HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בדיקות השלמה נעשו במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), במשרד התיירות, ב"ענבל חברה לביטוח בע"מ" (להלן - חברת ענבל) ובמועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1253 .
עקב ההתפתחויות הכלכליות במשק הקימה הממשלה ועדות לבחינת החוק ולהצעת דרכים לשינויו וכן ביצעה בו שינויים תכופים.
יצוין שגבולות אזורי הפיתוח שהשקעה במפעלים בהם מזכה בהטבות מכוח החוק, אשר נקבעו בתוספת השנייה לחוק, נתונים אף הם לשינויים, ושר האוצר ושר התמ"ת רשאים לשנותם, באישור ועדת הכספים של הכנסת, ובלבד שלא תיקבע תוספת לתקופה שתפחת משנתיים ימים.
להלן פרטים על הוועדות שהקימה הממשלה: ועדת גבאי בשנת 1996 , לאחר שהתקבלה החלטת ממשלה על הפחתת שיעור המענק הניתן על פי החוק 8 , מונתה ועדה בראשותו של ד"ר יורם גבאי, ששימש באותה עת הממונה על הכנסות המדינה במשרד האוצר, לבחינת החוק ולהמלצה על כלי תמיכה שיחליפו או ישלימו את התמריצים הניתנים על פי החוק.
בכתב המינוי של הוועדה נאמר, כי מאחר שהחוק אינו כלי הולם להשג ת היעדים הכלכליים של המשק, הוחלט להפחית את שיעור המענקים הניתנים לפיו ולבחון ביסודיות את האפשרות לעשות בו שינויים נוספים ואף לבטלו.
הוועדה המליצה על צמצום המענקים הניתנים מכוח החוק והמרתם "בתמיכה ממוקדת בחיזוק הון אנושי ותשתיות פיזיות והסרת כשלי שוק וגורמי סיכון המונעים הקצאה אופטימאלית של גורמי ייצור"9 .
בשנת 2000 צוין בדוח מבקר המדינה כי חלק מההמלצות לא יושמו או יושמו בשינויים10 .
ועדת פרופר בשנת 2007 מינה שר התמ"ת דאז, מר אלי ישי, ועדה לבחינת חוק עידוד השקעות הון בראשותו של מר דן פרופר 11 .
מסקנותיה פורסמו באפריל 2008 .
הוועדה ציינה שמטרות החוק נכונות גם במועד פרסום מסקנותיה, וקבעה שבמשך השנים הוא היה אחד הגורמים העיקריים ליצירת תעסוקה באזורי הפריפריה.
הוועדה המליצה לשמר את החוק במתכונתו על מסלוליו השונים ולהאריך את תוקפו בחמש שנים12, כדי להבטיח למשקיעים מקומיים וזרים ודאות ויציבות לאורך זמן.
כן המליצה הוועדה להמשיך בהפעלת מסלול התעסוקה ולעגנו בחוק.
פרופ' דפנה שוורץ מאוניברסיטת בן גוריון בנגב, שהייתה בדעת מיעוט בוועדה, טענה ש"יש לשנות את חוק עידוד השקעות הון", כדי שיסייע בהתגברות על החסרונות של אזורי הפיתוח, "במטרה להרחיב את היצע מקורות התעסוקה וההכנסה ולהביא לצמיחה מתמשכת של אזורים אלה, כך שבהדרגה יפחת הצורך שלהם בתמיכה ממשלתית".
פרופ' שוורץ הציעה כלים (חלופיים למענק) לתמיכה ישירה בעסקים תוך התמקדות במרכיבים המקשים על צמיחתם באזורי פיתוח: השבחת ההון האנושי במפעלים, סיוע למפעלים בשדרוג טכנולוגי ובאימוץ של טכנולוגיות .
8 החלטה זו עוגנה בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 1997 ), התשנ"ז- 1996 .
9 דוח הוועדה לבחינת החוק לעידוד השקעות הון וכלי מעורבות חליפיים, 11.
10 ,מבקר המדינה דוח שנתי 50ב ( 2000 ), "תכניות עידוד של משרד התעשייה והמסחר לאזורי עדיפות לאומית", עמ' 31.
11 מר דן פרופר היה עד לשנת 2006 מנכ"ל חברת אסם ולאחר מכן היו"ר שלה.
כמו כן שימש בשנים 1993 עד 1999 .
נשיא התאחדות התעשיינים .
12 המלצות ומסקנות הוועדה לנושא חוק עידוד השקעות הון, 28.
חדשות, חיזוק עסקים קטנים ובינוניים בעלי פוטנציאל צמיחה וכלים למשיכת משקיעי הון סיכון לאזורי הפיתוח.
נוסף על השימוש בכלים אלה יש לדעתה צורך להשקיע בהון אנושי במערכת החינוך, בתשתיות פיזיות ובתשתיות ארגוניות ולקבל החלטות תכנוניות על הקצאת קרקעות.
ועדת שני בינואר 2010 מינו שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, ושר התמ"ת דאז, מר בנימין בן אליעזר, את "הוועדה הבין -משרדית לבחינת מדיניות הטבות המס והמענקים במסגרת החוק לעידוד השקעות הון" (להלן - הוועדה או ועדת שני).
ליו"ר הוועדה מונה מר חיים שני, מנכ"ל משרד האוצר, ולממלא מקומו מונה מר שרון קדמי, מנכ"ל משרד התמ"ת.
הוועדה הוקמה, בין היתר, בעקבות פרסומם של מחקרים שקבעו שיש צורך בבחינת החוק ובדיון מקצועי כולל בעניינו.
בכתב המינוי נקבע כי תפקידה של הוועדה הוא "לבחון את מבנה התמריצים הקיים כיום בחוק, ולהציע שינויים במכלול התמריצים הקיימים בו, בראיית מיקוד וייעול המשאבים להשגת צמיחה בת קיימא במגזר העסקי תעשייתי ופיתוח פוטנציאל הזדמנויות התעסוקה בפריפריה".
בעקבות עבודת הוועדה החליטה הממשלה לבצע רפורמה בחוק לעידוד השקעות הון, הן בסעיף מטרות החוק והן בכלי הסיוע למשקיעים שנקבעו בו13 .
השינוי נעשה במסגרת תיקון 68 .
לחוק לדעת משרד מבקר המדינה, המינויים התכופים של ועדות לבחינת החוק והשינויים הנעשים בחוק בעקבות המלצותיהן עלולים לגרום למשקיעים פוטנציאליים להימנע מהשקעות בארץ בשל קושי לתכנן השקעות לטווח בינוני וארוך ובגלל תחושת אי -יציבות 14 .
על משרד התמ"ת ועל משרד האוצר למצוא את האיזון הראוי בין הצורך להתאים את החוק להתפתחויות הכלכליות ובין הצורך של המשקיעים הפוטנציאליים בוודאות וביציבות החוק.
תיעוד דיוני ועדת שני על רשות ציבורית להקפיד על רישום פרוטוקולים אמינים של דיוניה שישקפו את עיקרי המידע שהובא לפניה ואת ההחלטות שהתקבלו בהם.
בית המשפט ביסס חובה זו על עקרונות המשפט המינהלי הכללי ועל עקרון שקיפות פעילותו של המינהל.
על הרשות המינהלית לוודא שפרוטוקולים של הדיונים המתקיימי ם בוועדות הפועלות מטעמה משקפות בנאמנות את מהלכם15.
דיוני הוועדה קוימו בפורום נרחב של אנשי מקצוע מהאקדמיה ומהתעשייה, על מנת שחבריה ייחשפו למגוון עמדות ודעות אשר יסייעו בידיהם לגבש את מסקנותיהם בכל הנוגע לשינוי הנדרש בחוק לעידוד השקעות הון.
נמצא כי חלק מהפרוטוקולים של דיוני הוועדה אינם מפורטים דיים, ולא ניתן ללמוד מהם על תוכן הדיונים ועל העמדות שהוצגו לחבריה.
כמו כן לא נכתבו פרוטוקולים בשלוש מישיבותיה ובישיבה של צוות משנה שהקימה.
היעדר פרוטוקולים מונע את השקיפות המתבקשת, ועלול .
13 'החלטת ממשלה מס 1991 מ- 15.
10 בדבר תמריצים לעידוד רמת התחרו תיות והפיתוח של התעשייה בישראל.
14 במהלך השנים שונו תנאי הזכאות: שונתה מפת אזורי עדיפות; הוספו דרישות סף לעמידה בתנאי החוק, הושמטו מפעלים להפקת מחצבים וחיפוש נפט מהגדרת "מפעל תעשייתי" ועוד.
15 בג"ץ 3751/03 אילן נ' עיריית תל אביב-יפו ואח' , פ"ד נט(3 )817 ( 2004.
לפגוע בתקינות ההליך המינהלי.
נוכ ח חשיבות רישום הפרוטוקולים, יש להקפיד שבכתבי המינוי של ועדות יוספו הנחיות בעניין זה שיבטיחו שקיפות מרבית.
החוק לעידוד השקעות הון בין כלי הסיוע לקידום הפריפריה .
החוק הוא אחד מכלי הסיוע המרכזיים לפיתוח הפריפריה.
אפקטיביות התמריצים הניתנים לפיו לקידום אזורי הפיתוח נבחנה במהלך השנים בכמה מחקרים וניירות עמדה.
כבר בשנת 1994 , בנייר עמדה של הרשות לתכנון לאומי וכלכלי במשרד הכלכלה והתכנון16, נקבע כי יש לקבוע מדיניות כוללנית ורב-תחומית בעניין קידום אזורי הפיתוח ולהחליף בהדרגה חלק מהתמריצים שנקבעו בחוק בהשקעות בתשתיות אזוריות כמו חינוך ושירותים כדי להשיג פיתוח כלכלי בר קיימא, לאפשר להקטין בהדרגה את תלותם של אזורי הפיתוח בתמיכה חיצונית ולהגדיל את האטרקטיביות שלהם לאוכלוסייה ולפעילות כלכלית.
מחקר שפרסמה חטיבת המחקר של בנק ישראל בנובמבר 2009 מלמד על הבעייתיות שבהשגת מטרות החוק באמצעות הכלים שבו.
המחקר בדק "אם ועד כמה מענקי ההון והטבות המס מגדילים את היקף ההשקעות והתעסוקה בפריפריה, ואם הפריון של ההון המסובסד נמוך מזה של ההון שלא מסובסד", ומסקנתו הייתה כי "למענקי ההון אין השפעה מובהקת על הפריון של הפירמה", ו"גידול של ההסתברות לקבלת הטבות להרחבה - מענקי הון והטבות מס - אינו מגדיל את ההשקעות ואת התעסוקה של המפעלים".
בנייר עמדה של איגוד לשכות המסחר ממרס 2010 שהוצג לחברי ועדת שני והתבסס על מחקרים בנוגע לחוק ולאפקטיביות שלו, צוין כי "החוק מטפל בסימפטום ולא בבעיה.
הוא לא בגינם יש לאזורים אלה ]ש[ נותן מענה לגורמים חסרון עבור המגזר העסקי.
החוק יכול לסייע במטרות של טווח קצר, לעודד השקעות, להגביר תעסוקה בתחומים מסוימים אבל הוא לא יכול לפעול כנגד כוחות השוק ולהביא לשנויים של הטווח הארוך".
האיגוד המליץ על תהליך שיביא בהדרגה לב יטול החוק במתכונתו הנוכחית ועל יצירת מסגרת חדשה לפיתוח הפריפריה הכוללת רפורמה בתחומי החינוך, התשתיות, העסקים הקטנים ועידוד התעסוקה.
במסגרת דיוני ועדת שני קבע פרופסור יוג'ין קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה, כי הבעיות בפיתוח הפריפריה הן הריחוק הפיזי ממרכז הפעילות המשקית והכדאיות הנמוכה לעומת הסיכון הגבוה בפעילות עסקית בפריפריה; התוצאה שלהן - כשלים בשוק העבודה וקשיי מימון.
לדעתו, "הטיפול בפריפריה מחייב גיבוש קונספט רחב ורב - שיפור ]לרבות[ .
התשתיות הפיסיות המגבירות את הנגישות מענקים באמצעות מנגנון ] .
"''משוכלל ועדת שני עמדה אף היא על הכשלים האמורים בחוק לעידוד השקעות הון ועל העובדה כי הכלים שבו אינם תורמים למימוש מטרות פיתוח הפריפריה ולצמצום הפער בין המרכז לפריפריה: "החוק לבדו, אינו מצליח להביא לצמיחה הרצויה באזורי הפיתוח ולצמצום פערים אזוריים מאחר שהוא מטפל בסימפטום ולא בבעיה.
הוא מעודד הקמת מפעלים והשקעה בהון פיזי, אך אינו מכוון את ההשקעה כך שהשפעתה תהיה בעלת ערך מוסף גבוה או תתמיד לאורך זמן.
ההיפך הוא הנכון, מתכונתו הנוכחית של החוק מעודדת הקמת מפעלים עם תלות מתמשכת בהשקעה ממשלתית ובתעסוקה המאופיינת בהון אנושי בלתי מיומן המועסק בענפים מסורתיים נטולי חדשנות.
בכך, החוק אינו נותן מענה לגורמים שבגינם אזורי הפיתוח נתפסים כלא אטרקטיביים עבור התעשייה, בעיקר בתחומים .
16 משרד זה פורק בשנת 1995 .
ופעילותו אוחדה עם פעילות משרד ראש הממשלה 1258 דוח שנתי61ב .
ובענפים הרצויים יותר.
בטווח הקצר יכול החוק לסייע במימוש מטרות של עידוד השקעות והגברת התעסוקה בתחומים מסוימים, אך הוא אינו מצליח להבטיח פעילות של תעשייה תחרותית לאורך זמן או לפתח את ההון האנושי".
אף על פי שוועדת שני הגיעה למסקנה דומה לזו שהוצגה במחקרים, שהחוק לעידוד השקעות הון הוא כלי סיוע אחד במכלול כלי הסיוע האפשריים ל פיתוח הפריפריה, ובמציאות ששררה בזמן עבודת הוועדה הוא לא הביא להגשמת מטרה זו, היא פעלה רק על פי המנדט הצר שניתן לה - מתן משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1259 .
המלצות לשיפורו של החוק לעידוד השקעות הון המתמקד בתעשייה.
חברי הוועדה היו נציגי משרד האוצר ומשרד התמ"ת בלבד ולא שותפו בה גורמי ממשלה מתחומים שונים 17.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שוועדה המוקמת לבחינת מנגנון ההטבות הניתנות במסגרת החוק תבחן את מכלול ההיבטים הנוגעים ליישום החוק כדי שלא יהיה צורך בהקמת ועדה נוספת זמן קצר לאחר מכן כפי שאירע כמה פעמים בשנים האחרונות.
בתשובת מנכ"ל משרד האוצר מנובמבר 2010 צוין, כי "מטרת קידום הפריפריה קבלה את הדגש הראוי לה הן בדיוני הוועדה והן בהמלצותיה, מתוך תפיסה מקצועית שהמדינה תצא נשכרת מהגדלת הפיזור הגיאוגרפי של התעשייה, ככלי להגברת הצמיחה ולצמצום הפערים בין הפריפריה לבין המרכז".
בתשובתו מאוקטובר 2010 למשרד מבקר המדינה ציין נשיא התאחדות התעשיינים בישראל, מר שרגא ברוש, כי על פי מחקר אמפירי שעשתה חברת ייעוץ ביזמת התאחדות התעשיינים, מושגות בשנים האחרונות כל מטרות החוק.
נשיא איגוד לשכות המסחר, מר אוריאל לין, ציין בתגובתו מאוקטובר 2010 כי "אף על פי שהגיעה העת לטפל טיפול יסודי, רציני ומקיף באחת הבעיות הקשות של מדינת ישראל, הפער הבלתי נסבל שנוצר בכל אחד מרובדי החיים בפריפריה ולפעול במלוא העוצמה על מנת להתחיל למצוא פיתרון לבעיה קשה זו, עליה אין עוררין, החליטה מדינת ישראל לעצום את העיניים, לבצע שינויים נקודתיים, שאינם נותנים מענה לבעיית היסוד, בחוק עידוד השקעות הון ובאמצעותם להנציח ולחדד אפליה סקטוריאלית בוטה, לנטוש את הפריפריה ולבזבז שעות עבודה ולימוד נרחבים לריק".
פרופ' דפנה שוורץ ציינה בתשובתה מנובמבר 2010 ש"חשוב להדגיש כי החוק ללא אמצעים משלימים לא יוכל להביא את המפנה הרצוי.
החוק צריך להשתלב באסטרטגיה רחבה יותר של מדיניות המכוונת להשיג צמיחה כלכלית יחד עם צמצום פערים אזוריים".
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ממצאי מחקרים, מסקנות ועדות קודמות ומסקנות ועדת שני, ראוי כי הממשלה תמנף את פעילותה של הוועדה ותשתמש בהמלצותיה לש ם גיבוש כלי סיוע אפקטיביים יותר לפיתוח התעשייה באזורי הפיתוח, לרבות קביעת היקף המשאבים שיוקצו ליישום כלי הסיוע ואופן חלוקתם.
במסגרת זו ראוי כי הממשלה תבחן באופן מקיף ויסודי את הכלים האפשריים לצמצום פערים חברתיים וצמיחה כלכלית של אזורי הפריפריה.
התאמת החוק להסכמים בין-לאומיים .
באפריל 1995 ( הצטרפה ישראל לארגון הסחר העולמי World Trade Organization .
) אחד ההסכמים של ארגון זה אשר מחייבים את ישראל בשל חברותה בו, אוסר מתן .
17 יצוין כי היחיד שאינו נציג של משרד האוצר או משרד התמ"ת והוזמן דרך קבע לדיוני הוועדה הוא נציג המועצה הלאומית לכלכלה.
עם זאת, הוא לא מונה חבר בוועדה.
סובסידיות ייעודיות לייצוא 18 .
לפי ההסכם, אם מדינה מסבסדת יצוא של עסקים הפועלים בה - בניגוד לאמור בהסכם - .
18 Agreement on Subsidies Counter vailing Measure .
המדינה המייבאת את המוצר רשאית להטיל עליו היטל יבוא בתנאים מסוימים, ואף אפשר שהמנגנון ליישוב סכסוכים של הארגון ידון בהתנהגות המדינה המייצאת.
בהחלטת ממשלה בעניין הרפורמה בחוק לעידוד השקעות הון 19 , אשר קדמה לתיקון סעיף 18 לחוק (במסגרת תיקון 60 בשנת 2005 ), נקבע כי "זכאות למענקים או הטבות מס מכוח החוק, בגין הקמתו או הרחבתו של מפעל או של חלק ממנו תותנה בכך שהמפעל משווק את מוצריו לשוק המקומי ולשווקים בין לאומיים, תורם לעצמאות הכלכלית של המשק הישראלי, ושסך הכנסותיו במט"ח משיווק מוצריו לשווקים בינלאומי ים אינו נמוך משיעור של 25% מסך הכנסותיו ממכירת מוצריו".
התנאי האמור עלול לעורר טענה כי הדבר אינו עולה בקנה אחד עם ההסכם הנזכר לעיל.
בהוראות סעיף 18 א(ב) לחוק נקבע, כי מינהלת מרכז ההשקעות לא תאשר תכנית השקעה אלא אם כן שוכנעה כי המפעל התעשייתי יתרום לעצמאות הכלכלית של משק המדינה וכי הוא מפעל בר -תחרות התורם לתוצר המקומי הגולמי.
בחוק נקבעו תנאים חלופיים להכרה במפעל תעשייתי בר-תחרות התורם לתוצר המקומי הגולמי: 1 .
"הכנסתו, בשנת המס, ממכירות המפעל בשוק מסוים, אינה עולה על %75 מכלל הכנסתו ממכירות המפעל באותה שנת מס"20 :, ולחלופין2" .
%25 או יותר מכלל הכנסתו, בשנת המס, ממכירות המפעל, הן ממכירות בשוק המסוים המונה 12 :מיליון תושבים לפחות" ולחלופין 3 .
"עיקר פעילותו הוא בתחום הביוטכנולוגיה או ננוטכנולוגיה, וניתן על כך אישור מאת ראש המינהל למחקר ופיתוח תעשייתי".
ועדת שני התייחסה אף היא לתנאים הנדרשים לשם מתן הטבות וציינה כי "החוק מעודד השקעות הון של מפעלים שעומדים בקריטריונים מסוימים (יצוא והשקעה בנכסים), ואלה זכאים להטבות ישירות לזמן מוגבל לאחר ההשקעה".
הוועדה החליטה על הקמת צוות "שיבחן את גמישות הכלים וגיבוש הגדרה שתעמוד בתנאי האמנות הבין לאומיות".
עם חברי הצוות נמנו אנשי מקצוע בכירים ממרכז ההשקעות, רשות המסים והממונה על הכנסות המדינה, אולם לא מונו לו נציגים ממינהל סחר חוץ שבמשרד התמ"ת, בעלי הידע המקצועי הרלוונטי לסוגיה זו.
הצוות שהוקם קיים ישיבה אחת שתוכנה לא תועד בפרוטוקול, ובה הוחלט להותיר על כנם את התנאים.
בתשובת מנכ"ל האוצר מנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה צוין כי להמלצות ועדת שני לא הייתה השפעה על התנאים להגדרת מפעל בר -תחרות שגובשה בתיקון קודם לחוק, ועל כן הצוות לא דן שוב בסוגיה זו.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר ועל משרד התמ"ת לוודא שהחלטות הממשלה יעלו בקנה אחד עם האמנות הבין-לאומיות שעליהן חתמה מדינת ישראל.
19 /החלטה מס' חכ81 של ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (הקבינט החברתי-כלכלי) מ- 4.
04 ', שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה בהחלטה מס 1832 ב- 29.
יצוין כי בהתאם לחוק, מוגדר המונח "שוק" כמדינה או טריטוריית מכס נפרדת 1262 דוח שנתי61ב .
רשויות מרכז ההשקעות .
סעיף 5 לחוק הוא הבסיס הנורמטיבי לפעולת מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת להגשמת מטרת החוק.
כאמור, רשויות המרכז הן מנַהל מרכז ההשקעות ומינהלת מרכז ההשקעות.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1263 .
מינהלת מרכז ההשקעות סעיף 9 לחוק קובע כי נוסף על מנהל מרכז ההשקעות יהיו חברים במינהלת מרכז ההשקעות נציג רשות המסים, נציג אגף תקציבים במשרד האוצר, נציג משרד התמ"ת, נציג משרד החקלאות, נציג משרד ראש הממשלה וכן נציג ציבור.
כמו כן נקבע כי הממשלה רשאית למנות למינהלה נציג ציבור נוסף.
בינואר 2008 החליטה הממשלה למנות את מר שמעון כהן לנציג ציבור במינהלה.
בית המשפט העליון21 עמד על חשיבות קציבת הכהונה של נושאי משרות ציבוריות.
למרות זאת לא קצבה הממשלה את כהונתו של נציג הציבור במינהלת מרכז ההשקעות.
אף כי לכהונתו של נציג הציבור מלאו בינואר 2011 שלוש שנים ואין כל מניעה כי ימשיך בתפקידו, ראוי כי מינויו יהיה קצוב לפרק זמן מוגדר מראש.
עוד ראוי שתיקבע מטרת צירופו ויוגדרו תפקידיו וזאת בשל היותו הגורם המייצג את הציבור במינהלה.
עם תיקון החוק בינואר 2010 והקמתה של מינהלת ההשקעות בתיירות תוקן הסעיף בחוק העוסק במינויָם של חברי מינהלת מרכז ההשקעות, ונציג משרד התיירות הושמט מרשימת חברי המינהלה.
במרכז ההשקעות לא פעלו לבצע תיקון דומה בחוק בכל הנוגע לנציג המינהלה מטעם משרד החקלאות, אף שמינהלת השקעות עצמאית הוקמה במשרד החקלאות כבר בשנת 1980 .
מועצת מרכז ההשקעות עד לתיקון 68 קבע החוק שנוסף על חברי המינהלה, תמנה הממשלה מועצה ובה "עשרה חברים מקרב הציבור שימונו לאחר התייעצות עם רשויות מקומיות, עם ארגונים ועם מוסדות כלכליים ציבוריים, מדעיים ומקצועיים המטפלים בענפי המשק בעלי חשיבות כלכלית -לאומית".
כן קבע החוק כי תפקיד המועצה הוא לייעץ לממשלה בכל ענין הנוגע להגשמת החוק, למעט בעניינים הנוגעים למפעלים תיירותיים.
במהלך השנים שחלפו מחקיקת החוק לא מינו ממשלות ישראל את חברי המועצה כנדרש בחוק.
באין מועצה לא היה במשך השנים גורם שתפקידו לבחון באופן שוטף מדי פעם את החוק, את מטרותיו ואת יישומו לצורך מתן ייעוץ בעניין זה לממשלה.
בתיקון 68 נקבע שהמועצה תבוטל והמינהלה, בין יתר תפקידיה, תמלא גם את התפקיד שיועד למועצה.
יוצא אפוא שבמשך השנים לא הוקמה המועצה.
תחת זאת העדיפה הממשלה לבחון את החוק ואת הדרכים להגשמת מטרותיו באמצעות ועדות וגופים חלופיים שהוקמו חדשות לבקרים.
21 בג"ץ 5464/04 זריפי נ' שרהמשפטים, יוסף טומי לפיד , נט (5 )721 ( 2005.
תהליכי עבודה במרכז ההשקעות לפי סעיף 10 " :לחוק, תפקידי המינהלה הם(1) ליזום ולארגן פעולות למען עידוד השקעות הון בישראל; (2) ליתן אישור לתכניות (להלן- אישור); (3 ) לקיים את הקשר בין המשקיעים ובין משרדי ממשלה ורשויות אחרות הנוגעות בדבר, לתת ידיעות בענייני השקעות הון בישראל ולהפיצן משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1265 .
;ולסייע למשקיעים בהגשמת תכניותיהם (4) להמליץ לפני כל רשות המוסמכת לכך שתעניק במסגרת החיקוקים שבתחום סמכותה או שהיא ממונה על ביצועם, פטור, הנחה, הקלה או רשיון למפעל, לנכס, להשקעה, או להלוואה העשויים לסייע להשגתה של מטרת חוק זה".
בתיקון 68 (" :נוספו התפקידים האלה5 ) להציע לשרים מסלולי תמיכה וכללים להפעלתם, לפי הוראות 18( ;'ג6 ) לייעץ לממשלה בכל דבר הנוגע להגשמתה של מטרת חוק זה, בעניינים ה נוגעים לתעשייה, ובמיוחד קווי היסוד לעידוד השקעות הון, דרכים לביצועם ותחיקה לעידוד השקעות הון".
בפועל, עיקר עבודת מינהלת מרכז ההשקעות היא דיון בתכניות השקעה המוגשות לה לאישור לצורך קבלת מענקים.
המינהלה אינה ממלאת את תפקידיה האחרים לעידוד פעולות השקעה ואינה מקשרת בין המשקיעים ובין רשויות אחרות.
משקיעים המעוניינים בביצוע תכנית השקעה אינם עובדים עם גוף אחד אלא נדרשים לפעול בנפרד מול כל רשות ורשות: הרשות המקומית, מנהל אזורי פיתוח ומרכז ההשקעות.
העובדה שאין גורם אחד שמרכז את הסיוע למשקיעים בהגשמת תכניותיהם מחייב את המשקיעים הפוטנציאליים להתמודד עם בירוקרטיה רבה אשר עלולה להוות מחסום להשקעה המתוכננת, והקושי גדול במיוחד כשהמשקיעים מחו"ל.
על מינהלת מרכז ההשקעות למלא את כל התפקידים המוטלים עליה מכוח החוק ולהיות גורם מרכזי ומקשר אפקטיבי בין המשקיעים לגורמי השלטון הנוגעים לביצוע ההשקעה המתוכננת.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 ציין מנהל מרכז ההשקעות, כי הוא פועל "על מנת לייצר במשרד תשתית של קשר ושיתוף פעולה בין המשקיעים הפוטנציאליים לבין מרכז ההשקעות ומשרד התמ"ת".
פרסום כלי הסיוע הניתנים לפי החוק בחוק לעידוד השקע ות הון נעשו ברבות השנים תיקונים רבים טלאי על טלאי, והתוצאה היא חוק מורכב וקשה להבנה.
בשנות התשעים של המאה העשרים הפיקו מרכז ההשקעות ומשרד רואי חשבון פרטי "מדריך ליישום החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט - 1959 " (להלן - המדריך ליישום החוק) המחזיק מאות עמודים.
המד ריך נועד להדרכת יזמים בכל הנוגע לתהליך קבלת המענקים לפי החוק.
מאז הוצאתו הוא תוקן כמה פעמים לשם התאמתו לתיקוני החוק לעידוד השקעות הון.
עם זאת, הוא לא עודכן לפי השינויים שבוצעו בשנת 2005 במסגרת תיקון 60 לחוק בכל הנוגע להעברת סמכות הטיפול במסלול הטבות המס לרשות המסים.
ראשי פרקים של המדריך מפורסמים באתר האינטרנט של מרכז ההשקעות עם הפניה למעוניינים ברכישתו אל ההוצאה לאור שבה הופק, אך אין אפשרות לקראו באינטרנט.
למעט ההפניה למדריך ליישום החוק אין באתר האינטרנט של מרכז ההשקעות מדריך ליזמים המתעניינים בקבלת מענק מכוח החוק לעידוד השקעות הון.
מטעם זה הוציאו לאור משרדי רואי חשבון אחדים בשנים האחרונות מדריכים כתובים להבהרת החוק למשקיעים.
מדריכים אלו משרתים יזמים בבואם לבחור במסלול בחוק שבמסגרתו יגישו את הבקשה לאישור תכנית ההשקעה שלהם ולקבלת ההטבות המצוינות בחוק.
נוסף על ההסתייעות במדריכים כתובים אלו, פונים חלק 1266 דוח שנתי61ב .
מהיזמים לגורמים פרטיים המתמחים בהגשת בקשות למרכז ההשקעות לשם קבלת הטבות מכוח החוק22 .
22 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח ביקורת על ניגוד עניינים בפעולות שר התמ"ת, חברת "ת.
תעשיות סיליקט בע"מ" ( 2007 .
) משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1267 .
משרד מבקר המדינה שלח שאלונים ל-104 .
חברות שקיבלו מענקים מכוח החוק 24 מ-29 החברות שהשיבו על השאלונים ציינו כי נעזרו בגורם חיצוני כמשרד רואי חשבון לשם הגשת הבקשה.
בין הסיבות לפנייה לגורם חיצוני שציינו החברות: מקצועיות הגורם החיצוני; הרצון לקצר את זמן ההמתנה ולזרז את ההליכים במרכז ההשקעות; הבירוקרטיה הכרוכה בהגשת הבקשה ומורכבות הנושא.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 ציין מנהלמרכז ההשקעות, כי בשנת 2011 .
יפורסם מדריך מעודכן ותמציתי בשיתוף משרד רואי חשבון פרטי כמו כן ציין כי ההיעזרות של יזמים בגורמי מקצוע לצורך הגשת הבקשות היא "חלק אינטגראלי מהפעילות העסקית של החברות ומרכז ההשקעות לא רואה כל פסול בליווי מקצועי של היזמים".
לדעת מ שרד מבקר המדינה, על מרכז ההשקעות, כגוף הנותן שירותים לציבור היזמים והמשקיעים בישראל ומחוצה לה, להבהיר את הוראות החוק, ולהקפיד על עדכון שוטף של המדריך לחוק ועל פרסום מידע מקיף באתר האינטרנט של המרכז על מנת לאפשר ליזמים המעוניינים בכך להגיש למרכז ההשקעות את בקשותיהם בעצמם, מבלי צורך להיעזר במתווכים23.
הליך הטיפול בבקשות לאישור תכניות השקעה לכל בקשה לאישור תכנית השקעה חדשה המוגשת למרכז ההשקעות נדרש היזם לצרף תכנית עסקית רלוונטית.
הבקשה מועברת למינהלה המקצועית הרלוונטית לבחינה24 הדורשת השקעת תשומות- כוח אדם ומשאבים.
מחלקת תחום בדיקת תכניות במרכז ההשקעות מטפלת בקבלת הבקשות, בהעברתן למינהלה המקצועית לבחינת התכנית העסקית שהגיש היזם ובהעלאת הבקשה לדיון במינהלת מרכז ההשקעות.
מרכז ההשקעות מאפשר הגשת בקשות לאישור תכניות השקעה במשך כל השנה ואינו מגביל את מספרן.
בכל שנה מוגשות לו מאות בקשות לתכניות השקעה להקמה או הרחבה של מפעל 25 וכן מאות בקשות לשינויים בתכניות שאושרו בעבר26 .
מאחר שאין הגבלה על מועד הגשתן ועל מספרן של הבקשות לפי תחום השקעה או כל אמת מידה אחרת, נדחה הדיון בחלקן משנה אחת לאחרת חרף הכלל שקבע המרכז, שבקשות יידונו במידת האפשר בשנה שבה הוגשו.
לשם השוואה בדק משרד מבקר המדינה את הליך הטיפול בבקשות לאישור תכניות השקעה המוגשות למינהלת ההשקעות במשרד החקלאות ופיתוח הכפר .
23 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 57ב ( 2007,) "תופעת ה'מאכערים' בשירות הציבורי", עמ' 99.
24 המינהלות המקצועיות הן יחידות במשרד התמ"ת הנותנות שירותים מקצועיים למרכז ההשקעות ולגופים נוספים במשרד.
בין המינהלות ישנן מינהלת סביבה ופיתוח בר קיימא, מינהלת הכימיה והפלסטיקה, מינהלת תעשיות עתירות ידע, מינהלת מוצרי צריכה ועוד.
במסגרת עבודתן מול מרכז ההשקעו ת נדרשות המינהלות המקצועיות לבחון את המוצר שמייצר היזם מבקש המענק מהבחינה הטכנולוגית, הכלכלית והעסקית ולחוות את דעתן על המוצר.
25 על פי נתוני מרכז ההשקעות, בשנת 2009 הוגשו248 בקשות להקמה או להרחבה של מפעלים ובשנת 2008 -168 .
26 על פי נתוני המרכז, בש נת 2009 הוגשו904 בקשות לעדכון פרטי תכנית ובשנת 2008 - 751 .
בקשות 1268 דוח שנתי61ב .
(להלן - מינהלת ההשקעות בחקלאות).
במסגרת הליך זה ניתן להגיש תכניות השקעה לאישור בשנת תקציב מסוימת, ואי -אפשר להעביר בקשה משנה אחת לאחרת אלא באישור של המינהלה.
מינהלה זו מקבלת בקשות לאישור תכנית לדיון לפי תחומים שהגדירה מראש בתכנית הפיתוח השנתית שפרסמה.
מערכת הרישום שלה קולטת בקשות עד סכום כולל שאינו גדול מ -90% מהתקציב המאושר לכל תחום.
לאחר מכן נסגרת משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1269 .
מערכת הרישום לקליטת בקשות נוספות ונפתחת בשנית אם נותר תקציב או אם מתקבל תקציב נוסף.
למינהלת ההשקעות בתיירות, שהחלה את עבודתה בשנת 2010 .
, ניתן להגיש הצעות בכמה מועדים תוך הבחנה בין תחומים שונים סדר היום של ישיבות המינהלה נקבע על ידי מנהל תחום בדיקת תכניות במרכז ההשקעות.
הרכב הבקשות המועלות לדיון נקבע לפי כללים שקבע מרכז ההשקעות ומפורסמים באתר האינטרנט שלו; כל בקשה מקבלת ציון בנקודות לפי אמות מידה קבועות 27.
, שאין בהן התייחסות לזמן המתנת הבקשה לדיון אלה שציונן הגבוה ביותר נדונות במינהלה.
משרד מבקר המדינה בדק את משך הטיפול בבקשות שטרם נדונו במינהלת מרכז ההשקעות והוגשו מתחילת שנת 2002 ועד יולי 2010 .
מהבדיקה עולה כי 531 בקשות טרם נדונו במינהלה, וכי פרק הזמן הממוצע שחלף ממועד קליטתן עד יולי 2010 היה כשלוש שנים.
364 מהן הוגשו לפני שנת 2009 .
כבר בשנת 2007 נדרש מבקר הפנים של משרד התמ"ת לסוגיה זו וקבע כי "השיטה הנוכחית המאפשרת למעשה לכל יזם העומד בדרישות החוק להגיש בקשות ללא הגבלה כלשהי, מתעלמת מאילוצי תקציב החדשים ובנוסף גורמת לעומס רב בעבודת מרכז ההשקעות" (ההדגשה במקור).
לדעתו, השיטה גורמת עלויות נוספת ויוצרת אצל היזמים ציפיות שאינן בנות מימוש "על פי רוב, ללא תכלית בהעדר תקציב מתאים".
מבקר הפנים המליץ לכן לגבש שיטת תעדוף חדשה לקבלת בקשות ולהביאה לידיעת היזמים, לחסל את הפיגור בטיפול בבקשות ולקבוע מספר מוגבל של מועדים להגשתן למרכז מדי שנה בשנה.
יצוין כי במסגרת תיקון 68 נקבע בסעיף18 (א) לחוק כי המינהלה תדון בכל שנה בבקשות שהוגשו לה באותה שנה או בשנה שלפניה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי עקב פרק הזמן הארוך שחולף מהגשת בקשה עד הדיון בה במינהלת ההשקעות, עלולות חלק מהבקשות להיות לא עדכניות ואף לא רלוונטיות.
כמו כן, בשל ההמתנה הארוכה לדיון והדפוס של שינויים תכופים בחקיקה, אפשר שיחולו שינויי חקיקה שיש בהם כדי להשפיע על זכאותו של המבקש לקבלת ההטבות 28 .
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמרכז יקבע מועדים קבועים להגשת הבקשות לפי תחומי השקעה או לפי כל אמת מידה אחרת כדי לצמצם את מספר הבקשות הממתינות לטיפול.
בתשובתו מנובמבר 2010 ציין מנהל מרכז ההשקעות, כי "עד סוף שנת 2010 כל הבקשות אשר נמצאות במערכת יועלו לדיון במינהלה".
מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בינואר 2011 עולה כי קיימות בקשות ל שינוי פרטים בתכנית ההשקעה (להבדיל מבקשות להקמה או הרחבה של מפעל) שהוגשו לפני שנת 2010 ,וטרם נדונו במינהלה.
יתרה מזו73 בקשות להקמה או הרחבה של מפעלים .
27 עם קריטריונים אלו נמנים: מקום המפעל; עלות שכר עובדיו; הסיווג הסוציו -אקונומי של הנפה שבה הוא ממוקם, לפי נתוני הלמ"ס; רמת התחרותיות בשווקים בינלאומיים של תוצרתו והתשואה למשק הלאומי; יציבותו הפיננסית; עמידה בתנאי תכניות מאושרות קודמות של המבקש; יחס בין תוספת העובדים למפעל לבין סכום ההשקעה; העסקת אוכלוסיות מיוחדות.
28 כך, לדוגמה, לפי תיקון68 , מרכז ההשקעות לא יוכל לדון בבקשות שהוגשו לפני שנת 2010 ולא נדונו לפני שנת 2011 על ידי מינהלת מרכז ההשקעות.
דוגמה נוספת לכך היא האפשרות לשינוי אזורי הפיתוח, היכול להשפיע על עצם הזכאות למענק או על שיעור ההטבה הניתנת ליזם בגין ההשקעה.
שהוגשו לפני שנת 2010 לא נדונו במינהלת מרכז ההשקעות, ומגישי הבקשות צפויים לקבל מכתבי דחייה לאור התיקון בחוק.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1271 .
דיוני מינהלת מרכז ההשקעות כאמור, מינהלת מרכז ההשקעות היא הגוף המוסמך לדון בבקשות לאישור תכניות השקעה.
לשם דיון בבקשות מעבירה מנהלת תחום בחינת תכניות לכל אחד מחברי המינהלה את סדר היום לדיון ותסקיר של כל בקשה.