HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
42 ,ערן רזין ואנה חזןחלוקת העושר המוניציפלי בישראל - צמצום פערים בהכנסות הרשויות המקומיות, מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, ינואר 2006 ', עמ75-63.
"העדר צדק חלוקתי מוניציפלי".
משרד האוצר הציע להקים קרן ייעודית לחלוקת ההכנס ות מארנונה שאינה למגורים בין הרשויות המקומיות, ולחלק באמצעותה 20% מהכנסות אלה בין הרשויות לפי העקרונות להקצאת מענקי האיזון 43.
כאמור, מענק האיזון נועד ליצור "רצפת שירותים" שווה לכל הרשויות המקומיות ובכך לצמצם פערים לא סבירים ביכולתן לספק שירותים ראויים לתושביהן.
בחינת תרומתם של מענקי האיזון שהוקצו לרשויות המקומיות במשך השנים העלתה שמענקי האיזון אמנם סייעו בצמצום פערי ההכנסות בין הרשויות, אך בשל היקף המענקים והאופן שבו ניתנו הם לא הצליחו להקטין במידה מספקת את הפערים ברמת השירותים שהרשויות מספקות לתושביהן.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אפוא שהגורמים הנוגעים בדבר - משרד הפנים, משרד האוצר וראשי השלטון המקומי - יבחנו מהי הדרך המיטבית להבטיח את יכולתן של רשויות מקומיות לספק לתושביהן שירותים ברמה נאותה - הקצאה הולמת של מענקי איזון או שינוי אופן חלוקתן של ההכנסות מא רנונה שאינה למגורים.
 הכנסותיהן של רשויות מקומיות באזורי פריפריה ובמגזרי המיעוטים מארנונה שאינה למגורים נמוכות מאוד, ועקב כך יש פערים גדולים בינן ובין הרשויות האחרות בחוסן הכלכלי וביכולת לספק שירותים ראויים לתושבים.
לפיכך על הגורמים הנוגעים בדבר - משרד הפנים, משרד האוצר וראשי השלטון המקומי - לבחון דרכים להבטחת יכולתן של הרשויות לספק שירותים אלה, ובכללן את שיטת מענק האיזון.
כל עוד ממשיכה הממשלה להקצות מענקי איזון לרשויות המקומיות, על המשרד לפעול בהקדם לסגירת הפערים בין מענקי האיזון המוקצים לרשויות במגזרי ם השונים, כדי להבטיח שכל רשות מקומית תוכל לספק לתושביה שירותים מוניציפליים ברמה נאותה.
חתירה זו מתבצעת בהתאם ללוחות הזמנים שקבעה , בהתאם למגבלת ]ועדת גדיש[ הוועדה התקציב, ובהתאם ליכולתה של הרשות להתאים את פעילותה לגובה המענק המופחת".
הממצאים שהועלו בדוח זה אכן מצביעים על מגמה של צמצום הפערים בשיעורי ההקצאה בין המגזרים, אך גם על כך שהחלטות שהתקבלו על ידי הגורמים הממשלתיים מאז 1999 בדבר סגירת הפער בין הקצאת מענקי האיזון למגזר היהודי לבין ההקצאה למגזר המיעוטים יושמו באופן חלקי, ונכון לסוף שנת 2007 .
43 שינויים מבניים מרכזיים לשנת 2008 , משרד האוצר, אגף התקציבים, יולי 2007 ', עמ13.
היו קיימים פערי הקצאה בין המגזרים.
לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הפנים לעקוב בשנתיים הבאות אחר התפתחות הפערים בין שיעורי ההקצאה בין המגזרים, ובמידת הצורך לקבל החלטות אשר יבטיחו את סגירת הפער בהקצאת המשאבים עד לתום שנתיים אלו.
זה יותר מעשור שגורמים עסקיים פרטיים יוזמים הקמת מגרשי גולף בישראל, בדרך כלל במסגרת מיזם תיירותי הכולל מלונאות.
מסקירה שנעשתה במשרד התיירות בשנת 2005 עולה כי במהלך השנים האחרונות הועלו לפניו כעשר הצעות כאלה, וכולן עדיין לא יצאו אל הפועל.
לצורך הקמת מגרשי גולף נדרשים שטחים של מאות ואף אלפי דונמים.
את רוב הקרקעות, כשמדובר בקרקעות המדינה, מבקשים היזמים לקבל בדרך כלל בפטור ממכרז, ולכן מגיע עניינם לטיפול מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) המופקד על ניהול מרבית הקרקעות 350 דוח שנתי58ב .
הללו וכן למשרד התיירות (להלן - המשרד) הפועלים יחד בוועדה משותפת1 (להלן- הוועדה המשותפת) המוסמכת 2 להמליץ על מתן זכויות בקרקעות בפטור ממכרז לצורך הקמת מיזם תיירותי.
יצוין כי המשרד משמש גוף ממליץ גם למרכז ההשקעות שבמשרד התעשייה המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) כאשר יזמים מבקשים שיוענק למיזם ש להם מעמד של "מפעל מאושר", המקנה להם סיוע ממשלתי.
בחודשים מרס -יולי 2007 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי ההקצאה של קרקעות להקמת מיזמי תיירות הכוללים מגרשי גולף.
עיקר הבדיקה נעשתה במינהל מקרקעי ישראל ובמשרד התיירות, והיא התמקדה בתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לשני מיזמים כאלה, שעניינם היה באותה עת על סדר יומו של המינהל: האחד מתוכנן לקום ליד היישוב כפר חיטים שבגליל התחתון, והשני מתוכנן לקום בבאר אורה שבחבל אילות.
בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים - בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז צפון (להלן - הוועדה המחוזית), ובוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל תחתון; במשרד המשפטים - בלשכת חיפה והצפון של אגף שומת מקרקעין; וברשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רשות הטבע והגנים).
מדיניות הקצאת קרקע למיזמי גולף 1.
יתרונות וסיכונים : לדעת משרד התיירות 3 הגולף עשוי לשמש גורם משיכה לתיירים, בעיקר מחו"ל.
זאת ועוד, מגרשי גולף נחשבים לגורם המשביח את ערכם של נכסים הנמצאים בסמוך להם, כגון שכונות מגורים או בתי מלון4 , ומאחר שמגרשים אלה הם שטחים ירוקים פתוחים יש הרואים בהם גם תרומה לסביבה.
נוסף על כך סביר שמיזמים כאלה יספקו מקומות תעסוקה.
עם זאת, מסקר היתכנות שעשתה חברת ייעוץ חיצונית בשנת 2004 עבור המינהל בנוגע למתחם שהוצע להקים בו מגרש גולף, עלה בין היתר כי ירידה בהיקף התיירות הנכנסת, שהיא קהל היעד העיקרי של המיזמים, עלולה לסכן את הכדאיות של מיזם כזה, וכי כישלון כלכלי שלו, בין היתר נוכח עלויות ההקמה והתפעול הגבוהות 5 , עלול להותיר שטחים נרחבים ללא שימוש ראוי.
כן הועלה החשש שאם המיזם ייכשל עלולים היזמים להשתמש בקרקע שלא לייעוד שלשמו הוקצתה.
זאת ועוד, שטחי הקרקע הנדרשים להקמת מיזמי גולף הם נרחבים ביותר (בקשות להקמת מגרשים שהוגשו במהלך השנים מלמדות שמדובר בכ -450 דונם עד כ- 1,200 .
)דונם למיזם לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה, העובדה שלמדינת ישראל יש משאבי קרקע מוגבלים צריך שתעמוד לנגד עיני רשויות השלטון בעת שמונחות על שולחנן בקשות להקצאות כאלה.
הקצאות מן העבר : נמצא שמיזמי גולף שהמינהל הקצה קרק עות להקמתם בעבר לא הוקמו.
בכללם מיזם באזור העיר אילת שהיה אמור לכלול מלון ומגרשי גולף, .
על ועדה זו ראו בהרחבה להלן 2 לפי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993.
3 לפי הסקירה האמורה שעשה המשרד בשנת 2005.
4 בעניין זה ראובדוח שנתי 47 ( של מבקר המדינה 1997) , בפרק "הקצאת קרקע באשקלון, בלא מכרז, להקמת פארק גולף", עמ' 707 .
5 לפי הערכות מומחים, עלותהקמת מגרש נאמדת ב -10-5 מיליון דולר, ועלויות התפעול והתחזוקה שלו נאמדות בכ-2-1 מיליון דולר בשנה.
עלות הקמתם של מיזמים הכוללים גם מלונאות גבוהה הרבה יותר ויכולה להסתכם בעשרות מיליוני דולרים.
בהתאם להחלטה6 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן- המועצה) משנת 1991 .
באותה החלטה אושר להקצות ליזמים פרטיים קרקע בפטור ממכרז שגודלה כ-860 דונם.
כשלוש שנים לאחר מכן חתם המינהל עם היזמים על חוזים להקמת המלון והמגרשים, אך בסופו של דבר הוא ביטל אותם, בין היתר מאחר שלטענתו היזמים לא החלו בעבודות להקמת המגרשים אף שעבר זמן רב מהמועד שנקבע בחוזה.
עוד יצוין שבתכנית שהוגשה לאישור מוסדות התכנון בתחילה נכללו במתחם המלונאות גם יחידות מגורים.
בגין ביטול ההסכמים הגישו היזמים תביעה משפטית נגד המינהל; התביעה נדחתה בידי בית המשפט המחוזי בבאר שבע בשנת 20057 , בעקבות זאת הגישו היזמים ערעור לבית המשפט העליון, ובמועד סיום הביקורת הערעור תלוי ועומד.
מיזם אחר שלא יצא אל הפועל היה אמור לקום באזור אשקלון 8 .
בשנת 1992 אישרה המועצה9 הקצאת קרקע בגודל של כ -450 דונם בפטור ממכרז ליזמים לצורך הקמת מגרש גולף.
גם במקרה זה התגלעו חילוקי דעות בין המינהל ובין היזמים שהגיעו לערכאות משפטיות, ובסופו של דבר לא הוחל כלל בהקמת המגרש, וההקצאה בוטלה.
עבודת מטה : נוכח האמור לעיל, ובייחוד בעקבות הכישלונות שהיו, דרוש שהקצאת שטחים למיזמים מהסוג האמור תיעשה בזהירות רבה, מתוך ראייה כוללת לטווח הארוך ובהתאם למדיניות שתיקבע מראש.
לצורך זה נדרשת עבודת מטה.
אולם לא נמצא שהמשרד והמינהל עשו זאת, כמפורט להלן: (א) אשר למשרד התיירות - הוא הגוף המופקד על קביעת מדיניות התכנון והפיתוח של התשתיות לתיירות בישראל.
לפיכך, ראוי כי לצורך גיבוש מדיניות בנוגע לפיתוח ענפי התיירות הנמצאים על סדר יומו, ובכלל זה ענף הגולף, תתקיים במשרד עבודת מטה.
על עבודה זו לכלול בין היתר איסוף מידע ונתונים לצורך קבלת החלטות מיטביות בשאלות כגון: האם להמליץ על הקצאת קרקע ללא מכרז למיזמים בענף זה, או על מתן סיוע ממשלתי.
עבודת המטה ראוי שתספק למשרד גם אמות מידה ונתונים כלכליים בנוגע לנושאים שונים (כגון: עלות משוערת; גודל השטח התקני למגרש; מידת הביקוש למיזמים כאלה) שיאפשרו לו לבחון את הנתונים שהיזמים מציגים לפניו.
הועלה כי במשרד לא נעשתה עבודת המטה האמורה, ולכן אין לו מידע בדבר הביקושים של תיירים (הן מהארץ והן מחו"ל) בנוגע לענף הגולף בישראל בהשוואה להיצע, אין לו אמות מידה לבחינת המיזמים כאמור, וממילא אין לו מדיניות סדורה בנושא הגולף.
יצוין כי לפני כעשר שנים הוכן במשרד מסמך בנוגע לפריסה הארצית הראויה של מיזמים כאלה ולדברי המשרד נקבע בו כי יש מקום לייעד חמישה מגרשים לגולף, אולם התברר שהמסמך אינו בנמצא כיום ואף אם היה בידי המשרד, יש להניח שהנתונים שעליו התבסס אינם מעודכנים עוד.
(ב) אשר למינהל - כאמור, הוא המופקד על הקצאת הקרקעות למיזמים ולכן דרוש שאף הוא יעשה עבודת מטה לצורך קביעת מדיניות כוללת בעניין זה, מה עוד שעל שולחנו מונחות כמה בקשות של יזמים והוא אף טיפל בעבר בבקשות דומות.
למרות כל זאת הוא לא פעל בנדון.
כך למשל, הוא לא קבע עמדה בנוגע לסוגיות כגון מספר אתרי הגולף הרצוי בהתחשב במגבלות משאב הקרקע, והמקום .
7 )ת"א (באר שבע 1285/00 קנדרה (ישראל) בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (פורסם בתקדין).
לעיל 9 'בהחלטה מס558.
כמו כן, גם לו אין נתונים ואמות מידה שלפיהם הוא יוכל לבחון היטב את אשר מציגים לפניו היזמים, ובכלל זה נתונים כלכליים.
דברים אלה נחוצים בייחוד נוכח האפשרות שהקרקע תוק צה ללא מכרז - הקצאה שיש בה משום הטבה ליזמים.
כאמור, בשנת 2004 הכינה חברת ייעוץ חיצונית, לבקשת המינהל, סקר היתכנות בנוגע למיזם גולף מסוים.
בסקר האמור נדונו גם היבטים כלליים שיש להתחשב בהם, כגון אפשרות קיומם של כמה אתרי גולף בישראל, החשש מירידה בביקוש של תיירים (שהם קהל היעד העיקרי) כשיש הידרדרות במצב הביטחוני וכיו"ב.
לא נמצא שהמינהל מצא לנכון לבחון היבטים אלה ואחרים במסגרת דיונים שקיים בנוגע למיזמי גולף אחרים, אף שראוי היה שיעשה כן.
בנסיבות האמורות ובהיעדר מדיניות של משרד התיירות ושל המינהל בנוגע לענף זה שאמור למשוך תיירים, ספק אם בכלים שעמדו לרשותם יכלו שני הגופים הללו לבחון היטב את התכניות שהוגשו להם.
בתשובתו מאוקטובר 2007 מסר המשרד כי "אף שלא נעשתה עבודה שיטתית ומסודרת.
הרי שבקרב הגורמים המקצועיים במשרד הצטבר ידע לא מבוטל, בין היתר ממחקרים, ומעדויות שהוצגו על ידי יזמים שונים.
לידיעת הצוות המקצועי הובאו גם מחקרים ועדויות לגבי תרומתו של הגולף בפיתוח אזורי תיירות באזורים שונים, ולדעת המשרד קידום הנושא יסייע לפתח מוצר תיירות חדש שישראל טרם זכתה ליהנות ממנו".
המשרד הוסיף כי "מתן ההמלצות להרשאות לתכנון לגולף נעשו באזורי פריפריה בהם היה מקום לעודד פיתוח תיירות וזאת כל עוד היה ברור שבינוי הנלווה לגולף הוא מלונאות ולא מגורים.
באזורים בהם היה חשש שמיזם יהפוך לפרויקט מגורים נמנע המשרד ואף נלחם נגד מתן הרשאה לתכנון.
כמו כן ציין המשרד כי מאחר שלא כל תכנון שאושר מגיע לידי מימוש, כדי שיוקמו בארץ חמישה מגרשי גולף (כפי שהוצע במסמך האמור) "חייב המשרד לאפשר קידום של לפחות מספר כפול של תכניות.
בתשובתו מנובמבר 2007 מסר המינהל כי לכל מיזם נדרשות בין היתר פרוגרמה מפורטת ותכנית עסקית שהוא והמשרד בוחנים בראייה כוללת בהתאם למדיניות ולניסיון שנצבר.
עוד מסר המינהל כי "חזקה שהיזמים בדקו את כל הנתונים.
שכן עיקר הסיכון נופל על כתפיהם.
המדינה נותנת הרשאה למטרה אחת בלבד היא הקמת מגרשי גולף, אם וכאשר לא תמומש מטרת ההרשאה המקרקעין יוחזרו למדינה.
ההרשאות המתחדשות מאפשרות למדינה קיום בקרה ומעקב למימוש המטרה".
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שעל סדר יומם של המינהל ומשרד התיירות נמצאים לאחרונה כמה מיזמים בענף הגולף שנדרשים להם משאבי קרקע ניכרים, יש מקום ששני הגופים יפעלו לקביעת מדיניות עדכנית בנושא תכנון ופיתוח אתרי גולף בישראל, שתכלול את כל הצדדים הנוגעים לנושא לרבות פיקוח ובקרה.
כמו כן, בשל הצורך לנהוג במשנה זהירות בעת קבלת החלטות בקשר למיזמים כאמור ובהתחשב בהיבטים שפורטו לעיל, יש להקפיד לעשות בדיקה פרטנית בנוגע לכל מיזם ומיזם בהתאם למדיניות שתיקבע ולפי אמות מידה שייקבעו בה, ולא להסתמך על נתונים שהוצגו בידי היזמים, שמטבע הדברים מציגים נתונים המצביעים על כדאיות בקשתם.
אשר לטענת המינהל בדבר החזרת המקרקעין משרד הבינוי והשיכון 353 .
למדינה אם "לא תמומש מטרת ההרשאה", יש להעיר כי כפי שתואר לעיל, הדבר היה כרוך בתביעות משפטיות שנמשכות שנים.
מיזמים להקמת מגרשי גולף .
במסגרת הביקורת נבדקו תהליכי קבלת ההחלטות וסדרי הבדיקות שנעשו בנוגע למיזמים להקמת מגרשי גולף בכפר חיטים ובבאר אורה, כמפורט להלן.
כפר חיטים הוא מושב שיתופי בתחום המועצה האזורית הגליל התחתון (להלן - כפר חיטים או המושב).
המושב נמצא בהליכי כינוס נכסים משנת 1991 .
ומנוהל בידי כונס נכסים המושב שוכר מהמינהל (לפי חוזה תלת-שנתי מתחדש) משבצת קרקע שבבעלות הקרן הקיימת לישראל (להלן - קק"ל), הכוללת שטחים חקלאיים בסמוך למצוק הר הארבל (להלן - שטח המשבצת).
בשנת 1997 פנה המושב אל מ חוז הצפון של המינהל בבקשה לקבל הרשאה לתכנון מיזם בשטח המשבצת, שיכלול מגרשי גולף על שטח של כ-865 דונם וכן מלון וכפר נופש, המיועדים לשחקני הגולף, על שטח של כ-110 דונם.
המושב התקשר עם קבוצת יזמים מארה"ב (להלן - היזמים) במטרה להקים את המיזם במשותף, באמצעות שותפויות שיקימו לשם כך.
כן פנה המושב אל משרד התיירות בבקשה שיצהיר על תמיכתו במיזם ונענה בחיוב.
בקשת המושב מהמינהל התבססה על החלטה מס' 717 של מועצת מקרקעי ישראל.
החלטה זו אפשרה בין היתר למושבים שיתופיים להקים מפעל (לרבות מפעל תיירות) על קרקע שבחזקתם בתנאים מסוימים שאחד מהם הגביל את השטח שאפשר להקצות לצורך זה ל -350 דונם.
עם זאת קבעה ההחלטה שוועדת חריגים תהיה מוסמכת במקרים חריגים ויוצאי דופן לאשר הקצאת שטח גדול יותר, וכי החלטותיה יובאו לאישור המועצה.
במרס 1998 אישרה ועדת החריגים את החריגה בגודל השטח.
האישור לא לווה בנימוקים.
הוועדה קבעה שיש צורך גם באישור הוועדה המשותפת, העוסקת בהקצאות קרקע למיזמים תיירותיים, וזו עשתה כן ביוני אותה שנה.
ביולי 1998 'אישרה המועצה בהחלטה מס 838 את החלטת ועדת החריגים לאשר לכפר חיטים מיזם תיירותי על שטח של 110 דונם למלונאות ו-865 דונם לגולף בתוך שטח המשבצת של המושב.
אשר לגולף צוין כי השטח יינתן בהרשאה שתחודש בתום כל עשר שנים.
לא נמצא שהמינהל הציג לפני ועדת החריגים נתונים כלליים בנוגע למגרשי גולף (כגון הגדלים המקובלים של מגרשים) ונתונים כלכליים בנוגע למיזם, שלפיהם היה אפשר לבחון אם יש הצדקה להקצאת קרקע גדולה ללא מכרז ולחריגה הגדולה שביקש המושב.
באוגוסט 2002 פסק בג"ץ 10 על בטלות של כמה החלטות מועצה ובהן החלטה 717 .
" בפסק הדין קבע בג"ץ בין היתר בעניין משאב הקרקע כיבמדינה כמו ישראל, אשר גבולותיה צרים.
על המדינה ועל המופקדים מטעמה על מקרקעיה לפעול בשיקול דעת זהיר בכל הנוגע לויתור על זכויות בקרקע, ולדאוג לעתודות קרקע מספיקות לצרכים השונים בעתיד.
בפברואר 2003 'קיבלה המועצה החלטה מס949 (להלן- החלטה 949 ) שהחליפה את החלטה 717 .
גם החלטה949 נגעה להקצאת קרקע במשבצות של יישובים חקלאיים אך בעקבות פסק הדין האמור נקבעו בה תנאים שונים ובהם שהשטח המרבי של תכנית לשינוי ייעוד שהמינהל יסכים לה לא יהיה גדול מ-150 דונם (לעומת350 שנקבע בהחלטה717 ).
בשונה מהחלטה 717 , לא נקבע הליך המאפשר לחרוג מהגודל האמור.
עוד קיבלה המועצה החלטה 11 בדבר הוראות מעבר, ובהן נקבעו תנאים, שאם עסקות יעמדו בהן יהיה אפשר להחיל עליהן את ההחלטות שביטל בג"ץ.
במהלך השנים 2004 -2003 פנו המושב ובא כוח היזמים אל מחוז הצפון של המינהל בבקשות לממש לכדי עסקות את הקצאות השטחים למלונאות ולמגרשי הגולף בה תאם להחלטה 717 , היות שלטענתם העסקות עמדו בתנאי הוראות המעבר.
במרס 2004 הגיע המחוז למסקנה שההקצאה למלונאות עומדת בהוראות המעבר ואפשר לממשה, אולם ההקצאה למגרשי הגולף אינה עומדת בהן12 ולפיכך צריכה לחול עליה החלטה949 שלפיה כאמור, גודל השטח המרבי שאפשר לשנות את ייעודו (150 דונם) קטן בהרבה מן השטח הדרוש לגולף, ואי אפשר לחרוג ממנו.
עם זאת סבר המחוז כי משמעות הדבר היא שללא הגולף לא יוכל המיזם כולו לצאת לפועל וכי זהו מצב לא הגיוני מאחר שבעניין גודל השטח החליטה המועצה החלטה ספציפית שיצרה הסתמכות אצל המושב.
הפתרון שמצא המינהל בסופו של דבר היה לבקש מן המועצה אישור מחודש להחלטה 838 בדבר הקצאת865 .
דונם ביוני 2004 'אישרה המועצה בהחלטה מס 1009 כי עסקת הגולף תבוצע לפי תנאי החלטה 949 , אך על שטח של865 דונם לגולף.
בדברי ההסבר להחלטה נאמר בין היתר כי אמנם העסקה הנוגעת למגרשים אינה עומדת בהוראות המעבר אך "לאור הסתמכות אגודת כפר חיטים.
ולאור העובדה שהתכנית המתייחסת למגרשי הגולף קיבלה תוקף בינתיים, מחליטה המועצה לאשרר את השטחים הנזכרים בהחלטה 838 .
במהלך שנת 2005 טענו המושב והיזמים כי בשטחי מגרשי הגולף יהיו "כלואים" שטחים חקלאיים מעובדים, וכי כדי ליצור רצף קרקעי בחוזה ההקצאה יש להגדיל את השטח שיוקצה להם לכ- 1,100 דונם, במקום865 דונם שהמועצה כבר אישרה.
במאי 2005 הביא המינהל את העניין לאישור המועצה, והיא אישרה, בהחלטה מס' 1050 , את שינוי החלטה 1009 באופן שהעסקה תבוצע בהתאם לתנאי החלטה 949 אך על שטח של 1,100 .
דונם (א) יוצא אפוא שבהחלטה 1050 אישרה המועצה חריגה נוספת מתנאי החלטה 949 , ואולם החריגה הקודמת אושרה בגין הסתמכותו של המושב על החלטה838 שאישרה לו את השטח בעבר, ואילו הפעם דובר בתוספת שטח שלא אושרה לו בעבר.
10 בג"ץ 244/00 'עמותת שיח חדש ואח' נ' שר התשתיות הלאומיות ואח, פ"ד נו( 6 )25 .
12 מאחר שהתכנית המפורטת החלה עליהם אושרה להפקדה ביום 20.
01 , ואילו לפי הוראות המעבר התאריך הקובע בעניין זה, המאפשר להחיל על עסקה את תנאי החלטה 717 , הוא 15.
לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה, ספק אם החלטת המועצה לא שר את החריגה הנוספת עולה בקנה אחד עם פסיקת בג"ץ האמורה ועם עקרונות החלטה 949.
)(ב טענתם של היזמים והמושב שהגדלת השטח דרושה בשל שטחים חקלאיים "כלואים" אינה מתיישבת עם התכנית המפורטת שכבר הייתה מאושרת באותה העת13 , ולפיה ייעודו של כל השטח שונה לגולף ולא נקבעו בו שטחים שייעודם חקלאי שהגבילו את היזמים.
יצוין כי בדוח שנתי 51 ב קבע מבקר המדינה14 שכאשר המינהל מביא לאישור המועצה הסדר שאינו מעוגן בנהליו ואינו תואם החלטות קודמות שלה, על המינהל לצרף להסדר חוות דעת, ניתוחים מקצועיים ונתונים אחרים הנחוצים לקבלת החלטה מושכ לת ואף להציג למועצה חלופות להסדר.
לא נמצא שהמינהל הציג לפני המועצה ניתוח כלשהו בדבר הצורך בהגדלת השטח שהוקצה לגולף.
זאת ועוד, בהיעדר נתונים מקצועיים בנושא גולף לא היו בידי המינהל והמועצה כלים לבחון היטב את הבקשה.
בתשובתו מסר המינהל כי "החלטות מועצה 1009 .
הינן החלטות ייחודיות בעניין ייחודי והן אינן מתבססות על החלטות המועצה הבטלות ו/או על הוראות המעבר, וכאמור הן מאמצות את החלטה 949 באשר לאופן ביצוע העסקה.
דברים אלה יפים גם לגבי טענת המבקר לתוספת השטח.
עסקינן בהחלטות שהתקבלו בסמכות ועומדות בפני עצמן כהחלטות מועצה לכל דבר ועניין".
עוד מסר המינהל "שכל הנתונים הרלוונטיים והנוגעים לעניין עמדו בפני חברי המועצה".
לדעת משרד מבקר המדינה העובדה שהחלטה 1050 בדבר הגדלת השטח הייתה ייחודית אין פירוש הדבר שהיא נדונה "בחלל ריק" ובמנותק מהחלטות קודמות הקשורות לעניין.
היה על המינהל להדגיש לפני המועצה כי ההגדלה המבוקשת אינה עומדת בתנאי הוראות המעבר שנקבעו בעקבות פסיקת בג"ץ ובתנאי החלטה 949 כפי שצוין מפורשות בדברי ההסבר להחלטה 1009 , ואולם לא נמצא שהדבר נעשה.
באוגוסט 2006 אישרה הנהלת המינהל את עסקת מגרשי הגולףבתנאים מסוימים ובהם שפרטיה ותנאיה הסופיים ייקבעו בהסכם ההרשאה.
הסכם זה עתיד המינהל לחתום עם שותפות בין המושב ליזמים שחלקו של המושב בה הוא 50% .
במועד סיום הביקורת טרם נחתם הסכם ההרשאה.
בדצמבר 2006 אישרה הנהלת המינהל את עסקת המלונאות על שטח של כ-101 דונם, ובסוף אותו חודש חתם המינהל חוזה פיתוח עם שותפות נוספת שהוקמה בין המושב ובין חברה מארה"ב הנמצאת בבעלות היזמים; חלקו של המושב בשותפות הוא 26%.
על תכנית זו ראו להלן 14 "ראו בפרק "הסדר בעניין שינוי יעודן של קרקעות המוחזקות בידי חברות המלח בדוח שנתי 51 ( ב של מבקר המדינה 2001) ', עמ740.
(א) החלטה 949 שמכוחה הקצה המינהל את השטחים לעסקות האמורות (וכמוה גם החלטות 838 ו-717 שקדמו לה) עניינה שטחי משבצת היי שוב בלבד.
אולם מבדיקת נתוני העסקות שאושרו עולה כי ההקצאות שהמושב ביקש כוללות גם שטחים שאינם במשבצת המושב (כ -100 דונם משטח כולל של כ - 1,100 דונם בעסקת מגרשי הגולף, וכ -10 דונם מ-101 דונם שהוקצו בעסקת המלונאות, מרביתם בעלי ערך נופי רב שכן הם משקיפים לכנרת).
לפיכך היה על המינהל להביא עניין זה לפני המועצה, אך הוא לא עשה כן.
(ב) כאמור, את המיזם נדרשה לאשר גם הוועדה המשותפת, והיא עשתה כן ביוני 1998 .
על כן, משאישר המינהל במאי 2005 להגדיל את שטח המיזם היה עליו להביא זאת לאישור מחודש של אותה ועדה, ואולם הוא לא עשה כן.
(א) כאמור, ביולי 1998 אישרה המועצה (בהחלטה838 ) את בקשת המושב להרשאה לתכנון מגרשי גולף על שטח של כ-865 דונם.
במהלך שנת 2000 החל המושב לנקוט פעולות לשינוי ייעוד שטחים חקלאיים לגולף, ובספטמבר הוא הגיש לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל תחתון (להלן - הוועדה המקומית) תכנית מפורטת לשינוי ייעוד של שטח של כ- 2,200 דונם מייעוד חקלאי בעיקרו לייעוד לגולף ולשימושים נלווים ללא בנייה (להלן- התכנית או התכנית המפורטת).
עוד באותו חודש החליטה הוועדה המקומית להמליץ לפני הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בתנאים מסוימים שצוינו בהחלטה.
ההחלטה האמורה הובאה בין היתר גם לידיעת המינהל.
(ב) באוגוסט 2001 התקיים בוועדה המחוזית (בוועדת המשנה לנוף הגליל) דיון בהפקדת התכנית ובסיומו הוחלט להפקידה בתנאים שנקבעו בהחלטה, ובהם כי התכנית לא תכלול שטחים שייעודם גן לאומי וכי היא תאושר גם בוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן - הולקחש"פ).
בדצמבר 2001 אישרה אותה הולקחש"פ בתנאי שייגרעו כל השטחים החודרים לגן הלאומי.
בנובמבר 2002 נתנה הוועדה המחוזית תוקף לתכנית ובמרס 2003 .
היא פורסמה ברשומות אשר לגודל השטח שעליו חלה התכנית, יצוין כי לאחר שנגרעו חלקים מסוימים בעקבות דרישות של רשות הטבע והגנים ושל קק"ל, הוא הסתכם בכ- 1,600 ,דונם דהיינו כמעט כפליים מהשטח שאישרה המועצה.
התברר כי אף על פי שהתכנית לא תאמה את החלטות המועצה בעניין גודל השטח שהותר לתכנון ואף חרגה מהן במידה ניכרת, לא הורה המינהל למושב לפעול לתיקון החריגה, הוא גם לא התנגד לכך בדיונים שהתקיימו בוועדות השונות או בעת שהתכנית הופקדה בוועדה המחוזית, ואף אישר אותה בחתימתו עליה לפני שפורסמה ברשומות.
בתשובתו ציין המינהל כי "תכנון בסופו של יום, לא מתבסס על תכנון נקודתי אלא על תכנון כולל.
השיקולים התכנוניים אינם זהים לשיקולים הקניינים ועל כן אין להקיש משטחים משרד הבינוי והשיכון 357 .
שאושרו בתכניות ע"י רשויות התכנון לגבי הזכויות שינתנו למיזם.
ההקצאה ע"י המינהל תעשה אך ורק לגבי השטח שאושר בהחלטת המועצה".
לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותו זו של המינהל אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין.
אכן בשל אילוצים טופוגרפיים או אילוצים הנוגעים לתשתיות יכול להיווצר צורך לכלול בתכנית מוצעת גם שינויים בנוגע לשטחים שאינם עתידים להיכלל בהקצאה ואולם במקרה זה מדובר בחריגה ניכרת מהחלטת מועצה, חריגה שלא נמצא שהייתה הכרחית.
בסוף שנת 2002 , עוד בטרם פורסם שאושרה התכנית המפורטת למגרשי הגולף, החלו היזמים והמושב לפעול להגשת תכנית מפורטת להרחבת השטח המתוכנן לייעוד לגולף (להלן - תכנית ההרחבה) מכ- 1,600 דונם לכ- 2,200 דונם באופן שיכלול גם שטחים הסמוכים למצוק המשקיף על הכנרת, ולפי התכניות הקיימות מיועדים לגן לאומי וכיום הם משמשים לחקלאות.
כאמור, התכנית המקורית של היזמים הייתה לשנות ייעוד של כ- 2,200 ,דונם לצורכי הגולף ובכללם השטחים האמורים, ואולם החלטת מוסדות התכנון הייתה שאין לכלול את השטחים שייעודם גן לאומי ויש מקום לאשר שינוי ייעוד של 1,600 .
דונם בלבד (א) באוקטובר 2002 פנו נציג היזמים והמושב למשרד התיירות בבקשה שימליץ לתמוך בבקשה וקיימו עם אנשי המשרד ישיבה שנגעה בין היתר לעניין זה.
בבקשתם הסבירו היזמים כי לדעת מומחה אמריקני לתכנון מגרשי גולף שאמור לתכנן את ה מגרשים במיזם, הרחבת השטח באופן האמור תעמיד את המגרשים בשורה אחת עם מגרשי הגולף הטובים בעולם.
מסיכום הפגישה שכתב המשרד עולה כי סוכם בה שהמשרד ימליץ על ההרחבה.
בסוף פברואר 2003 קיימו נציגי היזמים והמושב ישיבה בעניין זה גם עם אנשי מחוז הצפון של רשות הטבע והג נים.
בישיבה חזרו הנציגים על ההסבר האמור והוסיפו כי הם השקיעו 100,000 .
דולר בסקר כלכלי שתוצאותיו הראו שיש הצדקה לפיתוח המיזם באופן האמור מסיכום הישיבה עולה כי סוכם בה שהמחוז ימליץ לאפשר ליזמים להשתמש בשטחים המבוקשים לגולף בתנאים מסוימים ובהם שייעוד השטח יישאר גן לאומי.
יוצא לכאורה שהגופים האמורים גיבשו את החלטתם להמליץ על הבקשה במהלך הישיבות שבהן היא הוצגה לפניהם ובלי שעשו קודם לכן בדיקה מקיפה בנושא.
בתשובתו מסר המשרד כי "במהלך הדיון בישיבה זו הסבירו נציגי היזמים את הצורך והנחיצות בהגדלת שטח הפרויקט והשיבו לשאלות נציגי המשרד", וכי בבסיס החלטת המשרד "עמדה העובדה כי מדובר בהרחבת הפרויקט ולא בפרויקט חדש ולכן לא נדרשת בחינה יסודית ומדוקדקת יותר".
בתשובתה מאוקטובר 2007 מסרה רשות הטבע והגנים כי המלצת מחוז הצפון שלה ניתנה רק לאחר שבדק את הבקשה בדיקה מקיפה שכללה ס יור בשטח ובדיקת הנתונים האקולוגיים והתכנוניים.
יזם המעוניין שתאושר בקשתו, ולצורך זה נעזר במומחה מטעמו האמון על הנושא, טבעי שיציג נתונים המצביעים על כדאיות המיזם.
על כן לדעת משרד מבקר המדינה, היה ראוי שהמשרד יגבש המלצה שלו רק לאחר שיבחן ביסודיות את דברי היזמים ויאמת במידת האפשר את מסקנות הנתונים שעליהם התבססו היזמים.
במידת הצורך היה ראוי גם לשכור שירותים של מומחה בתחום הנדון.
אשר לרשות הטבע והגנים יש להעיר שלא נמצא במסמכים תיעוד בדבר הבדיקה שצוינה בתשובתה.
(ב) באפריל 2003 הגיש המושב לוועדה המקומית את תכנית ההרחבה והוועדה החליטה בישיבתה בסוף אותו חודש להמליץ לפני הוועדה המחוזית על הפקדת התכנית.
(1) התברר כי למרות שתכנית ההרחבה חרגה אף היא מתנאי החלטות המועצה בעניין גודל השטח שאישרה לתכנון, גם הפעם לא התנגד לכך המינהל שנציגו נכח באותה ישיבה.
(2) סעיף47 )(א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 , קובע כי"חבר במוסד תכנון שיש לו במישרין או בעקיפין.
כל חלק או טובת הנאה בכל עניין העומד לדיון במוסד או בוועדה מוועדותיו.
לא יהיה נוכח בדיוני המוסד או הוועדה באותו עניין .
מר מוטי דותן, שהוא ראש המועצה האזורית גליל תחתון, הוא גם יו"ר הוועדה המקומית וחבר במושב כפר חיטים (להלן - יו"ר הוועדה).
מפרוטוקול ישיבת הוועדה המקומית שבה אושרה תכנית ההרחבה עולה כי יו"ר הוועדה השתתף בה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בעצם השתתפותו בישיבה היה יו"ר הוועדה במצב של ניגוד עניינים: בתור חבר המו שב היה לו עניין אישי בקידום התכנית היות שהמושב היה עתיד לקבל מן היזמים תמורות כלכליות בעד מסירת השטחים לצורכי המיזם בהתאם להסכם בין הצדדים.
לפי ההסדרים הנוגעים לכינוס נכסי המושב, חלק מן התמורות שיקבל המושב מן היזמים מיועדות להחזר חובותיו של המושב ולהבטחת גמלה לחבריו.
לפיכך היה על יו"ר הוועדה להימנע מלהשתתף בישיבה האמורה עקב החשש לניגוד עניינים כאמור.
זאת ועוד, מאחר שהוא עמד בראש הוועדה היה עליו לנקוט משנה זהירות בעניין זה.
בתשובתו מנובמבר 2007 מסר יו"ר הוועדה כי לא היה חשש לניגוד עניינים בשל הנימוקים כדלקמן: למיטב הבנתו, תכנית ההרחבה לא השפיעה על קיום המיזם או על סיכויי הצלחתו ומטרתה לא הייתה להגדיל את שטח הגולף אלא להבטיח שמירה על ערכי טבע; התכנית הנוגעת לעצם קיומו של המיזם נידונה בוועדה בספטמבר 2000 (כשהיה חבר הוועדה בלבד, בטרם נבחר ליו"ר) והוא נמנע מלהשתתף באותו דיון, שלדעתו היה "הקריטי להקמתו ולקידומו של המיזם"; עוד מסר יו"ר הוועדה כי ההסכם בין היזמים למושב נחתם כמה שנים לפני הדיון בתכנית ההרחבה, בטרם נבחר ליו"ר הוועדה, ובלי שהיה מעורב בעניין, וכי המלצת הוועדה לאשר את התכנית לא הניבה למושב תמורה נוספת על הנקוב באותו הסכם ולמיטב ידיעתו לא נחתמו הסדרים נוספים בין הצדדים כתוצאה מאישור ההרחבה.
לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום להבחנה שעשה יו"ר הוועדה בין הדיון בתכנית המקורית לבין הדיון בתכנית ההרחבה - כפי שהוא מצא לנכון להימנע מלהשתתף בישיבה בעניין התכנית ה מקורית, כך היה עליו לעשות גם בנוגע לתכנית ההרחבה.