HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הנחיצות במתן אותה תוספת, ובכלל זה האם לא השתנו הנסיבות שדרשו כוננות, והצורך בהגברתן או צמצומן, לנוכח צורכי המשרד המשתנים.
כדי שהבדיקה האמורה תהיה תקפה ומהימנה ככל שניתן, מן הראוי שהאחראי יאסוף באופן שיטתי את הנתונים לתפקידיו של הכונן ולנחיצותו כגון: מספר הפעמים שבהם נדרש כונן בכל אחת מיחידות המשרד, שכיחות ומהות הבעיות שהועלו בפני הכונן, הפתרונות שנתן, הדרכים בהן ניתנו הפתרונות (מענה טלפוני, הגעה לשטח), מידת שביעות הרצון מפעולות הכונן וכד'.
כן ראוי שהאחראי ינתח את הנתונים האמורים ויגיע למסקנות בהתאם.
ואולם נמצא, כי הוראות התקשי"ר אינן מחייבות לבחון תקופתית את הצורך בהמשך הפעלת הכוננות, ואינן מורות על קיום הליך של הסקת מסקנות והפקת לקחים מהפעלת הכוננות.
גם האחראים במשרדי הממשלה שנבדקו לא פעלו לבחינה זו.
כוננות המשמשת כתוספת שכר .
כאמור, כוננות היא כורח המציאות בענפי עבודה ובתחומי פעולה שאינם סובלים הפסקת מעש מוחלטת ביממה; מטרתה של תוספת הכוננות היא לתגמל את העובדים שמתוקף תפקידם צריכים לבצע כוננות.
בפועל, בשונה מהנורמות דלעיל, לעתים משתמשות ההנהלות של משרדים ומוסדות במגזר הציבורי בתשלום תוספת כוננות לעובדיהם כאמצעי להשגת "שקט תעשייתי" בשגרת עבודתם ובמצבים של סכסוכי עבודה לצורך מתן תוספות שכר, גרידא.
תוספת כוננות כאמצעי להשגת "שקט תעשייתי" : 1 .
על הנוהגים שהשתרשו בעניין זה ברשות השידור העיר משרד מבקר המדינה כבר בדוח שנתי 57 ב ( 2007 ) בפרק "נוכחות עובדים ותשלומים עבור שעות נוספות וכוננות" (עמ' 1023 -1051 ;) משרד מבקר המדינה העלה כי הכוננויות במחלקת שירותי אמנות ובמחלקת צלמי וידיאו לא נרשמו בסידור העבודה כפי שמחייבת הכוננות מעצם הגדרתה, ולמרות זאת דיווחו העובדים על שעות אלו מדי חודש בחודשו באופן פיקטיבי.
עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי על בסיס דפוסי הפעולה שהשתרשו ברשות לגבי תשלום עבור שעות נוספות וכוננויות נוצר מצב אבסורדי, ולפיו טכנאים במחלקות קול ותאורה יכולים לקבל תמורה עבור 25 שעות עבודה וכוננות ביממה, על פי הזכאות שנקבעה בהסכמים.
נמצא כי הרשות המשיכה לשלם מדי חודש בחודשו עבור כוננות לעובדים, ללא קשר לצורכי העבודה ובלי שהעובדים היו רשומים בסידור העבודה.
תשלום הכוננות היווה למעשה תוספת קבועה של 65% .
על השכר הרגיל בסיכום הממצאים קבע משרד מבקר המדינה בדוח שנתי 57 ב כי "במהלך השנים הסכינו הנהלות הרשות עם מצב שבו עובדים מצהירים על שעות עבודה פיקטיביות בידיעת הנהלת הרשות, תוך יצירת נורמות פסולות של הצהרות שאינן אמת כגון הדיווחים על הכוננויות כדי לזכות בהטבות שכר.
משפט העבודה הקיבוצי נועד להקנות לארגון העובדים מעמד הולם מול המעביד, אולם בפועל נוצל מעמד זה בצור ה פסולה.
באשר להנהלת הרשות, התנהלות המעדיפה 'שקט תעשייתי' בטווח הקצר על פני תפקוד יעיל, מינהל תקין וטוהר מידות בטווח כוננויות בשירות המדינה 87 .
הארוך, פוגעת בציבור הזקוק לשרותי הרשות ובקופה הציבורית, ומהווה פגיעה בחובותיה של הרשות כנאמן הציבור".
גם במסגרת הבדיקה הנוכחית של משרד מבקר המדינה היו מקרים שבהם ועדי העובדים במשרדי הממשלה הכריזו על סכסוכי עבודה, כשבין דרישותיהם הם כללו, בין היתר, דרישות לשעות כוננות שיחולקו לעובדי המשרדים.
ואמנם הממונה על השכר במשרד האוצר ואגף התקציבים באוצר נענו לעתים לדרישות ועדי העובדים - במטרה לפתור סכסוכי עבודה, והעניקו להם בין היתר גם תוספות של ימי כוננות.
00 הכריזו עובדי משרד העבודה והרווחה על סכסוך עבודה.
01 נחתם הסכם בין נציגי משרד העבודה והרווחה לבין אגף התקציבים ונציגי הממונה על השכר ובמסגרתו קיבלו העובדים, בין היתר, גם 600 .
ימי כוננויות חודשיות בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 ציין הממונה על השכר, כי "לעיתים במסגרת סכסוכי עבודה עולה דרישה מנציגות העובדים למתן כוננויות.
ככל שהשימוש הצפוי בכוננויות תואם את המטרות שלשמן קיימת תוספת הכוננות אנו איננו רואים מניעה לאשרן.
יחד עם זאת הדבר אינו בא ליתר את הצורך לעשות שימוש בכוננויות בהתאם למנגנוני הקצאה, פיקוח ובקרה מתאימים".
הממונה על השכר לשעבר, מר יובל רכלבסקי (להלן - הממונה על השכר לשעבר), ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2007 כי "פתרון סכסוכי עבודה במשרדי הממשלה באמצעות תוספת כוננות הינה דרך שהיתה נקוטה במשך עשרות שנים על רקע קשיחות הסכמי השכר והשלכות הרוחב במגזר הציבורי.
בראייה מפוכחת של ניהול השכר הממשלתי ואחרי כשלון יישום דוח זוסמן בסוף שנות ה-80 לא נותרה לאוצר ולמעסיקים אלא 'דרך צדדית', למתן תוספות שכר דפרנצ יאליות ואפשרות למזעור נזקים, במסגרת 'תקציב לזחילת שכר'".
לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר הגדרה תפעולית של המונח כוננות ובהיעדר כללים וקווים מנחים בעניין הנמקה של הצורך בכוננות, ושל בקרה ראויה על אישור ועל הפעלה של כוננויות, עלול אישור הכוננות אגב פתרון סכסוכי עבודה להפוך למתן תוספת שכר בלי שניתנת תמורה מטעם העובד, ולהוות הוצאה לא ראויה מן הקופה הציבורית תוך פגיעה בסדרי מינהל תקין.
יתר על כן, הדבר עלול לפגוע גם בכלל העובדים העושים כוננות כמהותה.
סדרי הבקרה והתשלום של תוספת כוננויות .
משרד מבקר המדינה גם העלה חריגות בסדרי התשלום והבקרה על התשלומים כמפורט להלן.
על פי הוראות התקשי"ר, מקום הכוננות הוא ביתו של העובד או מקום אחר שיקבע האחראי.
זמן הכוננות הוא מסיום שעות העבודה הרגילות עד לשעה 24.
00 ולא יותר מאשר שמונה שעות כוננות ביום.
האחראי רשאי גם להקטין את מספ ר שעות הכוננות לפי צורכי העבודה.
בבדיקה אקראית של דוחות אש"ל של עובדים שקיבלו תוספת כוננות בשנים 2004 -2007 נמצא, כי עובדים אחדים במשרד החקלאות ובמשרד הרווחה דיווחו על ביצוע כוננות בעת שעבדו שעות עבודה נוספות.
על אף שהייתה חפיפה בין שעות העבודה הנוספות לבי ן שעות הכוננות, שילמו המשרדים לאותם עובדים תשלום כפול - גם עבור שעות נוספות וגם עבור כוננות.
התקשי"ר קובע כי עובד שחזר לביתו לאחר שעות העבודה ונקרא לחזור לפתע לעבודתו אחרי הפסקה של שעה לפחות, מקבל תשלום כמקובל בעד השעות הנוספות בהן עבד לפי פירוט שנקבע (להלן - קריאות פתע).
בתקשי"ר נקבע גם, כי עובד שהיה כונן בחלק של חודש אינו זכאי לתשלום עבור קריאות פתע.
נמצא כי בניגוד להוראות התקשי"ר, קיבלו עובדים אחדים במשרדים שנבדקו תוספת כוננות קבועה וגם תשלום עבור קריאות פתע - בגובה של 400%-70% מערך שעת עבודה.
להלן דוגמאות: (א) נמצא כי עובדים רבים9 בשירות עיבודים ממוכנים (להלן- שע"מ) קיבלו תשלום הן עבור כוננויות והן עבור קריאות פתע כאשר התשלומים עבור קריאות הפתע נעשו בחודשים שבהם היו העובדים כוננים בחלק מהחודש.
הסדר זה מבוסס על הנחיית החשכ"ל: באפריל 2002 אישר סגן הח שב הכללי במכתבו למנהל שע"מ, כי "לאור הפעילות הייחודית המבוצעת בשע"מ ובהמשך לאישורים הספציפיים שניתנו בזמנו לעובדי שע"מ לקבלת קריאות פתע וכוננויות אוציא למל"מ הנחיה באופן ספציפי לעובדי שע"מ לאפשר ביצוע תשלומי קריאות פתע וכוננויות בהתאם לצורך" (ההדגשה במקור).
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2007 ציין סגן החשב הכללי כי ההוראה לאפשר דיווח לעובדי שע"מ על קריאות פתע במקביל לכוננויות ניתנה בעקבות אישור שניתן מנציבות שירות המדינה וחוות דעת של הממונה על השכר בדבר אישור תשלום כוננויות במקביל לקריאות פתע.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2008 ציינה הנציבות כי "לפני מספר שנים בעקבות בקרה שערכה נש"ם בנושא תשלום כוננויות לעובדי שע"מ נמצא כי בניגוד להוראות התקשי"ר שולמו לעובדי שע"מ תשלומים כפולים עבור כוננויות וקריאות פתע בהיקף נרחב.
ממצאים אלה ואחרים הביאו, בין היתר, להע מדתו לדין של .
לימים בעקבות בקרת נש"ם צומצמה התופעה בהיקפה.
עם זאת כפי שהמבקר מציין, אישר סגן החשב הכללי מר ארנון איקן לשע"מ על דעת נש"מ והממונה על השכר, את אפשרות המשך הדיווח של כוננויות וקריאות פתע למערכת השכר.
יודגש כי אישור זה, הושג לאחר מו"מ בין הממונה על השכר, נש"ם הנהלת שע"מ והסתדרות עובדי המדינה, והתייחס למקרים מצומצמים וחריגים בלבד".
9 הביקורת ערכה בדיקה לנתוני שכר לחודש 6.
2005 בו קיבלו23 עובדים תשלום עבור כוננות וגם תשלום עבור קריאות פתע; בחודש 6.
2006 קיבלו12 עובדים תשלום עבור כוננות וגם תשלום עבור קריאות פתע; בחודש 10.
2006 בו קיבלו 19 עובדים תשלום עבור כוננות וגם תשלום עבור קריאות פתע.
כוננויות בשירות המדינה 89 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי ההנחייה שנתן סגן החשב הכללי באישור הנציבות והממונה על השכר, גם אם מדובר באישור המתייחס למקרים מצומצמים וחריגים, אינו מתיישב עם הוראות התקשי"ר.
משמעות האישור היא תשלום נוסף בגין קריאות פתע לעובדים המבצעים כוננות, ולצד זה - הפליה של עובדי שע"מ על פני עובדי מדינה אחרים ככל שהם נדרשים לכוננות ולקריאות פתע.
(ב) לחודש ינואר 2005 שילם משרד החקלאות לעובד המינהל למחקר חקלא י עבור 32 שעות כוננות וגם שילם עבור שעתיים בגין קריאות פתע שביצע במהלך חודש דצמבר 2004 בשיעור של 400% מערך שעה רגילה.
התשלום בוצע בהתאם להנחיית מנהלת תחום משאבי אנוש לשעבר במינהל בעקבות בקשתו של העובד.
הנחיות הנציבות קבעו כי אין לאשר כוננויות ולבצע תשלום עבור כוננות בימי חופשה, מילואים ומחלה.
נמצא, כי עובדים אחדים במשרד החקלאות ובמשרד הרווחה דיווחו על ביצוע כוננות בחופשות מנוחה ובחופשות מחלה, ומחלקות המשכורת במשרדים אלה אישרו את התשלום על פי הדיווחים האמורים.
לדוגמה: בבדיקה אקראית של דוחות אש"ל במשרד החקלאות לחודש מאי 2007 , נמצא כי עובד המשרד שהה באחד מימי החודש בביתו בהצהרת מחלה, אך הצהיר ביום זה גם על היותו כונן, וכוננות זו אף אושרה לו על ידי מחלקת המשכורת במשרד החקלאות.
,הנציבות מאשרת למשרדים את המספר המירבי של כוננויות שהעובד יכול לבצע בחודש ובאישור הנציבות מוקנית לאחראי סמכות להקטין את מספר הכוננויות לעובד בהתאם לצורך.
משרד מבקר המדינה מצא מקרים שלפיהם עובדים אחדים במינהל למחקר חקלאי מילאו בדוח האש"ל מספר כוננויות הנמוך ממכסת הכוננויות שאושרה להם, אך במחלקת התשלומים של המינהל למחקר חקלאי הזינו להם את המספר המירבי שבמכסה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי במקרה שמשרד משלם לעובדיו עבור המכסה המירבית של כוננויות שאושרה להם, על אף שכמות הכוננויות שביצעו העובדים בפועל - על פי דיווחיהם - היא קטנה יותר, הרי שלכאורה יש כאן תשלום שכר לעובד בלי שהדבר מותנה כלל בביצוע משימות שעבורן הוא מקבל תגמול כספי .
התשלומים בעד תוספת כוננות, על סוגיה, מתוקצבים מתקנות תקציביות אחדות.
כך לדוגמה, בתקציב 2007 תוקצבו למשרד החקלאות ארבע תקנות תקציביות בסך של 545,000 ש"ח עבור 8,898 שעות כוננות.
במהלך השנה נוספו למשרד החקלאות עלידי הגדלת תקציב לתקנות קיימות ובתקנות תקציביות נוספות סך של 483,000 ש"ח עבור 9,400 שעות כוננות נוספות.
מהבדיקה עלה שתוספת שעות הכוננות הוגדלה בשנת 2007 על חשבון תקנות תקציביות של שעות נוספות באישור משרד האוצר.
מינהל תקין מחייב שפניות משרדי הממשלה למשרד ה אוצר לשינוי בתקנות תקציביות או להמרה של תקציב מתקנה תקציבית לתקנה תקציבית אחרת, ילוו בהסבר המנמק את הצורך בכך.
אולם לא נמצא במסמכים, כי פניית משרד החקלאות למשרד האוצר לוותה בהסבר המנמק את הצורך בהמרה זו.
הפעלת כוננויות מינהליות בנציבות שירות המדינה .
כאמור, עיקר תפקידה של הנציבות בכל הנוגע להפעלת כוננויות מינהליות וייעודיות במשרדי הממשלה הוא כגוף מטה ממשלתי.
על הנציבות לוודא קיום הוראות התקשי"ר וכללי מינהל תקין, ובכלל זה - אלה המסדירים הפעלת כוננויות בשירות המדינה.
משרד מבקר המדינה בדק את פעולות הנציבות ה נוגעות לכוננויות בשני המישורים הבאים: 1 ,.
תפקידיה כגוף מטה תיאום ופיקוח, אשר מציב נורמות בעניין כוננויות בתקשי"ר ובהוראות הנציבות המתפרסמות מעת לעת, ואף בוחן ומחליט אם לאשר או לדחות בקשות לכוננות שמגישים משרדי הממשלה לנציבות; כמו כן תפקידה לפקח על ביצוע כוננויות לפי הנורמות שהציבה; 2 .
בנציבות עצמה - לפעמים דרושים ליחידות הנציבות עובדים שיהיו בכוננות, ולכן הנציבות אמורה לפעול בתוך חצרה כדי לבדוק בקשות אלה.
היחידה המוסמכת בנציבות לאישור כוננויות לעובדי משרדי הממשלה הוא האגף הבכיר למשרדי הממשלה ויחידות ה סמך.
סגנית מנהל האגף מונתה לאחראית לבדיקה ולאישור הבקשות לתוספות שמבקשים משרדי הממשלה.
ביחס לבקשות לכוננויות של עובדי הנציבות עצמם, האחראית בנציבות היא זו שריכזה בפועל את הבקשות מאגפי הנציבות, והיא זאת שאישרה אותן ללא אישור ובקרה מעליה.
לא נמצא שהנציבות נתנה את דעתה לעניין זה ובחנה את השאלה כיצד תאושרנה בקשות כוננות בנציבות עצמה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2007 ציינה הנציבות כי ראש מינהל משאבי אנוש בנש"ם, בדומה לאחראים האחרים במשרדים וביחידות הסמך, אינה צריכה לבקש אישור על הקצאת כוננויות.
לדעת משרד מ בקר המדינה, על נציב שירות המדינה לתת את דעתו לעניין זה ולבחון אם יש צורך בקביעת גורם בלתי תלוי אשר יהיה מופקד על בדיקת הצורך בכוננויות שמעלה האחראית בנציבות מעת לעת.
העמדת עובדים בכוננות הסכמית נעשית על פי הסדרים וכללים שנקבעים, מעת לעת, בהסכמי השכר הקיבוציים בין המדינה לבין האיגודים המקצועיים.
כוננויות בשירות המדינה 91 .
כוננויות הסכמיות של רופאים בבתי חולים10 .
עובדים במגזר הרפואי, ובהם עובדים המדורגים בדירוג הרופאים, מקבלים תשלום בעד ביצוע כוננות בהתאם לכללים ולנוסחאות שנקבעו מעת לעת בהסכמי השכר עם ההסתדרות הרפואית בישראל (להלן - הר"י).
512 בתקשי"ר קובעת, כי עובדים המדורגים בדירוג הרופאים יבצעו כוננויות מתוכננות בהתאם ובכפוף לכללים המפורטים בחוזר מס' 05/2003 שפרסם מינהל הרפואה במשרד הבריאות בינואר 2003 (להלן- חוזר מינהל הרפואה), שעניינו "חובות הרופא הכונן".
על פי חוזר מינהל הרפואה, "כוננות רופא" (כוננות מתוכננת או כוננות מיוחדת) היא מצב שבו נדרש רופא, להיות מוכן להתייצב ביחידתו שלא בשעות העבודה הנהוגות במקום עבודתו, אם יוזעק לשם על ידי רופא תורן על מנת לטפל ולייעץ בעניין מטופלים .
משך הכוננות של רופא כונן הוא מסיום שעות העבודה הרגילות ביום הכוננות ועד לתחילת יום העבודה שלאחריו.
הבדיקה העלתה כי במחלקות ובחדרי המיון של בתי החולים 11 אין רושמים את שמות הרופאים הכוננים (בכוננות מתוכננת) המתייצבים בבית החולים במהלך הכוננות בעקבות פנייה מהרופא התורן או מגורם אחר בבית החולים ואת זמן בואם.
ואולם בעת כוננות פעילה - כאשר הרופא הכונן בא לבית החולים בעקבות קריאה, והטיפול הרפואי שהוא מספק נמשך יותר מארבע שעות וחצי - רושמים נוסף על שם המטופל ומהות הטיפול גם את שם הרופא ואת זמן בואו, כיוון, שבעד כוננות פעילה הנמשכת יותר מארבע שעות וחצי הכונן מקבל תשלום נוסף.
,ככלל, כוננויות בחדר מיון, במחלקה או ביחידה מקצועית עושים רק רופאים מומחים מנהלי מחלקה או מנהלי יחידה וסגניהם.
מכסת הכוננויות המרבית החודשית של רופאי בית חולים היא כלהלן: מנהל בית חולים - 66 כוננויות12, סגן מנהל בית חולים - 46 ,כוננויות מנהל מחלקה,יחידה או מכון - 30 "כוננויות-על"13 ונוסף על כך עד עשר כוננויות מתוכננות בחדר מיון או במחלקה ורופא מומחה עד 20 .
כוננויות מתוכננות בחוזר מינהל הרפואה מינואר 2003 נקבע, כי הרופא הכונן לא יעסוק בזמן הכוננות בכל עבודה שאיננה קשורה לעבודתו במוסד שבו הוא מבצע את הכוננות .
גם בהוראות התקשי"ר נקבע, כי " לא יינתן היתר לפרקטיקה פרטית במסגרת שעות העבודה הנהוגות במקום עבודתו של העובד.
לרבות בזמן כוננויות מתוכננות ותורנויות" (הדגשה אינה במקור).
10 לענייןהפעלת כוננויות בבתי חולים ממשלתיים - ראו בדוח שנתי זה, בפרק "סוגיות בסדרי מינהל של בתי חולים", עמ' 371.
11 בתי החולים שנבדקו הם: המרכז הרפואי המשולב על שם חיים שיבא, תל - השומר; המרכז הרפואי אסף הרופא, צריפין; המרכז הרפואי הלל יפה, חדרה; בית החולים לגליל ה מערבי, נהרייה; המרכז הרפואי קפלן של שירותי בריאות כללית.
12 מנהל בית חולים וסגן מנהל בית חולים, בהיותם כוננים כל החודש, זכאים לקבל תשלום לפי מספר הכוננויות המתוכננות לחודש, כמפורט להלן: מנהל בית חולים - 2+6*30 וסגן מנהל בית חולים - 2+6*20 .
13 ,מנהל מחלקה יחידה או מכון משמש "כונן -על", ויש לו אחריות כוללת על הנעשה במחלקה.
תפקידו של כונן-על לסייע לרופא התורן ולרופא הכונן כאשר הם מתקשים למלא את תפקידם במהלך התורנות או הכוננות,וכאשר נדרשת מיומנות רפואית ייחודית.
הדעת נותנת שכאשר רופא כונן עוסק בעת כוננות בעבודה שאינה קשורה לעבודתו בבית החולים - מצד אחד לא תמיד יש ביכולתו להיענות לקריאה מבית החולים; ומצד אחר, אם הוא נענה לקריאה מבית החולים, אין ביכולתו לספק שירות למבוטחי הקופות שהוזמנו אליו.
בבדיקה נמצא כי רופאים אחדים 14 המועסקים בבתי החולים שבהם נערכה הביקורת, הן ממשלתיים והן של שירותי בריאות כללית, עסקו בפרקטיקה פרטית או בעבודה פרטית, כגון מתן שירות למבוטחי קופות חולים, בעת שהיו בכוננות בבתי החולים.
יצוין כי עם הרופאים האלה נמנים רופאים בכירים, ובהם מנהלי מחלקות,יחידות ומכונים.
כוננויות הסכמיות בשירותים הווטרינריים .
השירותים הווטרינרים מהווים יחידת סמך במשרד החקלאות ופיתוח הכפר ובמסגרתו פועל המכון הווטרינרי.
תוספת כוננות הסכמית משולמת ל -106 רופאים וטרינריים בשירותים הווטרינריים.
משרד מבקר המדינה בדק את סדרי הפעלת הכוננויות ההסכמיות שמבצעים הרופאים של המכון הווטרינרי; כמו כן, נבדקו סדרי ביצוע כוננויות על ידי בכירים בשירותים הווטרינריים, כמפורט להלן.
היעדר כללים והוראות בעניין כוננויות הרופאים הווטרינריים על כוננויות הסכמיות לרופאים הווטרינריים במשרד החקלאות חלות הוראות התקשי"ר הדנות בעובדים במגזר הרפואי, והם מקבלים תשלום בעד כוננות בהתאם לכללים ונוסחאות שנקבעו, מזמן לזמן, בהסכמי השכר עם האיגודים המקצועיים.
בהסכמים קיבוציים שחתמה המדינה עם האיגודים המקצועיים בשנים 1971 -2001 נקבעו, בין היתר, מכסות כוננויות לפי סוגי התפקידים שממלאים הרופאים הווטרינריים בשירות המדינה .
מינהל הרפואה של משרד הבריאות פרסם בינואר 2003 'חוזר מס 05/2003 בנושא "חובות הרופא הכונן".
בחוזר זה צוין, בין היתר, כי ההנחיות שבו "מבוססות על תקנות שירות המדינה (התקשי"ר), הסכמים קיבוציים עם הסתדרות הרופאים, חוזרי המנהל הכללי, חוזרי ס/מנהל למינהל וחוזרי מינהל הרפואה".
הוראות החוזר בעניין חובות הרופא הכונן חלים על רופאי משרד הבריאות המבצעים כוננות בבתי החולים.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שנציבות שירות המדינה ומנהל השירותים הווטרינריים או מי מטעמו יפרסמו גם הנחיות שמתייחסות לחובותיו של רופא .
14 נמצא כי39 רופאים, מבתי החולים שנבדקו, עסקו בפרקטיקה פרטית בזמן שהיו כוננים בבתי החולים בהתאם לפירוט הבא: המרכז הרפואי המשולב על שם חיים שיבא, תל -השומר - 7 רופאים; המרכז הרפואי אסף הרופא, צריפין- 11 רופאים; המרכז הרפואי הלל יפה, חדרה- 7 רופאים; בית החולים לגליל המערבי, נהרייה - 8 רופאים; המרכז הרפו אי קפלן של שירותי בריאות כללית - 6 .
רופאים כוננויות בשירות המדינה 93 .
וטרינרי כונן, ובכלל זה: התנאים הנדרשים לביצוע כוננות והגדרת תפקידו של רופא וטרינרי כונן.
סדרי תכנון, ביצוע ודיווח על כוננויות הרופאים הווטרינריים הוראות התקשי"ר בכלל והוראות משרד החקלאות בפרט, שהן הוראות ייחודיות לעניין ביצוע כוננויות על ידי הרופאים הווטרינ ריים, אינן מפורטות דיין; על כן על הנהלת השירותים הווטרינריים לפעול לפי הוראות התקשי"ר ככל שהן רלוונטיות לסדרי התכנון, של כוננויות הרופאים הווטרינריים, ביצוען והדיווח עליהן.
בבדיקה נמצא, כי בדומה לסדרי התכנון לכוננויות המינהליות במשרדי הממשלה השונים גם מנהלי השירותים הווטרינריים והמכון הווטרינרי לא נהגו לערוך תכנית כוננויות ולהביאה לידיעת העובדים הנוגעים בדבר.
עוד נמצא כי גם הרופאים הווטרינריים בשירותים הווטרינריים לא הקפידו על ניהול יומן אירועים לכוננים, כאמור.
גם לא נמצא רישום אחר למספר הפעמים שבהם נדרשו ר ופאים אלה להיענות לקריאות במסגרת ביצוע הכוננות על מנת שיהיה אפשר לבחון את חיוניות הכוננות.
נמצא כי בפועל, הרופאים הווטרינרים אינם רושמים את הימים שבהם הם היו בכוננות בדוחות הנוכחות כפי שנדרש על ידי נש"ם, אלא מדי חודש בחודשו מדווחים מנהל המכון הווטרינרי ומ נהל השירותים הווטרינרים למחלקת הכספים של משרד החקלאות על זכאותם של הרופאים לכוננויות.
בין שמות עובדי המכון הווטרינרי, הרשומים בטפסים שמאשר מנהל המכון הווטרינרי, נכלל גם שמו שלו.
לדעת משרד מבקר המדינה, הנוהג, ולפיו מנהל המכון מדווח ומאשר לעצמו כוננויות בדוחות הנוכחות, אינו מתיישב עם סדרי מינהל תקין, וראוי היה שמנהלו של מנהל המכון הווטרינרי, קרי מנהל השירותים הווטרינריים, יאשר את ביצוע הכוננות.
סדרי הגדלת היקף הכוננויות של הבכירים בשירותים הווטרינריים : על פי טבלת מכסת הכוננויות, אשר צורפה להסכם הקיבוצי משנ ת 2001 :, שלושת העובדים הבכירים של השירותים הווטרינריים יהיו זכאים למכסות האלה מנהל המכון הווטרינרי וסגן מנהל השירותים הווטרינריים - 19.
3 כוננויות בחודש ומנהל השירותים הווטרינריים - 29.
כוננויות בחודש מנגד, על פי המסמכים עולה, כי חמישה חודשים אחרי חתימת ה הסכם הקיבוצי, בפברואר 2002 , החליט הממונה על השכר לשעבר, לאשר הגדלת מכסות הכוננויות לשלושת העובדים הבכירים של השירות הווטרינרי.
בעקבות החלטה זו הגיע היקף הכוננות ל -28.
3 כוננויות לחודש לסגן מנהל השירות הווטרינרי ולמנהל המכון הווטרינרי, ול -43.
5 כוננויות לחודש למנהל השירותים הווטרינריים.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח העובדה שמספר הימים ברוב החודשים הוא 30 או31 , החלטתו של הממונה על השכר לשעבר לתת 43.
5 ימי כוננות בחודש למנהל השירותים הווטרינריים אינה עומדת במבחני הסבירות.
גם ההחלטה לאישור מכסת כוננויותבהיקף של 28.
3 כוננויות חודשיות לסגן מנהל השירותים הווטרינריים ולמנהל המכון הווטרינרי חורגת לדעת משרד מבקר המדינה ממתחם הסבירות; וזאת, מאחר שבנוסף לכוננויות האמורות מבצעים במהלך החודש בעלי תפקידים אלה גם תורנויות וגם ביקורי שבת.
לנוכח עיגונם של תנאי השכ ר, ובכלל זה של שלושת הבכירים האמורים, בהוראות ההסכמים הקיבוציים שנחתמו בין המדינה לבין האיגודים המקצועיים, לא ברור על בסיס מה החליט הממונה על השכר לשעבר להגדיל את מכסת הכוננויות בחריגה מההסכם הקיבוצי.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2008 הסביר המשנה לממונה על השכר, כי "אישור לאייש את התפקידים ]שירותים וטרינריים[ זה ניתן בנסיבות מיוחדות על מנת לאפשר לשו"ט האמורים.
היה קושי לאייש את שלוש המשרות האמורות.
הקושי האמור, הוביל למסקנה כי נכון לאשר לעובדים הממלאים משרות אלו, מספר כוננויות רב יותר מזה שנקבע בהסכם הקיבוצי".
עוד ציין המשנה לממונה על השכר במכתבו, כי "בבוא המדינה כמעסיק לתת מענה לדרישות להגדלת התגמול שעובד פלוני מקבל, כאשר לצד שכרו הרגיל הוא זכאי גם לתשלום בעד כוננות, לאור צרכי המערכת, כי אז עומדת לרשותה קשת של אפשרויות, כגון: האם להגדיל את התמורה בעד העבודה הרגילה או האם להגדיל את התמורה בעד רכיב כוננות שהינו רכיב של עבודה נוספת.
אין בהכרח הלימה מוחלטת בין היקף הכוננויות הנדרש מעובד פלוני לבין מספר הכוננויות לפיו מחושב התשלום בגין כוננות זו".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי השימוש בתוספת כוננות ככלי לתגמו ל עובדים, מעבר להיקף הכוננויות הנדרש, פסול ומחטיא את המטרה שלשמה נועדה הכוננות, ועלול להביא לתביעות דומות של אחרים.
כוננויות של עובדי מיכון במשרדי הממשלה .
סדרי התשלום בעד כוננויות לעובדי מיכון במשרדי הממשלה סוכמו בהסכם שכר קיבוצי בין הממשלה לבין הסתדרות העובדים הכללית החדשה בדצמבר 2003 ,; על פי הסכם זה נקבעו בין היתר, מכסות כוננויות לפי סוגי התפקידים שממלאים עובדי יחידות המיכון במשרדי הממשלה.
נמצא כי בדומה לתכנון הכוננויות המינהליות במשרדי הממשלה ולדיווח עליהן ובדומה לכוננויות בשירותים הווטרינריים, גם מנהלי אגף מערכות מידע במשרד החקלאות, במשרד הרווחה ובנציבות לא נהגו לערוך תכנית כוננויות ולפרסם אותה בין עובדי המשרד הרלוונטי ולא הקפידו על אכיפת הוראת התקשי"ר המנחה על ניהול יומן כוננות.
נוכח ההוראות הכלליות בעניין הכוננויות, אשר מתייחסות בעיקר לקביעת מכסות של כוננויות בלי לפרט את סדרי ביצוען, היה על הנציבות ועל הנהלות משרדי הממשלה לקבוע נהלים ולפרט לכל הנוגעים בדבר את מהותה של כוננות עובדי המיכון והתפקידים המוטלים על הכונן.
על הנהלים להגדיר ולפרט, בין היתר, את כוננויות בשירות המדינה 95 .
סדרי הביצוע של הכוננויות, כגון- סדרי תכנון הכוננויות והבאתן לידיעת עובדי המשרד הנוגעים בדבר, והגדרת תפקידיו של כונן; בהיעדר דיווח לא ניתן לבדוק עד כמה נחוצות כוננויות אלה.
כאמור, אי -מילוי הוראות התקשי"ר בדבר תכנון, פיקוח ובקרה פוגע ביכולת להבטיח שהכוננות תתבצע בשעת הצורך הלכה למעשה וכי יעשה בה שימוש רק במקרים שבהם קיים צורך ממשי ומהותי בכך.
סדרי הפעלת כוננויות ייעודיות .
כוננות ייעודית היא העמדת עובדים בכוננות ומתן תוספת כוננות לבעלי תפקידים מסוימים,כגון קציני ביטחון ומנהלי לשכות במשרדי הממשלה, בהתאם להוראות נציב שירות המדינה המתפרסמות מעת לעת (להלן - כוננות ייעודית).
נמצא כי גם בנוגע לסדרי התכנון והדיווח לכוננויות הייעודיות של מנהלי לשכה במשרדי הממשלה ושל קציני הביטחון במשרדים הועלו ליקויים הדומים לליקויים שהועלו בפרקים הקודמים.
סדרי הפעלת כוננויות סטטוטוריות .
כוננות סטטוטורית משמעה העמדת עובדים בכו ננות על פי הסדר הקבוע בחוק ותקנותיו, דוגמת - מערך כונני חומרים מסוכנים במשרד להגנת הסביבה (להלן - כוננות סטטוטורית).
במשרד להגנת הסביבה משולמת תוספת כוננות זו ל -63 עובדים, במשרד הראשי ובמחוזות המשרד, המתפקדים כממונים על אירועי חומרים מסוכנים (להלן - כונני חומ"ס) על פי חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג- 1993 (להלן- החוק).
לעובדים אלה, בכללם העובדים במסגרת האגף לחומרים מסוכנים, הוענקו סמכויות, ובין יתר תפקידיהם הם עוסקים במניעת תקריות חומרים מסוכנים ומזעור השלכותיהם באמצעים הבאים: מתן מענה מקצועי בעת תקרית באמצעות מערך וצוותים ייעודיים האחראים לגילוי, זיהוי וניטור החומרים המסוכנים, להערכת סיכונים, ולמתן המלצות בנוגע לצעדים שיש לנקוט ולשיקום השטח הפגוע.
באגף חומרים מסוכנים פועל מרכז המידע ומבצעים לחומרים מסוכנים15.
15 בעניין זה ראו דוח שנתי 54 ( ב של מבקר המדינה 2004 ,) פרק "מניעת אירועי חומרים מסוכנים", ע' 53.
משרד מבקר המדינה מציין, כי בשונה מהממצאים בדבר ס דרי הפעלת כוננויות מינהליות, ייעודיות והסכמיות כפי שצוין לעיל, תכנון כוננויות חומ"ס והדיווח על ביצוען נעשים על פי הוראות התקשי"ר.
בכל מחוז של המשרד להגנת הסביבה יש ניידת לטיפול באירועי חומ"ס שלאחר שעות העבודה הרגילות מופעלת על ידי שני כוננים.
בנוסף להן מופעלת ניידת לטיפול באירועי חומ"ס במשרד הראשי שמתפקידה לתת גיבוי ועזרה לכונני החומ"ס באזור המרכז.
ההודעות על אירועי החומ"ס מגיעות אל מרכז המידע והוא זה שמפעיל את הכוננים בהתאם לאזור שבו אירע האירוע.
תחום החומ"ס הינו רווי סיכונים, ולכן יש צורך בכוננים כל י מות החודש, אולם למחוזות המשרד הוקצו 60 כוננויות לכל מחוז, כך שהמחוזות יעמדו בדרישה של שני כוננים ביום, עם זאת, כמות ימי הכוננות הוגבלה ל- 10 .
ימי כוננות לעובד בחודש יצוין כי יש חשש שהיעדרות ממושכת של אחד הכוננים עלולה לגרום לכך שבחלק מימי החודש יחסר כונן, ועל המשרד להגנת הסביבה והנציבות לתת את דעתם על כך.
 ההחלטה להעמיד עובד או קבוצה מסוימת של עובדים במצב של כוננות היא כורח המציאות בענפי עבודה ובתחומי פעולה שאינם סובלים דיחוי.
תחומים אלה ועמם הכוננות כצורך עשויים להיות קשורים לגודל הסיכון ולנזק שבהיעדר כוננות, כגון: פגיעה בחיי אדם; פגיעה ברכוש; פגיעה בתהליכים של מחקר ופיתוח; פגיעה בשירותים ובמוצרים חיוניים; פגיעה בתחזוקה נאותה של מתקנים ותשתיות, וטיפול בתקלות שבגללן ייגרם נזק.
היקף התשלומים שמשלמים משרדי הממשלה כתוספת שכר לצורך כוננות ניכר, בה בעת היעדר הגדרה מפורשת ומפורטת בתקשי"ר של המונח "כוננות", היעדר מבחנים ברורים דיים המנחים מתי יש לאשר כוננות ומתי לאשר עבודה בשעות נוספות או קריאות פתע, והיעדר תהליך ראוי, שקוף ואחוד של הבניית שיקול דעת, הכרוך במילוי טפסים מובנים הדורשים הסברים ונימוקים סדורים והנתון לבקרה, לבדיקה ולפיקוח - כל אלה יוצרים עמימות ניהולית, שתוצאתה היא - מקרים שבהם מאושרת כוננות קבועה המשולמת מדי חודש בחודשו עבור משימות שאינן בהכרח מצדיקות כוננות, כגון תוספת משימות, תוספת מאמץ ועבודה נוספת.
על הנציבות כגוף מטה ממשלתי, המופקד על ביצוע מדיניות הממשלה בתחומי המינהל ומשאבי האנוש בשירות המדינה, מוטלת חובה להגדיר באופן תפעולי מהי כוננות, מתי היא מופעלת ומה הם הכלים החלופיים - קריאות פתע ומתן שעות נוספות לביצוע מטלות דחופות.
פעולה זאת יש לעשות, בין היתר, על ידי הגדרה ותיחום השימוש בכוננות ככל י ניהולי למקרים מוגדרים, לפי תוכניהם ורמת דחיפותם - כנגד נזק או סיכון שעלול להיגרם.
כוננויות בשירות המדינה 97 .
ראוי שכל משרד ממשלתי אשר מפעיל מערך כוננויות יגדיר נהלים מפורטים וייחודיים בעניין כוננויות, התואמים את משימותיו ואת סביבתו הארגונית.