HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הממשלה רואה בארגוני החברה האזרחית ובחברות עסקיות הפועלות למען מטרות ציבוריות שאינן כלכליות גרידא, שותפים במאמץ לבניית חברה ישראלית טובה יותר, והיא מייחסת חשיבות לחיזוק יחסי השותפות ולהעמקת חילופי הידע ביניהם באופן שיקדם את הרווחה החברתית.
בפברואר 2008 נקבעה מדיניות ממשלתית בכל הקשור ליחסי הממשלה עם ארגוני החברה האזרחית ועם חברות עסקיות הפועלות לקידום מטרות ציבוריות.
אחד היעדים המרכזיים שקבעה הממשלה היה הרחבת שילובם של ארגונים בחברה האזרחית בהפעלת שירותים חברתיים, תוך עידוד הדיאלוג בין מקבלי ההחלטות ובין הא רגונים טרם קבלת ההחלטות.
בהתאם להחלטת הממשלה23 התקיימה בשנים2008 ו-2009 סדרת דיונים מרובי משתתפים ממשרדי הממשלה ומהציבור, ובעקבותיהם הוחלט על כמה פעולות שנועדו לתת סיוע ממשלתי לעמותות ולהעניק עדיפות לארגונים חברתיים במכרזים להספקת שירותים חברתיים.
גוף מהמגזר השלישי או העסקי שמבקש להתחרות עם הסוכנות על מתן שירותים למשרדי הממשלה מצוי בעמדה נחותה, משום שהמשרד פטור ממכרז ללא כל תנאים, אם יתקשר עם הסוכנות.
פרשנות מרחיבה יתר על המידה לעניין התקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות היהודית בהתאם ל פטור הסוכנות עלולה לפגוע ביכולתם של גופי המגזר השלישי להתחרות על אספקת שירותים לממשלה .
פגיעה כאמור ביכולת התחרות של גופים אלה עלולה לגרום גם לפגיעה ביכולתם של משרדי הממשלה להשיג את המטרות שעליהן מתבססת החובה לקיים הליך של מכרז שנקבעה בדין.
21 ,דקל עומרמכרזים כרך ראשון ( 2004 '), עמ40.
22 מבקר המדינה , דוח שנתי 62 ב(2012 ), מעורבות המגזר השלישי והמגזר העסקי במערכת החינוך, עמ' 629.
23 החלטה מס' 3190 מיום 24.
מהאמור לעיל עולה כי שמונה התקשרויות של משרדי ממשלה או גופים מטעמם עם הסוכנות בוצעו בפטור הסוכנות , ורובן ככולן משקפות פרשנות מרחיבה יתר על המידה של תפקידי הסוכנות שנקבעו באמנה.
שלוש מההתקשרויות של משרדי ממשלה או גופים מטעמם אף לא תאמו את תפקידי הסוכנות לפי האמנה.
לפיכך לא היה מקום לאשר התקשרויות אלו בפטור ממכרז לפי פטור הסוכנות.
היועצת המשפטית של משרד רה"ם השיבה כי מאחר שלאמנה יש תוקף של הסכם בין הצדדים לה, ככל שהצדדים לאמנה יהיו מעוניינים לעדכן את מטרותיה - פתוחה הדרך בפניהם לעשות כן בדרך הסכמית.
ככל שהפעולות שהמדינה מעוניינת להתקשר בגינן עם הסוכנות בפטור ממכרז שונות מהפעולות המקוריות שהוגדרו באמנה, ראוי להגדירן באופן מפורש וברור.
דרך זו תבטיח מודעות מלאה של המדינה למשמעות ולתוכן של הפטור, לרבות המטרות שהמדינה מע וניינת לקדם אותן שייבחרו לאחר שהמדינה תפעיל שיקול דעת ותגבש החלטות בעניין.
כך גם בנוגע לעדיפות שהיא מעוניינת לתת לסוכנות על פני גופים אחרים, כאשר יש גופים אחרים הפועלים באותם תחומים.
משרד המשפטים ומשרד רה"ם השיבו למשרד מבקר המדינה כי פרשנות התפקידים המנויים באמנ ה עדיין נמצא בתהליך של גיבוש ולימוד שבהם עוסק הצוות שהוקם באגף ה חשכ"ל בהשתתפות משרד רה"ם.
בשל כל העובדות שתוארו לעיל, על משרד המשפטים, משרד האוצר ומשרד רה"ם לפעול בהקדם להבהרתם של תחומי הפעילות שבהם יינתן לסוכנות או למוסדותיה פטור ממכרז לפי התקנות האמורות .
זאת - באופן שיעלה בקנה אחד עם חוות הדעת המשפטית האמורה של המשנה ליועמ"ש ועם השינויים שחלו במהלך השנים.
עד השלמת ה של הפעולה הז את יש להקפיד שהפרשנות למונח "מטרות ציבוריות" בקבלת החלטות על התקשרויות עם הסוכנות בפטור ממכרז תהיה בהתאם לתפקידיה על פי חוק המעמד והאמנה ולא יותר מכך.
התקשרות להקמה ותחזוקה של דיור ציבורי .
כ-90% מהכספים שמקצה הממשלה למימון הפרויקטים המשותפים שלה עם הסוכנות מיועדים לכמה תכניות להקמה ולתחזוקה של דיור ציבורי - כ-2 מיליארד ש"ח בערכים שוטפים (מימון רב-שנתי מעודכן לשנת 2016) .
את ההתקשרויות האלו ביצעו משרד הבינוי ואגף החשכ"ל וכן משרד הקליטה.
בדצמבר2015 התקשרו משרד הבינוי והחשכ"ל עם הסוכנות להקמה ותחזוקה של דירות שמיועדות לדיור ציבורי.
מטרת הפרויקט להבטיח קורת -גג לזכאים לדיור ציבורי, ובייחוד קשישים ויחידים או זוגות המתגוררים בדירות גדולות, בהנחה שיוכלו להסתפק בדירות קטנות יותר.
שליש מהדירות מיועדות לזכאי דיור ציבורי מטעם משרד הקליטה ושני שלישים לזכאים מטעם משרד הבינוי.
שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |33 .
תנאי הפרויקט שנקבעו במסמכי ההתקשרות שגיבשו ואישרו אגף התקציבים במשרד האוצר, החשכ"ל ומשרד הבינוי הם: בניית 2,650 יחידות דיור חדשות על גגות של מבנים קיימים שבבעלות הסוכנות, או סמוך להם; הדירות ייבנו על חלקות בבעלות הסוכנות; תקופתה הכוללת של ההתקשרות תכלול כמ ה תקופות משנה , ובהן תקופת הקמת המבנים ותקופת השכרתן, ובסך הכול תארך ההתקשרות 25 שנים, מתחילת שנת 2016 ועד סוף שנת 2040 (להלן- תקופת האכלוס); כמו כן ניתנו למדינה אופציות להארכת ההתקשרות בשתי תקופות נוספות של 20 שנים בסך הכול, ולכל היותר עד סוף שנת206024 (להלן - תקופות האופציה); הקמת הדירות ואכלוסן צפויים להסתיים בשנת 2020 ; סכום ההתקשרות הוא כ-1.
9 מיליארד ש"ח בערכים שוטפים (מהם0.
4 מיליארד ש"ח בתקופות האופציה), והוא כולל את עלויות הקמת הדירות וכן את השתתפות הממשלה בתשלום שכר הדירה לסוכנות במהלך תקופת ההתקשרות.
שכר הדירה מגלם גם את עלויות ניהולן ותחזוקתן של הדירות בתקופת השכירות; עלות הקמת הדירות מסתכמת ב-1.
06 ;מיליארד ש"ח המדינה תשתתף בעלות ההקמה לפי העלות בפועל ולא יותר מ- 200,000 ש"ח ליחידת דיור ו-530 מיליון ש"ח בסך הכול; הסוכנות תממן את היתרה באמצעות הלוואה בנקאית ואת החזר ההלוואה (קרן וריבית) באמצעות חלק משכר דירה שישלמו לה הממשלה והשוכר; שכר הדירה לשוכר הזכאי לדיור ציבורי יהיה 1,800 ש"ח ליחידה בתקופת האכלוס, והוא יתחלק בין המדינה- 1,500 ש"ח ובין השוכר - 300 ;ש"ח.
בתקופות האופציה תשלם המדינה שכר דירה מופחת שכר הדירה יגלם את כלל העלויות של הפעלת הדירות, לרבות תחזוקה, ניהול, מימון ושיפוצים; מתוך כלל דמי השכירות שתקבל הסוכנות בתקופת האכלוס היא תקצה עד 90 מיליון ש"ח בעבור שיפוץ הדירות והתשתיות המשמשות את הדירות, כדי לאפשר את המשך השימוש בהן על ידי משרד הבינוי ב תקופות האופציה; הסוכנות תשתמש ברווחים שייוותרו לאחר הקצאת 90 המיליון לפרויקטים אחרים של דיור ציבורי שבבעלותה ובניהולה, לרבות רכישה או הקמה של דירות בבעלותה, לפי רשימה שתצורף להסכם ניהול הדיור הציבורי שבין המדינה לחברת עמיגור 25, והכל בתיאום מלא עם משרד הבינו י26 ; כלל הרווחים שיצטברו בידי הסוכנות בתקופות האופציה ייוותרו בידיה "למילוי מטרותיה הכלליות ללא הגבלה כלשהי"; הדירות שייבנו יהיו בבעלותה.
יצוין כי הקרקעות הנכללות בפרויקט ההקמה והתחזוקה של הדיור הציבורי מצויות בעיקרן באזורים שבהם קיים ביקוש גבוה לדיור - בין נתניה בצפון לקריית גת ואשקלון בדרום, לרבות תל אביב, ירושלים והרצליה.
החלטה של גוף ציבורי לבצע התקשרות שלא בדרך של מכרז פומבי, יש לקבל כאמור לפי תח"ם, לאחר בחינת האפשרות לערוך את ההתקשרות בדרך של מכרז, וככל שהדבר מוצדק וסביר בנסיבות העניין .
לפי תח"ם, ועדת פטור משרדית שחבריה הם מנכ"ל המשרד הממשלתי, חשב המשרד והיועץ המשפטי של המשרד - רשאית לאשר התקשרות בפטור ממכרז, אם שוויה אינו עולה על .
41 (11 שנים) ואופציה נוספתמ- 1.
חברת עמי גור ניהול נכסים בע"ם היא חברת בת בבעלות מלאה של הסוכנות 26 ,על פי מסמכי ההתקשרות יוגדר ייעוד הרווחים באמצעות ועדה שבה חברים חשב משרד הבינוי מנהל אגף נכסים וחברות במשרד הבינוי ושני נציגי הסוכנות.
כלומר בהליך תחרותי ארבעה מיליון ש"ח; ועדת הפטור שחבריה החשב הכללי או נציגו והיועץ המשפטי של משרד האוצר או נציגו מוסמכת לאשר התקשרות בפטור בסכום גבוה יותר.
ועדת הפטור של משרד הבינוי אישרה את ההתקשרות האמורה בדצמבר 2015 בפטור ממכרז לפי תקנה3(19 )(א), וכך נימקה את החלטתה: הסוכנות ביצעה פרויקטים דומים בשתי ערים תוך התחשבות בקשישים שמתגוררים במבנים תוך כדי ביצוע הבנייה; נכון להיום אין גוף מלבד הסוכנות שיכול להציע היקף דומה של קרקעות זמינות לבנייה ופתרונות דיור בלוח הזמנים ובעלויות שהמודל הזה מציע - זמינות, מיקום, מענה לצרכים קיימים ועתידיים, יכולת ביצוע, ורגישות לקשישים בביצוע הבנייה; השימוש בקרקעות שמרביתן מוחכרות לסוכנות או מטעמה27 חוסך למדינה תשלום בגין עלויות הקרקע והתבססות על תשתיות של בתי דיור לקשישים; הוא מביא לידי חיסכון ניכר בעלויות כספיות, בזכות ניצול תשתיות קיימות ויתרונות הגודל.
כעבור שלושה ימים אישרה גם ועדת הפטור של החשכ"ל את ההתקשרות, ונימקה את החלטתה באותם נימוקים.
נמצא כי במשא ומתן שהת קיים בין משרד הבינוי לסוכנות אמרו נציגי אגף החשכ"ל כי על פי מודלים כלכליים שהציגה הסוכנות, צפוי לה "רווח משמעותי" מהפרויקט בתקופת האכלוס, כלומר במהלך 25 השנים הראשונות, ובתקופות האופציות, לאחר תום החזר ההלוואה, צפוי רווח של כ -600 מיליון ש"ח בסך הכול.
נציג אגף החשכ"ל ציין כי לדעתו הרווח אינו סביר.
בעקבות זה נעשו כמה שינויים בהסכם, ובכללם נקבע שכר דירה נמוך יותר בתקופות האופציה (גובה שכר הדירה בתקופת האכלוס נותר ללא שינוי), נקבעו הגבלות נוספות לשיעור ההשתתפות של המדינה בהקמת יחידות הדיור, וכן הוארכה תקופת האופציה והסוכנות התחייבה להקצות סכום של 90 מיליון ש"ח לשיפוץ עמוק של הדירות לקראת תום עשרים השנים הראשונות.
נמצא כי משרד הבינוי והחשכ"ל לא בדקו לעומק את האפשרות לבצע את ההתקשרות באמצעות מכרז, כלומר בהליך תחרותי .
בכלל ז ה לא בדקו את האפשרות ל התקשר באמצעות גורמים אחרים, ואת החיסכון הכספי הנובע משימוש בקרקעות מוחכרות לעומת החיסכון האפשרי מקבלת הצעות במסגרת תחרותית, וכן את העלויות הכלכליות הגלומות בחלופות - בטרם החליטו לאשר את ההתקשרות עם הסוכנות.
זאת - אף על פי שפרויקט דומה נעשה ב -2011 באמצעות התקשרו ת של משרד הקליטה, באישור ועדת הפטור של החשכ"ל, עם ארבע רשויות מקומיות ועם חברת עמיגור להקמת כ - 1,100 דירות, ו ממנו ניתן ללמוד שגורמים נוספים עשויים להתחרות על ביצוע הפרויקט.
27 על פי נתוני רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) בחלק מהקרקעות האלה החכירה הייתה רשומה על שמן של המגבית היהודית בארה"ב והמגבית היהודית בקנדה.
בנוגע לנכסים אלה דיווחה הסוכנות למשרד הבינוי באוקטובר 2015 כי היא רשאית לפעול באופן מלא, כפי שקבעה כל אחת מהמגביות, ליישום פרויקט הדיור הציבורי.
שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |35 .
אגף החשכ"ל במשרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר2016 כי ההסכם של משרד הבינוי עם הסוכנות התחיל במשא ומתן שהתקיים בין אגף התקציבים במשרד האוצר ומשרד הבינוי ובין הסוכנות, על יסוד תקציב שייעד אגף התקציבים להגדלת היצע הדיור בכלל והדיו ר הציבורי בפרט.
אגף החשכ"ל ציין כי בחן שלושה ניתוחים כלכליים של הפרויקט המוצע וביצע ניתוח רגישות שלו, והחשבת הכללית הבהירה שיש צורך בקיומם של טעמים ונימוקים מהותיים המצדיקים את אישור הפטור, וששיעור הרווח שיוותר בידי הסוכנות חייב לעמוד במבחן הסבירות.
הוא הו סיף כי בהסכם ההתקשרות של משרד הבינוי עם הסוכנות גלומים מספר יתרונות ומאפיינים ייחודיים שלא ניתן להשיג בדרכים אחרות.
לפיכך יש קושי בעריכת השוואה פשוטה בין ההסכם לחלופות אחרות.
הוא ציין עוד כי בחינה מעמיקה של נימוקי משרד הבינוי לאישור ההסכם מצביעה על קיומן ש ל תועלות מובהקות בעבור משרד הבינוי ושווקי הדיור והמקרקעין בכללם, והם מצדיקים את האישור של עריכת ההתקשרות בפטור ממכרז.
החשכ"ל ציין כי בשל נימוקי משרד הבינוי ואגף התקציבים בנוגע לפרויקט שהובאו לפניו, ועל אף שהתקשה להשוות את הפרויקט לפרויקט מ- 2011 , הוא השתכנע שההסכם הסופי שנחתם עם משרד הבינוי עדיף מבחינת השאת התמורה למדינה, ומתאים יותר למטרות משרד הבינוי, ועל כן הסכים לאשר את ההתקשרות בפטור ממכרז.
משרד הבינוי השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2016 כי במהלך בדיקת המודל הכלכלי של הפרויקט המוצע נערכו שלוש בדיקות של הפרויקט.
הן כללו, בין היתר, ניתוחי רגישות בנוגע להשפעה של גובה סבסוד המדינה על שכר הדירה בפרויקט וכן בנוגע להשפעת גובה השתתפות הממשלה בעלות ההקמה על שיעור התשואה של הפרויקט.
המשרד הוסיף כי בחן את הפרויקט האמור לעומת הפרויקט שבוצע על ידי משרד הקליטה, ובחינה זו העלתה שהפרויקט הנדון חסכוני יותר מהפרויקט הקודם בכל הנוגע לגודל הדירות ולמשך העמדת הדירות לרשותה של המדינה.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל ולמשרד הבינוי כי בחינת האפשרות לערוך את ההתקשרות בדרך של מכרז, מחייבת גם בדיקת חלופות לתכנית המוצעת, ואין להסתפק בבדיקת פרטי התכנית המוצעת בלבד.
2,650 הדירות שייבנו כאמור באמצעות מימון ממשלתי, יהיו בבעלות הסוכנות ועליה להשתמש בתשלומים בעבור שכר הדירה שהיא תקבל בתקופת האכלוס, בניכוי החזרי ההלוואה, הוצאות האחזקה וכן 90 מיליון ש"ח שייועדו לשיפוץ הדירות, לרכישת דיור ציבורי בבעלותה.
המדינה התחייבה להשתתף במימון רוב שכר הדירה, כך שמימון זה והשתתפות השוכר בתשלום יתרת שכר הדירה, יכסו את מלוא החזר ההלוואה שנוטלת הסוכנות (קרן וריבית).
יצוין כי בשנת 1999 רכשה המדינה מהסוכנות 11,000 דירות המיועדות לדיור ציבורי שהסוכנות ניהלה בעבור הממשלה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי עליו להבטיח שהמדינה לא תרכוש מהסוכנות בעתיד את הדירות הנכללות בפרויקט האמור, כולן או חלקן, בשעה שהיא עצמה מימנה את רוב העלויות של הקמתן ותחזוקתן, באופן שבו המדינה תשלם שוב עבור נכסים שהיא מימנה.
האמור לעיל מעלה ספק אם ההליך שקיימו משרד הבינוי ואגף החשכ"ל הבטיח את השאת היתרונות הכלכליים למדינה, משום שלא נערכה בחינה מעמיקה של האפשרות לבצע את ההתקשרות באמצעות הליך תחרותי בין כמה מציעים, ולא נבחנו חלופות אחרות והעלויות הכלכליות הגלומות בהן, בטרם החליטו ועדות הפטור של משרד הבינוי ואגף החשכ"ל לאשר את ההתקשרות עם הסוכנות.
בחינת חלופות כאמור נדרשה ביתר שאת בהתחשב בהיקף הפרויקט - הן מבחינת תקופת ביצועו, והן מבחינת עלותו לאוצר המדינה, מאפייני הדירות והאזורים שבהם יוקמו, והרווחים הצפויים ממנו.
על משרד הבינוי ומשרד האוצר להקפיד שהחלטות בנוגע להתקשרויות עם הסוכנות בפטור ממכרז ייעשו רק לאחר בחינת החלופות והאפשרות לקיים מכרז, כדי להבטיח השאת היתרונות הכלכליים והשגת המטרות של דיני המכרזים.
יישום עקרון השקיפות .
תקנה3(29 ) לתח"ם קובעת כי משרד רשאי להתקשר בפטור ממכרז עם מי שלפי זכויות מכוח דין או בהתאם למצב בפועל הוא היחיד שמסוגל לבצע את ההתקשרות (בתקנות אלה - ספק יחיד), בהתקיים התנאים להתקשרות עם ספק יחיד ב תקנה 3)א(א בתח"ם: " ביקשה יחידה מזמינה להתקשר עם ספק יחיד לפי תקנה 3(29(.
)1 ) תביא היחידה המזמינה את הבקשה לאישור ועדת המכרזים לאחר שעשתה את כל אלה: (א) בעל הסמכות המקצועית במשרד, חיווה את דעתו בכתב לעניין ההתקשרות כי המתקשר הוא ספק יחיד או כי הטובין או השירותים הם טובי חוץ או שירותי חוץ; (ב) פרסמה באתר האינטרנט לתקופה של עשרה ימי עבודה לפחות, ושלחה לכל מי שהוא מנוי על קבלת הודעות.
(1) הודעה על כוונתה להתקשר עם מי שלפי דעתה הוא ספק יחיד, או עם ספק חוץ לרכישת טובי חוץ, לפי העניין, ואת עיקרי ההתקשרות; (2) את חוות הדעת לפי פסקת משנה (א) או את עיקריה; (3) הודעה על האפשרות לפנות אליה כאמור בפסקה (א)(2 ), והתקופה שבה ניתן לפנות כאמור"; "אדם הסבור כי קיים ספק אחר המסוגל לבצע את ההתקשרות, רשאי לפנות ליחידה המזמינה, בתוך התקופה שקבעה היחידה המזמינה ושלא תפחת מארבעה עשר שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |37 .
להתקשרויות עמה ימי עבודה, החל במועד פרסום ההודעה, ולהודיע לה כי קיים ספק אחר או ספק ישראלי, לפי העניין, המסוגל לבצע את ההתקשרות".
הפעולות שנדרש משרד ממשלתי ל עשות כדי לקבל פטור מחובת מכרז בשל היות הספק המוצע ספק יחיד מ שקפות, אפוא, עקרונות העומדים ביסודו של מכרז פומבי לרכישת שירותים: שקיפות, שוויון והשאת היתרונות למשרד הממשלתי.
פעולות אלה אינן נדרשות ממשרד שמבקש להתקשר עם הסוכנות בפטור מחובת מכרז על פי התקנה שיוחדה להתקשרויות עמה.
בשלושה מקרים נמצא שוועדות מכרזים אישרו את הפטור להתקשרויות עם הסוכנות לפי סעיף 3(19 :)(א) בנימוק שהם ראו בה ספק יחיד (א) בספטמבר 2015 אישרה ועדת המכרזים של המשרד לשירותי דת את ההתקשרות עם הסוכנות לפי תקנה 3(19 )(א) לתח"ם להפעלת מכון גיור .
מתשובה שמסר משרד רה"ם האחראי מאז יולי 2015 על התקשרות זו , עלה שאחד הנימוקים לכך היה שאין גוף אחר העוסק במגוון רחב של עיסוקים רלוונטיים להתקשרות כמו הסוכנות; (ב) ועדת הפטור של משרד הבינוי אישרה התקשרות עם הסוכנות בפטור כאמור להקמת 2,650 דירות לדיור ציבורי וכתבה בנימוקיה למתן הפטור כי באותה עת רק הסוכנות הייתה יכולה להציע היקף כזה של קרקעות זמינות; (ג) ועדת הפטור של משרד החינוך נימקה את מ תן הפטור לתכנית פותחים עתיד בהסתמך על חוות דעת של גורם מקצועי ולפיה ככל הידוע למשרד, לא קיימים גופים נוספים שניתן להתקשר אתם לקבלת שירותים אלה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי, למשרד רה"ם ולמשרד החינוך כי במקרים שבהם מבוססת ההחלטה לפטור בין היתר על ההנחה שהסוכנות היא ספק יחיד, על ועדת הפטור לוודא שאין ספקים אחרים שיכולים לבצע את ההתקשרות , ובכך יוגשמו העקרונות שעליהם מתבססת חובת המכרז הפומבי.
לפי תקנה1)ג(א לתח"ם, על גוף ציבורי שהחליט לבצע התקשרות שלא באמצעות מכרז לפי תקנות אלה28 ,לפרסם את החלטתו המנו מקת באתר האינטרנט בתוך חמישה ימי עבודה ממועד קבלת ההחלטה.
על פי ההוראות של תקנון כספים ומשק (תכ"ם), ייעשה הפרסום באתר האינטרנט של מינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר.
הפרסום נועד לצורכי בקרה ושקיפות, שמירה על טוהר המידות ותקינות ההליך המינהלי.
28 למעט התקשרות לפי תקנה 3(1 )- התקשרות ששוויה אינו עולה על 50,000 ₪.
נמצא כי משרד הקליטה לא פרסם את הפטור ממכרז שהעניק בשנת 2015 לשש התקשרויות שלו עם הסוכנות כנדרש, והמשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל לא פרסם את הפטור שניתן להתקשרות אחת כאמור29.
,משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה ולמשרד לפיתוח הפריפריה הנגב והגליל כי עליהם לפרסם כל החלטה על התקשרות עם הסוכנות בפטור ממכרז כנדרש.
29 משרד הקליטה: התקשרויות להפעלת אולפני ם ללימוד עברית; להפעלת תכנית לצעירים עולים בחיפה, תכנית לצעירים עולים בירושלים, תכנית לצעירים עולים ברעננה ובקרית ים, תכנית לצעירים עולים בתל אביב ותכנית לשיפור המענה הכלל עולמי לפניות בנושאי עלייה.
המשרד לפיתוח הנגב והגליל: התקשרות ל שיפוץ ו לשיקום מרכזי קליטה בערד לצורך אכלוס המבנה בגרעיני התיישבות.
שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |39 .
פיקוח ובקרה של משרדי הממשלה על ההתקשרויות עם הסוכנות .
בדיקה של עמידה ביעדים ואפקטיביות .
קביעת היעדים נועדה לבדוק את האפקטיביות שלה, כלומר את מידת עמידתה ביעדים, ולבחון אם המשך הפעלתה מוצדק בהשוואה לחלופות הקיימות , וכן - מהם השיפורים והשינויים הנדרשים בה.
הערכת תוצאות היישום של התכנית מחייבת איסוף שיטתי של מידע מקיף ומהימן בנוגע לחלקיה השונים30.
בלוח שלהלן מוצג מידעעל קביעת יעדים מדידים ובדיקת האפקטיביות של ארבע תכניות שבהן פעלו משרד רה"ם ומשרד החינוך עם הסוכנות במשך יותר מחמש שנים.
לוח 2 : קביעת יעדים ובדיקת אפקטיביות של תכניות שפעלו יותר מחמש שנים .
חברת בת שלה מספר השנים .
)(במיליוני ש"ח האם נקבעו .
מסע משרד רה"ם 12 342 כן שנת 2015 .
הכנה לגיור משרד רה"ם 16 110 לא האפקטיביות לא נבדקה .
חפציב"ה משרד החינוך 16 68 לא האפקטיביות לא נבדקה .
פותחים עתיד משרד החינוך 6 26 לא האפקטיביות לא נבדקה .
מקור: נתוני מערכת מנו"ף, בעיבוד של משרד מבקר המדינה.
מהלוח עולה כי בשלוש מארבע התכניות שפורטו שבהן השקיעו משרדי הממשלה כ-200 מיליון ש"ח במשך חמש שנים, לא נקבעו יעדים מדידים ולא נבדקה האפקטיביות של התכניות הללו.
משרדי ממשלה שונים התקשרו מאז שנת2000 עם חברת בת של הסוכנות- המכון ללימודי יהדות באמצעות החברה הארצית לחינוך, פיתוח ולק ליטה בע" ם (חל"צ), להפעלת תכנית לימודי ם המוכרת כתכנית הכנה לגיור על ידי אגף .
30 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 62( ב 2012) , תכנית קרב- ההובלה, הפיקוח והבקרה של משרד החינוך.
ההתקשרות נעשתה בפטור ממכרז לפי תקנות 3(19 )(א) ו -3(19 ))(ג לתח"ם.
במועד הביקורת פעל מערך הגיור במשרד רה"ם, ובדצמבר 2015 נחתם הסכם להמשך התקשרות עם הסוכנות לתקופה של שנה בעלות כספית שנתית של 17 מיליון ש"ח.
בהסכם שחתם אגף הגיור עם המכון ללימודי יהדות בשנים 2014 ו-2015 צוינו מטרות המכון ויעדיו, ובהם: להגיע לכל האזרחים ותושבי הקבע בישראל, זכאי חוק השבות שאינם יהודים ובני משפחותיהם מדרגה ראשונה, ולהציג לפניהם את האפשרות להכיר את עולם היהדות.
להסכם משנת 2014 צורפה תכנית העבודה של המכון לשנים 2016-2014 שבה נקבעו יעדים מדידים בנוגע למספר הלומדים בתכנית ולשיעור הנושרים ממנה.
אגף הגיור הגדיר את מטרות התכנית והציב יעדים מדידים להשגתן, אולם לא כלל בין היעדים האלה יעד מרכזי הנוגע למספר המתגיירים.
בדוח מבקר המדינה בשנת 2013 נכתב כי על אגף הגיור לבחון את התקציב הניתן למכון ללימודי יהדות יחסית לשיעור המתגיירים מכלל תלמידיו, ולהציג את ממצאיו לממשלה.
זאת - כדי שתבדוק אם אופן הפעולה יעיל ומביא לידי השגת היעדים להגדלת מספר המתגיירים31 .
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אגף הגיור לא קיים את הבחינה האמורה.
אף על פי כן, אישר המשרד לשירותי דת את המשך ההתקשרות עם הסוכנות בשנים 2014 ו-2015 .
לאחר מכן עבר אגף הגיור למשרד רה"ם.
על משרד רה"ם לוודא שאגף הגיור יקיים את הבחינה הנדרשת , וכמו כן עליו להתנות את חידוש ההתקשרות עם הסוכנות בביצוע הבחינה ובכך שממצאיה יעידו שהאפקטיביות שלה עד אותה עת מספקת.
כמו כן על המשרד לקבוע יעדים מדידים לאגף הגיור בנוגע למספר המתגיירים.
הסוכנות מפעילה את תכנית חפציב"ה מאז שנת 1990 " ואת תכנית פותחים עתיד" - מאז שנת 2009.
31 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63 ג( 2013) ', פעולות בתחום שירותי הדת, עמ 196-145 .
שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |41 .
נמצא כי משרד החינוך לא קבע מהם יעדי התכנית "פותחים עתיד", וכיצד יש למדוד את מידת העמידה בהם ואת מידת האפקטיביות של התכנית בכללותה.
עו ד נמצא כי המשרד החליט להרחיב את התכנית מארבעה יישובים ל-23 יישובים בשנת 2014, אף על פי שלא בחן את מידת האפקטיביות שלה.
עוד נמצא כי משרד החינוך קבע מטרות לתכנית חפציב"ה, ואולם לא קבע יעדים מדידים למימוש מטרות התכנית.
מכאן שאי אפשר לדעת מהי מידת האפקטיביות של תכנית חפציב"ה.
משרד החינוך השיב למשר ד מבקר המדינה בנובמבר 2016 כי על אף שלא נקבעו מראש יעדים מדידים ואמות מידה, נקבעו לפרויקטים יעדים כלליים ונבדקה מידת ההשפעה או ההצלחה של כל פרויקט במהלך פנימי של צוותי ההדרכה והמטה במשרד.
תכנית חפציב"ה פועלת במשך שני עשורים וחצי, והממשלה השקיעה בה מאות מיל יוני ש"ח, ותכנית "פותחים עתיד" פועלת במימון ממשלתי זה כשבע שנים, והממשלה השקיעה בה עשרות מיליוני ש"ח.
בחינה מקיפה לאורך זמן של הישגי תכנית מחייבת הגדרת יעדים מדידים ובחינת האפקטיביות של כל מרכיביה.
על משרד החינוך לבחון את מידת האפקטיביות של התכניות לפי יעדים מדידים שייקבעו לפעילותן.
על המשרד לוודא שהמשך ההתקשרות עם הסוכנות יותנה בקיום בחינות מקצועיות כאלה ובממצאים המלמדים על אפקטיביות מספקת.
פיקוח ובקרה על פעילות תכנית מסע .
בהחלטת ממשלה מ-2007 נקבע כי תכנית מסע מיועדת לחזק את זיקתם של צעירי יהדות התפוצות למדינת ישראל, ליהדותם ולקהילותיהם.
בהחלטה נקבע גם יעד מדיד לתכנית מסע: מדי שנה, החל בשנת הלימודים התשע"ד ( 2014-2013 ,) ישתתפו בתכנית מסע 20,000 .
צעירים עוד נקבע כי ועדת ההיגוי תבחן את העמידה ביעדי התכנית יחסית למספר המשתתפים.
מתוקף ההסכם בין הממשלה ובין הסוכנות וחברת מסע בודקת החברה את מידת האפקטיביות של התכנית באמצעות מחקרי הערכה ובבדיקות פרטניות של התכניות החינוכיות שהיא מקיימת.
במהלך השנים 2015-2012 חלה עלייה מתמדת במספר המשתתפים בתכנית מסע , ואולם, בשנת הלימודים התשע"ו ( 2016-2015 ) השתתפו בתכנית 12,300 .
צעירים חברת מסע העריכה כי בשנת הלימודים התשע"ז ( 2017-2016 ) ישתתפו כ - 13,500 .
צעירים 42 |דוח שנתי 67ב .
נמצא כי מלבד היעד המדיד בנוגע למספר המשתתפים בתכנית מדי שנה, לא קבעו משרד רה"ם וחברת מסע יעדים מדידים בנוגע למטרות האחרות של התכנית, לרבות חיזוק הזהות היהודית של משתתפיה והקשר שלהם לישראל.
בהיעדר יעדים מדידים נפגעת ה אפשרות למדוד את מידת האפקטיביות של התכנית.
חברת מסע השיבה כי החלטת הממשלה שהתקבלה ב-2007 כעשור טרם מועד סיום הביקורת , הגדירה יעדים מספריים ושיעורי צמיחה שנתיים לא ריאליים, נוכח ראשוניותו של הפרויקט וה יעדר ידע קודם לגבי שיעורי הה יתכנות, והם אכן לא התממשו.
החברה ציינה שהיא מסכימה שיש לעדכן את היעדים המספריים שנקבעו בהחלטת הממשלה.
לדעתה, בהתחשב בתחרות בשוק התכניות הבינלאומיות, המחויבות של המשתתף מבחינת מימון התכנית ואורכה והמצב הביטחוני בארץ - הרי שחברת מסע משיגה שיעורי צמיחה מרשימים.
החברה הוסיפה שהיא עסקה בפיתוח כלי הערכה לבחינת האפקטיביות של הפרויקט ומידת השפעתו, ותוצאות ההערכה מעידות כי התכנית העמיקה את זיקתם של המשתתפים לישראל.
משרד מבקר המדינה מעיר לנציגי משרדי הממשלה בוועדת ההיגוי של תכנית מסע (ראו להלן), כי יש לקבוע יעדים מדידים נוספים לתכנית , למדוד את מידת העמידה בהם, ולעדכן לפיהם את המסקנות בנוגע לאפקטיביות של התכנית.
מסקנות אלה יש להציג לפני הגורמים האחראים על תכנית מסע במשרד רה"ם ולפני ועדת הפטור באגף החשכ"ל, גם לצורך הדיון בהמשך ההתקשרות עם הסוכנות ועם חברת מסע להפעלת התכנית.
בקרה על פעילות החברה המפעילה את תכנית מסע .
בתכ"ם נקבע בנוגע לאופן הפיקוח על העבודות המתבצעות מכוח התקשרות, כי אותה יחידה במשרד שהזמינה את העבודה, תפקח באופן שוטף על איכות העבודה ועל העמידה בדרישות ההתקשרות 32.
במסגרת תכנית מסע מתקיימות מאות תכניות חינוכיות.
מאז2014 התחלף פעמיים הגורם האחראי מטעם משרד רה"ם לתכנית מסע: עד נובמבר היה אגף פנים תכנון ופיתוח אחראי לה; לאחר מכן עברה האחריות לאגף בכיר מורשת לאומית והנצחה במשרד רה"ם.
במועד הביקורת היה אגף תקציבים ופרויקטים במשרד רה"ם הגורם האחראי במשרד לתכנית מסע וגם הגורם המאשר את התשלומים לחברה.
על פי ההסכם, הצהירה חברת מסע כי היא מקיימת מנגנון פיקוח על דיווחי המארגנים על אודות מספר המשתתפים, אופן הוצאת הכספים על ידי המארגנים, ועמידת המשתתפים בתכנית שאושרה על ידי החברה.
בהסכם נקבע גם שאחת לארבעה חודשים תצרף חברת מסע לדוח ביצוע כספי מפורט שתגיש למשרד רה"ם ולסוכנות, גם דוח מילולי על ביצוע הפרויקט בהתאם לתכנית העבודה המאושרת .
32 תכ"ם, מספר הוראה 7.
שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |43 .
של החברה שמתייחס לדיווח הכספי.
דוח כזה מאפשר לקיים בקרה רבעונית, אפילו כללית, על התקדמות התכנית ומידת העמידה ביעדיה במהלך הרבעון.
חשבות משרד רה"ם נוהגת לערוך בקרה כספית על דרישות התשלום של חברת מסע.
נמצא כי אגף תקציבים ופרויקטים במשרד אישר את תשלומי המשרד לחברה ב-2016 בלי שבדק את נכונות הנתונים והדיווחים אפילו באופן מדגמי.
ראשת אגף תקציבים ופרויקטים מסרה למשרד מבקר המדינה כי המשרד לא ביקר את איכות התכניות שמפעילה חברת מסע, כי החברה עושה את הבדיקות האלה בעצמה.
כמו כן נמצא כי במשך כשנה וחצי, מינואר 2015 עד מאי 2016 , חברת מסע העבירה רק חלק מ הדוחות המילוליים הנדרשים על פי ההסכם, ומשרד רה"ם אף לא דרש לקבל את הדוחות שלא הועברו.
משרד רה"ם ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא מפקח על חברת מסע, בין היתר, באמצעות ועדת ההיגוי שהוא משתתף בה, ובאמצעות ועדת משנה שלה שהוקמה לאחרונה.
עוד ציין המשרד בתשובתו כי הוא הקים, בהתאם להסכם עם חברת מסע, ועדה לבח ינת ניגודי עניינים המוסמכת לבדוק היבטים של חשש לניגוד עניינים בין הסוכנות לבין החברה, בין היתר בנוגע לבקשות של החברה לרכישת שירותים של הסוכנות או חברות הבת שלה .
המשרד הוסיף כי לפי ההסכם עם החברה, באחריותה לבדוק ולבקר את התכניות השונות המופעלות על ידי המארגנים השונים, ולכן לא בדק זאת בעצמו.
בינואר 2017 השיב משרד רה"ם כי הטיפול בתכנית מסע הועבר בתחילת החודש לאגף פנים, תכנון ופיתוח במשרד רה"ם במטרה לרכז את כלל הטיפול בתכניות חינוכיות ליהדות התפוצות שבאחריות המשרד ביחידה אחת; האגף מקיים בחינה של אופן ניהול תכנית מסע והבקרות עליה, ובכלל זאת לומד את ממצאי הביקורת בעניינה.
המשרד הוסיף שכדי לשפר את הבקרה הוא שוקל לפרסם מכרז להפעלת חברת בקרה ייעודית חיצונית.
חברת מסע השיבה למשרד מבקר המדינה שהיא מבוקרת ומפוקחת על ידי גורמים רבים.
ביניהם: מבקר פנים של החברה ומשרד רו"ח המשמש כוועדת ביקורת, חברות בקרה חיצוניות שהפעיל משרד רה"ם ב -2009 וב-2016 וכן ביקורת שוטפת של המשרד במסגרת העברת התשלומים החודשיים לחברה כנגד דוחות ביצוע.
החברה הוסיפה שהיא מפעילה מערכי ביקורת חיצוניים על מארגני התכניות החינוכיות, בקרת נוכחות של המשתתפים בהן וכן בקרת איכות ובקרה מינהלתית על פעילות המארגנים.