HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בהיתר נקבע שאי מילוי ההנחיות המחייבות על ידי המפעל עלול לגרור נקיטת סנקציות כנגדו - מאיסור על עריכת חלק מההגרלות ועד לביטול ההיתר כולו.
ההיתר מעניק למפעל הפיס הרשאה לערוך הימורים והגרלות, קובע את הכללים לקיומם ומסדיר את אופן חלוקת הרווחים.
ההכנסה השנתית של מפעל הפיס ל -2016 הסתכמה בכ -6.
מיליארד ש"ח כ-64% מההכנסות(כ-4.
3 מיליארד ש"ח) יועדו לתשלומים לזוכים בהגרלות.
לאחר קיזוז הוצאות תפעוליות ותשלומים למשווקים ולזכיינים העביר המפעל את יתרת ההכנסות , כ -19% (כ-1.
3 ,)מיליארד ש"ח לבניית כיתות לימוד וגני ילדים על פי הפרוגרמה של משרד החינוך, למענקים לרשויות המקומיות ל טובת פרויקטים לרווחת הקהילה .
6 מלבד מפעל הפיס פועלת בישראל המועצה להסדר ההימורים בספורט, שהיא מונופול להימורי ספורט.
7 חברה לתועלת הציבור היא חברה שבתקנונה נקבעו מטרות ציבוריות בלבד וכן איסור על חלוקת רווחים או חלוקה אחרת לבעלי מניותיה.
8 בינואר2016 העביר שר האוצר את הסמכות לתת היתר לעריכת הימורים והגרלות לפי סעיף 231 לחוק העונשין מהחשב הכללי של משרד האוצר למנכ"ל משרד האוצר, ובהתאם הועברו גם סמכויות הפיקוח על מפעל הפיס.
האמור קיבל תוקף גם בילקוט הפרסומים 7227 ', ג' באדר ב התשע"ו, 13.
ולתמיכה במפעלי תרבות ואמנות , למלגות לימוד לחיילים משוחררים ו למשרתי השירות הלאומי ולפרסים לסופרים ו לאמנים .
בשנים האחרונות גדלו הכנסות המפעל כל שנה , ומהיקף הכנס ות של כ -3.
9 מיליארד ש"ח בשנת2008 צמחו ההכנסות כאמור לכ-6.
7 מיליארד ש"ח בשנת 2016 .
,מלבד ההיתר, קיימים אמצעים נוספים להסדרת ניהול פעילותו של מפעל הפיס ובהם חוק החברות, התשנ"ט -1999 (להלן- חוק החברות); תקנון ההתאגדות של מפעל הפיס מ -2003 (להלן- התקנון); נה לים פנימיים; הנחיות משרד האוצר והנחיות החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) מטעמו, ובכלל זה הנחיות הממונה על השכר (להלן גם הממונה)9 .
עוד החיל על עצמו מפעל הפיס דינים נוספים, עם התאמות מתחייבות - כמו חוק חובת המכרזים, התשנ"ב -1992 (להלן- חוק חובת המכרזים) ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג -1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים), במתכונת שחלה על החברות הממשלתיות.
מפעל הפיס הוא גוף דו-מהותי 10 - גוף שמחד גיסאמנוהל כגוף פרטי, ומאידך גיסא יש לו מאפיינים ציבוריים: הוא בעל מעמד ציבורי, יש לו זיקה חזקה לשלטון וכן עוצמה כלכלית ניכרת.
כדי להגן על אינטרס הציבור ועל זכויותיו חלים על המפעל דיני המשפט הפרטי, אך לצדם חלים גם עקרונות המשפט הציבורי.
בפסיקת בית הדין הארצי לעבודה נאמר11 "צביונו הפרטי של המפעל אין בו כדי לפגוע כמלוא הנימה מעיקר מהותו ותכליתו הציבורית המיועדת כל כולה לטובת הציבור ולרוו חתו.
המפעל לא הוקם כמפעל הימורים פרטי או כקזינו להפקת רווחי הימורים ולא לשם כך מקבל הוא היתר לעריכת הגרלות ממשרד האוצר.
תכליתו הינה בהעמדת הרווחים שהוא מפיק לרשות הציבור ולרווחתו".
משנת 2000 מקצהמפעל הפיס כספים לרשויות המקומיות על פי כללים המגדירים את הקצאת הכספים על פי קריטריונים אובייקטיביים ושקופים.
כמו כן, מפעל הפיס מפרסם בכל שנה רשימה של "יעדי סיוע"12 המפרטת את מגוון הפרויקטים לרווחת הקהילה שניתן לקבל עבורם מענקים, וכן את הכללים לאישור מענק עבור כל יעד סיוע.
בחודשים פברואר עד ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את האופן שבו פועלים הדירקטוריון והמזכיר בתחומי אחריותם ואת מידת מעורבותם בניהול המפעל, וכן בדק התקשרויות במפעל הפיס.
הביקורת נעשתה במפעל הפיס: .
9 בהמשך להודעת שר האוצר מ - 10.
04 בדבר החלת ההוראות לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 על מפעל הפיס, ופסק דין של בג"צ 4505/04 מ- 5.
04 , ניתנה לממונה על השכר ועל הסכמי העבודה סמכות לפעול לאכיפת סע' 29 ,לחוק יסודות התקציב במפעל הפיס וזאת מכוח היותו גוף נתמך.
10 ע"א 8189/11 , איתן נ' מפעל הפיס, 28.
13 11 )ע"ע (עבודה ארצי 1046/04 , גואטה נ' מפעל הפיס, 7.
05 12 רשימת התחומים כמו החינוך, הבריאות, התרבות, הספורט והרווחה , שבהם מסייע המפעל לרשויות המקומיות להקים ולשפץ מבני ציבור ולרכוש ציוד ורהיטים לפי צורכי הקהילה.
בלשכת יו"ר הדירקטוריון - מר עוזי דיין, בלשכת המנכ"ל13 , ואצל מזכיר המפעל - מר ירון לוסקי (להלן - מזכיר המפעל או המזכיר), בחטיבת הכספים, באגף משאבי אנוש ובאגף רכש ומכרזים, וכן במשרד האוצר.
עדכון תקנון המפעל בעקבות רישום המפעל כחל"צ .
חוק החברות מחייב כל חברה שיהיה לה תקנון; למפעל יש תקנון שאישרה האסיפה הכללית ביולי 2003 (להלן- התקנון המאושר או התקנון).
עם הרישום של מפעל הפיס כחל"צ באפריל 2012 נדרש המפעל על ידי רשם ההקדשות להתאים את תקנונו להוראות הדין החלות על חברות לתועלת הציבור.
האסיפה הכללית של המפעל אישרה במהלך השנים 2013 ו-2014 את התקנון החדש שהציע לה המפעל ואישרה למפעל לפעול בהתאם לתקנון זה עוד בטר ם אישר אותו משרד המשפטים.
מאז 2014 וגם בתקופת הביקורת המשיכו המפעל ומשרד המשפטים להחליף ביניהם גרסאות לתקנון.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2017 ,ציין משרד המשפטים כי כל זמן שתיקון בתקנון המפעל לא קיבל את האישורים הנדרשים14 אין לו תוקף, ובכל זמן כזה הוא נדרש לפעול לפי התקנון הקיים.
עוד הוסיף משרד המשפטים כי מעולם לא הובא לידיעתו שמפעל הפיס פועל לפי טיוטת תקנון שטרם אושר.
ביולי 2017 , במהלך הביקורת, אישרה האסיפה הכללית את התקנון החדש שמשרד המשפטים והמפעל הסכימו על תוכנו; משרד המשפטים המליץ לשרת המשפטים לאשרו (להלן - התקנון החדש).
יחד עם זאת, במועד סיום הביקורת בדצמבר 2017 .
, טרם אישרה השרה את התקנון החדש משרד מבקר המדינה מעיר למפעל הפיס ולמשרד המשפטים שמפעל הפיס פועל לפי תקנון שטרם אושר.
על האסיפה הכללית לוודא כי עד לאישור התקנון החדש, יפעל מפעל הפיס, על מוסדותיו המנהלים - האסיפה הכללית, הדירקטוריון וועדותיו, על פי התקנון שאושר ב-2003 .
, דבר שלא עשו עד כה .
13 בתקופות הרלוונטיות לביקורת כיהנו כמה מנכ"לים: מר דב קרומר (סמנכ"ל הכספים של המפעל והמשנה למנכ"ל) שימש כממלא מקום המנכ"ל מינואר 2012 ועד אוקטובר 2012 ; מאוקטובר2012 ועד ינואר 2016 שימש מר אלי דדון כמנכ"ל המפעל; מר עוזי דיין (יו"ר הדירקטוריון) שימש כממלא מקום המנכ"ל מדצמבר 2015 ועד אוקטובר2016 ; באוקטובר2016 .
מונה מר עמרי לוטן למנכ"ל 14 סעיף138 לתקנון דורש שכל שינוי בתקנון יאושר על ידי שר המשפטים.
בשל היותו של המפעל חל"צ, הרי שתיקונים מסוימים דורשים גם את אישור רשם ההקדשות לפי סע' 345 ה לחוק החברות.
ליקוייםבסדרי המינהל של מפעל הפיס .
כדי להבטיח ניהול תקין ויעיל של חברה יש להפריד בין הגוף הביצועי - המנכ"ל וההנהלה, לבין ה גוף המפקח - הדירקטוריון ובראשו היו"ר .
האמור בא לידי ביטוי בחוק החברות הקובע כי "הדירקטוריון יתווה את מדיניות החברה ויפקח על ביצוע תפקידי המנהל הכללי ופעולותיו"; וכי המנכ"ל " אחראי לניהול השוטף של ענייני החברה במסגרת המדיניות שקבע הדירקטוריון וכפוף להנחיותיו" וכי "הוא יהיה נתון לפיקוחו של הדירקטוריון ".
חוק החברות קובע גם כי תפקידיו של הדירקטוריון אינם ניתנים לאצילה למנכ"ל ואילו בידיו של המנכ"ל מצויות כל סמכויות הניהול והביצוע שלא הוקנו בחוק או ב תקנון לאורגן אחר של החברה.
גם מבקר המדינה שב והצביע בכמה דוחות15 על חשיבות ההפרדה בין תפקיד יו"ר הדירקטוריון לתפקיד מנכ"ל החברה.
כך לדוגמה קבע מבקר המדינה בדוח קודם כי "בהיעדרו של מנכ"ל בחברה, במשך תקופה ממושכת וכשיו"ר הדירקטוריון דאז עסקה במטלות שלדעת משרד מבקר המדינה הן בסמכות הטיפול של הדרג הניהולי, נפגעו עקרונות הממשל התאגידי, ונפגעה ההפרדה הנדרשת בין הדירקטוריון, כדרג המתווה מדיניות ומפקח, ובין הניהול השוטף של ענייני החברה"16 .
הסמכות להפסיק את כהונת נושא משרה .
ההיתר מגדיר כי נושאי המשרה של מפעל הפיס הם סגן המנהל הכללי לענייני כספים, היועץ המשפטי, המזכיר והמבקר הפנימי; על פי ההיתר, הדירקטוריון יקבע את תנאי כשירותם, את הליך בחירתם ואת סיום העסקתם.
ההיתר מותיר בידי משרד האוצר זכות להתנגד למינוי ולהורות על הפסקת הכהונה של נושא משרה, וכן להורות כי הממונה הארגוני על נושא המשרה יהיה יו"ר הדירקטוריון או המנכ"ל, לפי העניין.
באפריל 2014 אישר דירקטוריון המפעל את נוהל "תנאי כשירות וסדרי מינוי וסיום כהונה לנושאי משרה מסוימים במפעל הפיס" (להלן - נוהל תנאי כשירות) אשר גובש, בין היתר, על ידי המזכיר והמנכ"ל הקודם.
הנוהל קובע כי נושאי המשרה במפעל הם כפי שנקבע בהיתר וכן הוא הסדיר את תנאי הכשירות של נושאי המשרה ואת אופן קבלתם וסיום העסקתם.
נמצא כי סמכות משרד האוצר להורות על הפסקת כהונתו של נושא משרה הושמטה מנוהל תנאי הכשירות , ועל פי הנוהל העדכני, הסמכות להפסיק את .
15 ראו ב הקשר זה, לדוגמה, מבקר המדינה, דוח שנתי 66ג (2015" ,) היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם", עמ' 1905 ; דוח שנתי 65ג (2016 '), "חברת נמל אשדוד בע"מ", עמ 1415 ; דוח שנתי 63א (2012 ), "רשות החברות הממשלתיות - סדרי הפיקוח והבקרה של הרשות", עמ' 43 ; ודוח שנתי62 (2012 ), "היבטים בפעילות מגן דוד אדום והמוסדות המינהליים שלו", עמ' 371.
16 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66ג (2016" ,) היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם" עמ' 1905.
כהונת נ ושאי משרה נותרה בידי המנכ"ל או הדירקטוריון (בהתאם לנושא המשרה)17, תוך יידוע משרד האוצר בלבד.
פעולה זו, אינה עולה בקנה אחד עם סמכות הפיקוח של משרד האוצר כמאסדר, כפי שמעוגנת בהיתר.
בתשובת היו"ר והמזכיר למשרד מבקר המדינה ממרץ 2017 (להלן- תשובת היו"ר והמזכיר ממרץ 2017 ) הם ציינו כי מעולם לא היה בכוונתו של המפעל לסתור את ההיתר או לפגוע בכוחו של משרד האוצר כמאסדר, אי התייחסות מפורשת לסמכותו של המאסדר אינה בגדר פגיעה בסמכותו, וממילא בפועל לא פעלו כך.
על המפעל לעדכן את הנוהל, כך שיהלום את הגדרות שנקבעו בהיתר ולקבוע בו את משרד האוצר כמוסמך לאשר הפסקת כהונה של נושאי משרה במפעל הפיס.
התערבות חריגה של היו"ר בניהול השוטף של מפעל הפיס .
המנכ"ל הקודם, מר אלי דדון כיהן כמנכ"ל מפעל הפיס עד ינואר 2016 .
בדצמבר2015 , מינה הדירקטוריון את היו"ר לשמש כממלא מקום המנכ"ל עד למינויו של מנכ"ל חדש, והוא שימש בתפקיד זה במשך כתשעה חודשים, עד אוקטובר 2016 , ואז מינה דירקטוריון מפעל הפיס את המנכ"ל החדש- מר עמרי לוטן.
במהלך תקופת כהונתו של היו"ר, החל ב-2011 ועד מועד סיום הביקורת (בעת שהוא לא שימש כממלא מקום המנכ"ל), חרג יו"ר הדירקטוריון מסמ כויות הפיקוח המוטלות על הדירקטוריון בכלל ועליו מכוח תפקידו כיו"ר הדירקטוריון בפרט, והיה מעורב באופן ישיר בניהול השוטף של המפעל לרבות בהנחיות שנתן לדרג הביצועי במפעל.
בנוסף, בעת שכיהן כממלא מקום מנכ"ל, הטיל על המזכיר משימות שאינן בגדר תחומי אחריותו של המזכיר.
הוראה פסולה של היו"ר לאשר פעולות הנוגעות למשאבי אנוש .
כאמור, המנכ"ל אחראי לניהול השוטף, לרבות ניהול כוח האדם במפעל.
תקנון המפעל קובע, כאמור, כי למנכ"ל יהיו כל סמכויות הניהול והביצוע שלא הוקנו בחוק החברות או בתקנון לאורגן אחר של המפעל.
נוהלי המפעל מסמיכים רק את הדרג הניהולי -מקצועי במפעל, מנכ"ל וסמנכ"לים, למעור בות בהליכים הנוגעים לניהול כוח האדם במפעל.
בין הנהלים העוסקים בנושאי כוח האדם: .
17 הפסקת כהונתו של המזכיר נתונה בסמכות הדירקטוריון, הפסקת כהונתם של סמנכ"ל הכספים ושל היועצת המשפטית נתונה בסמכות המנכ"ל ובאישור הדירקטוריון.
נוהל מיון, גיוס וקליטת עובדים (להלן - נוהל הגיוס), ממרץ 2011 שעודכן פעמים מספר - והעדכון האחרון מאוקטובר 2015 ; ונוהל קידום דרגה מאפריל 2012 .
כך לדוגמה: נוהל הגיוס קובע כי בהליך גיוס של עובד חדש יאשרו הסמנכ"ל הממונה (על העובד המגויס) והמנכ"ל את קליטתו; ונוהל קידום דרגה מטיל על הסמנכ"ל הממונה את האחריות לאשר או לדחות המלצות על קידום בדרגה18.
בביקורת עלה כי באוקטובר 2011 , אף שבאותה תקופה כיהן במפעל הפיס סמנכ"ל הכספים כממלא מקום המנכ" ל, הורה היו"ר ישירות למנהלת אגף משאבי אנוש כי "כל פעולה בהתייחס לקליטה, פיטורין, שינוי בדרגה, איוש תקנים שהתפנו ושינוי בשכר, תתבצע אך ורק באישור היו"ר מראש".
הנחיה זו עמדה בניגוד לנהלים ולתקנון.
בהמשך לדרישת היו"ר האמורה מאוקטובר 2011 שינתה מנהלת אגף משאבי אנוש את הטופס לאישור קליטת עובד והוסיפה בו מקום לחתימת היו"ר.
כמו כן, מוסדה הוראת היו"ר בנוהל הגיוס המעודכן מ-2015 .
דרך זו היא בבחינת התערבות בשגרת הניהול השוטפת של המפעל, הנתונה בסמכותו ובאחריותו של המנכ"ל ושל דרגי הביצוע הכפופים לו, היא חורגת מסמכותו של יו"ר הדירקטוריון ופוגעת באחריותו ובאחריות הדירקטוריון כגורמים המפקחים על הדרג הניהולי והביצועי.
בתשובתם למשרד מבקר המדינה ממרץ 2017 ציינו היו"ר והמזכיר כי הדרישה לחתימה של יו"ר הדירקטוריון על גבי הטופס לקליטת עובד הייתה קיימת עד 2008 , ואין מדובר בדרישה חדשה.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי הדרישה האמורה הוסרה בשנת 2008 ; היא עודכנה שוב באוקטובר2011 .
, על פי הוראתו של היו"ר משרד מבקר המדינה מעיר כי הדרישה הגורפת לאישור היו"ר בפעולות הנוגעות למשאבי אנוש, לרבות בנוגע לעובדים זוטרים שאינם בכירים, כשלעצמה אינה ראויה, גם אם כבר נעשתה בתקופות קודמות.
בבדיקה של כמה פעולות שביצע אגף משאבי אנוש מאז אוקטובר 2011 , אכן נמצא שהיו"ר אישר פעולות של גיוס עובדים שאינם כפופים לו (בכירים וזוטרים כאחד, לרבות עובדים זמניים); ניוד עובדים בין תפקידים בתוך המפעל; וקידומם בדרגות של עובדים.
כמו כן, הוא הנחה את אגף משאבי אנוש בנושאים של גיוס כוח אדם (לדוגמה הטיל על המזכיר את האחריות להגדרת התפקיד ולמעורבות בהליך הגיוס של עורך דין לאגף המשפטי של המפעל).
18 ההמלצות על קידום בדרגה ניתנות על ידי מנהל אגף ממונה לגבי עובדי האגף שהוא מנהל.
את הקידום בדרגה של סמנכ"לים מאשר פורום שכר, המורכב ממנכ"ל, סמנכ"ל כספים ומנהל אגף משאבי אנוש.
בתשובת היו"ר והמזכיר ממרץ 2017 הם טענו כי אין מדובר בחריגה מסמכות או במעורבות בהליכי כוח האדם, אלא בפיקוח בלבד הנדרש במסגרת תפקידו; עם זאת ולנוכח הביקורת, הנושא ייבחן במסגרת ועדת הנהלים אשר תשקול קביעת מנגנון פיקוח אחר.
משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר הדירקטוריון כי דרישתו הגורפת לאשר כל פעולה ופעולה הנוגעת לניהול כוח האדם, לרבות גיוס עובדים זוטרים וקליטתם, ומתן הנחיות ישירות לדרגים המבצעים של המפעל, היא בניגוד לנהלים ולתקנון; הדעת נותנת כי הפיקוח הדירקטוריוני תפקידו לוודא שהמפעל מנוהל על פי הכללים הראויים, אך הוא לא יתבטא בהתערבות בפעולות הניהול השוטפות ובביצוע עצמו .
דרך זו עלולה גם לפגוע באחריותם המקצועית של דרגי הניהול והביצוע עצמם.
מעורבות היו"ר בניהול השוטף של המפעל באמצעות הטלת תפקידים על מזכיר המפעל .
מזכיר המפעל ( Corporate Secretary ) הוא אחד מנושאי המשרה הבכירים במפעל.
הגדרת תפקידו, סמכויותיו ואחריותו של המזכיר לא נקבעו בפסיקה ובחקיקה (לרבות ב חוק החברות), והוא פועל בדרך כלל כאיש קשר בין הדירקטוריון - לבין ההנהלה והמנכ"ל, לבין בעלי המניות ולבין הרשויות הסטטוטוריות19 ; בדוח שנתי 57 ב ציין מבקר המדינה כי תפקידו העיקרי של המזכיר הוא להבטיח כי ענייני החברה יתנהלו לפי הוראות הדין ומסמכי היסוד של החברה 20 ; תפקידי המזכיר מוגדרים בדרך כלל במסמכי החברה, למשל בתקנון, בנוהל או בהסכם העסקה.
בדצמבר 2011 הגדיר אגף משאבי אנוש (בהנחיית היו"ר) במסמך מרכיבי תפקיד את תפקיד מזכיר המפעל, וקבע כי המזכיר יאחז בשורה של תפקידים וביניהם ניהול רישומים למיניהם (לרבות פרוטוקולי ם והודעות) וכן "אחריות ליישום החלטות הדירקטוריון והוראות יו"ר מפעל הפיס".
המזכיר מונה לתפקידו על ידי היו"ר, כנושא במשרת אמון.
הגדרת תפקיד זה כמשרת אמון באה לידי ביטוי אף בנהלים 21 .
מכוח הגדרת תפקידו, המזכיר אחראי לוודא כי הנהלת המפעל פועלת על פי הנחיות הדירקטוריון ולהנחות אותה בהתאם לכך.
עוד עולה מתוך הגדרת תפקידו כי הוא אינו רשאי ל"היכנס לנעלי ההנהלה" ולהתערב באופן ביצוע עבודתה השוטפת, ובמיוחד אינו רשאי להנחות ישירות את דרגי הביצו ע במפעל.
הוראות דומות חלות על עובדים .
19 ,פרופ' יוסף גרוס, עורך דיןמעמדו של מזכיר החברה בהיררכיה התאגידית , תאגידים ט/3 , אוגוסט2012.
20 דוח שנתי57ב (2007" ,) היבטים בפעולות מפעל הפיס", עמ' 897.
21 נוהל "תנאי כשירות וסדרי מינוי וסיום כהונה לנושאי משרה מסוימים במפעל הפיס" מאפריל 2014 ; ונוהל "מיון, גיוס וקליטת עובדים" המעודכן מאוקטובר 2015.
המועסקים במשרות אמון על פי הוראות התקשי"ר22 .
אמנם הוראות אלה אינן מחייבות את מפעל הפיס, אך עם זאת המפעל עושה בהן לעתים שימוש.
אף שתפקידו של המזכיר, כפי שנקבע במסמך מרכיבי התפקיד, הוא להסדיר את עבודת הדירקטוריון ו להקל על חברי הדירקטוריון את עבודתם, נמצא כי היו"ר הטיל על המזכיר משימות ותפקידים שמשמעותם התערבות בניהול השוטף של המפעל; מאחר שתפקיד המזכיר הוגדר כמשרת אמון של היו"ר, משמע ות הדבר היא לכאורה שההתערבות בניהול השוטף היא של היו"ר עצמו - דבר העומד בניגוד לתקנון שמכוחו פועל מפעל הפיס.
בתשובת היו"ר והמזכיר ממרץ 2017 השיב המזכיר כי מסמך מרכיבי התפקיד נועד אך ורק לשם הליך קליטתו ואינו ממצה את מרכיבי תפקידו.
בחוות דעת שהזמין המזכיר מיועץ משפטי חיצוני למפעל צוין כי המזכיר פועל בדרך כלל כאיש קשר בין הדירקטוריון לבין ההנהלה והמנכ"ל, ומשכך אין מדובר בפקיד בעל סמכויות מנהלתיות.
עוד ציין המזכיר, כי העובדה שהוא התמנה על ידי הדירקטוריון וכפוף ליו"ר אין בה כשלעצמה כדי למנוע ממנו ליטול תפקידים שבאחריות ובסמכות ההנהלה.
משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר ולמזכיר כי יש לראות במסמך מרכיבי התפקיד את המסגרת הקובעת את תפקיד מזכיר המפעל ותוחמת את גבולות אחריותו וסמכויותיו.
תפיסה זו עולה בקנה אחד עם התקנון ולפיה נדרשת הפרדה בין הדרג המנהל המבצע לבין הדירקטוריון.
תפקיד מ זכיר המפעל הוא תפקיד מפתח בקשר שבין הדירקטוריון להנהלת המפעל, ולא בכדי הוא בתווך שבין שתי ישויות אלה - בין זה המנחה והמפקח - הוא הדירקטוריון, לבין זה המבצע והפועל - הוא ההנהלה; בהתאם לתפיסה זו גם גובש מסמך מרכיבי התפקיד.
המעבר שעשה המזכיר, בידיעה ובאישור היו"ר, כאשר פסע אל עבר הישות הביצועית ופעל בה, הוא חריגה מתחומי אחריותו ומהמצופה ממנו.
מינוי המזכיר ליו"ר ועדת הנהלים : נוהל "מבנה ארגוני ואחריות מנכ"ל" של המפעל ממרץ 2010 קובע כי מנכ"ל מפעל הפיס אחראי לקביעת תחומי האחריות והסמכות של בעלי התפקידים, ואחראי לוודא את יישומם.
נוהל "כתב מינוי לוועדה/ מנהל פרויקט" ממאי 2015 מוסיף וקובע כי באחריותו ובסמכותו של מנכ"ל המפעל למנות ועדות ובעלי תפקידים ולהחליף יושבי ראש של ועדות.
22 תקנון שירות המדינה, פרק 02.
5 , "נושאי משרות אמון בלשכת ראש הממשלה, השרים וסגני השרים", פרק משנה 02.
ועדת הנהלים היא אחת מוועדות היסוד של החברה.
הוועדה דנה בנוהלי העבודה השוטפים של המפעל, בוחנת אותם ומאשרת אותם, ומעניקה אחריות וסמכות לבעלי התפקידים שבה, ולמעשה מעצבת את האופן שבו החברה מנוהלת, וקובעת את ליבת הפעולות גם לטווח הארוך.
נוהל "תפעול ותחזוקת מערך הנהלים" מיולי 2015 קובע כי ועדת הנהלים תמנה שבעה חברי הנהלה, וכי מנכ"ל המפעל ישמש יו"ר הוועדה, וראש מטה המנכ"ל ישמש כממלא מקומו23.
ואכן בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הנהלים משנת 2013 ואילך נמצא כי בהיעדרו של המנכ"ל החליף אותו ראש המטה שלו.
במהלך תקופת כהונתו של יו"ר המפעל, גם בתפקיד ממלא מקום המנכ"ל (דצמבר 2015 עד אוקטובר2016,) הוא מינה את מזכיר המפעל ליו"ר ועדת הנהלים, וזאת אף שהמזכיר הוא מינוי במשרת אמון, שאל לו להתערב באופן אקטיבי בעבודת הניהול השוטפת.
מינוי המזכיר ליו"ר ועדת הנהלים נעשה לאחר התייעצות עם היועצ ת המשפטית של מפעל הפיס (להלן - היועמ"ש), אשר קבעה כי אין מניעה במינוי זה, וזאת מבלי שנימקה את הצורך לסטות מהנוהל, ובכך איפשרה ליו"ר למנות את המזכיר לתפקיד.
משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי חרף עמדתה הבלתי מנומקת של היועמ"ש, היה עליו היה למנות לתפקיד ניהולי ז ה את ראש מטה המנכ"ל, אשר על פי נוהלי המפעל עליו מוטל להחליף את המנכ"ל בהיעדרו, או לכל הפחות, היה עליו להטיל תפקיד זה על אחד מחברי ההנהלה.
בתשובת היועמ"ש למשרד מבקר המדינה ממרץ 2017 היא הבהירה כי ההחלטה למנות את המזכיר כיו"ר ועדת הנהלים היא החלטה המצויה בליבת שיקול הדעת של היועמ"ש.
מדובר בנוהל פנימי שהארגון קבע לעצמו ואשר הדין מתיר במקרה מתאים, ולעתים אף מחייב, לסטות ממנו.
על היועמ"ש היה לנמק את ההחלטה ולהבהיר את הצורך לסטות מהנוהל.
מינוי המזכיר לממונה על הייעוץ המשפטי החיצוני : במפעל הפיס פועלת יחידה משפטית, גוף מטה הכפוף למנכ"ל.
בראש היחידה המשפטית עומד היועץ המשפטי, והוא הסמכות המקצועית לכל הנושאים שבתחום היחידה המשפטית.
נוסף ליחידה, מפעל הפיס מעסיק גם משרדי עורכי דין חיצוניים לצרכיו.
בשנים 2016 -2013 , הוצאות העסקת משרדי עורכי הדין החיצוניים עמדו על כ -18 מיליון ש"ח (כארבעה מיליון וחצי ש"ח .
23 חברי ועדת הנהלים בהתאם לנוהל הנהלים: מנכ"ל- יו"ר הוועדה; ראש מטה המנכ"ל - מ"מ יו"ר הוועדה (בעל זכות הצבעה בישיבה שבה הוא משמש כמ"מ מנכ"ל); חברי ועדה בעלי זכות הצבעה: מנהל אגף בקרה ואיכות, מנהל אגף ההקצאות, מנהל הרגולציה, מנהל המיזמים; רכז הנהלים - משתתף בישיבות ואינו בעל זכות הצבעה.
בשנה בממוצע), (בעניין היחידה המשפטית ראו הרחבה בפרק העוסק בייעוץ המשפטי).
במרץ 2016 לבקשת ה יו"ר, שכיהן כממלא מקום המנכ"ל, ערך המזכיר סקירה בנוגע לייעוץ המשפטי במפעל הפיס, והמליץ כי המנכ"ל ימנה אחראי להעסקת כלל גורמי הייעוץ המשפטי החיצוני למפעל.
בדיון הנהלה בנושא זה החליט היו"ר כי המבנה של הייעוץ המשפטי והתפיסה שהוצגה במסמך יהפכו לנוהל (לאחר כמה עדכונים שייעשו) וכי המזכיר ימונה לתפקיד הממונה על העסקת יועצים משפטיים חיצוניים .
החלטת היו"ר למנות את המזכ יר לתפקיד העסקת היועצים המשפטיים החיצוניים לא נומקה.
עמדת היועמ"ש, שאותה העבירה במייל למזכיר מיד לאחר הדיון, הייתה כי ראוי שהיא כיועצת המשפטית של המפעל תרכז את עבודת עורכי הדין החיצוניים.
באפריל 2016 עדכן המזכיר את מנהלי מפעל הפיס על אודות ההחלטה ועל אופן הפעולה שעליהם לנקוט החל מאותו מועד, ובכלל זה עדכנם שתשלום לייעוץ משפטי חיצוני יבוצע רק לאחר אישורו.
משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי הוא קבע נוהל עבודה במפעל תוך עקיפת ועדת הנהלים, מבלי שהמסמך ודרכי הפעולה שנקבעו בו יאושרו כנדרש על ידיה.
משמעות ה"נוהל" החדש היא חיזוק מעמד המזכיר והפיכתו לגורם בעל משקל באחד מתהליכי העבודה הביצועיים של המפעל, דבר שאין לו מקום בתפקיד המזכיר.
אם מצא היו"ר, בתפקידו כממלא מקום המנכ"ל, כי צריך לעדכן את המבנה הארגוני ואת תפיסת ההפעלה של הייעוץ המשפטי שניתן במפעל, היה עליו להעביר את מסמך האפיון שהציע המזכיר לוועדת הנהלים כדי שהיא תערוך עבודת מטה לגיבוש נוהל מתאים שיעמוד בכללי המינהל התקין.
אשר להחלטה עצמה, מעיר משרד מבקר המדינה ליו"ר, כי המלצת המזכיר הייתה ש המנכ"ל ימנה אחראי להעסקת כלל גורמי הייעוץ המשפטי החיצוני למפעל.
הדעת נותנת שהמינוי יהיה של גורם שיבצע זאת כחלק מהניהול השוטף של המפעל, ובמקרה זה אף מן ההיגיון שיהיה זה בר -סמכא בתחום המשפט, ובראש ובראשונה היועץ המשפטי של מפעל הפיס.
הפקדת האחריות לייעוץ המשפטי על המזכיר כמוה כהפקדת התחום בידי הדירקטוריון, לרבות היו"ר עצמו.
היות שמדובר בפעולות ביצועיות הדרושות לתפקודו השוטף של מפעל הפיס שאינן בתחום אחריותם, שגה היו"ר בהחלטתו.
היו"ר והמזכיר ציינו בתשובתם ממרץ 2017 כי המנכ"ל החדש לקח על עצמו את תפקיד הממונה על העסקת יועצים משפטיים חיצוניים .
הסמכת המזכיר בגיוס עורכי דין ל מחלקה המשפטית : בפגישה שנערכה במאי 2016 בנוכחות היו"ר (ששימש אז גם כממלא מקום המנכ"ל), המזכיר, ראש מטה המנכ"ל ומנהלת אגף משאבי אנוש החליטו לגייס שני עורכי דין נוספים ליחידה המשפטית של המפעל - האחד זוטר והשני בכיר, וסיכמו כי המזכיר יגבש הגדרות לשתי המשרות הח דשות ושהוא יהיה "שותף פעיל לתהליך בחירת העו"ד החדש".
על אף שהיועמ"ש אמורה להיות ממונה על עורכי הדין החדשים, היא לא נכחה בפגישה.
בביקורת נמצא כי היועמ "ש התנגדה להגדרות התפקיד שגיבש המזכיר לשתי המשרות החדשות, והעבירה את התנגדותה בכתב למזכיר וליו"ר הדירקטוריון.
המזכיר אישר את דרישות התפקיד שהוא עצמו קבע ואף היה מעורב בהליך סינון המועמדים והראיונות עמם.
משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי הסמכת המזכיר לטפל בהליך לגיוס העובדים ובמינויים ליחידה המשפטית היא בבחינת התערבות של הדירקטוריון בהחלטות ניהוליות של המ פעל.
היה עליו להותיר הליך זה לאחראים לכך במפעל.
הסכם הפסקת עבודתה של היועמ"ש .
ההיתר קובע כי נושאי המשרה המוגדרים בו 24 ימונו ויפוטרו בהתאם לתנאי הכשירות שיקבע הדירקטוריון, וכי על מפעל הפיס למסור הודעת מינוי של נושא משרה למשרד האוצר בטרם תחל הכהונה, ומשרד האוצר יוכל להתנגד לה, בין היתר כדי למנוע פגיעה בפעילות הציבורית התקינה של מפעל הפיס.
עוד קובע ההיתר כי אם לאחר מינויו של נושא משרה התבררו פרטים נוספים או חדשים לעניין השיקולים במינויו, על מפעל הפיס למסור הודעת הפסקת כהונה, ומשרד האוצר רשאי להורות על הפסקת כהונתו, לאחר שניתנה לנושא המשרה ההזדמנות לטעון טענותיו לפניו.
בהתאם לתקנון, למנכ"ל הסמכות לפטר את נושא המשרה במפעל25 .
נוסף על כך, נוהל תנאי כשירות, שאושר באפריל 2014 על-ידי דירקטוריון המפעל, קובע כי ההחלטה על סיום העסקת היועמ"ש היא בסמכות המנכ"ל ובאישור הדירקטוריון.
24 פרק ה' להיתר עוסק באחריות של נושאי המשרה במפעל הפיס, שהם לפי הגדרתו: סמנכ"ל לענייני כספים, היועץ המשפטי, מזכיר מפעל הפיס והמבקר הפנימי.
25 הסמכות נוגעת לפיטוריו של כל נושא משרה, למעט היו"ר, המזכיר, המנכ"ל (משרות שלגביהן הוגדר כי הפיטורין הם בסמכות הדירקטוריון), וזאת מכוח סמכותו השיורית המוענקת לו בסעיף 100.
1 לתקנון- שלפיו מוטלות עליו סמכויות הניהול והביצוע כאשר אלה לא הוענקו לאורגן אחר בחוק החברות או בתקנון.
הנחיית הממונה על השכר מאוגוסט2004 ,קובעת כי הסכמי העסקה אישיים לרבות שינוי תנאי שכר וכן הסכמי פרישה אישיים, טעונים אישור הממונה 26 .
חוזר הממונה על השכר מספטמבר 2014 קובע כי יש לדווח לו על כל הליך משפטי או הליך בוררות המתקיים בנושא שכר של עובד בגוף, לרבות תנאי פרישה, גמלאות או הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה27.
היועמ"ש של המפעל, עו"ד א "ב, החלה לעבוד במפעל הפיס ב -2003 .
לאחר כעשור, במהלך יוני 2013 , עלה נגדה חשד כי הייתה מעורבת לכאורה במקרה מסוים במסגרת העבודה.
כשבועיים לאחר מכן עודכן הדירקטוריון בפרטי המקרה, והוא החליט שהמנכ"ל הקודם (מר אלי דדון) יערוך לה שימוע לשם בירור נסיבות המקרה.
בין יוני 2013 לנובמבר 2014 נעדרה היועמ"ש מהעבודה.
במהלך תקופה זו גיבש המזכיר בהסכמת היועמ"ש הסכם המגדיר את תנאי הפסקת עבודתה (לרבות שכרה של היועמ"ש ומימוש זכויותיה, ובכלל זה גם את זכויותיה הסוציאליות והפנסיוניות28 .
) המנכ"ל הקודם סירב למתווהההסכם המתגבש וקבע ליועמ"ש שימוע ליום שבו התעתדה לשוב לעבודה - בנובמבר 2014 .
למרותעמדת המנכ"ל הקודם, באמצע נובמבר 2014 , עודלפני חזרתה לעבודה, חתם היו"ר עם היועמ"ש על הסכם להפסקת עבודתה על פי עקרונות המתווה שגיבש המזכיר (להלן - ההסכם).
על פי ה הסכם מועד סיום עבודת היועמ"ש יהיה בתום תשעה חודשים (קרי בסוף אוגוסט 2015 ) .
""אלא אם היו"ר יבקש את המשך העסקתהכשבועיים לאחר החתימה על הסכם הפסקת עבודתה, עדכן היו"ר את הדירקטוריון בעניין זה.
את הממונה על השכר במשרד האוצר עדכן מפעל הפיס כחודש וחצי לאחר החתימה על ההסכם.
חתימת ההסכם נעשתה מבלי לידע את המנכ"ל הקודם על מלוא תנאיו, מבלי שהיו"ר קיבל לכך היתר מהדירקטוריון, מבלי שביקש מהדירקטוריון לבטל את החלטתו הקודמת לערוך ליועמ"ש שימוע, ומבלי שמסר הודעה מקדימה על כך למשרד האוצר כמתחייב מהנחיות הממונה על השכר.
כאמור היועמ"ש שבה לעבודה בנובמבר 2014 ובהתאם להסכם הייתה אמורה לסיים את עבודתה במפעל באוגוסט 2015 .
ביוני 2015 מסר היו"ר לוועדת הביקורת כי בכוונתו להאריך את כהונתה של היועמ"ש.
26 מדינת ישראל - משרד האוצר - הממונה על השכר והסכמי עבודה, הצגת נתוני שכר של מפעל הפיס לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, 4.
27 חוזר הע-כללי הוראות 2014 -1-23 " קבלת אישור הממונה על השכר מראש במפורש ובכתב לכל התחייבות בנושא שכר", 3.
לרבות החלטות הנוגעות לפיצויי פיטורין, פדיון ימי חופש, שכר עבור תקופת היעדרות ועוד 1726 |דוח שנתי 68ג .
היו"ר לא עדכן את הדירקטוריון ולא את משרד האוצר בדבר החלטתו, ועל פי המידע הקודם שהעביר להם הם סברו שהיא אמורה לסיים את תפקידה באוגוסט 2015 .
רק בפברואר 2015 , לאחר שהובא האירוע לידיעת החש בת הכללית במשרד האוצר, ולאחר שהיא דרשה שהדירקטוריון ידון בעניינה של היועמ"ש וישקול את יכולתה להמשיך ולמלא כראוי את תפקידה כשומרת הסף של המפעל ולכהן בו במשרה בכירה, דן בכך הדירקטוריון .
היו"ר ציין בדיון כי בהתאם להסכם שעליו חתם עם היועמ"ש היא עתידה לסיים את תפקידה בתוך חודשים ספורים; היות שכך הדירקטוריון לא דן באופן ענייני בשאלת תפקודה כשומרת הסף.