HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
החברה כתבה למשרד מבקר המדינה כי במסגרת פעילותה להקטנת החשיפה של המדינה והסבת הסיכונים מהקונים למבטחי משנה, היא פועלת למכירת הסיכונים לשווקים פרטיים אולם אין להסיק מזה שהשוק הפרטי יוכל לפעול בתחום הזה ללא השתתפות החברה בתהליך.
החברה ציינה כי כתב הערבות החדש היה נדבך חשוב בקידומה של החברה ובקירוב מעמדה לזה של החברות הדומות לה 224 דוח שנתי58ב .
במדינות אחרות וכי כדי להגיע לשינוי ממשי בפעילותה יש צורך בפעולות משלימות, שהעי קריות שבהן הן הגדלת מגוון האמצעים להרחבת שירותיה והגמשת מדיניותה בעניין נטילת סיכונים בפעילותה.
החברה הוסיפה כי העובדה שלא הוגשו תביעות נגדה מצביעה על שמרנות והימנעות מתמיכה מספקת ביצואנים.
מהנתונים דלעיל עולה שכתב הערבות החדש ופעולות השיווק שנקטה החברה, לא גרמו לשינוי שציפו לו בפעילותה, ובשנים האחרונות אף החלו חברות ביטוח פרטיות לספק שירותי ביטוח אשראי יצוא לטווח בינוני וארוך מפני סיכונים פוליטיים ומסחריים.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח השינויים שחלו בארץ ובעולם בתחום שבו פועלת החברה, על הגורמים המעו רבים בפעילותה לבחון מחדש את פעילותה במתכונת הנוכחית ולנקוט בהקדם את הצעדים הנדרשים.
נתונים על פעילות החברה .
להלן בטבלה נתונים על מספר היצואנים שהחברה הנפיקה להם פוליסות ביטוח, מספר הפוליסות שהונפקו והיקפן הכספי, עסקאות יצוא שאישר החשכ"ל כי יבוטחו על ידי ה חברה והיקפן הכספי בשנים 2003 -2006 , לפי הדוחות הכספיים של החברה ונתונים שהיא המציאה למשרד מבקר המדינה: משרד האוצר 225 226 דוח שנתי58ב .
מהנתונים בטבלה עולה, כי מספר הפוליסות שהנפיקה החברה בשנים האמורות ומספר היצואנים שנעזרו בשירותיה, היו מצומצמים מאוד ואף ירדו במהלך השנים.
בולטת במיוחד הירידה הגדולה בהיקף הכספי של העסקאות המבוטחות באמצעות החברה, דבר שיש לו השפעה ישירה על הכנסותיה מפרמיות ועל התוצאות הכספיות של פעילותה.
עוד עולה מהנתונים בטבלה, כי בשנים 2003 -2006 אישר החשכ"ל בכל שנה, בממוצע, 78 עסקאות בהיקף כספי של1.
57 מיליארד דולר; החברה הנפיקה בכל שנה, בממוצע, 31 פוליסות בלבד לעשרה יצואנים, בהיקף כספי של כ -230 מיליון דולר.
עוד עולה מהנתונים, כי בשנים האמורות הסתמנה מגמה ברורה של ירידה בשיעור הפוליסות שהנפיקה החברה יחסית למספר העסקאות שהחשכ"ל אישר לביטוח וכן ירידה בהיקף הכספי של הפוליסות שהנפיקה החברה יחסית להיקף הכספי של העסקאות שהחשכ"ל אישר לביטוח.
יוצא אפוא שחלק ניכר מהעסקאות שיצואנים מבקשים מהחברה לבטח ושהחשכ"ל אישר אינן יוצאות לפועל והחברה אינה מנפיקה בגינן פוליסות ביטוח, מקצתן מאחר שהיצואנים העדיפו לבטח עסקאות אלה בחברות פרטיות.
הביקורת העלתה כי רבות מהפוליסות שהנפיקה החברה בשנים האמורות הונפקו ליצואן אחד: בשנת 2006 - 17 מבין30 פוליסות; ב - 2005 - 13 מ-24 ; וב - 2004 - 22 מ-32 .
עוד הועלה כי בשנת 2006 שילמו שלושה לקוחות של החברה כ- 52% מסך דמי הביטוח השנתיים שהיא גבתה.
יצוין שמכון היצו א כתב למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2007 כי בישראל פועלים925 יצואנים המייצאים בהיקף כספי של 2 מיליון דולר ומעלה בשנה כל אחד, מהם 528 יצואנים המייצאים בהיקף גדול מ-5 מיליון דולר בשנה.
מכאן שמספר היצואנים המשתמשים בשירותי החברה הוא מצומצם ביותר.
משמעות הדבר היא שמבחינה עסקית החברה תלויה במספר קטן מאוד של יצואנים.
משרד התמ"ת כתב למשרד מבקר המדינה כי "מספר החברות המשתמשות בשירותי החברה ומספר הפוליסות שהנפיקה החברה אינם אינדיקציה לאי יכולת החברה להתמודד מול השוק הפרטי" וכי בכוונת המשרד להקים ועדה, בראשות מנכ"ל המשרד, שתתבקש לבחון גם את סל המוצרים שהחברה מציעה.
בדוחות הכספיים של החברה לשנת 2004 צוין כאמור, כי "שיעור האישורים העקרוניים24 המבשלים לכדי פוליסות ביטוח ממשיות עומד בממוצע על %14 .
" מהנתונים בטבלה עולה שבשנים 2003 -2006 היה ההיקף הכספי של הפוליסות שהנפיקה החברה כ -15% מההיקף הכספי של העסקאות שאישר החשכ"ל; עוד עולה מהנתונים כי מספר הפוליסות שהנפיקה החברה היה כ -40% ממספר העסקאות שאישר החשכ"ל בשנים האמורות.
מכאן שכ -60% מן העסקאות שביטוחן אושר לא מומשו או בוטחו אצל מבטח אחר.
24 אישור עקרוני- אישור שהחשכ"ל נותן לחברה להנפיק פוליסה לביטוח עסקאות יצוא.
הביקורת העלתה כי על אף הנתונים האמורים , לא בחנו החברה ואגף החשכ"ל את הסיבות לשיעור הנמוך של פוליסות שהונפקו לעומת מספר האישורים העקרוניים שאישר האגף, וממילא לא הפיקו לקחים כנדרש.
לבקשת משרד מבקר המדינה ריכזה החברה ומסרה לו את הנתונים על מספר הבקשות לחיסוי שהגישו יצואנים בשנים 2003 -2006 (להלן- התקופה הנדונה), מספר הבקשות שהיא העבירה לאגף החשכ"ל ומספר הפוליסות שהיא הנפיקה בתקופה הנדונה (לפי שנת הבקשה).
יצוין כי מהנתונים עולה שמספר הבקשות שהיו בטיפול אגף החשכ"ל (לפי שנת הבקשה) גדול ממספר הבקשות שהחברה העבירה לאישורו בתקופה הנדונה, שכן יש בקשות שתחילה הוא לא אישר והחברה חזרה והגישה אותן לאישורו.
החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי אין באפשרותה לשקלל בנתונים אלה את מספר הבקשות שהיא הגישה לחשכ"ל יותר מפעם אחת.
להלן הנתונים האמורים שמסרה החברה: .
שנה) מספר הבקשות שהיו .
(לפי שנת הבקשה) מספר הבקשות שהיו בטיפול .
הוועדות התקבלו השנה .
27 11 90 56 79 135 2003 .
32 7 96 36 81 117 2004 .
21 2 98 60 85 145 2005 .
13 8 110 101 84 185 2006 הנתונים בטבלה מראים שבתקופה הנדונה טיפלה החברה ב - 582 בקשות לביטוח, 329 (56% ) מהן היא העבירה לאישור החשכ"ל בצירוףהמלצה לאשרן ו - 253 ( בקשות44% ) היא דחתה.
נמצא, כי582 הבקשות שטופלו הוגשו בידי133 יצואנים והיקפן הכספי הכולל היה כ -8.
מבין 329 הבקשות שהחברה המליצה לאשר אישר החשכ"ל 39425 בקשות ו-28 .
בקשות הוא דחה בתקופה הנדונה הנפיקה החברה 93 פוליסות, שהן 16% מכלל הבקשות שהתקבלו.
להלן חלק מנימוקי החברה לאי -העברת הבקשות לאישור החשכ"ל: 67 בקשות נדחו בנימוק שיש בהן סיכון מסחרי גבוה; 41 - ( בנימוק שאינן בנות חיסוי off cover ;)21 - ;משום שפרויקט או עסקה לא יצאו לפועל14 - בגלל הנחיות מיוחדות (איסור חיסוי יצוא למדינה מסוימת); 14 - ;כי לא הייתה התקדמות בעסקה18 - כי היצואנים לא העבירו דוחות או מידע מבוקשים; 8 - כי העסקה הייתה באשראי לטווח קצר; 8 ;בקשות בוטלו לבקשת היצואן3 - כי היצואן לא זכה במכרז; בקשה אחת - כי היצואן לא הצליח לקבל שטרות מהקונה; בקשה אחת - כי היצואן ויתר .
מספר זה כולל בקשות שהחברה הגישה פעמים אחדות לאישור החשכ"ל 228 דוח שנתי58ב .
על הביטוח; בקשה אחת - כי היצואן הקפיא את העסקה; בקשה אחת - בגלל טיב הביטוח המסחרי; 3 - כי היצואן לא מצא ערב מתאים לעסקה; לגבי7 בקשות צוין שהעסקה בוטחה בביטוח פרטי או אחר; ולגבי 35 .
בקשות לא צוין כל נימוק לדחייה בשנים 2003 -2006 דחתה החברה כ-44% מהבקשות שהוגשו לה באותן שנים.
הביקורת העלתה שהחברה אינה מדווחת לאגף החשכ"ל על מספר הבקשות שדחתה ושיעורן מכלל הבקשות שקיבלה, והנימוקים לדחייתן.
החברה גם אינה מדווחת לו על הפער ה ניכר בין האישורים העקרוניים שנתן בכל שנה לבין מספר האישורים שמומשו באותה שנה, והחשכ"ל גם אינו מבקש ממנה להמציא לו דיווחים כאלה, על אף חשיבותם לצורכי הערכה וקבלת החלטות בדבר הפעולות שיש לנקוט בחשכ"ל ובחברה לשיפור השירות ליצואנים.
לדעת משרד מבקר המדינה, ריכו ז נתוני הבקשות שנדחו היה יכול לשמש מקור מידע חשוב על פעילות החברה, על לקוחותיה הפוטנציאליים וכדי לדעת אם יש הצדקה להמשך פעילותה של החברה במתכונת הנוכחית.
החשכ"ל כתב למשרד מבקר המדינה כי "המדינה באמצעות החשב הכללי מאשרת עסקאות מכח ערבות המדינה שניתן לחברה.
סמכות המדינה לא לאשר עסקאות מקורה בסיכון שלוקחת המדינה בכל עסקה שמאושרת ויוצאת בגינה פוליסה.
אין הדבר נכון לעסקאות שהחברה אינה מאשרת ועל כן אין מקום שיגיעו לדיון בועדה הבינמשרדית".
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המספר הגדול של בקשות שהחברה דחתה בתקופה הנדונה, שיעור המימושים הקטן של האישורים העקרוניים והחשיבות של קידום היצוא, היה על החברה לדווח לאגף החשכ"ל גם על הבקשות שדחתה.
רק בשנת 2005 , בעקבות הביקורת, החלה החברה לדווח לחשכ"ל על הבקשות שהיא דחתה והנימוקים לדחייה.
(ד) כאמור, בתקופה הנדונה החליטה החברה שלא לה עביר חלק מהבקשות לאישור הוועדה הבין-משרדית, בנימוק שהן "לא ברות חיסוי" ( off cover ).
מדובר בעיקר בעסקאות יצוא למדינות באפריקה, במרכז אמריקה ובדרומה, במזרח אירופה ובאסיה, שהחשכ"ל לא אישר לביטוח.
נמצא שאגף החשכ"ל לא קבע כללים ברורים לתדירות הבדיקות מחדש של החלטות בנוגע למעמדן של מדינות בנושא חיסוי עסקאות.
במסמכים גם לא נאמר באיזו מידה עשו החשכ"ל, החברה ומשרד התמ"ת בדיקות כאמור, בין היתר בדבר האפשרות לפתוח מדינות נוספות לחיסוי.
החשכ"ל כתב למשרד מבקר המדינה כי "לעניין פתיחת מדינות הסגורות לחיסוי, כאשר ישנו ב יקוש לחיסוי למדינה מסויימת ומצבה הפיננסי/פוליטי שלה מאפשר זאת פונה החברה במסגרת הוועדה הבינמשרדית לאישור פתיחת המדינה.
לראיה בשנים האחרונות נפתחו לחיסוי המדינות.
יש לציין כי בין חברי הוועדה הבינמשרדית חבר גם נציג משרד התמ"ת אשר אחראי על נושא מדינות יעד".
החשכ"ל ציין כי "לגבי כל עסקה המובאת לדיון בוועדה הבינמשרדית מציגה החברה את העסקה ואת השיקולים שעמדו בפניה טרם הבאתה לדיון בוועדה והסיכון הכרוך לדעתה בכל עסקה ועסקה".
החברה כתבה למשרד מבקר המדינה כי היא סבורה שהמידע שהיא מוסרת לוועדה הבין -משרדית הוא מידע מקיף ושלם המאפשר לחבריה לקבל החלטות מושכלות בנוגע לכל בקשההמוגשת לאישורה.
החברה אינה סבורה שיש מקום למסור לוועדה נתונים מפורטים על בקשות שנדחו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בעסקאות שהחברה אינה מעבירה כלל לדיון בוועדה הבין-המשרדית ועל כן אין לוועדה מידע עליהן ומכאן שאין היא יכולה לבחון אם יש מקום לפתיחת החיסוי לגביהן.
על החברה היה להביא לידיעת אגף החשכ"ל ומשרד התמ"ת את הפרטים על בקשות החיסוי שנדחו, כדי שיהיו בידיהם נתונים על מספר העסקאות האמורות, מהותן והיקפן הכספי והסיבות לדחייתן, מידע שישמש להם לצורך קבלת החלטות על פתיחת מדינות חדשות לביטוח26.
הביקורת העלתה כי החשכ"ל דחה 28 בקשות על אף שהחברה המליצה לאשרן, ואלה הנימוקים לדחייתן: "מדינת - HIPC"27 (בקשה אחת); "עסקה באשראי טווח קצר" (בקשה אחת); "חוסר מקום בתקרה למדינה" (ארבע בקשות); "סיכון מסחרי גבוה" (חמש בקשות); "העסקה כבר החלה" (שתי בקשות); "עסקה שאינה ברת-חיסוי" (בקשה אחת); "נדחה לדיון חוזר" (שבע בקשות); "מרכיב זר גבוה" (שלוש בקשות); "ידיעות על סימני משבר במערכת הבנק אות" (שלוש בקשות); "סיכון פוליטי גבוה" (בקשה אחת).
ממסמכי החברה ואגף החשכ"ל אין לדעת מדוע החליטה החברה להעביר לאישור החשכ"ל עסקאות שהיא ציינה שהן "סיכון מסחרי גבוה"; "עסקה באשראי לטווח קצר"; ו"עסקה עם מרכיב זר גבוה".
נמצא שהאגף לא דרש מהחברה להסביר מה היו שיקוליה להמליץ לאשר ביטוח לעסקאות האמורות.
החברה כתבה למשרד מבקר המדינה שעמדתה היא "שבמקרים בהם היא סבורה כי יתכן וקיים אינטרס לאומי בקיום עסקה אף על פי שהיא אינה עומדת בקריטריונים הראשוניים, מחובתה להביאה בפני הועדה".
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסיכונים הכרוכים בעסקאות האמורות, על אגף החשכ"ל לקבוע, בתיאום עם החברה, קריטריונים שלפיהם תגיש החברה לאישור החשכ"ל בקשות בנוגע לעסקאות, בכללן עסקאות שלמדינה יש עניין בהן.
כמו כן על החברה להימנע מהעברת בקשות מהסוגים שפורטו לעיל לאישור החשכ "ל, ולחילופין ליידע אותו בדבר הנסיבות לסיווגן האמור ולנמק בכתב את השיקולים להעבירן לאישורו.
26 החלטות הקובעות שמדינות מסוימות הן מדינות יצוא שאפשר לבטח בערבות המדינה עסקאות יצוא אליהן.
27 HIPC - Heavily Indebted Poor Countries) )- .
מדינות עניות עם עומס חוב חיצוני כבד 230 דוח שנתי58ב .
אגף החשכ"ל לעגן נושא זה בנהלים שבהם ייקבעו גם דרכי שיתוף הפעולה בינו לבין החברה.
ההחלטה אם להיענות לבקשה לבטח עסקת ייצוא או לדחותה היא במידה רבה תוצאה של בחינת הסיכונים הכרוכים בה.
אף על פי שהמדינה נושאת באופן בלעדי בסיכונים הנובעים מביטוחי החברה, היא מעוניינת לעודד יצוא גם למדינות שבהן סיכון שכן היא מעוניינת לפתח שוקי יצוא חדשים, ועם זאת, אין כוונתה לעודד יצוא למדינות בהן הסיכון גבוה מדי, כדי למנוע מימוש של ערבות המדינה.
בשנים 2004 -2006 גבתה החברה פרמיות ביטוח בסכום כולל של כ -35 מיליון דולר ולא שילמה ליצואנים סכום כלשהו בגין תביעות למימוש הביטוח.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לדאוג לאיזון בין הסיכוי לפתיחת שווקים ולביטוח עסקאות יצוא אליהן28 ובין הסיכון שלא יתקבלו תמורות הייצוא בגינן וייגרמו הפסדים לקופת המדינה.
החשכ"ל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי שאיפתו "איננה להקטין את הסיכון ע"י צמצום ביטוח עסקאות יצוא כי אם סיוע ליצוא תוך מדידת הסיכון וניהול הסיכון במסגרת כתב הערבות.
מחובתנו לנהל את הסיכון ולוודא כי הסיכונים הנלקחים ע"י המדינה הינם סבירים ביחס לתועלת למשק הלאומי.
לראיה בשנים האחרונות אישר החשב הכללי תוכניות רבות אשר מגדילות את הסיכון שנלקח ע"י המדינה במסגרת כתב הערבות לחברה, בין היתר הוגדלו אחוזי החיסוי הניתנים ליצואנים, ניתנה אפשרות לביטוח הפרמיה, נפתחו מדינות רבות לחיסוי והורחבו תקרות החשיפה שנחסמו".
עוד כתב החשכ"ל בתשובתו כי האגף בוחן כיום את האפשרויות העומדות לפניו לשנוי מבנה החברה אשר "מחד יאפשר את המשך מתן השירות ליצואנים בדרך הטובה ביותר ומאידך יפתרו את הבעיות העולות מהמבנה הקיים ובכלל זה העלויות הגבוהות אל מול היקף היצואני ם והפוליסות הנמוך יחסית".
משרד התמ"ת כתב למשרד מבקר המדינה כי ההיבטים הבעייתיים האמורים יוצרים "מצב בו רק האינטרסים הפיננסיים עליהם אמון החשכ"ל, באים לידי ביטוי בפעילות החברה.
התוצאה הינה מבנה אשר אינו מוכוון וממוקד קידום יצוא ולכן אינו משרת באופן מספק את השגת יעדי קידום היצוא.
להלן נתונים על התפלגות הפוליסות שהנפיקה החברה בתקופה 2003 - יוני 2007 לפי סוג הסיכון (מסחרי או פוליטי) וטווח הביטוח (בינוני או ארוך).
יצוין, כי על אף חשיבותם הרבה של נתונים אלה להערכת פעילותה של החברה, הם לא נכללו בדוחותיה הכספיים של החברה, לא הומצאו ביוזמתה לאגף החשכ"ל והוא גם לא דרש ממנה להמציאם לו.
הנתונים גם לא היו זמינים בידי החברה והיא ריכזה אותם באוגוסט 2007 :, בעקבות בקשת משרד מבקר המדינה .
28 'בעניין זה ראו להלן עמ236.
29 ועדה שבכוונת משרד התמ"ת להקים כדי לבחון מהי חלוקת הסמכויות הנדרשת בין הגופים הממשלתיים המעורבים בנושא ביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך.
משרד האוצר 231 232 דוח שנתי58ב .
מהנתונים בטבלה עולה, כי מרבית פוליסות הביטוח שהנפיקה החברה בתקופה האמורה היו נגד סיכונים פוליטיים לטווח ארוך וכי משנת 2005 חלה ירידה ניכרת במספר הפוליסות ובהיקף הכספי של פוליסות בגין סיכון פוליטי ועסקאות לטווח ארוך.
נמצא שהחברה לא דיווחה על הנתונים האלה ומשמעויותיהם לאגף החשכ"ל ולרשות החברות.
מהנתונים בטבלה גם עולה בבירור, שהפעולות שנקטה כאמור החברה מסוף שנת 2004 ואילך בתחום השיווק והפיתוח העסקי לא סייעו כלל להגדלת מספר היצואנים הנעזרים בשירותי החברה, מספר הפוליסות שהיא הנפיקה והיקפן הכספי.
החברה כתבה למשרד מבקר המדינה כי לדעתה "קיימת חשיבות גבוהה יותר בכל וכי הם יותר נכונים ויותר ]היקף עסקאות היצוא המבוטחות[ הנוגע לנתוני הסה"כ חשובים מאשר מספר הפוליסות שהונפקו בשנה מסוימת והחשיפות בגין אותן פוליסות שהונפקו באותה שנה.
רלוונטי יותר לראות את סה"כ החשיפה של החברה וזה הנתון שנבדק ומדווח גם בדוחות הכספיים".
עוד כתבה החברה כי היא ריכזה את כל הנתונים האמורים והם נמצאים בידיה, וכי כל הגורמים הממשלתיים המעורבים בנושאי החברה קיבלו באופן שוטף עדכונים על המתרחש בה, בין באמצעות השתתפות של נציג הרשות בדירקטוריון החברה ובין באמצעות דיווחים לחשכ"ל.
לדעת משרד מבקר המדינ ה, היה על החברה להמציא את הנתונים האמורים לאגף החשכ"ל באופן שוטף, כדי שיהיו זמינים בידיו בבואו לקבל החלטות.
השתתפותו של נציג הרשות בדירקטוריון אינה מייתרת דיווחים מעודכנים באופן שוטף לגורמים הממשלתיים המעורבים בפעילות החברה, בייחוד משום שדירקטוריון החברה לא התכנס תקופות ארוכות.
אשר להודעת החברה כי הגורמים המעורבים בפעילותה עודכנו באופן שוטף על המתרחש בה, לא נמצאו שום מסמכים המעידים על כך.
החברה כתבה בתשובתה כי היא מסתייגת מהמסקנות "בכל הקשור לפעילותה ולהתנהלותה.
בהשוואה למתרחש בעולם ובתנאי החיסוי שאושרו לחברה, פעילות החברה הינה ראויה ונכונה.
החברה הפעילה את שיקול דעתה במסגרת הסמכויות שהוקנו לה תוך עידוד היצוא מחד ושמירה על הקופה הציבורית מאידך.
החברה הקפידה לפעול בשקיפות נאותה והציפה בפני כל הגורמים המעורבים את הצורך בשיפור תנאי החיסוי ובמדיניות חיתום מ קבילה לזו הקיימת במדינות בנות ההשוואה.
לו היו נעשות פעולות אלו, אין לחברה ספק כי ניתן בנסיבות אלו להעניק שירות מקיף ורחב יותר ליצואנים.
דירקטוריון החברה פעל כפי שדירקטוריון סביר של חברה ממשלתית פועל, במסגרת ההתחייבויות שהחברה נטלה על עצמה באישור ובידיעת כל הגורמים המוסמכים.
החברה איננה משמשת כזרוע ארוכה של החשב הכללי.
בכפוף לאישור החשכ"ל ובמסגרת סמכויותיה והתחייבויותיה על פי כתב הערבות, החברה סוברנית להחליט על מתן הכיסוי הביטוחי, וכך היא נוהגת.
בטיוטת הדוח מתעלמות לחלוטין שהרוב המכריע של הגופים ]המסקנות[ המקבילים לחברה בעולם פועלים במסגרת ארגונית דומה לזו הקיימת בישראל, וכי השירותים הניתנים על ידי החברה אינם ניתנים על חשבונם של גורמים פרטיים".
לדעת משרד מבקר המדינה, דירקטוריון החברה אינו מוסמך לקבל החלטות בענייניה העסקיים; החברה משמשת זרוע ארוכה של החשכ"ל ותפקידה לממש את אישוריו להנפקת פוליסות ביטוח לפי ההנחיות שנקבעו בהם; אופי פעילות החברה ומעורבותו של אגף החשכ"ל וועדותיו בפעילות מחייבים דיווח רחב ומפורט של החברה לחשכ"ל; פעילותה של החברה כ"קבלן משנה" של המדינה, גם אם היא ברמה מקצועית גבוהה, אינה ייחודית, וסב יר להניח שיש לה חלופות בשוק הפרטי; לפי נתונים שריכז אגף החשכ"ל, יש מדינות שבחרו לבטח עסקאות יצוא בטווח הבינוני והארוך בערבות מדינה באופן שונה ושלא באמצעות חברה ממשלתית; דרישת החברה מהמערכת הממשלתית שלא לנקוט גישה שמרנית ולהראות נכונות לחיסוי סיכונים גבוהים יותר במסגרת ערבות המדינה, אף אם הדרישה ראויה, משמעותה הרחבת הפעילות העסקית של החברה בלא נטילת סיכון של החברה מצד אחד ובמחיר הכבדת נטל הסיכון שהמדינה נושאת בו מצד שני.
היקף פעילותה של החברה בשנים האחרונות מבחינת מספר העסקאות, היקפן הכספי, מספר היצואנים הנעזרים בשירותיה ופעילותן של חברות פרטיות בביטוח עסקאות יצוא בטווח הבינוני - מעלה שאלה מהותית האם יש צורך שהממשלה תעסוק בכך באמצעות חברה ממשלתית.
בתחום פעילותה של החברה בטווח הבינוני מסתמן שינוי (אם כי עדיין מצומצם) המצביע שיש פתרונות חיסוי בשוק הפרטי ולכן ספק אם יש הצדקה לבטח את העסקאות המעטות לטווח בינוני וארוך דווקא באמצעות חברה ממשלתית.
מעורבות משרד האוצר בפעילות החברה .
כאמור, החברה בודקת את בקשות היצואנים לבטח את עסקאותיהם, ואת הבקשות שהיא ממליצה עליהן היא מעבירה לאישור שלוש ועדות בין -משרדיות הפועלות באגף החשכ"ל, כדלהלן: ועדה בין -משרדית קטנה : ועדה זו דנה באישור ביטוח נגד סיכונים פוליטיים לעסקאות שסכומן עד 5 מיליון דולר.
חברי הוועדה הם הממונה על ערבויות המדינה במשרד האוצר וסגן בכיר של החשכ"ל שהוא יו"ר הוועדה.
ועדה בין -משרדית גדולה : ועדה זו דנה באישור ביטוח נגד סיכונים פוליטיים לעסקאות שהיקפן הכספי גדול מ -5 מיליון דולר; הוועדה עוסקת גם באישור תקרת חשיפה למדינות בדירוג 5-7 (לפי הדירוג שקבעה החברה) ובאישור תכניות ביטוח חדשות.
יו"ר הוועדה הוא החשכ"ל וחברים בה סגן בכיר לחשכ"ל, הממונה על ערבויות המדינה, ונציג המחלקה הכלכלי ת במשרד החוץ.
בשנת 2005 234 דוח שנתי58ב .
מונו לוועדה שני חברים נוספים - נציג האגף הבין -לאומי במשרד האוצר ונציג מינהל סחר חוץ במשרד התמ"ת; במהלך הביקורת הועלה לדיון מינוי משקיף מטעם רשות החברות בדיוני הוועדה, אולם עד אוגוסט 2007 .
לא מונה משקיף ועדה בין -משרדית מסחרית : ועדה זו דנה באישור ביטוח לעסקאות שיש בהן סיכון מסחרי, ללא הגבלת סכום העסקה.
בוועדה חברים חברי הוועדה הבין-משרדית הגדולה, חוץ מנציג משרד החוץ.
נוהל ועדות החשכ"ל מיולי 200530 לאישור ביטוח לעסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך קובע, בין היתר, כי "החלטות הוועדה יקבעו ע"י יו"ר הוועדה או מי שמונה על ידו.
תפקיד חברי הועדה הוא לייעץ לחשב הכללי בנושאים העולים לדיון".
לאחר שבקשה אושרה באחת מוועדות החשכ"ל, מנפיקה החברה ליצואן "אישור עקרוני" לביטוח עסקת היצוא; לאחר שהיצואן ממציא לחברה את מסמכי היצוא היא בודקת את החוזים, ההסכמים, הבטוחות ונתונים אחרים הקשורים בעסקה.
לאחר מכן מעבירה החברה ליצואן הצעת חיסוי ומנפיקה את הפוליסה, מנהלת אותה ומקבלת דוחות על התנהלות העסקה ( Monitoring ).
להלן הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין התנהלות אגף החשכ"ל בנושאים הקשורים לחברה ולתוצאות פעילותה: .
החלטות ועדות החשכ"ל יש בהן כאמור כדי להטיל על המדינה התחייבות כספית גדולה.
נמצא שאגף החשכ"ל לא קבע כללים ונהלים בעניין סדרי עבודת הוועדות הבין -משרדיות, לרבות כללים ותהליכי עבודה מסודרים בעניינים האלה: קריטריונים לאישור העסקאות; תדירות ההתכנסות של הוועדות; מתכונת לרישום פרוטוקולים מדיוני הוועדות; הליך להגדרת מדינות יעד - לחיסוי ביטוחי על ידי החברה, לאישור מסגרות חשיפה למדינות, ולהגדלת החשיפה; פיקוח ובקרה בכל הנוגע לביצוע החלטות הוועדות; ניהול מאגר נתונים.
בעקבות הביקורת קבע אגף החשכ"ל, בשיתוף החברה, נהלים לאישור ביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך בידי הוועדות הבין -משרדיות.
בנוהל צוין, בין היתר, שמטרתו להסדיר את אופן דרכי ניהול הוועדות, את ניהול חשיפות המדינה במסגרת הערבות, ואת הרכב הוועדות הבין-משרדיות.
הבדיקה העלתה, כי בנוהל לא נקבע ו קריטריונים שלפיהם על החברה להחליט אם להמליץ או לדחות בקשות, וגם לא קריטריונים שלפיהם על ועדות החשכ"ל לקבל החלטות בדבר אישור ערבות מדינה לביטוח העסקאות שהחברה המליצה עליהן.
בעניין זה ראו להלן בעמ' זה משרד האוצר 235 .
החברה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי לתהליכי חיתום ומתן אשראי אי-אפשר לקבוע קרי טריונים כמותיים ברורים, אך היא מקיימת הליך מסודר של ניתוח סיכונים.
החשכ"ל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "נוהל הוועדה הבינמשרדית אינו קובע נהלים לפעילות החברה אלא לוועדה.
כמו כן הנוהל אינו כולל קריטריונים לאישור עסקאות בוועדה הבינמשרדית היות והקריטריון ה עיקרי הינו הסיכון והוא כולל בתוכו קריטריונים כלכליים, פוליטיים ומדיניים רבים שאינם ניתנים לכימות.
הדיון בוועדה וההחלטה בדבר אישור עסקה נסמכים על הנתונים הכלכליים, הפיננסיים, הפוליטיים והמדיניים על מדינת היעד והקונה המסחרי, על מדיניות חברות אחרות בעולם, דיר וגים של חברות בעולם ועוד שמובאים בפני הוועדה לצורך החלטה מושכלת".
לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בעומס הסיכונים שהמדינה נוטלת עליה בתחום זה צריך שלעבודת הוועדות ייקבעו נוהלי עבודה עקרוניים ומסודרים שיבטיחו שקיפות ושויון ויבהירו כיצד צריכות להתקבל ההחלטות בהן.
בדוח מאוגוסט 2002 בנושא "שיפור כושר התחרות במימון פרויקטים לזמן בינוני וארוך במדינות מתפתחות" 31 , שהכינה חברה פרטית בשיתוף פעולה עם החברה ועם מכון היצוא, הומלץ, בין היתר, לפרסם את "השיקולים העקרוניים" המנחים את ועדות החשכ"ל בהחלטותיהן בדבר קביעת מסגרת החיסוי למדינות וכן לצרף נציג ציבור לוועדות הבין - משרדיות כשהן דנות ומחליטות על מסגרות חיסוי למדינות.
הדוח הוגש על ידי החברה לאגף החשכ"ל.
לדברי מכון היצוא, פרסום השיקולים העקרוניים הוא חשוב ליצואנים בבואם לשקול להיעזר בשירותי החברה לחיסוי עסקאות יצוא שלהם.
בחברה ובאגף החשכ"ל לא נמצאו מסמכים המעידים שהם קיימו דיונים על ממצאי הדוח.
נמצא שהמלצות הדוח האמור לא יושמו ושהאגף לא פרסם את "השיקולים העקרוניים" המנחים את הוועדות הבין -משרדיות בהחלטותיהן.
תדירות התכנסות הוועדות: בשנת 2004 התכנסו הוועדות הבין -משרדיו ת הגדולה והקטנה שש פעמים והוועדה המסחרית - חמש פעמים, כלומר תדירות ההתכנסויות של הוועדות הייתה בממוצע אחת לחודשיים; בשנת 2005 התכנסה כל אחת מהוועדות הבין-משרדיות תשע פעמים.
בשנת 2006 התכנסה כל אחת מהן 11 פעמים; בשנת 2007 .
(עד יוני) התכנסה כל ועדה שש פעמים המידע על ההחלטה אם עסקת היצוא אושרה לביטוח, הוא מרכיב עיקרי בהשלמת העסקה, לכן חשוב מאד שהחברה תודיע ליצואן בהקדם האפשרי מה החליטה.
מהמסמכים עולה, כי יצואנים העלו לפני החברה טענות רבות על זמן המתנה ממושך עד לקבלת תשובה בעניינם, וכי אחת הסיבות העיקריות לעיכו ב בהשלמת טיפול בבקשות היצואנים היית ה .
31 הדוח הוגש להנהלה הציבורית של הענף ליצוא שירותים מקצועיים ופרויקטים בין - לאומיים במכון היצוא.
התדירות הנמוכה של התכנסויות ועדות החשכ"ל.
עוד עולה מהמסמכים, כי בשל הזמן הארוך הכרוך באישור הבקשות ויתרו כמה יצואנים על שירותי החברה ומקצתם מצאו חלופות בשוק הפרטי.
להלן דוגמאות: (א) בישיבת דירקטוריון החברה במרס 2004 דיווח מנכ"ל החברה, בין היתר, כי יצואנים מצפים שהחברה תטפל בבקשותיהם לבטח עסקאות מסוימות זמן קצר יותר.
עוד דיווח כי החברה נמצאת "במצב שבו לוח הזמנים של החשכ "ל לקיום ישיבות נדחה, היצואנים ממתינים והעסקות לא.
חברות ביטוח בשוק הפרטי נותנות מענה תוך 48 שעות, היום אנו מצפים לתשובה לפחות עשרה ימים32 .
החברה נערכת כמו שצריך, אך אינה מצליחה לקבל לוחות זמנים ממשרד החשב של הוועדות הבין[ הכללי.
ישיבות- אשר נקבעות זמן רב מראש נדחות ]משרדיות סמוך מאד לישיבה".
באותה ישיבה נשאל המנכ"ל אם מסיבה זו עסקאות לא בוטחו על ידי החברה והוא השיב כלהלן: "קשה לציין במדויק.
יצואן אחד לפחות מתוך חמישה טרח להכין בפני הועדה לוח מסודר עם שמונה עסקאות בהיקף מצטבר של קרוב ל -600 מיליון דולר, עסקאות אשר לא בוצעו על ידו כיוון שהחברה לא יכלה לתת תמיכה בלוח ויתר על עסקאות אלו".
לשאלה ]הוא[ הזמנים או בדרך ההתנהלות, לדברי היצואן אם קיימת התחייבות כתובה להשיב ליצואן בתוך פרק זמן מסוים השיב המנכ"ל בשלילה.
לשאלה אם ליצואן יש חלופה השיב המנכ"ל כי "לחלק מהתעשיות יש.
האלטרנטיבה שלהם בפניה לשוק הפרטי"33.
)(ב בפברואר 2004 הגיש יצואן מסוים, לצוות שמינה שר האוצר כדי לבחון מחדש את מערך סיכוני סחר חוץ, מסמך שבו פירט כמה עסקאות יצוא שלו בסכום כולל של 320 מיליון דולר, שלדבריו לא אושרו לביטוח באמצעות החברה והוא ביטח אחדות מהן אצל מבטח פרטי.
ממסמכי היצואן עולה כי בשל כך הפסידה המדינה, להערכתו, הכנסות ישירות בסך כ-99 .
)מיליון דולר (מסים ופרמיה (ג) בישיבת הדירקטוריון שהתקיימה בספטמבר 2004 דיווח מנכ"ל החברה על עסקת יצוא של יצואן אחר, שהופסקה לאחר שהחברה השקיעה בה עבודה רבה, לפי דרישת החשכ"ל, ובסופו של דבר בוטחה בשוק הפרטי.
להערכת החברה, בשל אי-ביטוח העסקה היא הפסידה פרמיה בסך 17 .
מיליון דולר לדברי מנכ"ל החברה, אמנם בעבר נהג החשכ "ל לקיים בכל שנה שש - שבע ישיבות של ועדות בין -משרדיות (אחת לחודשיים בממוצע), והיצואנים הביעו מורת רוח מההמתנה הממושכת לתשובת החברה בעניין בקשתם, עקב ההמתנה להתכנסות הוועדות הדנות באישור העסקאות לחיסוי.
עוד ציין מנכ"ל החברה כי מאמצע שנת 2005 גדלה תדירות ההתכנסויות של הוועדות ונקבע שכל ועדה תתכנס פעם בחודש, גם אם בידי החברה מספר מצומצם מאוד של בקשות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל להקפיד שהוועדות הבין -משרדיות יתכנסו בתדירות שתמנע עיכובים באישור העסקאות בוועדות ובהנפקת פוליסות הביטוח בידי החברה.
ההדגשה אינה במקור 33 .
ההדגשה אינה במקור משרד האוצר 237 .
החשכ"ל הודיע בתשובתו מאוקטובר 2007 , כי הליקוי תוקן וכיום מתכנסות הוועדות הבין-משרדיות אחת לחודש ובמקרים דחופים אף אושרו עסקאות בדיונים טלפוניים של הוועדות.
משרד מבקר המדינה העיר לחברה ולאגף החשכ"ל, כי העובדה שיצואנים מצאו חלופות ביטוח בשוק הפרטי מצביעה שאין כשל שוק לפחות לגבי חלק מהעסקאות ואין זה מתפקידה של המדינה להתחרות, בין במישרין ובין בעקיפין, בתחומים האלה.
פרוטוקולים: רישום פרוטוקולים מלאים חשוב להתנהלות של כל גוף ציבורי, בייחוד גופים כמו הוועדות הבין -משרדיות, המחליטות כאמור על אישור ערבויות מדינה בסכומים גדולים מאוד.
לפי כללי מינהל תקין, הפרוטוקולים צריכים להיות מפורטים ולכלול גם את ההחלטות שהתקבלו, הנימוקים להן, הצעדים שיש לנקוט, ולוחות זמני ם לביצוע ההחלטות, כדי שיתנו תמונה אמינה ומלאה של המתרחש בדיון.
בפרוטוקולים של דיוני הוועדות הבין -משרדיות, העוסקות כאמור בסיכונים בהיקף כספי גדול, נדרש פירוט רב מאוד בעיקר של השיקולים לאישור או לדחייה של העסקאות.
הביקורת העלתה, שהפרוטוקולים מדיוני הוועדות ה בין-משרדיות הם תמציתיים ביותר ואינם כוללים את עיקרי מהלך הדיון, לרבות מחלוקות, אם היו, ואת הנימוקים להחלטות שהתקבלו.