HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בעקבות המסמך האמור בחן צוות המטה המקצועי של מל"ג וות"ת 14 (להלן- הגורמים המקצ ועיים במל"ג וות"ת) את ההשפעות התקציביות, האקדמיות, המשפטיות והחברתיות של המהלך המוצע.
הועלה כי הגורמים המקצועיים במל"ג וות"ת הביעו בשנים 2002 -2004 עמדות המשקפות את הקשיים והחששות הכרוכים בהנהגת תכניות לימודים חוץ - תקציביות במוסדות להשכלה גבוהה.
החששות העיק ריים שהועלו היו: פגיעה בתכניות הלימודים המתוקצבות במוסדות שיונהגו בהם תכניות חוץ -תקציביות; פגיעה ביכולתן של מל"ג וות"ת לתכנן את מערכת ההשכלה הגבוהה על פי צרכים לאומיים, כלכליים וחברתיים אם ייפתחו במוסדות תכניות לימודים חוץ-תקציביות שלא בהתחשב בשיקולים אלה; יצירת תחרות לא הוגנת עם המוסדות שאינם מתוקצבים (מאחר שהמוסדות המתוקצבים משתמשים בתשתיות שנבנו בסיוע המדינה); החלשה אקדמית ותקציבית של המכללות המתוקצבות, בעיקר בפריפריה, בשל ירידה אפשרית בביקושים, בייחוד מצד תלמידים בעלי נתוני קבלה גבוהים; הורדת דרישות הקבלה והרמה האקדמית בחוגים המופרטים, עקב קבלת סטודנטים על סמך אמות מידה כלכליות במקום איכותיות; תשלום שכר גבוה יותר לחברי הסגל המלמדים במסלולי הלימוד בתכניות שאינן מתוקצבות בהשוואה לחברי סגל המלמדים במסלולים בתכניות המתוקצבות, שעלול לגרום ללחצי שכר שישפיעו על תקציב המוסד; חוסר יכולת לקיים הפרדה אמתית בין שתי השיטות (תכניות מתוקצבות ותכניות שאינן מתוקצבות) במוסד מתוקצב בשל לחצים על שכר, לחצים על תקורות, והשפעת אי-היציבות של הביקושים על גירעונות המוסד.
הגורמים המקצועיים במל"ג וות"ת היו בדעה שבשל מורכבות הנושא ומשמעויותיו לגבי מערכת ההשכלה הגבוהה בכללותה, יש לבצע לפני אישור תכניות לימודים .
14 במל"ג וות"ת קיים מטה מקצועי המורכב מכלכלנים, חשבונאים, סטטיסטיקאים ומשפטנים המסייע בידי מל"ג וות"ת בקבלת החלטות בסוגיות הנוגעות לתחום ההשכלה הגבוהה.
מוסדות להשכלה גבוהה 1359 .
אלה בדיקות שונות, לרבות בחינת הנושא בידי ועדה ציבורית.
כמו כן, הם העלו את הצורך בהצבת תנאים מקדמיים להפעלתן של התכניות החוץ -תקציביות על מנת למנוע פגיעה בתכניות הלימודים המתוקצבות , כדוגמת התנאים הללו: התכניות יהיו מאוזנות תקציבית ויתקיימו במסגרת משק כספי סגור; העסקת הסגל בתכניות תהיה לפי הנחיות הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר ולפי הנחיות וות"ת; שכר הלימוד לתכניות לא יעלה על הדרוש לכיסוי הוצאות הפעלתן; והמוסדות יקצו מכסה של מלגות לתלמידי התכניות על בסיס מעמדם הכלכלי - חברתי.
לדעת משרד מבקר המדינה, העמדות האמורות, הקשיים והשאלות המהותיות שהעלו הגורמים המקצועיים במל"ג וות"ת בנושא תכניות הלימודים החוץ-תקציביות בשנים האמורות לעיל, חייבו את מל"ג וות"ת לבחון כבר אז את הנושא והשלכותיו ביסודיות, ועל סמך בחינה זאת לקבל החלטה בעניין זה.
החלטות ות"ת בעניין תכניות לימודים חוץ-תקציביות 1.
עד שנת 2002 קיימה אוניברסיטת תל -אביב שתי תכניות חוץ -תקציביות שנלמדו במסגרת בית הספר למינהל עסקים לצד התכניות הרגילות של בית הספר.
באותה שנה פנתה אוניברסיטת תל-אביב לוות"ת וביקשה לאשר לה לקיים במתכונת של מימון עצמי (התכניות יתוקצבו רק משכר הלימוד ולא יתוקצבו על ידי ות"ת) את כל תכניות הלימודים לתואר שני במסלול שאינו כולל תזה, שבהן ישלמו הסטודנטים שכר לימוד דיפרנציאלי (בהתאם לתחומי הלימוד ובהתאם לביקוש ולתחרות).
עוד כתבה האוניברסיטה בפנייתה כי תעמיד מלגות לימודים לסטודנטים בתכניות אלה ותסייע להם בקבלת הלוואות בתנאים מועדפים, וכי ההיקף הכולל של הסיוע האמור לא יפחת מ-5% .
מהכנסות שכר הלימוד בתכניות אלה בעקבות בקשתה של האוניברסיטה קיימה מליאת ות"ת דיונים עקרוניים בנושא התכניות החוץ-תקציביות, אך היא לא קיימה דיון מיוחד בבקשה זאת, ולא העבירה הנחיות כלשהן לאוניברסיטה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 הודיעה אוניברסיטת תל- רק המסלול של ]לה[ אביב כי משלא קבלה תשובה "נותר התכניות החוץ -תקציביות שבו הלימודים התקיימו ב " ]הרגילות[ מקביל לתכניות (בעניין פעולות האוניברסיטה ראו להלן).
ביולי 2002 ובמאי 2004 קיימה מליאת ות"ת דיונים עקרוניים בנושא הפעלת תכניות לימודים חוץ -תקציביות, ובין היתר הוצגה לפניה חוות דעת בנושא של היועץ המשפטי החיצוני שלה.
בחוות הדעת המשפטית נאמר, בין היתר, כי למל"ג יש סמכות לקבוע כללים ותנאים לאישורן של תכניות לא מתוקצבות, כדי להגן על האופן שבו נעשה השימוש בתקציב שהיא מעבירה למוסדות, ולפקח שלא ינוצל למטרות שונות מאלו שלשמן ניתן.
בדיונים הוחלט כי נוכח המצב הכלכלי הקשה שבו נמצאה מערכת ההשכלה הגבוהה יש מ קום לאפשר פתיחת תכניות חוץ - תקציביות לפרק זמן מוגבל ובהיקפים מוגבלים, אך " ות"ת לא תוכל לקבל לבדה החלטה סופית בנושא, והיא תעביר את המלצותיה לדיון במל"ג.
אפשר גם שהמל"ג תהיה סבורה כי החלטה מחייבת על נושא הקשור לשכר לימוד במוסדות מתוקצבים צריכה להתקבל בוועדה ציבורית" (ההדגשות אינן במקור).
כמו כן הוחלט למנות צוות שיבחן את הפרטים ויציב כללים להפעלת התכניות ולאחר "גיבוש המלצת הצוות היא תובא לאשור ות"ת ולאחר מכן תועבר למל"ג"15 .
)(ההדגשה אינה במקור מפרוטוקול הדיונים עולה כי אין ביטוי לכך שוות"ת נתנה דעתה לעמדות הגורמים המקצועיים של מל"ג וות"ת, שהצביעו כאמור על הבעיות הרבות הקשורות בהפעלת התכניות ועל הצורך לברר סוגיות שונות ומהותיות לפני קבלת ההחלטה בעניין זה.
עוד עולה כי רק בינואר 2006 , למעלה משנה וחצי מאז התקבלו ההחלטות האמורות, מינתה ות"ת צוות מקצועי בראשות סגן יו" ר ות"ת דאז שיעסוק בהכנת הצעות החלטה למל"ג וות"ת בנושא "תכניות חוץ -תקציביות במוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים ע"י ות"ת" (להלן - צוות הבדיקה או הצוות).
משרד מבקר המדינה מעיר גם למל"ג ולוות"ת כי היה עליהן לקבוע עמדה בנושא מוקדם ככל האפשר כדי שניתן יהיה להנחות את האוניברסיטאות כיצד עליהן לפעול.
העובדה שהחלטת מליאת ות"ת על הקמת צוות מקצועי לעניין התכניות החוץ-תקציביות יושמה באיחור ניכר גרמה לעיכוב נוסף ומיותר בגיבוש עמדת ות"ת ופגעה באפקטיביות החלטותיה בנושא.
על פי תכנית העבודה של צוות הבדיקה, המלצותיו היו אמורות להינתן לאחר איסוף וריכוז חומר קיים בנושא ולאחר שמיעת עמדות המוסדות להשכלה גבוהה.
בביקורת לא נמצאו מסמכים המתעדים את דיוני צוות הבדיקה ואת פניותיו למוסדות להשכלה גבוהה.
באפריל 2006 העביר הצוות לחברי ות"ת את המלצותיו המתואמות עם יו"ר ות"ת ומנכ"ל מל"ג /ות"ת ובהן המלצה לשנות את החלטת ות"ת בנושא ממאי 2004 .
הצוות נימק את המלצתו ב"קיומם של נימוקים כבדי משקל כנגד קיום חוץ[ תכניות- והשלכות הרוחב הכבדות שתהיינה לפתיחתן.
על כלל ]תקציביות מערכת ההשכלה הגבוהה".
מליאת ות"ת קיימה כמה דיונים בנושא ואף פנתה אל ראשי המוסדות להשכלה גבוהה על מנת לקבל את התייחסותם לסוגיית תכניות לימודים חוץ -תקציביות במוסדות המתוקצבים על ידי המדינה: רובם של המוסדות המתוקצבים היו בעד הנהגת תכניות לימודים חוץ -תקציביות אצלם, ואילו המוסדות שאינם מתוקצבים התנגדו להנהגת תכניות כאלה במוסדות המתוקצבים.
בדיון שקיימה מליאת ות"ת באפריל 2007 נאמר, בין היתר, כי "ות"ת הייתה ערה לתהליך של הגדלת מספר הסטודנטים הלא מתוקצבים במוסדות המתוקצבים, ות"ת העלימה עין מהתופעה כיוון שהמוסדות היו במצוקה תקציבית.
ההכרח ליצור תכניות כאלה הוא על מנת להתגבר על הגירעונות של האוניברסיטאות".
15 היועצים המשפטיים של מל"ג וות"ת המליצו בחוות דעת שכתבו בינואר -מאי 2004 כי לפני קבלת ההחלטה בנושא יש לבחון אותו על כל היבטיו, בהתאם לכללי המשפט המינהלי, ובכלל זה לשמוע את הגורמים הנוגעים לעניין, לרבות גורמים מהמערכת החוץ-תקציבית.
מוסדות להשכלה גבוהה 1361 .
:בדיון התקבלו ההחלטות הללו "1.
ות"ת מחליטה שלא לאשר בשלב זה תכניות חוץ תקציביות חדשות במוסדות המתוקצבים.
ות"ת מחליטה לא להגדיל את מספר הסטודנטים הקיימים בתכניות החוץ תקציביות של המוסדות המתוקצבים.
ות"ת מחליטה לחייב את המוסדות ל השכלה גבוהה המתוקצבים המקיימים תכניות חוץ תקציביות, לדווח לה על היקף מספרי התלמידים הלומדים בכל תכנית ותכנית.
ות"ת מבקשת מהמחלקה המשפטית שלה.
לנסח עבור ות"ת את חוות הדעת המשפטית.
בעניין האיסור לפתוח תכנית חוץ תקציבית במוסדות המתוקצבים".
בהחלטה לא הי יתה התייחסות לתכניות החוץ -תקציביות הקיימות, ולא הוטל על הגורמים המקצועיים במל"ג וות"ת לקבוע כללים ותנאים להמשך הפעלתן של תכניות אלה.
יתר על כן, משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי ההתמהמהות שלה בגיבוש עמדתה בנושא חשוב זה ואי -קביעת הנחיות או הוראות זמניות, בשעה שהייתה ערה לשינוי שחל בתחום זה בשטח, אפשרו למעשה לאוניברסיטאות לפתוח ולהפעיל תכניות חוץ - תקציביות חדשות ולהמשיך את הפעלתן של התכניות הקיימות, בלי שביקשו את אישורה של מל"ג להפעלתן כנדרש בחוק מל"ג.
ות"ת בחרה למעשה להעלים עין מהנושא וזאת נוכח המצוקה התקציבית של האוניברסיטאות ובכך אפשרה להן שלא לקיים את ההוראות בנושא, ולפתוח תכניות לימודים שלא נבדקו על ידה ועל ידי מל"ג כנדרש.
לדוגמה, בשנים 2002 -2007 אישרו מוסדות אוניברסיטת תל -אביב פתיחת 18 תכניות לימודים חוץ-תקציביות חדשות.
משרד מבקר המדינה בדק את יישום החלטת ות"ת מאפריל 2007 בעניין אי- אישור הפעלת תכניות לימודים חוץ -תקציביות (להלן - ההחלטה).
להלן עיקרי הממצאים: (א) אי-אישור תכניות חוץ -תקציביות חדשות : הועלה כי גם משהתקבלה החלטת ות"ת בנושא היא לא הודיעה למוסדות להשכלה גבוהה כי על פי ההחלטה נאסר עליהם לפתוח תכניות לימודים חוץ -תקציביות חדשות.
הועלה כי מוסדות אוניברסיטת תל-אביב אישרו מאפריל 2007 (לאחר ההחלטה) ועד דצמבר 2010 ארבע תכניות לימודים חוץ-תקציביות כאלה; כן הועלה כי גם אוניברסיטת בר-אילן פתחה בתקופה זו שלוש תכניות לימודים חוץ -תקציביות כאלה.
(ב) מידע על תכני ות חוץ -תקציביות : הועלה כי המוסדות להשכלה גבוהה לא העבירו למל"ג ולוות"ת ביזמתם מידע על התכניות החוץ-תקציביות שהם מקיימים, והמידע שקיים בידיהן על תכניות אלה ועל מספר הלומדים בהן חלקי בלבד.
(ג) אי-הגדלת מספר התלמידים בתכניות החוץ -תקציביות : כתוצאה מכך שהמוסד ות להשכלה גבוהה, המשיכו לפתוח תכניות חדשות, גדל מספר התלמידים בתכניות החוץ-תקציביות בניגוד להחלטת ות"ת.
)(ד חוות דעת משפטית להחלטה : הועלה כי חוות דעת משפטית לא הומצאה לוות"ת.
משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי לא דאגה ליישם את רוב סעיפי ההחלטה שקיבלה.
עוד יוער כי בשל היעדר פיקוח ומעקב של מל"ג וות"ת המשיכו להיפתח ללא בדיקה ובקרה תכניות חוץ -תקציביות חדשות שיכולות להשפיע בעתיד על מאפייני מערכת ההשכלה הגבוהה כולה.
על ות"ת להסיק את המסקנות המתבקשות בנושא זה ולפעול לקיום המעקב והפיקוח הדרושים ליישום החלטותיה16 .
קבלת תלמידים לתכניות הלימודים המיוחדות .
בכללים שונים שקבעה מל"ג מתוקף סמכותה לפי חוק מל"ג, נכללו גם הוראות שונות למוסדות להשכלה גבוהה בנושא קבלת תלמידים; בכללי המועצה להשכלה גבוהה (הכרה במוסדות), התשכ"ד- 1964 (להלן- כללי הכרה במוסדות), נקבע כי "מוסד להשכלה גבוהה לא יקבל תלמידים אלא על יסוד תעודות בגרות ישראליות או שוות ערך"; בכללי המועצה להשכלה גבוהה (היתר לפתוח ולקיים מוסד להשכלה גבוהה), התשל"ג- 1972 , נקבע כי מוסד להשכלה גבוהה "לא יקבל תלמידים אלא על יסוד תעודות בגרות ישראלית או שוות ערך או על פי קריטריונים שקבעה המועצה".
בכללי הכרה במוסדות התייחסה מל"ג גם להפליה בין מועמדים ללימודים וקבעה כי "לא יפלה המוסד להשכלה גבוהה בין מועמדים שונים אך בשל גזעם, מינם, דתם, לאומיותם או מעמדם החברתי".
גם מבקר המדינה, בדוח שפרסם בשנת 198517 , התייחס להפליה כזו וקבע כי אמות מידה לקבלת תלמידים למוסד להשכלה גבוהה "חייבות לחול באופן שווה על כל המועמדים.
כל סטייה מאמות מידה אלו מהווה הפליה שלא כדין.
חריגה מכלל זה תתכן רק אם הדבר מעוגן במפורש בחוק".
בדוחות שמוציאה ות"ת בכל שנה (לעתים בכל שנתיים) מפורט, בין היתר, ההליך שבאמצעותו מסמיכה מל"ג, על סמך ההנחיות לפתיחת מוסד ותכנית לימודים, מוסד להשכלה גבוהה להפעיל תכנית לימודים ולהעניק למסיימים אותה תואר אקדמי.
במסגרת הליך זה נבדקים על ידי מל"ג וות"ת, בין היתר, "תנאי הקבלה של הסטודנטים לתכנית ותנאי המעבר משנה לשנה".
בנובמבר 2004 החליטהכאמור מל"ג כי תנאי הקבלה, ספי הקבלה, דרישות המעבר ודרישות הסיום בתכניות המיוחדות "יהיו זהים בדרך כלל לאלה בתכניות הרגילות.
רק במקרים מיוחדים ניתן לעשות שינוי, בכפוף לאישור המועצה להשכלה גבוהה " (ההדגשה אינה במקור)18.
בחוק זכויות הסטודנט, התשס"ז - 2007 (להלן- חוק זכויות הסטודנט), שנכנס לתוקף ב- 1.
07 , נאמר בין היתר, כי "מטרתו של חוק זה לקבוע עקרונות לזכויות .
16 לעניין זה ראו גם בפרק "הפיקוח של מל"ג על ות"ת בענייןהתכניות החוץ -תקציביות", עמ' 1364.
17 מבקר המדינה , דוחות על הביקורת במוסדות להשכלה גבוהה, שנת 1985 ', עמ 18.
18 'לעניין זה ראו בפרק "תכניות לימודים לאוכלוסיות ייעודיות", עמ 1355.
מוסדות להשכלה גבוהה 1363 .
האזרח הישראלי ותושב ישראל לנגישות להשכלה גבוהה, ועקרונות לזכויות הסטודנט, מתוך הכרה במחויבות החברה בישראל לזכויות אלה ולשוויון הזדמנויות בהשכלה גבוהה".
החוק אוסר באופן עקרוני על קיום הפליה, אך מאפשר מתן העדפה מתקנת לקבוצות אוכלוסייה מסוימות כדי לקדם שוויון מהותי בין הסטודנטים והמועמדים19 .
סעיף4 בחוק אוסר הפליה של מועמדים או סטודנטים מטעמים שונים, בין היתר בקבלה למסלולי לימוד מיוחדים.
על פי החוק אין לראות הפליה בקיומם של מסלולי לימודים נפרדים ובקיומם של תנאי קבלה מקלים לצורך קידום הנגישות של מועמדים מקבוצות אוכלוסייה מסוימות לרבות מטעמים של רקע חברתי-כלכלי.
מהאמור לעיל עולה כי עד שנכנס חוק זכויות הסטודנט לתוקף, תנאי הקבלה לכל תכניות הלימודים, ובכלל זאת תנאי קבלה לתכניות מיוחדות השונים מתנאי הקבלה לתכניות הרגילות, היו צריכים לקבל מראש את אישור מל"ג; אישור כזה היה צריך להינתן, בין היתר, על בסיס כללי ההכרה במוסדות שלה.
מעת שנכנס חוק זכויות הסטודנט לתוקף - יש גם להקפיד כי קביעת תנאי קבלה מקלים לא תגרום להפליה וכי העדפה של אוכלוסייה מסוימת תיעשה רק במקרים שהיא נועדה לקדם נגישות להשכלה גבוהה של אותה אוכלוסייה, בהתאם לאמור בחוק.
מל"ג מסרה למשרד מבקר המדינה כי "מעולם לא הייתה, בשום שלב, כוונה בוות"ת או במל"ג להתיר למוסדות לפתוח תכניות לימודים שרמתן האקדמית נופלת מהתכניות המקובלות המתוקצבות, לרבות לא באמצעות קביעת סיפי קבלה שונים".
בביקורת שנעשתה באוניברסיטת תל -אביב ובאוניברסיטת בר -אילן עלה כי ספי הקבלה שקבעו אוניברסיטאות אלה, ללא אישור מל"ג כנדרש, עבור מועמדים לכמה תכניות מיוחדות נמוכים מספי הקבלה שקבעו עבור מועמדים לתכנ יות הרגילות.
כמו כן, התלמידים בתכניות אלה נהנים מתנאי למידה משופרים - מבנים מיוחדים, קבוצות לימוד קטנות, תקופת לימודים קצרה יותר ולימודים המרוכזים ביום או יומיים בשבוע כדי להקל על הסטודנטים העובדים.
עוד הועלה כי מל"ג מצדה לא קיימה כל פיקוח ובקרה על האוניברסיטאות בעניין זה.
בתשובותיהן למשרד מבקר המדינה טענו אוניברסיטת תל-אביב ואוניברסיטת בר - אילן כי "לא כל שינוי בתנאי הקבלה הוא בבחינת שינוי יסודי המחייב פנייה למל"ג, ואכן בדרך של שגרה נערכים שינויים בתנאי הקבלה ללא אישור של מל"ג.
קביעת תנאי הקבלה היא פררוגטיבה של המוסדות, כחלק מהחירות שניתנה להם לכלכל את ענייניהם האקדמיים.
ממילא, כוללת פררוגטיבה זו את האפשרות לשנות מעת לעת את תנאי הקבלה (והדבר אכן נעשה בפועל) או לקבוע תנאי קבלה שונים לקבוצות סטודנטים שונות - כמובן, כל זמן שאין מדובר בהפליה אסורה".
ראו דברי ההסבר לחוק 1364 דוח שנתי62 .
משרד מבקר ה מדינה מעיר לאוניברסיטאות כי הן כפופות למל"ג ולהוראותיה בנושאים הנמצאים בתחום סמכותה ובכלל זאת הסמכות להסמיך מוסד להשכלה גבוהה להעניק תואר אקדמי, אשר כוללת בדיקה של תנאי הקבלה לתכניות.
על כן, כאשר נעשים שינויים בתנאי הקבלה הנוגעים רק לקבוצות אוכלוסייה מסוימ ות, יש צורך לפנות שוב למל"ג, להציג לפניה את כל העובדות ולפעול על פי החלטותיה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה הודיעה מל"ג כי הוועדה לפיקוח ואכיפה שהקימה "תטפל במקרים בהם בתכניות חוץ -תקציביות קיימות הורדה הרמה והוגמשו התנאים, שלא באישור מל"ג".
מידע במל"ג וות"ת על תכניות הלימודים המיוחדות .
על מנת שמל"ג וות"ת יוכלו לקבל החלטות מושכלות בנוגע לתכניות הלימודים המיוחדות (תכניות חוץ-תקציביות ותכניות ייעודיות), הן זקוקות לבסיס נתונים מלא ומעודכן על תכניות אלה.
בסיס נתונים כזה אמור לכלול, בין היתר, את מספר התכניות המיוחד ות בכל אחד מהמוסדות, מבנה התכניות ומתכונותיהן, מספרי התלמידים בתכניות אלו, שנת תחילת הלימודים בהן, ומידע על פניות המוסדות לאישור התכניות וקבלת אישור מל"ג להפעילן.
להלן פירוט הממצאים שהעלה משרד מבקר המדינה בעניין זה: 1.
מידע על תכניות לימודים חוץ-תקציביות - כאמור המידע שהיה קיים בידי מל"ג וות"ת לגבי תכניות אלה היה חלקי בלבד.
תכניות לימודים לאוכלוסיות ייעודיות- הועלה כי עד ספטמבר 2008 לא היו בידי מל"ג וות"ת נתונים לגביהן; רק בעקבות פניית משרד מבקר המדינה מספטמבר 2008 למל"ג בנושא זה, פנתה מל"ג לכל המוסדות להשכלה גבוהה וביקשה מהם להמציא נתונים על תכניות לימודים מסוג זה שהם מקיימים.
במרץ 2009 העבירה מל"ג למשרד מבקר המדינה את הנתונים שקיבלה מהמוסדות כמפורט להלן: .
מספר תכניות הלימודים לאוכלוסיות .
2 אוניברסיטת תל-אביב .
7 אוניברסיטת בן גוריון .
14 אוניברסיטת בר-אילן .
5 האוניברסיטה העברית .
1 המכללה האקדמית הדסה ירושלים מוסדות להשכלה גבוהה 1365 2 המכללה האקדמית תל חי 6 המכללה האקדמית עמק יזרעאל 8 המכללה האקדמית יהודה ושומרון באריאל 62 סה"כ .
נמצא כי הנתונים האמורים אינם מלאים , לפחות לגבי האוניברסיטאות שנבדקו בביקורת זו (אוניברסיטת תל -אביב ואוניברסיטת בר -אילן); הועלה כי במועד הפנייה של מל"ג הופעלו על ידי אוניברסיטאות אלה תכניות לימודים נוספות לאוכלוסיות ייעודיות שעליהן הן לא דיווחו למל"ג וות"ת וגם לא ביקשו את אישורן לפתיחתן (ראו בהמשך דוח זה).
משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת כי לא היו בידיהן נתונים מלאים ומעודכנים על תכניות הלימודים המיוחדות - תכניות לאוכלוסיות ייעודיות ותכניות לימודים חוץ -תקציביות - שהפעילו המוסדות להשכלה גבוהה.
על מל"ג וות"ת לקבוע ללא דיחוי מדיניות סדורה בנושא ולהקים מערך של מעקב ופיקוח נאותים אשר יבטיחו את מימושה.
על מל"ג וות"ת לדרוש מהמוסדות להשכלה גבוהה לדווח להן באופן שוטף על תכניות הלימודים המיוחדות שהם מפעילים ומספר הלומדים בהן כדי שיוכלו לקיים בקרה ופיקוח נאותים בנושא חשוב ומהותי זה.
בתשובתה למשרד מ בקר המדינה הודיעה מל"ג כי בתחילת שנת 2010 הוקמה ועדה מיוחדת שלה ושל ות"ת לפיקוח על קיום החלטותיהן ולאכיפתן במוסדות להשכלה גבוהה, שתפקידה לטפל "במקרים בהם ישנה סטייה או הפרה של החלטות אלה.
מנגנון זה יסייע לוות"ת ולמל"ג למנוע פתיחה של תכניות חוץ - תקציביות במו סדות המתוקצבים, שפתיחתן נאסרה בהחלטת ות"ת מאפריל 2007.
עמדת ועדת שוחט בנושא התכניות החוץ-תקציביות .
בנובמבר 2006 ,מינו ראש הממשלה דאז, מר אהוד אולמרט, שרת החינוך דאז פרופ' יולי תמיר, ושר האוצר דאז, אברהם הירשזון, ועדה לבחינת מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל בראשותו של מר אברהם (בייגה) שוחט ( להלן - ועדת שוחט).
בדוח שהגישה ועדת שוחט ביולי 2007 לראש הממשלה, שר האוצר ושרת החינוך היא המליצה לפעול למימוש המטרות האלה: גידול של 14,700 סטודנטים באוניברסיטאות ובמכללות המתוקצבות; עיבוי המחקר הבסיסי באוניברסיטאות וקליטת סג ל איכותי בהן; עידוד המצוינות של הסגל האקדמי בהוראה ובמחקר; חיזוק מערך בקרת האיכות בהוראה ובמחקר וביצוע של תכנית הבראה למוסדות שבהם נהוגה פנסיה תקציבית.
הוועדה המליצה להגדיל את משאבי מערכת ההשכלה הגבוהה בהדרגה עד לתוספת שנתית של כ -2.
5 מיליארד ש"ח בשנת התשע"ג (אוקטובר 2012 - ספטמבר 2013 ).
מקורות המימון לכך יהיו תוספת מתקציב המדינה, עדכון שכר הלימוד והכנסות עצמיות של האוניברסיטאות.
בישיבה משותפת של מל"ג וות"ת שהתקיימה במרץ 2008 הוחלט בין היתר על "אימוץ לאלתר של הסדר המשאבים שסוכם בדוח ועדת שוחט לחומש הקרוב, למעט נושא שכר הלימוד שלגביו החליטה הממשלה להיוועץ בארגוני הסטודנטים".
כמו כן אימצה מל"ג את המגמה הכללית העולה מדוח שוחט - עידוד מצוינות ותמיכה בסגל הצעיר.
בהמשך אותו החודש קראה ות"ת לשרת החינוך דאז "להביא בהקדם את דו"ח ועדת שוחט לדיון בממשלה, על מנת לאפשר הסכם רב שנתי בין ות"ת לאוצר וכדי ששנת הלימודים תשס"ט תיפתח במועדה".
בפועל לא דנה הממשלה בממצאי דוח ועדת שוחט.
דוח ועדת שוחט התייחס, בין היתר, גם לתכניות הלימודים החוץ -תקציביות במוסדות המתוקצבים, ונאמר בו: "תכניות ההוראה החוץ -תקציביות באוניברסיטאות, המ קנות תארים אקדמיים בהליך מזורז, מסיטות כוחות הוראה ומשאבים נוספים מייעודם העיקרי, קרי המחקר.
רבות מתכניות אלו נולדו על רקע המצוקה התקציבית שהאוניברסיטאות נקלעו אליה.
על כן, בד בבד עם הרחבת המשאבים יש לצמצם את תכניות ההוראה החוץ -תקציביות באוניברסיטאות ובמכללות ולהשאיר על כנן רק תכניות בעלות ערך אקדמי וחברתי ברור, וכן תכניות חוץ ]מהפעלת[ להימנע-תקציביות חדשות, להוציא תכניות המכוונות לתלמידים מחו"ל".
לדעת משרד מבקר המדינה, אף שהמלצות הוועדה הופנו לממשלה, שכאמור לא דנה בהן, ראוי היה שבעת בחינת נושא התכניות החוץ - תקציביות והיבטיו השונים ייתנו האוניברסיטאות, מל"ג וות"ת משקל לעמדתה האמורה של הוועדה בעניין זה.
הפיקוח של מל"ג על ות"ת בעניין התכניות החוץ-תקציביות .
בדוח מבקר המדינה על המוסדות להשכלה גבוהה מ - 199920 ,נאמר, בין היתר "הביקורת העלתה כי זה עשר שנים לפחות לא ד נה מל"ג בהיבטים תקציביים עקרוניים של מערכת ההשכלה הגבוהה ולא הפעילה בתחום זה פיקוח על ועדת המשנה שלה - ות"ת.
למעשה עשתה מל"ג הפרדה בין החלטות בתחום האקדמי לבין החלטות בתחום התקציבי, והסתפקה בהודעות של ות"ת בנוגע להיבט התקציבי של בקשות שהגישו האוניברסיטאות מפעם לפעם כדי לקבל ממל"ג אישור להפעלת תכניות אקדמיות חדשות".
עוד ציין משרד מבקר המדינה בדוח האמור כי "לרבות מן ההחלטות האקדמיות יש משמעות תקציבית, ולהחלטות תקציביות, בייחוד להחלטות עקרוניות, יש לעתים קרובות השפעה על התחום האקדמי.
מאחר שהסמכויות שאצלה מל"ג לוות"ת ושאושרו בידי הממשלה הן רק בתחום התכנון והתקצוב, פעולותיה של ות"ת בתחום זה צריכות להיגזר מן המדיניות האקדמית והתקציבית שמל"ג אמורה לקבוע".
20 ,מבקר המדינה דוחות על הביקורת במוסדות להשכלה גבוהה 1/99 ,, ירושלים התשנ"ט- 1999 ', עמ32.
מוסדות להשכלה גבוהה 1367 .
נמצא כי התיאום בין מל"ג וות"ת עדיין טעון שיפור.
מליאת מל"ג לא דנה בנושא התכניות החוץ-תקציביות, אף שלפי מסמכי המ טה המקצועי שלה ושל ות"ת, לנושא זה כאמור השפעה מהותית - תקציבית ואקדמית - על מערכת ההשכלה הגבוהה בכללותה.
ות"ת מצדה לא יזמה דיון בנושא זה במליאת מל"ג על אף החלטה מפורשת של מליאת ות"ת מיולי 2002 ולפיה היא לא תקבל החלטות בעניין זה לבדה אלא תעביר את העניין לדיון במל"ג, וייתכן אף שבשל אופי העניין וחשיבותו יהיה צורך למנות ועדה ציבורית שתדון בו.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה הודיעה מל"ג כי מערך הקשרים בינה לבין ות"ת "עבר שינוי מהותי בשנתיים האחרונות וכי כיום אין החלטות בוות"ת אשר להן השלכות תכנוניות - אקדמיות, שאינן מגיעות למליאת מל"ג לדיון ולהחלטה".
עוד הודיעה מל"ג כי בעקבות הביקורת בדעתה להביא את נושא תכניות הלימודים החוץ-תקציביות לדיון עקרוני והחלטה במליאת ות"ת ובמליאת מל"ג בצירוף החומר והנתונים הרלוונטיים, כולל דוח מבקר המדינה בנושא, וכי היא רואה בכך "עניין בעל חשיבות שיש לטפל בו ולהסדירו בכל המישורים".
הנחיות ות"ת בעניין עבודה נוספת של סגל אקדמי .
הפעלתן של תכניות לימודים מיוחדות במוסדות להשכלה גבוהה הממומנים בעיקר מכספי מדינה עלולה במקרים מסוימים לגרום למצב בלתי רצוי, שבו משאבים ותשומות הממומנים מכספי מדינה (סגל אק דמי, סגל מינהלי, תשתיות פיזיות) שאמורים לשמש את הציבור הרחב יופנו לתכניות לימודים מיוחדות המיועדות לציבור מסוים בלבד.
לשם מניעת מצב זה נדרשת בקרה קפדנית על הקצאת המשאבים והתשומות, ובייחוד תשומות כוח אדם (סגל אקדמי וסגל מינהלי) המופנים לתכניות אלה.
במהלך הביקורת טענו אוניברסיטאות תל -אביב ובר -אילן כי מימון ותקצוב התכניות המיוחדות, ובייחוד התכניות החוץ -תקציביות, מתבצע בנפרד ממימון ומתקצוב התכניות "הרגילות", כי שילובם ושיבוצם של חברי הסגל האקדמי בתכניות המיוחדות אינם באים על חשבון עבודתם הרגילה באוניברסיטה, שכן הדבר נעשה במסגרת של עבודה נוספת, וכי כל המשאבים הציבוריים המושקעים באוניברסיטאות נשארים בתוכן.
האחריות לוודא שלא קיימת זליגת משאבים שמקורם בכספי ציבור לתכניות הלימודים המיוחדות מוטלת אמנם בראש ובראשונה על האוניברסיטאות, אך גם על מל"ג וות"ת מתוקף תפקידן.
בשנת 1995 העבירה ות"ת מכתבים לראשי האוניברסיטאות המבהירים את הכללים שעל פיהם יש לנהוג בנושא עבודה נוספת של חברי סגל אקדמי (להלן - כללי ות"ת לעבודה נוספת או כללי ות"ת).
בין היתר הובהר כי "אין להעסיק חבר סגל אקדמי בכל מערכת ההשכלה גבוהה, לרבות מכללות, ביותר ממשרה אחת תקנית.
היקפה של עבודה נוספת של חבר סגל אקדמי כמורה מן החוץ לא תעלה על 4 שעות שבועיות באוניברסיטה אחרת או 6-7-8 שעות שבועיות למורים במוסדות שאינם אוניברסיטאות ובמכללות".
הכללים לא התייחסו לעבודה נוספת של חברי סגל באוניברסיטה שבה הם מועסקים דרך קבע בכלל, ולהעסקת חברי סגל אקדמי, במסגרת מחלקתם, בתכניות הלימודים המיוחדות בפרט.
ות"ת מנהלת באופן שוטף משנת 1998 , על סמך נתונים שונים שמעבירים לה לבקשתה המוסדות להשכלה גבוהה, מאגר מידע ממוחשב על חברי הסגל האקדמי המועסקים במוסדות; היא מנתחת את הנתונים שבמאגר ומוציאה בכל שנה 1368 דוח שנתי62 .
בקביעות מכתבים למוסדות השונים ובהם היא מַתְרה על העסקות חריגות של חברי סגל אקדמי.
מעיון במכתבים אלה עולה כי אף שבכללי ות"ת לעבודה נוספת אין כאמור התייחסות מפורשת לעבודה נוספת בתוך המוסדות עצמם בכלל ובתכניות המיוחדות בפרט, ות"ת מתייחסת לעב ודה כזאת כמו לעבודה נוספת מחוץ למוסדות.
היא הסבירה למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי היא מעירה למוסדות השונים על "חבר סגל אשר העסקתו עוברת את.
150% משרה מחוץ למוסד ובתוך המוסד" וכי הבחנה זאת מבוססת גם על תקנוני המוסדות עצמם.
הביקורת העלתה כי ות"ת הסתפקה במכתבים שהוציאה ולא דרשה מהאוניברסיטאות דיווח על פעולות שנקטו בקשר לאותם מקרים שהועלו בפניותיה.
כמו כן היא לא נקטה כל סנקציה נגד מוסדות שלא עמדו בהנחיותיה האמורות, גם כאשר היה מדובר בחריגות חוזרות ונשנות ובחריגות מהותיות או בוטות במיוחד.
לדוגמה, באוקטובר 2010 פנתה ות"ת לאוניברסיטת בר-אילן במכתב שכותרתו "העסקה חריגה של סגל אקדמי בכיר בתש"ע", ובין היתר הסבה את תשומת לבה ל-20 חברי סגל אקדמי של האוניברסיטה, בהם גם כאלה שלימדו בתכניות המיוחדות, "שהיקף העסקתם גבוה משווה ערך %150 "משרה21 .
על פי המכתב הועסק אחד מחברי הסגל באוניברסיטה בהיקף של 94% משרה ונוסף על כך הועסק כמורה מן החוץ (בתכניות מיוחדות) בהיקף של 40 שעות שבועיות, בעוד שוות"ת מתירה עד 8 שעות22 .
לגבי שלושה חברי סגל אחרים נאמר במכתב כי ההערה בעניינם "חוזרת על הערתנו משנה שעברה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי עוד במאי 2004 החליטה ות"ת על מינוי צוות שיבחן את נושא התכניות החוץ -תקציביות ויציב את הכללים לפתיחתן במוסדות המתוקצבים על כל הקשור בכך, לרבות בנושא העסקת חברי סגל אקדמי, אך כללים כאמור לא הוצבו23 .
על ות"ת לגבש בהקדם הנחיות ברורות המבהירות את הכללים שעל פיהם יש לנהוג בנושא עבודה נוספת של חברי סגל אקדמי וכן להבהיר את ההנחיות הנוגעות לעבודה נוספת הנעשית במסגרת תכניות מיוחדות בתוך המוסד.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה הודיעה ות"ת כי היא "רואה בחומרה את אי [ מילוי הנחיותיה בעניין תנאי העסקת סגל על ידי המוסדות להשכלה גבוהה וכי תיקח לתשומת ליבה את הערות המבקר, תלמד אותן, ובמידת הצורך תפעל ]היא לעדכן ולהבהיר שוב את הנחיותיה בנושאים האמורים, כדי לוודא כי האוניברסיטאות פועלות על פי כללים אלה.
בנוסף תבחן ות"ת את הנחיותיה ואופן הפיקוח כך שיכללו התייחסות למסגרות חוץ-תקציביות בתוך ה אוניברסיטה".
21 יצוין כי היקף משרה של חבר סגל כאמור אינו מעיד על התגמול הכספי שהוא מקבל שכן השכר המשולם בגין עבודה נוספת בהוראה הוא שכר של "מורים מן החוץ" הנמוך בהרבה משכר רגיל של חבר סגל אקדמי.
22 יצוין כי הנהלים הפנימיים של אוניברסיטת בר -אילן בעניין העסקה נוספת אינם חלים על חבר סגל אקדמי שאינו מועסק בה במשרה מלאה.
23 'לעניין זה ראו לעיל בעמ 1358.
מוסדות להשכלה גבוהה 1369 .
מדי שנה בשנה מעבירה המדינה לאוניברסיטאות באמצעות ות"ת יותר מ -4 מיליארד ש"ח.
הקצבות המדינה הן כאמור מקור ההכנסה העיקרי של האוניברסיטאות, שרוב הוצאותיהן מיועדות לתשלומי שכר ופנסיה.