HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
כמו כן נמסר לצוות משרד מבקר המדינה כי הם מקבלים גמול פיקוח על שיעור משרתם בפיקוח ושכר נמוך יותר, גמול הדרכה, בעבור יתר שעות עבודתם.
גם בנתונים שמסרו מחוזות המשרד למשרד מבקר המדינה בדבר מספר היועצים החינוכיים שבאחריות כל מפקחים לא נעשתה הבחנה בין מפקח "רגיל" לבין מפקח שמבצע את עבודת הפיקוח בלי שהשתתף במכרז פיקוח כדין.
51 /יצוין כי מדובר בסמכויות פיקוח מוגבלות, היות שעל פי חוזר מנכ"ל ס"ה1 (א) של המשרדאין להטיל על מדריך תפקידים שהם בתחום סמכותו הבלעדית של מפקח.
52 ,במחוז דרום מועסקים חמישה מפקחים במשרה מלאה; במחוז חיפה מועסקים חמישה מפקחים בהם מפקחת האחראית על המגזר הדרוזי, אשר רוב משרתה מופנית לפיקוח על יועצים במגזר זה במחוז צפון; במחוז צפון מועסקים חמי שה מפקחים במשרה מלאה ומפקח נוסף בחצי משרה; במחוז תל אביב מועסקים שישה מפקחים במשרה מלאה ושני "מפקחים" שאינם מועסקים על פי תקן פיקוח אלא מבצעים את עבודת הפיקוח ב"ימי הדרכה"; במחוז מרכז מועסקים שישה מפקחים במשרה מלאה וארבעה "מפקחים" שאינם מועסקים על פי תקן פיקוח אלא מבצעים את עבודת הפיקוח ב"ימי הדרכה"; במחוז ירושלים ובמנח"י מועסקים שני מפקחים במשרה מלאה, שני מפקחים במשרה חלקית ו"מפקח" אחד שאינו מועסק על פי תקן פיקוח אלא מבצע את עבודת הפיקוח ב"ימי הדרכה"; באגף א' לחינוך המוכר שאינו רשמי מועסקים שלושה מפקחים במשרה מלאה; במינהל לחינוך התיישבותי, פנימייתי ועליית הנוער וברשת החינוך "אורט" מועסק מפקח אחד במשרה מלאה.
53 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 60ב ( 2010 '), "ניצול משאבי ההדרכה במערכת החינוך", עמ 779.
שם הדוח: הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2.
המשרד לא קבע תקן להקצאת משרות פיקוח על הייעוץ במחוזות.
עם זאת, על פי המלצת שפ"י, כדי שהמפקחים על הייעוץ יוכלו לבצע את משימותיהם כהלכה יש לשמור על יחס מרבי של מפקח אחד לפחות לכל 100 יועצים.
בפועל ברוב המחוזות לא נשמר היחס המומלץ, במרביתם הוא עולה עליו, ויש שונות רבה בין המחוזות ובין המגזרים בהם, כמפורט להלן54: .
המחוז מספר היועצים הממוצע .
(הממלכתי והממלכתי דתי) מספר היועצים הממוצע .
למפקח במגזר הלא יהודי .
(הערבי, הבדואי והדרוזי) .
החינוך המוכר שאינו רשמי 167 -- .
* למפקח על הייעוץ במגזר הדרוזי 17 יועצים חינוכיים, ולמפקח על הייעוץ במגזר הערבי 126 .
יועצים ** אחת המפקחות על הייעוץ במגזר הערבי במחוז צפון מועסקת בחצי משרה.
*** במחוז ירושלים אין מפקחים נפרדים למגזר הערבי.
חישוב זה כולל פיקוח על 24 יועצים מהמגזר הערבי במזרח ירושלים שמבוצע במחוז.
יצוין עוד כי במחוז זה מועסקים שני מפקחים בחצי משרה.
נוסף על כך מלווים המפקחים על הייעוץ בתי"ס שאין בהם יועצים חינוכיים כלל, בעיקר באירועי חירום.
בשיחות שקיים צוות הביקורת עם מנהלת אגף הייעוץ ועם מפקחים במחוזות שנבדקו הועלה כי אין הלימה בין מערך הפיקוח למספר היועצים הזקוקים למענה מקצועי ולתמיכה.
הנושא עלה גם בתכתובות של בעלי תפקידים במחוזות ובמטה המשרד.
כך, לדוגמה, ביוני 2012 ,כתב מנהל מחוז ירושלים, מר מאיר שמעוני למשנה למנכ"לית וסמנכ"ל בכיר דאז מר איציק תומר מכתב וזו לשונו: "מערך הפיקוח על הייעוץ במחוז ירושלים אינו בהלימה למספר היועצים.
הפיקוח על הייעוץ אינו מסוגל לתת מענה מקצועי רציני למספר כה גדול של יועצים חינוכיים.
כדי לאפשר עבודה מקצועית טובה נדרש לפחות עוד חצי תקן פיקוח".
בתשובתו מסר מש רד החינוך כי "במחוז מרכז ישנה מגמה של עלייה במספר היועצים בבתיה"ס כל שנה, גם עקב פתיחת בתי"ס במחוז, גם בשל תפיסות מנהלים ביחס לחשיבות ונחיצות תפקיד הייעוץ וגם בשל החלטת מנהלת המחוז לשיבוץ יועצים בכל בתיה"ס במחוז.
בשל ריבוי הרשויות במחוז המפקח על הייעוץ ב מחוז עובד בממוצע עם 7 רשויות במ"מ , עם ]המגזר הממלכתי [22 המגזר הממלכתי [ רשויות בממ"ד - ועם ]דתי9 רשויות במגזר הערבי.
הפיזור הגיאוגרפי של הרשויות, מקשה אף הוא.
כמו כן, ישנן רשויות שנמצאות באזור .
54 יצוין כי בחישוב מספר היועצים הממוצע לכל מפקח הובא בחשבון היקף משרות הפיקוח.
:שם הדוח הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 השומרון ובאזורים הנמצאים לעיתים במצבי סיכון ביטחוניים.
כמו גם ערים מעורבות ומורכבות".
עוד נכתב בתשובת המשרד כי מחוז מרכז מסר ש"מפקחים על הייעוץ מגדירים ישובים וביה"ס לעבודה אינטנסיבית יותר במהלך השנה בהלימה לנתוני מיצ"ב ואירועי חירום או ממדי סיכון, במקביל ובנוסף לעבודה בכלל הרשויות".
במצב האמור נפגעת יכולתם של המפקח ים לבצע את עבודתם על פי הדרישות המקצועיות של שפ"י, והפיקוח על עבודת היועצים במחוזות והמעקב אחריה הם חלקיים בלבד.
יתרה מכך, ההמלצה של שפ"י לשמירת היחס מרבי של מפקח אחד לכל 100 יועצים היא בעייתית משום שאינה מביאה בחשבון בין היתר את ההבדלים בין המחוזות בכל הנוגע לפריסה הגאוגרפית, לשיעור האוכלוסיות המיוחדות (עולים, בני מיעוטים), למעמד החברתי -כלכלי של התושבים ולסכנות הביטחוניות האופייניות לכל מחוז.
מנהלי המחוזות מינו מבין המפקחים על הייעוץ מתאם מחוזי לפיקוח על הייעוץ (להלן "מתאם הייעוץ").
המתאמים על הייעוץ בכל המחוזות אמורים לשמש חוליה מקשרת בין שפ"י למחוז בנושאי הייעוץ החינוכי.
תפקידי המתאם וסמכויותיו אינם מוגדרים בנוהלי המשרד, והם נתונים לשיקול דעתו של מנהל המחוז.
לפיכך בכמה מהמחוזות - תל אביב, מרכז וחיפה - המתאמים הם חברי הנהלת המחוז המצומצמת ומעורבים בתהל יכים ובקבלת החלטות של המחוז, ואילו במחוזות אחרים - ירושלים ואגף א' לחינוך מוכר שאינו רשמי - המתאם אינו חבר הנהלה מצומצמת והוא עוסק בעיקר בריכוז מינהלי של עבודת הייעוץ במחוז.
במחוז צפון המתאמת אינה חברת הנהלת המחוז, אך לדרישת מנהל המחוז, היא אחראית גם להערכ ת עבודתם של עמיתיה, המפקחים על הייעוץ במחוז.
המתאמים המחוזיים לפיקוח על הייעוץ מכונסים אחת לחודש וחצי לפגישות עם מנהלת אגף הייעוץ בשפ"י, שבהן "דנים בסוגיות הקשורות לייעוץ, מקבלים החלטות, מפתחים כלים ומתכננים תהליכים55".
מלבד זאת, הם נפגשים עם המפקחים על הייעוץ אחת לחודש בפגישות עבודה, שבהן אמורים להעביר למפקחים מידע מהנהלת המחוז ומשפ"י, מכינים השתלמויות והכשרות ליועצים החינוכיים במחוז, מפתחים פרויקטים מחוזיים ועוד.
מפגשים אלה לרוב אינם מתועדים (למעט במחוז דרום), וגם כאשר נעשה רישום הוא תמציתי ביותר.
בתשובתו מסר משרד החינוך כי החל משנת הלימודים תשע"ד ( 2014 -2013 ) מתועדים מפגשי צוות מפקחי שפ"י גם במחוז חיפה.
המסמכים המתעדים את המפגשים נמסרים למפקחים ולמנהלת המחוז.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום להסדיר את תפקידי מתאם הייעוץ במחוזות ואת אופן בחירתו.
ראשית כל יש לגבש את משימותיו הנוגעות להעברת מידע על הפעילות בתחום הייעוץ מהמחוז לשפ"י ולהפך משום, שכמפורט לעיל, בביקורת נמצא כי העברת המידע בין המחוזות לשפ"י לוקה בחסר וכי אין בידי שפ"י מידע מספק לצורך קביעת מדיניות ובקרה של עמידה ביעדים.
הסדרת הסמכויות של מתאם הייעוץ תיצור אחידות בין המחוזות ותמנע מצב בעייתי שבו מתאם הייעוץ מעריך מקצועית את קבוצת השווים לו, כמו במחוז צפון.
55 אלה אלגריסי- מנהלת אגף הייעוץ, "מודל עבודה עם המחוזות", ללא תאריך.
שם הדוח: הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הפיקוח על עבודת היועצים החינוכיים כאמור, על המפק חים על הייעוץ מוטלות משימות הכרוכות במגע עם היועצים החינוכיים, בעלי תפקידים במחוז וצוותי חינוך וצוותים טיפוליים במוסדות החינוך וביישובים.
אולם בראש ובראשונה המפקח הוא הגורם המקצועי במחוז המפקח על עבודת היועצים החינוכיים במוסדות החינוך שבתחום המחוז.
אפשר לחלק את היועצים החינוכיים לשתי קבוצות - יועצים חינוכיים בשלוש שנות עבודתם הראשונות (להלן - יועצים חדשים) ויועצים חינוכיים מנוסים בעלי רישיון ייעוץ קבוע.
במועד הביקורת כ-%27 מהיועצים היו יועצים חדשים56 .
מטבע הדברים, משימות הפיקוח הנוגעות לשתי קבוצות אלה אינן זהות.
הפיקוח על יועצים בתחילת דרכם : שפ"י פיתח כלים למיונם ולקליטתם של יועצים חדשים, המשמשים את המפקחים במחוזות המשרד.
המפקח אחראי לראיין את המועמד למשרת ייעוץ ולמלא טופס ייעודי לסיכום הריאיון, שבו עליו לפרט, בין היתר, את מידת התאמתו של המועמד לארגון, יכולותיו הטיפוליות, יכולותיו בתחום ההדרכ ה ומידת יכולתו לעבוד בצוות.
על המפקחים לראיין את כל הפונים העומדים בדרישות הסף, כפי שנקבעו בחוזר מנכ"ל57 ממרץ 2002 - בעלי תעודת הוראה ותואר שני בייעוץ חינוכי.
מועמד למשרת יועץ חינוכי שנמצא מתאים נשלח לסבב ראיונות במוסדות חינוך במחוז עד שיבוצו.
לאחר קליטתם מקבלים היועצים החינוכיים רישיון ייעוץ זמני, והם נדרשים לעבור הכשרה ייעודית בתחום הייעוץ בשלוש השנים הראשונות שלהם בתפקיד.
ההכשרה הנדרשת מהם היא השתתפות בקורסים של שפ"י בנושאים מגוונים: תכנית "כישורי חיים", ליקויי למידה, הנחיית קבוצות ועוד.
הקורסים הללו נלמדים ב -60 שעות שנתיות.
נוסף על כך, בשנתיים הראשונות משתתף היועץ החינוכי בקבוצת הנחיה מקצועית (סופרוויז'ן) שמטרתה ללוות ולקדם את התפתחותו האישית והמקצועית של היועץ ולשפר את איכות תפקודו במערכת.
באחריותו של המפקח לוודא כי כל היועצים החינוכיים ממלאים את דרישו ת ההכשרה המקצועית ומשתתפים בקבוצת הנחיה.
כמו כן על המפקח ללוות את היועץ החינוכי, לסייע לו להשתלב בביה"ס ולסייע לו בהתמודדות עם דילמות מקצועיות ומצבי חירום.
תנאי לקבלת רישיון ייעוץ קבוע הוא עמידה בתכנית ההכשרות 58 .
והמלצה מטעם המפקח לצורך כך נדרש המפקח להעריך את עבודתו של היועץ החינוכי על סמך תצפית על עבודתו במוסד החינוכי, שיחות עם מנהל ביה"ס ועם מדריך קבוצת ההנחיה המקצועית (מדריך הסופרוויז'ן) וכיו"ב.
יצוין כי בשנת 2012 פיתח שפ"י בשיתוף עם הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (ראמ"ה) כלי ממוחשב להערכת יועצים לקראת קבלת רישיון ייעוץ ודרגה.
56 162 מתוך529 היועצים החינוכיים במחוז דרום היו יועצים חינוכיים חדשים (כ-30% ;)103 מתוך501 היועצים החינוכיים במחוז חיפה היו חדשים (כ -20% ;)143 מתוך576 היועצים במחוז צפון הי ו חדשים (כ -25% ;)249 מתוך713 היועצים במחוז תל אביב היו חדשים (כ - 35% ;)184 מתוך846 היועצים החינוכיים במחוז מרכז היו חדשים (כ-22% ;)111 מתוך592 היועצים החינוכיים במחוז ירושלים היו חדשים (כ -19 ;)191 מתוך500 היועצים החינוכיים באגף א' לחינוך מוכר שאינו רשמי היו חדשים (כ-38%.
) 57 /חוזר מנכ"ל ס"ב7.
)(א 58 בתום השנה השנייה נחשב היועץ החינוכי ל"יועץ מורשה", ובתום השנה השלישית הוא נחשב ל"יועץ מוסמך".
לרוב היועצים ניתן רישיון ייעוץ קבוע לאחר שסיימו בהצלחה את השנה השנייה בתפקיד וקיבלו את המלצת המפקח.
:שם הדוח הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 להיכנס לשימוש במחוזות המשרד במתכונת של תכנית הרצה (פיילוט) בשנת הלימודים התשע"ד.
מהאמור לעיל עולה כי יועצים חינוכיים בתחילת דרכם במערכת החינוך דורשים מעורבות רבה של המפקח, שאחראי לקליטתם, להכשרתם, לליווים השוטף ולהערכתם לצורך מתן רישיון ייעוץ קבוע.
משימות הפיקוח והליווי האמורות דורשות מהמפקחים זמן רב.
אולם בביקורת נמצא כי המפקחים אוצלים סמכויות ליווי והדרכה של יועצים חינוכיים חדשים לגורמים שונים במחוז - מדריכים של שפ"י, רכזי ייעוץ חינוכי וכיו"ב59 .
לפיכך המעורבותשל המפקח בעשייה המקצועית השוטפת של היועצים החדשים הולכת ומצטמצמת.
אשר לכלי הממוחשב להערכת יועצים שטרם נכנס לשימוש, מפקחים מסרו לצוות הביקורת כי הכלי מפורט מאוד ואינו מותאם לאופן הפיקוח ולשיטות העבודה בשטח.
על כן עולה חשש שיהיה קושי להסתייע בו.
עוד יצוין כי בתכנית החומש של שפ"י נקבע יעד של הרחבת ליווי קבוצות ההנחיה של היועצים החינוכיים, המוגבל כיום לשנתיים הראשונות בתפקיד, לכל שנות העבודה של היועצים, אך הנושא לא קודם.
הפיקוח על יועצים בעלי רישיון ייעוץ קבוע : מלבד אחריות המפקחים להשתלמותם ולהדרכתם השוטפת של היועצים החינוכיים לפי המתווה של שפ"י והערכת תפקוד היועצים החינוכיים בנקודות זמן קבועות (מעברים בין דרגות), כל המחוזות דורשים כי היועצים החינוכיים יגישו למפקחים על הייעוץ תכניות עבודה שנתיות לצורך מעקב אחר הפעילויות הצפויות ליועץ בשנת הלימודים הקרובה והתאמתן ליעדי המשרד ולשם בחינת העמידה במשימות שנקבעו לשנה שחלפה.
כאמור לעיל, בהיעדר הנחיה משפ"י, כל מחוז קבע לעצמו מבנה של תכנית עבודה ואת המידע הנכלל בה.
כך למשל במחוז תל אביב, מגישים היועצים החינוכיים למפקחים תכנית עבודה בית ספרית המפרטת משימות, אבני דרך, לוחות זמנים לביצוע, יעדים מדידים ושיעור העמידה בהם.
נוסף על כך, נבנית תכנית ייעוץ לכל יישוב בתחום המחוז.
במחוז צפון מגישים היועצים החינוכיים תכנית עבודה כללית יותר, שמורכבת מתיאור המשימה, פירוט המשימות הנדרשות ומדדי הביצוע.
במחוז דרום מגישים היועצים למפקחים תכניות עבודה המפרטות את היעדים, תיאור המשימות, דרכי הביצוע ומדדי ההצלחה וכן מגישים להם מסמכים שבהם נתוני רקע על משרת הייעוץ וביה"ס, מיפוי כללי של ביה"ס (נקודות חוזק, אתגרים וכדומה) ומערכת השעות של היועץ בביה"ס (המפרטת את שעות הייעוץ, שעות ההוראה ו"השעות התוספתיות").
במחוז מרכז מגישים היועצים תכנית ייעוץ בית ספרית המפרטת את היעדים המרכזיים בעבודת הייעוץ, דרכי הפעולה והמשאבים הנתונים לשימושם, מדדי הביצוע, מדדי התוצאה ודרכי המעקב והבקרה.
בנוסף, מגישים היועצים למפק חים נתוני רקע של ביה"ס, ו"האני מאמין" שלהם ומידע לגבי תכניות ייחודיות.
במחוז ירושלים, שלא כמו בשאר המחוזות, נדרשים היועצים להגיש תכנית עבודה לייעוץ במבנה "פתוח" ובה עליהם לפרט נתוני רקע על ביה"ס, את ה"אני מאמין" שלהם בתחום הייעוץ, תכנים ופרויקטים בתחום היי עוץ שתוכננו לשנה .
59 כך למשל במחוז ירושלים מנוהלות כמה מ"קבוצות העמיתים" של היועצים על ידי מדריכים; במחוז מרכז מנוהלות "קבוצות עמיתים" ביישובים על ידי רכזים, והם, לצד מדריכי שפ"י במחוז, משמשים ליועצים כתובת להיוועצות כשעולים קשיים בעבודה השוטפת; במחוז צפון מבקרים המדריכים בבתיה"ס ועושים תצפיות על עבודת היועצים כשעומס עבודה מונע מהמפקחים לעשות זאת 944 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ,הקודמת והיקף ביצועם, פרויקטים המתוכננים לשנה הבאה, צורכי הייעוץ המרכזיים במערכת כיצד מנוצל משאב הייעוץ בביה"ס ועוד.
בביקורת נמצא כי המפקחים אינם בודקים את עמידת היועצים בתכניות העבודה באופן שוטף, ובדיקת התכנית נעשית אחת לשנה בביקור של המפקח אצל היועץ בביה"ס (בביקורים אלה מוצגת לרוב תכנית העבודה הייעוצית כחלק מתכנית העבודה הבית -ספרית הרחבה).
כמו כן נמסר לצוות הביקורת כי לנוכח עומס העבודה הרב המוטל עליהם, מפקחים אינם מצליחים תמיד לבקר את כל היועצים הנתונים לפיקוחם ולצפות בעבודתם במשך השנה, ומכאן שלא תמיד מתאפשרת בחינת יישומה של תכנית העבודה של היועץ.
יתר על כן, רוב ביקוריהם של המפקחים אינם מתועדים.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי במחוז תל אביב "מתבצע פיקוח גם על יועצות שאינן בתחילת דרכן, וקיימת תמונה כללית המשקפת את יישום יעדי העבודה.
אמנם פיקוח אישי על יישום תכנית העבודה של כל יועצת אינו מתאפשר, כפי שכתוב בדוח, אך קיימים מבני עבודה המאפשרים ליווי ומעקב א חר תכנית העבודה הייעוצית (למשל קיום סטטוסים בבתיה"ס לאורך השנה, מפגשים עם צוותי ייעוץ בית ספריים)".
משרד מבקר המדינה מעיר כי מבני העבודה הקיימים במחוז תל אביב, כמפורט לעיל, הם אמצעים תומכים, שנועדו להוסיף מידע ואמצעי בקרה על פעילות היועצים בתחום המחוז.
אולם אין בהם כדי להחליף פיקוח רציף ושוטף על יישום תכניות העבודה של היועצים.
מהאמור לעיל עולה כי הפיקוח המחוזי על עבודתם של היועצים החינוכיים לוקה בחסר.
העומס המוטל על המפקחים, בין היתר בשל היחס בין מספר המפקחים למספר היועצים החינוכיים ומתפקידיהם הנוספים של ה מפקחים במחוזות וביישובים, אינו מאפשר פיקוח תדיר ורציף על היועצים החינוכיים בכל מחוז, ובכלל זה פיקוח על עמידתם בתכניות העבודה שנקבעו להם.
במצב הדברים האמור ברור כי אי -אפשר לגבש תמונה כללית בנוגע לפעילות הייעוץ ביישובים או במחוזות.
למערכת החינוך יש תפקיד מרכזי בהתפתחות הרגשית והחברתית של התלמידים.
עקב התמורות שחלו בשנים האחרונות בארץ בתחום החברתי -כלכלי ובתחום הביטחוני, ניצבים לפני מערכת החינוך אתגרים קשים בתחום בריאות הנפש, והדבר מגביר את הצורך במערך טיפולי, שבכללו מערכת ייעוץ חינוכי מקצועית וזמינה.
בביקורת נמצא כי תנאי העסקת היועצים החינוכיים במערכת החינוך והיקף משרתם אינם מאפשרים להם למלא את המשימות הרבות המוטלות עליהם ולסייע כראוי לנזקקים לשירותיהם.
הדבר עלול לפגוע ברווחה הנפשית של הפרט ולפגיעה ובתפקודו של המוסד החינוכי.
:שם הדוח הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד החינוך לא קבע תקן של שעות ייעוץ לגני הילדים, ל בתיה"ס היסודיים ולחטיבות הביניים, ולא דאג לתקצב את פעילותם של היועצים, ולפיכך היקף שירותי הייעוץ האמורים תלוי במשאבים שמקצים לכך מנהלי בתיה"ס ומנהלי המחוזות, לפי שיקול דעתם.
עקב כך, לא מתאפשר ליועצים החינוכיים למלא את המשימות שהגדיר להם המשרד.
כמו כן, התלות של היועץ החינוכי במנהל ביה"ס עלולה לפגוע בעצמאותו ובשיקול דעתו.
נוסף על כך, ליועצים החינוכיים אין ביטחון תעסוקתי בתחומם.
יתרה מזאת, היעדר תקן למקצוע הייעוץ מחייב יועצים לשמש מורים כדי להשלים את משרתם, בלי שתהיה לכך הצדקה מקצועית.
התקן שקבע המשרד למתן שירותי ייעוץ בחטיבות העליונות אינו מתחשב במאפיינים כגון מקומם של המוסדות, מספר התלמידים במוסד וההרכב הסוציו - אקונומי שלהם, ולפיכך אינו מספק את הצרכים של סגל המוסדות ושל התלמידים.
יתר על כן, בשנים האחרונות נוספו משימות חדשות ליועצים החינוכיים, אשר לביצוען נדרש זמן רב, בלי שהמשרד פעל להגדיל את התקן בהתאם.
הפיקוח על עבודתם של היועצים אינו מיטבי גם הוא, נוכח היעדר ההתאמה בין מספר המפקחים למספר היועצים שבאחריותם, ונוכח העומס המוטל על המפקחים המחוזיים, הממלאים, נוסף על הפיקוח על היועצים, תפקידים ברמת המחוז והיישוב.
מכיוון ששפ"י אינו אוסף מידע מעודכן לגבי פעילות הייעוץ בכל מחוז ולגבי הצלחתה של פעילות זו, אין לו כלים הדרושים להתוויית מדיניות ארצית בתחום הייעוץ, הנסמכת על מיפוי הצרכים של המחוזות, המגזרים והמוסדות החינוכיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותם של שירותי הייעוץ החינוכי לקידום אקלים חינוכי מיטבי במוסדות החינוך, ולהתפתחותם הרגשית והחברתית של התלמידים, ונוכח השינויים החברתיים שחלו בשנים האחרונות, אשר הביאו לגידול בכמות הדרישות לקבלת שירותי ייעוץ חינוכי - יש צורך דחוף בהסדרה של שירותי הייעוץ החינוכי בכל שכבות הגיל.
במסגרת הסדרה זו יש לקבוע תקן מחייב, שיבטיח מתן שירותי ייעוץ חינוכי ראויים לכלל התלמידים וצוותי בתיה"ס, ואת הקצאת המשאבים הנדרשים לכך.
נוסף על כך, יש להקפיד על פיקוח נאות של המחוזות על עבודת הייעוץ החינוכי, וכן להשלים את הפעולות הנדרשות ליצירת מאגר נתונים ארצי מעודכן, שעל פי המידע שייכלל בו יהיה אפשר להתוות מדיניות בתחום זה.
מדיניות משרד החינוך (להלן- גם המשרד), הנחיותיו ונהליו בנושא טיולי בתי הספר (להלן - בתיה"ס או ביה"ס) מובאים בחוזר מנכ"ל המשרד בנושא טיולים ופעילות חוץ-בית- ספרית ממאי 200515 (להלן- חוזר הטיולים או החוזר) .
במבוא לחוזר נכתב כך: "הטיול השנתי הוא אחת מגולות הכותרת של מערכת החינוך ומרכיב מרכזי בתהליך של עיצוב הנוער והקניית ערכים הקשורים ביחסים שבין הנוער לארצו.
משרד החינוך רואה חשיבות רבה ביציאה לטיולים המשתלבים בתכנית הלימודים, כמו גם ביציאה לפעילויות חוץ -בית-ספריות בעלות ערך לימודי חינוכי או חברתי".
מטרת הטיול על פי החוזר היא הכרת הארץ ואהבתה וטיפוח המחויבות והאחריות לארץ ישראל (לנוף, לטבע, לאדם ולחברה) ולמדינה.
על פי חוזר הטיולים, האחריות לביצוע הטיול16 .
מוטלת על מנהל ביה"ס כדי להבטיח את מימושם של ההיבטים הפדגוגיים, הערכיים והארגוניים של הטיול, בין השאר עליו למנות מבין המורים בביה"ס "רכז טיולים".
עוד נקבע בחוזר כי ביה"ס יגיש תכנית טיולים שנתית 17 לאישורם של ועדת טיולים מחוזית (להלן- גם הוועדה המחוזית), שהיא הגוף בעל הסמכות המקצועית בתחום הטיולים במחוז 18, ולמפקח הכולל19 .
הפועל במחוז בספטמבר 2008 פרסם המשרד לראשונה תכנית טיולים חינוכית מובנית המכונה "תכנית הליבה להכרת הארץ ואהבת המולדת" (להלן - תכנית הליבה), שנועדה לשמש מצע לתהליך חינוכי מובנה ומחייב עבור כל בתיה"ס - מטרת העל שלה היא חינוך להכרת הארץ ואהבת המולדת תוך השגת יעדים נוספים בארבעה תחומים: הלימודי, החינוכי-ערכי, האישי -חברתי .
15 /חוזר מנכ"ל, התשס"ה9 (ג), פרקים 6.
2-24 - "היבטים פדגוגיים-ארגוניים", 6.
2-25 - "היבטים בטיחותיים", 6.
2-26 - ,""היבטים ביטחוניים 6.
2-27 - "הביטחון בפעילות חוץ -בית ספרית" (מאי 2005.
) 16 " חוזר הטיולים ומסמכים נוספים של משרד החינוך משתמשים גם במונחסיור".
17 בתכנון הטיול השנתי אמור ביה"ס להסתייע בתלמידים, בהורים ובנציג חברת הדרכה שהוא נעזר בשירותיה - חוזר הטיולים, ס' 5.
4 'בפרק "הפדגוגיה של הטיול", עמ20.
18 ,משרד החינוך פועל באמצעות מטה המשרד ומחוזותיו.
למשרד שישה מחוזות גאוגרפיים: צפון חיפה, מרכז, תל אביב, דרום וירושלים; כמו כן יש שתי יחידות משרדיות הממלאות תפקיד של מחוז לאוכלוסיות ייחודיות: מינהל לחינוך התיישבותי (להלן - המחוז ההתיישבותי), ואגף בכיר לחינוך המוכר שאינו רשמי הפועל במתכונת של מחוז ארצי למוסדות חינוך ובתי ספר חרדיים.
נוסף על כך, מינהל חברה ונוער שבמשרד מפעיל מסגרת של מחוז ייחודי למגזר הערבי במחוזות הצפון, חיפה והמרכז.
שאר אוכלוסיית המיעוטים, בהן בדואים, דרוזים וערבים ממחוזות גאוגרפיים אחרים של המשרד מטופלים במחוזות הגאוגרפיים.
19 תפקידיו של המפקח הכולל נקבעו בתקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז - 1956 , ובהם אישור לביצוע מדיניות החינוך והוראות המשרד במוסד חינוך וכן לוודא את ביצוען, לרבות ביצוען של תכניות הלימוד ותכניות נוספות; בקרה של המוסד והערכתו; טיפול בפניות הנוגעות למוסד שבפיקוחו.
שם הדוח: טיולים במערכת החינוך - היבטים פדגוגיים וארגוניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 והחווייתי-ריגושי.
על מנת לקדם יעדים אלה גובשו שלושה עקרונות פעולה מרכזיים: מסלולי הטיול מתפתחים מקרוב לרחוק בהתאם לשכבת הגיל, חיבור הטיולים לתכנית הלי מודים בביה"ס ושילוב הטיול בהוויה הערכית-חברתית שלו.
לשכבות הגיל השונות נקבעה מסגרת מנחה הכוללת את המקצועות שבהם יתמקד הטיול, נושאי הלימוד שבהם יעסוק ומספר ימי הטיול (בודדים או רצופים).
בחוזר מנכ"ל המשרד מנובמבר 200920 נקבע שמשנת הלימודים (להלן - שנה"ל) התש"ע ( 2009- 2010 ) על בתיה"ס הממלכתיים21 להגיש את תכנית הטיולים השנתית בהתאם לתכנית הליבה שעקרונותיה נסמכים, בין השאר, על חוזר הטיולים.
באוגוסט 2009 גיבש המשרד לראשונה תכנית עבודה רב -שנתית לשנים 2012 -2009 , ו"העמקת החינוך לערכים" הוא אחד מיעדיה; יעד זה כולל, ביןהשאר, בנייה, חיזוק והטמעת תכניות להעמקת הזהות היהודית, הציונית והישראלית (להלן - התכנית האסטרטגית).
במערכת החינוך בישראל כמה סוגים של מוסדות חינוך: מוסדות של החינוך הרשמי שמונהג בהם חינוך ממלכתי 22 או ממלכתי-דתי23 (להלן- ממ"ד), והם ממומנים מימון מלא בידי המדינה והרשויות המקומיות; ומוסדות של החינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - מוכש"ר)24 "ו"מוסדות פטור25 .
שמשרד החינוך מממן אותם מימון חלקי או מלא חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 (להלן- חוק לימוד חובה), מעגן את הזכות לחינוך חינם של תלמיד במוסד חינוך רשמי וכן של תלמיד אשר אי-אפשר להבטיח את לימודיו במוסד רשמי, בתנאים שנקבעו בחוק.
עם זאת, החוק קובע מקרים ותנאים שבהם ניתן לגבות תשלומים והחזר הוצאות מהורים, בסכום ששר החינוך קבע ובאישור של ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת (להלן - ועדת החינוך של הכנסת).
במסגרת תשלומים אלו כל ולים תשלומי רשות שאפשר לגבות מהורים עבור טיולים, ומדי שנה מפרסם המשרד את הסכומים המרביים שוועדת החינוך של הכנסת התירה לגבות מן ההורים באותה שנה (להלן - חוזר תשלומי הורים).
בשנה"ל התשע"ג ( 2013 -2012 ) סבסד המשרד לראשונה את תשלומי ההורים עבור הטיולים בסכום של כ-276 מיליון ש"ח.
הסבסוד ניתן לכל בי"ס בהתאם למדד טיפוח שהמשרד חישב לו26 , ועל ביה"ס הוטל לנכות מהסכום שהותר לגבות מכל הורה את הסכום שהעביר לו המשרד.
אגף של"ח27 וידיעת הארץ (להלן- אגף של"ח וגם האגף) הפועל במינהל חברה ונוער (להלן - מינהל ח"ן) של המשרד אחראי לתחומים הפדגוגיים והארגוניים של הטיולים, .
20 /חוזר מנכ"ל, התש"ע3 (נובמבר 2009.
) 21 כולל הממלכתי-דתי.
22 לפי חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953 (להלן- חוק חינוך ממלכתי), חינוך ממלכתי הוא חינוך הניתן מאת המדינה על פי תכנית הלימודים, ללא זיקה לגוף מפלגתי, עדתי או ארגון אחר מחוץ לממשלה, ונתון לפיקוחו של השר או של מי שהוסמך לכך על ידיו.
23 לפי חוק חינוך ממלכתי, חינוך ממלכתי -דתי הוא חינוך ממלכתי, אלא שמוסדותיו הם דתיים, לפי אורח חייהם, תכנית לימודיהם, מוריהם ומפקחיהם, ומתחנכים בהם לחיי תורה ומצוות, על פי המסורת הדתית וברוח הציונות הדתית.
24 רוב מוסדות החינוך המוכש"ר הם בתי ספר על -יסודיים, מוסדות חינוך במגזר החרדי ומ וסדות חינוך במגזר הלא-יהודי; הם בבעלות גופים ציבוריים או בבעלות גופים פרטיים ועובדי ההוראה בהם אינם עובדי מדינה.
25 "מוסדות פטור" הם מוסדות חינוך שאינם מוכרים, שהשר פטר את התלמידים הלומדים בהם ואת הוריהם מחובת לימוד סדיר על פי סעיף 5 (א) בחוק לימוד חובה, התש"ט- 1949.
26 מדד סוציו-אקונומי של ביה"ס המחושב מדי שנה על ידי המשרד.
27 של"ח- שדה, לאום, חברה.
:שם הדוח טיולים במערכת החינוך - היבטים פדגוגיים וארגוניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 והאחריות לצד הביטחוני-בטיחותי שלהם מוטלת על אגף בכיר לביטחון, שעת חירום ובטיחות סביבתית שבמשרד (להלן - אגף ביטחון).
על פי נתוני אגף של"ח, ביולי 2013 היו באחריות טיפולן של הוועדות המחוזיות 4,179 בתי"ס ובכלל זה בתי"ס יסודיים ועל-יסודיים (להלן - עי"ס).
בחודשים מרץ-יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולו של המשרד בהיבטים הפדגוגיים והארגוניים של טיולי בתיה"ס 28.
נבדקו בעיקר הנושאים האלה: מבנה ארגוני וחלוקת אחריות בטיפול בטיולים, הטמעת תכנית הליבה בבתיה"ס, כוח אדם מקצועי בנושא הטיולים, בקרות על הטיולים, מימון הטיולים ומשכם.
הבדיקה נעשתה במטה אגף של"ח ובשלושה ממחוזות המשרד: מחוז חיפה, מחוז תל אביב (להלן - ת"א) ובאגף א' לחינוך מוכש"ר (חינוך חרדי) שבטיפולו נמצאים בתיה"ס החרדיים, הפועל בעניין בתי"ס אלה גם במתכונת של מחוז ארצי (להלן - מחוז מוכש"ר29 ).
בדיקת השלמה נעשתה במינהל הפדגוגי של המשרד.
המבנה הארגוני וחלוקת האחריות בטיפול בטיולים .
במרץ 1997 נרצחו שבע תלמידות בפיגוע בנהריים בטיול שנתי של ביה"ס.
בעקבות זאת מינה המשרד שתי ועדות: ועדת בדיקה 30 (להלן- ועדת פרסלר), ולאחריה ועדה לצורך יישום המלצות ועדת הבדיקה (להלן - ועדת אלרן)31 .
ועדת פרסלר המליצה, בין השאר, כי המשרד יקבע גוף אחד שירכז את הטיפול המקצועי הכולל בטיולים במערכת החינוך.
על פי המלצה זו, בספטמבר 1997 הקים המשרד את "מינהלת הטיולים" כיחידה עצמאית שהייתה כפופה לסמנכ"ל הבכיר למינהל ולמשאבי אנוש שבמשרד.
על מינהלת הטיולים הוטל לטפל בכל הנושאים הקשורים לטיולים במערכת החינוך לרבות בתחומי הפדגוגיה, הארגון, הבטיחות והביטחון.
בינואר 2004 פיצל המשרד את הטיפול בטיולים בין שתיים מיחידותיו: מינהלת הטיולים הועברה למינהל ח"ן ונשארה אחראית לטיפול בהיבטים הפדגוגיים והארגוניים של הטיולים, והאחריות להיבט הביטחוני-בטיחותי הועברה לאגף הביטחון.
ב - 2008 ממלא מקום (להלן- מ"מ) מנהל מינהל ח"ן דאז צירף את מינהלת הטיולים לאגף של"ח והכפיף את מנהל מינהלת הטיולים למנהל אגף של"ח.
יצוין כי נוסף לטיפול האגף בתחום הטיולים הוא גם מפעיל תכנית חינוכית -ערכית להכרת הארץ ואהבת המולדת ששמה "דרך ארץ בדרכי הארץ", המיועדת לבתיה"ס העי"ס.
התכנית היא דו -שנתית וכוללת לימודים בכ יתה, פעילות בימי שדה ומסע הנמשך כשלושה -ארבעה ימים (להלן - הוראת של"ח).
מנתוני אגף של"ח בשנה"ל התשע"ג הפעיל האגף את הוראת .
28 ,על ביקורות קודמות ראו מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 '), "טיולים במערכת החינוך", עמ 737 ;ואילךדוח שנתי 62 ( 2012 '), "תשלומי הורים במערכת החינוך", עמ575 .
מוסדות מוכש"ר שאינם חרדיים מטופלים במחוזות הגאוגרפיים 30 לראשות הוועדה מונה יועץ ראש הממשלה למלחמה בטרור דאז, מר יגאל פרסלר; הוועדה הגישה דוח באפריל 1997.
31 המלצות ליישום שלב א' לדוח ועדת הבדיקה לטיול ביה"ס אמי"ת ע"ש פירסט, יוני 1997.
שם הדוח: טיולים במערכת החינוך - היבטים פדגוגיים וארגוניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 של"ח בכ -560 (כ-%34 ) מכלל 1,65032 .