HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לראיה , גם ראש האגף ורח"ט תומכ"א הנחו את הוועדה בכתב המינוי, כאמור, לפעול בהתאם להנחת היסוד בדבר "שימור מעמדו של מסלול הנח"ל וייעודו", בלי להרחיב את היריעה ולדון בַמהות, כלומר בלי לבחון אם יש הצדקה לכך שחיילים לוחמים יבצעו במשך שנה במסגרת שירותם הצבאי פעילות אזרחית שאינה בליבת העיסוק של צה"ל.
33 הפגישה עם נציגי משרד מבקר המדינה התקיימה כשבועיים לאחר שממשלה החליטה למנותו לתפקיד רמטכ"ל וכחודשיים לפני שנכנס לתפקיד.
34 ,מבקר המדינה"תהליכי התייעלות והתכנסות למסגרת תקציב הביטחון ", דוח מיוחד (אוגוסט 2015 '), עמ27.
35 יצוין כי צה"ל מתכנן את בניין הכוח שלו במסגרת תר"ש, ולפיה נקבעות תכניות העבודה השנתיות שלו.
התר"ש עוסקת בשאלות יסוד, כגון: הכוח ההתקפי, מאמץ ההגנה, ההגנה האווירית וסייבר, והיא מאפשרת ראייה אסטרטגית, כוללת ואינטגרטיבית לחמש שנים.
ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי משרד הביטחון |79 .
האילוצים וצרכי הצבא .
הנח"ל אין מקום" בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם הרמטכ"ל באוגוסט 2017 , כדי לשמוע את עמדתו בסוגיית מסלול הנח"ל הדגיש הרמטכ"ל, כי "מסלול הנח"ל סיים את תפקידו ההיסטורי במתכונתו הנוכחית ואינו רלוונטי עוד.
הרעיון שעמד ביסוד המסלול ופרק המשימה הלאומית היה טוב בעבר.
החברה הישראלית השתנתה, האילוצים וצרכי הצבא השתנו, ולכן למסלול הנח"ל א ין מקום.
יש להפסיק את פרק המשימה שבמסלול הנח"ל, ולעבור לשירות צבאי מלא של שלוש שנים".
יתרה מזו, לאחר שנציגי משרד מבקר המדינה הציגו לרמטכ"ל שאלה בנוגע להנחיה שניתנה באוגוסט 2015 לוועדה משותפת של אכ"א ושל האגף לבחון את שינוי מסלול הנח"ל בכפוף ל"שימור מעמדו של מסלול הנח"ל וייעודו", טען הרמטכ"ל שמדובר ב"תקלה" במתן ההנחיה וכי נדרש היה לבחון זאת.
בתגובת צה"ל מאוקטובר 2017 על ממצאי הביקורת הוא הודיע, כי "יוקם צוות לבחינת המסלול ותוקפו, בהשתתפות נציגי צה"ל ומשהב"ט.
ממצאי הצוות יוצגו לרמטכ"ל ולמנכ"ל משהב"ט".
נוכח היותה של סוגיה זו אזרחית במהותה ובאחריותו של שר הביטחון וכן נוכח עמדת הרמטכ"ל דלעיל, על שר הביטחון לוודא כי ייבחן המבנה של מסלול הנח"ל - דהיינו שילובו של הפרק האזרחי במסגרת השירות הצבאי - ולהכריע בסוגיה.
זאת כדי לבחון את הנחות היסוד של מסלול הנח"ל ואת תקפותן בעת הזאת ולברר אם יש מקום שחיילים יבצעו פעילות אזרחית שאינה בליבת העיסוק של צה"ל.
במסגרת בחינה זו יש לתת משקל לעמדת הרמטכ"ל שהוצגה לעיל.
בחינה מחדש של מסלול הנח"ל צריכה להתבצע בשיתוף עם הרמטכ"ל ומנכ"ל משהב"ט, וכן עליה לאפשר מתן מענה לשאלה אם יש הצד קה לקיומו של פרק משימה אזרחית בתקופת השירות הצבאי.
משרד הביטחון, באמצעות האגף הביטחוני-חברתי, מקיים פעילות לאומית מרכזית בשיתוף פעולה עם משרד החינוך ועם צה"ל בקרב כלל בני הנוער בארץ בכל הנוגע לשירות בצה"ל.
פעילות זו אמורה להקנות ערכים שונים לבני הנוער, כגון התנדבות ותרומה לצבא ולחברה ולהשפיע על הגברת נכונותם ומוכנותם לשירות משמעותי בצה"ל.
דיון בדצמבר 2016 בנושא תכנית העבודה של האגף הביטחוני -חברתי, הדגיש מנכ"ל משרד הביטחון את חשיבות עבודתו של האגף, בהיותו "עוסק בבניין הכוח האנושי של צה"ל וכנגזרת מכ ך, באיתנות המדינה", והוסיף כי עידוד הגיוס לצה"ל הוא "לבנה חשובה וערכית בחוסנה של המדינה".
על כן, כדי לטפח את החוסן החברתי לפני הגיוס לצה"ל, על משרד הביטחון לבחון את הסוגיות שהועלו בדוח זה ולפעול לתיקונן.
נוסף על כך, על הדרג המיניסטריאלי לתת את מלוא תשומת ה לב לסוגיית עידוד בני המיעוטים בכלל, ובני הנוער הבדואים בפרט, להתנדב לשירות צבאי.
בתחום זה לא נעשה די, ורק שילוב כוחות בתחומים השונים, כמפורט בדוח, יאפשר להתגבר על החסמים שעדיין מונעים מבני נוער בדואים להתנדב לצה"ל.
הפער בין היעדים שקבעה הממשלה לגיוס תלמידי ישיבות לצה"ל ובין הגיוס בפועל, הולך וגדל עם השנים.
בהיעדר דיון בממשלה בנוגע לתכנית הרב -שנתית לקידום העמידה ביעדי גיוס של תלמידי ישיבות לצה"ל שהגיש שר הביטחון, יש כדי לפגוע ביעדים שהיא עצמה קבעה.
כמו כן, זה שנים רבות לא נבחנו לעומק סוגיות הנוגעות למהותו ולהצדקת קיומו של מסלול הנח"ל, ובייחוד סוגיית פרק המשימה האזרחית, שמתבצע במסגרת השירות הצבאי, שהרמטכ"ל אף סבור שאין לו מקום.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הודעת צה"ל, ולפיה יוקם צוות בשיתוף נציגי משרד הביטחון לבחינת מסלול הנח"ל.
נוכח היותה של סוגיה זו אזרחית במהותה ובאחריותו של שר הביטחון, עליו לוודא את ביצוע הבחינה האמורה ולהכריע בסוגיה.
תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול וליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה, ויש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה.
התקציב הוא למעשה הביטוי הכספי של תכנית העבודה השנתית או הרב-שנתית של הממשלה והוא משקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בחלוקת המשאבים העומדים לרשותה.
הרזרבות בתקציב המדינה הן חלק מהכלים שניתנו בידי שר האוצר מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), כדי לאפשר לו לנהל את התקציב על סיכוניו במשך השנה ולבצע בו שינויים לפי הצורך, לרבות התאמת התקציב לקצב הביצוע ומימון אירועים לא צפויים במהלך השנה.
בתקציב המדינה נכללות תקנות תקציב שאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) מסווג אותן כתקנות רזרבה.
ההיקף הכספי של תקנות אלה בשנים 2018-2017 הוא כ-15.
7 מיליארד ש"ח וכ -20 מיליארד ש"ח בהתאמה (כ-%4.
)בשנים אלה אגף התקציבים, מתוקף ההסמכה שניתנה לו על ידי שר האוצר, אחראי להכנת תקציב המדינה ולהגשת הצעת התקציב לממשלה.
כמו כן, האגף אחראי לקביעת שיעור הניכוי מסעיפי תקציב המדינה לרזרבות השונות, והפשרה של תקציבי הרזרבה לביצוע התקציב אינה יכולה להיעשות ללא אישורו.
לניהול הרזרבות בתקציב המדינה יש השפעה רבה על מאזן הכוחות בין משרד האוצר למשרדי הממשלה השונים.
בחודשים נובמבר 2016 - מרץ2017 ,בדק משרד מבקר המדינה את התקצוב הניצול והשקיפות של תקציבי הרזרבות השונות בתקציב המדינה, ובכלל זה הרזרבות שבסעיפים "הוצאות שונות" (סעיף 13 לתקציב) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף 83 לתקציב), שבניהול אגף התקציבים.
הבדיקה נעשתה באגף התקציבים במשרד האוצר.
בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף החשב הכללי וברשות המסים; במשרד הבינוי והשיכון, במשרד החינוך, במשרד האנרגיה ובהנהלת בתי המשפט.
11 תקציב המדינה ב חישובים בדוח זה הוא "סכום ההוצאה הממשלתית" כאמור בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב -1992 (להלן- התקציב לעמידה במגבלת ההוצאה או תקציב המדינה או התקציב).
הוא מחושב לפי סכום ההוצאה הממשלתית, נטו, לפי הקבוע בחוקי התקציב השנתיים, לרבות מתן אשראי , ולמעט החזר חובות קרן ובלבד שאינו החזר חובות למוסד לביטוח לאומי.
אופן התקצוב והניצול של הרזרבות בתקציב המדינה12 .
לפי נהלים פנימיים של אגף התקציבים בנושא רזרבות, הייעודים של הרזרבות הם כדלקמן: 1.
:רזרבה כללית מתוקצבת בסעיף תקציבי נפרד (סעיף 47 ).
הרזרבה הכללית היא רזרבה מרכזית לכל סעיפי התקציב; היא מיועדת לתקצוב נושאים חדשים שלא נכללו בתקציב המקורי או להגדלת תקציב לנושאים שתוקצבו מראש.
הרזרבה הכללית מופשרת בהתאם להחלטת אגף התקציבים במהלך שנת התקציב.
הרזרבה הכללית כוללת בדרך כלל שלוש תכניות מרכזיות: א.
רזרבה כללית: תכנית 470101 - עד תקציב2016 תוקצבו בתכנית זו בעיקר הגופים הביטחוניים.
בת קציב 2018-2017 תוקצבו הגופים הביטחוניים בסעיף תקציבי נפרד - "הוצאות ביטחוניות שונות" (סעיף 31 ).
בתכנית זו לא תוקצבו כספים בשנים 2018-2017 .
תכנית מעבר: תכנית 470102 - "הסעיף משמש גם "תחנת מעבר לצורך ביצוע שינויים תקציביים במהלך שנת הכספים הכוללים העברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים.
תקציב התאמות לתקציב דו-שנתי 13: תכנית 470105 - ,הרזרבה הזאת המכונה גם "רזרבת התאמות", מיועדת לאפשר ביצוע התאמות בתקציב דו-שנתי לפי הצרכים שיתבררו בסמוך לתחילת שנת התקציב השנייה, וזאת לנוכח הקושי בקביעת תחזיות ואומדנים לגבי השנה השנייה בתקציב דו -שנתי.
בשנים 2012 ,2014 ו-2018 תוקצבו למטרה זו 1.
5 ,מיליארד ש"ח100 מיליון ש"ח ו-3.
5 מיליארד ש"ח בהתאמה14 .
רזרבה להתייקרויות : מתוקצבת בסעיפי התקציב השונים ומיועדת למימון התייקרויות של הוצאות שתוקצבו מראש.
סכומי הרזרבה נגזרים כשיעור .
12 הנתונים על הרזרבות המוצגים בדוח זה אינם כוללים את תקציב הביטחון (סעיף 15 ), תקציב הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף 35 ) ותקציב הוצאות ביטחוניות שונות (סעיף31.
) 13 רזרבה זו לא הוגדרה בנהליםהפנימיים של אגף התקציבים מ -2009 .
בנושא רזרבות 14 בשנים2012 ו-2014 ( "תוקצבו כספים אלה בתכנית בשם "תקציב התאמות 470103), וב-2018 ( "הם תוקצבו בתכנית בשם "רזרבת התאמות 470105.
קבוע בכללהתקציב מרשימת מיונים כלכליים 15 .
שיעור ההפרשה ורשימת המיונים נקבעים על ידי צוות מקרו באגף התקציבים כחלק מבניית התקציב.
רזרבה או עתודה רגילה : מתוקצבת בסעיפי התקציב השונים ומיועדת לתקצוב נושאים חדשים שלא נכללו בתקציב המקורי או להגדלת תקציב לנושאים שתוקצבו מראש.
:רזרבות אחרות תקנות במיונים המשויכים לסוג רזרבה זה מיועדות לתקצוב עתודה לנושאים ספציפיים, שבהם אגף התקציבים מעוניין להגביל את ניצול התקציב עד להשלמת הליכים מקדמיים (מכרז, הוכחת היתכנות, עמידה ביעדים מקדמיים וכו').
:רזרבה פיסקלית מיועדת לשינוי סדרי עדיפויות במהלך שנת התקציב ולעמידה ביעדים הפיסקליים.
סכומי הרזרבה נגזרים כשיעור קבוע בכלל התקציב מרשימת מיונים כלכליים, שנקבעים על ידי צוות מקרו באגף התקציבים בתהליך בניית התקציב.
רזרבה זו נוספה בעקבות חקיקת חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב -1992 (להלן- חוק הפחתת הגירעון), והיא מכונה לעתים גם "רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה" או "רזרבה לעמידה ביעד הגירעון" או "לעמידה במגבלה הפיסקלית" 16 (להלן- רזרבה פיסקלית).
בשנים האחרונות כללה הרזרבה הפיסקלית שתי רזרבות: "רזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית", המנוכה בשיעור קבוע מתקציבי הסעיפים הממוינים במיון כלכלי - קניות; ו"רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה", המנוכה בשיעור קבוע מתקציבי הסעיפים הממוינים במיון כלכלי - השקעה.
משרד מבקר המדינה כבר העיר בדוח קודם17 על השימוש שעושה הממשלה ברזרבה זו לשינוי סדרי עדיפויות כבר בתחילת השנה על חשבון השימוש ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית18 .
15 המיונים הכלכליים הם דרך נוספת לחלוקת תקציב המדינה לפי סיווגים כלכליים של השימושים בתקציב.
המיונים הכלכליים מופיעים בכמה רמות.
ברמה הראשונה מופיעים המיונים הללו: שכר, קניות, העברות, הכנסות מיועדות, השקעה, מתן אשראי, הוצאות הון, העברות, העברות פנים-תקציביות, רזרבות, החזר חוב -ריבית והחזר חוב -קרן.
16 בהתאם לחוק הפחתת הגירעון קיימות שתי מגבלות פיסקליות על תקציב המדינה.
המגבלה הראשונה קובעת את הגירעון המרבי שאותו ניתן לקבוע בעת אישור תקציב המדינה במונחים של אחוזי תוצר (להלן - תקרת הגירעון), והמגבלה השנייה קובעת את שיעור הגידול המרבי הריאלי המותר בהוצאה הממשלתית ביחס להיקף ההוצאה הממשלתית בתקציב השנה הקודמת (להלן - מגבלת ההוצאה).
לעמידה במגבלות אלה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה.
יצוין כי בתיקון 49 לחוק יסודות התקציב נוספה מגבלה פיסקלית שלישית (להלן - הנומרטור), המחייבת את הממשלה לעקוב אחר ההוצאות וההכנסות המתוכננות, להתאי ם את ההוצאות המתוכננות וההכנסות החזויות ולעקוב אחר התאמתן לתקרות ההוצאה והגירעון (בחוק הפחתת הגירעון) בשלוש השנים שלאחר שנת התקציב השוטפת.
17 ,מבקר המדינה דוח שנתי 55ב (2005 ) (להלן - דוח 55 ב), "תקציב המדינה תהליך הכנתו ועדכונו", עמ' 231-230.
18 לעניין השימוש ברזרבה כבר בתחילת השנה לשינוי סדרי עדיפויות ראו בהמשך בפרק משנה "שימוש ברזרבה הפיסקלית לשינוי סדרי עדיפויות במקום ככרית ביטחון להשגת היעדים הפיסקליים".
הסדרת הרזרבות בחוק יסודות התקציב .
חוק יסודות התקציב קובע באופן מפורש את הכללים לדרך השימוש בשלושת סוגי הרזרבות הראשונות (רזרבה כללית, רזרבה להתייקרויות, רזרבה או עתודה רגילה) וכן את הכללים לדרך השימוש ברזרבה להוצאות פיתוח 19 .
השימוש ברזרבה הכללית, ברזרבות להתייקרויות וברזרבה להוצאות פיתוח הוסדר ועודכן כבר בחוקי התקציב השנתיים בשנות החמישים, השישים והשבעים של המאה העשרים.
:רזרבה כללית חוק יסודות התקציב אינו מאפשר העברת תקציבים ישירות בין סעיפי תקציב 20 .
סעיף 11 (ה) לחוק מאפשר לשר האוצר, בהודעה לוועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים או הוועדה), להעביר לסעיף "רזרבה כללית" כל סכום או מספר משרות מתוך כל תכנית תקציב שנקבעה בחוק התקציב השנתי.
סעיף 12 (א) מאפשר לשר לקבוע את המטרות אשר להן יוצאו הסכומי ם וימולאו המשרות שבסעיף תקציב "רזרבה כללית".
כאשר הקצאת הסכומים אינה עולה על 1.
94 מיליון ש"ח ועל 15% מהתכנית או שהקצאת המשרות אינה עולה על25 משרות ועל 15% ממספר המשרות בתכנית, רשאי השר להקצות את הסכומים והמשרות בהודעה לוועדה.
אחרת, עליו לקבל אישור מוקדם של הוועדה 21.
:רזרבות להתייקרויות סעיף 11 (ה) לחוק יסודות התקציב מאפשר לשר האוצר, בהודעה לוועדת הכספים, להעביר לסעיפי תקציב "רזרבות להתייקרויות" כל סכום או מספר משרות מתוך כל תכנית תקציב שנקבעה בחוק התקציב השנתי.
סעיף 12 ,(ג) לחוק מאפשר לשר, בהודעה לוועדה לקבוע את חלוקת הסכומים של סעיפי תקציב "רזרבות להתייקרויות", ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכניות קיימות22 .
:רזרבה או עתודה סעיף 12 (ד) לחוק יסודות התקציב מאפשר לשר האוצר23 לקבוע את המטרות אשר להן יוצאו הסכומים וימולאו המשרות בתכנית שנקבע לגביה בחוק ה תקציב השנתי שהיא תשמש רזרבה או .
הרזרבה להוצאות פיתוח אינה מוגדרת בנוהלי אגף התקציבים 20 למעט מקרים שבהם הדבר נדרש עקב שינויים שה ממשלה החליטה לבצע במבנה משרדי הממשלה או בתפקידיהם, ובלבד שהסכומים המועברים יוצאו למטרות שלשמן הוקצבו.
21 התחלת הסדרת הכללים לשימוש ברזרבה הכללית נקבעה כבר בחוקי התקציב השנתיים בשנות ה-50 של המאה העשרים.
כך לדוגמה, בסעיף5 לחוק תקציב ההוצאה לשנת 1953/54 , תשי"ג-1953 , נקבע תחת הנושא "שימוש ברזרבה הכללית" כי "שר האוצר רשאי לקבוע מפעם לפעם את המטרות אשר להן ישמשו סכומי הרזרבה הכללית".
22 המגבלה בסעיף12 (ג) לחוק יסודות התקציב הופיעה לראשונה בנוסח דומה בסעיף11 (ג) לחוק התקציב לשנת הכספים 1976 , התשל"ו-1976 .
שם צוין כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לועדה, לקבוע את חלוקת סכומי סעיפי תקציב 48 ו-88 - 'רזרבות להתייקרויות', ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתת -תכניות קיימות".
סעיף 48 ,הוא חלק מתקציב ההוצאה הרגילה וסעיף 88 הוא חלק מתקציב ההוצאה לפיתוח וחשבון הון.
מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בנתוני שנת 1998 ואילך עולה כי בשנת 1999 תוקצב סכום של כ -3.
2 מיליארד ש"ח בסעיף "רזרבה להתייקרויות" (סעיף 48 ).
פרט לשנה זו, לא תוקצבו עוד הרזרבות להתייקרויות בסעיף 48 .
או בסעיף תקציב נפרד אחר, אלא הן מתוקצבות בסעיפי התקציב השונים 23 .
על פי הצעת השר הנוגע בדבר או ממונה אחר על סעיף תקציב משרד האוצר |253 .
עתודהכאשר הקצאת הסכומים אינה עולה על 1.
94 מיליון ש"ח ועל 15% מהתכנית או שהקצאת המשרות אינה עולה על 25 משרותועל 15% ממספר המשרות בתכנית, רשאי השר להקצות את הסכומים והמשרות בהודעה לוועדת הכספים .
אחרת, עליו לקבל אישור מוקדם של הוועדה.
רזרבה להוצאות פיתוח : סעיף 11 (ה) לחוק יסודות התקציב קובע שהעברת כספים לסעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" תיעשה בהתאם לכללים להעברה לרזרבה כללית, ובלבד שההעברה היא מסעיפים שבתקציב פיתוח וחשבון הון.
גם סעיף 12 (א) קובע שהוצאת סכומים מסעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" תיעשה בהתאם לכללים שנקבעו להוצאת סכומים מסעיף רזרבה כללית, ובלבד שהוצאת הסכומים מרזרבה זו היא לסעיפי תקציב שבתקציב הפיתוח וחשבון הון24.
רזרבה פיסקלית : הכללים לדרך השימוש ברזרבה זו אינם מוגדרים באופן מפורש בחוק יסודות התקציב או בחוק הפחתת הגירעון.
רזרבת התאמות (תקציב התאמות לתקציב דו-שנתי): הכללים לדרך השימוש ברזרבה זו מוגדרים בחוק -יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשע"ו -2016 (להלן- חוק היסוד), ובחוק תקציב המדינה לשנים 2018-2017 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשע"ו -2016 (להלן- החוק).
בחוק היסוד יועד תקציב ההתאמות לשנת 2018 לכיסוי "הפרש הוצאות" או "הפרש גירעון"25 באמצעות הפחתה של תקציב זה26 .
בסעיף3 לחוק נקבע כי תקציב ההתאמות לשנת 2018 יהיה3.
5 מיליארד ש"ח, וכי הממשלה תביא לאישור ועדת הכספים של הכנסת לא יאוחר מ - 10.
17 את הצעת הממשלה לשימוש בתקציב ההתאמות ולהקצאתו בשנת 2018 .
24 המגבלה בסעיף12 (א) לחוק יסודות התקציב הופיעה לראשונה בסעיף9 לחוק התקציב לשנת 1960/61 , התש"ך-1960 .
שם נקבע כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לוועדה, לקבוע את המטרות אשר להן יוצאו סכומי הרזרבה הכללית שבסעיף ה וצאה 25 ; הוא הדין לגבי סכומי הרזרבה להוצאות פיתוח שבסעיף הוצאה 83 ובלבד שלא יוצאו אלא בסעיפי הוצאה שבחלק ג' לתוספת השניה".
סעיפי ההוצאה שבחלק ג' לתוספת השנייה כללו את ה"הוצאות לתקציב פיתוח, לתשלום חובות ולהוצאות מיוחדות".
יצוין שסעיף תקציב "רזרבה להוצאות פ יתוח" אינו קיים בתקציב המדינה.
25 "הפרש הוצאות" הוא ההפרש שבין תחזית ההוצאה הממשלתית לשנת 2018 לסכום ההוצאה הממשלתית המאושרת לשנת 2018 , כפי שנקבע בחוק, ו"הפרש גירעון" הוא ההפרש שבין תחזית הגירעון לשנת 2018 לסכום הגירעון המותר לשנת2018 .
, כפי שנקבע בחוק 26 ראו: הצעת חוק -יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 ;)(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה הצעת חוק הממשלה 1063 מ- 18.
תקציב התאמות לתקציב דו-שנתי נקבע בין היתר כתוצאה מיישום המלצת דוח של מבקר המדינה, משרד האוצר - הכנת תקציב 2012-2011 ועמידה ביעד הגירעון (2014 ') (דוח מיוחד), עמ41.
בחוק יסודות התקציב נוכח השינויים שחלו בסביבה הכלכלית מאז חוקק לראשונה סעיף השימוש ברזרבות בחוקי התקציב השנתיים בשנות החמישים, השישים והשבעים של המאה העשרים ומאז שעוגן סעיף השימוש ברזרבות (סעיף 12 ) בחוק יסודות התקציב ב-1985 , נוכח התמורות שחלו מאז במשתנים הפיסקליים ובכלל זה הירידה החדה באינפלציה המאפשרת להגדיל את הגמישות בשימוש ברזרבות להתייקרויות, נוכח חקיקתם מאז של חוקים נוספים ובכלל זה חוק הפחתת הגירעון, ונוכח תקצובן של רזרבות נוספות שאינן מוסדרות בחוק יסודות התקציב או בחוק אחר ובכלל זה הרזרבות הפיסקליות, ראוי כי הממונה על התקציבים יבצע עבודת מטה לעדכון הסדרת הרזרבות בחוק יסודות התקציב בשים לב לסוגים השונים של הרזרבות ולייעודן.
סוגי הרזרבות, ייעודן וסיווגן .
בתקנות התקציב המסווגות כתקנות רזרבה לשנים 2018-2017 תוקצבו כ-15.
7 מיליארד ש"ח וכ-20 מיליארד ש"ח בהתאמה.
תקציבים אלה כוללים 13 סוגים של רזרבות ( ראו תרשים 1 להלן)27, ושיעורם מתקציב המדינה הוא כ -%4.
3% בשנים אלה בהתאמה(ראו תרשים 2 להלן).
הגידול בשיעור הרזרבה בתקציב המדינה לשנת 2018 הוא תוצאה של הוספת רזרבת ההתאמות לתקציב הדו-שנתי לשנת 2018 בסך של3.
שיעור הרזרבות מתקציב המדינה לשנת 2015 היה כ-1% בלבד מאחר שתקציב המדינה לשנה זו אושר בנובמבר 2015 , ולפיכך לא נדרש תקצוב של רזרבות רבות.
למרות רמת הוודאות הגבוהה יחסית בביצוע תקציב המדינה שאושר בנובמבר אותה שנה, תקצב אגף התקציבים רזרבה לקניות בסך כ-2 מיליארד ש"ח בשנה זו.
6 מיליארד ש"ח מהם תוקצבו בסעיף "הוצאות שונות" (סעיף13)29.
27 בשנים 2018-2017 נוספו שתי רזרבות חדשות: רזרבה להכנסות חוץ תקציביות בתקציב הרגיל ורזרבה להכנסות חוץ תקציביות בתקציב הפיתוח.
רזרבות אלה הן תוצאה של החלטת ממשלה 1879 מ- 11.
17 בנושא "הסדרת התקציב המועבר מקרן קיימת לישראל לטובת פיתוח ודיור".
28 שיעור רזרבת ההתאמות של התקציב הדו-שנתי לשנים 2012 ,2014 ו-2018 מתקציב המדינה הוא כ-0.
נקודת האחוז בהתאמה 29 .
להרחבה על סעיף זה ראו בהמשך משרד האוצר |255 .
תרשים1 : הרזרבות בתקציבי המדינה* לשנים 2018 -2012 לפי מיונים כלכליים .
על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה.
* הרזרבות בתרשימים 1 ו-2 מחושבות ללא הרזרבה הכללית, שכללה עד שנת2016 את תקציבי הגופים הביטחוניים, וללא הרזרבות בתקציב הביטחון (סעיף 15 ), בתקציב הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף 35 ) ובתקציב הוצאות ביטחוניות שונות (סעיף31 ).
כן נכללו ברזרבות המובאות בתרשים תקציבי ההתאמות לתקציב הדו -שנתי לשנים 2012 ,2014 ו-2018 שתוקצבו ברזרבה הכללית, וכן תקציב להסכמים קואליציוניים, שבשנת 2016 תוקצב ברזרבה הכללית ובשנים 2018-2015 תוקצב ברזרבות הפיסקליות (ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית ולעמידה ביעד ההוצאה).
אירועים בלתי צפויים תרשים 2 : שיעור הרזרבותמתקציבי המדינה* לשנים 2018 -2012 .
* תקציב המדינה הוא התקציב לעמידה במגבלת ההוצאה.
הסכומים המסווגים כרזרבה בתקציב המדינה בשנת 2018 הם כ -20 מיליארד ש"ח.
ממוצע שיעור הרזרבות מתקציב המדינה בשנים 2018-2016 הוא כ- 4.
7% , והוא משקף ירידה של כ-0.
8 נקודת האחוז מהממוצע בשנים 2014-2012 ( 5.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי קיימות תקנות תקציב המסווגות כתקנות רזרבה, המצריכות את אישור אגף התקציבים להפשרתם, אף כי הן אינן מיועדות בפועל לשמש למימון אירועים בלתי צפויים או לשימושים נוספים שלא תוקצבו בתקציב המקורי, אלא מיועדות לשימוש מוגדר בצורכי המשרדים השונים, ומשיקולים טכניים של מעקב אחר ביצוע של התקציב הן סווגו כרזרבות30 .
על הממונה על התקציבים לסווג באופן ייחודי ובנפרד מתקנות הרזרבה את התקנות שאינן מיועדות למימון אירועים בלתי צפויים או לשימושים נוספים שלא תוקצבו בתקציב המדינה המקורי .
זאת כדי לאפשר זיהוי ייעודם של סכומי הרזרבה ושיעורם מהתקציב.
30 לדוגמה, תקנת רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי.
לפירוט על תקצוב וביצוע רזרבה זו ראו בהמשך.
תקציבי הרזרבות אינם .
ניתנים לביצוע באופן .
תהליכי אישור השימוש ברזרבות .
בהתאם לסעיף 2 לחוק יסודות התקציב, בחוק התקציב השנתי המוגש לאישור הכנסת יצוינו סכומי ההוצאה, ההוצאה המותנית בהכנסה, ההרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח האדם בחלוקה לסעיפי תקציב (2 ( ספרות), תחומי פעולה4 )ספרותותכניות ( 6 ספרות).
בחוקי התקציב השנתיים והדו-שנתיים מוגדר "סעיף תקציב", בין היתר, כסעיף הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי, של רשות ציבורית, של גוף ציבורי או של נושא בעל היקף או חשיבות המצדיקים את קביעתו בסעיף נפרד המחולק לתחומי פעולה לפי הצורך.
"תחום פעולה" הוא חלק של סעיף תקציב המוקצה לעניין מסוים, והוא מחולק לתכניות לפי הצורך, ו"תכנית" היא חלק של תחום פעולה המוקצה לעניין מסוים31 .
סמכות אגף התקציבים לקבוע ולהפשיר את סכומי הרזרבה .
לפי סעיף 50 (א) לחוק יסודות התקציב, שר האוצר הוא הממונה על ביצוע החוק והוא רשאי להתקין תקנות והוראות מינהל בכל הנוגע לביצועו, לרבות פירוט נוסף של תכניות (סעיף 50()(א2))32 .
לפי סעיף50 (ד), שר האוצר רשאי לאצול מסמכויותיו לפי החוק, לרבות הסמכות להתקין הוראות מינהל, אך למעט הסמכות להתקין תקנות.
בהחלטות הממשלה על הצעת תקציב המדינה לשנים השו נות, מחליטה הממשלה על סך התקציב נטו המוצע ועל חלוקתו לסעיפים השונים.
הממשלה נוהגת להסמיך את שר האוצר לקבוע את חלוקת סעיפי התקציב לתחומי פעולה ולתכניות, לרבות קביעה של סכומי הרזרבה, במסגרת הסכום הכולל שנקבע בסעיף של אותו משרד33.
המשמעות של קביעה זו של הרזרבות היא שהרזרבות מנוכות מהתקציבים של הסעיפים לאחר אישור התקציבים בממשלה ולא מתווספות אליהם כפי שמקובל בקביעת רזרבות לאירועים בלתי צפויים (בצ"ם) בשיעור קבוע מהתקציב המתוכנן.
תקציבי הרזרבות אינם ניתנים לביצוע באופן ישיר מתקנות הרזרבה.
כדי להשתמש בתקציבי הרזרבה יש להפשירם לתקנות שאינן רזרבה (להלן - תקנות שימוש).
הסמכות לשימוש ברזרבות ניתנה - כאמור בסעיף 12 לחוק יסודות התקציב - לשר האוצר.
31 ראו לדוגמה, חוק התקציב לשנות הכספים 2016-2015 , התשע"ו-2015 .
למעט תכניות בסעיף תקציב הכנסת 33 ראו לדוגמה החלטת ממשלה מספר 1883 מ- 11.
16 בנושא הצעת תקציב המדינה לשנים 2018-2017 .
בתקציבי הפיתוח בתחילת 2010 האציל שר האוצר הקודם ד"ר יובל שטייניץ- מתוקף סמכותו לפי סעיף 50 (ד) לחוק יסודות התקציב - את סמכויותיו באופן פרטני לממונה על התקציבים ולסגניו, לפי סעיפים 11(א) ו -(ג)-(ה), 12 ,)(ד13(א) ו -(ג), 14 )(א ו-50()(א2)34 לחוק, והאציל את סמכותו לפי סעיף 12)(א-(ג) לממונה על התקציבים35 .
סעיף11 לחוק יסודות התקציב מתייחס לשינויים בתקציב המדינה - לרבות העברות לרזרבות, סעיף 12 מתייחס לשימוש ברזרבות, סעיף 13 מתייחס לשימוש בעודפי תקציב, וסעיף 50)(א2 מתייחס לפירוט הנוסף של התכניות (התקנות).
הפשרת הרזרבות נעשית על ידי אגף התקציבים לפי מדרג סמכויות הקבוע בנוהל התקצוב של האגף בנושא רזרבה.
סמכות ההפשרה של הרזרבה נתונה בידי: הממונה על התקציבים, כשמדובר ברזרבה הכללית; סגן הממונה על צוות מקרו, כשמדובר ברזרבה הפיסקלית וברזרבה להתייקרויות; וסגן הממונה על התקציבים, האחראי לסעיף שבו תוקצבה הרזרבה, כשמדובר ברזרבה רגילה.
שיעור חריג של רזרבות בסעיפי תקציב שונים .
כאמור, שיעור הרזרבות בתקציב שנת 2018 עומד על כ- 5.
מתקציב המדינה משרד מבקר המדינה בדק את התפלגות הרזרבות בסעיפי התקציב השונים.
מובאות תוצאות הבדיקה כפי שמשתקף בתרשים 3 להלן, הועלה כי קיימים סעיפי תקציב רבים שבהם שיעור הרזרבה מסך התקציב של הסעיף גבוה מאוד, ובייחוד בתקציבי הפיתוח.
עולה כי בתקציב לשנת 2018 , למעלה ממחצית תקציב הפיתוח של משרד החינוך ( 53% ) תוקצב ברזרבה, וכן כשליש מתק ציב הפיתוח של משרד הבריאות (32% ).
עוד תוקצב כרזרבה בשיעור גבוה תקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי המשפט (כ -29% ).
נמצאו גם תקציבים רגילים שבהם שיעור הרזרבה גבוה: כרבע מתקציב משרד האנרגיה והמים (כ -25% ), הרשות הממשלתית למים ולביוב (כ -16% ), משרד ראש הממשלה (כ -15% ), ומשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (כ-%12)36.
34 למעט הסמכות להתקין תקנות לעניינו.
35 ילקוט הפרסומים6068 מ- 7.
36 שיעורים גבוהים של רזרבה קיימים בסעיפי "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות", שבניהול אגף התקציבים.
לביקורת על שני סעיפים אלה ראו בהמשך בפרק "סעיפי התקציב 'הוצאות שונות' (13 ) ו'הוצאות פיתוח אחרות' ( 83.
תרשים3 : שיעור הרזרבות בסעיפי התקציב לשנת 2018 .
התופעה של שיעורי רזרבה גבוהים חוזרת על עצמה בסעיפי תקציב רבים בכל שנה בשנים האחרונות.
ב -16 מ-47 סעיפי התקציב באחת מהשנים 2017 או 260 |דוח שנתי 68ב .
2018 היה שיעור הרזרבה%10 ומעלה37 .
ההיקף הכספי של הרזרבות בסעיפים אלה בשנים 2018-2017 הוא כ -4.
2 מיליארד ש"ח (כ - 26.
7 מיליארד ש"ח (כ-%23.
6 מסך הרזרבה), בהתאמה38.
שיעור חריג של רזרבות בסעיפי התקציב הרגיל .
מתוך 16 משרדי ההוצאה39 שבהם היה שיעור הרזרבה%10 ומעלה באחת מהשנים 2017 או2018 , בעשרה סעיפים נמצאו שיעורי רזרבות גבוהים בתקציבים רגילים (כמוצג בלוח 1)40 .
לוח1 : סעיפים בתקציב הרגיל שבהם שיעורי רזרבה גבוהים ביחס לתקציב בסעיף*, 2018 -2012 .
מספרהסעיף שם הסעיף 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 .
34 משרדהתשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 4% 9% 8% 3% 12% 20% 25% .
41 הרשות הממשלתית למים ו לביוב 14% 13% 12% 3% 15% 16% 16% .
4 משרד ראש הממשלה 12% 16% 11% 3% 8% 18% 15% .
38 תמיכות בענפי משק 7% 6% 6% 1% 8% 10% 13% .
54 רשויותהפיקוח 12% 9% 12% 2% 6% 12% 12% .
40 משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 4% 8% 5% 1% 4% 5% 12% .
14 בחירות ומימון מפלגות 13% 16% 16% 8% 12% 12% 12% .
68 ,רשות האוכלוסיןההגירה ומעברי הגבול 4% 4% 2% 0% 8% 8% 11% .
29 משרד הבינוי והשיכון 4% 3% 3% 7% 8% 10% 10% .
19 משרד המדע הטכנולוגיה והחלל, התרבות והספורט 14% 11% 12% 1% 5% 10% 9% .
* ללא סעיף "הוצאות שונות" (סעיף 13 ) שבניהולמשרד האוצר.
37 בסעיפים אלה לא נכללו סעיפי התקציב שביצועם באחריות משרד האוצר: דיור ממשלתי (סעיף 51 ), הוצאות שונות (סעיף13 ) והוצאות פיתוח אחרות (סעיף83 ) ששיעור הרזרבה בהם גבוה מ- 10% (תרשים3 ) וכן סעיפים נוספים שבאחריות משרד האוצר: משרד האוצר (סעיף5 ), גמלאות ופיצויים (סעיף 12 ) וגמלאות לניצולי שואה (סעיף25 .
) 38 תקציב המדינה לחישוב יחס זה כולל את סעיפים5 ,12 ,13 ,25 ,51 ו-83.
סעיפים שאינם באחריות משרד האוצר 40 מדורגים לפי סדר יורד של השיעורים בשנת2018.
ביצוע התקציב הרגיל נמצא כי בעשרה סעיפים של משרדי הוצאה בתקציב הרגיל קיימים באחת מהשנים 2017 או2018 שיעורי רזרבה הגבוהים מממוצע שיעורי הרזרבה בכלל סעיפי תקציב המדינה והם מגיעים לכ -10% ויותר מהתקציב בסעיפים אלה.
מאחר שמשרדי הממשלה אינם יכולים להפשיר לשימושם את תקצ יבי הרזרבות ללא אישורו של אגף התקציבים, שיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב הרגיל.
שיעור חריג של רזרבות בסעיפי תקציב הפיתוח .
מתוך 16 משרדי ההוצאה שבהם היה שיעור הרזרבה 10% ומעלה באחת מהשנים 2017 או2018 , בשישה סעיפים נמצאו שיעורי רזרבות גבוהים בתקציבי הפיתוח (כמוצג בלוח 2)41.
לוח2 : סעיפים בתקציב הפיתוח שבהם שיעורי רזרבה גבוהים ביחס לתקציב בסעיף*, 2018 -2012 .
60 חינוך 14% 5% 28% 0% 11% 42% 53% .
67 בריאות 3% 5% 1% 0% 3% 20% 32% .