HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתשובתו מסר משרד ראש הממשלה, כי באוקטובר 2009 החליט ראש הממשלה להעביר 45 מיליון ש"ח לטובת תקני שירות לאומי במוסדות חינוך "על מנת לשמור על היקפי הפעילות הקיימים מתוך ההכרה בחשיבות הנושא".
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 מסר אגף התקציבים במשרד האוצר, כי בסיס התקציב של השירות הלאומי מאושר על ידי הממשלה והכנסת בעת אישור תקציב המדינה ומשקף את סדרי העדיפויות של הממשלה בנושא.
תוספות הכספים שניתנו בשנים האחרונות ניתנו בעיקרן באמצעות " כספים קואליציוניים" ותוספות של משרד החינוך ומשרד ראש הממשלה.
אגף התקציבים הנזכרות [ הוסיף וציין ש"תוספות כאלו שאינן ניתנות לבסיס יוצרות את הבעיות הן אינן מייצגות את סדרי העדיפויות של הממשלה, אלא את סדרי ]ו[ .
]לעיל העדיפויות של שר זה או אחר או של סיעה זו או אחרת".
לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי ששנה אחר שנה לא יהיה ידוע אם יינתן למשרד החינוך התקציב הנחוץ להשמת המתנדבים במערכת החינוך.
החלטה של המשרד על מספר מתנדבי השירות הלאומי הנחוץ למערכת החינוך ראוי שתתואם עם משרד האוצר ותגובה בתקציב מתאים.
מספר תקני השירות הלאומי אינו מהנושאים שאמורים להיות נתונים למשא -ומתן קואליציוני: השירות הלאומי מיועד לכל האוכלוסייה הפטורה מגיוס או שאינה נקראת לגיוס, והוא משרת את כל החברה בישראל - בחינוך המיוחד, בפנימיות, במדרשות לידיעת הארץ וכדומה.
משקבעה הממשלה בהחלטותיה שמפעל ה שירות הלאומי חשוב הוא, עליה לפעול כדי להקצות לנושא זה מבעוד מועד תקציב ההולם את הנחוץ להפעלת מתנדבי השירות הלאומי במערכת החינוך.
הקצאת תקציבים בעקבות הסכמים קואליציוניים אינה יכולה להחליף מדיניות תקציבית רשמית.
08 החליטה הממשלה (החלטה 4106 ) להקים צוות בין - משרדי אשר ימליץ על הדרכים לשמירת היקף השירות האזרחי -לאומי במשרדי הממשלה השונים, כולל על ניהול התקציבים הנוגעים להפעלת מסגרות השירות האזרחי-לאומי.
אף שהצוות נתבקש להציג את מסקנותיו לממשלה בתוך שלושה חודשים, עד מועד סיום הביקורת טרם הוגשו המלצות כנדרש.
אחד הגופים המוכרים מסר למשרד מבקר המדינה כי ישנם תקני חינוך הממומנים במלואם על ידי משרד החינוך, אך בפועל הם תקנים "מעורבים", הם משרתים מטרות נוספות על מטרותיהם החינוכיות, ומשרד החינוך מודע לכך.
למשל, מוקמים גרעינים ייעודיים בישובים.
המתנדבי ם בגרעינים אלה משלבים פעולות חינוך יחד עם פעולות רווחה במקומות ההתנדבות, אף שמשרד החינוך מממן את תקניהם במלואם.
05 כתבה מנכ"לית משרד החינוך אל מנכ"ל משרד הרווחה כי עקב הקיצוצים המתמשכים בתקציבי החינוך יש מקום לשקול מחדש את הקצאת מתנדבי השירות הלאומי במשרד החינוך למערכות המפוקחות על ידי משרד הרווחה.
במכתבה ציינה כי למעלה מ-100 בנות משרתות במשפחתונים ובפנימיות שבאחריות משרד הרווחה, ובכוונתה לפעול בהדרגה לביטול הקצאה זו על חשבון משאבי המשרד.
גם במכתב ששלח משרד החינוך ביוני 2008 לגוף המייצג פנימיותהמפוקחות על ידי משרד הרווחה הובהר כי כשמדובר בפנימיות המפוקחות על ידי משרד הרווחה, הרי משרד זה הוא שאמור להפנות אליהן כו ח אדם התנדבותי, "ואולם משרד החינוך, מתוך דאגה לטובת הילדים ולצורכיהם, הקצה תקנים למוסדות אלה, הגם שלכאורה הסיוע לילדים אמור היה להתבצע אך ורק באמצעות בתיה"ס בהם הם לומדים ועבורם מקצה המשרד כוח אדם התנדבותי".
נמצא כי עד מועד סיום הביקורת משרד החינוך ומשרד הרווחה לא הסדירו את סוגיית חלוקת הנטל התקציבי ביניהם.
גם מינהלת השירות, במסגרת תפקידה בוויסות התקנים ובהקצאתם (ראו לעיל), צריכה להנחות את המשרדים בשאלה זו.
עיריית ירושלים, שהיא גוף מוכר, היא גם גוף מבוקר על פי סעיף 9(4 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 ; האגודה להתנדבות ועמינדב הן גופים ]נוסח משולב [ מבוקרים על פי הסכמים ביניהן לבין הממשלה שנחתמו בשנת 921933 בהתאם לסעיף 9(6 ) לחוק זה.
יתר הגופים המוכרים אינם גופים מבוקרים.
יצוין כי גופים המפעילים מתנדבי שירות אזרחי לפי חוק טל הופכים אף הם לגופים מבוקרים כאמור בסעיף 9(6 ) לחוק, שכן כתנאי להשמת מתנדבי שירות אזרחי אצלם, הם חותמים על הסכם המחיל עליהם, בין היתר, את ביקורת המדינה.
על רקע אי -הפעלת חוק השירות הלאומי, התשי"ג - 1953 , והחלטת הממשלה מ- 1971 , ונוכח העובדה שבעבר הוחלה החלת ביקורת המדינה על כל הגופים המוכרים דאז, והואיל והגופים המוכרים מספקים שירות ציבורי ומעניקים למתנדביהם מעמד והטבות מטעם המדינה, ראוי שהכרה .
33 באותה עת היו שני אלה- האגודה ועמינדב, הגופים המוכרים היחידים.
משרד המדע והטכנולוגיה 981 .
בגוף מוכר תותנה בחתימה על הסכם שיחיל עליו את ביקורת המדינה מעמד של גוף מבוקר יאפשר למשרד מבקר המדינה ובאמצעותו לציבור לוודא שמערך השירות הלאומי מתנהל באופן תקין ובהתאם לנורמות ציבוריות ראויות.
לפיכך על מינהלת השירות להנחות את משרדי הממשלה לכלול במכרזים ל רכישת שירותי השמת מתנדבים שהם מפרסמים, תנאי שיקבע כי הגוף המוכר שיספק להם שירותים יסכים להחלה של ביקורת המדינה עליו.
השירות הלאומי אינו שירות חובה אלא הוא שירות התנדבותי, והוא במידה רבה שירות חליפי לשירות החובה בצה"ל (לגבי מי שפטור משירות צבאי או שאינו נקרא לשירות צבאי).
בכל הקשור לזכויות הניתנות על ידי המוסד לביטוח לאומי הושווה מעמדם של המתנדבים למעמדם של חיילים בשירות סדיר, וזכויותיהם של מי שהתנדבו לשרת שירות לאומי מקבילות לזכויותיהם של חיילים משוחררים לפי חוק חיילים משוחררים.
זאת למרות שמשך שירות החובה הצבאי הוא שנתיים לבנות ושלוש שנים לבנים ואילו משך ההתנדבות הנהוג קצר בהרבה: בדרך כלל ההתנדבות היא לשנה בלבד - אם כי מסתמנת גם מגמה של התנדבות לשירות לאומי של שנתיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על שר המדע ועל הממשלה לתת את הדעת לעניין אי-השיוויון בין משך השירות הלאומי לבין משך השירות הצבאי ולעניין הבדלים נוספים בין מסגרת השירות הלאומי ובין תנאי השירות הצבאי.
בשנים האחרונות עבר ה האחריות על תחום השירות הלאומי ממשרד הרווחה למשרד ראש הממשלה (תחילה לאחריות ראש הממשלה דאז, מר אהוד אולמרט, לאחר מכן לאחריות השר לשעבר עמי איילון ושוב לאחריות ראש הממשלה), ובעת הביקורת היו שר המדע והטכנולוגיה, הרב פרופ' דניאל הרשקוביץ, ומשרד המדע והטכנולוגיה אחראים לשירות הלאומי.
החילופים התכופים של השרים הממונים על תחום השירות הלאומי והעברת התחום ממשרד למשרד - הגם שהם נגזרת של השיטה הפוליטית הנהוגה בארץ - היו בניגוד לדעת ועדת עברי ובניגוד לשיקולים הממלכתיים שהיא סברה שיש להדגישם.
חילופים אלו גרמו לסחבת ולעיכובים במימוש משימות שהממשלה החליטה עליהם, ודרגים מקצועיים - כולל ועדות בין-משרדיות - המליצו לבצען.
עיכובים אלו פגעו ופוגעים בשירות הלאומי, ביכולת לתכנן מראש, בתקצוב, בגופים המפעילים את מערך השירות הלאומי, בגופים המוכרים, במתנדבים ובזקוקים לפעילות ההתנדב ותית.
על שר המדע ועל מינהלת השירות לפעול לאלתר כדי לקדם את מפעל השירות הלאומי על פי החלטות הממשלה.
מינהלת השירות האזרחי -לאומי הוקמה בינואר 2008 מכוח החלטת הממשלה על הקמת מסגרת ממשלתית אחודה שתפעיל את השירות 982 דוח שנתי60ב .
הלאומי ואת השירות האזרחי, אך חבלי ההקמה ואי-איוש נאות של תקן העובדים פוגמים ביכולתה למלא כראוי את התפקידים שנקבעו לה בהחלטת הממשלה.
על שר המדע, הממונה על תחום השירות הלאומי, לפעול כדי שמינהלת השירות תמלא את היעדים שהתוו החלטות הממשלה, ובהם קביעת מדיניות, הסדרה חוקית נאותה של מערך השירות הלאומי, ויסות והקצאה נאותה של התקנים בין משרדי הממשלה ופיקוח על הגופים המפעילים את מערך השירות הלאומי.
על מנת להבטיח שמערך המתנדבים יופעל לצרכים לאומיים ומהותיים על השר ועל מינהלת השירות לוודא שפעילותם של הגופים המפעילים תהיה למטרות שעליהן יש הסכמה לאומית רחבה כגון רווחה, בריאות וקליטת עלייה.
משרדי הממשלה מפעילים בסך הכול כ- 7,500 מתנדבי שירות לאומי בכל שנה באמצעות מכרזים להעסקת גופים מוכרים.
על משרדי הממשלה המעסיקים מתנדבי שירות לאומי להיערך לפרסום המכרזים ולקביעת הזוכים בהם מבעוד מועד; עליהם להעניק הכשרה נאותה למתנדבים שהם מעסיקים, לחלק באופן מושכל את משאבי ההתנדבות בין הגופים השונים הזכאים לקבלם, לפקח על הפעלת המתנדבים שהם מממנים את העסקתם ולשלם לגופים המוכרים את המגיע להם במועד.
על שר המדע להנחות את מינהלת השירות ולקדם גיבוש של קריטריונים מוגדרים ל מטלות שיוכלו להיחשב " שירות לאומי " בשים לב ל השלכות החלטותיו על יחסי העבודה ועל האבטלה במשק בכלל ובפריפריה בפרט ותוך הקפדה על כך שמתנדבי השירות הלאומי לא יהפכו לכוח עבודה זול שיחליף עובדים בשכר.
לדעת משרד מבקר המדינה, הקצאת המשאבים לשירות הלאומי ראוי שתהיה מושתתת על מדיניות ממלכת ית שתגובש לאחר בחינת הנושא מכל היבטיו תוך כדי איגום משאבים בכל התחומים שבהם מופעלים מתנדבי שירות לאומי.
מדיניות הקצאת המשאבים להפעלת מתנדבי שירות לאומי, שומה עליה שתעוגן בנורמה מחייבת.
לדעת משרד מבקר המדינה, החלטות על הקצאת תקציבים הנובעות מהסכמות פוליטיות יכולות להיות נדבך משלים למדיניות ההקצאה הרשמית, אך אינן יכולות לבוא במקומה.
הפעלה מוסדרת ונאותה של מערך השירות הלאומי על פי המלצות הוועדה הציבורית לכינון שירות אזרחי-לאומי בישראל והחלטות הממשלה תתרום לחיזוק תודעת החובה של מי שפטור משירות צבאי או שלא נקרא לשירות להתנדב לסיוע למדינה ולקהילה בתחומים שונים.
בכך תהיה תועלת כפולה - הן לציבור והן למתנדבים ויתחזק הקשר בינם ובין המדינה, החברה והקהילה.
לשכת הפרסום הממשלתית (להלן - לפ"ם) עוסקת בתכנון ובאספקה של שירותי פרסום למשרדי ממשלה, לתאגידים שהוקמו על פי חוק שאינם עסקיים ולחברות ממשלתיות שאינן עסקיות.
לפ"ם היא מפעל עסקי, על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), היא אמורה לפעול כמשק סגור ' והמקורות הכספיים לפעילותה אמורים להיות הכנסותיה ממכירת שירותיה.
עד מאי 2009 הייתה לפ"ם יחידה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם)9 .
במאי 2009 החליטה הממשלה להעביר את לפ "ם לאחריותו של משרד ההסברה והתפוצות.
דוח זה עוסק בתקופה שמשרד רה"ם היה אחראי לפעילותה של לפ "ם.
לפי הוראות תקנון, כספים ומשק (להלן - תכ"ם), שהוציא אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל), משרדי הממשלה חייבים ככלל לבצע את עבודות הפרסום שלהם באמצעות לפ"ם.
לפ"ם מספקת ללקוחותיה מגוון שירותים מקצועיים ובהם פיתוח אסטרטגיה פרסומית שיווקית, הכנת מסרים והפקתם באופנים שונים כמו מודעות ותשדירי רדיו וטלוויזיה, פרסום באינטרנט ובשלטי חוצות והעברת מסרים לכלי התקשורת.
בלפ"ם פועלים, בין היתר, יחידת פרסום האחראית לקשר עם המשרדים השונים, יחידת פרסום האחראית לפרסום מודעות ומכרזים, יחידת הפקות סרטים, יחידה לעיצוב ממוחשב, יחידת קריאטיב10 .
ויחידות מינהל, משק וחשבונות .
9 נציבות שירות המדינה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי לפ"ם היא יחידה מינהלית בתוך משרד ממשלתי.
משמעות הדבר היא שכל שירותי המינהל של לפ "ם כפופים מהבחינה המקצועית והמינהלית ליחידות המטה של המשרד הממשלתי שבו היא פועלת, לרבות משאבי אנוש, ייעוץ משפטי, חשבות וכו'.
בנוגע לכפיפויות שירותי המינהל של לפ"ם במסגרת משרד ההסברה והתפוצות, ראו עמוד 640 .
10 יחידת קריאטיב היא יחידה העוסקת ביצירת המסר המילולי והחזותי שבתחום הפרסום.
משרד ההסברה והתפוצות 629 .
באוגוסט 1998 החליטה הממשלה ה-2711 '(החלטה מס 4211 ) לסגור את לפ"ם ולהטיל על החשכ"ל להיערך לפרסום מכרזי מסגרת לרכישת שירותי פרסום עבור משרדי הממשלה (להלן - החלטת הממשלה מאוגוסט 1998 ).
בדברי ההסבר להחלטה צוין כי לפ "ם מבצעת פעילויות שמבוצעות כיום על ידי גורמים במגזר הפרטי.
כדי לייעל את פעילות הפרסום של הממשלה והגופים הציבוריים ולנצל את היתרונות לגודל של המגזר הציבורי, מוצע להפסיק את פעילותה של לפ"ם ולקבוע כי שירותי הפרסום יירכשו מהמגזר הפרטי.
בנובמבר 1998 , בעקבות החלטת הממשלה האמורה, מינה החשכ"ל ועדה לבחינת צורכי הפרסום של משרדי הממשלה וההיערכות הנדרשת למעבר לפרסום באמצעות המגזר הפרטי.
הוועדה בחנה שלוש חלופות שיאפשרו למלא את צורכי הפרסום הממשלתי אם תופסק פעילותה של לפ"ם: פרסום מכרז מרכזי לביצוע כל שירותי לפ"ם; ביזור מלא של פעולות לפ "ם בין כל משרדי הממשלה; וביזור חלקי של פעולותיה בין משרדי הממשלה, כשרק שירותי המדיה יירכשו במכרז מרכזי.
בדוח שסיכם את בדיקתה ציינה הוועדה, בין היתר, כי כל אחת מהחלופות תביא לידי הגדלת ההוצאה הממשלתית המיועדת לפרסום, צמצום יכולת הפיקוח על התוכן המתפרסם, העמקת הקשר בין נבחרי הציבור לחברות הפרס ום ואי -ניצול היתרון לגודל של כמות הפרסומים.
עם זאת סברה הוועדה כי "יש להפחית את הנזק הנגרם להתפתחות ענף הפרסום בישראל.
בשל מתן שירותי פרסום לגופים .
על ידי יחידה ממשלתית ולהוציא את הפרסום ]שאינם משרדי ממשלה[ ציבוריים הציבורי.
מידי לשכת הפרסום הממשלתית " ולפעול להתייעלותה של לפ "ם.
על לפ"ם להתרכז "ברכישת שירותי מדיה ובתיווך בין משרדי הממשלה למפרסמים השונים".
לפיכך המליצה הוועדה לחשכ"ל, בין היתר, להמשיך את פעילותה של לפ"ם, לשקול תיקון של החלטת הממשלה מאוגוסט 1998 ולקבוע כי בשלוש השנים הבאות תוכל לפ "ם לתת שירותי פרסום לרשויות סטטוטוריות בלבד, ולאחר מכן תוגבל פעילותה רק למשרדי ממשלה.
עוד המליצה הוועדה כי לפ"ם תמעיט בהפקות עצמאיות ותפעל כרוכשת מדיה עבור משרדי הממשלה וכגורם מתווך ביניהם ובין משרדי הפרסום.
בספטמבר 1999 , בעקבות המלצת משרד האוצר, החליטה הממשלה ה -2812 'בהחלטה מס 229 (להלן- החלטת הממשלה מספטמבר 1999 ) לבטל את החלטת הממשלה מאוגוסט 1998 לפ[ "ולהמשיך להפעיל את " כמפעל עסקי ]ם בהתאם לחוק יסודות התקציב"13.
בהחלטה נאמר גם כי יש "להפעיל את לפ"מ תוך התמקדות ברכישה מרוכזת של מדיה פרסומית וברכישת שירותי פרסום אחר ים עבור לקוחותיה, וצמצום ביצוע שירותים אלו על ידי הלשכה עצמה".
עוד החליטה הממשלה כי "במשך 3 שנים הקרובות בלבד תינתן האפשרות ללשכת הפרסום הממשלתית לתת שירותי פרסום למשרדי הממשלה ולתאגידים על פי חוק ולחברות ממשלתיות שאינן עסקיות (ללא הטלת חובה על תאגידים וחברות אלו), וכי החל בשנת 2003 תעניק לפ"מ שירותי פרסום למשרדי הממשלה ולתאגידים .
11 ממשלה זו כיהנה עד 6.
12 ממשלה זו החלה בכהונתה ב- 6.
13 בנוגע להיבטים נוספים של החלטה זו ראו להלן בפרק על פעולות שלא לפי הגדרת תפקידה של לפ"ם.
על פי חוק שאינם תאגידים עסקיים ולחברות ממשלתיות שאינן עסקיות (ללא הטלת חובה על תאגידים וחברות אלו) בלבד" (להלן - משרדי הממשלה וגופים ציבוריים אחרים).
בדברי ההסבר להחלטה צוין, בין היתר, כי "חשיבות הלפ "מ היא כפולה: ראשית, היא מאפשרת לממשלה לנצל את יתרון הגודל המוקנה לה ברכישת מדיה פרסומית.
שנית, היא משמשת כגוף מפקח ומבקר, המונע, בין היתר, פרסומים ".
]הכוונה כנראה לטוהר המידות[ מיותרים ובלתי חוקיים ופגיעה בטוהר היחידות כמו כן עולה מדברי ההסבר כי ההגבלות המוצעות על פעילותה של לפ"ם נועדו למנוע פגיעה בענף הפרסום14 .
במאי 2009 החליטה כאמור הממשלה ה -3215 להקים את משרד ההסברה והתפוצות ולהעביר את לפ "ם לאחריותו, ואכן בסמוך להחלטה היא הועברה לאחריותו.
משרד רה"ם מסר למשרד מבקר המדינה כי היועצת המשפטית, החשב ויחידת משאבי האנוש במשרד רה "ם עדיין מנחים מהבחינה המקצועית את הגורמים הרלוונטיים בלפ"ם, וכן כי המבקרת הפנימית של משרד רה"ם אחראית לביקורת הפנימית בלפ"ם.
לפי הדוחות הכספיים של לפ"ם לשנת 2008 הסתכמו הכנסותיה בשנה זו ממכירת שירותי פרסום בכ - 288.
1 מיליוני ש"ח - כ-241 ( מיליוני ש"ח 83.
7% ) ממשרדי ממשלה וכ -47.
3 ) מגופים ציבוריים וחברות ממשלתיות (להלן- גורמי חוץ)16 .
הוצאותיה של לפ"ם בשנה זו הסתכמו בכ - 283.
משנת 2006 לפ"ם גם מפרסמת בחו"ל עבור משרד התיירות, ובשנת 2008 הסתכם היקף הפרסומים בחו"ל בכ-68 מיליון ש"ח.
להלן פירוט הכנסותיה של לפ"ם לשנת 2008 : 1.
:הכנסות ממשרדי ממשלה .
אחוז הכנסות במיליוני ש"ח שם משרד .
6 11 המשרד לקליטת העלייה .
6 משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה .
14 על החלק הנוגע לנושא צמצום פעילותה של לפ"ם בהחלטה זו ראו להלן עמ' 667- 670.
15 ממשלה זו הוקמה ב- 31.
16 בעניין זה ראו גם בפרק על פעולות שלא לפי הגדרת תפקידה של לפ"ם.
משרד ההסברה והתפוצות 631 100.
4 המוסד לביטוח לאומי .
2 אוניברסיטת בר אילן .
9 המוסד לבטיחות וגהות .
6 אוניברסיטת תל אביב .
3 מע"צ- החברה הלאומית לדרכים .
1 סה"כ הכנסות לפ"ם העסיקה ביוני 2009 56 עובדים- 42 ,עובדי מדינה 10 עובדי מחשוב מחברת כוח אדם ו-4 עובדים במיקור חוץ.
מנהל לפ"ם מועסק בתקן של עובד מדינה והוא מכהן בתפקידו זה משנת 1994.
לפ"ם מעסיקה מפעם לפעם גם יועצים חיצוניים "פרילנסרים" העובדים במשרדיה.
בשנת 2008 היוו הוצאות השכר של לפ"ם %54 מהוצאותיה17 שאינן מכוסות באופן ישיר בידי הלקוחות18 .
בדוח הביקורת של משרד מבקר המדינה על לפ"ם משנת 199619 (להלן- הדוח הקודם), הועלו ממצאים רבים שעיקרם: חתימה של עובדי לפ "ם על הסכמי התקשרות עם ספקים אף שלא קיבלו הרשאות לכך; היעדר שקיפות מספיקה מצד לפ"ם ומשרדי הממשלה על פעילות הפרסום שלהם; חיוב לקוחות בעמלות הגבוהות מהוצאות התקורה של לפ"ם; חשש לסבסוד צולב בין לקוחות בגין עלות עבודה של לפ "ם ומסירת נתח גדול של עבודות למספר מצומצם של ספקים המונעת תחרות הוגנת.
בדוח הקודם גם צוין כי לא הוגדרו כראוי הגופים הזכאים לקבל שירותי פרסום מלפ"ם נוסף על משרדי הממשלה.
בדוח הומלץ, בין היתר, לבחון את היתרונות הטמונים בפעילות לפ "ם במתכונת הזאת ולשקול הכנסת שינויים באמצעות מסירת העבודות לספקים, וכך להגביר את יעילות הפרסום והשגתן של מטרותיו אגב חיסכון לקופת המדינה.
17 בעניין ממצאי משרד מבקר המדינה בנושא העסקה ותקינה של כוח אדם, ראו להלן עמ' 654.
18 הלקוחות מכסיםבאופן ישיר את תשלומי לפ"ם לספקים (ונוסף על כך הם משלמים לה עמלה).
19 ,מבקר המדינהדוח שנתי 46 ( 1996 .
) עמ' קלח 632 דוח שנתי60ב .
במחצית השנייה של שנת 2008 ובמהלך שנת 2009 ,בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין, את יישום החלטת הממשלה מספטמבר 1999 והמלצות מבקר המדינה בדוח הקודם, וכן נבדקו כמה היבטים בפעילותה של לפ "ם.
הביקורת נ עשתה בלפ"ם, במשרד רה "ם ובמשרד האוצר, ובירורים נערכו במשרד ההסברה והתפוצות ובמשרדי ממשלה נוספים הנזכרים בדוח.
תקצוב לפ"ם היא כאמור מפעל עסקי, והמקורות הכספיים לפעילותה הם הכנסותיה ממכירת שירותיה המקצועיים.
בשנה שבה מסיימת לפ "ם את פעילותה כשהכנסותיה גבוהות מהוצאותיה, היתרה עוברת לקופת המדינה.
בדברי ההסבר להצעת תקציב המדינה לשנת 2008 שהוגשה לאישור הכנסת צוין כי סך התקציב של לפ "ם הוא "(הוצאה/הכנסה) - 273,550 .
"אלפי ש"ח בביקורת הועלה כי בדברי ההסבר לא נעשתה הבחנה בין הכנסות לפ"ם ממשרדי ממשלה ובין הכנסותיה מגורמי חוץ.
אין בדברי ההסבר מידע השוואתי בין ההכנסות ממשרדי ממשלה בשנה זו להכנסות ממשרדי ממשלה בשנים קודמות, ולא צוין אם קיימים שינויים מהותיים בהרכב ההכנסות ומהן הסיבות לשינויים אלה.
בדברי ההסבר לא תוארו לא מסעי הפרסום העיקריים שלפ "ם תעסוק בהם בשנת 2008 ולא מסעי הפרסום העיקריים שעסקה בהם בשנת 2007 .
כמו כן לא נכלל בדברי ההסבר מידע על הלקוחות הגדולים של לפ"ם.
בהיעדר מידע זה לא ניתן לדעת, למשל, מהו הרכב ההכנסות של לפ"ם; מהו היקף שירותי הפרסום הניתנים למשרדי ממשלה ומהו היקף השירותים הניתנים לגופים שבחרו לעבוד אִתה 20 .
כמו כן לא ניתן לדעת אם לפ"ם נותנת שירותי פרסום רק למי שהיא רשאית לתת; אם יש שינויים בסך ההוצאה הממשלתית הכוללת על פרסום; ואם יש לקוחות שההכנסות מהם הן נתח משמעותי מכלל ההכנסה של לפ"ם והיא, בעצם, תלויה בהיקף הפרסום שלהם.
לדעת משרד מבקר המדינה על אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת), בשיתוף לפ"ם ומשרד ההסברה והתפוצות, לשקול להביא בדברי ההסבר להצעת תקציב המדינה מידע מפורט ככל האפשר על פעילותה של לפ"ם, שיאפשר לגורמים הנוגעים בדבר לעמוד על פעילותה וישמש כלי חשוב בידיהם למעק ב אחר פעולותיה ולפיקוח על הוצאותיהם של משרדי הממשלה לצורכי פרסום ויחסי ציבור.
בתשובתם מינואר 2010 כתבו אגף תקציבים ולפ "ם למשרד מבקר המדינה שההמלצה להרחיב את דברי ההסבר לתקציב לפ "ם תובא בחשבון בעת הכנת הצעת התקציב לשנה הבאה.
20 כאמור, חברות ממשלתיות ותאגידים אינם מחויבים לעבוד עם לפ "ם, ואילו משרדי ממשלה מחויבים לעשות כן.
משרד ההסברה והתפוצות 633 .
בטבלה שלהלן מופיעים נתוני לפ "ם על ביצוע תקציבה בשנים 2006 -2008 :)במיליוני ש"ח (על פי דוח ביצוע התקציב .
8 הכנסות ממשרדי ממשלה .
2 הכנסות מגורמי חוץ .
2 הכנסות מקרן לפיתוח .
4 הוצאות אחרות על חשבון לפ"ם .
1 סה"כ הוצאות על חשבון לפ"ם* .
1 הוצאות פרסום ישירות .
2 - - עודף ההכנסות על ההוצאות .
* הכוונה להוצאות שאינן מכוסות באופן ישיר בידי הלקוחות, והמקור לתשלומן הוא העמלות שגובה לפ"ם מלקוחותיה.
מהנתונים בטבלה עולה כי הכנסות לפ"ם ממשרדי ממשלה בגין פרסום גדלו משנת 2006 לשנת 2008 בכ- 60.
5% לעומת ירידה של כ - 16.
2% בהכנסות מגורמי חוץ; בשנים 2006 ו- 2007 סך ההוצאות היה שווה לסך ההכנסות; ובשנת 2008 סיימה לפ"ם את השנה עם עודף הכנסות על הוצאות בסך של כ -1.
מיליון ש"ח למעשה את שנת 2007 סיימה לפ"ם בעודף, ובשנת 2008 היה עודף ההכנסות על ההוצאות גדול יותר מהמוצג בדוח לאותה שנה.
זאת משום שחלק מעודף ההכנסות על ההוצאות שהועבר לקרן לפיתוח הוצג בדוח הזה כהוצאה.
עודף ההכנסות על ההוצאות הכוללות את ההוצאה האמורה עובר כאמור לקופת המדינה.
במסמך מינואר 2008 שהכין גזבר לפ "ם ובו הסברים לדוח ביצוע תקציב 2007 נכתב כי ההכנסות לשנה זו הסתכמו ב - 237.
5 מיליוני ש"ח וההוצאות ב - 235.
4 מיליוני ש"ח; עודף ההכנסות על ההוצאות, כ-2.
מיליון ש"ח, הועבר לקרן לפיתוח בשנת 2008 , על פי נתוני דוח ביצוע התקציב, היה עודף ההכנסות על ההוצאות כ- 5.
1 מיליון ש"ח הועברו לקרן לפיתוח.
קרן זו צוברת את עודפי ההכנסות על ההוצאות משנים קודמות, והיא משמשת את לפ "ם לצורך שיפוצים במבנה, מעב ר לדיור חדש, חידוש ציוד יקר וכיוצא באלה.
בדוחות הכספיים של לפ "ם לשנת 2008 ,)הקרן מוצגת כ"הכנסות מראש" (ראו להלן ויתרתה נכון ל- 31.
מיליון ש"ח סעיף 8 (ה) לחוק יסודות התקציב קובע כי "סכום שהוקצב בתקציב המפעלים העסקיים לתשלום תמורת עבודה, שירות או נכס יראוהו כמוצא משבוצעה העבודה 634 דוח שנתי60ב .
או משנתקבל השירות או הנכס אשר הוא מיועד לתשלום בעדם".
הביקורת העלתה כי בדוחות ביצוע התקציב מדווחת לפ"ם על העברת עודפי ההכנסות על ההוצאות לקרן לפיתוח כביצוע של הוצאה בתקנה "קרן לפיתוח" אף על פי שלא נעשתה כל הוצאה.
בהצעת התקציב של משרד רה "ם המוגשת לאישור הכנסת, העברת היתרה לקרן לפיתוח נכללת בתכנית תקציב "פעולות הלשכה".
גם בדברי ההסבר הנלווים להצעת התקציב של לפ"ם לא צוין כלל שמדובר בהעברת עודפי הכנסות על הוצאות לקרן לפיתוח לצורך תקצובן של פעולות פיתוח ורכישת ציוד בעתיד ולא בה וצאה שנעשתה באותה שנה.
בביקורת לא נמצאו מסמכים המעידים על אופן החישוב והקביעה של הסכומים שהועברו לקרן לפיתוח.
לדעת משרד מבקר המדינה על אגף החשכ"ל ואג"ת, בשיתוף עם לפ"ם, להעריך בכל שנה, גם בהסתמך על תכניות העבודה של לפ "ם לשנים הבאות, מהם הסכומים העתידיים הנדרשים לה לצורך בינוי, ציוד וכיוצא באלה ולאפשר את העברתם של סכומים אלה בלבד לקרן לפיתוח.
בתשובתו מינואר 2010 כתב החשכ"ל למשרד מבקר המדינה, כי הערת הביקורת נושא הקרן לפיתוח ייבחן יחד עם אגף התקציבים ונציגי לפ ]וכי[ ,"מקובלת"ם במהלך שנת 2010 ".
גם לפ "ם, בתשובתה מינואר 2010 , כתבה שהנושא ייבחן בשיתוף אג"ת ואגף החשכ"ל במהלך שנת 2010.
לפי הוראת התכ"ם21 , על מפעל עסקי להגיש לחשכ"ל, בין היתר, דוח רווח והפסד, מאזן מסחרי ותזרים מזומנים.
נמצא כי עד שנת 2008 העבירה לפ "ם לאגף החשכ"ל דוח הכולל נתונים מ המערכת הכספית שלה, כמו יתרות חייבים, יתרות בבנקים, פיקדונות וזכאים וכן דוח ביצוע תקציב, אבל לא הכינה דוחות כספיים כנדרש, ואגף החשכ"ל לא התריע בפניה על כך.
במהלך הביקורת הכינה לפ "ם לראשונה דוחות כספיים לשנת 2008 .
בביאורים לדוחות הכספיים האמורים צוין כי במהלך שנת 2008 הוטמעה בלפ"ם מערכת חשבונאית חדשה - מערכת "מרכב"ה"22 - והדוחות הכספיים ערוכים על פי תקני חשבונאות ממשלתיים.
תקן חשבונאות ממשלתי מס' 1 קובע, בין היתר, כי מערכת מלאה של דוחות כספיים תכלול דוח על המצב הכספי, דוח על הביצוע הכספי, דוח על השינויים בנכס ים נטו/הון עצמי, דוח על תזרימי המזומנים וכן מדיניות חשבונאית וביאורים לדוחות הכספיים.
בביאורים גם צוין כי "עד שנת 2008 עבדה המערכת החשבונאית בלפ"מ על בסיס מזומן".
"הוראה בעניין "התקציב וביצועו 22 מערכת רוחבי ת כוללת במשרדי הממשלה לניהול כולל של המשרדים בארבעה תחומים עיקריים: כספים, כוח אדם, רכש ונדל"ן.
הרישומים החשבונאיים מתנהלים בה על בסיס מצטבר.
משרד ההסברה והתפוצות 635 .
בינואר 2010 השיב החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי הרפורמה שהוא מוביל בכל הנוגע לדיווח חשבונאי במשרדי ממשלה תאפשר דיווח כספי מבוקר על בסיס תקני חשבונאות בין-לאומיים.
רפורמה זו מייתרת, לטענת החשכ"ל, את הצורך בדיווחים הכספיים הנדרשים על פי הוראת התכ"ם האמורה והוא מתכוון לבחון מחדש את נחיצותה, והוסיף שהיא כנראה תבוטל.
בתשובתה מינואר 2010 כתבה לפ "ם למשרד מבקר המדינה שבכל שנה היא הגישה דיווחים על פי "חוזר סגירת שנה" של החשכ"ל ודרישותיו ממשרד ממשלתי שעובד במערכת "בוחן", מערכת שאינה מאפשרת דיווחים חשבונאיים מלאים על בסיס מצטבר23 .
ביוני 2008 עברה לפ"ם למערכת ש"עובדת על בסיס מצטבר ומאפשרת, בפעם הראשונה, הכנת דוחות כספיים על בסיס מצטבר, בהתאם לתקני חשבונאות מקובלים".
משרד מבקר המדינה מעיר כי ההוראות שהזכירה לפ "ם אינן עוסקות במפעל עסקי ואינן פוטרות אותה מהצורך בהגשת דוחות כספיים.
כל עוד ההוראה בתוקף וטרם בוטלה בידי החשכ"ל היה על לפ "ם ליישמה או לפעול בתיאום עם אגף החשכ"ל לשנותה או לבטלה.
כדי להגביר את אמינות הדוחות הכספיים של לפ"ם עליהם לעבור ביקורת של רואה חשבון.
הדוחות הכספיים שהכינה לפ"ם לא בוקרו על ידי רואה חשבון.
החשכ"ל הודיע למשרד מבקר המדינה כי לפי הוראת החשכ"ל בנושא "ביקורת חיצונית על הדוחות הכספיים", שנכנס ה לתוקף ביום 14.
09 , משנת 2010 תגיש לפ"ם דוחות כספיים מבוקרים.
להלן נתונים על הביצוע הכספי מתוך הדוחות הכספיים של לפ "ם ליום 31.
הכנסות ממכירת סחורות ומאספקת שירותים .
1 הכנסותממכירת שירותי פרסום .
1) בניכוי הכנסות נדחות השנה .
6 סה"כ הכנסות ממכירת סחורות ומאספקת שירותים .
7 שכר והטבות לעובדים .
4 שיווק ויחסי ציבור .
2 השתתפות בפעילות שוטפת .
23 שיטת רישום חשבונאית אשר לפיה נרשמות ההוצאות עם היווצרות ההתחייבות לשאת בהן, אף אם טרם שולמו, וההכנסות - עם היווצרות הזכות לקבל אותן, אף אם טרם התקבלו.
* הכנסות בגין הוצאות שכר ששילם משרד רה"ם לעובדי מדינה העובדים בלפ"ם.
הביקורת העלתה כי בנתוני הדוח הכספי של לפ"ם לשנת 2008 , שאושר ונחתם על ידי מנהל לפ"ם והגזבר שלה ביום 1.
09 והוגש לחשכ"ל, נפלה טעות.
ההכנסות ממכירת סחורות ואספקת שירותים הסתכמו ב -284 מיליוני ש"ח ולא ב - 291.
מיליוני ש"ח כפי שצוין בדוח על הביצוע הכספי 4.
במבוא לדוחות הכספיים כתב מנהל לפ"ם: "לפ "מ פועלת כמשק כספי סגור - המקורות הכספיים לפעילותה נובעים ממכירת שירותיה המקצועיים למשרדי הממשלה ולגופים ציבוריים".
גם על פי הצעת התקציב השנתי של לפ"ם המוגשת לכנסת ועל פי דוח ביצוע התקציב שלה לשנת 2008 כל הוצאותיה אמורות להיות ממומנות מהכנסותיה ממכירת שירותיה המקצועיים.
הועלה כי בדוח הכספי נרשמה כאמור הכנסה בסך 7.
6 מיליוני ש"ח בגין תשלום הוצאות שכרם של עובדי המדינה העובדים בלפ "ם בידי משרד רה"ם, כלו מר על פי הדוחות הכספיים חלק מהוצאות השכר של לפ"ם אינן ממומנות מהכנסותיה ממכירת שירותים.
לדעת משרד מבקר המדינה על לפ"ם ואגף החשכ"ל לבדוק את חוסר ההתאמה בין נתוני הדוח הכספי הנוגעים להוצאות שכרם של עובדי המדינה ובין הכתוב במבוא לדוח הכספי בעניין זה, הנתונים הרלוונטיים המופיעים בהצעת תקציב המדינה ואלה המופיעים בדוח ביצוע התקציב של לפ"ם, ולפעול בהתאם לתוצאות בדיקה זו.
לפי הדוח על הביצוע הכספי לשנת 2008 היה עודף ההכנסות על ההוצאות 7.
7 מיליוני ש"ח, ואילו לפי דוח ביצוע התקציב עודף ההכנסות על ההוצאות היה 1.
חלק מההפרש נבע מהכנסה בגין הוצאות שכר ששילם כאמור משרד רה"ם שנרשמה בדוח הכספי ולא בדוח ביצוע התקציב.
1 מיליון ש"ח בין ההכנסות מפרסום על פי דוח ביצוע התקציב לשנה זו - 289.
2 מיליוני ש"ח - ובין ההכנסות מפרסום המוצגות בדוח הביצ וע הכספי - 288.
מיליוני ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה על לפ "ם, כמפעל עסקי הנדרש לדווח על הוצאות והכנסות על בסיס מצטבר גם בדוח ביצוע התקציב 24 , לערוך השוואה בין דוח הביצוע הכספי לדוח ביצוע התקציב, לנתח את ההבדלים ביניהם ולצרף את ההסברים לדוחות הכספיים שהיא מגי שה לחשכ"ל.
השוואה זו תסייע לה ולאגף החשכ"ל לשפר את הבקרה על הנתונים הכספיים הנכללים בדוחותיה.
על אגף החשכ"ל לוודא שלפ"ם תבצע את ההשוואה האמורה.
למעט הבדלים ברישום רכישת רכוש קבוע והוצאות כמו הוצאות פחת משרד ההסברה והתפוצות 637 .