HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
נמצא כי מרבית סכום ההרשאה להתחייב לפרויקטים מתוקצבת בתחילת השנה בתקנות הרזרבה שבכל אחת מתכניות התקציב, ורק לפני התחלת ביצועו של פרויקט אג"ת מבצע העברה תקציבית של ההרשאה להתחייב מתקנת הרזרבה לתקנה המיועדת למימון הפרויקט.
צוות תחבורה באג"ת הסביר למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל בדרך זו על מנת לוודא שתקציב ההרשאה להתחייב מנוצל רק כאשר הפרויקטים בשלים לביצוע.
להלן הסבר על תהליך העברת תקציב ההרשאה להתחייב מתקנות הרזרבה לתקנות הייעודיות של הפרויקטים: במרבית הפרויקטים אג "ת מתקצב בשלב הראשון הרשאה להתחייב לתכנון הפרויקט ולקידום זמינותו40 .
בסיומו של שלב זה חברת בקרה מטעם משרד התחבורה ומשרד האוצר בודקת אם הפרויקט בשל לקראת פרסום מכרז לביצועו, ולאחר מכן אג"ת מתקצב הרשאה להתחייב לביצוע הפרויקט, באמצעות העברה תקציבית מתקנת הרזרבה לתקנה המיועדת לפרויקט.
נציגי הממשלה בגוף המוסמך שולחים לחברת התשתית התחייבות חתומה למימון ביצוע הפרויקט.
התחייבות זו משמעה ניצול (או ביצוע) של ההרשאה להתחייב שנקבעה בתקציב משרד התחבורה.
רק לאחר מכן רשאית החברה לפרסם מכרז לביצוע הפרויקט.
להלן נתונים על תקציב הרשאה להתחייב מקורי שנקבע בסעיף תקציב הפיתוח של משרד התחבורה ועל החלק שתוקצב בתקנות רזרבה: .
40 התכנון עצמו נחלק לכמה תתי -שלבים, ובמהלכו גם מבצעים בדיקות כדאיות כלכלית (עבור פרויקטים שעלותם מעל 50 .
מיליון ש"ח) ותכנון סטטוטורי משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 503 .
80% ל-95% מסכומי ההרשאה להתחייב מתוקצבים בתקנות רזרבה לוח 4 : תקציבמקורי של הרשאה להתחייב בסעיף 79 , שנים 2016 -2011 )(במיליארדי ש"ח .
2011 2012 2013 2014 2015 2016 .
מזה: בתקנות רזרבה 13.
מנתוני הלוח אפשר ללמוד כי כמעט בכל שנה עם אישור התקציב בכנסת בין 80% ל-95% מסכומי ההרשאה להתחייב מתוקצבים בתקנות רזרבה.
יוצאת דופן היא שנת 2015 , שבה מחצית מתקציב ההרשאה להתחייב תוקצבה בתקנות רזרבה.
יצוין כי בשנה זו תקציב המדינה אושר רק בנובמבר, ולכן בעת אישור התקציב כבר היה ידוע אילו פעולות הדורשות הרשאה להתחייב יצאו לפועל.
בדיקה של נתוני תקציב הרשאה להתחייב בסעיפי תקציב פיתוח של משרדי ממשלה אחרים העלתה ששיטת פעולה זו נהוגה רק לגבי תקציב משרד התחבורה.
בהקשר זה נביא שוב כדוגמה את ההעברה התקציבית בסך 7.
28 מיליארד ש"ח מספטמבר 2013 , שהוזכרה לעיל.
כאמור, סכום זה הועבר מתקנת הרזרבה בתכנית "כבישים בין-עירוניים" לתקנות הרשאה להתחייב אחרות שבתכנית, בלי שדווח על כך לוועדת הכספים.
48 מיליארד ש"ח הועברו לתקנה "חברת כביש חוצה ישראל - כביש 6 - יקנעם-סומך - נתיבי ישראל"41 , המשמשת לתקצוב פרויקט הארכת כביש חוצה ישראל לכיוון צפון.
בהחלטת הממשלה שאישרה את תכנית נתיבי ישראל צוין כי העלות המוערכת של הפרויקט היא 3 מיליארד ש"ח בלבד, ומכאן שהסכום שהוקצה לבסוף מתקנת הרזרבה היה גדול ב- 116% (יותר מפי שניים) מהאומדן המקורי.
חברת כביש חוצה ישראל ואג"ת הסבירו בתשובותיהם42 כי האומדן המקורי בסך 3 מיליארד ש"ח התייחס לעלות ההקמה בלבד, וכי הסיבה לפער שבין סכום זה לבין 6.
48 מיליארד ש"ח היא שמדובר באומדן הכולל גם עלויות מימון, תפעול ותחזוקה עד שנת 2048 .
)(סוף תקופת הזיכיון משרד מבקר המדינה מעיר כי בחוברת דברי ההסבר שצורפה להצעת התקציב לשנים 2013 ו-2014 המידע היחיד שצוין בנוגע לפרויקט זה היה שמתקיים הליך מכרזי לביצועו, בשיתוף המגזר הפרטי.
לא צוינו כלל פרטים נוספים על הפרויקט, ובפרט לא צוינו אומדן העלויות הכולל שלו (לרבות העלויות לזכיין), אומדן העלויות הצפויות למדינה והסיבה להגדלתו.
גם בתכנית העבודה של .
41 'תקנה מס 79510165.
42 תשובת חברת כביש חוצה ישראל למשרד מבקרהמדינה ממאי 2016.
חברת כביש חוצה ישראל מאוקטובר 2013 לא הובאו הסברים מספקים על הפרויקט.
אמנם נכתב בתכנית כי אומדן עלות הפרויקט למדינה הוא כ -7 מיליארד ש"ח, אולם לא פורטו בה אומדן של סך עלות הפרויקט (העלויות למדינה ולזכיין הפרטי גם יחד), מבנה ההסכם עם הזכיין ופירוט של התשלומים לזכיין.
דוגמה זו ממחישה גם את היעדר האחידות בדברי ההסבר שמוגשים לכנסת בצירוף להצעת תקציב המדינה, וכן את המחסור בפירוט לגבי פרויקטים רבים, ובהם פרויקטים גדולים.
בשל מבנה תקציב פיתוח התחבורה וכן לנוכח השיטה שבה נוהג צוות תחבורה באג"ת להקצות את מרבית תקציב ההרשאה להתחייב בתקנות רזרבה התאפשרה הקצאתו של סכום גדול במיוחד לפרויקט זה מתקציב המדינה, בלי שהובאו לפני הכנסת והציבור שום הסברים שאפשר ללמוד מהם מדוע חל בעלויות הפרויקט גידול ששיעורו, כאמור, למעלה מפי שניים מהאומדנים המקוריים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי תקצוב ההרשאה להתחייב בתקנות הרזרבה, בשילוב עם המבנה הנוכחי של סעיף תקציב הפיתוח של משרד התחבורה, אינם עולים בקנה אחד עם סעיף 3 בחוק היסוד, הקובע כי הצעת חוק התקציב ת היה מפורטת וכי התקציב יביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות.
הדבר מאפשר להגיש לאישור הכנסת תקציב ללא תכנון מספק של תכניות המשרד לשנת התקציב, ובאופן שעוקף הליכי עבודה מושכלים לאישור התקציב.
יש בכך כדי להגביר את הפגיעה בשקיפות כלפי הכנסת וכלפי הציבור לעניין התקציב, היות שאף אם יבקש חבר כנסת או גורם בציבור לבחון את התקציב ברמה מפורטת של תקנות אחרי אישור חוק התקציב השנתי בכנסת, הוא לא יוכל ללמוד על פירוט הפרויקטים המתוכננים שעבורם מתוקצבת ההרשאה להתחייב ואף לא על הסכום המיועד לכל פרויקט.
גם בעת העברת תקציב ההרשאה מתקנות הרזרבה לתקנות הייעודיות יש חוסר שקיפות כלפי הכנסת, מאחר שמדובר בהעברות תקציב בין תקנות רזרבה באותה תכנית תקציב שאינן מחייבות את אישור ועדת הכספים ואף לא מדווחות לה.
זאת אף שלעתים מדובר בהעברות תקציב של מיליארדי ש"ח43 .
אג"ת ציין בתשובתו כי פרו יקטי הפיתוח מתאפיינים בתנודתיות הן בהיבט התקציבי והן בלוחות הזמנים.
כדי להתמודד עם תנודות אלה, ההרשאה להתחייב מתוקצבת בתחילת השנה ברזרבה לאותה תכנית, והפרויקט עצמו .
43 בהקשר זה נמצאו דוגמאות להעברות נוספות בסכומים גדולים, לדוגמה פניות 79-001 ו- 79-002 משנת2016.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 505 .
יועד מתוקצב רק כאשר הוא אכן מוכן לביצוע.
אג"ת הוסיף כי העברת התקציב מתקנת הרזרבה לתקנה הייעודית בשלב המוכנות לביצוע מאפשרת לו לבדוק את איכות התכנון ואת מרכיביו ולהקצות את התקציב על פי האומדן המדויק ביותר.
משרד מבקר המדינה מעיר כי שיטת פעולה זו למעשה מרוקנת מתוכן את תהליך הכנת תקציב ההרשאה להתחייב, שאמור להתבצע בהתאם לצפי של הפרויקטים שיצאו לפועל באותה שנה.
על משרד התחבורה וחברות התשתית לפעול לתכנון נכון יותר של הפעולות ולהפחתת החריגות בתקציב ובלוחות הזמנים של הפרויקטים.
על אג"ת לשפר את תהליכי תקצוב ההרשאה להתחייב בתקנות הייעודיות, ולדאוג שהתקציבים יוקצו בין תחומי הפעילות והפרויקטים השונים בהתאם לתכניות של משרד התחבורה ושל חברות התשתית ובאופן שיביא לניצול מיטבי של התקציב.
כפי שהוסבר לעיל, חברות התשתית ממילא א ינן יכולות להשתמש בתקציב ההרשאה להתחייב, גם אם הוא הוקצה בתקנה הייעודית, ללא קבלת התחייבות מטעם הגוף המוסמך - שנציגי אג"ת חברים בו - וזאת לאחר ששוכנע כי הפרויקט אכן מוכן לביצוע.
לעומת זאת, תקצוב מרבית ההרשאה להתחייב בתקנ ות רזרבה פוגעת פגיעה של ממש בשקיפות התקציב ובבקרה על ניצולו למטרות שלשמן הוא יועד, מה גם שזו אינה מטרתם של סעיפי הרזרבה.
זאת ועוד, אף שלטענת אג"ת התקצוב באמצעות תקנות הרזרבה מסייע לו לתקצב את הפעולות באופן מדויק יותר, הרי שלעתים בסוף השנה נותרים סכומי תקציב גדולים שהוקצו לתקנות ייעודיות לפרויקטים אך לא נוצלו.
הדבר מלמד על חוסר דיוק רב בתקצוב גם בשיטת העבודה הנוכחית (ראו להלן פירוט לגבי ביצוע תקציב ההרשאה להתחייב).
נמצאו מקרים שבהם תקציב ההרשאה להתחייב הועבר מתקנות הרזרבה לתקנות הייעודיות רק לקראת סוף השנה, בעוד שבמהלך השנה היה ביצוע של הרשאה להתחייב בתקנות הייעודיות.
בתכנית תקציב רכבות כבדו ת44 הוקצתה בתקציב המקורי בשנת 2013 הרשאה להתחייב בתקנת רזרבה בסך 19.
בתקנות הייעודיות לא הוקצתה כלל הרשאה להתחייב.
בחודשים ינואר עד אוקטובר נרשם בתקנות הייעודיות ביצוע של הרשאה להתחייב בסך 243 מיליון ש"ח והתקנות נוהלו בחריגה.
רק בחודשים נובמבר ודצמבר הועבר תקציב בסך 16.
מיליארד ש"ח מתקנת הרזרבה לתקנות הייעודיות ב.
אופן פעולה דומה הסתמן באותה תכנית גם בשנת 2014 : בתקציב המקורי תוקצבה הרשאה להתחייב אך ורק בתקנת הרזרבה בסכום של 13.
עד סוף ספטמבר הועבר לתקנות הייעודיות סכום של12.
3 מיליארד ש"ח, בעוד שהביצוע בתקנות אלה הסתכם עד אותו מועד ב -16.
רק בדצמבר תוקצבה הרשאה להתחייב נוספת בתקנות, כך שהתקנות נוהלו במשך כמה חודשים בחריגה בהיקף של מיליארדי ש"ח.
במקרה זה התכנית כולה נוהלה גם היא בחריגה של כ-2 מיליארד ש"ח בחודשים ספטמבר ואוקטובר .
על פי הוראות התכ"ם 45 , חשב המשרד הוא הגורם האחראי לביצוע התקציב ולבקרה עליו על מנת לוודא שלא תיווצר חריגה מהתקציב שאושר בחוק התקציב השנתי.
לשם כך עליו לבצע בדיקות יזומות לאיתור חריגות בתקציב המשרד ולדווח על כך למנהל הכללי של המשרד.
הוראות התכ"ם אף מדגישות כי חריגה מרמת תכנית כפי שאושרה על ידי המחוקק היא עבירה על החוק, וחריגה מתקנה היא עבירה מינהלית.
ההוראות מאפשרות לחשב לחרוג מתקציב הקבוע בתקנה אך ורק אם אין חלופה אחרת, ובתנאי שחריגה זו לא תגרום לחריגה מתקציבה הכולל של התכנית.
אם יש חשש שתיווצר חריגה מתקציב התכנית, על החשב לדווח על כך לחשב הכללי ולאג"ת.
בכל אחת מהשנים 2013 ו-2014 תקנות נוהלו בחריגה מתקציב ההרשאה להתחייב, לעתים בסכומים גדולים מאוד, דבר שהוא כאמור בגדר עבירה מינהלית.
בחלק מהמקרים התקיימה חריגה גם ברמת התכנית, ולכן מדובר אף בחריגה מחוק התקציב השנתי.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על חשב משרד התחבורה דאז להתריע על החריגות האמורות ולמנוע אותן.
משרד התחבורה כתב בתשובתו: "בשנים האחרונות הוחמרה ההקפדה על נהלי הבקרה והפיקוח בנושא והמשרד מתנהל מול אגף התקציבים בנושא כדי למנוע מקרים מעין אלו.
החשב מאשר ביצוע הרשאה להתחייב לפני תקצובה במשורה ואך ורק בהתאם להוראות".
עבור כמה מתחומי הפעילות שבתקציב הפיתוח של משרד התחבורה מוקצה מראש תקציב הרשאה להתחייב, ומשרד התחבורה הוא הקובע לאילו פרויקטים להקצות את התקציב, לאחר קבלת אישור לכך מאג"ת (להלן - סלים).
לדוגמה, בתקציב הפיתוח של כבישים בין -עירוניים יש סלים לפרויקטים במוקדי סיכון, לפרויקטים של תחזוקת כבישים, לתכנון פרויקטים ולפרויקטים של כבישים חוצים ביישובי מיעוטים.
בתקציב הפיתוח של כבישים עירוניים יש סלים לפרויקטים בתחום הבטיחות, לפרויקטים של תח "צ, לפ רויקטים של פיתוח עורקי תחבורה ראשיים ביישובים, לפרויקטים של שבילי אופניים ולפרויקטים ביישובי מיעוטים.
חלוקת סכומים מהסלים המיועדים לפרויקטים עירוניים מתבצעת בהתאם לקריטריונים שנקבעו בנוהל עבודה בתחום התשתיות ברשויות המקומיות.
08 שכותרתה "חוק התקציב השנתי- כללי" וכן הוראה מס' 1.
5 מאותו תאריך שכותרתה "דיווח על חריגות בתקציב".
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 507 .
היקף הסלים המיועדים לפרויקטיםבמוקדי סיכון, לתחזוקת כבישים בין - עירוניים ולתכנון וקידום של זמינות פרויקטים נקבע בתכנית החומש של נת"י והוקצה עבורם תקציב.
לעומת זאת, לא הוצגה למשרד מבקר המדינה מתודולוגיה מסודרת בנוגע לאופן קביעת היקף התקציב עבור הסלים בתקציב הפיתוח של פרויקטים עירוניים או בתקציב הפיתוח של חברות שאין להן תכנית חומש, כדוגמת חברת כביש חוצה ישראל.
נציגי משרד התחבורה ציינו לפני משרד מבקר המדינה כי לרוב היקף התקציבים הללו נקבע באמצעות משא ומתן בין משרד התחבורה לבין אג"ת, על בסיס הצרכים שמזהה משרד התחבורה, אולם היקף הצרכים אינו הפרמטר היחיד שלפיו נקבע היקף התקציבים.
להלן בלוח 5 נתונים על התקצוב המתוכנן של הרשאה להתחייב לסל של תחזוקת כבישים של נת"י בתכנית החומש ועל התקצוב בפועל: .
לוח 5 : תקציב הרשאה להתחייב לתחזוקה עבור חברת נתיבי ישראל, שנים 2016 -2011 )(במיליוני ש"ח .
תכנית החומש 1,283 997 965 895 1,115 1,140 6,395 .
להתחייב מקורי 1,017 1,045 504 1,200 1,329 830 5,925 .
להתחייב מאושר 1,661 2,006 509 1,840 1,334 1,032* 8,382 .
ביצוע הרשאה להתחייב 1,661 2,003 507 1,106 1,334 0* 6,611 .
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת * נכון לתחילת אפריל 2016 .
מהנתונים עולה כי סכומי ההרשאה להתחייב המקוריים והמאושרים שהוקצו בשנים 2016-2011 עבור הסל לתחזוקת כבישים לא תאמו בשום שנה את הסכומים שצוינו בתכנית החומש, וסך הסכום שתוקצב (בתקציב ההרשאה המאושר) במשך שש השנים היה גדול בכ-2 מיליארד ש"ח (כ- 131% ) מהסכום שתוכנן בתכנית החומש.
יתרה מזו, במהלכה של כל שנה כמעט 46 התווספו לתקציב התחזוקה סכומי הרשאה להתחייב גדולים.
בחלק מהשנים הועברו התוספות בסוף השנה.
לד וגמה, בדצמבר 2012 התווסף תקציב הרשאה .
46 מלבד השנים2013 ו-2015 .
שבהן תקציב המדינה אושר באיחור 508 | דוח שנתי 67א .
להתחייב בסכום של כ-616 מיליון ש"ח, ובדצמבר2014 התווסף תקציב של714 .
מיליון ש"ח, אולם הוא לא נוצל אג"ת כתב בתשובתו: "בניגוד לפרויקטים אחרים אשר הביצוע התקציבי שלהם תלוי במשתנים רבים שאינם ידועים מראש, ביצוע בתקציב התחזוקה הוא לרוב מיידי ותלוי בגובה התקציב בלבד.
אי לכך, כאשר נוצרים עיכובים בפרויקטי פיתוח אחרים, מועברים סכומים אלו לטובת תחזוקת כבישים".
סמנכ"ל הכספים של נת"י ציין לפני משרד מבקר המדינה כי קבלת הרשאה להתחייב מדי שנה מייקרת את עלות תחזוקת הכבישים מכיוון שהיא מחייבת את החברה לחתום מדי שנה על הסכמים חדשים עם קבלני התחזוקה.
הוא ציין כי מבחינת החברה עדיף היה לחתום על הסכמים רב-שנתיים עם קבלני התחזוקה , דבר שמצריך להקצות לה הרשאה להתחייב עבור כל שנות ההסכם, לעומת המתכונת הנהוגה כיום שבה מוקצה תקציב הרשאה להתחייב המספיק לשנה אחת בלבד.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה ומשרד האוצר לבחון את שתי שיטות העבודה - הסכם שנתי או הסכם רב-שנתי - ולהקצות את תקציבי ההרשאה להתחייב בהתאם לשיטה שתאפשר להשתמש בתקציבים המוקצים באופן היעיל והחסכוני ביותר, בכפוף לדין.
להלן בלוח 6 נתונים על התקצוב המתוכנן של הרשאה להתחייב לסל של פרויקטים במוקדי סיכון בתכנית החומש ועל התקצוב בפועל: .
לוח 6 : תקציב הרשאה להתחייב לפרויקטים במוקדי סיכון של חברת נתיבי ישראל, שנים 2016 -2011 )(במיליוני ש"ח .
תכנית החומש 250 200 175 175 175 175 1,150 .
להתחייב מקורי 200 200 0 0 200 150 750 .
להתחייב מאושר 180 263 190 390 256 190* 1,469 .
ביצוע הרשאה להתחייב 180 263 190 240 255 52* 1,180 .
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת * נכון לתחילת אפריל 2016 משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 509 .
וכלפי הציבור מהלוח עולה כי ההקצא ה המקורית של סכומי הרשאה להתחייב אינה תואמת את הסכומים שצוינו בתכנית החומש.
יתרה מזו, בשנים 2013 ו-2014 לא תוקצבה כלל הרשאה להתחייב עבור פרויקטים במוקדי סיכון בעת שאושר התקציב בכנסת, והתקציב עודכן רק בשלבים מאוחרים יותר במהלך השנה.
בשנת 2013 הועברה הרשאה להתחייב בסך 190 מיליון ש"ח בספטמבר, כחודשיים אחרי שהכנסת אישרה את חוק התקציב.
סכום זה נוצל במלואו באוקטובר.
בשנת 2014 הועברה הרשאה להתחייב בסך 240 מיליון ש"ח רק במאי, באופן שבחמשת החודשים הראשונים של השנה לא יכלה נת"י לחתום על הסכמים עם ספקים לביצוע פרויקטים במוקדי סיכון.
בפ ועל, 100 מיליון ש"ח נוצלו כבר באפריל, ולמעשה - בחריגה מהתקציב.
150 מיליון ש"ח נוספים תוקצבו בדצמבר, אולם הם לא נוצלו.
משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת ולמשרד התחבורה כי הוספת סכומי תקציב גדולים של הרשאה להתחייב בסוף השנה מחייבת את גופי הביצוע לחתום בזמן קצר על הסכמים עם ספקים על מנת לנצל את תוספות התקציב, ולכן עלולה לפגוע ביעילות של ניצול התקציב.
אי הקצאת תקציבים בשלב מוקדם יותר במהלך השנה אף מסכלת ביצוע פעולות מתוכננות של גופי הביצוע.
כפי שהודגם לעיל, פעמיים הוקצו תקציבי הרשאה להתחייב גדולים בסוף שנת התקציב, וה ם לא נוצלו.
נוסף על כך, אי -הקצאת תקציב בעוד מועד גורמת לחריגות מהתקציב במהלך השנה, וכאמור יש בכך משום עבירה מינהלית לכל הפחות.
מבדיקת תהליך תקצוב תחום הפיתוח של משרד התחבורה עולה כי לאג"ת אין נהלים ומתודולוגיה ברורים בכל הנוגע לתהליך התקצוב של הפרויקטים, בפרט תקצוב ההרשאה להתחייב.
למשל, לעתים תוקצבה הרשאה להתחייב מראש עבור כל הפרויקט, ולעומת זאת בפרויקטים אחרים ההרשאה להתחייב תוקצבה בכמה שלבים.
יש לעגן בנהלים גם את רמת הפירוט של דברי ההסבר הנלווים להצעת התקציב, בין היתר של תקציב ההרשאה להתחייב.
לצד הרצון להבטיח גמישות בנוגע להרשאה להתחייב, בהיותה מאופיינת בהתמודדות עם תנאי חוסר ודאות ונסיבות משתנות, חשוב למנוע דרכים עוקפות הליכי אישור תקציבי המבוססים על תכנון, פיקוח , בקרה ושקיפות כלפי הכנסת וועדותיה וכלפי הציבור.
אישור פרויקטים על ידי ועדת חריגים .
בהתאם להוראות סעיף 3 ב לחוק היסוד, אם לא התקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, רשאית הממשלה להוציא מדי חודש סכום השווה לחלק השנים עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן.
כמו כן, סכומים כאמור מיועדים קודם כול לקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים 510 | דוח שנתי 67א .
ואמנות, וביתרה תשתמש הממשלה רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם, לרבות כאלה שנוספו לו באמצעות שינויים תקציביים.
במסגרת סמכויותיו ותפקידיו של החשב הכללי לביצוע תקציב המדינה ולביצוע פיקוח ובקרה על ההוצאה התקציבית של הממשלה, מיישם אגף החשב הכללי גם את הוראות סעיף 3 ב כאמור.
6 "פעולות כאשר התקציב אינו מאושר במועד" נקבעו הפעולות שעל החשבים במשרדי הממשלה השונים לנקוט אם חל עיכוב באישור התקציב, ובכלל זה פנייה, על פי העניין, לאחת מוועדות החריגים שמינה החשב הכללי, אשר מתפקידן לדון בבקשות דחופות או חיוניות ולהחליט אם לאשרן.
בוועדות אלה משתתפים נציגים מאגף החשב הכללי, מהלשכה המשפטית במשרד האוצר ומאג"ת.
תקציב המדינה לשנים 2015 ו-2016 הובא לאישור הכנסת רק בנובמבר2015 , כלומר אחד עשר חודשים לאחר תחילת השנה.
משרד האוצר הפעיל בשנה זו ועדת חריגים מיוחדת לאישור פרויקטים מתוכננים של משרד התחבורה, שלדעת המשרד הם דחופים וחיוניים ביותר.
על פי הפרוטוקולים של ועדת החריגים, הדיונים בעניינם של הפרויקטים מתקיימים בהתאם לקריטריונים אלה: צרכים מידיים, המשכיות וחשיבות המשך תכנונם להמשך תנופת הפיתוח בשנים הבאות.
לפי הנתונים שבפרוטוקולים, בחודשים פברואר -יולי 2015 אישרה ועדת החריגים המיוחדת הרשאה להתחייב לפרויקטים בתחבורה בסך של כ -20 מיליארד ש"ח (הרוב עבור פרויקטים בתח"צ וחשמול הרכבת) והוצאות של מזומנים בסך כ -3 מיליארד ש"ח באותה שנה.
החשכ"ל הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2016 כי חלק ניכר מהפרויקטים שאושרו בוועדת החריגים היו פרויקטים המשכיים או תתי-פרויקטים של פרויקטים ג דולים יותר.
ביצוע פרויקטים אלה אושרו כבר בעבר והיה חשוב לאשר את המשך העבודות בהם.
לנוכח העובדה שהמדינה מתנהלת בהתאם לתקציב זמני לעתים קרובות ולתקופות ממושכות, הציעה החשבת הכללית בדיון של ועדת הכספים בפברואר 2016 לבצע שינויי חקיקה בנוגע לניהול תקציב המדינה בתקופות שבהן אין תקציב מאושר.
הדבר נועד, בין היתר, לשנות את מגבלות ניהול התקציב במקרים בהם פרק הזמן שבו מתנהל התקציב הזמני ארוך מהסביר.
החשכ"לית ציינה כי מינואר 2015 ועד נובמבר 2015 , מועד אישורו של התקציב, אישרו ועדות החריגים 1,780 בקשות בהיקף של 47 מיליארד ש"ח.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הצורך להפעיל את מנגנון ועדת החריגים באופן תדיר ולתקופות ארוכות עד לאישור התקציב השנתי, מטיל אחריות על הוועדה לאשר התחייבויות והוצאות כספיות בהיקפים גדולים לפני אישור חוק התקציב בכנסת.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המצב הקיים, על הממשלה בכלל ומשרד האוצר בפרט להידרש לסוגיה זו ולשקול חלופות או תוספות למנגנון הקיים.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 511 .
שינויים בתקציב ההרשאה להתחייב .
במשך השנה מבצע אג"ת, בתיאום עם משרד התחבורה, שינויים בתקציב.
על פי סעיף 11 לחוק יסודות התקציב רשאי שר האוצר- על פי הצעת השר הנוגע בדבר - להעביר סכומים של הרשאה להתחייב בין תכניות באותו סעיף תקציב, או להגדיל את סכום ההרשאה להתחייב שהוקצתה לתכנית מסוימת (קיימת או חדשה).
אם מדובר בשינוי תכנית בסכום העולה על 3.
475 מיליון ש"ח או בשיעור העולה על20% מתקציב התכנית המקורית, יש לקבל מוועדת הכספים אישור לכך מראש.
אחרת, שר האוצר רשאי לבצע את השינוי ורק לעדכן את הוועדה בנושא47 .
העברות תקציב בין תקנות באותה תכנית תקציב הן בסמכות משרד האוצר.
שינויי התקציב מקנים לממשלה גמישות לעניין ניהול פעולותיה במשך השנה.
להלן בלוח 7 מפורטות תכניות תקציב שבהן ההרשאה להת חייב שונתה בסך של למעלה מחצי מיליארד ש"ח במשך השנה48: .
לוח7 : תכניות בתקציב הפיתוח שבהן השינוי בהרשאה להתחייב במהלך השנה עלה על 500 מיליון ש"ח, שנים 2015 -2011 )(במיליוני ש"ח .
עירוניים 793002 2,000 2,522 522 26% .
ותח"צ) 793102 927 1,663 736 79% .
נתיבי ישראל 793401 7,720 5,763 1,957- 25%- .
ימים ועדת הכספים אינה מעכבת את השינוי, הוא מאושר אוטומטית 48 הנתונים בלוח אינם כוללים העברות תקציב פנימיות המתבצעות בין תקנות באותה תכנית, אלא רק סכומים שהועברו בין תכניות תקציב שונות.
בחוק התקציב השנתי שנה שם תכנית מספר .
עירוניים 793002 2,000 2,519 519 26% .
המונים 793101 1,922 770 1,152- 60%- .
ותח"צ) 793102 2,612 1,357 1,255- 48%- .
תח"צ 793105 542 1,318 776 143% .
נתיבי ישראל 793401 6,825 4,844 1,981- 29%- .
חברת מעצ 794005 5,405 7,640 2,235 41% .
2014 רכבות כבדות 795001 13,232 17,781 4,549 34% .
המונים 795002 12,107 12,711 604 5% .
מהלוח עולה כי בחלק מהתכניות בוצעו שינויים מרחיקי לכת בתקציב ההרשאה להתחייב בחלק מן השנים, הן בשיעורים יחסיים מהתקציב המקורי והן בסכומים מוחלטים.
לכמה תכניות (לדוגמה תכנית "כבישים עירוניים" בשנת 2011 ותכנית "רכבות כבדות" בשנת 2014 ) ניתנה תוספת גדולה של הרשאה להתחייב במשך השנה.
בדיקת הביצוע בתכניות אלה העלתה כי תוספות אלה כלל לא נוצלו עד סוף השנה.
נזכיר כי בשנים 2013 ו-2015 תקציב המדינה אושר באיחור ועל כן לא נעשו שינויים גדולים בתקציב ההרשאה להתחייב.
שינויים ניכרים בתקציב ההרשאה להתחייב הם למעשה בבחינת שינוי בסדרי העדיפויות שאושרו בחוק התקציב השנתי.
הם עלולים להעיד על ליקויים בשיטת התקצוב, על תכנון לקוי של פעולות המשרד וחברות התשתית או על היערכות לא מספקת לקראת ביצוע הפעולות על ידי חברות התשתית.
לדעת משרד מבקר המדינה, דוגמאות אלה ממחישות כמה חשוב שמשרדי האוצר והתחבורה יבדקו את תהליכי התכנון והתקצוב.
משרד התחבורה כתב בתשובתו: "הבעיה אינה בתכנון לקוי.
המידע קיים ברובו הוא רק לא מוטמע בתוך שיטת התקצוב בפועל שהינה באחריות אג"ת".
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 513 .
אינה באה לידי ביטוי .
ביצוע משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה ולאג"ת כי אמור להיות קשר הדוק בין תהליכי התכנון והתקצוב, וכי התקצוב צריך להתבצע בהתאם לתכנון הפעולות של המשרדים, תוך התחשבות במגבלות התקציב הכללי.
אם אכן המידע על התכנון אינו מוטמע בשיטת התקצוב בפועל, אזי יש לראות זאת בחומרה.
ביצוע תקציב הרשאה להתחייב .
כאמור לעיל, כאשר בתקנה מסוימת יש הרשאה להתחייב, נציגי הממשלה בגוף המוסמך שולחים לחברת התשתית הרלוונטית התחייבות חתומה למימון פרויקט.
התחייבות זו משמעה ניצול (או ביצוע) של ההרשאה להתחייב שבתקציב משרד התחבורה.
כפי שהוצג בתרשים 1 , מגמת הגידול בתקציבי ההרשאה להתחייב המוקצים לפיתוח התחבורה אינה באה לידי ביטוי באופן מלא בנתוני הביצוע של ההרשאה להתחייב, ועקב כך רבות מהתקנות מתאפיינות בתת -ביצוע (ניצול חלקי של התקציבים שהוקצו).
תרשים 3 שלהלן מתאר את היחס בין ביצוע התקציב בפועל לבין התקציב המאושר: 514 | דוח שנתי 67א .
תרשים 3 : שיעור הביצוע לעומת תקציב הרשאה להתחייב מאושר*, תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 .
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת * בדיקה של שיעור הביצוע לעומת תקציב הרשאה להתחייב מקורי העלתה דפוס דומה.
מהתרשים ניתן ללמוד כי שנת 2012 היא השנה היחידה מהשנים שנבדקו שבה ביצוע ההרשאה להתחייב היה קרוב לתקציב שהוקצה.
שיעורי ביצוע נמוכים במיוחד נרשמו בשנים 2014 ו-2015 .
במהלכן של שנים אלה התקציב אף לא הוקטן כדי להתאימו לביצוע בפועל.
יתרה מזו, בדצמבר 2014 התקציב א ף הוגדל בכ-6.
3 מיליארד ש"ח (לאחר שהוקטן ב-900 מיליון ש"ח בנובמבר אותה שנה).
משרד מבקר המדינה מצא כי במקרים רבים תת-הביצוע נגרם מעיכוב בביצועם של מספר קטן של פרויקטים.
נוסף על כך, בסופה של כל שנה כמעט נותרו בתקנות הרזרבה סכומים גדולים של הרשאה להתחייב שלא הוקצו לפרויקטים מסוימים, ומעיון בנתוני התקציב לא ניתן לדעת לאילו פעולות הם יועדו.
להלן בלוח 8 ניתוח של תת -הביצוע בתקציב ההרשאה להתחייב ופירוט התקנות העיקריות שתרמו לתת-ביצוע זה.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 515 .
לוח8 : הפער בין ביצוע הרשאה להתחייב לבין התקציב המאושר, ופירוט התקנות העיקריות שתרמו לפער זה , תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 )(במיליוני ש"ח .
המאושר תחום פעילות התקנות עם הפערים .
2011 3,804 תכנית נתיבי .
ישראל מסילת העמק 1,433 .
מסילת עכו-כרמיאל 662 .
המונים מענק הקמה למערכת .
הסעת המונים בירושלים 308 .
2013 10,444 רכבות כבדות הפרדות מפלסיות 963 .
עירוניים רזרבה 4,266 .
המונים רזרבה 1,714 516 | דוח שנתי 67א שנה סך הפער בין הביצוע לבין תקציב המאושר תחום פעילות התקנות עם הפערים הגדולים ביותר* תת- הביצוע בתקנה 2014 20,614 כבישיםבין- עירוניים מעצ - אחזקת כבישים 734 רכבות כבדות חישמול רכבת ישראל 3,414 רכבת ישראל-איתות אלקטרוני 1,046 רכבת ישראל-תכנון 770 רכבת ישראל-תשתיות מטענים 341 רכבת ישראל-פרויקטי שירות 327 רכבת ישראל-הקו המהיר לירושלים 321 תחבורה ציבורית והסעת המונים קידום הקו האדום בגוש דן 6,407 ביצוע הארכות קו ראשון בירושלים 1,560 נעים לירוק 500 תכנון מערך התחבורה הציבורית בירושלים 480 ירושלים-נת"צ הכניסה לעיר 320 2015 19,203 כבישים בין- עירוניים מע"צ-כביש 79 406 רזרבה 517 תחבורה ציבורית והסעת המונים הסעת המונים-קידום זמינות של הקו האדום בגוש דן 775 תכנון הסעת המונים בגוש דן 321 רזרבה 5,740 רכבות כבדות רזרבה 10,276 .
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת * לצורך ההצגה בלוח נבחרו תקנות עם תת-ביצוע של למעלה מ -300 מיליון ש"ח.
בחלק מתחומי הפעילות אוחדו כמה תקנות רזרבה.
** כאמור לעיל, בשנה זו לא תוקצבה הרשאה להתחייב עבור רכבות כבדות, ובפועל נרשם ביצוע של 634 מיליון ש"ח, והדבר הקטין לכאורה את תת-הביצוע.
לכן בפועל תת -הביצוע היה גדול יותר.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 517 .
הפרויקטים הפרויקטים המפורטים בלוח 8 תוקצבו לביצוע בשנה הרלוונטית אך ביצועם התעכב, ייתכן שעקב היעדר בשלות מספקת לביצוע.
מהלוח ניתן גם ללמוד שבתחומי הפעילות של רכבות כבדות ושל תח"צ והסעת המונים היו כמעט בכל שנה תתי-ביצוע ניכרים, בין היתר בשל פרויקטים גדולים במיוחד כמו קו הרכבת הקלה בגוש דן, פרויקט חשמול הרכבת וקו הרכבת המהיר מתל אביב לירושלים.
שיעורי הביצוע הנמוכים של תקציב ההרשאה להתחייב מעידים על תכנון לקוי של הפעולות, על היערכות לא מספקת לביצוען או על תקצוב לא נכון.
כמו כן הם מעידים שמשרד התחבורה וחברות התשתית לא הצליחו ליישם את תכניותיהם.
פערים כה גדולים בין התקציב לבין הביצוע מלמדים שגם מנגנון שינויי התקציב לא סייע, בסופו של דבר, לשפר את מידת ניצולם של התקציבים המוקצים לפיתוח התחבורה.
משרד התחבורה כתב בתשובתו: "בעקרון אין תת ביצוע אם הסכום שתוקצב מלכתחילה כהרשאה להתחייב לא מתבסס על צפי הוצאת הפרויקטים .
המידע קיים רק לא משתמשים בו בשיטת התקצוב".
עוד כתב: "שיעורי ביצוע נמוכים בתקציב ההרשאה להתחייב אינם מעידים על תכנון לקוי אם עצם ההקצבה שלהם לא הייתה תלויה בתכניות העבודה והתזרימים ואופן התקדמות והוצאת הפרויקטים".
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה תשובה זו.
תכנון הפרויקטים אמור לשמש בין היתר תשומה לתהליך הקצאת התקציב.
במסגרת תקציב המדינה יש לתקצב הרשאה להתחייב בהתאם למידע אמין ומדויק על תכנון הפרויקטים ועל צפי ביצועם, ובתוך כך יש להביא בחשבון גם את תקציב המזומן הנגזר מכ ך.
העדר התיאום בין הקצאת תקציב הרשאה להתחייב לבין תכנון הפרויקטים אינו תקין.
על משרד התחבורה וחברות התשתית להמשיך לפעול לשיפור התכנון של הפרויקטים וההיערכות לביצועם, וכן להמשיך בתהליך של שיפור התחזיות לגבי לוחות הזמנים והעלויות של ביצוע הפרויקטים.
זאת באמצעות הידוק הפיקוח והבקרה על פעילות חברות התשתית וקבלת דיווחים שוטפים מהן, במטרה להביא לתקצוב נכון יותר של הפעולות ולביצוע מיטבי של התכניות תוך עמידה בלוחות הזמנים שנקבעו.