HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הביקורת העלתה כי למשרד הביטחון, למשטרה, לשירות בתי הסוהר ולאגד אין מי דע מדויק על העלות האמיתית של נסיעות החיילים, השוטרים והסוהרים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על גופי הביטחון ואגד להשתמש בטכנולוגיות הקיימות כדי לייעל את ההתחשבנות ביניהם ולא להסתמך על סקרים בלבד, ומכל מקום יש לעדכנם לעתים קרובות יותר.
בתשובת המשטרה למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 צוין כי היא מעוניינת לקדם שימוש בכרטיס רב-קו ותשלום על פי שימושים, אך לשם כך נדרשת מסלקה שתקלוט את כל הנסיעות ותאפשר להתחשבן עם כל מפעילי התחבורה הציבורית.
בתשובת משרד הביטחו ן למשרד מבקר המדינה מאפריל 2013 נמסר כי נבנית מערכת בשיתוף משרד התחבורה שאמורה לדווח על חיובי נסיעה בפועל של כל חייל באמצעות העברת כרטיס חוגר שייקרא "תעודה אחודה".
עוד נמסר כי פיתוח הכרטיס נמשך כשנתיים, וכי הם ממתינים שתושלם הקמת המסלקה של משרד התחבורה.
לאחר הקמתה יוכלו לשלם לכל מפעיל בדיוק את הסך המגיע לו.
בתשובתו של שירות בתי הסוהר למשרד מבקר המדינה מאפריל 2013 נמסר כי במצב הנהוג היום המבוסס על תשלום גלובלי ייתכן ששירות בתי הסוהר משלם לאגד יותר מעלות הנסיעה בפועל.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי תשובותיהם של גופי הביטחון מעידות על הדחיפות שבהקמת המסלקה, שיכולה להביא להתייעלות ואף לחיסכון בתשלומים למפעילי התחבורה הציבורית.
לפיכך על משרד התחבורה לפעול לקידום הנושא ללא דיחוי.
: ניסוח ההסכמים לפני חתימה על הסכם יש להגדיר בבירור את מטרותיו.
ההסכמים אמורים להיות מנוסחים בשפה פשוטה וברורה ובאופן שימנע ככל האפשר את הצורך בפרשנות.
בהסכם יש לציין בין היתר סכומים של כל התשלומים הצפויים ולציין את מועדי התשלום.
יש להציג (אפשר בנספחים) שינויים אפשריים ואת אומדן ההשלכות הכלכליות שלהם.
הביקורת העלתה כי ההסכמים בין אגד למדינה מנוסחים בשפה מסובכת, עשויים טלאי על טלאי, ורק מי שהשתתף בעצמו במשא ומתן יכול להבינם.
במשרד האוצר ובמשרד התחבורה קיימת תחלופה גבוהה של עובדים, ובמועד הביקורת גם נציגי הממשלה לא התמצאו בהסכמים ולא ידעו להסביר לביקורת את הסעיפים המתבססים על נתונים היסטוריים וכיצד נקבעו.
600 דוח שנתי64א משרד התחבורה מסר בתשובתו כי למרות מורכבות ההסכם, המשרד מבצע בקפדנות את ההתחשבנות המפורטת בו על פי כל הוראותיו ומבצע בקרות שוטפות.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי בהסכמים הבאים יפשטו משרד התחבורה ומשרד האוצר ככל האפשר את ההסברים בדבר תהליך ההתחשבנות עם אגד.
ז את כדי לא לפתוח פתח לתשלומים מיותרים, לחילוקי דעות ולניצול לרעה של חסרון הידע על ידי גורמים בתוך המערכת ומחוצה לה.
שימור הידע 17: משרד התחבורה מעסיק חברות פרטיות המסייעות לו לנהל את התחבורה הציבורית ולפקח עליה: חברה א' אמונה על הטיפול בהליך התחרותי, שכולל בין השאר הכנת מפרטי מכרזים, ביצוע סקרים, קביעת תעריפים והכנת תכניות למבנה הענף; חברה ב' מפקחת על רמת השירות של התחבורה הציבורית; ומשרד רואה חשבון חיצוני מנתח את מאזני אגד.
חברות אלו מקבלות סמכויות נרחבות בכל הקשור לפעילות של הממשלה מול אגד, והידע והמידע הנצברים בהן הם רבים.
לפיכך מתפתחת תלות בשירותיהם.
בפגישת עבודה שהתקיימה ביוני 2009 בין מנכ"ל משרד התחבורה למנהל מינהל היבשה צוין כי בשל חוסר מובנה בכוח אדם מקצועי, מרבה האגף להשתמש ביועצים חיצוניים שאינם מבטיחים שהידע יישמר בארגון.
האגף לפיקוח כלכלי ופיננסי בתחבורה הציבורית במשרד התחבורה אמון בין היתר על ההסכמים בין הממשלה לאגד ועל ההתחשבנות השוטפת הכרוכה בתשלום הסובסידיה.
ואולם, האגף לא ריכז בעצמו את הדיונים לקראת חתימת ההסכמים עם אגד, והתפקיד ניתן בעיקר לחברה א'.
גם אגף התקציבים במשרד האוצר כמעט לא עסק בנושא.
כך, כשביקשו נציגי משרד מבקר המדינה לקבל הסבר על ההסכמים, בעיקר על הסכם התחרות 2010 , לא ידעו נציגי האגף להסביר את ההסכמים בעצמם והזמינו את נציגי חברה א' לתת תשובות.
כמו כן, היה צורך להיפגש עם נציגי רואה החשבון כדי שיסבירו את הרכב התשלומים שהמדינה מעבירה לאגד וסעיפים אחרים.
בתשובתו של משרד התחבורה הוסבר כי בהסכמים בינו לבין חברה א' וחברה ב', מחויבות החברות להעביר את כל הידע שברשותן למשרד או לכל גורם אחר שעליו יורה המשרד.
יתרה מזאת, משרד התחבורה פועל להגדיל את מצבת כוח האדם בתחומים אלו כדי שהידע יינתן מתוך המשרד ויישמר בתוכו.
17 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 ), "משרד התחבורה- השירות לנוסע באוטובוסים", עמ' 1074.
אגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ 601 .
על משרד התחבורה להבטיח שימור שוטף של הידע הנצבר אצל החברות הפרטיות העובדות למענו, שהרי כל אימת שתתחלף חברה או שיתחלפו עובדיה, עלולים להיווצר פערי ידע גדולים שתיקונם ידרוש השקעה ניכרת.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את חוסר הבקיאות של נציגי המדינה בהסכמים שנחתמו; על האחראים ליישום ההסכמים להכיר לעומק את כל סעיפיהם כדי שיוכלו לוודא שההתחשבנויות והתשלומים לאגד נעשים כדין.
מדיניות התעריפים של משרד התחבורה .
מערך התעריפים בתחבורה הציבורית הוא מסורבל, ולעתים רבות נעדר היגיון פנימי: ראשית, מפת התעריפים מורכבת ממבחר קודי נסיעה של אזורים, אך בין האזורים, ולעתים אף בתוכם, קיימים פערי מחירים ניכרים; שנית, מבנה התעריפים הקיים מפלה בין הצרכנים.
למשל, נסיעה בקו שירות של מפעיל אחר במסלול כלשהו יכולה להיות זולה מנסיעה בקו שירות של אגד שנוסע באותו המסלול , ולפעמים יעדיף הנוסע שלא לעלות לקו של אגד אלא להמתין לאוטובוס של מפעיל אחר; שלישית, יש קווים הנוסעים מתחנה מרכזית בעיר אחת לתחנה מרכזית בעיר אחרת, אך בגלל שיטת האיסוף והפיזור, לעתים הנוסע נדרש לשלם גם על נסיעה בקווים פנימיים בעיר המוצא ובעיר היעד.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל החיוניות הרבה של שירותי התחבורה הציבורית לציבור הרחב, על משרד התחבורה לטפל בנושא התעריפים ולרכזו תחת קורת גג אחד שתנהיג מערכת מחירים שלמה, אחידה ושוויונית.
בתשובתו של משרד התחבורה נאמר כי הוא מבצע ,,בימים אלו" בחינה מקיפה של תעריפי התחבורה הציבורית הבין -עירוניים והעירוניים, ובתוך כך בודק מחדש את המתודולוגיה לקביעת התעריפים.
בשנים האחרונות יושמה במטרופולינים הגדולים מדיניות תעריפים אחידה, ומשרד התחבורה בודק לעומק את האפשרות ליישמה ביתר חלקי הארץ.
602 דוח שנתי64א סיכום .
בין 1996 ל- 2010 חתמה המדינה עלארבעה הסכמים עם אגד.
הביקורת העלתה ליקויים מהותיים בסדרי קבלת ההחלטות לפני החתימה על הסכמים אלה: משרד התחבורה ומשרד האוצר לא השוו ביסודיות את העלות של ההסכמים לעומת התועלת שתצמח מהם, הסתפקו בהערכות כלליות למרות הסכומים הגבוהים שעמדו על הפרק, ולא הציבו יעדי ם להשגה במשא ומתן.
בהסכמים שולמה לאגד סובסידיה בסכומים ניכרים בלא עבודת מטה מסודרת שתברר את מידת ההצדקה בתשלומם.
הגורמים המקצועיים במשרד התחבורה ובמשרד האוצר לא היו בקיאים בסבך ההסכמים ובפרטיהם ותלויים בידע ובניסיון של גורמי ייעוץ פרטיים.
מצב זה עלול לפגוע ביכולת הבקרה ויוצר תלות בגורמים חיצוניים.
על משרדי האוצר והתחבורה להפיק לקחים ולתקן את הליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה בדוח זה: בין היתר קביעת יעדים לפני משא ומתן, הכנת תחשיב עלות תועלת לפני חתימה על הסכמים; תיעוד של המשא ומתן על ההסכמים; ולהבטיח שימור וב עלות על הידע הנצבר אצל החברות הפרטיות העובדות למען משרד התחבורה לקיום ההסכמים עם אגד.
על משרד התחבורה והאוצר לפעול להפעלת מסלקה משותפת לכל מפעילי התחבורה הציבורית.
כמו כן לטפל בנושא תעריפי התחבורה הציבורית כדי ליצור מערכת מחירים שלמה, אחידה, הוגנת ושוויונית.
כמו כן משרד מבקר המדינה ממליץ לשקול, לנוכח היקף הנסיעות של אגד, את נקודת הזמן שבה ניתן יהיה לאפשר לאגד להתחרות במכרזים להפעלת תחבורה ציבורית.
למשרד הביטחון, למשטרה, לשירות בתי הסוהר ולאגד אין מידע מדויק על העלות האמיתית של נסיעות החיילים, השוטרים והסוהר ים.
על גופי הביטחון ואגד להשתמש בטכנולוגיו ת הקיימות כדי לייעל את ההתחשבנות ביניהם ולא להסתמך על סקרים בלבד, ומכל מקום יש לעדכנם לעתים קרובות יותר.
כמו כן על משרד התחבורה לפעול ללא דיחוי להקמת המסלקה, שיכולה להביא להתייעלות ואף לחיסכון בתשלומים למפעילי התחבורה הציבורית.
המשכיות עסקית מוגדרת בתקן הישראלי4 ובמרבית התקנים הבין-לאומיים כיכולתו של ארגון להתכונן לאירועים המפריעים לפעילותו ולהגיב עליהם כדי להמשיך בפעילות הרגילה באופן ובהיקף שתוכננו מראש5.
מטרותיה העיקריות של תכנית להמשכיות עסקית הן להבטיח את שרידותו של הארגון, להגן על נכסיו החשובים, לאפשר להנהלתו שליטה על סיכונים וחשיפות, לקדם צעדים המונעים את התממשותם של חלק מאירועי החירום האפשריים, לאפשר פעולה יעילה ואקטיבית של הנהלת הארגון בשעת אירוע החירום וטיפול בהשבת הארגון לפעולה.
גופים ציבוריים נדרשים אף להבטיח את יכולתם לספק שירותים חיוניים לציבור בעת אירוע חירום.
סיכונים לפגיעה בארגון עלולים לנבוע מאסונות טבע (רעידות אדמה, הצפות, סופות), מאירועי לוחמה (למשל פגיעת טילים או פיגועי טרור), מפגיעה בכוח אדם (מגפות, שביתות), מפגיעות המבוססות על טכנולוגיה (לוחמה אלקטרונית המכוונת נגד מערכות תכנה, מערכות תקשורת או מערכות משובצות מחשב) ומאירועים מסוגים אחרים.
בבניית תכנית להמשכיות עסקית חייב כל ארגון לתת את הדעת למאפיינים ייחודים של סיכונים מסוגים שונים.
בתכנון ההמשכיות העסקית על הארגון להביא בחשבון גם את המצב שבו עלולה להיות נתונה הסביבה הגאוגרפית והעסקית שבה הוא פועל בעת אירוע החירום.
בחודשים ינואר -דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את בניית התכניות להמשכיות עסקית בשעת חירום בבנק ישראל, במשרד האוצר וברשות ניירות ערך (להלן - רשות ני"ע).
כן נבדק הפיקוח על בניית תכניות להמשכיות עסקית בגופים שבהנחיית הפיקוח .
4 ת"י 24001 , מערכות ניהול חוסן תפקודי של אר גון (מנחת"א) - דרישות והנחיות לשימוש.
המונח שבו משתמש תקן זה הוא "המשכיות תפקודית".
מובהר כי תקן זה ויתר התקנים הנזכרים להלן אינם מחייבים את הגופים שנבדקו בדוח זה.
5 תקן ISO 22301:2012 מגדיר המשכיות עסקית כ- .
Capability of the organization to continue deli very of products or services at acceptable predefined levels following disruptive incident; וראו גם את .
British standard code of practice for business continuity (BS25999 -1:2006), .
המגדיר את מושג ההמשכיות העסקית כ- .
Strategic and tactical capability of the organization to plan for and respond to incidents and business disruptions in order to continue business operations at an acceptable pre - defined level .
בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום 55 .
:שם הדוח שם הדוח: בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .
על הבנקים בבנק ישראל, אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן - אגף שוק ההון) במשרד האוצר ורשות ני"ע.
הבדיקה נעש תה בעיקר במשרד האוצר, בבנק ישראל וברשות ני"ע.
בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת העורף, במשרד לביטחון הפנים, במשרד הכלכלה 6 , במשרד ראש הממשלה ובבורסה לניירות ערך.
מטרתו של דוח ביקורת זה היא לעמוד על הליקויים בשלבים העיקריים של תהליך הכנת תכניות להמשכיות עסקית בגופים השונים, ואין הוא עוסק במוכנותם של גופים פרטניים לאירועי חירום.
תיקון הליקויים שנמצאו בהיערכות הגופים, כמפורט להלן, הוא תנאי מוקדם לנקיטת צעדים שתכליתם לשפר את יכולתם של אותם גופים להתמודד עם מצבי סיכון אפשריים.
הסדרת האחריות להיערכות למצבי חירום החלטת ממשלה 1716 מיולי 1986 קבעה את תכנון המשק החיוני7 של המדינה לשעת חירום והפעלתו.
בהחלטה הוסדר מערך משק לשעת חירום (מל"ח) ובראשו ועדת מל"ח העליונה, שתפקידיה הם בין השאר אלה: (א) להפעיל את מערך מל"ח; (ב) לבחון דרכים ותכניות להפעלת המשק החיוני של המדינה לשעת חירום, שתכליתן להבטיח אספקה של מוצרים ושירותים שהוגדרו חיוניים; (ג) לתאם בין הרשויות האזרחיות ובין רשויות צה"ל ולהנחות אותן בהכנות לשעת חירום ובשעת חירום כדי להבטיח את הפעלת מערך מל"ח; (ד) לאשר כינון רשויות ייעודיות 8 או לסרב לכך; (ה) להנחות את משרדי הממשלה, הרשויות הייעודיות וועדות המל"ח בנושאי שמירת מלאי ואספקת מוצרים ושירותים ובנושאים אחרים הנדרשים לקיום המשק החיוני; (ו) לבקש ממשרדי הממשלה ומהרשויות הייעודיות לנקוט אמצעים הדרושים להבטחת הכנתו של המשק החיוני שבתחומי אחריותם לקראת תקופת הפעלת מערך מל"ח.
נוסף על כך נקבע כי ועדת מל"ח העליונה רשאית להכריע בנסיבות של חילוקי דעות בין רשויות ייעודיות בשעת חירום, והחלטתה מחייבת אותן.
בהחלטת ממשלה 1716 נקבע עוד כי ליד ועדת מל"ח העליונה יפעל מטה מל"ח ארצי, הכפוף ליו"ר ועדת מל"ח העליונה.
תפקידיו העיקריים של מטה מל"ח הארצי הם אלו: (א) להנחות ולתאם את פעולות מערך מל"ח והרשויות הייעודיות, לרבות הכנת תכניות עבודה רב-שנתיות ומעקב אחרי ביצוען; (ב) להנחות את מערך מל"ח ואת הרשויות הייעודיות בהכנת נוהלי פעולה ונהלים ארגוניים ובנוגע לדיווח בשעת רגיעה ובת קופת הפעלת מערך מל"ח; (ג) לבקר ולבדוק את הכשירות והכוננות של מערך מל"ח לקראת תקופת הפעלתו, בתיאום עם הרשות הייעודית.
בהחלטת ממשלה 1577 מאפריל 2007 הוטלה האחריות הכוללת לטיפול בעורף במצבי חירום על שר הביטחון.
הממשלה הבהירה בהחלטתה כי משרדי הממשלה הייעודיים מוסיפים לשאת באחריות לנושאים שבתחום סמכותם גם במצב חירום.
בדצמבר 2007 החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על הקמת רשות חירום לאומית (להלן - רח"ל) - יחידה במשרד הביטחון, שנועדה לשמש גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון, המסייע בידו לממש את אחריות העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום.
"היה שמו של המשרד "משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 7 משק חיוני מוגדר בהחלטה 1716 (וכןבהחלטת ממשלה 1080 מפברואר 2000 , שעדכנה את ההגדרה) "1 .
מפעל חיוני, כמשמעו בחוק שרות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז- 1967 ;2 .
גורמי יצור, משאבים, שירותים, חומרים, אספקה ופעולות החיוניים לקיום האוכלוסייה וכלכלת המדינה במצב לחימה או באירועי חירום.
8 רשות ייעודיתמוגדרת "מסגרת שמשרד ממשלתי בתחום אחריותו הועיד אותה, באישור ועדת מל"ח עליונה, לביצוע פעולות המתחייבות מהחלטה זו באישור הנהלת המשרד".
שם הדוח: שם הדוח: בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .
בהחלטתה את תפקידיה של רח"ל בעת שגרה ובשעת חירום.
עוד נקבע כי בעת שגרה תרכז רח"ל את עבודת המטה הכוללת את הגדרת האיום ותרחישי הייחוס לעורף ברמה הלאומית, גיבוש תפיסות פעולה למצבי חירום בעורף, היערכות ומענה של ארגונים ומשר די ממשלה במצבי חירום שונים.
בין שאר תפקידי רח"ל במצבי חירום, הוטל עליה להמליץ על קביעת סדרי עדיפות להפעלת המאמצים בעורף ברמה הלאומית ותיאום של פעילות ההסברה והדרכת הציבור.
בהחלטת ממשלה 670 מאוגוסט 2009 ,נקבע כי מטה מל"ח הארצי ישולב ברח"ל ובעקבות החלטת ממשלה 2745 מינואר 2011 על הקמת המשרד להגנת העורף, במרץ 2011 .
הועברה אליו פעילותה של רח"ל הרשות הייעודית לשעת חירום במשרד האוצר בסוף 2008 הוקמה במשרד האוצר רשות ייעודית לשעת חירום (להלן - הרשות הייעודית במשרד האוצר), ובראשה ראש האגף הבכיר לחירום וביטחון במשרד.
רשות זו, כפי שנקבע במסמך ההקמה, נועדה: "א.
לשמש גוף שיהיה אחראי על מכלול התחומים הנוגעים להיערכות משרד האוצר לשעת חירום ולהפעלתם בשעת חירום, כולל דאגה להמשך פעילותם התקינה של חברות הביטוח ושוק ההון - הבורסה לניירות ערך; ב.
לשמש כגורם המקצועי המנחה את משרדי הממשלה בכל הקשור לתחום התקציב, המכס, אגף מס ההכנסה, מס רכוש וביטוח, סיכוני סחר מלחמה (חב' ענבל), בכל מצבי החירום".
תפקידי הרשות הייעודית במשרד האוצר הם אלו: "א.
להכין תרחיש ייחוס ענפי הכולל רמות שירות נדרשות למצבי החירום השונים, ותוכניות מענה לתרחישים; ב.
כתיבת נהלים משרדיים ובין משרדיים לשע"ח בתיאום עם מטה מל"ח ארצי; ג.
הפעלת מטה הפעלה/חדר מצב ארצי בשע"ח, תוך תיאום פעילות עם מטה מל"ח ארצי; ד.
אחריות לדאוג להכרזה ולהפעלת המפעלים והשירותים שיוגדרו כחיוניים שבתחום אחריותו של משרד האוצר, כולל דאגה לנושא ריתוק כ"א ומשאבים נדרשים; ה.
מיסוד הקשר להדרכה ולהכנה מראש, לסיוע למשרדי הממשלה ולגורמי שוק ההון; ו.
הכוונה מקצועית ופיקוח על מוכנותם של גופי האוצר השונים לתפקוד בשעת חירום ותגבורן על פי הצורך בעתודת כ"א מקצועי שהוכשר מראש כולל ריתוק משקי של אנשים ואמצעים חי וניים; ז.
להכין תכנית עבודה שנתית ולקבוע מסגרת תקציבית ליישום ההיערכות לשע"ח של המשרד".
הבורסה לניירות ערך : סעיף 51 (א) לחוק ניירות ערך, התשכ"ח - 1968 , קובע כי רשות ני"ע "תפקח על ניהולה התקין וההוגן של הבורסה".
סעיף51 (ב) לחוק מסמיך את רשות ני"ע, כשהיא סבו רה כי הבורסה פועלת בניגוד להוראת תקנונה או הנחיותיה או בדרך שיש בה משום פגיעה בניהולה ההוגן והתקין, להורות לבורסה לפעול בדרך הראויה.
מכך עולה כי ההחלטה בדבר קביעת סמכותה של הרשות הייעודית במשרד האוצר, בנושא המשך פעילותה התקינה של הבורסה בשעת חירום, קובעת סמכות מקבילה לסמכות הכללית המוקנית בחוק לרשות ני"ע.
בתשובת המשרד להגנת העורף ממרץ 2013 צוין כי הבורסה לניירות ערך ורשות ני"ע הן מפעלים חיוניים שבאחריות הרשות הייעודית במשרד האוצר, וככאלה הן אמורות להיות מונחות על ידה בכל הנוגע להיערכות לשעת חירום.
עם זאת, במרץ 2013 , בתשובת רשות ני"ע, כתב יו"ר הרשות פרופ' שמואל האוזר כי לרשות סמכות רגולטורית ייחודית לגבי שוק ההון, כפי שנקבע בהוראות חוק ניירות ערך.
רשות ני"ע אינה סבורה כי כמאסדר בשוק ההון היא כפופה לרשות הייעודית או למשרד האוצר, ואף לא הונחתה על ידם לעניין ההיערכות לשעת חירום.
ואולם היא קיבלה מהרשות הייעודית במשרד האוצר סיוע דוגמת הפנייה למשרד הכלכלה לשם הכרזה עליה כמפעל חיוני.
בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום 57 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי מתשובות המשרד להגנת העורף ורשות ני"ע עולה פער בתפיסת ההסדרה הנורמטיבית של האחריות להנחיית הבורסה לניירות ערך ולפיקוח על מוכנותה למצבי חירום ולהמשכיות עסקית.
מן הראוי שהמשרד להגנת העורף, הרשות הייעודית במשרד האוצר ורשות ני"ע יבואו בדברים על מנת להסדיר את הנושא.
הגופים המוסדיים : לפי סעיף 2 (א) לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א - 1981 , הממונה על שוק הה ון, ביטוח וחיסכון (להלן - הממונה על שוק ההון) משמש מפקח על הביטוח.
סעיף 2 ,(ב) לחוק מסמיך את המפקח על הביטוח לתת הוראות באישור ועדה מייעצת, בנוגע לדרכי פעולת המבטחים, "כדי להבטיח את ניהולם התקין ואת השמירה על ענינם של המבוטחים או של הלקוחות, וכדי למנוע פגיע ה ביכולתו של מבטח לקיים את התחייבויותיו ".
סעיף 39 ,)(א) לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל התשס"ה- 2005 , קובע כי הממונה יפקח על חברות המנהלות קופות גמל.
סעיף 39()(ב1 ) לחוק זה מוסיף וקובע את סמכות הממונה על שוק ההון לתת הוראות "כדי להבטיח את ניהולן התקין של החברות המנהלות ושל קופות הגמל שבניהולן ואת השמירה על ענינם של עמיתיהן, וכדי למנוע פגיעה ביכולתן של החברות המנהלות לקיים את התחייבויותיהן".
סמכויות אלה שוות ערך לסמכויות הרשות הייעודית במשרד האוצר בכל הנוגע לאחריות להמשך פעילותם התקינה של הגופים המוסדיים.
בתשובת המשרד להגנת העורף נאמר כי ועדת מל"ח העליונה מנחה את הרשות הייעודית במשרד האוצר, וכי משרד האוצר אחראי להנחיית הגופים הכפופים לו בכל הקשור להיערכות לשעת חירום.
בתשובת אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן - תשובת אגף שוק ההון) נכתב כי לפי הבנתו הרשות הייעודית במשרד האוצר אינה אחראית להמשך פעילותן התקינה של חברות הביטוח, "אלא דואגת להמשך פעילותן של החברות על ידי עבודה משותפת עם אגף שוק ההון בתחום זה, הכוללת ביצוע תרגילים, השתתפות בוועדות מקצועיות, וכן במתן הנחיה והדרכה שוטפת בתחום".
לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת מל"ח העליונה להבהיר את חלוקת האחריות והתיאום בין הרשות הייעודית במשרד האוצר ובין הממונה על שוק ההון בכל הנוגע להמשכיות עסקית ולפעילות בשעת חירום בחברות הביטוח ובשוק ההון.
הרשות הייעודית במשרד האוצר השיבה למשרד מבקר המדינה במרץ 2013 כי היא מקבלת את הערתו בדבר הצורך בהסדרת תחומי האחריות של הרשות כלפי מאסדרים אחרים שבאחריותה - הממונה על שוק ההון ורשות ני"ע.
הרשות הייעודית הפיננסית-בנקאית 1.
החלטת ממשלה 4367 מנובמבר 2005 בדבר "רשות ייעודית פיננסית בנקאית - בנק ישראל" קבעה כי "בהמשך להחלטת הממשלה מס.
1986 ,)'(להלן: 'ההחלטה להסמיך את ועדת המל"ח העליונה לאשר את בנק ישראל כרשות ייעודית פיננסית בנקאית, לשם ביצוע פעולות המתחייבות מההחלטה בתחומי אחריותו של בנק ישראל לפי חוק.
המפקח על הבנקים יהיה ח בר בוועדת המל"ח העליונה, ויחולו עליו הוראות ההחלטה".
בעקבות החלטה זו, באותו חודש פנה סגן ראש מל"ח במטה מל"ח הארצי במכתב אל המפקח על הבנקים דאז, חברי ועדת מל"ח העליונה וגורמים נוספים, ומסר להם כי הממשלה "החליטה בהחלטה מס' 4367 על הקמת רשות ייעודית פיננסית- בנק ישראל במערך מל"ח".
נמצא כי הגם שעל פי החלטת הממשלה מנובמבר 2005 ומכוח החלטת ממשלה 1716 נדרש אישורה של ועדת מל"ח העליונה לשם הקמת רשות ייעודית, לא התבקש אישורה להקמת הרשות הייעודית הפיננסית -בנקאית (להלן - הרשות הייעודית הפיננסית), וממילא לא נקבעו תחום פעולתה וסמכויותיה, כפי שנקבע למשל לגבי הרשות הייעודית במשרד האוצר.
הרשות הייעודית הפיננסית החלה לפעול בלי שבנק ישראל נתן את דעתו על שלא התקיים התנאי המוקדם לכך.
חוק בנק ישראל, התש"ע- 2010 .
, קובע את מטרותיו, תפקידו וסמכויותיו של בנק ישראל אחת ממטרות הבנ ק, כפי שנקבעו בחוק, היא לתמוך ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה.
כמו כן, פקודת הבנקאות 1941 , קובעת את סמכותו של המפקח על הבנקים בבנק ישראל (להלן - המפקח על הבנקים), בהתייעצות עם ועדה מייעצת ובאישור נגיד בנק ישראל, לתת הוראות בעניין דרכי פעולתו וניהולו של תאגיד בנקאי, הן כדי להבטיח את ניהולו התקין ואת השמירה על עניינם של לקוחותיו, והן כדי למנוע פגיעה ביכולתו לקיים את התחייבויותיו.
החלטת ממשלה 4367 לא הבהירה אם רשות ייעודית זו אמורה לעסוק רק בתחום הפיקוח על המערכת הבנקאית, או בפעילותו של בנק ישראל כבנק מרכזי, או בשניהם יחד.
בדיון פורום הבנק בנובמבר 2006 , שעסק בנושא ההכנות לשעת חירום, עלתה שאלת הגדרת תחומי האחריות והסמכות של האורגנים העוסקים בנושאי החירום.
מסיכום הדיון עולה כי מנהל תחום ההסדרה דאז של הפיקוח על הבנקים הביע את עמדתו כי הרשות הייעודית א מורה לפעול במסגרת הפיקוח על הבנקים, ואילו מנכ"ל הבנק דאז מר יעקב דנון הציע כי האחראי לתחום החירום בבנק יטפל הן בהכנות הבנק והן בהכנות הרשות הייעודית.
לשאלת היקף אחריותה של הרשות הייעודית הפיננסית חשיבות רבה לעניין מערך הסמכויות ויחסי הגומלין בינה ובין רח" ל.
בעניין פעילות בנק ישראל כבנק מרכזי, בשונה מפעילות הפיקוח על הבנקים, הפעלת חלק מסמכויות ועדת מל"ח העליונה ורח"ל בימי שגרה ובעתות חירום מכוח החלטת ממשלה 1716 מותנית בהגדרת הרשות הייעודית הפיננסית כאחראית גם לפעילות בנק ישראל כבנק מרכזי.
ואולם בהיעדר הגדרה של פעילות בנק ישראל כבנק מרכזי שבאחריות הרשות הייעודית הפיננסית, לא תוכל הרשות הייעודית הפיננסית לטפל בהיבטים מסוימים של התכניות להמשכיות עסקית בבנק ישראל, כגון ייזום הגדרת מפעלים חיוניים ופיקוח עליהם, ריתוק עובדים של הבנק (שאינם עובדי הפיקוח על הבנקים), הסדרת חילוקי דעות עם רשויות ייעודיות אחרות בכל הנוגע לתעדוף משאבים הנדרשים בחירום ועוד.
נמצא כי על אף אי -הבהירות בנוגע לתחומי האחריות והפעילות של הרשות הייעודית הפיננסית כמובא לעיל, שהשתקפה גם בדיוני הנהלת בנק ישראל, לא פנה הבנק אל ועדת מל"ח העליונה כדי שת בהיר את סמכויות הרשות הייעודית הפיננסית, ואף לא נמצאו מסמכים בדבר קבלת החלטה בהנהלת הבנק בעניין זה.
במרץ 2013 השיבו מנכ"ל הבנק מר חזי כאלו והמפקח על הבנקים מר דוד זקן (להלן - תשובת בנק ישראל), כי החלטת הממשלה ודברי ההסבר שלה גובשו בשיתוף בנק ישראל ובהסכמתו, וכי דברי ההסבר להחלטה קובעים את תחום אחריותה של הרשות הייעודית הפיננסית.
עוד השיב הבנק כי "יש לציין לשבח את בנק ישראל והפיקוח על הבנקים, על כך שלא המתינו להודעה רשמית כזו או אחרת, אלא החלו בפעולה לאלתר לייסד את הרשות ולהפעילה".
בנק ישראל הפנה בתשובתו אל מכתב שנשלח בנובמבר 2002 מלשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון אל ראש מל"ח דאז, שבו נאמר כי "כיוון שלפי ההחלטה מ -86 הסמכות לאשר הקמת רשויות ייעודיות היא של ועדת המל"ח העליונה ולא של הממשלה, לא בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום 59 .
ראיתי לנכון לפרט בהחלטת הממשלה עצמה את תחומי הפעילות שיופקדו בידי רש ות זו (ציינתי זאת בדברי ההסבר) ויש לפי הבנתי, כמו ביחס לכל רשות ייעודית אחרת, להותיר הנושא להחלטת וועדת המל"ח העליונה".
בתשובה נוספת של בנק ישראל מאפריל 2013 השיב מנכ"ל הבנק מר חזי כאלו, כי "בזמן אמת" הבנק לא היה ער לצורך בקבלת החלטת ועדת מל"ח העליונה, וכי מדובר בעניין טכני שלא השפיע על היערכות הבנק ועל הפעולות שביצע.
המשרד להגנת העורף מסר בתשובתו כי איש מחברי ועדת מל"ח העליונה לא התנגד לאמור במכתבו של סגן ראש מל"ח מנובמבר 2005 בדבר הקמת רשות ייעודית פיננסית, ולכן המשרד להגנת העורף פועל מולה משנת 2005 .
עם זאת, בעקבות הביקורת יפעל המשרד להגנת העורף לאשר את בנק ישראל כרשות ייעודית באמצעות ועדת מל"ח העליונה ויטפל בנושא סמכויות הרשות בתיאום בנק ישראל.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בנק ישראל החל לפעול כאמור בלי שוועדת מל"ח העליונה נתנה את אישורה להקמת הרשות הייעודית והגדירה את סמכויותיה.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהיקף אחריותה וסמכויותיה של הרשות הייעודית הפיננסית ייקבעו בטרם יתרחש אירוע חירום, שבו עלולים לבוא לידי ביטוי הכשלים העולים ממצב העניינים הנוכחי.
מן הראוי שבנק ישראל יפעל לאלתר, בתיאום עם ועדת מל"ח העליונה , להבהרת היקף אחריותה של הרשות הייעודית הפיננסית.
לעניין זה, מן הראוי כי תישמע עמדתו של בנק ישראל על סמך הניסיון שנצבר והוראות חוק בנק ישראל.
הנחיות המאסדרים למערכת הבנקאית, לגופים המוסדיים ולגופי ההשקעה .
ההנחיות של המפקח על הבנקים, של הממונה על שוק ההון ושל רשות ני"ע לגופים המונחים על ידם משקפות גישות שונות למודל האסדרה הרצוי, על פני רצף שבין אסדרה המבוססת על עקרונות לבין אסדרה המבוססת על כללים9.
, כמפורט להלן הנחיות המפקח על הבנקים בדצמבר 2011 פרסם המפקח על הבנקים את הוראת ניהול בנקאי תקין355 (להלן- הוראת נב"ת 355)10 , שעניינה ניהול המשכיות עסקית, והיא החליפה ועדכנה כמה הוראות קודמות שפרסם המפקח.
הוראה זו נקבעה כחלק משילוב העקרונות שקבעה ב - 2006 ועדת באזל .
9 משטר אסדרה המבוסס על עקרונות פירושו התוויית עקרונות ויעדים להגשמה, ללא מתכון מפורט לדרכי יישומם; משטר אסדרה המבוסס על כללים משתמש בהוראות מפורטות ובמונחים כמותיים ולא איכותיים.
10 הוראות ניהול בנקאי תקין משקפות את עמדתו של המפקח על הבנקים לגבי הנורמות הנדרשות לניהול בנקאי תקין בתחומים שונים.
אי -קיום הוראות אלו הוא פגם בניהול התקין של עסקי התאגיד הבנקאי.
לפיקוח על הבנקים11 באסדרה בישראל.
המפקח ציין בדברי ההסבר להוראה כי עקרונות אלו מקנים מסגרת עבודה רחבה, המסייעת בפיתוח תכניות מפורטות להמשכיות עסקית המותאמות לתנאים בכל מדינה.
הוראת נב"ת 355 מבהירה את אחריות הדירקטוריון וההנהלה הבכירה של הגוף הבנקאי להטמעת מסגרת עבודה לניהול המשכיות עסקית ולפיקוח נאות.
ההוראה מפרטת את המרכיבים העיקריים של ניהול המשכיות עסקית ואת ההיערכות הנדרשת לשם בניית תכנית להמשכיות עסקית.
מועד התחולה של מרבית חלקי הוראת נב"ת 355 נקבע ליום 1.
12 , ואילו הוראות שעניינן המשכיות עסקית של ספקים ונותני שירותים הדרושים לתהליכים חיוניים וכן הוראות הנוגעות להפעלת אתר חלופי נקבעו כמחייבות החל מיום 31.
יצוין כי כמה תאגידים בנקאיים קיבלו את אישורו של המפקח על הבנקים לדחיית מועד תחולתן של מקצת ההוראות.
הנחיות הממונה על שוק ההון אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר אחראי לפיקוח על השירותים הפיננסיים בשוק הביטוח והחיסכון הפנסיוני 12, הכולל כס פי ציבור במאות מיליארדי ש"ח, ולאסדרתם של שירותים אלה.
מטרותיו המרכזיות הן אלו: (א) להגן על המבוטחים ועל החוסכים ולהבטיח הוגנות, שקיפות ותחרות; (ב) לשמור על יציבותם של גופים מוסדיים ועל יציבותו של שוק הביטוח והחיסכון הפנסיוני בכללותו.
בספטמבר 2003 פרסם הממונה על שוק ההון דאז חוזרים לחברות הביטוח ולקופות הגמל שעניינם "היערכות להמשך פעילות חברות ביטוח בעת משבר" ו"היערכות להמשך פעילות קופת גמל בעת משבר" 13 .
במרץ 2004 פורסם גם חוזר שעניינו "הערכות להמשך פעילות קרנות פנסיה בעת משבר"14 .
לפי חוזרים אלו נדרשוהחברות להיערך לשימור עיקר פעילותן העסקית במצבי משבר וחירום שונים.