HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
במסגרת רפורמת התיאגוד 36 העבירו הרשויות המקומיות שהתאגדו את משק המים והביוב שלהן לתאגידים שהקימו, אך לא העבירו את זכויותיהן וחובותיהן באיגודי הערים לביוב.
נוצר אפוא מצב שבו התאגידים מעבירים כספים שנגבו מהצרכנים למימון פעילותם של איגודי הערים, אך אינם מקבלים את זכות ההשתתפות בהנהלתם של האיגודים.
זכות זו נותרה בידי הרשויות המקומיות, אף שלאחר רפורמת התיאגוד הרשויות המקומיות אינן אמורות לעסוק עוד בתחומי המים והביוב.
ממועד הדיון האחרון בכנסת בהצעת התיקון לחוק ביולי 2009 ,ועד למועד סיום הביקורת עברו כשלוש שנים וחצי שבמהלכן התקדמה מאוד רפורמת התיאגוד.
בתקופה זו הוקמו עוד 26 תאגידים המאגדים 55 רשויות מקומיות נוספות.
אף על פי כן, לא יזמו משרד האוצר, משרד האנרגיה והמים ורשות המים בחינה מחודשת של הצורך להעביר את זכויות הניהול של איגודי הערים לביוב לתאגידים שהוקמו.
איגוד ערים לענייני ביוב - אזור כרמיאל (להלן - איגוד ערים כרמיאל) ואיגוד ערים לביוב ותברואה - איזור איילון (להלן - איגוד ערים איילון) השיבו למשרד מבקר המדינה בפברואר ובמרץ 2013 , כי ראוי שהתאגידים עצמם הם שימנו את חברי איגודי הערים לביוב.
איגוד ערים איילון הוסיף כי "רשויות מקומיות מסוימות מינו את נציגי התאגיד שבתחומן כחברים במועצת האיגוד".
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר, משרד האנרגיה והמים, משרד הפנים ורשות המים יבחנו מחדש את האפשרות להעביר את פעילות איגודי הערים לביוב לתאגידי מים וביוב אזוריים שיוקמו ושיאגדו בתוכם גם תאגידים מקומיים קיימים.
ניתן לבחון את האפשרות להקים תאגידים אזורים כאלה על פי מודל ההתאגדות האזורי של איגודי הערים לביוב, ובכך לנצל גם את יתרון הגודל.
תיאגוד אזורי עשוי להביא להתייעלות ולצמצום ניכר של עלויות, ובכך להוזיל את תעריפי המים37 .
עד שתושג תוצאה זו ונוכח התפתחותה של רפורמת התיאגוד בזמן שחלף מיולי 2009 , מן הראוי שמשרד האוצר ומשרד האנרגיה והמים ישקלו, בשיתוף רשות המים, ליזום הליך חקיקה שיעביר לידי התאגידים שהוקמו את הזכויות של הרשויות המקומיות בניהול איגודי הערים לביוב.
בתיקון לחוק הועברו סמכויות האסדרה והפיקוח על איגודי הערים לביוב ממשרד הפנים לרשות המים.
תקנות בריאות העם (תקני איכות מי קולחין וכללים לטיהור שפכים), התש"ע- 2010 (להלן- תקנות בריאות העם), מחייבות השקעות גדולות לשדרוג מכוני טיהור השפכים, בין היתר כדי להביא לשיפור באיכות טיהור השפכים.
ביצוע פרויקטים עתירי מימון בתחום טיהור השפכים מחייב גם אסדרה הולמת של המבנה הארגוני של איגודי הערים ושל היחסים בין תאגידי המים והביוב, הרשויות המקומיות ואיגודי הערים, ופיקוח על יישומה.
36 רפורמה שבמסגרתה חויבו רשויות מקומיות שעליהן חל חוק התאגידים להפעיל את שירותי המים והביוב בתחומיהן באמצעות תאגידים.
ראו מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2008 ', בפרק "תאגידי מים וביוב", עמ 331-383 ,; מבקר המדינה דוח שנתי 63א ( 2012 '), בפרק "תעריפי המים", עמ 241-285 .
37 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63א ( 2012 '), בפרק "תעריפי המים", עמ 241-285 .
הרשות הממשלתית למים ולביוב 791 .
נמצא כי בפועל התגלעו חילוקי דעות בנוגע לסכומים כספיים גדולים בין חלק מאיגודי הערים לביוב ובין חלק מהתאגידים שנכללים בהם.
יצוין כי אין מנ גנון מחייב ליישוב מהיר של סכסוכים בין התאגידים ובין איגודי הערים לביוב, שימנע צבירת חובות של התאגידים לאיגודי הערים.
לאיגודי הערים גם אין סמכות להטיל קנסות על תאגידים המאחרים בתשלום.
להלן דוגמאות לסכסוכים בין התאגידים ובין איגודי הערים לביוב: (א) לטענת איגוד ערים אזור חיפה - ביוב38 , היו חייבים לו תאגידי המים שהוא משרת בסוף ספטמבר 2012 כ-10.
מיליון ש"ח (ב) מחלוקת כספית התגלעה בין תאגיד מי מודיעין ובין איגוד ערים איילון, בגין טיפול בשפכי ביוב בשנים 2006 -2012 .
בהסכמת הצדדים נמסרה בסופו של דבר המחלוקת להכרעת סמנכ"ל בכיר לכלכלה ברשות המים כבורר יחיד.
מפסק הבורר מנובמבר 2012 עולה כי חובו של התאגיד לאיגוד הערים היה כ-13.
הבורר קבע כי בתוך30 יום מקבלת הפסק על התאגיד לשלם לאיגוד את הסכום האמור39.
)(ג בין איגוד ערים כרמיאל ובין תאגידי המים והביוב מי הגל יל - תאגיד המים והביוב האיזורי בע"מ40 וסובב שפרעם בע"מ, התגלעו מחלוקות כספיות הן לגבי התשלומים השוטפים והן בעניין פרויקט מאסף ראשי למכון טיהור שפכים (מט"ש) כרמיאל.
המחלוקות הכספיות ואי-העברת התשלומים לאיגוד ערים כרמיאל היו בין הגורמים לעיכוב ביצוע הפרויקט.
יצוין כי המינהל לפיתוח תשתיות ביוב ברשות המים עשה מאמצים להביא להסכמה בין הצדדים.
עד מועד סיום הביקורת, עדיין נמשך הבירור של חלק מהמחלוקות.
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח היחסים המיוחדים בין תאגידי המים והביוב לאיגודי הערים לביוב, מן הראוי שרשות המים תשקול ליזום אסדרה - כגון בדרך של הקמת מנגנון מהיר ליישוב חילוקי דעות כספיים ביניהם.
מנגנון כזה הוא בעל חשיבות רבה, לא רק לצורך ביצוע תפקידיו השוטפים של איגוד הערים, אלא גם לצורך ביצוע הפרויקטים עתירי ההון הנדרשים כדי לעמוד בתקנות בריאות העם.
במרץ 2013 השיב איגוד ערים איילון למשרד מבקר המדינה, כי לדעתו ההמלצה ליזום הליך של קביעת כללים ליישוב מחלוקות כספיות ואחרות היא במקומה, בנסיבות שבהן פועלים איגודי הערים לביוב.
בפברואר 2013 השיב תאגיד מי מודיעין למשרד מבקר המדינה, כי הוא סבור ש"אם היה מנגנון מהיר ליישוב חילוקי דעות כספיים בין הגופים מטעם רשות המים הרי שהמחלוקות היו נפתרות בצורה מהירה ועניינית הרבה יותר תוך חסכון רב בהוצאות וזמן".
בפברואר 2013 השיבו תאגיד מי מודיעין ותאגיד סובב שפרעם בע"מ למשרד מבקר המדינה כי המחלוקות הכספיות עם איגוד ערים איילון ואיגוד ערים כרמיאל נפתרו.
במרץ 2013 השיבה רשות המים למשרד מבקר המדינה כי "בימים אלה שוקדת רשות המים על אסדרת נושא איגודי הערים ובכלל זה, קביעת כללים סדורים בנושא לרבות קביעת מנגנון הכרעה, מנגנוני ריבית על אי תשלומי חוב לאיגודים, מנגנוני אכיפה וסנקציות, וכו".
38 איגוד ערים איזור חיפה- ביוב, נותן שירות לצרכנים בתחומי העיריות חיפה, קריית אתא, קריית ביאליק, קריית ים, קריית מוצקין, נשר, שפרעם וטירת הכרמל, מועצה אזורית זבולון, המועצה המקומית הרכסים והמועצה המקומית אעבלין.
39 איגוד ערים איילון מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2013 .
כי פסק הבורר בוצע 40 מי הגליל - תאגיד המים והביוב האיזורי בע"מ השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2013 כי שילם לאיגוד ערים כרמיאל את "כל החוב שאינו שנוי במחלוקת".
חוק ה תאגידים חִייב את הרשויות המקומיות להפעיל את שירותי המים והביוב באמצעות תאגידי מים וביוב, בין היתר כדי שכספי משק המים והביוב יושקעו במשק המים והביוב עצמו ולא ישמשו למטרות שאינן קשורות אליו.
השתהותם של מועצת רשות המים והממונה בקביעת נהלים ואמות מידה בעניין ע סקאות משותפות של התאגידים עם הרשויות המקומיות, לשם ביצוע עבודות תשתית למים ולביוב, מביאה להוצאת כספים ממשק המים והביוב למטרות מוניציפליות, בלא אסדרה ובלא בקרה.
הממונה גם אישר עסקאות שהטילו על התאגידים נטל כספי גדול.
על מועצת רשות המים לקבוע כללים ואמות מידה לאישור עסקאות כאמור בידי הממונה.
נוכח ממצאי דוח זה, על משרד האוצר, משרד האנרגיה והמים ורשות המים לשקול ליזום הליך שיביא לכך שעסקאות מסוימות בין התאגידים לבין הרשויות המקומיות יהיו טעונות גם אישור של דרג גבוה יותר ברשות המים.
על רשות המים לבדוק מהו הסכום המצטבר של כספי כלל התאגידים המשמשים למטרות מוניציפליות בצורות שפורטו בדוח.
עליה לנקוט את האמצעים הנדרשים להשיב למשק המים את הכספים שהוצאו ממנו.
עוד עליה לבחון אם הסכום המצטבר שהועבר לרשויות המקומיות עלול לגרום להעלאת התעריף לצרכן, ועליה להביא את המידע לידיעת הציבור.
על הרשויות המקומיות להימנע מניצול לרעה של כוחן בתאגיד, ולהקפיד שכספי התאגיד לא יוצאו למטרות שאינן קשורות למשק המים והביוב.
ממצאי דוח זה מלמדים כי כשמדובר בתאגידים חד-רשותיים, יש לרשות המקומית דרכים שונות להשפיע על התאגיד להוציא את כספם של צרכנ י המים למטרות מוניציפליות שאינן שייכות לתחום משק המים והביוב.
ראוי שרשות המים, הרשויות המקומיות והתאגידים יפעלו לקידום תיאגוד אזורי, שבו מערכת האיזונים שבין הרשויות המקומיות החברות בתאגיד עשויה לצמצם את הבעיה.
מן הראוי שרשות המים תשקול אסדרה כגון בדרך של הקמת מנגנון מהיר ליישוב חילוקי דעות כספיים בין איגודי הערים לביוב ובין תאגידי המים והביוב.
זאת בשל היחסים הרגישים בין גופים אלה, בשל הנזק הכספי והסביבתי שהתמשכות המחלוקות עלולה להסב עקב אי-ההשקעה בתשתיות המים והביוב, ובשל הפגיעה בפעילות השוטפת של איגודי הערים לביוב ושל התאגידים.
ממצאי דוח זה מעלים כי רפורמת התיאגוד, שנועדה בין היתר לסייע לכך שכספי משק המים יישארו בו וינוצלו לטובתו, לא השיגה מטרה זו במלואה.
על משרד האוצר, משרד האנרגיה והמים, משרד הפנים ורשות המים לפעול לתיקון הליקויים ולנקוט את האמצעים העומדים לרשותם כדי למנוע הוצאה של כספי משק המים למטרות אחרות.
הרשות הממשלתית למים ולביוב 793 .
הגידול בצריכת המים בישראל בתקופות שחונות הביא לירידה בהיצע המים השפירים.
טיפול יעיל בשפכים והפיכתם למי השקיה מגדיל את היצע מקורות המים הזמינים והזולים ביותר ומאפשר קיום חקלאות תוך הפניית כמות גדולה יותר של מים שפירים לשימושים ביתיים.
נוסף על כך מפחית שימוש זה בשפכים עלויות חלופיות, הנובעות מהצורך לטפל בנזקים סביבתיים ותברואתיים שהם תוצאה של זליגת מי שפכים, כגון זיהום הנחלים5 ומי התהום6 , על המטרדים והמחלות הנלווים אליהם.
כמות מי השפכים בישראל הסתכמה בשנת 2010 בכ-490 מיליוני מטר מעוקב (להלן- מלמ"ק).
כ-%91 מהכמות הזו נאספת למכונים לטיהור שפכים7 (להלן- מט"שים)8, שם הם מטוהרים והופכים לקולחי ם.
כ-86% (384 מלמ"ק) מהקולחים מוזרמים למפעלים להשבת קולחי ם (להלן - מפעלי השבה).
מפעלים אלו, הכוללים מאגרי קולחים, משאבות וצנרת הובלה, מזרימים את הקולחים להשקיה חקלאית9 , לתעשייה ולגינון ציבורי או לשיקום טבע ונוף.
בשנת2011 כמות הקולחים שנוצלה להשקיה חקלאית עמדה על 381.
מנתוניהרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) עולה כי מקורות - חברת המים הלאומית של ישראל בע"מ (להלן - מקורות), שבבעלותה תשעה מפעלי השבה, סיפקה כ-%60 ממי הקולחים11 .
בשנה זו שאר הכמות סופקה בידי מפעלי השבה שהקימו יזמים פרטיים (להלן - ספקי קולחים).
מנתוני מקורות מדצמבר 2012 עולה שהשקעותיה במפעלי השבה עד סוף שנת2011 הסתכמו בכ-2.
מיליארד ש"ח לפי חוק המים, התשי"ט-1959 (להלן- חוק המים), ותקנותיו, מקורות המים שעליהם הוא חל כוללים גם מי שופכין; לפיכך הסמכות לניהולם, לפיקוח עליהם ולאסדרת השימוש בהם כמי .
5 "ראו "טיפול המדינה בשיקום נחלים- מבקר המדינה, קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 (2011 '), עמ79.
6 "ראו "מניעת המלחה וזיהום של האקוויפרים- מבקר המדינה, דוח שנתי 56ב, (2006 '), עמ 803.
7 ראו בנושא מערך הטיפול בשפכים ברשויות המקומיות- מבקר המדינה, דוח על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה (2003 ,)עמ' 201.
השאר מסולקים לבורות ספיגה ולסביבה ללא טיפול 9 איסוף וטיפול בשפכים וניצול קולחים להשקיה חקלאית סקר ארצי - 2010 , מאי2012.
10 ,רשות המיםצריכת המים לשנת 2011- דוח מסכם (2012.
) 11 כמות זו כוללת כ-30 .
מלמ"קכתגבור מים שפירים ממערכת השפד"ן (מפעל הקו השלישי).
ללא כמות זו, משיבה מקורות כ-48% מסך כמות הקולחים בישראל.
שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 .
קולחים לאחר טיהורם נתונה בידי רשות המים.
לפי נוהל "סיוע הרשות הממשלתית למים וביוב בהקמת מפעלי השבה"12 משנת2007, שעודכן בדצמבר2011 (להלן- נוהל הסיוע), המענקים הממשלתיים להקמת מפעל השבה פרטי מגיעים עד ל-%60 מעלות הקמתו13.
לפי נתוני רשות המים ואגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - את"ק), הסתכמו מענקי הסיוע בשנים 2000 - 2011 בכ-2.
מיליארד ש"ח בחודשים יולי-נובמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה אתהטיפול בהקמת מפעלים להשבת קולחים ואת השקעות המדינה במשק הקולחים שניתנו כמענקים לספקי הקולחים.
הביקורת נעשתה ברשות המים; בדיקות השלמה נעשו במקורות, באת"ק, באגף מים ונחלים שבמשרד להגנת הסביבה, ואצל המהנדס הארצי לבריאות הסביבה שבמשרד הבריאות (להלן - משרד הבריאות).
הדוח כולל מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוח הקודם בנושא השבת הקולחים14 (להלן- הדוח הקודם).
הסיוע בהקמת מפעלי השבה פרטיים .
על פי נתוני רשות המים מאוגוסט 201215 , תוספת מי הקולחים שנוצלו בין השנים-2000 2010 הייתה כ-100 .
מלמ"ק לפי נתוני רשות המים מיוני ומיולי 2012 , הקציב משרד האוצר משנת 2000 ועד סוף שנת2011 מענקים בסך2.
4 מיליארד ש"ח בהרשאה להתחייב16 , לצורך הקמה, הרחבה ושדרוג של מפעלי השבה של ספקי קולחים17 .
השקעותהמדינה במשק הקולחים הסתכמו עד סוף שנת 2011 לכ-5 מיליארד ש"ח18 (2.
4 מיליארד ש"ח עבור מפעלי השבה פרטיים, ו-2.
6 מיליארד ש"ח עבור מפעלי השבה של מקורות).
עד מועד סיום הבי קורת את"ק ורשות המים לא בחנו השקעות אלה (בדיעבד) ביחס לעלות החלופית להשבת קולחים - התפלת מי ים19 .
12 שר האוצר ושר התשתיות הלאומיות דאז חתמו בשנת2000 על "עקרונות ונהלים להקצאת מענקי סיוע למפעלים להשבת קולחים ולמפעלים לטיוב בארות".
רשות המים עדכנה כללים אלה ב-2007 , ובדצמבר2011.
13 בתנאים מסוימים שיעור המענק מגיע ל-75% ואף ל-100% .
מעלות הקמת המפעל 14 ,מבקר המדינהדוח שנתי 59 ב(2009 ), "השבת קולחים" (להלן - הדוח הקודם), עמ' 1431.
15 הנתונים מבוססים על "מסמך מדיניות תכנית אב ארצית ארוכת טווח למשק המים" מהדורה 4 , מאוגוסט2012 .
16 בשנת כספיםמסוימת הממשלה רשאית להתחייב לגבי סכומים שהם במסגרת הגבולות הנקובים "כהרשאה להתחייב " בתוכניות שבחוק התקציב השנתי.
17 על פי נתוני דוח צוות אסדרת משק הקולחים בישראל מיוני 2012 , עד סוף2011 אושרו90 מפעלי השבה בהשקעה כוללת של3.
, כמו כן קיימים פרויקטים בהיקף מתוכנן של 1.
2 מיליארד ש"ח שטרם עברו את אישור ה וועדות.
מתוך השקעה כוללת זו של 3.
4 מיליארד ש"ח, הוציאה הרשות התחייבויות על סך 2.
4 מיליארד ש"ח, מתוכם שולמו עד היום כ- 1.
18 בהתאם להודעת מנהל רשות המים מפברואר2013 , סכום זה אינו כולל את הסכום שהשקיעו יזמי המפעלים, לרבות תרומת קק"ל והשקעות שבוצעו על ידי יזמים פרטיים טרם החלת מנגנון הסיוע.
19 הפערהקיים בישראל בין היקף הביקוש השנתי למים לבין היצע המים הממוצע ממקורות טבעיים, מחייב את המדינה להיעזר בהתפלת מי ים.
השבת מ"ק אחד של קולחים פירושה הפחתה של מ"ק מים שפירים, ובהתאם הפחתה של מ"ק בפער הקיים בין הביקוש להיצע וכתוצאה מכך הפחתה של מ"ק בכמות ההתפלה הנדרשת.
על כן העלות האלטרנטיבית להשבת מ"ק קולחים היא עלות ההתפלה למ"ק, בתוספת עלות הטיפול הנוספת הנדרשת לטיהור מים אלה לרמה המאפשרת הזרמתם לנחל.
הרשות הממשלתית למים ולביוב 743 .
רשות המים הסבירה למשרד מבקר המדינה באפריל2013 , שהתועלת המשקית מהשבת קולחים מובהקת בהתייחס לחלופה של התפלת מי-ים, ולכן לא היה צורך בביצוע בחינת כדאיות.
עוד נמצא שרשות המים , לא עשתה ניתוחים מתועדים של עלות-תועלת לגבי כל אחד ממפעלי ההשבה, תוך בחינת ההיקף המיטבי של מענקים לכל אחד מהם, למעט תכנית עסקית למפעל שהכין אגף סיוע קולחים וטיוב בארות (להלן - אגף הסיוע)20 (ראו להלן בפרק על התכנית העסקית), וכי היא לא עשתה ניתוחים כאלה בהתחשב בערך הכלכלי של התועלות מהקמת מפעל השבה21 ועלותו הכוללת22.
), ובהתחשב בעלויות חיצוניות (סביבתיות ותברואתיות משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי העלות החלופית שאליה התייחסה רשות המים, אינה בגדר בדיקה מתועדת ומבוססת של העלויות הכלל-משקיות ולכן לא ניתן להסיק שהתועלת למשק היא מובהקת באופן מיידי רק על בסיסה.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות המים ולאת"ק , שהם לא ערכו חישובי עלות- תועלת מתועדים בראייה כלל-משקית בהתייחס למלוא ה היבטים הכלכליים, הכוללים גם היבטים סביבתיים ותברואתיים23.
באוקטובר2010 החליטה הממשלה 24 שעל רשות המיםלרכז את עבודת המטה הנדרשת ליישום המלצות שונות של ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים בישראל (להלן - ועדת ביין25) , לרבותגיבוש מודל לניתוח עלות -תועלת של פרויקטים בתחום משק המים והביוב.
נמצא שעד מועד סיום הביקורת, לא השלימה רשות המים את גיבוש המודל, וכי רק בנובמבר 2012 היאפרסמה מכרז חיצוני להכנת נוהל לבדיקה כלכלית של מיזמים בתחום המים והביוב, בהם מיזמים להקמת מפעלי השבת קולחים.
את"ק הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 שהוא "רואה חשיבות עליונה בכתיבת נוהל עלות-תועלת" בתחום ז ה.
מנהל רשות המים, מר אלכסנדר קושניר, הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , שרשות המים מקדמת גיבוש נוהל זה, וכי "במהלך שנת 2012 הונהג בוועדת העלויות לאישור תקציבי מפעלי השבה חדשים, נוהל בדיקת כדאיות זמני, וזאת עד להסדרת מודל עלות-תועלת, במסגרתו מוצגת עלות מים חליפית לאספקת המים אל מול העלות במפעל הנדון".
20 מרכז ומפעיל את מנגנון הסיוע לעידוד יזמים פרטיים בהקמת תשתיות לניצול מקורות מים שוליים כקולחים, מי שיטפונות, ומי תהום שאינם באיכות מי שתייה.
21 חיסכון בשימוש במים שפירים, פ יתרון לסילוק שפכים וכו'.
עלות ההקמה, התפעול וההון 23 מדוח ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים בישראלמשנת 2010 (להלן- דוח ועדת ביין), עולה שרשות המים בוחנת עלויות ותועלת של השקעות במשק המים בצורה מצומצמת ואינה מתייחסת לתחומים כגון "השפעות סביבתיות", "השפעה על כללי רגולציה" וכו'.
ראו דוח ועדת ביין (2010 '), עמ129.
24 החלטת ממשלה2348 בנושא עקרונות לניהול משק המים בישראל, אוקטובר2010.
25 ראו דוח ועדתביין, עמ' 32.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שה שקעת כספי המדינה בסיוע לספקי הקולחים בלי שגיבשה קודם לכן מודל לבחינת הכדאיות של השקעות אלה, ובלי לבדוק את הכדאיות בפועל ואת תוצאות ההשקעות שנעשו עד כה, משמעה פעילות לא תק ינה של הרשות בחלוקת משאבי המדינה.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות המים, כי עליה להחיש את צעדיה ולהשלים בהקדם גיבוש נוהל קבוע לבחינת עלות-תועלת של מפעלי השבת קולחים.
תכנית אב להשבת קולחים בדוח הקודם הזכיר מבקר המדינה כי בתכנית אב (מעבר) של נציבות המים 26 מיוני 2002 לפיתוח משק המים בשנים 2002 -2010 (להלן- תכנית המעבר), נכתב כי "היא תתעדכן בכל שלוש שנים וכי תכנית מפורטת בנושא קולחים תוכן בתוך זמן קצר"27 .
ממסמכי אגף התכנון ברשות המים (להלן - אגף התכנון) מספטמבר 2011 עולה ש"בשלב זה אין מסגרת תכנונית ארוכת טווח לפיתוח מערך הביוב והקולחים".
עוד הוסיף אגף התכנון שיש להגדיר את "צרכי הפיתוח של מערכת ההשבה והסילוק (השקעות, כמויות ואיכויות)".
מנהל אגף התכנון הודיע בכתב למשרד מבקר המדינה ביוני 2012 כיהרשות טרם סיימה להכין תכנית אב כוללת ועדכנית לביוב וקולחים.
מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו מפברואר 2013 כיתכנית האב הארצית למים וביוב "יצאה לדרך" במחצית השנייה של שנת 2012 והשלמתה צפויה בתוך שלוש שנים (במחצית השנייה של 2015), וכי "כבר במהלך העבודה נוצרה המסגרת התכנונית ארוכת הטווח לפיתוח מערך הקולחים".
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על כך שאישוריה ל השקעות המדינה במפעלי ההשבה , שניתנו עד ראשית 2013 , לא התבססו על תכנית אב עדכנית למערך הקולחים שמועצת רשות המים אמורה הייתה לאשרה.
הסתמכות על תכנית אב כאמור הייתה מאפשרת לנתב בצורה מיטבית את השקעות המדינה בתחום זה, כך שסדרי העדיפויות במסגרתה יבטאו אינטרסים לאומיים כלל-משקי ים לטווח הארוך.
הקמת מפעלי השבה בידי מקורות .
בינואר 2000 החליטה הממשלה28, בין היתר, כי "נציב המים29 יהיה רשאי לפעול לכך שמקורות תקים מפעלים להשבת קולחים במקום שקיים פוטנציאל המרה של מים שפירים ולא קיימת או נכשלה יוזמה פרטית לכך".
עד מועד סיום הביקורת השתהתה רשות המים בהחלטותיה בעניין הקמת מפעלי השבה, משום שהעדיפה את ספקי הקולחים הפרטיים על פני מקורות.
להלן דוגמאות להשתהות הרשות בהחלטותיה לגבי הקמת מפעלי השבה והשלכותיהן: .
26 רשות המים הוקמה במסגרת תיקון לחוק המים ב-2007 , במקום נציבות המים שהייתה אחראית על ניהול ואסדרת משק המים.
27 ראוהדוח הקודם , עמ' 1438.
28 החלטה828 /(כל13) מ-6.
29 מה-1 בינואר2007 - .
מנהל רשות המים הרשות הממשלתית למים ולביוב 745 .
מפעליקולחי אזור כרמיאל, עכו ועמק חרוד (להלן - מפעלי הגליל המערבי) על פי נוהל הסיוע, רשות המים רשאית לאשר בתנאים מסוימים מענק של 100% עבור תשתיות המשרתות או עתידות לשרת יותר ממפעל השבה אחד.
כך, למשל, הרשות מממנת הקמת קווים המחברים בין מפעלי השבה שונים על מנת לנייד את כמות הקולחים ממפעלים שבהם יש עודף במי קולחים למפעלים שבהם יש מחסור.
ממסמכי רשות המים מאוגוסט2012 עולה שמפעל קולחים באזור כרמיאל (להלן - קולחי כרמיאל) שבבעלות מקורות קולט 8 מלמ"ק קולחים לשנה.
בהתאם לנתוני רשות המים המפעל מספק לצרכניו כ-3 מלמ"ק, והיתרה - בהיקף של 5 מלמ"ק- מוזרמת למפעל שנמצא באזור עכו (להלן - ספק א').
בשנת 2011 הייתה חסרה אצל ספק א' כמות קולחים בשיעורמלמ"ק אחד בלבד, והוא השלים שיעור זה מקולחי כרמיאל.
את יתרת הכמות שהוא קיבל מקולחי כרמיאל, הוא הזרים לנחלי חילזון והנעמן ולים30 , ללא אישורפורמלי של מנהל הרשות.
לפי הנתונים שבמסמכי רשות המים, היא צפתה שבשנת 2015 יצטבר עודף היצע של2 ,מלמ"ק ובשנת 2030 העודף צפוי לגדול לכדי 15 מלמ"ק.
להערכת מקורות מפברואר2013 , עודף זה צפוי להגיע אף ל-22 .
מלמ"קבניגוד לנתונים אלה, על פי צווי הרשאה שנתנה רשות המים לספק א' בפברואר וביוני 2010 ', מקורות רשאית לספק שירותי תשתית להולכת מים לספק א בכמות של עד 3.
מלמ"ק לשנה מנהל רשות המים מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , כי הזרמת קולחי כרמיאל לנחלים ולים נעשתה בשנת 2011 באישורו, וכי בשנים שלאחר מכן המצב תוקן.
עוד הוסיף מנהל הרשות בסוף אפריל 2013 , שהפתרון לבעיית עודפי הקולחים הוא בהשלמת חיבור אזור הגליל המערבי למאגר מעלה הקישון, וכי ההחלטה הסופית לגבי הגורם המבצע תתקבל על בסיס המלצות ועדה בין-משרדית, המשותפת לרשות המים ולמשרד האוצר31 - הועדה מונתה בידי מנהל הרשות ב-27.
12 להצעת מודל אסדרה (להלן ועדת האסדרה או הועדה) 32.
ממסמכי רשות המים עולה שבשנת2009 הגישו מקורות וספק א' תכניות חלופיות להעברת עודפי הקולחים מקולחי כרמיאל (שבבעלות מקורות) וממפעלי ההשבה שבנהרייה ובעכו (שבבעלות ספק א') אל תשלובת הקישון, אף היא בבעלות מקורות.
במועד סיום הביקורת טרם החליטה רשות המים מהי התכנית המועדפת עליה להעברת קולחים מקולחי אזור כרמיאל לתשלובת הקישון: זו שהגישה מקורות, בעלת מפעל ההשבה של תשלובת הקישון וזו שהוגשה על ידי ספק א'.
כאשר תשלובת הקישון אמורה להזין גם את מפעל ההשבה באזור עמק חרוד, שבו קיים מחסור במי קולחים בשיעור של כ-6.
מלמ"ק מי קולחים רשות המים אישרה את שלב א' של התכנית שהגיש ספק א' להעברת עודפי המפעל לתשלובת הקישון, אולם בשלב מסוים היא הקפיאה את המשך הטיפול בתכנית.
מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013, שרשות המים דנה לאחרונה בחלופות שהוצגו לה במסגרת דיוני ועדת האסדרה , שהתייחסה בין היתר ל מעמדה של חברת מקורות במשק .
30 ראו בענייןהזרמת קולחים ושפכים לנחלים ומתן צווי הרשאה לכך גם בפרק "טיפול המדינה בשיקום נחלים", מבקר המדינה, קובץ דוחות לשנת 2011 (2011 '), עמ84.
31 הוועדההייתה אמורה להגיש למנהל הרשות דוח ביניים במהלך מרץ 2013 ודוח סופי ביוני 2013 .
32 אסדרהבתחומים כגון: הניהול המיטבי של משק הקולחים, תעריפי הקולחים, מעמד חברת מקורות, הקשר בין המט"ש לבין מפעל ההשבה, אופן ניוד הקולחים, אסדרה ופיקוח (קרן פחת, אופן התקשרויות, עדכון, נוהלי סיוע וכו'), וממשקים אחרים הנוגעים למשק הקולחי ם.
יצוין כי מהריש ה שבתשובת מנהל רשות המים עולה שעד אותו מועד לא הציגה ועדת האסדרה לאישור המנהל תוצרי ביניים של עבודתה (ראו להלן).
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שהיא עיכבה את הטיפול בתכניות שהוגשו לה , והיה עליה לדון בהקדם בתכניות המונחות לפתחה ולהחליט על הפתרון המיטבי לקולחים של האזור.
בקבלת החלטה זו הייתה הרשות גורמת להפסקת הזרמת קולחים אל הנחלים חלזון ונעמן ו אל ה ים (ראו להלן בפרק על איכות קולחים) והזרמתם לשימושים חקלאיים, ובכך הייתה נותנת מענה מוקדם למחסור במי קולחים שבאזור עמק חרוד.
מפעל השבה עג'ור עדולם באוגוסט 2006 אישרה ועדת השיפוט33 של רשות המים למקורות להקיםאת מפעל ההשבה בעג'ור עדולם34 , בעלות של97 מיליון ש"ח35, וזאת באופן מודולרי, בהתאם לגידול במקורות הקולחים של המפעל וללא עלות הקמת המאגרים.
ממסמכי רשות המים מיוני 2012 עולה שבשל הקשיים שבהם נתקלה מקורות בתהליך בניית המאגרים, הנחתה אותה הרשות שלא להמשיך בביצוע המיזם, זאת לאחר שמקורות כבר השקיעה בו כ -8 .
מיליון ש"ח באפריל 2010 אישרה הרשות לספק הקולחים (להלן - ספק ב') להתחיל בביצוע המיזם - אך המיזם טרם בוצע.
ממסמכי רשות המים מיוני 2012 עולה שמאותו מועד עד מועד סיום הביקורת היא עדיין התלבטה בין שתי חלופות הביצוע למפעל וטרם קיבלה החלטה לגבי תוואי המפעל ו לגבי זהות הגוף המבצע.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה לדון ולקבל החלטות בעניין החלופה המועדפת להקמת מפעל עג'ור עדולם על ידי יזם פרטי או מקורות, כך שניתן יהיה לנצל את מלוא כמות הקולחים באזור.
 משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי השתהותה בהחלטותיה בעניין החלופות במפעלי הגליל המערבי ובמפעל עג'ור-עדולם גרמה לבזבוז כספים ולאי- ניצול מיטבי של מי קולחים שהופקו , ובמקום שכל המים האלה יגיעו לחקלאים כפתרון לבעיית המחסור במים - הרשות ממשיכה בהזרמת עודפיהם לנחלים 36 .
33 וועדת השיפוטבוחנת את התכנון הכללי מבחינה הנדסית וכלכלית ומאשרת את הקמת הפרויקט.
34 חבל עדולם ממוקם בין בית שמש לבין בית גוברין באזור דרום.
כל הסכומים בדוח כוללים מע"מ 36 ראובעניין "טיפול המדינה בשיקום נחלים ", מבקר המדינה, קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 (2011,) 'עמ79.
הרשות הממשלתית למים ולביוב 747 .
כאמור לפי נוהל הסיוע, רשות המים אמורה להעניק למפעלי השבה פרטיים סיוע בשיעורים שמגיעים עד %60 ואף עד %100 מעלות ההשקעה הכוללת בתנאים מסוימים37, וזאת לאחר שהמיזם שבעבורו מבוקש הסיוע נדון בוועדה מקדמית 38 , בוועדת שיפוט ולבסוף בוועדת עלויות39.
תקנים הנדסיים וכלכליים 1.
בתחומי פיתוח והשקעה שונים מקובל לאשר מיזמים בהתבסס על מדדים מפורטים כמותית ועל תקנים תפעוליים והנדסיים שנדרשים לעמוד בהם40 .
מנהל אגף הסיוע הודיע למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2012 כי "לרשות המים אין נהלים משל עצמה באשר לתקנים הנדסיים", וכי "לרשות המים נוהל הגשת תכניות לוועדת שיפוט, הכולל גם הנחיות תכנון".
מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 כי ועדת האסדרה מטפלת בתיקנון שיאפשר השוואת הדרישות בין מפעלי ההשבה הפרטיים לבין מפעלי חברת מקורות, כך שייקבעו תקנים אחידים לשני סוגי המפעלים.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שהיעדר נהלים בדבר תקני סף הנדסיים להקמת מפעלי השבה פרטיים עד מועד סיום הביקורת, השפיע על רמת איכותם ובטיחותם של המפעלים ועל אורך החיים המרבי שלהם - וזאת בהתחשב בשיקולים הכלכליים של ספקי קולחים לצמצום עלויותיהם.
בהיעדר נהלים בדבר תקני סף הנדסיים, לא היה לרשות המים, שהעניקה את מענקי הסיוע למפעלי ההשבה הפרטיים, בקרה על רמת איכות ההקמה והתפעול של המיזמים הפרטיים.
היעדר תקנים הנדסיים לא אפשר לרשות המים לבחון על פי בסיס אחיד של רמת איכות ולפי תקנים וקריטריונים קבועים את כדאיות הקמתם של מפעלי השבה שונים, ולהשוות בין המפעלים הפרטיים וכן ביניהם ובין מפעלי ההשבה של מקורות.
נמצא שרשות המים לא בדקה את אומדני העלות שהציגו היזמים שקיבלו ממנה סיוע, גם אם אומדנים אלו חושבו לפי המחירון התקני41 שלהרשות מים.
כך לדוגמה , ממסמכי אגף הסיוע עולה כי בשלושה מפעלי השבה התגלו פערים בין עלויות הביצוע לבין האומדן שאישרה הרשות, לפי המחירון התקני.
הפער ים במפעלים הללו נעו בין 24.
37 על פי נוהל הסיוע, הרשות תשקול מתן מענק של 100% במקרים הבאים: (1) הקמת תשתית שתחסוך השקעות עתידיות למשק המים או תשתית שנועדה להגן על מקור מים או למנוע זיהום מים, (2 ) הקמת תשתית המשרתת או עתידה לשרת יותר ממפעל השבה אחד ואורכה עולה על 7 ק"מ אוכשהתשתית הנה מאגר עונתי שנפחו לא יפחת מ - 1.
38 הוועדה המקדמיתבוחנת את הפרויקט ומחליט ה על מתן אישור עקרוני.
39 ועדת העלויותבוחנת את היקף ההשקעות ואת שיעור המענק המאושר לפרויקט.
40 לדוגמא, עדכון נוהל פר"ת מ-1996 לבדיקת כדאיות של פרויקטים תחבורתיים, שפרסמו משרדי האוצר והתחבורה במאי 2006 .
41 מחירון שהכין אגף הפיתוח ברשות המים ב-2001 לקביעתמחירי הולכה, שאיבה, איגום וקידוחי מים.
המחירון עודכן בשנת 2011.
מנהל רשות המים הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר2013 ש"תקצוב מפעלי הקולחים מבוצע על בסיס תכנון כללי ובהתייחס הקיים ברשות המים לרכיבים ]תקני[ למחירון נורמטיבי השונים במפעלי ההשבה".