HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
החלטת הממשלה מאוקטובר 2010 קבעה כי תוכנית האב תעסוק בין השאר בסדר העדיפויות של משק המים.
רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2017 כי בתוכנית האב נמנעה מקביעת סדר עדיפויות של הסוגיות השונות במשק המים וננקטה מדיניות של המלצות ליישום בכל אחד מהנושאים.
רשות המים הוסיפה כי העיסוק המרכזי בניתוח מאזני המים בתרחישים שונים מציב את הסוגיות של הגדלת היצע המים, של הסתמכות על מתקני התפלה ושל השבת מים נרחבת לחקלאות - במקום מרכזי ביותר.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי היא לא פעלה על פי החלטת הממשלה ולא הגדירה סדר עדיפויות למשק המים, ובכך היא לא קבעה יעדים לטווח הארוך לביצוע מיזמים שיאפשרו את תכנון משק המים ואת פיתוחו באופן מיטבי.
במסמך המדיניות נכתבשהחקלאות היא צרכן מרכזי וגדול של משק המים ופיתוחה משולב בפיתוח משק המים; הנושאים המרכזיים בתכנון ובניהול של ממשקי המים המשותפים למשק המים ולמשק החקלאות הם סוג המים, איכות המים, תשתית פיזית ורגולציה (אסדרה).
עיקרי ההמלצות בעניין זה היו שמשרד החקלאות יהיה אח ראי להכנת תוכנית אב ארוכת טווח לפיתוח החקלאות כיעד לאומי.
התוכנית תכלול, בין היתר, הגדרת היקף שטחי החקלאות ופילוגם, דרישות לקביעת איכות המים, דרישות לקביעת כמויות המים והתפלגותן במהלך השנה ומגמות שינוי ייעוד של קרקעות חקלאיות.
בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כ י משרד החקלאות הציג בדיון עם רשות המים באוגוסט 2017 תוכנית אב של מים לחקלאות.
באותו דיון סיכמו משרד החקלאות ורשות המים שיפעלו במשותף להגשמת תוכנית זו עד סוף 28 |דוח שנתי 69א .
משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה בדצמבר2017 כי הוא עושה "מאמץ רב לפרסם גרסה ראשונה להערות של התכנית , עד סוף השנה (יתכן וימשך לתחילת 2018)".
באפריל2018 עדכן משרד החקלאות את משרד מבקר המדינה כי הנושא נמצא בשלבים האחרונים לבחינת החלופות ולהגשת ההמלצות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות ולרשות המים כי מאז הכנת מסמך המדיניות בשנת 2012 ועד לאפריל 2018 הם טרם סיימו להכין תוכנית אב של מים לחקלאות, שבין היתר בהתאם לתוצריה היו אמורים לתכנן את תוכנית האב למשק המים.
על רשות המים ועל משרד החקלאות לסיים להכין את תוכנית האב של מים לחקלאות ללא דיחוי.
על רשות המים ועל שר האנרגייה להגיש לאישור הממשלה בהקדם תוכנית אב ארוכת טווח שתתווה את המדיניות במשק המים לשנים הבאות.
תוכניות פיתוח ותוכניות עבודה שנתיות למשק המים .
בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2010 נקבע כי "רשות המים תכין תוכניות עבודה שנתיות בהתאם לתוכנית האב המאושרת.
תוכניות העבודה יובאו מדי שנה .
תוכנית העבודה השנתית תכלול בנפרד ]מועצת רשות המים[ לאישור המועצה תוכנית פיתוח והשקעות רב-שנתיות במשק המים לרבות ניתוח ההשלכות על תעריפי המים של ביצוע כל פרויקט משמעותי".
במסמך המדיניות שאישרה מועצת רשות המים באוגוסט 2012 נכתבכי כחלק אינטגרלי של תוכנית האב למשק המים והבנת משמעויות מימוש המדיניות, נערך תהליך של ריכוז ומיפוי של המיזמים הנכללים בתוכנית הפיתוח של משק המים.
המיזמים ח ולקו לטווחי זמן שונים, תוך התמקדות בתוכנית פיתוח לשנים 2012 עד2016.
במסגרת אישור מסמך המדיניות, הורתה מועצת רשות המים באוגוסט2012 לרשות המים להציג לפניה את "תוכנית הפיתוח לחמש השנים הקרובות (2012 עד2016 ) תוך 60 יום ולהביאה לאישור סופי במועצה עד ליום 31 בדצמבר2012 .
התוכנית תכלול, בין היתר, את עיקרי ההשקעות במשק המים והכמויות הצפויות להתווסף למאזן, במהלך תקופת החומש".
תכנון משק המים וניהולו |29 .
הביקורת העלתה כי עד למועד סיום הביקורת בינואר 2018 לא הכינה ולא העבירה רשות המים תוכניות עבודה שנתיות ותוכניות פיתוח רב- שנתיות למשק המים לאישור המועצה, ומועצת רשות המים לא דנה בתוכניות הפיתוח כפי שקבעה בהחלטתה מאוגוסט 2012 .
רשות המים לא הגישה לאישור מועצת הרשות תוכניות פיתוח למשק המים גם לשנים שלאחר מכן.
רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2017 כיתוכניות הפיתוח של משק המים לא נידונ ות בפורום מרכזי אל א מחולקות לפי נושאים: אגף הסיוע דן בתוכניות הפיתוח של מפעלי ההשבה, המינהל לפיתוח תשתיות הביוב (להלן - מילת"ב) דן בתוכניות לפיתוח מערכות הביוב, אגף הפיתוח דן בתוכנית של חברת מקורות47 ,והממונה על התאגידים עוסק בפיתוח משק המים העירוני.
כיוון שתוכניות הפיתוח בכל תחום ברובן לא מתחרות זו בזו - לא נוצר צורך לדון בהן כמקשה אחת.
רשות המים הסבירה כי בשל כך היא לא עדכנה את תוכנית הפיתוח של תוכנית האב במסגרת תוכנית האב למשק המים.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי באי -הכנת תוכניות הפיתוח הכוללות הרב -שנתיות היא לא יישמה את החלטת מועצת רשות המים.
עוד העיר משרד מבקר המדינה לרשות המים שהסבריה מספטמבר 2017 אינם מתיישבים עם העובדה שמשק המים הוא משק כספים סגור שמרבית פעילותו, לרבות פיתוחם של מקטעיו השונים לפי סדר העדיפויות שנקבע, ממומנת מתעריף המים48.
משק המים אמור לפעול ביעילות, במועילות ובראייה כוללת בת קַיָימה של כלל המקטעים בו השלובים זה בזה, תוך תיעדוף כלל הפעילויות בראייה כלל-משקית.
רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2018 כי, "מנהל הרשות פועל במסגרת מבנה ושיפור הליכים מיטבי להקמת מערך שיפוט אחד שידון בכלל הפרויקטים במשק המים".
47 מקורות היא חברה ממשלתית, ומתוקף סעיף 46 לחוק המים מוגדרת חברת מקורות כרשות המים הארצית, אשר בין תפקידיה, לפי סעיף 48 (א) לחוק המים, להקים את המפעל הארצי (מערכת המים הארצית), לנהלו ולספק ממנו מים.
48 ;למעט הסיוע למפעלי השבת קולחים ולהקמת תשתיות ביוב, המתוקצבים על ידי משרד האוצר בעניין תעריפי המים ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 63א (2012 '), עמ246- 247 בעניין "תעריפי המים".
משרד מבקר המדינה מעיר גם למועצת רשות המים כי היא לא אכפה על רשות המים לממש את החלטותיה ולהביא לאישורה עד סוף שנת 2012 את תוכנית הפיתוח לחומש2012 עד2016 .
מועצת הרשות גם לא דרשה מרשות המים בכל אחת מהשנים שלאחר מכן, להגיש תוכניות פיתוח ותוכ ניות עבודה שנתיות למשק המים, כמתחייב מהחלטת הממשלה.
על רשות המים להגיש למועצת הרשות תוכניות פיתוח ותוכניות עבודה שייקבע בהן סדר העדיפויות, ושלפיהן יהיה ניתן לקבל החלטות בצורה מושכלת.
בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2010 נקבע גם כי "רשות המים, לאחר התייעצות עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, תגבש מודל לניתוח עלות- תועלת של פרויקטים בתחום משק המים והביוב.
המודל יבחן את הכדאיות הכלכלית, הסביבתית והחברתית של הפרויקטים.
המועצה תתבקש לאשר את המודל כמתכונת לאישור ביצוע פרויקטים.
במסגרת זו ייבחנו האפשרויות לחיסכון במים, ובמידת הצורך להגדלת היצע המים".
רשות המים הודיעה למשרד מבקר המדינה במאי 2018 כי העבודה לקביעת נוהל עלות-תועלת הסתיימה בתחילת 2018 , והנוהל מופעל בוועדת שיפוט ברשות המים כנוהל ניסיוני.
עם סיום הרצת המודל, יעודכן נוהל עלות - תועלת ככל שיידרש ויובא לאישור מועצת הרשות.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי בחלוף שמונה שנים מהחלטת הממשלה, עליה להשלים בהקדם את הכנת נוהל עלות -תועלת ואת המודל ולהביאם לאישור מועצת רשות המים כנדרש בהחלטה.
נוהל זה חשוב כדי לבחון את מכלול ההשלכות של כל מיזם על משק המים ולקבוע את סדר העדיפויות בהתאם.
התנהלותה של רשות המים, שטרם יישמה במלואה את החלטת הממשלה, היא בלתי תקינה והביאה את משק המים אל סיפו של משבר.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי כדי לנהל משק מים בר קַיָימה ולהימנע ממשברים בעתיד, עליה להכין תוכניות לניהולו מבעוד מועד, באופן שיבטיח שמשאבי המים הטבעיים לא ייפגעו.
על רשות המים ועל שר האנרגייה להגיש לאישור הממשלה תוכנית אב ארוכת טווח שתתווה את המדיניות במשק המים לשנים הבאות; על מנהל רשות המים להגיש למועצת הרשות תוכניות פיתוח ותוכניות עבודה שייקבעו בהן בין היתר סדר העדיפויות לביצוע מיזמים, העלו יות הנדרשות למימושם, לוחות הזמנים, אבני הדרך ומדדי ההצלחה לביצועם, ושלפיהן יהיה ניתן לקבל החלטות בצורה מושכלת.
תכנון משק המים וניהולו |31 .
הביקוש למים גדל כל הזמן, הן בגלל הגידול המתמיד באוכלוסייה והן בגלל העלייה המתמדת ברמת החיים49.
בחוק המים נקבע כי בין תפקידי מועצת רשות המים, קביעת "כללים בדבר הפקת מים, כמותם, איכותם, מחירם, השימוש בהם במסגרת מטרות המים, ואירוע פגיעה במים".
הביקוש למים במגזר הביתי .
בין עיקרי המדיניות וההמלצות במסמך המדיניות שאישרה מועצת רשות המים באוגוסט 2012 נקבע כי יש להציב יעדי צריכה שנתית לנפש נמוכים יותר לעומת העבר ולנקוט אמצעי התייעלות לחיסכון במים בכל מגזרי הצריכה (אמצעים טכניים, כלכליים, חוקיים והסברתיים).
התפלגות צריכת מים שפירים לפי מגזרי הצריכה .
49 מתוך דוח ועדת החקירה הפרלמנטרית בנושא משק המים משנת2002 , בראשות ח"כ דאז דוד מגן, עמ' 20.
תרשים 4 : צריכת מים שפירים לפי מגזרי הצריכה, במלמ"ק ( 2009 עד 2016) .
על פי נתוני רשות המים.
תרשים 4 מצביע על מגמת גידול בביקוש למים שפירים בשנים2009 עד2016 , לרבות במגזר הביתי.
רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי הגידול בביקוש במגזר הביתי עד 2015 .
נבע מגידול באוכלוסייה להלן בתרשים 5 .
צריכת המים במגזר הביתי במ"ק לנפש בשנה תכנון משק המים וניהולו |33 .
תרשים 5 : צריכת המים במגזר הביתי במ "ק לנפש בשנה ( 2009 עד 2016) .
על פי נתוני רשות המים .
כפי שמתואר בתרשים 5 , המבוסס על נתוני רשות המים מספטמבר 2017 , בשנים2009 עד2011 צריכת המים לנפש במגזר הביתי הייתה בירידה, בין היתר בשל צעדי אסדרה שנקטה רשות המים50 , אך מאז שנת2015 צריכת המים לנפש במגמת עלייה.
ממסמכי רשות המים מספטמבר 2017 עולה כי להערכת רשות המים צריכת המים לנפש בשנה זו צפויה להגיע לכ-93 עד94 מ"ק, ול-102 מ"ק כולל התעשייה.
זהו גידול של כ-8% בצריכת המים לנפש לעומת שנת2015 .
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי מאז שנת 2015 , שֶּבה שָבָה מגמת העלייה בצריכת המים לנפש, ובהינתן שהרשות לא סיפקה את מלוא הביקוש הצפוי למים, כפי שתואר לעיל - היא לא נקטה צעדים כנדרש לעידוד החיסכון במים ולצמצום הגידול בצריכת המים שנרשם מאז שנה זו ועד שנת 2018.
50 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63( א2012 '), "תעריפי המים", עמ 245-244.
צריכת מים במגזר החקלאות .
סעיף 25 א לחוק המים קובע כי "שר החקלאות יקבע בתקנות אמות מידה להקצאת מים בידי מנהל הרשות הממשלתית ברישיונות, לצריכה למטרות חקלאות".
כלומר רשות המים היא בעלת הסמכות לקבוע את הכמות הכוללת הארצית שתוקצה למטרות חקלאות עבור כל סוגי המים51; שר החקלאות הוא בעל הסמכות לקביעת אמות המידה לחלוקת הכמות הכוללת הארצית בין צרכני המים לחקלאות.
בהתאם להקצאות אלה, מנפיק מנהל רשות המים רישיונות לצריכה למטרת חקלאות.
ממסמכי משרד החקלאות מדצמבר 2013 עולה כי בכל אחת מהשנים1996 עד 2011 השימוש במים שפירים לחקלאות היה נמוך מההקצאה.
להלן בלוח 2 נתוני השימוש במים שפירים לחקלאות בשנים2011 עד2016 .
לוח 2: הקצאת מים שפירים לחקלאות לעומת הצריכה בפועל ( 2011 עד 2017*) .
)הקצאה (מלמ"ק צריכה בפועל (מלמ"ק) שיעור ניצול ההקצאה .
על פי נתוני אתר האינטרנט של רשות המים, בעיבוד משרד מבקר המדינה * כולל הקצאת מים לטבע: שמורות טבע, נחלים, בתי גידול לחים ואחרים.
כפי שמתואר בלוח 2 , גם בשנים 2011 עד2016 השימוש במים שפירים לחקלאות היה נמוך מההקצאה52.
משרד החקלאות השיב למשרד מבקר המדינה באפריל2018 כי השימוש במים שפירים נמוך מההקצאה הן בשל מחירם הגבוה של המים השפירים, שמספקת .
51 מים שפירים ומים שוליים (קולחים ואחרים).
יצוין כי מרבית מי הקולחים המטוהרים, מנוצלים (ראו להלן).
52 יצוין כי באוקטובר2017 הוציא שר החקלאות נוהל שלפיו "לאור המשבר העמוק במשק המים בישראל והמחסור החריף במים שפירים באזורים המנותקים מהמערכת הארצית בפרט, החליטה .
בהתאם לסמכויותיה בתחום משק המים לפי הוראות חוק המים.
על ]רשות המים[ מועצת קיצוץ כמויות המים המוקצות לחקלאות באזור מעלה כינרת (הגליל העליון) לשנת 2017 , בהשוואה לכמויות שהוקצו לשנת 2015 , בכמות של22 .
דהיינו, הפחתה של כ]מלמ"ק[-25% .
" תכנון משק המים וניהולו |35 .
המערכת הארצית, והן בשל היכולת לנצל מקורות מים זולים ובראשם - הקולחים, לפני ניצול המים השפירים.
באוקטובר 2013 אישרה מועצת רשות המים את כללי המים (הסדר מפורט למים שפירים באזור המערכת הארצית) (הוראת שעה), התשע"ד-2013 (להלן- כללי הפקת מים מהמערכת הארצית), שבמסגרתם נכללה הקצאת מים שפירים לחקלאות מהמערכת הארצית לתקופה של שלוש שנים בהיקף של 1,800 ;מלמ"ק ההקצאה השנתית לא תעלה על 640 מלמ"ק53 ולא תפחת מ -570 מלמ"ק54 .
מועצת רשות המים נימקה הקצאה זאת בשיפור שחל במצב מקורות המים הטבעיים.
לפי נימוקיה, "המעבר להסדר מפורט במתווה תלת שנתי, נועד ליצור יותר בקרב הצרכנים הרלוונטיים באשר לצפי בשנים הבאות".
]ה[ודאות גבוה כעולה מלוח 2 , משנת2014 חלה עלייה בהקצאת המים השפירים לחקלאות, אף שהצריכה בפועל הייתה בין 468 ל-510 .
מלמ"ק לשנה רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר 2017 כי הקביעה על הקצאת עד 1,800 מלמ"ק לשלוש שנים, דומה בכמותה להקצאות המים שהיו נהוגות טרם משבר המים בשנים 2008 עד2010 .
רשות המים לא הציגה למשרד מבקר המדינה מסמכים ותחשיבים התומכים בהחלטתה להעלות את מכסת המים שהוקצתה לחקלאות, למרות תת-הניצול של מכסות המים השפירים לחקלאות המוצג בלוח 2.
בדוח שהכין השירות ההידרולוגי ברשות המים בנובמבר2013 וכותרתו "סיכום ראשוני של השנה ההידרולוגית 2012/13 במערכת התלת אגנית ובגליל המערבי" נכתב כי השנה ההידרולוגית 2012/13 עמדה בסימן סגירת הגירעון התפעולי שהצטבר במהלך שנות המחסור ( 2004/5 עד 2008/9 ) ובסימן שיפור המצב ההידרולוגי במערכת הארצית.
עם זאת, קיים עדיין פער של כ -500 מלמ"ק בין המצב ההידרולוגי הנוכחי לבין המצב ההידרולוגי הרצוי, ופער גדול עוד יותר של כ- 1,750 מלמ"ק ביחס לאוגר המרבי (על מצב מאגרי המים ראו להלן).
עוד עולה מנתוני השירות ההידרולוגי כי משנת 2013/14 ועד למועד סיום הביקורת, למעט בשנת 2014/15 , נגרעו כמויות מהאוגר (ראו גם תרשים 6 להלן).
הביקורת העלתה שביחס לשנת 2013 , רשות המים הגדילה את הקצאת המים השפירים לחקלאות בכ-30% בממוצע בכל אחת מהשנים2014 עד2017 , .
ללא תחשיבים וללא תימוכין מבססים להם .
53 הכמויות המופיעות בלוח 2 מתייחסות לכל כמות המים השפירים שהוקצתה ונצרכה הן מהמערכת הארצית והן מאזורים אחרים.
54 כמות זו אינה כוללת הפקת מים לצורכי טבע ונוף, והפקת מים באזורים מנ ותקים שהמערכת הארצית אינה מגיעה אליהם.
מכאן נובע ההפרש לעומת ההקצאות לשנים 2014 עד2016 , לבין ההחלטה האמורה.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי היא הזדרזה להגדיל את המכסות לחקלאות, וזאת לפני שהביאה את האוגר למצב ההידרולוגי הנדרש ואת תפעול האקוויפרים בגבולות הקווים הירוקים55 , ובלא שווידאה שלמשק המים יהיו המקורות המספיקים לכך.
בהחלטותיה אלה התעלמה רשות המים מהצורך בתכנון בר קַיָימה של משק המים.
מפרוטוקול ועדת התפעול 56 של רשות המים מספטמבר 2013 עולה כי רשות המים חזתה שהביקוש למים שפירים לצורכי חקלאות לשנת 2014 יהיה584 מלמ"ק, בנמקה זאת כי "בד"כ החקלאים לא מנצלים את כל ההקצאה החקלאית, אלא רק 80% ממנה".
בהתאם לתחזית זו אישר מנהל רשות המים הקודם את תוכנית הפקת המים השפירים לאותה שנה, על אף תת-הניצול של מכסות המים השפירים לחקלאות בשנים קודמות כמתואר בלוח 2 .
מכאן שמנהל רשות המים הקודם אישר את הגדלת הקצאת המים לחקלאות לשנת 2014 ל-716 מלמ"ק, אבל תוכנית ההפקה שאישר הייתה בהיקף של584 מלמ"ק בלבד.
לּו היו צורכים החקלאים את מלוא ההקצאה, היה נוצר באותה שנה מחסור של 132 מלמ"ק, וקיצוץ במכסות המים לחקלאות לאחר שמנהל רשות המים כבר הגדילן, עלול היה לחשוף את המדינה לתשלום פיצויים לחקלאים: בשנת 2017 למשל הקצה משרד החקלאות תקציב של 10 מיליון ש"ח כפיצוי לחקלאים באזור הגליל המערבי בשל קיצוץ של כ-25% במכסות המים שהוקצו להם.
עוד עולה מפרוטוקול ועדת התפעול מאוקטובר 2015 כי אילו החקלאים היו מנצלים את מלוא ההקצאות בשנים 2016 -2015 , גם אז לא יכלה רשות המים לספק את מלוא הביקוש לכלל הצרכים, והיה נרשם מחסור של כ-220 וכ-184 מלמ"ק בכל אחת מהשנים האלהבהתאמה 57 .
יצוין כי משנת2016 ואילך הפחיתה רשות המים את הקצאות המים לחקלאות בחלק מהאזורים שאליהם לא מגיעה המערכת הארצית (להלן - האזורים המנותקים), ובשנת 2018 היא הפחיתה את ההקצאות למים המסופקים לחקלאות מהמערכת הארצית58.
55 קו ירוק הוא המפלס ההידרולוגי התפעולי הממוצע המומלץ לסוף שנה הידרולוגית כדי שהאגן ינוהל באופן סביר.
56 ועדה מקצועית המורכבת מנציגים של אגפי רשות המים, המתכנסת פעמיים בשנה (בסתיו ובאביב) ומייעצת למנהל הרשות על תוכנית אופטימלית לניהול משאבי המים, על פי מצב מקורות המים ותחזיות הגשם.
57 בפרוטוקול ישיבת ועדת התפעול מספטמבר2015 (ובו תחזיות ביקוש לשנת2016 ) פירטה רשות המים את תחזיות הביקוש למי ם שפירים לחקלאות מחברת מקורות בלבד.
לצורך חישוב המחסור הצפוי, הניח משרד מבקר המדינה כי תחזית הביקוש למים ממפיקים פרטיים זהה להקצאת המים לחקלאות מאותם מפיקים כפי שנקבעה בספר ההקצאה לשנת 2016 .
58 כללי המים (הסדר מפורט למים שפירים באזור המערכת הארצית) (הוראת שעה), תשע"ה - 2015; כללי המים (הסדר מפורט לאיזור קיצוב) (המערכת הארצית ואזורים מנותקים) (הוראת שעה) (תיקון), התשע"ז -2016 - ק"ת7751 מ- 29.
16 ', עמ 451 , סעיפים 2 ,3 ; כללי המים (הסדר מפורט לאזור קיצוב), התשע"ח-2018 ', ק"ת התשע"ח מס7921 מ- 4.
18 ', עמ764, סעיף 2 א- לא כולל אזורים מנותקים (שם, סעיף 11 ( ) ולא כולל הקצאת מים לטבע ולנוףשם, סעיפים 8 ,2.
)ב תכנון משק המים וניהולו |37 .
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים ולמנהל רשות המים הקודם כי בעת תכנון משאבי המים והקצאתם לחקלאות בשנים 2013 עד2016 הם לא הביאו בחשבון את נתוני הצריכה בפועל ואת הביקוש למים לחקלאות.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי בעת ניהול הביקוש למים, עליה להביא בחשבון את מכלול הנתונים במשק על מנת לגשר על הפער בין היצע המים לביקוש למים, ועליה לנהל את המשק בצורה מושכלת.
תכנון משק המים כמשק בר קַיָימה היה מצמצם את אי -הוודאות אצל החקלאים בנוגע לכמויות המים שיוקצו להם בשנים הבאות.
ניהול מקורות המים הטבעיים, תפעולם והשמירה עליהם .
מצב מקורות המים הטבעיים .
מקורות המים הטבעיים העיקריים במדינת ישראל הם האקוֹות (להלן - האקוויפרים)59 של מי התהום 60 ואגן ההיקוּות של הכינרת.
שני האקוויפרים הראשיים המספקים את עיקר מי התהום הם אקוויפר ירת"ן ואקוויפר החוף (יחד עם ימת הכינרת ייקראו להלן - המערכת התלת-אגנית), ראו גם מפה 1 .
59 ""אקוויפר- מיוונית, "נושא מים".
המונח העברי: ַאקְוָה.
זוהי שכבת סלע נקבובית המכילה מים, שתחתיה שכבה אטומה.
מים אלה מפיקים בעזרת בארות.
בישראל: אקוויפר החוף; א קוויפר ההר, המחולק לאקוויפר ירקון-תנינים (האקוויפר המערבי של אקוויפר ההר) והאקוויפרים של ההר המזרחי; אקוויפר הגליל המערבי; אקוויפר הכרמל; והאקוויפרים של הנגב והערבה.
יצוין כי כל אקוויפר מחולק לתת-אקוויפרים.
60 מי התהום נאגרים בשבעה אגנים: חוף, ירקון -תנינים , גליל מערבי, כרמל, ההר המזרחי, נגב וערבה ואגן ההיקוות של הכינרת.
תכנון משק המים וניהולו |39 .
מפה1 : סיכום עונת המשקעים ביחס לממוצע, בחלוקה לפי אגנים (בשנה ההידרולוגית 2016/17) .
מהמפה עולה כי בשנה ההידרולוגית 2016/17 רמת המשקעים הייתה נמוכה ביחס לממוצע.
בדוח ביין, שעליו התבססה החלטת הממשלה מאוקטובר 2010 , נכתב כי המחסור שהיה במשק המים בישראל הביא ל"חשש ממשי ביכולת לספק את כמות המים הנדרשת לכלל צורכי האוכלוסייה, מבלי לפגוע באופן בלתי הפיך במאגרים" ו"במקורות המים הטבעיים, תוך התחשבות באיכות הסביבה ובעלות כלכלית סבירה".
עוד נכתב בדוח ביין שהמאפיינים הבולטים של המשבר היו ירידה במפלסי המים של המאגרים הטבעיים עקב הפקת יתר, עד כדי סיכון המשך אפשרויות ההפקה ממאגרים אלה, לצד עיכוב בקצב הרצוי של פיתוח מקורות חלופיים להעשרת היצע המים, כגון טיהור קולחים והשבתם לשימוש, והתפלת מים.
ממסמך המדיניות שאישרה מועצת רשות המים באוגוסט 2012 עולה כי רשות המים תכננה לשקם את האוגר כדי שמפלסו יגיע ליעד של לפחות כ - 1,500 מלמ"ק מעל הקווים האדומים, ה מבטאים את מפלס הסף התחתון שירידת מפלס המים מתחתיהם עלולה לגרום לנזק הידרולוגי חמור וייתכן שאף בלתי הפיך למקור המים.
ביוני 2013 המליץ צוות שמינה מנהל רשות המים בנובמבר 40 |דוח שנתי 69א .
201161 על שיקום האוגר (להלן- צוות לשיקום האוגר), וזאת בין היתר על ידי החדרת מים, צמצום ההפקה הפרטית ומניעת התפשטות זיהומים ועצירתם.
רשות המים הסבירה למשרד מבקר המדינה כי "היא פועלת כל העת ליישום המלצות לשיקום האוגר תוך חתירה להגעה לקווים ירוקים בירת"ן ובכ ינרת מיידית ובאקוויפר החוף בהליך מדורג יותר באמצעות צמצום הפקה" 62 .
במאי2018 השיבה רשות המים למשרד מבקר המדינה כי היא פועלת כל העת ליישום המלצות הצוות, אך כפי שיפורט להלן לא פעלה רשות המים ליישום ההמלצות במלואן.
ממסמכי רשות המים מנובמבר 2013 עולה שהמחסור במים משנים קודמות שוקם אמנם כמעט במלואו בשנים 2009 עד2013 בשל עלייה ברמת המשקעים ביחס לממוצע הארצי, אך באוגר עדיין חסרו כ-500 מלמ"ק עד לרצועת התפעול המומלצת (קווים ירוקים, ראו להלן בפרק על קביעת קווי תפעול).
מנתוני רשות המים ממרץ ומנובמבר 2017 עולה כי בשנים 2016 ו-2017 קטנה כמות המשקעים באופן ניכר ביחס לתחזית, ובספטמבר 2017 חסרו במערכת התלת- אגנית כמיליארד מ"ק עד הקווים הירוקים, מהם כ-440 מלמ"ק בכינרת; בצפון הארץ המחסור במים בארבע השנים האחרונות ( 2013 עד2017 ) היה הגדול ביותר שתועד ב -100 השנים האחרונות; עוד עלה ממסמכי רשות המים כי מחסור זה אינו "תנודה סטטיסטית שצפויה להתיישר, אלא שינוי מגמה ברור עקב שינויי אקלים".
ממסמכי רשות המים עולה כי לתפעול מאגרי המים הטבעיים במפלסים נמוכים לאורך זמן יש השלכות על תפקודם בעתיד כמקור מים זמין; הימצאות במצבי מחסור קיצוניים לאורך זמן (מצב אי-שימור) ביחס לקווי התפעול ההידרולוגיים המומלצים, מתבטא בעוצמות פגיעה שונות באיכות המים ובעצם קיומם של מקורות המים.
נזקים אלה עלולים להיות הרעה באיכות המים ביחס לתקן המותר כמו הרעה ביחס ריכוז המלחים (בכינרת, בירת"ן ואקוויפר החוף), או ביחס לריכוז הניטרט (חַנְקָה) וחומרים אורגניים שונים באקוויפר החוף, או שינוי לרעה בפרמטרים ביולוגיים (בכינרת).
תפעול באופן כזה עלול להביא לאובדן האוגר התפעולי63 עקב השחתת גופי מים שפירים, זאת בשל תהליכי המלחה בלתי הפיכים ועד כדי אובדן מלא או כמעט מלא של האגן ההידרולוגי.
עוצמת הפגיעה משתנה בין אגן לאגן והיא תלויה בתנאי ההתחלה בהם החל המחסור, בעומק המחסור, במשך הזמן שמתרחש המחסור ובקצב השינויים שבהם עובר האגן מעודף למחסור ולהפך.
רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2018 כי "החשש לפגיעה במאגרי המים הטבעיים הינו מזערי, מעצם היותם במפלסים נמוכים וזאת לאור העובדה שהמאגרים היו כבר בעבר במפלסים נמוכים יותר מהנוכחיים ולא נצפו בהם תופעות בלתי הפיכות".
יצוין כי על פי דוח הסיכום הראשוני של הרשות לשנה ההידרולוגית 2016/17 , מפלסיהם של חלק מהאקוויפרים נמצאים ברמתם ההיסטורית הנמוכה ביותר, ולא הגיעו למפלסים נמוכים מהם בעבר.
61 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 66 א(2015 '), היבטים במניעת זיהום של מקורות המים, עמ653.
אוגר תפעולי: נפח המים הכולל שנמצא מעל הקווים האדומים תכנון משק המים וניהולו |41 .
המפלס של הירת"ן הגיע באותה שנה לרמה הנמוכה ביותר בהיסט וריית המדידות, והמפלס באגן הגליל המערבי ירד אף הוא לרמה הנמוכה ביותר.
ממסמכי רשות המים ממאי 2008 ומיוני2013 עולה כי אי-גרימת נזק למאגרים בעבר אינה ערובה שלא ייגרם להם נזק עתידי מהמשך הפקת היתר.
הקו האדום כאמור מוגדר כמפלס הסף התחתון שירידת מפלס המים מתחת יו עלולה לגרום לנזק הידרולוגי חמור וייתכן שאף בלתי הפיך למקור המים.
הגדרה זו מצביעה על הסיכון בתפעול מקורות המים הטבעיים מתחת לקו זה.
בתרשים 6 להלן מוצגים שינויי האוגר64 השנתיים במערכת התלת-אגנית.
תרשים 6 : שינויי האוגר השנתיים במערכת התלת-אגנית ( 2006 עד 2017) .
המקור: רשות המים, סיכום השנה ההידרולוגית 2016/17.
בספטמבר2017 התקיימה ישיבה של ועדת התפעול ברשות המים ובה ציין מנהל השירות ההידרולוגי כי " תרשים [ מהגרף6 ניתן ללמוד על דפוס ] ההתנהלות- ]רשות המים [ הקבוע שלנו - לאחר שמצבורי המים מתמלאים אנו מרוקנים או תם בשל הגידול בצריכה.
ללא מתקני ההתפלה מצבנו היה בכי רע" (ההדגשה אינה במקור); עוד צוין כי בפתיחת השנה ההידרולוגית 2017/18 מפלסיהם של "מרבית האגנים" היו מתחת לקווים .
64 מאזן המים הזמינים באוגר בסוף השנה הכולל את המים הנכנסים לאוגר בניכוי המים היוצאים ממנו.
האדומים; וכי גם אם באותה שנה יֵרדו גשמים בכמות הזהה לממוצע, המפלסים של שלושת האגנים יהיו מתחת לקווי התפעול האדומים, כאשר "אופן ניהול משק המים לא תמיד עובד בהתאם למדדים שאמורים למנוע מצב של הגעה מתחת לקווים האדומים ולכן זה המצב" (ההדגשה אינה במקור).
על מנת לשמור על מאגרי המים הטבעיים כבני קַיָימה, כמות המים הנשאבת מהם בכל שנה צריכה להיות מותאמת ככל האפשר לנפח המילוי החוזר65 כך שלא ייווצר במאגרים גירעון העלול להביא לירידת מפלסיהם אל מתחת לקווים האדומים, למעט בשנים שחונות שנדרש לעיתים להפיק בהן מעבר למילוי החוזר.
מבקר המדינה העיר לרשות המים66 כי חלה עליה חובה לשמור על מקורות המים הטבעיים ולשקם אותם, ולקיים את החלטות הממשלה; וכי על רשות המים לקבוע בהקדם לוח זמנים לשיקום האוגר הטבעי כדי שמפלסיו יגיעו לקווים הירוקים, ובוודאי שלא יהיו מתחת לקווים האדומים, ולשם כך להביא בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים.
רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2018 כי מצב זה של מקורות המים הטבעיים נובע מהמיעוט החריג בגשם ומהמילוי החוזר בחמש השנים האחרונות שהיה הנמוך ביותר שנמדד.
משרד מבקר המדינה העלה בבדיקתו כי קיום החלטת הממשלה בדבר היקף ההתפלה כלשונה, ויישום העקרונות שנקבעו במסמך המדיניות באשר לשיקום האוגר - הימנעות מקיצוץ היקף ההתפלה בכל אחת מהשנים 2013 ו-2015 (ראו להלן) והתאמת ההקצאה לחקלאות לנפח המים באקוויפרים - היו עשויים למנוע את ירידת מפלסי האקוויפרים אל מתחת לקווים האדומים גם בשנים שחונות.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את תפקודה הלקוי של רשות המים שלא בהתאם להחלטת הממשלה ולמסמך המדיניות, שלא פעלה בשנים 2013 עד2017 לשיקום האקוויפרים ולשימור מקורות המים הטבעיים, דבר שהיה הגורם המרכזי לירידת מפלסיהם אל מתחת לקוויהם האדומים, ועלול להביא להמלחתם ולפגיעה בלתי הפיכה בהם.
על רשות המים מוטלת האחרי ות לשמר את מקורות המים הטבעיים, ועליה לפעול לשיקום האקוויפרים כפי שהמליץ הצוות לשיקום האוגר, זאת על מנת לשמר את מקורות המים הטבעיים שהם משאבים החיוניים של המדינה.
על שר האנרגייה, כממונה על חוק המים, היה לוודא שרשות המים פועלת בהתאם להחלטות הממשלה.
שר האנרגייה מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2018 כי חוק המים מסמיך אותו להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו, למעט בעניינים שבהם מוסמכת מועצת רשות המים לפי חוק זה, וכי במצב הנוכחי מוטלת עליו האחריות על משק המים והביוב, ללא סמכות אי לכך יכולת ההשפעה שלו ושל משרדו על .
65 ,מילוי חוזר מגשם בניכוי התאדות וזרימות מים מהמאגרים לים ולנחלים, ראו מבקר המדינהדוח שנתי 37 (1987 '), "המים בישראל מקורותיהם והקצאתם לשימושים השונים", עמ 547-546.
66 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 66 א(2015 '), היבטים במניעת זיהום של מקורות המים, עמ656.
תכנון משק המים וניהולו |43 .
ניהול משק המים מוגבלת.
עוד הוסיף שר האנרגייה כי הוא "מרגיש מחויבות אישית למציאת פתרון מהיר והולם למשבר במשק המים".
על משרד האנרגייה ועל השר העומד בראשו, מתוקף אחריותו המיניסטריאלית על משק המים ועל מועצת רשות המים, לוודא שרשות המים תיישם את מדיניות הממשלה בנוגע לשימור מקורות המים הטבעיים ושיקומם.
הקטנת היקף שיקום האוגר בשנת 2018 .
רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2018 ,כי במבחן התוצאה לאחר רצף של חמש שנות בצורת, ניתן להצביע על הישג יוצא דופן, על סמך המציאות המתקיימת כיום שבו אין שיבוש ואין איום ל שיבוש לאספקת מים רצופה ותקינה לצרכי הבית והתעשייה בישראל.
משרד מבקר המדינה מציין כי הבטחת אספקת המים כאמור, נעשתה תוך פגיעה במאגרי המים הטבעיים וצמצום שיקום האוגר כפי שיפורט להלן.
בלוח 3 להלן ניתוח מאזן המים על פי תחזיות רשות המים מאוקטובר 201767, לעומת תחז יות רשות המים מפברואר 2018 .
לוח 3 : תחזיות רשות המים מאוקטובר 2017 ומפברואר 2018 בדבר היקף האוגר והמחסור הצפוי בשנת 2018 * .
אוקטובר 2017 פברואר 2018 ההפרש .
היצע המים 1,140 960 180 .
שיקוםהאוגר 330 50 280 .
אוגר מעלהקו האדום 0 200- 200 .
פער בין היקף הצריכה החזוי .
ובין מקורות המים (מחסור) 210 40 170 .
המקור: נתוני רשות המים * יצוין כי היקף האוגר, המחסור הצפוי ושיקום האוגר, מבוססים על מודל אופטימיזציה שבוחן כ- 12,500 .
התוצאות המוצגות בדוח מתייחסות לתרחיש החציוני תרחיש זה יקרה בהסתברות של 50%.