HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתשובת משרד התחבורה לטיוטת דוח הביקורת נמסר כי לאחר מועד סיום הביקורת, באפריל 2015 , פנתה יחידת הפיקוח (תחבורה) לוועדת המחירים בבקשה להסיר את הפיקוח על תעריף הקורסי ם המפוקחים מתוקף חוק הפיקוח, ולהמשיך להסדירו במסגרת מכרז והתקשרות, וזאת לפני פרסום מכרז חדש.
אמצעי אכיפה מינהליים סעיף 31 לחוק הפיקוח קובע כי כדי להבטיח את ביצוע החוק, או אם התעורר חשד לעברה עליו, רשאי המפקח לדרוש מסמכים וידיעות מכל אדם.
הפרת הוראה זו כרוכה בסנקציה פלילית.
עם זאת אין בחוק אמצעי אכיפה מינהליים, כדוגמת הטלת עיצומים כספיים, אשר היו עשויים לייעל את מנגנוני האכיפה.
מהאמור לעיל עולה כי בכמה מקרים נתקלו יחידות הפיקוח בשיתוף פעולה חלקי בלבד, ונאלצו לקבל החלטות על סמך נתונים חלקיים.
שימוש באמצעי אכיפה מינהליים עשוי לאפשר ליחידות הפיקוח להגביר את אכיפת סעיף זה.
משרד האוצר הגיש לכנסת התשע עשרה הצעת חוק57 ובה שינוי חקיקה המאפשר שימוש באמצעי אכיפה מינהליים, לרבות קנסות מינהליים, אך בשל פיזור הכנסת לא תוקן החוק.
56 לפי פרק ו' לחוק, ועדת המחירים רשאית לדון רק בבקשות להעלאת מחירים, לכן במקרים שבהם הבדיקה מצביעה על צורך בהפחתת מחיר, הנוהג הוא כי השרים משנים לשם כך את רמת הפיקוח לפרק ה'.
עוד בנושא זה ראו להלן בפרק "שינוי רמת פיקוח".
57 הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2015 ,) התשע"ה- 2014 , הצ"ח הממשלה226 ,237.
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ימשיך בפעולותיו לתיקון החוק כדי לייעל את עבודת יחידות הפיקוח ולטייב את הליך קבלת ההחלטות בהן ובוועדת המחירים, וכדי לאפשר שימוש בקנסות מינהליים כאמצעי אכיפה מינהליים.
שינוי רמת פיקוח פרק ה' לחוק הפיקוח קובע כי בכל הנוגע למוצרים או שירותים שעליהם חל החוק רשאים השרים לקבוע בצו את שיעור העלאת מחירם או הורדתו.
לעומת זאת בכל הנוגע למצרכים ושירותים שעליהם חל פרק ו', סמכות ועדת המחירים היא לדון בבקשת העלאת מחיר המצרך או השירות, ולהחליט אם להעלות בשיעור המבוקש או בשיעור נמוך ממנו או לסרב להעלאת מחיר.
אם בדיקת יחידת הפיקוח 58 מעלה כי יש מקום דווקא להוריד מחיר, אין לוועדת המחירים סמכות להורות על כך, לפי פרק ו' לחוק.
נמצא כי לשם הפחתת מחיר מוצר המפוקח על פי פרק ו' לחוק, נדרשים שר האוצר והשר הרלוונטי לשנות את רמת הפיקוח החלה על המוצר מפרק ו' לפרק ה' למשך 24 שעות, וכך יוכלו להפחית את המחיר מכוח סמכותם לפי פרק ה' לחוק.
מבקר המדינה כבר העיר ליחידת הפיקוח (כלכלה) כי ראוי שמשרד הכלכלה ישקול לפשט את תהליך הורדת המחירים הנתונים לפיקוח לפי פרק ו' לחוק, באמצעות הצעה לתיקון החוק 59.
לכנסת התשע עשרה הוגשה הצעת חוק 60 לתיקון המצב הקיים, אך בשל פיזורה לא תוקן החוק עד מועד סיום הביקורת.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר להמשיך לפעול, בשיתוף המשרדים הרלוונטיים, לקידום שינוי הפרקטיקה הנהוגה בהפחתת מוצרים לפי פרק ו' לחוק, כדי לפשט את ההליך ולייעל אותו.
בתשובת משרד הכלכלה לטיוטת דוח הביקורת הביע המשרד תמיכה בהמלצה לקדם את תיקון החוק באופן שיפשט את התהליך.
שיתוף פעולה עם גופים מקצועיים יחידות הפיקוח על המחירים מבצעות את עבודת המטה לצורך קבלת החלטות בתחום סמכותם של המפקחים על המחירים וועדת המחירים .
עבודת המטה מחייבת ידע ומומחיות בענף המפוקח ובהשפעות הפיקוח על הגורמים השונים בו.
לעתים יש לגורמי מקצוע ממשלתיים מחוץ ליחידת הפיקוח הרלוונטית - ואף מחוץ למשרד - הידע המקצועי, הנתונים והראייה הכוללת על הענף המפוקח.
גורמים אלו יכולים לסייע ליחידות הפיקוח ולוועדת המחירים בקבלת החלטות.
בד בבד, לידע הנצבר ולהחלטות המתקבלות בוועדת המחירים על ענפיה השונים וביחידות הפיקוח עשויות להיות השלכות על הענף, לרבות על רמת התחרות בו, על כניסת מתחרים אליו או על יציאתם ממנו, ויש להם השפעות מבניות נוספות.
בעקבות הבקשה להעלאת מחיר 59 ,מבקר המדינהדוח שנתי 54 ב( 2004 '), בפרק "הפיקוח על המחירים", עמ793.
60 הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2015 ,) התשע"ה- 2014 , הצ"ח הממשלה226 , 236-235 .
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 1.
יחידת הפיקוח של משרד הכלכלה נעזרת ביחידות פנים-משרדיות בביצוע עבודתה ופונה לעתים לרשות ההגבלים העסקיים.
יחידות הפיקוח במשרדי האנרגיה והתחבורה נעזרות בעיקר ביחידות פנים -משרדיות בביצוע עבודתן.
התייעצויות אלו אינן רשמיות, ומאחר שאינן מוסדרות בנהלים - אין חובה לבצען, והן אינן מחייבות את הגורם המייעץ לעבודה מקצועית ומקיפה.
כמו כן לא חלה חובה על גופים אלו להעביר מידע רלוונטי ביניהם.
בחוות הדעת על מחירי המזון כבר העיר משרד מבקר המדינה למשרד הכלכלה כי לא קבע את זהות הגופים המשתתפים בהכנת עבודות המטה הנדרשות לצורך ע בודת ועדת המחירים.
יחידת הפיקוח (חקלאות) הכינה, כאמור, טיוטת נהלים להסדרת עבודתה, והנהלים אושרו לאחר מועד סיום הביקורת.
בטיוטת הנהלים נקבע כי הוועדה תסתייע בעבודתה ברשות ההגבלים העסקיים.
בדיקת מבקר המדינה העלתה מקרים שבהם לא נועצה הוועדה ברשות ההגבלים באופן רשמי ומחייב, אף שלדעת משרד מבקר המדינה היה צורך בכך.
בשנת 2013 ביצעה יחידת הפיקוח (חקלאות), בסיוע רואה חשבון חיצוני, בדיקת עדכון בסיס למוצרי החלב.
בעקבות הבדיקה המליצה ועדת המחירים על שינוי רמת הפיקוח של שני מוצרים המפוקחים לפי פרק ז' לפיקוח מחירים לפי פרק ה'.
הוועדה מצאה כי יש רווחיות חריגה במוצרים נוספים המפוקחים לפי פרק ז', אך אותם בחרה לא להעביר לפיקוח לפי פרק ה' - אף כי היה בכך להביא להפחתת מחירים משמעותית - משום שרצתה להימנע מהתערבות חריגה בשוק 61 .
לטענת משרד האוצר, הוועדה אף הביאה בחשבון את קיומם של מוצרים תחליפיים בפיקוח לפי פרק ה'.
משיחה שקיים המפקח על המחירים במשרד החקלאות עם נציגי משרד מבקר המדינה עולה כי הכנסת מוצרים נוספים המפוקחים לפי פרק ז' ובעלי רווחיות גבוהה לפיקוח לפי פרק ה' עלולה הייתה ליצור פגיעה מהותית במבנה משק החלב, בשל הורדת מחיר אשר תפגע במתחרים בשוק מוצרי החלב.
אף שלהחלטת הוועדה היו השפעות על התחרות ועל מבנה הענף, נמצא כי לא קיימה התייעצות רשמית עם רשות ההגבלים העסקיים - גורם בעל ידע רחב על מבנה הענף ועל רמת התחרותיות שבו.
בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת ציין משרד החקלאות כי בפני הוועדה היו נתונים מספקים לקבלת החלטה, וזו התקבלה לאחר תהליך חשיבה ודיון מקצועי מעמיק.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שלדעת יחידת הפיקוח היו בידיה הנתונים המספיקים לקבלת החלטה כאמור, היה מקום להיוועצות של הוועדה עם רשות ההגבלים כדי לקבל את עמדתה על ההשפעה המבנית האפשרית על המשק.
להנחות שנותן מונופול ללקוחותיו השלכה רוחבית הן על פיקוח המחירים והן על התחרות.
דוח סוארי קבע כי יש להתיר הנחות מסחריות סבירות בלבד.
מתן הנחות על ידי מונופול, עלול בתנאים מסוימים לפגוע בתחרות ולהיות עילה להפעלת סמכויות הממונה על הגבלים עסקיים.
הכרה בהנחות אלו בחישוב רווחיות, לפי דוח סוארי, מאפשרת "גלגול" של ההנחה על כלל הלקוחות באמצעות העלאת המחיר המפוקח.
ההנחות מאפשרות למונופול למנוע כניסת מתחרים לענף.
בדיוני ועדת המחירים (חקלאות) ובשימועים שהתקיימו במסגרת בדיקת יחידת הפיקוח את עדכון הבסיס למוצרי החלב, העלו גורמים בענף החלב טענות בדבר חסמים לקיום תחרות, הנובעים מכך שהיחידה מכירה בהנחות.
61 מסמך עיקרי הטענות שעלו בשימועים (נספח לפרוטוקול מדצמבר 2013.
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 נמצא כי יחידת הפיקוח על המחירים במשרד החקלאות לא קיימה התייעצות רשמית עם גורמים רלוונטיים בנוגע להשלכות של הנחות המונופול לרשתות השיווק על התחרות בענף.
בתשובת משרד החקלאות לטיוטת דוח הביקורת ציין המשרד כי אף שאין הכרח לתיאום בין רשות ההגבלים העסקיים לוועדת המחירים, שולבה בנוהל העבודה של הוועדה אפשרות פנייה לרשות במקרים מסוימים, מתוך הבנת חשיבות השפעת החלטות הוועדה על התחרות בענף ועל מבנהו.
משרד הכלכלה ציין בתשובתו על טיוטת דוח הביקורת כי בעקבות חוות דעת של משרד מבקר המדינה שעסקה בין היתר בהסדרת זהות הגופים המשתתפים בעבודת המטה, היחידה פנתה לרשות ההגבלים העסקיים, למינהל תעשיות ולמינהל מחקר וכלכלה במשרד, וקיבלה את הסכמתם לשיתוף פעולה בנושא.
עוד ציין משרד הכלכלה כי סוגיית העברת המידע בין רשויות האכיפה השונות עשויה לעורר קשיים משפטיים.
הוא ציין כי הקמת היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור ויישום החלטת ממשלה 209762 לפעול להפחתת הנטל הבירוקרטי, לרבות שיפור העברת המידע ושיתופו בין משרדי הממשלה ויחידות הסמך, תוך בחינת כל ההיבטים הנוגעים להגנה על מידע אישי ובכפוף לכל דין - אלה יפתחו פתח גם להעברת בסיסי מידע שנוצרו לידיעת מערך הפיקוח על המחירים.
המפקחת דאז מסרה בתשובתה ממאי 2015 לדוח הביקורת כי בכל מקרה של הכנסה או הוצאה מפיקוח נעשתה פנייה למנהל המקצועי במשרד ולרשות ההגבלים העסקיים.
בתשובת משרד האוצר לטיוטת דוח הביקורת ציין המשרד כי אף שלכאורה אין נהלים המחייבים זאת, בפועל ועדת המחירים מקיימת התייעצויות שוטפות עם הגורמים המקצועיים הרלוונטיים, ובכלל זה עם רשות ההגבלים.
הוועדה רואה חשיבות רבה בהתייעצות עם הרשות ועם מאסד רים נוספים, מאחר שבתחומים מסוימים תיתכן חפיפה בין תחומי האחריות של מאסדרים שונים.
לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החשיבות הרבה שרואה ועדת המחירים בשיתוף פעולה עם מאסדרים נוספים, בין היתר בשל הצורך בתיאום ועקביות, ראוי כי תשקול לפעול לפתרון הקשיים המשפטיים בנושא זה.
בתוך כך עליה לעגן בנהלים שיתוף פעולה בין יחידות הפיקוח וועדת המחירים לבין המאסדרים השונים, כדי לקבל שיתוף פעולה מקצועי ומחייב.
קיומם של נהלים כאמור עשוי לתרום להשגת מידע ולקבלת החלטות על בסיס מידע רחב יותר ומתוך נקודת מבט רחבה יותר.
הכשרות ייעודיות ליחידות הפיקוח ועדת טרכטנברג המליצה להקצות משאבים ייעודיים לתמיכה מקצועית - אם נדרשת כזו - לעבודת הפיקוח, על ידי הכשרות, השתלמויות ותקצוב ספקים חיצוניים.
בהחלטת הממשלה 4027 נקבע כי יש לשפר את איכות המאסדרים באמצעות תנאי סף ותקנים מתאימים, הכשרות .
62 /החלטה חכ 41 של הקבינט החברתי -כלכלי מיום 29.
14 בנושא "הרחבת תחומי פעילות התקשוב הממשלתי, עידוד חדשנות במגזר הציבורי, וקידום המיזם הלאומי 'ישראל דיגיטלית'".
ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 10.
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ומשאבים, אך כאמור, לא נמצא כי הממשלה פעלה בנושא.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי לא בוצעו הכשרות ייעודיות לצוותי יחידות הפיקוח.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים האחראים להגדיר עבור עובדי יחידות הפיקוח מהם תחומי הידע הנדרשים לביצוע עבודתם, ולהפנות משאבים לביצוע הכשרות בנושאים אלו.
תכלול הידע הנצבר ביחידות הפיקוח ובוועדת המחירים השונות בעבודת יחידות הפיקוח יחידות הפיקוח במשרדי הממשלה נבדלות זו מזו, כאמור, בסדרי העבודה שלהן ובאמות המידה המשמשות אותן ואת ועדת המחירים בענפים השונים.
כמו כן יש שונות באופן עבודת היחידות: יחידת הפיקוח של משרד הכלכלה מבצעת את רוב עבודתה באמצעות רואי חשבון חיצוניים ומרכזת בידיה מידע תמציתי בלבד.
עבודת רואי החשבון הוגבלה לשעות מועטות, דבר שאינו מאפשר להם לבצע בדיקה יסודית ומעמיקה63 ; יחידת הפיקוח של משרד החקלאות מבצעת עדכוני בסיס ובסיס תעריף באמצעות רואה חשבון חיצוני, אך נוקטת מעורבות מלאה בחומר המשמש כבסיס לעבודתו; יחידת הפיקוח של משרד התחבורה מבצעת חלק מהבדיקות בעצמה ומסתייעת ברואי חשבון חיצוניים לבדיקות ספציפיות.
כמו כן, חלק מהעבודה הכלכלית מבוצע על ידי אגפים אחרים במשרד; ויחידת הפיקוח של משרד האנרגיה נעזרת הן ביחידות מקצועיות במשרד (המבצעות אף את העדכון השוטף בחלק מהמוצרים המפוקחים) והן ברואה חשבון שזכה במכרז למתן שירותים מקצועיים למשרד, וכמה מעובדיו יושבים דרך קבע במשרדי משרד האנרגיה ונותנים שירותים ליחידת החשבות של המשרד וליחידת הפיקוח (אנרגיה) באופן שוטף.
השונות בעבודת יחידות הפיקוח באה לידי ביטוי גם בשיטות לבחינת הצורך בשינוי מחיר המוצרים המפוקחים.
השונות האמורה משפיעה על היקף המידע והידע המצויים בידי כל אחת מיחידות הפיקוח ועל רמת מעורבותן בניתוח של רואי החשבון כבסיס לעדכון מחירי המוצרים המפוקחים.
בעלי התפקידים ביחידות הפיקוח ובוועדת המחירים כאמור, בכל אחד מהרכבי ועדת המחירים חברים נציגים מטעם המשרד הרלוונטי ומטעם משרד האוצר.
ככלל, נציגי משרד האוצר, אשר משמשים גם כיושבי ראש הוועדה, משותפים לכל הענפים שבהם עוסקת הוועדה64 .
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשל תחלופת עובדים במשרד האוצר, כיהנו משנת 2009 ועד מועד סיום הביקורת בתפקיד יו"ר ועדת המחירים שישה נציגים שונים.
אלה מילאו, נוסף על תפקיד זה, תפקידים בכירים נוספים.
גם המפקחים על המחירים ועובדי יחידת הפיקוח במשרדים השונים משמשים בתפקידים נוספים.
"ראו פירוט בסוגיה זו בפרק "שיטת הפיקוח על מחירי המלט 64 לעתים בחלק מהתחומים שימש ממלא מקום יו"ר ועדה כיו"ר בפועל, כך שהתחומים היו מחולקים בין הנציגים של משרד האוצר.
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 גרעין ידע נמצא כי עבודת ועדת המחירים בכל ענפיה מרוכזת בנפרד בכל יחידת פיקוח.
אף כי נציגי משרד האוצר משמשים כיושבי ראש בכל הרכבי ועדת המחירים, הם אינם מרכזים את כל המידע והסוגיות הרלוונטיות הנדרשות לעבודת הוועדה בענפיה השונים.
למשל, אין בידי יושבי הראש מידע מרוכז בדבר כלל המוצרים המפוקחים, לרבות רמת הפיקוח על כל אחד מהם, ואין בידיהם מידע בדבר סוגי הבדיקות שמקיימות יחידות הפיקוח ומועדיהן.
זאת ועוד, דילמות חשו בות שנדונו בין החברות המפוקחות לבין רואי החשבון המבקרים או יחידות הפיקוח אינן מגיעות בהכרח לידיעת נציגי משרד האוצר בהרכבי הוועדה, ובמשרד האוצר אין שימור של החלטות עקרוניות של ועדת המחירים בענפים השונים.
כך קרה, למשל, שיו"ר ועדת המחירים אשר דן בסוגיית שערוך מקרקעין בשנת 2013 במסגרת דיוני ועדת המחירים (חקלאות), לא היה מודע לקיומן של מסקנות קודמות בנושא זה מדיוני ועדת המחירים בשנים 2008-2005 .
הקבינט החברתי-כלכלי ציין בהחלטתו מיולי 2014 את הצורך ביצירת מדיניות אחידה לגבי אופן הפיקוח על מצרכים ושירותים ביחידות הפיקוח.
בין היתר קבע כי יש להסדיר את ממשקי העבודה בין המפקחים ליו"ר ועדת המחירים, ולשם כך להסמיך את היו"ר לקבל מהם מידע בנוגע להליכי הפיקוח והאכיפה הנוגעים למצרכים ושירותים שבפיקוחם.
בין היתר נקבע כי על יו"ר הוועדה להקים, תוך שנה ממועד קבלת ההחלטה, מערכת ניהול מרכזית ממוחשבת למעקב ולבקרה על פעולות יישום הפיקוח בכל ענפי הפיקוח, לרבות על מועדי ביצוע בדיקות ועדכון מחירי מצרכים ושירותים, וכן על מועד קבלת החלטות הנוגעות לפיקוח.
עוד הוחלט למנות בתוך שלושה חודשים מרכז כללי לוועדת המחירים על ענפיה השונים, שתפקידו יהיה, בין היתר, לעקוב אחר פעולות הפיקוח, לבקרן ולסייע בביצוע הפעולות הקבועות בהחלטה.
עד מועד סיום הביקורת לא מונה מרכז כללי לוועדה כאמור.
כמו כן, העבודה על מערכת ניהול מרכזית ממוחשבת למעקב ובקרה על פעולות יישום הפיקוח טרם החלה, ומצויה בתכנית העבודה של משרד האוצר למחצית השנייה של שנת 2015.
בתשובת משרד האוצר לטיוטת דוח הביקורת צוין: "חברי ועדת המחירים ממשרד האוצר היושבים בכל הוועדות, ובעיקר יו"ר הוועדה, פועלים באופן עקבי לשיתוף הניסיון והלקחים הנצברים בתחומים השונים (מתודולוגית, התנהלותית, משפטית וכדומה) עם שאר חברי ועדות המחירים השונות.
תהליך שיתוף הידע בא לידי ביטוי בין השאר גם בתהליכים הרוחביים של עבודת הוועדה ובהם עדכון המתודולוגיה בה מעורבים כל המפקחים.
עם זאת, תמיד יש מקום להשתפר גם בנושא זה ולהעמיק את תהליך שיתוף הידע תוך פיתוח מנגנונים חדשים לשיתוף ופיתוח הידע באופן רוחבי".
משרד האנרגיה מסר בתשובתו כי תכלול הידע הוא נושא חשוב, וכי הפנה בעבר כמה בקשות להיעזר בניסיון ובראיית הרוחב של ועדת המחירים בסוגיות עקרוניות ובדילמות שעמדו לפניו.
עם זאת, עקב מגבלת הסודיות, יש קושי לשתף גורמים שונים במכלול השיקולים וההחלטות.
ועדת המחירים בהרכביה השונים אחראית למוצרים מגוונים, שונים במאפייניהם, ונדרש שיקול דעת מקצועי ופרטני בהתייחסות לכל מוצר ומוצר.
עם זאת, לוועדה בענפים השונים אותן סמכויות ויש להן יו"ר משותף.
בכל ענף של הוועדה ננקטות שיטות עבודה שונות, עולות דילמות ונצבר ידע, ואלה משמשים כולם מקור מידע חשוב לעבודת הפיקוח.
מידע כאמור היה מאפשר ליו"ר המשותף של הוועדה בענפיה השונים לתכלל את עבודת הפיקוח על המחירים תוך ראייה כוללת של מגוון המוצרים המפוקחים, ובכלל זה ליצור מתודולוגיה משותפת ואחידה, ככל האפשר, לכל הרכבי הוועדה ויחידות הפיקוח, לשתף ידיעות, תובנות ופרקטיקות 34 דוח שנתי66א .
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ולהשוות ביניהן.
לדעת משרד מבקר המדינה, התחלופה הגבוהה של נציגי משרד האוצר בוועדה על ענפיה השונים מחייבת יצירת גרעין ידע, כדי לפתח זיכרון ארגוני ולשמור על רציפות בקבלת ההחלטות.
משרד האוצר ציין בתשובתו כי הוועדה עוברת תהליך של שינוי מבני עמוק באופן עבודתה, לאחר שכמעט לא חלו בה שינויים במשך קרוב לעשרים שנה.
התהליך כולל הסתכלות רוחבית על עבודתה, מקצועיותה, קשיים ביישום הפיקוח, מבנה העבודה בענפיה השונים, פתיחות לציבור ועוד.
ענף המלט65 כמקרה בוחן .
המלט הוא מרכיב מרכזי בבניית תשתיות ומבנים ומוצר אסטרטגי למשק הישראלי.
הוא מורכב בעיקר מחומר גלם בשם קלינקר66 , שמוסיפים לו בתהליך של טחינה גבס, אפר פחם ותוספים שונים.
בשנים האחרונות עומד קצב הגידול השנתי הממוצע של צריכת הצמנט על כ- 3.
בשנת 2011 עמדה צריכת הצמנט בישראל על כ-4.
9 מיליון טונות, והצפי הוא שבשנת 2015 יעמוד הביקוש השנתי על כ-5.
שוק המלט הישראלי מאופיין בריכוזיות רבה.
בענף שולט יצרן מקומי יחיד - חברת נשר, שבידיה כ -85% מהשוק.
לחברה שלושה מפעלים לייצור מלט ומרכיביו הממוקמים בסמוך למחצבות אבן גיר68.
כל מחצבות הגיר לצמנט מצויות אף הן בשליטת נשר.
יבואן יחיד מחזיק בנתח הנותר של שוק המלט, שהיקפו כ-15% .
מהשוק פיקוח על מחירי המלט69 בשנת 1988 הוכרזה נשר כמונופול בתחום המלט, וככזו הוטל עליה פיקוח מחירים מכוח חוק הפיקוח.
בשנת 1998 , בעקבות בדיקת משרד האוצר והסדר שגובש ע ם נשר - שבמסגרתו הומלץ על קביעת מנגנון לשחיקת מחיר המלט על פני כמה שנים70 - הוחל על המלט פיקוח לפי .
65 בדוח זה ישמש המונח מלט כינוי לצמנט לסוגיו.
צמנט הוא חומר אבקתי המתקשה לאחר הוספת מים ומשמש כחומר גלם בענף הבנייה.
צרכני המלט העיקריים הם יצרני הבטון (המורכב מצמנט, חול, מים וחצץ).
66 הקלינקר מיוצר מתערובת של מחצבים כאבן גיר וחרסית ותוספים שונים.
תהליך ייצורו כולל טחינה דקה של חומרי הגלם וקלייתם בכבשן.
בייצור הקלינקר משמשות כמה שיטות: שיטה רטובה (הישנה יותר); שיטה חצי יבשה (הנוהגת במפעל בהר טוב); ושיטה יבשה (הנוהגת במפעל נשר ברמלה), שהיא השיטה העדכנית לייצור קלינקר כיוון שהיא חוסכת בעלויות אנרגיה.
67 נתונים מדוח בנושא "שינויים מבניים והגברת התחרות בענף המלט", יוני 2013 (להלן- דוח ועדת המלט), עמ' 68.
68 המפעל המרכזי של נשר נמצא ליד רמלה.
במפעל שני ק ווי ייצור קלינקר בטכנולוגיה יבשה ושבעה קווי ייצור לטחינת צמנט.
כושר הטחינה עומד על כ-5.
2 מיליון טונות צמנט בשנה והוא פועל בניצולת של קרוב ל-90% .
סמוך למפעל מחצבת אבן גיר שסך עתודות הגיר בה כ-100 ;)מיליון טונות (בכפוף לאישור ערכאות התכנון המוסמכותמפעל הר ט וב נמצא ליד בית שמש.
במפעל קו ייצור קלינקר בשיטה חצי יבשה וקווי ייצור לטחינת צמנט.
כושר הטחינה עומד על כמיליון טונות צמנט בשנה.
סך עתודות הגיר במחצבות הסמוכות: כ -54 ;מיליון טונות מפעל חיפה: במפעל זה הודמם קו ייצור הקלינקר בשנת 2001 והוא משמש לטחינת צמנט בלבד (על בסיס קלינקר המועבר מהמפעל ברמלה).
כושר הטחינה עומד על כ-1.
מיליון טונות בשנה 69 המדינה מפקחת על סוגים שונים של צמנט אפור: צמנט 250 בתפזורת; צמנט 300 ;בתפזורת צמנט 350 בתפזורת; וצמנט250 .
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 פרק ה' לחוק71 .
בשנת 2003 ,, כשנה לאחר הפחתת המחיר האחרונה בהתאם לסיכום האמור החליטה ועדת המחירים לקבוע את רמת הפיקוח לפיקוח לפי פרק ו', ובהתאם בשנת 2004 בוטל צו המחירים משנת 199872, והוחל על המלט פיקוח לפי פרק ו' לחוק73 ,.
לאורך השנים מאז הוטל פיקוח על המלט, היה המפקח על המחירים במשרד הכלכלה הגורם שפיקח על מוצר זה.
במסגרת הסדר שאליו הגיעו המדינה וחברת נשר בספטמבר 2014 , חתמו שרי האוצר והכלכלה דאז על צו להוצאת המלט מתחולת חוק פיקוח מחירים וביטול הצו 74 .
תחת זאת נקבע בהסדר75 מנגנון דומה לפיקוח מחירים באחריות מינהל סביבה ופיתוח בר -קיימא במשרד הכלכלה.
יחידת הפיקוח של משרד הכלכלה מורכבת מהמפקח על המחירים מר דוד שטיינמץ, המשמש גם כמפקח על מחירי מעונות היום (להלן - המפקח), וממנהלת תחום תקציבים הכפופה לו.
במועד סיום הביקורת שימש מר אלון אטקין, כלכלן בכיר ויועץ לממונה על אג"ת במשרד האוצר, כיו"ר ועדת המחירים (כלכלה).
מיולי 200276 ועד נובמבר 2007 עלה מחירו המפוקח של המלט בכ-%34 ; זאת לבקשת נשר לעדכוני מחיר שוטפים בשל גידול בעלויות, כמשתקף בסל התשומות77 .
משנת 2007 נותר מחירו המפוקח של המלט ללא שינוי.
עם זאת היה מחיר המלט, על פי מחירון שפרסמה חברת נשר בתקופה האמורה, נמוך מהמחיר המפוקח, ונשאר קבוע.
שיטת הפיקוח על מחירי המלט משנת 2004 נעשה הפיקוח על המלט על פי עדכון בסיס ועדכון שוטף בהתאם לאמות המידה שקבעה ועדת המחירים (כלכלה).
תפקידו של המפקח על המחירים כמאסדר לסייע מקצועית לוועדת המחירים בהכנת עבודת מטה לצורך קבלת החלטותיה בסוגיות מהותיות, כשינוי מחירו של מוצר, הכנסתו לפיקוח מחירים או הוצאתו מפיקוח; לקבל החלטות ביחס למחיר הקובע בהתאם לבקשות ביחס למוצרים מפוקחים לפי פרק ו' לחוק הפיקוח; וכן לעקוב אחר רווחיותן של חברות שמוצריהן מפוקחים.
כדי שהפיקוח על המחירים יהיה מיטבי, ראוי כי לגוף המפקח תהיה הכרה מעמיקה של החברה המוכרזת כבעלת מונופולין, של מבני עלויות המוצר המפוקח ושל אופן השפעת שינויים במחירי הסחורות והשירותים על מכירות החברה.
כמו כן, כדי לבצע פיקוח מחירים מקצועי נדרש המפקח על המחירים, או המבצע את הבדיקה מטעמו, להכיר את הציוד והרכוש המשמשים את החברה לייצור המוצר המפוקח.
יש גם לייצר בסיס ידע אשר בעזרתו ניתן לבצע בדיקות והשוואות - כל זאת כדי לוודא כי רווחיות החברה היא בתחום שיעורי התשואה הנורמטיביים, וכי בקשה להעלאת מחיר המוצר היא מוצדקת.
משרד מבקר המדינה בדק את אופן ביצוע הבדיקות של יחידת הפיקוח (כלכלה) לגבי מחיר המלט, את עומקן ואת מקצועיותן.
71 ( צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותיםמחירי צמנט), התשנ"ח - 1998.
72 צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (ביטול צו), התשס"ד- 2004.
73 צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (קביעת רמת פיקוח), התשס"ד- 2004.
74 צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (הוצאה מתחולת החוק וביטול הצו), התשע"ד- 2014.
75 עוד על ההסדרראו להלן בפרק "ההסדר עם חברת נשר".
עדכון המחיר האחרון שנעשה בהתאם למנגנון שחיקת מחיר המלט שהושג בהסדר עם נשר 77 .
"ראו להלן בפרק "שיטת הפיקוח על מחירי המלט 36 דוח שנתי66א .
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 זמן ומשאבים המופנים לפיקוח על מחירי המלט יחידת הפיקוח ביצעה בדיקות עדכוני בסיס ועדכון שוטף בכל הנוגע למחירי המלט לגבי השנים 2002- 201178 .
בדיקות עדכוני הבסיס מבוצעות על ידירואי חשבון מבקרים שנבחרו לשם כך במכרזים שפורסמו אחת לתקופה.
היקף העבודה שנקבע במכרזים אלו לעבודת רואה החשבון המבקר עמד על כ-20 שעות לכל חברה שמוצריה בפיקוח.
במסגרת בדיקה זו רוא י החשבון המבקרים סוקרים את טופסי הבקשה, את הדוחות הכספיים ואת החישובים שהגישה החברה.
עיקר תפקיד ם לבדוק את חישובי נשר לתיקון המחיר ולהתאים את החישובים והנתונים לדוח סוארי.
אופן הבדיקה לפי דוח סוארי , על החברות המפוקחות להמציא למשרד ה כלכלה בין היתר דוחות כספיים מבוקרים על ידי רואי חשבון, דוחות תמחיר מפורטים, פירוט של נכסי ההון ומסמכים רלוונטיים לתמחיר.
כן עליהן להגיש טופס דיווח לתיקון מחיר הבסיס, שבו יימסרו נתונים על מחזורי החברות, מחזורים ממכירת מוצרים בפיקוח, סך נכסי ההון של החברות, נכסי ההון ששימשו לייצור המוצרים המפוקחים, עלויות החברות ועלויות המשויכות לייצור המוצרים המפוקחים.
מנתונים אלו מחשבות החברות את שיעור הרווחיות ואת שינוי המחיר הנגזר בהתאם לשיעורי התשואה הנורמטיבית.
רואי החשבון המבקרים אשר בדקו את עדכוני הבסיס של נשר הסתמכו בבדיקתם, על פי רוב, על מידע ש הגישה להם החברה: תחשיב שערכה החברה לשינוי המבוקש במחיר (במסגרת בקשה לתיקון מחיר בסיסי) ופירוט סעיפים בבקשה מדוחותיה הכספיים.
נמצא כי במהלך השנים התקבלו ביחידת הפיקוח תלונות על רווחיות יתר של ח ברת נשר.
בדיוני ועדת המחירים בנובמבר 2006 נדונה השאלה כיצד ניתן להוזיל את מחירי המלט על ידי צמצום רווחיה הגדולים של החברה.
שאלה זו עלתה בעקבות תלונות שהתקבלו ביחידת הפיקוח על מחירים גבוהים שגובה נשר, וכן משום שתוצאות בדיקת עדכון הבסיס של החברה לפי דוח סואר י הראו תמיד את התשואה המרבית להון פעיל המותרת לפי הנוסחה.
יחידת הפיקוח עצמה העלתה כי יש בעיה בבדיקת עדכון הבסיס לגבי חברת נשר, כיוון שרווחיות החברה נמצאת באופן קבוע בגבול העליון של הרווחיות.
למרות זאת לא ביצעה היחידה בדיקה מקיפה בעניין.
לאחר פרסום מסקנות ועדת המלט 79 החליטה הממשלה לאמצן80 ,, ובין היתר להנחות את ועדת המחירים לבחון שינוי של מנגנון הפיקוח.
רק בשנת 2013 , בעקבות החלטת הממשלה, פנתה יחידת הפיקוח לנשר בבקשה להמציא את הפרטים הנדרשים לבדיקה מקיפה, ואף הוציאה מכרז לבחירת רואה חשבון לביצוע בדיקה זו 81 .
בעקבות הסדר המלט, בוטלה הבדיקה82.
78 יצוין כי לגבי השנים 2003 ו- 2005 לא בוצעו בדיקות עדכון בסיס, ולתקופה שבין 30.
לא בוצעה בדיקת עדכון שוטף 79 ועדת המלט הוקמה בהתאם להחלטת ממשלה בדצמבר 2011 .
עוד על הוועדה ראו להלן בפרק "ועדת המלט".
80 /החלטה יקר 2 מיום 25.
13 של ועדת השרים לענייני יוקר המחיה, הריכוזיות ועידוד התחרותיות במשק, בנושא "הסרת חסמים ועידוד התחרות בשוק המלט".
13 , ומספרה535 /(יקר2.
) 81 פנייה מספר 74/13 .
לקבלת הצעות למתן שירותי עדכון שירות הפיקוח על מחירי המלט 82 עוד על ועדת המלט והמלצותיה ועל ההסדר עם חברת נשר ראו להלן בפרק "ההסדר עם חברת נשר".
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מידע המועבר ליחידת הפיקוח בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי על פי רוב, מסרו רואי החשבון המבקרים בתום עבודתם ליחידת הפיקוח (כלכלה) את סיכום הבדיקה שקיימו, לרבות העדכון הבסיסי, ובכלל זה את הנתונים שלהלן: סך ההון הפעיל; מחזור מפוקח ומחזור כולל; רווחיות המגזר המפוקח; שיעור התשואה המתקבל; וההשפעה על המחיר.
יחידת הפיקוח לא קיבלה מרואי החשבון המבקרים מסמכים מאמתים לנתונים שהוצגו.
זאת ועוד, נמצא כי בתקופה שבדק משרד מבקר המדינה התגלעו בכמה מקרים מחלוקות בין רואי החשבון המבקרים לבין נשר, ובעקבותיהן בוצעו שינויים בחישובי עדכון הבסיס.
נמצא כי אף במקרים אלו לא שימרה יחידת הפיקוח את המידע ולעתים כלל לא הייתה מודעת לעצם המחלוקת ולפתרונה.
ככלל, הידע שנצבר בבדיקות עדכון הבסיס נשמר אצל רואי החשבון ולא נמסר ליחידת הפיקוח.
למשל, בידי יחידת הפיקוח אין כל דוחות כספיים של נשר.
תחלופת רואי חשבון מבקרים נמצא כי רואי החשבון המבקרים שימשו בתפקידם כשנתיים, וכל אחד מהם ביצע כשתי בחינות של עדכון בסיס.
בתשובתה לטיוטת דוח הביקורת ציינה המפקחת דאז כי יחידת הפיקוח פעלה בנושא זה בהתאם להוראות החשכ"ל.
לדעתה י ש לצמצם את תחלופת רואי החשבון, מכיוון שלכל אחד מהם נדרש זמן ניכר ללמוד את הפרטים הנדרשים.
עוד טענה כי רואי החשבון המתחלפים נפגשים לפני הגשת הצעות למכרז.
כמו כן, יחידת הפיקוח הנחתה את רואי החשבון החדשים לפנות לרואי החשבון הקודמים בכל מקרה שבו נדרשת הבהרה.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי לא התקיימה חפיפה מסודרת ולא הועבר מידע רלוונטי בין רואי החשבון המבקרים בעת שהתחלפו.
החפיפה נעשתה על ידי רואה החשבון המבקר היוצא, ולא כללה מידע מפורט על החברה, לרבות סוגיות עקרוניות שעלו במסגרת בדיקות עדכון הבסיס שקיים רואה החשבון.
מאחר שליחידת הפיקוח אין מאגר מידע על החברה, היא לא לקחה חלק בתהליך החפיפה ולא וידאה כי הידע נמסר באופן מסודר כדי לשמור על רציפות המידע ועל יכולת התמודדות ממשית עם החברות המפוקחות.