HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לדברי המשרד, הוא אינו שולל את המלצות היועץ הארגוני באופן גורף, ואם יתאפשר גיוס עובדים למחוזות הגף, הוא ישקול בחיוב את ההמלצות.
לדעת משרד מבקר המדינה, תוספת של שתי משרות לגף אינה פותרת את המצוקה הקשה בעבודת הגף במחוזות, בהם עדיין לא תוגבר כוח האדם, והבעיות שהוזכרו לעיל נותרו בעינן.
המגע הראשון בין הפונים ובין המשרד נעשה במחוזות; לאור ריבוי הפניות אין זה סביר שעבודת המחוז תושבת לחלוטין בשל היעדרות של עובד.
אף שהמצב הקשה במחוזות היה ידוע למשרד, ו גם חברת הייעוץ והיועץ הארגוני התריעו עליו בעבר, לא נתן המשרד קדימות לטיפול בו ולא התריע בפני משרד האוצר על הצורך החיוני בקבלת תקנים נוספים למחוזות.
הבדיקה העלתה, שבדוח שהגישה חברת הייעוץ בשנת 2003 היא התריעה על כך שאין מנהל לגף, והוסיפה כי "עקב רגישות הנושא, נראה לנו שיש לאייש את התפקיד במנהל במשרה מלאה".
עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , טרם מינה המשרד מנהל לגף, ואת התפקיד ממלא מנהל אגף א' בנוסף לתפקידיו האחרים.
על המשרד למנות בהקדם מנהל לגף, שיוכל להתפנות לעבודה במשרה מלאה כדי להתמודד עם הבעיות שצוינו לעיל.
בתשובה מדצמבר 2007 הודיע המשרד למשרד מבקר המדינה, כי ב- 24.
07 פורסם מכרז פנימי לאיוש משרת מנהל הגף.
עוד באותו החודש התקיים המכרז הפנימי, ונבחרה מנהלת לגף.
בנוהלי הגף משנת 2002 נקבע שבין יתר תפקידי הגף, עליו לתת "שירות איכותי לציבור מבלי לפגוע באיכות הערכת התואר".
משרד מבקר המדינה העלה שהשירות הטלפוני של הגף לציבור לקוי, ותלונות רבות הוגשו על כך להנהלת המשרד.
גם בדיקת טיב השירות במחוז תל אביב והמרכז העלתה שבמחוז מתקבלות רבות מכלל הפניות לגף.
לדברי עובדת הגף במחוז זה, שעות הפעילות של המענה הקולי זהות לשעות קבלת הקהל, ולכן לרוב אין באפשרותה לענות לטלפונים.
בעיית המענה הטלפוני הייתה ידועה לגורמים רבים במשרד.
כבר בינואר 2006 הודיע המשרד למבקר המדינה, בתפקידו כנציב תלונות הציבור, כי "באשר למענה הטלפוני, הגף מטפל בנושא ברמה המשרדית, מתוך כוונה לשפר את השירות הטלפוני לשביעות רצון הפונים".
אולם רק עם סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , הודיע הגף כי החל להפעיל מערכת טלפונים חדשה ו"חכמה".
עוד הודיעהגף כי באוגוסט 2007 הוא פנה למנהלת מינהל התקשוב ומערכות מידע במשרד בבקשה להרחיב את השירות לציבור שניתן באינטרנט.
ועדות לקביעת כללים להערכת תואר .
כללים להערכת תואר : מאז הקמת הגף, בשנת 1973 , ועד שנת 1997 לא פרסם המשרד בכתובים כללים להערכת התואר.
הערכת התואר נעשתה על פי התקנות וההחלטות של מל"ג ועל פי "תורה שבעל פה" שהייתה ידועה בגף.
בנובמבר 1997 פרסם המשרד לראשונה בפומבי מסמך של שני עמודים - "כללים להערכת תואר", ובו הכללים שלפיהם הוא נהג עד אז.
כללים נוספים נקבעו בידי ועדות מקצועיות כמפורט להלן: 888 דוח שנתי58ב .
ועדת רכלבסקי : היות שתארים ממוסדות להשכלה גבוהה טומנים בחובם גם תוספת לשכרו של העובד, גדל הביקוש לתארים.
בעקבות ריבוי הבקשות לשקילת תואר, מינה משרד האוצר את ועדת רכלבסקי, כדי לקבוע כללים לשקילת תואר ראשון ותואר שני; כללים אלה פורסמו בשנת 2000 .
ועדת שילד : עקב ריבוי בקשות להכרה בתואר שלישי ועקב ריבוי התלמידים בשיטת הלמידה מרחוק ואי-סדרים שהתגלו בשיטת למידה זו - שעניינם אף הגיע לערכאות משפטיות בהליכים פליליים, אזרחיים ומינהליים - החליטה פרקליטות המדינה באוגוסט 2000 להקפיא את טיפולו של הגף באישורי שקילות של התואר השלישי.
ב קיץ 2001 היא הורתה לגף להפסיק גם את הטיפול בשקילת התארים שנלמדים בשיטת למידה מרחוק.
בד בבד, באותה תקופה מינו נציב שירות המדינה, מנכ"לית המשרד דאז והממונה על השכר ועל הסכמי עבודה במשרד האוצר, ועדה בין-משרדית (להלן - ועדת שילד), וביקשו ממנה לגבש כללים לשקילת תארים זרים (ראשון ושני) שנלמדו בשיטת למידה מרחוק וכן לתארים זרים שלישיים.
ועדת שילד הייתה אמורה לסיים את עבודתה בדצמבר 2000 .
הוועדה הפסיקה את עבודתה באוקטובר 2001 .
בלא שהגישה המלצות, משום שחבריה לא הגיעו להסכמה ועדת כץ : 1 .
בדיון שהתקיים ביולי 2003 בנש"ם הועלה שהמצב הנוכחי, שבו שקילת תואר שלישי מוקפאת מאז אוגוסט 2000 , ושקילת תואר בלמידה מרחוק מוקפאת מאז קיץ 2001 , גורם נזק למדינה ולדמותה בעיני הציבור ופוגע באיכות השירות שהמדינה נותנת לאזרחיה.
בספטמבר 2003 מונתה ועדה בין -משרדית חדשה בראשותו של יו"ר המזכירו ת הפדגוגית דאז במשרד (להלן - ועדת כץ).
חברי הוועדה היו נציגים מהאקדמיה, מהמשרד, ממשרד האוצר, מנש "ם וממשרד המשפטים, והיא הייתה אמורה לקבוע כללים לשקילת תארים שנלמדים בלמידה מרחוק ולתואר שלישי זר.
ועדת כץ הייתה אמורה לפרסם את המלצותיה בדצמבר 2003 , אך היא סיימה את עבודתה רק במאי 2005 , כשנה וחצי לאחר התאריך שנקבע.
יוצא אפוא ששקילת תואר שלישי הייתה מוקפאת כמעט חמש שנים (אוגוסט 2000- מאי 2005 ), ושקילת תואר שנלמד בלמידה מרחוק הייתה מוקפאת כמעט ארבע שנים (אוגוסט 2001- מאי 2005 .
ועדת כץ גיבשה כללים לשקילת תואר ראשון ושני שנלמדו בלמידה מרחוק, ולשקילת תואר שלישי.
כמו כן, קבעה הוועדה הוראות מעבר למי שהחל את לימודיו לאחר אוגוסט 2000 - המועד שבו הקפיא הגף את שקילת התארים- ועד מאי 2005 - המועד שבו פרסמה את המלצותיה.
הוועדה קבעה שתואר ראשון או שני שנלמד בלמידה מרחוק לא יוכר בתור תואר השקול לתואר אקדמי ישראלי, אלא אם ועדת מומחים קבעה כי המוסד שהעניק את התואר מסוגל ללמד בשיטת למידה מרחוק.
עוד קבעה ועדת כץ שבהליך השקילה יידרש מבקש השקילות לעמוד בבחינה, כמפורט בכללים שקבעה.
אולם אם במועד שבו הסתיימו יתר הליכי שקילת התואר יימצא כי המבקש עבר אותם בהצלחה, אך טרם הופעלה הבחינה המתאימה לתואר מושא בקשת השקילות - יזכה המבקש לאישור שקילּות זמני; אישור השקילות הזמני יהפוך לקבוע אם בתוך שנה מיום הנפקתו עמד המבקש בהצלחה בבחינה של הגף, או אם בתוך שנה לא התקיימה בחינה; אם המבקש לא יעמוד בבחינה, יפקע אישור השקילות הזמני (לגבי שקילת תואר שלישי - ראו להלן).
המלצה זו של הוועדה הצריכה הקמת מנגנון לקיום הבחינות (להלן - מערך הבחינות).
בתשובה מנובמבר 2007 מסר משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה, שמאז פרסום הכללים של ועדת כץ חלה התקדמות גדולה בהערכת תארים שנלמדו בשיטת הלמידה מרחוק.
לדברי משרד המשפטים, הגף "צמצם פערים" במידה ניכרת, וטיפל במאות בקשות לאישור שקילות שהוקפאו בשנים שקדמו לגיבוש הכללים.
משרד מבקר המדינה העלה שעד ספטמבר 2007 , יותר משנתיים מאז סיימה הוועדה את עבודתה, טרם הוקם מערך הבחינות בהתאם להמלצות ועדת כץ.
בנובמבר 2007 מסר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה שבתיקון סעיף25 ,טז לחוק המל"ג מאפריל 2005 נקבע שתואר המוענק לבוגרים של שלוחה של מוסד אקדמי מחו"ל, דינו לכל דבר ועניין, "למעט לעניין קבלה לעבודה, לעניין דירוג העובד ודרגתו ולעניין שכר ותנאי עבודה"6 , כדין התואר הזהה שמעניק מוסד האם בארץ האם.
התיקון לחוק פורסם גם בחוזר נש"ם מפברואר 2006 .
, וייתר את הצורך בבחינות משרד מבקר המדינה מעיר, כי הבחינות התייתרו לבוגרי שלוחות שקיבלו את תואריהם לאחר מאי 2005 , אך לא לגבי שאר הנזקקים להכרעת הגף.
דברים אלה שלמשרד האוצר גם אינם עולים בקנה אחד עם הדיונים שהתקיימו במשרד, ובהם הועלו הקשיים הלוגיסטיים הכרוכים בהקמת מערך בחינות, וכן עם סעיפים אחרים בתשובת המשרד (מנובמבר 2007 ).
בתשובתו מסר המשרד ש"ידוע לכל, כי הפעלת מנגנון הבחינה בתחומי דעת שונים דורשת השקעת משאבים רבים.
זו וודאי הסיבה כי עניין המערך כאמור לא עלה באף אחת מישיבותיה של ועדת ההיגוי הבין-משרדית, אשר הינה הגוף המוסמך לקבל החלטות מן הסוג הזה.
בכל אופן, כאשר תחליט המדינה לממש את אופציית מערך הבחינות לבחינת תארי ה'למידה מרחוק' ישמח הגף לסייע ולהשתתף כשותף פעיל במהלך כזה".
המלצות ועדת כץ בדבר הערכת תארים שנלמדו בלמידה מרחוק כללו "ברירת מחדל" המאפשרת להימנע מחובת הבחינות, שכן הן קבעו פרק זמן של שנה, שלאחריו אישור שקילות הופך מזמני לקבוע גם בלא שהמבקש עמד בבחינה.
אי- הקמתו של מערך הבחינות הביא לכך שתארים רבים שעוכבו במשך שנים נשקלו בלא שהמבקשים עמדו בבחינות, וקיבלו אישור שקילות קבוע לאחר שנה.
יוער, שתארים שהעניקו בארץ שלוחות של מוסדות אקדמיים מחו"ל לפני אפריל 2005 (לפני תיקון לחוק המל"ג) היו מקנים לבעליהם זכויות גם בענייני קבלה לעבודה ותנאי דירוג ושכר.
בחודשים אוגוסט 2000- מאי 2005 הקפיא הגף, בעקבות החלטת פרקליטות המדינה ובהתאם להוראות נש "ם, את פעולותיו בשקילת תואר שלישי, כמפורט לעיל, עד לקביעת כללים לשקילת התואר, בידי ועדת כץ.
בכללים נקבע, בין היתר, שמבקש השקילות חייב להיות בעל תואר ראשון ותואר שני; מסלול הלימוד אינו בלעדי לתלמידים ישראלים; תקופת הלימודים לקראת התואר השלישי נמשכה שלוש שנים לפחות.
עוד קבעה ועדת כץ, כי לאחר בדיקה של קיום התנאים תועבר עבודת הדוקטורט לבחינת ועדת מומחים; ועדת המומחים תמנה שני מומחים בתחום שעבודת הדוקטורט עוסקת בו, שבעבודתם האקדמית הם משמשים, בין היתר, בודקי עבודות דוקטורט.
על המומחים לבדוק שאת עבודת הדוקטורט כתב מגיש הבקשה עצמו, שהוא מתמצא בתוכנה, ושהיא עומדת בסטנדרדים הנדרשים במוסדות ישראליים מוכרים המעניקים תואר שלישי.
ועדת המומחים גם תקיים ראיון אישי למבקש השקילות.
ממסמכי המשרד עולה, שלאחר פרסום הכללים של ועדת כץ התברר שהמשרד מתקשה מאוד ליישמם.
בישיבה שקיימה נש "ם בספטמבר 2005 'הודיעה ממלאת מקום של מנהל אגף א שאגף א' פרסם "קול קורא" באמצעי התקשורת כדי למצוא מומחים לוועדות בדיקה לתואר שלישי, וגם פנה אישית לכמה מאות מרצים בכירים, על פי רשימות מהמל"ג - אך בלא הועיל.
ההדגשה אינה במקור 890 דוח שנתי58ב .
במרס 2006 ביקשה ממלאת מקום של מנהל אגף א' ממנכ"לית המשרד דאז, הגב' עמירה חיים, כי תאשר לה לפרסם מכרז כדי למצוא קבלן חיצוני שיטפל בנושא.
למשרד לקח זמן רב להיערך בהתאם להמלצות ועדת כץ, והעיכוב הביא לידי הצטברות של בקשות רבות ב גף.
רק בינואר 2007 פרסם המשרד מכרז לארגון ותפעול של ועדות מומחים לבחינת שקילת תואר שלישי.
ביוני 2007 אישרה ועדת המכרזים את תוצאות המשא ומתן עם החברה שנבחרה, וביולי 2007 חתם עמה המשרד חוזה.
במועד זה היו בגף כ-700 בקשות שקילה.
עד נובמבר 2007 קיימה החברה 75 ועדות - 48 תארים הוכרו וקיבלו שקילות, ו-27 .
נדחו ועדת היגוי מקצועית : ועדת כץ המליצה שיש צורך בוועדת היגוי מקצועית, בין- משרדית, שתלווה את עבודת הגף, תיישם את הכללים שקבעה ותסייע בבעיות שיתעוררו בעת יישומם.
בחודשים הראשונים שלאחר הגשת המלצותיהם המשיכו חברי ו עדת כץ להיפגש ולשמש בתור ועדת ההיגוי המקצועית.
באוגוסט 2006 פנה מנהל אגף א' לחברי ועדת ההיגוי והודיע להם שמנכ"ל המשרד דאז, מר שמואל אבואב, מינה את המדען הראשי במשרד, פרופ' סידני שטראוס, כיו"ר הוועדה.
כמו כן הודיע להם שהוועדה תתכנס מדי חודש.
הביקורת העלתה שבתקופה של 15 חודשים, יולי 2006- ספטמבר 2007 , התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד, ולא הספיקה לדון על כל העניינים שהיו בסדר היום שלה.
כמו כן, חלק מהחברים נעדרו מישיבות הוועדה.
בנובמבר 2006 כתב נציג נש"ם לחברי הוועדה כי "צוות ההיגוי לא התכנס זמן רב ועל פי מה שידוע לי גם לא נקבעו ישיבות בקרוב.
אנא קבעו מועדים דחופים לדיוני הצוות".
באפריל 2007 כתב מנהל אגף א' לכמה מחברי הוועדה "כי מלבד כמה חברים המגיעים באופן שוטף לישיבות הוועדה, איש לא טרח להגיע לדיון ואף לא הודיע מראש על כוונתו להיעדר ממנו.
ולא ניתן להגיע להחלטות חשובות לגבי קביעת מדיניותו של הגף".
על המשרד לפעול שוועדת ההיגוי תתכנס באופן סדיר ובהרכב מלא.
במידת הצורך על המשרד לשקול לאכוף על חברי הוועדה להשתתף בישיבות ועדת ההיגוי, ולהחליף את אותם חברי הוועדה שאינם יכולים להשתתף בישיבות בקביעות.
ועדת חריגים וועדת ערעורים .
ועדת חריגים : על פי הכללים וההוראות שהכין הגף באפריל 2002 , תיקים חריגים הם תיקים המכילים את כל המסמכים הדרושים אך תוכנם מעיד כי מגיש הבקשה לא עמד בכל הקריטריונים הדרושים, ולכן אי אפשר להעריך את שקילות התואר אלא לאחר בדיקה נוספת.
תיקים שכאלה יטופלו בידי ועדת חריגים הכוללת את מנהל הגף ואת מנהל אגף א'.
'לא מונה מנהל לגף; בתקופה זו גם לא תמיד היה מנהל לאגף א רק ביוני 2006 מונה מנהל קבוע לאגף א', אך עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , טרם מונה מנהל גף.
בהיעדר בעלי התפקידים האלה, והיות שהמשרד לא מינה בעלי תפקיד אחרים שימלאו את מקומם בוועדת חריגים, הרי שעד יולי 2006 .
לא פעלה בגף ועדת חריגים תפקיד ועדת ההיגוי לדון בעיקר בנושאים העקרוניים ובבעיות מהותיות הקשורים לעבודת הגף, ובנוסף לכך היא החליטה לדון גם במקרים חריגים.
כאמור, הוועדה אינה מתכנסת אחת לחודש, כנדרש, ולפיכך טיפולה בבעיות הפרטניות של הפונים נמשך לעתים חודשים רבים, וחלק מהפונים נותרו בלי מענה לבעיותיהם.
להלן שלוש דוגמאות: (א) בפברואר 2006 הגיש רב חובל בקשה שהגף יכיר בתואר שני ב"לימודי ים בין לאומיים - נמלים וסביבה", שקיבל מאוניברסיטה בריטית מוכרת.
המבקש הוא בעל הסמכה כמפקח ימי ראשי ברשות הספנות והנמלים והוא מייצג את מדינת ישראל בארגון ימי בין - לאומי.
לבקשתו הוא צירף מכתב ממשרד התחבורה המאשר שברוב מדינות אירופה תעודת הסמכה מהסוג שיש ברשותו משמשת תואר מקביל לתואר ראשון, ולכן אפשר להכיר בתואר ב"לימודי ים בין לאומיים - נמלים וסביבה" בתור תואר שני.
במרס 2006 הודיע הגף לרב החובל, כי על פי הכללים שקבעה ועדת רכלבסקי, היות שאין לו תואר ראשון ממוסד אקדמי מוכר, אי אפשר להעריך את הלימודים הנוספים שלו בתור לימודים השקולים לתואר שני.
בעקבות פניותיו ה חוזרות הודיע לו הגף, שבקשתו תובא להכרעתה של ועדת חריגים.
, טרם נדון עניינו (ב) באוקטובר 2005 פנה בעל תואר בוגר לגף, וביקש כי הגף ישקול תואר שני שקיבל בארצות הברית ממוסד בשם AIR UNIVERSITY " ".
בתשובה הודיע לו הגף שעניינו יו בא להכרעת ועדת חריגים.
שנה לאחר מכן, באוקטובר 2006 , הוא כתב לגף והלין שבכל חודש הוא פונה ומבקש לדעת מה עלה בגורל בקשתו, והגף משיב לו כי בשל קשיים בזימון ועדת החריגים אין היא מתכנסת.
לא הוכרע עניינו (ג) ביולי 2004 התקבלה בגף בקשה של בוגרת לשקילת תואר בפסיכולוגיה מאוניברסיטה בארגנטינה.
בפברואר 2005 השיב לה הגף שהתואר שקול לתואר ראשון.
במרס כתבה המבקשת לגף שחלה טעות בשקילת התואר, מאחר שבארגנטינה הוא מוכר כתואר שני, ולדבריה גם משרד הבריאות מחשיב אותו בתור תואר שני לצורך רישיון העבודה.
לאחר פניות חוזרות של המבקשת הודיע לה הגף שעניינה יובא להכרעתה של ועדת חריגים.
, לא הסתיים הדיון בבקשה 2.
ועדת ערעורים : על פי הנוהל, כל מגיש בקשה שתשובת הגף אינה מקובלת עליו, יכול להגיש לגף ערעור בכתב.
העקרונות המנחים לקיומו של הערעור הם הגינות כלפי הפונים שבקשתם נדחית, וצמצום התחושה אצל הפונים לאפשרות של שרירות לב.
מטרת הערעור היא לאפשר ביקורת על שיקול הדעת של מי שהחליט בעניין לראשונה, ולתת הזדמנות נוספת לפונה לקבל הכרעה בעניינו.
משרד מבקר המדינה העלה שבגף לא קיימת ועדת ערעורים.
עוד נמצא, שהנוהל לא הגדיר מיהם חברי ועדת הערעורים.
הערעורים נדונים בידי אותם עובדים 892 דוח שנתי58ב .
שקיבלו את ההחלטה בפעם הראשונה.
לא נקבעו אמות מידה לשינוי ההחלטות, ולא נמצאו נימוקים לקבלת הערעורים או לדחייתם.
בדצמבר 2007 השיבה היועצת המשפטית של המשרד למשרד מבקר המדינה, ש"ועדת ההיגוי אינה מוסמכת להכריע בבקשות חריגות או בהשגות מסוגים שונים ('ערעורים').
כל החלטותיה מהוות המלצות בלבד לגף".
לדבריה, "יש צורך בבדיקה של היועצים המשפטיים של משרד האוצר, של הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד זה, של נציבות שירות המדינה ומשרד המשפטים, מהן הפעולות הנדרשות להסכמה על הליך של ערר על החלטות הגף, ומיהי ועדת הערר.
הסמכות הייחודית ברוב המקרים לשינוי החלטת הגף, נתונה בידי בית הדין לעבודה, ועל המבקש שקיבל תשובה שלילית להגיש תביעה נגד הגף".
עוד הוסיפה היועצת המשפטית ש"התאמתו, נחיצותו ויעילותו של הליך ערר לגבי החלטות הגף מוטלות בספק".
לדעת משרד מבקר המדינה, המצב שבו נקבעה בנהלים זכות ערעור אך לא מונתה ועדת ערעורים, ולא נקבעו הרכבה והכללים לפעילותה, אינו תקין.
על הייעוץ המשפטי במשרד ללבן סוגיה זו יחד עם הגורמים הנוגעים בדבר.
במסגרת זו יש לשקול אם להקנות במפורש תוך פרסום ברבים זכות ערר למגישי הבקשות, שחלקם עולים חדשים, כדי לאפשר להם הזדמנות נוספת נגישה לליבון עניינם בידי גורם שיוסמך לכך, בטרם יידרשו לערכאות משפטיות.
 הגוף המוסמך במדינת ישראל להעריך תארים אקדמיים מחו"ל לצורכי דירוג בשכר הוא הגף להע רכת תארים שבמשרד החינוך, והוא עושה זאת מאז שנת 1973 .
בכל שנה מוגשות לגף כ- 6,800 .
בקשות המשרד לא התמודד בהצלחה עם המטלה החשובה שהוטלה עליו: משך ההמתנה להערכת התואר היה ארוך; השירות שהעניק הגף לאלה שנזקקו לשירותיו היה לקוי, ופעמים רבות אף מענה טלפוני לא ניתן לפונים; בהתאם להוראות נש "ם הקפיא הגף בשנת 2000 את שקילת התואר השלישי, ולמשרד נדרשו חמש שנים כדי להיערך מחדש לשקילת התואר; גם ועדת חריגים לא פעלה במשך שנים רבות, וועדת ערעורים אינה קיימת כלל.
לדעת משרד מבקר המדינה, על אף, שלפי המשרד שקילת תארים דורשת התמחות שלא בהכרח מאפיינת את ליבת העבודה שלו, חובה עליו להתמודד עם הנושא ולהעניק לפונים שירות באותה רמה המקובלת בכל תחום אחר שהוא אחראי לו, תוך שמירה על הנורמות הראויות שלפיהן מוכרים תארים בישראל.
מאחר ולנושא השלכות כספיות משמעותיות, על המשרדים השונים (החינוך, האוצר והמשפטים) ועל נציבות שירות המדינה להמשיך לקבוע סטנדרדים מחייבים להערכת תארים, ולדאוג שדרך הטיפול בשקילת התארים תהיה מקיפה ויסודית ולא תפגע בהשתלבותם של אלפי אקדמאיים בשוק התעסוקה.
ידיעת אנגלית היא כלי חשוב להשתלבות בחיים המודרניים בישראל ובעולם, יש לה השפעה רבה על המעמד של אדם בשוק העבודה, והיא אף מאפשרת לו לקיים תקשורת במגוון מצבים חברתיים ולהשיג מידע ממגוון מקורות, ובהם אמצעי התקשורת.
נוסף על כך הזכאות לתעודת בגרות מותנית, בין היתר, בעמידה בבחינת בגרות באנגלית בהיקף של שלוש יחידות לימוד לפחות, ותלמיד המבקש להתקבל לאוניברסיטה נדרש לעמוד בבחינת בגרות בהיקף של ארבע יחידות לימוד לפחות.
על פי המדיניות של משרד החינוך (להלן - המשרד), אנגלית היא השפה הזרה הראשונ ה במערכת החינוך.
ברובם המכריע של בתי הספר היסודיים לימודי האנגלית מתחילים, לכל המאוחר, בכיתה ג'.
המזכירות הפדגוגית במשרד (להלן - המזה"פ) הוסמכה לעסוק בנושאים פדגוגיים במערכת החינוך, וב פיקוח על ביצוע תכנית הלימוד 7 .
המזה"פ מטפלת בנושאים הנוגעים להוראת אנגלית, בין היתר, באמצעות מפקחת מרכזת המופקדת על הוראת האנגלית (להלן - המפמ"רית), ובאמצעות מפקחים על הוראת האנגלית במחוזות של המשרד (להלן - מפקחים מחוזיים).
בחודשים פברואר -יולי 2007 בדק משרד מבקר המדינה במשרד, בשישה ממחוזותיו 8 ובמינהלת חינוך ירושלים (להלן - מנח"י) היבטים אחדים של הוראת אנגלית בבתי ספר.
נבדקו בעיקר נושאים הנוגעים להישגי התלמידים באנגלית ולעובדי ההוראה.
הישגי התלמידים באנגלית .
בכל שנה מקיים המשרד בבתי הספר בחינות לבדיקת מדדי יעילות וצמיחה בית-ספרית (להלן - בחינות מיצ"ב).
בחינות המיצ"ב כוללות, בין השאר, מבחני הישגים באנגלית לתלמידי כיתות ה' ו -ח'.
במסמך שהכינה הרשות הארצית למדידה והערכה (להלן - ראמ"ה)9 נאמר שממצאי בחינות המיצ"ב נועדו לשמש את מנהלי בתי הספר ואת גורמי הפיקוח השונים .
7 סמכויות המזה"פ מוגדרות בתקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז- 1956 .
מחוז הצפון, מחוז חיפה, מחוז מרכז, מחוז תל אביב, מחוז ירושלים ומחוז הדרום 9 .
ראמ"ה היא הגוף המנחה מהבחינה המקצועית את מערכת החינוך בתחומי המדידה וההערכה מעמדה הוא יחידת סמך במשרד, כדי להבטיח שתפעל כגוף מקצועי, אובייקטיבי ובלתי תלוי.
להערכת תפקודם של בתי הספר, לניתוח מצב המערכת החינוכית בכלל ולהערכה של המדיניות החינוכית של המשרד על יחידותיו.
תוצאות בחינות המיצ"ב .
משרד מבקר המדינה בדק את תוצאות בחינות המיצ"ב באנגלית בשנת הלימודים התשס"ו ( 2006- 2005)10 על פי דוח שפרסמה ראמ"ה וכן על פי שני דוחות שהכינה לפי בקשה של משרד מבקר המדינה ובהם הובאו נתונים על ההישגים באנגלית בשנות הלימודים התשס"ב- התשס"ו ( 2001 -2006 ) בכיתות ה' וח' (להלן- נתוני ראמ"ה).
להלן יפורטו ממצאי הבדיקה: 1.
ציוני המיצ"ב מלמדים שיש פערים ניכרים בין קבוצות אוכלוסייה שונות.
בטבלה 1 מפורטים הציונים הממוצעים בבחינות המיצ"ב באנגלית בכיתות ח' בכל אחת משנות הלימודים התשס"ב-התשס"ו לפי קבוצות האוכלוסייה - המגזר היהודי, המגזר הלא -יהודי, בתי ספר בפיקוח הממלכתי (להלן - בתי ספר ממלכתיים)11 ובתי ספר בפיקוח הממלכתי-דתי (להלן - בתי ספר ממ"ד).
נוסף על כך מוצגים בנפרד הציונים הממוצעים במגזר הבדואי וכן נתונים, שחישב משרד מבקר המדינה, על הפערים בכל שנה בין הציונים הממוצעים של המגזר היהודי לאלה של המגזר הלא-יהודי, בין הציונים בבתי הספר הממלכתיים לבתי הספר הממ"ד וכן בין המגזר הבדואי לכלל הנבחנים.
10 שנתהלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט.
11 במסגרת הנתונים על הפיקוח הממלכתי לא נכללים נתונים על המגזר הלא-יהודי.
משרד החינוך 863 864 דוח שנתי58ב .
מהטבלה אפשר ללמוד כלהלן - הציונים הממוצעים בבחינות המיצ"ב של כיתות ח' באנגלית בכל אחת משנות הלימודים האמורות במגזר היהודי היו גבוהים מאלה שבמגזר הלא -יהודי; הציונים הממוצעים בבתי הספר הממלכתיים היו גבוהים מאלה שבבתי הספר הממ"ד; והציונים הממוצעים במגזר הבדואי היו נמוכים במיוחד.
ממסמכי ראמ"ה עולה שבחינות המיצ"ב לא כוילו, דהי ינו רמת הקושי של מבחן שהתקיים באחת השנים לא הותאמה בדרכים המדעיות המקובלות לרמת הקושי של המבחן בשנים קודמות.
לפיכך הפער בין הציונים שקיבלו התלמידים במבחן בכל אחת מהשנים אינו נובע בהכרח מהבדל ברמת הידע של התלמידים אלא עשוי לנבוע מרמת קושי שונה של הבחינות.
לכן אף שלפי הנתונים המפורטים בטבלה 1 ( בשנות הלימודים התשס"ה והתשס"ו 2004 - 2006 ) הצטמצמו הפערים, למשל בין הציונים הממוצעים בחינוך היהודי ובין הציונים הממוצעים בחינוך הלא-יהודי, לא ניתן לדעת אם בפועל אכן הצטמצמו פערים אלה.
נמצא שהפערים בין הישגי קבוצות האוכלוסייה האמורות בבחינות המיצ"ב באים לידי ביטוי גם בשיעור התלמידים שציונם היה 55 או פחות ובשיעור התלמידים שציונם היה86 או יותר.
בטבלה 2 מפורטים שיעוריהם של תלמידי כיתות ח' מכל קבוצות האוכלוסייה שקיבלו את הציונים האמורים בבחינות המיצ"ב באנגלית בשנת הלימודים התשס"ו: טבלה 2 : שיעור תלמידי כיתה ח' שקיבלו ציון זה מקרב כלל הנבחנים בבחינת המיצ"ב באנגלית בשנת הלימודים התשס"ו (באחוזים) .
72 36 28 53 29 55 או פחות .
1 26 37 7 35 86 או יותר מהטבלה עולים הממצאים האלה - הציון של כמחצית הנבחנים במגזר הלא-יהודי ושל רוב התלמידים במגזר הבדואי היה 55 ;או פחות 65% מהתלמידים בבתי הספר הממלכתיים קיבלו ציון 86 או יותר או ציון55 או פחות; שיעור התלמידים שקיבלו ציון 86 ומעלה בקרב תלמידי בתי הספר הממ"ד היה קטן משיעורם בקרב תלמידי בתי הספר הממלכתיים, ושיעור התלמידים שציונם היה 55 או פחות בקרב תלמידי בתי הספר הממ"ד היה גדול משיעורם בקרב תלמידי בתי הספר הממלכתיים.
משרד מבקר המדינה בדק את ההישגים באנגלית של בתי הספר לפי עשר רמות חברתיות-כלכליות שנקבעו על פי מדד הטיפוח של המשרד12 - רמה1 ,היא הגבוהה ביותר ורמה 10 - הנמוכה ביותר.
בדוח שפרסמה ראמ"ה הובאו ממצאים הנוגעים לציוני חמש קבוצות טיפוח מקבוצה 1 (הכוללת את רמות1-2 ) עד קבוצה5 (הכוללת את רמות9-10 .
) הציון הממוצע של התלמידים בבתי ספר במגזר היהודי בקבוצת טיפו ח 1 בשנת הלימודים .
12 ( מדד הטיפוח של המשרד מחושב על פי המשתנים האלה: השכלת אב ואם 40% ), הכנסה (40% ( ), פריפריאליות10% ( ) ועלייה מארצות מצוקה10% .
התשס"ו היה79 , הציון הממוצע של קבוצת טיפוח3 היה באותה שנה65 והציון של קבוצת טיפוח 5 היה רק47.
(א) באוקטובר 2004 דיווחה הסמנכ"לית ומנהלת המינהל הפדגוגי13 , גב' לאה רוזנברג (להלן - הסמנכ"לית), למנכ"לית המשרד לשעבר, גב' רונית תירוש (להלן - המנכ"לית לשעבר), על ישיבה שהתקיימה במשרד בנושא תוצאותיהם של תלמידי כיתות ח' בבחינות המיצ"ב באנגלית בשנת הלימודים התשס"ד ( 2003 -2004 ,).
בישיבה השתתפו, בין השאר מנהלת לשעבר של אגף הערכה ומדידה במשרד14 .
והמפמ"רית, ד"ר ג'ודי שטיינר מהדיווח עלו, בין השאר, המסקנות האלה: הירידה בציוני המגזר הלא-יהודי בשנת הלימודים התשס"ד לעומת שנת הלימודים התשס"ב ( 2001 -2002 ) הייתה גדולה מזו שחלה במגזר היהודי; הציון הממוצע של תלמידי בתי הספר הממ"ד היה נמוך מזה של תלמידי בתי הספר הממלכתיים בשנות הלימודים התשס"ב -התשס"ד; התפלגות הציונים הממוצעים במחוזות השונים אינה התפלגות נורמלית - רוב התלמידים "נמצאים בקצוות הרצף".
עוד נמסר בדיווח שהסבר אפשרי לציוניו הנמוכים של המגזר הלא-יהודי יחסית למגזר היהודי הוא שמקצוע זה לא נכלל בתכנית החומש המיועדת למגזר הערבי.
בדיווח צוינו כמה השערות בעניין הציונים הנמוכים בבתי הספר הממ"ד, כלהלן: איכות ההוראה במוסדות הדתיים להכשרת מורים נמוכה; בבתי הספר הממ"ד מועסקים רק מורים שמקיימים אורח חיים דתי, ומכאן שמבחר המורים העומדים לרשותם מצומצם יחסית; בתי הספר הממ"ד משתמשים בספרי לימוד שאינם מאושרים.
(ב) ביולי 2005 הגישה המנהלת לשעבר של אגף הערכה ומדידה במשרד למנכ"לית לשעבר ניתוח של הישג י התלמידים באנגלית בכיתות ח', ובו השוואה בין הישגי התלמידים בשנת הלימודים התשס"ה ( 2004 -2005 ( ) להישגיהם בשנת הלימודים התשס"ג 2002 -2003 .
"מטרת הניתוח הייתה לאתר את "מוקדי הבעיה הניתוח העלה, בין השאר, כי "חל קיטוב משמעותי (גידול בשונות) בין בתי-ספר 'חזקים' לבתי -ספר 'חלשים' - וזאת כאשר 'צמצום הפערים' הוא אחד מדגלי המשרד העיקריים.
; תופעת קיטוב ההישגים באנגלית היא כלל מערכתית, אך בולטת במיוחד במגזר היהודי, בבתי הספר הממלכתיים, המו כרים, במנח"י ובמחוזות תל אביב והדרום, בהם חל קיטוב בין בתי הספר.
; הקיטוב חל בעיקר בבתי-הספר הממלכתיים והרבה פחות בבתי -הספר הממלכתיים דתיים.
; אחוז הנכשלים בבתי הספר הממלכתיים -דתיים עולה על הצפוי.
; בתי -ספר שהיו 'חזקים' בהתשס"ג התקדמו ואילו בתי הספר שהיו 'חלשים' נסוגו; אחוז הנכשלים במגזרים הבדואי והערבי עולה על הצפוי".
מנהלת האגף ציינה ש"דרושה פעולה מערכתית לצמצום הקיטוב בהישגים בין בתי -הספר - כלומר, העלאת ההישגים בבתי-הספר החלשים (ולאו דווקא התמקדות בממוצע הכללי)".
13 המינהל הפדגוגי מופקד על תהליכי הניהול של בתי הספר במערכת החינוך ועל בקרת ההישגים הערכיים, הלימודיים והחברתיים.
14 אגף הערכה ומדידה במשרד עסק בניתוח תוצאות המיצ"ב עד מועד הקמתה של ראמ"ה בשנת הלימודים התשס"ו.
עבודת המטה של המשרד בעקבות קבלתן של תוצאות בחינות המיצ"ב .
כאמור, ממצאי בחינות המיצ"ב נועדו בין היתר לשמש את גורמי הפיקוח השונים לשם הערכת התפקוד של בתי הספר.
על פיהם יכולים המפקחים לקבוע סדרי עדיפות בעבודתם, למשל לאתר באמצעותם בתי ספר שהישגיהם נמוכים, כדי שיוכלו לייחד תשומת לב יתרה לפיקוח ולהדרכה בעניינם.
(א) נמצא שהמפקחים המחוזיים במחוז ירושלים ובמנח"י וכן שני מפקחים המופקדים על הוראת האנגלית במגזר הערבי לא קיבלו מהמשרד את תוצאות הבחינות באנגלית של בתי הספר.
המפקחת המחוזית במחוז ירושלים טענה כי רק בעת שהיא מבקרת בבתי הספר היא יכולה לעיין בתוצאות המיצ"ב שלהם; המפקחת המחוזית של מחוז המרכז מסרה כי לא קיבלה ישירות את תוצאות הבחינות במחוז ולכן נאלצה לפנות למפקחים אחרים או למפמ"רית כדי לקבלן, וכי את התוצאות הפרטניות של בתי הספר היא קיבלה באיחור רב.
משיחות של נציגי משרד מבקר המדינה עם המפקחים המ חוזיים עולה שחלקם לא ניתחו את תוצאות בחינות המיצ"ב ניתוח מערכתי אלא הסתפקו בבדיקות פרטניות של כמה מבתי הספר.
אחת המפקחות במחוז הצפון מסרה שאף שהיא מקבלת מראש את תוצאות המיצ"ב של כל בתי הספר שהיא מבקרת בהם, היא מעיינת בתוצאות רק בעת הביקור בבית הספר.
בתשובתה של מנהלת מחוז המרכז למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 נמסר שבשנת הלימודים התשס"ז ( 2006 -2007 ) קיבלה המפקחת המחוזית את תוצאות המיצ"ב "כשגרת עבודה".
(ב) בתשובתה של יו"ר המזה"פ למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2007 נמסר ש"המיצ"ב לא נועד להיות כלי עבור הפיקוח אלא כחל ק ממערכת מדדים בית ספרית המשמשת כלי לתכנון תכנית עבודה עבור מנהל בית הספר וצוותו".
ראמ"ה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2007 ,כי "הסוגיה של מטרת מבחנים רחבי היקף כמו מבחני המיצ"ב ואופן הפצת הנתונים הבית -ספריים לגביהם, היא מורכבת.
להערכה פנימית יש פוטנציאל להביא לשיפורים אמיתיים ומהותיים בבית-הספר, בין השאר משום שבית -הספר אינו רואה בהערכתו סיכון ואיום חיצוניים".
המפמ"רית השיבה שמנהלי המחוזות הם המחליטים אם להפיץ את תוצאות בחינות המיצ"ב בקרב המפקחים.
בחינות המיצ"ב הן כלי עבודה מרכזי ויקר שהנהיג המשרד, בין היתר, לשם פיקוח על תפקודם של בתי הספר ולשם ניתוח מצב המערכת החינוכית בכלל.