HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ואולם מינהל התכנון אינו אחראי להקצאת המשאבים הכספיים, לתעדוף הפרויקטים ולקביעת סדר מימושן של התכניות, וממילא אין בסמכותו להחליט על הוצאתן לפועל.
בתשובת מינהל התכנון למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 (להלן- תשובת מינהל התכנון) צוין כי במסגרת תמ"א 3521 גובשה סדרה ארוכה של אמצעי מדיניות נלווים הכוללים שורה ארוכה של נושאים במגוון רחב של תחומים, לרבות תשתית.
החלטת הממשלה לאישור התמ"א אימצה גם אמצעי מדיניות וקבעה כי "משרדי הממשלה וגופי הסמך שלה יפעלו, ככל הניתן, להטמעת אמצעי המדיניות המצורפים לתמ"א בפעולותיהם, וידווחו לממשלה מדי שנה על יישומם".
22 המינהל הוסיף כי במעקב שביצע המינהל אחר יישום אמצעי המדיניות עלה כי "חלק מגורמי הממשלה לא רק שלא פעלו ליישום אמצעי המדיניות, אלא אפילו פעלו על פי .
20 'החלטה מס430 מיום 10.
21 תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור.
22 'החלטת ממשלה מס 4467 מ- 27.
ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 17 .
מדיניות העלולה לסכל את מימוש יעדיה של הממשלה כפי שנקבעה במסגרת תמ"א 35 ואמצעי המדיניות.
ניסיונות נוספים של מינהל התכנון לקדם את הטמעת אמצעי המדיניות בקרב גורמי הממשלה לא צלחו.
בעיקר עקב העדר סמכות .
ועקב חסרונו של גוף ממשלתי מתכלל".
בהיעדר גוף מטה כאמור ממלא אג"ת את החלל שנוצר, אף שאינו הגוף האחראי למתן פתרונות מקצועיים בתחומי התשתיות ולקביעת חיוניותם וסדר העדיפויות שלהם.
הדבר גורם חילוקי דעות בין המשרדים המקצועיים ובין גופי המטה השונים כדוגמת משרד האוצר בעניין תוקפן של החלטות התעדוף השונות.
הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 (להלן- תשובת רט"ג), כי "לדעת הדרג המקצועי ברשות, אחד הגורמים המרכזיים לכשל הכללי בתחום התשתיות הלאומיות, נובע מכך שלא קיימת תכנית אב או אסטרטגיה לאומית מגובשת לתחום.
מצב זה מייצר עבודה בדרך של 'סתימת חורים' ו'כיבוי שריפות'".
חברת רכבת ישראל בתשובתה מינואר 2009 העירה כי "יש להערכתנו יתרון בהקמת יחידת מטה ממשלתית אשר תרכז את כלל הפעילות בתחומי התשתית".
משרד התשתיות ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 : "אנו תומכים בהקמת גוף שלטוני נפרד שיתמקד באופן מרוכז ומערכתי בצורכי הפיתוח המרכזיים של המדינה, על בסיס מדיניות הממשלה ובהתחשב במגוון השיקולים לטווח הארוך.
אכן ראוי להכין תוכנית השקעות מקיפה שתבטא צרכים חיוניים של כלל המשק תוך הכרת הפרויקטים המבוקשים, קביעת סדרי עדיפויות בין הפרויקטים, ויצירת שיתוף פעולה בין כל הגופים הממשלתיים הנדרשים לקידום כל פרויקט ופרויקט.
תוך יצירת 'יד מכוונת'.
עוד הוסיף בתשובתו כי "חשוב לקבוע מנגנון שיבטיח לגוף המטה.
סמכות ניהולית מורחבת.
וסמכות לקבלת מידע בחתכים שונים, בהתאם לצרכיו.
הדבר חיוני להסרת חסמים, זירוז הליכים, עמידה בלוחות זמנים, צמצום משאבים למימוש תוכניות וקבלת החלטות עקביות".
משרד ראש הממשלה השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 , כי "אגף תקציבים מ שמש כגוף מטה המרכז את צרכי התקציב ותכניות העבודה של כל משרדי הממשלה כאשר להבנתנו תקציב המדינה היא תכנית העבודה המפורטת של הממשלה והחלטות הממשלה במסגרת התקציב הן ההחלטות הקובעות סדרי עדיפויות.
להבנתנו, ראוי לקיים במסגרת דיוני התקציב, דיון ממצה בקבינט החברתי כלכלי בדבר סדרי עדיפויות לפיתוח תשתיות ציבוריות מרכזיות.
" לדעת משרד מבקר המדינה - על הממשלה להסמיך גוף מרכזי שירכז ויתעדף את כל צורכי הפיתוח והתכניות מנקודת מבט מערכתית ויגבש תכנית השקעות כוללת.
על תכנית כזו להגדיר את סדר העדיפויות בין התחומים השונים, לדר ג את התוכניות המוצעות בכל תחום, לקבוע את סדר הוצאתן לפועל ולהמליץ בפני הממשלה בנוגע להקצאת המשאבים הדרושים למימושן לפי לוחות זמנים מתוכננים.
זאת - על פי המדיניות שהתוותה הממשלה ובהתחשב במגוון של שיקולים לטווח ארוך, ביניהם שיקולי עלות-תועלת ושיקולי תקציב, ו לאחר הכנת אומדני עלות הכוללים גם את עלות מחזור החיים של הפרויקטים.
מלבד הצורך בקביעת סדרי 18 דוח שנתי60ב .
עדיפויות לשם הקצאת משאבים יעילה ולהקניית יציבות לתהליך קידום התכניות, יש חשיבות גם להכנת תכנית השקעות מקיפה.
זאת משום שייתכנו יחסי תלות בין פרויקטים, לעתים אף כאלו מת חומים שונים, שיכולים להחליף זה את זה, להשלים זה את זה או להיות תלויים זה בזה.
כך לדוגמה, עלול מחסור בחשמל לגרום קושי בפיתוח מערכת רכבות חשמלית ובהקמת מתקני התפלת מים.
הכנת תכניות פיתוח ענפיות ותכולתן מאחר שתכניות פיתוח בתחום התשתיות הן ארוכות טווח, וההשקעה בהן נוגסת נתח נכבד מעוגת התקציב23 , יש חשיבות רבה לכך שההחלטה על חלוקת התקציב בין תכניות הפיתוח לסוגיהן תתקבל בתהליך מוסדר שיישען על עבודת מטה מעמיקה ויותאם למדיניות הממשלה, יעדיה וסדרי העדיפות שלה.
תכנון ההשקעה בפיתוח תשתיות צריך להיות רב -שנתי ולהתבסס על הגדרת צרכים ותפוקות נדרשות הניתנות למדידה שיניבו את התועלת המרבית למשק ולחברה.
לעבודת מטה בתחום פיתוח התשתיות ניתן להשתמש בעקרונות מן התחום הכלכלי-עסקי.
ממחקרים שנעשו במקומות שונים עולה שאבני היסוד של עבודת המטה, בין השאר, הן אלה: (א) תיאור מלא של תכנית הפיתוח הכוללת; (ב) פירוט של הצרכים שאותם נדרשת תכנית הפיתוח לספק לרבות יעדים ותפוקות; (ג) ניתוח השפעותיהם הנרחבות של הפרויקטים הכלולים בתכנית לרבות השפעות גומלין על תחומים, תכניות ופרויקטים אחרים; (ד) חלופות שונות לתכנית ולפרויקטים הכלולים בה ופירוט היתרונות והחסרונות בכל חלופה; (ה) היקף התקציב הנדרש לרבות עלות מחזור החיים של הפרויקטים והמקורות לכך; (ו) לוח זמנים מפורט, לרבות ציון אבני דרך ויעדי ביניים הניתנים למדידה ולבקרה; (ז) הגורם שיהיה אחראי לניהול התכנית ופירוט סמכויותיו וכן מנגנון ה בקרה על פעילותו; (ח) הגדרת הדוחות התקופתיים המפורטים שיוצגו בפני הממשלה על אופן הביצוע, לרבות פיגורים ועיכובים, גידולים בעלויות ותחזיות מעודכנות; (ט) פירוט הסדרים משפטיים נדרשים למימוש התכנית והפרויקטים הכלולים בה; (י) הכנת רשימה של התנגדויות וחסמים צפויים והדרכים להתמודד עמם; (יא) פירוט תכולת מקבץ הפרויקטים הכלולים בתכנית; (יב) חישובי עלות/תועלת וכדאיות כלכלית.
הממצאים בדוחות של משרד מבקר המדינה מצביעים על ביצוע חלקי של עבודת מטה.
לדוגמה, בדוח בעניין תכנית אב לפיתוח משק המים בישראל והשבת קולחין, העיר משרד מבקר המדינה כי תכנית האב לפיתוח משק המים לשנים 2002 -2010 הוכנה ביוני 2002 על ידי נציבות המים בטרם נקבעה מדיניות ממשלתית ברוב הנושאים הכלולים בה.
עוד נכתב בדוח: "בהתחשב בהיקף הנושאים המוסדרים בתכנית האב, בהשפעה הרבה שיש לה, בהיקף ההשקעות הנדרשו ת למימונה ובמעורבותם של משרדי ממשלה שונים בביצוע, מן הראוי היה כי תוכן לפי קווים מנחים של הממשלה המשקפים את מדיניותה בניהול משק המים בכל הנושאים .
23 לדוגמה- סך תקציב הפיתוח בהצעת התקציב לשנים 2009 -2010 הוא כ-9 מיליארד ש"ח בהרשאה להוצאה, וכ - 20 .
מיליארד ש"ח בהרשאה להתחייב ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 19 .
היה ראוי גם שהנתונים והנחות היסוד שהתכנית מתבססת עליהם יובאו לדיון בממשלה"24 .
בדיון שהתקיים בדי רקטוריון חברת רכבת ישראל בנובמב ר 2006 בעניין תכנית הפיתוח של החברה דיווח מנכ"ל החברה דאז: "נחתם הסכם של חמש-שש שנים של 20 .
נתברר שזה לא רציני20 מיליארד היה מספר בעלמא ו- 2008 הייתה סתם שנת יעד בעלמא.
עוד הוסיף כי "הרכבת הבחינה לפני כ-10 חודשים בשלוש בעיות עקרוניות בתכנית הפיתוח- לו"ז תלוש מהמציאות, תקציב תלוש מהמציאות וחוסרים של פרויקטים שנראים כטעות כלכלית שלא להתייחס אליהם, כדוגמת רכש הציוד הנייד".
25 בדיון בוועדת הכלכלה של הכנסת שהתקיים ביולי 2008 העיר מנכ"ל משרד התחבורה דאז, מר גדעון סיטרמן, כי "רכבת ישראל הייתה יחידת סמך ממשלתית.
ב- 2003 הטילו עליה20 מיליארד ותכנית גרנדיוזית.
בחמש השנים שעברו לא הייתה תשתית ניהולית, יכולת תכנון ויכולת להעמיד קבוצות מקצועיות, שיכולות לייצר אומדנים ברורים, הייתה רשימת פרויקטים, היו 20 מיליארד על הנייר".
היקפן הכספי של תכניות הפיתוח והשפעתן הנרחבת מחייבים את משרדי הממשלה והגורמים היוזמים לבצע עבודת מטה ראויה המכילה לפחות את אבני היסוד המוזכרות לעיל.
עבודת מטה יסודית יכו לה למנוע הישנות מקרים כמו המוזכרים לעיל, לתרום לאמינות הנתונים המוצגים ולגרום להקצאת משאבים מתאימה שתאפשר מימוש תכניות הפיתוח שיאושרו על פיה.
אישור תכניות הפיתוח 1.
תכניות פיתוח ופרויקטים תשתיתיים בהיקפים נרחבים מובאים לרוב לאישור הממשלה, ובמקרים מסוימים היא אף יוזמת חקיקה כדי לקדם את מימושם.
על פי תקנון עבודת הממשלה (להלן - תקנון הממשלה) 26 יש לכלול בהצעה להעלאת נושא על סדר היום של ישיבת הממשלה דברי הסבר המפרטים את הרקע להצעה, את הצורך בה וכדומה.
משרד מבקר המדינה העיר בעבר, בדוח על עבודת המטה במשרדי הממשלה, כי פעמים רבות לא צירפו משרדי ממשלה להצעות החלטה שהוגשו לממשלה חומר רקע שיסייע לקבל החלטה מיטבית.
לעתים חומר הרקע שצורף היה דל, ולמעשה - חסר תועלת27 .
בדוח צוין כי נסקרו16 הצעות החלטה בעניין הפעלת מיזמים ציבוריים -פרטיים בהיקף כספי ניכר שהגישו משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, בתקופה שבין 1996 -2002 .
בין היתר נבדקו הפרויקט .
24 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 53ב, עמ' 820.
25 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 59ב, בעניין הקמת קו הרכבת המהיר מתל אביב לירושלים, עמ' 1421.
26 סעיף זה קיים בתקנון של כל הממשלות שכיהנו בעשור האחרון, לרבות הממשלה ה- 32 ', שאושר בהחלטת ממשלה מס3 מיום 5.
27 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 53ב.
בעניין זה ראו גם בפרק "שיתוף המגזר הפרטי בפיתוח תשתיות ציבוריות", שם, עמ' 240-243 .
להתפלת מי ים באשקלון, קו הרכבת מתל אביב לכפר סבא, פרויקטים להסעת המונים בירושלים ובתל אביב, כביש 431 , כביש531 והקטעים הדרומיים של כביש חוצה ישראל.
נמצא כי 14 מתוך16 ההחלטות שנבחנו לא לוו בדברי הסבר מפורטים ובחומר רקע נאות, וכן לא צורפו להצעות ההחלטה ניירות עמדה ובהן ניתוח היתרונות והחסרונות של ההחלטות המוצעות והחלופות שלהן.
בבריטניה הוציא משרד האוצר למשרדי הממשלה הנחיות מפורטות בנוגע להערכה של מדיניות, תכניות ופרויקטים.
הנחיות אלה עוסקות בהשפעתם של הפרויקטים מנקודות מבט שונות ומגוונות: השפעות אסטרטגיות, הרציונל הכלכלי של הפרויקט, אפשרויות מימונו, ישימותו, ניהול הסיכונים הכרוכים בו, היבטים חוקיים, השפעות סביבתיות וחברתיות, השפעתו על בריאות הציבור ועוד28 .
בספטמבר 2008 'התקבלה בממשלה החלטה מס 4085 ,שכותרתה "היבטי תכנון מדידה ובקרה בהצעות החלטה המובאות לדיון בממשלה".
ההחלטה עוסקת בשיפור שני היבטים בעבודתה של הממשלה: התכנון שלפני קבלת ההחלטות והבקרה והמעקב אחר יישום ההחלטות לאחר קבלתן.
ההחלטה קובעת, בין היתר, כי החל בינואר 2009 ,יש לכלול בהצעות החלטה שיוגשו לממשלה מטרות, יעדים מדדי התארגנות, מדדי תפוקה ומדדי תוצאה, מקורות ושימושים תקציביים, מועדי דיווח ובקרה וליווי מחקרי על פי הצורך.
בדברי ההסבר ל החלטה זו נכתב כי התבנית החדשה להגשת הצעות החלטה לממשלה הוכנה לשם יישומה, ומתכונת דברי ההסבר הנלווים אליה הורחבה, כדי לשפר את איכות המידע והנתונים תומכי ההחלטה המובאים בפני השרים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה אינה כוללת את הצורך להציג בפני הממשלה מרכיבים מהותיים שהם ייחודיים לתחום פיתוח התשתיות, וביניהם: ישימות התכנית, ניהול הסיכונים הכרוכים בה והחסמים והדרכים להסרתם.
לדעת משרד מבקר המדינה - מן הראוי שהממשלה תגדיר גם את התהליך והדרג הנדרשים לאישור תכניות פיתוח והפרויקטים הנכללים בהן.
בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בנוגע לתהליך אישור תכניות הפיתוח מעלה כי במקרים מסוימים מאושרים בממשלה או במשרדים פרויקטים הכלולים בתוכניות הפיתוח בלי שנקבעו מלוא התפוקות הנדרשות, ונבדקו ביסודיות חלופות שונות וכדאיותן הכלכלית.
יתר על כן, עלותן של תכניות פיתוח כוללת עלויות אחזקה ותפעול שנמשכות לאורך כל "חיי" הפרויקטים.
למרות שעלות מחזור החיים אמורה להיות תשומה מרכזית לקבלת החלטות, במקרים רבים היא אינה מוצגת ואינה באה לידי ביטוי כלל בעת ההחלטה על אישורן ותקצובן של התכניות והפרויקטים הנכללים בהן.
התמונה הכלכלית -משקית המוצגת בעת קבלת ההחלטה על התנעת פרויקט והמשאבים המוקצים לו מוטה במקרים רבים כלפי מטה, והיא שונה באופן מהותי ומובהק מן המציאות הנוצרת בשטח לאחר מספר .
28 The Green Book - Appraisal and Evaluation in Central Government, HM Treasury .
ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 21 .
פער זה גורם לאי -הקצאת מקורות מתאימים, לפיגורים בתכניות ולכשלים תכנוניים וניהוליים מרובים, ולעתים אף בזבוז כספי ציבור29.
על פי תקנון הממשלה יש לכלול בהצעה להעלאת נושא על סדר היום של ישיבת הממשלה גם את היקף התקציב הנדרש למימושה.
אם ההצעה אינה כלולה במסגרת התקציב המאושר יש לציין מקור תקציבי למימונה ואת עמדת שר האוצר בעניינה.
עוד נקבע בתקנון: "מזכיר הממשלה לא יפיץ הצעה להחלטה, ולא יעמידה על סדר יומה של הממשלה, אם לדעתו, השר יוזם ההצעה לא מילא את הדרישות הנקובות בסעיף 4(א) ו - 4)(ב30 .
כולן או מקצתן"; כמו כן, אם סבר מזכיר הממשלה כי ההצעה להחלטה אינה עונה על הדרישות הקבועות בתקנון הממשלה כאמור, כולן או חלקן, עליו לפנות לשר יוז ם ההחלטה ולהצביע בפניו על המידע והנתונים החסרים ולבקשו להגיש נוסח מתוקן של ההצעה.
בתשובת אג"ת למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 נמסר: "כאשר אין מקור תקציבי למימון ההחלטה ויישומה יגרום לחריגה מחוק התקציב השנתי, אגף התקציבים מציין זאת בפני מקבלי ההחלטות ומביע א ת התנגדותו לקבלתה.
במקרים בהם בכל זאת מתקבלת החלטה ללא מקור תקציבי, בניגוד לתקנון הממשלה, אחראי אגף התקציבים על הצגת חלופות למימונה, מתוקף אחריותו על חוק התקציב השנתי.
" אג"ת הוסיף כי "הממשלה מקבלת החלטות ללא מקור תקציבי ביודעין, ובניגוד.
התרחבה משמעותית בשלוש השנים האחרונות, ואג"ת פועל לבלימתה".
קבלת החלטות להוציא לפועל תכניות פיתוח שאינן מגובות במקור תקציבי מוגדר מובילה לכך שחלק מהחלטות אלו אינו מתוקצב בפועל או מתוקצב באופן חלקי בלבד, והן אינן ניתנות ליישום.
לדעת משרד מבקר המדינה - מן הראוי שמזכיר הממשלה יקפיד לפעול על פי תקנון הממשלה ולא יעלה לדיון בממשלה הצעת החלטה שאינה מצביעה על מקור תקציבי למימושה.
משרד ראש הממשלה בתשובתו מדצמבר 2009 הסביר: "החלטות ממשלה נמצאות בד"כ במרחב של קביעה ועיצוב מדיניות כאשר החלטות בדבר פרויקטים לאומיים אינן החלטות בדבר תכנית עבודה, תזרים מזומנים או סדרי עדיפויות נקודתיים בניהול החשבונאי של תקציב המדינה; מזכיר הממשלה מעביר את הצעות ההחלטה לידיעת שר האוצר בהתאם לתקנון עבודת הממשלה ומשלא מתקבלת הסתייגותו לעניין זמינות המקורות התקציביים לפרויק ט, אין מניעה לאישורו בממשלה" (ההדגשה במקור).
במקרים מסוימים מטילה הממשלה על חברות ממשלתיות לפעול למימוש החלטותיה בהיותן הזרוע הביצועית באותו עניין.
אולם יש חברות ממשלתיות שאינן מתוקצבות בתקציב המדינה או שהן מתוקצבות באופן חלקי בלבד, ופעילותן .
29 ראו לדוגמה - מבקר המדינה , דוח 55 ב( 2005 ), בפרק על שדרוג מסילת הרכבת בתוואי תל אביב - ירושלים, עמ' 975 וכןדוח 59 ב( 2009 ), בפרק שעניינו חברת נתיבי איילון בע"מ - תקצוב פרויקטים וביצועם, עמ' 1381.
30 סעיף זה עוסק בתוכן של הצעה להחלטה שמוגשת לממשלה לצורך דיוניה, ובכלל זה המידע והנתונים שצריכים להופיע בדברי ההסבר להצעה.
קידום התכנית וביצועה בדרך זו מחייב את הממשלה לנתח ולהגדיר מראש את מקורות המימון שיאפשרו לחברה לממש את החלטותיה.
אי- הגדרת מקורות מימון ריאליים שיאפשרו לחברות לפעול בהתאם להחלטת הממשלה, עלולה להעמיד בספק את יכולתן להוציא לפועל את החלטות הממשלה כנדרש.
לדעת משרד מבקר המדינה - לתכניות פיתוח יש השפעות נרחבות וארוכות טווח על המשק, וההשקעה בהן נוגסת נתח נכבד מעוגת התקציב, ולכן מן הראוי שהממשלה תקבל את החלטותיה בעניינן לאחר בחינת כל ההשפעות ובכללן גם אלו התקציביות והמימוניות.
החלטה בעניין אישורן של התכניות צרי כה להיעשות תוך קביעת היעדים והתפוקות הנדרשות, הגדרת אבני דרך, מקורות המימון 31 , האחריות לביצוע ולוחות זמנים ברורים.
תקציב המדינה אמור לשקף את המדיניות הכלכלית של הממשלה, את יעדיה ואת סדר העדיפויות שלה בהקצאת המשאבים.
לפי סעיף 3 א(א) לחוק יסוד: משק המדינה, "הממשלה תכין לקראת כל שנת כספים תכנית תקציב רב -שנתית שתכלול את הצעת חוק התקציב לשנה הקרובה וכן תכנית תקציב לשתי השנים הבאות אחריה".
משרד מבקר המדינה כבר עמד בעבר על חשיבותה של קביעת יעדי מדיניות ארוכי טווח שיתבטאו בתכנית תקציב רב-שנתית, וציין, כי "בחוק התק ציב אין התמודדות אמיתית עם יעדים וסדרי עדיפויות לטווח בינוני וארוך, שהיה ראוי שהממשלה תקבע ותבדוק את מידת השגתם.
בהיעדר תכניות רב-שנתיות במשרדי הממשלה תקציב רב[ המגובות בתר"ש-, יש חשש שתהליך קבלת ההחלטות לא יהיה ]שנתי מיטבי"32.
גם ועדת נשיא המדינה לבחינת מבנה המשטר בישראל בראשות פרופ' מנחם מגידור 33 המליצה בדוח שהגישה שתקציב המדינה ייקבע לתקופה של שנתיים, ומספר פעילויות מרכזיות בתקציב יזכו לתקציב רב-שנתי - מעין תקציב פיתוח מורחב.
הרעיון העומד מאחורי ההמלצה הוא שסעיפים רב-שנתיים יתוקצבו מראש לתקופות ארוכות יותר, וייקבעו כללים מחמירים בנוגע לאפשרות לשנות אותם בין השנים שנקבעו, כדי להבטיח ביצוע יעיל יותר של פרויקטים מתמשכים.
אג"ת כתב בתשובתו מדצמבר 2008 : "פרויקט תשתית מתוקצב עם אישורו בהרשאה להתחייב שמשקפת את מלוא עלותו.
" אג"ת הוסיף כי אפשרות היישום של תקציב רב -שנתי במדינת ישראל נבחנה בעבר, אך הוחלט שלא לאמצה בין היתר מהסיבות הבאות: הדבר יוצר חוסר הלימה בין צד ההוצאות שבהקצאתו למשרדים יש התחייבות ברורה, ובין צד ההכנסות המבוסס על תחזיות שיש סבירות גבוהה שיתבדו; הדבר יגביל מאוד את יכולת הממשלה להסיט תקציבים, אם יידרש הדבר, כתוצאה מהשפעות אקסוגניות; סדר העדיפויות של הממשלה משתנה לפי הקואליציה הרלוונטית; חלק ניכר ביותר מתקציב המדינה הוא קשיח.
עוד הוסיף אג"ת כי אינו מתנגד לתכנון רב -שנתי בפרויקטים רב -שנתיים, אלא .
מתקציב המדינה ומחוצה לו 32 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 55 ב( 2005 '), עמ 261-262 .
33 הוועדה שמונתה ביולי 2005 הסתמכה על עבודה שעשתה ועדת המשנה שלה לבחינת המבנה והתפקוד של הממשל בתחום הכלכלי -חברתי בראשות מר יעקב ליפשיץ.
ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 23 .
לתקצוב רב -שנתי, ובעבר אישרה הממשלה את תכניות הפיתוח של מע "צ ו של חברת רכבת ישראל לחמש שנים תוך תקצוב רב -שנתי.
אג"ת הוסיף בתשובתו מדצמבר 2009 : "קיומן של תכניות רב שנתיות.
מאפשר, מחד יצירת מחויבות לתכנית רב שנתית בעלת תזרים מזומנים עקבי ומובטח ומנגד, מאפשר לממשלה מרחב גמישות מסוים בקידומם של פרויקטים חדשים במסגרת התכנית או במסגרת תכניות אחרות".
חברת רכבת ישראל מסרה בתשובתה מינואר 2009 כי קיים צורך בתקציב מתאים לגיבוי תכניות רב-שנתיות של פיתוח תשתיות.
לדעת משרד מבקר המדינה - מנגנון הרשאה להתחייב המשקף את מלוא עלותו של הפרויקט הוא פתרון חלקי, משום שבמרבית המקרים הפרויקט הוא חלק מתכנית פיתוח כוללת.
אי -תקצוב מלא לתכנית הפיתוח כולה עלול לפגוע בהשגת יעדיה.
תקצוב בדרך של מתן הרשאה להתחייב לפרויקט בודד אינו משקף את היותו של הפרויקט מרכיב אחד בלבד מתוך מכלול הפרויקטים הכלולים בתכנית הפיתוח.
אג"ת הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 כי ככל שהדבר יידרש לדעת קובעי המדיניות ובהתאם לסדר העדיפויות של הממשלה, יתוקצבו פרויקטי תשתית שמשתלבים זה בזה בו בזמן.
לדעת משרד מבקר המדינה - על אג"ת להגיש לממשלה ולכנסת, כחלק מהצעת התקציב המוגשת, את מלוא פריסת יתרת ההתחייבויות של הממשלה הנובעות ממימוש ההרשאות להתחייב וחוזים אחרים.
כמו כן מן הראוי שאג"ת יציג את אומדן ההוצאה התקציבית המתוכננת לתכניות פיתוח חדשות שבגינן מבוקשת הרשאה להתחייב חדשה, ואת השפעתן הצפויה על התקציב העתידי.
הצגה זו תאפשר לממשלה את הגמישות הניהולית הנדרשת לתפקודה וליישו ם מדיניותה תוך שמירה על ביצוע רציף של תכניות לפיתוח תשתית שאושרו בעבר.
תיאום והסרת חסמים לקידום ומימוש תכניות פיתוח .
השפעתן של תכניות לפיתוח תשתית חורגת מתחום הפרויקטים הכלולים בהן לרוב הן מטביעות את חותמן על הסביבה, על פעולות אחרות ועל מתקני תשתית אחרים.
כמו כן ייתכנו השפעות גומלין בין פרויקטים שונים התלויים זה בזה.
תהליך תכנון, אישור ומימוש של פרויקט תשתיתי מחייב תיאום בין גופים שונים שיש להם נגיעה לפרויקט.
לכל אחד מהם יש שיקולים, דרישות וצרכים שונים ולעתים אף מנוגדים.
גופים אלה יכולים להיות משרדי ממשלה, חברות ממשלתיות שעוסקות בתחומי התשתיות, רשויות סטטוטוריות (כדוגמת רשות המים ו רשות החשמל ) ורשויות מקומיות.
תהליך התיאום חשוב כדי למנוע התנגשות בין פעולות של גופי ממשלה שונים העלולים לגרום עיכובים ביישומן של תכניות הפיתוח.
דוגמה לכך: בדוח העוסק בשדרוג מסילת הרכבת בקו תל אביב - ירושלים ציין בעבר משרד מבקר המדינה 34 .
כי תוואי הרכבת עובר בגן לאומי ובשמורת טבע ואולם בעת תכנון השדרוג לא תיאמה אותו חברת רכבת ישראל עם הרשות .
34 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 55 ב( 2005 '), עמ 987-988 .
לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רט"ג).
רק לאחר סיומו בחנה החברה דרכים לצמצום הפגיעה בנוף ובערכי טבע בשיתוף המשרד לאיכות הסביבה ורט"ג.
החברה גם פרסמה מכרזים לבחירת קבלנים לביצוע עבודות שדרוג המסילה עוד לפני שהגיעה להסכמה מלאה עם רט"ג, לאחר אישור התכניות שתוקנו לפי דרישות הרשות היה צורך לשנות את היקף העבודות שנמסרו לקבלנים.
דוגמה נוספת - מתקן ההתפלה באשקלון: ועדת המכרזים של הפרויקט לא פנתה למשרד הבריאות כדי לקבל את דרישותיו בנוגע לקביעת איכות מי הים שישמשו מי מקור להתפלה.
מאחר שהנחיות משרד הבריאות הוצגו לזכיין רק בשלב מאוחר ולא הופיעו במכרז, הן לא תומחרו על ידו, והמדינה נאלצה לשאת בעלויות הבדיקות 35.
,מינהל התכנון מסר בתשובתו כי "תהליך התכנון הסטטוטורי הוא, מעצם טבעו תהליך מתכלל ומתאם.
עם זאת, היעדר מנגנונים מקבילים או מוקדמים של תיאום, מכביד ומסרבל את התהליך הסטטוטורי עצמו".
נמצא כי מחוץ לדיונים במוסדות התכנון, לא מתקיים כל תהליך של תיאום מובנה ומסודר בין הגוף היוזם את הקמת הפרויקטים התשתיתיים ובין משרדי הממשלה וגופים רלוונטיים אחרים.
לדעת משרד מבקר המדינה - מן הראוי שבסדרי התיאום הבין-משרדיים ייכללו הגדרת הגוף המתאם, והכלים שיש לתת לו לשם כך.
יש לבצע את התיאום כבר בשלב הראשוני של בחינת הצר כים והחלופות לסיפוקם, ומאוחר יותר גם בשלבים המכריעים של תכנון הפרויקטים, אישורם והוצאתם לפועל.
רט"ג מסרה בתשובתה כי "קיים צורך חיוני לתאום מקדים בין הגופים היוזמים תשתיות לאומיות, לבין הרשות בכדי למזער נזקים ולהימנע ככל האפשר מפגיעה בשמורות טבע, גנים לאומיים, ערכי טבע ונוף".
,קידומם של פרויקטים תשתיתיים רבים תלוי בקבלת אישורים מגופים שונים וגם לאחר אישורם במוסדות התכנון עדיין קיימים עיכובים בירוקרטים מצד רשויות המדינה בשל סיבות שונות כגון: פרויקטים המחייבים מעבר בשטחים של רשויות ובעלויות שונות מתעכבים בשל דרישותיהם לשינויים והזמן הנדרש לביצועם; מתן היתרים ואישורי עבודה מתעכבים בשל התחשבנויות וויכוחים כספיים; שינוים במדיניות ההסדרה36 .
ועוד בעת מימוש פרויקטים תשתיתיים מקיימות רשויות המדינה ניתוח של הסיכונים הכרוכים בהם.
ניתן לחלק את הסיכונים לארבעה סוגים: (א) סיכונים סטטוטוריים וניהוליים, ובכלל זה שינויים ותוספות לחוזה המקורי; (ב) סיכונים כלכליים הנובעים מהפרויקט עצמו, ובכללם טעויות חישוב, טעויות במפרטים או בעיות חומריות אחרות; (ג) סיכונים כלכליים חיצוניים כגון שינויים במחיר התשומות ושינויי ריבית; (ד) כוח עליון.
בפרויקטים הנעשים בשיטת PPP חלוקת הסיכונים בין המגזר הפרטי והמגזר הציבורי נעשית על פי יכולתו של כל מגזר לטפל באופן יעיל בסיכון.
לשם כך יש לקבוע עקרונות וכללים שעל פיהם תתחלק הנשיאה באחריות בעת התממשות הסיכון.
העקרונות חייבים להתקבל תוך התח שבות .
35 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 56 ב( 2006 '), עמ 826-825 .
36 הממשלה והרשויות הסטטוטוריות השונות יוזמות מדי פעם רפורמות ושינויים מבניים בענפים השונים כחלק ממדיניותן.
ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 25 .
בהוראות החוק37 , בכללים של הוגנות, בהשגת התועלת המרבית לחברה, לסביבה ולכלכלה בכללה ותוך שיתוף פעולה מלא בין שני המגזרים.
ההסכמים שנחתמים בין המדינה ובין הזכיין מהמגזר הפרטי מגדירים את תכולת הפרויקט, את חלוקת הסיכונים וההתחייבויות של המדינה והזכיין וכן את תנאי התשלום.
בדיון שהתקיים בוועדת הכספים של הכנסת במאי 2008 בקשר להתקדמות פרויקט הרכבת הקלה בירושלים ותקצובו, סקר נציג אגף החשכ"ל את פרטי המשא ומתן בנוגע לדרישתו של הזכיין לתשלום פיצויים בסך 870 מיליון ש"ח (ראו להלן).
הוא ציין "שהסקטור הציבורי מחויב בהתאם להסכם הזיכיון לתת לזכיין את העלויות הישירות כתוצאה מהנזק שנגרם על ידי הסקטור הציבורי" ופירט אותם: אי-עמידה של המדינה בהתחייבויותיה להפקיע שטחים ולמסור אותם לידי הזכיין; הוראות לשינויים שניתנו על ידי הסקטור הציבורי במהלך הפרויקט ועיכבו את הליך התכנון; עיכובים במסירת גשר הכניסה לעיר וגילוי ממצאים ארכיאולוגי ם בתוואי המסילה.
נקודת החיבור מרח' יפו לגשר "קלטרווה" בתוואי הרכבת הקלה בירושלים (ינואר 2010) .
ביולי 2000 פרסמה המדינה מכרז להקמת מתקן התפלה באשקלון, בנובמבר 2001 ,נחתם הסכם עם חברה זכיינית להקמתו ובאפריל 2003 אושר לחברה להתחיל בעבודות.
בדוח 56ב, פורטו ליקויים הקשורים להקמת המתקן 38 .
בביקורת נמצא שנציבות המים לא ביקשה ממשרד הבריאות לקראת חתימת החוזים לקבוע את איכות מי הים אשר ישמשו כמי מקור להתפלה.
סגן בכיר לחשכ"ל הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2005 , כי מאחר שהנחיות משרד הבריאות הוצגו לחברה מאוחר, לא הופיעו במכרז ולא תומחרו בידי החברה, כדי שלא לפגוע בפרויקט מצאה המדינה לנכון לממנן בעצמה.
התממשותם החוזרת ונשנית של סיכונים רבים שבאחריות הממשלה כגון טיפול לקוי בהשגת אישורים סטטוטוריי ם, עיכובים בהפקעות קרקע, שינויים ועיכובים בביצוע קטעים של הפרויקט שהוגדרו לביצוע באופן ישיר על ידי הממשלה מעלים חשש כי גופי הממשל השונים לא טיפלו כנדרש .
37 בין היתר עמידה בהוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992.
38 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 '), בעניין הקמת מתקנים להתפלת מי ים, עמ 825-826 .
במניעת הסיכונים שבאחריותם ובצמצום נזקיהם.
לפיכך נאלצה לעתים המדינה לשאת בנטל הכספי הכרוך בהם.
תיקון24 לחוק החברות הממשלתיות מאוגוסט 2008 מסדיר הקמת ועדה ליישוב סכסוכים בין חברות תשתית39 בעניינים שלתיאום העבודות, היקפן, לוחות זמנים, תשלומים, תיאום המעבר בשטחים המוחזקים בידי חברת תשתית וכל סכסוך אחר המעכב או עלול לעכב עבודות תשתית.
הליך זה נועד, בין היתר, לאפשר לחברות לסיים סכסוכים במהירות וביעילות, כדי לקדם את הפרויקטים התשתיתיים ואת תכניות הפיתוח שלהן.
בתשובתה של חברת מקורות למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 (להלן- תשובת מקורות), צוין כי קיים צורך בגוף מרכזי במשרד התשתיות שיתאם ויכריע במחלוקות שמתעוררות בין מקורות לבין חברות וגופים אחרים.
עוד הוסיפה לעניין פעילותה במסגרת החוקים הקיימים: "מערכות המים מוקמות היום על בסיס שני חוקים: חוק התכנון והבניה.
חוקים אלה אינם נותנים כיום מענה הולם לרמת המורכבות הקיימת בהקמת מערכות מים.
אין בחוקים מענה כולל להקמת המערכות מרמת התכנון והרישוי.
נוצר סבך תכנוני בירוקרטי".
חברת נתיבי איילון השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 (להלן- תשובת נתיבי איילון), כי עניין השיפוי לתביעות 40 בפרויקטים עירוניים אינו מוסדר ומעוגן בהסכמות בין הממשלה לגופים המפתחים, והדבר מביא לידי חיכוכים על האחריות לנשיאה בשיפוי (המדינה או הרשות המקומית).
החברה הוסיפה כי "קיימות רשויות רבות שאינן מסוגלות לספק תקציבי השלמה, למרות שהדבר סוכם אתן מראש וכשהפרויקט בשל לביצוע הן אינן יכולות לעמוד בהתחייבויותיה ן".
משרד התחבורה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2009 : "אכן יש בעיה לא פתורה בתחום סמכות הרשויות המקומיות אשר בתחומן מבוצע פרויקט תשתית נרחב.
אנו שוקדים על הנושא ובודקים דרכים לשיפור המצב.
" בדוח 56ב41 צוין כי בין משרד התחבורה ומשרד האוצר ובין עיריית תל אביב שררו חילוקי דעות לגבי התוואי והטכנולוגיה של הקו הראשון של הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב, בעיקר עקב דרישת העירייה לתוואי תת -קרקעי בעיר.
משרד האוצר התנגד לכך עקב העלות הגבוהה.
כתוצאה מכך חלו עיכובים בתכנון הקו.
רק ביולי 2000 , כשנתיים לאחר אישור תמ"א 23א42 , הגיעו שר האוצר, שר התחבורה וראש עיריית תל אביב יפו להסכם על התוואי ועל הטכנולוגיה.
באוגוסט 2000 אישרה הממשלה אתהסיכום.
מהאמור לעיל עולה כי נושאים רבים עלולים לשמש בסיס לחילוקי דעות בין רשויות המדינה השונות.
לדעת משרד מבקר המדינה - על הממשלה .
39 חברת תשתית הוגדרה בחוק כך: "חברה ממשלתית או חברת בת ממשלתית, , וכן כל חברת בת ממשלתית שלהן שעיסוקה נוגע ]לחוק[ המנויות בתוספת הראשונה לתשתיות".