HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בהסתכלות על קצב איחוד התאגידים הסטטוטוריים יש לבחון לא רק את כמות התאגידים המאוחדים בדוח אלא גם ובפרט את איכות הנתונים המאוחדים .
ברצוננו לציין כי קיימת שונות רבה בתחום ייסוד והקמת תאגידים סטטוטוריים ואין התייחסות מפורשת בכל מסמכי התאגידים לעניין זכויות הממשלה והדיווח הכספי".
על אגף החשכ"ל להשלים בהקדם את מבחני השליטה לגבי 43 התאגידים הציבוריים שדוחותיהם הכספיים לא אוחדו, ואם יתברר כי מתקיימת לגביהם שליטה של המדינה, יש לאחד את דוחותיהם עם הדוחות הכספיים של הממשלה.
20 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 65 ג(2015 ) בפרק "מאזן המדינה ליום 31.
13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה".
עמ' 350-325 , וכן ראו הערה5.
היקף ההשקעות בישויות מוחזקות המוצגות במאזן המדינה .
בביאור 2 (ג) לדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה ציינה החשבת הכללית כי "נתוני הישויות ששימשו לצורך האיחוד מבוססים על הדוחות הכספיים של הישויות המאוחדות[21] ליום31 בדצמבר2015 ,.
במקרים בהם לא התקבלו דוחות כאמור הנתונים התבססו על הדוחות הכספיים האחרונים שהתקבלו או על טיוטות של דוחות כספיים אלו".
בביאור 2 (ט) לדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה ציינה החשבת הכללית כי "קביעת השווי המאזני[22] של ההשקעות בישויות כלולות ובישויות בשליטה משותפת, מבוססת על דוחות כספיים של הישויות ליום 31 בדצמבר2015 או לתקופות קודמות כמפורט בביאור 2 .
"(ג), כפי שהתקבלו מהן או מרשות החברות הממשלתיות בתרשים 1 להלן מוצג מספרם של הדוחות הכספיים המבוקרים של הישויות המוחזקות על ידי המדינה שנכללו בדוחות הכספיים של הממשלה ל- 31.
21 ישות מאוחדת- ישות שהדוחות הכספיים שלה אוחדו עם אלה של הממשלה.
כאשר לממשלה יש את הכוח, בין במישרין ובין בעקיפין, לקבוע את המדיניות הפיננסית והתפעולית של ישות, כדי להשיג הטבות מפעילויותיה, מתקיימת שליטה בישות (ישות נשלטת) והיא תסווג כישות מאוחדת.
22 על פי תקן 7 ( , שיטת השווי המאזני Equity method ) היא שיטה לטיפול חשבונאי, ולפיה ההשקעה מוכרת לראשונה לפי העלות ומותאמת לאחר מכן בגין השינוי לאחר הרכישה בחלקו של המשקיע בנכסים נטו/הון של הישות המושקעת.
העודף או הגירעון של המשקיע כולל את חלקו של המשקיע בעודף או בגירעון של הישות המושקעת.
תרשים1 : תמונת מצב לעניין דוחותיהן הכספיים של הישויות המוחזקות לשנת 2015 .
מקור הנתונים: המבוא והנספחים לדוחות הכספיים של הממשלה ל- 31.
* כאמור הדוחות של 43 תאגידיםציבוריים אינם נכללים בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ל- 31.
בחלק מאותם43 תאגידים יש למדינה שליטה, ולכן יש לאחד את הדוחות הכספיים שלהם עם אלה של הממשלה.
** הדוחות הכספיים המבוקרים הם ל- 30.
23 במקרה שבו הדוחות הכספיים של ישות נשלטת נערכים למועד דיווח שונה מזה של הישות השולטת, יש לבצע תיאומים בגין השפעתן של עסקאות משמעותיות או אירועים משמעותיים המתרחשים בין אותו מועד לבין המועד של הדוחות הכספיים של הישות השולטת.
הפער בין מועד הדיווח של הישות הנשלטת לבין זה של הישות השולטת לא יעלה על שלושה חודשים.
מאחר שכ -51% מהדוחות הכספיים של הישויות המוחזקות שנכללו במאזן המדינה לשנת 5201 אינם מבוקרים24 , ומאחר שנתוניהן הכספיים של חלק מן הישויות לא נכללו כלל בדוחות - המידע שבדוחות הכספיים של הממשלה לקוי וחסר ואינו משקף כיאות את השקעות המדינה בישויות מוחזקות.
בתשובת החשבונאי הראשי צוין כי "כאשר בוחנים את הנפח הכספי של הישויות שאינן מבוקרות מ כלל הישויות שנכללו בדוח הכספי [25] , נמצא כי רק %24 מסך הנכסים המוצגים בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל[26] אינם מבוקרים".
עוד צוין כי חלק משמעותי מתוך הדוחות שאינם מבוקרים הם: (א) דוחות מבוקרים לשנים קודמות ולא לשנת הדוח; (ב) חלק מנתונים אלו מבוקרים, אך בשל לוחות זמנים צפופים של איחוד הדוחות הכספיים עדיין לא נחתמו על -ידי הדירקטוריון (או גוף מקביל בישויות אחרות) ולכן הוגדרו כטיוטה, בפועל בחלק מהטיוטות אין שוני בין נתוני הטיוטה שאוחדו לבין הנתונים המבוקרים.
החשבונאי הראשי הוסיף כי "עיקר הדוחות הלא מבוקרים לשנת 2015 .
"נובעים מחברות ממשלתיות ומעורבות היקף הנכסים שאינם מבוקרים (שהם 24% מסך הנכסים המוצגים בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה כפי שעולה מתשובת אגף החשכ"ל) העומד על כ-128 מיליארד ש"ח הם סכום משמעותי ומהותי לקוראי הדוחות הכספיים.
חוסר אחידות במדיניות חשבונאית באיחוד הדוחות הכספיים .
בסעיף 49 לתקן6 נקבע כי "דוחות כספיים מאוחדים יערכו תוך שימוש במדיניות חשבונאית[27] אחידה לגבי עסקאות ואירועים אחרים דומים בנסיבות דומות" (ההדגשה במקור).
בסעיף 50 לתקן6 נקבע כי "בעת עריכת הדוחות הכספיים המאוחדים, מבוצעים תיאומים נאותים לדוחות הכספיים של כל ישות הנכללת בישות הכלכלית אם היא משתמשת במדיניות חשבונאית שונה מזו שאומצה בדוחות הכספיים המאוחדים לגבי עסקאות ואירועים אחרים דומים בנסיבות דומות".
בהוראת תכ"ם בנושא עריכת דוחות כספיים מאוחדים נקבע כי בעריכת הדוחות הכספיים המאוחדים יישם החשב מדיניות חשבונאית אחידה, ככל האפשר, לגבי .
24 כאשר בוחנים את כלל הישויות שנכללו בדוחות הכספיים, כ -40% מן הדוחות הכספיים שנכללו במאזן המדינה אינם מבוקרים.
25 הכוונה לישויות מוחזקות ולישויות ממשלתיות - משרדי ממשלה ויחידות סמך שדוחותיהם הכספיים נכללים בדוחות הכספיים של הממשלה סולו.
26 שיעור זה משקף סכום של כ-128 .
מיליארד ש"ח 27 מדיניות חשבונאית היא מכלול העקרונות, הבסיסים, המוסכמות, הכללים והפרקטיקות המסוימים אשר מיושמים על ידי ישות בהכנת דוחות כספיים ובהצגתם.
עסקאות דומות ואירועים דומים בנסיבות דומות, ואם אין אחידות, ייתן החשב גילוי לכך בדוחות הכספיים.
הדוחות הכספיים של חברות ממשלתיות נערכים בהתאם לכללי חשבונאות מקובלים בישראל ( Israeli GAAP ) או בהתאם לתקני דיווח כספי בין-לאומיים ( IFRS ,) ואילו הדוחות הכספיים של הממשלה נערכים בהתאם לתקני חשבונאות ממשלתיים שמפרסם המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות ממשלתית, והמבוססים על תקני חשבונאות בין-לאומיים למגזר הציבורי ( IPSAS28.
) למשל, סעיף ההתחייבויות בגין זכויות עובדי ם בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה ל- 31.
15 כולל התחייבויות בגין פנסיה תקציבית, נטו, בסך של כ-655 מיליארד ש"ח.
מביאור 18 לדוחות הכספיים המאוחדים עולה כי התחייבויות אלה מהוונות לפי וקטור ריביות של אגרות תלוש אפס ( Zero Coupon)29 , שהוא וקטור המבוסס על אגרות חוב ממשלתיות שחישבה החברה המצטטת 30 ליום 31.
15 , בהתאם לתקן חשבונאות בין-לאומי למגזר הציבורי ( IPSAS25 .
) לעומת זאת, מהדוחות הכספיים השנתיים של חברות ממשלתיות עסקיות הנכללות בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה31 עולה כי בחברות אלה, המחויבות בגין הטבות לעובדים מהוונת לפי תשואות השוק על אגרות חוב קונצרניות באיכות גבוהה בהתאם לתקן חשבונאות בין -לאומי 19 ( IAS19)32 ועל פי עמדת הרשות לניירות ערך33 (עמדה שאימצה רשות החברות הממשלתיות) ולפיה מתקיים בישראל שוק עמוק באגרות חוב קונצרניות צמודות מדד באיכות גבוהה שהמטבע שלהן הוא השקל.
מתברר, כי גילוי כאמור בדבר המדיניות של אותן חברות ממשלתיות עסקיות לא נכלל בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה.
עוד עולה, כי בביאור 2 לדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה צוין כי נתוני הישויות ששימשו לצורך איחוד הדוחות הכספיים מבוססים על הדוחות הכספיים של הישויות המאוחדות ל- 31.
15 , וכי לצורך עריכת הדוחות הכספיים, בחלק מהמקרים, נלקחו נתוני הישויות המאוחדות כלשונם מהדוחות הכספיים של הישויות ללא התאמות הנדרשות למדיניות החשבונאית של הממשלה.
28 IPSAS - International Public Sector Accounting Standards .
אגרות חוב נטולות קופונים 30 חברה המפרסמת, בין היתר, ציטוטי שעורי ריביות להיוון.
31 ובהן: חברת החשמל לישראל בע"מ, מקורות חברת מים בע"מ, חברת נמל אשדוד בע"מ וחברת רכבת ישראל בע"מ.
32 על פי תקן חשבונאות בין-לאומי 19 ( (IAS19 - הטבות עובד, השיעור המשמש להיוון מחויבויות בגין הטבה לאחר סיום העסקה יקבע על ידי שימוש ב תשואות שוק בסוף תקופת הדיווח על אגרות חוב קונצרניות באיכות גבוהה.
במדינות שבהן אין שוק שבו מתקיימת סחירות גבוהה באגרות חוב כאלה, יש להשתמש בתשואות השוק (בסוף תקופת הדיווח) על אגרות חוב ממשלתיות.
לפי התקן שיעור ההיוון משקף את ערך הזמן של הכסף, אך לא את הסיכ ון האקטוארי או סיכון ההשקעה.
נוסף על כך שיעור ההיוון אינו משקף את סיכון האשראי הספציפי לישות, שבו נושאים הנושים של הישות, וגם לא את הסיכון לכך שהתוצאה בפועל עשויה להיות שונה מהנחות אקטואריות.
33 ,ראו רשות ניירות ערךעמדת סגל חשבונאית מספר 21-1 : קיומו של שוק עמוק באגרות חוב קונצרניות באיכות גבוהה בישראל (נובמבר 2014 .
) 238 |דוח שנתי 67ב .
בתשובת החשבונאי הראשי צוין כי "נכון לסוף שנת 2015 ,תקן חשבונאות בינלאומי למגזר הציבורי IPSAS1 החריג ישות עסקית מתחולת הוראות התקינה הבינלאומית למגזר הציבורי ולכן האיחוד של ישויות אלו בדוח המאוחד של ממשלת ישראל לא דרש ביצוע התאמות לתקינה הממשלתית, כנדרש בתקן חשבונאות ממשלתית מס' 6 .
באפריל2016 פורסם על ידי ה- IPSASB[34] תיקון לפיו תבוטל ההחרגה של ישויות ממשלתיות עסקיות מתחולת התקינה הבינלאומית למגזר הציבורי וכן תבוטל הקביעה לפיה ישויות ממשלתיות עסקיות נדרשות ליישם IFRS .
תיקון זה ייושם לראשונה בתקופות שנתיות שמתחילות ביום 1 בינואר 2018 , מכאן על הגורמים השונים העוסקים בתחום הדיווח ברשות החברות להנחות את החברות הממשלתיות לדווח/לבצע התאמות לתקינה הממשלתית, על מנת שהחל משנת 2018 הישויות המאוחדות בדוח הכספי תהיינה בעלות מדיניות חשבונאית אחידה".
בסעיף 6 לתקן635 נקבע כי "למרות שישויות ממשלתיות עסקיות אינן נדרשות לציית לתקן זה בדוחות הכספיים שלהן, הוראות תקן זה יחולו כאשר לישות ממשלתית שאינה ישות ממשלתית עסקית יש ישות נשלטת אחת או יותר, ישות בשליטה משותפת אחת או יותר וישות כלולה אחת או יותר שהינן ישויות ממשלתיות עסקיות.
בנסיבות אלה, תקן זה ייושם באיחוד של ישויות ממשלתיות עסקיות בדוחות כספיים של הישות הכלכלית, ובטיפול חשבונאי בהשקעות בישויות ממשלתיות עסקיות בדוחות הכספיים הנפרדים של הישות השולטת, של המשתתף ושל המשקיע".
מאחר שההחרגה של ישות ממשלתית עסקית מתחולת הוראות התקינה הבין- לאומית למגזר הציבורי מתייחסת לדוחות הכספיים של אותה ישות עסקית, ולא לאיחודם בדוחות הכספיים של ישות ממשלתית השולטת בה, הרי שנדרש לבצע תיאומים נאותים לדוחות הכספיים של הישות הממשלתית העסקית לתקינה הממשלתית.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי אם החליט שלא ליישם מדיניות חשבונאית אחידה לפי תקן 6 בגין הטבות לעובדים עליו לתת גילוי בדבר הבדלים במדיניות החשבונאית לגבי מחויבות בגין הטבות לעובדים בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה ולפרט הבדלים אלה, כדי לתת לקוראי הדוחות הכספיים מידע כספי מלא ומהימן.
כמו כן לאור התיקון שייושם החל ביום 1.
18 , על אגף החשכ"ל להיערך על מנת שהדוחות של הישויות המאוחדים עם הדוח הכספי של הממשלה יהיו ערוכים לפי מדיניות חשבונאית אחידה, ובכלל זה בין היתר עליו לפעול מול רשות החברות כדי שתנחה את החברות הממשלתיות להיערך לתיקון כנדרש.
34 IPSASB - International Public Sector Accounting Standards Board .
35 ובהתאמה בסעיף6 לתקן בין-לאומי למגזר הציבורי IPSAS6.
הצגת נתוני הדוחות הכספיים המאוחדים של משרדי הממשלה .
על פי תקן 6 , מלבד דוחותיה הכספיים הנפרדים, נדרשת ישות שולטת להציג גם דוחות כספיים מאוחדים.
כמו כן, בהוראת תכ"ם בנושא עריכת דוחות כספיים מאוחדים נקבע כי במסגרת הדוחות הכספיים של המשרד יציג החשב הן דוחות כספיים מאוחדים והן דוחות כספיים של המשרד בנפרד.
להצגת דוחות כספיים מאוחדים של משרדי הממשלה השונים, הכוללים ישויות 36 :שלגביהן מתקיימים מבחני השליטה, נודעת חשיבות בכמה היבטים (א) הצגת היקף הפעילות הנכון של משרדי הממשלה לקוראי הדוחות הכספיים; (ב) הגברת השליטה והפיקוח של המשרד הממשלתי על הישויות הנתונות לשליטתו - איחוד הדוחות הכספיים מאפשר הבנה טובה יותר של אופי פעילותן של ישויות אלה ושל דרך העבודה שלהן; (ג) פיתוח תפיסה כלכלית רחבה יותר בנוגע לישויות המוחזקות, ולפיה יש צורך לנתח מידע ניהולי בעניין הישויות הללו.
עוד נקבע בהוראת תכ"ם בנושא עריכת דוחות כספיים מאוחדים כי במסגרת הדוחות הכספיים הנפרדים של המשרד, יציג החשב את ההשקעות בישויות הנשלטות על בסיס שיטת השווי המאזני.
בדוח 65( ג2015)37 העיר מבקר המדינה, כי אין אחידות בכל הנוגע לבניית דוחות כספיים מאוחדים והצגת הנתונים כפי שנקבע בתקני החשבונאות הממשלתית העוסקים בשליטה בגופים ובהשקעה בהם.
היעדר האחידות התבטא בכך שמרבית משרדי הממשלה לא הציגו בדוחותיהם הכספיים לשנת 2013 את נתוני הדוחות הנפרדים ואת ההשקעות בשיטת השווי המאזני.
מסקירת הדוחות הכספיים של כמה ממשרדי הממשלה עולה, כי בניגוד להוראות תקן 6 והתכ"ם, למעט משרד הבריאות38 , כל יתר המשרדים שלהם ישויות נשלטות - ובהם משרד החינוך; משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד התשתיות); המשר ד לביטחון פנים (להלן - המשרד לבט"פ) ומשרד התיירות עדיין אינם מציגים דוחות כספיים מאוחדים של משרדיהם39 ואינם מציגים כלל את נתוני ההשקעות בישויות נשלטות על בסיס שיטת השווי המאזני.
עוד נמצא כי משרד התחבורה והבטיחות בדרכים מציג רק דוחות כספיים מאוחדים של המשרד.
בין היתר חברות בנות, תאגידים ציבוריים ויחידות סמך 37 ראו הערה20.
38 משרד הבריאות מכין הן דוחות כספיים מאוחדים והן דוחות כספיים נפרדים ואף מציג בביאור לדוחות הכספיים נתונים נפרדים על פעילותה של כל אחת מן הישויות שבשליטתו ושאוחדו בדוח המאוחד.
39 ההשקעות באותן ישויות נשלטות שאינן מאוחדות בדוחות הכספיים של המשרדים מוצגות בדוחות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל.
בדוחות הכספיים לשנת 2015 של משרד התשתיות, צוין כי על פי תקן6 , על המשרד לאחד את כל הישויות הנשלטות בדוחות כספיים מאוחדים.
עם זאת צוין כי "הדוחות הכספיים של החברות המוחזקות [40] לא אוחדו במסגרת הדוחות הכספיים של המשרד וזאת בהתאם להנחיית יחידת החשבונאות והדיווח בחשב הכללי".
בדוחות הכספיים לשנת 2015 של משרד התיירות צוין כי "משרד התיירות מוגדר על פי תקן חשבונאות ממשלתי מספר 6 כישות שולטת בחברות ממשלתיות", וכי "על פי תקן חשבונאות 6 , על המשרד לאחד את כל הישויות הנשלטות בדוחות כספיים מאוחדים.
בנוסף, על פי תקן חשבונאות 7 , על משרד התיירות לטפל בכל ההשקעות הנ"ל בדוחות הכספיים של המשרד (לא במאוחד) לפי שיטת השווי המאזני".
עוד צוין בדוחות האמורים כי עם זאת, "בהתאם להנחיית יחידת חשבונאות ודיוו ח בחשב הכללי, הדוחות הכספיים של החברות הנ"ל[41] (חברות ממשלתיות שלמשרד קיימת שליטה בהן) לא אוחדו במסגרת הדוחות הכספיים של המשרד וכמו כן, המשרד לא רשם את ההשקעות בחברות הנ"ל בדוחותיו הכספיים על פי שיטת השווי המאזני".
מנכ"ל משרד התשתיות מר שאול מרידור כתב למ שרד מבקר המדינה בדצמבר 2016 כי "המשרד יבחן, בשיתוף יחידת חשבונאות ודיווח בחשכ"ל את הצורך באיחוד הישויות בהתאם להוראת התכ"ם והתקן".
מנכ"ל משרד התיירות מר אמיר הלוי כתב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2016 כי איחוד הדוחות אינו אפשרי כיום במסגרת מצבת כוח האדם הנוכחית בחשבות, וכי המשרד פועל להגדלת מצבת כוח האדם בחשבות.
החשבונאי הראשי ציין בתשובתו כי "יש לבחון כל מקרה לגופו, שכן סעיף 16 לתקן חשבונאות ממשלתי מספר 6 מפרט מקרים בהם ישויות מאוחדות אינן נדרשות להציג דוח כספי מאוחד, לא מן הנמנע שחלק ממשרדי הממשלה אינם מחויבים להציג דוח מאוחד בהתאם לסעיף זה".
המשרד לבט"פ בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2016 " ענה באופן דומה.
עוד צוין בתשובת החשבונאי הראשי כי הדוח הכספי של ממשלת ישראל מציג תמונה רחבה - לפי תחומי פעילויות מרכזיים הבאים לשקף קבוצות איחוד - שכוללות חברות ממשלתיות ותאגידים סטטוטוריים יחד עם משרדי הממשלה הרלוונטיים לתחום הפעילות".
40 עם הישויות המוחזקות של המשרד נמנות החברות הללו: מקורות חברת המים בע"מ, חברת החשמל לישראל בע"מ, חקר ימים ואגמים לישראל בע"מ, נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ, המכון הגיאופיסי לישראל ותשתיות נפט ואנרגיה בע"מ.
41 חברות ממשלתיות ובהן החברה הממשלתית לתיירות (חמ"ת) בע"מ, החברה לפיתוח עכו העתיקה בע"מ, החברה להגנת ים המלח בע"מ, החברה לפיתוח חוף אילת (חפח"א) בע"מ ומלון תדמור - ביה"ס המרכזי למלונאות בע"מ.
משרד האוצר - אגף החשב הכללי |241 .
תקין כיוון שהצגת הנתונים הכספיים על פי מגזרים42 עדיין אינה מיושמת במלואה כפי שנדרש בתקינה החשבונאית הממשלתית, אי -איחודם של הדוחות הכספיים של הישויות הנשלטות על ידי משרדי הממשלה משליך על מאפייני ההצגה הקיימים בדוחות הכספיים המאוחדים ועל יכולתו של הציבור לקבל מידע על הפעילות הכספית המלאה המתבצעת בכל תחום.
לדעת משרד מבקר המדינה, חוסר האחידות ביישום תקני החשבונאות הממשלתית העוסקים בשליטה בישויות ובהשקעה בהן - בכל הנוגע לבניית הדוחות הכספיים המאוחדים ולהצגת הנתונים על ידי משרדי הממשלה השונים - אינו תקין.
על החשבונאי הראשי לסיים בהקדם את בחינת הצורך באיחוד כזה ולקבוע קריטריונים ברורים בעניין האופן הראוי ליישום התקינה הראויה בכל משרד.
בתשובת החשבונאי הראשי צוין כי "אנו מקבלים את הערת המבקר בנוגע לסיום הבחינה וההצגה של התאגידים במשרדים, יחד עם זאת על מנת שההצגה לציבור תהיה נאותה ואמינה עלינו להשלים מספר תהליכים של בניית תשתיות ושבמסגרת כוח האדם המצומצם ביותר העוסק בתחום החשבונאות בממשלה יהיה ניתן לקדם את המלאכה".
42 'תקן חשבונאות ממשלתי מס18 - דיווח מגזרי, קובע כי מגזר הוא "פעילות ניתנת להבחנה או קבוצת פעילויות ניתנות להבחנה של ישות, שלגביהן יהיה זה נאות לתת דיווח נפרד בדבר מידע כספי, על מנת להעריך את ביצועי העבר של הישות בהשגת מטרותיה ולקבל החלטות לגבי ההקצאה העתידית של המשאבים".
לכ-45% מבין החברות הממשלתיות שדוחותיהן הכספיים נכללו בדוחות .
הכספיים של הממשלה ל- 31.
15 לא היו דוחות כספיים מבוקרים לשנת 2015 הדוחות הכספיים של חברות ממשלתיות ושל חברות מעורבות .
תפקידיה של רשות החברות כפי שהוגדרו בסעיף 54 לחוק החברות הממשלתיות הם, בין היתר, לבדוק את הדוחות הכספיים שמגישות החברות הממשלתיות ואת החומר שעליו הם מבוססים, ולהעיר להן ולשרים את הערותיה על הדוחות; לעקוב ברציפות אחר הפעילות של החברות הממשלתיות, הגשמת מטרותיה, מהלך עסקיה ומצבה הכספי; לייעץ ולסייע לחברות ממשלתיות בניהול עסקיהן; לטפל ולסייע בהקמתן ובפירוקן של חברות ממשלתיות ובמכירת מניותיהן; לעקו ב אחר מילוי המלצותיו של מבקר המדינה הנוגעות לחברות הממשלתיות ולסייע למילוין.
טיפול רשות החברות בדוחות הכספיים של חברות ממשלתיות .
על פי חוזר רשות החברות בעניין דוחות כספיים 43 , על חברות ממשלתיות להגיש לרשות דוחות כספיים שנתיים מבוקרים ומאושרים בידי רואה חשבון חיצוני עד ליום 31 .
במרץ של השנה העוקבת לשנת הדיווח על פי חוק החברות הממשלתיות, אם חברה ממשלתית לא הגישה דוחות כספיים או הגישה דוחות כספיים שלא במלואם, רשאית רשות החברות, בהודעה לחברה, להעביר מכהונתם את יושב ראש הדירקטוריון וכל דירקטור שלא נקט את כל האמצעים הראויים כדי למנוע את המצב האמור.
לגבי המנהל הכללי - הממשלה או רשות החברות רשאיות להעבירו מכהונתו44.
לפי נתוני רשות החברות ב - 31.
15 הסתכמו הנכסים של החברות הממשלתיות בכ- 185.
7 מיליארד ש"ח, ההתחייבויות הסתכמו בכ -141 מיליארד ש"ח, ההכנסות הסתכמו בכ-67 מיליארדי ש"ח והרווח הנקי הסתכם בכ -1.
כאמור בתרשים1 - לכ-45% מבין החברות הממשלתיות שדוחותיהן הכספיים נכללו בדוחות הכספיים של הממשלה ל - 31.
15 (31 מ-69)46 לא היו דוחות כספיים מבוקרים לשנת 2015 .
ברשימת חברות אלה נכללות גם 4 חברות ממשלתיות .
43 חוזר רשות החברות הממשלתיות 2013-5-1 , "חשבונאות וכספים - דוחות כספיים 2013-5-1 " (ספטמבר2013.
) 44 ,ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 63 א(2012 ) בפרק "רשות החברות הממשלתיות - סדרי הפיקוח והבקרה של הרשות" עמ' 82-43.
45 ,ראו רשות החברות הממשלתיות "דין וחשבון על החברות הממשלתיות לשנת 2015" (פורסם ביוני2016 .
) 46 לפי המבוא לדוחות הכספיים ל - 31.
15 , בפרק "החברות הממשלתיות" בדוחות הכספיים נכללו הדוחות של 69 חברות ממשלתיות.
לעיל משרד האוצר - אגף החשב הכללי |243 .
מובילות ומשמעותיות: חברת נת"ע- נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ (להלן - חברת נת"ע), חברת נמלי ישראל - פיתוח ונכסים בע"מ (להלן - חברת נמלי ישראל), חברת נמל חיפה בע"מ והתעשייה הצבאית לישראל בע"מ47 (להלן- תעש) להן לא היו כלל דוחות מבוקרים ל- 31.
מתשובת חברת נת"ע למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2016 עולה בין היתר כי הדיונים באישור דוחות 2015 נמשכו גם לאחר 31.
מתשובת חברת נמלי ישראל למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2016 עולה בין היתר כי נוכח הקפאת תהליך המינוי של רואי חשבון בחברות הממשלתיות אין לחברה אפשרות להביא לאישור האסיפה הכללית את מינויו של רואה החשבון המבקר לצורך השלמת דוחותיה הכספיים של החברה.
מתשובת חברת נמל חיפה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2016 עולה בין היתר כי הסיבה היחידה לאי-אישורים ואי -הגשתם של הדוחות הכספיים לגורמים הרלוונטיים הייתה כי החל מחודש יוני 2015 לא התקיימו דיוני דירקטוריון החברה וועדותיו בשל היעדר מניין חוקי (להלן - קוורום) בדירקטוריון החברה.
מתשובת תעש למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2016 עולה בין היתר כי עקב הליך ההפרטה שהחברה עברה נוצרו נסיבות ייחודיות, הכוללות עיכוב שנוצר עקב חילופי נושאי משרה הנחוצים לשם אישור הדוחות, שבגללן לא יכלה החברה להגיש את דוחותיה הכספיים במועד שנקבע בחוק.
רשות החברות כת בה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2016 כי הסיבות הנפוצות לאי-הגשת דוחות כספיים חתומים ומבוקרים הן אלה: חוסר במספר הדירקטורים הנדרש לקוורום לצורך קיום ישיבת דירקטוריון, היעדר פעילות באותן חברות, חברות חדשות שהוקמו וטרם החלו לפעול או חברות בתהליך סגירה.
בתשובת מנהל רשות החברות, מר אורי יוגב, למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2016 (להלן- תשובת רשות החברות) צוין, כי "קיים שיפור ניכר בהגשת הדוחות הכספיים על ידי החברות הממשלתיות ורובן המוחלט של החברות מאשרות דוחות כספיים בהתאם למועדים הקבועים בחוזרי הרשות.
בהתחשב במהותיות הנתונים הכספיים המשמשים להכנת הדוח הכספי השנתי של המדינה, למעלה מ -92% מההיקף הכספי של החברות הממשלתיות (נכסים והכנסות) מבוסס על דוחות מבוקרים".
עוד צוין כי "בכל החברות בהן היה קוורום חסר של הדירקטוריון ( 10 חברות) פעלה הרשות באופן מאומץ ביותר בכדי לקדם מינוי דירקטורים בכל אותן החברות על מנת לאפשר את התנהלותן התקינה, ובין היתר, אישורי הדוחות הכספיים של החברה.
פעילות זו כללה מגוון צעדים וביניהם פגישות שנערכו עם לשכות השרים הרלוונטיים, וכן תזכורות בע"פ ובכתב ומיילים בנושא על מנת לקדם את הנושא".
כבר בדוח 60( ב2010) העיר מבקר המדינה, כי על רשות החברות לפעול ביתר שאת, באמצעים העומדים לרשותה, כדי להביא לידי כך שהחברות הממשלתיות יגישו את דוחותיהן הכספיים המבוקרים לפני מועד פרסומם של הדוחות הכספיים של הממשלה.
47 /בעקבות החלטת מספר מח1 של ועדת שרים לענייני הפרטה מיום 22.
15 שונה שם החברה לנצר השרון בע"מ.
הדוחות הכספיים המבוקרים הם כלי חשוב למעקב אחר פעילות החברות ולבקרה ופיקוח עליהן.
נוכח העובדה כי חלק מן הדוחות הכספיים של החברות הממשלתיות לא הוגשו במועד שנקבע, הנתונים הנכללים בגינם במאזן המדינה לשנת 2015 אינם מבוקרים, והמידע המוצג בו על השקעות המדינה בחברות ממשלתיות הוא חלקי.
בתשובת רשות החברות צוין כי "הרשות, כגוף פיקוח מנהלי, פועלת בכל האמצעים הסבירים בכדי לתת מענה מבעוד מועד ביחס לחברות העלולות לחרוג מהמועד הקבוע בחוזרים וכן בכדי לגרום לחברות לדון ולאשר את הדוחות הכספיים במועדם".
עוד צוין כי "הרשות פועלת ותמשיך לפעול בכל האמצעים הסבירים העומדים לרשותה.
לעיתים ישנם קשיים אובייקטיביים כתוצאה מגורמים אקסוגניים שאינם נמצאים בשליטת החברה ולעיתים רבות גם לא בשליטת הרשות, כך שלמרות מאמצי הרשות עדיין ישנם מצבים (בלתי רצויים) בהם חברות ממשלתיות מנועות מאישור וחתימה על דוחות כספיים".
אין להסכים עם אי-הגשת דוחות מבוקרים במוע ד שנקבע, ובוודאי בכל הנוגע לדוחותיהם של חברות בעלות היקף פעילות משמעותי.
על רשות החברות להמשיך לנקוט את כל האמצעים החוקיים העומדים לרשותה כדי להביא לכך שהחברות הממשלתיות, ובפרט המשמעותיות שבהן, יגישו את הדוחות הכספיים המבוקרים לפני מועד פרסומם של הדוחות הכספיים של הממשלה.
טיפול רשות החברות בדוחות הכספיים של חברות מעורבות48 .
על חברות מעורבות חלות רק חלק מהוראות חוק החברות הממשלתיות.
לפי הוראות החוק, רשות החברות רשאית לבקש מידע מחברה מעורבת שיותר מרבע כוח ההצבעה באספה הכללית או הזכות למנות יותר מרבע ממספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה, רשאית לעיין ברשומות ובמסמכים של חברה זו ורשאית לדרוש מדירקטור מטעם המדינה בחברה מעורבת מידע וחומר בענייני החברה.
נוסף על כך, רשות החברות תבדוק כל מידע וחומר שקיבלה על חברה מעורבת ותעיר את הערותיה לשרים ולדירקטור מטעם המדינה.
כמו כן, בשנת 2008 תוקן החוק, ונקבע בו שחברה מעורבת49 חייבת להזמין את נציג הרשות לישיבות הדירקטוריון וועדותיו50.
48 חברה מעורבת היא ישות בשליטה משותפת או ישות כלולה כהגדרתן בתקני החשבונאות.
49 חברה מעורבת שמחצית מכוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות מחצית ממספר הדירקטורים בה הם בידי המדינה, לבדה או יחד עם חברה ממשלתית או חברה בת ממשלתית.
ל-80% מן החברות המעורבות שדוחותיהן הכספיים נכללו בדוחות הכספיים של .
לא היו דוחות כספיים .
מבוקרים לשנת 2015 נמצא כי ל -80% מן החברות המעורבות שדוחותיהן הכספיים נכללו בדוחות הכספיים של הממשלה ל- 31.
15 (12 מתוך15)51 לא היו דוחות כספיים מבוקרים .
בתשובת רשות החברות צוין כי פעילותה ביחס לחברות המעורבות, כפי שנעשה אל מול כלל החברות הממשלתיות, הביאה לכך שמרבית החברות המעורבות אישרו והגישו דוחות כספיים עד לסוף יולי 2016 - שיפור משמעותי ביותר לעומת המצב ששרר בעבר.
עוד צוין כי "כיום החברות המעורבות שנותרו בידי המדינה מהוות נתח זניח יחסית מהיקף הנכסים וההכנסות של חברות המוחזקות על ידי המדינה ובהתאם לכך מתאימה עצמה הרשות לסביבה המשתנה".
כבר בדוח 60( ב2010 ) העיר מבקר המדינה כי על אגף החשכ"ל ורשות החברות לפעול בכל האמצעים העומדים לרשותם כלפי החברות המעורבות, כדי לקבל את דוחותיהן הכספיים המבוקרים לפני מועד פרסום הדוחות הכספיים של הממשלה, וכי מן הראוי שרשות החברות תשקול ליזום שינויי חקיקה שיאפשרו לה לדרוש מן החברות המעורבות ולאכוף עליהן להגיש את דוחותיהן הכספיים המבוקרים במועד.
בדוח 63( א2012)52 צוין שרשות החברות כתבה למשרד מבקר המדינה כי הנהלת הרשות התכנסה באפריל 2012 והחליטה כי צוות, שהתבקש כשנה קודם לכן לבחון את המדיניות בנושא מעורבות הרשות ופיקוחה על החברות המעורבות, יבצע בדיקה של הכלים הקיימים בדין הכללי וכן יבדוק אם יש מקום לאימוצם של כלים נוספים, לרבות תיקוני חקיקה ככל שיידרש.
בתשובת רשות החברות על ממצאי הביקורת הנוכחית צוין כי "בהמשך להחלטת הרשות בנושא, צוות רשותי דן בסוגיה של מעורבות הרשות בחברות המעורבות והחל בבדיקת הנושא, אולם טרם התקבלו על ידי הרשות החלטות המורות על שינוי במצב החקיקתי הקיים ביחס לחברות מעורבות, מתוך הצורך להתמקד בהצעות לשינויי חקיקה ביחס לחברות ממשלתיות, עליהם עומלת הרשות".
על אגף החשכ"ל ורשות החברות להמשיך לפעול ביתר נחישות ולנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותם כדי שהדוחות הכספיים של החברות המעורבות הנכללים בדוחות הכספיים של הממשלה יהיו מבוקרים, ובכלל זה עליהם לשקול ליזום שינויי חקיקה שיאפשרו לדרוש מן החברות המעורבות ולאכוף עליהן להגיש את דוחותיהן הכספיים המבוקרים במועד.
51 לפי המבוא לדוחות הכספיים ל- 31.
15 בפרק "חברות ממשלתיות" בדוחות הכספיים נכללו15 חברות בשליטה משותפת וחברות כלולות (ראו תרשים 1 בפרק "היקף ההשקעות בישויות מוחזקות המוצגות במאזן המדינה").
עליהם התאגידים הציבוריים .
יותר מ-60 תאגידים ציבוריים בישראלממלאים תפקידים בעלי אופי ציבורי ופועלים למען אינטרס הציבור שלא לשם השאת רווחים.
כל תאגיד ציבורי הוקם בחוק מיוחד או בחיקוק מיוחד (להלן - החוק המקים) ופועל על פי הסדרים מיוחדים שנקבעו בחוק המקים.
התאגידים הציבוריים הם חלק מן המגזר הציבורי, אולם הם בעלי אישיות משפטית נפרדת מזו של המדינה, והדבר מאפשר להם לפעול בגמישות ניהולית ובעצמאות רבה יחסית.
החוק המקים תאגיד ציבורי מפרט את טיבם של התפקידים המוטלים על התאגיד ולעתים מעניק לו סמכויות שלטוניות מסוימות לשם מילוים.
מגוון התפקידים המוטלים על התאגידים הציבוריים הוא רחב.
יש תאגידים שלתפקידי הם אופי ציבורי יותר (כמו המוסד ל ביטוח לאומי); תאגידים מסוימים ממלאים תפקידי פיקוח (כמו בנק ישראל או רשות ניירות ערך); ויש תאגידים הממלאים תפקידים הקרובים יותר באופיים לפעילות של סקטור העסקי (כמו רשות הספנות והנמלים או רשות שדות התעופה בישראל).