HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בפעילותם מקבלים הפקחים מידע, בין היתר, מראש מדור שטחי אש בז"י, מהפיקודים המרחביים ומהיחידות שמחזיקות בשטחי אש, הכול כדי למנוע את כניסתם של פולשים לשטחים שבהם מתאמנים כוחות צה"ל או כדי להביא לסילוקם משטחים אלה.
הסיירת הירוקה מסייעת רבות לצה"ל באכיפת החוק בתחומי השטחים הסגורים המשמשים לאימונים.
רוב פעילותה מתבצעת באזורים שבהם מתקיימות פלישות של אוכלוסיית בני מיעוטים, ובעיקר בשטחי האש בצפון הנגב, באזורי הפזורה הבדואית - בקעות באר שבע וערד והר הנגב.
פעולת הפקחים מאפשרת למעהב"ט לצמצם, למעשה, את החיכוך עם האוכלוסייה האזרחית, שברובה כאמור היא אוכלוסיית מיעוטים.
יצוין כי על פי הסברי אג"ת וז"י למשרד מבקר המדינה, בשטחים שנסגרו לצורכי אימונים, למרות הפלישות כמתואר לעיל, תופעת הבנייה הבלתי חוקית היא מצומצמת ביותר.
מנתוני הסיירת הירוקה עולה, לדוגמה, כי בשנת 2008 איתרו פקחיה326 מסיגי גבול בשטחי צה"ל במרחב דרום, ומהם פינו 271 ; בחודשים יוני-נובמבר 2009 הם משרד הביטחון 141 .
פינו משטחי צה"ל27 עדרים, ובשבעה מקרים זיהו פעילות לגנבת מתכות ופעלו לתפיסת הגנבים.
באפריל 2006 פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת לצה"ל בבקשה לקבל מידע בנושא גנבת מתכות משטחי אימונים, ובכלל זה מידע על מספר המקרים המתועדים, על היקף הגנבות (במשקל) ועל אופן ההתמודדות של משהב"ט עם התופעה.
ביוני 2006 ,מסרה מזכירות הפיקוד העליון 142 דוח שנתי61א .
בתגובה על בקשת הנתונים, כי התופעה תועדה בכמה מקרים, וכי ידוע שמדובר בעשרות טונות, אולם אין באפשרותה לתת אמדן מדויק בנושא.
במרס 2010 מסר ענף אימונים ותשתיות בז"י למשרד מבקר המדינה כי "תופעת גניבות ברזל משטחי אש הולכת ומחמירה עם השנים.
עיקר הגניבות של מטרות הטנקים נעשה בשטחי מל"י [102] .
מדי רבעון מוכנסים למל"י 30 מטרות טנקים בעלות מוערכת של 4 .
" בשנה]מיליון ש"ח[ מש"ח אף שמדובר בתופעה רחבת היקף עלה בביקורת כי באג"ת, בז"י ובפד"ם יש נתונים חלקיים בלבד עליה ועל הנזקים שהיא גורמת לאימוני צה"ל.
אשר לרעייה, בעלי עדרים מבקשים לרעות בשטחי האש ובשוליהם, בשל העשבייה שבהם.
צה"ל מאשר חלק מבקשות הרעייה באופן חלקי, נוכח צורכי הכוחות המתאמנים.
ממסמכי אג"ת עולה כי שטחי האש בדרום מוצפים בשנים האחרונות במרעה עונתי, לרוב ללא היתר.
ממסמכי מתא"ם מפברואר 2007 עולה כי החל משנת 2002 נותן צה"ל מענה חלקי בלבדלבקשות אזרחים בנושא מרעה בשטחי אש, בין השאר מהטעמים האלה: 1 ) עומס אימונים בשטחים עקב שימוש באמצעי לחימה חדשים שהגדילו את טווחי הירי ועקב צמצום חלק משטחי האש שברשות צה"ל לטובת תשתיות וצרכים אזרחיים; 2 ) תופעה של פלישת עדרים לעומק שטחי אש שהותר לרעות בשוליהם בעונת המרעה הקבועה.
עוד עולה מהמסמכים כי תופעת הרעייה הבלתי מורשית בשטחי האש פוגעת קשות באימונים עד כדי הפסקתם, ואף מסכנת חיי אדם.
נוכח האמור לעיל עירב מתא"ם את אג"ת בנושא כבר בשנת 2002 , כדי למנוע פלישות בלתי חוקיות לשטחי האש ולהניע תהליך שמטרתו מעבר הדרגתי לפתרונות חלופיים של האכלת עדרים.
בשנים 2002-2004 התקיימה באג"ת עבודת מטה שנועדה לאפשר קיום הסכם עם משרד החקלאות לצמצום היקף המרעה בשטחי האש, בד בבד עם מתן פתרונות האכלה חלופיים לחלק מהעדרים.
במועד סיום הביקורת טרם הסתיימה עבודת מטה זו.
בפברואר 2006 ביקשה מפקדת מתא"ם מאג"ת ומז"י לשוב ולחדשה, אך הדבר לא בוצע.
בביקורת עלה כי בדומה לתופעת גנבת המתכות, למרות ממדי התופעה ההולכת ומחריפה של פלישות עדרים ולמרות השפעותיה הקשות, הידועות לגורמים בצה"ל הן בדרג של פד"ם וז"י והן בדרג המטכ"לי של אג"ת, אין בצה"ל מידע רב-שנתי מרוכז אשר להיקפיה, למאפייניה ולאופן השפעתה על יכולתו להמשיך ולאמן כוחות בהתאם לצרכיו המשתנים (בנושא הצרכים של צה"ל בשטחי אש בעתיד ראו בהמשך).
במרס 2010 מסרה מחלקת תו"פ למשרד מבקר המדינה כי אג"ת האציל את סמכויותיו בתחום ניהול ובקרת שטחי האש למז"י, מתוך כוונה להתמקד באג"ת בעבודת המטה הכללי ורצון להרחיב את סמכויות מז"י מול הפיקודים המרחביים; עם זאת, אג"ת מקבל דיווחים רבעוניים אודות פלישות לשטחי האש.
המרכז הלאומי לאימונים ביבשה שבצאלים משרד הביטחון 143 .
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הנזק הכספי שגורמת תופעת הפלישות לשטחי אש ונוכח השפעתה על היכולת של צה"ל לאמן את כוחותיו, נוסף על הטיפול המערכתי הבין-משרדי שנדרש למיגור התופעה, ראוי שצה"ל יפעל לתיעוד ממדי הפלישות לסוגיהן ולניתוח של משמעויותיהן ושל מגמות התפתחותן בטווח הארוך.
על התיעוד והניתוח דלעיל להתבצע הן בדרג ז"י והן בדרג המטכ"לי, כדי שיאפשרו לשפר את יכולת ההתמודדות עם פלישות אלו.
בהתייחסותו לממצאי הביקו רת הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי "אכן לא קיימת מערכת מידע המרכזת את כלל הנתונים אודות הפלישות לשטחי האש.
אג"ת, בשיתוף עם גורמי ז"י, אט"ל, משהב"ט והפיקודים המרחביים הניע פעילות להקמת מערכת מידע גיאוגרפי אחודה, בה ירוכזו, בין היתר, נתוני הפלישות כאמור, צפי לסיום הקמת המערכת בתחילת שנת העבודה 2011.
הבטחת היכולת לאימון כוחות צה"ל בעתיד .
בשנים 1996 -1998 הכינה חברת ייעוץ אזרחית (להלן- חברת הייעוץ) בהזמנת ז"י "תכנית -אב לשטחי אימונים וניסויים" (להלן - תכנית-האב).
מטרות -העל של תכנית האב היו: 1 .
להבטיח את יכולת האימונים והניסויים של צה"ל ושל התעשיות הביטחוניות; 2 .
לגבש הצעה לפריסת האימונים והניסויים, בהתאם לדרישות המבצעיות, שתאפשר למזער את השימוש בקרקע, את הפגיעה בערכי טבע ונוף ואת העלויות.
במסגרת תכנית -האב נבחנו והוגדרו, בין היתר, שטחי האש בכלל מרחבי המדינה על פי התאמתם לסוגי האימונים, ההכשרות והפלטפורמות103 של צה"ל, נקבעו הנחיות כלליות לתכנון מפורט של שטחי האש והוגדרו עקרונות של מערכת לניהול שטחי אש כדי לאפשר מיצוי טוב יותר של עתודות הקרקע.
במרס ובאפריל 1997 אישרו מנכ"ל משהב"ט והרמטכ"ל, בהתאמה, את עקרונות תכנית האב ואת עיקריה.
על פי המסמך המסכם את תכנית-האב של חברת הייעוץ אישר מפקד ז"י104 את התכנית בדצמבר 1998 , ובינואר 1999 אישר אותה ראש אג"ת105 .
אשר לצורכי אימון כוחות צה"ל בטווח הארוך, נבחן בתכנית-האב הביקוש הצפוי של צה"ל לשטחי האש, שנקבע לפי ה יקף הכוחות המתאמנים, מאפייניהם וסוגי האימונים, לעומת ההיצע של שטחי האש.
אשר לביקוש, נבחן בתכנית האב היקף השטחים המזערי שיידרש לצה"ל כדי לאמן את כלל כוחותיו בגזרת הדרום, בהנחה כי במצבים משתנים לא יתאפשר לצה"ל להמשיך ולאמן את הכוחות באזורים מסוימים בגזרות אח רות.
בנוגע להיצע של שטחי האש, נבחנו בתכנית -האב כל השטחים שיעמדו לרשות צה"ל בגזרת הדרום, תוך בחינת זמינותם והתאמתם לאימון הכוחות.
הניתוח שנעשה העלה כי בעוד שצה"ל זקוק לשטח של 6.
4 מיליון דונם106 לשם אימון כוחותיו, יעמדו לרשותו בגזרת הדרום 7.
עם ז את, הובהר בתכנית-האב כי אומדנים אלה אינם מוחלטים אלא תלויים בכמה גורמים, כלהלן: .
103 בעיקר רכב-קרב משוריין, חיל רגלים וח "א.
)אז מפקדת כוחות היבשה (מפח"ש 105 מחלקת תו"פ לא יכלה למסור למשרד מבקר המדינה אם גורמים בכירים אחרים במעהב"ט אישרו את התכנית ואילו צעדים נקבעו למימושה.
עם זאת, משרד מבקר המדינה התייחס לתכנית-האב כאל תכנית יסוד מחייבת כמפורט בהמשך.
יודגש כי על בסיס תכנית -האב הגישה חברת הייעוץ לז"י בדצמבר 2006 תכנית חלקית נוספת שדנה בארגון מחדש של שטחי אש בדרום הנגב.
ז"י מימשה תכנית זו החל משנת 2007.
106 האומדן גובש בהתחשב במקדם "אי-יעילות", דוגמת השבתת האימונים בסופי שבוע.
א הביקוש של צה"ל לשטחי אש בסך 6.
4 מיליון דונם נקבע בהנחה שצה"ל ישנה את שיטת הניהול הקיימת של שטחי האש, שעיקרה הצמדה קבועה של שטחים לחזקת יחידות צה"ל הנמצאות במרחב דרום, ויפעיל שיטת ניהול חדשה, שעיקרה חלוקה מחדש של כלל השטחים והקצאתם לפי צורך ליחידות המתאמנות, על פי מאפייני הפעילות הנדרשת בהתאם למפתח של פרק הזמן הדרוש לכל יחידה לביצוע אימון.
אשר להיצע של שטחי האש בסך 7.
1 מיליון דונם נקבע בתכנית האב כי 700,000 דונם מהם אמ נם רשומים בתוקף נסיבות היסטוריות כשטחי אש, אך בפועל הם אינם מיועדים לאימון כוחות ואי-אפשר לבצע בהם אימונים (בין השטחים האלה, לדוגמה, שטח שדה התעופה "נבטים"); לגבי 900,000 דונם אחרים יש קונפליקטים בין צה"ל לגורמים אזרחיים, ובעיקר רט"ג, המצמצמים את אפשרויות השימוש בהם.
בהתחשב באמור לעיל נקבע בתכנית האב כי היצע שטחי האש שניתן לתכנון מסתכם ב-5.
5 מיליון דונם, ואילו השטח הנדרש לצה"ל מסתכם ב- 6.
4 מיליון דונם, דהיינו ההיצע קטן ב- 900,000 .
דונם מהביקוש נוכח המסקנות דלעיל נקבע בתכנית האב כי מימושה מותנה בשלושה גורמים: "הימנעות מטעויות" בשלבי מימושה הראשוניים; יישום תפיסה חדשה של הקצאת שטחי אש ומערכת לניהולם; ופתרון קונפליקטים עם גורמים אזרחיים.
עוד נקבע בתכנית כי "אי יכולת לקיים אחד ממרכיבים אלה פירושו אי מימוש התכנית במלואה.
המשמעות היא שלילת היכולת לבצע אימונים וניסוי ים בצורה מיטבית.
פתרון אפשרי לסוגייה זו יהיו: הקטנת הסד"כ או הקטנת היקף האימונים ו/או מעבר מסיבי לתחליפי שטח".
בתכנית נקבע גם כי "חיוני לוודא שתכנית האב מאפשרת עדכונים על ציר הזמן.
בתוך כך יש להבטיח מתודולוגיה שתאפשר התאמת התכנית כמתחייב מהתפתחויות של תהליכים מדיניים - המשמעות הישירה הכלת כל האימונים והניסויים במרחב הנגב".
1 ) על אף האמור בתכנית האב ועל אף המשתמע ממסקנותיה דלעיל עלה בביקורת שמאז אישר ראש אג"ת את התכנית בשנת 1999 לא פעלו אג"ת וז"י למימושה מבחינת שינוי שיטת ניהול שטחי אש והמעקב אחר התפתחות הקונפליקטים עם הגורמים האזרחיים.
במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , רוב שטחי האש במרחב דרום עדיין הוצמדו בקביעות ליחידות צה"ל ולא פעלה מערכת ניהול שתאפשר את הקצאתם ליחידות המתאמנות בהתאם למאפייני האימונים, על פי מפתח של פרק הזמן הדרוש לביצוע כל אימון ואימון.
יתר על כן, ז"י ואג"ת אף לא אפיינו מערכת כזאת ובכלל זה את ביצועיה, את תכולתה הטכנית, את לוחות הזמנים לפיתוחה ולהטמעתה ואת עלותה.
אשר לפתרון קונפליקטים עם הגורמים האזרחיים, מחלקת תו"פ לא ידעה להציג למשרד מבקר המדינה אם מאז שנת 1999 חלו בהם שינויים לעומת המצב שזוהה בתכנית האב, ובכלל זה בהיקף שטחי האש שבהם צה"ל מוגבל בביצוע האימונים בהווה בהשוואה לעבר.
כמו כן, המחלקה לא ניתחה את השפעת הקונפליקטים בהווה ואלה הצפויים בעתיד על יכולתו של צה"ל לנצל באופן מיטבי את שטחי האש - הן במצב הקיים והן במצב שבו כלל כוחות צה"ל יתאמנו במרחב דרום.
2 ) נוסף על האמור לעיל יש להדגיש כי מאז אישור תכנית האב בשנת 1999 חלו תמורות מהותיות הן במאפיינים של צורכי צה"ל מבחינת שטחי האש והן באפשרויות לנצלם ניצול מלא.
להלן יפורטו עיקר התמורות: א) חלו שינויים במאפייני פעילות צה"ל ובצורכי האימונים של יחידותיו, בין היתר נוכח הצטיידותו במערכות נשק חדשות, שחלקן מחייבות היערכות שונה בשטחי אש.
ב) גברו הלחצים מצד הגורמים האזרחיים הן לשימוש משני בשטחי אש, כפי שתואר לעיל, והן בבקשות לגרוע לצמיתות חלקים משטחים אלה לטובת הפיתוח האזרחי, דוגמת גריעות משטחי אש שנעשו בעשור הראשון של המאה העשרים משרד הביטחון 147 .
ואחת לטובת הקמת יישובי "חלוציות" בחבל לכיש והקמת תחנת כוח סולרית באזור אשלים שבנגב.
בהקשר זה אף יצוין כי אין באג"ת נתונים על כלל הגריעות משטחי האש שנעשו בעשור האחרון בנגב, ולמותר לציין כי אין בידיו תחזית בתחום זה לעתיד.
ג) גדל מספרן של פלישות גורמים בלתי מורשים ומסיגי גבול לשטחי אש לצורך גנבת מתכות ורעיית עדרים, כפי שתואר לעיל.
ד) חלו שינויים בפריסת מחנות צה"ל, בין היתר נוכח תכנית מעבר יחידות צה"ל לנגב, שחלקה כבר בוצעה107 וחלקה מתוכננת להתבצע בעתיד108 ; והדבר משפיע על היצע שטחי האש במרחב הדרום ועל יכולתו של צה"ל לנצלם באופן מיטבי.
בביקורת עלה כי על אף התמורות האמורות, בשנים 1999 -2010 לא עשה צה"ל עבודת מטה כדי לוודא שהיצע השטחים שיעמדו לרשות מערכת הביטחון בעתיד במרחב דרום תואם לצרכיו המעודכנים.
עקב כך במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , לא הייתה בידי צה"ל הערכה בדבר יכולתו להבטיח כי אימוני כוחותיו יתקיימו בעתיד בהיקף הנדרש, בייחוד לנוכח האפשרות שהוא לא יוכל לקיים אימונים באזורים מסוימים בגזרות אחרות.
לדעת משרד מבקר המדינה, הבטחת יכולתו של צה"ל לאמן את כוחותיו היא סוגיית ליבה בפעילו ת צה"ל, שבה אמור לטפל בראש ובראשונה אג"ת, בהיותו הגורם המטכ"לי האחראי, בין היתר, לגיבוש עבודת המטה בתחום התשתית והפריסה.
על כן, ראוי שאג"ת כגורם מוביל וז"י יגבשו במשותף תכנית עדכנית לשטחי האש בכל התחומים הרלוונטיים, ובכלל זה ינתחו את צורכי האימונים של צה"ל בטווח הבינוני והארוך; יבחנו מגמות בפיתוח אזרחי בנגב ויבדקו את השפעתן על היצע שטחי האש בעתיד; ימפו קונפליקטים שנוצרו עם גורמים אזרחיים, יעריכו את אופן התפתחותם בעתיד וינתחו את השפעתם על יכולתו של צה"ל לנצל את שטחי האש באופן המיטבי; ויאפיינו מערכת לניהול שטחי אש שתאפשר את הקצאתם ליחידות המתאמנות על פי מפתח של פרק הזמן הדרוש לביצוע אימון.
בהיבטים הנוגעים לממשק עם הגורמים האזרחיים יש לבצע את האמור לעיל בתיאום עם משהב"ט.
עם סיום עבודת מטה כאמור, ראוי שאג"ת יגבש מדיניות בכל הנוגע לניהול שטחי האש בצה"ל, לרבות בנו גע לאישור בקשות הגורמים האזרחיים לשימוש משני בקרקע וגריעת שטחים משטחי אש, לפתרון הקונפליקטים עם הגורמים האזרחיים ולהנהגת כלים חדישים לניהול שטחי האש כדי להבטיח את ניצולם המיטבי.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת, הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי "בשנים האחרונות ז"י הונחתה לעדכן את תכנית -האב לניצול שטחי אש.
בשל העדר משאבים ז"י לא ביצעה את העדכון הנדרש.
עם זאת, התאמת תכנית-האב הקיימת לצרכי צה"ל המעודכנים תיבחן במסגרת גיבוש תכנית רב-שנתית לתשתית ופריסה (תר"ש תו"פ), אשר תהליך גיבושה צפוי להיות מושלם עד אמצע שנת העבודה 2011.
" משרד מבקר המדינה מעיר כי אג"ת לא וידא שז"י אכן פעלה בהתאם להנחיה שניתנה לה.
הדבר בולט במיוחד נוכח החשיבות שנודעת להבטחת יכולת האימון של כוחות צה"ל בעתיד, כחלק מבניין כוחו של הצבא, והאחריות של אג"ת לתכנון תכניות העבודה של צה"ל בהווה ובעתיד.
העתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים 108 העתקה מתוכננת של יחידות אמ"ן ואגף התקשוב, הקמת "עיר הבה"דים" והעברת בסיסי צה"ל אחרים.
היקף שטחי האש של צה"ל הוא כ -7.
4 מיליון דונם, ששיעורם כ-86% מסך השטחים שבחזקתו.
ניהול משאב כה משמעותי מחייב קיום מסגרת נורמטיבית של אמות מידה שיבטיחו כי הוא ינוהל וינוצל ביעילות; הדבר נדרש כדי לאפשר לצה"ל לאמן את כוחותיו באופן המיטבי, תוך מתן אפשרות, ככל שניתן, לשימוש בשטחים גם למטרות אזרחיות.
אף על פי כן עלה בביקורת כי בצה"ל אין מסגרת נורמטיבית כזאת ואף אין ברשותו מאגר נתונים ובו מידע המאפשר בחינה וניתוח של כלל השימושים בשטחי האש וניצולם.
כמו כן, צה"ל אינו מקיים בקרה בנושא ניצול השטחים, אינו בוחן התפתחויות ארוכות טווח שיש בהן כדי להשפיע על יכולתו לנצלם ניצול מיטבי, ואינו עוקב אחר תהליך האישור של שימושים אזרחיים משניים בשטחים אלה.
יתר על כן, זה יותר מעשור, מאז תחילת שנות האלפיים, צה"ל אינו מבצע עבודת מטה למעקב אחר השינויים בשטחי האש ולבחינת משמעותם, כדי להבטיח את יכולת אימון כוחותיו בעתיד.
המשך מצב זה עלול, לדעת משרד מבקר המדינה, לגרום הן לפגיעה בבניין כוחו של צה"ל בעתיד, והן לפגיעה בלתי מידתית באינטרסים האזרחיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל, ראוי שצה"ל יקיים בחינה יסודית בנושא אופן ניהול שטחי האש, לרבות צרכיו מבחינת כלי ניהול ובקרה בתחום זה, ויפעל לעיגון מסקנות בחינה זו בתשתית נורמטיבית מתאימה.
פיקוח ובקרה של גורמים אזרחיים על ניהול קרקעות בצה"ל .
גופים אזרחיים המעורבים בפיקוח ובבקרה על קרקעות109 בצה"ל שני גורמים עיקריים פועלים בתחום הקצאת קרקעות המדינה לשימוש צה"ל: א.
ממ"י, העוסק בניהול קרקעות המדינה, לרבות הקצאתן למערכת הביטחון110 .
בניהולו נמצאים כ-93% משטחי המדינה, שהיקפם כ-22 .
משהב"ט - חטיבת נכסים ופינוי מחנות צה"ל שבאמו"ן עוסקת, בין היתר, בניהול הקרקעות שבידי צה"ל.
במסגרת זו מס כמת החטיבה עם ממ"י עסקות הקצאת קרקעות לצה"ל, ומתחשבנת כספית עם ממ"י בגינן.
שני הגופים הללו עוסקים, כל אחד בתחומו, בטיפול בבקשות צה"ל להקצאות קרקע וכן בהיבטים של פיקוח ושל בקרה על השימוש שעושה צה"ל בקרקעות שהוקצו לו.
משרד מבקר המדינה בדק את קשרי הגומלין בין גופים אלה ובין צה"ל בתחום ניהול הקרקעות, ואת הפיקוח והבקרה שהם מקיימים על פעילותו בתחום זה.
109 בפרק זה המושג "קרקעות" כולל את המושגים "מקרקעין" ו"נדל"ן", בהקשרים המתאימים.
)ממ"י מקצה קרקעות לצה"ל באמצעות משהב"ט (ראו פירוט בהמשך משרד הביטחון 151 .
הקצאות קרקע לשימוש צה"ל .
ממ"י מנהל את מלאי קרקעות המדינה באמצעות שבעה מחוזות.
מדיניות ממ"י נקבעת על ידי מועצת מקרקעי ישראל, שאותה ממנה הממשלה.
בראש ממ"י עומד מנהל המינהל, שאף אותו ממנה הממשלה 111 .
עם תחומי הפעילות המרכזיים של ממ"י נמנים: ניהול מלאי קרקעות המדינה; שיווקן והקצאתן לייעודים שונים, לרבות לצה"ל; ופיקוח על שימושי הקרקע.
על פי קביעת ממ"י, הפיקוח על הקרקעות הוא משימה מרכזית בתכנית העבודה שלו, בהיותו מסייע באיסוף נתונים לצורך ניהול יעיל של הנכסים, ולצורך נקיטת הצעדים הדרושים במסגרת ההתמודדות עם פלישות לאדמות מדינה והתנחלויות בלתי חוקיות בהן ועם חריגות מחוזי חכירה והפרות של החוזים.
האגף החקלאי בממ"י עוסק, בין היתר, בהקצאות קרקע למערכת הביטחון, בהתאם לנוהל של ממ"י שהוצא במרס 2000 "ועניינו "הקצאת קרקע לצורכי ביטחון (להלן - נוהל ההקצאות).
על פי הנוהל, יש שני סוגי הקצאות: הקצאה קבועה (למטרת הקמת מחנות קבע או מתקני קבע), שבגינה אמור צה"ל לשלם דמי חכירה "בשיעור מלוא ערך הקרקע" בהתאם להערכת השמאי הממשלתי, על פי ייעוד הקרקע ערב ההקצאה 112 ; והקצאה זמנית לתקופה שאינה עולה על חמש שנים (למטרת הקמתם של שטחי אש, מחנות זמניים או מתקנים ארעיים).
עבור הקצאה זמנית של שטחים, למעט שטחי אש, אמור צה"ל לשלם מראש דמי חכירה שנתיים (להלן - דמי שימוש) לפי הערכת השמאי הממשלתי.
על פי נוהל ההקצאות אמורה לפעול בממ"י ועדה להקצאת שטחים לצורכי ביטחון (להלן - ועדת ההקצאות), שתפקידיה הם, בין היתר, אישור עסקות חדשות וחידוש עסקות קיימות עם משהב"ט להקצאת קרקע לצורכי צה"ל 113 .
את הוועדה ממנה מנהל ממ"י, ומשתתפים בה נציגים מכל אגפי ממ"י114 .
לאחר שהתקבלה החלטת ועדת ההקצאות לאשר הקצאת קרקע לצה"ל, עובר הטיפול למחוז הרלוונטי של ממ"י לצורך הקצאת השטח בפועל.
ועדת ההקצאות מפרסמת את החלטתה באמצעות מסמך, הכולל, בין היתר, את הפרטים האלה: זיהוי הקרקע, סוג ההקצאה המבוקש, היקף השטח, שיעור השומה ומועד תום ההקצאה - אם מדובר בהקצאה זמנית.
הסכמים להקצאות קרקע למערכת הביטחון ככלל, עסקות להקצאת קרקע מסוכמות ונחתמות בהסכם בין ממ"י ובין הגוף שלו מוקצית הקרקע, ובו מפורטים תנאי הקצאתה.
בנוגע להקצאת קרקעות למעהב"ט קבעה הנהלת ממ"י בספטמבר 2002 כי "כל עסקה להקצאת קבע אשר תובא לפתחו של המינהל .
יערך לגביה חוזה חכירה עם משרד הביטחון".
לצורך יישום החלטה זו ולצורך עיגון ומיסוד של עסקות להקצאות קרקע עם מערכת הביטחון, הכין ממ"י בשנת 2006 טיוטת זיכרון דברים בינו ובין משהב"ט (להלן - טיוטת .
111 לצדו של מנהל המינהל פועלת הנהלת המינהל, שחבריה הם מנהלי האגפים ומנהלי המחוזות.
הנהלת המינהל מייעצת למנהל המינהל בתחומי הפעילויות השונות של ממ"י, ובכלל זה בקביעת קווים מנחים לביצוע מד יניות המינהל, בתכנון הפעילות ובניסוח נהלים.
112 צה"ל אינו משלם דמי חכירה עבור מחנות שעברו לידיו קודם לשנת 1960 , מועד הקמת ממ"י.
113 ,לדיון בוועדת ההקצאות קודמת עבודת מטה של המחוז הרלוונטי, שמטרתה לבחון בין היתר, אם הקרקע לא הוקצתה לגורם אחר ואם אין בשטח אוצרות טבע.
114 את ההרכב הנוכחי של ועדת ההקצאות קבע מנהל ממ"י בשנת 2001 .
הסכם הקצאה), הדומה להסכמים שהוא חותם עם כלל הגופים שלהם הוא מקצה קרקע, לרבות משרדי ממשלה.
בטיוטת הסכם ההקצאה פורטו, בין היתר, הנתונים האלה: מספר המקרקעין, מקומם, הגוש והחלקה שבהם נמצאים המקרקעין, תקופת ההקצאה, מטרתה והתמורה בעד הקצאת המקרקעין.
בביקורת עלה כי על אף דרישת ממ"י ושלא כיתר משרדי הממשלה, משהב"ט מסרב לחתום על הסכמי הקצאה.
בתגובתו על פניית ממ"י בנושא זה מסר נציג אגף הייעוץ המשפטי למערכת הביטחון בנובמבר 2007 , בין היתר, כי טיוטת הסכם ההקצאה אינה מתיישבת עם נוהל ההקצאות.
על כן, "אין מקום לניסוח של זיכרון דברים .
אלא מסמך קצר המפנה את הצדדים לנוהל הקיים ומאשר, כי ההקצאה כאמור היא בהתאם לנוהל".
עוד עלה בביקורת כי נוכח החלטת הנהלת ממ"י מספטמבר 2002 בדבר הצורך בחתימת הסכמים בין ממ"י ובין משהב"ט, ונוכח סירובו של משהב"ט לחתום על הסכמים כאלה, הפסיק ממ"י בשנת 2006 , שלא לפי נוהל ההקצאות, לכנס את ועדת ה הקצאות, "תוך תקווה שניתן יהיה לערוך עסקאות כמקובל במינהל אשר תכלולנה חתימה על חוזים".
נוכח אי-כינוסה של הוועדה משנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת, יוני 2010 , אישר ממ"י עסקות הקצאת קרקע למערכת הביטחון באמצעות מסמך בחתימת הממונה לשימושי קרקע באגף החקלאי, שהועבר למשהב"ט.
המסמך ניתן על פי המלצת המחוז בממ"י שבדק את בקשת משהב"ט להקצאת הקרקע, ובו נקבע כי למשהב"ט מאושרת עלייה על הקרקע "לאלתר", וכי "שאר תנאי ההקצאה יידונו בוועדת ההקצאות הקרובה".
ראש תחום מקרקעין לתכנון פיזי באמו"ן מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2010 כיפרט לאישור זה "לא קיים כל מסמך חתום בין ממ"י לבין משהב"ט, המתעד ומתאר את ההסכם ביניהם בנוגע להקצאה, לרבות מטרתה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי כל הקצאה של קרקע בבעלות המדינה, לרבות למטרות שימוש ביטחוני, מחייבת הסדר פורמלי בין ממ"י ובין הגוף שמקבל אותה לרשותו.
במסגרת הסדר זה ייקבעו תנאי ההקצאה וכן החובות והזכויות של כל הצדדים הנוגעים לעניין, לרבות אם אחד הצדדים אינו עומד בתנאי ההסדר.
אי-קיומו של הסדר כזה אינו מתיישב עם כללי מינהל תקין ועלול לפגוע בניהול קרקעות המדינה על ידי ממ"י.
אשר לאי-כינוסה של ועדת ההקצאות מעיר משרד מבקר המדינה כי במצב זה נבצר מהנהלת ממ"י לבחון את הקצאות הקרקע לצורכי ביטחון לעומת כלל הצרכים האזרחיים, והדבר מונע בקרה נאותה על ניהול הקרקעות במערכת הביטחון.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע סמנכ"ל וראש אמו"ן למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי מהבחינה העקרונית משהב"ט אינו מתנגד לחתום על הסכמי הקצאה, "אך ממ"י ומשהב"ט לא הגיעו עד כה לנוסח הסכם, התואם את התנאים המפורטים ממילא בנוהל ההקצאה".
לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י ועל משהב"ט לפתור ללא כל דיחוי נוסף את הסוגיות שבגינן לא נחתמים הסכמי ההקצאה ולע גן את ההקצאות בכתב, באופן שיפורטו פרטי ההתקשרות בין הצדדים.
כמו כן, על ממ"י להקפיד לאשר הקצאות קרקע לצורכי ביטחון במסגרת ועדת ההקצאות, בהתאם לנהליו.
פיקוח ובקרה של ממ"י על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל לפי נוהל ההקצאות מוטלים על ממ"י, באמצעות מחוזותיו, תפקידי פיקוח ובקרה על השימוש של צה"ל בקרקע שהוקצתה לו.
למשל, נקבע בנוהל כי "הממונה במחוז יעקוב אחר תפיסת החזקה 156 דוח שנתי61א .
בשטח על ידי משרד הביטחון בגבולות התכנית שאושרה.
לא נתפסה החזקה בשטח כנ"ל, יפעל המינהל לביטול ההקצאה"; וכי "לאחר כתשעה חודשים מיום מסירת החזקה בק רקע לידי משרד הביטחון, יוגש למנהל המחוז דוח פיקוח .
הדוח יתייחס לנקודות כגון: האם משרד הביטחון מחזיק בשטח, האם השטח גודר.
האם השטח נתפס בשלמותו, או רק בחלקו".
בביקורת עלה כי בפועל מחוזות ממ"י אינם מקיימים כל פיקוח ובקרה יזומים על ניהול הקרקעות שהוקצו לצה"ל.
עוד עלה בביקורת כי מעהב"ט אינה מעבירה לממ"י כדרוש, באופן שוטף ושיטתי, דיווחים בנושא, ובכלל זה דיווחים על שינויים שצה"ל עושה בגבולות שטחי אש; על זיהוי אי - התאמות בין גבולות חלק ממחנות צה"ל ובין גבולות השטחים שהקצה ממ"י לאותם מחנות (בנושאים אלה ראו פירוט בהמשך); וכן על החזקת מחנות נטושים, אף כי הם חדלו מלשמש לצורכי ביטחון.
לפיכך, אין לממ"י מידע על השימוש שצה"ל עושה בקרקעות שהוקצו לו.
בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה מנהלת האגף החקלאי בממ"י למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2010 כי בפועל ממ"י אינו מבצע כל בקרה על ניהול הקרקעות שהוקצו למעהב"ט, וכי במשך שנים הפיקוח והבקרה של הגורמים האזרחיים על ניהול הקרקעות בצה"ל היו רופפים ולקויים ביסודם.
עוד מסרה כי לממ"י נודע על סיום השימוש של צה"ל בקרקע ביזמת משהב"ט, וכי הנהלת ממ"י לא קבעה מדיניות וקווים מנחים בנוגע לאופן הבקרה והפיקוח על הקרקעות שהוא מקצה לצה"ל.
משרד מבקר המדינה מעיר כי התנהלות ממ"י בתחום הפיקוח והבקרה על קרקעות המדינה שהוא הקצה לצה"ל, כפי שעולה מממצאי הביקורת ומתשובת מנהלת האגף החקלאי בממ"י, לקויה ביותר ויש בה כדי לפגוע פגיעה של ממש בניהול קרקעות המדינה.
נוכח זאת, אף כי האחריות לתפיסת הקרקעות בהתאם לאישורי ההקצאה של ממ"י מוטלת על צה"ל, נדרש ממ"י - כגוף שמנהל את קרקעות המדינה ומקצה אותן לצורכי ביטחון - לוודא כי צה"ל אינו חורג מגבולות השטחים שהוקצו לו, וכי הוא משתמש בקרקעות באופן התואם לזה שאושר.
הדבר נדרש לממ "י, בין היתר, כדי למנוע מצבים של הקצאת קרקע לצה"ל ולגורמים אזרחיים בו זמנית (ראו פירוט בהמשך), וכדי לאפשר לו לזהות חריגות בשימוש ולדרוש ממערכת הביטחון לתקנן.
עיכובים בחידושן של הקצאות הקרקע א.
ממסמכי צה"ל וממ"י עולה כי תהליך החידוש של הקצאות זמניות של קרקע נמשך במקרים רבים תקופות ארוכות, לעתים שנים רבות.
בביקורת עלה כי אחד הגורמים לכך הוא עיכוב בייזום חידוש ההקצאות על ידי צה"ל, וגורם אחר לכך הוא עיכוב בטיפולו של ממ"י בבקשות לחידוש הקצאה שמגיש משהב"ט.
להלן הפירוט: 1 ) עיכובים בצה"ל בתהליך ייזום חידוש הקצאות קרקע: ממסמכי מרכז בינוי עולה כי הפיקוד המרחבי בצה"ל, שבתחומו נמצא שטח שמועד הקצאתו עומד לפוג, אמור ליזום את תהליך חידוש הקצאתו.
לאחר שמתקבלת משרד הביטחון 157 .
פנייה בנושא מהפיקוד, פונה מרכז בינוי לאמו"ן בבקשה לפעול מול ממ"י לחידוש ההקצאה.
בביקורת עלה כי בצה"ל אין פקודות המגדירות את תחומי האחריות של הפיקודים בכל הנוגע לייזום חידושן של הקצאות זמניות של קרקע.
עוד עלה כי במקרים רבים הפיקודים מעכבים במשך פרקי זמן ארוכים את ייזום חידושן של הקצאות הקרקע, על אף תזכורות בנושא של מרכז בינוי.
להלן יפורטו כמה דוגמאות לקרקעות שאף כי מועד הקצאתן פג, במועד סיום הביקורת, יוני 2010 :, טרם פעלו הפיקודים לחידוש הקצאותיהן .
הזמנית הפיקוד האחראי מספר מ.
נובמבר 1999 מרכז 1352 .
ינואר 1997 צפון 68080 .
פברואר 1995 צפון 68081 .
דצמבר 2004 דרום 9419 .
דצמבר 2005 דרום 9421 משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכובים החריגים בייזום חידושן של הקצאות קרקע בפיקודים והיעדר יכולת מרכז בינוי לחייבם לעשות כן הם בבחינת ליקוי משמעותי.
נוכח זאת, על צה"ל להסדיר את הסוגיה בפקודותיו, תוך קביעת פרקי זמן מחייבים.
2 ) עיכובים של ממ"יבתהליך אישור בקשות משהב"ט לחידוש הקצאות קרקע: על פי נוהל ההקצאות, כל בקשה של משהב"ט להקצאה חדשה או לחידוש הקצאה קיימת של קרקע מועברת על ידי אמו"ן למחוז ממ"י הנוגע לעניין.
נוהל ההקצאות אינו קובע פרק זמן מרבי לטיפול הגורמים השונים בממ"י בבקשה שהוגשה ולמתן תשובה למשהב"ט.
בביקורת עלה כי במקרים רבים מאוד משך הטיפול של ממ"י בבקשות אמו"ן לחידוש הקצאות קרקע הוא ארוך במיוחד, לעתים שנים רבות.
בלוח שלהלן יובאו כמה דוגמאות בולטות ממחוז הצפון של ממ"י לעיכוב הטיפול בבקשות אמו"ן שהיו בידי המחוז במועד סיום הביקורת, יוני 2010115 : .
לממ"י מועד תום ההקצאה מספר מ.
אוגוסט 2006 יולי 1989 68083 .
115 על פי נתונים שהגיש אמו"ן למשרד מבקר המדינה ביוני 2010.
משרד הביטחון 159 ספטמבר 2004 אוקטובר 2001 1355 יולי 2005 מרס 2002 1351 אוגוסט 2006 מרס 2005 1410 .
מנהל מחוז הצפון של ממ"י הודיע למשרד מבקר המדינה במרס 2010 כי עיכובים אלה מקורם בכך ש"במחוז הצפון קיימים קרוב לאלף אתרים שבהם יש מקרקעין צבאי.
האינדקס אינו ממוחשב והטיפול אינו ממוכן, עובדות המקשות על המעקב והטיפול".
עוד מסר כי "בסדר העדיפויות של המחוז, הטיפול אינו נמצא בעדיפות עליונה עקב מצוקת כוח אדם".
על פי נוהל הקצאות, משהב"ט אמור לשלם לממ"י דמי שימוש בגין הקצאות קרקע זמניות בשיעור של 2% מערך שומת הקרקע המעודכנת, על פי ייעודה ערב ההקצאה המקורית, וזאת "מראש עבור כל תקופת ההקצאה".
תשלום משהב"ט נעשה על פי דרישת תשלום שאגף הכספים בממ"י מגיש לאמו"ן על סמך הוראה המתקבלת מהאגף החקלאי.
בביקורת עלה כי נוכח העיכובים הניכרים בחידוש הקצאות זמניות של קרקע בצה"ל ובממ"י כמתואר לעיל, משך שנים לא הגיש ממ"י למשהב"ט דרישות לתשלום דמי שימוש בגין קרקעות אלו, ועקב כך נוצר חוב של משהב"ט לממ"י.
יצוין כי במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , לא הייתה לאמו"ן ולממ"י הערכה בנושא ההיקף המצטבר של חוב זה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי עיכובים של שנים רבות בחידוש הקצאות זמניות של קרקע גורמים לשיבושים חמורים בגביית דמי שימוש, ויש בהם פגיעה חמורה בכללי מינהל תקין.
לכן על מעהב"ט ועל ממ"י, כל אחד בתחומו, ליזום פעולות שיבטיחו את הסרתם של עיכובים אלה.