HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
להלן בלוחות 8 ו-9 התפלגות ניצול הרזרבות הפיסקליות - הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית והרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה בהתאמה לשנת 2014: לוח8 : התפלגות ניצול הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית מהמיון הכלכלי לקניות ( 2014) .
תקציב מקורי 392,644 23.
סה"כ מקורות 1,649,696 .
סה"כ העברה לרזרבה 1,149,845 69.
הקצאות מהרזרבה הכללית 26,916 1.
קיצוץ לרזרבה 250,098 15.
שינוי פנימי חיובי -3,174 -0.
שינוי פנימי שלילי 45,760 2.
סה"כ תקציב על שינוייו 8,722 0.
5% סה"כשימושים שהועברו בחודש .
סה"כ שימושים 1,649,696 .
239,550 11,123 1,176,156 .
100 כאמור ההחלטה על הפשרת רזרבה פיסקלית או אי-הפשרתה תלויה בהחלטה על שימוש או אי - שימוש ב"מייצבים אוטומטיים" שיעילות השימוש בהם מושפעת מהבדלים במאפייני הגירעון המתפתח (מבני או מחזורי).
לעניין יעילות השימוש במייצבים אוטומטיים והצורך להבחין בין גירעון מבני לגירעון מחזורי ראו גם הדוח המיוחד מ-2014 ', עמ 34-32.
מלוח 8 עולה כי בשנת 2014 סך המקורות של הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית היו כ -1.
26 מיליארד מתוכם (כ -76% ) הם עודפים שהועברו משנת 2013; כ-80% מהעברת העודפים בוצעו בחודש דצמבר 2014.
כ -70% מהשימושים (כ -1.
15 מיליארד ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, וסכום זה הועבר במלואו בחודש דצמבר 2014.
כ -15% מהשימושים (כ-250 ,מיליון ש"ח) סווגו כקיצוץ לרזרבה 96% מסכום זה הועברו בחודש אוקטובר 2014 ו-4% הועברו בחודש נובמבר.
גם הסכום הנמוך יחסית מהשימושים שסווג כשינוי פנימ י (כ -46 מיליון ש"ח, שהם 3% )מהשימושים הועבר ברובו בחודשים האחרונים באותה שנה - בנובמבר ( 5% ) ובדצמבר (61% ).
כ-1% ממקורות הרזרבה, שהוא כ-9 .
מיליון ש"ח, לא נוצל באותה שנה לוח 9 : התפלגות ניצול הרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה מהמיון הכלכלי להשקעה ( 2014) .
תקציב מקורי 748,078 88.
סה"כ מקורות 843,024 .
סה"כ העברה לרזרבה כללית חיובי -10,000 -1.
סה"כ העברה לרזרבה כללית שלילי 205,171 24.
קיצוץ לרזרבה 63,298 7.
שינוי פנימי 364,811 43.
סה"כ תקציב על שינוייו 325 0.
0% סה"כ שימושים שהועברו בחודש .
סה"כ שימושים 843,024 .
25,004 67,725 466,677 .
על פי נתוני משרד האוצר בעיבודי משרד מבקר המדינה.
מלוח 9 עולה כי בשנת2014 סך המקורות של הרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה היו כ -843 מיליון ש"ח.
כ -95 מיליון ש"ח מהם (כ -11% ) הם עודפים שהועברו משנת 2013, ו -74% מהעברת העודפים בוצעה בחודש דצמבר 2014.
כ -24% מהשימושים (כ-205 מיליון ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, ורוב הסכום (כ-86% ) הועבר בחודשים נובמבר ודצמבר 2014.
כ -43% מהשימושים, שהם כ-365 מיליון ש"ח, סווגו כשינוי פנימי וכ -89% .
מהם הועברו בחודש דצמבר משרד האוצר |293 .
רק בדצמבר 2014 העביר אגף התקציבים לשימוש המשרדים סכומי .
רזרבות בהיקפים גדולים, ובחודש זה בלבד הוא העביר כ-80% מעודפי הרזרבה שהועברו באותה שנה.
העברות של רזרבות משרדיות רבות ושל עודפי רזרבות בסוף השנה יכולות להעיד על תכנון שגוי ולא אופטימלי של תקציב .
המדינה כ-8% מהשימושים (כ -63 מיליון ש"ח) סווגו כקיצוץ לרזרבה והועברו כולם ברבעון האחרון של השנה, וכ-58% מחלק זה הועברו גם הם בחודש דצמבר.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנת 2014 ביצע אגף התקציבים העברות גדולות של סכומי רזרבה פיסקלית בחודש דצמבר.
6 מיליארד ש"ח, שהם כ-%66 מהרזרבה הפיסקלית101,, הועברו באותו חודש וכ-1.
1 מיליארד ש"ח, שהם כ-80% .
מהעודפים, הועברו אף הם בחודש זה על הממונה על התקציבים למצוא את האיזון הנכון במועדי הפשרת הרזרבה הפיסקלית על פני השנה, בהתחשב בשיקולים של הגדלת אפקטיביות עבודת הממשלה על ידי הפשרה מוקדמת של הרזרבה מחד גיסא, ובשיקולים של עמידה ביעדים הפיסקליים המצריכים הפשרה בשלבים מאוחרים יותר בשנה בהתבסס על מידע אמין יותר על ההכנסות וההוצאות הצפויות בתקציב המדינה מאידך גיסא.
מכל מקום, קיצוץ ברזרבה הפיסקלית בחודש ינואר והפשרת רוב היתרה של הרזרבה בחודש דצמבר אינם מביאים לאיזון בין שיקולים אלה.
מהאמור לעיל עולה כי רק בדצמבר 2014 העביר אגף התקציבים לשימוש המשרדים סכומי רזרבות בהיקפים גדולים.
סך השימושים של כל סוגי הרזרבות שצוינו לעיל בשנה זו היה כ - 18.
78 מיליארד ש"ח, מהם כ -8.
4 מיליארד ש"ח (כ -45% .
) הועברו לשימוש המשרדים רק בחודש דצמבר עוד נמצא, כי רק בדצמבר 2014 הועברו עודפי רזרבות משנת 2013 , בהיקף של כ-1.
15 מיליארד ש"ח, שהם כ -80% מעודפי הרזרבה שהועברו באותה שנה102.
העברות של רזרבות משרדיות רבות ושל עודפי רזרבות בסוף השנה יכולות להעיד על תכנון שגוי ולא אופטימלי של תקציב המדינה.
העברות כאמור אינן יעילות ועלולות לפגוע באפקטיביות עבודת הממשלה משום שהן מאלצות את המשרדים לממש את התקציב בלוח זמנים קצר.
היעדר יכולת לזהות העברות בתוך הסעיף או בין סעיפים .
במסמך הנחיות להכנת תקציב מפורט לשנים 2018-2017 שהכין אגף התקציבים באוגוסט 2016 צוין, בין היתר, כי "יש להקפיד על מיון כלכלי מדויק של תקנות התקציב, בכדי לאפשר ניתוח ברמות מצרפיות של התקציב וביצועו".
101 בנטרול הקיצוץ שבוצע בתחילת השנה בהתאם להחלטת ממשלה 1110 ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית וברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה (כ -10% מסך השימושים וכ -25% מסך השימושים של רזרבות אלה בהתאמה), שיעור העברות בחודש דצמבר הוא גבוה יותר מ-66% .
102 הסכומים המצוינים לעיל מתקבלים מסיכום הנתונים בלוחות9-5 .
סך עודפי הרזרבה שהועברו משנת 2013 היה כ-1.
מיליארד ש"ח 294 |דוח שנתי 68ב .
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שהעברות פנימיות של רזרבות ושל תקציבים רגילים בתוך סעיף תקציב מסווגות בקבצים שמפרסם משרד האוצר באתר האינטרנט ובמערכת מרכב"ה, בדומה לסיווג שניתן בפנייה לוועדת הכספים להעברות כספים בין סעיפים.
כך, במקום שהעברות של תקציבים שנעשו בתוך הסעיף יסווגו כ"שינוי פנימי", הן מסווגות לעתים כהעברות לרזרבה הכללית או מהרזרבה הכללית.
להלן דוגמה להעברה כזאת: בסוף דצמבר 2016 פנה הממונה על התקציבים ליו"ר ועדת הכספים בבקשה לאישור שינויים בין סעיפים לשנת 2016103 .
בפנייה ביקש הממונה להעביר סכום של כ- 161.
8 מיליון ש"ח מסעיפים13 ,)(הוצאות שונות20 (חינוך) ו-24 (בריאות), לסעיף 47 - רזרבה כללית, בהתאם לסעיף11 (ה) לחוק יסודות התקציב.
כמו כן ביקש הממונה את אישור הוועדה להעברת הסכום האמור מסעיף 47 לסעיף60 (חינוך פיתוח) בהתאם לסעיף 12 (א) לחוק.
בדברי ההסבר לפנייה צוין כי הפנייה נועדה להעביר סכום של 200 מיליון ש"ח עבור ב ניית כיתות לימוד חדשות במשרד החינוך.
בתדפיסים שצורפו לפנייה דווחה העברה פנימית בתוך סעיף 60 בסך של38.
2 "מיליון ש"ח מתכנית "הרזרבה לעמידה ביעדים104 לתכנית בניית כיתות לימוד105.
סכום זה השלים את הסכום שהועבר מהרזרבה הכללית, כך שסך הסכום שהועבר היה 200 "מיליון שח.
הפנייה סווגה כבקשה לשינוי "מרזרבה כללית".
הסכום שהועבר בתוך סעיף 60 , שהוא במהותו שינוי פנימי, סווג אף הוא במערכות המחשוב של משרד האוצר כשינוי "מרזרבה כללית" - הן בקובץ המרכז את השינויים שנעשים בוועדת הכספים שמפרסם אגף התקציבים באתר האינטרנט שלו והן במערכת מרכב"ה.
דרך הסיווג של השינויים ברזרבה המופיעים בקבצים שמפרסם משרד האוצר באתר האינטרנט שלו ובמערכת מרכב"ה אינה מאפשרת לזהות ללא עיבוד נוסף האם הרזרבות המשרדיות והרזרבות הפיסקליות הופשרו לשימוש של הסעיפים שמהם הן נוכו או שהרזרבות הועברו לסעיפים אחרים דרך הרזרבה הכללית.
משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים כי עליו לפעול לתיקון הסיווג של השינויים בוועדת הכספים בהתאם למהות השינוי כך שיתאפשרו הפעולות הללו: ניתוח יעיל, ממוכן ומצרפי של ההבדלים בין הפשרת רזרבות לשימוש הסעיפים שמהם הן נוכו במקור לבין רזרבות שהופשרו לשימוש בסעיפים אחרים ושל תקנות היעד שאליהן הופשרו הרזרבות; ניתוח ההבדלים בין סוגי הרזרבות שהופשרו - רזרבות להתייקרויות לעומת רזרבות פיסקליות; בקרה על הפשרת הרזרבות בהתאם לחוק יסודות התקציב.
103 :מספרי הבקשות055 - 13 , 20039 , 24025 , 60014 :.
מספרי הפניות לוועדה460 עד463.
104 תכנית מספר 600801.
105 תכנית מספר 600210.
רזרבותבשל תקצוב יתר מתמשך .
בתקציב המדינה יש תכניות תקציב רבות המתוקצבות ביתר (תרשים 10 ,) ובתוספת העודפים שמועברים אליהן משנה קודמת משמשות מקור מתמשך להעברת תקציבים לתכניות אחרות במהלך השנה.
העברת תקציבים על פני כמה שנים מעלה חשש שתכניות אלה יוצרות למעשה מקורות רזרבה אף שלא הוגדרו ככאלה מלכתחילה.
גם בתשובת אגף התקציבים צוין כי "הצרכים התקציבים אשר לא קיבלו מענה בתקציב המקורי ממומנים ראשית מתתי ביצוע בסעיפי התקציב השונים.
ככל שתתי הביצוע אינם מספיקים למימון הצרכים כאמור, פונה אגף התקציבים לשימוש ברזרבה".
תכניות רבות בתקציב המדינה מאופיינות בתת -ביצוע, ומנגד תכ ניות רבות אחרות מאופיינות בביצוע עודף בתקציב המדינה (תרשים 10.
) תרשים10 : התפלגות שיעורי הביצוע ביחס לתקציב המקורי בתכניות שאינן רזרבה* ( 2014) .
* נמצאו 69 תכניות שבהן שיעור הביצוע היה גבוה מ- 200% מהתקציב המקורי.
לצורכי הצגתן הן אוחדו לקטגוריה אחת בתרשים (הקטגוריה "מעל 200% .
)" 296 |דוח שנתי 68ב .
בשנת 2014 רק ב-17% מ-662 תכניות התקציב היה שיעור הביצוע בין 95% ל- .
המדינה בתרשים 10 ניתן לראות תת-ביצוע וביצוע עודף בתכניות בתקציב המדינה לשנת 2014 .
מתוך662 תכניות106, ב-%35 מהתכניות הביצוע היה נמוך מ-%95, וב-%48 מהתכניות הביצוע היה גבוה מ- 105% .
למעשה שיעורביצוע שבין 95% ל- 105% התקבל רק ב-17% .
רזרבות הנוצרות מתקצוב יתר מתמשך .
תת-ביצוע מלמד על ליקויים בתכנון ובביצוע תקציב המדינה.
תת-ביצוע בתקציב המדינה וטעויות חד -פעמיות בתחזיות ההוצאה אינם נחשבים לתקצוב יתר מתמשך אם התקציב עודכן בהתאם בשנת קביעת התקציב הבאה 107 .
ואולם כאשר תת-ביצוע מתמשך על פני השנים, כלומר תקצוב יתר בתוספת עודפים משנה קודמת המשמשים יחד מקור להעברת תקציבים לסעיפים אחרים במשך כמה שנים, הרי שאין לייחס מצב זה לטעויות חד-פעמיות.
מקרים אלה יוצרים למעשה רזרבה לא מוצהרת בתכנית שאינה מוגדרת כרזרבה (להלן - רזרבה מתקצוב יתר מתמשך).
גופים רבים, ובהם בנק ישראל, מרכז המחקר והמידע של הכנסת ומשרד מבקר המדינה, חישבו תקצוב יתר מתמשך בשיטות שונות.
להלן עיקרי השיטות והתוצאות: 1.
:בנק ישראל בדין וחשבון לשנת 2007 הגדיר בנק ישראל תקצוב יתר כמצב שבו שיעור הביצוע של התכנית התקציבית היה במשך שנתיים רצופות נמוך מ-85% מן התקציב המקורי באותה שנה.
בבדיקה של למעלה מ - 1,700 תכניות תקציביות בכל אחת מהשנים 2007-1998 הועלה כי בממוצע29% מתת-הביצוע היו בסעיפים קבועים, שההוצאה בהם הייתה נמוכה מהתקציב באופן מתמשך ועקבי 108 .
בשנים 2002-2007 , למעט שנת 2006 , תקצוב היתר היה 1.
2% מהתקציב, ובשנים2003 ו-2006 היקף תקצוב היתר היה יוצא דופן - 3.
2 מיליארד ש"ח ו-2 מיליארד ש"ח בהתאמה.
הבנק ציין כי תקצוב יתר מעיד על בעיה שיטתית באופן התקצוב ובמעקב אחרי ביצוע התקציב, והוא יוצר למעשה רזרבה תקציבית לעמידה ביעדים מעבר לרזרבה הקבועה בחוק התקציב.
:מרכז המחקר והמידע של הכנסת הבדיקה בוצעה בשנים 2009-2008 , והוגדרו שלושת הקריטריונים האלה לאבחון תת-ניצול תקציבי: (א) שיעור ניצול תקציבי של פחות מ-85% (תקציב הביצוע ביחס לתקציב המקורי) הן בשנת 2008 והן בשנת2009; )(ב התקציב המאושר היה נמוך מהתקציב המקורי באותן שנים; (ג) ההפרש בין התקציב המקורי לתקציב הביצוע .
ללא תכניות רזרבה ועתודה 107 ,בנק ישראלדין וחשבון 2007 ', פרק ו': הממשלה הרחבה, תוצריה ומימונם, תיבה ו-1 : "תת ביצוע או תקצוב ביתר?
מרבית תקצוב היתר הייתה בתקציב הפיתוח של המשרדים.
שני שלישים מכלל תקצוב היתר היו בסעיפים שכל אחד מהם תוקצב ביתר ביותר ממאה מיליון ש"ח.
עמד על מיליון ש"ח לפחות.
תוצאות הבדיקה העלו כי בשנת2009 , מתוך 1,881 תכניות תקציב עמדו בשלושת הקריטריונים59 תכניות.
סך התקציב בתכניות אלה היה כ-11 מיליארד ש"ח (כ- 4.
9% מהתקציב הרגיל נטו בשנת 2009 ), מהם כ -6.
8 מיליארד ש"ח עברו לשימושים אחרים בתקציב המדינה109.
:משרד מבקר המדינה בדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת 2016110 נבדקה מידת ההתאמה בין תקציב ההוצאה המקורי לביצוע בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים בשנים 2015-2011 .
נמצא כי בכל אחת מהשנים שנבדקו היו תקנות שתוקצבו בתקציב הוצאה מקורי ברוטו בתוספת עודפים שהועברו משנה קודמת, אולם לא היה בהן ביצוע כלל 111 .
בחלק מהתקנות נמשכה התופעה כמה שנים ברציפות (אף כי היקפה הצטמצם עם השנים112 ).
עוד נמצא כי בכל אחת מהשנים2011-2015 היו תקנות שלא תוקצבו מראש בתקציב הוצאה, אולם הביצוע בהן במהלך השנה היה חיובי113.
למרבית התקנות הללו נוספו תקציבים במהלך השנה.
קריטריונים לרזרבה מתקצוב יתר מתמשך בשנים 2016-2012 .
בביקורת הנוכחית בוצעה בדיקה לתקציבי השנים 2016-2012 שנקבעו בחוקי תקציב דו -שנתיים.
בסך הכול בשנים 2016-2012 אושרו שלושה חוקי תקציב מדינה לחמש שנות תקציב 114 .
בכל אחת מהשנים זוהו הסכומים המועברים מהתכניות.
הסכום שמועבר שווה לתקציב המקורי בתוספת עודפים משנה קודמת ובניכוי התקציב המאושר.
בדוח זה תכנית תיחשב תכנית רזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך כאשר התקציב המקורי של ההוצאה נטו, בתוספת העודפים של התכנית משנה קודמת (להלן - המקורות להעברה תקציבית), שימשו מקור להעברת תקציבים במהלך השנה ובהעברה התקיים כל אחד מהתנאים שלהלן: (א) שיעור הכספים שהועבר מתוך כלל המקורות לרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך היה יותר מ -10% ;מהמקורות בכל שנה (ב) סכום הכספים שהועבר היה לפחות 2 מיליון ש"ח בכל שנה; (ג) תקצוב התכניות ביתר נעשה לכל הפחות בשניים מתוך שלושת חוקי התקציב בתקופת הבדיקה ברציפות.
יצוין שמתוך תקצוב תכניות בכל שלושת חוקי התקציב זוהו תכניות שבהן העברת הכספים נעשתה במשך כל .
109 ,תמיר אגמון, מרכז המחקר והמידע של הכנסתניתוח תת -ניצול בסעיפי התקציב בשנים 2009 -2008 , אוקטובר2010.
110 ,משרד מבקר המדינהדוח שנתי 67א (2016 ) (להלן- דוח 67 א), "משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות המשרד", עמ' 538-536.
ללא תקנות המשמשות לרזרבה ותקנות השתתפות 112 מכ-340 מיליון ש"ח ב-30 תקנות בשנת 2011 לכ-9 מיליון ש"ח ב-4 תקנות ב-2015 .
113 לדוגמה, ביצוע הוצאה של כ-350 מיליון ש"ח ב-25 תקנות ב-2015.
114 התקציב הדו-שנתי לשנים 2012-2011 נקבע בשנת2010 ; התקציב הדו-שנתי לשנים 2014-2013 נקבע באמצע שנת2013 , והתקציב הדו-שנתי לשנים 2016-2015 נקבע בסוף שנת2015.
חמש השנים של ביצוע התקציב בתקופת הבדיקה, ותכניות שבהן נעשתה ההעברה במשך ארבע שנים 115 .
עבור תקצוב תכניות בשני חוקי תקציב ברציפות זוהו תכניות שבהן העברת הכספים נעשתה במשך ארבע שנים ותכניות שבהן היא נעשתה במשך שלוש שנים של ביצוע התקציב ברציפות בתקופת הבדיקה116 .
נבדקו בעיקר קובצי נתונים של אגף התקציבים המרכזים את השינויים שבוצעו בתקציב המדינה באמצעות אישור או הודעה לוועדת הכספים ובאמצעות קובצי ביצוע תקציב המדינה ונתונים נוספים שהעביר אגף התקציבים117 .
בתשובת אגף התקציבים צוין כי "עודף/תת ביצוע בשנים 2015-2013 אינו שכן תקציב ]מתמשך[ סיסטמתי2015 אושר רק בנובמבר2015 ועד לאותו מועד נוצל על פי קצב של 1/12 מתקציב2014 ולכן בהגדרה תקציב2015 צפוי להיות קרוב לתקציב 2014 .
עודף/תת ביצוע בשנים 2014-2012 אינו סיסטמתי שכן תקציב ]מתמשך[ 2014-2013 נבנה בעיקר בחודש מאי 2013 בעוד נתוני הביצוע הסופיים של שנת 2012 פורסמו רק באותו חודש.
במצב דברים זהלא ניתן לצפות שנתונים אלה ילקחו בחשבון באופן מלא.
בנוסף השנים 2012 ו-2014 הן שנים שניות בתקציב דו שנתי, עובדה שמקשה מאוד על עריכת תחזיות הוצאה".
משרד מבקר המדינה מציין כי בנוגע לשנים 2015-2013 , תקציב2015 לא היה צפוי להיות קרוב לתקציב 2014 .
בהתאם לחוק יסוד משק המדינה, התשל"ה - 1975 (להלן- חוק יסוד משק המדינה)118 , ההוצאה על פי קצב של1/12 היא מחוק התקציב הקודם בתוספת הצמדה למדד, לרבות שינויים תקציביים ולרבות הוצאות על הפעלת שירותים חיוניים.
לכן, גם אם הביצוע בחלק מהתכניות בתקציב 2014 היה נמוך או גבוה, אין הכרח שהביצוע באותן תכניות בשנת 2015 יהיה נמוך או גבוה בהתאמה.
זאת ועוד, מבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה לבחינת הקשר בין שיעורי הביצוע מהתקציב המקורי בתכניות בתקציב 2014 .
115 במקרים אלה שלוש השנים של חוקי התקציב הן2010 ,2013 ו-2015 ; העברת הכספים לתכניות אחרות במשך חמש שנים נעשתה בשנים 2016-2012 ; ההעברה לתכניות אחרות במשך ארבע שנים נעשתה בשנת 2012 , ובשלוש שנים נוספות מתוך השנים 2016-2013 .
116 במקרים אלה זוהו שנתיים ברציפות של חוקי תקציב מתוך השנים 2010 ,2013 ו-2015 , והעברת הכספים לתכניות אחרות במשך ארבע שנים ושלוש שנים נעשתה ברציפות בשנות ביצוע התקציב התואמות לשנות חוקי התקציב באופן דומה לתיאור לעיל.
117 החישובים מבוססים על הקבצים המרכזים את השינויים שבוצעו דרך ועדת הכספי ם שבמועד ביצוע החישוב פורסמו השינויים באתר האינטרנט של משרד האוצר לשנים 2016-2014 .
נתוני שנת 2013 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנתונים לשנים 2015-2014 עבור שינויים שבוצעו בתכניות בשנים אלה, ונתוני שנת 2012 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנתונים לשנת 2014 .
לכן הנתונים לשנים אלה הם חלקיים.
כלומר, בפועל יכול שקיימות תכניות נוספות המשמשות רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך, או שבתכניות שזוהו ככאלה תדירות החזרה של העברת הכספים גדולה יותר מהמצוין, ומכאן שגם סכומי הרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך גבוהים יותר בניתוח רב -שנתי.
נוסף על האמור לעיל לא נכללו בחישוב תכניות המשמשות תכניות מעבר של תקציבים לתכניות אחרות.
ב רבתי משרד האוצר |299 .
לשיעורי הביצוע בתקציב2015 נמצא מקדם מתאם נמוך119 .
לעניין עודף ביצוע או תת -ביצוע בשנים 2014-2012 , אישור תקציב שנת 2013 במחצית השנה איפשר לאגף התקציבים לצבור מידע מקיף יותר מאשר בהליך המקובל של אישור תקציב המתבצע בסוף השנה הקודמת.
אישור התקציב באיחור של כחצי שנה איפשר לקבל מידע עדכני יותר על הביצוע בשנת 2012 , גם אם לא לפי נתונים סופיים, ולקבל מידע על הביצוע המצטבר בתחילת 2013 .
מצופה שמידע זה יתרום לאיכות ולדיוק בתקצוב התקציב המקורי של שנת 2013 .
רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך בתקציב המדינה בשנים 2016-2012 .
תוצאות הבדיקה לקיומן של רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך בתקציב המדינה בשנים 2012-2016 לפי הקריטריונים שהוגדרו לעיל 120 מופיעות בלוח10 ,שלהלן המרכז את סך הסכומים שהועברו לפי עצימות ההעברה.
עצימות גבוהה של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן אושר בשלושה חוקי תקציב וששימשו מקור לרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך במשך חמש שנים וארבע שנים.
עצימות נמוכה יותר של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן אושר בשני חוקי תקציב ברציפות וששימשו מקור לרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך במשך ארבע שנים ושלוש שנים ברציפות.
119 מקדם המתאם שנמצא הוא0.
27 , כאשר מקדם מתאם של1 מייצג התאמה מלאה בין שיעורי הביצוע בשנת 2014 לשנת2015 .
בחישוב מקדם המתאם הושמטו תכניות רזרבה ועתודה.
כמו כן הושמטו תכניות עם שיעורי ביצוע שליליים ועם שיעורי ביצוע קיצוניים (מעל 500% ).
ללא השמטת תכניות אלה היה מקדם המתאם נמוך משמעותית.
120 ( "ניתוח התוצאות אינו כולל את התכניות בסעיפים "הוצאות שונות13 ") ו"הוצאות פיתוח אחרות (83 ), הכוללות רזרבות ומנותחות בפרק נפרד בהמשך.
לוח 10 : הסכומים שהועברו מתכניות ששימשו מקור להעברת תקציבים באופן מתמשך בשנים 2016 -2012 * .
משך הזמן שהתכניות שמשו מקור .
להעברת תקציבים תקצוב בשלושת חוקי התקציב (במיליוני ש"ח) .
2012 2013 2014 2015 2016 מספר .
חמש שנים 324 451 670 191 388 7 .
ארבע שנים 1,062 157 696 352 701 11 .
סה"כ ארבע עד חמש שנים 1,387 608 1,366 543 1,089 18 .
תקציבהמדינה לעמידה במגבלת ההוצאה 284,657 309,544 315,962 329,533 347,689 .
שיעור הרזרבה מתקצוב יתר מתמשך בהעברות .
של ארבע עד חמש שנים מתקציב המדינה 0.
להעברת תקציבים תקצוב בשני חוקי תקציב ברציפות (במיליוני ש"ח) .
ארבע שנים - 488 483 214 594 7 .
שלוש שנים** 801 776 2,248 147 135 17 .
סה"כ שלוש עד ארבע שנים 801 1,264 2,731 361 729 24 .
של שלוש עד ארבע שנים מתקציב המדינה 0.
משך הזמן שהתכניות שמשו .
מקור להעברת תקציבים סה"כ תקצוב בשלושה ובשני חוקי תקציב ברציפות .
ארבע שנים 1,062 645 1,179 565 1,296 18 .
שלוש שנים 801 776 2,248 147 135 17 .
סה"כ 2,188 1,872 4,097 904 1,818 42 .
שיעור מתקציב המדינה 0.
* ללא תכניות בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות".
לא קיימת חפיפה בין התכניות השונות המופיעות בשתי הקטגוריות הראשונות בלוח (תקצוב בשלושת חוקי התקציב ותקצוב בשני חוקי התקציב ברציפות).
** בבדיקת התכניות ששימשו מקור להעברת תקציבים במשך שלוש שנים נכללו מופעים רצופים בלבד.
נמצא כי בשנים 2016-2012 תוקצבו ביתר באופן מתמשך 42 תכניות תקציב שונות, ובתוספת העודפים שלהן משנה קודמת הן שימשו מקור להעברת כספים בתקציב המדינה במשך שלוש שנים לפחות.
בממוצע בכל אחת מהשנים 2016-2012 הועברו כ - 0.
סך התקציב שהועבר מהן היה גבוה במיוחד בשנה השנייה של התקציבים הדו-שנתיים - בשנים 2012 ו-2014 - כ-2.
1 מיליארד ש"ח בהתאמה, שהם כ- 0.
3% מסך תקציב המדינה בשנים אלה בהתאמה.
גם בשנים 2013 ו-2015 , שבהן נקבע תקציב המדינה באמצע ובסוף השנה בהתאמה, זוהו רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך, אך בשיעור נמוך יחסית מסך תקציב המדינה (כ - 0.
)בהתאמה יצוין שבשנת 2016 , שהיא שנת התקציב השנייה בתקציב הדו-שנתי לשנים 2016-2015 , פחת באופן יחסי תקצוב היתר של תכניות והשימוש בעודפים כמקור להעברת כספים - כ- 0.
5% מהתקציב, אך עדיין כ -1.
8 מיליארד ש"ח תוקצבו באופן זה121 .
שיעוריהם של מקורות אלו מהרזרבות הממוינות כרזרבה בשנים 2016-2014 היו כ-23%, כ-28% וכ-12% .
בהתאמה מתוך כלל תכניות התקציב ששימשו מקור להעברה תקציבית נמצאו 18 תכניות ששימשו מקור להעברות בעצימות גבוהה במשך שלושת חוקי התקציב של השנים 2016-2012 .
סך התקציב שהועבר בתכניות אלה בשנת 2014 היה כ -1.
4 מיליארד ש"ח (כ - 0.
4% ,)מתקציב המדינה אז וב-2016 הוא ירד לכ-1.
1 מיליארד ש"ח (כ - 0.
שבע תכניות שימשו מקור להעברת כספים בעצימות גבוהה במשך כל חמש השנים שנבדקו, ו-11 תכניות שימשו מקור במשך ארבע שנים.
בכ-33% מהעברות הכספים בעצימות גבוהה122 הועבר סכום הגבוה מ-%50 .
ממקורות התכנית בתשובת אגף התקציבים צוין כי "בתכניות רבות שסיימו בתתי ביצוע במהלך השנים, תת הביצוע נבע משינוי בהנחות ]מתמשכים[ ''סיסטמתיים שהתרחש במהלך השנה ועל כן הוא לא נלקח בחשבון בעת בניית התקציב.
תת הביצוע בתקציב לא נגרם כתוצאה מפעולה מודעת ומכוונת ועל כן לא ניתן לטעון שמדובר ברזרבה.
במקרים שבהם ניתן היה לצפות כי התקציב בתכנית מתוקצב ביתר, הרי שבמקרה שבו נעשה שימוש בהנחות לא נכונות בנוגע לתקציב מסוים, מדובר בטעות תקצוב, אשר נעשתה באגף התקציבים או במשרד הרלוונטי בתום לב ולא בפעולה מודעת שנועדה לשמור תקציב לצורך עתידי.
על כן לא מדובר ברזרבה אלא לכל היותר בטעות תקצוב.
בניית תקציב הינה עבודה מורכבת אשר בתכנית מסוימת עשויה לכלול הנחות לגבי עשרות משתנים פרויקטלים וכלכלים על כן טעויות תקצוב הינן מתרחשות באופן בלתי נמנע ולעיתים גם מספר שנים ברציפות בתוכנית מסוימת".
121 בניתוח המגמות שצוינו לעיל יש להתייחס לנתוני שנת 2014 בזהירות משום ששנה זו נכללת בחישובי תקצוב היתר המתמשך הן עם שנת 2012 והן עם שנת2016 .
מכל מקום הירידה שצוינה בשנת 2016 היא נכונה גם בהשוואה לנתוני שנת2012.
122 העברה אחת מרכזת את כל ההעברות שבוצעו בוועדת הכספים בתכנית אחת בשנת תקציב אחת.
"העברות ללא הסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות 302 |דוח שנתי 68ב .
תכנון לקוי ולא יעיל .
של הכנת התקציב היקף הסכומים של הרזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך ושיעורם מתקציב המדינה מצביעים על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב.
תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים.
הימצאותן של תכניות תקציב רבות המשמשות למעשה רזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך בשלב אישור תקציב המדינה תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגעת בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת.
זאת ועוד, תהליך העברת הכספים הנדרש בין התכניות מעצים את מעורבות אגף התקציבים בפעילות המשרדים ומביא לגי דול משמעותי ומיותר בעבודת ועדת הכספים של הכנסת, שנדרשת לאשר את השינויים המבוקשים במהלך שנת העבודה.
בשנת 2016 ירד השיעור מתקציב המדינה של הסכומים המועברים מתכניות תקציב בשל תקצוב יתר מתמשך.
משרד מבקר המדינה מעיר כי חשוב שמגמת הירידה תימשך.
על הממונה על התקציבים להכין את התקציב באופן יעיל ומוקפד, לקיים עבודת מטה לבחינת תקצוב היתר המתמשך ולשקף באופן אמין י ותר את ייעודם של כספי התקציב כבר בשלב אישור התקציב בכנסת.
תכניות שהן יעד לקבלת כספים במהלך השנה בשל תקצוב חסר מתמשך .
גם ביצוע יתר מלמד על ליקויים בתכנון ובביצוע של תקציב המדינה.
ביצוע יתר של תכניות בתקציב המדינה וטעויות חד -פעמיות בתחזיות ההוצאה אינם נחשבים כתקצוב חסר מתמשך אם התקציב עודכן בהתאם בשנת קביעת התקציב הבאה.
ואולם, ניתן לזהות תכניות בתור תכניות שהן יעד להעברת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך כאשר הן משמשות לאורך זמן יעד לקבלת כספים רבים מתכניות אחרות.
קריטריונים לתכניות שהן יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בשנים 2016-2012 .
בכל אחת מהשנים 2016-2012 זוהו הסכומים המתקבלים בתכניות שהן יעד לקבלת כספים.
הסכום שהועבר לתכנ יות מתכניות אחרות שווה לתקציב המאושר שלהן בניכוי התקציב המקורי והעודפים שלהן משנה קודמת.
בדוח זה הוגדרו התכניות המשמשות יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך כתכניות שמתקיימים בהן כל הקריטריונים שלהלן: (א) הועבר משרד האוצר |303 .
אליהן 123 במהלך השנה סכום העולה על %10 מהתקציב ה מקורי בתוספת העודפים שלהן124; )(ב הסכום שהועבר היה לפחות 2 ;מיליון ש"ח בכל שנה (ג) תקצוב התכניות נעשה לכל הפחות בשניים מתוך שלושת חוקי התקציב בתקופת הבדיקה ברציפות.
יצוין שמתוך תכניות שתוקצבו בכל שלושת חוקי התקציב זוהו תכניות שהועברו אליהן כספים במשך חמש שנים וארבע שנים של ביצוע התקציב בתקופת הבדיקה.
מתוך תכניות שאושרו בשני חוקי תקציב ברציפות, זוהו תכניות שקיבלו כספים במשך ארבע שנים ושלוש שנים של ביצוע התקציב ברציפות בתקופת הבדיקה.
הבדיקה התבססה על קובצי הנתונים של משרד האוצר שצוינו לעיל, בעיקר הקבצים המרכז ים את השינויים שבוצעו בתקציב המדינה באמצעות אישור או הודעה לוועדת הכספים125 .
תכניות המשמשות יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בתקציב המדינה בשנים 2016-2012 .
תוצאות הבדיקה לשנים 2016-2012 לפי הקריטריונים שהוגדרו לעיל מופיעות בלוח 11 שלהלן, המרכז את סך הסכ ומים שהועברו לתכניות לפי עצימות ההעברה.
עצימות גבוהה של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן אושר בשלושה חוקי תקציב ושהן יעד לקבלת כספים באופן מתמשך במשך חמש שנים וארבע שנים.
עצימות נמוכה יותר של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן אושר בשני חוקי תקציב ברציפות ושהן יעד להעברת כספים באופן מתמשך במשך ארבע שנים ושלוש שנים ברציפות.
123 הסכום המועבר יכול לכלול גם העברות מתקנות רזרבה.
לכן סך הסכומים המועברים לתכניות שהן יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך גבוה מהסכומים בתכניות שאינן תכניות רזרבה המשמשות רזרבה מתקצוב יתר מתמשך.
124 ( חריג לקריטריון זה היא תכנית תקציב הביטחון 150102 ), הכוללת את רוב תקציב משרד הביטחון.
לתכנית זו הועברו כספים במיליארדי ש"ח בכל שנה בשנים 2016-2012 , ובשל גודל תקציבה הסכום שהועבר אליה נמו ך מ -10% בארבע מתוך חמש שנים.
יצוין כי מהעברות הכספים לתכנית נוכו כספי הרזרבה הכללית (סעיף 47 ) בתכנית שריכזה עד2016 את תקציבי הגופים הביטחוניים.
עוד יצוין כי בשנים 2012 ו-2014 נדרשו העברות תקציב לתכנית זו בשל מבצע עופרת יצוקה ומבצע צוק איתן בהתאמה.
125 גם ב בדיקה זו נתוני שנת 2013 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנתונים לשנים 2015-2014 עבור שינויים שבוצעו בתכניות בשנים אלה, ונתוני שנת2012 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנתונים לשנת 2014 .
כלומר, בפועל יכול שקיימות תכניות נוספות שהן יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך, או שבתכניות שזוהו ככאלה תדירות החזרה של העברת הכספים גדולה יותר מהמצוין, ומכאן שגם הסכומים המועברים גבוהים יותר בניתוח רב -שנתי.
לוח 11 : הסכומים שהתקבלו בתכניות התקציב שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך בשנים 2016 -2012 * .
משך הזמן שהתכניות שימשו יעד .
לקבלת תקציבים תקצוב בשלושת חוקי התקציב (במיליוני ש"ח) .
חמש שנים 2,763 3,263 8,606 3,063 5,896 9 .
ארבע שנים 1,701 1,396 1,700 454 2,024 28 .
סה"כ ארבע עד חמש שנים 4,463 4,659 10,306 3,518 7,919 37 .
תקציב המדינה לעמידה במגבלת ההוצאה 284,657 309,544 315,962 329,533 347,689 .
שיעור התקציב בתכניות שקיבלו כספיםבשל תקצוב חסר .
מתמשך במשך ארבע עד חמש שנים מתקציב המדינה 1.