HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
יוטעם כי יידוע נש"מ ואישורו מבטיחים, בין השאר, קביעת מדיניות כללית ואחידה למגזר הציבורי.
גם אם הוראות התקשי"ר אינן מטילות אחריות על עובדי המדינה, ובהם הממונים על עובדים, להביא לידיעתם של הפורשים את הוראות חוק הצינון והתקשי"ר בהודיעם על כוונתם לפרוש, הרי שבתוקף היותם עובדים ומנהלים בשירות המדינה, עליהם לוודא שהם, כפיפיהם ועמיתיהם ינהגו בהתאם להוראות החוק והתקשי"ר.
יצוין כי אחת ההנחיות של ה- OECD בכל הנוגע לניגוד עניינים מדגישה את תפקיד המפתח של מנהלים ביישום מדיניות אפקטיבית בעניין זה16.
משרד מבקר המדינה בדק והעלה כי בגופים שנבדקו במקרים רבים לא פעלו העובדים17 לפי חוק הצינון, והמנהלים לא פעלו ל יישום הוראות החוק והוראות התקשי"ר על ידי הכפופים להם, אף אם ידעו שהם עומדים לעבוד בשוק הפרטי בגופים שלהם העניקו זכות או שהיו מעורבים בהענקת זכות להם.
להלן פרטים על מקרים שהעלתה הבדיקה: משרד האוצר - אגף שוק ההון אגף שוק ההון במשרד האוצר אחראי להסדרה של השיר ותים הפיננסיים במדינת ישראל ובפרט בשוק הביטוח, הפנסיה וקופות הגמל ולפיקוח עליהם.
האגף מפקח על ענף הביטוח באמצעות רישוי חברות ופועל לשמירה על יציבות החברות במטרה להבטיח את פירעון ההתחייבויות לציבור המבוטחים וכו'.
בדיקת משרד מבקר המדינה באגף שוק ההון העלתה כי רק בכירי האגף מילאו אחר הוראות החוק.
הממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון (להלן - הממונה על שוק ההון), מר ידין ענתבי, הסביר בשיחתו עם נציגי מבקר המדינה כי לפי התפישה הרווחת באגף, רק עובדים בכירים - מנהל האגף וסגניו - החילו על עצמם תקופת צינון של שנה, כנדרש בחוק, או פנו לוועדה למתן היתרים בבקשה לקיצור תקופה זו.
עובדים זוטרים ועובדים בדרג הביניים באגף לא עשו כן.
מר ענתבי ציין כי אינו רואה עצמו אחראי לאכיפת חוק הצינון.
לדבריו, העובדים באגף מודעים לקיומו של חוק הצינון ולאי-הבהירות שבו, והוא אמר לעובדיו שעמדו לפר וש שאין הוא מתערב ביישום הוראות חוק הצינון.
לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מלמד על תרבות ארגונית בלתי-ראויה.
עם זאת ציין מר ענתבי כי ברגע שמישהו הודיע על עזיבה, הוא הפסיק לעבוד מול הגופים המפוקחים על ידי האגף.
OECD Gui delines for managing Conflict of interest in Public Service, OECD, 9/2005, p -6.
בדוח זה נשתמש במונח "עובד" "פקיד" או "עורך דין" גם כשנשוא העניין הוא אישה 54 דוח שנתי58ב .
מן הראוי לציין כי חלק מהפורשים שעניינם נבדק ציי נו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה כי לא פנו לברר את מעמדם לפי חוק הצינון בשל התרבות הארגונית באגף, בידיעתו של הממונה על שוק ההון.
לדעת משרד מבקר המדינה, על מנהל אגף במשרד ממשלתי לדאוג שעובדיו הפורשים לא יפרו את חוק הצינון.
הדבר נכון במיוחד במקום שהמנהל מודע לתכניות עובדיו לאחר הפרישה ויודע כי בכוונתם שלא לקיים את החוק.
עם היוודע לממונה על שוק ההון כי עובד מאגפו עמד לעזוב את שירות המדינה ולעבוד בחברה שהיה מוסמך, בתוקף תפקידו, להעניק לה זכות או להמליץ על כך, היה עליו להפנותו ליועץ המשפטי במשרד האוצר ולוודא כי הוא בוחן את תחולת חוק הצינון לגביו.
היה עליו לספק ליועץ המשפטי כל חומר נחוץ על מנת שיוכל להמליץ לנש"מ בעניין פניית העובד לוועדת ההיתרים.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי תוצאת הנוהג באגף שוק ההון בעניין חוק הצינון היא מעבר עובדים בדרגי ביניים ועובדים זוטר ים לעבודה בחברות בענף הביטוח ובשוק ההון ללא תקופת צינון, אף אם עבדו מולן בעת עבודתם באגף, העניקו להן זכויות או המליצו על הענקת זכויות שונות להן.
למשל, עובד בכיר היה מנהל תחום באגף (להלן - מנהל התחום); בתוקף תפקידו היה מעורב בהליך מתן היתר השליטה לחברת ביטוח א' בחברת קרנות פנסיה א' - הוא היה מעורב בבחינת יכולת העמידה של חברת ביטוח א' בתנאים הנדרשים לקבלת היתר שליטה בקרנות פנסיה, בגיבוש נוהל המכירה של מניות חברת קרנות פנסיה א' והמליץ לממונה על האגף לאשר את תקנון קרן הפנסיה החדשה של חברת קרנות פנסיה א'.
עם פרישתו עבר לתפקיד בכיר בחברת ביטוח א'.
לא נמצא שלפני מועד פרישתו פנה ליועצת המשפטית של משרד האוצר ולוועדת ההיתרים בבקשה לקצר את תקופת הצינון הקבועה בחוק.
בהתאם לסעיף 4 לחוק הצינון, היה על מנהל התחום לקיים תקופת צינון של שנה בטרם יחל עבודתו בחברת ביטוח א', כנדרש בחוק; לחילופין יכול היה לפנות לוועדה למתן היתרים בבקשה לקצר את תקופת הצינון הנדרשת.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2007 ציין מנהל התחום לשעבר כי מיום הצטרפותו לאגף שוק ההון, בנובמבר 1999 , סיימו עובדים את העסקתם באגף והשתלבו בשוק הפרטי; "ההליך כולו נעשה לאור היום, בידיעתם, על דעתם, ובחלק מהמקרים שבהם נתקל - גם בברכתם של הממונים והמנהלים באגף".
לדבריו, הכתובת לכל הבהרה או שינוי היא הממונה על שוק ההון.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 ציין הממונה על שוק ההון, מר ענתבי, כי חשיבות חוק הצינון ברורה לו היטב, אולם אין חובתו לדאוג לכך שעובד שהודיע על סיום עבודתו לא יפר את הוראות חוק הצינון, ומנהלים בדרג בכיר שפרשו מהאגף בעשור האחרון פעלו בעת פרישתם בהתאם להוראות חוק הצינון.
לדבריו, הממונים על שוק ההון לא אישרו לעובדים להפר את הוראות החוק.
חוק שירות הציבור- הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) 55 .
לדעת משרד מב קר המדינה, על מנהל בשירות המדינה לשמש דוגמה ומופת לאנשיו, בראש ובראשונה בציות לחוקי המדינה, ולפעול שאף עובדיו לא יפרו את החוק.
על אחת כמה וכמה הדבר חשוב כאשר מדובר בחוק שנוגע ישירות בעבודתו המקצועית של העובד ובחשש לפגיעה בטוהר המידות.
גם אם הממונה על שוק ההון לא נתן היתר להפרת החוק, קיים חשש שעובדיו פירשו את הימנעותו מנקיטת עמדה בעניין כאישור בפועל לעשות כן.
משרד התקשורת משרד התקשורת אחראי להסדרת ענף התקשורת בישראל; אגף כלכלה ותקציב במשרד (להלן - אגף כלכלה) אחראי לטיפול בכל ההיבטים הכלכליים בתחום התקשורת .
באגף עשרה עובדים, מרביתם כלכלנים שמתמחים במהלך עבודתם בו בתחומי התקשורת.
יצוין כי משרד התקשורת הוא משרד קטן שמונה כ-150 עובדים בלבד, ולכן לעובדים מקצועיים, גם זוטרים יחסית, היה לעתים קשר ישיר עם מנכ"ל המשרד.
בדיקת משרד מבקר המדינה במשרד התקשורת העלתה כי גם בו נוצרה תרבות ארגונית בלתי -ראויה שלא עלתה בקנה אחד עם המתחייב מחוק הצינון.
להלן פרטים על נסיבות פרישתם של שלושה כלכלנים מאגף כלכלה.
בחודשים מרס- יולי 2004 עברו שלושה כלכלנים מאגף כלכלה לחברת תקשורת ב', שניים מהם לאגף הרגולציה של החברה18.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי שלושת העובדים אמנם הודיעו למנהל אגף כלכלה כי בכוונתם לעבוד בחברת תקשורת ב', אך הם לא פנו ליועץ המשפטי של המשרד ולא פעלו על פי הנדרש מהם על פי הוראות חוק הצינון והתקשי"ר.
כתוצאה מכך, היועץ המשפטי של המשרד והיועץ המשפטי של נש"מ לא בחנו את מעברם לחברה מבעוד מועד, בהתאם להוראות חוק הצינון, כמפורט בדוגמה להלן: עובד א' עבד במשרד מיולי 2000 וסיים את תפקידו באמצע מרס 2004 .
העובד היה מעורב במגוון נושאים שהיו על סדר יומו של האגף בתחום הטלפונים הניידים כולל הענקת זכויות שונות לחברות הסלולר.
בתוקף תפקידו ריכז, בין השאר, את הניתוח הכלכלי השוטף של השווקים השונים, הכין חוות דעת לאור ההתפתחויות בענף והגיש את המלצותיו לממונה; הוא סייע בגיבוש מדיניות המשרד בתחומים שונים, ניתח את המגמות בעולם, ביצע ניתוחים של הסביבה העסקית והכין ניתוחים כלכליים והמלצות לב יצוע.
עם הודעתו לראש האגף על פרישתו המתוכננת, כחודש וחצי לפני עזיבתו, יידע ראש האגף את שאר אנשי האגף במכתב וקבע נוהלי עבודה לתקופה זו על פיהם "חל איסור מוחלט להעביר לידיעתו מידע בנושאים כלשהם הרלבנטיים לחברת תקשורת ב', או לשוחח בנוכחותו על נושאים אלו"; ראש האגף אף יידע בנדון את מנכ"ל המשרד, ואת סמנכ"ל משאבי אנוש.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי עובד א' היה מעורב בהמלצות למתן זכויות לחברת תקשורת ב' בעת עבודתו במשרד.
למשל, בינואר 2004 , שלושה שבועות לפני שהודיע על עזיבתו לחברה, פנה למנכ"ל משרד התקשורת בכתב בעניין בקשתה לתדרים נוספים והציע המלצות המיטיבות עם החברה, בין השאר, את הימנעות המשרד מעריכת מכרז להקצאת .
18 אגף רגולציה בחברת תקשורת ב ' אחראי לעבודה מול משרד התקשורת בכל הנוגע למדיניות להסדרת ענף התקשור ת ולקבלת האישורים הדרושים ומשאבי התשתית הנחוצים לפעילות החברה.
תדרים ואת הקצאתם לחברה ללא תשלום.
יודגש כי על פי לוחות הזמנים, סביר מאוד שבמועד שבו הציע העובד את הצעותיו בעניין חברת תקשורת ב', כבר היה מצוי עמה במשא ומ תן מתקדם לקראת העסקתו בה.
מטעמים אלה, על פי סעיף 4 לחוק הצינון, היה על עובד א' להיות שנה בתקופת צינון או לחילופין לפנות לוועדה למתן היתרים בבקשה לקצר את תקופת הצינון הנדרשת, והוא לא עשה כן.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין עובד א' כי תפקידו היה התפקיד הזוט ר ביותר באגף הכלכלה ולא הייתה לו סמכות החלטה או סמכות המלצה - זו הייתה מצויה בידי ראש האגף, שאליו היה כפוף.
סמכותו הייתה ייעוץ וסיוע לראש אגף כלכלה לגיבוש המלצותיו שלו למקבלי ההחלטות.
עוד ציין עובד א' כי מעבר עובדים מגופים ציבוריים לגופים פרטיים שהם עובדים מולם הפך בשנים לפני עזיבתו נוהג מוכר ונפוץ גם בדרגים בכירים.
היות שבמקרים רבים עברו העובדים מבלי שמגבלותיו של חוק הצינון נבחנו, לא ניתן לצפות מעובד בדרג זוטר לאמץ לעצמו פרשנות אחרת.
הוא ציין כי זו הייתה המדיניות המקובלת באותה עת במשרד התקשורת.
יצוין כי א ת הטענות באשר לרמת מעורבותו של עובד א' בעבודת המשרד מול חברת תקשורת ב ' צריך היה להעלות בפני ועדת ההיתרים, אילו פנו אליה.
התכתבותו הישירה של עובד א' עם מנכ"ל המשרד והמלצתו בעניין חברת תקשורת ב' מלמדת כי לפחות במקרה זה המליץ העובד למנכ"ל משרד התקשורת על דרך פעולה המיטיבה עם החברה.
על פי התקשי"ר, גם במקרה שהיועץ המשפטי של משרד ממשלתי הגיע למסקנה כי אין חוק הצינון חל לגבי עובד, עליו להעביר חוות דעת כתובה בעניין ליועץ המשפטי של נש"מ, וזה אמור להחליט אם יש להפנות את העובד לוועדת ההיתרים, אולם בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שגם כאשר נודע ללשכת הייעוץ המשפטי של משרד התקשורת על מעברם של שלושת העובדים לחברת תקשורת ב ' בניגוד להוראות חוק הצינון, היא לא פעלה כנדרש בהוראות התקשי"ר.
בתחילת יולי 2004 פנתה היועצת המשפטית של חברת תקשורת א' אל היועץ המשפטי דאז של משרד התקשורת, עורך דין ד"ר יזהר טל, לאחר שנודע לה על מעברם של שלושת העובדים לחברת תקשורת ב'.
במכתבה אף ציינה, בין השאר, את הפרת חוק הצינון וביקשה שהמשרד יאכוף את חובת הצינון על עובדים אלה.
בסוף יולי 2004 השיבה סגנית בכירה ליועץ המשפטי של משרד התקשורת ליועצת המשפטית של חברת תקשורת א ' כי לפי פרשנות המשרד, כיוון שהכלכלנים שפרשו הועסקו בדרג משרה אשר תפקידו ליתן סיוע מקצועי לגורמים אחרים המוסמכים להחליט או להמליץ על הענקת זכות כאמור, הוראות סעיף 4 לחוק הצינון אינן חלות עליהם.
באמצע יולי 2004 פנה היועץ המשפטי של נש"מ אל היועץ המשפטי של משרד התקשורת לקבלת פרטים על עובדים אלה כדי לבדוק את מעמדם ביחס לחוק הצינון.
היועץ המשפטי של משרד התקשורת העביר את הפנייה לסמנכ"לית למינהל ומשאבי אנוש וביקש כי תעביר לנש"מ את המידע המבוקש; ואולם גם אז נמנע ד"ר טל מהעברת חוות דעת באשר לתחולת חוק הצינון על שלושת העובדים לאישור היועץ המשפטי של נש"מ, כנדרש בתקשי"ר.
חוק שירות הציבור- הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) 57 .
אף שהיו מונחות לפני היועץ המשפטי של משרד התקשורת שתי פניות בעניין תחולת חוק הצינון על שלושת הכלכלנים - של חברת תקשורת א' ושל היועץ המשפטי של נש"מ - הוא לא העביר חוות דעת בעניין לאישורו של היועץ המשפטי של נש"מ, כנדרש בתקשי"ר.
בתשובת משרד התקשורת מנובמבר 2007 ציינה הלשכה המשפטית כי עמדת המשרד לעניין תחולת סעיף 4 לחוק הצינון, שלפיה יש מקום להבחנה מהותית בין עובדים בדרג בכיר לבין עובדים בדרג זוטר, נובעת הן מלשון החוק והן מהבנתה כי בכל הנוגע לדרג זוטר יש מקום לפרש את הוראות החוק בצמצום, משום שהן מגבילות באופן משמעותי את הזכות לחופש העיסוק ובגלל המשמעות הפלילית של הפרת הוראות החוק.
לדעת משרד מבקר המדינה יש בתשובה זו כדי ללמד על תרבות ארגונית בלתי ראויה שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק.
יש להדגיש כי כל עוד לא שונה החוק יש לנהוג על פיו - סעיף 4 לחוק אינו מבחין בכל דרך שהיא בין עובד בכיר לזוטר.
על כן הוא חל במידה שווה על כל העובדים בשירות הציבורי.
נימוקים להקלה על עובדים זוטרים אפשר להביא לוועדה למתן ההיתרים במסגרת הבקשות לקיצור תקופות הצינון.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 ציין ד"ר יזהר טל כי בחן את תחולת חוק הצינון על שלושת העובדים באותה עת והגיע למסקנה כי סעיף 4 לחוק אינו חל עליהם מאחר שבתפקידם במשרד לא הייתה להם סמכות החלטה או סמכות להמליץ על החלטה על הענקת זכות לאחר, כנדרש בסעיף 4 .
על כן לא ראה צורך לפנות לנש"מ לדעת משרד מבקר המדינה, תשובתו של היועץ המשפטי לשעבר של משרד התקשורת אינה מתיישבת עם העובדה שגם היועצת המשפטית של חברת תקשורת א' וגם היועץ המשפטי של נש"מ פנו אליו.
היה על היועץ המשפטי דאז של משרד התקשורת למלא אחר הוראות התקשי"ר ולהעביר את חוות דעתו המנומקת בכתב ליועץ המשפטי של נש"מ לאישורו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי נש"מ הוא הגוף המסדיר את נושא הצינון בשירות הציבורי, וכי יידוע נש"מ ואישורו מבטיחים, בין השאר, קביעת מדיניות כללית ואחידה למגזר הציבורי, ומונעים מדיניות נפרדת בכל משרד בהתאם לעמדתו ולהבנתו של יועצו המשפטי.
רשות המסים כאמור, הוראות סעיף 4 לחוק הצינון קובעות שחלה תקופת צינון על מי שהעניק זכות או שהיה מעורב בהענקת זכות לאחר .
הענקת זכות לאחר אינה רק למקבל הזכות, אלא גם למייצגו, לאור תכלית החוק - שמירה על טוהר המידות.
רשות המסים אחראית לגביית מסים ישירים ועקיפים והיא שותפה להתוויית המדיניות בעניין זה.
הרשות מאגדת את כל הפעילות הנוגעת למס הכנסה, למיסוי מקרקעין, למע"מ, למס קניה, למכס ולמס בולים.
הוראות פקודת מס הכנסה (להלן - הפקודה) קובעות את סמכויות עובדי מס הכנסה, ובכלל זה את הסמכות לקבוע את הכנסתו החייבת של הנישום ולקבוע שומה לפי מיטב שפיטתו של פקיד השומה.
עובדי רשות המסים - בכירים וזוטרים כאחד, באים במגע שוטף עם נישומים ומייצ גיהם - רואי חשבון או עורכי דין, ומנהלים עמם משא ומתן על 58 דוח שנתי58ב .
שומות19 , ובסופו של דבר בסמכותם לקבל החלטות בנוגע לסכום השומה.
קביעת השומה היא בגדר הענקת זכות כמשמעותה בחוק הצינון.
מרבית העובדים המקצועיים ברשות המסים הם בעלי תארים אקדמאים, חלקם רואי חשבון או עורכי דין.
במהלך עבודתם ברשות המסים הם רוכשים ידע רב ומיומנות טובה בתחום מורכב במיוחד, הנוגע לסקטור העסקי.
על כן הדרישה לעובדי רשות המסים בסקטור העסקי ניכרת.
חלק ניכר מהפורשים מרשות המסים עוברים לעבוד במשרדים המייצגים נישומים בפני רשויות המס, או במשרדי עורכי דין המתמחים בייעוץ בענייני מס.
מעטים עוברים לעבוד ישירות עבור נישומים.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מאז שנת 2001 לא פנו עובדי רשות המסים אל מחלקת הייעוץ המשפטי ברשות לקבל חוות דעת כלשהי בטרם החלו לעבוד במשרדי רואי חשבון או עורכי דין אשר בענייני נישומיהם טיפלו במהלך עבודתם ברשות המסים20 אף שבתקופה זו פרשו מרשות המסים יותר מ-600 עובדים.
איש מהם לא פנה לנש"מ או לוועדת ההיתרים בעניין זה.
גם יחידת הביקורת הפנימית ברשות המסים לא בדקה את יישום חוק הצינון ברשות.
בשיחתו עם נציגי משרד מבקר המדינה באוגוסט 2007 ציין היועץ המשפטי של רשות המסים כי הוא מניח שההבנה ברשות המסים היא שהחוק לא חל על עובדיה העוברים לעבוד במשרדי מייצגים, שכן התפיסה המקובלת ברשות המסים היא שמייצג איננו מקבל זכות.
על כן לא פנו עובדי רשות המסים לוועדה למתן היתרים לקיצור תקופת הצינון.
למעשה, לדבריו, זהו נוהג מקובל שעובדי רשות המסים עוברים לעבוד מיד לאחר פרישתם במשרדי המייצגים, ובהמשך עובדים מול הרשות בתפקידיהם החדשים.
כבר ב- 2004 קבעה נש"מ את עמדתה בתשובתה לוועדת ההיתרים בעניין עורך דין שביקש לעבור מתפקיד מקצועי באגף שוק ההון במשרד האוצר למשרד עורכי דין שייצג, בין השאר, לקוחות כלפי האגף.
נש"מ קבעה כי סעיף 4 לחוק הצינון חל גם על קבלת משרה במשרד עורכי דין שכן "אין ספק כי לכל משרד עו"ד קיים גם אינטרס אישי במתן זכות ללקוחותיו בעניינים בהם הם מיוצגים על ידו (אף אם שכר הטרחה איננו מותנה בתוצאות הטיפול), מאחר שיש בכך כדי לתרום להצלחת המשרד עצמו, כדי להקנות מוניטין למשרד וכד'".
במקרה זה הטילה ועדת ההיתרים21 .
על עורך הדין תקופת צינון של חמישה חודשים יצוין עוד שכאשר נדרשה שוב ועדת ההיתרים לסוגיה זו כתבה בהחלטתה כי22 ,"מובן וברור כי הענקת זכות ללקוחותיו של גורם מייצג, מיטיבה גם עם הגורם המייצג.
הלקוח עשוי לזקוף את ההצלחה מול הרשות השלטונית לפועלו של הגורם המייצג, ובעקבות זאת להרחיב את היקף ההתקשרות עמו.
בנוסף, קרנו של הגורם המייצג תעלה גם בעיניהם של לקוחות פוטנציאליים אחרים, וכך עשוי להתרחב קהל לקוחותיו של המייצג.
לפיכך, הניסיון להפריד באופן דיכוטומי בין מקבל הזכות בפועל לבין מי שמייצגו מול רשות שלטונית אינו יכול לצלוח.
הדברים מתחדדים עוד יותר נוכח תכליתו המפורשת של חוק הצינון למנוע פגיעה בתדמית ההגונה של השירות הציבורי ובאמון הציבור בו".
עוד יצוין כי לעתים אף שכר טרחתו של המייצג נגזר מהיקף הצלחתו להקטין למיוצג את נטל המס.
19 בהתאם להוראות סעיף231 .
להוציא נציב מס הכנסה ומנהל המע"מ שפנו לוועדת ההיתרים 21 וע 9056/04 (י-ם) רמי דיין נ' נציבות שירות המדינה מ- 26.
22 וע 122/07 (י-ם) קרן כהן נ' נציבות שירות המדינה מ- 20.
חוק שירות הציבור- הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) 59 .
אמירות אלה משקפות אפוא את הנורמה הראויה נמצא שנש"מ לא פעלה להטמעת הנורמה כאשר קבעה אותה ולא פרסמה הוראה בעניין זה.
רק באוקטובר 2007 , שלוש שנים לאחר קביעת עמדתה בעניין חלות סעיף 4 לחוק על קבלת משרהבמשרדי מייצגים ולאחר שיחה עם צוות הביקורת, היא פרסמה חוזר בנדון.
עובדים ומנהלים פעלו אם כן בדרכים שאינן עולות בקנה אחד עם הוראות חוק הצינון ועם הוראות התקשי"ר בגלל הפרשנות להוראות חוק הצינון שהייתה מקובלת ברשות המסים.
בתשובתה מנובמבר 2007 הסבירה נש"מ כי לדעתה הפרשנות המקובלת ברשות המסים היא פרשנות אפשרית של הוראות סעיף 4 , להבדיל מפרשנות שהחילה את הוראות החוק רק על מנהלים בכירים.
רק לאחר החלטתה של ועדת ההיתרים23 ראתה נש"מ חובה לפרסם בפומבי את עמדתה של ועדת ההיתרים על מנת שלא תהיה ענישה בטרם הזהרה.
על כן אין להטיל דופי בהתנהגות עובדים שפרשו טרם פרסום החוזר הנזכר לעיל, שכן לא הייתה מודעות לחלות הוראות החוק, וגם אי-אפשר לומר כי הייתה צריכה להיות.
בתשובתה מדצמבר 2007 ציינה רשות המסים- כמו נש"מ - שלדעתה, רק מאוקטובר 2007 יש להחיל את הוראות סעיף4 לחוק הצינון על פורשים העוברים לעבוד אצל מייצגים.
עוד הבהירה הרשות כי משמעות החלת החוק על עובדיה היא שעובדים עלולים להפסיק למלא את תפקידם כאשר יגיעו לכלל החלטה על הפסקת עבודתם בה כדי להימנע מתקופת צינון, ובטווח הארוך יותר הרשות תתקשה לגייס עובדים מוכשרים, שכן סיכויי ההשתכרות העתידיים של העובדים עלולים להיפגע.
בתשובתה ציינה הרשות כי היועץ המשפטי של נש"מ הבין את הבעייתיות הקיימת ביישום הוראות החוק ברשות המסים, ונקבע כי יגובשו במשותף הסכמות לפרשנות של החוק ולשיקול הדעת הנכון ליישומו.
הגם שיישום חוק הצינון טומן בחובו קשיים למשרדי ממשלה שונים, ובכלל זה לרשות המסים, אם יוחלט על הקלות ושינויים, ראוי שייבחנו גם לאור עמדות של משרדי ממשלה אחרים שטענותיהם דומות לטענות רשות המסים.
כך לדוגמה העלתה בדיקת משרד מבקר המדינה כי עורך דין בכיר בלשכה המשפטית של רשות המסים (להלן - עו"ד א') היה מעורב במשא ומתן מתמשך עם משרד עו"ד בעניין מסוים שנתיים לפני שעזב את שירות המדינה, ולמחרת פרישתו הפך לשותף במשרד כאשר הטיפול בעניין זה טרם הסתיים, כמפורט להלן: במשך מספר שנים התנהל משא ומתן ארוך ומורכב בין קבוצת יזמים העוסקים בנדל"ן (להלן - היזמים) ובכללם יזם א', לבין רשות המסים באשר לשומות בגין מספר עסקאות שנעשו בשנים אחדות.
בהצעות הפשרה לעסקאות השונות שנדונו בין הצדדים דרשה רשות המסים מן הנישומים לשלם עשרות מיליוני ש"ח תוספות מס.
עד מועד סיום הביקורת הטיפול בשומות אלה טרם הסתיים.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי עו"ד א' היה מעורב אישית במשך שנתיים טרם פרישתו בתיקי היזמים בקבלת החלטות ובניהול משא ומתן עמם.
הוא אף היה אחראי לניהול המגעים עם משרדי עורכי דין אשר יצגו את היזמים ובכללם משרד עורכי דין אשר יצג את יזם א', שבו הפך שותף מיד לאחר פרישתו.
עוד העלתה הבדיקה כי המשרד שבו שותף עו"ד א' תבע במועד סיום הביקורת את רשות המסים בעניין תיקי השומה של יזם א' שבהם קיבל עו"ד א' החלטות.
23 וע 122/07 (י-ם) קרן כהן נ' נציבות שירות המדינה, מ- 20.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 ציין עו"ד א' כי לא העניק כל זכות לנישומים או למייצגם, משרד עורכי הדין, שכן הוא פעל כל העת על מנת לקדם את גביית המס מהנישומים, ובסופו של דבר לא נחתם הסכם הפשרה.
כל פעולותיו נועדו למצות את הדין על פי החוק.
עוד ציין כי לאחר שהחל לעבוד במשר ד לא עסק עוד בעניינו של יזם א', ובמשרד נעשה מידור מוחלט בעניין זה.
מעברו של עו"ד א' למשרד עורכי דין המייצג נישום בעניין שבו טיפל בתפקידו הקודם והטיפול בו טרם הסתיים, ללא תקופת צינון או לכל הפחות בדיקת ועדה לפי חוק הצינון, הוא מצב בלתי-רצוי.
במקרה כזה מתוו סף החשש שמידע פנימי של רשויות המדינה באותו עניין ימצא את דרכו אל המשרד, שממשיך לייצג את הנישום24 .
המסקנה היא שבקרב גופי אסדרה ופיקוח מהחשובים במשק שנבדקו שוררת גישה מקלה שמתאפיינת בעצימת עיניים בכל הקשור ליישום חוק הצינון; כתוצאה מכך רווחת בהם תרבות ארגונית בלתי -ראויה שאינה תואמת את הוראות החוק ותכליתו.
לשון אחר, קיים פער ניכר בין הוראות החוק והתקשי"ר ופסיקות ועדת ההיתרים לבין ההתנהלות של מנהלים בגופים המאסדרים שנבדקו25 .
הטלת אחריות על עובדי השירות הציבורי .
מובן מאליו שהאחריות המוטלת על הפורש משירות המ דינה לפעול בהתאם להוראות חוק הצינון רובצת בראש ובראשונה, הן במהלך תהליך הפרישה והן בתקופת הצינון, עליו.
על עובדי המדינה אשר באים במגע עם פורשים לא מוטלת חובה ספציפית למנוע את הפרת חוק הצינון גם ביָדעם שהפורש מפר את הוראות החוק.
ראוי שעובדי מדינה אלה יימנעו מלקיים מגע עם פורש כל עוד חל עליו חוק הצינון בידעם כי קיים חשש להפרת החוק.
הטלת חובה כזאת על עובדי המדינה חשובה במיוחד בכל הנוגע לקיום הוראות סעיפים 2 ו-3 לחוק הצינון- איסור החל על הפורש לייצג אדם כלפי המוסד שבו שירת באותו עניין שבו טיפל בהיותו עובד ציבור, שאינו מוגבל בזמן (סעיף 2 ), ואיסור ייצוג במשך שנה של אדם לפני מי שהיה כפוף לפורש ערב פרישתו (סעיף 3.
24 לעניין זה ראו וע 1062/06 (י-ם) ענת קליין נ' נציבות שירות המדינה, מיום 11.
זאת, למעט הרשות לניירות ערך חוק שירות הציבור- הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) 61 .
עובדי מדינה נקטו דרכי פעולה שונות בכל הנוגע לפורשים אשר הפרו את הוראות סעיף 2 ו-3 לחוק הצינון: עובדים שפרשו ייצגו חברות כלפי המשרדים שמהם פרשו בעניינים שבהם טיפלו טרם פרישתם, ועובדי המדינה שבאו עמם במגע לא הביעו כל התנגדות לכך אף שידעו כי מדובר בעובדים שפרשו מן השירות וייצוג זה היה בניגוד להוראות סעיף 2 לחוק הצינון, או אף אישרו את הייצוג למרות שזה לא היה בסמכותם.
עובדים שפרשו מהשירות פנו לכפיפיהם לשעבר במהלך שנת הצינון שלהם בעניינים הנוגעים להם או לעסקיהם, והעובדים בשירות המדינה שיתפו עמם פעולה אף שהדבר היה מנוגד להוראות סעיף 3 לחוק הצינון, כמפורט להלן: 1.
עובד בכיר לשעבר (להלן - פקיד א') במינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) היה מופקד בעת שירותו, בין השאר, על קביעת מדיניות המינהל, על ביצועה ועל ייצוגו כלפי גורמים חיצוניים.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי לאחר סיום שירותו ייצג פקיד א' גופים שונים בשני פרויקטים לפני המינהל באותם עניינים שבהם טיפל בעת שירותו בו.
היות שטיפל באופן ישיר ואישי בפרויקטים אלה בניהול המשא ומתן עם החברות הנוגעות בדבר, הוא היה מנוע מלייצגן כלפי המינהל בכל הנוגע לפרויקטים אלה לאחר פרישתו.
ואולם בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מנהל המחוז ועובדים במחוז הסכימו שפקיד א' ישתתף בישיבות שדנו בפרויקטים שבהם טיפל כעובד המינהל, דבר שלא היה בסמכותם.
בתשובתו מינואר 2008 הודיע מנהל המחוז כי לאחר קריאת דו"ח הביקורת מקובלת עליו הערת משרד מבקר המדינה כי היה עליו לנהוג אחרת.
לדעת משרד מבקר המדינה, עובדי המינהל, שלפניהם ייצג פקיד א' גופים שונים בעניינים בהם טיפל בעת שירותו, היו צריכים להתריע בפניו על חשש שהוא עלול להיחשב כמי שהפר את חוק הצינון.
עובד בכיר ברשות המסים (להלן פקיד ב') פרש משירות המדינה.
על פי סעיף3 לחוק הצינון, היה פקיד ב' מנוע מלפנות אל עובדים שהיו כפופים לו, לייצג אדם לפניהם ולבקש מהם להעניק זכות עבורו - בין בהסכם ובין במעשה של רשות - במשך שנה מיום סיום יחסי הכפיפות.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי כחצי שנה בלבד לאחר תום יחסי הכפיפות פנה פקיד ב' אל בכיר ברשות המסים שהיה כפוף אליו טרם פרישתו (להלן - הבכיר), בבקשה להעניק זכות לנישום ואף קיבל שכר טרחה עבור פנייתו זו, כמפורט להלן: פקיד ב' פנה טלפונית אל הבכיר בשמו של רואה חשבון מסוים במטרה להבטיח מראש מסלול של גילוי מרצון26 ללקוחו, כלומר כדי להבטיח שעניינו יוסדר במישור האזרחי בלבד.
בשיחת הטלפון סיכם פקיד ב' עם הבכיר כי לא יעביר מיזמתו מידע בעניין הכנסה נוספת של הלקוח אשר ימסור לו רואה החשבון לרש ות המוסמכת לחקור בעניין, וכך יבטיח כי לא יינקטו הליכים פליליים נגד הלקוח, בהתאם לנוהל גילוי מרצון.
בעקבות שיחת הטלפון הגיע רואה החשבון לפגישה עם הבכיר לצורך קביעת השומה על ההכנסה.
בסופו של ההליך, לאחר קביעת השומה, ניסח פקיד ב' הצעה להודעה ללקוח על הפעלת נו הל גילוי מרצון והעבירה אותה .
26 'על פי הוראת ביצוע (נוהל פנימי) של מס הכנסה מס 21/1993 , גילוי מרצון הוא הליך המאפשר לנישום להגיש ביזמתו דוחות מתקנים על ההכנסות; אם לא החל פקיד שומה חקירות בהליכי חקירה לגביו קודם לתיקון, לא יינקטו נגדו הליכים פליליים.
זאת - אם הדוחות המתקנים הוגשו בתום לב ותוך גילוי מלא של ההכנסות.
על סמך הצעה זו שלח הבכיר את ההודעה ללקוח.
עבור פעילותו זו קיבל פקיד ב' תמורה מרואה החשבון.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2007 כתב פקיד ב' כי פעל לאורך כל השלבים בהתאם למגבלות של חוק הצינון - הוא לא ייצג איש, לא את הלקוח, שאותו לא הכיר, ובוודאי לא את רואה חשבון א' שאינו זקוק לייצוג, ואף ציין כי לא היה בידיו ייפוי כוח מאף אחד מהם.
כן ציין כי לא ביקש כל זכות עבורו או עבור אדם אחר.
פקיד ב' טען כי התמורה לא סוכמה מראש ואף אינה משקפת תמורה בתיקים שבהם יש ייצוג.
יצוין כי בענ יין אחר הנוגע לחוק הצינון קבע בית המשפט העליון עוד בשנת 198127 ,כי אין לתת לפעולת הייצוג משמעות צרה כמוגדר בחוק השליחות התשכ"ה- 1965 .
משמעות זו "היתה מחטיאה את מטרתה של ההוראה".
מטרתו של חוק הצינון היא, בין היתר, למנוע שימוש בקשריו של הפורש עם עובדים שנשארו במערכת, ובפרט עם מי שהיה כפוף לו, כדי לקדם נושאים שבטיפולו בין שהדבר נעשה עבורו ובין שהפעולה היא עבור אחר.
מנגד, הלשכה המשפטית של משרד האוצר נקטה פעולה יזומה כדי למנוע מפורש המשרד לייצג בדיון במשרד את ענייני החברה שאליה עבר.
עובד במשרד האוצר טיפל בנושא מסוים, והיה אמור לטפל בו מטעם החברה שבה עבד לאחר פרישתו.
נציגת הלשכה המשפטית של משרד האוצר הודיעה לו כי הוא היה מנוע על פי חוק הצינון מלייצג את החברה בנושא זה, והוא לא היה רשאי להשתתף בדיונים במשרד האוצר בעניין.
הלשכה המשפטית במשרד האוצר נקטה אפוא יזמה כ די למנוע את אי -מילוי הוראות חוק הצינון, ואילו מנהלים במשרדים אחרים לא עשו כן במקרים שנבדקו כאמור לעיל.
בחוזר שפרסמה נש"מ בעקבות הביקורת, באוקטובר 2007 , היא הנחתה את עובדי המדינה להקפיד שלא לבוא בקשר עם עובדים שפרשו אם הדבר מנוגד לחוק.
באשר להטלת אחריות על עובדי המדינה בעניין סעיפים 2 ו-3 לחוק הצינון הודיע היועץ המשפטי של רשות המסים בתשובתו מדצמבר 2007 , כי אינו מוצא מקום לקבוע הגבלות על עובדי הרשות בכל הנוגע לעובדים הפונים אליהם כמייצגים.
לטענתו, עובדי הרשות אינם יודעים אם הפורשים עוברים על הוראות החוק, והצ גת שאלות הבהרה בנושאים אלה לפורשים מצד עובדי הרשות תיחשב כחדירה לצנעת הפרט.
יתר על כן, אין כל הוראה בחקיקה אשר מתירה לעובד ציבור לא לקבל אדם כלשהו המציג עצמו כמייצג נישום ומציג ייפוי כוח ממנו.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 ציין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) כי אכן ראוי להבהיר, כי אם עובד יודע על הפרה של חוק הצינון על ידי עובד שפרש, אין מקום שייתן יד לביצוע עברה על החוק.
הוא הודיע שבכוונתו לבחון את המלצת מבקר המדינה בעניין בשיתוף עם נש "מ.
27 'המ80 /833 ,אברהם משה טרומפולר נ' מדינת ישראלפד לה( 3 )699.
חוק שירות הציבור- הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) 63 .