HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת * השינויים בערך מוחלט, ללא עודפים וללא תקנות רזרבה.
מהנתונים שבלוח אפשר ללמוד כי במהלך השנה מתבצעים שינויים בהיקף גדול מאוד, שכוללים תוספות והפחתות בתקנות, כאשר בחלק מהשנים הסכום הכולל של השינויים דומה לסכום התקציב כולו, או אף גדול ממנו.
עוד עולה מהלוח כי שיעור ניכר מהסכומים מועברים בסוף השנה.
חלק מהשינויים המתבצעים בסוף השנה נועדו לה תאים את התקציב לביצוע בפועל, על מנת לכסות חריגות שנוצרו במהלך השנה באמצעות העברות תקציב מתקנות שבהן הביצוע היה קטן מהתקציב.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 533 .
משרד מבקר המדינה כבר העיר בעב ר65 על השינויים הרבים שמתבצעים בתקציב מדי שנה ועל ששיעור גדול יחסית מהשינויים מתבצע בסוף השנה.
בין היתר כתב כי ביצוע שינויים רבים במהלך השנה מעיד כי התקציב המקורי אינו משקף דיו את צורכי המשרד ואת פעילותו המתוכננת, וכי ככל שמספר השינויים וסכומיהם גדולים יותר, גוברת אי-הוודאות בפעילות ם של משרדי הממשלה והם מתקשים לנצל ביעילות את התקציב העומד לרשותם.
כן כתב כי ככל שהשינויים מתבצעים במועד מאוחר יותר, המשרדים מתקשים ליישם את תכניות העבודה שלהם ולנצל את תוספות התקציב המועברות להם.
אג"ת כתב בתשובתו: "תזרים המזומנים ת נודתי ומושפע ממשתנים אקסוגניים שאינן ניתנים לצפייה מראש, וביניהם: התנגדויות, העתקת תשתיות לא ידועות, גילוי קברים ועתיקות, ושאר משתנים שעלולים לעכב את הפרויקט.
כפועל יוצא של תנאי חוסר הוודאות, מתבצעות במהלך השנה הסטות מזומן בין תקנות שונות בתקציב על פי קצב התקדמות הפרויקטים העדכני".
משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות תשובת אג"ת, הנתונים המובאים לעיל מעידים ששיעור ניכר מהסכומים שתוקצבו בתקנות התקציב שינו את ייעודם במהלך השנה.
הדבר מעיד במבחן התוצאה על תחזיות לא מדויקות בדבר התקדמות הפרויקטים, על תכנון לא נכון של הפעולות או על היערכות לא מספקת לקראת ביצוע הפעולות.
באופן זה התקציב גם אינו ממלא את ייעודו - מתן ביטוי כספי לתכנית העבודה של משרד התחבורה, אינו משקף את אופן הביצוע של הפעולות המתוכננות ואינו משמש כלי לבקרה על המשרד.
משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר כמה פעמים על שדברי ההסבר שמגיש אג"ת לוועדת הכספים בכנסת בצירוף לבקשות לשינויי תקציב אינם מפורטים דיים, ולעתים אינם מפרטים מידע רלוונטי למהות הבקשה ואת הנימוקים לה.
כבר בשנת 2005 הודיע אג"ת למשרד מבקר המדינה כי בכוונתו לגבש נוהל לגבי אופן עבודתו עם יתר משרדי הממשלה, בין השאר בנוגע לפניות של המשרדים לשינויים תקציביים.
הדבר נועד לשפר את הניהול השוטף של התקציב, ובכלל זה את הטיפול בשינויים בתקציב66 .
משרד מבקר המדינה העיר לאחרונה כי עד לספטמבר 2013 לא הכין אג"ת נוהל עבודה זה67 .
בשנת2007 העיר משרד מבקר המדינה על כך שבפניות התקציביות לא מציינים את התקציב המקורי בפריטי התקציב המופיעים בפנייה.
עוד העיר על מקרים שבהם .
65 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57ב (2007 ), "ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה", עמ' 236-235 .
וכןדוח שנתי 65ג (2015 '), "סוגיות בתקציב מערכת הבריאות", עמ 583-580.
66 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55ב (2005 ), בפרק "תקציב המדינה- תהליך הכנתו ועדכונו", עמ' 252.
67 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 ), בפרק "סוגיות בתקציב מערכת הבריאות", עמ' 579 , 589-588.
לקבלת החלטה אוחדו כמה העברות תקציביות לפנייה אחת מבלי שצוינו בדברי ההסבר הטעמים לכל אחת מההעברות68.
בתגובותיו של שר האוצר בנושא העתירה לבג"ץ, הוא כתב כי משרד האוצר פועל בשיתוף ה כנסת לגיבוש נוהל עבודה שישפר את אופן הגשת הבקשות לשינויים לוועדת הכספים.
טיוטת הנוהל מנובמבר 2014 שנמסרה לנציגי משרד מבקר המדינה קובעת, בין היתר, כלהלן: הפניות התקציביות יועברו לחברי ועדת הכספים כשבוע לפני הדיון; יינתנו תשובות על שאלות חברי הוועדה עוד לפני שהוועדה תדון בנושא; דברי ההסבר לבקשות יורחבו ויכללו גם מידע על "היסטוריית" תכניות התקציב הנכללות בבקשה כמו התקציב המקורי שאושר בתכנית והתקציב על שינוייו; ב דיון בבקשות ישתתפו, במידת הצורך, נציגים ממשרד האוצר ומהמשרד הרלוונטי.
במועד סיום הביקורת עדיין לא גובש נוסח סופי של נוהל זה, ובפועל - אף שכלל לא נדרש נוהל חדש כדי שאג"ת ירחיב את דברי ההסבר כאמור - דברי ההסבר המוגשים לוועדת הכספים בצירוף לבקשות לשינויים עדיין לא הורחבו ואינם כוללים את כל הנתונים הרלוונטיים לקבלת החלטה, לרבות התקציב המקורי שאושר בפריטי התקציב הכלולים בבקשה והשינויים שחלו בו במשך השנה.
עוד מצא משרד מבקר המדינה כי לעתים נכללים באותה פנייה תקציבית סוגים שונים של העברות תקציב, באופן שאינו מאפשר לעקוב אחר ההעברות בין פריטי התקציב השונים, ובלי שמפורטים בדברי ההסבר כל השינויים והטעמים לביצועם.
יש לציין כי לעתים פנייה תקציבית אחת כוללת עשרות ואף מאות שינויים בתקנות.
לדוגמה, בדצמבר 2015 הגיש אג"ת לוועדת הכספים פנייה שכותרתה "שימוש ברזרבה הכללית לשנת 2015 ".
בדברי ההסבר לפנייה נכתב כי היא נועדה לתקצב סך של כ-824 מיליון ש"ח במזומן בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה על מנת להתאים את תקציב המזומן לקצב הביצוע בפועל של התחומים השונים, והוצגה חלוקה של הסכום האמור על פי תחומי הפעילות השונים.
בפועל כללה הבקשה לא רק העברה מהרזרבה הכללית לסעיף תקציב פיתוח תחבורה, אלא גם העברה של תקציב הוצאה בין התכניות השונות שבסעיף, שינויים פנימיים בין התקנות שבתכניות, וכן שינויים בהרשאה להתחייב.
כל אלה לא באו לידי ביטוי בדברי ההסבר של התקציב.
מכיוון שהפנייה כללה שינויים בלא פחות מ -219 תקנות שונות, הרי שבהיעדר הפרדה בין סוגי השינויים השונים, קשה מאוד לעקוב אחריהם.
68 ,מבקר המדינה דוח שנתי 57ב (2007 ), בפרק "ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה", עמ' 250-249.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 535 .
משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי עליו להימנע מהגשת דברי הסבר לא מסודרים שאינם מאפשרים לעקוב בנפרד אחר סוגי השינויים השונים.
כמו כן עליו לקדם בהקדם את השיפורים הנדרשים בכל הנוגע לשינויים תקציביים על מנת להגביר את השקיפות כלפי ועדת הכספים ולאפשר לה למלא כיאות את תפקידה לפקח על השינויים התקציבים ולקבוע אם לאשרם.
הדבר יגביר גם את השקיפות כלפי הציבור, ויאפשר מעקב אחר מידת ניצול התקציב ואחר אופן השגת המטרות שלשמן מוקצים סכומים מהתקציב.
בחינת הנתונים ברמת תכניות התקציב מעלה שרמת הדיוק של התקצוב (כלומר - המידה שבה הביצוע בפועל תאם את התקצוב המקורי) נמוכה לעומת רמת הדיוק ברמת תחומי פעולה וסעיפים, ובכל שנה היו בחלק מתכניות התקציב פערים בין התקציב המקורי לביצוע.
תופעה זו רווחת במיוחד בתכניות הנוגעות לתחומי פעילות של פיתוח מערכות תח "צ והסעת המונים ופיתוח של רכבות כבדות.
להלן בלוח 15 מוצגים נתונים על שיעור הביצוע לעומת התקציב המקורי ברוטו בתחומי פעילות אלה: .
לוח 15 : שיעור הביצוע בתקציב ההוצאה לעומת התקציב המקורי ברוטו , תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 .
רכבות כבדות 147% 111% 121% 131% 113% .
תח"צ והסעת המונים 72% 113% 82% 45% 127% .
מהנתונים בלוח עולה כי בכל אחת מהשנים שנבדקו התכניות בתחום הפעילות של רכבות כבדות תוקצבו בחסר, וביצוע תקציב המזומן היה גדול בעשרות אחוזים מהסכום שתוקצב.
אשר לתכניות בתחום הפעילות של תח "צ והסע ת המונים, בכל אחת מהשנים היו אי-דיוקים בתקצוב - בחלק מהשנים היה תת- תקצוב ובחלק מהשנים תקצוב ביתר בשיעור 55%-18% , דהיינו תקצוב בחסר או תקצוב ביתר של מאות מיליוני ש"ח ואף מיליארדי ש"ח.
הדבר מעיד, כאמור, על תכנון לקוי של הפרויקטים, או על היערכות לא מספקת להוצ אה לפועל של הפרויקטים ועל כושר ביצוע מוגבל בשלבים השונים, ובא לידי ביטוי באי-ביצוע התכניות של משרד התחבורה במשך השנים.
משרד מבקר המדינה בדק את מידת ההתאמה בין תקציב ההוצאה המקורי לבין הביצוע גם ברמת תקנות התקציב.
נמצא כי בכל אחת מהשנים היו תקנות שתוקצבו בתקציב הוצאה (תקציב מקורי ברוטו בתוספת עודפים שהועברו משנה קודמת), אולם לא היה בהן ביצוע כלל, כפי שניתן ללמוד מהלוח שלהלן: .
לוח 16 : *תקנות שבהן היה תקציב הוצאה אולם לא היה ביצוע כלל, תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 .
מספר תקנות 30 12 8 8 4 .
תקציב מקורי ברוטו בתוספת עודפים .
(באלפי ש"ח) 339,990 275,000 60,868 80,750 9,015 .
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת * לצורך ההצגה בלוח לא נכללו תקנות המשמשות לרזרבה וכן תקנות השתתפות.
מהלוח עולה כי מדי שנה מתוקצבות פעולות לביצוע אולם בפועל תקציבן אינו מנוצל כלל.
הדבר מלמד על תכנון לקוי וגורם לבזבוז משאבים.
בחלק מהתקנות התופעה חוזרת ונשנית כמה שנים ברציפות, וייתכן שהדבר מעיד על תופעה של "רזרבות סמויות".
עם זאת, יש לציין לחיוב כי היקף התופעה הולך וקטן עם השנים.
עוד נמצא כי בכל אחת מהשנים היו תקנות שלא תוקצבו מראש בתקציב הוצאה, אולם הביצוע בהן במהלך השנה היה חיובי.
לוח 17 : תקנות שלא הוקצה להן תקציב הוצאה* אולם הביצוע היה חיובי**, תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 .
מספר תקנות 47 84 7 25 25 .
(אלפי ש"ח) 556,479 1,694,516 36,677 337,576 349,537 .
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת * תקציב ברוטו מקורי בתוספת עודפים.
** לצורך ההצגה בלוח לא נכללו תקנות המשמשות לרזרבה וכן תקנות המשמשות להכנסה מיועדת.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 537 .
מהלוח עולה כי בכל שנה בוצעו פעולות שכלל לא היו מתוכננות ומתוקצבות מראש.
גם תופעה זו מעידה על תכנון לקוי של הפעולות, והיא מצריכה העברה של תקציבים מתקנות אחרות במהלך השנה.
התופעה הייתה חמורה במיוחד בשנת 2012 , שבה סך הביצוע בתקנות אלה היה כ- 1.
יש לציין כי גם בשנת2015 , שבה תקציב המדינה אושר רק לקראת סוף השנה, היו יחסית תקנות רבות שלא תוקצבו מראש וסך הביצוע בתקנות אלה היה כ-350 .
תרשים 6 שלהלן מציג את ההתפלגות של התקנות ושל סכומי התקציב בתקנות על פי שיעור ביצוע המזומן לעומת התקציב המקורי ברוטו בתוספת עודפים.
לצורך הכנת התרשים לא נכללו תקנות המשמשות לרזרבה וכן תקנות השתתפות ותקנות הכנסה.
תרשים 6 : התפלגות תקנות ההוצאה והתקציב בהן לפי שיעור הביצוע ביחס לתקציב, תקציב הפיתוח, שנת 2014 .
ניתוח הנתונים שבתרשים מעלה כי בשנת 2014 ב-26% מסך התקנות שיעור הביצוע ביחס לתקציב המקורי היה קטן מ -40% .
התקציב הכולל שהוקצה לתקנות אלה הסתכם ב -20% מסך התקציב.
ב -17% מהתקנות (שסך התקציב שהוקצה להן היה כ -11% מהתקציב) שיעור הביצוע היה לפחות 140% מהתקציב שהוקצה, בחלקן אף 200% ויותר.
רק ב-25% מסך 538 | דוח שנתי 67א .
הנתונים הללו מעידים .
נכונה בין התקנות התקנות שיעור הביצוע היה יחסית קרוב לתקציב המקורי (פער של עד 20% בין הביצוע לבין התקציב המקורי).
תקנות אלה כללו 37% מסך התקציב.
הנתונים הללו מעידים כי רמת הדיוק של תקצוב ההוצאה ברמת התקנות הייתה נמוכה, וכי רוב התקציב אינו מוקצה נכונה בין התקנות.
נוסף על כך ניתן לראות שאי-הדיוקים מתבטאים הרבה יותר בתקצוב עודף בתקנות מאשר בתת-תקצוב, וייתכן שהדב ר מעיד על תופעה של רזרבות סמויות.
משרד מבקר המדינה בחן את הנתונים גם לשנים 2013-2011 ו-2015 ומצא כי בשנים 2011 ו-2012 דפוס הפעילות היה דומה לזה של שנת 2014 .
בשנים2013 ו-2015 רמת הדיוק של התקצוב הייתה גבוהה יותר, היות שבשנים אלה תקציב המדינה אושר באיחור.
בבדיקה נבחנו דפוסי התקצוב במשך כמה שנים ונמצא כי בחלק מהתקנות שתוקצבו ביתר (כלומר ששיעור ביצוען היה נמוך לעומת התקציב המקורי בתוספת עודפים) התופעה נשנתה כמה שנים ברציפות.
אג"ת מסר בתשובתו כי הוא מכין את התקציב השנתי על פי האומדן הטוב ביותר בהתבסס על הנתונים הקיימים, ועם זאת בכל הנוגע לפרויקטי פיתוח יש תנודתיות רבה, אשר לא ניתנת לצפייה מראש.
לצורך כך מתבצעות התאמות בתקציבים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אין בתשובתו של אג"ת כדי להסביר את אי-הדיוקים הרבים שנמצאו במסגרת ניתוח נתוני התקציב.
לאי -דיוק בתקצוב ההוצאה השפעות מרחיקות לכת על יכולתה של הממשלה להוציא לפועל את פעולותיה.
תקצוב בחסר בתחומי פעילות מסוימים עלול לעכב ביצוע של פרויקט ים והעברת תשלומים לספקים.
הדבר מחייב את אג"ת למצוא מקורות מימון מתחומי פעילות אחרים ולהעביר מהם תקציבים לתחום הנדון.
מאידך, תקצוב ביתר משמעו אי-ניצול יעיל של התקציב, מכיוון שהוא תוקצב עבור פעולות שלא בוצעו בסופו של דבר, ויכול היה לשמש לביצוע פעולות אחרות.
גם במקרים של תקצוב ביתר אג"ת מבצע העברות תקציב במהלך השנה מפעולות שבהן צפוי תת-ביצוע לפעולות שחסר תקציב לביצוען.
יש לציין שככל שההעברות הללו מתבצעות במועד מאוחר יותר במהלך שנת התקציב, קטן הסיכוי לנצלן ביעילות.
אי -דיוקים גדולים בתקצוב מגדילים את מספר השינוי ים בתקציב וגורמים, כפי שהוצג לעיל, לביצוע שינויים בסך מיליארדי ש"ח בכל שנה.
יש לציין כי השינויים שמבצע מינהל התשתיות בשיטות העבודה שלו ושל חברות התשתית החל משנת 2015 אמורים להביא לשיפור ברמת הדיוק של הקצאת התקציבים ולהתאמה טובה יותר בין הביצוע לתקציב.
יש לציין שגם במישור הפרויקטים השונים מצא משרד מבקר המדינה בעבר כי עלות הביצוע של פרויקטים רבים חרגה מן האומדנים שלהם.
עקב כך נאלצו משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 539 .
משרד האוצר ומשרד התחבורה להגדיל את התקציבים שהוקצו לפרויקטים אלה69.
משרד מבקר המדינה בדק את התפלגות ביצוע תקציב המזומן על פני חודשי השנה, ומצא כי בכל שנה שיעור גדול יחסית מביצוע התקציב מתרכז בסוף השנה.
ייתכן שהגורם לכך הוא הרצון של משרד התחבורה וחברות התשתית לנצל במידת האפשר את התקציבים שהוקצו לאותה שנה לפני סיומה.
להלן בלוח 18 יוצגו נתונים על שיעור הביצוע של התקציב בחודשים נובמבר-דצמבר בכל שנה, מתוך סך הביצוע במשך השנה: .
לוח 18 : שיעור התקציב שנוצל בחודשים נובמבר-דצמבר מסך ניצול התקציב במשך השנה, תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 .
שיעור ביצועתקציב המזומן .
בחודשיים האחרונים של השנה 38% 19% 28% 42% 22% .
מהלוח עולה שהתופעה בולטת פחות דווקא בשנים שבהן תקציב המדינה אושר במועד מאוחר בשנה (בשנים 2013 ו-2015 ).
לעומת זאת, היא בלטה במיוחד בשנת 2014 , שנה שבה הונהג תקציב המשכ י70 ואי-הוודאות של משרדי הממשלה בנוגע לתקציב שיוקצה להם הייתה מועטה במיוחד, מה שאמור היה לאפשר להם לנצל את התקציב באופן מושכל.
לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה לבחון את הגורמים לתופעה ולוודא שהרצון לנצל את התקציב לקראת סוף השנה אינו גורם לכך שהתקציב ינוצל באופן חפוז ולא יעיל ואינו פוגע בתהליכי הבקרה.
תקציב התמיכות בתחבורה .
תקציב התמיכות בתחבורה משמש לתשלום סובסידיות בהפעלת התחבורה הציבורית: תמיכה שוטפת בהפעלת אוטובוסים ורכבות קלות, תמיכה בהפעלת .
69 ,ראו לדוגמה: מבקר המדינהדוח שנתי 65א (2014 ,"), "הפיקוח על הרכבת הקלה בירושלים עמ' 566-562 ; דוח שנתי64א (2013 ), בפרק "היערכות להקמת הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב", עמ' 679-675 ; דוח שנתי 60ב (2010 ), "ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית", עמ' 13-12.
70 בשנת2013 אושר תקציב דו-שנתי לשנים 2013 ו-2014 .
רכבות כבדות, תמיכה ייעודית למימון הנחות הניתנות למגזרים שונים, תמיכה באמצעי כירטוס, תמיכה ברכישת אוטובוסים, תמיכה בתעופה ותמיכה בספנות.
הרשות הארצית לתחבורה ציבורית מפקחת על ענף התחבורה הציבורית, מנהלת אותו ומופקדת, בין היתר, על תקציב התמיכות ועל פיקוח ובקרה על רמת השירות של מפעילי התח"צ, על סמך ההסכמים שנחתמו אתם.
המדינה משלמת למפעילי התח"צ כמה סוגי סובסידיות, בהתאם לחוק ולצו הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים ובהתאם להסכמים בין הממשלה למפעילי התח"צ.
בשנת 1997 החליטה הממשלה על פתיחת ענף האוטובוסים לתחרות, ובעקבות כך נוספו למפעילים הוותיקים (אגד ודן) מפעילים חדשים.
במועד סיום הביקורת כבר פועלים כ-17 .
מפעילי אוטובוסים בביקורת נמצא כי עד שנת 2015 תקציב התמיכות בתח"צ היה כלול בסעיף תקציב "תמיכות שונות" 71 .
משנה זו ואילך נכללו התמיכות בתחבורה בסעיף הפיתוח של משרד התחבורה 72.
אג"ת כתב בתשובתו כי ההעברה של תקציב התמיכות בתח"צ לסעיף פיתוח התחבורה נועדה "להגביר את השקיפות לאזרח ולמחוקק", וכי בעקבות מהלך זה ניתן כעת לראות את היקף ההשקעה בתחבורה ואת התפתחותה עם הזמן.
משרד מבקר המדינה מעיר כי ההוצאה על התמיכות רובה ככולה היא הוצאה שוטפת במהותה ואינה השקעה בפיתוח.
הכללתה בסעיף המיועד לתקציב פיתוח מעוותת את הנתונים בדבר החלוקה בין התקציב הרגיל לבין תקציב הפיתוח וחשבון ההון.
תקציב ההרשאה להתחייב מיועד לחתימת הסכמים רב -שנתיים עם מפעילי התחבורה הציבורית.
להלן בתרשים 7 מובאים נתונים על תקציבי ההרשאה להתחייב שתוקצבו בשנים האחרונות בתקציב התמיכות בתחבורה, וכן נתונים על ביצוע תקציב ההרשאה להתחייב.
בתקציב המדינה 72 תחום תקציב7955.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 541 .
תרשים7 : תקציב הרשאה להתחייב בתקציב התמיכות בתחבורה , תקציב מקורי, תקציב מאושר וביצוע, שנים 2015 -2011 .
מנתוני התרשים אפשר ללמוד על כמה תופעות קיצוניות: 1.
יש הבדלים דרסטיים בין תקציבי ההרשאה להתחייב עבור תמיכות בתח"צ שהוקצו במשך השנים.
התקציבים מסתכמים בכחצי מיליארד ש"ח בשנה עד כ-20 מיליארד ש"ח בשנה.
נציין כי בתקציב המקורי לשנת2016 מסתמן גידול משמעותי לעומת שנת 2015 , והוא מסתכם ב-14.
מיליארד ש"ח בדומה לתקציב הפיתוח, גם בתקציב התמיכות רוב תקציב ההרשאה להתחייב המקורי מתוקצב בתקנות רזרבה, ובמהלך השנה מבוצעות העברות תקציביות של ההרשאה להתחייב מתקנת הרזרבה לתקנות הייעודיות.
יוצאת דופן בעניין זה היא שנת 2013 , שבה תוקצב סכום של12 מיליארד ש"ח (מתוך תקציב של כ-20 מיליארד ש"ח בסך הכול) בתקנה של "סובסידיה לרכבת ישראל" (הביצוע בתקנה זו הסתכם בשנה זו ב-166 .
במהלך כל אחת מהשנים (מלבד השנים 2013 ו-2015 שבהן תקציב המדינה אושר באיחור) נעשו שינויים גדולים בתקציב.
נוסף על כך ניתן ללמוד מהתרשים שבחלק מהשנים ביצוע תקציב ההרשאה להתחייב אינו תואם כלל את התקצוב.
הדבר בולט במיוחד בשנת 2013 , שבה הוקצתה הרשאה להתחייב בסך של כמעט 20 מיליארד ש"ח, אולם הביצוע היה 542 | דוח שנתי 67א .
הצפויות בתחום קטן מ-250 מיליון ש"ח.
במהלך שנה זו גם לא נעשו שינויים כדי להתאים את התקציב לביצוע.
כל התופעות שצוינו לעיל מעידות על ליקויים חמורים בתכנון התקציב ובביצועו, ועל כך שהקצאת התקציב המקורי אינה משקפת כלל את הפעולות הצפויות בתחום.
יתר על כן, בדברי ההסבר להצעות התקציב בשנים אלה לא הובא כל הסבר לגבי ההבדלים בתקצוב בין השנים ולגבי הפערים הגדולים בין נתוני הביצוע לנתוני התקציב.
אג"ת לא השיב על שאלות משרד מבקר המדינה בעניין זה.
התקציב הרגיל של משרד התחבורה כולל את ההוצאות הרגילות של הנהלת המשרד, של יחידות סמך הכלולות בו ושל הפעילות השוטפת של הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים73 ,.
התקציב הרגיל כולל בעיקר את הוצאות השכר, שכר היועצים ההוצאות על קניות והוצאות התחזוקה השוטפות.
על פי הנהוג במדינת ישראל, השיטה להכנת התקציב הרגיל היא השיטה התוספתית, ולפיה התקציב של כל שנה מתבסס בעיקר על תקציב השנה הקודמת, תוך ביצוע של שינויים בשוליים בהתאם לסדרי העדיפויות ולצרכים של אותה שנה.
תקציב המשרד מאפשר לתכנן את הפעילות, להגבילה וכן לפקח עליה ולבקר אותה.
כאמור, בדוח ועדת המשילות נכתב כי בסיס התקציב אמור לשקף ככל הניתן את עיקר הפעילות המתוכננת ולשמש בסיס לתכנון פעילות המשרדים לקראת שנת הפעילות הבא ה.
משרד מבקר המדינה השווה בין התקציב המתוכנן של משרד התחבורה לבין הביצוע בפועל בשנים 2015-2011 .
מטרת הבדיקה הייתה לבחון אם במשך השנה פעילות המשרד תואמת את התקציב שתוכנן בעת אישור התקציב בכנסת.
לצורך ביצוע הבדיקה, חישב משרד מבקר המדינה את היחס בין סך הביצוע לבין התקציב ברמה של תקנות תקציב וברמה של תכניות תקציב.
מהבדיקה עולה כי בממוצע רב-שנתי, בכ -4% מתקנות התקציב הרגיל שנבדקו לא נרשמה שום פעולה תקציבית, אף שהתקציב בהן היה חיובי.
כמו כן, בכמחצית מהתקנות היחס בין הביצוע לתקציב היה בין 80% ל- 120% .
לגבי יתר התקנות, יחס זה היה קטן מ -80% (בכ-20% מהתקנות לשנה בממוצע) או גדול מ- 120% (בכ-25% מהתקנות).
יצוין כי מאותה בדיקה ברמה של תכניות תקציב עלה כי בשנים 2014 ו-2015 הסתמנה מגמה של שיפור בתכנון התקציבי של משרד התחבורה ברמה של תכניות.
73 הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים הוקמה באוקטובר 1997 מתוקף חוק המאבק הלאומי בתאונות דרכים, התשנ"ז -1997 ; בשנת 2006 הוחלף חוק זה בחוק הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (הוראת שעה), התשס"ו-2006.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 543 .
עדיין ניכרות הבעיות .
ועדת המשילות אג"ת ציין בתשובתו כי בשנים האחרונו ת, ובייחוד בשנים 2014 ו-2015 , חל שיפור עקבי ביחס בין הביצוע בפועל לבין התקציב המתוכנן, והדבר בא לידי ביטוי הן בצמצום מספר התקנות והן בגידול עקבי במספר התקנות שתקציבן נוצל במלואו.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בחלק מהתקנות של התקציב הרגיל של משרד התחבורה עדיין ניכרות הבעיות בתכנון התקציבי שהועלו בדוח של ועדת המשילות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף התקציבים במשרד התחבורה להמשיך לשפר את תכנונו של התקציב הרגיל.
כמו כן, על אגף התקציבים במשרד האוצר למצוא דרכים כדי להבטיח שהתקציב המקורי יבטא באופן נכון יותר את הפעילות המתוכננת של משרד התחבורה.
תקציב משרד התחבורה אמור לשקף את מדיניות המשרד ולשמש כ כלי העיקרי לניהול, למימוש מדיניותו ולהשגת יעדיו.
תקציב הפיתוח של המשרד צריך להיות הביטוי הכספי של תכנית העבודה הרב-שנתית שלו ולתת ביטוי לסדרי העדיפויות בנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשות ו בין תחומי הפעילות השונים .
על מנת שהתקציב ישמש בסיס לתכנון פעילות המשרד וחברות התשתית, עבודת התכנון חייבת להתבצע באופן מקצועי, מקיף ויסודי.
המדיניות המוצהרת זה שנים של משרד התחבורה היא לטפל בבעיות התחבורה באמצעות קידום השימוש בתח "צ על חשבון השימוש בכלי רכב פרטיים.
בפועל קצב ההתקדמות של פרויקטי הפיתוח בתחום זה אטי ורמת השירות אינה מדביקה את הצרכים.
בין היתר, עקב כך היקף השימוש בתחבורה הציבורית נותר קטן, היקף השימוש ברכב פרטי גדל ובעיית עומס התנועה בכבישים הולכת ומחריפה.
הביקורת העלתה ליקויים רבים בכל הנוגע למבנה תקציב משרד התחבורה ולתהליך התקצוב .
נמצא כי בשנים 2015-2011 בוצעו שינויים מרחיקי לכת בתקציב, ברמת תכניות התקציב ועוד יותר ברמת תקנות התקציב.
נמצאו אי-התאמות רבות בין התכנון התקציבי לביצוע, מחד - תת-ביצוע של התקציב, ומאידך - חריגות בביצוע שהן בבחינת עבירות על חוק התקציב או עבירות מינהליות.
עוד הועלה חוסר שקיפות של תהליכי העבודה הקשורים לתקצוב ולשינויים בתקציב, הן כלפי הכנסת והן כלפי הציבור.
הליקויים הרבים שהועלו בביקורת זו מצביעים על כשלים באחד או יותר מהשלבים: תכנון לקוי של הפרויקטים והפעולות של משרד התחבורה וחברות התשתית; היערכות בלתי מספ קת של חברות התשתית לקראת ביצוע של פרויקטים או על כשלים בביצועם; פגמים בתהליכי התקצוב במשרדי האוצר והתחבורה.
ליקויים אלה מעידים גם כי התקציב אינו ממלא את תפקידו, בכך שאינו משקף את תכנית העבודה של משרד התחבורה ואת הפעולות המתוכננות שלו.
משרד התחבורה החל בשנת 2015 לשפר את שיטות העבודה שלו ושל חברות התשתית בכל הנוגע לתכנון התקציב והמעקב אחר ביצועו, אולם במועד סיום הביקורת עדיין לא הושג שיפור נראה לעין בניהול התקציב.
על משרד התחבורה להמשיך לפתח תהליכים אלה.
על משרד האוצר וחברות התשתית לבחון ביסודיות את תהליכי העבודה בתחום התקצוב ולשפרם.
נראה כי בשל אופן הניהול של תקציב משרד התחבורה, כפי שעולה מן הדוח, הוא מחטיא את מטרתו - לשמש כלי תכנוני וניהולי למימוש מדיניות המשרד, ולמעשה התקציב מותאם בדיעבד לביצוע בפועל.
אופן ניהול זה אינו מאפשר לבחון את מידת עמידתו של משרד ה תחבורה ביעדים שקבע וכן את מידת היעילות של ניהול כספי המדינה בתחום זה.
בפקודת התעבורה ]נוסח חדש [ (להלן- פקודת התעבורה) ובתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן- תקנות התעבורה), מוסדרים בין היתר כל נושאי הכשרת הנהגים ומתן רישיונות הנהיגה.
בפקודת התעבורה נקבע כי לא ינהג אדם ברכב מנועי אלא אם הוא בעל רישיון נהיגה תקף ברכב מאותו הסוג.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, באמצעות אגף הרישוי, אחראי לרישוי הנהגים בישראל.
כל אדם שמלאו לו 16 שנים ושלושה חודשים רשאי ללמוד נהיגה ברכב לאחר שנבדק בדיקה רפואית, נבדק בדיקת עיניים ונבחן בחינה עיונית (להלן - התיאוריה).
מבקשי רישיון הנהיגה ברכב ציבורי (אוטובוסים ומוניות, אוטובוס זעיר ציבורי) ומבקשי רישיון הנהיגה ברכב שמשקלו יותר מ-12 טונות ובגורר (להלן- משאיות כבדות) נדרשים להיבדק גם במכון הרפואי לבטיחות בדרכים שבמשרד הבריאות (להלן - המרב"ד).
בוחני אגף הרישוי הם העורכים את בחינות הנהיגה המעשיות ולפי נתוני משרד התחבורה בשנת 2003 מצבת הבוחנים הסתכמה ב-149 בוחנים ומספרם בסוף שנת 2015 עמד על כ -128 בוחנים.
ב -2015 נערכו כ - 390,000 מבחנים מעשיים ו -43% מהבחינות עברו בהצלחה.
בחינות הנהיגה העיוניות נערכות על ידי חברה פרטית.
ב-2015 נערכו כ- 450,000 מבחנים עיוניים ו-38% .
מהנבחנים עברו בהצלחה על פי נתוני משרד התחבורה בסוף 2015 היה מספר בעלי רישיון הנהיגה לכלי רכב בכל הרמות כ-4.
4 מיליון, ומספר בעלי הרישיון לאופנועים היהכ-1.
נוסף על כך באותה העת היו כ- 108,000 תלמידי נהיגה פעילים1 שלמדו בכ-420 בתי ספר לנהיגה.
בשנים 2015-2007 התווספו כ-1.
13 מיליון נהגים חדשים, כמפורט בלוח1: .
לוח1 : מספר הנהגים החדשים שהתווספו בכל שנה, 2015 -2007 .
שנה 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 .
מס' נהגים חדשים 139,846 144,946 131,007 123,820 126,252 113,169 121,187 119,434 109,646 .
מהנתונים שבלוח עולה כי הביקוש לרישיונות נהיגה במגמת עליה.
מדי שנה נהרגים בישראל יותר מ -300 ;בני אדם בתאונות דרכים ואלפים נפגעים מלבד זאת הנזק הכלכלי הנלווה הנגרם למשק הוא רב.
יצוין כי ב-2015 נהרגו356 בני אדם בתאונות דרכים, וביניהם 372 נהגים חדשים 3 , בעוד היעד שקבע משרד .
1 תלמיד פעיל הוא תלמיד שהגיש מועמדות ללימוד נהיגה ברכב או באופנוע, אף אם טרם התחיל ללמוד בפועל.
2 בשנת2014 נהרגו33 נהגים חדשים לעומת37 בשנת2015 , עלייה של12%.
נהגים בעלי ותק נהיגה של עד שלוש שנים משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 553 .
התחבורה4 היה להפחית את מספר ההרוגים בשנת2015 לפחות מ-300 .
על פי נתוני הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (להלן - הרשות הלאומית) בשנים 2015-2010 התרחשו כ - 82,000 תאונות דרכים, כ -20% מתוכן על ידי נהגים חדשים - שיעור הגבוה משיעורם במצבת הנהגים5.
להלן בלוח2 נתוני תאונות הדרכים ומספר הנפגעים וההרוגים בעקבותיהן, בשנים 2014 ו-2015 .
לוח2 : מספר תאונות הדרכים ומספר הנפגעים, 2015 -2014 .
תאונות קטלניות1 291 318 9% .
קשות2 1,339 1,452 8% .
קלות3 9,846 9,753 1%- .
סה"כ 11,476 11,523 0.
נפגעים הרוגים 319 356 11% .
פצועים קשה5 1,557 1,694 8% .
פצועים קל6 19,778 19,301 2%- .
סה"כ נפגעים 21,654 21,350 1%- .
על פי נתוני הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים.
תאונה קטלנית: תאונת דרכים שנהרג בה אדם אחד לפחות 2.
תאונה קשה: תאונת דרכים שנפצע בה קשה אדם אחד לפחות, ללאהרוגים.
תאונה קלה: תאונה שגרמה לפציעות קלות בלבד, ללא פצועים קשה וללא הרוגים 4.
פצוע קשה: אדם שנפצע בתאונת דרכים ואושפז ל-24 .
שעות או יותר, שלא לצורך השגחה 5.
פצוע קל: אדם שנפצע בתאונה אך לא אושפז בבית החולים .
מן הנתונים בלוח נראה כי בשנים 2014 ו-2015 התרחשו מספר דומה של תאונות קלות ומספר הפצועים באופן קל דומה אף הוא, אך לעומת זאת בשנת 2015 עלה מאוד מספר התאונות הקטלניות והקשות ועלה גם מספר ההרוגים.
מאחר שהגורם האנושי הוא אחת הסיבות העיקריות לתאונות הדרכים, תהליך הכשרת הנהגים החדשים חשוב מאוד, ויש להקדיש תשומת לב גם לשיפור רמת הנהיגה של כלל הנהגים.
מכלל הנהגים 554 | דוח שנתי 67א .
פעילות משרד התחבורה בתחום רישוי הנהגים נבחנה פעמים מספר וכמה דוחות 6 7נכתבו על ידי משרד מבקר המדינה על ידי הביקורת הפנימית של משרד התחבורה .
כמו כן הוקמו כמה ועדות שדנו בנושא הבטיחות בדרכים ותאונות הדרכים - (ביניהן ועדת לנגנטל , ועדת בקר, ועדת סגיס, ּוועדת שיינין), שדנו גם בתהליך הכשרת הנהגים.
מאוגוסט 2015 עד ינואר2016 בדק משרד מבקר המדינה את תפקוד אגף הרישוי בנושא רישוי הנהגים והשירות הניתן לאזרח.
הבדיקה נעשתה באגף הרישוי של משרד התחבורה ובסניפי הרישוי של המשרד בארבעת המחוזות.
בדיקות השלמה נעשו במשרד הכלכלה, במשרד החינוך, במשטרת ישראל ובמרב"ד.
במועד הביקורת כיהן מר עוזי יצחקי כמנכ"ל משרד התחבורה, ומהנדס אבנר פלור כיהן כסמנכ"ל הבכיר לתנועה.
6 ,לדוגמה: מבקר המדינהדוח שנתי 56 ב(2005 ), "התמודדות עם תאונות הדרכים", וכן בדוח שנתי 59ב (2009 .
") "הטיפול בעברייני התנועה ובעברייני תנועה מועדים 7 ,משרד התחבורהדוח ביקורת 63 (2011 .
"), "בוחני נהיגה וביצוע מבחנים מעשיים משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 555 .
את הצרכים כיום נוהלי אגף הרישוי והכשרת עובדיו .
אגף הרישוי אחראי לביצוע מדיניות משרד התחבורה בנושאים הקשורים ברישוי הנהגים וברישוי הרכב.