HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אך גם אותו אין המינהל בודק .
27 "הרשאות כניסה למחשב- הוראת שינון" (הוראת שעה 95/13 כספי), בתוקף מ- .
מנהלת אגף מידע מסרה למשרד מבקר המדינה, כי "אין נוהל מסודר לבדיקת יומני האירועים.
צוות ה- SYSTEM מבצע מדי פעם בדיקה מדגמית.
מפאת חוסר בכוח אדם הנושא לא נבדק באופן שיטתי".
משרד הבינוי והשיכון 755 .
משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי הימנעות מבדיקה שוטפת של יומני האירועים עלולה לאפשר חדירה למערכות המידע של המינהל, לשימוש בנתוניה או לשיבושם.
על המינהל לבדוק את ניסיונות הכניסה הכושלים למערכת, ובייחוד את הניסיונות שהוגדרו כפריצה, באמצעות יומני האירועים.
כמו כן, עליו למנות אחראי לבדיקת היומנים, להוסיף נוהל לבדיקתם ולאכוף אותו, לעקוב אחר הפעולות הנעשות במערכת הממוחשבת ולנתח את מאפייניהן.
מן הראוי שהמינהל יבצ ע מבדקי חדירה28 תקופתיים כדי להעריך את רמת האבטחה של המערכת, לזהות כשלי אבטחה ולאמוד את היכולת של תוקף פוטנציאלי למעול בכספיו או להסב לו נזק כלכלי או תדמיתי.
השימוש בססמאות: תקן ישראלי 1495 , שכותרתו"אבטחת מערכות מידע ממוחשבות - שימוש בססמאות", קובע דרישות לססמת כניסה למערכת מידע ממוחשבת בהתאם לרמת האבטחה שנקבעה לה (בסיסית, בינונית או גבוהה).
על פי רמת האבטחה , קובע התקן את אורך ססמת הכניסה (ארבעה עד שמונה תווים), את זמן היותה בתוקף (30 עד180 יום) ואת מספר ניסיונות הכניסה הכושלים הרצופים שלאחריהם תינעל הגישה של המשתמש למערכת ולמסופים (שלושה עד חמישה ניסיונות ).
כמו כן קובע התקן שהרכב התווים בססמה יהיה שילוב של אותיות ומספרים.
הביקורת העלתה כי במינהל נקבע שמספר התווים המזערי בססמת הכניסה יהיה ארבעה, לא נדרש בה צירוף של אותיות ומספרים, והתוקף שנקבע לכל הססמאות הוא 90 יום.
הדרישות הללו נקבעו גם לפעולות שרמת האבטחה הנדרשת בהן גבוהה.
משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי מן הראוי שיקבע רמות אבטחה, ועל בסיס קביעה זו יגדיר את מספר התווים המזערי לכל ססמה, את הרכבה ואת תוקפה, כנדרש בתקן.
הפרדת תפקידים: הביקורת העלתה, כי ע ובדים אחדים בתפקידי פיתוח ביצעו פעולות בסביבת הייצור 29 , בניגוד לעיקרון של הפרדת תפקידים.
אחדות מהן הוגדרו במינהל כפעולות חריגות.
חקירת משטרה במהלך שנת 2008 ניהלה היחידה הארצית למאבק בפשיעה הכלכלית במשטרת ישראל ביזמת הנהלת המינהל חקירה בנוגע לחשדות לעברות פליליות לכאורה הנוגעות לטוהר המידות של מספר בעלי תפקידים במינהל.
לאחר סיום החקירה נמצאו ראיות למתן שוחד ולקבלת שוחד, למרמה, להפרת אמונים, ל הפחתת תשלומים המגיעים למינהל ולמתן אישורים שלא כדין לחוכרים.
נמצא כי בביצוע חלק מהעברות נוצלה העובדה שלא התקיימה בקרה במערכת הממוחשבת.
28 ( מבדקי חדירה Penetration Tests ) בוחנים את פוטנציאל הנזק העלול להיגרם לאתרי האינטרנט ולמערכות המידע ברשת הפנימית.
29 סביבת הייצור- סביבת הייצור הוא המחשב שעליו המערכת פעולת באופן שוטף, בשונה מסביבת הפיתוח, שהוא מחשב ואמצעים טכנולוגיים אחרים שאתם עובדים אנשי פיתוח (מתכנתים, מנתחי מערכות ועוד).
בינואר 2011 מסרה משטרת ישראל למשרד מבקר המדינה כי "מבירור עם הפרקליטות עולה כי בתיקים שבנדון הוגשו כתבי אישום ונקבעו מועדים להוכחות".
להלן דוגמאות שהועלו בחקירת המשטרה: 1.
שינוי נתונים : היעדר בקרה מתאימה הביא לידי כך שנ יתן לשנות נתונים במערכת ללא כל קושי, בלי אישור של בעל תפקיד ובלי התרעת המערכת על שינוי של נתון קיים.
לפיכך יכול כמעט כל פקיד במינהל לשנות נתונים כרצונו - ולעשות בעובדה זו שימוש לרעה.
לדוגמה, בתיק משרד הבינוי והשיכון 757 .
אחדשונה הסכום לתשלום בשובר דמי היוון: סכום החוב המקורי היה כ-205,000 ש"ח, אך לחוכר הונפק שובר חדש, והסכום לתשלום שנכתב בו היה 125,000 ש"ח.
במקרה אחר שונו נתוני השטח הבנוי של נכס מ-376 מ"ר ל-298 ,מ"ר ולאחר מכן הופק שובר היוון לנכס על פי הפרטים המתוקנים כך שהסכום שהיה על החוכר לשלם היה נמוך בהרבה.
היעדר תיעוד ממוחשב על קבלת מסמכ ים: התברר כי מסמכים ותכניות המוגשים למינהל מוחתמים בחותמת ״נתקבל״ עם תאריך, ואולם לא תמיד מוחתם התאריך האמִתי .
לדוגמה: בתיק מסוים שהגיע למינהל בשנת 2008 שונה התאריך בחותמת ותכניות הבנייה הוחתמו בחותמת עם תאריך משנת 2004.
פיקוח ובקרה : פקידים בדרגים שונים במינהל יכולים לבצע פעולות מהותיות, לרבות פעולות המשנות נתונים, בלי בקרה ופיקוח או ביקורת כלשהי על פעולותיהם.
חקירת המשטרה הניבה את הדוגמאות הבאות: בתיק אחד היו נתוני נכס שהיו בו חריגות בנייה.
עובדה זו הייתה אמורה למנוע הוצאת שובר היוון, אך למרות זאת הוצא השובר.
כך היה גם בשני תיקים נוספים.
בתיק אחר היו נתונים על שטח שבו נמצא מבנה בלתי-חוקי; החוכרים רצו לבנות במקום, והיתר הבנייה הותנה בפינוי המבנה הבלתי-חוקי או בהמצאת ערבות בנקאית.
למרות שלא התקיים אף אחד משני התנאים האמורים, הונפק לחוכרים שובר תשלום עבור היתר הבנייה.
בתיק של נכס אחר העביר החשוד זכויות בנכס לחוכרים, אף שבתיק חסרו המסמכים הדרושים להעברת זכויות (ייפויי כוח, אישורי מסים) וצוין שבשטח יש מבנה בלתי-חוקי.
בתשובתו מנובמבר 2010 הסביר המינהל כי "המערכת לא מאפשרת ביצוע העברת זכויות אם חסרים מסמכים, אלא אם כן דיווח הפקיד על קבלתם".
מממצאי החקירה ומתשובת המינהל עולה כי הענקת סמכויות רחבות לפקידי המינהל ללא בקרה ממוחשבת למניעת שינויים ללא פיקוח והיעדר תיעוד ממוחשב ופיקוח ובקרה של הדרג הניהולי - אפשרו או הקלו את כל החריגות שהועלו בחקירת המשטרה והביאו להפסד ים כספיים ניכרים למינהל.
סביר להניח כי פעולות בקרה ממוחשבות היו יכולות למנוע את הפחתת דמי ההיוון ואת הוצאת היתר הבנייה ולהקשות את ביצוע שאר הפעולות החריגות.
במאי 2009 הכינה היחידה הארצית למאבק בפשיעה הכלכלית מסמך המפרט את התובנות העולות מהחקירה בנוגע לכשלים קיימים; המסמך הוגש למנהל המינהל כדי שינקוט צעדים לצמצום האפשרות לביצוע עברות פליליות ואחרות במינהל.
הכשלים העיקריים היו: "תוכנת מחשב המאפשרת שינוי נתונים משמעותיים ללא פיקוח והיעדר תיעוד ממוחשב למסמכים מתקבלים.
קיומן של סמכויות משמעותיות לפקידי המינהל, והיעדר פיקוח וביקורת של הדרג הניהולי".
במאי 2010 התקיים בלשכת מנהל המינהל דיון בעקבות החקירה.
בדיון הציג מנהל המינהל, מר ירון ביבי, את נוהל סמכויות חתימה של המינהל הקובע את מספר החותמים בכל מקרה ומקרה, לפי גובה הסכום, ואת בעלי התפקידים הרשאים לחתום.
מנהל המינהל ציין כי עובדי המינהל אינם מקיימים את דרישות הנוהל ובפרט את הדרישה של שני חותמים משתי מחלקות שונות - שאחת מהן היא החשבות.
הביקורת העלתה כי המינהל לא נקט פעולות ממשיות לתיקון הליקויים והכשלים שהועלו במסמך התובנות של המשטרה.
הנהלת המינהל אומנם קיימה כמה דיונים בנושא, ואולם הליקויים לא תוקנו.
בפועל עדיין חשופים המערכות הממוחשבות של המינהל והמידע האגור בהן לטעויות, למעשים חריגים ולשימוש לרעה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל להפיק לקחים מהמקרים שציינה המשטרה, לקבל החלטות מעשיות לשינוי המצב ולתיקון הכשלים לאלתר ולפעול למימושן המידי כדי למנוע הישנות מקרים דומים.
משרד הבינוי והשיכון 759 .
בינואר2011 מסר מנהל המינהל למשרד מבקר המדינה, כי לאור לקחים מחקירת המשטרה הוא קיים דיון במאי 2010 ;שבו הורה על שורה של צעדים שיש לנקוט הודגשה ההנחיה לגבי נוהל סמכויות חתימה על חוזים והסכמים ומחודש יולי 2010 נחתמים החוזים כמתחייב מהנוהל; כל מעבר של עובד מתפקיד לתפקיד ידווח לאגף מידע כדי שיבוטלו הרשאותיו הישנות ועל מנהלי המחוזות לבצע בדיקה מדגמית של 10% .
מהפעילויות מידי חודש .
 בפרק "אבטחת מידע במינהל" מתואר מכלול רחב של ליקויים בטיפול המינהל באבטחת המידע: אי-קביעת מדיניות של אבטחת מידע; אי -מינוי ממונה על אבטחת מידע הכפוף למנהל המינהל; אי-הקפדה על הפרדת סמכויות; ניהול ססמאות שלא בהתאם לרמת האבטחה הנדרשת במערכת כספית המנהלת מידע רגיש; ניהול הרשאות גישה בלתי-ראוי; אי-שימוש בנתוני יומן האירועים לצורך אי תור פורצים למערכת; היעדר פיקוח ובקרה על פעולות הפקידים; היעדר תיעוד ממוחשב של קבלת מסמכים ושל האסמכתאות עצמן; אפשרות לשנות נתונים בקלות רבה ועוד.
ממצאים אלו מצביעים על כשל יסודי.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל לנקוט בדחיפות את כל הצעדים הדרושים לתיקון הל יקויים ולמניעת טעויות או שימוש לרעה במערכת הממוחשבת.
בנובמבר 2010 הודיע מנהל המינהל למשרד מבקר המדינה כי הוא "רואה חשיבות מרובה להפעלה תקינה של מערכות המידע, ועל כן יפעל לתיקון הליקויים שהתגלו בדוח".
בינואר 2011 הוסיף מנהל המינהל כי "יש לערוך רוויזיה במער כות המידע של המינהל, ולכן נקט המינהל בפעולות שנקט".
חלק גדול מהמערכ ות לניהול המקרקעין של המינהל הן מערכות מיושנות שפותח ו בשנות השמונים של המאה העשרים ולא חודשו מאז.
בסיס הנתונים מיושן; יש קושי בהפקת מידע ניהולי מהן; אין בהן פעולות בקרה מובנות; יש קשיים בגיוס עובדים שבקיאים בטכנולוגיה המיושנת.
כל אלה גורמים לליקויים רבים בשימוש המינהל במערכות המידע בעבודתו, במיוחד לשם בקרה.
הביקורת שממצאיה מוצגים בדוח זה חושפת ניהול לקוי של מערכות המידע במינהל שעלול לפגוע בזכויות המדינה במקרקעי ישראל, בקופה הציבורית ובאמון הציבור.
אופן הניהול של מערכות המידע עלול לפגוע בתשתית המידע שלפיה נקבעת המדיניות בנושא המקרקעין, בזכויותיהם של תושבי המדינה בשל גביית יתר וניהול לא תקין ובחובת הנאמנות של המינהל כלפי האזרחים.
בשנים האחרונות עומדות על הפרק רפורמות שנויות במחלוקת בענ יין שימוש בקרקע חקלאית והפרטת קרקע.
אלה עשויות להשפיע במידה ניכרת על עיצוב צביונה של המדינה ועל חיי אזרחיה ותושביה.
כדי לקבוע מדיניות ולקדם רפורמות מערכתיות נחוץ בסיס מידע מדויק ואמין, ולכן חשוב מאוד שהמינהל ישפר את תשתית המידע שלו.
משרד הבינוי והשיכון 761 .
מ- 1998 עד 2009 בדקו מ שרד מבקר המדינה, היחידה לביקורת של החשב הכללי במשרד האוצר, יחידת הביקורת הפנימית במינהל וחברה א' את המערכות הממוחשבות של המינהל ואת אבטחת המידע בו.
בבדיקות אלה הועלו ממצאים והוגשו המלצות, אך הנהלת המינהל לא יישמה את רוב ההמלצות ולא תיקנה את רוב הליקויים, ולמעשה - המצב במינהל לא השתפר.
התמונה המצטיירת היא השקעת משאבים רבים בביקורות חוזרות ונשנות שבממצאיהן נעשה שימוש מועט.
האחריות לקיום מערך מחשוב ומידע במינהל, המופקד על ניהול אלפי עסקאות בסכומי עתק, מוטלת על ראשיו.
לכן על מנהל המינהל להיות מעורב באופן אישי בפעולות אשר יביאו לתיקון הליקויים שמצוינים בדוח: (א) הכנת תכנית -אב למחשוב שבה יפורטו מערכות המידע ומערכות התשתית הדרושות ל ו; (ב) השלמת אפיון מערכות הליבה ופיתוחן מחדש; (ג) הכנסת פעולות בקרה והתניות לביצוע פעולות במקרקעין; (ד) השלמת פיתוח מרכז המי דע בנושא חובות והפקת דוחות אמינים ומדויקים; (ה) קביעה שכל פעילות עסקית וכספית במערכת תבוצע בשני דרגים - גורם מבצע וגורם מאשר - ותיעודה במערכת לצורך בקרה; (ו) חקירת הסיבות לגידול במספר הפעולות החריגות במערכת, נקיטת צעדים לצמצומן, ניתוח הגורמים לכך ושכיחותם וקביעה מהן הפעולות החריגות שעליהן תקוים בקרה.
על המינהל להכניס התרעות אוטומטיות על חריגים חמורים, על פי קריטריונים שייקבעו מראש.
מן הראוי שהמסקנות והלקחים של דוח זה יילקחו בחשבון בעת תהליך האפיון של מערכות המידע במינהל שמתקיים מאוגוסט 2010.
מדינת ישראל רואה לנכון לסייע, לפיאמות המידה שנקבעו בחוק , לאלה הזקוקים לשירותים משפטיים של עורך דין ושאין באפשרות ם לשלם בעדם.
על פי חוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-1972 (להלן- חוק הסיוע המשפטי, החוק) ותקנות הסיוע המשפטי, התשל"ג-1973 ( להלן- התקנות) שהותקנו על פיו, הוסמך שר המשפטים להקים לשכות סיוע משפטי (להלן - הלשכה, לשכת הסיוע).
תפקיד הלשכות להעניק שירות משפטי, לרבות ההוצאות הכרוכות בו, בנושאים ובהיקף כפי שקבעו התקנות.
החוק והתקנות נועדו, בין היתר, להקל על הציבור את נגישותו למערכת המשפט.
על פי התקנות, השירות הניתן כולל: ייעוץ משפטי ועריכת מסמכים משפטיים; ייצוג בפני בית המשפט, בתי דין, לשכות הוצאה לפועל; תשלום ההוצאות הכרוכות במתן השירות שלדעת ראש הלשכה היה הכרח להוציאן.
התקנות קבעו אמות מידה למתן השירות המתבססות, בין היתר, על הכנסותיו של המבקש.
העניינים העיקריים שבהם ניתן סיוע משפטי בתחום האזרחי הם: ענייני המעמד האישי; הגנה על זכויות הנוגעות למגורים; עניינים כספיים, לרבות נזיקין; עניינים שבית הדין לעבודה מוסמך לדון בהם, למעט עניינים פליליים; תביעות נגד המוסד לביטוח הלאומי (להלן - המוסד).
הלשכות הוקמו בירושלים, בתל אביב ובחיפה כיחידות נפרדות במשרד המשפטים (להלן - המשרד), ובשנת 1975 הן אוגדו לאגף במשרד- האגף לסיוע משפטי (להלן - אגף הסיוע או האגף), שמנהלו עו"ד אייל גלובוס, כפוף למנכ"ל המשרד ד"ר גיא רוטקופף.
אגף הסיוע מורכב מהנהלה ראשית ומחמש לשכות מחוזיות שהוקמו על פי החוק: לשכת תל אביב - מרכז, לשכת ירושלים, לשכת חיפה, לשכת באר שבע ולשכת נצרת - צפון.
על פי התקנות, הסיוע המשפטי יכול להינתן, בין היתר, על ידי עורך דין מעובדי הלשכה (להלן - עורך דין פנימי) או על ידי עורך דין שאינו מעובדי הלשכה (להלן - עורך דין חיצוני).
נכון לספטמבר 2010 מועסקים באגף163 :עובדים85 עורכי דין פנימיים (שמהם 36 מועסקים בחוזה העסקה קבלני) ו-78 עובדי מינהלה3 .
כמו כן מעסיק האגף 1,170 .
עורכי דין חיצוניים בשנת 2009 קיבל האגף60,926 בקשות סיוע שמתוכן נענו בחיוב42,975 , ומונו לפונים עורכי דין.
בקשת סיוע, שנענתה בחיוב ומונה בה עורך דין, נקראת תיק סיוע משפטי.
בצד אגף הסיוע, המעניק סיוע משפטי בתחום האזרחי, פועלת במשרד הסניגוריה הציבור ית שהוקמה מכוח חוק הסניגוריה הציבורית, התשנ"ו -1995 (להלן- חוק הסניגוריה הציבורית), ותפקידה, בין היתר, להעניק ייצוג משפטי בהליכים פליליים.
נוסף על מנגנוני הסיוע הממלכתיים פועלים גם מנגנוני סיוע התנדבותיים.
חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961 (להלן- חוק לשכת עורכי הדין) קבע כי לשכת עורכי הדין רשאית לתת סעד משפטי למעוטי אמצעים שאינם זכאים לכך מהמדינה לפי חוק.
בהתאם לסמכות זו יזמה הלשכה בשנת 2002 "את תכנית "שכר מצווה המעניקה סיוע משפטי, על פי אמות מידה שקבעה, באמצעות עורכי הדין החברים בה והפועלים בהתנדבות (לה לן - שכר מצווה).
בשנת 2009 ייצגו עורכי דין .
3 נוסף על עורכי הדין ועל עובדי המנהלה העסיק האגף12 מתמחים ו-31 בנות שירות לאומי.
מתנדבים בתכנית שכר מצווה 244 תיקים.
כמו כן פועלים גופי סיוע התנדבותיים נוספים, דוגמת קליניקות משפטיות באוניברסיטאות, המסייעים במתן ייעוץ וייצוג משפטיים.
בחודשיםמרס-ספטמבר 2010 בדק משרד מבקר המדינה אתתפקודו של אגף הסיוע במשרד המשפטים4 .
נבדקו בעיקר הנושאים האלה: פעולות האגף בתחום יידוע הציבור בדבר זכאותו לייצוג משפטי, בתחום הרחבת הזכאות לסיוע משפטי ובתחום שיתוף פעולה עם גופי סיוע אחרים; ניהול הפניות לסיוע משפטי; סדרי העסקתם של עורכי הדין החיצוניים והפיקוח והבקרה עליהם; סדרי העסקתם של עורכי הדין הפנימיים המועסקים בחוזי העסקה קבלניים .
הביקורת נעשתה בהנהלת אגף הסיוע ובלשכות חיפה, ירושלים ובאר שבע.
בדיקות השלמה נערכו בסניגוריה הציבורית הארצית, במחוז תל אביב - מרכז של הסניגוריה הציבורית, בהנהלת בתי המשפט, במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים (להלן - מחלקת ייעוץ וחקיקה) ובמשרד האוצר.
קידום הנגישות למשפט .
:המשנה דאז לנשיא בית המשפט העליון, השופט מישאל חשין קבע "זכות הגישה לבית-המשפט אין היא זכות -יסוד במובנו הרגיל של המושג זכות -יסוד.
שייכת היא למ ס דר נורמות אחר בשיטת המשפט.
ניתן לומר - וכך אומר אני - כי נעלה היא על זכות-יסוד.
לא עוד, אלא שקיומה הינו תנאי הכרחי וחיוני לקיומן של שאר זכויות -היסוד.
זכות הגישה לבית -המשפט הינה צינור החיים של בית המשפט.
התשתית לקיומם של הרשות השופטת ושל שלטון החוק"5.
הדיוןבסוגיית הסיוע המשפטי מעלה שאלות הנידונות במסגרת סוגיה נרחבת יותר והיא: הנגישות לצדק.
זכות זו "במובנה הרחב, הינה זכותו של אדם לפנות אל בית המשפט ולקבל סעד, ללא סירוב, ללא עיכוב וללא משוא פנים"6.
מתוך ההכרה בחשיבות הזכות לקבלת ייצוג משפטי בהליכים המתנהלים בבית משפט הוקמו, כאמור, במשרד המשפטים מנגנוני סיוע משפטי בתחום האזרחי ובתחום הפלילי.
יש לציין כי בדברי ההסבר להצעה לתיקון חוק לשכת עורכי הדין7 הודגש כי: "זכות הייצוג נחשבת לאחת מזכויות היסוד החשובות בישראל ולזכות המבטיחה את מימושן של זכויות יסוד אחרות.
המסדירים זכאות לייצוג [ .
ההסדרים הקיימים אינם ממצים את האפשרות למימוש ]משפטי למעוטי אמצעים על ידי המדינה הזכות על ידי רבים שידם אינה משגת.
בהצעת החוק מוצע לעגן בחוק את סמכות .
4 משרד מבקר המדינה עשה בעבר ביקורת על אגף הסיוע, ראו דוח שנתי 44 (1993 ,) פרק "הסיוע המשפטי-הליכי הטיפול והשירות לאזרח", עמ' 526 .
ביקורות קודמות יותר הובאו ב דוח שנתי 38 (1987 ) וכןבדוח שנתי 31 (1980.
5 ע"א733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נגד קליל תעשיות בע"מ , פ"ד נא(3 )577 , 629.
6 ,יורם רביןזכות הגישה לערכאות כזכות חוקתית (1998 '), עמ25.
7 'הצעת חוק לשכת עורכי הדין (תיקון מס34 ) (סעד משפטי למעוטי אמצעים), התש"ע- 2009 .
פורסם בהצעות חוק תש"ע280 ( , מיום כו בתשרי התש"ע 14.
הלשכה למתן סעד משפטי למעוטי אמצעים כסמכות שבחובה ובכך לתרום להנגשת מערכת המשפט לקבוצות אוכלוסייה נוספות".
חוק הסיוע המשפטישחוקק בשנת 1972 משקף את התפיסה המסורתית של מתן סיוע משפטי למעוטי יכולת, בראי יה חברתית-סיעודית, כפי שהיא מתבטאת בהצעת חוק הסעד המשפטי, התשל"א-1970 , שגובשה מאוחר יותר כהצעת חוק הסיוע המשפטי8.
לעומת זאת, חוק הסניגוריה הציבורית, שחוקק לאחר קבלתו בשנת 1992 של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו , מבטא תפיסה שלפיה "קיומם של הליכים פליליים תקינים מחייב כי לנאשם יינתן ייצוג משפטי נאות"9 .
בתחום הפלילי ניתן סיוע גם ללא תלות במצבו הכלכלי של הנאשם, וברבות השנים הרחיבו שינויי חקיקה באורח ניכר את מעגל הזכאים לקבל ייצוג משפטי מהסניגוריה הציבורית ללא תלות במצבם הכלכלי10 .
בהקשר זה יצוין כי בשנת2009 טיפלה הסניגוריה בכ-68,000 הליכים11 שבהם עילות המינוי לא היו תלויות במצבם הכלכלי של הפונים, והם היו כ-%86 מכלל ההליכים שבהם טיפלה הסניגוריה הציבורית12.
גם בתחום האזרחי נערכו מאז שנת 2003 שינויי חקיקה שאפשרו לקבוצות מוגדרות קבלת ייצוג ללא תלות במצבן הכלכלי, אם כי בהיקפים מצומצמים יותר (ראו להלן).
המשנה לנשיא בית משפט העליון לשעבר, השופט העליון בדימוס שלמה לוין, התייחס במאמר שפרסם אל הצורך להרחיב את היקף הזכאים לסיוע משפטי בתחום האזרחי לאור הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו: "שאלה שיהיה צורך לבחון אותה בעתיד.
אם אין זה מן הראוי, לאור הוראת חוק היסוד, לקבוע את סמכותו של בית המשפט למנות עורך דין בהליכים אזרחיים גם מעבר להוראות החוק החרות"13.
כחלק מתהליך בחינה אשר מטרתו להביא למודרניזציה כוללת במערכת המשפט, מינה מנכ"ל משרד המשפטים דאז, מר שלמה גור, בנובמבר 2000 , ועדה לגיבוש הצעות לרפורמה במערכת הסיוע המשפטי האזרחי ובנגישות לצדק (להלן - הוועדה).
בוועדה היו חברים נציגים ממחלקת ייעוץ וחקיקה, מהאגף לסיוע משפטי, מהסניגוריה הציבורית, מלשכת עורכי הדין, מהאקדמיה ומהארגונים החוץ-ממשלתיים העוסקים בסיוע משפטי ובזכויות חברתיות.
הוועדה התבקשה לבחון את העקרונות אשר ראוי כי ינחו את הטיפול בנושא הסיוע המשפטי והנגישות לצדק, וכן לשקול אם יש מקום לשנות את מערכת הסיוע .
8 בהצעת חוק הסעד המשפטי, התשל"א-1970 , נקבע כי "בין שירותי הסעד שמדינה מתקדמת נותנת לנזקקים מצוי גם סעד משפטי".
9 מתוך דברי ההסבר להצעת חוק הסניגוריה הציבורית, התשנ"ה-1995 , הצעת חוק 2410 ( , מיום כג בסיוון התשנ"ה21.
10 לדוגמה תיקון49 לחוק סדר הדין הפלילי, התשס"ו-2006 , מעניק זכות ייצוג לכל נאשם שבדעת התביעה לבקש לגזור עליו מאסר בפועל אם יורשע.
11 :שיטת ספירת התיקים של הסניגוריה הציבורית נבדלת מזו של האגף לסיוע משפטי הסניגוריה הציבורית מונה את ההליכים המשפטיים, בעוד האגף מונה את מספר התיקים על פי שם הפונה.
על פי שיטת הספירה של האגף, פונה בעל תיק משפטי אחד יוצג במסגר ת אותו תיק בכמה הליכים משפטיים שונים, אם ישנם.
מספר ההליכים המשפטיים שבהם מוענק ייצוג מטעם האגף גבוה אפוא יותר ממספר תיקי הסיוע המשפטי.
12 הנתונים מתבססים על הסניגוריה הציבורית, "דוח פעילות 2008 -2009 " (אוגוסט 2010.
13 שלמה לוין, "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וסדרי הדין האזרחיים", הפרקליט מב (תשנ"ו), עמ' 451 ,458 .
עמדתו של השופט לווין צוטטה ברע"א6810/97 'בן שושן נ בן שושן, פ"ד נא(5 )375.
המשפטי הקיימת בישראל או להוסיף עליה.
בשנת 2002 גיבשה הוועדה טיוטת דוח שכללה המלצות מהותיות לגבי הצורך ברפורמה במערכת הסיוע המשפטי האזרחי בישראל (להלן - דוח הוועדה).
במסגרת עבודתה בחנה הוועדה את מערך שירותי הסיוע המשפטי בישראל ובעולם, ובין היתר, את אגף הסיוע המשפטי במשרד המשפטים, וכן שירותים שמעניקים ארגונים חוץ-ממשלתיים ועורכי דין הפועלים בהתנדבות לטובת הציבור .
הוועדה סקרה התפתחויות שחלו בתפיסת הסיוע המשפטי: מתפיסת סיוע משפטי הניתן כשירות סעד ועד תפיסה חדשה שלפיה ניתן הסיוע המשפטי כדי להסיר חסמים העומדים בפני האדם למימוש זכותו לגשת לערכאות 14 .
באשר למצב בישראל ציינה הוועדה כי התפיסה הקיימת רואה עדיין בסיוע המשפטי שירות חברתי-סיעודי הניתן לבעלי דין עניים כדי לסייע להם במימוש זכויותיהם החוקיות.
מסקנות חברי הוועדה היו, בין היתר: א.
שכבת אוכלוסייה רחבה בישראל אינה עומדת בתנאי הזכאות הכלכלי ת לקבלת סיוע משפטי ממלכתי, אך אין בידיה לממן שירותים משפטיים.
מ ציאות זו אינה מבטיחה כראוי את מימוש זכות היסוד לנגישות למשפט לכלל האוכלוסייה; ב.
אגף הסיוע המשפטי אינו ערוך להעניק שירותי מידע על זכויות וחובות משפטיות, ייעוץ משפטי כללי או ייעוץ שמטרתו ליישב סכסוכים אזרחיים ללא התדיינות משפטית (באמצעות גישור, פישור, בוררות וכדומה).
הוועדה המליצה שמדינת ישראל תתווה מדיניות מסודרת ותערוך רפורמה מקיפה בתחום הסיוע המשפטי, וקבעה כי על המדינה - כגורם מסדיר ומתווך - מוטלת החובה להבטיח את הנגישות למשפט.
עוד קבעה הוועדה כי ה ספקת השירותים יכולה להיעשות על ידי מגוון גורמים: פרטיים, ציבוריים, כאלה הנהנים ממימון ציבורי או אחרים; בין היתר ציינה את לשכת עורכי הדין, את המוסדות האקדמ יים בהיותם אלה המכשירים את דור העתיד של עורכי הדין, את הרשויות המקומיות במסגרת השירותים החברתיים שהן מעניקות לתושביהן ואת ארגוני המתנדבים.
לפיכך קבעה הוועדה כי המדינה אחראית להבטיח את הנגישות למשפט, בין היתר, באמצעים אלה: פיתוח מרכזים קהילתיים להספקת שירותי מידע, ייעוץ משפטי ויישובי סכסוכים ללא התדיינות משפטית בפריסה גאוגרפית רחבה; הפיכת אגף הסיוע לרשות עצמאית היכולה לגבש וליישם מדיניות לאומית בתחום הסי וע המשפטי; גיוס משאבים והפעלתם בגמישות להשגת מטרותיה.
הרשות תפעל להפיכת המידע המשפטי לנגיש לכלל הציבור, לפישוטו ולהפצתו בקרב גורמים שיוכלו לעבדו למען הקבוצות המוחלשות.
לדעת הוועדה יתרונות הגישה השואפת לקדם נגישות למשפט במובנה הרחב הם: א.
חיזוק הכרת החוק תאפשר התמודדות עם החוק, עם הרשויות ועם מוסדות המשפט ותגביר את תחושת השותפות האזרחית; ב.
פתיחת אפיקים לפתרון מחלוקות שלא באמצעות בתי המשפט אשר תפחית מהם את העומס ותצמצם את העלויות הכרוכות בהתדיינות המשפטית.
הוועדה הגישה את טיוטת הדוח שלה למנכ"ל משרד המשפטים שנכנס באותה עת לתפקידו, מר אהרון אברמוביץ.
הבדיקה העלתה כי בסופו של דבר לא הוגש דוח הוועדה כדוח סופי מפני שעמדת המנכ"ל הנכנס, כפי שנמסרה ליו"ר הוועדה, הייתה כי אין בכוונתו ליישם את המלצות הוועדה בשל העלויות הכספיות הכרוכות ביישומן, וכי הוא סבור שמשרד האוצר לא יאשר עלויות אלה.
דוח הוועדה לא נידון בהנהלת משרד המשפטים.
14 בסקרה את ההתפתחויות שחלו בעולם ציינה הוועדה כיגם מועצת אירופה ( Council of Europe) , אשר בה לישראל מעמד של משקיפה, קבעה עוד בשנת 1978 המלצות וכללים המחייבים את המדינות החברות בארגון להעניק שירותים משפטיים ולהבטיח גישה שוויונית לצדק.
הכללים, מחייבים את 35 המדינות החברות במועצת אירופה להבטיח גישה אפקטיבית לצדק ומאלצים אותן לגבש מדיניות לאומית כוללת בתחום הנגישות לצדק.
סדרי מינהל תקין מחייבים את מְמַנֶּה הוועדה לדון בהמלצותיה בכובד ראש ולקבל החלטה מנומקת ומתועדת לגבי אימוצן או דחייתן.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2010 מסר האגף כי אכן יש מקום לרפורמה מקיפה בחוק הסיוע המשפטי תוך כדי התאמתו למציאות שלאחר חקיקת חוקי היסוד, וכי בכוונת האגף לפעול בשיתוף פעולה עם הנהלת משרד המשפטים ועם מחלקת ייעוץ וחקיקה לקידום עניין זה.
מחלקת ייעוץ וחקיקה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 כי הדוח נערך על רקע למידה של שירותי הסיוע המשפטי במדינות העולם ועל רקע בחינת התפתחותן במהלך המאה העשרים.
בעת מינוי הוועדה לא הייתה תמונת הסיוע המשפטי בעולם ידועה להנהלת משרד המשפטים, וממילא אי-אפשר היה לחזות את טיב הרפורמה שעליה המליצה.
משנפרסה התמונה בפניה התברר כי אי-אפשר ליישמה בלא תוספת תקציב משמעותית, המשנה את דפוסי הפעולה, שלפיהם פועל הסיוע המשפטי זה שנים.
זאת בפרט לאור המדיניות המפורשת של שר המשפטים, שאין להרחיב את היקף שירותי הסיוע המשפטי באורח כולל אלא באורח נקודתי בהתאם לצרכים המתעוררים הלכה למעשה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי דוח הוועדה בחן באורח מקצועי את מכלול התפיסות לגבי החלת הסיוע המשפטי וקידום נגישותו לאזרחים, לרבות מאפייני מערכת הסיוע המשפטי בישראל וצרכיה.
הועלו בו המלצות כבדות משקל שהיה בהן כדי לשדרג את טיב הייצוג המשפטי הניתן ולקדם את הנגישות למשפט.
משסיימה הוועדה את דיוניה וגיבשה דוח, שומה היה על הנהלת משרד המשפטים לדון בו ולבחון דרכים ליישומו, ולּו רק מן ההיבט העקרוני.
יתרה מכך: מהבחינה הציבורית קיימת החובה לציין אילו המלצות מהמלצות הוועדה הוחלט לדחות ולנמק מדוע.
לדעת משרד מבקר המדינה, בחלוף ארבעה עשורים מאז חקיקת חוק הסיוע המשפטי וכמעט עשור מאז סיימה הוועדה את עבודתה, על משרד המשפטים לחזור ולבחון את הצורך ברפורמה במערכת הסיוע המשפטי.
זאת בפרט, כיוון שנושא זה חשוב למימוש זכות היסוד של הנגישות לצדק.
הרחבת הזכאות לקבלת סיוע משפטי .
בישראל יש מאותאלפי תושבים זרים, שמהם מהגרי עבודה המשתייכים לאוכלוסייה מוחלשת: אוכלוסייה המאופיינת בחסמי שפה ותרבות ובמצב כלכלי שאינו מאפשר מימון של התדיינות משפטית.
חוק הסיוע אינו מתנה את הזכאות לייצוג באזרחות ישראלית.
אולם הלכה למעשה מעניק האגף סיוע משפטי בעניינים אזרחיים לאזרחי מדינות החתומות על האמנה בדבר סדר הדין האזרחי משנת 1954 אשר מסדירה, בין היתר, מתן סיוע משפטי לנתיני המדינות החתומות על האמנה (להלן - אמנת האג).
כמו כן, מראשית שנת 2007 מעניק האגף שירות משפטי לקטינים זרים שאינם מלווים בידי מבוגר השוהים שלא כדין, הן בהליכים בפני בית הדין לביקורת משמורת של שוהים שלא כדין והן בערעור על החלטותיו.
עם זאת, חלק גדול מבין הזרים הנמצאים בישראל אינם תושבי מדינות החתומות על אמנת האג.
ביולי2006 הנחה מנהל האגף דאז את ראשי לשכות הסיוע שלא להעניק סיוע משפטי לפונים שאינם תושבים או שאינם בעלי אזרחות ישראלית למעט אזרחיהן של המדינות החתומות על אמנת האג.
בספטמבר2007 התקיים דיון בלשכת מנכ"ל משרד המשפטים דאז, מר משה שילה, לשם קביעת עקרונות כלליים למצבים שבהם ראוי כי מדינת ישראל תבחן מתן סיוע משפטי לתושבים זרים שאינם אזרחי המדינות החתומות על אמנת האג.
לבקשת המנכ"ל, גיבש מנהל אגף הסיוע ביוני 2008 חוות דעת שבה נקבע כי הוראות הדין הקיימות אינן שוללות הענקת סיוע משפטי למי שאינו אזרח או תושב ישראל.
לפיכך, ובהיעדר הוראה האוסרת מתן סיוע לאלה שאינם תושבים או אזרחים, יש להעדיף פרשנות מרחיבה להוראות החוק, ויש להעניק להם סיוע משפטי.
בינואר 2009 ערך מנכ"ל משרד המשפטים דיון נוסף בנושא.
בדיון הציג מנהל האגף את עמדתו כפי שהובאה בחוות הדעת מיוני 2008 , וציין כי מדינת ישראל ממלאת אמנם את חובתה לייצג זרים לפי אמנת האג, שעליה היא חתומה, אך זו חובה מצומצמת, והלכה למעשה כמעט שאין האגף נדרש ליישמה.
לעומת זאת, העומדת בראש תחום עניינים מינהליים במחלקת הבג"צים, עו"ד יוכי גנסין, קבעה: "חוק הסיוע המשפטי אינו מעניק את הזכות לסיוע לכל אדם, אלא למי שידו אינה משגת, ומונח זה אינו חייב להתפרש באופן גורף ואוניברסאלי, זאת נוכח טיבה של החקיקה הסוציאלית".
במאי 2009 גיבשה מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד חוות דעת בעניין ייצוג תושבים זרים על ידי אגף הסיוע.
בחוות דעת זו נקבע כי חוק הסיוע המשפטי חל על כל אדם, בין שהוא זר ובין שאזרח ישראלי.
עוד נקבע כי הזכות לסיוע משפטי נובעת מן הזכות החוקתית לגישה לערכאות, המעוגנת בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, והיא אינה נובעת מזכות סוציאלית.
כמו כן צוין בחוות הדעת כי פירוש חוק הסיוע המשפטי ובחינת מקורותיו והאמנות הבין -לאומיות שלהן מחויבת מדינת ישראל מצדדים בגישה כי החוק יוחל על תושבים זרים ללא הגבלה.