HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
את ההיבט התקציבי הכרוך ביישום איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות בחנה ועדת שילה בשנת 2002 .
הוועדה קבעה כי מהלך זה יחייב הקצאה גדולה של כוח אדם נוסף למערך התביעה, ובהערכה זהירה העריכה כי לכל תקן של תובע במשטרה יידרשו שני תקנים בפרקליטות (לפי מפתח של 1:2 ).
ועדת שילה המליצה על יישום הדרגתי של האיחוד באמצעות איחוד ניסיוני במחוז חיפה שלא בוצע.
בדיקה כלכלית נוספת לעניין איחוד התביעה עם הפרקליטות הוכנה בשנת 2011 בידי מנהל אגף תכנון, תקצוב וארגון דאז במשרד המשפטים ובידי ראש תחום ניהול בפרקליטות המדינה דאז.
מהבדיקה עולה כי הערכתם התבססה על האמור בדוח ועדת שילה.
נוסף על זה, צוין כי מהבחינה הארגונית יידרשו פתרונות דיור לכל יחידות הפרקליטות ופתרונות ניהוליים נוספים, ובכלל זה התאמה לפערי השכר ומסלולי הקידום השונים בין התובעים המשטרתיים לפרקליטים, ומניעת פגיעה בזכויותיהם של תובעים משטרתיים שיבקשו שלא להשתלב בפרקליטות או שיוחלט על סיום עבודתם.
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1833 .
יש לקיים הליך בחינה .
למסמך המסכם את תוצאות הבדיקה ה אמורה, צורף תחשיב עלויות המתייחס לכוח האדם המבוקש, לפי מפתח של הכפלת כמות התובעים המשטרתיים בתוספת 25% עובדים מינהליים ו -30% מתמחים.
העלות התקציבית המוערכת הסתכמה בכ-257 .
מיליון ש"ח ממסמכי משרד המשפטים עולה כי בעקבות הערכות אלו צוות חשיבה בראשות מנכ"ל המשרד דאז, שכלל נציגים מהפרקליטות, ממחלקת ייעוץ וחקיקה, מהמשרד לביטחון הפנים וממשטרת ישראל, בחן את נושא איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות במשרד המשפטים, על יתרונותיו וחסרונותיו.
הצוות דן בקשיים היישומיים של החלטה בדבר איחוד כאמור, ובפרט במשמעות התקציבית של מהלך זה.
יצוין כי צוות החשיבה לא סיים את עבודתו וממילא לא הגיע למסקנות כלשהן.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי היה עליו לעמוד על כך שצוות החשיבה ישלים את מלאכתו.
שכן, מאז הבחינה התקציבית שקיימה ועדת שילה בשנת 2002 לא נעשתה כל עבודת מטה מקיפה בנושא במשך 16 שנים.
גם הבדיקה הכלכלית משנת2011 לא הייתה ממצה, משום שבצוות הבדיקה היו רק עובדי משרד המשפטים, והיא לא נגעה בכל ההיבטים הכרוכים באיחוד, כגון הקצאת מבנים וזכויות עובדים.
לדעת משרד מבקר המדינה יש לקיים הליך בחינה יסודי ובלתי תלוי שנשען על עבודת מטה סדורה שתאפשר לבחון את הנושא מהבחינה העובדתית, הרעיונית, התפיסתית והחוקתית אל מול ההשלכות הנגרמות מהימשכותו של המצב שבו המשטרה היא הגורם שאמון על החקירה ועל התביעה גם יחד.
לפיכך, לצורך קיום הבחינה האמורה על משרד המשפטים, בשיתוף אגף תקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר, נציבות שירות המדינה והמשרד לביטחון הפנים , לערוך עבודת מטה מקיפה כדי שניתן יהיה לקבל תמונה עדכנית, מפורטת ומקצועית לעניין בחינת הנושא.
תשומות עבודת מטה זו תעמודנה ביסוד הליך בחינה בלתי תלוי שתקיים ועדה ציבורית.
נציבות שירות המדינה, משרד האוצר, המשרד לביטחון הפנים והמשטרה השיבו למשרד מבקר המדינה כי הם מקבלים את המלצתו בדבר בחינת איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות.
הנציבות השיבה בנובמבר 2018 כי היא מאמצת את ההמלצה והיא תתרום את חלקה בעבודת מטה משותפת עם משרד האוצר, המשרד לביטחון פנים ומשרד המשפטים.
משרד האוצר השיב בדצמבר 2018 כי אגף התקציבים במשרדו רואה לנכון לבצע עבודת מטה כאמור.
המשטרה ציינה בתשובתה כי אם תקום ועדה ציבורית יהיה על הוועדה לבחון אם יש צורך בהוצאת התביעה המשטרתית מתוך המשטרה, ואם התהליכים הפנימיים שנעשו במשטרה עונים על האינטרס הציבורי.
המשרד לביטחון הפנים השיב בינואר 2019 כי המלצה זו מקובלת עליו.
משרד המשפטים מסר בתשובתו כי הוא מתנגד להמלצה לאחד את התביעה המשטרתית עם הפרקליטות.
עוד בתשובה צוין כי שרת המשפטים ומנכ"לית משרד המשפטים לא נדרשו לנושא.
בתשובת משרד המשפטים אין התייחסות מפורשת לעמדתם בנוגע להקמת ועדה בלתי תלויה שתבחן את הנושא.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום ששרת המשפטים והמנכ"לית ידרשו לנושא מהותי ויסודי זה.
יוצא אפוא שבמרוצת השנים הלך ונזנח היישום של החלטת הממשלה, ו עמדת הפרקליטות המ תנגדת למהלך מכתיבה את המציאות כיום.
תוצאה זו מבטלת מסקנות שאליהן הגיעו כמה ועדות ציבוריות, משרד מבקר המדינה וגורמים מקצועיים, שהובילו לקבלת החלטת הממשלה שלא בוטלה באופן מפורש.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי תוצאה זו, שלפיה היישום של החלטת ממשלה בנושא מהותי ויס ודי נזנח בלי שהונח לה הבסיס המהותי, המקצועי והפורמלי, מעוררת קושי ממשי מבחינת כללי מינהל תקין והיא אינה מתקבלת על הדעת.
המתווה השני - הגברת עצמאות התביעה המשטרתית באמצעות שינוי פנים-ארגוני במשטרה .
חלק מהוועדות הציבוריות והגורמים המקצועיים שהמליצו לאחד את רשויות התביעה סברו כי עד ליישומו המלא של האיחוד עם הפרקליטות, לתקופת ביניים, יש לפנות לחלופות שתכליתן שמירה על עצמאות התביעה המשטרתית.
בדוח פרקליטות2000 נכתב כי מאחר שלא ניתן להתעלם מבעיית יישום המודל האידיאלי של הכפפת התביעה המשטרתית לפרקליטות, יש לתת ביטוי לכפיפות נורמטיבית של התביעה המשטרתית ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליטות המדינה.
בדוח שפורסם כאמור בשנת 2001 המליץ משרד מבקר המדינה לאחד במסגרת ארגונית אחת את התביעה המשטרתית והפרקליטות ; עם זאת, כשלב ביניים יש לשקול פתרונות חלופיים במסגרת המשטרה שיבטיחו כפיפות נורמטיבית לפרקליטות וביטול הכפיפות של התביעה המשטרתית לגורמי החקירה18 .
18 ,מבקר המדינהדוח שנ תי 51ב (2001 ), "התביעה הפלילית- בפרקליטות ובמשטרה", עמ' 371.
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1835 .
כאמור, ביולי 2004 תמכו שר המשפטים דאז והשר לביטחון הפנים דאז באיחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות.
אולם מתוך מודעות לקשיים הארגוניים והתקציביים הם החליטו שיש לפעול להרחבת עצמאות התביעה המשטרתית בתוך המשטרה, תוך הפרדתה המוחלטת ככל האפשר מכלל פעילות המשטרה, ולמקמה בעץ פיקודי נפרד.
דוח צוות וולף משנת2004 המליץ באופן מיידי וכצעד זמני על שינויים פנים- ארגוניים בתוך המבנה הקיים במשטרה כדי להבטיח יצירת עצמאות של התביעה המשטרתית 19 .
שינויים פנים -ארגוניים במשטרה : עד לפני כעשור פעלה התביעה הפלילית במשטרה בכפוף למדור תביעות, ובפועל כל יחידות התביעה היו כפופות מהבחינה הפיקודית לקציני החקירות.
בשנת 2004 החליטו השר לביטחון הפנים דאז ושר המשפטים דאז על ארגון מחודש בתוך משטרת ישראל באופן שיפריד ככל האפשר, מהבחינה הפונקציונלית והארגונית, את התביעה הפלילית מיתר פעילות המשטרה, ויציב אותה תחת שרשרת פיקודית נפרדת.
משנת 2004 החלה המשטרה לערוך שינויים פנים-ארגוניים בנוגע לכפיפות של התביעה הפלילית .
בשלב ראשון, מדור תביעות שהיה כפוף עד למועד זה לקציני החקירות במחוזות ובמרחבים הפך ליחידה ארצית , ובהמשך הפך למחלקה נפרדת בתוך אגף חקירות ומודיעין (להלן - אח"ם), בכפיפות ישירה לראש האגף.
בשנת 2010 ערכה המשטרה שינוי מהותי עם הקמת חטיבת התביעות במסגרת אח"ם.
בפקודת הארגון שהורתה על הקמת החטיבה נקבע כי היא תתווה מדיניות אכיפה אחידה לכל מערך התביעה במשטרה, ותקבל אחריות פיקודית להפעלה, להנחיה ולפיקוח ובקרה על יחידות התביעה הפרוסות בשטח.
גם אחרי הקמת חטיבת התביעות המשיכה להעסיק את המשטרה שאלת מקומה הראוי של התביעה המשטרתית מבחינת הכפיפות הפיקודית, מכיוון שעדיין נותרה הכפיפות הישירה של חטיבת התביעות לראש אח"ם.
בעבודת מטה של אגף תכנון וארגון (להלן - אג"ת) שנבחנה בה כפיפותה של חטיבת התביעות ה ומלץ על הכפפתה לסמפכ"ל.
באפריל 2015 נותקה חטיבת התביעות מאח"ם וכפיפותה לראש אח"ם שונתה לכפיפות לסמפכ"ל תוך הפיכת החטיבה ליחידה על-אגפית.
שינוי נוסף נעשה בינואר 2018 כחלק מתוכנית מגדלור201820 עת הפכה חטיבת התביעות למינהל עצמאי בכפיפות ישירה למפכ"ל.
עם הפיכ תה של חטיבת התביעות למינהל עצמאי הפך ראש החטיבה (להלן - רח"ט תביעות) לראש מינהל התביעות המכהן בסגל הפיקוד הבכיר של משטרת ישראל.
יצוין כי מהלך זה של הפיכה למינהל עצמאי הוא ייחודי לתביעה הפלילית במשטרה, והוא אינו תקף בנוגע לתובעי תעבורה, לתובעי רישוי ולתובעת הגנת הסביבה.
19 עצמאות התביעה המשטרתית, דוח צוות בראשות ס' ר' אג"ת, אוגוסט2004 ', עמ32 .
20 תוכנית העבודה השנתית שנגזרת ממדיניות השר לביטחון הפנים ומתווה את פעילות משטרת ישראל להשגת מטרותיה וביצוע משימותיה.
ויפעל טוב הרבה יותר .
מהמצב הקיים, ואנחנו .
הזדמנויות שאין לדעת .
מערך משפטי אחוד : שינוי פנים -ארגוני אחר שהמשטרה בחנה, אך לא יצא בסופו של דבר אל הפועל, הוא הקמת מערך משפטי אחוד במשטרה במטרה לייצר אי -תלות ולמנוע היווצרות ניגוד עניינים בין מערך החקירה ובין מערך התביעה במשטרת ישראל.
הרעיון של איחוד המערך המשפטי במשטרה כלל שני מרכיבים עיקריים: איחוד כל גופי התביעה במינהל התביעות ואיחוד כל הגופים והמערכים המשפטיים בארגון וכינוסם במערך חדש שיוקם.
מהלך זה התבסס על עמדת היועץ המשפטי לממשלה משנת 2014 , ולפיה "יש לקדם הקמת מערך משפטי עצמאי במשטרה שיכלול את הייעוץ המשפטי של המשטרה, את התביעות המשטרתיות ואת תביעות התעבורה, כאשר העומד בראש מערך זה יהיה כפוף למפכ"ל מהבחינה המינהלית בלבד"21 .
ואכן, בשנת 2014 קיים המפכ"ל דאז כמה דיונים לקידום הנושא בד בבד עם עבודת מטה שנעשתה בהוראתו לבחינת איחוד הגופים המשפטיים במשטרה.
בדיון מאוקטובר 2014 הוא הבהיר כי דרך הפעולה הנבחרת היא הקמת אורגן משפטי גדול אחד, וציין את היתרונות הגלומים במהלך, ובכלל זה סדר וארגון, נראות וחיזוק של עצמאות התביעה ומעמדה, התייעלות וחיסכון במשאבים והתוויית מדיניות אחידה.
באותו החודש כתב המפכ"ל דאז לפרקליט המדינה: "החלטתי על איחוד המערך המשפטי במשטרת ישראל, הכולל את התביעות על סוגיהן (פלילי, תעבורה, רישוי) ואת גופי הייעוץ והחקיקה השונים, תחת פיקודו של גורם משפטי עצמאי"22 .
בסמוך לכך, שרת המשפטים דאז דיווחה ליו"ר ועדת החוקה דאז על החלטה לאחד את המערך המשפטי במשטרה כאמור23 .
יצוין כי במסגרת דיון מפכ"ל בינואר2015 הוצג המבנה האופטימלי של הגוף המשפטי האחוד שיוקם, וכן נסקרו כל ההיערכויות הלוגיסטיות מבחינת תוספת תקינה וכן התקציב הנדרש לשינוי.
יישום ההחלטה על הקמת מערך משפטי אחוד בתוך המשטרה לא יצא אל הפועל, זאת למרות החלטת המפכ"ל דאז מדצמבר 2014 :, שבה צוין "הגוף שיוקם יעבוד ויפעל טוב הרבה יותר מהמצב הקיים, ואנחנו נמצאים בחלון הזדמנויות שאין לדעת מתי ישוב"24, ואף על פי ששרת המשפטים דאז דיווחה לוועדת החוקה על השינוי.
פיקוח ובקרה של הפרקליטות על התביעה המשטרתית : אל מול הפעולות שהמשטרה נקטה כדי להגביר את עצמאותה של התביעה המשטרתית במינהל התביעות, התחייבה הפרקליטות להגביר את פיקוחה, את הנחייתה ואת מידת .
21 ,מכתב מלשכת היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה ואחרים 30.
22 ,מכתב המפכ"ל לפרקליט המדינה בנושא ניתוק מינהל התביעות מאגף החקירות 22.
23 הדיווח נעשה על רקע דיונים בוועדת החוקה סביב תיקונים לחסד"פ בנוגע לחלוקת העבודה בין המשטרה לפרקליטות, במסגרת בקשת השרה מ- 30.
14 להארכת תוקף הוראת שעה עד סוף 2016.
24 ,דיון מפכ"ל בנושא הקמת מערך התביעות במ"י 11.
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1837 .
מעורבותה בעבודת התביעה המשטרתית.
על ה צורך בפעולות אלו עמדו הגורמים שבחנו את הנושא מאז שנת 2000 :.
כבר בדוח פרקליטות2000 נקבע כי "יש לתת ביטוי לכפיפות הנורמטיבית המקצועית של התביעה המשטרתית ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליטות המדינה".
בין היתר, בדוח הומלץ כי "פרקליט בכיר בפרקליטות המחוז, יהיה בעל סמכויות ויתפקד כממונה המקצועי של לשכת התביעות המשטרתית"25 .
בדוח משרד מבקר המדינה משנת2011 הומלץ שהיועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה יקיימו מנגנון קבוע לפיקוח ובקרה יזומים ושוטפים על עבודת התובעים המשטרתיים.
חשיבות מיוחדת נודע ה לקיום סדור ומובנה של פיקוח ובקרה על עבודת התביעה נוכח ההסדרים החדשים26 לחלוקת העבודה בין הפרקליטות ובין התביעה המשטרתית 27.
באפריל2011 , בדיון בנושא איחוד מערכת התביעה, אמר פרקליט המדינה דאז כי "פיקוח פרקליטויות המחוז על אגף התביעות במשטרה צריך להיות מוסדר יותר.
זה לא מצ וי בהנחיות מסודרות".
באותו דיון קבע היועץ המשפטי לממשלה שפרקליט המדינה ימנה ועדה שתבחן את שיתוף הפעולה בין פרקליטות המדינה ובין התביעה המשטרתית ואת הפיקוח של פרקליט המחוז ופרקליט המדינה על התביעה המשטרתית.
ואכן, במאי 2016 נקבעו צעדים להגברת שיתוף הפעולה ב ין פרקליטות המדינה ובין התביעה המשטרתית.
המתווה שגובש על דעתם של פרקליט המדינה, של רח"ט תביעות במשטרה ושל המנהלים בתחום הפלילי בפרקליטות המדינה, קבע בין היתר שהנחיות רוחב בעלות אופי מקצועי המופצות לתובעים המשטרתיים יועברו לפני הפצתן להערות הפרקליטות; עמדת מינהל התביעות תתבקש, ככלל, במסגרת עדכון הנחיות פרקליט המדינה; נציגי התביעה המשטרתית ישולבו בחלק מן הפורומים המקצועיים בפרקליטות המדינה; במחוזות הפרקליטות ימונו רפרנטים שיעמדו בקשר הדוק עם ראשי יחידות התביעה המחוזיות, ועימם ניתן יהיה להתייעץ, ויתקיימו פגישות עבודה עיתיות (אחת לשישה חודשים לפחות) שבהן יידונו תהליכי עבודה, תהליך הפקת לקחים, עניינים שבמדיניות ובניהול ודרכים לחיזוק שיתוף הפעולה.
25 דוח פרקליטות2000 ', עמ8.
26 מדובר בהסדרים שנכנסו לתוקפם בנובמבר 2010 ולפיהם בחלק ניכר מהתיקים הסמכות לסגור תיקים בכל העילות, לרבות היעדר עניין לציבור, הועברה מהפרקליטות לתביעה המשטרתית.
27 " ,מבקר המדינהסגירת תיקי חקירה בשל היעדר עניין לציבור ", קובץ דוחות ביקורת (2011 ,) 'עמ77.
והיא אינה עומדת בכל .
הביקורת העלתה כי הפרקליטות אינה משמשת גורם מפקח או מבקר על עבודת התביעה המשטרתית, והיא אינה עומדת בכל המצוי באחריותה כאמור לעיל; נציגי התביעה המשטרתית לוקחים אומנם חלק בפורומים מקצועיים בפרקליטות, אך הפרקליטות לא מינתה רפרנטים מחוזיים ולא מוסדו פגישות עבודה חצי שנתיות.
על משרד המשפטים לבחון הקמת מנגנון שיפקח וינחה מהבחינה המקצועית את התביעה המשטרתית.
משרד המשפטים אישר כי אכן אין פיקוח פורמלי של הפרקליטות על התביעה המשטרתית, אך הלכה למעשה מינהל התביעות כפוף בהיבט המקצועי להנחיות פרקליט המדינה, ובשגרת העבודה השוטפת מק יימים שני הגופים שיח רציף וקבוע, תוך תיאום מלא, כך שמינהל התביעות אינו פועל במנותק אלא באחידות מקצועית עם הפרקליטות.
משרד המשפטים הוסיף כי לא מוסדו אומנם פגישות עבודה חצי -שנתיות, אך בפועל מתקיימים מפגשים בתכיפות גבוהה הרבה יותר.
הפרקליטות ומינהל התביעות עובדים בשיתוף פעולה מתמיד וקבוע המלמד על הסנכרון הקיים בין שני גופי התביעה ועל ההסתייעות ההדדית המקובלת; בכך מופחת, בין היתר, החשש לניגוד העניינים הנטען כלפי מינהל התביעות.
עם זאת, משרד המשפטים סבור שיש להמשיך ולטייב את ממשקי העבודה ותהליכי העבודה בין הפרקליטות לתביעה המשטרתית באופן שיבטיח את עצמאות התביעה המשטרתית ויסיר את החשש לניגוד עניינים.
יוער כי יחסי הגומלין בין הפרקליטות לתביעה המשטרתית אינם מוסדרים ומוגדרים דיים.
התביעה המשטרתית אכן מחויבת להוראות ולהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה ושל פרקליט המדינה.
עם זאת, התובעים המשטרתיים מחויבים גם למדיניות המשטרתית הכלל- ארגונית.
התביעה המשטרתית כאורגן של המשטרה היא חוליה נוספת ביישום מדיניות המשטרה, והיא נוטלת חלק בקידום יעדי המשטרה כגוף האמון בין השאר על הלחימה בפשיעה.
בתשובת המשטרה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2018 ( להלן- תשובת המשטרה) נטען כי לא קיימת סתירה מובנית בין הכפיפות המקצועית להנחיות של היועץ המשפטי לממשלה ושל פרקליט המדינה ובין כפיפותה למדיניות הארגון ויעדיו; בכל מקום שבו קיימת סתירה ניתנת הבכורה להנחיית הגורם המקצועי.
משרד מבקר המדינה מעיר לפרקליטות ולמש טרה שעליהן לפעול במשותף כדי להסדיר ולהגדיר בצורה ברורה יותר את יחסי הגומלין ביניהם ובקביעת גורם מכריע במקרה של סתירה.
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1839 .
מעוררת קשיים ותלויה .
האמור לעיל מלמד שהמשטרה ביצעה פעולות ארגוניות ליישום המתווה השני שנועד להגביר את עצמאות התביעה המשטרתית באמצעות שינוי פנים-ארגוני במשטרה.
אולם עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2018 לא יושמו כל ההחלטות שאמורות היו לתרום להבטחת עצמאות התביעה המשטרתית, ובביקורת עלה כי המערך הארגוני והתפקודי כיום עדיין מעלה חשש בנוגע להבטחת פעולה עצמאית ובלתי תלויה של כלל גורמי התביעה.
מינהל התביעות הוקם ונקבעה כפיפ ותו למפכ"ל, אך מערך הפעילות הקיים עדיין מציב אתגרים וקשיים להשגת עצמאות מלאה בעבודתו.
ההחלטה בדבר איחוד המערך המשפטי במשטרת ישראל, הכולל את התביעות לסוגיהן (פלילי, תעבורה, רישוי והגנת הסביבה), ואת גופי הייעוץ והחקיקה השונים תחת פיקודו של גורם משפטי עצמאי לא יושמה.
במצב הקיים נדרש להגביר את הפיקוח של פרקליטות המדינה על מערך התביעות במשטרה ולהסדיר את קשרי העבודה בנהלי עבודה ממוסדים שמקיימים גם מימד של פיקוח.
בתשובתה ציינה המשטרה כי מינהל התביעות הוא שותף מלא בגיבוש מדיניות התביעה הכללית, בין היתר באמצעות צוותי חשיבה ופגישות עיתיות עם דרגים בכירים בפרקליטות.
לעמדת המשטרה, אין כל הצדקה עניינית לפיקוח ובקרה מצד פרקליט המחוז על יחידת התביעות המחוזית בשל ההבדלים בתחומי העיסוק, המומחיות וההתמקצעות.
המשטרה הוסיפה שבעקבות הפיכת חטיבת התביעות למינהל התביעות הוא נעדר זיקה למערך החקירות והכפיפות למפכ"ל תוביל לעצמאות מלאה של התביעה המשטרתית.
משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי מציאות שבה המתווה הראשון לא יושם עד כה מגבירה את הנטל לקיום המתווה השני ובכלל זה יישום קפדני של החלטות ופעולות שנועדו להבטיח את עצמאות התביעה המשטרתית הממשיכה לפעול במסגרת המשטרה; לעניין זה מדובר ביישום קפדני של החלטות שמקיימות מימד של פיקוח מצד הפרקליטות בנוגע לעבודת התביעה המשטרתית, ומיסוד וחיזוק של קשרי גומלין מחייבים.
הכפיפות של מינהל התביעות למפכ"ל מעוררת קשיים ותלויה בגורם המאייש את התפקיד.
במצב הקיים ספק אם די בשינויים שנעשו כדי להסיר את הקשיים הנובעים מהמשך השתייכותו של מערך התביעה למשטרה ועליה לשוב ולבחון את סוגיית השיוך הארגוני של כל התובעים המשטרתיים ולוודא שעצמאותם נשמרת.
הסדרה וחלוקה של העבודה בין הפרקליטות לתביעה המשטרתית .
מתחילת שנת 2000 עסקו משרד המשפטים, המשרד לביטחון הפנים ומשטרת ישראל בהסדרת חלוקת העבודה בין הפרקליטות לתביעה המשטרתית.
כלל האצבע לחלוקה הוא לפי חומרת העבירה ועל פי העונש הקבוע בצידה, כך שהתביעה המשטרתית טיפלה בעבירות מסוג חטא ועוון והפרקליטות טיפלה בעבירות מסוג פשע.
בעבר תאמה חלוקה זו את חלוקת הסמכויות בין בתי משפט השלום לבתי המשפט המחוזיים.
עם הרחבת סמכויותיהם של בתי משפט השל ום28 לדון גם בעבירות מסוימות מסוג פשע29 .
נדרשה הסדרה מחודשת של הנושא בשנת 2001 'נחקק חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס33 ,)) (הוראת שעה התשס"א-2001 (להלן- תיקון 33 ).
תיקון33 נועד ליצור התאמה בין חלוקת הסמכויות שבין בית משפט השלום לבית המשפט המחוזי ובין חלוקת העבודה שבין התביעה המשטרתית לפרקליטות.
לפיכך, נקבע כי לתביעה המשטרתית יהיו סמכויות גם לגבי עבירות מסוג פשע המצויות בסמכותו של בית משפט השלום, הן במתן החלטה בדבר העמדה לדין או סגירת התיק והן בהגשת כתב אישום וייצוג בבית המשפט בהליך גופו.
תיקון 33 נחקק כהוראת שעה ולא כהסדר קבע ותוקפה הוארך מדי פעם בפעם; בשנים 2004 עד2009 הוארך תוקף הוראת השעה כמה פעמים והוכנסו בה תיקונים.
על פי החלוקה, הפרקליטות תטפל ב תיקים מסוג פשע הנדונים בבית משפט השלום, שהם תיקים מורכבים, רגישים או בעלי חומרה מיוחדת, והתביעה המשטרתית תטפ ל ב תיקים העוסקים בעבירות חמורות פחות, שהם אינם תיקים מורכבים מהבחינה הראייתית ונדרש בהם בירור מהיר.
במסגרת דיון של ועדת החוקה על חקיקתו של תיקון 33 , ביולי2001 , ציין מבקר המדינה דאז השופט בדימוס אליעזר גולדברג: "אני חושש שאם החוק יתקבל הוא ידחה את ביצוע האיחוד שעליו כולם מסכימים לזמן ארוך ביותר.
הצעת החוק הזאת מעגנת את המציאות.
זה עוד מסמר אחד למציאות היום, זה לא בא רק למצוא הסדר ביניים, הניסוח של היום קובע מסמרות לגבי החלוקה הבלתי רצויה הזאת.
לו דעתי הייתה נשמעת, הייתי מוצא פתרונות אחרים למצב הביניים"30.
בסמוך למועד האחרון לפקיעת תוקפו של תיקון 33 הגישה הממשלה לכנסת את הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון 62 - ,)הוראת שעה .
28 תיקונים שנעשו בסעיף51 , התשמ"ד]נוסח משולב[ לחוק בתי המשפט-1984, בשנים 1984 ו- 1992.
עבירות פשע שהעונש הקבוע בצידן אינו עולה על שבע שנות מאסר 30 'פרוטוקול מס332 מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת מיום3 ביולי2001 ', עמ5 .
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1841 .
התשע"א-2010 (להלן- תיקון 62 או הוראת שעה), שעיגן הסדרים חדשים בדבר חלוקת הטיפול בחומר החקירה בין הפרקליטות ובין התביעה המשטרתית.
בתיקון 62 שהתקבל בכנסת בנובמבר 2010 , נקבע כי חומר חקירה בעבירות מסוג פשע, ככלל, מועבר לטיפול פרקליט, וחומר חקירה בעבירות מסוג עוון מועבר לטיפול תובע משטרתי.
עם זאת, החלוקה סויגה ברשימת עבירות שנקבעה בתוספת31;: עבירות עוון שיטופלו בידי הפרקליטות עבירות פשע שיטופלו בידי התביעה המשטרתית; ועבירות מסוג פשע שבהן יש לפרקליט מחוז שיקול דעת להחליט אם יטופלו בידי הפרקליטות או בידי התביעה המשטרתית (להלן - סמכות הכריכה)32.
בשנים2010 עד2017 הוארך תוקף הוראת השעה כמה פעמים ובוצעו בתיקון 62 ,תיקונים כאשר עמדתן של הפרקליטות והתביעה המשטרתית הייתה כי יש לתת הזדמנות למהלכים של הסדרת חלוקת העבודה ביניהן ושל השינוי הארגוני במערך התביעה המשטרתי בטרם ייקבע כי אין בו די.
במסגרת התיקון האחרון שפורסם ברשומות בשנת 201733 הפכה הוראת השעה להסדר קבע.
תיקון 33 ותיקון62 שהסדירו במשך כשני עשורים את חלוקת העבודה בין הפרקליטות ובין התביעה המשטרתית חוקקו כהוראות שעה ולא כהסדר קבע, וזאת מתוך ציפייה של המחוקק שבסופו של דבר שתי הרשויות יאוחדו.
משרד המשפטים ציין בתשובתו כי המשמעות של הפיכת תיקון 62 מהוראת שעה להוראת קבע היא שהחלטת הממש לה הנוגעת לאיחוד התביעה הושעתה לפרק זמן בלתי מוגבל.
לדעת משרד המשפטים חקיקת התיקונים לחסד"פ בדבר חלוקת הטיפול בתיקים בין הפרקליטות לתביעה המשטרתית, ואישורם על ידי הכנסת, הם שינוי מגמה.
31 'תיקון מס62 (תיקון), התשע"ד-2013 .
תיקון זה מתייחס לסעיף60 .
(ד) לחסד"פ 32 עבירה אחרת שבטיפול פרקליט ואינה בסמכותו הייחודית של בית משפט מחוזי, שנחקרה עם עבירה שבטיפול תובע משטרתי והיא כרוכה ושלובה בה, ושפרקליט מחוז מצא כי בנסיבות העניין העבירה שבטיפול התובע המשטרתי היא העבירה המרכזית.
33 חוק סדר הדין הפלילי (תיקון62 - 'הוראת שעה )(תיקון מס4,) התשע"ז-2017.
בדיונים קודמים של ועדת החוקה ציין לא אחת יו"ר הוועדה דאז כי הוא מתנגד לחיקוק הוראת השעה כהסדר קבע, והוא מותיר אותה כהוראת שעה המחייבת את הגופים לשוב ולפנות לוועדה עובר לפקיעתה; וזאת, כדי לאפשר לתביעה המשטרתית ולפרקליטות לקדם את איחודן ולדווח לוועדת החוקה על כך.
גם בדיון מדצמבר 2016 שבו הוחלט להפוך את הוראת השעה להוראת קבע, ה ועלו הסתייגויות, ובאחת מהן התבקש לקבוע ששר המשפטים ימנה בחלוף שלוש שנים ועדה ציבורית שתבחן כיצד ניתן לאחד את התביעה המשטרתית עם הפרקליטות.
ההסתייגות נדחתה, אך יו"ר הוועדה ציין כי תיקון החוק לא יפריע לקבל החלטה אחרת בנוגע לאיחוד וכי התיקון נועד לתת יציבות להסדר הקיים.
יוצא אפוא שהסדרת חלוקת העבודה לא נועדה לסתום את הגולל על שאלת האיחוד וכאמור הדרך הנאותה והמקצועית לטיפול בנושא יסודי ומהותי זה מחייבת בחינה מקיפה שתבחן את מסקנות הוועדות המקצועיות שעסקו בעניין במהלך השנים ואת מכלול ההיבטים של הנושא.
כמו כן, משעה שהפכה הוראת השעה להסדר קבע לא נדרשו עוד הפרקליטות והתביעה המשטרתית לדווח לוועדת החוקה אילו צעדים ופעולות הן נקטו בסוגיית איחוד רשויות התביעה.
ביוני2014 הוקם פורום לניתוב תיקים של המשטרה והפרקליטות, וחברים בו המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), מנהל המחלקה הפלילית בפרקליטות המדינה וראש מינהל התביעות.
הפורום משמש ערכאה מכריעה בשאלת מיהות הגורם שיטפל בתיק, והוא מוסמך להכריע במחלוקות שיתגלעו ביניהן ולפרסם הכרעות עקרוניות שיגדירו באופן מפורט יותר את גדרי חלוקת העבודה.
חילוקי דעות ימוצו ככל הניתן בשיח בין פרקליט המחוז לראש יחידת התביעה הרלוונטית.
בהיעדר הסכמה יכול ראש היחידה להעלות את הסוגיה בפני ראש מינהל תביעות.
אם ראש מינהל התביעות יקבל את דעת ראש יחידת התביעות תועלה הסוגיה לדיון בפורום, והוא יפעל כדי להגיע לידי הכרעה בדחיפות הנדרשת.
הביקורת העלתה כי הפרקליטות ומינהל התביעות לא עשו שימוש משמעותי בפורום לניתוב תיקים.
מאז הקמתו ועד היום דווח על עניינים בודדים שעלו להכרעה בפניו.
בתשובת משרד המשפטים צוין כי אכן קיימים מעט דיווחים מתועדים בנוגע לתיקים שהוכרעו על פי "נוהל ניתוב תיקים", אך בפועל מתקיימת פעילות תכופה ושגרתית שבמסגרתה מתקבלות הכרעות הנוגעות לניתוב תיקים, לקבלת הכרעות לאחר שיח בין המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים) ל ראש מינהל התביעות, ובין פרקליטי המחוזות לראשי יחידות התביעה המחוזיים.
משרד המשפטים - מייצגי המדינה בערכאות | 1843 .
ממסמכי המשטרה עולה שראשי יחידות התביעה מלינים על כך שהפרקליטות מעבירה לתביעה המשטרתית תיקים שלא על פי החלוקה המעוגנת בתיקון 62, באמצעות סמכותהכריכה , ובהם תיקים רחבי היקף, תוך יצירת סד זמנים לחוץ מאוד שנותר עד הגשת כתב האישום.
למרות זאת, ראשי היחידות בוחרים לטפל בתיק בלי לדווח לפורום או בלי להעלות את התיק לדיון בפניו, משום שלטענתם מדובר במנגנון מסורבל שאינו יעיל, בייחוד בתיקי מעצרים המצריכים טיפול מהיר ומיידי.
המשטרה ציינה בתשובתה שהיא מסכימה שיש לעשות שימוש רב יותר בפורום לניתוב תיקים ואף לתעד בכתב את החלטותיה של ערכאה זו.
המשטרה הוסיפה כי ראש מינהל התביעות הנחה את ראשי יחידות התביעה שלא לגלות גמישות ויצירתיות ברמה המקומית, ולהקפיד להציף את התיקים הבעייתיים בפני הפורום.
משרד מבקר המדינה מעיר לפרקליטות כי עליה לוודא כי היא מעבירה לטיפול התביעה המשטרתית תיקים בהתאם לחלוקת העבודה הקבועה בדין.
במקרה של מחלוקת על מיהות הגורם המטפל, על הפרקליטות והתביעה המשטרתית לוודא שמנגנון ההכרעה של הפורום לניתוב תיקים פועל ומגשים את הייעוד שלשמו הוקם.
טיפול בעבירות כלפי שוטרים .
תיקון 62 הפך להסדר קבע, אך חלוקת העבודה בין הפרקליטות לתביעה המשטרתית עדיין ממשיכה להתעדכן לפי שינויים בחקיקה ובפסיקה ועל פי הצרכים הדינמיים של מערכות האכיפה.
דוגמה לסוגיה שהדיון בה נמשך נוגעת לסל העבירות כלפי שוטרים.
מאז תיקון 62 חלוקת הטיפול בעבירות המבוצעות כנגד שוטרים מוסדרת בחסד"פ ובחוק העונשין , התשל"ז-1977 (להלן- חוק העונשין).
ככלל, הפרקליטות מטפלת בעבירות תקיפת שוטר והתביעה המשטרתית מטפלת בעבירות כלפי שוטרים כאשר מדובר בהפרעה לשוטר בשעת מילוי תפקידו או הכשלתו.
במסגרת הדיונים בכנסת בנוגע להארכת תוקף תיקון 62 הציעו חברי הכנסת להוציא את עבירות תקיפת שוטר ותקיפת שוטר בנסיבות מחמירות מגדרי סמכות הכריכה, כדי שעבירות אלו יטופלו רק בידי הפרקליטות, אך נציגי הפרקליטות בדיון התנגדו לכך מטעמי עומס.
יודגש כי בהעברת הטיפול בתיקי תקיפת שוטר לפרקליטות גלומה כוונת המחוקק שלא ראוי שהתביעה המשטרתית תטפל בתיקים מסוג זה.
בתיקים אלו המשטרה היא זו החוקרת את תלונתו של השוטר, ועצם הטיפול של תובעים משטרתיים שהם קציני משטרה בעצמם, בתיקים שבהם נפגעי העבירה הם 1844 |דוח שנתי 69ב .
דווקא על ידי התביעה .
שוטרים, יוצר חשש לניגוד עניינ ים ולפגיעה באמון הציבור במערכת אכיפת החוק ובמראית פני הצדק.
העברת תיקי תקיפת שוטר מטיפול הפרקליטות לטיפולה של התביעה המשטרתית שלא לפי החלוקה האמורה לעיל מתאפשרת בשני אופנים.
האופן האחד הוא באמצעות סמכות הכריכה המעוגנת בחוק העונשין כאמור ולפי החלטת הפרקליטו ת כי עבירת התקיפה נלווית לעבירה העיקרית הנמצאת בסמכות התביעה המשטרתית.
האופן השני הוא באמצעות שינוי סיווג העבירה המיוחסת לנאשם מעבירת תקיפה לעבירה אחרת שבסמכות התביעה המשטרתית, כדוגמת הפרעה לשוטר בשעת מילוי תפקידו או הכשלתו.
למשל, בית המשפט34 מתח ביקורתעל כך שאין התאמה בין העובדות המיוחסות לנאשם ובין סעיף העבירה.
העובדות הלכאוריות של תקיפת שוטר הפכו לעבירה של "הפרעה לשוטר במילוי תפקידו" רק כדי שהתביעה המשטרתית תוכל לטפל בתיק ולא הפרקליטות.
בהכרעת הדין שזיכתה את הנאשם כתבה השופטת: "הבחירה בסעיף שאינו מתאים נועדה אפוא להכניס את המקרה לסמכות התביעה המשטרתית.
אני רואה קושי של ממש בבחירה מסוג זה שכופה סעיף חוק על עובדות וספק אם ראוי שהתביעה המשטרתית תמצא דרך פתלתלה להגשת כתב אישום על אותן עובדות שלא נמצאו מצדיקות הגשת כתב אישום על ידי הגורם המוסמך לכך".
בשנים 2015 עד2017 הוגשו 3,182 כתבי אישום על תקיפת שוטר - התביעה המשטרתית הגישה 1,829 כתבי אישום (כ -57% ), והפרקליטות הגישה 1,353 (כ-43%.
) אף שכוונת המחוקק הייתה שככלל, עבירות תקיפת שוטר יטופלו בידי הפרקליטות35, מנתוני המשטרה עולה שבפועל טופלו בשנים 2015 עד 2017 .