HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
תיקים אלו עוסקים במפגעים סביבתיים מקטגוריות נוספות, שמקורם בתעשייה, כמו מפגעי חומרים מסוכנים, זיהום אוויר, ושפכים תעשייתיים - שהם בעלי פוטנציאל נזק חמור יותר ומשפיעים על טווח גיאוגרפי נרחב.
להלן בלוח 8 נתונים על כמות תיקי החקירה שנפתחו בשנים 2017-2013 ביוזמת המחוזות בפירוט לפי מחוז, ושיעורם מתוך כלל תיקי החקירה שנפתחו באותו המחוז: לוח 8 : תיקי חקירה שנפתחו ביוזמת מחוזות מכלל תיקי החקירה במחוז ( 2017 -2013 ) .
שם מחוז יוזמת מחוז סה"כ תיקי חקירה שיעור תיקים ביוזמת מחוזות .
פילוח הנתונים לפי מחוז מלמד על קיום פערים בין המחוזות בכל הנוגע לשיעור המפגעים שהם מבקשים לפתוח בגינם חקירה.
מחוז מרכז יזם שליש בקירוב (32% )מתיקי החקירה שנפתחו בגין מפגעים בשטחו, מחוז תל אביב הסמוך לו יזם רק 14% מתיקי החקירה שנפתחו בגין מפגעים בתחומו, ומחוז צפון 20% בלבד.
נתונים אלו מחזקים את הטענה לגבי היעדר אחידות באכיפה בין המחוזות, גם בנושא האכיפה הפלילית.
במהלך השנים2014 עד יוני2018 נפתחו522 תיקי חקירה.
להלן בלוח9 נתונים בדבר תיקי חקירה שנפתחו אשר לא הבשילו לכדי הגשת כתב אישום: לוח 9 : תיקי חקירה שנסגרו ללא הגשת כתב אישום ( 2014 עד יוני 2018 ) .
סטטוס 2014 2015 2016 2017 2018 סה"כ .
נסגר לאחר כתב אישום 32 16 4 1 53 .
נסגר ללא כתב אישום 41 53 57 28 3 182 .
סה"כ 73 69 61 29 3 235 .
על פי נתוני המשטרה הירוקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה המשרד להגנת הסביבה | 1717 .
הנתונים בלוח 9 מלמדים כי רובם המכריע של תיקי החקירה (כ-77% ) נסגרו ללא הגשת כתב אישום124 .
מאז 2014 ועד יוני 2018 נסגרו 235 תיקי חקירה, ובפחות מרבע מהם הוגש בפועל כתב אישום - מדובר בשיעור של כ-1.
7% בלבד מכלל המפגעים המהותיים שהתרחשו בשנים אלו125 .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי הנתונים מלמדים על אכיפה פלילית דלה בכללותה ועל שיעור זעום של מפגעים מהותיים שבהם ממוצים ההליכים הפליליים עד תום ומוגש בהם כתב אישום.
זאת ועוד, מספר החקירות הפליליות הנמוך ממילא ושיעור נמוך ביותר של הגשת כתבי אישום גם פוגעים בהרתעה מול מעַוולים סביבתיים, ומעבירים מסר שלילי לציבור, שלפיו ההשלכות הנובעות מביצוע עבירה סביבתית אינן כה חמורות.
בביקורת עלו כמה קשיים העשויים להסביר חלקית את הנתונים על מיעוט תיקי חקירה: א.
בסיכום דיוני הצוות לבחינת ייעול תהליך האכיפה הפלילית משנת 2013 עלה קושיבחלוקת התפקידים בין המחוז לבין המשטרה הירוקה, והתעוררה השאלה אם המחוז הוא בגדר ה"מתלונן" בלבד או גם "חוקר", כדלהלן: "אם המחוז הוא רק מתלונן המציף בעיה, המשטרה הירוקה צריכה לאסוף את חומר החקירה כולו.
לדעת המחוזות, תפקיד החוקר להגיע למשרדי המחוז ולאסוף בעצמו את כל החומר, ואילו לדעת המשטרה הירוקה, המחוז צריך לספק תיק מוכן.
מנהל המשטרה הירוקה סבור כי אם המחוזות יעבירו תלונה בלבד, כל חקירה תימשך שנים רבות"126 .
בדיון הועלה מקרה שבו התעורר חשד לעבירה על בסיס עדויות של עובדים במפעל וללא דגימות.
המחוז ביקש מהמשטרה הירוקה לחקור את העבירה ללא דגימות ולבססה על חקירת חשודים ועל תפיסת מסמכים, אולם היא החליטה שלא לפתוח בחקירה בטענה שהראיות שהציג המחוז אינן מצדיקות זאת.
עוד טענו חברי הצוות האמור "כי אחת הסיבות לצורך הרב בהשלמות נעוצה בכך שהחקירה נפתחת על מפגעים שנמשכו הרבה מאוד זמן, והדבר מצריך איסוף של הרבה מאוד מסמכים מתקופות ארוכות".
יש לציין כי הנחיית היועמ"ש, העוסקת בזמן הי משכות הליכי אכיפה .
124 בתשובת המשרד להג"ס ובהודעת המשטרה הירוקה למשרד מבקר המדינה מספטמבר2018 .
נמסרו נתונים סותרים בדבר הסיבות לסגירת התיקים ללא כתב אישום 125 בשנים2014 עד יוני2018 היו כ-3,000 .
מפגעים מהותיים 126 דברים דומים העלה מנהל מחוז דרום, ולפיהם: "יש ויכוח עם המשטרה הירוקה האם חייבים לסיים את ההליך המנהלי לפני שהם ממשיכים בטיפול.
הצורך ב'תיק מושלם' לפני ביצוע חקירה גורם לשיהוי נוסף כאשר תיק שהוא קרוב למושלם יכול לצאת לחקירה גם לפני השלמת כל הפרטים הטכניים הנדרשים".
מינהלית127 , קובעתעיקרון מנחה לעשות כל מאמץ על מנת להשלים את הליך האכיפה המינהלית בפרק הזמן הקצר האפשרי, וקובעת מנגנוני פיקוח על הארכת ההליך המינהלי.
הטעמים שבבסיס הנחיה זו הם כי "הליכי אכיפה חלופית ננקטים ביחס להפרות רגולטוריות, שהן לרוב הפרות של הוראות מקצועיות ברורות.
ולרגולטור יש מומחיות מקצועיות בגילוין וניתוחן.
ככלל, לא תהיה הצדקה לעיכוב ממושך של הליך האכיפה החלופית על ידי הרשות המנהלית"128.
המשרד להג"ס ציין בתשובתו כינערכו כמה דיונים פנימיים בשאלת חלוקת התפקידים האמורה בין המחוז ל בין המשטרה הירוקה, שבמסגרתם חודדה האבחנה בין ראיות שהן הכרחיות לצורך פתיחה בחקירה לבין ראיות שהן רצויות אך גם בהיעדרן אפשר לפתוח בחקירה.
עוד נכתב כי במהלך דצמבר 2018 התקיימו דיונים בנושא זה בין סמנכ״ל בכיר לאכיפה, המשטרה הירוקה, הלשכה המשפטית והמחוזות.
נמצא כי הקשיים בנושא חלוקת האחריות לביצוע החקירה בין המחוזות לבין המשטרה הירוקה, קיימים גם כיום.
הימשכות ההסדרה וההליך המינהלי במחוזות פוגעת בחקירה הפלילית, ביעילות ההליך הפלילי ובכוח הרתעתו.
התארכות הליכי האכיפה במחוזות גורמת לכך שכשהתיק מגיע לבסוף להליך פלילי, מתקשים לאתר את המידע וחומרי החקירה הרלוונטיים לגביו129; ההליך הפלילי מתייחס לעבירות שבוצעו כבר לפני זמן רב, והדבר מקשה את ניהול ההליך הפלילי ואת הטלת הענישה הרצויה.
במקרים אחרים, לוחות הזמנים הצפופים שנקבעו לביצוע שלבי האכיפה בנוהל אכיפה סביבתית מביאים כאמור את המחוזות להעביר את הבקשה לפתיחה בחקירה מוקדם מדי ל משטרה הירוקה, והיא בתורה ממהרת להעביר את תיק החקירה ללשכה המשפטית - כדי שלא לחרוג מ לוחות הזמנים שנקבעו בנוהל .
עוד עלה כי אירעו מקרים שבהם העבירו מפקחים במשטרה הירוקה תיק לטיפול הלשכה המשפטית, אף שהחקירה לא מוצתה, הואיל ופרק הזמן שעמד לרשותם הסתיים ללא אפשרות לקבלת ארכה נוספת להמשך החקירה.
במקרים הללו נסגרו תיקי החקירה בשל חוסר בשלות.
חסם נוסף שעלה במשרד להג"ס המסביר את מיעוט תיקי חקירה הוא שקיימת במשרד רתיעה מאכיפה פלילית נגד התעשייה, מחמת .
0003 " בנושא", מיום ]עיצומים כספיים [ משך זמן בהליכי אכיפה חלופית 18.
129 "סיכום דיון5 בנושא מדיניות אכיפה", מיום 19.
המשרד להגנת הסביבה | 1719 .
עוצמתם של הגורמים העומדים מאחוריה, ובשל מורכבותן של הבעיות המקצועיות המצריכות השקעה רבה בהתמודדות עם הנושא.
במהלך השנים הביעו סמנכ"ל בכיר לאכיפה במשרד להג"ס ומנהל המשטרה הירוקה את עמדתם כי המחוזות נרתעים מנקיטת אמצעי אכיפה נגד מפוקחים וכי אינם אוכפים מספיק.
בישיבת הנהלת המשרד להג"ס שהתקיימה בשנת 2013 אמר מנהל המשטרה הירוקה דאז כי הוא "סבור שיש רתיעה במשרד מאכיפה על התעשייה.
יש כיום מומחיות מספקת בתחום וצריך להגביל בזמן את תהליכי ההסדרה והמעבר לאכיפה".
סמנכ"ל בכיר לאכיפה הוסיף כי אין "הלימה בין כמות ההפרות של מפעלי התעשייה שדווחה לבין הכמות שמגיעה לתיקי חקירה"; כי המשרד להג"ס צריך לקבל החלטות עקרוניות בדבר תפקידו כמאסדר או כאוכף; וכי קיימים מפגעים סביבתיים בני יותר מעשור בהם "המפגע נפתח עשרות פעמים, הועברו עשרות התראות והתקיימו עשרות שימועים".
מנכ"לית המשרד להג"ס דאז סיכמה את הישיבה באומרה כי "העלייה בפעילות הפיקוח היא חשובה אך קיים פער בלתי קביל בין שיעור החריגות בתעשייה לבין מספר תיקי החקירה והעיצומים הכספיים.
לפי המידע שהוצג קיימת שונות גדולה בין המחוזות בהחלטה על פתיחת בחקירה פלילית".
מהנתונים שהובאו בפרק זה עולה כי מגמה לא ראויה זו ממשיכה גם כיום.
נגד חצי מהמפגעים המהותיים כלל אינה מתבצעת אכיפה מינהלית או פלילית130, והם מטופלים, אם בכלל, באמצעות הסדרה, ללא כללים אחידים בדבר אופן יישומה.
הסדרה עשויה אומנם להתאים למפגעים טכניים ופשוטים, אולם קיום הליכים מתמשכים של הסדרה או אכיפה מינהלית במפגעים מהותיים, ודיונים ארוכים עם המפוקחים על טיב ההסדרה או משכה, מעבירים למעַוולים מסר כי ההסדרה אינה אלא המשך של המשא ומתן הרגולטורי.
מצב זה שבו פעולות האכיפה נגד הפרות משמעותיות ומפגעים מהותיים נעשות בשיעורים נמוכים עד זעומים הוא חמור ביותר, אינו תואם את דרישות נוהל אכיפה סביבתית ונוהל מפגעים חמורים, פוגע בהרתעה מול מעַוולים סביבתיים ומעביר מסר שלילי לציבור שלפיו ההשלכות הנובעות מביצוע עבירה סביבתית אינן כה חמורות - והוא טעון שינוי מידי.
כלומר: הוצאת מכתב התראה, זימון לשימוע, הפקת צו ופתיחה בחקירה פלילית 1720 |דוח שנתי 69ב .
כחלק מגיבוש תורת האכיפה המשרדית, על המשרד להג"ס להגדיר את ממשק העבודה של המחוזות והמשטרה הירוקה ולהבהיר את חלוקת האחריות ביניהם בכל הנוגע לפעולות ולמסמכים שנדרשים בתיק החקירה; לקבוע אמות מידה ברורות, מדידות ככל שניתן, ואחידות להפעלת כלי האכיפה השונים; ולפשט ככל שניתן את תהליכי העבודה כדי להקל על ביצועה של אכיפה מינהלית ופלילית.
על המשרד גם לקיים בקרה שוטפת על הטמעתם של עקרונות העבודה הללו במחוזות, במשטרה הירוקה וביחידות המשרד, לקיים הליך סדור של הפקת לקחים ולטייב אותו ככל שנדרש.
כחלק מההיוועצות של המשרד להג"ס עם משרד המשפטים בנושא גיבוש תורת אכיפה, על הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים, וככל שנדרש גם היועמ"ש, לתת את דעתם לנתוני האכיפה הנמוכים, לתיעודם החסר, ולהיקף תופעת "ההסדרה" כפי שעלו בפרק זה לעיל.
בדבר שאר הקשיים שעלו בדוח הנוגעים להעדפת השיקול הסביבתי בעת ביצוע אכיפ ה, יצוין כי במהלך הטיפול המשפטי שעסק בפינוי מיכל האמוניה במפרץ חיפה, במענה לטענת השר להג"ס כי יש מקום שהמשרד להג"ס ישקול מכלול שיקולים הרלוונטיים לעניין, לרבות צורכי המשק, השיב היועמ"ש בשנת 2017 כי "השיקול המשקי אינו עומד במוקד האינטרס עליו אמון המשרד להגנ ת הסביבה.
חוק חומרים מסוכנים, התשנ"ג-1993 , מונה את הגנת הסביבה ובריאות הציבור כשיקולי הליבה אותם ישקול הממונה.
במצב הדברים הרגיל פעולות המשרד מכוונות לצמצום הסיכונים הסביבתיים ולהגנה על בריאות הציבור ולכך הוא פועל"131.
131 מכתבו של היועמ"ש, עו"ד אביחי מנדלבליט, לח"כ זאב אלקין, השר להג"ס, בנושא מיכל האמוניה במפרץ חיפה, מיום 7.
המשרד להגנת הסביבה | 1721 .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כיתחום אחריותו העיקרי הוא לפעול לשמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור באמצעות קידום חוקים, תקנות ותקנים, ובפיקוח על יישומם ואכיפתם.
שטחי הפעולה וסמכויותיו של המשרד להג"ס הוגדרו במהלך השנים, בין היתר, באמצעות חקיקה והחלטות ממשלה שונות132 - כולן ממקדות את תחומי אחריותו של המשרד בנושאים סביבתיים.
המשרד פועל גם מתוקף אמנות בין-לאומיות מחייב ות בתחום הגנת הסביבה.
משכך, בבואו להפעיל סמכויות אכיפה, המשרד להג"ס נדרש להתמקד בשיקולים הנוגעים להגנת הסביבה, שהם תחומי הליבה המשרדיים שלו, ולהימנע ממתן משקל יתר לשיקולים הנוגעים לתחומי אחריותם של משרדים אחרים, בוודאי משקל כזה שהופך את השיקול הסביבתי למשני.
על השר להג"ס ועל מנכ"ל המשרד להג"ס לפעול ברוח זו ולהבטיח כי גם המשרד ועובדיו יפעלו לאור עיקרון זה, במכלול תפקידיהם, וביתר שאת בנוגע לאחריות המשרד לאכיפה סביבתית.
132 למשל: החלטת ממשלה5 "הקמת משרד לאיכות הסביבה" ( 25.
88 ); החלטת ממשלה349 "סמכויות המשרד לאיכות הסביבה" (2.
89 ); החלטת ממשלה1262 סמכויות המשרד לאיכות הסביבה" (21.
) 1722 |דוח שנתי 69ב .
כוח אדם בתחום האכיפה במשרד להג"ס .
בדוח שהופק בהליך הייעוץ הארגוני המשרדי שנערך כאמור בשנת 2009 , בפרק "מאפייני תורפה ואיומים", נכתב: "נראה כי יחידות המשרד פועלות במציאות של עומס עבודה קיצוני, היוצר לעיתים קרובות פיגור בביצוע מטלותיהם ביחס ל'זמן אמיתי' נדרש".
בשנת 2011 נערך כאמור סקר הסיכונים במשרד להג "ס בהתאם להוראות החשב הכללי במשרד האוצר.
עורכי הסקר הדגישו כי פעילויות המשרד להג "ס חולשות על מגוון נרחב של נושאים ותחומים המחייבים מקצועיּות והתמחות ברמות גבוהות וכן משאבי כוח אדם מתאימים.
סקר הסיכונים, שנערך במתכונת שהכתיב משרד האוצר, דירג את מגוון הסיכונים וקבע כי קיים סיכון קריטי ב"היעדר הלימה בין מבנה התקציב וחלוקתו לבין האיומים הסביבתיים והערכת החשיפה של המדינה אל מול איומים אלו וכתוצאה מכך, הקצאת משאבים לא יעילה אל מול האיומים המרכזיים", וכן "העדר הלימה בין גידול המשרד, פעילויותיו וסמכויותיו, לבין יכולת המשרד לגייס כ"א מקצועי ומיומן לביצוע המשימות הנדרשות".
יצוין כי בעניין זה התריעה בשנת 2014 גם המדענית הראשית של המשרד דאז בפני השר להגנת הסביבה ומנכ"ל המשרד דאז כי הקצאת משאבי המשרד במנותק מהערכות תוחלת הנזק של איומים סביבתיים היא בעלת השלכות המשפיעות על החשיפה המשפטית והפיננסית של המשרד להג"ס והמדינה.
כאמור, במהלך העשור האחרון חוותה ישראל תנופת חקיקה בתחום הסביבתי, ויחד עם גידול אוכלוסין הניכר בעשור זה, התרבו האתגרים שעימם מתמודדים גורמי האכיפה במשרד להג"ס, והיקף המטלות ותח ומי האחריות המוטלים עליהם התרחבו בהרבה.
הביקורת העלתה כי מצב בלתי תקין זה מוסיף להתקיים.
המשרד מתקשה באכיפה בתחומים שבאחריותו, בין היתר, בשל היעדר הלימה בין היקף האכיפה שגדל בתחום מקצועי ומורכב, ובין משאבי כוח האדם הנדרשים לכך - הן בהיבט הכמותי והן בהיבט האיכותי.
בהקשר זה יש אף לתת את הדעת לשאלת המתאם בין הגידול במשימות של המשרד לבין היעדר גידול בתקציב שהוקצה לכך בשנים האחרונות.
מצב זה, אשר נמשך כבר שנים, שב ועלה בידי גורמים רבים במשרד להג"ס, במטה ובמחוזות.
להלן פירוט הממצאים העיקריים שהועלו בבדיקת הנושא והשלכותיו על ביצועה התקין של פעילות האכיפה הסביבתית.
המשרד להגנת הסביבה | 1723 .
כוח אדם במשטרה הירוקה .
מסמך הייעוץ הארגוני בנושא מבנה ארגוני למשטרה הירוקה משנת 2013 התבסס עלמחקר שנערך בשנת 2010133 בנושא תקינת כוח אדם, שהעלה כי על המשטרה הירוקה להוסיף עוד כ-60 תקנים134 לשורותיה (יותר מהכפלה של כוח האדם ל-110 תקנים), זאת כדי לעמוד ביעדים הכמותיים שהגדיר עבורה סמנכ"ל בכיר לאכיפה.
המסמך קבע כי בפועל נוספו למשטרה הירוקה מאז 2010 ארבעה עובדים בלבד, מצב שאינו מאפשר עמידה ביעדים שהוגדרו.
מסמך הייעוץ הארגוני איתר כמה קשיים נוספים.
ראשית, המפקחים מקבלים הכשרה אחידה המתייחסת למכלול החוקים והתקנות הסביבתיות בדיסציפלינות רבות ומקצועיות135 , ועל כן קשה עד בלתי אפשרילפתח אצל המפקחים התמחות ברמה מספקת בכל התחומים והם מתמקדים במפגעי פסולת וניקיון, על חשבון תחומי תעשיות ותשתיות.
קושי נוסף הוא שתנאֵי הסף עבור קבלה לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה אינם כוללים תואר אקדמי או ניסיון סביבתי כלשהו, ולכן לדעת כותבי המסמך הם כלל אינם תואמים את רמת המורכבות והיכולות האישיות והמקצועיות הנדרשות עבור התפקיד.
מסמך הייעוץ הארגוני ממליץ, בין השאר, שמבנה המשטרה הירוקה יישען על שלוש זרועות מקצועיות: מודיעין, מבצעים וחקירות, ושהמפקחים יפתחו התמחויות לפי נושאי הפעילות, ובהם עבירות מתחומי התעשיות, התשתיות והכלכלה.
על בסיס זה הציע המסמך שלוש חלופות למבנה ארגוני חדש למשטרה הירוקה, שכל אחת מהן דרשה תוספת ניכרת של כוח אדם.
לפי המבנה הארגוני, שאימץ לבסוף המשרד להג "ס, תכלול המשטרה הירוקה: יחידות מטה לרבות בתחום החקירות והמודיעין; ותחום פיקוח ותחום חקירות "בשטח", בכל אחד מהמחוזות.
חלופה זו דרשה אומנם תוספת כוח אדם והגדלת ההתמקצ עות, אולם היא לא הוגדרה בזבזנית בהשוואה לאפשרויות אחרות.
הביקורת העלתה כי אף שנבחרה חלופה מבין שלוש החלופות לשינוי מבני, היא אומצה בפועל חלקית בלבד.
החלופה לא נתמכה בהקצאת כוח אדם מספקת, שעליה הוחלט, לביצוע יעיל של השינוי המבני ולהשגת מטרותיו, והיא נותרה אפוא החלופה שאומצה בעיקר מהבחינה הרעיונית.
מאז שעלה בשנת 2012 הצורך בביסוס חקירות המשטרה הירוקה על מערך מודיעין וחקירות, לא התקדם הנושא עד שנת 2016 , עת הוקם לראשונה תחום חקירות בלבד.
לתחום גויסו ארבעה עובדים: מנהל תחום ושלושה רכזי חקירות, האחראים כל אחד על שני מחוזות, ואשר עבדו קודם לכן .
133 מחקר עבודה שנערך על ידי אותה חברת ייעוץ, בנושא כוח האדם.
134 מתוך60 התקנים הומלץ על תוספת של51 ,תקנים למערך המפקחים8 תקנים לבוחני זיהום אוויר ופקח נוסף בנושא צווי ניקוי ומגרשי גריטה.
זיהום אוויר, זיהום מים, חומרים מסוכנים, שפכי תעשייה, חקלאות, פסולת ועוד 1724 |דוח שנתי 69ב .
כמפקחים במשטרה הירוקה.
ואולם, בשל "קושי בחוזי העסקתם" הם לא שובצו רשמית בתפקידם כרכזי חקירות עד למועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 .
בנושא מערך המודיעין, בשנת2017 גויס למשטרה הירוקה מנהל תחום מודיעין, ובשנת 2018 , החלו הליך הקמת התחום וגיבוש תורת מודיעין.
הביקורת העלתה כי במקום שבע משרות, שיועדו למערך החקירות על פי החלופה שנבחרה, אוישו כאמור ארבע בלבד וכי שלוש המשרות הנוספות בוטלו.
יתרה מכך, כיוון ששלושת רכזי החקירות שגויסו ממשיכים לאייש תקני מפקחים, אין אפשרות לגייס במקומם מפקחים חדשים למשטרה הירוקה, כלומר משרות רכזי החק ירות באות על חשבון משרות מפקחים.
למערך המודיעין הוקצה תקן חדש אחד בלבד, ולדברי מנהל המשטרה הירוקה מרבית פעילות המודיעין המעשית136 מתבצעת זמנית על ידי עובדים ומפקחים קיימים במשטרה הירוקה, נוסף על תפקידם ואגב פגיעה במערך המבצעי שלה.
בנושא חלופת המבנה הארגוני שנבחר ציין מנהל המשטרה הירוקה כי "החלופה שנבחרה.
אומצה מבחינת קונספט בלבד, שכן אין כל הלימה בין התקינה הנדרשת ליישום שלה לבין המבנה הארגוני הנוכחי שלנו.
והמשאבים הנדרשים למימוש מלא שלו.
ביחס לקונספט - הוקמו כאמור תחומים ארציים: חקירות ומודיעין, אולם היכולת להפעילם כמערכים עצמאיים, ארציים מוגבלת".
פיתוח מערך החקירות והמודיעין של המשטרה הירוקה הוגדר צורך אסטרטגי, אשר יוביל אותה לפעילות מבצעית ולהפקת תוצרי אכיפה איכותיים הנגזרים מנושאי המיקוד המשרדיים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג "ס כי בניית יכולות חק ירה ומודיעין מקצועיות דורשת משאבים וכוח אדם מיומן, אולם המשרד הקצה לכך כוח אדם זעום שאינו הולם את היקף המשימות העומדות בתחום משמעותי לפני הארגון.
להלן בלוח 10 נתונים על מספר העובדים בכלל המשרות במשטרה הירוקה, בשנים 2012 עד2018: .
136 לרבות ריכוז מודיעין, גיוס מקורות, ועבודת "דסקאות" שבמסגרתה מנתחים את המודיעין הנאסף.
המשרד להגנת הסביבה | 1725 .
לוח10 : מספר העובדים במשטרה הירוקה, בכלל המשרות ( 2018 עד 2012) .
מספרהעובדים 46 46 45 44 43 46 44 .
על פי נתוני המשטרה הירוקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מהנתונים בלוח 10 עולה כי מספרהמשרות הכולל במשטרה הירוקה נותר כמעט ללא שינוי במשך שבע שנים, ואף צומצם בשנת 2018 .
בשני עובדים מהמסמכים עולה כי מנהלי מערך האכיפה במשרד להג"ס סבורים כי כוח האדם הנוכחי אינו מאפשר אכיפה מספקת.
גם היועצת המשפטית של המשרד סבורה כך, והיא ציינה בפני משרד מבקר המדינה כי הפערים שבין התפקידים שבאחריות המשרד להג"ס לבין המשאבים שעומדים לרשותו, במיוחד בהיבטי כוח אדם, הם בלתי סבירים: פחות מ-30 מפקחי המשטרה הירוקה צריכים לפקח על עשרות חיקוקי הסביבה, להכין תיקים מורכבים מהבחינה הראייתית137, .
לאסוף מודיעין ולפתח מומחיות ייחודית בשנת 2017 אף התריע מנהל המשטרה הירוקה בפני מנכ"ל המשרד להג "ס על אפשרות של קריסה כוללת של המשטרה הירוקה לנוכח התבססותו של מערך החקירות והמודיעין על כוח אדם קיים של מפקחי המשטרה הירוקה; כי תקני מפקחים שאינם מאוישים או מוסטים לצרכים אחרים; וכי מצבת כוח האדם של המשטרה הירוקה עוסק באכיפה מבצעית שקטנה בהדרגה, בעוד שתחומי האחריות והיקף החוקים שיש לאכוף גדלים עם הזמן.
בתשובת המשרד להג"ס נכתב כי ביצוע השינוי המבני הוא נקודה מכרעת בשינוי תפיסת ההפעלה של המשטרה הירוקה , וההחלטה לגביו התקבלה לאחר חשיבה רבה וחריש עמוק לאיתור פערים ופתרונות , שלא מומשו.
המשטרה הירוקה אמורה הייתה לפעול ככוח אחוד המורכב משלוש זרועות (כמקובל במתודה המשטרתית ): מערך חקירות, מערך מודיעין ומערך של צוותי אכיפה מבצעיים, וכי בשל המחסור בכוח אדם נאלץ מנהל המשטרה הירוקה לווסת משימות ולהצרי ח מפקחים בי ן צוותים ותחומים באופן שפוגע ברצף התפקודי ובמקצועיות , בעוד שיחידה ארצית לאכיפה פלילית כמו המשטרה הירוקה חייבת להתבסס על כוח יציב ועקבי.
137 נטילת דגימות ושמירתן, חסיונות, תפיסת מחשבים ועוד.
הירוקה לנוכח מציאות .
מהאמור לעיל עולה כי אף שתחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד עם חקיקתם של חוקים סביבתיים משמעותיים בעשור האחרון, ואף שהאתגרים הסביבתיים גברו גם הם על רקע הגידול באוכלוסייה והתרחבות התעשייה - לא נעשה די להתאמת כוח האדם לצורכי המשטרה הירוקה לנוכח מציאות משתנה זו.
במשך שנים רבות המשרד להג"ס אינו מקצה משרות חדשות למשטרה הירוקה, והעובדים הקיימים מבצעים תפקידים נוספים על תפקידם.
מצב זה נובע, בין היתר, בשל החלטת המשרד להקצות משרות תחילה ליחידות אחרות לטובת קידום תחום הרגולציה והפיקוח שבסמכותו, לפני קידום תחום האכיפה ולעיתים על חשבונו - אף שאיתר, כדבריו, כשלים רבים באכיפה.
משמעות הדבר היא נסיגה בטיפול בכל הנושאים שבאחריות המשטרה הירוקה וקביעת יעדים ללא אפשרות מעשית להשיגם.
המשרד להג"ס כתב בתשובתו כי תוכנית העבודה לשנת 2019 תכלול גם את תוכנית המשרד לשיפור פעילות האכיפה.
משרד מבקר המדינה מברך על כוונתו לקדם את האכיפה הסביבתית ויעקוב אחר נושאי תוכנית העבודה האמורה ואחר ביצועה.
בשנים 2014-2012 התקיימו בהזדמנויות שונות דיונים במשרד להג"ס בנושא אכיפה מינהלית במחוזות והקצאת המשאבים לפעילות אכיפה יזומה138.
אחד החסמים הבולטים שעלו במסגרת דיונים אלה הוא מחסור ניכר בכוח אדם מיומן, באופן שפוגע בפעילות האכיפה: 1.
:המחוזות טענוהחסם העיקרי המונע את חיזוק האכיפה הוא מצוקת כוח האדם במחוזות; עם השנים עומס המטלות, לרבות על הרכזים המקצועיים במחוזות139, עלה בשל גידול באוכלוסייה, בתשתיות, במספר העסקים ובחוקים שהמשרד אחראי לאכיפתם; כמות כוח האדם הקיימת אינה מאפשרת את ביצוע כל המטלות הקשורות בפיקוח ובאכיפה; אין יכולת להקצות משאבים רבים לפעילות פיקוח יזומה: "בוודאי לא כזו המבוססת על איסוף מודיעין וסקר סיכונים - נושאים הדורשים.
הקצאת אמצעים ושיטות עבודה שלא קיימים כיום במחוזות".
מחוז ירושלים ציין כי מחסור בעובדים מקצועיים .
138 זאת בהמשך לדוח ביקורת פנימית בנושא אכיפה מינהלית והקשיים בביצועה.
139 תגובת מנהל מחוז מרכז המובאת בדוח ביקורת פנימית בנושא אכיפה מינהלית , ולפיה: "קיים עומס אדיר על המרכזים המקצועיים במחוזות, משום שבמהלך השנים כמות החוקים, המשימות והיקפי הפעילות עלו - בעוד שכוח האדם לא השתנה".
המשרד להגנת הסביבה | 1727 .
מקשה על אכיפה יעילה ואפקטיבית.
באשכול תעשייה אף הבהירו כי "המחסור בכוח האדם במחוזות מחייב הפסקת הטיפול בעסקי C ו-D"140.
מהאמור עולה כי מחסור בכוח אדם, אשר הוצף על ידי המחוזות להנהלת המשרד, הקשה על המחוזות לעמוד במשימות האכיפה הנתונות באחריותם.
נתונים שנמסרו ממחוז מרכז במהלך הביקורת מלמדים כי במהלך 16 שנים עלתה מצבת כוח האדם במחוז בארבעה תקנים בלבד, מ-32 תקנים ל-36 תקנים (באיוש מלא141 .
)שינוי מצומצם זה במצבת כוח האדם במחוז מרכז במשך 16 שנים, מדגים את הקשיים שעימם מתמודדים המחוזות במשרד להג"ס בכל הקשור לכוח אדם אל מול היקף המטלות שבאחריותם.
במחוזות פועלים רכזי אכיפההכפופים למנהל המחוז, ואחראים על ריכוז הליך האכיפה והנעתו.
בין תחומי האחריות של רכז האכיפה: יישום מדיניות אכיפה במחוז, ו שמירה על קשר בין המחוז לאשכול אכי פה ולמפקחי המשטרה הירוקה הפועלים במחוז; מעקב אחר ביצו ע הליך האכיפה המינהלית במחוז (הוצאת מכתבי דרישה, התראות, עריכת שימועים, צווים, בקשות לפתיחה בהליך פלילי לקראת הגשת כתב אישום ועוד); גיבוש וריכוז של תיקי מפגעים והשלמת הליכים מינהליים בתיק ; וכן מתן המלצות למנהל המחוז בכל הקשור למעבר מהליכים מינהליים להליכים פליליים.
הביקורת העלתה כי במחוז ירושלים אין רכז אכיפה זה שנים.
במצב זה אין אפשרות שמשימות רכז האכיפה יבוצעו באופן מלא, ודבר זה משפיע על כל שלבי האכיפה המינהלית, הן בהיבט כמותי והן בהיבט איכותני.
כמו כן נמצא כי היועץ המשפטי של מחוז תל אביב מתפקד שנים גם כרכז אכיפה, וכי משרתו מפוצלת בין שני תפקידים אלו.
בשנת2017 הוקם תחום פיקוח בארבעה מחוזות.
לצורך הקמת תחום הפיקוח נקבעו 12 תקנים חדשים למחוזות, בסך הכול16 תקנים, ומתוכם אוישו 14 תקנים142 .
להלן בלוח12 :פריסת התקנים במחוזות .
140 דבריהשל ד"ר גילי צימנד, ב"סיכום פורום הנהלה בראשות מנכ"לית המרד להגנת הסביבה בנושא פיקוח ואכיפה", מיום 19.
נכון למועד סיום הביקורת, שתי עובדות פיקוח במחוז מרכז אינן מאיישות את תפקידן 142 רכזי האכיפה הם תפקידים שהיו קיימים לפני הקמת תחום הפיקוח.
כמו כן, מתוך16 תקנים מאוישים 14 .
תקנים בלבד 1728 |דוח שנתי 69ב .
לוח 11 : מספר תקנים בתחום הפיקוח במחוזות .
מחוז ראש תחום פיקוח רכז אכיפה מספר פקחים .
על פי נתוני המשרד להגנת הסביבה, בעיבוד משרד מבקר המדינה .
הביקורת העלתה כי חלוקת התקנים של הפקחים אינה בהלימה למספר מפעלי A בשטח המחוז או לגודלו.
אף שבמחוז דרום פועלים 42% מכלל מפעליA בישראל ובמחוז צפון פועלים21% ממפעליA , ,הם קיבלו פחות תקנים לתחום הפיקוח ממחוז מרכז וממחוז חיפה שאף הם חסרים משאבי כוח אדם.
יצוין כי לדברי סמנכ"ל בכיר לאכיפה פגעה ההקמה הנחוצה של תחום הפיקוח במידה רבה בתקינת כוח האדם של אשכול אכיפה, שכן הוסטו ממנו עשרה תקנים לטובת פיקוח במחוזות.
הקמת תחום הפיקוח, יחד עם כניסתם לתוקף של נוהל פיקוח אחוד ושל נוהל פיקוח תעשייה, הביאה למצב, רצוי בעיקרו, של הגברת הפיקוח על מפוקחים טעוני היתר או רישיון.
הביקורת העלתה כי לעומת תחום הפיקוח, אשר תוגבר בחלק מהמחוזות בתקנים ייעודיים לפיקוח, לא תוגבר כלל מערך האכיפה - לא במחוזות ולא במשטרה הירוקה - ואף קוצץ.
העלייה בתוצרי הפיקוח מאז הוקם תחום הפיקוח וחוסר היערכות ראוי של המשרד בתחום כוח האדם באכיפה יצרו צוואר בקבוק בשלב האכיפה143 , דבר שהיה ידוע להנהלת המשרד, וגרמו לעיכוב הטיפול במפגעים סביבתיים.
143 מאז ששונה מערך הפיקוח נוצר צוואר בקבוק בשלב האכיפה בשל העלייה בתפוקות הפיקוח.
במפגש המחוזות ביקשו מהמנכ"ל להגדיל את מצבת כוח האדם בתחום האכיפה.
המשרד להגנת הסביבה | 1729 .
לפי נתונים שקיבל משרד מבקר המדינה ממחוז דרום, המחוז משתרע על יותר מ-60% משטח המדינה.
המחוז מרכז פעילות תעשייתית כבדה144 ,ונמצאים בו רוב שטחי ההטמנה לפסולת ואתרי כרייה וחציבה.
בשנת 2017 עלתה ביתר שאת סוגיית המחסור ה ניכר בכוח אדם במחוז דרום.
בהודעה של מנהל מחוז דרום למנכ"ל המשרד להג"ס מאותה שנה הסביר מנהל המחוז כי מפגעים רבים מאותרים במחוז דרום אך אינם מטופלים כיאות, משום שתקנון כוח האדם בתחום האכיפה דומה למחוזות אחרים, אף שמספר המפגעים גדול הרבה יותר.
עוד ציין כי " כאשר עורכים בחינה של מצאי כוח אדם אל מול האתגרים מצאנו כי מחוז דרום מתוקנן בחסר גדול מאוד.
שורה ארוכה של מפגעים מאותרים במחוז דרום אך אינם מטופלים כיאות, משום שתקנון כוח האדם בתחום האכיפה דומה למחוזות אחרים, בעוד שמספר המפגעים גדול הרבה יותר", כמפורט להלן: תרשים 9 : מספר מפעלי A לטיפול לעובד בתחום התעשיותביחס למספר מפעלי A , בכל מחוז לשנת 2017 .
נתוני מחוז דרום במשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
144 במחוז נמצאים כ-42% ממפעליA (כ-170 ,)מפעליםומתוכם כ-20 "מגה" מפעלים (כ -80% מהמפעלים המזהמים ביותר בארץ), אשר צורכים משאבי פיקוח ורישוי מיוחדים.
כך למשל, כ- 47% מהיתרי הפליטה ממקורות נייחים (בעיקר מפעלים) לפי חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 , הניתנים למפעלים בארץ מתוקףלפי חוק אוויר נקי, התשס"ח -2008 ,מּוצאים במחוז דרום.
נכון לשנת 2017, במחוזגם פועלות 21 תחנות כוח המייצרות כ-60% .
מתפוקת החשמל במדינה 1730 |דוח שנתי 69ב .
מנתוני מחוז דרום עולה כי קיים בו נטל (של מספר מפעלי A לעובד בתחום התעשייה) הגבוה בהרבה מכל יתר המחוזות, וכי רובם המכריע (כ-80% )של "מגה" מפעלי A , המייצרים עבודה רבה יותר, נמצאים במחוז דרום145 .
למעמסה זו מתווספת העובדה כי מספר המפעלים בעלי היתר פליטה שבהם מטפל עובד בתחום איכות אוויר במחוז דרום גדול פי 8-1.
5 בהשוואה לעובדבתחום זה במחוזות אחרים של המשרד (למעט מחוז חיפה).
מחסור מתמשך ומשמעותי בכוח אדם במחוז דרום פוגע באיכות האכיפה הסביבתית ומביא לצמצום היקפה.
מנהל מחוז דרום ציין בפני משרד מבקר המדינה כי "יש בעיה קשה של שיהוי הליכים משפטיים, הם נמשכים שנים.
הסיבות הם עומס בלתי נסבל של אירועים מול מצבת כוח האדם וכי כל אחת מפעולות האכיפה דורשת תשומות רבות בזמן וכוח אדם, בעיקר של רכזת האכיפה והרכזים המקצועיים.
לפיכך ציין מחוז דרום כי הוא מתמקד ב"כיבוי שריפות" ומתקשה לשמור על רצף טיפולי וסדר בפעילותו.
לעיתים הוא אף מאתר עבירה ואינו מטפל בה מפני שעומדים לפתחו נושאים דחופים יותר.
עוד עולה מדברי מנהל מחוז דרום כי המשאבים המצומצמים העומדים לרשותו משפיעים לרעה על היקף האכיפה הפלילית.
היבטים משרדיים נוספים בתקינת כוח אדם .
להלן היבטים משרדיים נוספים הנוגעים לתחום כוח האדם, שעלו בביקורת: 1.