HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
המדדים נוגעים, בין השאר, לגודלו של שטח הקבורה, למידת ההרס באתר, למבנה הטופוגרפי שלו ולשיעור ההשתתפות של חברת קדישא בעלות הפרויקט.
מהמסמכים עולה כי עד מועד סיום הביקורת שיקמה הרל"י ב חלקה הספרדית העתיקה, באמצעות ח"ק הספרדית, רק כ - 3,700 מבין כ - 35,000 הקברים הזקוקים לשיקום בבית העלמין.
עוד התברר כי הרל"י ומועצת בתי העלמין עדיין לא השלימו את התכנית המפורטת לשיקום עתידי של הקברים בכל בית העלמין ועדיין לא קבעו את מאפייני החלקות האמורות ואת מספר מקומות הקבורה הפנויים.
כמו כן נמצא כי טרם חושבו ההכנסות העתידיות הצפויות של חברות קדישא ממכירת הקברים שלפיהן ייקבע שיעור ההשתתפות של חברות קדישא במימון השיקום של הקברים בחלקותיהן.
בתשובתה הסבירה הרל"י כי שיקום בית העלמין היא עבודה מורכבת ומסובכת, ולכן קשה להגדיר לכך לוחות זמנים ויעדים ברורים.
כמו כן ציינה כי "במהלך הזמן" היא הכינה תכנית להמשך השיקום והפיתוח של בית העלמין על פי מדדים שקבעה מועצת בתי העלמין, והיא עוסקת בגיבוש המשך תהליך העבודה עם מנהלי הפרויקט וחברות קדישא.
עוד הדגישה הרל"י בתשובתה שמעולם לא הובטח כי כל הקברים שנחוץ לשקמם ישוקמו עד מועד מסוים, ולא ניתן לעבוד "בפריסה מרובה של עבודות שיקום קברים תוך שמירה על רמה מקצועית מחד ושמירה על הלכות כבוד המת מאידך".
משרד רה "מ הסביר בתשובתו כי שיקום בית העלמין חייב להיעשות בתיאום, בהסכמה ובשיתוף פעו לה עם הגורמים השונים על מנת להשיג את המיטב.
לדבריו, בגלל מורכבות הנושא מחד גיסא והרצון להביא לקידומו מאידך גיסא יש לאשר את הפרויקטים מראש ולקדם את התכנון והביצוע בזהירות בכפוף לאילוצים בשטח.
כמו כן ציין משרד רה"מ את ההישגים בשיקום של כ - 3,700 קברים לאחר שלב התארגנות ארוך ומורכב.
עם זאת, הוא הודיע שהוא מקבל את עמדת משרד 110 דוח שנתי60ב .
מבקר המדינה ויפעל לקדם אישור של תכנית רב-שנתית מפורטת בישיבת ועדת המנכ"לים הקרובה.
לנוכח העובדה שהממשלה הייתה ערה למורכבותו של שיקום בית העלמין היא מינתה את ועדת המנכ"לים לאחראית לפרויקט וקבעה כי הרל"י תבצעו, היה ראוי שוועדת המנכ"לים תפעיל את סמכותה כדי להביא להשלמת הכנתה של תכנית עבודה רב-שנתית מפורטת לשיקום החלקות והקברים בבית העלמין, שבה יפורטו בין היתר לוחות הזמנים לשיקום.
על הרל"י ועל מועצת בתי העלמין להגביר את קצב עבודות השיקום בהתאם למדדים שנקבעו.
כאמור, על פי החלטת הממשלה שיקום בית העלמין אמור להימשך עד שנת 2013 .
יש חשש כי אם תתעכב התחלת העבודות בחלקות "לשיקום עתידי", שיקום הקברים בבית העלמין לא יסתיים עד אותו מועד.
כביש גישה עוקף לבית העלמין במסגרת פרויקט השיקום והפיתוח של בית העלמין ו במסגרת התכנית לאבטחת בית העלמין משנת 2006 תוכנן כביש עוקף שיהיה לתושבים המתגוררים בסמוך לבית העלמין דרך חלופית לדרך העוברת בבית העלמין ומשמשת אותם, משום שהיא אמורה להיחסם במהלך ביצוע העבודות בבית העלמין.
הרל"י נתנה לתכנית זו עדיפות ולכן ביקשה מוועדת המנכ"ל ים כי היא תאושר ותתוקצב במסגרת העבודות הדחופות, שתוכנן להתחיל בהן בשנת 2006 .
באוקטובר 2006 אישרה ועדת המנכ"לים את תחילת העבודות הדחופות ובכללן את סלילת הכביש העוקף.
באותו חודש הציג מנהל הפרויקט את התכנית לסלילת הכביש העוקף למהנדסת העיר כ"פרויקט משנה" שייכלל במסגרת הפרויקט.
משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר שפמ"י בתיאום עם הרל"י החלה בשנת 2006 בעבודת מטה לתכנון הכביש העוקף הופסק הטיפול בתכנית, בלי שנמצא במסמכים כל הסבר לכך.
בשיחה עם מנהל הפרויקט ביולי 2009 הוא הסביר כי נוכח הקשיים בביצוע תכנית הכביש העוקף, ולאחר שהעבירות בתוואי הקיים נבדקה ונמצאה טובה, הוחלט בהרל"י שלא להמשיך לפעול ליישום התכנית.
מהביקורת עולה כי ועדת המנכ"לים לא דנה בהפסקת הפעולות ליישום תכנית כביש העוקף ולא אישרה את הפסקתן.
בתשובתו אישר משרד רה "מ כי ההחלטה על ביטול הכביש העוקף לא נדונה בוועדת המנכ"לים.
מרכז מידע בשנת 2006 קיימו הרל"י ופמ"י דיונים בנוגע לתכנית להקמת מרכז למתן מידע ושירותי דת למבקרים בבית העלמין, ובמתחם בית העלמין נבדקו כמה מקומות אפשריים שבהם יוקם המבנה.
באותו מועד לא היה בהר הזיתים מקום שבו יכולים בני משפחה לקבל מידע על קרוביהם הקבורים בהר או על גדולי ישראל הטמונים במקום.
לפי התכנית, יוקם מרכז שיספק מידע מלא ככל האפשר, והוא יוצג על גבי מפות בטכנולוגיית S.
G48 "ויהיה נגיש לכול באמצעות אתר אינטרנט חדיש.
הרל י פעלה לאיתור קרקע מתאימה שאין בה קברים, כדי להקים עליה את המבנה.
התקציב הרב-שנתי הכולל להקמת מרכז המידע הוא שבעה מיליון ש"ח.
הרל"י העריכה כי עד סוף שנת 2009 יסתכם ביצוע התקציב ב- 200,000 .
ש"ח בלבד בדיון בספטמבר 2008 בלשכת מהנדס העיר ירושלים הוצג הרעיון הכללי של מרכז המידע ושל המבנה המתוכנן.
מהנדס העיר אישר את ההצעה והורה להרל"י להגיש בקשה לקבלת היתר בנייה כמקובל.
על פי "דוח סטאטוס מפברואר 2009 " של מנהל הפרויקט, מבנה מרכז המידע היה במועד זה בשלב של תכנון ראשוני.
משרד מבקר המדינה העלה כי במועד סיום הביקורת עד יין לא הוכנה תכנית עבודה רב-שנתית מפורטת למרכז המידע ולא נקבעו לוחות זמנים ואבני דרך להקמת המבנה, לגיבוש התכנים ולהצגתם לציבור.
כמו כן הרל"י טרם הסדירה את קבלת המידע הנוגע לנפטרים הטמונים בבית העלמין אשר נמצא בידי חברות קדישא.
התקציב וביצועו הפרויקט תוקצב בתקציב משרד רה "מ לשנים 2005 -2008 ,כתקציב מזומנים ועודפים מחויבים בתקציב הועברו משנה אחת לזו שלאחריה.
בשנים 2009 -2013 הוסדר תקצוב הפרויקט במסגרת הרשאה להתחייב.
התקציב הרב-שנתי לשיקום ולפיתוח של הר הזיתים הסתכם ביולי 2009 בכ-84.
5 מיליון ש"ח מתקציב הפרויקטכולו.
בטבלה שלהלן נתונים על התקציב המאושר של תכניות השיקום, הפיתוח והתחזוקה בבית העלמין בהר הזיתים לשנים 2006 -2009 (באלפי ש"ח) ועל ביצוע התקציב49: .
תקציב התחזוקה השוטף תקציב הפיתוח התקציב הכולל .
5 3,077 16,650 2008 .
48 מערכת ממוחשבת המבוססת על מערך מיפוי אשר מאפשרת לצפות במידע גאוגרפי ולנתחו.
49 נתונים אלה מתבססים על ההסבר המפורט של הרל"י על החשבונות שנמסרו למשרד רה"מ ואושרו לתשלום.
7 5,271 49,461 התקציב .
מהטבלה עולה כי משום שביצוע תכניות השיקום, הפיתוח והתחזוקה בבית העלמין בהר הזיתים התעכב, שיעור ניצול התקציב לשנים 2006 - 2008 היה נמוך - 1.
כמו כן עולה כי מהתקציב הכולל המצטבר, שעד מרס 2009 הסתכם בכ -49.
5 מיליון ש"ח, בוצעו 10.
יש לציין כי יישומן של התכניות בבית העלמין בהר הזיתים התעכב אף שוועדת המנכ"לים והרל"י הגדירו אותן כ"עבודות דחופות" שאושרו לביצוע כבר ביוני 2006 .
ניהול שוטף של בית העלמין 1.
נוסף על עבודות השיקום והפיתוח בבית העלמין, בעת הביקורת מבצעת בו הרל"י, באמצעות קבלן שנבחר במכרז, פעולות תחזוקה וניקיון שוטפות בדרכים הציבוריות ובחלקות הסגורות; העבודות ממומנות מתקציב משרד רה"מ.
ממסמכים ומדוחות של הרל"י עולה כי על מנת לשמר את בית העלמין במצב התקין ולתחזק בצורה הולמת את עבודות השיקום והפיתוח בשטחים הציבוריים ובחלקות הקבורה, יהיה צורך להסדיר ולתאם את פעולתם של גופים רבים, לרבות חברות קדישא, כוח האבטחה וקבלן הניקיון.
כמו כן יהיה צורך לנהל ולתאם את הפעלתו של מרכז המידע ולטפל בסוגיות משפטיות ומוניציפליות, אם הן יתעוררו.
עוד עולה מהמסמכים כי יידרש תקציב שנתי שוטף של מיליוני שקלים למימון פעולות אלה.
יש לציין כי בשנת 2006 הגיש ח"כ אריה אלדד הצעת חוק בעניין הקמת רשות הר הזיתים 50 ובה הוצע להקים רשות ציבורית שתנהל את בית העלמין.
בדברי ההסבר להצעת החוק צוין כי יש להקים את הרשות כדי לשקם את בית העלמין ולתאם את פעולות הגופים הרבים שמעורבים בשיקומו ובפיתוחו, משום שבהיעדר גוף כזה אין מי ששומר על ההר או מונע בנייה בלתי -חוקית בשטחו וחילול של המצבות ושטחי הקבורה או פגיעה בהם.
במרס 2007 החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה ואכיפת החוק51 להתנגד להצעת החוק.
בדיון שקיימה ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בינואר 2008 על הצעת החוק של ח"כ אלדד לא התקבלו החלטות, אך צוין שיש בעייתיות בעצם הקמתה של רשות כזו מאחר שכבר פועל גוף אחר המטפל בנושא - מועצת בתי העלמין 52 .
הרל"י עדכנה את ועדת ההיגוי של מועצת בתי העלמין בנוגע להחלטותיה בעניין פעולות השיקום, הפיתוח, הביטחון והתחזוקה בבית העלמין.
51 /החלטה חק 812 מ- 11.
07 ', שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה (מס 1514) ב - 29.
52 יש לציין כי לאחר מועד סיום הביקורת, בסוף דצמבר 2009 , הגישו19 חברי כנסת את הצעת חוק רשות הר הזיתים, התש"ע - 2009 /(פ 18/1924 ), הדומה בעיקרה להצעת החוק שהגיש ח"כ אריה אלדד ביולי 2006.
משרד ראש הממשלה 113 .
מועצת בתי העלמין היהודיים בירושלים קובעות את תפקידי המועצה, ובכלל זה ההקמה, הניהול והפיתוח של בתי העל מין, תחזוקתם והפיקוח עליהם.
התקנות אינן מגדירות את סמכויותיה53 של המועצה לעניין ביצוע תפקידיה ובכלל זה את סמכותה לנקוט את הסנקציות הנדרשות כלפי הגורמים הפועלים בבית העלמין, וגם תקציבה אינו מוסדר.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים המוסמכים לתת בידי מועצת בתי העלמין או בידי גוף ציבורי אחר שייקבע סמכויות שיבטיחו שימור לטווח ארוך של תוצאות עבודות השיקום והפיתוח שהושקעו בהן מיליוני שקלים.
אותו גוף יהיה אחראי לניהול ולתחזוקה שוטפת של בית העלמין, לאבטחת המקום ולמקורות הכספיים למימון הפעולות הנדרשות.
בית העלמין בהר הזיתים הוא בעל חשיבות דתית, היסטורי ת ורגשית לעם היהודי.
ממשלות ישראל היו ערות לאירועים הקשים שהתרחשו בו, וביקשו לתקן את הדרוש תיקון.
אף על פי כן שיקום בית העלמין מתקדם בעצלתיים, רמת תחזוקתו אינה מספקת, רמת האבטחה שלו ירודה, מעשי ונדליזם ואירועים פ ליליים ממשיכים להתרחש בו, ויש חשש שאם לא תובטח השמירה בו ירדו לטמיון הכספים והעבודה שהושקעו בו.
על ועדת המנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד רה"מ לוודא שתוכן תכנית עבודה רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של בית העלמין אשר תאפשר לנצל באופן המיטבי את התקציב שהוקצה לצורך כך.
יש לקבוע גוף ציבורי שלו תהיה היכולת והסמכות לטפל בכל העניינים הנוגעים לבית העלמין גם לאחר שהמדינה תסיים לשקמו ולפתחו.
כמו כן על הגופים שמינתה הממשלה להסדרת השמירה והאבטחה בבית העלמין בהחלטתה בעקבות הביקורת בדצמבר 2009 .
למלא כנדרש את התפקיד שהוטל עליהם .
53 חוץ מאשר הסמכות "לדווח לשר אם ובאיזו מידה ממלאות חברות הקדישא את תפקידיהן, וכן להמליץ בפני השר על ביטול רשיון של חברת קדישא שאינה ממלאת תפקידיה כראוי".
רשות ההגבלים העסקיים (להלן - הרשות) הוקמה בשנת 1994 מכוח חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח - 1988 (להלן- חוק ההגבלים העסקיים או החוק).
תפקידה של הרשות הוא שמירה על התחרות העסקית במשק בהתאם לסמכויותיה על פי החוק.
במסגרת תפקידה מפקחת הרשות על הסדרים כובלים 5, מיזוגים 6 ומונופולין7 ופועלת למניעת יצירתו של כוח שוק 8 , ואם כוח כזה כבר קיים - היא פועלת למניעת חיזוקו או למניעת שימוש בו לרעה.
לפי נתוני הרשות, בשנת 2008 היא טיפלה ב -181 .
בקשות מיזוג 93% מהן אושרו ללא תנאים מגבי לים ו -7% אושרו בתנאים מגבילים.
בשנת 2008 גם הוגשו לרשות90 בקשות לפטור מקבלת אישור בית הדין להגבלים עסקיים (להלן - בית הדין) להסדר כובל.
25 בקשות נמשכו על ידי הצדדים או שהטיפול בהן הסתיים מסיבות שונות קודם קבלת החלטה בעניינן.
הרשות קיבלה החלטות בעניין 54 מ-65 :הבקשות שנותרו 41 ,בקשות אושרו11 .
בקשות אושרו בכפוף לתנאים שקבעה ושתי בקשות נדחו בראש הרשות עומד הממונה על ההגבלים העסקיים (להלן - הממונה).
בעת הביקורת כיהנה בתפקיד הממונה הגברת רונית קן.
החוק מעניק לממונה סמכויות אכיפה אזרחיות -מינהליות (קביעה אזרחית 9, הגשת בקשה לצו מוסכם 10 והגשת בקשות לצווי עשה ולא תעשה) וסמכויות המאפשרות לממונה ליזום הליכים שיפוטיים, כגון פנייה לבית הדין בבקשה שיורה על הפרדת חברות שהתמזגו , ]נוסח משולב[ בניגוד להוראות החוק.
נוסף על כך, על פי חוק סדר הדין הפלילי התשמ"ב- 1982 (להלן- חוק סדר הדין הפלילי), הסמיך היועץ המשפטי לממשלה את עורכי הדין ברשות להגיש כתבי אישום בגין עברות פליליות המפורטות בחוק ההגבלים העסקיים.
5 הסדר כובל הוא הסדר הנעשה בין בני אדם המנהלים עסקים, לפיו אחד הצדדים לפחות מגביל עצמו באופן העלול למנוע או להפחית את התחרות בעסקים בינו לבין הצדדים האחרים להסדר, או חלק מהם, או בינו לבין אדם שאינו צד להסדר.
6 ""מיזוג חברות- לרבות רכישת עיקר נכסי חברה בידי חברה אחרת או רכישת מניות בחברה בידי חברה אחרת המקנות לחברה הרוכשת יותר מרבע מהערך הנקוב של הון המניות המוצא, או מכוח ההצבעה או מהכוח למנות יותר מרבע מהדירקטורים או השתתפות ביותר מרבע ברווחי החברה; הרכישה יכול שתהיה במישרין או בעקיפין או באמצעות זכויות המוקנות בחוזה.
7 מונופולין הוא ריכוז של יותר ממחצית מכלל אספקת נכסים או שירותים מכלל רכישתם בידיו של אדם אחד.
שר התעשייה, המסחר והתעסוקה רשאי לקבוע, לפי המלצת , כי לגבי נכסים מסוימים ]על ההגבלים העסקיים [ הממונהאו שירות מסוים יראו כמונופולין ריכוז בשיעור נמוך ממחצית אם ראה כי למי שבידיו ריכוז כאמור יש השפעה מכרעת בשוק לגבי אותם נכסים או אותם שירותים.
היה הריכוז האמור נתון בידי שני בני אדם או יותר שאין ביניהם תחרות או קיימת ביניהם תחרות מועטה בלבד, יראו את הריכוז כמונופולין אם הממונה קבע זאת.
8 כוח שוק הוא היכולת של תאגיד לגבות בעד מוצר או שירות שהוא מספק מחיר גבוה מזה שהיה נקבע בתנאים של תחרות אפקטיבית.
כוח שוק הנובע מהיעדר תחרות בא לידי ביטוי בדרך כלל בצמצום התפוקה במטרה לגרום להעלאת המחיר לצרכן או בפגיעה באיכות המוצר.
9 הממונה רשאי לקבוע כי פעילות מסוימת מהווה הגבל עסקי, וקביעה זו תהיה ראיה לכאורה לנקבע בה בכל הליך משפטי.
10 בית המשפט המוסמך לדון בעברות לפי חוק ההגבלים העסקיים או בית הדין להגבלים עסקיים רשאי, לפי בקשת הממונה וחלף הליכים מסוימים הקבועים בחוק, לתת להסכמה בין הממונה לבין אדם אחר תוקף של צו.
צו זה מכונה "צו מוסכם".
רשות ההגבלים העסקיים 1159 .
ברשות כ-70 עובדים וארבע מחלקות: מחלקה משפטית, מחלקה כלכלית, מחלקת חקירות ומחלקת מינהל ותקציב.
בשנים 2007 -2009 היה התקציב השנת י של הרשות כ-20 .
מיליון ש"ח, והוא נוצל כמעט במלואו בשנת 2001 מונתה הרשות למשקיפה בוועדת התחרות ודיני ההגבלים העסקיים של ארגון ה- OECD (ארגון המדינות המפותחות לשיתוף פעולה כלכלי ופיתוח).
נציגי הרשות משתתפים בדיוני הוועדה ומציגים בקביעות ניירות עבודה בנושאים מגוונים ודוחות שנתיים.
בשלהי שנת 2008 הושלם תהליך הערכת פעילותה של הרשות על ידי ועדת התחרות של ארגון ה- OECD .
מסקנת הוועדה היא שדיני ההגבלים העסקיים במדינת ישראל ואופן אכיפתם על ידי הרשות עולים בקנה אחד עם דרישות הארגון.
עם זאת המליצה הוועדה להסמיך את הרשות להטיל עיצומים מינהליים, דהיינו קנסות כספיים, כדי לייעל את מנגנוני האכיפה.
כמו כן הצביעה הוועדה על הצורך בהחמרת הענישה בבתי המשפט כדי להגביר את ההרתעה כלפי עברייני הגבלים עסקיים פוטנציאליים.
בחודשים מרס-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותה של הרשות ואת סדרי המינהל בה.
בביקורת נבדקו פעולותיהם של הרשות, נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ומשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת).
כן נעשו בדיקות השלמה במשטרת ישראל.
אישור מיזוגים ומתן פטור מקבלת אישור בית הדין להסדר כובל .
במרבית הרשויות המופק דות על שמירת התחרות בעולם - ובראשן הרשות בארה"ב - קיים מסמך מנחה שבו מפורטות אמות המידה לאישור מיזוגים.
בשלהי שנת 2008 החלה הרשות להכין טיוטה של מסמך מנחה כאמור, ובמועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009 , סיימה להכינו ושלחה אותו לגורמים הנוגעים בדבר לצורך קבלת הערו ת.
הרשות הודיעה כי בכוונתה לפרסם את המסמך עד סוף שנת 2009 .
בינתיים קיימות רק הנחיות פרוצדורליות של הממונה בעניין הליכי הדיווח והבדיקה של מיזוג חברות לפי חוק ההגבלים העסקיים 11 .
לגבי הסדרים כובלים קבע הממונה בחקיקת משנה "פטורי סוג"12, האמורים לשמש מעין מסמך מנחה לציבור.
ואולם, אף שכחקיקת משנה אמורים פטורי הסוג לצמצם את מתחם הפרשנות וליצוק תוכן קונקרטי לקביעה הכללית בסעיף 15 א לחוק13 , עדיין, נוכח מורכבות הנושא והשפעתו הכלכלית אין בהם די כדי להבהיר באורח חד-משמעי מתי יהיו הצדדים להסדר פטורים מקבלת אישור בית הדין לה גבלים עסקיים להסדר.
11 הנחיות אלה פורסמו באתר האינטרנט של הרשות- www.
פטֹורים מקבלת אישור בית הדין לקיומם של סוגים מסוימים של הסדרים כובלים 13 ולפיה "הממונה רשאי, באישור הוועדה, לק בוע כללים לסוגי הסדרים כובלים אשר צדדים להם יהיו פטורים מקבלת אישור בית הדין".
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי אפוא לפרסם בהקדם האפשרי את המסמך המנחה שבו מפורטות אמות המידה לאישור מיזוגים.
המסמך יסייע לקהילה העסקית להעריך ביתר קלות את מדיניות הממונה בנוגע לאישור בקשות מיזוג ודחייתן.
לעניין ההסדרים הכובלים, לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרשות תפרסם שאלות ותשובות בנושא, באופן תמציתי, כדי להבהיר את המצב המשפטי ולסייע לקהילה העסקית.
הטיפול בבעיית תיאום הצעות בין מציעים במכרזים .
בסעיף 2 (ב) לחוק ההגבלים העסקיים נקבע כי "מבלי לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א) יראו כ הסדר כובל הסדר שבו הכבילה נוגעת לאחד העניינים הבאים: ( 1 ) המחיר שיידרש, שיוצע או שישולם; ( 2 ( ;) הרווח שיופק 3 ) חלוקת השוק, כולו או חלקו, לפי מקום העיסוק או לפי האנשים או סוג האנשים שעמם יעסקו; (4 ) כמות הנכסים או השירותים שבעסק, איכותם או סוגם".
תיאום הצעות בין מציעים במכרז הוא אפוא סוג של הסדר כובל, המהווה עברה על החוק.
על פי הערכות של ארגון ה- OECD , התיאום האמור גורם הפסדים עצומים למשק ופוגע באמון הציבור בהליך התחרותי.
בינואר 2006 'התקבלה החלטת ממשלה מס 4618 בעניין המאבק בפשיעה החמורה ובפשיעה המא ורגנת ובתוצריהן (להלן - ההחלטה).
בהתאם להחלטה הוקמה ועדה מתמדת להכוונה ולתיאום של הפעילות במאבק בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת ובתוצריהן (להלן - הוועדה המתמדת) 14 .
בראש הוועדה המתמדת עומד ראש אגף החקירות והמודיעין במשטרת ישראל, וחברים בה נציגי גופים ממלכתיים קבועים ונציגי גופים ממלכתיים אחרים המוזמנים לוועדה ומשתתפים בדיוניה לפי העניין (כך, למשל, הוזמנה ושותפה רשות ההגבלים העסקיים).
בשנת 2008 הקימה הוועדה המתמדת כוח משימה ייעודי בנושא השחיתות השלטונית (להלן - כוח המשימה).
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בכל הנוגע למכרזים עוסק כוח המשימה בבעיית מתן שוחד למפרסם מכרז במטרה להטות את תוצאות המכרז, ואילו בעיית תיאום הצעות בין מציעים במכרזים אינה נוגעת למטרה שלשמה הוקם כוח המשימה.
עוד עולה מבדיקת משרד מבקר המדינה כי הרשות לא שותפה כחברה בכוח המשימה, ושיתוף הפעולה בי ן כוח המשימה לרשות מתקיים בהתאם לצורך בלבד, כאשר פעילות הכוח נוגעת לתחום ההגבלים העסקיים.
זאת ועוד, הרשות עצמה לא יזמה במשך השנים די שיתוף פעולה עם גופים ציבוריים המפרסמים תדיר מכרזים לצורך טיפול בבעיית תיאום הצעות במכרזים, כגון הקמת מסד נתונים משותף להם בתחום זה.
בפגישתם עם נציגי משרד מבקר המדינה במרס 2009 מסרו נציגי הרשות כי הרשות ניסתה בעבר להפעיל מקורות מודיעין על מנת לתפוס את המתאמים, אך ללא הועיל.
כיום נפגשים נציגי הרשות עם נציגי גופים ציבוריים גדולים המפרסמים מכרזים, מבהירים להם אילו תופעות נחשבות תיאום הצעות ומבקשים מהם להתריע בזמן .
14 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ3.
רשות ההגבלים העסקיים 1161 .
אמת על חשדות לתיאום כאמור.
נוסף על כך, מאוקטובר 2007 ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009 , פתחה מחלקת החקירות של הרשות שישה תיקי חקירה ובירור בנושא תיאום הצעות במכרזים.
חלק מהתיקים נסגרו בשל היעדר תשתית ראייתית, וחלקם עדיין בחקירה.
בתשובתה מנובמבר 2009 הודיעה הרשות למשרד מבקר המדינה כי תבחן את המלצתו להקים מסד נתונים משותף לגופים ציבוריים, שיסייע בטיפול בבעיית תיאום הצעות במכרזים.
יצוין כי ארגון ה - OECD פרסם מסמך הנחיות למאבק בתופעת תיאום הצעות במכרזים שמפרסמים גופים ציבוריים.
המסמך מצביע על דרכים שכיחות לתיאום הצעות במכרזים ועל מוצרים ושירותים שבעניין אספקתם ניתן לעשות זאת בקלות, ומייעץ למחלקות רכש בגופים אלה כיצד לתכנן את הליך הרכישה בדרך שתקטין את הסיכונים לתיאום הצעות במכרזים.
בספטמבר 2009 , לאחר מועד סיום הביקורת, תרגמה ה רשות את המסמך והפיצה אותו - בשיתוף החשב הכללי במשרד האוצר - למשרדי הממשלה במטרה להסביר להם את הנושא.
נוסף על כך, בכוונתה של הרשות לקיים סדרת הרצאות ופעולות הדרכה בנושא בתקופה הקרובה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות - במסגרת כוח המשימה או במסגרת אחרת - ליזום יותר שיתוף פעולה עם יתר הגופים הקשורים לנושא תיאום הצעות במכרזים ולבחון בהקדם את האפשרות להקים מסד נתונים משותף לגופים ציבוריים שבאמצעותו יוכלו לטפל בבעיית תיאום הצעות במכרזים.
נוהלי חקירת עברות על חוק ההגבלים העסקיים .
חוק ההגבלים העסקיים מסמיך את הממונה, או את מי שהוא הסמיך לכך, להיכנס לכל מקום שבו מתנהל עסק ולבצע בו חיפוש, אם יש לו יסוד סביר להניח שהדבר דרוש כדי להבטיח את ביצוע החוק, וכן לתפוס כל חפץ שיש לו יסוד סביר להניח כי הוא עשוי לשמש ראיה במשפט על עברה כאמור.
זאת ועוד, אם התעורר חשד לביצוע עברה לפי חוק זה או אם אגב חקירת עברה לפיו התעורר חשד כי נעברו עברות מסוימות לפי חוק העונשין, התשל"ז- 1977 , מסמיך חוק ההגבלים העסקיים את הממונה, או את מי שהוא הסמיך לכך, לחקור כל אדם הקשור לעברה מעברות אלה, או שעשויות להיות לו ידיעות הנוגעות להן, ולדרוש ממנו להתייצב לפניו לשם חקירה כאמור או להתלוות אליו לחקירה ולמסור לו כל פרט, מסמך וידיעה הנוגעים לאותה עברה.
יתרה מזו, בכל הנוגע לעברה בת מעצר 15 יהיו לממונה, למנהל מחלקת החקירות של הרשות, לסגנו ולחוקרים אחרים שהממונה הסמיך לכך, סמכויות עיכוב, מעצר ושחרור מסוימות.
15 לפי סעיף 23()(א7 ) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו - 1996 , "עברה בת מעצר- כל עברה למעט חטא".
לפי סעיף 24(3 ,) לחוק העונשין התשל"ז- 1977 : "חטא - עברה שנקבע לה עונש מאסר לתקופה שאינה עולה על שלושה חודשים, ואם העונש הוא קנס בלבד - קנס שאינו עולה על שיעור הקנס שניתן להטיל בשל עברה שעונשה הוא קנס שלא נקבע לו סכום".
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי על אף סמכויות החקירה הנרחבות המפורטות לעיל, טרם גיבשה הרשות נוהלי חקירה כתובים וסדורים להפעלתן, והלכה למעשה היא פועלת על פי נוהלי אגף החקירות והמודיעין במשטרת ישראל.
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שחלק מנוהלי אגף החקירות והמודיעין במשטרה אינם מתאימים לעבודת הרשות, יש להתאים נהלים אלה לפעילותה, על ידי ביצוע השינויים המחויבים, או לגבש נוהלי חקירה מיוחדים לרשות.
זאת כדי להקל ולייעל את עבודת החוקרים ברשות וכדי להסיר כל חשש לפגיעה אפשרית בזכויות יסוד של נחקרים.
בתשובתה מנובמבר 2009 למשרד מבקר המדינה הודיעה הרשות כי בעקבות הערתו היא שוקדת בימים אלה על ריכוז הכללים הקיימים בהסתמך על הוראות הדין ונוהלי המשטרה.
אכיפת דיני ההגבלים העסקיים .
משך הטיפול בתיקי חקירה ובירור מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי ממאי 200716 ,ועד מועד סיום הביקורת אוגוסט 2009 , פתחה מחלקת החקירות ברשות23 תיקי חקירה17 ו-16 תיקי בירור (תיקים קטנים שלא נדרשת בהם חקירה מורכבת) בחשד לעברות על חוק ההגבלים העסקיים.
במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009 , מבין23 תיקי החקירה שנפתחו הטיפול ב-7 תיקים (כ -30% ,מהתיקים) הסתיים 4 תיקים (כ-17% ) היו "מוקפאים" ו -12 (כ- 52% ) היו פתוחים.
פרק הזמן הממוצע שנדרש לטיפול בתיק חקירה (שנסגר) הוא כ-1.
תיק חקירה "מוקפא" או פתוח נפתח כשנה בממוצע לפני מועד סיום הביקורת.
מבין 16 תיקי הבירור שנפתחו הטיפול ב-6 ( תיקים 37.
5% ,) הסתיים4 (25% ) היו "מוקפאים" ו -6 ( 37.
פרק הזמן הממוצע שנדרש לטיפול בתיק בירור (שנסגר) הוא כ-6.
תיק בירור "מוקפא" או פתוח נפתח כ -1.
3 שנים בממוצע לפני מועד סיום הביקורת.
השימוש בסמכויות אכיפה אזרחיות-מינהליות ופליליות כאמור, החוק העניק לממונה סמכויות אכיפה אזרחיות-מינהליות (קביעה אזרחית, הגשת בקשה לצו מוסכם והגשת בקשות לצווי עשה ולא תעשה).
נוסף על כך, על פי חוק סדר הדין הפלילי הסמיך היועץ המשפטי לממשלה את עורכי הדין ברשות להגיש כתבי אישום בגין עברות פליליות המפורטות בחוק ההגבלים העסקיים.
מועד כניסתו לתפקיד של ראש מחלקת החקירות הנוכחי ברשות 17 שלושה תיקים נוגעים לחקירות שהחלו בתקופת כהונתו של ראש מחלקת החקירות הקודם ונמשכו בתקופת הבדיקה.
רשות ההגבלים העסקיים 1163 .
בשנים 2008- 2004 הגישה הרשות שישה כתבי אישום - כולם בגין עברות קרטל18 .
זמן ההכנה הממוצע של כתב אישום (ממועד העברת חומר החקירה למחלקה המשפטית ועד להגשת כתב האישום לבית המשפט) היה כשנתיים.
בשנים 2000 -2009 (מהמועד שבו נקבעה בחוק הסמכות להגיש בקשה לצו מוסכם) הגישה הרשות לבית הדין 14 בקשות לצווים מוסכמים וכולן התקבלו.
זמן הטיפול הממוצע של הרשות בתיק שבו הוגשה בקשה לצו מוסכם היה כשלוש שנים.
בשנים 1998 -2008 (מהמועד שבו נקבעה בחוק הסמכות להגיש בקשות לצווי עשה ולא תעשה) הוגשו לבית הדין שש בקשות למתן צו עשה או לא תעשה.
זמן הטיפול הממוצע של הרשות בתיק שבו הוגשה בקשה לצו כאמור הוא שנה.
בשנים 1994 -2009 קבע הממונה 25 קביעות אזרחיות.
זמן הטיפול הממוצע בתיק שניתנה בעניינו קביעה אזרחית הוא כשנה וחמישה חודשים19.
יוצא אפוא כי הטיפול בתיק הגבלים עסקיים- מפתיחת חקירה ועד אכיפה באמצעות סמכויות אזרחיות-מינהליות או פליליות - נמשך זמן רב.
לדעת משרד מבקר המדינה, התמשכות ההליכים עלולה לפגוע ביכולת ההרתעה של הרשות, והדבר עלול לפגום ביעילות האכיפה ובתועלת לצרכנים.
כדי להגביר את כושר ההרתעה ולייעל את האכיפה, על הרשות לבחון אפוא דרכים לקיצור ההליכים נוסף על הדרכים שהיא כבר נוקטת, ולהמשיך ולקדם את יזמתה ליצירת סמכות אכיפה מהירה ויעילה יותר: הסמכות להטיל עיצום מינהלי - קנס כספי - על מפר הוראות החוק, ללא צורך בפנייה לבית המשפט20 .
בסעיף 50 ב לחוק נקבע כי בית המשפט המוסמך לדון בעברות לפי חוק זה או בית הדין רשאים, לפי בקשת הממונה וחלף הליכים מסוימים הקבועים בחוק21 , לתת להסכמה בין הממונה לבין אדם אחר תוקף של צו (להלן - צו מוסכם).
צו מוסכם יכול שיינתן ללא הודאה בחבות בנוגע לתקופה שקדמה למועד נתינתו, ויכול שיכלול חיוב בתשלום סכום כסף לאוצר המדינה בידי אותו אדם וחיובו לעשות דבר מה או להימנע מעשייתו.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי ב -9 מ-14 ההסכמות שאליהן הגיעו הממונה והצדדים המפרים עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009 - שלכולן ניתן .
18 קרטל הוא הסכם בין ארגונים כלכליים הבא להגביל את התחרות ביניהם ובכך לקבוע את התנאים בשוק ולמעשה לפעול כמונופולין.
הגבלה זו יכולה להיעשות על ידי צמצום הייצור, תיאום מחירים, חלוקה גאוגרפית של השוק ועוד.
19 זמן הטיפול הממוצע חושב על סמך20 .
תיקים שלגביהם נמסרו נתונים 20 הרשות פועלתמשנת 2008 .
לתיקונו של החוק ולהוספת מנגנון של עיצום מינהלי 21 מדובר בהליכים האלה: הכרזה על מונופולין, קביעה אזרחית, עברות בעניין הסדר כובל, מיזוג או מונופולין, עברות על ידי חבר בני אדם וצו עשה או לא תעשה.
לרוב, צו מוסכם הוא הליך הננקט חלף הליך פלילי.
תוקף של צו מוסכם - נכלל גם חיוב הצדדים המפרים או חלקם בתשלום.
מבדיקת התכתובות וסיכומי הישיבות שקדמו לשני מקרים שבהם נכלל חיוב בתשלום (הרשות לא הצליחה לאתר תכתובות או סיכומי ישיבות הנוגעים ליתר שבעת המקרים) עולה כי לרשות אין אמות מידה ברורות לקביעת התשלום המזערי שאליו היא רצתה להגיע במסגרת ההסכמה.
כך למשל, במקרה אחד, שבו הוטל סכום החיוב הגבוה ביותר שהוטל עד היום על חברה יחידה - 5 מיליון ש"ח- נאמר רק כי יש צורך להטיל סכום שיהיה "דגל אדום", ללא קביעת אמות מידה כלשהן.
במקרה אחר החליטה הרשות באופן שרירותי לפתוח את המשא ומתן שקדם להסכמה בסכום ששיעורו 2% מהגידול במחזור המכירות השנתי של החברה המפרה (כ- 700,000 ש"ח), והתפשרה לבסוף על סכום ששיעורו כ - 1.
63% בלבד מהגידול האמור.
זאת ועוד, התשלום שהוטל לפי צו מוסכם התחלק לרוב בין כל הצדדים המפרים (מספר הצדדים נע בין 1 ל-12 ,).
הסכום הממוצע שהוטל עד מועד סיום הביקורת אוגוסט 2009 , על חברה יחידה הוא כ-1.
35 מיליון ש"ח בלבד- סכום שספק אם יש בו להרתיע את רוב החברות - ולעתים אף ניתן היה לשלם את הסכום בכמה תשלומים.
מרבית החברות שעליהן הוטל התשלום היו חברות גדולות ורווחיות.
אמנם סמכות הממונה לקבוע צו מוסכם היא סמכות המוגבלת, מטבע הדברים, בשל ההכרח להגיע להסכמה עם הצדדים המפרים באמצעות משא ומתן.
ואולם לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר אמות מידה לקביעת סכום התשלום לפי צו מוסכם - כאשר הממונה מבקש להטיל גם חיוב בתשלום - עלול ליצור אי -שוויון בין החברות המפרות ואי -סבירות בתוצאה המתקבלת.
לפיכך על הרשות לפעול לגיבוש אמות מידה ברורות בתחום זה, שאף יבטיחו שקיפות בפעולתה.
בד בבד עם גיבוש אמות מידה על הרשות להמשיך ולקדם את יזמתה להקנות לה סמכות להטיל עיצום מינהלי, סמכות שאינה תלויה בהסכמת הצדדים המפרים או בבית המשפט.