HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
כמו כן, נקבע כי שיעור מס החברות המופחת יחול על כלל ההכנסות שהופקו או נצמחו בישראל, כל עוד המפעל עומד בתנאי הזכאות.
בהתאם לכך בוטל הצורך בהשקעה מזערית ובוטלה המגבלה על תקופת ההטבות.
בנובמבר 2012 נחקק תיקון 69 לחוק (להלן - חוק הרווחים הכלואים או הוראת השעה).
בחוק הרווחים הכלואים נקבע כי חברות שצברו רווחים פטורים, והן אינן מחלקות אותם בשל המיסוי בעת החלוקה, יקבלו הנחה במס אם ישלמו אותו בתוך שנה מפרסום חוק זה, גם אם לא יחלקו את הרווחים.
מעקב ובקרה אחר השגת מטרות החקיקה .
בסעיף 1 בחוק העידוד, בנוסחו לפני תיקון68 :, נקבע כך "מטרת חוק זה היא משיכת הון לישראל ועידוד יוזמה כלכלית והשקעות הון חוץ והון מקומי לשם - 1.
פיתוח כושר הייצור של משק המדינה, ניצול יעיל של אוצרותיה ויכולתה הכלכלית וניצול מלא של כושר ייצורם של מפעלים קיימים; 2.
;שיפור מאזן התשלומים של המדינה, הקטנת יבוא והגדלת יצוא 3.
קליטת עליה, חלוקה מתוכננת של האוכלוסיי ה על פני שטח המדינה ויצירת מקורות עבודה חדשים.
" ועדת שני ציינה במסקנותיה כי מטרות החקיקה אינן תואמות את האתגרים העומדים ל פני המשק והמליצה לשנותן.
ואכן, בתיקון 68 :נקבע כך "מטרת חוק זה היא עידוד השקעות הון ויוזמה כלכלית באופן שבו תינתן עדיפות לחדשנות ופעילות באזורי פיתוח, לשם - 1.
;פיתוח כושר הייצור של משק המדינה 2.
שיפור יכולת המגזר העסקי להתמודד בתנאי תחרות בשווקים בין-לאומיים; .
15 ועדה בין-משרדית שמינו בינואר 2010 שר האוצר דאז ושר התמ"ת דאז לבחינת מדיניות הטבות המס והמענקים לפי חוק העידוד, ובראשה עמד מנכ"ל משרד האוצר דאז מר חיים שני.
הוועדה הגישה את המלצותיה באוקטובר 2010 .
יצירת תשתית למקומות עבודה חדשים ובני קיימא ועדת שני גם ציינה כי מסלולי המענקים והטבות המס נועדו להשיג שתי מטרות עיקריות - קידום הצמיחה וחיזוק הפריפריה.
:בפרק העוסק ב"כשלים ובעיות" ציינה ועדת שני בין היתר את הממצאים האלה (א) הטבות המס ניתנות בעיקר למפע לים במרכז הארץ ולמפעלים שעוסקים בענפי הטכנולוגיה העילית.
(ב) ההטבות ניתנות בעיקר למפעלים גדולים.
(ג) בשנת 2007 נוצלו קרוב ל-90% מהטבות המס על ידי10% מהחברות, ובהן חברה שכמעט אינה משלמת מס חברות אך נהנית מהטבות מס בסך יותר ממיליארד ש"ח - סכום גדול מההכנסות הנובעות ממנה למדינה, בכלל זה מסים על שכר העובדים.
(ד) ההטבות המיועדות להשפיע על חברות להקים את מפעליהן דווקא בארץ ניתנות גם לחברות שההחלטה אינה נתונה לשיקול דעתן, כגון חברות לכריית מחצבים וחברות ממשלתיות.
(ה) אופן חלוקת הטבות המס מהווה הקצאת משאבים בלתי יעילה הנעשית בלא בקרה ושליטה מספקת.
(ו) לא ברור הערך המוסף של ההטבות לפיתוח התעשייה.
(ז) "המסלול האסטרטגי" ו"מסלול אירלנד", אשר נועדו למשיכת השקעות חוץ לישראל16 , לא הוכיחו את האפקטיביות שלהם, אלא הביאו לירידה חדה בהכנסות המדינה ממסים, בשל שימוש שעושות בהם חברות ענק ישראליות.
מינהל הכנסות המדינה מפרסם משנת 2003 בדוח הכנסות המדינה ממצאים שנתיים על חברות שקיבלו הטבות מס ומענקים לפי חוק העידוד.
בדוח לשנים 2011 -2012 בחן המינהל ממצאים מהשנים 2003 -2010 (להלן- התקופה הנבחנת) והעלה את המסקנות האלה: (א) בתקופה הנבחנת היה גידול חד בסך הטבות המס17 למרות הקיטון במס החברות, אשר מקטין את הטבת המס על כל שקל של רווח.
הגידול נובע הן מגידול ניכר בסך ההכנסות המוטבות והן מגידול ניכר בשיעורן בסך הכנסות החברה, ובייחוד גידול ניכר בשיעור ההכנסות הפטורות ממס 18 .
רוב הגידול בסך ההכנסות המוטבות ובשיעורן נובע מהגידול בסכום הטבות המס שניתנו לארבע חברות גדולות.
שיעור ההטבות שקיבלו ארבע חברות אלה בהטבות שניתנו לכלל החברות עלה מ-32% בשנת 2003 ל-70% בשנת 2010 .
סך ההטבות של ארבע החברות בשנת 2010 היה כ-4 מיליארד ש"ח, ושיעור המס האפקטיבי שלהן בשנה זו היה 3.
בלבד (ב) פילוח הטבות המס על פי מקום מגורי העובדים מעלה כי במחוזות הדרום והצפון יחדיו ניתנים רק 28% מסך הטבות המס, וכי מרבית ההטבות ניתנות במחוזות המרכז ותל אביב.
(ג) בחינת סך המס הנובע מהחברות שחוק העידוד חל עליהן (מס חברות ומס על שכר העובדים) לעומת סך הטבות המס שניתנו להן העלתה כי בשנים 2003 -2009 היה סך המס הנובע מהן גדול מסך הטבות המס שהן קיבלו, ואילו בשנת 2010 היה הסך הנובע קטן מסך ההטבות .
16 תנאיהם של כל אחד מהמסלולים מפורטים בחוק העידוד.
17 היקף הטבות המס עלה בתקופה הנבחנת מ-2.
מיליארד 18 שיעור ההכנסות הפטורות ממס מכלל הכנסות החברות בתקופה הנבחנת עלה מ-17% ל-77%.
היחס בין המס הנובע מארבע החברות הגדולות ובין סך הטבות המס שהן קיבלו ירד מ-%10019 בשנת 2006 ל-%2920 בשנת 2010 .
בשנת 2010 היה סך המס שנבע מארבע החברות כ-1.
1 מיליארד ש"ח, והן קיבלו הטבות מס בסך כ-4 מיליארד ש"ח, ואילו יתר החברות שילמו מסים בסך כ -4.
4 מיליארד ש"ח וקיבלו הטבות מס בסך של כ -1.
מיליארד ש"ח בלבד (ד) "אמנם, תיקון 68 לחוק עידוד.
יש בו כדי לצמצם את הריכוזיות בהטבות המס, בעיקר ע"י קביעת שיעור מס מינימלי הגבוה משיעור המס של החברות הגדולות.
יחד עם זאת, לא צפוי שינוי דרמטי בריכוזיות ההטבות.
לפיכך נדרשת בחינה מחודשת של חוק זה.
" הממצאים דלעיל מצביעים על גידול חד בעלות החוק למשק ומלמדים כי משרד האוצר ומשרד התמ"ת (להלן - המשרדים האחראים) זיהו כי: חלק ממטרות החוק אינן מושגות; רוב הטבות המס ניתנות למספר מועט של חברות גדולות אשר משלמות מס חברות נמוך מאוד; אין כלל ודאות בדבר הערך המוסף של ההטבות לפיתוח התעשייה, בייחוד בפריפריה; מסלולים שנועדו למשיכת משקיעי חוץ מנוצלים להפחתת מסים שמשלמות חברות ישראליות.
כדי להבטיח כי חוק העידוד ישיג את מטרותיו כפי שהוגדרו בחוק, על האחראים לביצועו להציב יעדים ברורים ומדידים, לאסוף נתונים עדכניים הנדרשים לצורך מעקב אחר השגת מטרות החוק ולכונן מנגנון בקרה אשר יאפשר לבצע שינויים כאשר הדבר נדרש.
נמצא כי עם הסרת המגבלה התקציבית על הטבות המס וקביעת "המסלול הירוק" בתיקון 60 לחוק, לא הציבו המשרדים האחראים יעדים בני מדידה למסלול הטבות המס אשר יסייעו בהערכת האפקטיביות של ההטבות, לצורך השגת מטרות החוק.
משרד התמ"ת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 כי סוגיה זו תועלה לדיון בין משרד התמ"ת למשרד האוצר.
מעקב אחר מסלול הטבות המס במשרד האוצר יש שני גופים האוספים נתונים בדבר הטב ות המס והמפעלים הזכאים להן: 1 .
רשות המסים- החברות שבבעלותן מפעלים הזכאים להטבות לפי חוק העידוד מגישות לרשות המסים דוחות שנתיים שבהם מצוין בין היתר פירוט בנוגע להכנסותיהן, נכסיהן ועובדיהן לשם קביעת השומה והמס הנגזר ממנה.
הרשות היא גוף תפעולי אשר מתמקד ביישום החוק.
בפועל היא אינה אוספת נתונים מצרפיים או פרטניים ואינה מבצעת ניתוחים שוטפים לשם מעקב ובקרה על השגת מטרותיו של חוק העידוד.
מינהל הכנסות המדינה- גוף העוסק בין היתר בגיבוש מדיניות המסים בישראל ומרכז את הטיפול בכל הנושאים הקשורים לכלכלת מסים, א ך לא הוטלה עליו במפורש האחריות למעקב אחר האפקטיביות של חוק העידוד.
עם זאת, הוא עוקב אחר החברות הזכאיות להטבות לפי החוק ונעזר במאגר המידע הממוחשב של רשות המסים.
לצורך זה מוקצה עובד יחיד, שיש לו מטלות נוספות.
המינהל בחן משנת 2006 את התפלגות הטבות המס במסלולים השונים, את התפלגות העובדים במפעלים מקבלי ההטבות לפי אזורי מגורים, את ההפרש בין שכרם של .
סכום תקבולי המס שווה לסך ההטבה במס 20 סכום תקבולי המס נמוך מסך ההטבה במס.
עובדים במפעלים בפריפריה לשכרם במפעלים במרכז ואת התפלגות המפעלים על פי מקומם- בפריפריה או במרכז.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אף שבידי רשות המסים יש מידע בנושא, ואף שמינהל הכנסות המדינה מבצע בדיקות כאמור, אין גורם העוקב אחר האפקטיביות של הטבות המס מעקב סדור ושיטתי ועל פי אמות מידה מוגדרות21 .
על משרד האוצר בשיתוף משרד התמ"ת לקבוע מי הם הגופים האחראים למעקב אחר הנתונים הנוגעים לאפקטיביות של הטבות המס.
מנגנוני בקרה על מסלול הטבות המס לגבי מסלול המענקים קבע משרד התמ"ת נהלים אשר מסדירים את הקצאת התקציב בין החברות, את אופן הגשת הבקשה למענק, את הליך אישורה ואת אמות המידה להעדפת בקשות.
משנת 2008 נקבעו תקרות לסכום המענקים ולשיעור המענקים שיינתנו לחברות גדולות מסך התקציב.
עד אותה שנה היה תקציב נפרד למפעלים קטנים ותקציב נפרד למפעלים גדולים, וחברה שביקשה לקבל מענק או הטבת מס במסלול החלופי נדרשה להמציא תכנית המפרטת את ההשקעות המתוכננות במפעל, את מספר העובדים שיועסקו בו ואת הגידול הצפוי בהיקף המכירות שלו.
התכנית מאפשרת למינהלה לבחון את היתכנות פעילותו של המפעל, את תרומתו למשק ואת חוסנו הפיננסי ולבצע בדיקות לאישור סופי של כל תכנית.
אם לא עמד המפעל ביעדים, רשאית המינהלה לבטל את כתב האישור או לדרוש החזר הטבות.
בשנת 2008 קבעה המינהלה אמות מידה מדידות, אשר מאפשרות לה לדרג את הבקשות המוגשות לה לפי מטרות החוק.
אמות המידה הן בין היתר אלה: מקומו הגאוגרפ י של המפעל, היציבות הפיננסית שלו, הדרגה החברתית-כלכלית של היישוב שבו הוא שוכן, עלות השכר הממוצעת של העובדים בו, יכולת מוכחת להצלחה בביצוע התכנית, עמידה ביעדי תכניות קודמות, תוספת העובדים הצפוי ה במפעל והמידה שבה הוא מעסיק קבוצות אוכלוסייה ששיעור השתתפותן בכוח העבודה נמוך.
נוסף על הבדיקות של מרכז ההשקעות בחנה רשות המסים את העמידה בקריטריונים אלו לצורך בדיקת הזכאות למסלול ההטבות במס.
בשנת 1992 פרסמה רשות המסים הוראת ביצוע שבה נקבע בין היתר כי על פקידי השומה לבדוק את העמידה בכתבי האישור ובתנאים הנוספים אשר קבעה מינהלת מרכז ההשקעות.
בהוראה נקבע כי על חברות במסלול החלופי יוטלו חובות דיווח נוספות על אלה המוטלות על חברות רגילות22 .
עם העברת האחריות להטבות המס לרשות המסים בשנת 2005 בוטל המסלול החלופי במרכז ההשקעות, ונוהלי המינהלה חלים מאז רק על מפעלים מאושרים במסלול המענקים.
העמידה בתנאי הזכאות שנקבעו בחוק מעניקה לחברות את הזכות להטבת המס ללא הגבלה (לגבי אותה השקעה), בלא בחינה על פי אמות מידה נוספות.
ועדת שני גם נדרשה ליצור מנגנוני הערכה ובקרה בדבר האפקטיביות של התמריצים הניתנים לפי החוק במשך פרק זמן.
אף על פי שהוועדה העלתה כי הקצאת המשאבים במסלול הטבות המס אינה יעילה ונעשית בלא בקרה ושליטה מספקת, היא לא המליצה על מנגנוני הערכה ובקרה בדבר האפקטיביות של התמריצים.
משרד האוצר ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה .
21 בעניין זה ראו גם דוח זה, בפרק "החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה", עמ' 145.
החברות נדרשות להגיש דוח על ביצוע התכנית ודוח שנתי על עמידתן בתנאי האישור משרד האוצר 179 .
ממרץ 2013 , הכוללת את תשובת רשות המסים, מינהל הכנסות המדינה ואגף התקציבים, כי פעילותה של ועדת שני, אשר בחנה את האפקטיביות של החוק ואף תיקנה אותו בהתאם, יש בה משום בקרה על הטבות המס.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסרת החסמים התקציביים והביורוקרטיים במסלול הטבות המס ונוכח ממצאי המשרדים האחראים, אין להסתפק בתיקון החוק בעקבות המלצות ועדת שני, ועל משרדים אלה ליצור מנגנון מעקב ובקרה אשר יבחן באופן שוטף את מתן הטבות המס ויסייע בהקצאתן לחברות, כדי להביא להשגת יעדי החוק.
הטבות המס, הניתנות באמצעות פטורים או הנחות ממסים, הן בבחינת ויתור על הכנסות של המדינה.
קיטון בהכנסות המדינה מקטין את סך ההוצאה המותרת לפי מגבלת הגירעון23 '.
פרופ סטנלי סורי ( Stanley Surrey ) ממשרד האוצר האמריקאי טבע משום כך את המונח "הוצאות מס" כמונח חלופי להטבות מס.
בשנת 1974 חייב הקונגרס האמריקאי את הממשל הפדרל י לדווח על הטבות המס שהוא מעניק, ורוב מדינות ה- OECD .
"מפרסמות תקציב "הוצאות מס בישראל קבע חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , מתכונת דיווח החל משנת 198624 .
עם זאת, חוק זה אינו כולל את הטבות המס בכלל ההוצאות התקציביות ואף אינו מחייב לקבוע להן מסגרת תקציבית.
לכן אין מגבלה תקציבית על סכומן, והן אינן מובאות לאישור תקופתי של הכנסת או הממשלה25 .
בדוח מינהל הכנסות המדינה המתפרסם מידי שנה בשנה צוין, כי רצוי שהדיווח על הטבות המס יכלול פירוט של ההטבות, עלות כל הטבה26, אפיון הנהנים ממנה, מטרתה, מידת השגת המטרה ויעילות השגת המטרה, ויצוין בו אם שלטונות המס פועלים כדי למנוע שימוש לרעה בהטבה.
עוד צוין בדוח כי "החיסרון הגדול של הטבות המס נובע מהעדר דיון ציבורי אודות התועלת שבהן - ומכך שמרביתן אינן זוכות לאישור תקופתי, להבדיל מתקציב ההוצאות של הממשלה, המאושר בחוק הכנסת מידי שנה.
לרבים נדמה, שניתן להשיג באמצעותן 'יש מאין' - כיוון שעלותן אינה ידועה לכל.
יש אף שיטענו, כי אין להן עלות כלל.
תקציב הוצאות המס נועד, אפוא, לכמת עלויות אלה ולפרסמן, על מנת שניתן יהיה להשוות בין הטבת מס לבין הוצאה תקציבית ישירה.
הטבת מס מיטיבה אומנם עם מקבליה, אך היא מעבירה את נטל תשלום המס אל שאר האוכלוסייה ובכך מרעה את מצבה.
הניסיון הבין -לאומי והישראלי מלמד, שקשה לבצע ביטול הטבות ולהתמיד בו, זאת כיוון .
23 מגבלת הגירעון קובעת גבול לפער המותר בין הכנסות המדינה להוצאותיה .
חריגה ממגבלה זו מחייבת הקטנת ההוצאות או הגדלת ההכנסות.
24 מתוך דוח מינהל הכנסות המדינה 2009 -2010 , פרק ד'.
חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , .
קובע כי לחוק התקציב השנתי יצורפו תחזיות בדבר סכומים שלא ייגבו בשל הטבות מס 25 חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , מחייב אישור של הכנסת לכל שנת תקציב, אך כאמור אינו כולל את הטבות המס.
26 הטבות המס מחושבות כהפרש בין המס התאורטי החל על הכנסות חברה רגילה ובין המס ששולם בפועל על הכנסות החברה.
במונח "עלות" הכוונה לוויתור על המס שהיה חל לולא הטבת המס.
יצוין כי אין זהות בין סכום ההטבה לסכום המס שהיה מתקבל, בין היתר מאחר שייתכן שעצם ההטבה מעודדת השקעות אשר בלעדיה היו מתבצעות באופן חלקי.
שקבוצות לחץ העלולות להפסיד ממהלך זה חזקות דיין כדי לצמצם את ההפסד, ואף להחזיר לעצמן את ההטבה שאבדה.
לעומת זאת, לכלל הציבור הנפגע מההטבות המסוימות אין, בדרך כלל, שדולה או אמצעי לחץ".
מינהל הכנסות המדינה מפרסם בכל שנה אומדן של הטבות המס לשנה העוקבת.
האומדן לשנת 2012 היה כ-39.
6 מיליארד ש"ח27 (מהם כ-5.
3 מיליארד ש"ח מכוח חוק העידוד), שהם כ- 17% מאומדן סך הכנסות המדינה ממסים לשנה זו.
התרשים שלהלן מציג את סך הטבות המס שניתנו בפועל בשנים 2010- 2003 , את אומדן ההטבות לשנים 2012- 2011 ואת תקציב המענקים28 לפי חוק העידוד לשנים 2012- 2003 .
כפי שניתן לראות בתרשים, עלה סכום הטבות המס מכוח חוק העידוד מ-2.
3 מיליארד ש"ח בשנת 2003 ל-5.
6 מיליארד ש"ח בשנת 2010 , אף על פי שבתקופה זו ירד שיעור מס החברות מ -36% ל-25% .
לעומת זאת, קטן תקציב המענקים מכ-676 מיליון ש"ח בשנת 2003 לכ-368 מיליון ש"ח בשנת 2012.
עוד עולה מהתרשים כי עיקר העלייה הוא משנת 2005 , שבה נכנס תיקון 60 .
לתוקף להלן תרשים המציג את תחזיות מינהל הכנסות המדינה בדבר סכום הטבות המס מכוח חוק העידוד ואת סכומן בפועל לפי חישוביו29: .
27 האומדן כולל בין היתר, הטבות מס בגין פעולות הנוגעות לקופות גמל, קרנות השתלמות, שוק ההון, חוק העידוד ומס שבח, וכן פטור ממע"ם על פרות וירקות.
28 הנתונים הם של התקציב המאושר (התקציב השנתי על בסיס מזומנים לאחר השינויים שאישרה ועדת הכספים במשך השנה).
29 הממצאים המעודכנים שבידי מינהל הכנסות המדינה הם לשנת 2010.
מהתרשים עולה כי למעט שנת 2009 , היה סכום הטבות המס לפי אומדני מינהל הכנסו ת המדינה נמוך במידה ניכרת מסכומן בפועל, וכי בשנת 2007 לא ניתנה תחזית בדבר סכום הטבות המס.
בדוח מינהל הכנסות המדינה לשנת 2008 צוין כי בהיעדר בסיס נתונים מפורט ועדכני על ניצול ההטבות, יש באומדנים אלו אי-ודאות רבה, שכן הם מחושבים על פי נתונים חלקיים ובפיגור ש ל כמה שנים, ומקודמים לערכי שנת התחזית בהנחה שלא יהיו שינויים בהתנהגות החברות.
ואולם הנחה זו אינה מתממשת, עקב שינויים ניכרים שנעשו בחוק העידוד.
משרד האוצר מסר בתשובתו כי הפער בין אומדן ההטבות ובין הטבות המס בפועל בשנים 2008 ו- 2010 נובע ברובו מגידול חד ברווח ים של חברות או מכניסה של חברות בודדות המצויות במאון העליון לתחולת ההטבות.
מדוח ועדת שני ומחישובים שביצע מינהל הכנסות המדינה עבור הוועדה עולה כי שיעורי המס המופחתים בתיקון 68 לחוק נקבעו בדרך שתביא לכך שהכנסות המדינה ממסים לא ישתנו שינוי ניכר לעומת שנת 2007 .
הוועדה קבעה כי חלק מהחברות, כגון חברות ממשלתיות וחברות העוסקות בכריית מחצבים, לא יהיו זכאיות להטבות מכוח החוק.
ועדת שני לא נדרשה לקבוע וממילא לא קבעה מגבלה תקציבית ליישום מסלול הטבות המס, ולא יצרה מנגנון המאפשר בקרה על עלות יישומו למשק.
היחס אל הטבות ה מס כאילו הן חסרות עלות תקציבית גורם לכך שהן אינן "מתחרות" בהוצאות תקציביות אחרות ואינן נבחנות מולן.
ועדת שני לא נדרשה לבחון וממילא לא בחנה אם עלות הטבות המס כדאית בהתחשב בתועלתן, ואף לא בחנה את תרומת מתן ההטבות לעומת תרומתן של דרכים חלופיות, כגון השקעה בתשתיות, בחינוך ובתחבורה, להשגת יעדי החוק.
משרד התמ"ת מסר בתשובתו כי התנגד להעברת מסלול הטבות המס לרשות המסים, אך עמדתו נדחתה.
המשרד ציין כי התקיימו מגעים בינו ובין רשות המסים בניסיון להגיע למתכונת מוסכמת למעקב ובקרה.
עם זאת, לאחר העברת המסלול לרשות המסים, היא הגורם האחראי לבקרה.
עוד ציין בתשובתו כי יש מקום להקים מנגנון קבע אשר יבחן מדי פעם בפעם את התועלת של ההטבות לעומת עלותן.
לדעת משרד מבקר המדינה, בשל היקפן הניכר של הטבות המס, העלייה החדה בהיקף זה, אי-הוודאות שבאומדנים וחוסר מגבלה על ניצול ההטבות, על המשר דים האחראים, מתוקף אחריותם ליישום החוק30 , לפעול ליצירת מנגנון שיאפשר בקרה על עלות יישומו של מסלול הטבות המס למשק המדינה.
משרד האוצר הבהיר בתשובתו כי עלות ההטבות היא נגזרת של הרווחים העתידיים של החברות ומושפעת מגורמים רבים, וכי לא ניתן לחזות או לבודד את השפעת החוק על הכנסות המדינה ממסים.
יתר על כן, אין כל כוונה להגביל חברות לרווח מרבי על מנת לעמוד בתחזית של עלות החוק.
כמו כן, אילו לא הייתה חברה רב-לאומית פועלת בישראל וזוכה בהטבות מס, היה היקף הטבות המס יורד וגם הכנסות המדינה ממסים, שכן תוספת ההכנסה מהעתקת פעילות החברה לישראל לא הייתה מתקבלת אילו היו שיעורי המס בישראל גבוהים לעומת המקובל בעולם.
זאת ועוד, קביעת דרגה מרבית לפטור תביא להסטה של לפחות חלק מהרווח העודף מישראל למדינות אחרות.
מסיבות אלו יש קושי רב לקבוע אם צמצום ההטבות או ביטולן יביאו לגידול בהכנסות ה מדינה ממסים.
עוד ציין בתשובתו כי מדי שנה בשנה בעת בניית התקציב בוחנת הממשלה את כלל הדרכים להגדלת הכנסות המדינה, ובהן צמצום הטבות המס הניתנות מכוח החוק.
משרד מבקר המדינה מציין כי החברות המנצלות את הטבות המס הן חברות מגוונות אשר שוקלות שיקולים שונים בבחירת מקום מפעליהן, ושיקול המס הוא חשוב אך לא בלבדי.
חוסר היכולת של משרד האוצר לקבוע אם צמצום ההטבות או ביטולן יביאו לגידול בהכנסות ממסים, אין פירושו שאפשר וצריך לתת הטבות ללא מגבלה על היקפן וללא בקרה מספקת על ניצולן.
הבחינה שמבצעת הממשלה בנוגע לצמצום הטבות המס אל מול חלופות מיסוי אחרות נועדה להגדלת הכנסות המדינה בלבד.
אין נעשית בחינה מול דרכים חלופיות להשגת מטרות החוק.
כאשר הממשלה נותנת הטבות מס לפיתוח והקמה של מפעלים, היא מצפה להשיג מטרות ולהפיק ממתן ההטבות תועלת למשק.
לכן עליה לבצע הערכה שיטתית של עלות מסלול הטבות המס ולבחון את תרומתו להשגת מטרות החוק לעומת עלות יישומו ואת יעילותו לעומת זו של חלופות אחרות.
מתן הטבות בהיקף בלתי מוגבל, ללא בחינת העלות אל מול התועלת וללא בחינת חלופות אחרות הוא התנהלות לא כלכלית הפוגעת באינטרס הציבורי.
משרד מבקר המדינה כבר העיר 31 ,כי "גוף שלטוני נדרש בכפוף למגבלות מסוימות להקפיד על שקיפות פעולותי ו והחלטותיו.
רעיון זה נובע מעקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי בדבר חובת הנאמנות של רשויות השלטון כלפי הציבור, זכות הציבור לדעת וכללי השיוויון".
פרסום לציבור הוא גם אמצעי בקרה על פעולות הרשויות.
בכל שנה מפרסם מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת רשימות שמיות של החברות הזכאיות למענק או להטבות במסלול החלופי, סך ההשקעה המאושרת להן ותוספת המועסקים הצפויה בהן.
לעומת זאת, בשל חובת הסודיות רשות המסים אינה מפרסמת את רשימת החברות הנהנות מהטבות המס ואת סכום הטבות המס הניתן לכל חברה.
חובת הסודיות מעוגנת בפקודת מס הכנסה, והמפר אותה עובר עברה פלילית שעונש מאסר בצדה.
חובה זו נועדה לשמור על חיסיון פרטי ההכנסה והשומה של החברות הנישומות.
פגיעה בחיסיו ן זה עלולה לגרום .
לחוק 31 ,מבקר המדינהדוח ביקורת על הטלת כופר בגין עבירות מס הכנסה ( 2006 '), עמ12.
לחברות להימנע מדיווח אמת וכן לפגיעה כלכלית בהן ואף במשק המדינה.
עם זאת, רשות המסים מפרסמת תמצית של החלטות מיסוי שקיבלה, זאת ללא פרסום שמם ומספרם המזהה של החברה או של האדם שבעניינם התקבלה החלטת המיסוי.
מינהל הכנסות המדינה מפרסם מידע מצרפי על חברות שקיבלו הטבות מס.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר יבחן לשנות את מדיניותו בדבר פרסום מידע בנוגע לחברות הנהנות מהטבות המס ולסכום ההטבות הניתנות.
על משרד האוצר לקבוע את נקודת האיזון בין השקיפות הנדרשת ובין השמירה על חובת הסודיות החלה על רשות המסים, בהתחשב בתועלות ובנזקים האפשריים.
 משרד האוצר ומשרד התמ"ת הע לו כי מטרות החוק אינן מושגות במלואן, וכי חברות גדולות מנצלות הטבות מס בסכומים של מיליארדי שקלים ואילו המס המתקבל מהן מועט מאוד.
היעדר גורם העוקב באופן שיטתי אחר האפקטיביות של הטבות המס, היעדר מנגנון בקרה הבוחן תחום זה באופן שוטף והיעדר מנגנון בקרה על עלות יישום מסלול הטבות המס תרמו ליצירת מצב זה.
חוק הרווחים הכלואים .
התשתית הנורמטיבית מסלול המענקים ומסלול הטבות המס שנהגו עד לתיקון 68 לחוק כללו שיעורי מס מופחתים ופטֹורים ממס חברות, לפי המסלול, שיעור ההשקעה של גורמים מחו"ל בחברה ומקומו של המפעל.
כדי לתמרץ חברו ת להשקיע את רווחיהן במפעלים בישראל נקבע כי פטור ממס כאמור יחול כל עוד רווחים אלו אינם מחולקים כדיבידנד.
עם חלוקת הרווחים כדיבידנד יחויבו החברות לשלם עליהם מס חברות מופחת, וזאת נוסף על המס על הדיבידנד (בשיעור של 15% ).
חברות רבות נמנעו במשך השנים מלחלק רווחים אלו כדיבידנד, כדי שלא לשלם את מס החברות החל בעת חלוקת הרווחים.
רווחים אלו שלא חולקו מכונים "רווחים כלואים".
יובהר כי החברות יכולות לחלק רווחים אלו בכל עת, אם ישלמו עליהם את המס, שהוא מופחת מלכתחילה.
ההטבה שנקבעה בחוק היא אפוא בעלת שני שלבים: הטבת מס מופח ת לחברה אשר עומדת בתנאי הזכאות שנקבעו בחוק; והטבה נוספת (פטור ממס) לחברה אשר משקיעה את רווחיה במפעל בישראל (חלוקת הרווחים שוללת רק את ההטבה הנוספת).
מנתוני רשות המסים עולה כי סך הרווחים שניתן לגביהם פטור ממס בשנים 1988 -2010 הוא כ- 125.
מהם חולקו כדיבידנד כ -3.
5 מיליארד ש"ח, וסך המס ששולם בגינם עד היום הוא כ -600 מיליון ש"ח בלבד.
יתרת הרווחים הפטורים שלא חולקו היא כ -122 מיליארד ש"ח, והמס המחושב עליהם הוא כ-21 מיליארד ש"ח32 .
להלן תרשים המראה את הרווחים הכלואים שהצטברו בכל אחת מהשנים 2000 -2010 : .
32 בהנחה ששיעור המס הממוצע הוא17% .
, ושכל הרווחים הצבורים מחולקים 184 דוח שנתי64א .
מהתרשים ניתן לראות כי משנת 2005 , עת נכנס לתוקף תיקון 60 לחוק, שיעור הגידול ברווחים הכלואים עולה משנה לשנה.
מנתוני מינהל הכנסות המדינה עולה כי בדומה לריכוזיות הרבה בהטבות המס, גם מרבית הרווחים הכלואים מתרכזים במספר חברות מצומצם: בשנים 2003 -2010 נוצרו כ - 55% מהרווחים הכלואים (כ -52 מיליארד ש"ח) בארבע חברות גדולות בלבד, ושיעור הרווחים הכלואים שנוצרו בארבע חברות אלה בסך הרווחים הכלואים עלה מ - 31% בשנת 2003 ל- 73% בשנת 2010 .
בשנת 2011 החלה רשות המסים להכין את הוראת השעה (חוק הרווחים הכלואים), כדי לנסות ולהתגבר על בעיית הרווחים הכלואים.
על פי דברי ההסבר להוראת השעה, "ההסדר האמור שלפיו ניתן פטור מותנה ולאחר מכן חל מס בשיעור גבוה אינו משיג את מטרתו ואף יוצר תמריץ שלילי לשלם מס בגין הרווחים הפטורים".
הוראת השעה מאפשרת לחברה שתשלם את מס החברות על הרווחים הכלואים בתוך שנה מפרסום ההוראה לקבל הנחה במס, גם אם לא תחלק את הרווחים.
נקבע כי תשלום המס המופחת לפי ההוראה ייעשה מרצון, וכי לא ניתן לחייב את החברות לנצל את הנחת המס.
עוד נקבע שההנחה תהיה גדולה יותר ככל שהחברה תשלם מס על חלק גדול יותר של רווחיה הכלואים.
על פי הערכות רשות המסים, מס החברות שאמורה הוראת השעה להכניס לקופת המדינה מסתכם במיליארד עד 3 מיליארד ש"ח.
יודגש כי הוראת השעה חלה רק על מס החברות שמוטל בעת חלוקת הרווחים הפטורים, ואין היא מחייבת את החברות לחלק את הרווחים בפועל, פעולה שבגינה יתחייבו גם במס דיבידנד.
תהליך איסוף הנתונים וקבלת ההחלטה שלוש מחלקות בהנהלת רשות המסים היו השותפות העיקריות בעבודת המטה לקראת הכנת הוראת השעה: המחלקה הכלכלית בראשות מר ערן יעקב, סמנכ"ל בכיר לתכנון וכלכלה; המחלקה המקצועית בראשות מר אהרון אליהו, סמנכ"ל בכיר לעניינים מקצועיים; והמחלקה המשפטית בראשות עו"ד אורי קלינר, היועץ המשפטי לרשות המסים.
המחלקה הכלכלית הכינה את אומדן הרווחים הכלואים ופוטנציאל המס; המחלקה המקצועית בנתה את מנגנון ההנחה בחוק; והמחלקה המשפטית ניסחה, בשיתוף המחלקה המקצועית, את תזכיר החקיקה וכן עסקה, בשיתוף המחלקה המקצועית, בסוגיות משפטיות העולות מהוראת השעה.
הנהלת רשות המסים הייתה שותפה בתהליך על כל שלביו.
העבודה נעשתה בשיתוף היועץ המשפטי של משרד האוצר עו"ד יואל בריס וצוותו; מינהל הכנסות המדינה בראשות הגב' פרידה ישראלי; והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה עו"ד אבי ליכט (להלן - המשנה ליועמ"ש).
בדוח מבקר המדינה משנת 2003 נקבע כי "קבלת החלטות בממשלה מצריכה כמה פעולות בסיסיות חיוניות של הגורמים השלטוניים המוסמכים: (א) איסוף מידע ונתונים במטרה להציב תשתית עובדתית אמינה בטרם קבלת החלטה.
; (ב) הצגת הצעות החלטה חלופיות ובחינתן; (ג) הצבעה על החלופה המועדפת והנימוקים לבחירתה" 33 .
במסגרת עבודת המטה פנתה המחלקה המקצועית לפקידי השומה המטפלים ב -20 החברות שהיו להן הרווחים הכלואים הגדולים ביותר בשנים 2005 -2009 , לשם קבלת מידע על סך הרווחים הכלואים הצבורים, שיעור המס המשוקלל והבעלות על החברה.
נוסף על כך נבחנו לגבי 8 חברות היחס בין נכסיהן בחו"ל לנכסיהן בישראל וכן נזילות הנכסים שלהן, על מנת לוודא כי יש ביכולתן לשלם את המס הנדרש ללא מכירת נכסים או חברות בישראל.
המחלקה הכלכלית אספה נתונים מדיווחי החברות לשנים 2000 -2010 .
לשם אומדן הרווחים הכלואים היא הסתמכה בע ניין זה על נתונים מצרפיים לשנים 2000 -2008 ועל קובץ ובו נתונים פרטניים של החברות לשנים 2009 -2010 .
לא היו בידיה נתונים בדבר ההכנסות הפטורות של החברות לפני שנת 2000 , ולכן היא ביצעה אומדן בדבר הכנסות אלה בשנים 1988 -1999 .
האומדן בדבר כלל השנים נעשה על סמך דיווחי החברות על הכנסותיהן השנתיות הפטורות כפי שהופיעו בשומות המוצהרות.
משרד מבקר המדינה בדק 19 חברות שרווחיהן הכלואים נכללו בהערכת רשות המסים 34 , :ולהלן עיקר הממצאים אומדן הרווחים הכלואים 1.
רווחים ממפעל אסטרטגי 35: חברה מסוימת דיווחה בשנים 2010- 2007 על הכנסות בסך של כ -3.
4 מיליארד ש"ח ממפעל אסטרטגי.
הוראות חוק העידוד קובעות כי מפעל הזכאי להטבות מס במסלול האסטרטגי יקבל פטור על הכנסותיו שאינו מותנה באי - חלוקת ההכנסות, ואף לא חלה עליו חבות במס דיבידנד.
בשל היעדר שדה מתאים במערכת הממוחשבת של רשות המסים רשמו החברות הכ נסות אלו בשדה הכנסות פטורות.
מכיוון שהדיווח הוא ממוחשב והמחלקה הכלכלית הסתמכה על נתוני המחשב, נכללה הכנסה זו בהערכת סך הרווחים הכלואים, אף על פי שאין חבות מס בעת חלוקת הרווחים.
33 ,מבקר המדינהדוח שנתי 53ב, בפרק "עבודת המטה במשרדי הממשלה", עמ' 5 .
שבדקה המחלקה המקצועית 35 "מפעל הזכאי להטבות במס על פי ה"מסלול האסטרטגי- מסלול המעניק הטבות מס לחברות אשר לשם הקמת מפעלן נדרשת השקעה מזערית גבוהה, וכן נדרש כי למפעל יהיה מחזור הכנסות גבוה - הכול לפי הנקבע בחוק.
רווחים שאינם פטורים או שחולקו : במשך השנים הוציאו פקידי השומה לחלק מהחברות שו מות שגרמו לשינויים ניכרים בסכום הרווחים הכלואים שלהן, והדבר לא הובא בחשבון באומדן.
הוראת השעה אינה חלה על רווחים שבשומה הסופית 36 נקבע שהם אינם פטורים או שיש לראותם כאילו חולקו.
נוסף על כך, לגבי חלק מהרווחים יש מחלוקת בין פקידי השומה לחברות, ולכן אפשר שהם לא יוגדרו בסופו של דבר רווחים כלואים.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי רווחים בסך כ-7.
3 מיליארד ש"ח שהוגדרו תחילה רווחים פטורים אך בשומות הסופיות הוטל עליהם מס, נכללו באומדן הרווחים הכלואים שהכינה המחלקה הכלכלית, וכי יש להפחית סכום זה מהאומדן.
כמו כן נכללו באומדן רווחים בסך של כ -19 מיליארד ש"ח שנכללו בשומות לא סופיות 37 , ואשר יש מחלוקת בעניינם ואין ודאות כי הוראת השעה תחול עליהם.
נוסף על כך, חברה א' רכשה חברות בנות בכ-51 מיליארד ש"ח, סכום שחלקו מומן38 ככל הנראה מרווחים פטורים.
לדעת פקיד השומה מדובר בחלוקת דיבידנד, אך עדיין לא הוצאו לחברה שומות.