HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ככלל השיבו הגופים כי הם פונים אל האגף המקצועי הרלוונטי במשרד בבקשה לרכז ולגבש את ההיבטים המקצועיים של התקנות.
עוד עולה מהתשובות על השאלונים כי לא אחת נובע העיכוב בהתקנת תקנות מן העבודה הפנים-משרדית, דהיינו מפעילות היחידה הרלוונטית במשרד המטפלת באותם היבטים מקצועיים של התקנות.
באחת התשובות על השאלון נכתב כי "תפקיד הריכוז של הלשכה המשפטית אינו מבטיח תוצרת.
אפשר לתזכר אלף פעמים, אבל אי אפשר להחליף יחידה מקצועית".
להלן דוגמה לתקנות שאי-אפשר לקדם את התקנתן ללא סיוע היחידה המקצועית ביחידת הסמך של המשרד: חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשס"ה-2005 (להלן- חוק הסמכויות) נכנס לתוקפו באוקטובר 2005 .
על פי סעיף10(א) לחוק רשאי השר לביטחון פנים, לשם שמירה על ביטחון הציבור, לקבוע בצו מקומות שבהם יהיה אסור להכניס נשק או לשאתו (להלן - הצו).
כמו כן, בסעיף 10(ג) לחוק נקבע כי הפקדת נשק לפי סעיף זה תתבצע בדרך שתיקבע בתקנות, שיתקין השר בהתייעצות עם שר הפנים (להלן - תקנות הפקדת נשק).
על פי חוק הסמכויות יובאו תקנות הפקדת נשק, שהסמכות להתקינן נוסחה בלשון חובה, לאישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת בתוך 90 ימים מיוםהחלת החוק.
הועלה כי במועד סיום הביקורת, תשע שנים אחרי שנחקק חוק הסמכויות, טרם הותקנו תקנות הפקדת נשק, וטרם נקבעו בצו מקומות שיהיה אסור להכניס אליהם נשק או לשאת בהם נשק.
זאת אף שכבר בנובמבר 2005 הכינה המשטרה מסמך של "צוות עבודה בין-אגפי" הכולל המלצות בנושא הפקדת נשק ורשימת מקומות שראוי להטיל איסור על הכנסת נשק אליהם.
הביקורת העלתה כי במהלך השנים שחלפו ממועד חקיקת החוק, התקבלו במשטרה פניות של גופים ציבוריים בבקשה להנחות אותם בנושא הכנסת נשק לתחומם, וכן פניות אזרחים שנמנעה מהם האפשרות להכניס כלי נשק למקומות שונים.
רק באוגוסט 2012 , לאחר פניות של המשרד לביטחון הפנים למשטרה כדי לקבל את עמדתה המקצועית בנושא, גיבשה המשטרה מסמך מעודכן ומפורט המציע עקרונות להפקדת נשק ורשימת מקומות שתיאסר הכנסת נשק אליהם .
בינואר 2013 התקיים דיון במשרד לביטחון הפנים בהשתתפות גורמים מהמשטרה, ובו נידונו עקרונות המתווה לעבודת המטה של המשטרה לקראת גיבוש התקנות.
הוחלט כי בתוך חודש תגיש המשטרה סיכום של עבודת המטה.
מינואר 2013 שלחו גורמים במשרד לביטחון הפנים פניות חוזרות ונשנות למשטרה בבקשה לקדם את התקנת הצו והתקנות, וציינו כי השר לביטחון הפנים הנחה לקדם את התקנת התקנות בנושא.
לטענת המשטרה, הטיפול בתקנות התעכב בשל עומס עבודה של חטיבת האבטחה של המשטרה ובשל עיסוק בנושאים אחרים שעמדו בראש סדר העדיפויות המשרדי.
בסופו של דבר רק באוגוסט 2014 הגישה המשטרה סיכום של עבודת המטה שעשתה בנושא, ובמועד סיום הביקורת כבר החלה הלשכה המשפטית לבצע את שלביה הראשונים של עבודת ניסוח הצו ותקנות הפקדת הנשק.
הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 133 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 המשטרה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי התקנות האמורות טופלו על ידה לאורך שנים ולהן השלכות על ארגונים רבים וציבור רחב.
בהכנת התקנות מעורבים גורמים רבים בחטיבת האבטחה ומחוצה לה.
המשרד לביטחון פנים מסר בתשובתו כי הוא הכין טיוטת תקנות וצו "שהועברו ב-21.
14 למשטרת ישראל לשם אישור והשלמת התייחסויות".
במקרה זה מדובר בשיהוי בלתי סבי ר בטיפול בהתקנת תקנות שמקורו בעיכובים בעבודה בין המשרד לביטחון פנים ליחידת סמך שלו.
מהמועד שנקבע בחוק להתקנת התקנות ומהפניות החוזרות ונשנות למשטרה עולה כי יש לציבור צורך בהסדרת הנושא בתקנות ובצו , ואף על פי כן לא הושלמה הסדרתו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי העובדה שלעתים תהליך התקנת התקנות מתארך שנים רבות, בין היתר, עקב התמשכות הליכי הטיפול של הגורמים המקצועיים במשרד הממשלתי בקידום התקנתן, מלמדת אף היא על החשיבות הטמונה בקביעת נוהל משלים מחייב בנושא ובמעורבות מנכ"ל המשרד או השר בתהליך.
בהנחיית היועמ"ש נקבע כי רצוי להתחיל בביצוע תהליך התקנת התקנות עוד לפני תום הליכי חקיקת החוק המסמיך להתקינן, וכי "עבודת ההכנה של התקנות בשלב זה עשויה גם לגלות בעיות וליקויים בניסוח של הצעת החוק בנושא זה ולאפשר תיקונם מבעוד זמן".
מהתשובות על השאלונים עולה כי רק תהליך התקנתן של 19 (כ-14%) מ- 133 .
תקנות החובה החל קודם שאושר החוק המסמיך להתקינן מהתשובות על השאלונים עולה עוד כי אי-אפשר היה להשלים את תהליך התקנתן של כמה תקנות, מאחר שבמהלך התקנתן התברר למשרדי הממשלה הרלוונטיים כי נדרש תיקון החוק המסמיך לצורך כך.
לדוגמה, תקנות מכוח חוק זכויות תלמידים עם לקות למידה במוסדות על- תיכוניים, התשס"ח -2008, טרם הותקנו כיוון שהיה צורך בתיקון החוק.
גם התקנות מכוח חוק פעוטות בסיכון (הזכות למעון יום), התש"ס-2000 בנושא הסדרת דרכי פנייה לוועדה המוסמכת לקבוע לגבי פעוט כי הוא נמצא במצב סיכון, ולכן עליו לשהות במעון יום , לא הותקנו מאותה הסיבה.
הנחיית היועמ"ש הטילהעל היועצים המשפטיים של המשרדים השונים לרכז את פעילות המשרד בנושא התקנת התקנות ולרכז את המגעים עם משרדי ממשלה וגופים אחרים לצורך התייעצות, קבלת הסכמה או אישור וכן עניינים אחרים הקשורים בנושא.
בתשובתו על ה שאלון דיווח משרד המשפטים על 26 תקנותחובה שבתחום אחריותו שטרם הושלם תהליך התקנתן: חלקן הוגשו לחתימת שרת המשפטים, חלקן נמצאות בשלב הכתיבה וחלקן טרם טופלו .
לגבי חלק מהתקנות דווח כי טרם החל תהליך התקנתן, וכי הנושא שהן היו אמורות להסדיר מטופל, גם בהיעדרן, ללא קושי.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 משרד המשפטים הודיע בתשובתו כי תהליך התקנתן של5 מ-26 התקנות האמורות הסתיים, וכי חלה התקדמות בתהליך התקנת תקנות נוספות.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמשרד המשפטים, המופקד על הליכי החקיקה בישראל, לרבות חקיקת משנה, ישמש דוגמה למשרדים האחרים ויקפיד על ביצוע הוראות המחוקק, ולפיהן חובה להסדיר תחומים מסוימים באמצעות חקיקת משנה.
אם לדעת משרד המשפטים היעדר תקנות אינו פוגע בקיום הוראות החוק, עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים.
בהנחיית היועמ"ש אין הנחיה המחריגה את משרד המשפטים מחובת ההתנהלות לפי ההנחיה לעניין חקיקת משנה.
אולם הטיפול בהתקנת תקנות שבאחריות שר המשפטים אינו מופקד בידי היועצת המשפטית של משרד המשפטים אלא בידי מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד.
היועצת המשפטית של משרד המשפטים כתבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2014 כי"בנושאים מקצועיים שבתחום האחריות של משרד המשפטים .
עדיף היה שהלשכה המשפטית, בדומה ללשכות משפטיות של משרדי הממשלה, תספק את הייעוץ המשפטי השוטף ליחידות ואף תעסוק בייעוץ המשפטי השוטף ליחידו ת המשרד ובכלל זה תעסוק בתיקוני החקיקה הרלבנטיים.
מחלקת ייעוץ וחקיקה תהיה מעורבת בייעוץ המשפטי השוטף ליחידות משרד ובחקיקת המשנה, בדומה ובאותה מידה שהיא מעורבת בחקיקת משנה המצויה באחריות של כל משרד ממשלתי אחר.
בשלב הראשון, נכון יהיה שהריכוז של כלל התקנות הטעונות התקנה או תיקון ירוכזו בידי הלשכה המשפטית".
משרד המשפטים מסר בתשובתו כי מחלקת ייעוץ וחקיקה היא המחלקה המומחית בקידום הליכי חקיקה ראשית וחקיקת משנה, ולפיכך הופקד בידיה גם הטיפול בהתקנת תקנות שבאחריות שר המשפטים.
המשרד הוסיף כי "יחד עם זאת, המשרד סבור כי יש להעביר ללשכה המשפטית את הטיפול בהתקנת תקנות בנושאים שיקבעו, בהם יש ללשכה המשפטית מומחיות והתמקצעות ספציפית".
יצוין כי בדוח הביקורת הפנימית נמצא שהטיפול במשרד המשפטים בחקיקת משנה מכוח חוקים שבסמכות המשרד מבוזר במחלקת ייעוץ וחקיקה בין הרפרנטים הנושאיים, בדומה לחקיקה ראשית.
עוד נמצא כי כאשר מדובר בחקיקת משנה הקשורה ליחידות סמך של משרד המשפטים, במרבית המקרים היועצים המשפטיים של היחידות מטפלים בייזום ובהתקנה של התקנות מול הרפרנטים הנושאיים ומול יחידת חקיקת משנה.
בדוח הביקורת הפנימית נכתב עוד כי אין במשרד המשפטים גורם יחיד המרכז את המידע ומבצע מעקב כולל אחר הטיפול בחקיקת משנה שבסמכות משרד המשפטים ; אי-אפשר לקבל תמונת מצב מיידית בדבר כל הבקשות לתיקוני חקיקת משנה שבסמכות משרד המשפטים הנמצאות בטיפול ובדבר סטטוס הטיפול בהן.
בעניין זה המליצה הביקורת הפנימית לקבוע גורם יחיד במשרד המשפטים שירכז את הטיפול בחקיקת משנה שבסמכות שר המשפטים שעליה מופקד המשרד ויעקוב אחריה.
במועד סיום הביקורת, למעלה משלוש שנים לאחר דוח הביקורת הפנימית, טרם יושמה ההמלצה האמורה שהובאה בדוח ועדיין אין גורם יחיד הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 135 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 במשרד המשפטים המרכז את הטיפול בחקיקת משנה שעליה מופקד המשרד ועוקב אחריה.
ראוי שמשרד המשפטים יבחן את סוגיית הטיפול בנושא חקיקת משנה במשרד המשפטים וימנה גורם אחראי לטיפול בנושא ולקידומו.
בתשובתו הודיע משרד המשפטים כי יבחן דרכים למנות גורם אחראי לריכוז חקיקת משנה במשרד.
המשרד הוסיף כי הערות מבקר המדינה בדבר תהליך חקיקת המשנה בממשלה בכלל ובמשרד בפרט יובאו בחשבון במסגרת תהליך ייעוץ אסטרטגי מעמיק שיינתן למחלקת ייעוץ וחקיקה, שיזמה הנהלת המשרד.
תקנות שחובה להתקינן וטרם הותקנו .
בין החוקים בהם המחוקק נתן את דעתו במפורש לחובה להתקין מכוחם תקנות, ניתן להבחין בין שני סוגי תקנות: תקנות ראשונות שנקבע מועד להתקנתן ותקנות שלא נקבע מועד להתקנתן.
בחוק הפרשנות נקבע כי "הסמכה או חיוב לעשות דבר, בלי קביעת זמן לעשייתו - משמעם שיש סמכות או חובה לעשותו במהירות הראויה ולחזור ולעשותו מזמן לזמן ככל הנדרש לפי הנסיבות".
במרץ 2011 הגיש ח"כ ישראל אייכלר הצעת חוק הממשלה (תיקון - דיווח שר בדבר אי התקנת תקנות במועד), התשע"א-2011 .
על פי הצעת החוק, כאשר חוק כלשהו קצב זמן לשר להתקין תקנות או להביאן לאישור ועדה של הכנסת, והשר אינו פעל בהתאם לכך, הוא יחויב לדווח לכנסת על הסיבות לאי-התקנת התקנות.
בדברי ההסבר להצעת ה חוק נכתב כי יש חוקים אשר אושרו בכנסת, אך אינם מיושמים בשל העובדה ששרי הממשלה אינם מתקינים את התקנות הנדרשות לביצוע החוק.
בפברואר 2012 עלתה ההצעה לדיון מוקדם במליאה19 , אולם לאור התנגדות הממשלה, היא הפכה להצעה לסדר היום ועברה לדיון בוועדת הכנסת.
ביוני 2012 דנה ועדת הכנסת בהצעה לסדר היום של ח"כ אייכלר בנושא דיווח שר בדבר אי- התקנת תקנות במועד.
יו"ר הוועדה הציע לקבוע בחוק בר רת מחדל, ולפיה יותקנו תקנות בתוך שנה ממועד תחולת החוק, ואם לא יתקין השר את התקנות עד תום פרק הזמן האמור, יסמיך החוק את הוועדה הרלוונטית להתקינן במקום השר.
חבר הוועדה הציע לקבוע סנקציה, ולפיה שר שלא יתקין תקנות במועד, יימנע ממנו לחוקק חוקים ב נושאי משרדו.
חבר אחר בוועדה הציע להקים ועדה מיוחדת בכנסת שתופקד על התקנת תקנות לחוקים, וציין כי "זה גם הופך אותנו לחוכא ואיטלולא במובן הזה שהממשלה, במקום לטרפד את החוק בחקיקה, מטרפדים את זה בתקנות".
בסופו של יום לא הוכנה הצעת חוק בנושא.
19 דברי הכנסת חוברת י"ד ישיבה שי"ז מ-1.
היועצים המשפטיים של הגופים הממשלתיים דיווחו בתשובותיהם על .
השאלונים כי באוגוסט 2014 יש133 תקנות שהחוק קבע כי השרים חייבים .
בהתקנתן, אך טרם הותקנו.
לפחות כ-%32 מהן תקנותראשונות20 , שכאמור .
נקבע בחוק מועד מרבי להתקנתן.
בתרשים להלן פרטים על מספר התקנות שטרם הותקנו ועל משך הזמן שחלף מאז חקיקת הסעיף המסמיך להתקנת התקנות ועד מועד סיום הביקורת.
מהתרשים עולה כי כ-30% מן התקנות טרם הותקנו אף שחלפובין שש לעשר שנים ממועד הסעיף המסמיך להתקנתן; כ-23% - אף שחלפו בין שנה לשנתיים; כ-18% - אף שחלפו בין שלוש לחמש שנים; וכ-18% אף שחלפו יותר מעשר שנים.
לדעת משרד מבקר המדינה העובדה שכ-66% מתקנות חובה אלה עדיין לא הותקנו, אף שחלפו למעלה משלוש שנים, מדגישה את הצורך שמשרד המשפטים יבחן ויפתח כלים למעקב ובקרה בנושא התקדמות התקנת תקנות.
כלים כאלה יאפשרו, כבר בשלבים מוקדמים, לקדם את תהליך התקנתן של תקנות אם הוא טרם החל או אם אינו מתקדם.
בהתאם לתקנות שנמצאו בעבודת המחקר של הכנסת הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 137 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 2.
היועצים המשפטיים של הגופים הממשלתיים דיווחו בתשובות לשאלונים כי .
(כ-46%) מהתקנותהאמורות שטרם הותקנו מקנות זכות או קובעות ה ס דרים .
שאי-אפשר לממש ם בלעדיהן.
להלן דוגמה שעליה דווח באחד השאלונים: .
טרם נקבעו תקנות מכוח חוק זכויות הסטודנט, התשס"ז-2007 בעניין "התאמות שיינתנו לסטודנטים ולסטודנטיות עקב טיפולי פוריות, הריון, לידה אימוץ או קבלת ילד למשמורת כהורה מיועד או כהורה במשפחת אומנה", האמורות להקנות זכויות שאי-אפשר לממשן ללא התקנות.
יצוין כי בג"ץ21 קבע בנוגע לתקנות מכוח חוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961 כי "החוק כולו הוא 'חוק מסגרת ' טיפוסי.
הכנסת לא עשתה בו את מלאכת החקיקה עד תומה, אלא קבעה רק מסגרת או שלד והשאירה למחוקקי המשנה את התפקיד להעלות עור וגידים על השלד, בדרך התקנת התקנות.
מכאן שהכנסת הביעה את דעתה מראש שללא התקנת התקנות יישאר החוק ערטילאי ובלתי שלם".
בתרשים להלן יפורטוהסיבות העיקריות 22 לעיכוב בהתקנת133 ,תקנות החובה האמורות כפי שעולה מהתשובות על השאלונים23.
21 בג"ץ295/65 אופנהיימר נ' שר הפנים והבריאות, פ"ד כ(1) 309 ,333.
22 ,בשאלונים נדרשו הגופים הממשלתיים לציין את הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת התקנות ורובם ציינו יותר מסיבה אחת.
לכן השיעור גדול מ-100%.
23 סיבות נוספות שצוינו בשאלונים: קיים הליך משפטי תלוי ועומד - 0.
8% ; מחלוקות בנוגע לתקצוב - 1.
5% ; חילופי כנסות או התנגדות שרים או ח"כים - 6% ;התקנות נמצאות בשלבי חתימה סופיים אצל השר -3% ; התנגדותמצד גופים מפוקחים שהתקנות צפויות להשפיע עליהם - 3.
8% ;עומס עבודה או סיבה לא ידועה - 7.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בתשובות הגופים הממשלתיים על ה שאלונים הועלו עוד סיבות לעיכוב בהתקנת התקנות שחובה להתקינן לפי חוק, ובהן - סדרי עדיפויות של המשרד או של גורמים אחרים המעורבים בתהליך; לא נקבע פרק זמן מרבי להבאת התקנות לדיון ועדת הכנסת ו להכרעתה; הגורמים המקצועיים במשרד מתקשים לגבש עמדה מקצועית שתתבטא בתקנות, ומציגים עמדה לא מגובשת.
מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כי "התקנת תקנות דורשת על-פי רוב השקעת משאבים ניכרת מצד המשרד הממונה.
בהעדר ה ערכות ממשלתית ייעודית ליישום חקיקה חדשה, נאלץ המשרד להתמודד עם מטלות נוספות שאינן מתוקצבות, ולא נקבע לגביהן תקן כוח אדם".
במשך השנים הוגשו עתירות שבעניינן התבקש סעד שיורה לשרים הרלוונטיים להתקין תקנות בתחום אחריותם או עתירות שהתבקש בעניינן סעד אחר שאי-אפשר ליישמו כיוון שלא הותקנו תקנות המסדירות את הנושא.
בין העותרים: אנשים פרטיים, עמותות וארגונים מהמגזר השלישי וחברי כנסת.
בחלק מהמקרים העיר בית המשפט לרשות המוסמכת, כי מן הראוי שתיתן את דעתה לפתרון הנדרש לביצוע הוראות החוק הרלוונטי ולהעמדת דברים על תיקונם.
לעתים נדרשו המשיבים להתקין תקנות בהקדם האפשרי.
אמירות בית המשפט נגעו גם במהות של חקיקת המשנה, כמפורט להלן.
כך למשל לגבי בקשה למתן צו מניעה זמני, במסגרת תהליך של המרצת פתיחה, קבע בית המשפט המחוזי בירושלים24 " כיאכן, מחדלן של הרשויות המוסמכות, מזה קרוב לארבע שנים, להשלים את התקנת התקנות הנדרשות.
בענייננו, השיהוי הממושך שנוקטות הרשויות המוסמכות מכשיל הן את המוסד והן את מעסיקי העובדים הזרים, מעמידם בבלבול ובמבוכה, ומחייב את הצדדים להשקיע משאבים רבים מיותרים - בכסף, בזמן ובהליכים משפטיים.
כאשר מדובר במוסד, הרי שאלה הם משאבי ציבור יקרים שניתן היה להפנותם למטלות ולתחומים אחרים שבאחריותו".
בית המשפט ציטט מבג"ץ25 , שקבע כי: "לא ייתכן למצוא שיטה ומדיניות בכך, שחוק אשר נתקבל בכנסת.
וחויבו בו שני שרים להתקין לו תקנות ידועות כדי להצמיח לו ידיים ורגליים שיאפשרו את הילוכו ומימושו בעולם המעשה - חוק כזה יוחזק במקרר קרוב לחמש שנים, בחינת 'ירעה עד שיסתאב', עד שימות מיתת נשיקה".
זכאים לפי חוק או ארגונים של זכאים כאלה, שנבצר מהם לממש את זכותם בשל היעדר תקנות, נאלצים לעתור לבתי המשפט כדי להביא להתקנתן.
הדבר כרוך בעלויות ובמשאבים לעותרים, לגופים הממשלתיים ולבתי המשפט.
כמו כן קיים חשש שהגופים הממשלתיים מפנים חלק ניכר מעבודתם לטיפול בהליך המשפטי ולא לקידום חקיקת המשנה.
אי-התקנת תקנות ש חובה להתקינן מרוקנת לעתים מתוכ ן את החקיקה ופוגעת בשלטון החוק וביכולת הרשות המחוקקת להתוות את פעולות הממשלה באמצעות חקיקה, בעיקר כשמדובר בתקנות שבלא התקנתן אי-אפשר ליישם את החוקים המסמיכים.
24 ה"פ (י-ם) 20180 -03-11 , איגוד נותני שירות סיעוד בישראל נ' המוסד לביטוח לאומי (7.
נגד החלטה זו תלוי ועומד ערעור בפני בית המשפט העליון (רע"א7000/11 המוסד לביטוח לאומי נ' נותני שירותי סיעוד בישראל) שטרם הוכרע.
25 בג"ץ295/65 אופנהימר נ' שר הפנים והבריאות, פ"ד כ(1 )309 ,328 (1966).
הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 139 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 משרד מבקר המדינה סבור כי עלמשרד המשפטים לקדם עבודת מטה שבמסגרתה ינותחו הקשיים והחסמים שגורמים במשך שנים לאי-התקנת חלק ניכר מהתקנות שהחוק קבע חובה להתקינן.
מוצע כי בחינה זו תיעשה בתיאום עם הכנסת, ובמסגרתה ייבחנו הדרכים לטיפול בהם ולהסדרת הנושא.
תקנות שתהליך התקנתן נמשך שנים, ובמועד סיום הביקורת טרם הושלם .
בהנחיית היועמ"ש צוין היתרון שבחקיקת משנה: "פרטי החקיקה דורשים לעתים תיקונים תכופים ומהירים, ואילו תיקון חוק, להבדיל מתיקון תקנות הוא ביסודו תהליך מורכב וממושך".
עוד נכתב בהנחיה: "תחיקה באמצעות תקנות מקובלת כמעט בכל נושא בהיקף רחב מאוד.
מבחינה כמותית עולות התקנות עשרת מונים על החוקים.
אכן הפשטות והמהירות הן תכונות נדרשות וחיוביות של חקיקת משנה".
על אף האמור לעיל יש תקנות שהוחל להתקינן לפני שנים רבות, ובמועד סיום הביקורת טרם הושלמה התקנתן.
להלן דוגמאות לשלוש מהן: האחת נוגעת לתהליך התקנת תקנות ליישום תיקון משנת 2002 בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב -1992 ( להלן- חוק חובת המכרזים).
השנייה בעניין תקנות העוסקות בנגישות של אנשים עם מוגבלות על פי תיקון משנת 2005 לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 (להלן- חוק השוויון).
והשלישית נוגעת לחוק חינוך חינם לילדים חולים, התשס"א-2001 (להלן- חוק חינוך חינם).
תקנות בעניין עסקאו ת של תאגידים עירוניים: תיקון 14 לחוק חובת המכרזים, שפורסם בנובמבר 2002 , קבעשחוק חובת המכרזים חל על תאגיד מקומי, אך החלתו טעונה התקנת תקנות בעניין עסקאות עם תאגיד מקומי.
התקנות היו אמורות להיכנס לתוקף בתוך 90 יום מפרסום התיקון.
עד מועד סיום הביקורת טרם הותקנו התקנות.
להלן הפרטים: בתחילת שנת 2003 הגיש משרד הפנים טיוטת תקנות למשרדי הממשלה ולגופים רלוונטיים, לעיונם ולקבלת הערותיהם.
בד בבד העביר המשרד גם תקנות בעניין מכרזים ברשויות המקומיות, כדי ליצור אחידות במערך הסדרת דיני המכרזים.
נמצא כי תהליך ההתייעצות האמור נמשך כשנתיים.
משרד הפנים לא תחם בזמן את המועד למתן התייחסות בנושא ולא קבע מסגרת זמן לשלב ההתייעצויות כדי לעמוד בלוחות הזמנים שקבע המחוקק.
טיוטה ראשונה של התקנות הועברה למחלקת חקיקת משנה בדצמבר 2004 .
לאחר תהליך ארוך שארך כ -3.
5 שנים של התייעצות ותיקון נוסחים, אושר נוסח התקנות ביוני 2008.
ג התקנות הועברו להתייעצות עם שר האוצר.
אישורו לא התקבל באותה תקופה עקב סיום כהונתו.
לאחר פיזור הכנסת ה-17, בפברואר2009 ,נדרש משרד הפנים לשוב ולבצע תיאום מול משרד האוצר בשל שינוי מקיף בתקנות חובת המכרזים התשנ"ג- 140 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 1993 ,)(החלות על גופים ציבוריים אחרים שנכנס לתוקפו בשנת 2009 ,ובמסגרתו בוצעו תיקונים נוספים בטיוטת התקנות.
בפברואר 2011 שב ושלח שר הפנים את טיוטת התקנות לשר האוצר וביקש את אישורו לקיום חובת התייעצות עמו.
התקבל אישורו של שר האוצר משרד האוצר כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 כי פרק הזמן עד למתן אישור שר האוצר נוצל "להטמיע שורה ארוכה של הערות של משרד האוצר שביקשו לצמצם את החשש לפגיעה בעקרונות העומדים ביסוד דיני מכרזים".
במאי 2010 התקבלה במשרד המשפטים שאילתה בנושא התקנות, שביקשה לדעת אם חלה התקדמות בעניינן.
היועץ המשפטי של משרד הפנים השיב כי תהליך ההתייעצות טרם הסתיים בשל חילוקי דעות עם משרד האוצר.
באוגוסט 2011 שלח שר הפנים דאז את התקנות המוצעות לאישור ועדה בכנסת כנדרש בחוק.
לבקשת שר הפנים, התקנות המוצעות הוחזרו אליו בינואר 2012 לעיון מחדש.
רק באוגוסט 2012 שלח השר שנית את התקנות המוצעות לאישור הוועדה שדנה בהן בנובמבר 2012 ובינואר 2013.
בסיום הדיוןהשני הועלו התקנות להצבעת הוועדה, ולא נמצא להן רוב תומך.
בספטמבר 2011 הוגשה לבג"ץ26 עתירה שעניינה אי-התקנת התקנות כנדרש לפי חוק חובת המכרזים.
העותרת טענה כי עקב אי-התקנתן כאמור "רשויות מקומיות רבות ממשיכות להתחמק מחובת המכרז הסטטוטורית החלה עליהן, באמצעות הפניית התקשרויות לתאגידים ה עירוניים שבשליטתן.
פתח מילוט זה, שהמחוקק ביקש לחסום, נותר פתוח לרווחה עקב מחדלו המתמשך של שר הפנים".
בינואר 2013 נמחקה העתירה לנוכח תגובת המדינה , ולפיה יש התקדמות בתהליך.
בג"ץ העיר בשולי הדברים כי "יש לקוות שתהליך התקנת התקנות לא יימשך יתר על המידה".
בפסק דין אחר של בג"ץ27 נכתב כי "בטרם חתימה נציין בצער, כי חוק חובת המכרזים (תיקון מס' 14) תשס"ג-2002 , לא מומש עד היום.
החוק שוכב למעצבה ונמסר כי תקנות מצויות על האבניים בועדה בכנסת".
בינואר 2013 אישרה הוועדה, לבקשת אחד מחבריה, רביזיה לשינוי נוסח טיוטת התקנות שהגיש שר הפנים.
בתום הדיון אמר נציג משרד המשפטים כי יש קושי מהבחינה המשפטית לאשר את הנוסח החדש של התקנות.
לאחר כחודש שלחה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (יעוץ) מכתב לשר הפנים, ובו כתבה כי לדעת היועץ המשפטי לממשלה קיים קושי, מהבחינה המשפטית, לחתום על הנוסח שאישרה הוועדה ופירטה את השינויים המעוררים קושי כאמור.
המשנה ביקשה מהשר ש"לא לחתום על הנוסח שהועבר מאת הכנסת, טרם יאושר נוסח מתוקן, כנדרש".
במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014, כ-12 שנים אחרי שפורסם התיקון לחוק, טרם הותקנו התקנות שתכליתן החלת מכלול די ני המכרזים על תאגידים עירוניים ומניעת התקשרויות שאינן עומדות בדרישות חוק חובת המכרזים והתקנות על פיו.
זאת אף שבחוק נקבע שהתקנות יותקנו בתוך 90 יום מיום פרסום התיקון לחוק, דהיינו בפברואר 2003 .
26 בג"ץ6603/11 ארגון אמון הציבור נ' שר הפנים (3.
) 27 עע"ם 7141/12 'אבני הרצוג שועלי אלגז את גורביץ ושות' נ יפה נוף תחבורה (7.
הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 141 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 אמנם כפתרון זמני לבעיית היעדרן של נורמות מחייבות בתחום זה נקבעו הנחיות בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים28, שקבעו בין היתר כי יחולו על התאגיד המקומי דיני המכרזים החלים על הרשויות המקומיות, בשינויים המתבקשים .
יצוין כי במשך השנים השיגו תאגידים עירוניים על חובתם לפעול על פי חוזרי מנכ"ל של משרד הפנים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הנחיות פנימיות פותחות, בין היתר, צוהר לאי- שוויון ולחוסר ודאות ואינן תחליף מלא להתקנת התקנות.
עוד יוער שגם אם התמשך תהליך התקנת התקנות בשל מורכבותן ובשל ההתייעצויות שנדרשו עם גורמים רבים הנוגעים בדבר, עדיין יש פגם בכך שהדבר נמשך שנים כה רבות.
יוער כי בספטמבר 2007 התקבל בלשכת היועץ המשפטי לממשלה דאז מכתב בנושא התקנות משופט בית המשפט העליון דאז, ובו צוין כי בעקבות אי-התקנת התקנות טרם נכנס התיקון לתוקפו .
מלבד השפעתה של עובדה זו על הדין המהותי, יכולה להיות לה נפקות אף בהיבט הסמכות של בתי המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירות מינהליות שעניינן מכרזים של תאגיד מקומי.
הוא הוסיף כי בנסיבות הקיימות נוצר בלבול בנושא תוקפו של התיקון: בחלק מהמקורות המשפטיים נזכר נוסח החוק לאחר התיקון, אף שהתיקון טרם נכנס לתוקף.
עוד יוער כי בדצמבר 2012 העיר משרד מבקר המדינה למשרד הפנים כי "הוא רואה בחומרה רבה את העיכוב של כעשר שנים בפרסום התקנות המחייבות, וכי עליו להשלים בהקדם את פרסום התקנות בעניין חובת המכרזים"29.
אולם גם לאחר דוח הביקורת לא הושלם תהליך התקנת התקנות.
בתשובה על השאלון כתב היועץ המשפטי של משרד הפנים כי התקנת התקנות התעכבה מכמה סיבות, ובכללן אי-הצלחת המשרד לקדם הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות שנועדה לאפשר את החלת דיני המכרזים במתכונת המוצעת גם על עיריות כדי ליצור אחידות.
משרד הפנים כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי קיים קושי בבדיקת מכלול הטיפול בתקנות האמורות מפני שמדובר בתקופה של למעלה מעשור.
המשרד הוסיף כי "יש לראות את משך הזמן הממושך של העיכובים - למרות היותו לא מבוטל - על רקע מכלול הפעולות שננקטו על ידי המשרד כחלק מתהליך אסדרה כולל של התקשרויות בשלטון המקומי ובין היתר בשים לב לעובדה שהמשרד פעל פעמיים במהלך התקופה לבחינת שינו יים נדרשים בחקיקה ראשית כדי לאפשר השלמה של אסדרת הנושא בכללותו בראיה כוללת".
המשרד הוסיף כי בישיבה שהתקיימה במשרד המשפטים בנובמבר 2014 סוכם כי יוקם צוות מקצועי שינסה להצר את תחומי המחלוקת, ויאפשר להגיע להסכמות בנושא שישמשו בסיס לנוסח מוסכם לתקנות, ויהיו חברים בו נציגים .
28 חוזר5/2004 ולפיו אישור השר להקמת חברות עירוניות מותנה, בין היתר, בכך שבתקנון ההתאגדות שלהן תהיה הוראה בדבר חובת פרסום מכרז.
כמו כן בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/2011 קובצו ההנחיות הכלליות העיקריות הנוגעות לפעילותה של רשות מקומית באמצעות תאגיד עירוני, ונקבע בו כי בכל הנוגע לחובת התאגיד לקיים מכרזים יחולו על תאגיד עירוני חוק חובת המכרזים והתקנות שיותקנו מכוחו, עם התקנתן.
29 ראו מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנים 2012-2011 , בפרק"אסדרת התאגידים העירוניים בשלטון המקומי והפיקוח עליהם", עמ' 110-67.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 ממשרדי הפנים, המשפטים והאוצר, וכן נציגי השלטון המקומי ואיגוד התאגידים העירוניים.
הטיפול המתמשך בהתקנת תקנות אלה, אשר חרג במידה ניכרת מלוח הזמנים שנקבע בחוק, מקשה להחיל על התאגיד ים העירוניים את מלוא הנורמות הכלולות בחוק חובת המכרזים, המחייבות להתקשר בחוזה לביצוע עסקה או עבודה רק באמצעות מכרז פומבי.
מטרת תקנות אלה היא שמירה על טוהר מידות, על שוויון הזדמנויות, על תחרות הוגנת ועל יתרון כלכלי לעורך המכרז.
כל אלה נפגעים מאי-התקנת התקנות.
בנסיבות האמורות שוררת עמימות בנוגע להסדרים המדויקים החלים על תאגידים אלה, ודבר המחוקק אינו נאכף ואינו מיושם.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לפעול בדחיפות כדי להביא ליישומן המהיר של הוראות הדין שנקבעו בחוק חובת המכרזים ולהתקנת תקנות כנדרש וכמובטח.
תקנות העוסקות בנגישות של אנשים עם מוגבלות : בשנת 1998 התקבל בכנסת חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, שמטרתו לאפשר לאנשים אלה להשתתף באופן שוויוני ופעיל בחברה תוך כדי סיפוק צרכיהם המיוחדים, באופן שיאפשר עצמאות מרבית, פרטיות ומילוי הזכות החוקתית לכבוד, לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
במרץ 2005 התקבל תיקון לחוק השוויון30 , שהוסיף פרק המסדיר את נושא איסור ההפליה לרעה של אנשים עם מוגבלות והנגשת מקומות ציבוריים ושירותים ציבוריים במדינת ישראל לאוכלוסייה זו, כגון: תחבורה ציבורית, מבני ציבור, משרדי ממשלה, בתי קולנוע, מסעדות, מוזאונים ושירותי בריאות.
בדברי ההסבר לתיקון האמור נכתב כי "נגישות לסביבתו של האדם היא בעבורו מפתח אמיתי לשילוב אמיתי בחברה ולשוויון הזדמנויות.
בראש ובראשונה בעבור האדם עם המוגבלות עצמו.
הנגישות נחוצה להשתתפותו במגוון הפעילויות בחברה ככל אדם אחר.
אולם לנגישות פן חשוב נוסף, והוא 'הניראות' של אנשים עם מוגבלות בחברה.
עצם נוכחותם של אנשים עם מוגבלות בקהילה מביא לכך שילדים כמבוגרים פוגשים ציבור זה ברמה החברתית המיידית.
מן המפורסמות הוא כי נושא הנגישות בישראל מוזנח באופן בולט, לגבי כלל המוגבלויות - פיסיות, חושיות, שכליות, נפשיות.
ידוע לכל כי התחבורה הציבורית בישראל אינה נגישה לאנשים עם מוגבלות - הסדר בתחום זה עוגן בחוק".
בתיקון לחוק משנת 2005 נדרשו שמונה משרדי ממשלה שונים להתקין תקנות ונקבע כי על המשרדים להגיש את התקנות לאישור ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת (להלן - ועדת העבודה) עד 1.
06, והוועדה תאשרן עד1.
בלוח להלן פרטים על התקנות וסטטוס הטיפול בהן במועד סיום הביקורת, באוגוסט 2014: .
תקנות מכוח חוק השוויון, אוגוסט 2014 .
נגישות למקלטים: משרד הביטחון .
 מפרטים לבניית מקלטים  הוגש לוועדה .
30 'חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (תיקון מס2), התשס"ה-2005, פורסם ב-7.