HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ליועץ המשפטי לממשלה ציין כי העביר הנחיה ברוח זו לר שות המסים במקרה קונקרטי שהובא לפניו.
לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת רשות המסים מבהירה כי אין די בהנחיה הכללית שפירסמה נש"מ באוקטובר 2007 .
ראוי שנש"מ תפרסם בתקשי"ר נוהל אשר יקבע הנחיות מפורשות לדרך שבה על עובד מדינה לנהוג במקרה שהוא חושש שפורש מפר את הוראות החוק; על הנוהל לחייב היוועצות של עובד המדינה ביועץ המשפטי של המשרד או של נש"מ.
אכיפת פסיקות הוועדה למתן היתרים .
בראש ועדת ההיתרים עומד שופט בית משפט מחוזי; אחד מחבריה הוא נציג ציבור שאינו עובד בשירות הציבורי, וחבר אחד הוא עובד בשירות הציבור.
ועדת ההיתרים דנה בבקשה של הפורש לקיצור תקופת הצינון, והיא הגוף היחיד המוסמך על פי חוק הצינון לקבוע את תקופת הצינון, אם הדבר נדרש, ואת ההגבלות החלות על הפורש בתקופה זו.
הפרת החלטת הוועדה, הקובעת את גדרי הצינון החל במקרה שמובא בפניה, משמעה אי-ציות להוראות חוק הצינון על כל הנובע מכך.
הוראות החוק והתקשי"ר אינן מספקות הנחיות ברורות בנוגע לאיסורים החלים על הפורש בתקופת הצינון.
בכל מקרה של אי-בהירות או של צורך בפרשנות להחלטה או בבקשה לסטייה כלשהי מהחלטת הוועדה על הפורש לפנות לנש"מ או ליועץ המשפט י לממשלה ולקבל את אישורם.
עובדים בכירים בשירות הציבורי אמורים לשמש דוגמה לכל העובדים באשר לציות לחוק ולקיום נורמות התנהגות ראויות בעת שירותם ואף בעת פרישתם מהשירות הציבורי.
ממצאי בדיקת משרד מבקר המדינה העלו כי ההסדר החוקי אינו מספק ואינו מיושם הלכה למעשה.
נמצא כי מרבית העובדים הבכירים בשירות הציבורי פנו לוועדת ההיתרים, אך היו מקרים שבהם נהגו בדרכים שאינן עולות בקנה אחד עם הוראות החוק או עם פסיקות ועדת ההיתרים.
שני עובדים בכירים בשירות המדינה פנו לוועדת ההיתרים שאכן קיצרה את תקופת הצינון שלהם, אולם בפועל ה ם פירשו את החלטתה באופן שאינו מתיישב עם תכליתו של חוק הצינון; להלן מובאים הפרטים.
פקיד בכיר במשרד האוצר (להלן - פקיד ג') פרש משירות המדינה והתעתד לעבוד בחברה כלכלית גדולה בתפקיד בכיר.
הוא הגיש לוועדת ההיתרים בקשה להתחיל את עבודתו במהלך חופשת ההסתגלות, טרם פרישתו הפורמלית משירות המדינה.
ועדת ההיתרים דחתה את הבקשה, אולם קיצרה את תקופת הצינון שלו לשישה חודשים מיום היציאה לחופשה, חודשיים לאחר מועד פרישתו מהשירות.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי פקיד ג' השתתף בכמה ישיבות של ועדות ההנהלה בחברה כבר שבוע לאחר פ רישתו הפורמלית וכחודשיים לפני סיום תקופת הצינון שנקבעה לו על ידי ועדת ההיתרים.
כשלושה חודשים לאחר תחילת עבודתו בחברה הגיעה תלונה אנונימית אל היועץ המשפטי לממשלה, אשר על פיה פקיד ג' החל בעבודתו בחברה חודש לאחר פרישתו, במהלך תקופת הצינון.
לשכת היועץ המשפטי לממשלה העבירה את התלונה לטיפולה של היועצת המשפטית של משרד האוצר.
היועצת המשפטית של משרד האוצר, עורכת הדין ימימה מזוז, פנתה טלפונית לפקיד ג' לבירור העניין28 ובעקבות השיחה רשמה על גבי התלונה שהועברה אליה מהיועץ המשפטי לממשלה בכתב יד את דברי פקיד ג': "בסמוך לפני מועד תחילת עבודתו הרשמית, ונוכח תחילת הכנת תכנית העבודה, נכח במספר מועט של ישיבות, ללא שכר כמובן וגם ללא כל תגמול אחר.
" בשיחה עם צוות הביקורת ביולי 2007 הסבירה עו"ד מזוז כי אמנם סיימה את בדיקתה בשיחת הטלפון שערכה עם פקיד ג' לבירור העניין, ומאחר שמדובר באדם שכבר לא היה עובד המשרד באותה עת, לא היה זה תפקידה לחקור את העניין.
לדעתה, אם מישהו היה סבור שיש לחקור את הנושא, היה עליו להעביר זאת לטיפול המשטרה.
עו"ד מזוז ציינה כי לדעתה, יהיה זה מרחיק לכת לפרש את החלטתה של ועדת ההיתרים כאיסור מוחלט להגיע לחברה בתקופת הצינון, ובלבד שהפורש איננו מקבל תמורה לביקוריו אלה.
החוק מדבר על קבלת טובת הנאה, ועל כן כל עוד לא התקבלה תמורה, אין בכך פסול פורמלי, ולא ניתן לומר כי מדובר בהפרת החוק.
לדעת משרד מבקר המדינה משמעותה של תקופת צינון היא שהעובד אינו רשאי לעבוד בתקופה זו בחברה בשום צורה - גם בדרך שאינה כרוכה בקבלת החלטות וגם אם אינו מקבל תמורה בגין עבודתו.
יתר על כן, נוכחות בדיונים רבי -משתתפים בעת תקופת הצינון יכולה לפגוע, ולו למראית עין, באמון הציבור בעובדי הציבור, שכן בעיני עובדי החברה ובעיני הציבור הוא עלול להיחשב עובד בתקופת צינון.
פקיד בכיר אחר במשרד האוצר (להלן- פקיד ד') פרש משירות המדינה לאחר חופשת מנוחה וחופשת הסתגלות של ארבעה חודשים.
במהלך חופשתו פנה אליו מנכ"ל חברה כלכלית גדולה בהצעה כי ישמש בתפקיד בכיר בחברה.
פקיד ד' פנה לוועדה למתן היתרים, על פ י הנדרש בחוק הצינון, בבקשה להתחיל את עבודתו בחברה חודש לאחר פרישתו הפורמלית משירות המדינה.
הוועדה דחתה את בקשתו בציינה בהחלטתה, בין השאר, כי השיקול המכריע במקרה זה הוא אמון הציבור בתקינותו ובתדמיתו של השירות הציבורי.
אולם הוועדה קיצרה את תקופת הצינון שלו וקבעה שתימשך ארבעה חודשים מיום פרישתו מהשירות.
פקיד ד' מסר למשרד מבקר המדינה כי בירר עם נציב שירות המדינה, מר שמואל הולנדר, ועם היועץ המשפטי בנש"מ, עו"ד רון דול, מה הכללים החלים עליו בתקופת הצינון.
לדבריו, נציב שירות המדינה והיועץ המשפטי של נש"מ הבהירו לו כי אין כללים כתובים וברורים ואין מניעה שילמד את ענייני החברה בתנאי שאיננו עובד בה או שותף להחלטות מכל סוג שמתקבלות בה.
פקיד ד' הוסיף כי את זמנו הקדיש בתקופת הצינון להכרת החברה וללימוד עצמאי של נתוניה העסקיים, מערך הסכמי העבודה בה ומבנה השכר וההעסקה במגזר העסקי; הוא נפגש עם סגנו המיועד ועם בעלי תפקידים אחרים בחברה ובהם ראשי ועד העובדים, חברי הדירקטוריון ואחרים.
לדבריו, הוא ביקר מעט מאוד במשרדי החברה; הוא לא קיים ישיבות שוטפות עם מנכ"ל החברה באותו זמן, אם כי נפגש עמו מספר פעמים.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 ציינה נש"מ כי אין כללים, לא בחוק ולא בהוראות התקשי"ר, בנוגע להתנהגות הפורש בתקופה שבה הוחלו עליו הגבלות מכוח החוק.
באשר לפניותיו של פקיד ד' אל נציב שירות המדינה ואל היועץ המשפטי של נש"מ, ציינה נש"מ כי פקיד ד' קיבל מענה אשר משקף, למיטב שיפוטם, את תכלית החוק ואת כוונת המחוקק, כי אין הוא רשאי לבצע כל עבודה או למלא כל תפקיד עבור החברה במהלך תקופת הצינון, בשכר או ללא תמורה, לרבות השתתפות בהחלטות, בדיונים ובפגישות עם מנהלים ועובדים בחברה, במתקניה או מחוץ להם.
יחד עם זאת, נאמר לו כי אין מניעה שיפעל ללא .
28 לעניין פעולותיה של עו"ד ימימה מזוז לאכיפת חוק הצינון ראו להלן תת -פרק בעניין פעולות יועצים משפטיים לאכיפת חוק הצינון.
חוק שירות הציבור- הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) 65 .
תמורה ומבלי לערב איש מאנשי החברה בכל דרך אשר נראית לו לקראת כניסתו לתפקיד בחברה, לרבות לימוד דוחותיה ונתוניה.
משרד מבקר המדינה מעיר לנש"מ כי לא נמצא תיעוד בכתב לפניותיו של פקיד ד' או לתשובות נש"מ.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי פניות מסוג זה, חוות דעת של יועצים משפטיים, ותשובות הרשות יהיו בכתב, דבר שימנע אי בהירויות וטענות סותרות בעתיד.
בתשובותיו למשרד מבקר המדינה מספטמבר ומנובמבר 2007 ובפגישה שקיים עם נציגי משרד מבקר המדינה בספטמבר 2007 הודיע פקיד ד' כי בתקופת הצינון לא עבד ואף לא קיבל שכר עבודה או גמול אחר; הוא אמר כי הקפיד לשמור על כללי הצינון וקיים את החוק ואת החלטת ועדת ההיתרים.
כמו כן ציין כי השקעת זמנו בלימוד ענייני החברה וקיום פגישות היכרות עם דירקטורים וכמה חברי ועד היו "על פי רוח ההנחיות בע"פ של נציבות שירות המדינה" (ההדגשה במקור).
לדעת משרד מב קר המדינה, משמעות החוק והחלטת ועדת ההיתרים היא שאין לקיים קשרי עבודה כלשהם עם מנהלי החברה ועובדיה.
הוראות אלה יש לפרש בחומרה כך שגם לא תיווצר מראית עין של קשרי עבודה.
פגישות עם נושאי משרה עלולות ליצור מראית עין שלא נתקיים צינון, ותדמיתו ההגונה של השירות הציבורי ואמון הציבור בו עלולים להיפגע.
על נש"מ להבהיר באופן חד -משמעי שאסור למועמד לקיים קשרי עבודה עם מקום העבודה המיועד לו עד סיום תקופת הצינון.
תכלית חוק הצינון היא איסור קיום קשרי עבודה בתקופת הצינון בין שמקבלים עבורם תמורה ובין שאין תמורה עקב כך.
עובדים בכירים בשירות המדינה אמורים לשמש דוגמה לשאר העובדים, בפרט בציות להוראות חוק הצינון.
לנוכח המתואר לעיל, על נש"מ להבהיר באופן חד -משמעי שאין לקיים קשרי עבודה כלשהם בין המועמד למקום העבודה המיועד עד לסיום תקופת הצינון.
נש"מ הודיעה למשרד מבקר המדינה שמקובלת עליה הערת משרד מבקר המדינה, ובתיאום עם משרד המשפטים תוסיף להוראות התקשי"ר הנחיות בעניין התנהגות מותרת לפורש השירות הציבורי במהלך תקופת הצינון.
אכיפה והטמעה של חוק הצינון בידי שומרי הסף .
לפי הוראות התקשי"ר, לשני שומרי סף במשרדי הממשלה - נש"מ והיועצים ה משפטיים במשרדים - תפקיד מרכזי בהטמעה ובאכיפה של הוראות חוק הצינון, כלשון ועדת ההיתרים29 : "נציבות שירות המדינה ומחלקות הייעוץ המשפטי של משרדי הממשלה אמורים להיות שומרי החותם של החוק והערכים עליהם הוא מתבסס.
עליהם לחנך ולהטמיע את הנורמה, לפיה אין השירות הציבורי מהווה מנוף לקידום כלכלי של משרתי הציבור, ומראית העין שבכך אינה בעלת חשיבות משנית".
להלן פרטים על אופן האכיפה וההטמעה של החוק בידי שומרי סף אלה.
נש"מ היא שומר סף חיצוני של משרדי הממשלה שלו תפקיד מרכזי בהטמעת הוראות חוק הצינון בהם.
הטמעה זו יכולה להיעשות באמצעות פעולות הדרכה ופרסומים שוטפים, שינויים בתקשי"ר, ובמידת הצורך - בייזום חקיקה שתשפר את הציות לחוק ואת האכיפה.
כאמור, בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בגופים מאסדרים מרכזיים, כמו רשות המסים או אגף שוק ההון, עובדים בדרגי ביניים ועובדים ז וטרים כלל לא פנו לוועדת ההיתרים.
להוציא מקרים ספורים של פורשים שעברו למגזר הפרטי שהגיעו לידיעת לנש"מ, היא לא ביררה מדוע פורשים מגופים אלה לא פנו לוועדה.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין להסתפק בהטלת האחריות לציות לחוק הצינון על העובד הפורש בלבד; על נש"מ לקבוע ש במסגרת הליכי הפרישה, ידווח הפורש מהשירות הציבורי בכתב ליועץ המשפטי של המשרד, מוקדם ככל האפשר וכל עוד לא פרש פורמלית מהשירות, על הגוף שבו יעבוד, אם הוא ידוע לו, על תפקידו המיועד בו ועל הקשרים שהיו לו עמו - אם היו - במסגרת תפקידו בשירות.
היועץ המשפטי יבחן את המידע ויעביר את חוות דעתו המנומקת ליועץ המשפטי של נש"מ, כנדרש.
זה האחרון יקבע אם יש לפנות לוועדה למתן ההיתרים.
בתשובתו מנובמבר 2007 הודיע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כי מקובלת עליו המלצת משרד מבקר המדינה בדבר הבניית הליך הבירור עם עובדים שמתעתדים לפרוש מהשי רות הציבורי.
כאמור, הוראות התקשי"ר קובעות כי חובתו של הסמנכ"ל למינהל ליידע את העובד הפורש על אודות חובתו לפעול לפי חוק הצינון.
זמן הטיפול בבקשה משתנה על פי מורכבותה, ולעתים חולפים שלושה חודשים מפנייתו של עובד ליועץ המשפטי במשרדו עד הגשת הבקשה לוועדת ההיתרים.
ההליך בוועדה אורך בין שבוע לבין שלושה חודשים.
הבדיקה העלתה כי לעתים, נש"מ או הסמנכ"ל למינהל מצרפים את מסמכי הפרישה לרבות ההנחיות לגבי חוק הצינון ביום פרישתו של העובד מהשירות, ולעתים, נשלחים אליו המסמכים לאחר פרישתו: לדוגמה, עובד פרש ב- 31.
07 מאגףשוק ההון במשרד האוצר, אולם הטפסים הגיעו לביתו בדואר רק ב- 15.
על עובדים בכירים לקבל מכתב אישי בעניין חוק הצינון מהמשנה לנציב שירות המדינה; היו כאלה שקיבלוהו לאחר הפרישה: למשל, המשנה לנציב .
29 וע 2026/01 (י-ם) רונן וולפמן נ' נציבות שירות המדינה , מיום 6.
חוק שירות הציבור- הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) 67 .
שירות המדינה שלח לעובד בכיר שפרש ב - 25.
07 מכתב בדבר ההגבלות לאח ר פרישה המוטלות עליו רק ב- 28.
מן הראוי כי הטפסים יימסרו לפורשים בשלב מוקדם בהליך פרישתם על מנת שיוכלו לפעול על פי הוראות החוק והתקשי"ר, כדי שכניסתם לתפקיד החדש לא תעוכב יתר על המידה.
פעולות הטמעה- שיפור הציות לחוק הצינון יכול להיעשות בהטמעה של החוק והנחיות ועדת ההיתרים.
ראוי שנש"מ תפרסם מדי שנה הוראות שינון של החוק.
הוראות אלה צריך שיהיו ברורות ומובנות לכל פורש; עליהן לפרט את הליך הפרישה; יש לרכז בהן את הנחיות ועדת ההיתרים ולהבהיר את האסור והמותר בתקופת הצינון.
ראוי גם שנש"מ תדריך באופן שיטתי מנהלים במשרדי הממשלה השונים כדי שגם הם יפנימו את חובתם לנהוג לפי הוראות החוק ולוודא שאף עובדיהם נוהגים כך.
נש"מ לא פעלה די הצורך להטמעת החוק; כאמור, את עמדתה בעניין תחולת הוראות חוק הצינון על פורשים העוברים לעבוד אצל מייצגי גופים ובני אדם היא לא הפיצה אלא שלוש שנים לאחר גיבושה 30 ,, היא לא רעננה מדי שנה את הוראות חוק הצינון לא קיימה פעולות הדרכה שיטתיות ועוד.
הפעולה העיקרית שאותה עשתה הייתה הפצה מעת לעת של פסיקות עקרוניות של ועדת ההיתרים לסמנכ"לים למשאבי אנוש וליועצים משפטיים.
התוצאה, כאמור, הייתה תרבות ארגונית של התעלמות מהוראות החוק ומפסיקות ועדת ההיתרים.
פעולות יועצים משפטיים לאכיפת חוק הצינון כאמור, על פי התקשי"ר, אם בדק היועץ המשפטי של משרד או של יחידת סמך פנייה של עובד בעניין חוק הצינון, בין שהדבר נעשה ביזמת העובד ובין שהוא נעשה ביזמה של אחר, עליו לתת לו חוות דעת כתובה, מנומקת וחתומה ולהעבירה ליועץ המשפטי של נש "מ, תהא אשר תהא החלטתו.
סמכות ההחלטה לגבי תחולת החוק נתונה בידי היועץ המשפטי של נש"מ והוא הקובע אם יש מקום לפנות לוועדה למתן היתרים.
היועץ המשפטי במשרד ממשלתי הוא שומר סף, ומן הראוי שיפעל באופן יזום כד י שהעובדים יישמו את הוראות חוק הצינון והתקשי"ר .
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בחלק מהמשרדים היועצים המשפטיים לא נהגו על פי התקשי"ר - הם נתנו חוות דעת בעל פה ולא העבירו אותן ליועץ המשפטי של נש"מ או אף גיבו מעבר של עובדים למקום עבודה בשוק הפרטי ללא צינון וללא בדיקה מעמיקה, כמפורט להלן: פעולות היועצת המשפטית של משרד האוצר לאכיפת חוק הצינון .
30 ראו לעיל בתת-פרק על התרבות הארגונית ברשות המסים.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי במספר מקרים לא נהגה היועצת המשפטית של משרד האוצר, עורכת הדין ימימה מזוז, על פי הוראות התקשי"ר בכל הנוגע לחוק הצינון.
כאשר פנו אליה עובדים בעניין חוק הצינון ולדעתה החוק לא חל עליהם, חיוותה עו"ד מזוז לפורש את דעתה בעל פה ולא יידעה בעניין את היועץ המשפטי של נש"מ, כנדרש בתקשי"ר.
לדוגמה, עורך דין ב', שהיה סגן היועצת המשפטית במשרד האוצר, פרש בסוף אוגוסט 2006 'ועבר מיד לעבוד כיועץ משפטי של חברה ו .
בתפקידו במשרד האוצר עסק עו"ד ב' באופן אינטנסיבי בחקיקה אשר הסדירה, בין השאר, את הקמתה של חברה ו' כחברה ממשלתית.
הליכים אלו הסתיימו בפברואר 2005 .
עו"ד ב' הודיע מבעוד מועד על המעבר המתוכנן לעו"ד מזוז, שהייתה ממונה עליו, והם דנו בתחולת חוק הצינון עליו; לאור דבריו של עו"ד ב' כי לא היה בקשר עם חברה ו' ולא העניק לה זכויות או המליץ על הענקתן, סברה עו"ד מזוז שחוק הצינון אינו חל עליו, וכך אמרה לו.
עו"ד מזוז לא הכינה חוות דעת כתובה, כנדרש על פי התקשי"ר, ואף לא התייעצה עם היועץ המשפטי של נש"מ בעניין.
לאחר שנודע ליועץ המשפטי של נש"מ מאמצעי התקשורת על המעבר המתוכנן של עו"ד ב' לחברה ו', ביקש במהלך אוגוסט 2006 הסבר מהיועצת המשפטית של משרד האוצר.
עקב כך כתבה עו"ד מזוז חוות דעת שלא נדרש צינון במקרה זה.
העניין הובא לידיעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) העוסק בנושא חוק ה צינון, אשר בדק אותו וקבע כי "היה על היועצת המשפטית של משרד האוצר לפנות לנש "מ על מנת לאשר וללבן את חוות הדעת שנתנה בעל פה לעו"ד ב'.
העדר הפנייה של גב' מזוז לנש"מ היה שגוי.
" בתשובתה מנובמבר 2007 ,הסבירה עו"ד מזוז כי מעולם לא נדרשה לתת חוות דעת כתובה למיטב זיכרונה אף לא בעל פה, בעניין עובדים שלמיטב הבנתה לא התעוררה לגביהם שאלה של צינון.
לדבריה, עד "לאחרונה" דרך העבודה שלה הייתה ברורה ופשוטה: אם אין צורך בהיתר - גם לא נדרשת פעולה כלשהי מצידה, ואם יש צורך - העובד מכין טיוטת בקשה להיתר על פי הנחיותיה בתיאום עם הנציבות.
עו"ד מזוז ציינה כי ברגע שהודיע לה סגנה על פרישתו, הוא לא ביקש את חוות דעתה בעניין.
עו"ד מזוז ציינה כי היא אמנם העלתה את שאלת הצינון בפניו, מאחר שעל פני הדברים נראה היה שיש לכאורה בעיה, אולם לאור תשובתו, סברה כי חוק הצינון לא חל עליו והיא לא מצאה לנכון להתערב.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראות התקשי"ר בעניין זה ברורות.
היה על היועצת המשפטית של משרד האוצר לפעול באופן עקבי על פי הוראות התקשי"ר ולהעביר חוות דעת כתובה לנש"מ בעניין תחולת חוק הצינון על כל עובד שעמד לפרוש ממשרד האוצר ופנה אליה.
על אחת כמה וכמה הדברים תקפים בעניין סגנה.
ההנחה שהיועץ המשפטי של כל משרד נוהג ביושר ובלא משוא פנים, אינה מונעת את החשש שהעובדה שהוא מכיר את העובד במשרד תטה את שיקול דעתו, ועל כן נדרש בתקשי"ר שגורם חיצוני למשרד - היועץ המשפטי של נש"מ - הוא זה שיקבע בעניין.
פעולות היועץ ה משפטי לשעבר של משרד התקשורת יועץ למנכ"ל אשר מופקד על מתן סיוע למנכ"ל בתחומי אחריותו ופועל כזרועו הארוכה נכלל בגדר בעלי הסמכות להמליץ על הענקת זכות לאחר בהתאם להוראות סעיף 4 לחוק הצינון חוק שירות הציבור- הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) 69 .
בכפוף לבחינת נסיבות כל עניין, כמפורט בהוראות התקשי"ר.
כך קבעה גם ועדתההיתרים כשנדרשה לכך 31 .
עובד ב' כיהן בתפקיד יועץ מקצועי בכיר למנכ"ל משרד התקשורת עד פרישתו מהמשרד.
ממכתב הערכה שכתב מנכ"ל משרד התקשורת דאז לעובד ב' טרם עזיבתו את המשרד, עולה שבמשך יותר מארבע שנים - כל תקופת עבודתו במשרד התקשורת - הוא היה יד ימינו והיו לו מעורבות אישית והשפעה על כל המהלכים הקובעים בענף התקשורת.
עובד ב' היה מעורב באופן ישיר בכל מגעי המשרד עם חברות התקשורת שהיו בטיפולו של המנכ"ל, ובפרט עם חברת תקשורת ד', שנתיים טרם עזיבתו את שירות המדינה.
תקופה קצרה לאחר פרישתו משירות המדינה החל עובד ב' לעבוד בחברת תקשורת ד' בתפקיד ראש אגף רגולציה.
יודגש שאגף רגולציה בחברת תקשורת ד' אחראי למגעים עם משרד התקשורת בכל הנוגע להסדרת ענף התקשורת ולקבלת אישורים מהמשרד ומשאבי תשתית לפעילות החברה.
על פי סעיף 4 לחוק הצינון לא היה רשאי עובד ב' לעבוד בתקופה הקבועה בחוק בחברות תקשורת שלהן העניק זכויות או שהיה מעורב בהענקתן, והיה עליו לקיים תקופת צינון של שנה בטרם יחל עבודתו בחברת תקשורת ד', כנדרש בחוק; לחילופין הוא יכל לפנות לוועדה למתן היתרים בבקשה לקצר את תקופת הצינון הנדרשת.
מתשובתו של עובד ב' ומהמכתב ששלח למשרד מבקר המד ינה בספטמבר 2007 היועץ המשפטי דאז של משרד התקשורת, עו"ד ד"ר יזהר טל, עולה כי עובד ב' פנה אל היועץ המשפטי של המשרד, כנדרש; ד"ר טל אמר לו כי הוא יכול לקבל את המשרה בחברת תקשורת ד' מאחר שלדבריו חוק הצינון איננו חל עליו משום שבתפקידו במשרד לא היה בסמכותו להחליט או להמליץ על הענקת זכות לאחר, כנדרש בסעיף 4 לחוק.
הוא ציין כי בנסיבות אלה לא ראה באותה עת צורך לצייד את עובד ב' בחוות דעת כתובה או להפנותו להמשך היוועצות בנש"מ.
מן האמור לעיל יוצא כי היועץ המשפטי דאז של משרד התקשורת פעל שלא על פי התקשי"ר.
היה עליו להעלות את חוות דעתו על הכתב ולחתום עליה; גם אם סבר כי אין חוק הצינון חל על העובד, היה עליו לפנות ליועץ המשפטי של נש "מ ולבקש את אישורו לחוות הדעת.
יישום חובת הצינון ברשות לניירות ערך .
שוק ההון מפגיש חברות הזקוקות להון למימון התפתחותן עם משקיעים.
תנאי הכרחי למשיכת הון הוא שקיפות והגינות מרביות וגילוי כל מידע מהותי לציבור המשקיעים.
לרשות לניירות ערך תפקיד מרכזי בקיום תנאי זה.
סעיף 2 בחוק ניירות ערך, תשכ"ח- 1968 (להלן- חוק ניירות ערך), קובע כי תוקם רשות לניירות ערך (להלן - הרשות) שתפקידה יהיה שמירת ענייניו של ציבור המשקיעים.
לשם כך, בפעילותה מול חברות שהחוק חל עליהן, היא דורשת מחברות שניירות הערך שלהן נסחרים בבורסה לגלות פרטים רלוונטיים על מצבן ועל פעילותן.
31 וע 124/07 (י-ם) אבי מגידו נ' נציבות שירות המדינה, מיום 6.
בחוק ניירות ערך קובע, בין השאר, כי קבלתם, מינויָם, תנאי עבודתם, שכרם וגמלאותיהם של עובדי הרשות יהיו כשל עובדי המדינה.
על פי תיקון לחוק ניירות ערך משנת 1997 חלים על עובדי הרשות לניירות ערך הוראות סעיף 10 א לחוק ניירות ערך הקובעות את ההגבלות לאחר פרישה.
התיקון לחוק עסק בעיקר בקביעת צינון של שלושה חודשים לעובד הרשות אשר מעוניין לעבוד עבור חבר בורסה.
כאמור, למרבית עובדי הציבור, בהתאם להוראות סעיף 4 לחוק הצינון, תקופת הצינון היא לפחות שנה32.
להלן דוגמה הממחישה את משמעות ההבדל במשך תקופות הצינון בין עובדי הרשות לניירות ערך לבין שאר עובדי השירות הציבורי: בסוף שנת 2005 ,פרש מהרשות לניירות ערך עובד ד', מנהל מחלקה שאחראית לפעילות חשובה ברשות.
במהלך השנה שקדמה לפרישתו טיפלה המחלקה בפעילות של חברה גדולה במשק בהיקף כספי של מיליארדי ש"ח.
לאחר סיום תקופת צינון של שלושה חודשים, כמתחייב מהוראות חוק ניירות ערך, מונה עובד ד' לאחד מהתפקידים הבכירים בחברה זו.
לעומת זאת, רפרנט לתקשורת באגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - העובד) - התפקיד הזוטר ביותר באגף התקציבים, פנה לוועדה למתן היתרים באוקטובר 2006 מאחר שהתעתד להתמנות לתפקיד עוזר מנכ"ל רשות השידור, שתנאי השכר והעבודה של עובדיה הם כשל עובדי מדינה, וחלים עליהם החיקוקים השונים החלים על עובדי שירות המדינה.
ואולם הוועדה33 החליטה כי הוא יוכל להתחיל בעבודתו ברשות השידור רק שלושה חודשים לאחר פרישתו מאגף התקציבים, וזאת לשם ביסוס אמון הציבור בשירות הציבורי.
בשירות המדינה רק עובדים החתומים על חוזי בכירים או על חוזי מנכ"לים זכאים לקבל משכורת שלושה חודשים אחרי פרישתם מן השירות.
תקופה זו מוגדרת כתקופת הודעה מוקדמת או כחופשת הסתגלות.
המדינה איננה משתתפת במימון תקופת הצינון של עובדים זוטרים, שמטבע הדברים שכרם נמוך יותר, אף שתקופות הצינון שנקבעו להם זהות או אף ארוכות יותר34.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בהתאם לתנאי החוזה של הרשות עם בכיריה, אישר יו"ר הרשות לבכירי הרשות שפרשו תשלום מענק בגין הודעה מוקדמת שסכומו שווה למשכורת של שלושה חודשים.
עובד מדינה, זוטר או בכיר כאחד, אשר חל עליו חוק הצינון, יחויב אפוא בתקופת צינון של שנה, אלא אם תקופת הצינון קוצרה בידי ועדת ההיתרים, ועובד בכיר יזכה בעבורה למימון חלקי של המדינה.
לעומת זאת, הרשות לניירות ערך, שתקופת הצינון המרבית של עובדיה היא רבע מתקופת הצינון של שאר עובדי הציבור, מימנה את כל תקופת הצינון של בכיריה שפרשו.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 הסבירה הרשות כי אמנם תקופת הצינון הנדרשת מעובדיה קצרה מתקופת הצינון של שאר עובדי הציבור, אולם תחולת הוראת החוק על עובדיה רחבה יותר, שכן בעוד חוק ניירות ערך אוסר על כל עובד ברשות לקבל זכות או .
32 בהתאם להוראות סעיף22 ()(ב2 ) בחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 (נוסח משולב), תקופת הצינון של עובדי מבקר המדינה היא שנתיים.
33 ו"ע 1056/06 (י-ם), מיה גורן נ' נציבות שירות המדינה, מיום 31.
34 ראו למשל וע 2019/01 גד לוין נ' נציבות שירות המדינה , מיום 29.
01 ; רפרנט באגף תקציבים אשר נקבעה לו תקופת צינון של שישה חודשים.
חוק שירות הציבור- הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) 71 .
טובת הנאה מאדם שעמד בקשרים עם הרשות במהלך השנה שקדמה לפרישתו, הר י חוק הצינון מגביל את התחולה לעובד שהיה מוסמך על פי שיקול דעתו לקבל החלטה או להמליץ על הענקת זכות או שהיה ממונה על עובד שהיה מוסמך כאמור, והאיסור הוא לקבלת זכות רק ממי שנזקק במהלך עסקיו להחלטת אותו עובד בתחום סמכותו (ההדגשות בתשובה).
זאת ועוד, אף היקף השוק שאותו מסדירה הרשות גדול במידה ניכרת מכל הגופים שעמם מקיימים משרדים אחרים מגעים ומעניקים להם זכויות.
הרשות ציינה כי לדעתה, ראוי שהמעביד הציבורי יישא בעלות הצינון כיוון שאחרת העובד ניזוק פעמיים - גם מהצינון וגם מאי-קבלת שכר בזמן הצינון.
בתשובתו מנובמבר 2007 הדגיש הממונה על שוק ההון שעל עובדי אגף שוק ההון, אשר תפקידיהם דומים במהותם לתפקידי עובדי הרשות לניירות ערך, חל צינון של שנה כיוון שעליהם חל חוק הצינון ולא חוק ניירות ערך.
לדעת משרד מבקר המדינה, תקופת הצינון של פורשי הרשות חלה אמנם על מעבר לכל החברות הציבוריות, אולם עובדים רבים בשירות הציבורי אשר עליהם חל חוק הצינון מוגבלים במציאת מקום עבודה, משום שבשל ניסיונם הייחודי הם יכולים לעבוד דווקא במקומות שבהם אסור להם לעבוד.
בשל אי -השוויון בין ההגבלות המוטלות על כל עובדי הציבור לפי חוק הצינון לבין ההגבלות המוטלות על עובדי הרשות לפי חוק ניירות ערך, ראוי שמשרד המשפטים ומשרד האוצר יבחנו אם לרשות ולאופי העיסוק של עובדיה יש אמנם מאפיינים מיוחדים היכולים להצדיק את השוני בתקופת הצינון.
גישתה של הרשות למימון תקופת הצינון שונה ממדיניות נש"מ ומשרד האוצר (ראו בהמשך).
אשר על כ ן, ראוי שמשרד המשפטים ומשרד האוצר יבחנו את שאלת המימון ואת השוואת תנאי הפורשים מכל הגופים הציבוריים החייבים בתקופת צינון.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 מסר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) כי הגם שאין משרד המשפטים מוסמך ליזום חקיקה בעניין הרשות לניירות הערך, לאור מעמדו של משרד המשפטים לעניין חוק הצינון, בכוונתו לבחון את הנושא בשיתוף הרשות ומשרד האוצר, הממונה על החקיקה בתחום.
כאמור, נוהל הגשת בקשות לוועדה למתן היתרים בתקשי"ר קובע, בין השאר, כי במקרים שבהם פורש משירות המדינה מבקש לקבל היתר של ועדת ההיתרים או לבדוק את תחולתו של חוק הצינון, עליו לפנות אל היועץ המשפטי של משרדו; זה אמור לחוות את דעתו על כך בכתב.
חוות הדעת אמורה להיבחן בידי היועץ המשפטי של נש"מ.
דרכי הדיון בוועדה למתן היתרים מוסדרות בתקנות שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) (סדרי דין בוועדה), התשל"א- 1971 .
ראוי היה כי החלטות של יו"ר הרשות לניירות ערך בדבר קיצור או ביטול של תקופת צינון תנומקנה בכתב, בדומה למתחייב מהוראות התקשי"ר הנגזרות מחוק הצינון.
בין ינואר 2001 למרס 2007 פרשו מהרשות52 עובדים; שישה ביקשו את ביטולה ואחד ביקש לקצרה לחודש וחצי.
יו"ר הרשות נענה לכל הבקשות.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי כל עובדי הרשות אשר ביקשו את ביטול תקופת הצינון, הגישו בקשה מפורטת בכתב, אולם יו"ר הרשות לא נימק את החלטותיו בכתב אלא הסתפק באישור הבקשה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 הסכימה הרשות כי מן הראוי שהבקשות לקיצור תקופת הצינון ייעשו על פי נוהל קבוע מראש ויגובו במסמכים ובנימוקים.
בעקבות הביקורת הכינה הרשות נוהל בעניין זה שנכנס לתוקף בינואר 2008.
פעולות לשינוי חוק הצינון .
מטעמים אחדים נמתחה ביקורת על חוק הצינון: נטען שמשמעותו היא היוותרות הפורש ללא מקור פרנסה כמה חודשים, עד שנה; בחוק נקבעה סנקציה פלילית בלבד, ובגללה למעשה לא נאכף החוק בידי הרשויות; בקרב מנהלים בשירות הציבורי קיים חשש כי יישומו ירתיע עובדים פוטנציאליים איכותיים מלהגיע לעבוד בשורותיו; שורר אי-שוויון בין עובדי רשות ניירות ערך לבין שאר עובדי הציבור בעניין משך תקופת הצינון.
מאמצע שנות ה -90 עד שנת 2002 דנו משרד המשפטים ונש"מ בשני עניינים מרכזיים: פיצוי על תקופת הצינון ושינוי הסנקציה הפלילית בחוק לסנקציה משמעתית, כיוון שמעולם לא הוגש כתב אישום פלילי בגין הפרת חוק הצינון.
פיצוי על תקופת צינון: עובדי שירות המדינה טענו לפני נש"מ, לפני משרד המשפטים ולפני משרד מבקר המדינה שהחוק הוא בבחינת "גזרה שהציבור אינו יכול לעמוד בה", מאחר שאין מנגנון הדואג לצרכיו של הפורש בעת תקופת הצינון, אם הוא נדרש לה.
עובד שפרש מהשירות הציבורי מוצא עצמו במ קרים רבים נטול אפשרות פרנסה וחסר כל מקור הכנסה חודשים אחדים.
עובדים בכירים נהנים אמנם במרבית המקרים מדמי הסתגלות או מתשלום בגין הודעה מוקדמת (ראו לעיל), אך אלו מוגבלים לשלושה חודשים ותקופת הצינון שהם חייבים בה עשויה לארוך יותר.
עובדים זוטרים יותר אינם זכאים בהתאם לחוזי ההעסקה שלהם לתשלום בגין הודעה מוקדמת, והם עלולים למצוא את עצמם בפני שוקת שבורה.
עניין הפיצוי הכספי לפורש בתקופת הצינון התעורר מספר פעמים ונתקבלו מספר החלטות ממשלה בעניין - החלטת ממשלה 373/(תמ5 ) מיום 30.
99 קבעה, בעקבות דוח מבקר המדינה 50'א35, כי צוות בין-משרדי יגבש הצעה לנהלים וכללים שיאפשרו קיום נאות למי שנאסרה עליו תעסוקה במקום שבחר בהתאם להוראות החוק36 .
הצוות הבין-משרדי הגיש את מסקנותיו במרס 2000 ; הוא המליץ להקים ועדה בראשות נציב שירות המדינה ובהשתתפות מנכ"ל משרד המשפטים והממונה על השכר במשרד האוצר (או נציגיהם) שתהיה רשאית להעניק לעובד אשר הוטלה עליו תקופת צינון תשלומי הסתגלות ולקבוע את שיעורם על פי כללים אחידים שתקבע לביסוס החלטותיה; הוצע שהוועדה תבחן גם אפשרות לשיבוצו של העובד בתפקיד מתאים אחר בשירות המדינה בתקופת הצינון.
החלטת ממשלה 1448 מיום 30.
00 ,(שאימצה את החלטת ועדת השרים לענייני תיאום מינהל וביקורת המדינה תמ/41 ) אישרה את סיכומי הצוות הבין-משרדי.
36 הרכב הצוות היה ראש האגף לב יקורת המדינה במשרד ראש הממשלה (מרכז), נציב שירות המדינה או נציגו, היועץ המשפטי לממשלה או נציגו, הממונה על השכר במשרד האוצר או נציגו.
חוק שירות הציבור- הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) 73 .