HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מיליון ש"ח לא די שהצעת התקציב לסעיף "הוצאות שונות" אינה מלווה בדברי הסבר כלשהם, היא כוללת באותו סעיף תחום פעולה באותו שם - "הוצאות שונות" (כ-3 מיליארד ש"ח ב-2017 ), תכנית פעולה באותו שם- "הוצאות שונות" (כ -1.
7 מיליארד ש"ח) ותכנית פעולה נוספת בשם "רזרבה לפעולות מיוחדות" (כ -0.
נוסף על כך, הסעיף האמור כולל גם תקנות תקציב רבות בסכומים גבוהים, שלא ברור משמותיהן מה ייעודן.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים כי עליו להקפיד על יישום הנחיותיו הוא, לקבוע את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות באופן שיבהיר ככל הניתן את ייעוד הכספים ויהיה נהיר לאדם הסביר, ולפרט ככל הניתן בדברי ההסבר את המטרות והייעוד של תקציבים אלו.
הסבר חלקי של תכניות בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" .
כאמור, במסמך ההנחיות נקבע כי בפרק ה' בדברי ההסבר להצעת התקציב יופיע הסבר מפורט של התקציב.
עוד נקבע כי בפרק זה יובא הסבר מפורט של התקציב עד לרמה של תכניות.
ההסבר יכלול את מטרת ההוצאה והתנאים להוצאתה (אם קיימים).
כן יוסבר באיזו מסגרת היא תוקצבה (חקיקה, החלטת ממשלה וכד').
ככל שנדרש יפורטו בדברי ההסבר נתונים כמותיים, מגבלות שונות על ההוצאה, ההנחות ששימשו בעת הכנת התקציב וכד'.
כל זאת כדי לצמצם את מידת הפרשנות האפשרית בעתיד.
כאשר מתוקצבת הוצאה מותנית בהכנסה יוסברו גם מקורות ההכנסה.
מסגרת ההרשאה להתחייב תוסבר, ויוגדר תזרים המזומנים הנובע מהרשאה זו לשנים הבאות.
כאמור, דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" כללו רק את פרק ה' הכולל הסבר מפורט של התקציב.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שגם פרק יחיד זה הוצג באופן חלקי ולא כלל הסבר על כל התכניות.
בלוח 13 322 |דוח שנתי 68ב .
שלהלן מובאים שמות התכניות והתקציבים שתוקצבו בהן ללא הסבר בתקציב 2018-2017 .
תכניות אלה גם לא הוסברו בתקציב 2016-2015 .
לוח13 : תכניות בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" שלא הוסברו בדברי ההסבר, 2018 -2017 .
התכנית שם התכנית הצעת תקציב 2017 (אלפיש"ח) הצעת תקציב 2018 (אלפיש"ח) .
להתחייב הוצאה הוצאה .
830112 השתתפות בהלוואות לעובדי מדינה 1,200,000 1,200,000 .
810113 השתתפות בהלוואות לעובדי הוראה 20,000 20,000 .
830302 פרויקטים והחלטות ממשלה 390,595 910,000 379,386 175,000 .
830402 רזרבה לרפורמה בתכנון 16,418 15,356 .
830403 רשות הבדואים- תקציב 185,000 370,000 215,000 420,000 .
830405 קרן לצמצום פערים 100,000 168,000 .
830504 פרויקטי מחשוב רוחביים 35,000 25,000 .
סה"כ 542,013 1,405,000 1,280,000 587,742 1,435,000 595,000 .
על פי נתוני משרד האוצר (הצעת תקציב המדינה לשנים 2018-2017 .
בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" נמצאו תכניות בסכום כולל של למעלה מחצי מיליארד ש"ח שלא נכלל לגביהן הסבר בדברי ההסבר להצעת התקציב לשנים 2016-2015 ולשנים 2018-2017 .
תקנות רזרבה שאינן עוברות את אישור הכנסת בשלב אישור התקציב .
תקנות הרזרבה בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב .
כאמור, קיומן של תקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה בשיעור גבוה מסך תקציב הרזרבה מעיד על בעייתיות ברמת השקיפות משרד האוצר |323 .
של אגף התקציבים מול הכנסת והציבור ועל ריכוזיות בהליך החקיקה.
משרד מבקר המדינה בדק את מגמת שיעור התקציב שאינו גלוי לכנסת בסעיפי התקציב "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות".
תוצאות הבדיקה מובאות בתרשים 15 .
שלהלן תרשים 15 : שיעור התקציב בתקנות הרזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב מהתקציב בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות", 2018 -2002 .
בתקציב לשנת 2018 תקציב הסעיף "הוצאות שונות" שבניהול משרד האוצר הוא כ -2.
כ -591 מיליון ש"ח מהתקציב, שהם כ-25% ממנו, תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב.
בשנים האחרונות חל שיפור בשיעור זה, שבשנת 2015 היה כ-62% .
השיפור אירע לאחר מגמת עלייה שנרשמה בשיעור זה משנת 2004 , שבה עמד השיעור על כ -2% בלבד.
זאת ועוד, חרף העובדה שתקציב המדינה לשנת 2015 אושר רק בחודש נובמבר2015 , דבר שהביא להפחתת הצורך בתקצוב סעיפי רזרבה ולירידה חדה בשיעורי הרזרבה בשנה זו ביתר סעיפי תקציב המדינה, היקף רזרבה זו ושיעורה נשארו גבוהים.
שונות" לא היו גלויות .
התקציב לשנת 2018 בתקציב לשנת 2018 תקציב הסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" הוא כ -2.
כ-896 מיליון ש"ח מהתקציב, שהם למעלה משליש ממנו (כ-37% ), תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב.
בשנים האחרונות חלה עלייה בשיעור זה, לאחר שבשנת 2016 עמד השיעור על%26141 .
שיעורים אלה נמוכים מהשיעורים שהיו בשנים 2014-2013 (כ-69% וכ-58% בהתאמה), ששיקפו שיא של מגמת עלייה בשיעור זה משנת 2005 , שבה היה השיעור כ-8% .
בלבד בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" ובסעיף "הוצאות שונות", גם לאחר הירידה בשיעורי הרזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב (הן בסכום והן בשיעור מתקציב הסעיף) בשנת 2018 ביחס לשנת 2013 (בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות") וביחס לשנת 2015 ,)"(בסעיף "הוצאות שונות עדיין השיעורים גבוהים מאלה שהיו בשנים 2005-2004 ועדיין כמעט כל הרזרבה בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" (כ -98% ) וכמחצית מהרזרבה בסעיף "הוצאות שונות" (כ -52% ) אינן גלויות לכנסת בהליך אישור התקציב לשנת 2018 (תרשים14.
פירוט תקנות הרזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב .
בלוח 14 שלהלן מופיעות תקנות הרזרבה שלא הופיעו בתכניות רזרבה, ולכן לא עברו את אישור הכנסת בשלב אישור התקציב לשנים 2015-2014 בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות".
מלוח 14 עולה כי בשנים 2015-2014 תוקצבו32 ( "תקנות רזרבה בסעיף "הוצאות שונות19 " תקנות) ובסעיףהוצאות פיתוח אחרות" (13 "תקנות).
התקציב בתקנות הרזרבה בסעיף "הוצאות שונות בשנים 2015-2014 היה כ -2.
מיליארד ש"ח בהתאמה התקציב בתקנות הרזרבה בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" בשנים 2015-2014 היה כ-1.
141 בשנת2015 , שבה אושר התקציב בחודש נובמבר, עמד השיעור על8% .
בלבד משרד האוצר |325 .
לוח14 : תקנות רזרבה שאינן מופיעות בתכניות רזרבה בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות", 2015 -2014 )(באלפי ש"ח .
סעיף 13 - הוצאות שונות סעיף 83 - הוצאות פיתוח אחרות .
התקנה שם התקנה 2014 2015 מספר .
התקנה שם התקנה 2014 2015 .
13010312 רזרבה לעמידה ביעד .
ההוצאה- רשות המסים 2,000 1,990 83020110 רזרבה לפיתוח 12,173 .
13010320 רזרבה להתייקרויות .
בתשלומי העברה 2,000 1,990 83040109 רזרבה לקידום .
פרויקט הגז טבעי 72,257 .
13010501 רזרבה לתכניות הבראה .
במועצות הדתיות 31,553 4,395 83040133 רזרבה לעמידה .
ביעדי ההוצאה 111,181 28,800 .
13010502 רזרבה להתייקרויות 947 942 83040144 רזרבה לפרויקטים .
באיכות סביבה 24,119 .
13010522 רזרבה ליישום מס הכנסה .
שלילי 987,561 982,623 83050202 רזרבה לעמידה .
13010529 רזרבה לעמידה ביעד .
ההוצאה - יישום מס הכנסה .
שלילי 40,100 83040132 יעודה להוצאות .
בטחון 186,137 57,069 .
13010520 עתודה לתביעות 295,431 21,900 83040134 יעודה להוצאות .
חירום אזרחיות 110,000 .
13010525 עתודה לפעילות פיננסית 195,303 83040150 עתודה לפיתוח .
טכנולוגי 141,354 41,800 .
13010535 עתודה להתייקרויות מדד 545,000 83040153 עתודה לפעילות .
13010539 עתודה לפעולות בתחום .
התיירות 8,385 8,343 83040155 עתודה לפרוייקטים .
13010543 עתודה לתביעות נדל"ן 26,000 83050509 עתודה לפעולות .
התקשוב 20,000 326 |דוח שנתי 68ב סעיף 13 - הוצאות שונות סעיף 83 - הוצאות פיתוח אחרות מספר התקנה שם התקנה 2014 2015 מספר התקנה שם התקנה 2014 2015 13010553 עתודה לפעילויות בלתי צפויות 130,000 47,600 83070101 עתודה להחלטות מותנות 383,310 124,600 13010556 עתודה להחלטות מותנות 71,000 21,800 83070104 עתודה להתייקרויות ומרי גלם 396,931 78,700 13011002 רזרבה להתייקרויות העברה בתשלומי 1,000 995 13011004 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה 5,000 4,975 13011007 רזרבה אשראי לרשויות 100,000 99,500 13011902 רזרבה להתייקרויות במט"ח 2,235 2,224 13011903 רזרבה למימון הכח הרב- לאומי 17,575 17,487 13011905 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה 3,840 3,821 סה"כ 2,424,830 1,260,685 1,813,504 330,969 מזה תכנית 130105 2,291,180 1,127,703 .
עולה אפוא כי בשנים 2014-2015 " תכנית הפעולה "הוצאות שונות 142 הכילה11 תקנות רזרבה בהיקף כספי ניכר- כ-2.
1 מיליארד ש"ח בהתאמה143 .
זאת מלבד תכנית הרזרבה "רזרבה לפעולות מיוחדות"144 .
משכך, הסעיף "הוצאות שונות" משמש למעשה סעיף רזרבה להוצאות שונות, ללא דברי הסבר שיש בהם כדי לשפוך אור על ייעוד הכספים.
143 בשנים 2018-2017 הכילה התכנית10 .
תקנות רזרבה 144 תכנית 130130.
ביצוע תקנות רזרבה שאינן משויכות לתקנות ביצוע מזוהות .
תקנות רזרבה אינן משמשות מקור ישיר לביצוע התקציב, כלומר הביצוע בתקנות אלה הוא אפס.
התקציב בתקנות אלה מופשר במהלך השנה לתקנות ביצוע.
כאמור, מסמך ההנחיות של אגף התקציבים כלל הנחיה לכלול בביאורים לתקציב הבהרות למצבים שבהם תקציב מסוים אינו נכלל בסעיף המתאים לו.
נמצא כי בחלק גדול מהתקנות שבסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" לא ניתן לזהות תקנות ביצוע, ולכן לא ניתן לבחון את ביצוע התקציב בהתאם למטרות שתוכננו בעת אישור התקציב המקורי.
תקצוב יתר בתקנות רזרבה המשויכות לתקנות ביצוע מזוהות .
במספר מצומצם של תקנות ניתן לזהות תקנות ביצוע מקבילות, כלומר תקנות שאליהן מופשרים התקציבים שתוקצבו בתקנות הרזרבה.
למשל התקנה "רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי", שמשמשת רזרבה לביצוע בתקנה "תשלום מס הכנסה שלילי"145"; ו"רזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי146 , שמשמשת רזרבה לביצוע בכמה תקנות במסגרת היערכות המדינה לשימוש בגז הטבעי.
להלן ניתוח של תקצוב תקנות הרזרבה והביצוע בתקנות הביצוע.
רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי : בלוח 15 שלהלן מובא ניתוח של התקצוב והשימוש בתקנות הרזרבה ושל הביצוע של מס הכנסה שלילי בשנים האחרונות.
לוח 15 : תקנת הרזרבה ותקנות הביצוע ליישום מס הכנסה שלילי, 2018 -2008 )(באלפי ש"ח .
13010522) תקציב מקורי .
13010537) תקציב מאושר .
13010537) ביצוע תקציב .
13010537) שיעור ביצוע .
2008 116,000 0 35,000 3,354 3% .
2009 198,347 0 126,646 84,601 43% .
2010 489,358 0 113,806 84,231 17% .
2011 400,000 0 204,000 136,016 34% .
2012 400,000 0 200,977 187,986 47% .
2013 937,561 0 924,373 878,772 94% .
2014 987,561 0 590,288 586,736 59% .
2015 982,623 0 1,367,880 1,348,586 137% .
2016 979,337 0 1,208,436 1,208,000 123% .
2017 425,235 500,000 .
2018 76,613 500,000 .
סה"כ 2014 -2008 * 3,585,978 .
2,211,060 1,966,683 55% .
על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה * במחירי 2016.
נמצא כי ברוב השנים 2014-2008 שיעור הביצוע בתקנה "תשלום מס הכנסה שלילי" היה נמוך מאוד בהשוואה לתקציב המקורי בתקנת הרזרבה לתשלום מס הכנסה שלילי.
שיעור הביצוע המצטבר לשנים 2014-2008 היה כ-%55 בלבד, והוא משקף פער מצטבר של כ-1.
עוד נמצא כי בשנת 2015 המשיך משרד האוצר לתקצב את הפעילות בתקנת הרזרבה בסכום הקרוב למיליארד ש"ח, אף שתקציב המדינה לשנת 2015 אושר רק בנובמבר אותה שנה.
בשנים 2018-2017 תוקצבו לראשונה סכומים ב תקנת הביצוע "תשלום מס הכנסה שלילי" בתוך הסעיף "הוצאות שונות".
בתשובת אגף התקציבים צוין כי "תקנת הרזרבה למס הכנסה שלילי מתוקצבת בתקציב המקורי של כל שנה בהתאם לתחזיות המתקבלות מגורמי המקצוע האמונים על הנושא ברשות המסים.
השימוש בתקנת רזרבה למס הכנסה שלילי נובע משיקולים טכניים בלבד (מעקב אחר ביצוע התקציב בסעיף זה).
משנת 2017 , הוחלט על תקצוב מירב ההוצאה החזויה עבור מס הכנסה שלילי בתקנת ביצוע ולא בתקנת הרזרבה".
עוד צוין כי שיעורי הביצוע הגבוהים בשנים 2015 ו-2016 נבעו מהחלטת שר האוצר לאחר אישור תקציב 2015 והחלטת הממשלה מ -2016148 להקדמת תשלומי מס הכנסה שלילי משנת 2016 לשנת 2015 ומשנת2017 לשנת2016 .
רזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי : רזרבה זו תוקצבה לראשונה בשנת 2003 עם תקנות נוספות בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 ) בתכנית "השקעות שונות" 149 במסגרת היערכות המדינה לשימוש בגז טבעי לייצור חשמל.
במשך השנים נוספו עוד תקנות לתכנית.
התקנות הקשורות לפרויקט הגז הטבעי, כולל קשר עקיף, מובאות בלוח 16 :שלהלן .
148 החלטה1876 בנושא "שינוי תזרים תשלומי העברה" מ- 11.
149 תכנית מספר 830401.
לוח 16 : תקנות הקשורות לקידום פרויקט הגז הטבעי בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות .
מספר התקנה שם התקנה .
83040109 רזרבה לקידום פרויקט גז טבעי .
תקנות אחרות בפרויקט הגז הטבעי .
83040110 רזרבה לפרויקטים שונים .
83040111 גז טבעי- תכנון מערכת ההולכה .
83040112 ( הקמת חברת הגז הטבעי 2004-2003 ( ), מכרז להתייעלות אנרגטית2011 ), מכרז להקמת שוק סיטוני .
83040113 התקשרות עם חברת תכנון ותפעול מערכת הולכת הגז הטבעי .
83040114 התקשרות עם חברת תכנון ותפעול מערכת הולכת הגז הטבעי- אשדוד .
83040115 הקמת מערכת ההולכה .
83040116 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה .
83040117 גז טבעי- הקמת מערכת ההולכה - קו דרומי .
83040118 השתתפות רשות הגז פיקוח על בניית מערכת ההולכה .
83040119 פיקוח על מערכת ההולכה .
83040120 הכנת תכניות מתאר ארציות לקווי הולכת גז טבעי .
83040121 השתתפות רשות הגז הטבעי בתכנון קווי הולכת גז טבעי .
83040122 השתתפות ברשות החברות- ייעוץ בנושא חשמל .
83040123 הוצאות מכרז אשלים .
83040124 הוצאות מכרז גז טבעי נוזלי משרד מבקר המדינה בדק את הביצוע בתקנות אלה בהשוואה לתקציב המקורי.
תוצאות הבדיקה מובאות בתרשים 16 ושיעורי הביצוע מהתקציב המקורי מובאים בתרשים 17.
תרשים16 : תקציב מקורי, תקציב מאושר וביצוע התקציב בתקנת "רזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי" וביתר התקנות לקידום הגז הטבעי, 2014 -2003 )(באלפי ש"ח .
תרשים 17 : שיעורי הביצוע בתקנות בפרויקט הגז הטבעי בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" מהתקציב המקורי, 2014 -2003 .
על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה * שיעורי הביצוע המצטבר לשנים 2014-2003 חושבו על נתוני ביצוע ותקציב מקורי במחירי2016.
בשנים הראשונות ליישום פרויקט הגז הטבעי, פרט לשנת2007 , שיעורי הביצוע היו גבוהים יחסית.
משנת 2009 החלו שיעורי הביצוע לרדת בשיעור ניכר, אולם משרד האוצר המשיך לתקצב רזרבה לפרויקט זה.
סך התקציב המקורי בתקנת הרזרבה ובתקנות הביצוע של פרויקט הגז הטבעי בשנים 2003-2014 היה במצטבר כ -1.
6 מיליארד ש"ח 150 , מהם תוקצבו כ-1.
14 מיליארד ש"ח במצטבר בתקנת הרזרבה וכ-453 מיליון ש"ח ביתר התקנות.
סך הביצוע המצטבר היה כ-634 מיליון ש"ח בלבד.
כלומר סכום הרזרבה העודפת שתוקצב בתקנה זו במצטבר בשנים 2014-2003 היה כ-959 מיליון ש"ח151, מהם כ-441 מיליון ש"ח בשנים2009-2014152.
בתשובת אגף התקציבים צוין כי "מרבית התשתיות התבססו על מימון פרטי ולכן לא מומש הצורך להקצות בפועל את התקציב.
תקצוב תקנות הרזרבה נועד לשם מתן כלים תקציביים למקרה בו מתרחש אירוע בלתי צפוי, תוך הענקת יציבות לכלל הגורמים המעורבים בפיתוח משק הגז הטבעי.
אולם עיקרון האחריות התקציבית מחייב שימוש בכלים אלו, והוצאתם מהכוח א ל .
151 :מחושב באופן הבא959 1140-(634-453)= .
152 :מחושב באופן הבא 413-(92.
8 כאשר413 "מיליון ש ח הוא הסכום המצטבר בתקציב המקורי בתקנת הרזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי בשנים 2014-2009 ;92.
5 מיליון ש"ח הוא סך הביצוע המצטבר בשנים 2014-2009 , וכ- 120.
3 מיליון ש"ח הוא התקציב המקורי המצטבר ביתר התקנות הקשורות לפרויקט הגז הטבעי.
ההוצאה הפועל במקרי קיצון בלבד.
ככלל, מצויים גורמי המקצוע באגף התקציבים בקשר שוטף ורציף עם גורמי המקצוע הרלוונטיים במשרדי ההוצאה.
כך, מובטח שימוש אחראי ומושכל בתקנות הרזרבה, תוך שימור יכולת התערבות מיידית בנעשה במשק הגז הטבעי, על פי הצורך.
פעילות משק הגז הטבעי חורגת בהיקפיה ומשמעותה המשקית מאחריות משרד האנרגיה לבדו ועל כן נכון כי השימוש ברזרבות אלו יעשה יחד עם משרד האוצר".
מהאמור לעיל עולה כי במשך למעלה מעשור תקצב אגף התקציבים רזרבות בסעיפי התקציב "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" עבור פרויקטים שאמורים להיות מתוקצבים בתקציבים של משרדי ההוצאה.
זאת ועוד, נמצא תקצוב יתר של רזרבות בסכומים ניכרים.
על הממונה על התקציבים לצמצם ככל הניתן את תקצוב הרזרבות בסעיפים שבניהולו.
בנושאים שבהם יש למשרדי ההוצאה יתרון יחסי והיכרות של פעילות משרדיהם, על הממונה על התקציבים לתקצב את הרזרבות בתקנות ביצוע במשרדי ההוצאה כבר במהלך הכנת תקציב המדינה.
הרזרבות בתקציב המדינה אמורות לסייע לאגף התקציבים להתמודד עם הסיכונים ואי -הוודאות שבתקציב המדינה, ומכאן חשיבותן.
הדוח מצביע על ליקויים וכשלים בדרך שבה אגף התקציבים מתקצב, מנצל ומשקף את הרזרבות בתקציב.
אף שהיקף תקציבי הרזרבות בתקציב המדינה נמצא במגמת ירידה, אגף התקציבים עדיין פועל בריכוזיות גבוהה במאזן הכוחות בשלבים שונים של תהליך התקצוב של הרזרבות - אם בשלב החקיקה של חוקי התקציב ואם בשלב ביצוע התקציב.
על פי מחקרים שנעשו בשנים האחרונות ריכוזיות תקציבית גבוהה עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה.
עוד העלה הדוח את קיומן למעשה של ר זרבות בשל תקצוב יתר מתמשך של תכניות בתקציב המדינה שאינן מוגדרות כרזרבה ונמצאו תכניות שהן יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך.
הממצאים שהועלו בדוח מלמדים על בעיות ברמת השקיפות בתקציבי הרזרבות של אגף התקציבים כלפי הכנסת בשלב אישור תקציב המדינה ועל בעיות ב רמת השקיפות כלפי הכנסת והציבור בסעיפים שבניהולו - "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות".
ליקויים אלה פוגעים ביכולתם של מקבלי ההחלטות ללמוד על השימושים והמטרות שלשמם הוקצו סכומי הרזרבה וסעיפי התקציב שבניהולו של האגף ועל יכולתם לבקר את התקצוב וביצועו.
ראוי לציין כי בשנים האחרונות פועל אגף התקציבים להגברת השקיפות ולהנגשת תקציב המדינה לציבור.
גם במדדי השקיפות של הרזרבות שנבחנו לאורך זמן נרשם שיפור בשנים האחרונות.
נדרש להוסיף ולפעול בכיוון זה.
על הממשלה, שר האוצר והממונה על התקציבים לעשות בדק בית יסודי בנושא ולפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, לרבות בחינת דרך התקצוב והניצול של הרזרבות.
על הממונה על התקציבים לצמצם ככל הניתן את היקף הרזרבות הנתונות לשליטתו, ובכלל זה גם את הרזרבות הקיימות בסעיפים שבניהולו ולמעשה מיועדות לתחומי פעולה השייכים למשרדי הממשלה המקצועיים ולהגביר באופן משמעותי את השקיפות ויכולת הבקרה עליהן.
מאחר שתקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול ויישום של המדיניות הכלכלית של הממשלה, צעדים אלה יאפשרו לשפר את השימוש בתקציבי הרזרבות ככלי אחראי ומושכל לשימושים בלתי צפויים בהן ולהגדיל את אפקטיביות הממשלה באמצעות תקציב המדינה.
במרץ 1968 הקימה חברה הרשומה במדינה זרה את חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ (להלן - קצא"א), הרשומה בישראל כחברה פרטית2.
לפי חוק זיכיון צינור הנפט, התשכ"ח -1968 (להלן- חוק הזיכיון), הייתה קצא"א בעלת זיכיון משנה לעסוק בנפט (להלן - הזיכיון) שהסתיים בסוף פברואר 20173, ושר האוצר הוא הממונה על ביצוע חוק זה.
הזיכיון כלל בין השאר היתרים, זכויות ורישיונות הקשורים להקמתם, הפעלתם ו תחזוקתם של קווי צינור הנפט , וכן פטור ממסים ומהיטלים.
בדצמבר 2002 "הקימה קצא א חברת בת העוסקת במיזמים שונים שאינם קשורים לחוק הזיכיון.
מיוני 2011 שימשה החשבת הכללית באותה עת, רואת החשבון מיכל עבאדי- בויאנג'ו (להלן - החשכ"לית) כנציגת שר האוצר לביצוע חוק הזיכיון (להלן – הנציג).
בתחילת נובמבר 2013 מסרה החשכ"לית, בהסכמת שר האוצר דאז יאיר לפיד (להלן - השר לפיד), את סמכויותיה כנציג למר אורי יוגב, מנהל רשות החברות הממשלתיות4 (להלן- המרח"ם).
בספטמבר 2015 מינה שר האוצר מר משה כחלון (להלן - השר כחלון) את מנכ"ל משרד האוצר מר שי באב"ד (להלן - מנכ"ל האוצר) לנציגו לעניין ההיערכות לתום הזיכיון של קצא"א.
בחודשים יולי 2015 עד סוף מרץ 2017 ,, לסירוגין בדק משרד מבקר המדינה את היערכותם של הגורמים הממשלתיים לתום תקופת הזיכיון.
בדיקת ממצאים מסוימים נמשכה עד סוף אוקטובר 2017 .
הבדיקה נעשתה במשרד האוצר.
בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, ברשות מקרקעי ישראל (ל הלן - רמ"י), ברשות החברות הממשלתיות (להלן – רשות החברות או הרשות), במשרד האנרגיה5 , ברשותההגבלים העסקיים (להלן - רשות ההגבלים), בחברה הממשלתית תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן - תש"ן) ובמכון הישראלי לאנרגיה ולסביבה ובגורמים רלוונטיים נוספים.
2 חברה פרטית מוגדרת בחוק החברות, התשנ"ט-1999 - .
חברה שאינה חברה ציבורית 3 על פי שטר זיכיון המשנה המקורי שבחוק הזיכיון היה תקף זיכיון המשנה עד סוף פברואר 2017 .
17 כתב שר האוצר משה כחלון לממלא מקום מנכ"ל קצא"א כי מכוח סעיף4 (א) לשטר הזיכיון שבתוספת א' לחוק, הוא אישר את הארכת זיכיון המשנה של קצא"א עד תום הזיכיון - 25.
4 החל לכהן בתפקידן זה באוקטובר2013 וסיים בספטמבר2017 .
13 נקרא המשרד - משרד האנרגיה והמים; מ- 18.
15 נקרא המשרד - משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים; מ- 14.
15 נקרא המשרד - משרד האנרגיה.
בדוח זה ייקרא המשרד - משרד האנרגיה, גם לגבי תקופות שבהן הוא נקרא בשם אחר.
היערכות לקראת תום זיכיון המשנה של חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ |427 .
עבודת מטה מספקת ההיערכות לתום זיכיון המשנה של קצא"א .
התפתחויות משנת 2012 עד יולי 2016 .
קצא"א החזיקה כאמור בזיכיון משנה לתקופה של 49 שנים פחות חודש; תקופת הזיכיון הסתיימה בסוף פברואר 2017 .
הלקח שעלה מדוחות שפרסם משרד מבקר המדינה בענייני תום הזיכיון של חברות אחרות בשנים 2000-20036 היה שעל הממשלה להתחיל מוקדם ככל האפשר בגיבוש של מתווה היערכות לקראת תום זיכיון, כדי לשמור על נכסיה של המדינה באופן מיטבי.
משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה כי צוות מאגף החשכ"ל שהופקד על בחינת ההיערכות לסיום תקופת הזיכיון לא הגיש את הדוח שלו.
משרד מבקר המדינה העלה שלא נעשתה עבודת מטה מספקת.
כאמור, בספטמבר 2015 מינה השר כחלון את מנכ"ל האוצר לנציגו לעניין ההיערכות לתום הזיכיון.
ואולם עד סוף יוני 2016 לא הגיש מנכ"ל האוצר את המלצותיו בעניין זה לשר כחלון.
עמדת החשכ"לית הייתה, כי לצורך השבת נכסי הזיכיון למדינה, נדרש להקים מינהלה מיוחדת באגף החשכ"ל, וכי יידרשו חמש שנים, לפחות, להשלמת ההעברה.
משרד מבקר המדינה מעיר למר ח"ם ולמנכ"ל האוצר , כנציגיו של שר האוצר בשנים 2015 -2013 , כיבשל הימנעות המרח"ם מלהגיש לשר לפיד המלצות בעניין היערכות המדינה והמשק לתום תקופות הזיכיון ובשל הימנעות מנכ"ל האוצר מלהגיש לשר כחלון המלצות בעניין זה, נפגעה יכולתם של שרים אלה לקבל מוקדם ככל הניתן החלטות מושכלות לגבי הטיפול בנכסי הזיכיון בתום תקופת הזיכיון.
התפתחויות מאוגוסט 2016 עד מועד סיום הביקורת .
באוגוסט 2016 החליטה הממשלה להטיל על שר האוצר להפיץ עד אמצע ספטמבר 2016 תזכיר לגבי תיקוני החקיקה הנדרשים להסדרת פעילות הגורם שיפעיל את נכסי הזיכיון לאחר תום תקופת הזיכיון (להלן - הגורם המפעיל), .
6 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 51א (2000 ) בפרק "בתי זיקוק לנפט בע"מ - ההיערכות לתום הזיכיון", עמ' 359-353 ;דוח ביקורת על איגודים דוח מס' 5 /שנת 2000( ,2000 ,) בפרק "חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ, דוח שנתי 52ב (2002 ,) בפרק "פעולות להפרטת בתי זיקוק לנפט בע"מ", עמ' 379-374 ,; מבקר המדינהדוח שנתי 54א (2003 ,) " בפרקבתי זיקוק לנפט בע"מ -, הסכם עקרונות לשימוש בנכסים עם תום הזיכיון", עמ' 344.
בשים לב להסדר שיחליט עליו שר האוצר לגבי תום הזיכיון ו לגבי הסדרת פעילות הגורם המפעיל, כמשמעו בחוק הזיכיון.
הממשלה גם הסמיכה את ועדת השרים המיוחדת בעניין הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב המדינה לשנות התקציב 2017 ו-2018 ,) התשע"ז-2016 (להלן- הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית), לאשר את הצעת נוסח החוק , הכוללת את תיקוני החקיקה הנוגעים לנכסי הזיכיון ולגורם המפעיל.
בספטמבר 2016 הפיץ היועץ המשפטי של משרד האוצר (להלן - יועמ"ש האוצר) בפועל תזכיר של הצעת חוק בנושא "תום הזיכיון שלפי חוק צינור הנפט, התשכ"ח-1968 " (להלן - תזכיר הצעת החוק) למשרדי הממשלה הרלוונטיים .
באותו החודש העבירה הלשכה המשפטית שבמשרד האוצר (להלן - הלשכה המשפטית) למזכירות הממשלה מצע לדיון ועדת השרים המיוחדת בעניין הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (להלן - ועדת השרים) , וכן ל התייחסות משרדי הממשלה.
במצע האמור (להלן - המצע) פורטו הסתייגויו ת7 משרד האנרגיה, המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להגנ"ס) ומשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, וכן תגובת משרד האוצר על הסתייגוי ות אלו.
הלשכה המשפטית ציינה במצע שלא התקבלו מהציבור הערות על תזכיר הצעת החוק.
בעקבות תגובות נוספות של משרד האנרגיה, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים והמשרד להגנ"ס וכן תגובות של גורמים אחרים, העבירה הלשכה המשפטית למזכירות הממשלה ב - 29.
16 ,"דף מחליפים" לתזכיר הצעת החוק ובו פירטה את השינויים שעשתה בעקבות תגובות אלו (להלן - דף המחליפים) .
בתחילת אוקטובר 2016 קיימה ועדת השרים דיון, ובו השתתפו גם סמנכ"לית המשרד ל הגנ"ס, המשנה ליועמ"ש לממשלה ]עו"ד אבי ליכט [ ,נציגי הלשכה המשפטית והמשנה לחשכ"לית.
בדיון החליטה ועדת השרים לאשר את דף המחליפים כתזכיר הצעת החוק.
בעקבות כך החליטה הממשלה בסוף אוקטובר 2016 לאשר להגיש לחקיקה של הכנסת, במסגרת הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית, הצעת חוק בנושא "תשתיות להולכה ולאחסון של נפט"8 (להלן- הצעת החוק) .
הצעת החוק עברה בקריאה ראשונה .
ואולם בדצמבר 2016 החליטה הכנסת 9 לאשר את בקשת יו"ר ועדת חוץ וביטחון לפצל את הצעת החוק מהצעת חוק ההתייעלות הכלכלית ולהביאה לקריאה שנייה ושלישית בנפרד ובמועד מאוחר יותר.
הועלה שהדיונים על הצעת החוק התקיימו בוועדת משנה של ועדת הכספים.
הצעת החוק אושרה בקריאה שנייה ושלישית במרץ 2017, כחוק תשתיות להולכה ולאחסון של נפט על ידי גורם מפעיל, התשע"ז- 201710 (להלן- החוק החדש).
בהתאם לחוק זה רשם משרד האוצר למחרת את חברת "קו צינור אירופה אסיה בע"מ" 11 (להלן- החברה החדשה) כגורם המפעיל שאליו יועברו נכסי זיכיון המשנה.
למחרת החקיקה חתם השר כחלון על המחאת זכות המדינה לקבלת נכסי הזיכיון לחברה החדשה, וכשבוע לאחר .
7 כלשון סעיף59 (ב) של תקנון עבודת הממשלה ה-34 ', שאושר בהחלטת הממשלה מס29 מ- 26.
8 ה"ח הממשלה 1083 מ- 31.
9 'פרוטוקול ישיבה מס178 של הכנסת ה-20 מ- 14.
515633253 , התאגדה ב- 21.
היערכות לקראת תום זיכיון המשנה של חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ |429 .
לחברה אחודה מכן חתמו רמ"י והחברה החדשה על הסכם הרשאה לשימוש בנכסי צינור הנפט ובמתקני ם של החברה החדשה.
משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה כי בסוף יוני 2017 עדיין התנהל משא ומתן בין החברה החדשה לבין קצא"א בין היתר בעניין הרשאת השימוש של המקרקעין, וכי קצא"א ממשיכה לפעול, עד העברת האחריות לתחומי פעילותה לחברה החדשה.
משרד האוצר העריך כי העברת האחריות תימשך כשנה וחצי.
התועלת המירבית למשק .
כאמור, בספטמבר 2016 הפיץ יועמ"ש האוצר בפועל את תזכיר הצעת החוק למשרדי הממשלה הרלוונטיים, לקראת הגשתה של ההצעה לאישור ועדת השרים והממשלה .
תזכיר זה הוכן לאחר פעילות של צוות היערכות בין-משרדי לתום הזיכיון (להלן - צוות ההיערכות) שמינה מנכ"ל האוצר; בראש צוות ההיערכות עמד סגן המרח"ם.
מנכ"ל האוצר קבע כי עבודת הצוות תסתיים לא יאוחר מ- 15.
משרד מבקר המדינה העלה, שקצא"א דומיננטית בענף תשתיות הדלק במשק.
למרות זאת, קבע מנכ"ל האוצר שמטרת הצוות היא בין השאר הסדרת הפעילות לאחר תום הזיכיון, ובכלל זה לגבש ולהגיש לאישור השר את הזיכיון המעודכן כחברה אחודה (חברה העוסקת במגוון המקטעים שבענף תשתיות הדלק).
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל האוצר כי בקביעת מטרה זו הוא הכתיב למעשה לצוות ההיערכות את תוצאות עבודתו וגרם לכך שהצוות יימנע מלבחון, לשם השגת התועלת המירבית למשק, חלופות אחרות לחברה אחודה - למשל פיצול פעילות קצא"א במקטעים ובאתרים שונים בענף תשתיות הדלק.
קביעה זו של מנכ"ל האוצר הייתה ביסוד סעיף 144 שבהצעת החוק, ולפיו הממשלה תסמיך גורם מפעיל יחיד של נכסי הזיכיון עם סיומו של הזיכיון.
יצוין שהממונה על ההגבלים העסקיים כבר קבע לגבי חברת החשמל כי "מעמדה המונופוליסטי.
בכל אחד ממקטעי הפעילות ]בענף[מקים חשש אינהרנטי להפעלת כוח שוק על ידה במקטע שבו היא ספק יחיד, תוך דחיקת מתחרים וצמצום התחרות במקטע אחר, שבו היא חשופה לניסיונות של אחרים להתחרות בה.
דבר המעורר חששות תחרותיים ממשיים"13.
משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה כי מנכ"ל האוצר קבע מתווה זה בהסתמך על עבודת מטה של המרח"ם.
משרד מבקר המדינה סבור שעבודת המטה לא הייתה מספקת.
12 במידת הצורך תוארך עבודת הצוות, בכפוף להחלטת מנכ"ל האוצר, בלא יותר מ-12 .
חודשים 13 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 66א (2015 ), בפרק "חוות דעת על היבטים בפעילות משק החשמל", עמ' 529 .
ולאזרחי המדינה עוד העלה משרד מבקר המדינה כי משרד האוצר לא העביר את תזכיר הצעת החוק לרשות ההגבלים ל קבלת הערותיה, אף שרשות ההגבלים היא ה גורם המקצועי הבכיר במשק ובמגזר הממשלתי לעניין תחרותיות וריכוזיות14 .