווים "פיקציות" בתפקידים אחרים), מיותרים וניתן לוותר עליהם, או שאי-איושם גורם לפגיעה בביצועי היחידה.
""תקנים וירטואליים בשנים 2006 ו- 2007 היה מספר התקנים הכולל של מ"י גבוה מהשיא המאושר שלה בכ- 1,100 תקנים.
כלומר מספר התקנים שאישר אג"ת כמענה לכלל הצרכים .
24 רב-מילים המילון השלם עברי -עברי, הוצאת סטימצקי/המרכז לטכנולוגיה חינוכית/ספרי חמד/ ידיעות אחרונות, 1997 ', עמ 1481.
המבצעיים של כל יחידות מ"י (ובכלל זה יחידות מג"ב) היה גדול מהשיא שאושר בתקציב באותן השנים.
התקנים שאין תקציב לאיישם מכונים במ"י "תקנים וירטואליים".
במאי 2009 מסר ראש אג"ת לעורכי הביקורת, כי הפער בין התקן למצבה ביחידות מג"ב נובע בעיקר מעצם קיומם של התקנים הווירטואליים.
על מנת למנוע מצב שבו מספר התקנים המאוישים יהיה מעבר לשיא המאושר, קבע אג"ת מכסות גיוס לשוטרי הקבע ביחידות מ"י, ובכלל זה מג"ב.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי התקינה אמורה לשמש כלי לתכנון ולבקרה בידי המטה הארצי ומפקדת מג"ב לשם התאמת משאבי כוח האדם והציוד למשימות במסגרת השיא המאושר.
קיום "תקנים וירטואליים" מרוקן מהתקינה את משמעותה ופוגע ביכולת הבקרה והפיקוח של גורמי המטה במשרד לבט"פ ובמ"י.
כפועל יוצא מכך, אין ודאות כי האיוש וחלוקת הציוד ליחידות מג"ב הוא מיטבי.
בסוף 2006 החל אג"ת בעבודה לצמצום 1,100 "תקנים וירטואליים" על ידי ביטול של 700 תקנים מחד, והגדלת השיא המאושר ב -400 תקנים מאידך.
אג"ת קבע ששיעור הקיצוץ יהיה לפי החלק היחסי של היחידות במ"י, ובכלל זה מג"ב, מתוך סך כל שיא כוח האדם של מ"י.
עוד קבע אג"ת, כי התקנים יבוטלו, בין היתר, על סמך חוסר היכולת לאיישם.
על פי תכנית זו היה מג"ב אמור לקצץ 110 .
תקני קבע בסוף שנת 2008 דיווח מג"ב לאג"ת, כי קיצץ 107 תקנים25 .
בביקורת עלה, כי מתוך 107 התקנים שקוצצו 103 היו ביחידות השדה וארבעה תקנים בלבד ביחידות מטה.
עוד עלה בביקורת, כי בארבע מהיחידות שבהן קוצצו "תקנים וירטואלים", שיעור הקיצוץ הגיע לכדי 16%-22% מתקן שוטרי הקבע.
במסמכים שנאספו בביקורת במ"י, לא נמצא שנותחה המשמעות של קיצוץ התקנים האמור על יחידות אלה, ולא נמצא שהפק"א של יחידות אלה שונתה בהתאם לזאת בהיבטי ייעוד, תפקידים ומבנה ארגוני.
ביוני 2009 מסרה מ"י למשרד מבקר המדינה, כי קיצוץ התקנים האמור לא גרם לשינוי מהותי בייעוד היחידות ובתפקידיהן אשר הצדיק עדכון פק"א מיידי באותה עת.
לדעת משרד מבקר המדינה, קיצוץ של 16%-22% מתקני כוח אדם הוא בגדר שינוי מהותי בהיקף התקנים של כל יחידה.
אם התקן המקורי שיקף איזון ראוי בין תפקידי היחידה וייעוד היחידה ובין המשאבים שנועדו לשם השגת תפקידים וי יעוד אלה, הרי קיצוץ כזה פוגע בייעוד היחידה ובתפקידי היחידה.
במידה שהקיצוץ האמור לא השפיע על התפקוד ועל הייעוד של היחידה, הרי המשמעות היא, כי עד אז הייתה חריגה גדולה ובלתי מוסברת של תקני כוח אדם בהשוואה לצרכים.
ביולי 2009 ,מסר מנכ"ל המשרד לבט"פ, מר חגי פלג למשרד מבקר המדינה, כי הערות המבקר בכל הקשור לביטול המונח "תקנים וירטואלים" מקובלות עליו.
25 בנוסף לביטול התקנים האמור, לא אייש מג"ב 23 תקנים נוספים, עבור צרכים עתידים, כגון עתודה לתקני פיקוד זמניים לפלוגות לביטחון אישי.
המשרד לבט"פ בתגובתו לממצאי הביקורת מסר, כי עצם קיומם של "תקנים וירטואלים" בהיקף הקיים במ"י מהווה לדעתו גורם מרכזי לאי-סדר ארגוני.
קיומם של תקנים אלה מקשה על עריכת פיקוח ובקרה אפקטיביים על תהליכים מרכזיים בארגון ועל מימוש התקינה בפועל.
יחד עם תופעת ההצבה שלא על פי תקן ("פיקציות"), מאבדת התקינה הארגונית מערכה.
איוש תפקידי קצונה בביקורת עלה, כי בשנים 2007- 2005 עברו83 קצינים ממג"ב למ"י26 ,.
עקב כך בין היתר, קטן מספר הקצינים במג"ב ב-3927 .
עוד עולה מאותם נתונים, כי בשנת 2008 מספר הקצינים במג"ב היה נמוך ב -71 מהתקן (פער של כ -8% ).
עיקר המחסור היה בקצונה הזוטרה של מפקדי מחלקות (מ"מ) ושל מפקדי צוותים, ופערי האיוש בתפקידים אלה הגיעו בשנת 2008 ל-31% .
התפלגות מצבת הדרגות במועד הביקורת שירתו במג"ב 472 קצינים בדרגת פקד לעומת תקן הקובע575 קצינים (פער של כ-18% ).
לעומת זאת נמצא יחס הפוך במספרם של בעלי דרגות גבוהות יותר (רב-פקד, סגן -ניצב, ניצב -משנה ותת -ניצב).
כך נמצא, כי בפועל שירתו במג"ב 329 בעלי דרגות גבוהות לעומת297 שנקבעבתקן (חריגה של כ -11% .
) משרד מבקר המדינה מעיר, כי התפלגות מצבת הדרגות במג"ב אינה תואמת את התקן שנקבע לאותן דרגות.
בנוסף לכך, מדאיגה התופעה של חוסר משמעותי במפקדי צוותים ומפקדי מחלקות בדרגת פקד מול עודף של בעלי דרגות גבוהות.
מן הראוי, שהמטה הארצי ומג"ב יתאי מו לכל תפקיד את התקן והדרגה המתאימים ויפעלו להקטנת הפערים בדרגות הנמוכות.
ביולי 2009 מסר המשרד לבט"פ בתגובתו לממצאי הביקורת למשרד מבקר המדינה, כי הוא מקבל את עמדת הביקורת.
עם זאת, לדעת המשרד, על מ"י לגבש המלצותיה, כאמור, אשר ייבחנו בראייה ארגונית כוללת לשם אישורן.
בספטמבר 2009 מסרה מ"י למשרד מבקר המדינה, כי תמונת המצב העדכנית השתנתה כך שבדרגות הגבוהות (רב -פקד עד תת -ניצב) הפער בין התקן לבין המצבה כמעט נסגר ( 319 תקנים לעומת 318 במצבה), ואילו בדרגות הזוטרות הפער עומד על 607 תקנים מול458 .