HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עם זאת, הודיע המשרד כי בכוונתו "לערוך רוויזיה מקיפה בתחום זה, כולל גובה השכר מעבודה, קביעת סרגלים סטנדרטיים לקשר בין כושר עבודה ורמת השכר, זכויות סוצי אליות, הפרשה לקרן פנסיה, חופשה".
המשרד הודיע כי בכוונתו לקיים בנושא זה דיון עם הנהלת הקרן ורשם ההקדשות, וכן דיון עם משרד האוצר בעניין ההשפעות התקציביות של יישום הרביזיה.
משרדי הרווחה והבריאות מתקשרים עם גופים פרטיים, ציבוריים וממשלתיים המפעילים מפעלי תעסוקה ואלה מתקשרים עם קבלני משנה המספקים את העבודה למפעלים.
מסגרות לתעסוקה מופעלות גם בידי שירות בתי הסוהר המתקשר גם הוא עם אותם קבלני משנה.
עוד ביולי 1997 נכתב ב"דוח הוועדה הציבורית לבדיקת חקיקה מקיפה בנושא: זכויות אנשים עם מוגבלות" כי גופים שונים עוסקים בשיקומם התעסוקתי של אנשים בעלי מוגבלות, אולם אין תיאום בין גופים אלה וכתוצאה מכך נפגעת יעילות השיקום ואין ממצים את האפשרויות להעסקת אנשים מוגבלים.
גם הביקורת הנוכחית העלתה שאין תיאום בין הגופים העוסקים בשיקום תעסוקתי בעניין התקשרות עם קבלני משנה ויש תחרות בין מסגרות התעסוקה השונות על ההתקשרות עם קבלני המשנה המספקים להן עבודה.
הדבר מביא, בין היתר, להוזלת מחירי העבודות הנעשות במסגרות אלה ובדרך זו להקטנה נוספת בתשלומים, הנמוכים ממילא, המשולמים למועסקים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה, בשיתוף הגופים הממ שלתיים העוסקים בכך, לקבוע מדיניות מתואמת בעניין ההתקשרות עם ספקי השירותים כדי למנוע תחרות בין מסגרות התעסוקה השונות באופן הפוגע במועסקים בהן.
יצוין, כי הבעיות הכרוכות בפעולתן של מסגרות התעסוקה המוגנת כאמור לעיל ידועות למשרד הרווחה זה כבר.
בנושא זה עסקה, בין היתר, "הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה", בראשות השופט א' לרון 11 .
בדוח הוועדה שאושר בממשלה .
"זכויות עובדים בעת פרישה".
10 "המשקם" היא חברה ציבורית שנוסדה בשנת 1956 בבעלות משותפת של המ משלה (משרד הרווחה) וההסתדרות הציונית העולמית.
נשיא בית המשפט המחוזי בבאר שבע בדימוס 630 דוח שנתי57ב .
באפריל 2005 , נכתב בין היתר כי "לדעת כל הנוגעים בדבר, יש מקום להכניס שיפורים רבים במפעלים המוגנים, כדי שיענו על בעיות כגון: שכר נמוך המשולם לעובדים, חוסר ניידות מספקת על פני רצף שירותי השיקום, תחרותיות יתר בין המפעלים המוגנים המונעת קבלת תמורה הוגנת לתוצרתם, ניהול שלא על בסיס עקרונות כלכליים".
הוועדה הדגישה את הצורך לקיים דיון מעמיק על הנהגת רפורמה בתחום זה, אשר תוביל ליישום עקרונות ניהול כלכליים במפעלים המוגנים.
יצוין שצוות בין משרדי שהוקם ליישום המלצות הוועדה עסק עד מועד סיום הביקורת בעיקר ביישום ההמלצות הנוגעות לתחום התעסוקה הנתמכת וטרם נדונו המלצותיה בעניין הנהגת רפורמה בתחום התעסוקה המוגנת.
יצוין עוד, שבשנת 2005 החלה נציבת שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים, ד"ר דינה פלדמן, בשיתוף כמה משרדי ממשלה וארגונים אחדים בהכנת טיוטת הצעת חוק "זכויות אנשים עם מוגבלות בעלי יכולת השתכרות מופחתת בתעסוקה מוגנת ונתמכת, התשס"ו- 2006 ", שנועדה להסדיר באופן כולל את הזכויות של אנשים כאלה המועסקים בתעסוקה מוגנת ונתמכת ולקבוע מנגנונים שיבטיחו ניידות על פני הרצף התעסוקתי וכן פיקוח על המעסיקים.
בתשובתה של הנציבה האמורה למשרד מבקר המדינה מ- 1.
07 צוין, כי תכלית הצעת החוק היא להציע הסדר כולל בנושא, אולם אין ביוזמת החקיקה כדי לעכב או להתנות את החובה להתאים כבר היום תכנית תעסוקתית אישית לכל מועסק, לאפשר מעבר בין סוגי התעסוקות על פני הרצף התעסוקתי ולדאוג לשיפור תנאי השכר והזכויות של המועסקים.
לפיכך "מחובתו של המשרד אשר התחייב בעבר לשדרג את מפעלי התעסוקה המוגנת להעלות את שכר המשתקמים ואת תנאי ההעסקה בהם לאלתר, מבלי להתנות זאת באישור החוק".
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה, בתיאום עם הגופים האחרים העוסקים בתחום השיקום התעסוקתי, לפעול להסדרת נושא התעסוקה במסגרות המוגנות, כך שהן יהיו מסגרות מעבר לעבודה בשוק החופשי למועסקים שהפוטנציאל התעסוקתי שלהם מאפשר זאת.
נדרשת גם פעולה מתואמת לשדרוג סוגי התעסוקה במסגרות המוגנות.
שדרוג כאמור ואפשרויות ניוד על פני רצף תעסוקתי למי שמסוגל לכך, יש בהם כדי לתרום למימוש עקרון ההכרה באדם בעל מוגבלות כשווה זכויות בחברה.
מרכזי שיקום - מידע על פעולות השיקום התעסוקתי כאמור, הקרן מפעילה ברחבי הארץ 16 מרכזי שיקום (להלן- מרכזים) לאוכלוסייה שמופנית אליה.
המרכזים מספקים שירותי אבחון, שיקום תעסוקתי לרבות הכשרה מקצועית, והשמה בעבודה בשוק החופשי.
ההפניה למרכזים והמימון של המשתקמים בהם נעשים בידי כמה גופים: משרדי הרווחה, הביטחון, הבריאות ומשרד ה תעשייה המסחר והתעסוקה (להלן - התמ"ת) והמוסד לביטוח לאומי.
הקרן מפעילה גם שלושה מכוני אבחון עצמאיים, הפועלים בנפרד מהמרכזים.
בשנת 2005 עברו כ- 5,000 אנשים הליכי אבחון בידי הקרן וכ- 3,700 אחרים עברו תהליך של שיקום תעסוקתי.
הליך האבחון נמשך כמה ימים ובסיומם מו צגות לפונה עצמו ולגוף המפנה המסקנות וההמלצות להמשך הטיפול בפונה, בהן המלצות בדבר תהליך שיקום תעסוקתי באחד מהמרכזים של הקרן.
תהליך השיקום כולל הכשרה מקצועית12 , טיפול פרטני או קבוצתי בידי עובד סוציאלי שמלווה את התהליך, והשמה בעבודה בשוק החופשי.
תהליך השיקום נמשך כשבעה חודשים בממוצע והוא יכול להימשך עד שנה.
12 כולל הכשרה שמקנה תעודה של האגף להכשרה מקצועית במשרד התמ"ת והכשרה לעבודה שבסיומה ניתנת תעודה.
לנתונים עדכניים על פעילות המרכזים יש חשיבות לצורך זיהוי וניתוח של מגמות בהיקף הפעילות ובתוצאותיה, לקביעת מדדים לבחינת איכות הביצועים של הקרן ושל כל מרכז, להגדרת יעדי הפעילות שלה ולבחינת ביצועם.
עם הנתונים החשובים לצרכים אלה נמנים: מספר מקבלי השירותים השונים בכל אחד מהמרכזים; מגוון ההכשרות המקצועיות שכל מרכז מקיים; תוצאות הפעילות בכל מרכז - שיעור המשתקמים שסיימו הכשרה מקצועית או שנשרו במהלכה, מספר ההשמות בעבודה לאחר סיום תהליך השיקום, שיעור השמות בעבודה לאחר סיום ההכשרות המקצועיות בנושאים חדשים.
במועד הביקורת לא היו בידי הקרן נתונים מרוכזים על פעילות המרכזים מאז שנת 2003 .
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה הקרן כי היא מקימה מערכת ממוחשבת חדשה שתאפשר ריכוז נתונים וניתוחם.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי אגף השיקום ש וקד על בניית כלי פיקוח ובקרה שיאפשרו לו להעריך את פעילות המרכזים ואת תוצאות ההשמה.
בספטמבר 2006 רוכזו, לבקשת משרד מבקר המדינה, נתונים על הפעילות של מרכזי השיקום בשנים 2004 -2005 .
מבדיקת נתונים על שיעורי ההשמה של מסיימי ההכשרות המקצועיות במרכזים עולה, כי במהלך השנים 2003 -2005 הייתה ירידה של כ- 5.
6% בשיעור ההשמות בעבודה בשוק החופשי: בשנת 2003 הושמו%45.
לצורך מעקב אחר הצלחתו של תהליך השיקום המקצועי נודעת חשיבות לנתונים על משך ההעסקה של מי שסיימו את תהליך השיקום.
הועלה שאמנם הקרן מקיימת במשך חצי שנה מעקב אחר מסיימי ההכשרות המקצועיות, אולם אין בידיה נתונים על מספר המשתקמים שהתמידו בעבודה בתום חצי שנה, וממילא אין בידיה נתונים על התמדה בעבודה במשך זמן רב יותר.
משרד הרווחה ציין בתשובתו כי ייתכן שהמצב הגרוע של התעסוקה במשק השפיע לרעה על השמת מוגבלים בתעסוקה בשוק החופשי.
ואולם, בעקבות הביקורת הוא ידרוש מהקרן לקיים מעקב במשך 12 חודשים לפחות אחרי משתקמים שהושמו בעבודה ואחרי הקשר בין סוג ההכשרות המקצועיות שלהם לשיעורי ההשמה בעבודה וההתמדה בה, וכל זאת לא יאוחר מיולי 2007 כשיסתיימו הליכי המכרז להפעלת מסגרות לתעסוקה מוגנת ונתמכת.
הרחבת פעילותה של הקרן הקרן הוקמה בידי אגף השיקום כהקדש ציבורי על פי צו בדבר התאגדותם של נאמני הקרן, לפי פקודת ההקדשות לצורכי צדקה, כדי להקים ולנהל מפעלי תעסוקה לאנשים בעלי מוגבלות.
בשנת 1979 החליף את פקודת ההקדשות חוק הנאמנות, התשל"ט - 1979 , ולפיו הקדשת נכסים טעונה מסמך בכתב - כתב הקדש - הקובע את מטרותיו, נכסיו ותנאיו של ההקדש.
בכתב ההקדש של הקרן מיום 23.
64 מצוינות מטרותיה, ואלה הן: "מימון והפעלה של המתפרות הקיימות והנמצאות בתל אביב, יהוד, נס ציונה, לוד וכפר יונה.
13 בשנת 2003 הושמו בעבודה בשוק החופשי 705 מ- 1,446 אנשים שסיימו הכשרה מקצ ועית, ובשנת 2005 הושמו בעבודה752 מ- 1,720 .
שסיימו הכשרה מקצועית 632 דוח שנתי57ב .
מפעלים נוספים להעסקת מוגבלים בכושר עבודתם".
בכתב ההקדש מפורטת רשימת נאמני הקרן שעליהם חלה האחריות לניהול וליישום מטרות ההקדש.
לקרן תקנון המגדיר את עקרונות פעולתה ואת המוסדות שיפעלו בה.
במהלך השנים חלו שינויים בתפיסות הנוגעות לשיקום אנשים בעלי מוגבלות ולשירותי התעסוקה המיועדים להם.
בעבר רווחה התפיסה שהם זקוקים לעזרה ולתמיכה כל ימי חייהם, ואילו כיום רואים בשיקומם תהליך שעליהם לעבור כדי לאפשר להם לתפקד כאנשים עצמאיים ושווי זכויות בחברה.
נוכח השינוי בתפיסות בדבר שיקומם של אנשים בעלי מוגבלות, הרחיבה הקרן את פעולותיה.
ואולם חלק מהשירותים שהקרן מספקת חורגים מן הפעילות המותאמת לשינויים שחלו בתחום השיקום התעסוקתי למוגבלים ומהמטרות שצוינו בכתב ההקדש.
כך למשל, הקרן הציעה את שירותיה גם בתחומים שאין להם נגיעה ישירה לתחום השיקום התעסוקתי, כמו: ניהול ותפעול מועדונים שיקומיים חברתיים; הפעלת מרכזי הדרכה, חינוך, ייעוץ וטיפול בתחום המיני -חברתי לאנשים עם פיגור שכלי; הפעלת "מכון לשיקום ראייה ירודה"; הפעלת תחנות לקבלת מידע בבתי חולים ובמרפאות עיניים.
הקרן מספקת גם שירותי אבחון כדי לקבוע אם אדם מפגר בשכלו ולקבוע דרכים לטפל בו, שירותים החורגים מתחום השיקום התעסוקתי.
בשנת 2005 קיבלו כ- 2,000 אנשים, שהם כ-15% מסך מקבלי השירות בקרן באותה שנה, שירות בתחום אבחון זה.
הקרן הרחיבה גם את מעגל לקוחותיה והוא כולל, נוסף על אוכלוסיית היעד של אגף השיקום, גם עולים חדשים מאתיופיה, אלמנות הזכאיו ת לקצבה מהביטוח הלאומי, מובטלים מקבלי הבטחת הכנסה ונערות במצוקה, שאינם מוגדרים אנשים בעלי נכות או מוגבלות.
06 הסבירה הקרן שהיא סבורה שאחת ממטרותיה היא מתן שירותי שיקום תעסוקתי גם למי שאינם מוגדרים אנשים בעלי מוגבלות במובן הרפואי אלא בעלי מוגבלות חברתית הזקוקים לשיקום תעסוקתי כדי להשתלב בשוק העבודה.
בתשובתו מסר משרד הרווחה שבמהלך השנים צברה הקרן ניסיון רב ומיומנות רבה באבחון בתחומי תפקוד שונים, כגון אינטליגנציה, אישיות, ליקויים נוירו -פסיכולוגים והיא מתאימה לאוכלוסיות עם טווח רחב של נכויות, בכלל זה לאנשים הסובלים מפיגור שכלי.
שירות זה הוא בבחינת "ניצול" של המומחיות המקצועית של הקרן.
עם זאת מסר המשרד כי אגף השיקום יקבע קריטריונים כדי לבחון אם יש התאמה בין ההרשאה שניתנה לקרן בכתב ההקדש, דהיינו תעסוקת אנשים בעלי מוגבלות, לבין תחומי פעילותה האחרים.
לדעת משרד מבקר המדינה, ספק אם במעמדה המשפטי הנוכחי - הקדש ציבורי לטיפול באוכלוסיית אנשים בעלי מוגבלות - רשאית הקרן לטפל גם באוכלוסייה שאינה מוגדרת כך, גם אם יש לקרן יתרון יחסי בטיפול באוכלוסייה כזאת.
על כל פנים, על פי חוק הנאמנות "אחרי תחילת ההקדש אין יוצרו רשאי לשנות את תנאיו.
לפיכך היה ראוי לשנות את כתב ההקדש ולהתאימו לפעילות הקרן כיום ולקבל על כך את אישור בית המשפט.
זאת ועוד, הקרן היא גוף גדול עתיר כוח אדם ותקציבי ם הנותן שירותים לאוכלוסייה בהיקף גדול (כ- 13,000 אנשים בשנה) ומקיים קשרי עבודה עם גופים ממשלתיים וציבוריים ועם הרבה ספקי שירותים שאמור להתנהל על פי שיקולים כלכליים.
מסיבה זו ונוכח החלטת הממשלה לקנות באמצעות מכרז שירותים להעסקת אנשים בעלי מוגבלות שתאלץ את הק רן להתחרות על מתן שירותים בתחום השיקום התעסוקתי - ספק אם המעמד המשפטי של הקרן, הקדש ציבורי, הוא המעמד המתאים להמשך פעילותה.
וזאת משום שכהקדש היא מחויבת לפעול רק להשגת המטרות שנקבעו בכתב ההקדש, דבר המגביל את תחומי פעילותה ופוגע ביעילותה ובכושר הישרדותה בסבי בה תחרותית.
בעניין הקדש ציבורי קבע בית המשפט העליון14 ש"ההקדש הציבורי הוא מבנה פשוט ונטול מנגנוני בקרה ופיקוח מובנים.
חברה הנה מבנה מורכב, בעל אורגנים שונים ופרוצדורה קבועה בחוק של חובות דיווח, חובות אמון וחובות זהירות".
גם לחברה לתועלת הציבור יש יתרונות בניהול מוסדות שפעילותם נרחבת משום שדינה כדין חברה כלכלית רגילה.
בחברה ישנם הליכים ברורים ומקובלים לניהול חשבונות, להעסקה ולהחלפה של עובדים, לקבלת החלטות וכו'.
כאמור, רשם ההקדשות מפעיל פיקוח ציבורי על פעולות הנאמנים שמטרתו, בין היתר, להבטיח שהנאמנים ישתמשו ב נכסים ובמשאבים שבידי ההקדש שימוש בהתאם למטרות המקוריות שנוסחו בכתב ההקדש וינהלו אותם ביעילות ובחיסכון.
הועלה, שרשם ההקדשות לא נדרש לסוגיה האם הרחבת פעילותה של הקרן חורגת מהמטרות שנקבעו לה בכתב ההקדש, והאם המעמד המשפטי של הקרן - הקדש ציבורי - מתאים להיקף פעילותה.
רשם ההקדשות מסר בתשובתו מיום 1.
2007 למשרד מבקר המדינה כי "בהתחשב בפעילות הקרן מן הראוי לשנות את שיטת ההתאגדות של הקרן.
על משרד הרווחה ליזום שינוי כאמור ורשם ההקדשות ישתף פעולה ככל שיידרש.
עוד ציין הרשם כי "ככל שאכן מדובר בהרחבת המטרות היא אמורה ל היעשות בהתאם לסעיף 18 לחוק הנאמנות, התשל"ט - 1979 ביוזמת יוצר ההקדש.
" משרד הרווחה מסר בתשובתו ש"סוגיית מעמדה המשפטי הנוכחי של הקרן ("הקדש") והמשמעויות הנגזרות מיישום החלטת הממשלה למכרוז שירותי תעסוקת אנשים עם מוגבלות יובאו לדיון ולהחלטה עם מנכ"ל המשרד עד ל- 1.
הנהלת הקרן - חבר הנאמנים .
לפי כתב ההקדש ותקנון הקרן, שר הרווחה (שר הסעד במועד הקמת הקרן) ימנה נאמנים להנהלת הקרן.
לפי התקנון, הנהלת הקרן רשאית להקים מבין חבריה ועדות קבועות או ועדות לעניין מסוים (להלן - ועדות משנה), בהן ועדת כספים, ועדה לכוח אדם, ועדת השתלמויות, ועדת רכישות, ועדת הלוואות וועדת בחירה.
עם הקמתה מנתה הנהלת הקרן חמישה נאמנים.
14 רע"א 9420/04 ,הנאמן הציבורי נ' יעקב אגמון ואחריםפ"ד נט ( 5 ,)289.
במהלך השנים, עם התרחבות היקף הפעילות של הקרן, מינה שר הרווחה נאמנים נוספים להנהלת הקרן וכיום היא מונה 14 נאמנים: שישה עובדי מדינה (ארבעה ממשרד הרווחה, אחד מהמוסד לביטוח לאומי ואחד ממשרד התמ"ת) ושמונה נציגי ציבור; 11 מהנאמנים מכהנים בתפקידם משנת 1998.
ארבעה מנאמני הקרן הם, כאמור, בעלי תפקידים במשרד הרווחה, בהם מנהל אגף השיקום.
בתור נאמנים הם משתתפים בקביעת מדיניות הקרן, תקציבה השנתי ותכניות הפעולה שלה.
נציגי אגף השיקום גם חברים בוועדות המשנה של הנהלת הקרן ומשתתפים בקבלת החלטות בעניינים אישיים כמו אישור שינויים בדרגות, אישור הלוואות לעובדי הקרן ואישור לבצע רכישות.
במצב זה עלול להיווצר טשטוש גבולות בתפקידיהם של הנאמנים מטעם משרד הרווחה, אשר שותפים לקביעת מדיניות הקרן ולביצועה מצד אחד ואמורים לפקח על הקרן מצד שני, ועלולה להיפגע יכולתם להפעיל סמכויות פיקוח ובקרה על הקרן.
בתשובת משרד הרווחה נמסר כי סוגיית חברות נציגי עובדי אגף השיקום והמשרד בהנהלת הקרן נבחנת בידי הלשכה המשפטית של המשרד עם משרד המשפטים וכי המשרד יפעל בעניין זה לפי הנחיות היועץ המשפטי של המשרד.
מנהל אגף השיקום מסר כי המליץ בפני מנכ"ל המשרד על הפסקת חברותם של עובדי המשרד בהנהלת הקרן.
אחד מנאמני הקרן הוא מנכ"ל חברת "המשקם" שכאמור גם היא נותנת שירותי תעסוקה לאנשים בעלי מוגבלות ולמעשה מתחרה בקרן.
בחברותו בהנהלת הקרן הוא נמצא במצב של ניגוד עניינים עם תפקידו כמנכ"ל ה"משקם": בחברותו בהנהלת הקרן הוא שותף לקביעת מדיניותה, ובה בשעה הוא אחראי לקביעת מדיניות ולקבלת החלטות באותם נושאים בגוף מתחרה שהוא מנהלו.
בתשובתו מסר משרד הרווחה כי סוגיית חברותו של מנכ"ל "המשקם" בהנהלת הקרן תיבחן בידי אגף השיקום והמחלקה המשפטית של המשרד.
לתפקידי נאמנים ראוי שימונו אנשים בעלי כישורים מתאימים, לפי חוק החברות הממשלתיות15 , ימונה לדירקטור בחברה ממשלתית אך ורק מי שיש לו תואר אקדמי וניסיון של חמש שנים לפחות בתחומי עי סוקיה העיקריים של החברה.
לפי חוק החברות 16 , משך כהונתו של דירקטור בחברה ציבורית מוגבל לשלוש שנים ואפשר להאריכה בשלוש שנים.
אולם בכתב ההקדש ובתקנון הקרן לא נאמר דבר בעניין הכישורים הנדרשים מהנאמנים שישבו בהנהלת הקרן ומשך כהונתם.
נמצא שמרבית הנאמנים בהנהלת הקר ן מכהנים בתפקידם יותר משמונה שנים.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שתחום השיקום התעסוקתי שעליו מופקדת הקרן הוא תחום מקצועי הדורש מיומנויות בתחומי הטיפול ובתחום הניהול הכלכלי, וכול עוד הקרן פועלת במתכונת הנוכחית, מן הראוי שמשרד הרווחה יקבע קריטריונים בדבר הכישורים הנדרשים מנבחרי הציבור המיועדים לשמש נאמנים בהנהלתה, כמו למשל הכשרה מקצועית וניסיון.
כמו כן על המשרד לשקול לקבוע .
15 חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975.
16 סעיף245 לחוק החברות, התשנ"ט- 1999.
את פרק הזמן לכהונת הנאמנים בקרן כדי לאפשר רענון החשיבה המקצועית והניהולית, והתמודדות עם השינויים המתמידים בתפיסות המקצועיות ובצורכי אוכלוסיית היעד.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי יכין הצעה בדבר תנאי הסף של הכישורים המקצועיים הנדרשים מן המועמדים לשמש נאמנים בקרן, מתוך כוונה להחיל את הכללים המנחים לבדיקת כשירות מועמדים לדירקטורים בתאגידים ממשלתיים גם על המועמדים לשמש נאמנים בקרן.
כמו כן יכין הצעה בדבר פרק הזמן הסביר לכהונה של הנאמנים.
המשרד ציין כי לאחר שהשר יאשר את השינויים האלה הם יעוגנו בכתב ההקדש של הקרן.
תקן כוח אדם ומינוי עובדים בקרן במועד הביקורת הועסקו בקרן כ -650 עובדים בכ -480 משרות, מרביתם במרכזי השיקום ובמסגרות התעסוקתיות ומיעוטם במינהלת הקרן.
עקרונות המינהל מחייבים כי לכל ארגון ייקבע תקן כוח אדם המציין את משרות הארגון ואת הדרגות הצמודות להן, דהיינו את מבנהו (להלן - התקן).
תקן כוח אדם כולל רשימת משרות ומפרט לכל משרה את תואר המשרה, דרישות המשרה ותיאור התפקיד, משמע הוא קובע את תפקידיהם של העובדים בארגון והכישורים הנחוצים למילויים.
להגדרה ברורה של התפקידים והמשימות המוטלות על עובדים נודעת חשיבות רבה: ממנה נגזרת חלוקת הסמכויות והאחריות בתוך המערכת הארגונית שבה הם פועלים, ובהסתמך עליה אפשר ביתר קלות לפקח על פעילותם ולבקר אותה.
הדבר מסייע גם להתאמת העובדים לתפקיד על פי כישוריהם.
תקן כוח האדם צריך להיקבע באופן מקצועי ואובייקטיבי ואין ולא כלום בין קביעת התקן לבין נתוניו האישיים של פלוני, שאיפותיו ונסיבותיו האישיות.
לפי תקנון הקרן, על ועדת כוח אדם לדון בהצעה בדבר תקן העובדים בקרן ולהביאה לאישור הנהלת הקרן.
הועלה כי לקרן לא נקבע תקן כוח אדם כמפורט לעיל, אלא יש תיאורי תפקיד רק לחלק מהמשרות.
כתוצאה מכך אין חלוקה ברורה של הסמכויות והאחריות בתוך המערכת הארגונית של הקרן; אין שקיפות מלאה בכל הנוגע להתאמתם של האנשים שמונו למשרות ובין דרישות המשרה.
קשה לבחון את הצורך להוסיף משרות או לשנות תואר המשרות.
אמנם הוכנה הצעה למבנה ארגוני של הקרן וכן טיוטה בעניין תקן כוח אדם אך הן טרם אושרו בידי הנהלת הקרן.
בתשובתה מסרה הקרן שההצעה בעניין המבנה הארגוני אושרה עקרונית בוועדת כוח אדם והיא תוגש לאישור ההנהלה.
הטיוטה בעניין תקן כוח האדם טרם נדונה בוועדת כוח אדם.
כללי מינהל תקין בנוגע למינוי עובדים מחייבים שמשרה תאויש אך ורק לאחר שנקבע לה תקן ובאמצעות מכרז פומבי, שנועד להבטיח את בחירת המועמד הכשיר ביותר, מבין המתמודדים עליה, אגב מתן הזדמנות שווה והיעדר שרירות ומש וא פנים.
בשירות המדינה מעוגנים כללים אלה בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 , בתקנות שהותקנו על פיו ובתקשי"ר.
על הקרן, בהיותה גוף ציבורי שהוקם בידי משרד הרווחה, לפעול אף היא לפי כללים אלה.
על פי תקנון הקרן, הגדלת מספר המשרות טעונה אישור של ועדת כוח אד ם שחבריה הם נציגים של הנהלת הקרן.
אשר לאיוש משרה קיימת, על פי הסכם עבודה קיבוצי מיוחד מיום 16.
76 , "הנהלת הקרן תפיץ בין העובדים הודעה על משרות פנויות בקרן (מכרזים 636 דוח שנתי57ב .
כמו כן על פי נוהל קבלת עובדים מינואר 2005 כל משרה בתקן המתפנית מחייבת פרסום מכרז פנימי טרם איוש המשרה.
לבעלי תפקידים בכירים בקרן יפורסמו מכרזים במתכונת של מכרז פנימי/חיצוני משולב.
בחינת הליכי המינוי של כמה מעובדי הקרן העלתה, כי אחדים מהם מונו בלי שהתקיים הליך של מכרז פנימי ובלי שנבחנו מועמדים אחרים לאיוש המשרה.
עוד הועלה כי יש שתואר ה משרה, דרישות המשרה ותיאור התפקיד נקבעו בדיעבד, לאחר המינוי כמפורט להלן: (א) ביוני 2004 ,אישרה ועדת כוח אדם, לפי בקשת יו"ר הנהלת הקרן מר חזקיה ישראל את המינוי של מי שהייתה מנהלת מרכז שיקום תל גיבורים ו"רכזת מקצועות ארצית" לתפקיד חדש בקרן - סמנכ"ל.
רק ביולי אותה שנה נקבעה הגדרת תפקיד הסמנכ"ל כולל מתח הדרגות ודרגת השכר של התפקיד בלי שפורטו הכישורים והניסיון הנדרשים למילוי התפקיד.
כלומר, הנהלת הקרן אישרה מינוי עובדת למשרה בכירה חדשה בלי שפורטו מראש דרישות התפקיד ותחומי האחריות שלו וללא הליך מכרז לבחינת מועמדים נוספים למשרה זו.
הקרן והסמנכ"לית מסרו למשרד מבקר המדינה כי הן אינן רואות בתפקיד האמור תפקיד השונה מהותית מזה של "רכזת מקצועות ארצית" אלא רק שינוי בשם התפקיד.
לפיכך לטענתן, "אך טבעי הדבר היה שהתפקיד יוטל על רכזת המקצועות הארצית".
לדעת משרד מבקר המדינה, התפקיד כולל סמכויות נוספות ותחומי אחריות שונים מאלה של רכזת מקצועות ארצית, לכן אי-אפשר לראות בכך שינוי שם התפקיד בלבד.
יצוין, שבאוגוסט 2006 אישרה הנהלת הקרן עדכון לתקנון הקרן (להלן- התקנון החדש) ובו נקבעה לראשונה משרה של סמנכ"ל מקצועי שמינויו טעון הליך של מכרז, כמקובל בשירות הציבורי.
(ב) בנובמבר 2004 נבחר עובד במכרז פנימי לתפקיד מנהל מרכז אזורי לשיקום - תל גיבורים, שהוא מהמרכזים הגדולים של הקרן וכולל כמה יחידות משנה.
ביוני 2005 , כחצי שנה לאחר כניסתו לתפקיד, אישרה לו הנהלת הקרן למלא את תפקידו בחצי משרה, ובחצי האחר למלא תפקיד של מנהל מרכז תעסוקה לתמיכה וסיוע למפוני חבל עזה, על אף שלניהול מרכז שיקום אזורי דרוש עובד במשרה מלאה.
עקב כך נאלצה הקרן למנות במקומו, באופן לא רשמי, עובדת לניהול מרכז השיקום.
בדצמבר 2005 ביקש העובד לצאת לחופשה ללא תשלום (חל"ת) בשל קושי למלא את שני התפקידים בעת ובעונה אחת.
הנהלת הקרן אישרה את בקשתו.
עם סיום החל"ת, ביוני 2006 , הוא לא חזר לתפקיד מנהל מרכז תל גיבורים אלא מונה למשרה חדשה בקרן, במימון הג'וינט, "גיוס משאבים וקידום פרויקטים שיקומיים ארציים".
למשרה זו לא התקיים הליך של מכרז ולא נבחנו מועמדים אחרים.
בתשובתה מסרה הקרן כי הנהלתה מצאה שהעובד מתאים לתפקיד האמור וכי אין צורך בגיוס עובד נוסף.
עוד מסרה הקרן כי בעת מינוי לתפקיד יש להתחשב ברצונו של הגוף המממן וכך היא נהגה.
לדעת משרד מבקר המדינה, מימון העסקת עובד בקרן בידי גוף חיצוני כגון הג'וינט אינו מייתר את הצורך למנות את העובד המתאים ביותר לתפקיד באמצעות מכרז.
מה גם שאפשר להתחשב ברצונו של הגוף המממן באמצעות שיתופו בהליך הבחירה הנערך בדרך של מכרז.
(ג) בדצמבר 2004 מינה מנכ"ל הקרן מר אברהם ברח"ד עובדת שהייתה עד אז מנהלת תשלומים וביטוח לתפקיד "ממונה ביטוח ומעקב התקשרויות" ובמסגרתו הוטל עליה לטפל בחוזים ובהתקשרויות של הקרן ובתיאום הקשר עם משרד עורכי הדין שהקרן רוכשת ממנו שירותי ייעוץ.
לתפקיד החדש צמוד מתח דרגות גבוה יותר מזה של התפקיד הקודם שבו הועסקה.
רק באפריל 2005 ,אישרה ועדת כוח אדם, בדיעבד את תואר התפקיד החדש בלא שפורטו תחומי הסמכות והאחריות שלו.
בפרוטוקול הוועדה נאמר "שההליכים והדרך בה בוצע למעשה קידומה, אינם הולמים סדרי מינהל תקינים, ונוגדים עמדתנו בדבר בהירות ושקיפות, והבאה לאישור מראש של ועדת כוח אדם".
רק בדיון נוסף של הוועדה, שהתקיים בספטמבר אותה שנה, התבקש מנהל הקרן לקבוע את תיאור התפקיד הנדון, כולל תחומי האחריות והסמכויות הכרוכים בתפקיד הזה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה הקרן ש"מדובר בהטלת משימה נוספת על עובדת קיימת ואין זו הגדרה למשרה חדשה".
משרד הרווחה ציין בתשובתו כי "ועדת כוח הא דם הביעה מספר פעמים התנגדות להצעת מנכ"ל הקרן לשדרג את העובדת לתפקיד זה, אך מצאה לנכון לאשר מינוי זה בדיעבד תוך ציון הסתייגותה מהתהליך הלקוי".
לדעת משרד מבקר המדינה, שינוי בתואר התפקיד, בתחומי האחריות שלו ובדרגות הצמודות לו משמעותם יצירת משרה חדשה המחייבת אישור מראש של ועדת כוח אדם.
ההליך שנקט מנכ"ל הקרן איפשר את קידום העובדת בתפקיד בלי לקיים מכרז כדרוש לאיוש משרה חדשה.
הליכי מינוי עובדים כמתואר לעיל, שלא באמצעות הליך של מכרז, ומינויים למשרות חדשות, בטרם נקבעו תיאורי התפקיד והכישורים הנדרשים למילויים, אינם עולים בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין, שכן אין בהם שקיפות ולא ניתנת הזדמנות למועמדים כשירים אחרים להתמודד על אותו תפקיד.
בתשובתו ציין משרד הרווחה כי "על הקרן לפעול לשיפור סדרי מינהל תקין ושקיפות בכל הנוגע למינוי עובדים ואיוש משרות באמצעות הליך מכרזי (פנימי וחיצוני)".
עוד ציין המשרד כי קביעת תקנון ונהלים חדשים יבטיחו הקפדה על כל הליכי המכרז ואיוש המשרות בקרן.
 אגף השיקום שבמשרד הרווחה, המופקד על מתן שירותים לאנשים בעלי מוגבלות ובכלל זה בתחום התעסוקה, הקים את ה"קרן - רשת מרכזי אבחון ושיקום מקצועי", כהקדש ציבו רי, להעסקת אנשים בעלי מוגבלות ושיקומם.
התפיסה השיקומית הרווחת כיום בנוגע לאנשים בעלי מוגבלות מבוססת על הצורך לשלבם בחברה ולהכניסם למעגל העבודה, מתוך ראיית האדם המוגבל כשווה זכויות בחברה.
תפיסה זו באה לידי ביטוי גם בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח- 1998 .
בהתאם לכך מדיניות משרד הרווחה היא לסייע לאדם בעל מוגבלות, באמצעות פעולות שיקום מגוונות, לפתח את הפוטנציאל התעסוקתי שלו ולאפשר לו להתקדם על פני רצף של אפשרויות תעסוקה החל בתעסוקה במסגרות מוגנות דרך תעסוקה נתמכת וכלה בשילוב מלא בתעסוקה בשוק החופשי.
לשם כך מפעילה הקרן יחידות לאבחון היכולות התעסוקתיות, מרכזי שיקום להכשרה מקצועית לפיתוח הפוטנציאל התעסוקתי ומסגרות תעסוקתיות (מפעלים מוגנים).
הביקורת העלתה שמסגרות התעסוקה המוגנת של הקרן משמשות למועסקים בהן מסגרות תעסוקה בלעדיות לטווח ארוך ולא כל המועסקים המסוגלים לכך מקודמים לתעסוקה ברמה גבוהה יותר; במסגרות אלה גם לא פותחו סוגי תעסוקה מתקדמים שיאפשרו להכשיר עובדים המסוגלים לכך לשוק העבודה החופשי המתאים לשנות האלפיים.
כמו כן, סוגיית תנאי העסקתם של אנשים בעלי מוגבלות במפעלים 638 דוח שנתי57ב .
המוגנים טרם באה על פתרונה - המועסקים בהם, המוגדרים משתקמים, אינם מקבלים שכר אלא גמול על ביצוע עבודה, ששיעורו קטן ביותר, ואינם זכאים לזכויות סוציאליות.
עם זאת, הקרן הרחיבה את תחומי פעילותה וספק אם במעמדה הנוכחי, הקדש ציבורי, היא הייתה רשאית לעשות כן.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה ל פעול ליישום מדיניותו בדבר קידום אנשים בעלי מוגבלות על פני רצף תעסוקתי, לבחון ולקבוע מה הם תנאי ההעסקה הראויים למועסקים במסגרת המפעלים המוגנים - מהו הגמול הנאות והזכויות הסוציאליות שהם זכאים להם.
בכלל זה על המשרד לבחון אם המעמד המשפטי של הקרן, הקדש ציבורי, הוא המעמד המתאים להמשך פעילותה, נוכח היקף פעילותה והצורך לנהלה לפי שיקולים כלכליים.
כמו כן, כל עוד הקרן פועלת במתכונת הנוכחית, עליה לפעול לשיפור סדרי המינהל והשקיפות בכל הנוגע למינוי חבר הנאמנים בקרן ולמינוי עובדים.
מדינת ישראל מספקת לאוכלוסיות נזקקות מגוון שירותים חברתיים בתחומי הרווחה, החינוך הבריאות והשיכון כגון מעונות לזקנים, מעונות למפגרים, מעונות יום והוסטלים.
מהמחצית השנייה של שנות התשעים של המאה ה -20 גוברת והולכת המגמה לרכוש שירותים ממקורות חוץ, פרטיים וציבוריים.
את השירותים מספקים גופים לא ממשלתיים, והמשרדים הממשלתיים מתמקדים בעיקר בקביעת מדיניות, בהסדרה (רגולציה), בהכוונה, בקביעת סדרי עדיפויות, בהקצאת תקציבים ופיקוח על נותניהם.
משרדי הממשלה קונים שירותים חברתיים מידי עמותות וחברות פרטיות בסכומים גדולים.
גופים שאינם ממשלתיים סיפקו בשנת 2004 לאגף השיקום, לאגף לשירותים אישיים וחברתיים ולאגף לטיפול באדם המפגר במשרד הרווחה שירותים בכ -2 מיליארד ש"ח (מתקציב שירותים בסך כ-2.
בחודשים מאי -דצמבר 2004 בדק משרד מבקר המדינה במשרד הרווחה, במשרד הבריאות ובמשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון) את סדרי ההתקשרות עם גופים ציבוריים ופרטיים (להלן - נותני השירותים) לרכישת שירותים חברתיים, את סדרי הפיקוח והבקרה עליהם ואת תהליך קב לת ההחלטות בדבר הערכת פעולות מסוימות במגזר הלא ממשלתי.
ממצאי הבדיקה (להלן - הביקורת הקודמת) פורסמו בדוח שנתי 55 'ב של מבקר המדינה, עמ 721-760 (להלן- הדוח).
בחודשים מארס - אוגוסט 2006 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב (להלן - המעקב) כדי לדעת באיזו מידה תוקנו הליקויים שהועלו כאמור בביקורת הקודמת.
הגידול במספר המסגרות שאינן ממשלתיות הנותנות שירותים בעלי אופי ציבורי, גידול שחל בעת ובעונה אחת עם ההקפאה או הצמצום שהיו במספר המסגרות הממשלתיות העוסקות בכך, מגביר א ת חשיבות הפיקוח ודורש את הגדלת היקפו.