HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
שם הדוח: התעשייה האווירית לישראל בע"מ - התקשרות עם יועצי שיווק ואסטרטגיה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בפברואר 2015 הודיעה חברה ה' למשרד מבקר המדינה, כי החברה עבדה עם התע"א במשך זמן רב קודם לחתימה הפורמאלית על ההסכם, אפילו לפני ספטמבר 2012 , וכי ברור היה לצדדים כי הם יגיעו בוודאות לחתימתו, ולכן העבודה בוצעה.
עוד הודיעה חברה ה', כי לאחר משא ומתן נוסף על גובה התשלומים, היא חתמה בנובמבר 2012 על ההסכם בראשי תיבות.
בנוסף לשכר החודשי, נקבע בהסכם כי התע"א תשלם לחברה ה' גם "דמי הצלחה" בתנאים מסוימים.
עוד נקבע שם, כי התע"א תשלם לחברה ה' "דמי הצלחה" בשתי מדרגות, ובהן מדרגה בסכום של 750,000 דולר אם יתקיים תנאי מסוים לאחר סוף שנת 2012 .
בינואר 2013 התקיים התנאי האמור, וביוני 2013 'שילמה התע"א לחברה ה 750,000 דולר בהתאם להסכם שירותי הייעוץ.
בפתיח הסכם שירותי הייעוץ נכתב, כי הוא נערך ונחתם בדצמבר 2012 .
ממסמכי התע"א עולה, כי בתחילת פברואר 2013 אישרו הגורמים הרלוונטיים בתע"א עקרונית את ההתקשרות עם חברה ה', ורק בהמשך לכך, בפברואר 2013 , חתם מנכ"ל התע"א על הסכם שירותי הייעוץ, דבר שהפך אותו להסכם תקף.
מהאמור לעיל עולה, כי הסכם שירותי הייעוץ, שהעניק לחברה ה', בין היתר, "דמי הצלחה" בסך 750,000 דולר, נחתם בתע"א כחמישה חודשים וחצי לפחות לאחר תחילת העסקתה של חברה ה' כיועצת בתע"א19 , וכחודש לאחר שהתקיים התנאי, שבגינה קיבלה את "דמי ההצלחה" האמורים.
יצוין בהקשר זה, כי גם הגורמים הרלוונטיים בהנהלת התע"א אישרו את ההתקשרות עם חברה ה' בפברואר 2013 , כחמישה חודשים לאחר שחברה ה' החלה את פעילותה בתע"א, וכשבועיים לאחר שהתקיים התנאי שזיכה את חברה ה' ב"דמי ההצלחה".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי העסקת חברת ייעוץ ואסטרטגיה ללא אישור הגורמים הרלוונטיים בהנהלת התע"א וללא הסכם ייעוץ תקף איתה, נעשתה שלא על פי כללי מינהל תקין.
התע"א הודיעה למשרד מבקר המדינה במאי 2015 , כי חברה ה' סייעה לתע"א זמן רב לפני חתימת העסקה; כי הנושאים המהותיים בהתקשרות סוכמו ונחתמו על ידי החברה; וכי החתימה בפועל של מורשי החתימה בתע"א על הסכם עם החברה הייתה בשלב מאוחר יותר, אך ורק בשל התארכות התהליך הפורמאלי בתע"א.
עוד הודיעה התע"א, כי פעילותה של חברה ה' הייתה ייעוץ בנושאי "קונספט", על כן לא נדרשו הגורמים הרלוונטיים בתע"א לאשר את "דמי ההצלחה".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי העסקת חברה ה' במשך כחמישה חודשים ללא חתימה על הסכם התקשרות איתה, אינה תקינה, וחשפה את התע"א לסיכונים שההסכם נועד למנוע.
אשר לגורמים הרלוונטיים, הם אישרו את ההתקשרות עם החברה, וזאת אכן בדיעבד.
19 כאמור, על פי הסכם הייעוץ, תחילת העסקתו מספטמבר 2012 , כפי שגם עולה מדוחות הפעילות שהגישה חברה ה'.
התעשייה האווירית לישראל בע"מ 869 .
התעשייה האווירית לישראל בע"מ(התע"א) היא חברה ממשלתית המחויבת .
להקפיד על נורמות של מינהל תקין, תחרותיות ושוויוניות.
בין היתר, לניהול כוח האדם, ובמיוחד בכל הקשור להליכי בחירה והתקשרות .
תקינים עם יועצים, שהם כוח אדם ייעודי חיצוני ויקר, המועסק על פי צורכי .
על אף זאת הועלו בדוח ביקורת זה ליקויים, חלקם חמורים, בתהליכי .
הבחירה וההתקשרות של התע"א עם יועצי שיווק ואסטרטגיה, לרבות .
ההתקשרויות שלא בהתאם למתחייב על פי חוק חובת המכרזים , התשנ"ב - .
1992, ,ועל פי תקנות חובת המכרזים.
בניגוד לחוק חובת המכרזים ולתקנות .
התע"א לא קיימה מכרזים לבחירת היועצים, או לחלופין, לא קיבלה פטור .
ממכרזים כנדרש, ולא הקפידה על ניהול התקשרויות תחרותי ושוויוני.
העסקת היועצים בחברה הייתה במקרים רבים לקויה, ללא הקפדה נדרשת על .
בחינת פעילות היועצים ועל תרומתם לחברה.
מדובר בהתנהלות בלתי תקינה, .
ממצאי דוח זה מעידים על כשלים בפעילות הנהלת התע"א בנושא התקשרות .
החברה עם יועצי שיווק ואסטרטגיה, ובפיקוח ובבקרה של הדירקטוריון על .
כשלים אלה הביאו למצב המתואר לעיל, שבו החברה .
התקשרה עם יועצים אלה בצורה לא תקינה, ולא קיימה בקרה מספקת על .
יודגש בהקשר זה, כי גם רשות החברות הממשלתיות לא עשתה את .
הנדרש ממנה כדי לוודא כי התע"א פועלת בהתאם למתחייב על פי חוק חובת .
המכרזים והתקנות, בכל הקשור להתקשרות עם היועצים והבקרה על .
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הודעתה של התע"א בדבר הצעדים .
שהיא נוקטת לשיפור תהליכי בחירת יועצי שיווק ואסטרטגיה והעסקתם.
זאת, נדרשת מערכת בקרה רציפה כדי לוודא את ביצועם.
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מבוא .
ריכוזיות ענפית היא מצב שבו חברות מועטות הפועלות בענף מסוים מרכזות בידיהן נתח שוק משמעותי, והיא אחד הגורמים לתחרות מועטה 11 .
למצב זה עלולות להיות כמה השלכות שליליות אפשריות, לרבות אלה: חברות בעלות כוח שוק הנובע ממיעוט שחקנים באותו ענף (כוח שוק ריכוזי) יכולות להכתיב תנאי עסקה, כגון מחיר, תנאי אשראי, כמות המוצרים, איכותם וזמינותם, ובעקבות זאת עשויות להסיט רווח עודף לטובתן על חשבון הצרכנים; היעדר התחרות עלול להביא לחוסר חדשנות ולפגיעה ביעילות; והריכוזיות מאפשרת לאותן חברות מועטות להשיג כוח גם כנגד הממשלה, כך שהיא נעשית תלויה בהן.
תופעה זו קיימת בענפים רבים במשק הישראלי, וזאת מכמה סיבות: ישראל היא משק שהיקפו קטן, ובענפים רבים יש מספר מועט של יצרנים; המצב הגיאו -פוליטי במדינה מקשה על התפתחות תחרות ויוצר תנאים להתפתחות ריכוזיות ענפית, שכן אפשרויות היבוא היבשתי מוגבלות וקשרי המסחר מתנהלים דרך נמלי הים והאוויר, שגם אותם מפעילות חברות בעלות כוח שוק ריכוזי; והמצב הביטחוני מחייב בענפים מסוימים שמירה על יכולות עצמאיות של המשק ואי-הסתמכות על יבוא כמקור בלעדי.
בשנים האחרונות עסקו שתי ועדות ממשלתיות בנושא הריכוזיות במשק: ועדת הריכוזיות 12 עסקה בעיקר בריכוזיות כלל -משקית.
הוועדה פרסמה את המלצותיה הסופיות במרץ 2012 .
בין היתר עסקה בהקצאת זכויות ונכסים על ידי המדינה, ומצאה כי בתהליכים אלו לא תמיד נשקלים שיקולי תחרות ענפית.
בעקבות המלצות הוועדה, חוקקה הכנסת את חוק הריכוזיות, המחייב את המאסדרים לשקול שיקולי תחרות ענפית בעת הקצאת זכויות13 .
ועדת טרכטנברג, אשר הוקמה בקיץ 2011 בעקבות המחאה החברתית על יוקר המחיה, עסקה בין היתר בקשר שבין רמות המחירים וזמינות המוצרים והשירותים לציבור הרחב לבין פעילות השווקים בישראל.
ממצאי הוועדה העלו כי העלייה המשמעותית ביוקר המחיה בעשור הראשון של המאה העשרים ואחת נובעת משלושה גורמים: (א) כשל בסיסי ומתמשך באסדרה הכלכלית שמפעילה המדינה; (ב) היעדר חשיפה אפקטיבית לתחרות בין-לאומית; (ג) קיומם של שווקים ריכוזיים ברבים מענפי המשק.
הוועדה המליצה, בפרק "יוקר המחייה והתחרותיות" בדוח שהגישה, על חיזוק מערך האסדרה, ובפרט מערך הפיקוח על הגופים הריכוזיים, קרי רשות ההגבלים העסקיים והמפקחים על המחירים.
כמו כן הגישה המלצות פרטניות לגבי ענפים ריכוזיים.
הוועדה הדגישה כי יישום מסקנותיה בתחום זה לא ייבחן בטיפול בכשלים הנקודתיים שהוצגו בו, אלא בחיזוק ושיפור של מערך האסדרה בישראל ובהחדרת תחרות בשווקים.
מהאמור לעיל עולה כי הריכוזיות הענפית המאפיינת את המשק הישראלי דורשת התמודדות מורכבת של כלל הממשלה באמצעות חתירה להגברת תחרות והסרת חסמים ככל האפשר.
11 נוסף על ריכוזיות ענפית נהוג להתייחס, בין היתר, גם לריכוזיות אנכית - שליטה ואינטגרציה בשלבים השונים בשרשרת הייצור וההפצה; ולריכוזיות משקית - מצב שבו קבוצות עסקיות מועטות הפועלות בשווקים שונים שולטות בחלק ניכר מהמשק.
12 הוועדה הוקמה על ידי ראש הממשלה, שר האוצר ונגיד בנק ישראל באוקטובר 2010 , וזאת מכיוון שחלק ניכר מהחברות מוחזק על ידי קבוצות עסקיות ספורות, אשר מרביתן משפחתיות ומתאפיינות במבנה אחזקות פירמידאלי.
מטרת הוועדה הייתה לבחון את השפעות המבנה האמור על המ שק הישראלי ולהמליץ על צעדי המדיניות הרצויים, לרבות תיקוני חקיקה וצעדים אופרטיביים.
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 תהליך זה מורכב וארוך ותוצאותיו אינן מידיות, ולכן יש חשיבות רבה לשימורה ושיפורה של יכולת הפיקוח של המאסדרים על הגופים הריכוזיים.
בחודשים יולי 2014 - מרץ 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הממשלה לחיזוק מערך האסדרה לשם התמודדות עם השלכות הריכוזיות הענפית במשק.
כמו כן נבדקו מערך הפיקוח על המחירים והתמודדות המדינה עם הריכוזיות בענף המלט.
הביקורת נעשתה במשרד הכלכלה, ברשות ההגבלים העסקיים, באגף תקציבים במשרד האוצר וביחידות הפיקוח על המחירים במשרדי הכלכלה, התחבורה, החקלאות והאנרגיה.
בדיקות משלימות נעשו במשרד רה"ם, במשרד הבינוי, ברמ"י ובמינהל התכנון במשרד הפנים.
ליווי היישום של החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג .
דוח ועדת טרכטנברג עסק בתחומים שונים וכלל המלצות רבות.
חלקן עסקו במדיניות ועקרונות יסוד, אחרות היו המלצות מעשיות הניתנות לביצוע בזמן מוגדר, ולעתים הומלץ שהממשלה תקים צוותים ייעודיים לצורך גיבוש המלצות מעשיות.
הוועדה ציינה כי ריבוי הוועדות הציבוריות בישראל והניסיון הבלתי-אחיד ביישום מסקנותיהן מעוררים חשש כי גם המלצותיה שלה לא ייושמו במלואן.
חשש זה מתגבר לאור מטרתה של הוועדה לחולל שינוי משמעותי ונרחב, אשר יהיו לו מתנגדים רבים.
על כן הדגישה את חשיבות קיומו של תהליך מהיר ושקוף, ובכלל זה הבניית תהליך אפקטיבי של מעקב ובקרה אחר יישום המלצותיה.
הממשלה החליטה 14 על הקמת ועדת מעקב שתלווה את תהליך יישום החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג, ותדווח לממשלה מדי שישה חודשים על ההתקדמות ביישום ההחלטות בכל תחום ותחום ועל התוצאות.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי משרד רה"ם ואג"ת (להלן - הגורמים המנהלים את המעקב) מנהלים מעקב משותף אחר יישום המלצות הוועדה והחלטות הממשלה שהתקבלו בעקבותיהן.
עם זאת, הממשלה בחרה שלא לאמץ את המלצ ת הוועדה להטיל את האחריות הכוללת ליישום ההמלצות על מנכ"ל משרד רה"ם והממונה על התקציבים15.
14 החלטת ממשלה 3994 מיום 18.
"בנושא "ועדת מעקב ותיקוני חקיקה ליישום החלטות 15 הוועדה המליצה כי האחריות הכוללת ליישום ההמלצות הפרטניות, לרבות שלב גיבוש החלטות הממשלה וניסוח ההצעות לתיקוני חקיקה, תוטל על מנכ"ל משרד רה"ם ועל הממונה על התקציבים.
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הגורמים המנהלים את המעקב ניזונים ממידע שמוסרים להם משרדי הממשלה, יחידות הסמך או עובדי אג"ת המרכזים תחומים שונים במשרד האוצר.
נמצא כי בכמה מקרים לא היה המעקב מפורט ויסודי דיו.
למשל, בחלק מהמקרים לא פורטו לוחות זמנים, לא נאמר אילו חלקים בוצעו ואילו לא בוצעו ולא צוינו הסיבות לכך והקשיים בקידום יישום ההמלצות.
עוד נמצא כי לא פורטו תוצאות יישום ההחלטות והשפעותיהן וכי לא נקבעה כל מתודולוגיה לביצוע המעקב.
זאת ועוד, הגורמים המנהלים את המעקב לא קבעו מדדים לבחינת אפקטיביות המלצות הוועדה להשגת המטרות שלשמן ניתנו.
עם זאת יצוין כי לאחר מועד סיום הביקורת ביצע משרד רה"ם עדכון מקיף ומפורט יותר של המעקב.
כפועל יוצא מן האמור לעיל, ומכיוון שהחלטת הממשלה לא הטילה על אף גורם ספציפי את האחריות, אין בנמצא גורם מתכלל ליישום המלצות ועדת טרכטנברג והחלטות הממשלה שהתקבלו בעקבותיהן, ואין גורם אחד האחראי ליישומן.
האסדרה ככלי להתמודדות עם הריכוזיות .
אסדרה (רגולציה) מטרתה להסדיר - בעזרת כללים שקובעות רשויות המדינה - את פעולות הפרטים והשחקנים השונים במשק ולכוון את התנהגותם, כדי להגן על אינטרסים ציבוריים ולשרת מטרות כגון שמירה על יציבות ענף ושמירה על זכויות הצרכן.
להחלטות שמקבל מערך האסדרה השפעה על כמות השחקנים בענף, על מחירי המוצרים והשירותים, על איכותם ועל המגוון שלהם, ומכאן השפעה משמעותית על קידום התחרות בענפים ועל התמודדות עם היעדרה של תחרות זו.
ועדת טרכטנברג עמדה על אפשרות להתנגשות בין אינטרסים שונים אשר באחריות המאסדר, והמליצה לעגן הגדרה ברורה של מטרות האסדרה שתכלול, בין היתר, אחריות ברורה לרווחת הצרכנים ולתחרות בתחום הרלוונטי; זאת באמצעות תיקון חקיקה ראשי אשר יחול על מעורבות המדינה בשווקים בישראל ככלל ועל מהלכי אסדרה כלכלית בפרט.
בחוק הריכוזיות נקבע כי בהקצאת זכות על המאסדר להביא בחשבון, נוסף על כל שיקול אחר, גם שיקולים של קידום התחרותיות בענף 16 .
שקילת שיקולי תחרותיות אל מול שאר השיקולים העומדים בפני המאסדר אינה חפה מהטיות לא רצויות.
בעולם האקדמי מוכרת תופעה המכונה "שבי רגולטורי" 17 - מצב שבו המאסדר מקדם את האינטרסים של הגופים המאוסדרים על חשבון האינטרס הציבורי18.
"השבי הרגולטורי" יכול להיווצר ממארג של סיבות, לרבות אלה: המאסדר מתווה ומגביל את פעילות הגופים המאוסדרים ואף מפקח על עמידתם באסדרה שקבע, ועל כן מקיים יחסי גומלין הדוקים עמם, ואלה יוצרים לעתים הזדהות שלו עם האינטרסים של הגופים; המאסדר מתבסס בהחלטותיו פעמים רבות על ידע שמוסרים הגופים .
16 ,החוק קובע כי אם הממונה סבור כי להקצאת זכות עשויה להיות השפעה משמעותית על התחרות הוא רשאי לכלול את הזכות ברשימת זכויות המחייבות התייעצות עמו.
נכון למועד סיום הביקורת, טרם פרסם הממונה רשימת זכויות כאמור.
17 ( "אבי תורת תאוריית "השבי הרגולטורי Regulatory Capture ) היה ג'ורג' יוסף סטיגלר, כלכלן אמריקאי, זוכה פרס נובל לכלכלה, אשר פיתח את התאוריה הכלכלית של אסדרה.
18 "תורת הערכת השפעות הרגולציה", משרד ראש הממשלה, אגף ממשל וחברה, נובמבר 2013 , 'עמ68.
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 המאוסדרים- ידע שעולה לעתים על זה שלו, שכן ברשותם הן בסיס הידע העסקי שרכשו והן הידע המקצועי וההבנה המקיפה של הענף שהם פועלים בו ושל מערך הכוחות בו; לא אחת יש תלות כלכלית של המדינה בגופים המאוסדרים, המשמשת כגורם לחץ של גורמים אלו על המאסדרים; קבוצות אינטרסים וקבוצות פוליטיות מקיימות קשרים עם המאסדרים המאפשרים להן להשפיע על חוקים ותקנות באופן שייטיב עמן; ויש פערים בין המשאבים שמשקיעים המאסדרים ביישום האסדרה ואכיפתה, לבין המשאבים שמשקיעים הגופים המאוסדרים בניצול האסדרה לשימושם.
ועדת טרכטנברג עמדה על הקשיים האובייקטיביים בהתמודדות עם גופים מפוקחים וקבוצות לחץ.
הוועדה ציינה כי קשיים אלה עלולים ליצור הטיה בהחלטות המאסדרים לטובת גופים אלה על חשבון האינטרס הציבורי, וקבעה כי הקשיים נובעים מכך שציבור הצרכנים אינו מיוצג ושהגופים המאוסדרים מכירים את השפעות המ אסדר עליהם.
הוועדה נתנה המלצות משלימות לחיזוק מערך האסדרה בישראל.
היא המליצה על תגבור איכותם, עצמאותם ויכולתם של המאסדרים בישראל, על בחינת הגבלות על שתדלנות מסחרית ועל חיזוק מעמד הצרכן כגורם משפיע בקבלת החלטות.
בעקבות המלצות הוועדה התקבלה בדצמבר 2011 החלטת ממשלה בנושא "ייעול ושיפור הרגולציה הממשלתית" 19 (להלן- החלטת הממשלה הראשונה), שקבעה רשימת צעדים להשגת מטרה זו.
בהחלטה נקבע, בין היתר, כי יש לעגן בחקיקה את הכלל שלפיו כל מאסדר ציבורי נושא באחריות לרווחת הצרכנים ואחת ממטרותיו היא קידום התחרות בתחום שעליו הוא ממונה.
עוד נקבע כי נציב שירות המדינה והממונה על התקציבים יפעלו לשיפור איכותם ויכולותיהם של המאסדרים; כי יוקם צוות שימליץ לממשלה על קציבת כהונה של מאסדרים וכן צוות לייעול מנגנוני האסדרה; וכי ראש האגף לתכנון במשרד רה"ם יפעל, בסיוע משרד הכלכלה, לפיתוח תורת אסדרה ממשלתית (צוות פיתוח תורת אסדרה).
בהחלטה נקבע כי שני הצוותים האחרונים יגישו תכנית קוהרנטית עד סוף יוני 2012.
שיפור איכותם ויכולתם של המאסדרים בהחלטת הממשלה הראשונה נקבע כי לשם העלאת איכותם ויכולתם של המאסדרים יפעילו נציב שירות המדינה והממונה על התקציבים את סמכותם כך שעד סוף מרץ 2012 יושגו מטרות אלה: 1.
יוגדרו תנאים מזעריים של השכלה והכשרה הנדרשים למילוי משרת מאסדר20; 2.
תיבחן רמת התקינה21 ;של המאסדרים כך שתשקף את רמת המומחיות הנדרשת מהם 3.
ייבחנו המשאבים העומדים לרשות המאסדרים ביחס לביצוע תפקידם ויכולות האכיפה שלהם22 .
כמו כן נקבע כי נציב שירות המדינה יקיים בקביעות הכשרות מתאימות בתחום האסדרה מטרת צעדים אלו הייתה להבטיח את התאמת המאסדרים לתפקידם, ולהבטיח שיהיו בידיהם המשאבים הדרושים ליישום תפקיד זה.
19 החלטת ממשלה 4027 מיום 25.
התנאים יחולו רק על מאסדרים חדשים 21 על פי סעיף 13 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 , תקן משמעו רשימת משרות בשירות המדינה והדרגות הצמודות להן.
22 בו בזמן יבצעו האוצר והמשרד האחראי הרחבה תקציבית.
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בבדיקת משרד מבקר המ דינה נמצא כי עד מועד סיום הביקורת - בחלוף יותר משלוש שנים מהחלטת הממשלה הראשונה - לא נעשתה בחינה סדורה וכוללת של מערך האסדרה לצורך הגדרת ההשכלה וההכשרה המזעריות, רמת התקינה המתאימה והמשאבים הנדרשים.
בדצמבר 2013 פנה היועץ המשפטי של משרד הכלכלה, מר מיכאל אט לן, המשמש ראש פורום המאסדרים 23 .
, לנציבות שירות המדינה בהצעה לייסד הכשרה סדורה למאסדרים בפניותיו ציין כי אין בנמצא כל הכשרות ייעודיות למאסדרים, וכי הם פועלים לרוב מכוח מינוי שהוראות הדין החלות עליו נעדרות דרישות ידע והכשרות מפורטות ומושתתות על השכלה והכשרה מ מוקדות.
לרוב יש דרישות לכישורים מזעריים במונחים של תואר אקדמי וניסיון רלוונטי, אך אין בנמצא תואר או מסגרת להכשרה רלוונטית הממוקדים בפעילות האסדרה.
דבריו מזהים צורך דחוף בהענקת כלים מקצועיים למאסדרים.
בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא שנציבות שירות המדינה לא פע לה לביצוע הכשרות סדירות בתחום האסדרה.
לדעת משרד מבקר המדינה, לאור חשיבותו והשפעתו של תפקיד המאסדרים והחובה החלה עליהם לשקול שיקולי תחרות, מן הראוי שהממשלה תפעל לספק להם הכשרות מתאימות.
רק באפריל 2013 פרסם הצוות לייעול מנגנוני האסדרה את דוח "הוועדה לייעול מנגנוני רגולציה בישראל ולבחינת הממשקים בין הרגולטורים במשק".
הוועדה התמקדה בין היתר באפשרויות לייעול מנגנוני האסדרה ולהגברת התיאום בין פעילויות האסדרה שעליהן מופקדת הממשלה24:.
להלן המלצות הוועדה 1.
;עידוד "אסדרה עצמית", שבה המפוקחים שותפים להליך הפיקוח 2.
תיאום ו שיתוף פעולה בין מאסדרים באמצעות הקמת פורומים משותפים ושולחנות עגולים, ניסוח פרוטוקולים של שיתוף פעולה בין מאסדרים ומיזוג בין מאסדרים; 3.
;בחינת סוגיות אסדרה מהותיות על ידי צד שלישי לפני הכרעת ועדת שרים לרגולציה 4.
הקטנת עלויות אסדרה באמצעות מיפוי אסדרה קיימת, הערכה מחדש וטיוב של אסדרה זו, בד בבד עם מיסוד תהליך של תורת הערכת השפעת האסדרה ( RIA - Regul atory Impact .
) נוסף על ההמלצות הכלליות, נתנה הוועדה המלצות למודל עקרוני להגברת אפקטיביות האסדרה בתחומי התשתית.
בהחלטת ממשלה25 מאוגוסט 2013 (שהתקבלה בהמשךלהחלטת הממשלה הראשונה) הוטל על מנכ"ל משרד רה"ם להביא לאישור הממשלה עד סוף חודש מאי 2014 תכנית לטיוב האסדרה ולצמצום הנטל הבירוקרטי של האסדרה הקיימת (להלן - הנטל הרגולטורי).
התכנית תכלול מיפוי המאסדרים הפועלים בממשלה והאסדרות הנקבעות על ידם, הנחיות לפעולה של .
23 פורום הרגולטורים במשרד הכלכלה מרכז את בעלי תפקידי האסדרה במשרד.
הפורום נמצא בקשר ישיר עם ארגון ה- OECD .
בנושאי האסדרה 24 ,כמו כן התייחסה הוועדה לדוח מבקר המדינהדוח שנתי 62 ( 2012 ), בפרק "הטיפול בצמצום הנטל הבירוקרטי בשירות הציבורי".
25 החלטת ממשלה708 מיום 25.
"בנושא "טיוב, תיאום ושיפור הרגולציה הממשלתית משרד האוצר 17 .
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מאסדרים בדבר הפחתת הנטל הרגולטורי והקטנת העלות האדמיניסטרטיבית והטמעת הערכה מקדמית של השפעות האסדרה.
כמו כן התכנית תכלול אפיון ופיתוח של מערכת מידע שתשמש כבסיס מידע לכלל המאסדרים וכפלטפורמה להעברת ידע ביניהם, ותאפשר ביצוע תהליך RIA .
בהחלטה נקבע כי המיפוי יתבצע על ידי הגורמים הרלוונטיים, בהתאם להנחיות שיוציא מנכ"ל משרד רה"ם ובתוך 90 .
יום מיום הוצאתן החלטת ממשלה מאוקטובר 201426 אימצה את החלטת הקבינט החברתי -כלכלי שלפיה על משרדי הממשלה להכין תכנית חומש לשנים 5201-9201 להפחתת הנטל הרגולטורי27 , לרבות תכנית שנתית מפורטת שתביא להפחתה של 25% בעלות הבירוקרטית המצרפית של כל המאסדרים הכלולים בה28 .
בהתאם להחלטה, משנת 2016 ידווחו המשרדים על ביצוע התכנית השנתית ותכנית החומש, לרבות פירוט הנטל הרגולטורי שהופחת.
כמו כן הוחלט על ביצוע הערכה של השפעותיה של אסדרה חדשה.
במסגרת זו יהיה על כל מאסדר, בבואו להטיל אסדרה חדשה, לשקול גם בחירה בחלופה המפחיתה את הנטל הרגולטורי.
עוד הוחלט כי על התקשוב הממשלתי29 להקים עד מרץ 2015 אתר אסדרה ממשלתי, והוחלט להטיל על מנכ"ל משרד רה"ם להקים תשתית ארגונית (לרבות כלים ומדדים), ובכלל זה פרסום מדריך ממשלתי להערכת השפעות האסדרה וגיבוש הכשרה מחייבת למאסדרים.
בסוף שנת 2014 פורסם ספר הרגולטורים הממשלתי (מהדורה ראשונה) שהוא תוצאה ראשונית של עבודת המיפוי.
בספר רשימה של 197 מאסדרים, מסווגים על פי משרדי ממשלה, יחידות וכפיפות ארגונית, וכן תיאור תמציתי של פעילות כל אחד מהם.
עד מועד סיום הביקורת, בחלוף שלוש שנים מקבלת החלטת הממשלה הראשונה, לא הסתיימה פעולת בחינת מבנה האסדרה בישראל, ולא התקבלו המלצות על שינויים מבניים נדרשים לביטול כפילויות ולקידום יעילות.
ספר הרגולטורים שפורסם הוא תוצר ראשוני שאינו מספיק למימוש המלצות הוועדות והחלטות הממשלה.
בתשובתה לטיוטת דוח הביקורת ממאי 2015 מסרה נציבות שירות המדינה כי בדצמבר 2012 התקיימה ישיבה שבה הוחלט על מתווה פעולה ליישום החלטת הממשלה הראשונה.
המתווה כלל את השלבים האלה: הגדרת זהות המאסדרים, מיפוי משרותיהם, ביצוע שינויים בתיאורי תפקידיהם, קביעת כללי סף למאסדרים, קביעת ההכשרה הנדרשת ובחינת רמת המשרות והנחיות התקינה.
הנציבות מסרה כי על פי החלטת ממשלה 708 מאוגוסט 2013 היה על משרד רה"ם לבצע את מיפוי המאסדרים - מסד נתונים שבלעדיו אין הנציבות יכולה לבצע את תפקידה - וספר רגולטורים פורסם רק באוקטובר 2014 .
עוד טענה כי לצורך ביצוע עבודתה הייתה תלויה בהשלמת סקירת גופי האסדרה ובהמלצות על שינויי מבנה נדרשים, כפי שנדרש בהחלטת הממשלה הראשונה.
26 החלטת ממשלה 2118 מיום 22.
14 בנושא "הפחתת הנטל הרגולטורי- דיון בהחלטת ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה מס' חכ/39 מיום 14.
" 27 הפחתת הנטל הרגולטורי מוגדרת בהחלטה כהפחתת ע לות הבירוקרטיה והפחתת עלות העמידה בדרישות הרגולציה והתאמת הדרישות הטכניות.
28 ,העלות הבירוקרטית מוגדרת בהחלטה כעלות הישירה הנובעת מתהליכי העבודה עם הרגולטור כגון חובות דיווח, הגשת דוחות וטפסים, קבלת היתרים וזמני המתנה.
29 רשות התקשוב הממשלתית פועלת תחת משרד ראש הממשלה ומטרתה לאגם את פעילות התקשוב האסטרטגית הממשלתית תחת קורת גג אחת, תוך הגדרה, סנכרון וארגון של פעילות זו, של ממשקיה עם משרדי הממשלה והרשויות הממשלתיות שלהן הרשות מסייעת ושל ממשקיה עם אזרחים ובעלי עסקים.
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר לנציבות שירות המדינה כי בהתאם להחלטת הממשלה הראשונה היה עליה לפעול לביצוע הכשרות סדירות בתחום האסדרה - עוד לפני החלטת ממשלה 708 .
אם הנציבות סברה כי לא היה ביכולתה לעשות כן, היה עליה ליידע את הממשלה בדבר הקשיים העומדים בדרכה.
לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לשפר את מערך האסדרה ולהבטיח שהמאסדרים יפעלו לקדם את האינטרס הציבורי, על משרדי הממשלה להשלים את בחינת מבנה האסדרה בישראל ואת מתן ההמלצות על שינויים מבניים.
כך אפשר יהיה לשפר את מערך האסדרה הקיים במקומות שבהם אסדרה זו נדרשת, וכפועל יוצא - להתמודד בצורה טובה יותר עם הגופים המאוסדרים.
לאסדרה ולהחלטות המאסדרים השפעה ישירה על היווצרות תחרות בענפי המשק.
נוסף על כך, למאסדרים השפעה על התחרות במשק באמצעות פיקוח על ענפים לא תחרותיים.
המאסדרים העיקריים המרכזים את סמכויות הממשלה בתחום זה הם רשות ההגבלים העסקיים ומערך הפיקוח על המחירים.
בפרק בנוש א יוקר המחיה והתחרותיות התייחסה ועדת טרכטנברג גם לפיקוח בדיעבד על ענפים לא תחרותיים וציינה כי פיקוח כזה מאפשר לממשלה למנוע, מקום שבו הדבר נדרש, פגיעה בתחרות ושימוש בכוח ריכוזי.
הוועדה בחנה את הקשיים העומדים בפני מאסדרים אלו בבואם להפעיל פיקוח בדיעבד כאמור: רשות ההגבלים העסקיים: ועדת טרכטנברג ציינה כי קיים קושי בפיקוח בדיעבד על התנהלות בעלי מונופולין, מכוח חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח- 1988 (להלן- חוק ההגבלים), באופן שימנע פגיעה בציבור, זאת משום שהפיקוח עוסק בהתנהגויות וצעדים שכבר ננקטו וקשה להשיבם לאחור, ובשל אופי כלי האכיפה העומדים לרשות הממונה על הגבלים עסקיים.
הוועדה המליצה על הרחבת הכלים העומדים בפני רשות ההגבלים, ועל הקמת חטיבת תחרותיות ברשות שתבצע בחינה של השווקים ותשמש כגוף מחקר וניתוח בתחומי התחרות.
החטיבה אף תסייע למאסדרים השונים בקבלת החלטות בנושאי תחרותיות וריכוזיות.
המלצות הוועדה אושרו על ידי הממשלה, עוגנו בתיקוני חקיקה30 ,ויושמו על ידי הרשות.
בין היתר בשנת 2012 הוקמה ברשות חטיבת התחרותיות, המקיימת מחקרים בנוגע לענפים שונים במשק.
יצוין כי את האפקטיביות של ביצוע החלטות אלו יש לבחון לאורך זמן.
מערך הפיקוח על המחירים: ועדת טרכטנברג המליצה לקבוע ולהצהיר כי פיקוח על המחירים הוא פתרון זמני, חלקי ולא יעיל להפגת פגיעתם של כשלים תחרותיים וכי יש לפעול לצמצום השימוש בו ולהפעילו רק כשאין אפשרות לפעול להגברת תחרות בטווח הקצר.
עם זאת הדוח המליץ על שורת צעדים לחיזוק מערך הפיקוח על המחירים.
מהאמור לעיל עולה כי הגברת התחרות - תוך צמצום הריכוזיות ופתרון כשלי שוק - היא פתרון עדיף על פיקוח מחירים, שהוא בגדר התערבות ממשלתית בשווקים, ואינו יכול להיות פתרון מושלם ותמידי לכשל השוק.
עם זאת, בטווח הקצר יש חשיבות רבה לחיזוק מקצועיותו .
30 כאמור לעיל, בחוק הריכוזיות נקבע כי מאסדרים המבקשים להקצות זכות הכלולה ברשימת זכויות שקבע הממונה על הגבלים עסקיים חייבים להתייעץ תחילה עם הממונה.
נוסף על כך, בחוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 15 ), התשע"ד- 2014 , עוגנה סמכות הממונה לקיים בדיקות לגבי רמת התחרות בענפי המשק השונים, לרבות בחינת כשלים בתחרות וחסמים לה.
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ויעילותו של מערך הפיקוח על המחירים, שתפקידו, בין היתר, להתמודד עם מצבים של ריכוזיות רבה וחשש לשימוש בכוח מונופוליסטי.
תשתית נורמטיבית בשנת 1996 נחקק חוק הפיקוח, אשר החליף את חוק יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה), התשמ"ו - 1985 ( , שקדם לו להלן - חוק יציבות המחירים) 31.
הוראות חוק הפיקוח קובעות כי השרים רשאים להחיל בצו את הוראות החוק על מצרך או שירות שמתקיים בו אחד מהתנאים האלה: (א) הוכרז לגביו מונופולין לפי סעיף 26 ;לחוק ההגבלים העסקיים (ב) קיים לגביו ריכוז באספקה או ברכישה; (ג) בין ספקיו או בין רוכשיו אין תחרות או יש תחרות מועטה בלבד ; (ד) ניתנת לגביו תמיכה מתקציב המדינה.
השרים רשאים, בצו באישור הממשלה, להחיל את הוראות החוק על מצרך או שירות במקרים האלה: (א) המצרך או השירות חיוניים ויש צורך בפיקוח על מחירים משיקולים של טובת הציבור; (ב) יש צורך בפיקוח על מחירו בשל מחסור או עקב נסיבות יוצאות דופן; (ג) יש צורך בפיקוח על מחירו מטעמים של בלימת אינפלציה או השגת יעדי המדיניות הכלכלית והחברתית של הממשלה.
הפיקוח על המחירים מתחלק בין משרדי הממשלה בהתאם לסוג המצרך או השירות.
בהתאם להוראות חוק הפיקוח, שר שבתחום סמכותו מצרך או שירות שהחוק חל עליו (להלן - השר הרלוונטי) ממנה במשרדו מפקח על מחירים.
המפקח חבר עם נציגים נוספים ממשרדו וממשרד האוצר בוועדת מחירים ייעודית למוצרים ולשירותים שבפיקוחו.
כיושב ראש הוועדה ממונה אחד משני הנציגים של משרד האוצר.
חוק הפיקוח מגדיר את חלוקת הסמכויות בין המפקח על המחירים ובין ועדת המחירים, ובין שר האוצר והשר הרלוונטי.
לפי החוק, השרים קובעים יחד את רמת הפיקוח שתחול על מצרך או על שירות שהחוק הוחל עליהם32.
החוקקובע שלוש רמות פיקוח על מחירים: 1.
)קביעת מחירים (פרק ה' לחוק- שינוי במחיר מפוקח הנתון להחלטת שר האוצר והשר הרלוונטי, לאחר קבלת המלצת ועדת המחירים; 2.
)בקשה להעלאת מחירים (פרק ו' לחוק- החברה המפוקחת מגישה בקשה לשינוי מחיר, ואם המפקח על המחירים אינו דוחה את הבקשה תוך פרק הזמן הקבוע בחוק, אזי המחיר שביקשה הוא המחיר הקובע33 ; 3.
)דיווח על רווחיות (פרק ז' לחוק- החברה המפוקחת מנהלת באופן שוטף את מדיניות המחירים שלה תוך דיווח למפקח על המחירים על רווחיות ומחירים.
ועדת המחירים: תפקידי ועדת המחירים המוגדרים בחוק הפיקוח הם לייעץ לשר לפני החלת פיקוח על מוצר ולפני קביעת מחיר של מוצר לפי פרק ה' לחוק, ולדון ולהחליט בבקשה להעלאת מחיר לפי פרק ו' לחוק כאשר המפקח על המחירים מב יא זאת בפניה.