HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בדיקת נושאים אחדים נעשתה באמצעות עיון ב-122 תיקי עובדים מתוך סך של 937 המועסקים בחוזים מיוחד ים, בארבעת הדירוגים (להלן - 122 התיקים שנבדקו).
המטרה הייתה לבדוק את אופן 368 דוח שנתי63ג .
קבלתם של העובדים הללו לשירות המדינה, את הליך העסקתם, את סיום העסקתם ואת הליכי חידוש החוזה.
תנאי העסקה באמצעות חוזה מיוחד לעומת העסקה באמצעות כתב מינוי .
כאמור, דרך המלך להעסקת עוב דים בשירות המדינה היא כתב מינוי בדירוג דרגה17 , ואילו העסקה באמצעות חוזה מיוחד על פי תקנה 1(3 ) היא היוצא מן הכלל.
הסמכות לקבוע כיצד יועסק עובד - בכתב מינוי או בחוזה מיוחד - נתונה במקורה בידי הממשלה.
אפשרות זאת ניתנה כדי שישתמשו בה רק מסיבות ענייניות, בעת שטובת השירות הציבורי מצדיקה זאת 18 .
קיימים כמה הבדלים בין תנאי ההעסקה של עובד באמצעות כתב מינוי לבין אלה של עובד המועסק באמצעות חוזה מיוחד, והם: גובה השכר, התנאים הנלווים ואופן הפסקת ההעסקה, כפי שיפורטו להלן: שכר ככלל העסקה באמצעות חוזה מיוחד מביאה להעלאת שכרם של עובדים הנכללים בקבוצות אלה.
בעוד שהעובד המועסק באמצעות כתב מינוי מדורג בדירוג מקצועי ומקבל את שכרו על פי דרגתו בו - כפי שזה נקבע בהסכם קיבוצי, החל על כלל העובדים בדירוג - הרי המועסק באמצעות חוזה מיוחד לפי תקנה 1(3 ), בארבעת הדירוגים, מקבל תשלום חודשי כולל, על פי דירוג מיוחד שנקבע לכך, הממצה את כל זכויותיו לשכר בהתאם לחוזה שנחתם עמו.
כך, למשל, תעמוד משכורתו של עובד19 המועסק בדירוג מדעי חברה ורוח (להלן- מח"ר), דירוג מקצועי על פי הסכם קיבוצי, בדרגה 42 , על סך 7,063 ש"ח, בעוד משכורתו של אותו עובד המועסק בדירוג האקדמאים באמצעות חוזה מיוחד תהיה 9,579 ש"ח (פער בשיעור של כ -36% ).
באופן דומה, משכורתו של אותו עובד המועסק בדירוג המשפטנים - דירוג מקצועי על פי הסכם קיבוצי - בדרגה א4 תהיה 11,351 ש"ח, ואילו משכורתו של אותו עובד המועסק בדירוג המשפטנים באמצעות חוזה מיוחד תה יה 15,610 ש"ח20 (פער בשיעור של כ -%38 ).
חשוב לציין כי לגובה השכר יש גם משמעות נלווית, היות שהוא משליך גם על שכר שעה לחישוב תשלום שעות נוספות וכן על הפרשות לתנאים סוציאליים.
דירוג דרגה הוא הגורם הבסיסי לקביעת שכרו של עובד המועסק על פי הסכם קיבוצי 18 .
ראו פסק דין גזית 19 בעל גמול השתלמות א' וב' עם עשר שנות ותק ושלוש שנות שירות בצבא המקבל תוספות שכר המקובלות במשרדו.
יצוין כי בקביעת דרגתו של עובד בדירוג המקצועי המקבל את משכורתו על פי הסכם קיבוצי, כעובד קבוע או כעובד זמני, יש משמעות גם לוותק, בעוד בחוזה מיוחד אין לכך משמעות.
20 הנתונים מתוך הדמיית שכר שבוצעה במשרד המשפטים עבור הביקורת, ולכן מאחר שמדובר בשכר בדירוגים המקצועיים לפי הסכמים קיבוציים, הם כוללים גם תוספות ייחודיות של המשרד.
משרד ראש הממשלה 369 .
תנאים נלווים וזכויות סוציאליות עיון בחוזים המיוחדים, שנבדקו, מעלה כי המועסקים על פי חוזים אלה בארבעת הדירוגים מקבלים משכורת כוללת, אך נהנים מתנאים רבים הדומים לתנאי ההעסקה של כלל עובדי המדינה.
דוגמה לכך היא תנאי הפנסיה: החל בשנת 2002 ,הועברו עובדי המדינה, שהתקבלו לשירות בכתב מינוי 370 דוח שנתי63ג .
מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת בקרן פנסיה או בקופת ביטוח, ד בר המצוין מפורשות בחוזה.
עם התנאים המפורטים בחוזה ניתן למנות את אלה21 וכן תנאים נוספים: הפרשה לקרן השתלמות והפרשות לפנסיה, לגמל ולפיצויים (על השכר הכולל); החזר הוצאות אש"ל ודמי כלכלה.
בחוזים אלה אף נכתב במפורש כי התקשי"ר חל על עובדים אלה, למעט כמה נושאים 22 .
עם זאת, נקבע בהסכם במפורש כי אין לפרש דבר מן האמור בהסכם זה כאילו בא להחיל על העובד הוראות כלשהן מתוך הסכמים קיבוציים או כדי להקנות לו זכויות המוקנות לעובדים המדורגים בדירוג כלשהו בשירות המדינה.
משנת 2011 הוחלט שניתן יהיה לאשר גם דרגה אישית לעובדים המועסקי ם בחוזים מיוחדים בדירוגי האקדמאים, הכלכלנים, משפטנים ומינהל ומשק בבתי החולים הממשלתיים, אגב השוואת התנאים הכרוכים בכך לתנאים של אלה המועסקים על פי הסכמים קיבוציים23.
ביטחון תעסוקתי לעומת הפסקת שירות על פי התקשי"ר, הנציב - או מי שהוסמך לכך על ידיו - רשאים להודיע על הפסקת שירותיו של עובד, המועסק באמצעות חוזה מיוחד, בדיוק כפי שבסמכותם לעשות זאת לגבי עובדים בכתב מינוי.
אופיו של ההליך הנדרש משתנה בהתאם למשך תקופת ההעסקה של העובד בשירות המדינה.
ככל שהתקופה ארוכה יותר, כך התנאים הכרוכים בהליך הפסקת השירות דומים יו תר להליך פיטורים של עובד קבוע.
אחד ההבדלים המרכזיים בין פיטורים של עובד קבוע לבין פיטורים של עובד המועסק בחוזה מיוחד הוא שהפיטורים האחרונים אינם טעונים משא ומתן מוקדם עם ועד העובדים.
גם הפסיקה קבעה כי עובד המועסק ב"חוזה מיוחד" תקופה ממושכת, או בתקופות מתמשכות או מתחדשות, איננו בר חלוף.
העסקתו של העובד בחוזה לזמן קצוב אינה מותירה אותו "עירום" מן הזכויות המהותיות של כללי הצדק הטבעי והמשפט המינהלי, העומדות לכל עובד באשר הוא.
לפיכך יש לנהוג בו בהגינות ובתום לב בקיום זכות הטיעון כהלכתה ובמלואה, ובקיום ההיוועצות הנדרשת בנציגות העובדים טרם פיטוריו24.
כפי שעולה גם מהפסיקה, העסקה בחוזה מיוחד לפי תקנה1(3 ) טומנת בחובה יתרונות וחסרונות25 .
עובד כזה זכאי בדרך כלל לשכר גבוה הרבה יותר ולתנאים טובים יותר מאלו הנוהגים בשירות המדינה, אולם המחיר הנלווה לכך הוא נגיסה בביטחונו התעסוקתי של העובד והחלשה מסוימת של ההגנה מפני פיטורים.
21 זכאות לקצובת נסיעה, להחזר הוצאות רכב על פי אישור כמקובל, לקצובת הבראה וביגוד ולהחזר הוצאות טלפון.
22 "נוהל העסקת עובד במשרה תקנית עד לתום תקופת הנסיון" (פרק 14.
1 ); "נוהל העסקת עובד במשרה תקנית בתום תקופת הנסיון" (פרק 15 ); "העברה ממעמד למעמד" (פרק 16.
5 ); "מילוי מקום ומינוי בפועל" (פרק18 ); "שאילת עובדים" (פרק 19 ); קביעת דרגה וקידום בדרגה (פרקים 21,22,23 ); "משכורת ושכר" (פרק24 ;) "תוספות מיוחדות" (פרק 25.
3 ); "העתקת מקום מגורים" (פרק 26.
4 ); "הסדרים לשמירת זכויות הפנסיה" (פרק 82.
4); וגמלאות (פרק 85 .
) 23 חוזר 9/2011 "הענקת דרגות אישיות לעובדים המועסקים בחוזה שכר כולל בהתאם לתקנה 1(3 ) לחוק שירות המדינה (מינויים) התש"ך- 1960 ", מיום 26.
24 ע"ע 1403/01 סוהייר סרוג'י נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לט, 686.
25 בג"ץ 7542/05 פורטמן נ' מאיר שטרית, דינים עליון 2007 (6 )949 (להלן- פסק דין פורטמן); עב' (ירושלים) 1639/03 מזרחי נ' נציבות שירות המדינה, תק-עב 2006(2 ,) 7154.
משרד ראש הממשלה 371 .
שעובד שירות המדינה מקבל כתב מינוי המעניק לו קביעות בעבודתו והגנה של הסכמים קיבוציים, הרי שהמועסק בחוזה מיוחד מועסק לתקופה קצובה, אשר בסיומה ניתן לסיים את העסקתו, וכללים מסוימים, בתקשי"ר ומכוח הסכמים קיבוציים אינם חלים עליו.
יודגש כי על פי כללי התקשי"ר, אף שאופן סיום העסקתו של עובד המועסק בחוזה מיוחד תקופה ממושכת אינו זהה לזה של עובד בכתב מינוי, הוא אינו נבדל ממנו בהרבה.
סיכומו של דבר, ההליך המורכב הנדרש לסיום העסקתו של עובד בחוזה מיוחד וכן השינוי שחל בשנת 2002 - מעבר לפנסיה צוברת- מבטלים לכאורה כמעט לחלוטין את היתרון והגמישות התעסוקתית שהיו להעסקה בכתב מינוי לעומת העסקת עובד בחוזה מיוחד.
אופן השימוש והעסקה בחוזים מיוחדים בשירות המדינה .
גידול במספר החוזים נושא החוזים המיוחדים הוסדר על ידי נש"ם לרא שונה בשנת 1997 .
נציב שירות המדינה דאז, עו"ד שמואל הולנדר (להלן - נציב שירות המדינה לשעבר), קבע - בתיאום עם הממונה על השכר דאז מר יוסי קוצ'יק - קריטריונים חדשים לגבי העסקת עובד בחוזה מיוחד במשכורת כוללת.
נציב שירות המדינה לשעבר קבע כי ניתן להעסיק עובד בחוזה מיוחד במשרה, אשר תוגדר על ידי נש"ם כמשרה חיונית שיש לבצע את תפקידיה ללא דיחוי, וכי המשרות שיוגדרו יהיו לדוגמה: משרות של כלכלנים במשרדים כלכליים, אדריכלים, מהנדסים, עובדי מחשוב ברמה מקצועית גבוהה, מפקחים ורואי חשבון.
מאז פרסמה נש "ם חוזרים המאפשרים העסקה באמצעות חוזים מיוחדים לכמה תפקידים, ובכלל זה גם כלכלנים ומשפטנים.
חוזרים אלה אינם מגדירים את התבחינים לסיווג המשרה כחיונית.
נתוני הממונה על השכר 26 מלמדים שמשנת 2007 עד שנת 2011 עלה מספר המועסקים בחוזה מיוחד בדירוג האקדמאים ב -547 עובדים- מ- 1,016 עובדים ל- 1,563 עובדים- גידול של כ-54% , ובדירוג כלכלנים ב- 168 עובדים- מ-298 ל-466 עובדים- גידול של כ-56% .
על פי נתוני נש "ם עולה שבארבעת הדירוגים נקלטו כ -60% מהעובדים, שהצטרפו משנת 2008 לשירות המדינה, בחוזים מיוחדים27 .
יוצא אפוא כי השימוש הנרחב בחוזים אלה הביא לכך שד רך המלך להעסקת עובדים בעלי תואר אקדמי היא דווקא באמצעות חוזים מיוחדים ולא באמצעות כתבי מינוי, כפי שנקבע בתקנות ובתקשי"ר.
עניין זה חייב את נש "ם להיערך לשינוי ולקבוע מהי משרה חיונית, המצדיקה העסקת עובד בחוזה מיוחד, ומהי אוכלוסיית היעד הראויה לחוזה כזה.
אולם הביקורת העלתה כי הוראות התקשי"ר והוראות נש"ם אינן מגדירות את המושג "משרה חיונית" ואינן קובעות מהי אוכלוסיית היעד הראויה לחוזה מיוחד.
בהיעדר הגדרות אלה, קיים פתח לפרשנויות שונות - מרחיבות או מצמצמות - של האפשרות להעסיק עובד באמצעות חוזה מיוחד כעובד במשרה חיונית.
כאמור, בשנים האחרונות הורחב השימוש בחוזים אלה.
הדבר נעשה באמצעות פרשנות מרחיבה, כפי שיפורט להלן: .
26 דין וחשבון על הוצאות השכר בשירות המדינה לשנים 2011- 2007 .
27 כ-40% :הועסקו באופנים אחריםעובד על פי הרשאה להעסקה לשעה - עובד בניסיון; עובד על פי כתב מינוי - עובד קבוע; עובד על פי כתב הרשאה - עובד זמני.
משרד ראש הממשלה 373 .
הסדרת כללים לגיוס עובדים 1.
הפסיקה עמדה על מאפייני ההעסקה בחוזה מיוחד בשירות המדינה28 ופירשה שחוזה זה נועד, בין היתר, למקרים שבהם מתקשה שירות המדינה לגייס עובדים ראויים לתפקידים חיוניים, אשר השכר המשולם להם במגזר הפרטי גבוה יותר מזה הניתן בשירות המדינה, וזאת כדי לעודד עובדים אלו לעבור לשירות המדינה או להישאר בו29.
גם עמדת נש"ם, כפי שהיא מתבטאת במכתביה להסתדרות, היא שהעסקת עובדים בחוזים מיוחדים מקורה בגישה ניהולית המשותפת לנש "ם ולאגפי האוצר הרלוונטיים, ומטרתה אכן לפתור את הקושי בגיוס עובדים מקצועיים וראויים לתפקידים חיוניים.
הביקורת העלתה כי נש "ם לא הסדירה באמצעות חוזר או נהלים את התבחינים ואת המשרות החיוניות להתקשרות בחוזה מיוחד בדירוגי האקדמאים והמשפטנים.
(א) נש"ם מסרה למשרד מבקר המדינה, ביולי 2012 , כי חוזה מיוחד בדירוג האקדמאי מיועד לעובדים בעלי תואר אקדמי, המשובצים במשרות המדורגות בדירוג האקדמי.
דהיינו כל משרה בדירוג אקדמי ללא תלות בתפקיד ובמקצועיות הכרוכים בו.
יצוין שקביעת נש"ם, ולפיה כל אקדמאי המוע סק במשרה אקדמית הוא עובד חיוני, מלמדת על כך שנש"ם אינה משתמשת בחוזה מיוחד במקרים חריגים בלבד, אלא הפכה אותו לכלל.
זאת כאמור בלי שהתקבל הדבר בהחלטה מוסדרת שפורסמה כנדרש בחוזר או בהוראה של נש"ם.
יתרה מכך, הבדיקה העלתה כי מתוך 456 העובדים המועסקים בדירוג האקדמאים בחוזה מיוחד במשרדים שנבדקו, 108 מהם מועסקים בדירוג האקדמאים בחוזה מיוחד אף שהמשרה היא בדירוג המינהלי 30 .
נמצא אפוא כי נש "ם לא עמדה אף בתבחינים שהציבה לעצמה, והתקשרה בחוזה מיוחד גם עם עובדים, אשר לא היו זכאים לכך על פי תנאיה שלה.
(ב) כאשר הוסדר נושא החוזים המיוחדים על ידי הנציב לשעבר לראשונה, בשנת 1997 , הוא קבע כי למשרות חיוניות תוצמד רמת שכר במתח דרגות בתקן שלא יפחת מרמה של 39-41 , דהיינו משרות של מרכז בכיר ומעלה - רמות ניהול בינוניות.
הבדיקה העלתה כי מתוך 937 ,העובדים המועסקים בדירוגים ובמשרדים שנבדקו 85 הם עובדים בחוזים מיוחדים בדירוג האקדמאים, שהועסקו במשרות שתקן הדרגות שלהן נמוך יותר - אפילו משרות בדרגה 36 בדירוגים שונים31 .
נש"ם ומשרדי הממשלה, שבהם נמצאים עובדים אלה, מסרו למשרד מבקר המדינה במהלך החודשים אוקטובר -נובמבר 2012 כי העסקת עובדים בחוזה .
28 אף כי בפסק דין זה עסקו בחוזה מיוחד לבכירים, מבחינת המאפיינים ניתן להסיק ממנו גם לגבי חוזה מיוחד שאינו לבכירים, בייחוד לנוכח העובדה שגם החוזה הנידון בפסיקה הוצא מכוח תקנה 1(3.
ראו פסק דין פורטמן 30 דירוג מינהלי על פי התקשי"ר הוא הדירוג של כלל עובדי המדינה אשר אינו דירוג מקצועי, כגון אקדמאים, הנדסאים ופרקליטים.
המשרות הן בדירוג המח"ר, בדירוג המינהלי, בדירוג המהנדסים ובדירוג העיתונאים משרד ראש הממשלה 375 .
מיוחדבדירוג האקדמאים, אף שהמשרה היא בדירוג המינהלי או בתקן דרגות נמוך יותר מרמה של 39-41 , בוצעה באישור נש"ם.
לדבריהם במקרים מסוימים מדובר ביחידות שלמות, אשר אופי עבודתן הצדיק את העסקתן בדרך זו, המאפשרת תשלום שכר גבוה יותר.
משרד מבקר המדינה העיר כי קיים טעם לפגם בכך שחוזה מיוחד מּוחל על מי שאינו עומד בקריטריונים שתוארו.
אם תנאי העבודה ביחידות מסוימות מצריכים מתן תנאי העסקה מיוחדים, מן הראוי כי נש"ם תגדיר את המשרה כחיונית ותביא את הדבר לידי ביטוי בדירוג נפרד; אם יש צורך בשינוי דירוג המשרה לעובד מקצועי, על נש"ם לבחון זאת, ולהמיר את דירוג המשרה לדירוג הראוי.
(ג) בדין וחשבון השנתי על הוצאות השכר בשירות המדינה, שמגיש הממונה על השכר לשר האוצר הוא מדווח, בין השאר, על המועסקים בחוזה מיוחד.
בדין וחשבון שלו לשנת 200832 ציין הממונה על השכר בעניין החוזים בדירוג האקדמאים כי החוזים הללו מיועדים "לבעלי תפקידים נדרשים בתחומים כלכלה, אדריכלות, הנדסה, מחשוב, פיקוח וראיית חשבון", כפי שקבע נציב שירות המדינה לשעבר כבר בשנת 1997 .
הגדרותיהם המנוגדות של שני הגופים האלה, העוסקים בענייני עובדים בשירות המדינה - האחד בתחום של משאבי אנוש וכו ח האדם, והאחר בקביעת רמות השכר לעובדים אלה - מלמדות על פער בתפיסה אילו בעלי תפקידים ומקצועות זכאים לחוזה מיוחד.
בעוד שלפי נש "ם ההגדרה כוללנית ואינה מחייבת בעל תפקיד ומקצוע נדרש, הממונה על השכר אכן דורש זאת.
חוסר הבהירות מעיד על הצורך לקבוע באופן ברור ומשותף את התבחינים להתקשרות בחוזה מיוחד בדירוג האקדמאים.
נש"ם מסרה למשרד מבקר המדינה ביולי 2012 כי חוזה מיוחד למשפטנים מיועד לעובדים בשירות המדינה בעלי רישיון ישראלי לעריכת דין, אשר משובצים במשרות בדירוג המשפטנים.
בביקורת נמצא כי ב -8 מקרים מתוך 318 העובדיםהמועסקים בחוזה מיוחד בדירוג משפטנים במשרדים שנבדקו, המשרות שבהן משובצים העובדים אינן בדירוג המשפטנים.
להלן דוגמה: עובדת א' החלה לעבוד במשרד בשנת 2004 אחרי שזכתה במכרז בין -משרדי למשרת מנהלת מחלקה בייעוץ המשפטי בדירוג המשפטנים.
לפיכך המשיכה להיות מועסקת בחוזה מיוחד בדירוג המשפטנים, שבו הועסקה גם במקום עבודתה הקודם בשירות המדינה.
בשנת 2005 זכתה במכרז פנימי לתפקיד מנהל תחום תלונות הציבור, המדורג בדירוג המח"ר.
המשרד פנה אל נש"ם בבקשה לשנות את דירוג המשרה ממח"ר למשפטנים בטענה שהטיפול בתלונות במשרד נושא אופי משפטי, ושברצונו שהעובדת לא תיפגע מהמעבר.
נש "ם לא אישרה את שינוי הדירוג בנימוק שבדירוג זה ידורגו רק משרות השייכות ליחידת הייעוץ המשפטי, אך אישרה לעובדת להישאר בדירוג המשפטנים, אף שמשרתה מדורגת, כאמור, בדירוג המח"ר.
כאשר הסדיר הנציב שירות המדינה לשעבר לראשונה את נושא החוזים המיוחדים, בשנת 1997 , קבע במפורש כי המשפטנים לא ייכללו בהסדר של חוזה .
32 דין וחשבון על הוצאות השכר בשירות המדינה לשנת 2008 , מיום 19.
משרד ראש הממשלה 377 .
מיוחד לאור עודף היצע כוח האדם במקצוע זה.
בהמשך עלה קושי בהעסקת משפטנים בדרגות מסוימת, ברמות הבינוניות של הדירוג, ולכן קבע נציב שירות המדינה לשעבר בשנת 1999 כי בדרגות הללו33 אפשר יהיה להעסיק .
משפטנים בחוזים מיוחדים, במקרים מיוחדים ובאישור מוקדם של נש "ם34 .
רק בהמשך35 החליט הנציב להחיל את דירוג המשפטנים גם על עובדים המשובצים בדרגות הנמוכות יותר, כך שמשנת 2001 מועסקים משפטנים בכל הדרגות בחוזה מיוחד.
נוכח הזמן הרב שחלף מאז שנבחן הנושא ולנוכח הנסיבות המשתנות - ובהן העובדה שעל פי רישומי לשכת עורכי הדין, רשומים בשנת 2012 בישראל מעל 63,000 עורכי דין - על נש "ם לבחון אם אכן מתקיימים התנאים של תקנה 1(3 ), ואם יש קושי לגייס משפטנים בכל הדרגות לשירות המדינה שלא באמצעות חוזה מיוחד ולהתאים את הקריטריונים לנסיבות המשתנות.
 נש"ם לא קבעה תבחינים המגדירים מהי "משרה חיונית" ומיהו "עובד חיוני" שיועסק באמצעות חוזה מיוחד, ואף לא קבעה תבחינים ותנאי סף להעסקה במסגרת הדירוגים שנקבעו.
בכלל זה לא הוגדרו סוגי התפקידים, ההשכלה והניסיון הדרושים כדי למלאם.
מ שכך, הנושא לא הוסדר בכללים ולא פורסמו הנחיות לגביו.
הדבר נותר אפוא נתון לשיקול דעתה של נש"ם, אשר מכריעה אם להתקשר באמצעות חוזה מיוחד לגבי כל עובד ועובד.
נש"ם מסרה למבקר המדינה בתשובתה, באוקטובר 2012 , כי מקובלת עליה הטענה שיש להסדיר ולהגדיר מהי "משרה חיונית", וכי לאור העובדה שלהגדרה זו יש השלכות תקציביות רחבות, יש לעשות זאת בשיתוף אגף הממונה על השכר ואגף התקציבים באוצר.
על נש"ם לקבוע את התבחינים להעסקת עובד בחוזה מיוחד בכל הדירוגים ולהפיצם בקרב המשרדים; כך יוכלו המשרדים לייעל את עבודתם בתהליך גיוס עובדים, יימנעו בקשות מיותרות ותוגבר השקיפות במינהל הציבורי.
הארכת חוזה העסקה מול הצורך בגמישות לטענת הממונה על השכר, הסיבה העיקרית להתקשרות בחוזים מיוחדים היא השגת גמישות העסקה שאינה קיימת במידה מספקת בהסכמי השכר במגזר .
34 מכתבו של הנציב לסגני המנהלים הכלליים למינהל ומשאבי אנוש במשרדי הממשלה וביחידות הסמך שכותרתו "העסקת עובדים בחוזה מיוחד במשכורת כוללת - משפטנים", מיום 23.
35 מכתבה של גב' הניה מרקוביץ', ראש אגף בכיר (תכנון ובקרה), לסגני המנהלים הכלליים למינהל ומשאבי אנוש במשרדי הממשלה וביחידות הסמך, שכותרתו "שכר כולל לעובדים בתפקידי משפטנים", מיום 24.
משרד ראש הממשלה 379 .
גמישות זו מתבטאת בכך שאם עובד המועס ק על פי חוזה מיוחד אינו נחוץ עוד למערכת מסיבות אובייקטיביו ת או שתפקודו אינו ראוי, ניתן לסיים את העסקתו בקלות רבה יותר מאשר בהיותו מועסק בהסכם קיבוצי ומיוצג על ידי ארגון עובדים.
סמכויות שונות בכל הקשור לחוזים מיוחדים הואצלו על ידי הנציב לאחראים במשרדים וב יחידות הסמך 36 , ובכלל זה, בין היתר, חתימה על חוזים והארכת תוקפם אחרי שהחוזה הראשוני מכו ח תקנה 1(3 ) נחתם ואושר על ידי נש "ם37 .
נקבע כי החוזה יוארך מדי שנה, עד חמש שנים בסך הכול.
הארכה מעבר לחמש שנים תחייב את אישור נש"ם.
מטרת ההאצלה היא לייעל את העבודה ולשפר את השירות שנש "ם מעניקה.
השינוי מעניק חופש פעולה למשרדי הממשלה, ובד בבד מטיל עליהם אחריות כבדה יותר לאכיפת הכללים החיוניים למינהל תקין בשירות המדינה.
עם זאת, נקבע בנוהל כי על האחראים על המשרדים בנש"ם לערוך בקרה ממוחשבת לבחינת כל השינויים שביצעו המשרדים בכל הקש ור למועסקים באמצעות חוזים מיוחדים.
על פי הפסיקה, הגבלת החוזה המיוחד לתקופה מסוימת 38 , אשר לאחריה נדרש אישור להארכת החוזה, נועדה - בדומה לתקופת הניסיון - להעריך את עבודתו של המועסק, את התאמתו ואת הצלחתו בתפקיד ובשירות המדינה, וזאת בהתחשב בשכר הגבוה המשולם לו.
על העובד להצדיק אפוא את העסקתו בחוזה מיוחד כל תקופה מוגדרת.
לפיכך, בסיום התקופה, יש לבחון את כל השיקולים הרלוונטיים להמשך העסקתו של אותו עובד, ובכלל זאת לבחון היבטים משמעתיים ותפקודיים וכן את צורכי התפקיד.
רק ב -15 מתוך41 התיקים שנבדקו בעניין זה, נמצ א כי בוצעה הערכה לעובד מדי שנה, באופן שניתן על בסיסו להחליט אם להאריך לעובד את החוזה.
חוזר שהוציאה נש"ם ביולי 200739 הדגיש כי תקופת הניסיון לעובד חשובה ביותר.
מטרת התקופה היא לתהות על קנקנו, לבחון את יכולותיו, את כישוריו ואת מידת התאמתו לתפקיד שאליו נבח ר.
אם קיים ספק באשר למידת התאמתו לתפקיד, יש לנקוט פעולות העומדות לרשות המשרד להבהרת הספק; אם בסופו של דבר הוחלט כי העובד אינו מתאים, יש לסיים את העסקתו לאלתר, מפני שההליך לאחר מכן ארוך ומורכב יותר.
עניין זה חשוב במיוחד בחוזים מיוחדים, שבהם השכר המשולם לעובד גבוה יותר, ובתום חמש שנות העסקה ההליך לסיום העסקתו ארוך ומורכב כמו לגבי הפסקת העסקה של עובד קבוע (ראו לעיל - בפרק על תנאי העסקה באמצעות חוזה מיוחד).
מבדיקת 122 התיקים של העובדים המועסקים באמצעות חוזה מיוחד עלה, שגם במקרים שבהם התעוררו סיבות המעלות ספק באשר להמשך העסקת עובד מסוים, לא ננקטו צעדים להבהרת הספק, והחוזה הוארך.
להלן דוגמה: עובד א' הועסק מאז שנת 2001 במשרת אמון.
בחודש פברואר 2008 זכה במכרז לתפקיד מנהל תחום, משרה בדירוג המח"ר שתקן הדרגות שלה הוא 40-42 , והחל .
36 /הודעה נא 61 , מיום 20.
91 /; הודעה נד 25 , מיום 15.
94 /; הודעה מב 43 , מיום 22.
37 חוזר שמ 2017- 2007 שכותרתו "הודעה על הארכת חוזי העסקה למשרדי הממשלה ויחידות הסמך", 26.
07 (להלן- חוזר 2007 -2017 .
) 38 בג"ץ 7542/05 פורטמן נ' מאיר שטרית, דינים עליון 2007 (6 )949.
39 ראו חוזר 2017- 2007.
משרד ראש הממשלה 381 .
להיות מועסק באמצעות חוזה מיוחד.
החל בחודש מרץ 2008 תועדו בתיקו האישי תכתובות רבות, בין היתר מאת מנכ"ל המשרד, סמנכ"ל למינהל, מנהלת משאבי אנוש והממונים של העובד, המתייחסות לאי -שביעות רצון מתפקודו של העובד, ובכלל זאת: אי -הגעה למשרד, אי -הגעה לפגישות שנקבעו, אי -ביצוע מטלות ועקיפת סמכות.
אף על פי כן, לא ננקטו הליכים להבהרת הספק לגבי מידת התאמתו לתפקיד.
נמצא כי גם כאשר מדובר בעובדים המועסקים באמצעות חוזה מיוחד מעבר לחמש שנים, לא ביקשו משרדים, וממילא לא קיבלו, את אישור נש"ם להארכת החוזה.
מממצאי הביקורת עולה כי הארכת החוזים המיוחדים על ידי משרדים נעשית באופן פורמלי ואוטומטי, בלי שבוצעה הערכת תפקוד לעובד ובלי שנבחנים השיקולים הרלוונטיים כגון צורכי התפקיד, וכי נש"ם, בפיקוחה על סמכות זו שאָצְלָה למשרדים, לא מנעה זאת.
יתרה מכך, גם כאשר קיימת עדות לבעייתיות בהמשך העסקה, זו אינה מביאה לנקיטת הליכים לסיום החוזה.
על משרדים להקפיד לבצע הליך מוסדר של הערכת המשך העסקתם של העובדים באמצעות חוזים מיוחדים, באופן שיביא בחשבון את כלל השיקולים הרלוונטיים: יעילותו ותרומתו של העובד לשירות וכן המשמעויות התקציביות הנגזרות מהמשך העסקתו.
על נש"ם לכתוב נהלים ברורים ומחייבים, המפרטים את השלבים שנדרשים המשרדים לבצע בעת הערכת השיקולים לקראת הארכת תוקפו של החוזה, ובכלל זה היבטים משמעתיים ותפקודיים של העובד, ואחר כך עליה להפיצם בקרב המשרדים.
כמו כן עליה לוודא כי הנהלים הללו מיושמים על ידי הגופים שאָצְלָה להם את סמכותה, באופן המשרת את מטרת החוזה המיוחד הקצוב בזמן - גמישות בהעסקה.
באוקטובר 2012 השיבה נש"ם למשרד מבקר המדינה: "אכן הארכת חוזה העסקה בשירות המדינה מבוצעת באופן אוטומטי-פורמלי כמעט ללא בחינת צורכי התפקיד ביחס לנחיצות חיוניות המשך העסקתו של העובד בחוזה מיוחד.
נש "ם תפעל לקביעת נהלים להארכת החוזים הכוללים התייחסות לשינויים שחלים בתפקידים ולחיוניות המשך העסקת העובדים בחוזים מיוחדים בתפקידים אלה".
משרד מבקר המדינה מדגיש כי על נש"ם לפעול גם לכך שפיקוחה על הארכת החוזים על ידי המשרדים יהיה אפקטיבי, וכי במסגרת הנהלים שתכתוב ייקבע כי היא תקבל את מלוא המידע לגבי השיקולים שנשקלו במסגרת הארכת החוזה על ידי המשרד.
בחירה בין חלופות: חוזה מיוחד או כתב מינוי 1.
גיוס עובדים ואיוש משרות בשירות המדינה מבוצעים באמצעות נש"ם ועל פי חוק המינויים.
המנגנון המפורט בתקשי"ר לאיוש משרה בשירות המדינה, שעיקרו מיצוי כוח האדם בשירות המדינה לפני גיוס עובדים מחוץ לו, מקנה יתרון לעובדי המדינה, ואולם בכל סוג של מכרז - פנימי, בין-משרדי ופומבי - מחייב התקשי"ר שמירה על שוויון ההזדמנויות ובחירת המועמד הראוי ביותר מבין הכשירים.
אגף בחינות ומכרזים בנש"ם (להלן - האגף) א חראי על ניהול כל המכרזים הפומביים ועל ניהול המכרזים הפנימיים והבין-משרדיים למשרות שדרגתן גבוהה יותר מדרגה 20 ( בדירוג המינהלי41 בדירוג המח"ר).
משרד המבקש לקיים מכרז פומבי פונה לנש"ם בבקשה לביצוע המכרז, והאגף מפרסם את המכרז.
משרד ראש הממשלה 383 .
בכללי שירות המדינה (מינויים) (מכרזים, בחינות ומבחנים), התשכ"א - 1961 , נקבע כי יש לציין במכרז כמה פרטים, וביניהם גם דרגת המשרה או השכר שישולם למועמד שיתמנה.
הביקורת העלתה כי במכרזים, אשר מפרסם האגף למשרות בעבודה צמיתה, בדירוגים המאפשרים העסקה באמצעות חוזה מיוחד, ובכלל זה בחוזה מומחים (ראו להלן - בפרק על חוזה מומחים), לא צוינה העובדה כי מדובר בחוזה בעל דירוג ושכר ייחודיים, וממילא לא צוין שמדובר ב"משרה חיונית", היות שזו לא הוגדרה על ידי נש "ם.
הפרטים הללו חשובים מאוד לתנאי העסקתו של העובד, הן כיוון שמתוקפם הוא זכאי לשכר גבוה יותר, הן מבחינת תנאי ההעסקה השונים מאלה הידועים לגבי עובדי מדינה והן בשל הפגיעה לכאורה בביטחונו התעסוקתי, היות שהוא אינו זכאי לקבל קביעות.
מן הראוי היה שנש"ם תגדיר מראש את המשרות הנכללות בגדר "משרה חיונית" וכי תספק את כל הפרטים הנובעים מהעסקה באמצעות חוזה מיוחד ואף מחוזה מומחים (ראו להלן - בפרק על חוזה מומחים).
נש"ם מסרה למשרד מבקר המדינה, בתשובתה מאוקטובר 2012 , כי היא נמצאת בעיצומה של עבודת מטה בשיתוף אגף הממונה על השכר ואגף החשב הכללי לפרסום נתוני השכר במכרזים לאיוש משרות.
על פי עמדת נש"ם, באופן כללי, לעובדים בשירות ה מדינה, אשר מתקבלים לשירות המדינה ונמצאים בקבוצות הרלוונטיות להעסקה באמצעות חוזה מיוחד, מוצעת אפשרות הבחירה בין חוזה מיוחד ובין העסקה לפי הסכמים קיבוציים.
נש"ם ערכה נספח, שעליו יש להחתים את העובד על בחירה בחוזה מיוחד, ובו הוא מצהיר כי ידועה לו משמעות בחירתו על כל המשתמע מכך.
הביקורת העלתה כי רק ב-35 מ-107 התיקים, שנבדקו בעניין זה, נמצא תיעוד לכך שהוצעו לעובד שתי חלופות ההעסקה, דהיינו לבחור אם ברצונו להיות מועסק באמצעות כתב מינוי או באמצעות חוזה מיוחד, והוא בחר להיות מועסק באמצעות חוזה מיוחד.
לדבר יש משמעות רבה, היות ששני עובדים המתקבלים לשירות באותו תפקיד, אפשר שיהיו מועסקים בתנאי העסקה שונים, ללא שום הצדקה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על נש "ם להנחות את המשרדים להציג לעובדים החדשים לאחר בחירתם לתפקיד את החלופות הקיימות להעסקתם על יתרונותיהן ועל חסרונותיהן, כדי שב ידי העובדים יהיה מלוא המידע הנחוץ להם כדי לבחור באופן מושכל בצורת ההעסקה המועדפת עליהם.
מן הראוי כי עצם הצגת החלופות - חוזה מיוחד או כתב מינוי - בפני העובד וכן ההכרעה ביניהן יתועדו בטופס ייעודי.
מעבר מכתב מינוי לחוזה מיוחד 1.
לא נמצאו נהלים או הוראות נצי בות המסדירים מעבר של עובדים בשירות המדינה המועסקים באמצעות כתב מינוי להעסקתם בחוזה מיוחד, ובכלל זאת לא נבחנו הסוגיות האלה: מהם המקרים שבהם עובדים מועסקים ב"משרה חיונית" באילו סוגי התפקידים ומהי ההכשרה הנדרשת, הן מבחינת ההשכלה והן מבחינת הניסיון.
משרד ראש הממשלה 385 .
עמדת נש"ם, כפי שנמסרה למבקר המדינה במרץ 2012 , היא כי אין מניעה לביצוע מעבר כזה, וכי הבחירה בהעסקה על פי חוזה נתונה לבחירתו החופשית של העובד.
מהאמור לעיל עולה כי נש "ם משתמשת בחוזה המיוחד שלא למטרה שלשמה נועד.
במקום להשתמש בו כאמצעי לגיוס עובדים חיוניים לתקופה קצובה אל השירות הציבורי, שאי-אפשר להעסיקם בדרך אחרת, משמש החוזה המיוחד אמצעי לשדרוג תנאי העסקתם של עובדים קיימים, וכל זאת ללא שקיפות, בדרך הפוגעת בשוויון.
הביקורת העלתה כי ב-14 מ-28 תיקים של עובדים שעברו מהעסקה בדרך אחרת40 להעסקה באמצעות חוזה מיוחד, לא נמצא תיעוד לכך שהוצעו לעובד חלופות ההעסקה, דהיינו לבחור אם ברצונו להיות מועסק באמצעות כתב מינוי או באמצעות חוזה מיוחד.
בכך יש פגיעה כלכלית בעובדים, אשר לא היו מודעים לזכויותיהם ולאפשרות להיטיב את תנאי השירות שלהם.
כמו כן נפגעו ערכים מהותיים בשירות הציבורי: שוויון בין שווים, שקיפות ומינהל תקין.
להלן דוגמה: עובדת ג' הועסקה החל בשנת 1999 בחוזה "משימה חולפת" לפי תקנה 1(2 ) בדירוג המינהלי.
בשנת 2006 סיימה את לימודיה האקדמאיים, ודרגתה הומרה לדירוג המח"ר.
בשנת 2007 זכתה במכרז פנימי לתפקיד מרכז, משרה בדירוג המח"ר שמתח ד רגותיה הוא 38-40 , ובשנת 2009 קיבלה כתב מינוי אחרי שסיימה את תקופת הניסיו ן.
בשנת 2011 התברר לה, בדרך אגב, כי עובד שהתקבל בשנת 2007 במכרז פומבי למשרת מרכז, גם היא משרה בדירוג המח"ר שמתח דרגותיה הוא 38-40 , מועסק ממועד זה באמצעות חוזה מיוחד.
העובדת טענה כי מעולם לא הוצע לה להיות מועסקת בחוזה מיוחד.
בעקבות כך שונו תנאי העסקתה, אולם השינוי לא הוחל רטרואקטיבית מהמועד שבו הייתה זכאית לעבור לחוזה מיוחד, דהיינו שנת 2007.
על נש "ם להסדיר בהנחיות את היתכנות האפשרות לעבור להעסקה באמצעות חוזים מיוחדים וכן את התנאים הנדרשים לכך, ולוודא כי הדבר מופץ לידיעת כלל העובדים הזכאים לעשות כן.
חוזה בדירוג מומחים 1.
אחד הדירוגים הקיימים, המשמשי ם את נש "ם לקביעת תנאי ההעסקה בהעסקה באמצעות חוזה מיוחד לפי תקנה 1(3 ), הוא דירוג מומחים (להלן- חוזה מומחים).
על פי נתוני נש "ם, התקפים למרץ 2012 , כ -370 עובדים מועסקים במגזר הציבורי בחוזה מומחים.
על פי הנחיות הנציב, התקשרות בחוזה מסוג זה41 לעובד נעשית במשרות חיוניות או בתחומי התמחות מקצועיים מיוחדים שבהם נדרשים מומחים.