HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
שלא כמו בבתי החולים הכלליים שבהם די בטיפול רפואי לא ממושך כדי לטפל במאושפז, להביא להחלמתו ולשחררו בתוך כמה ימים, בבתי החולים הפסיכיאטריים, רוב החולים מאושפזים שבועות, חודשים ולעתים אף שנים.
לכן פרט לטיפול התרופתי הניתן כדי לאזן את מצבם הנפשי, יש חשיבות יתרה למעטפת תומכת מהבחינות הנפשית והטיפולית ו דרוש צוות רב-מקצועי שילווה אותם בעת אשפוזם .
בישראל פועלים בבתי החולים הפסיכיאטריים גורמי .
124 800 התקנים שיש להוסיף נקבעו לפי בדיקת ניצול הזמן של האחיות במחלקות האשפוז, בחינת הזמן הקיים למפגש ישיר עם המטופלים והשוואה ליעד מקצועי שהמליצו עליו גורמי מקצוע, והפער שימש לחישוב החסרים בתקינה.
מתוך מסמך הרפורמה האיכותית.
125 מנכ"ל המשרד אימץ את המלצות הוועדה לצמצום הגבלות במאי2017 .
במכתב למשרד מבקר המדינה, ביולי 2017.
מקצוע פרה-רפואיים: מרפא בעיסוק, תזונאי, קרימינולוג קליני, עובד סוציאלי ועוד.
דוחות הבקרה של משרד הבריאות מציינים את תרומתם של המקצועות הפרה - רפואיים על תחום בריאות הנפש: כך לדוגמה, בדוח הבקרה על כפר שאול מ- 2016 נכתב כי בעקבות המחסור החמור של מרפאים בעיסוק, כל היעדרות של אנשי הצוות הקבועים פוגמת בפעילותן הסדירה של מסגרות היום והפנאי כיוון שאין להם מחליפים, ועקב כך פעילויות אינן מתקיימות.
כמו כן, לפי תקנות הטיפול בחולי נפש , על העובד הסוציאלי לבצע אבחון פסיכו-סוציאלי, על אודות מצבו המשפחתי, הכלכלי והחברתי של החולה והשפעתם על מצבו הרפואי, בתוך חמישה ימים מיום קבלתו של המטופל.
נמצא כי בשער מנשה אין מבצעים זאת בזמן הנדרש בתקנות, ובאברבנאל נעשה האבחון על ידי בעלי מקצועות פרה-רפואיים אחרים שהם לאו דווקא עובדים סוציאליים126.
משפחת מטופל המאושפז באחת המחלקות המשפטיות בשער מנשה מסרה לצוות הביקורת כי לעובדת הסוציאלית של המחלקה אין זמן לשוחח אתה, וגם אם נערכת שיחה כזו, היא קצרה מאוד, ובני המשפחה אינם מקבלים את כל המידע שנחוץ להם.
מתלונות אחרות של מטופלים ומשפחותיהם שהגיעו לעמותת עוצמה עולה כי בשל חוסר בכוח אדם ובשל הצפיפות הקשה אין אינטראקציה של המטופלים עם אנשי המקצוע, והטיפול הופך להיות הלכה למעשה "אחסון": למטופלים יש תחושה שהם שקופים ובלתי נראי ם; הם אינם נשאלים לשלומם ולתחושותיהם בעקבות טיפול מסוים; הפגישות עם הרופא המטפל, עם הפסיכולוג או עם העובדת הסוציאלית, מתקיימות על פי רוב פעם ב שבועיים; המטפלים אינם משוחחים עם המטופלים, אלא קוראים דוחות של אנשי הצוות על המטופלים.
לדבריהם, תחושת המטופלים היא כי חסר יחס אישי.
גם עמותת בזכות מסרה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2017, כי ניתנות מעט מאוד שעות פסיכולוג ומעט מאוד שיחות עם פסיכיאטר במחלקות , ולכן למטופלים אין קשר משמעותי וקליני עם גורם טיפולי, ואפילו אינה מתקיימת פגישה שבועית עם מטפל.
משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר למשרד הבריאות על כך שלא קבע לבתי החולים הכלליים-ממשלתיים תקן של עובדים סוציאליים וכן תקן למקצועות הבריאות השונים, כגון: פיזיותרפיסטים, מרפאים בעיסוק, דיאטניות וקלינאיות תקשורת; משרד מבקר המדינה העיר שקביעת התקן למשאבים שמקצה המשרד לטיפול בחולים המאושפזים הכרחית לעמידה בכלל מינהל תקין.
מדובר בכלי ניהולי מהמעלה הראשונה המאפשר למנהל לקבוע את סדרי הקצאת משאביו .
126 דוגמאות נוספות בשער מנשה: אין פעילות בשעות אחר הצהריים שלריפוי בעיסוק, הטיפולים מתועדים בחלקם בלבד; עובדים סוציאליים מטפלים לרוב במקרים דחופים בלבד; אין זמן להיכרות מספקת עם המטופל ועם בני משפחתו, מצב הפוגע בתכנית ההתערבות ובטיפול המוענקים לו; נמנע טיפול פסיכולוגי מחלק ניכר מהמטופלים.
הרצוי למצוי הוא 131 .
על פי שיקולי הארגון, ועם זאת להבטיח שהמשאבים המוקצים לטיפול בחולה לא יפחתו מהמינימום הנדרש.
בלא תקן מחייב עלולות להיפגע זכויות החולה127.
בביקורת הנוכחית עלה כי משרד הבריאות ונש"ם לא הגדירו למקצועות הפרה-רפואה בבתי החולים הממשלתיים מפתח תקינה128 , ולכןכל בית חולים מתנהל על פי מספר המשרות שהיו לו בעבר .
מצב זה לא השתנה במהלך השנים, אף על פי שהצרכים הלכו והתרבו, ואף נוספו בעלי תפקידים חדשים בתחום, כגון מנתחי התנהגות וקרימינולוג קליני שלא הוגדרו להם תקנים129 .
לפי איגוד הפסיכיאטרים בישראל וארגונים נוספים הפער בין המצב הרצוי למצוי הוא של 131 תקנים לבתי החולים הממשלתיים130.
משרד הבריאות מסר בתשובתו כי חטיבת בתי החולים החלה לבדוק את הקצאת התקנים הפרה-רפואיים בהתאם לצורכי בתי החולים.
אם יתעורר צורך בתוספת תקנים, הוא יועלה מול משרד האוצר.
נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה, בנובמבר 2017 , שכדי להתמודד עם המחסור הקיים בתקני אחיות ובתקנים פרה -רפואיים, היא אישרה ניצול תקציבים של משרות רופאים לא מאוישות לצורך איוש זמני של אחיות ועובדים במקצועות פרה-רפואיים.
127 מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 ,"), בפרק "השמירה על זכויות החולה המאושפז ועל כבודו עמ' 503.
128 מפתחות התקינהשל הרופאים הנהוגים בבתי החולים מעוגנים בהסכמים קיבוציים שנחתמו בשנת 1976 בין הר"י ובין משרד האוצר ושל האחיות בהסכם קיבוצי מיוחד שנחתם בין הסתדרות האחיות ובין משרד האוצר, בספטמבר 1996 , אשר חל על מוסדות הכלולים בהסכמי השכר, כלומר: הממשלה, שירותי בריאות כללית, ההסתדרות המדיצינית הדסה.
מפתח לתקינה מתבסס על מספר עמדות אשפוז.
129 מנתח התנהגות: מטפל המיישם גישה טיפולית לשינוי דפוס התנהגות, המבוססת על ההנחה כי תגובת הסביבה משפיעה במידה רבה על התנהגות האדם, ולכן דוגלת בהתאמת החיזוקים מהסביבה לצורכי המטופל, ובכך מגדילה את ההסתברות להופעת ההתנהגות הרצויה .
קרימינולוג קליני: מתמקד באבחון ובטיפול באנשים עם הפרעה נפשית והתנהגות עבריינית ובייעוץ להם.
130 מתוך מסמך הרפורמה האיכותית.
קביעות משרד מבקר המדינה מהדוח "השמירה על זכויות החולה המאושפז ועל כבודו", תקפות שבעתיים לבתי החולים הפסיכיאטריים, שבהם מאושפזת אוכלוסיי ה חלשה במיוחד תקופות ממושכות, ואפילו כמה שנים.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התעלמות משרד הבריאות מהערת הביקורת, ולפיה עליו לקבוע תקן של עובדים סוציאליים וכן תקן למקצועות הבריאות השונים, לרבות למקצועות הפרה-רפואיים.
מדובר בכלי ניהולי שבהיעדרו יכולת התכנון של המנהל נפגעת קשות, ומכך גם נגרמת פגיעה במטופלים עצמם.
אין להסתפק בפתרונות זמניים כפי שנש "ם מצאה.
על משרד הבריאות בשיתוף משרד האוצר ונש "ם לקיים עבודת מטה, שבמסגרתה ייבחנו המשימות של בעלי התפקידים בבתי החולים שאינם מתוקננים כדי לבחון מהו היקף המשרות שיאפשר להעניק טיפול נאות בכל התחומים.
בהתאם לכך על משרד הבריאות להכין תכנית רב שנתית שתאפשר לספק למטופלים את כל השירותים הנדרשים.
לאחר מכן עליו להנחות את בתי החולים להעסיק את בעלי התפקידים בהיקף שיאפשר להם לעמוד בכל משימותיהם131.
פעילות פנאי ותעסוקה .
כאמור, בבתי חולים פסיכיאטריים מאושפזים מטופלים זמן ממושך .
הצלחת הטיפול בהם תלויה בגורמים רבים השלובים זה בזה, שאחד מהם הוא פעילויות פנאי ותעסוקה, המועברות לרוב על ידי הצוותים הסיעודיים והפרה-רפואיים; הפעילויות יגבירו את העשייה והעניין ויפחיתו שעות של שעמום וחיכוך.
אחד ממחוללי האלימות במחלקות הוא חוסר תעסוקה או תעסוקה מינימלית של המטופלים במהלך שעות היום והערב , כפי שגם העירה הוועדה לצמצום הגבלות.
מתלונות של מטופלים ומשפחותיהם שהגיעו לעמותת עוצמה עולה כי יש חסר גדול בתקנים ובכוח אדם מיומן ובעל נ יסיון: עובדות סוציאליות , מרפאים בעיסוק, מורי ספורט, עובדי סיעוד וכו' אשר מאפשרים תעסוקה בשעות הפנאי של המאושפזים.
131 הוועדה לצמצום הגבלות העירה כי תקינת כוח אדם בהלימה להיקף העבודה נדרשת גם כדי להימנע מהגבלות.
הביקורת העלתה שמשרד הבריאות לא קבע מהם עקרונות סדר היום של מטופלים, ובין היתר , לא הגדיר מה יעשו בשעות הפנאי שלהם ולא התייחס לצורכיהם המיוחדים הן כדי להעסיקם והן כדי להעניק להם ידע, חוויות, ואף לשפר את כישורי חייהם.
מדובר בחלק מתפקידיו לנוכח היותו הרגולטור של בתי החולים הממשלתיים, מתוך שמירה על כבודם ברוח חוק יסוד כבוד האדם וחירותו.
בהיעדר נוהל של המשרד, כל בית חולים קובע לעצמו סדר יום בהתאם לתפיסת חשי בותו של הנושא ובהתאם למשאביו.
צוות הביקורת ביקר בעשרות מחלקות בבתי החולים וראה כי בחלקן, לעתים מסתובבים המטופלים בשעמום, באפס מעשה וללא תכלית, בעודם מעשנים ולעתים אף מתגרים בצוות ובמטופלים אחרים .
מצב כזה עלול לה תלקח במהירות לאלימות.
גם במחלקות שבהן היה תל וי לוח פעילות עשיר (ריפוי בעיסוק, חוגים, קבוצות טיפול ועוד), לדברי הצוותים לא כל הפעילויות אכן מתקיימות, וגם אם הן מתקיימות, לא תמיד הן מעוררות עניין בקרב המטופלים.
גם הוועדה לצמצום הגבלות המליצה לערוך חשיבה מחודשת בדבר סדר היום של המטופל בשגרת האשפוז ולהעשירו בתכנים ובעשייה 132 .
משרד הבריאות מסר בתשובתו כיכחלק ממסקנות הוועדה לצמצום הגבלות, מתפרסם בימים אלה מכרז מטעם משרד הבריאות לביצוע פעילויות אח ר הצהריים למטופלים בכל בתי החולים, ממשלתיים ולא ממשלתיים, והן יחלו ברבעון הראשון של שנת 2018.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי בעקבות הזנחת המערכת הפסיכיאטרית האשפוזית במהלך עשרות שנים, הוזנח גם נושא תעסוקתם ופעילויותיהם של המאושפזים בשעות היום והערב.
הצלחת הטיפול במאושפזים מצריכה קביעת תורת הפעלה שבין היתר תקבע עקרונות לסדר היום של מטופלים, כולל פעילות פנאי לאורך כל שעות היום, אילו פעילויות, כמה שעות, מי יהיה אחראי להעבירן ועוד.
התנהלות כזו תיטיב את מצבם הפסיכיאטרי והתפקודי של המאושפזים, ותפחית מצבי הסלמה המובילים לאלימות במחלקות.
132 דוח הוועדה לצמצום הגבלות.
פעולות הבקרה של משרד הבריאות .
הבקרה על בתי החולים ויעילותה .
משרד הבריאות מבצע בקרה פעם בשלוש שנים בבתי החולים במטרה לחדש את רישיונות הפעלתם (להלן - בקרת רישוי).
בקרת הרישוי מתבצעת ב בתי החולים הפסיכיאטריים הממשלתיים; בבתי החולים של שירותי בריאות כללית; בבתי החולים הפרטיים; ובמחלקות הפסיכיאטריו ת בחלק מבתי החולים הכלליים והציבוריים.
מלבד בקרת הרישוי, בלשכות הבריאות פועלים גם צוותי בקרה133 .
האחראיים לבצע בקרות שוטפות במשך השנה בבתי החולים הפסיכיאטריים, במרפאות, במסגרות שיקום, במחוזותיהם, וזאת לפי נוהל של האגף לבריאות הנפש (להלן - נוהל הבקרה)134 .
ההשקעה הכספיתהשנתית בפעולות ה בקרה שמבצע המשרד עומדת על כ-6.
ההשקעה הכספית בפעולות הבקרה ש מבצע המשרד עומדת על כ -6.
027% מכלל ההוצאה הלאומית לתחום בריאות הנפש (2.
)מיליארד ש"ח לפי נוהל הבקרה, יש לבצע 50% לפחות מהבקרות כבקרות פתע, לבצע בקרות שוטפות, ולעקוב אחר תיקון הליקויים על פי לוח זמנים שנקבע בדוח.
תדירות ביצוע תכנית הפיקוח תהיה פעם אחת לפחות בתקופת הרישוי ולא פחות מפעם בשנתיים.
למרות חשיבות בקרות הפתע, שבכוחן לחשוף מקרי התעללות, הזנחה וטיפול לקוי במטופלים, בביקורת עלה כי המחוזות לא ביצעו בקרות פתע בתדירות שנקבעה בנוהל, ובחלק מן המחוזות גם לא נערכו בקרות שוטפות בין בקרת רישוי אחת לאחרת.
יתרה מכ ך, רוב הבקרות תואמו מראש עם הנהלות בתי החולים, וכך נפגם היתרון בביקורת פתע135.
133 הצוות כולל עוזרות של הפסיכיאטר המחוזי, רופאה, עובדת סוציאלית, אחות ומזכירה.
סך כל הבקרים בלשכות הבריאות הוא 19.
25 תקנים בכל המחוזות.
134 קובץ סטנדרטים ונהלים - פיקוח ובקרה מדידה ניתוח ושיפור שירותי ברה"נ, משרד הבריאות, 1.
135 לדוגמה: בתכנית העבודה של מחוז תל אביב לשנת2016 , מתוך54 בקרות מתוכננות (בכל המסגרות של בריאות הנפש - מרפאות, הוסטלים בתי חולים פסיכיאטריים ועוד), רק 7 היו בקרות פתע; כך גם במחוז הצפון - מתוך 15 בקרות מתוכננות, רק6 היו בקרות פתע; במחוז מרכז - המשרד לא הגיע כלל לבקרות בלב השרון מעבר לביקורת רישוי המתבצעת פעם בשלוש שנים, וכך גם בבית החולים גהה של הכללית; גם במחוז צפון - המשרד הגיע לביקורת רישוי בלבד בבית חולים מזור בעכו.
עוד עלה כי המשרד אינו מקיים בקרה ופיקוח על תיקון הליקויים שעלו בדוחות הבקרה, בין אם של הרישיון ובין אם בבקרות השוטפות, אינו קובע לוחות זמנים ליישומם ואינו דורש שבתי החולים יכינו תכנית לתיקונם.
הוא גם אינו נוקט צעדים אם בית החולים אינו מתקן את הליקויים, לפחות את אל ה שביכולתו לתקן ללא השקעת משאבים מרובה136 .
המשרדגם לא קבע מפתח למספר הבקרים הנדרשים לבקרה בכל מחוז, בהתאם למספר המוסדות שבאחריותם ולתדירות הבקרה הנדרשת בהם.
בפועל צוות הבקרה בכל מחוז כמעט זהה במספרו למרות היקף הפעילות שונה, וזו הסיבה העיקרית לשונות בהיקף הבקרות בין המחוזות ובתדירותן.
היעדר שקיפות לציבור: דוחות הבקרה של בתי החולים הפסיכיאטריים אינם מפורסמים באתר האינטרנט של המשרד, ובכך נמנעת שקיפות בפני הציבור.
יצוין כי דוחות בקרה במוסדות בריאות אחרים, כגון: בתי החולים הכלליים, בתי חולים גריאטריים, קופות החולים מפורסמים לציבור.
ממצאי הביקורת מלמדים כי משרד הבריאות אינו מייחס לתחום הבקרה את תשומת הלב הראויה, הן מבחינת המשאבים הנדרשים לשם כך, והן מבחינת תכניות העבודה לבקרה על תיקון הליקויים שנחשפו.
מדובר לא רק בליקויים שעלו בביקורת של משרד מבקר המדינה אלא גם בליקויים שעלו בבקרה הפנימית שלו עצמו.
אין להשלים עם מצב זה.
על משרד הבריאות לקבוע מפתח לצוות בקרה לפי מוסדות הבקרה ומספרם בכל מחוז, להפעיל בקרה הדוקה על הנעשה במוסדות אלו ולפרסמה לציבור.
הבקרה על ועדות פסיכיאטריות .
בקרות על החלטות הוועדות מהבחינה מהותית נתונות לבתי המשפט במסגרת הגשת ערעורים על החלטותיהן.
צוותי הבקרה בלשכות הפסיכיאטריים המחוזיים אמורים לבצע בקרות על הוועדות מן הבחינה המינהלתית137.
בביקורת עלה כי מערך הבקרה של משרד הבריאות ממעט לבצע בקרה על התנהלות הוועדות בנושאים , כגון: התנאים הפיזיים בבית החולים שבו מתקיימות הוועדות; .
136 ,ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 67ג (2017 ), בפרק "הפעלת חדרי ניתוח בבתי חולים כלליים", עמ' 317; ,מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016,) בפרק "מעבדות רפואיות במערכת האשפוז ובקהילה", עמ' 709 ,; מבקר המדינהדוח שנתי 66 ג(2016 ), בפרק "שיקום נכי נפש בקהילה", עמ' 575 ;מבקר המדינה, דוח שנתי 63ג (2013 ,) בפרק"בינוי ותשתיות במערכת הבריאות", עמ' 717.
137 'נוהל שירותי בריאות הנפש מס 17.
055 , "הפעלת ועדות פסיכיאטריות מ חוזיות - מבוגרים", משרד הבריאות (ספטמבר , 2007).
התנהלות הוועדות והרכבן; נוכחות המטופל בוועדה; ייצוגו על ידי הסיוע המשפטי; זימון המשפחות; מתן אפשרות למטופל להביע את עמדתו; הקלדת פרוטוקול הדיון.
עלה שרק הפסיכיאטר של מחוז ירושלים ביצע בקרות כאלה - האחת בשנת 2016 והשנייה בשנת2017.
פסיכיאטר מחוז חיפה מסר בתשובתו כי בשנת 2018 .
יחל המחוז בבקרות על התנהלות הוועדות נוכח החשיבות שהוועדות הפסיכיאטריות יפעלו על פי חובותיהן שנקבעו בחוק, ראוי כי משרד הבריאות ישלב בבקרות שהוא עורך גם את התנהלות הוועדות הפסיכיאטריות.
אמצעי זה יסייע לשמור על זכויות חולים חסרי ישע אלו.
נכי נפש סובלים מיחסי ציבור גרועים, מתווית שלילית ומהדרה חברתית.
לתווית זו מתלווה גם פחד מן הזר ומן הלא מוכר, ונוצרת תחושה שמדובר באנשים אלימים ומסוכנים או מוזרים וחריגים.
ואולם, רבים מהם דומים לכל אדם אחר הסובל ממחלה כרונית.
לעתים מצבם מתערער ואז נדרש להם טיפול ממוקד יותר, ולעתים הוא מתערער עד כדי צורך באשפוז, ואף אשפוז בכפייה או אשפוז ממושך.
גם בעת אשפוזם של נכי הנפש מחויבת המדינה להבטיח כי ינהגו בהם בכבוד, וכי יובטח מזור לכאבם.
מדובר באוכלוסייה שברירית חסרת ישע הזקוקה לכתף תומכת ולאוזן קשבת.
חברה בריאה יכולה וצריכה לדאוג לחוליה החלשה שבקרבה.
על רקע זה מצא לנכון משרד מבקר המדינה לעסוק פעם נוספת בסוגיית נכי הנפש.
דוח ביקורת זה מצטרף לסדרת דוחות שעסקו בסוגיה זו , ואשר העלו ממצאים חמורים בנוגע לטיפול בנכי הנפש, בשיקומם ובשמירה על זכויותיהם.
יש להעיר בחומרה למשרד הבריאות על שלא פעל להסרת רבים מהליקויים שעלו בדוחות , ואשר מסכנים את המאושפזים וצוותי הטיפול במחלקות הפסיכיאטריות.
התמונה הקשה שעלתה בביקורת הנוכחית ידועה למשרד הבריאות ולמשרד האוצר כבר שנים ארוכות .
אין די בפעילויות המעטות שנקט משרד הבריאות כדי לצמצם את הפערים העצומים שנפערו במהלך 25 השנים האחרונות.
פערים אלו פוגמים בהפעלתם ו בתחזוקתם של בתי החולים הפסיכי אטריים, ואינם מאפשרים להתנהל על פי הסטנדרטים הנדרשים.
במהלך העשורים האחרונים בוצעו כמה רפורמות חשובות שהובילו, בין השאר, לשינוי בתקצוב המערכת ולהפחתת המיטות, אולם המערכת נמצאת עדיין במחסור גדול.
קיימת מגמה כלל -עולמית המצדדת ב העברת מחלקות פסיכיאטריות לבתי החולים הכלליים, ואולם משרד הבריאות לא גיבש את מדיניותו בעניין זה, וטרם הכריע באשר לעתידם של בתי החולים הפסיכיאטריים.
על משרד הבריאות, בשיתוף משרד האוצר, להחליט לאלתר בנושא עתידם של בתי החולים הפסיכיאטריים.
בהתאם להחלטה זו על משרד י הבריאות, והאוצר, בשיתוף משרד הרווחה, לקדם תכנית הבראה למערכת בריאות הנפש, החל במיפוי המטופלים שאינם צריכים להיות מאושפזים בבתי החולים אלו והעברתם לחלופות ראויות, עבור בייעוד מיטות למחלקות שבהן דרושה התמקצעות, כגון תחלואה כפולה ואוטיזם, וכלה בקידום תכנית רב שנתית לצורכי בינוי ופיתוח של כלל בתי החולים הפסיכיאטריים אגב ניתוח תשתיות האשפוז הקיימות אל מול צורכי המערכת.
אף על פי שתמהיל המטופלים שנותר באשפוז נעשה מורכב יותר, אלים יותר, מתאפיין בתפקוד נמוך, בתחלואה כפולה וקשה יותר לטיפול - עדיין חסרים כוח אדם ומיטות ייעודיות, ומשרד הבריאות לא פעל ל ת קנּון המתאים לדרישות של טיפול ראוי ומכבד בנכי הנפש המאושפזים.
בצד זאת, משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לציין לחיוב את עבודתם המסורה של הצוותים הרפואיים, הסיעודיים והפרה-רפואיים העוסקים ב טיפול בנכי הנפש המאושפזים בבתי החולים הפסיכיאטריים.
נוכח התמונה הקשה העולה מדוחות הביקורת השונים שעסקו בטיפול בנכי נפש ובשיקומם הן בקהילה והן באשפוז ובמשנה תוקף בדוח זה, משרד מבקר המדינה ממליץ על הקמת ועדה ציבורית שתדון בתכנון מערכת בריאות הנפש בישראל ובחיזוקה מתוך שמירה על זכויות המטופלים.
כאשר אדם זר במדינה מבקש ממנה מקלט מדיני ובקשתו מאושרת, הוא מוכר כפליט בה.
מדינת ישראל חתומה על אמנה של האו"ם משנת 1951 בדבר מעמדם של פליטים (להלן- אמנת הפליטים או האמנה)12 .
על פי האמנה, פליט הוא אדם "הנמצא מחוץ לארץ אזרח ותו בגלל מאורעות שאירעו לפני 1 בינואר1951 ,ובגלל פחד מבוסס להיות נרדף מטעמי גזע דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת".
הפרוטוקול המשלים לאמנה משנת 196713 הרחיב את תחולתה גם למועד שאחרי ינואר 1951 והסיר גם את המגבלות הגאוגרפיות שנקבעו בה.
באמנה ובפרוטוקול המשלים מוגדרות העילות להגדרת אדם כפליט והזכויות העומדות למי שמוכר כפליט.
ישראל מחויבת מכוח האמנה שלא להשיב למולדתם את מי שנהיו פליטים בשל אחת מעילות אלה.
האמנה נועדה במקור לטפל בעיקר בפליטי מלחמת העולם השנייה, ובכללם פליטי השואה, ועל כן לא מפתיע שנציגי מדינת ישראל השתתפו באופן פעיל בניסוחה.
ישראל חתמה על האמנה בשנת 1951 ואשררה אותה בשנת 1954 , והיא אחת המדינות הראשונות שעשו כן14" .
בג"ץ הדגיש כיאף שאמנת הפליטים לא נקלטה בדין הישראלי, נודעת לה משמעות גם במשפטנו הפנימי.
על פי 'חזקת ההתאמה ', חוקי המדינה יתפרשו - ככל הניתן - באופן העולה בקנה אחד עם הדין הבינלאומי"15 .
על חשיבות אמנת הפליטים ועל חשיבות הכיבוד של זכויות הפליטים בישראל עמד לאחרונה בית המשפט העליון: "האמנה הראשונה בזמן המודרני בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951 .
נערכה בעקבות לקחי מלחמת העולם השנייה שהותירה מ יליוני פליטים ועקורים.
ישראל היתה בין המדינות שיזמו את האמנה.
האצילות מחייבת כידוע, ובמקרה זה גם: הזיכרון ההיסטורי, ההתחייבות הבינלאומית שישראל נטלה על עצמה, הרצון שלנו להיות חלק ממשפחת העמים (הדוגלים בליברליות ובשלטון חוק) והצו המוסרי - מצדיקים את כיבוד זכויות הפליטים - כבני אדם נושאי זכויות חוקתיות אוניברסליות " (ההדגשה במקור)16.
דוח ביקורת זה עוסק בכ-55,000 בקשות למקלט מדיני שהוגשו בישראל משנת 2009 .
שר הפנים מוסמך מכוח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן- חוק הכניסה לישראל), להעניק אשרות ורישיונות שהייה מסוגים .
12 :בנוסח העבריכתבי אמנה , כרך 3 , כתב אמנה65.
13 :בנוסח העבריכתבי אמנה 690 , כרך21 .
", "פרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים 14 בג"ץ8425/13 איתן מדיניות הגירה ישראלית ואח' נ' ממשלת ישראל , פס' 33 לפסק דינו של השופט פוגלמן (פורסם במאגר ממוחשב, 22.
שם 16 עע"מ8101/15 אלמסגד גריוסוס צגטה נ' שר הפנים , פס' 2 לפסק דינו של השופט מלצר (פורסם במאגר ממוחשב, 28.
) 1428 | דוח שנתי68ג .
משנת 2009 אחראית רשות האוכלוסין וההגירה (להלן - רשות האוכלוסין) לטפל בבקשות מקלט ולגבש חוות דעת מקצועיות כתשתית להחלטות שר הפנים בעניינן.
לצורך הטיפול בבקשות המקלט הוקמה באותה שנה במינהל אכיפה וזרים ברשות (להלן - מינהל אכיפה) היחידה לטיפול במבקשי מקלט (להלן - יחידת ה-17RSD או היחידה), וכן מונתה ועדה מייעצת לענייני פליטים לשר הפנים18 (להלן- הוועדה המייעצת).
בבקשות למקלט מדיני שהוגשו משנת 2009 נכללות בקשות שהגישו כ-14,000 זרים שאינם בני הרחקה19.
יתר הבקשות למקלט בישראל מתחלקות בעיקר לשתי קבוצות: (א) בקשות שהגישו מי שנכנסו לארץ באשרת תייר (ובכללם תיירים שביקשו מקלט לאחר שפג תוקפה של אשרת השהייה שלהם); (ב) בקשות שהגישו עובדים זרים (ובכללם עובדים שביקשו מקלט לאחר שפג תוקפה של אשרת השהייה שלהם).
בתרשים1 מוצג מספר בקשות המקלט שהוגשו, לפי שנים.
תרשים 1 : ,מספר בקשות המקלט שהוגשו 2009 עד 2017 .
המקור: נתוני רשות האוכלוסין בעיבוד משרד מבקר המדינה .
17 Refugee Status Determination- RSD.
18 בנוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל (ראו להלן), מוגדרת הוועדה המייעצת לענייני פליטים לשר הפנים.
הוועדה מורכבת מיו"ר (שופט בדימוס, או מי שכשיר להיות שופט מחוזי שאינו עובד מדינה) ושלושה נציגי משרדי ממשלה ממשרדי החוץ, המשפטים והפנים ותפקידה לדון בבקשות מקלט ולהמליץ לשר הפנים אם לקבל את הבקשה או לדחותה.
19 זרים שנכנסו לישראל שלא כחוק, בעיקר דרך הגבול עם מצרים, מרביתם נתיני אריתראה והרפובליקה של סודן.
לגבי נתיני אריתראה ננקטת כיום מדיניות אי -הרחקה (הגנה) זמנית.
מדיניות זו נגזרת מהקבוע באמנת הפליטים שלא לגרש פליט לארצות שבהן יהיו חייו או חירותו בסכנה.
המדינה הבהירה לא אחת כי מדובר במדיניות תלוית נסיבות, וכי היא תיבחן מדי פעם בפעם.
לגבי נתיני הרפובליקה של סודן, המדינה נמנעת בעת הזאת מלהחזירם למדינתם, בעיקר בשל הקושי שבהרחקה למדינה שאין עמה יחסים דיפלומטיים.
עוד בנוגע לקבוצה זו ראו להלן בדוח זה בפרק "זרים שאינם בני הרחקה מישראל - דוח מעקב", עמ' 53 .
משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה | 1429 .
בשנים 2009 עד 2017 , .
וחלו שינויים במדינות .
בין שנת 2009 ל-2017 , ובעיקר החל משנת2015 גדל במידה ניכרת מספר בקשות המקלט שהוגשו לרשות האוכלוסין, וחלו שינויים במדינות המוצא של מגישי הבקשות (כמפורט להלן).
בתרשים 2 מוצג מספר בקשות המקלט שהוגשו בכל אחת מהשנים 2015 ו-2016 , בחלוקה למדינות מוצא עיקריות.
תרשים 2 : מספרבקשות מקלט שהוגשו ב שנים 2016-2015 , בחלוקה למדינות מוצא עיקריות* .
המקור: נתוני רשות האוכלוסין.
* יש פערים קטנים בין סך הבקשות שהוגשו בשנים אלה לפי סיכום זה, ובין סך הבקשות שהוגשו על פי נתוני רשות האוכלוסין בעיבוד משרד מבקר המדינה כמוצג בתרשים 1 .
משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה | 1431 .
מר אמנון בן עמי שימש בתפקיד מנכ"ל רשות האוכלוסין עד לסוף שנת 2016 .
ביוני 2017 מונה פרופ' שלמה מור -יוסף לתפ קיד מנכ"ל רשות האוכלוסין.
ב"נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל" (להלן - נוהל הטיפול במבקשי מקלט או הנוהל)20 , שפרסמה רשות האוכלוסין בשנת2011 , נקבע הליך הטיפול בבקשות מקלט.
הסמכות לאשר או לדחות בקשת מקלט מסורה לשר הפנים, למנכ"ל רשות האוכלוסין, למנהל יחידת ה-RSD או לממונה ביחידה זו - והכול לפי סוג ההליך, כפי שיפורט בהמשך.
מתן מעמד פליט מקנה בין היתר זכות לעבוד בישראל וכן זכויות סוציאליות, כגון קצבת ילדים, דמי אבטלה וזכאות לביטוח בריאות ממלכתי.
בחודשים פברואר עד יולי 2017 ביצע משרד מבקר המדינ ה ביקורת בנושא הטיפול במבקשי מקלט בישראל.
בביקורת נבדקו בין היתר הנושאים האלה: משך הטיפול בבקשות המקלט; רמת השירות הניתן למגישי בקשות מקלט; הטיפול בבקשות מקלט של אזרחי גאורגיה ואוקראינה ; דחייה על הסף של בקשות מקלט בשל שיהוי בהגשתן; היעדר החלטות בנוגע לבקשות מקלט של יוצאי חבל דארפור שבסודן; ניהול משאבי אנוש ביחידת ה -RSD .
הביקורת נעשתה ברשות האוכלוסין.
בדיקות השלמה נעשו במשרד החוץ , במשרד המשפטים ובאגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - אגף השכר).
20 תאריך עדכון אחרון- 26.
הליך הטיפול בבקשות למקלט מדיני .
השלבים העיקריים בטיפול בבקשות .
הטיפול בבקשות מקלט נעשה כאמור בהתאם לנוהל הטיפול במבקשי מקלט.
להלן יפורטו השלבים העיקריים בטיפול בבקשות מקלט21 : מבקש מקלט צריך להגיש את בקשתו לרשות האוכלוסין בתוך שנה מיום כניסתו לישראל, והרשות תבצע הליך זיהוי ורישום של מגיש הבקשה.
אם עולה חשד כי המבקש אינו מי שהוא טוען להיות או שאינו נתין המדינה שעליה הצהיר כמדינת אזרחותו, יימסר עניינו לבחינת ראש צוות ביחידת ה -RSD .
אם יקבע ראש הצוות כי הבקשה אינה כנה (לגבי זהותו או נתינותו) - עליו לדחות את הבקשה על הסף.
אם לא עלה חשד כאמור, יראיין עובד היחידה22 במ קֹום את המבקש ריאיון בסיסי.
אם בתום הריאיון הבסיסי ימצא המראיין כי הטענות של המבקש אינן מגבשות אף אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים, יימסר התיק לראש צוות ביחידה, לשם אישור דחיית הבקשה על הסף.
אחרת, יוזמן המבקש לריאיון מקיף, שאותו יבצע עובד היחידה במועד שייקבע.
בתום הריאיון המקיף יחליט המראיין על המשך הטיפול בבקשה - בסדר דין מהיר, בסדר דין מקוצר או דיון בעניינה במליאת הוועדה המייעצת.
על כל החלטת דחייה של בקשת מקלט, ניתן לערור לבית הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל (להלן - בית הדין לעררים).
בקשת מקלט תיבחן בסדר דין מהיר כאשר מתקיימים התנאים המצטברים שלהלן: המבקש הוא נתין מדינה שלגביה קיימת חוות דעת מקצועית לפיה המדינה בטוחה עבור נתיניה ואין מניעה להחזיר אותם בבטחה אליה; מנכ"ל רשות האוכלוסין החליט כי ניתן ליישם את סדר הדין המהיר בנוגע לבקשות של נתיני אותה מדינה; המבקש לא העלה נסיבות אישיות ייחודיות.
במקרים כאלה מנהל או ממונה ביחידת ה-RSD מוסמכים לדחות את הבקשה על הסף.
יצוין כי במועד סיום הביקורת ננקט הליך זה לגבי מבקשי מקלט מגאורגיה ומאוקראינה, שלגביהן יש חוות דעת ולפיהן מדובר במדינות בטוחות (ראו להלן).
בקשת מקלט תיבחן בסדר דין מקוצר אם היא מבוססת על אחת מעילות הפליטות, אולם בריאיון המקיף נמצא כי היא "אינה מגלה בסיס עובדתי או משפטי" כלשהו לקבלת מקלט מדיני.
במקרים כאלה תימסר הבקשה, בצירוף הערכה23 של יחידת ה-RSD , לבחינת יו"ר הוועדה המייעצת בתוך שבועיים מיום הריאיון המקיף.
רכז הוועדה ימסור את המלצת יו"ר הוועדה ואת ההערכה של .
21 בהמשך מוצג ההליך גם בתרשים3.
22 ככלל, עובדי יחידת ה-RSD המטפלים בבקשות מקלט מוכשרים לכך בשלושה שלבים: קורס מקצועי; התמחות מעשית; ופעילות לחיזוק הידע המקצועי תוך כדי עבודה (עוד בנוגע להכשרת העובדים ביחידה, ראו להלן).
23 בנוהל הטיפול במבקשי מקלט ננקטים שני מושגים לתיאור המלצת היחידה: בסעיף6 א היא מכונה "חוות דעת", ובסעיף 6 .
"ב היא מכונה "הערכה משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה | 1433 .
היחידה למנכ"ל רשות האוכלוסין, על מנת שיחליט אם לדחות את הבקשה או להעבירה לדיון במליאת הוועדה המייעצת.
דיון במליאת הוועדה המייעצת יתקיים בבקשות שלא נדונו בסדר דין מהיר או מקוצר, ומנכ"ל רשות האוכלוסין החליט להעבירן לדיון בוועדה; כן יתקיים דיון כאמור במקרים שבהם הוחלט בתום הריאיון המקיף כי אין לדחות את הבקשה על הסף אך לא מתאים לדון בה בסדר דין מקוצר או מהיר.
הבקשה תובא לפני הוועדה בתוך חודשיים מיום הריאיון המקיף.
המלצת הוועדה תימסר לשר הפנים, וזה יחליט אם להכיר במבקש המקלט כפליט או לדחות את בקשתו24 .
24 ניתן להגיש בקשה לעיון מחדש בהחלטות דחייה של מנכ"ל הרשות או של שר הפנים בתוך14 ימים ממועד קבלת הודעת הדחייה, אם חל שינוי בנסיבות הרלוונטיות להחלטה.
תרשים 3 : הליך הטיפול בבקשות למקלט מדיני .
המקור: נוהל הטיפול במבקשי מקלט.
משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה | 1435 .
טיפול לקוי בבקשות מקלט .
ממועד הקמת יחיד ת ה-RSD בשנת 2009 ,ועד לדצמבר 2017 הוגשו כ-55,000 .
בקשות מקלט בדצמבר 2017 טרם הושלם הטיפול ב יותר ממחציתן.
רשות האוכלוסין, ככל גורם ממשלתי אחר, נדרשת לפעול למתן שירות במהירות הראויה ובלא שתיגרם לפונים אליה טרחה יתרה25 .
החובה לקיים חובה ציבורית במהירות הראויה היא ממושכלות היסוד של מינהל תקין26 .
בסעיף 11 לחוק הפרשנות , התשמ"א-1981, נקבע כי "הסמכה או חיוב לעשות דבר, בלי קביעת זמן לעשייתו - משמעם שיש סמכות או חובה לעשותו במהיר ות הראויה ולחזור ולעשותו מזמן לזמן ככל הנדרש לפי הנסיבות".