HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
המשרד להג"ס תומך במציאת שימושים מועילים באפר הפחם ובניצולו כמשאב כל עוד הדבר אינו פוגע בסביבה ובבריאות הציבור.
המדענית הראשית של המשרד להג"ס, במסמך אשר עסק בנושא "אפר פחם מרחף - תיאור מצב קיים בארץ ובחו"ל"37 , מפברואר2016 , ציינה שבארה"ב ובאיחוד האירופי אפר הפחם משמש בעיקר תוסף למלט ולבטון, אך "רק בכאלה המשמשים לתשתיות כגון: גשרים, סכרים, תחנות כוח ועוד.
גם כאשר נעשה שימוש בבטון המכיל אפר במבני מגורים השימוש הוא בבטון של יסודות הבניין ולא לקומות המגורים", או בבלוקים המכילים כמויות נמוכות של אפר פחם.
עם זה, המשרד להג"ס הבהיר בתשובתו כי מבדיקה שהוא ערך בנושא הרגולציה בעולם, לא נמצאה מדינה שיש בה "רגולציה המחייבת הפרדה בין ייעוד הבטון המכיל אפר פחם לשימושים שונים".
כמו כן, המשרד ציין כי הלכה למעשה אין כל מגבלה על השימוש באפר הפחם המתנה את השימוש בו רק בתשתיות וביסודות של מבנים, ובפועל נעשה בו שימוש גם במבני מגורים, במשרדים ובבתי מלון, והמשרד להג"ס הביא דוגמאות לכך.
בהחלטת מנכ"לי הגופים החברים ב מינהלת אפר הפחם מיום 15.
96 הוגדר אפר הפחם "חומר בר השבה38 הטעון בקרה סביבתית בשימושיו".
בדיון בנושא הטיפול הממלכתי באפר הפחם מיום 19.
03 אישר שר האנרגיה את המדיניות הממלכתית המגדירה את אפר הפחם משאב בר-השבה.
יצוין כי דוח של המשרד להג"ס בנושא "שימוש באפר פחם ותוצריו בישראל" מפברואר 2017 הצביע על ש"בבחינת הרגולציה בארצות הברית ובאירופה הנוגעת לאפר פחם.
הקרינה אינה מהווה סוגיה שיש לשקול כגורם מסכן באופן מיוחד".
עם זה, נכתב בדוח, כי "קיימים פערי ידע בנושא השימושים באפר הפחם ביש ראל.
הנובעים מהמאפיינים הייחודיים של ישראל כגון .
37 "אפר פחם מרחף- תיאור מצב קיים בארץ ובחו"ל: הגדרות החומר, היבטים סביבתיים בשימוש חוזר וסחר", לשכת המדענית הראשית של המשרד להג"ס, פברואר 2016.
חומר שאפשר לאחסן, להשביח ולעשות בו שימוש חוזר המשרד להגנת הסביבה | 1113 .
השימוש הרב בבטון במבנים חדשים וכן חובת בניית מרחב מוגן דירתי בדירות ומבני ציבור".
לוח 2 : שימושי אפר הפחם (אלפי טונות על בסיס יבש ושיעורם מתוך הכמות השנתית של האפר המרחף או התחתי) בשנים 2016 -2012 .
2012 2013 2014 2015 2016 סה"כ .
מרחף 650 52% 537 51% 461 49% 517 56% 464 61% 2,629 53% .
תחתי 52 39% 108 56% 87 73% 83 70% 55 65% 385 59% .
מרחף 558 45% 486 46% 450 48% 371 40% 269 35% 2,134 43% .
מרחף 12 1% 9 1% 13 1% 5 1% 11 1% 50 1% .
תחתי 29 22% 13 7% 6 5% 8 7% 7 8% 63 10% .
מרחף 0% 0% 0% 0% 0% 0 0% .
תחתי 41 31% 60 31% 17 14% 17 14% 14 16% 149 23% .
תחתי 10 8% 13 7% 9 8% 11 9% 9 11% 52 8% .
מרחף 25 2% 22 2% 23 2% 30 3% 14 2% 114 2% .
מרחף 1,246 100% 1,054 100% 947 100% 924 100% 758 100% 4,929 100% .
תחתי 132 100% 194 100% 119 100% 119 100% 85 100% 649 100% .
כפי שאפשר לראות בלוח 2 , בשנים2012-2016 )קיבלה תעשיית הצמנט (המלט בממוצע כ -53% מאפר הפחם המרחף, תעשיית הבטון קיבלה כ -43% ממנו ותעשיית מוצרי הבנייה כ -1% .
מאפר הפחם התחתי קיבלה תעשיית הצמנט 1114 |דוח שנתי 68ג .
בממוצע כ -59% , תעשיית מוצרי הבנייה כ-10% , סלילה ותשתיות כ -23% וחקלאות וגינון כ-8%.
הסדרת השימוש באפר הפחם בתחום הבנייה39 .
המשרד להג"ס אישר בשנת 1999 שימוש יעיל באפר הפחם בענף הפיתוח של הכבישים והתשתיות ובחומרי בנייה בכפוף למגבלות ולהנחיות שהוא קבע.
את ההנחיות הסביבתיות גיבשה ועדת מומחים מייעצת בראשות המשנה למנכ"ל של המשרד להג"ס, והן זכו לאישורו של מנכ"ל המשרד.
הנחיות אלו קבעו בין השאר ש התכולה המרבית של אפר פחם בבטון מובא40 תעמוד על 10% ממשקל הבטון 41 .
בבסיס ההנחיות האלה עמדה הקביעה ולפיה תוספת מנת הקרינה, לעומת קרינת רקע המתקבלת ממוצר ייחוס דומה42 בלא אפר פחם, תעמוד על רמה של0.
במכתב שכתב המשנה למנכ"ל המשרד להג"ס באוקטובר 1999 למנהלי המחוזות והאגפים במשרד בנושא אישור השימוש באפר הפחם לצורכי בנייה, צוין כי המשמעות המעשית של ההנחיות האלה היא "שכל מוצר בניה לשימוש פנימי חייב לקבל אישור פרטני על ידי המשרד לאיכות הסביבה לאחר שנבדק בידי גורם מוסמך".
הממונה על הקרינה, בהתייחסו להנחיות האמורות ולמכתב האמור, הבהיר במסמך מסכם מפברואר 2015 אשר עסק באפשרויות פיקוח על אפר הפחם (להלן - מסמך אפשרויות פיקוח על אפר הפחם), שלדרישת ועדת המומחים האמורה אין תוקף מחייב כלפי גורמים חיצוניים למשרד, ושאין היא יכולה לפקח על אפר הפחם , וכי "למעשה אין אישור פרטני עבור פחם".
]אפר[ שימוש פנימי בבטון עם 2.
בשנת2001 פורסם חוזר מנכ"ל44 של המשרד להג"ס בנושא מדיניות המשרד באשר ל"הגנת הציבור מסיכוני קרינה רדיואקטיבית במוצרי בניה".
חוזר המנכ"ל אימץ המלצות בין -לאומיות בנושא, וגם הוא קבע שלא יאושר שימוש במוצרי בניה אם תוספת מנת הקרינה הנגרמת מהם לאדם המתגורר .
39 תחום הבנייה כוללצמנט (מלט), בטון, מוצרי בנייה (בלוקים וכד'), סלילה ותשתיות.
)"בטון המיוצר במפעל בטון ומועבר לאתרי בנייה על ידי משאיות ("מערבלי בטון 41 המשמעות המעשית הייתה להוסיף עד160 .
ק"ג אפר פחם לכל מטר מעוקב של בטון מובא נוסף על כך, נקבעה תכולה מרבית במוצרי בטון לתשתיות ולשימושים חיצוניים; בבלוק "איטונג"; בבלוקים ובמוצרי בנייה לשימושים פנימיים.
42 מוצר הייחוס לבלוקים ולמוצרי בנייה לשימוש פנימי היה מבנה שנבנה מבלוק אפור בלי אפר פחם (בלוק אפור הוא בלוק בנייה העשוי מבטון).
43 לפי האמור במסמך הממונה על הקרינה מפברואר2015 , מסמך שעסק באפשרות לפקח על אפר הפחם, תוספת של 0.
3 מיליסיוורט לשנה שוות ערך מצד החשיפה לקרינה של30 צילומי רנטגן בשנה או לשני צילומי ממוגרפיה בשנה או ל-75 .
צילומי שיניים בשנה בתשובת המשרד להג"ס לטיוטת דוח הביקורת נכתב , כי את תוספת החשיפה שמקורה באפר פח ם לאורך 25 שניםאפשר להשוות לצילום חזה יחיד של סי.
44 חוזר המנהל הכללי22 , המשרד להג"ס, יולי2001.
המשרד להגנת הסביבה | 1115 .
3 מיליסיוורט לשנה ביחס למנות קרינה מבלוק אפור.
במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם נכתב כי חוזר מנכ"ל זה איננו מחייב גורמים מחוץ למשרד להג"ס.
בשנת2002 "פורסם ת י45 5098 העוסק בתכולה מרבית של יסודות רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה ובמנגנוני הפיקוח.
התקן לא קיבל מעמד של תקן רשמי מחייב.
את תנאי התקן גיבשה ועדה שישבו בה נציגים מהמשרד להג"ס, ממינהלת אפר הפחם ומהוועדה לאנרגיה אטומית.
תקן זה אימץ גם הוא את הקביעה של תוספת קרינה של 0.
3 מיליסיוורט לשנה ביחס לבלוק אפור.
עם זה, ולפי האמור ב מסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם, לאחר גיבוש התקן ביקשו מינהלת אפר הפחם ויצרני הבטון לשוב ולהכניס בו שינויים.
עקב כך הוקמה עוד ועדה, בראשות המשרד להג"ס, שתעדכן את התקן ותגבש נוסח חדש ומעודכן .
על פי הנוסח המעודכן של התקן שפורסם לציבור בשנת 2007 , תוספת הקרינה המותרת נותרה0.
3 ,מיליסיוורט לשנה כמו הרמה הבין-לאומית המקובלת, אך בסיס הייחוס השתנה מקרינה בתוך חדר מגורים הבנוי מבלוק אפור לקרינה שנחשף לה אדם חשוף הגר מחוץ למבנה.
משמעות שינוי בסיס הייח וס הייתה הגדלת כמות אפר הפחם המותרת לשימוש במוצרי בנייה מ-80 ק"ג במ"ק בטון ל-160 ק"ג אפר פחם למ"ק בטון, ובמונחי קרינה, תוספת של 0.
3 מיליסיוורט לשנה השקולים ל-30 צילומי רנטגן בשנה.
התקן קבע שיטות לבדיקת תכולה של יסודות רדיואקטיביים במוצרי בנייה והוא קבע כי עד לסוף דצמבר 2017 ידווחו יצרני מוצרי הבנייה על תוצאות הבדיקה שלהם.
גם תקן זה לא קיבל מעמד של תקן רשמי ומחייב.
במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם ציין הממונה כי למרות הקבוע בתקן, יצרני הבטון לא ביצעו את הבדיקות הנדרשות, והם ומינהלת אפר הפחם הציעו סקר חלופי לבדיקת נתוני קרינה מתערובות בטון שונות הכוללות גם שימוש באפר פחם וגם שימוש בחומרי גלם אחרים.
לטענת הממונה, הסקר נערך אך תוצאותיו לא דווחו למשרד להג"ס, ולדבריו "כל שנמסר.
"מתערובות הבטון שנבדקו לא עמדו בתקן 5.
ביוני2008 , עקב הקושי לבקר שימושים שנעשו באפר הפחם במוצרי בנייה ולפקח עליהם ועקב היעדר תקן מחייב, הכריז הממונה על הקרינה מתוקף סמכותו ולפי תקנות החומרים המסוכנים (סילוק פסולת רדיואקטיבית), .
45 מכון התקנים הוא גוף סטטוטורי הפועל מכוח החוק, ופעילותו מוסדרת בתקנון מכון התקנים הישראלי, התשס"ג -2002 .
המכון קובע על ידי ועדות תקינה תקנים ישראליים וולונטריים המגדירים דרך נאותה לייצר מוצר כלשהו או את תכונותיו הרצויות.
עבודת התקינה נעשית על ידי ועדות תקינה ציבוריות הפועלות על פי חוק התקנים, התשי"ג-1953 (להלן- חוק התקנים) ולכללי התקנים .
היוזמה לקבוע תקן חדש או ל ערוך רוויזיה לתקן קיים יכולה להתקבל מכל אזרח, לרבות ממשרדי הממשלה.
תקן יכול להפוך מתקן וולונטרי לתקן רשמי או לתקן מחייב כך: על ידי הכרזה רשמית של שר הכלכלה לפי חוק התקנים או דרישה בתקנה לעמידה בדרישות תקן ישראלי.
דוח ביקורת בנוגע לתהליך התקינה בישראל נכלל בדוח שנתי 68א (2017 ) של משרד מבקר המדינה ("משרד הכלכלה והתעשייה- תהליך התקינה בישראל", עמ' 384-361 ) ולפיכךאפשר למצוא בו הרחבה בעניין הליך התקינה בכללותו.
התשס"ב-2002 ", על אפר הפחם כ"פסולת רדיואקטיבית46.
הכרזה זו הגדירה את אפר הפחם פסולת שפינויה, אחסונה או שימוש בלתי מבוקר בה מסכן את האדם והסביבה.
על בסיס הכרזה זו, ביולי 2008 הוציא הממונה על הקרינה לחח"י את מסמך התנאים לשימושים באפר הפחם.
בעקבות הכרזתו של הממונה על הקרינה, נקטה מינהלת אפר הפחם צעדים לביטול ההחלטה, ובכלל זה פנתה לשר להג"ס, לשר האנרגיה ולשר הפנים, וכן פנתה למומחים כדי לקבל את חוות דעתם המקצועית בעניין.
לנוכח רוויזיה שביקשה מינהלת אפר הפחם לערוך בתקן 5098, ב -2009 פורסם התקן בגרסתו השלישית.
בגרסה זו, מוצרי הבנייה לייחוס (אשר ביחס אליהם תיקבע תוספת הקרינה המקובלת של 0.
3 מיליסיוורט) חושבו לפי המנה השנתית הממוצעת המתקבלת מקרינה חיצונית ומקרינה פנימית הנובעת מנשימת גז ראדון בחדרים סטנדרטיים.
בסיס הייחוס המרבי שנקבע: 1.
תוספת הקרינה הנובעת מנוסח התקן המעודכן לעומת נוסח התקן הקודם שקולה לעוד כ-65 צילומי רנטגן בשנה, ולעוד 95 .
צילומי רנטגן בשנה לעומת הגרסה הראשונה של התקן יצוין שבכל מקרה, התקן איננו תקן מחייב.
במסמך אפשרויות פיקוח על אפר הפחם נכתב כי "התקן בגרסתו זו אינו מקובל על המשרד להגנת הסביבה מכיוון שהוא מאפשר רמת קרינה כה גבוהה כך שבפועל הוא לא מגביל את תכול ת החומרים הרדיואקטיביים בבטון או את כמות אפר הפחם המותרת לשימוש"47 .
כן נכתב במסמך, כי התקן הישראלי בגרסתו הנוכחית "לא מתאים להוות מקור לפיקוח על שימוש באפר הפחם מפני שלא נקבע בו סף חשיפה ראוי".
יצוין, כי בשנת 2017 העיר מבקר המדינה48 על ליקויים בפעילותן של ועדות התקינה.
לפי ההסדר החוקי 49 , בהרכב ועדות התקינה משתתפים נציגים שיש להם ניגוד עניינים מובנה.
בכמה מקרים סירבו ועדות תקינה לאמץ תקן בין-לאומי, בניגוד למדיניות הממשלה, ובכמה מקרים התעורר החשש כי הסירוב נבע מהרכבן של ועדות התקינה, כגון הטיה לטובת אחד מבעלי האינטרסים בוועדה.
46 יצוין כי בשנת 2015 המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי -פיסקאלי) (להלן - המשנה ליועמ"ש) פסל את השימוש בתקנות האלה לצורך בקרה על אפר הפחם.
המשנה ליועמ"ש קבע כי מבחינה משפטית , הפתרון העדיף לעניין מקור סמכותו של הממונה להסדיר את השימוש באפר הפחם כחומר רדיואקטיבי מצוי בתקנות הרוקחים (עוד בעניין החלטת המשנה ליועמ"ש ראו בהמשך).
47 במסמך האמור נכתב כי גם בלי להוסיף אפר הפחם לתערובות הבטון יש בהן תכולה גבוהה יחסית של חומרים רדיואקטיביים בעקבות השימוש בחול ממישור רותם במקום חול ים או חול מחצבות, ובעקבות השימוש בדולומיט במקום אבן גיר.
48 ,מבקר המדינה דוח שנתי 68א (2017 ), "משרד הכלכלה והתעשייה - תהליך התקינה בישראל", עמ' 354-360.
49 ראו כללי התקנים (עיבוד תקנים ישראליים), התשנ"א-1991, ונוהלי מכון התקנים.
המשרד להגנת הסביבה | 1117 .
כמו כן העיר מבקר המדינה50 .
על ליקויים בפיקוח על איכות הבטוןאין גוף ממלכתי המפקח על הבטון באתרי הבנ ייה ולוקח ממנו דגימה לבדיקה (הנעשית במעבדות שהרשות להסמכת מעבדות מסמיכה אותן ושהממונה על התקינה מאשר אותן).
לפיכך אין פיקוח שוטף המוודא שהמעבדות נטלו בדיקות בטון במועד, באופן ו במקום שנקבעו בתקן , ואין בודקים אם דגימות הבטון שניטלו מטופל ות, מוחזק ות ומובאות למעבדות על פי ה תנאים שנקבעו בתקן.
09 הוציא המשרד להג"ס הנחיה לרכזי רישוי עסקים במשרד ולפיה "במטרה למנוע חשיפות בלתי סבירות ובלתי מוצדקות של הציבור לקרינה מחומרים רדיואקטיביים במוצרי בניה ובהמשך לבקשת אגף מניעת רעש וקרינה, יש חשיבות להוסיף תנאים למפעלי בטון המשתמשים באפר פחם בתהליך ייצור הבטון בדבר מדידת תכולת החומרים הרדיואקטיביים בבטון במסגרת התנאים הסביבתיים ברישיונות עסק"51.
מכל מק ום, במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם נכתב, "כי ישנם מפעלי בטון רבים, חלקם קטנים מאוד, והפיקוח מכוח התנאים ברישיון להג"ס[ העסק הצריכו הקצאת משאבים רבים על ידי המשרד ] "; וכי בעקבות זאת סוכם עם נציגיהם של יצרני הבטון כי אם יצרני הבטון יפעלו לעגן בתקן מחייב מג בלה של 160 ק"ג אפר פחם למ"ק בטון (מגבלה שהופיעה בתקן 5098 ) בנוסח שהיה מקובל על המשרד להג"ס, יפסיק המשרד להג"ס לאכוף תנאים ברישיונות עסק של יצרני הבטון, כאמור.
בהקשר זה יודגש, כי ההחלטה להפסיק לאכוף תנאים ברישיון עסק כאמור התקבלה אף על פי שב - 23.
08 כתב הממ ונה על הקרינה לחח"י, כי בבדיקה שערך המשרד להג"ס עלה שבין מפעלי הבטון המקבלים אפר פחם מחברת החשמל נמצאים גם מפעלים הפועלים בלי רישיון עסק תקף, מפעלים המקבלים אפר פחם מחח"י למרות שברישיון העסק שלהם יש תנאים האוסרים על שימוש באפר פחם וכן מפעלים שכבר נסגרו.
הממונה דרש להפסיק מיד את אספקת אפר הפחם לאותם מפעלים.
במסמך הסיכום של הפגישה בין נציגי המשרד להג"ס לנציגיהם של יצרני הבטון שהתקיימה ב- 1.
10 נכתב, בין השאר, כי הנציגים של יצרני הבטון יפעלו להכניס לתקן מחייב "מגבלת שימוש בגבול עליון של 160 ק"ג אפר פחם" למ"ק בטון, וכי המשרד להג"ס יסיר את "המגבלות והבדיקות הקיימות שהוטלו באמצעות רישיונות עסק".
עוד נקבע, כי "אם השלמת התיקון בתקינה יורה הממונה על הקרינה.
להסיר את המגבלות לבדיקות הקיימות שהוטלו באמצעות רישיונות עסק".
50 ,מבקר המדינה דוח שנתי 68א (2017 ), "משרד הכלכלה והתעשייה - תהליך התקינה בישראל", עמ' 361-384.
51 בסעיף10 א לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח -1968 (להלן- חוק רישוי עסקים), נקבע כי "ה שר לאיכות הסביבה, בהתייעצות עם שר הבריאות, רשאי להתקין, לכלל העסקים טעוני הרישוי או לסוגים מהם, תקנות להבטחת איכות נאותה של הסביבה ולמניעת מפגעים ומטרדים".
בדצמבר 2011 פורסם הנוסח המעודכן של ת"י 11852 ,"בטון: דרישות תפקוד וייצור".
במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם נכתב כי אף שתקן 118 קובע רף מרבי לשימוש באפר הפחם, אין התקן עוסק בתכולת כל החומרים הרדיואקטיביים שישנם בבטון, והוא נעשה בלא תלות בשאר מרכיבי תערובת הבטון, ולפיכך הוא עלול לאפשר תכולה גבוהה של חומרים רדיואקטיביים.
כמו כן, המסמך הצביע על החשש שתקן 118 ישונה ויעודכן בהמשך, כפי שקרה לתקן 5098.
בדיון שהתקיים ב - 11.
13 במשרד להג"ס בנושא "הגדרת אפר פחם כפסולת רדיואקטיבית", סיכמה הסמנכ"לית לתעשיות ורישוי עסקים (להלן - סמנכ"לית לתעשיות) במשרד, כי "יש צורך בהסדרה ופיקוח על שימושי אפר פחם על מנת למנוע מצב בו אוכלוסייה תיחשף לרמות קרינה בלתי סבירות ובלתי מוצדקות"; "על מנת שניתן יהיה לפקח ולהגביל את השימושים באפר פחם ומאחר שכל פתרון אחר לכך לא צלח, הוכרז אפר פחם כפסולת רדיואקטיבית"; "ישנה הסכמה מקצועית.
ל פיה טוב היה אילו היה ניתן לפקח על השימוש באפר פחם מבלי להגדירו כפסולת רדיואקטיבית.
על פי ההנחיות הארגון הבינלאומי לאנרגיה אטומית.
אפר פחם אינו מסווג כפסולת רדיואקטיבית".
הסמנכ"לית לתשתיות ציינה כי בכוונת המשרד לקדם חקיקה אשר תאפשר להסדיר את הטיפול בפסולת רדיואקטיבית ובחומרים עם תכולה מוגברת של יסודות רדיואקטיביים, וכי "עד חקיקת החוק המשרד יבדוק האם יש כלים חוקיים חלופיים שיאפשרו לו לפקח ולהגביל בצורה נאותה את השימוש באפר פחם"; "כל עוד המצב לא השתנה קביעת המשרד לגבי אפר הפחם בעינה עומדת ועל הגורמים המעורבים בכך לעמוד בדרישות המשרד".
כך קבעה גם הסמנכ"לית לתשתיות, כי כל עוד תקן 118 "יגביל את תכולת אפר הפחם בבטון ל-160 ק"ג למ"ק בטון, המשרד לא יפעיל את התנאים ברישיון עסק של מפעלי הבטון המשתמשים באפר הפחם".
מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי על פי בדיקות הנערכות ב יוזמת מינהלת אפר הפחם, תרומת אפר הפחם בבטון למנת קרינה לאדם מהציבור נחשבת זניחה בגופים מקצועיים בין-לאומיים.
במסמך הייעוץ המשפטי של המשרד להג"ס מאפריל 2015 נכתב כי, "כיום אפר הפחם משמש בישראל כחומר גלם במלט ובבטון המשמשים לבניה למגורים.
שימוש זה מוסדר בין היתר בתקנים ישראליים לחומרי בניה, שאינם תקנים רשמיים.
משמעות השימוש בחומרים אלה בבניה עלולה להיות חשיפה מתמשכת של כלל האוכלוסיה לקרינה" (ההדגשה במקור).
52 התקינה בתחום הבטון מורכבת מתקן אב כללי ומתחתיו תקנים הדנים כל אחד בתחומים ספציפיים יותר.
תקן האב הוא ת"י 466 חלק1 - חוקת הבטון: עקרונות כלליים.
תקן זה על חלקיו דן בדרישות תיּכּון וביצוע של מבנים או רכיבים מבטון לא מזוין, מבטון מזוין ומסוגי בטון אחרים, לרבות שיטות ת"י 118 , שהנו אחד התקנים הכפופים לחוקת הבטון.
ת"י 118 מפנה בעקיפין לת"י 5098 ובמסגרת זאת לק ביעה שלפיה "תכולת היסודות הרדיואקטיביים בבטון המכילים אפר פחם מרחף לא תחרוג מהערך המותר בת"י 5098.
" המשרד להגנת הסביבה | 1119 .
עוד נכתב במסמך, כי "כידוע קרינה מיננת היאמסרטן ודאי שאין לו סף חשיפה בטוח " וכי "בשנים האחרונות ביצע המש רד מדידות קרינה מיננת בדירות, בהן נמצאה עליה ברמת הקרינה וחשיפת הציבור, בין היתר, כתוצאה מהשימוש באפר פחם".
15 פנה שר האנרגיה במכתב לשר להג"ס דאז בהצעה להגיע להסדרה מוסכמת של הרגולציה בתחום בטיחות הקרינה לשימוש באפר פחם.
השר כתב במכתבו, בין השאר, כי "ההחלטה לסווג את אפר הפחם כפסולת רדיואקטיבית והתערבות הממונה להעדפת יצרני המלט, מתבססים על פרשנות משפטית לא סבירה לסמכויות הממונה בדין".
חברת נשר מפעלי מלט ישראליים בע"מ (להלן- חברת נשר) היא יצרנית המלט הגדולה בישראל המספקת את רוב תצרוכת המלט לשוק הישראלי.
באוקטובר 2013 פנתה חברת נשר למשרד להג"ס וביקשה ממנו אישור לייבא אפר פחם.
הרקע לבקשה היה התחזית של חח"י לירידה בכמות הפחם המיובא לישראל, דבר שיוביל לירידה בכמות הייצור של אפר הפחם (הרחבה בנושא ייבוא אפר הפחם - ראו בהמשך).
14 כתב הממונה על הקרינה מכתב למנכ"לחח"י ובו הוא כתב כי "מקובל בעולם, כי שימוש באפר הפחם לצורך ייצור מלט הינו עדיף על פני שימושים אחרים גם כשאותם שימושים עומדים בתקנים מאושרים"; וכי "מבחינת חשיפת הציבור לקרינה מיננת, יש עדיפות ברורה כיום לשימוש באפר פחם בתהליך ייצור המלט על פני הוספתו כתחליף מלט או חול לתערובת הבטון".
לפיכך כתב הממונה כי " משמעות הדבר היא מתן עדיפות לתעשיית המלט לפי צרכיה, לפני העברת הפחם לתעשיות אחרות" (ההדגשה במקור).
14 כתב הממונה על הקרינה למנכ"ל חח"י כי "הואיל ומבחינת בטיחות קרינה שימוש באפר פחם כרכיב במלט עדיף על שימוש באפר פחם כרכיב בבטון.
יש להעביר לתעשיית המלט את כל האפר התחתי והשלמה עד 800,000 .
טון באפר עיליאת כמות אפר הפחם העודפת ניתן להעביר לתעשיית הבטון".
הממונה דרש מחח"י להעביר אליו בסוף כ ל חודש דיווח "על כמות אפר הפחם שסולקה מן התחנות ועל יעד הסילוק".
בעקבות החלטת הממונה על הקרינה כי פינוי אפר הפחם מתחנות הכוח של חח"י ייעשה תוך מתן קדימות לתעשיית המלט, הגישו בשנת 2015 יצרני בטון עתירה53 לבג"ץ נגד המשרד להג"ס, חח"י ומינהלת אפר הפחם.
16 הודיעה המדינה לבג"ץ על ביטולה של הוראת הממונה על הקרינה וב- 22.
16 ,הוגשה בקשה משותפת מטעם הצדדים להסדר דיוני ובמסגרתו ביקשו הצדדים למחוק את העתירות.
בית המשפט אישר את ההסדר, וב- 6.
הורה למחוק את העתירות .
53 בג"ץ 2048/15 שפיר מבנים תעשיות ( 2002 )נ' הממונה על הקרינה הסביבתית במשרד להג"ס וחח"י; בג"ץ 2875/15 האגודה הישראלית של יצרני בטון מובא נ' הממונה על הקרינה הסביבתית במשרד להג"ס, חח"י ומנהלת אפר הפחם.
למשרד להג"ס יש הסמכות לאסור יבוא מתוקף תקנות החומרים המסוכנים (יבוא ויצוא פסולת חומרים מסוכנים), התשנ"ד -1994 ,.
מכוח תקנות אלו המשרד להג"ס אינו מתיר כרגע לייבא אפר פחם לישראל, עקב עמדתו המקצועית, שהיבוא יגדיל את החשיפה של הציבור לקרינה מייננת שאינה מוצדקת.
לדעת המשרד להג"ס, יש להבחין בין הצורך לתת מענה לפסולת הנוצרת בישראל, שהשימוש בה הוא בבחינת הכרח, לבין יבוא של הפסולת מחו"ל.
כאמור לעיל, בשנת 2015 הכריע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי- פיסקלי) (להלן - המשנה ליועמ"ש) כי הוא לא יוכל להגן על עמדה משפטית שלפיה תקנה 5 לתקנות החומרים המסו כנים (סילוק פסולת רדיואקטיבית), התשס"ב-2002 , מהווה מקור סמכות להוראת הממונה מיום 21.
המשנה ליועמ"ש קבע כי משפטית, הפתרון העדיף לעניין מקור סמכותו של הממונה להסדיר את השימוש באפר הפחם כחומר רדיואקטיבי נמצא בתקנות הרוקחים.
בישיבה שהתקיימה אצל המשנה ליו עמ"ש ב - 23.
1554 הבהיר המשנה ליועמ"ש כי המחלוקת בין המשרד להג"ס לבין משרד האנרגיה לעניין הסדרת השימושים באפר הפחם היא בעיקרה מחלוקת מקצועית.
לצד זאת, נדונה בישיבה השאלה המשפטית לעניין מקור סמכותו של הממונה על הקרינה להסדיר את השימוש באפר הפחם.
לעניין זה הכר יע המשנה ליועמ"ש כי תקנות החומרים המסוכנים (סילוק פסולת רדיואקטיבית), התשס"ב-2002 , אינן יכולות לשמש מקור סמכות להוראת הממונה על הקרינה לחח"י מדצמבר 2014 , וכי הפתרון העדיף מבחינה משפטית לעניין מקור סמכותו של הממונה להסדיר את השימוש באפר הפחם כחומר רדיואקטיבי נמצא בתקנות הרוקחים, אך "שימוש בתקנות אלו כמקור סמכות מכתיב שינוי בתוכן הרגולציה ובאופיה"; וכי שימוש בסמכות הממונה לפי תקנות רישוי עסקים (סילוק פסולת חומרים מסוכנים), התשנ"א-1990 "הוא בן הגנה, אך מעורר שאלות מבחינה משפטית ולכן יש לבחון בחלופה זו למקור הסמכות כפתרון אחרון".
בכל הנוגע לדרך הפעולה הראויה הבהיר המשנה ליועמ"ש, כי ראוי שהמשרד להג"ס ומשרד האנרגיה "יפעלו במשותף להגעת להסכמה, ובעניין זה אפשרותם לפעול לקידום תקן לעניין תכולת אפר הפחם במוצרי בניה, שיהיה מקובל על כולם".
16 "עתרה חברת נשר לבג ץ55 נגד מדיניות המשרד להג"ס שאינה מתירה ייבוא אפר פחם עקב הגדרתו כפסולת רדיואקטיבית.
בפברואר 2017 ,החליט הרכב השופטים בבג"ץ זה, בהסכמתה של חברת נשר .
54 הישיבה נערכה בעקבות שתי עתירות שהוגשו לבג"ץ (בג"ץ 2048/15 שפיר מבנים תעשיות ( 2002 ) נ' הממונה על הקרינה ובג"ץ 2875/15 האגודה הישראלית של יצרני בטון מיובא נ' הממונה על הקרינה ), אשר הופנו נגד הוראת הממונה על הקרינה במשרד להג "ס לחח"י מיום 21.
2014 , המורה לתת קדימות למכירת אפר הפחם הנוצר משריפת הפחם בתחנות הכוח הפחמיות לתעשיית המלט, על פני תעשיית הבטון.
55 בג"ץ 5263/16 נשר - מפעלי מלט ישראל נ' המשרד להגנת הסביבה.
המשרד להגנת הסביבה | 1121 .
והפיקוח עליו מתאפיין .
להמתין שישה חודשים עד שהמשרד להג"ס יסיים לבחון שני היבטים בייבוא אפר הפחם: הערכה סביבתית בריאותית של כמות הקרינה המייננת בשימוש באפר הפחם; הערכה כלכלית של השימושים למיניהם באפר הפחם.
בספטמבר 2017 התקיים דיון נוסף בבג"ץ, ובסיומו הורה בית המשפט כי יוגש עדכון עד לסוף ינואר 2018.
למרות העמדות הנחרצות של הממונה על הקרינה ושל המדענית הראשית של המשרד להג"ס, המשרד להג"ס בתשובתו למשרד מבקר המדינה הפנה להערכה שעשתה בשנת 2014 הסוכנות להגנת הסביבה בארה"ב כדי להעריך את השימוש באפר הפחם במוצרי בטון.
המשרד להג"ס ציין כי בהערכה זו נמצא ש"מבחינת סיכוני קרינה, השימוש באפר פחם בבטון דומה ברמת הסיכון לתחליפים"; כי "השימוש באפר פחם מ ניב תועלות סביבתיות וכלכליות בתהליך הכנת המלט והבטון"; וכי הסוכנות להגנת הסביבה בארה"ב לא העלתה "כל המלצה או הנחיה להגבלה בשימושי הבטון המכיל אפר פחם".
משרד האנרגיה השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 (להלן- תשובת משרד האנרגיה), כי לדעת כל גורמי המקצוע במש רד, אמצעי ההסדרה והבקרה המופעלים על שימושי אפר הפחם מספקים ועומדים בדרישות התקן הבין-לאומי להגנה מקרינה ואף מחמירים ממנו.
משרד מבקר המדינה מעיר לכל הגורמים הנוגעים בדבר, ובראשם למשרד להג"ס ולמשרד האנרגיה, כי תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם והפיקוח עליו מתאפיי ן בבוקה ומבולקה.
התקן הישראלי העוסק בתכולה מרבית של חומרים רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה ובמנגנוני הפיקוח, עבר רוויזיות חוזרות ונשנות וגרסאותיו הוחלפו בגרסאות חדשות; ההחלטות לאכוף נקבעות אך לא מיושמות מחוסר יכולת ומחוסר סמכות; וקביעות שנקבעו שבות ומבוטלות על ידי גורמים משפטיים או לאחר פנייה לערכאות.
למרות ניסיונותיו של הממונה על הקרינה במשרד להג"ס לקבוע תקנים, הגבלות והתניות שיעמדו בדרישות המשרד להג"ס להגנת בריאות הציבור והסביבה בכל הנוגע לתוספת הקרינה המייננת ממוצרי הבנייה, הצליחה מינהלת אפר הפחם לפעול לשנות את התקן ולהעלות את רף החשיפה לקרינה המייננת בניגוד לדעתו של המשרד להג"ס.
ברקע כל אלו עמדו בין השאר חילוקי הדעות העקרוניים ומשמעותיים בין המשרד להג"ס מצד אחד (ואף בתוך המשרד להג"ס עצמו), לבין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מן הצד האחר.
כך נפגע תהליך הרגולציה על השימוש באפר הפחם פגיעה ניכרת, וכך גם נפגע תהליך הפיקוח והבקרה על שימושים אלו.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי כיום אין למעשה תקן מחייב באשר לתכולת יסודות רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה.
כשכך הם פני הדברים, לא ברור כלל אם השימוש הנעשה באפר הפחם עולה בקנה אחד עם ההכרח לשמור על איכות הסביבה ועל בריאות הציבור, ואף לא ברור אם יש במסד הנורמטיבי כולו, ובכללו בתקנות ובתקנים, כדי לאפשר פיקוח ואכיפה יעילים בנושא השימוש באפר הפחם.
אי -הבהירות מתעצמת נוכח המחלוקות העמוקות הקיימות בין המשרד להג"ס מצד אחד, וכאמור גם בתוך המשרד להג"ס עצמו, ובין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מן הצד האחר.
רמות אפר הפחם שאפשר לשלב במוצרי בנייה מכוח תקן 118 , מאפשרות הלכה למעשה תוספת חשיפה לקרינה מאפר פחם בחדרי מגורים בבתים ברמה השקולה לכ -30 צילומי רנטגן בשנה , לעומת הקרינה הטבעית שאדם חשוף אליה.
השתלשלות העניינים הקשורה לגיבוש התקנים שנועדו להגביל את השימוש באפר הפחם במוצרי הבנייה, ובעקבות זאת את רמות החשיפה לקרינה, כמו עדכונם בכל פעם מחדש, ממחישים את המתח המובנה הקיים בין המשרד להג"ס בהיותו הרגולטור האחראי לשמירה על איכות הסביבה ומתוך כך גם לבריאות הציבור מצד אחד, לבין משרד האנרגיה וחח"י ומ ינהלת אפר הפחם המבקשים לאפשר שימוש רב יותר באפר הפחם מצד אחר .
בפועל, מצב הדברי ם הביא לצמצום המגבלות על השימוש באפר הפחם, להגדלת חשיפת הציבור לקרינה ולפגיעה ביכולתו של המשרד להג"ס לממש את אחריותו וסמכותו בהיותו הרגולטור בתחום.
על המשרד להג"ס בשיתוף משרד האנרגיה לפעול לאלתר ולהסדיר את המצב הרגולטורי, לוודא שיש בו כדי לתת מענה מצד אחד לשיקולים של איכות הסביבה ובריאות הציבור, ומצד אחר לצורך לתת מענה מועיל לאפר הפחם המצטבר בחצרי תחנות הכוח.
ייצור אפר הפחם נמצא במגמת ירידה מתמשכת עקב המעבר להפקת חשמל בגז.
מגמה זו צפויה אף להתעצם בשנים הבאות 56 .
יש בצמצום ייצור אפר הפחם כדי לאפשר הפחתה ניכרת בכמויות אפר הפחם המשולבות כחומר גלם במוצרי בנייה, ובתוך כך להפחית את חשיפת הציבור לקרינה.
על המשרד להג"ס ו על משרד האנרגיה לבחון את המשמעויות הנובעות מכך על השימושים באפר הפחם ועל היקפם.
56 מגמה שהצביע עליה המשרד להג"ס בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת.
המשרד להגנת הסביבה | 1123 .
שימוש באפר הפחם בענפי החקלאות והגינון .
בספטמבר 2007 אישר המשרד להג"ס57 שימוש באפר פחם תחתי כמצע לגידול צמחים אכילים חד שנתיים ולגינון.
במסגרת מסמך תנאים לשימושים באפר הפחם שהוציא הממונה על הקרינה לחח"י ביולי 2008 ,, נקבעו, בין השאר התנאים לשימוש באפר פחם בחקלאות ובגינון.
במסגרת זו נקבע: השימוש באפר הפחם יהיה רק בשטח חקלאי מסומן ומשולט; שיעורו של אפר הפחם לא יהיה יותר מ -50% ממצע הגידול; יש להימנע מפיזור אפר הפחם באוויר ; אין לזהם את מי התהום או מי השתייה; להיזהר מפני פינוי לא מבוקר או שימוש לא מבוקר.
במכתב מהממונה שנלווה להנחיות האלה נכתב כי חח"י "נדרשת" להוציא את אפר הפחם מתחנות הכוח בכפוף לאמור במסמך תנאים לשימושים באפר הפחם.
בנוהל הוצאת אפר הפחם של הדרג המקצועי הארצי נקבע, בין השאר, כי שימוש באפר פחם שלא לפי תנאי המשרד להג"ס, ישמש עילה לביטול האישור להוצאת אפר פחם או להגבלתו, וכי על חח"י להבטיח, כי מסירת אפר הפחם למשתמש תתבצע על פי הנוהל האמור.
כפי שניתן לראות בלוח 2 שלעיל, בממוצע כ-8% מאפר הפחם התחתי מנוצלים לחקלאות.
אפר פחם זה משמש בעיקר מצע גידול לצמחים חד-שנתיים אכילים וצמחי נוי, כמצע ניסויי בגידול בעלי חיים (בקר ועופות) וכן לגינון ולטיוב קרקע.
כמו כן, בממוצע כ-2% מאפר הפחם המרחף משמש לייצוב בוצה של מערכת טיהור השופכין המיועדת גם היא בעיקרה לתחום החקלאות.