HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בשנת 2011 , למשל, הגיש אגף התקציבים במשרד האוצר לוועדת הכספים פנייה אחת בלבד לאישור שינויים בתקציב בתי החולים.
הפנייה הוגשה ימים ספורים לפני תום השנה, ב- 26.
11 , וועדת הכספים אישרה אותה למחרת היום.
בשנת 2012 אישרה ועדת הכספים שלוש פניות לשינויים בתקציב בתי החולים.
את הפנייה הראשונה הגיש אג"ת במשרד האוצ ר רק ביולי 2012 ,אף שבתי החולים אינם פועלים לכל אורך השנה לפי התקציב שאושר להם בספר התקציב (ראו להלן בפרק "תקציב בתי החולים הכלליים -ממשלתיים").
שתי הפניות האחרות הו גשו לאג"ת במשרד האוצר רק בספטמבר ובדצמבר 2012 .
מנייר עמדה של חשבות משרד הבריאות ממאי 201273 עולה כי העבודה לפי תכניות עבודה של בתי החולים גורמת לכך שעד סוף חודש דצמבר אין תקציב ריאלי ומעודכן ואין ודאות לגבי המקורות התקציביים שעליהם ניתן להסתמך לצורך ביצוע פעולות בבתי החולים, וכשכבר יש תקציב מעודכן, מאוחר מדי להתאים את הביצוע לתקציב.
עוד עולה מנייר העמדה כי המצב, נכון למאי 2012 , הוא שכיוון שפניות תקציביות "לא עברו", בתקציבי בתי החולים הממשלתיים-הכלליים קיים גירעון של כ -674 .
מיליון ש"ח לעומת התחזיות של בתי החולים .
73 " ,חשבות משרד האוצר נייר עמדה בנושא התנהלות מול בתי החולים הממשלתיים במהלך השנה לפי תכניות עבודה", מאי 2012.
:שם הדוח משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מאחר שמשרדי הבריאות והאוצר אינם מבקשים במועד שינויים הנדרשים בתקציב בתי החולים, הם גו רמים לכך שרק בסוף השנה יידעו בתי החולים מה התקציב שמאושר להם.
כתוצאה מכך הם עובדים במהלך השנה שלא בהתאם לתקציב שהוקצה להם, "בתרבות של עבודה במצוקה" ובתנאי אי-ודאות, המקשים עליהם לתכנן את פעולותיהם.
עבודה בתנאים אלה פוגעת ביעילות הפעילות של בית החולים ובשירות לחולים עצמם 74.
על משרדי הבריאות והאוצר להפנות לוועדת הכספים את הבקשות לשינויים הנדרשים בתקציבי בתי החולים, במועד המוקדם האפשרי, כך שבתי החולים יוכלו לפעול במהלך השנה בתנאי ודאות בהתאם לתקציב שנקבע להם.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד הבריאות כי העברות תקציב בעשרות תכניות בהיקפים של עשרות מיליוני שקלים שמתבצעות לקראת סוף שנת הכספים, לא תמיד מאפשרות ליחידות שקיבלו תקציב נוסף לנצלו כראוי, שכן ישנן פעולות, עריכת מכרז למשל, הכרוכות בהליכים שנדרש פרק זמן ארוך ליישומם.
כמו כן כמות גדולה של בקשות לשינויי ם תקציביים המועברת לוועדת הכספים בזמן קצר, אינה מאפשרת לוועדה לשקול את השינויים המבוקשים באופן יסודי.
על משרדי הבריאות והאוצר לשנות את דפוסי פעולתם, כך שהליך השינויים התקציביים ייעשה ביעילות; יש לצמצם ככל האפשר את מספר השינויים התקציביים ולטפל בהם לאורך כל השנה ולא לדחותם לימים האחרונים בשנה.
אי-תמיכת מערכת המחשוב בתכנון התקציב ובמעקב אחר השינויים שבו : ניהול תקציב המדינה, לרבות הבקרה והמעקב אחר ניצולו ועדכונו השוטף, נעשה באמצעות מערכת מרכב"ה75 .
בביקורת עלה כי העיכוב בהעברת הפניות התקציביות ובאישורן גורם לפער זמנים בין מועד החלטה על שינוי בתקציב לבין עדכונו במרכב"ה.
לדוגמה התייקרות עלויות של יום אשפוז, של הסכמי שכר או של סל הבריאות גורמים לעלייה מתוכננת בהוצאות, בלי שהתקציב במרכב"ה מתעדכן במקביל.
מערכת המרכב"ה גם אינה מאפשרת מעקב אחר פניות תקציביות, כך שלא ידוע מה הסטטוס של כל פנייה.
כדי להתגבר על בעיות אלו משתמש אגף התקציבים במשרד הבריאות בגיליון אלקטרוני, אקסל, אמצעי שאינו מהווה מסד נתונים סדור, המאפשר שליטה, בקרה ומעקב שלמים על ניהול התקציב.
ראוי שמשרד האוצר ישקול לפתח מערכת ממוחשבת, אם באמצעות מערכת מרכב"ה ואם בדרך אחרת, שתיתן מענה לסוגיית תכנון התקציב ולמעקב אחר השינויים בו ושתגביל את זמנו של כל גורם.
במסגרת זו ראוי לבחון פיתוח אפשרות שתצביע בכל רגע נתון על הסטטוס של הפנייה - ממתינה לאישור באג"ת במשרד הבריאות; בחשבות משרד הבריאות; אצל רפרנט בריאות באג"ת ב משרד האוצר וכו'.
הדבר יאפשר לכל גורם במערכת לעקוב אחר מיקום הפנייה במערך האישורים.
מן הראוי גם לשקול שהמערכת תתריע בפני הגורמים שיקבע משרד .
74 'ראו גם בקובץ דוחות זה בפרקים: "השמירה על זכויות החולה המאושפז ועל כבודו", עמ000 ; '"בדיקות דימות מתקדמות", עמ000.
75 מרכב"ה- מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה, שהיא מערכת ארגונית-תשתיתית, החובקת את המערכות המינהליות ברובו של המערך הממשלתי.
המערכת הוטמעה במרבית משרדי הממשלה.
שם הדוח: משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 האוצר בשיתוף עם משרדי הממשלה כאשר אחד הגורמים גורם לעי כוב בטיפול בפנייה.
בתגובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כתב משרד האוצר כי באוקטובר אותה שנה פרסם אגף התקציבים מכרז לרכישת מערכת תכנון תקציב.
שקיפות התקציב לעין הכנסת ולעין הציבור שקיפות התקציב בעקבות תוספות חד-פעמיות : שקיפות של התקציב מאפשרת לכנסת המופקדת על אישור התקציב לקיים מעקב ובקרה על חלוקת משאבי התקציב ועל ניצולו.
במהלך השנה, לאחר שאושר התקציב, מתבצעות פעולות אשר מחייבות שינוי בתקציב המאושר והגדלתו באמצעות תוספות חד-פעמיות.
כך למשל יש לעדכן את התקציב בעקבות החלטות ממשלה או בעקבות ההסכמים הנחתמים בין משרד הבריאות למשרד האוצר.
תוספות חד-פעמיות לא נכללות במסגרת בסיס הת קציב, גם אם לעתים מדובר בתקציבים שנועדו להתפרש על פני כמה שנים, חלקם בסכומים גבוהים.
תוספת תקציב חד -פעמית שהוקצתה למשרד מאושרת בידי ועדת הכספים לאחר שאג"ת במשרד האוצר הגיש לה פנייה לאישור.
תוספת זו לא תיכלל בבסיס התקציב.
בביקורת נמצא כי כאשר הכנסת מאשרת את התקציב השנתי, משרדי הבריאות והאוצר לא מצרפים להצעת התקציב מידע הנוגע לכל ההתחייבויות והתוספות שאושרו בשנים שעברו, בתקציבים חד פעמיים, ושהן עדיין תקפות.
מדובר בנוהג אופייני לכלל תקציב המדינה ולא רק למערכת הבריאות.
יש לציין כי נושא הדרישות התקציביות במהלך שנת הכספים אינו אופייני למערכת הבריאות בלבד.
גם ועדת המשילות76 , שהמלצותיה אומצו על ידי הממשלה, סברה שיש להעדיף תקצוב במסגרת בסיס התקציב ולהמעיט ככל הניתן בדרישות תוספתיות לאורך השנה.
לדעתה, ככלל דרישות תוספתיות במהלך השנה צריכות להתאפשר במקרים בלתי צפויים, שאי אפשר לדחות את הטיפול בעניינם עד לדיוני התקציב.
על מרבית התוספות יש לדון כחלק מתהליך התקציב ובמסגרת של סדרי עדיפויות.
הוועדה המליצה, בין השאר, על ביצוע פיילוט בארבעה משרדי ממשלה, שבמסגרתו יסכמו משרד האוצר והמשרדים הנ"ל על הכללת תקציבים תוספתיים רלוונטיים בבסיס תקציב המשרד בתמורה להתחייבות המשרד להימנעות מהעלאת דרישות תוספתיות במהלך שנת התקציב.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כתב אג"ת במשרד האוצר כי הוחלט לקיים את "פיילוט המשילות" במשרד החקלאות בלבד וכי בכוונת משרד האוצר לפעול ליישום "פיילוט המשילות" באופן מלא בשנת תקציב 2016.
76 הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה ממרץ 2013.
:שם הדוח משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 יצוין שמרכז המחקר והמידע של הכנסת המליץ בדוח שפרסם ביולי 201377 לשקול לפרסם לציבור עדכונים תקופתיים של נתוני תקציב הזמינים לציבור, וזאת לאחר אישור שינויים בתקציב והגשת דוח תקופתי לוועדת הכספים, המסכם את השפעת כלל השינויים שבוצע ו בתקציב.
ארגון בין -לאומי העוסק בשקיפות תקציבית ממליץ כי הגוף שמגיש את התקציב השנתי יגיש בנוסף דוח-חצי שנתי על השינויים בתקציב 78.
להלן דוגמאות לתוספות חד- פעמיות שלא נכללו בבסיס התקציב של תקציב משרד הבריאות: 1.
הקמת סרפנטריום 79: הצורך בהקמת סרפנטריום בא לידי ביטוי ב הסכם בריאות-אוצר בשנת 2007 , שקבע כי במהלך שנת 2007 תינתן תוספת חד-פעמית של 10 מיליון ש"ח למימון הקמת הסרפנטריום.
ההסכם לשנת 2009 קבע כי במהלך שנת 2009 יוקצו לצורך כך15 מיליון ש"ח80.
שינויים בתקציב בעקבות החלטות ממשלה : ישנם שינויים בתקציב המאושר, שנעשים בעקבות החלטות ממשלה, כגון החלטת הממשלה בנושא תכנית לאומית לקידום אורח חיים פעיל ובריא81, להוסיף לתקציב המקורי82 26 מיליון ש"ח ו- 13 תקנים בכל אחת מהשנים 2011 , 2012 .
תוספת התקציב בפועל הייתה9.
1 מיליון ש"ח בשנת 2011 ו-25.
2 מיליון ש"ח ועוד שני מילי ון ש"ח הוצאה מותנית בהכנסה בשנת 2012.
לדעת משרד מבקר המדינה, אי -הצגת התוספות התקציביות החד -פעמיות בעת אישור התקציב, משמעה שלכנסת מוצגת תמונה חלקית בלבד של התקציב המלא של משרד הבריאות.
הצגה חלקית כזו פוגעת בשקיפות התקציב ועלולה לפגוע ביכולת של מקבלי ההחלטות לאשר את התקציב על בסיס הנתונים שהוצגו בפניו.
הדבר גם מגביל מאוד את יכולתו של הציבור לעמוד על סדרי העדיפות הלאומיים בהקצאת תקציב המדינה.
ראוי גם שמשרד האוצר ישקול להציג לוועדת הכספים בכנסת, אחת לתקופה שתיקבע ובסמוך להגשת פניות לשינויים בתקציב, את השינויים שנעשו בתקציב המדינה מאז תחילת שנת התקציב.
שקיפות בייעוד תקנות : הסכומים שמשרדי הבריאות והאוצר קובעים בתקציב השנתי צריכים להתאים להוצאה הצפויה.
שֵם התקנה שנקבעת אמור לשקף את המטרה שלשמה ביקשו את התקציב.
77 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "תיאור וניתוח השינויים בתקציב המדינה", 24.
78 International Budget Partnership, Guide to Transparency in Government Budget Reports, accessed: July 24, 2013.
קו ייצור בטכנולוגיות חדישות לייצור נסיוב לטיפול בהכשות נחשים 80 מאז שנת 2010 הקצומשרדי הבריאות והאוצר עבור הקמת הסרפנטריום תקציבים שנתיים חד- פעמיים: בשנת 2010 לא הוקצה תקציב לסרפנטריום אולם התקציב בפועל הסתכם ב -11.
התקציב המקורי לשנת 2011 עמד על 700,000 ש"ח, והתקציב בפועל הסתכם ב- 6.
התקציב המקורי בשנת 2012 עמד על 700,000 ש"ח.
מיליון ש"ח 81 החלטה 3921 מ- 8.
מטרת ההחלטה להפחית את רמת התחלואה והתמותה הקשורה בהשמנה, מחלות לב וכלי דם, סרטן וסוכרת בישראל.
82 התקציב המקורי בתקנהמספר 24160173 , חינוך וקידום בריאות, היה בכל אחת מהשנים 2011 , 2012 - 3.
6 מיליון ש"ח וכמו כן תקציב מותנה בהכנסה של 2.
שם הדוח: משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 "הבדיקה העלתה כי התקנה "העברה למימון פעילות כללישימשה במהלך שנת 2011 להעברת תקציב לכיסוי גירעונות בתי החולים; התקנה "העברת הכנסות מאשפוז למימון תביעות רשלנות רפואית" בסעיף בתי החולים שימשה בחלקה למימון תביעות רשלנות רפואית של לשכות הבריאות במשרד הבריאות; התקנות "העברה להעסקת מתמחים" ו"העברה למחשוב ועיבוד" בס עיף בתי החולים הועברו במלואן לתקציב משרד הבריאות.
שקיפות בתקציב של המעבדות ו של לשכות בריאות הציבור (הוצאה מותנית בהכנסה): חלק מהתכניות של המשרדים כרוכות בתקציב המותנה בהכנסות מגורמים שונים.
בתכניות אלה נוסף על סכומים ל"הוצאה רגילה" מאשרת הכנסת גם סכומים המתוקצבים כ"הוצאה מותנית בהכנסה".
הוצאה כזו מאושרת לביצוע רק בכפוף להכנסה שמתקבלת באותה תכנית.
אחד התחומים שבאחריותו של משרד הבריאות הוא בריאות הציבור.
תחום זה כולל את מטה בריאות הציבור, את לשכות הבריאות, ואת המעבדות, שהעיקריות שבהן הן מעבדות בריאות הציבור באבו כביר שבתל -אביב והמעבדה המרכזית לנגיפים במרכז הרפואי שיבא.
בספר התקציב לשנים 2012 -2011 הוקצו למעבדת בריאות הציבור בתל אביב עבור קניות 6.
6 מיליון ש"ח בכל שנה כ"הוצאה מותנית בהכנסה".
הביצוע בפועל בשנת 2011 הסתכם ב- 10.
3 מיליון ש"ח ויתרת התחייבויות לביצועבמהלך השנה הייתה - 2.
2 מיליון ש"ח; הביצוע בפועל בשנת 2012 הסתכם ב-10.
1 מיליון ש"ח, ויתרת התחייבויות לביצוע השנה בסך1.
דהיינו, בפועל, מסגרת התקציב להוצאה מותנית בהכנסה הייתה גבוהה ביותר מ- 3.
5 מיליון ש"ח מהקצאת הממשלה, כאשר תוספת התקציב לא הגיעה מהכנסות של המעבדה לבריאות הציבור בתל אביב, אלא מתקנה אחרת באותה תכנית - "הכנסה מבדיקות שירות המזון"83.
הבדיקה העלתה כי מאז שנת 2008 ההכנסות השנתיות מבדיקות שירות המזון לא פחתו מ-15 מיליון ש"ח.
בדומה לכך, על פי ספר התקציב לשנים 2012 -2011 , הכנסות המשרד מבדיקות שירות המזון צפויות היו להיות 12.
4 מיליון ש"ח בכל שנה.
בפועל ההכנסות בשנים אלה היו גבוהות יותר והסתכמו ב-18.
מיליון ש"ח בהתאמה לטענת "שירותי בריאות הציבור" במשרד הבריאות, לשכות הבריאות והמעבדות שתחת אחריותן מתוקצבות בחסר, וזאת בשל אי -עדכון דמו גרפי84 ובשל אי -עדכון של מדדי המחירים; כתוצאה מכך עודף ההכנסות המתקבל משירות המזון מנוצל לטובת מימון ההוצאות של הלשכות ושל המעבדה לבריאות הציבור בתל אביב.
יוצא שתקציב ההוצאה המותנית בהכנסה מבדיקות מזון בתקציב "שירותי הבריאות לציבור", כפי שמפורט בתקנות הן מצ ד ההוצאות והן מצד ההכנסות, אינו משקף את המציאות הצפויה, וכי עודף ההכנסות מופנה למטרה אחרת, שאינה מתוקצבת.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כתב משרד הבריאות כיהוא פועל להתאמת התקציב שבספר התקציב לגובה ההכנסות וההוצאות בפועל בכל התקנות התקציביות , על פי הצורך.
אג"ת במשרד הבריאות מבקש להעביר את הכסף לתקנה אחרת במסגרת פנייה תקציבית 84 .
אף על פי שמספר התינוקות המטופלים בתחנות לטיפת חלב גדל ועלויות הלשכות גדלות משרד הבריאות 591 .
:שם הדוח משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 על משרדי הבריאות והאוצר לבחון אם יש תקנות נוספות שמתוקצבות בחוסר ושגם אליהן מעבירים משרדי הבריאות והאוצר באופן קבוע תקציב נוסף במהלך השנה.
אם ימצאו שקיימות תקנות כאלה, יש לתקצבן מראש בהתאם לצרכים.
שקיפות בתקציב ים של תאגידי הבריאות ליד בתי הח ולים הכלליים -ממשלתיים 85: תקציב11 בתי החולים הכלליים-ממשלתיים עמד ב- 2012 על כ-8 מיליארד ש"ח; תקציב תאגידי הבריאות שלידם עמד על כ-2.
סך הכנסות המרכז הרפואי שיבא ל - 2012 היולמשל כ-2.
2 מיליארד ש"ח ומתוכם תאגיד הבריאות - 840 מיליוןש"ח (38%.
) יצוין כי כ-40% מעובדי המרכזים הרפואיים הגדולים (שיבא, המרכז הרפואי תל- והמרכז הרפואי רמב"ם) ]איכילוב[ אביבהם עובדי תאגיד, וב תאגידים אלו מועסקים אלפי עובדים86.
תקציב התאגידים הרפואיים מנוהל עצמאית על ידי המרכז הרפואי והוא אינו חלק מתקציב המדינה.
הפיקוח על התאגידים נעשה באמצעות חשבות משרד הבריאות, שמעבירה דוח פיננסי שנתי של המרכזים הרפואיים לשר הבריאות, לקופות החולים וליו"ר ההסתדרות הרפואית.
כמו כן מפורסם הדוח גם באתר האינטרנט של משרד הבריאות.
הדוח האחרון עם נתוני שנת 2012 פורסם בפברואר 2014 .
בביקורת עלה כי אף שהתקציבים של תאגידי הבריאות מהווים נתח משמעותי ( 22% ) מתוך תקציבי המרכזים הרפואיים, דברי ההסבר הנלווים לספר התקציב המוגש לאישור הכנסת והממשלה לא כוללים התייח סות אליהם.
משמעות הדבר היא שיותר מחמישית מתקציבי המרכזים הרפואיים הכלליים-ממשלתיים מתנהלת מבלי שתובא לידיעת הכנסת87 .
הצגה חלקית כזו פוגעת בשקיפות התקציב ועלולה לפגוע ביכולת של מקבלי ההחלטות להגיע להחלטה מיטבית בעת אישור התקציב.
בהיעדר פירוט, לפחות חלק מפעילות בתי החולים האמורים נעשית בלא שקיפות ציבורית.
כך, אף שהכנסת היא המאשרת את שיא כוח האדם של כלל בתי החולים, המרכזים הרפואיים יכולים לעקוף את החלטות הכנסת, ולהעסיק בא מצעות התאגידים הרפואיים כוח אדם נוסף, בהיקפים משמעותיים ביותר, כפי שאכן הם עושים.
בעבר כבר העיר מבקר המדינה כי יש חשש שבמסגרת התאגידים מבוצעות פעולות שבהן שיעור הרווח גבוה יותר, ואילו תחת בית החולים מבוצעות הפעולות הרווחיות פחות או אף הגירעוניות.
85 על פי סעיף21 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 , "תאגיד בריאות" הוא "עמותה, אגודה שיתופית, חברה או כל גוף משפטי אחר הכשר לחיובים, לזכויות ולפעולות משפטיות, המוכר שירותי בריאות בתוך בית חולים ממשלתי או תוך שימוש במתקני בית חולים כאמור".
ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 59ב ( 2009 ), בפרק "תאגידי בריאות ליד בתי החולים הכללים הממשלתיים", עמ' 399.
87 ,ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 61ב ( 2011 ), בנושא "תרומות לבתי חולים וקשריהם עם אגודות הידידים", עמ' 758 .
ואילך 592 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, היות שדברי ההסבר הנלווים להצעת התקציב הם המבהירים למקבלי ההחלטות היבטים שקשורים לתקציב המדינה, ראוי שהסברים אלו יתייחסו לכל הפעילויות המרכזיות של המרכזים הרפואיים, לרבות הפעילויות של תאגידי הבריאות שליד בתי החולים.
הבאת פרטים על תאגידי הבריאות בדברי ההסבר בספר התקציב תביא לכך שחברי הכנסת יהיו מודעים גם לפעילות התאגידים בעת הצבעתם על תקציב המדינה.
במסגרת הגברת השקיפות יש לשקול גם פרסום של הדוחות הכספיים של תאגידי הבריאות ושל בתי החולים, כל אחד בנפרד, וכן במאוחד במסגרת הדוח הפיננסי שמפרסמת חשבות משרד הבריאות.
פניות לוועדת הכספים לצורך שינויי תקציב במסגרת תפקידו מגיש אגף התקציבים באוצר לוועדת הכספים של הכנסת פניות לאישור שינויים בתקציבים של משרדי הממשלה או לדיווח על שינויים אלה.
כדי שהכנסת תוכל לפקח על השינויים בתקציב, כדי ליצור שקיפות כלפי הציבור והכנסת ועל מנת שהכנסת תוכל לאשר או לדחות פניות אלה בהתאם לסדר העדיפויות הלאומי - אג"ת במשרד האוצר מצרף לבקשות דברי הסבר המבהירים את מהות השינוי ואת הנימוקים לנחיצותו.
בביקורת עלה כי לעתים משרד האוצר מציין בדברי ההסבר לפניות המוגשות לוועדת הכספים לגבי שינויים בתקציב משרד הבריאות דווקא את השינויים המתוקצבים ב סכומים הנמוכים יותר כ"עיקריים", ואילו את השינויים בסכומים הגבוהים יותר הוא אינו מגדיר כך; כמו כן, דברי ההסבר שהוא צירף לפניות התקציביות לא פירטו מידע רלוונטי למהות הבקשה שבפנייה ואת הנימוקים לה.
להלן דוגמאות: (א) בדברי ההסבר לוועדת הכספים לפנייה ממאי 2012 ביקש משרד האוצר, בין השאר, אישור לשינוי בסך 66.
8 מיליון ש"ח לצורך הגדלה של שירותי מחשוב וכן לפרויקטים בסכום של 41.
בדברי ההסבר לבקשה לא הוצגו הנימוקים לשינויים ולצורך בהגדלת התקציבים.
ועדת הכספים אישרה את הבקשה ביולי 2012 ; )(ב בדברי ההסבר לפנייה לוועדת הכספים מדצמבר 2012 ביקש משרד האוצר להעביר סכום של 90.
3 מיליון שקלים, אולם הוא לא פירט לאילו צרכים נחוץ שינוי זה.
השינויים העיקריים שאושרו במסגרת פנייה זו היו העברה של 253 מיליון ש"ח לתמיכות והעברות לבתי חולים ציבוריים ו -226 מיליון ש"ח להשלמ ת עלות הסל.
באותו יום אישרה ועדת הכספים את הבקשה.
מרכז המידע והמחקר של הכנסת התייחס ביולי 2013 להיעדר פירוט בדברי ההסבר לשינויים המבוקשים והמליץ על קבלת דברי הסבר מפורטים יותר בנוגע לשינויים המוצעים ולסיבה שבעטיה הם לא נכללו בתקציב המקורי אשר אושר בכנסת88.
מן הראוי שאג"ת במשרד האוצר יקפיד לשקף, ככל האפשר, בדברי ההסבר של כל בקשה לשינוי תקציבי המוגשת לוועדת הכספיים את המידע הרלוונטי הנחוץ למקבלי החלטות, כדי ליצור בסיס לקבלת החלטות מושכלות.
88 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, תיאור וניתוח השינויים בתקציב המדינה, 24.
:שם הדוח משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כתב אג"ת במשרד האוצר כיהחל משנ ת 2014 הוא החל להוסיף דברי הסבר לפניות הכוללים תיאור של עיקרי הפנייה, את הסיבות בגינה היא מוגשת ואת ההשפעה, ככל שישנה, על כוח האדם.
תהליך יישום התקציב - ריבוי תקנות וצמצום הריכוזיות .
ההוראה שמעמדה הוא הנמוך ביותר בתכנית התקציב היא התקנה.
ככל שכמות התקנות גדולה יותר, מאפשר הדבר מעקב פרטני יותר של המשרד אחר ביצוע התקציב ומעקב של חשבות המשרד אחר ההוצאות.
מנגד, היות שהעברת תקציב מתקנה לתקנה מחייבת את אישור משרד האוצר, יוצא שהיתרון שבריבוי התקנות יוצר עודף ביורוקרטיה, מכביד על העבודה השוטפת של המשרדים ומגביר את הריכוזיות ואת התלות של משרדי הממשלה באג"ת במשרד האוצר.
מערכת הבריאות היא מערכת דינאמית, ובמציאות שמשתנה לבקרים, המתאפיינת גם במחסור תמידי בתקציבים, לעתים קרובות צריכים אנשי אגף התקציב ים בבריאות לגלות גמישות ויכולת לתעדף תכניות ותקציבים.
צמצום מספר תקנות התקציב בתקציב המדינה מבנה התקציב בישראל ייחודי בכך ששינוי ברמת פירוט של תקנות, שהיא רמת פירוט נוספת מעבר לרמה שמאשרת הכנסת, הוא בסמכות משרד האוצר, וזאת לעומת מדינות אחרות שבהן הסמכות היא בידי המשרד המבצע 89 .
ברוב המשטרים הפרלמנטריים מקובל שבמשרד ממשלתי יש מאות תכניות, שהעברות של תקציבים בינן לבין עצמן מחייבות אישור של הפרלמנט ושל משרד האוצר90 .
לעומת זאת, בשלושת הסעיפים של תקציב משרד הבריאות יש יותר מ- 1,000 תקנות91, שכל שינוי ביניהן דורש את אישור האוצר.
הדבר יוצר, בין השאר, נטל בירוקרטי .
ועדת המשילות המליצה במרץ 2013 כי יצומצם מספר התקנות בתקציב המדינה, שהיקפן הכולל הוא כ- 7,400 , כך שבתקציב 2017 הוא לא יעלה על 1,500 .
ביוני 2013 החליטה הממשלה לאמץ את המלצות ועדת המשילות בנושאי התקציב וההתקשרויות של המשרד הממשלתי ובין השאר לצמצם את מספר תקנות ההוצאה בתקציב92 .
התקנות בתקציב משרד הבריאות החל משנת 2007 מבצע משרד הבריאות לסירוגי ן צמצום במספר התקנות שלו והסדרתן.
בשנת 2007 כלל תקציב משרד הבריאות 1,203 תקנות.
בשנת 2010 ביצע המשרד הסדרה של מספרי התקנות והתאימן למבנה הארגוני של המשרד, כך שבסוף אותה שנה היו 1,091 תקנות.
בשנת 2012 ירד מספר התקנות ל- 1,07393 .
89 דוחהצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה ממרץ 2013.
90 דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה ממרץ 2013 ', עמ17.
כולל תקנות שבהן לא היה ביצוע בפועל 92 החלטה482 מיום 30.
כולל תקנות שבהן לא היה ביצוע בפועל 594 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ,משרד הבריאות לא קבע יעד שנתי ויעד סופי לצמצום מספר התקנות בתקציבו ולכן לא ניתן להעריך האם הירידה היא מספקת.
להלן דוגמאות לריבוי תקנות באותו נושא: תקנות המשמשות לרזרבה: בסעיף 24 - "משרד הבריאות" יש שבע תקנות המסדירות שימושי רזרבה להתייקרויות בשכר.
להלן פירוט: בתחום "עתודה להסכמי תקינה"94 ,יש שש תקנות (חלקן ללא תקצוב) המשמשות כרזרבה להסכמי שכר שכבר נחתמו ובתחום אחר: "רזרבה להתייקרויות", שנשמרת להוצאות לא צפויות, יש תקנה של "רזרבה להתייקרויות שכר בתחומי פעולה".
סעיף 94 - "בתי החולים" כולל את התחום הקרוי "מאגר הכנסות מרכזיות", אשר בו עשרות תקנות לרבות תקנות רזרבה.
למשל, "העברה לרזרבה להתייקרויות שכר - אשפוז כללי"; "העברה לרזרבה להתייקרויות קניות - אשפוז כ ללי"; "העברה לרזרבה לעמידה ביעדי התקציב" ועוד.
תחום "חוק ביטוח בריאות ממלכתי "95: תחום זה כולל כמה תכניות, שבהן שתיים הדומות זו לזו והמיועדות להשלמת עלות הסל: התכנית "יעודה להשלמת עלות סל שירותי בריאות עפ"י סעיף 13 "(א) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי96 והתכנית "השלמת עלות סל שירותי בריאות עפ"י סעיף 13 "(א) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי97 .
כל אחת מהתכניות כוללת תקנה אחת בלבד: בתכנית הראשונה - "רזרבה להשלמת עלות סל שירותי בריאות, עפ"י סעיף 13 "(א) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי 98 , אשר תוקצבה בשנת 2012 ב-424 מיליון ש"ח, ובתכניתהשנייה - "רזרבה להתייקרויות"99, שתוקצבה בשנה זו ב-484 מיליון ש"ח.
תחום "חוק ביטוח בריאות ממלכתי" 100 : תחום זה כולל תקנות המיועדות לאותו שימוש: "תמיכה בקופות חולים בגין עמידה ביעדי גירעון 2002 ", שתוקצבה בשנת 2012 ב-240 מיליון ש"ח; "ייעודה לתמיכה בקופות חולים" 101, שתוקצבה בשנה זו ב-210 מיליון ש"ח ו"רזרבה לתמיכה בקופות חולים על פי קריטריונים" 102 , שתוקצבה בשנת 2012 ב-230 מיליון ש"ח.
על משרדי האוצר והבריאות לבחון מהי מידת הפירוט הרצויה לתקנות של תקציב הבריאות ולרמת הפרדתן של התקנות, על פי ייעודן.
כמו כן עליהם לבטל את התקנות הכפולות, ש יוצרות בלבול אצל הקורא ו על כן פוגעות בשקיפות.
עליהם להביא בחשבון את המלצות ועדת המשילות בדבר הצורך לייעל את מבנה התקציב, בין השאר באמצעות צמצום מספר התקנות שבו.
:שם הדוח משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 על מנת לעמוד בהמלצות ועדת המשילות, על משרד האוצר לקבוע בכל משרד ומשרד לוח זמנים שנתי לצמצום מספר התקנות כך שבסופו של דבר יושג היעד שקבעה ועדת המשילות, אשר לפיו יעמוד מספר כלל התקנות על 1,700 .
תהליך זה יביא לשיפור תהליכי העבודה, יאפשר בקרה ומעקב יעילים יותר עליהם ויצמצם את עודף הביורוקרטיה.
עודף של תקנות יוצר מצב של עומס עבודה, עוד ף ביורוקרטיה ופירוט יתר הן במשרד הבריאות והן במשרד האוצר.
עם זאת, צמצום במספר התקנות יחייב שימוש באמצעי חלופי למעקב אחריהן, כדי למנוע מהמשרד העברת כספים בין נושאים שונים בניגוד למדיניות הממשלתית.
כך למשל ישנה האפשרות שהמשרד ידווח על פעולותיו לחשב שלו, שהוא נציג משרד האוצר103.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כתב משרד הבריאות כיהגיש כמה פעמים הצעה לצמצום נוסף של התקנות , אולם אג"ת ב משרד ה אוצר ס ירב לדון בהצעה .
כמו כן, בתקציבו קיים נוהג שחלק ניכר מהתקנות כלל אינן בניהול של אג"ת במשרד הבריאות אלא בניהול ישי ר של אג"ת במשרד ה אוצר.
כמו כן קיי ם חוסר שקיפות לגבי מהות רובן של התקנות האלה, והן משמשות בפועל לנושאים ש הן אינן מ כוונות אליהם.
עם זאת, בהסכם התקציבי האחרון בין המשרדים הוסכם על ניהול בשקיפות הדדית של כל סעיפי התקציב של המשרד.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנוב מבר 2014 כתב משרד האוצר כי בעת בניית תקציב 2015 בוטלו מספר לא מבוטל של תקנות תקציביות מיותרות.
כמו כן בהתאם להסכמות בין אג"ת במשרד ה אוצר לאג"ת במשרד הבריאות, בחודשים הקרובים צפויים להתקיים דיונים על המבנה המתאים לתקציב משרד הבריאות במטרה ליישם תהליך של צמצום תקנות משמעותי במסגרת תקציב 2016.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי יישום הערותיו משנת 2005 , כי ראוי שאג"ת במשרד האוצר ינהג בהתאם להחלטת הממשלה ויאפשר למשרדי הממשלה גמישות רבה ככל הניתן ביחס לשינויים הפנימיים בתקציביהם, בכפוף לשמירה על מסגרות התקציב ולעמידה בכללים שנקבעו בסוגיות הרלוונטיות.
במקביל, על המשרדים להמשיך לפעול לצמצום התקנות, כפי שהחליטה הממשלה בעקבות המלצת ועדת המשילות.
חוזרים ונהלים של המשרד שאינם מגובים תקציבית .
בתפקידו כמאסדר מוציא משרד הבריאות חוזרים ונהלים הכוללים הנחיות מקצועיות לקופות החולים ולבתי החולים, שחלקם נועדו להבטיח את יישום החוק ואכיפתו וחלקם הם חידושים .
103 אבי בן בסט ומומי דהן, בספרם"מאזן הכוחות בתהליך התקצוב" בפרק ט' "הצעה לרפורמה בתהליך התקצוב בישראל" עמ' 179 , מציעים כי העברה תקציבית בין תקנה לתקנה תיעשה על ידי המשרד הרלוונטי ובדיווח לחשב המשרד, וכי במקרים חריגים יהיה החשב רשאי להתנות את ביצוע השינוי באישור שר האוצר.
שמטרתם לשפר את איכות פעילותם מטבע הדברים, לפחות חלק מהחוזרים נוגעים לפעולות שנדרש להקצות תקציב ליישומן.
"חוזר בנושא "התאמה והנגשה תרבותית ולשונית במערכת הבריאות 104 : במרץ 2012 העריכה הכללית את התוספת הנדרשת ליישום החוזר בסכום של40 מיליון ש"ח כהוצאה שוטפת וסכום דומה להוצאה חד-פעמית.
חוזרים שונים בנושא מניעת זיהומים 105 : החוזרים מנחים את הקופות לנקוט פעולות למניעת זיהומים.
בינואר 2014 כתב מנכ"ל הכללית מר אלי דפס למנכ"ל משרד הבריאות דאז פרופ' רוני גמזו כי "אין בידי הכללית לקיים.
בלא שיועמד תקציב ייעודי לכיסוי העלות הנוספת הכרוכה בביצוע".
המנכ"ל לא ציין באיזה סכום מדובר.
בשנים 2013 -2012 התריעו הקופות לפני משרד הבריאות כי נוכח מצבן הכספי הן לא יוכלו לעמוד בהוצאות הכספיות הנדרשות לצורך יישום ההנחיות שבחוזרים שהוא מפרסם.
משרד הבריאות השיב למשרד מבקר המדינה כי עלות י ישומו של חוזר הי א שיקול רלו ונטי ובעל משקל, אך אינו בלעדי או מוביל, מה גם שעמידה בתנאי חוזרי המשרד עשויה להביא, לאורך זמן, לח יסכון תקציבי, לצד תועלותיה לציבור המטופלים והמבוטחים.
המשרד טוען כי על הקופות ובתי החולים להיערך ליישומם של החוזרים, בין היתר על ידי ביצוע תיעדוף פנימי.
משרד הבריאות טוען כי הוא מפיץ את החוזרים להערות כלל הגורמים הרלו ונטיים טרם הוצאתם, ומצופה מכל ארגון להציג את היבטי העלות, באופן מפורט, ולא להסתפק בטיעונים כוללניים.
המשרד אמון על מציאת "שביל הזהב" בין שיקולים הקשורים לטובת המבוטחים והמטופלים, ושיקו לים הקשורים בשמירת יציבותם של ארגוני הבריאות השונים, ויש לו המעמד והמומחיות לבצע איזון מתאים בין מכלול השיקולים, ומתוך התחשבות בכלל האינטרסים.
משרד מבקר המדינה סבור כי חיזוק הרגולציה של משרד הבריאות, לרבות באמצעות חוזרים, חשוב ונדרש לטובת כלל ציבור המבוטחים, ובפרט אוכלוסיות חלשות שללא התערבותו לא יזכו בהכרח לחלק ן ההוגן בהקצאת המשאבים.
עם זאת, בטרם יפרסם משרד הבריאות חוזרים ונהלים לקופות החולים ולבתי החולים, עליו לבחון את ההשלכות התקציביות והכספיות הכרוכות ביישום חוזרים ונהלים אלה ואת מידת יכולתם של ה קופות ובתי החולים למלא את הוראותיהם .