HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
נמצא כי גם לאחר החתימה על הסכם העקרונות בשנת 2011 ועל הסכם המתווה בפברואר 2015 התנהל תהליך מעבר המכללות לתקצוב ות"ת ללא הובלה סדורה ומתוכננת של משרד החינוך ומל"ג-ות"ת - שני המאסדרים של תחום זה.
היעדר תכנית עקרונית של המאסדרים, שבה באים לידי ביטוי הפריסה הגאוגרפית הרצויה ומספר המוסדות הרצויים לכל מגזר, וכן היעדר לוח זמנים מחייב - כל אלה עיכבו את תהליך המעבר, הביאו לידי בזבוז זמן ועלולים להביא להכשלת יישום הרפורמה.
עוד נמצא כי עד סיום הביקורת לא קיימה מל"ג הליך בקרה והבטחת איכות של תכניות הלימודים במכללות האקדמיות להוראה, וכך אין לה מידע על אופן יישומן.
רק בעת האחרונה גיבשה מל"ג תכנית בקרה, וזו תבוצע לראשונה בשנת הלימודים התשע"ו.
על מל"ג-ות"ת לבחון את התוצאות הנובעות מהמעבר ומן האפשרות שהעלו כמה מן המכללות להוראה, שיילמדו בהן לא רק מקצועות תומכי חינוך אלא גם מקצועות כלליים, מהלך שיכול להשפיע על כלל מערכת ההשכלה הגבוהה, ובכלל זה על פריסת המוסדות ברחבי הארץ.
משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך בשיתוף מל"ג-ות"ת כי יאמצו גישה פרואקטיבית ויגבשו תכנית עקרונ ית כוללת למעבר המכללות להוראה לתקצוב ות"ת.
ב תכנית זו יובאו בחשבון היבטים מגזריים וגאוגרפיים והמאפיינים הייחודיים של המכללות האקדמיות להוראה, וזאת מתוך ראייה לאומית ומערכתית.
שם הדוח: משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא .
ים המלח עשיר במינרלים שונים, ובהם אשלג.
בהפקתו של האשלג עוסקת חברת מפעלי ים המלח בע"מ (להלן - מי"ה), שהוקמה בשנת 1952 כחברה ממשלתית.
בשנת 1995 הוחל בהליך הפרטה של החברה, וכיום מחזיקים בכל מניותיה גורמים ציבוריים ופרטיים, למעט במניית זהב מיוחדת שמחזיקה בה המדינה.
הזכויות של מי"ה להשתמש במשאבי הטבע המצויים בים המלח מוסדרות בשטר זיכיון, שעוגן בשנת 1961 בחוקזיכיון ים המלח, התשכ"א- 1961 .
האשלג מופק מבְּרֵכה גדולה המצויה באגן הדרומי המיובש של ים המלח (להלן - בְּרֵכה 5 או הבְּרֵכה ).
בְּרֵכה 5 מקבלת את מימיה מים המלח, באמצעות תעלת הזנה ובאמצעות תחנת שאיבה גדולה.
יצוין כי לים המלח יש חשיבות רבה גם מבחינה תיירותית: על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 51% מהתיירים שהגיעו לישראל בשנת 2012 ביקרו באזורים המלח.
בהקשר זה יש לבְּ רֵכה חשיבות רבה, מכיוון שהיא משמשת את אתרי התיירות בעין בוקק ובחמי זוהר, שבהם 14 בתי מלון.
עקב הפקת האשלג שוקע מלח בתחתית הבְּרֵכה , דבר הגורם לעליית מפלס המים בה בכ-20 ס"מ בשנה וכן לעליית מפלס מי התהום בקרבת הבְּרֵכה .
העלייה במפלס המים עלולה לגרום להצפת החוף הסמוך לבְּרֵכה ובתי המלון המצויים בו ואף לסכן תשתיות לאומיות ואזוריות (כביש 90 העובר בסמוך 4 ,קווי חשמל ותקשורת, קווי אספקת מים וביוב ומערך הניקוז), והעלייה במי התהום עלולה לערער את יסודות בתי המלון.
עקב עליית המפלס הקימה מי"ה, בשיתוף הממשלה, לאורך הצד המערבי של הבְּרֵכה סוללות מחומרי כרייה וחציבה שנלקחו מהאזור.
במשך השנים, עקב עליית המפלס, הוגבהו הסוללות, דבר שגרם להסתרת הנוף הנשקף מהקומות התחתונות של חלק מבתי המלון שבאזור.
מלבד זה, הגבהת הסוללות היא פתרון זמני בלבד, מכיוון שלא ניתן להגביה אותן ללא הגבלה.
כמו כן, דחיית פתרון קבע לבעיה גורמת לאי-ודאות בנוגע לעתיד האזור, דבר שבין היתר אינו מאפשר ליישובים ולבתי המלון המצויים בו לתכנן וליישם תכניות ופעילויות ארוכות טווח.
מספטמבר 1998 קיבלה הממשלהכמה החלטות שנועדו לפתור את הבעיה.
בין היתר החליטה הממשלה במרץ 2008 להקים את החברה הממשלתית להגנות ים המלח בע"מ (להלן - חל"י).
מטרותיה של חל"י הן בין היתר מציאת פתרונות קצרי טווח וארוכי טווח לבעיה ויישומם, והשר האחראי לענייני החברה הוא שר התיירות.
בשנת 2009 העריכה חל"י כי הנזק שייגרם למשק עד שנת 2030 )(השנה שבה יפקע הזיכיון הנוכחי של מי"העקב הצפת חוף הבְּרֵכה והפסקת התיירות באזור יסתכם בכ-2.
4 מיליארד ש"ח בערכים מהוונים לשנת 2009 .
החישוב לא כלל את הנזק שייגרם למשק עקב הפגיעה בתשתיות, ובכלל זה בכביש 90 .
משנת 2009 מבצעת חל"י פרויקטים שונים שנועדו להגן על צדה המערבי של הבְּרֵכה , הסמוך לאזור בתי המלון.
בינואר 2012 אימצה הממשלה את החלטת ראש הממשלה כי יש לפתור את הבעיה בטווח הארוך באמצעות קציר מלח מלא בבְּרֵכה וכן החליטה לנהל משא ומתן עם נציגי מי"ה לגבי הביצוע והמימון של קציר המלח.
קציר המלח נועד לגרד מתחתית הבְּרֵכה את השכבה העליונה של המלח שהצטבר, ובכך למנוע עלייה נוספת של המפלס.
עוד קבעה הממשלה בהחלטה זו כי מי"ה היא שתהיה אחראית לתכנון הפרויקט, לקידום אישורו בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות (להלן - הוות"ל) וכן לקידום אישור הקמתה של תחנת השאיבה החדשה של מי"ה בוועדה זו .
במשא ומתן עם מי"ה היו מעורבים מטעם הממשלה נציגים של כמה גופים, ובהם אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל), אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת), משרד התיירות וחל"י.
ביולי 2012 חתמה ממשלת ישראל על הסכם .
כביש הנמתח ממעבר טאבה בדרום ועד מטולה בצפון ועובר גם לאורך חופי ים המלח משרד האוצר 317 .
:שם הדוח משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עם מי"ה לביצועהפרויקט .
בהסכם נקבע שמי"ה תממן 80% מעלות הפרויקט, והמדינה תממן 20% .
מהעלות בהסכם נקבע כי בעקבות ביצוע הפרויקט, כהגדרתו בהחלטת הממשלה מינואר 2012 , לא יעלה מפלס המים בבְּרֵכה 5 מתחילת שנת 2017 על גובה של15.
1 +מ', על פי שיטת המדידה הנהוגה במי"ה5, וגובה הסוללות המקיפות את הבְּרֵכה לא יעלה על 16.
5 +מ', על פי שיטת מדידה זו.
כמו כן נקבע בהסכם שיעור התמלוגים שתשלם מי"ה למדינה ממכירות האשלג שהיא תפיק מים המלח.
בחודשים פברואר-אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה את יישום החלטת הממשלה מינואר 2012 .
הבדיקה נעשתה במשרד האוצר, במשרד התיירות, בחל"י ובוות"ל.
בדיקות השלמה נעשו במכון הגיאולוגי לישראל ובמשרד להגנת הסביבה.
החלטת הממשלה מינואר 2012 - הרקע וההשפעות .
בדוח שפורסם בשנת 20036 העיר מבקר המדינה לגבי הגנת המלונות באזור ים המלח מפני הצפה כי "אף שכל הגופים הקשורים לפיתוח אזורי התיירות האמורים ידעו כבר ב- 1971 שעליית מפלס הבְּרֵכה עלולה לגרום בעתיד להצפת החוף, הם עודדו את פיתוח האזור, בלי לתת לכך מענה של קבע.
כתוצאה מכך נדרש להשקיע כיום עשרות רבות של מיליוני דולרים לפתרון הבעיה".
בדוח הומלץ לכל הגופים הנוגעים בדבר להחליט בהקדם על פתרון של קבע לבעיה, כדי למנוע הוצאות כספיות מיותרות.
בדוח מעקב שפורסם בשנת 20067 ציין מבקר המדינה כי בפברואר 2004 סיים יועץ חיצוני שהעסיק משרד התיירות את בדיקתן של ארבע חלופות לפתרון קבע8 לבעיה והמליץ לבחור באחת מהן9 .
ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה דנה בנושא והחליטה להטיל על מנכ"ל משרד התיירות לבדוק, בסיוע גורמי חוץ, את העלות של כל אחת מהחלופות.
עוד נקבע בהחלטה כי "שר התיירות יגיש הצעת החלטה לממשלה עד ליום 1 בינואר 2005 לבחירת פתרון הקבע להגנת חוף ים המלח".
במעקב הועלה כי עד ליוני אותה שנה לא הגיש השר את ההצעה.
משרד מבקר המדינה המליץ בדוח המעקב למשרד התיירות, או כל גוף אחר שתקבע הממשלה, לבצע בדחיפות את בדיקות ההיתכנות הטכנו-כלכלית של החלופות השונות לפתרון הק בע; לקבוע .
5 על פי מדידות שביצעה המועצה האזורית תמר הגיע מפלס המים בבְּרֵכה ב - 5.
'+ מ 6 ,מבקר המדינהדוח שנתי 53ב, בפרק "הגנת מלונות באזור ים המלח מפני הצפה", עמ' 772- 761.
7 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 ), בפרק "ממצאי מעקב- הגנת מלונות באזור ים המלח מפני הצפה", עמ' 727-715 .
8 ;הקמת לגונה שבה ייקצר מלח קצירת מלח בכל השטח של ברכה 5 (קציר מלח מלא); הצפת שטח בתי המלון הקרובים לחוף; הגבהת סוללות המגן בעוד 6 .
הקמת הלגונה 318 דוח שנתי66ג .
שם הדוח: משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ,מהי החלופה המועדפתמיהו הגוף שיהיה אחראי לביצועה, ומה יהיו סמכויותיו; ו כן לדאוג למקור תקציבי למימון הביצוע.
כמו כן המליץ משרד מבקר המדינה לממשלה לקבוע אילו גופים יישאו בעלויות הביצוע10 .
בשנת 2006 הגישה התאחדותהמלונות בים המלח (להלן - העותרת) עתירה לבג"ץ11 , ובה דרשה שהממשלה תחליט על פתרון קבע לבעיה.
הדיונים בעתירה נמשכו כשש שנים, ובית המשפט העיר בהם כי "הממשלה היא הצריכה להיות המנוע - הקטר המושך את הקרונות - לפעילות, לרבות פיננסית, של כל ה'שחקנים'".
בעקבות הדיונים בבג"ץ קיבלה הממשלה כמה החלטות.
בדיון בהצעת החלטה בנושא שקיימה ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה ב- 11.
06 ,ציין שר התיירות דאז כי יש צורך "לאשר בדחיפות את ההצעה להחלטה - וזאת בעקבות עתירה לבג"צ בנושא שתידון ביום 18.
" ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה החליטה בדיון זה בין היתר כי שר התיירות ירכז את בחינת החלופות בנושאים הקשורים לים המלח ויגיש "לממשלה המלצה להיערכות לפתרון ההגנה לטווח ארוך כולל עדכון לוחות הזמנים הצפויים לביצוע".
ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה גם קבעה כי על שר התיירות להגיש הצעת החלטה לממשלה בעניין פתרון הקבע עד 31.
במאי 2007 החליטה הממשלה בין היתר כי "פרויקט ההגנות על ים המלח יוכרז כפרויקט תשתית בעל חשיבות לאומית, ובהתאם לסעיף 76 ב (ג) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 ,, יכין משרד התיירות תכנית לתשתית לאומית ויגישה לוועדה לתשתיות לאומיות לשם קידום הליכי התכנון לרבות האפשרות ליתן היתרים לביצוע התכנית".
בעקבות החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה מספטמבר 2006 נבחנו עם מי"ה דרכים שונות לפתרון הבעיה.
ואולם הועלה כי עד אפריל 2011 , כשלוש שנים וחצי לאחר התאריך שנקבע להגשת הצעת ההחלטה, עדיין לא נמצא לבעיה פתרון קבע.
בעקבות אי-מציאת הפתרון הוציא באותו חודש בית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, צו על תנאי, שהורה לממשלת ישראל לנמק מדוע לא תחליט בתוך שלושה חודשים על אימוץ ויישום של אחד מפתרונות הקבע שנבחנו.
במאי 2011 ,לאחר השלמת בדיקת החלופות להגנה ארוכת טווח על חופי ים המלח, הכינה חל"י מסמך בשם "פרויקט הגנות ים המלח - סיכום בחינת ההיתכנות לחלופות ארוכות הטווח" (להלן - מסמך החלופות).
שר התיירות והשר להגנת הסביבה המליצו לראש הממשלה לבחור בקציר המלח המלא כפתרון ארוך טווח להגנת החופים בים המלח.
ביולי 2011 סייר ראש הממשלה באזור, בלוויית כלל הגורמים המעורבים, ולאחר הסיור הנחה את החשבת הכללית במשרד האוצר (להלן - החשכ"לית) ואת ראש אג"ת להשלים את המשא ומתן עם מי"ה על חלוקת נטל המימון של ביצוע הקציר המלא, כפתרון ארוך טווח להגנת החופים של ים המלח והתשתיות המצויות באזור.
עמדת המדינה במשא ומתן עם מי"ה בעניין הנשיאה בעלות של קציר המלח גובשה על בסיס קווים מנחים שהתווה עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי- פיסקלי), בחוות דעת שהגיש ב- 4.
בחוות דעת זו צוין כי "על המזהם לשאת בעלויות של הפחתת זיהום בהתאמה להיקף הנזק שנגרם או עלול להיגרם לציבור", ולכן על מי"ה לשאת ברובה של עלות הקציר.
עוד צוין בחוות הדעת כי "עליית המפלס והצורך להמשיך ולהגביה את סוללות הבריכה, גורמים נזק לאינטרסים ציבוריים וצפויים לגרום .
10 ,בענין ירידת מפלס ים המלח והיווצרות בולענים באזור ראו מבקר המדינה דוח שנתי 59ב ( 2009 '), בפרק "ירידת מפלס ים המלח ותופעת הבולענים", עמ 1141 -1123 .
11 בג"ץ 2640/06 התאחדות המלונות בים המלח נגד מדינת ישראל (פורסם במאגר ממוחשב, 1.
:שם הדוח משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לנזקים עתידיים לתעשיית התיירות ולאינטרסים נופיים וסביבתיים.
פעילותה של מי"ה היא שיוצרת את הסיכון ולכן עליה לפתור את הבעיה ולשאת באופן עקרוני בעלויות של מניעת עליית המפלס מכאן ולהבא.
על מי"ה לנהוג ככל יצרן ולהפנים את עלות הסיכון הנגרם בשל תהליך הייצור של מוצריה ובכלל זה הנזקים הסביבתיים שהיא גורמת".
כן צוין בחוות הדעת כי "יש לזכור כי עליית המפלס בבריכה 5 היא תוצאה בראש ובראשונה של הפעילות התעשייתית של מי"ה ומשרתת בעיקר את מי"ה.
לכן אחריותה של מי"ה גדולה בהרבה מאחריות המדינה".
יצוין כי במקביל למשא ומתן שנוהל עם מי"ה בעניין חלוקת נטל המימון הנדרש לקציר המלח, נוהל עמה משא ומתן גם בעניין שיעור התמלוגים שהיא תשלם למדינה מסך מכירותיה.
בעניין זה נאמר בחוות הדעת האמורה כי "שיעור התמלוגים שמעבירה מי"ה למדינה הוא שיעור נמוך.
על פניו שיעור זה אינו משקף כלל את חלקו הראוי של הציבור מהרווחים הנוצרים משימוש במשאב טבע המצוי בבעלותו" (ההדגשה במקור).
באפריל 2011 הוציא כאמור בית המשפט העליון צו על תנאי ובו הורה למדינה "לבוא ולנמק מדוע לא תקבל ממשלת ישראל תוך שלושה חודשים.
החלטה המאמצת את אחד מפתרונות הקבע.
ומדוע לא תפעל ממשלת ישראל להשלמת פיתרון הקבע שייבחר".
בית המשפט ציין כי החלטת הממשלה בעניין זה "מבוששת לבוא; שנים חלפו, כאמור, מאז הגשת העתירה; הוקמה חברה מיוחדת שנועדה לקדם את הפתרונות וליישמם; נבחרו מנהלים לה, ונערכו בדיקות - ואף אלו לא היו באים לעולם אלמלא 'נוהל הדיווח' לבית המשפט שנתגבש בעתירה זו בעיקר ביוזמת המדינה" (ההדגשה אינה במקור).
בהחלטת הממשלה מינואר 2012 אושר מתווה הפתרון שהסכימו עליו משרד האוצר ומי"ה, ובכלל זה הטלת רוב המימון של קציר המלח על מי"ה, כחלק מהסדר כולל בי נה ובין המדינה, שבמסגרתו יגדל גם שיעור התמלוגים שהיא תשלם למדינה.
הממשלה הטילה על החשכ"לית להגיע להסכם מפורט עם מי"ה, על פי מתווה זה, בעניין אופן חלוקת נטל המימון של קציר המלח ובעניין הגדלת שיעור התמלוגים.
בעקבות החלטת הממשלה ציינו נציגיה לפני בית המשפט העליון כי לדעתם, מאחר שהמדינה אימצה פתרון של קבע לבעיה, התייתרה העתירה ויש למח וק אותה.
לעומת זאת ביקשו העותרת ואחת המשיבות (המועצה האזורית תמר) מבית המשפט לקבוע כי הצו על תנאי שניתן כאמור באפריל 2011 יהפוך לצ ו מוחלט, בין היתר מכיוון שלא נקבעו בהחלטת הממשלה לוחות זמנים ברורים לביצוע קציר המלח, ולא נקבעו בה עיצומים מספקים לאי-עמידה בהם.
בפברואר 2012 החליט בית המשפט העליוןלדחות את העתירה אשר הגישה בשנת 2006 התאחדות המלונות בים המלח נגד מדינת ישראל ונגד גורמיםאחרים .
בהחלטתו ציין בית המשפט כי "סכנת ההצפה מעל בתי המלון באזור דרום ים המלח הובאה לידיעת ממשלת ישראל בשנת 1971 ,עוד בטרם הסתיימו עבודות הקמתו של בית המלון הראשון שהוקם באזור.
אף על פי כן, רק בשנת 2012 (בתום41 שנים) החליטה ממשלת ישראל מהי הדרך שבה היא מתכוונת לטפל בבעיה זו, וזאת רק לאחר שניתן צו על-תנאי בעתירה זו.
נוכח פרק הזמן הבלתי סביר בעליל שחלף עד שהממשלה החליטה מהו הפתרון הראוי, אין זה מפתיע כי כל הצדדים האחרים לעתירה חוששים כי יישומו המלא של הפתרון איננו נראה באופק.
חרף זאת, במוקד העתירה עמדה דרי שת העותרת כי המדינה תחליט מהו פתרון הקבע בו היא בוחרת, ודרישה זו באה על סיפוקה אף כי באיחור ניכר.
מטבע הדברים, החלטת ממשלה אינה נוגעת בפרטי הפרטים של הדרכים המעשיות ליישומה, אך לעת הזו, ניתן אך לקוות כי המדינה תדאג שפתרון הקבע עליו החליטה הממשלה ייושם במסגרת לוחות הזמנים שנקבעו.
ניתן לקוות כי המדינה כבר נתנה דעתה לסוגיות 320 דוח שנתי66ג .
שם הדוח: משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 שמעלות העותרת והמשיבות 8 ו-10 [מי.
]"ה והמועצה האזורית תמרבמידה שתקווה זו תתבדה, ואם המדינה תשתהה בביצוע מסקנותיה שלה, ניתן יהיה להגיש עתירה נוספת העוסקת בסוגיות הספציפיות שנותרו שנויות במחלוקת".
יצוין כי בנסיבות העניין, אף שהעתירה נדחתה, חייב בית המשפט את המדינה בהוצאות העותרת.
מהאמור לעיל עולה כי הצורך למצוא פתרון לבעיה החמורה שנוצרה היה ידוע זה עשרות שנים.
ואולם למרות זאת לא נעשו פעולות כדי למצוא לה פתרון קבע ארוך טווח, והפתרון שאומץ - הקמה של סוללות חוף והגבהה שלהן בעת הצורך - היה זמני משום שלא ניתן להגביה את הסוללות מעל לגובה מסוים, וכמו כן מצריך השקעות מתמשכות על מנת להגביה את סוללות החוף כאשר הדבר נדרש.
במשך השנים השקיעה הממשלה מאות מיליוני ש"ח בהקמת הסוללות ובתחזוקתן, ומשנת 2009 הושקעו עוד מאות מיליוני ש"ח בשכלולן; אילו הושקעו הכספים בעוד מועד ביישום פתרון קבע, היה נחסך חלק ניכר מסכומים אלה.
פעילות מואצת של הממשלה למציאת פתרון קבע החלה רק משנת 2006 , לאחר שפורסמו דוחות ביקורת של מבקר המדינה בנושא, ובייחוד עקב דיונים שהתקיימו בבג"ץ מאותה שנה בעקבות עתירה שהוגשה בנושא.
החלטת הממשלה על פתרון הקבע אמנם הביאה לדחייתה של העתירה, אך בית המשפט ביקר בהחלטתו את תפקודה של הממשלה בנושא.
בשל הנסיבות שבהן התקבלה החלטה זו יש צורך בקיום מעקב ראוי אחר יישומה.
אי-קביעת יעדים לפרויקט ואבני דרך ליישומם .
ניתן להשתמש בעקרונות מן התחום הכלכלי -עסקי בביצוע עבודת מטה בתחום פיתוח התשתיות.
ממחקרים שנעשו במקומות שונים עולה כי עבודת מטה בתחום זה חייבת לכלול כמה מרכיבי יסוד, ובהם לוח זמנים מפורט לתכנית הפיתוח וכן אבני דרך ויעדי ביניים הניתנים למדידה ולבקרה.
בשנת 2010 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא "ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית"12 .
בדוחנכתב בין היתר כי אי-יישומן של תכניות לפיתוח תשתיות החיוניות למשק, חריגה מלוחות הזמנים שנקבעו ליישום התכניות ומ התקציבים שיועדו לכך והיעדר מידע מרוכז, מפורט ומעודכן שיאפשר להשוות בין התקציבים שאושרו ולוחות הזמנים שנקבעו ובין המצב בפועל - כל אלה מלמדים על כשל ניהולי של משרדי הממשלה ושל רשויות המדינה האחרות, של מי שעומדים בראשם ושל מי שמבצעים את העבודה מטעמם.
עוד נכתב בדוח כי החלטה לאשר את התכניות צריכה להתקבל לאחר קביעת התפוקות .
12 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ35-1.
:שם הדוח משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הנדרשות, הגדרת אבני הדרך, קביעת מקורות המימון, קביעת האחראים לביצוע המטלות השונות וקביעת לוחות זמנים ברורים.
בהחלטת הממשלה מינואר 2012 נקבע13 כי "בעקבות הפרויקט, החל מתחילת שנת 2017 ', מפלס המים בבריכה מס5 לא יעלה על15.
"ברשת מפעלי ים המלח מנוסח סעיף זה עשוי להשתמע כי השגת גובה מפלס כאמור בתאריך הקובע (ינואר 2017 .
) היא תנאי להצלחת הפרויקט יצוין כי ממכתב ששלחה מי"ה לוות"ל באוקטובר 2013 עולה כי בסוף שנת 2012 היה גובה המפלס 14.
1 + מ', על פי שיטת המדידה הנהוגהבמי"ה.
מאחר שהמפלס עולה בכל שנה ב-20 ס"מ, הוא צפוי להגיע לגובה של 15.
1 + מ' בסוף שנת 2017 ,.
יתר על כן ממסמכים המצויים בידי חל"י עולה כי על פי מדידות שביצעה עבורה המועצה האזורית תמר הגי ע המפלס בינואר 2012 לגובה של 13.
63 + מ' ובינואר 2015 לגובה של 14.
32 + מ'; דהיינו, בהנחה שיישמר קצב עליית המפלס, הואיגיע לגובה של 15.
1 '+ מ בינואר 201914 .
מהאמור לעיל עולה אפוא כי לא נקבעו בהחלטת הממשלה ובהסכם הקציר מדדים פרטניים שבאמצעותם ניתן לקבוע את מידת הצלחתו של הפרויקט, למעט המדד האמור - השגת מפלס של 15.
1 '+ מ בבְּרֵכה בינואר 2017 - שיושג גם אם לא יתבצע קציר.
היעדרם של מדדים כאמור משקף חסר מהותי בהסכם הקציר.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על החשכ"ל ואג"ת להביא עובדה חשובה זו לידיעת הממשלה, לפני שקיבלה את החלטתה בנושא.
בהחלטת הממשלה מינואר 2012 הוגדר הפרויקט, שבעקבותיו אמור המפלס שלא לעלות על 15.
1 + מ' מתחילת שנת 2017 - "קציר מלח מלא".
בנספח להחלטת הממשלה פורטו המרכיבים של הפרויקט - חפירת מלח ופינויו לשולי הבְּרֵכה , הפרדת תמיסות מערֵמות המלח, שינוע המלח לים, שפיכת המלח לים והפעלת מערך תומך לביצוע הקציר15 .
במסמך החלופות ציין הצוות הסביבתי שמינתה חל"י להכנתו16 כי "קיים יתרון סביבתי משמעותי לחלופת הקציר המלא, בעיקר מן הסיבה כי חלופה זו יציבה, אמורה להיות בתוקף שנים רבות.
ים-המלח אשר סבל וסובל עד היום מתנודות ומהפכות מעשה ידי אדם נזקק לרגיעה וליציבות.
גם השוכנים לידו, היישובים הכפריים, אנשי המלונות, המבקרים והתיירים, זקוקים לתקופה ארוכה של יציבות על מנת להשרות ביטחון בעתיד המקום, ולספק ודאות באשר להמשך מימוש תכניותיהם ופעילותם באזור.
חלופת הקציר המלא נותנת את המענה המיטבי, מענה יציב ובר קיימא לכל אלה.
לאור הדברים הללו ממליץ הצוות להתחיל בפעולת הקציר ללא דיחוי" (ההדגשה במקור).
בסיכום דיון שהתקיים בדצמבר 2011 - בהשתתפות החשכ"לית, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, היועץ המשפטי של משרד האוצר, נציגי אג"ת ומנכ"ל חל"י - נכתב בין היתר .
ב 14 יצוין כי במסמכים שהוגשו לשרים לקראת ישיבת הממשלה שבה התקבלה ההחלטה לא נכללו נתונים בדבר גובה המפלס באותה עת.
כוח אדם טכני והנדסי ומערכות בקרה וחשמל 16 הצוות הגיש דוח, וזה צורף כנספח11 .
לדוח החלופות 322 דוח שנתי66ג .
שם הדוח: משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 " כיהמדינה קונה בפרויקט גובה מפלס" (ההדגשה אינה במקור).
יצוין כי בזמן ביצוע הביקורת ציינו נציגי משרד האוצר, משרד התיירות וחל"י לפני משרד מבקר המדינה התבטאות זו והוסיפו כי היעד של הפרויקט הוא השגת מפלס שלא יעלה על גובה של 15.
1 +מ' בתחילת שנת 2017 ,על פי שיטת המדידה של מי"ה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין החשכ"ל כי "מטרת הסכם הקציר היא קיבוע גובה המפלס.
ועמידה בו היא המדד להצלחתו.
הסכם הקציר וההתקדמות ביישומו עד כה מהווים פתרון קבע לבעיית מפלס המים ועולים בקנה אחד עם החלטת הממשלה ועם פסיקת בג"ץ בנושא".
אג"ת הוסיף בתשובתו בעניין זה כי מאחר שעד תום תקופת הזיכיון של מי"ה נותרו כ-15 שנים, "ובהתחשבבכך שמי"ה אינה צפויה להפסיק את פעילותה העסקית, הרי שלשם השגת יעד המפלס יהיה על מי"ה להשתמש בפתרונות תשתיתיים ארוכי טווח בלבד".
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 העלתה גם מי"ה טענה זו והוסיפה כי "ייצוב מפלס המים בבריכה הוא המטרה העיקרית של פרויקט הקציר, של החלטות הממשלה בענין ושל הסכם הקציר, כמו גם הרציו של פסיקת בג"ץ".
לדעת משרד מבקר המדינה, הטענה כי היעד של הסכם הקציר הוא קיבוע גובה המפלס האמור בלבד אינה עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה מינואר 2012 .
יעד ההסכם הוא כאמוריישום פתרון קבע לעליית המפלס, בשל הנזקים שעלייה כזאת עלולה לגרום.
פתרון הקבע שעליו החליטה הממשלה ושנקבע בהסכם הקציר הוא קציר מלח מלא, כהגדרתו בנספח להחלטת הממשלה , ועמידה ביעד המפלס המבוקש לאורך שנים.
השגת המפלס המבוקש בתאריך מסוים בלבד, באמצעות ביצוע קציר חלקי, או אפילו באמצעות הקטנת התפוקה של מי"ה לפרק זמן קצר, אינה יכולה אפוא להיחשב פתרון קבע לבעיה, ונקיטת דרכי פעולה כאלה תהיה למעשה חזרה לדפוס הפעולה הדחייני של מתן פתרון זמני לבעיה, שכאמור היה קיים יותר מ-40 ,שנהובג"ץ מתח עליו ביקורת בהחלטתו .
עיקריה של החלטת הממשלה מינואר 2012 הם אלה: (א) ביצוע הפרויקט כפתרון קבע לבעיית עליית המפלס של בְּרֵכה 5 ,.
כאמורבעקבות ביצוע הפרויקט לא יעלה מפלס המים בבְּרֵכה מתחילת שנת 2017 ואילך על 15.
1 ,'+ מעל פי שיטת המדידה הנהוגה במי"ה17 ; )(ב הפרויקט הוא פרויקט של תשתית לאומית, והאחריות לקידומו בוות"ל מוטלת על מי"ה; (ג) מי"ה תישא ב-80% מעלות הפרויקט, והממשלה תישא ב-20% הנותרים.
ואולם הסכום שתשלם הממשלה לא יעלה על 0.
76 ;מיליארד ש"ח (ד) שיעור התמלוגים שתשלם מי"ה למדינה מסך מכירותיה יעלה (ראו להלן); (ה) הממשלה לא תיזום שינויים במדיניותה הפיסקלית בקשר לכריית מחצבים בים המלח, לרבות בקשר לניצולם המסחרי, וכן תתנגד להצעות חוק בעניין זה.
17 בעניין שיטת המדידה של מי"ה, ראו לעיל הערה3.
:שם הדוח משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הביקורת העלתה כי אף שמדובר בפרויקט נרחב ו מורכב של פיתוח תשתיות הכולל כמה שלבים וצפוי להימשך כמה שנים, לא נקבעו בהחלטת הממשלה מינואר 2012 או בתכנית המחייבת את מי"ה, שהייתה אמורה להיגזר מההחלטה, אבני דרך ולוחות זמנים להשגתן, מלבד מתן תוקף על ידי הממשלה לתכנית לביצוע הפרויקט (לרבות הקמת תחנת השאיבה של מי"ה) ותאריך היעד לכך.
לדעת משרד מבקר המדינה, קביעת אבני דרך כאמור - כגון רכישה של ציוד חיוני לקציר (כגון דוברות ומחפרים) והכנסתו לפעולה והקמת מתקנים חיוניים לפרויקט (כגון מסוע) - הייתה מסייעת להעריך את מידת ההתקדמות ביישום הפרויקט ומאפשרת לבצע מעקב יעיל בענין זה.
עוד הועלה כי התאריך האחרון למתן תוקף לתכנית לביצוע הפרויקט שנקבע בהחלטת הממשלה - 30.
13 - לא היהמקובל על חל"י והוות"ל.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 טען החשכ"ל כי המועד האמור "הוסכם בדיון משותף עם גורמי המקצוע בוות"ל לרבות חברת חל"י ועל דעתם".
ואולם מתשובתה של חל"י למשרד מבקר המדינה ומהמסמכים שמסרה עולה כי היא העריכה עוד בשנת 2011 ששלבי התכנון והאישור הסטטוטורי של קציר המלח יימשכו כשלוש שנים.
גם הוות"ל מסרה למשרד מבקר המדינה כי המועד שנקבע אינו מעשי; לדברי הוות"ל, היא ביקשה לדחותו, אך בקשתה לא נענ תה.
מכאן עולה שנציגי החשכ"ל, שהגישו לממשלה את הצעת ההחלטה בנושא קציר המלח וחתמו בשמה על ההסכם עם מי"ה, קבעו לוח זמנים שהיה קיים ספק רב אם ניתן לעמוד בו.
יצוין כי בסוף דצמבר 2015 עדיין לא נתנה הממשלה תוקף לתכנית לביצוע הפרויקט, אף שעברו כשנתיים וחצי מהמועד שנקבע לכך (ראו להלן).
כאמור, בעקבות החלטת הממשלה מינואר 2012 חתמה מדינת ישראל ביולי שנה זו, באמצעות החשכ"ל, על הסכם הקציר עם מי"ה, לפי המתווה שקבעה הממשלה.
היה ניתן לצפות שהסכם זה יהיה מפורט יותר מהמתווה שאישרה הממשלה, וכי ייקבעו בו אבני דרך ולוחות זמנים לביצוען, כדי שיהיה אפשר לבצע על פיהן מעקב אחר התקדמות הפרויקט.
הועלה כי הגורמים הממשלתיים שהיו מעורבים בגיבוש הסכם הקציר (החשכ "ל, אג"ת, משרד התיירות וחל"י) לא הקפידו על כך שייקבעו בו אבני דרך ולוחות זמנים לביצוען, וכי ההסכם שנחתם אינו מפורט יותר מהחלטת הממשלה ומנוסח באופן כמעט זהה לה.
כמו כן, בהסכם נקבע כי אם לאחר 1.
17 יעלה המפלס בבְּרֵכה בתקופה מסוימת על 15.
1 + מ', לא תשלם המדינה למי"ה את החלק היחסי של ההוצאות השוטפות הקשורות לפרויקט בגין תקופה זו.
ואולם למעט קביעה זו לא נכללו בהסכם סעיפים הקובעים כי ישולמו למדינה בין היתר ריבית פיגורים או קנסות במקרה של אי-ביצוע הפרויקט, אי-ביצוע שלבים בו או דחייתו, וכן פיצויים על נזקים שעלולים להיגרם כתוצאה מעיכוב בביצוע הפרויקט.
שם הדוח: משרד האוצר – אגף החשב הכללי - יישום החלטת הממשלה בנושא קציר המלח מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין החשכ"ל כי "מאחר והממשלה אינה רשאית להנחות את גופי התכנון באשר למועד מתן תוקף לתכניות הסטטוטוריות, לא ניתן היה לקבוע אבני במסגרת ההסכם".
משרד התיירות ]של הפרויקט[ דרך לביצועוציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 כי "לא נקבעו אבני דרך, לא בהחלטת הממשלה ולא בהסכם שבין המדינה למי״ה מתוך כוונת מכוון, שכן המטרה העיקרית להסדר הייתה והינה למנוע עליית מפלס הבריכה מעבר לרום המותר, והאחריות לשמירת המפלס ולא לעבור על המפלס המרבי הוטלה על מי״ה".
דברים דומים מסרו גם חל"י ואג"ת בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 .
בעניין היעדר פיצוי למדינה במקרה של אי-ביצוע הפרויקט או דחייתו, ציין החשכ"ל בתשובתו כי כל חריגה מגובה המפלס שייקבע "בפירוש בתכנית הסטטוטורית כחלק מהשינויים המאושרים על ידי הות"ל.
חושפת את ]מי"ה[ לסנקציות על פי חוק התכנון והבנייה ובכלל זה הפסקת הייצור".
דברים דומים מסר גם אג"ת בתשובתו.
לעומת זאת, הוות"ל כתבה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2016 כי "באופן כללי, הגורם היחיד שיכול להפעיל סנקציה בשל אי-עמידה בהוראות תכנית/תת"ל שהן למעשה חוק, הוא הפיקוח המחוזי על הבנייה.
סמכויות נועדו להבטיח ]התכנון והבנייה [ הפיקוח בחוק ביצוע בהתאם לתכנית ולמנוע ביצוע שאינו תואם תכנית.
אכן תת"ל 35 שונה ]התכנית הסטטוטורית לביצוע הפרויקט [ א במהותה מפרויקטים אחרים.
אכיפת החלטות הממשלה בעניין קציר המלח ומערך השאיבה צריכה להיעשות במסגרת הסכמים בין מי"ה למשרד האוצר".
משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי הטלת האחריות להשגת מטרתו העיקרית של הפרויקט על מי"ה לא ייתרה את הצורך בקביעת אבני דרך, שהיו מאפשרות מעקב יעיל אחר התקדמות הפרויקט; הדברים אמורים בייחוד לגבי הפעולות שביצוען אינו תלוי באישור הוות"ל.
לגבי הפעולות התלויות באישור הוות"ל, היה מקום לקבוע אבני דרך לביצוען בהתחשב במועד שבו יינתן אישור כאמור.
כמו כן, מעיר משרד מבקר המדינה לחשכ"ל, לאג"ת, למשרד התיירות ולחל"י כי היה מקום לקבוע בהסכם הקציר מנגנון עיצומים של פיצויים מוסכמים ולא להסתמך רק על עיצום שניתן להטיל מכוח חוק התכנון והבנייה, שכן גם אם יוחלט להטיל עיצום כזה, לא יהיה בכך כדי לתת מענה בעוד מועד לדחיית הפרויקט או לביצוע חלקי שלו.