HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
6% ב- 2007 לכ-5% ב- 2011 , אולם מאז הוא במגמת עלייה ובסוף 2014 הוא היה כ-6% מהחוב, שהם כ-43.
מיליארד ש"ח מבחני קיצון לחוב שביצעה קרן המטבע מבחני קיצון חשובים לשם הערכת יציבות החוב לאירועי קיצון מקרו כלכליים, כגון שינויים קיצוניים בגירעון או בעודף בתקציב הממשלה, בקצב צמיחת התוצר, בריביות ובשע רי חליפין79.
מבחני קיצון ליציבות החוב הודגמו בקווים המנחים של קרן המטבע מ - 201380 .
תוצאות מבחן קיצון שעשתה קרן המטבע לחוב בישראל בשנת 2013 הראו כי מבנה החוב יסייע להתאושש מאירועי קיצון בשל טווח ממוצע לפדיון החוב של שבע שנים, ובשל שיעור החוב המוחזק על ידי זרים בשיעור של %1881 .
עוד צוין כי רוב המדדים לפגיעות של החוב נמצאים מתחת לרמה המהווה אינדיקציה לפגיעות.
אולם קרן המטבע ציינה כי תשלומי ריבית גבוהים וגידול בצורכי המימון (גיוס החוב) בעתיד עדיין משאירים את ישראל חשופה לפגיעה מאירועי קיצון.
החוב וצורכי המימון ביחס לתוצר רגישים לשילוב של אירועי קיצון, הכוללים .
77 בסוף 2014 היה משקלו של החוב הסחיר הצמוד למדד מסך החוב כ- 24.
78 בקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ - 2014 הוגדר סיכון הריבית גם כסיכון לקיבוע מחדש (re-fixing risk) של הריבית.
שם צוין כי חוב קצר וחוב בריבית משתנה נחשבים בדרך כלל יותר מסוכנים מחוב ארוך בריבית קבועה.
ראו הקווים המנחים מ- 2014 ', עמ18.
79 מבחני קיצון נחלקים לשתי קטגוריות: ניתוחירגישות (Sensitivity analyses) ומבחני תרחישים .
ניתוחי רגישות מתייחסים לשינוי באחד מהפרמטרים או לשינוי בכמה גורמי סיכון, מתחשבים במתאמים של גורמי הסיכון ואינם מתחשבים במודל ספציפי, כגון ירידה או עלייה של 200 נקודות בסיס בריבית.
מבחני תרחישים מבוססים על אירועים מתקבלים על הדעת, והם מאפשרים לראות את ההשפעה של כמה גורמי סיכון בהינתן תרחישים שונים.
האירועים יכולים להתבסס על אירועים היסטוריים (אירועי שוק שקרו) או על תרחישים היפותטיים (אירועי שוק שטרם קרו).
בנק ישראל, המפקח על הבנקים, מערכת הבנקאות בישראל - סקירה שנתית 2008 ( 2009 '), עמ 137-136 ; הקווים המנחים של קרן המטבע מ- 2013 ', עמ 23-22.
80 צוינו שם עוד כלים אנליטיים מתקדמים להערכת סיכון לחוב, הכוללים תרשים מניפה, המספק מידע על סטיות של התפתחות החוב מתרחיש בסיס בהסתברויות שונות לאורך זמן, ומפת חום .
, המציגה טווחים של שינויים בכמה מאפייני חוב על ידי חלוקה לפי רמות סיכון ראו: .
International Monetary Fund, Staff Guidance Note for Public Debt Sustainability Analysis in Market -Access Countries , (May 2013), p.
International Monetary Fund, Israel 2013 Article IV Consultation , IMF Country Report no.
14/47 (February 2014), p.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 גידול בגירעון בתקציב הממשלה, קיטון בקצב צמיחת התוצר, גידול בריביות, פיחות בשערי חליפין וירידה במחירי הדיור82.
הערכת הסיכון הנובע מתנודתיות במחירי השוק ומבחני קיצון הערכת הסיכון לחוב הממשלתי מספקת מידע בנוגע לעל ות שירות החוב העתידית.
משום שמחירי הסיכון (שערי חליפין, מדדי מחירים לצרכן ושערי ריבית) משתנים עם הזמן, חשוב להעריך את התנודתיות שבהם באופן סטטיסטי באמצעות מודלים.
קרן המטבע והבנק העולמי הציגו את החשיבות שבמדידת התחלופה בין העלות לסיכון השוק הנמדד על ידי הגידול בעלות שירות החוב כתוצאה משינויים במחירי הסיכון83 .
בין היתר ציינו גופים אלה כי לא נכון לקבוע כמטרה למזער עלויות בהתעלם מהסיכונים, ומדינות מפותחות בעלות שוק עמוק ונזיל לאג"ח ממשלתי מתמקדות בניהול סיכוני שוק ובמדידת הסיכון באמצעות תרחישי קיצון ומודלים מתקדמים 84 .
82 כך לדוגמה עבור תרחיש קיצון הכולל ירידה במחירי הדיור ותרחיש חמור של הקיטון בקצב צמיחת התוצר, יחס החוב לתוצר גדל ל-89% , וצורכי המימון ביחס לתוצר גדלים ל -25% ב- 2018 .
83 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2001 ', עמ28; מ- 2003 ', עמ29; מ- 2014 , 'עמ38.
84 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2001 ', עמ10; מ- 2003 ', עמ9; מ- 2014 ', עמ 17 .
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מודלים מקובלים לחישוב הסיכון מתנודתיות במחירי שוק, בניהול חוב ממשלתי ובניהול סיכוני שוק בכלל הם מודל "העלות בסיכון", מודל "הערך הנתון בסיכון" ומודל "התקציב בסיכון"85 .
במשבר הפיננסי שהחל באמצע 2007 נמצא כי מודלים של "הערך הנתון בסיכון" לא ביטאו כהלכה את הסיכונים שהתממשו במשבר, לכן חשוב להפיק לקחים מהמשבר בנוגע למודלים להערכת סיכונים פיננסיים.
בעקבות המשבר הסדירו המאסדרים מודלים נוספים משלימים לאמידת סיכונים, לרבות סיכוני השוק, והנחו כיצד להשתמש בהם.
במאי 2012 החלה ועדת באזל לפיקוח בין-לאומי על הבנק ים לבחון את מודל "תוחלת הקריסה הצפויה"86 .
ועדת באזל והמפקח על הבנקים (בהנחיות לבנקים) וקרן המטבע והבנק העולמי (בקווים המנחים ליחידות ניהול חוב ממשלתי) מנחים לעשות מבחני קיצון, המספקים מידע משלים על סיכונים הנופלים מחוץ לתחום הסיכונים המחושבים במודלים של "העלות בסיכון" ושל "הערך הנתון בסיכון"87.
בהוראת ניהול בנקאי תקין310 מדצמבר 2012 הורה המפקח על הבנקים לבנקים להימנע מהסתמכות יתר על שיטת מדידה ספציפית למדידת הסיכונים, להניח הנחות מחמירות ביחס למתאמים בין גורמי הסיכון, ולעשות מבחנים בדיעבד ( Back Testing) כדילאמוד את הדיוק ואת האפקטיביות של המדידה ושל ההערכה.
באוקטובר 2010 ציין המפקח על הבנקים במכתב לתאגידים הבנקאיים כי בהפקת לקחים מהמשבר הפיננסי העולמי התברר כי צריך לחזק את השימוש במודלים, ולכן הנחה אותם לגבש מדיניות בנושא תיקוף מודלים88 .
85 בפרסום של ה- OECD משנת 2002 צוין כי "העלות בסיכון" הוא המודל שפיתוחו הוא השכיח בקרב מדינות.
ליתרונות השימוש במודלים אלה ראו מסמך הבנק העולמי מ- 2004 ', עמ 94-93 , :וראו .
Department of Finance of Canada, "Risk Management Practices Concerning Assets and Liabilities of Debt Managers in OECD Countries ", in OECD (2002), Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century , p.
86 המודל נקרא גם "ערך נתון בסיכון מותנה" או "ערך נתון בסיכון זנבי", והוא מאפשר לחשב את הסיכון בזנב של התפלגות גורם הסיכון, מעבר לרמת הביטחון המחושבת במודל "הערך הנתון בסיכון".
ועדת באזל בוחנת שימוש במודל זה עם נתונים היסטוריים על תנודתיות גורמי הסיכון בתקופות משבר.
Bank for International Settlements, Basel Committee on Banking Supervision, Fundamental Review of the Trading Book - Consultative Document (May 2012 ), p.
3, 20, 35 -36; Bank for International Settlements, Basel Committee on Banking Supervision, Fundamental Review of the Trading Book: A Revised Market Risk Framework - Consultative Document (October 2013 ), p.
87 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ - 2001 ', עמ 29-28 ; מ - 2003 ', עמ 30; מ - 2014 ', עמ 39-38 ".
החשיבות של מבחני קיצון כמידע משלים למודלים של "הערך הנתון בסיכון עולה גם מכך שמתאמים בין גורמי הסיכון עלולים להשתנות באירועי קיצון.
כמו כן אי-התחשבות במתאמים היא גישה מחמירה יותר בהערכת הסיכון כי היא מניחה כי כל הסיכונים מתואמים בצורה מלאה ביניהם וכל הסיכונים מתממשים בו זמנית.
ראו: דוד רוטנברג, ניהול בנקאי בישראל ( 2002 '), עמ412 ו- 415 .
, כתר, ירושלים 88 ,בנק ישראל, המפקח על הבנקים הנחיות בנושא תיקוף מודלים , מכתב לתאגידים הבנקאיים ( 17.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הערכת סיכון השוק הנובע מתיק החוב הממשלתי של היחידה בתכנית הגיוסים השנתית המשפיע על הרכב החוב אינה מיטבית.
מתברר כי הערכה של סיכוני השוק ביחידה לניהול החוב בהליך קבלת החלטות על הרכב גיוס החוב ו על תמהיל החוב בתכניות הגיוסים השנתיות לשנים 2015 -2014 לא כללה אף לא אחד מהמודלים להערכת סיכוני שוק שצוינו לעיל.
הליך קביעת הרכב הגיוס השנתי לא כלל הערכה של הסיכון לתיק החוב הנובע מתנודתיות במחירי השוק ולא כלל מבחני קיצון.
לכן תהליך קבלת ההחלטות ביחידה חסר מידע בעל ערך על רמת הרגישות של תמהיל החוב שנבחר לאירועי קיצון מקרו כלכליים.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהיחידה תעשה מבחני קיצון לחוב הממשלתי ותשלב את תוצאות המבחנים בתהליכי קבלת החלטות על תמהיל החוב האסטרטגי ועל תמהילי הגיוס השנתיים.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי לצורך אמידת סיכוני השוק פותח מודל אנליטי פנימי בשנת 2010 לצורך בחינת ההשפעה של גורמי השוק המשפיעים על החזר החובות.
עוד צוין כי בתכנית העבודה של היחידה לשנת 2014 קיים יעד ליצור מפת סיכונים פיננסית כוללת לניהול סיכוני שוק והתחייבויות פיננסיות נוספות.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שהמודל שפותח ביחידה שימש באפריל 2013 לחישוב אומדן להחזרי חובות (קרן וריבית) לתקציב הדו -שנתי בשנים 2013 ו- 2014 .
האומדן כלל הצגה של תרחיש מרכזי, תרחיש שמרני, ביצוע תרחישי לחץ, תרחיש משברי וביצוע ניתוחי רגישות הן לגורמי שוק והן לשינויים בגירעון התקציבי בשנים 2013- 201489.
בתקציב הדו- שנתי לשנים 2013 ו- 2014 נעשה שימוש בתרחיש השמרני לתקצוב סעיפי הריבית על מלוות החוץ.
במאי 2014 חישבה היחידה אומדן להחזרי חובות לשנים 2014 ו- 2015 בהתאם לתרחיש המרכזי.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי בדיקת back testing לחיזוי הוצאות הריבית שבוצעה לתרחיש המרכזי לשנים 2014 -2011 הציגה תוצאות עם מובהקות סטטיסטית גבוהה ביותר.
89 התרחיש המרכזי הניח כי השינויים בגורמי השוק הם בהתאם לציפיות הגלומות בשוק.
התרחיש השמרני זהה לתרחיש המרכזי למעט שינויים בשערי חליפין שהוערכו בהתאם לסטיית התקן של נתוני העבר.
בביצוע תרחישי לחץ נאמדה התפלגות תשלומי הריבית באמצעות הרצה של 10,00 0 תרחישים לשינויים אפשריים בשערי חליפין, בריביות ובמדד המחירים לצרכן תוך התחשבות במתאמים בין גורמי הסיכון.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי המודלים המפותחים ביחידה לניהול החוב לאמידת סיכוני השוק והמודלים המשמשים לחישוב אומדן החזרי חובות בתקציב המדינה ישולבו, בשינויים המתבקשים90 , בהליך קבלת ההחלטות על הרכב הגיוס השנתי ועל תמהיל החוב האסטרטגי.
ראוי כי היחידה תציג כמה תמהילי גיוס חוב (אסטרטגיות גיוס) ותחשב עבור כל אחד מהם את עלות שירותי החוב הצפויה (בהתאם למודלים בעלי יכולת החיזוי הטובה ביותר) ואת השינויים בעלות כתוצאה משינויים בגורמי שוק ובמשתנים כלכליים אחרים שהם מעבר לשינויים הצפויים, וככל שניתן תחשב את ההסתברויות להתממשות הסיכון.
אגף החשכ"ל הדגיש בתשובתו את שיקולי המדינה כריבון וכמנפיק בגיוס חוב סחיר צמוד מדד ובגיוס חוב בריבית משתנה: הנפקות אג"ח צמודות למדד משמשות נקודות ייחוס להנפקות של חברות קונצרניות; קיימת חשיבות לגיוון מקורות המימון והקטנת סיכוני הנזילות של הממשלה; מלאי חוב צמוד מסייע באמון המשקיעים במבנה החוב, שכן הוא מקטין את הרצון של הממשלה לשחוק את החוב באמצעות הגדלת האינפלציה; הנפקות בריבית צמודה אפשרה להקטין את עלויות הגיוס.
בנוגע להנפקת אג"ח בריבית משתנה ציין אגף החשכ"ל כי אפיק זה הוא זול יותר בהשוואה לאפיק השקלי.
עוד צוין בתשובה כי בבדיקה עדכנית לשנת 2014 וחלקית שנעשתה ב-18 מדינות החברות ב- OECD (עקב מחסור בנתונים עדכניים לכל34 מדינות ה- OECD ) נמצא כי מדינות רבות מוסיפות מכשיר זה לתיק החוב כחלק מגיוון מקורות הגיוס ומדינות נוספות הגדילו את רכיב זה בתיק החוב 91 ; אג"ח בריבית משתנה משמשות נקודת ייחוס להנפקות של חברות קונצרניות בריבית משתנה; היחידה משתמשת במדד המח"מ המתוקנן המהווה אינדיקטור מקובל לאמידת סיכון הריבית על אג"ח.
90 ההחלטה על אומדן להחזרי קרן וריבית בתקציבי המדינה, לבד מכך שהיא החלטה נפרדת להחלטה על תמהיל הגיוס השנתי, גם כוללת שיקולים שונים.
בעוד החלטה על אומדן החזרי הקרן והריבית בתקציב המדינה צריכה להתחשב במחיר הטעות של מתן אומדן גבוהה או אומדן נמוך מדי (תקצוב בחסר של אומדן זה עשוי להביא לקיצוצים בסעיפי תקציב אחרים במהלך השנה ותקצוב ביתר מביא להקצאת מקורות לא יעילה ועלול למנוע מתן שירותים אחרים באמצעות תקציב המדינה), ההחלטה על תמהיל הגיוס השנתי ועל תמהיל החוב האסטרטגי צריכה לכלול שיקולים נוספים, בין היתר תיאבון הסיכון של מנהלי החוב.
ומכאן גם החשיבות שבהצגת תרחישי סיכון (גם אם ההסתברות להתממשותם נמוכה מהתרחישים הצפויים) בהחלטות על תמהיל הגיוס ותמהיל החוב האסטרטגי.
91 ממוצע החוב במדינות שנבדקו בריבית משתנה עמד על כ-4% ב- 2010 וגדל לכ-9% ב- 2014 .
לעומת זאת היקף החוב בריבית משתנה של החוב בישראל היה ב- 2010 כ-7% והוא קטן לכ-6% ב- 2014 .
עוד צוין כי היקף החשיפה ירד מרמה של11% מהחוב ב - 2005 לרמה של6% ב- 2014 בהתאם למדיניות אגף החשב הכללי להקטנת סיכון החשיפה לריבית משתנה.
יצוין כי בדיקת משרד מבקר המדינה של נתונים מלאים משנת 2010 של34 מדינות ה- OECD הראתה שב- 2010 לכמחצית מדינות ה- OECD (18 .
מדינות) לא היה חוב בריבית משתנה 172 דוח שנתי66א .
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח היקף החוב הצמוד למדד, שחלקו הסחיר הוא השני בגודלו בקרב 34 מדינות ה- OECD , ונוכח ההיקף הגבוה של החוב בריבית משתנה שעמד בסוף 2014 על כ-43.
3 מיליארד ש"ח והטווח לקיבוע מחדש של הריבית העומד על כחודשיים וחצי בלבד, ונוכח אזהרות קרן המטבע והבנק העולמי מפני הסיכונים שבגיוס בריבית משתנה 92, החשיפה של החוב לסיכון אינפלציה וריבית משתנה היא גבוהה.
למרות זאת הערכת הסיכון של החוב מוגבלת ואינה כוללת הערכה של הסיכון מתנודתיות בשערי הריבית ובמדד המחירים לצרכן.
לדעת משרד מבקר המדינה, בקביעת תמהיל הגיוס השנתי ותמהיל החוב האסטרטגי, לצד הצגת השיקולים של מנהלי החוב כריבון וכמנפיק בהנפקת אג"ח סחירות צמודות מדד ואג"ח בריבית משתנה, ראוי שיוצגו גם השינויים בעלות שירות החוב הנובעים משינויים בגורמי סיכון אלה שהם מעבר לשינויים הצפויים וככל שניתן יוצגו ההסתברויות להתממשות הסיכון.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהיחידה תבחן את דרך חישוב רגישות החוב בריבית משתנה לסיכוני ריבית.
זאת משום שהיא תלויה בין היתר במח"מ המותאם לבחינת רגישות איגרת חוב בריבית משתנה, הן לשינויים בריבית ההיוון, הן לשינויים בריבית העצמית של איגרת החוב והן למקדם הקושר בין השינויים היחסיים בריבית העצמית של איגרת החוב לשינויים בריבית ההיוון 93.
התחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי .
המוסד לביטוח לאומי הוא עמוד התווך של מערכת הביטחון הסוציאלי במדינת ישראל.
חוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה- 1995 (להלן- חוק הביטוח הלאומי או החוק), מגדיר את תפקידי המוסד, חובותיו, סמכויותיו, המקורות הכספיים שעומדים לרשותו ואופן השקעת העודפים שלו94 .
בשנים הבאות צפוי הביטוח הלאומי להתמודד עם שינויים דמוגרפיים מהותיים, בהם הזדקנות מהירה של האוכלוסייה שתביא לעלייה משמעותית בחלקה היחסי של האוכלוסייה המבוגרת בישראל95 .
בסוף 2014 עמדה ההתחייבות של ממשלת ישראל למוסד על כ- 180.
4 מיליארד ש"ח96 (להלן - קרן הביטוח הלאומי או הקרן).
הצטברות היתרות בקרן היא תוצאה של השקעות עודפי .
92 כאמור קרן המטבע והבנק העולמי ציינו כי לא נכון לקבוע כמטרה למזער עלויות בהתעלם מהסיכונים.
93 ,לחישוב מח"מ עבור נכסים והתחייבויות בעלי ריבית ניידת ראו דוד רוטנברג ניהול בנקאי בישראל ( 2010 ') (מהדורה מעודכנת), עמ 211-210 .
, כתר, ירושלים 94 הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך (להלן - הוועדה לאיתנות פיננסית) הגדירה מוסדות לביטחון סוציאלי כגופים ציבוריים אוטונומיים למחצה (דוח הוועדה מאפריל 2012 ', עמ53.
) 95 הוועדה לאיתנות פיננסית ציינה סיכונים מרכזיים נוספים ליציבות מערכת הביטוח הלאומי: דפוס קבלת החלטות לא מאוזנות מהשנים האחרונות שכלל, בין היתר, שינויים בשיעורי הגבייה שהביאו להפחתה בתקבולי המוסד וכן תהליכי קבלת החלטות לגבי תשלומי הקצבאות ואופן מימונן, שאינם נעשים על בסיס הסתכלות ארוכת-טווח ומתוך מחויבות לכך שתנאי הביטוח יהיו בני קיימה (דוח הוועדה, עמ' 8-6.
) 96 במונחי עלות מתואמת; במונחי שווי הוגן עמדה ההתחייבות על כ-227 .
מיליארד ש"ח משרד האוצר 173 .
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 המוסדבפיקדונות נושאי ריבית בממשלה, שהחלו בתחילת שנות הח מישים של המאה העשרים, ומשנות השמונים של המאה העשרים - בהשקעות באג "ח ממשלתיות מיועדות לביטוח הלאומי.
בכל שנה שבה הכנסות המוסד גדולות מהוצאותיו, מושקעים העודפים באג"ח ממשלתיות.
גם כספי אג"ח שהגיעו לפירעון מושקעים מחדש עם הריבית באג"ח97 .
במדדים מקובלים של החשב ונאות הלאומית, חוב של הממשלה המרכזית ( Central Government) למוסד לביטחון סוציאלי, אם הוא בצורה של אג"ח, פיקדון או כל הסדר חוב אחר, אינו מגדיל את החוב הציבורי כפי שהוא מפורסם 98 .
התחייבות הממשלה למוסד משפיעה על הכנסות הממשלה כפי שהן משתקפות בתקציב המדינה (הן כוללות את השקעות המוסד בממשלה), משפיעה על הגירעון בתקציב המדינה, ומשפיעה על האיתנות הפיננסית של המוסד.
ההתחייבות, גם אם אינה חלק מהחוב, משפיעה על תקציב תשלומי הריבית (הכוללים את תשלומי הריבית למוסד)99 , ולכן משפיעה על קביעותיהם של חברות הדירוג ושל המשקיעים לגבי יכולת החזר החובות של המדינה 100.
הסובסידיה למוסד לביטוח לאומי הגלומה בתקציב הריבית סעיף 34 לחוק הביטוח הלאומי קובע: "כספי המוסד שאינם מיועדים לכיסוי הוצאות והתחייבויות שוטפות תשקיע המינהלה 101 בהשקעות קונסטרוקטיביות, בהתאם להמלצות המועצה שאישר השר, ובמסגרת ההשקעות המותרות למוסד לפי התקנות שהתקין השר בהסכמת שר האוצר, אם התקין תקנות כאלה".
סעיף החוק לא שונה מאז חקיקת חוק הביטוח הלאומי לראשונה ב- 1953102.
באוקטובר 1980 נקבע בחוזה בין המוסד לממשלה כיהמוסד ישקיע בשתי סדרות של אג"ח שיונפקו רק לו (אג"ח מיועדות) באופן שווה.
מחצית מהשקעותיו באג"ח מסוג עיבל צמודות .
97 התקבולים העיקריים של הביטוח הלאומי כוללים גביית דמי ביטוח לאומי מהציבור; הכנסות מתקציב המדינה (הכוללות מימון חוקים והסכמים על ידי משרד האוצר בהתאם לסעיף 9 ,לחוק שיפוי ממשרד האוצר בהתאם לסעיף 32(ג1 ) לחוק, והשתתפות משרד האוצר בענפים בהתאם לסעיף 32 (א) לחוק); הכנסות מריבית; ופירעונות קרן העודפים.
השקעה באג"ח ממשלתיות תתקיים גם בשנים שבהן התקבולים (ללא ריבית) נמוכים מההוצאות.
במקרים אלו מושקעים הפירעונות של אג"ח שהגיעו לפדיון עם תשלומי הריבית בניכוי הפער בין התקבולים להוצאות.
98 'ראו דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ 54-53.
99 תקציב תשלומי הריבית (המקורי) לביטוח הלאומי ב - 2013 היה כ -7.
7, וב - 2014 ובהצעת התקציב ל- 2015 שהוגשה לכנסת בנובמבר 2014 היה כ-8 .
מיליארד ש"ח בכל שנה 100 הוועדה לאיתנות פיננסית ציינה שינויים דמוגרפיים וכשלים מרכזיים בהגנה על יציבות הביטוח הלאומי שיביאו לאזילת קרן העודפים של המוסד (דוח הוועדה, עמ' 10-7 ).
דוח הביקורת מתייחס לחלק מהכשלים הקשורים לקרן המוסד.
101 יצוין כי לפי סעיף8 בחוק מלווה המדינה, משרד האוצר משמש מינהלה (עד שנת 2005 שימש בנק ישראל מינהלה לפי חוק זה).
ואולם המינהלה המוזכרת בחוק הביטוח הלאומי, כפי שהוגדרה בסעיף 1 לחוק, היא מינהלת המוסד, שלפי סעיף 18 ,לחוק כוללת את מנכ"ל המוסד, המשנה הסגנים והחשב.
102 בחוק המקורי מ- 1953 סעיף ההשקעות היה88 ובחוק הביטוח הלאומי, נוסח משולב מ- 1968 , סעיף ההשקעות היה218 .
פרט לתיקוני עריכה במסגרת עריכת החוק כנוסח משולב לא שונה סעיף ההשקעות.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 למדד בריבית נקובה של%5.
5103 ; ומחצית באג"ח מסוג גריזים צמודות למדד בריבית נקובה של %5104.
החוזה מאפשר לכל צד להודיע כי אינו מעוניין יותר בהשקעות לפי החוזה.
באוקטובר 1992 קבע סגן החשכ"ל דאז, בהמשך לקביעה שלו מאפריל 1990 ורטרואקטיבית ממועד זה, כי על מחצית מההנפקות למוסד, אלה שנקבעו בריבית של 5% , ייקבע שיעור הריבית על פי מאפיינים של אג"ח ממשלתיות סחירות.
משמעות ההחלטה היא להפסיק את הסבסוד על מחצית מהשקעות המוסד, שהונפקו עד אז בריבית הגבוהה מתשואת השוק.
באוגוסט 2008 החליטה הממשלה להפסיק את הסבסוד בתשלומי הריבית על כל השקעות המוסד ולהקטין את תקציב הריבית ב-150 מיליון ש"ח בהתאם105 .
בהחלטה נקבע כי השקעות חדשות, לרבות תשלומי הריבית והפירעונות העתידיים מאג"ח קיימ ות של המוסד, יופקדו מעתה ואילך באג"ח הנושאות ריבית צמודה למדד, המותאמת לריבית על אג"ח המונפקות על ידי הממשלה בחודש ההפקדה106.
החלטה זו לא יושמה במאי 2009 החליטה הממשלה בין היתר להטיל על שר האוצר להקים ועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בטווח הארוך, תוך התאמת הוצאות הביטוח הלאומי להיקף ההכנסות הצפויות לו, ובין היתר, הכנסות מגבייה והקצבות אוצר המדינה לביטוח הלאומי.
עוד נקבע כי המלצות הוועדה יוגשו לשר האוצר ושר הרווחה והשירותים החברתיים107 .
בספטמבר 2009 מינה שר האוצר דאז ועדה שתבחן דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי לטווח הארוך (הוועדה לאיתנות פיננסית).
באפריל 2012 הגישה הוועדה את מסקנותיה לשר האוצר דאז108.
בדוח הוועדה צוין כי החלטת הממשלה מ- 2008 לא יושמה שכן הוחלט להתחיל ביישומה עם סיום עבודת הוועדה, תוך התחשבנות .
רטרואקטיבית על גובה הסובסידיה 109 .
המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית בנושא הריבית שתשולם להשקעות של עודפי תקציב הביטוח הלאומי תאמו את החלטת הממשלה מ - 2008 .
הוועדה המליצה כי בכל שנה עודפי התקציב יושקעו באג"ח מיועדות (לא סחירות) של ממשלת ישראל, וכי הריבית על אג"ח תהיה מבוססת על ריביות שוק.
הוועדה הבהירה כי כדי לשמור על שקיפות המימון של המוסד מתוך תקציב הממשלה לא נכון להשתמש בסבסוד של המוסד דרך הריבית110 .
103 תקנות מילווה המדינה (סדרות מסוג "עיבל"), התשמ"א - 1980 , קובץ התקנות 4193 מ- 31.
104 תקנותמילווה המדינה (סדרות מסוג "גריזים"), התש"ם - 1980 , קובץ התקנות 4155 מ- 14.
ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 48 ( 1996 ), בפרק "דוח על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה ליום 31.
באג"ח עיבל נקבעו תנאים דומים לאג"ח מסוג מירון, שהונפקו לקרנות הפנסיה כאמור לעיל.
באג"ח גריזים נקבעו תנאים דומים לאלה של אג"ח מסוג כרמל שהונפקו עד 1986 לקופות גמל שאינן קופות גמל לקצבה או לקופות ביטוח.
105 החלטת ממשלה 4023 מ- 24.
106 בדברי ההסבר להחלטה צוין כי עלות גיוס ההון של המדינה קטנה מ- 5.
5% שהממשלה משלמת על אג"ח מסוג עיבל.
על כן מוצע לבטל את הפקדת העודפים של המוסד באג"ח מסוג עיבל, שמשקפת סבסוד של המדינה.
107 החלטת ממשלה186 מ- 12.
108 יושבי ראש הוועדה בסיום עבודתה היו מנכ"לית המוסד לשעבר והממונה על התקציבים במשרד האוצר לשעבר.
חברי הוועדה היו ראש המו עצה הלאומית לכלכלה, המשנה לנגיד בנק ישראל לשעבר (וכיום נגידת בנק ישראל), שני פרופסורים מהאקדמיה ורכז תכנון באגף התקציבים.
109 'דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ27.
110 הוועדה הייתה ערה לחסרונות של הנפקה בריבית שוק בשל חוסר הוודאות לגבי הכנסות עתידיות מריבית.
לכן המליצה לבחון מנגנונים שימנעו תנודתיות של ההערכות האקטואריות למצבו של המוסד, הנובעות משינויים בהנחות הריבית העתידיות.
עוד צוין כי החלטה בנושא זה תיקבע בהסכמה בין המוסד למשרד האוצר, טרם עיגון המלצות הוועדה.
שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 להקים ועדה בין -משרדית ייעודית 111 שתקבע את המאפיינים של אג"ח שיונפקו (כגון טווח לפדיון והצמדה) בהתאם להערכת צרכים בתזרים המזומנים, המבוססים, בין היתר, על הדוח האקטוארי של המוסד.
במקרה הצורך יתאפשר פירעון מוקדם של אג"ח, גם הוא על בסיס מחירי השוק112.
המשמעות של אי -טיפול בנושא הסבסוד הגלום באג"ח המיועדות לביטוח הלאומי היא כי מאפריל 1990 מחצית מהשקעות הביטוח הלאומי מושקעות באג"ח מיועדות עם ריבית נקובה של 5.
5% , המגלמת סובסידיה המובלעת בסעיף הריבית בתקציב המדינה.
אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית לביטוח הלאומי אינו מוזכר בדברי ההסבר לתקציב הריבית.
גם הביטוח הלאומי העיר על היעדר שקיפות ברישום הסובסידיה בתקציב.
בדוח השנתי שלו לשנת 2013 צוין: "בתנאי שוק, חלק מתשלומי הריבית היו יכולים להתקבל על ידי כל גוף אחר שבו הביטוח הלאומי היה מחליט להשקיע את עודפי תקציבו.
אך החלק המסובסד מהווה למעשה תמיכה נוספת של המדינה בביטחון הסוציאלי.
חלק זה רשום כיום בתקבולי הריבית ועדיף היה מבחינת שקי פות לרשום אותו בנפרד כתמיכה שהיא למעשה פונקציה של גובה הריבית בשוק של הממשלה במערכת הביטחון הסוציאלי " (ההדגשה אינה במקור)113.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת לא יושמו החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 והמלצות הוועדה לאיתנות פיננסית מ- 2012 , ולפיהן יש להשקיע את כספי הביטוח הלאומי באג"ח של ממשלת ישראל בריבית שוק ולהפסיק את הסבסוד למוסד דרך תקציב הריבית.
עוד נמצא כי לא יושמו המלצות הוועדה להקים ועדה בין -משרדית שתקבע את מאפייני האג"ח בהתאם לצרכים האקטואריים של הביטוח הלאומי.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי נמשכת הנפקת אג"ח מיועדות לביטוח הלאומי הנושאות תשואה מועדפת הכרוכה בסובסידיה בניגוד להחלטת הממשלה מ - 2008 , ללא כל הרשאה תקציבית מפורשת, ואף ללא דיווח לכנסת ולציבור על הסובסידיה ועל היקפה, כל זאת בניגוד לכללי מינהל תקין.
אין זה ראוי שתמיכת הממשלה במערכת הביטחון הסוציאלי, שהיא מרכיב משמעותי בסדרי העדיפויות של הממשלה, תיעשה באמצעות מתן תמיכה המובלעת בתקציב הריבית.
עוד נמצא כי על אף ההיקף הגבוה של הפעילות הכספית מול המוסד וההשפעות המהותיות על תקציב המדינה, במועד ביצוע הביקורת לא היה בידי היחידה לניהול החוב, האחראית להנפקת אג"ח מיועדות לביטוח הלאומי, החוזה עם המוסד מ - 1980 המסדיר את תנאי השקעותיו בממשלה, לרבות הנפקת אג"ח מסוג עיבל ופירעונן.
לעצם קיומו של החוזה יש משמעות לעניין הסדרת הפעילות בין המוסד ובין הממשלה בתחום השקעות המוסד בממשלה.
בדין וחשבון אקטוארי מלא של הביטוח הלאומי ליום 31.
10 מיוני 2013 (להלן- הדוח האקטוארי המלא) נבדקה רגישות קרן הביטוח הלאומי לשינויים במשתנים שונים.
בין היתר נבדקה ההשפעה של החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 .
תוצאות הבדיקה מופיעות בלוח 2 .
111 הרכב הוועדה יכלול את מנכ"ל הביטוח הלאומי, שי שמש יו"ר הוועדה, נציג נוסף של הביטוח הלאומי, סגן בכיר לחשכ"ל הממונה על החוב, נציג אגף התקציבים ונציג ציבור.
112 'דוח הוועדה, עמ 120-119 .
113 ,המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנוןדוח שנתי 2013 ', עמ56.
שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 שלהלן.
הלוח מציג את הסכומים שיצטברו בקרן בשנים 2020 , 2050 ו- 2080 , את השנה שבה הקרן מתאפסת (שנת האפס)114 , ואת שיעורי הגדלת דמי הביטוח או הקטנת הקצבאות שיידרשו לאיזון הקרן בשנים 2050 ו- 2080115 .
החישובים בלוח מוצגים לתרחיש בסיס ולתרחיש המקיים את החלטת הממשלה מ- 2008.
השפעת יישום החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 עלקרן הביטוח הלאומי .
(במיליארד ש"ח) צעדי איזון .
התרחיש 2020 2050 2080 שנת .
מקור: דין וחשבון אקטוארי של הביטוח הלאומי ( 6.
מלוח2 ,עולה שכצפוי, הפסקת הסבסוד על אג"ח מסוג עיבל תרע את מצב הקרןוכדי לאזן את הקרן יהיה צורך בנקיטת מדיניות חריפה בהשוואה לתרחיש הבסיס, למשל באמצעות הגדלת דמי ביטוח או קיצוץ בקצבאות.
לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע פגיעה נוספת בקרן הביטוח הלאומי, עד אשר יינתן פתרון כולל וארוך טווח לאיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי, לרבות טיפול בקרן, על הממשלה לבחור את המנגנון הראוי שיחליף את הבלעת הסובסידיה בתקציב הריבית.
114 זו השנה שבה הקרן מתרוקנת לפי הכללים הנוכחיים ובהתאם להנחת הרגישות.
צוין כי בפועל הקרן מתרוקנת כמה שנים אחרי שנת האפס הואיל והנחת המודל (לצורך פשטות) היא שהמוסד לא ימכור אג"ח שעדיין לא נפרעו כדי לשלם תשלומי ביטוח, אלא ייקח הלוואה אל מול אג"ח שעדיין לא נפרעו ופירעונן יקטין את ההלוואה.
115 איזון נקבע כך שהקרן תישאר ברמה של שלוש שנות תשלום בשנת 2050 או 2080 בהתאם לטור.
116 הדוח האקטוארי הגדיר תרחיש זה כ"אג"ח חדשות עם ריבית משתנה" (להלן- תרחיש 1 ).
כלומר הנפקות חדשות של אג"ח שיהיו בריבית משתנה, ואין יותר הנפקות של אג"ח מסוג עיבל עם ריבית מובטחת.