HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לדעת משרד מבקר המדינה, רישום פרוטוקולים מפורטים של החלטות הוועדות הבין -משרדיות חשוב גם לחברה עצמה, בין השאר כדי למנוע טעויות ואי -הבנות.
רי שום הנימוקים להחלטות יכול גם לשמש לאגף החשכ"ל כלי למעקב ובקרה בקשר לסיכונים שהמדינה נוטלת עליה.
על הוועדות הבין-משרדיות, והחשכ "ל בראשן, חלה החובה לתעד כהלכה את מהלך דיוניהן ובכלל זה לנמק את ההחלטות שהתקבלו.
החברה גובה פרמיות בגין הפוליסות שהיא מנפיקה, על פי טבלת פרמיות שאושרה באגף החשכ"ל.
שיעור הפרמיה נגזר, בין היתר, מהנתונים האלה: סיווג מדינת היעד, תקופת האשראי המבוטח, שיעור החיסוי, הסיכונים המחוסים.
במסמכי החברה צוין, כי בפעילותה במתכונתה הנוכחית יש אי-ודאות רבה המקשה מאוד לעשות ניתוח כלכלי הדרוש לשם הערכת סיכונים ותמחורם.
כאמור, לפי ערבות המדינה החדשה על החברה לשלם למדינה עמלת ערבות בשיעור 75% מסכום הפרמיה (דמי ביטוח בניכוי דמי רישום) שהיא גבתה בגין ביטוח עסקת יצוא, והסכום שיישאר בידיה לא יהיה יותר מ-1.
לפי מסמכי אגף החשכ"ל, עמלת הערבות שהמדינה גובה מהחברה, בגין כל אחת מהערבויות שהיא מנפיקה, אמורה לשקף את הסיכון שהממשלה לוקחת עליה במסגרת הערבות שהיא נותנת ולשמש לכיסוי אם היא תידרש לממש ערבות.
להלן נתונים מהדוחות הכספיים של החברה לשנים 2004 -2006 בדבר הרווח מעסקי ביטוח בניכוי הכנסות מהשקעות34 , הכנסותיה מדמי ביטוח (פרמיות), דמי הערבות שהיא העבירה למדינת ישראל ולמבטחי משנה, דמי הביטוח שהרוויחה החברה, והוצאות הנהלה וכלליות (התקורה), (באלפי דולרים): .
209 401 777 רווח מעסקי ביטוח סיכוני סחר חוץ (כולל .
605 124 1,124 הכנסות מהשקעות .
(396) 277 (347) רווח (הפסד) מעסקי ביטוח סיכוני סחר חוץ בניכוי .
12,660 12,770 13,217 הכנסות מדמי ביטוח- פרמיות (כולל דמי עמלה .
ממדינת ישראל ומביטוח משנה) .
( 10,454) ( 10,254) ( 10,826) דמי ערבות למדינת ישראל ולמבטחי משנה .
2,206 2,516 2,391 )דמי ביטוח שהרוויחה החברה (כולל דמי עמלה .
1,958 2,110 2,158 הוצאות הנהלה וכלליות 1.
מהנתונים דלעיל עולה כי בשנים 2004 ו- 2006 היו לחברה הפסדים מפעולותיה העיקריות (עסקי ביטוח, לא כולל הכנסותיה מהשקעות שאינן מוכרות בידי הממונה על הביטוח כהכנסה מעסקי ביטוח), ובשנת 2005 היה לה רווח של 277,000 דולר.
עוד עולה מהנתונים כי שיעור הוצאות הנהלה וכללי ות (התקורה) של החברה הגיע לכדי 83%-90% מדמי הביטוח שהרוויחה (כולל דמי עמלה ממדינת ישראל ומביטוח משנה).
החברה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "בשל אופי פעילותה הייחודי של החברה כמבטחת עסקאות יצוא", כדי לעשות בחינה כלכלית נכונה של רווחיות החברה יש לנקוט את שיטת החשבונאות התזרימית (השוטפת), על בסיס מזומן (כפי שנעשה בתקציב החברה) ולא את שיטת הצבירה, על בסיס מצטבר (כפי שנעשה בדוחות הכספיים).
לדעת משרד מבקר המדינה, אופי פעילותה של החברה שונה לחלוטין מזה שלחברת ביטוח רגילה ולכן יש מקום שבחינה כלכלית של רווחיותה תיעשה על בסיס מצטבר, כפי שנעשה בדוחותיה הכספיים, ולא על בסיס מזומן.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בנתונים דלעיל יש גם כדי להצביע על היקף פעילותה המצומצם של החברה, הנובע כאמור, מהעובדה שלחלק מפעילויותיה יש חלופות בשוק הפרטי.
34 הכנסות מהשקעות הנזקפות לפי הנחיות הממונה על הביטוח כהכנסה מעסקי ביטוח.
מהדוחות הכספיים של החברה עולה ש היא צברה, בעיקר בשנים שלפני הפרטת הטווח הקצר סכומים ניכרים מהכנסותיה מפרמיות (לאחר ניכוי הוצאותיה) והם שמאפשרים לה, בין היתר, לבצע השקעות פיננסיות (בעיקר בניירות ערך סחירים, ובפיקדונות אצל החשכ"ל ובבנקים).
יתרת ההשקעות של החברה בסוף 2006 הסתכמה בכ - 34 מיליון דולר, בסוף 2005 היא הסתכמה בכ -33 מיליון דולר, ובסוף 2004 - בכ-35 מיליון דולר; לפי הדוחות הכספיים סך הכנסותיה של החברה מהשקעות פיננסיות בשנת 200635 הסתכמו בכ -3 מיליון דולר, בשנת 2005 הן הסתכמו בכ- 14,000 דולר, ובשנת 2004 - בכ-1.
מיליון דולר בינואר 2004 כתב ראש תחום ערבויות המדינה באגף החשכ"ל לחברה, כי "מבדיקה שנערכה עולה כי החברה רווחית.
ובעלת עתודות כספיות בהיקפים גבוהים.
נבדקת בימים אלה אפשרות הגדלת חלק הפרמיה אשר ישולם לממשלה בכל עסקה בגין ערבות המדינה".
הביקורת העלתה כי משרד האוצר לא בדק איזה חלק מהפרמיה שגובה החברה ראוי שהיא תעביר לקופת המדינה, בהתחשב בפרמיה שאמורה לשקף את הסיכון שהמדינה לוקחת עליה, בעלויות התפעוליות של החברה שכאמור אינה נושאת בסיכון בפעילותה, וביתרת השקעותיה והכנסותיה מהן.
עוד העלתה הביקורת שעד אוקטובר 2007 לא חל כל שינוי בהסדר הקיים בנושא, ובדיקה כאמור גם לא בוצעה.
ממסמכי החברה עולה, כי יצואנים העלו לפני החברה טענות חוזרות על הפער בין שיעור הפרמיה שהיא גובה מהם לבין שיעור הפרמיה שגובות חברות דומות לה במדינות אחרות.
לטענתם, שיעור הפרמיה שהיא גובה גבוה לעתים מהשיעור שגובות מדינות החברות ב - OECD36 .
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הטענות שהועלו, יש מקום שהחברה ואגף החשכ"ל יבחנו ביסודיות את שיטת קביעת הפרמיות, שיעוריהן ואופן עדכונם בהשוואה למקובל במדינות אחרות, בין היתר בהתחשב בסיכון המלא שהמדינה נושאת.
החברה והחשכ"ל כתבו למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2006 ,אימצה החברה באישור החשכ"ל, שיטת חישוב דמי ביטוח המבוססת על מודל של מדינות ה - OECD המשווה את התנאים שניתנים ליצואן הישראלי לתנאים הניתנים ליצואנים במדינות אחרות.
משרד מבקר המדינה ביקש מהחברה להמציא לו נתונים בדבר שיעורי הפרמיות שהיא גובה בהשוואה לשיעורי הפרמיות שחברות דומות גובות בגין עסקאות שתנאיהן דומים.
35 לפי הדוחות הכספיים של החברה, הגידול בהכנסות מהשקעות בשנת 2006 נבע בעיקר מהתחזקות השקל לעומת הדולר, בכ- 8.
2% באותה שנה, לעומת שחיקה של כ-7% .
בתקופה המקבילה בשנה שקדמה לה 36 OECD - ארגון לשיתוף פעולה כלכלי ולפיתוח, שמאוגדים בו30 מדינות, רובן עשירות ומפותחות.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2007 ציינה החברה, כי שיעור הפרמיה שהיא גובה בפוליסות שהיא מנפיקה דומה לשיע ור שגובות חברות לביטוח סיכוני סחר חוץ בעולם וכי דבריה מבוססים על מידע שהגיע לידיה במפגשים תקופתיים שהיא משתתפת בהם, כגון באיגוד ברן.
עם זאת ציינה החברה כי אין בידיה נתונים מרוכזים על שיעורי הפרמיה שחברות דומות לה גובות בגין ביטוח עסקאות יצוא בתנאים דומים ו כי לצורך קביעת שיעורי הפרמיה היא נעזרת ב"מחשבונים" שבאתרי האינטרנט של חברות דומות לה, המאפשרים לחשב את שיעור הפרמיה בביטוח העסקה.
לא נמצאו מסמכים המעידים שהחברה בוחנת באופן שוטף את שיעורי הפרמיה שהיא גובה, באמצעות השוואה לפרמיות שגובות חברות דומות, לתנאי הביטוח שהן נותנות ולתכניות ביטוח דומות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל לדרוש מהחברה להמציא לו באופן שוטף את תוצאות הבדיקות ואת הנתונים האמורים ולוודא שהיא מיישמת את המתחייב מהם בעניין שיעורי הפרמיות.
ההתחשבנויות בין אגף החשכ"ל לבין החברה .
הביקורתהעלתה שאגף החשכ"ל אינו בודק את סכומי העמלות שהוא מקבל מהחברה לפי הפוליסות שהיא הנפיקה, בהשוואה לסכומים שהיא הייתה צריכה להעביר לפי כתבי הערבויות שהיו תקפים לפני קביעת כתב ערבות המדינה החדש.
בהיעדר בקרה שוטפת והתאמת סכומים כנדרש, לא היה החשכ"ל יכול לדעת אם היו טעויות או עיכובים בהעברת התשלומים המגיעים לו מהחברה.
להלן שתי דוגמאות: רק בפברואר 2005 גילתה החברה (ולא החשכ"ל) שהיא לא העבירה לו סך של 70,000 דולר שהייתה צריכה להעביר בגין הרבעון יולי - ספטמבר 2004 .
בעניין אחר ציינה החברה בפני אגף החשכ"ל, כי בחשבון העמלה על ערבות המדינה שהיא העבירה לו במרס 2004 , יש ארבעה סכומים המסתכמים ב - 230,514 דולר, שהועברו "בטעות הן בהתחשבנות [ ספטמבר והן בהתחשבנות דצמבר 2003 .
"] לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף לקבוע כללים והסדרים בעניין בדיקת הסכומים שהחברה מעבירה אליו בגין הפרמיה, כדי שיוכל לוודא שהסכומים המגיעים לו הועברו כנדרש לפי כתב ערבות המדינה.
החשכ"ל הודיע למשרד מבקר המדינה כי המעבר למערכת ממוחשבת חדשה "מרכבה"37 .
יאפשר לאגף בקרה ומעקב .
37 מערכת "מרכבה" היא מערך ממוחשב לניהול נתונים המוקם במשרד האוצר.
ממצאי ביקורת בעניין זה ראו בדוח שנתי 55 ב של מבקר המדינה ( 2005 '), עמ297 ; דוח שנתי 58 א של מבקר המדינה ( 2007) ', עמ109 .
משרד מבקר המדינה ביקש מהחברה ומאגף החשכ"ל להמציא לו נתונים בדבר הסכומים שהחברה העבירה לח שכ"ל עד סוף שנת 2006 בגין עמלת ערבויות לפי כתב ערבות המדינה שהיה בתוקף בכל שנה.
להלן בטבלה נתונים בדבר הסכומים שהעבירה החברה לחשכ"ל בשנים 1994 -2006 והסכומים שהתקבלו אצלו בגין עמלת ערבויות, (בדולרים38 ), כפי שהמציאו החברה והחשכ"ל למשרד מבקר המדינה: .
תקבולי החשכ"ל מהחברה בגין .
עמלת ערבויות לפי נתוני החשכ"ל .
(בחשבון "עמלת ערבויות") תשלומי החברה לחשכ"ל בגין .
עמלת ערבויות לפי נתוני החברה שנה .
1,936,040 1,591,993 1994 .
4,897,793 1,755,894 1995 .
3,547,204 2,486,208 1996 .
8,126,521 14,080,472 1997 .
9,960,031 ,359,4094 1998 .
15,916,623 12,891,462 1999 .
9,439,102 11,410,504 2000 .
23,214,914 22,187,560 2001 .
3,848,710 4,311,996 2002 .
7,012,016 7,022,982 2003 .
6,060,275 5,825,272 2004 .
* אגף החשכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה, כי אין לו נתונים על התקבולים מפרמיה .
שהעבירה לו החברה בגין אותן שנים.
מהנתונים בטבלה עולה, כי מדי שנה בשנה יש הפרשים, לעתים ניכרים, בין רישומי החברה לרישומי אגף החשכ"ל בעניין תשלומי הפרמיה ששולמו ונתקבלו.
החברה ואגף החשכ"ל כתבו למשרד מבקר המדינ ה, כי ההפרשים האמורים בין שתי מערכות הנתונים, של החברה ושל האגף, נובעים משיטות רישום שונות, כדלקמן: החברה רושמת את סכומי הפרמיה שהיא גובה על בסיס חשבונאי, בהתאמה לשנה הקלנדרית, ואילו האגף רושם את התקבולים (עמלת הערבות) על בסיס מזומנים, עם קבלתם מהחברה, ללא קשר לשנת הביטוח שבגינה הם התקבלו.
החברה הסבירה עוד כי ההפרשים האמורים נבעו, בין היתר, מכך שהנתונים ברשומות החברה כללו את ההכנסות מפרמיות בלבד ואילו נתוני .
38 סכומי הכנסות החשכ"ל מעמלת ערבויות החברה בשנים 1997- 1995 כוללות סכומים שנתקבלו במטבעות חוץ אחרים (לירות שטרלינג, פרנקים שוויצרים, מרקים גרמניים), וחושבו בדולרים, בעת שנמסרו למשרד מבקר המדינה.
החשכ"ל כללו את כלל ה תשלומים שהיא העבירה אליו בגין ערבות המדינה (פרמיות, דמי התחייבות, עמלת ערבות).
אגף החשכ"ל כתב למשרד מבקר המדינה שאין לטעויות אלה חשיבות, שכן בכל סוף שנה הוא מאפס את חשבון המעבר וממילא היתרה מועברת לקרן לכיסוי הפסדים.
לדעת משרד מבקר המדינה, שיטות הרישום השונות, יש בהן כדי למנוע פיקוח ומעקב שוטפים על העברה נאותה (סכום ומועד) של עמלת הערבויות מהחברה.
על האגף לפעול להנהגת שיטת רישום אחידה בחברה ואצלו שתאפשר בקרה בעניין זה גם במהלך השנה, כנדרש לפי כללי מינהל תקין.
החשכ"ל כתב בתשובתו כי "עם המעבר למערכת המרכבה ה רישום החשבונאי יהיה הן על בסיס מצטבר והן על בסיס מזומן (עפ"י כללי חוק יסודות התקציב)".
בדוח שהגיש המבקר הפנימי של החברה בדצמבר 2004 בנושא "ההתחשבנות עם החשכ"ל" צוין, בין היתר, כי ברישום ההכנסות בחברה נפלו טעויות שגררו דיווח שגוי ובעקבות זאת שולם לאגף החשכ"ל סכום שגוי של דמי התחייבות.
בתחילת אותו חודש הודיעה החברה למבקר הפנימי, כי "החברה מקבלת את הביקורת על פיה ההתחשבנות תיעשה באופן ממוחשב והשינוי יעשה בהזדמנות הראשונה בה תשודרג המערכת".
על אף האמור לעיל צוין בפרוטוקול מישיבת ועדת הביקורת באותו חודש, בקשר לדוח הביקורת הפנימית בנושא ההתחשבנות עם אגף החשכ"ל, כי "לא נמצאו כל חריגים ונושאים שיש לדון בהם בעניין הדוח".
בפרוטוקול לא פורטו הנימוקים לקביעה זו.
נמצא שעד אוגוסט 2007 לא שודרגה המערכת הממוחשבת של החברה ולא שונתה שיטת ההתחשבנות עם אגף החשכ"ל.
על החשכ" ל לנקוט בהקדם צעדים הדרושים כדי שהחברה תשדרג את במערכת ללא דיחוי, בין היתר כדי למנוע שיבושים בהליך ההתחשבנות של החברה עמו.
משרד מבקר המדינה העיר כי שיטות הרישום השונות הנהוגות בחברה ובאגף החשכ"ל אינן מאפשרות מעקב ובקרה בנוגע לנאותות הסכומים שמעבירה החברה לחשכ"ל וכי על החשכ"ל לקבוע עם החברה סדרי דיווח, מעקב ובקרה שימנעו טעויות בחישוב תשלומי העמלות לפי כתב ערבות המדינה.
קביעת מדינות יעד, פתיחת מדינות, ואישור מסגרת חשיפה למדינה .
התהליך של קביעת מדינות יעד ליצוא (להלן - קביעת מדינות יעד) וגיבוש המלצה על פתיחת מדינה לביטוח סיכוני סחר חוץ (להלן - פתיחת מדינה) ומסגרת החשיפה למדינה (להלן - מכסה למדינה), הוא תהליך מורכב הן בגלל הסיכונים הכרוכים בעסקאות והן בגלל ריבוי הגופים המשתתפים בתהליך: משרדי ממשלה הנוגעים בדבר, החברה, לשכת המסחר, מכון היצוא, יצואנים ועוד.
לפיכך דרוש לתאם בין כל הגופים הללו ולקבוע בנהלים את תפקידו של כל אחד מהגופים בתהליך.
הועלה כי התהליך האמור לא עוגן במסמך המפ רט את הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים המשתתפים בתהליך היצוא, ואת התיאום הנדרש ביניהם.
כאמור, עד נובמבר 2005 גם לא היו באגף החשכ"ל נהלים המסדירים את קשרי הגומלין בינו ובין החברה, ואת תפקידי החברה בעניין פתיחת מדינה וקביעת מכסה למדינה.
נמצא כי בחברה אין נהלים בעניין פתיחת מדינה וקביעת מכסה למדינה, על אף שהם תחומים חשובים בפעילותה.
משרד התמ"ת כתב למשרד מבקר המדינה כי הוא מעורב באופן שוטף בקביעת מדינות יעד וקיים שיתוף פעולה הדוק בין משרדי הממשלה הנוגעים בדבר בכל הקשור לפתיחת מדינות נוספות לחיסוי.
החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא תקבע בהקדם נוהל לפתיחת מדינה ולקביעת מכסה למדינה.
מהמסמכים עולה, כי המכסות למדינות לא תמיד סיפקו את דרישות היצואנים ואגף החשכ"ל.
לדברי החברה, כתוצאה מכך היא נאלצה לדחות בקשות לחיסוי עסקאות.
נמצא, כי נושא דחיית בקשות עקב מכסה קטנה מדי למדינה, על היבטיו השונים, לא נדון במוסדות החברה ובאגף החשכ"ל ועל כן גם לא נתקבלו החלטות בעניין זה.
מכון היצוא ציין לפני משרד מבקר המדינה ביוני 2005 כי יצואנים טענו כלפיו כי עסקאות יצוא שלהם למדינות באפריקה לא התממשו עקב אי -פתיחת מכסות יצוא לאותן מדינות, וכי פניותיו לגורמים שונים בעניין פתיחת מדינות נוספות לחיסוי לא נענו.
בנוהל החברה בנושא דירוג מדינות נקבע, בין היתר, כי רמת הסיכון של כל אחת מהמדינות המדורגות תיבדק מחדש בידי החברה לפחות פעם אחת בשנה ודירוגן יתוקן בהתאם לתוצאות הבדיקה.
בדוח שהגיש המבקר הפנימי של החברה בנובמבר 2004 הוא ציין, בין היתר, כי באותה שנה בדקה החברה 46 מדינות בלבד ( 59% ) מבין 78 מדינות (המדורגות ברמה 2-7 ;)8 מדינות נבדקו בפעם האחרונה בשנת 1999 ,19 נבדקו ב- 2000 ו-5 מדינות נבדקו בפעם האחרונה ב- 2001 .
המבקר הפנימי ציין כי על החברה לפעול לפי הנוהל ולבדוק את כל המדינות שלא נבדקו במהלך השנה השוטפת, או לשקול לשנות את הנוהל.
כמו כן הוא המליץ לשקול לעדכן את רשימת המדינות שכבר דורגו.
לא נמצא שההמלצה האמורה של המבקר הפנימי נדונה ונשקלה בידי החברה.
נמצא שלחברה ולאגף החשכ"ל א ין קריטריונים כתובים לפתיחת מדינות (המידע הנדרש, תנאי העסקה, היקף החשיפה ועוד) ולקבלת החלטות בנושא זה.
בהיעדר קריטריונים אין לדעת אם ההחלטות שהתקבלו היו משיקולי יעילות, בהתחשב בגורם הסיכון ובהשפעה על קידום היצוא.
עוד נמצא, כי הנוהל של החברה קובע את התדירות של דירוג רמת הסיכון של מדינות שכבר הוגדרו בנות חיסוי, אך לא נאמר בו דבר בנוגע לבדיקות הדרושות לצורך פתיחת מדינות.
על החברה להסדיר בנוהל גם את העניין הזה.
משרד התמ"ת מסר למשרד מבקר המדינה, כי הוא המופקד על קביעת מדינות יעד ליצוא, והוא אף קבע, במסמך משנ ת 2002 , קווים מנחים לתהליך בחינת מדינות יעד (להלן - המסמך מ- 2002 ) שבו פורטו "קווים מנחים לפעולה והפעלה של הגורמים השונים המעורבים בתהליכי היצוא כפי שירוכזו ויוכוונו על ידי הנהלת התמ"ת".
הועלה שמטרת המסמך הייתה להביא לידי גיבוש מדיניות ודרכי פעולה של משרד התמ"ת ולקבוע תכנית עבודה לבחינת מדינות יעד ליצוא, שבמסגרתה יפעלו כל הגורמים הנוגעים בדבר (מינהל סחר חוץ במשרד התמ"ת, הנספחים המסחריים של ישראל באותן מדינות, משרדי החוץ והביטחון, לשכות המסחר, התאחדות התעשיינים, מכון היצוא והחברה), וכי בעקבות זאת יכינו גורמים אלה, כל אחד בתחומו, מסמך מסכם ומפורט בנוגע למדינה הנבחנת.
במסמך גם צוין כי "איסוף הנתונים במתכונת שכזו יוצר תשתית נתונים ממוקדת והערכות מקצועיות המאפשרות כלי ניתוח כבסיס להחלטה באופן מקצועי כמקובל בשווקים הבינלאומיים".
לא נמצאו במשרד התמ"ת נהלים מפורטים הקובעים כיצד יש לנהוג בעניין קביעת מדינות יעד ואישור מכסת חשיפה למדינה.
לא נמצא שהגורמים הממשלתיים המעורבים בתהליך היצוא פעלו לפי הקווים המנחים שקבע משרד התמ"ת.
החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה, כי המסמך האמור, שנקבע עוד ב - 2002 , כבר אינו רלוונטי לחברה, ופעולותיה בתחום האמור מתבססות על נוהל פנימי שלה שעניינו הכנת סקירה על מדינה.
משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי בנוהל הפנימי שלה לא הוגדרו כראוי התנאים לפתיחת מדינה ועליה לעדכן אותו בהקדם.
החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי תקבע בהקדם נוהל בתחום האמור.
מהאמור לעיל עולה שאין גוף אחד המרכז ומתאם את פעילות כל הגורמים הממשלתיים בנושא פתיחת מדינות יעד ליצוא כפי שהומלץ גם במסמך מ- 2002 .
אמנם על הוועדות הבין-משרדיות באגף החשכ"ל לדון, בין היתר, בנושא של פתיחת מדינה וקביעת תקרה למדינה, אולם הן עושות זאת רק במסגרת הדיונים שהן מקיימות בעניין אישור ביטוח עסקות יצוא מסוימות, וגם אין תיאום בינן ובין הגופים הממשלתיים והאחרים המעורבים בטיפול ביצוא.
כאמור, בפרוטוקולים של הוועדות הבין-משרדיות לא פורטו השיקולים לקביעה ולפתיחה של מדינת יעד ועל כן גם אין לדעת על מה התבססו הווע דות בהחלטותיהן בעניין זה.
עוד הועלה כי משרד התמ"ת לא עשה מעקב אחר ביצוע ההנחיות שקבע במסמך מ- 2002 ולא קבע קווים מנחים מעודכנים בתחום זה לכל הגופים המשתתפים בתהליכי היצוא.
משרד התמ"ת כתב למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2007 , בין היתר, כי "בתוכנית העבודה לשנת 2008 של המנהל לסחר חוץ יש כוונה לכלול בדיקה מחודשת של מדינות היעד שהוגדרו לפני מספר שנים".
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שתהליכים חשובים בטיפול בסיוע לייצוא, כגון הגדרת מדינת יעד, פתיחת מדינה, קביעת מכסה לחיסוי, אישור מסגרת חשיפה למדינה או הגדלתה, יעוגנו ב נוהל מחייב שבו יוגדרו התפקידים של כל אחד מהגופים המשתתפים בתהליך קבלת ההחלטות, ייקבעו דרכי התיאום בין אותם גופים, והדרך שבה יתקבלו ההחלטות.
פיקדונות החברה באגף החשכ"ל .
בסוף שנת 2006 הסתכמו כאמור ההשקעות הפיננסיות של היתרות הכספיות של החברה בכ -35 מיליון דולר והכנסותיה מהן הסתכמו בכ -3 מיליון דולר 39 .
הרכב השקעותיה של החברה נקבע לפי החלטות ועדת ההשקעות של הדירקטוריון (להלן - ועדת ההשקעות), שמתפקידה לקבוע את מדיניות ההשקעות של החברה.
החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2007 , שהנהלתה מוסמכת לבחור את הגוף שבאמצעותו תבוצע ההשקעה שהוועדה החליטה עליה.
החברה מחזיקה את היתרות הכספיות במזומנים ובשווי מזומנים, בניירות ערך סחירים, וכן בפיקדונות בבנקים ובאגף החשכ"ל.
לפי דוחותיה הכספיים לסוף שנת 2006 , יתרת הפיקדונות שהיא החזיקה באגף החשכ"ל בסוף 2006 הייתה כ-10.
4 מיליון דולר (בסוף 2005 - כ-12.
7 מיליון דולר; בסוף 2004 - כ-16 מיליון דולר ובסוף 2003 - כ-15.
באפריל 2005 ביקש משרד מבקר המדינה מהחברה להמציא לו את ההסכם שלה עם אגף החשכ"ל המסדיר את תנאי הפיקדונות שלה אצלו.
החברה המציאה למשרד מבקר המדינה מסמך מאותו חודש שכותרתו "הסדר הפקדת הכספים על .
39 בעניין הכנסותיה מהשקעות בשנים אחרות, ראו לעילעמ' 199.
ידי החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ אצל החשב הכללי", דהיינו המסמך הוכן רק לאחר מועד הבקשה.
החברה אינה מחויבת להפקיד את יתרותיה הכספיות באגף החשכ"ל, אלא נהגה לעשות זאת ביוזמתה.
לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שבמשך תקופה ארוכה הפקידה החברה כספים באגף החשכ"ל על סמך נוהג והסכמות בעל-פה ולא על סמך הסכם כתוב וחתום המסדיר את תנאי הפיקדונות, אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין.
באוגוסט 2006 , דנה ועדת ההשקעות בתשואות של פיקדונות החברה באגף החשכ"ל, שהיו באותו מועד כ-42% מכלל תיק ההשקעות של החברה.
בדיון ציין מנכ"ל החברה, כי לחברה אין התחייבות להפקיד כספים באגף החשכ"ל, וכי הנחיית הדירקטוריון היא לפעול בעניין ההשקעות לפי מדיניות ההשקעות של החברה.
עוד נאמר בדיון, כי החברה הפסידה כ-4 מיליון ש"ח משחיקת חלק הפיקדון הצמוד למטבע חוץ (להלן - מט"ח), שהיה באותו מועד כ -60% מהפיקדון שלה באגף החשכ"ל.
מנכ"ל החברה ציין, כי עקב מבנה כוח האדם בחברה קשה לנהל את התיק על בסיס יומי, ולכן יש צורך לבחון את נושא ההשקעות ולקבוע מדיניות בדבר אופן ניהולו, כדי למנוע הפסדים כאלה בעתיד.
החברה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "כל השקעות החברה, לרבות השקעות בפיקדונות החשכ"ל מבוצעות בהתאם למדיניות ההשקעות של החברה, כפי שאושרה על ידי הדירקטוריון.
העובדה כי בתקופה מסוימת הניבו השקעות החברה תשואה גבוהה או נמוכה בהשוואה לחלופות הפוטנציאליות, אינה מהווה כשלעצמה ליקוי בקרה או כשל במנגנון השליטה והפיקוח של דירקטוריון החברה על פעילות ההשקעות".
החברה גם הודיעה כי בעקבות הביקורת היא קבעה נוהל המסדיר את ניהול פעילות ההשקעה שלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בכך שהכנסות המימון מהשקעות החברה הן מרכיב הכנסות עיקרי שלה, עליה לבחון את דרכי המעקב אחר כלל השקעותיה ופיקדונותיה ובכללם באגף החשכ"ל.
היה ראוי שדירקטוריון החברה יבחן את השיקולים להחלטות הנהלת החברה להפקיד באגף החשכ"ל סכומים ניכרים בלא הסכם בדבר התנאים לכך, ואת מגוון מסלולי ההשקעה העומדים לרשות החברה, כדי להבטיח איזון ראוי בין תשואה מרבית לסיכון מזערי.
ניהול קפדני, עדכני ומדויק, ומעקב אחר ביצוע ההחלטות של הוועדות הבין - משרדיות, כל אלה חיוניים לניהול נאות של הסיכונים הגדולים הכרוכים בערבות שהמדינה נתנה לביטוחים באמצעות החברה.
הועלה שאגף החשכ"ל לאניהל מאגר נתונים בכל הנוגע לעסקאות היצוא שמבוטחות באמצעות החברה וגם לא עשה מעקב אחר האופן שהחברה מיישמת את החלטות הוועדות הבין-משרדיות.
בהיעדר מאגר נתונים כזה קיימת תלות מוחלטת של אגף החשכ"ל בנתוני החברה, ונמנעת ממנו האפשרות לפקח על הנתונים.
אגף החשכ"ל הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2005 כי לאחר שהוא יקבע ויישם נוהלי עבודה בכל הנוגע לממשקים הקיימים בינו ובין החברה, ועם הקמת מערך ממוחשב לניהול נתונים במשרד האוצר (מערכת מרכבה), יהיו בידיו נתונים מעודכנים על פעילות החברה, דבר שיאפשר לו לעשות השוואה בין הנתונים ומעקב שוטף.
נראה כי בשל קשיים בלתי צפויים יתחיל המערך הממוחשב לפעול רק בתחילת שנת 2009 .
לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל לפעול בהקדם לריכוז הנתונים על עסקאות היצוא שמבוטחות באמצעות החברה, כדי שיוכל לפקח עליהם.
הועלה כי אגף החשכ "ל לא ניהל מאגר נתונים על מכלול נושאי ההתחשבנות בינו ובין החברה (העסקאות שהמדינה ערבה להן, חלק הפרמיות בעמלת ערבות המגיעות למדינה מסך הפרמיות שהחברה גובה, החשיפות ועוד).
על כן, המעקב והבקרה שהיה על החשכ"ל לעשות התבססו על הנתונים, מקצתם חלקיים, שמסרה לו החברה.
לדעת משרד מבקר המדינה, פיקוח כזה אינו יעיל ואינו תקין ועל אגף החשכ"ל לבחון ביסודיות את העניין ולפעול לאלתר לתיקון הליקוי.
הסכומים ששילמה החברה לאגף החשכ"ל מאז הקמתה, מן הפרמיה שהיא גובה מהיצואנים המבוטחים, נרשמים בהנהלת החשבונות של האגף במסגרת "עמלת ערבויות חשכ"ל" (להלן - עמלת ערבויות), בשני שלבים: 1 .
ב"חשבון מעבר עמלת ערבויות חשכ"ל" (להלן - חשבון המעבר), שבו נרשמים הסכומים עם קבלתם; 2 .
בסוף השנה הקלנדרי ת מאפסים את חשבון המעבר והסכומים מועברים לחשבון "עמלת ערבויות קרן לכיסוי לה פסדים"40 (להלן- הקרן לכיסוי הפסדים) הכולל, נוסף על עמלת ערבויות מהחברה, גם עמלות בגין ערבויות מדינה .
40 קרן לכיסוי הפסדים - קרן שאליה מועברים תקבולי החשכ"ל מעמלות שהעבירו לו גופים ממשלתיים מסוימים (כגון חברת החשמל ותע"ש) בגין ערבויות שהמדינה נתנה להם.
אחרות (שאינן קשורות לחברה), המועברות לאגף החשכ"ל מחברות ומגופים ממשלתיים אחרים.
הביקורת העלתה כי לאגף החשכ"ל לא היו נהלים המגדירים את יעדי הקרן לכיסוי הפ סדים והקובעים את אופן ניהולה, ולא מנגנוני פיקוח ובקרה שיבטיחו שכספי הקרן ישמשו אך ורק לאותם יעדים.
רק בדצמבר 2006 "קבע אגף החשכ"ל "נוהל מחלקת ערבויות מטעם המדינה הכולל הוראות הנוגעות גם לקרן לכיסוי הפסדים.
החשכ"ל ציין כי נוהל זה הוא גם נוהל הקרן.
החשכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה כי הקרן האמורה היא למעשה קרן חוץ- תקציבית, שמטרתה לממן בעת הצורך מימוש ערבויות מסוימות שנתנה המדינה ולאו דווקא ערבויות שהיא נתנה באמצעות החברה.
בדיון שהתקיים ברשות החברות במרס 2002 , בהשתתפות נציגים של אגף החשכ"ל, של הממונה על הביטוח, ושל הרשות, ציין נציג החשכ"ל כי לקרן לכיסוי הפסדים מועברות עמלות הערבויות שנתקבלו מהחברה וכן עמלות ערבויות אחרות שמעבירים גורמים אחרים; לפי כתב הערבות שניתן באמצעות החברה, כאשר יש צורך לממש ערבות היא תמומן בסדר הזה: 1 ;.
ניכוי מהקרן לכיסוי הפסדים2 .
העברה מערבות המדינה (עד לסך 125 ;)מיליון דולר3 .
ניכוי מההון העצמי של החברה (עד 25 ;)מיליון דולר4 .
ניכוי מערבות אחרת של המדינה.
באותו דיון ציין נציג הממונה על הביטוח שבעניין זה יש בעיה מאחר "שהקרן הפנימית של החשכ"ל בגין הפרמיות לא נועדה לכסות רק תביע ות בגין החברה, אלא זו קרן שנותנת מענה גם לתביעות אחרות שעל המדינה לשלם.
ואז קיים סיכוי וסיכון כי קרן זו תהיה ריקה בעת שהחשכ"ל יידרש לשלם תביעות בגין החברה".
הביקורת העלתה, כי סכומים ניכרים שהיו רשומים בקרן לכיסוי הפסדים שימשו בשנים 2000 -2004 למימוש ער בויות שאינן קשורות לעסקאות יצוא שביטחה החברה, לדוגמה: בשנים 2003 -2004 - למימוש ערבויות למגדלי פרחים ולכפר דרום; בשנת 2002 - לפרויקטים לבנייה, למגדלי פרחים, לחברת סריגים מסויימת; בשנת 2000 - למלון מסויים; ובשנים 1996 -1999 לחברת טקסטיל מסויימת.
עוד הועלה כי סכומים שהיו רשומים בקרן בשנים 1996 -2002 ,שימשו בין היתר, לכיסוי גירעון בתקציבי המדינה באותן שנים.
אגף החשכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה כי הסכומים שנמשכו מהקרן לצורך "כיסוי גירעון בתקציב" הם "תשלומי מימוש בגין ערבויות תיקון 3942 ; עסקים קטנים חרגו מהתקציב שהוקצה ".
]מהקרן לכיסוי הפסדים[ לנו, אי לכך הגירעון מומן .
ההדגשה אינה במקור 42 תיקון39 לחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט- 1959 , נעשה בתחילת שנות התשעים כדי לסייע לעולים מחבר העמים.
במסגרת זו ניתנה ערבות מדינה בשיעור 100% להלוואות שניתנו למפעלים מאושרים במסלול של מרכז ההשקעות.
ממסמכים של משרד האוצר עולה כי שיעור הכשלים במסלול האמור היה גבוה במיוחד, כ -70% , שהם כ-800 מיליון ש"ח (בסכומים נומינליים).
יצוין, כימימושים (שימושים) אלה ילכו ויקטנו, שכן ערבויות בגין תיקון 39 .
אינן ניתנות עוד משרד האוצר 249 .
בדוח שנתי 57ב43 , בפרק הדן בקרן, כתב מבקר המדינה: "בבדיקה פנימית שעשה אגף החשכ"ל במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא גילה, בין היתר, כי נרשמים לחובת הקרן תשלומים בסכומים גדולים לגורמים שלכאורה לא קיים קשר בינם ובין ההכנסות בקרן, לדוגמה כיסוי גירעונות בתקציב המדינה.
סכומים אלו, מאות מיליוני ש"ח מאוצר המדינה, לא נרשמו בתקציב, ולכן ועדת הכספים, המאשרת את תקציב המדינה ואת השינויים התקציביים, לא קיבלה מידע עליהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום להשתמש בקרן שמיועדת למטרה ייחודית כמקור למימון פעילויות אחרות במסלול עוקף תקציב, ויש לראות התנהלות בלתי תקינה זו בחומרה"44.
תביעות נגד החברה בגין עסקאות שבוטחו בערבות המדינה עשויות (אם יתממשו) להגיע לסכומים גדולים מאוד נוכח סכום החשיפה הניכר של החברה.
לדעת משרד מבקר המדינה, י ש לראות בחומרה את העובדה שכספים שנגבו מיצואנים ושנועדו למימוש ערבות המדינה לחברה משמשים למטרות אחרות.
החשכ"ל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "לקרן לכיסוי הפסדים מקור הכנסה שוטף (תשלומי הפרמיה בגין כל הערבויות).
איגום משאבים זה מהווה מקור להתחייבויות הנגזרות ממתן כל הערבויות ולא לכל ערבות בנפרד.
לעניין הסיכון למימוש החשיפה, יחידת ניהול הסיכונים באגף החשכ "ל, מבצעת עבודה לניתוח הסיכונים הקיימים והעתידיים בכל הערבויות לרבות בערבות המדינה סיכונים הקיימים בכל הערבויות לרבות ]ה[ לחברה.
מודל זה יאפשר לבחון את הערבות לחברה אל מול הקרן.
יש לציין כי חשיפת המדינה בגין ערבויות עומדת כיום על כ-12 מיליארד ש"ח אשר רק2 מיליארד מהם הינם בגין ערבויות לסחר חוץ".
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסיכון הכרוך בחשיפה שהמדינה נושאת בו בגין ערבותה לביטוחי החברה בתחום היצוא, על משרד האוצר לשקול לשנות את אופן ניהול הרישום בקרן, כך שעמלת הערבות שהחברה מעבירה לקרן תירשם בנפרד.
ממסמכים שמסר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה עולה, שיתרת הסכומים שנרשמו בקרן לכיסוי הפסדים ושנובעים מהעברות החברה וגופים אחרים, כלולה בסעיף "זכאים ויתרות זכות" שב"מידע הכספי של ממשלת ישראל".