HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
פרויקט תהיל"ה פרויקט תהיל"ה מספק שירותי אבטחה לאתרי אינטרנט ממשלתיים, ובמסגרתו הוקמה "חוות שרתים" שבה מאוחסנים אתרי אינטרנט ממשלתיים רבים.
זוהי פעילות מתמשכת במימון תקציב המדינה, וההוצאות עליה בשנים 2005 עד מחצית 2008 הסתכמו בכ-25 מיליון ש"ח.
הביקורת העלתה שעל אף שהפרויקט מתנהל כבר משנת 1997 , והשירותים שהוא מספק אמורים להתמ יד ולהימשך, הגורמים האחראים במשרד לא תמחרו את עלויות הפעילות של תהיל"ה ושל חוות השרתים, ואין נתונים על עלויותיהם בשנים הרבות מאז מתנהלת פעילות תהיל"ה ועד 2005 .
שירותי תהיל"ה וחוות השרתים מנוהלים ומסופקים מחצרי המשרד ובמימונו, בידי עובדים חיצוניים המועסקים באמצעות חברות כוח אדם משרד האוצר 189 .
עד כה לא הוגדר באופן רשמי ומוסמך המבנה הארגוני של תהיל"ה, ולא נקבעו במפורש תחומי הפעולה, הסמכויות, התפקידים, התקן ושיא כוח האדם להספקת השירותים, כמקובל בפעילות שהממשלה מבצעת בעצמה ובאופן קבוע.
מן הראוי שדרגים ממשלתיים מוסמ כים יקבעו ויגדירו מדיניות בדבר הספקת שירותים על ידי הממשלה בתחום אתרי האינטרנט הממשלתיים ואבטחתם.
מדיניות כזו נדרשת להמשך הפעלה סדירה ותקינה של השירותים, להגדרת אופן הספקתם ולקביעת האחראים לכך.
בתשובה מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה הודיע החשכ"ל ש"בנושא הצורך לקבוע תקנון אנו מסכימים, ומהלך כזה מתבצע כיום מול נציבות שירות המדינה".
הקמת יחידה ייעודית התברר שפרויקטים שנועדו להשביח את עבודת המינהל הממשלתי, לייעלו באמצעות טכנולוגיית המידע ולקדם את השירות לאזרח, נעשו בלי שהוקמה יחידה ייעודית-מקצועית שבידיה תופק ד האחריות להשגת היעדים.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לבחון אם נדרשת מסגרת ממשלתית שתהווה שדרת ניהול מקצועית למימוש הפרויקטים הטכנולוגיים שמתנהלים כבר שנים רבות, וכרוכים בהקמת תשתיות ובהספקה מתמשכת של שירותים גם להבא.
לשם כך יש לקיים עבודת מטה שתידרש להיבטים שונים של מסגרת כזו: תפקידיה, גודלה והרכבה, ההשכלה וההכשרה של עובדיה, תנאי השכר, הסמכויות, המשאבים ותחומי האחריות30 .
אגף החשכ"ל לא יזם עבודת מטה כזו בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה השיב החשכ"ל ש"מערך ממשל זמין הוא יחידה שהוקמה זה מכבר.
מוסכם כי יש מקום למיסודה".
ואולם משרד מבקר המדינה מדגיש שיחידה ממשלתית לא הוקמה, ואף לא נעשו הפעולות הנדרשות לכך בתיאום עם נציבות שירות המדינה ובאישור דרגים מוסמכים.
זאת ועוד, בתשובתה מאוקטובר 2008 טענה נציבות שירות המדינה ש"פרויקט ממשל זמין ( Online Government) לרבות הקמת יחידה בתחום זה, לא נבחן ולא אושר ע"י נש"מ".
יצוין שביחידה ייעודית כזו נאגרים נכסי ידע ומומחיות ייחודיים הנובעים מהניסיון הרב שצוברים אנשיה במהלך פעילותה וגיבוש מדיניותה.
על אף גודלו של פרויקט ממשל זמין, רק אחד מִמְמַלאי התפקידים בו הוא עובד מדינ ה - סגן החשכ"ל.
את כל התפקידים המקצועיים ממלאים עובדים חיצוניים, ולכן ליבת הידע והמומחיות שנוצרה במהלך שנות חייו של הפרויקט אינה שמורה במערכת הממשלתית אלא אצל עובדי חברות חיצוניות.
במכתב מיוני 2006 שהפנה סגן נציב שירות המדינה לחשכ"ל בנושא "העסקת עובדים באמ צעות בתי תכנה + COST אובדן השליטה" נאמר בין היתר: "צורות ההעסקה החלופיות השונות גורמות לבעיות רבות אשר ביניהם ניתן למנות: בעיות משפטיות, תשלום שכר גבוה מן המקובל בקרב .
30 יחידה כזו הוקמה בארה"ב במשרד המינהל והתקציב בעקבות תכנית e-Government.
עובדי מדינה, אפליה בהעסקת עובדים, פריצת מסגרת תקני כוח האדם העומדת לרשות המשרד, העדר מנגנון פיקוח ובקרה ועוד .
שכירת שירותיהם של בתי תכנה ראויה ומוצדקת, באם היא נעשית במשורה ולצרכים אליהם שירות זה מיועד.
יחד עם זאת, העסקה זו מחייבת בדיקה בשיתוף כל הגורמים העוסקים בדבר" (ההדגשה במקור).
בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה הודיע החשכ"ל ש"בימים אלה נעשה מאמץ להסדיר חלק מן הבעיות הנובעות ממצבים אלה".
תת-פרויקט שירות הטפסים כאמור, במסגרת פרויקט ממשל זמין מתבצעים תתי -פרויקט שנמנו בהחלטות הממשלה, ואשר יישומם אמור לקדם את השימוש באינטרנט ובטכנולוגיית המידע.
אחד מתתי -הפרויקט הללו ה וא "מערכת טפסים שתאפשר לכל אזרח למלא ולחתום אלקטרונית ובאופן מקוון על מרבית הטפסים הקיימים היום בממשלה".
תת-פרויקט שירות הטפסים פועל ארבע שנים ומכיל טפסים רבים.
לשאלת משרד מבקר המדינה השיב החשכ"ל ש"כיום מכיל שירות הטפסים הלאומי למעלה מ - 973 טפסים.
" שמשתמשים בהם במשרדי הממשלה ובמוסדות המדינה, לרבות כאלה שכבר נכללו באתרי אינטרנט ממשלתיים, ושילובם באתר השירותים והמידע הממשלתי אפשר גישה אליהם לכלל הציבור.
ואולם הביקורת העלתה שההחלטה לא מומשה עדיין כלשונה.
את רובם המכריע של הטפסים האלה לא ניתן למלא ולשלוח באמצע ות המחשב - במקוון - אל המשרד הממשלתי, אלא רק לשלוף אותם מן האתר ולהדפיסם.
אמנם יש בכך תועלת מרובה, באשר הדבר חוסך לאזרחים ביקור בסניפי המשרדים הממשלתיים לשם קבלת הטפסים, אך לאחר מילוי הטפסים יש לשלוח אותם ליעדם בדואר הרגיל.
אילו היו הטפסים ניתנים למשלוח למשרדים בצורה אלקטרונית, ואכן זו הייתה אחת ממטרות הפרויקט, הייתה עבודת הפקידות הממשלתית מתייעלת בהרבה והציבור היה יוצא נשכר.
אחת מהמטרות של תכנית העבודה לשנת 2008 של תת-הפרויקט הייתה הרחבה של מאגר הטפסים שיישלחו במקוון ובניית ה מערכות שיקלטו דיווחים וטפסים שישלח הציבור למשרדי הממשלה בדרך זו.
בתכנית הושם דגש על טיפול בטפסים של משרדי הממשלה האלה: משרד הפנים, משרד התחבורה, רשות המיסים, משרד המשפטים, משרד הבריאות והרשויות המקומיות.
לדעת משרד מבקר המדינה, מטרה זו מחייבת מעצם טבעה תיאום בין- משרדי, ולשם כך יש להקים גוף היגוי שמיוצגים בו הגופים הממשלתיים הרבים הנוגעים בדבר.
מן הראוי שלגוף זה יינתנו סמכויות לקבוע דרכי משרד האוצר 191 .
פעולה למימוש היעדים שיוגדרו, ובכלל זה לתכנון אסטרטגי, להטמעה בכל משרד ולבקרה על הביצוע.
אומדן עלות תת -הפרויקט בהחלטת הממשלה מ - 2004 .
היה שמונה מיליון ש"ח בפועל ההוצאות של תת -פרויקט הטפסים היו גדולות מאוד והסתכמו רק לשנים 2006 עד אמצע 2008 בכ-15 מיליון ש"ח.
ההוצאות כללו רכישת שירותים מחברות (על אופן ההתקשרות עם חברות אלה ראו בהמשך) ותשלומים ליישום "חתימה אלקטרונית" כמשמעותה בחוק31 .
נמצא שעל אף ההוצאה הגדולהניתנים לשליחה אלקטרונית טפסים מעטים בלבד.
בתשובתו מנובמבר 2008 " למשרד מבקר המדינה הסביר החשכ"ל כי מובן שממשל זמין מעודד מאוד את המשרדים לעבור לטפסים מקוונים הניתנים לשליחה, אולם היעדר אמצעי חתימה אלקטרונית ומערכות במשרדים - הינם חסמים מרכזים בהתפתחות תהלי ך זה .
ללא ספק, הסיבה העיקרית וכמעט היחידה לעובדה שהטפסים אינם בנויים לשליחה הינה היעדר.
הוא הוסיף ש"הפרויקט התבסס על כך שהמדינה תספק לכל אזרח תעודת זהות חכמה עם אמצעי חתימה אלקטרוני".
על אף האמור בתשובת החשכ"ל אתר השירותים והמידע הממשלתי עצמו מאפשר שימוש בטפסים מקוונים בלי שמשולבת בהם חתימה אלקטרונית.
כאמור, אחד מיעדי החלטת הממשלה מ- 2002 היה לאפשר לכל אזרח למלא את מרבית הטפסים של הממשלה ולחתום עליהם אלקטרונית ובאופן מקוון.
שש שנים מאז ההחלטה הושגה מטרה זו באופן חלקי בלבד ובעלויות גבוהות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים המוסמכים לבחון אם אכן העמקת השימוש בטפסים מקוונים מותנית ביישום חתימה אלקטרונית ובכרטיסים חכמים, שמימושם כרוך בעלויות נוספות.
תת-פרויקט שירות התשלומים הממשלתי 1.
אחד מתתי-הפרויקט הכלולים בממשל זמין הוא שירות התשלומים הממשלתי (מכונה במסמכי המשרד גם - פרויקט שוהם), מערכת ממוחשבת המאפשרת לאזרחים לבצע תשלומים ולקנות מוצרים באמצעות האינטרנט .
בתת-פרויקט זה הוחל בשנת 2001.
לפי אתר השירותים והמידע הממשלתי, נכון ליוני 2008 , ניתן היה לשלם באמצעות שירות התשלומים הממשלתי 132 סוגיתשלומים ל-31 גופים ומשרדים ממשלתיים: אפשר לשלם לפי שוברי תשלום, אפשר לשלם אגרות ואפשר לרכוש מוצרים (לדוגמה: מפות של המרכז למיפוי ישראל, קלטות וידיאו, ספרים ותכניות של רשות השידור).
רוב הכספים הנגבים באמצעות האתר משולמים לרשות המיסים (77% ) ולמוסד לביטוח לאומי (11%.
) מטרות שירות התשלומים הממשלתי, כפי שצוינו במסמך של אגף החשכ"ל, הן "שיפור הש ירות לאזרח .
האינטראקטיביות שמדיה זו מאפשרת, הופכים את .
31 חוק חתימה אלקטרונית, התשס"א- 2001.
התשלום באמצעות האינטרנט לאחת הדרכים הנוחות ביותר לביצוע תשלומים - בכל זמן, ללא עיכובים, ובמינימום טעויות".
כאמור, בה חלטתה מ - 2002 קבעה הממשלה "להקים מערכת תשלומים ורכישת מוצרים מקוונת מרכזית מול הציבור.
מערכת זו תאפשר לכל אזרח לשלם עבור מרבית מיסיו, אגרות, רישיונות ולרכוש מוצרים.
בהחלטתה מיוני 2003 קבעה הממשלה ש"אזרחי המדינה יוכלו, החל משנת התקציב 2004 , לשלם באופן מקוון, באמצעות מערכת התשלומים הממשלתית את כלל שוברי התשלום לממשלה".
החלטת הממשלה מ - 2004 קבעה כיעד לשנת 2005 "תשלום כלל הקנסות והאגרות", ולשנת 2006 - "הוספת יכולות נוספות למערכות (הוראת קבע, חתימת אלקטרונית, הורדה אלקטרונית של מוצרים)".
ההוצאה על תת-הפרויקט ש ירות התשלומים הממשלתי מראשית 2006 עד מחצית 2008 הייתה כ-12 מיליון ש"ח.
ממידע שבאתר השירותים והמידע הממשלתי עולה שבשנת 2007 אמנם חלה עלייה ניכרת בסכומים הכספיים המשולמים באמצעות שירות התשלומים הממשלתי, והם הסתכמו בשנה זו בכ -5.
1 מיליארד ש"ח, אבל רוב התשלומים לממשלה נעשים שלא באמצעות שירות התשלומים הממשלתי.
בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה ציין החשכ"ל שנעשו מאמצים ניכרים להשיג את היעדים שהוצבו, ונדרש לשם כך שיתוף פעולה של כל משרדי הממשלה.
מדי שנה מגיש החשכ"ל לשר האוצר את תכנית העבודה של כל החטיבות שבאחריותו.
המסמך מכיל פרק ובו תכנית העבודה של "החטיבה הטכנולוגית" (להלן - תכנית העבודה).
בתכנית העבודה לשנת 2005 מפורטים בין יתר היעדים שתוכננו לאותה שנה בנושא שירות התשלומים הממשלתי, ובהם: השלמת קליטה של 90% ,מסוגי הקנסות והאגרות הממשלתיות שעדיין לא מוחשבו הטמעת נוהלי הבקרה והתפעול שגובשו על ידי יחידת הביקורת בחשכ"ל, הפקת קבלות אוטומטיות, הוספת רכיבי זיהוי וחתימה אלקטרונית ומערכת להתאמת כרטיסי אשראי.
לפי לוח הזמנים, סיום השגת היעדים בתכנית נקבע לדצמבר 2005.
בתכנית העבודה לשנת 2006 בנושא שירות התשלומים הממשל תי נמנו יעדים שנקבעו כבר בתכנית העבודה לשנת 2005 ,, ובכללם: גמר הטמעת נוהלי הביקורת הפקת קבלות אוטומטיות, הוספת רכיבי זיהוי וחתימה אלקטרונית.
לפי לוח הזמנים, סיום השגת היעדים נקבע לדצמבר 2006 .
גם בתכנית העבודה לשנת 2007 ,מפורטים יעדים שנמנו בשנתיים הקודמותרק שבמקום "הטמעת הנהלים" נכתב הפעם "הרחבת הנהלים".
לפי לוח הזמנים, השגת היעדים אמורה להסתיים בדצמבר 2007.
יוצא אפוא שבתכניות העבודה לשנים 2005 , 2006 ו- 2007 הוצבו יעדים זהים, ולכאורה במשך שלוש שנים לא הושגו כל היעדים שנקבעו.
אין לדעת אם התפוקות של תת -פרויקט שירות התשלומים הממשלתי היו מתוכננות, ואם תת -הפרויקט הצדיק את עלויותיו שמומנו מתקציב המדינה.
כדי לבדוק את התפוקות של הפרויקט בהשוואה לתכנון ולבחון את ההצדקה להוצאות, ביקש משרד מבקר המדינה מאגף החשכ"ל שיעביר לו פירוט של משרד האוצר 193 .
הפעילויות המתוכננות בתת -הפרויקט שירות התשלומים הממשלתי בתכניות העבודה המקצועיות לשנים 2008 -2006 .
כמו כן ביקש משרד מבקר המדינה מן האגף לפרט את ההוצאות בכל אחת מן הפעילויות המתוכננות ולציין איזו מהן הייתה פעילות שוטפת ואיזו מהן הייתה פעילות פיתוח.
משרד מבקר המדינה לא קיבל מן החשכ"ל את הנתונים המבוקשים.
בתשובתו הסביר אגף החשכ"ל כי "תכנית העבודה כוללת את הפעילות של הצוות ואינה מפלחת את העלות לפי הסעיפים האמורים, שכן בשל התלויות בגורמים חיצוניים לא ניתן לתכנן את לוחות הזמנים המדויקים ובעיות טכנולוגיות שעולות במהלך העבודה דורשות ניהול בזמן אמת וקבלת החלטות באילו פעילויות להמשיך להשקיע ואילו פעילויות להקפיא".
עוד הוסיף כי "דרישת המבקר לפירוט התשומות לפי הסעיפים השונים, וסוגי התשלומים השונים לא ניתנת למענה בשל כמות הפעילויות והמורכבות השונה של כל פעילות ופעילות".
יוצא אפוא שאין בידי אגף החשכ"ל נתונים שבאמצעותם ניתן לנהל בקרה נאותה על תת-הפרויקט.
בכך נמנע מעקב שיטתי על הפרויקט ולא ניתן לדווח על התקדמותו ועל עמידתו ביעדי התכנית, כפי שחייבה החלטת הממשלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, נדרש היה דיווח מפורט על התקדמות הפרויקט במתכונת של תכנון מול ביצוע, כמקובל בדי ווח על פרויקטים.
כל הטיפול בעסקאות הנעשות באמצעות שירות התשלומים הממשלתי צריך להיות מעוגן בנוהלי עבודה כתובים.
נמצא שהתשלומים למשרדי הממשלה באמצעות שירות התשלומים הממשלתי מתבצעים מבלי שאושרו נוהלי עבודה כאלה, אף שמדובר בפעילות הנמשכת משנת 2001 .
יתר עלכן, התברר שיחידת הביקורת של החשכ"ל הכינה ביולי 2005 טיוטה של נוהלי עבודה, אך זו טרם אושרה, ועד מועד סיום הביקורת, ביוני 2008 .
, לא הוחל בהטמעתם של הנהלים נוהל זה דרוש להסדרת הפעולות המקצועיות והמינהליות ולהגברת תקינות תהליכי העבודה, והוא חיוני במיוחד נוכח העסקתם של עובדים חיצוניים כה רבים.
בתשובתו הודיע החשכ"ל ש"בחודשים הקרובים תצא הוראת שעה מעודכנת ויעשה רענון ובדיקה לגבי הטמעתם של נהלי העבודה".
להלן פרטי מקרה הממחיש את הצורך בנהלים.
במאי 2008 הוגשה תלונה לנציב תלונות הציבור: המתלונן ביצע פעולה בשרת התשלומ ים וקבל על כך שפרטי הזמנתו (בהם פרטי כרטיס האשראי שלו) הועברו לצד שלישי ללא הסכמתו וללא ידיעתו.
נציבות תלונות הציבור פנתה לאגף החשכ"ל לבירור התלונה, ולאחריה נשלח למתלונן מכתב הסבר מצוות ממשל זמין.
ממכתב זה עולה שהצד השלישי שאליו הועברו הנתונים הוא חברה אשר מזה זמן רב רוכש ממנה המשרד שירותים.
עוד עולה ממכתב ההסבר ש"צוות שירות לקוחות" של ממשל זמין פועל ממשרדי החברה, ועקב טעות שהגדירו כ"תקלה חמורה" נשלח למתלונן דואר אלקטרוני מכתובת תיבת הדואר של החברה ולא מכתובת רשמית של ממשל זמין.
גם נאמר ש"בעקבות התקלה חודדו הנהלים".
משרד מבקר המדינה העלה שאגף החשכ"ל לא קבע נהלים לשירות הלקוחות.
עוד הועלה שלא כרת הסכם עם החברה שממשרדיה פועל צוות 194 דוח שנתי59ב .
שירות הלקוחות של שירות התשלומים הממשלתי.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שאגף החשכ"ל אפשר במשך שנים ביצוע פעולות בשירות התשלומים הממשלתי מבלי שאישר לשם כך נהלים מפורטים.
הבקרה על ביצוע הפרויקט .
סדרי דיווח : הנתונים הרשומים כיום בספרי התקציב אינם מספקים מידע על מלוא ההוצאה המצטברת של הפרויקט מתחילת הקמתו, לרבות פילוחם לפי תתי-הפרויקט הכלולים בו.
כאמור, עד שנת 2002 לא יוחדה בתקציב הקצבה נפרדת לפרויקט ממשל זמין, ועד שנת 2006 לא נקבעה בתקציב הקצבה לפי תתי- פרויקט ורק החל משנת 2005 .
יוחדה תקנה תקציבית לתהיל"ה בהחלטת הממשלה מ- 2004 נאמר במפורש שיש להנחות את הממונה על התקציבים במשרד להקצות את התקציבים לפרויקט ממשל זמין ולפרויקט מרכב"ה בה תאם להשגת היעדים ולתפוקות.
הביקורת העלתה שאגף התקציבים ואגף החשכ"ל לא קבעו יעדים ותפוקות לפעולות שתוכננו בתתי-הפרויקט, ובעת הקצאת התקציבים לא יכלו לבחון ממילא את ההתקדמות בביצועם אל מול יעדים ותפוקות מוגדרים מראש.
יצוין כי אגף החשכ"ל הקים - אמנם רק ב - 2006 ובעקבות דרישה של אגף התקציבים באוצר - מערך דיווח ממוחשב לניהול תכניות העבודה המפורטות ולדיווח על ההתקדמות בפרויקט מרכב"ה32.
ואולם האגף ואגף התקציבים לא נקטו פעולה דומה בפרויקט ממשל זמין.
בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה השיב אגף התקציבים כי "יבחן בשנית הצורך בשימוש במערכת בה הוא משתמש לבקרה על פרויקט מרכב"ה, או לחילופין במערכות אחרות שתגברנה את יכולת הבקרה התקציבית על המערך".
מן המסמכים וההסברים שנמסרו למשרד מבקר המדינה באשר לאופן שעוקב בו אגף החשכ"ל אחר ביצוע הפרויקט, עולה שהנתונים שבידיו אינם מאפשרים לבחון את התקדמות הפרויקט אל מול יעדים ותכניות עבודה מפורטות שהוגדרו ואושרו.
אף שפעולות הפרויקט ממומנות מתקציב המשרד כבר שנים רבות, הדיווחים שהוצגו היו מילוליים, לא נתקבלו בסיוע כלים ייעודיים ועל פי מתודולוגיה של ניהול פרויקטים, ולא הכילו תכניות עבודה מאו שרות, לרבות פירוט של לוחות זמנים, אבני דרך ותוצרים.
לפיכך לא אפשרו מעקב שיטתי ותכליתי על התקדמות הפרויקט מול התכנון.
מינהלת בקרה : בסיכום דיון ממאי 2004 , שהתקיים בין סגן הממונה על התקציבים באוצר ובין סגן בכיר לחשב הכללי בנושא "קידום פרויקט מרכב"ה ופרויקט 'ממשל זמין'", נקבע שתוקם מינהלת בקרה על הפרויקט ובה חמישה .
32 ראודוח 58א, עמ' 120.
שם גם נקבע שהיא תתכנס פעם אחת בחודש, תקבל דווח מהחשכ"ל, ותפקידה יהיה לאשר "כל חריגה מהתכנית, מקצועית, תקציבית או אחרת".
הביקורת העלתה שלא הוקמה מינהלת בקרה לפרויקט ממשל זמין אף שמדובר בפרויקט של מאות מיליוני ש"ח.
: כללים לניהול פרויקטים של מחשוב משרד מבקר המדינה מצא שאין בהוראות תכ"ם 33 נהלים הקובעים את סדרי הפיקוח והבקרה על הניהול והביצוע של פרויקטים של מחשוב בכלל ושל פרויקט ממשל זמין בפרט, לרבות החובה לקבוע אחראים לפרויקט, כללי זרימת המידע על השימוש בתקציב הפרויקט, ואופן הדיווח על ההתקדמות בהשגת היעדים של הפרויקט.
יצוין שכבר בביקורת על פרויקט מרכב"ה ציין משרד מבקר המדינה שלשם המשך ניהולו התקין של הפרויקט ופרויקטים דומים, מן הראוי שהחשכ"ל יבחן ניסוח נוהל שיעלה בקנה אחד עם נוהל מפת"ח34, ישולב בהוראות תכ"ם ויקבע כללים מחייבים בעניין ניהול פרויקטים של מחשוב ובקרה עליהם35 .
ראוי לחזור ולרענן את החובה לפעול בהתאם לנוהל מפת"ח, אשר המשרד יזם את כתיבתו והממשלה קבעה את החובה לפעול על פיו.
עד אמצע שנת 2008 טרם נקט החשכ"ל פעולה לתיקון המצב, ועדיין לא נקבעו בהוראות תכ"ם נהלים כאמור.
החשכ"ל הודיע בנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה ש"הביקורת של מבקר המדינה מקובלת והנחיותיו יבוצעו", וש"באחריות סגן החשכ"ל לכלול הנחיות מפורשות כאלה במהלך שנת 2009.
ניהול הפרויקט באמצעות יועצים ועובדי חברות כוח אדם ובתי תכנה .
הסדרים לרכישה של שירותי כוח אדם בראשית שנות ה - 2000 פרסם אגף החשכ"ל מכרזים לרכישת שירותי כוח אדם מקצועי למיזמי מחשוב של הממשלה, וזאת לשתי שיטות העסקה: האחת - העסקת כוח אדם במקצועות המחשוב באמצעות חברות כוח אדם בשיטת עלות .
תקנות כספים ומשק שמפרסם החשב הכללי במשרד האוצר 34 נוהל מפת"ח- (מתודולוגיה לפיתוח ותחזוקה של מערכות מידע) הוא נוהל מסגרת לטיפול כולל בניהול המחשוב בארגון, הן בהיבט הפרויקט, הן בהיבט הארגון בכללותו.
הממשלה החליטה שהנוהל יחול על כל המערכות הממוחשבות הממשלתיות, על מערכות שהמשרדים מפתחים בכוחות עצמם ועל מערכות הנבנות עבורם בידי גורמי חוץ (ספקי חומרה ותכנה).
35 ראודוח 58א, עמ' 126.
בתוספת עמלה (+ COST ); השנייה- רכישת שירותי כוח אדם מבתי תכנה בדרך של שעות עבודה במקצועות של טכנולוגיית המידע והתקשוב.
ההעסקה של עובדים בפרויקט ממשל זמין (להלן - עובדים חיצוניים) נעשית במסגרת ההתקשרות עם חברות כוח אדם ובתי תכנה שזכו במכרזים האמורים (להלן - החברות שזכו במכרז).
בעקבות המכרז בשיטת עלות בתוספת עמלה פרסם החשכ"ל, באוגוסט 2002 , הוראת שעה ובה רשימה של עשר חברות שזכו במכרז להספקת שירותי כוח אדם במקצועות המחשוב.
בהוראה נקבעו הנחיות לתשלום שכר לעובדים במקצועות המחשוב וטבלת שכר, צוין שהשכר החודשי לעובד ייקבע על ידי מנהל המחשוב הראשי של המשרד הממשלתי, וששמורה לו הזכות לקבוע שכר נמוך יותר מזה שבטבלה.
מקצועות המחשוב (וטכנולוגיות המידע) חולקו לשישה תחומים, ובכל תחום נקבעו שלוש רמות שכר בהתאם לכישורי העובד ולתפקידו.
על פי ההוראה חולקו משרדי הממשלה לשתי קבוצות, ולכל קבוצה הוקצו חמש מעשר החברות שזכו במכרז.
בהוראת השעה נקבעו בין היתר שתי דרכים להתקשרות עם ספק כוח אדם: (א) בקשת המשרד מהספק להציע מועמד בעל כישורים מסוימים.
(ב) בקשת המשרד מהספק שירותים של עובד מסוים אשר המשרד עצמו איתר.
בהוראת שעה נוספת מיולי 2003 , פורסמה רשימה של כ -60 בתי תכנה שז כו במכרז להספקת שירותי כוח אדם במקצועות המחשוב 36 .
הספקים סווגו לפי 21 התמחויות מקצועיות שונות ונקבעו להם מחירים מרביים לשעת עבודה, לפי שש רמות מקצועיות.
על פי הנתונים שמסר אגף החשכ"ל, ההוצאה בגין רכישת שירותי כוח אדם חיצוני עבור פרויקט ממשל זמין היוותה בשנת 2007 כ-77% מעלותו הכוללת.
פרט לסגן החשכ"ל היו כל עובדי הפרויקט עובדים חיצוניים.
לפי הנתונים שמסר, ביוני 2008 העסיק אגף החשכ"ל בפרויקט107 עובדים באמצעות חברות כוח אדם ובתי תכנה שזכו במכרז; עלות השכר החודשי של 60 מן העובדים האלה הייתה עד 20,000 ש"ח לעובד ועלות השכר החודשי של יתרת העובדים הייתה גבוהה יותר (על כך ראו בהמשך).
כמו כן רכש האגף עבור הפרויקט שירותים נוספים, לרבות שירותי כוח אדם, ואלה ניתנו על ידי עשרות עובדים של חברות שלא זכו במכרזים.
בשל אופן רכישת שירותים אלה לא ניתן לקבוע את מספרם של העובדים הנ וספים שאת שירותיהם רכש המשרד.
הענקת סמכויות לעובדים החיצוניים 1.
"כאמור, בנוהל שהוציאה נציבות שירות המדינה נקבע שקבלן או עובד חברת כ"א המועסק על ידי משרד לא יהיה מעורב בפעולות הביצוע הייעודיות של המשרד; הוא לא ישתלב בהיררכיה של המשרד ולא יעביר הוראות לעובדים אלא באמצעות הנהלת המשרד או על ידי עובד אחראי שנקבע לכך.
הוא לא ייצג את המשרד כלפי חוץ ולא ישתמש בניר הרשמי של המשרד לצרכי התכתבות".
במסמכים רבים של המשרד ובפרסומים אחרים המתפרסמים בציבור מוצגים עובדי חברות כוח אדם המשולבים בפרויקט ממשל זמין כבעלי ס מכויות ניהול: אחד העובדים החיצוניים מוצג במסמכי המשרד, בעיתונות ובכנסים כמנהל פרויקט .
הוראות השעה עודכנו מעת לעת וכן רשימות הספקים משרד האוצר 197 .
ממשל זמין ; עובד חיצוני א' תואר במסמכי המשרד כאחראי רוחב על מערכת הכספים; על עובד חיצוני ב' נרשם במסמכי המשרד: "אחראי כוח אדם - מיכון אגף החשכ"ל, משרד האוצר".
באתר השירותים והמידע הממשלתי מתפרסמים פרטים על: " צוות האתר " בהם : כ"מנהל אחראי " - העובד המוצג כמנהל פרויקט ממשל זמין; וכ"מנהל הפרויקט " - עובד חיצוני ג'37.
משרד מבקר המדינה מצא שאגף החשכ"ל לא חתם עם עובדים אלה על הסכמים שמכוחם מונו לתפקידים שצוינו לעיל.
זאת ועוד, משרד מבק ר המדינה מצא שהחשכ"ל כלל לא הגדיר את התפקידים הללו בהליכים המקובלים במינהל הממשלתי ולא קבע מי מוסמך למלאם.
התברר שבאופן שבו מתנהלות פעולות ממשל זמין לא הובהרו החובות המשפטיים הקשורים בתפקידים שהעובדים האלה ממלאים, לרבות חובות הנובעים מדינים החלים על עובדי מדינה וכן כאלה החלים עקב הפעלת שירותי אינטרנט ואתר סחר אלקטרוני.
בתשובתו ענה החשכ"ל כי "הביקורת מקובלת.
בכוונת החשב הכללי לפעול לתיקון הנושא על ידי תקינה מתאימה לתפקידי הליבה והגרעין הניהולי בחטיבת הטכנולוגיה".
כאמור, פרויקט ממשל זמין מתנהל ללא הגדרה פורמלית של בעלי התפקידים והסמכויות בו.
בהיעדר הגדרת תפקידים ביקש משרד מבקר המדינה הסבר על המבנה הארגוני של הפרויקט והתפקידים הכלולים בו.
בתגובה נמסר ביוני 2007 למשרד מבקר המדינה מסמך שכותרתו "הגדרות תפקידים וצוותים במערך ממשל זמין - יוני 2007 ".
מן המסמך עולה שלעובדים החיצוניים בפרויקט ניתנו סמכויות מינהליות ומקצועיות רחבות, ולא רק בתחום המחשוב.
עוד העלתה הביקורת שעובדים חיצוניים הופקדו על מכלול תפקידים במנוגד לעקרון הפרדת הסמכויות, שהוא אחד העקרונות הבסיסיים של בקרה פנימית נאותה.
למשל: עובד חיצוני א' הוגדר "אחראי רוחבי על מערך הכספים בחטיבת הטכנולוגיה, באגף החשב הכללי, אחראי בקרה תקציבית, אחראי תחום הרכש והלוגיסטיקה, מנהל צוות קניינים, אחראי על הכנת המסגרת התקציבית לאגף, מבצע בקרה על בקשות הרכש של האגף לרבות בקשות הרכש של 'ממשל זמין', מרכז פעילות ועדת המכרזים של 'ממשל זמין' ומרכבה".
הביקורת העלתה שארבעה מן העובדים שהועסקו בפרויקט באמצעות חברות כוח אדם ובתי תכנה הוצבו בתפקידי מטה ועסקו בחישובי שכר, ענייני מינהלה וכוח אדם.
החשכ"ל וסגן החשכ"ל הורו שההתקשרות באמצעות חברות כוח אדם ובתי תכנה תהיה לקבלת שירותי עובדים במקצועות המחשוב וטכנולוגית המידע, אך הם עצמם הפרו הנחיה זו והעסיקו, באמצעות אותן חברות כוח אדם ובתנאי שכר שנקבעו לעובדי מחשוב, עובדים בפונקציות מינהליות .
חלק מעלויות שכרם של עובדים אלה הועמס על התקציב של פרויקט ממשל זמין, ויתרת השכר הועמסה על תקציבי מחשוב אחרים של המשרד.
08 באינטרנט בפורטל השירותים והמידע הממשלתי- http://www.
il/FirstGov/BottomNav/about 198 דוח שנתי59ב .
בתשובתו למשרד מבקר המדינה טען החשכ"ל כי הוא "מעסיק עובדים בתפקידים מינהליים כדי לסייע בניהול מערך כבן למעלה מ -400 עובדים ותקציב של מאות מיליוני שקלים".
משרד מבקר המדינה מעיר, שאין זה תקין להעסיק כוח אדם מינהלי באמצעות מכרזים שנועדו לגייס כוח אדם בתחום המחשוב.
במסמך מדצמבר 2004 , שכותרתו "נוהל קליטת עובדים חדשים ועדכון שכר לעובדים קיימים" צוין ש"נוהל זה מטרתו להסדיר את תהליך קליטתם של עובדים חדשים ותהליך עדכון שכר לעובדים קיימים, ביחידה למערכות מידע באוצר, מרכבה, וממשל זמין".
במסמך נקבעו ת פקידי עובדים כלהלן: "סגן בכיר לחשב הכללי - 'מאשר-על' בנושא קליטה/עדכון בתנאי שכר עבור כל העובדים; .
מנהלת מחשוב משרד האוצר - ראש צוות הבקרה והלוגיסטי: מבקרת קליטה/עדכון תנאי ]עובד חיצוני שהוגדר מנהל הפרויקט[ .
שכר, עבור כל העובדים- יוזם בקשות לקליטה/עדכון תנאי שכר עבור עובדים בפרויקט ממשל זמין ]'עובד חיצוני ב[ .
- אחראי לביצוע כל תהליכי הקליטה/עדכון תנאי השכר של כל העובדים, כולל חישוב שכר וקליטת הזמנות שכר.
המסמך אינו חתום, אך עותקים ממנו הופנו לכל הגורמים המפורטים לעיל.
יוצא אפוא שאגף החשכ"ל יצר מצב שבו בראש צוות ממשל זמין עומד עובד חיצוני, והוא ועובדים חיצוניים אחרים מעורבים בהחלטות על ייזום תכניות, גיוס כוח אדם, או רכש של שירותים, שמשמעויותיהם הכספיות מגיעות למיליוני ש"ח מדי שנה.
יתר על כן, למי שאינו עובד מדינה ניתנו סמכויות בעניין קליטת עובדים וקביעת תנאי שכרם.
מצב זה עלול להעמיד את העובדים החיצוניים במצב של ניגוד עניינים, למשל בעת מתן המלצה או קבלת החלטה הנוגעות לרכישת שירותים מהחברה שמעסיקה גם אותם.
אמנם המשרד הסביר למשרד מבקר המדינה כי סגן בכיר לחשכ"ל ושני עובדי מדינה נוספים באגף החשכ"ל אישרו את כל ההתקשרויות של ממשל זמין ואת החשבוניות של חברות כוח האדם ובתי התכנה, אך העובדים החיצוניים היו מעורבים למעשה בהחלטות רבות שמשמעותן הוצאה כספית גדולה, ולדעת משרד מבקר המדינה הסדר כזה אינו הולם כללי מינהל תקין.
בנוסף על כך שאין להעניק סמכויות ניהול לעובדי חברות כוח אדם ולעובדים חיצוניים, לא חלים, במסגרת ההסדרים הקיימים, כללים ומנגנונים מינהליים החלים על עובדי המדינה ומטרתם בין השאר לשמור על כללי משמעת, אתיקה וטוהר מידות, למנוע עבירות ייחודיות ולהגדיר רשמית את תפקידיהם תוך פירוט סמכויותיהם, אחריותם וכפיפותם.
על אף האמור לעיל, העובדים החיצוניים בפרויקט ממשל זמין מעורבים בהחלטות על רכישת שירותים מספקים חיצוניים, גיוס כוח אדם ואישור תשלומים מתקציב המדינה - כל אלה פעולות המחייבות את המדינה.
נוכח מעורבות זו בעבודת הממשלה מתעצם הצורך לבחון ולהבהיר את הכללים והמגבלות שיש להחיל על דרכי ההעסקה של העובדים החיצוניים בתחומי המחשוב.
בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה השיב החשכ"ל כי "חטיבת הטכנולוגיה של מערך ממשל זמין מקבלת את השאלה שמעלה מבקר המדינה לגבי הטלת אחריות בגין התוצאות של הפעולות שנעשו במהלך ביצוע העבודה על ידי עובדים חיצוניים, ומשיבה.
כי אכן מוטלת אחריות זאת במלוא כובדה על כל עובד חיצוני או עובד מדינה.
ואמנם, האחריות הכוללת היא של הסגן הבכיר לחשב הכללי.
לגבי פירוט הצעדים שראוי לבצע בעניין סמכויות עובדים חיצוניים - תקינה מתאימה לגרעין הניהולי".
עלויות השכר בביקורת התברר שעלות השכר של כשליש מעובדי ממשל זמין גבוהה מאוד וגדולה מזו של עובדים בכירים בשירות המדינה.
בטבלה 4 שלהלן מובאים נתונים על עלות השכר החודשי של 32 עובדי ממשל זמין שהייתה ביוני 2008 בין כ- 28,000 לכ- 50,000 .
מספר העובדים עלות השכר .
מזה שנים לא נוספו במערכת הממשלתית תקני כוח אדם בתחומי המחשוב.
החשכ"ל משתמש במכרזי כוח אדם בתחומי המחשוב כדי לזכות בגמישות ניהולית ולנצל כוח אדם מקצועי בתחום, על ידי גיוס עובדים מקצועיים לפרקי זמן קצובים מבלי להפכ ם לעובדים קבועים.
אלא שמתברר שחלק מהעובדים בממשל זמין , בהם כאלה שעלות שכרם גבוהה מאוד, מועסקים כבר שנים רבות.
העובדים החיצוניים בפרויקט ממשל זמין שולבו היטב בעבודת המשרד.
בידיהם מרוכז ידע מקצועי שהיה אמור להיות בידי המשרד, עלויות השכר שלהם גבוהות מאוד והעסקתם אינה ארעית.
מן הראוי שהנהלות אגף החשכ"ל, אגף התקציבים ונציבות שירות המדינה יבחנו ביסודיות מהי הצורה הנאותה לנהל פרויקטים של מחשוב באגף החשכ"ל ובממשלה, בהיבטי עלות, יעילות, תכליתי ות, תקינות וחוקיות, ייצוג כלפי חוץ, ושמירה על מאפיינים ייחודיים של ליבת העבודה של המשרד.
בתשובתו מנובמבר 2008 ציין החשכ"ל ש"ראוי שנציבות שירות המדינה תבחן את הנושא ותקצה תקנים מתאימים, לרבות קביעת שכר הולם בהתאם להיקף התפקיד והמשרה".