HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
היתרות המושקעות חשופות כאמור לסיכונים, ואלה מנוהלים במגוון אמצעים, כגון הפרדת תפקידים וסמכויות, מדיניות השקעה ברורה המעוגנת במגבלות השקעה המגבילות את הסיכון, שימוש במערכות ממוחשבות לניטור הסיכון, נוהלי עבודה ודיווח והכפפת מערך הבקרה לביקורת המבקר הפנימי של הבנק.
כדי לטפל במגוון הסיכונים נהוג לזהות ולמפות אותם, ולאחר מכן להכין תכנית שמטרתה למנוע במידת האפשר, את התממשותם.
מדי תקופה נבחנת הפעילות ונבחנים האמצעים בהם משתמשים לניהול הסיכונים לשם הערכת יעילותם, ולשם איתור סיכונים אשר ניהולם לוקה בחסר.
סעיף 38 של הקווים המנחים של קרן המטבע הבין-לאומית דן בבחינת הסיכונים ובאמצעים לניהולם: .
"The role of internal audit now t ends to focus on a risk -based approach in assessing that the operating framework is adequate, and that control procedures have no gaps in addressing key reserve management and operational risks.
הבנק ביצע, באמצעות יועץ חיצוני ובליווי הביקורת הפנימית, סקר סיכונים (להלן - סקר הסיכונים או הסקר) אשר נמסר להנהלת הבנק ולמנהלי חטיבת השווקים במאי 2009 .
הסקר כלל מיפוי הפעילויות בחטיבה והעריך את החשיפה לסיכון הנובעת מפעילותה, ובתוך כך נדרש לעוצמת הסיכון, להסתברות התממשותו ולהתמודדותה של החטיבה עם הסיכון.
הנגיד מינה את מנכ"ל בנק ישראל, מר חזי כאלו, כממונה על ריכוז הטיפול בממצאי הסקר.
נמצא, כי רק בנובמבר 2010 , לאחר שהחטיבה כבר עדכנה פעמיים את סקר הסיכונים, נערכה ישיבה בין האחראי לריכוז הטיפול בסקר מטעם מנכ"ל הבנק לבין הנהלת חטיבת השווקים, לשם קבלת התייחסותה של החטיבה לחולשות שנמצאו 182 דוח ביקורת שנתי63א .
במועד זה, האחראי לריכוז הטיפול בסקר מטעם המנכ"ל טרם היה ערוך לקליטה ועיבוד תגובת חטיבות הבנק השונות ובכללן חטיבת השווקים.
בינואר 2011 התקיים דיון בוועדת העל לניהול סיכונים של הבנק שבמסגרתו דנו גם בנק ישראל 183 .
בממצאי סקר הסיכונים המתייחסים לחטיבת השווקים.
ישיבה שנייה של האחראי מטעם המנכ"ל לקבלת תגובת חטיבת השווקים התקיימה בבנק רק בסוף נובמבר 2011 , במהלך ביצוע הביקורת ע"י משרד מבקר המדינה, ולאחר היערכות של מנכ"ל בנק ישראל לקליטת הדיווח.
במהלך הדיון נמסרו למנכ"ל טבלאות המכילות את דירוג ה חשיפה המופחת לדעת חטיבת השווקים.
נמצא, שהפחתת דירוג החשיפה של מקצת הסיכונים על ידי החטיבה, נעשה ללא עדכון תיאור הבקרה, כלומר ללא כל הצגת השיפור או השינוי שנעשה בבקרות אותן עורכת החטיבה שהביאו להפחתה.
העיכוב הרב שבו התקבל המידע על פעולותיה של חטיבת השווקים - כשנתיים וחצי לאחר שהושלם סקר הסיכונים - אינו מתיישב עם חשיבותו הרבה של הפיקוח על הטיפול בליקויים.
כמו כן, עד מועד סיום הביקורת טרם נבדקו לעומקם, באמצעות גורם כלשהו מחוץ לחטיבה, כגון מנהל הסיכונים בבנק או מנכ"ל הבנק, יעילותן של פעולות החטיבה והשפעתן על דירוג החשיפה לסיכון.
בתשובת הבנק צוין שהתהליך המתואר אכן ארך שנתיים וחצי, אך כלל שלושה עדכונים של הסקר, וכן דיון עם החטיבה על ממצאי העדכון.
כמו כן, לדברי הבנק, הקמת מערך דיווח של כמעט 1,500 ;סיכונים שנכללו בסקר נמשכת זמן רב תהליך ההקמה כלל כמה גרסאות לדיווח , ומתכונת הדיווח שופרה עוד ועוד עד שגובשה מתכונת אפקטיבית ונוחה.
הבנק הוסיף שבשני מקרים בלבד הפחיתה החטיבה את דירוג החשיפה בלא עדכון של תיאור הבקרה, והרוב המכריע של העדכונים בוצעו כנדרש.
משרד מבקר המדינה מעיר שממסמכי הבנק עולה שהיו יותר מעשרה עדכונים שבהם הופחת דירוג החשיפה בלא עדכון של תיאור הבקרה.
כמו כן, פרק הזמן הממושך שנדרש לבנק להשלים את היערכותו לטיפול בסיכונים יש בו כדי להעיד שבניהול התהליך נפלו פגמים.
ניהול סיכונים תפעוליים: בקרת מסחר והכשרת עובדים .
בקרה על קשירת עסקאות 1.
תהליך קשירת עסקה ואישורה חשוף לסיכונים תפעוליים מכמה סוגים, בהם טעות אנוש בקשירת העסקה, כגון, רכישת מטבע חוץ במקום מכירתו, או הקלדת סכום או תאריך שגויים להתחשבנות ולתשלום; סיכון מחיר עקב קשירת עסקה בלי קבלת הצעות מחיר נוספות; וסיכון של מעילות והונאות עקב בחירה לא אובייקטיבית של אחת ההצעות משיקולים זרים.
באוקטובר 2009 התממש בבנק סיכון תפעולי עקב טעות אנוש שנעשתה בקשירת עסקה של המרת מטבע והביאה להפסד של כ -1.
לאחר תהליך הפקת לקחים הוחלט בחטיבת השווקים לשנות את נוהלי הקשירה של עסקאות המרה, כך שעסקאות בהיקף של יותר ממאה מיליון דולר ייקשרו על ידי שני מנהלי השקעות28.
28 בנק ישראל, קובץ נוהלי עבודה, חטיבת השווקים, קשירה ורישום של עסקאות, נוהל מס' 09.
184 דוח ביקורת שנתי63א .
במהלך 2010 קידמה חטיבת השווקים פרויקט לאפיון מערכת מלכ"ן29 , והמערכת הוטמעה והופעלה ביוני 2011 .
המערכת משמשת לניהול יתרות המט"ח ומחליפה כמה מערכות ישנות.
אפיון המערכת ואישורי הבקרה המוטמעים בה נעשה על ידי עובדי חטיבת השווקים לפי נוהל י העבודה .
29 ( מערכת משולבת לניהול כספים ונכסים ITMS - Integrated Treasury Management System.
של החטיבה והנחיות ועדת מט"ח הנוגעות להשקעות.
אחת ממטרות המערכת היא להפחית את הסיכון התפעולי בכל שלבי הפעילות הקשורים בניהול עסקאות במט"ח.
בביקורת נמצא שהנוהל המחייב קשירת עסקאות המרה על ידי שני מנהלי השקעות אינו נתמך במערכת מ לכ"ן, ושהמערכת אינה מבדילה בין קשירת עסקה הדורשת מנהל השקעות אחד ובין קשירת עסקה הדורשת שני מנהלי השקעות.
בתשובת הבנק נמסר כי מערכת מלכ"ן מצמצמת את הסיכון התפעולי באופן משמעותי.
למרות זאת לא ניתן למכן בה את כל פרטי נוהל קשירת עסקאות.
אף על פי כן, ואף שעשרות בנקים מרכזיים מסתפקים במערכת זו, קבע הבנק נוהל מחמיר יותר, המחייב קשירת עסקאות מסוימות על ידי שני מנהלי השקעות, ולצורך כך נבחנות דרכים חלופיות.
,נוהל קשירה ורישום של עסקאות מתייחס לסיכונים התפעוליים הנזכרים בשורה של הוראות המחייבות את מנהל ההשקעות בב ואו לקשור עסקה.
בין הוראות אלה ניתן למנות דרישה לקבל הצעת מחיר מיותר מאשר מקור אחד.
במידה ותנאי השוק, או בעיות טכניות אינן מאפשרות זאת, הנוהל קובע שיש להשוות את הצעת המחיר עם מקורות מידע שעומדים לרשות חדר העסקאות.
כשמחיר עסקה נראה בלתי סביר, יש לברר זאת עם המוסד שציטט אותו ולקבל אישור שזהו אכן המחיר.
אם הזמן שחלף מעת שנתקבלה הצעת מחיר ועד קבלת ההחלטה לקשור עסקה הוא מעבר למקובל ע"פ תנאי השוק וסוג העסקה, יש על פי הנוהל לחזור ולבקש ציטוט מחירים פעם נוספת.
כאשר מחיר שהוצע בעבור עסקה שונה מהמחיר המוצע ע"י מוסדות אחרים או ע"י מקורות המידע הממוכנים, יש לקבל אישור של רכז התחום לפני קשירת העסקה.
בביקורת נמצא שהחטיבה אינה מבצעת בקרה מלאה על הליך קבלת הצעות המחיר על ידי עובדי חדר העסקאות, כך שבעצם אין פיקוח ובקרה על הסיכון התפעולי שעובד לא יקבל כמה הצעות או שלא יבחר בהצעה הטובה מכולן.
במהלך הביקורת מסר מנהל חדר המסחר לנציגי משרד מבקר המדינה שמצא שיש מערכות מסחר אחרות שמאפשרות לגלות התממשות של סיכונים תפעוליים כאלה על ידי שמירה והצגה של הצעות המחיר שעמדו לפני מנהל ההשקעות קושר העסקה, ושהוא יבחן אפשרות לאפיין תכונה זו במערכת המסחר המשמשת את הבנק.
בתשובת הבנק נאמר שסיכון זה מנוהל באמצעות בדיקת סבירות שעושה הבודק30 , וכן שמידע על הצעות אחרות מופיע במערכות מסחר אלקטרוניות, ויש בכך כדי לשמש גורם מרתיע מפני התנהגות לא נאותה בקשירת עסקאות.
עוד נאמר בתשובתו שיתרות מטבע חוץ מושקעות בשווקים נזילים מאוד שפערי המחירים בהם מזעריים, ורק לעתים רחוקות פערי המחירים משמעותיים.
30 לפי נוהל העבודה בבנק, לאחר כל קליטת עסקה על ידי מנהל תיקים, עוברות האסמכתאות הקשורות לעסקה לבחינתו של עובד אחר, והוא בודק את תקינות העסקה, אך לא את הצעות המחיר שקיבל קושר העסקה, אלא רק את המחיר שבו התקשר בסופו של דבר.
186 דוח ביקורת שנתי63א .
משרד מבקר המדינה מעיר ששמירה והצגה של הצעות המחיר שעמדו לפני מנהל ההשקעות קושר העסקה יכולות להביא לשיפור הבקרה וצמצום הסיכון התפעולי.
מערכת הקלטת שיחות אחת הבקרות החסרות לגילוי התממשותם של סיכונים תפעוליים, שעלתה בסקר הסיכונים שנמסר להנהלת הבנק במאי 2009 הייתה, מחסור בשימוש בהקלטת שיחות הטלפון של מנהלי התיקים בבואם לקשור עסקאות.
יש בכוחה של בקרה זו להרתיע מפני מעילות והונאות, לשמש ראיה לפרטי העסקה שסוכמה ולמנוע הפסד כספי בשל אי -הבנות עם הצד השני לעסקה.
כמו כן, בקרה זו יכולה לשמש להכשרת מנהלי השקעות.
בתגובתה לסקר הסיכונים התחייבה החטיבה להכניס לשימוש מערכת הקלטת שיחות.
הטמעתה של מערכת הקלטת השיחות החלה רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה ביוני 2011 , יותר משנתיים לאחר פ רסום סקר הסיכונים.
בתשובת הבנק נמסר כי לאחר אפיון המערכת בחטיבת השווקים, תוכנן לפרסם במאי 2009 מכרז למערכת הקלטת שיחות.
ואולם המכרז נדחה עקב שדרוג צפוי של מרכזיית הטלפון בבנק.
המרכזייה הוחלפה בנובמבר 2010 , ומערכת ההקלטות בבנק הוטמעה ביוני 2011.
הכשרת מנה לי השקעות לנוכח מורכבותו של תחום ניהול ההשקעות בכלל ובבנק בפרט, ולנוכח הצורך ללמוד ולהפעיל מערכות פיננסיות ותפעוליות של הבנק והסיכון שיבוצעו השקעות שיסבו הפסד כספי או שלא יעמדו במגבלות ההשקעה נקבע בנוהל קשירה ורישום עסקאות31 שעובד יהיה רשאי לקשור עסקאות באו פן עצמאי רק בתום תקופת הכשרה.
לפי נוסח הנוהל שהיה בתוקף במועד עריכת הביקורת, משעמד העובד בהצלחה בהכשרה הנדרשת, עליו לקבל אישור הסמכה בכתב ממנהל החטיבה, שמסמיך אותו לקשור עסקאות מט"ח בשם הבנק.
בדיקת מבקר המדינה העלתה שבניגוד להוראות הנוהל, 4 מתוך11 מנהליההשקעות שנבדקו לא החזיקו באישור הסמכה בכתב ממנהל החטיבה, המאשר שהשלימו את תהליך ההסמכה כנדרש.
משרד מבקר המדינה מעיר שמן הראוי לתעד את תהליך ההכשרה המורכב שעוברים העובדים, לפי חלוקה לנושאי הכשרה, עד להסמכתם כמנהלי השקעות.
בדיון שהתקיים בדצמבר 2011 מסרו נציגי חטיבת השווקים למשרד מבקר המדינה שבמהלך הביקורת שונה הנוהל, ובוטל הצורך בכתב הסמכה למנהלי ההשקעות.
עם זאת, עובד רשאי לקשור עסקאות באופן עצמאי רק בתום תקופת הכשרה ולאחר שקיבל אישור ממנהל חדר המסחר תוך דיווח למנהל חטיבת השווקים.
כמו כן, במערכת מלכ"ן אופיינ ה היכולת להגביל הרשאות של עובדים, כך שכל עובד יוכל לבצע פעולות לפי מערכת הרשאות מסוימת שהוגדרה לו.
באשר ל-4 העובדים שלא החזיקו באישור הסמכה, הבנק מסר בתשובתו שבפועל הם עברו את תהליך ההכשרה וקיבלו אישור לקשור עסקאות.
31 בנק ישראל, קובץ נוהלי עבודה, חטיבת השווקים, קשירה ורישום של עסקאות, נוהל מס' 09.
ב 188 דוח ביקורת שנתי63א .
מעקב אחר ביצוע העסקאות לפי נוהל רישום ומעקב אחר ביצוע עסקאות32 , ייבדקו פרטי העסקה גם בהשוואה לאישור המתקבל מהצד השני לעסקה (להלן - האישור).
רק לאחר וידוא התאמה בין הנתונים של שני הצדדים, יבצע הבנק העברה של התשלום במטבע המוסכם או העברת ניירות הערך (להלן - העברת התמורה).
השוואת פרטי העסקה שבידי הבנק לפרטים שבאישור היא אחד מאמצעי הבקרה המרכזיים למניעת טעויות שיכולות להסב הפסדים, כגון טעויות בסוג נייר הערך, שערו, מועד העברת התמורה, שער הריבית המוסכם בין הצדדים, החשבון שאליו תועבר התמורה ועוד.
בביקורת נמצא שלעתים - כחלק משגרת ניהול יתרות המט"ח - הבנק מעביר תמורה בלא שהתקבל האישור.
עסקה מסוג זה מכונה בבנק Forced Matching .
לפי סעיף ז לנוהל רישום ומעקב אחר ביצוע עסקאות, יש לטפל בעסקת Forced Matching כבעסקה שנמצאו בה אי -התאמות ולתייק אותה בתיק נפרד המכּונה "תיק טעויות".
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבניגוד להוראות הנוהל, עסקאות .
Forced Matching לא רוכזו ותויקו בתיק נפרד.
לדעת משרד מבקר המדינה, עסקאות אלה רגישות יותר לסיכון תפעולי, ועל כן יש חשיבות רבה לריכוזן, לסימונן ולבדיקתן כדי לשפר את הבקרה התפעולית ולהקטין את החשיפה לסיכון.
בתשובת הבנק נמסר כי אף שמדובר בהליך שגרתי, הוכן בעקבות הערת הביקורת דוח שבועי המפרט את כל העסקאות שעברו Forced Matching , והוא ייבדק ביחידת הבקרה.
אם תתגלה חריגה, היא תדּווח לפורום בקרה.
מניעת ניגוד עניינים בביצוע השקעות ועסקאות הבנק הוא גוף ממלכתי ציבורי, ועובדיו הם עובדי ציבור.
ל כן חלים עליהם דיני עובדי ציבור, ובהם האיסור על כל העובדים להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים בין עניין שעליו הם מופקדים בתפקידם הציבורי ובין עניין אחר או תפקיד אחר שהם ממלאים.
בעולם ובישראל פורסמו הנחיות העוסקות בחובתם של עובדי ציבור להימנע ממצב שיש בו חשש לניגוד עניינים, למשל הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה (להלן - הנחיות היועמ"ש)33 והודעת נציבות שירות המדינה בדבר נוהל עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים 34 .
כמו כן, בסעיף 39 של הקווים המנחים של קרן המטבע הבין - לאומית נקבע כי: .
"Staff involved in reserve management should be subject to a code of conduct and conflicts of interest guidelines regarding the management of their personal affairs.
Such codes help to allay concerns that staff's .
32 'בנק ישראל, קובץ נוהלי עבודה, נוהל לרישום ומעקב אחר ביצוע עסקאות, נוהל מס 09.
33 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מיוני 2006 ', מס 1.
1555 , עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים.
הבנק אמנם אינו כפוף להנחיות אלה, אך הן יכולות לשמש מקור נורמטיבי מנחה.
34 /נציבות שירות המדינה, הודעה סו 22 ג, מיום 30.
06 , נוהל עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים.
הב נק אינו כפוף לנוהל זה, אך גם הוא ראוי לשמש מקור נורמטיבי מנחה.
190 דוח ביקורת שנתי63א .
actions or personal financial inter ests may subvert reserve management practices.
איתור ניגוד העניינים נעשה בדרך של השוואה בין מערכת התפקידים המוטלים על העובד למערכת ענייניו האחרים.
דרך נוחה ויעילה לחשוף את התחומים שבהם עלול להיווצר ניגוד עניינים היא בנק ישראל 191 .
מילוי שאלון שבו נותן העובד גילוי בכת ב לעסקיו ועיסוקיו, השקעותיו, שותפיו, הספקים שעמם עבד, הלקוחות שנתן להם שירותים וכל מידע רלוונטי אחר.
הנחיות היועמ"ש קובעות שבדיקת החשש לקיומו של ניגוד עניינים ועריכת ההסדר למניעתו יהיו נתונות בידי היועץ המשפטי של הגוף הציבורי שהעובד מועסק בו.
חוזר "הגבלת השקעות ועסקאות פיננסיות על עובדי הבנק" משנת 2004 (להלן- החוזר) מטיל מגבלות על עיסוקי העובד שאינם קשורים לפעולותיו בבנק ישראל, כגון איסור רכישה והחזקה של מניות תאגידים בנקאיים, איסור רכישת מכשירים פיננסיים לפרק זמן קצר מ-30 יום, איסור חברּות בוועדת השקעות של גוף כלשהו בלי לקבל אישור מיוחד לכך מהנגיד ועוד.
כמו כן, החוזר קובע מגבלות נוספות שחלות על קבוצות רגישות, כגון עובדים העוסקים בניהול מט"ח, והן: (1 ) איסור ביצוע עסקאות במט"ח ממועד תחילת דגימת השער ועד לפרסומו; (2 ) איסור התערבות בקביעת השער היציג אם ה עובד ביצע באותו היום עסקה פרטית במט"ח בסכום שמעל ל - 50,000 ;דולר (3 ) איסור ביצוע עסקאות מסוימות בחלון זמנים שמתחיל בשבוע שלפני קבלת החלטה על שיעור הריבית או על שינוי במדיניות המוניטרית.
עוד קובע החוזר שעובדים המבקשים לחרוג מכלליו יפנו לקבלת אישור ממנהל המחלקה שלהם.
בביקורת נמצא שהבנק אינו מחייב מועמדים לעבודה בבנק, למלא שאלון לאיתור ניגוד עניינים אלא מסתפק בהחתמת העובדים על הצהרה שמפורטים בה עיקרי האיסורים המצוינים בחוזר.
לא נמצא שנערך בירור כלשהו בדבר ענייניו האישיים של מועמד לעבודה בבנק בכלל ובחטיבת השווקים העוסקת ביתרות המט"ח בפרט, לצורך איתור ניגוד עניינים אפשרי.
עוד נמצא שלבנק אין מידע מרוכז ומאורגן בדבר אישורי חריגה מכללי החוזר שניתנו בעבר לעובדים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהבנק יפעל ביתר נמרצות לאיתור ניגוד עניינים אפשרי של עובדיו, בין היתר באמצעות מילוי שאלון על ידי העובדים.
כמו כן, מן הראוי שאישור חריגה מכללי החוזר לא יהיה בסמכותו של הממונה הישיר על העובד.
יצוין שבמהלך ביצוע הביקורת הוצגה לנציגי משרד מבקר המדינה טיוטת נוהל חדש שעניינו ביצוע השקעות ועסקאות פיננסיות על ידי עובדי הבנק ולמניעת ניגוד עניינים.
מנכ"ל בנק ישראל, מר חזי כאלו, ציין במכתבו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 שהנוהל צפוי להתפרסם "בימים הקרובים", וכן שימונה קצין ציות שתפקידו לדאוג שהנוהל ייושם.
ואולם עד מועד סיום הביקורת טרם אושר הנוהל, וממילא טרם מונה קצין ציות שידאג לייש ומו.
משרד מבקר המדינה מעיר שלנוכח חשיבותו של הנושא, מן הראוי לאשר את הנוהל ולהפיצו בהקדם ולמנות קצין ציות.
בינואר 2012 מסר עוזר מנכ"ל הבנק למשרד מבקר המדינה שהנוהל האמור נמצא בשלבי סיכום אחרונים מול ועד העובדים וההסתדרות, מתוך רצון להשלים את ההליך בהסכמה.
לפיכך הוא ייכנס לתוקפו ב- 15.
2012 מסר העוזר שהדיונים עם הוועד וההסתדרות טרם הגיעו לידי סיכום, שהנושא נמצא בעדיפות גבוהה וכי "משקיעים רבות כדי לסיימו במהרה".
הבנק מסר בתשובתו דברים ברוח דומה.
192 דוח ביקורת שנתי63א .
בתשובתו ממאי 2012 מסר הבנק שסוכם כי מנהלת מחלקת החשבו ת ומערכת תשלומים וסליקה תמונה לקצינת הציות, והיא תיכנס לתפקידה עם פרסום הנוהל לעובדים.
נוהלי ועדת מט"ח בסעיף 32 לקווים המנחים שפרסמה קרן המטבע הבין -לאומית נקבע כי ממשל תאגידי נאות יכלול ייחוד תפקידים והפרדת סמכויות מתועדים בכתב, בין האורגנים השונים בארגון האמונים על ניהול יתרות המט"ח: .
"The internal governance structure of the reserve management entity should be guided by and reflect the principles of clear allocation and separation of responsibilities.
A well -defined organizational structure from the ver y top to operational levels of the reserve management entity, establishes a clear separation of responsibilities and authority, in doing so, this creates a decision -making hierarchy that limits risks by ensuring the integrity of, and effective control over , reserve management activities.
A supporting system of well -articulated, and formally documented, delegations and limits of authority works to ensure that persons involved in reserve management clearly understand their individual responsibilities and limi ts of authority, that risks are to be managed in a prudent and transparent manner, and that only authorized operations occur.
בהתאם לנוהל בנקאי תקין, ניהול הסיכונים יעוגן בנוהלי עבודה המפרטים את דרך ניהול הסיכונים ואת תחומי האחריות והסמכויות של הגורמים השונים המעורבים בכך35 .
בביקורת נמצא שוועדת מט"ח, שכאמור מייעצת לנגיד בקביעת מדיניות ההשקעה ומקבלת דיווחים מחטיבת השווקים, פועלת בלא נהלים כתובים.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שיהיו לוועדה נהלים כתובים המפרטים את הסמכויות המוקנות לה, את דרכי עבודתה, את ההוראות הנוגעות למועדי התכנסותה ולתוכן ישיבותיה, את המועדים שבהם עליה לבחון את הסיכונים שיתרות המט"ח חשופות להם, את סוג הנתונים שאמורים לבוא לפני הוועדה, את הגורמים שעליהם להשתתף בישיבות ואת אופן רישום הפרוטוקולים, אישורם והפצתם.
במסמך שהעביר הבנק למשרד מבקר המדינה בפברואר 2012 נאמר שבעקבות הערת הביקורת הכין הבנק טיוטת נוהל לתהליך קבלת ההחלטות בנושא ניהול היתרות.
טיוטה זו תושלם כאשר הוועדה המוניטרית תאשר את הקווים המנחים, הכוללים גם את חלוקת הסמכויות בין ועדות הבנק ובין החטיבה.
בתשובתו הוסיף הבנק שכל עוד היו כל הס מכויות לניהול היתרות נתונות בידי הנגיד, לא הייתה חשיבות רבה לנוהל כתוב.
עם זאת, ועדת מט"ח התנהלה לאורך השנים על פי כללים ברורים, לרבות הכנת סדר יום מראש לישיבותיה, הכנת מסמכי רקע לדיונים, גיבוש המלצות להחלטה, כתיבת הפרוטוקולים ומעקב אחר ביצוע ההחלטות.
עם כינונה של הוועדה המוניטרית ניסחה חטיבת השווקים נוהל העוסק בתהליך קבלת ההחלטות בנושא השקעות יתרות המט"ח, ובין היתר נקבעה בו חלוקת הסמכויות בין הוועדה המוניטרית, ועדת מט"ח וחטיבת השווקים.
35 בנק ישראל, המפקח על הבנקים, נוהל בנקאי תקין, הוראה339 , סעיף3 (ב).
הבנק אינו כפוף לנוהל, אך הוא יכול לשמש בשינויים המחויבים מקור נורמטיבי מנחה בהתאם לעקרונות שבו.
194 דוח ביקורת שנתי63א .
נוהלי חטיבת השווקים במשך שנות פעילותה כתבה חטיבת השווקים נהלים המפרטים את דרך העבודה המבטיחה ניהול מיטבי של היתרות, מונעת שגיאות ומקטינה את ההסתברות להתממשותו של סיכון תפעולי.
ואולם, נמצא שכמה מהנהלים לא עודכנו לפי השינויים שעליהם החליטה החטיבה.
באוקטובר 2009 הוחלט כאמור לעדכן את נוהל קשירה ורישום של עסקאות ונקבע שקשירת עסקה של המרת מט"ח שהיקפה מעל 100 מיליון דולר תתבצע על ידי שני מנהלי השקעות.
ואולם התיקון האמור הוכלל בנוהל רק שנתיים לאחר מכן, לקראת תום הביקורת, בסוף אוקטובר 2011 .
כאמור, נוהל חישוב הנומרר, הדן בהגדרת הנומרר, בתהליך חישובו, בלוח הזמנים לדיון בו ולפרסומו ובהרכב השימושים שעליהם הוא מתבסס, עודכן לאחרונה ב- 31.
2006 , אף שמאז נעשו כאמור שתי עבודות, בשנים 2009 ו- 2010 .
, שמשנות את הרכב השימושים שעליהם מתבסס הנומרר 3.
נוהל תחזוקה והתאמה של תיק הסמן של יתרות המט"ח מחייב לעדכן את הסמנים שבשימוש מ ערכת ה -VaR36 , אף שהחטיבה החליטה לאחר המשבר הפיננסי של שנת 2008 .
, שהשימוש במערכת יופסק בתשובתו ציין הבנק כי הערת משרד מבקר המדינה מקובלת עליו והוסיף שעדכון נוהלי העבודה נכלל בתכנית העבודה לשנת 2012 , וכי נהלים ותדריכים רבים נכתבו מאז הוטמעה מערכת המלכ"ן.
עם זאת, מסר הבנק, כי הרקע לאי -עדכון מקצת מנוהלי העבודה בחטיבת השווקים בשנים 2008 -2011 נובע מהשינוי הארגוני שחל בבנק, מהמשבר העולמי המתמשך, מאימוץ חוק חדש לבנק ישראל, מהשלכות החוק על ניהול יתרות המט"ח ומהטמעת מערכת מלכ"ן בחטיבה.
על רקע זה, ובשל סדרי עדיפויות, לא נכון, וגם אי -אפשר, להפנות משאבים לעדכון הנהלים.
משרד מבקר המדינה מעיר שנהלים מפורטים ומעודכנים הם נדבך עיקרי בצמצום הסיכוי להתממשותו של סיכון תפעולי.
בהקפדתם של הממונים על ניהול היתרות ושל האחראים לניהול הסיכון התפעולי בבנק לעדכן את נוהלי העבודה, לאשרם על ידי הגורמים המוסמכים מחוץ לחטיבה, לפרסמם, לעבוד על פיהם ולהטמיעם בבנק טמונה חשיבות רבה.
הנהלים חשובים מאוד מפני שאחד השימושים העיקריים של היתרות הוא בעת חירום, ולפיכך ראוי שיוכנו מבעוד מועד נהלים ברורים למצבים מעין אלה.
תיעוד ובקרה של התערבות הבנק בשוק המט"ח כאמור, במרץ 2008 הודיע הבנק לציבור כי יפעיל תכנית להגדלת רמת יתרות המט"ח, ובנובמבר 2008 הודיע על הגדלה נוספת ברמת יתרות המט"ח (להלן- תכניות הרכישה).
באוגוסט 2009 הודיע הבנק לציבור, כי יפעל בשוק המט"ח .
36 VaR - Value at Risk מתמקד בנקודה על פני התפלגות הרווחים וההפסדים, והוא מבטא את גודלו של ההפסד שיכול התיק להפסיד בהסתברות מסוימת, ועל פני תקופת זמן מסוימת (לדוגמא: אם נתון בתיק מסוים כי ה -VaR בטווח יום, ברמת ביטחון של 99% , הוא75 מיליון דולר, יש סיכוי של1% שהתיק הקיים יפסיד יותר מסכום זה בתוך 24 שעות.
כלומר, יש אפשרות שאחד למאה ימים יפסיד תיק היתרות יותר מ-75 .
)מיליון דולר ביום אחד 196 דוח ביקורת שנתי63א .
במקרים בהם השינויים בשער החליפין של השקל לא תוא מים את התנאים הכלכליים הבסיסיים של המשק או כאשר שוק המט"ח אינו מתפקד כיאות (להלן - תכנית ההתערבות).
גיבוש תכניות הרכישה וההתערבות, יישומן והפיקוח עליהן נעשים בבנק באמצעות הוועדה המצומצמת.
הוועדה המצומצמת דנה בענייני מט"ח לעתים תכופות, בחנה בנק ישראל 197 .
את השינויים שח לו בשוק המט"ח, החליטה על ההתערבות הראויה מתוך התחשבות בעלויות הנובעות מהעליי ה בגובה היתרות, וגיבשה תכנית פעולה לביצוע ההתערבות.
לעתים, בעקבות החלטותיה של הוועדה המצומצמת, התערב הבנק בשוק ורכש מאות מיליוני דולרים ביום.
יצוין כי בתקופת תכניות הרכישה, ממרץ 2008 ועד יולי 2009 , גדלו יתרות המט"ח של הבנק בכ-24 .
מיליארד דולר בתקופת ההתערבות, מאוגוסט 2009 ועד תום שנת 2010 , רכש הבנק בשוק המט"ח כ-19 מיליארד דולר, ובשנת 2011 רכש עוד כ-4.
מיליארד דולר החל ממועד המעבר מרכישות קבועות לתוכנית התערבות, תועדה כל החלטה בצורה של תוכנית רכישות מפורטת בשיטה ובפורמט קבועים.
בתשובת הבנק נכתב כי התוכנית הועברה בכתב על ידי מנהל חטיבת השווקים למנהל חדר עסקאות- לביצוע, וכן למנהלי אגפים- למעקב.
מתכונת זאת אפשרה ביצוע ברור ומעקב יעיל על ידי כל הגורמים.
מהביקורת עולה שהוועדה המצומצמת פו עלת בלא נהלים כתובים, ועד מאי 2009 לא נערך כל תיעוד של מהלך ישיבותיה.
היעדר תיעוד של הדיונים, יש בו כדי לפגוע במערך הבקרה הפנימית בבנק וביכולת לבצע ביקורת ראויה של פעילותו.
כמו כן, הוא מקשה לעקוב אחר הרלוונטיות והאפקטיביות של ההחלטות ואחר התאמתן להשערות המקדמיות שעמדו לפני הוועדה.
ממאי 2009 ואילך, יש תיעוד של רוב הישיבות שבהן נכח (וגם תיעד) ראש לשכת הנגיד (בתשובת הבנק צוין שהוא נכח בכ-95 ישיבות מתוך כמאה).
משרד מבקר המדינה מעיר שאין זה ראוי שקיום התרשומת יהיה תלוי בנוכחותו של ראש לשכת הנגיד.
לתוצאות פעילותה של הוועדה יש חשיבות רבה, וראוי שפעילות זו תתועד במלואה בתרשומת מאושרת ובהסתמך על נוהלי עבודה מוסדרים.
במסמך שהעביר הבנק למשרד מבקר המדינה בפברואר 2012 צוין כי לאור הערת משרד מבקר המדינה, הבנק החל להקפיד על תרשומת הישיבות וקבלת אישור הנגיד לתרשומת באמצעות חתימתו.
כמו כן, תוארו במסמך תהליכי פעולתן של הוועדה ושל חטיבת השווקים: 1.
,לאחר דיון בוועדה נרשם ע"י נציג חטיבת השווקים סיכום קצר שכולל תאריך נוכחים והחלטות.
אם התקבלה החלטה על צעדי התערבות אופרטיביים הם יירשמו בסיכום האמור, באחריות מנהל חדר המסחר.
בהתאם להחלטות שהתקבלו בוועדה, מנהל חטיבת השווקים או ממלא מקומו ומנהל חדר עסקאות או ממלא מקומו יגבשו אסטרטגיית התערבות בשוק המתאימה לתנאי השוק.
,מתן הוראות מסחר שיבוצעו ע"י מנהלי השקעות בחדר המסחר של הבנק כאשר המבצעים אינם מודעים לכל פרטי תוכנית הפעולה.
מנהל חדר העסקאות יעקוב ויתעד את שלבי ביצוע ההתערבות בשוק.
תרשומת הישיבה ותוכנית הפעולה נשמרים בכספת בחדר העסקאות הנמצא בחטיבת השווקים.
סיווג של מסמכים רגישים בדיון שהתקיים באוקטובר 2011 , הסביר נגיד הבנק לנציגי מבקר המדינה כי הנושאים הנידונים בישיבותיה של הוועדה המצומצמת, תוצאות החלטותיה ופרטים על תכנית ההתערבות רגישים בנק ישראל 199 .
גורם שאינו מורשה עלול לנצל מידע זה לתועלתו האישית, וחמור מכך לעקר את יכולתו של הבנק להשיג את מטרותיו ולהזיק בכך למדינת ישראל.
הנגיד הבהיר כי הבנק התייחס לנושאי הדיון, למהלך הדיון, להחלטות ולנתונים כסודיים ביותר והשכיל לשמור על הסודיות הנדרשת.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבבנק אין נוהל סיווגים של מסמכים רגישים המסדיר את דרכי התיעוד, השמירה, ההפצה, הגדרת מורשי הצפייה, דרכי העדכון ודרכי המעקב אחר העתקים קיימים של מסמכים.
כדי להקטין את הסיכון לזליגת מידע לגורמים שאינם מורשים לכך, יש להתקין נוהל בקרה פנימית שיעסוק בסיווג מסמכים ובמתן סיווג והרשאות לעובדים לפי רמות הצרכים, וכן להקים מערכת לשמירת מסמכים ולמעקב אחריהם.
הבנק הציג טבלת סיווג מסמכים לצרכים פנים -ארגוניים (לרבות מסמכי הוועדה המצומצמת), שתשמש בסיס לנוהל שיעסוק בדרכי הפצת חומר לפי סיווגו, בשמירתו ובמורשים להיחשף אליו.
נוסף על כך, הבנק מסר בתשובתו מפברואר 2012 כי עם כינונה של הוועדה המוניטרית מכוח החוק החדש הוקמה בבנק מזכירות לוועדה המוניטרית, והוגדרו בה כללים מוסדרים של תיעוד ותיוק ש ל הדיונים גם בתחום ניהול היתרות.
בתשובתו ממאי 2012 הוסיף הבנק כי החל להכין נוהל סיווגים כנדרש.
חובת ההתייעצות עם שר האוצר וקבלת אישורו 1.
שר האוצר והנגיד נפגשים לעתים תכופות לישיבות שוטפות.
בישיבות נדונות התפתחויות כלכליות במשק הישראלי ובעולם, ובמסגרת זו מעדכן הנגיד את שר האוצר בדבר מדיניות ההתערבות של הבנק בשוק המט"ח והגדלת היקף היתרות.
לא נמצא תיעוד לפגישות עבודה ותיאום שהתקיימו בין הנגיד לשר האוצר בנושאים הקשורים לפעילות הבנק בתחום המט"ח.
לדברי הבנק, "אין זה מקובל לערוך תיעוד לפגישות 'בארבע עיניים' ולא מצאנו שקיימת חובת תיעוד של פגישות מעין אלה".
החוק החדש, שנכנס כאמור לתוקף ביוני 2010 , מטיל חובה על הוועדה המוניטרית, ועד להקמתה על הנגיד, לקבל אישור משר האוצר לשינוי בעקרונות על פיהם מחליט הנגיד על הרמה הרצויה של יתרות המט"ח לטווח ארוך.
נוסף על כך חלה חובה על הוועדה להתייעץ בשר האוצר בהתוויית הקווים המנחים למדיניות ההשקעות הכללית של היתרות, וכן לדווח לשר האוצר על התערבות הבנק במקרים מסוימים בשוק מטבע החוץ37 .
יצוין כי חובת ההתייעצות עם שר האוצר אינה מתייחסת לניהול השוטף של היתרות בהתאם לקווים שעליהם הוחלט.
לדברי הנגיד, לא היה מקום להתייעץ עם שר האוצר לגבי התווית הקווים המנחים עם כניסת החוק לתוקף, מאחר שראוי היה לחכות למינוי הוועדה המוניטרית.
בתשובתו ממאי 2012 ציין הנגיד כי "הבנק ציפה כי הוועדה המוניטרית תמונה בסמוך ככל שניתן לכניסה לתוקף של החוק החדש, ולכ ן לא היה נכון או תקין .
37 החוק החדש, סעיף40 וסעיף53.