HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
גם בכרך "אמצעי המדיניות" של תכנית המתאר הארצית המשולבת של ישראל (תמ"א 35 ) צוין, כי הסדרי חלוקת הכנסות עשויים לשמש אמצעי לפתרון סכסוכי גבולות מתמשכים בין רשויות מקומיות, ואמצעי לצמצום התופעה שבה כל רשות מפתחת לעצ מה אזור תעשייה או תעסוקה ללא תיאום; במסמך זה אף הוצע להתנות הקמה עתידית של אזורי תעסוקה בקיומו של הסדר בין רשויות מקומיות לחלוקת ההכנסות ממנו.
בהחלטת הממשלה שצוינה לעיל הוטל על שר הפנים להקים ועדות שיבחנו את כל אזורי התעשייה, המסחר, התעסוקה והמשרדים הקיימים במדינה, ואת האפשרות .
54 ,להרחבה ראו ערן רזין ואנה חזן חלוקת העושר המוניציפאלי הישראלי , מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות ( 2006 ); נחום בן -אליא וערן רזין, השלטון המקומי ומדיניות שמירת השטחים הפתוחים, מכון דש"א ( 2008.
להכריז על אזורים אלה אזורים לחלוקת הכנסות, וזאת בתוך 30 יום מאישור התיקון לחוק בכנסת.
נמצא כי משרד הפנים לא ביצע החלטה זו.
הוועדות לא הוקמו, והמשרד לא מיפה את האזורים המניבים הכנסות, לא בחן את האפשרויות לחלוקת הכנסות על פי הצרכים המ וניציפליים והתכנוניים ולא גיבש מדיניות בנושא.
רק בשנת 2010 הוחל בגיבושן של אמות מידה לחלוקת הכנסות, לאחר שהמשרד מינה שורה של ועדות חקירה לחלוקת הכנסות, בעקבות בקשות שהעבירו אליו רשויות מקומיות.
משום כך נגרמו עיכובים ממושכים בטיפול בבקשות לחלוקת הכנסות, כפי שיפורט להלן.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי היה עליו לפעול בהתאם להחלטת הממשלה ליצור תשתית מבנית שתסייע בתפקודן התקין של הרשויות המקומיות, וכמו כן להשתמש, במידת הצורך, בסמכות שהוקנתה לו בתיקון לפקודת העיריות, כדי ליזום הסדר לחלוקת הכנסות שיביא לצמצום פערים בין רשויות מקומיות ויקדם את יציבותן הכספית.
הנחיות מינהליות קבלת החלטות בנוגע לחלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות עוסקת בחלוקת העושר בין תושבי המדינה ממשאבים משותפים.
מן הראוי שההחלטות בנושא יתקבלו על פי אמות מידה ברורות, ענייניות, הוגנות, שוויוני ות וגלויות ועל יסוד שיקולים סבירים ומידתיים, בדומה לכללים שנקבעו בפסיקת בית המשפט העליון על דרך הקצאתם של משאבים ציבוריים ועל מתן תמיכות ומענקים מכספי ציבור55 .
לעניין זה יאים דברי בית המשפט העליון שקבע, כי אמות מידה ושיקולים כאמור לעיל "מהווים אבן פינה בקיומו של מינהל תקין המשרת את הציבור נאמנה" 56.
בביקורת נמצא כי משרד הפנים לא הכין הנחיות מינהליות פנימיות בנוגע לאמות המידה ולשיקולים שיש להביא בחשבון בתהליך קבלת ההחלטות על חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות.
זאת - אף שמדובר בהחלטות המשפיעות על חלוקת העושר ויש בה ן כדי להשפיע על רווחתם של תושבים רבים שמסי הארנונה מיועדים לטובתם.
בהיעדרם של הנחיות ברורות וקווים מנחים לעבודת ועדות החקירה, וללא אמות מידה מוגדרות לחלוקת המשאבים - עלול להתעורר חשש שהחלוקה לא תיעשה תמיד באופן המיטבי והצודק ביותר.
משרד מבקר המדינה העיר למ שרד הפנים, כי עליו לגבש הנחיות מינהליות בנוגע להליכי קבלת ההחלטות על חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות, כדי לייעל הליכים אלה ולהבטיח שההחלטות יתקבלו בהתאם לכללי מינהל תקין ולעקרונות השוויון והשקיפות.
55 להרחבה ראוהסמכות המינהלית - מהדורה שניה, עמ' 246-248 .
56 בג"ץ 3638/99 אמנון בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד( 4 )220 ,228.
אמות מידה לקבלת החלטות בשנת 2010 החל משרד הפנים בגיבושןשל אמות מידה לחלוקת הכנסות (להלן - מודל לחלוקת הכנסות או המודל).
את המודל גיבשו גורמים מקצועיים בלשכת מנכ"ל משרד הפנים, במינהל משרד הפנים 1283 .
לשלטון מקומי ובלשכה המשפטית של משרד הפנים בסיועו של יועץ חיצוני (להלן- הצוות המקצועי).
המודל נועד לסייע לוועדות החקירה לחלוקת הכנסות בגיבוש המלצותיהן, להביא לידי כך שההמלצות יתקבלו על בסיס אחיד וישקפו את מדיניות משרד הפנים.
כמו כן בקש המודל לפתור סוגיות ודילמות שעלו בהליכי קבלת החלטות בתחום על פי הניסיון שנצבר במשרד הפנים.
במהלך גיבוש המודל נעשה ניסיון להגדיר כללים לקביעת זכאותן של רשויות מקומיות לקבלת הכנסות ולקבוע שיטה לחישוב חלוקת ההכנסות ולהקצאה הוגנת שלהן.
במרץ 2010 הוצגה טיוטה של המודל בפני מנכ"ל משרד הפנים, והוא ביקש להמשיך לקדם את הנושא ולהציגו בפני שר הפנים.
ממרץ עד יוני 2010 המשיך הצוות המקצועי לפתח את המודל ואף הכין הדמיות (סימולציות) ליישומו.
המודל שהתגבש כלל שני עקרונות: (1 ) קביעת תנאי סף שלפיהם יוחלט אילו רשויות זכאיות לקבל הכנסות ומאילו ניתן לקחת הכנסות.
למשל, נקבע כי רשות מקומית זכאית להיכלל בהסדר שמעביר אליה הכנסות אם דירוגה החברתי - כלכלי57 נמוך מ -6 , אם שיעור מסי הארנונה שהיא גובה עולה על %50 ואם אוכלוסייתה עולה על 7,500 ( ;נפש וכיוצ"ב2 ) שיטה לקביעת גובה ההכנסות שיש להעביר, ולפיה החלטות בנוגע ל -70% מההכנסות הנדונות יתקבלו על פי נוסחה מתמטית המשקללת נתונים כמותיים (כמו המצב הכלכלי -חברתי של הרשות והפערים בהכנסות בין הרשויות), ולגבי 30% הנותרים יתקבלו ההחלטות על פי שיקול דעתה של ועדת החקירה בהתייחס לשיקולים נוספים58 .
כמו כן הוצע כי חריגה מהמודל תתאפשר רק אם תנומק.
שר הפנים לא אישר את המודל המוצע משום שסבר כי הוא אינו גמיש דיו, וכי אין זה רצוי להגביל את רוב שיקול הדעת בתחום זה לנוסחה.
בהמשך לכך, הכינו במרץ 2011 גורמים מקצועיים בלשכת מנכ"ל משרד הפנים מסמך ובו קווים מנחים כלליים לקבלת החלטות בתחום.
אין חולק על כך שלשר הפנים יש סמכות שלא לאשר את המודל שהוצע, ואולם המסמך שגובש כתחליף למודל הוא כללי מאוד, ואינו כולל אמות מידה מוגדרות שיאפשרו לקבל החלטות הוגנות ושוויוניות.
כך, למשל, פורטו בו נושאים שיש להתחשב בהם בעת קבלת החלטה מקדמית, בדומה לאלה שהוצעו במודל שגיבש הצוות (כמו המצב החברתי -כלכלי של הרשות, גודל אוכלוסייתה ואיתנותה הפיננסית), ואולם לא נקבעו תנאי סף ברורים ואמות מ ידה מוגדרות שלפיהם יתקבלו ההחלטות.
למשל - לא הובהר מהו גודל האוכלוסייה המזערי המאפשר לרשות מקומית להיכלל בהסדר וכיצד ישפיע על חישוב הסכומים שיועברו, מהו הדירוג החברתי-כלכלי המרבי המהווה תנאי סף, ואיזה משקל יינתן לו בתחשיב.
כמו כן לא נקבעו המדדים לאיתנות פי ננסית, וכיצד ישוקלל היבט זה במכלול השיקולים59.
57 לפי דירוג שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן- הלמ"ס).
58 שיקולים כמו - סוג האזור שממנו יחולקו הכנסות, הסכמות קודמות בין הרשויות, השפעות סביבתיות של האזור על רשות מסוימת, חלופות אחרות לשיפור חוסנן הכלכלי של הרשויות המקומיות וכיו"ב.
59 ליקויים בנוגע לקביעת אמות מידה לחלוקת משאבים נמצאו גם בדוח מבקר המדינה בנושא מענק שר הפנים ומענקים מיוחדים לרשויות המקומיות; ראו מבקר המדינה, קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 ', עמ 123-178 .
אמות מידה ברורות לחלוקת משאבים הן אבן פינה למינהל תקין.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לגבש אמות מידה ברורות, הוגנות וגלויות לקבלת החלטות בנוגע להסדרי חלוקת הכנסות, ולא להסתפק בקביעה כללית של הנושאים שיובאו בחשבון.
על משרד הפנים להבטיח שההחלטות יתקבלו תוך איזון בין הצורך לבססן על אמות מידה ברורות ובין הצורך ליחס משקל גם לעניינים מקומיים וייחודיים.
ההצדקה לחלוקת הכנסות- צמצום פערים באיתנות הכספית של הרשויות המקומיות איתנותה הכספית ועצמאותה הכלכלית ש ל רשות מקומית משתקפות באיזונה התקציבי, בשיעור ההכנסות העצמיות שלה, ובעיקר בשיעור ההכנסות שיש לה מארנונה שאינה למגורים.
זה שנים שמחקרים שונים מצביעים על פערים גדולים בחוסן התקציבי של הרשויות המקומיות בישראל60 .
גם לפי נתונים מהשנים 2009 ו- 2010 שבדק משרד מבקר המדינה נמצא כי עדיין יש פערים גדולים באיתנות הכספית של הרשויות המקומיות, כפי שיפורט להלן61.
הכנסות עצמיות של הרשויות לנפש התרשים שלהלן מציג את התפלגות הרשויות המקומיות לפי הכנסתן העצמית השנתית לנפש.
הנתונים המובאים בתרשים מתייחסים לרשויות מקומיות ששיעור גביית הארנונה בהן גבוה מ -%80 )(כשני שלישים מהרשויות המקומיות62: מהתרשים עולה כי קיים שוני רב בגובה ההכנסה לנפש בין הרשויות המקומיות האמורות והפערים בין הכנסותיהן של הרשויות המקומיות מגיעים למאות אחוזים.
עוד נמצא כי ההכנסה החציונית .
60 ,ראו למשל: ערן רזין פערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל , מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות ( 1998 ,)); אבי בן בסט ומומי דהן (עורכים הכלכלה הפוליטית של הרשויות המקומיות , המכון הישראלי לדמוקרטיה ( 2009.
) 61 פירוט נוסף בנוגע להיבטים כספיים של הרשויות המקומיות בשנים 2008 -2010 יובא גם בהמשך, בפרק העוסק בפיקוח של משרד הפנים על תפקודן הכספי של הרשויות המקומיות.
62 התרשים מבוסס על עיבוד של נתוני הדוחות הכספיים השנתיים המבוקרים של שנת 2010 ושל נתוני משרד הפנים על מספר התושבים ברשויות.
בשנת 2010 היו174 רשויות ששיעור גביית הארנונה בהן היה גבוה מ-80% .
לגבי שלוש רשויות מקומיות לא היו נתונים מעודכנים על מספר תושביהן ולכן הן לא נכללו בניתוח.
לנפש ברשויות שנבדקו היא 3,600 ש"ח לנפש, ההכנסה הממוצעת היא 3,900 ש"ח וסטיית התקן היא 2,150 ש"ח63.
שיעור חיוב הארנונה שאינה למגורים מדד נוסף שיש לו זיקה לחוסנה הכלכלי של הרשות המקומית הוא שיעור חיוב הארנונה שאינה למגורים.
שיעור גבוה מצביע על חוסן כלכלי, משום שבדרך כלל הוצאותיה של הרשות המקומית בגין שירותים הניתנים לשימושי קרקע שאינם למגורים, פחותות מהוצאותיה בגין השירותים הניתנים לתושבים; נוסף על כך תעריפי הארנונה בגין שימושים שאינם למגורים הם בדרך כלל גבוהים יותר.
התרשים שלהלן מציג את הפערים בקרב הרשויות המקומיות ביחס למדד זה64: מהתרשים עולה כי קיים שוני רב בתמהיל ההכנסות של הרשויות המקומיות, ויש פער בנושא זה בין הרשויות המקומיות.
בדיקה של הטווח העלתה כי הוא נע משיעור של אחוזים בודדים עד שיעור של עשרות אחוזים.
השיעור הממוצע של חיוב ארנונה שאינה למגורים הוא 53% , החציון הוא שיעור של 33% וסטיית התקן היא 22% .
, וגם מדדים אלה מצביעים על פער גדול בין הרשויות .
63 חישוב הנתונים לא כלל מקרה קיצוני של רשות מקומית שהכנסותיה העצמיות לנפש עומדות על כ- 76,000 .
ש"ח 64 ,התרשים מבוסס על עיבוד נתונים של הלמ"ס (הרשויות המקומיות בישראל 2009 .
) נתוני הלמ"ס מתייחסים ל-242 .
רשויות מקומיות משרד הפנים 1287 .
הכנסה לנפש מארנונה שאינה למגורים מניתוח שהכין משרד הפנים עולה כי קיימים פערים גדולים בהכנסה לנפש מחיוב ארנונה שאינה למגורים בין קבוצת העיריות והמועצות האזוריות ובין קבוצת המועצות המקומיות 65 .
65 בישראל יש126 ,מועצות מקומיות70 מהן שייכות למגזר הערבי ו-56 שייכות למגזר היהודי.
ההכנסה הממוצעת לנפש היא כ - 1,000 ש"ח, במועצות האזוריות כ -720 ש"ח ואילו במועצות המקומיות - כ-260 ש"ח- פער של כ- 400% בין העיריות למועצות המקומיות במדד זה.
פערים אלה מחייבים בחינה מחודשת של המבנה המשקי של הרשויות המקומיות.
בדוח מבקר המדינה בנוגע לתכנון תכניות הבראה לרשויות המקומיות ויישומן צוין66 , כי משרד הפנים אינו מיישם הסדרים יזומים לחלוקת הכנסות בתכניות ההבראה לרשויות מקומיות שנקלעו למשברים, אף שבאמצעותם ניתן להציע פתרון ארוך טווח לבעיות יסודיות במצבן הכלכלי.
עמדתו של משרד הפנים היא ששינויים בחלוקת ההכנסות הקיימת הם מורכבים וקשים ליישום, ועל כן אינו יוזם בעצמו מהלכים מקיפים מסוג זה.
למשרד הפנים יש סמכויות לחולל שינויים מבניים בחלוקת ההכנסות של הרשויות המקומיות; עקב מדיניותו המוצהרת של משרד הפנים על כוונתו לשפר את איתנותן הכספית של הרשויות המקומיות, לחזק את עצמאותן ולפעול למניעה מוקדמת של משברים כספיים ברשויות - עליו לגבש מדיניות מושכלת להפעלה של סמכויותי ו החוקיות בתחום חלוקת ההכנסות.
הטיפול בבקשות לחלוקת הכנסות משרד הפנים נוהג להקים ועדות חקירה לקביעת אזורים לחלוקת הכנסות על פי בקשות נקודתיות שיוזמות ומגישות הרשויות.
תפעולן של ועדות חקירה אלה נעשה במתכונת דומה לזו שתוארה בפרק על שינוי תחומי שיפוט.
משרד מבקר המדינה בדק את מצב הטיפול ב -22 בקשות לחלוקת הכנסות 67 שהגישו רשויות מקומיות בין ינואר 2008 ליוני 2011 .
מצב הטיפול בבקשות בינואר 2012 היהכמפורט להלן: טבלה מס' 2 : מצב הטיפול של משרד הפנים בבקשות לחלוקת הכנסות .
7 3 3 1 0 0 14 2008 .
0 0 0 1 0 0 1 2011* .
66 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2008 (מרץ 2009 '), עמ 55-56.
67 לעתים בקשותיהן של הרשויות המקומיות נוגעות גם לשאלות של שינוי גבולות וגם לחלוקת הכנסות; בביקורת התייחסנו למקרים של בקשות משולבות כבקשות לחלוקת הכנסות.
משרד הפנים 1289 8 3 3 6 1 1 22 סך הכול * עד יוני 2011.
מהטבלה עולה כי 12 הליכים (כ-54% ) לא הושלמו, רובם משום שהקמת הוועדה התעכבה או לא הסתיימה.
חלק ניכר מההליכים שלא הושלמו החלו בשנים 2008 -2009 .
, כלומר לפני למעלה משלוש שנים ממסמכי משרד הפנים עולה, כי הקמתן של ועדות רבות התעכבה משום שהגורמים המקצועיים במשרד הפנים המתינו לגיבושם של תבחינים וקווים מנחים לקבלת החלטות בעניין חלוקת הכנסות, אך הכנתם של אלה התמהמהה, כפי שתואר לעיל.
נמצא כי המקרים שבהם התקבלה הכרעתו של שר הפנים, היו אלה שלגביהם המליצו ועדות החקירה שלא לחלק הכנסות.
כלומר, במשרד הפנים עדיין לא התקבלה החלטה לחלק הכנסות בין רשויות מקומיות, ואפילו נוסח עקרוני של צווים לחלוקת הכנסות לא הוכן.
מלבד זה התברר, כי יש הליכים שהחלו עוד לפני ינואר 2008 (התקופה המפורטת בטבלה) ולא הושלמו.
להלן דוגמאות: חלוקת הכנסות מאזור התעשייה מישור רותם 1.
אזור התעשייה מישור רותם נמצא בתחומי השיפוט של המועצה האזורית תמר (להלן - תמר).
בדצמבר 2006 מינה מנכ"ל משרד הפנים ועדת חקירה לשינוי תחומי השיפוט של רשויות מקומיות הגובלות בתמר68 בהתייחס לשטחו של מישור רותם (להלן - הוועדה), לאחר שתמר לא הסכימה להסדר של חלוקת הכנסות שהציעה ועדה קודמת משנת 200469.
במרץ 2007 עדכן מנכ"ל משרד הפנים את כתב המינוי של הוועדה והוסיף לחקירה שתי רשויות נוספות הסמוכות לתמר 70.
ב עקבות הסמכות שניתנה לשר הפנים בשנת 2006 להחליט על חלוקת הכנסות מתוקף סעיף 9 ב לפקודת העיריות, תוקן כתב ההסמכה, וכלל לראשונה הנחיה לבדוק חלוקת הכנסות מכוחו של סעיף זה באמצעות ועדת חקירה.
על פי פקודת העיריות 71 על ועדת חקירה לחלוקת הכנסות להגיש תסקיר לשר הפנים בתוך תקופה שלא תעלה על שלושה חודשים מיום מינויה.
עוד נקבע בחוק כי שר הפנים ייתן, בתוך 30 ימים ממועד הגשת התסקיר כאמור, את החלטתו המנומקת אם לקבל את מסקנות התסקיר או לדחותן; כמו כן נקבע כי החלטת השר המנומקת תפורסם באתר האינטרנט של משרד הפנים.
סעיפים אלה ממחישים את החשיבות שייחס המחוקק לכך שההחלטות בנוגע לחלוקת הכנסות יתקבלו במהירות ויהיו שקופות ומנומקות 72 .
על פי הנוהג במשרד הפנים, הגורמים המקצועיים במשרד מגישים לשר את המלצות הוועדה בצירוף חוות דעתם בעניין.
ביולי 2007 הגישה הוועדה למנכ"ל משרד הפנים תסקיר ובו המלצות להשאיר את אזור התעשייה בתחומה של רשות מקומית אחת (הוועדה לא הכריעה בתחומה של איזו רשות), ולחלק את ההכנסות מאזור התעשייה לכל הרשויות שנבדקו, לפי חלוקה שקבעה.
הוועדה נימקה את המלצותיה לחלק הכנסות בצורך .
68 עיריית ערד, עיריית דימונה, והמועצה האזורית ערבה-תיכונה.
69 עם זאת, במסגרת יישום המלצות הוועדה משנת 2004 הועברו שטחים מהמועצה האזורית תמר לעיריית דימונה.
המועצות המקומיות כסייפה וערערה 71 סעיף9 .
ב(ו) לפקודת העיריות 72 לביקורת על נוסח סעיף זה ראוהסדר ים מוניציפאליים, עמ' 26.
לצמצם פערים בהכנסות מארנונה ממשאבים לאומיים בין הרשויות המקומיות האמורות, ולשפר את מצבן הכספי של חלק מהרשויות, כדי לאפשר להן לספק שירותים ברמה נאותה לתושביהן.
הוועדה ציינה בתסקיר, כי היא דנה ארוכות בשיטת חלוקת ההכנסות ובנתה "מערכת שיקולים" שהביאה בחשבון שורה של מדדים כמו - גודל האוכלוסייה וסך ההכנסות של הרשויות השונות.
ואולם, בתסקיר לא הוצגו התחשיבים המדויקים שלפיהם התקבלו ההמלצות הפרטניות בנוגע לחלוקת ההכנסות והמשקל שניתן לכל מדד ומדד.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי היה עליו לבקש מהוועדה להציג את "מערכת השיקולים" באופן פרטני, לפרט את המשקל שנית ן לכל מדד ואת התחשיבים שלפיהם הומלץ על חלוקת ההכנסות, בייחוד משום שזו הפעם הראשונה שגובשו המלצות בנוגע לסמכותו של שר הפנים להסדיר חלוקת הכנסות.
הדברים מקבלים משנה תוקף בשל החשיבות הרבה שיש לשקיפותם של הליכי קבלת החלטות ולהקפדה על עקרון השוויון בנושאים הנוגעים לחלוקת העושר.
בדצמבר 2007 , כארבעה חודשים לאחר שהוגש התסקיר, החליטה הממשלה (החלטה מס' 2721 ) על פי בקשתו של שר הפנים דאז, ועל פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, להעביר את סמכויותיו של שר הפנים בעניין ספציפי זה לשר הבינוי והשיכון, משום שלשר הפנים דאז הייתה קרבה משפחתית לראש עיריית דימונה, שהבדיקה נגעה גם לה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי שלבי הטיפול הראשונים באישור המלצות הוועדה נמשכו חודשים ארוכים לאחר שהוגשו, והדבר אינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק.
היה על משרד הפנים לגבש החלטה בעניין ההמלצות בתוך 30 יום, ולוודא מראש כי הסמכויות הנתונות בידי השר יועברו לשר אחר.
בביקורת נמצא כי רק כחצי שנה לאחר מכן, ביוני 2008 , העביר מנהל המינהל לשלטון מקומי לשר הבינוי והשיכון את עמדת הגורמים המקצועיים במינהל ביחס להמלצות ועדת החקירה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי גם עיכוב זה בהליך הטיפול בהמלצות הוועדה אינו עולה בקנה אחד עם דרישת החוק שהחלטות השר בנושא יתקבלו בתוך פרק זמן קצר.
ביולי 2008 הודיע שר הבינוי והשיכון למנהל המינהל לשלטון מקומי, כי החליט לאשר את המלצות הוועדה כלשונן, וביקש ממנו לפעול ליישום ההחלטות.
בהמשך לכך, בספטמבר, פנה מנהל המינהל לשלטון מקומי לשר האוצר בבקשה לקבל את הסכמתו, משום שהחוק מתנה את יישום ההחלטה בהסכמתו של שר האוצר.
באוקטובר 2008 ,נתן שר האוצר את הסכמתו.
ואולם ההחלטה לא יושמה משום שהיועץ המשפטי של משרד הפנים סבר שיישומה מעורר קשיים משפטיים עקב קביעת בית המשפט העליון בעניין אחר.
73 בית המשפט העליון קבע כי .
73 ראו בג"ץ 6413/08 מועצה אזורית חבל מודיעין נ' שר הפנים , תק-על 2008(4 ) 2937.
בתקופה של ערב בחירות74 על שר הפנים להימנע מקבלת החלטות שיש בהן כדי לחייב תוצאה לטווח הארוך.
נמצא כי גם לאחר שבמרץ 2009 כוננה ממשלה חדשה, לא הובאה ההחלטה האמורה להכרעת שרי הפנים והאוצר, ולמותר לציין כי לא יושמה על ידם.
נמצא כי במהלך שנת 2010 שקל מנכ"ל .
08 , התפטר ראש הממשלה דאז, מר אהוד אולמרט, מראשות הממשלה והממשלה ה-31 בראשותו הפכה לממשלת מעבר; באוקטובר 2008 פוזרה הכנסת ה-17 ונקבע מועד חדש לבחירות.
משרד הפנים למנות ועדה חדשה לנושא, שעבודתה תתבסס על המודל לחלוקת הכנסות, שכן כאמור באותה עת החל משרד הפנים בגיבושו.
ואולם בסופו של דבר לא מונתה ועדה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי לאחר הבחירות היה עליו להמשיך בטיפול מהיר וענייני בהמלצות ועדת החקירה ולהביאן בפני שר הפנים בצירוף החלטות השרים שקדמו לו, כדי שיוכל לקבל החלטה מוקדם ככל האפשר.
בנובמבר 2011 , כשנה ושמונה חודשים לאחר הבחירות, הגיש מנכ"ל המשרד המלצה לשר הפנים שלא לאמץ את המלצות הוועדה, בשל חלוף הזמן והשתנות הנסיבות, והמליץ להקים במקום זה ועדה חדשה לבדיקת חלוקת ההכנסות.
שר הפנים אישר באותו חודש את המלצות המנכ"ל ואכן, באפריל 2012 מינה מנכ"ל משרד הפנים ועדה חדשה לבדיקת חלוקת הכנסות מאזור התעשייה מישור רותם ומאזורים נוספים בדרום הארץ.
במאי עודכן כתב המינוי של הוועדה לאחר שנוספו לה אזורים לבדיקה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי אופן הטיפול בחלוקת ההכנסות מאזור התעשייה מישור רותם היה לקוי.
הייתה סחבת בתהליכי קבלת ההחלטות בניגוד ללוח הזמנים שנקבע בהוראות החוק, נגרם בזבוז משאבים, ולא הושגו היעדים שלשמם ננקטו ההליכים.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2012 , כי העיכוב בעניין נבע מחוסר ודאות בנוגע לעלות הכספית שהיה צפוי שתוטל על המועצה האזורית תמר בנושא הגנת ים - המלח, ועד שלא התקבלה החלטה לא יכלה הוועדה להתקדם בה חלטותיה.
המשרד מסר כי יפעל לתיקון הנושא ולבחינת חלוקת ההכנסות ממישור רותם על ידי הקמת ועדת חקירה.
חלוקת הכנסות ממתקנים באזור מצפה רמון ורמת נגב 1.
בדצמבר 2005 הגישה המועצה המקומית מצפה רמון (להלן - מצפה רמון) בקשה לשינוי תחום שיפוטה כך שיכלול אזורים מניבי ארנונה (מתקנים שונים של המדינה, בסיס צבאי וכלא) שמצויים בתחום שיפוטה של המועצה האזורית רמת נגב (להלן - רמת נגב) וכן את שטח מכתש רמון.
ממסמך של משרד הפנים עולה, כי חוות הדעת בעניין הבקשה ממינהל התכנון ומהמחוז התקבלו בתחילת שנת 2007 .
כמו כן עולה כי מינהל התכנון סבר באוקטובר 2007 , כי יש לבחון חלוקת הכנסות מהאזורים האמורים ללא שינוי תחומי שיפוט.
בסופו של דבר לא הוקמה ועדה על פי בקשתה של מצפה רמון.
בינואר 2008 הגישה מצפה רמון לשר הפנים בקשה נוספת להקים ועדה לשינוי תחום שיפוט, ולמעשה חזרה על בקשתה משנת 2005, להעביר לתחומה אזורים מניבי ארנונה ואת שטח מכתש רמון.
מצפה רמון נימקה את בקשתה בכך שאינה יכולה לפעול מתוך איזון תקציבי, בשל מיקומה הגאוגרפי המטיל עליה הוצאות גדולות, ואין לה מקורות הכנסה מספיקים.
קודם להגשת הבקשה ניסו מצפה רמון ורמת נגב, בעידודו של משרד הפנים, להגיע להבנות בנושא, אך הדבר לא עלה בידן.
בבדיקה לא נמצאו מסמכים המתעדים את טיפולו של משרד הפנים בבקשתה של מצפה רמון.
רמת נגב מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי היא סבורה שהמחלוקות בנוגע לחלוקת הכנסות יסתיימו בהסכמות בין הרשויות בעידודו של משרד הפנים.
עוד ציינה, כי בספטמבר 2008 אישרה מליאת המועצה הצעה להסדר, ולפיו יועברו מרמת נגב למצפה רמון 2.
מיליון ש"ח, ואולם, למרות המשא ומתן הממושך דחתה מצפה רמון את ההצעה והעדיפה לבקש את הקמתה של ועדה.
במרץ 2010 הגישה מצפה רמון בקשה נוספת לשר הפני ם שיפעיל את סמכותו ויסדיר חלוקת הכנסות מהאזורים שביקשה בעבר להעבירם לתחום שיפוטה.
היא עשתה זאת בעקבות דיונים עם הגורמים המקצועיים במשרד הפנים, ומתוך הבנה שהליך זה יקודם באופן מהיר יותר.
היא ציינה כי בקשתה משנת 2008 לא נדונה, אף שנתמכה על ידי הממונה על מחוז הדרום.
בביקורת לא נמצאו חוות דעת של הגורמים המקצועיים שמהן ניתן ללמוד על הבדיקה הראשונית של הבקשה משנת 2010 , אשר על פי רישומי המשרד עמדה בתנאי סף להמשך בירורה.
עוד התברר בביקורת כי העיכוב במינוי ועדה לבחינת הבקשה נבע מהמתנה לגיבוש המודל שעל פיו יתקבלו החל טות בנושא חלוקת הכנסות.
בשנת 2011 הציעו הגורמים המקצועיים במינהל לשלטון מקומי למצפה רמון להגיש בקשה לשינוי גבולות, אף שבעבר דחה מינהל התכנון אפשרות זו, והמליץ על הסדר לחלוקת הכנסות במקומה.
באוגוסט 2011 פנתה מצפה רמון שוב למשרד הפנים, ועדכנה את בקשתה המנומקת מינואר 2008 להרחיב את תחום שיפוטה, תוך הבעת מורת רוחה על התמשכות ההליכים.
ואולם, גם בקשה זו לא הביאה לידי מינוי ועדה לבחינת הנושא, ולא נמצאו אסמכתאות לכך שהבקשה טופלה, כיון שלא נמצאו חוות דעת לבדיקת הבקשה או החלטה לגביה.
במאי 2012 עדכן מנכ"ל משרד הפנים את כתב המינוי של הוועדה שמונתה באפריל, לבדוק סוגיות של חלוקת הכנסות באזור הדרום, וביקש שהבדיקה תכלול את האזורים שמצפה רמון ביקשה לקבל מהם חלק ממסי הארנונה.
בתשובת מצפה רמון למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , צוין כי הוועדה לא החלה עדיין בעבודתה - הישיבה הראשונה שנקבעה ליוני 2012 בוטלה, ולא נקבעה במקומה ישיבה אחרת.
מכל האמור לעיל עולה, כי טיפולו של משרד הפנים בנושא חלוקת ההכנסות ממתקנים באזור מצפה רמון ורמת נגב נמשך כשש שנים, ועדיין לא התקבלו החלטות בעניין.
התיאור של השתלשלות האירועים מצביע על סחבת.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי אי -קבלת החלטות בזמן סביר גורמת בזבוז משאבים ואינה משקפת את היעילות המצופה מהמינהל הציבורי.
חמור מזה, סחבת בקבלת החלטות עלולה לגרום נזקים כלכליים לרשויות המקומיות, לפגוע בשירותים הניתנים לתושביהן, ואף עלולה להנציח פערים ואי -שוויון.
כמו כן יש בכך כדי לפגוע באמון הרשויות המקומיות ותושביהן בתפקודו התקין של משרד הפנים.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 מסר משרד הפנים, כי יפעל לתיקון הנושא על ידי הקמת ועדת חקירה.
משך הזמן של הליכים לחלוקת הכנסות שהושלמו משרד מבקר המדינה בדק את משך הזמן הממוצע (בחודשים) שנדרש לקבלת החלטות בעניינן של ועדות לחלוקת הכנסות, בשמונה הליכים שהושלמו.
להלן בטבלה הפירוט לפי שלבי הטיפול: 1298 דוח שנתי63ג .
טבלה מס' 3 : משך הזמן של שלבי הטיפול בבקשות לחלוקת הכנסות .
ועד הגשת דוח מקבלת בקשה .
4 חציון כאמור, בחוק נקבע כי על ועדות החקירה לבדיקה של חלוקת הכנסות להשלים את עבודתן בתוך שלושה חודשים, והחלטת השר בנוגע להמלצותיהן תתקבל בתוך 30 יום.
מהטבלה עולה כי הליכי קבלת ה החלטות ממינוי הוועדה ועד הכרעת שר הפנים נמשכו כשלוש שנים בממוצע; עבודת הוועדות נמשכה כשנה וארבעה חודשים בממוצע, וזה גם משכו הממוצע של הליך קבלת ההחלטות של שר הפנים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי משך הזמן של הליכי קבלת ההחלטות בנושא חלוקת ההכנסות הוא ארוך מדי ואינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק.
יש לפעול לקיצור פרקי הזמן הממושכים של הליכי האישור על ידי הגורמים השונים.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2012 מסר משרד הפנים, כי יפעל לקיצור משך הזמן של עבודת הוועדות.
סוגיות משותפות להליכי שינוי תחומי שיפוט ולהסדרים לחלוקת הכנסות .
הרכב ועדות החקירה לשינוי תחומי שיפוט ולחלוקת הכנסות הרכב ועדות החקירה לשינוי תחומי שיפוט ולקביעת הסדרים לחלוקת הכנסות לא הוגדר בחוק או בנהלים של משרד הפנים.
בעבר היו ועדות החקירה לשינוי תחומי שיפוט - ועדות פנימיות של משרד הפנים, ומשנות ה-80 של המאה העשרים הן מורכבות מעובדי משרד הפנים וממומחים מחוץ לשירות המדינה 75 .
ואולם, לא הוגדר מה יהיה משקלם של עובדי משרד הפנים בוועדות אלה ובוועדות לחלוקת הכנסות, שהסמכות למנותן נקבעה בשנת 2006 .
בביקורת נמצא כי בוועדות לשינוי תחומי שיפוט ולחלוקת הכנסות לא משתתפים נציגי ציבור ממגזרים שונים.
עוד נמצא, כי מספר החברים בוועדות השונות שפעלו בשנים 2008 -2011 אינו אחיד; נמצאו מקרים שבהם מונה אדם אחד לבחון סוגיה (בדרך כלל סוגיות שאינן מורכבות) כ"בודק יחיד", מקרים שבהם מנתה הוועדה שלושה חברים (כולל יושב הראש), ומקרים שבהם מנתה הוועדה ארבעה או חמישה חברים.
במהלך הביקורת מסר משרד הפנים, כי אין הוא נוהג עוד למנות "בודק יחיד" בענייני תחומי שיפוט, משום שהדבר אינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק והנהלים בנושא.
75 ,להרחבה בעניין זה ראו ערן רזין ואנה חזן הליכים לשינוי תחומי שיפוט מוניציפאליים, מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות ( 2000 '), עמ 17-23.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקבוע בנוהל כללים בנוגע להרכב הוועדה והמספר הרצוי של חבריה (לרבות מספר מזערי של חברים), ואגב כך לשקול מהו מספרם הרצוי של עובדי משרד הפנים בהרכבן של ועדות אלה.
על שמשרד הפנים לשקול לשתף בוועדות נציגי מגזרים שונים (תוך הקפדה על איזון ביניהם), ולא רק מומחים, כדי להעמיק את שיתוף הציבור בהליכים אלה.
כאמור לעיל, בעקבות עתירה לבג"ץ בעניין שילובן של נשים בוועדות החקירה גיבש משרד הפנים נוהל שיבטיח ייצוג של נשים בוועדות.
בעניין זה יצוין, כי בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה הנוגעת למינוין ולהרכבן של ועדות ציבוריות מייעצות ודרכי פעולתן מינואר 2003 , נקבעכי על ועדה ציבורית לתת ייצוג הולם, בנסיבות העניין, לנשים ממגוון קבוצות האוכלוסייה.
נוסף על כך פרסם היועץ המשפטי לממשלה במרץ 2003 , הנחיה כללית בעניין ייצוג הולם למגזרים מסוימים בעת הפעלת סמכות למנות מינויים.
בהנחיה ניתן דגש לייצוג נשים, ייצוג אוכלוסייה ערבית (לרבות דרוזית וצ'רקסית) וייצוג אנשים בעלי מוגבלות.
אמנם ההנחיה האמורה אינה עוסקת במינוי ועדות, ואולם יש בה כדי ללמד על החשיבות שיש להגשמת עקרון השוויון שכלשון ההנחיה הוא: "עקרון יסוד במשפט הישראלי.
עקרון זה אינו מתמצה באיסור אפליה, אלא מטיל חובה לנקוט, ב מקרה הצורך, בפעולה אקטיבית להשגת שוויון מהותי".
נמצא כי משרד הפנים הקפיד על ייצוגן של נשים בוועדות שמונו, ואולם בקרב חברי הוועדות בארבע השנים האחרונות (עד ינואר 2012 ), לא היו נציגים של האוכלוסייה הערבית.
נתון זה מלמד על פגיעה בייצוגה ההולם של האוכלוסייה הע רבית, שהיא כחמישית מאוכלוסיית ישראל, מה גם ששליש מהרשויות המקומיות הן רשויות ערביות76.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי אי-ייצוגה של האוכלוסייה הערבית בוועדות לשינוי גבולות שיפוט אינו עולה בקנה אחד עם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר החשיבות שיש למתן ייצוג הולם למגוון מגזרים ולהגשמת עקרון השוויון.
שקיפות בהליכי קבלת ההחלטות משנת 2008 מציג משרד הפנים באתר האינטרנט שלו מידע מפורט בנוגע לרוב ההליכים לשינוי גבולות שיפוט ולחלוקת הכנסות.
באתר מפורטים לוחות הזמנים של שלבי הטיפול בבקשות לשינוי גבולות שיפוט (עד מועד סיום עבודת ועדות החקירה).