HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 העיכוב בהקמת ת חנת שירות לשילוב בתעסוקה בשוק החופשי 1.
הדיונים מסוף 2 0 1 0 ועד ראשית 2 0 1 2: בתקופה שבה הבט"ל נשא באחריות לקידום תחנת שירות אחת, ניסח הבט"ל מספר מתווים להקמת התחנה.
נמצא כי ועדת המעקב אמנם דנה במתווים אלה, אך היא לא הגיעה להסכמות סופיות ביחס אליהם, עקב מחלוקות שהתגלעו בין משרדי הממשלה.
המחלוקות נסבו בין היתר על אוכלוסיית היעד של התחנה, ו על אופייה של התחנה, אם כספקית שירותים בלעדית או ככזו המפנה לשירותים חיצוניים (להלן - מרכז הכ וון).
כאמור לוועדת המעקב ולעומד בראשה לא הייתה סמכות להכריע במחלוקות.
אשר על כן, גם בפרק זמן זה לא גובש מתווה סופי להקמתה של תחנת שירות אחת.
החלטת הממשלה בעניין מרכזי ההכוון : בראשית שנת 2012 קיבלה הממשלה החלטה העוסקת באופן מפורט בהקמת תחנות שירות, שנקראו שם "מרכזי הכוון" (להלן - החלטת הממשלה בעניין מרכזי ההכוון) 55.
ההחלטה קבעה כי ועדת מכרזים בין - משרדית להקמתם ולהפעלתם של מרכזי הכוון וליווי תעסוקתי לשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, שהוקמה באחריות החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל)56 (להלן- ועדת המכרזים הבין -משרדית), בהתייעצות עם ועדת המעקב ליישום דוח לרון - תפרסם מכרז להקמת מרכזי הכוון ולהפעלתם; עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי המרכז הראשון יחל את פעילותו בינואר 2013 , כי מכרזים להקמת שני מרכזיםנוספים לפחות יפורסמו בשנים 2014 - 2013 וכי ההתקשרות עםהמפעילים תעשה על ידי הבט"ל 57 .
מהבדיקה עולה כי לאורך תקופת הדיונים בוועדת המכרזים הבין -משרדית ובצוותי המשנה שהקימה לא פסקו המחלוקות בין הגופים השותפים לוועדה.
בחלק מהסוגיות הנדונות הגיעו הצדדים לידי הסכמה, ובאחרות הם לא הגיעו להחלטה עד למועד סיום הביקורת.
(א) מאפייני תחנת השירות: ההסכמות שגובשו בוועדת המכרזים הבין-משרדית מעידות על כוונה להקמת תחנת שירות שונה מזו שעליה המליצה ועדת לרון: ועדת לרון דיברה על תחנה שתעניק טיפול שיקומי, ותרכז בתוכה את כלל שירותי הטיפול הנחוצים להשתלבות בעבודה; אולם המודל המתוכנן (שכאמור איננו סופי עדיין) מדבר על מרכז הכוון, שיעניק הכשרות קצרות בלבד ויתמקד בהשמה, ובמקרים רבים יפנה אנשים חזרה לגופים המשקמים (למשל לצורך הכשרות ארוכות או לתעסוקה נתמכת 58 ).
גם בנוגע לאוכלוסיית היעד, המודל הנוכחי אינו מכוון לסייע לכל האנשים עם מוגבלות המתאימים לשילוב בתעסוקה .
55 החלטה 4193 מינואר 2012.
56 בוועדת המכרזים הבין-משרדית שותפים משרדי האוצר, הכלכלה, הרווחה והבריאות והבט"ל.
57 גםהוועדה לשינוי כלכלי -חברתי (ועדת טרכטנברג) המליצה על הקמת מרכזי הכוון וליווי תעסוקתי, אשר יהיו כתובת אחת לאנשים עם מוגבלות המבקשים להשתלב בתעסוקה, ואשר יתכללו את הפעילות הממשלתית הקיימת בתחום.
היא המליצה להקצות לנושא סכום כולל של 330 מיליון ש"ח.
עיקרי המלצו ת הוועדה אומצו על ידי הממשלה (החלטה 3756 מאוקטובר 2011.
) 58 תעסוקה נתמכת היא מודל המשלב תעסוקה ושירותים תומכים, המיועד לאנשים אשר זקוקים לתמיכה כדי לעבוד בשוק החופשי, והמאופיין ביחסי עובד-מעביד, ראו פרק "שיעורים נמוכים של שילוב בתעסוקה נתמכת", להלן.
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בשוק החופשי, אלא רק לאלה מהם שעברו אבחונים רפואיים בבט"ל 59 , ובתנאי שאינם מקבלים קצבת הבטחת הכנסה.
(ב) המחלוקת בדבר העברה נוספת של האחריות להקמת תחנת השירות: בין השנים 2012 -2009 קידם משרד האוצר החלטות לפיהן האחריות על הקמת והפעלת תחנת השי רות תהיה בידי הבט"ל.
כאמור, גם ועדת המעקב החליטה בשנת 2010 .
שכך יהיהבתקופה שבין סוף שנת 2010 לאמצע שנת 2013 חזר הבט"ל והדגיש כי הוא הגוף המחזיק בכלל הנתונים על אודות אנשים עם מוגבלות, כי לו סניפים הפרוסים ברחבי הארץ, וכי בשל כך הוא הגוף המתאים להובלת הנושא.
עוד ציין הבט"ל - לנוכח דרישתו החוזרת ונשנית של משרד הכלכלה להיות המשרד שיוביל את הקמת התחנה - כי למשרד הכלכלה אין אחריות על טיפול ושיקום אנשים עם מוגבלות ועליו לטפל רק בהיבט המעסיקים.
למרות האמור, באפריל 2013 החליט הבט"ל, בתיאום עם נציגי משרדי האוצר וה כלכלה, כי האחריות להקמת תחנת השירות תועבר מהבט"ל אל משרד הכלכלה.
מנכ"ל הבט"ל הסביר לצוות הביקורת בספטמבר 2013 :את ההחלטה כדלקמן , הכוונה המקורית הייתה ]התחנות[ "בשלב התכנון הראשוני של הקמת מרכזי ההכוון שהמוסד לביטוח לאומי יתפעל אותם.
עם התקדמות העבודה ולא חר שהתמונה על ואופן פעולתו התבהרה, הגענו למסקנה שהאחראי על פעולתו ]התחנה[ תפקיד המרכז צריך להיות משרד הכלכלה".
הבט"ל נימק את החלטתו בנימוקים הבאים: (1) מאחר שהתחנה מיועדת להיות גוף משלים לבט"ל ולטפל בכל האנשים עם מוגבלות שהבט"ל אינו מטפל בהם, לבט"ל חשוב להיות מעורב בהיבטים המקצועיים של עבודתה, אך לאו דווקא בפיקוח על הפעלתה.
(2) אוכלוסיית היעד של התחנה עשויה לכלול גם אנשים שאינם מוגדריםכאוכלוסייה שבטיפול הבט"ל.
(3) המטרה המרכזית של התחנה היא השמה, ואילו ההתמחות המרכזית של הבט"ל היא בשיקום מקצועי.
למשרד הכלכלה ניסיון קודם בהפעלת מרכזים מסוג זה משרד מבקר המדינה מציין כי מרבית הטעמים המפורטים לעיל היו , לכאורה, ידועים לגורמים השונים עוד בתחילת הדרך.
העיכוב שחל בהשגת ההסכמות בין הגופים הביא לבזבוז זמן, ואלמלא כן ייתכן שכבר ניתן היה להתחיל בהפעלת תחנת שירות אחת במשרד הכלכלה.
בתשובתו מנובמבר 2013 מסר משרד האוצר כי ההעברה הנוספת של האחריות להקמת תחנת הבין[ השירות אינה "מהווה עיכוב של ההליכים וזאת משום שחברי ועדת המכרזים- ]משרדית ובפרט גורמי המקצוע בצוותי המשנה אינם מתח לפים וכל ההחלטות מתקבלות על ידם במשותף".
עוד מסר כי משרד הכלכלה יפעל בשיתוף שאר המשרדים הרלוונטיים לשינוי החלטת הממשלה בנושא, כך שהעניין יעוגן באופן פורמאלי.
משרד הרווחה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 מסר כי "העברת ההפעלה של מהמ]תחנת השירות[ המרכזוסד לביטוח לאומי למשרד הכלכלה נעשתה בניגוד לעמדת ועדת המעקב והייתה על בסיס של סיכום פנימי בין הביטוח הלאומי שחזר בו מהסכמתו להפעיל את .
59 ואובחנו כבעלי 20% נכות ומעלה.
יצוין שישנם אנשים עם מוגבלות שמסיבות שונות לא עברו אבחון רפואי בבט"ל (למשל, סביר כי אדם שצופה שיאובחנו לו 35% נכות, לא יטרח לעבור את הליך האבחון הרפואי של הבט"ל, בידיעה שלא יהיה זכאי לקצבה).
פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 155 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 תחנת השירות האחת לבין משרד האוצר.
החלטה זו בין השאר תביא להכנסת גורם שיקום נוסף.
והתוצאה תהיה ריבוי גדול אף יותר של משרדים העוסקים בשיקום.
משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור תשובות משרד האוצר ומשרד הרווחה, המעידות על המחלוקת המתמשכת בעניין הקמת תחנת השירות, ראוי כי הגופים המעורבים יקבעו מנגנון יעיל ליישוב המחלוקות.
מצב זה מדגיש את הצורך בקיומו של גורם מתכלל בעל סמכות הכרעה במחלוקות.
אי-הקמתה של תחנת שירות במשרד הרווחה לאנשים שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי 1.
ועדת לרון המליצה כאמור להקים גם תחנת שירות אחת, שתהיה כפופה למינהל שיקום שיוקם במשרד הרווחה, ואשר תיועד לאנשים עם מוגבלות שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי.
בהתאם להמלצתה תהליך הטיפול באדם עם מוגבלות יכלול בין השאר עיצוב תכנית טיפול פרטנית, הפעלה של מסגרות שיקום, טיפול בהסרת חסמים לשילוב בעבודה, מציאת מקומות עבודה מתאימים ושילוב בהם, תוך מתן ליווי בהתאם לצורך.
בביקורת עלה כי משרד הרווחה לא הקים את תחנת השירות הזו, וכי מינהל השיקום לא הוקם אף הוא.
גם ועדת המעקב לא דנה בהקמת תחנת שירות זו.
משרד הרווחה בתשובתו מנובמבר 2013 ציין כי "במידה ותחודש הפעילות להקמת מינהל אנשים עם מוגבלויות במשרד הרווחה, תתאפשר הקמת תחנת שירות אחת לכל השירותים, עבור כל קבוצות המוגבלויות שהמשרד מטפל בהן".
משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שמשרד הרווחה יפעל להקים את שני הגופים גם יחד - מינהל לשירותי השיקום ותחנת שירות אחת - בהקדם האפשרי.
בשנים 2012 -2011 פיתח אגף השיקום במשרד הרווחה מוקדי תעסוקה במחלקות לשירותים חברתיים שברשויות המקומיות, שמטרתם, בי ן היתר, לאתר ולמיין אנשים עם מוגבלות לשם קבלת שירותי תעסוקה שיענו על טווח רחב של צרכים, ולבצע ראיון מעמיק לאיתור מסוגלותם התעסוקתית ויכולתם להשתלב בתעסוקה.
במועד סיום הביקורת קיימים 38 מוקדי תעסוקה המופעלים על ידי העובדים והעובדות הסוציאליים שבמחלקות.
יצוין כי מוקדי תעסוקה אלו יכלו להציע לפחות חלק מהשירותים שאמורים להינתן בתחנת שירות אחת של משרד הרווחה.
בתשובתו מנובמבר 2013 ציין משרד הרווחה: "נכון להיום קיים מספר רב של שירותי תעסוקה מוגנת.
הקמת מוקדי תעסוקה במחלקות הרווחה אפשרו מעקב וקבלת שירות מקצועי לאנשים הפונים למחלקות הרווחה".
על אף האמור, מתשובות עיריות ירושלים ולוד למשרד מבקר המדינה מנובמבר ומדצמבר 2013 בהתאמה, עולה כי תקצוב בלתי סדיר של משרד הרווחה למוקדי התעסוקה מקשה על פעילותם השוטפת, ובפועל בשנת 2013 .
רוב פעילותם נעצרה בערים אלו 156 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הרווחה לפעול להקמת תחנת שירות לאנשים שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי כפי שהומלץ בוועדת לרון, כדי שהטיפול בהם לא יוזנח, בפרט לאור העובדה כי מרכזי ההכוון המתוכננים מיועדים רק לאנשים עם מוגבלות המתאימים לתעסוקה בשוק החופשי.
משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את חוסר היכולת לממש את המלצתה של ועדת לרון להפעיל את משרדי הממשלה באופן משולב באמצעות תחנת שירות אחת - למרות הסכמת רוב הגופים המעורבים בעניין בדבר חשיבות הקמתה.
במועד סיום הביקורת, שמונה שנים לאחר שאומצו המלצות ועדת לרון, טרם הסתיים אפילו הליך הניסוח של טיוטת המכרז להקמת תחנת שירות לשילוב בתעסוקה בשוק החופשי , שעליה המליצה הוועדה , וממילא המשרדים לא עמדו ביעדים שהציבה החלטת הממשלה להקמת מרכז ההכוון הראשון.
במשך השנים, לאחר שבוזבזו משאבים על מחלוקות בין -ארגוניות, נותרו רבות מ מחלוקות אלה ללא הכרעה; האחריות על הקמת תחנת השירות "נדדה" בין משרדי הממשלה והבט"ל; ואילו לגבי תחנת השירות שאמורה הייתה לקום במשרד הרווחה כמעט לא נעשה דבר.
יתר על כן, בהתאם למודל המתוכנן, תחנת השירות לא תספק מענה לרבים מהאנשים עם מוגבלות הזקוקים לכך.
הגדרות שונות של אנשים עם מוגבלות .
אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות היא רבגונית; היא כוללת מגוון רחב של אנשים בכל טווח הגילאים, שלהם לקויות שונות בדרגות חומרה ומורכבות שונות, ולעתים תכופות גם כפל לקויות.
בהתאם לכך ריכוז וייעול הטיפול באוכלוסייה זו מחייב הגדרה תפעולית של מיהו "אדם עם מוגבלות"; כך שבידי מקבלי ההחלטות תוצג תמונת מצב מדויקת ככל שניתן לגבי מספר האנשים עם מוגבלות, מאפייניהם (לפי משתנים כגון גיל, סוג מוגבלות, רמת תפקוד, מקום מגורים, השכלה ועוד) ו צורכיהם.
נתונים אלו יכולים לשמש בהמשך כמצע לגיבוש תכנית עבודה לאומית לקידום שילובם של אנשים עם מוגבלות בחברה בכלל ובתעסוקה בפרט60 .
בביקורת עלה כי בפועל לכל אחד מהגופים הגדרה תפעולית משלו לגבי מיהו אדם עם מוגבלות, ובהתאם - לאוכלוסיית היעד אשר לה הוא מקצה ממשאביו.
60 ראו פרק "היעדרם של גורם מתכלל ושל תכנית לאומית", לעיל.
עוד יצוין כי ביוני 1999 הגישה ועדה ליישום פרק התעסוקה בחוק השוויון את המלצותיה למנכ"ל משרד העבודה והרווחה (כשמו אז) (להלן - הוועדה ליישום פרק התעסוקה), במסגרתן קבעה כי יש צורך בתיחום ובהגדרה אופרטיבית ומדודה של המונח 'אדם עם מוגבלות', ואף הציעה הגדרה מעין זו (ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 52ב ( 2002 '), עמ 177-176 .
) פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 157 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עם מוגבלות בהסתמך על האבחונים שמבצעות ועדותיו הרפואיות, ומשרד הרווחה מאמץ הגדרה זו.
נכון למועד סיום הביקורת, על פי ההגדרה הזו של הבט"ל יש כ- 460,000 אנשים עם מוגבלות בגילאי עבודה .
גם לנש"ם הגדרה משלה, המבוססת בין היתר על הגדרות הבט"ל61.
מנגד הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) עורכת סקרים חברתיים , שבהם נשאלים הנסקרים בין היתר האם הם סובלים ממוגבלות ומהי מידת הפרעתה לתפקודיהם היומיומיים.
נציבות השוויון מתבססת על סקרים אלו לצורך ניתוחים סטטיסטיים, וכמוה גם המטה לשילוב, העורך עיבודים מיוחדים לנתוני הלמ"ס - על פי הגדרתו62 , אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות בגיל העבודה כוללת כ- 750,000 אנשים נכון לשנת 2011 .
יצוין כיהנתונים שנצברו בלמ"ס אינם מהווים תשתית מוסכמת לקבלת החלטות , תכנון וגיבוש מדיניות, ומשרד הרווחה והבט"ל אינם עושים בהם שימוש לשם כך .
עוד נמצא כי בדיונים בין-משרדיים קיים לעתים בלבול מושגי, כאשר כל גורם מתייחס להגדרות שהוא אימץ.
לדוגמה, בהליכים להקמת תחנת שירות אחת הציגו הבט"ל ומשרד הכלכלה, כל אחד מהם בנפרד את נתוניו, כדי שהם יהוו את הבסיס לתכנון התחנה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שהגופים הנדונים יוכלו לעבוד באופן מתואם, ראוי כי הם יקבעו הגדרות מוסכמות ואחידות, ככל שניתן, אשר ישמש ו בין היתר בדיונים בין-משרדיים ו לצורכי קביעת מדיניות.
חוסר מיקוד באוכלוסיות בעלות פוטנציאל גבוה להשתלבות בעבודה .
אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות היא אוכלוסיה מגוונת ביותר , בקרבה קיימות תת י-קבוצות אשר להן סיכויים גבוהים יותר להפיק תועלת מפעולות שיקום תעסוקתי ולהשתלב בעבודה.
ממחקרים של הבט"ל עולה כי אנשים מהקבוצות הבאות יהיו בעלי פוטנציאל גבוה יותר להשתלבות בעבודה : צעירים; כאלו שנקבעו להם דרגות נכות נמוכ ות יחסית; בעלי עבר תעסוקתי; אנשים שחלף זמן קצר יחסית מאז שאובחנו להם אחוזי נכות בבט"ל.
ועדת המעקב ליישום דוח לרון הדגישה את החשיבות של מיקוד מאמצי השיקום בקבוצות שניתן להשיג בהן תוצאות, ובקבוצת הצעירים בפרט.
ראו בפרק "היעדר ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות הציבורי", להלן 62 המטה לשילוב כולל בנתוניו רק את מי שיש לו בעיה הנמשכת שישה חודשים או יותר והמפריעה או מפריעה מאוד לתפקוד היומיומי.
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ניתוח הקבצים שהתקבלו במשר ד מבקר המדינה מצביע על למעלה מ - 79,000 אנשים עם מוגבלות בעלי כשירות רפואית לשיקום כלשהו, שעל פי העקרונות שהוצגו לעיל יש להם פוטנציאל שיקומי גבוה, ואפשר היה לרכז בהם את מאמצי השיקום.
אולם בפועל שיעור גבוה מהם (מעל 76% ) לא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי מגורם כלשהו (יובהר כי לא כולם מתאימים או זקוקים לשיקום)63.
אי-התמקדות באנשים שחלף זמן קצר יחסית מאז שאובחנו להם אחוזי נכות ובצעירים: ממחקר של הבט"ל עולה כי למשך השהות במערכת הקצבאות השפעה שלילית על הסיכוי של אדם להפסיק לקבל קצבה, כך שכל שנה נוספת שבה משולמת לאדם קצבה מקטינה את סיכויו לצאת ממערכת הקצבאות ב-%464 .
כאמור גם לצעירים פוטנציאל גבוה יותר להשתלב בתעסוקה מאשר למבוגרים.
מנתוני קוב ץ אגף השיקום במשרד הרווחה עולה כי בחמש השנים האחרונות 65 הוא נתן שירותי שיקום תעסוקתי ל כ- 7,600 .
אנשיםנמצא כי השיקום ניתן בהיקפים דומים לכל קבוצות הגיל.
עוד נמצא כי לכ -68% מקרב קבוצה זו אובחנו אחוזי הנכות לפני עשור או יותר, לעומת כ-10% בלבדשאובחנו במהלך חמש השנים האחרונות ; לשון אחר, מרבית מקבלי השיקום שוהים זמן ארוך במערכת הקצבאות.
מנגד, מנתוני הבט"ל עולה כי באגף השיקום בבט"ל ניכרת בחמש השנים האחרונות פעילות שיקום ענפה בקבוצת הצעירים (כמחצית מהאנשים שהחלו שיקום בתקופה זו הם בני 29-18 ) ובמי שאובחן בעשור האחר ון, בין היתר במסגרת איתור יזום שמבצע אגף השיקום החל משלהי שנת 2012 בקרב מצטרפים חדשים לקצבת נכות.
משרד הרווחה, בתשובתו מנובמבר 2013 , ציין כי בשנה האחרונה הוא "פיתח כלים להערכת מסוגלות תעסוקתית ושיקום תעסוקתי היכולים להעריך פוטנציאל להשתלבות בעבודה.
דבר זה יאפשר בשלב הבא, התמקדות באוכלוסיות בעלות פוטנציאל גבוה להשתלבות בעבודה".
אי-התמקדות בבעלי עבר תעסוקתי: ניסיון התעסוקה שצבר אדם לפני קבלת הקצבה משפיע לחיוב על סיכויו להשתלב חזרה בתעסוקה66.
בביקורת לא נמצא כי אגף השיקום בבט"ל מתמקד במי שיש לו עבר תעסוקתי, אף על פי שכאמור זהו קריטריון המופיע במחקרים של הבט"ל עצמו כגורם המשפיע על הפוטנציאל להשתלבות בעבודה.
כך, למרות שבקרב כ - 8,000 נפגעי עבודה מקבלי קצבה שאובחנו במהלך חמש השנים האחרונות ושהם כשירים רפואית לשיקום תעסוקתי בבט"ל 67 (קבוצה בעלת פוטנציאל שיקום גבוה על פניו) , כ-43% אינם עובדים - רק כ -9% קיבלו שירותי שיקום באגף השיקום של בט"ל.
63 להסבר על הגדרת הקבוצה שהיא בעלת כשירות רפואית לשיקום תעסוקתי ועל שיעור מתן שירותי שיקום, ראו בפרק "שיעור גבוה של אנשים עם מוגבלות שלא קיבל ו שירותי שיקום תעסוקתי", לעיל.
64 ,אופיר פינטו, מינהל המחקר והתכנון, המוסד לביטוח לאומי ההסתברות להצטרף אל מערכת קצבת הנכות ולצאת ממנה, ינואר 2013 ', עמ20.
65 מראשית שנת 2008 ועד מחצית שנת 2013.
66 ההסתברות להצטרף אל מערכת קצבת הנכות ולצאת ממנה, ראו הערת ש וליים 64 'לעיל, עמ 3.
67 שגילם נמוך מ-60 והם בעלי20% .
נכות לפחות פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 159 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 3.
אי-התמקדות בבעלי דרגות נכות נמוכות: מחקר של מכון ברוקדייל והבט"ל הצביע על כך ששיעור ניכר מקרב האנשים עם דרגות נכות נמוכות אינם עובדים68 .
לאורזאת ניתן היה לצפות שגם לאנשים אלה יינתן מענה שיקומי בהתאם למוגבלותם.
נמצא כי מי שדרגת נכותם 39%-10% זכאים לשירותי שיקום מאגף השיקום של הבט"ל בלבד, אך זכאותם זו תלויה בעמידתם בקריטריונים שונים, ובכללם הדרישה שהאדם יהיה מתאים לתעסוקה בשוק החופשי בשכר מינימום לפחות.
יוצא שמרבית האנשים שדרגת נכותם היא עד 40% אינם זכאים לשירותי שיקום תעסוקתי.
חברי קבוצה זו (המונה לפחות ,000145 איש69 ) זכאים לעתים לקצבת הבטחת הכנסה70 , או שהם יכולים ליהנות בעקיפין מתמריצים שונים שמציע משרד הכלכלה למעסיקיהם, אך אין להם מענה בתחום השיקום התעסוקתי.
מיעוט בני נוער המשתתפים בתכניות מעבר .
נכון ליוני 2013 לומדים בישראל מתוקף חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח - 1988 (להלן- חוק חנ"מ), כ- 67,000 ,תלמידים עם מוגבלות מהם כ- 10,000 בני נוער בשכבות י'-י"ב.
לצעירים אלה, עם סיום לימודיהם, פוטנציאל גבוה יותר להשתלב בעולם התעסוקה מאשר לאנשים עם מוגבלות המקבלים קצבת נכות במשך שנים רבות.
רבים מצעירים אלו אינם מועסקים לאחר סיום לימודיהם , וכתוצאה מכך חלקם סובלים מבידוד חברתי, מדימוי עצמי נמוך , ממצוקה רגשית וממצב כלכלי קשה.
אחד החסמים המרכזיים להשתלבותם בתעסוקה של אנשים עם מוגבלות ובפרט של הצעירים מביניהם הוא מידת ההשכלה ו מידת מיומנויות הביצוע שלהם.
מענה מרכזי שאמור לסייע לצעירים עם מוגבלות לצלוח את המעבר מתקופת בית הספר לתקופה שלאחריה, הוא תכנית מַעבר (להלן - תכנית מַעבר).
ועדת לרון עמדה על חשיבות הנושא והמליצה לעודד פיתוח תכניות שיחזקו את עצמאות ם של תלמידים עם מוגבלות ואת שילובם בקהילה, ובכלל זה יאפשרו לשלבם במסגרות תעסוקה.
גם הממשלה, בהחלטתה מינואר 201271 , התייחסה לנושא תכניות מעבר וציינה כי היא רושמת את הודעתו של שר הרווחה, כי בכוונתו להפעיל בתיאום עם משרד החינוך ומשרד האוצר תכנית מעבר המיועדת להכנת בני נוער עם מוגבלות למעבר מבית הספר לעולם העבודה.
68 בעלי מוגבלות בגיל העבודה בישראל, ראו הערת שוליים 24 'לעיל, עמxiii.
69 אנשים בני60 ומטה עם 39%-10% ,נכות, הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי כלשהו.
כאמור ייתכן שחלקם אינו מתאים או אינו זקוק לשיקום תעסוקתי.
ממי שתביעתם לקצבת נכות מביטוח לאומי נדחתה, מקבלים קצבת הבטחת הכנסה 71 החלטה 4193 .
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שני משרדים עיקריים עוסקים בתכניות מעבר- משרד הרווחה, בעיקר באמצעות אגף השיקום במשרד, ומשרד החינוך באמצעות האגף לחינוך מיוחד (להלן - אגף חנ"מ)72 .
אוכלוסיית היעד של תכניות מעבר היא נערים ונערות בני 18-16 עם מוגבלויות פיזיות, חושיות ולקויות למידה מורכבות עם הנמכה קוגניטיבית, הלומדים בבתי ספר רגילים במסגרת שילוב או במסגרת כיתות חנ"מ, וכן בני נוער בגיל 21-16 .
הלומדים בבתי ספר לחינוך מיוחד 1.
:תכניות מעבר כוללות שלושה רכיבים מרכזיים (א) פיתוח זהות אישית והכוונה עצמית לצעירים עם מוגבלות, שבתום התכנית יאפשרו להם בחירה בעיסוק משמעותי לחיים והשתלבות בו; (ב) גיבוש ידע עיוני על עולם העבודה; (ג) הזדמנות להתנסות בעבודה - התנסות מעשית במסגרות תעסוקתיות שונות.
שני הרכיבים הראשונים בתכנית המעבר הם באחריותו ובטיפולו של משרד החינוך, ואילו הרכיב השלישי, ההתנסות המעשית - אפשר שיינתן במסגרת אגף חנ"מ במשרד החינוך או במסגרת שיתוף פעולה של אגף חנ"מ ומשרד הרווחה.
ההתנסות המעשית כוללת התנסויות במסגרות שונו ת - תעסוקה נתמכת, תעסוקה מוגנת ואף תעסוקה בשוק החופשי.
במהלך השנה האחרונה לתכנית אמורים כל נער ונערה להשתלב במסגרת הבאה בחייהם לפי בחירתם: שירות צבאי, שירות לאומי, לימודים על - תיכוניים/אקדמיים, תעסוקה בשוק החופשי או מסגרת תעסוקתית אחרת הולמת.
יודגש כי לתכניות מעבר מספר יתרונות, שהמרכזי מביניהם נעוץ בקשר שבין משרד הרווחה למשרד החינוך; התלמידים שמשולבים בהתנסות מעשית במסגרת משרד הרווחה מוכרים לו, ועל כן בהגיעם לגיל 21 (או18 ), עם יציאתם מחסות אגף חנ"מ, הם עוברים לטיפול משרד הרווחה וכך סיכוייהם לקבל שירותי שיק ום תעסוקתי, אם יזדקקו לכך, גדֵלים.
יודגש כי הגדלת מספר התלמידים המשתתפים בתכניות מעבר בשיתוף משרד הרווחה, יאפשר למשרד הרווחה כגוף קולט להכיר את התלמידים ולעקוב אחר ה שתלבותם בתעסוקה ואחר מידת ההתמדה בה לאחר סיום לימודיהם.
מהביקורת עולה כי על אף שבכל המסגרו ת של החינוך המיוחד בשכבות י '-י"ב לומדים כ- 10,000 תלמידים, המהווים פוטנציאל להשתתפות בתכניות מעבר, רק כ -7% .
מהם משתתפים בתכניות אלו 2.
עמדת משרד הרווחה היא שתכניות מעבר הן נושא שיש לאמצו כפרויקט לאומי, וכי יש להפוך אותן לתכנית לאומית, אשר תהווה חלק מזכויו תיהם של בני הנוער כהכנה לקראת בגרות.
כך ניתן יהיה, בין היתר, לשנות את תמונת המצב העגומה של מאות אלפי אנשים עם מוגבלות החיים מקצבת נכות ללא תעסוקה, על ידי הנעתם להשתלבות יצרנית בחברה ובעבודה החל מגיל צעיר.
אפשר היה לצפות כי הפעלת תכנית המעבר תלווה בתכנית מפורטת ו מגובה תקציבית, שמטרתה מיצוי מלא של פוטנציאל המשתתפים גם אם במהלך של מספר שנים.
2% מתקציב אגף השיקום שבמשרד הרווחה - 300,000 ש"ח - יועד לתכניות מעבר.
72 אגף חנ"מ מספק מתוקף חוק חנ "מ שירותים הנדרשים לתלמידים עם מוגבלות בני 21-3 , .
והמאובחנים כבעלי לקויות למידה, בעיות תקשורת, לקויות חושיות ולקויות מורכבות אחרות באגף חנ"מ כלולים בתי ספר לחינוך מיוחד, כיתות חינוך מיוחד בבתי ספר רגילים וכן ילדים בתכניות השילוב, המשולבים בכיתה רגילה בבית ספר רגיל וזכאים לתוספת של הוראה וכן לשירותים מיוחדים.
פעולות הממשלהלשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה 161 .
:שם הדוח פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד הרווחה, בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 , חזר על עמדתו כי יש להפוך את תכניות המעבר לתכנית לאומית, וציין כי "תכניות מעבר הינן אחד מהכלים החשובים ביותר להכנת בני נוער להשתלבות עתידית בעולם העבודה".
לדעת משרד מבקר המדינה, לאור ההסכמה בקרב אנשי המק צוע בדבר יתרונותיהן של תכניות המעבר, ובשל עצם היותן מקדם הצלחה בכל הנוגע לקידום שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, ראוי שמשרד הרווחה יפעל כדי להעלות ככל הניתן את שיעור ההשתתפות בהן.
ראוי על כן כי תאומץ עמדתו של משרד הרווחה כך שתוכניות המעבר יהוו חלק מזכויותיהם של בני נוער עם מוגבלות כהכנה לקראת הבגרות וההשתלבות בתעסוקה.
שיעורים נמוכים של שילוב בתעסוקה נתמכת .
ועדת המעקב ליישום דוח לרון החליטה בראשית דרכה להתמקד בשני נושאים עיקריים מתוך הדוח - קידומו של תיקון החקיקה לחוק הבט"ל, שיעודד מקבלי קצבת נכות כללית להשתלב בתעסוקה (התיקון יושם בהמשך בחוק לרון), והגדלת שיעור השילוב של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה נתמכת73 .
:קיימים שלושה סוגי תעסוקה לאנשים עם מוגבלות 1.
;תעסוקה עצמאית בשוק החופשי 2 .
תעסוקה נתמכת- מודל המשלב תעסוקה ושירותים תומכים, והמיועד לאנשים עם מוגבלות אשר זקוקים לתמיכה כדי לעבוד בשוק החופשי, ובכלל זה להכשרה לקראת שילוב בעבודה, לרכישת מיומנויות בעבודה ולתמיכה וליווי לאורך זמן לאחר ההשמה במקום העבודה.
תעסוקה זו מאופיינת ביחסי עובד -מעביד ולעתים בתשלום שכר מינימום מותאם 74; 3.
תעסוקה מוגנת - מיועדת לאנשים עם מוגבלות אשר בשל מוגבלותם ומיומנויותיהם התעסוקתיות הנמוכות אינם מסוגלים להשתלב בתעסוקה נתמכת או בתעסוקה עצמאית.
מדובר בהעסקה במפעלים שמספקים קווי יצור של מוצרים שונים, או בענפי שירות ברמות תפעול שונות התואמות את יכולותיהם של המועס קים בהם (להלן - מפעלים מוגנים).
לאלו ניתן תגמול כספי בהתאם לפעילותם התעסוקתית ותפוקות עבודתם (להלן - גב"ע75 ), שעליו מוסיף משרד הרווחה לעתים סובסידיות משלו.
בתעסוקה מוגנת לא מתקיימים יחסי עובד-מעביד.
על פי עמדת משרד הרווחה, ההשמה בתעסוקה נתמכת מהווה חלופה מועדפת לתעסוקה מוגנת, והינה חלק מהרצף התעסוקתי שבו פועל המשרד לניוד אנשים עם מוגבלות.
ועדת לרון התייחסה לנושא זה, וציינה כי "ההערכה היא שלפחות 40% מן המועסקים בתעסוקה מוגנת יכולים להשתלב בתעסוקה נתמכת".
73 בשני נושאים אלה התמקדה עתירה לבג"ץ: בג"ץ 10750/06 גרואר נ' המוסד לביטוח לאומי (פורסם במאגר ממוחשב, 24.
) 74 שכר עבודה המותאם ליכולת עבודתו של אדם עם מוגבלות (נמוך משכר המינימום), על פי אבחונים שעורך המטה לשילוב על פי חוק; ראו פירוט בנושא בפרק "תמרוץ מעסיקים בשוק הפרטי", להלן.
75 ,גמול בעבור עבודה; ראו מבקר המדינהדוח שנתי 45 ( 1995 '), עמ 415-412 .
שם הדוח: פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1.
גם ממשלת ישראל הכירה בחשיבות הנושא, ובינואר 2012 החליטה76 להנחות בין היתר את מנכ"ל משרד הרווחה , לבצע במהלך אותה שנה את הפעולות הנדרשות לצורך הבטחת רצף תעסוקתי למעבר מתעסוקה מוגנת לתעסוקה נתמכת, לרבות בניית תכנית מוסדרת, הכוללת מסלול המיועד לשיקום עובדים לצורך מעבר מתעסוקה מוגנת לתעסוקה נתמכת.
הבדיקה העלתה כי משרד הרווחה לא יישם את החלטת הממשלה, וממילא לא הכין תכנית מוסדרת שעניינה מעבר מתעסוקה מוגנת לנתמכת, כפי שנדרש.
ועדת לרון, בהתייחסה לנושא זה, המליצה כי תגובש תכנית מפורטת לקליטת אנשים עם מוגבלות בתעסוקה נתמכת, ובכלל זה לקליטה של 2,500 אנשים עם מוגבלות במסלול של תעסוקה נתמכת באגף השיקום במשרד הרווחה בפרק זמן של חמש שנים .
יצוין כי ישנם לפחות 77,000 איש ש עשויים להתאים לשיקום כלשהו באגף השיקום במשרד הרווחה, ולפחות חלק מקבוצה זו עשוי להתאים לתעסוקה נתמכת.
בפועל, מתוך 2,500 אנשים שהיו צריכים להיקלט במסלול ש ל תעסוקה נתמכת באגף השיקום במשרד הרווחה, בהתאם להמלצות ועדת לרון, רק 58% (כ- 1,450 אנשים) קיבלו במסגרתו שירותים של תעסוקה נתמכת במהלך חמש השנים האחרונות.
משרד הרווחה רואה בתעסוקה נתמכת כלי בעל חשיבות מכרעת לסיוע בהשתתפותם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה.
על פי הוראות התקנון לעבודה סוציאלית (להלן - תע"ס), על המסגרות לתעסוקה מוגנת להוות, עד כמה שאפשר, מקום תעסוקה זמני מתוך מגמה להכין אדם לתעסוקה בשוק החופשי77 .
מניתוח הקבצים עולה כי יש כ - 7,000 אנשים הנמצאים במסגרות מוגנות השייכות לאגף שיקום שבמשרד הרווחה.
בתכניות העבודה של משרד הרווחה לשנים 2012 -2009 , הוא קבע יעדים בנוגע להעברתם של אנשים עם מוגבלות פיזית78 ממסגרות תעסוקה מוגנת למסגרות תעסוקה נתמכת ( 100 ,250 ,300 ו-300 אנשים בהתאמה).
כלומר היעד שקבע משרד הרווחה לאותן ארבע שנים היה 950 אנשים שיקודמו לתעסוקה נתמכת.
על אף האמור לעיל, נמצא כי החל משנת 2008 ועד למועד סיום הביקורת רק370 .
אנשים עברו מתעסוקה מוגנת לתעסוקה נתמכת יוצא אפוא כי למרות החשיבות שראו ממשלת ישראל וועדת לרון בקידום אנשים עם מוגבלות על פני רצף התעסוקה, ובפרט בשילובם בתעסוקה נתמכת, הרי שבפועל משרד הרווחה פעל באופן מצומצם בנושא זה.
משרד הרווחה, בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 , ציין כי הוא "פיתח רפורמה לניוד אנשים ממפעלים מוגנים לשוק העבודה הפתוח.
אך לא ניתן ליישם תכנית זו בהיעדר לכך תקציב".
כך גם לגבי שירותים נוספים שפיתח משרד הרווחה בהקשר זה, אשר "בהיעדר .
2 ,; ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 52 ב( 2002 '), עמ180.