HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אגף הייעוץ המשפטי: תפקידם של היועץ המשפטי ושל עובדי האגף הוא בין היתר לספק ייעוץ משפטי לשר הממונה על רמ"י, למועצ ה ולהנהלת ר מ"י, ובכלל זה להכין חוות דעת משפטיות בהתבסס על החקיקה, על הפסיקה ועל הספרות המשפטית.
כפי שתואר לעיל, הגיש היועץ המשפטי למועצה חוות דעת משפטיות בקשר להצעות החלטה אחדות בלבד.
רמ"י ציינה בתשובתה כי היא מקבלת את הערות מבקר המדינה ותפעל לעגן את ההתייחסות בכתובים לכל הצעה שתוגש למועצה , וכפי שיוגדר בתקנון עבודת המועצה.
הכלכלן הראשי ברמ"י: תפקידו של הכלכלן הראשי הוא בין היתר לרכז את עבודת המטה בנושאים כלכליים כדי לסייע לפעילות ו של אגף תחר ותיות ותכנון ארוך טווח, שבין תפקידיו כאמור להכין ניירות מטה כפי שנגזר מצורכי המועצה.
בביקורת עלה כי הכלכלן הראשי הגיש למועצה חוות דעת כלכליות בקשר להצעות החלטה מעטות בלבד (ראו פירוט לעיל).
רמ"י ציינה בתשובתה כי " הגדרות התפקיד של כלכלן הרשות ].
[ בתקופה נשוא הביקורת אינן כוללות את האחריות לכתיבת חוות דעת להחלטות מועצה".
עוד ציינה כי " בחינה כלכלית מעמיקה, של הצעה להחלטת מועצה יתכן ותידרש לפרק זמן ארוך יחסית, לעיתים ארוך יותר מכתיבת נוסח ההחלטה 1610 |דוח שנתי 68ג .
בחינה כלכלית מעין זו אינה תמיד מתאפשרת נוכח לוחות הזמנ ים הנדרשים על-ידי קובעי המדיניות ".
רמ"י הוסיפה כי "מעבר לצד הכלכלי קיימים היבטים תקציבים ].
[ ההיבטים התקציביים, למשל, כיסוי תקציבי ואובדן הכנסה הם בידיעת גורמים נוספים ברמ"י ומחוצה לה - סגן מנהל אגף תקציבים במשרד האוצר (כחבר מועצה) וחשב רשות מקרקעי ישראל (כעובד החשב הכללי במשרדנו) - השותפים בדיונים לקראת גיבוש הצעות החלטה ובעת אישורם בהנהלת רמ"י ו/או בדיוני המועצה".
משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי בתכנית העבודה של ה לשנת 2016 הוטלמפורשות על כלכלן הרשות לערוך ניתוחים כלכלי ים להצעות ההחלטה המובאות לדיון המועצה .
אם נדרשת חוות דעת כלכלית, על רמ"י להיערך לכך בהתאם למגבלת הזמן העומדת לרשותה .
זאת ועוד, מאחר שרמ"י אחראית לספק למועצה את שירותי המטה הנדרשים, ובכלל זה שירותי ייעוץ כלכלי לבחינת היבטים כלכליים ותקציביים כאחד, עליה לרכז ולתכלל את עבודת המטה , שמבצעים כ ל הגופים הרלוונטיים, לגיבוש הצעות החלטה.
רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1611 .
סדרי הדיון, המעקב והבקרה .
למועצה יש סמכות לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל רמ"י.
המדיניות הקרקעית אמורה להנחות את רמ"י בנוגע לאמצעים שעליה לנקוט למימוש המטרה שנקבעה לה בחוק - ניהול מקרקעי ישראל לטובת הציבור ולשם פיתוחה של מדינת ישראל, ובכלל זה האמצעים הנדרשים להשארת עתודות קרקע מספיקות לצרכיה ולפיתוחה של המדינה בעתיד, לקידום התחרות בשוק המקרקעין ולמניעת ריכוזיות בהחזקת מקרקעין.
מטבע הדברים גיבוש המדיניות צריך לכלול בחינה של המצב הקיים בתחומים אלה, וקביעה של תחזיות לטווח ארוך, של סדרי עדיפויות, של עקרונות פעולה ועוד.
מהפרוטוקולים של דיוני המועצה עולה כי אף על פי שתפקידה של המועצה הוא להתוות את המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל רמ"י , היא כמעט אינ ה דנה בנושאים עקרוניים או אסטרטגיים הקשורים למטרות רמ"י, ואינה קובעת לרמ"י סדרי עדיפויות ועקרונות פעולה האמורים להביא להשגת המטרה שנקבעה לה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2017 ציינה חברת המועצה מטעם משרד החקלאות כי "המועצה כמעט שאינה עוסקת במדיניות קרקעית.
הנושאים שעל סדר יומה הינם נושאים שוטפים ואופרטיביים הבאים בדרך כלל בעקבות החלטות ההנהלה המתקבלות ברשות מקרקעי ישראל, ולמעשה, החלטות אלה המתקבלות ברמ"י הופכות למדי ניות הקרקעית הנקבעת הלכה למעשה, מדיניות המתגבשת בגוף המפוקח על ידי המועצה ולא במועצה עצמה".
בתשובת רמ"י ובתשובתה המשלימה מפברואר 2018 היא מסרה כי מדיניות המקרקעין המנוהלים על ידה נקבעה ב-1965 בהחלטה מס' 1 של המועצה, הקובעת את עיקרי מדיניות הניהול של מקרקעי ישראל.
החלטה זו התקבלה לאחר עבודת מטה סדורה ומתוך כוונה לקבוע מדיניות קרקעית ארוכת שנים שלא יהיה צורך לשנותה חדשות לבקרים, ואכן חרף השנים הרבות שחלפו מאז, מרבית העיקרים שנקבעו בהחלטה תקפים עד היום.
עוד מסרה רמ"י כי מאז קבלת ההחלטה מ-1965 נדרשת המועצה בעיקר לעדכון ולהתאמות של מדיניות המקרקעין שנקבעה בה, ורק מדי פעם בפעם נדרשת לשינוי מהותי של מדיניות המקרקעין או לקביעת מדיניות חדשה שלא נזכרה בהחלטות מועצה קודמות, וזאת בשל שינויים במטרות ובצרכים .
במרבית המקרים שבהם מתקבלת החלטת מועצה הקובעת מדיניות חדשה או משנה מהותית את המדיניות הקיימת, נעשה הדבר לאחר שהתקבל דבר חקיקה מפורט בנושא, כגון הרפורמה במקרקעי ישראל בדבר העברת בעלות או לאחר שהתקבל דוח מפורט וייעודי של ועדה ציבורית או ועדת מומחים.
עוד ציינה רמ"י כי "מרבית החלטות המועצה, אף אם הן לכאורה פרטניות/'נושאיות ', במהותן הן החלטות מדיניות שמביאות לביטוי החלטה אסטרטגית באותו תחום".
משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מאז התקבלה החלטה מספר 1 מ-1965 חלפו עשרות שנים, שבהן התחוללו שינויים מהותיים בחברה בישראל; העובדה שמאז קבלת ההחלטה הוקמו לא מעט ועדות ציבוריות ונעשו רפורמות מרחיקות לכת בנושאי מדיניות המקרקעין מוכיחה שאכן נדרשת בחינה מתמדת של המדיניות.
בין היתר על המועצה לבחון את מידת התאמת המדינ יות לצרכים העדכניים של אוכלוסיית המדינה וכלכלתה, את סדרי העדיפויות להשגת המטרות שנקבעו לרמ"י ואת האמצעים להשגתן.
ליקויים בגיבוש סדר היום של המועצה ובפרסומו .
סדר היום של המוסדות המנהלים של גוף משקפים את ליבת עיסוקו.
בחוק נקבע כי יו"ר המועצה יזמן את ישיבות המועצה ויקבע את מועדן, את מקומן ואת סדר יומן.
בתקנון המועצה נקבע בין היתר כי "חבר המבקש לכלול נושא בסדר .
[ היום יודיע על כך בכתב ליו"ר, עם העתק למזכיר המועצה היו"ר יחליט אם ].
לקבל את הבקשה או לדחותה.
החליט היו"ר לדחות את הבקשה, יודיע על החלטתו למגיש הבקשה".
בדיקה של החלטות המועצה העלתה כי אף שכאמור תפקידה העיקרי הוא להתוות מדיניות קרקעית , ומכאן שעליה ליזום דיונים והחלטות הנוגעות לכך, בפועל התקבלו רוב החלטות המועצה ( 64 מ-79 החלטות שהתקבלו בתקופה הרלוונטית לביקורת) בעקבות דיונים שיזמה רמ"י.
בשנים 2016 -2015 נדונו בממוצע שבע הצעות החלטה בכל ישיבת מועצה37 .
כל אחת מישיבות המועצה נמשכה כשעתיים.
בנסיבות אלה מוקצב לדיון בכל אחת מהצעות ההחלטה זמן קצר ביותר , וברור כי היכולת לדון לעומק בכל אחת מהצעות ההחלטה מוגבלת.
בתקנון המועצה נקבע כי יו"ר המועצה רשאי להורות כי החלטה בעניינים נקודתיים שאינם בגדר מדיניות מקרקעין או בעניינים טכניים תתקבל באמצעות החלפת דואר אלקטרוני בין כל חברי המועצה בו זמנית, ולא בישיבה.
עוד נקבע בתקנון המועצה כי "המועצה רשאית להחליט על העברת נושא מסוים העומד על סדר יומה לדיון ולגיבוש המלצות או לדיון ולהחלטה באחת מוועדות המשנה הקבועות, וכן הינה רשאית להורות על הקמת ועדת משנה מיוחדת לדיון או לדיון ולהחלטה בנושא מסוים".
37 ב-7 מ-11 ישיבות מועצה שהתקיימו בתקופה הרלוונטית לביקורת נדונו בין 8 ל-12 הצעות החלטה.
רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1613 .
הועלה כי למרות האמור לעיל לא נעשה שימוש בדרכים החלופיות, וכי כל ההחלטות של המועצה התקבלו בכינוסיה, ובכלל זה החלטות שעסקו בעניינים פרטניים או טכניים הנוגעים לקרקעות שבניהול רמ"י.
בכך עשויה להיפגע היכולת של המועצה להתמקד בנושאים מהותיים.
להלן דוגמאות להחלטות שהתקבלו בכינו סיה של המועצה, אף שהיו יכולות להתקבל באמצעות שימוש באחת הדרכים החלופיות : (א) החלטה מאפריל 2016 בדבר הארכת תוקפה של החלטה קודמת בנושא בנייה למגורים ביישובים חקלאיים בעוד שנה; (ב) החלטה ממרץ 2015 בדברהקצאת מגרש ברחוב רוטשילד בתל אביב למינהל הדיור הממשלתי, לצורך יישום חוק בית העצמאות, התשס"ט-2009 ; (ג) החלטה מיולי 2015 בעניין הקצאת קרקע ברמלה לבנק הדם; (ד) החלטה מאוקטובר 2015 בדבר הקצאת מקרקעין שנועדו לצרכים ציבוריים לעיריית ירושלים, בעקבות החלטת ממשלה בנושא; (ה) החלטה מאפריל 2016 שעניינה הקצאת קרקע לצורך מעבר תחנת גלי צה"ל ללוד; (ו) שתי החלטות מנובמבר 2016 בדבר הקצאת קרקע להרחבת בית החולים אלין בירושלים ובדבר הקצאת קרקע להקמת בית ספר בירושלים - שתיהן בעקבות החלטת ממשלה.
הפער בין תפקידה של המועצה על פי החוק - קביעת מדיניות - ובין נושאי עיסוקה בפועל אף עלה מפורשות בישיבת מועצה שהתקיימה ב ינואר 2016 בנושא רכישת זכויות למגורים במגזר החקלאי.
באותה ישיבה העיר חבר המועצה מטעם משרד האוצר: "יכול להיות שצריך לפתח דיון אחר בהזדמנות אחרת, לא עכשיו, מדוע המועצה הזאת צריכה לשוב ולהתכנס שוב ושוב על תיקונים סמי טכניים בהחלטות הללו, והמועצה אולי צריכה גם לדון במקרו מה קורה עם תהליכי שיוך".
בתשובתה העירה חברת המועצה מטעם משרד החקלאות כי "יש לייצר במועצה את דיוני המדיניות ולדלל משמעותית את הדיונים הטכניים המציפים את הנושאים השוליים לדיון בה ודוחקים את דיוני המדיניות ממנה והלאה".
רמ"י מסרה בתשובתה כי "הצעות שאינן דורשות הסבר מפורט ודיון אכן מועלות בישיבות המועצה, ככל שאין הערות לחברי המועצה, רק לצורך הצבעה" וכי מרבית זמן הדיון מוקדש להצעות המורכבות יותר.
משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולרמ"י כי אף אם לא כל הצבעה בנושא נקודתי או ט כני גוזלת כשלעצמה זמן רב, נוכח הערות חברי המועצה דלעיל על המועצה לשקול להשתמש בדרכים החלופיות, שהיא עצמה קבעה, בכל הנוגע לנושאים טכניים ונקודתיים כדי לאפשר לחבריה להתמקד עוד יותר בנושאים העקרוניים העומדים על הפרק.
לפרסום סדר היום של ישיבות המועצה לחברי המועצה ולציבור, ובכלל זה פרסום הצעות ההחלטה והמסמכים הנלווים להן, יש שתי מטרות עיקריות: להציג לחברי המועצה את מלוא המידע הרלוונטי לנושא שיידון בישיבה על מנת שיוכלו לעיין במידע ולקבוע עמדה מושכלת בנושא לפני הדיון; וכן לאפשר לציבור, לרבות למי שז כויותיו עלולות להיפגע, הזדמנות הוגנת להעיר הערות ולהשיג השגות בנוגע לנושא הנדון.
מאחר שלעתים מדובר בהצעות החלטה שעניינן שינוי מהותי של מדיניות, עולה ביתר שאת הצורך להציגן הן לפני חברי המועצה והן לפני הציבור זמן סביר לפני הדיון במועצה.
עד יוני 2013 קבע תקנו ן המועצה כי סדר היום של ישיבת מועצה, ובכללו הצעות ההחלטה שיידונו בישיב ה, יישלח לחברי המועצה שישה ימים בלבד לפני מועד הישיבה.
באשר לפרסום סדר היום לציבור נקבע כי רמ"י תפרסם באתר האינטרנט שלה את סדר היום, ובכללו את הצעות ההחלטה שיידונו, מיד לאחר הפצתן לחברי המועצה38.
באפריל2013 הגישה עמותה המאגדת כ -150 מושבים וקיבוצים עתירה לבג"ץ39 , ובה דרשה בין היתר להורות למועצה לפרסם את נוסח הצעות ההחלטה שיידונו בישיבותיה ואת מסמכי ההסבר הנלווים להן 14 ימים לפחות לפני כינוסה של ישיבת המועצה שבה צפויה ההצעה להידון, וזאת על מנת שיהיה אפשר לרכז את הערותיהם של כל הגופים הצפויים להיפגע מקבלת ההצעה.
בג"ץ החליט שלא לדון בעתירה, מאחר שהמועצה מסרה בתגובתה כי בכוונתה לבחון את האפשרות לפרסם את הצעות ההחלטה במועד המצוין בעתירה.
בעקבות העתירה קבעה המועצה 40 ביוני2013 " כיסדר היום ובו פרוט העניינים שידונו בישיבה מן המניין והצעות ההחלטה האמורות להידון בה יצורפו להזמנה או יומצאו בנפרד, ארבעה עשר יום לפחות לפני המועד שנקבע לישיבה, ולכל הפחות 7 ימי עבודה ".
בדברי ההסבר שצורפו להחלטה צוין בין היתר כי ההחלטה התקבלה "במטרה לאפשר מתן תגובות מהציבור באופן מיטבי".
ביוני 2015 החליטה המועצה41 לתקן את תקנון המועצה ולקבוע בו שהצעות ההחלטה יומצאו לחברי המועצה42 ,שבעה ימים לפני המועד שנקבע לישיבה ולא פחות מחמישה ימי עבודה לפני המועד האמור, וזאת במקום 14 יום לפני המועד כפי שנקבע בעבר.
להחלטה לא צורפו דברי הסבר, אך בפרוטוקול הישיבה צוינו דבריו של ראש מטה הדיור הלאומי, שהציג את ההצעה לחברי המועצה, ולפיהם "אנחנו מבקשים באופן זמני, לא לכל אורך .
38 החלטה1055 מיולי2005 בנושא "פרסום הצעות החלטה המוגשות למועצת מקרקעי ישראל באינטרנט".
39 בג"ץ 2683/13 'אדמתי נ' יו"ר מועצת מקרקעי ישראל ואח (2013.
) 40 החלטה1281 בנושא "תקנוןנוהל לישיבות מועצת מקרקעי ישראל" .
41 החלטה1422 "בנושא "תקנון נוהל לישיבות מועצת מקרקעי ישראל.
ובפועל גם לציבור, באמצעות אתר האינטרנט של רמ"י רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1615 .
התקופה, לפחות בתקופה של השנה הקרובה עד השנתיים הקרובות, לקצר את התקופה הזאת ל-7 ימים במקום14 .
"יום משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי מדובר בפרק זמן קצר מאוד - שבעה ימים בלבד (מהם חמישה ימי עבודה) - שאין בו כדי לאפשר לציבור לגבש את עמדותיו, וספק אם יש בו כדי לאפשר לחברי המועצה להתכונן לקראת הדיון ולהתעמק בנושאים העומדים לדיון (ראו להלן) .
זאת ועוד, אף על פי שלדברי יו"ר מטה הדיור הלאומי מדובר בקיצור זמני, באוקטובר 2017 , דהיינו כשנתיים וארבעה חודשים לאחר שהתקבלה ההחלטה , עדיין נותר הקיצור בעינו .
מאז קוצר פרק הזמן הנדרש לפרסום ההצעות לחמישה ימי עבודה בלבד הצביעו גורמים במועצה על הקשיים הנובעים מכך.
למשל, בישיבת המועצה שהתקיימה ביוני 201643 ציינה חברת המועצה מטעם משרד החקלאות: "לא הצלחתי להסביר לעצמי בפרק הזמן שקיבלנו את החומר לישיבה, שהוא רק שבוע ימ למה אחרי שנה החלטה כזו מורכבת ].
גם ממלא מקום חבר המועצה מטעם קק"ל ציין לפני ועדת המקרקעין בקק"ל ביוני 2016 כי מאחר שמזכירות המועצה מפיצה את החומרים רק כמה ימים לפני ישיבת מועצה, אין באפשרותם להתכונן באופן יסודי לישיבה.
באוגוסט2016 :שלח נציג קק"ל מכתב למזכיר המועצה וציין בו בין היתר "המועד הקצר שנקבע לפיו יופץ סדר היום והדיון בו אינו מאפשר לחברי המועצה מטעמנו להיערך כנדרש לקראת הישיבה".
עוד ציין נציג קק"ל: "נבקש להביא לדיון למועצה תיקון להחלטה 1422 , לפיו סדר היום יופץ למשתתפים ארבעה עשר יום לפחות לפני מועד הישיבה שתיקבע" .
מזכיר המועצה העביר את המכתב ליו"ר המועצה השר ]ההדגשה במקור[ .
משה כחלון במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2017 ), למעלה משנה מאז נשלח המכתב, טרם השיב יו"ר המועצה על הבקשה, והיא לא נדונה במועצה.
חברת המועצה מטעם משרד החקלאות מסרה בתשובתה כי "משך הזמן המוקצב כיום לעיון והתייחסות של חמישה ימי עבודה, לא מאפשר אף את אינו עונה לנדרש להיערכות לקבלת החלטות ].
[ זאת ועלול לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות ובנוסף עלול לצמצם את יכולת הציבור להתייחס לסדר יומה של המועצה ולהעיר את הערותיו".
43 ובה נדונה הצעה603 - "רכישת זכויות למגורים על ידי אגודה חקלאית שיתופית שהיא קיבוץ מתחדש, קיבוץ שיתופי או מושב שיתופי".
רמ"י מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "במסגרת התיקון לתקנון עבודת המועצה אנו שוקלים להציע ליו"ר המועצה עדכון של לוחות הזמנים המצוינים בו כיום".
עוד הועלה כי חברי המועצה והציבור מקבלים לעתים את הנוסח הכתוב של הצעות ההחלטה פחות מחמישה ימי עבודה מראש, ובמקרים מסוימים - רק במועד הישיבה.
זאת ועוד, לעתים הנוסח המעודכן נמסר לחברי המועצה רק בעל פה.
להלן דוגמאות: הנוסח הסופי של שתי הצעות החלטה שנדונו בישיבת מועצה שהתקיימה במרס 2015 נשלח שני ימי עבודה בלבד לפני מועד הישיבה; הנוסח הסופי של הצעות ההחלטה שנדונו בישיבות מועצה שהתקיימו ביוני 2015 ובינואר 2016 נמסר בדיון עצמו; למעט הצעה אחת, הנוסח של כל הצעות ההחלטה שנדונו בישיבת מועצה שהתקיימה ביוני 2016 פורסם יום עבודה אחד בלבד לפני מועד הישיבה; בישיבת מועצה שהתקיימה בנובמבר 2016 בעניין הצעה לתיקון החלטה בנושא דיור בהישג יד ("מחיר למשתכן"), הציג מנהל רמ"י לפני חברי המועצה תיקון נוסף להחלטה שלא הובא לידיעתם לפני כן וממילא גם לא פורסם לציבור, ואשר עשויות להיות לו השפעות על הכנסות המדינה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מסירת תיקונים מהותיים לנוסח הצעת החלטה ברגע האחרון , לפני ישיבת המועצה , בלי ליידע את חברי המועצה ואת הציבור בעניינם זמן סביר לפני הישיבה, מונעת מחברי המועצה ומהציבור לבחון לעומק את השפעות התיקונים, ויש בה כדי לפגום בטיב ההחלטות המתקבלות.
בתשובתה מסרה רמ"י כי סדר היום מופץ לציבור ולחברי המועצה בה תאם לתקנון.
יחד עם זאת, הערות לנוסח הצעת ההחלטה מתקבלות עד למועד הדיון ובעקבותיהן לעתים רמ"י מניחה לפני חברי המועצה נוסח מתוקן שבו מסומנים השינויים שבוצעו.
נוסף על כך, לעתים מתבצעים שינויים טכניים או מהותיים בנוסח הצעת ההחלטה במהלך ישיבת המועצה בעקבות הערות המשתתפים.
רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1617 .
משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי לפרסום הצעות ההחלטה זמן סביר לפני הדיון בהן יש השפעה ניכרת על יכולתם של חברי המועצה לעיין בחומר המקצועי הנלווה להצעה ולבחון אותה לעומק.
באשר לציבור, פרסום ההצעות זמן סביר לפני הדיון בהן מאפשר לו ללמוד את ההצעות ו לגבש ניירות עמדה בעניינן.
יצוין כי יש חשיבות רבה לפרסום הצעות ההחלטה לציבור גם נוכח העובדה שהרכב המועצה אינו כולל נציגי ציבור כבעבר44.
נוכח כל האמור לעיל, על המועצה לבחון שוב את האפשרות לפרסם את הצעות ההחלטה 14 יום לפני ישיבת המועצה שבה ההצעה אמורה להידון - פרק זמן אשר המועצה ראתה בו בעבר סביר וראוי.
לנוכח חשיבות ן של החלטות המועצה והשפעתן על הציבור, כאשר מתבצעים תיקונים מהותיים בנוסח הצעת ההחלטה שלא פורסמו במסגרת לוח הזמנים שנקבע בתקנון , ראוי כי המועצה תשקול אם יש מקום לדחות את הדיון בהצעה.
ליקויים במעקב אחר ביצוע החלטות המועצה .
סדרי המעקב אחר ביצוע החלטות המועצה .
עבודת מטה נאותה ראוי שתעסוק לא רק בשלב ייזום ההחלטות, אלא גם במעקב אחר ביצוען ובדיווח על הביצוע45 .
להליכי המעקב והבקרה יש חשיבות רבה, שכן מטרתם לוודא לא רק שההחלטה מבוצעת, אלא גם שרציפות הביצוע אינה נפגעת במקרה שבו חברי מועצה ובעלי תפקידים בכירים ברמ"י מתחלפים.
כאמור, במסגרת הרפורמה ברמ"י הוקם בשנת 2013 ,אגף תיאום מעקב ובקרה (בפרק זה - האגף) האחראי בין היתר לביצוע מעקב אחר יישום החלטות המועצה.
לפי תיאור תפקידו, מנהל האגף יהיה אחראי, בסיוע עובדי האגף עליהם הוא ממונה, בין היתר, לבצע מעקב כמותי ואיכותי אחר יישום המדיניות ו ההחלטות של המועצה ושל הנהלת ר מ"י ולגבש שיטה וכלים הנדרשים לכך; לאתר חסמים וכפילויות בהחלטות ולטפל בהם; ולגבש תכניות מעקב ובקרה.
כמו כן, עליו להגיש למנהל רמ"י דוח מעקב תקופתי בעניין ביצוע ההחלטות ולהתריע על אי -ביצוען.
עם זאת מאז הקמת האגף, כמו גם במועד הביקורת, מאייש אותו עובד אחד בלבד - מנהל האגף.
אִפשר החוק לשרים למנות לחברים מטעם הממשלה גם נציגי ציבור 45 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 53ב (2003 '), בפרק "עבודת המטה במשרדי הממשלה", עמ 109-5 .
ליקויים ברישום המעקב אחר ביצוע החלטות המועצה: האגף מבצע רישום של המשימות שעל רמ"י לבצע על פי הנקבע בהחלטות המועצה ושל ביצוען (להלן - רשימת המש ימות), אולם האופן שבו הוא מבצע מעקב אחר יישום ההחלטות לוקה בחסר: ברשימת המשימות אין פירוט בדבר האגפים ברמ"י האחראים לביצוע המשימות וגם לא לוח זמנים לביצוען, אם נקבע; במקרים רבים הרשימה אינה כוללת פירוט בנוגע לסטטוס ביצוע המשימות או פירוט של משימות שטרם בוצ עו או שחלו עיכובים בביצוען.
במצב דברים זה אי אפשר לבצע מעקב יעיל ואפקטיבי אחרי יישום החלטות המ ועצה.
זאת ועוד, האגף אינו מגיש למנהל רמ"י דוח מעקב תקופתי בעניין יישום החלטות המועצה, כנדרש ממנו.
רמ"י ציינה בתשובתה כי "מנהל אגף תיאום ובקרה מקיים מעקב רציף וסדור אחר יישום החלטות המועצה באמצעים העומדים לרשותו, משאבי כ"א וכלים מחשוביים".
עוד ציינה רמ"י בתשובתה כי "לאגף נועדו מטלות כפי שתוארו ].
ואף נוספות, אשר הצריכו הקצאת משאבים ובכלל זה הקצאת משאבי כוח אדם מאז הקמת האגף, כמו גם במועד הביקורת, הקצאת כוח האדם לאגף הינה של מנהל האגף בלבד וזאת מבלי שנעשה שינוי כלשהו בתיאור תפקידו, וזאת לצד משימות נוספות שהוטלו עליו, כך שמילוי המטלות נעשות באופן מיטבי במסגרת מגבלה זו".
משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עליה לבחון את מידת ההתאמה בין מבנה האגף ובין המשימות שעליו לב צע.
בהתאם לבחינה זו על רמ"י להגדיר את תפקידי האגף ואת המשאבים הנחוצים לו, וכן לקבוע את השיטות ואת הכלים שבאמצעותם אפשר יהיה לבצע מעקב יעיל ואפקטיבי אחר יישום החלטות המועצה.
אי-דיווח שיטתי למועצה: בחוק נקבע כי המועצה תפקח על פעולות רמ"י.
אף שהפיקוח צריך לכלול גם מעקב, כדי לוודא שרמ"י מיישמת את החלטות המועצה, בתקנון המועצה אין כל אזכור של הצורך במשימות המעקב והבקרה.
לשם השוואה יש לציין כי בתקנון עבודת הממשלה נקבע במפורש כי "המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה ירכז את לפחות א ].
[ דיווחי המשרדים חת לשנה דוח על התקדמות בביצוע החלטות הממשלה"46.
בפועל מצב הדברים הוא שרמ"י אינה מדווחת למועצה באופן שיטתי על אופן ביצוע ההחלטות, והמועצה מצדה אינה דורשת זאת.
46 התקנון לעבודת הממשלה ה-34 (מאי2015 .
"), פרק יג: "מעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1619 .
יצוין כי בביקורת נמצאו שש החלטות שקיבלה המועצה בשנים 2016 - 201547, שבהןקבעה המועצה מפורשות כי על רמ"י לדווח לה על אופן יישומן ולעתים גם על השפעותיהן.
הביקורת העלתה כי רמ"י לא דיווחה על אופן יישומן של חמש החלטות, ודיווחה על היישום של החלטה אחת48 באופן חלקי .
המועצה הטילה עליה להשלים את הדיווח, אך הדבר לא נעשה.
משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי עליה לדרוש מרמ"י למסור לה דיווח תקופתי על יישום החלטותיה ולעגן זאת בתקנון.
בהיעדר דיווח כאמור אין למועצה דרך לבדוק את האופן שבו מיושמות החלטותיה, לרבות המדיניות שקבעה, להעריך את השפעותיה ואת יעילותה ולתקנה אם נדרש.
אי-גיבוש נוהלי ביצוע .
לאופן שבו רמ"י מיישמת את החלטות המועצה יש השפעות ניכרות על הפיתוח החברתי והכלכלי של המדינה, על הקופה הציבורית ועל החלוקה של משאב הקרקע.
ככלל, פעילותה של רמ"י, ובכלל זה פעילותה ליישום החלטות המועצה, אמורה להתבצע על פי נהלים כתובים.
נהלים כאלה נועדו להבטיח שיטת עבודה אחידה, ברורה, מותאמת, יעילה וחסכונית ולהשיג אפקטיביות מירבית.
בהיעדר נוהל מתאים, על רמ"י ליזום הכנה של נוהל כזה או לעדכן נוהל קיים בהתאם לנדרש.
הבדיקה העלתה כי בנוגע לשש החלטות שהתקבלו בשנים 2016 -201549 קבעה המועצה כי על רמ"י לקבוע נהלים לביצוען.
ואולם בפועל גיבשה רמ"י נוהל ביצוע מלא רק להחלטה אחת50.
לשלוש החלטות51 לא גובש כלל נוהל ביצוע, ולשתי החלטות52 גובשו נהלים חלקיים בלבד.
בהיעדר נהלים מתאימים גובר החשש לליקויים בתהליך היישום.
רמ"י ציינה בתשובתה כי "ממועד תחילת הרפורמה אושרו נהלים רבים ורבים אחרים נמצאים בתהליך אישור ו/או עדכון".
עוד ציינה רמ"י כי כל החלטת מועצה שאינה עוסקת במקרה פרטני, בין שחדשה ובין שכזו המתקנת החלטה .
47 החלטות1425 ,1441 (עודכנה על ידי החלטה 1452 ,)1444 ,1450 (עודכנה על ידי החלטה 1500 ,)1455 ו-1467.
48 ראו פרוטוקול ישיבת המועצה מ- 13.
16 בנוגע להחלטה1441 .
49 החלטות1466 ,1477 ,1499 ,1500 ,1452 ו-1495 .
51 החלטות1449 ,1466 ו-1477.
52 החלטות 1452 ו-1500.
קיימת, משמעותה כי נדרשים כתיבת נוהל או עדכון נוהל קיים.
עוד ציינה כי ההוראה בהחלטות המועצה לקבוע נוהל ביצוע היא "הנחיה דקלרטיבית" "שלאורך השנים הועתקה מהחלטה להחלטה ומתיקון לתיקון בנוסח כזה או ולא מבחינת סדרי ].
[ אחר, אין לה משמעות לא לעניין כתיבת הנוהל עצמו העדיפויות לכתיבת הנוהלים".
משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי כל ההוראות שהמועצה קובעת בהחלטותיה, ובכלל זה הוראות בנוגע לקביעת נוהלי ביצוע, הן בבחינת הוראות מחייבות.
הדבר גם נתמך בעובדה כי אגף תיאום, מעקב ובקרה ברמ"י מתייחס להוראות אלה כאל משימה לכל דבר ועניין שעל רמ"י לבצע ואף שולח התראות על אי -ביצוע לבעלי התפקידים הרלוונטיים.
על כן, התעלמות רמ"י מהוראות המועצה - הגוף המתווה את מדיניותה - היא בלתי תקינה.
על רמ"י למלא אחר הוראות המועצה ולדווח על כך למועצה באופן מסודר ושיטתי.
אי-גיבוש קודקס שבו נכללות כל החלטות המועצה .
מדיניות קרקעית נועדה בין היתר להגן על זכויות קניין וליצור תנאי סחר בעסקות מקרקעין המבוססים על מידע ושקיפות53 .
היות שכאמור המועצה היא הקובעת את מדיניות המקרקעין, ראוי כי החלטותיה יהיו אחודות, סדורות ובהירות ככל האפשר, הן לטובת הציבור (או באי כוחו), הנדרש להן בעסקיו, והן לטובת רמ"י, שהחלטות המועצה הן הנחיות מינהליות עבורה.
מאז הוקמה המועצה בשנת 1960 היא קיבלה יותר מ - 1,500 החלטות.
בשנת 2013 ציין היועץ המשפטי של רמ"י כי "מעבר לכך שחלק מהחלטות המועצה נוסח לפני כיובל שנים, נתגלו ליקויים בניסוח", וכי "החלטות המועצה היו כטלאים טלא ים, דבר שיצר סתירה בין החלטות, הקשה על התמצאות והיה נהיר ליודעי ח"ן בלבד" 54 ,.
נוצר אפוא צורך לאסוף את ההחלטות הקיימות להבהיר את הנוסח שלהן ולאחדן בקודקס.
כבר בשנת 1994 קבעה המועצה בהחלטה665 כי תוקם ועדה בראשות מנהל מינהל מקרקעי ישראל, שתפקידה יהיה להציע למ ועצה "נוסח משולב של החלטותיה שיחליף את ההחלטות הקיימות".
53 ,ראו גדעון ויתקוןדיני מקרקעי ישראל (2009 '), עמ271 .
54 ,האגף לייעוץ משפטי, רשות מקרקעי ישראל הצעת קודקס החלטות מועצת מקרקעי ישראל (2013.
) רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1621 .
הבדיקה העלתה כי הוועדה הוקמה, ואולם מסקנותיה לא פורסמו ולא הבשילו לידי יצירת קודקס הכולל את החלטות המועצה.
גם לאחר קבלת החלטה 665 התקבלו החלטות במועצה ואף בממשלה בעניין יצירת קודקס כאמור.
ואולם אף שחלפו יותר משני עשורים, עדיין אין קודקס כזה בנמצא.
להלן פירוט: בשנת 2004 הוקמה הוועדה הציבורית לרפורמה במינהל מקרקעי ישראל (ועדת גדיש).
הוועדה המליצה בין היתר על מיון, איחוד, צמצום וניסוח משפטי נאות של החלטות המועצה.
ביוני 2005 הממשלה אישרה את המלצת ועדת ג דיש ובעקבות כך קבעה המועצה בהחלטה 1066 מ-2006 כי על רמ"י ליישם את ההמלצה בהקדם.
החלטה זו לא יושמה; במאי 2009 הטילה הממשלה על יו"ר המועצה לגבש עד סוף אותה שנה קודקס שבו ייכללו החלטות המועצה בעניין מדיניות מקרקעין.
בפועל, רק בפברואר 2013 רמ"י גיבשה הצעת קודק ס של החלטות המועצה, אולם על אף המאמץ שהושקע בגיבוש הקודקס, הוא לא אושר במועצה; בדצמבר 2014 קיבלה המועצה החלטה נוספת (החלטה1418 ) להקמת ועדת משנה שהוטל עליה לבחון את נוסח הקודקס שגובש בפברואר 2013 ולהמליץ למועצה על אישורו הכולל; במאי 2017 (כלומר בתקופת הביקורת) שוב קיבלה המועצה החלטה (החלטה 1517 ) על מינוי ועדת משנה בראשות נציגת שרת המשפטים במועצה לצורך גיבוש קודקס מדיניות מקרקעין, על ידי איחוד והסדרה של החלטות המועצה.
למרות הזמן הרב שחלף מאז הוחלט על הכנת הקודקס הוא טרם אושר, ולמרות הצורך המובהק לקבוע לוחות זמנים ברורים לקידום הקודקס ולסיום עבודתה של ועדת המשנה לא קבעה המועצה לוחות זמנים כאלו.
רמ"י מסרה בתשובתה כי הוועדה התכנסה שש פעמים ולוח הזמנים המשוער לסיום עבודתה הוא כארבעה חודשים.
על המועצה לסיים לגבש את הקודקס ללא דיחוי נוסף.
נוכח ממצאי העבר וכדי להסיר חשש כי גם הפעם הטיפול בנושא לא יושלם, על המועצה לקבוע כי פרויקט גיבוש הקודקס הוא אחד מיעדיה, להקדיש לגיבושו תשומת לב ולקבוע לוחות זמנים וסדרי מעקב ודיווח למליאת המועצה על קידומו ולעקוב אחר התקדמות התהליך.
כשלים בפיקוח של המועצה על פעולות רמ"י .
כאמור בחוק , אחד מתפקידי המועצה הוא לפקח על פעולות רמ"י.
נוכח האחריות הרבה המוטלת על רמ"י, המשאבים החיוניים שעליהם היא מופקדת והיקף משימותיה, מובן כי לפיקוח של המועצה על פעולותיה יש חשיבות רבה ביותר.
משרד מבקר המדינה בדק את סדרי הפיקוח הקיימים במועצה על רמ"י מכוח החוק והתקנון, והעלה כי תפקודה של המועצה בנדון לוקה בחסר רב.
היעדר דיון בדוחות הפעולות של רמ"י ובתכניות העבודה שלה .
לפי החוק, על מנהל רמ"י להגיש למועצה אחת לחצי שנה דוח על פעולות רמ"י (להלן - דוח הפעולות).
דוח הפעולות אמור לפרט בעניין יישום תכנית העבודה השנתית הכוללת, ובכלל זה בעניין לוחות הזמנים לביצוע המשימות הכלולות בתכנית, והוא כלי מרכזי שבאמצעותו יכולה המועצה לבצע בקרה על האופן שבו מיישמת רמ"י את המדיניות הקרקעית שנקבעה.
הועלה כי בשנים 2016 -2015 לא דנה המועצה כלל בדוחות הפעולות שהגישה לה רמ"י וגם לא בתכניות העבודה של רמ"י, וממילא לא קבעה סדרי עדיפויות בנוגע לביצוע המשימות שנכללו בתכניות העבודה.
המועצה גם לא בחנה אם רמ"י פעלה בהתאם להחלטות המועצה, אם תכניות העבודה של רמ"י משקפות את ההחלטות, אם רמ"י עמדה בכל היעדים שנקבעו לה, ובמקרים שלא עמדה בהם - מה היו הסיבות לכך, וממילא לא ביצעה תהליך של הפקת לקחים והסקת מסקנות.
בכך כשלה המועצה בתפקידה כגוף מפקח.
בהתעלמותה ממסמכים עקרוניים הנוגעים לפעילות רמ"י חטאה המועצה לתפקידה לפקח על עבודת רמ"י.
למשל, בדוח הפעולות לשנת 2016 פורט נושא העברת תיקים ממפקחי רמ"י לטיפול משפטי בגין עבירות על דיני המקרקעין .
ואולם בביקורת נמצא רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1623 .
כי בדוח הפעולותהאמור לא פורטו יעדים חשובים בנושא זה שצוינו בתכנית העבודה ואשר מפקחי רמ"י לא עמדו בהם, כגון העברה ליועצים המשפטיים של 75% מכמות התיקים בעניין שימושים חורגים במקרקעין לצורך הגשת תביעות ; העברה ליועצים המשפטיים של 53% מכמות התיקים בעניין השבת עלויות פינוי פולשים; העברה ליועצים המשפטיים של 50% מכמות התיקים בעניין הפעלה לא חוקית של גני אירועים.