HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
על פי המתואר לעיל, במשך השנים עלו ליקויים רבים וחמורים בכל הנוגע להליכי ביצוע התקשרויות ולדרכי עבודתן של ועדות המכרזים וועדות החריגים במרבית חברות התשתית52 .
התופעות שנחשפו בנת"י והליקויים שהועלו בחברות נוספות מצביעים על הפרה של חוק חובת המכרזים ותקנותיו ופוגעים קשות במינהל התקין, בעקרון השוויון, ובאמון הציבור בחברות הממשלתיות ובממשלה בכלל.
מנגנון "שומרי הסף" בנת"י לא סייע במידה מספקת בזמן אמת לסכל את שיטות העבודה שתוארו לעיל, והן נחשפו ונחקרו רק לאחר זמן ממושך.
חשוב לציין ש גם מנגנוני הבקרה הקיימים של משרד התחבורה ומשרד האוצר לא נתנו מענה מספק בעניין זה.
כל אלה מצביעים על הצורך לבחון מחדש ובאופן מעמיק, אך בתקופת זמן קצרה, את מנגנוני הפיקוח והבקרה על נושא ניהול המכרזים וההתקשרויות בחברות התשתיות ולבחון דרכ ים לחיזוקם של המנגנונים הללו.
כך למשל, ראוי לבחון את היתכנותן של הצעות שעלו בנושא זה, כגון הסדרת פעילותה ודרכי עבודתה של ועדת החריגים בתקנות חובת המכרזים; ייסוד מנגנון דיווח לחשכ"ל על אישור חריגים מהותיים; ביצוע בקרות תקופתיות על ידי גורמי מקצוע על החלטות ועדות החריגים של חברות התשתית; בחינה תקופתית של הרכב ועדות המכרזים וועדות החריגים; מינוי כמה יושבי ראש כשירים לוועדת החריגים בכל חברה, כשכל התכנסות של הוועדה תהיה עם יוש ב ראש אחר ולא ידוע מראש ועוד.
52 במקרה אחד (של נת"י) הליקויים שהועלו אף הובילו לחשדות למעשים פליליים, לכאורה, נגד חלק מנושאי משרות בכירות בחברה.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |491 .
ואף בממשלה תחום המכרזים וההתקשרויות בחברות התשתית הוא תחום רגיש שמעורבים בו סכומי כסף גדולים, והוא טומן בחובו פוטנציאל למינהל לא תקין ואף לפגיעה בטוהר המידות.
הגורמים הממשלתיים שמים דגש על הצורך לשמור על עצמאות החברות בכלל ובניהול המכרזים בפרט.
אולם מהאמור לעיל עולה ספק שמא מנגנוני הבקרה הנוכחיים אינם נותנים מענה מספק לסיכונים בעניין זה.
על הגורמים האחראים להתנהלות חברות התשתית ללמוד את הכשלים שהועלו בתחום של מכרזים והתקשרויות בחברות הממשלתיות ולפעול למיגורן של תופעות שנחשפו ואשר פוגעות קשות במינהל התקין, בעקרון השוויון, ובאמון הציבור בחברות הממשלתיות ואף בממשלה.
כמו כן, עליהם לפעול כדי להגביר את האפקטיביות של הבקרות בחברות - הן הפנימיות והן החיצוניות.
על מנת להתגבר על כשלים אלה, על ג ורמי הממשלה השונים לפעול בשיתוף פעולה ותיאום מירבי, ולבחון לעומק את ההצעות השונות שהועלו לפתרון הליקויים הרבים בנושא ניהול הרכש וההתקשרויות.
על כן זהו אחד הנושאים העיקריים העומדים לפתחו של הצוות המשותף לגורמי הממשלה שהקמתו מתחייבת מהחלטת הממשלה מ-2016.
הסכמי פשרה עם ספקים .
חברות התשתית חותמות פעמים רבות על הסכמי פשרה עם הספקים שלהן, בעיקר עם הקבלנים, עקב חילוקי דעות על גובה התשלום .
במכתבה מיוני 2016 הציגה החשכ"לית נתונים על היקפי החריגות , דרישות התשלום ושיעורן אצל חברות התשתית, בעיקר נת"י.
על פי הנתונים, היקפי החריגות היו בין 10% ל-25% מסכום ההתקשרות.
החשכ"לית ציינה במכתבה כי החריגות קשורות ברובן להסכמי פשרה בין החברות לקבלנים בהיקפי ענק, חלקן אף לא מובאות לידיעתם של נציגי הממשלה אלא לאחר חתימת הסכמי הפשרה, וכי אחת הסיבות לכך היא שלחברות יש תקציב זמין בפרויקט למימון החריגה.
החשכ"לית הזכירה כי "פשרות בהיקפים כאלו, אשר המדינה צד להן, נדרשות בתהליך אישור רב -מערכתי שסיומן באישור ועדת פשרות באגף החשב הכללי.
זאת, בעוד שהחברות מנהלות הליכי פשרה בהיקפים משמעותיים המושתים בסופו של דבר על תקציב המדינה, כאשר הפיקוח והבקרה של המדינה בסיסיים ביותר".
גם במכתבו השני של המשנה ליועמ"ש מיולי 2016 הוא הזכיר כי קיימת בעיה יסודית הנוגעת ל" אישור פשרות אגב הליכים משפטיים ללא ניהול תביעות", וכי לכאורה הועברו סכומים משמעותיים לקבלנים ללא בקרה מספקת.
מבקר המדינה העלה נושא זה לאחרונה בביקורת על התנהלות המדינה מול זכיין הנתיב המהיר שבכביש 153 .
בדוח צוין כי המחלוקות עם הזכיין הביאו לכך שעד ספטמבר 2013 נחתמו עמוהסכמי פשרה, תוספות ותיקונים להסכם הזיכיון המקורי משנת 2006 .
בדוחצוין כי מטרת ההסכמים לעדכן את ההסכם המקורי ולהתאימו לדרישות החדשות ולמציאות בשטח, בעיקר בהיבטים התכנוניים והסטטוטוריים, וכן .
53 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 67א (2016 ), "חברת כביש חוצה ישראל בע"מ", עמ' 802.
לפצות כספית את הזכיין בגין העלויות וההפסדים שנגרמו לו עקב כך.
דוגמאות נוספות ראו להלן בהמשך הדוח.
בהחלטת הממשלה מ-2016 נקבע גם כי על אגף החשכ"ל, אגף התקציבים ומשרד התחבורה, להסדיר, בין היתר, את נושא הפשרות של חברות התשתית עם ספקיהן.
הנחיית הממשלה בנושא הייתה "לקבוע כי כל פשרה בהליך משפטי, לרבות בהליך בוררות, ביחס לפרויקט תשתית שחברה מחברות הביצוע מבצעת כזרוע ביצוע של הממשלה, בסכום של מעל ל -30 מיליון שקלים חדשים או בשווי של 5% מערך הפרויקט, הגבוה מביניהם, תובא לידיעת נציגי הממשלה.
נציגי הממשלה יהיו רשאים להתנגד לפשרה המוצעת בתוך 30 "יום מהמועד שהובאה לידיעתם.
כמו כן באותה החלטה קבעה הממשלה כי בפרויקטי תשתית במימון המדינה שבהם תוצאת המכרז בפועל (לרבות תכנון, ניהול וכו') נמוכה מההתחייבות התקציבית אשר ניתנה לחברת הביצוע לטובת הפרויקט, כל הוצאה מעבר לעלות המכרז תחייב אישור של נציגי הממשלה, למעט הוצאה בלתי צפויה מראש עד לגובה שאושר בעת היציאה למכרז54.
יפה נוף כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינהממאי 2017 כי בחברה קיים "נוהל פשרות" שאושר על ידי הדירקטוריון ובדצמבר 2016 מינה הדירקטוריון ועדת פשרות אשר שניים מחבריה הינם חברי הדירקטוריון.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הסכמי פשרה מהווים פתח למינהל לא תקין.
משרדי האוצר והתחבורה ורשות החברות לא קבעו ת הליך סד ור לניהול פשרות המבוצעות על ידי חברות התשתית ולבקרה עליהן, כמו למשל פרסום הנחיות ונהלים לחברות התשתית לגבי אופן ניהול הליכי פשרה עם ספקים; קביעת קריטריונים למקרים ש בהם ניתן לנהל הליך במטרה להגיע לפשרה ומקרים שלא ; הגורמים ש רשאים לנהל הליך זה ; ואופן ה בקרה והדיווח על ההליכים ותוצאותיהם.
נוכח ההיקפים הכספיים הגבוהים של הסכמי הפשרה - שתמורתם משולמת מתקציב המדינה - והרגישות של הנושא מבחינת מינהל תקין בחברות, על גורמי הממשלה ליישם את החלטת הממשלה מ-2016 , ולגבש נהלים על בסיס החלטה זו.
אגף החשכ"ל כתב בתשובתו כי הוא תומך בהמלצת משרד מבקר המדינה ורואה חשיבות עליונה בהסדרת נושא השינויים בחוזי ההקמה של הפרויקטים ובכללם הפשרות.
כן כתב כי בשנתיים האחרונות הוא בחן את ניהול חוזי ההקמה בכלל חברות התשתית בתחום התחבורה בשנים 2016-2010 , ומצא כי היקפ י השינויים שמבצעות החברות הם "משמעותיים מאוד", ו"מקבלים ביטוי דרך קיזוזים ולעתים אף גריעות מתכולות הפרויקט, ואינם משתקפים בתקציב הכולל של הפרויקט המדווח לנציגי הממשלה".
כן כתב אגף החשכ"ל כי הוא מגבש טיוטת נוהל שינויים, שנועד .
54 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 67א (2016 ), "הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות המשרד", עמ' 519-518.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |493 .
הממשלה לאלתר לתאר את הליכי הדיווח והאישור של השינויים בחוזי ההקמה, הרכש, התחזוקה והתפעול של הפרויקטים שמבצעות חברות התשתית בתחום התחבורה.
מהאמור לעיל עולה שקיימים כשלים בתפקודם של מנגנוני הממשל התאגידי בחברות התשתית או בחלקן.
כמו כן קיימים ליקויים במינוי דירקטורים והועלו ספקות בדבר מקצועיותם ותפקו דם של חלק מהם.
עד כה לא גיבשו גורמי הממשלה עמדה נחרצת בנושא אופן המינוי לתפקידים הנחשבים "שומרי סף" ובשאלת כפיפותם של בעלי תפקידים אלה להנהלות החברות, וכפועל יוצא מכך מידת עצמאותם.
הליקויים הרבים העולים פעם אחר פעם בנושא החשוב והמרכזי של ניהול מכרזים והתקשרויות מעידים שלא תמיד עולה בידי "שומרי הסף" בחברות הממשלתיות למנוע התנהלות לא תקינה ופגיעה בטוהר המידות, ושהדירקטוריונים לעתים אינם מעורבים מספיק בנושא.
על רשות החברות, משרד האוצר ומשרד התחבורה לשקול בכובד ראש את הדרכים שבהן יוכלו הדירקטוריונים, "שומרי הסף", ההנהלות וועדות המכרזים והחריגים למלא את תפקידם באופן הטוב ביותר ולסייע בשמירה על מינהל תקין ועל כספי הציבור.
הליקויים שהועלו בפרק זה מצביעים על החשיבות והחיוניות בהקמת הצוות המשותף לגורמי הממשלה לאלתר.
על הצוות לבחון את הליקויים שהועלו ולגבש פעולות מחייבות לתיקונם.
פיקוח ובקרה מטעם משרד התחבורה .
משרד התחבורה הוא למעשה מזמין העבודות מחברות התשתית והאחראי לתכלול פעילותן.
תכנון פרויקטים וביצועם כוללים כמה שלבים: 1.
תכנון ראשוני הכולל את אפיון הפרויקט, בדיקה של חלופות שונות ובחירת החלופה שתוגש למוסדות התכנון; 3.
תכנון מוקדם וסטטוטורי הכולל את תהליך האישור הסטטוטורי במוסדות התכנון; 4.
בדיקת כדאיות כלכלית הכוללת בחינה של תועלות הפרויקט ועלויותיו (בדיקה זו מתבצעת רק עבור פרויקטים שעלותם מעל ל-3 ;)מיליון ש"ח 5.
תכנון מפורט לביצוע ובכלל זה קידום זמינות.
שלב זה כולל גם הפקעות והעתקת תשתיות; 6.
;בחירת קבלן זוכה 494 |דוח שנתי 68א .
ביצוע הפרויקט שלב הביצוע נחלק לרוב לכמה תתי -שלבים בהתאם לאבני דרך שנקבעו לפרויקט.
יחידות במשרד התחבורה האחראיות לפיקוח ובקרה על חברות התשתית .
מינהל תשתיות ותיאום תחבורתי .
מינהל התשתיות במשרד התחבורה אחראי להוצאה לפועל של פרויקטי תשתית בתחום התחבורה היבשתית.
מינהל התשתיות הוא הגורם המרכז את תהליכי הבקרה על ניהול ה פרויקטים המבוצעים בידי חברות התשתית, ומטרתו לשפר את איכות תהליכי התכנון והביצוע של חברות התשתית בהקמת הפרויקטים התחבורתיים .
תהליכי הבקרה מסייעים למשרד התחבורה לנטר סיכונים בפרויקטים ולצמצם חריגות בלוחות זמנים ובתקציב .
לצורך כך מפעיל מינהל התשתיות במיקור חוץ שני סוגים של חברות בקרה: 1.
"חברות "בקרת על - חברות אלה מופעלות על ידי מינהל התשתיות במשרד התחבורה בשיתוף אגף החשכ"ל, ותפקידן להשתתף בתהליכי הליווי, הקידום והבקרה הנוגעים לביצוע פרויקטים שעלותם מעל ל-50 מיליון ש"ח.
חברות אלה מלוות את הפרויקט מסיום תהליך התכנון שלו ועד לסיום ביצועו.
בין היתר, עם סיום שלב התכנון הן בודקות את מוכנות הפרויקט למכרז.
במהלך ביצוע הפרויקט הן בודקות האם חב רת התשתית עומדת בלוחות הזמנים ובתקציב שנקבעו לפרויקט, מדווחות על שינויים בתכולה ומשמעויותיהם ומתריעות על חסמים וחריגות.
נוסף על כך הן מגישות נתונים וחוות דעת על תפקודן של חברות התשתית .
חברות בקרת העל מעסיקות לרוב צוות הנדסי בעל ניסיון בין- לאומי בבקרה על פרויקטי תשתית תחבורה .
חברות "בקרת ביצוע ותשלומים " - חברות אלה הן לרוב חברות מקומיות והן מופעלות על ידי משרד התחבורה, החל משלב ייזום הפרויקט ועד לסגירת החשבון בסיומו.
תפקידן לבדוק את דרישות התשלום שמגישות חברות התשתית למדינה ולהמליץ למשרד התחבורה אם לאשר את התשלום.
תפקיד נוסף הוא ללוות ולבקר את ניהול הפרויקט בשטח מהשלב שבו הפרויקט מוכן למכרז ועד סיום ביצוע הפרויקט.
בפרויקטים שעלותם נמוכה מ-50 מיליון ש"ח חברת בקרת ביצוע ותשלומים מבצעת גם בקרת אומדן, וכן מעקב אחר עמידה בתקציב ובלוחות הזמנים של הפרויקט.
משרד מבקר המדינה כתב בדוח 67א55 כימינהל התשתיות הוא גורם מרכזי בהכנת תכניות העבודה של משרד התחבורה ושל חברות התשתית , וכי מחד-גיסא הוא ממליץ על תקצוב הפרויקטים ותפקידו לבצע בקרה על החברות ולוודא ש הן יעמדו במסגרות התקציב ולוחות הזמנים ובדרישות איכות הפרויקטים ותכולתם; מאידך גיסא המינהל אמון על קידום הפרויקטים ואישור תשלומים עבורם ותוספות תקציב בגין שינויים בהם.
משרד מבקר המדינה העיר כי עירוב תפקידים זה מעורר חשש .
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |495 .
הבקרה שהפרדת הסמכויות נפגעת , ומערכת האיזונים והבלמים של הפיקוח והבקרה התקציבית על הפרויקט עלולה להתערער.
כדי לשמור על כללי מינהל תקין על משרד התחבורה ליצור אפוא הפרדה ברורה בין הגורמים האמונים על הקצאת התקציב וביצוע הבקרה התקציבית לבין הגורמים האמונים על קידום הפרויקטים ועל ביצוע התשלומים עבורם.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה על שטרם נתן את דעתו לסוגיית תפקידיו של מינהל התשתיות.
לדעת משרד מבקר המדינה, ההפרדה בין התפקידים השונים חשובה כדי למנוע מצב שבו קידום הפרויקטים והשלמתם יבואו על חשבון עמידה בתקציב, חיסכון ואיכות הפרויקטים.
עוד הועלה בביקורת כי בשנים האחרונות מועסקים במינהל התשתיות שני מהנדסים בלבד (מנהל אגף תשתיות בין -עירוניות ומנהל אגף תשתית ופיתוח עירוני), ויתר עובדי המינהל הם רובם ככולם כלכלנים.
כן נמצא כי שני המהנדסים עוסקים בעיקר באישור דרישות התשלום של חברות התשתית, ואינם מעורבים מספיק בקבלת ההחלטות במינהל בכל הנוגע לאישור פרויקטים ובקרה על ניה ולם.
כך לדוגמה, בחלק מהמקרים הם אינם משתתפים בדיונים רבעוניים שמקיימים נציגי מינהל התשתיות ואגף החשכ"ל עם נציגי חברות התשתית וחברות הבקרה.
בדיונים אלה נידונים, בין היתר, הנושאים הללו: התקדמות הפרויקטים לעומת התכניות, חסמים המעכבים את הפרויקטים, סיכונים אפשריים וסוגיות שהועלו בדוחות הבקרה.
היעדרם של אנשי ההנדסה מטעם משרד התחבורה בדיונים פוגם במקצועיות ובבקרה של המשרד וגורם להסתמכות רבה על חברות הבקרה.
כבר בביקורת קודמת56 מצא משרד מבקר המדינה כי קיימת תלות גבוהה של משרד התחבורה ביועצים ובגורמים חיצוניים אחרים, וכי קיים חשש להעברת פעולות הליבה של המשרד לגורמים פרטיים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד התחבורה כי כדי לקיים את אחריותו השלטונית עליו להבטיח כי תפקידי הליבה יישארו בידיו.
תפקידיו של מינהל התשתיות בכל הנוגע לאישור פרויקטים, הוצאתם לפועל ובקרה על ניהולם הם מתפקידי הליבה המרכזיים של משרד התחבורה.
לכן, על משרד התחבורה לדאוג שבמינהל התשתיות יימצא צוות מקצועי ומיומן בעל ידע הנדסי רלוונטי, שיוכל להתמודד עם האתגרים הניצבים לפני המינהל, ובכך תקטן התלות של המשרד בחברות הבקרה, בהתאם להערות מבקר המדינה בדוחות הקודמים.
משרד התחבורה כתב בתשובתו כי צעד ראשון בכיוון המוצע כבר נעשה באמצעות שינוי ארגוני במשרד ושילוב האגף לתכנון תחבורתי במינהל התשתיות.
עם זאת נדרשים תקנים נוספים למהנדסים, בעיקר באגף התכנון, על מנת לאפשר למשרד לקבל החלטות מקצועיות ומבוססות יותר .
כמו כן נכתב בתשובה כי "בימים אלה .
56 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 66א (2015" ,) משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - התקשרויות עם יועצים ונותני שירותים", עמ' 455.
נמצא מינהל התשתיות במשרד התחבורה בעיצומו של שינוי ארגוני, אשר כולל גם בקשה לתוספת כוח אדם הנדסית משמעותית".
חשבות משרד התחבורה מקיימת פיקוח ומעקב שוטף אחר ביצוע תקציב המשרד בהתאם לחוקים ולהוראות תקנון, כספים ומשק (הוראות תכ"ם) אותן קובע אגף החשכ"ל, וכן מנהלת ומבצעת את כלל הפעולות הכספיות של המשרד, ובכלל זה מעבירה את התשלומים לחברות התשתית.
כל הוצאה כספית של משרד התחבורה מחייבת את אישורו של חשב המשרד, אשר כפוף מינהלית ומקצועית לאגף החשכ"ל.
האגף לתכנון תחבורתי .
האגף לתכנון תחבורתי במשרד התחבורה עוסק בתכנון של כלל תחומי התחבורה היבשתית בכל רמות התכנון, בדגש על תכנון מערכתי.
נוסף על כך יש לאגף סמכויות של פיקוח על התעבורה (כולל הכנה של תקנות התעבורה ולוח התמרורים) וסמכויות של רשות תִמרור מרכזית, המעורבת בהסדרי התנועה של רשת הדרכים העירוניות והבין-עירוניות.
ביולי 2014 הוקמה באגף מינהלת התכנון (להלן- מת"ל), אשר מאוישת במומחים מתחום תכנון התחבורה, ותפקידה ללוות את התכנון ההנדסי שמבצעות חברות התשתית.
כלי בקרה ונוהלי עבודה .
משרד מבקר המדינה מצא בדוח 67א57 כי עד שנת2013 היה מינהל התשתיות יחידה מצומצמת יחסית, וכי הוא פעל באותה עת ללא נהלים פנימיים, ואף ללא נהלים המסדירים את דרכי העבודה שלו עם חברות התשתית ועם חברות הבקרה.
נוסף על כך מצא מבקר המדינה כי לא היו במשרד התחבורה כלים מתאימים למעקב אחר הפרויקטים ולבקרה עליהם, וכי המשרד לא דאג לשימור שוטף של הידע והנתונים שהצטברו לצורכי פיקוח ובקרה על הפרויקטים ולהפקת לקחים.
בשנת 2014 הורחב מינהל התשתיות וחולק לארבעה אגפים: (א) אג ף תקציבי פיתוח - האגף הוקם ב-2013 , הוא מאויש על ידי צוות של כלכלנים, והוא אחראי, בין היתר, לבדיקת תכניות העבודה של חברות התשתית, תקצוב הפרויקטים, סיוע בקידומם ומעקב אחר עמידתם בתקציב ובלוחות הזמנים.
(ב) אגף תשתיות בין- עירוניות - אחראי לאישור בקשות התשלום של חברות התשתית בתחום הבין -עירוני.
(ג) אגף תשתית ופיתוח עירוני - אחראי לגיבוש תכנית העבודה השנתית לפרויקטים בתחום העירוני ולאישור בקשות התשלום בגינם.
(ד) מינהלת המיעוטים - אחראית לפרויקטים תחבורתיים ביישובי מיעוטים.
פרויקטים אלה מבוצעים באמצעות חברות מנהלות ולא באמצעות חברות התשתית.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |497 .
בשנת2014 החל מינהל התשתיות לפעול להסדרת תהליכי העבודה עם חברות התשתית ולייעלם, ליצירת נהלים אחידים ולקביעת מתכונת אחידה לדוחות המתקבלים מכלל חברות התשתית ולדרישות נוספות מהן, וזאת כדי לגבש שיטות עבודה מוגדרות וברורות.
לצורך כך החל המינהל לגבש נהלים לגבי אופן התנהלות חברות התשתית ואופן הבקרה עליהן, וכן נהלים בנושא ניהול איכות בתחומי ניהול התכנון ההנדסי וניהול ביצוע הפרויקטים.
נוסף על כך החל המינהל לפתח כלים לבקרת פרויקטים ולבקרת פעילותן של חברות התשתית.
להלן פירוט הנהלים והכלים הללו: .
אגף תקציבי פיתוח החל לפתח מערכת ממוחשבת לניהול פרויקטים ולהפקת מידע מתוך מכלול הנתונים שהוא אוסף (מערכת BI ).
המערכת אוגרת מידע ונתונים על חברות התשתית ועל הפרויקטים שהן מבצעות, המשמשים בסיס להכנת דוחות, למדידת ביצועי החברות, למעקב ולבקרה אחר התקדמות הפרויקטים, לניהול התקציב, לקבלת החלטות ולהפקת לקחים; מספקת מידע היסטורי, עדכני ותחזיות לעתיד; ומאפשרת שימור ידע.
משרד התחבורה החל להטמיע את המערכת בחברות התשתית ברבעון האחרון של שנת 2015 .
במועד סיום הביקורת מערכת ה-BI עדיין לא הוטמעה בחברת חוצה ישראל, בנת"ע, בנתיבי איילון ובצוות תכנית אב לתחבורה ירושלים.
בנובמבר 2015 הוציא מינהל התשתיות "נוהל חברות- הנחיות לפעולה עבור חברות התשתית של משרד התחבורה" (להלן - נוהל חברות), שנועד למסד ולשפר את תהליכי העבודה בין המשרד לבין חברות התש תית ולייעל את עבודת החברות.
בנוהל נכללות הוראות לדיווח על תזרימי מזומנים הדרושים לחברות התשתית, והוראות להגשת תכניות העבודה והתקציבים של החברות.
בהתאם לדיווחים עוקב המינהל אחר התקדמות הפרויקטים וניצול התקציב שלהם.
הנוהל גם מפרט את דוחות הבקרה שיוכנו על ידי חברות בקרת העל בשלבים השונים של הפרויקטים, כתשומה לתהליכי קבלת ההחלטות של משרדי התחבורה והאוצר (להלן - נציגי המדינה).
נוסף על כך, על פי הנוהל, על חברות הבקרה להגיש בכל רבעון דוח שמטרתו לתת תמונת מקרו על תפקוד חברת התשתית ולשמש בסיס לדיון רבעוני שבו יבחנו נציגי המדינה את עמידתה של חברת התשתית בלוחות הזמנים, בתקציב ובדרישות האיכות של הפרויקטים.
דיונים רבעוניים יתקיימו גם בנוגע לפרויקטים הנמצאים בשלבי תכנון ופרויקטים הנמצאים בשלבי ביצוע.
נוהל עבודה לתחום העירוני .
לגבי פרויקטים המבוצעים בתחום העירוני, כבר בשנת 2009 הוציא מינהל התשתיות נוהל עבודה בתחום התשתיות ברשויות המקומיות, והוא עודכן בשנת 2013 .
נוהל זה 498 |דוח שנתי 68א .
כולל הנחיות לגבי תהליך אישור הפרויקטים שמשרד התחבורה משתתף במימונם והנחיות לגבי תהליך אישור התשלומים על ידי משרד התחבורה.
במהלך שנת 2015 גיבש א גף תקציבי פיתוח טיוטה של "נוהל בקרות: הנחיות לחברות הבקרה של משרד התחבורה" (להלן - טיוטת נוהל בקרות), בשיתוף חברות הבקרה החיצוניות ונציגי אג"ת ו אגף החשכ"ל.
הנוהל מסדיר את הבקרות שעל מינהלת התכנון וחברות בקרת העל לבצע בכל אחד משלבי הפרויקט וכולל פורמטים אחי דים לדוחות הבקרה הנדרשים מהן.
מטרות ההנחיות, בין היתר, הן לצמצם חריגות מהתקציב ומלוחות הזמנים, לשפר את איכות הביצוע של הפרויקטים, לשפר את תפקודן של חברות התשתית, להגביר את האפקטיביות והיעילות של הבקרות תוך הימנעות מבקרות יתר הפוגעות בניהול הפרויקטים, ולהסדיר את קידום פרויקטי תשתית התחבורה באמצעות יצירת מתכונת אחידה של תהליכי הבקרה, תוך שמירה על כללי מינהל תקין.
על פי טיוטת המכתב שהכין משרד התחבורה בעניין פרשת נת"י, התכנון המקורי היה שנוהל בקרות סופי יתפרסם בתחילת שנת 2016 .
עם זאת, נכתב כי בפועל המערכת כבר החלה לפעול על פי טיוטת נוהל בקרות.
במרץ 2017 עדיין לא גובש נוסח סופי לנוהל בקרות והגרסה האחרונה היא מינואר 2016 .
משרד מבקר המדינה מצא גם שהנוהל עדיין אינו מיושם במלואו .
בד בבד עם גיבוש טיוטת נוהל בקרות על ידי אגף תקציבי פיתוח, החלו אגף תשתית ופיתוח עירוני, אגף תשתיות בין-עירוניות וחשבות משרד התחבורה לגבש טיוטת נוהל לבקרת חשבונות, המסדיר את תהליכי בדיקת החשבונות על ידי החברות המבצעות בקרת ביצוע ותשלומים.
הנוהל מפרט מה הם החומרים שעל חברות התשתית לכלול בבקשות התשלום שהן מגישות למשרד התחבורה, מה הן הבדיקות שחברות הבקרה צריכות לבצע, ומה הם החומרים שעל חברות הבקרה לכלול בהמלצות התשלום שהן מגישות למשרד התחבורה.
הנוהל כולל גם הנחיות לתיעוד הבדיקות שחברות הבקרה מבצעות והחומרים שהן אוספות והנחיות לדיווח של חברות הבקרה למשרד התחבורה בדבר הבדיקות ותוצאותיהן.
עד מועד סיום הביקורת גם נוהל זה לא גובש סופית.
חשבות משרד התחבורה מסרה למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי למרות שהנוהל טרם גובש סופית חלקים ממנו כבר מיושמים.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |499 .
משרד התחבורה כתב בטיוטת המכתב שלו בעניין פרשת נת"י כי הוא החל לגבש עם נציגים ממשרד האוצר ומחברות התשתית, סדרה של "נוהלי איכות" שיגדירו לחברות התשתית סטנדרטים להליכי ניהול הפרויקטים ולאיכות התכנון והביצוע, במטרה למזער חריגות מלוחות הזמנים ומהתקציבים שהוקצו לפרוי קטים וחריגות מרמת האיכות הנדרשת.
בדצמבר 2015 פורסם נוהל איכות בנושא "מנהלי פרויקטים- דירוג איכות ותנאי סף" (להלן - נוהל מנהלי פרויקטים).
באותו חודש פרסם מינהל התשתיות נוהל נוסף: "נוהל איכות: הנחיות לגיבוש תכנית ניהול איכות בתחום הקמת פרויקטים בחברות התשתית של משרד התחבורה".
הנוהל מגדיר דרישות מחברות התשתית להקמת מערכת ניהול איכות בתחומי ניהול התכנון ההנדסי וניהול ביצוע הפרויקטים.
מדדים לבחינת תפקודן של חברות התשתית .
משרד התחבורה כתב בטיוטת המכתב בעניין פרשת נת"י כי הוא יצר שורה של מדדים בתחומים שונים לבחינת תפקודן של חברות התשתית.
הוא כתב כי מעקב אחר תוצאות המדדים הללו ופרסומם יאפשרו שקיפות של ביצועי החברות וקיום השוואה אובייקטיבית ביניהם, וכך יתמרצו את החברות לטייב תהליכים ולשפר את ביצועיהן, ויובילו להרתעה ולקבלת אחריות על ידי הנהלות החברות.
עוד כתב המשרד כי הוא מתכוון לכלול את המדדים הללו בהסכמי המסגרת החדשים שהמדינה תחתום עם כל אחת מהחברות.
משרד התחבורה כתב בטיוטת המכתב שהכין בעניין פרשת נת"י : "הקשיים שצפו הדוחות58 השונים ובחקירת המשטרה התגלו בטרם התאפשר למשרד התחבורה ליישם באורח מלא את התהליכים המובנים והנהלים הנ"ל, אשר לדעתנו יש בהם לאפשר את הגשמת יעודן של החברות הממשלתיות שכפופות למשרד, תוך שמירה על יכולתן להתנהל כחברה במבנה של חברה אך בכפיפות לפיקוח ולבקרה.
תחילת הפיקוח הינו כבר בשלב ייזום הפרויקט, בחירת חלופות, קידום ואישור סטאטוטורי עובר להחלטה לבי צועו, ויציאה למכרז לשם כך, בביצוע עצמו וכלה באיזון חוזר לאחר סיומו".
כך במקור 500 |דוח שנתי 68א .
הוטמעו באופן מלא חברות התשתית של משרד התחבורה פעילות זה עשרות שנים (בתצורה של חברות ממשלתיות או בתצורות אחרות) בהקמת פרויקטים תחבורתיים הממומנים מתקציב המדינה.
במהלך השנים הצביעו דוחות של משרד מבקר המדינה על ליקויים ניכרים במגוון היבטים בתהליכי הבקרה החיצוניים והפנימיים, על ניהול לקוי של פרויקטים ועל ליקויים בניהול מכרזים והתקשרויות.
למרות זאת, מהביקורת עולה כי עד שנת 2014 לא נעשתה במשרד התחבורה חשיבה כוללת ומסודרת לגבי תהליכי הפיקוח והבקרה על תפקודן של חברות התשתית ועל תהליכי התכנון והביצוע של הפרויקטים שהן מקימות.
בכלל זה לא נעשתה הסדרה מספקת ולא נקבעה מתכונת אחידה לפעילותן, לא היו נהלים וכלי בקרה מספקים ולא גובשו שיטות עבודה שיתמכו בתהליכי עבודה תקינים ויעילים בחברות ובשקיפות של פעילותן כלפי הגורמים המוסמכים מטעם המדינה.
במועד סיום הביקורת חלק מהנהלים היו עדיין בתהליך של גיבוש, בחלק מהנושאים היו חסרים נהלים, וכלי הבקרה ושיטות העבודה החדשים עדיין לא הוטמעו באופן מלא.
על משרד התחבורה לפעול לסיום גיבוש הנהלים ולהשלמת תהליכי ההטמעה שלהם בהקדם.
בתרשים שלהלן מפורטים תהליכי הבקרה בשלבים השונים של הפרויקטים: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |501 .
תרשים1 : פירוט הבקרות בשלבים השונים של פרויקט .
משרד התחבורה רואה בחברות הבקרה זרוע ארוכה לנוכחותו בשטח, ו תהליכי הבקרה ש הן מבצעות נועדו להעביר לנציגי המדינה מידע רלוונטי על הפרויקטים שמבצעות חברות התשתית, ובכלל זה להציף חסמים וסיכונים בניהולם.
תפקיד נוסף שמטיל משרד התחבורה על חברות הבקרה הוא לסייע לחברות התשתית, ככל הנדרש, בהובלת תהליכי הבקרה הפנימיים, לעודד את העצמאות והאחריותיות של החברות, למנוע ולצמצם חריגות מלוחות הזמנים ומהתקציב ולסייע בפתרון בעיות .
כאמור, לפי המודל הנוכחי של העבודה עם חברות הבקרה פעולות הבקרה מפוצלות במרבית המקרים בין ש ני סוגים של חברות בקרה - בקרת על ובקרת ביצוע ותשלומים.
לגבי נת"ע, שהיא החברה האחראית לתכנון ו להקמה של מערכת הסעת ההמונים של מטרופולין תל אביב, הוחלט שחברת בקרה אחת תבצע את שני סוגי הבקרות.
כאמור, לגבי פרויקטים שעלותם נמוכה מ -50 מיליון ש"ח, חברת בקרת ביצוע ותשלומים מבצעת גם את בקרת העל.
כאמור, ב-2014 הוקמה באגף לתכנון תחבורתי מינהלת התכנון, ועל פי טיוטת נוהל בקרות אמורה מינהלת התכנון לבצע בקרה על פרויקטים בשלבי התכנון הראשוני והתכנון המוקדם והסטטוטורי.
לשם השוואה בין דרכי בקרה בדק משרד מבקר המדינה מהו מודל הבקרה המופעל במשרד הבינוי והשיכון, אשר מפעיל גופי ניהול שונים לתכנון ולביצוע עבודות פיתוח כללי, כגון חברות מנהלות, חברות מפתחות וקבלנים.
הועלה כי משרד הבינוי והשיכון מבצע את הבקרה התקציבית וההנדסית על פעילותם של גופי הניהול באמצעות חברות בקרה, וכי חברת בקרה אחת מבצעת את כלל הבקרות הנדרשות בפרויקט, בין היתר בנושאים הללו: בדיקת אומדנים ותחשיבי עלויות, בקרת תכנון, בדיקת המסמכים ההנדסיים של המכרז, בדיקת עמידת גופי הניהול במסגרות התקציביות המאושרות, מעקב אחר עמידה בלוחות זמנים, בדיקת חשבונות, בקרה על עמידת גופי הניהול בדרישות המשרד.
עבודת חברת הבקרה כוללת גם מרכיבים נוספים, ובהם ביצוע ביקורים באתר הפרויקט, מתן המלצות וחוות דעת מקצועיות בעת הצורך, ליווי גופי הניהול בשלבי התכנון, וכן זיהוי ומיפוי הסיכונים בפרויקט ומתן הצעות לפתרונות.
משרד הבינוי והשיכון כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2017 ,כי לדעתו לא נכון להפריד בין הבקרה ההנדסית והבקרה התקציבית, מכיוון שהן משפיעות זו על זו, ולכן יש חשיבות שחברת בקרה אחת תבצע את שני סוגי הבקרות.
נציגי משרד התחבורה מסרו למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי היתרון של פיצול הבקרות בין שתי חברות הוא שחברות הבקרה עשויות לסייע בהצפת טעויות אפשריות זו של זו.
שיקול נוסף הוא שחברת בקרת העל כפופה הן למשרד התחבורה והן לאגף החשכ"ל, ואילו חברת בקרת ביצוע ותשלומים כפופה רק למשרד התחבורה.
משרד התחבורה מעוניין בפיצול הבקרות בין שני סוגי חברות הבקרה מכיוון שנושא בקרת התשלומים הוא באחריותו ולא באחריות אגף החשכ"ל, ולכן הוא מעדיף שחברת בקרת הביצוע והתשלומים תהיה כפופה אליו בלבד.
מנגד, שימוש בחברת בקרה אחת לביצוע כלל הבקרות בפרויקט מאפשר לחברת הבקרה ללוות את הפרויקט בכל שלביו, ומסייע לה להכיר אותו טוב יותר ומהיבטים רבים.
כך יכולה חברת הבקרה לעשות שימוש בכלל המידע שצברה לצורך ביצוע משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |503 .
בקרה איכותית ומעמיקה יותר, והמשרד יכול לנצל את יתרון הסינרגיה בין סוגי הבקרה השונים.
לדוגמה, יש חשיבות לכך שהחברה המבצעת בקרת ביצוע ותשלומים תהיה מעודכנת בנושאים הנבדקים על ידי חברת בקרת העל, כגון התקדמות הפרויקט מבחינת לוח זמנים וניצול התקציב, שינויים שנעשים בפרויקט תוך כדי ביצוע והחלטות שונות שמתקבלות לגבי הפרויקט.
כך גם בכיוון ההפוך: חברת בקרת העל יכולה לקבל תשומות לבקרה שלה מחברת בקרת הביצוע והתשלומים.
למשל, מהשוואת החשבונות המוגשים על ידי הקבלן לכתבי הכמויות שבהסכם עמו ניתן ללמוד על קצב ניצול תקציב הפרויקט ולזהות מבעוד מועד חריגות שעלולות להיווצר בתקציב.
יתרה מכך, מסמך שהכין אגף החשכ"ל ושניתח את תכולת העבודות במכרזים לחברות בקרת ביצוע ותשלומים בהשוואה לתכולת העבודות במכרזים לחברות בקרת על מראה כי קיימת חפיפה בחלק מהתכולות: חלק מעבודות הבקרה נעשות - אם באופן מלא ואם באופן חלקי - על ידי שתי חברות הבקרה, ולמעשה המדינה משלמת פעמיים על ביצוע עבודות בקרה חופפות.