HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עצמאות הפיקוח ברשויות המקומיות דוח שנערך עבור המשרד להג "ס בשנת 1999 בעניין עבודתו עם היחידות הסביבתיות ברשויות הציג קושי שלפיו פעילות היחידה הסביבתית עלולה לסתור את יעדי הרשות.
בדוח צוין כי פעילות בתחום רישוי ואכיפה, כמו סגירת מפעלים מזהמים, מתן רישיון או התנגדות בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מ טעמים סביבתיים, יכולה לסתור שיקולים פוליטיים של ראש הרשות או להעמיד את היחידה הסביבתית בקונפליקט עם הרשות, והדבר עלול לערער את מעמדה.
הדוח גם ציין שכדי להימנע מקונפליקט נוצרו .
188 'דוח התביעה הפלילית, עמ42 .
189 "הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר-המידות בשלטון ה מקומי - דין וחשבון" (להלן - דוח שלטון החוק ברשויות), בראשות עו"ד דינה זילבר, המשנה ליועמ"ש (ייעוץ); "כתבי-המינוי של הצוות, סיכום דיון בנושא חיזוק שלטון החוק ברשויות המקומיות", מאפריל 2014 .
190 בהנחיית היועמ"ש, היבטי האכיפה הפלילית נידונו במסגרת צוות מצומצם יותר שכלל נציגים ממשרד המשפטים ומן המשטרה בלבד.
191 ראוהודעת משרד המשפטים, מ - 27.
באתר האינטרנט של משרד המשפטים המשרד להגנת הסביבה | 1761 .
ביחידות הסביבתיות דפוסי פעילות, כמו קבלת רצון הרשות, התעלמות מבעיות סביבתיות או העברתן למחוז במשרד להג "ס192.
במהלך שנת2017 ערך משרד הפנים כמה תוכניות הרצה (פיילוט) בתחום האכיפה ברשויות המקומיות שמהן עלה כי קיימת "בעיית משילות" ברשויות רבות, במיוחד ביישובים קטנים וקהילתיים: נבחרי ציבור מתקשים לקדם את תחום האכיפה בכלל ואכיפה סביבתית בפרט.
גם הליך היוועצות שערך המשרד להג"ס עם פורום יחידות סביבתיות בנושא שיפור הפיקוח והאכיפה בשלטון המקומי, העלה קשיים לבצע אכיפה ברשויות קטנות או קהילתיות בשל היכרות משפחתית.
הוצע לאפשר להעסיק חברות קבלניות אשר יעסקו באכיפה "כדי למנוע מהמפקחים המקומיים מצבים קשים".
מהאמור עולה כי משרד המשפטים והמשרד להג"ס זיהו קושי מובנה בעבודת הפיקוח של הרשויות המקומיות.
הקושי מתבטא בתלות הפיקוח בדרג הנבחר ברשות, בכך שהפיקוח אינו חוסה תחת עקרון עצמאות שיקול הדעת ואינו כפוף לגורמי אכיפה פלילית מקצועיים - וזאת למרות ההמלצה בעניין זה בדוח התביעה הפלילית.
יצוין כי ברשויות קטנות או קהילתיות מתעורר קושי לבצע פעולות אכיפה בשל העובדה שמספר התושבים מצומצם יחסית ויש סבירות רבה כי הפקחים מכירים את תושבי המקום.
קושי זה עלול להגיע בחלק מהמקרים לכדי מצב של ניגוד עניינים מובנה.
נכון לאוקטובר 2018 , משרד הפנים לא גיבש תקינה מינימלית למערך הפיקוח ברשויות המקומיות העוסק באכיפה סביבתית, ואף לא קידם את הנושא מול משרד האוצר193 , וזאת למרות המלצה בעניין זה בדוח שלטון החוק ברשויות ולמרות התחייבות משרד הפנים ליישם את המלצות הדוח.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי גם בנושא האכיפה על ידי הרשויות המקומיות הוא לא פעל ליישום ההמלצה האמורה שבדוח התביעה הפלילית, ולפיה יש להרחיב את האמור בהנחיית עצמאות התביעה הפלילית של היועמ"ש ולפרטה, כך שתבהיר את הכללים בדבר כפיפותם של כל גורמי הפיקוח ואכיפת החוק לעקרון עצמאות שיקול הדעת הקבוע בהנחיה.
לליקוי וההמלצה האמורים .
192 "המשרד לאיכות הסביבה- בחינת קשרי עבודה בין המשרד אה"ס ליחידות ברשויות מקומיות", דוח מס' 2190-1001-03 ,(פברואר1999 '), עמ7-6 .
מהשאלוןעולה כי גם כיום קיימות יחידות סביבתיות אשר במסגרתן מתבצעת פעילות של פיקוח ואכיפה.
193 מר רועי דהן, מנהל אגף בכירתכנון ופיתוח ההון האנושי ברשו יות מקומיות במשרד הפנים, ציין כי הנושא לא עלה עד כה, וכי קידום הנושא יחל לכל המוקדם בשנת 2020 .
כפיפות מינהלית ומקצועית של פקחים סביבתיים ברשויות המקומיות: תרשים 11 : כפיפות מינהלית: הגורם שאליו כפוף הפיקוח הסביבתי .
על פי נתונים משאלון משרד מבקר המדינה לרשויות המקומיות .
מהנתונים בתרשים 11 עולה כי הכפיפות המינהלית של הפיקוח ברשות המקומית היא לרוב ישירה למנכ"ל הרשות או לראש הרשות (כ-52% מהרשויות).
מצב זה אינו מקדם אי-תלות בעבודת הפקחים הסביבתיים, הנחוצה לאכיפה אפקטיבית ועצמאית; כ-10% מהרשויות ענו כי הן כפופות גם מקצועית לדרג הנבחר ברשות, וכ-17% מהן ענו כי אין להן ממונה מקצועי.
:תנאי סף בהשכלת פקחים סביבתיים ברשויות כאמור, מערך אכיפה סביבתי מחייב מיומנות מקצועית, הן בהיבט מקצועי- סביבתי (השכלה מתאימה רלוונטית לנושאים סביבתיים) והן בהיבט של מיומנות באכיפה, בייחוד פלילית.
ואכן, בשנת 2016 פרסם מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים באתר האינטרנט שלו תיאור של תפקיד פקח סביבתי הכולל תנאים מקדימים, לרבות דרישות השכלה גבוהה המחייבות כי פקח סביבתי ברשות המקומית יהיה בעל תואר בוגר בתחום מדעי איכות הסביבה, כימיה, סביבה, גיאוגרפיה או חקלאות, או בעל תעודת הנדסאי או בעל הכרה מוועדת ההסמכה כנדרש.
הרשויות המקומיות נשאלו אם הפקחים הסביבתיים בעלי ההשכלה הנדרשת.
המשרד להגנת הסביבה | 1763 .
הפלילית צוין כי ניכר .
המונְחים על ידי בעלי .
על שאלה זו השיבו 95 רשויות, ומתשובותיהן עולה כי ברובן המכריע הפקחים הסביבתיים אינם בעלי השכלה רלוונטית: כ-71% מהרשויות השיבו כי לאף לא אחד מהפקחים הסביבתיים יש השכלה גבוהה רלוונטית בתחום מדעי איכות הסביבה, כימיה, סביבה, גיאוגרפיה או חקלאות, או בעלי תעודת הנדסאי.
7% השיבו כי כל הפקחים הם בעלי התואר הנדרש.
בדוח שלטון החוק ברשויות ניתנה המלצה כי משרד הפנים יבחן מול משרד האוצר אפשרות להעלאת שכר רוחבית לפקחים העוסקים באכיפה סביבתית, במטרה לעודד מועמדים בעלי השכלה מתאימה לאייש את תפקיד הפקחים הסביבתיים.
הביקורת העלתה כי משרד הפנים לא בחן וממילא גם לא קידם זאת מול משרד האוצר, למרות התחייבות משרד הפנים ליישם את המלצות הדוח.
בתשובת משרד הפנים נכתב כי אם יש מקרים שבהם לאחר מועד זה התקבלו פקחים שאינם עומדים בדרישות הסף, האגף לבקרת ההון האנושי במשרד הפנים יבדוק זאת מול הרשויות האמורות.
עוד כתב כי האגף היה שותף לקידום הסכם קיבוצי לבעלי תפקידים ביחידות ההנדסה ברשויות וביניהם גם לפקחים , אולם הוא לא ציין אם ההסכם חל על פקחים שאינם ביחידות ההנדסה והוא לא התייחס בתשובתו לסוגיית העלאת השכר הרוחבית שהומלץ עליה בדוח שלטון החוק.
הנחיה מקצועית במסגרת עבודת צוות דוח התביעה הפלילית ציינו נציגי מפע "ם כי הם נתקלים בקושי בביצוע תפקידם, בגלל היעדר גורם מרכזי מקצועי -ארצי הנושא באחריות כוללת על נושאי הפיקוח והאכיפה הסביבתית ברשות המקומית ואשר, בין היתר, יגבש את פעילות ההדרכה.
בדוח התביעה הפלילית גם צוין כי ניכר מחסור בהנחיה בשלב החקירה ובפיקוח על שלב זה, וכי נוכח מורכבות החקירה הפלילית ומשמעויותיה, היא חייבת להיעשות על ידי מפקחים מקצועיים, המונְחים על ידי בעלי מקצוע בתחום הפלילי194.
מן האמור לעיל ומתוצאות השאלון שלפיהן רובן המכריע של הרשויות המקומיות אינן מפעילות סמכויות חקירה ואמצעי אכיפה פליליים אחרים ובאופן כללי מתקשות באכיפה בהליך פלילי סביבתי, פעולות שהן מטבען מורכבות יותר ודורשות מיומנות מקצועית בתחום האכיפה הסביבתית, עולה כי הפעלת הסמכויות בתחום האכיפה שהוקנו לרשויות המקומיות בחוק לוקה בחסר.
194 דוח התביעה הפלילית, עמ' 20 ,29 .
כ-40% מהרשויות הכינו תוכניות עבודה באחת או יותר מהשנים 2013 עד2017 , ומתוכן56% ציינו כי הרשות המקומית מאשרת אותן, אף שאין היא גורם סביבתי מקצועי.
28 מהרשויות (כ-17% )מהרשויות שענו לשאלון ענו כי אין לאחראי האכיפה הסביבתית ממונה מקצועי.
שיעור זה גבוה יותר בקרב רשויות מקומיות קטנות, ועומד על כ-20%.
מהאמור לעיל עולה אפוא כי גם כאשר קיימות תוכניות עבודה לאכיפה סביבתית ברשויות, לרוב הן אינן נבחנות על ידי גורם סביבתי מקצועי, וכי חלק לא מבוטל מהפקחים הסביבתיים פועלים ללא ממונה מקצועי.
חסמים נוספים ביישום חוק רשויות מקומיות .
על פי סעיף11 לחוק הרשויות המקומיות ייתכנו מצבים שבהם ניתן לטפל בעבירה באמצעות חקיקה ראשית או באמצעות חוק עזר.
מדובר במצב של כפילות נורמטיבית, שבה חובות ואיסורים דומים או זהים קבועים הן בחקיקה ראשית והן בחקיקת משנה (חוקי עזר).
במציאות כזו, אם האכיפה בעניינים של שני אנשים באותה רשות מקומית שעוברים אותה עבירה מתבצעת באמצעות חוקים שונים, התוצאה המשפטית תהיה לרוב שונה לכל אחד מהם.
חוק רשויות מקומיות מנסה להתגבר על בעייתיות זו באמצעות קביעת כלל "ברירת מחדל" של מדרג בין החוקים, ולפיו "רשות מקומית גדולה לא תחיל חוק עזר הקובע עבירה שיסודותיה דומים ליסודות עבירה על חיקוק סביבה "195.
במקרה זה, הרשות המקומית תאכוף לפי החקיקה הראשית, בעיקר באמצעות כלים פליליים196 .
, והיא מנועה מלהחיל חוקי עזר בנושאים אלו אולם לעיקרון זה יש חריג המתיר למועצה ברשות מקומית גדולה לקבוע שהרשות תחיל, בהסכמת היועץ המשפטי שלה, דווקא את הוראות חוק העזר המקביל לחיקוק ולא את הוראות החיקוק197 (להלן- מנגנון סעיף 11 ,) כמתואר בתרשים 12 :להלן .
195 חוק רשויות מקומיות, סעיף11 .
)(א 196 אכיפה פלילית עשויה להיות הליך שיפוטי (באמצעות הגשת כתב אישום) או הליך בכלים מינהליים כמו קנס.
197 חוק רשויות מקומיות, סעיף11 (ב).
גם רשות מקומית קטנה רשאית לעשות כן בהתאם להוראת סעיף 11.
)(ג המשרד להגנת הסביבה | 1765 .
תרשים 12 : היחס בין חקיקה ראשית וחוקי עזר סביבתיים לפי חוק רשויות מקומיות פרשנות משפטית בדבר היחס בין הסמכויות המוקנות לרשויות המקומיות לפי חוקי עזר ולפי חוק רשויות מקומיות קובעת כי בביצוע אכיפה סביבתית לפי חוק רשויות מקומיות, הרשויות מאבדות את סמכויותיהן המינהליות המוקנות להן מכוח חוקי העזר ונותרות עם סמכויות פליליות בלבד.
חוק רשויות מקומיות מחייב אפוא את הרשויות המקומיות לבחור בין אכיפה של חוקי מדינה סביבתיים, בעיקר בכלים פליליים, לבין אכיפת חוקי עזר בכלים מינהליים.
היות שהרשויות המקומיות נרתעו מהאפשרות להיוותר ללא כלים מינהליים גמישים יחסית, העדיפו רובן להיוותר עם סמכויות מינהליות, ולכן פעלו לפי החריג שמתיר להן מנגנון סעיף 11 בחוק רשויות מקומיות, החליטו על אכיפה לפי חוקי עזר, ולא פעלו לפי חוק רשויות מקומיות.
ואכן, מניתוח תשובות הרשויות המקומיות על השאלון עולה כי נכון למועד סיום הביקורת כ-40% מהרשויות הגדולות (המחויבות באכיפה ס ביבתית) אוכפות רק חוקי עזר, וכ -27% מהן אוכפות חיקוקים בודדים (חיקוק אחד עד חמישה חיקוקים)198; נתונים אלו ראויים לבחינה במסגרת הליך הערכה של יישום החוק שכן הם מצביעים על כֶּשֶּל בכל הנוגע להשגת מטרת החוק ועל כך שהרשויות המקומיות ממעטות ליישם את חוק רשויות מקומיות.
198 רק שש רשויות מקומיות גדולות מאלו שענו על השאלון ציינו כי הן אוכפות את כל 19 החיקוקים שבתוספת לחוק רשויות מקומיות.
בתשובת משרד הפנים נכתב כי עצם העובדה, שרשויות מקומיות מעדיפות להמשיך ולאכוף באמצעות חוקי עזר, בהתאם לסמכות שניתנה להן בדין (במנגנון סעיף 11,) אינה יכולה להצביע על פעולה שלא כנדרש, אלא להפך.
עוד כתב משרד הפנים כי הכרעת המחוקק, בדבר תחולת חוק רשויות מקומיות בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 11, עולה בקנה אחד עם האוטונומיה של הרשות המקומית להכריע כיצד לאכוף חיקוקים , לרבות סביבתיים בתחומה , בהתאם לרצון מועצת הרשות המקומית ותושביה ומתוך התחשבות במאפייניה הייחודיים של הרשות.
משרד הפנים סבר עוד שהכרעה זו נעשתה מתוך הבנה כי לצד הטלת האחריות על הרשויות המקומיות במסגרת החוק, הרי שיש לסייגה ולא לחייב את ה רשויות המקומיות להטיל את סמכותן בלא שעומדים לרשותן המשאבים הנדרשים לכך, שכן חקיקת החוק נעשתה בלא הקצאת משאבים לרשויות המקומיות על ידי המחוקק.
עוד נכתב כי החוק העניק לרשויות המקומיות סמכות אכיפה מקבילה לזאת של המשטרה הירוקה, ועל כן "אין המדובר ביצירת השכבה הבסיסית של האכיפה אלא אך ברצון לבנות ולהוסיף שכבה נוספת תוך הבנייתה, כאמור, כסמכות שאינה חלה על כלל הרשויות המקומיות".
משרד הפנים סיכם את עמדתו כי "העובדה כי מרבית הרשויות המקומיות מיישמות את החוק על דרך של המשך השימוש בחוקי עזר ודאי שאינה משמיעה את היעדר יישומו של החוק, אלא משום יישום של החוק כפי שיצא תחת ידו של המחוקק.
השאלה באיזה אופן נכון כי רשות מקומית תפעיל את שיקול דעתה בקביעת כלי האכיפה, אינה שאלה משפטית שעניינה בשאלות ובקשיים משפטיים, אלא שאלה שבמדיניות".
חוק רשויות מקומיות מטיל חובה על רשויות גדולות ומעניק רשות לרשויות קטנות לפעול בתחום שיפוטן לאכיפת חיקוקי הסביבה המנויים בו.
מטרת החוק אפוא היא לקדם אכיפה סביבתית בכל הרשויות המקומיות, והחוק מעודד זאת גם על דרך ייעוד הקנסות לקופת הרשות המקומית.
הכלל הקבוע במנגנון סעיף 11 קובע מדרג נורמטיבי גבוה יותר לחקיקה ראשית, והדבר עולה בקנה אחד עם מטרת החוק ועם האינטרס הציבורי הלאומי לקדם אכיפה סביבתית משמעותית יותר בשלטון המקומי, ואילו העדפת חוקי העזר מנוסחת כחריג המצריך הצעה של ראש הרשות והסכמת היועץ המשפטי שלה.
החריג שבמנגנון סעיף 11 מנוסח בצמצום יחסי ונועד לאפשר גמישות מקום בו רשות מסוימת מעוניינת במקרה מסוים להחיל חוק עזר המקביל לחיקוק.
המשרד להגנת הסביבה | 1767 .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי במבחן התוצאה החריג שבמנגנון סעיף 11 (הקבוע בסעיף11 ) הפך לכלל וכמעט רוקן]ב[ מתוכֶּן את חוק רשויות מקומיות.
התוצאה שנוצרה היא כי מרבית הרשויות המקומיות החריג ו את עצמן מתחולתו, באופן מוחלט או מרובו.
הדבר אינו מתיישב עם מטרתו העיקרית של החוק לקדם אכיפה סביבתית עדכנית ואחידה במדינת ישראל באמצעות רתימת הרשויות המקומיות לנושא.
מציאות זו אינה יכולה להיוותר ללא כל פעולה מצד הרשות המבצעת, ויש מקום שמשרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי, ובשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים, יבחנו בהקדם את הנושא.
במסגרת בחינה זו עליהם לבדוק את השלכותיה של התנהלות הרשויות בהפעלת חוקי העזר במקום הוראות חוק הרשויות המקומיות ואם יש מקום ליזום שינוי בחקיקה, אשר יצמצם את השימוש בחריג לחוק ויקדם פתרונות נדרש ים נוספים.
אם בחינה זו לא תיעשה בהקדם, הרי שנדרשת פעולה רגולטורית יזומה בהובלת משרד הפנים לבדיקת הגורמים לאי -יישומו של חוק רשויות מקומיות, לגיבוש פתרונות נדרשים לשינוי המצב בשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים ליישומם, ולביצוע בקרה על התהליך.
בדבר טענת משרד ה פנים כי יש לסייג את הטלת האחריות על הרשויות במסגרת חוק רשויות מקומיות כל עוד אינם עומדים לרשותן המשאבים הנדרשים לכך, ראוי שטענה כזו תעלה רק לאחר פנייה פרטנית בנושא לאגף התקציבים המבוססת על ניתוח עלויות פרטניות של יישום חוק רשויות מקומיות ועל בחינת מקורות תקציביים למימונן.
בתשובת משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2018 נכתב כי במשרד המשפטים נערכת עבודת מטה בשיתוף יועצים משפטיים של משרדי ממשלה רלוונטיים ויועצים משפטיים של רשויות מקומיות, בעניין השאלה העקרונית מהו היחס בין חוקי עזר לבין חקיקה ראשית (חוקים מדינתיים).
אולם עבודת המטה האמורה וההמלצות הצפויות בעקבותיה לא יכללו את המקרה של סעיף 11 ,לחוק רשויות מקומיות מפני שסעיף זה הוא דוגמה לחוק המסדיר במפורש את היחס בין החקיקה המדינתית לבין היקפה של החקיקה המקומית ואת אופן אכיפתה.
במהלך השנים שבו ועלו חסמים משפטיים אשר הקשו לקדם את יישום חוק רשויות מקומיות: א.
בישראל פועלות 23 יחידות אזוריות לאיכות סביבה.
כל יחידה כזו ממוקמת באחת הרשויות המקומיות ומספקת לרשויות סמוכות נוספות שירותים על פי הסכם עמן.
חוק רשויות מקומיות, .
הביקורת העלתה כי קיים קושי משפטי בעניין סמכותו של עובד ביחידה סבי בתית אזורית לאכוף בשטחן של כל הרשויות השותפות ליחידה את החוק , ולא רק בשטח המוניציפלי שבו הוסמך עובד היחידה הסביבתית ובמקום שבו ממוקמת היחידה.
כך למשל, יחידת הפיקוח ביחידה הסביבתית האזורית השרון, המעניקה שירותים סביבתיים לשבע רשויות מקומיות סמוכות, פורקה בשל קושי זה.
עובדה זו מאלצת כל רשות הנעזרת בשירותיה של יחידה סביבתית אזורית להסמיך ולהכשיר בנפרד, ועבורה בלבד, פקחים בתחום מקצועי ומורכב, וחלקן חוזרות לאכוף חוקי עזר.
בנושא הענישה שבצד העבירה, נוצר מצב שבו כיום שורר חוסר אחידות בהסדרי האכיפה לאותה עבירה - ברמה הארצית וברמה המקומית - והקנסות הקבועים בגין הפרה של אותה עבירה עלולים להיות שונים.
מצב זה יוצר חוסר אחידות באכיפה ופגיעה בשוויון, שכן עבירה אשר תיאכף לפי חוק עזר ברשות אחת תגרור קנס מופחת, בעוד שאם אותה עבירה תיאכף לפי חוק ראשי ברשות אחרת, יוטל בגינה קנס גבוה יותר.
מנהלת היחידה להנחיית התובעים המוסמכים בידי היועמ"ש (להלן - היחידה להנחיית תובעים) כתבה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2018 כי היחידה איתרה חסמים ביישום חוק הרשויות המקומיות ככל שהדבר נוגע ל יישום ההנחיה על ידי התביעה.
עם זאת, היחידה אינה עוסקת בהכשרת הפקחים, אשר הם החוליה הראשונה במערך האכיפה ובלעדיה אין בידי התובע לקיים הליך פלילי, וכי יישום חוק הרשויות המקומיות מציב אתגרים גם בתחום זה, בייחוד לנוכח המקצועיות הייחודית הנדרשת לצורך ביצוע פעולות פיקוח על פי דיני הג"ס.
הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , לא צלחו הניסיונות לקדם הצעות חוק לתיקון חוק רשויות מקומיות, אשר יתמודד עם קשיים משפטיים ואחריםם לגבי מערך הפיקוח והאכיפה ולא הביאו לגיבוש הליכי חקיקה מתקדמים.
בתשובת המשרד להג"ס נכתב כי חוק רשויות מקומיות הוא חוק חשוב מאוד, והמשרד מעוניין ביישומו על ידי רשויות רבות.
אולם המצב אינו כך, בין היתר, כי מערך אכיפה סביבתית מחייב מיומנות מקצועית באכיפה פלילית וכן מיומנויות נוספות בהיבט מקצועי-סביבתי.
עוד נכתב כי לחלק ניכר מהרשויות המקומיות אין מיומנות בסיסית בביצוע אכיפה ברמה הנדרשת, וכי חוק רשויות מקומיות אינו יוצר תשתית ארגונית מספקת ליישומו ברשות המקומית.
בתשובתו העלה המשרד להגנת הסביבה | 1769 .
המשרד להג"ס שני קשיים נוספים בנושא חוק רשויות מקומיות: האחד, מתן פטור מיישום החוק לרשויות מתחת ל-20,000 תושבים; השני היעדר סנקציה על רשות מקומית בשל אי-יישום החוק.
המשרד להג"ס סבור בהקשר זה כי ללא סנקציה, שתוטל על כל הרשויות שאינן מיישמות את חוק רשויות מקומיות ללא יוצא מהכלל, ייושם החוק חלקית בלבד.
ממצאי פרק זה מצביעים על כך שהדרך לקידום אכיפה סביבתית ברשויות המקומיות ארוכה ורצופת קשיים.
על משרד הפנים ועל המשרד להג"ס להכריע בהקדם בסוגיית המשרד הממונה על חוק רשויות מקומיות שעליו תוטל האחריות לקידום יישומו בקרב הרשויות.
אם יחליטו שני המשרדים להעביר את חוק רשויות מקומיות לאחריות המשרד להג"ס, עליהם להביא בהקדם לתיקונו.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי כל עוד הוא ממונה על ביצוע הוראות חוק רשויות מקומיות, מוטלת עליו האחריות לפעול ליישומו בקרב הרשויות המקומיות: עליו להוביל, ללא דיחוי, הליך של בחינת הקשיים המכשילים את יישומו של החוק, שבו יהיו שותפים גם משרד המשפטים והמשרד להג "ס.
בהתאם למסקנות שאליהן יגיעו המשרדים, עליהם לגבש פתרונות משפטיים או אחרים הולמים.
על משרד הפנים לפעול בהקדם ליישומם המלא של פתרונות אלה, בשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים.
למשרד להג"ס יוער כי ראוי שבמסגרת גיבוש מדיניות אכיפה משרדית הוא יבהיר באופן סדור ופומבי גם את חלוקת האחריות בענייני אכיפה בינו ובין הרשויות המקומיות, כפי שנעשה בתחום האכיפה של דיני התכנון והבנייה199; במידת הצורך עליו גם לערב את משרד המשפטים שיסייע בכך.
199 תחומי האחריות באכיפה של דיני התכנון והבנייה מוגדרים בשני מסמכים עיקריים: מסמך "מדיניות אכיפת התכנון והבניה - היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבניה" (ממרץ 2016 ;) 'הנחיית יועמ"ש מס4.
1101 בנושא "הפעלת סמכות אכיפה של המדינה בעבירות תכנון ובנייה במרחבי תכנון מקומיים" (אפריל, 2013 .
אלו מבוססים על עקרונות שנקבעו בפסיקת בג"ץ 1770 |דוח שנתי 69ב .
לנוכח הנתונים שהועלו בשאלון בדבר יישום חסר של אכיפה סביבתית בקרב רשויות מקומיות קטנות בהשוואה לרשויות גדולות, לא מן הנמנע כי הן מתקשות יותר באכיפה סביבתית, שהיא מטבעה מקצועית ודורשת מיומנויות ומשאבי כוח אדם גבוהים בהשוואה לגודלן.
כדי לשנות מצב בעייתי זה, יש מקום שמשרד הפנים, בשיתוף המשרד להג"ס, יבחנו אם נכון לגבש מודל יישום אפקטיבי יותר עבור הרשויות המקומיות, למשל באמצעות אכיפה שיתופית המתבצעת על ידי כמה רשויות קטנות יחד200 , יבנה תמריצים לכך ויקדם באופן מעשי את המהלך בקרב הרשויות המקומיות.
מודל אכיפה שיתופי יצמצם את תשומות האכיפה הנדרשות מכל רשות בתחום מקצועי זה, ויסייע להן במימון הנדרש להכשרת מפקחים בתחומים המורכבים של הגנת הסביבה המורכבים יותר ובהפעלת מכלול סמכויותיהם בנושא.
משרד הפנים כתב בתשובתו כי בשנת 2016 הוא פעל לתיקון חוק איגודי ערים , התשט"ו-1955 לשם קביעת הוראות בדבר הקמת איגודי ערים מסוג אשכול, במטרה לאפשר לרשויות מקומיות הרוצות בכך להתאגד לצורך הקמת מנגנון אחוד.
מנגנון כזה עשוי לייעל את התנהלותן הכלכלית של הרשויות המקומיות וישפר את רמת השירותים הניתנים לתושביהן , בזכות ניצול י תרון הגודל שבאיגום משאבי הרשויות.
בהמשך לעבודה משותפת של משרד הפנים והמשרד להג"ס פורסם בדצמבר 2018 ברשומות צו איגודי ערים (אשכול רשויות נגב מזרחי), התשע״ט-2018, אשר נועד בין היתר להסמיך את האשכול לפעול בתחום פיקוח ואכיפה של הדינים הסביבתיים בהתאם לדינים הנוגעים לכך בתחומי הרשויות המקומיות המפורטות בתוספת השנייה לצו .
לשם ביצוע תפקידיו אלה, יהיו לאשכול כל הסמכויות של אותן רשויות.
חוק רשויות מקומיות הקנה לרשויות המקומיות סמכויות אכיפה חשובות המחייבות גיבוש ויישום מדיניות אכיפה מקומית.
לנוכח הממצאים שעלו בפרק זה וכדי לקדם את המשילות ברמות המוניציפלית והלאומית, יש מקום שמשרד הפנים ומשרד המשפטים, בשיתוף המשרד להג"ס, יבחנו לחיוב את האפשרות להוביל מהלך להכנת מדריך לגיבוש מדיניות אכיפה סביבתית ברשויות המקומית, בדומה למדריך מדיניות אכיפה לדיני תכנון ובנייה שגיבש ו.
על משרד הפנים גם לקיים בקרה על יישום מדריך המדיניות העתידי בקרב הרשויות, תוך כדי הטמעת השינוי בתפיסת תפקידו של הפקח הסביבתי, בתהליכי עבודתו ובסמכויותיו; גיבוש מדיניות אכיפה; הכנת תוכניות אכיפה וקביעת סדר עדיפויות לביצוע משימות; קיום ממשקים עם גורמים נוס פים; ובחינת האפקטיביות של פעולות האכיפה.
200 אכיפה שיתופית יכולה להתקיים בכמה מסגרות.
למשל, איגוד ערים סביבתי שהוגדר לצורך כך, כחלק מתהליך אשכול שמקדם משרד הפנים או באופן אוטונומי אחר.
המלצה דומה עלתה כאמור במסגרת דוח שלטון החוק ברשויות.
המשרד להגנת הסביבה | 1771 .
מנהלת היחידה להנחיית תובעים כתבה למשרד מבקר המדינה באוקטובר2018 כי היא מייחסת חשיבות לקידום מדיניות אכיפה סביבתית מול הרשויות המקומיות ומול משרדי הממשלה, בכפוף להתקד מות עבודת היחידה ולהיקף כוח האדם שייקלט בה .
עוד כתבה כי גיבוש מדיניות אכיפה בתחומים הנתונים לאחריותם של גופי אכיפה מקבילים "יחייב ביתר שאת גיבושה של מדיניות אכיפה מתואמת ומושכלת.
מדיניות האכיפה תתייחס לכלל השחקנים המעורבים בתהליך האכיפה - גורמי פיקוח ותביעה גם יחד".
מדינת ישראל היא מדינה מפותחת, המאופיינת בנתוני צריכה גבוהים, בשטח גיאוגרפי קטן, בשיעור גבוה של גידול אוכלוסין ובתעשייה מזהמת.
נתונים אלו מגבירים את הסיכונים ואת האתגרים הסביבתיים שעימם מתמודדת ישראל, ומחייבים הובלה ויישום של מדיניות שתתמודד עימם.
מערך אכיפה יעיל של דיני הג "ס מה ווה נדבך חשוב והכרחי ביישום מדיניות סביבתית שאמורה להביא לצמצום הסיכונים והנזקים הסביבתיים.
אכיפה סביבתית בישראל מתבצעת על ידי גורמי אכיפה שונים שהוסמכו לכך על פי חוק, ובהם המשרד להג"ס והרשויות המקומיות.
אכיפה זו נמצאת בליבת האחריות של המשרד להג"ס, ופעילותו בעניין זה מתבצעת הן באמצעות מחוזותיו והן באמצעות יחידות המטה שלו ויחידותיו הארציות, כגון המשטרה הירוקה.
הביקורת בנושא זה העלתה כמה ליקויים יסודיים בפעילות האכיפה המינהלית והפלילית של המשרד להג"ס: המשרד לא קבע תורת אכיפה או מדיניות אכיפה סדורות הכוללות אמות מידה וסדרי עדיפויות לאכיפה; המשרד אינו בוחן את האפקטיביות של פעילותו בתחום האכיפה ואינו מגדיר מדדי תוצאה.
במחוזות נמצא כי קשרי עבודה שוטפים של הצוותים במחוזות עם מפוקחים בשלב הרגולטורי, מקשה עליהם לעבור למצב של אכיפה ויחסים לעומתיים עימם, ולעיתים המחוזות נרתעים מלקיים פעולות אכיפה נגד מפעלים חזקים.
אף על פי כן, פעילות הפיקוח והאכיפה של מחוזות המשרד לא הופרדה מפעילותם הרגולטורית; המחוזות גם מתקשים לגבש תשתית ראייתית בתיקים סביבתיים בלוחות זמנים אפקטיביים.
במשטרה הירוקה, מערך המפקחים לא התמקצע דיו.
מצב זה מגביל את יכולתה המקצועית של המשטרה הירוקה להתמודד עם תיקים מורכבים המחייבים ידע מדעי, משמר את תלותה המקצועית במחוזות, ומוביל אותה להתמקד בתיקים פחות מורכבים מדעית, כמו תיקי ניקיון ופסולת.
הקמת מערך מודיעין במשטרה הירוקה עודנה בקו הזינוק ומערך החקירות הוקם חלקית בלבד.
אחד הכשלים הבולטים בפעילות האכיפה של המשרד הוא מיעוט האכיפה הפלילית והסתפקות בהסדרת המפגע ובאכיפה מינהלית מוגבלת, ולפיכך הסיכוי שגורם מזהם ייענש בחומרה הוא נמוך.
נוסף על כך, הגברת פעולות הפיקוח הובילה לתפקוד משרדי בלתי מאוזן, שלפיו המערך האכי פתי, המאופיין כאמור בחולשות, מתקשה לממש פעולות אכיפה למול הממצאים הרבים שעלו מפיקוח מוגבר זה ואשר מחייבים אכיפה.
כל אלו פוגעים בהרתעה נגד מֵעַוולים סביבתיים, מעביר לציבור מסר שלילי ולפיו הפוגע בסביבה, ככל שיאותר, אינו נושא כראוי בתוצאות מעשיו דבר המגביר את הכדאיות שבזיהום.
הנהלת המשרד להג"ס מודעת זה שנים לחולשות מערך האכיפה, ואף שבשנת 2013 הזדמנה למשרד שעת כושר לערוך שינויים נדרשים במערך זה היא הוחמצה, כשתחומי אחריות אחרים שעליהם הוא מופקד, כמו רגולציה ופיקוח, קודמו, בעוד שתחום האכיפה נדחק ונותר מאחור.
המשרד להגנת הסביבה | 1773 .
המשפטים והאוצר, וכי .
בביקורת על פעילות האכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות הועלו ליקויים וחסמים המכשילים את יישומן של הוראות חוק רשויות מקומיות, ובהם בעיקר: היעדר גורם מתכלל ומשיכת ידיו של משרד הפנים מהאחריות ליישומו של חוק זה; פגיעה באי -תלותו של מערך הפיקוח והאכיפה הפלילית ברשויות; קשיים משפטיים הנוגעים ליחס בין חקיקה סביבתית ראשית לבין חוקי עזר ולחלוקת סמכויות האכיפה בין הרשויות, אשר הביאה רשויות מקומיות רבות להימנע מאכיפה לפי חוק רשויות מקומיות ולהעדיף אכיפת חוקי עזר המקנים סמכויות ענישה קלות יותר; וכישורי פקחים דלים לנוכח מורכבות התחום הסביבתי.
כדי לשכלל את הטיפול הציבורי באכיפה סביבתית על המשרד להג"ס, שנושא חשוב זה נמצא כאמור בליבת אחריותו, לקדם ללא דיחוי מהלכים משמעותיים לתיקון הליקויים שעלו בביקורת זו, לרבות גיבוש תורת אכיפה משרדית אשר תיתן מענה לבעיות הקיימות; לשפר את תהליכי עבודת גופי האכיפה במשרד; ולקדם את האכיפה המינהלית והפלילית.
על המשרד גם לקיים בקרה שוטפת על הטמעת עקרונות העבודה שבתורת האכיפה - במחוזות, במשטרה הירוקה וביחידות המשרד הרלוונטיות - וכן לקיים הליך סדור של הפקת לקחים כדי לטייב ככל האפשר את הליכי עבודתו בנושא חשוב זה.
בעניין האכיפה הסביבתית הנעשית על ידי הרשויות המקומיות נדרשת פעולה נמרצת בהובלת משרד הפנים ובשיתוף משרד המשפטים והמשרד להג"ס: על משרד הפנים ועל המשרד להג"ס להכריע בהקדם בסוגיית האחריות ליישום חוק רשויות מקומיות בנושא; על משרד המשפטים להוביל ללא דיחוי הליך של בחינת הקשיים המכשילים את יישומו של חוק רשויות מקומיות, שבו יהיו שותפים גם משרד הפנים והמשרד להג "ס, ולגבש פתרונות משפטיים הולמים אשר ייושמו על ידי משרד הפנים; ועל המשרד להג"ס להבהיר באופן סדור ופומבי את חלוקת האחריות בענייני אכיפה סביבתית בינו לבין הרשויות המקומיות.
יש מקום לכך שהמשרדים האמורים גם יזמו ויובילו הכנת מדריך לגיבוש מדיניות אכיפה סביבתית אשר יסייע לרשויות המקומית בביצוע תפקידן בנושא, ולנקוט את הפעולות הדרושות להטמעתו וליישומו בשטח.
דיני הג"ס מטילים על המשרד להג"ס ועל הרשויות המקומיות אחריות לאכיפה סביבתית בישראל, אולם התנהלותם לאורך השנים מקשה, ולעיתים מכשילה, את יישומו של מערך החקיקה הסביבתית בישראל, ומביאה לפגיעה ניכרת במשילות בתחום ההגנה על הסביבה.
שיתוף פעולה בין גורמי האכיפה הסביבתית השונים, וכן בין משרדי הג"ס, הפנים, המשפטים והאוצר, יחד עם מתן עדיפות גבוהה מצידם לטיפול בנושא האכיפה סביבתית - חיוניים מאוד להשגת היעדים בתחום חשוב זה ולהתמודדות ראויה עם האתגרים הסביבתיים לסוגיהם שעימם מתמודדת המדינה, ויפה שעה אחת קודם.
18 אמור היה להתקיים משחק כדורגל במסגרת ידידותית בין הנבחרות הלאומיות של ישראל וארגנטינה (להלן - המשחק או האירוע).
שלושה ימים קודם לכן, ב - 6.
18 , הודיעה נבחרת ארגנטינה כי היא מבטלת את בואה לישראל ואת השתתפותה במשחק.
היוזמה לארגון המשחק באה מחברה פרטית (להלן - היזם), שפנתה בעניין להתאחדות לכדורגל בישראל (להלן - ההתאחדות) ולמשרד התרבות והספורט (להלן - משרד התרבות).
18 נחתם הסכם (להלן - ההסכם) בין ההתאחדות ובין היזם לשיתוף פעולה בארגון המשחק.
על פי ההסכם קיבלה עליה ההתאחדות את האחריות לארגון המשחק על היבטיו הספורטיביים: להבטיח כי הנבחרת הלאומית תכונס ותתייצב למשחק ולאירועים מקדימים ולזמן שופטים בין -לאומיים לניהול המשחק.