HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
במערכת מורכבת ומסועפת שבה חולשת הממשלה על מגוון משרדיה, טבעי שיש תחומי השקה רבים בין משרדים ייעודיים, ולעתים אף תחומים המשותפים לטיפולם של שני משרדים או יותר.
על כן לא ניתן למנוע לחלוטין את היווצרותן של מחלוקות; בה בעת יש לקדם צעדים יזומים, פרו-אקטיביים, לצמצום כמות המחלוקות ולמניעתן מבעוד מועד, אשר יגדירו כראוי את תחומי הסמכויות והאחריות ויקטינו את הסיכוי להיווצרות מחלוקות; יש לעשות זאת באמצעות פעולות ל"סגירת קצוות" בנושאי חקיקה, וכן באמצעות חיזוק והסדרה של פעולות התיאום הבין -משרדי, לרבות יצירת פורומים להידברות סדירה, כגון ועדות משותפות של משרדים העוסקים בתחומים משיקים ופורום מנכ"לים של מש רדי הממשלה.
גישה מגיבה ומסדירה (ראקטיבית ): יש לגבש תכנית מובנית שתכלול נהלים ומנגנונים לקיום הליך יעיל ומועיל ליישוב מחלוקות.
בכלל זה ראוי לקבוע לוח זמנים לכל שלב בהליך ליישוב המחלוקת עד לסיומה.
כמו כן יש להטיל את האחריות לפתרון המחלוקת בראש ובראשונה ע ל המשרדים והשרים הנוגעים בדבר, ובנוסף לקבוע שהממשלה מחויבת לפעול באופן יזום לאתר מחלוקות ולפעול לפתרונן.
כפי שעולה מדוח זה הטיפול במחלוקות רבות ארך שנים רבות או לא הסתיים עד מועד סיום הביקורת.
לפעמים נקטע הליך יישוב המחלוקת במשרדים החלוקים, ופעמים בשלבים של עירוב גורמי המטה.
עוד יצוין כי לעתים התארך משך הטיפול במחלוקת בשל חוסר יעילותו, למשל נמצא כי משרדי המטה טיפלו בחלק מהמחלוקות המורכבות בהליך טורי - פרט אחר פרט, במקום בהליך אחוד המתכלל את כל היבטי הסוגיה, ובכך האריכו את הליך יישוב המחלוקת.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 ציין מנכ"ל משרד רה"מ כי הוא סבור שתקנון הממשלה נותן בידי השרים כלים טובים כדי להביא את המחלוקות להכרעה, וקבע כי האחריות המיניסטריאלית לפתור את המחלוקות או להביאן לפני ראש הממשלה מונחת לפתחם.
מנכ"ל משרד רה"מ הבחין בין מחלוקות בין - משרדיות המובאות לטיפולו על ידי ראש הממשלה או הממשלה, בהתאם לתקנון הממשלה, שבהן הוא מחויב לטפל; ובין מחלוקות המובאות לפתחו בערוצים אחרים אשר את הטיפול בהן הוא מתעדף בהתאם לסדר היום של ראש הממשלה והממשלה, וכי הדבר נועד להבטיח שמשרד ראש הממשלה יפעל בסוגיות מרכזיות, שבהן התערבותו והובלתו נחוצות לקידום תהליכים שהממשלה הגדירה בסדר העדיפויות שלה.
עוד ציין כי לא בכדי אין מנגנון המחייב את משרד רה"מ לעסוק בכל מחלוקת בין-משרדית: מנגנון כזה היה משתק את המשרד ולא מאפשר לו לסייע לממשלה בהשגת היעדים שקבעה לעצמה; על כן סדר הע דיפויות של משרד רה"מ לטיפול במחלוקות והקריטריון הראוי להקצות את משאב הזמן ותשומת הלב הניהולית של ראש הממשלה ושל הפורום הבכיר ביותר במשרד רה"מ לטיפול במחלוקות צריכים להיקבע על פי מהות המחלוקות וסדר היום של ראש הממשלה ושל הממשלה.
לדעת מנכ"ל משרד רה"מ, הסיבה העיקרית לריבוי המחלוקות הבין-משרדיות שלא הוכרעו לאורך זמן, היא אי -השימוש של השרים או 42 דוח שנתי61ב .
מנכ"לי משרדיהם במנגנונים העומדים לרשותם לפתרון מחלוקות כדוגמת פורומים שהוקמו ביזמת מנכ"לי המשרדים, פורום המנכ"לים במשרד רה"מ, ועדות בין - משרדיות וכן פנייה לראש הממשלה במקרים שבהם לא מושגת הסכמה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 ,ציין מנכ"ל משרד רה"מ לשעבר מר יוסי קוצ'יק, כי יש לקבוע דרך שתחייב את משרדי הממשלה להכריע בעניינן של מחלוקות.
כדוגמה לחשיבות הטיפול במחלוקות בין-משרדיות מתמשכות 43 .
שיש להסדרת המחלוקות ציין מר קוצ'יק את שירותי הכבאות, אשר המהלך הנדרש להפכם לרשות ממלכתית אחת מחייב לפתור מחלוקות רבות בין משרד האוצר, משרד הפנים, השלטון המקומי וגורמים נוספים, וחוסר היכולת לפתור מחלוקות אלו גרם למחדל מתמשך.
עוד ציין כי אם לא תימצא דרך מחייבת לפתרון מחלוקות, הרי שנוכח המבנה הפוליטי הקיים במדינת ישראל, נושאים רבים בעלי חשיבות לא יטופלו גם בעתיד.
ממצאי דוח זה מלמדים כי המנגנונים הקיימים לטיפול במחלוקות בין - משרדיות אינם מספקים; אמנם האחריות לפתרון המחלוקות היא של המשרדים והשרים, כל אחד בתחומו, ואם אין הם מצליחים בכך עליהם להביאן לידיעת ראש הממשלה, אולם גם הממשל ה מחויבת, מתוקף אחריותה המשותפת, לפעול באופן יזום לאתר מחלוקות מתמשכות אשר פוגעות בציבור ולהביא לפתרונן.
איתור מחלוקות בין -משרדיות ופתרונן אפשר שייעשו בדרכים שונות בידי משרד רה"מ או בידי גורם אחר, ובלבד שיהיה זה גורם בעל ראייה כלל-ממשלתית ובעל תוקף ומעמד אפקטיבי שלא יפסיק את הטיפול במחלוקת, אלא לאחר שהגיעה ליישובה המלא, וזאת תוך מחויבות ללוח זמנים מחייב וקצר ככל האפשר.
ניתן אף לאתר מחלוקות במהלך מפגשי המנכ"לים של משרדי הממשלה שמקיים מפעם פעם מנכ"ל משרד רה"מ או כחלק מהדיון בתכנית העבודה השנתית של המשרדים.
בטיפול במחלוקת יכולים להשתתף גורמי המטה המטפלים כיום במחלוקות - משרד המשפטים במחלוקת משפטית גרידא או משרד רה"מ במחלוקות הנוגעות לנושאים העומדים בראש סדר העדיפויות של הממשלה - אך אין די באלו.
אפשר שהמנגנון המיטבי לטפל במחלוקות מורכבות אשר להן היבטי מדיניות וכן היבטים משפטיים ותקציביים הוא פורום משותף (שולחן עגול) של משרדי המטה בראשות משרד רה"מ.
פורום זה יוכל לתכלל את כל היבטי המחלוקות הבין-משרדיות וכך למנוע את התמשכות המחלוקת הנגרמת מהטיפול הטורי בה.
נוכח הממצאים העולים מדוח זה, נדרש דיון מעמיק של הממשלה וקבלת החלטה לפתרון הבעיה הקיימת בהליך פתרון מחלוקות בין -משרדיות, הגורמת, בין היתר, לפגיעה באזרחים שאינם זוכים לקבל את השירותים שלהם הם זכאים מהמדינה ולנזקים כלכליים -מינהליים למשרדי הממשלה.
ממצאי דוח זה מלמדים על אחת מבעיות המשילות הקשות של ממשלות ישראל לדורותיהן: יש עשרות מחלוקות בין משרדי הממשלה, חלקן נמשכות שנים רבות, לעתים אף יותר מעשור, בלי שהגיעו לכלל פתרון.
לעתים היו מחלוקות ש"נפלו בין הכיסאו ת" או שהטיפול בהן חודש רק לאחר התערבות גורם חיצוני כגון בג"ץ.
המחלוקות גרמו נזקים ניכרים לציבור - חלקם ישי רים, בעיקר לאוכלוסיות חלשות, בשלילת זכויות 44 דוח שנתי61ב .
המוקנות להן בחוק, בטיפול שאינו שוויוני, ואף בסיכון בריאות הציבור; וחלקם נזקים כלכליים-מינהליים למשרדי הממשלה ולאוצר המדינה.
הטיפול במחלוקות בין-משרדיות מתמשכות 45 .
תקנון הממשלה קובע כאמור כי שר יביא לפני ראש הממשלה מחלוקת בינו ובין שר אחר לגבי הפעלת סמכות משותפת.
האחריות ליישוב מחלוקות משפטיות גרידא היא של היועץ המשפטי לממשלה.
אך מלבד קביעות אלה, במועד סיום הביקורת עדיין אין תהליך מובנה ושיטתי ליישוב מחלוקות בין-משרדיות, ובתוך חלל זה פועלים המשרדים החלוקים ביניהם ביזמות אקראיות, ללא יד מכוונת וללא מסגרת זמן ברורה; יישוב המחלוקות באופן כזה נעשה באמצעים שונים, ובהם דיונים בין המשרדים, ועדות בין-משרדיות, פנייה לסיוע משרדי המטה.
אמצעים אלה הם ראויים כל עוד הם יעילים ומאפשרים ליישב בתוך פרק זמן סביר את המחלוקות.
ממצאי דוח זה מלמדים גם כי המנגנונים הקיימים לטיפול במחלוקות בין - משרדיות אינם מספקים.
אמנם האחריות לפתרון המחלוקות מוטלת על המשרדים והשרים, כל אחד בתחומו, ואם אין הם מצליחים בכך עליהם להביאן לידיעת ראש הממשלה; אולם גם הממשלה מחויבת, מתוקף אחריותה המשותפת, לפעול באופן יזום לאתר מחלוקות מתמשכות אשר פוגעות בציבור ולהביא לפתרונן, בכל דרך שתראה לנכון.
לנוכח ממצאי דוח זה, נדרש דיון מעמיק של הממשלה וקבלת החלטה לטיפול בבעיה הקיימת באמצעות הסדרת הליך ליישוב מחלוקות בין - משרדיות, הגורמות לפגיעה באזרחים שאינם זוכים לקבל את השירותים שלהם הם זכאים ולנזקים כלכליים-מינהליים.
העיר אילת (להלן גם - אילת או העיר), ששטח השיפוט שלה כ-100 קמ"ר, נוסדה בשנת 1951 והוכרזה כעיר בשנת1959 .
העיר נמצאת במשולש גבולות- בדרומה היא גובלת בעיר טאבה שבחצי האי סיני (מצרים) ובמזרחה עם העיר עקבה (ירדן)2.
באילת ובסביבתה יש נוף ייחודי ובו שילוב של הרים, מדבר וים עשיר באוצרות טבע למיניהם.
לעיר, המונה כ-47,300 תושבים3 , מבנה דמוגראפי ייחודי ובלתי יציב בהשוואה לערים אחרות בישראל בעלות מספר תושבים דומה: שיעור גבוה יחסית של משפחות חד-הוריות (כ-13.
7% ), שיעור גבוה יחסית של צעירים (כ-20% בני20- 29 ) ושיעור גבוה(כ-%15 ) של מסתננים מאפריקה4 (להלן- מסתננים), שחלקם מועסקים בבתי המלון בעיר (ראו להלן).
העיר סובלת מהגירה שלילית5 ומתחלופה גבוהה של אוכלוסייה (בעיקר צעירה) המגיעה לעיר לתקופות קצרות כדי לעבוד בענף התיירות.
שיעור האבטלה בעיר הוא %4.
66 - שיעור נמוך במידה רבה משיעור האבטלה שבערי פריפריה אחרות בדרום הארץ ומשיעור האבטלה הארצי הממוצע.
הרוב המוחלט של תושבי אילת הם שכירים שממוצע שכרם עמד בשנת 2007 על7,000 ש"ח- שכר הנמוך בכ -13% מממוצע שכרם של השכירים באשכול היישובים היהודיים שבו נכללת אילת (מבחינת מספר התושבים)7.
2 אילת מוגדרת כעיר הפריפריאלית ביותר בישראל על פי מדד הפריפריאליות לשנת 2004 של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן- הלמ"ס).
המרחק בינה לבאר שבע הוא כ-232 ק"מ ובינה לתל-אביב כ-328 .
ק"מ 3 "הלמס, מפקד האוכלוסין 2008 על פי נתוני עיריית אילת, בסוף שנת2009 חיו בעיר כ-63,500 תושבים (לא כולל מסתננים מאפריקה- ראו הערה 4 ).
הפער הגדול בין הנתונים של הלמ"ס ובין נתוני עיריית אילת נובע ממספר רב יחסית של עובדים עונתיים זמניים המגיעים לעיר לתקופות קצרות ואינם נכללים בנתוני הלמ"ס.
4 עיריית אילת העריכה ביולי2010 את מספרם של המסתננים השוהים בעיר בכ- 7,000.
5 ,הלמ"סהרשויות המקומיות בישראל 2007 .
6 נתוני שירות התעסוקה הישראלי למאי2010.
7 ,המוסד לביטוח לאומי ממוצעי שכר והכנסה לפי יישוב ולפי משתנים כלכליים שונים 2007 , אוקטובר2009 .
עד סוף שנות השבעים של המאה העשרים התבססה כלכלתה של העיר בעיקר על עבודה בנמל הים, במכרות הנחושת בתמנע ובתעשיות קלות.
ואולם משנות השמונים של המאה העשרים, ובייחוד פיתוח התיירות באילת 73 .
בשנות התשעים, בד בבד עם היחלשות מקורות התעסוקה העיקריים שלה (ירידה בנפח הפעילות בנמל, סגירת מכ רות הנחושת ועוד) עברה העיר, בעידוד הממשלה, פיתוח תיירותי מואץ.
פיתוח זה הפך את העיר לעיר התיירות המובילה בארץ מבחינת מספר חדרי המלון - כ-11,150 (כ-23% )מסך חדרי המלון בישראל ב-50 בתי מלון רשומים8,9 ומבחינת איכות מוצר הלינה10 .
פדיון בתי המלון באילת היה בשנת 2009 כ-2 מיליארד ש"ח (כ-%25 )מפדיון בתי המלון בארץ11 .
התיירות באילת היא עוגן כלכלי מרכזי לתושביה, ורוב המועסקים בעיר מתפרנסים ממנה במישרין או בעקיפין: יותר מ-25% מהמועסקים בעיר עובדים בשירותי האירוח והאוכל (יותר מפי חמישה מהממוצע הארצי בענף זה).
רק 5% מהמועסקים בעיר עובדים בתעשייה (כשליש מהממוצע הארצי בענף זה12 .
) אורך רצועת החוף בעיר מהגבול הדרומי ועד הגבול המזרחי הוא כ-11.
מוקד התיירות העיקרי התפתח באזור החוף הצפוני של מפרץ אילת, השוכן במזרח העיר (להלן - החוף הצפוני).
אורכה של רצועת החוף הצפוני הוא כ-2.
8 ק"מ, ורובה שמישה לרחצה.
באזור זה נמצאים כ-75% מחדרי המלון בעיר, ולאורכו נסללו שתי טיילות - מערבית ומזרחית - ובהן אטרקציות, מסעדות ובתי קפה, שטחי מסחר רבים וכ-80 דוכני רוכלים13 .
כמו כן נכרו באזור שלוש לגונות- שתיים המיועדות לעגינת כלי שַיִט ואחת שיועדה לרחצה אולם הרחצה טרם הותרה בה.
אזור תיירות נוסף נמצא בדרום-מזרח העיר (להלן - החוף הדרומי).
מדובר ברצועת חוף ארוכה (כ -8.
5 ק"מ), שרובה אינו משמש לצורכי תיירות אלא לנמלים ולשימושים אחרים.
שטח החוף הדרומי אינו מפותח ברובו ואינו פתוח לציבור, למעט כ-1.
6 ק"מ של רצועת חוף שפתוחה לציבור אולם אינה מוכרזת כמותרת לרחצה.
כ-9% מחדרי המלון בעיר מצויים לאורכו של החוף הדרומי, אך באזור זה אין מוקד תיירות מוגדר.
יתר חדרי המלון (כ-16% ) נמצאים במרכז העירוני של העיר.
להלן תרשים המתאר את חלוקת רצועת החוף באילת על פי השימושים שנעשים בה ותצלום אווירי של קו החוף של העיר: .
8 בתי מלון שקיבלו ממשרד התיירות תעודה של מלון רשום, לפי תקנות שירותי תיירות (בתי מלון), התשס"א-2001.
9 ,הלמ"סמאגר הנתונים של הלמ"ס - שירותי הארחה, "נתונים על בתי מלון - מלונות לפי מחוזות, נפות וערים", אוגוסט 2010.
10 לפי דוח של חברת ייעוץ ששכרו משרדי התיירות והאוצר מנובמבר 2006 כדי לבחון באופן מקיף את הפוטנציאל התיירותי של מדינת ישראל ואת תפקידי הממשלה בנושא (להלן - דוח חברת הייעוץ).
מסקנות הדוח אומצו על ידי שני המשרדים.
11 מקור הנתונים- ראו הערה 9.
12 ,הלמ"סמפקד האוכלוסין 2008.
13 הדוכנים הםמפגע מהבחינה האסתטית, מבחינת איכות הסביבה ומבחינת הבטיחות.
עוד בנושא זה ראו מבקר המדינה, דוח ביקורת על הרוכלות בטיילת החוף הצפוני באילת (2010.
) 74 דוח שנתי61ב תצלום 1 : תצלום אווירי של קו החוף של אילת .
מתוך פורטל גאוגרפי לאומי של המרכז למיפוי ישראל פיתוח התיירות באילת 75 .
מאפיין התיירים בעיר בעשורים האחרונים של המאה העשרים היה שילוב של תיירות חוץ (תיירות נכנסת) ותיירות פנים.
תיירות החוץ הגיעה לעיר בעיקר בטיסות שכר ישירות מאירופה בחודשי הסתיו והחורף, ואילו תיירות הפנים הגיעה בעיקר בחגי ישראל ובחופשות של בתי הספר בחודשי הקיץ14 .
שילוב זה איזן את התפוסה בבתי המלון בכל חודשי השנה.
תיירות החוץ הזרימה לעיר ולמדינה הכנסות במטבע זר והעניקה לה נופך בין-לאומי.
ואולם בעשור האחרון ירד שיעור התיירים המגיעים לאילת בטיסות השכר בכ-%6615 .
הדבר הוביל לירידה ניכרת בתפוסת החדרים השנתית הממוצעת ואילץ את בתי המלון להסתמך באופן כמעט בלעדי על תיירות פנים16 .
בו בזמן נוצר קיפאון בפיתוח התיירותי בעיר: לא נבנו בה חדרי מלון חדשים וחלה האטה בפיתוח תשתיות תיירותיות ובהקמת אטרקציות חדשות.
הקיפאון בעיר מנוגד לחלוטין למתרחש בקרב שכנותיה של העיר ממזרח ומדרום - עקבה וסיני שבתחומן יש שטחי חוף נרחבים, ופוטנציאל התיירות שלהן טרם מומש במלואו.
בשנת 2000 התקבל בירדן חוק17 שהפך את עקבהוסביבתה (שטח של כ-375 קמ"ר) לאזור כלכלי מיוחד ( ASEZA ) המנוהל על ידי רשות סטטוטורית עצמאית שבראשה עומד מושל הפועל בשיתוף מועצת מנהלים.
החוק נועד לעודד השקעות זרות באזור זה, והוא מעניק הקלות של ממש בהליכי הרישוי של העסקים, תמריצים, פטורים ממסים שונים, אפשרות להעסיק עובדים זרים בשיעור גבוה ועוד.
בשנת 1993 החליטה ממשלת מצרים לפתח בשנים 1994 -2004 את חצי האי סיני, לקדם את האזור ולעודד השקעות בפרויקטים תיירותיים שיוקמו בו, בין היתר באמצעות מתן פטור ממס לתקופה של עשר שנים.
כמו כן הקימו המצרים בשנת 1997 רשות כללית להשקעות ולאזורי סחר חופשי ( GAFI)18 , שתפקידה לסייע בנושאים כגון רישוי עסקים, ערבויות וחוזים.
כל אלה הביאו לידי כך שבאזורים האלה חלה תנופת פיתוח מואצת, ומיליארדי דולרים הושקעו בהם, בין היתר בידי משקיעים זרים שבנו בתי מלון וכפרי נופש של רשתות בין-לאומיות.
בחודשים דצמבר 2009 - ספטמבר2010 (להלן- מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את פעילותם של גופים ממשלתיים שונים בתחומים מרכזיים הנוגעים לפיתוחה של העיר אילת כעיר מבוססת תיירות.
הבדיקה נעשתה במשרד התיירות; במשרד האוצר; במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י); בעיריית אילת (להלן גם - העירייה) ובחברה לפיתוח חוף אילת בע"מ (להלן - החפח"א או החברה).
בדיקות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה; במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה); במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת); במשרד הביטחון; במשרד הפנים - ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין); בשירות התעסוקה הישראלי (להלן - שירות התעסוקה); בחברה הממשלתית לתיירות (להלן - חמ"ת) ובחברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ (להלן - חנ"י).
14 השיעור הממוצע של לינות תיירי חוץ בשנים 1991 -2000 היה כ-34% מכלל הלינות בעיר.
מקור הנתונים - ראו הערה 9 .
15 בשנת2000 הגיעו לעיר בטיסות שכר ישירות כ-144,000 תיירים, ואילו בשנת2009 - רק כ-49,000 ,תיירים.
משרד התיירותתיירות לישראל - דוח סטטיסטי (2009 ,) לוח7 .
16 בשנים 1991 -2000 הייתה תפוסת החדרים השנתית הממוצעת כ -74% , ובשנים 2001 -2009 - כ-65%.
ממוצע לינות תיירי חוץ בשנים 2001 -2009 היה כ-11% מכלל הלינות בעיר.
מקור הנתונים- ראו הערה 9.
17 חוק ה- ASEZA ( Aqaba Special Zone Authority.
) 18 General Authority for Investment and Free Zone.
פיתוח התיירות באילת 77 .
מעורבות ממשלתית בפיתוח התיירות בעיר .
בעשורים האחרונים נקטה הממשלה כמה יזמֹות לקידום הפיתוח התיירותי בעיר, בהן: פיתוח באמצעות חברה ממשלתית ייעודית - החפח"א, הקצאת משאבים ישירה של הממשלה בשיתוף העירייה לקידום פרויקטים של תשתיות תיירותיות ציבוריות בעיר, חקיקה המסייעת לפיתוח התיירות בעיר וייזום תכניות ממשלתיות לפיתוח התיירות בעיר ולקידומן.
פיתוח החוף הצפוני באמצעות החברה לפיתוח חוף אילת בע"מ כחלק ממדיניות הפיתוח של העיר אילת החליטה הממשלה בשנת 1964 להקים חברה ממשלתית - החפח"א19 - לשם פיתוח שטח של כ-1,200 דונם בחוף הצפוני של מפרץ אילת, המנוהל על-ידי ממ"י (להלן - אזור הזיכיון).
החברה היא גם המנהלת והבעלים של חברת מזח תיירות בע"מ (להלן - חברת המזח)20 בחלקים שווים עם העירייה ועם ממ"י, ובבעלותה גם כמה נכסים באזור הזיכיון21 .
בשנים 1965 -2009 השקיעה החברה בפיתוח אזור הזיכיון כ-330 מיליון ש"ח.
הפיתוח כלל, בין היתר, כ-3.
5 ק"מ של טיילות, כ -1.
6 ק"מ של חופים, חמישה גשרים (מהם שלושה נפתחים), שלוש לגונות וכן תשתיות ותכסיות בשטחים הציבוריים22.
החפח"א פעלה משנת1965 על פי הסכם הרשאה עם ממ"י.
תוקף הסכם הרשאה הוארך כמה פעמים במהלך השנים.
על פי הסכם ההרשאה גבתה החברה מיזמים החוכרים את המגרשים מממ"י דמי פיתוח, ובאמצעותם מימנה את פיתוח אזור הזיכיון.
את רשימת עבודות הפיתוח שיש לבצע ואת סדר העדיפות לביצוען קבעו החפח"א וממ"י יחד (על אי-חידוש הסכם ההרשאה - ראו להלן).
כחלק מפיתוחו של החוף הצפוני החליט דירקטוריון החפח"א בשנת 1990 ,לכרות לגונה במתחם המזרחי של אזור הזיכיון וזאת כדי להגדיל את רצועת החוף של העיר בכקילומטר וחצי.
הלגונה יועדה לרחצה, לספורט ימי ולנופש, והקרקעות שמסביבה יועדו להקמת בתי מלון.
בהסתמך על סקרי היתכנות, על חוות דעת ועל מחקרים מדעיים נכרתה בשנים 1993 -1994 הלגונה, וסביבה נשתלו מדשאות, עצי נוי וצמחים אחרים, ונעשה בסביבתה פיתוח חלקי.
מדובר בפרויקט הגדול והחשוב ביותר שביצעה החברה במהלך כל שנות פעילותה, ועל פי הערכותיה הושקעו במתחם כ -24.
5 מיליון ש"ח (נומינלי).
רוב ההשקעות מומנו מדמי הפיתוח ששילמו יזמים שחכרו מגרשים במתחם המערבי של אזור הזיכיון, על חשבון השיווק העתידי של המגרשים במתחם המזרחי שבו נמצאות עתודות הקרקע העיקריות.
במאי 1995 נחנכה הלגונה המזרחית, ואולם כמה חודשים לאחר שמולאה במי ים התברר כי בשל הקצב האִטי של תחלופת המים בלגונה מימיה עכורים, ובוצה .
19 ( בעלי המניות בחברה הם מדינת ישראל באמצעות משרד התיירות95% ) ועיריית אילת (5%.
) 20 חברה ממשלתית שהוקמה בשנת1968 .
היא חוכרת מממ"י שטח של עשרה דונמים בחוף הדרומי ומשכירה אותו ליזמים פרטיים, ואלה מפעילים בו מזחים לספינות, מסעדות, חנויות וחוף רחצה.
21 ממצאים על אודות פעילותה של החפח"א עד שנת1998 ,ראו מבקר המדינהדוחות על הביקורת באיגודים בתחום התיירות (1998 ), בפרק "דוח על הביקורת בחברה לפיתוח חוף אילת בע"מ", עמ' 11 .
על פי נתוני החפח"א 78 דוח שנתי61ב .
שחורה מצטברת על קרקעיתה ועל חופיה.
כך הלגונה הפכה ממוקד נופש ותיירות פוטנציאלי למפגע.
שאלת האחריות למפגע תלויה ועומדת בפני בית המשפט23 .
23 ת"א1087/02 (מחוזי באר -שבע) החברה לפיתוח חוף אילת בע"מ נ' המכון הישראלי לחקר הנדסה ימית בע"מ ואח'.
מדובר בתביעה בסך של כ -25 מיליון ש"ח שהגישה החפח"א בשנת 2002 נגד הגורמים המקצועיים שסיפקו מידע והנחיות מקצועיות לתכנון הלגונה ולכרייתה.
עד מועד סיום הביקורת טרם הסתיימו ההליכים המשפטיים בתביעה.
פיתוח התיירות באילת 79 .
בנובמבר2003 אישרה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה במחוז הדרום תכנית מתאר מקומית מפורטת לאזור הלגונה המזרחית24 (להלן- תכנית המתאר ללגונה) בשטח כולל של כ-600 דונם (בים וביבשה).
התכנית מאפשרת להקים2,000 חדרי מלון ו-200 דירות נופש.
נוסף על כך מגדירה התכנית עוד שימושים לקרקע באזור זה: ספורט ונופש, בידור, מסחר, שטחי ציבור, מבני ציבור, חופי רחצה, מתקנים הנדסיים, דרכים וחניות ציבוריות.
לתכנית המתאר ללגונה שאישרה הוועדה צורפה חוות דעת בנושאי הנדסה ימית וסביבה ימית, ובה שורה של פעולות מפורטות להשמשת מי הלגונה לרחצה.
התכנית התנתה את הוצאת היתרי הבנייה בביצוע הפעולות להשמשת מי הלגונה לרחצה.
לאחר אישור תכנית המתאר ללגונה החלה החפח"א לפעול לפיה לקידום פתרון בעיית המים.
בתיאום עם משרד התיירות פנתה החברה לאתר מעבדות בחו"ל וביקשה שיכינו מודל הנדסי לביצועו ולתחזוקתו של הפתרון המוצע בתכנית המתאר ללגונה.
ל אחר שהתקבלו ההצעות למודל נבחרו שתי המעבדות המתאימות ביותר.
ברשימת הפעולות להשמשת מי הלגונה שנכללה בחוות הדעת שצורפה לתכנית המתאר ללגונה נדרשה גם מדידה של נתונים שונים של מי הלגונה (ניטור) למשך תקופה של כשנה לפחות.
לפיכך, על פי הערכות החפח"א, ביצוע שתי הפעולות המקדמיות (המודל ההנדסי והניטור) שייעשו בעת ובעונה אחת צפוי להימשך כשנה, וביצוע כל הפעולות הדרושות לפתרון בעיית מי הלגונה צפוי להסתיים כעבור שלוש עד ארבע שנים.
בנובמבר 2005 החליטה הוועדה המשותפת של ממ"י ומשרד התיירות25 (להלן- הוועדה המשותפת) לאשר הקצאה של 2.
5 מיליון ש"ח לביצוע הפעולות המקדמיות.
בישיבה של הגופים הרלוונטיים שהתקיימה בפברואר 2006 ,באגף תיאום, מעקב ובקרה במשרד ראש הממשלה הונחה ממ"י לפעול להקצאת התקציב כאמור.
במרס 2006 פנה ממ"י לאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) בבקשה להקצות את התקציב.
הביקורת העלתה כי חרף קבלת ההחלטות, עד מועד סיום הביקורת לא העבירו ממ"י ואג"ת את התקציב לפעולות המקדמיות הנדרשות להשמשת מי הלגונה המזרחית לרחצה.
וזאת אף על פי שביצוע פעולות אלה נדרש בתכנית המתאר ללגונה, שכאמור כבר אושרה, ובלי התקציב אי-אפשר להתחיל לטפל בבעי ה.
בתשובת אג"ת למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 נמסר כי מכיוון שהפעולות להשמשת מי הלגונה המזרחית - כפי שהן מופיעות בתכנית המתאר - נתקלו בקשיי יישום, ומאחר שנבחנה האפשרות לפרק את החפח"א וטרם הוחלט על גורם מפתח אחר לחוף הצפוני (ראו להלן), לא הועברו כספים לפיתוח הלגונה.
הרוב המכריע של עתודות הקרקע למלונאות באילת נמצא באזור הלגונה המזרחית.
לפי תכנית המתאר ללגונה, שטחם הכולל של המגרשים המיועדים לשיווק למטרות מלונאות הוא כ-157 דונם, ועליהם אפשר להקים167,500 מ"ר בנויים.
בנובמבר 2004 החליטה הוועדה המשותפת לשווקבמכרז כמה מגרשים באזור הלגונה המזרחית.
בנובמבר 2006 קיבלה הוועדה המשותפת החלטה נוספת בעניין שיווק המגרשים באזור הלגונה המזרחית וכן החליטה להקים צוות .
24 'תכנית מס 53/114/03/2 - אילת חוף צפוני אזור הלגונה המזרחית,י"פ 5237 'התשס"ד, עמ 343 מ- 16.
25 ,ועדה הדנה בנושאים פרטניים או עקרוניים, ובסמכותה לדון בבקשות להקצאת קרקע בהרשאות תכנון ובהרשאות שימוש זמניות למיזמים תיירותיים ולהמליץ בעניינן.
היגוי שיציג לוח זמנים לשיווק בתוך שלושה חודשים.
בפברואר 2007 אשררה הוועדה המשותפת את ההחלטה מנובמבר 2006 והחליטה שהיזם שיזכה במתחם המרכזי בלגונה יהיה אחראי להשמשת מימיה לרחצה.
בדצמבר 2007 אשררה גם הנהלת ממ"י את ההחלטה האחרונה של הוועדה המשותפת פיתוח התיירות באילת 81 .
היא הטילה על החפח"א להכין תיק שיווק במימון ממ"י וקבעה לוח זמנים לביצוע בתוך חצי שנה.
החפח"א נערכה לשיווק המגרשים - לרבות הגדרת לוחות זמנים, קביעת סדר פעולות לביצוע וקבלת הצעות מחיר מיועצים משפטיים שילוו את הפרויקט מבחינה משפטית - אולם עד מועד סיום הביקורת לא יושמו ההחלטות שהתקבלו לצורך שיווק הקרקעות.
בשנים האחרונות פנה ראש עיריית אילת מר מאיר יצחק הל וי לגורמים ממשלתיים כדי להחיש את הטיפול במי הלגונה המזרחית ובשיווק הקרקעות באזור.
במאי 2010 ,המליצה הוועדה המשותפת להקים ועדה משותפת לעירייה למשרד התיירות, לממ"י ולרשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) כדי שיקבעו את זהות הגורם שיפתח את הלגונה.
ביוני 2010 הנחה מנכ"ל משרד התיירות, מר נועז בר ניר, את הסמנכ"ל הבכיר לפיתוח, תשתיות והשקעות, מר שי וינר, להוביל צוות היגוי בין-משרדי שיגבש הנחיות ומטלות לביצוע בנושא הלגונה בטרם יתאפשר שיווק המגרשים.
ביולי 2010 החלו משרד התיירות, משרד האוצר וממ"י לדון בשיווק כמה מגרשים באזור הלגונה המזרחית כ"פיילוט" (שלב ניסיוני), וזאת אף על פי שלא נקבעו לא אופן הטיפול במי הלגונה ולא האחראי לפיתוחה.
כרייתה של הלגונה המזרחית בעיר הסתיימה לפני יותר מ -15 .
שנה תכנית המתאר ללגונה, שבה נקבעה, בין היתר, שורת הפעולות שיש לבצע כדי להשמיש את מימיה לרחצה, אושרה לפני כשבע שנים.
ואולם בשל סיבות שונות ובהן סחבת והיעדר שיתוף פעולה בין הגופים הממשלתיים המעורבים, טרם פותחו הלגונה וסביבתה, והיא הפכה למפגע סביבתי במקום לפנינה תיירותית.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הנוגעים בדבר - ממ"י, משרד התיירות, ומשרד האוצר בשיתוף העירייה - לדאוג כי כל הפעולות הדרושות להשמשת מי הלגונה לרחצה יבוצעו בתוך פרק זמן סביר שיוגדר מראש.
המשרדים צריכים הן לקבוע בהקדם את הגוף שיבצע את הפיתוח בסביבת הלגונה ואת מתכונת שיווק המגרשים באזור והן לפעול לשיווקם של אותם מגרשים.
מחלוקות בנוגע להמשך פיתוחו של החוף הצפוני: זה למעלה מעשר שנים ממ"י אינו משווק קרקעות באזור הזיכיון, והחפח"א נותרה ללא מקורות מימון של ממש להמשך פיתוח אזור הזיכיון.
מקורות ההכנסה של החברה בשנים האחרונות נבעו מהשכרת נכסיה, מעבודות מעטות שביצעה בשביל גופים ציבוריים ומתוספת דמי פיתוח ששילמו יזמים בגין תוספות בנייה.
הכנסות אלו לא כיסו את הוצאותיה השוטפות של החברה, ולפיכך נוצר בהונה העצמי גירעון מצטבר של כ -20.
8 מיליון ש"ח 26 , ובכל אחת מהשנים 2009-2007 היו לה גירעונות תפעוליים.
מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים מעלים משרד התיירות, ממ"י ורשות החברות הצעות לסיום פעילותה של החפח"א כחברה ממשלתית עצמאית .
26 מתוך הדוחות הכספיים של החפח"א ליום 31.
ולהעברת אותה הפעילות לגופים אחרים.
בהצעות האמורות: מיזוגה עם החמ"ת27 ; או פירוקה והעברת פעילותה לחברה אחרת- ממשלתית .
27 הזרוע המבצעת של משרד התיירות ליישום מדיניות הפיתוח של התשתיות בתחום התיירות.
פיתוח התיירות באילת 83 .
(חמ"ת), עירונית (החברה הכלכלית אילת28 ) או פרטית(חברה מנהלת שתזכה במכרז למתן שירותי פיתוח לממ"י).
הממשלה קיבלה כמה החלטות בנושא, ובהן החלטה משנת 200629 , שהטילה על הגופים המעורבים לבחון את פעילות החברה, ואם ימצאו כי אין צורך שתהיה בה מעורבות ממשלתית, יגישו לממשלה הצעת החלטה בדבר הפסקתה.
רק באוקטובר 2009 הודיע ממ"י לחפח"א, בתיאום עם רשות החברות ובהסכמתה, שאינו מתכוון לחדש את הסכם ההרשאה שתוקפו פג בשנת 200530 , ואכן מנובמבר2009 .
אין לחברה הרשאה לפיתוח מממ"י בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 ציינה החברה כי הודיעה לממ"י שהיא ממשיכה לפעול על פי הסכם ההרשאה הקיים, מכיוון שלטענתה לא הייתה לממ"י סמכות חוקית להפסיק אותו.
ביולי 2010 הגישה החברה לבג"ץ עתירה למתן צו על תנאי נגד ממ"י31 ודרשה שיורה לממ"י לבטל את החלטתו לסיים את הסכם ההרשאה.
עד למועד סיום הביקורת טרם נקבע מועד לדיון בבג"ץ.
אף על פי שמשרד התיירות, ממ" י, משרד האוצר ורשות החברות היו ערים למצבה של החפח"א, הם לא פעלו די הצורך להבראתה או לחלופין לפירוקה ולהעברת פיתוח החוף הצפוני, ובכללו הלגונה המזרחית, לידי גוף אחר.
למשרד התיירות לא הייתה עמדה עקבית בעניין - בשנים מסוימות תמך בפירוקה של החברה או במיזוגה עם החמ"ת, ובשנים אחרות ראה בה זרוע ביצועית בעיר, אף על פי שלא יזם הצעת החלטה בממשלה לשינוי מטרותיה 32 .
ממ"י האריך את הסכם ההרשאה של החברה במשך השנים, ורק בסוף שנת 2009 הודיע על סיומו; רשות החברות נתנה את הסכמתה לסיום הסכם ההרשאה, ובכך הופסקה פעילותה של החפח"א כ חברה ממשלתית האחראית על פיתוח החוף הצפוני עוד בטרם התקבלה החלטה על זהות הגורם שימשיך לפתח אותו במקומה.
בדצמבר 2010 קיבלה ועדת השרים לענייני הפרטה החלטה 33 להפריט את החפח"א ואת חברת המזח.
בהחלטה נקבע כי רשות החברות תבצע כמה פעולות, בהן מכירת נכסים מרכזיים של החברה, ולאחר מכן תפורק החפח"א.
בדברי ההסבר להחלטה נכתב כי "נראה כי לחברה אין זכות קיום" וכי "הדרך הטובה ביותר לפתח את השטח הינה באמצעות יזמים פרטיים, או לחילופין באמצעות חברות אחרות, כגון החברה הממשלתית לתיירות או החברה הכלכלית של העיר אילת.
ולא באמצעות חברה ממשלתית ייעודית".
כמו כן נקבע כי מניות החברה והמדינה בחברת המזח יימכרו לעיריית אילת, והיא תפעל לפיתוחו, לשיפורו ולשדרוגו של מתחם החברה בחוף הדרומי לפי התכנית ותנהלו כשטח ציבורי למטרות פנאי ונופש.
28 ,חברה עירונית הנמצאת בבעלות מלאה של העירייה ומשמשת חברה מנהלת מפתחת ובונה במגוון פרויקטים בעיר, בין היתר מתוקף הרשאות לתכנון ופיתוח מממ"י.
29 'החלטה מס460 מ- 12.
06 בנושא ייעול פעילותן של החברות הממשלתיות בענף התיירות.