HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מדריך התכנון הממשלתי ושילובו בהכנת תקציב המדינה מדריך התכנון הממשלתי (להלן - מדריך התכנון) נכתב בידי צוות בין -משרדי בראשות האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה (להלן - האגף לתכנון), שחבריו היו נציגים ממשרדי ראש הממשלה, האוצר, הבריאות, התמ"ת, הרווחה והשירותים החברתיים, החוץ והגנת הסביבה.
הצוות החל את עבודתו באוגוסט 2007, וג רסה ראשונה של המדריך הופצה למשרדי הממשלה בדצמבר 2007 .
ממועד זה ועד ספטמבר 2010 .
עודכן המדריך פעמים מספר המדריך נועד לשמש אחד הכלים המרכזיים לחיזוק עבודת המטה במשרדי הממשלה, וליצירת בסיס לשיפור יכולות הניהול והבקרה של המשרדים.
הוא מתווה תפיסה ואמצעים לביצוע תהליך התכנון במשרדי הממשלה וליצירת תשתית מושגית משותפת למשרדים השונים.
מדריך התכנון אמור לשמש עבור משרדי הממשלה כלי מנחה להכנת תכניות העבודה.
תכניות אלה אמורות להציג את פעילותו המתוכננת של המשרד, את היעדים שהציב לעצמו לתקופה המוגדרת, ואת מדדי התוצאה, המגד ירים את השינוי המצופה בעקבות פעולת המשרד.
כמו כן נקבעים בתכניות העבודה שלבי התארגנות ומדדי תפוקה, שיאפשרו מעקב אחר ביצוע המשימות4 .
מדריך התכנון שם דגש במדידת תוצאות הפעילות הממשלתית.
שימוש נכון במדדי תוצאה יכול לספק כלי שיטתי ואפקטיבי להערכת מימוש המדיניות, והוא אף יכול לשמש כאמצעי לעדכון המדיניות לשם הגדלת סיכויי הצלחתה בעתיד ולהגברת היעילות.
המדריך מסביר כי "עיגון החשיבה התוצאתית בעבודת הממשלה, מסייע בתהליכי קבלת ההחלטות ומאפשר לשדרג משמעותית את יכולות המעקב והבקרה אחר ביצועי משרדי הממשלה.
במקביל לכל אלה , מגבירה החשיבה .
4 על פי מדריך התכנון, המטרות המוגדרות בתכניות העבודה המשרדיות הן ההישגים הרחבים אליהם מכוון המשרד בפעולתו, מגדירות את העתיד הרצוי, ומצביעות על כיווני הפעולה של המשרד.
יעדי המשרד הם הישגי הביניים המקרבים את המשרד למטרתו והם ניתנים לתרגום אופרטיבי ולמדידה.
המשימות המפורטות בתכניות העבודה הן הפעולות שהמשרד מבצע לשם השגת היעדים.
מדריך התכנון משתמש גם במונחים של "מדדי תפוקה" לתיאור תוצרי הפעילות הממשלתית, "מדדי תוצאה" המגדירים את השינויי ם המצופים בסביבה החיצונית, המשקפים את הערך שיצרה הממשלה בפעילותה, ו"מדדי הצלחה" כשם כולל למדדי תפוקה ולמדדי תוצאה.
התוצאתית את שקיפות פעולות הממשלה כלפי הציבור.
השימוש במדדים נהוג במרבית המדינות המתקדמות.
למעלה מ -80% מהמדינות החברות ב - OECD ,הובילו בחמש השנים האחרונות יוזמה חדשה בנושא מדידת תוצאות בממשלה כאשר ב -40% מהמדינות יוזמות מעין אלה החלו כבר לפני יותר מעשור.
כיום מתייחסות 26 מדינות OECD (מתוך32 ) למדדי תפוקה ותוצאה בתהליכי קבלת החלטות, כאשר מידת הקשר שבין המדידה לבין התקציב משתנה".
על פי מדריך התכנון, אמור להתבצע מהלך משולב של תהליך תכנון פעולות משרדי הממשלה ושל תהליך הכנת תקציב המדינה, ואלה שלביו המרכזיים של מהלך משולב זה, כמפורט במדריך התכנון: 1.
הערכת המצב של המשרד וגיבוש תכניותיו המרכזיות לשנה הבאה: שלב זה נועד לגבש תמונת מצב מערכתית כוללת עבור גורמים מרכזיים במשרד ומחוצה לו, שלפיה ייבחנו סדרי עדיפויות וייקבעו כיווני שינוי.
אגפי התכנון והתקצ וב במשרדי המטה אמורים לגבש הערכת מצב לאומית כוללת, על יסוד הערכות המצב של המשרדים - על סמך הערכה זו ייקבעו יעדי המדיניות של הממשלה וסדרי העדיפויות שלה לעניין הקצאת המשאבים.
לאחר שתדון הממשלה בתקציב המדינה ותקבע את מסגרות התקציב למשרדים, נדרשים משרדי הממשלה לקבוע את סדרי העדיפויות הפנים -משרדיות לצורך גיבוש תכניות פרטניות.
תכנית העבודה של כל משרד מגובשת בד בבד עם הנחת חוברות התקציב על שולחן הכנסת.
המשרד עצמו אמור להכין את תקציבו בעצמו, על פי שיקול דעתו, בליווי משרד האוצר.
משרד מבקר המדינה הפנה את תשומת לב האגף לתכנון לכך שבשנים 2008 -2011 , בהיעדר החלטת ממשלה או הנחיות אחרות המחייבות את משרדי הממשלה לפעול על פי מדריך התכנון, ניכרו הבדלים של ממש בין משרדי הממשלה באופן התייחסותם להוראות מדריך התכנון ובמידה שהם מקיימים אותן.
ראש האגף לתכנון, מר אהוד פראוור, כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו מאוקטובר 2011 (להלן- תשובת האגף לתכנון) כי "תהליך הכנת תוכניות עבודה הינו תהליך דינמי ומתפתח ועל כן איננו מעוגן בהחלטת ממשלה או הנחיות מחייבות וקבועות.
עם זאת, לאורך השנה יוצאות הנחיות של מנכ"ל משרד ראש הממשלה לכלל מנכ"לי משר די הממשלה, הכוללות את הסטנדרט המצופה מתוכנית העבודה, את שיטת העבודה ואת לוחות הזמנים.
ההנחה היא שכלים 'רכים' יצמיחו את מערכת התכנון טוב יותר מכלים 'קשים' בגין הערך המיוחד של השתכנעות עצמית ובנייה מבפנים.
ה'מחיר' של הגישה הזו, הוא אכן בפערים ביכולות ובעומ ק התכנון בין המשרדים, במיוחד בשנים הראשונות.
העצמאות שניתנת למשרדים בבניית התהליך מניבה השקעה של המשרדים בתכנון, בהקמת אגפי תכנון, ובהתקשרות עם חברות יעוץ, והדבר בא לידי ביטוי בהעמקתן של תוכניות העבודה.
מכל אלו נראה כי המחשבה המקורית לפיה עיגון המדריך בהחלטת הממשלה, ראוי שיעשה רק בשלב השני, לקראת ביסוס נוסף של המהלך, מוכיחה את עצמה, וניתן יהיה לשקול עיגון כאמור לקראת תוכניות העבודה לשנת 2013.
,משרד מבקר המדינה מעיר כי הגישה הניהולית המוצגת בתשובת אגף התכנון המעדיפה להטמיע את שיטת העבודה על פי יעדים ותפוק ות באמצעות "השתכנעות עצמית ובנייה מבפנים" ולא באמצעות הוראות פורמליות, אינה מתאימה לתרבות הארגונית של משרדי הממשלה ואינה מתיישבת עם הנחיות הפעולה הברורות שנקבעו בתקנות שירות המדינה (להלן - התקשי"ר), המחייבות את כלל משרדי הממשלה.
141 לתקשי"ר נדרשת הנהלת משרד ממשלתי, בין השאר, " לגבש תכנית אב לאיכות בראיה רב שנתית ( 5-3 שנים) ותכניות עבודה שנתיות הנגזרות ממדיניות האיכות.
על תוכניות אלו לכלול יעדים רב שנתיים ושנתיים לרבות מדדים להערכת מידת השגתם של יעדים אלו".
כמו כן נדרשת ההנהלה " להרחיב את ה שימוש במערכות מידע ככלי עזר ניהולי למעקב ובקרה אחר מימוש היעדים השנתיים, והרב שנתיים תוך שימת דגש על זמינות מידע שהינו חיוני ללקוחות החיצוניים ולאנשי המשרד ".
153 לתקשי"ר קובע כי הנהלות משרדי הממשלה חייבות לתעד בשיטתיות ובאופן תקופתי את מידת השגתם ש ל היעדים שנקבעו בתכניות העבודה ואת מידת העמידה במדדים שנקבעו בהן ולפרסם את התוצאות.
בתשובה נוספת של ראש האגף לתכנון, מר פראוור, מינואר 2012 , הוא הוסיף ועדכן כי בעקבות פרסומו של דוח הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי (ועדת טרכטנברג), קיבלה הממשלה בסוף דצמבר 2011 החלטה המחייבת את משרדי הממשלה לפעול בהתאם למדריך התכנון השנתי 5 (להלן- החלטת הממשלה מדצמבר 2011 ).
בהחלטה נקבע, בין השאר, כי יחידות הממשלה ומשרדיה יבססו את פעולתם על תכניות עבודה שנתיות שיפרטו את אופן המימוש של יעדי הממשלה ואת מדיניותה.
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח השינוי היסודי הנדרש בעבודת משרדי הממשלה לשם עבודה בהתאם להוראות מדריך התכנון, המשאבים הנדרשים לכך והצורך לשמור על רצף ניהולי ותפעולי שאינו תלוי בזהותם של נושאי המשרה וברצונם במועד נתון, על הממשלה לוודא כי החלטתה מדצמבר 2011 תיושם על ידי כל משרדי הממשלה.
תכניות העבודה הפרטניות של המשרדים לשנים 2008 -2011 משרד מבקר המדינה בחן את תכניות העבודה של כמה משרדי ממשלה לשנים 2008 -2011 ,.
את התכניות הללו העבירו המשרדים לאגף לתכנון בשנים האמורות והן פורסמו באתר האינטרנט של משרד ראש הממשלה.
משרד מבקר המדינה מצא כי חל שיפור מתמשך באופן הצגת תכניות העבודה של משרדי הממשלה, והוא בא לידי ביטוי בעיקר בתכניות העבודה לשנת 2011 .
אולם על אף שיפור זה, עדיין יש הבדלים ניכרים בין משרדי הממשלה השונים באופן שבו הם מציגים את תכניות העבודה שלהם לציבור ובמידה שבה הם מביאים לידי ביטוי יעדים ותפוקות בתכניות העבודה: 1.
כמה ממשרדי הממשלה הגישו למשרד ראש הממשלה תכניות עבודה חלקיות, המשקפות רק חלק קטן מאוד מהיקף פעולתם, ואילו משרדים אחרים .
"בנושא "חיזוק יכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה 132 דוח שנתי62 .
העבירו תכניות מקיפות יותר.
כמה משרדים הכינו תכנית עבודה מפורטת, אולם הם הגישו למשרד ראש הממשלה רק חלק ממנה.
משרדי ממשלה מעטים בלבד ציינו בתכנית העבודה את התקציבים הדרושים לשם השגת יעדים מסוימים, ואילו רוב המשרדים נמנעו מכך לחלוטין או כמעט לחלוטין.
בחלק ניכר מתכניות העבודה בולטת הימנעותם של משרדי הממשלה מקביעת מדדים כמותיים, אף שהדבר אפשרי ונחוץ לפיקוח ובקרה על השגת היעדים.
התיאום בין הכנת ספר התקציב ובין תכניות העבודה כאמור, מדריך התכנון שם דגש בקשר ההדוק הנדרש בין מהלך התכנון של עבודת משרדי הממשלה, ובין מהלך התקצוב.
1 של המדריך מספטמבר 2010 ,הוסבר, בין היתר, כי "המערכת הממשלתית כפופה לתהליך שנתי, הדוק וסדור של הכנת תקציב.
עם זאת, עד לשנים האחרונות לא התקיים תהליך מקביל של תכנון, המתחיל בהערכת מצב, ממשיך בקביעת יעדי מדיניות וסדרי עדיפויות ומסתיים בחלוקת התקציב הקיים.
קיומו של תהליך כזה צריך להבטיח שיעדים מרכזיים יבואו לידי ביטוי בתוכנית העבודה השנתית ובספרי התקציב.
היות שתהליך התכנון אינו מפותח דיו, תהליך התקצוב הופך לתהליך תכנון הלכה למעשה, ומפני שתקציב הוא ביסודו תשומה, התוצאה היא שהממשלה חושבת ופועלת במונחים של תשומות.
יתרה מזאת, בהיעדר תהליך סדור של הפקת לקחים ודיון שנתי מסכם לגיבוש הערכת מצב, נוטה התקציב לשקף את מה שהיה.
הדינמיקה בהכנתו היא תוספתית, בבחינת 'מה שהיה הוא שיהיה'.
העבודה על פי מעגל התכנון והתקצוב.
נועדה לבנות מהלך תכנון המקיים דיאלוג שוטף עם מעגל התקצוב ומביא להשגת יעדי המשרד".
מן האמור לעיל עולה כי כדי להטמיע במשרדי הממשלה את שיטת העבודה המוצגת במדריך התכנון נדרשים אגף התקציבים והמשרדים לקיים שיתוף פעולה הדוק ביניהם.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בדרך כלל אגף התקציבים אינו משתתף בתהליך במידה הנדרשת.
נמצא כי המהדורה המעודכנת של המדריך, מספטמבר 2010 , גובשה בידי צוות בין -משרדי שלא כלל נציג של משרד האוצר.
יצוין כי הצוות הבין -משרדי שפרסם את המהדורה הראשונה של המדריך כלל נציג בכיר של משרד האוצר (סגן הממונה על ה תקציבים).
משרד האוצר לא הגיש למשרד ראש הממשלה מסמך כלשהו שישמש תשתית לעבודת הצוות הבין -משרדי שעדכן את המדריך, ולא נמצאה כל עדות לשיתוף פעולה מצד אגף התקציבים בעדכונו של המדריך.
לא נמצא כי אגף התקציבים ביצע עבודת מטה כדי לבחון אילו צעדים עליו לנקוט ליישום מדריך התכנון.
לא נמצאו מסמכים המעידים שאגף התקציבים משתמש בהערכות המצב של משרדי הממשלה לגיבוש הצעת תקציב המדינה, להכנת הערכת מצב לאומית כוללת ולהקצאת המשאבים למימושה.
באגף התקציבים לא נמצא כל מסמך המלמד על הזיקה בין התקציב של תכניות או של תקנות תקציב ובין משימות הנכללות בתכניות העבודה של משרדי הממשלה.
לא נמצא כי הממונה על התקציבים (להלן גם - הממונה) הנחה את עובדי האגף ליצור זיקה בין הצעת התקציב ובין יעדים ותפוקות, אף שהדבר נדרש לפי מדריך התכנון.
נמצא כי במקרים חריגים בלבד נקבעו יעדים ותפוקות מדי דים בסיכומים תקציביים שנחתמו בין משרד האוצר ובין משרדי ממשלה.
לא נמצא כי במהלך שנת העבודה מקיימים אגף התקציבים או אגף החשב הכללי במשרד האוצר בקרה על העברת התקציבים למשרדי הממשלה השונים, על סמך מדדים כמותיים ואיכותיים על סמך התקדמותם בביצוע משימותיהם והשגת היעדים שנקבעו בתכניות העבודה של המשרדים.
על כן לא מתקיים תהליך הפקת לקחים שיש בו כדי לשפר את אופן התקצוב בשנים הבאות בהתאם למטרות וליעדים שקבעה הממשלה.
הממונה על התקציבים, מר גל הרשקוביץ, כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2011 (להלן- תשובת אגף התקציבים) כי מאחר שמשרדי הממשלה אינם מחויבים לפעול על פי מדריך התכנון "אין יישום מלא ואחיד של הוראות המדריך, וממילא אגף התקציבים אינו יכול לבצע עבודת מטה ליישום מדריך התכנון הממשלתי בעבודתו, לרבות קביעת אופן התקצוב לפי יעדים ותפוקות שנקבעו בתכניות העבודה המשרדיות, בקרה על עמידה ביעדים ובמדדים שנקבעו בתכניות אלה ובקרה אחר קצב העברת התקציבים ביחס למדדים כמותיים ואיכותיים של עמידה ביעדי תכניות העבודה המשרדיות.
קיימת בעיה של אי התאמה בלוחות הזמנים של מעגל התכנון ומעגל התקצוב.
תהליך התקצוב מתחיל בחודשים פברואר-מרץ, בעוד שתהליך התכנון, כמוצע במדריך התכנון הממשלתי, מתחיל מאוחר יותר, ותוכניות העבודה של המשרדים נקבעות בסופו של דבר רק בחודש נובמבר שלפני שנת התקציב, היינו - אחרי המועד שבו על פי חוק יסוד: משק המדינה, על הממשלה להגיש את התקציב לכנסת.
כך יוצא שתוכניות העבודה שמגובשות במשרדים נעשות במנותק מעבודת התקצוב, הן במובן זה שאינן מתכנסות למסגרת התקציבית שקבע החוק, והן במובן זה שאינן משתלבות בלוח הזמנים הרלוונטי לעבודת התקצוב.
אילו היה תהליך התכנון מתנהל בזיקה למסגרות הפיסקאליות הקיימות ובלוחות זמנים שיאפשרו זאת, יכו ל היה אגף התקציבים להשתתף בהפיכת העבודה על פי מדריך התכנון הממשלתי לתהליך מלא ואפקטיבי, אשר בא לידי ביטוי בתקציב המדינה".
הממונה על האגף הוסיף בתשובתו כי "נדרשת הלימה בין תוכניות העבודה של משרדי הממשלה השונים לבין המסגרות הפיסקאליות הרב שנתיות להן מחויבת ממשלת ישראל על פי חוק.
כלומר, על תהליך התכנון לתת מענה לפערים שבין תכניות העבודה לבין מגבלת התקציב, כפי שנקבעה בחוק.
לכן, יש ליצור זיקה בין תכניות העבודה לבין מסגרת התקציב הקיימת לכל משרד, כפי שזו אושרה בחוק בתקציב השנתי של שנת כספים קודמת.
כך למשל, כפי שמתואר במדריך התכנון הממשלתי, ניתן לתכנן תכניות עבודה המתבססות על שיעור מסוים של מסגרת התקציב של השנה הקודמת, לדוגמא - 90% ממסגרת התקציב, כך שהמשרדים השונים יציגו תכניות המתכנסות לתקציב האמור.
מהלך זה יאפשר הטמעת תכניות 134 דוח שנתי62 .
העבודה המשרדיות בעת קביעת התקציב של שנת הכספים המתוכננת.
יובהר, כי כיום, בניגוד למתואר במדריך התכנון, משרדי הממשלה אינם מגישים דרישות תקציב בהתאם למסגרת התקציב הנתונה להם.
בהעדר האחריות הפיסקאלית הנדרשת והראויה מהמשרדים השונים בתהליך התכנון, אין אפשרות ליישם את תהליך התכנון באופן מלא בתקציב".
בתשובת ראש האגף לתכנון מינואר 2012 הוסבר כי בהחלטת הממשלה מדצמבר 2011 המחייבת את משרדי הממשלה לפעול בהתאם למדריך התכנון נקבע כי "ככל שיידרשו, ייעשו התאמות הנדרשות בלוחות הזמנים לצורך התאמה לתהליכים השנתיים של יחידות המטה".
לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר תוקף מחייב של מדריך התכנון הממשלתי והבדלים ניכרים בין המשרדים מבחינת אופן יישומו לא הצדיקו את אי -שיתוף הפעולה מצד אגף התקציבים, שאמור להיות ציר מרכזי במהלך ממשלתי מקיף זה.
האגף לא סיפק הסבר מספק לאי -העלאת טענותיו בעניין השילוב בין תהליך התכנון לתהליך התקצוב לפני הגורמים האחראים לכתיבת מדריך התכנון ולעדכונו.
אפשר היה לצפות כי דווקא אגף התקציבים, האחראי להקצאת כספי הציבור ולשימוש יעיל בהם, יהיה ער למשאבים הניכרים המושקעים בניסיון להטמיע את הוראות מדריך התכנון בעבודת משרדי הממשלה.
משנתקבלה החלטת הממשלה מדצמבר 2011 בדבר חובת משרדי הממשלה לפעול על פי מדריך התכנון השנתי, על אגף התקציבים להסדיר עם משרד ראש הממשלה את שיתוף הפעולה ביניהם, ולדאוג להתאמת לוח הזמנים להכנת תכנית העבודה של המשרדים באופן שישתלב עם לוח הזמנים להכנת תקציב המדינה.
עדכון תכניות העבודה במשך שנת הכספים על פי לוח הזמנים שנקבע במדריך התכנון, תכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנה העוקבת מושלמות בנובמבר ומוצגות לציבור בדצמבר.
שינויים ועדכונים בתכניות העבודה עשויים להתבצע בהשפעת גורמים פנים - משרדיים, למשל אם משרד ממשלתי משנה במשך השנה את סדר העדיפויות לביצוע משימותיו, או בהשפעת גורמים חיצוניים, כגון הפחתות רוחביות הנקבעות בהחלטות ממשלה.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנים 2008 -2010 שבהן התקבלו כמה החלטות ממשלה בדבר ביצוען של הפחתות רוחביות בתקציבי המשרדים, משרד ראש הממשלה ואגף התקציבים לא ביקשו ולא קי בלו מהמשרדים תכניות עבודה מעודכנות, אף שהפחתות אלה בתקציבי משרדי הממשלה עלולות לפגוע ביכולת המשרדים לבצע את משימותיהם ולהשיג את היעדים שקבעו לעצמם.
בתשובת אגף התקציבים נאמר כי "הפחתות רוחביות עליהן מחליטה הממשלה מבטאות, הלכה למעשה, את שינוי סדר העדיפויות של הממשלה, ובהכרח גם את שינוי הפעילות הנובע בכל אחד מהמשרדים".
לדעת משרד מבקר המדינה, כפי שאגף התקציבים עצמו מציין בתשובתו כמפורט בהמשך, הפחתות רוחביות הן אילוץ שהממשלה נדרשת לפעול לפיו "בבואה להצביע על מקור תקציבי למימון הוצאה בלתי צפויה".
לפיכך ההפחתה אי נה מבטאת שינוי סדר העדיפויות של הממשלה בתכניות העבודה המשרדיות, אלא גורמת לשינוי על ידי הסטה של משאבים, ללא דיון פרטני בממשלה.
אי-עדכון תכניות העבודה המשרדיות בעקבות הפחתות רוחביות מביא לחוסר שקיפות לגבי התוצאות של הפחתות אלו.
עדכון תכניות העבודה, שינוי היעדים הקבועים בהן והצגתן למקבלי ההחלטות מחייבים את משרדי הממשלה להביא לידי ביטוי את סדר העדיפויות החדש של הנהלת המשרד שלהם בהתאם למסגרת התקציב המעודכנת.
עדכון יעדי המשרדים בעקבות הפחתות רוחביות יאפשר גם לקיים הליך של בקרה והסקת מסקנות המבוסס על נתוני התקציב המעודכנים ולהסביר לציבור ולממשלה מדוע לא עלה בידי המשרד לעמוד ביעדים שקבע בתחילת השנה.
בתשובת האגף לתכנון מינואר 2012 , היפנה האגף להחלטת הממשלה מדצמבר 2011 בה נקבע כי: "משרדי הממשלה יעדכנו באופן שוטף את תכניות העבודה המשרדיות בהתאם להחלטות ממשלה ביצועיות שיתקבלו במהלך שנת העבודה.
משרד ראש הממשלה בסיוע יחידת 'ממשל זמין' יקדם הטמעת מערכת ממוחשבת במשרדי הממשלה לשם ניהול תכניות העבודה ולמעקב אחר ביצוען".
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר לשתף פעולה לשם אפיון הכלים הנדרשים לביצוע מעקב אחר י ישום תכניות העבודה ואחר עדכונן במשך השנה, כדי שכלים אלה יהיו אפקטיביים ויאפשרו למקבלי ההחלטות לבחון את מידת השגת היעדים והתפוקות לעומת ההקצאות התקציביות וביצוען בפועל.
תכנון רב-שנתי ובקרה על השגת יעדים ועמידה בתפוקות בטווח הארוך אחד היתרונות העיקריים של שיטת תקצוב המבוססת על הגדרת המשימות ועל קביעת יעדים ותפוקות רב -שנתיים הוא מעבר מתהליך תכנון ותקצוב שנתי המבוסס על ראייה קצרת טווח לתהליך המבוסס על ראייה ארוכת טווח.
הכנת תקציב על פי יעדים ומשימות בראייה לטווח ארוך מסדירה ומשפרת את תכנונן וביצוען של תכניות עבודה, בין היתר משום שאי-אפשר לפתור בעיות יסוד ולהשלים רבים מן היעדים בתוך שנה.
בכך מתאפשרת קיומה של בקרה רב -שנתית על מידת העמידה ביעדים שנקבעו, תוך בחינת מידת הרצינות והעקביות של הממשלה בטיפול בבעיות היסוד של המשק.
הנושא בא לידי ביטוי במדריך התכנון.
1 מספטמבר 2010 נאמר כי "יש להציב נקודות ציון שנתיות מדידות בדרך להשלמתם של יעדים ומשימות המשתרעים מעבר למהלך שנת העבודה הנוכחית.
לגבי המשימה יוכלו אבני הדרך להיות שלבי ההתארגנות שהסתיימו והשגת חלק מהתפוקות, ולגבי היעד יוכלו אבני הדרך להיות עמידה בפרויקטים מסוימים מתוך התוכנית המלאה.
יש, כמובן, לקחת בחשבון לקראת שנת התכנון הבאה את המטרות, היעדים והמשימות שהמשרד פעל להשגתם בשנת העבודה הקיימת".
עם זאת, משרד מבקר המדינה מצא כי מדריך התכנון אינו מנחה את המשרדים לקיים מערכת בקרה והסקת מסקנות על בסיס ביצועי המשרדים בפרקי זמן של יותר משנה אחת.
נמצא כי רוב רובן של תכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנים 2008 - 2010 לא כללו משימות ארוכות טווח ולא כללו מידע על תפוקות מתוכננות שמשקפות את פעילויותיהם למשך כמה שנים, וכי בתכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנת 2011 כ-15% בלבדמהמדדים הם רב-שנתיים.
עוד נמצא כי האגף לתיאום, מעקב ובקרה במשרד ראש הממשלה, האגף לתכנון ואגף התקציבים אינם מקיימים בחינה השוואתית רב-שנתית בנושא מידת עמידתם של משרדי הממשלה בתפוקות שתוכננו ונקבעו.
בתשובת האגף לתכנון נאמר כי "אנו מצויים בעיצומו של תהליך פית וח היכולת שתאפשר הסקת מסקנות מביצועי תוכנית העבודה.
לאגף לתכנון מדיניות ברור כי תפיסת התכנון צריכה לאפשר ולעודד תכנון רב שנתי.
רק באמצעות תכנון רב שנתי ניתן לוודא ביצוען של מטלות בעלות היקף משמעותי, ולהבטיח יציבות בקידומם של מהלכים גדולים.
ראוי לציין שקביעתה של תוכנית רב שנתית פירושה גם התחייבות לתוכנית רב שנתית, ובדרך כלל עיגונה בהחלטת ממשלה.
צעד ראשון ננקט כבר במדריך התכנון ל- 2011 .
לקראת תוכניות העבודה של 2012 יתקיימו מהלכי עדכון שיטת התכנון אשר מטרתם לתת ביטוי לתכנון רב שנתי ולאפשר מעקב ובקרה".
ספרי תכניות העבודה והתקציב לשנת 2011 בינואר 2011 פורסם בציבור ספר תכניות העבודה של משרדי הממשלה לאותה שנה.
בהקדמה לספר כתב ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, כי "הדבר מסייע .
להתוות את מדיניות הממשלה ומבטא את מחויבותה לשקיפות ביחס ליעדיה .
באופן זה ניתן יהיה להשוות את ביצועי המשרדים לתכנון המקורי של .
הדבר מעיד על תכנון מעמיק בעבודה הממשלתית ועל .
התמקדות בתוצאות - ולא כפי שהיה - בתשומות".
עוד נכתב בהקדמה: "אישרנו את .
התקציב הדו -שנתי השני לשנים 2011 ו- 2012 וקבענו מסגרת תקציבית יציבה ואחראית.
כעת עלינו להבטיח, שהמשאבים והתשומות הארגוניות של כל משרד .
יקדמו את המטרות והיעדים שלו.
תפוקות המשרדים יימדדו בהתאם למדדי .
ההצלחה שנקבעו בתוכנית".
המנכ"ל דאז של משרד ראש הממשלה, מר איל גבאי, ציין בהקדמה לספר תכניות העבודה לשנת 2011 כי: "תוכניות העבודה מביאות לידי ביטוי את התהליך שנעשה על ידי משרדי הממשלה לשם קביעת מטרות ויעדים, במסגרת התשומות שנקבעו להם על ידי כנסת ישראל בחוק התקציב, וזאת לצד הגדרת התפוקות וההישגים המצופים".
אולם בביקורת לא נמצא קשר ישיר בין הפירוט המובא בספר תכניות העבודה לשנת 2011 לספר התק ציב השנתי.
היעדרו של קשר זה הוא כשל יסודי, הפוגע ביכולתה של הממשלה ליישם את מדיניותה ולאפשר שקיפות ציבורית בכל הנוגע ליעדיה ולהישגיה.
למשל, המשימות שהגדירו משרדי הממשלה בספר תכניות העבודה אינן מתוקצבות בתקנות תקציביות ייעודיות המאפשרות לעקוב אחר ביצוען ואחר ניצול התקציב לצורך ביצוען.
הכנת התקציב לפי תשומות ולפי יחידות ארגוניות, ולא לפי תכניות עבודה וסדר עדיפויות המתורגמים ליעדים ולמדדים כמותיים, מקשה לבצע בקרת יעילות ואפקטיביות משום שלא ניתן לבחון באיזו מידה השיגו משרדי הממשלה את היעדים הכמותיים שהוצבו להם לעומת האופן שבו ניצלו את התקציב בפועל.
בתשובת אגף התכנון הוסבר כי השלב הראשון בתהליך התכנון הוא הגדרת התקציב המיועד לכל אחד מהמשרדים, וכי תכנית העבודה נקבעת על פי התקציב האמור.
האגף הוסיף כי שנת 2011 היא השנה הראשונה שבה מתבצע מעגל שלם של תכנון, מעקב ובקרה ולכן בסוף אותה שנה תיבדק המידה שבה הצליחו המשרדים להשיג את היעדים שנקבעו וכן יבוצע ניתוח רוחבי של הגורמים המעכבים ביצוע של תכניות העבודה ושל השגת יעדיהן.
האגף הוסיף כי מוקדם להסיק מסקנות בנושא הקשר שבין ביצוע תכניות עבודה ובין שימוש בכלים תקציביים באופן ישיר, וכי על פי ניסיון שהצטבר במדינות אחרות יש חשש שחיבור יתר בין ביצועים לתקצוב יגרום לפגיעה בתהליכי התכנון, למשל באמצעות אימוץ אסטרטגיות לסידור הנתונים.
עם זאת האגף הבהיר כי הוא רואה חשיבות רבה בהעמקת התפיסה שיש ליצור זיקה בין התקציב שנקבע ובין תכנית העבודה, ובכלל זה, לבחון את האפשרות לקשר בין המשימות המופיעות בתכניות העבודה לסעיפי התקציב המאפשרים את ביצוען.
אגף התקציבים מסר בתשובתו כי במסגרת תכניות העבודה של האגף לשנת 2011 הוא החל בתהליך ניתוח ובחינה מחדש של מבנה תקציב המדינה, הפירוט שלו ומובנותו, לר בות סוגיית תקצוב על פי פעולות לעומת תשומות או יחידות ארגוניות ומידת גמישות הניהול של המשרדים השונים נוכח מבנה התקציב הנוכחי.
האגף הוסיף כי במחצית הראשונה של שנת 2011 בוצע פיילוט בנושא התקציב של שלושה משרדי ממשלה, ובמסגרתו נבחנו מבנה התקציב והתוצאות של שינו יו.
האגף מסר כי עם השלמת תהליך הבחינה הוא יפעל ליישום מסקנותיו במסגרת הכנת תקציב המדינה.
מעיון בספר תכניות העבודה וספר התקציב נמצא כי כמה מתכניות העבודה של משרדי הממשלה מוצגות על פני ציר זמן שאינו תואם את מסגרת התקציב השנתית.
כלומר, לעתים המשימות מתפרסות על כמה שנות תקציב, ואילו ספר התקציב עוסק בשנת כספים קלנדרית אחת, ולא נעשית התאמה ביניהם לצורכי פיקוח ובקרה.
לפיכך קשה מאוד לבחון את אופן ביצוע המשימות ואת מידת השגת היעדים לנוכח אופן ביצוע התקציב המיועד.
לדעת משרד מבקר המדינה, קביעת תקציבן של משימות מוגדרות והצגה רב-שנתית של היעדים בזיקה לתקציב מגבירים במשך הזמן את איכות הבקרה הכוללת על ביצועי המשרדים ותורמים תרומה משמעותית להליכי התכנון.
אם התקציב יוקצה על פי משימות, בהתבסס על תכנון מקדים, ויותאם לצרכים בפועל, יפחת הצורך בשינויים בתקציב ובעדכונים במשך שנת הכספים.
הדבר גם יאפשר להגביר את היעילות והאפקטיביות של השימוש במשאבים הציבוריים ככלי לניהול מדיניות הממשלה וליישומה.
אגף התקציבים ציין בתשובתו כי "ביצוע התקציב אינו משקף עמידה בתכניות העבודה המשרדיות, אלא, במקרים מסוימים, ניצול תשומות הנדרשות לביצוע תכנית העבודה.
ניתן לבצע את התקציב באופן מקסימאלי מבלי להשיג את יעדי תכניות העבודה או מנגד ניתן להשיג את יעדי תכנית העבודה מבלי להידרש לביצוע כל התקציב".
אגף התקציבים הוסיף בתשובתו כי "נכון להיום, אין שיטת דיווח מסודרת של עמידת משרדי הממשלה ביעדיהם.
אגף התקציבים מבצע מעקב שוטף אחר ביצוע תקציבי המשרדים השונים, בין אם בבדיקת עמידת המשרדים באבני הדרך שנקבעו להוצאה תקציבית מסויימת (נכון בעיקר לתקציבי פיתוח), או במדדי תפוקה אשר סוכם עליהם בעת הקצאת תקציב לנושא מסוים (למשל בסיכומי התקציב לשנים 2012 -2011 של משרדי הבריאות, הקליטה, החינוך ועוד).
בעת בניית תקציב המדינה לשנה העוקבת, בוחן אגף התקציבים את יעילות הקצאת התקציבים של השנים האחרונות, הן בהתייחס למדדי התפוקה שהוגדרו להוצאה, והן בהתייחס לתוצאותיה.
הבחינה כאמור נעשית בשיתוף עם המשרדים, ותוצאותיה באים לידי ביטוי, בין היתר, בשינויים בתקציב משנה לשנה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי מהמסמכים שהציג אגף התקציבים לא עולה שמתבצע תהליך סדור למעקב אחר ביצוע תקציבי המשרדים ולבחינת יעילות הקצאתם.
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חשיבותם הרבה של המעקב אחר ביצוע התקציבים ושל בחינת יעילות הקצאתם לביצוען של משימות המשרדים ולהשגת יעדיהם, על אגף התקציבים למסד נהלים ברורים לקיום פעולות אלו.
לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת אגף התקציבים מבהיר ה את המגבלות של שיטת התקצוב הנוכחית, שבמסגרתה מוקצים תקציבים על פי יחידות ארגוניות או תשומות.
שיטת תקצוב שתבוסס על תכנון של משימות, יעדים ותפוקות תשפר את שקיפות פעולות הממשלה וביצועיה כלפי הציבור.
דיווח לציבור על המידה שבה מצליחה הממשלה להשיג את היעדים שנק בעו, מידת עמידתה במדדים המתוכננים ומידת ניצול התקציב שהוקצב לכך עשוי גם להביא לידי הטמעת עקרון האחריות האישית בקרב שרי הממשלה והנהלות המשרדים.
היעדר כלי בקרה אפקטיבי המשלב בחינה של ההוצאה התקציבית לעומת ביצוע המשימות פוגע ביכולתם של מקבלי ההחלטות להפיק לק חים ולקבוע סדרי עדיפויות להקצאת התקציב על פי היעדים והתפוקות שהם מעוניינים להשיג באמצעות המשימות המוגדרות.
כך גם נפגעת האפשרות לבצע הערכת מצב לאומית שתשמש בסיס לקביעת יעדי המדיניות וסדרי העדיפויות של הממשלה.
המועצה הלאומית לכלכלה .
'בהחלטת ממשלה מס 430 מספטמבר 2006 נקבעו ייעודה של המועצה הלאומית לכלכלה (להלן גם - המועצה), תפקידיה והמבנה הארגוני שלה.
על פי משרד האוצר 139 .
החלטת הממשלה, המועצה נועדה לשמש "גוף מטה לראש הממשלה בנושאי כלכלה, במטרה לסייע בתהליך קבלת ההחלטות בתחומים אלו, בהתבסס על ניתוחים מקצועיים, נתונים עדכניים וחשיבה שיטתית ארוכת טווח".
כמו כן נקבע בהחלטה כי המועצה תפעל במסגרת הארגונית של משרד ראש הממשלה ועל פי הנחיות ראש הממשלה.
בהחלטת הממשלה נקבע כי תפקידיה של המועצה יהיו, בין היתר: ( 1 ) גיבוש יזמות לצעדי מדיניות המיועדים להביא לידי עידוד הצמיחה במשק, ת וך צמצום הפערים הכלכליים; ( 2 ) הכנת חוות דעת בדבר הצעת תקציב המדינה לפני הגשתה לממשלה, ובמידת הצורך הצעת חלופות, הן לגבי מסגרת התקציב והן בנושאי תקציב פרטניים; (3 ) הכנת חוות דעת מקצועיות בדבר הצעות החלטה העומדות על סדר יומן של הממשלה וועדותיה בתחום הכלכלה.
יצוין כי בהחלטת הממשלה לא הובהר נושא חלוקת הסמכויות בין המועצה ובין משרד האוצר בכל הנוגע להכנת תקציב המדינה, הנמצא בסמכותו של משרד האוצר.
לעומת זאת נקבע בהחלטה כי אין בהקמת המועצה כדי לפגוע בסמכויותיו של נגיד בנק ישראל המייעץ לממשלה בענייני מטבע ובעניינים כלכליים אחרים.
בהחלטת הממשלה נקבע עוד כי "לאחר הקמת המועצה והפעלתה, ולאור הניסיון שיצטבר, ייזום ראש הממשלה הצעת חוק בנושא המועצה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי במועד סיום הביקורת - מאי 2011 , כחמש שנים לאחר שהתקבלה החלטת המ משלה - עדיין לא קודמה הצעת חוק כאמור.