HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הדירקטוריון וועדותיו : לפי חוק החברות וחוק החברות הממשלתיות, לדירקטוריון של חברה ממשלתית מוקנות סמכויות ייחודיות הנוגעות להתוויית מדיניות החברה ולפיקוח על פעילותה, ובהן מינוי ועדת ביקורת ומבקר פנימי.
כמו כן, כאמור, נוהל הביקורת הפנימית בחברות הממשלתיות קובע שורה של תפקידים שעל הדירקטוריון וועדת הביקורת למלא.
על כן לתפקודו התקין של הדירקטוריון יש השפעה ניכרת על התפקוד האפקטיבי של הביקורת הפנימית.
חוק החברות הממשלתיות קובע כי דירקטור יתמנה בידי שר האוצר והשר האחראי לענייני החברה, לאחר שאלה יתיי עצו עם ה וועדה לבדיקת מינויים , שתפקידה לבדוק את כשירותם ואת התאמתם של המועמדים לתפקיד .
64 הסיווג שנקבע לחברה בסיווג רשות החברות הוא1-4 - "סיווג חברות (לא מסווגות) לצורך תשלום גמול דירקטורים".
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 157 .
החברות הממשלתיות כי "אםפחת מספר חברי הדירקטוריון הרשאים להשתתף בישיבותיו מהמניין החוקי לישיבותיו, ומצב זה נמשך למעלה מ -30 ימים, או פחת מספר החברים מן המספר המזערי הקבוע בתקנון החברה ומצב זה נמשך למעלה מ-60 ,ימים 158 דוח שנתי63ג .
רשאית הממשלה, בהתייעצות עם הו ועדה לבדיקת מינויים, למנות דירקטור או דירקטורים במספר הדרוש להשלמת המניין החוקי ".
בחודש מאי 2008 הסתיימה כהונתו של יו"ר הדירקטוריון של חברת שפיה, אשר מונה לדירקטור על ידי המדינה.
כעשרה ימים לפני תום כהונתו פנה בכתב מנהל רשות החברות דאז ד"ר אודי ניסן לשר האוצר דאז מר רוני בר-און ולשרת החינוך דאז, שהייתה השרה האחראית לענייני החברה, פרופ' יולי תמיר (להלן - השרים) וביקש מהם למנות בדחיפות לחברת שפיה דירקטור, אשר ישמש יו"ר הדירקטוריון בה.
בפנייתו ציין מנהל הרשות כי לפי תקנון החברה באותה העת הדירקטוריון אינו יכול לפעול בלי שימונה לו יו"ר.
משלא מינו השרים או הממשלה את הדירקטור, פעלה רשות החברות לשינוי תקנון חברת שפיה.
ואכן, בינואר 2009 שונה התקנון ונקבע בו כי דירקטוריון החברה יוכל לפעול גם בלא יו"ר, ובתנאי שבין חבריו יהיו לפחות שני דירקטורים שמינתה המדינה.
במכתבו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 ציין סגן מנהל רשות החברות כי רק בסוף שנת 2009 מינתה המדינה שני דירקטורים מטעמה לחברת שפיה, אולם אחד מהם לא הגיע לישיבות הדירקטוריון שנקבעו, ועל כן לא היה אפשר לקיים אותן.
רק באוגוסט 2010 , לאחר שדירקטור זה התפטר והמדינה מינתה דירקטור אחר מטעמה, חזר הדירקטוריון לפעול.
עוד ציין סגן מנהל רשות החברות כי בכל אותה העת קיבלו השרים דיווחים חודשיים על חסרונם של דירקטורים בחברת שפיה, וכן על שלא מונה לדירקטוריון בה יו"ר.
יוצא שבמשך יותר משנתיים - ממאי 2008 עד אוגוסט 2010 - לא פעלו דירקטוריון חברת שפיה וועדותיו, מכיוון שלא נמצא לפעילותם המניין הדרוש לפי תקנון החברה, זאת על אף ניסיונותיה של רשות החברות להביא לפעילותו של הדירקטוריון.
במרבית התקופה - כשנה וחצי - היה מניין זה חסר מכיוון שהשרים והממשלה לא מינו דירקטורים לחברה, אף שהדבר נדרש בחוק.
המבקר הפנימי : בחודש ינואר 2009 הסתיים חוזה העסקתו של המבקר הפנימי בחברת שפיה.
מכיוון שבאותה העת לא נמצא המניין הדרוש לכינוס הדירקטוריון וועדותיו ולמינוי מבקר פנימי חד ש, נענה המבקר הפנימי שחוזהו הסתיים לפנייתו של מנכ"ל חברת שפיה להמשיך בתפקידו.
ואולם באוגוסט 2009 התפטר המבקר הפנימי מתפקידו, משום שלטענתו לא התבקש עד מועד זה לבצע ביקורת כלשהי, ואת הצעותיו לביקורת דחה המנכ"ל.
אף כי, כאמור, שב הדירקטוריון לפעול באוגוסט 2010 , מינתה החברה מבקר פנימי חדש רק חצי שנה לאחר מכן - בפברואר 2011 - ורק במאי 2011 .
הוא החל בעבודתו נמצא שבמשך כשנה וחצי - מאוגוסט 2009 עד פברואר 2011 - לא היה בחברת שפיה מבקר פנימי, ולמעשה לא נעשתה בה ביקורת פנימית במשך כשנתיים וחצי - מינואר 2009 עד מאי 2011 , אף שהדבר מנוגד לחוק הביקורת הפנימית.
בתשובתם למשרד מבקר המדינה ממרץ 2012 מסרו מנכ"ל חברת שפיה ויו"ר ועדת הביקורת שלה כי מאחר שהמדינה לא מינתה דירקטורים מטעמה לחברה, לא יכלו הדירקטוריון וועדת הביקורת בה לפעול כחוק, וממילא לא היה אפשר הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 159 .
למנות מבקר פנימי לחבר ה.
עוד הוסיפו המנכ"ל ויו"ר ועדת הביקורת כי במועד מסירת התשובה עדיין לא מונה לדירקטוריון החברה יו"ר.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2012 מסר שר האוצר לשעבר מר רוני בר-און כי באותה העת לא היה אפשר למנות דירקטורים בחברה בשל מחלוקת עם שרת החינוך דאז לגבי מי נוי דירקטורים בחברות הנתונות לאחריותה של שרת החינוך.
יוצא אפוא שבשל ליקויים במינוי הדירקטורים בידי השרים נפגע ביצועה של הביקורת הפנימית.
למינוי הדירקטורים בחברות הממשלתיות ולתפקודם וכן לקיומו של המניין הדרוש לדיון בדירקטוריון ובוועדותיו יש השפעה רבה לא רק על תפקודה של הביקורת הפנימית הנבדקת בדוח זה, אלא גם על תחומי פעילות רחבים אחרים של החברות הממשלתיות.
על רשות החברות מוטל אפוא לבחון סוגיות אלה ולהסדירן כראוי, בין השאר כדי שתימנע פגיעה בקיום הביקורת הפנימית בחברות הממשלתיות.
הפיקוח של רשות החברות על הביקורת הפנימית .
כאמור, חלק מתפקידי הפיקוח של רשות החברות הוא לוודא את תפקודן התקין של החברות, ובכלל זה תפקודה התקין של הביקורת הפנימית בהן.
בעניין זה יצוין כי בדצמבר 2010 הפיצה רשות החברות חוזר שעניינו בין היתר בדיקת איכות הביקורת הפנימית בחברות הממשלתיות 65.
החוזר קובע כי פעם בחמש שנים לפחות תבצע כל חברה ממשלתית בדיקה של איכות הביקורת הפנימית בה באמצעות גורם חיצוני.
דוח זה אינו עוסק ביישום הוראות חוזר זה, שכן יישומן של ההוראות אמור להתבצע לאחר תקופת הביקורת.
משרד מבקר המדינה רואה חשיבות בבדיקת איכות הביקורת ה פנימית בחברות הממשלתיות, אשר תתרום לחיזוק האפקטיביות של הביקורת הפנימית בהן.
לרשות החברות עומדים שני אמצעים עיקריים לפיקוח על יישום הוראותיה בנוגע לביקורת הפנימית ולהבטחת האפקטיביות של הביקורת: האחד - קבלת דיווחים מהחברות על מצב הביקורת הפנימית בהן, והאחר - השתתפותו של נציג רשות החברות בישיבות הדירקטוריון וועדת הביקורת העוסקות בביקורת הפנימית.
משרד מבקר המדינה בחן את השימוש שעושה רשות החברות בכל אחד משני האמצעים.
קבלת דיווח על מצב הביקורת הפנימית בחברה : חוק החברות הממשלתיות קובע כי יו"ר הדירקטוריון של חברה ממשלתית חייב להגיש לרשות החברות פעם בשישה חודשים, ובכל עת על פי דרישת רשות החברות, דוח בכתב על פעולות החברה ועל עבודת הדירקטוריון, וכי רשות החברות רשאית להורות לחברה הממשלתית על דרך הצגת הפרטים בדוחות הכספיים או בכל דוח אחר שהחברה נדרשת להגישו .
בהתאם לכך מפרסמת רשות החברות מדי פעם בפעם חוזרים המנחים את החברות הממשלתיות בנוגע לדוחות ולמסמכים שהן נדרשות להגיש לה66 .
65 חוזר רשות החברות 1-2010 בעניין "מינוי מבקר פנימי ובדיקת איכות הביקורת הפנימית בחברות הממשלתיות" מ- 12.
66 למשל חוזר דוחות כספיים 2010/1 ,בעניין "דוחות כספיים (מבוקרים, סקורים תקציביים), דוחות דירקטוריון ודוחות ביצוע ביקורת פנימית וחיצונית" מ - 24.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 161 .
בחוזרים אלה דורשת רשות החברות מיושבי ראש הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות להגיש לה בין היתר דוח שנתי ובכללו דיווח על עבודת המבק ר הפנימי, על תכנית העבודה שלו, על היקף משימותיו, על דוחות הביקורת שהגיש ועל המשאבים שהעמידה החברה לרשותו.
המידע שדורשת רשות החברות אמור לשמש אותה במילוי תפקידיה.
לשם כך עליה לאסוף אותו ולבדוק אם הוא שלם או חסר, ואם הוא חסר לדרוש את השלמתו.
לאחר שקיבלה רשות החברות את 162 דוח שנתי63ג .
המידע עליה לנתח אותו, ובכלל זה לנסות לזהות מגמות ותהליכים הנוגעים לפעילותן של החברות.
כל הפעולות האלה אמורות להיעשות כדי שגיבוש המדיניות של הרשות בעניין הביקורת הפנימית יהיה מבוסס על נתונים נכונים.
(א) נמצא כי מרבית החברות הממשלתיות הגישו לרשות החברות בשנים 2009 - 2010 דוחות כספיים ודוחות דירקטוריון.
עם זאת, נמצאו חברות שבדוחות הדירקטוריון שלהם לא נכללה סקירה בנושא הביקורת הפנימית, או שלא נכללו בדיווחיהן כל הפרטים שנדרשו בעניין.
לא נמצאו מסמכים המעידים שרשות החברות פעלה כדי שהחברות יישמו את הנח יותיה בעניין הדיווח על הביקורת הפנימית.
להלן דוגמאות: (1) חברת חלמיש : נמצא כי בדוחות הדירקטוריון שהגישה חברת חלמיש לרשות החברות בשנים 2009 -2010 לא היה דיווח על מצב הביקורת הפנימית בחברה.
במכתבו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 מסר סגן מנהל רשות החברות כי בשנים האמורות אמנם לא נכלל בדוחות הדירקטוריון של חברת חלמיש דיווח בדבר הביקורת הפנימית בה.
לדבריו, נשמט הדבר מעיניה של הרשות, כנראה בגלל עיסוקה באישור הדוחות בדירקטוריון החברה, אישור שארך זמן רב בגלל מחלוקות חשבונאיות.
עוד הוסיף סגן המנהל שמנכ"ל חברת חלמיש ה תחייב שבשנים הבאות ייכלל בדוחות החברה גם דיווח על הביקורת הפנימית הנעשית בה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2012 מסר מנכ"ל חברת חלמיש דאז כי הליקוי תוקן, וכי דיווח על הביקורת הפנימית בחברה נכלל בדוח הדירקטוריון לשנת 2011.
(2) החברה לשיקום ולפיתוח הרובע היה ודי בעיר העתיקה בירושלים בע"מ : מטרתה של חברה ממשלתית זו היא לבנות ולשקם את הרובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים.
בשנת 2010 העסיקה החברה 14 עובדים, והכנסותיה בשנה זו הסתכמו בכ-7.
הסיווג שניתן לחברה על ידי רשות החברות הוא סיווג 3.
נמצא כי בדוחות שהגיש דירקטוריון החברה לרשות החברות בשנים 2009 -2010 היה דיווח על מצב הביקורת הפנימית בחברה, אבל לא נכללו בו מרכיבים חשובים שדרשה הרשות, למשל פירוט בנוגע להיקף שעות הביקורת, בנוגע לדוחות הביקורת שהגיש המבקר הפנימי ובנוגע להערכת הדירקטוריון את מידת האפקטיביות של עבודתו בחברה.
נמצא כי רשות החברות לא פנתה לחברה בעניין זה כדי שתפעל לפי הנחיות הדיווח שנקבעו.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2012 מסר יו"ר הדירקטוריון של החברה כי במועד אישור הדוח של שנת 2009 לא היה לדירקטוריון החברה יו"ר, וכי רשות החברות שקיבלה את טיוטת הדוח, כפי שדרשה, לא העירה לחברה בעניין.
מהאמור לעיל עולה כי חלק מהחברות הממשלתיות לא הגישו לרשות החברות דיווחים מפורטים כפי שדרשה לגבי הביקורת הפנימית הנעשית בהן, דיווחים שהיו עשויים לסייע לרשות לבחון את האפקטיביות של ביקורת זו.
עוד נמצא כי רשות החברות ל א העירה לחברות אלה ולא דרשה מהן להשלים את דיווחיהן.
(ב) הנתונים שמבקשת רשות החברות לקבל מהחברות הממשלתיות יכולים לשמש אותה כאמור למעקב אחר הביקורת הפנימית בהן ולאיתור בעיות או ליקויים הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 163 .
מערכתיים הדורשים את התערבותה.
לשם כך על הרשות לנתח את הנתונים שהיא מקבלת מהחברות.
נמצא כי רשות החברות לא וידאה שאמנם קיבלה את כל הנתונים שביקשה מהחברות ולא השתמשה בנתונים שקיבלה לבחינת מערכי הביקורת הפנימית של החברות, כדי למלא את תפקידה לפקח על פעילותן ולאתר בהן ליקויים מערכתיים הדורשים את התערבותה.
כך למשל הקצתה חברת הכפר ה ירוק ע"ש לוי אשכול בע"מ (להלן - חברת הכפר הירוק) למבקר הפנימי בשנים 2009 -2010 80 שעות עבודה בשנה - כלומר כ-4% משרה, אבל לא ציינה דבר זה בדוחות הדירקטוריון שלה כנדרש.
נמצא כי רשות החברות לא בדקה אם השעות שהוקצו למבקר הפנימי מאפשרות לו לבצע את תפקידו כנדרש ואם עבודתו היא אפקטיבית67 .
יוצא אפוא כי רשות החברות לא הפיקה תועלת מהמידע שקיבלה מהחברות הממשלתיות על הביקורת הפנימית בהן.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי על רשות החברות להשתמש בדיווחי החברות כדי לשפר את תפקודן.
השתתפות נציגי רשות החברות בדיונים לגבי הביקורת הפנימית: כאמור, לפי חוק החברות הממשלתיות רשאית רשות החברות לשלוח נציג לישיבות הדירקטוריון וועדותיו בכל חברה ממשלתית.
מעמדו של הנציג הוא כשל דירקטור, אולם אין לו זכות הצבעה.
באמצעות נציגה בדירקטוריון ובוועדת הביקורת יכולה הרשות לפקח על יישום החוק וקיום החוזרים הנוגעים לביקורת הפנימית, ובכלל זה לוודא כי המבקר הפנימי מתכנן לבדוק נושאים מהותיים, וכי ועדת הביקורת מקצה לו את המשאבים הדרושים לכך.
במסמך פנימי שהפיצה רשות החברות בינואר 2009 נקבע בין היתר כי נוכחות נציג הרשות היא חובה בוועדות האיתור לתפקיד המבקר הפנ ימי בחברות הממשלתיות, בדיוניה של ועדת הביקורת בחברות הממשלתיות בנוגע לאישור תכנית העבודה של המבקר הפנימי ובדיוניה בנוגע לדוח השנתי שלו.
בנובמבר 2010 עוגן הדבר בנוהל 68 , לאחר שמדוח מבקר המדינה משנת 2007 עלה כי לעתים לא השתתף נציג של רשות החברות בדיונים בנושאים חשובים שהתקיימו בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות69 .
משרד מבקר המדינה בדק את נוכחות נציג רשות החברות בוועדות הביקורת של עשר חברות שדנו באישור תכנית העבודה של המבקר הפנימי בשנים - 2009 201170 .
67 ראו להלן בפרק "הקצאת משאבים לביקורת הפנימית בחברות בעלות מאפיינים דומים".
68 "נוהל השתתפות נציגי הרשות בישיבות דירקטוריון החברות וועדותיו" מ- 23.
69 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57ב ( 2007 '), עמ134.
70 לבדיקה נבחרו חברות בסיווגים שונים של רשות החברות ושתחומי פעילותן מגוונים.
החברות הן נתיבי ישראל החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (לשעבר מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ), נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ, כביש חוצה ישראל בע"מ, חברת נתיבי איילון בע"מ, החברה לשירותי איכות הסביבה בע"מ, המכון הגיאופיסי לישראל, חברת אתרים בחוף תל -אביב - חברה לפיתוח אתרי תיירות בת"א -יפו בע"מ, חברת חלמיש, החברה לחקר ימים ואגמים לישראל בע"מ וחלד - חברה ממשלתית עירונית לשיקום דיור ופיתוח בע"מ.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 165 .
נמצא כי נציגי רשות החברות לא נכחו בכ -%75 מדיוני ועדות הביקורת האלה71 .
יצוין כי תכניות העבודה של המבקר הפנימי בחברת אתרים בחוף תל -אביב - חברה לפיתוח אתרי תיירות בת"א -יפו בע"מ (להלן - חברת אתרים) ובחברת המכון הגיאופיסי לישראל (להלן - חברת המכון הגיאופיסי) שבדיונים על אישורן לא נכחו נציגי הרשות, היו תכניות שעסקו רק במקצת הסיכונים המשמעותיים הניצבים לפני החברה72 .
מן האמור עולה כי רשות החברות לא הקפידה על נוכחות נציגיה בדיוני ועדות הביקורת בחברות הממשלתיות, כפי שקבעה בנוהל שפורסם בנובמבר 2010 , ובכך שמטה מידיה את אחד האמצעים רבי הערך שיש בידיה לפיקוח על הביקורת הפנימית בהן.
בתשובתה למבקר המדינה ממרץ 2012 מסרה רשות החברות כי היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה, וכי בישיבת הנהלת הרשות במרץ 2012 הודגש הצורך בקיום הנוהל.
הקצאת משאבים לביקורת הפנימית בחברות בעלות מאפיינים דומים .
כאמור, הרשות הסדירה היבטים שונים בביקורת הפנימי ת בחברות הממשלתיות בחוזרים שפרסמה, ובהם נוהל הביקורת הפנימית בחברות הממשלתיות.
אחד מתפקידיה של הרשות הוא לפקח על מערכי הביקורת הפנימית בחברות הממשלתיות, ובכלל זה על הקצאת המשאבים לביקורת הפנימית.
הקצאת המשאבים למבקר הפנימי בחברות הממשלתיות אמורה להיעשות על פי צורכי החברה בתחום הביקורת הפנימית, מאפייני פעילותה ומשאביה.
הבדל ניכר בהקצאת המשאבים לביצוע הביקורת הפנימית בין חברות שגודלן דומה (לרבות היקף המאזן הכספי וההכנסות שלהן, מספר העובדים בהן ומורכבות פעילותן) ושתחומי פעילותן דומים, ייתכן שיש בו כדי להצביע על שבחלק מהחברות הקצאת המשאבים למבקר הפנימי חסרה.
היה אפשר לצפות שיהיה בידי רשות החברות מידע בדבר היקף המשאבים שהחברות הממשלתיות מקצות למבקר הפנימי בהן, וכי הרשות תפעל להקצאת משאבים מספיקים למבקר הפנימי בחברות שהקצאת המשאבים בהן חסרה.
בעניין זה יצוין כי המ מונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר פרסם באוגוסט 2007 חוזר בנושא מערך הביקורת הפנימית בגוף מוסדי ובו קבע כללים בנוגע להיקף המזערי של המשאבים שעל חברות הביטוח, קופות הגמל וקרנות .
71 כל הדיונים לאישור תכנית העבודה של המבקר הפנ ימי ל - 2009 שנבדקו, פרט לשלושה שבהם לא נכח נציג הרשות (בחברת כביש חוצה ישראל בע"מ, בחברה לשירותי איכות הסביבה בע"מ ובחברת חלד - חברה ממשלתית עירונית לשיקום דיור ופיתוח בע"מ), התקיימו לאחר הנחיית רשות החברות מינואר 2009 בעניין נוכחות נציגיה בדיונים לאישור תכנית העבודה של המבקר הפנימי.
כל הדיונים לאישור תכנית העבודה ל - 2011 שנבדקו התקיימו לאחר שפורסם נוהל השתתפות נציגי הרשות בישיבות דירקטוריון החברות וועדותיו.
"ראו להלן בפרק "ביסוס תכנית העבודה על סקר סיכונים או הערכת סיכונים 166 דוח שנתי63ג .
הפנסיה להקצות למבקר הפנימי בשנים 2008 -2011 , לפי המאפיינים השונים של התאגיד, כמו היקף הנכסים שהוא מנהל, התקבולים שלו ומספר העובדים בו 73.
משרד מבקר המדינה בדק את ההבדל ביחס בין היקף המשאבים שהקצו ועדת הביקורת והדירקטוריון בכמה חברות ממשלתיות לביקורת הפנימית ובין היקף פעילותה של כל חברה.
73 סעיף10 לחוזר גופים מוסדיים 14-9-2007 בנושא "מערך הביקורת הפנימית בגוף מוסדי" מ- 22.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 167 .
ההשוואה נעשתה בין חברות בעלות מאפייני ם דומים בכל הנוגע לסוג פעילותן ולהיקפן.
להלן שתי דוגמאות: (א) השוואה בין חברת אתרים ובין חברת ערים, חברה לפיתוח עירוני בע"מ : חברת אתרים, שהסיווג שניתן לה על ידי רשות החברות הוא 5 , עוסקת בתכנון, פיתוח, תחזוקה, השכרה וניהול של אתרי תיירות בעיקר באזור החוף ש ל תל אביב -יפו.
חברת ערים, חברה לפיתוח עירוני בע"מ (להלן - חברת ערים), שסווגה גם היא בסיווג 5 , מתכננת ומבצעת עבודות פיתוח בקרקעות שהעמיד לרשותה מינהל מקרקעי ישראל ובאזורים שהממשלה הכריזה עליהם אזורי עדיפות לאומית.
שתי החברות עוסקות אפוא בתחומי פעילות דומים, וסיווגן ברשות החברות זהה.
נמצא כי מספר שעות הביקורת הפנימית שהקצו ועדת הביקורת והדירקטוריון של חברת ערים בשנים 2009 -2010 היה720 בכל שנה.
מספר שעות הביקורת הפנימית שהקצו ועדת הביקורת והדירקטוריון של חברת אתרים בשנים אלה היה 325 בממוצע בכל שנה.
נמצא אפואכי בשנים אלה היה מספר השעות שהוקצו לביקורת בחברת ערים גדול פי 2.
2 בערך ממספר שעות הביקורת שהוקצו לביקורת בחברת אתרים, אף שסך ההכנסות של חברת ערים היה גדול רק פי 1.
6 בערך מזה של חברת אתרים.
באופן יחסי הקצתה חברת אתרים בשנים 2009 - 2010 כ-72% משעות הביקורת שהקצתה חברת ערים.
(ב) השוואה בין חברת הכפר הירוק ובין חברת מדרשת שדה בוקר בנגב בע"מ: חברת הכפר הירוק, שהסיווג שניתן לה על ידי רשות החברות הוא 1 , היא מוסד חינוכי לילדי מצוקה, ילדי עולים ואחרים, ובו פנימייה.
בשנת הלימודים התש"ע ( 2009 -2010 ) התחנכו בפנימיית הכפרהירוק 1,303 'תלמידים בכיתות ז -י"ב.
חברת מדרשת שדה בוקר בנגב בע"מ (להלן - מדרשת שדה בוקר), שהסיווג שניתן לה על ידי רשות החברות הוא 3 , מקיימת מגוון של מוסדות חינוך ומחקר העוסקים בחינוך להכרת הארץ ולשמירת הסביבה, ומוציאה לאור חומרים בנושאים הנוגעים לנגב, למדבר ולסביבה.
ב מסגרת מדרשת שדה בוקר פועלים המרכז הבינתחומי ללימודי הנגב ו הסביבה, בית ספר תיכון ופנימייה, בית ספר יסודי, בית ספר שדה וכן המרכז למנהיגות צעירה שבו מכינה קדם צבאית.
בשנת 2010 למדו בבית הספר היסודי של המדרשה256 ,תלמידים בבית הספר התיכון - 197 תלמידים וב בית ספר שדה - 1,213 תלמידים.
נוסף על כך, השתתפו בימי ההדרכה במדרשה כ- 25,000 .
תלמידים וחיילים שתי החברות עוסקות אפוא בתחומי פעילות דומים, וסיווגן ברשות החברות דומה.
מספר שעות הביקורת הפנימית שהקצו ועדת הביקורת והדירקטוריון של הכפר הירוק בשנת 2010 היה 80 .
מספר שעות הביקורת הפנימית שהקצו ועדת הביקורת והדירקטוריון של מדרשת שדה בוקר בשנה זו היה 600 .
נמצא אפוא כי בכפר הירוק הוקצו 13% ,משעות הביקורת הפנימית שהוקצו במדרשת שדה בוקר אף שמחזור הפעילות של הכפר הירוק היה גדול פי 1.
6 מזה של מדרשת שדה בוקר.
באופן יחסי הוקצו בכפר הירוק בשנת 2010 כ-8% משעות הביקורת שהוקצו במדרשת שדה בוקר.
יודגש כי ספק אם ב-80 שעות ביקורת המוקצות לו בשנת עבודה יכול המבקר הפנימי לבצע ביקורת יסודית ואפקטיבית.
בתשובתו ממרץ 2012 ציין מנכ"ל הכפר הירוק כי שעות העבודה שהוקצו למבקר הפנימי נקבעו לפי תכנית העבודה שהגיש ולפי דרישתו.
מהדוגמאות לעיל עולה כי בחברות ממשלתיות הדומות זו לזו בתחומי פעילותן ובסיווגן קיים הבדל במשאבים המוקצים לביקורת הפנימית בהן ביחס להיקף פעילותן.
הבדל זה מעלה את השאלה אם המשאבים המוקצים לביקורת הפנימית בחברה אמנם מתאימים לצרכיה.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 169 .
לדעת משרד מבקר המדינה, אף שלהבדל בהקצאת המשאבים העולה מדוגמאות אלה יכולות להיות גם סיבות אחרות, ניתוח זה מראה כי על רשות החברות לבצע עבודת מטה רוחבית ולבחון בה את היקף המשאבים שהחברות הממשלתיות מקצות לביקורת הפנימית בהן, על פי המאפיינים של כל א חת מהחברות.
כך יהיו בידי נציגי הרשות בוועדות הביקורת נקודות ייחוס ( Benchmarks ) הנוגעות להיקף המשאבים המוקצים למבקר הפנימי, לפי סיווגן של החברות או לפי כל מאפיין אחר שייקבע.
רצוי אף שהרשות תשקול לקבוע כללים או קווים מנחים מומלצים בנוגע להיקף המזערי של המשאב ים שעל החברות הממשלתיות להקצות למבקר הפנימי.
עבודת המבקרים הפנימיים בגופים הציבוריים - מבט כולל .
החשיבות בקביעת תקנים מקצועיים מחייבים למבקרים הפנימיים .
חוק הביקורת הפנימית קובע כי המבקר הפנימי יבצע ביקורת על פי תקנים מקצועיים מקובלים.
ואולם החוק לא קבע מה הם התקנים המקובלים; יתר על כן - אף שהחוק נחקק בשנת 1992 .
, עדיין לא הותקנו לו תקנות שיגדירו זאת האחראי לביצוע חוק הביקורת הפנימית הוא שר המשפטים 74, הרשאי 75 להתקין תקנות בכל תחום הנוגע לביצועו של החוק בגופים הציבוריים.
בעניין זה ציינה ועדת זילר עוד בשנת 2006 כי ראוי ששר המשפטים יקבע בתקנות תקנים מקצועיים שיחייבו את המבקרים הפנימיים במילוי תפקידם.
תקנים מקצועיים אלה נדרשים בין השאר כדי להוסיף בהירות וכדי לתרום לגיבוש דפוסי עבודה ונורמות התנהגות בקרב העוסקים בביקורת הפנימית, ובייחוד בקרב העוסקים בביקורת הפנימית במשרדי הממשלה, נוכח המאפיינים הייחודיים של משרדים אלה 76 .
74 בסעיף23 בחוק הביקורת הפנימית נקבע כי שר הכלכלה והתכנון הוא האחראי לביצועו של החוק.
95 החליטה הממשלה לבטל את משרד הכלכלה והתכנון, וב - 21.
96 החליטה הממשלה להעביר את האחריות לביצוע חוק הביקורת הפנימית לשר המשפטים.
בהתייעצות עם לשכת המבקרים הפנימיים ובאישור הוועדה לענייני ביקורת המדינה 76 בשל מאפיינים ייחודיים אלה קבעו מדינות שונות בעולם תקנים ייחודיים למבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה; בארצות הברית למשל נקבע כי משרד מבקר המדינה הפדרלי הוא המנחה את המבקרים הפנימיים במוסדות הממשל הפדרלי בעבודתם, והמשרד פרסם תקנים והנחיות המחייבים את העוסקים בביקורת הפנימית במוסדות אלה.
ראו Comptroller General of the United States, Government Auditing Standards (2007 Revision).
לשכת המבקרים הפנימיים בישראל (להלן - לשכת המבקרים הפנימיים) הייתה יותר מארבעה עשורים חברה בלשכת המבקרים הפנימיים הבין-לאומית 77 (להלן- הלשכה הבין-לאומית).
הלשכה הבין -לאומית מפרסמת תקנים הנתונים לעיו נו של כל מתעניין (להלן - התקנים המקצועיים הבין-לאומיים).
לשכת המבקרים הפנימיים תרגמה, באישורה של הלשכה הבין-לאומית, תקנים אלה לעברית והתאימה אותם במספר קטן של היבטים לחוקי מדינת ישראל.
ואולם התקנים היו נגישים לחברי הלשכה בלבד, וממילא לא היה להם מעמד מחייב.
יצוין כי ביוני 2011 הופסקה חברותה של .
77 לשכת המבקרים הפנימיים הבין -לאומית - - The Institute of Internal Auditors ( IIA) נוסדה ב- 1941 , והיא מאגדת בתוכה כ - 173,000 מבקרים מ -165 מדינות ומוכרת כאיגוד המקצועי המוביל בעולם ללימוד, למחקר ולשיטות הדרכה הנוגעים לביקורת הפנימית.
על פי התקנים של הלשכה הבין -לאומית נקבעות אמות המידה ה נוגעות לביקורת הפנימית, ומדינות שונות מאמצות אותם.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 171 .
הלשכה הישראלית בלשכה הבין -לאומית, ובנובמבר 2011 הוקם איגוד מבקרים פנימיים בישראל (להלן - האיגוד) הפועל במקביל ללשכת המבקרים הפנימיים.
בדצמבר 2011 אישרה הלשכה הבין -לאומית את הצטרפותו של האיגוד אליה וקבעה שהוא יהיה נציגה המוסמך בישראל.
במשך תקופת חברותה של לשכת המבקרים הפנימיים בלשכה הבין-לאומית סברה לשכת המבקרים הפנימיים כי ככלל, הכללים שקבעה, המבוססים על התקנים הבין-לאומיים, הם שצריכים לחול על המבקרים הפנימיים 78 .
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 , לאחר שהופסקה חברותה בלשכה הבין -לאומית, מסרה הלשכה את עמדתה העכשווית, ולפיה התקנים הבין-לאומיים מחייבים רק את החברים בלשכה הבין-לאומית, ובינואר 2012 ,פרסמה תקנים מקצועיים אשר לדעתה, אמורים להיות התקנים המקצועיים המקובלים.
בתשובתו מאפריל 2012 מסר האיגוד כי תקני הלשכה הבין-לאומית אומצו על ידי מדינות ה - OECD ועל ידי האיחוד האירופ י, ולגישתו הם האמורים להיות התקנים המקצועיים המקובלים לעבודת המבקרים הפנימיים בישראל.
בדצמבר 2012 הגישה לשכת המבקרים הפנימיים לבג"ץ "עתירה למתן צו לשר המשפטים להתקין תקנות עפ"י חוק הביקורת הפנימית, התש נ"ב- 1992 בדבר תקנים מקצועיים למקצוע מבקר הפנים"79 .
טרם נקבע מועד לדיון בעתירה נמצא כאמור כי מאז נחקק חוק הביקורת הפנימית בשנת 1992 לא הותקנו לו תקנות המגדירות מהם התקנים המקצועיים המחייבים את המבקרים הפנימיים, והמבקרים חסרים אפוא כללים מ חייבים בנוגע לסדרי עבודתם.
כמו כן, תקנים מקצועיים מחייבים שיקבע משרד המשפטים חשובים משום שיש הבדל בעבודת המבקרים הפנימיים בגופים הציבוריים השונים, והכללים שיש להחיל על מבקר פנימי בחברה הממשלתית או בתאגיד הציבורי יכולים להיות שונים מהכללים שיש להחיל על מבקר פנימי במשרדי הממשלה.
זאת ועוד, תקנים אלה ישמשו קנה מידה להערכת תפקודו של המבקר הפנימי.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2011 מסר מנכ"ל משרד המשפטים כי בתזכיר הצעת חוק הביקורת הפנימית שמכין משרד המשפטים80 מוצע לקבוע כי שר המשפטים יתקין תקנות שיסדירו את פעילותו המקצועית של המבקר הפנימי ויחייבו אותו במילוי תפקידו.
תקנות אלה אמורות להבהיר את תחומי הפעילות של הביקורת הפנימית ולתרום לגיבוש דפוסי עבודה וכללי התנהגות בקרב כל העוסקים בה.
עוד טען המנכ"ל כי אף שלא הותקנו תקנות המגדירות מהם התקנים המקצועיים, המבקרים הפנימיים מבינים מהי האתיקה המקצועית הנדרשת מהם ומהם הכללים שיש לנהוג לפיהם בביצוע הביקורת.
המנכ"ל הוסיף כי לשכת המבקרים הפנימיים הבין-לאומית קבעה תקנים המנחים את המבקרים הפנימיים בתחומים שונים, ותקנים אלה זמינים לכל דורש באתר האינטרנט של הארגון.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2012 ציין משרד המשפטים כי הוא מכין את תזכיר הצעת חוק הביקורת הפנימית כאמור, ובד בבד בוחן את האפשרות להתקין תקנות שיסדירו את פעילותו המקצועית של המבקר הפנימי.
78 'על פי דוח זילר, עמ66.
79 בג"ץ 9467/12 לשכת המבקרים הפנימיים- ישראל נ' שר המשפטים ואח' (טרם פורסם).
לעתירה זו צורפו ח"כ אורי אריאל, מתוקף תפקידו כיו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת ה- 18 והאיגוד, כמשיבים פורמליים.
80 הצעת חוק לשינוי חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב- 1992.
לדעת משרד מבקר המדינה, על שר המשפטים להתקין בהקדם תקנות לחוק הביקורת הפנימית שיבהירו בין השאר מה הם התקנים המקצועיים המחייבים את המבקרים הפנימיים בגופים הציבוריים, ובכלל זה תקנות לתקנים המקצועיים שראוי שיחולו על המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה.
ביסוס תכנית העבודה על סקר סיכונים או הערכת סיכונים .
בתכנית העבודה של המבקר הפנימי אמורים להיכלל בדיקת הנושאים המהותיים שבהם הגוף המבוקר עוסק, ובכלל זה בדיקת אופן ההתמודדות של הגוף המבוקר עם הסיכונים שאליו הוא חשוף.
כדי לבדוק את אופן ההתמודדות של הגוף המבוקר עם הסיכונים 81 יכול המבקר הפנימי להתבסס בתכנית העבודה שלו על סקר סיכונים שביצע הגוף (להלן - סקר סיכונים) או על הערכת סיכונים שמבצע הוא עצמו (להלן - הערכת סיכונים).
ועדת זילר ציינה כי אחד הנתונים הנדרשים לקביעת תכנית עבודה, בין שנתית ובין רב-שנתית, הוא קיום ממצאי סקר סיכונים שנעשה בגוף המבוקר.
תכנית עבודה שאינה מבוססת על סקר סיכונים עלולה לפגוע באפקטיביות של הביקורת שמבצע המבקר הפנימי.
ביוני 2009 פרסמה רשות החברות חוזר הקובע את חובתה של החברה הממשלתית למסד תהליך מסודר לניהול סיכונים, ואת חובתו של הדירקטוריון בה להתוות מדיניות לניהול סיכונים (להלן - חוזר הרשות לניהול סיכונים) 82 .
חוזר הרשות לניהול סיכונים קובע כי בהכנת תכנית העבודה השנתית שלו על המבקר הפנימי לקחת בחשבון את תוצאות סקר הסיכונים, את דרך התמודדותה של החברה עמם ואת הבקרה עליהם.
חוזר משרד הבריאות משנת 2012 לגבי קופות החולים קובע כי על המבקר הפנימי לבסס את תכניות העבודה שלו על סקר הסיכונים שעושה ההנהלה.
רצוי אפוא שהמבקר הפנימי בכל ארגון יבסס את תכנית העבודה שלו על סקר הסיכונים שעושה הגוף המבוקר או על הערכת הסיכונים שמבצע הוא עצמו.
משרדי הממשלה : ככלל, הנהלות משרדי הממשלה אינן מבצעות סקר סיכונים, ותכנית העבודה של המבקרים הפנימיים יכולה אפוא להתבסס על הערכת סיכונים.
ואולם נמצא כי בכ-80% ממשרדי הממשלה שנבדקו לא ביססו המבקרים הפנימיים את תכניות העבודה שלהם על הערכת סיכונים.
81 סיכון- האפשרות שיתרחש אירוע אשר יפגע בהשגת יעדי הארגון.