HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
19 שאר ההפרש בעלויות בפרק הניהול בין שלב א' ל -ג' נובע בעיקרו מכך שמשך העבודה בשלב ג' הוערך כארוך יותר מבשלב א' (לפי כתבי הכמויות, שנה לעומת תשעה חודשים).
20 עד אוגוסט 2008 הגישה השותפות לחברה חשבוניות בסך של כ-11 מיליון ש"ח, ובהן נכללו תשלומים עבור סעיפים בפרק הניהול.
העסיקה את אותו הקבלן בביצוע שלושת מקטעי הפרויקט, ולא נחסכו לה שום עלויות בפרק הניהול21 .
החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא תבחן במגבלות ההסכם את האפשרות לתקן את ההוצאות המופיעות בפרק הניהול.
כמו כן, היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה ותפעל "לעיגון המלצתו בנוהל החברה הרלוונטי ביחד עם יתר העדכונים הנ דרשים לתעוד תהליך המו"מ.
והקפדה על קיום הנהלים הקיימים בנושא".
(ב) החלטת ועדת המכרזים ממאי 2007 , קבעה שכל הוספת עבודה חדשה שאינה כלולה בתכולת העבודה המקורית תובא לאישורה.
הביקורת העלתה כי בכתב הכמויות של פרק הניהול נוסף סעיף שכותרתו "צוות לריתוך אוטומטי" 22 , שלא הופיע בשלבים א' ו -ב', ועלותו 640 אלף ש"ח.
הצורך בעבודה שנכללה בסעיף זה לא הוצג לפני ועדת המכרזים בישיבתה באוקטובר 2007 , ואף לא ניתן לו נימוק במסמך ההסבר או במסמך אחר של החברה.
יתר על כן, עלות סעיף זה גם הוצמדה למדד יוני 2005 , וזאת אף על פי שהעבודה ל א נכללה בשלבים הקודמים ואף על פי שמחירה נקבע רק לקראת סוף שנת 2007 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על החברה לדווח על עבודה זאת לוועדת המכרזים, להבהיר את הצורך בה ולהציגה בפרק שעסק בתוספות הנובעות מאופי העבודה בצפון, והיא לא הייתה צריכה לחשב בגין עבודה זאת הצמדה כאמור.
החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא תבחן את מהות העבודה ואם היא נדרשת, תבדוק לאיזה סוג עבודות בחוזה היא שייכת ואם היא כלולה בסעיפים הזכאים להצמדה, ותפעל לעדכן את האמור במידת הצורך.
בכתבי הכמויות של שלבים א' ו -ב', מחיר היחידה בסעיף "רצועות אנודות מגנזיום"23 היה8.
6 ש"ח, ואילו בכתב הכמויות של שלב ג' היה מחיר היחידה בסעיף המקביל 88.
לפי חישובי משרד מבקר המדינה, פער זה ייקר את הפרויקט בכחצי מיליון ש"ח (לפני חישוב הפרשי הצמדה).
יצוין שבמועד סיום הביקורת טרם בוצעו עבודות בנושא זה של הפרויקט , ולפיכך טרם נדרשו תשלומים עבור סעיף זה.
החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי מבדיקתה עולה כי מדובר בטעות וכי "הנושא יידרש.
השותפות השיבה למשרד מבקר המדינה שמדובר ב"טעות סופר שיש מקום לתקנה".
הליקויים בתהליך מימוש האופציה להקמת המקטע הצפוני (שלב ג') של מערכת הולכת הגז הטבעי מלמדים שהנהלת נתג"ז לא הקפידה על כך .
'כגון עלויות ציוד שנרכש עבור שלבים א' וב' וישמש את החברה בשלב ג 22 :בהסכם הוגדר au-welding crew 23 :בהסכם הוגדר Magnesium ribbon anode חברת נתיבי הגז הטבעילישראל בע"מ 1415 .
שעבודת ההקמה תיעשה בתנאים המיטביים לחברה.
עוד מלמדים הליקויים כי בשלב האמור נוספו עבודות שלא נכללו בשלבים הקודמים, בסכום של כ-57 מיליון ש"ח שהיקפן כשליש מכלל ההתקשרות, וזאת בלי שמחיריהן נבחנו באופן יסודי ובלי שמלוא המידע הוצג למקבלי ההחלטות.
על החברה לבדוק ביסודיות את המחירים שנקבעו להקמת המקטע הצפוני ולבחון את הדרכים העומדות בפניה להתמודדות עם הבעיה שנוצרה נוכח התחייבותה לבצע תשלומים בסכום של כ-5 מיליון ש"ח שמקורם בטעויות ושראוי היה להימנע מלכתחילה מלהתחייב לשלמם.
כמו כן, על החברה לשפר את סדרי הפיקוח והבקרה שלה על התקשרויות, וזאת כדי למנוע ליקויים מסוג זה בעתיד.
"ממשל זמ ין" הוא פרויקט שמטרתו ניצול טכנולוגיית המידע והאינטרנט לשם יצירת תשתית טכנולוגית למתן מידע, לביצוע תשלומים, למתן שירותים ממשלתיים נוספים לציבור ולעיצוב מחדש של השירות לציבור.
המונח8 הוטבע בדוח שהכינה ב- 1997 ועדת המשנה לתקשוב ומידע של ועדת הכלכלה של הכנסת ב נושא: היערכות מדינת ישראל לקראת עידן המידע .
בדוח נאמר בעניין ממשל זמין: "טכנולוגיית המידע המתפתחת במהירות מעמידה לרשות הממשל כלים רבי עוצמה שבאמצעותם ניתן לעצב מחדש את השרות לאזרח.
אם בעבר האזרח נקרא להתייצב במשרדי הממשל על מנת לקיים שם את דו השיח בינו לבין השלטון הרי עתה באמצעות הטכנולוגיה החדשה מסוגל הממשל להיות זמין בכל מקום ובכל עת ולעמוד לרשות האזרח על מנת לתת לו שרות יעיל ומועיל בעלות נמוכה.
"9 בשנת 1997 החל אגף החשכ"ל שבמשרד האוצר בפרויקט תהיל"ה (תשתית האינטרנט למשרדי הממשלה)10, וב- 1999 - בביצוע תתי-פרויקט נוספים במסגרת מה שנקרא לאחר מכן "פרויקט ממשל זמין "11 .
במאי 2002 קיבלה הממשלה החלטה, ביוזמת משרד האוצר, בקשר לפרויקט ממשל זמין בה פורטו תתי - הפרויקט וכן - להקים ועדת היגוי בין -משרדית לפרויקט ממשל זמין, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובהשתתפות הנהלות משרדי הממשלה הרלוונטיים.
כל הפעולות שנעשו בעקבות החלטת הממשלה מכונות להלן פרויקט ממשל זמין, הפרויקט או ממשל זמין.
8 "ממשל זמין" הוא המונח העברי למה שמכונה באנגלית e-Government , Digital Government או Online Government .
9 עוד הודגש בדוח ש" השירותים החדשים אשר יינתנו במסגרת הממשל הזמין יהיו שונים מאלו אשר הציבור רגיל אליהם כיום.
קשה להעריך מראש איזו גישה לאספקת שירותים תתקבל על ידי הציבור, ואיזו שיטה תפיק את השיפור המרבי בשרות לאזרח.
לכן יהיה צורך לנסות את הרעיונות החדשים ולבחון אותם לאור הניסיון שיצטבר בארץ ובעולם" ( http://www.
il/docs/heb/infocom/final1_t.
10 פרויקט שמטרתו חיבור משרדי הממשלה לאינטרנט ויצירת תשתית מאובטחת לאחסון ולניהול של אתרי אינטרנט ממשלתיים ולמתן שירותים נלווים.
11 ראו סקירה על פעולות הממשלה בנושא בשנים 1997 -2002 ,: מבקר המדינה דוח שנתי 53ב, "השירות לציבור", עמ' 208-202 .
בתקופה מאי 2007 - יוני 2008 בדקלסירוגין משרד מבקר המדינה כמה היבטים של ניהול הפרויקט, ואלה הם: אישורו, עלויותיו, תקצובו, היגויו, מימוש יעדיו, הבקרה על ביצועו, והתנהלותו באמצעות עובדי חברות כוח אדם, בתי תכנה ויועצים12 .
הביקורת נעשתה במשרד האוצר (להלן- המשרד): באגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל), שאחראי לפרויקט, ובחשבות המשרד.
בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים ובנציבות שירות המדינה.
בשנת 1997 הקים המשנה לחשכ"ל את ועדת האינטרנט הממשלתית.
תפקידה היה לקבוע תקנים וסדרי עבודה להקמת אתרי אינטרנט ממשלתיים ולהטמיע את טכנולוגיות המידע והתקשוב במשרדי הממשלה באמצעות נוהלי עבודה, פרויקטים מדגימים ותכניות להכשרת כוח-אדם.
אחת ממסקנות הוועדה הייתה שקיים צורך בתשתית ממשלתית מרכזית להספקת שירותי אינטרנט מאובטחים לממשלה.
הדיונים שנערכו בהמשך הביאו לפרויקט תהיל"ה.
ביקורת של מבקר המדינה על השירות לציבור מצאה כי ב- 1999 פנתה היחידה למערכות מידע באגף החשכ"ל אל החשכ"ל ב"מסמך יזום - תכנית ממשל זמין 2000 " (להלן- מסמך הייזום), ובו ביקשה לקדם את תכנית "ממשל זמין 2000 .
" החשכ"ל לא השיב לפנייתה, ובקשתה גם לא אושרה בידי כל בעל תפקיד מוסמך אחר.
למרות זאת, באותה השנה החל האגף בפרויקט 13 .
למרות האמור במסמך הייזום, עד שנת 2003 לא הביא אגף החשכ"ל לאישור הממשלה את תתי - הפרויקט שהחל לבצע, לא הקים צוות מעקב לפרויקט ממשל זמין ולא הכין לו מסמך אפיון ותכנית אב.
במאי 2002 , בעת הביקורת של מבקר המדינה על השירות לציבור, יזם המשרד החלטת ממשלה בעניין פרויקט ממשל זמין ותתי-הפרויקט הכלולים בו 14 .
החלטת הממשלה קבעה: "1 .
להקים תשתית כוללת למימוש פרויקט ממשל זמין במדינת ישראל 2 .
לבסס את מימוש פרויקט ממשל זמין מול הציבור באמצעות פרויקט תהיל"ה (תשתית האינטרנט למשרדי הממ שלה).
פרויקט תהיל"ה ישמש לייעול זרימת המידע בין הממשלה לציבור ובין הציבור לממשלה על ידי יצירת מנגנון מאובטח המקשר בין מרכב"ה ומערכות המידע הממשלתיות לבין הציבור מעל גבי רשת האינטרנט.
להקים מערכת תשלומים ורכישת מוצרים מקוונת מרכזית מול הציבור מערכת זו תאפשר לכל אזרח לשלם עבור מרבית מיסיו, אגרות, רישיונות ולרכוש מוצרים של הממשלה (מכרזים, פרסומים) ועוד.
12 נתונים מסוימים עודכנו לאחר יוני 2008.
13 דוח53 ,בעמ' 204 ,205.
14 'החלטת הממשלה מס 1812, מ- 12.
לבסס מערכות הזדהות וחתימה אלקטרונית בממשלה באמצעות פרויקט תמ"ר (תשתית מפתח ציבורי).
המערכות שיוקמו יכללו: א) מערכת טפסים שתאפשר לכל אזרח למלא ולחתום אלקטרונית ובאופן מקוון על מרבית הטפסים הקיימים היום בממשלה.
ב) מערכות הזדהות וחתימה אלקטרונית מבוססות כרטיס חכם שיוקמו מול מערכי המידע הממשלתיים בפרויקט מרכב"ה ותהיל"ה על מנת לבצע מגוון רחב של פעולות הדורשות זיהוי מאובטח וחתימה על פעולות רגישות במערכות.
ג) מערכות הזדהות וחתימה אלקטרונית שיאפשרו קישור מאובטח למאגרי המידע הממשלתיים על מנת לספק באופן מאובטח לכל אזרח מידע רגיש/אישי.
לבסס מערכות תמיכה להטמעת והפצת השימוש במערכות המידע החדשות בציבור על ידי פרויקט להב"ה 15 , אשר יצמצם את הפער הקיים היום בין אזורי הפריפריה למרכז על ידי הקמת מרכזי מחשוב קהילתיים לתמיכה באוכלוסיות אלו, ועל ידי הקמת מרכזי תמיכה טלפוניים שיעמדו לרשות הציבור שאינו יכול להשתמש בשירותים המקוונים של הממשלה.
לבסס את מימוש פרויקט 'ממשל זמין' בין ובתוך משרדי הממשלה באמצעות הקמת פרויק ט מרכב"ה (מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה).
תשתית מרכב"ה תשדרג ותאחד את מערכות המידע האסטרטגיות בממשלה.
מרכב"ה תייעל ותפשט את תהליכי זרימת המידע בתוך הממשלה.
לצורך פריסת מערכות המידע החדשות תוקם מערכת אינטרה-נט ממשלתית שתאפשר העברת מידע מאובטח בין משרדי הממשלה.
להקים ועדת היגוי בין משרדית, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובהשתתפות הנהלות משרדי הממשלה הרלוונטיים לצורך יישום סעיפים 1- 4 וסעיף6 ".
לעיל כל החלטה על פרויקט צריכה להיות מלווה בתכנית מפורטת, באומדן עלויות ובתקציב מאושר.
בביקורת על השירות לציבור16 התברר שאגף החשכ"ל לא הגיש בשנת 2002 לממשלה את אומדן התקציב הדרוש לפרויקט.
משרד מבקר המדינה העיר לאגף החשכ"ל, כי מן הראוי שישלים את הכנתה של תכנית אב מעודכנת ומלאה לפרויקט שבה יפורטו, בין השאר, התקציב השנתי והרב -שנתי לביצועו, ושהיא תובא בהקדם לאישור ועדת ההיגוי או כל גוף מוסמך אחר שייקבע.
במאי 2004 התקבלה בממשלה החלטה בנושא "הקמת מערך ממשל זמין בממשלת ישראל"17 (להלן- ההחלטה מ- 2004.
) בנספח שצורף להחלטה הובאה תכנית עבודה לפרויקט ממשל זמין ובה פורטו תתי -הפרויקט הכלולים בו ונאמד .
פרויקט לצמצום הפער הדיגיטלי בחברה בישראל מטרתו להטמיע את טכנולוגיית המידע בקרב אוכלוסיות שאין להן גישה לטכנולוגיה, ובכך גם להקל עליהן את הגישה לאוצרות תרבות ולשפר את השכלתן ואת האיכות של שעות הפנאי שלהן.
17 החלטת הממשלה 1912 /(חכ83) מ- 20.
התקציב הדרוש לפרויקט לשנים 2004 -2006 , שהסתכם ב -70 :מיליון ש"ח 20 מיליון ש"ח לשנת 2004 ו-25 מיליון ש"ח לכל אחת מן השנים 2005 ו- 2006 .
בטבלה1 שלהלן מפורטים תתי -הפרויקט של ממשל זמין ואומדן עלויותיהם כפי שהובאו בנספח להחלטה מ- 2004 :, במחירים שוטפים .
תתי-הפרויקט ואומדן עלויותיהם על פי החלטת הממשלה מ- 2004 (במיליוני ש"ח) .
אומדן העלויות לשנים 2004 - .
6 תשתית רשת אינטרנט ממשלתית מאובטחת .
5 פורטל פנים-ממשלתי .
3 תשתיתGIS - מערכת מידע גיאוגרפי - ממשלתית .
17 שוה"ם- שירות התשלומים הממשלתי .
8 תיקאישי מאובטח לכל אזרח .
12 תמר, תמוז ותל"ם- מערכת הזדהות מאובטחת .
5 מערכת מכרזים מרכזית .
70 סה"כ באפריל 2005 קיבלה ועדת השרים לענייני כלכלה החלטה נוספת, הנקראת "ביסוס תכנית 'ממשל זמין'" 18 , ובה הוטל על החשכ"ל להקים במסגרת פרויקט ממשל זמין: 1 .
"מערכת של תיבות דואר אלקטרוניות מקוונות ('הכספת') על גבי רשת האינטרנט, שתאפשר משלוח דברי דואר, מידע, מסמכים, חשבוניות וקבלות חתומים אלקטרונית, מהממשלה לציבור ומהציבור לממשלה באופן אלקטרוני".
( "מערכת מענה טלפוני אוטומטי מרכזיIVR ) למתן שרותי 'ממשל זמין' באמצעות הטלפון על בסיס המערכות הקיימות היום".
החלטת הממשלה מ - 2004 הנחתה את אגף החשכ"ל לסיים את הפרויקטים "ממשל זמין" ו"מרכב"ה" עד סוף שנת 2006 , כמפורט בנספח תכנית העבודה שצורף להחלטת הממשלה.
הביקורת העלתה שפעולות הפיתוח של תתי-הפרויקט של ממשל זמי ן נמשכו גם לאחר מכן וגם במועד הביקורת, ולא נקבע מועד חדש להשלמתן.
תכניות הפרויקט, תכולתו, לוח הזמנים שלו ואומדן עלויותיו לא הובאו יותר לדיון ולאישור .
18 /החלטה חכ 146 של ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי -כלכלי) מ - 13.
יחד עם זאת, מדי שנה אושרו תקציבים נוספים להמשך הפיתוח שלהם.
בתשובתו מנובמבר 2008 הודיע החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי "ממשל זמין מעולם לא היה 'פרויקט' עם תאריך התחלה ותאריך סיום.
מדובר בדלפק השירות של הממשלה באינטרנט ( e-Government .
") אשר לא יכול להיות לו מועד סיום יצוין כי ב- 2004 הובא לממשלה "נושא הקמת מערך ממשל זמין בממשלת ישראל" והיא החליטה "להנחות את א גף החשב הכללי במשרד האוצר לסיים את ביצוע פרויקט 'ממשל זמין' ופרויקט 'מרכבה' עד סוף שנת 2006 ,, כמפורט בנספח המצורף".
יצוין שהנספח להחלטת הממשלה שכותרתו "תכנית עבודה לפרויקט ממשל זמין", כולל אומדן התקציב לפי תתי-הפרויקט והיעדים.
בחלק מתתי -הפרויקט 19 היעדים הםגם "תחזוקת המערכת" ו"תחזוקה שוטפת" עד סוף 2006 , דהיינו, עד סוף 2006 היו אמורים להסתיים שלבי הפיתוח שלהם.
אומדן העלות של פרויקט ממשל זמין, שהביא אגף החשכ"ל לאישור הממשלה ב- 2004 , היה כאמור כ -70 מיליון ש"ח.
בהחלטת הממשלה שהתקבלה ב - 2002 נקבעשביסוס פרויקט ממשל זמין ומימושו מול הציבור ייעשו באמצעות פרויקט תהיל"ה (תשתית האינטרנט למשרדי הממשלה).
ואכן תתי -הפרויקט שהובאו לאישור ב - 2004 כללו גם תת -פרויקט תשתית רשת אינטרנט ממשלתית מאובטחת.
כאמור, פרויקטים בשם ממשל זמין ותהיל"ה החלו עוד לפני החלטות הממשלה האמורות, ונמשכו גם לאחר 2006.
משרד מבקר המדינה בחן את נתוני התקציב שאושר לממשל זמין ותהיל"ה כפי שהופיעו בתקציב המדינה.
בטבלה 2 שלהלן מוצגים נתוני תקציב המדינה (על שינוייו) שיועדו בתקנות 20 ממשל זמין ותהיל"ה ונתוני ביצוע התקציב לשנים 2008- 2002 במחירים שוטפים21: .
19 בין תתי-הפרויקט האלה: פורטל שער הממשלה, כרטיס חכם ומערכת מכרזים.
20 בהתאם לסמכותו על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 , קובע שר האוצר בתחילת כל שנה הוראות מינהל בכל הנוגע לפירוט נוסף של תכניות תקציב (להלן - תקנות).
21 תקציב ממשל זמין נכלל כל השנים בתקציב הוצאות הפיתוח של המשרד.
תקנת התקציב "תהיל"ה" תוקצבה לראשונה בתקציב 2005 ונכללת בתקציב הרגיל של משרד האוצר.
משרד האוצר 181 טבלה2 .
ממשל זמין ותהיל"ה- תקציב וביצועו לשנים 2008- 2002 )(באלפי ש"ח .
ביצוע תקציב שנתי* שנה / שם התקנה .
18,403 21,151 ממשל זמין .
7,783 11,100 פרויקט מרכב"ה וממשל זמין .
7,777 8,600 ממשל זמין .
19,973 23,388 ממשל זמין .
27,720 34,912 ממשל זמין .
36,355 44,019 ממשל זמין .
7,776 11,729 תהיל"ה .
42,696 59,200 ממשל זמין .
11,072 11,108 תהיל"ה .
23,737 73,716 ממשל זמין .
* התקציב השנתי על שינוייו כולל עודפים שהועברו משנה קודמת.
מהנתונים עולה שאומדן העלות של פרויקט ממשל זמין שהובא להחלטת הממשלה היה נמוך מסך התקציבים השנתיים שאושרו לממשל זמין לשנים 2006- 2004 .
התקציב שאושר לשנים אלה הסתכם בכ -92 מיליון ש"ח22, ואילו ההוצאות (ביצוע התקציב) הסתכמ ו בכ-84 מיליון ש"ח.
עוד עולה מהנתונים בטבלה2 שבכל אחת מן השנים שלאחר מכן גדלו תקציבי ממשל זמין ותהיל"ה.
ההוצאות מתקציב ממשל זמין בשנת 2007 ובמחצית הראשונה של שנת 2008 הסתכמו בכ -66 מיליון ש"ח נוספים, כך שההוצאות היו פי שניים ויותר מן האומדן שהובא להחלטת הממשלה.
לפי נתונים שמסר אגף התקציבים בתשובתו מינואר 2009 , סכום התקציבים שנוצלו "במערך ממשל זמין ותהיל"ה בשנים 2002 -2008 הוא כ -201 מיליון ש"ח".
מאחר שהפרויקט החל עוד בתחילת שנות ה- 2000 .
, ההוצאות היו למעשה גדולות עוד יותר ראוי לציין שבביקורת על פרויקט מרכב"ה מצא משרד מבקר המדינה שאגף החשכ"ל התנהל בצורה דומה: אומדן העלויות של פרויקט מרכב"ה שהביא האגף .
22 לאחר הפחתה של כ -10 מיליון ש"ח מסך התקציב המאושר, שלפי הסבר של אגף התקציבים הם "עודפים שהועברו משנה קודמת".
לאישור בממשלה היה נמוך באופן ניכר מעלויות הפרויקט בפועל.
גם בלוח הזמנים של מרכב"ה נמצאו שינויים מפליגים לעומת התכנית שהובאה לממשלה23 .
התברר, שמשנת 2005 ייעד משרד האוצר תקציב נוסף ששימש את פרויקט ממשל זמין: בעוד שתקציב ממשל זמין נכלל בתקציב הוצאות הפיתוח של המשרד, הרי שמאותה שנה הוסיף המשרד לסעיפי התקציב הרגיל שלו את תקנת התקציב "תהיל"ה" בתכנית "מערכות מידע ומיכון" בתחום פעולה "שירותי מטה ממשלתיים", וכך גדל למעשה כלל התקציב המיועד לפעולות בתחום ממשל זמין.
בהחלטת הממשלה נקבע שיש לבסס את פרויקט ממשל זמין על פרויקט תהיל"ה, ולפיכך פרויקט תהיל"ה הוא חלק מן המכלול של פרויקט ממשל זמין.
מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה באגף התקציבים עולה כי אף שפרויקט תהיל"ה הוא התשתי ת לפרויקט ממשל זמין, הרי שבאגף התקציבים היו תקנות התקציב המיועדות למימון תהיל"ה ולמימון ממשל זמין בטיפולם של שני רפרנטים נפרדים.
משמעות הדבר היא שתכנון התקציב, והמעקב אחר ביצועו מפוצלים בין שני עובדים, שכל אחד מהם רואה לפניו רק חלק מן התמונה.
לדעת משרד מבק ר המדינה אין לכך הצדקה, הפיצול עלול להוביל לכפל תקציבים והוא מחליש את הבקרה על התכנון והביצוע של תקציבי הפרויקטים.
בתשובתו מנובמבר 2008 ציין החשכ"ל שלקראת תקציב 2009 יהיה צוות אחד אחראי לתקציב ולבקרה בשני התחומים.
בביקורת שעשה ב- 2002 משרד מבקר המדינה על השירות לציבור24 , הועלה כי אגף החשכ"ל לא הגיש למרכז תקציב המשרד ולמרכז תחום ענ"א באגף התקציבים באוצר תכניות עבודה מפורטות לפרויקט ממשל זמין.
בסוף 2002 כתב אגף התקציבים באוצר למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הביקורת דאז "נכללים בהצעת התקציב לשנת 2003 סעיפי תקציב ייעודיים לפרויקט 'ממשל זמין'".
יצוין שמאז ימיו הראשונים הצטיין הניהול של פרויקט ממשל זמין בחוסר שקיפות: בהצעה שהגיש ב - 2002 המשרד לממשלה הוא כרך יחד את פרויקט המרכב"ה ופרויקט ממשל זמין, אך לא כלל בה את אומדן העלות של שני הפרויקטים25 .
רק בשנת 2003 ,הגיש המשרד לממשלה הצעה למסגרת תקציבית לשני הפרויקטים אך גם בהצעה זו כרך את שניהם יחדיו, אף שראוי היה להפריד ביניהם.
23 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58 א( 2007 '), "פרויקט מרכב"ה יישומו וניהולו", עמ115 , 116 .
יצוין שהביקורת לגבי פרויקט מרכב"ה העלתה שהוצאות בסכומים גדולים נזקפו לחובת תכניות ותקנות תקציב שלא יועדו לפרויקט מרכב"ה.
ראו בעניין זה גם דוח שנתי 55 ב( 2005 '), עמ314 , וכןדוח 58 ,אעמ' 123.
24 דוח53ב, "השירות לציבור", עמ' 209 ,210.
25 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב( 2005 '), עמ298 .
עד לתקציב שנת 2006 , שבע שנים מאז החל אגף החשכ"ל בביצוע הפרויקט, לא פורטה תכנית התקציב של ממשל זמין לפי תתי-הפרויקט שלו, והם לא תוקצבו בתקנות נפרדות.
בתקציבי המדינה לשנים 2002 - 2005 מופיעה רק תקנה תקציבית אחת: ממשל זמין (בתקציב לשנת 2003 מופיעה גם תקנה תקציבית "מרכב"ה וממשל זמין"), זאת על אף שלהחלטת הממשלה מ - 2004 צורף פירוט תתי -פרויקט ואומדן עלויות נפרד לכל אחד מהם.
רק בתקציב לשנת 2006 פורטו בתקנות התקציבים לתתי-הפרויקט בתכנית התקציב "ממשל זמין" הרשומה בסעיף תקציבי "הוצאות פיתוח אחרות" של המשרד.
בטבלה 3 שלהלן מוצגים הנתונים על תכנון וביצוע של תקציבי ממשל זמין ותהיל"ה לשנים 2006 -2008 (על שינוייהם) לפי תתי-פרויקט, במחירים שוטפים: 184 דוח שנתי59ב משרד האוצר 185 .
יוצא אפוא שנתונים על ההוצאות לפי תתי -פרויקט יש רק משנת 2006 ולגבי תהיל"ה- משנת 2005 .
מהנתונים החלקיים האלה עולה שההוצאות מ- 2006 עד מחצית 2008 על אחדים מתתי-הפרויקט היו גדולות מאומדן העלויות שהובא לאישור הממשלה, לדוגמה: תהיל"ה כ-22 ;מיליוני ש"ח פורטל הממשלה כ -11 מיליוני ש"ח; תת -פרויקט שירות הטפסים כ -15 מיליוני ש"ח26 .
כאמור, רק משנת 2005 נקבעה תקנה תקציבית לפרויקט תהיל"ה.
משרד מבקר המדינה ביקש לקבל את פירוט העלויות של פרויקט תהיל"ה ואת פירוט תקנות התקציב מהן הוא מומן מאז הוחל בביצועו ועד שנת 2004 , אך הנתונים על העלויות לא נמסרו.
אגף התקציבים הסביר בתשובתו מנובמבר 2008 ש"מערך תהיל"ה תוקצב לפני שנת 2005 יחד עם פרויקטי מחשוב נוספים, ביניהם מרכב"ה וממשל זמין.
החשכ"ל הסביר בתשובתו ש"קשה לנו היום לפצל את ההוצאות הכספיות לגוף זה .
אין לנו ספק שניתן היה לעקוב ]תהיל"ה[ אחר סעיפי ההוצאות ולנהל אותן בצורה טובה יותר".
יוצא אפוא שעד שנת 2005 לא היה במשרד דיווח על ההוצאות בפרויקט תהיל"ה ולא התקיים מעקב אחר עלויותיו.
לאחר שנים רבות של פיתוח, צפוי היה שעלויות הפיתוח של תתי - הפרויקט יצטמצמו ויגיעו לשלב התפעול השוטף - התחזוקה, אך תקציבי ממשל זמין ותתי -הפרויקט שלו, המתוקצבים בתקציב הפיתוח של המשרד, צמחו משנה לשנה.
הביקורת העלתה שההתנהלות שלו לא הייתה על פי כללי מינהל תקין: לא נעשה אומדן רב-שנתי של עלויות; לא נקבעו תכניות מתוחמות בלוח זמנים מחייב; לא הוקצה סכום הוצאות שנתי מאושר מתקציב רב -שנתי, כראוי לפרויקטים במימון כספי ציבור.
החלטת הממשלה מ - 2004 ,כוללת הנחיה מפורשת בעניין עמידה בשלבים יעדים ותפוקות בפרויקט ממשל זמין ובפרויקט מרכב"ה.
ההחלטה מנחה "את הממונה על התקציבים במשרד האוצר, להקצות את התקציבים לפרויקטים האמורים בהתאם לעמידה ביעדים ובתפוקות התכנית".
הגדרת יעדים בני מדידה לפרויקט הוא עקרון מקובל בניהול פרויקטים ומתחייב גם לפי כללי הנדסת תכנה.
פרויקט ממשל זמין היה ניסיון ראשון מסוגו שכרוכה בו רמה גבוהה של אי-ודאות ובנוסף היה פרויקט טכנולוגי עתיר עלויות.
לפיכך ראוי היה שהאחרא ים לביצועו ולאישורו יגדירו לו יעדים בני מדידה, כדי לבחון את מידת השגתם ויקיימו על כך בקרה, אך אגף החשכ"ל לא עשה כן.
יישומם של מנגנוני בקרה ומדידה של יעדי הפרויקט מאפשרים להצדיק את ההוצאה התקציבית ומקשרים בין ההוצאות לתוצאות, אך מנגנונים כאלה לא הופעלו.
בתשובתו מנובמבר 2008 הודיע החשכ"ל כי היעדים של הפרויקטים המתנהלים במערך ממשל זמין הם מדידים, מוגדרים בעת אישור כל תת -פרויקט ונבדקים בסיום כל תקופה.
בתשובתו לא הציג החשכ"ל את המדדים והתפוקות שהוגדרו לכל אחד מתתי-הפרויקט.
לפיכך לא היה ניתן לבחון את יעילות ניהול ם.
26 ראו נתוני האומדן בטבלה1.
,הדיווח על ביצוע התקציב אמור לשקף לא רק את ההוצאות הכספיות אלא גם ובעיקר, את אופן השגת היעדים ואת התוצאות של הפעולות שמומנו מכספי התקציב.
תקציב המדינה מחולק לסעיפים ראשיים; לרוב יש בכל סעיף כמה תחומי פעולה, וכל אחד מהם מחולק לתכניות.
פירוט נוסף של ת כניות התקציב נקבע בתקנות.
להצעת חוק התקציב המוגש לכנסת לאישור מצורפים דברי הסבר, שאמורים לפרט את המטרות שלשמן נועדו הסכומים שהוקצו בתקציב.
מידת הפירוט של חוק התקציב המוגש לכנסת ושל דברי ההסבר המצורפים לו משפיעה על מידת השקיפות של הפעולות שנקבעו בתכניות התקציב.
פירוט לא מספיק עלול לפגוע בשקיפות כלפי הכנסת ובדיוני הכנסת לקראת אישור תקציבים לפעילות המשרדים.
יצוין כי כבר בדוח 55 ב ציין משרד מבקר המדינה שאין זה סביר שהממשלה תמשיך לנהל את תקציב המדינה בלי שתדע מה קיבלה תמורת ההוצאות, ובלי לבדוק אם נשמר סדר העדיפוי ות שקבעה ואם הושגו היעדים שהציבה, אם בכלל הציבה27.
למרות היקפו הכספי ומורכבותו של פרויקט ממשל זמין לא הביא אגף החשכ"ל באמצעות אגף התקציבים בדברי ההסבר להצעות התקציב פרטים חיוניים כגון האומדן הרב -שנתי הכולל של עלויות הפרויקט וההוצאה המצטברת בגין הפרויקט.
בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה הודיע החשכ"ל כי "במסגרת המשך הפעלתו ואף הרחבתו של מערך ממשל זמין המתוכננת לשנים הקרובות, תוכן תכנית אב שבה יפורטו כלל התשומות והתפוקות המתוכננות".
אגף התקציבים שבמשרד מכין את הצעת התקציב השנתי לקראת הגשתה לאישור הממשלה באמצעות עדכון של התקציב המקורי של השנה השוטפת, דהיינו חישוב התוספות וההפחתות שיידרשו בכל סעיף תקציבי, והוספתן לתקציב המקורי של השנה השוטפת.
לאחר מכן חותם אגף התקציבים עם משרדי הממשלה על סיכומים תקציביים.
יצוין שבנוהל שפרסמה נציבות שירות המדינה נקבע ש"קבלן או עובד חברת כ"א המועסק על ידי משרד לא יהיה מעורב בפעולות הביצוע הייעודיות של המשרד; הוא לא ישתלב בהיררכיה של המשרד ולא יעביר הוראות לעובדים אלא באמצעות הנהלת המשרד או על ידי עובד אחראי שנקבע לכך.
הוא לא ייצג את המשרד כלפי חוץ ולא ישתמש בניר הרשמי של המשרד לצרכי התכתבות "28.
בדיונים על הסיכום התקציבי של ממשל זמין ייצגו את אגף החשכ"ל עובדים חיצוניים (עובדי חברות כוח אדם ובתי תכנה) אשר נשכרו על ידי המשרד לפרויקט.
בדיונים אלה תוכננו תקציבים של תתי -הפרויקט שעובדים אלה הועסקו בהם, כלומר תקציבים שבהם הייתה ת לויה הכנסתן של החברות שבאמצעותן הועסקו העובדים.
לפיכך קיים חשש שההחלטות שהתקבלו בדיונים הללו התקבלו בשיתוף עובדים חיצוניים שהיו נגועים בניגוד עניינים.
27 דוח55 ב, "תקציב המדינה - תהליך הכנתו ועדכונו", עמ' 207.
28 'הודעה מס48 /נב של נציבות שירות המדינה מיולי 1992 .
היגוי הפרויקט וניהולו .
הקמת ועדת היגוי בהחלטת הממשלה ממאי 2002 נקבע כי תוקם ועדת היגוי בין-משרדית לפרויק ט בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובהשתתפות נציגים "בדרג הבכיר ביותר" מהנהלות משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, "על מנת להשתתף בעיצוב מערכת הממשל בישראל בעשור הקרוב".
הוועדה אמורה להיות דרג אסטרטגי העושה את עבודת המטה בנושא, והיא אמורה להיות הגורם היוזם, המכוון, המעריך והמפקח בפעילויות הנעשות במסגרת ממשל זמין.
הביקורת העלתה כי ועדת ההיגוי לא הייתה פעילה משנת 2003 ומאז לא מונתה אחרת.
ראוי לציין שביקורת קודמת העלתה שוועדת ההיגוי קיימה שלוש ישיבות, האחרונה באוגוסט 2002 , "אולם הוועדה עדיין לא עסקה במימוש תפקידיה וגם לא קיבלה החלטות בעניין אופן ניהול הפרויקט"29 .
הפרויקט התנהל אפוא שנים רבות ללא ועדת היגוי.
בהיעדרה לא היה לפרויקט מנגנון מוסמך וראוי להתוויית דרכו ואופן ניהולו, לגיבוש האסטרטגיה שלו, לבחינה של השגת יעדיו ולקיום בקרה עליו.
כך נשארה הובלת הפרויקט בידי צוות אנשי מחשוב, ובפעולות הפרויקט הושם דגש על היבט ים טכנולוגיים.
צוות זה התווה את תפיסת העולם שעל בסיס ה ממומש פרויקט ממשל זמין ואת סדרי העדיפויות ביישומו .
אף שמדובר בפרויקט חדשני שאמור להשפיע על דרכי הניהול של הממשלה והתנהלותה מול האזרח בעידן המידע, לא הוקמה המסגרת הממשלתית המתאימה להיגויו.
בסוף אפריל 2008 נערכה במשרד ישיבה בעניין "ועדת היגוי - ממשל זמין" בהשתתפות מר ירום אריאב מנכ"ל המשרד ויועצו, מר שוקי אורן החשכ"ל ועוזרו, סגן החשכ"ל, שהיה אחראי על הפרויקט, מר אילן כהן הממונה על השכר דאז, מר רם בלינקוב הממונה על ה תקציבים וסגנו, רפרנטית של אגף התקציבים ומי שהמשרד הגדיר כ"מנהל הפרויקט".
בישיבה הוחלט על הקמת "צוות חשיבה" בליווי לשכת המנכ"ל, ובו יועץ חיצוני, יועץ אקדמי, גורם משפטי, נציג מאגף השכר ונציגה מאגף התקציבים, שתפקידו לנסח "חזון", ונקבע שוועדת היגוי תפקח על עבו דת הצוות.
מאחר שהחלטת הממשלה קבעה שתוקם ועדת היגוי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובהרכב מנכ"לי משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, מן הראוי שמשרד האוצר יביא את עניין הפעלתה של ועדת ההיגוי לפרויקט ממשל זמין לדיון באותו דרג.
29 דוח53ב, עמ' 206 ,207.
לאחר סיום הביקורת, בסוף ינואר 2009 , מינה שר האוצר, מר רוני בר -און, "ועדת היגוי ממשל זמין" בראשות מנכ"ל המשרד.
בכתב המינוי נאמר שתפקיד הוועדה הוא לקבוע את היעדים האסטרטגיים לממשל זמין ואת תכנית העבודה הרב - שנתית הנגזרת מהם, לאשר את תכנית העבודה השנתית, לקיים מעקב אחר יישומה ולקבל החלטות בנושאי מדיניות עקרוניים.
מסקנות הוועדה יוגשו לאישור שר האוצר ואם יהיה צורך יובאו להכרעת הממשלה.
מינוי מנהל לפרויקט הביקורת העלתה שלא התקיים מהלך נאות למינוי מנהל לפרויקט.
המשרד הותיר למעשה את ניהולו בידי אדם שאינו עובד מדינה, מר בועז דולב, שעמו לא נכרת הסכם (ראו בהמשך).
אדם זה מועסק בידי המשרד עוד משנות ה-90 כעובד חיצוני בפרויקטי מחשוב שונים, כולל בפרויקטים תהיל"ה וממשל זמין מעת השקתם.
במשך שנים רבות הוא מוצג כמנהל פרויקט ממשל זמין, גם במסמכים של המשרד וגם על ידי פקידים בכירים, בהם החשכ"ל והנהלת המשרד, לרבות בתשובות למשרד מבקר המדינה.
למרות בקשתו לא קיבל משרד מבקר המדינה כתב מינוי של מר דולב למנהל הפרויקטים ממשל זמין ותהיל"ה.
יתר על כן, המשרד אף לא הגדיר בהסכם את תפקידו, סמכויותיו ואחריותו.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי פרויקט בסדר גודל כזה ינוהל לאור הגדרות מדויקות ומפורשות של תפקיד המנהל, סמכויותיו ואחריותו, וכי המינוי ייעשה בהליך תקין.
זאת ועוד, למי שעוסק בניהולו והפעלתו של פרויקט ממשל זמין יש מעורבות גבוהה בהתוויית מדיניות, במתן הנחיות לגורמים שונים בממשלה, ובהתקשרויות שונות.
לכן, מן הראוי כי הפרויקט ינוהל על ידי עובד מדינה שרשאי להיות מעורב באופן מלא וחוקי בפעילויות האמורות.
המלצה זו גם עולה בקנה אחד עם הוראת התקשי"ר שאין לאפשר לעובדים שהמדינה רוכשת את שירותיהם להתוות מדיניות ולתת הנחיות.