HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל הפדגוגי לעשות בבקרה כמה שינויים, בין היתר בנוגע לדרך הבחירה של בתי הספר הנכללים בבקרה, למעקב אחר אי-ניצול שעות וללוח הזמנים של הליכי הבקרה.
שינויים אלה חיוניים גם כדי שניתן יהיה ללמוד מממצאי הבקרה על כלל בתי הספר בחינוך הרשמי, וכדי שממצאיה יגובשו ויימסרו לבתי הספר וליחידות במשרד במועד שיאפשר את ניצולם היעיל של ממצאיה.
במסגרת בקרת התקן נדרש מנהל בית ספר לרכז נתונים, בין השאר על המספר הכולל של שעות התקן שהקצה לו המשרד ועל ניצולן; על מספר הכיתות שנפתחו בפועל; על שעות עבודתם של עובדי ההוראה, הן עובדי מדינה והן אחרים.
28 שעות אורך- מספר השעות היומי המזערי לתלמיד בכל דרגת כיתה, שאותן מחויב בית הספר להקצות.
זאת בשונה משעות אחרות שאותן רשאי בית הספר להקצות.
ניצול שעות, [ "חריגה" מוגדרת בבקרת התקן כ"כל ביצוע בפועל בבית הספר , השונה בכמותו במועד הבקרה לעומת החובה המוגדרת ]'פתיחת כיתות וכד בחוזרי המנכ"ל ובהנחיות המינהל הפדגוגי".
ניצול שעות שלא אושרו ייחשב חריגה אם מספרן גדול משתיים ואם לא נמצאו בידי מנהל בית הספר אישורים בכתב מהמחוז שהוא רשאי לנצלן.
סך כל השעות החורגות הוא סכום השעות החורגות בבתי הספר שיש בהם חריגה, ללא קיזוז עם שעות שלא נוצלו בבתי ספר אחרים.
תקן השעות כולל בעיקר שעות הוראה, שעות לניהול המוסד ושעות לחינוך כיתות.
מנהל בית ספר אחראי שלא לחרוג מתקן השעות שאושר לבית הספר שהוא מנהל ושלא להעסיק מורים מעבר לתקן שאושר.
על פי ממצאי בקרת התקן, בשנת הלימודים התשס"ח חרגו מתקן השעות 11% מבתי הספר בחינוך היסודי ו-15% מחטיבות הביניים שנכללו בבקרה.
היקף החריגה בשנת לימודים זו הסתכם ב-968 שעות בחינוך היסודי וב- 1,375 שעות בחטיבות הביניים; עלות השעות החורגות כ-12 .
מיליון ש"ח לפי א ומדן שעשה מנהל האגף על פי ממצאי בקרת התקן, בכל בתי הספר היסודיים הייתה בשנת הלימודים התשס"ח חריגה של כ- 4,400 שעות, שערכן כ- 21 מיליון ש"ח וכ-146 .
חשב המשרד מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2009 , כי בשנת הלימודים התשס"ח לא חרג המשרד מתקציב השעות, מכיוון שהיו בתי ספר שלא ניצלו את כל השעות שהוקצו להם; השעות העודפות קיזזו את השעות החורגות.
לפי נתונים שקיבל משרד מבקר המדינה מאגף הכספים של משרד החינוך, הנכונים לסוף שנת הלימודים התשס"ט, הוקצו לכל מוסדות החינוך הרשמיים כ- 1.
65 מיליון שעות, וכ- 26,00 0 ( 1.
השוואת נתוני אגף הכספים לנתונים שמסרו ארבעת המחוזות שנבדקו העלתה כי נתוני אגף הכספים לא כללו את השעות בחטיבות הביניים בבתי ספר על -יסודיים שהם שש -שנתיים (כלומר כוללים חטיבת ביניים וחטיבה עליונה), שהמורים שלימדו בהן היו מורי החטיבה העליונה, שאינם עובדי מדינה.
משמעות הדבר היא שמספר השעות בחינוך הרשמי קטן במידה ניכרת מזה המופיע בנתוני אגף הכספים.
יוצא אפוא שבחינוך הרשמי כולו על מאות מוסדותיו נוצל תקציב המשרד לשעות ללא חריגה ניכרת.
אולם אין הדבר נכון לגבי ניצול התקציב בתוך המוסדות עצמם, שכן חלק מהם חרגו מתקן השעות שאושר להם ואחרים לא ניצלו אותו עד תום.
כאשר בית ספר חורג מתקן השעות, המורה עבד בפועל, ולכן נדרש המשרד לשלם בעבור יותר שעות ממה שהקצה מלכתחילה לבית הספר (ראו להלן).
חריגות מתקן השעות של מחוזות שונים 1.
ממצאי הבקרה על בתי ספר יסודיים בחתך מחוזי מלמדים על שונות גדולה בין המחוזות בחריגה מתקן השעות בשנת הלימודים התשס"ח, הן בשיעור בתי הספר החורגים והן בשיעור החריגה בשעות: במחוז תל אביב היה שיעור בתי הספר שחרגו מתקן השעות 36% , וסך החריגות הסתכם ב - 1.
17% מהשעות שהוקצו להם; במחוז חיפה היו השיעורים 32% ו- 1.
08% בהתאמה; ובמנח"י - 18% ו- 1.
לשם השוואה, כל בתי הספר שנבדקו במחוז צפון לא חרגו מתקן השעות.
ממצאי הבקרה בחטיבות הביניים בחתך מחוזי מלמדים שבמחוז חיפה ובמינהל לחינוך התיישבותי חרגו 30% מבתי הספר מתקן השעות, ובמחוז תל אביב - 25% .
שיעור החריגה מכלל תקני השעות של המוסדות שנבדקו במחוזות אלה נע מ- 4.
לשם השוואה, במחוז צפון חרגו 5% מבתי הספר מתקן השעות ושיעור החריגה מכלל תקני השעות שלהם היה 0.
משרד מבקר המדינה עיבד את הנתונים שהעבירו לו המחו זות שנבדקו.
בטבלה מס' 4 מוצגים נתונים על תקני השעות שהוקצו לכל מחוז ועל ניצולן בשנת הלימודים התשס"ט.
(א פחות ב) (ב) (א) המחוז .
912 2,209 1,297 352,521 353,433 צפון .
( 2,309) 4,095 6,404 188,708 186,399 תל אביב .
2,452 2,797 345 91,809 94,261 ירושלים .
2,385 3,104 719 114,300 116,685 מנח"י .
* בלא קיזוז עם השעות שלא נוצלו.
הטבלה מצביעה על חריגה בשעות במחוז תל אביב מן השעות שאושרו למוסדות שנבדקו, והיא שוות ערך לכ-30 מיליון ש"ח.
יש שונות רבה בין המחוזות שנבדקו: שיעור השעות החורגות במחוז תל אביב מכלל השעות שהוקצו לו היה 3.
4% במחוז צפון ובמחוז ירושלים ו- 0.
במנח"י משרד מבקר המדינה בדק כמה מוסדות שנבדקו חרגו מתקן השעות ב - 5% או יותר.
מעיבוד הנתונים עולה כי במחוז תל אביב חרגו בשיעור זה 24% מהמוסדות שנבדקו, לעומת3% ,במחוז ירושלים2% במנח"י ו-1% .
במחוז צפון 758 דוח שנתי60ב .
משרד מבקר המדינה חישב את המספר הממוצע של השעות החורגות בבתי הספר שחרגו בשנת הלימודים התשס"ט ומצא כי יש פער גדול בין מחוז תל אביב לשאר מחוזות הבדיקה.
בית ספר יסודי חורג במחוז זה חרג ב -29 שעות בממוצע, לעומת 12 ,שעות במחוז צפון 10 במחוז ירושלים ו-8 במנח"י.
חטיבת ביניים חורגת במחוז תל אביב חרגה מתקן שעותיה ב-51 שעות בממוצע, לעומת27 ,שעות במנח"י23 במחוז צפון ו-8 .
התברר כי זה שנים היה המשרד ער לחריגות של מוסדות החינוך מתקן השעות במחוז תל אביב, והיה מודע לחלק מהסיבות לכך.
להלן הפרטים: (א) בדצמבר 2006 , אמצע שנת הלימודים התשס"ז, הייתה החריגה מתקן השעות במחוז תל אביב כ - 6,000 שעות.
על פי מכתבה של הסמנכ"לית למנכ"ל לשעבר של המשרד, מר שמואל אבואב (להלן - המנכ"ל לשעבר) מיולי 2007 , מספר השעות החורגות במחוז היה 8,000 וצפוי לקטון ל - 2,000 .
אולם התברר כי בשנת הלימודים התשס"ח חרגו מוסדות החינוך במחוז תל אביב בכ - 5,500 ,שעות מהתקן שאושר להם וכאמור - בשנת הלימ ודים התשס"ט גדלה החריגה לכ - 6,400 .
שעות (בעניין תגובת המנכ"ל לשעבר - ראו להלן).
(ב) על פי חוזר שפרסם ב- 2002 מנהל אגף בכיר לכוח אדם בהוראה, המשרד מעניק קביעות למורים שהם עובדי מדינה, והמשרד מחויב להציבם במשרה שהיקפה נקבע במועד מתן הקביעות, אך לא יותר מ - 100% ,משרהובלבד שהמשרה היא צמיתה ותקנית; עובד שאינו קבוע , אין מחויבות להעסיקו בשיעור המשרה שבו הוא מועסק.
שעות של מורים שהמשרד מחויב להעסיק, אך אין בהן צורך במוסדות החינוך, ידועות במשרד כ"שעות פרופסיונליות".
מדברים שמסרה הנהלת מחוז תל אביב למשרד מבקר המדינה עולה כי החריגות מתקן השעות במחוז מתרחשות בעיקר בבתי ספר קטנים המתקשים לפעול לפי תקני השעות שאושרו להם, ובבתי ספר בחינוך הממ"ד, שהם בדרך כלל קטנים ובעלי צביון ייחודי, ולכן לא ניתן לאחדם; הסיבות לחריגות נעוצות בעיקר בקושי לסגור בתי ספר קטנים שהם יחידים ביישוב או בשכונה, ולכן הם חורגים מתקן השעות; בהפסקת תקצובו של המשרד בתי ספר קטנים שאוחדו עם בתי ספר אחרים; בצורך להמשיך ולהעסיק בשעות פרופסיונליות עובדי הוראה שאין צורך בעבודתם.
עוד הסבירה הנהלת מחוז תל אביב כי הרשויות המקומיות במחוז דורשות מהנהלתו להגביל את מספ ר התלמידים בכיתה, כלומר לפתוח כיתות נוספות (ראו להלן - כיתות לא תקניות), ולעתים דורש הדבר שעות לימוד נוספות רבות.
יצוין כי גם המשנה למנכ"ל המשרד, ד"ר יצחק תומר, הממונה מטעם המשרד על מנח"י, הדגיש בפגישתו עם נציגי משרד מבקר המדינה את נושא השעות הפרופסיונליות כגורם לחריגה מתקני השעות.
(ג) הייעוץ החינוכי הוא שירות מקצועי במוסדות החינוך, ונועד לקדם את התפקוד ואת הרווחה הנפשית של התלמידים ושל צוותי החינוך.
גם את היועצים במוסדות החינוך מתקצב המשרד באמצעות שעות.
חוזר התקן קובע כי התקציב לשעות לבית הספר כולל את כל השעות שהוא מחויב לתת, ובכלל זה שעות ייעוץ.
מספר שעות הייעוץ לא יעלה על שעה שבועית אחת לכיתה ולא יפחת מארבע שעות שבועיות לבית ספר.
בספטמבר 2006 כתבה מנהלת מחוז תל אביב לשעבר לסמנכ"לית כי "חסר ניכר של שעות ייעוץ במחוזנו אינו מאפשר משרות ייעוץ מינימליות במספ ר שעות מצומצם בגני הילדים ולכל בי"ס בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים".
בישיבת הנהלת המשרד בפברואר 2007 ,אמרה מנהלת המחוז שהייעוץ אינו מתוקצב והמחוז מעביר למוסדות החינוך שעות עבורו.
מפקח מחוז תל אביב, מר שמואל גרוס, הסביר למשרד מבקר המדינה במאי 2009 כי אחת הסיבות לחריגה של בתי הספר במחוז מתקן השעות היא אי -תקצוב שעות ייעוץ במידה הנדרשת.
הנהלת המחוז רואה את תפקיד היועץ כתפקיד מחויב המציאות, ולכן נטל מימונו מוטל עליה.
יוצא אפוא כי המשרד כלל את שעות הייעוץ במסגרת תקן השעות, אולם מחוז תל אביב בחר לאשר לבתי הספר שעות נוספות לייעוץ מעבר לתקן השעות שאושר, ובכך חרג מתקני השעות שאושרו להם.
(ד) מנתוני המחוזות עולה כי בשנת הלימודים התשס"ט הסתכמו החריגות בשישה מרכזים לפיתוח סגלי הוראה (להלן - מרכזי פסג"ה)29 במחוז תל אביב ב-345 שעות, ואילו בשלושת המחוזות האחרים שנבדקו לא היו כלל חריגות במרכזי פסג"ה.
מהאמור לעיל עולה כי במשך שנים חרג מחוז תל אביב במידה רבה מתקני השעות שהוקצו לבתי הספר שבתחומו.
חריגות אלה בלטו בהשוואה לשאר המחוזות שנבדקו.
הנהלת המחוז ציינה סיב ות שונות לחריגות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה טענותיה לא נתנו הסבר מלא לפער הניכר שבין מחוז זה למחוזות אחרים.
הנהלת המשרד הייתה ערה לחריגות, אולם הן חזרו ונשנו מדי שנה בשנה, ולא נמצא שהמשרד פעל בנחרצות להפסקתן.
המנכ"ל לשעבר השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 , כי במהלך השנים נוצרו חריגות בשעות, למשל בחינוך הממ"ד ובחינוך הטכנולוגי, משום ששעות רבות, חלקן "שעות קואליציוניות", הועברו לחיזוק החינוך הממ"ד, ומשום שנסגרו מגמות טכנולוגיות; המשרד התקשה לפטר מורים מסיבות הנעוצות במערכת יחסי העבודה עם ארגוני המורים, ונאלץ להמשיך לממן גם את שכרם של מורים שכבר לא היה צורך בשעות עבודתם, וכך נוצרו עודפים של שעות.
המנכ"ל לשעבר הוסיף כי בתקופת כהונתו הנהיג המשרד כללים חדשים לתקצוב בתי ספר יסודיים, והצורך להתמודד עם יישומם צמצם את יכולתו של המשרד להתמודד עם החריגות מתקני השעות.
29 על פי חוזר מנכ"ל 8.
2-16 , תפקידם של מרכזי פסג"ה הוא לפעול לפיתוחם המקצועי של סגלי ההוראה; המרכזים מופעלים ומונחים בידי אגף מרכזי פסג"ה במשרד, בשיתוף הרשויות המקומיות.
עוד בנושא מרכזי הפסג"ה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 56ב ( 2006 '), עמ597 .
ואילך 760 דוח שנתי60ב .
מחוז תל אביב השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 כי אין לו אפשרות לצמצם את כוח האדם העודף במחוז, עקב ה"מגבלות החוקיות (פיטורין מינהליים ומכסת פרישות נמוכה)".
ראו להלן גם את תשובתו של מנכ"ל המשרד.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת מחוז תל אביב למפות את הסיבות לחריגות של המחוז מתקני השעות ולגבש עם הנהלת המשרד דרכי פעולה לצמצומן.
על הנהלת המשרד לעקוב אחר ניצול השעות במחוז תל אביב ולוודא שהוא יפעל על פי הנחיות המשרד ויצמצם את החריגות של בתי הספר מתקני השעות.
כלים למניעת חריגות מתקן השעות כאמור, אומדן שעשה מנהל הא גף מלמד על חריגה של כ - 4,400 שעות בבתי הספר היסודיים בשנת הלימודים התשס"ח, שהן שוות ערך לכ-146 משרות הוראה מלאות.
עד שנת הלימודים התשס"ט ועד בכלל עסק המפקח הכולל בשיבוץ המורים בבתי הספר שבפיקוחו.
במאי 2008 הפיץ אגף בכיר לכוח אדם בהוראה (להלן - אגף כא"ב) למחוזות "נוהל שיבוץ עובדי -הוראה במערכת השיבוץ החדשה המורחבת במשכית" 30 (להלן- נוהל השיבוץ).
בנוהל נאמר כי מערכת "משכית" תשמש גם את מנהלי בתי הספר, והם יקבלו סמכות ואחריות רבה יותר לשיבוץ עובדי ההוראה בבית ספרם; תהליכי השיבוץ של עובדי ההוראה והדיווחים על העסקתם יאוחדו, כדי ליצור שקיפות מלאה, לשפר את הבקרה ולהגביר את שיתוף הפעולה בין השותפים בתהליך השיבוץ.
משנת הלימודים התש"ע מכינים מנהלי בתי הספר טיוטת שיבוץ של עובדי ההוראה, והיא מועברת לאישורם של אגף כא"ב ושל המפקח הכולל.
על פי נוהל השיבוץ, מערכת משכית אינה מאפשרת למנהלי בתי הספר לדווח לחשבות המחוז על מערכות השעות של המורים, אם הן אינן תואמות באופן מלא את השיבוץ שאישרו המפקח על בית הספר ואגף כא"ב.
המשרד השתמש אפוא באמצעי טכנולוגי לחסימת האפשרות לשלם שכר לעובד הוראה ששיבוצו לא אושר כנדרש.
(א) נמצא כי עוד במאי 2007 הנחה המנכ"ל לשעבר לחסום במערכת המחשב גם את האפשרות לשבץ מורים כאשר אין לבית הספר שעות פנויות לכך.
אולם המשרד לא פעל לפי ההנחיה ולא חסם אפשרות זו.
(ב) בישיבת הנהלת המשרד שהתקיימה ביוני 2007 ,אמרה מנהלת מחוז צפון ד"ר אורנה שמחון, שיש לדאוג ל"שקיפות בין תקן לבין גזברות לבין כא"ב - כך לא תהיה אפשרות לשלם שכר למורה שלא מופיע באחד מאלו"; "מפקח בקלות יכול לשבץ מורים מעבר לתקן, אם מתירים את השיבוץ בידי מפקח שדואג לבתי"ס שלו וזה יכול להוות בעיה".
30 ""משכית- מערכת מחשב של המשרד לניהול תקן השעות, לשיבוץ עובדי הוראה ולריכוז נתונים על העסקתם.
)(ג במרס 2008 התקיימה ישיבת היערכות לפתיחתה של שנת הלימודים התשס"ט, והשתתפו בה בין השאר חשב המשרד, מנהל אגף כא"ב, הסמנכ"לית ומנהל האגף.
בישיבה הסבירה המנהלת דאז של האגף לארגון מוסדות חינוך (אמח"י) כי "במערכת משכית יש חוליה פתוחה"; "אם בתקן יש 500 שעות המנהל והמפקח יכולים לשבץ 1,500 שעות.
חסרה החלטה אסטרטגית שלא נתק בלה.
צריך לקבל החלטה שהתקן קובע וחוסם כל דיווח אחר".
(ד) ממלאת מקום חשב מחוז תל אביב מסרה למשרד מבקר המדינה כי לדעתה יש לדאוג לכך שמפקח לא יוכל לשבץ מורה בחריגה מתקן השעות.
לטענת מנהלי בתי ספר, לעתים מבטיחה הנהלת המחוז להקצות למוסד שעות מסל מנהל המחוז לכיסוי החריגה, אולם באין די שעות בסל מנהל המחוז, השעות המובטחות אינן מוקצות.
בינתיים משובץ המורה בשעות שלא אושרו למוסד, והמשרד מחויב לשלם את שכרו.
יוצא אפוא שעובדים בכירים במשרד, לרבות המנכ"ל לשעבר, היו ערים לצורך לחסום באמצעי טכנולוגי את האפשרות לשבץ מורה בשע ות שחורגות מתקן השעות, אולם הדבר לא נעשה.
מערכת המחשב של המשרד חוסמת כמה אפשרויות, למשל תשלום שכר למורה ששיבוצו לא אושר כנדרש, אולם היא אינה חוסמת את האפשרות לשבץ מורים בשעות שחורגות מתקן השעות של בית הספר.
חסימה טכנולוגית כאמור עשויה הייתה למנוע שיבוץ מורים בהיעדר מקור תקציבי למימון שכרם.
חוזר התקן קובע כי המפקח הכולל יוודא שבית הספר מבצע את מדיניות המשרד ואת הוראות חוזרי המנכ"ל, ובין השאר יפקח על עמידתו של בית הספר במחויבויותיו ובכלל זה בתקן השעות.
עוד קבע המשרד, כי למפקח אין סמכות לאשר על דעת עצמו חריגה מתקן השעות שנקבע לבתי הספר שבפיקוחו, ואין לו משאבים לכך (ראו להלן).
בדוח סיכום בקרת התקן לשנת הלימודים התשס"ח כתב מנהל האגף כי "חלק מהחריגות שנמצאו, נעשו ע"י מנהלים בידיעת המפקחים ואף באישורם בע"פ, מראש או בדיעבד.
לצערנו המנהלים לא הציגו אישורים פורמליים, והמפקחים לא המציאו עבור בתי הספר אישורים כתובים לחריגות.
תופעה זו חוזרת על עצמה מדי שנה, ומוכיחה שיש צורך להקפיד ולעגן באסמכתאות כתובות הנחיות שונות, שמנהלים מבצעים".
מנהל האגף הוסיף וכתב כי "המפקחים הכוללים הוזמנו, באמצעות המחוזות, לקחת חלק בבקרה ולהתלוות לבקרים באותם בתי הספר שבאזור הפיקוח שלהם.
לצערנו לא נמצאו מפקחים שהתלוו לבקרים, ולקחו חלק בתהליך.
אנו מברכים על הדוחות והממצאים.
אנו רואים חשיבות ]למידה של[ כך שהחלה בקרב המפקחים רבה שכל המפקחים יכירו את הדוח המוסדי על משמעויותיו השונות, ויוכלו להיעזר בו במהלך העבודה השוטפת" (ההדגשה במקור).
מהאמור לעיל עולה כי המשרד לא עשה את כל הדרוש כדי למנוע שיבוץ של עובדי הוראה באין שעות פנויות לכך, אף על פי שהמנכ"ל לשעבר של המשרד הנחה לעשות זאת.
עוד עולה מהאמור לעיל כי בפועל אישרו מפקחים כוללים במחוזות שיבוץ של מורים בבתי ספר גם בהיעדר שעות פנויות, ובכך אפשרו להם לחרוג מתקן השעות.
על המשרד למנוע את האפשרות לשבץ מורים ללא שעות פנויות לכך, באמצעות חסימה במערכת המחשב או בכל דרך אחרת.
עוד עליו לקבוע כללים ברורים להקצאה של שעות מסל מנהל מחוז, לרבות דרישה לאישור בכתב מאת הגורם המוסמך כתנאי להקצאה.
חריגה מהמספר המאושר של כיתות לימוד .
לפי חוזר התקן, כיתת אם (להלן - כיתה) תקנית בחינוך היסודי מונה 20-40 תלמידים; כיתה שמספר התלמידים בה הוא בין 10 ל-19 ;נחשבת כיתה חסרה כיתה חסרה תתוקצב בהיקף של חצי מהשעות שמוקצות לכי תה תקנית.
מספר הכיתות התקניות בחטיבת ביניים מחושב לפי מספר התלמידים בשכבת הגיל מחולק ב -40 (מעוגל כלפי מעלה).
בהתאם לכך קבע המשרד את המפתחות להקצאת שעות העומדים בבסיס החישוב של תקן השעות.
כאשר נפתחת כיתה שאינה עומדת בהגדרה תקציבית זו, ללא אישור של גורם מוסמ ך, היא נקראת כיתה לא תקנית.
המשרד אינו אוסר במפורש פתיחת כיתות לא תקניות, אולם הוא מתקצב כיתות תקניות וכיתות חסרות בלבד וקובע מחויבויות של בית הספר לתת שעות מסוגים שונים לתלמידים ושעות לעובדי הוראה.
כאשר מנהל בית ספר פותח כיתה לא תקנית, למשל מפצל כיתה של 38 תלמידים לשתי כיתות, והוא מעוניין שמספר שעות הלימוד לתלמיד לא יפחת, הוא זקוק לשעות נוספות והוא עלול להקצותן על חשבון שעות שנועדו לצרכים אחרים.
(א) בדוח סיכום הבקרה לשנת הלימודים התשס"ח העלה המנהל המקצועי שאלות בנוגע לפתיחת כיתות: מי רשאי לאשר פתיחת כי תות נוספות כאשר אין לכך כיסוי בתקן השעות; "מדוע הפיקוח הכולל ומנהלי המחוזות אינם מונעים שיבוץ זה אם הוא אסור?
(ב) המשנה למנכ"ל המשרד, האחראי כאמור למנח"י, מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2009 כי עמדתו היא שמנהל בית ספר אינו רשאי לפתוח כיתה לא תקנית ללא אישור מנהל המחוז.
(ג) מנהלת מחוז תל אביב לשעבר מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2009 כי ההגדרה "כיתות לא תקניות" אינה נכונה; מנהל בית ספר רשאי לנצל שעות שעומדות לרשותו כדי לפתוח כיתה, בתנאי שהכיתה תקבל את מספר השעות שהייתה מקבלת אילו הייתה כיתה תקנית.
היא הוסיפה שעל בית הספר לעמוד בתכנית הלימודים, בהישגים לימודיים ראויים ובשעות התקן שהוקצו לו; כל היתר הוא בתחום אחריותו של המנהל.
(ד) מפקח על החינוך היסודי הממ"ד במחוז ירושלים (להלן - מפקח ממ"ד במחוז ירושלים) מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2009 שיש בתי ספר המשתמשים בכספי הורים כדי לפתוח כיתות לא תקניות; בדרך כלל, מנהל בית ספר אינו מבקש את אישור המחוז לפתיחתה של כיתה לא תקנית.
מהאמור לעיל עולה כי חסרה קביעה ברורה וחדה של המשרד לגבי התופעה הרווחת של פתיחת כיתות לא תקניות.
במצב זה מאמצים גורמים מקצועיים במשרד עמדות שונות ומנוגדות בעניין.
כך למשל, העוסקים בבקרת התקן סבורים כי הדבר אסור; מנהלת מחוז תל אביב לשעבר, המשנה למנכ"ל ומפקח במחוז ירושלים, כל אחד וטעמיו עמו, סבורים שהמנהל רשאי לעשות זאת בתנאים מסוימים.
כאשר מדיניות המשרד עמומה, יש סבירות רבה יותר שייפתחו כיתות לא תקניות ללא תגובה של המשרד.
תקן שעות הניהול והחינוך של בית הספר, סל מנהל המחוז וחלק מסלי השעות האחרים בחטיבות הב יניים נקבעים לפי מספר הכיתות התקניות.
מנהל בית ספר נדרש לדווח בכל חודש לחשבות המחוז על מחנכי הכיתות בבית הספר כדי שהם יקבלו שכר גם עבור שעות החינוך.
על פי הנחיות של אגף הכספים למנהלי בתי ספר, אין לדווח על מחנך בכיתה לא תקנית; יש לדאוג שמספר המחנכים יהיה כמספר הכיתות התקניות בבית הספר.
(א) על פי ממצאי בקרת התקן, בשנים התשס"ז והתשס"ח פתחו 34% מבתי הספר היסודיים שנבדקו כיתות לא תקניות 31 ; בחטיבות הביניים חרגו בעניין זה 34% בשנת הלימודים התשס"ז ו-%36 בשנת התשס"ח 32 .
בסך הכול נפתחו בשנת הלימודים התשס"ח על פי ממצאי הבקרה 187 כיתות לא תקניות בחינוך היסודי ו -74 .
בחטיבות הביניים אומדן שעשה מנהל האגף מלמד ש-526 בתי ספר יסודיים בחינוך הרשמי פתחו באותה שנה 849 .
כיתות לא תקניות (ב) משרד מבקר המדינה ביקש מהמחוזות שנבדקו נתונים על מספר הכיתות התקניות ועל מספר הכיתות שנפתחו בפועל בשנת הלימודים התשס"ט.
התברר כי למחוזות שנבדקו לא היה מידע על מספר הכיתות שנפתחו באותה שנה: מחוזות תל אביב וצפון דיווחו על מספר הכיתות בפועל לפי מספר המחנכים של הכיתות התקניות, כפי שדיווחו למטה איסוף הנתונים של המשרד (להלן - מצבת התלמידים), אך לא דיווחו על כל הכיתות הלא תקניות; בשני המחוזות נמצאו פערים בין הנתונים שמסרו ובין אלה שבידי המינהל לתקשוב ולמערכות מידע במשרד; מחוז ירושלים לא מסר נתונים, ולדברי סגנית מנהל המחוז לא היו בידיו נתונים זמינים על מספר הכיתות בפועל; מנח"י מסר את הנתונים על מספר הכיתות בפועל על פי נתוני המינהל לתקשוב ולמערכות מידע.
31 ממצאי הבקרה בחינוך היסודי מלמדים על הבדלים בין המחוזות בשיעור בתי הספר שפתחו כיתות לא תקניות בשנת הלימודים התשס"ח: במחוז ירושלים - 54% ; במנח"י - 47% ; במחוז מרכז- 38% ; במחוז תל אביב - 36% , ובמחוז צפון- 26% .
כמו כן מלמדים אותם ממצאים על שונות גדולה בין מגזרי הפיקוח: במגזר הממ"ד - 63% ; במגזר דוברי העברית בחינוך הממלכתי - 27% ; במגזר דוברי הערבית בחינוך הממלכתי - 15%.
32 ממצאי הבקרה בחטיבות הביניים מלמדים ש -62% מהחטיבות במינהל לחינוך התיישבותי פתחו כיתות לא תקניות, במחוז תל אביב - 50% ובמחוז צפון 47% ; במגזר דוברי העברית בחינוך הממלכתי פתחו 44% מחטיבות הביניים כיתות לא תקניות; בחינוך הממ"ד - 36% ובמגזר דוברי הערבית בחינוך הממלכתי- 7%.
(ג) משרד מבקר המדינה קיבל ממינהל תקשוב ומערכות מידע במשרד החינוך נתונים על מספר הכיתות התקניות ועל מספר הכיתות שפעלו בחינוך הרשמי בשנת הלימודים התשס"ט33 '.
בטבלה מס5 מוצגים נתונים אלה והמשתמע מהם באשר למספר הכיתות הלא תקניות.
הלא תקניות מספר הכיתות .
שנפתחו בפועל מספר הכיתות .
325 6,898 6,573 צפון .
203 3,733 3,530 תל אביב .
131 1,869 1,738 ירושלים .
110 2,362 2,252 מנח"י מהטבלה עולה שבשנת הלימודים התשס"ט היו בארבעת המחוזות שנבדקו כ-770 .
כיתות לא תקניות (ד) בבקרת התקן נבדקו שלושה סוגים של שעות: שעות אורך - דהיינו, מספר השעות המינימאלי לתלמיד בכל דרגת כיתה ביום לימודים; שעות תפקיד - שעות לניהול, שעות לחינוך, שעות לייעוץ ושע ות לרב בחינוך הממלכתי דתי; שעות לתגבור דיפרנציאלי שנועדו לתת מענה לתלמידים מתקשים, ובכלל זה תלמידים עולים (ראו להלן).
בדוח סיכום הבקרה לשנת הלימודים התשס"ח הוצגו נתונים על המשמעות של פתיחת כיתות לא תקניות בחינוך היסודי: 34% מבתי הספר שנבדקו פתחו כיתות לא תקניות; 62% מהם לא לימדו את כל שעות התגבור הדיפרנציאלי שהיה עליהם לתת לתלמידים שזכאים להן; ב -55% מהם למדו התלמידים פחות שעות מהמינימום הנדרש; 40% מהם חרגו בשעות תפקיד, ומורים ניצלו שעות הוראה רבות יותר לשם מילוי תפקידים שונים בבית הספר; ו -15% מהם חרגו מתקן השעות המאושר.
יוצא שפתיחת כיתות לא תקניות גוררת בעקבותיה חריגות משמעותיות אחרות.
חריגות אלה עלולות לפגוע ביכולת לנצל באופן המיטבי את משאבי מערכת החינוך בהתאם למדיניות המשרד ולתכנון.
מחוז צפון השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 , כי פתיחת כיתות לא תקניות נעשית לרוב בבתי ספר בחינוך הממ"ד שבהם קיימת הפרדה בין תלמידות לתלמידים, באישור הממונים על החינוך הממ"ד.
עוד הסביר המחוז שיש מקרים שבהם הוא נאלץ להפעיל כיתה לא תקנית, לדוגמה בשכבה שבתחילת שנת הלימודים מנתה 41 תלמידים, בשתי כיתות לימוד ועם שני מחנכי כיתה, עזב תלמיד במהלך שנת הלימודים ולכן יש לקיים בה כיתה אחת בלבד, על פי כללי המשרד.
33 נתוני המינהל התבססו על דיווחים של בתי הספר למטה איסוף הנתונים של המשרד (מצבת התלמידים).
בתי הספר נדרשו לדווח על הכיתות בפועל, גם אם מספרן גדול ממספר הכיתות התקניות.
מהאמור לעיל עולה שלמשרד אין מדיניות ברורה באשר לפתיחת כיתות לא תקניות, וכשליש מבתי הספר היסודיים שנבדקו בבקרה בשנת הלימודים התשס"ח פתחו כיתות לא תקניות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על ה נהלת המשרד לגבש מדיניות בדבר פתיחת כיתות לא תקניות, להביאה לידיעת המחוזות ולפקח על יישומה.
שעות לתגבור דיפרנציאלי בבתי ספר יסודיים .
חוזר התקן קובע כי "מתוך מחויבות חברתית לצמצום פערים הנובעים מחסכים סביבתיים, ממעבר בין תרבויות, מלקויות למידה ומקשיים אישי ים אחרים יקדיש בית הספר לפחות 60% מהשעות הפנויות למתן מענה דיפרנציאלי לתלמידים מתקשים, ובכלל זה תלמידים עולים.
השעות הפנויות הן השעות העומדות לרשות בית הספר לאחר הקצאת השעות הנדרשות לקיום משך הלימודים המחייב ושעות התפקיד המחויבות.
בית הספר יבצע מיפוי מקצועי להגדרת התלמידים הזקוקים לסיוע זה.
כמו כן בית הספר יעודד קידום תלמידים מוכשרים ומחוננים.
טיפול דיפרנציאלי משמעו הקצאת זמן נוסף (פרטני או בקבוצה קטנה), תכנית מותאמת, חומרי למידה ודרכי הוראה מגוונים, על פי צורכי הילד, במטרה להביאו להישגים גבוהים.
הפיקוח יוודא כי התלמידים הנזקקים, ובהם עולים חדשים ואחרים, יזכו לסיוע באמצעות התכנית לטיפול דיפרנציאלי".
שעה של תגבור דיפרנציאלי (להלן - שעת תגבור) היא שעת הוראה קבועה של מורה שמלמד קבוצה של עד שבעה תלמידים מאותה כיתה, ועד 15 .
תלמידים מכמה כיתות 1.
נמצא כי קיימת אי-בהירות באשר למהותן של שעות התגבור ולדרכים לניצולן.
להלן הפרטים: (א) מפקח המחוז במחוז תל אביב, מפקחת על בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים באותו המחוז ומפקח ממ"ד במחוז ירושלים מסרו כי המשרד לא פרסם הנחיות מפורטות לניצול שעות התגבור, ולמעשה לא ברור בדיוק כיצד י ש לנצלן.
מפקח המחוז הוסיף כי בתי הספר ניצלו שעות אלה על פי צורכיהם, באישור המפקחים במחוז.
המפקח במחוז ירושלים הוסיף כי "ברור לכל ששעות אלו נועדו לתגבור ל'ילדי קצוות', באופן פרטני או בפיצול כיתה לקבוצות".
(ב) המפקחת המחוזית על החינוך הממלכתי במנח"י מסרה ששע ות תגבור יכולות לשמש גם "שעות רוחב", דהיינו שעות שכיתה מפוצלת בהן לשניים.
יצוין כי בבקרת התקן לא נחשבה שעת רוחב כשעת תגבור.
(ג) מחוז ירושלים ביקש ממפקחים וממנהלי בתי ספר להסביר מדוע לא ניתנו שעות תגבור כנדרש.
מתשובות של מנהלי בתי ספר עולה כי שעות תגבור שימשו לשעות רוחב, ללימוד נוסף של מקצועות הליבה וללימוד בחווה אקולוגית.
מפקח ממ"ד במחוז ירושלים הסביר כי שעות תגבור נוצלו גם לפתיחת כיתות לא תקניות, ולהארכת יום הלימודים.
(ד) מחוז תל אביב ביקש ממנהלי בתי ספר הסברים לחריגות מתקן השעות, בהן שעות התגבור, שנמצאו בבקרת התקן.
מתשובות של מנהלי בתי ספר עולה ששעות תגבור שימשו גם להפעלת כיתה לא תקנית וללימוד מקצועות הליבה.
יצוין כי אחת מאבני היסוד של "אופק חדש" היא השעות הפרטניות, הדומות במהותן ובמטרותיהן לשעות התגבור.
כפי שיובא להלן, במסגרת יישום "אופק חדש" פרסם המשרד הנחיות מפורטות כיצד לנצל את השעות הפרטניות.
על פי ממצאי בקרת התקן בחינוך היסודי לשנת הלימודים התשס"ח, כ-52% מבתי הספר לא הקצו שעות לתגבור כנדרש, ובממוצע חסרו בכל אחד מהם32 שעות תגבור; במנח"י לא הקצו76% מבתי הספר שעות לתגבור, ובמחוזות מרכז ותל אביב - 64%.
מחוז ירושלים השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 כי הקים צוות קבוע בראשות סגנית מנהל המחוז, אשר יבחן באופן מתמיד את ממצאי בקרת התקן, יפיק מהם לקחים ויישמם.
מהאמור לעיל עולה כי המשרד קבע שבתי ספר מחויבים לתת שעות תגבור לתלמידים שזקוקים להן, אולם לא גיבה את קביעתו בהנחיות מפורטות.
כן הועלה כי בהיעדר הנחיות מפורטות בתי ספר, לעתים באישור המחוזות, ראו עצמם חופשיים להחליט על שימוש בשעות התגבור למטרות אחרות כמו פתיחת כיתות לא תקניות והוראת מקצועות שונים.
כלומר, הם לא קיימו כללים הנוגעים לנדבך מרכזי במדיניות המשרד - צמצום פערים ותגבור תלמידים חלשים.
במקרים שהובאו לעיל ניתנו חלק מן השעות שהוקצו לתגבור לכלל התלמידים, ולאו דווקא לזקוקים לתגבור.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך להנחות את מוסדות החינוך כיצד לנצל את שעות התגבור ולוודא כי שעות התגבור שהוקצו ינוצלו למטרה שנקבעה להן בחוזר התקן.
הדבר חיוני במיוחד לגבי בתי ספר שאינם נכללים ב"אופק חדש".
תכניות טיפוח ורווחה בחטיבות הביניים .
המינהל הפדגוגי במשרד קבע קווים מנחים להפעלת סל טיפוח בחטיבות הביניים על פי מדיניות הטיפוח של המשרד: הקצאת משאבים דיפרנציאליים היא מרכיב מרכזי במדיניותו של המשרד לקידום אוכלוסיות חלשות; יש בתי ספר שמקבלים משאבים רבים יותר ויש המקבלים פחות או לא כלום, לפי מדדי הטיפוח; תכניות טיפוח נועדו לקדם תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך שמסיבות שונות לא מימשו את יכולתם; על תכנית העבודה השנתית של בית ס פר לכלול גם את תכנית הטיפוח, המיועדת להשגת יעדים של סל הטיפוח; התכנית תיבדק ותאושר בידי המפקח הכולל על בית הספר ובידי הממונה על שירותי חינוך ורווחה במחוז.
מנגד, על פי ממצאי בקרת התקן, ב -36% מחטיבות הביניים שנבדקו בשנת הלימודים התשס"ח וניתן בהן סל טיפוח, לא נמצאה תכנית טיפוח מאושרת; במחוז תל אביב - 50% ובמחוז מרכז - 44% .
זאת מכמה סיבות אפשריות, למשל שהתכנית שהייתה בהן לא אושרה בידי הגורמים המוסמכים לכך.
כפי שצוין בסיכום בקרת התקן לאותה שנה, מנהל בית משרד החינוך 767 .