HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ממשרד החינוך נמסר, כי העובדה שהוועדות המלוות אינן משיגות את מטרותיהן ואינן מקיימות באופן מעמיק שיח בהיבט הפדגוגי ובהיבטים התקציביים עומדת לנגד עיניהם ; לפיכך הם הגדירו את הנושא כיעד אסטרטגי של המינהלה בתוכנית החומש וכן הדגישו זאת בתוכניות העבודה של הממונ ות המחוזיות .
63 בדצמבר2016 פרסמה ראמ"ה ממצאים ראשונים ממחקר הלמידה וההערכה של הוועדות המלוות בניהול העצמי; באפריל 2018 , לאחר סיום הביקורת , פרסמה את הנוסח הסופי של הערכת הוועדות המלוות בניהול העצמי בשנת הלימודים התשע"ז.
משרד החינוך צירף נוסח זה לתשובתו.
64 עורכי המחקר ליוו, בין השאר, עשרה בתי"ס, צפו בדיוני ועדות מלוות וראיינו את הגורמים המרכזיים בהן.
ביה"ס לדיון, לייעוץ .
בפיקוח על איכות הוועדות המלוות.
המשרד גם הקצה משאבים במסגרת הייעוץ ההמשכי לליווי מפקחים בנושאים התקציביים של הניהול העצמי.
מתשובות בתיה"ס לממצאי הביקורת עולה כי ברוב המוחלט של דיוני הוועדה המלווה, מועד הדיון, מיקומו והזמנת המשתתפים הם באחריות הרשות והפיקוח; ועיקר הדיון נסב על הפן הפדגוגי ולא על הפן התקציבי.
כמה מנהלים העלו הצעות להפריד בין הדיון הפדגוגי לדיון הכלכלי.
מרבית בתיה"ס אישרו שהדיונים אינם מתועדים וציינו כי יקפידו על כך בעתיד.
תפקידיה, סמכויותיה והרכבה של הוועדה המלווה הבית-ספרית, שנקבעו בחוזר המנכ"ל, מ צביעים על כך שהיא המנגנון המרכזי לניהול העצמי בבתיה"ס.
בראש ובראשונה היא נועדה לתת למנהל ביה"ס כלי תכנוני לדיון, לייעוץ ולקבלת החלטות פדגוגיות ותקציביות, לשיתוף פעולה בין כל הגורמים המעורבים בעשייה הבית -ספרית ולהסרת חסמים.
אולם ביקורת משרד מבקר המדינה ומחק ר ראמ"ה העלו כי הוועדות המלוות אינן ממלאות אף אחד מהתפקידים המרכזיים שיועדו להן; במידה רבה הן משמשות כלי לניהול חיצוני של ביה"ס ולפיקוח על הנעשה בו יותר משהן מוקד לעשייה עצמאית.
הדבר מעיד כי המשרד לא ניתב כהלכה את פעולת הוועדות המלוות.
על משרד החינוך והמינהלה לנתח את הסיבות לחולשת הוועדות המלוות ולהעריך את תרומתן הממשית לתפקוד עצמאי ואפקטיבי של בתיה"ס בניהול עצמי.
פתרון סוגיית מפתח זו הוא אחד התנאים להצלחת מהלך המעבר לניהול עצמי - יצירת תשתית ארגונית ותרבות ארגונית חדשה במערכת החינוך, המעצימות את מנהל ביה"ס וצוותו ומעבירות את מוקד קבלת ההחלטות לביה"ס.
על המשרד והמינהלה לפעול בשיתוף ראשי מינהלי החינוך ברשויות המקומיות לחיזוק מעמד מנהלי בתיה"ס: להנחותם לשלב בתוכניות עבודתם לוח זמנים לדיוני הוועדה המלווה, לדרוש מהם לקבוע את סדר יומה, לרבות נושאים מחויבים לדיון כמו ההיבטים התקציביים של תוכניות העבודה, ולהנחותם גם לדאוג לתעד את דיוני הוועדה בסיכום מחייב של עיקרי הדיון, לרבות פירוט ההחלטות שהתקבלו, להפיצו ולהשתמש בו למעקב ולהפקת לקחים.
הגמישות הפדגוגית של בתיה"ס .
מאפיין משמעותי נוסף של המעבר לניהול עצמי הוא הקניית גמישות פדגוגית לביה"ס ולמנהל העומד בראשו.
גמישות פדגוגית מוגדרת על ידי המינהל הפדגוגי במשרד החינוך כ"אפ שרות הניתנת למוסדות חינוך לקבל החלטות ולפעול באופן עצמאי בסוגיות פדגוגיות, כמו: תכנית לימודים, ארגון זמן, ארגון לומדים, שיטות ודרכי חינוך, הוראה, למידה והער כה ושימוש במשאבי כוח ההוראה לצורך מתן מענה לצרכים המקומיים הייחודיים" .
הגמישות מבטאת אמון ביכולות הדרג המבצע והעברת סמכויות ואחריות אליו.
מטרותיה של הגמישות הפדגוגית, בין היתר: לממש את חזון ביה"ס ומטרותיו; לזמן למידה משרד החינוך | 1189 .
משמעותית לתלמידים ולתת מענה לשונות ביני הם; לפתח יוזמות ויצירתיות בפתרון בעיות; להעמיק את תחושת האחריות של מנהלי בתיה"ס וצוות ההוראה; ולטפח מנהיגות בית-ספרית.
הטמעת הגמישות הפדגוגית היא לב -ליבו של התהליך להפיכת ביה"ס ליחידה חינוכית עצמאית ואוטונומית.
המשרד פיתח את תפיסת הגמישות הפדגוגית ושילב א ותה כציר מרכזי באוטונומיה הבית-ספרית, בפיתוח המקצועי של המורים ובשינוי הארגון והמבנה של הלימודים בהתאם לעקרונות הלמידה המשמעותית וכמצע לשינוי בתפיסת ההוראה-למידה -הערכה של רפורמה מרכזית זאת, המהווה מטרה ראשונה בתוכנית האסטרטגית של משרד החינוך בשנים האחרונות65 .
,על פי חוזר המנכ"ל בהעברת בתיה"ס לניהול העצמי שואף המשרד להעניק גמישות פדגוגית ומינהלית למנהליהם ולצוות החינוכי שלהם.
הענקת גמישות כזאת מתבססת על ההנחה שלמנהל ולצוות החינוכי יש יכולת לזהות בצורה הטובה ביותר את צורכי ביה"ס, צורכי התלמידים וצורכי הפיתוח המקצועי של המורים.
לפיכך הטמעת הגמישות הפדגוגית ה יא במוקד התהליך להפיכת ביה"ס ליחידה חינוכית עצמאית ואוטונומית.
הדבר משתלב במהלך המערכתי שמשרד החינוך החל להוביל באותן שנים, של למידה משמעותית66 ,של תלמידים בכל מערכת החינוך בד בבד עם עמידה בהישגים הנדרשים במאה ה-21 ; מהלכים שבבסיסם מתן מרחב אוטונומי לצוות ביה"ס, היודע להתאים את אמצעי ההוראה ותכניה לצורכי תלמידיו באופן מיטבי.
בחוזר המנכ"ל מצוין כי לביה"ס גמישות פדגוגית בתחומים אלה: הקצאת שעות ההוראה ודרך השימוש בהן במהלך השנה , לרבות גמישות בשעות התקן שמשמעותה האפשרות לניוד אחוז מסוים מהשעות המוקצות למקצועות מסוימים למקצועות אחרים; אוטונומיה בפיתוח והפעלה של תוכניות העשרה; יצירת קבוצות לימוד בהתאם לצורכי התלמידים; גמישות כלכלית ותפעולית: סל התלמיד מאפשר גמישות בייעוד המשאבים ובניהול והעסקה של כוח עזר נוסף לתגבור ולסיוע על פי צורכי ביה"ס67.
הגמישות הפדגוגית אינה מוחלטת, ועל המנהלים לקיים אותה בכפוף למכלול נושאים המחייבים אותם בניהול ביה"ס; מרביתם נקבעים על ידי משרד החינוך ומיעוטם על ידי הרשות המקומית, כגון החובה לעמוד בתוכניות הלימוד הרשמיות (לימודי ליבה), חוזרי מנכ"ל רלוונטיים 68, שעות לימוד שאינן גמישות69 , יעדי החינוך של הרשויות ומסמך המתנ"ה70.
65 עדכון מאפריל 2015 לתוכנית האסטרטגית לש נה"ל התשע"ד -התשע"ו (המכוון לשנה"ל התשע"ו), וכן התוכנית האסטרטגית ההמשכית לשנה"ל התשע"ז-התשע"ט.
66 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 68ג (2018 .
"), "קידום למידה משמעותית בבתי הספר 67 ראו להלן בפרק "תפקיד הרשות המקומית- חלוקת הסמכות והאחריות בינה לבין ביה"ס".
68 הדנים בין היתר במבנה הלימודים ובעקרונות ההוראה.
כגון שעות עולים ושעות שילוב 70 )מתנ"ה (מארז תכנון, ניהול והיערכותהוא כלי פדגוגי ניהולי שמעמיד המינהל הפדגוגי לרשות צוותי החינוך לצורך ההיערכות לשנה"ל.
במארז משימות ולצ ידן מצוינים מרחבי הגמישות, כך שהמוסד החינוכי יכול להכין תוכנית אסטרטגית המבטאת את תפיסתו הייחודית בהלימה למטרות משרד החינוך.
אינם מנצלים את מגוון .
יודעים כיצד לנצלן או .
הביקורת העלתה שמנהלי בתי"ס רבים אינם מנצלים את מגוון האפשרויות לגמישות פדגוגית העומדות בפניהם, וספק אם הם יודעים כיצד לעשות זאת או מודעים ליתרונותיה לביה"ס.
עוד נמצא שהמפקחים ה כוללים והממונות המחוזיות אינם מעודדים את מנהלי בתיה"ס למצות את הגמישות הפדגוגית שנתונה בידיהם ואינם נוקטים פעולות מספיקות כדי לסייע להם בהטמעתה בבתיה"ס.
על כן ראוי שמנהלי בתיה"ס יבחנו את היתרונות הפוטנציאליים של הגמישות הפדגוגית שניתנה להם.
להלן פירוט: אוטונומיה בפיתוח והפעלה של תוכניות העשרה : לבתיה"ס בניהול עצמי אוטונומיה בתחום תוכניות ההעשרה, המתבטאת באפשרות לפתח ולהפעיל תוכניות ייחודיות המבטאות את תפיסתם החינוכית ומאפייניהם; להרחיב תוכניות קיימות, לרבות הקצאת משאבים שיאפשרו פיתוח, הפעלה והערכת האפקטיביות של התוכניות לאור מטרותיהן; ולפתח יוזמות ייחודיות של מורים ולהפנות תקציבים למימושן.
נמצא שככלל, בתיה"ס שנבדקו לא פיתחו בעצמם תוכניות פדגוגיות ייחודיות המתאימות לצורכיהם, אלא העדיפו להשתמש בתוכניות חיצוניות קיימות שאישר המשרד71.
אי-פיתוח תוכניות ייחודיות כאמור הוא ביטוי נוסף לכך שלמרות הגמישות המוצעת למנהלים ולצוותים החינוכיים, הם אינם מ נצלים את האפשרות לתת מענה מיטבי לתלמידי ביה"ס, לפי תפיסתו החינוכית ומטרותיו.
האוטונומיה בפיתוח תוכניות ההעשרה תכליתה לעודד את בתיה"ס לפתח סגנונות למידה חדשים ולהתאים את דרכי ההוראה ותכניה לצרכים המשתנים של תלמידיהם, וכן לתת מענה לפערים בין תלמידי ביה"ס ולמימוש סדרי העדיפויות המתבטאים ביעדיו ובחזונו.
בכך למעשה בתיה"ס שנבדקו אינם נענים לאתגר מרכזי שבבסיס האוטונומיה הפדגוגית שהמעבר לניהול העצמי מקנה להם.
מנהלת בי"ס בדימונה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיולי 2018 כי בעקבות הביקורת החל ביה"ס לפתח תוכניות ייחודיות לו במסגרת הגמישות הפדגוגית המתאפשרת בניהול העצמי.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי מהשנה השנייה למעבר לניהול עצמי המינהלה מקדמת יוזמות חינוכיות במיזם משותף עם הקרן לעידוד יוזמות חינוכיו ת72 , המאפשרת לצוותים החינוכיים לפתח ולהוציא לפועל יוזמות שנותנות מענה .
71 היחידה לניהול תוכניות ושותפויות בין-מגזריות במינהל הפדגוגי במשרד הקימה מאגר תוכניות חינוכיות לשימוש מנהלי מוסדות חינוך.
במאגר 2,519 תוכניות פעילות ; 752 מהן מוצעות לגני ילדים, 1,624 - 'לכיתות א-ו' ו- 1,454 - 'לכיתות ז-י"ב.
72 עמותת הקרן לעידוד יוזמות חינוכיות, שהוקמה ב-1971 , מתמחה בליווי ופיתוחשל יוזמות מורות, מורים, גננות וסייעות בתוך מערכת החינוך הפורמלית.
הקרן פועלת במיזם משותף עם משרד החינוך ורואה עצמה שותפה טבעית של מערכת החינוך הציבורית בישראל.
לצורך הייחודי של ביה"ס.
בחמש השנים האחרונות נבחרו בכל שנה כ -50 בתי"ס להובלת יוזמה צוותית.
יש לציין כי בהתאם לנתוני המשרד, מיזם המינהלה עם הקרן לעידוד יוזמות חינוכיות מתקיים בהיקף מצומצם ביחס לכלל בתיה"ס היסודיים.
על המינהלה ובעלי התפקידים הרלוונטיים במחוזות לפעול להגב רת המוטיבציה של בתיה" ס לבחון את היתרונות הפוטנציאליים בייזום והפעלה של תוכניות חינוכיות ייחודיות מעין אלה המתאימות למאפייני בית ספרם, במטרה להגביר את הסיכוי שבטווח הארוך רבים מהם אכן יעשו כן.
ליקויים ביישום הגמי שות הפדגוגית על פי מחקר ראמ"ה 73: המחקר מפברואר 2016 .
עסק גם בגמישות הפדגוגית במסגרת רפורמת הניהול העצמי במחקר צוין כי הניהול העצמי הביא לגמישות פדגוגית חלקית - בתיה"ס אומנם קידמו יוזמות פדגוגיות במסגרת תוכניות הלימודים ועיצוב סביבות הלמידה , אך לא ניצלו את הגמישות הפדגוגית בהקצאת שעות התקן ו בהעסקת כוח האדם הפדגוגי.
אשר לגמישות בשעות התקן, מרבית המרואיינים במחקר הלינו על כך כי בפועל היא מוגבלת למדי - בתיה"ס בניהול עצמי כפופים להנחיות המתנ"ה של המשרד , המפרטות בדיוק רב את החלוקה המחייבת של שעות התקן שעל ביה"ס להקצות לכל מקצוע .
המנהלים אף טענו כי לדעתם הגמישות הפדגוגית כלל לא קשורה לניהול העצמי, וכי מטה משרד החינוך החליט שאפשר "לשחק" קצת עם שעות התקן בצורה אחרת.
מסקנות מחקר זה, המתייחסות לשנה"ל התשע"ד, עולות בקנה אחד עם ממצאי הביקורת, שנעשתה כשלוש שנים לאחריו - ממצאים שלפיהם מנהלי בתיה"ס אינם מנצלים את מלוא האפשרויות לגמישות פדגוגית שמקנה משרד החינוך, והגמישות באה לידי ביטוי בעיקר באפשרות להוסיף תוכניות פדגוגיות חיצוניות ולממנן מכספי הניהול העצמי.
משרד החינוך ציין בתשובתו כי הנחת היסוד שגמישות פדגוגית תביא לאוטונומיה פדגוגית היא הנחה שגויה.
האוטונומיה מורכבת מגורמים רבים שהגמישות הפדגוגית היא רק אחד מהם.
הוא הוסיף שבעקבות מחקר ראמ"ה שהצביע על שימוש מוגבל בגמישות (בפברואר 2014) , היא הוגדלה ל-25%.
73 ,ראמ"המעבר בתי ספר יסודיים לניהול עצמי: תפיסות ועמדות כלפי ה תוכנית בשנת היישום השלישית בקרב מצטרפי תשע"ב (נתוני תשע"ד), פברואר 2016.
מרכיביה השונים מונע .
על פי תפיסת הניהול העצמי המעוגנת בחוזר המנכ"ל, הגמישות הפדגוגית היא מאבני היסוד של הניהול העצמי.
גמישות פדגוגית משמעותה העברת מרכז הכובד הפדגוגי למנהל ולצוותו, והיא מעודדת יצירת תרבות ארגונית וגיבוש דפוסים חדשים של ארגון הלמידה וההוראה בביה"ס.
אי -ניצול הגמישות הפדגוגית על מרכיביה השונים מונע הלכה למעשה את פעילותם העצמאית של מקבלי ההחלטות בבתיה"ס, שהיא תנאי מרכזי לאוטונומיה פדגוגית.
נוכח מחקר ראמ"ה ולפיו בתיה"ס שבניהול עצמי עושים שימוש מוגבל בגמישות הפדגוגית שניתנה להם , ונוכח ממצאי הביקורת בנושא זה כשלוש שנים לאחר המעבר לניהול העצמי - על המינהלה ועל הממונות המחוזיות והמפקחות הכוללות להדגיש בהדרכה ובייעוץ לבתיה"ס ובהכשרות למנהלי בתיה"ס ולצוותי החינוך את חשיבותו של כלי זה ולסייע בפיתוח מודלים ליישומו.
בה בעת על המשרד לדבוק, להלכה ולמעשה, בעקרונות הניהול העצמי, ובכלל זה לעודד ולחזק את מיצוי מרכיבי הגמישות הפדגוגית ככל האפשר.
קשיים בחלוקת הסמכות והאחריות בי ן הרשות המקומית לביה"ס .
חוק לימוד חובה, התש"ט -1949 (להלן- חוק לימוד חובה) קובע כי המדינה אחראית למתן חינוך החובה לתלמידים.
האחריות למתן שירותי חינוך בבתיה"ס היסודיים הרשמיים משותפת למשרד החינוך ולרשות המקומית.
עם זאת, לפי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 (להלן - חוק חינוך ממלכתי), בבתי"ס אלה מונהג חינוך ממלכתי או חינוך ממ"ד על פי תוכנית לימודים מלאה שקובע שר החינוך ושנתונה לפיקוח מלא שלו או של מי שהוסמך על ידו.
, התשל"ח ]נוסח חדש [ פקודת החינוך -1978 , מגדירה את הרשות המקומית כרשות חינוך מקומית, קרי יש לה אחריות לנושא החינוך בתחום שיפוטה.
ראש הרשות ניצב בחזית מתן השירותים לתושבים ומוגדר גם "ראש רשות החינוך המקומית", דהיינו, הוא הדמות המשמעותית ביותר בעיצוב העשייה החינוכית ברשות.
יש בכך ביטוי למשקל הרב שתושבי הרשות מקנים לטיב החינוך; הם תובעים מהרשות, ישירות, רמת חינוך התואמת את ציפיותיהם, ואינם מהססים לפנות אליה במגוון נושאים הקשורים לבתיה"ס בתחומה ולאיכות החינוך בהם.
על פי חוזר המנכ"ל, המעבר לניהול העצמי משמעותו הנהגת מדיניות ניהולית- חינוכית שבמסגרתה בין היתר מועברים לבתיה"ס מהמשרד ומהרשויות המקומיות סמכויות, משאבים ואחריות.
במסגרת הניהול העצמי תפקיד הרשות משתנה, ועליה לאפשר לביה"ס להתנהל באופן אוטונומי - כלכלית ותפעולית - תוך ליוויו ומתן מסגרת משפטית ונורמטיבית להתנהלותו.
כניסת בתיה"ס היסודיים שבתחום רשות מקומית לניהול עצמי מחייבת הסכמה בינה ובין המשרד, המעוגנת ב חתימה על מסמך ההבנות שגיבש המשרד.
במסמך נקבעים, בין היתר, התחומים שהרשות תעביר לאחריות בתיה"ס ושהם יממנו, לרבות הוצאות תפעול, הוצאות תחזוקה וחידוש ציוד, הוצאות רכש והצטיידות והוצאות עבור פרויקטים ויוזמות חינוכיות.
כן מצוינים במסמך תחומי האחריות שהרשות רשאי ת, אם רצונה בכך, להעביר לבתיה"ס (כגון שרתים ומזכירות, כוח עזר פדגוגי, סייעות, ניקיון מבנה) - בתנאי שתממן אותם.
בחוזר המנכ"ל ובמסמך ההבנות נקבע כי רשות מקומית תאשר ותקצה לכל בי"ס תקציב שנתי לניהולו, ותעבירו לחשבון בנק שיפתח ביה"ס למטרה זו (להלן - חשבון ניהול עצמי).
לצורך קביעת גובה התקציב השנתי של ביה"ס, נקבע לכל בי"ס "סל תלמיד" (התקציב לתלמיד) המחושב בהתאם לתחומי האחריות שהרשות העבירה לביה"ס ולסכומים שמשרד החינוך מעביר לבתיה"ס בניהול עצמי.
גובה תקציב ביה"ס שווה למכפלת סל התלמיד במספר התלמידים בביה"ס.
עוד נ קבע כי בכל שנה יפרסם המשרד את גובה סל התלמיד המזערי ואת שיעורי השתתפות המשרד והרשות במימון הסל, וכי על הרשות להעביר לכל בי"ס את התקציב שאישרה לו במלואו, כדי לאפשר לביה"ס לתכנן את פעילויותיו במהלך השנה באופן יעיל ומיטבי.
המעמד החוקי-משפטי של בתיה"ס היסודיי ם שעברו לניהול עצמי .
לפי חוק לימוד חובה, בתיה"ס היסודיים הרשמיים, המצויים בבעלות משותפת של משרד החינוך והרשות המקומית, אינם ישות משפטית נפרדת או עצמאית.
לכן קבע המשרד בחוזר המנכ"ל ובמסמך ההבנות הסדרים שנועדו לאפשר את ההתנהלות התפעולית והכספית של בתיה"ס שבניהול העצמי תחת ה"מטרייה" המשפטית של הרשות - מהבחינה המשפטית ביה"ס משמש שלוחה כלכלית עצמאית של הרשות.
בפועל, מודל הניהול העצמי יצר אנומליה, יצור כלאיים: לביה"ס אין מעמד של ישות משפטית עצמאית, ואולם הוא פועל באופן עצמאי.
למשל, נקבע , כאמור, כי על הרשות לפתוח חשבון בנק בבעלותה עבור כל בי"ס, ושבו תנוהל פעילותו הכספית השוטפת (חשבון הניהול העצמי).
ניהול חשבון זה באחריות הרשות ועליה לעשות זאת על פי הכללים החלים על רשויות מקומיות - אולם אין לה זכות חתימה בו; זכות זו נתונה למנהל ביה"ס, שאיננו בעל החשבון.
אשר לכך טען מרכז השלטון המקומי בפני שר החינוך דאז, שאומנם האחריות החוקית לניהול התקין של התקציב חלה, בהתאם לפקודת העיריות, על הרשות המקומית, אולם מימוש התקציב בפועל אינו בידיה אלא בידי מנהל ביה"ס74.
74 עמדת מרכז השלטון המקומי בנושא ניהול עצמי של בתי ספר, שנשלחה לשרהחינוך דאז, מ - 4.
המקומית וביה"ס לבין .
הרשות, ואילו הביצוע .
במצב זה נוצר פער בין מסגרת האחריות של הרשות המקומית וביה"ס לבין מסגרת סמכויותיהם.
כלומר, האחריות החוקית לניהול החשבון ולאופן הוצאת הכספים חלה על הרשות, ואילו הביצוע והפעולות בידי מנהל ביה"ס, שאינו כפוף לה, שכן משרד החינוך הוא המעסיק של רוב מנהלי בתיה"ס היסודיים.
הסדר זה אינו מתיישב עם תכלית המעבר לניהול העצמי כפי שהוגדרה בחוזר המנכ"ל - להגביר את ההלימה שבין האחריות לבין הסמכות באופן שישפר את תפקוד צוותי החינוך בבתיה"ס; למעשה הוא מגביר את תלותם של מנהלי בתיה"ס ברשות המקומית.
המשרד ומרכז השלטון המקומי החלו עוד בשנת 2013 בדיונים בנושא זה, כדי למצוא פתרון ולתקן את האנומליה האמורה.
משנת 2016 ,המשרד מנסה בשיתוף המינהלה ומרכז השלטון המקומי, לקדם תיקון לחוק הרשויות המקומיות שנועד לעגן בחקיקה את העברת המשאבים לחשבונות הניהול העצמי ולהסדיר את ניהולם.
עד מועד סיום הביקורת טרם קודמה ההצעה לתיקון החוק לכדי חוק.
יוצא אפוא שמשרד החינוך ומרכז השלטון המקומי דנים זה כחמש שנים בתיקון הפער בין אחריות הרשות המקומית לסמכות מנהלי בתיה"ס אשר לניהול בתיה"ס והוצאות הכספים.
ללא פתרון סוגיה עקרונית זו, תיוותר בעינה תלות המנהלים ברשות, הנוגדת את מטרות המעבר לניהול עצמי שהגדיר המשרד.
על משרד החינוך ומרכז השלטון המקומי לעמוד על החסמים המונעים את קידום התיקון לחוק ולפעול להסרתם.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2018 מסר משרד החינוך כי התיקון לחוק הרשויות המקומיות75 עבר בקריאה ראשונה וכי הוא פועל עם מרכז השלטון המקומי, לאחר שהחסמים הוסרו, להשלים בחודשים הקרובים את קידום הצעת התיקון לחוק לכדי חוק.
עוד הוא מסר כי במסגרת התיקון לחוק מוצע לקבוע לדוגמה שחשבון הניהול העצמי ינוהל על ידי מנהל ביה"ס ועובד הרשות המקומית המועסק בו, והם יהיו מורשי החתימה הבלעדיים בחשבון.
ספר הנהלים הרשותי - הממשק המינהלי-כספי בין ביה"ס לרשות המקומית .
בהתאם לחוזר המנכ"ל ולמסמך ההבנות, על הרשות לגבש "ספר נהלים רשותי" לבתיה"ס היסודיים בתחומה, בשיתוף מנהלי בתיה"ס והפיקוח הכולל של המשרד.
בספר יפורטו עקרונות, כללים ונוהלי עבודה בכל הנוגע להתנהלות ביה"ס עם הרשות בהיבט הניהולי והתפעולי ועם הפיקוח הכולל (להלן - ספר .
75 'הצעת חוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות והגנת נכסים למטרות חינוך) (תיקון מס4 ) (חשבונות ניהול עצמי), התשע"ו-2016.
האחריות להטמעת ספר הנהלים חלה על המשרד, על הרשות ועל ביה"ס עצמו.
מטרת ספר הנהלים להגדיר את האחריות, החובות והזכויות של הרשות ושל בתיה"ס במישור הפדגוגי, בניהול הכספים ובענייני התחזוקה של ביה"ס.
על הספר, כפי שקבע המשרד, לכלול חלק ארגוני -פדגוגי שמפרט את התפיסה החינוכית ואת עקרונות העבודה בבתיה"ס בניהול העצמי, וכן עקרונות ונהלים מן ההיבט הכספי-כלכלי.
הרשות רשאית להרחיב את הנהלים לנושאים נוספים, בתנאי שאינם סותרים או מבטלים את שנקבע בחוזר המנכ"ל ובמסמך ההבנות.
בביקורת נמצא שכל הרשויות שנבדקו כתבו ספר נהלים שנועד להסדיר את מע בר בתיה"ס היסודיים שבתחומן לניהול עצמי בהתאם למסמך ההבנות.
עם זאת חלק מהספרים היו חלקיים ולא עסקו במרכיבים מרכזיים בניהול העצמי.
ספרי נהלים חלקיים: ספרי הנהלים של העיריות שפרעם, נצרת וקריית אתא עוסקים רק בניהול משק הכספים בבתיה"ס שבתחומן, ולא בהיבטים ארגוניים- פדגוגיים.
עיריית שפרעם לא קבעה בספר הנהלים אילו פעולות תחזוקה יועברו לאחריות בתיה"ס ולמימונו ואילו יישארו באחריותה ובמימונה.
עיריית שפרעם ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2018 כי הבהירה לכל בי"ס בתחומה אילו פעולות תחזוקה יועברו אליו ואילו פעולות יישארו באחריותה וכי התקשרה עם משרד רואי חשבון לליווי מקצועי בנושא הניהול העצמי לכל בתיה"ס.
כן ציינה כי תשלים את ספר הנהלים כנדרש.
עיריית קריית אתא הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2018 כי תשלים את ספר הנהלים שלה.
משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית נצרת על שטרם השלימה את גיבוש ספר הנהלים שלה, וכן מעיר לעיריות שפרעם וקריית אתא, כי עליהן להשלים בהקדם את גיבוש ספר הנהלים שלהן כפי שהבטיחו לעשות.
על עיריות שפרעם, נצרת וקריית אתא גם להבטיח כי ייכללו בספר הנהלים כל מרכיבי התפעול של בתיה"ס והמרכיבים הארגוניים-פדגוגיים, וכן לקבוע בספר הנהלים את הנושאים שיהיו באחריות בתיה"ס ובמימונם ואת הנושאים שיהיו באחריות הרשויות ובמימונן.
אחריות חלקית של ביה"ס לנושאי התחזוקה והתפעול: חוזר המנכ"ל, כמו גם מסמך ההבנות76 וההסכמים הספציפיים שחותמת כל רשות המצטרפת לניהול העצמי, קבעו כי האחריות לנושאים התפעוליים -כלכליים של בתיה"ס תעבור לידי מנהליהם.
המסמכים אף פירטו אילו נושאים על הרשות המקומית להעביר לניהול ביה"ס - לדוגמה, תשלומים שוטפים כמו חשמל, מים וטלפון, תשלומי .
76 מסמך הבנות - מעבר לניהול העצמי - נספח ב' - רשימת תחומי אחריות לביצוע בבית ספר בניהול עצמי.
נסיעות בתפקיד, תחזוקת מבנה, ריהוט וציוד, גינון, רכש ופרויקטים ויוזמות פדגוגיות; ופירטו נושאים שההחלטה אם להעבירם לניהול ביה"ס נתונה בידי הרשות - לדוגמה, העסקת שרתים, עובדי ניקיון וכוח עזר פדגוגי, כמו סייעות בחינוך המיוחד, קבלת שירותי עזר להנהלת חשבונות ושיפוצי קיץ.
מטרת צעד זה לאפשר לביה"ס גמישות והתייעלות בניהול ובניצול של משאביו התקציביים, על פי תפיסת עולמו וסדר העדיפות שקבע.
נמצא כי חלק מהרשויות שנבדקו צמצמו את תחומי האחריות הלוגיסטית שהעבירו לבתיה"ס יותר ממה שנקבע בחוזר המנכ"ל ובניגוד למסמך ההבנות.
בכך חרגו הרשויות מההוראות שבחוזר, ואף חיזקו את התלות של בתיה"ס בהן מעבר לנדרש ובניגוד לתפיסת היסוד של הניהול העצמי.
למשל, עיריית גבעתיים העבירה לאחריות בתיה"ס את מימון כל הוצאות התחזוקה, למעט הוצאותיהם בגין חשמל; באור יהודה ממשיכה העירייה לשלם את חשבונות החשמל והמים של בתיה"ס באופן מלא; ובאשדוד נושאים בתיה"ס במימון תשלומי החשמל והמים, אך העירייה ממשיכה לשאת במימון תחזוקתם השוטפת.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2018 ציינה עיריית אור יהודה שהיא ממשיכה לשלם את חשבונות החשמל והמים של בתיה"ס בניגוד לנקבע, מכיוון שלא בוצעה הפרדה בין כמה גורמים המשתמשים באותם שעוני חשמל ומים.
היא הוסיפה כי משרד החינוך אישר את המשך המתכונת הקיימת; עיריית אשדוד, ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיולי 2018 כי במימון התחזוקה השוטפת היא מפנה זמן למנהלי בתיה"ס לעסוק בנושאים פדגוגיים.
כמו כן, לתפיסתה, החלטה זו של הרשות מונעת כל אפשרות של אי -שוויון בין המוסדות השונים, שהרי תקציבם התפעולי, כמו הפדגוגי, מושפע ממספר תלמידיהם.
התפיסה המנחה שמאחורי מעבר בתיה"ס לניהול עצמי, שבאה לידי ביטוי במסמכי ההסדרה של המהלך, היא שהעברת האחריות לנושאים התפעוליים-כלכליי ם לידי מנהלי בתיה"ס תגביר את גמישותם בניהול המשאבים התקציביים; אלא שהרשויות המקומיות שנבדקו פועלות בעניין זה על פי העדפותיהן: כל רשות על פי שיקוליה קובעת לעצמה את גבולות הוויתור שלה על תחומי אחריות לטובת בתיה"ס.
הדבר משמיט אבן יסוד מהותית בניהול העצמי, בכך שהוא מצמצם את עצמאות מנהלי בתיה"ס.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי ככלל מדיניותו היא למקסם את תחומי הטיפול העוברים לבתיה"ס, אולם במקרים מסוימים, עקב קושי נקודתי (למשל הפרדת מוני חשמל ומים), מאפשרת המינהלה לרשות להמשיך ולטפל בנושאים לוגיסטיים מסוימים, ובתנאי שסל התלמיד שהרשות מעבירה לביה"ס יהיה לפחות בגובה המינימלי הארצי שקבע המשרד.
כמו כן, במסגרת עדכון חוזר המנכ"ל ומסמך ההבנות אמורה המינהלה גם להבהיר את החובה להעביר סעיפים מסוימים לאחריות ביה"ס.
על משרד החינוך - המינהלה והמחוזות - ועל מרכז הש לטון המקומי לפועל על פי המוסכם, והוא העברת הטיפול בתחומים שנקבעו לאחריות ניהולית של בתיה"ס.
המעורבות הפדגוגית של הרשות המקומית בבתיה"ס בניהול עצמי .
לפי חוק חינוך ממלכתי, בבתיה"ס הממלכתיים לומדים לאור תפיסת החינוך שקובע משרד החינוך במסגרת תוכנית הלימודים ו בפיקוחו.
הסדר חוקי זה נשמר במעבר לניהול העצמי: האחריות להיבטים הפדגוגיים של פעילות ביה"ס אמורה הייתה להישאר בידי המשרד על דרגיו (המטה, המחוזות ובתיה"ס), ובכלל זה - פיקוח על תוכני הלימוד, תקצובם והליווי המקצועי בתחום הפדגוגי.
עם זאת, החינוך הוא אחד הנושאים שראשי רשויות מקומיות מעמידים בליבת עשייתם ובמקום גבוה בסדר העדיפויות שלהם, לטובת תושבי הרשות.
רשות שהישגי תלמידיה גבוהים נחשבת בציבור לרשות מקומית טובה ומתאימה לגידול ילדים, ומהווה מוקד משיכה לתושבים חדשים.
נמצא כי במסגרת מעבר בתיה"ס לניהול העצמי השתמשו ה רשויות בגמישות שמאפשרים מנגנוני הניהול העצמי כדי להתערב בתחומים הפדגוגיים ובקביעה ובמימון של תוכניות לימוד נוספות שלא באמצעות סל התלמיד בלי שהמשרד התיר להן לעשות זאת.
יצוין כי גם מחקר ראמ"ה שפורסם בפברואר 2016 העלה כי מרבית מנהלי בתיה"ס שהשתתפו בו רואים במנהל אגף החינוך העירוני דמות משמעותית בביה"ס - הן בהתנהלות התקציבית והן בהתנהלות הפדגוגית; מנהל האגף הוא הגורם הראשון שהם פונים אליו כאשר מתעוררת בעיה כלשהי הקשורה בניהול העצמי.
בה בעת רבים ממנהלי אגפי החינוך ברשויות שהשתתפו במחקר ראו שינוי בתפקידם בעקבות המעבר לניהול העצמי - שינוי שאיפשר להם מעורבות וניהול היבטים פדגוגיים רחבים וכלל -יישוביים, ולא רק עיסוק בתחזוקה השוטפת של בתיה"ס.
אף אם אפשר לראות במעורבות ממשית של הרשויות המקומיות בחינוך צעד חיובי ורצון לחזק את בתיה"ס ולסייע להם, הדרכים שחלקן נוקטות מביאות לצמצום מרחב שיקול הדעת הנתון בידי המנהלים וצוותם - מרחב שיצירתו היא התכלית העיקרית של הניהול העצמי; על כן, מומלץ לרשויות לשקול לקבוע מפתחות חלוקה להקצאת תקציבים תוספתיים לבתיה"ס עבור נושאים פדגוגיים , ולמסד אותם במסגרת סל התלמיד.
כך תגדל העצמאות הניהולית של מנהלי בתיה"ס, כמו גם יכולתם לתכנן תקציב שנתי ריאלי ויעיל.
משרד החינוך (המינהלה והמחוזות) אינו שותף בפעולות אלה של הרשויות ואינו בוחן אם הן מתאימות למטרות הניהול העצמי וליעדיו ואם הן נעשות באמצעות המנגנונים שהוא גיבש לכך.
המשרד גם אינו עוקב אחר פעילות הרשויות, אינו אוסף נתונים עליה ומנתחה ואינו מסיק מסקנות על השלכותיה על הניהול העצמי בבתיה"ס והאפקטיביות של מנגנוניו.
הסדרה לקויה של התחומים הפדגוגיים בספר הנהלים: בעבר משרד החינוך הוא שקבע את תוכנית הלימודים, רובה ככולה.
על פי משרד החינוך77 , עם המעבר לניהול העצמי מנהל ביה"ס הוא שאמור להכין תכנית עבודה ולהגדיר את הצורך שיש לביה"ס בתוכניות חינוך חיצוניות, בהתאם לחזון החינוכי, הערכים והיעדים שקבע ביה"ס.
ואולם נמצא כי עם המעבר לניהול עצמי נפתח פתח לרשויות הרוצות בכך ליזום תוכניות חינוכיות ופדגוגיות ולהטמיען בבתיה"ס.
כך לדוגמה עיריות גבעתיים, אשדוד ונתניה קבעו בספר הנהלים שלהן כי על מנהלי בתי הספר בעיר לשקף במסגרת תוכניות העבודה שלהם גם את היעדים החינוכיים והפדגוגיים שקבעה הרשות - וזאת בני גוד לתכלית הספר, שהייתה הסדרת העברה של תחומים שתיצור לביה"ס תנאים לניהול עצמי בהיבט הניהולי-תפעולי בלבד.
נוסף על כך נמצא שהרשויות שנבדקו מקצות תקציבים ויוזמות פרויקטים עירוניים לפי סדר העדיפויות שהן קובעות ולא לפי סדר העדיפויות שקובעים מנהלי בתי הספר.
כך הן נוטלות למעשה מהמנהלים את ההזדמנות לקבוע את סדר היום הבית ספרי ומשאירות בידיהן את השליטה על הקביעה והאישור מיזמים עירוניים.
לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להבטיח את יישום מודל הניהול העצמי על משרד החינוך בשיתוף הרשויות המקומיות, להסדיר במסמך ההבנות ובחוזר מנכ"ל את חלוקת האחריות בין בתיה"ס לבין הרשויות המקומיות גם בנושאים חינוכיים -פדגוגיים; כיום עוסקות הוראות מסמכים אלה, כאמור, רק בהיבטים הניהוליים-תפעוליים של היחסים בין בתיה"ס לרשות המקומית.
תקצוב מחוץ לסל התלמיד: יכולת ההשפעה של הרשות המקומית על נושא החינוך בתחומה הוא גם תוצאה ישירה של היקף המשאבים שהיא משקיעה בכך.
רשות שתבקש להשפיע, תעמיד תקציב גדול יותר לטובת מוסדות החינוך.
הסיוע הרשותי מותנה ביכולתה הכלכלית ובסדרי העדיפות שלה לקידום החינוך בעיר.
היא תעשה זאת בא מצעות הקצאת משאבים בתחומים הפדגוגיים - בתוכניות לימוד, בשעות תגבור וביוזמות פדגוגיות (להלן - תוכניות תוספתיות).
המנגנון שהמשרד גיבש להקצאת כספים לבתיה"ס במסגרת הניהול העצמי הוא סל התלמיד; ואולם בביקורת עלה שחלק מהרשויות שנבדקו - ואשר הציבו .
את החינוך בראש סולם העדיפויות שלהן - בחרו לקדם פרויקטים ויוזמות חינוכיות בבתיה"ס ולתקצבם שלא באמצעות מנגנון זה.