HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתוך ענף הבינוי, כ 18.
4% -מיליארד ש"ח ממנו מיוחסים לענף הבינוי (כ מיליארד ש"ח מיוחסים להקמת תשתית.
להלן מציג את היקף החשיפה של המערכת הבנקאית לנדל"ן ולתשתיות 14 תרשים .
18 מתוך סך חבויות הציבור, נכון ליום 31.
18 , החשיפה לנדל"ן ולתשתיות מתוך סך חבויות הציבור: 14 תרשים המקור: נתוני הפיקוח על הבנקים, בעיבוד משרד מבקר המדינה עולה כי שיעורו של היקף ההשקעה בענף הבינוי המיוחס לכלל המערכת 14 מתרשים בלבד מסך חבויות הציבור - מתחת למגבלה הענפית 18.
עוד עולה מהנתונים שמסר הפיקוח על הבנקים 141שנקבעה לפי החלופות השונות למשרד מבקר המדינה כי יתרת האשראי בכלל המערכת הבנקאית, הפנויה להשקעה מיליארד 58- מיליארד ש"ח וכ 36.
7- בחלופה א' היא כ 2018 בתשתיות בסוף שנת .
142'ש"ח בחלופה ב יש לציין כי בחישוב המגבלה הענפית נעשות הקלות אחדות ולכן השיעור המחושב נמוך יותר.
141 החישוב מתייחס לפוטנציאל מימון התשתיות, ולפיו ניתן משקל לחישוב המגבלה ברמת הבנק ולא 142 באופן מאוחד הקצאת מלוא יתרת ההשקעה לטובת תשתיות וכן להקלות באופן חישוב המגבלה בהתאם להגדרות הפיקוח על הבנקים.
2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי671 משרד האוצר | משרד האוצר | (להלן - מכתבו 2018 ממכתב ששלח החשב הכללי למפקחת על הבנקים בדצמבר של החשב הכללי) עולה, כי חלק ניכר מהגידול הצפוי בעתיד בהשקעה בתשתיות , והיזמים הפרטיים PPP במדינה מתוכנן לביצוע באמצעות פרויקטים בשיטת יזדקקו לגיוס נרחב של חוב מהבנקים ומהגופים המוסדיים.
כמו כן צוין כי על פי אומדן ראשוני, ההשקעה בתשתיות באמצעות שיטה זו המתוכננת לשנים לפחות צפוי 80% מיליארד ש"ח לפחות, ומזה שיעור של 60 הקרובות עומדת על .
בנוסף, המדינה 143להיות ממומן באמצעות חוב מהבנקים ומהגופים המוסדיים צפויה לקדם פרויקטים נוספים, בהם פרויקט המטרו בגוש דן, אשר אומדן ראשוני מיליארד ש"ח.
ייתכן כי חלק מההשקעה 150-של ההשקעה בו עומד על למעלה מ .
בעקבות זאת צפויה הגדלה ניכרת של ההשקעה בתשתיות PPP יבוצע בשיטת במודל זה בשנים הבאות.
עוד נאמר במכתבו של החשב הכללי: "בפועל, משיחות עם נציגי הפיקוח על הבנקים והם משקיעים ]'חלופה ב [ עולה כי הבנקים לא מנצלים את האפשרות האמורה , וכי בשל הצורך לאפשר גידול של 144" בתחום הנדל"ן והתשתיות יחדיו 20% עד היקף ההשקעה בתשתיות, מתבקש הפיקוח על הבנקים "לבחון את שינוי המגבלה מכלל חבויות הציבור כלפיו 20% האמורה, באופן בו לדוגמא, הבנק יוכל להשקיע עד נוספים בהקמת תשתיות בלבד, או לחילופין, 5% בנדל"ן לרבות הקמת תשתיות ועוד באופן בו יופרדו הסיווגים הענפיים של נדל"ן והקמת תשתיות".
נאמר 2019 בתשובתו של הפיקוח על הבנקים למשרד מבקר המדינה בדצמבר כי במהלך תקופת הביקורת בחן בנק ישראל את עדכון גובהה של מגבלת החבות הענפית של ענף הבנוי על רקע הצורך הגובר למימון תשתיות לאומיות, ותוך התחשבות במאפייני הסיכון הכרוכים בהקמתם.
במסגרת זו פרסם בנק ישראל את החלטתו לעדכן את מדיניות הפיקוח בעניין חבות זו.
2019 במהלך נובמבר הפיקוח על הבנקים הפיץ טיוטת הוראה בנידון שתתגבש לכדי הוראה בהליך מהיר ותחול מיד עם הפצתה.
עדכון ההוראה יאפשר לממן תשתיות מעל למגבלה הענפית נוספים מתיק האשראי.
עוד צוין בתשובה כי "בהתבסס 4% , בשיעור של 20% של על הנתונים הנוכחיים, בבנקים בהם המגבלה הענפית אפקטיבית, תתאפשר תוספת מיליארד ש"ח".
25-אשראי בנקאי לתשתיות בהיקף של כ .
2023 – 2019 מדובר באומדן ראשוני של פרויקטים שתחילת הקמתם צפויה בין השנים 143 עוד צוין במכתב: "יתכן, כי הדבר נובע מתחרות על משאבי הבנק בין נדל"ן לתשתיות ויכול שהבנק 144 .
"יעדיף להשקיע בנדל"ן מטעמי סיכון ותשואה או מטעמים אחרים 672 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרד מבקר המדינה מציין את תגובת הפיקוח על הבנקים וממליץ כי לנוכח הגידול הניכר הצפוי בהיקף ההשקעה בתשתיות והעדפת המערכת הבנקאית את ההשקעה בנדל"ן, הפיקוח על הבנקים ישלים את גיבוש מדיניותו בנושא.
בד ובד מוצע כי משרד האוצר יבחן פתרונות נוספים להגדלת היצע מקורות המימון להשקעה בתשתיות ולגיוונם, ובכלל זה מקורות מחוץ למערכת הבנקאית המקומית לרבות גופים ובנקים וקרנות הון בין-לאומיים.
145מוסדיים, קרנות השקעה לציבור בנקים ממדינות חוץ 2016-חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), התשע"ו (להלן - חוק שירותים פיננסיים מוסדרים) עוסק בין השאר בקביעת אסדרה ופיקוח על גופים שאינם תאגידים בנקאיים או גופים מוסדיים, הפועלים בתחום של מתן לחוק כולל את רשימת 13 אשראי חוץ-מוסדי ובמתן שירותים פיננסיים.
סעיף הגופים הפטורים מחובת הרישוי, ובהם תאגיד בנקאי כהגדרתו בחוק הבנקאות ).
]רישוי[ (להלן- חוק הבנקאות 1981 -(רישוי), התשמ"א שנועדו לפטור מחובת 146 אישרה ועדת הכספים של הכנסת תקנות 2018 ביולי שורה של גופים המעניקים אשראי לא צרכני (אשראי שאינו למשקי בית) 147רישוי או שירותים פיננסיים, ובכללם גם תאגידים שהתאגדו במדינות החברות בארגון , המחזיקים ברישיון בנק מאת רשות פיקוח במדינה החברה בארגון (להלן OECD - תקנות שירותים פיננסיים מוסדרים).
התקנות הן במתכונת של הוראת שעה, והן .
2019 בדצמבר 31 תקפות עד ליום ראו לעניין זה את המלצות הוועדה לקידום הקמת קרנות נסחרות להשקעה בתשתיות, דוח 145 , בדבר המודל המומלץ להקמת קרנות נסחרות להשקעה בתשתיות.
הוועדה 2019 סופי, יוני על ידי החשבת הכללית ויו"ר רשות ניירות ערך דאז, 2014 במאי 4 הבין-משרדית הוקמה ביום והיא נועדה להמליץ על אמצעים ועל מהלכים העשויים לעודד הקמת קרנות נסחרות להשקעה בתשתיות, אשר יגדילו את מספר מקורות המימון העומדים לטובת פרויקטים בתחום התשתיות, יפחיתו את עלויות האשראי וההון שלהם, יתרמו ליכולת המדינה להוציא פרויקטים בעלי חשיבות לאומית ויפתחו בפני הציבור אפיק השקעה חדש שיאפשר לו להיות שותף ישיר בהשקעות בפרויקטים אלה.
המלצותיה של הוועדה בדוח האמור מספקות מסגרת מקיפה ליצירת התשתית להקמתן ולפעילותן של קרנות נסחרות להשקעה בתשתיות, שיוכלו לשמש כלי רב-חשיבות למימון פרויקטים בתחום התשתיות ולהוביל להגברת התחרות בשוק האשראי למימון הפרויקטים ובשוק הבעלות על הפרויקטים.
תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים) (פטור מחובת רישוי) 146 .
2018-(הוראת שעה), תשע"ט לחוק שירותים פיננסיים מוסדרים ולפיה "לא יעסוק אדם במתן 12 חובת רישוי מוגדרת בסעיף 147 שירות בנכס פיננסי או במתן אשראי אלא אם בידו רישיון למתן שירות בנכס פיננסי או רישיון למתן אשראי, לפי העניין, ובהתאם לתנאי הרישיון".
2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי673 משרד האוצר | משרד האוצר | בדברי ההסבר לטיוטת התקנות צוין כי בישראל פועלות כיום קבוצות בנקאיות ממדינות חוץ, הכוללות תאגידים זרים בעלי רישיון בנק ממדינות חוץ ותאגידים נוספים בשליטתם הפועלים באמצעות נציגויות או סניפים, ובין היתר הם עוסקים כחלופה לאשראי מבנקים 148במתן אשראי בסכומים גבוהים לעסקים בישראל ישראליים.
פעילותם של בנקים אלו אינה מחייבת בהכרח לקבל רישיון בנק על פי חוק הבנקאות (רישוי), ועל כן לעיתים הם אינם נכללים ברשימת הגופים הפטורים לחוק שירותים פיננסיים מוסדרים.
13 מחובת רישוי שבסעיף עוד צוין בדברי ההסבר כי כדי לשמור על עניינם של לקוחות הבנק הזר בישראל ולוודא כי העיסוק במתן אשראי נעשה בסטנדרט נאות, מוצע לפטור מחובת רישוי , ושניתן OECD רק תאגידים בקבוצות בנקאיות שהתאגדו במדינה החברה בארגון .
149להם רישיון בנק או רישיון לעסוק במתן אשראי ממדינה החברה בארגון זה עיגון הפטור של בנקים ממדינות חוץ מחובת רישוי למתן אשראי עלול 2019 בדצמבר 31 באמצעות הוראת שעה שתוקפה הוא עד ליום לעורר בגופים אלו חוסר ודאות ולמנוע את השתתפותם במכרזים אף טרם פקיעת תוקפה של הוראת השעה.
מאחר שהוראת שעה מוגבלת בזמן, לא ברור אם יוארך תוקפה אם לאו.
אי-ודאות זו מעלה חשש שמא יירתעו בנקים ממדינות חוץ לתת אשראי לעסקים בישראל ובכלל זה .
PPP להשקעה בתחום התשתיות במסגרת פרויקטים של כי ההחלטה לעגן את 2019 רשות שוק ההון השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר הפטור במתכונת של הוראת שעה נועדה לאפשר בחינה ראויה של הגדרת גבולות הגזרה ביחס לגופים ולפעילויות הטעונים קבלת רישיון וביחס לגופים הפטורים ממנו.
עם זאת, הרשות ציינה כי טרם נצבר ניסיון מספק לבחינת ההצדקות למתן טיוטת תקנות באתר התזכירים 2019 הפטור.
לפיכך הפיצה הרשות במהלך נובמבר בדצמבר 31 הממשלתי, ולפיה תוארך הוראת השעה בשנתיים נוספות, עד ליום .
בד בבד פורסמה הבהרה כי אין בכוונת המפקח על נותני השירותים הפיננסיים 2021 ,לבצע פעולות אכיפה במהלך תקופה זו נגד הגופים המנויים בהוראת השעה.
ואולם , ולפיכך, בהתאם 2019 במהלך דצמבר 22-טרם אישור התקנות פוזרה הכנסת ה לחוק יסוד הכנסת, מועד פקיעתן של התקנות הוא בתום שלושת 38 להוראות סעיף .
23-החודשים הראשונים לתקופת כהונת הכנסת ה כאמור, מתן אשראי לתשתית נעשה בדרך כלל באמצעות עסקאות סינדיקציה או קונסורציום.
148 יש משטר נאות של פיקוח ואסדרה, אשר ישמש תחליף מספק OECD ההנחה היא שבמדינות 149 .
לפיקוח ולאסדרה בישראל 674 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה חשוב להבטיח שמהלך העסקים התקין של הגופים האמורים לא ייפגע ולהגביר את הוודאות בתחום האסדרה לשם חיזוק נכונותם של הבנקים ממדינות חוץ להיכנס להשקעות בישראל, לרבות בתחום התשתיות.
בתוך כך מומלץ כי רשות שוק ההון תמשיך ותבחן את נושא הפטור לבנקים זרים מחובת הרישוי למתן אשראי ואת השלכותיו, לרבות הצורך באסדרה קבועה של הנושא.
היבטי יעילות בניהול התקשרויות ציבוריות-פרטיות הגדלת התמורה של חוזי הזיכיון לאורך השנים הצטברו במגזר הציבורי במדינת ישראל לקחים מניהול ההתקשרויות , ולקחים אלה הוטמעו בהליכי התכנון, בעריכת המכרזים ובהקצאת PPP בפרויקטי בעולם PPP הסיכונים בין הצדדים.
הגידול בהיקף הפרויקטים שבוצעו במתווה של הוביל לתובנות חדשות בקרב גופים ציבוריים ממגוון מדינות ובארגונים בין- לעריכת חוזי הזיכיון ולניהולם בהתבסס על הניסיון שנצבר, והוא עשוי 150לאומיים .
תובנות אלו כוללות הטמעת PPP להוביל לייעול תהליך ההתקשרות במתווה של מנגנונים ליישוב סכסוכים, ביצוע בחינות כלכליות לקביעת נחיצותם של שירותי תפעול פוטנציאליים ובחינת שותפות מקוצרת עבור חלקם, הגדרת לוחות זמנים לביצוע עדכונים טכנולוגיים, יצירת כלים להתמודדות עם אירועים בלתי צפויים, הגדרת מדדי השירות ושיפור פעולות הפיקוח והבקרה.
שונים מחוזים ממשלתיים תקציביים.
PPP חוזי התקשרות עם המגזר הפרטי בשיטת התקשרות במתווה של שותפות ארוכת-שנים כרוכה בעריכת חוזים מורכבים המבטאים את צורכי הצדדים.
מצבים רבים אינם ניתנים לחיזוי ומונעים את האפשרות להגדיר את הדרישות והכללים עבור כל מקרה, ולכן עלולות להתעורר מחלוקות בשל פרשנות שונה של סעיפי החוזה או על מידת קיומו בידי הצדדים.
World Bank( והבנק העולמי OECD בהם ארגון 150 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי675 משרד האוצר | משרד האוצר | מנגנון ליישוב סכסוכים ולהלאמת פרויקטים אף שלא ניתן להימנע ממחלוקות בין המדינה לבין הזכיינים, ניתן לנהלן בדרך מדגיש את הצורך ביישום PPP לניהול חוזי 2017 נכונה.
מדריך הבנק העולמי משנת מנגנון ניהול גמיש ובפיתוח מיומנויות וכלים שיאפשרו להתמודד עם שינויים לאורך חיי הפרויקט, לרבות מנגנוני התאמה עבור הסוגים השכיחים של השינויים הבלתי .
151צפויים ומנגנון לפתרון סכסוכים הגדרת התהליך ליישוב סכסוכים נועדה להבטיח פתרון מהיר ויעיל של המחלוקות, בלא לפגוע בטיב השירות.
מדריך הבנק העולמי מדגיש כי ניתן להגדיר מנגנונים או בחקיקה מקומית 152שונים ליישוב סכסוכים בחוזי הזיכיון, בכלים בין-לאומיים .
153PPP ייעודית לחוזי עוד מציין המדריך כי התמקדות במציאת פתרונות מעשיים במהירות, תוך התחשבות בעמדת הצד השני, עשויה להניב תוצאות חיוביות בפתרון המחלוקות.
עם זאת פעמים רבות המגזר הציבורי אינו פועל לאיתור פתרונות באמצעות מנגנונים בלתי , ולכן 154פורמליים מסיבות שונות ונצמד לצעדים הרשמיים המפורטים בחוזים הצדדים עלולים לשאת בעלויות גבוהות במונחי זמן וכסף.
המחיש את הצורך ביישום מנגנון סיוע מקצועי ומהיר 2014 דוח מבקר המדינה משנת .
חילוקי הדעות שהתגלעו 155ליישוב מחלוקות בפרויקט הרכבת הקלה בירושלים בין המדינה לבין הזכיין נדונו בהליך בוררות, שעסק בעיקרו בתביעות הדדיות הנוגעות לנזקים בגין עיכוב ביצוע הפרויקט אשר נאמדו בכמיליארד שקלים מכל צד.
פרט למחלוקות תכופות בפרויקט, המלמדות על ניהול בסיסי לקוי של החוזה, "מומחה מקצועי בלתי תלוי" שנועד ליישב את חילוקי הדעות מונה רק במסגרת הליך הבוררות המשפטית ולא קודם לכן כפי שנקבע בחוזה, וחסרונו פגע בתפקוד הפרויקט מאחר שהמחלוקות התעוררו עוד במהלך שלב ההקמה.
חשיבותו של יישום מנגנון לפתרון סכסוכים באה לידי ביטוי גם בשלבי ההתקשרות : הזכיין לא הצליח לעמוד 531 המוקדמים.
דוגמה לכך היא המכרז להקמת כביש שמנע השגת מימון 156בתאריך היעד לסגירה הפיננסית על רקע המשבר הכלכלי .
184 ,178 ', עמ The World Bank, Public-Private Partnerships Reference Guide, Version 3 )2017( 151 .
לדוגמה, באמצעות חוזי השקעה דו-צדדיים והסכמים רב-צדדיים 152 .
154 ', עמ The World Bank, Public-Private Partnerships Reference Guide, Version 3 )2017( 153 .
185–165 ' שם, עמ 154 '), "הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים", עמ 2014( א65 מבקר המדינה, דוח שנתי 155 .
2007 שהתפתח בעקבות משבר הסאב-פריים בארצות הברית בשנת 2008 המשבר הכלכלי העולמי בשנת 156 676 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה לפרויקט.
המדינה מצידה סירבה להתפשר והחליטה להלאים את הפרויקט ולהפקידו בידי חברה ממשלתית, והיא פיצלה את ההקמה לכמה פרויקטים שנוהלו במכרזים נפרדים אשר הובילו להתארכותו ולהתייקרותו.
על מנהלי ההתקשרויות לבחון אפשרויות שונות לפתרון סכסוכים עם זכיינים מוקדם ככל הניתן ואף לפני החתימה של הסכם הזיכיון כדי למנוע את התארכות הפרויקטים ולהפחית את עלויותיהם לאורך זמן.
בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נאמר כי במסמכי הסטנדרט של החטיבה שולב נספח יישוב סכסוכים שגובש לאחר עבודה משותפת עם משרד המשפטים ואושר בידי היועץ המשפטי לממשלה.
על מנהלי ההתקשרויות לבחון במשותף את מנגנון יישוב הסכסוכים עם זכיינים שאימצה חטיבת תשתיות ופרויקטים, לבדוק אם הוא מסייע למציאת פתרון מיטבי למחלוקות המתעוררות במהלך ההתקשרויות עם הזכיינים, וליישמו בהתקשרויות של משרדי הממשלה עם המגזר הפרטי.
אף שוועדת המכרזים אינה נדרשת לבחון את שיקולי הרווח וההפסד של המציע אלא את מידת רצינותו ואת יכולתו לעמוד בהתחייבויותיו, מחיר נמוך או לוחות זמנים בלתי סבירים ביחס לאומדן של הפרויקט עשויים להצביע על חוסר רצינות .
157ועל כישלון אפשרי ששלב הקמתם הושלם אכן בוצעו לבסוף על פי PPP-מרבית הפרויקטים במודל ה המתווה שגובש, אולם פרויקטים אחדים לא בוצעו כמתוכנן במתווה.
פרויקט הקו האדום להקמת הרכבת הקלה בתל-אביב הולאם לאחר שנבחר זכיין במכרז.
פסק קבע כי הזכייה במכרז התבססה על הצעה חסרת היתכנות 2015 הבוררות משנת .
פרויקט אחר שכשל הוא מתקן ההתפלה 158מסחרית ולכן נדונה מראש לכישלון באשדוד שסבל בעיקר מכשלים טכניים, מפערים בקביעת מחיר המים המותפלים חוצה צפון בע"מ נ' מדינת ישראל - החשבת הכללית ואח'.
אם התעורר 13057-11-13 עת"מ 157 .
בוועדת המכרזים החשד כי מדובר בהצעה במחיר היצף או במחיר הפסד, ההצעה עשויה להידחות ).
06/01 בנושא "פרסום מכרז וניהולו" (מהדורה 7.
5 ראו לעניין זה סעיף המשכן לבוררות ופתרון סכסוכים, פסק בוררות שבין מטרופולין טרנספורטיישן סולושנס בע"מ 158 .
)2015( למדינת ישראל 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי677 משרד האוצר | משרד האוצר | ומלוחות זמנים שלא עמדו במבחן המציאות.
כל אלה הובילו לרישום הפסדי בגין הפרויקט ולפגיעה במשק המים.
בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נמסר כי כל ועדה בוחנת את ישימות ההצעות תוך בדיקת כלל מרכיבי הפרויקט, ואלה משתקפים בקביעת ניקוד האיכות של כל הצעה.
משום כך הוועדות מוכנות לבחור בהצעות שעלותן גבוהה יותר ובלבד שיהיו בעלות סיכוי רב לישימות.
משרד מבקר המדינה מציין כי לנוכח מקרי העבר בחינה כאמור אינה מספקת, על כן ראוי לחדד לוועדות המכרזים את ההנחיה לבצע בחינה של רצינות ההצעות ויכולתם של המציעים לעמוד בתקציב ובלוחות הזמנים כפי שהתחייבו.
בפרט, במקרים שבהם נמצא פער של ממש בין האומדנים להצעות השונות.
כמו כן מוצע לבחון מנגנונים לקביעת מחיר מינימום לפני קיום הליך המכרז בפרויקטים מתאימים.
הכללת שירותים רכים בהסכמי הזיכיון שירותים רכים הם מכלול שירותי התמיכה היום-יומיים הנדרשים להפעלת נכס שאינם בבסיס ההתקשרות, בהם ניקיון, אבטחה, הסעדה, כביסה ודיוור.
שירותים אלו מסופקים לרוב באמצעות קבלני משנה המומחים בתחום זה ומחירם נקבע על פי .
PPP המפרט שהוגדר בחוזי הזיכיון להקמת פרויקטים בשיטת הכללה של שירותים רכים בהסכם הזיכיון מגדילה את היקף עבודות התפעול המוטלות על הזכיין ותומכת בגישה המרכזת בידי גורם אחד את מלוא האחריות לאורך תקופה ארוכה.
עם זאת, הכללה זו מגבילה את המדינה בהתקשרות להספקת שירותים בידי הזכיין, מונעת תחרות בעתיד התורמת לשיפור השירות והופכת את ניהול ההתקשרות למורכב יותר, וזאת בלא שהוכחה יעילותה.
להסיר את 2012 הוחלט בבריטניה בשנת PPP במסגרת הרפורמה להתייעלות חוזי השירותים הרכים מחוזי הזיכיון, למעט בנסיבות חריגות שבהן אומתו היתרונות להכללתם.
החלטה זו התקבלה בעקבות ניסיון שלילי שנצבר משילובם של השירותים בפרויקטי התשתית בבריטניה וכדי להגביר את הגמישות בשינוי המפרט לאורך זמן, להקל על מבנה ההתקשרות בהקטנת מידת החיכוך עם המגזר הפרטי ולמנוע הכללה של פרמיית סיכון המקובלת בתמחורם אשר נועדה להפחית את סיכוני ההתקשרות עבור המגזר הפרטי בפרויקט.
על פי הגישה הרווחת בבריטניה, יש להגביל לטווח קצר את הספקת השירותים הרכים בחוזי ההתקשרות או לקבוע שיסופקו באמצעות חברות ממשלתיות מחוץ 678 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה להסכמי הזיכיון.
התקשרות לטווח קצר מאפשרת בחינה תקופתית של טיב השירות מול חלופות אחרות באמצעות קיומה של תחרות המיטיבה עם המדינה.
יתרה מזו, בבריטניה מקובל לערוך חוזי זיכיון המתירים למנהלי ההתקשרויות שיקול דעת בהוספה של השירותים הרכים או בהסרתם לאורך כל תקופת ההתקשרות, וזאת במחיר שהוסכם מראש וללא התדיינות ממושכת כדי להבטיח שצורכי הפרויקט .
159יסופקו בכל עת בפרויקט המכללה הלאומית לשוטרים הטיל חוזה הזיכיון על הזכיין אחריות בלעדית לספק שירותי לוגיסטיקה למשתמשי המכללה.
בחוזה הזיכיון נכללו שירותים רכים רבים והדבר הוביל למורכבות ההתקשרות.
יתרה מזו, לאורך השנים נתן הזכיין פרשנות להגדרתן של הפרות חוזיות בתחום התפעול והתחזוקה, ופרשנותו הייתה שונה מזו של עורכי המכרז.
בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים וכן בתשובת משטרת ישראל למשרד (להלן - תשובת משטרת ישראל) נאמר כי הכללת 2019 מבקר המדינה מדצמבר שירותים רכים בחוזה הזיכיון מקנה יתרונות שונים למזמינה, בפרט בהפחתת המחלוקות עם קבלני משנה שונים.
ואולם, משרד מבקר המדינה מציין כי לעיתים הכללה גורפת של שירותים רכים בלא לבצע בחינת תועלת פרטנית עלולה לפגוע ולעורר נקודות חיכוך ומחלוקות נוספות PPP-בתועלות הפרויקט המוקם במתווה ה עם הזכיין.
למשל, בפרויקט האמור הופרט בחלקו תחום ההדרכה, ולאחר מכן נמצאו פערים בין הצדדים בנוגע לפרשנות ההסכם והם שפגעו בצרכיה המקצועיים של משטרת ישראל.
גם בפרויקט קריית ההדרכה של צה"ל בנגב (עיר הבה"דים), שנוהל על ידי משרד הביטחון, הוכללו שירותים רכים רבים בהסכם הזיכיון.
עם זאת, במסגרת הליך הפקת הלקחים שערך המשרד הוחלט לבחון זכיינות קצרת-טווח עבור שירותים רכים בפרויקטים הבאים ובמקרים מסוימים על הוצאתם מתכולות הפרויקטים בהתאם ליתרונות היחסיים של המגזר הפרטי ולחלוקת הסיכונים, וזאת כדי להגביר ואת יעילותה.
PPP את גמישות ההתקשרות בחוזי בתשובתה של משטרת ישראל נאמר כי ניתן לכלול בהסכמי הזיכיון סעדים בגין הפסקת השירותים מצד הזכיין, למשל השהייתם וביצועם במקומו במקרים שבהם הוא אינו עומד בביצועם באופן הנדרש.
במקרים אלה יינתנו השירותים בידי המזמינה או בידי גורם מטעמה, והכול על אחריותו של הזכיין ועל חשבונו.
מחזיקים בגישות שונות לשילוב PPP עוד נמצא כי הגופים השונים שמנהלים חוזי השירותים הרכים בחוזי הזיכיון, זאת על אף הדמיון הרב בין הפרויקטים שהם .
49-47 ', עמ Her Majesty's Treasury, A New Approach to Public Private Partnerships )2012( 159 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי679 משרד האוצר | משרד האוצר | מנהלים בתחום הבינוי.
מנהלת הבינוי אינה כוללת שירותים רכים בחוזים, ואילו פרויקטי הבינוי של משרד הביטחון ושל חטיבת תשתיות ופרויקטים כללו שירותים אלו.
יתרה מכך, נמצא כי לא נעשית בכל פרויקט בחינה סדורה של התועלת בשילובו של כל אחד מהשירותים הרכים.
עולה כי אין מדיניות אחידה לבחינת התרומה של הכללת שירותים רכים בחוזי הזיכיון, ואף לא מתבצעות ככלל בחינות פרטניות של התועלת בהכללתם בטרם הוחלט להכלילם.
על מנהלי ההתקשרויות לבחון את התרומות הגלומות בשילובו של כל אחד מהשירותים הרכים מתוך היבטי חיסכון, יעילות, תועלת ומידת הפגיעה בגמישות התפעול לאורך כל תקופת ההתקשרות טרם הכללתו בחוזי הזיכיון.
נוכח המורכבות בהפעלת הסעדים הקבועים בהסכם הזיכיון, ראוי לבחון את האפשרות של התקשרות לזמן קצר עם הזכיין ביחס לאותם שירותים רכים שכדאיותם הוכחה, כדי להותיר את האפשרות לקבל בעתיד תמורה גבוהה יותר בעד ההשקעה.
כמו כן יש להתוות מנגנונים מוגדרים מראש ליישום מחלוקות או להפסקת רכישת שירותים אלו בהמשך הדרך.
חוסרים בהסכמי הזיכיון כאמור לעיל, שותפות ארוכת-שנים אינה מאפשרת לצדדים לצפות את כל האירועים העתידים להתרחש לאורך פרק הזמן.
עם זאת, איכותו של הסכם הזיכיון נמדדת בין היתר ביכולת לספק כלים מתאימים להתמודדות עם מאורעות בעתיד, ובפרט כאשר הסבירות להתממשותם גבוהה.
הרחבת פרויקטים בתשואת הזכיינים מגולם בין היתר רכיב הסיכון הטמון בהשקעה בפרויקט שמידת הצלחתו אינה ניתנת לחיזוי טרם הקמתו.
החשש מהקמת פרויקטים שאינם רווחיים, אשר יהפכו לנטל על הצדדים, מונע לעיתים התייחסות אובייקטיבית מתבקשת לסוגיות שיש לתת עליהן את הדעת במקרים של הצלחה.
לפיכך בחלק מהסכמי הזיכיון לא הוגדרה מערכת היחסים בין הצדדים בכל הקשור להרחבות הנדרשות בפרויקט אשר היה אפשר לחזותן מבעוד מועד.
להלן שתי דוגמאות לפרויקטים כאמור: 1 .
העיר על ההתדיינות 2016 דוח מבקר המדינה משנתפרויקט הנתיב המהיר: הממושכת של משרד התחבורה וחטיבת תשתיות ופרויקטים עם הזכיין 680 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה להרחבתו של חניון הנתיב המהיר מכיוון שמסמכי המכרז לא כללו אפשרות זו ואף לא מנגנון לקביעת תנאים למימושה, אף שהכללתה הייתה עשויה להגביר .
160את כדאיות הפרויקט ולמנוע מחלוקות, חיכוכים ואי-ודאות בנוגע להרחבה 2 .
בשל היעדר הצמדה למחירונים מוסכמים המכללה הלאומית לשוטרים: להרחבות בנייה בהסכמי הזיכיון, עלו פערים מול הזכיין, והדבר גרם לחיכוכים, לעיכובים בבנייה ואף לפגיעה בצורך המבצעי.
בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נמסר כי קשה לחזות את כל התרחישים האפשריים לשינויים שיידרשו בכל פרויקט.
לפיכך נקבעו מנגנונים מוסדרים ומפורטים הקובעים כללים ברורים להתנהלות הצדדים כאשר נוצר צורך לשינוי בפרויקט, ובפרט הם מגדירים את האפשרויות לשינויים פרטניים במקרים שבהם הסבירות למימושן גבוהה והמציעים נדרשים לתמחרן במסגרת הצעתם.
בתשובתה של משטרת ישראל צוין לעניין זה כי בפרויקט המכללה לשוטרים סוכמה הצמדה למחירון מקובל בשוק במסגרת נוהל עבודה פרטני.
משרד מבקר המדינה ממליץ כי מנהלי ההתקשרויות יקפידו לכלול בהסכמי הזיכיון התייחסות הולמת להרחבות העשויות להידרש לאחר בחינה של עלותם מול תועלתם, ובדומה לפרויקטים קודמים בהן ניתנה התייחסות לנושא.
עוד מומלץ לבחון הטמעה של שימוש במחירונים מקובלים להצמדת עלויות הבנייה בביצוע ההרחבות כחלק מהסכמי הזיכיון.
הגדרת מדדי רמת שירות פרויקטים המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי נועדו לספק רמת שירות גבוהה לאורך זמן והדבר בא לידי ביטוי בהגדרת התפוקות בהסכמי הזיכיון.
קביעת מדדי שירות ברורים עשויה להבטיח את האיכות הנדרשת ומפחיתה את חילוקי הדעות בין המדינה לבין הזכיינים.
אף שמדדי השירות משולבים בכל אחד מחוזי הזיכיון של הפרויקטים השונים, מצא משרד מבקר המדינה בעבר מקרים אחדים שבהם חסרו מדדי שירות מסוימים והיעדרם פגע בטיב השירות הניתן.
809 ', עמ 2016 ,"), "חברת כביש חוצה ישראל בע"מ 2016( א67 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי 160 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי681 משרד האוצר | משרד האוצר | :להלן שתי דוגמאות לחוסרים בתחום זה בהסכמי הזיכיון 1 .
, כי 2014 פרויקט הרכבת הקלה בירושלים: מבקר המדינה ציין בדוח משנת בחוזה הזיכיון ובתוכניות הפרטניות של הפרויקט לא הוגדרו מדדים של רמת השירות, ובהם התקינות של מכונת הכרטוס והתיקוף, אופן הגדרת תקלות ואיחורים ומדידת הטמפרטורה בקרונות.
מחלוקות שהתגלעו בין הצדדים בנושא זה לא לובנו ולא נקבעו מדדים ברורים ומוסכמים, דבר שגרם לקשיים בקביעת .
161רמת השירות ולפגיעה במקבליו 2 .
על2016 פרויקט כביש חוצה ישראל: מבקר המדינה העיר בדוח שפורסם בשנת פגיעה בטיב השירות בשל היעדר פירוט של מדדי השירות המבוקשים בהסכם הזיכיון.
על פי הדוח, הביקוש הרב לשימוש בכביש גרם לגודש תנועה בשעות מסוימות, אולם משתמשי הכביש נדרשים לשלם את מלוא האגרה מאחר שבהסכם הזיכיון לא נקבעה מהירות מינימלית לשירות ולא נקבע מנגנון מפצה באמצעות הנחה או בהחזר כספי של האגרה ששולמה עקב האטה ניכרת של .
162מהירות הנסיעה בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נאמר: "כחלק מכתיבת מסמכי המכרז ועדות המכרזים משקיעות מחשבה רבה באופן הגדרת מדדי השירות, בשים לב לצורך להגדרת מדדים מדויקים ככל הניתן מחד, ויכולת הבקרה עליהם בפועל מאידך.
" היעדר הגדרה של מדדי שירות עלול להוביל לחילוקי דעות עם הזכיינים, לפגיעה בטיב השירות ולפגיעה באיכות ביצוען של עבודות הפיקוח והבקרה.
לפיכך על מנהלי ההתקשרות לשפר את ההגדרה של מדדי השירות הרלוונטיים בכל אחד מהפרויקטים שבאחריותם.
בקרות ופיקוח תוכניות העבודה לביצוע פיקוח ובקרה על הפרויקטים נגזרות מהסכמי הזיכיון ונועדו לוודא שהזכיינים עומדים בכל התנאים המפורטים בהם במלואם.
שותפות ארוכת-שנים מחייבת לבצע מעקב ואכיפה אחר מילוי הדרישות תוך ניהול קשר רציף עם המגזר הפרטי כדי לוודא שהושגה תמורה בעד ההון הציבורי שהושקע.
על ), "הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים", עמ' 2014( א65 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי 161 .
818 '), "חברת כביש חוצה ישראל בע"מ", עמ 2016( א67 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי 162 682 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה מנהל ההתקשרות לוודא כי קנסות או בונוסים משולמים כנדרש ולהבטיח קיומו של .
163מנגנון פיקוח ובקרה יעיל המנוטר, מנותח ומאומת ללא הרף מקצועיות בעבודות הפיקוח והבקרה עבודות הפיקוח והבקרה מתבססות על איכותו של איסוף הנתונים.
בדרך כלל המגזר הפרטי אחראי לספק את הנתונים למגזר הציבורי באמצעות דוחות שוטפים שמפרטם ותדירותם מוגדרים מבעוד מועד בחוזי הזיכיון, ומידת התועלת המופקת .
164מהם תלויה במקצועיות הביקורת שמבצע המגזר הציבורי עליונותם של הידע והניסיון של המגזר הפרטי בהקמה ובתפעול של פרויקטי תשתית .
עקב כך, חלק 165עלולה לפגוע ביכולתו של המגזר הציבורי לפקח עליו ביעילות שוכרות שירותים של חברות הנדסה לשם ביצוע מעקב אחר התקדמות 166מהמדינות מקימות מערך תמיכה ממשלתי מרכזי המעסיק 167הפרויקט ולפיקוח עליו, ואחרות יועצים מקצועיים, האמון בין היתר על ביצוע עבודות אלו, אם בכל שלבי הפרויקט .
168ואם בנקודות רגישות בהקמתו ובתפעולו הלין מנהל רשות החברות הממשלתיות 2019 במכתבו למנכ"ל משרד האוצר מאוגוסט שלא באמצעות החברות הממשלתיות, שהן מוקד מומחיות PPP כי הקמת פרויקטי מטעם המדינה ומנהלות נכסי תשתית רבים, עשויה להביא לידי אובדן ידע ולפגיעה במומחיות ובניסיון הכרוכים בתכנון של תשתיות חיוניות, בביצוען ובתפעולן לאורך זמן.
עוד נכתב כי יש לפעול לכל הפחות לשילוב החברות הממשלתיות בעבודות .
PPP הפיקוח והבקרה בפרויקטי כי חברות התשתית 2019 מנגד, החשב הכללי כתב למנהל הרשות באוגוסט הממשלתיות מעורבות בפרויקטים במידה רבה לאורך שלבי הייזום והתכנון.
מעורבות זו מתבטאת בין היתר בנציגות חבריהן בוועדות המכרזים, בהיותן רשויות הממונות על חלק מהפרויקטים ואף בשימוש המקובל בהן גם לפיקוח על שלבי ההקמה וההפעלה של הפרויקטים.
178 'עמ, The World Bank, Public-Private Partnerships Reference Guide, Version 3 (2017) : ראו 163 .