HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
53 משפטים ובתי משפט 51% 75% 62% 12% 3% 29% 29% .
70 שיכון 5% 10% 8% 3% 19% 16% 16% .
76 תעשייה 13% 5% 1% 0% 19% 11% 14% .
79 פיתוח התחבורה 10% 3% 3% 1% 8% 12% 14% .
* ללא הסעיפים "דיור ממשלתי" (סעיף 51 ) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 ) שבניהול משרד האוצר.
בתשובה שמסר הממונה על התקציבים מר אמיר לוי למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 (להלן- תשובת אגף התקציבים) צוין כי בתקציבי הפיתוח, גובה ההוצאה ויכולת המשרד לבצע פרויקטים נקבעים על פי ההרשאה להתחייב ולא על פי תקציב ההוצאה נטו.
בתשובה שמסר חשב משרד החינוך למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 (להלן- תשובת משרד החינוך) צוין כי "משרד החינוך מתוקצב על ידי משרד האוצר בתקציב הפיתוח ע"י תקציב 'הרשאה להתחייב'.
תקציב המזומנים נקבע בהתאם לצפי הביצוע בפועל של משרד החינוך.
משרד החינוך מעביר למשרד האוצר .
שם 262 |דוח שנתי 68ב .
הפיתוח את הדרישה בגין התקציב הנדרש ומשרד האוצר מעביר את הסכום בהתאם לדרישה.
כל אישור והעברה תקציבית כאמור, מבוצע באמצעות ועדת הכספים של הכנסת ומבוצע לאחר אישור הוועדה".
בתשובה שמסרה המבקרת הפנימית בהנהלת בתי המשפט למשרד מבקר המדינה ביולי 2017 (להלן- תשובת הנהלת בתי המשפט) צוין כי "תקנת [ הרזרבה בשנים אלו 2014-2013 , לא הופיעה בתקציב הנהלת בתי המשפט ] אשר יכולה לראות רק את פירוט התקנות שלה בלבד.
הפרוייקטים של הבינוי מאושרים כפרויקטים ומתוקצבים על פי הערכות ותחשיבי עלות.
שמתקבלים על ידי אנשי המקצוע.
דבר המאפשר לדיור הממשלתי לצאת למכרז.
לעיתים, תוצאות המכרז בפועל גבוהות מהאומדנים שנקבעו.
לפיכך שיעורי הרזרבה בסעיפים אלו גבוהים מהרזרבות בתקציבים השוטפים, בהם ניתן להעריך בצורה מדוייקת יותר את העלויות בפועל.
תקנות הרזרבה מנוהלות באופן בלעדי ע"י גורמי האוצר ואין לגורמי המשרד, כל אפשרות לבצע שימוש בתקציב זה".
נמצא שיעור גבוה מאוד של רזרבות בסעיפים רבים בתקציב הפיתוח של תקציב המדינה.
גם אם גובה ההוצאה ויכולת המשרדים לבצע פרויקטים נקבעים תחילה לפי תקציב ההרשאה להתחייב, הביצוע בפועל תלוי גם בהפשרת רזרבות על ידי אג ף התקציבים בתקציב המזומן.
שיעורי הרזרבות הגבוהים בסעיפי תקציב הפיתוח מעידים על ריכוזיות גבוהה הנתונה בידי אגף התקציבים גם בביצוע תקציב הפיתוח בשל שליטת האגף בהפשרת תקציבי הרזרבה לשימוש המשרדים.
השפעת הריכוזיות בקביעת סכומי הרזרבה והפשרתם על אפקטיביות הממשלה .
השפעת הריכוזיות התקציבית על אפקטיביות הממשלה נבחנה במחקרים בארץ ובעולם.
במחקר שפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה בנובמבר 201642 (להלן- המחקר מ-2016 ,או דהן2016 ) צוין כי ריכוזיות תקציבית מגדילה את הסיכויים להבטיח משמעת תקציבית ויציבות מקרו -כלכלית בזכות השליטה המרכזית ולהשפיע לטובה על אפקטיביות הממשלה דרך צמצום האי -ודאות המקרו - כלכלית.
מנגד, ריכוזיות תקציבית מוגברת עלולה לפגוע באוטונומיה של משרדי הממשלה לנהל את תקציביהם בצורה אפקטיבית במונחים של יעילות43 ובמונחים של התאמת הפעילות הממשלתית לסל השירותים שהציבור חפץ בו.
ריכוזיות תקציבית, המתבטאת בצמצום מרחב שיקול הדעת של הדרג המקצועי במשרדי ההוצאה, כרוכה בתת-ניצול של הידע המקצועי האמור להימצא בעיקר במשרדי ההוצאה ולא במשרד האוצר.
עוד צוין במחקר מ-2016 כי "צמצום מרחב שיקול הדעת של הדרג המקצועי במשרדי ההוצאה, שאחד מביטויו הוא הצורך באישור .
42 מומי דהן, "אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה ", המכון הישראלי לדמוקרטיה, מחקר מדיניות, 114 (2016.
תפוקה מרבית עבור תקציב נתון משרד האוצר |263 .
משרד האוצר להסטת תקציבים מסעיף לסעיף, יוצר משחק מלחמה תקצ יבי שעלול לפגוע אף הוא באפקטיביות של הממשלה"44.
במחקר מ-2016 צוין כי לפי מדד אפקטיביות הממשלה של הבנק העולמי לשנת 201445 , מקומה של ישראל אינו חריג לטובה או לרעה יחסית לדירוגה לפי רמת התוצר לנפש, ולמעשה היא "יושבת" על קו הקשר הסטטיסטי בין רמת ההכנסה לנפש ובין אפקטיביות הממשלה46.
עוד צוינו תוצאות של סקרים שעשה ארגון ה - OECD בשנים2003 ,2007 ו-2012 , הבודקים את הריכוזיות בתהליך התקצוב.
במחקר מ-2016 נבנו מדדי ריכוזיות תקציבית מעודכנים לכל המדינות המפותחות, ובכלל זה ישראל, לשנים 2013-2012 .
לפי מדדים חדשים אלו, מידת הריכוזיות של תהליך התקצוב בישראל היא מהגבוהות במדינות המפותחות.
הריכוזיות הגבוהה בישראל באותן שנים ניכרה בכל שלבי תהליך התקצוב: הכנת התקציב בממשלה, אישור התקציב בכנסת וביצוע התקציב47 .
במחקר אחר של( Dahan and Strawczynski 2016)48 (להלן- המחקר של דהן וסטרבצ'ינסקי) נמצא קשר שלילי בין מידת הריכוזיות התקציבית לאפקטיביות הממשלה על בסיס פאנל של מדינות ה - OECD .
המחקר בדק את השפעת הריכוזיות התקציבית על אפקטיביות הממשלה בפיגור של שנתיים.
זאת בשל משך הזמן הנדרש להשפעה של שינוי מדיניות על אפקטיביות הממשלה49 .
על פי ממצא זה הסיק דהן במחקרו מ-2016 כי "יש רגליים לסברה שריכוזיות גדולה יותר של תהליך התקצוב מלווה באפקטיביות נמוכה"50.
כמו כן במחקר של דהן וסטרבצ'ינסקי נמצא קשר שלילי מובהק סטטיסטית בריכוזיות בשלב ביצוע התקציב51 וקשר שלילי אך לא מובהק בשלב הכנ ת התקציב ושלב החקיקה בכנסת.
ה חוקרים הסיק ו אפוא במחקרם שריכוזיות תקציבית חשובה יותר .
44 ,דהן2016 ', עמ 50-49 .
45 המדד הכולל לאיכות הממשל או המשילות של הבנק העולמי מורכב משישה מדדים לרבות מדד אפקטיביות הממשלה.
מדד אפקטיביות הממשלה מציג תמונה רב-ממדית על א יכות תפקוד הממשלה.
המדד נותן ביטוי להערכה הסובייקטיבית של מגוון רחב של פעילויות ממשלתיות, כמו תחבורה ציבורית, תשתיות כבישים ורכבות, מערכת החינוך, הכיסוי הגאוגרפי של שירותי הממשלה כמו בריאות וחינוך, איכות הדרג המקצועי בשירות הציבורי ומידת העקביות ותכנון ארוך טווח בעיצוב המדיניות הציבורית.
ראו דהן, 2016 ', עמ18.
46 לפי מדרג רגיל של מדד אפקטיביות הממשלה של הבנק העולמי (ללא התייחסות לרמת התוצר לנפש), ישראל ממוקמת רק במקום ה-21 מתוך34 מדינות ה- OECD (המקום הראשון מייצג את האפקטיבית הגבוהה ביותר באופן יחסי), והמד ד עבור ישראל נמצא בתוך תחום הטעות של ממוצע OECD.
47 ,דהן2016 ', עמ105 , 112-108.
48 :ראו Dahan, Momi and Strawczynski, Michel, Budget Institutions and Government Effectiveness (November 2016).
CESifo Working Paper Series No.
Available at SSRN: https://ssrn.
com/abstract=2898132 49 אפקטיביות הממשלה מבוססת על נתונים לשנים2014 ,2009 ,2005 ו-1996 .
ריכוזיות בתהליך התקצוב מבוססת על נתונים לשנים 2012 ,2009 ,2003 ו-1991 .
השפעת נתוני 1991 נבדקה בפיגור של חמש שנים על אפקטיביות הממשלה בשנת 1996 מפני שזו השנה הראשונה שעליה יש נתונים.
51 ברמת מובהקות של5%.
הממשלה למשמעת פיסקלית בשלב הכנת התקציב ובשלב החקיקה, אך פחות בשלב ביצוע התקציב52.
השיעור הגבוה של רזרבות במספר רב של סעיפים וכן ממצאים שעלו במחקרים על הריכוזיות הגבוהה בהליך התקצוב בישראל ועל הקשר השלילי בין ריכוזיות תקציבית לבין אפקטיביות הממשלה מעלים חשש שקביעת שיעורי רזרבה גבוהים מאוד במספר רב של סעיפי תקציב, שלא ניתן להפשירם בשלב ביצוע התקציב ללא אישור של אגף התקציבים, עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהממונה על התקציבים יבחן את השיעור הראוי של רזרבות בסעיפי התקציב תוך מציאת איזון בין הצורך בשמירה על משמעת פיסקלית מחד גיסא ובין שיפור אפקטיביות הממשלה מאידך גיסא, ויציג את ממצאי הבחינה לממשלה.
בבחינה האמורה לעיל יש להתחשב בקי ומם של הכללים לשמירה על משמעת פיסקלית הכוללים את מגבלת ההוצאה, מגבלת הגירעון והנומרטור.
היעדר מתודולוגיה סדורה לקביעת שיעורי הרזרבות להתייקרויות ושיעורי ה רזרבות הפיסקליות .
במסמכי הנחיות פנימיות של אגף התקציבים נקבעו הנחיות לביצוע הפרשות לרזרבות להתייקרויות ולרזרבות הפיסקליות 53 בשיעורים ובמיונים שנקבעים על ידי צוות מקרו באגף התקציבים.
בלוח 3 מופיע פירוט של סוגי הרזרבות שאליהן יש להפריש לפי הרמה העליונה של עץ המיון הכלכלי של תקציב המדינה, ובלוח 4 מופיעים שיעורי ההפרשה שנקבעו באגף התקציבים לרזרבות להתייקרויות ולרזרבות הפיסקליות בתקציבי המדינה לשנים 2011 עד2018.
52 במחקר נשללה קיומה של סיבתיות הפוכה (reverse causality) , ולפיה הקשר השלילי נובע מאפקטיביות הממשלה המסבירה ריכוזיות בהליך התקציב.
כלומר הסיבתיות ההפוכה לא נמצאה מובהקת סטטיסטית.
"במסמכי ההנחיות של אגף התקציבים הן נקראות "רזרבות ליעד ההוצאה משרד האוצר |265 .
מתודולוגיה כלשהי לוח 3 : הפרשה לרזרבות לפי עץ המיון הכלכלי של תקציב המדינה .
קוד המיון שם המיון סוג הרזרבה להפרשה .
001 שכר רזרבה להתייקרויות .
002 קניות רזרבה ליעד ההוצאה (פיסקלית) .
003 תשלומי העברה רזרבה להתייקרויות .
007 השקעה ישירה רזרבה ליעד ההוצאה (פיסקלית) .
המקור: מסמך אגף התקציבים - הנחיות להכנת תקציב 2018-2017 - נספח שנתי עדכני .
לוח 4 : שיעורי ההפרשה לרזרבה להתייקרויות ולרזרבה הפיסקלית 2018 -2011 )(באחוזים .
סוג הרזרבה 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 .
להתייקרויות 2 3 3 3 0 3 3 3 .
)ליעד ההוצאה (פיסקלית 2 3 5 3 (1.
המקור: מסמכי הנחיות להכנת תקציב לשנים השונות של אגף התקציבים ונתוני האגף * נקבע במקור ל -3% , ועודכן על ידי אגף התקציבים ל - 1.
4% בעקבות החלטת ממשלה 1014 מ- 8.
13 , אשר ביטלה את העלאת שיעורי מס הכנסה ליחידים שיועדה ל -1 בינואר2014 .
ושמומנה בין היתר על ידי הפחתה ברזרבה לעמידה במגבלת ההוצאה בסעיפי התקציב .
ניתן לראות מנתוני לוח 4 שברוב השנים שיעור ההפרשה לרזרבה להתייקרויות ולרזרבה הפיסקלית הוא קבוע ועומד על 3%.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי שיעורי הניכוי לרזרבה להתייקרויות שנקבעים על ידי אגף התקציבים אינם קשורים לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים, וכי שיעורי הניכוי של רזרבה זו ושל הרזרבה הפיסקלית אינם מבוססים על מתודולוגיה כלשהי.
לעניין הרזרבות להתייקרויות השיב הממונה על התקציבים בתשובת האגף כי "האומדנים הצפויים של מדדי המחירים מתוקצבים במלואם במסגרת מקדמי התקציב ועל כן קביעת שיעורי הרזרבה אינה מתחשבת בהם ואינה אמורה להתחשב בהם.
הרזרבה להתייקרות בתקציב משמשת בעיקר כאומדן להיקף התשלומים בגין שכר שלא ישולמו למטרה זאת לאור שינויים בהנחות לגבי היקף הגידול בשכר באותה שנה הנובע ממשתנים שאינם במודל השכר וכן מהיקף המועסקים בפועל".
כאמור, סעיף 12 (ג) לחוק יסודות התקציב מסדיר את דרך השימוש ברזרבות להתייקרויות, וראוי ששיעור הניכוי של רזרבות אלו יהיה קשור לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים.
אם אגף התקציבים מעוניין לנכות חלק מתקציבי השכר וההעברות ללא קשר לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים, עליו לקבוע לכך רזרבה ייעודית ולנמק את דרך קביעתה.
לעניין הרזרבות לעמידה בכללים הפיסקליים הסביר הממונה על התקציבים בתשובת האגף כי "בחינת שיעורי הביצוע של כלל תקציב המדינה בדיעבד הינו לטעמנו המדד הטוב ביותר להיקף הרזרבה התקציבית שנדרש להקצות.
מטרתן של הרזרבות הפיסקאליות הינה בראש ובראשונה שמירת מסגרת התקציב הקבועה בחוק.
למעט השנים 2013-2012 שיעור הביצוע של תקציב המדינה עמד על בין 99% ל- 100% ועל כן לא נדרשנו לתקף את שיעור הרזרבה הפיסקאלית.
לאחר ששנת התקציב 2012 הסתיימה בעודף ביצוע ולאור תחזיות הביצוע לשנה זו, הוחלט על העלאה של שיעור הרזרבה הפיסקאלית מ -3% ל-5% בשנת2013 .
החלטה דומה להעמיד את שיעור הרזרבה על 0% התקבלה בשנת2015 לאחר בחינת המצב הפיסקאלי הספציפי של שנה זו".
בדוח מיוחד של מבקר המדינה מ - 201454 צוינו דעות שונות בקרב הצוות המקצועי והנהלת משרד האוצר ובנק ישראל בנוגע למאפייני הגירעון שהתפתח בשנת 2201 - מבני, מחזורי או משולב - ובנוגע ליעילות השימוש במייצבים אוטומטיים55 .
בדוח צוין כי "לא נמצא כי תוכללו הדעות השונות לכדי מסקנה בדבר חלקו המבני של הגירעון והמדיניות הנדרשת לטיפול בו.
בפועל אימץ משרד האוצר מדיניות של שימוש במייצבים האוטומטיים המיועדים לסביבה כלכלית המאופיינת בגירעון מחזורי.
על משרד האוצר לבצע בדיקה מקצועית של התנאים הכלכליים המבדילים בין גירעון מבני לגירעון מחזורי.
בדיקה זו תוכל לסייע למקבלי ההחלטות בעתיד לאפיין את סוג הגירעון - מבני, מחזורי או משולב - ותשמש בסיס לקביעת המדיניות הפיסקלית המתאימה" 56.
54 ,מבקר המדינהמשרד האוצר - הכנת תקציב 2012 -2011 ועמידה ביעד הגירעון (2014 ) (להלן- הדוח המיוחד מ-2014 '), עמ 34-32.
55 גירעון מחזורי הוא החלק בגירעון התקציבי הנובע ממחזורעסקים (תנודות תקופתיות של גאות ומיתון בפעילות הכלכלית).
גירעון מבני הוא גירעון תקציבי מנוכה מחזור עסקים, הנובע מפער מובנה בין ההוצאות לתחזית ההכנסות, כלומר ללא השפעה של מחזור עסקים.
מייצבים אוטומטיים הם כלי מדיניות במערכת הכלכלית, שמיועדים ליצור לחצים נגדיים למגמות שונות במשק, כגון מיתון או עלייה וירידה של מחזור עסקים, ולמתן אותם, בלי שינוי חקיקה או התערבות ממשלתית רשמית.
לפי התפיסה הקנסיאנית יש לנקוט גישה פיסקלית מרחיבה בתקופה של שפל במחזור העסקים, ולנקוט גישה פיסקלית מצמצמת בשנות גאות.
לדוגמה שימוש במייצב ים אוטומטיים לפיהם הממשלה נמנעת מצמצום הוצאותיה בתקופה של גירעון מחזורי מאפשרת לביקוש של הממשלה (שלא צומצם) לתרום לפעילות הכלכלית.
56 לעניין יעילות השימוש במייצבים אוטומטיים והצורך להבחין בין גירעון מבני לגירעון מחזורי ולגירעון משולב ראו הדוח המיוחד מ-2014 ', עמ 34-32 .
על הממונה על התקציבים לקבוע את סכומי הרזרבה הנדרשים לעמידה בכללים הפיסקליים, את שיעור הניכוי לרזרבה להתייקרויות ואת שיעורם מתקציב המדינה על בסיס מתודולוגיה וחישובים, ולנמק את הסיבות לשיעורי הניכוי הפרטניים.
ההחלטה על הפשרת רזרבה פיסקלית או אי- הפשרתה תלויה גם בהחלטה על שימוש או אי -שימוש ב"מייצבים אוטומטיים", שיעילות השימוש בהם מושפעת מהבדלים במאפייני הגירעון המתפתח (מבני, מחזורי או משולב).
ראוי ששיקולים אלה יובאו בחשבון מראש בקביעת גודל הרזרבה ושיעורה מהתקציב.
קביעת רזרבה פיסקלית ורזרבה להתייקרויות שלא לפי הנהלים .
כאמור, בלוח 4 )מופיעים שיעורי הרזרבות להתייקרויות (ממיוני שכר והעברות ורזרבות פיסקליות (ממיוני קניות והשקעה).
משרד מבקר המדינה בדק את שיעורי הרזרבות שנוכו בפועל מסעיפי התקציב השונים בתקציבי השנים 2018-2015 .
תוצאות הבדיקה העלו סטיות בשיעור י הניכוי בפועל בהשוואה לנוהלי הכנת התקציב של אגף התקציבים.
ל-34 סטיות ב-7 סעיפים לא ניתן הסבר מספק, וסטיות אלה הן כ -7% מתוך500 ניכויים שנבדקו בסעיפים השונים בשנים 2018-2015 .
חלק מהסטיות נובעות מאי -הקפדה על שיעורי הרזרבה בסעיפים שבאחריות משרד האוצר, הכוללי ם את סעיפי ההוצאות השונות והוצאות פיתוח אחרות, וחלק מהסטיות נובעות מטעויות טכניות57.
נמצא כי בחלק מהמשרדים ניכה אגף התקציבים שיעורים שונים ממה שקבע בנהליו, ואף היו סעיפי תקציב שמהם לא נוכו רזרבות כלל.
אי - הקפדה על שיעורי הניכוי מתקציבים שבשליטת משרד האוצר יכולה להיגרם מהיעדר מתודולוגיה סדורה לקביעת היקף הרזרבה הנדרשת או שיעורה מהתקציב כאמור לעיל.
ניכוי בשיעורים השונים מהשיעורים שקבע האגף בנהליו משפיע על שיעורי הניכוי של הרזרבות הפיסקליות ושל הרזרבות להתייקרויות מסך התקציב בסעיף.
על הממונה על התקציבים להקפיד על ניכוי רזרבות בשיעורים שהם בהתאם לשיעורים בנהליו ובהתאם לכללי מינהל תקין.
קביעה של היקף או שיעור מהתקציב של הרזרבה הפיסקלית ושל הרזרבה להתייקרויות תשמש גם לבקרה על שיעורי הרזרבה המנוכים בהתאם לנהלים58 .
57 הסטיות היו בסעיפים גמלאות ופיצויים (סעיף 12 ), הוצאות שונות (סעיף 13 ), משרד המדע הטכנולוגיה והחלל, התרבות והספורט (סעיף 19 ), משרד התקשורת (סעיף 39 ), מפעלי מים (סעיף 73 ), תקציב הפיתוח של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (סעיף79 ) והוצאות פיתוח אחרות (סעיף 83.
) 58 זאת משום שסכום מכפלת שיעורי הניכוי בתקציבים לפי מיונים כלכליים צריך להתאים להיקף הרזרבה שנקבע מראש.
השפעת קביעת הרזרבה הפיסקלית על סעיפי התקציב .
קביעת הרזרבות להתייקרויות ולרזרבה הפיסקלית בשיעורים קבועים מהתקציב לפי מיון כלכלי מבוצעת כאמור על ידי אגף התקציבים.
הקביעה של ניכוי שיעור קבוע לכל הרזרבות (3% ( ) אמורה להביא לניכוי זהה מסך תקציב הסעיף3% ) .
ברוב הסעיפים סעיף 12 (ג) לחוק יסודות התקציב מסדיר את השימוש ברזרבות להתייקרויות כך שהן ישמשו רק לכיסוי התייקרויות בתכנית קיימת59 .
כלומר רזרבות אלה יועדו על ידי המחוקק להיות רזרבה משרדית.
לעומת זאת, חוק יסודות התקציב אינו מסדיר את השימוש ברזרבה הפיסקלית, אשר לפי אגף התקציבים מיועדת לא רק לעמידה ביעדים הפיסקליים, כשמה, אלא גם לשינוי סדרי עדיפויות במהלך שנת התקציב.
הרזרבה הפיסקלית נתפסת אפוא לא כרזרבה משרדית אלא כרזרבה שאמורה לשרת את כל תקציב המדינה.
כאמור הרזרבה הפיסקלית כוללת שתי רזרבות: רזרבה לעמידה בכללים הפיסקליים, המנוכה מתקציב המיון הכלכלי לקניות, ורזרבה לעמיד ה בכלל ההוצאה, המנוכה מתקציב המיון הכלכלי להשקעה.
משרדים עתירי תקציב הממוין במיונים כלכליים אלה סופגים אפוא ניכוי גבוה יחסית בתקציבם על ידי אגף התקציבים בעת קביעת התקציב לטובת עמידה בכללים הפיסקליים כפי שיובא להלן.
בתרשימים 4 ו-5 שלהלן מובאים שיעורי התקצי ב הממוינים לקניות ושיעורי התקציב הממוינים להשקעה בהתאמה לפי סעיפי התקציב לשנת 2017.
59 שם נקבע כי שר האוצר רשאי, בהודעה לוועדה, לקבוע את חלוקת סכומי סעיפי תקציב "רזרבות להתייקרויות", ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכנית קיימת.
תרשים4 : שיעור התקציב הממוין במיון הכלכלי לקניות מכלל הסעיף התקציבי ( 2017) .
* התרשים כולל רק את המשרדים שבהם שיעור התקציב של המיון הכלכלי לקניות היה גבוה מכ- 0.
מתקציב הסעיף 270 |דוח שנתי 68ב .
תרשים 5 : שיעור התקציב הממוין במיון הכלכלי להשקעה מכלל הסעיף התקציבי ( 2017) .
* שיעור גבוה מ- 100% מתקבל בשל קיומן של העברות פנים תקציביות אל הסעיף.
שיעורי הניכוי הם של רזרבות בסעיפי תקציב הפיתוח.
דרך קביעת רזרבות אלה דומה לקביעת קיצוצים רוחביים בשיעור קבוע (flat) שעליו מחליטה הממשלה מפעם לפעם, והקיצוץ הרוחבי מחושב בעיקר כקיצוץ בשיעור קבוע מתקציבים הממוינים לקניות ולהשקעה בבסיס התקציב של המשרד או כקיצוץ לרזרבה הכללית למימון פעילויות אחרות במסגרת שינוי סדרי העדיפויות של הממשלה.
גם קיצוצים אלה ממומנים על ידי הסעיפים עתירי התקציבים הממוינים לקניות ולהשקעה, שהיכולת לקצץ בהם גבוהה הרבה יותר מהיכולת לקצץ בתקציבים "קשיחים" כדוגמת שכר.
מבקר המדינה העיר כבר לפני יותר מעשור על חוסר היעילות שבקיצוץ אחיד: "עיקר ההפחתות בשנים 2004-2003 חלו בתקציבים המיועדים לקניות, למימון פעולות, לפיתוח תשתיות ולתמיכות, שהם רוב החלק הגמיש בתקציב.
ואולם דווקא ההוצאות בתקציבי הפיתוח מגבירות צמיחה ותעסוקה, ולפי יעדי התקציב ניתנה להן עדיפות.
אף שההפחתות מוצגות כ'הפחתות רוחביות בשיעור אחיד', בפועל יש הבדלים ניכרים בשיעור ההפחתה בכל סעיף, מאחר שמשקלם של החלקים 'הגמישים' שונה בכל אחד מסעיפי התקציב שההפחתה חלה עליהם.
מן הראוי ששיעורי ההפחתה האפקטיביים בכל אחד מסעיפי התקציב, והמשמעות הנובעת מכך על שיעור הצמיחה והפעילות המשקית, יוצגו בפני הממשלה"60.
בעוד שקיצוצים רוחביים מוצהרים מבוצעים בהתאם להחלטת ממשלה, הניכוי לרזרבות הפיסקליות, שמהווה למעשה שינוי בסדרי עדיפויות של הממשלה, לרוב מלווה בניכויים לא-מוצהרים מההוצאות בתקציב, בלי שהמשמעויות שלו הוצגו לממשלה, נדונו בה ונקבעו בהחלטה שלה בהתאם לסדרי העדיפויות שלה, ובלי שמשמעויות אלו והשינויים בסדרי העדיפויות המוצהרים של הממשלה נחשפים לציבור בצורה שקופה וישירה.
משרד מבקר המדינה העיר כבר בדוח 55 ב כי "מאחר שבדיוניםעל התקציב הממשלה מאשרת את היעדים המקרו-כלכליים העומדים בבסיס החלטותיה על תקציב השנה הבאה בהם יעדי אגף [ הגירעון והצמיחה, ומקבלת החלטות בעניינים שונים, מן הראוי שאג"ת יציג לפניה.
את השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות ]התקציבים שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות" 61.
בתרשים6 ובתרשים7 ,מופיעים שיעורי הניכוי מתקציב הסעיפים השונים המחושבים בהתאם לנהלים של אגף התקציבים ממיון כלכלי לקניות ולהשקעה בהתאמה.
תרשים 6 : שיעור הניכוי לרזרבה לעמידה בכלל הפיסקלי בגין המיון הכלכלי לקניות מהתקציב המקורי* ( 2017) .
* הנתונים הם בהתאם לנוהלי אגף התקציבים הקובעים את שיעור הניכוי.
שיעורי הניכוי לרזרבה לעמידה בכלל הפיסקלי בכנסת ובמשרד מבקר המדינה נקבעים על ידי המשרדים והם מוצגים לצורך השוואה בלבד.
אינו מוטל באופן אחיד .
הציבור תרשים 7 : שיעורהניכוי לרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה* בגין המיון הכלכלי להשקעה מהתקציב המקורי** ( 2017) .
שיעורי הניכוי הם של רזרבות סעיפי תקציב הפיתוח.
** שיעור גבוה מ -3% בניכוי לפי נוהלי אגף התקציבים מתקבל משיעור מיון להשקעה הגבוה מ- 100% מסך התקציב בסעיף בשל קיומן של העברות פנים תקציביות אל הסעיף (בסעיפים "משרד הבריאות" ו"הוצאות פיתוח אחרות").
בסעיף "דיור ממשלתי" שיעור המיון להשקעה גבוה בשיעור ניכר מתקציב הסעיף בשל שיעורים גבוהים מאוד של העברות פנים תקציביות (למעלה מ- 100% מתקציב הסעיף), ולכן אגף התקציבים מנכה את הרזרבה מתקציב הסעיף ולא מהתקציב במיון הכלכלי להשקעה.
נמצא כי אופן קביעת הרזרבות בסעיפי התקציב השונים גורם לכך ששיעור הניכוי בפועל שמבצע אגף התקציבי ם לרזרבה הפיסקלית אינו מוטל באופן אחיד על כלל סעיפי התקציב.
על סעיפי תקציב שהם עתירי קניות והשקעה מוטל למעשה שיעור ניכוי גבוה יותר מאשר שיעור הניכוי שמוטל על סעיפים שאינם כאלה.
הדבר משפיע בפועל על סדרי העדיפויות של הממשלה בלי שקיימה דיון והחלטה על ההשפעה ו ללא שקיפות כלפי הציבור.
משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים גם על אי -תיקון הליקוי שהעלה מבקר המדינה כבר בשנת 2005 בנוגע לצורך להציג לממשלה את השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות.
בתשובת אגף התקציבים צוין כי "אין הבדל מובהק בין אחוז הרזרבות לעמידה ביעדים הפיסקליים אשר מועברות לרזרבה הכללית לבין אחוז הרזרבות להתייקרויות אשר מועברות לרזרבה הכללית ועל כן הטענה לפיה יש הפחתה 274 |דוח שנתי 68ב .
רוחבית לא אחידה בין משרדי הממשלה בהתאם לתמהיל התקציב שלהם אינה נכונה.
לצד זאת, אגף התקציבים מתחייב כי החל מהליך אישור תקציב המדינה לשנת 2019 תוצג לממשלה ההפרדה בין תקציבי הקניות והשכר עבור כלל סעיפי התקציב.
הפרדה זאת תאפשר דיון לגבי הבסיסים מהם נגזרים הרזרבות הפיסקאליות.
במרבית השנים לא חל שינוי בשיעור ההפרשה של הר זרבות ובכך הלכה למעשה לא חל כל שינוי 'בסדרי העדיפויות של הממשלה'.
בשנה בה נקבעה רזרבה פיסקאלית בשיעור של 3% , תקציבו האפקטיבי של משרד ממשלתי שתקציב הגג שלו הוא 100 מלש"ח הינו 97 מלש"ח ועל כן לא חל שינוי בסדרי העדיפויות.
ההחלטות התקציביות של הממשלה אינן נגזרות מהיקף הרזרבה ועל כן הטענה לפיה יש להציג לממשלה את היקף הרזרבות על מנת שזאת תוכל לקבל החלטות מושכלות יותר אינה רלוונטית".
עיבוד שעשה משרד מבקר המדינה לנתוני אגף התקציבים מעלה כי קיימים הבדלים בין שיעורי הרזרבות לעמידה ביעדים הפיסקליים אשר מועברים לרזרבה הכללית לצורך העברה בין סעיפים לבין שיעורי הרזרבות להתייקרויות אשר מועברות לרזרבה הכללית, כפי שמוצג בתרשים 8 :להלן תרשים 8 : התפלגות סכומי העברות מהרזרבה הפיסקלית ומהרזרבה להתייקרויות בין סעיפים (דרך הרזרבה הכללית) ובתוך הסעיף בשנים 2016 -2013 .
על פינתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה .
בתרשים 8 ניתן לראות כי בכל אחת מהשנים 2016-2013 שיעורי הרזרבה הפיסקלית שהועברו לרזרבה הכללית גבוהים בשיעור ניכר מאלה שנותרו משרד האוצר |275 .
בסעיפים, ואילו שסכומי הרזרבה להתייקרויות נותרו ברובם בסעיפים שמהם הם נוכו62.
על אגף התקציבים לא להסתפק רק בהצגת ההפרדה בין תקציבי הקניות והשכר אלא אף להציג לממשלה את היקף הרזרבה הפיסקלית הנדרשת ואופן חלוקתה ואת השפעתה על סעיפי התקציב השונים.
הצגת השפעת הניכוי על היקף התקציבים הניתנים לביצוע על ידי משרדי הממשלה תאפשר לממשלה לקבל החלטה מושכלת בקבי עת סדרי העדיפויות הנגזרים מכך בסעיפים השונים, ואף להציג את החלטתה בנושא לפני הציבור.
משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים גם על אי - תיקון הליקוי שהועלה בדוח 55 ב, שלפיו לא מוצגים לממשלה השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות.
על אגף התקציבים לתקן לאלתר ליקוי זה.
תקצוב הסכמים קואליציוניים ברזרבה הפיסקלית .
בדצמבר 2016 החליטה הממשלה 63 (להלן- החלטה 2177 ), בין היתר, כי הסכומים ליישום הסכמים קואליציוניים יתוקצבו ברזרבה ייעודית בכל אחד מהסעיפים שאליהם הם מיועדים.
זאת, למעט במקרים שבהם התקבלה חוות דעת משפטית ולפיה ניתן להעביר את התקציבים לתכניות הייעודיות.
בסוף 2016 התקבלו בוועדת הכספים החלטות על הקצאת כספים לפי סדרי עדיפויות של חלק מחברי הכנסת, שחלק מהכספים גם תוקצב ברזרבה הפיסקלית64.
בשנים 2018-2017 נמצאו תקציבים ליישום הסכמים קואליציוניים שתוקצבו ברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה וברזרבה לעמידה בכללים הפיסקליים, שהן כאמור רזרבות פיסקליות.
62 כך לדוגמה, בשנת 2016 כ-78% מתקציב הרזרבה הפיסקלית עבר בין סעיפים דרך הרזרבה הכללית ורק כ-22% עבר לשימושים אחרים בתוך הסעיף.
כ-63% מתקציב הרזרבה להתייקרויות עבר לשימושים אחרים בתוך הסעיף ורק כ-37% .
עבר בין סעיפים דרך הרזרבה הכללית 63 החלטה2177 מ- 18.
64 פירוט של הסכומים ליישום הסכמים קואליציוניים ושל כספים שהוקצו לפי דרישת חברי כנסת מופיע באתר האינטרנט של משרד האוצר: http://mof.
il/BudgetSite/statebudget/BUDGET2017_2018/Pages/default.
aspx 276 |דוח שנתי 68ב .
נמצא כי בתקציב המדינה לשנים 2018-2017 תקצב אגף התקציבים כספים קואליציוניים וכספים שעליהם החליטה ועדת הכספים במסגרת הסכמות עם חברי כנסת כרזרבה פיסקלית בניגוד להחלטת ממשלה 2177 , שקבעה כי יש לתקצבם כרזרבות ייעודיות.
רזרבה פיסקלית אינה רזרבה משרדית ייעודית, שכן עליה לשמש לשמירה על הכללים הפיסקליים, ורק כשמתברר שאין צורך בשימוש זה היא יכולה לשמש לשינוי סדרי העדיפויות של הממשלה.
תקצוב כספים קו אליציוניים ברזרבות פיסקליות מטשטש את הגבולות בין המטרות של הרזרבות השונות ומקשה על הציבור והכנסת את הבקרה על הסכומים המוקצים לכל אחת מהמטרות.
בתשובת אגף התקציבים נכתב כי "על דעת הלשכה המשפטית במשרד האוצר ולאחר תיאום מול מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים נבה יר כי דרך הפעולה שנקטנו, שלפיה התקציבים הקואליציוניים תוקצבו תחת הרזרבות הפיסקליות בסעיפי המשרדים ולא בתקנות רזרבה 'ייעודיות', מתיישבת בצורה טובה יותר עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה שאחד מעקרונותיה הבסיסיים הוא שאין 'לסמן' בתקציב כספים פוליטיים (סעיפים 20 ,22 ו-28 .
)להנחיה נבהיר בנוסף כי בנסיבות אלו, לא הייתה בידי אגף התקציבים אפשרות טובה יותר מאשר תקצוב ההסכמים הקואליציוניים במסגרת הרזרבות הפיסקליות".
הצוות המקצועי במשרד המשפטים כתב לאגף התקציבים ביוני 2017 בעקבות הערת הביקורת כי "אנחנו מסכימים לכך שהדרך שבה פעלתם ]אגף תקציבים[ מתיישבת בצורה טובה יותר עם הנחיית היועץ שלפיה אין 'לסמן ' בתקציב כספים פוליטיים (סעיפים 28,22,20 להנחיה).
משכך, נראה לנו נכון לפרש את החלטת הממשלה כך שהכספים הפוליטיים שמפורטים בנספח הם ייעודיים והם יתוקצבו בר זרבה עד להשלמת הבדיקות, ושלא נדרש לפתוח תקנה ייעודית חדשה 'הצבועה ' ככסף פוליטי.
בעתיד ניתן יהיה לחשוב על ניסוח יותר מדויק להחלטת הממשלה".
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים כי מעיון בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.
1801 ממרץ2015 בדבר "יישום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית" עולה כי אין בהוראות הכלולות בה כל היתר או הוראה שלפיהם יש לכלול כספים קואליציוניים ברזרבות הפיסקליות שבתקציב.
אדרבה, נקבע במפורש כי "התקציבים שהובטחו במסגרת ההסכמים הפוליטיים התקציביים ישולבו בתקציב המשרד הרלוונטי לפעילות לה יועדו, תחת הפעילות הרלוונטית לאותו משרד" - מכאן שגם לפי ההנחיות נדרשת שקיפות ב נוגע לסוג הפעילות שלשמו נועדו הכספים.
נוכח האמור, על אגף התקציבים לקבוע מנגנון רזרבה מתאים יותר, שיהווה אכסניה זמנית של הסכומים ליישום הסכמים פוליטיים וקואליציוניים שטרם נקבעו עבורם תכניות ביצוע ייעודיות.
מנגנון זה יאפשר את קיום הפיקוח, הבקרה והשקיפות הנדרשים והמתאימים לכספים אלה בלי לעשות שימוש ברזרבה הפיסקלית כאכסניה לצרכים שאינם עומדים בקנה אחד עם ייעודה.
לתקציב הפיתוח היעדר סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" .
משרד מבקר המדינה העיר כבר לפני כעשור על הנחיצות ש ל סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח", וציין כלהלן: "לפי סעיף 2 לחוק יסודות התקציב, בתקציב המדינה שני חלקים, תקציב רגיל המשמש לצריכה ממשלתית וכולל את ההוצאות הרגילות של הממשלה ותקציב פיתוח וחשבון הון המשמש להשקעות של הממשלה ולהוצאות ההון שלה.
חלוקת התקציב לשניים נועדה, בין היתר, למנוע העברת תקציבים מסעיפי תקציב פיתוח לסעיפי תקציב רגיל כדי שייעוד התקציבים לא ישונה מהשקעה לצריכה.