HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
דוח מבקר המדינה בנושא זיהום אוויר ממקורות נייחים העלה כי בתקופה שמינואר 2012 עד מרץ2014 לא דיווחו המחוזות כלל על מפגעים חמורים בכל התחומים, וכי לא נעשה בנוהל אכיפת מפגעים חמורים שום שימוש באותו פרק זמן.
להלן בלוח 3 נתונים שנאספו בביקורת הנוכחית על מפגעים מדווחים לפי סוג: לוח 3 : מפגעים לפי סוג נוכחי ומיקום במחוזות (בתקופה הרלוונטית) .
מחוז מפגע מפגע קל מפגע רגיל סה"כ .
כמות % כמות % כמות % .
מהנתונים עולה כי עדיין אף לא אחד מהמחוזות מסַווג מפגעים כחמורים, אף על שמשרד מבקר המדינה העיר על כך בדוח האמור.
נמצא כי מערכות המידע במשרד להג"ס כלל אינן מאפשרות הזנת מפגעים חמורים ותיעודם ככאלה, וכי הם מתועדים ומטופלים בהתאם למסלול האכיפה של מפגע רגיל, מפני שהמחוזות מתקשים בעמידה בלוחות הזמנים המזורזים שהוגדרו לטיפול במפגע חמור, ולפיהם יוגש כתב אישום נגד מבצע המפגע לכל המאוחר 72 ימים ממועד הדיווח על המפגע.
לפיכך נוהל מפגעים חמורים עדיין אינו מקוים, ומפגעים חמורים עדיין אינם מתועדים במערכת מעוף כחמורים.
מחוז חיפה אף ציין כי המפגעים שדווחו בשטחו בשנים 2017-2013 ,חמורים כולם, אף שאין תיעוד לכך במערכת.
משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד להג "ס כי היעדר תיעוד ויישום נוהל מפגעים חמורים משקף פער יסודי בתחום רגיש וליבתי, המחייב פעולה מיידית של המשרד להג"ס.
כחלק מהליך גיבוש תורת האכיפה על המשרד לבחון מחדש את אופן הגדרת מפגע חמור, רגיל וקל בהתאם לאינדיקטורים מדידים ואחידים שעל פיהם יפעלו כל המחוזות, ואת לוח הזמנים לטיפול במפגעים חמורים, וככל הנדרש גם ברגילים.
עד השלמת תורת האכיפה, על המשרד להורות ללא דיחוי לגורמים הרלוונטיים בו על אפיון ופיתוח מערכת מידע שתאפשר להזין בה נתונים לגבי מפגע חמור, לתעד בה את מסלול אכיפה עם לוח זמנים בהתאם לנהלים, ולקיים ב אמצעותה בקרה על אופן האכיפה במחוזות.
להלן בתרשים4 נתונים על שינוי הסיווג של מפגעים בעת דיווח המפגע לעומת מועד בדיקת הנתונים: המשרד להגנת הסביבה | 1701 .
תרשים4 : פילוח מפגעים לפי המחוז המדווח ו שינוי סוג המפגע (בתקופה הרלוונטית) .
הנתונים בתרשים 4 מלמדים על פערים משמעותיים בין המחוזות במספר המפגעים המדּווחים ובדרגת חומרתם.
כך למשל, מחוז תל אביב כלל אינו מדווח על מפגעים קלים; מחוזות חיפה וצפון ממעטים לדווח על מפגעים קלים; ואילו מחוז מרכז מדווח על כ -76% מהמפגעים שנרשמו במקור במערכות המידע של המשרד להג"ס כמפגעים קלים ונותרו בסיווג זה במועד הפקת המידע, ועל כ-43% מהמפגעים שנרשמו במקור במערכות המידע של המשרד להג"ס כקלים וסיווגם שונה למפגע "רגיל".
מחוז מרכז כתב למשרד מבקר המדינה כי "נוהל אכיפה הופץ למחוזות בשנת 2013 .
קודם לכן לא היה נוהל עבודה מוגדר ביחס להזנת מפגעים על פי חומרתם, וכל מרכז הזין למערכת.
בסוף שנת 2014 נערך קורס אכיפה מחוזי בו הועברה הדרכה על נוהל האכיפה הסביבתית.
בהתאם לנוהל, משנת 2015 ,נדרשו המרכזים להזין גם מפגעים קלים למערכת".
משכך מחוז מרכז ציין כי מתועדים אצלו כל המפגעים, לרבות מפגעים קלים שנגדם לא ננקטה אכיפה ונותרו בסטטוס "קל".
מחוזות צפון ותל אביב כתבו למשרד מבקר המדינה כי הזינו למערכת רק הליכים אשר לגביהם החל הליך אכיפה 1702 |דוח שנתי 69ב .
מחוז חיפה אף הציג עמדה ש"קיימת שאלה עקרונית- מהו מפגע סביבתי שמחייב תיעוד?
האם כל סטייה או הפרה טכנית.
תחייב פתיחת מפגע במערכת?
", וכי "רק מפגעים מהותיים המצריכים טיפול אכיפה מסווגים כמפגעים בהתאם לנוהל אכיפה.
מכאן שמספר המפגעים במערכת הוא מספר המפגעים שבהליכי אכיפה פלילית או מנהלית ולא מספר המפגעים הכולל.
לא שלא היו מפגעים קלים אלא ]ו[מפגעים קלים כלל לא מובאים לידיעת שלמפגעים קלים לא פותחים תיקי מפגעים במערכת".
מהאמור לעיל עולה כי המחוזות אינם מתעדים כנדרש את היקף המפגעים, למעט מחוז מרכז.
שיעור המפגעים הגבוה המדווח במחוז מרכז מעיד אפוא על תיעוד מעמיק ומקיף יותר של מפגעים במחוז זה מאשר ביתר המחוזות, ולאו דווקא על מפגעים רבים יותר המאותרים בשטחו.
נתוני מחוז מרכז משקפים באופן אמיתי יותר את היקף המפגעים הקיים בשטחו לעומת נתוני המחוזות האחרים, ומהם ניתן להעריך כי היקף המפגעים הארצי גבוה בהרבה מהמתועד.
עוד עלה כי היעדר אחידות וחסרים בתיעוד המפגעים והזנת נתונים למערכות המשרד ידועים כבר שנים להנהלת המשרד להג"ס, דבר שלא הניע עד כה את הסדרתם הראויה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי תיעוד מדויק, אחיד ואמין של כלל המפגעים וסיווגם המדויק לפי חומרה הוא חיוני לבירור היקף המפגעים הסביבתיים האמיתי ומידת חומרתם, ועליו יש לבסס תוכנית אכיפה משרדית.
תיעוד כלל המפגעים וההפרות, בייחוד הפרות פרוצדורליות שהן בבחינת מפגע פוטנציאלי, חושף את רמת הציות של המפוקחים לרגולציה, וגם מאפשר לאתר מגמות, חסמים או קשיים ביישום רגולציה.
לפיכך, על הנהלת המשרד להורות מיידית למחוזות לקיים כנדרש את הנחיות הנהלים בנוגע לתיעוד כלל ההפרות והמפגעים, ולקיים על כך בקרה.
נתונים על פעולות הסדרה ואכיפה .
כאמור, לפי נוהל אכיפה סביבתית, מפגע קל יסווג כקל (בתוך יומיים ממועד גילויו), יוזן למערכת מעוף וידחה את הליך האכיפה המינהלי בשלושה חודשים שבמהלכם יוסדר המפגע.
הנוהל אינו מגדיר מהי אותה הסדרה, אך מבירורים שערך משרד מבקר המדינה במשרד להג"ס עולה כי עיקרה הוא צמצום המפגע הסביבתי או הסרתו באמצעות הנחיות הנקבעות על ידי עובד המשרד להג "ס, וביצועם על ידי הגורם המפגע.
112 גורםאכיפה במחוז תל אביב ציין כי " במעוף מוזנים רק מפגעים שבגינם נקט המחוז בהליך אכיפה מנהלי, קרי, המפגעים במעוף מוזנים רק עם הוצאת התראה לגורם המפוקח ומכאן, שמוכנסים למעוף מפגעים סביבתיים שאנו סבורים כי בעניינם נדרשת אכיפה מנהלית של המחוז ולא רק טיפול הסדרתי".
המשרד להגנת הסביבה | 1703 .
שלבי הליך האכיפה המינהלי הם בדרך כלל: שליחת מכתב התראה, קיום שימוע והפקת צווים, הפניית התיק עם המלצה לפתיחת תיק חקירה או הטלת עיצום כספי.
אכיפה פלילית תתקיים בדרך כלל רק אחרי שמוצו שלבי ההסדרה והאכיפה המינהלית.
דוח ביקורת פנימית בנושא אכיפה מינהלית העלה פער בין תפיסת האכיפה של המחוזות לבין תפיסת האכיפה של מטה המשרד: נוהל אכיפה סביבתית מדגיש את חשיבות מקסום הליכי האכיפה ועמידה בלוח הזמנים, אך הוא מיושם חלקית בלבד במחוזות.
הדוח גם קבע כי "מנהלי המחוזות רואים במידה רבה באכיפה המינהלית כלי נוסף בתהליך הרגולציה וההסדרה מול הגורמים המפוקחים, אינם מעוניינים בהכרח לפתוח בהליכי אכיפה לכל מפגע ולא פעם מעדיפים הליכים ארוכים של התדיינות מול הגורם המפוקח עד הסדרת המפגע, גם במחיר אי עמידה בלו״ז שנקבע בנוהל האכיפה ", זאת בעוד שאשכול אכיפה דוגל במקסום האכיפה המינהלית, ורואה בה כלי הרתעתי חשוב.
עוד צוין בדוח זה כי למרות היות הרכזים המקצועיים במחוזות גורם מרכזי בפעילות הפיקוח המובילה להליכי אכיפה, הם מבצעים פעילות אכיפה יזומה מעטה.
נתונים על מפגעים שטופלו באמצעות הסדרה (ללא אכיפה) .
בתקופה הרלוונטית דווחו כ -4,500 מפגעים סביבתיים מכלל היחידות.
להלן בלוח 4 נתונים על מפגעים שלא ננקטו בגינם אמצעי אכיפה מינהליים או פליליים כלשהם, כלומר לא הופקה התראה, לא התבצע שימוע, לא הוצא צו ולא נפתחה חקירה פלילית: לוח 4 : מפגעים שלא ננקטו בגינם הליכי אכיפה מינהלית או פלילית (בתקופה הרלוונטית) .
מחוז מפגע כמות שיעור .
מן הנתונים בלוח 4 עולה כי כ -59% מכלל המפגעים הסביבתיים המדווחים המתועדים (2,664 מתוך כ- 4,500 מפגעים) אינם עוברים שום הליך של אכיפה מינהלית או פלילית.
בשל דיווח בשיעור גבוה על מפגעים קלים (שנותרו קלים) במחוז מרכז, וכדי לספק תמונת מצב מאוזנת בנושא הטיפול במפגעים מהותיים יותר, ניתח משרד מבקר המדינה בפרק זה את נתוני המפגעים הסביבתיים ללא מפגעים שנרשמו קלים במקור ושנותרו קלים גם במועד הפקת המידע עליהם (להלן - מפגעים מהותיים)113 .
מספר המפגעים המהותיים בתקופה הרלוונטית הוא3,490 .
בפרק זה ייבחן הטיפול במפגעים מהותיים אלה בהסדרה ובאכיפה מינהלית ופלילית.
הביקורת בדקה כמה מפגעים מהותיים עברו הליך אכיפה מינהלי או פלילי כלשהו, ובכמה מהם לא ננקטו אמצעי אכיפה כלל.
להלן ב תרשים 5 :הנתונים תרשים 5 : מפגעים מהותיים שלגביהם לא ננקטו הליכי אכיפה114 )(בתקופה הרלוונטית .
נוכו מפגעים מכלל המחוזות שנרשמו במקור כקלים, ונותרו כאלו במועד הפקת המידע עליהם נותרו כל המפגעים הרגילים שסווגו ככאלה במועד הפקת הנתונים.
114 הליכיאכיפה כוללים: הוצאת מכתב התראה, זימון לשימוע, הוצאת צו, פתיחה בחקירה פלילית, הגשת כתב אישום והטלת עיצום כספי.
המשרד להגנת הסביבה | 1705 .
פליליים היה כ-1,700 , .
מהנתונים בתרשים עולה כי סך כל המפגעים המהותיים שבהם לא ננקטו הליכי אכיפה מינהליים או פליליים היה כ-1,700, היינו כ-49% מהמפגעים המהותיים: במחוז דרום לגבי כ-63% מהמפגעים; במחוז חיפה לגבי כ-53% , במחוז ירושלים לגבי כ-57% ובמחוז מרכז לגבי כ-50% .
סיווג עסקים על פי מידת השפעתם הסביבתית הוא אמצעי שנועד לקבוע סדרי עדיפות ואופן הטיפול לעניין הסדרה ופיקוח סביבתיים, והוא כולל כאמור חלוקה של עסקים על ידי המשרד להג"ס לשלוש קבוצות עיקריות A, B ו-C על פי מידת השפעתם הסביבתית.
המשרד להג "ס עוסק בעיקר בפיקוח ואכיפה על מפעלי A ו-B, ויחידות סביבתיות ואיגודי ערים להגנת הסביבה מתמקדים בעסקים בקטגוריית C .
הקריטריונים לקביעת דירוג מפעל מתעדכנים לעיתים, וכך גם רשימות המפעלים בכל קטגוריה.
בשנים 2018-2017 היו בישראל על פי הסיווג של המשרד להג"ס כ-400 מפעליA וכ-5,400 מפעליB .
בשנים 2016-2012 הפיק אשכול תעשיות במשרד להג "ס דוחות פיקוח על תעשייה במפעלי A ו-B בכל המחוזות.
לפי הדוח לשנת2016 (להלן- דוח פיקוח תעשייה), היו בשנה זו 425 מפעליA .
הדוח בדק את עמידת המחוזות בתוכניות הפיקוח והפרות משמעותיות שעלו, ושהוגדרו בהתאם למדדים כמותיים אחידים (להלן - הפרות משמעותיות).
להלן בלוח 5 ובתרשים6 נתונים על הפיקוח ועל ההפרות המשמעותיות שהתגלו במפעלי A לפי הדוח.
תרשים 6 : פיקוח על מפעלי A והפרות משמעותיות ( 2016) .
הנתונים בתרשים מראים כי השיעור הממוצע הארצי של מפעלי A שבהם בוצע פיקוח בשנת 2016 עומד על כ- 43% ממפעלי A : במחוז דרום בוצע 1706 |דוח שנתי 69ב .
פיקוח על פחות מ -30% ממפעליA שבשטחו; במחוז מרכז על כ -27% בלבד; ובמחוז צפון על כ-36% .
בלבד מהנתונים עולה כי במפעלי A שבהם בוצע פיקוח נמצא שיעור גבוה של הפרות כאלה: הממוצע הארצי עומד על כ -42% מהמפעלים שבוצע בהם פיקוח ונמצאו בהם הפרות משמעותיות ואף חמורות115 , ובמחוז דרום עומד שיעור זה על כ-71%.
לגבי מפעלי B נמצא כיהפיקוח בוצע עליהם "על פי זמינות משאבים ובכפוף לשיקול הדעת המקצועי של המחוז", וכי בוצע פיקוח רק על 386 מפעלים, שיעור של כ- 7% מכלל מפעלי116B.
להלן בלוח5 נתונים מדוח פיקוח על מפעליA לשנת2016 בדבר פעולות הסדרה או אכיפה שננקטו מול הפרות משמעותיות, לפי מחוז: לוח 5 : פירוט פעולות אכיפה למפעלי A ( 2016) .
(מהמפוקחים) סך הכול .
פעולות אכיפה מספר מקרי .
סה"כ ארצי 184 78 100% 109 58 50* .
צפון 3 10 30% 10 3 7 .
חיפה 58 20 34% 22 6 15* .
מרכז 11 3 27% 4 0 4 .
תל אביב 14 3 21% 5 0 5 .
ירושלים 19 7 37% 7 6 1 .
דרום 49 35 71% 61 43 18 .
* לגבי למקרה הפרה אחד טרם התקבלה החלטה במועד הכנת דוח פיקוח 2016.
115 יצוין כי המספר הכולל של ההפרות אינו מעיד על מספר המפעלים המפרים שכן לעיתים במפעל אחד נמצאו כמה הפרות משמעותיות, בתחומים שונים.
116 במחוז מרכז נבדקו28 מפעלים בלבד, הכמות הקטנה ביותר מבין המחוזות.
במחוז תל אביב נבדקו 113 מפעלים, הכמות הגדולה ביותר של מפעלים מבין המחוזות.
שיעור ההפרות המשמעותיות במפעלי B נמוך משיעורם בקרב מפעליA ועומד על כ-23% .
המשרד להגנת הסביבה | 1707 .
הנתוניםבלוח מראים כי בממוצע ארצי, פחות מחצי מה הפרות המשמעותיות שהתגלו במפעלים מסוג A (כ-45% ) ובמפעלים מסוג B (שיעור של כ-48% )עברו אכיפה, וזאת בלי להביא בחשבון הפרות משמעותיות שהיו מתגלות לו בוצע פיקוח על מפעלים רבים יותר.
נתונים אלו עולים בקנה אחד עם ניתוח הנתונים שהובאו לעיל לגבי כלל המפגעים המהותיים.
עוד עולה כי במפעלי A שבהם בוצע פיקוח נמצא שיעור גבוה של הפרות משמעותיות: הממוצע הארצי עומד על כ-42% מהמפעלים שבוצע בהם פיקוח ונמצאו בהם הפרות משמעותיות ואף חמורות117 ,ובמחוז דרום עומד שיעור זה על כ-71%.
משרד מבקר המדינהמעיר למשרד להג "ס כי המחוזות מתעדים באופן חסר את המפגעים הסביבתיים, ואין לדעת אם המפגעים שאינם מתועדים מטופלים על דרך ההסדרה ומסולקים או שאינם מטופלים כלל.
לגבי כלל המפגעים המתועדים נמצא כי רובם (כ-59% .
) אינם נאכפים יתרה מכך, מהנתונים גם עולה כי כחצי מהמפגעים המהותיים מטופלים על דרך ההסדרה, אף שהם ברמת חומרה רגילה או חמורה, ונוהלי המשרד קובעים כי נדרשת אכיפה בגין כל אחד מהם.
בשנת 2016 נמצאו גם שיעורים גבוהים של הפרות משמעותיות במפעלי A ואף על פי כן 55% מהן לא נאכפו118 , ולא הגיעו אפילו לשלבי אכיפהמינהלית ראשונית, פרוצדורלית - כזו שאינה מענישה את הגורם המפגע או מטילה עליו סנקציה, כגון התראה או שימוע.
מהנתונים עולה גם כי מתוך 2,055 מפגעים קלים שדווחו בתקופה הרלוונטית במשרד להג"ס, 1,059 מהם (כ-51% )סווגו לבסוף כמפגע רגיל.
הדבר יכול להצביע על כך ששלב ההסדרה אינו כה אפקטיבי, שכן רוב המפגעים הקלים אינם מוסדרים במהלך שלושה חודשים.
אכיפה מינהלית מדגישה את שיקול הדעת של מניעת נזק סביבתי, כדי להביא להסדרת מפגעים ולהסרתם באופן יעיל ומהיר ככל הניתן, על ידי שימוש בסמכות המינהלית המוקנית למשרד להגנת הסביבה, וזאת בלי ל הטיל סנקציה.
117 מספר ההפרות אינו מעיד על מספר המפעלים המפירים, שכן לעיתים במפעל אחד נמצאו כמה הפרות משמעותיות, בתחומים שונים.
118 דוח פיקוח מפעליA ו-B לשנת2016.
לכללים אחידים ואינה .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי האכיפה המינהלית היא הכלי המשפטי הראוי להסדרת מפגעים ולסילוקם.
לפיכך לא ברורה ההצדקה לקיומו של שלב קדם-אכיפתי, הקרוי במשרד להג"ס "הסדרה", שהוא שלב נפרד מהאכיפה המינהלית, בייחוד נוכח העובדה שאף שהוא מוזכר בנוהלי המשרד הוא אינו מוגדר בהם, לא נקבעו כללים ליישומו והוא נתון לפרשנות המחוזות.
במצב זה נוצר מתחם פעולה "אפור" ונרחב המנקז אליו את מרבית המפגעים, והם מטופלים על ידי המשרד, אם בכלל, באמצעות הסדרה שאינה מתועדת כראוי, אינה כפופה לכללים אחידים, ובעיקר - אינה נמצאת במתחם האכיפה הרשמי המסמן לכל הגורמים המעורבים את קיומם של הפרה או מפגע סביבתיים, וקיומה של אכיפה ראויה כנגדם.
בתשובתו כתב המשרד להג"ס כי המשרד סבור כי ברירת המחדל צריכה להיות אכיפה עם הסדרה ולא הסדרה לבדה, וכי המשרד יפעל "להגדיר נוהל מידי ליישום זאת".
ככל שהמשרד להג"ס סבור שקיימים קשיים ביישום הליך האכיפה המינהלית אשר בעטיים נדרש שלב של הסדרה לגבי סוגי מפגעים מסוימים, קלים או חמורים ככל שיהיו, עליו לשלב את ההסדרה כחלק מההליך המינהלי הרשמי, באופן מפורט ואחיד , וזאת מרגע גילויו של המפגע הסביבתי.
לצורך כך על המשרד להג"ס לעשות, בין היתר, את הפעולות האלה: להגדיר את סוגי המפגעים שבהם תתאפשר באופן חריג הסדרה, שתהיה בכל מקרה חלק מההליך המינהלי ; במקרים שמצדיקים הסדרה - לקבוע כי במועד הדיווח על מפגע יוחל בהליך אכיפה מינהלי רשמי, למשל באמצעות מכתב התראה ובו דרישה להסדרת מפגע; לתעד את המפגעים, אופן הסדרתם, לוחות הזמנים ואת תוצאות ההסדרה במערכות המידע המשרדיות; לקבוע נהלים בנושא אמות מידה אחידות המגבילות את המקרים שבהם תתאפשר הסדרה - למשל, הסדרות חוזרות, גילוי מצבור של מפגעים, היסטוריית הציות של גורם המפגע והיות המפגע מסוג הנמצא במוקד מדיניות האכיפה של המשרד או הימשכות יתר של הליכי הסדרה.
נתונים על פעולות אכיפה מינהלית .
אם המפגע הסביבתי לא הוסדר או שנקבע לגביו שאינו "קל", נוהל אכיפה סביבתית קובע כי יש לפתוח בהליכי אכיפה.
הליך אכיפה מינהלית נפתח בדרך כלל עם הפקת מכתב התראה רשמי למבצע המפגע או ההפרה הסביבתית.
נוהל אכיפה סביבתית קובע כי הליך מינהלי כולל שליחת מכתב התראה, שימוע והפקת צו מינהלי, המבוצעים בדרך כלל בסדר זה.
בהודעת דוא"ל פנימית שהעביר אחד מרכזי האכיפה במחוז מסוים של המשרד, הוא התייחס לדרך קבלת ההחלטה במחוז אם להתחיל בהליכי אכיפה, וציין כי "אכיפה מתחילה בשלב מאוחר יחסית לגילוי המפגע ורק לגבי מפגעים מהותיים.
רק אם המשרד להגנת הסביבה | 1709 .
הטיפול השוטף במפגע לא מצליח ועוצמתו כזו שמצריכה הפעלת כלי אכיפה (התראה סטטוטורית, שימוע, עיצום כספי או תיק חקירה) מובא לידיעתי ונפתח לגביו תיק מפגע במערכת".
להלן בתרשים 7 ובלוח6 נתונים שהפיק משרד מבקר המדינה על אמצעי אכיפה מינהליים (התראה, שימוע וצו) אשר ננקטו או לא ננקטו, בכל אחד ממחוזות המשרד, במקרים של מפגעים מהותיים.
תרשים 7 : מספר המפגעים המהותיים שבהם ננקטו אמצעי אכיפה מינהליים (בתקופה הרלוונטית) .
* מתוך כלל המפגעים המשמעותיים, בתקופה הרלוונטית.
חלק מהמפגעים עברו יותר מהליך אחד.
יש מפגעים שעברו אותו הליך יותר מפעם אחת.
לוח 6 : שיעור המפגעים המהותיים שבהם ננקטו אמצעי אכיפה מינהליים (בתקופה הרלוונטית ) .
שימוע הופק צו לא הופק .
דרום 18% 82% 12% 88% 1% 99% .
חיפה 15% 85% 7% 93% 2% 98% .
ירושלים 27% 73% 4% 96% 1% 99% .
מרכז 34% 66% 19% 81% 4% 96% .
צפון 38% 62% 8% 92% 3% 97% .
תל אביב 55% 45% 39% 61% 7% 93% .
על פי נתוניהמשרד להג "ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
* מתוך כלל המפגעים המשמעותיים באותו מחוז, בתקופה הרלוונטית.
חלק מהמפגעים עברו יותר מהליך אחד, אולם מאגר הנתונים שהופק ממערכת ה-BI אינו מפרט באילו מפגעים.
בכלי אכיפה מינהליים .
מהנתונים שבתרשים ובלוח לעיל עולה כי קיימים פערים בלתי סבירים בין המחוזות לגבי מידת נקיטתם של אמצעי אכיפה מינהליים ושיעורים נמוכים של הפעלת סמכויות מינהליות.
עוד עולה כי מחוזות דרום וחיפה, שבהם נמצאים מפעלי A .
רבים, הפיקו שיעור נמוך במיוחד של התראות במחוזות ירושלים, צפון וחיפה יש שיעור זניח של שימועים, ובכל המחוזות הופק שיעור זניח של צווים.
בתשובת המשרד להג"ס נכתב כי מחוז ירושלים טוען כי ברובם המכריע של המקרים במחוז מתקיים שימוע לאחר התראה וכי הנתונים המוצגים בלוח 6 ובתרשים7 אינם נכונים, אולם המשרד להג"ס לא הציג נתונים או אסמכתות אשר יתמכו בטענה זו.
מכל מקום, משרד מבקר המדינה מסתמך על מסד נתונים שהופקו ממערכות המחשוב הרשמיות של המשרד להג"ס, ולמותר לציין כי על בסיסו נערכו ניתוחים אלו.
על המשרד להג"ס לוודא באמצעות בקרה שוטפת כי המחוזות מתעדים לא רק את כלל המ פגעים הסביבתיים, אלא גם את כל הפעולות ואת כל צעדי האכיפה שהם נוקטים בגינם לאורך כל הליך האכיפה.
מן הנתונים עולה גם כי אכיפה מינהלית מתבצעת מלכתחילה בשיעורים נמוכים ברוב המחוזות, וכי עם התקדמות ההליך המינהלי היא הולכת ופוחתת במידה רבה - בכל המחוזות - עד להימנעות כמעט מוחלטת משימוש בכלי אכיפה מינהליים מחמירים יותר.
אחד החסמים שהועלו, אשר מוביל למיעוט אכיפה מינהלית, קשור במורכבות ההליכים ובתשומות הגבוהות המוקדשות במחוזות להליכים מינהליים.
אנשי מקצוע במשרד להג"ס טענו כי ההליך המינהלי הפך עם השנים למורכב ביותר, רב -שלבי וכזה שדורש ראיות ומקצועיּות ברמה גבוהה.
כלומר, ההלי ך המינהלי דורש משאבי זמן וכוח אדם שהולכים וגדלים עם השנים.
בתשובת המשרד להג"ס אף נכתב כי ההליך המינהלי מחייב ראיות מספיקות וכי זהו "חלק אינהרנטי מהאפשרות להפעיל סמכות מינהלית.
הליכים אלה דורשים תשומות משמעותיות ועל כן חוסר במשאבים משפיע באופן ישיר על האפ שרות למצות את ההליכים המינהליים.
ללא הליך מנהלי מבוסס על מסמכים וראיות לא ניתן מאוחר יותר להמשיך לאכיפה פלילית".
תרשים7 ,מראה כי מחוז מרכז ביצע הכי הרבה פעולות אכיפה מינהליות בכל אחד מאמצעי האכיפה.
המשרד להגנת הסביבה | 1711 .
הנתונים המובאים בלוח6 מראים כי מחוז ירושלים מסתפק כמעט תמיד רק בהפקת התראות, ובמחוזות דרום צפון וחיפה קיים שיעור נמוך של אכיפה מינהלית בהתחשב בריכוז הגבוה של מפעלי A בשטחם.
לא מן הנמנע כי נתוני האכיפה הגבוהים יותר של מחוז מרכז בהשוואה לשאר המחוזות קשורים לרמת הדיווח הגבוהה של המחוז, ולעובדה כי שמירת מידע על הפרות, גם פרוצדורליות, מסייעת במעקב לצורך אכיפה.
יצוין כי היעדר האחידות בפעולות האכיפה הוא נושא מוכר במשרד להג"ס, שנידון בפורומים שונים במהלך השנים.
באחד ממפגשי צוות מדיניות אכיפה, שהתקיים ביוני 2015 , ניתחו המשתתפים את הסיבות לכך, ולבסוף "הוסכם על דעת כולם כי אחד הגורמים המרכזיים לחוסר האחידות בין המחוזות הינו הימשכות ההליכים המנהליים.
נושא זה קשור באופן הדוק להוראותיו של נוהל אכיפה סביבתית, הקוצב לוחות זמנים להסדרה.
המחוזות נוהגים לקצוב זמן שונה זה מזה לצורך הסדרה, וכי הנוהל הקיים.
אינו נותן מענה מספק לחוסר האחידות".
בתשובת המשרד להג"ס נכתב כי הנהלים המשרדיים מגדירים במפורש מדרג מפגעים על פי חומרתם, אך גם מאפשרים למנהל מחוז להפעיל שיקול דעת בקביעת סדרי העדיפות לאכיפה במחוז.
עוד נכתב כי הנושא יישקל בכובד ראש בעת כתיבת תורת האכיפה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי ממצאי דוח זה מראים כי מדרג העבירות שנקבע בנוהלי המשרד לא קידם אחידות בקרב המחוזות.
זאת, בין היתר, בשל היעדר הגדרות ברורות ומדידות של סוגי מפגעים, דבר המקנה שיקול דעת רחב מדי למינהלי המחוזות בסיווג סוג העבירה שממנה נגזרות גם סוגיות של יישום כלי האכיפה.
התוצאה היא, כאמור, חוסר אחידות.
במהלך האכיפה המינהלית רשאי המחוז להחליט להוציא צו נגד מעוול סביבתי, המורה לבצע או להימנע מביצוע של דבר מה.
כך למשל, יכול המחוז להוציא צו לסילוק מפגע; צו ניקוי; צו לפינוי רעלים; צו למניעה ולצמצום גורם הזיהום; וצו סגירה מינהלי של פעילות העסק - כולו או חלקו.
מנתונים (מעובדים) שהפיק המשרד להג"ס ממערכת ה-BI עולה כי בכל המחוזות אושרה הפקת 114 צווים בתקופה הרלוונטית119 , שיעור של 3.
2% בלבד מכלל המפגעים המהותיים (ו-2.
5% בלבד מכלל המפגעים המדווחים במערכת ה -BI ).
נתונים חשובים אלו ראויים לבחינה.
יש מקרים שבהם הופק יותר מצו אחד לטיפול באותו מפגע סביבתי 1712 |דוח שנתי 69ב .
המשרד להג"ס ציין בתשובתו כי הליכי האכיפה הכוללים הפקת צווים ננקטים בזהירות ולאחר ביסוס סכנה לשלום הציבור ודרישות אחרות שהדין מחייב.
עוד נכתב כי אין זה נכון לתת צו ברוב המקרים של הפרות מהותיות וכי אין לבסס קביעה בדבר היקף האכיפה המינהלית על "המדד של כן/לא ניתן צו".
מאפייני האכיפה המינהלית של המשרד להג"ס נבחנו בדוח זה בכמה היבטים, ובפרק זה נבחן ההיבט הכמותי של שימוש בכלי אכיפה מינהליים שונים, לרבות מספר הצווים שהפיק המשרד להג"ס בחמש השנים האחרונות.
משרד מבקר המדינה לא קבע כי יש או אין להפיק צווים ברוב המפגעים המהותיים, אלא כי שיעור הפקת הצווים הוא שולי וראוי לבחינה בזיקה לכך שמדובר בכלי אכיפה משמעותי ליצירת הרתעה ובעל משקל במאבק במעַוולים סביבתיים, ולמרות זאת הנתונים מראים כי השימוש בו זניח.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי עליו למפות את הקשיים המשפטיים, הפרוצדורליים והאחרים המקשים לטענתו על שימוש תכוף יותר בכלי אכיפה כמו הפקת צווים, ולבחון חלופות להתמודדות אפקטיבית עם דרישות הדין הקשורות להפקתם.
חמישה מהצווים שהופקו הם מסוג צו סגירה מינהלי, ושבעה צווי סגירה נוספים נמצאים ב"טיפול" זה שנים - יחדיו שיעור זניח של 0.
3% מכלל המפגעים המהותיים.
צו סגירה מינהלי הוא אמצעי האכיפה המחמיר ביותר שבסמכות המחוזות, והנתונים דלעיל מראים כי הם נמנעים כמעט לחלוטין מהפעלתו.
בתשובת המשרד להג"ס נכתב כי מיעוט השימוש בצווי סגירה מינהליים לפי חוק רישוי עסקים, התשכ״ח - 1968 (להלן- חוק רישוי עסקים) נובע מן הקושי שלפיו עם הוצאת הצו החוק קובע כי יש להגיש בתוך 30 ימים כתב אישום על העבירה ששימשה עילה להוצאת הצו.
מאחר שתיקי החק ירה מול מפעלים הם תמיד מורכבים ודורשים חקירה מסועפת של נושאי משרה רבים, הסיכוי למצות חקירה ולהגיש כתב אישום בלוחות זמנים אלו הוא אפסי, תוקף הצו יפקע וייגרם נזק לכושר ההרתעה ולתדמית המשרד.
עוד נכתב כי במסגרת תיקון לחוק רישוי עסקים שייכנס לתוקפו בתחילת ינואר 2019 הבעיה תיפתר ברובה, וניתן יהיה להאריך צו הפסקה מ ינהלי בבית המשפט לזמן בלתי מוגבל וללא קשר להגשת כתב אישום .
המשרד להג"ס כתב עוד כי במסגרת זו הוא מוצא לנכון להגביר את תדירות השימוש בצו המשרד להגנת הסביבה | 1713 .
בין המחוזות אינו עולה .
הכללי של שוויון בפני .
בד בבד המשרד להג"ס מגביר את השימוש בצווים חלופיים, כמו צווים להסרת זיהומים, למניעתם או לצמצומם120 .
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את כוונתו של המשרד להג"ס להגביר את תדירות השימוש בצו סגירה מינהלי החל בשנת 2019 , ויעקוב אחר נושא זה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי במערכת ה-BI לא נמצאו נתונים המעידים על הוצאת צווים למניעת מפגעים או לצמצומם המוזכרים בתשובתו, ומכל מקום בתקופה הרלוונטית הופקו רק 114 צווים מכל הסוגים- כאמור שיעור נמוך מאוד מכלל המפגעים הסביבתיים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי חוסר אחידות באכיפה בין המחוזות אינו עולה בקנה אחד עם נוהלי המשרד ועם העיקרון הכללי של שוויון בפני החוק.
לא מן הנמנע כי היעדר מדיניות אכיפה ברורה של המשרד, הכוללת אמות מידה מחייבות לכל שלבי האכיפה, כפי שעלה לעיל, תרם לחוסר האחידות בין המחוזות, למיעוט השימוש בכלי האכיפה המינהליים, ובמיוחד לשיעור הזעום של שימוש בכלי אכיפה ח שובים ומשמעותיים יותר כמו שימועים (בחלק מהמחוזות) והפקת צווים.
היעדר מדיניות אכיפה משרדית אחיד ה בין המחוזות עלול גם להביא לכך שעבריינים סביבתיים, שימצאו כי האכיפה כלפיהם במחוז מסוים חמורה מדי, יעבירו את פעילותם למחוזות אחרים שבהם הם סבורים כי האכיפה חזקה פחות.
נתונים על אכיפה פלילית .
אכיפה פלילית במשרד להג"ס נפתחת בעקבות חקירה פלילית של אירוע או מפגע סביבתי121 .
חקירה פלילית יכולה להיפתח באחת משתי דרכים: לבקשת מחוז המוגשת למשטרה הירוקה, או ביוזמת המשטרה הירוקה122 .
נתוניהמשרד להג"ס מראים כי מתוך 4,486 מפגעים שדווחו בתקופה הרלוונטית, ב -738 (16.
) נפתחו תיקי חקירה פליליים 1.
:זה כעשור עולה במשרד להג"ס שאלת התפלגות תיקי החקירה לפי יוזם כמה תיקי חקירה נפתחים ביוזמת המחוזות, וכמה ביוזמת המשטרה הירוקה123 .
כבר בשנת2008 התריע מנהל המשטרה הירוקה דאז כי "נתח .
120 :למשלצו למניעת ולצמצום זיהום אוויר לפי סעיף 45 לחוק אוויר נקי; צו למניעת מפגעים לפי סעיף 11 לחוק מניעת מפגעים; צו לעניין אסבסט לפי סעיף 49 לחוק האסבסט.
121 גורמי האכיפה במשרד להג"ס עשויים להחליט על העברת הטיפול במפגע בערוץ של עיצומים כספיים, שהם בעלי השלכות כספיות משמעותיות, במקום לנקוט הליכים פליליים.
122 שיעור מצומצם של תיקי חקירה עשוי להיפתח ביוזמת היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית של המשרד להג"ס.
123 הנושא עלה בשנת2008 , במסגרת הליך ייעוץ ארגוני של המשרד להג "ס.
קטן מדי של האכיפה הפלילית נולד כתוצאה מבקשות של המחוזות לפתוח בחקירה".
מסמך המסכם את פעילותו של אשכול אכיפה לשנת 2014 הצביע על מגמה מתמשכת של ירידה בשיעור תיקי החקירות שנפתחו בעקבות בקשת המחוזות: בשנת 2011 עמד שיעור זה על כ-35% , בשנת 2012 על כ-29% ובשנת2013 על כ-23% .
בשנת2014 נפתחו במשטרה הירוקה 112 תיקי חקירה, אולם רק 18 מהם נשענו על בקשות מהמחוזות (כ-16%) .
מנהל המשטרה הירוקה סבר כי "מצב שבו חלק קטן בלבד ממכלול התיקים המנוהל על ידי הרשות החוקרת של המשרד מבוסס על בקשות שמקורן במחוזות אינו מיטבי".
להלן בלוח 7 ובתרשים8 נתונים דומים של המשטרה הירוקה על אודות כמותם ושיעורם של התיקים שבהם ביקשו ממנה המחוזות לפתוח תיק חקירה, לכל אחת מהשנים 2017-2013 (יתר תיקי החקירה נפתחו ברובם המכריע ביוזמת המשטרה הירוקה, ומיעוטם ביוזמת היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית): לוח 7 : תיקי חקירה שנפתחו ביוזמת מחוזות מכלל תיקי החקירה ( 2017 -2013 ) .
2013 2014 2015 2016 2017 סה"כ .
חקירה ביוזמת מחוזות (24%) 26 (19%) 22 (20%) 26 (22%) 28 (33%) 35 (24%) 137 .
סה"כ תיקי חקירה 109 113 128 130 106 586 .
על פי נתוניהמשטרה הירוקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
* ייתכן תיק חקירה שכולל כמה מפגעים סביבתיים.
המשרד להגנת הסביבה | 1715 .
תרשים8 : מספר תיקי חקירה שנפתחו ביוזמת מחוזות מכלל תיקי החקירה בפילוח לפי מחוז ושנה ( 2017 -2013 ) .
מהנתונים שבלוח 7 ובתרשים 8 עולה כי בשנים 2015-2013 לא חלה עלייה בכמות תיקי החקירה שנפתחו ביוזמת המחוזות, שהם כאמור היוזמים העיקריים של תיקי חקירה נגד מפעלים, וכי מספרם לא עלה על 30 תיקים בשנה לכל המחוזות.
הנתונים גם מלמדים כי אף שבשנת 2017 חלה מגמת עלייה קלה בשיעורם השנתי של תיקים אלה, עומד שיעורם הכולל רק על כשליש מכלל תיקי החקירה שנפתחו בשנים אלו.
בהתחשב בכך ששיעור ניכר מתיקי החקירה שנפתחו ביוזמת המשטרה הירוקה נפתחו בגלל מפגעי פסולת בניין והשלכת פסולת, ומיעוטם בלבד עוסקים במפגעים שמקורם מהתעשייה, קיימת חשיבות רבה לפתיחת תיקי חקירה בשל כך ביוזמת המחוזות.