HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
החשכ"ל סבור כי רשם העמותות צריך להנפיק "אישור ניהול תקין זמני" במצבים שבהם קיים חשש כי אי מתן האישור עלול לגרום לקריסת הגוף הנתמך עד שיתוקנו הליקויים המונעים מתן אישור קבוע.
ציבור יועברו אך ורק .
תקינה וחוקית וישמשו .
למטרות שלשמן יועדו רשות התאגידים כתבה בתשובתה כי האישורים על ניהול תקין לחל"ץ בזמן שהייתה בגירעון שסיכן את המשך פעי לותה ניתנו לאחר שהתקבלה התייחסות מהגורמים הממשלתיים הרלוונטיים אשר פיקחו על תכנית ההבראה שלה.
אי מתן האישור היה עלול להוביל לאי מתן תמיכה על ידי אותם גורמים, והיה עלול להביא לקריסתה.
עוד הוסיפה כי החל"ץ נמצאת בפיקוח מהותי של משרדי הבריאות והאוצר, ולא סביר לדעתה לדרוש כי במקביל לכך ייכנס גם הרשם בעובי הקורה בהיבטים מקצועיים שאין לו מומחיות בהם.
מקרה זה מאיר בזרקור כמה היבטים הקשורים באישור על ניהול תקין, ובעיקר את חולשותיו ואת הפער בין יכולתו של הרשם לבדוק את העמותות לעומק כדי שהאישור ישקף את מצבן האמתי לבי ן בדיקותיו בפועל, שאינן נכנסות בעובי הקורה בהיבטים המקצועיים.
המקרה אף ממחיש את הצורך שהאישור על ניהול תקין ישקף תמונת מצב מדויקת יותר של התנהלות העמותה וזאת באמצעות הוספת הסתייגות באישור (ראו להלן).
לפיכך נדרש שהרשם ישוב ויבחן כיצד ניתן לחזק את המעקב השוטף המתקיים על עמותות, ובפרט כאלה המקיימות פעילות חיונית רחבת היקף.
עליו לפעול בהתאם לתכלית החלטת הממשלה, אשר לפיה האישור על ניהול תקין נועד להבטיח כי כספי ציבור יועברו אך ורק לעמותות או חל"ץ המתנהלות בצורה תקינה וחוקית וישמשו למטרות שלשמן יועדו.
סבירות הוצאות שכר והנהלה: על פי ה חוק שר המשפטים רשאי לקבוע שיעור הוצאות מרבי שעמותה רשאית להוציא לניהולה, לרבות לשכר ולגמול.
בחוברת ההנחיות להתנהלות עמותות נכתב שהעמותה נדרשת להקפיד שהוצאות הנהלה וכלליות44 "לא יעלו על אחוז סביר" מסך המחזור השנתי שלה, ומצוין כי הרשם יתערב במקרים קיצוניים שבהם יעלה חשש כי הוצאות הכספים הן בלתי סבירות באופן המעורר חשש לחלוקת רווחים או לשימוש בכספי העמותה שלא למטרותיה.
החוברת מפנה להנחיות החשכ"ל45 בדבר הוצאות הנהלה וכלליות כתנאי למתן תמיכה, שבהן נקבע השיעור המרבי של הוצאות הנהלה וכלליות (לרבות הוצאות שכר) מתוך מחזור ההכנסות השנתי של מוסד ציבורי.
נמצא כי הרשם בודק את שיעור הוצאות ההנהלה והכלליות אולם הערותיו אינן נשלחות לעמותות והן נשארות במערכת הרשם, וגם כאשר מתגלה חריגה - האישור על ניהול תקין אינו מעוכב בגינה.
עוד עלה בבדיקה כי לא הותקנו תקנות לעניין שיעור ההוצאות המרבי.
44 ,הוצאות הנהלה וכלליות בדוחות הכספיים של עמותות כוללות בעיקר את ההוצאות המשרדיות שכר עובדי ניהול ומינהלה ועלויות גיוס תרומות.
45 " על פינוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן " בסעיף 8 )(כד-(כו), השיעור המרבי של הוצאות הנהלה וכלליות מתוך מחזור הכנסות שנתי - במחזור הכנסות עד 10 מלש"ח עד 22% , בין15 ל-20 מלש"ח18% , בין25 ל-50 מלש"ח13% , בין50 ל-100 מלש"ח11% ומעל 100 מלש"ח7% .
רשות התאגידים הסבירה בתשובתה כי החוק מקנה לשר סמכות שברשות להתקין תקנות, ולגישתה אין צורך לקדם תקנות בעניין זה וההסדר הקיים עונה על הנדרש.
עוד הוסיפה כי הנחיות החשכ"ל מחמירות יותר מהנחיות הרשם, וכי אין בסמכות הרשם לשלול אישור על ניהול תקין כאשר העמותה אינה עו מדת בהנחיות החשכ"ל בדבר שיעור הוצאות ההנהלה.
לנוכח העובדה שכל העמותות הנתמכות נזקקות לאישור על ניהול תקין, ובשים לב לעובדה שכספי העמותות מקורם גם בכספי ציבור, ראוי שרשות התאגידים תשוב לבחון אם נדרש לקבוע תקנות לעניין שיעור הוצאות הנהלה וכלליות, שיתייחסו בין היתר לשיעור ה מרבי שעמותה רשאית להוציא, בשים לב להנחיית החשכ"ל בעניין זה; וכן לאפשרות להקנות לרשם העמותות סמכות לשלול את האישור מעמותות החורגות מהשיעור המרבי שייקבע.
מילוי דרישות הרשם: להלן דוגמאות לגבי עמותות שונות של מתן אישור על ניהול תקין במקרים שבהם דרישות הרשם מהעמותה אינן מיושמות במלואן.
בעקבות תלונות שהגיעו במהלך השנים 2014-2013 ולאחר בדיקה מטעם הרשם נשלח לעמותה ביולי 2014 דוח תוצאות בדיקה, והעמותה נדרשה לתקן את הליקויים שפורטו בו.
רק בנובמבר 2015 הודיע רשם העמותות לעמותה כי האישור על ניהול תקין שניתן לה לשנת 2015 מבוטל מאחר שהעמותה לא חתמה על תכנית לתיקון ליקויים, שהייתה תנאי למתן האישור.
כנגדעמותה אחרת הוגשו תלונות , ואף שהליך הבירור לא הסתיים קיבלה העמותה אישור על ניהול תקין לשנת 2015 .
העמותהאף כתבה לרשם ב פברואר 2015 כי הוא חידש את האישור על ניהול תקין למרות הטענות שהובאו בתלונות.
בספטמבר2014 נשלחה לרשם העמותות החלטת ועדת תמיכות במשרד החינוך שדנה בביקורת שערך החשכ"ל בעמותה המקבלת תמיכות מהמשרד, ובה הועלו גם ליקויים בתחום המינהל התקין בעמותה.
פנייה של הרשם ממרץ 2015 לעמותה כדי שתגיב ותפרט על תיקון הליקויים שנדרשה לבצע ופניות נוספות של הרשם נענו באופן סופי רק באוקטובר 2016 , ואף על פי כן נתן הרשם לעמותה אישור על ניהול תקין לשנת 2015 ול-2016.
המקרים דלעיל מלמדים על הצורך שהרשם יק בע קווים מנחים לטיפול במקרים שבהם עמותות לא יישמו את כל דרישותיו.
רשות התאגידים כתבה בתשובתה כי במסגרת נוהלי הרשם קיימים קווים מנחים לעניין מדרג הסמכויות שיש להפעיל בהתאם למגוון המקרים, אולם לנוכח השונות הגדולה שעולה מממצאי הביקורות שעורך הרשם על עמותות, ולנוכח הנסיבות של כל מקרה ומקרה, אי אפשר להימנע מהפעלת שיקול דעת מהותי במקרים מסוימים.
עם זאת עובדי הרשם פועלים ליצירת נהלים מפורטים יותר בכל הנוגע לתכנית לתיקון ליקויים.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשם שעליו להחיש את עדכון הנהלים המפורטים בכל הנוגע לתכנית לתי קון ליקויים.
בין היתר עליו לקבוע לוחות זמנים לתיקון הליקויים ואת מדרג האמצעים שיש לנקוט עד לשלב שלילת האישור על ניהול תקין.
פיצול שלב הבדיקה לשני חלקים: יחידת הרשם בודקת את קיומם ותקינותם של המסמכים שהוגשו בשני מישורים - מינהלי ומקצועי.
כך למשל, ביולי 2015 נשלח לעמותה אישור על ניהול תקין לשנת2016 לאחר שנבדקו המסמכים שהוגשו בהיבט המינהלי בלבד.
אל האישור צורף מכתב של הגורם המקצועי (רואה חשבון עובד הרשם) ובו התבקשו הסברים והבהרות על הדוחות הכספיים, וצוין כי אי מענה עלול לגרור את ביטול האישור שניתן.
יוער כי מאחר שמדובר בבקשה שהוגשה במועד, היה ראוי שהרשם יפעל על פי הנהלים שקבע, יסקור את הדוחות הכספיים, יעיר עליהם ובמידת הצורך יבקש הבהרות, עוד לפני מתן האישור.
רשות התאגידים הסבירה בתשובתה כי הבדיקה למתן אישור על ניהול תקין מפוצלת לבדיקה טכנית ובדיקה מהותית בשל אילוץ של המצב הטכנולוגי הקיים, שאינו מאפשר בדיקה טכנית במועד הגשת המסמכים.
נושא זה, לדבריה, צפוי להשתפר במסגרת המערכת החדשה, שאף תאפשר הגשת מסמכים מרחוק.
עוד הוסיפה כי שירות חדש לציבור, שהחל ב -2015, מאפשרלהגיש מסמכים במחוזות הרשות שמחוץ לירושלים , ובתוך כך נבדקת מידית עמידתם בדרישות הטכניות של ההגשה.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשם כי עד להטמעת המערכת החדשה עליו לייעל את תהליך בדיקת המסמכים ולרכז את הערותיו למסמכי הבקשה עוד לפני מתן האישור על ניהול תקין ובפרט כשמדובר בבדיקה מהותית של הדוחות הכספיים.
הגשת מסמכים על ידי חל"ץ: חל"ץ נדרשות להגיש את הדיווחים השנתיים שלהן באמצעות הדואר או במסירה ידנית למשרדי רשם החברות ובהעתק לרשם ההקדשות .
יצוין כי רשם החברות מאפשר לחברות להגיש את הדוח השנתי שלהן בצורה מקוונת.
העברת הדיווחים לרשם החברות ולרשם ההקדשות במקביל גורמת לעיכוב בהוצאת האישורים על ניהול תקין על ידי רשם העמותות.
יוער שהדיווחים ממילא מועברים ונבדקים גם בידי הרשם.
רשות התאגידים הסבירה בתשובתה כי במסגרת המערכת החדשה יחול שיפור גם בהגשת מסמכי חל"ץ.
ראוי שעד להטמעת המערכת החדשה תבחן רשות התאגידים דרכים נוספות לייעול תהליך הגשת המסמכים והקלת הבירוקרטיה לחל"ץ.
מתן אישור על ניהול תקין לעמותות שקיים חשש לליקויים בהתנהלותן .
כאמור, תכלית החלטת הממשלה בעניין האישורים על ניהול תקין היא להבטיח כי כספי הציבור יועברו אך ורק לעמותות המתנהלות בצורה תקינה וחוקית , וישמשו למטרות שלשמן יועדו.
בפסיקה גם צוין כי "התנהלות תקינה כוללת לכן גם את האיסור על ניגוד עניינים, את החובה לפעול בהגינות, שוויוניות וללא משוא פנים, את החובה לפעול בשקיפות, בהתאם לקריטריונים קבועים וברורים וכו' .
ויודגש, ככל שהעמותה חולשת על תפקיד ציבורי משמעותי ומשפיע יותר, כך גוברת החשיבות להבטיח כי היא מתנהלת באופן תקין ועומדת בחובות הציבוריות המוטלות עליה.
"46 יצוין כי גם חוברת ההנחיות להתנהלות עמותות מדגישה שיקולים רחבים אלו.
כמו כן נקבע בפסיקה כי עמותות המחזיקות בתפקיד ציבורי ייחודי להן (ל משל הסדרת ענף ספורט) ואשר נסמכות על כספי ציבור, עשויות להיות כפופות לפיקוח קפדני יותר של הרשם47.
עוד נקבעכי הרשם רשאי לסרב לתת אישור על ניהול תקין לעמותה במקום שבו נפלו אי -סדרים בניהולה 48.
על פי חוברת ההנחיות להתנהלות עמותו ת, העובדה שעמותה נתונה בעיצומה של ביקורת עומק אינה מונעת מתן אישור על ניהול תקין, אלא אם כן כבר בשלב הראשוני של הבדיקה עולה חשש ממשי להתנהלות בלתי תקינה באופן חריג המצדיקה את שלילת האישור.
כמו כן, אם נמצאו ליקויים בהתנהלות העמותה המצדיקים הפעלת סמכויות ישק ול הרשם מתן הזדמנות לעמותה לתקן את הליקויים.
תיקון הליקויים, ובמקרים מסוימים חתימה על התחייבות לפעול בהתאם לדרישת הרשם, הם תנאי למתן אישור על ניהול תקין או להמשכת תוקפו.
בדוח ביקורת פנים של משרד המשפטים, "רשם העמותות - בדיקות רו"ח" מינואר 2010 , נכתב כי "מנגד עמותות המצויות בביקורת [ דיניות הרשם היא לא לנקוט בצעדים חמורים עד להוצאת דוח סופי.
לכן, נוצרים מקרים ובהם, לעמותות עם ממצאים חמורים ]עומק שהתגלו בטיוטת הדוח נשאר אישור הניהול התקין עד למסקנות הדוח הסופי.
" במסגרת ההמלצות נאמר כי יש לקבוע קווים מנחים להת נהלות הרשם מול העמותות בנוגע לליקויים שהתגלו ויש לקבוע האם ובאילו מקרים ניתן לתת להן אישור על ניהול תקין על .
47 )פש"ר (ת"א 2624/99 רשם העמותות נ' ארגון השוטריםהבינלאומי סניף ישראל פורסם [ במאגר ממוחשב , 15.
01] ); פש"ר (ת"א 2211/03 ההסתדרות הכללית של עובדים בארץ ישראל התאגדות לתרבות גופנית "הפועל" נ' עמותת איגוד טניס השולחן בישראל פורסם ב[ מאגר ממוחשב, 13.
48 עת"מ (י -ם) 652/06 ארגון אלמנות ויתומי צה"ל (עמותה רשומה) נ' רשם העמותות פורסם במאגר ממוחשב, [ 29.
] משרד המשפטים |863 .
סמך התחייבות לתיקונים.
עוד הומלץ לקבוע לוחות זמנים למעקב אחר הטיפול בליקויים שהובטח כי יתוקנו.
בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי לעתים אישור על ניהול תקין ניתן לעמותות המתנהלות באופן בעייתי , ובהן עמותות שנדרשו ל הליך של תיקון ליקויים ועמותות המצויות בביקורת עומק , בלי שהאישור משקף זאת.
להלן דוגמאות לגבי עמותות שונות: 1.
בדוח ביקורת מטעם החשכ"ל מנובמבר2013 על עמותה הנתמכת על ידי משרד החינוך עלו מספר ליקויים, וכן נמצא כי העמותה לא תיקנה ליקויים שעלו בדוח ביקורת קודם.
למרות זאת, בדצמבר 2014 ניתן לעמותה אישור על ניהול תקין לשנת 2015 .
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ב-6 מתוך10 השנים שבהן קיבלה העמותה אישור על ניהול תקין (לשנים 2016-2007 ) היא הייתה בתהליך של תכנית הבראה, אולם באישורים שניתנו לה אין כל אזכור לכך.
בשנים 2010-2003 הוכנו שלושהדוחות ביקורת על עמותה, ובהם חזרו ועלו ליקויים דומים שברובם לא תוקנו .
בכל אותן שנים ניתן לעמותה אישור על ניהול תקין.
בדצמבר2015 ניתן לעמותה אישור על ניהול תקין לשני ם 2015 ו-2016 .
במכתב נלווה נאמר כי בכוונת הרשם לבחון את התנהלות העמותה בביקורת עומק.
באישור עצמו אין אזכור למכתב הנלווה וגם לא לכוונה להתחיל הליך ביקורת עומק בעמותה.
יוער כי האישור על ניהול תקין התבקש לצורך הליך הקצאת קרקע מטעם העירייה, וכדי שהעמותה תוכל לסיים הליך הקמת מבנה.
לכן ישנה חשיבות לכך שהרשם ישקול ציון ההליך המתוכנן על גבי האישור עצמו.
בשנים 2015-2011 קיבלה עמותה אישור על ניהול תקין.
מתלונה ממאי 2015 התברר כי העמותה מפעילה בית ספר ללא רישיון ממשרד החינוך49 וכי בקשותיה לקבלת רישיון נדחו בשל ליקויים פדגוגיים.
בקשת העמותה מיוני 2015 לקבל מהרשם אישור על ניהול תקין נענתה באפריל 2016 , וכך צוין באישור: "אישור זה מותנה בתיקון ליקויים מהותיים ו/או בהמשך שיתוף פעולה בהתאם להנחיות הרשם".
49 חוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט -1969 , מחייב תאגידים המעוניינים להקים מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים לקבל רישיון ממשרד החינוך.
שקיפותן מן הדוגמאות שהוצגו לעיל עולה כי על אף הליקויים שנמצאו נתן הרשם לעמותות אישור על ניהול תקין, וכי על פי רוב הוא נמנע מלרשום הסתייגויות על גבי האישור והסתפק במכתב נלווה לאישור, שאותו אין העמותות חייבות לצרף לבקשת התמיכה.
גם במקרים שבהם עלה צורך חיוני בתיקון ליקויים שהתגלו בעמותה, הדברים לא תמיד באו לידי ביטוי באישורים.
רשות התאגידים הסבירה בתשובתה כי נושא רישום ההסתייגויות על גבי האישור נבחן בעבר, ובהתאם למדיניות הרשם אין מקום לכך אלא במקרים חריגים, שכן לאישור צריך להיות נוסח אחיד מהטעמים האלה: רישום מידע מסוגים שונים על גבי האישור, ובמיוחד באשר לליקויים שלדעת הרשם אינם מצדיקים ביטול האישור ונערך מעקב אחר תיקונם, יגרום לחוסר ודאות לגורמים התומכים בעמותות; הטיפול בתיקון הליקויים הוא דינמי ומצב העמותה עשוי להשתנות לעתים תכופות; מידע בעניין הסתייגויות עלול להפוך את האישור למסורבל ולא ברור; ר ישום ההסתייגויות עשוי ליצור עומס רב לנוכח כמות הבקשות לאישור על ניהול תקין, והדבר עשוי להאריך את זמן הטיפול בבקשות.
הרשות הוסיפה כי בדוגמאות המפורטות ניתן לעמותות אישור לאחר בחינת הליקויים וגיבוש המסקנה כי אין מדובר בליקויים חריגים, ומתוך כוונה לאפשר לעמותות לפעול לתיקונם.
עוד הוסיפה כי הרשם אינו מעכב מתן אישור על ניהול תקין עקב ביצוע ביקורות עומק אלא אם עולים חששות לליקויים מהותיים בפעילות העמותה, ואף אינו מטיל סנקציות על עמותות על בסיס טיוטת דוח ביקורת עומק ובטרם ניתנה לעמותה אפשרות להגיב לממצאים.
עם זאת, לאחר דיונים נוספים בעניין הוחלט ברשם העמותות להוציא "אישור מותנה" במצבים מיוחדים שבהם קיים סיכון מיוחד לליקויים חוזרים בעמותה, ולאחר שיצטבר ניסיון תיבחן בעתיד האפשרות ליצור אישורים מסוגים שונים כדי להעשיר את המידע הנמצא בפני הגורמים התומכים על אופן ההתנהל ות של העמותות.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשם העמותות כי לחלק נכבד מהעמותות יש השפעה על תחומי חיים מגוונים הנוגעים לאזרחים רבים.
לנוכח ההשלכות הרבות והחשיבות שיש לקבלת האישור על ניהול תקין ו ההסתמכות עליו, ראוי שבמקרים שבהם הליקויים משמעותיים ישקול הרשם את כתיבת ההסתייגות על גבי האישור ולא רק במכתב נלווה ולחלופין עליו לשקול לציין בגוף האישור כי המכתב הנלווה מהווה חלק בלתי נפרד ממנו.
את זאת יש לשקול כדי שגורמים המסתמכים על האישור יקבלו תמונת מצב מדויקת יותר על התנהלות העמותות, ובכך תגבר שקיפותן.
בכל מקרה עליו לכל הפחות להרחיב את השימוש ב"אישור מותנה", ולהמשיך לבחון את האפשרות ליצור אישורים מסוגים שונים.
הרשם אישור לעמותה על הגשת מסמכים .
במהלך השנים הנהיג הרשם מתן שני אישורים נוספים לאישור על ניהול תקין, כמפורט: על פי חוברת ההנחיות להתנהלות עמותות , עמותה המקיימת פעילות כספית פחות מ-24 חודשים רצופים זכאית לקבל "אישור על הגשת מסמכים".
אישור זה מ שמש את העמותות, בין היתר, לצורך קבלת אישור לפי סעיף 46.
נוסח האישורשמנפיק הרשם הוא: "הננו מאשרים כי העמותה שנרשמה ביום.
הגישה מסמכים בדבר בחירת מוסדות וכן מסמכים נוספים ככל שנדרש ממנה.
נוכל להנפיק אישור על ניהול תקין לעמותה רק בתום שנתיים של פעילות.
בלוח 2 לעיל הוצגו נתונים שלפיהם כ -800 עמותות בממוצע קיבלו אישור על הגשת מסמכים בכל אחת מהשנים 2016-2012 .
בנוסף, בשנים 2016-2012 קיבלו197 עמותות אישור שונה- "אישור על הגשת מסמכים תקינים" - מדובר בעמותות שלאור מהות פעילותן הרשם איננו מעניק להן אישור על ניהול תקין גם אם הן פעילות יותר משנתיים.
כך למשל, עמותות קאנטרי ומועדוני ספורט, עמותות בנייה, עמותות מחקר ופיתוח, עמותות גמילות חסדים ועמותות אימוץ.
בדרך כלל מדובר בעמותות המקיימות פעילות שמעלה קושי בהיבט של דיני עמותות (כדוגמת פעילות עסקית).
האישורים על הגשת מסמכים או על הגשת מסמכים תקינים הם בעלי חשיבות רבה לעמותות ויכולים לשמש בסיס לקבלת כספי ציבור, לרבות לעניין סעיף 46 .
רשות התאגידים ומשרד המשפטים רואים צורך בהסדרת הנושא במסגרת תזכיר חוק העמותות, ואולם תזכיר זה מצוי חמש שנים לפחות בתהליכי עבודה פנימיים וטרם הופץ.
הצורך לעגן בחקיקה את האישור על ניהול תקין .
האישור על ניהול תקין נקבע בהחלטת ממשלה, ומכוחה עוצבה רג ולציה שהעניקה סמכויות בלי הסדר חקיקתי ספציפי אלא כהוראות מינהליות מטעם הרשם.
מהאמור עולים קשיים מספר: נוסח החלטת הממשלה מתייחס ל"גופים" ואינו מתייחס למונחים המקובלים - כדוגמת "מוסד ציבור" 50 .
נוסף על כך, נוסח החלטת הממשלה מתייחס לגופים המבקשים תמיכה ממשלתית או המספקים שירותים למשרדי ממשלה בתשלום, אך עם השנים החלו לתת את האישור גם לעמותות שאינן נתמכות על ידי הממשלה ולא ברור מה מקור הסמכות לכך.
מנגד, החלטת הממשלה לא חלה ביחס לתמיכות אשר מקבלות העמותות מרשויות מקומיות או ממועצות דתיות.
50 ראו: ניסן לימור ונוי ברינט "טיוטה לדיון- רגולציה של ארגוני המגזר האזרחי בישראל" פברואר 2016 ', עמ10-9 :, מכון ון ליר בירושלים http://hazan.
il/cgiwebaxy/sal/sal.
lang=he&ID=969775_hazan&act=sho w&dbid =sections&dataid=67 866 |דוח שנתי 67ב .
נוסף על אלה, החלטת הממשלה הטילה על הרשם לבחון אם עמותה עומדת בדרישות החוק, אולם בחוברת ההנחיות להתנהלות עמותות ניתן למצוא דרישות שאינן מופיעות בחוק העמותות ונדרשות מכוחם של כללי מינהל תקין.
כך למשל, נושא הסמכת מורשי חתימה לעמותה - שלפי החוק די במורשה אחד אך הרשם דורש שניים לפחות.
בדיון שנערך בוועדה מוועדות הכנסת51 עלה נושא זה, ונאמר על ידי הממונה דאז על ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים כי דרישת הרשם מעוררת שאלה ולא ברור שיש לו סמכות לדרוש שני מורשי חתימה.
דרישה נוספת נוגעת למניעת ניגודי עניינים בעמותה.
חוק העמותות וחוק החברות אינם קובעים במפורש מגבלות באשר לקרבת משפחה בי ן החברים במוסד ממוסדות העמותה, ובינם לבין נושאי משרה.
לעומת זאת בחוברת ההנחיות להתנהלות עמותות קבע הרשם כי על העמותה להימנע מהעסקת קרובי משפחה של חברי ועדת הביקורת או הגוף המבקר, וכן להימנע מהעסקת קרובי משפחה של חברי ועד.
בטופס "רשימת מסמכים המוגשים בבקשה לקבלת אישור ניהול תקין" שמומלץ למלא ולצרף לבקשה לאישור על ניהול תקין, ישנן שאלות המתייחסות לקרבה משפחתית ובצדן מצוין כי אם התשובה לאחת מהן חיובית אי אפשר לקבל אישור על ניהול תקין עד לתיקון הליקוי.
יצוין כי במסגרת עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי52 הועלתהטענה כנגד סמכותו של הרשם להוציא אישור על ניהול תקין בהיעדר חיקוק מתאים.
בית המשפט דחה את הטענה וקבע כי רשם העמותות הוא רשות מוסמכת המפקחת על פעילותן של עמותות, ולצורך כך הוא אוסף מידע על הגורמים המפוקחים על ידו.
על כן, אין לראות פסול בכך שהרשם מסייע ל רשות מוס מכת אחרת, כגון ה ממשלה, במתן מידע באשר לתקינות פעילותן של עמותות המבקשות סיוע ממשלתי.
במסגרת עתירה אחרת לבית המשפט53 , טענה עמותה כנגד סמכות הרשם להוציא אישור על ניהול תקין מכוח החלטת הממשלה, ועתרה לביטול החלטת הממשלה.
בית המשפט דחה את הטענה מנימוקים פרוצדורליים, וציין לגופם של דברים כי "סמכות הרשם להעניק לעמותות אישורי ניהול תקין הוכרה בפועל ע"י בתי המשפט במספר פסקי דין".
יצוין כי בתזכיר חוק העמותות54 הוצע להסדיר את מתן האישור על ניהול תקין לעמותות וכן את מתן האישור על הגשת מסמכים לעמותה הפועלת פחות משנתיים רצופות.
כמו כן הוצע להסדיר את סמכות הרשם שלא לתת אישור על ניהול תקין לעמותה, או לשלול אותו ואת נושא הקרבה המשפחתית55 .
51 ישיבת ועדת המשנה של ועדת הכספים לנושא עמותות מ- 7.
02 , שעסקה בנושאדרכי קבלת אישור על ניהול תקין ברשם העמותות.
52 עת"מ 8086/08 איגוד השחייה בישראל נ' רשם העמותות פורסם במאגר ממוחשב, [ 12.
בסעיפים הנוגעים לוועד ולחבריו ולוועדת הביקורת משרד המשפטים |867 .
העמותות, אולם תזכיר .
פנימיים וטרם הופץ כאמור, אישור על ניהול תקין אינו מעוגן בחוק או בתקנות, אלא בהחלטת ממשלה.
רשות התאגידים ומשרד המשפטים אמנם רואים צורך בתיקון המצב והסדרת הנושא במסגרת תזכיר חוק העמותות, אולם תזכיר זה מצוי חמש שנים בתהליכי עבודה פנימיים וטרם הופץ.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד המשפטים שככל שיסתמן כי הליך החקיקה צפוי להימשך עוד פרק זמן נכבד, עליו לשקול ליזום תיקון חקיקה בסוגיה נקודתית זו.
רשות התאגידים הסבירה בתשובתה כי יש צורך בהסדרה חקיקתית כוללת של נורמות ההתנהגות יחד עם סמכויות הפיקוח, הבקרה והאכיפה של הרשם, כחלק בלתי נפרד מהסדרת אישור על ניהול תקין, וכן מתן סמכויות לרשם לדרוש תיקון ליקויים.
לעמדתה, יש לקדם את חוק העמותות כמכלול, שכן כל הנושאים הנזכרים לעיל שלובים זה בזה וככאלה הם ליבת חוק העמותות החדש, לכן לא ניתן לפצלם באופן מלאכותי, ואף אין ערובה לכך שפיצול חלק מהוראות החוק החדש יביא להליך חקיקה מהיר או יעיל יותר.
גם מחלקת ייעוץ וחקיקה, בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2016 , סברה שאין לפצל היבטים שונים מחוק העמותות החדש ולקדמם בנפרד.
לגישתם פיצול ההסדרים, השלובים וכרוכים זה בזה מבחינה מהותית, יפגע בעקרונות ההסדרה ואף עלול לגרום לעיכוב ניכר בהסדרתו הכוללת של התחום.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי חלפו כבר יותר מחמש שנים מעת שהחל תהליך הסדרה חקיקתית מקיפה ועדכני ת של התנהלות אלכ"רים, אך במועד סיום הביקורת הליכי החקיקה הפורמליים טרם החלו ועדיין מצויים בשלב הראשוני של תזכיר הצעת חוק.
לפיכך משרד המשפטים נדרש לפעול לאלתר לקידום הליכי החקיקה של חוק העמותות החדש.
חוק העמותות קובע כי לשם בדיקת עמידתה של עמותה בהוראות החוק, בהוראות תקנונה ובמטרותיה, רשאי הרשם להיעזר בבודק, גם אם אינו עובד מדינה (להלן - בודק או בודקים), שיערוך ביקורות עומק בעמותה בהתאם לרשימת עניינים שיפרסם הרשם.
סעיף זה נחקק במסגרת תיקון 14 לחוק העמותות שנכנס לתוקפו בפברואר2015 ועיגן פרקטיקה שנהגה שנים רבות קודם לכן.
במהלך השנים התקשר רשם העמותות עם משרדי רואה חשבון שישמשו כבודקים לצורך עריכת ביקורות עומק.
ההתקשרות האחרונה נערכה במכרז בנובמבר 2011 , בו נבחרו עשרה משרדי רואה חשבון, והיא הוארכה עד לנובמבר 2016 .
במועד עריכת הביקורת העסיק הרשם שישה משרדי רואה חשבון.
מסמכי המכרז מפרטים את מהות ביקורות העומק, את אופן ביצוען ואת לוחות הזמנים לעריכתן (להלן - המפרט).
בהתאם למפרט, בשלב הראשון נערכת בדיקה המכונה "בדיקה בסיסית", ש מטרתה לבחון באופן כללי את התנהלות העמותה ואם היא פועלת בהתאם לכללי המינהל התקין ובהתאם למטרותיה הרשומות.
עם סיומה מועברת הבדיקה הבסיסית לרואה חשבון בחטיבה הרלוונטית ביחידת הרשם, והוא קובע את מוקדי הביקורת שייבדקו בהתאם להמלצת הבודק ולדירוגו את המוקדים.
במפרט 11 ,מוקדי ביקורת אפשריים ובהם: ניהול משק הכספים של העמותה, הוצאות ש כר, הנהלה וכלליות ותשלומים וטובות הנאה לחברים ולדירקטורים, צדדים קשורים ועסקאות עמם, תמיכות והקצבות, תרומות, הלוואות והשקעות (להלן - ביקורת המוקדים).
תקציב השעות המשוער לביצוע הבדיקה הבסיסית עומד על 14 שעות, והתשלום עבורן 2,830 ש"ח (ללא מע"מ).
תקציב השעות הממוצע המשוער לביצוע מוקד אחד של ביקורת עומד על 12 שעות, והתשלום לכל מוקד ביקורת עומד על 1,888 ש"ח (ללא מע"מ).
יוצא אפוא שהתשלום המרבי לבדיקה בסיסית ולבדיקה של כל מוקדי הביקורת מסתכם ב- 23,598 .
)ש"ח (ללא מע"מ ביקורת העומק מסייעת לרשם להחליט באילו פעולות לנקוט, ובין היתר: לשלול אישור על ניהול תקין, לדרוש תיקון ליקויים, למנות גורם מלווה לעמותה, ובמקרים מסוימים אף להגיש בקשה לבית המשפט לפירוק העמותה.
כאשר מדובר בהפרה של חוק החל על העמותה, הרשם עשוי להעביר את ממצאי הבדיקה לידיעת גורמים נוספים, שאכיפת החוק באחריותם.
להלן בתרשים, מספר ביקורות העומק שהחלו בהן בין ינואר 2011 לדצמבר2016: משרד המשפטים |869 .
ל-2011 הגיע לכ-60% תרשים1 : מספר ביקורות העומק שהחלו בהן בין ינואר 2011 לדצמבר 2016 .
מהתרשים עולה כי חלה ירידה במספר ביקורות העומק שהחלו בהן מדי שנה, להוציא את שנת 2013 .
בשנת 2016 שיעור הקיטון ביחס ל -2011 הגיע לכ-60%.
לפי רשם העמותות הירידה במספר הביקורות נובעת מכך שבתחילת שנת2012 נקבע מפרט חדש ומפורט לבודקים, שגרם להתמשכות תהליך הביקורת; הביקורות הפכו מעמיקות יותר והפיקוח על הבודקים התהדק.
סיבה נוספת היא הפסקת העבודה ההדרגתית עם ארבעה מהבודקים לקראת שנת 2015 - שנייםביוזמת הרשם ושניים ביוזמת המשרדים.
בשנת 2016 הפסיק הרשם לעבוד עם משרד נוסף, ולדבריו במהלך השנים התווספו לו מטלות נוספות שלא אפשרו עריכת ביקורות עומק בהיקף שהיה נהוג קודם לכן.
דברי הרשם אינם עולים בקנה אחד עם העלייה במספר ביקורות העומק בשנת 2013 בשיעור של כ-17% לעומת2012 ושל כ-5% לעומת2011 , וכן את המשך מגמת הירידה בשנים 2014 (כ-28% לעומת2011 ,)2015 (כ-55% לעומת 2011) ו-2016 (כ-60% לעומת2011 .
) יצוין כי בתשובה נוספת של הרשם מינואר2017 הוא כתב שבכוונתו לערוך כ-40 ביקורות שטח בשנת 2017 בנוסף לביקורות העומק הרגילות.
המדובר בביקורות הנערכות במקום הפעילות של העמותה על ידי עובדי הרשם שהוסמכו כמפקחים וניתנו להם סמכויות כניסה ודרישה למידע לצורך ביצוע תפקידם.
זו רגישה במיוחד שכן .
בתפקודן משרד מבקר המדינה מעיר לרשם כי ביקורות העומק הן הכלי העיקרי שברשותו לבחינת התנהלותן של עמותות ולקיום פיקוח משמעותי עליהן.
הירידה במספר הביקורות במשך השנים פוגעת במישרין ביכולתו למלא את תפקידיו באופן מיטבי.
פגיעה זו רגישה במיוחד שכן עניינה דווקא באותן עמותות אשר התעורר חשש לליקויים בתפקודן.
לפיכך ראוי שהרשם יקיים יותר ביקורות עומק, בין היתר באמצעות איתור והכשרה של בודקים חדשים.
עמותות שמבוצעות בהן ביקורות עומק .
מאגר העמותות המועמדות לביקורת עומק נוצר לרוב במהלך בדיקת מסמכי העמותה לצורך קבלת אישור על ניהול תקין, ובחלק מהמקרים כתוצאה מתלונה שהוגשה כנגד העמותה.
נוהל ביקורות העומק הפנימי של הרשם מיולי 2012 (להלן- נוהל ביקורות עומק) קובע קריטריונים לבחירת עמותה כמועמדת לביצוע ביקורת עומק, ובהם: כאשר גובה מחזור ההכנסות של העמותה מעל מיליון ש"ח (במחזור של כחצי מיליון ש"ח ניתן לערוך ביקורת בהיקף מצומצם); כאשר שיעור גבוה של הכנסות העמותה מקורן מתרומות, הקצבות או תמיכות; כאשר קהל היעד של העמותה מורכב מאוכלוסיות מוחלשות; כאשר לעמותה ריבוי עסקאות עם צדדים קשורים; כאשר לא נעשתה ביקורת עומק בעמותה בשלוש השנים האחרונות על יד י רשם העמותות או על יד י החשכ"ל ; כאשר התקבלו תלונות המצדיקות ביקורת עומק.
נמצא כי לרשם העמותות אין אפשרות להפיק דוחות המפרטים את רשימת העמותות שלא בוצעה בהן ביקורת מעולם, ואת רשימת העמותות שמחזורן עולה על מיליון ש"ח.
בשל כך נאלץ הרשם לברר פרטים אלו על ידי בדיקת כל תיק בנפרד.
במצב זה המעקב אחר עמותות בהתאם לקריטריונים שפורטו לעיל אינו סדור ורציף.
רשות התאגידים מסרה בתשובתה כי במסגרת אפיון המערכת החדשה יש כוונה לאפשר הפקת דוחות טובים יותר לאיתור עמותות המועמדות לביקורת עומק.
גם אגף מערכות מידע של משרד המשפטים מסר בתשובתו דברים ברוח זו.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשם ולאגף מערכות מידע שלאור חשיבות ביקורות העומק עליהם לפעול לאיסוף המידע הבסיסי האמור כבר עתה, בכלים העומדים לרשותם, כדי שיהיה אפשר לשפר את אופן קבלת ההחלטות בדבר היקף ביקורות העומק והקצאת משאבים בהתאם.
משך זמן ביצוע ביקורות העומק .
ביקורת העומק נשענת על המסמכים והמידע המתקבלים מהעמותה.
כדי שהביקורת תהיה רלוונטית ואפקטיבית, צריך שתסתיים בזמן סביר ממועד תחילתה, שאם לא כן פוחתת הרלוונטיות של הנתונים שעליהם היא מתבססת.
כמו כן, במקרים רבים הביקורת היא תולדה של תלונה על מעשה או מחדל בעמותה הנעשים בניגוד להוראות הדין, ונדרש לבררה בהקדם.
נוהל ביקורות עומק מפרט את תהליך הביקורת וקובע כי פרק הזמן הדרוש לביצועה מתחילתה ועד להוצאת דוח סופי הו א כתשעה חודשים.
בשנת 2015 , בעקבות הליך בדיקת התמשכות ביקורות העומק שנעשה ברשם, הוחלט מחד גיסא על קיום הבדיקה הבסיסית במקביל לבדיקת המוקדים שאושרו לצורך ייעול וקיצור לוחות הזמנים, ומאידך גיסא על הוספת שלבי ביצוע חדשים שלא הייתה להם התייחסות בלוחות הזמנים קודם לכן.
בהתאם לכך נקבע שמשך הזמן לביצוע הביקורת יוארך ויעמוד על כשנה.
נמצא כי משך הזמן הממוצע לעריכת ביקורת עומק מיום העברתה לבודק ועד שליחת דוח הביקורת הסופי לעמותה עומד על כשנה ועשרה חודשים בממוצע (חריגה של כ- 140% מהזמן הקבוע בנוהל ביקורות עומק).
מתוך 176 ביקורות עומק שנערכו בין ינואר 2011 לבין מאי 2016, בכ -35% הביקורת נמשכה יותר משנתיים.
ב -23 מקרים נוספים הביקור ות טרם הסתיימו למרות שחלפו למעלה משלוש שנים ממועד תחילתן.