HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
במכתבה של החשכ"לית הועלו מגוון כשלים הנוגעים למינוי דירקטורים ולתפקודם, ובהם: איוש חלקי של הדירקטוריונים; אי-מינוי יושבי ראש קבועים במשך תקופות ממושכות (לדוגמה בנת "ע ובנת"י); רמת מעורבות לא אחידה של הדירקטוריונים בפעילות הליבה של החברות; עיסוק שטחי בלבד מצד הדירקטוריונים בפרויקטים המבוצעים על ידי החברות והתמקדות בעיקר בנושאים תאגידיים (בונוסים למנהלים, מבנה ארגוני, אישור דוחות וכד').
נת"ע כתבה בתשובתה כי הדיונים שמקיים הדירקטוריון הם מעמיקים ועוסקים בליבת פעילותה של החברה, כי הוא מעורב בפעילות החברה בהתאם לאחריות שהוטלה עליו לפי הדין, וכי גם בתקופה שבה לא מונה יושב ראש קבוע תפקד הדירקטוריון כהלכה.
משרד מבקר המדינה התייחס לתפקוד הדירקטוריון של נתיבי איילון בביקורת מ-201534 , והעיר על כך שדירקטוריון החברה וועדת הביקורת לא דנו בהתקשרויות החברה עם מומחים ויועצים ובהתקשרויות שהחברה מבצעת בפטור ממכרז.
כמו כן העיר מבקר המדינה כי הדירקטוריון לא בדק את איכות הביקורת הפנימית בחברה.
מבקר המדינה כתב כי על משרד התחבורה ורשות החברות לדאוג לחיזוק הממשל התאגידי בנתיבי איילון ולשיפור תפקודם של גורמי הבקרה בחברה, ובכללם הדירקטוריון, היועץ המשפטי והמבקר הפנימי.
נתיבי איילון כתבה בתשובתה כי היא מעבירה דיווח שוטף לדירקטוריון על אודות התקשרויות בפטור ממכרז וכן את כל פרוטוקולי ועדות המכרזים, וכי ועדות הדירקטוריון מקיימות דיונים בנושא.
כן כתבה החברה כי ועדת הביקורת של החברה והדירקטוריון הנחו את המבקר הפנימי לעבות את תכנית הביקורת בהיבטים מרכזיים של ניהול פרויקטים והתקשרויות.
החברה הוסיפה כי הדירקטוריון מנהל הליך .
33 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 57 ב(2007 ,"), "מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות עמ' 155-115.
34 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 66א (2015 '), עמ692 ,701 ,710.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |481 .
תחרותי למינוי גורם חיצוני לבדיקת איכ ות הביקורת הפנימית בחברה בהתאם להוראות הרשות.
בשנת 2015 החלה רשות החברות לבחון מודל לב דיקת אפקטיביות הדירקטוריון בחברות ממשלתיות בישראל.
בחינת אפקטיביות של דירקטוריון נועדה לבדוק את יכולתו להשיג את המטרות שהוגדרו מראש.
לבדיקה זו חשיבות רבה, וזאת בשל הקשר המובהק בין אפקטיביות הדירקטוריון לבין תוצאות החברה וביצועיה.
במועד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה (מרץ 2017) מסרה הרשות כי היא נמצאת בשלבים מתקדמים להוצאת מכרז לצורך ביצוע בחינה זו.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות כי נוכח חשיבות הנושא ודחיפותו, עליה להחיש את פעולותיה לקידום הבחינה האמורה, כדי שתוכל לבצע הערכה מושכלת לגבי תפקוד הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות, ומידת תרומתם בפועל לתפקודן התקין של החברות וכדי שתוכל להפיק את הלקחים המתחייבים.
באמצע שנת 2016 הוציאה רשות החברותטיוטת הנחיות בנוגע לבקרה על חברות תשתית בתחום התחבורה, ובפרט בנוגע לבקרה הנעשית על ידי הדירקטוריונים של החברות.
בטיוטה צוין כי חלק מתפקידיו של הדירקטוריון הוא מעקב אחר התקדמות הפרויקטים ואחר עמידתם במסגרת התקציבית ובסטנדרטים של איכות, וכן הבטחת קיומה של מע רכת בקרה נאותה בחברה.
הרשות מצאה כי בנושאים אלה קיימת שונות רבה בין החברות במידת מעורבות הדירקטוריון בפרויקטים שהן מקדמות, והועלו מקרים שבהם דירקטוריון החברה אינו מעורב בסוגיות כמו בקרה מהותית על עמידה בלוחות הזמנים והתקציב, קביעת מדיניות רכש למכרזים (לרבות ניהול מאגרי ספקים ומניעת ניגודי עניינים), אישור חתימה על הסכמים מהותיים לחברה וניהול סיכונים בפרויקטים.
כאמור, המשנה ליועמ"ש המליץ במכתבו השני על מינוי דירקטורים על בסיס מקצועי והגברת הפיקוח של הדירקטוריון על הנהלת החברה וכן על חיזוק הממשל התאגידי בכלל.
מנהל רשות החברות הציע במכתבו ממאי 2016 צעדים להתמודדות עם הכשלים שהועלו, ועיקרם: חיזוק מקצועיותם של דירקטוריוני החברות והנהלותיהן; ביצוע בדיקה תקופתית של אפקטיביות הדירקטוריון; הקמת "פורום שומרי סף" בכל חברה שידווח לדירקטוריון על פעילותם של "שומרי הסף"; ומ ינוי "קצין ציות" בכפוף לדירקטוריון החברה, שיעקוב אחר ציות החברה להוראות החוק ולהוראות רגולטוריות.
באמצע שנת 2016 הפיצה הרשות לחברות הממשלתיות בתחום התחבורה טיוטת חוזר שעניינו הנחיות של רשות החברות הממשלתיות בנוגע לפיקוח ובקרה על פרויקטי תחבורה המבוצעים על ידי החברות הממשלתיות בתחום התחבורה.
טיוטה זו כוללת הנחיות בנושאים שציין מנהל הרשות במכתבו.
הרשות כתבה בתשובתה כי הנוסח הסופי של החוזר יופץ בקרוב.
גם בטיוטת המכתב של משרד התחבורה הובאו המלצות בעניין תפקוד הדירקטוריונים, ואלו הן: שיתוף כלל המידע של "שומרי הסף" (דוחות בקרה, מדדים 482 |דוח שנתי 68א .
מפקח יעיל ואפקטיבי וכו') בין כלל גורמי הפיקוח, לרבות ובמיוחד דירקטוריון החברה, והקמת ועדת פיקוח של הדירקטוריון בכל חברה אשר תעסוק בפיקוח על פרויקטים.
בתשובת הרשות נכתב כי "לצורך חיזוק רמת הממשל התאגידי בחברות הממשלתיות, יש בראש ובראשונה לדאוג כי לחברות ימונו דירקטורים מקצועיים וראויים, בעלי הבנה פיננסית וניהולית, ובעלי הבנה בתחומי העיסוק של החברות".
עוד נכתב בתשובה כי בחלק מהחברות הממשלתיות בתחום התחבורה - חברת הרכבת ונת"י - נקבעו על ידי מנהל הרשות, בהתייעצות עם שר האוצר, מכוח החלטת ממשלה35, תנאי התאמה לגבי דירקטורים, שעניינם מומחיות וכשירות מקצועית; תנאים אלה חלים על שליש ממספר הדירקטורים המירבי בחברה.
רשות החברות הוסיפה כי בהתאם למנגנוני ממשל תאגידי מקובלים, קיומם של מנגנוני בקרה נאותים ואופן התנהלות החברות תלוי בראש ובראשונה בדירקטוריון החברה, וכי על יד י מינוי דירקטורים מקצועיים וראויים, ניתן להבטיח רמת בקרות נאותה בחברות.
מהאמור לעיל עולה כי חלק מהדירקטוריונים של חברות התשתית פעלו באיוש חלקי ביחס למקסימום האפשרי שנקבע, ולעתים מספר הדירקטורים היה אף קטן מהמספר המזערי של דירקטורים שנקבע לדירקטוריון החברה ; בחלק מהדירקטוריונים לא מונה יו"ר קבוע במשך תקופה ממושכת.
מההתכתבויות בין גורמי הממשלה ומדוח ביקורת קודם על חברת נתיבי איילון עולה כי חלק מהדירקטוריונים לא קיימו דיונים מעמיקים בנוגע לפעולות הליבה של החברה, וכי היה תיאום רופף בינם לבין מערך הבקרה בחברה.
עולה חשש כי מצבים כמתואר לעיל עלולים לפגום בתפקודו של הדירקטוריון כגורם מפקח יעיל ואפקטיבי.
לעניין תפקידם של הדירקטורים כתבה רשות החברות בתשובתה: "תפקיד הדירקטור בחברה ממשלתית הוא תפקיד מורכב ביותר, המחייב מקצועיות, הבנה עסקית וניסיון ניהולי.
לניסיונם ולכישוריהם של חברי הדירקטוריון השלכה ישירה ודרמטית על יכולתן של החברות הממשלתיות, שהן נכס הציבור, לפעול באופן יעיל ואפקטיבי ולעמוד במטרות לשמן הוקמו, לטובת הציבור בכללותו".
הרשות הוסיפה כי היא נוקטת את האמצעים העומדים לרשותה על מנת שהדירקטוריונים יאוישו כנדרש, וכי היא מובילה תהליכים על מנת לשפר את תפקוד הדירקטוריונים.
הרשות ציינה גם כי כבר כיום, בחברות שבהן מונו דירקטורים מקצועיים ניתן לראות שינוי משמעותי בתפקוד הדירקטוריון, לרבות קיום דיונים מעמיקים.
לנוכח תפקידו המרכזי של הדירקטוריון בחברות הממשלתיות, מן הראוי שהשרים יפעלו למינוי דירקטורים מתאימים באופן סדיר כדי למצות את המיטב מפוטנציאל התרומה של הדירקטוריון, בין היתר כדי לשפר את תפקוד החברות, להבטיח פיקוח נאות על פעילותן ולמנוע פגיעה באינטרס הציבורי.
כן עליהם לוודא שהדירקטוריונים ידונו במרכיבים המהותיים של פעילות החברות, ושכל המידע הדרוש לקיום דיונים אפקטיביים יהיה גלוי לפניהם.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |483 .
ושקופים המנהלים הכלליים .
על פי חוק החברות הממשלתיות, דירקטוריון של חברה ממשלתית אחראי למנות את מנכ"ל החברה, באישור השרים, ולאחר התייעצות עם הוועדה לבדיקת מינויים .
המנכ"ל אחראי לניהול השוטף של ענייני החברה במסגרת התקציב המתקבל מהממשלה והמדיניות שקבע הדירקטוריון.
תקנות חובת המכרזים , התשנ"ג -1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים), מורות למנכ"ל של חברה ממשלתית למנות לחברה - באישור הדירקטוריון - ועדת מכרזים.
על המנכ"ל לדווח לדירקטוריון דיווח תקופתי על הפעילות השוטפת של החברה ועל כל עניין מהותי הנוגע לתפקידי הדירקטוריון.
מהמתואר לעיל בעניין פרש ת נת"י עולה שהיו לכאורה כשלים יסודיים בתפקוד החברה, בעיקר בתחום המכרזים ומנגנוני הבקרה.
כאמור , על פי החשד, מנכ"לי החברה נטלו במשך השנים חלק פעיל במנגנוני המרמה שהתגלו.
בחומר החקירה גיבשה המשטרה תשתית ראייתית לכאורה, בין היתר, נגד שני מנכ"לים לשעבר בנת"י ומ מלא מקום מנכ"ל לשעבר.
מנהל רשות החברות כתב במכתבו, בנוגע לדירקטוריוני החברות, כי "דירקטוריון מקצועי ממנה מנכ"ל מקצועי, ומנכ"ל מקצועי בוחר חברי הנהלה מקצועיים וכך משתרש התהליך מטה.
בנוסף למערכי הבקרה השונים, בסופו של דבר, אין תחליף להנהלה מצוינת, מקצועית ואחראית אשר מבצעת את תפקידה בצד הטוב ביותר תוך שמירה על כללי מינהל תקין" .
עוד כתב מנהל הרשות כי יש להרחיב את הדיון גם לעניין חיזוק מקצועיות ההנהלות הבכירות בחברות הממשלתיות , ובפרט לעניין בחירת מנכ"לים באופן מקצועי ונטול השפעות חיצוניות.
מנהל הרשות המליץ להגביר את האחריות האישית של בכירים, לקבוע הוראות בנוגע לאופן הבחירה של פקידים בכירים ולהגביל את כהונתם.
למנכ"ל של חברה יש תפקיד מרכזי ביותר בהתוויית דרך התנהלות תקינה בחברה.
על כל המעורבים בתהליכי מינוי מנכ"לים לחברות הממשלתיות ובפיקוח על תפקודם של המנכ"לים לוודא שהליכי המינוי מבטיחים בחירה של מנכ"לים מקצועיים וראויים, באמצעות הליכי מינוי נאותים ושקופים.
כמו כן על הבקרות הפנימיות והחיצוניות לתת תשומת לב מיוחדת לנושא ולהתריע בזמן אמת על כשלים בתפקוד מנכ"לים.
מינוי "שומרי הסף " בחברות התשתית וכפיפותם .
במינהל הציבורי, מקובל לראות כ"שומר סף" נושא משרה שבין תפקידיו להבטיח שהחברה פועלת על פי החוק והנהלים הרלוונטיים לה ושומרת על כללי מינהל תקין, וכן להתריע מפני שחיתות ופגיעה בטוהר המידות.
עם משרות אלה מקובל למנות את מבקר הפנים של החברה, היועץ המשפטי, סמנכ"ל הכספים, החשב וכיו"ב.
חוק החברות הממשלתיות קובע כי דירקטוריון של חברה ממשלתית ימנה לחברה מבקר פנים ויקבע את תפקידיו וסמכויותיו.
מבק ר הפנים יהיה כפוף ליו"ר 484 |דוח שנתי 68א .
היעדר מינויים קבועים .
החברות עצמן הדירקטוריון ולמנכ"ל ויגיש את דוחותיו והצעותיו לדירקטוריון36 .
עוד נקבע בחוק כי המינוי של יועץ משפטי לחברה ממשלתית טעון את אישור רשות החברות, וכי שר האוצר ושר המשפטים רשאים לקבוע כללים בדבר מינוי של יועץ משפטי לחברה37 .
נוסף על כך, בחוזר הרשות משנת 201338 עוגנה במפורש מדיניותה ולפיה על כל חברה ממשלתית שרמת סיווגה היא 7 ומעלה39 , להעסיק יועץ משפטי פנימי.
הרשות ממליצה כי גם בחברות ממשלתיות בסיווג נמוך יותר יועסק, ככל הניתן, יועץ משפטי פנימי.
מנתונים שמסרה רשות החברות למשרד מבקר המדינה בינואר 2017 עולה כי היו מקרים שחברות תשתית פעלו תקופות ארוכות ללא יועץ משפטי או ללא מבקר פנים קבועים או עם בעלי תפקידים חיצוניים.
למשל, חברת הרכבת פועלת ללא יועץ משפטי קבוע למעלה משנה, מאז תחילת שנת 2016 ; נת"י פעלה ללא יועץ משפטי קבוע למעלה משנתיים40 ; נתיבי איילוןמתנהלת באופן קבוע עם יועץ משפטי ומבקר פנים חיצוניים לחברה .
משרד מבקר המדינה העיר בדוח 66א41 כי נתיבי איילון התנהלה במשך שנתיים, בשנים 2014-2013 .
, ללא מבקר פנים קבוע הפרקליטות ציינה במכתבה מדצמבר 2015 כי נת"י מתפקדת תקופה ארוכה ללא יועץ משפטי קבוע, וכן כי "המחלקה המשפטית בחברה מאוישת בעורכי דין חסרי ניסיון וסובלת מתת-תקינה".
היא המליצה במכתבה לשקול להגדיר "תפקידי ליבה" שיבוצעו על ידי עובדי החברה ולא במיקור חוץ.
היעדר מינויים קבועים של בעלי משרה המתפקדים גם כ"שומרי סף" פוגע מהותית בפיקוח ובבקרה הפנימית בחברות ומעלה חשש ל תקינות התפקוד של החברות עצמן.
ראוי שהרשות, משרד האוצר ומשרד התחבורה ישקלו את הצעת הפרקליטות להגדיר תפקידים חשובים מסוימים כ"תפקידי ליבה" שלא יוצאו למיקור חוץ, ואף לשקול לקבוע תנאי סף מזעריים למילוים.
נת"י ציינה בתשובה כי מאז מינוי ההנהלה החדשה42 מונה יועץ משפטי קבוע לחברה43 , ,וכי הלשכה המשפטית מאוישת כיום במלואה.
כמו כן מונה מבקר פנימי חדש והחברה החליטה להוסיף לתקן משרה חדשה של קצינת ציות, אשר אחד מתפקידיה יהיה לפקח על הציות של הארגון ועובדיו להוראות החוק והרשויות החלות על הארגון, ובפרט הוראות המשפיעות על התפקוד השוטף של רבים מעובדי הארגון.
עוד צוין כי עובדים אלה הם עובדי החברה ואינם מועסקים במיקור חוץ.
36 סעיפים 49-48 לחוק החברות הממשלתיות.
37 סעיף47 לחוק החברות הממשלתיות.
38 חוזר 2013-4-1 מ- 7.
39 סיווג החברות הממשלתיות נקבע על ידי ועדה שהוקמה מכוח החלטת ממשלה.
הסיווג נקבע על פי קריטריונים הנוגעים לתקינות פעילות החברה, יעילותה, מורכבות פעילותה ועוד.
40 משנת2014 ועד מאי2016.
42 המנכ"ל הנוכחי של החברה מונה לתפקידו באוקטובר2015.
43 היועץ המשפטי החדש מונה במאי2016.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |485 .
סעיף 4 לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב -1992 ,וחוזר נוהל ביקורת פנימית של רשות החברות משנת 199244 קובעים כי תפקידיו של מבקר פנים הם, בין היתר , לבדוק אם הפעולות של החברה הממשלתית ושל נושאי המשרה וממלאי התפקידים בה תקינות מבחינת השמירה על החוק, המינהל התקין, טוהר המידות, החיסכון והיעילות, ואם פעולותיהם מועילות להשגת היעדים שנקבעו לחברה; לבדוק אם ההחלטות בחברה התקבלו על פי נהלים תקינים; לבדוק אם פעולות החברה נעשו כדין בידי המוסמך לעשותן; לבדוק אם המידע הפיננסי והניהולי של החברה הוא אמין ואיכותי; ולבדוק אם נוהלי ההתקשרויות של החברה הם תקינים ויעילים.
משרד מבקר המדינה העיר בדוח שנתי 66א45 כי מבקר הפנים של נתיבי איילון לא בדק לעומק היבטים מרכזיים של תחומי ניהול הפרויקטים וההתקשרויות, כגון ניהול מכרזים לביצוע עבודות קבלניות, ביצוע שינויים בהסכמים עם קבלנים, תהליך מסירת עבודות למנהלי פרויקטים, הארכת התקשרויות עם נותני שירותים והגדלת היקפן.
נתיבי איילון כתבה בתשובתה כי דירקטוריון החברה העיר למבקר הפנימי בעקבות ממצאי דוח זה והנחה אותו לבחון לעומק, וביתר קפדנות, את תחומי ניהול הפרויקטים וההתקשרויות בחברה.
בהתכתבויות בין גורמי הממשלה והמשנה ליועמ"ש בעניין פרשת נת"י כתבה החשכ"לית במכתבה מיוני 2016 כיבמודל העבודה הקיים של חברות התשתית יש בעייתיות גדולה בשאלת מקומם של "שומרי הסף " - סמנכ"ל הכספים, היועץ המשפטי ומבקר הפנים, שכן בעלי תפקידים אלה כפופים למנכ"ל החברה, ובידיו הכוח למנות ולפטר אותם.
היא ציינה כי אופן העסקתם, הליך מינוים ותפקודם של "שומרי הסף" בחברות הממשלתיות עלולים לשמש כר פורה להיעדר מינהל תקין ולשחיתות, וכי "נושאי משרה אלו מוחלשים באופן מכוון ו/או לא ממונים משך זמן רב, באופן שפגע בצורה מהותית בתפקוד של שומרי הסף " (ההדגשה במקור).
החשכ"לית גם הצביעה על כך שהליכי מינוי נושאי המשרה בחברות ארוכים מאוד, דבר הגורם לכך שהחברות פועלות, לעתים במשך תקופה ארוכה, עם ממלאי מקום לנושאי תפקידים אלה, או ללא ממלא מקום בכלל.
במקרים רבים החברות גם מסתמכות על ייעוץ חיצוני בתחומים אלה.
בנושא פעילות מבקר הפנים של החברה, כתבה החשכ"לית כי לעתים המבקר אינו עוסק בנושאים שהם מהותיים לליבת פעילות החברה.
החשכ"לית הביעה את עמדתה, ולפיה לאור האמור לעיל, על "שומרי הסף" בחברות הממשלתיות להיות בלתי תלויים באורגני החברות עצמן ולהיות כפופים לגופי הממשלה הרלוונטיים.
כך למשל, היא סבורה כי על סמנכ"לי הכספים בחברות להיות עובדי אגף החשכ"ל, בדומה לחשבים במשרדי ממשלה.
כמו כן, היא ציינה כי בדומה לכך, יש לבחון מודל שלפיו היועצים המשפטיים בחברות ימונו על ידי היועץ המשפטי לממשלה ויהיו עובדי משרד המשפטים.
עמדת הרשות בנושא זה, כפי שהובאה במכתבו של מנהל רשות החברות ממאי 2016 ,, היא ש"אין מקום שהמדינה היא זו שתמנה בעלי תפקיד בחברה".
44 חוזר ב 92/3-3 מ- 1.
45 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 66א (2015) ', עמ700.
הנדרשים הרשות הציעה לקבוע מנגנוני פיקוח על אופן המינוי של "שומרי הסף" בחברות תשתית וגם על אופן פיטוריהם.
רשות החברות כתבה בתשובתה כי היא "הציגה קשיים מהותיים ומשפטיים בכך ששומרי סף בחברות הממשלתיות, שהן חברות עצמאיות, שבהתאם לקבוע בסעיף 4 לחוק החברות הממשלתיות צריכות לפעול לפי השיקולים העסקיים שעל פיהם נוהגת לפעול חברה לא-ממשלתית, יהיו "שליחים" של משרדי הממשלה ולא של החברות עצמן.
" הרשות הו סיפה עוד בתשובתה כי הדבר עלול לפגוע בעצמאות החברות וליצור ניגוד עניינים מובנה.
המשנה ליועמ"ש כתב בעניין זה במכתבו מיולי 2016 כי אכן נדרש פיקוח של המדינה על מינויים רגישים אלה.
הוא הסביר כי על פי סעיף 47 (א) לחוק החברות הממשלתיות, המינוי של יועץ משפטי לחברה ממשלתית טעון אישור רשות החברות.
ואולם, הפרשנות שנהוגה בעניין זה היא שהליך האישור רלוונטי רק למינויים של יועצים משפטיים חיצוניים בלבד.
לעמדת המשנה ליועמ"ש, זוהי פרשנות מצמצמת שאינה מתחייבת מלשון החוק ותכליתו והיא אינה רצויה עוד, ועל כן על הרשות לצקת תוכן פ יקוחי משמעותי לחובתה לאשר מינויים ולבנות מנגנון אישור ראוי ומסודר שיערב גורמים שונים שיכולים לוודא כי המינוי הוא אכן מתאים.
המשנה ליועמ"ש ציין במכתבו כי בין הגורמים המעורבים קיימת מחלוקת לגבי מידת המעורבות של המדינה במינויים, וכי הדיון בסוגיה זו לא הושלם.
בביקורת נמצא כי מאחר שלא הוקם צוות משותף של גורמי הממשלה לשיפור הבקרה על חברות התשתית כפי שנקבע בהחלטת ממשלה, גם שאלת כפיפותם של "שומרי הסף" לא נידונה לעומק והדיון לא מוצה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל חשיבות הנושא, על משרדי התחבורה והאוצר, רשות החברות והיועץ המשפטי לממשלה לקיים דיון סדור בשאלת מינוים של "שומרי הסף", כפיפותם והבטחת תפקודם המקצועי, ולנקוט את הצעדים הנדרשים, ככל שיימצא שיש בכך צורך.
בתשובה שמסרה מחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט כלכלי) במשרד המשפטים למשרד מבקר המדינה במאי 2017 צוין כי "לכשיושלם הדיון ברעיונות האחרים בקרב הגורמים בתוך משרד האוצר, נבחן עמם את הרעיונות והעמדות שהם יציעו".
ניהול מכרזים והתקשרויות .
חלק מרכזי בעבודתן של חברות התשתית נוגע לביצוע התקשרויות, ניהול מכרזים ואישורם של שינויים בהסכמים וחריגות מהם.
מתוקף היותן חברות ממשלתיות, כפופות חברות התשתית להוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), ולהוראות מסוימות של תקנות חובת המכרזים.
מטרות קיום מכרזים הן בעיקרן שתיים: האחת, שמירה על עקרונות השוויון וטוהר המידות על ידי מתן הזדמנות שווה לכל המציעים.
השנייה, שמירת עקרונות היעילות ו החיסכון בהתקשרויות הכרוכות בשימוש בכספי הציבור על ידי השגת מירב היתרונות למזמין באמצעות מנגנון התחרות.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |487 .
ליקויים רבים הנוגעים .
תקציב הפיתוח של משרד התחבורה (כאמור, כ -10 )מיליארד ש"ח בשנה משמש רובו ככולו לביצוע התקשרויות על ידי חברות התשתית עם קבלנים, מתכננים, מנהלי פרויקטים, מפקחים ויועצים.
תקנה 35 לתקנות חובת המכרזים מורה למנכ"ל של חברה ממשלתית למנות לחברה (באישור הדירקטוריון) ועדת מכרזים46 וקובע כללים להֶרכבה.
א מפרטת את תפקידי ועדת המכרזים בין היתר התקנה מאפשרת לוועדת המכרזים למנות ועדת משנה שתביא לפניה המלצות בנושאים שבתחומי תפקידיה.
בחלק מהחברות ועדת המכרזים ממנה ועדת חריגים אשר תפקידה לבדוק באופן מקצועי בקשות לשינויים בהסכמים עם הספקים ולהמליץ לוועדת המכרזים אם לאשר את הבקשות אם לאו.
כחלק מתפיסת העצמאות של החברות הממשלתיות, תהליכי ניהול ההתקשרויות אינם מבוקרים ישירות על ידי רשות החברות, משרד התחבורה וחברות הבקרה מטעמו.
על פי המודל הקיים, בקרות אלה אמורות להיעשות על ידי מנגנוני הממשל התאגידי בחברות.
מבקר המדינה הצביע בעבר בדוחותיו על ליקויים רבים הנוגעים להסדרי ההתקשרויות של חברות התשתית עם נותני שירותים חיצוניים, לתפקוד ועדות המכרזים וועדות החריגים ולבקרה על תהליכי ההת קשרות.
בין היתר, עלו הליקויים הללו47: ניהול לא תקין של מאגרי ספקים או אי-ניהול מאגר ספקים כלל; אי-יישום מנגנונים של הערכת ספקים; העדפת ספקים מסוימים; התחלת עבודה של ספקים טרם חתימת הסכמים אתם; היעדר פירוט מספק בפרוטוקולים של ועדת המכרזים; תופעה רחבה של התקשרויות בפטור ממכרז ובכלל זה ביצוע התקשרויות המשך בהיקפים גדולים ומימוש אופציות להרחבת התקשרות ללא הצדקה; בחירת יועצים בניגוד לתקנות חובת המכרזים; הכנה לקויה של מכרזים; ביצוע שינויים בתנאי סף לאחר פרסום מכרז; היעדר פרוטוקולים חתומים של ועדת מכרזים; דפוס של הגשת הצעות זולות ולא ריאליות על ידי ספקים ודרישת תוספות תשלום לאחר תחילת ביצוע העבודות; תופעה רחבה של שינויים בתכולת הפרויקטים ובשיטת ההתקשרות48 עם הקבלנים לאחר זכייתם במכרז; תופעה רחבה של אישור תשלומים החורגים מההסכם ("חריגים"); היעדר נהלים בנושאי הרכש וההתקשרויות 49.
בנובמבר2015 ובאוקטובר2016 הגיש רואה החשבון המבקר של חברת נתיבי איילון שני דוחות על ביקורות מיוחדות שעשה לפי בקשת רשות החברות: בדוח הראשון - בנושא מכרזים והתקשרויות עם ספקים ויועצים - נבדקו שני פרויקטים .
46 מותר למנכ"ל החברה למנותועדת מכרזים אחת או יותר.
47 הרשימה כוללת את הליקויים העיקריים שהועלו בביקורות שנעשו בחברות השונות.
אין משמעות הדבר שליקויים אלה נמצאו בכל החברות.
48 לדוגמה שינוי ההתקשרות מהסכם למדידה (הסכם שלפיו התשלום שהקבלן מקבל מחושב על פי התשומות שדיווח שהשקיע בפרויק ט) להסכם "פאושלי" (הסכם שלפיו הקבלן והמזמין מסכמים ביניהם מראש על התשלום כולל בגין העבודות שהוגדרו במכרז).
49 :בעניינים אלה ראו דוחות מבקר המדינה דוח 66א, עמ' 710-703 ; דוח שנתי 65 א(2014 ,) בפרק "חברת נת"ע- נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ - ניהול רכש ומכרזים וגיוס כוח אדם", עמ' 710-681 ; דוח שנתי 64 א(2014 ), בפרק "חברת רכבת ישראל בע"מ- רכישת קרונות", עמ' 698-694 ;דוח שנתי 63א (2012 ), בפרק "מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ - ניהול פרויקטים", עמ' 410-406 ;דוח שנתי 61ב (2011 ), בפרק "חברת חוצה ישראל בע"מ - ניהול החברה ותפקודה", עמ' 1683-1667 .
בדוח השני נבדקו החלטות ועדת המכרזים של החברה בשנים 2015-2013 .
ממצאי הבדיקות הללו העלו ליקויים רבים וחמורים באופן ניהול החברה את נושאי הרכש וההתקשרויות, בין היתר פיצול התקשרויות כדי להימנע מפרסום מכרזים, שימוש תכוף בתקנה המאפשרת פטור ממכרז בנסיבות מיוחדות, העסקת מנהלי פרויקטים ויועצים בפטור ממכ רז ובהיקפים כספיים גבוהים במשך שנים רבות, הסתרת מידע מוועדת המכרזים, פתיחת הצעות כספיות טרם בדיקת עמידה בתנאי סף, אישור תשלומים חריגים בהיקפים כספיים גדולים ובתהליך לקוי ותיעוד לקוי של דיוני ועדת המכרזים.
כן הצביעו הדוחות על ליקויים בפיקוח ובבקרה של האורגנים המפקחים בחברה.
נתיבי איילון כתבה בתשובתה כי היא מיישמת את המלצות מבקר המדינה מדוח 66 .
א, ופועלת לצמצום התקשרויות בפטור ממכרז למינימום הכרחי 5.
כאמור, בתחילת שנת2015 הוציא רואה החשבון המבקר של נת"י דוח המתייחס לדוחות הכספיים של החברה לשנים 2013 ו-201450.
דוח זה הצביע בין היתר על ליקויים בנושא של התקשרויות עם יועצים בניגוד לחוק, לתקנות חובת המכרזים ולנוהלי החברה.
בפרט הועלה כי במשך שנים העסיקה החברה בתפקיד יו"ר ועדת חריגים יועץ חיצוני אשר היה מצוי בניגוד עניינים חמור51.
כאמור לעיל, החקירה בפרשת נת"י העלתה חשדות , לכאורה, כי התנהלותם של בעלי משרות בכירות בחברה איפשרה להם לשלוט בהליכי ההתקשרות של החברה ולאשר התקשרויות עם ספקים המקורבים אליהם.
כפי שעולה ממכתב הפרקליטות מדצמבר 2015 : "חלק מחברי ועדת המכרזים לקחו חלק פעיל במנגנון המרמה ויתר חברי הוועדה, בהם שומרי סף, לא ביצעו תפקידם כנדרש ולא מנעו את ההתקשרות השיטתית עם ספקים מקורבים".
עוד נכתב כי עולה החשד ש"קבלנים נהגו להגיש למכרזים פומביים הצעות הפסדיות, נמוכות מן האומדן שנקבע לפרויקט, ולאחר זכיה במכרז הגישו אותם קבלנים חשבוניות מנופחות ובקשות לאישור תשלומים החורגים מהחוזה ('חריגים').
בקשות הקבלן נדונו על פי נוהל פנימי של נת"י בוועדת חריגים.
על פי החשד, במקרים מסוימים אישרה הוועדה תשלומים חריגים ביתר, בתמורה לכספי שוחד המועברים לגורמים בחברה.
במקרים אחרים, כאשר התגלעו פערים בין המלצת ועדת חריגים לבין דרישות הקבלן, נשכר על ידי החברה יועץ חיצוני אשר שימש כמעין בורר ב'מחלוקת' שבין הקבלן לחברה.
על פי החשד, ההתקשרות עם הבורר נועדה, לכאורה, להכשיר תשלומים ביתר לקבלנים בתמורה להעברת אחוזים משווי הפרויקט כשוחד לגורמים בחברה".
המשנה ליועמ"ש תיאר גם הוא, במכתבו השני מיולי 2016 , את הכשלים לכאורה באופן ביצוע המכרזים בחברה, שהתבטאו בהעדפת מקורבים, העברת כספים שלא כדין, לעתים על בסיס חשבוניות מנופחות או פיקטיביות, העדפת ספקים מסוימים, בין היתר, תמורת שוחד, ללא בדיקה נאותה של ניגודי אינטרסים ובלי .
50 כותרת הדוח "הערות מקדמיות והבהרות נדרשים בדבר ממצאים בקשר לאפקטיביות הבקרות הפנימיות בחברה ואישורי הדוחות".
51 ,בעניין זה ראו גם מבקר המדינהדוח ביקורת על חברת נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ - התקשרות החברה עם יועץ ומינויו לתפקיד יו"ר ועדת חריגים בחברה (2015 .
) משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |489 .
קיום הליך תחרותי מקום שהייתה חובה לכך בעיה יסודית נוספת נחשפה בהתנהלות ועדת חריגים אשר אישרה תשלומים חריגים לקבלנים, לכאורה ללא כל הצדקה וללא בקרה מספקת.
החשכ"לית התייחסה במכתבה מיוני 2016 ,להיעדר בקרות והיעדר מעורבות מטעם הממשלה בנושאים של מינוי יועצים תהליכי מכרז ואישור שינויים וחריגות, למעט בקרה ברמה התאגידית.
כן ציינה כי נושאים אלה נמצאים בליבת פעילות החברות תוך שימוש בלעדי בתקציב המדינה, וכי היעדר הבקרה נובע מקשיים מבניים אובייקטיביים שנוגעים לאופן פעילות החברות הממשלתיות, ועל כן לא ניתן לייצר כיסוי בקרתי מלא לכשלים במסגרת המבנה הקיים.
באוגוסט 2016 הוציא רואה החשבון המבקר של נת"י, על פי בקשת רשות החברות, דוח על ביקורת מיוחדת בנת"י בנושא "החלטות ועדת המכרזים והתקשרויות עם יועצים לפי תקנה 3(29 ) לתקנות חובת המכרזים, תשנ"ג-1993, בנושא התקשרות עם ספק יחיד".
הביקורת התייחסה להחלטות ועדת המכרזים בשנים 2015-2013 :.
בדוח קובצו הליקויים לפי שלבי ההתקשרות השונים (א) הליך טרום ההתקשרות - היעדר תיעוד לגבי נימוק ים המצדיקים שימוש בסעיפי התקנות, אי-קיום הליכים ל איתור ספקים פוטנציאליים, ואי-ביצוע סקר מקדים ובדיקות מקיפות.
(ב) הליך ההתקשרות - הסתמכות הגורם המקצועי של החברה על עמדתם של יועצים חיצוניים, פיצול התקשרויות, ואי-הקפדה על חתימה על הצהרות על ניגוד עניינים.
(ג) הליך הביצוע ו המעקב - אישור חשבונות לספק טרם חתימה על הסכם התקשרות אתו, אישור שעות עבודה ליועץ ללא פירוט תפוקות ותשומות , ואי-קיום הוראות נוהל של החברה בנושא טיפול בהתקשרות בפטור ממכרז.
נת"י ציינה בתשובתה כי מאז כניסת ההנהלה החדשה היא החליטה יחד עם הדירקטוריון על הקמת חטיבת חוזים והתקשרויות כדי לערוך את כל ההתקשרויות תוך שמירה על כללי האתיקה והמנהל התקין, וכן הי א נקטה צעדים נוספים, ובהם צמצמה את השימוש בפטורים חריגים למינימום הכרחי, הקימה יחידה שעוסקת בניהול מאגרי ספקים, שיפרה את אופן בחירת הספקים מתוך המאגרים, וכן יצרה מנגנון חדש למניעת ניגודי עניינים בהתקשרויותיה.
רשות החברות כתבה בתשובתה כי בדיקת רואה החשבון המבקר שנעשתה החל בשנת 2012 בנת"י החלה בעקבות התרעותיהם של שומרי הסף בחברה עוד ב-2011 .
נוסף על כך, בשנת2014 כתבה ממלאת מקום היועץ המשפטי של נת"י לדירקטוריון התייחסות לטיוטת דוח רו"ח המבקר, ובעקבותיה החליט הדירקטוריון לעבות את מערכי הבקרה בחברה, ובתמיכת הרשות הוסיף מערך ציות ואכיפה.
במסגרת ההתכתבויות בין גורמי הממשלה למשנה ליועץ המשפטי לממשלה בעניין פרשת נת"י הועלו הצעות לדרכי פתרון לסוגיות אלה : במכתב הפרקליטות מדצמבר 2015 הועלתה הצעה כי נוכח הסמכות החשובה המצויה בידי ועדת החריגים, ראוי להסדיר את פעילותה ודרכי עבודתה בתקנות חובת המכרזים ולא בנוהל פנימי של החברה הנתון לשינוי בידי מנהליה.
עוד נכתב כי בשל ההיקף הכספי הגבוה של החריגים המאושרים לקבלנים, יש לשקול מנגנון דיווח לחשכ"ל על אישור חריגים מהותיים.
מנהל רשות החברות תמך במכתבו בהצעה זו, והציע, נוסף על כך, כ י חברות בקרה חיצוניות - או מבקר הפנים בסיוע גורם מקצועי - יבצעו בקרות 490 |דוח שנתי 68א .
ליקויים רבים וחמורים .
התשתית תקופתיות על החלטות ועדות החריגים של חברות התשתית, וכי הממצאים יועברו לדירקטוריון ולהנהלת החברה.
עוד הציע מנהל הרשות כי הדירקטוריון יבחן אחת לתקופה את הרכב ועדת המכרזים וועדת החריגים.
משרד התחבורה המליץ בטיוטת מכתבו כי יוגדרו כמה יושבי ראש כשירים לוועדת החריגים בכל חברה, וכל התכנסות של הוועדה תהיה עם יושב ראש אחר ולא ידוע מראש.
כן הציע לקיים בקרות פתע אקראיות ומדגמיות לצורך בדיקה לעומק של פרויקט או של החלטות של ועדת חריגים, לרבות בקרות חקירתיות.