HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בחוזרים נקבעה אחריות הדירקטוריון לדיון במדיניות הנוגעת להמשך פעולת החברה במצבי משבר וחירום, לקביעת התהליכים העסקיים החיוניים שיש להפעילם במצבי משבר וחירום, לקבוע מדיניות גיבוי, לקבוע מדיניות בעניין הקמת אתר חירום לצורך הפעלת מערך טכנולוגיות המידע ולקבוע את פרק הזמן המרבי עד להפעלתו.
הממונה על שוק ההון דאז הוסיף וקבע בחוזרים את אחריות הנהלת החברות לדון בהסדרים פרטניים ליישום המדיניות שקבע הדירקטוריון, ובכלל זה למנות צוות ניהולי בראשות נושא משרה בכיר שיהיה אמון על הכנת תכניות ההיערכות לעתות חירום.
11 ועדת באזל לפיקוח על הבנקים הוקמה בשנת 1975 לשם טיפול בנושא הפיקוח על בנקים הפועלים בזירה הבין- לאומית ואסדרת פעילותם.
בשנת 2006 פרסמה הוועדה מסמך עקרונות בדבר המשכיות עסקית.
12 בסוף 2011 פעלו בישראל 45 ,קרנות פנסיה 18 חברות ביטוח הפועלות בענפי ביטוח כללי (הכוללים ענפי ביטוח שאינם ביטוח חיים או ביטוח בריאות), 13 חברות ביטוח העוסקות בביטוחי חיים ו-82 חברות מנהלות של250 .
קופות גמל 13 חוזר ביטוח 2003/12 ; חוזר גמל 2003/14.
14 חוזר פנסיה 2004/6.
בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום 61 .
עיון בחוזרים העלה כי ההוראות שפורטו בחוזרים מספטמבר 2003 וממרץ 2004 הן קווי מתאר כלליים לתכנית המשכיות עסקית.
ההוראות אינן עוסקות בבניית תרחישי הסיכון, בהבטחת השירות ללקוחות במהלך מצב החירום, באתר חלופ י לפעילת הארגון ובהיבטים רבים נוספים, שהם חלק מתכנית יעילה להמשכיות עסקית.
לדעת משרד מבקר המדינה אין די בהוראות החוזרים האמורים, ואין ביישומן כדי להבטיח כי לארגון יכולת להתאושש במצב של אסון.
באוקטובר 2006 פרסם הממונה על שוק ההון דאז חוזר לגופים המוסדיים שעניינו "הוראות לניהול סיכוני אבטחת המידע של הגופים המוסדיים" (להלן - חוזר אבטחת מידע).
בעניין המשכיות עסקית נקבעו בחוזר הוראות זהות לכל הגופים המוסדיים בישראל, כהגדרתם בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א - 1981 .
חוזר אבטחת מידע עוסק בהוראות מפורטות לדרישות אבטחת המידע בגופים המוסדיים.
פרק מצומצם של החוזר הוא למעשה חזרה על ההוראות שנכללו בחוזרים קודמים מ- 2003 ), בשני שינויים כלהלן: (א הושמטה הקביעה בדבר אחריותו של דירקטוריון החברה לקביעת מדיניות לגבי ההמשכיות העסקית, ונקבע רק כי הדירקטוריון אמור לאשר את תכנית ההמשכיות העסקית שתפתח הנהלת הארגון; (ב) בנוגע לאתר החירום לגיבוי מערך טכנולוגיות המידע נקבע כי "אתר החירום ימוקם במרחק סביר מהאתר הראשי, כך שתקטן ככל שניתן, ההסתברות לפגיעה בשני האתרים בעת ובעונה אחת".
לדעת משרד מבקר המדינה, בחוזר אבט חת מידע עוסק הממונה על שוק ההון בהמשכיות העסקית בתור עניין משני בתחום אבטחת המידע, ואין בחוזר מענה הולם לנושא.
הטיפול בשרידות מערכות המידע של ארגון הוא אמנם תנאי הכרחי להבטחת ההמשכיות העסקית שלו, אך ודאי שאינו תנאי מספיק.
זאת ועוד, בתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (דירקטוריון וועדותיו), התשס"ז - 2007 , לא הוטלה על הדירקטוריון חובה מפורשת לדון במדיניות ההמשכיות העסקית של החברה.
על כן, השמטת ההוראה המפורשת שקובעת את אחריות הדירקטוריון לקביעת מדיניות בתחום ההמשכיות העסקית, מחלישה מאוד את עקרונות הממשל התאגידי, שתכליתם להבטיח את פיקוח הדירקטוריון על הנהלת החברה ולבסס את מדיניות החברה באמצעותו.
במענה לפניית משרד מבקר המדינה לאגף שוק ההון בבקשה לקבל את דוחות הביקורת שעשה בגופים המוסדיים בכל הנוגע לתחום ההמשכיות העסקית, מסר האגף בדצמבר 2012 חמישה דוחות ביקורת סופיים שנשלחו לגופים מוסדיים, והוסיף כי הכנתם של שבעה דוחות נוספים טרם הסתיימה.
מהנתונים שמסר אגף שוק ההון עולה כי הביקורות בתחום ההמשכיות העסקית החלו רק להיערך בתחום זה.
אגף שוק ההון השיב למשרד מבקר המדינה כי הביקורות של האגף על היערכות הגופים המוסדיים לשעת חירום בוצעו על פי המשאבים המוגבלים שעמדו לרשות הממונה באותן שנים.
מעיון בדוחות הביקורות של אגף שוק ההון עולה כי הביקורות עסקו בעיקר בתחום אבטחת המידע, וכי החלק שיוחד לתחום ההמשכיות העסקית מצומצם מאוד.
עוד עולה כי הביקורות שנעשו בתחום ההמשכיות העסקית לא עסקו באיכות מוכנותם של הגופים המוסדיים למצבי חירום, אלא בעצם הגשמתם של תהליכים כלליים הנדרשים לפי חוזר אבטחת המידע, בין השאר עקב הניסוח הכללי של החוזר.
למרות עמדת אגף שוק ההון כי יש בידו תמונת מצב של מוכנות הגופים המוסדיים לאירועי חירום, נמצא כי כתשע שנים לאחר החלת ההוראות בנושא זה על גופים המוסדיים לא היה בידי האגף מידע מקיף ומלא בדבר בניית תכניות להמשכיות עסקית בכל הארגונים האלה ובדבר יכולתם להתמודד עם האתגרים הנובעים מאירועי חירום.
בדוח השנתי לשנת 2011 שפרסם אגף שוק ההון נאמר כי "הביקורת בתחום מערכות מידע כוללת עמידה בהוראות חוזר ניהול טכנולוגיות מידע וחוזר אבטחת מידע, התאוששות מאסון והמשכיות עסקית.
נמצאו ליקויים באיכות ניהול טכנולוגיות מידע, בייחוד בחיסכון ארוך טווח, לרבות היעדר נוהלי עבודה, תהליכים ידניים, חולשות בבקרות, תהליכי תיעוד לקויים וכד'.
כמו כן, נמצאו ליקויים בנושאי אבטחת מידע, התאוששות מאסון והמשכיות עסקית.
הגופים המבוקרים מתבקשים לשפר ולתקן את הליקויים שעלו במהלך הביקורת, ונערכות ביקורות חוזרות, באופן שוטף, כדי להבטיח שהליקויים יתוקנו".
משרד מבקר המדינה מעיר כי עקב הליקויים שמצא אגף שוק ההון בהיערכות לשעת חירום של הגופים המוסדיים שבהם עשה ביקורת, היה על הנהלת האגף לבחון מן השורש אם די בקביעת עקרונות כלליים בלבד לבניית תכניות להמשכיות עסקית בגופים אלה או שנחוץ לקבוע כללים מפורטים יותר.
ואולם הממונה על שוק ההון לא פעל באופן נמרץ, כמתבקש מן הממצאים, לבחינת הצורך בגיבוש הנחיה בתחום זה.
בתשובת אגף שוק ההון הוסבר כי ככלל, האגף מקיים אסדרה המבוססת על עקרונות, ובתחומים שבהם חשובה האחידות, נקבעים כללים פרטניים בהוראות הממונה.
האגף הוסיף כי בהתחשב בתוצאות הביקורות שנעשו בשנים האחרונות, התבצע תהליך חשיבה בנושא ההיערכות של הגופים המוסדיים לשעת חירום, ובסיומו, בינואר 2013 (לאחר סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה), התפרסמה טיוטת חוזר שבה כללים מפורטים ואף יעדים פרטניים ומינימליים לשירות שעל כל גוף מוסדי לספק בשעת חירום.
הרשות הייעודית במשרד האוצר הוסיפה בתשובתה כי טיוטת חוזר זו היא תוצר של עבודת המטה המשותפת שביצעו בשנתיים האחרונות הרשות והממונה על שוק ההון.
הנחיות רשות ניירות ערך בסוף 2011 פעלו בישראל 1,261 קרנות נאמנות בניהולם של22 מנהלי קרנות, ובמסגרתן נוהל סכום כספי של כ- 142.
מיליארד ש"ח459 סדרותשל תעודות סל בסכום של כ -56.
8 מיליארד ש"ח נוהלו על ידי חמש קבוצות של חברות תעודות סל, וכ-144 חברות לניהול תיקי השקעות ניהלו כספים בסכום של כ-223 מיליארד ש"ח.
נוסף על כך פעלו995 יחידים בעלי רישיון לניהול תיקי השקעות.
סעיף 18 לחוק השקעות משותפות בנאמנות, התש נ"ד- 1994 , קובע את תפקידיו של דירקטוריון המנהל קרן להשקעות משותפות בנאמנות ובהם - קביעת נהלים המיועדים להבטיח בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום 63 .
"היערכות לחירום והבטחת המשכיות עסקית".
סעיף זה הוסף לחוק כחלק מהוראות חוק ממשל תאגידי למנהלי קרנות ולמנהלי תיקים (תיקוני חקיקה), התשע"ב - 2011 , אשר נ כנס לתוקף ב- 16.
בדצמבר 2011 פרסמה רשות ני"ע חוזר למנהלי קרנות נאמנות, למנפיקי תעודות סל ולחברות בעלות רישיון לניהול תיקי השקעות, העוסק בעמדת סגל הרשות בדבר גיבוי נתונים ורציפות במתן השירות15 .
בדברי הרקע לחוזר הוסבר כי "פגיעה במידע, במאגרים ובמערכות השונות, עלולה להוביל לשיבוש של תהליכים עסקיים ואף להסב נזק כספי ולהביא לפגיעה במוניטין של הארגון.
כאשר מדובר בארגון שהינו מנהל קרן, מנפיק תעודות סל וחברה בעלת רישיון לניהול תיקי השקעות.
פגיעה במידע עלולה לגרום, בין היתר, לפגיעה ברציפות במתן השירות לבעלי היחידות בקרן נאמנות, למחזיקים בתעודת סל ולקוחות של חברה בעלת רישיון לניהול תיקי השקעות, לפי העניין.
רשות ני"ע הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 כי לא ביצעה סקר מקדים בקרב הגופים שעליהם חל החוזר לפני פרסומו, מאחר שבדצמבר 2011 לא הייתה אסדרה של ממש בתחום ההמשכיות העסקית בקרב גורמים אלה.
סגל הרשות סבר כי היה מקום לפרסם את החוזר כדי לסייע לגורמים המפוקחים להניח תשתית לפעולה בנושא, ורק לאחר תקופת היערכות והסתגלות יבוצע סקר לבחינת הימצאותן והיקפן של תכניות להמשכיות עסקית, בין השאר לשם זיהוי כשלים ובחינת הצורך באסדרה משלימה.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה כי רשות ני"ע תבצע בחינה יסודית של המצב בפועל קודם פרסומו של החוזר, כדי לזהות כשלים ולקבוע בחוזר הוראות שיביאו לתיקונם.
לפי החוזר, "החובה לקיים תהליך מובנה של גיבוי המידע ושמירה על מאגרי המידע המשמשים את החברה המנהלת ולהכין תכנית לרציפות בפעילות העסקית, נגזרת ממספר הוראות דין"16 .
בנספח לחוזר פירטה הרשות "עקרונות בסיסיים בנושא גיבוי ושחזור נתונים ורציפות במתן השירות אשר, לדעת סגל הרשות, יסייעו לחברה המנהלת למלא בתוכן את דרישות הוראות הדין.
יובהר, כי עקרונות אלו הם כלי עזר בלבד לחברה המנהלת, וכי כל חברה כאמור נדרשת להגדיר פעולות התואמות את אופי פעילותה ומורכבותה".
בחינת הנספח לחוזר העלתה את הממצאים האלה: .
15 בדוח השנתי של רשות ני"ע לשנת 2011 מוסבר כי עמדת הסגל היא עמדה מקצועית, המשקפת החלטות ועמדות של סגל הרשות בסוגיות הנוגעות ליישום דיני ניירות ערך, המתפרסמות באתר הרשות.
08 של היועץ המשפטי דאז של הרשות אל עורך דין שפנה לרשות הוסבר כי "לעמדות הסגל כשלעצמן אין תוקף משפטי/נורמטיבי מחייב והן אינן מחייבות את הציבור במובן של יצירת נורמה חדשה.
עמדות אלה הינן בבחינת תיאור עמדות הגוף המקצועי המופקד על התחום ולא מעבר לכך.
מפוקח הסובר כי עמדתו שונה אינו חייב לנהוג לפי עמדה זו ויכול להתעמת איתה, בדרכים הקבועות בדין".
16 רשות ני"ע מציינת בחוזר סעיפים העוסקים בחובת זהירות ואמון, כלהלן: סע יף 75(א) ו -(ב) לחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד - 1994 ; סעיף 11(א) ו -20 לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה - 1995 ; וסעיף 252 לחוק החברות, התשנ"ט- 1999 .
כמו כן, הרשות מציינת את חוק ממשל תאגידי למנהלי קרנות ולמנהלי תיקים (תיקוני חקיקה), התשע"ב- 2011 , והוראה לחברות בעלות רישיון לניהול תיקי השקעות בדבר חובת קביעת נוהלי עבודה בנוגע לדרכי פעילותן והתנהלותן.
)(א הגופים שעליהם חל החוזר נדרשים למפות את התהליכים העסקיים, להגדיר את יעדי ההתאוששות, ליישם פתרון להתאוששות עסקית ולגבש תהליכים ונהלים להפעלת השירותים בשעת חירום, לדאוג להדרכת עובדים ולתרגל את תכנית ההמשכיות העסקית.
לדעת משרד מבקר המדינה, הפירוט שבנספח לחוזר קובע מתווה כללי בלבד ועקרונות בסיסיים עבור הגופים המונחים, שגם עצם העמידה בהם אינה מבטיחה, בסבירות נאותה, את יכולתם לקיים המשכיות עסקית.
מהשוואת העקרונות שנקבעו בחוזר אל העקרונות שנקבעו בהנחיות של רשויות הפיקוח האחרות (בנק ישראל ואגף שוק ההון) עולה כי בשונה מרשויות הפיקוח האחרות, רשות ני"ע בחרה להותיר בידי דירקטוריון הגוף שיקול דעת כמעט מוחלט בעניין הרכיבים המרכזיים של תכנית ההמשכיות העסקית.
לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות ני"ע לבחון את הרחבת העקרונות המפורטים בחוזר בנוגע לתכנית ההמשכיות העסקית, כדי להנחות ולכוון את הדירקטוריונים של הגופים להכנת תכניות מקיפות ויעילות יותר.
בתשובת רשות ני"ע נאמר כי הבחירה בין אסדרה המבוססת על עקרונות ובין אסדרה המבוססת על כללים כרוכה בשיקולים שונים, וכי אסדרה המבוססת על עקרונות מקובלת בתחומים רבים.
אף שרשות ני"ע יכולה לקבוע עקרונות ולדרוש פעולות של גילוי ואכיפה, בסופו של דבר, הבטחת ההמשכיות העסקית של הארגון נמצאת בראש ובראשונה באחריות הארגון עצמו.
הרשות הוסיפה בתשובתה כי בפברואר 2013 הופץ סקר לכ -40 גופים מפוקחים עיקריים, במטרה לבחון את הימצאותן והיקפן של תכניות להמשכיות עסקית.
לאחר ניתוח התשובות וביצוע ביקורות מעמיקות נוספות, ייבחן הצורך באסדרה המפר טת את העקרונות בהרחבה.
(ב) החוזר אינו נוגע בפעולות בתחומים שהם קריטיים לבנייתה של תכנית יעילה להמשכיות עסקית.
לדוגמה, החוזר אינו עוסק בצורך להכין תרחישי ייחוס ארגוניים, וספק אם מי מהגופים שעליהם חל החוזר מסוגל להכין תרחישים כאלו, בהיעדר נגישות למידע הנדרש בתרחישי הייחוס הלאומיים הרלוונטיים; החוזר אינו עוסק בצורך להבטיח את התייצבותם של עובדים במקום עבודתם במצבי חירום, נוכח העובדה שהגופים שעליהם חל החוזר אינם מוגדרים מפעלים חיוניים 17 , ואין בידם יכולת להבטיח את התייצבות עובדיהם; החוזר אינו עוסק בצורך במיפוי התש תיות הקריטיות לפעילות הארגון, ואין בידי הגופים שעליהם חל החוזר יכולת להתייחס לזמינותן, בהיעדר מידע הנחוץ להם בדבר הסדרת אספקתן של תשתיות חיוניות, מידע המצוי בידי רשויות ייעודיות אחרות.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שרשות ני"ע תשקול לכלול בחוזר הוראות לבניית תרחישי ייחוס, מיפוי תשתיות קריטיות והבטחת התייצבותם של עובדים שיוגדרו חיוניים.
כמו כן, על הרשות לוודא כי יהיו בידי הגופים המונחים כלים וידע הדרושים להם להסדרת הפעילות בתחומים אלו, כחלק מן התכניות שלהם להמשכיות עסקית.
רשות ני"ע השיבה למשרד מבקר המדינה כי אין מחלוקת שהחוזר קובע עקרונות יסוד בלבד.
ואולם לגישתה ניתן לפרש את הניסוח הכללי שבחוזר בתור מתווה גם לפעולה בתחומים הקריטיים שפורטו לעיל.
כמו כן ציינה בתשובתה כי סגל רשות ני"ע יבחן את הצורך בהרחבת .
17 כהגדרתם בחוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז- 1967.
בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום 65 .
ההוראות העוסקות בתחומים האמורים.
עוד הוסיפה כי הגופים המפוקח ים עצמם אחראים להקניית הכלים והידע הנדרשים לבניית תכנית להמשכיות העסקית.
לדעת משרד מבקר המדינה, בשל חשיבותן של תכניות להמשכיות עסקית לשרידותם של ארגונים, ראוי שרשות ני"ע תבחן את הצורך להכווין ביתר בהירות את הגופים שנתונים לפיקוחה ותנהיר את התחומים הקריטיים שיש לתת להם מענה בתכניות אלה.
משרד מבקר המדינה סבור כי בהיעדר מעמד לגופים המפוקחים אלו במערך מל"ח, ובהיותם נתונים לפיקוח ולאחריות של הרשות הייעודית במשרד האוצר ושל רשות ני"ע, חלה על רשויות אלה החובה להעמיד לרשות הגופים המפוקחים את הידע והכלים הנדרשים לבניית תכניות להמשכיות עסקית.
(ג) על פי הוראות החוזר, גוף שהחוזר חל עליו אינו חייב לדווח ללקוחותיו או לציבור ככלל, ואף לא לרשות ני"ע, על מוכנותו לאירועי חירום ועל התרחשותם של אירועים כאלה.
לשם ההשוואה, כשהתעורר חשש לתקלה בפעולות של מערכות ממוחשבות בתחילת שנת 2000 ("באג 2000 "), נקבעו תקנות מיוחדות אשר חייבו חברות בעלות רישיון לניהול תיקים לדווח ללקוחותיהן ולרשות ני"ע דיווח מפורט על אודות המוכנות של המערכות הממוחשבות לקראת שנת 200018.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לקבוע כי על גופים שהחוזר חל עליהם תחול חובה לגלות ללקוחותיהם את דבר מוכנותם למצבי חירום, כחלק מתנאי ההתקשרות עמם, ואת התממשות אירועי החירום ודרכי הטיפול בהם.
נוסף על כך, ראוי שתיושם מתכונת של דיווח שוטף של הגופים לרשות ני"ע על התממשותם והשפעותיהם של אירועי חירום.
רשות ני"ע השיבה כי היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה, וכי סגל הרשות יבחן אם עליו לחשוף את מוכנות הגופים המפוקחים לשעת חירום.
כמו כן יבחן סגל הרשות את הצורך בקבלת דיווח מידי על אירועי חירום ועל אופן הטיפול בהם.
בחינה כאמור גם תביא בחשבון את עלות הגילוי לעומת התועלת שתצמח ממנו.
תחומי ההיערכות למצבי חירום וביצוע תכנית להמשכיות עסקית מחייבים השקעה כלכלית רבה, ובדרך כלל אין הם משיאים תשואה חיובית ונראית לעין בטווח הזמן שבו החברה מתכננת את פעולותיה העסקיות.
ההוצאה הכלכלית הנדרשת לשם היערכות למצבי חירום מקטינה את רווחי החברה ואת התגמול להנהלת החברה, שנגזר פעמים רבות מביצועיה הכלכליים.
השקעה בתחום זה עלולה להיתפס בעיני מנהלים בארגונים פיננסיים לא רק ככזו שאינה קשורה לתחומי הפעילות השוטפת של הארגון אלא גם כגורם מכביד ולא מועיל.
כאמור, אגף שוק ההון ורשות ני"ע נוטים לתפיסת אסדרה המבוססת על עקרונות, בלא פירוט כדי הצורך בדבר דרישות מובהקות שחובה על הגופים המונחים לעמוד בהן.
הביקורת הנפוצה במחקר האקדמי על אסדרה המבוססת על עקרונות נוגעת לסיכון להיווצרותה של אסדרה חלשה ולא יעילה, העלולה לפגוע בצרכנים ולגרום לשיתוף פעולה מועט עם המאסדר ולקושי .
18 תקנות הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות ובניהול תיקי השקעות (כללי דיווחללקוח על היערכות לפתרון בעיית באג 2000 ) (הוראת שעה), התשנ"ט- 1999.
בביצוע ביקורת יעילה 19.
א סדרה המבוססת על עקרונות בתחום ההמשכיות העסקית עלולה להביא לידי ביטוי את החולשות של כלי זה, לעומת אסדרה המבוססת על כללים.
לדעת משרד מבקר המדינה, החלטה של גוף מנחה להחיל אסדרה המבוססת על עקרונות בתחום ניהול ההמשכיות העסקית, מעלה את הצורך לנהוג בזהירות רבה, להפעיל מערך ביקורות מקיף ויסודי, לבחון בשיטתיות את התכניות להמשכיות עסקית של הגופים שבאחריותו ולגלות מעורבות בפעולותיהם.
כמו כן, ראוי שגם באסדרה המבוססת על עקרונות תהיה הכוונה לעסוק בנושאים מהותיים שונים ודרישה לעמוד בתנאים מזעריים.
כשמדובר באסדרת ניהול הה משכיות העסקית, ראוי שייכללו נושאים שתכליתם להבטיח הגנה על אזרחים הנזקקים לשירותי הגופים הפיננסיים בשעת חירום, וכן נושאים אחרים, למשל בעניינים שבהם הקשר בין גופים פיננסיים שונים בשעת חירום מחייב לקבוע תקנים אחידים למוכנותם.
בתשובת רשות ני"ע נכתב כי סגל הרשות מבצע כיום סקר לבחינת בשלות הגופים המפוקחים בתחומי ההמשכיות עסקית, הגיבוי ושמירת המידע.
אמנם בכוונת הרשות לקיים ביקורות בנושא, ואולם מצבת כוח האדם הנוכחית אינה מאפשרת להפעיל מערך ביקורות מקיף כאמור לעיל.
לדעת משרד מבקר המדינה, חוסר יכולתה של רשות ני"ע לקיים ביקורת בהיקף ראוי בגופים הנתונים לפיקוחה, בשל מחסור בכוח אדם, מראה בעליל כי עליה להביא בחשבון גם שיקול זה בהחלטתה בדבר אופי האסדרה שיש לקיים בתחום ההמשכיות העסקית.
משרד מבקר המדינה מסב את תשומת הלב של הרשות הייעודית במשרד האוצר לאמור בעניין זה בתשובת רשות ני"ע.
תהליך הכנתה של תכנית לניהול המשכיות עסקית .
דרכי הניהול של המשכיות עסקית נועדו לשפר את יכולתם של ארגונים להתמודד עם אירועי חירום.
לגופים שנבדקו במהלך הביקורת יש חשיבות מכרעת בהתמודדותה של כלכלת ישראל בתנאי חירום.
נדירותם של אירועי חירום שיש ב הם סכנה רבה ליכולתם של הארגונים להתאושש מצד אחד, והעלות הגבוהה הכרוכה בהיערכות לאירועי חירום מצד אחר, יוצרים כאמור מצב שבו בדרך כלל ארגונים אינם מבצעים תהליכים של למידה ושיפור על יסוד אירועי חירום אמתיים שהשפיעו על פעילותם.
בתנאי חוסר הוודאות בדבר התממשותם של סיכונים, במיוחד בגופים גדולים ומורכבים כמו משרד האוצר, בנק ישראל ורשות ני"ע, שום תכנית של המשכיות עסקית אינה ערובה מוחלטת להתמודדות מיטבית עם כל מצבי הסיכון.
הקטנת חוסר הוודאות צריכה להתבסס, בראש ובראשונה, על עבודת הכנה מוסדרת ויסודית על יסוד ניסיון ר ב שנצבר בעולם ועל מתודולוגיות ותקנים מקובלים להיערכות.
על פי תקנים שונים בעולם, השלבים המקובלים של .
Julia Black, "The Rise, Fall and Fate of Principles Based Regulation", in: K.
), Law Reform and Financial Markets (2011) בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום 67 .
הכנת תכנית להמשכיות עסקית הם אלה: קביעת האחריות הכוללת לתחום; בחירת המתודולוגיה לבניית התכנית; בניית תרחישי ייחוס; ניתוח הפעילויות הארגוניות וקביעת החיוניות שבהן; קביעה של יעדי התאוששות ושל רמות השירות במצבי חירום; נקיטת הצעדים המתחייבים לשם הפחתת הסיכון לפעילויות חיוניות והבטחת שרידותן בשעת פגיעה בהן.
האחראי לניהול תחום ההמשכיות העסקית האחריות להבטחת שרידותו של כל ארגון מוטלת על הנהלתו הבכירה.
המשכיות עסקית היא תחום חוצה ארגון, המחייב מעורבות בכל התהליכים הארגוניים החשובים ביותר וקבלת אחריות לתעדוף המשאבים הנדרשים לשם שמירה על יכולתו של הארגון לפעול במצבי חירום.
ההיקף הכספי של הפעילויות והמשאבים המוקצים להמשכיות עסקית, בייחוד בארגונים פיננסיים ובגופים ממשלתיים וציבוריים, הוא רב.
בשל החשיבות הרבה של הנושא, ראוי שהאחריות לו תוטל על נושא משרה בכירה בארגון.
בנק ישראל נמצא כי מ- 2006 הגורם המרכזי שהיה אחראי בפועל לתחום ההמשכיות העסקית היה עובד שהשתייך לחטיבת השווקים בבנק.
עובד זה הועסק תחילה באופן זמני ולא רשמי, ובלי שהוסדרו מסגרת עבודתו, סמכויותיו, הגדרת תפקידו וכפיפותו.
גם יועצים חיצוניים שבהם נעזר הבנק העירו בשנים 2007 -2008 .
על הצורך במינוי קבוע של אחראי להמשכיות עסקית הנושא הובא לדיון כמה פעמים בישיבות ובדיונים עם נגיד בנק ישראל פרופ' סטנלי פישר ועם מנכ"ל הבנק דאז.
לפי המידע שמסר האחראי להמשכיות עסקית בבנק ישראל למשרד מבקר המדינה, רק ב - 2010 , בעקבות דוח ביקורת פנימית בנושא, הוגדר תפקידו כאחראי להמשכיות עסקית, אולם הדבר נעשה שלא בהליך הנדרש להגדרת משרה בתקן, סמכויות ותפקידים ובלא מכרז.
ביוני 2012 פנה משרד מבקר המדינה אל מנכ"ל הבנק מר חזי כאלו בבקשה לקבל את כל הפרוטוקולים של הדיונים שהתקיימו בהנהלת הבנק בתחום ההכנות לשעת חירום.
בבדיקת הפרוטוקולים לא נמצא כי היה דיון בנושא אחריותו וסמכויותיו של האחראי להמשכיות עסקית, וגם לא נמצא מסמך המורה על מינוי רשמי לתפקיד.
יצוין כי ביולי 2012 פרסם בנק ישראל מכרז פנימי לתפקיד "הממונה על המשכיות עסקית", שבו נקבע כי הממונה יהיה כפוף למנכ"ל הבנק וידווח לנגיד הבנק ולהנהלתו.
ואולם עד דצמבר 2012 .
לא נבחר עובד לתפקיד בתשובת בנק ישראל פורטו פעולות שונות שביצע הבנק בשנים 2007 -2011 , בכללן ניתוח והגדרה של "התפקיד המרכזי" של הממונה על המשכיות עסקית באמצעות יועץ חיצוני (בשנת 2007 ), ניתוח התפקיד כחלק מהכנת מכרז פנימי (בשנת 2007 ), ניתוח תפקיד מפורט לשם גיוס עוזר לאחראי להמשכיות עסקית (ביולי 2008 ), ועדכון ניתוח התפקיד שבוצעבאוגוסט 2011 .
בנק ישראל מציין עוד בתשובתו כי "למרות שלא הוגדר ספציפית תפקיד לצרכי 'עיסוק מרכזי' (בשונה מהגדרת תפקיד ספציפי לצורך עבודה בפועל וביצוע המשימות) לא נגרם כל נזק להכנות ולמוכנות הבנק לחירום, כיוון שבפועל הבנק הקדיש לנושא זה עובד בהיקף של משרה מלאה, תוך שעבודתו מנוטרת ע"י הנגיד והמנכ"ל".
כמו כן הסביר הבנק כי "מדובר בעבודה שלבנק חשוב היה כי תתחיל בביצוע מידי".
משרד מבקר המדינה מעיר לבנק ישראל כי מן הראוי היה לדון גם בהמלצותיהם של יועצים חיצוניים של הבנק, למנות עובד במשרה עיקרית בתור האחראי לנושא ההמשכיות העסקית ולהגדיר את היקף סמכויותיו, במקום להמשיך להעסיק במשך שנים עובד בלא סמכות והגדרת תפקיד ברורה.
עם זאת, ראוי לציין לחיוב את פעילותו הרבה של האחראי להמשכיות עסקית בבנק ישראל בשנים 2007 -2012 , מר איתן מורג, אשר גילה יזמה רבה ויסודיות בביצוע התפקיד בלא שהוגדר היקפו, ובתמיכת הנהלת הבנק הצליח לרתום את יחידות הבנק השונות לקידום ממשי ורב ערך למוכנות הבנק למצבי חירום.
251 (ב) לתקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר), סמנכ"ל בכיר למינהל ומשאבי אנוש בכל משרד ממשלתי נושא באחריות כוללת לנ ושאים שונים ובהם שירותי הביטחון במשרד, לרבות אחריות להכנת מערך כוח האדם לשעת חירום ולהפעלתו בעת הצורך, וכן לגיבוש נהלים בדבר סדרי העבודה במשרד.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אף שהאחריות הכוללת לגיבוש נוהלי המשרד בנושאי הביטחון ולהכנת מערך כוח האדם לשעת חירום נמצאת בידי הסמנכ"לית הבכירה למינהל ומשאבי אנוש במשרד האוצר, גב' רות אשכנזי, לא נמצאה אסמכתה למעורבותה בניהול ההמשכיות העסקית.
האחראי בפועל להיערכות לשעת חירום במשרד האוצר, לרבות בתחום ההמשכיות העסקית, הוא ראש אגף בכיר לחירום וביטחון.
בתשובת משרד האוצ ר ממרץ 2013 הוסבר כי הדיווח בנושאי ההיערכות לשעת חירום וההמשכיות עסקית נמסר ישירות למנכ"ל המשרד, ואגף המינהל ומשאבי האנוש אינו אחראי לכך.
משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאה במשרד האוצר אסמכתה לאמור בתשובה זו.
ביוני 2011 פרסמה נציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות) חוזר בעניין "הקמה והעצמת יחידות חירום במשרדי הממשלה".
בחוזר הוסבר כי על פי הנחיית ראש הממשלה ועל יסוד עבודה משותפת לרח"ל ולנציבות, הוחלט להיערך להקמת יחידות חירום במשרדי הממשלה.
לפי החוזר, עיקר תפקידי יחידת החירום הם קביעת תרחישי הייחוס הענפיים בהסתמך על תרחיש הייחוס הלאומי, קביעת רמות השירות הנדרשות של המשרד בשעת חירום בתיאום עם הנהלת המשרד ובאישור רח"ל, קביעת נוהלי עבודה של המשרד בשעת חירום, פעילות להכרזה על מפעלים חיוניים וקיומיים בתחומי הפעילות של המשרד ועוד.
כמו כן פורט בחוזר כי רח"ל והנציבו ת יפעלו לקביעת סדר עדיפויות להקמת היחידות במשרדים ששירותיהם יוגדרו חיוניים ורלוונטיים ביותר, וכי רח"ל תהיה בעלת הסמכות והאחריות לפיתוח תורת ההיערכות לשעת חירום.
משרדי הממשלה התבקשו להגיש לרח"ל ולנציבות בדחיפות מיפוי של העוסקים בתחום החירום במשרדם, כדי שיוכלו לבחון את המצב בהם.
בעקבות זאת ביקש משרד האוצר להגדיר אצלו ארבעה תקנים בתחום החירום.
ביולי 2011 פנה ראש רח"ל דאז מר זאב צוק-רם אל סגן נציב שירות המדינה מר מוטי אהרוני במכתב שכותרתו "משרד האוצר כמרכיב מרכזי בהערכות ומוכנות המדינה לחרום".
במכתב תואר תפקידו של משרד האוצר בתחום המוכנות לשעת חירום, ובין השאר נכתב כי "בכלל התרחישים המרכזיים ובהם תרחיש מלחמה ותרחיש אסון המוני - רעידת אדמה, למערכת הכלכלית פיננסית תפקיד מרכזי בכל הקשור למענה הן בהיבטי ביצוע חוזים נצורים נדרשים בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום 69 .
מיידית והן בהיבט תפקוד המשרד בדגש לתקופת אחרי האירוע - היום שאחרי".
מר צוק-רם, שמונה מאז לסגן ראש המועצה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) לביטחון פנים ועורף, כתב במסגרת תפקיד זה לסגן נציב שירות המדינה במאי 2012 , כי המל"ל רואה במשרד האוצר אחד המשרדים ה"גדולים במיוחד בהיבטי החירום לאור היקף פעילותם, פריסתם הגיאוגרפית, מספר הרשויות הייעודיות בתוך המשרד וכמות המפעלים החיוניים/קיומיים שבאחריותם".
במאי 2012 פרסמה הנציבות חוזר נוסף שהוסבר בו כי רח"ל, בשיתוף הנציבות ואגף התקציבים במשרד האוצר, ביצעו עבודת מטה להסדרת היערכות משרדי הממשלה למתן שירותים ציבוריים בשעת חירום.
הנציבות הסבירה כי בחנה את המצב במשרדים וקבעה כי יתווספו להם 22 .
משרות ייעודיות עבור תחום החירום, בהן משרה אחת למשרד האוצר מסיכום עבודת המטה של רח"ל והנציבות עולה כי הקריטריונים המרכזיים לקביעת שיעור התקנים בתחום החירום בכל משרד ממשלתי היו ה תפרוסת הגאוגרפית של המשרד, מצאי התקנים העוסקים בתחום החירום ומספר המפעלים החיוניים שבהם מטפל המשרד.
נמצא כי בעבודת המטה שביצעו רח"ל והנציבות לא הובא בחשבון שבחלק מהמשרדים, בהם משרד האוצר, לא הושלמה הגדרת המפעלים החיוניים20 ,.
על כן כמות המפעלים שכבר מוגדרים חיוניים אינה יכולה לשמש קריטריון ברור להיקף הפעילות הנדרשת של המשרד בתחום ההיערכות לשעת חירום.
נוסף על כך לא נבחנו מהותם של המפעלים החיוניים בכל משרד והשירות שהם מספקים, אלא נעשתה בחינה כמותית בלבד, שאין בה די לבירור היקף העבודה הנדרשת מכל משרד ממשלתי במסגרת הפיקוח על מפעלים חיוניים 21 .
עוד נמצא כי משרד האוצר נזכר בטבלת הסיכום של עבודת המטה בתור משרד ללא תפרוסת גאוגרפית, דבר שאינו הולם את האמור במכתבו של סגן ראש המל"ל שנזכר לעיל, ואינו מתיישב עם מסמכי משרד האוצר שלפיהם פעילותו על יחידותיו השונות נעשית בכ -70 בניינים ברחבי הארץ.
בתשובת הנציבות ממרץ 2013 כתב סגן הנציב מר מוטי אהרוני כי תחומי התוכן הם "מקצועיים מובהקים של הגורם המנחה שלו יש את הידע המודיעין וההיבטים שבחלקם אף מסווגים".
כן הסביר כי אגף התקציבים הקצה רק 22 משרות שהיו אמורות לתת מענה לכלל המשרדים, וכ י לאחר שמל"ל, אגף התקציבים והנציבות בחנו את הצרכים ככלל, הוחלט להוסיף למשרד האוצר משרה אחת לחיזוק יחידת החירום הקיימת.
הנציבות פעלה, לדבריו, בהתאם לנתונים שהועברו אליה.
הרשות הייעודית במשרד האוצר השיבה כי היא סוברת כי עדיין קיים מחסור בכוח אדם במשרד האוצר בתחום המוכנות לשעת חירום, ותימוכין לדבר נמצאים בעבודת המטה שבוצעה במשרד.
20 מפעל חיוני מוגדר בחוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז - 1967" , ,כל מפעל או חלק ממנו הפועל או שאפשר להפעילו לצרכי הגנת המדינה או בטחון הציבור או לקיום הספקה או שירותים חיוניים, ושאושר לענין זה בצו על-ידי השר בהתייעצות עם שר הב יטחון, ובשעת לחימה - על-ידי שר הב יטחון בהתייעצות עם השר; ו כן כל מפעל או חלק ממנו שאפשר להפעילו לצרכי קיום המשק ושפעולתו חיונית לקיום הספקה או שירותים הדרושים לציבור או ליצוא, והשר אישר אותו בצו לענין זה".
ה"שר" לעניין הגדרה זו הוא שר התעשייה, המסחר והתעסוקה (כיום שר הכלכלה).
הכרזה על מפעל כחיוני מאפשרת לחייב את עובדיו להתייצב לעבודה בשעת חירום.
21 הבורסה ורשות ניירות ערך הוגדרו מפעלים חיוניים שבאחריות הרשות הייעודית לחירום במשרד האוצר.