HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
"הוא הודיע, כי "אין לערבב בין תכנון הקרקע לבין מכירת חול זאת ועוד, בפברואר 2012 מסר ממ"י למשרד מבקר המדינה, כי ממ"י לא עסק בפעילות תכנונית של המתחם, כיוון שהשטח מוחזק על ידי מערכת הביטחון, ועד שלא יוחזר כשהוא ריק, נ קי ופנוי או שתיקבע תכנית עבודה לפינוי הנפלים שבמתחם, אזי "אין כל סיבה לתכנן את השטח אם בכלל ישנה התכנות לתכנונו".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח הסיכומים שלעיל בין משהב"ט לבין ממ"י מ - 2005 ומ- 2008 לגבש מקורות מימון לניקוי המתחם באמצעות כריית החול ושיווקו, י ש לראות בחומרה את הודעתו האמורה של ממ"י למשרד מבקר המדינה, וזאת במיוחד שעה שהוא טרם סיים את בדיקתו בנושא ההיתכנות לתכנון המתחם.
הטיפול הלקוי של ממ"י בקידום תהליך פינוי התחמושת הטמונה במתחם, תוך נסיגה מהסיכומים האמורים, פגע בקידומו של התהליך והיה לאחת הסיבות העיקריות להתמשכותו.
עד למועד סיום המעקב השני, יוני 2012 ,, ממ"י, משהב"ט ותעש לא פעלו במשותף או באופן עצמאי, כדי להגדיל את השטח של המתחם המיועד לכריית חול בתכנית המתאר הארצית (תמ"א 14 'שינוי מס 4 ) ממספר מאות הדונמים לכלל השטח, דהיינו לכ- 3,800 הדונמים; ולאפעלו לקידום הכנת תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת לכריית חול מהשטחים שאושרו לכרייה בתמ"א 14 ומיתרת המתחם, לרבות הכנת תסקיר השפעה על הסביבה, סקר גיאולוגי מפורט ועוד, כנדרש בהוראותיה של תמ"א 14 - .
וזאת, כדי לקדם את פינוי הנפלים באמצעות מכירת החול כמו כן, מש הב"ט וממ"י לא עמדו בסיכום מינואר 2009 שבין המשנה למנכ"ל וראש אמו"ן והסמנכ"ל לשיווק וכלכלה בממ"י לקדם "קבלת אישור תכנוני" למתחם.
ממילא ממ"י לא פנה למשרד לתשתיות לאומיות לקבלת רישיון חציבה, כנדרש על פי פקודת המכרות.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח בלימת תהליך פינוי הנפלים מהמתחם ואי-קידום הליכי התכנון הנדרשים לכריית החול ולפינוי הנפלים על ידי משהב"ט וממ"י, כמתואר לעיל, ראוי היה שהגופים האמורים יביאו את הנושא בפני שר הביטחון ושר הבינוי והשיכון, כדי לקדמו, דבר שלא נעשה.
במאי 2012 הציגו נציגי משרד מבקר המדינה למנהל ממ"י, מר בנצי ליברמן, שנכנס לתפקידו בספטמבר 2011 , בין היתר, את החלטת הממשלה מ- 2004 ואת הסיכום של מנהל ממ"י לשעבר ומנכ"ל משהב"ט לשעבר מ - 2005 בנושא פינוי המתחם מנפלים ומימון פעילות זו מתמורות משיווק חול.
מנהל ממ"י מסר לנציגי משרד מבקר המדינה באותו מועד, כי קיים סוג מסוים של גרירת רגליים בנושא; יש התנהלות שיש לתקנה, וממ"י צריך להוביל את המהלך בצורה יותר אינטנסיבית; יש לתכנן וליצור סוג של מתווה כלכלי למכירת חול במתחם, שתמורתו תשמש לטובת טיהור השטח.
עוד מסר מנהל ממ"י לנציגי משרד מבקר המדינה, כי נוכח החלטות העבר העולות מהמסמכים שהציגו בפניו נציגי משרד מבקר המדינה, הוא מקבל את הדברים ככתבם, והוא יעביר את נושא הטיפול בנפלים במתחם לביצוע, על פי העיקרון - ממ"י יעסוק בתכנון ומשהב"ט יהיה אחראי לפינוי הנפלים.
ממ"י הודיע בספטמבר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי יפורסם מ כרז משותף לממ"י ולמשהב"ט לניקוי המתחם מנפלים, שימומן באמצעות כריית החול שבמתחם ושיווקו; ובסמוך לאחר החגים וסיכום פרטים עיקריים עם משהב"ט תונח הצעת החלטה לאישור הנהלת ממ"י, שבמסגרתה ייקבעו לוחות הזמנים לביצוע.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע משהב"ט באוקטובר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי ממ"י הקים בשיתוף משהב"ט צוות לניהול מכרז לפינוי האמור.
ממ"י הודיע בנובמבר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי הנהלת ממ"י החליטה בתחילת אותו חודש על קיום המכרז האמור, שיתבצע להערכת ממ"י בתוך כשלושה-ארבעה חודשים; וכי עמדתו העקרונית היא, כי "האחריות להחזרת השטח 'נקי' הינה של הגוף המשתמש - המזהם .
יחד עם זאת עקב המקרה הייחודי הסכים המינהל להיות פלטפורמה כספית למימון הפרויקט עקב העלויות הגבוהות".
משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את הודעותיהם של משהב"ט ושל ממ"י שלעיל לפתרון סוגיית פינוי הנפלים מה מתחם.
עם זאת יודגש, כי נוכח הסכנות לחיי אדם ולרכוש הנובעת מהמשך המצב הקיים במתחם ונוכח ההתדיינויות העקרות המתמשכות בנושא במשך כ-20 שנה, על ממ"י, על משהב"ט ועל תעש לפעול ללא כל דיחוי ובמשותף לסיכום המתווה לניקוי המתחם מנפלים ולהוצאתו לפועל.
בהתייחסותה לממצ אי הביקורת הודיעה תעש באוקטובר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי עשתה ככל שניתן כדי לקדם את פינוי הנפלים; כי אין זה נכון ומוצדק לייחס לה שותפות כלשהי לאחריות המוטלת על משהב"ט וממ"י בגין התנהלותם והעיכוב בטיפול בשטח הנפלים.
בביקורת הקודמת שערך משרד מבקר המדינה בשנ ת 2004 נכתב, בין היתר, כי החזקת המתחם וניהולו, לרבות מצבורי התחמושת שבו, הועברו לתעש עם הפיכתה לחברה; כי היא ציינה במסמכיה, שהיא מחזיקה במתחם ופעולותיה בו לימדו על כך שלא התנתקה ממנו; ושהיא ניהלה במשך שנים משא ומתן עם ממ"י להחזרת המתחם ממנה לממ"י.
משרד מבקר המדינה העיר בביקורת הקודמת, כי "כאשר משהב"ט ותעש מטילים אחד על השני את האחריות לפינוי מצבורי התחמושת והנפלים, ומסירים לכאורה מעליהם אחריות, נשארת הבעיה ללא פתרון".
במעקב השני נמצא, כי שעה שמשהב"ט נטל אחריות ומימן את פינוי הנפלים העיליים משטח הנפלים, תעש ממשיכה להטיל את האחריות לנושא על משהב"ט וממ"י ולהתנער מאחריותה.
תעשיות ביטחוניות 271 .
משרד מבקר המדינה ער לפעילות שעשו משרד הביטחון והתעשיה הצבאית לישראל בע"מ (תעש) בשנים 2010 -2012 לפינוי הנפלים העיליים משטח הנפלים.
פעילות זו, שעלתה עשרות מיליוני ש"ח, נעשתה במימון משרד הביטחון, ואמנם הביאה לצמצום הסיכון לשלום הציבור; אולם אין די בכך.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -השלמת הטיפול בטיהור כלל המתחם, במשך שנים, על ידי משרד הביטחון, מינהל מקרקעי ישראל ותעש, כל אחד בתחום אחריותו.
מדובר בליקוי מהותי וחמור, שעליו הצביע מבקר המדינה לראשונה כבר בשנת 2004 בדוח בנושא ניקוי מתחם יבנה מנפלים, ועליו חזר פעם נוספת בדוח מעקב בנושא שפורסם בשנת 2010 .
ליקוי זה מקבל משנה חשיבות נוכח הסכנה המתמשכת לשלום הציבור, לרבות לחיי האדם, הטמונה באי -השלמת הטיפול בנושא.
נוכח ממצאי המעקב הנוכחי, השני במספר, בדבר התמשכות התהליכים לפינוי הנפלים מהמתחם, מן הראוי, כי מינהל מקרקעי ישראל ומשרד הביטחון ישפרו את שיתוף הפעולה ביניהם, ויפעלו במשותף עם תעש, למימוש ההחלטות שהם עצמם קיבלו במהלך השנים, וכל זאת בנמרצות וללא דיחוי לטיהור מתחם יבנה מהנפלים שבו, וליישום הודעתם למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 ובנובמבר 2012 בדבר מתווה שגיבשו לפינוי הנפלים באמצעות מכרז משותף, שיתבצע להערכת מינהל מקרקעי ישראל בתוך כשלושה-ארבעה חודשים.
תחום זה כולל מגוון של פעילויות ממחקר בסיסי ועד לשלב של קדם -פיתוח 9 (להלן- מו"פ) וכן פיתוח מלא10 עד להשגת אמצעי לחימה או אמצעי עזר ללחימה11.
עיקר הפעילות בתחום זה נעשית בתעשיות הביטחוניות, רובה בתעשיות הגדולות - התעשייה האווירית לישראל בע"מ, רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ ואלביט מערכות בע"מ.
המינהל למחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (להלן - מפא"ת) שבמשהב"ט מופקד במערכת הביטחון12 (להלן- מעהב"ט) על מחקר ופיתוח של אמצעי לחימה (להלן - אמל"ח) ועל התשתית הטכנולוגית הביטחונית, והוא אחראי על עליונותו ועוצמתו הטכנולוגית של צה"ל ומעהב"ט, בהווה ובעתיד13.
מפא"ת הוא גוף משותף למשהב"ט ולצה"ל, ובהתאם לכך תוכניות העבודה שלו מובאות לאישור המטה הכללי (להלן - מטכ"ל) ומנכ"ל משהב"ט14 .
לשם הגשמת ייעודו הועמדו לרשות מפא"ת חיילים בשירות קבע וחובה ועובדים אזרחיים ויועצים, וכן הועמד לרשותו ממסגרת התקציב של צה"ל תקציב שנתי ייעודי (להלן - תקציב המו"פ המרכזי).
תקציב המו"פ המרכזי השקלי הסתכם במאות מיליוני ש"ח לשנה החל משנת 2005 , ומשנת2016 הוא גדלבכ-%1415.
באמצעות תקציב המו"פ המרכזי מבצע מפא"ת כמה סוגי פעילויות (להלן - המו"פ המרכזי): מו"פ טכנולוגי בסיסי16, קדם-פיתוח ותשתיות טכנולוגיות 17.
9 התוצר של פעילות קדם-הפיתוח הוא בדרך כלל מדגים טכנולוגי או אב -טיפוס.
פעילות זו נועדה להוכיח היתכנות טכנולוגית של רעיון או הצעה לפיתוח אמל"ח לפני מעבר לפיתוח מלא שלהם.
10 פיתוח מלא Full Scale Development (FSD) - בעיקר השלמות והתאמות הנדסיות הנעשות למדגים טכנולוגי עד להגעה למערכת מבצעית.
פרויקטים אלה כוללים לעתים גם הצטיידות ראשונית או סדרתית של המוצר.
11 ההבחנה בדוח זה בין מו"פ לפיתוח מלא נעשתה כדי להבדיל בין סוגי פעילויות המחקר והפיתוח הנעשות בגופים השונים של מעהב"ט.
12 מערכת הביטחון בדוח זה- צה"ל ומשהב"ט.
13 )על פי הוראת משהב"ט שעניינה "המינהל למחקר פיתוח אמל"ח ותשתית טכנולוגית (מפא"ת- הוראת ארגון".
תוכניות אלו כוללות את תחום המו"פ המרכזי ותחומי פעילות נוספים 15 בנוסף, מועמד לרשות מפא"ת תקציב דולרי בסך כולל שלכמה מיליוני דולר (ראו פירוט בהמשך).
16 ,פעילות שמטרתה לפתח טכנולוגיות חדשניות בעלות פוטנציאל לשמש בסיס לפיתוח אמל"ח בעתיד.
פעילות זו הכוללת מחקר יישומי ופיתוח של אבני בניין טכנולוגיות, נעשית גם ללא צורך מבצעי קונקרטי.
17 פעילות לפיתוח או הקמה של כלים מחקריים וטכנולוגיים, תשתיות ומתקנים הנדרשים בשלבי המו"פ הטכנולוגי הבסיסי, קדם-הפיתוח והפיתוח המלא.
| 166 | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב פעילות המו"פ המרכזי מנוהלת במפא"ת על ידי היחידה לפיתוח אמל"ח (להלן - יחידת המו"פ) והיחידה למחקר ותשתית טכנולוגית.
נוסף על כך, חלק מתוכניות המו"פ נעשות בשיתוף פעולה עם גופים בארץ ובחו"ל, ביניהם משרדים ממשלתיים, גופי מחקר, גופי אקדמיה ורשות החדשנות, המשקיעים בתוכניות אלו מתקציביהם (להלן - תקציב המו"פ המרכזי הכולל).
עם סיום פעילויות המו"פ18 מציג מפא"ת לגופים בצה"ל, ביניהם הזרוע לבניין הכוח ביבשה, זרוע האוויר והחלל, זרוע הים, אגף התקשוב בצה"ל ואגף המודיעין בצה"ל, את תוצרי המו"פ.
בהתאם לשיקולי הגופים, ובכלל זה סדרי העדיפויות המבצעיים ואילוצי התקציב, הם מחליטים אם לקדם מתקציביהם את תוצרי המו"פ לכדי פיתוח מלא והצטיידות.
מלבד תפקידיו בתחום המו"פ, מפא"ת משמש גוף הרכשה 19 עבור גופי צה"ל ומנהל עבורם מתקציביהם את תוכניות הפיתוח המלא והייצור של מערכות נשק, שבהן מרכיב הפיתוח הוא גדול.
יצוין כי ההבחנה בין פעילויות המו"פ ובין פעילויות הפיתוח המלא אינה חדה, ופרויקטי הפיתוח המלא עשויים לכלול לעיתים גם מרכיבי מו"פ20 .
כמו כן, מפא"ת מנהל תוכניות פיתוח וייצור גדולות ומורכבות באמצעות מינהלות שהוקמו במסגרתו והן בעלות תקציב נפרד21.
נוסף על כך מפא"ת מנהל תוכניות מחקר, פיתוח והצטיידות בשיתוף פעולה עם מדינות זרות במסגרת הסכמים ליצוא מערכות נשק (להלן - שת"פ חו"ל או הסכמי GTG22); הסכמים אלה נחתמים בין ממשלת ישראל ובין ממשלות של לקוחות זרים, ובמסגרתם מקבל מפא"ת מהתעשיות הביטחוניות תמורות23 : הן מערכות ופריטיםעבור צה"ל ללא תשלום והן מסגרת תקציבית להשקעות במו"פ לפי הכוונת מפא"ת (להלן - מו"פ מוכוון).
היקף הפעילות של שת"פ חו"ל הלך וגדל במשך השנים, ובמועד סיום הביקורת פעילות זו היא חלק לא מבוטל מפעילותו הכוללת של מפא"ת.
בשנים 2016 - 2020 ההתקשרויות בעיסקאות GTG הסתכמו בכמה מיליארדי דולר.
יובהר כי הסכמי GTG כוללים נדבכים של פיתוח מלא, ולעיתים גם נדבכי מו"פ.
עוד יובהר כי הפעולות הנעשות עד לשלב קדם-הפיתוח (כולל שלב זה) יוגדרו בדוח זה כאמור כמו"פ, וכלל פעולות המו"פ והפיתוח המלא יוגדרו ככלל המחקר והפיתוח.
בתרשים שלהלן פירוט מרכיבי כלל המחקר והפיתוח במעהב"ט, בהתאם להגדרות אלו: .
18 הכוונה בעיקר לקדמי-פיתוח ומדגימים טכנולוגיי ם שלדעת מפא"ת ניתן לפתח על בסיסם אמל"ח.
גוף במשהב"ט אשר מורשה לבצע התקשרויות עם ספקים לאספקת שירותים וטובין לצה"ל 20 .
מרכיבי מו"פ בעלי מאפיינים הדומים לאלה של תוכניות המו"פ המרכזי 21 מינהלת תוכנית היא גוף שהוקם במיוחד לבצע משימה מוגדרת במשהב"ט, והוא נושא באחריות למימושה.
22 Government To Government .
בד בבד עם חתימת הצדדים על הסכמים אלה, חותם משהב"ט בשם מדינת ישראל על הסכמי "גב אל גב" עם התעשיות הביטחוניות הישראליות, ובהם מתחייבות התעשיות הביטחוניות לממש את ההתחייבויות שקיבלה עליה המדינה בכל הנוגע לפיתוח וייצור של אמל"ח.
23 על פי הסברי מפא"ת, משהב"ט מוציא הזמנות רכש לתעשיות בגין התמורות המתקבלות מהן, אף שהן אינן כרוכות בתשלום מצידו.
| 167 | דוחמבקר המדינה | אדרב התשפ״ב | מרץ2022 .
ה | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב .
תרשים 1 : מרכיבי כלל המחקר והפיתוח במעהב"ט .
* ובהם משרדים ממשלתיים, הרשות לחדשנות, גופי אקדמיה ומינהלות.
שנת הכספים 2020 "התנהלה כ"שנת תקציב המשכי24 וכך גם שנת הכספים2021 עד למועד סיום ביקורת המעקב, זאת נוכח אי-אישור חוק התקציב לשנים אלו.
בהתאם להוראת תקנון, כספים ומשק (תכ"ם)25 ולהנחיות החשב הכללי26 שבמשרד האוצר, במסגרת התקציב ההמשכי משולמים צורכי המשרד השוטפים ההכרחיים, לרבות תשלומים בגין התחייבויות רכש קיימות, וזאת בפיקוח הדוק של חשב המשרד הממשלתי הרלוונטי ושל גורמים באגף החשב הכללי.
בשנים שבהן אין למדינה תקציב מאושר פועלות באגף החשב הכללי כמה ועדות חריגים.
ועדות אלה דנות בבקשות תקציב של המשרדים לפעולות שאינן נכללות בסדרי העדיפויות המפורטים בחוק יסוד: משק המדינה.
ממסמכי מפא"ת עולה כי בשנים אלו התקשה מפא"ת להוציא אל הפועל את רוב תוכניותיו במועדן, וכי קצב ההתקשרויות הואט במידה ניכרת לעומת השנים הקודמות.
במסמך בנושא "אישור התקשרויות מפא"ת בפיתחה של שנת 2021 " ציין ראש מפא"ת כי מפא"ת החל את שנת 2021 בעצירה מוחלטת של התקשרויות, וכי היקפים גדולים מתקציבי שנת 2020 טרם קושרו בהזמנות; כי בצוק העיתים מפא"ת אינו מסוגל לבצע את עיקר ייעודו - שימור התשתית המדעית והטכנולוגית ופיתוחים עבור מעהב"ט במדינת ישראל; כי בהיעדר יכולת התקשרות יאבדו כהרף עין יכולות ייחודיות שהושקעו בבנייתן שנים רבות והיקפי תקציב ניכרים; .
24 בחוק יסוד: משק המדינה נקבע כי "שנת תקציב המשכי" היא שנת כספים שעד לתחילתה לא התקבל חוק התקציב לאותה שנה.
לפי חוק זה, בשנה כזו רשאית הממשלה להוציא בכל חודש סכום השווה ל-1/12 מההוצאה הממשלתית המותרת לשנה הקודמת או מתקרת ההוצאה הממשלתית לשנה הקודמת.
"הוראת תכ"ם בנושא "פעילות כאשר התקציב אינו מאושר במועד 26 הנחיות לביצוע התקציב בשנת 2020 מינואר2020 והנחיות לביצוע התקציב בשנת2021 מפברואר2021.
| 168 | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב וכי להשבת היכולות הללו יידרש זמן רב והשקעות חדשות בהיקף נרחב.
דברים דומים ציין מפא"ת לפני מנכ"ל משהב"ט במרץ 2021.
מחלקת תכנון, תקציב ומחשובבמפא"ת (להלן - מחלקת תוכ"ן) מסרה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2021 כי טרם מו משו כ-11% מתוך תקציב המו"פ המרכזי המעודכן לשנת 2020 וכ-30% מתוך תקציב המו"פ המרכזי המעודכן לשנת2021.
בשנת 2018 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא "ניהול תוכניות מחקר ופיתוח במערכת הביטחון"27 (להלן- דוח הביקורת הקודם או הביקורת הקודמת).
בביקורת הקודמת נבדקו בין היתר הנושאים האלה: גיבוש תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת; אופן קביעת גודל תקציב המו"פ שבאחריות מפא"ת; קשרי הגומלין בין מפא"ת לצה"ל בתחום המו"פ; ניהול המידע במפא"ת ושימורו; והתשתית הנורמטיבית להסדרת תחום המחקר והפיתוח במשהב"ט ובצה"ל.
בחודשים אוקטובר 2020 עדיולי 2021, לסירוגין, ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב כדי לבחון באיזו מידה תוקנו הליקויים העיקריים שצוינו בדוח הקודם .
ביקורת המעקב נעשתה במשהב"ט: בלשכת מנכ"ל משהב"ט, מפא"ת, אגף התכנון במשהב"ט 28 ואגף הכספים (להלן - אכ"ס); ובצה"ל: בלשכת הרמטכ"ל, לשכת סגן הרמטכ"ל, אגף התכנון ובניין הכוח הרב-זרועי29 (להלן- אג"ת), הזרוע לבניין הכוח ביבשה (להלן - זרוע היבשה), זרוע האוויר והחלל (להלן - חיל האוויר), וזרוע הים (להלן - חיל הים).
ביקורת השלמה נערכה באגף התקשוב שבמשהב"ט.
הדוח שבנדון הומצא לרא ש הממשלה ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 30.
מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17 (ג) לחוק מבקר המדינה התשי"ח -1958 ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת]נוסח משולב[ ,המידע הביטחוני ובתיאום עם יו"ר הכנסתמשלא התכנסה ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו.
חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו.
27 ,מבקר המדינהדוח שנתי 69א (2018 '), "ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון", עמ695 - 767.
")נקרא "הגוף הייעודי לתכנון משולב (גית"ם 29 אגף זה נקרא עד ליוני2020 - אגף התכנון.
במועד זה התפצל האגף לשני אגפים (על כך ראו בהמשך).
| 169 | דוחמבקר המדינה | אדרב התשפ״ב | מרץ2022 .
כאמור, גורמים רבים שותפים לתכנון ולמימוש פעילויות של מחקר ופיתוח ביטחוני, ובהם חברות ממשלתיות ושאינן ממשלתיות, מוסדות מחקר ואקדמיה וגופי מעהב"ט - מפא"ת, מינהלות משהב"ט30 וגופים בוני כוח בצה"ל31, דוגמת הזרועות32 וגופי מטכ"ל33 .
תרשים2: כלל המחקר והפיתוח הביטחוני .
על פי הוראת משהב"ט (להלן- המ"ב) שעניינה "תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת"34 , אשר עודכנה לאחרונה בנובמבר 2011 , ראש מפא"ת נושא באחריות להתוויית מדיניות המחקר והפיתוח במעהב"ט ומשמש גורם-על מנחה, מתאם ומבקר בתחום זה.
כן נקבע בהוראה כי מפא"ת יהיה הגורם שירכז את המידע על כלל תוכניות המחקר והפיתוח, לרבות תוכניות המו"פ .
רוב המינהלות של משהב"ט פועלות במסגרת מפא"ת 31 בגופי צה"ל שונים קיימות יחידות טכנולוגיות, העוסקות בין היתר בייזום ובמימוש של רעיונות למו"פ וכן בשינויים ושיפורים באמל"ח קיים.
32 חיל האוויר, חיל הים, זרוע היבשה.
דוגמת אגף המודיעין ואגף התקשוב 34 .
פיתוח ביטחוני הוגדר בהוראה כמחקר ופיתוח של אמל"ח חדש ושינויים ושיפורים באמל"ח קיים .
| 170 | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב המרכזי של מפא"ת; תוכניות מחקר ופיתוח של גופי צה"ל שמממש מפא"ת מתקציבי הגופים; תוכניות המו"פ שמבצעים גופי צה"ל באופן עצמאי; תוכניות המחקר והפיתוח שמבצעות מינהלות במשהב"ט; ותוכניות המחקר והפיתוח העצמיים של מפעלים אזרחיים 35 .
זאת, לצורך הצגת תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת ודיווח על התקדמותה לשר הביטחון, לרמטכ"ל ולמנכ"ל משהב"ט.
גם על פי פקודת הארגון (להלן - פק"א) של מפא"ת36 , על מפא"ת לנתח את תוכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות של "כלל הפיתוח" במעהב"ט, ו להציג את משמעויות הפיתוח לפני שר הביטחון, הרמטכ"ל ומנכ"ל משהב"ט.
כמו כן, שלוש ועדות מקצועיות - ועדת ברודט (2007)37( , ועדת טישלר2012)38 וועדת לוקר (2015)39 - ,המליצו כי מפא"ת יהיה אחראי לריכוז ותיאום של כלל המחקר והפיתוח במעהב"ט בין היתר לצורך הצגת תמונת מצב עדכנית וכוללת למקבלי ההחלטות ולדרג המדיני.
בביקורת הקודמת עלה כי על אף האחריות שהוטלה על מפא"ת, כאמור לעיל, הוא אינו מרכז נתונים לגבי תוכניות המחקר והפיתוח בכלל גופי צה"ל ומשהב"ט ולגבי תוכניות המו"פ העצמי בתעשיות הביטחוניות; ואינו מכין תוכנית פיתוח ביטחוני כוללת, בין היתר לצורך הצגתה על ידי ראש מפא"ת לראשי מעהב"ט .
ללא ריכוז הנתונים ובחינתם נפגע גם התיאום הנדרש בין כלל תוכניות המחקר והפיתוח של הגורמים השונים במעהב"ט, ונפגעת הבקרה על התוכניות.
נוכח זאת המליץ משרד מבקר המדינה למשהב"ט וצה"ל לבחון דרכים שיאפשרו ראייה מערכתית של כלל הפעילויות בתחום.
בתגובתו על ממצאי הביקורת הקודמת והמלצת משרד מבקר המדינה שצוינו בדוח הקודם, מסר משהב"ט בין היתר כי תמונת המצב הקיימת אצלו בנוגע לפעילויות המו"פ המתבצעות בצה"ל ובתעשיות הביטחוניות הגדולות היא טובה למדי; כי הרוב המכריע של המו"פ העצמי נעשה בתעשיות הביטחוניות הגדולות, שאיתן הוא מקיים מנגנוני תיאום שונים שבאמצעותם הן מציגות לפניו את כיווני המו"פ העצמי שלהן; וכי אין הלימה בין התועלת שתצמח מריכוז נתונים אלה ובין התשומות הנדרשות לכך במפא"ת ובצה"ל.
עוד מסר משהב"ט כי אכן, יש אי-התאמה בין התשתית הנורמטיבית הקיימת בעניין זה ובין מימושה בפועל, וכי ההמ"ב הרלוונטית והפק"א של מפא"ת נמצאות בתהליך עדכון, לשם תיחום מחדש של תחומי אחריותו ותפקידיו של מפא"ת.
בנוגע לדברים אלה ציין משרד מבקר המדינה בדוח הקודם כי מפא"ת אחראי לחלק ניכר מפעילות המחקר והפיתוח במעהב"ט: המו"פ המרכזי , לרבות השתתפות גופים חיצוניים בו , .
בהוראה צוינו בעניין זה התעשייה האווירית לישראל בע"מ ואלביט מערכות בע"מ 36 פקודה של צה"ל המסדירה את הייעוד, התפקידים והמבנה הארגוני של מפא"ת.
מחלקת ארגון באג"ת אחראית בצה"ל לכתיבת פקודות הארגון.
פקודת הארגון של מפא"ת עודכנה לאחרונה בפברואר 2007 ונמצאה במועד סיום ביקורת המעקב בתהליך עדכון נוסף.
37 ועדה שמינו ראש הממשלה, שר הביטחון ושר האוצר דאז לבחינת תקציב הביטחון.
הממשלה אישרה את המלצות הוועדה ביולי 2007.
38 ועדה מייעצת שמינה שר הביטחון דאז לבחינת תקציב הביטחון, תהליכים, סדרי עדיפויות ותחומי התייעלות תקציבית אפשריים.
39 ועדה ציבורית שמינה ראש הממשלה דאז לבחינת תקציב הביטחון.
הוועדה הגישה את המלצותיה ביוני 2015 , אך הממשלה לא קיימה דיון לגביהן.
| 171 | דוחמבקר המדינה | אדרב התשפ״ב | מרץ2022 .
המו"פ במינהלות, המו"פ בהסכמי GTG, המו"פ המוכוון ופרויקטי פיתוח מלא - ועל כן הנתונים בנושאים אלה אמורים ממילא להימצא בידיו.
עוד ציין משרד מבקר המדינה כי כמי שהוטל עליו להכווין את פעילות המו"פ של התעשי ות הביטחוניות לפי צורכי מעהב"ט ולסייע ליצוא הביטחוני ולקידום יכולת הפיתוח בארץ - על מפא"ת לרכז נתונים לגבי תחומי פעילותן בנושאי המו"פ השונים, בהתאם למידע שהן יציגו לפניו.
בתגובת משהב"ט שהובאה בהערות ראש הממשלה על דוח הביקורת הקודם40 נמסרכי מפ א"ת לא ירכז את המו"פ במעהב"ט; כי עדכון הפק"א וההוראות הרלוונטיות עתיד להסתיים עד 30.
19 ; כי מפא"ת ואג"ת יבחנו את הדרכים האפשריות למיסוד התיאום הקיים כבר כיום בנוגע לסוגי הפעילויות הנכללות במו"פ המרכזי; וכי אין צורך במיסוד התיאום לגבי פעילות המו"פ בצה"ל, שהיא בגדר מו"פ יישומי ייעודי לצרכים מבצעיים, קונקרטיים ומיידיים.
בביקורת המעקב עלה כי משהב"ט לא ביצע עבודת מטה לבחינת המשמעויות של יישום המלצת משרד מבקר המדינה ודחה את ההמלצה מאותם הנימוקים שציין בעת ביצוע הביקורת הקודמת; וכי מפא"ת לא ריכז ולא הציג למנכ"ל משהב"ט ולרמטכ"ל נתונים לגבי תוכניות המחקר והפיתוח בכלל גופי צה"ל ומשהב"ט ולגבי תוכניות המו"פ העצמי בתעשיות הביטחוניות.
עוד נמצא כי מפא"ת פעל לביטול ההוראה בנושא זה.
מנכ"ל משהב"ט41 מסר למשרד מבקר המדינה בחודש מרץ2021 כי התמונה הכוללת של המו"פ הביטחוני היא תמונה ניהולית חשובה; ואף כי המנכ"ל הקודם החליט כי מפא"ת לא נדרש לבנות תמונה כזאת, ומפא"ת החל בעדכון המ"ב כדי שלא תחייב אותו בבנייתה - בכוונתו לבחון את הנושא.
המנכ"ל הוסיף כי "90% מתמונת המו"פ הביטחוני היא במפא"ת ובתעשיות הביטחוניות הגדולות, ומנקודת מבט ניהולית יש ערך להבנת התמונה הכוללת".
עם זאת, בפגישת עבודה שקיים מנכ"ל משהב"ט עם ראש מפא"ת באפריל 2021 עלה נושא המ"ב בנושא תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת.
בפגישה אישר המנכ"ל לבטל את ההוראה בתיאום עם אגף התכנון במשהב"ט, זאת נוכח דברי ראש מפא"ת כי ההוראה בעניין " המינהל למחקר פיתוח אמל"ח ותשתית טכנולוגית (מפא"ת) - הוראת ארגון", אשר עודכנה במרץ 2020 .
מפרטת את משימותיו של מפא"תמלשכת מנכ"ל משהב"ט נמסר למשרד מבקר המדינה ש ראש מפא"ת ציין בפגישה כי לריכוז כלל המו"פ במעהב"ט יש ערך מוסף נמוך, וכי היישום של דבר זה הוא מורכב ויחייב "תקורות" גבוהות; הסבר שניתן גם במסגרת המענה לדוח הביקורת הקודם.
לא נמצא כי עמדה זו נתמכה בעבודת מטה שבחנה את התועלת לעומת העלות בעניין גיבוש תמונה רחבה וכוללת של המו"פ הביטחוני.
יצוין כי הוועדות המקצועיות שלעיל (ועדות ברודט, לוקר וטישלר) בחנו גם את תחום המו"פ במעהב"ט והמליצו על גורם שיחלוש על כלל הפעילות בתחום, בין היתר כדי לסייע למקבלי ההחלטות ולדרג המדיני לקבל תמונת מצב עדכנית וכוללת בעניינה וכי המלצת ועדת ברודט אושרה על ידי הממשלה בשנת 2007.
40 הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה69א (2018 '), עמ205 - 216.
41 מנכ"ל משהב"ט החל את תפקידו במאי2020.
| 172 | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב במועד סיום ביקורת המעקב לא מתוכללת כלל פעילות המחקר והפיתוח במעהב"ט ולא מוצגת תמונה מלאה של תחום זה להנהלת משהב"ט ולמטכ"ל וההוראה המטילה אחריות על ראש מפא"ת לרכז ולתאם את כלל הפעילות בתחום זה במעהב"ט בוטלה.
משרד מבקר המדינה ממליץ בשנית למשהב"ט להשלים עבודת מטה לבחינת הנושא על מנת לפעול לריכוז הנתונים לשם הצגת תוכנית פיתוח ביטחוני כוללת.
זאת בכדי לתרום למיצוי המשאבים המושקעים בתחום זה, ולמירוב (מקסום) הישגיו וכן לבקרת-העל של הנהלת משהב"ט והמטכ"ל.
במסגרת עבודת המטה מומלץ לבחון מיהו הגורם עליו יוטל ריכוז הנתונים, ובפרט כאשר ההוראה הנוגעת לאחריות מפא"ת בנושא זה בוטלה.
| 173 | דוחמבקר המדינה | אדרב התשפ״ב | מרץ2022 .
תקציב המו"פ המרכזי משמש את מפא"ת להזמנת פעילויות של מו"פ ביטחוני בעיקר מהתעשיות הביטחוניות, וכן ממוסדות מחקר ומהאקדמיה.
מפא"ת מקיים כאמור שיתופי פעולה רבים בתחום המו"פ, ובכך ממנף את תקציב המו"פ המרכזי ומאפשר ביצוע של פעילויות מו"פ בהיקפים גדולים במידה ניכרת מהיקפי פעילויות המו"פ שהיה אפש ר לבצע באמצעות תקציב המו"פ המרכזי בלבד.
יצוין כי שיתופי הפעולה שמקיים מפא"ת בתחום המו"פ עם מדינות זרות וכן פעילותו הענפה לקידום מחקר, פיתוח וייצור אמל"ח במסגרת הסכמי GTG , הכוללים נדבכים של פיתוח מלא ולעיתים גם נדבכי מו"פ ובמסגרתם מקבל משהב"ט גם מו"פ מוכוון, התרחבו במידה ניכרת בשנים האחרונות.
עסקאות GTG בשנים2016 - 2020 הסתכמו בכמה מיליארדי דולר, ויתרת המו"פ המוכוון שטרם מומש לסוף שנת 2020 הייתה כמה עשרות מיליוני דולר.
תרשים 3: מספר והיקף כספי של עסקאות42 GTG בשנים 2016 - 2020 .
המקור: מסמכי מפא"ת, בעיבודמשרד מבקר המדינה.
נוסף על כך, התעשיות הישראליות משקיעות סכומים ניכרים מתקציביהן במו"פ ביטחוני עצמי, ובכלל זה גם בתוכניות המו"פ ובפרויקטי פיתוח מלא שמקדם מפא"ת43 :, כמפורט להלן .
התקשרויות שנחתמו בכל שנה 43 חלק מתקציב המו"פ העצמי של התעשיות מופנה לתוכניות מו"פשל מפא"ת ולפרויקטי פיתוח מלא של צה"ל.
| 174 | ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון- ביקורת מעקב לוח 1: השקעות במו"פ עצמי של שלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות בישראל בשנים 2017 - 2020 )(במיליוני ש"ח .
לישראל בע"מ רפאל מערכות .
מתקדמות בע"מ אלביט מערכות .
בע"מ סה"כ מו"פ עצמי .
2020 675 753 1,239 2,667 .
2019 681 759 1,183 2,623 .
2018 647 730 1,032 2,409 .
2017 655 655 954 2,264 .
:המקורהדוחות הכספיים של שלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות.
במקרים שבהם מעוניין גוף בצה"ל להצטייד ברכיב או במערכת שהם פרי מאמצי מו"פ, עליו להשקיע סכומים ניכרים מתקציבי ההתעצמות שלו להשלמת הפיתוח ולהצטיידות.
לכן יש להביא בחשבון בקביעת גודל תקציב המו"פ המרכזי, שמניב הזדמנויות טכנולוגיות לצה"ל, את תקציב ההתעצמות של צה"ל הפנוי להתקשרויות חדשות.
תקציב המו"פ המרכזי השקלי עמד על סכום קבוע של כמה מאות מיליוני ש"ח לשנה החל משנת 2005 .
משנת 2016 גדל תקציב זה בכ-14%.
במשך השנים הציג מפא"ת לגורמים שונים במעהב"ט ומחוצה לה נתונים ולפיהם חלה שחיקה ריאלית בתקציב המו"פ המרכזי נוכח עליות מדדים, וציין כי נדרש לתגבר תקציב זה.
בתוכנית האסטרטגית של משהב"ט לשנים 2018 - 202744 נקבע יעד של "מיצוי כלל הערוצים לטובת מקסום המו"פ כמחולל בניין כוח".
זאת בין היתר באמצעות הגדלה שנתית של תקציב המו"פ המרכזי השקלי עד להגעה לתקציב גדול בכ-%37.
בביקורת הקודמת נמצא כי קביעת גודל תקציב המו"פ המרכזי נעשתה ללא עבודת מטה מקדימה שבה מובאים בחשבון השיקולים הנוגעים לעניין, כגון ההיקף הכספי של כלל נדבכי המו"פ הביטחוני ומאפייניהם, צורכי המו"פ במעהב"ט, החלופות השונות למימוש צרכים אלה, התוכניות לבניין כוחו של צה"ל והתקציב שעומד לרשותו להשקעות בפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות.
44 בתוכנית שהופצה בספטמבר2017 מוגדרים נושאי עיסוק אסטרטגיים שמטרתם למקד את פעילות משהב"ט ולהגדיר את עקרונות הפעולה המרכזיים ואת סדר העדיפויות בהקצאת המשאבים.
45 גם בסיכום דיון שהתקיים ב- 26.
17 בנוגע לאישור תוכנית העבודה לשנת 2018 של מפא"ת והמינהלות, הדגיש מנכ"ל משהב"ט דאז את הנחייתו להגדלה של תקציב המו"פ בכ- 37.
| 175 | דוחמבקר המדינה | אדרב התשפ״ב | מרץ2022 .
עקב כך המליץ משרד מבקר המדינה למפא"ת ולאג"ת לבצע עבודת מטה לבחינת גודלו הרצוי של תקציב המו"פ המרכזי, בהתחשב במכלול השיקולים הרלוו נטיים לנושא, ולהציג את המלצותיהם לצמרת צה"ל ומשהב"ט לקבלת אישורם.