HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ההערכה התבססה על הנחה ששיעורי העזיבה השנתיים העתידיים עד גיל הפרישה ידמו לשיעורי העזיבה משנים קודמות.
בהנחה זו, על פי הדוח, צפוי להיווצר עודף אקטוארי בגין ההפקדות העתידיות של המעסיקים על ההתחייבויות שייצברו, בסך שבין כ-132 מיליון ש"ח לכ-204 ,מיליון ש"ח.
כלומר בקופה הייעודית ייווצרו עודפים כספיים משום ששיעור ניכר מהעובדים האמורים מושכים את כספי הצבירה בטרם הגיעם לגיל פרישה.
בדוח צוין כי "כל עודף עשוי להצביע על ההבדל בין ההתחייבויות של תכנית הפנסיה הקיימת כלפי מבוטחים קיימים כאמור, לבין ההתחייבויות הגבוהות יותר שהיו מתקיימות במידה ותכנית משרד הפנים 539 .
:שם הדוח משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 הפנסיה הקיימת הוחלפה על -ידי תכנית לחיסכון פנסיוני הדומה לקופת גמל לתגמולים".
עוד עולה מהדוח האקטוארי שההנחות הדמוגרפיות שבבסיסו נקבעו על סמך חוזרי הפנסיה שפרסם הממונה על שוק ההון, ולא על פי הנתונים העדכניים הרלוונטיים לאוכלוסייה הפלסטינית48.
לדעת משרד מבקר המדינה, כפועל יוצא מהאמור בדוח האקטואריולאחר שעברו כחמש שנים מן הזמן שאליו מתייחס הדוח, על אגף החשכ"ל לפעול להכנת דוח אקטוארי עדכני שיתבסס על נתונים רלוונטיים לאוכלוסייה הנבדקת.
נציגי אגף החשכ"ל מסרו לנציגי הביקורת בינואר 2014 כי כספי הצבירה מושקעים בשני בתי השקעות שונים.
במכרז שפרסם אגף החשכ"ל לבחירת בתי השקעות בשנת 2007 :נקבע כי הכספים יושקעו כלהלן85% בניירות ערך סולידיים, קרי איגרות חוב ממשלתיות סחירות, מלוות קצרי מועד המוצעים על ידי בנק ישראל ופיקדונות שקליים או דולריים קצרי מועד בתאגיד בנקאי.
כן יושקעו 15% מסך תיק ניירות הערך לפי הפירוט הזה: השקעה שאינה יותר מ-5% באיגרות חוב מוניציפליות, השקעה של לא יותר מ-10% באיגרות חוב קונצרניות והשקעה מרבית שאינה עולה על5% באיגרות חוב ממשלתיות זרות.
בביקורת נמצא כי 531 מיליון ש"ח בלבד (כ - 36% ) מכספי הצבירה מושקעים בבתי השקעות .
על פי הסבר אגף החשכ"ל מפברואר 2014 , יתרת הכספים מופקדת בבנקים.
לדעת משרד מבקר המדינה , יש לנהל את כל כספי הצבירה שבידי אגף החשכ"ל בדומה לכללים שנקבעו לניהול כספים המתנהלים בקופות גמל לשימור ערכם.
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח האמור לעיל, לרבות הגידול הניכר בשכר היומי בענף הבניין ובמספר העובדים הפלסטינים מ - 2009 ועד 2013 , ומכיוון שחלפו חמש שנים ממועד איסוף הנתונים שעליהם התבסס הדוח האקטוארי, עולה חשש כי ההתחייבויות לתשלום כספי הצבירה גדלו בשיעור ניכר לעומת ההערכה שעשה האקטואר.
על אגף החשכ"ל לבצע הערכה מחודשת מדי שנה על סמך הדינים במדינת ישראל ועל יסוד נתונים מעודכנים, קרי שכר יומי, מספר עובדים וגיל הפרישה, ולהניח הנחות אקטואריות מעודכנות הנוגעות לאוכלוסייה הפלסטינית.
בעקבות דוח ביקורת החשכ"ל, ביולי2011 הגישה יחידת הביקורת בחשכ"ל המלצות לתיקון הליקויים.
אחת מהן הייתה להקים ועדה בראשות סגן בכיר לחשכ"לית, שתדון ותחליט בנושאים האלה: (א) אחריות המדינה לגירעון האקטוארי (כלומר כשערך הפיקדון המופקד בחשכ"ל נמוך מערך הזכויות הסוציאליות של העובדים הפלסטינים); .
48 ,נתונים עדכניים הנגזרים מאורחות החיים של האוכלוסייה הפלסטינית, כגון שיעורי התמותה שיעורי הנישואין ומספר ילדים ניתן למצוא בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה של הרשות הפלסטינית: www.
שם הדוח: משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 )(ב אופן ניהול הכספים שנצברו לזכות העובדים הפלסטינים בחשכ"ל על מנת שערכם יישמר בערכים ריאליים.
בתשובת אגף החשכ"ל נמסר כי ככל שייווצר גירעון אקטוארי, הוא ימומן באמצעות הפחתת התחייבויות אקטואריות של הקרן, וזאת כמקובל בקרנות הפנסיה בישראל.
עד מועד סיום הביקורת נמצא כי הוועדה האמורה לא נתנה מענה לתיקון כלל הליקויים שהועלו בדוח החשכ"ל , לרבות ביצירת מנגנון איזון אקטוארי.
כאמור, בעקבות דוח ביקורת החשכ"ל ביקש מנכ"ל רשות האוכלוסין בשנת 2012 להכפיף את הפעילות הכספית שמבוצעת באגף מת"ש לאגף החשכ"ל.
אולם באגף החשכ"ל סברו שיש לשמר את הפעילות הכספית בשילוב הפעילות המינהלית בידי משרד הפנים ולמנות סגן חשב בכפיפות לחשב משרד הפנים.
כאמור, בתשובת החשכ"ל נמסר כי רשות האוכלוסין היא זו שהוסמכה בהחלטת הממשלה מ- 1970 ליישם את מדיניות הממשלה בנוגע לעובדים הפלסטינים, אך האגף יבחן מנגנוני פיקוח ובקרה נוספים.
משרד מבקר ה מדינה מעיר לחשכ"לית כי ממצאי דוח ביקורת החשכ"ל מיולי 2011 והליקויים החמורים שעלו ממנו לא נדונו כנדרש, והמלצותיו נותרו כאבן שאין לה הופכין.
בחלוף למעלה משנתיים ממועד פרסום הדוח, לא נעשו צעדים מעשיים לתיקון הליקויים.
הדין הישראלי אוסר על עובד ציבור להימצא במצב שבו תעלה אפשרות לניגוד עניינים במעשיו.
הסיבה לכך נעוצה בחשש שעניין אחר שיש לעובד הציבור ישפיע על דרך פעולתו או על שיקול דעתו.
בבג"ץ סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ' ראש עיריית פתח תקווה49 הסביר השופט ברק כי "האיסור אינו רק על שיקול הדעת עצמו בביצוע הפעולה או התפקיד.
האיסור הוא על הימצאות במצב בו עלול להיות ניגוד עניינים.
די בכך שקיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים.
אפשרות ממשית זו נמדדת באמות מידה אובייקטיביות, ולא על פי חששותיו הסובייקטיביים של צד זה או אחר".
בית המשפט הסביר כי שירות ציבורי סדיר, אחראי וערכי נשען על אמון הציבור ומחייב שהחלטות עובדיו יתקבלו בהגינות, בענייניות וביושר.
6 לתקנון שירות המדינה, שעניינו "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים", נקבע שעובד ציבור עלול להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים בעבודתו הציבורית כשהוא מופקד בתפקידו הציבורי על עניין שעלול להתנגש בעניין אחר שלו או בתפקיד אחר שהוא ממלא.
לכן נקבעה חובה כללית על כל עובד ציבור להימנע מניגוד עניינים ונקבע הצורך להפעיל .
49 בג"ץ531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה, פ"ד לד(2 ,) 566 (1980.
:שם הדוח משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 הסדר למניעת ניגוד עניינים בעת שקיים חשש לדבר.
בחינת שאלת ניגוד העניינים וגיבוש פתרונה ייעשו לפי הנחיה 1.
1555 להנחיות היועץ המשפטי לממשלה50 , "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה".
האחריות לקביעת הסדר למניעת ניגוד עניינים לעובד המדינה חלה על היועץ המשפטי של המשרד.
עובדי המדורים ועובדי הנהלת אגף מת"ש נמצאים מדי יום בקשר עם מעסיקים המעוניינים בקבלת היתרים להעסקת עובדים, בהם מעסיקים שיש עמם היכרות קודמת.
מנהל אגף מת"ש הסביר לצוות הביקורת באפריל 2011 ובאוקטובר2012 כי באגף מת"ש אין הנחיה ייחודית לגבי דרכי פעולתו של עובד הנמצא במצב של חשש לניגוד עניינים.
לדבריו, הנושא עלה בישיבות פנימיות, והעובדים הבינו זאת.
הוחלט שכל בקשה חדשה להיתר תאושר על ידי שני עובדים.
בביקורת נמצא כי אין ברשות האוכלוסין הנחיות לעובדים בדבר החובה להצהיר על זיקות ועל ניגוד עניינים ובדבר אופן הטיפול בעניין זה.
לדעת משרד מבקר המדינה, בשעה שנקבעה הנחייה של היועץ המשפטי לממשלה בנושא ניגוד עניינים (כבר בשנת 2006 ), היה על רשות האוכלוסין להנחות את כלל עובדיה על אודות הנורמות החלות בעניין זה, ולבקש גם מעובדים ותיקים להתחייב שלא לפעול במצב של ניגוד עניינים.
במדור ירושלים מתנהל תיק מעסיק של חברה פרטית (להלן - החברה) שהייתה בדצמבר 2013 בבעלות בתה וחתנה של מנהלת מדור ירושלים (בעת פתיחת התיק, בשנת2005 הייתה החברה בבעלות בעלה ובתה).
באוקטובר2013 החזיקה החברה בשישה היתרי העסקה.
בביקורת נמצא כי על אף שמדובר בתיק מעסיק של חברה בבעלות בעלה ובתה של מנהלת מדור ירושלים, היא זו שפתחה את התיק לחברה.
על מנהלת מדור ירושלים, היה לדווח על הימצאותה בניגוד עניינים לגורם המתאים באותה העת ולקבל הנחיות כיצד לנהוג לשם מניעתו; ממילא היה עליה להימנע מטיפול בתיק הנוגע לבני משפחה מדרגה ראשונה51.
בהנחיות אגף מת"ש נקבע כי בשעה שמעסיק מבקש לשלם לעובדיו בעבור מכסת ימי עבודה הפחותים מימי המינימום לאותו החודש, נדרש ממנו הסבר מנומק בכתב לגבי החריגה.
כן נדרש אישור של מנהל המדור על שבדק ומצא כי יש הצדקה לשלם לעובדים שכר חודשי בעבור ימי עבודה הפחותים ממכסת ימי המינימום שנקבעו.
51 במאי2008 פורסמה הנחיה1.
1555 ,להנחיות היועץ המשפטי לממשלה"עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה", ולפיה הדי ווח על ניגוד העניינים צריך להיות ליועץ המשפטי של המשרד.
6 לתקנון שירות המדינה שעניינו "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים".
שם הדוח: משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 בביקורת עלה כי מנהלת מדור ירושלים אישרה בחודש ספטמבר 2013 לחברה שבבעלות קרוביה לדווח על עשרה ימי עבודה לכל ששת עובדי החברה, על אף שמכסת ימי המינימום באותו החודש עמדה על 13 .
ימים עוד נמצא כי מכלל 2,279 עובדיםשהמדור אישר לשלם להם פחות ממכסת ימי המינימום באות ו החודש, מנהלת מדור ירושלים אישרה בעצמה פעולה זו רק לשבעה עובדים - שישה מהם מועסקים בחברה שבבעלות בני משפחתה.
אישור התשלום המופחת לגבי יתר העובדים נעשה על ידי עובדים אחרים במדור.
כמו כן נמצא בביקורת כי בשנת 2012 דיווחה אותה חברה על ממוצע של 14 ימי העסקה בכל חודש.
כלומר, מדור ירושלים אישר לחברה זו , פעם אחר פעם, לשלם לעובדיה פחות ממכסת ימי המינימום הנדרשת.
מעסיק המבקש להעסיק עובד מסוים מגיש בקשה למדור הקרוב למקום רישום החברה או לאזור מגוריו עם שם העובד, והעובד מקבל רישיון עבודה ממתפ"ש.
בשעה שהבקשה לקבלת הרישיון נדחית משיקולים ביטחוניים, רשאי המעסיק לערער בפני ועדת חריגים המתנהלת במתפ"ש (להלן - ועדת חריגים).
נמצא כי ביולי 2009 העבירה מנהלת מדור ירושלים בקשה של החברה לוועדת החריגים, להעסקת עובד מסוים שלא קיבל רישיון עבודה, על אף שמדובר בחברה בבעלות בני משפחתה.
מנהלת מדור ירושלים הסבירה לנציגי הביקורת בדצמבר 2013 כי לא הייתה מודעת לכללי התקשי"ר בעניין זה, ובכלל זה לאיסור על עיסוקה בתיק של קרוב מדרגה ראשונה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2014 היא טענה כי כל פעולותיה בעניין טיפולה בחברה לא חרגו מן המקובל בטיפול במעסיקים האחרים ; פעולותיה, לרבות פתיחת תיק מעסיק, אישור חריגה מימי המינימום והעברת בקשה לוועדת חריגים הן טכניות.
אשר על כן, לטענתה, לא נפל פגם בהתנהלותה והיא לא נמצאה במצב של ניגוד עניינים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי די באפשרות ממשית להימצאות של עובד ב מצב של ניגוד עניינים על מנת ש יימנע מטיפול כלשהו בנושא.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הפעולות שהוזכרו אינן טכניות גרידא, והן הצריכו הפעלת שיקול דעת.
יש לראות בחומרה את התנהלות מנהלת מדור ירושלים על שלא נמנעה מטיפול בתיק מעסיק של חברה בבעלות קרובים מדרגה ראשונה, על אף היותה בניגוד עניינים.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוסף על התשתית הנורמטיבית הענפה האוסרת על הימצאות במצב של חשש לניגוד עניינים, על הנהלת אגף מת"ש והייעוץ המשפטי של רשות האוכלוסין לעגן בנהלים את הצורך בעריכת הסדר לניגוד עניינים ודיווח על זיקות שעלולות להעמיד עובדים במצב זה כדי לחדד את האיסור ולמנוע את הישנותו.
:שם הדוח משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 אגף מת"ש הודיע בתשובתו כי תיק המעסיק של החברה הועבר לטיפול מדור אחר.
כן הודיע האגף כי הוא פועל להחתמת העובדת על הסדר למניעת ניגוד עניינים ולרענון ההנחיות בנושא זה לכלל העובדים.
משרד מבקר המדינה שם לו למטרה לטפל בנושאים חברתיים -כלכליים ולתת תשומת לב מיוחדת לאופן הטיפול של המדינה באוכלוסיות חלשות, המתקשות לעמוד על זכויותיהן, ולעתים אין מי שישמש להן לפה.
ההגנה על זכויות הפרט במדינת ישראל אינה נעשית מתוך רצון טוב בלבד , אלא מדובר בחובה חוקתית וחוקית החלה על רשויות השלטון והיא נגזרת ממארג הדינים של מדינת ישראל.
הזכויות החוקתיות המעוגנות בחוקי היסוד אינן אידאל נשגב או מטרה נעלה אלא הן מטילות חובות משפטיות שיש להן השלכות מעש יות על תפקודם של גופי המינהל - זרועות הביצוע של המדינה.
ההגשמה של כבוד האדם באשר הוא אדם היא הבסיס לכל פעולותיו של השלטון במשטר הדמוקרטי.
החלטת הממשלה מ- 1970 הטילה על אגף מת"ש להבטיח את השוואת תנאי השכר והזכויות הסוציאליות של העובדים הפלסטינים בישראל לאלה של העובדים הישראלים שיש להם נתונים אישיים ומקצועיים זהים.
מהממצאים עולה כי אגף מת"ש כשל בתפקידו זה.
משך שנים אפשרה הנהלת אגף מת"ש למעסיקים לשלם לעובדים שכר וזכויות סוציאליות פחותים משמעותית מן הסכומים המחויבים בחוקים, בתקנות, בצווי ההרחבה ובהסכמים הקיבוציים.
לפיכך נמנעו מהם זכויות רבות ועלות העסקתם נותרה נמוכה מזו של עובדים ישראלים.
מכך עולה חשש כי מעסיקים שילמו שכר ישירות לעובדים עבור ימי ע בודה שלא דיווחו עליהם לאגף מת"ש.
התנהלות זו של אגף מת"ש אפשרה למעסיקים לחסוך בתשלומים למס ההכנסה ובזכויות הסוציאליות, ולעובדים - לקבל תוספת שכר בלא ניכויים.
אגף החשכ"ל ואגף מת"ש לא התאימו את אופן ניהול כספי הפנסיה של העובדים הפלסטינים לשינויים שחלו בנושא מזה כשני עשורים.
כמו כן, לא הוכנו דוחות אקטואריים על בסיס נתונים עדכניים והנחות מוצא ענייניות לאוכלוסייה הפלסטינית ועל פי השכר שנקבע בהסכם הקיבוצי.
העסקת פלסטינים בישראל מוגבלת במכסות מרביות שנקבעות מפעם לפעם על ידי הדרג המדיני לפי המצב הביטחוני, הכלכלי והמדיני בישראל.
להיתרי ההעסקה יש ערך כלכלי רב למעסיק והביקוש להם עולה על ההיצע.
משך שנים הקצה אגף מת"ש למעסיקים אלפי היתרים להעסקת עובדים פלסטינים ללא אמות מידה ענייניות, שוויוניות ופומביות.
כמו כן נתן האגף היתרים למעסיקים שלא עמדו בתנאי הסף שקבע.
לכן, מע סיקים שאינם רשומים בפנקס הקבלנים במשרד השיכון כחוק מחזיקים בהיתרים ואף מעסיקים עובדים רבים.
זאת ועוד, תיקי המעסיקים נוהלו באורח לקוי ובשל כך ניתנו הקצאות היתרים כפולות לאותם מעסיקים בגין אותם פרויקטים, בשעה שמעסיקים אחרים שיוועו להיתרי העסקה ולא קיבלו.
עם זאת, אגף מת"ש לא 544 דוח שנתי65א .
שם הדוח: משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 .
שלל היתרים ממעסיקים שהפרו את תנאי ההיתר שקבע .
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותו של אגף מת"ש, שלא פעל להשוואת השכר וזכויות ההעסקה של עובדים פלסטינים לעובדים ישראלים כעולה מחוקי מדינת ישראל, החלטת הממשלה מ - 1970 ומההסכם הקיבוצי החל על עובדי ענף הבניין.
על אגף מת"ש ואגף החשכ"ל לבחון דרכים אחרות שיאפשרו ליישם ביעילות את החלט ת הממשלה מ - 1970 ולשמור על הזכויות החוקתיות והחוקיות של העובדים הפלסטינים שקולם לא נשמע.
נוכח הממצאים שעלו בדוח זה ובחלוף עשרות שנים מתחילת פעולתו של אגף מת"ש בכל הקשו ר לעובדים הפלסטינים, סבור משרד מבקר המדינה כי יש מקום שהממשלה תבחן את תפקידי האגף ואת המשך הפעלתו בעתיד בנושא זה.
במסגרת פעילותו בעתות שגרה ובעתות חירום צה"ל משתמש בקרקעות שמקצה לו המדינה לצורך הקמה והפעלה של מתקנים ביטחוניים ולצורך אימון כוחותיו.
הקמת המתקנים הביטחוניים מתבצעת בהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), הקובע מסלול תכנוני מיוחד לדיון בבקשות צה"ל לקבלת היתר להקמתם.
צה"ל סוגר שטחי אימונים (להלן - שטחי אש) בהתאם לתקנות הגנה (שעת חירום), 1945 (להלן- תקנות ההגנה), המאפשרות למפקד צבאי להכריז בצו על שטח מסוים כשטח סגור.
את ניהול קרקעות המדינה, לרבות את הקצאתן לצה"ל באמצעות משרד הביטחון (להלן - משהב"ט), מבצע מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), הפועל מכוח חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך- 19609.
בניהולו של ממ"י נמצאים כ-%93 .
9 'על פי חוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון מס7 ), התשס"ט- 2009 , החל מינואר 2010 נקרא גוף זה- רשות מקרקעי ישראל (בדוח זה הוא ייקרא - ממ"י).
את מדיניות ממ"י קובעת מועצת מקרקעי ישראל, שאותה ממנה הממשלה.
על פי נתוני צה"ל, בתחילת שנת 2010 התפרסו מחנות צה"ל ושטחי האש שלו על שטח כולל של כ-8.
7 מיליון דונם10, שהם כ-%39 מכלל קרקעות מדינת ישראל.
כמו כן הטיל צה"ל מגבלות על .
)לא כולל אזור יהודה והשומרון (איו"ש משרד הביטחון 59 .
8 מיליון דונם נוספים11, שהם כ-%40 .
מקרקעות המדינה כ-84% מכלל השטחים שבחזקת צה"ל נמצאים בדרום הארץ.
חלק ממחנותיו נמצאים באזורים עירוניים צפופי אוכלוסין, בעיקר במרכז הארץ.
בחודשים ינואר 2010 עד יוני 2010 בדק משרד מבקר המדינה את ניהול הקרקעות בצה"ל ואת הבקרה שמקיימים גורמים אזרחיים על השימוש שהוא עושה בקרקעות שהוקצו לו.
נושאי הביקורת העיקריים שנבדקו: היבטים בפריסת מחנות הקבע של צה"ל, ובעיקר - תהליך פינוי מחנותיו ממרכזים צפופי אוכלוסין; טיפול צה"ל במחנות נטושים ; ניהול וניצול של שטחי אש; ופיקוח ובקרה של גורמים אזרחיים על ניהול קרקעות בצה"ל.
הביקורת נעשתה בצה"ל: בלשכת הרמטכ"ל, בלשכת סגן הרמטכ"ל, באגף התכנון (להלן - אג"ת), באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל), בפיקוד הדרום (להלן - פד"ם), בזרוע היבשה (להלן - ז"י), בחיל הים ובחיל האוויר והחלל (להלן - ח"א); במשהב"ט: באגף למבצעים לוגיסטיים ונכסים (להלן - אמו"ן), באגף התקציבים וביחידה להתיישבות; בממ"י: באגף השיווק והכלכלה, באגף החקלאי, באגף התכנון והפיתוח ובחלק מהמחוזות; במשרד הפנים: במינהל התכנון ובחלק מהמחוזות; במ שרד האוצר: באגף התקציבים; וביחידה לפיקוח על שטחים פתוחים (סיירת ירוקה) שברשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים.
ביקורות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה: במזכירות הממשלה ובמטה לביטחון לאומי; במועצה האזורית רמת הנגב; ובעיריית פתח תקווה.
ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים בודדים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 .
חיסיון נתונים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת .
פריסת מחנות הקבע של צה"ל .
מחנות צה"ל במרכזים עירוניים לצה"ל מאות רבות של מחנות קבע, הפרוסים על פני שטח של כ- 614,000 דונם ברחבי המדינה12 .
חלקם נמצאים במרכזים עירוניים או בסמוך להם.
מיקומם של מחנות מסוימים יוצר קונפליקט מול שימושי הקרקע המתוכננים בתכניות מתאר שונות13, כפי שיתואר בהמשך.
נוסף על כך, חלק ממחנות צה"ל מטילים מגבלות שונות על הפעילות האזרחית בשטח שמחוץ לגבולותיהם, ובהן מגבלות שמקורן בגורמים הנוגעים לתעופה, לעורקי תקשורת, למצבורי תחמושת, לביטחון שדה, לחומרים מסוכנים, לרעש ולקרינה.
לדוגמה, מחנה גלילות שברמת השרון מטיל מגבלות בנייה לגובה על שטח של כ- 37,700 דונם; ומחנה סירקין שבפתח תקווה מטיל על שטח של כ - 47,800 דונם מגבלות מסוגים שונים, ובהן מגבלות בנייה לגובה ואיסור בנייה מוחלט בחלק מהשטח.
מגבלות תכנוניות בעיקר בתחומי איסור בנייה ואיסור על שהיית קבע 12 על פי נתוני אג"ת מיוני 2010 .
, לא כולל מחנות באיו"ש 13 תכניות המתאר - הארציות, המחוזיות והמקומיות - קובעות את ייעודי הקרקע ואת השימושים שייעשו בה.
כמו כן, חלק ממחנות צה"ל יוצרים, מעצם פעילותם, מפגעים סביבתיים שונים, ובהם רעש וזיהומי קרקע, מי ם ואוויר (בנושא זה ראו בהמשך בפרק על מחנות נטושים).
פריסתם של חלק ניכר ממחנות צה"ל היא פועל יוצא של נסיבות היסטוריות, בהיותם מחנות ששימשו את הצבא הבריטי בתקופת המנדט ועברו לידי צה"ל עם עזיבת הבריטים את הארץ.
כאלה משרד הביטחון 61 .
)הם למשל מחנה צריפין (סרפנד14 ( ומחנה גניםמקלף) שברמת גן.
באותם מחנות יש מבנים ותשתיות בני עשרות שנים.
במשך השנים עשה צה"ל שינויים בפריסת מחנות הקבע שלו, בין היתר בשל הסדרים מדיניים, שינויים ארגוניים ושינויים בתפיסות הפעלה ובהשפעת לחצי פיתוח אזרחיים.
צה"ל מימן את ביצוע שינויי הפריסה של מתקניו מתק ציב הביטחון, מתקציב שהתקבל בגין הסדרים מדיניים ומתקציב שקיבל משיווק מחנות שפינה, כמתואר להלן.
פינוי מחנות צה"ל ממרכזים עירוניים - כללי .
בשנת 1993 החליטה הממשלה, במסגרת הצעת תקציב המדינה לשנת 1994 , לפנות מחנות צבא ושטחי אש באזורים שבהם יש ביקוש רב לקר קעות ולהעביר את הקרקעות לניהול ממ"י (להלן - החלטת הממשלה לפינוי מחנות).
ההחלטה התקבלה נוכח גלי העלייה שהגיעו ארצה באותן שנים, ונוכח המחסור שהיה באותה עת בקרקעות לבנייה במרכזים העירוניים.
בהתאם להחלטה, פינוי כל מחנה ייעשה רק אם הדבר כדאי מהבחינה הכלכלית, בהתחשב בעלות הפינוי מצד אחד ובערך הקרקע מצד אחר, או אם הוא ייכלל במסגרת "סל" מחנות שייקבע בהסכמת צוות בהשתתפות נציגים ממשרד הבינוי והשיכון, מממ"י, ממשהב"ט וממשרד האוצר (להלן - הצוות הבין-משרדי).
באותה החלטת ממשלה נקבע כי על שר הבינוי והשיכון להקים את הצוות הבין- משרדי, שתפקידיו יהיו: לקבוע סדר עדיפויות לפינוי מחנות צבא ושטחי אש, לבדוק את הכדאיות הכלכלית של הפינוי ולקבל החלטות בנושא פינויים אלו על בסיס שיקולים כלכליים, תוך מציאת פתרון חלופי למחנות ולשטחי האש המפונים, באזורים שבהם היצע הקרקע רב.
עוד הוחלט כי נו שאים שלא ניתן יהיה להגיע לסיכום בעניינם יובאו להכרעה בוועדת השרים לענייני כלכלה - במועד סיום הביקורת, יוני 2010 , מדובר בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי- כלכלי).
בסוף שנת 1993 החל הצוות הבין-משרדי בעבודתו.
בדצמבר 1993 החליט הצוות להעמיד בראש סדר העדיפויות שלו את פינוים של תשעה מכ -30 מחנות שהיו מועמדים לפינוי.
כמו כן החליט כי המימון להעתקת המחנות יועבר ממשרד האוצר באמצעות ממ"י.
כדי להבטיח כי הפינוי יהיה כדאי מהבחינה הכלכלית, כנדרש בהחלטת הממשלה, נקבע שהעלויות האמורות יכוסו על ידי השבחת הקרקעות במידת הצורך ושיווקן בשוק האזרחי.
בביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בשנת 199515 בנושא "פינוי יחידות צה"ל ממרכזים עירוניים" עלה כי החלטת הצוות הבין -משרדי בנושא המחנות המיועדים לפינוי לא התקבלה על סמך אמות מידה, שיקולים ונימוקים כלשהם, וכי אף שהועלו בהמשך הצעות לפינוי מחנות נוספים, לא התקיים דיון מסודר ושיטתי כדי לקבוע את סדר העדיפויות לפינוים, אף שהדבר נדרש לפי החלטת הממשלה.
עד מועד סיום הביקורת האמורה (יולי 1995) פונו שלושה מחנות וחלק ממחנה נוסף.
14 ,מחנה צריפין נמצא בתחום שיפוטן של הרשויות המקומיות ראשון לציון ובאר יעקב וחלקו בשטח ללא מעמד מוניציפלי.
15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 46 ( 1996 '), עמ 813-816 .
באוגוסט 1997 החליטה ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה16 כי משרד הבינוי והשיכון, ממ"י ומשרד הפנים יקדמו את התכנון האזרחי של כל השטחים המיועדים להתפנות בהתאם לתכנית העבודה של הצוות הבין-משרדי.
כמו כן החליטה ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה לרשום לפניה את הודעת משהב"ט וצה"ל בעניין פינוי מחנות צה"ל - עקרונות וסטטוס לפעולה.
על פי הודעה זו, עד אוגוסט 1997 סוכם על פינוי של21 מחנות, לרבות התקציב לפינוים; אשר 15 מהם, ששטחם הכולל כ- 4,400 דונם, כבר פונו באותה עת.
מחנות שפינוים נמצא באותה עת בהליך בדיקה ראשוני עם זאת, במשך השנים חלו עיכובים ושינויים בסטטוס של המחנות השונים שיועדו לפינוי: בין המחנות שהוצג כי סוכם לפנותם והם נמצאים בהליך פינוי מתקדם נכללו מחנה כורדני17, מחנה שנלר18 ודרום מחנה הקריה19 .
אשר למחנה כורדני, שהצוות הבין-משרדי קבע בדצמבר 1993 שפינויו הוא בעדיפות ראשונה, התבצע תהליך הפינוי בשלושה חלקים, ובמועד סיום הביקורת - יוני 2010 - פינוי חלקו השלישי והאחרון היה מתוכנן להתבצע רק בנובמבר 2010 .
מחנה שנלר פונה רק בפברואר 2009 , ופינוי דרום מחנה הקריה טרם הושלם במועד סיום הביקורת.
יצוין כי כבר בדצמבר 1993 סיכם הצוות הבין -משרדי כי דרום מחנה הקריה יפונה ואף קבע לוחות זמנים של עד שנתיים להכנת תכנית מפורטת ועד חמש שנים לביצוע תכנית זו.
כמו כן, רשימת המחנות לפינוי השתנתה במשך השנים: נוספו מחנות לרשימה; מחנה שהוחלט לפנותו בעדיפות ראשונה (מחנה בצ"ת קישון) 20 טרם פונה, ורק ביוני 2010 נחתם ההסכם לפינויו; טרם קודם פינוי מחנ ות שהצוות הבין -משרדי החליט לפנותם בשנות פעולתו הראשונות, דוגמת בסיס ההדרכה של חיל הים בחיפה ומחנה קסטינה, אף שצה"ל ומשהב"ט (להלן - מערכת הביטחון או מעהב"ט) עדיין מעוניינים בפינוים; ואילו מחנות שהיו תחילה בעדיפות משנית לפינוי, דוגמת מחנה חפץ-חיים, פינוים קו דם במשך השנים.
ממסמכי מחלקת התשתיות והפריסה באג"ת (להלן - מחלקת תו"פ) וממסמכי הצוות הבין -משרדי עולה כי מצב זה נגרם, בין היתר, בעקבות כך שסדרי העדיפויות לפינוי נקבעו גם בהשפעת הזדמנויות כלכליות, כמוסבר בהמשך, ומאחר שהזרועות השונות בצה"ל נבדלו זו מזו במידה ניכרת מבחינת יכולתן לקדם את פינוי המחנות שברשותן.
עקב כך, בין היתר, הפריסה של צה"ל לא מומשה באופן המיטבי מהבחינה המבצעית והתפעולית בהתאם לתכניותיו.
נוסף על כך, חלו שינויים בהחלטות שהתקבלו בצה"ל בנוגע לפריסת מחנותיו, כפי שבאו לידי ביטוי בעדכוני תכניותיו, כמוסבר בהמשך.
על פי נתונים שהתקבלו מאמו"ן, ממ"י ומשהב"ט חתמו עד סוף שנת 2009 על הסכמי פינוי לגבי כ-40 מחנות, מוצבים, מטווחים ושטחי אש (להלן- מתקנים ושטחי אש), ששטחם הכולל כ- 14,700 דונם.
עד אותו מועד קיבלה מעהב"ט במסגרת הסכמים אלה סך של כ- .
16 ההחלטה בנושא "פינוי יחידות צה"ל ממרכזים עירוניים - דוח מספר 46 של מבקר המדינה", אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה בספטמבר 1997 .
מחנה בקריית מוצקין 18 .
חלק ממחנה הקריה בתל אביב 20 החלטת הצוות הבין-משרדי מדצמ בר 1993.
עיקר השטח שהתפנה מכוח ההסכמים שנחתמו, מקורו בפינוים של מרכז תחמושת בבאר שבע, שטח אש בקרבת ראש העין, בסיס ח"א במרכז הארץ ומחנה כורדני .
בערכים שוטפים 64 דוח שנתי61א .
לאחר שב -12 שנות פעולתו הראשונות של הצוות נחתמו כ -35 ,הסכמי פינוי בשנים 2005 -2009 חלה האטה בתהליך ונחתמו רק חמישה הסכמים לפינוי, ובהם פינוי חלקו האחרון של מחנה כורדני ופינוי מחנה שנלר, המוזכרים לעיל.
בטבלה שלהלן נתונים על מתקנים ושטחי אש של צה"ל הפרוסים במרכזים העירוניים, על פי נתוני מחלקת תו"פ המעודכנים לפברואר 2010: .
)השטח (בדונמים האזור .
1 0 , 2 4 6 חיפה והצפון .
3 6 , 8 4 3 ירושלים והמרכז .
5 4 , 9 0 8 ס"ה המתקנים ושטחי האש האמורים כוללים הן מחנות שמעהב"ט רואה בהם מחנות חיוניים בטווח ארוך, דוגמת מחנה הקריה, והן מחנות שמעהב"ט מעוניינת לפנות ופינוים נדון בצוות הבין-משרדי, דוגמת תל השומר, צריפין, קסטינה, גלילות, גנים, שדה דב, בית הספר הטכני של ח"א (להלן - ביה"ס הטכני) , ביל"ו, מחנות טירה ומחנה 80 .
פעילות הצוות הבין-משרדי .
הרכב הצוות בהחלטת הממשלה לפינוי מחנות נקבע כי בצוות הבין -משרדי ישתתפו נציגים ממשרד הבינוי והשיכון, מממ"י, ממשהב"ט וממשרד האוצר.
הצוות החל את עבודתו, כאמור, בסוף שנת 1993 , ובמרס 1994 הוציא שר הבינוי והשיכון דאז22 , ,מר בנימין (פואד) בן אליעזר, כתב מינוי לחברי הצוות: נציג משרד הבינוי והשיכון ששימש כיו"ר הצוות; נציג משרד האוצר, נציג ממ"י, שני נציגים ממשהב"ט ושני נציגים מצה"ל.
הרכב הצוות הבין-משרדי שיקף את ה גורמים השונים שלהם תפקיד מרכזי ועניין בקידום המהלך: ממ"י עוסק בקידום תכניות לפיתוח הקרקעות המתפנות ובשיווקן23 ; ומשרד האוצר בוחן את הכדאיות הכלכלית ומקצה את המקורות למימוש הפינוי.
על פי הוראת משהב"ט שעניינה "פינוי מחנות צה"ל, מתקני משהב"ט ושטחי אש", סמנכ"ל וראש אמו"ן מייצג את עמדת מעהב"ט בצוות הבין- משרדי; אמו"ן אחראי לריכוז ו לגיבוש של עבודת המטה ו של ההסכמות בין גופי מעהב"ט המטפלים בנושא , והוא אף אחראי לניהול המשא ומתן מול שאר נציגי הצוות הבי ן-משרדי .
אג"ת אחראי לגיבוש רשימת השטחים והמתקנים של צה"ל .
באותה עת שר הבינוי והשיכון היה השר שמופקד על ממ"י, וכך גם בעת הביקורת 23 בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל ממאי 1992 , ממ"י צריך להיות שותף פעיל של הרשויות המקומיות בהכנת תכניות מתאר הנוגעות לשטחים שבהם יש לו קרקעות, על מנת להבטיח שהקרקעות ינוצלו במידה המרבית.
המיועדים לפי נוי והאתרים החל ופיים, ו סגן הרמטכ"ל הוא הגורם המאשר את המלצת אג"ת.
יצוין בהקשר זה כי על פי מסמכי מחלקת תו"פ, צה"ל מצא עניין בתהליך פינוי מחנותיו ממרכזים עירוניים הן עקב התועלות שצמחו לו מחידושן 66 דוח שנתי61א .
ומשדרוגן של תשתיותיו במחנות החלופיים, והן עקב הפחתת החיכוך עם הסביבה האזרחית, שלחצה לצמצם את שטחי המחנות והשטחים שבהם הוטלו מגבלות כדי לאפשר ביצוע שימושים אחרים בקרקע.
במשך השנים חל שינוי בהרכב הצוות.
עקב יזמה שנקט משהב"ט, החליטה ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה באוגוסט 1997 כי נציג משרד הפנים יצורף לצוות הבין -משרדי, וכי נציג משהב"ט ישמש כממלא מקום קבוע ליו"ר הצוות 24 .
בסמוך לכך חדל משרד הבינוי והשיכון להוביל את עבודת הצוות הבין -משרדי, וסמנכ"ל וראש אמו"ן דאז, מר ויקטור בר-גיל, ישב בראשו וניהל את פעילותו.