HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
במסגרת תנאי הסף שמשרדי רואי החשבון נדרשו לעמוד בהם נדרש ניסיון בביקורת פנימית על מוסדות ציבור מטעם המגזר הציבורי, אישור על היעדר עבר פלילי של העובדים שיהיו בצוות המקצועי וידע בתחום המחשוב.
כמו כן נקבע כי על הזוכים במכרז לעבור הדרכה של עד 16 שעות אצל יחידת נותני שירותי מטבע.
ההתקשרות נעשית לכמה שנים כדי להבטיח שמשרדי רואי החשבון יצברו ניסיון בתחום.
מנהל היחידה הסביר בשיחה עם נציגי משרד מבקר המדינה כי אין מרחיבים את היקף הביקורות על נותני שירותי מטבע באמצעות מיקור חוץ מפני שאין כיום ביחידה די תקנים לכך.
אף על פי שג ורמים חיצוניים הם שעושים את הביקורת וכותבים את הדוחות, נדרשת היחידה להשקיע משאבים רבים: אנשיה נדרשים בדרך כלל ללוות את עורכי הביקורת במהלך בדיקתם; אנשיה בודקים בקפידה כל דוח שכותב משרד חיצוני, ומנתחים אותו באופן שיכול להביא לשינוי חלק מן הממצאים ולדרישה מן המשרד החיצוני לערוך בדיקות נוספות אצל הגוף המבוקר; .
34 ראו גםדוח מוניבל , פסקה 468.
יש מידע מסווג שחשוף רק לפני אנשי היחידה; רק בידי אנשי היחידה מוחזק מידע מקצועי וניסיון מצטבר בתחום.
מהאמור לעיל עולה כי אף שהיחידה יכולה לעשות מיקור חוץ, היא אינה יכולה להרחיב את היקף השימוש בו, מפני שאינה מסוגלת לעכל כמות ביקורות גדולה יותר של משרדי רואי החשבון.
מחסור במשאבים ובכלים לביקורת 1.
כאמור, היחידה פועלת במסגרת אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר.
בסיכום התקציבי על הקמת היחידה מחודש מאי 2002 הוחלט כי ליחידה יהיו חמישה תקנים ועובד נוסף של חברת כוח אדם, שבשנת 2004 העסקתו תומר למשרת מסגרת על חשבון משרה שתפונה לזה על ידי משרד האוצר.
כמו כן הוחלט על עובד נוסף אשר יועסק ביחידה באמצעות חברת כוח אדם, אך ורק במידת הצורך ובהתאם להתקדמות בהקמת היחידה.
עוד הוחלט כי בשנת 2004 , לאחר בחינת פעילות היחידה ויחידת הביקורת והאכיפה יתווספו לתקציב משרד האוצר הראשי שתי משרות שיוקצו ליחידות האמורות במידת הצורך.
נמצא כי ביחידה לא מועסק עובד נוסף באמצעות חברת כוח אדם וכי לא הוקצתה ליחידה אף לא אחת משתי המשרות הנוספות.
09 נמסר כי "ביחס למשימות השונות שלו ולצרכי הפיקוח השונים על מכלול הגופים הנתונים לפיקוחו של האגף, מצבה של היחידה ביחס ליחידות אחרות באגף מבחינת כוח אדם הינו סביר".
המשטרה מסרה בתשובתה כי ממעקב שקיימה אחר מה נעשה עם רשימת נותני המטבע הלא רשומים שמסרה המשטרה ליחידה עלה כי "לא היה סיפק בידי יחידת הפיקוח לטפל בכל הנמנים ברשימה זו, בהעדר משאבים וכוח אדם מתאים לכך".
בירורים עם אנשי היחידה מעלים כי מערכות המחשוב שברשותם אינן יעילות, כי טיפול בתקלות מחשוב עלול להימשך זמן רב וכי למרות דרישות חוזרות ונשנות מן הממונה לשיפור המערכות לא נעשה דבר.
לטענתם, המערכות הקיימות אינן מצליחות למלא את הדרישות מהן ובמהלך העבודה היומית מתגלות תקלות רבות המחייבות טיפול מעמיק ויסודי.
לטענת אנשי היחידה העדיפות הנמוכה35 שהיחידה זוכה לה מקורה בכך שעיקר פעילותה מוכוון כלפי הלבנת הון ולא כלפי הפיקוח על שוק ההון ופיתוחו36 .
35 דוח מוניבל עמד על הקשר בין חוסר המקצועיות של הגוף המפקח ובין אי -הבנת חשיבות הפיקוח בידי המפקח, וההשלכות שיש לכך: בפסקה 671 :לדוח צוין “Another important problem is the low level of AML/CFT expertise among the employees of the superv isory units within the Ministry of Finance […] A lack of sufficient training, resulting in underestimation of the importance of AML/CFT issues can be an obstacle to the proper management of outsourced on-site inspections and effective implementation of AML /CFT requirements” .
בדוח צוין גם שהפיקוח על נותני שירותי המטבע זקוק לדגש ולמיקוד רבים יותר (פסקה 735.
כאשר הוקמה היחידה שום משרד או רגולטור לא רצה שהיחידה תפעל במסגרתו משרד האוצר 147 .
בתשובת אגף שוק ההון מ- 15.
09 נמסר כי "באגף שוק ההון יש כעשר מערכות תפעוליות וכעשרה אתרי אינטרנט אשר כולם מקבלים תמיכה שוטפת במהלך השנה, בהיקף דומה או אפילו נמוך ממערכת החלפנים.
ביחס לגודל המחלקה והיקף המערכת, מוקצים לה משאבים גדולים לעומת מערכות אחרות".
לדעת משרד מבקר המדינה לנוכח הרגישות והחשיבות של ניהול הבקרה והפיקוח על נותני שירותי מטבע מן הראוי שהממונה יבחן אם היחידה והמשאבים שעומדים לרשותה זוכים לעדיפות נאותה כך שיתאפשר ליחידה לממש את ייעודה.
גם בסיכום הביקורת הפנימית של משרד האוצר נכתב: "תחום שירותי המטבע הוכר בעולם כאמצעי עיקרי להלבנת הון ומימון כספי טרור, בהתאם לכך נודעת חשיבות רבה לרישומם של כל נותני שירותי המטבע הפעילים ופיקוח יעיל על עמידתם בחובות המוטלות עליהם על פי החוק.
על פי ממצאי הביקורת לא הועמדו לרשות יחידת נותני שירותי המטבע האמצעים הנדרשים לפיקוח ולאכיפה יעילה, כך שעל פי ההערכה.
קיימים עדיין גורמים בשוק הפעילים בתחום שירותי המטבע ללא רישום ופיקוח העוסקים בהלבנת הון ואף במימון טרור.
להערכת הביקורת תחום שירותי המטבע בישראל לא זכה עד כה להתייחסות ולתשומת הלב הנדרשת זאת למרות העובדה שהתחום מהווה כלי עיקרי להלבנת הון, למימון טרור וזוכה להתייחסות וחשיבות רבה בקרב מדינות העולם המערבי.
כנגזרת מכך אין באפשרות היחידה לנותני שירותי מטבע, באמצעים שעומדים לרשותה כיום, לפקח ולאכוף בצורה יעילה ונאותה את חוק איסור הלבנת הון בתחום שירותי המטבע".
אף על פי שמדוח הביקורת הפנימי עולה שנבצר מהיחידה לבצע את תפקידה כראוי, מתברר כי לא נעשה דבר בעניין זה.
09 :הובאה טענתו של מנהל היחידה כלהלן "לאור נסיוני בתחום ולאור הבנתי את שוק נותני שירותי מטבע, אנו חייבים להחיל שינויים הן במבנה הארגוני, הן בחקיקה, והן בתפיסת הפיקוח והבקרה על נותני שירותי מטבע.
התפתחותו של תחום זה הינה מהירה ורחבה הרבה יותר מההגדרה והתפיסה הראשונית של 'מיהו נותן שירותי מטבע' - היקפי פעילותם הכלכלי, הממשקים העסקיים, תחומי הפעילות, שימוש באמצעי תש לום שונים וההיבטים הצרכניים מחייבים התאמה למציאות הקיימת בשטח, כמו גם החקיקה והמבנה הארגוני.
השינוי הכרחי שיהיה רוחבי, מתואם ומוסכם בין כל גופי האכיפה.
ההנחה כי נותני שירותי מטבע הינם מחוללי הפשיעה וכי דרכם מולבן הון רב מחייבת מחשבה חדשה ורעננה".
קבלת מידע מהרשות לאיסור הלבנת הון לטענת מנהל היחידה, אחת הבעיות המרכזיות של האכיפה והפיקוח היא זרימת המידע בין הרשויות, ובייחוד בין הרשות ובין היחידה37 .
הרשות מספקת מידע רק לפי דרישה.
כשמועבר מידע ליחידה מהרשות מדובר ב"מידע סטטיסטי" - מספר .
37 העברת מידע בין הרשויות מוסדרת באופן חלקי ב תקנות איסור הלבנת הון (כללים לשימוש במידע שהועבר למשטרת ישראל ולשירות הביטחון הכללי לשם חקירת עבירות נוספות ולהעברתו לרשות אחרת), התשס"ו- 2006.
העסקאות המדווחות בכל חודש והיקפן המצטבר - אך לא מועברים נתונים בנוגע לעסקאות ספציפיות.
אין נוהלי עבודה להעברת מידע בין הרשויות.
לעתים המידע מגיע ליחידה רק חודשים לאחר שיצא מהרשות, מאחר שהוא עובר דרך המשטרה.
כמות המידע המועבר מהרשות ליחידה מועטת, והעובדה כי מתקבל מ ידע סטטיסטי בלבד אף היא פוגעת ביכולתה של היחידה לעשות בו שימוש שישרת את מטרותיה.
מחד גיסא, הרשות מקבלת דיווחים מנותני שירותי מטבע.
מאידך גיסא, היחידה היא הגוף שבידיו האמצעים והסמכות לבצע פיקוח ובקרה בשטח על נותני שירותי מטבע.
בפועל נוצרה אנומליה בכך שהיחידה אינה מקבלת את הדיווחים הדרושים לה לצורך פיקוח ובקרה יעילים ומועילים על נותני שירותי המטבע.
לדעת משרד מבקר המדינה על הגורמים הרלוונטיים להסדיר זרימה יעילה ומהירה של המידע בין הגופים המפקחים כדי לשפר את הפיקוח ואת האכיפה על נותני שירותי מטבע.
יש לעגן הסדרי ם אלו בהוראות מחייבות.
האגף מסר בתשובתו מ- 8.
09 כי "ניתוח נושא זה הינו נכון ורלוונטי גם לעבודת הרשות מול שאר הרגולאטורים.
כפי שנמסר למבקר, סוגיה זו מטופלת באופן של תיקון לחוק אשר אמור להסיר חסמים מסוימים בכל הנוגע להעברת מידע בין הרשות לרגולאטורים השונים ולאפשר זרימת מידע טובה יותר בין נותני שירותי מטבע והרשות לאיסור הלבנת הון".
סעיף13 לחוק והתוספת השלישית קובעים כי שר האוצר נדרש להקים ועדה שתהיה מוסמכת להטיל עיצום כספי (להלן - ועדת העיצומים).
חברי הוועדה הם הרשם, עובד שמינה הרשם מבין עובדי משרדו וכן משפטאי שמינה שר המשפטים.
בפועל, אחד מחברי ועדת העיצומים הוא נציג הרשות.
על שר המשפטים הוטל לקבוע את סדרי עבודת הוועדה ואת אמות המידה להטלת העיצום הכספי.
הוועדה מוסמכת להטיל עיצום כספי על הפרות לפי סעיפים 7-9 לחוק, שעניינם הפרות זיהוי, דיווח, ניהול רישומים ושמירתם; מינוי אחראי למילוי חובות בתאגיד (קצין ציות); הפרת חובת דיווח על כספים בעת הכניסה לישראל או היציאה ממנה.
תקנות איסור הלבנת הון (עיצום כספי), התשס"ב - 2001 (להלן- התקנות) קובעות את סדרי העבודה של ועדות העיצומים, את אמות המידה להטלת עיצום כספי ואת שיעורו38 .
ועדות עיצומים שונות מטילות סכומים שונים של עיצומים על מפרי החוק.
באותם מקרים בודדים שבהם הטילה הוועדה עיצומים על נותני שירותי מטבע בגין הפרות החוק בשנים 2007 -2008 , היה סכום העיצום כ-50 אלף ש"ח בממוצע.
ועדת העיצומים של בנק ישראל מטי לה עיצומים במאות אלפי ש"ח.
מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה נראה כי הדבר נובע לא רק מכך שהבנקים הם גופים גדולים יותר מאשר נותני שירותי המטבע, אלא גם, בין היתר, מכך שבעוד שעל נותני שירותי מטבע לא ניתן עיצום כספי על כל הפרה בנפרד, ועדות .
38 הביקורת בתת -פרק זה אינה דנה בסף של שיעור העיצום הכספי אלא במידת האפקטיביות של ועדות העיצומים והעקיבות ביניהן.
עיצומים אחרות, כגון זושל המפקח על הבנקים מטילות עיצום כספי על כל הפרה בנפרד ובכך מגדילות את סכום העיצום.
אגף שוק ההון מסר בתשובתו מ - 8.
09 כי "הצגת סכום ממוצע ההדגשה [ של]במקור50 אלף ש"ח, אינה מביאה בחשבון כלל את כל ההיבטים בהם מחויבת הוועדה להתחשב בעת קבלת ההחלטה.
הוועדה, כבר בתחילת שנת 2009 , שקלה להחמיר את הענישה בנושא ולנסות להשוות אותה לוועדת העיצומים האחרות, כל זאת מבלי לבטל את שיקול דעתם של חברי הוועדה.
תוצאותיו של שינוי זה כבר הובאו לידי ביטוי בין היתר בהחלטות אותם קיבלה הוועדה בשנה האחרונה.
כך למשל, הוטלו קנסות בסכומים של 500,000 ש"ח ו- 900,000 ש"ח על נותני שירותי מטבע שהם תאגידים".
הרשות לאיסור הלבנת הון מסרה בתשובתה מ- 22.
09 כי "ניתן להטיל עיצום על כל הפרה בנפרד, ואין כל שוני בין הדין הנוהג ביחס להליך ועדות העיצומים כנגד התאגידים הבנקאיים או כל גוף פיננסי אחר לבין ההליך על נותני שירותי מטבע.
מקור הסמכות להטלת עיצום כספי זהה לכל הסקטורים המדווחים ולפיכך בהכרח הדין זהה".
ועדות העיצומים סוברניות לשקול את גובה העיצומים בכל עבירה ועבירה בהתאם לנסיבותיה.
יחד עם זאת מצב בו שתי ועדות עיצומים הפועלות מכח אותם דינים ודנות בא ותם סוגים של עבירות מטילות קנסות שונים, עלול להוביל גורמים עבריינים להעתיק את זירת פעולתם למגרשה של ועדת עיצומים שבה הענישה מקלה יותר.
לדעת משרד מבקר המדינה על ועדת העיצומים לתת את דעתה בעניין זה ובכלל זה לבחון את האפשרות להטיל עיצום על כל עבירה בנפרד, בלי לפגוע בשיקול דעתה לקבוע את גובה העיצום בהתחשב בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה39 .
נותני שירותי מטבע ופעילויות נוספות .
הפיקוח על שוק ההלוואות החוץ-בנקאיות נותני שירותי מטבע לא מעטים עוסקים גם בהלוואות חוץ -בנקאיות 40 .
לעתים מתבצע ניכיון צ'קים על ידי הפקדת צ'ק דחוי אצל נותני שירותי מטבע בסכום מסוים ותמורתו ניתן מיידית סכום נמוך יותר במזומן.
ניתן לראות באותה פעולה אף הלוואה חוץ -בנקאית: הסכום שאותו מלווה נותן השירותים הוא הסכום הניתן במזומן, הסכום המוחזר הוא זה הרשום בצ'ק הדחוי, וההפרש ביניהם הוא הריבית.
39 בנושא היעדר אמות מידה עקיבות להטלת עיצומים כספיים בקרב המפקחים ראו דוח מוניבל, פסקה 468.
40 מדובר במתן הלוואות ישירות ולא בהלוואות המתבצעות באמצעות הנפקת איגרות חוב.
יש שני חוקים האמורים להסדיר תחום זה: חוק הריבית, התשי"ז- 1957 (להלן- חוק הריבית) וחוק הסדרת הלוואות חוץ -בנקאיות, התשנ"ג - 1993 (להלן- חוק הסדרת ההלוואות).
חוק הלוואות חוץ-בנקאיות מבוסס על אכיפה אזרחית (כלומר על הגשת תביעות מצד האזרחים לבתי המשפט), והרשויות אינן מוסמכות להתערב בעקבות הפרת החוק.
פנייה לבתי המשפט מחייבת השקעת זמן ומשאבים שלרוב אינם מצויים בידי הלווים החלשים.
יתרה מזו, הלווים מהססים לעתים לפנות לבית המשפט לנוכח גילויי האלימות והשמעת האיומים מצד המלווים.
יצוין כי בעבר הוגבלו גובה עלות האשראי ושיעור ריבית הפיגורים להלוואות עד סכום של 25 ,אלף ש"ח בלבד אך הסכום הועלה למיליון ש"ח בשנת 200741.
אמנם לפי חוק הריבית אפשר להטיל סנקציות פליליות על מפרי החוק בגין חריגת ריבית, למשל להטיל קנס בסכום גדול פי חמישה מסכום הריבית המופרזת42 , אך הצו שקבע שר האוצר43 בהתאם לסמכותו בחוק הריבית 44 אינו מגביל את שיעורי הריבית במלוות לא צמודים וכן במלוות צמודי מט"ח 45 .
כמו כן, כמעט שאינה מתבצעת אכיפה פלילית של חוק הריבית46 .
עברות לפי חוק הריבית אינן מסווגות כעברות מקור 47 לעניין חוק הלבנת הון ולחוק ארגוני פשיעה 48, ולפיכך אי -אפשר להשתמש בסנקציות הפליליות מכוח חוקים אלה.
עוד יצוין כי כיום אין כל תנאי סף לעוסקים בהלוואות חוץ-בנקאיות, ולכן גם גורמים שלהם עבר פלילי חמור יכולים לעסוק בתחום בלא הגבלה.
מן האמור לעיל עולה כי בתחום זה אין פיקוח מתאים49 .
עניין זה בעייתי בשלושה מישורים50 : .
41 תקנות הסדרת הלוואות חוץ -בנקאיות (קביעת סכום לענין סעיף 15()(ב1 ,)) לחוק התשס"ז- 2007.
לחוק הריבית 43 צו הריבית (קביעת שיעור הריבית המכסימלי), התש"ל - 1970 .
לחוק הריבית 45 ראו רע"א 5777/04 מרנץ נ' רודריגז, פ"ד נט( 1 ,)420 , בפסקה4 ג להחלטתו של השופט רובינשטיין.
46 ראו פרוטוקול של ועדת החוקה, חוק ומשפט מ- 8.
07 , בו ציין ראש חוליית הלבנת הון במשרד לביטחון פנים: "עשיתי בדיקה לגבי השימוש בחוק הריבית.
מצאתי שבמהלך עשרות השנים האחרונות היו 2 תיקים שהגיעו לבית המשפט".
בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה נמצאו רק שני מקרים בשנות השישים של המאה העשרים שבהם דן בית המשפט באישום שהתבסס על חוק הריבית.
47 חוק איסור הלבנת הוןחל על פעולות בכספים או רכוש שהופקו במישרין או בעקיפין מעבירה שהוגדרה בחוק כעבירת מקור, או ששימשה לביצועה של אותה עבירת מקור או אפשרו אותה וכן על פעילות ברכוש או מסירת מידע כוזב במטרה שלא יהיה דיווח, או שיהיה דיווח בלתי נכון לרשות.
רשימה סגורה של עבירות המקור מובאת בתוספת הראשונה לחוק.
הרשימה כוללת עבירות רבות המאפיינות פשיעה חמורה לרבות אלימות, עבירות רכוש, סמים וטרור.
נוסף על אלה כלולות ברשימת עבירות המקור גם עבירות על חוק ניירות ערך, עבירות המרמה, ועבירת רישום כוזב במסכמי תאגיד.
48 חוק מאבק בארגוני פשיעה, התשס"ג - 2003.
49 דוח מוניבל אף הוא מצביע על לָקּונה בתחום זה בפסקאות 46 , 499,363.
50 "הקונוטציה השלילית הנלווית לעתים למונח 'שוק אפור' מקורה, ככל הנראה, במערך הגביה הנוקשה המאפיין, לעתים, את השוק, ובעובדה שלעתים נמכר החוב, בניכיון, לגופים אחרים, שאינם מהו וים חלק מהפעילות המקורית, והם שדואגים בסופו של דבר לפירעונו.
לעתים מרחפת שאלה סביב מקורות המימון העומדים לרשות הגופים משרד האוצר 151 .
(1 :) במישור הצרכני בשוק מסוג זה חשוב להגן על לווים חלשים מפני מלווים חזקים.
( 2 ) במישור של המלחמה במחוללי הפשיעה: דפוס פעולה של ארגוני הפשיעה הוא מתן הלוואות בריבית גבוהה, שלעתים חורגת מן המותר בחוק.
כדי לגבות את החוב המגיע להם נוקטים ארגוני הפשיעה פעולות לא חוקיות כגון איומים ואלימות51( .
3 ) במישור של הלבנת הון: ההלוואותהחוץ-בנקאיות עלולות לשמש אמצעי נוח לפעילות של הלבנת הון.
לדעת משרד מבקר המדינה לנוכח חשיבות המלחמה בהלבנת הון ובפשיעה המאורגנת, לנוכח הצורך להגן על הנזקקים להלוואות מסוג זה ולנוכח המגבלות שבהפעלת סנקציות פליליות על פי הדינים שפורטו לעיל, מן הראוי שמשרד האוצר והרשות להלבנת הון יבחנו את הצורך ליזום שינויי חקיקה בתחום ההלוואות החוץ -בנקאיות, לרבות פיקוח על אלה הניתנות באמצעות נותני שירותי מטבע.
יודגש כי רק שילוב של פעולות בתחום החקיקה, הפיקוח והאכיפה, יש בו כדי לקדם את המאבק בהלבנת הון ובפשיעה.
משטרת ישראל מסרה בתשובתה: "אין ספק כי במצב הנורמטיבי אין מענה ראוי לתופעת 'שוק אפור', ובהחלט היה מן הראוי לתת מענה חקיקתי, שיכלול עבירות פליליות וסנקציות משמעותיות יותר מהמצב הקיים היום.
הוחל במהלך לתיקוני החקיקה מתאימים דבר המצריך תיאום של כל הגורמים הרלוונטיים".
זירות מסחר חלופיות במועד סיום הביקורת פעלו בישראל כ -20 זירות מסחר המאפשרות למשקיעים לסחור מול מפעילי הזירה במגוון מוצרים פיננסיים ובהם מטבע חוץ.
הפעולות המתבצעות בזירות אלה בתחום המט"ח יכולות להביא את בעלי הז ירה להיכנס לגדר של נותן שירותי מטבע.
באוגוסט 2004 מינה יו"ר רשות ניירות ערך דאז, מר משה טרי, ועדה שמטרתה לבחון את פעולתן של זירות חלופיות למסחר בניירות ערך בישראל.
בפברואר 2006 פרסמה הוועדה את מסקנותיה.
הוועדה התייחסה למציאות קיימת, שלפיה פועלות בישראל כמ ה זירות מסחר, שרק אחת מהן, הבורסה לניירות ערך בתל אביב, מוסדרת ומפוקחת באופן מלא.
חלק מהזירות מפגישות ישירות קונים ומוכרים משני הצדדים, ואילו בזירות אחרות מתבצעות הפעולות מול הזירה.
הוועדה הציעה לאפשר את פעולתן של זירות מסחר חלופיות שיעמדו בתנאים מסוימים.
רשות ניירות ערך הכינה הצעת חוק אשר הפנימה את עיקרי ההמלצות.
ההצעה, שהתייחסה לשני סוגי זירות המסחר, אושרה על ידי מליאת הרשות בנובמבר 2007 .
הערות הציבור שהתקבלו לגבי ההצעה חידדו את הצורך .
הנותנים לציבור הלוואות חוץ בנקאיות, ולעתים אפשר לתמוה מאין צברו גופים אלה את ההון הנדרש לשם פעילות פיננסית בהיקפים גדולים.
מכל מקום, אין ס פק כי פיקוח ורישוי של גופים אלה יכול לסייע באיתור עבירות של הלבנת הון" (יעל גרוסמן ורוני בלקין, איסור הלבנת הון הלכה למעשה [ 2006 ', עמ] 313-314 .
) 51 ראו למשל את דפוס הפעולה המשתקף בבקשת הסגרתם של האחים אברג'יל לארצות הברית ב"ש (ירושלים) 5368/08 היועץ המשפ טי לממשלה נ' יצחק אברג'יל ואח' (תקדין).
בהסדרה שלמה ומיוחדת של תחום הברוקר -דילר, ולא באופן עקיף באמצעות הסדרת הזירות.
לפיכך קידמה רשות ניירות ערך הצעת חוק שתסדיר רק את תחום הזירות שמבצעות פעילות ישירה מול הלקוחות 52 .
הצעה זו הועברה להערות הציבור רק במאי 2009 , כחמש שנים לאחר מינוי הוועדה ויותר משלוש שנים לאחר פרסום מסקנותיה.
רשות ניירות ערך מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2009 כי הצעת החוק המחודשת של הרשות בנושא זירות מסחר הועברה למשרד האוצר אשר פרסם בסמוך למועד מסירת התשובה את הצעת התיקון כ"תזכיר".
עוד ציינה הרשות כי אופן טיפולה בנושא זירות המסחר "ביטא יוזמה מיוחדת של הרשות והיה ועודנו אחראי וענייני.
הרשות לא שקטה על שמריה בשום שלב ולא נרתעה מטיפול בנושא למרות מורכבותו ולמרות שמרכיבים עיקריים בתחום הפעילות אינם מצויים כלל בתחומי אחריותה".
במסגרת ההצעה מונה רשות ניירות ערך כמה בעיות המאפיינות את פעילותן של הזירות, ובהן: התאמת כשירות הלקוחות למסחר, השימוש בכספי הלקוחות אינו מפוקח, קיים חשש ליציבותן של הזירות, העדר קריטריונים לרישום נגזרים 53 למסחר בזירה.
לנוכח הבעיות הציעה הרשות להסדיר את פעילותן של הזירות בשלושה היבטים עיקריים: הבטחת סטנדרטים של הגינות מסחרית וקיומם של עקרונות מסחר הוגנים; קביעת כללים לגבי תוכן והיקף המידע שזירות אלו יספקו ללקוחות; הבטחת יציבות הזירות.
עוד נמצא כי מאחר שאין שום גוף המפקח על הפעילות בזירות אין שום נתונים בדבר היקף הכספים המושקע בהן.
לדעת משרד מבקר המדינה יש חשיבות רבה ביוזמת רשות ניירות ערך להסדרת המסחר בזירות החלופיות במהירות.
על הרגולאטורים השונים לפעול במשותף להסדרת זירות המסחר בהן נסחרים מוצרים שאינם נכנסים לגדר ניירות ערך.
במסגרת ההסדרה יש, בין היתר, לבחון גם את הפיקוח שיוטל למניעת הלבנת הון ומימון טרור באמצעות זירות אלה.
בעניין הגופים המשמשים כזירות מסחר וכנותני שירותי מטבע כאחד יש צורך לקבוע כיצד ועל ידי מי ייעשה הפיקוח בתחומים אלה.
יש חשיבות רבה לפיקוח על נותני שירותי מטבע הרשומים והלא רשומים כאחד.
בין היתר, לנוכח החשש שהכספים הרבים המתגלגלים בתחום זה עלולים לשמש להלבנת הון או למימון טרור ולנוכח הקשרים שלעתים קיימים ביניהם לבין עולם הפשע.
הממצאים שמעלה דוח זה מלמדים שתחום זה אינו מפוקח ומוסדר דיו וכי אין די באמצעי האכיפה הקיימים, בייחוד ביחידה לנותני שירותי מטבע במשרד האוצר.
52 בד בבד פועל סגל הרשות לגיבוש הצעה נפרדת אשר תעסוק בכלל המתווכים הפיננסיים.
נגזרים הם מכשירים פיננסיים שערכם נגזר מנכס אחר משרד האוצר 153 .
לדעת משרד מבקר המדינה, על רשויות הפיקוח והאכיפה לתתלנושא את העדיפות הראויה, ולפעול תוך שיתוף פעולה ותיאום בין כל הגופים הנוגעים בדבר לרבות משרד האוצר והרשות לאיסור הלבנת הון - כדי להבטיח פיקוח נאות על נותני השירותים ואכיפה ראויה.
כמו כן יש לפעול להסדרת שווקים נוספים שבהם אין פיקוח כלל, כגון תחום ההלוואות החוץ-בנקאיות וזירות המסחר החלופיות, הפרוצים להלבנת הון ולפעילות גורמים עבריינים.
המשבר הכלכלי העולמי ששורשיו התגלו בשוק הנדל"ן האמריקני כבר במחצית השנייה של 2007 החריף מאוד במהלך שנת 2008 , עם קריסתם או הלאמתם של גופים פיננסיים מהמובילים בעולם .
המשבר החל לתת את אותותיו על המשק הישראלי כבר בתחילת 2008 , ואולם רק בספטמבר אותה שנה הורגשה השפעתו בירידות חדות במדדי הבורסה לניירות ערך בתל -אביב.
השפעת המשבר בשוק ההון (להלן - המשבר) הורגשה בשוק המניות ובשוק איגרות החוב שהונפקו על ידי חברות ציבוריות או פ רטיות (להלן - אג"ח קונצרניות).
לשם המחשה, במהלך 2008 חלה ירידה של כ-51% במדד תל-אביב 100 וירידה של כ-22% במדד תל- בונד 401 .
ירידות חדות במיוחד חלו בשערי המניות ואג"ח קונצרניות של חברות העוסקות בנדל"ן בחו"ל, בד בבד עם עלייה גדולה מאוד בתנודתיות בשערי יתר ניירות הערך הסחירים.
יש לציין כי במהלך 2009 חלה התאוששות בשווקים הפיננסיים: במהלך 2009 חלה עלייה של89% במדד תל-אביב 100 ו-44% במדד תל-בונד 402 .
התנודתיות הגבוהה בשערי ניירות הערך בבורסה בתל אביב מצביעה על רגישות גבוהה מאוד של שוק זה לאירועים הכלכליים.
מצב זה מחייב את גורמי הפיקוח ובהם אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר (להלן - אגף שוק ההון), להיות "עם אצבע על הדופק".
ירידות השערים והתנודתיות הגבוהה השפיעו גם על שוק החיסכון הפנסיוני, שהיקפו הסתכם בסוף שנת 2008 בכ-574 מיליארד ש"ח3 .
עם מכשירי החיסכון הפנסיוני, שהם המרכיב העיקרי מכלל החיסכון לטווח ארוך, נמנות קרנות פנסיה, קופות גמל ותכניות לביטוח חיים עם מרכיב חיסכון 4 (להלן- ביטוחי מנהלים או קופות ביטוח), המנוהלות בידי חברות ביטוח, חברות בעלות רישיון לעסוק בניהול קופת גמל או חברות מנהלות של קרנות פנסיה (להלן - גופים מוסדיים).
גופים אלה עוסקים בין היתר בהשקעת כספי החוסכים המופקדים במכשירי החיסכון הפנסיוני (להלן - עמיתים או חוסכים).
מכשירי החיסכון הפנסיוני הניבו תשואות שליליות ניכרות בשנת 2008 , ובשנת 2009 הושגו במכשירים אלה תשואות חיוביות גבוהות.
במהלך 2009 נקלעו כמה חברות ציבוריות לקשיים בפירעון התחייבויותיהן עד כדי חדלות פירעון.
על פי נתוני רשות ניירות ערך (להלן - רשות ני"ע) מיולי 2009 , מסתכמים התשלומים הצפויים להיפרע ב- 2010 בגין איגרות חוב סחירות5 בכ-33 מיליארד ש"ח.
רשות ני"ע בחנה את יכולת החזר החוב במדגם של 240 ,חברות ועל פי הערכותיה עומד סך החוב הסחיר שאותר כבעייתי (מתוך החוב שנסקר במדגם) על כ -10.
שוק ההון הישראלי והגופים המוסדיים כמחזיקי האג"ח העיקריים7 צריכים להתמודד בטווח הקצר עם תהליכים של הסדרי .
1 המדד הושק בתחילת פברואר 2008.
2 הנתונים מתוך אתרהבורסה לניירות ערך בתל -אביב.
3 :מקור הנתוניםדוח שנתי 2008 ', הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון (עמ139.
ענף זה נחלק לפוליסות מבטיחות תשואה ולפוליסות משתתפות ברווחים 5 הכוללות גם איגרות חוב שהונפקו למשקיעים מוסדיים ללא תשקיף, ולכן הציבור אינו רשאי לסחור בהן.
איגרות חוב אלה נסחרות במערכת המיועדת לשימושם של המשקיעים המוסדיים.
6 נתון זה מייצג את סך החוב הסחיר של חברות מהמדגם שלא יעמדו בהתחייבויותיהן לפי הערכת הרשות.
7 ביולי 2009 החזיקו הגופים המוסדיים בכ -65% מאיגרות החוב הסחירות וברוב 166 דוח שנתי60ב .
חוב שלא התנסו בהם בעבר.
על פי נתוני אגף שוק ההון, נכון לספטמבר 2009 נמצאו27 חברות בתהליך של הסדר חובות בהיקף כולל של12.
8 מיליארד ש"ח ערך נקוב.
להסדרת שוקי הכספים וההון ולפיקוח עליהם נודעת חשיבות רבה.
מערכות פיננסיות הן מטבען מערכות הרגישות לזעזועים, ותפקודן התקין הוא חיוני לשמירה על היציבות הכלכלית של המשק.
מנגנוני פיקוח שישלבו הסדרה מתאימה עם בקרה יעילה, איכותית ואפקטיבית יאפשרו לשווקים להתמודד טוב יותר עם משברים ויסייעו להקטין את עצמת הנזק שייגרם כתוצאה מהם לציבור החוסכים.
פעילות תקינה של מערכות פיננסיות תורמת גם להשקעה יעילה של החיסכון הלאומי באמצעות ניתוב כספי החיסכון להשקעות המניבות את התועלת הרבה ביותר - ומסייעות בכך להקצאה יעילה של המקורות במשק.
יש לציין כי בישראל ניתנות הטבות מס לחוסכים בחיסכון פנסיוני, והן אינן מותירות כמעט ברירה לחוסכים אלא להמשיך ולחסוך במסגרות המוסדיות עד לגיל הפרי שה.
משיכה מוקדמת של החסכונות עלולה לגרום חבות מס ניכרת והפסד הזכות ליהנות מהקלות מס בהמשך תקופת הצבירה.
כיוון שלחוסכים אין השפעה של ממש על תהליכי קבלת ההחלטות בגופים המוסדיים, תפקידם של גופי הפיקוח הוא להגן על האינטרסים שלהם כלפי הגופים המוסדיים והמנפיקים.
לפיקוח יעיל ואפקטיבי על פעילותם של הגופים המוסדיים יש חשיבות גדולה במיוחד, משום שהחוסכים באמצעות הקופה נושאים בהפסדים העלולים להיווצר עקב השקעה לא ראויה, או שהם עלולים ליפול לנטל על המדינה.
לכן צריך להיות למדינה עניין רב בהתנהלות תקינה של שוק ההון.
אגף שוק ההון אחראי על הפיקוח וההסדרה בשוקי הביטוח, הפנסיה והגמל.
ייעודו העיקרי של האגף הוא להבטיח רמה מיטבית של ביטחון פיננסי לצרכני השירותים הפיננסיים בתחומים האמורים.
תפקידיו המוצהרים של האגף הם שמירה על יציבותם וחוסנם של המוסדות המפוקחים ועל ניהולם התקין, ועל ההגינות והמקצועיות של השירות הניתן ללקוחות8 .
דוח זה מתמקד בסדרי הפיקוח והבקרה של אגף שוק ההון על הגנת האינטרסים של ציבור החוסכים.
עם זאת יצוין, כי בנוסף לאגף שוק ההון גם רשות ני"ע, הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל (להלן - הפיקוח על הבנקים) והרשות להגבלים עסקיים מטפלים בהיבטים שונים של שוק ההון.
במהלך שני העשורים האחרונים נעשו כמה מהלכי רפורמה בשוק ההון הישראלי.
ביניהם ניתן למנות את הרפורמות העיקריות הבאות: הקטנת שיעור ההשקעה באיגרות חוב מיועדות והפסקת הנפקתן בעבור קופות גמל וביטוחי מנהלים (השינוי נעשה בכמה שלבי ם בשנים 1986 -2003 ,); סגירת קרנות הפנסיה הוותיקות שהקנו לחוסכים בהן זכויות נצברות, בפני עמיתים חדשים, והקמתן של קרנות פנסיה חדשות המבוססות על קרן ותשואה ( 1995 ); הסרת מרבית המגבלות הקיימות על מכסות ההשקעה השונות, והטלת עיקר האחריות על ניהול ההשקעות על הקופות ( 2001 ( ); הפרטת קרנות הפנסיה החדשות 2003 ); הפרדת קופות הגמל וקרנות הנאמנות מהמערכת הבנקאית, וכניסתם של הבנקים לתחום הייעוץ הפנסיוני ( 2005 ); האחדת הנורמות החלות על ניהול נכסים בכל מכשירי החיסכון הפנסיוני ( 2005 ); האחדת הטבות המס שמקנות הפקדות בשלושת מכשירי .
המכריע של איגרות החוב הלא סחירות.
8 :המקורדוח שנתי 2007 .
, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, משרד האוצר משרד האוצר 167 .
החיסכון הפנסיוני בישראל ( 2008 ); והסדרת המעבר בין מוצרי החיסכון הפנסיוני השונים ( 2008.
) רפורמות אלו יצרו שינוי של ממש בשוק החיסכון הפנסיוני: המעורבות הממשלתית בשוק ההון צומצמה, התחרות בין הגופים הפעילים בשוק גברה, והופחתו במידה מסוימת החששות לניגודי עניינים.
הפסקת הנפקתן של איגרות חוב מיועדות על ידי הממשלה הביאה להפניית החסכונות לחלופות השקעה חדשות ומגוונות - ביניהן הקצאת אשראי חוץ -בנקאי לסקטור העסקי.
בו -בזמן גדל חופש הבחירה של העמיתים בקרנות הפנסיה החדשות, בקופות הגמל ובקרנות ההשתלמות, והוקל המעבר בין קופות וקרנות שונות.
יישומן של הרפורמות יצר סיכונים חדשים שהצריכו התמודדות מצד כל הגורמים המעורבים, ובמיוחד מצד הרגולטורים והגופים המוסדיים.
התוצאות של רפורמות אלו היו: פיזור הניהול של כספי הציבור וחסכונותיו הפנסיוניים בין גופים מוסדיים רבים, שהפיקוח עליהם נעשה מורכב יותר מבעבר; שינוי מהותי בהרכב הנכסים של הקופות והקרנות; התפתחותו המהירה של שוק האשראי החוץ-בנקאי 9 וגידול בחשיפה של כספי החוסכים לסיכונים.