HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
היא גם אינה דורשת תיקון הליקויים והחזרת הכספים לעובדים שלא נבדקו במדגם.
חברת עמידר מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כי לא ביקשה אסמכתאות לתיקון הליקויים כי סברה שדי בהתחייבות קבלני השירות לעניין זה.
עוד ציינה כי היא נמצאת בשלבים מתקדמים של ביקורת באמצעות בודק שכר חדש שיפעל .
72 חוזי שירות רבים הם לשנה בלבד.
רואה חשבון אמור לבדוק פעילות של תשעה חודשים; בדיקתו אורכת לרוב כמה חודשים (בקשת מסמכים מהקבלן והוצאת תזכורות בנושא, קבלתם, בדיקתם וכתיבת הדוח), ולכן תסתיים לעתים רק לאחר תום תקופת החוזה.
בשלב זה הסנקציה של ביטול החוזה המופיעה בחוק להגברת האכיפה אינה רלבנטית עוד.
73 כמו כן המדגם בעירייה זו הוא מקיף ותדיר יותר, וכולל50% .
מהעובדים, כל רבעון 74 חוזר שונות - שכר ותנאי עבודה 3/2007 ; חוזר שכר כללי 1/2008 מינואר 2008 ; חוזר כוח אדם, שכר ותנאי עבודה - כללי 2012 -7-4 מיוני 2012 ; חוזר כוח אדם, שכר ותנאי עבודה- כללי 2013 -7-1 מפברואר 2013 .
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לקבל אסמכתאות על התיקונים ולא יסתמך על התחייבות הקבלנים, וכי הנחתה את בודק השכר לבצע את הביקורת גם בהתייחס להוראות החשכ"ל.
לדעת משרד מבקר המדינה, על גופים ציבוריים לנקוט פעולות שיבטיחו שקבלני שירות יחזירו לכל העובדים את המגיע להם.
השונות בהתנהלות בין גופים ציבוריים גורמת לכך שההגנה על זכויותיהם של עובדי הקבלן בהם אינה אחידה.
מה גם ששיטת הבדיקה בגופים ציבוריים מעלה חשש שבמקרים מסוימים, כגון של הפרה שיטתית ורוחבית, לא יוחזרו כספיהם של עובדים שלא נבדקו במדגם, אף שקיימת אפשרות שהליקויים נוגעים גם להם.
יודגש כי מדובר בסכומים אשר הגוף הציבורי כבר שילם לקבלן, אך יש חשש כי לא הגיעו לעובדים הזכאים להם.
משרד מבקר המדינה סבור כי לאור החלטת הממשלה מ- 2007 שמכוונת לקביעת רף אחיד להתנהלות הגופים הציבוריים בשמירה על זכויותיהם של עובדי הקבלן, מן הראוי שגופים ציבוריים יפעלו לבקרה על תיקון ליקויים והחזר כספים לעובדים - הן לעובדים שנבדקו במדגם הן לעובדים האחרים - לכל הפחות בהתאם לאופן הפעולה של החשכ"ל בעניינים אלה.
על משרד הפנים ורשות החברות הממשלתיות לוודא שהגופים שתחת סמכותם עושים כן, ברוח החלטת הממשלה מ- 2007 .
אי-קבלה של מ ידע על קבלני שירות מפרי זכויות .
ישנם כמה מנגנונים שנועדו להרתיע קבלנים ולמנוע הפרות חוזרות ונשנות של זכויות עובדיהם.
בחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם נדרש שקבלן שירות יחזיק ברישיון בתוקף מאת משרד הכלכלה; התקשרות עם קבלן ללא רישיון היא עברה פלילית.
בהקשר זה מפרסם משרד הכלכלה באתר האינטרנט שלו את רשימת קבלני השירות המחזיקים ברישיון בתוקף.
מנגנון הרתעה חשוב הוא הגבלת התקשרויות עתידיות של קבלן מפר זכויות, כך שקבלן מפר ייחשף לסיכון של אובדן רווחים עתידיים75 .
מנגנון זה הוא גם אמצעי עבור מזמין השירות הציבורי לוודא שאינו מתקשר עם קבלן מפר, שכן כאמור יש לו אחריות ישירה להפרות שמתבצעות.
הגבלת ההתקשרויות מתאפשרת לפי דיני המכרזים במגזר הציבורי.
נוסף על מנגנון תנאי הסף להשתתפות במכרזים ציבוריים שקובע חוק עסקאות גופים ציבוריים, מאפשרות תקנות חובת המכרזים והוראות תכ"ם להתחשב בעת בחירת הצעה במכרז בהתנהלות של המציע בנוגע לשמירת זכויות עובדים, לרבות קיומם של חוות דעת שלילית או דוח ביקורת שלילי עליו76.
כמו כן, לפי הוראות תכ"ם, חלה חובה על ועדת מכרזים לכלול במסגרת אמות המידה לבחירת הצעה במכרז את ציוני מבדק זכויות העובדים שנתנה יחידת הביקורת בחשכ"ל77 .
הוראות תכ"ם אלו מחייבות משרדים .
75 " ראו פרקמיעוט אכיפה בתחומי השמירה והניקיון".
76 תקנות16 ,)(ד22()(א6) לת קנות חובת המכרזים החלות על כל גוף ציבורי למעט רשויות מקומיות, וסעיף 4.
הציון ניתן בהסתמך על סוג הליקויים שהתגלו, כמותם והיקפם הכספי, מהירות תיקונם ואיכות שיתוף הפעולה עם הביקורת.
מדדי מחיר ומדדי איכות (אם הוגדרו) יהוו את יתר אמות המידה.
כאמור, ביקורות החשכ"ל נוגעות לקבלנים שהתקשרו עם משרדי ממשלה ויחידות סמך.
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ממשלתיים ויחידות סמך, וכל גוף ציבורי אמור לפעול בשים לב להן ולקבוע הוראות לעניין שלא יגרעו מהן.
גם החלטת הממשלה מ - 2007 התייחסה מפורשות למניעת השתתפות עתידית במכרזים.
כדי שגוף ציבורי יוכל לוודא כי הוא מתקשר עם קבלן שאינו מפר זכויות, ולממש את תכלית הדינים שתוארו לעיל, ראוי שיפעל כדי שלוועדות המכרזים בו יהיה מידע על היסטוריית ההפרות של הקבלנים גם בגופים ציבוריים אחרים.
אילולא כן, עלול הגוף הציבורי להתקשר מבלי דעת עם קבלן שהפר זכויות בצורה בוטה בגוף ציבורי אחר - ואף עם קבלן שהופסקה עמו התקשרות בשל כך - בלא שהביא זאת במגוון שיקוליו טרם ההתקשרות.
המידע על התנהלותו של הקבלן בעבר בנוגע לשמירת זכויות עובדים הוא מוגבל ואינו חשוף לכלל המזמינים: מידע מועט מצוי בידי מינהל הסדרה ואכיפה78 , ואילו המידע הנצבר אצל כל גוף ציבורי - על הפרות של קבלנים, ובפרט קבלנים שהופסקה עמם ההתקשרות - אינו גלוי לגופים ציבוריים אחרים79 .
משמעות הדבר היא שכדי לקבל מידע זה וללמוד מניסיונם של אחרים, על מזמין השירות לבקש את המידע באופן יזום במהלך ההליך המכרזי.
למ של, גוף ציבורי יכול לפנות לקבלן או לגוף ציבורי אחר - בכפוף ל תקנות הגנת הפרטיות - ולבקש ממנו את דוחות בודק השכר הנוגעים לאותו קבלן.
יצוין לעניין זה כי מקרב קבלני השמירה והניקיון שבדק החשכ"ל בסבב הבדיקה הראשון, כשליש היו גם בהתקשרויות של המשכ"ל בשנים 2014 -2013 .
מקרב הקבלנים שקיבלו ציוני מבדק נמוכים אצל החשכ"ל (ניקוד 60 ,)ומטהכמחצית היו גם בהתקשרויות עם המשכ"ל.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרגולטורים - החשכ"ל, משרד הפנים ורשות החברות הממשלתיות - ינחו את הגופים הציבוריים שתחת סמכותם כיצד לפעול לקבלת מידע על קבלני שירות הניגשים למכרזים בכל הנוגע להתנהלותם בעבר בשמירה על זכויות עובדים.
העברת מידע על קבלנים מפרי זכויות למינהל הסדרה ואכיפה יכולה להגביר את ההרתעה על קבלנים, שכן הם ייחשפו לסיכון של עיצומים כספיים במקרה של הפרה, לעומת המצב הקיים שבו הם מחויבים לכל היותר בהשבת הכספים שהיו אמורים ממילא לשלם לעובדים.
המידע המרוכז בדוחות של בדיקות השכר יכול גם לשמש את המינהל כמקור למודיעין לאכיפה בתחום זה.
מהביקורת עולה כי המינהל אינו פועל לקבל מידע על קבלנים מפרים ממזמיני שירות שהם גופים ציבוריים (לרבות רשויות מקומיות, תאגידים ציבוריים וחברות ממשלתיות).
משרד הכלכלה מסר בתשובתו כי יבחן את ההיתכנות וההליכים הנדרשים לשם הגדרת נהלים של העברת מידע הדדי סביב סוגיה זו.
78 " ראו פרקמיעוט אכיפה בתחומי השמירה והניקיון".
79 מצב זה אובחן לגבי משרדי הממשלה עוד ב- 2006 - עובדים שקופים בשירות המדינה (ראו הערה 67 '), עמ16 .
מאז חל שיפור במשרדי הממשלה בשל הבקרה המשותפת של החשכ"ל, אך הבעיה נמשכת בשאר המגזר הציבורי.
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 .
קביעת תקנות על ידי שר הכלכלה .
אי-קביעה של תקנות בהתאם לחוק להגברת האכיפה .
בהתאם לחוק להגברת האכיפה, על שר הכלכלה להתקין תקנות בין היתר בעניינים אלה: (א) בדבר רכיבי השכר המרכיבים את ערך שעת עבודה לעובד של קבלן לפי סוגי שירות שונים - ערך שעליו יתבססו חוזים בין מזמיני שירות לקבלנים כדי למנוע חוזי הפסד80 ; )(ב בדבר תוכן הבדיקות של בודקי שכר, אופן קיום הבדיקות, תדירותן, היקפן והאישור שיינתן בסופן.
על שר הכלכלה הוטל לקיים התייעצות עם ארגוני מעסיקים, ארגוני עובדים ומשרד האוצר, ולהביא את התקנות בדבר רכיבי השכר בפני ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת (להלן - ועדת העבודה) עד אוקטובר 2012 ; את התקנות בדבר תוכן הבדיקות היה עליו להגיש לה עד ינואר 2013 .
בביקורת נמצא כי עקב מחלוקות הועברה לוועדת העבודה טיוטת התקנות בדבר רכיבי השכר ביוני 2014 - באיחור של שנה ותשעה חודשים; וטיוטת התקנות בדבר תוכן הבדיקות הועברה לוועדה באפריל 2014 - באיחור של יותר משנה.
עד מועד סיום הביקורת טרם אושרו התקנות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנות אמורות לשמש את מנגנון הרגולציה על מזמיני שירות, ובלעדיהן יש קושי ביישום הוראות מסוימות של החוק , הן מצד מזמיני השירות הן מצד גורמי האכיפה.
בחינת האפשרות להרחבת תחומי השירות הנתונים לאסדרה .
בדברי ההסבר להצעת החוק להגברת האכיפה מפברואר 2008 מוסבר מדוע נבחרו תחומי השירות ניקיון, שמירה, אבטחה והסעדה כתחומים שלגביהם תוטל על מזמין השירות אחריות יתרה: השירות ניתן על ידי הקבלן באמצעות עובדיו בחצרות מזמין השירות; א ין לקבלן "מפעל" משלו; עובדים המועסקים בענפים אלה נמנים עם קבוצות העובדים החלשים במשק, ורבים מהם מועסקים במשרות חלקיות; תחלופת העובדים בענפים אלה גבוהה במיוחד, ורובם משתכרים שכר נמוך 81 .
קבלני שירות בתחומי השמירה, האבטחה והניקיון גם מחויבים .
80 חוזים שבהם המחיר שמוסכם עליו מראש בין המזמין לקבלן אינו יכול לכסות את עלות השכר המינימלית של העובדים על פי חוק, ועל כן קיים בהם חשש כבד שהפסדי הקבלן "יגולגלו" על העובדים, בכך שלא ישולמו להם כל זכויותיהם.
81 'דברי ההסבר לס 2 בהצעת חוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, התשס"ח - 2008 , ה"ח הממשלה 363.
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ברישוי, בדומה לקבלני כוח אדם, שכן בדומה להם פעילותם כוללת בעיקר העמדת כוח אדם אצל מזמין השירות, ומדובר בצורת העסקה העלולה לפגוע בזכויות העובדים82.
לפי הערכות, קיימות קבוצות נוספות של עובדים בשכר נמוך שמאפייניהם דומים למה שהוצג לעיל.
ב- 2013 היו למשל כ- 56,000 מטפלי בית שהועסקו על ידי חברות קבלן83 ; בשנה זו היו גם לפחות 3,500 סייעות שילוב84 , ששכרן נמוך, שרובן הגדול מועסק בהעסקה עקיפה ושעולה חשש להפרת זכויותיהן; מצבן של סייעות הגנים וסייעות החינוך המיוחד דומה 85 .
כאמור, על פי מחקרים, בענפי המשק של שירותים למשק הבית על ידי פרטיים, שירו תי בריאות, רווחה וסעד וחינוך מועסקים עובדים בשכר נמוך, שלרבים מהם משולם אף פחות משכר המינימום.
בהחלטת הממשלה מפברואר 2008 , שבה אישרה הממשלה את עקרונות הצעת החוק להגברת האכיפה, היא הסמיכה את שר הכלכלה ושר האוצר לבחון את החלת החוק לעניין אחריות מזמין שירות על ענפים נוספים על אלה שהצעת החוק חלה עליהם86 .
גם בהתאם לחוק עצמו רשאי שר הכלכלה - בהסכמת שר האוצר, בהתייעצות עם הארגונים ובאישור ועדת העבודה - לשנות את תחומי השירות שהחוק חל עליהם.
לשר אפשרות דומה להרחיב את תחומי השירות המאוסדרים גם בנושא רישוי חברות הקבלן87.
בביקורת עלה כי משרד הכלכלה לא מיפה קבוצות נוספות של עובדים המועסקים בהעסקה עקיפה, בשכר נמוך ובחצרות המזמין, ולא בחן את האפשרות להרחיב את תחומי השירות המופיעים בחוק להגברת האכיפה ובחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם.
משרד הכלכלה מסר בתשובתו כי היעדר עבודת מיפוי ובחינה נעוץ בצורך לתעדף משימות, וכי הכנסת רגולציה נוספת אינה נראית כהחלטה מקצועית נכונה כעת, הן אשר לארגונה וביסוסה של עבודת המינהל, הן בהיעדר תשתית הנתונים, הן ביחס להדים שהדבר עשוי לעורר במשק.
המשרד הסביר כי לשם הרחבת התחומים לפי החוק נדרשות תשתית נתונים בנוגע לתחום שרוצים להוסיפו ועובדות המצדיקות את ההתערבות הרגולטורית בשוק, וכי "תשתית כזו עדיין אינה מוכרת למשרד".
82 'הצעת חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם (תיקון מס 5 ,)) (רישוי קבלני שירותים התשס"ח- 2008 , רשומות- הצעות חוק הכנסת 254 ( 23.
83 שירותי מטפלי בית הוא תחום הכלול בשירותי רווחה וסעד ללא מגורים, וכוללחברות כוח אדם סיעודי ( מטפלי בית ), לרבות עובדים זרים לטיפול סיעודי וכוח עזר טיפולי .
למ"ס, הודעה לעיתונות, נתונים מסקר כוח אדם לחוד ש דצמבר, לרבע רביעי ולשנת 2013 , 30.
לפי נתוני האגודה לזכויות האזרח ואחרים, ב- 2008 היו כ- 77,000 ,עובדי סיעוד שהועסקו על ידי חברות למתן שירותי סיעוד, בהתקשרות מול הבט"ל, בשכר נמוך ותוך הפרת זכויות.
84 סייעות צמודות המשלבות ילדים עם צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל.
הנתון אינו כולל סייעות בחינוך המוכר שאינו רשמי.
85 ,ראדה חסייסי, מרכז המחקר והמידע של הכנסתמעמדן ותנאי העסקתן של סייעות בגני ילדים , יוני 2014 ; מטה הסייעות הארצי ואיתך -מעכי משפטניות למען צדק חברתי, בלב העשייה החינוכית - בשולי שוק העבודה; וכן התארגנות ארצית לשיפור מעמדן של סייעות בגני הילדים, בחינוך המיוחד ובשילוב.
86 החלטה 3077 מפברואר 2008 .
התייחסות לבדיקת הצורך בהרחבת התחומים הופיעה גם בנספח לדוח ועדת אקשטיין, עמ' 103.
בהתאם לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם משרדהכלכלה 1065 .
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ,משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח תופעת הפרת הזכויות של עובדים בשכר נמוך על משרד הכלכלה לקיים בחינה מקיפה של הנושא, בהתאם להוראות האמ ורות, ולפעול לפיתוח תשתית הנתונים הדרושה לשם כך.
אחת הסיבות לתופעת "העובדים העניים" בישראל נוגעת להפרות זכויות של עובדים בשכר נמוך.
כדי להתמודד עם עניין זה ולהתמקד במעסיקי עובדים בשכר נמוך הגבירה המדינה במשך השנים, ובפרט בשנת 2012 , את משאבי האכיפה ואת סמכויותיו של מינהל הסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד הכלכלה, האמון על אכיפת זכויות עובדים.
למרות שני דוחות קודמים של מבקר המדינה על פעילות המינהל, ולמרות הגדלת משאבי המינהל שנועדה לחזק את יכולת האכיפה שלו, ליקויים משמעותיים שכבר עלו בעבר עודם מתקיימים.
ד וח זה מצביע על כך שמינהל הסדרה ו אכיפה לא פעל באופן מספק לזהות את קבוצת העובדים החלשה ביותר, ששכרה נמוך ושמועדת להפרות זכויותיה, ולהפעיל מערך אכיפה הממוקד בה ובעברות המשפיעות ביותר על שכר העובדים; מדובר באוכלוסייה שקשיי היומיום שלה ונסיבותיה האישיות מקשים עליה בהתמודדות מול המעסיקים מחד גיסא, ומול הממסד שאמור לעמוד לצדה בעת הצורך מאידך גיסא.
על מינהל הסדרה ואכיפה לפעול למיצוי האכיפה המינהלית; להתיר "צווארי בקבוק" הגורמים להימשכות הליכים; לפעול למיקוד האכיפה בעברות משפיעות שכר, בהתאם למדיניות הממשלה ולמדיניותו-הוא; ולממש את הפוטנציאל שמגולם בחוק להגברת האכיפה, בין היתר על ידי קיום בדיקות חוזרות אצל מעסיקים שהפרו את החוק, כדי לזהות מפרים חוזרים, לוודא כי ש יפרו דרכיהם ולהגביר את ההרתעה.
כמו כן, ראוי שהמינהל יעודד הגשת תלונות במגזרים ובענפים שבהם הוא מבקש להתמקד , על ידי הנגשת מידע לאוכלוסיות אלה על זכויותיהן ועל הדרכים למימושן, באופן פשוט ובהיר, באמצעות כלים טכנולוגיים ובשפות שונות.
על משרד הכלכלה לבחון את פעילותו של המינהל כדי לממש את המלצות מבקר המדינה בדוחות קודמים ובדוח זה, ובכלל זה לקבוע מדיניות אכיפה מוסדרת וממוקדת בעובדים בשכר נמוך, לרבות קביעת יעדי אכיפה כמותיים שלפיהם תיבחן האכיפה; למצוא את הדרכים לשיתוף פעולה עם גופים נוספים, כגון המוסד לביטוח לאומי ורשות המסים , לשם ניתוח של המגזרים , הענפים והמעסיקים שמועדים להפרת זכויות עובדים; וכן לחזק את עבודת המודיעין.
החוק להגברת האכיפה מיסד את אחריותם של מזמיני שירות ביחס לזכויות העובדים בחצרותיהם.
מאחר שהמגזר הציבורי הוא אחד ממזמיני השירות הגדולים במשק, ומתוקף מעמדו, ראוי שישמש דוגמה ומופת לע ניין השמירה על זכויות עובדי הקבלן בחצרותיו.
על כן עליו להשלים את פעולתו למימוש חובת האחריות שלו כמזמין שירות ביחס לזכויות עובדי הקבלן בחצרותיו, ובראש ובראשונה עליו לפעול לשיפור איכות הבקרה על הקבלנים ולהביא לכך שגופים ציבוריים יפעלו לבקרה על תיקון ליקויים והחזר כספים לעובדים , לכל הפחות בהתאם לאופן הפעולה של החשכ"ל בעניינים אלה.
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ראוי כי משרד הכלכלה, האמון על תחום התעסוקה, יוודא את תיקון הליקויים שעלו בדוח, כדי להשלים את המלאכה שהחלה בה הממשלה בעקבות דוח ועדת טרכטנברג ולממש את החזון של החלטת הממשלה מ - 2012 ושל החוק להגברת האכיפה, להפחתה משמעותית של הפרות חוקי המגן כלפי עובדים בשכר נמוך.
שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - העברת הטיפול בבתי המעצר ממשטרת ישראל לשירות בתי הסוהר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מבוא .
הזכות לחירות נקבעה כזכות יסוד חוקתית בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והוגדרה על ידי בית המשפט העליון כזכות בסיסית במדינה דמוקרטית.
מעצרו של אדם פוגע פגיעה קשה בזכות זו ובחזקת החפות העומדת לו, על אחת כמה וכמה שלילת חירותו טרם הגשת כתב אישום.
חוק המעצרים מסדיר את הסמכויות הנדרשות לרשויות החקירה לצורך חקירת עצור, תוך איזון בין עקרון הגבלת חירות הפרט לבין עקרון השמירה על החוק ועל אכיפתו.
דיני המעצר הפלילי2 מבחינים בין שני סוגים של מעצרים: מעצר לצורכי החקירה, המכונה "מעצר ימים" (להלן - מעצרי ימים), ו"מעצר עד תום ההליכים", הנמשך ממועד הגשת כתב האישום ועד תום ההליך המשפטי.
נוסף על ההבדל במעמד העצור (חשוד לעומת נאשם), נבדלים שני סוגי המעצרים במטרת המעצר ובסדרי הדין במהלך הדיון.
עד שנת 2007 הייתה חלוקה, ולפיה ככלל טיפלה המשטרה במעצרים ובעצורים, ושב"ס טיפל באסירים (לאחר שנגזר דינם).
בשנת 2007 החליט השר לבט"פ שמערך הטיפול בעצורים והמשמורת עליהם יעברו במלואם מן המשטרה לאחריות שב"ס.
בבסיס ההחלטה עמדה התפיסה ששב"ס הוא הגוף בעל המקצועיות בכל הקשור לתחום ההיערכות והטיפול באסירים ובעצורים ושעל המשטרה להתמקד בלחימה בפשיעה ובאכיפת החוק.
הסיבות לקבלת החלטה זו היו נעוצות בין היתר בתנאי הכליאה הבלתי נאותים בתאי המעצר המשטרתיים, בפעילות הרבה הכרוכה בטיפול בעצורים על חשבון הפעילות השוטפת של המשטרה ובקשיים בתיאום בין המשטר ה לשב"ס בכל הקשור לליווי העצורים .
בהתאם להחלטה נחתמו הסכמי הבנות בין מחוזות המשטרה ושב"ס.
במרץ 2014 חתמו המשרד לבט"פ, שב"ס והמשטרה על הסכם 2014 .
ההסכם עוסק במחלוקות העיקריות שנתגלעו בין המשטרה לבין שב"ס, והוא כולל הסכמות המתייחסות לתחומי האחריות, חלוקת המשימות וחלוקת המשאבים הנדרשים בין הארגונים (ראו להלן).
המשטרה היא הגורם הראשון שבא במגע עם החשוד, ובשלבים הראשונים היא זו המחליטה על מעצרו.
שב"ס הוא ארגון הכליאה הלאומי, ובאחריותו 03 מתקני כליאה 3 , שבהם הוא מחזיק באסירים ובעצורים ומטפל בהם.
יחידת נחשון שהוקמה בשנת 1973 ,היא היחידה המרכזית של שב"ס לליווי אסירים, היא מופקדת על ה אבטחה וההפעלה של אגפי הכליאה בבתי המשפט ומבצעת משימות ביטחוניות מיוחדות הנגזרות מתפקידי שב"ס.
בין תפקידיה של היחידה ליווי אסירים ועצורים לבתי המשפט ולתחנות המשטרה ואבטחתם באולמות הדיונים וכן ליווי מיוחד של אסירים מסוכנים לביקורי בית ולטיפולים רפואיים.
עוד מעורבים בטיפול בעצורים הנהלת בתי המשפט, המופקדת על הניהול והארגון המנהלי של עבודת בתי המשפט בישראל, והמשרד לבט"פ, שהוא הגוף המופקד על אכיפת החוק ושמירת הסדר ועל הפעילות לשמירה על ביטחון הפנים במדינה.
השר לבטחון הפנים (להלן השר לבט"פ) נושא באחריות מיניסטריאלית על תפקוד המשטרה ושב "ס.
לפי נתוני המשטרה4 , בשנת 2003 היו 46,120 מעצרים, מתוכם 35,646 מעצרים (כ-%77 ) היו מעצרי ימים, ואילו בשנת 2013 היו 61,040 מעצרים, מתוכם 40,967 מעצרי ימים (כ- 67% .
2 דוח זה אינו עוסק במעצרים ביטחוניים ובעצורי רשות ניירות ערך ורשות האכיפה והגבייה (הוצאה לפועל).
3 לא כולל את בית מעצר אילת- שלוחה של בית סוהר דקל; בית מעצר פתח תקווה - שלוחה של בית מעצר הדרים; בית מעצר עכו - שלוחה של בית מעצר קישון.
4 ,השנתון הסטטיסטי של משטרת ישראל 2012.
המשרד לביטחון הפנים 359 .
:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - העברת הטיפול בבתי המעצר ממשטרת ישראל לשירות בתי הסוהר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בחודשים מרץ- אוקטובר 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הכרוכים בהעברת הטיפול בבתי המעצר ממשטרת ישראל לשירות בתי הסוהר.
הבדיקה נעשתה במשרד לבט"פ, במשטרה ובשב"ס.
בדיקות השלמה נעשו בהנהלת בתי המשפט, בסניגוריה הציבורית ובמשרד האוצר.
דוח קודם בנושא "מעצרים" פרסם מבקר המדינה בשנת 19955.
חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מעגן את חובת המדינה להגן על זכותו של כל אדם, באשר הוא אדם, לחיים, לשלמות גופנית ולכבוד.
הוא קובע כי אין לפגוע בחירותו של אדם, אלא במסגרת המצומצמת שקבע לכך הדין, ולעולם יש להקפיד שמידת הפגיעה, טיבה ואופייה לא יחרגו מן הדרוש וההכרחי.
חוק הי סוד קובע כי "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק -יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".
העיקרון הוא שזכויות האדם אינן נעצרות בשערי בית הסוהר.
על המדינה מוטלת חובה פוזיטיבית להבטיח גם שמירה על זכויות הכלוא ולפעול למימושן6.
בג"ץ 7 קבע עוד כי "החירות האישית היא זכות חוקתית מן המדרגה הראשונה, והיא גם, מבחינה מעשית, תנאי למימוש זכויות יסוד אחרות.
החירות האישית, יותר מכל זכות אחרת, היא העושה את האדם בן-חורין.
משום כך שלילת החירות האישית היא פגיעה קשה במיוחד".
מקורן של סמכויות המעצר בישראל הוא בדין המנדטורי; הסמכויות שהוקנו לצורך חקירה בהקשר למעצר היו דומות להסדרים מנדטוריים שונים, בין היתר בכך שהיו רחבות מאוד יחסית לסמכויות המשפטיות המקבילות בארצות מערביות אחרות.
פקודת הפרו צדורה הפלילית המנדטורית הסמיכה שופט להורות על מעצרו של אדם לתקופה שלא תעלה על 15 ימים בכל פעם, מבלי שנקבעו סדרי דין לקיום הדיון לגביו, ומבלי שנקבעו קריטריונים להפעלת שיקול הדעת השיפוטי.
ההסדר המנדטורי הוטמע בחוק סדר הדין הפלילי, התשמ"ב- 1982 .
במהלך השנים גובשו סדרי דין ועילות מעצר ביחס לסמכות המעצר עד תום ההליכים, אך סמכות המעצר בשלב החקירה נשארה רחבה ולא הוסדרה בחקיקה ישראלית מקורית עד לחקיקת חוק המעצרים בשנת 1996.
הקשר בין חוק המעצרים לבין חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מקבל ביטוי פורמאלי כבר בסעיף הראשון לחוק המעצרים, אשר קבע ברוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו כי "אין מעצר ועיכוב אלא בחוק או לפי חוק מכח הסמכה מפורשת בו", וכי "מעצרו ועיכובו של אדם יהיו בדרך שתבטיח שמירה מרבית על כבוד האדם ועל זכויותיו".
חוק המעצרים קובע שלוש עילות מעצר עיקריות למעצר ימים.
הראשונה היא " עילת שיבוש", המתקיימת כאשר קיים יסוד סביר לחשש שהחשוד יימלט או יפעל לשיבושה של החקירה בדרך של העלמת ראיות, השפעה על עדים או בכל דרך אחרת.
העילה השנייה היא "עילת מסוכנות", המתקיימת רק במקרים שבהם קיים יסוד סביר לחשוש שאם החשוד ישוחרר הוא יהווה סיכון לביטחונו של אדם, לבטחון הציבור או לבטחון המדינה.
5 ראה מבקר המדינה, דוח 45 ( 1995 '), עמ 393-377 .
6 ראו בג"ץ 4634/04 רופאים לזכויות אדם נגד השר לביטחון פנים (פורסם במאגר ממוחשב, 12.
) 7 ראו בג"ץ 6055/95 ,צמח נגד שר הבטחוןפ"ד נג( 5 ,)241 ,261 ( 1999.
שם הדוח: המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - העברת הטיפול בבתי המעצר ממשטרת ישראל לשירות בתי הסוהר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 צורכיהחקירה ", המתקיימת במקרים שבהם המשטרה מבקשת לבצע פעולות חקירה שלא ניתן לבצען כאשר החשוד משוחרר.
חקירה משטרתית יכולה להיעשות בתנאי מעצר או ללא מעצר החשוד.
ככלל, חוק המעצרים מקנה למשטרה סמכות לעצור אדם בשלב החקירה לתקופה שלא תעלה על 24 שעות.
לאחר מכן יש להביאו לפני שופט בית משפט שלום, שבסמכותו להורות על המשך מעצר לתקופה שלא תעלה על 15 יום בכל פעם.
החוק אינו קובע תקופה מרבית למעצר בשלב החקירה, אך ככל שמתארך מעצרו של החשוד, הדרישות של בתי המשפט בנוגע למשקל הראיות וחומרת העברה להארכת המעצר הופכות קשיחות יותר.
בתום 30 ימי מעצר הבקשה להמשך המעצר צריכה להיות מוגשת באישור היועץ המשפטי לממשלה; לאחר 75 ימי מעצר רק בית המשפט העליון מוסמך להורות על המשך המעצר.
חוק המעצרים מסדיר גם את סמכויות המשטרה במהלך החקירה כאשר החשוד נמצא במעצר.
החוק מסדיר כללים שהיו נהוגים עד חקיקתו ללא עיגון פורמאלי, וביניהם אופן ביצוע המעצר, החובה להביא חשודים ללא דיחוי לתחנת המשטרה (למעט חריגים הקבועים בחוק), ובקרה על החלטת השוטר לעצור את החשוד המתבצעת בתחנת המשטרה על ידי קצין ממונה שבסמכותו להחליט אם אכן מתקיימת עילה למעצר.
נוסף על כך, קבע החוק הוראות אשר נועדו להבטיח שהחשוד יקבל מידע על זכויותיו המשפטיות ויוכל להיפגש עם עורך דין לקבלת ייעוץ משפטי בסמוך ככל האפשר למעצרו.
קצין משטרה שהחליט לעצור חשוד חייב להסביר לו את זכויותיו, לרבות הזכות שתימסר הודעה על מעצרו לאדם קרוב לו ו/או לעורך דין 8.
על ]נוסח חדש [ פי פקודת בתי הסוהר , התשל"ב- 1971 , שב"ס הוא הגוף המקצועי בכל הקשור לתחום ההיערכות והטיפול באסירים ובעצורים, והוא אמון על ניהול בתי הסוהר ועל אבטחת האסירים והעצורים.
במסגרת אחריו תו נדרש השב"ס , בין היתר, לאפשר הסע ה בתנאים נאותים של אסירים המוחזקים ב מתקני הכליאה בכל רחבי הארץ .
הסעת האסירים ליעדים שונים נעשית לצורך מטרות שונות: העברה בין מתקני כליאה, הבאת אסירים לדיונים בערכאות שיפוטיות, ניודם לצורך מתן טיפולים רפואיים ועוד.
פרופ' רינת קיטאי סנגרו, מתארת את מהות המעצר כדלהלן9 : "דומה כי קשה לחלוק על חומרת הפגיעה הנגרמת לפרט בעקבות מעצר.
חיי המעצר חושפים את האדם לנזקים פיזיים ונפשיים.
מעצר פוגע בשמו הטוב של העצור ומכתימו בכתם של עבריין.
השפעת המעצר על אדם עצור דומה בעיקרה להשפ עת המאסר: חופש תנועתו נפגע כתוצאה משלילת חירותו; תכניותיו האישיות נגדעות; הוא מורחק ממשפחתו, מחבריו, מעבודתו ומהחברה בכללותה.
הזכות לפרטיות מרוקנת כמעט מכל תוכן; האוטונומיה האישית נפגעת, כאשר העצור נתון למשמעת קפדנית ולסדר יום מוכתב ומוגבל, ותלוי בסיפוק צרכיו בצוות הכַּלָאים בבית המעצר.
העצור חשוף בבית המעצר למפגש עם עבריינים ולסכנת התחברות עמם וכן לסכנה של הפעלת אלימות פיזית ומינית כלפיו".
עצורים הם אחת הקבוצות החשופות ביותר לפגיעה בזכויותיה.
בית המשפט העליון התבטא לא אחת בנושא זה ו קבע בין היתר כי ה סמכות שהופקדה בידי שב"ס והמשטרה לכלוא אסירים ולהחזיקם במשמורת היא "אחת מהסמכויות הפוגעניות ביותר המוקנות למדינה דמוקרטית מודרנית כלפי הנתונים למרותה"10, קל וחומר .
8 חגית לרנאו, "יישום מבחין - תאוריה ומעשה בתחום סמכויות החקירה וזכויות חשודים, עלי משפט ז, (התשס"ז), עמ' 105.
9 המעצר: שלילת החירות בטרם הכרעת הדין, ( 2011 '), עמ 19-18.
10 בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, פ''ד סג(2 )545 ( 2009.
) המשרד לביטחון הפנים 361 .
:שם הדוח המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל - העברת הטיפול בבתי המעצר ממשטרת ישראל לשירות בתי הסוהר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 כאשר מדובר במעצרו של אדם שחזקת החפות עומדת לו.
ואכן בית המשפט העליון עמד על כך בציינו כי " המעצר פוגע קשות בזכויות היסוד של העצ ירים ובאינטרסים בסיסיים אחרים שלהם.
למרבית הצער, ההליכים הפליליים נמשכים לעתים קרובות חודשים רבים.
כל אותו זמן העצירים מוחזקים כלואים בתנאים קשים יותר מאלה שבהם מוחזקים אסירים"11 .
עוד לפני חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו נפסק על ידי בית המשפט העליון כי "חומות הכלא אינן מפרידות בין העצור לבין כבוד האדם"12 .
עוד נקבע בהקשר זה כי "פגיעה בכבוד האדם של אסיר פוגעת לא רק באסיר, אלא גם בדמותה של החברה.
יחס אנושי לאסירים מהווה חלק מנורמה מוסרית -אנושית שמדינה דמוקרטית מצווה לקיימה , ומדינה הפוגעת בכבוד אסיריה, מפרה את חובתה, המוטלת עליה כלפי כלל אזרחיה ותושביה, לכבד את זכויות היסוד של האדם"13 .
חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו עיגןבחקיקה את זכותו של אדם, באשר הוא אדם, לכבוד.
מישקי העבודה בין המשטרה לשב"ס .
העברת מערך הכליאה והליווי מהמשטרה לידי שב"ס .
משימות הכליאה, הליווי וההסעה של האסירים והעצורים נחלקו בעבר בין משטרת ישראל לבין יחידת הליווי של שב"ס - יחידת נחשון.
על פי ההסדר שהיה נהוג בעבר, משטרת ישראל הייתה האחראית על כליאת העצורים בתאי המעצר שבתחנות המשטרה, על ליוויים והסעתם לדיונים בבתי המשפט, ויחידת נחשון 14 הייתה אחראית על ליווי האסירים במעבר בין מתקני הכליאה וכן על ליוויים לדיונים בבתי המשפט.
כאמור, בשנת 2007 החליט השר לבט"פ שמערך הכליאה וה ליווי של העצורים בישראל יעבור כולו לאחריות שב"ס, אשר יהיה הגורם המקצועי שירכז את הטיפול בעצורים.
העברת האחריות למערך הכליאה והליווי של העצורים לידי שב"ס נעשתה באופן הדרגתי, ובין אפריל 2007 לאפריל 2008 הועברה לשב"ס האחריות על מערך הכליאה ו הליווי של כל מחוזות המשטרה.
במסגרת זו העבירה המשטרה לשב"ס 762 תקני כוח אדם (של שוטרי קבע), חמישה תקני חיילים בשירות חובה במשטרה (שח"מ), 57 תקני רכבים ועשרה בתי מעצר.