HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
תמיכות מעוותות סחר וייצור בחקלאות בישראל על פי אומדן ארגון הסחר העולמי .
במסמך הכלים נכתב כי דפוסי התמיכה בחקלאות במדינה אחת עלולים להשפיע לרעה על מדינות אחרות, זא ת מאחר שתמיכות יכולות לצמצם את עלויות הייצור במדינה, וכך להגדיל את הייצור ואת היצוא שלה למדינות אחרות.
עקב כך חתמו המדינות החברות בארגון הסחר העולמי בשנת 1995 על הסכם סחר רב -צדדי בתחום החקלאות 29 (להלן- הסכם החקלאות), שבו נקבעו כללים והתחייבויות לצמצום מגבלות הסחר ולצמצום תמיכות העלולות לעוות החלטות סחר וייצור.
ארגון הסחר העולמי מודד את היקף התמיכות מעוותות הסחר והייצור במדינות השונות באמצעות "אומדן תמיכה מצרפי"30.
ה אומדן נעשה באמצעות מדידת ההפרש בין המחיר המקומי המוסדר למחיר שנקבע למוצר בהסכם החקלאות (להלן - מחיר הייחוס), והכפלת ההפרש בכמות של התוצרת החקלאית הזכאית ליהנות מהמחיר המקומי המוסדר.
למשל, בענף החלב המחיר המקומי המוסדר הוא מחיר המטרה לחלב (המחיר המזערי שהמחלבות מחויבות לשלם לרפתנים בעבור ליטר חלב), והכמות הזכאית ליהנות ממחיר המטרה לחלב היא כמעט כל הכמות המיוצרת.
על פי מסמך הכלים, אומדן התמיכה המצרפי משמש את ארגון הסחר העולמי לבחינת המידה שבה עומדות מדינות הארגון בהתחייבויות שנקבעו להן בהסכם החקלאות ואינו משקף את רמת התמיכה הנוכחית בחקלאות, מפני שהוא מבוסס על מחיר ייחוס בתקופת בסיס "היסטורית" שנקבעה בהסכם החקלאות.
יצוין כי אומדן זה אינו כולל תמיכות עקיפות מסוג מכסים.
בתשובת משרד החקלאות הוא הדגיש כי אומדן תמיכה מצרפי נותן ביטוי אך ורק לתמיכות מעוותות הסחר והייצור, שעל פי הגדרות ארגון הסחר העולמי .
29 Agreement on Agriculture .
הסכם שגובש בסבב דיונים שקיימו המדינות החברות בארגון הסחר העולמי בשנים 1986 עד1994 .
)"("סבב אורוגוואי 30 Aggregate Measurement of Support (AMS) .
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |887 .
קיימות כיום בישראל בענפי החלב והביצים, בשל משטר המכסות ומחיר המטרה המאפיין אותם.
בהסכם החקלאות נקבעה לכל מדינה תקרה לגבי סך התמיכות מעוותות הסחר והייצור המותרות לה בשנה (להלן - התקרה השנתית).
התקרה השנתית שנקבעה לישראל היא 569 .
מיליון דולר באפריל 2016 דיווח משרד החקלאות לארגון הסחר העולמי על התמיכות מעוותות הסחר והייצור בישראל (לפי אומדן התמיכה המצרפי) בשנים 2011 עד2014 לעומת התקרה השנתית, וביולי 2017 הוא דיווח על התמיכות מעוותות הסחר והייצור בשנים 2015 ו-2016 .
ראו פרטים בתרשים 5 להלן.
תרשים 5 : התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות בישראל לעומת התקרה השנתית (במיליוני דולרים), בחלוקה לענפים, 2007 עד 2016 .
מהתרשים עולה כי על פי הדיווחים של משרד החקלאות לארגון הסחר העולמי (המבוססים על אומדן תמיכה מצרפי), בשנת 2008 ובשנים2011 עד2014 היה סכום התמיכות מעוותות הסחר והייצור בישראל גבוה מהתקרה השנתית המותרת לפי הסכם החקלאות, ובשנים 2015 ו-2016 היה סכום זה95% ו-88% .
מהתקרה השנתית, בהתאמה 888 |דוח שנתי 68ג .
עוד עולה מהתרשים כי על פי הדיווחים האמורים, התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות בשנים 2007 עד2016 היו בשני ענפים31 : החלב (79% בממוצע) והביצים (21% בממוצע).
בפברואר 2017 שלח ציר -יועץ לענייני חקלאות במשלחת ישראל ליד משרד האו"ם והארגונים הבין-לאומיים בז'נבה (להלן - הציר) למנכ"ל משרד החקלאות נייר עמדה בנושא ההתחייבויות של ישרא ל לארגון הסחר העולמי בנושא התמיכות (להלן - נייר העמדה).
הציר כתב בנייר העמדה כי התמיכות מעוותות הסחר והייצור בישראל מתמקדות בשני ענפים: החלב והביצים, שבהם מתקיים משטר של מכסות ייצור ומחיר מטרה; משטר זה נקבע על ידי משרד החקלאות ומועצת הייצור, בתיאום עם משרד האוצר, ולא על ידי השוק החופשי.
עוד כתב הציר בנייר העמדה כי בשנת 2008 ובשנים2011 עד2014 לא עמדה ישראל בהתחייבויות שלה לארגון הסחר העולמי, וכי מכסות הייצור בענפי החלב והביצים גדלות כל העת וכן גם מחירי המטרה בענפים אלו, ולכן אין ספק כי החריגה תלך ותגדל.
אשר למשמעות של אי -עמידתה של ישראל בהתחייבויותיה לארגון הסחר העולמי כתב הציר כי כל מדינה שמרגישה נפגעת מכך (ישירות או בעקיפין) יכולה לפנות בעניין למנגנון יישוב סכסוכים של ארגון הסחר העולמי, וקרוב לוודאי לזכות בעתירה.
עוד כתב הציר: " משמעות החלטה כזו תחייב אות נו לשנות מידית, או תוך זמן קצר מאוד, את התמיכה ואם לאו, להטיל עלינו סנקציות אשר יכולות לכלול שלילת הטבות סחר - ואלה אמורות להיות פרופורציונאליות לנזק שנגרם למדינה המתלוננת".
הציר הוסיף כי ככל שיעבור זמן רב יותר בלא נקיטת צעדים לפתרון הבעיה, ילך ויגבר הלחץ שיפעילו המדינות החברות בארגון על ישראל בעניין זה.
ארצות הברית, האיחוד האירופי ואוסטרליה כבר הודיעו לישראל כמה פעמים שהן ממשיכות לעקוב אחר ההתפתחויות בעניין ומבקשות לדעת כיצד ישראל פועלת על מנת לפתור את הבעיה.
הציר ציין כי לדעתו יש למצוא בהקדם האפשרי פתרון לסוגיית התמיכה, וכי "כולם מבינים ששינוי מדיניות עשוי לארוך זמן , אך מדינות הארגון מצפות לראות מאמצים לשינוי המצב בהקדם האפשרי".
התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי החריגה כביכול של ישראל מהתחייבויותיה לארגון הסחר העולמי בשל קיום מכסות הייצור בענפי החלב והביצים נובעת מהנחות לא ריאליות שהוצגו בבסיס הסכם החקלאות על ידי מדינת ישראל ומאופן החישוב במשך השנים.
התאחדות החקלאים הוסיפה כי כאשר התקבלה ישראל לארגון הסחר העולמי היא הצהירה על מחיר ייחוס של מחיר החלב הגולמי בניו -זילנד.
העלייה ברמת התמיכה בחלב במשך השנים, הגידול במכסות החלב עקב הגידול בצריכה והישארות מחיר הייחוס הניו-זילנדי בערכו הנומינלי - כל אלה הביאו לחישוב רמת תמיכה גבוהה מאוד.
לדברי התאחדות החקלאים, ברור שלסוגיה זו יש פתרון נכון יותר מאשר ההכרח לבטל את המכסה שנקבעה בענף החלב.
31 אומדן התמיכה המצרפי אינו כולל תמיכות עקיפות מסוג מכסים.
על פי אומדני ה - OECD היו תמיכות עקיפות גם בענפי חקלאות אחרים.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |889 .
המועצה לענף החלב בישראל (ייצור ושיווק) (להלן - מועצת החלב )32 ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 (להלן- תשובת מועצת החלב) כי על פי חוות דעת כתובה שקיבלה ממומחה להסכמי סחר וממשרד עו"ד, קיים עיוות במודל חישוב התמיכה, ולמעשה התמיכה קטנה בהרבה33 .
משרד מבקר המדינה בדק את אופן הטיפול של משרד החקלאות ומשרד האוצר בנושא התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות בישראל, לרבות בענפי החלב והביצים.
החלטת הממשלה לפעול לשינוי מדיניות התמיכה בחקלאות .
במאי 2013 החליטה הממשלה 34 לפעול לשינוי מדיניות התמיכות בענף החקלאות ולשיפור מבנה התמיכות בענף זה (להלן - החלטת הממשלה משנת 2013 ).
בהחלטה נקבע כי על פי החלטת הממשלה מאוקטובר201235 והמלצות ה- OECD ,בעניין מדיניות כלכלית נכונה ושקופה בנושא התמיכות בחקלאות ובמטרה להוריד את המחירים ואת יוקר המחיה לצרכן ולעודד חקלאות איכותית וצומחת בישראל - מוטל על מנכ"ל משרד החקלאות ועל הממונה על התקציבים במשרד האוצר למנות צוות שתפקידו יהיה לגבש המלצות ולבחון את הכלים לשינוי מדיניות התמיכה בענף החקלאות ואת ישימותם הן בתחום החי 36 והן בתחום הצומח (להלן - הצוות).
בצוות יהיו חברים נציגי משרד החקלאות, נציגי המועצה הלאומית לכלכלה ונציגי רשות המסים בישראל, ובראשו יעמוד נציג של הממונה על התקציבים במשרד האוצר.
עוד נקבע בהחלטת הממשלה משנת 2013 כי "הצוות יתייחס בעבודתו, בין היתר, לשמירה על פריסת ההתיישבות, היקף השטח המעובד היום, שימור כושר התחרות של העוסקים בחקלאות המקומית, ביטחון המזון לאזרחי ישראל וההשפעה על תמהיל הגידולים".
כמו כן נקבע כי "הצוות יפעל בהתאם לקווים המנחים של ארגון ה - OECD לעניין מדיניות תמיכה נכונה בחקלאות שעיקרה מעבר מתמיכות עקיפות.
לתמיכות ישירות", ו"יכין תכנית פעולה אשר תתבסס על מיפוי הכשלים הקיימים בתמיכה הנהוגה כיום בענפי החקלאות השונים ותכלול הצעות לפתרונם".
נוסף על כך נקבע כי "המלצות הצוות יתייחסו, בין היתר, לתכנון הייצור באמצעות מכסות, מנגנונים לשמירה על מחיר מובטח .
32 ,מועצת החלב מוגדרת בחוק תכנון משק החלבתשע"א -2011 כחברה לתועלת הציבור שתפעל לקידום ולמימוש מטרות חוק החלב ותהיה מוסמכת לפעול להסדרת נושא ייצור החלב ושיווקו לציבור.
33 בחוות הדעת האמורה נכתב כי הבעיה בנוסחת החישוב של התמיכה נעוצה בכך שמחיר הייחוס מקובע (מחיר יבוא חלב מניו-זילנד בשנים 1988 -1986 .
) 34 החלטת ממשלה159 מ- 13.
"בנושא "שיפור וייעול במבנה התמיכות בענף החקלאות 35 החלטת ממשלה 5176 מ- 21.
36 בהחלטה נכתב כי המלצות הצוות לא יחולו על ענף הבקר לחלב.
הצוות יגיש את מסקנותיו בתוך שישה חודשים לשר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות) ולשר האוצר, והם יביאו את המלצותיהם לאישור הממשלה.
הצוות הוקם ביוני 2013 , ובינואר2014 כתב מסמך בשם "מסקנות הביניים של הצוות לשיפור וייעול במבנה התמיכות בענף החק לאות" (להלן - מסמך הביניים).
במסמך הביניים נכתב כי הצוות דן במדיניות התמיכות הכוללת וכן דן בפירוט בענף ההטלה, בענף הצאן לחלב ובענף הדגים.
כמו כן, התקיים דיון קצר בנושא ענף הבקר לבשר.
להלן בלוח 2 המסקנות העיקריות של הצוות שצוינו במסמך הביניים.
לוח 2 : המסקנות העיקריות של הצוות שצוינו במסמך הביניים .
ענף המדגה ענף ההטלה ענף הצאן לחלב .
בנוגע ל ענף בריכות הדגים, רמת .
המכסים הגבוהה בענף זה גורמת .
למחירים גבוהים; יש צורך להפחית .
את המכסים ולהגביר את התמיכה .
רמת הסטנדרטים בענף אינה .
משביעת רצון מבחינת בריאות .
הציבור, איכות הסביבה, צער בעלי .
יש לאמץ את המלצות הוועדה .
לבחינת משטר המכסות בענפי הצאן .
- עזים וכבשים משנת 2011 , ולפיהן .
יש לבטל בהדרגה את משטר .
בנוגע ל ענף הדיג הימי, אין הצדקה .
לרמת המכסים הגבוהה הקיימת כיום .
יש ל צמצם בהדרגה את .
המכסים בענף זה, עד רמת פטור .
ולבטל מיד את המכס על פירות הים.
יש לחתור למצב שהענף יאורגן .
בלולים גדולים ויעילים.
בתקופת המעבר יש מקום לתת .
תמיכה תקציבית - מענקי פרישה, .
"רשת ביטחון" למחיר ומענקי .
השקעות למגדלים החיים ביישובי קו .
בנוגע ל ענף החקלאות הימית, אין .
הצדקה לרמת המכסים הגבוהה .
נחלקו בדעותיהם לגבי גובה המכס .
יש להמשיך לתמוך במחקר .
לצורך שינוי בענף יש מקום למתן .
תמיכה תקציבית במענקי פרישה .
ובמענקי השקעות לנשארים בענף.
הצוות נחלק בדעתו בנוגע לסכום .
הצוות נחלק בדעתו גם בשאלה אם .
יש לצמצם את המכסים על ביצים.
יש מקום להפחית את המכס על .
לגבי רמת ההפחתה וה מועד שיש .
התברר כי הצוות התפזר בלי שהשלים את עבודתו ואת המשימות שהוטלו עליו מכוח החלטת הממשלה משנת 2013 , מאחר שלא הגיע להסכמות מקצועיות.
אגף התקציבים ציין בתשובתו כי הצוות התכנס כמה פעמים בשנת 2013 ,אך לא הגיע להסכמות על אופני פעולה.
בד בבד נועץ משרד האוצר בחברה פרטית, וזו הכינה דוח נרחב לגבי כל ענפי החקלאות (מסמך הייעוץ למדיניות).
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |891 .
עוד ציין אגף התקציבים כי בשנת 2014 הוקם צוות נוסף, ובו היו חברים נציגי משרד האוצר, נציגי משרד החקלאות ונציגי התאחדות החקלאים.
צוות זה התכנס כעשר פעמים ודן במסודר בכל אחד מענפי החקלאות, אך לא הגיע להסכמות מקצועיות.
אגף התקציבים הוסיף כי משרד האוצר ביצע עבודת מטה, בשיתוף משרדי הכלכלה והחקלאות, שהובילו שורה של רפורמות מבניות שנועדו לעודד מעבר לתמיכה ישירה וכן הוא הוביל החלטות ממשלה שאושרו בשנת 2014 כגון פתיחת מכסות פטורות ממכס ליבוא גבינות קשות בהליך תחרותי ופתיחת מכסות פטורות ממכס ליבוא בשר מצונן ותמיכה ישירה במגדלים.
התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי חוסר היכולת להגיע להסכמות מקצועיות נבע בין היתר מהיעדר חשיבה לעומק ולטווח הארוך, "הן כלפי מטה ליצור החקלאי, והן כלפי מעלה בשרשרת הערך - לצד הצרכני".
התאחדות החקלאים הוסיפה כי "מה שלא נלמד מהאופן שבו, לדוגמה, האיחוד האירופי מפעיל רפורמות, הוא משך זמן ההכנה, תקופות ביניים והסתגלות, וודאות לתקופות ארוכות של קיום מדיניות קבועה", וכי אופי הדיונים רק הגביר את חוסר האמון של נציגי החקלאים באפשרות לקיים בישראל חקלאות הנתמכת מתקציב המדינה.
עולה אפוא כי הממשלה ראתה חשיבות בשינוי מדיניות התמיכות בחקלאות, ולכן מינתה בשנת 2013 צוות לטיפול בנושא.
ואולם צוות זה לא השלים את עבודתו, מאחר שלא הגיע להסכמות על אופני הפעולה.
הצוות לא פרסם מסמך מסכם סופי של עבודתו, לא גיבש תכנית פעולה מלאה לכל ענפי החי והצומח, וממילא לא הגיש אותה לשר החקלאות ולשר האוצר כפי שנדרש.
צוות נוסף שהוקם בשנת 2014 וכלל הן את נציגי משרדי האוצר והחקלאות והן את נציגי החקלאים לא הגיע אף הוא להסכמות מקצועיות .
משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שמשרדי החקלאות והאוצר נקטו צעדים למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בכמה ענפים כאמור, הרי שהפעולה בתחום זה עדיין לא הושלמה.
על משרדי החקלאות והאוצר להשלים את גיבוש ההמלצות ותכנית הפעולה בעניין שינוי מדיניות התמיכה בכל ענפי החקלאות, כדי ששרי האוצר והחקלאות יוכלו להביא את המלצותיהם לאישור הממשלה.
כמו כן, על משרדי החקלאות והאוצר לבצע מעקב רב-שנתי אחר הפעולות שנעשו, ובכלל זה לעמוד על תרומתן לייעול ענפי החקלאות השונים.
פעולות אלו נדרשות על פי החלטת הממשלה משנת 2013 , ולפיה יש לפעול לשיפור מבנה התמיכות בענף החקלאות, בהתאם להמלצות ה- OECD, כדי להוריד את יוקרהמחיה לצרכן וכדי לעודד חקלאות איכותית וצומחת בישראל.
מדיניות התמיכה בענפי החלב והביצים .
בשנת 2011 חוקק חוק תכנון משק החלב, התשע"א-2011 (להלן- חוק החלב).
החוק נועד לפתח, לייעל ולבסס את משק החלב בישראל , להבטיח אספקה סדירה של חלב ומוצריו, להבטיח את האיכות והבטיחות בייצור החלב ובשיווקו וכן להבטיח מחירים נאותים ליצרנים, למחלבות ולציבור.
בחוות דעת של מבקר המדינה משנת201237 נכתב כי חוק החלב מעגן את ההסדרים שהיו נהוגים במשך שנים רבות בנוגע לתכנון משק החלב, ובהם ההסדרים לגבי מכסות הייצור של החלב, מחיר המטרה לחלב, מעמדה של מועצת החלב והסמכתה לבצע את תפקידיה.
עוד נכתב כי המכסות לייצור חלב ומחיר המטרה לחלב מבטיחים את הייצור המקומי, וכמו כן נקבע מכס גבוה כדי למנוע יבוא.
בכך יש משום תמיכה בענף החלב והגנה עליו, גם במחיר של הכבדה אפשרית על הצרכן הישראלי, שלולא הגנה זו היה נדרש ככל הנראה לשלם מחיר נמוך יותר על מוצרי החלב.
כמו כן נכתב כי במדינות המפותחות פועלים מנגנוני תמיכה ממשלתיים מקיפים בחקלאות בכלל ובמשק החלב בפרט.
במדינות האיחוד האירופי התמיכה בחקלאות היא ישירה (לרפתן), ואילו בישראל התמיכה ביצרני החלב היא באמצעות מכסות והיא כאמור נחשבת מעוותת סחר ופוגעת בעקרון הסחר החופשי ובתחרותיות.
בתרשים 6 מוצגים נתוני משרד החקלאות לגבי המחיר ה מקומי הממוצע (לקמעונאי) של מוצרי חלב שונים בשנים 2013 עד2015 , לעומת מחיר היבוא שלהם באותן שנים.
37 ,ראו מבקר המדינהחוות דעת - הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי חלב (2012 '), בפרק "הפיקוח על מחירי מוצרי חלב", עמ33.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |893 .
תרשים6 : המחיר המקומי הממוצע (לקמעונאי) של מוצרי חלב שונים בשנים 2013 עד 2015 , לעומת מחיר היבוא שלהם (ש"ח לק"ג) מהתרשים עולה כי בשנים 2013 עד2015 היוהמחירים המקומיים הממוצעים של מוצרי חלב (לקמעונאי) גבוהים במידה ניכרת ממחירי היבוא שלהם.
משרד החקלאות הסביר למשרד מבקר המדינה כי ההפרש בין המחירים המקומיים של מוצרי החלב (לקמעונאי) למחירי היבוא נובע מהסיבות האלה: מחיר החלב למגדל בישראל (מחיר המטרה לחלב) גבו ה ממחיר החלב למגדל במדינות האיחוד האירופי (על כך ראו להלן); עלויות הייצור של המחלבות בישראל גבוהות מעלויות הייצור במדינות האיחוד האירופי בשל דרישות הכשרות בישראל וכתוצאה מקיום יתרונות לגודל באירופה בשל היקפי השיווק הגדולים, הגורמים להוזלת עלויות הייצור שם.
משרד החקלאות הוסיף כי השוואת המחירים היא מורכבת בשל שונות במחירים של אותו מוצר המיוצר על ידי ספקים שונים (עקב הבדלים באיכות המוצר, בצורת האריזה ועוד).
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2017 894 |דוח שנתי 68ג .
מסר משרד החקלאות כי פערי המחיר ביוגורט גבוהים בהרבה משיעורי המכס, דבר המלמד שהמכס אינו הגורם היחיד לפער המחירים ויתכן כי המחירים משקפים הבדלים במוצרים של איכות, אריזה ועוד.
מועצת החלב ציינה בתשובתה כי ההשוואה בין המחירים המקומיים של מוצרי חלב (לקמעונאי) למחירי היבוא היא בעייתית, מאחר ולא מדובר במוצרים זהים.
מועצת החלב הוסיפה כי יש להביא בחשבון את העלויות עקב דרישות הכשרות בישראל, וכי מחירי היבוא מגלמים בין השאר סבסוד הייצור והיצוא של חלק מהיצואניות הגדולות ומצבי שוק של עודפים.
בתרשים 7 מובאים נתוני משרד החקלאות לגבי ההפרש בין מחיר החלב למגדל בישראל (מחיר המטרה) לבין המח יר למגדל במדינות האיחוד האירופי, משנת 2010 עד נובמבר2017.
תרשים7 : מחיר החלב למגדל בישראל לעומת המחיר למגדל במדינות האיחוד האירופי משנת 2010 עד נובמבר 2017 )(ש"ח לליטר חלב משרד החקלאות ופיתוח הכפר |895 .
מהתרשים עולה כי בשנים 2010 עד2014 היה מחיר החלב למגדל בישראל38 גבוה מהמחיר למגדל במדינות האיחוד האירופי בכ -20% בממוצע (הפרש ממוצע של כ-35 אגורות לליטר חלב); בשנים2015 עד2016 היה המחיר בישראל גבוה בכ -44% בממוצע מהמחיר במדינות האיחוד האירופי (הפרש ממוצע של כ -59 אגורות לליטר חלב); ובחודשים ינואר עד נובמבר 2017 היה המחיר בישראל גבוה בכ-32% בממוצעמהמחיר במדינות האיחוד האירופי (הפרש של כ-47 אגורות לליטר חלב).
כאמור, הפרש זה מסביר חלק מהפער בין המחירים של מוצרי חלב בישראל למחירים של מוצרי חלב באירופה.
משרד החקלאות הסביר למשרד מבקר המדינה כי הפער בין מחיר החלב הגולמי בישראל למחיר באיחוד האירופי גדל מאוד בשנים 2015 עד2016 בעקבות ירידה ניכרת במחירי החלב הגולמי באיחוד האירופי.
הירידה נגרמה עקב ביטול מכסות החלב באיחוד האירופי, ירידה ניכרת ביצוא תוצרת חקלאית מהאיחוד האירופי לרוסיה, ירידה זמנית בביקוש לחלב בעולם וכן השפעה של שער חליפין.
משרד החקלאות הוסיף כי עלויות הייצור של ליטר חלב בישראל גבוהות במעט מהעלויות באיחוד האירופי, בשל הצורך של ישראל לרכוש מזון מיובא והיעדר שטחי מרעה, אולם תמיכות תקציביות ניכרות הניתנות לחקלאים במדינות האיחוד האירופי מאפשרות ליצרני החלב שם להמשיך לייצר גם בתקופות משבר שבהן מחיר החלב אינו מכסה את עלות הייצור.
בתשובתו מאוקטובר 2017 מסר משרד החקלאות כי על פי בדיקה שעשתה החטיבה לאסטרטגיה, ליצרני החלב באיחוד האירופי ניתנות תמיכות תקציביות בסך 33 אגורות לליטר חלב בממוצע.
משרד החקלאות הוסיף כי האיחוד האירופי אינו תומך באופן ישיר בייצור חלב אלא בעיקר נותן תמיכה תקציבית לכל דונם שטח חקלאי, ללא קשר לייצור החקלאי בפועל.
התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי למרות נקודת מוצא נחותה, עלות היצור של חלב גולמי בישראל דומה ולעיתים גבוהה אך במעט מזו של האיחוד האירופי, המייצר חלב בתנאי טבע טובים בהרבה.
עוד ציינה כי השוואת מחיר החלב הגולמי בישראל לאירופה, מלמדת על פערים גדולים בשנים 2015 עד2016 , שהן שנות משבר גדול של הענף באירופה וכי בשנת 2017 פערי המחירים בין ישראל לאירופה הולכים ומצטמצמים מפני שהענף באירופה יוצא ממשבר המחירים.
מועצת החלב הסבירה בתשובתה כי ייצור החלב בישראל הוא מהיעילים בעולם ותנובת החלב של הפרה הישראלית היא הגבוהה בעולם.
עם זאת, המנגנון לקביעת מחיר החלב בישראל (מנגנון מחיר המטרה) מגלם את כל עלויות הייצור של המגדל ואילו המחירים באיחוד האירופי אינם מגלמים את כל עלויות היצור.
בקביעת המחיר הנמוך, יש לקחת בחשבון את התמיכות הישירות שניתנות לחקלאים באיחוד האירופי.
מחיר המטרה לחלב בשער המשק ללא דמי שירות של מועצת החלב 896 |דוח שנתי 68ג .
משרד מבקר המדינה בדק צעדים שעשתה הממשלה בשנים האחרונות בתחום התמיכות בענף הבקר לחלב: בשנים 2012 ו-2014 ,חתמו הממשלה מועצת החלב והתאחדות מגדלי הבקר לחלב על שני הסכמים שנועדו לייעל את הענף ולהוזיל את מוצרי החלב לצרכנים.
הסכם בעניין מתווה רב -שנתי לייעול ענף הבקר לחלב מאוקטובר 2012: ההסכם נועד לייעל את הענף, להפחית את העלות הממוצעת של ייצור החלב ולהפחית את מחירי החלב ומוצריו לצרכן (להלן - הסכם החלב).
בהסכם נקבע בין היתר כי הממשלה, באמצעות משרדי החקלאות והאוצר ומועצת החלב, תיישם מתווה להתייעלות מואצת של הענף, הכולל תמיכה בהעברת מכסות ייצור מיצרנים קטנים שיבקשו לפרוש מייצור חלב ליצרנים קטנים שיבקשו לרכוש מכסות ייצור.
נקבע שהמתווה האמור יבוצע בין השנים 2013 עד 2016 .
בהחלטת ממשלה מאותו החודש39 נקבע כי יש לאמץ את הסכם החלב ולפעול ליישום המתווה שבהסכם.
בהחלטה צוין כי ההתייעלות המואצת בענף ת ושג באמצעות עידוד יצרנים קטנים להפוך ליצרנים גדולים או לפרוש מייצור חלב, באמצעות הגברת מערך ההדרכה והמחקר בתחום רפת החלב ובאמצעות יישום של מגוון אמצעים חוקיים העומדים לרשות הממשלה כדי להוזיל את מוצרי החלב לצרכן.
עוד נקבע בהחלטה כי על שר האוצר להעביר למשרד החקלאות תקציב בסך 200 מיליון ש"ח "לשם מתן מענקים ליצרנים פורשים ולשם הסתגלות מיוחדת כאמור בהסכם".
במסמך הצעת התקציב נכתב כי המתווה שבהסכם החלב הושלם עד שנת 2016 ,, כי התקציב שהוקצה לפורשים 200 מיליון ש"ח, נוצל במלואו, וכי כ-130 רפתנים פרשו ומכסותיהם הועברו לרפתנים קטנים כדי להגביר את יעילותם.
מסמך הבנות בין הממשלה למגדלי הבקר לחלב מאפריל 2014: במסמך נכלל מתווה ולפיו יופחתו בהדרגה מכסים על יבוא מוצרי חלב שונים, ותינתן תמיכת הסתגלות לרפתנים בסך 65 מיליון ש"ח בשנים 2014 עד2017 (להלן- מתווה ההמשך).
מתווה ההמשך נועד לעודד את התחרות בתחום המחלבות ואת המשך ההתייעלות בתחום ייצור החלב.
הממשלה החליטה בשנת 201440 לאמץ את מסמך ההבנות ולפעול ליישום המתווה שנקבע בו.
39 'החלטת ממשלה מס5177 מ- 21.
12 "בנושא "התייעלות במשק החלב.
40 'החלטת ממשלה מס1584 מ- 4.
"בנושא "הגברת התחרות בשוקי החלב ובשר הבקר משרד החקלאות ופיתוח הכפר |897 .
בשנת2016 הסתיים יישומו של מתווה ההתייעלות המואצת שנקבע בהסכם החלב משנת 2012 ; עלות היישום של המתווה הסתכמה בכ - 200 מיליון ש"ח.
המתווה נועד לייעל את הענף, להפחית את העלות הממוצעת לייצור חלב ולהוזיל את מוצרי החלב לצרכן.
בשנת 2017 הסתיים יישומו של מתווה ההמשך; עלות היישום של מתווה זה הסתכמה בכ-65 מיליון ש"ח.
למרות השלמת המתווים כאמור, חלה בשנת 2017 עלייה של6% במחיר המטרה לעומת שנת201641 .
זאת לאחר שבשנים 2015 עד2016 חלה ירידה במחיר המטרה לחלב (לעומת השנים הקודמות).
אומדן התמיכה המצרפי של ארגון הסחר העולמי מודד בין היתר את ההפרש בין מחיר המטרה לחלב למחיר הקבוע בהסכם החקלאות.
עלייה במחיר המטרה לחלב עלולה לקרב את ישראל לתקרה השנתית שקבע ארגון הסחר העולמי לתמיכות מעוותות סחר וייצור ואף לגרום לחריגה ממנה.
כמו כן, עלייה במחיר המטרה לחלב עלולה לייקר את מוצרי החלב לצרכנים.
על משרד החקלאות לעקוב מקרוב אחר מחיר המטרה לחלב, ואם יעלה מהנתונים כי מגמת העלייה במחיר זה נמשכ ת (כפי שמסתמן מהנתונים לגבי מחיר המטרה לחלב בשנת 2017 ), יש להיערך ליישום מתווה פעולה שייתן מענה אפקטיבי בעניין זה.
משרד החקלאות מסר בתשובתו כי בשנת 2015 פורסם סקר לגבי הוצאות הייצור של הרפתות, וממנו עלה כי קיימת התייעלות של כ-1% בלבד בשנה, בשונה מהתייעלות של 2% שנקבעה בהסכם החלב, ולכן בשנת 2017 עלה מחיר המטרה כתיקון.
עוד מסר משרד החקלאות כי כיום מתבצע סקר לגבי הוצאות הייצור של הרפתות לשנת 2017 , שהיא למעשה השנה הראשונה שבה משתקפת השפעת המתווה על מצב הרפת.
תוצאות הסקר יפורסמו בעוד כשנה, ויצורף להן דוח מסכם על השפעת יישום המתווה.
אגף התקציבים הסביר בתשובתו כי לאחר שנחתם הסכם החלב התברר שההתייעלות בפועל הייתה נמוכה מהצפוי.
עם זאת, היה משרד האוצר מחויב להסכם, ולפיכך לא יכול לפעול בניגוד אליו עד שנת סיומו - 2019 .
אגף התקציבים הוסיף כי משרדי החקלאות והאוצר, מועצת החלב והמגדלים, עתידים לקיים בשבועות הקרובים דיונים מואצים כדי לבחון את מצבו של הענף ולגבש מתווה כולל לגבי שנת 2019 .
במרץ2016 פרסמה החטיבה לאסטרטגיה מסמך בשם "תכנית לרפורמה במדיניות התמיכה בענף החקלאות" (להלן - מסמך התכנית).
המסמך מציע מתווה לרפורמה כוללת במדיניות התמיכות, המבוססת על מעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות ועל תמהיל של כלים לקידום החקלאות ולחיזוק החקלאים.
המסמך סוקר את המצב הקיים בענפי החקלאות .
41 בשנת2017 היה מחיר המטרה הממוצע של ליטר חלב 1.
83 ש"ח לליטר בשנת 2016 - כלומר גידול של6%.
העיקריים מבחינת מדיניות התמיכות, ומציע שינויים במדיניות התמיכות בכל ענף.
במסמך התכנית נכתב כי בשלב הראשון נדרש שינוי באסדרה של משק החלב, שיכלול בין היתר העלאה הדרגתית של המכסות לייצור חלב ובהמשך ביטול המכסות.
מהלך זה יגרום ליציאה של יצרנים יעילים פחות מהענף, ועם יציאתם צפוי מחיר המטרה, הנקבע היום על פי ממוצע עלות הייצור, לרדת.
בשלב השני ניתן להוריד מכסים בהדרגה ולפתוח את השוק לתחרות חיצונית, בד בבד עם ביטול מכסות הייצור ומחיר המטרה.
מתווה המדיניות החקלאית שהוצע במסמך התכנית כולל בין היתר: רפורמה בשיטת המכסות, ליווי מקצועי וכלכלי לבעלי רפתות משפחתיות ומתן תמיכה בהשקעות, תמיכה ישירה ברפתות בפריפריה, חיזוק מעמד הרפתות מול המחלבות הריכוזיות, סיוע למי שפרשו מייצור חלב וחשיפה הדרגתית ליבוא מוצרים (אחרי שינוי באסדרה של הענף).
במאי 2016 קיים משרד החקלאות סמינר בנושא "התמיכות בחקלאות באיחוד האירופי - לקחים לרפורמה במדיניות התמיכות בישראל".
בסמינר השתתפו נציגי משרד האוצר, מומחים מהאקדמיה, נציגי חקלאים וכן מומחים למדיניות חקלאית מהאיחוד האירופי.
במסמך סיכום הסמינר נכתב בין היתר כי יש לבחון מהי הדרך הטובה ביותר להורדת מחיר החלב לצרכן, בד בבד עם קיום המחויבות לארגון הסחר העולמי, שמירה על משקי החלב המשפחתיים ופיתוח אמצעי תמיכה חלופיים.
עוד נכתב כי תמיכה ביצרני החלב באמצעות תמיכה במחירים אינה שיטת תמיכה יעילה, מאחר שהנהנים העיקריים ממנה הם בעלי הרפתות הגדולות, שיתכן שאינם זקוקים לתמיכה או זקוקים לה פחות מהמשקים המשפחתיים.
יצוין כי בחוק החלב נקבע מנגנון לקביעת מחיר המטרה לחלב, שהשימוש בו יהיה לתקופה של שמונה שנים, עד אוקטובר 2019 .
כן נקבע כי לפחות שישה חודשים לפני תום התקופה האמורה, דהיינו עד אפריל 2019 , יפורסם צו ראשון לגבי המחיר המזערי שעל המחלבה לשלם ליצרן "בעבור ליטר חלב בקר במכסה", לפי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, תשנ"ו- 199642.
על משרד החקלאות ומשרד האוצר לבחון ב יסודיות את השינויים שנעשו עד כה ו את השינויים הנוספים הנדרשים במדיניות התמיכה בענף הבקר לחלב, כדי להשיג את המטרות שנקבעו עוד בהסכם החלב משנת 2012 :ייעול הענף והוזלת מחיר מוצרי החלב לצרכן.
השינויים נדרשים גם כדי לאפשר לישראל לעמוד בהתחייבויות שלה לארגון הסחר העולמי.
יוזכר כי על פי הדיווח של ישראל לארגון הסחר העולמי, רובן המכריע של התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות היו בענף החלב (79% בממוצע בשנים2007 עד2016.
42 ראו סעיפים41 ו-44 לחוק החלב.
המנגנון לקביעת מחיר המטרה לחלב מפורט בתקנות תכנון משק החלב (מנגנון לעדכון מחירים מזעריים של ליטר חלב), התשע"ב-2012.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |899 .
אגף התקציבים מסר בתשובתו כי "החל משנת 2013 ועד לסוף 2019 עומד בעינו הסכם החלב.
אגף התקציבים הוסיף כי נקבע שבימים אלו יבחן צוות הכולל נציגים של משרדי האוצר והחקלאות, של מועצת החלב ושל מגדלי הבקר בישראל את מדיניות התמיכה בענף הבקר לחלב, במטרה לשנותה עם תום הסכם החלב.
התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי נציגי היצרנים בענף החלב דנים בימים אלו עם משרדי החקלאות והאוצר על מתווה מדיניות ארוך טווח, שיביא לייעול יצור החלב והפחתת מחירו וכי המתווה אמור לשים דגש על הרפתות הקטנות ומשום כך הפחות יעילות, על ידי הקטנת פערי הגודל בין הרפתות בארץ.
עוד מסרה כי בתנאי הארץ, יש להמשיך ולנקוט בתכנון מרכזי של הענף, וכי נציגי היצרנים דנים מול משרדי הממשלה באופני שינוי אפשריים ורצויים בענף, אולם במגבלות של שמירה על הפריסה החקלאית.
מועצת החלב מסרה בתשובתה כי להגנה על הייצור המקומי יש חשיבות רבה, מאחר שצמצום הייצור המקומי יביא להפחתת ההתייעלות הן במקטע של הרפתנים והן במקטע התעשייתי (בשניהם קיימת משמעות רבה ליתרון הגודל) וכן יפגע במגזר ההתיישבותי בפריפריה.
מועצת החלב הוסיפה כי צמצום הייצור המקומי לא יביא להוזלת המחירים לצרכן ואף עשוי להביא לעליית מחירים, שכן הצרכן יושפע מתנודתיות המחירים בעולם ויהיה תלוי במספר קטן של יבואנים.
לדברי מועצת החלב, רוב מדינות העולם מגינות על הייצור המקומי על ידי מכסים וכי המכסים בישראל הם בהתאם להתחייבויות של ישראל לארגון הסחר העולמי ואף פחות מכך.
עוד מסרה מועצת החלב כי משטר המכסות הוא כלי יעיל, המספק רמה סבירה של ודאות לאורך כל שרשרת הערך ומקטין את הסיכונים שבהם פועל הענף; כי התכנון בענף עוגן בחוק החלב; וכי האופי המיוחד של הענף מחייב תכנון כזה או אחר.