HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתי"ס יסודיים בכל הרשויות בתיה"ס קיבלו סמכויות ביצוע בתחומי התקציב, התכנון הפדגוגי והערכת ההישגים.
בשנים 2004 עד2010 יושמה תפיסת הניהול העצמי ללא מעורבות המשרד, ורשויות שחפצו בכך יזמו את המהלך, באופן עצמאי ואקראי וללא .
14 חוזר המנהל הכללי עה/1" )(במעבר בתי הספר היסודיים לניהול עצמי: עקרונות המדיניות ומודל היישום", ספטמבר 2014 .
15 ,שלומית שימרון"ניהול עצמי" במערכת החינוך בישראל - התפתחות היסטורית.
מערך מקצועי מלווה מטעם המשרד.
משרד מבקר המדינה בדק בשנת2008 את המעבר לניהול עצמי של בתי"ס יסודיים, ופרסם דוח בנושא זה16.
ב-2010 החליט משרד החינוך לחדש את מדיניות העברת בתי ה"ס היסודיים לניהול עצמי.
ביוזמתו התקבלה במרץ 2011 החלטת ממשלה על מעבר בתיה"ס לניהול עצמי 17 (להלן- החלטת הממשלה) - בשלב הראשון בשנת הלימודים (להלן - שנה"ל) התשע"ב (2011 - 2012 ) במסגרתפיילוט ב כמה בתי"ס יסודיים, ובשנים לאחר מכן בשאר בתיה"ס היסודיים.
בשנה"ל התשע"ב הוקמה במינהל הפדגוגי שבמשרד החינוך מינהלת בתי הספר בניהול עצמי (להלן - המינהלה)18 , .
כגוף המטה האחראי על העברת בתיה"ס היסודיים לניהול עצמי בשנה"ל התשע"ה ( 2014 - 2015) החלה לפעול המינהלה, על פי מידת ההסכמה והמוכנות של כל רשות מקומית, לצירוף כל בתיה"ס היסודיים שבתחומה לניהול העצמי.
בשנ ה"ל ה תשע"ח (2017 - 2018 ) הסתיים תהליך צירופן של כ-97% מהרשויות המקומיות.
במרץ 2017 החלהמשרד להיערך ל הרחבת המעבר לניהול עצמי לחטיבות הביניי ם.
משרד החינוך הבהיר כבר בתחילת המהלך, כי הניהול העצמי אמור להיות אמצעי לשיפור איכות הפדגוגיה ולהשגת היעדים והמטרות הפדגוגיות של בית הספר.
בספטמבר 2014 /נכנס לתוקף חוזר מנכ"ל משרד החינוך עה 1 )(ב שעניינו "מעבר בתי הספר היסודיים לניהול עצמי: עקרונות המדיניות ומודל היישום" (להלן - חוזר המנכ"ל).
בחוזר צוין כי על ביה"ס לפעול כמוקד קבלת החלטות, לקבוע את מטרותיו ולהפנות את משאביו ליעדים ולצרכים בהתאם לסדרי העדיפויות שקבע ולנסיבות המשתנות.
בד בבד נדרש ביה"ס לאחריות, למחויבות ולמתן דין וחשבון על החלטותיו, על תהליכי עבודתו ועל הישגיו.
חוזר המנכ"ל מפרט את המודל הניהולי -פדגוגי של בתיה"ס בניהול העצ מי ואת המנגנונים המרכזיים ליישום המהלך וכן את המודל להקצאת המשאבים לבתיה"ס ואת העקרונות התפעוליים של בתיה"ס.
כניסת בתיה"ס היסודיים לניהול העצמי עוגנה בהסכם בין המשרד לבין כל רשות שבתיה"ס שבתחומה עברו לניהול עצמי.
הרשויות חתמו, כל אחת בנפרד, עם המשרד על "מסמך הבנות למעבר בתיה"ס לניהול העצמי" (להלן - מסמך ההבנות או הסכם ההבנות).
מדי שנה מקצה המשרד לכל בי"ס בניהול עצמי תקציב לצרכיו, שנקבעים לפי שיקול דעתו של מנהל ביה"ס - "תוספת ניהול עצמי" (שעמדה בשנה"ל התשע"ז על 151 ש"ח לתלמיד), וסכום שמיועד לפעולות פדגוגיות - "תוספת פדגוגית" (50 עד200 ש"ח לתלמיד, בהתאם לדירוג החברתי-כלכלי 19 :של הרשות המקומית ככל שהדירוג נמוך יותר, התוספת הפדגוגית גבוהה יותר).
16 דוח על הביקורת ברשויות המקומיות (2008 '), "ניהול עצמי של בתי ספר", עמ 481-461.
17 החלטה2981 של הממשלה ה -32 , "ניהול עצמי - העצמת סמכויות המנהל בבית הספר" ( 13.
"במשרד החינוך הגוף מכונה "מינהלת 19 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מדרגת את היישובים בעשרה אשכולות לפי רמתם החברתית- כלכלית.
היישובים ברמה הגבוהה ביותר מדורגים באשכול העשירי, והיישובים ברמה הנמוכה ביותר - באשכול הראשון.
המשרד למימון שתי התוספות הללו בשנת 2017 היה 183.
מיליון ש"ח מתחילת המעבר לניהול העצמי בשנת 2012 ועד סוף 2017 הקצה המשרד 662.
נוסף על סכומים אלה מקצות הרשויות תקציב לתפעול בתיה"ס בתחומן ולקידום מטרותיהן הפדגוגיות20.
באוגוסט 2016 קיבלה הממשלה החלטה בנושא "צמצום פערים במערכת החינוך", שקבעה כי יש להעמיק את הניהול העצמי בבתיה"ס ולבחון את הרחבת התוכנית לחטיבות הביניים21.
בחודשים מאי 2017 - נובמבר2017 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות מטה משרד החינוך ומחוזותיו ופעולות של רשויות מקומיות ובתי"ס יסודיים להיערכות לניהול העצמי וליישומו.
בין היתר נבדקו הנושאים האלה: תכנון המעבר לניהול העצמי; מיצוי הסמכויות והגמישות הפדגוגית שהוקנו לבתיה"ס; היקף ההכשרה המקצועית והליווי שניתנים למנהלים ולצוותים החינוכיים בבתיה"ס; מנגנון תקצוב בתי"ס בניהול עצמי (סל תלמיד); הניהול הכספי והתפעולי של בתיה"ס; חלוקת האחריות והסמכויות בין הרשות ובין בתיה"ס; והערכת האפקטיביו ת של המעבר לניהול עצמי.
הביקורת נעשתה במינהלה; במחוזות צפון, חיפה, תל אביב ודרום של המשרד (להלן - המחוזות שנבדקו); בתשע רשויות מקומיות שבאחריות מחוזות אלה (אשדוד, אור יהודה, גבעתיים, דימונה, נתניה, נצרת, עספייא, שפרעם וקריית אתא) (להלן - הרשויות שנבדקו); וב -22 בתי"ס יסודיים ברשויות אלה22 (להלן- בתיה"ס שנבדקו).
20 במסגרת הניהול העצמי הגדילו חלק מהרשויות את תקציביהן לבתיה"ס (שאינם תקציבים מהמשרד).
21 החלטה1844 של הממשלה ה -34 ( ", "צמצום פערים במערכת החינוך 11.
16 ), העוסקת גם בשינויים בדרכי התקצוב של הניהול העצמי.
אל-עין יסודי א'; 2 ;'.
ג'בור ג'בור, יסודי ב3 .
ערב אל-חרוביה (בשפרעם); 5.
אל- מג'ד ו-6 ביר אל-אמיר (בנצרת); 7 .
שפרינצק (בקריית אתא10.
יסודי א' (בעספייא12 ,.
מורשת זבולון (בנתניה15 .
ברנר ו-18 ;)כצנלסון (בגבעתיים19 .
שילה ו-20 גאולים (באשדוד); 21 .
)יצחק שדה (בדימונה משרד החינוך | 1143 .
תכנון המעבר לניהול עצמי, ניהולו במטה ובמחוזות והערכתו .
תכנון המעבר לניהול עצמי בוועדת ההיגוי .
כאמור, עד 2010 עברו לניהול עצמי קרוב לרבע מבתיה"ס היסודיים 23 .
באותה שנה הקים המשרד ועדת היגוי לחידוש המעבר לניהול עצמי בבתיה"ס היסודיים (להלן - ועדת ההיגוי או הוועדה).
בראשה עמדה מנהלת המינהל הפדגוגי דאז הגב' מיכל כהן, והיו חברים בה ראשי אגפים ויחידות מהמינהל ונציגי משרד האוצר, מרכז השלטון המקומי24 , המועצות האזוריות, הסתדרות המורים ואיגוד מנהלי מחלקות החינוך ברשויות המקומיות, וכן אנשי אקדמיה ויועצים.
ועדת ההיגוי התכנסה לראשונה בנובמבר 2010 ודנה בחידוש המעבר לניהול עצמי, ובכלל זה בעקרונות מדיניות זו, במטרות האסטרטגיות והאופרטיביות הנגזרות מהם ובמהלכי יישום ראשוניים.
המעבר לניהול עצמי החל בשנה"ל התשע"ב (מספטמבר 2011 .
) כפיילוט במחוזות תל אביב וחיפה 2.
בישיבתה מפברואר 2011 דנה ועדת ההיגוי בהיבטים אופרטיביים של תחילת יישום המעבר לניהול עצמי והחליטה על עקרונות היישום, ובהם: ייקבע סל תלמיד מינימלי דיפרנציאלי לכל רשות; למנהל ביה"ס תהיה גמישות ניהולית בנושאי תקצוב ותחזוקה וגמישות בשיעור מסוים של שעות ההוראה מסל השעות המחייבות; המעבר לניהול עצמי יתחיל בפיילוט ברשויות שיש בהן היתכנות למעבר מוצלח של בתיה"ס היסודיים לניהול עצמי, והשאיפה תהיה לכלול בו את כל בתיה"ס היסודיים בארץ תוך חמש שנים; המעבר יתחיל בבתיה"ס שהצטרפו ל"אופק חדש"25 ; ינוסח מסמך עקרונות המפרט את ציפיות המשרד מבי"ס בניהול עצמי (מבחינת תפוקות, אחריות המנהל וסמכויותיו); המעבר לניהול עצמי לא יטפל בהיבט הסטטוטורי של בתיה"ס, אלא יתנהל במסגרות הקיימות.
בפני ועדת ההיגוי הוצגו המודלים הכלכלי והפדגוגי של בתי"ס בניהול עצמי שהכינו המינהלה ומינהל כלכלה ותקציבים במשרד.
הוועדה דנה במודלים הללו והחליטה על גיבוש לוח זמנים להבטחת תחילת המעבר לניהול עצמי בשנה"ל התשע"ב, ועל הקמת צוותי פעולה ייעודיים לקידום סוגיות שעלו בדיוניה.
ועדת ההיגוי המשיכה לפעול בשנה"ל התשע"ב וליוותה את הפיילוט בבתיה"ס היסודיים במחוזות תל אביב וחיפה.
23 ,על פי מבקר המדינהדוח על הביקורת ברשויות המקומיות (2008 ), "ניהול עצמי של בתי ספר", בשנת 2008 ( מספר בתיה"ס בניהול עצמי673 ) היה כ-23% .
מסך בתיה"ס היסודיים 24 מרכז השלטון המקומי הוא עמותה ללא מטרת רווח שמאגדת את כל העיריות והמועצות המקומיות בישראל ומשמשת להן מנחה ומייעץ מקצועי.
25 "אופק חדש" היא רפורמה מערכתית בבתיה"ס היסודיים ובחטיבות הביניים שמיושמת לפי תנאי הסכם קיבוצי שנחתם בין המדינה להסתדרות המורים בדצמבר 2009 .
תכליתה לשנות את אופן העסקתם ואת שכרם של המנהלים והמורים בבתיה"ס כדי לשפר את מעמד ההוראה, לשלב מורים איכותיים ולקדם את הישגי מערכת החינוך.
פעילותה של ועדת ההיגוי נפסקה למעשה באמצע שנת 2012 , בלי שקבעה את כלי המדיניות הנדרשים למעבר לניהול עצמי בבתיה"ס ואת מנגנון המעקב אחר ביצועו, ובכלל ז ה תפקיד המחוז, לרבות ניהול מעקב אחר הטמעת המהלך בבתיה"ס וליוויו; תפקיד הרשות המקומית, לרבות חובתה להעביר סמכויות, משאבים ואחריות לבתיה"ס; והגדרת מנגנון למעקב אחר הטמעת הניהול העצמי בבתיה"ס.
בתשובתו ממאי 2018 למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי המינהל ה קבעה כלי מדיניות ודרכי התערבות רלוונטיים להטמעת הניהול העצמי בבתיה"ס, לרבות תפקידי המחוז והרשות המקומית במעבר לניהול עצמי, וכן מנגנון למעקב אחר הטמעת הניהול העצמי בבתיה"ס .
כביסוס לכך הפנה המשרד למסמכים שהמינהלה פרסמה באתר האינטרנט שלה ושלחה לרשויות המקומיות ולבתיה"ס - מסמכים המפרטים את מהלכי היישום הרצויים של הניהול העצמי ואת אמצעי הבקרה עליהם.
משרד מבקר המדינה מציין כי אומנם המינהלה פרסמה מסמכי הדרכה ליישום ולבקרה של הניהול העצמי בבתיה"ס, אולם ועדת ההיגוי, שאמונה הייתה על העיצוב האסטרטגי של המעבר לניהול עצמי, לא בחנה, וממילא לא הגדירה, את הנושאים המרכזיים הקשורים לתהליך שצוינו לעיל (ראו להלן, בפרקים "מעורבות המחוז במעבר לניהול עצמי" ו"תפקיד הרשות המקומית - חלוקת הסמכות והאחריות בינה לבין ביה"ס").
המינהלה של בתיה"ס בניהול עצמי .
חברי מטה המינהלה ותפקידיה: על פי חוזר המנכ"ל, היעדים העיקריים של המינהלה הם26: הגדלת מרחב הסמכות והגמישות בקבלתההחלטות של ביה "ס בהיבטים הפדגוגיים, הניהוליים והכלכליים, לצורך מימוש אחריות ו החינוכית; עידוד העצמה ואחריותיות בהתנהגות ובתרבות הארגונית של ביה"ס בכל רבדיו (מנהל, צוות, תלמידים) ; פיתוח תפיסה, ידע ועקרונות פעולה ליישום הניהול העצמי וליצירת מודל אפקטיבי שלו כבסיס ללמידה ולהתנהלות של המערכת כולה.
עם הקמתה בשנת 2011 כללה המינהלה יחידת מטה שבין חבריה המנהלת הפדגוגית של המינהלה, מנהל כלכלי-חינוכי, יועץ כלכלי בכיר 27,, יועצת ארגונית רכז כלכלי, יועץ כלכלי מחוזי ויועץ ארגוני מחוזי (שהועסקו במיקור חוץ) וכן נציגות המחוזות ששימשו ממונות על הניהול העצמי במחוז.
בשנת 2015 ,"הורחבה אחריותה של המינהלה גם לניהול תוכנית "מרום המיועדת למתן סיוע פדגוגי, הדרכה וליווי לבתי"ס חלשים (יסודיים וחטיבות .
26 חוזרהמנכ"ל, עמ' 12.
27 הועסק במינהלה עד פטירתו בשנה"ל התשע"ז .
אז נוסף למינהלה מטה תוכנית מרום, שכולל את מנהלת התוכנית, יועץ ארגוני (שהועסק במיקור חוץ), רכזת הדרכה וחמש מדריכות ארציות.
לשלוחת המינהלה בכל מחוז נוספה מדריכה מחוזית לתוכנית מרום.
איוש תפקיד המנהל הכלכלי-חינוכי : למנהל הכלכלי -חינוכי תפקיד מרכזי במטה המינהלה.
לפי הגדרת תפקידו, באחריותו פיתוח ה מרחב הכלכלי והתפעולי של בתיה"ס בניהול עצמי , לרבות גיבוש התשתית הכלכלית, התפעולית והמשפטית שלהם; פיתוח מקצועי -כלכלי למנהלי בתיה"ס, למפקחים, למזכירות ולמנהלי מחלקות החינוך ברשויות; פיתוח, הטמעה והפעלה של מערך בקרה לבתיה"ס; והערכ ת האיכות ו האפקטיביות של המרחב הכלכלי-תפעולי של בתיה"ס בניהול עצמי .
בשיתוף המנהלת הפדגוגית עסק המנהל הכלכלי -החינוכי במשימות אלה: (א) תכנון, ניהול והפעלה של המינהלה - גיבוש תוכנית עבודה ו קביעת לוח זמנים ליישומה, יצירת מנגנונים ודפוסי עבודה ומעקב אחר התקדמות בשטח ; (ב) פ יתוח והפעל ה של מודל המשלב את ההיבטים ה פדגוגיים, ה ניהוליים והכלכלי ים לבתי"ס בניהול עצמי: פיתוח וכתיבה תורתית, הטמעת תוכנית עבודה מקושרת תקציב, יישום ועדה מלווה בית -ספרית ; (ג) מיצוב הניהול העצמי בשיח החינוכי (פרסום, שיווק, שותפות עם גורמים שונים).
למרות תפקידיו החשובים של המנהל הכלכלי-חינוכי ומרכזיותו בפעילות המינהלה, מאז פרש בתחילת שנת הלימודים התשע"ו (ספטמבר 2015 ) המשרד לא אייש תפקיד זה, והוא בוטל הלכה למעשה - ללא הליך מסודר.
הנהלת המינהל הפדגוגי לא קיבלה החלטה עקרונית שהתפקיד מיותר, כל שכן לא בחנה את נחיצותו - בחינה שחסרונה בולט עוד יותר נוכח העובדה ששנה לפני כן נוספה למינהלה אחריות לניהול תוכנית מרום, שתבעה חלק ניכר מזמנה של מנהלת המינהלה (שהיא המנהלת הפדגוגית שלה).
בתשובתו ציין משרד החינוך כי המבנה הדו-ראשי של המינהלה יצר לא מע ט קשיים ארגוניים , וכי משימותיו של המנהל הכלכלי -חינוכי של המינהלה , שתפקידו בוטל, עברו לטיפולו של הרכז הכלכלי של המינהלה, הכפוף לראש המינהלה.
עוד ציין המשרד בתשובתו, כי המינהלה פנתה לגורמים הרלוונטיים במינהל הפדגוגי להשבת תפקיד המנהל הכלכלי -חינוכי אליה, אך ט רם ניתן לכך מענה , וכי ניתוח צורכי התקינה של המינהלה, שהיא עושה בשיתוף המינהל הפדגוגי (האורגן המשרדי שהיא חלק ממנו), צפוי להסתיים בסוף 2018.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אי -איוש תפקיד המנהל הכלכלי-חינוכי וביטולו הלכה למעשה, בלי לוודא כי המינהלה תוכ ל למלא את תפקידיה באופן איכותי ומקצועי גם בלעדי מנהל כלכלי-חינוכי, הוא בלתי-תקין מהבחינה הניהולית; יתר על כן, היעדרו של מנהל כלכלי - חינוכי בשנים האחרונות מקשה על המינהלה לנהל באופן מיטבי את ההטמעה והיישום של הניהול העצמי במערך בתיה"ס היסודיים.
תכנון העבודה של המינהלה: כדי להשיג את מטרות הניהול העצמי גיבש המשרד בשנת 2012 " אתהמודל הניהולי -פדגוגי של בתי ספר בניהול עצמי לקידום למידה משמעותית, להעלאת רמת ההישגים הלימודיים ולהשבחת האקלים בבית הספר" (להלן - המודל הניהולי-פדגוגי).
במודל שישה מרכיבים, המשתלבים ומשלימים זה את זה לכדי תפיסה מערכתית כוללת 28 : (א) מיקוד שליטה פנימי : ביה"ס פועל כמוקד לקבלת החלטות לצורך קידום התלמידים בהיבטים הלימודי, הרגשי והחברתי29.
(ב) האצלת סמכויות והעצמה: בביה"ס מתקיימים תהליכים שנועדו להעצים את המנהל ואת צוותו כמי שאחראים לתכנון, לתהליכי קבלת ההחלטות ולתוצרים החינוכיים.
(ג) ביה"ס כארגון לומד: ביה"ס עוסק בלמידה ארגונית מתמשכת וחותר להתפתחות ולשיפור מתמידים.
(ד) אחריות, מחויבות ומתן דין וחשבון ("אחריותיות" - Acountability) : צמצום הפער בין הסמכות לאחריות במסגרת הניהול העצמי והדגשת אחריות ביה"ס להשגת מטרותיו ולמינהל תקין.
(ה) פיתוח יחסי בי"ס-סביבה : ביה"ס קשוב לצורכי הקהילה וממצב את עצמו כמוקד חינוכי בה .
(ו) ניהול מושכל של משאבים: ביה"ס מאתר ומאגם את כלל המשאבים היכולים לשמשו במימוש יעדיו, מקצה אותם באופן מיטבי על פי יתרונם היחסי, מנהל אותם בחיסכון וביעילות, מבצע מעקב ובקרה תקופתיים לטיוב הקצאת המשאבים ויוזם פעולות להגדלתם.
המודל שגובש מורכב ורחב היקף ויישומו אמור להימשך על פני שנים, אולם בביקורת עלה שמשרד החינוך, באמצעות המינהלה, לא תרגם אותו לתוכנית אסטרטגית ארוכת טווח ורב -שלבית להטמעת המודל בביה"ס.
תוכנית כזו נדרשת כדי להתוות את דרכי יישום המודל על כלל מרכיביו בבתיה"ס, תוך קביעת סדרי עדיפות.
בפועל המינהלה הסתפקה בהכללת חלקים מהמודל בתו כניות העבודה השנתיות שלה (ראו להלן).
רק בשנה"ל התשע"ח (2017 - 2018 ), לאחר סיום הביקורת, וכשמונה שנים לאחר החלטת הממשלה בדבר הניהול העצמי, גיבש משרד החינוך תוכנית חומש לשנה"ל התשע"ט (2018 - 2019 ) ואילך, להמשך הטמעת הניהול העצמי בבתיה"ס היסודיים ומעבר לניהול עצמי בחטיבות הביניים.
28 חוזרהמנכ"ל , עמ' 13 - 21 .
מרכיבי המודל תוארו כבר במרץ2012 במסמך "ארגז כלים לניהול עצמי - מנעד תפוקות" שפרסמה המינהלה.
שני המסמכים הללו מפרטים כלים וביטויים למימוש כל אחד מהמרכיבים.
"ראו להלן בפרק "קשיים ביישום יסוד מיקוד השליטה הפנימי של ביה"ס משרד החינוך | 1147 .
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי לא חילק את יישום המודל לכמה שנים במסגרת תוכנית רב-שנתית "כיוון שבכל בי"ס התהליך הוא שונה והצרכים הם אחרים, מבחינה ארגונית ומבחינה פדגוגית ולכן נכתבו היעדים והתפוקות הרצויות ואנו אפשרנו למערכת את הגמישות להגיע לשם".
משרד מבקר המדינה מעיר כי אין להסתפק בתוכניות עבודה שנתיות לצורך השגת יעדים אסטרטגיים ארוכי טווח בתחום המעבר לניהול עצמי.
כל מהלך מערכתי רחב היקף שנמשך על פני שנים יש לתכנן ולעגן בתוכנית אסטרטגית רב -שנתית, ואת הגמישות הנדרשת ביישומו ניתן וצריך להביא לידי ביטוי בתוכנית עצמה, שתהיה המסגרת לתכנון שנתי סדור ואפקטיבי.
היעדרו של תכנון רב-שנתי מתחילת המעבר לניהול עצמי בשנה"ל התשע"ב עשוי לפגוע ביישום המודל וביכולת לעקוב אחר הצלחת מהלך היישום.
תוכניות העבודה השנתיות של המינהלה .
תוכנית העבודה לשנה"ל התשע"ו ( 2015 - 2016): תוכנית העבודה השנתית של המינהלה לשנה"ל התשע"ו כללה מטרות ויעדים רבים ליישומו של הניהול העצמי בבתיה"ס היסודיים.
אלה העיקריים שבהם: 1.
הבניית תהליכיהעבודה במחוזות ובמטה על בסיס עקרונות הניהול העצמי , ובכלל זה שילוב העקרונות ב מהלכים ו בתוכניות של המטה והמחוזות; ובהתאם לחוזר המנכ"ל - הקמה והפעלה של ועדת יישום יישובית ב-70% מהרשויות שהצטרפו לניהול העצמי, שבה ישתתפו כל הגורמים הרלוונטיים ברשות ונציגות של מנהלי בתיה"ס , והיא תדון בנושאים לטיפול במסגרת המהלך, בחלוקת האחריות בין הגורמים ובמתכונת העבודה.
נוסף על כך יש להפעיל ועדה מלווה ב-90% מבתיה"ס שבניהול העצמי.
העמקה וחלחו ל של תרבות הניהול וההתנהגות הארגונית עד המורים והתלמידים, ובכלל זה עלייה במידת המעורבות והשותפות של צוותי המורים בתהליכים בחיי ביה"ס.
הסדרה ומיסוד של תהליכי בקרה, ובכלל זה: הנגשת מערכת המידע הממוחשבת של סל התלמיד לבתיה"ס; ביצוע בקרה ואכיפה בידי מינהל רישוי, בקרה ואכיפה על עמידת הרשויות ובתיה"ס בכללים התפעוליים, הכספיים והחשבונאיים של הניהול העצמי; תוכנית עבודה הכוללת פירוט תקציבי לכל פעילות (להלן - תוכנית עבודה מקושרת משאבים) לכל בי"ס.
הסדרת היבטים משפטיים ותפעוליים , ובכלל זה: קידום תיקוני חקיקה המתחייבים ממודל הניהול העצמי30; הסדרת אחריות מנהלי בתיה"ס בניהול המשאבים ; הסדרת פעילות בתיה"ס אחר הצהריים; מעבר לפרסום דוחות כספיים בית -ספריים מבוקרים בידי רואה חשבון; קידום תיקוני חקיקה ראשית וחקיקה משנית באופן שלבתיה"ס תינתן גמישות בניהול תשלומי ההורים.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה שהמינהלה לא קבעה מנגנון לבקרת ההתקדמות בהשגת היעדים שנקבעו בתוכנית העבודה ולא גיבשה, באמצעות בתיה"ס והמחוזות, תמונת מצב של היקף מימושם וטיבו.
למשל, לא נקבע בתוכנית העבודה כיצד ייבדק שילוב עקרונות הניהול העצמי במהלכים ו בתוכניות של המטה והמ חוזות, ובפועל המינהלה לא בדקה באילו רשויות פעלה ועדת יישום יישובית ואם 90% מבתיה"ס הקימו ועדות מלוות; לא נבדק אם עלתה מידת המעורבות והשותפות של צוותי המורים בתהליכים בחיי ביה"ס; לא הוסדרו גבולות האחריות של מנהלי בתיה"ס ופעילות בתיה"ס אח ר הצהריים; בתיה"ס לא עברו לפרסום דוחות כספיים מבוקרים; וטרם קודמו תיקוני החקיקה האמורים שהמשרד יזם לפני שנים.
יתר על כן, מלבד היעדים המתוארים לעיל, שלא נבדקה מידת השגתם, שאר היעדים לא הושגו, ברובם, כמתואר להלן בפרק העוסק בוועדות המלוות ובתוכניות העבודה הבית-ספריות.
יתר על כן, המינהלה לא קיימה מעקב ובקרה סדירים במהלך השנה על ביצוע תוכנית העבודה ולא הכינה דוח ביצוע לאחר שנת העבודה התשע"ו, כדי לבחון את מידת השגת היעדים והמטרות ואת הסיבות למימושם הנמוך.
תוכנית העבודה לשנ ה"ל התשע"ז ( 2016 - 2017:) תוכנית העבודה של המינהלה לשנה"ל התשע"ז הוכנה בספטמבר 2016 .
מטרותיה ויעדיה נגזרו ברובם מתוכנית העבודה שלה לשנה"ל הקודמת, התשע"ו, וביטאו המשכיות לאלו שקבעה המינהלה לאותה שנה.
על פי תוכנית העבודה לשנה"ל התשע"ז החלה המינהלה להפעיל מערכת ממוחשבת לתוכניות עבודה בית -ספריות (מערכת "תום"), שאליה מזין ביה"ס את הפעולות השנתיות המתוכננות ואת עלויותיהן.
המינהלה קבעה בתוכנית העבודה שיש לקשור את מערכת תום לתוכנות הכספים בבתיה"ס ולמערכות הבקרה במשרד .
בשנה"ל התשע"ז החלו חלק מבתיה"ס להשתמש במערכת תום בגיבוש תוכניות העבודה שלהם לשנה"ל התשע"ח.
30 יוזמות חקיקה להסדרת חשבונות הניהול העצמי בתיקון לחוק הרשויות המקומיות- הצעת חוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות והגנת נכסים למטרות חינוך) (תיקון מס' 4 ) (חשבונות ניהול עצמי), התשע"ו-2016 , שעברה עד כה בקריאה ראשונה.
טרם הושגה הסכמה בעניין עם איגוד הבנקים.
מבדיקת ביצוע תוכנית העבודה לשנה"ל התשע"ז עולה כי חלק ניכר מיעדיה לא הושגו: למערכת תום אין ממשק לתוכנות הכספים בבתיה"ס ולמערכות הבקרה במשרד החינוך; הדוחות הכספיים של בתיה"ס אינם מבוקרים בידי רואה חשבון; וטרם קודמו תיקוני החקיקה המתחייבים ממסמך ההבנות בנושאי הסדרת פעילויות בתיה"ס אחר הצוהריים והתאמת תשלומי ההורים למודל הניהול העצמי.
בין היעדים שנקבעו בתכנית העבודה נכללו גם העמקת מעורבות המפקח בתהליכי התכנון הבית -ספריים ושיתוף המורים בתהליכים אלו, וגם התנהלות המחוז מול בתיה"ס והתקשורת שלו עימם באופן המבטא תרבות של אמון, דיאלוג ושותפות.
אין למינהלה מידע על ההתקדמות בהשגתם, היות והיא לא בדקה בתום שנת העבודה את השגת יעדי תכנית העבודה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2018 מסר משרד החינוך כי הוא מטפל בקידום יעדי תוכניות העבודה מהשנים הקודמות, שנועדו ליצור את התשתית לניהול העצמי וטרם הושגו, וכי חלה התקדמות בעניין זה.
משרד מבקר המדינה מציין כי התמשכות הטיפול בהשגת היעדים האמורים, אף שעברו כשלוש שנים מגיבוש תוכנית העבודה לשנה"ל התשע"ו מצביעה על הקושי של המינהלה לעמוד בלוחות הזמנים שהיא עצמה קובעת בתוכניות העבודה שלה, לשם השגת יעדיה.
לעניין המעקב אחר השגת היעדים ציין משרד החינוך בתשובתו כי תוכנית עבודה סדורה מוגשת מדי ש נה לסגנית מנהל המינהל הפדגוגי, וכחלק מכתיבתה נבדקת מידת השגת היעדים של השנה הקודמת.
עוד מסר כי מאז הכניסה המחודשת לניהול העצמי בשנה"ל התשע"ב " מתקיימים סטטוסים פעמיים בשנה בכל מחוז, מפגשים קבועים של המטה עם הממונות המחוזיות אחת לחודש ופגישות אישיות עם הצוות המחוזי פעמיים בשנה", וכי פעולות אלה נועדו לעקוב אחר התקדמות הניהול העצמי במחוז.
המשרד צירף לתשובתו נספחים בנושא תוכניות העבודה השנתיות.
משרד מבקר המדינה מציין כי בבחינת תוכנם של הנספחים האמורים נמצא שאין בהם ביטוי לבדיקה של השגת יעדי תוכניות העבודה לשנה"ל התשע"ו והתשע"ז.
אשר לאמצעים הנוספים שציין המשרד בתשובתו - דיוני סטטוס פעמיים בשנה בכל מחוז וכו', כמפורט לעיל - לא עלה מהמסמכים שסיפק המשרד בתשובתו כי במסגרות אלו נבדקה השגת יעדי תוכניות העבודה הללו.
זאת ועוד, דיוני הסטטוס שמקיימת המינהלה בכל מחוז לבדיקת ה התקדמות ביישום הניהול העצמי אינם מייתרים הגדרת מנגנון בקרה במסגרת תוכנית עבודה שנתית.
דיוני הסטטוס כשלעצמם לא עסקו בבדיקת השגת יעדי תוכנית העבודה השנתית של המינהלה, והיא לא קיימה מעקב ובקרה סדירים אחר ההתקדמות בהשגתם.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהלה כי אין לה תמונת מצב אמיתית וברורה של יישום תוכניות העבודה שלה לשנים התשע"ו והתשע"ז והשגת מטרותיהן ויעדיהן - תמונת מצב הנדרשת להפקת לקחים בנוגע לשיפורים הנדרשים בהמשך היישום וההטמעה של מדיניות הניהול העצמי ובתכנון תוכניות העבודה הבאות ויישומן.
מצב שבו חלק כה גדול מיעדי תוכניות העבודה אינו מושג מצביע על תכנון עבודה שנתי בלתי אפקטיבי של המינהלה.
תוכנית עבודה שנתית היא כלי מרכזי בידי המינהלה לעיצוב וליישום של מדיניות העברת בתיה"ס היסודיים לניהול עצמי, ולהטמעת מרכיביו ותרבותו בהם, בפרט כשמדובר במהלך מקיף שכולל מאות בתי ספר.
על המינהלה להקפיד על הכנת תוכניות העבודה במתכונת שתאפשר מעקב אחר ביצוע המשימות הכלולות בהן ואחר השגת כל אחד מיעדיהן.
עליה גם לבצע בקרה סדורה על ביצוע תוכנית העבודה במהלך שנת העבודה, ולבדוק את מידת השגת יעדיה עם תומה.
מעורבות המחוז במעבר לניהול עצמי .
הגדרת תפקיד המחוז במסגרת המעבר לניהול עצמי: המחוז הוא האורגן המשרדי האזור י הפועל ישירות מול הרשויות ומול בתיה"ס ביישום מדיניות משרד החינוך, הן בהיבט הפדגוגי, הן בניהול כוח ההוראה בחינוך היסודי.
יחידות המחוז כפופות מקצועית ליחידות מטה משרד החינוך, וניהולית - למנהל המחוז.
המחוז מפעיל מערך פיקוח על בתיה"ס בכל שלבי החינוך ומגזרי החינוך.
המינהלה מעסיקה בכל מחוז ממונה על הניהול העצמי (להלן - הממונה המחוזית), שתפקידה לרכז ולנהל את המהלך ברשויות ובבתיה"ס שבתחומי המחוז; זאת על ידי יישום מדיניות מטה המינהלה, סיוע לרשויות ולבתיה"ס באמצעות יועצים ארגוניים וכלכליים וביצוע מעקב ובקרה על תהליך המעבר.
בחוזר המנכ"ל נקבע כי "התגייסותו של המחוז להובלה ולהטמעה של הניהול העצמי היא בעלת חשיבות קריטית להצלחת המעבר של בתי הספר לניהול עצמי", והוגדרו תפקידי המחוז בתהליך המעבר של בתיה"ס היסודיים לניהול עצמי כדלהלן31 : 1.
מיפוי תמונת המצב המחוזית וגיבוש תהליך היישום: קביעת יעדים מחוזיים להטמעת הניהול העצמי; גיבוש אופן יישום המהלך בקרב המפקחים, הרשויות המקומיות ובתיה "ס באמצעות תוכנית עבודה מחוזית להטמעת הניהול העצמי; גיבוש תהליכי עבודה - מטה מול מחוז, לוחות זמנים, מדדי הצלחה ותוצאה, מועדי הכשרה, מנגנוני ליווי ותמיכה ועוד.
31 חוזרהמנכ"ל , עמ' 106.
:כניסה לרשויות ביצוע מפגשי חשיפה, הכשרה וליווי של הרשויות ובתיה"ס.
מעורבות והובלה ביישום העקרונות הפדגוגיים ובפיתוח המקצועי של צוותי בתיה"ס: יישום מערך לפיתוח מקצועי של המנהלי ם, המפקחים ועובדי ההוראה; שותפות מובילה בוועדות המלוות הבית -ספריות וליווי ביה "ס בגיבוש, בהצגה ובאישור של תוכנית עבודה מקושרת תקציב.
מעקב ובקרה: מעקב אחר ההטמעה ברשויות ובבתיה"ס ובקרתם בהתאם למדדי תפוקה ותוצאה; בקרה של ההיערכות התפעולית של הרשויות והעברת כספים לבתי ה"ס; מתן מענה מוגבר לרשויות ולבתיה "ס הזקוקים לתמיכה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, בין היתר, כי גובש מתווה לתוכנית עבודה של ממונה מחוזית וכל מחוז מייצר תוכנית בהתאמה ייחודית לצרכיו; קיים מנגנון סדור של מפגשים חודשיים של כל חברי המינהלה (ממונות מחוזיות ויועצים); והממונות המחוזיות נפגשות בכל חודש לגיבו ש מדיניות המינהלה ודנות, בין השאר, בתוכניות העבודה המחוזיות.
לא נמצא כי המינהלה, כבעלת השלוחות המחוזיות האחראיות ליישום מעבר בתיה"ס בכל מחוז לניהול עצמי (הממונות המחוזיות), הגדירה את האמצעים העיקריים האמורים לשמש את המחוז במילוי תפקידיו כראוי.
למשל, כיצד פועלים מנגנוני הליווי והתמיכה המחוזיים לרשויות ולבתיה"ס; כיצד יסייע המחוז למנהלי בתיה"ס בגיבוש, בהצגה ובאישור של תוכנית עבודה מקושרת תקציב ; כיצד על המחוז לקיים בקרה של ההיערכות התפעולית של הרשויות ; ובאילו אמצעים עליו להשתמש כדי לסייע לרשויות ולבתיה"ס הזקוקים לתמיכה .
המינהלה לא גיבשה הגדרות כאלה, ולפיכך נוצר מצב המאפשר היווצרות פערים ניכרים בין המחוזות באיכות הטמעת הניהול העצמי בבתיה"ס.
הממונה על הניהול העצמי במחוז והגדרת תפקידיה 32: לפי הגדרת התפקיד שנקבע לממונה על הניהול העצמי במחוז, המשרה היא בתקן פיקוח, ותפקידיו מתמקדים באחריות להובלת הניהול העצמי בבתיה"ס, ובכלל זה 33 : הבניית הממשקים והחיבורים בין מטה המשרד למחוז ולרשויות בתחום הניהול העצמי בבתיה"ס; מיפוי הקיים בתחום זה במחוז ובניית תוכנית עבודה רב -שנתית להחלת המדיניות על כל בתיה"ס; הקמה וניהול של ועדה מ חוזית לבחינת ההתקדמות במחוז; יצירת מנגנוני בקרה ודיווח תקופתי להנהלת המחוז ולהנהלת המשרד על ההתקדמות בביצוע התוכנית שהגדיר המחוז; מתן ליווי והכשרה למפקחים, למנהלי בתיה"ס, למנהלי מחלקות החינוך ולגזברים.
היקף המשרה שהוגדר במכרז היה 100% .
32 מאחר שכל הממונים על הניהול העצמי במחוזות ה ן נשים, הדוח ינקוט לשון נקבה ביחס לתפקיד זה.
33 'לפי מכרז מס 13233 למרכז מחוזי (בתי ספר בניהול עצמי) בלשכת מחוז תל אביב- פיקוח, משרד החינוך, 29.
10 במכרז זה שם המשרה הייתה "מרכז מחוזי".
בהמשך שם המשרה שונה[ .
]"ל"ממונה על הניהול העצמי במחוז 1152 |דוח שנתי 69ב .
הממונות המחוזיות על .
המינהל הפדגוגי הטיל על המינהלה, הפועלת במסגרתו, גם את האחריות לניהול תוכנית מרום, והמינהלה הטילה על הממונות המחוזיות ליישמה בבתי"ס יסודיים במחוז.
בביקורת עלה כי המינהל הפדגוגי לא בחן אם במסגרת תפקידן יכולות הממונות לבצע את שתי המשימות.
בפועל משמשות הממונות בתפקידים נוספים שאינם קשורים לניהול העצמי.
למשל, הממונה המחוזית במחוז תל אביב, שנכנסה לתפקידה בפברואר 2017 , נושאת גם בתפקיד מפקחת כוללת על שמונה בתי"ס יסודיים וארבעה בתי"ס על -יסודיים בקריית אונו, והיא גם רפרנטית לקליטת מנהלים חדשים ב בתי"ס במחוז.
תוצאת הדבר היא קושי למלא את המשימה המרכזית של הממונה, שהיא הובלת הניהול העצמי בבתיה"ס.
הממונה במחוז תל אביב ציינה לפני משרד מבקר המדינה כי היא עוסקת רוב הזמן בתוכנית מרום ולא בניהול העצמי, וכי מאז כניסתה לתפקיד עיסוקה בניהול העצמי נדחק למסגרת זמן הגולשת אל מחוץ לשעות העבודה הפורמליות.