HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
פשט הצפה הוא חלק ממסדרון הנחל המועד להצפות עונתיות 23 בעניין זה ראו את מאמרה של עו"ד רחל אדם, סגנית היועצת המשפטית במשרד לשעבר: "צו רשויות נחלים ומעיינות: בדרך לגישה אקולוגית מערכתית לניהול מקורות מים", שפורסם בגיליון מים והשקיה מס 486 , אפריל2007.
102 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .
רשות נחל ירקון ורשות נחל קישון הוטלו על רשות נחל ירקון כל התפקידים ועל רשות נחל קישון שישה מהם, וניתנו להן סמכויות נוספות, למשל, מכוח חוק המים ומכוח חוק רישוי עסקים, התשכ"ח -1968 .
המשרד להגנת הסביבה 103 .
הטלת תפקידי רשות נחל על רשויות הניקוז לא הייתה אפוא חלופה מלאה להקמת רשות נחל.
המשרד כמעט אינו יוזם פרויקטים בתחום שיקום הנחלים, אלא רשויות הניקוז עושות זאת לפי שיקוליהן וסדרי העדיפויות שלהן.
אחד הביטויים לכך הוא שיטת התקצוב של הפרויקטים: המשרד פונה ב"קול קורא"24 לרשויות הניקוז, לשתי רשויות הנחל ולרשות הטבע והגנים להציע לו פרויקטים לשיקום נחלים אשר במימונם ישתתף לאחר שישפוט אותם על פי מדדים שקבע לעצמו.
המשרד הסביר בתשובתו מנובמבר 2010 כי ההתקשרות עם רשויות הניקוז בדרך של מכרז או "קול קורא" לא נקבעה על ידו, אלא בידי החשב הכללי במשרד האוצר.
מינהלות הנחלים המקומיות, הפועלות על פי מדיניותו של המשרד, הן שמקבלות החלטות לגבי הפרויקטים בתחומן ומנהלות את התכנון והביצוע שלהם.
האמור לעיל אינו עולה בקנה אחד עם ממצאי הביקורת, שלפיהם רשויות הניקוז הן שיוזמות פרויקטים לשיקום במרבית המקרים.
כמו כן רשויות הניקוז יוזמות פרויקטים גם בהיעדר מינהלות נחל קבועות ופעילות או בהתקיים מינהלות כאלה שפעילותן קצרה או מתחדשת רק אחת לכמה שנים (למשל בנחל שורק, בנחל תנינים ובנחל חדרה שבאחריות שלוש רשויות ניקוז שונות).
המשרד יכול היה לפרסם את סדרי העדיפויות שלו לגבי נחלים ספציפיים, קטעים מסוימים שלהם ואת הפרויקטים שהוא מעדיף הן ב"קול קורא" והן בהתקשרות ישירה עם רשויות הניקוז, אך לא עשה כן.
המחוקק קבע בחוק הנחלים מ-1965 כי תוקם רשות נחל רק במקרה שהשר מצא שאין הצדקה להטיל את התפקיד על רשות ניקוז.
ניתן היה לצפות כי לפני שימליץ המשרד לשרים להגנת הסביבה על הטלת תפקידים של רשויות הנחל על רשויות הניקוז הוא יקיים עבודת מטה שתבחן אם יש הצדקה להטלת התפקיד הסביבתי על כל 11 רשויות הניקוז ואף יבחן לכך חלופות.
לאחר הטלת התפקידים בצו ובטרם ניתן לרשויות הניקוז מעמד קבוע של רשויות נחל, אפשר היה לצפות שהוא יקבע אבני בוחן לבחינת הצלחתן, יפיק לקחים ויקבל החלטה שקולה ומבוססת לגבי ההמשך.
לא נמצאה במשרד להגנת הסביבה עדות לעבודת מטה בעניין הפקת לקחים ובעניין ההתמודדות עם השאלות אם מוצדק אם לאו להטיל על כל רשויות הניקוז תפקידים של רשויות נחל, ואם לאחר שלוש שנות ניסיון ( 2005 -2008 ) היה מקום להאריך את הצו דרך קבע לכל שש רשויות הניקוז או לחלקן בלבד; לא נמצאה עדות לעבודת מטה לבחינת האפשרות להטיל על רשויות הניקוז תפקידים נוספים משבעת תפק ידי רשות נחל; כמו כן לא נמצאה עדות לעבודת מטה בעניין מינוי שני גופים ניהוליים נוספים לשיקום הנחלים הירקון והקישון: נוסף על רשויות הנחל הקיימות במורד - המשרד הטיל תפקידי רשות נחל על רשויות הניקוז שבמעלה נחלים אלה אף שנקודת המוצא וסדרי העדיפויות של כל גוף - שונים.
24 ""קול קורא- פנייה לגורמי הביצוע להציע למשרד פרויקטים לשיקום נחלים.
104 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .
המשרד להגנת הסביבה 105 .
סדרי העדיפויות של רשויות הניקוז .
תפקידן של רשויות הניקוז, על פי חוק הניקוז, הוא להסדיר את ניקוזו של נחל ולמנוע את נזקי השיטפונות.
שיקום הנחלים, המחייב התייחסות אקולוגית, הוא בעדיפות משנית אצלן מאחר שהן חשופות לתביעות בגין נזקים משיטפונות מדי שנה, והצגת מפעלי הניקוז שעשו יכולה להצביע על מאמצי מניעה מצדן.
כמו כן ההיערכות למניעת נזקי שיטפונות היא שנתית, ואילו הטיפול בנחלים יכול שיהיה ממושך יותר או יידחה.
עלות הביטוח לכיסוי נזקי השיטפונות וסכומי ההשתתפות העצמית גבוהים מאוד (מאות אלפי ש"ח), וחלק מרש ויות הניקוז מוותרות על הביטוח ומקצות את הכסף שנחסך לפרויקטים שימנעו את נזקי השיטפונות.
על סדרי העדיפויות של רשויות הניקוז משפיעים גם כפיפותן המינהלית והליכי האישור הסטטוטורי של מפעלי ניקוז שהן יוזמות: רשויות הניקוז כפופות לשר החקלאות, ורוב ההליכים מתקיימים במשרד החקלאות.
כתוצאה מכך אופיים של פתרונות הניקוז נקבע במסגרת שאינה סביבתית אלא מביאה בחשבון שיקולים חקלאיים (כגון מניעת שיטפונות בשדות ומניעת סחף בהם).
אמנם, בשנים האחרונות היו נוכחים בדיוני הוועדות ההנדסיות של משרד החקלאות נציג מאגף מים ונחלים של המשרד, נציג קק"ל ונציג רשות הטבע והגנים, אך לא היה בכך כדי להטות את הכף לטובת ריבוי השימוש בפתרונות ניקוז "ירוקים" והחתירה למזעור הנזק הנגרם לפעמים ממפעל ניקוז; בדרך כלל נציגים אלה מנסים לשפר פיתרון מוצע אחד שמציעה רשות הניקוז במקום לבחון כמה חלופות ולבחור אחת מהן.
(א) רשות ניקוז היוזמת מפעל ניקוז מביאה אותו תחילה לשיפוט בוועדה הנדסית באגף לשימור קרקע וניקוז במשרד החקלאות, וזו מאשרת או דוחה את המפעל25 .
בהמשך, על פי חוק הניקוז, מפעל הניקוז יאושר ויוקם בשלבים כדלקמן: פרסום התכנית והצגתה להגשת התנגדויות; העברת התכנית וההתנגדויות, אם היו, לשר החקלאות, אשר לאחר התייעצות במועצה הארצית לענייני ניקוז רשאי לאשר את התכנית, לשנותה או להסירה.
שר החקלאות לא יאשר את התכנית לפני שהביאה לוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה הרלוונטית, וזו רשאית לאשר את התכנית או לדחותה; לא אישרה הוועדה המחוזית את התכנית - היא תובא לממשלה לאישור, לשינוי או לביטול.
תכנית שאושרה לפי חוק הניקוז תאושר בפרסום של שר החקלאות ברשומות, וכוחה יהא יפה מכוחה של כל תכנית בניין-עיר.
(ב) צו הטלת תפקידי רשות נחל על רשויות הניקוז קבע, כי תכנית שהכינה רשות ניקוז לשם ביצוע תפקידיה לפי אותו צו תאושר בידי השר להגנת הסביבה, נוסף על אישורים הדרושים לפי חוק הניקוז, ובהתקיים תנאים אלה: התכנית הוכנה בראייה סביבתית ואקולוגית כוללנית; רשות הניקוז הביאה את התכנית לידיעה מוקדמת של אגף מים ונחלים במשרד וללשכת התכנון המחוזית הנוגעת בדבר; התכנית כוללת הוראות לשמירת הנוף ומתנות הטבע לפי צו זה.
על פניו, הצו אמור ליצור איזון עם ההליכים שנקבעו בחוק הניקוז.
25 שלב זה נהוג במשרד החקלאות שנים רבות משיקולים מעשיים- הוועדה ההנדסית יכולה להשביח את המפעל המוצע בטרם יחלו הליכי האישור הסטטוטורי.
בדרך כלל חברי הוועדה ממשרד החקלאות הם מהנדסים העובדים באגף לשימור קרקע וניקוז במשרד זה.
106 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .
נמצא כי לא כל מפעלי הניקוז הובאו לאישור אגף מים ונחלים במשרד להגנת הסביבה, ובמקרים רבים רשויות הניקוז לא העבירו תכניות של מפעלי ניקו ז שיזמו לאישור הוועדות המחוזיות.
כמו כן היו מקרים שרשויות הניקוז הקימו את מפעלי הניקוז בד בבד עם הגשת תכניותיהם לאישור הוועדות המחוזיות.
בנסיבות אלה לא יכלו הוועדות המחוזיות לבחון את ההשלכות הסביבתיות של מפעלי הניקוז, כמתחייב מהוראות תכנית המתאר הארצית לנח לים ולניקוז.
לדוגמה, רשויות הניקוז שורק - לכיש וירדן דרומי ביצעו ב - 2007 פרויקטים של ניקוז שאושרו בידי הוועדות ההנדסיות של משרד החקלאות, אך לא בידי הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה של ירושלים והצפון, בהתאמה.
(ג) תכניות רבות שיזמו רשויות הניקוז נגעו לטיפוח נופי של הגדות ולהקמת מתקנים ושירותים שונים.
תכניות אלה אינן בגדר תכניות למפעלי ניקוז, ועל כן הן היו חייבות באישור על פי הליכי התכנון שבחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 .
אף על פי כן במקרים מסוימים בוצעו תכניות כאלה ללא אישור, ובמקום זאת רשויות הניקוז אישרו פרויק טים כאלה בוועדה ההנדסית במשרד החקלאות.
לדוגמה: רשות הניקוז שורק-לכיש בנתה גשר בטון להולכי רגל ולרוכבי אופנים על נחל שורק באישור של הוועדה ההנדסית במשרד החקלאות וללא היתר בנייה.
מנכ"ל רשות הניקוז שורק-לכיש הסביר בתשובתו מנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי מינהל מקרקעי ישראל סרב לחתום על בקשה להיתר בנייה לגשר, ולכן פעל על סמך השיפוט ההנדסי של משרד החקלאות ובתמיכת המשרד להגנת הסביבה.
לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים כאלה על הוועדות ההנדסיות במשרד החקלאות להימנ ע מלדון בתכניות ולהודיע לרשויות הניקוז כי עליהן לפנות לוועדות המקומיות לתכנון ובנייה לקבלת היתרי בנייה כדין.
קיימות שתי גישות עקרוניות לשיקום הנחלים: הגישה ההנדסית והגישה האקולוגית.
בעבר רווחה הגישה ההנדסית הרואה בנחלים מערכת לניקוז הנגר העילי בלבד, והנחלים הוסדרו 26 בפתרונות הנדסיים "קשיחים " (מפעלי ניקוז).
תפיסת הנחל כערוץ ניקוז בלבד הובילה לשאיפה להגדיל את הולכת המים בו כדי למנוע הצפות, שיטפונות, סחף של הגדות ונזקיהם.
לפי תפיסה זו, צמחיית הנחל, תוואי מתפתל וערוצים רדודים נחשבים מכשולים שיש להסירם.
על כן תחזוקת הנחלים כללה למשל את חישוף הצמחייה בגדות ואת ניקוי הקרקעית מסלעים וסחף כדי להבטיח בראש ובראשונה זרימה מהירה של המים.
גישה זו עדיין רווחת אצל חלק מרשויות ניקוז.
על פי הניסיון המצטבר, הגישה ההנדסית מונעת הצפות אך מקטינה את חלחול המים לתהום; מגדילה את מהירות הזרימה בנחל, אך כפועל יוצא מחייבת עוד ועוד מפעלי ניקוז לכיוון המורד עקב הגדלת הסחף בגדות.
26 הסדרת נחל- מקבץ פעולות שנוקטת רשות ניקוז להגברת כושר ההולכה של המים באפיק הנחל.
ההסדרה אינה קשורה לשיקום ואף עלולה לפגוע בנחל.
המשרד להגנת הסביבה 107 .
כמו כן היא מחייבת פעולות תחזוקה רבות יחסית כדי לשמור על מפעלי הניקוז שבוצעו.
הגישה הרווחת בעשרות השנים האחרונות במדינות המערב היא כי הטיפול בנחלים מנקודת מבט הנדסית מוגבל ביעילותו ולפרקים אף יקר יותר מהטיפול האקולוגי ומסב נזקים לסביבה.
בהתאם 108 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .
לכך יש לצמצם את נזקי ההצפות בדרך חלופית: הגבלת הבנייה ברצועת הנחל ויישום גישה אקולוגית הדוגלת בהתערבות מזערית בנחל ובאי -הפרת האיזון ההידרולוגי.
הגישה האקולוגית שוללת למשל את חישוף גדות הנחלים אגב פגיעה בבתי הגידול.
על פי גישה זו, הסדרת הנחל באופן בר -קיימא נעשית בידי הנחל עצמו בתוך רצועת נחל הרחבה מהערוץ, והתערבות האדם נדרשת רק באופן נקודתי.
במדינות מערביות מוסכם כי יש להשלים עם מידה מסוימת של נזקי הצפה לטובת שימור ערכים אקולוגיים, נופיים וחברתיים27.
ואולם ההסדרה האקולוגית, המחייבת שריון של רצועת נחל רחבה, פוגעת בזכויות הקניין של המשתמשים בצדי הנחל, ומכאן הקושי ליישמה.
המשרד ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי בשטחים פתוחים יש לאמץ את הגישה האקולוגית, אולם בשטחים בנויים, בייחוד במרכז הארץ, יש ליישם גישה משולבת.
בעניין שריון רצועת נחל הסביר המשרד כי עד כה לא נמצאה הדרך המיטבית לפיצוי על פגיעה בזכויות קנייניות לאורך הנחלים בגלל יישום השיטה האקולוגית, ולהערכת המשרד, הקמה של "קרן לשטחים פתוחים" למימון הרחבת רצועת הנחל תאפשר זאת.
משרד החקלאות הסביר בתשובתו מנובמבר 2010 כי כל רשויות הניקוז מאמצות גישה המשלבת הנדסה, סביבה, אקולוגיה וניהול משאבי מים, ומרבית רשויות הניקוז מעסיקות בצורות שונות של התקשרות מתכננים סביבתיים או אקולוגים.
לעומתו, רשות הטבע והגנים השיבה בינואר 2011 למשרד מבקר המדינה כי הגישה ההנדסית היא עדיין הגישה הרווחת וכל ניסיון לשנותה כרוך במאבקים ובלחצים של נציגיה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד להגנת הסביבה כי המעבר מהסדרת הניקוז והתחזוקה על פי גישה ההנדסית להסדרה על פי התפיסה האקולוגית בשטחים פתוחים, אשר אומצה במסמך המדיניות של המשרד, איטי.
רשויות הניקוז פועלות במקרים רבים על פי הגישה ההנדסית, בין השאר, בגין כפיפותן המינהלית המוזכרת לעיל ובגין העובדה שהן מעסיקות מהנדסי מים לתכנון מפעלי הניקוז, ולא מעסיקות אקולוגים דרך קבע, וכן בשל העובדה שבמקרים רבים הן אינן מכינות סקר אקולוגי לפני תכנון של מפעל ניקוז ותחזוקה.
כמו כן, במקרים רבים מהנדסי הניקוז עומדים בראש צוותי התכנון ולא אדריכלי הנוף28.
לשיקום אקולוגי וסביבתי של נחל יש להסתייע בבעלי התמחויות בתחומים אלה: לשמירה על בתי גידול קיימים או לשחזור בתי גידול שנעלמו נדרשת העסקתם של אקולוג לסביבה לחה, ביולוג וזואולוג, ולתכנון נופו של נחל ופיתוחו נדרשת מעורבות של אדריכל נוף.
כאמור, המשרד פונה באמצעות "קול קורא" לרשויות ניקוז ולאחרים להציע לו פרויקטים של שיקום אשר במימונם ישתתף.
מספטמבר 2008 דורש המשרד מרשויות הניקוז לשלב יועץ אקולוגי בשלבי התכנון והביצוע של מפעלי ניקוז ושיקום של נחלים שהן יוזמות כתנאי להשתתפותו במימון פרויקטים אלה.
בשנים 2005 -2008 היה מיעוט קטן מהפרויקטים שתקצב המשרד פרויקטים מובהקים של שיקום אקולוגי (שמטרתם הוגדרה בידי המשרד, .
לעיל 28 ראו להלן דוגמה של רשות הניקוז שורק-לכיש.
המשרד להגנת הסביבה 109 .
בין היתר, השבת צמחיית הגדות והמגוון הביולוגי, השבת פיתולי הנחל ושמירת המופע הטבעי שלו), ואילו מרבית הפרויקטים שתוקצבו היו של פיתוח גדות הנחלים באמצעות שבילי אופניים ופארקים.
לעומת זאת, הפרויקטים שיוזמת רשות הטבע והגנים בנחלים שקטעים בהם הם שמורות טבע או גנים לאומיים נושאים אופי של שיקום אקולוגי.
110 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .
רשות הניקוז כינרת הוסיפה בתשובתה מדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי בתחילת הדרך, לאחר הטלת התפקידים של רשות נחל על רשויות הניקוז, הגדרות העבודה היו מעורפלות, ובאופן טבעי מרבית המשאבים הופנו לפיתוח סביבות הנחל ולא לשיקום אקולוגי.
במשך השנים האיזון בין הפיתוח לשימור קיבל משקל רב יותר, ופרויקטים מובהקים של ניקוז נבחנים ברשות זו גם בידי אקולוגים ומתכנני נוף.
נמצא כי מקצת מרשויות הניקוז פועלות במידה מסוימת על פי הגישה האקולוגית: רשות ניקוז חוף כרמל חתמה ב-2001 , באופן וולונטרי, על אמנה סביבתית עם רשות הטבע והגנים בנוגע לפעילות משותפת ולתחזוקת הנחלים שבתחום הרשות.
גם רשות הניקוז כינרת גיבשה מסמך רגישות סביבתית לתחזוקת הערוצים בתחומה המבוסס על סקר אקולוגי, אך לא חתמה על אמנה עם רשות הטבע והגנים.
עוד ארבע רשויות ניקוז החלו גם הן בהכנת סקרי רגישות סביבתית לתחזוקת הנחלים בתחומן.
כאמור לעיל, תוקפו של צ ו הטלת התפקידים מנובמבר 2005 על שש רשויות ניקוז נקבע לשלוש שנות ניסיון.
בתיקון הצו בדצמבר 2008 נמחקה הגבלת הזמן.
נמצא כי לפני הסרתה לא בחן המשרד אם יש מקום לדרוש משש רשויות הניקוז להכין סקר אקולוגי של הנחלים שבאחריותן כבסיס למסמך רגישות סביבתית ולאמנה בנוג ע לתחזוקת הנחלים כדי להבטיח את שילוב השיקולים הסביבתיים בהקמת מפעלי ניקוז.
הנושא נדון בכמה הזדמנויות בין המשרד לבין רשות הטבע והגנים אך לא קרם עור וגידים.
המשרד הסביר בתשובתו כי התניית הטלת התפקידים של רשות נחל על רשות ניקוז בתנאי שתקיים תחזוקה נאותה על פי אמנה כאמור אפשרית רק אם הוא מסוגל לממן תחזוקה כזו, אך "כיום" קיים קושי לעשות זאת.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי רשות ניקוז חוף כרמל עושה זאת כעשור ללא עזרתו של המשרד ולפני שהטיל תפקידים של רשות נחל על רשות ניקוז כלשהי.
אשר על כן, על המשרד היה לבחון אם בידי רשויות הניקוז מצויים הידע והמשאבים לממן את תחזוקת הנחלים בטרם הטלת התפקידים דרך קבע.
לשם השוואה יצוין שברשויות הנחל בירקון ובקישון השיקום האקולוגי והנופי הוא מוקד הפעולה הראשי והן מּונעות בעיקר מגישה סביבתית; שתי הרשויות משפיעות על איכות המים הזור מים בנחלים ועל הקצאת מי מקור 29 ; שתיהן מעסיקות יועצים אקולוגים דרך קבע; שתיהן מזמינות בדיקות של המים (ושל הבוצה בקישון ומשקעי הקרקעית בירקון) בתדירות גבוהה; שתיהן נועצות ברשות הטבע והגנים; בשתי הרשויות הצטבר ידע רב-שנים על תחזוקת הנחלים; נחל קישון הוא המנוטר ביותר בארץ ונמצא בבדיקה מתמדת בכל ימות השנה ורק בו נקבע תקן סביבתי למים.
29 המים המקוריים שזרמו בנחל, למשל מי מעיינות, בשונה ממי קולחים המוזרמים לנחלים.
המשרד להגנת הסביבה 111 .
מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה דאז הסביר במכתבו מיולי 2010 למשרד מבקר המדינה כי הולכת וגוברת הפנמת ההיבט הסביבתי ברשויות הניקוז; מדובר במהלך ארוך טווח שניתן לראות את תוצאותיו לאחר שנים רבות ולא בתוך שנים אחדות.
עוד הסביר כי אין המצב דומה בכל רשויות הניקוז, ובאחדות התהליך עדיין בחיתוליו "ואנו עדים לעתים לפעילויות בעייתיות שאינן עולות בקנה אחד עם התפיסות הסביבתיות הנדרשות".
בתשובה נוספת של המשרד מיוני 2011 הוא הסביר כי בכוונתו להפעיל סנקציות נגד רשויות ניקוז שיסטו מהנחיותיו המקצועיות.
112 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .
מנכ"ל המשרד דאז הוסיף כי השר להגנת הסביבה סבור שיש לקדם שינוי חקיקה וגם מנסה לעשות זאת כך שרשויות הניקוז יהיו באחריות המשרד להגנת הסביבה כיוון שפעולותיהן ברובן "מתאימות יותר לפעולות המשרד להגנת הסביבה".
רשות הניקוז שורק-לכיש .
להלן דוגמה להטלת תפקידי רשות נחל על רשות ניקוז דרך קבע, לסדרי העדיפויות של רשות הניקוז ולהתייחסותה לשיקום אקולוגי: 1.
מוצאו של נחל שורק, המנקז אגן בשטח של כ-720 ,קמ"ר, בהרי ירושלים והוא חוצה את השפלה באזור בית שמש, ואת מישור החוף באזור רחובות, יבנה ונס ציונה עד לשפך באזור פלמחים.
נחל שורק וסביבתו המיידית נחשבים למשאב טבע ייחודי במרכז המדינה ויש לו מקום מרכזי במערכת השטחים הפתוחים.
על כן המינהלה הארצית לשיקום הנחלים בישראל בחרה לתת עדיפות גבוהה לשיקומו כבר בשנים 1994 -1995 .
הוכנו לו תכנית-אב ותכנית מתאר מחוזית חלקית שטרם אושרה.
רשות הניקוז שורק-לכיש (להלן - רשות הניקוז) אחראית לטיפול בו מ- 1996 .
בשנת 2005 הוטלו עליה תפקידים של רשות נחל בתיקון לצו הטלת תפקידי רשות נחל על רשות ניקוז.
ב-2008 , מקץ שלוש שנות ניסיון, הטיל עליה השר דאז, ח"כ גדעון עזרא, את תפקידי רשות הנחל דרך קבע.
בדברי ההסבר לצו קבע השר דאז, בין היתר, כי הטלת התפקידים על רשות הניקוז מבטאת תפיסה של התאמת פעולות הניקוז ומניעת ההצפות לשיקום הנחל ושמירת תפקודו כמערכת אקולוגית.
עוד כתב כי רשות ניקוז מחויבת לשקול במסגרת פעולתה גם את השיק ולים הסביבתיים הנוגעים לנחל, לשמר את הנוף ואת מתנות הטבע ולהתחשב באיכות המים ובמגוון הביולוגי.
בתכנית הלאומית של המשרד הוצגו ניתוח של כדאיות ההשקעות הנדרשות למימוש התכנית ודירוג הנחלים לפי סדרי עדיפויות.
ההשקעות הנדרשות לשיקום נחל שורק מסתכמות ב-125 מלש"ח ב-15 שנים, מהם120 מלש"ח לשיקום נופי ואקולוגי.
ניתוח כדאיות השיקום של כל נחל הביא בחשבון את התועלת הנובעת מביקורים עתידיים במרחבי הנחלים המשוקמים.
במונחים כספיים נאמדה התועלת משיקום נחל שורק (בקטע מבית שמש עד השפך) ב-1.
186 מיליארד ש"ח, יותר מחמישית סכום התועלת משיקום של 14 הנחלים העיקריים בארץ, והיא שנייה במעלה רק לתועלת שתצמח משיקום נחל הירקון.
הגישה האקולוגית של המשרד ושל רשות הטבע והגנים היא כי הסדרת נחל קשיחה (קרי - חיפוי הקרקעית והדפנות באבן או בבטון) אינה מאפשרת לנחל להשתקם, מעבירה את ההתחתרות 30 בגדות בעצמה גדולה לנקודות חדשות במורד ומחייבת הסדרה נוספת עד שכל הנחל מחופה בבטון.
שימוש בהסדרה קשיחה מזיק גם משום שהוא מנתק את הנחל מהקרקע המזינה אותו, והמשטח המוסדר נטול חיים וחשוף יותר להשפעות חיצוניות שליליות.
הסרת כיסוי צמחי מגדת נחל ואטימת פני הקרקע ממי נחל גורמות נזק אקולוגי לפרוזדור הנחל .
סחף של גדות הנחל עקב זרימת המים המשרד להגנת הסביבה 113 .
שימוש בייצוב קשיח ראוי רק במקרים בהם יש להגן על תשתיות מפני נזקים (כגון: רגלי גשרים וצנרות חוצות נחל).
מהממצאים עלה כי לא תמיד פעלה רשות הניקוז בראייה סביבתית ועל פי המתחייב מדברי ההסבר של השר בצו הטלת התפקידים של רשות נחל, ולהלן שלוש דוגמאות מני רבות: 114 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .
(א) ב-2008 הסדירה רשות הניקוז את קטע המורד של נחל גמליאל במפגש עם נחל שורק בעלות של כ-375,000 ש"ח.
העבודות כללו את שינוי חתך הערוץ וריצוף הקרקעית והגדות באבנים על מצע בטון לאורך של עשרות מטרים.
יצוין כי קטע זה כבר הוסדר בעבר.
סביר להניח כי לו הייתה רשות הניקוז נועצת באקולוג - לא הייתה נוקטת את הפתרון הזה.
בסיור של נציגי משרד מבקר המדינה ביוני 2010 .
במקום התברר כי בין אבני המשטח המרוצף צומחים זנים פולשים בלבד .
"ריצוף" שפך נחל גמליאל משרד מבקר המדינה העיר לר שות הניקוז כי הפתרון שאותו נקטה יצר חיץ בין מי הנחל לבין הגדה ובתי הגידול שהיו בה, והוא פוגע בחלחול המים, מונע התפתחות בעלי חיים וצמחייה שהייתה בנחל ויוצר למעשה שטח סטרילי נטול חיים.
יתר על כן - פתרון כזה מאיץ את זרימת המים בנחל שורק ועלול לגרום לנחיצות מפעלי ניקוז נוספים.
(ב) רשות הניקוז עקרה את צמחיית הגדות וחישֹפה אותן בקטע שבין גשר טל- שחר לצרעה.
החישוף הוא בקטע אשר הוגדר בידי רשות הטבע והגנים כיפה ביותר בחלקו המישורי של הנחל, וסבך הצמחייה שנעקרה היה בית גידול למספר רב של בעלי חיים.
הגדות חושֹפו לטובת דיפונן בבטון, הרחבת האפיק והנמכת הקרקעית.
דוח פיקוח של רשות הטבע והגנים מנובמבר 2006 קבע כי בפעולה זו של רשות הניקוז "נסוג שוב מצב הנחל שנים רבות לאחור ונהרס שוב בית הגידול של מיני צמחים ובעלי חיים", לאחר שבשנות השמונים כבר הרסה רשות הניקוז את בתי הגידול שהיו שם.
(ג) על פי הוראות חוק הניקוז, לא יטה אדם מים מעורק אלא בהיתר של מנהל רשות המים.
בנובמבר 2008 פנתה החברה להגנת הטבע לרשות הניקוז בעניין המשרד להגנת הסביבה 115 .
הקמת סכר מעפר ופסולת בניין בנחל שורק (במפגש עם נחל תמנה) ובעניין עבודות עפר שהפכו את מורד נחל תמנה במפגש עם נחל שורק לתעלה באורך של כ-400 מטרים אשר שיפועה מנוגד לכיוון הזרימה הטבעית, במטרה 116 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .
הקמת סכר העפר נעשתה בניגוד להוראות חוק הניקוז.
יצוין כי על פי מכתבה של יועצת משפטית בחברה להגנת הטבע לרשות המים מאוקטובר 2009 , רשות הניקוז הסירה את הסכר המאולתר חודש קודם לכן, ונחל תמנה שב לזרום לנחל שורק.
גם בסיור של נציג משרד מבקר המדינה בנחל שורק במאי 2010 הציג מנכ"ל רשות הניקוז בקטע טל-שחר סִכְרון עפר אשר נועד לאגום מים לטובת החקלאים הסמוכים על חשבון רציפות זרימת המים בנחל.
לדעת משרד מבקר המדינה, במקרה של הטיית מי נחל ללא אישור של מנהל רשות המים על רשות הניקוז ליידע אותו על כך בהקדם; על פי חוק הניקוז, אם יראה צורך בכך, הוא רשאי לצוות על מי שעשה את הפעולה להשיב את המצב לקדמותו או לעשות זאת בעצמו ולחייב בתשלום את מי שהִטה את המים.
אי -נקיטת פעולות אלה משמעותן העדפת צורכי החקלאים על פני צורכי הנחל ומבקריו.
מהמקובץ עולה כי הפתרונות ההנדסיים ופעולות התחזוקה שאותם נקטה רשות הניקוז נחל שורק נתנו פתרונות מקומיים למניעת נזקי שיטפונות וסחף של גדות הנחל, אך היו משוללי ראייה סביבתית ושיקולים של פיתוח בר -קיימא ואף תרמו להרס של בתי גידול קיימים.
לאור כדאיות השיקום של נחל זה והפוטנציאל החזוי של המבקרים בו, שצוין לעיל, ספק אם הסדרתו מנקודת מבט הנדסית בלבד תורמת למשיכת מבקרים.
המשרד הסביר בתשובתו כי קיימת מגמה של שינוי ברשות ניקוז זו והנושא הסביבתי מקבל בה משקל רב יותר מבעבר.
למשל, היא שכרה שירותי אקולוג ומעסיקה פרויקטור מיוחד לעניין שיקום הנחל.
גם רשות הטבע והגנים ציינה בתשובתה מינואר 2011 כי "לאחרונה" חל שיפור בשיתוף הפעולה ובתיאום בין שתי הרשויות.
המקרה של רשות הניקוז שורק -לכיש ממחיש את חשיבות הבדיקה המוקדמת כבסיס להטלת התפקידים של רשויות נחל דרך קבע על שש רשויות ניקוז שפעלו בתקופת ניסיון של שלוש שנים, דבר שהמשרד לא עשה.
ב-1993 הקימו המשרד וקק"ל את המינהלה לשיקום נחלי ישראל (להלן- מינהלת הנחלים הארצית), גוף שבו מיוצגים המשרדים העוסקים בנחלים: משרד החקלאות, משרד הפנים, משרד התיירות, רשות הטבע והגנים, החברה להגנת הטבע ועוד.
מטרות המינהלה הארצית היו לתאם בין הנוגעים בדבר, לקבוע סדרי עדיפויות לטיפול בנחלים, להכין פרוגרמה לשיקומם, לאסוף מידע בעניין ולנהל מעקב ובקרה על התחזוקה של נחלים ששוקמו, להקים מינהלות מקומיות לנחלים ולהנחות אותן, לפעול להכנת קווים מנחים לתכנון הנחלים ולעודד הכנה של תכניות-אב ומתאר ועוד.
בדיקת פעילות מינהלת הנחלים הארצית, בייחוד בשלוש השנים האחרונות, מלמדת את הדברים האלה: המינהלה הוקמה כאמור ב -1993 , אולם בדיון בהשתתפות מנכ"ל המשרד מפברואר 2008 הוחלט כי המשרד יגבש את המבנה, את הארגון ואת התקציב של מינהלת הנחלים הארצית.
מהחלטה זו עולה כי המשרד לא ביצע, לפחות בשנים המשרד להגנת הסביבה 117 .
האחרונות, את הפעולות הבסיסיות ביותר הדרושות לפעילות סדירה של מינהלת הנחלים הארצית31 ; בעבר התכנסה המינהלה כמה פעמים מדי שנה.
31 המשרד השיב בנובמבר2010 כי עד לשנת2004 היו מבנה ותקציב מוגדר למינהלת הנחלים הארצית.
118 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .
האחרונות היא מתכנסת בתדירות נמוכה ואינה נוהגת לשלוח את הפרוטוקולים של הדיונים למשתתפים (למשל, לרשות הטבע והגנים) כדי שיוכלו להתייחס אליהם ולסיכומים שהיו.
הפרוטוקולים של הדיונים של ועדת משנה שלה לתכנון מביאים לידי ביטוי, לעתים בצורה מעורפלת ובלתי-ברורה, רק את כותר ות הנושאים שנדונו ואת הסיכומים שהתקבלו, ללא ביטוי ממשי לדיונים; מינהלת הנחלים הארצית לא חיברה לרשויות הניקוז, הממלאות את התפקיד הנוסף של רשויות נחל, ולמינהלות הנחלים המקומיות מסמכי שיקום מנחים עם כללי "עשה ואל תעשה" בעניין תכנון נחל, שיקומו האקולוגי, ניטורו ותחזוקו.
מינהלת הנחלים גם לא פעלה לאימוץ של כללים ממדריכים מחו"ל, בשינויים המתחייבים; כמו כן היא לא בחנה את החלטת המשרד להטיל דרך קבע את תפקידי רשות נחל על רשויות הניקוז מקץ שלוש שנות ניסיון.
מינהלת הנחלים הארצית הייתה אמורה להקים מינהלה מקומית לכל נחל שעובר שיקום.
בפועל, בחלק מהנחלים קיימת מינהלה מקומית קבועה, בחלק מוקמת מינהלה מקומית אד-הוק לפרויקט ונסגרת עם השלמתו (למשל בתחום רשות ניקוז חוף כרמל), ובחלק מהמקרים קיימות רשויות ניקוז היוזמות פרויקטים של ניקוז ושל שיקום נחלים ללא ליווי של מינהלות מקומיות במשך שנים (למשל בנחלים שורק וחדרה).
המשרד מתנה את השתתפותו במימון פרויקטים שיוזמת רשות ניקוז ב"קול קורא" שהוא מפרסם בהמלצה של מינהלת הנחל, וזו אחת הסיבות להקמה מחודשת של מינהלות נחל מפעם לפעם.
כמו מינהלת הנחלים הארצית גם מינהלות הנחלים המקומיות אינם גופי ם סטטוטוריים, ומימוש של פרויקטים מותנה בתקציבן ובסדר העדיפויות של רשויות הניקוז ושל הרשויות המקומיות הרלוונטיות.
אשר על כן, כפי שצוין לעיל, רשויות הניקוז הן הגורם הדומיננטי בהליך קבלת ההחלטות על שיקום נחלים וביישומן.
להלן דוגמה המציגה את פעילותן של המינהלות המקומיות בנחל חדרה: נחל חדרה זורם לאורך כ-60 ק"מ מצפון מערב השומרון ותחום המועצה האזורית מנשה עד השפך ממערב לעיר חדרה, באזור תחנת הכוח.
ב -1995 הוקמה מינהלת נחל חדרה אשר כללה נציגים מיישובים לכל אורכו, ונקבעו תכניות עבודה ולוחות זמנים להכנת סקר אקולוגי (שאכן נעשה) ותכנית -אב לנחל (שהוכנה באופן חלקי).
עד שנת 2000 פעלה המינהלה לסירוגין והשתתפו בה, בין השאר, עיריית חדרה, המועצה האזורית מנשה, רשויות מקומיות של יישובים ערביים ו"החברה הכלכלית חדרה בע"מ".
משנת 2001 לא השתתפו היישובים הערביים במינהלת הנחל.
באותה שנה התפצלה המינהלה לשניים: התחום שבין כביש מס' 4 לים נמסר לאחריות "החברה הכלכלית חדרה בע"מ" ולעיריית חדרה, והתחום מכביש מס' 4 מזרחה- נמסר לאחריות רשות הניקוז שרון.
מ-2002 פעלה מינהלת פארק נחל חדרה בקטע המערבי לסירוגין עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2010 .
ב- 2003 פעלה רשות הניקוז שרון כמינהלת הקטע המזרחי בליווי ועדת היגוי, שלא נכללו בה נציגי היישובים הערביים.
ב-2005 סיכמו השר להגנת הסביבה וראש עיריית חדרה כי מנהל מחוז חיפה של המשרד יפעל להקים מינהלת נחל במעלה, קרי - בתחום המועצה האזורית מנשה.
לא נמצאו מסמכים כלשהם המעידים על פעילותה של המינהלה המזרחית, אף שנעשו עבודות שיקום בקטעי הנחל שם.
בשלהי 2009 יזמה עיריית חדרה את הקמתה מחדש של מינהלת הנחל לקטע המרכזי באזור חדרה (מגרנות ועד לכביש החוף), וזו התכנסה לראשונה ביולי 2010 .
מועצה אזורית מנשה הסבירה בתשובתה מדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה כי עם הפעלת המט"שים החדשים בעירון ובבקעה -ג'ת תוקם מחדש מינהלה למעלה נחל חדרה כדי להמשיך לגייס משאבים לשיקומו.
המשרד להגנת הסביבה 119 .
לדעת משרד מבקר המדינה, סביר שאי -קיומה הרציף של מינהלת נחל חדרה והשינויים הרבים בהרכבה הם אחד הגורמים לאי -קידום שיקום הנחל.
מן המתואר לעיל עולה כי מינהלת הנחלים הארצית, אשר נועדה להיות גורם מתאם ומנחה בשיקום הנחלים, לא עשתה זאת כראוי שכן היא התכנסה בשנים האחרונות בתדירות נמוכה וסיכומיה היו בגדר המלצות בלבד.
120 קובץ דוחות ביקורת לשנת2011 , התשע"ב .
המשרד הסביר בתשובתו כי אם יתקבל חוק אגן שלפיו האחריות הכוללת לטיפול בנושא תהיה בידי המשרד (ראו להלן), אזי יהיה מקום למסד את מינהלת הנחלים הארצית כגוף מחליט ומיישם מטעמו.
הוא הודיע כי מינהלות הנחלים המקומיות פועלות לפי הנחיותיו, הוא מקיים עליהן בקרה ופיקוח, והן משמשות כזרועו הארוכה ליישום מדיניותו ולייזום פרויקטים.