HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לאחר מכן, מאמצע שנת 2005 , הפסיק משרד הבינוי והשיכון כליל את ה שתתפותו בעבודת הצוות.
נציג משרד הפנים בצוות הבין -משרדי מציג את מדיניות התכנון העדכנית במישור הארצי, המחוזי והמקומי 25 .
על אף החלטת הממשלה בדבר צירוף נציג ממשרד הפנים לצוות הבין -משרדי, קיים הצוות פגישות במשך שנים בלא לזמנו אליהן.
למעשה, רק לקראת סוף שנת 2008 החל משהב"ט לזמן שוב נציג ממינהל התכנון לפגישות הצוות הבין-משרדי.
במהלך הביקורת מסר מנהל מינהל התכנון שבמשרד הפנים, האדריכל שמאי אסיף, למשרד מבקר המדינה כי הוא תומך עקרונית בפינוי מחנות צבא כמנוף להשגת יעדי התכנון ולייעול השימוש בקרקע, וכי נציגי מינהל התכנון בצוות הבין- משרדי מחווים את דעתם לגבי כל מחנה המיועד לפינוי כפועל יוצא ממדיניות התכנון הארצית והמחוזית.
לדבריו יש במעהב"ט נטייה לקדם תהליכים באופן חד- צדדי, בלי לשתף בכך מערכות אחרות, מתוך כוונה לייצר "עובדה מוגמרת" ולאלץ את שאר הגורמים להתאים את עצמם לשינוי.
בגין גישה זו, לדבריו, מתעכב הטיפול במחלוקות ובפערים ונוצרים קונפליקטים "במעלה הדרך".
כמו כן לדבריו, כדי לקיים שיתוף פעולה מיטבי בין כל הגורמים הנוגעים לתהליך פינוי מחנות הצבא נדרשות שקיפות ופתיחות.
בעניין זה ראוי להדגיש כי בשל אי-זימונו של נציג מי נהל התכנון לפגישות הצוות הבין-משרדי במשך שנים נבצר מהמינהל לתרום באותן שנים את תרומתו בתחום התכנון, וכי בהיעדר ראייה הכוללת את היבטי התכנון במישורים השונים (המקומי, המחוזי והארצי), עבודת הצוות הבין-משרדי המצומצם לא הייתה מיטבית.
משרד מבקר המדינה מעיר כי השינויים שחלו בפועל בהרכב הצוות הבין - משרדי הפרו את האיזונים בין הגורמים השונים שמונו לצוות, תוך חיזוק השפעת מעהב"ט על פעילותו.
אשר על כן, ראוי כי בעבודת הצוות ישתתפו כל הגורמים שעליהם הוטל להשתתף בו בהתאם להחלטות הממשלה, ובהם נציג מינהל התכנון ונציג משרד הבינוי והשיכון.
24 החלטה בנושא "פינוי יחידות צה"ל ממרכזים עירוניים - דוח מספר 46 של מבקר המדינה", כמצוין לעיל.
25 מינהל התכנון, אשר מייצג את משרד הפנים בצוות הבין-משרדי, הוא הגורם המקצועי בתחום התכנון והבנייה במדינת ישראל, ומשמש כגורם המקצועי ליד מוסדות התכנון בדרג הארצי והמחוזי.
בין תפקידיו: לגבש המלצות למדיניות בתחום התכנון והבנייה ולעקוב אחר מימושן; לסייע לוועדות לתכנון ובנייה (מוסדות התכנון) ולהנחותן מהבחינה המקצועית, ליזום תכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות ולטפל בתכניות מפורטות.
יתרה מזו, בחלוף תקופה של13 שנה מאז החלטת הממשלה למנות את נציג משהב"ט כממלא מקום קבוע ליו"ר הצוות הבין-משרדי ועד למועד סיום הביקורת, ראוי כי הממשלה תקבל החלטה אשר לגורם שישמש כיו"ר קבוע לצוות.
דרכי פעולתו של הצוות הבין-משרדי פעילותה של כל מסגרת ארגונית העוסקת בבחינת נתונים, בקבלת החלטות לגבי תכנית פעולה - תכולה, לוחות זמנים ומשאבים - ובביצועה, אמורה להתבסס על מסגרת נורמטיבית ברורה ומוסדרת, המגדירה, בין היתר, את תפקידי הגורמים המשתתפים בה ואת שגרת עבודתה, ובכלל זה את תדירות דיוניה, את או פן בחינת המידע המוגש לעיונה ואת הדרך לקבלת החלטותיה.
קל וחומר נכון הדבר כאשר מדובר בצוות בעל סמכויות, שהוקם מכוח החלטת ממשלה, שמשתתפים בו נציגים מכמה משרדי ממשלה, ושלהחלטותיו השפעות מרחיקות לכת מהבחינה התקציבית, התכנונית והמבצעית.
על אף האמור לעיל הועלו בביקורת הממצאים האלה: א.
פעילות הצוות הבין-משרדי לא הוסדרה בנהלים ובעקרונות מוסכמים, ובכלל זה לא הוגדרו תדירות מפגשיו ודרך קבלת החלטותיו.
בפועל, בשנות פעילותו הראשונות של הצוות נפגשו חבריו מדי כמה שבועות ודנו בסטטוס המחנות המיועדים לפינוי ובצעדים לקידום פינ וים.
אולם משנת 2000 הלכו והתמעטו הפגישות שקיים הצוות, ולעתים עברה כשנה בין פגישה לפגישה.
הצוות הבין -משרדי לא קבע מניין מחייב לקבלת החלטות ואף לא את אופן קבלתן.
בפועל התקיימו פגישות הצוות מלכתחילה בדרך של משא ומתן בין הצדדים, בלא שגובש מנגנון פנימי להכרעה בסוגיות שהצדדים היו חלוקים בעניינן.
יצוין כי אף שבהחלטת הממשלה לפינוי מחנות נקבע כי נושאים שלגביהם לא ניתן יהיה להגיע לסיכום יובאו להכרעה בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה - הצוות מעולם לא נקט צעד זה, אף שהתגלעו מחלוקות רבות בין חבריו והן עיכבו את קידום הפינוי של מחנות צבא שונים, כמתואר בהמשך.
הצוות הבין-משרדי לא סיכם קווים מנחים וכללים לקביעת המחנות המיועדים לפינוי; הוא לא הכין תכניות עבודה שנתיות ורב -שנתיות, הכוללות לוחות זמנים מוסכמים ליישום אבני הדרך השונות בתהליך פינויו של כל מחנה.
אף שאמו"ן הוביל וריכז את עבודת הצוות הבין -משרדי במשך שנים רבות, הוא לא פעל להקמת בסיס מידע מלא ואמין שעליו תושתת עבודת הצוות.
למשל, לא רוכזו נתונים לגבי כל מחנה שנדון, ובהם המועד שפינויו עלה לדיון בצוות, החלטות שהתקבלו לגביו במשך השנים, הערכות לגבי עלויות הפינוי ול גבי שווי הקרקע המתפנה, והמועדים של שלבי התכנון, הבינוי החלופי והפינוי בפועל.
ריכוז נתונים שהציג אמו"ן למשרד מבקר המדינה לגבי ההסכמים לפינוי המחנות שנחתמו בין ממ"י, משרד האוצר ומשהב"ט, ובכלל זה נתונים על המועדים והסכומים של התקבולים שהתקבלו בגין הפינוי - נמצאו לוקים בחסר, והתגלו בהם טעויות חישוב וחוסר התאמה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על הצוות הבין-משרדי לקבוע נוהלי עבודה ועקרונות מוסכמים לפעולתו, לרבות בנושא תדירות פגישותיו, אופן קבלת ההחלטות ואופן המעקב אחר ביצוען.
כמו כן, על הצוות לקבוע את רשימת המחנות המ יועדים לפינוי ולתכנן את תהליך פינוים בהתאם לתכנית עבודה מוסכמת מראש.
נוסף על כך, ראוי שהצוות הבין -משרדי, בהובלת היו"ר, יפעל להקמת בסיס נתונים עדכני ונגיש, החיוני לביצוע בקרה על התקדמות התהליך וכן לתחקור ולשיפור בנושא.
הקמת בסיס הנתונים נועדה אף לסייע בשימור הידע הנצבר, אשר מקבל משנה חשיבות נוכח התמשכות תהליך פינויו של כל מחנה ומחנה; נוכח השתנות הנסיבות והמאפיינים של כל מחנה במשך השנים; ונוכח חילופי בעלי התפקידים בכל אחד מהגופים שנציגיהם משתתפים בצוות הבין-משרדי.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע סמנכ"ל וראש אמו"ן, מר בצלאל טרייבר, באוקטובר 2010 למשרד מבקר המדינה כי בעת הביקורת החלה מעהב"ט בבניית מאגר נתונים לגבי כל אחד מהמחנות הרלוונטיים, הכולל, בין היתר, נתונים על שטח המחנה, על שטחו הבנוי ועל עלויות תחזוקתו; וכי עבודה זו צפויה להסתיים בתוך חודשיים.
עוד הודיע סמנכ"ל וראש אמו"ן כי בעת הביקורת עשה צה"ל עבודת מטה להגדרת סדרי עדיפויות לפינוי המחנות בראייה רב-שנתית, אשר תאפשר "ניצול" הזדמנויות כלכליות.
כמו כן ציין כי על מנת לקדם קביעת סדר עדיפויות מוסכם וישים, העביר משהב"ט לאחרונה את רשימת המחנות לממ"י ולמשרד האוצר, וממ"י עתיד להציג את עמדתו בנושא.
משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי כל פעולה שננקטת לקידום תהליך פינוי המחנות צריכה להתבצע בשיתוף כל חברי הצוות הבין-משרדי.
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הליקויים בתפקודו של הצוות הבין - משרדי, כמתואר לעיל, עליו להסדיר את פעולת ו ולחזק את האמצעים שבידיו להנעת תהליך פינוי מחנות צה"ל.
על הצוות לגבש את עקרונות פעולתו ולסכם את המסגרת שבה יפעל, את דרכי קבלת ההחלטות ואת אופן המעקב אחר ביצוען.
ראוי כי הצוות אף יקבע נהלים ותכניות מפורטות לעבודתו וכן את אופן חלוקת המשימות בין חבריו.
כמו כן לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הצורך לקדם ביתר נמרצות את תהליך פינוי מחנות צה"ל, ובחלוף 17 שנה ממועד החלטת הממשלה ועד למועד סיום הביקורת, יש מקום כי הממשלה תדון בשאלה מיהו השר שיופקד על עבודת הצוות הבין -משרדי ושישמש גורם מדיני שיפעל לקידום התהליך.
נושאים שלגביהם לא ניתן יהיה להגיע לסיכום, יובאו לפי הצורך להכרעה בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה שבראשות ראש הממשלה, בהתאם להחלטת הממשלה.
בהקשר זה מעיר משרד מבקר המדינה כי כיוון שהרכבה הנוכחי של ועדת השרים האמורה אינו כולל את שר הביטחון, יש מקום שהממשלה תשקול לצרפו לדיוני הוועדה העוסקים בסוגיות הנוגעות לפינוי מחנות צה"ל.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי אין בהמלצות דלעיל כדי למנוע את הבאתן של הצעות לשינוי ולקידום של תהליך פינוי המחנות, לרבות הצעות לשינוי המנגנון הקיים, לפני הממשלה.
חישוב הכדאיות הכלכלית של פינוי מחנות .
לאחר שהצוות הבין -משרדי מחליט לבחון את פינויו של מחנה כלשהו, פועל משהב"ט לקבלת הערכה לגבי עלויות העתקתו, כמתואר בהמשך, ובד בבד מבצע ממ"י26 סקרי היתכנות לגבי התכנון העתידי של הקרקע המיועדת להתפנות.
באמצעות חברות חיצוניות משרד הביטחון 71 .
אגף התכנון והפיתוח בממ"י, מר רפי אלמליח, הסביר במהלך הבי קורת למשרד מבקר המדינה כי בסקרים אלה נבחן השטח הנדון מהבחינה התכנונית לעומת תכניות המתאר המקומיות, המחוזיות והארציות, ומתקיימים במידת הצורך דיונים עם גורמי תכנון שונים ובהם מהנדסי ערים.
כמו כן נערכת תכנית של הייעודים השונים המתוכננים בשטח הנתון (פרוגרמה), שנקבעו בהתחשב במגבלות שמגדירות תכניות המתאר.
בהתאם לסקרים אלה 72 דוח שנתי61א .
מכינים את השומות, שמטרתן להעריך את שווי הקרקע לאחר יישום תכניות הפיתוח.
אם ערכי השומה גבוהים מעלויות ההעברה המוסכמות, מחליט הצוות הבין-משרדי על פינוי המחנה, ונחתם הסכם פינוי בין משהב"ט, ממ"י ו משרד האוצר27.
בשלב הבא מכין ממ"י 28 תכניות מפורטות לשימוש בקרקע, ואותן הוא מגיש למוסדות התכנון הרלוונטיים, לקבלת אישורם 29 ,.
אם התכניות מאושרות ממ"י מפתח את השטח30 .
חישוב העלויות של העברת מחנות עלויות העברתו של מחנה המיועד לפינוי כוללות את עלות פינויו ואת עלות הבינוי החלופי במחנה היעד (להלן - עלויות העתקה).
בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות נקבע כי הצוות הבין -משרדי יגבש את הקריטריונים שלפיהם ייקבעו עלויות ההעתקה; וכי את העלויות האמורות יקבע גורם מקצועי אובייקטיבי, שימונה בהסכמת חברי הצוות (להלן - החברה הבודקת).
הצוות הבין -משרדי החליט עם הקמתו כי החברה הבודקת תקבל מצה"ל את הנתונים הנוגעים למחנה הקיים31 ואת האפיון המבצעי של המקום החדש.
כמו כן הוחלט כי המבנים והמתקנים ייבנו במחנה החלופי לפי מפתחות הבינוי ובהתאם לתקנים הנדסיים ובטיחותיים עדכניים הנהוגים בצה" ל; וכי תוספות לבינוי במחנה החדש, שלא היו במחנה הישן אך נדרשות לתפקוד המבצעי של היחידה, ייכללו על פי שיקולים פונקציונליים של החברה הבודקת.
כמו כן קבע הצוות כי משהב"ט יתקשר עם החברה הבודקת שתיבחר מתוך רשימה מוסכמת של חברות, במימון שיקבל מממ"י לשם כך.
בביקורת עלה כי במהלך שנות עבודתו של הצוות הבין -משרדי התגלעו מחלוקות רבות בין ממ"י ובין משהב"ט לגבי הערכות החברה הבודקת, והדבר גרם לסחבת בתהליך פינוי המחנות.
ברוב המקרים נקבעה עלות הפינוי בסופו של דבר בדרך של משא ומתן בין משהב"ט, ממ"י ומשרד האוצר, על בסיס הערכת העלות של החברה הבודקת.
חלק מהמחלוקות הנוגעות לעלויות הפינוי לא יושבו, והדבר מנע את התקדמות פינוים של המחנות האמורים, דוגמת מחנות טירה32.
מרכז בינוי שבאט"ל (להלן - מרכז בינוי) מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי המחלוקת לגבי עלויות ההעתקה נסבה בעיקר על מרכי בים שדרש צה"ל לאשר במחנותיו החדשים, כפועל יוצא מעדכונים בתקני הבנייה, משינויים בתפיסות הפעלה ומשינויים ארגוניים.
נוסף על כך, הצדדים הנוגעים בדבר היו .
במקרים מסוימים נחתמו הסכמי פינוי בין משהב"ט ובין ממ"י 28 .
באמצעות חברות מתכננות או באמצעות משרד הבינוי והשיכון 29 כל רשות שיש לה סמכות בעניין תכניות או היתרים, ובעיקר - המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה והוועדות המקומיות.
באמצעות חברות ייעודיות, משרד הבינוי והשיכון או הרשויות המקומיות 31 לרבות פירוט היחידות המאכלסות אותו, הפעילויות המתקיימות בו, תקני כוח האדם וכלי הרכב, ומפרט הבינוי הקיים.
32 לפי חישוביה של החברה הבודקת, עלויות ההעתקה של מחנות טירה מסתכמות ב- 504.
6 מיליון ש"ח, אולם בקר ממ"י אישר סך של 198.
2 מיליון ש"ח בלבד למימון ההעתקה.
לאחר דין ודברים ביניהם הציגה החברה הבודקת תחשיב מתוקן על סך 338.
7 מיליון ש"ח, והבקר אישר סך של 218 מיליון ש"ח.
במועד סיום הביקורת פערים אלה נותרו בעינם.
חלוקים ביניהם לגבי המחירונים שישמשו לחישוב העלויות, כיוון שנוכח מאפיינים צבאיים שונים המחירים שבמחירון מרכז בינוי גבוהים בעשרות ואף במאות אחוזים מהמחירים שבמחירון המקובל במשק.
עוד עלה בביקורת כי הצוות הבין-משרדי סיכם במרס 2001 כי יש להביא בחשבון את זיהומי הקרקע במניין השיקולים שלפיהם יוחלט אם לפנות את המחנות, אך לא הגיע להסכמה לגבי הכללת עלויות אלו במסגרת עלויות ההעתקה.
נציג משהב"ט ציין כי הוא מעוניין שעלות הביצוע של סקרי הזיהומים ועלות טיהור הזיהומים ייכללו במסגרת התמחור של החברה הבודקת.
לעומתו נציג משרד האוצר ציין כי לדעתו העיקרון המנחה בנושא זה הוא ש"המזהם הוא המטהר", קרי - שמשהב"ט יישא בעלות הטיהור.
במועד ס יום הביקורת סוגיה זו נותרה שנויה במחלוקת, והערכות החברות האובייקטיביות לא התייחסו למרכיב זה ולא הסתמכו על סקרי זיהומים.
כפועל יוצא מכך היו כמה מחנות, דוגמת מחנה כורדני ומחנה ורד, שרק לאחר שהוחלט לפנותם, התברר כי יש בהם זיהומי קרקע הדורשים טיפול.
במחנה כורד ני, לדוגמה, התגלה בשנת 200533 זיהום בקרקע, אשר עלות טיהורו הייתה כ -40 מיליון ש"ח.
גם במחנה בית דגן התגלה זיהום והוא מעכב את העתקתו לידי ממ"י ואת המשך פיתוחו (בנושא זה ראו בפרק בנושא מחנות נטושים).
משרד מבקר המדינה מעיר כי חוסר הבהירות בנוגע לעקרונות תמחור עלויות ההעתקה גרם במקרים מסוימים לעיכובים משמעותיים בתהליך פינוי מחנות צה"ל.
כמו כן, סיכום עלויות ההעתקה באמצעות משא ומתן לא שיקף כיאות את עלויות העתקת מחנות צה"ל למקומם החדש.
אשר על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, על הצוות הבין-משרדי לבחון ולקבוע מחדש את עקרונו ת התמחור, את מרכיבי העלויות, ואת הגורם שיעריך את עלויות ההעתקה, באופן שימנע שיהוי נוסף בתהליך נוכח המחלוקות שהתגלעו בנושא זה.
הערכת התועלת מהעתקת המחנות א.
אחת מהנחות העבודה המשמעותיות שאותה מגדיר ממ"י לשמאי, בבואו לשום קרקע של מחנה מתפנה, היא משך ה זמן הצפוי להשלמת התכנון בשטח הנתון ולשיווקו.
הנחה זו מכרעת לעניין חישוב השומה, שכן בהתאם לה ובהתאם לייעוד הקרקע המתוכנן ולמקומה הגאוגרפי קובע השמאי את שיעור הריבית שלפיה יהוון את הערך העתידי של הקרקע 34 .
ככל שמתארכים זמן התכנון וזמן השיווק המשוערים - ערכה המהוון של הקרקע יורד, ולהפך.
בביקורת עלה כי התכנון והשיווק של המחנות השונים נמשכו על פי רוב שנים רבות.
זאת על אף שוועדת השרים לענייני ביקורת המדינה קבעה כאמור בהחלטתה מאוגוסט 1997 כי משרד הבינוי והשיכון, ממ"י ומשרד הפנים יקדמו את התכנון האזרחי של כל השטחים המיועדים להתפנות בהתאם לתכנית העבודה של הצוות הבין-משרדי; ועל אף החלטות ממשלה ייעודיות לקידום פינוים של מחנות מסוימים, דוגמת החלטת ממשלה מדצמבר 1996 .
בנושא פינוי מחנה כורדני בהחלטה זו נקבעו לוחות זמנים של עד חצי שנה להכנת תכנית מפורטת על ידי משרד הבינוי והשיכון לשטח המחנה שיפונה, ושל עד חמש שנים לפינוי המחנה על ידי משהב"ט, ממועד העברת התקציב והקצאת הקרקעות החלופיים על ידי ממ"י.
על אף החלטת הממשלה לזירוז ההליכים הנדרשים, בוצעו פינוי המחנה ושיווקו .
33 כאחת עשרה שנה לאחר שנחתם הסכם הפינוי הראשון בגינו.
34 שיעור הריבית שלפיה מהוון ערכה של קרקע למגורים הוא על פי רוב5% לשנה, ואם ייעוד הקרקע שונה - הריבית גבוהה יותר.
לשיעורין, וחלקו האחרון של המחנה עשוי היה להתפנות, כאמור, רק בנו במבר 2010, כ-14 .
שנה לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר פינויו 76 דוח שנתי61א .
התמשכות תהליכי התכנון והשיווק של שטחי המחנות המיועדים לפינוי הביאה להקטנת ערכי השומות של הקרקעות המיועדות לפינוי, נוכח הצפי לדחיית התקבולים משיווקם, וגרמה לפגיעה בכדאיות הכלכלית של הפינוי.
לדוגמה, בשומה שהוכנה בפברואר 2006 למחנה חפץ חיים שבתחום המועצה המקומית גדרה, הובא בחשבון כי הליך התכנון יארך כעשר שנים, וכי השיווק יימשך שש שנים נוספות.
על פי השומה, נאמד שווי הקרקע כשהיא פנויה, ריקה וזמינה לבנייה בכ-30.
8 מיליון ש"ח, ואילו בהתחשב בדחייה של16 שנים (עקב התמשכות תהליכי התכנון והשיווק) - ירד האומדן בשומה לכ-13.
אילו היה התחשיב מתבסס על ההנחה שביצוע ההליכים האמורים יקוצר בשמונה שנים ובהתבסס על שיעור הריבית שבשומה - היה שווי הקרקע נאמד לאותו מועד בכ-21.
6 מיליון ש"ח, כ-65% .
על פי חוק התכנון והבנייה, על מוסדות התכנון לתת עדיפות לדיונים ולהכרעות בעניינן של בקשות המדינה על פני דיונים והכרעות בעניינן של בקשות אחרות .
בהתאם לכך קבעה תמ"א 3135 כי המועצה הארצית לתכנון ולבנייה 36 תקבע פרויקטים שלצורכי תכנון יראו אותם כ"מיזם לאומי"; כי מוסד ות התכנון ייתנו קדימות לטיפול בכל תכנית ובכל דיון שמטרתו קידום ביצוע תכניות של מיזם לאומי; וכי ועדת המשנה של המועצה הארצית לעניינים תכנוניים עקרוניים (הוולנת"ע)37 .
תהיה רשאית לקבוע אמצעים נוספים לקידום תכניות אלו משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך פינוי מחנות צה"ל, על כל מאפייניו ומשמעויותיו, תאם להגדרת "פרויקט לאומי" 38 .
אולם בפועל, על אף המשמעויות הלאומיות של התהליך - מהבחינה המבצעית, הכלכלית והתכנונית - הוא לא הוגדר מלכתחילה ככזה ואף הצוות הבין-משרדי לא פעל בהמשך להגדירו כך; וממילא לא נקבעו אמצעים ייחודיים לקיד ום תכניות הנוגעות לו.
בהקשר זה יצוין כי במהלך הביקורת הושמעו טענות הדדיות מצד ממ"י ומצד גורמים במוסדות התכנון, אשר לאחריות לגבי התמשכות הליכי התכנון.
עוד יצוין כי בעת הביקורת לא עלה בידי ממ"י ובידי גורמים ממוסדות התכנון39 להמציא למשרד .
35 תמ"א31 - תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולקליטת עלייה ת/מ/א31 נוסח התשנ"ח- 1998.
הממשלה אישרה את התכנית בפברואר 1998.
36 המועצה הארצית לתכנון ולבנייה פועלת מכוח חוק התכנון והבנייה.
בין תפקידיה לייעץ לממשלה ולשר הפנים בכל הנוגע לביצוע החוק ולהתוות את מדיניות התכנון במישור הארצי והמחוזי.
37 הוולנת"ע פועלת מכוח חוק התכנון והבנייה, והיא דנה , בין היתר, בתכניות מתאר ארציות ומחוזיות ובתכניות מקומיות ומפורטות אשר אינן תואמות למגמות התכנון בתכניות המתאר הארציות, וכן בשינויים במרחבי תכנון.
38 בהחלטת ממשלה מאוגוסט 1990 , שעניינה תהליך קבלת החלטות בפרויקטים לאומיים, הוגדר פרויקט לאומי כפרויקט רב -תחומי, הקשור ליותר ממשרד אחד, המחייב הקצאת משאבים לטווח ארוך, אשר יישומו נמשך תקופה ארוכה ויש לו השפעות על המישור הלאומי.
39 מחוז מרכז של משרד הפנים, אשר בתחום שיפוטו שוכנים כמה מחנות צה"ל המיועדים לפינוי, ובהם מחנה צריפין ומחנה סירקין.
מבקר המדינה נתונים מפו רטים על משכי הזמן שבהם היו התכניות בטיפולם, בשלבים השונים של אישורן.
בהיעדר הנתונים האמורים ולנוכח העובדה שמינהל התכנון וממ"י לא ליבנו ביניהם את נושא התמשכות הליך אישור התכניות, נבצר מגופים אלה לקיים מעקב ובקרה לגבי תהליך התכנון, לשם הפקת לקחים וייעול התהליך.
עוד יצוין בהקשר זה כי בשנת 2004 החלה הממשלה בקידום רפורמה בממ"י40 .
הרפורמה נועדה, בין היתר, לשפר את מנגנוני הפיתוח והשיווק של ממ"י; לחלק מחדש את האחריות לייזום תכנון מתארי, כדי להפחית את חוסר הוודאות הכרוך בתהליכי התכנון ולקצר את הזמן הדרוש להשלמתם; ולהגדיל את המלאי התכנוני הזמין לשיווק, בין היתר על ידי הצגת יעדי תכנון למוסדות התכנון41 .
עוד יצוין כי הליכי התכנון הממושכים היו בין הגורמים שהביאו אף לגיבושה של רפורמה בתחום התכנון והבנייה42 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי בלי להמתין להשלמת הרפורמה בממ"י והרפורמה ב תחום התכנון והבנייה, ראוי לפעול לייעול הליכי התכנון והשיווק של קרקעות שפינה צה"ל, תוך מתן קדימות - הן בממ"י והן במוסדות התכנון - לפרויקטים של פינוי מחנות, נוכח חשיבותם מהבחינה הלאומית.
ביולי 2010 , לאחר מועד סיום הביקורת, קיבלה הממשלה החלטה בנושא "הסרת חסמים בשיווק קרקע למגורים" 43, כדי להוריד את מחירי הדירות ולהגדיל את היצע .
זאת תוך האצת פעולות התכנון והשיווק של מתחמים למגורים בכל חלקי הארץ.
בהחלטת הממשלה האמורה נקבע, בין היתר, כי משרדי הממשלה ומוסדות התכנון יתנו עדיפות לקידום "תכניות לבנייה למגורים על מקרקעי ישראל, ביוזמת הממשלה, אשר מצויות בעיצומם של הליכים תכנוניים, על פי סדר עדיפויות שייקבע על ידי שר הבינוי והשיכון ושר הפנים".
תכניות אלו יכללו, בין היתר, את התכניות הנוגעות למחנה צריפין ולמחנה תל השומר.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע שר הבינו י והשיכון, מר אריאל אטיאס, למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 כי במסגרת ישיבתה של ועדת השרים לעניין רפורמה בממ"י 44 הוא הציג לראש הממשלה את נושא פינוי מחנות צה"ל כאחד החסמים העיקריים לשיווק קרקעות למגורים במרכז הארץ.
עוד מסר כי בכוונתו לפנות לראש הממשלה ולממשלה על מנת לקבוע כי האחריות לפינוי מחנות צה"ל תוטל על ראש הממשלה, וכי בהמשך בכוונתו לחדש את מינוי הנציגים בצוות הבין-משרדי ולקבל דיווח רבעוני על פעולותיו של הצוות.
אשר לייעודי הקרקע המתוכננים יצוין כי כדי למקסם את ערך הקרקע להשגת כדאיות כלכלית בפינוי מחנות, קידמו ממ"י ומשהב"ט על פי רוב שינויים בייעודן של .
40 במאי 2004 מינה ממל א מקום ראש הממשלה ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה ועדה בראשות מר יעקב גדיש ז"ל (ועדת גדיש), שתפקידה להגדיר את מטרות הפעולה העיקריות של ממ"י, את מבנהו ואת דרכי פעולתו.
ביוני 2005 הגישה הוועדה את הדוח, והממשלה החליטה לאמץ את עקרונותיו ולהטיל על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לפעול ליישומו.
בינואר 2006 החליטה מועצת מקרקעי ישראל על יישום עקרונות הדוח.
41 ,בעניין זה ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב( 2005 ), בפרק "תכנון ושיווק של קרקע לבנייה למגורים", עמ' 419.
42 באוגוסט 2005 קיבלה הממשלה החלטה ולפיה יתוקן חוק התכנוןוהבנייה כדי לפשט, לייעל ולקצר את הליכי התכנון והבנייה.
במרס 2010 החליטה הממשלה לאשר את טיוטת חוק התכנון והבנייה, התש"ע- 2010 , והצעת החוק התקבלה בקריאה ראשונה בכנסת.
43 "החלטה של רפורמה בממ"י", אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביולי 2010 .
44 ועדה בראשות ראש הממשלה, אשר הוקמה על פי החלטת ממשלה מאפריל 2009 .
על מנת לדון בפרטי הרפורמה בממ"י ולאשרם משרד הביטחון 79 .
תכניות המתאר השונות- הארציות, המחוזיות והמקומיות - הן הקובעות את ייעודי הקרקע השונים במרחב.
45 מטעמי ביטחון, רוב שטחי מחנות צה"ל סומנו בעבר בתכניות המתאר כשטחים חקלאיים.
בתכניות מתאר מחוזיות וארציות שאושרו בשנים האחרונות נכללו ייעו די קרקע שונים בחלק משטחי מחנות צה"ל, בהתאם למדיניות התכנון.
למוסדות התכנון - אשר מגבשים את תכניות המתאר, מאשרים את שינויי הייעוד ואת תכניות הפיתוח המפור טות - השפעה מכרעת על היתכנות פינוי מחנה; הן משום שהייעוד העתידי של הקרקע ורמת הציפוף של הבנייה בה קובעים את התמורות הצפויות משיווקה, והן משום שמשך אישור התכניות משפיע במידה רבה על הערך הנוכחי של הקרקע ועל הכדאיות הכלכלית שבפינויה, כמוסבר לעיל.
מנהל אגף תכנון ופיתוח בממ"י מסר למשרד מבקר המדינה כי "בעבר היה לממ"י יותר מרחב פעולה, כל עוד לא היו תכניות מגבילות", אולם עם פרסומן של תכניות מתאר ארציות (תמ"א 31 ותמ"א3546 ) ותכניות מתאר מחוזיות (תמ"מ), פחתה הגמישות התכנונית.
עם זאת, לדבריו, ניתן לקדם שינוי של תמ"מ, על מנת לשנות ייעודי קרקע במידת הצורך, אך הדבר אורך כמה שנים.
את התמ"א ניתן לשנות במועד שנקבע לעדכונה 47 .
מועד זה הוא בבחינת "חלון הזדמנויות" ליזמים כמו ממ"י, באשר הוא מאפשר להם לכלול בתמ"א שינויי ייעוד.
בהקשר זה יצוין כי בתכניות המתאר, לרבות התמ"א, ניתנות למו סדות התכנון סמכויות להפעלת שיקול דעת בדבר אישור שינויי ייעוד הקרקע, בהתניות מסוימות ובהיקפים מסוימים48, והמועצה הארצית לתכנון ולבנייה היא סמכות-העל לעניין זה.
יודגש כי לשינויים בפריסה של מחנות צה"ל, שמקורם בין היתר בפינוי מחנותיו ממרכזים עירוניים והעתקתם לש טחים חלופיים, יש השפעות במישור הארצי, האמורות להיבחן מתוך הסתכלות רחבה, החורגת מהמישורים המקומיים והמחוזיים.
אף על פי כן עלה בביקורת כי מינהל התכנון, המגבש המלצות למדיניות בתחום התכנון והבנייה במדינה, לא פעל לגיבוש המלצות למדיניות לגבי פינוי מחנות צה"ל, כד י להבטיח שגורמי התכנון של משרד הפנים בוועדות התכנון 49 יפעלו במסגרת תכניות המתאר השונות לא רק מתוך אינטרס מקומי, אלא גם מתוך ראיית התועלות של המהלך מהבחינה הלאומית.
בנסיבות אלו לא התקיימה ראייה תכנונית כלל -ארצית בסוגיה זו, המתחשבת במכלול היתרונות והחסרונות שבהעתקת מחנות צה"ל ממקומם.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותה של ראייה תכנונית כוללת בנושא פינוי מחנות צה"ל, ראוי שמינהל התכנון יפעל, בשיתוף גורמי התכנון האמורים, לבחינת אפשרויות פיתוחן של הקרקעות שיתפנו בעקבות העתקתם של כל אחד ממחנות צה"ל המיועדים לפינוי, בהתחשב בנסיבות העניין ומתוך ראייה לטווח הארוך.
כמו כן ראוי כי מינהל התכנון יציג לצוות הבין-משרדי את תוצאות הבחינה לקראת גיבוש תכנית פעולה כוללת לפינוי מחנות צה"ל, לרבות סדרי קדימויות ולוחות זמנים לביצוע.
46 תמ"א35 - תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור.
התכנית אושרה על ידי הממשלה בנובמבר 2005 וביטלה את תמ"א31.
47 על פי תמ"א 35 , אחת לארבע שנים תבחן המועצה הארצית את הצורך בשינויה לצורך עדכונה.
48 ,אלא אם כן הגמישות האמורה הופחתה בעקבות הנחיה או קביעה כלשהי.
למשל בעקבות החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 בנושא צעדים ליישום יעדי האוכלוסייה כפי שנקבעו בתמ"א 35 , ולפיה משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לא ייזמו תכניות חדשות שמטרתן שינוי ייעוד של קרקע שאינה מיועדת לצורכי פיתוח בתכניות תקפות לייעוד מגורים ולייעודי תעסוקה במחוז המרכז בשנים 2009 -2012 .
החלטה זו בוטלה בהחלטת ממשלה מיולי 2010.
הוועדות המחוזיות והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה משרד הביטחון 81 .
על מינהל התכנון אף לקיים מעקב ובקרה אחר קידום היעדים התכנוניים שייקבעו.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע מינהל התכנון באוגוסט 2010 למשרד מבקר המדינה כי הוא פעל לקדם ראייה תכנונית כוללת למתקנים ולשטחים הביטחוניים, ובכלל זה פינוי מחנות צה"ל, במסגרת תכנית מתאר ארצית (להלן - תמ"א ביטחונית).
בהתאם לסיכומים עם הגורמים במעהב"ט 82 דוח שנתי61א .
הנוגעים בדבר הכין מינהל התכנון טיוטת הוראה להכנת תמ"א ביטחונית.
עוד הודיע מינהל התכנון כי עד אותו מועד לא הובאה התמ"א לדיון במועצה הארצית לתכנון ולבנייה נוכח בקשתו של מנכ"ל משהב"ט, ומתוך תפיסה כי רצוי שהתמ"א הביטחונית תגובש בשיתוף מלא עם מ עהב"ט.
לדעת מינהל התכנון, התמ"א הביטחונית תיצור את הכלים המתאימים, בין היתר, כדי להתמודד עם סוגיית פינוי מחנות צה"ל.
עוד הודיע מינהל התכנון כי חילוקי דעות בנוגע לעתידו של מחנה מסוים, וכן סוגיות אחרות הנוגעות לתהליך פינוי מחנות, ניתן להעלות לפני המועצה הארצית לתכנון ולבנייה לקבלת החלטתה והכרעתה.
על כך מעיר משרד מבקר המדינה כי תהליך הפינוי החל שנים רבות לפני שננקטה היזמה להכנת תמ"א ביטחונית, ויש לקדם תהליך זה על פי החלטת הממשלה לפינוי מחנות.
על כן ראוי כי מינהל התכנון לא ימתין לגיבושה של תמ"א ביטחונית, אלא יפעל ביתר מעורבות וביתר נמרצות לבחינת משמעות פינוים או הישארותם של המחנות המיועדים לפינוי מההיבט התכנוני, מתוך ראייה כלל-ארצית ומתוך הסתכלות ארוכת טווח.
אשר להבאת סוגיות תכנוניות שונות, הנוגעות לתהליך פינוי מחנות, לפני המועצה הארצית לתכנון ולבנייה - הרי שלא הייתה מניעה למימוש אפשרות זו, וראוי לממשה, אם הדבר יסייע בקידום התהליך.
אשר לשומות שהכין ממ"י, עלה בביקורת כי ממ"י ומשרד האוצר לא בחנו את ערכיהן לעומת ההכנסות מהשיווק בפועל של הקרקעות שהתפנו.
יתרה מזו, ממ"י ומשרד האוצר אף לא ריכזו את נתוני ההכנסות מהפרויקטים השונים ששווקו עד כה בקרקעות אלו (על כך ראו גם בהמשך, בתת -הפרק "פינוי במסגרת 'סל' מחנות").
לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י ומשרד האוצר לקיים מעקב אחר ההכנסות שמקורן בשיווק הקרקע, בין היתר כדי להפיק לקחים לגבי מידת דיוקן של השומות שנערכות לשטחי המחנות המיועדים לפינוי, אשר לפיהן מתקבלות החלטות בנוגע לכדאיות הפינוי.
הצוות הבין -משרדי חישב את הכדאיות הכלכלית של פינוי המחנות תוך שהביא בחשבון רק את שוויין הישיר של הקרקעות המתפנות ולא את התועלות הנוספות שיצמחו מהפינוי 50.
לדוגמה, לא חושב הערך הכלכלי הנובע מה סרת המגבלות שמטילים המחנות על סביבתם.
זאת כיוון שעל פי רוב הסרת המגבלות עשויה להניב הכנסות בעתיד הרחוק יותר, ולאו דווקא ישירות לקופת המדינה.
נוסף על כך, התחשיב הכלכלי לא כלל את שווי תרומת הפינוי בהיבטים סביבתיים, כגון הסרת מטרדי רעש וזיהום, ואף לא את התרו מה לרווחת הציבור שמקורה בהקמת תשתיות ציבוריות, דוגמת כבישים, ובהקמת מבנים ומתקנים ציבוריים, דוגמת פארקים וגנים, טיילות ואזורי נופש ופנאי.
50 למעט בנוגע להעברת יחידות צה"ל לפריפריה, שם נעשה ניסיון להתחשב בתועלות נוספות - על כך ראו בהמשך בתת-הפרק "התועלות שתפיק המדינה משינויי הפריסה של צה"ל".