HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
156 סמדר דוניצה-שמידט ורות זוזובסקי, "ביקוש והיצע של מורים במערכת החינוך" (דצמבר 2014.
) 1072 |דוח שנתי 69ב .
הוראה, והוא גם אינו .
השמת מתמחים ומורים חדשים שלא בהתאם למקצוע ההכשרה .
אף שחוזר ההתמחות קובע שככלל, ההתמחות בהוראה תיעשה בשכבת הגיל ובמקצוע ההוראה שהוכשר לו המתמחה במהלך לימודיו, בנוהל שיבוץ של אגף כא"ב אין התייחסות להנחיה זו.
בכך אגף כא"ב, האחראי לשיבוץ המורים, לא הפך את ההכשרה הייחודית של המועמד להוראה לתנאי סף להעסקה במשרות הוראה.
על פי נתוני משרד החינוך, שיעור המתמחים ששובצו להוראה שלא בהתאם להכשרתם בין השנים 2016 - 2018 עומד על כ-10% .
בממוצע יצוין כי לפי התשובות לשאלון המנהלים בנוגע להשמת מתמחים ומורים חדשים157, כ-13% ( מהמורים החדשים286 מתוך2,040 ) שהתקבלו לעבודה בשנה"ל התשע"ח אינם מלמדים את המקצוע שהוכשרו לו, וכ-9% מהמורים החדשים (181 מתוך2,040 ) אינם מלמדים בשכבת הגיל שלה הוכשרו158.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי זה מכבר הוא עמד על חשיבות ההשמה של מתמחים ומורים חדשים שעומדים בדרישות ההשכלה ועל ההלימה בין מקצוע ההוראה וכיתת הלימוד לבין תחום ההכשרה ושכבת הגיל שלה הוכשר המורה.
ואולם, מטה המשרד נמנע מלקבוע את ההתאמה למקצוע ההכשרה כתנאי לשיבוץ.
המשרד גם אינו מקפיד לאכוף את דרישות ההשכלה בשלב השיבוץ.
השמת המתמחים והמורים החדשים היא התחנה הראשונה בשילוב מורים במערכת החינוך.
לפיכך, הקפדה על איכות המורים שישתלבו במערכת ועל הכשרתם חיונית במיוחד בשלב זה.
על מטה המשרד להבטיח שהשמת אוכלוסייה זו תהיה בהתאם לדרישות ההשכלה, למקצוע שהוכשרו לו ולשכבת הגיל שלה הוכשרו159 .
ראוי שאגף כא"ב האחראי על הליך השיבוץ, לרבות גיבוש נוהל שיבוץ ו יישומו, ייתן ביטוי בנוהל להוראה בהתאם להכשרת המועמד.
זאת בדומה להגדרה שקבע המשרד בחוזר ההתמחות, לפיה המתמחה ישולב להתמחות במקצוע שלו הוכשר ולשכבת הגיל שלה הוכשר.
כמו כן, על מטה המשרד לשקול להפוך את הדרישה להתאמה בין מקצוע ההכשרה למקצוע ההוראה לתנאי, למעט במקרים חריגים שיוגבלו בזמן, ולנקוט פעולות להטמיע דרישה זו בכלל בתיה"ס.
157 המקור: תשובות631 מנהלים לשאלות: "כמה מורים חדשים ששיבצת בשנה"ל התשע"ח אינם מלמדים את המקצוע שהוכשרו לו?
; כמה מורים חדשי ם ששיבצת בשנה"ל התשע"ח אינם מלמדים בשלב החינוך שהוכשרו לו?
158 738 מנהלים השיבו לשאלה בנושא מורים חדשים.
מתוך2,040 ,מורים חדשים שהתקבלו266 לא לימדו את המקצוע שלו הוכשרו ו-181 .
לא לימדו את שכבת הגיל שלה הוכשרו 159 על הקפדה על התאמה בין ההכשרה למקצועההוראה בקרב מורים ותיקים ראו בדוח זה בפרק "תכנון כוח האדם בהוראה".
משרד החינוך מסר בתשובתו מנובמבר2018 למשרד מבקר המדינה כי דרישת ההתאמה למקצוע ההוראה תתווסף לנוהל השיבוץ בשנים הבאות.
השמת מתמחים שלא בהתאם לדרישות ההשכלה .
משרד מבקר המדינה ניתח את הנתונים בנוגע לבוגרים160 ששובצו בכל אחת משנה"ל התשע"ו-התשע"ח ( 2015 - 2018 ) שלא עמדו בדרישות ההשכלה, ומצא כי קיימת מגמת עלייה בשיעור המתמחים ששובצו שלא בהתאם לדרישות ההשכלה, ובסה"כ עלה שיעורם ביותר מפי שניים (מכ 1.
יצוין כי מהתשובות לשאלון המנהלים עלה שכ-17% ( מהמתמחים325 מתמחים מתוך 1,899)161 .
שהחלו לעבוד בבי"ס בשנה"ל התשע"ח לא עמדו בדרישות ההשכלה משרד מבקר המדינה בחן את הסיבות להעסקת מתמחים שאינם עומדים בדרישות ההשכלה, לדעת המנהלים שהשיבו לשאלון162.
כ-57% (378 מתוך 631 ) ציינו כי הסיבההיא היעדר מועמדים אחרים; כ-22% (146 מתוך631 ) ציינו כי הסיבה היא היערכות מהירה לקראת שנה"ל; כ-18% (119 מתוך631 ) ציינו היעדר מידע ואי יכולת לבדוק עמידה של המועמדים בדרישות ההשכלה.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי אינו מתיר העסקה שלא על פי דרישות ההשכלה, אלא באישור חריג ובמקום שבו קיים מחסור מוכח במועמדים להוראה.
נוהלי המשרד, המוטמעים במערכת הממוחשבת של המשרד, חוסמים שיבוץ מועמדים חסרי השכלה.
רק אם עולה צורך ממוקד בשיבוץ, ניתן אישור חריג.
לראיה, ההיקף הנמוך של אלו ששובצו ללא השכלה.
יובהר כי האישור ניתן למי שנמצא בתהליך למידה ולאחר קבלת אישורים.
לא כולל גני ילדים 161 המקור: תשובות 759 מנהלים לשאלות: "כמה מתמחים קיבלת בשנה"ל התשע"ח?
"; "כמה מתמחים קיבלת ואינם עומדים בדרישות ההשכלה בשנת הלימודים התשע"ח?
162 המקור: תשובות631 מנהלים לשאלה: "מהן הסיבות לשיבוץ מורים חדשים ומורים מתמחים שאינם עומדים בתנאי הסף או מלמדים מקצוע שלא הוכשרו לו או שאינם מלמדים את שכבת הגיל שהוכשרו ללמדּה?
ניתן לציין יותר מאפשרות אחת".
ניתנו ארבע אפשרויות שונות: "היעדר מועמדים אחרים"; "הצורך בהיערכות מהירה לקראת פתיחת שנת הלימודים"; "היעדר שקיפות המידע הנוגע למועמדים או למתמחים ואי יכולת לבדוק עמידה בתנאי הסף או התאמה למקצוע ההוראה"; "אחר פרט".
אף אם נוהלי המשרד אמורים למנוע העסקה של מתמחים ומורים חדשים שאינם עומדים בדרישות ההשכלה, הממצאים העולים מתשובות המנהלים מצביעים על שיעור הגבוה במידה ניכרת מנתוני המשרד.
לנוכח החשיבות בקליטת מועמדים העומדים בדרישות ההשכלה, על המשרד לנקוט פעולות לוודא שמנהלי בתיה"ס אכן אוכפים את הנהלים בנושא, ובכלל זה, האם הם חורגים מהם במקצועות הוראה ובאזורים גיאוגרפיים מסוימים.
ראוי שהמשרד ינקוט פעולות אלה זאת גם לנוכח ההיצע הגדול של בוגרים - כ-40% בשנה"ל התשע"ח- שסיימו את לימודיהם וכאמור לא נקלטו במערכת החינוך.
כמו כן, עליו לבחון האם בתוך אוכלוסייה זו של בוגרים יש כאלו היכולים ורוצים להשתלב במשרות שאליהן שובצו מורים שאינם עומדים בדרישות הסף.
איתור בוגרים שסיימו את הכשרתם במוסדות האקדמיים להוראה והשמתם במשרות הוראה היא התחנה הראשונה בשילוב מורים במערכת החינוך.
תהליך איתור והשמה של בוגרים ושל מורים לאחר ההתמחות על פי מאפייניהם, כישוריהם והתמקצעותם, צריך שיהיה מובנה, נגיש ושקוף, שישפיע על קליטתם, על סיכויי הישארותם במערכת ועל ותרומתם לה כמורים; ובה בעת ייתן מענה לצרכים של כלל מערכת החינוך ושל ביה"ס עצמו.
ממצאי הדוח מצביעים על היעדר מדיניות והסדרה בנוגע לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים וממילא על אי-הסדרת הנושא.
בחלל הניהולי שנוצר מתבצע תהליך האיתור וההשמה ע"י מנהלי בתיה"ס, שרבים מהם חסרים את הכלים הדרושים לכך.
קשיי הקליטה של הבוגרים עלולים להשפיע על הסתגלותם, על הישארותם במערכת החינוך ועל המוטיבציה שלהם לתרום בה.
על הנהלת המשרד לקבוע את מדיניותה בנוגע לשלב האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים.
במסגרת זו עליה להעמיד כלים שיסייעו בידי מנהל ביה"ס בתהליך האיתור וההשמה, לשקול לרכז את הטיפול בתחום זה ביחידה אחת ולקבוע את הנושאים שעליהם היא תהיה אחראית, לגבש מודל סדור לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים, לפתח ולהטמיע כלי שיאפשר פרסום והנגשה של משרות פ נויות בבתיה"ס ובה בעת בקשות למשרות של בוגרים ומורים חדשים.
על המשרד לוודא כי השמת המתמחה והמורה החדש מתאימה להכשרתו ולשכבת הגיל שלה הוא הוכשר.
כן ראוי למנוע קליטת בוגרים שאינם עומדים בדרישות ההשכלה.
מינהל עו"ה הציב מטרה משמעותית למשימותיו, והיא השמה של בוגרים ומורים חדשים בתנאים המאפשרים הצלחה.
הצלחה כזו תהיה בין היתר אפשרית אם המשרד יבדוק את הליקויים שעלו בדוח זה ויפעל שיטתית לתיקונם.
כוח האדם בהוראה הוא גורם מרכזי בהבטחת עתידה של מדינת ישראל כמדינה מפותחת ומתקדמת, המבטיחה הזדמנויות שוות לילדיה ומאפשרת איכות חיים טובה לכל תושביה.
מורים מקצועיים, בעלי מיומנויות הוראה גבוהות, המחויבים לתפקידם, מודעים ורגישים להתחוללותן של מגוון תמורות מקומיות ועולמיות הם תנאי הכרחי להצלחת חינוך הילדים ובני הנוער.
משרד החינוך אחראי לספק לתלמידים חינוך איכותי ולהקנות להם כישורים וכלים שיאפשרו להם להשתלב בחברה ובשוק העבודה ולהתמודד בהצלחה עם מכלול האתגרים הצפויים להם בהמשך דרכם.
אחריות זו של משרד החינוך מטילה לפתחו, בשיתוף עם מל"ג והמוסדות האקדמיים להוראה, מחויבות לתכנון ארוך טווח של כוח האדם בהוראה, להכשרת עתודת מורים להוראה ולהשמתה במערכת החינוך.
ממצאי הדוח, העוסק בהיבטים מרכזיים של כוח האדם בהוראה, מעלים ליקויים מהותיים בפעילותם של משרד החינוך, של מל"ג ושל המוסדות האקדמיים להוראה בכל אחד מההיבטים שנבדקו.
התמונה המצטיירת היא שמשרד החינוך אינו מנהל את מערך כוח האדם בהוראה אלא השטח - בתיה"ס או המוסדות האקדמיים לחינוך - הוא שמכתיב את פני הדברים.
ביטוי לכך ניתן בליקויים המשמעותיים שהדוח מצביע עליהם: תכנון לקוי של כוח האדם בהוראה, שאינו מבטיח פתרון למחסור במורים במקצועות שונים ואינו נותן מענה למחסור בהכשרה הנדרשת לרבים מהמורים המלמדים מקצועות ל יבה; פערים בין הכשרת המורים במוסדות האקדמיים להוראה לבין הדרישות והכישורים הנדרשים ממורה, אותם הגדיר משרד החינוך במסמכים שונים וכפי שעולים אף מהצרכים בשטח.
אף שלב האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים מתאפיין בהיעדר מדיניות.
לפיכך, השמתם אינה עולה בקנה אחד עם דרישות מערכת החינוך.
ליקויים אלה מעלים, בין היתר, חשש כבד לפגיעה של ממש ברמת ההוראה.
על משרד החינוך לתת מענה לכלל הליקויים שעלו בדוח ולהקפיד לנהל את מערך כוח האדם בכל תחומי אחריותו.
בכלל זה, עליו לקיים את תהליך תכנון כוח האדם בהוראה במסגרת תוכנית רב -שנתית, שגם תאפשר גיוס מועמדים איכותיים במספר העונה על הצפי הנדרש במקצועות ההוראה השונים.
נוסף על כך, על המשרד לטייב את תוכני הכשרת המורים באופן שהסטודנטים ירכשו את הכשרים הדרושים למורה במערכת חינוך התואמת לצורכי התקופה, וכן לקבוע מדיניות לאיתור ולהשמה אפקטיביים של בוגרים ומורים חדשים במוסדות החינוך.
דבר מקומו הטבעי של הילד אצל הוריו מגובה בחקיקה - סעיף 14 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 , קובע: "ההורים הם האפוטרופוסים הטבעיים של ילדיהם הקטינים".
סעיף 15 לחוק זה מפרט את 'תפקידי ההורים' בנוגע לילדיהם: "אפוטרופסות ההורים כוללת את החובה והזכות לדאוג לצורכי הקטין, לרבות חינוכו, לימודיו, הכשרתו לעבודה ולמשלח- יד לעבודתו, וכן שמירת נכס יו, ניהולם ופיתוחם; וצמודה לה הרשות להחזיק בקטין ולקבוע את מקום -מגוריו, והסמכות לייצגו".
וסעיף 17 :לחוק "באפוטרופסותם לקטין חייבים ההורים לנהוג לטובת הקטין כדרך שהורים מסורים היו נוהגים בנסיבות העניין".
"טובת הילד" היא מונח משפטי חברתי המבטא הסכמה בדבר מכלול הסיכויים להבטיח מרב הדאגה, בנסיבות כל מקרה, לצרכיו הגופניים, החומריים והנפשיים של הילד, בהתחשב בגילו ובצרכיו המיוחדים.
צרכים שונים ומשתנים אלו מורכבים מתערובת של תנאי מגורים נאותים, תנאי כלכלה סבירים, אווירה חינוכית, תרבותית וחברתית הולמת, טיפול מסור ונכון, כשירות גופנית ונפשית של ההורה לטיפול בילד, נכונות ויכולת נפשית ומעשית של ההורה להעניק לילד תחושת קרבה, אהבה, חום, רגש, ביטחון ואמון, ומעל לכל - את ההרגשה שהוא רצוי על-ידי הוריו וסביבתו 5 .
על אף הפשט כי ההורים הם האפוטרופוסים הטבעיים של ילדם ואצלם הוא יגדל, במקרים מסוימים הדבר אינו מתאפשר או אינו רצוי; האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד6 , עליה חתומה גם מדינת ישראל, קובעת כיילד אשר באורח זמני או קבוע נשללה ממנו סביבתו המשפחתית, או אשר מרב טובתו מחייב כי לא יושאר בסביבה זו, יהיה זכאי להגנה מיוחדת ולסיוע מצד המדינה.
המענה לצורך זה ניתן באמצעות מסגרות חוץ ביתיות לילדים ונוער.
מסגרות כאלו מופעלות בין השאר, על ידי משרד החינוך וזאת באמצעות פנימיות בכפרי הנוער.
מכוח האמור, מוטלת על כתפי משרד החינוך (להלן - המשרד) בכלל ועל מינהל החינוך ההתיישבותי, פנימייתי ועליית הנוער (להלן - מינהל החינוך ההתיישבותי או המינהל) בפרט וכן על כפרי הנוער אחריות כבדה לפעול לטובת החניכים בתחום חינוכם, רווחתם, ביטחונם והטיפול בהם; הדבר נדרש גם מכוח השמירה על זכויות האדם, ובא לידי ביטוי במטרות לפיתוח בר קיימא שאימצה העצרת הכללית של האומ ות המאוחדות ב -2015 , ואליו מחויבת גם מדינת ישראל7.
כפרי הנוער שימשו בעבר מודל חינוכי של התנועה הציונית.
כפר הנוער היה "סדנת-ניסוי חינוכית" עצמאית שקיבצה בתוכה ילדים ונוער מקבוצות מוצא .
5 " ,א"ח שאקי אפיונים בדיני משמורת קטינים - תוך דגש על יישום עקרון טובת הילד", עיוני משפט י (התשמ"ד), עמ' 15 .
6 'סע20 לאמנה בדבר זכויות הילד 1989 , ישראל חתמה על האמנה ביום 3.
7 :ראו United Nation, A/Res/701, "Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development", 25 September 2015 .
,ומעמד שונים, ילידי הארץ עם עולים חדשים ושיקפה את ערכי הציונות הסוציאליזם וחשיבות העיסוק בחקלאות.
בשנת 1996 , הועברה האחריות על מערך המסגרות החוץ ביתיות, ובכלל זה כפרי הנוער, מהמחלקה לעליית הנוער בסוכנות היהודית לטיפולו של מינהל החינוך ההתיישבותי.
המינהל משמש גורם מטה של המשרד לטיפול בחינוך החוץ ביתי, כולל פיקוח, השמה וקליטה של ילדים במסגרות אלו.
המינהל הגדיר כפר נוער כמסגרת חינוכית -לימודית השואפת "להיות קהילה מחנכת כאשר היסוד החברתי קבוצתי עומד במרכזו של כפר הנוער, תוך תשומת לב לפרט ולצרכיו".
מרבית כפרי הנוער בנויים משלושת המרכיבים הבאים: 1.
פנימייה שבה החניך מקבל את כל צרכיו הן הפיזיים והן הערכיים והחברתיים.
הפנימייה פועלת על בסיס קבוצות חינוכיות, כשכל קבוצה מתגוררת בבית מגורים נפרד.
הקבוצה מקיימת פעולות בתחומים תרבותיים וחברתיים8 .
צוות הפנימייה כולל מנהל פנימייה, מדריכים ואם בית, שעליהם לדאוג לשלומם ולרווחתם של החניכים ולהבטיח תנאי קיום הולמים בכל התחומים: מגורים, תזונה, היגיינה ואסתטיקה, בריאות וביטחון.
כמו כן, בכל כפר נוער מועסק עובד סוציאלי (להלן - עו"ס) או פסיכולוג המספק טיפול נפשי.
בית ספר שנמצא תחת פיקוח של משרד החינוך.
בבית הספר לומדים חניכי הכפר, ולעתים גם תלמידים מחוצה לו (תלמידים אקסטרניים).
משק חי ומשק חקלאי שבהם עובדים החניכים בהדרכת מרכז ענף המשק כפרי הנוער מאוגדים בצורות שונות.
שניים מהם נמצאים בבעלות ממשלתית9 וכל השאר בבעלות עמותות ותאגידים ציבוריים, אשר תקציבם נשען ברובו על המדינה, וחלקו ממומן ממקורות נוספים כגון תרומות והכנסות עצמיות.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) מפעיל, באמצעות שירות ילד ונוער, מערך נוסף ונפרד של פנימיות, אשר פועלות מתוקף חוק הנוער (טיפול והשגחה), תש"ך -1960 (להלן- פנימיות באחריות משרד הרווחה).
המינהל קבע בקובץ הנה לים שלו מפברואר 2007 (להלן- קובץ הנהלים) 10 , קריטריונים מנחים למתן כשירות לכפר נוער ולקליטת חניכים.
מטרת הקובץ היא להבטיח תנאי חיים נאותים לחניכים, והקריטריונים מתייחסים לתנאים הפיזיים של הפנימיות; היקפי המשרות של כוח האדם וכישורי הצוות החינוכי והטיפולי; התנאים החינוכיים (לרבות פעילות העשרה, מערך חוגים ומערך .
8 מסיבות, ערבי תרבות, קבלת שבת, פעילויות ספורט, שחייה בבריכה, חוגים לטיפוח כישרונות מיוחדים במגוון תחומים (תיאטרון, מוסיקה ריקוד ועוד).
אשל הנשיא וכדורי 10 משרד החינוך, המינהל לחינוך התיישבותי פנימייתי ועליית הנער - האגף לחינוך והדרכה בפנימיות, הפנימיה החינוכית בכפר הנוער - קובץ נהלים, מהדורה שניה - התשס"ז, פברואר 2007.
לצד קריטריונים אלה, נתונה למינהל האפשרות לנקוט בסנקציות כנגד כפר שאינו עומד בדרישות, ובין היתר לעכב את תקציביו.
בשנת הלימודים התשע"ז (ספטמבר 2016 - אוגוסט2017 ) שהו והתחנכו ב-36 כפרי הנוער שמנהל המינהל11, כ- 9,000 'חניכים, מכיתות ז-יב'12 .
מספר החניכים שונה מכפר לכפר בהתאם למודל הארגוני של הכפר, ונע בין 70 ל-423 .
חניכים בנוסף, למדו בבתי הספר של כפרי הנוער כ- 12,000 .
בחודשים מרץ עד דצמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה מספר היבטים בפעילותם של 36 כפרי הנוער בישראל.
נבדקו הליך הקליטה וההשמה של החניכים, המענה הטיפולי והכנתם לחיים עצמאיים וסדרי הפיקוח של המינהל על כפרי הנוער.
הבדיקה התקיימה באגפים השונים של המינהל לחינוך התיישבותי.
בדיקות השלמה התקיימו במשרד הרווחה וכן בחמישה כפרי נוער שנבחרו באקראי.
נוסף על כך, משרד מב קר המדינה פנה באמצעות שאלון לכל כפרי הנוער ואסף מידע על הנושאים שנבחנו13.
משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לציין לחיוב את המחויבות ואת והמסירות של גורמי המטה והצוותים הפועלים בכפרי הנוער, אשר עושים מרב מאמציהם כדי לטפל בבני הנוער המתחנכים בכפרי הנוער ולקדמם.
היעדר תוכנית עבודה לקליטת חניכים בכפרי הנוער ולטיפול בהם .
בספטמבר 2006 הקים מנכ"ל משרד החינוך דאז ועדה לבחינת סוגיות עקרוניות הקשורות בחינוך הפנימייתי ובתכנון לעשור הבא בתחום זה (להלן - ועדת העשור)14 .
הוועדה הגישה דוח המסכם את עבודתה במרץ 2008.
לא נמצאו במשרד מסמכים המתעדים קיום דיון בהמלצות הוועדה.
למעט כפרי הנוער הימיים, שלא נבדקו בדוח זה 12 בכפרי הנוער מתחנכים גם חניכים צעירים יותר, אך אלו לא נבדקו במסגרת הביקורת.
13 על השאלון השיבו30 .
כפרי נוער 14 בראש הוועדה עמד פרופסור יצחק קשתי מבית הספר לחינוך באוניברסיטת תל אביב ויו"ר המועצה האקדמית במכללת סמינר הקיבוצים.
חברי הוועדה היו אנשי חינוך ועבודה סוציאלית מהאקדמיה, משרד החינוך, כפרי נוער, ועמותות שבבעלותן כפרי נוער.
ועדת העשור שרטטה בדוח שלה את דיוקנם ואת דרך פעולתם של כפרי הנוער והצביעה על הצורך לספק את צורכיהם של החניכים בכפרי הנוער במישורים חינוכיים, לימודיים ושיקומיים.
על פי דוח הוועדה, אוכלוסיית החניכים של כפרי הנוער כללה בעבר בעיקר בני נוער מחו"ל ששהו בארץ במסגרת פעילות לעידוד העלייה, אך משנות התשעים של המאה עשרים, עם הצטמצמות ממדי העלייה ולצד סכנה של תת-אכלוס של כפרי הנוער, הם החלו לקלוט בני נוער המאופיינים כנוער בסיכון15 ובקצה הרצף16, שלא ניתן להם "פתרון משביע רצון" בקהילה.
הוועדה קבעה כי קיימת בעיה בהפיכת כפרי הנוער ל"מקום מקלט לאוכלוסיות הקשות ביותר" בלי שהועמדו לרשותם המשאבים הדרושים לכך.
הוועדה המליצה שהנהלת משרד החינוך תכריז על תוכנית לאומית לצמצום הפערים והנשירה מבתי -הספר באמצעות הפנייה יזומה של הנושרי ם הפוטנציאלים שהם "בני נוער הנתונים במצוקה כלכלית, חינוכית או חברתית- תרבותית" לכפרי הנוער.
עוד המליצה הוועדה: למסד את ההבחנה בין כפרי הנוער השונים על ידי קביעת קריטריונים שיבדילו ביניהם; לקבוע תקן של כפר נוער הגדול מ-150 חניכים; לכונן מסגרות קבוצתיות קטנות יותר בכפרי הנוער; להכשיר סגל מקצועי מתוגבר ואיכותי, לעדכן ולהתאים את המשאבים למצב הקיים; ליצור מדדי איכות ורמת שירות לכל אחד מסוגי כפרי הנוער ולנטרם; ולהקים יחידת מידע ומחקר אשר, בין היתר, תרכז נתונים בזמן אמת ותספק מידע על תפקודה של המערכת, נקודות החוזק ונקודות התורפה ברמת כפר הנוער הבודד וברמת המינהל כולו.
המלצות דומות לאלו הועלו במהלך השנים במינהל17 ובמחקרים שונים ששבו והציפו את התהליכים המרכזיים והמשמעותיים שעל המשרד והמינהל היה לקיים.
כאמור לעיל במשרד החינוך ובמינהל אין תיעוד של דיון בהמלצות הוועדה.
כדי שהמינהל יוכל למלא את משימותיו הנוגעות לכפרי הנוער באופן נאות, נחוץ שיפעל בהתאם לתכנון שיטתי שיתווה את המענה החינוכי והטיפולי שיותאם לצורכי החניכים בכפרי הנוער ושבכוחו יהיה לצמצם פערים.
15 ועדה ציבורית בראשות פרופסור הלל שמיד הגדירה במרץ2006 ילדים בסיכון כך: "ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה חיים במצבים המסכנים אותם במשפחתם ובסביבתם, וכתוצאה מכך נפגעה מכך יכולתם לממש את זכויותיהם על פי אמנת האו"ם לזכויות הילד בתחומים האלה: קיום פיזי, בריאות והתפתחות; השתייכות למשפחה; למידה ורכישת מיומנויות; רווחה ובריאות רגשית; השתייכות חברתית והשתתפות חברתית; הגנה מפני אחרים ומפני התנהגויות מסכנות שלהם עצמם".
ראו "דין וחשבון הוועדה הציבורית לבדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה".
16 "אוכלוסיית קצה, המאופיינת בהפרעות נפשיות ורגשיות, קשיי התנהגות, סיכון גבוה כלפי עצמם והסביבה, קשיי למידה ופערים משמעותיים מתלמידים בגילם.
היעדר עורף משפחתי, קשיים בקבלת סמכות ומרות, תוקפנות פיזית ומילולית, פגיעות מיניות ועוד".
מסמך של המינהל בנושא "תוכני ת אסטרטגית המינהל לחינוך התיישבותי, פנימייתי" מ- 11.
17 ועדה בראשות מנהלת האגףלשירותים פסיכו-סוציאלי ים ורפואיים במינהל (להלן – אגף פסיכו- סוציאלי) בנושא "מודל עבודה לאוכלוסיית קצה הרצף" במסגרת הכנת מסמך בנושא "תוכנית אסטרטגית המינהל לחינוך התיישבותי, פנימייתי " מ- 11.
הנוער ואופי החניכים .
כפי שיתואר בהמשך, אף שחלף למעלה מעשור מאז פרסום המלצות ועדת העשור, רוב הבעיות שעלו טרם נפתרו.
יתרה מכך, כפי שעלה בביקורת וכפי שהדגישה גם ועדת העשור, אוכלוסיית כפרי הנוער השתנתה וכעת כוללת בעיקר ילדים ונוער בסיכון, אולם, המשרד לא הגדיר את ייעוד הכפרים בהתאם.
להגדרה מתאימה יש השלכות קריטיות, למשל: גודל הצוותים החינוכיים והט יפוליים, הכישורים המקצועיים והאישיותיים הנדרשים מהצוותים, המענה הטיפולי הייחודי שיש לספק לחניכים והיקפו, גודלם של כפרי הנוער והפנימיות ועוד.
המינהל טרם השלים את הצעדים הנדרשים כדי להתאים את עצמו לשינוי שחל בכפרי הנוער ואופי החניכים.
הוא חסר ראייה מערכתית על האופן שבו צריכה להיראות מערכת ההשמה החוץ ביתית בכפרי הנוער; וחסר כלים לפקח על כפרי הנוער, לרבות על אופן קליטת החניכים, ועל המענה הטיפולי הניתן להם.
המינהל פועל על פי תכתיבי השטח, מגיב לאירועים ולא מתכנן את פעולותיו מראש בהתאם למדיניות סדורה.
היעדר מדיניות משותפת של משרדי החינוך והרווחה לטיפול בנוער בסיכון .
משרד החינוך ומשרד הרווחה הם הגורמים המרכזיים המטפלים בילדים ונוער בסיכון.
לצדם פועלות מחלקות הרווחה והחינוך שברשויות המקומיות.
טיפול נאות באוכלוסייה זו מחייב רצף טיפולי ותיאום בין המערכות השונות, ללא תיאום עלולה איכות הטיפול להיפגע.
הצורך בתפיסה כוללת של הגורמים המטפלים בילדים ונוער בסיכון, בהגדרת מטרות משותפות ונהלים המסדירים את מארג היחסים בין הגורמים, בקביעת תחומי הטיפול ואוכלוסיית המטופלים, התפקידים והאחריות של כל אחד מהגורמים, עלו בדוח ועדה ציבורית בראשות פרופסור הלל שמיד18 .
פעילות הפנימיות שבאחריות משרד הרווחה מוסדרת מתוקף חוקים ותקנות שמהם נגזרו הוראות תקנון העבודה הסוציאלית (ל הלן - תע"ס)19 .
האסדרה מתייחסת להליך ההשמה בפנימיות; הגורמים שבסמכותם להפנות ילדים לפנימיות; ההליך לרישוי פנימיות; מרכיבי התפקיד של סגל הפנימייה והכישורים הנדרשים מבעלי התפקידים; וכן מערך הפיקוח על הפנימיות.
18 ועדה ציבורית בראשות פרופסור הלל שמיד לשם בדיקת מצב ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה.
הוועדה הוקמה בעקבות החלטת ממשלה מספר 1007 מ- 16.
03 ובשנת2006 החליטה הממשלה לאמץ את המלצות הוועדה.
הנחיות והוראות המנהל הכללי של משרד הרווחה משרד החינוך | 1237 .
בישראל אף הוגשו מספר הצעות חוק הנוגעות לבוגרי מסגרות חוץ ביתיות 20 , והן מתייחסות רק לחניכי פנימיות שבאחריות משרד הרווחה, אולם הצעות החוק לא הבשילו לכדי חקיקה.
לבד מהחוקים, התקנות, ההוראות והנהלים המבקשים להבטיח את זכויות הילדים-החניכים, מדינת ישראל היא גם צד לאמנה הבין -לאומית בדבר זכויות הילד.
אמנה זו מכירה בזכויות הבסיסיות של כל ילד וקובעת את החובות שיש למדינות כלפי הילדים; למשל הזכות לחינוך, לטיפול רפואי, להגנה על ילדים נכים, להגנה מפני פעולות מזיקות, מניצול מיני, מהתעללות, מסחר בילדים ועוד.
האמנה קובעת כי המדינות החברות ינקטו צעדים נאותים, תחיקתיים, מינהליים ואחרים, למימוש הזכויות שבאמנה.
ועדת רוטלוי: הצורך באסדרה של הטיפול בנערים בכפרי הנוער עלה כבר בהמלצות ועדת רוטלוי מ -200321 .
הוועדה קבעה כי יש לעגן בחקיקה את זכויותיהם של נערים שנמצאים בפנימיות של משרד הרווחה ושל נערים אשר נמצאים בכפרי הנוער.
הוועדה גיבש ה הצעת חוק אשר נועדה להבטיח רצף הגנה על זכויות הילדים ולעגן בחקיקה את תפקידיהם של כל המעורבים בתהליך.
באשר לכפרי הנוער, הוועדה קבעה כי עד לגיבוש החוק אחת לשנה תבוצע לכל חניך הערכה.
ההערכה תעקוב אחר התפתחות החניך במטרה להבטיח ששהייתו בכפר הנוער הולמת את טוב תו ושהוא זוכה למענה הולם לצרכיו.
כמו כן, על מנהל פנימייה בכפר נוער להכין תוכנית מתאימה לצורכי הילד ועל המפקח על הטיפול לעקוב אחר יישומה ולבחון את התאמתה לצרכים.
יצוין כי נכון למועד סיום הביקורת (דצמבר 2017 ) הפעלת כפרי הנוער אינה מוסדרת בחקיקה.
על משרדי הממשלה בכלל ועל שר החינוך בפרט, האחראים מתוקף חוקים ותקנות לחינוך נוער בסיכון ובקצה הרצף, לפעול לקידום הסדרה של פעילות כפרי הנוער, וזאת כדי להבטיח מתן מענה הולם לבני הנוער המתחנכים בכפרים כך שיוכלו להשתלב בחברה כבוגרים עצמאיים, בדומה לכל ילד ונער הגדל בבית הוריו.
20 ב-2013 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק לסיוע לבוגרי מסגרות השמה חוץ ביתיות - הצעת חוק פ/ 911/19- סיוע לבוגרי מסגרת השמה חוץ ביתית , התשע"ג-2013 ; הצעת חוק דומה הונחה על שולחן הכנסת גם ב-2015 והוסרה מסדר היום - הצעת חוק פ/ 1148/20- סיוע לבוגרי מסגרת השמה חוץ ביתית, התשע"ה -2015 ; ופרוטוקול ישיבת הכנסת מ- 8.
17 ; והצעת חוק נוספת הוגשה ב-2017 - /הצעת חוק פ 4806/20- סיוע לבוגרי מסגרת השמה חוץ ביתית , התשע"ח-2017.
21 בעקבות אישרור האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות הילד, מינה שר המשפטים דאז, ח"כ צחי הנגבי, בשנת 1997 ועדה ציבור ית לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה, בראשות השופטת סביונה רוטלוי.
שירות ילד ונוער במשרד הרווחה .
לפנימיות שבאחריות משרד הרווחה מופנים ילדים ונוער בסיכון ובקצה הרצף, על פי החלטה של ועדה לתכנון, טיפול והערכה22 או על פי סמכות של עו"ס לפי חוק הנוער (טיפול והשגחה), תש"ך-1960 .
במסגרת משרד הרווחה פועלים ארבעה סוגי פנימיות, המתאימים למאפיינים השונים של הילדים והנוער.
המאפיינים הוגדרו בנוהל "סיווג אוכלוסיות ילד ונוע ר" של משרד הרווחה: (א) פנימיות חינוכיות - מיועדות לחניכים שהשמתם מחוץ לביתם נובעת בעיקר מחוסר יכולת ההורים לגדלם, משבר משפחתי וקשיים משפחתיים; (ב) פנימיות שיקומיות - מיועדות לילדים בעלי פוטנציאל תפקודי וחינוכי תקין שאובחנו אצלם ליקויי למידה או פער לימודי ניכר, וכן לילדים שתפקודם לקוי בשל תנאי גדילתם ומצבם המשפחתי; (ג) פנימיות טיפוליות - מיועדות לילדים בעלי בעיות רגשיות, התנהגותיות או קשיי למידה; (ד) פנימיות פוסט-אשפוזיות - מיועדות לילדים בעלי בעיות נפשיות מאובחנות על ידי פסיכיאטר מומחה לילד ונוער ואשר זקוקים לטיפול תרופתי ולהשגחה פסיכיאטרית.
נכון ליולי 2016 התחנכו ב-182 פנימיות של משרד הרווחה כ- 6,600 ילדים ונוער (בני 8 עד18 ) בסיכון.
בנוסף, בשנים 2013 ו-2014 מעל מחצית מהחני כים בכפרי הנוער היו ילדים למשפחות המוכרות לשירותי הרווחה בשל תפקוד לקוי של הורים או של בני הנוער, מוגבלות, אלימות, התמכרות ועבריינות.
ועדת העשור המליצה למינהל לחינוך התיישבותי ולמשרד הרווחה למצוא דרכים לשיתוף פעולה בנוגע לטיפול בנוער בסיכון.
בדוח "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה" 23 הצביע מבקר המדינה על דמיון בין מאפייני החניכים השוהים בפנימיות השיקומיות שמפעיל משרד הרווחה ובין אלו השוהים בכפרי הנוער שמפעיל משרד החינוך.
מבקר המדינה קבע כי על משרד החינוך ומשרד הרווחה לקבוע את חלוקת האחריות והמשאבים בין שני המשרדים.
משרד הרווחה ומשרד החינוך מסרו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה בדוח בעניין "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה" כי הם, החלו לפעול לבניית מודל עבודה משותף.
אף שעברו כשנתיים מאז פרסום דוח הביקורת "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה", משרד הרווחה והמינהל לחינוך התיישבותי עדיין לא קבעו מודל לשיתוף פעולה והסדרת הטיפול בנוער בסיכון.
22 הוועדה מוכרת גם בשמה הקודם: ועדת החלטה.
פועלן של הוועדות מוסדר בתע"ס8.
הוועדה פועלת באחריות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות ובפיקוח של השירות לילד ונוער שבמשרד הרווחה.
23 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 67ב (2017), "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה", עמ' 745.
גורמי משרד החינוך האחראים על הטיפול בנוער בסיכון .
האגף לנוער בסיכון: האגף לילדים ונוער בסיכון שבמשרד החינוך (להלן - אגף לנוער בסיכון) הוא יחידת מטה האחראית למניעת נשירה וחיזוק אוכלוסיות חלשות ואוכלוסיות בסיכון.
פעילות האגף מתמקדת בצמצום הנשירה והניתוק ממערכת החינוך ובחיזוק שייכותם החברתית והשתלבותם המלאה של התלמידים בקהילה.
אחת ממחלקות האגף היא המחלקה לביקור סדיר ומניעת נשירה הפועלת מתוקף חוק לימוד חובה, התש"ט -1949 ואחראית על איתור תלמידים בנשירה או בסכנת נשירה וביסוס הישגיהם של תלמידים אלה (בהתאמה לגילם) במוסדות החינוך שבפיקוח המשרד.
מחלקה נוספת היא המחלקה לבתי ספר ומסגרות ייחודיות אשר אחראית על תחום ההשכלה במגוון מסגרות (בהן פנימיות של משרד הרווחה) לילדים ונוער בסיכון.
בביקורת עלה כי האגף לנוער בסיכון אינו משולב כלל בשיבוץ חניכים בכפרי הנוער.
כיוון שמדיניות האגף היא לתת לנערים אלה מענה בקהילה כך שימשיכו להתגורר בחיק משפחתם, הוא אינו מציע שיבוץ בכפרי נוער כפתרון לילדים ונוער בסיכון.
יתרה מכך, כשחניך נקלט באחד מכפרי הנוער של המינהל, המינהל לא מיידע את האגף לנוער בסיכון על כך.