HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אשר לשלבים הסטטוטוריים, נמצא כי הוראות הדין הקובעות את פ רק הזמן המרבי לטיפול בתכניות ממועד קבלתן בועדות המחוזיות עד מועד הפקדתן (11 )חודשים36 לא מקוימות, וכי משך זמן הטיפול בתכניות ממועד קבלתן עד מועד הפקדתן ארוך במידה בלתי סבירה (כחמש שנים בממוצע במגזר היהודי וכשלוש שנים וחצי בממוצע במגזר הלא יהודי)37.
בפועל, במועד סיום הביקורת נמצא כי פרק הזמן שבין מועד ההתקשרות עם המתכננים ובין מועד הפקדתן של התכניות שנמצאות בטיפול גורמי התכנון השונים מתמשך 11 שנים בממוצע במגזר היהודי וכשבע שנים וחצי בממוצע במגזר הלא יהודי.
יוטעם כי כאשר ההכנה והאישור של תכניות מתאר מקומיות כוללות אורכים שנים רבות כל כך ותכניות רבות אף לא מגיעות לשלב אישורן, מוגבלת - ובמידה רבה אף נפגעת - האפשרות לקיים לאורך זמן תכניות עדכניות ליישובים בישראל.
בתגובתו של משרד הפנים מיוני 2009 הודגש כי קצב קידום התכניות תלוי במישרין במורכבותן ובהיקפן ולא בשאלה א ם מדובר ביישוב יהודי או ערבי, וכי הסיבה לכך שקצב קידומן של התכניות המיועדות למגזר הערבי מהיר יותר מזה של התכניות המיועדות למגזר היהודי היא שיישובי המגזר הערבי קטנים יותר מיישובי המגזר היהודי.
משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 שככלל מורכבותם של תהליכי התכנון גדלה עם השנים, בשל הגברת המודעות של הציבור לתהליכי התכנון והגברת מעורבותו בנושא, הוספת נושאים חדשים המהווים תנאי לאישור התכניות ועוד.
כל אלה, על פי תשובת משרד הפנים, מביאים לשיפור תהליכי התכנון אך גם להארכת תהליך התכנון.
עוד התייחס המשרד בת שובתו למורכבות הרבה של תהליך התכנון המתארי הנדרש להתמודדות עם דרישות ורצונות של הרשות המקומית, של הרשויות הרלוונטיות ושל התושבים, שלעתים אינם עולים בקנה אחד עם המדיניות המחוזית והארצית.
עוד כתב בתשובתו כי מינהל התכנון מוסמך להחליט אם לקדם תכנית שאיננה מקובלת על הרשות המקומית או לבטל את הכנתה, אולם לכל אחת משתי אפשרויות אלה השפעות רחבות היקף, וכאמור, אף שאין עורר על חשיבות העמידה בלוח הזמנים - לא תמיד נוקשות בעניין זה תשיג את המטרה שהתכנון נועד לקדם.
לעניין דרישותיהם ורצונותיהם של הרשויות המקומיות הנוגדים את המדיניות המחוזית והארצית וגורמים לעיכוב בהליכי התכנון ראוי לבחון את העמדה שהובאה בדוח זיילר ולפיה: "ייפסק בהכרח נוהל ה'מומ' רב השנים בין המבקש למוסדות התכנון.
מוסד תכנון הסבור שבמצב הקיים (של התכניות המוצעות או של נתוני .
36 פרק זמן זה מורכב מחמישה חדשים ממועד העברת התכנית לוועדה המחוזית עד למועד ההחלטה אם להפקיד את התכנית; ושישה חדשים למילוי תנאי ההפקדה.
37 עיכובים רבים נובעים גם מאי מילוי דרישות תיקון התכנית ואי קיום התנאים להפקדה.
הסביבה) לא ניתן לאשר את התכנית, יחליט לדחותה .
נראה לנו ש'סדר תכנוני' ו'ודאות תכנונית' אפשריים גם בתכנון איזורי אם תושלט בו משמעת של זמן ושל בהירות.
מה שראוי להיות מאושר להפקדה - יאושר; מה שדינו להידחות - ידחה .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי בבואו להתמודד עם התנגדות של רשויות מ קומיות לפעול לפי עקרונות תכנוניים שנקבעו ואושרו בתכניות מתאר ארציות ומקומיות ראוי שיבחן אם במקרים שבהם מתעוררת דילמה תכנונית ממשית ניתן לבצע הליכי גישור ביעילות ובמהירות.
בכל שאר המקרים, וכן במקרים שבהם נכשלו הליכי הגישור, על משרד הפנים לבחון גם אימוץ של ג ישה אוכפת אשר תבטיח את השמירה על האינטרסים של כלל הציבור, כפי שהם באים לידי ביטוי במדיניות התכנון המחוזית והארצית.
אימוץ גישה כזו, במקרים הנדרשים, אף עולה בקנה אחד עם העמדה האמורה שהובאה בדוח זיילר.
תכנון מתארי מקומי באמצעות תכניות אב .
תכנית אב היא מסגרת עקרונית לתכנון מתארי מקומי.
במסגרת הכנת תכנית אב לא מתבצעים ההליכים הסטטוטוריים שנקבעו בחוק התכנון והבנייה, ולכן אין לתכנית תוקף משפטי מחייב.
עד לשלבי הבחינה והאישור הסטטוטוריים38 תהליך הכנת תכנית אב דומה לתהליכי ההכנה של תכנית מתאר מקומית.
יש שוועדה מקומית וועדה מחוזית מאמצות את תכנית האב.
בשל המורכבות וההתמשכות של הליכי ההכנה והאישור הסטטוטוריים של תכניות מתאר מקומיות כוללות התופעה של הכנת תכניות אב כלליות נעשתה רווחת יותר.
קידום התכנון המתארי המקומי בדרך זו מאפשר לקבוע מסגרת תכנונית מקומית בלי להתמודד עם התנגדויות בעלי הקרקע, בלי להיחשף לתביעות פיצויים של נפגעים, בלי לחייב את הרשויות לפעול להקמת תשתיות או לביצוע הוראות מחייבות ולעתים אף ללא צורך לקבל אישור מרשויות ממשלתיות שונות39 .
היקף התופעה ככלל תכניות אב מוכנות בהסתמך על התפיסה שהתכנית היא שלב מקדים להכנה ולאישור של תכנית מתאר מקומית כוללת בהתאם להוראות חוק התכנון והבנייה.
ואולם נמצא כי ברבות מהרשויות לא הוחל לאחר הכנתן של תכניות האב בהכנה של תכנית מתאר כוללת.
38 התהליך כולל בירור המצב הקיים, גיבוש פרוגרמה, הכנת חלופות תכנוניות ובחירת אחת החלופות.
39 כגון רשות העתיקות, רשות הטבע והגנים, משרד התחבורה, משרד הבריאות והמשרד להגנת הסביבה.
מהמידע שנמסר בשאלונים עולה כי בשנים 1996 -2007 הוכנו תכניות אב ל-36 רשויות מקומיות (12 עיריות, 16 מועצות מקומיות ושמונה מועצות אזוריות) בלא שהוחל לאחר מכן בהכנת תכנית מתאר מקומית כוללת40 .
הנתונים מלמדים, כי רשויות מקומיות רבות, משרד השיכון וממ"י בחרו לבסס את התכנון המתארי המקומי על תכנית האב ולבצע לפיה את הליכי הבנייה והפיתוח של היישובים (באמצעות תכניות מפורטות), והוועדות המחוזיות הכירו בתכניות אלה ואימצו אותן.
הפגיעה בשקיפות תהליך התכנון ואי-שיתופו של הציבור בתהליך בית המשפט העליון פסק כי עקרון השקיפות ועקרון הדמוקרטיזציה של ההליך המנהלי הם מעקרונות היסוד של דיני התכנון: "דין התכנון והבנייה בונה עצמו (בין השאר) על שני עקרונות -תשתית האחוזים -וקשורים זה -בזה לבלי -הפרד: עקרון השקיפות ועקרון שיתופו של הציבור בהליכי אישורן של תוכניות"41 .
שקיפות הליכי התכנון נועדה להבטיח שתבוצע ביקורת מתמדת בנושא כדי שהציבור יוכל לבחון את הדרך שבה מטפלים בנכסי הטבע והנוף השייכים לו.
שיתוף הציבור בהליכי התכנון מבטא את הדמוקרטיזציה של ההליך שנועד להבטיח כי היחיד והכלל יוכלו לממש את זכותם להשפיע על תהליכי התכנון הנוגעים לחיי היום יום שלהם, על חלוקת משאבים ועל החלטות המתקבלות על סמך שיקולים ערכיים.
וכן להבטיח כי היחיד יוכל לממש זכויות הנוגעות לבעלות על המקרקעין או זכות קניינית אחרת במקרקעין.
העיקרון לפיו יש לשתף את הציבור בתכנון המתארי המקומי מעוגן בהליכי התכנון הסטטוטוריים שנקבעו בחוק התכנון והבנייה.
לחובת שיתוף הציבור בתכנון המתארי המקומי ארבעה היבטים עיקריים, כמפורט להלן: 1 .
החובה לשתף נציג הציבור בשלב התכנון42 ;2 .
החובה לפרסם הודעה על הפקדת התכנית43 ;3 .
זכות היחיד להגיש התנגדות לתכנית בפרק הזמן שבו היא מופקדת 44; 4 .
זכותם של גופים ציבוריים המטפלים בשמירת טבע ונוף, בעתיקות ובערכים היסטוריים, אסתטיים וארכיטקטוניים להגיש התנגדויות לתכנית שהופקדה 45 .
בדוח המסכם של הצוות הבין -משרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבנייה 46 נאמר גם כי יש להבטיח שתהליך התכנון יהיה שקוף וכי הציבור ישתתף בו, וצוין כי לתכנית מתאר מקומית יש אופי ציבורי מובהק בשל השפעותיה הרבות על כלל הציבור המקומי ובש ל היותה ביטוי לחזון היישובי לעתיד.
משום כך יש חשיבות מכרעת להשתתפות הציבור המקומי בתהליך גיבושה.
40 הוועדה המחוזית אימצה23 מ-36 .
תכניות אב 41 עע"מ 10112/02 , אדם טבע ודין ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז ירושלים, פ"ד נח(2,) 'עמ817.
) לחוק 43 לפי סעיפם89 ,89 .
א לחוק 44 לפי סעיף100 .
לחוק 45 לפי סעיף100(3 .
) לחוק 46 דוח מסכם מיוני 2007 ', עמ 38-40.
לתיקון 90 לחוק לא נכללה הצעת הצוות הבין-משרדי להגביר את שיתוף הציבור בנושא ובכלל זה את שיתופו בשלב הכנתן של תכניות בידי מוסדות תכנון שונים, אך בפועל נעשה שיתוף הציבור בשלב התכנון לנורמה מקובלת שעל פיה נוהג מינהל התכנון ושהוא מנסה להנחילה לרשויות המקומיות.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים ולרשויות המקומיות כי לא ראוי שעשרות תכניות אב ישמשו בסיס לאישור תכניות מפורטות נקודתיות, שמכוחן מתבצעים הלי כי הבנייה והפיתוח והיישוב, בלי שהוכנה תכנית מתאר כוללת ובלי שהתאפשר לציבור להביע את עמדתו בנוגע לתכנית ולהתנגד לה.
הסיבה לכך היא שהדבר גורם לפגיעה ניכרת בעקרון השקיפות ולהפרת ההוראות שנועדו להבטיח כי הציבור יוכל לממש את זכויותיו בכל הנוגע להשתתפות בתהליך ה תכנוני ובייחוד את הזכות להתנגד לו.
מדיניות מינהל התכנון במכתבו של מנהל מינהל התכנון ליועץ המשפטי של משרד הפנים מיוני 2006 נכתב בנושא זה כלהלן: "ההוכחה לחסר הקשה שלתכנון מקומי כולל הוא יצירתם של נדבכי תכנון 'לא סטטוטוריים', כמו תכניות האב למיניהן.
תכניות אלה אם אינן הופכות מיד לתכניות מתאר, עוקפות למעשה את הליך התכנון ותורמות, בסופו של דבר, לכאוס גדול: הן אינן שקופות דיין, אינן מובנות דיין, אינן מוכרות בהכרח על ידי מקבלי ההחלטות, והופכות לעיתים קרובות כסות להמשך המצב הכאוטי ולאינטרסים בלתי מאוזנים.
בסופו של תהליך הן נגנזות ונעלמות מבלי להשיג גם את מקצת מטרותיהן" (ההדגשה היא במקור).
בסיכום ישיבה שהתקיימה בפברואר 2007 במינהל התכנון בעניין הקושי בקידום תכניות מתאר מקומיות ציין מנהל האגף לתכנון מקומי: ".
כגורם מעכב את ההליך של הכנת תכנית אב ואחריה תכנית מתאר.
מציע לוותר מעתה והלאה על השלב של הכנת תכנית אב".
בסיכום הדיון החליט מנהל מינהל התכנון "חד משמעית - לבטל את השלב של תכניות אב ולהכין תכניות מתאר בלבד".
מינהל התכנון בחר שלא להעביר את ההחלטה המהותית האמורה כהנחיה לכל לשכות התכנון המחוזיות ולוועדות המקומיות.
משרד הפנים הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 : "אנו מסכימים עם הביקורת על הכנת תכניות אב שאינן סטטוטוריות לרבות מהסיבות המנויות בטיוטה.
ובדיוק לכן הוחלט במינהל התכנון להפסיק לקדם תכניות כאלה ביישובים בהם הוא מקדם תכנית מתאר.
עם זאת הסיבות לאי הכנתן של תכניות מתאר מקומיות הן רבות ומורכבות, כאמור, ומינהל התכנון עוסק בגיבוש ובקידום פתרונות אסטרטגיים לבעיה זו מזה מספר שנים.
במציאות זו הוצאת הנחיה גורפת בדבר הפסקת הכנת תכניות אב תגרום נזק רב על התועלת.
בישובים שאין בכוונתם לקדם תכנית מתאר, יש עדין תועלת בהכנ ת תכנית אב, אשר תהווה מדיניות כוללת לישוב - מצב עדיף על פני אי הכנת תכנית כוללת כלשהי.
יש הבדל גדול בין החלטה מינהלית בנושא זה, לעניין תכניות המקודמות על יד מינהל התכנון, לבין הוראה גורפת כמוצע".
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים שראוי כי מדיניות המשרד בסוגיה כל כך עקרונית וחשובה תהיה ברורה וידועה לכל מוסדות התכנון והבנייה במישור המקומי והמחוזי.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי בגישת המשרד לפיה הוא מכיר בתכנית אב ביישובים שאין בכוונתם להכין בהם תכנית מתאר יש בה כדי לפגוע ביכולת לקדם את הכנתן ואישורן של תכניות מ תאר עדכניות.
לדעת משרד מבקר המדינה הכרה בתכנית אב של יישוב שאינו פועל לקידום תכנית מתאר כוללת עלולה לשמש תמריץ לאי-הכנתן של תכניות מתאר כוללות.
להלן שתי דוגמאות המצביעות על נקודות התרפה בתכנון המתארי המקומי באמצעות תכניות אב.
הכנת תכנית אב לעיר בית שאן שטח השיפוט של עיריית בית שאן משתרע על 7,100 דונם, ובסוף שנת 2007 מנתה אוכלוסיית העיר 16,600 תושבים.
לבית שאן תכנית מתאר שפורסמה למתן תוקף באוגוסט 1996.
בפברואר 2002 התקשר משרד השיכון עם משרד מתכננים לצורך הכנת תכנית אב לבית שאן.
במרס 2003 הוצגה לחברי ועדת ההיגוי47 תכנית האב במתכונתה הסופית, ובמאי 2004 :הוצגו לוועדה דוחות היועצים.
להלן יפורטו הממצאים בנושא 1.
באוקטובר 2002 קיימה הוועדה ישיבה ראשונה בעניין הכנת תכנית מתאר לבית שאן; נציג לשכת התכנון של הוועדה המחוזית הודיע בישיבה כי "הוועדה המחוזית צפון דוגלת בגישה של הכנת תכניות אב ליישובים ועל בסיס תכניות אלה תכנית בנין עיר [ ניתן להכין תב"עות- , ללא צורך בהכנת תכנית ]תכנית מפורטת מתאר".
עולה אפוא כי מטרת ההחלטה להכין את תכנית האב הייתה לאפשר אישור תכניות מפורטות על פיה בלי שיהיה צורך להכין תכנית מתאר מקומית כוללת.
התכנית לא הובאה לדיון בוועדה המקומית 3.
בשתי ישיבות של ועדת ההיגוי בעניין תכנית האב התקיים דיון רעיוני בלבד בלא שהוצג תשריט התכנית ובלא שנדונו פרטיה.
התוכן של תכנית האב לא הובא לידיעת הציבור, והוא לא השתתף בהכנתה התכנית לא פורסמה, ולציבור לא ניתנה האפשרות להתנגד לה.
בהמלצות בדיקה טרום תכנונית שערך מינהל התכנון במאי 2006 נקבע כי "בשנים האחרונות נמצאת בית שאן בתנופת פיתוח המתבטאת גם בהכנת תכניות פיתוח נקודתיות ונושאיות לתחבורה, לשצ"פים 48 " אבל כולן נקודתיות ולכן ראוי לאחדן ולהתוות מדיניות ברורה להמשך פיתוח העיר.
תכנית האב שבהכנה "איננה .
47 עם חברי ועדת ההיגוי נמנים חברי צוות התכנון, נציגים של העירייה, של משרד השיכון, של ממ"י, של האגף לתכנון מקומי ושל משרד התחבורה, וכן נציגים של משרד התיירות, של המשרד להגנת הסביבה ושל רשות העתיקות.
שטח ציבורי פתוח 392 דוח שנתי60א .
נותנת פתרון סטטוטורי דבר שתכנית מתאר תוכל להשלים".
נכון למועד סיום הביקורת טרם הוחל בהכנת תכנית מתאר לבית שאן.
הכנת תכנית אב לעיר מגדל העמק שטח השיפוט של עיריית מגדל העמק משתרע על 7,637 דונם; בסוף שנת 2007 מנתה אוכלוסיית מגדל העמק 24,900 תושבים.
על תחום השיפוט של העיר לא חלה תכנית מתאר תקפה.
תכנית המתאר פורסמה להפקדה בפברואר 1990 אך לא קיבלה תוקף מסיבות תכנוניות.
נציגי העירייה ונציגי משרד השיכון סיכמו באוגוסט 2001 כי המשרד יקדם תכנית אב ליישוב, וכי התכנית תתבסס על תמונה כוללת ועדכנית.
ביולי 2002 הציג ראש העירייה לפני צוות התכנון של התכנית את הבעיות שהעירייה אמורה לטפל בהן: העיר אינה מצליחה לקלוט אוכלוסייה ממעמד חברתי-כלכלי גבוה, ולפיכך יש לה אופי של עיירת פיתוח; בעיר יש אזור תעשייה מפותח המספק מקומות עבודה רבים, אך רו ב המועסקים בעיר אינם תושבי העיר; התשתית התחבורה בעיר לקויה, ומפעלי התעשייה בעיר גורמים לבעיות סביבתיות ולמטרדים.
בשנים 2003 ו- 2004 הוכנה תכנית האב לעיר, והיא הוצגה לוועדת ההיגוי.
להלן מובאים הממצאים בעניין הכנת התכנית.
תכנית האב לא הוצגה לוועדה המקומית 2.
בפברואר 2006 הוצגה התכנית לוועדה לנושאים עקרוניים של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה שמשתתפים בה חלק מחברי הוועדה המחוזית.
הוועדה החליטה לאמץ את התכנית כתכנית אב לפיתוח יישוב עירוני לטווח ארוך בתנאי שהיא תתוקן ותכלול את הנושאים שנקבעו בסעיף 62 ()א.
(ב4) לח וק התכנון והבנייה כגון מרקמים לפיתוח ומרקמים לשימור סביבתי; הנחיות להקצאת שטחי ציבור בכל מרקם; תכנון אזור התעשייה באופן שיאפשר להקטין במידת האפשר את הפגיעה באיכות הסביבה; שלבי הפיתוח של היישוב.
נמצא שהתכנית לא תוקנה בהתאם להחלטת הוועדה לנושאים עקרוניים.
בינואר 2007 ביקש נציג משרד השיכון לאפשר לו לסגור את התיק במתכונתו הקיימת וכן ביקש כי כשתקודם תכנית מתאר למגדל העמק ייבחנו ביסודיות ההערות האלה ויתקבלו החלטות בעניינן.
נמצא כי בתכנית האב צוינו חסרים בתחום תשתיות הניקוז והביוב וכן צוין בתכנית כי יש לטפל בכ ך באמצעות הגדלת היקפן של המערכות הקיימות כדי שיהיה אפשר לספק באמצעותן את צורכי האוכלוסייה בהתאם ליעדים שנקבעו; עוד צוין בתכנית כי מצב התחבורה במרכז העיר בעייתי וכי יש בעיר בעיות הנוגעות לאיכות הסביבה, בעיקר בשל מפגעי תעשייה.
בתכנית צוינו גם פתרונות אפשריים שכדי ליישמם יש לקבוע הוראות מחייבות במסגרת תכנית מתאר בתיאום עם הגורמים הממשלתיים המתאימים.
בתכנית האב הודגש כי חשוב לשמור על השטחים הפתוחים סביב העיר ולחזק את השטחים הפתוחים שבתוך העיר.
יודגש כי מדובר בהמלצות הנוגעות לשטחים הפתוחים אשר אין להן כל תוקף משפטי מחייב.
הועלה שלא נבדק אם התכנית עומדת במכלול התנאים הנדרשים על ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים: לדוגמה, בינואר 2007 התריע משרד הבריאות כי במרכז השטחים המיועדים לפי תכנית האב להרחבת העיר פועלים כמה מתקני השלטון המקומי 393 .
ביוב ומאגר קולחים ("נחל צבי"), וכי התכנית אינה מתיישבת עם הגבלות הבנייה ההכרחיות הנוגעות לאזור שסביב המתקנים.
תוכנה של תכנית האב לא הובאה לידיעת הציבור, ולמותר לציין כי הציבור לא השתתף בהליכי הכנתה.
היא לא פורסמה ולציבור לא ניתנה אפשרות להתנגד לה.
הליקויים שהועלו בנוגע להליך ההכנה של תכניות האב לבית שאן ולמגדל העמק משקפים את מרבית נקודות התָרּפה בהליכי ההכנה של תכניות אב לרשויות מקומיות: תכניות האב קודמו ללא שיתוף הציבור תוך פגיעה בזכותו להתנגד לה; הן קודמו בלא שיתוף הוועדה המקומית; ייזום התכניות נעשה לכאורה, בין היתר, בכוונה לעקוף את ההליכים הסטטוטוריים הנדרשים להכנת תכנית מתאר מקומית כוללת.
נוכח הפגמים שבהם לוקה תכנית אב ופגיעתה בעקרונות היסוד - השקיפות והוודאות - ונוכח העובדה שהיא עלולה לשמש תמריץ לאי הכנת תכניות מתאר כוללות, על משרד הפנים לשקול קביעת מדיניות ולפיה משרד הפנים לא יתמוך בהכנה של תכניות אב ולא יאמץ אותן אם קידומן אינו מתבצע במסגרת מהלך ממשי וכולל לאישור תכנית מתאר כוללת.
פעולות הרשויות המקומיות לקידום התכנון המתארי המקומי הכולל .
בחוק התכנון והבנייה בגרסתו המקורית משנת 1965 נקבע כי על כל ועדה מקומית להכין תכ נית מתאר מקומית ולהגיש אותה לוועדה המחוזית להפקדה בתוך שלוש שנים מיום תחילתו של החוק.
עוד נקבע בחוק כי על הוועדה המחוזית נדרש להחליט בתוך שנה מיום הגשת התכנית אם לאשרה.
בשנת 1995 ,30 שנה לאחר תחילת החוק, ביטל המחוקק את ההוראה בדבר הגשת התכנית המקומית בתוך פרק זמן מוגדר, שכן היא נעשתה לא רלוונטית49 .
ואולם גם לאחר שבוטלה ההוראה האחריות לתכנון המתארי המקומי עדין מוטלת בעיקר על הרשויות המקומיות.
הדבר נלמד מהוראות החוק50 ובין היתר ההוראות הנוגעות לסמכותה של הוועדה המחוזית להורות לוועדה המקומית להכין תכנית מתאר ולה גישה במועד שתקבע.
49 בשנת 1995 היו ל-66% .
מהרשויות המקומיות תכניות מתאר 50 סעיף64 .
לחוק 394 דוח שנתי60א .
כאמור, לפי תמ"א 35 ,הוועדות המקומיות חייבות להכין תכניות מתאר עדכניות בהתאם לצורך, לביצוע הוראות תכניות המתאר המחוזיות והארציות ולהעלאת איכות החיים ביישובים העירוניים.
תיקון 76 ,לחוק התכנון והבנייה הרחיב כאמור את סמכות הוועדות המקומיות שמשרד הפנים אשר שהן עומדות בתנאי החוק, לאשר תכניות מפורטות.
בין היתר בתנאי שיש בידם תכנית מתאר תקפה שטרם עברו עשר שנים מיום תחילתה.
בהצעה לתיקון 90 שהכין משרד הפנים הוצע לתקן את החוק באופן שייקבע כי כל ועדה מקומית תכין תכנית מתאר מקומית ותגיש אותה לאישור הוועדה המחוזית.
הביקורת העלתה כאמור כי 49 מ-78 הרשויות המקומיות במגזר היהודי שאין להן תכנית מתאר כלל או שתכנית המתאר שלהן גילה יותר מ-20 .
שנה אינן יוזמות ומקדמות תכניות מתאר מקומית חלק מהסיבות לאי -הכנתן ולאי -השלמתן של תכניות מתאר בוועדות המקומיות פורטו במכ תבו של ראש מינהל התכנון ליועץ המשפטי של משרד הפנים במאי 2006 ואף ]תכניות מתאר מקומיות כוללות [ "ועדות מקומיות אינן יוזמות אותן סיבות כגון: הקושי של חלק מהרשויות ]מ[ .
חוששות במידה רבה מאישורן המקומיות להוביל מהלך מורכב המצריך הסמכות רבות וקבלת החלטות, רצון של חלק ממנהיגי הישובים להשאיר בידיהם חופש פעולה תכנוני גדול יותר (בהעדרה של תכנית מתאר מקומית מאושרת), עלויות גבוהות של תכנון, העדר כוח אדם מקומי-מקצועי מתאים לקידום התכנון, משך הזמן הרב הנדרש להשלמת התכנון והחשש מפני תביעות בגין ירידת ערך מצד אחד, ומפני גביית היטל השבחה על סמך השבחה רעיונית בלבד מצד שני ועוד".
,בשנים האחרונות מיעטו הרשויות המקומיות להכין תכניות מתאר מקומיות והאחריות לתכנון המתארי המקומי בישראל נחלקה בפועל בין הגופים הממלכתיים: מינהל התכנון ולשכות התכנון המחוזיות במשרד הפנים, ממ"י ומשרד השיכון.
עד שנת 2004 פעלה דרך קבע, נוסף על גופים אלה, ועדה בין -משרדית לקידום התכנון המתארי המקומי.
חברי הוועדה היו נציגי שלושת הגופים האמורים, ובראשה עמד מנהל האגף לתכנון מקומי במינהל התכנון.
הוועדה קידמה תכניות מתאר מקומיות רק לאחר שהרשות המקומית הגישה לוועדה בקשה בנושא.
הרשויות המקומיות קידמו בעצמן רק שש מ -43 התכניות שקודמו ברשויות מקומיות במגזר היהודי.
על עמדתו של משרד הפנים בנוגע לחלוקת האחריות בין הוועדות המקומיות ובין גורמי התכנון הממשלתיים לייזום ולקידום של תכניות מתאר מקומיות כוללות ניתן ללמוד מתשובתו למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 : "על פי החוק (סעיף64 ) האחריות לתכנון תוכניות מתאר מקומיות מוטלת בראש ובראשונה על הרשויות המקומיות.
כיון שנתגלתה חולשה אצל חלק מהרשויות המקומיות בתחום זה, נטלו על עצמם גורמי הממשלה (משרד הבינוי והשיכון, מינהל מקרקעי ישראל, משרד התמ"ת ואחרים) את יזמת התכנון המתארי.
הטלת האחריות לתכנון מקומי על הרשויות המקומיות, הנובעת ישירות מהחקיקה, איננה בחירה אקראית, כפי שעלול .
זוהי חלוקה היורדת ]ששלח לו משרד מבקר המדינה [ להשתמע מהטיוטה לשורשיו של התהליך.
כניסתה של הממשלה (בכובעיה השונים) לתכנון מתארי של השלטון המקומי 395 .
ישובים איננה חלופה מועדפת ויש לראות בה ברירת מחדל זמנית עד להתחזקותו של היישוב ויכולתו להכין בעצמו תכנית מתאר למרחבי היישוב.
מדיניות גורפת וריכוזית בנושא זה עלולה לחבל בתכנון המקומי, שהוא אחד הכלים המרכזיים הניתנים בידי הרשות המקומית כדי ל קדם את חזונה, להסדיר את פעולותיה ולאפשר את פיתוחה החברתי והכלכלי.
כלל זה בא לידי ביטוי גם במדיניות מינהל התכנון, שגם כאשר הוא יוזם ומממן את תהליך הכנת תכנית המתאר, הוא פועל כמי שמסייע לרשות המקומית ומאפשר לה להוביל את התהליך ככל האפשר.
אין אפשרות לאכוף תכנון על רשות מקומית שאיננה מעוניינת בו או נרתעת מקידומו מחששות פוליטיים או מלחצים של בעלי עניין ויש לנהוג בסבלנות ובשכנוע.
כל ניסיון להפקיע את סמכות התכנון מידי הרשות המקומית עלול לגלוש לפטרנליזם מתנשא של השלטון המרכזי, לפגוע בעקרונות השיתוף וביזור הסמכויות, והרע מכל - עלול להביא לתוצר תכנוני שאינו ישים ולעיתים אף מזיק".
כדי להתמודד עם חלק מהחסמים להכנתן של תכניות מתאר מקומיות- למשל עלותן הגבוהה והיעדר כוח אדם מקצועי (ראו לעיל מכתבו של ראש מינהל התכנון) - סיכמו משרד הפנים ואגף התקציבים במשרד האוצר בינואר 2008 כי משרד הפנים יממן ויכין תכניות מתאר לרשויות העומדות בשני הקריטריונים האלה: רשות שאינה מוגדרת "איתנה", ורשות שהדירוג החברתי-כלכלי שלה הוא 6 .
ומטה מ-50 הרשויות המקומיות במגזר היהודי שאין להן תכנית מתאר כלל או שתכנית המתאר שלהן גילה יותר מ-20 שנה והן לא הכינו תכנית מתאר, 18 אינן עומדות בקריטריונים האמורים ונדרשות להכין תכנית מתאר.
מאז כניסתו לתוקף ביוני 2006 של תיקון 76 , שאחת ממטרותיו הייתה המרצת הרשויות המקומיות להכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות, החלו רק שתי רשויות מקומיות להכין ולקדם בעצמן תכנית מתאר מקומית כוללת 51 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשויות המקומיות הנושאות בעיקר האחריות לייזום ולקידום של הכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות לקבוע נושא זה כאחד היעדים המרכזיים בעבודתן ולקבוע תכנית עבודה להכנת התכנית ולאישורה.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על משרד הפנים להטמיע בקרב ראשי הרשויות המקומיות בישראל את העיקרון ולפיו מחובתם לפעול להכנתה ולאישורה של תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית אשר תבטיח כי יישמרו האינטרסים של הציבור כולו.
כמו כן עליו לטפל בהחלטיות ברשויות שטרם החלו בקיום חובתן האמורה, ובמידת הצורך עליו לעשות כן באמצעות שימוש בסמכויות שבידיו.
הוועדות המחוזיות חוק התכנון והבנייה מסמיך כאמור את הוועדה המחוזית להורות לוועדה המקומית להכין תכנית מתאר ולהגישה במועד שתקבע.
עוד קובע החוק כי לוועדות המחוזיות הסמכות לדון בתכנית מפורטת ולהחליט אם להפקידה או לדחו תה.
תל אביב וחולון 396 דוח שנתי60א .
לכאורה, בהיעדר תכנית מתאר תקפה ומעודכנת חסרה למוסדות התכנון ראייה תכנונית כוללת שבאמצעותה אפשר לבחון את התכניות המפורטות.
בשנת 2006 ציין מבקר המדינה52 כי "גם כאשר מצאו הוועדות המחוזיות אזור שבו יש צורך שוועדה מקומית תכין תכנית ואף הנחו אותה להכינה, הן ויתרו לבסוף על דרישתן וקידמו תכניות מפורטות באותו אזור, בלא שהוכנו התכניות שדרשו".
נמצא כי משנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת מיעטו הוועדות המחוזיות להפעיל את סמכויותיהן שלא להמליץ לקדם תכנית מפורטת כאשר לדעתם יש צורך בהכנת תכנית מתאר כוללת וזו לא הוכנה.
בתשובת משרד הפנים מיוני 2009 נאמר כי ההמלצה הנדונה "לפיה על הועדות המחוזיות לדחות תכניות מפורטות בהעדר תכנון מתארי מקומי כולל, עומדת בניגוד גמור לרוח החוק הקיים.
תיקון 90 המוצע לחוק, המקודם ביוזמת מינהל התכנון מבקש לשנות את המצב החוקי הקיים בהקשר - אך בטרם אושר, איננו רואים כל מקום להמלצה המפורשת".
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי נוכח המציאות הקיימת והפערים שנוצרו בתחום תכניות המתאר המקומיות הכוללות יש מקום כי משרד הפנים יבחן, בצד פעולותיו לייזום ולקידום תכניות מתאר, אם ראוי שהוא יאמץ מדיניות ולפיה הוא ינקוט גישה החלטית יותר כלפי רשויות מקומיות שאינן מקדמות הכנה של תכניות מתאר מקומיות כוללות וממשיכות לבצע את פעולות התכנון והפיתוח בתחומן על סמך תכניות לא עדכניות או על סמך תכניות אב.
במקרים כאלה אם הוועדה המחוזית מתבקשת לתת תוקף לתכנית מפורטת עליה לאמץ לעתים התבוננות תכנונית כוללת, באופן שהיעדרה של תכנית מתאר כוללת יהיה אחד השיקולים שיובאו בחשבון במסגרת דיוניה של הוועדה בשאלה אם לתת תוקף לתכנית מפורטת.
אימוץ מדיניות זו תושתת על העיקרון הבסיסי שנקבע בחוק התכנון והבנייה בדבר מדרג התכניות ולפיו תכנית מתאר מפורטת תיקבע לפי מתכנית מתאר מקומית.
ריכוז סמכויות התכנון המתארי המקומי בידי משרד הפנים .
ועדת גדיש כאמור, במהלך השנים עסקו בייזום ובקידום של התכנון המתארי המקומי בישראל כמה גופים ממלכתיים: מינהל התכנון ולשכות התכנון במשרד הפנים, ממ"י ומשרד השיכון.
פעולתה של הוו עדה הבין -משרדית לקידום התכנון המתארי המקומי שחבריה היו נציגי שלושת הגופים הללו נפסקה כאמור בשנת 2004 .
במרס ובאוגוסט 2004 החליטה הממשלה כי שר התעשייה, המסחר והתעסוקה53 יידרש להגיש לה הצעה לשינויים הדרושים במדיניות הניהול, התכנון והפיתוח של .
52 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56 ב( 2006 ,), בפרק על הוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה עמ' 695.
ממ"י ובכלל זה הצע ה לחלוקה מחדש של האחריות לייזום התכנון המתארי המקומי.
בעקבות קבלת ההחלטה האמורה מינה השר ועדה לעניין הרפורמה בממ"י ובראשה עמד מר יעקב גדיש (להלן - ועדת גדיש).
ועדת גדיש בחנה את נושא האחריות לתכנון המתארי המקומי בישראל לנוכח המחסור בעשרות אלפי דירות והפער בין הביקוש ובין ההיצע.
לדעת הוועדה, אלה היו הסיבות העיקריות למצב בתחום הדיור: - "היעדר תכנון מתארי בכל הרמות המחייב על פי חוק התכנון והבנייה הבאת מרבית התכניות ברמה מקומית לדיון בפני מספר רב של ערכאות תכנוניות (ועדה מקומית, מחוזית ומועצה הארצית).
- העדר יעדים כמותיים מוסכמים של תכנון מתארי ומפורט המנחים את מוסדות התכנון, לצד השיקולים האחרים, בעבודתם, איננו מאפשר ליצור סדר קדימויות ברור ויוצר פעילויות סרק בלתי יעילות של גורמי התכנון היוזמים והמאשרים כאחד.
- חוסר בהירות באשר לחלוקת האחריות בין גורמי התכנון השונים, כאשר נתחים של התכנון המתארי מבוצעים ע"י גורמים שונים, לעתים אף בחפיפה ו/או בסתירה ביניהם.
- שיתוף פעולה לקוי בין הגופים הממשלתיים העוסקים בתכנון מביא למצב בו התכניות המוגשות אינן תואמות את המגמות התכנוניות הקיימות, ומשאבים רבים מושקעים ביישוב חילוקי הדעות ובהתאמת התכניות בדיעבד".
מטעמים אלה כללה ועדת גדיש בעיקרי המלצותיה את ההמלצה הזאת: "תיערך חלוקה מחדש של האחריות בתחום התכנון בין הגורמים הממשלתיים, כך שהאחריות על התכנון המתארי בכל הרמות (ארצית, מחוזית ומקומית) תהיה בידי מינהל התכנון שבמשרד הפנים , ואילו האחריות על התכנון המפורט תהיה בידי מינהל מקרקעי ישראל, משרד הבינוי והשיכון והרשויות המקומיות ומשרדי ממשלה אחרים, לפי העניין".
ועדת גדיש הגישה את המלצותיה ביוני 2005 .
באותו החודש אימצה הממשלה את המלצות הוועדה ובכללן ההמלצה האמורה בנושא חלוקת האחריות בנושא התכנון המתארי54 .
משרד מבקר המדינה בחן את אופן היישום של החלטת הממשלה משנת 2005 בנושא ריכוז האחריות לתכנון המתארי המקומי בישראל בידי גוף אחד - מינהל התכנון במשרד הפנים.
ייזום ותכנון של תכניות מתאריות מקומיות כוללות על ידי משרד השיכון כבר בשנת 2005 כתב מבקר המדינה 55 בדוח "תכנון ושיווק של קרקע לבנייה למגורים" כי " למינהל התכנון ראייה כוללת ברמות תכנון שונות, החיונית לקידום תכניות מתאר ולקביעת סדר העדיפויות בין התכניות השונות הנחוצות.
המיומנות המיוחדת של שאר הגופים יכולה לבוא לידי ביטוי בהשתתפות נציגי ה מינהל .
שהיה באותה העת השר הממונה על ממ"י 54 החלטה 3795.
55 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55( ב 2005 '), עמ 419.
ומשרד השיכון, בוועדות ההיגוי של תכניות המתאר השונות .