HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
התיעוד תורם לקיום סדור של הליכי חשיבה ותכנון, להבניה של שיקול הדעת, לרציפותו ולשימורו של הזיכרון הארגוני בטווח הקצר ובטווח הארוך.
כמו כן משמש התיעוד למעקב אחר השגת היעדים שנקבעו ולהפקת לקחים29 .
בביקורת לא נמצא כי הדיונים האמורים תועדו.
כמו כן, לא נמצא שמשרדראש הממשלה הגדיר את סמכויותיהם של המשתתפים בהם מטעמו, ולא קבע מטרות, יעדים ולוחות זמנים לעבודתם.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 מסר משרד ראש הממשלה כי במהלך השנתיים האחרונות הוביל מזכיר הממשלה תהליך התייעצות משותף למשרד ראש הממשלה ולסוכנות, שבמסגר תו נבחנו השפעותיו של שינוי האסטרטגיה של הסוכנות על פרויקטים משותפים עם הממשלה, וכן הפעולות שיש לנקוט כדי להתמודד עם השינויים בעולם היהודי.
כמו כן הוסדרו חלוקת התפקידים ויחסי העבודה בין הממשלה לסוכנות בדבר כמה מיזמים משותפים: מינהל הסטודנטים, אולפני עברית וכפרי נוער.
משרד ראש הממשלה מסר כי בימים אלה מבשיל המהלך, ונמצא בשיאם של עבודת מטה מקצועית ושל דו-שיח שמנהלת הממשלה עם נציגי העם היהודי בתפוצות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד ראש הממשלה להגדיר את סמכויותיהם של המשתתפים מטעמו בדיונים עם הסוכנות, לקבוע מטרות, יעדים ולוחות זמנים לעבודתם ולתעד דיונים אלה.
במרץ 2013 הקימו מנכ"ל משרד העלייה והקליטה דאז ומנכ"ל הסוכנות צוות לתיאום הפעילות המשותפת של שני הגופים.
נקבע כי הצוות יתכנס פעם בשבועיים.
נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2013 , התכנס הצוות לדיון פעם אחת בלבד, באפריל 2013 .
בסיכום הדיון צוינה רשימת הנושאים שעמדו על הפרק, אך לא עלה ממנו כי הם נידונו לגופו של עניין, וממילא לא נמצאו החלטות לגביהם.
לטענת המשרד, הצוות לא התכנס מאז בשל חילופי אישים שהתבצעו הן בסוכנות הן במשרד.
כאמור, האמנה קבעה כי ועדת התיאום הוקמה לצורך תיאום הפעולות בין הסוכנות לממשלה.
29 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63ג ( 2013 '), עמ346.
שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יוצא אפוא כי הלכה למעשה הוטל התיאום על גורמים אחרים, לעתים כאלה שהוקמו אד-הוק, דוגמת הצוות המשותף שהוקם בעקבות החלטת הממשלה.
פעילותה של ועדת התיאום התרוקנה מתוכֶן, ובשנים שנבדקו, 2012 -2010 , התכנסה ועדת התיאום פעם אחת בשנה, אף שבאמנה נקבע כי עליה להתכנס שלוש פעמים בשנה לפחות.
תיאום לוקה בחסר בין המשרד לסוכנות .
כאמור, לפי האמנה אחד מתפקידי הסוכנות הוא ארגון פעולות העלייה בתפוצות.
האמנה קובעת כי בכל התחומים, שעליהם היא חלה, תפעל הסוכנות על יסוד תכניות שהממשלה הסכימה עליהן מראש או על יסוד תכניות שוועדת התיאום המליצה עליהן.
נמצא כי בין המשרד והסוכנות התגלעו מחלוקות מהותיות שלא נפתרו, בין השאר, על רקע פעילותה המועטה של ועדת התיאום.
היקף פעילותה של הסוכנות בנושא עידוד העלייה מאז שאושרה התכנ ית האסטרטגית: לטענת המשרד , הסוכנות אינה מממשת את אחריותה בהתאם לאמנה, מערך השליחים ותשתיות העלייה של הסוכנות צומצמו מאוד, ותקציבי פעילותה לעידוד העלייה קוצצו דרסטית.
מנגד טוענת הסוכנות כי היא אכן מממשת את אחריותה בהתאם לאמנה.
עוד טענה כי מניין השליחים העוסקים בתחום גדל מכמה עשרות לכמה מאות (שכן בעבר הוכשרו שליחים בודדים לעסוק בעלייה, ואילו כעת כל שליחי הסוכנות מקבלים הכשרה מקצועית בנושא), והוגדלו המשאבים לתכניות שהסוכנות מאמינה שהן תורמות לעידוד העלייה30.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול ליישוב המחלוקת עם הסוכנות ולהסדרת קשרי העבודה ביניהם, לרבות שיתוף במידע רלוונטי.
: החזרת אזרחים ישראלים המתגוררים בחו"ל ככלל, האחריות הממשלתית להחזיר לישראל את אזרחיה המתגוררים בחו"ל ולסייע בשמירת הקשר של המדינה עמם מוטלת על המשרד.
לא נקבע באמנה כי תפקיד זה בתחום פעילותה של הסוכנות.
נמצא כי באוקטובר 2012 החלה הסוכנות להפעיל צוות משימה בנושא ישראלים בתפוצות, שתפקידיו הם: חיזוק הקשר ביניהם לבין מדינת ישראל; הידוק הקשרים בין קהילות הישראלים בתפוצות לבין עצמן; והעצמת הק שרים בין הישראלים לבין הקהילות היהודיות במקום מושבם.
לטענת המשרד, פעילותו של צוות המשימה נעשית שלא על דעתו.
בעקבות זאת פנה באותו החודש מנכ"ל המשרד דאז אל מנכ"ל משרד ראש הממשלה והתריע בפניו כי הפעילות האמורה אינה עולה בקנה אחד עם חלוקת התפקידים שנקבעה באמנה ועם .
30 לגבי תיאום לוקה בחסר עם הסוכנות ראו גם מבקר המדינה, "לשכת הקשר 'נתיב'", לעיל הערה 15 ', עמ 22-21 ,27.
משרד העלייה והקליטה 1209 .
:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 חלוקת העבודה בין הסוכנות למשרד הנהוגה זה שנים.
מנכ"ל המשרד הוסיף כי הוא מבקש את התערבותו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה בעניין זה, כגורם המתכלל והמנחה את הפעילות הממשלתית.
מנכ"ל משרד ראש הממשלה השיב למנכ"ל המשרד כי הוא ביקש ממנכ"ל הסוכנות שיקפיד לתאם את פעולות הסוכנות עם כל הגורמים הממשלתיים, לרבות המשרד.
בספטמבר 2013 סיכמו מנכ"ל המשרד ומנכ"ל הסוכנות כי בעניין הפעילות בקרב אזרחים ישראלים בחו"ל קיים צורך בתיאום בין שני הגופים ובעבודה משותפת שלהם.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסרה הסוכנות כי היאפועלת שנים רבות בתחום של ישראלים בחו"ל במטרה לחזק את זיקתו של הדור הצעיר בקרבם לישראל.
עם תחילת היזמה הנוכחית הוזמנו כל משרדי הממשלה הרלוונטיים להשתתף בה, ונציגי משרדי הפנים, החוץ והתפוצות נענו להזמנה והשתתפו בדיונים לגביה, אולם המשרד לא נענה להזמנה.
בפגישה בין מנכ"ל המשרד ומנכ"ל הסוכנות בספטמבר 2013 סוכם שכינוס, שעתיד להתקיים בנושא זה, יתואם עם המשרד.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2014 מסר המשרד כי "הסוכנות לא אמורה לטפל בישראלים, והנושא לא בסמכותה של הסוכנות".
לדעת משרד מבקר המדינה, מחלוקת מסוג זה מחזק ת את הצורך בבחינת חלוקת התפקידים בין הממשלה לסוכנות.
כשמדובר בעניינים עקרוניים, ראוי שהם יוסדרו בוועדת התיאום או באמצעות ועדת משנה מטעמה.
: פעולות המשרד לעידוד העלייה שלא באמצעות הסוכנות עד אמצע שנות האלפיים נעשתה הפעילות לעידוד העלייה בחו"ל ברוח האמנה באופן בלעדי על ידי הסוכנות.
בשנת 2005 החלה הממשלה לתקצב (באמצעות תמיכות) פעילות של ארגונים נוספים העוסקים בעידוד העלייה, ומשנת 2008 הוטלה האחריות לנושא תקצוב הארגונים על המשרד (על פעילות זו ראו להלן).
: הסכם של הסוכנות עם צד שלישי באמנה נקבע כי הסוכנות "רשאית לשתף בפעולותיה גם מוסדות אחרים ובלבד שלא תאצול.
מתפקידיה על פי אמנה זו ולא תסמיך כל גוף או מוסד לבצע את תפקידיה.
ללא הסכמתה, המוקדמת בכתב של הממשלה".
באוגוסט 2008 חתמה הסוכנות על הסכם (להלן- ההסכם) עם ארגון העוסק בעידוד העלייה (להלן - ארגון א')31:.
להלן הפרטים (א) בהסכם נקבע כי שני הארגונים ישתפו פעולה לקידום העלייה מצפון אמריקה, וכי לארגון א' תהיה "אחריות תפעולית עיקרית לשיווק וקידום" שיתוף הפעולה.
עוד נקבע כי כל צד מהצדדים להסכם יגלה לאחֵר באופן מלא את המצב העדכני של קשריו עם ישויות ממשלתיות לגבי העלייה מצפון אמריקה וקליטתה, ויתייעץ עם הצד האחר מראש "על מנת שיוזמות עתידיות עם ישויות ממשלתיות בקשר לעלייה וקליטה מצפון אמריקה יתבצעו במשותף".
נקבע גם כי כל המידע בנוגע לעולים מצפון אמריקה, הנמצא בארגון אחד, יעמוד גם לרשות הארגון האחר, לרבות מידע לגב י שינוי מעמדם האזרחי של העולים, המתרחש בישראל.
עוד נקבע כי ארגון א' יתכנן סמינרים לעלייה, ויוציא אותם לפועל בשיתוף פעולה .
31 ארגון א' הוא מוסד ללא כוונת רווח הרשום בארצות הברית ובישראל (כחברה לתועלת הציבור).
הארגון הוקם בשנת 2002 על ידי יהודים אמריקנים במטרה לעודד את העלייה מארצות הברית ומקנדה.
עם הסוכנות, וכי תוטל עליו האחריות לארגן את כל טיסותיהם של העולים מצפון אמריקה הסוכנות הסכימה כי שיתוף הפעולה שלה עם ארגון א ' ימּותָג כ פעילות של ארגון א ', וכי תהליך הגשת הבקשה של מי שמעוניין לעלות לישראל ופונה לסוכנות וכן טיסות שמממנת הסוכנות לעולים יקבלו מיתוג משותף.
עוד נקבע בהסכם כי הסוכנות תשלם לארגון א' כ-4.
4 מיליון דולר בגין פעילותו עד ספטמבר 2008 , וכי מאותה העת תשלם לו600 דולר בגין כל עולה מצפון אמריקה, נוסף על מימון עלות הטיסה של העולה לארץ.
כפי שיפורט בהמשך, ארגון א' מקבל תמיכה מהמשרד בגין עולים המגיעים באמצעותו.
מכך יוצא שעבור העולים מצפון אמריקה מקבל הארגון מימון הן מהסוכנות הן מהממשלה.
נמצא כי מאז חתימת ההסכם, בכל הכרוך בעלייה מצפון אמריקה, נכנס ארגון א' לנעליה של הסוכנות, ובכלל זה בעניין ארגון הפעולות לעידוד העלייה ובעניין איסוף מסמכים הנדרשים להכנת "תיק עלייה" לאדם המעוניין לעלות לישראל32 .
כך, ככלל, העולים מצפון אמריקה עולים באמצעות ארגון א'.
יוצא אפוא כי לכאורה הואצל תפקיד של הסוכנות לצד שלישי, זאת ללא הסכמת הממשלה מראש ובכתב, כנדרש.
(ב) עוד נמצא כי רק כעבור למעלה משנתיים, באוקטובר 2010 , בפגישה של בעלי תפקידים במשרד ראש הממשלה עם מנכ"ל הסוכנות בעניין נושאים שונים הנוגעים לסוכנות, הועלה גם עניין ההסכם בינה לבין ארגון א'.
בפגישה סוכם עם הסוכנות כי ההסכם לא יחודש אוטומטית, וכי הנושא יידון עם משרד העלייה והקליטה.
לא נמצא כי משרד ראש הממשלה, שידע על ההסכם, פעל מול הסוכנות כדי שתציג את ההסכם לפני ועדת התיאום, כך שהממשלה תוכל לבחון את ההסכם בין הסוכנות לארגון א' ולגבש את עמדתה לגביו על פי עקרונות האמנה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסרה הסוכנות: "ההסכם.
הינו הסכם לשיתוף פעולה שאינו מצריך את הסכמתה המוקדמת בכתב של הממשלה.
בכל מקרה הממשלה מודעת היטב להתקשרות זו.
לעמדתנו הממשלה אינה נדרשת לבחון את ההסכם לפרטיו".
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד ראש הממשלה כי בדיון שנערך עם הסוכנות באוקטובר 2010 הונחתה הסוכנות שלא לחדש את ההסכם עם ארגון א' עד תיאום הנושא עם משרד העלייה והקליטה.
עוד מסר משרד ראש הממשלה כי אם הניח המשרד שההסדר בין הסוכנות לארגון א' אינו תואם את מטרות הממשלה, היה עליו לפעול לקיום דיון בעניין, שכן האחריות לנושא מופקדת בידיו בהיותו המשרד המעניק תמיכות לארגון א'.
משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד ראש הממשלה הוא הגוף המוביל את התיאום של הממשלה מול הסוכנות ברמה האסטרטגית, ולו שמורה האחריות מטעם הממשלה לתאם את כינוס ועדת התיאום.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהממשלה, או מי מטעמה, תבחן את ההסכם ותגבש את עמדתה אם הוא עולה בקנה אחד עם האמנה.
למעט הסמכות להעביר את "תיק העלייה" לרשות האוכלוסין משרד העלייה והקליטה 1211 .
:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .
מהמקובץ עולה כי בשנים האחרונות חלוקת העבודה בין המשרד לבין הסוכנות לוקה בחסר.
במקום שיתוף הפעולה הנדרש בהתאם לעקרונות האמנה ה יא מאופיינת במחלוקות לא פתורות העלולות לפגוע בעידוד העלייה.
זאת ועוד, פעילותה של ועדת התיאום - המנגנון המרכזי לתיאום בין הסוכנות לממשלה - רוקנה הלכה למעשה מתוכֶן.
בתשובתה מאוקטובר 2013 מסרה הסוכנות כי ככל שהיו מחלוקות הן יושבו במסגרת פגישה משותפת שהתקיימה בספטמבר 2013 בין מנכ"ל הסוכנות למנכ"ל המשרד "וסוכם על שיתוף פעולה ותיאום הדדי בכל הממשקים בין הגופים".
משרד מבקר המדינה מעיר כי מסיכום הפגישה עולה שהסוכנות והמשרד אמנם סיכמו על חידוש הפגישות של צוות התיאום ועל הצורך בשיתוף פעולה בכמה נושאים שעלו לדיון בפגישה, אך לא עלה שיושבו המחלוקות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לגבש את עמדתה בכל הנוגע לחלוקת התפקידים בין הסוכנות היהודית והממשלה בתחום עידוד העלייה ולשיתוף הפעולה בין הסוכנות והמשרד ולהביאה לפני ועדת התיאום.
ללא הסדרתם של נושאים אלו עלול להיפגע הטיפול בעידוד העלייה ובתחומים אחרים, שבהם נדרש שיתוף פעולה בין המשרד לסוכנות.
יחסי העבודה בין המשרד לבין משרד ראש הממשלה .
היות שלמשרד ראש הממשלה ולמשרד תחומי פעילות שבהם לשניהם יש עניין, נדרש שהם יפעלו בהם בתיאום הדדי ובשיתוף פעולה לפי הצורך.
כאמור לעיל33 , בביקורת הועלו מקרים שבהם לא פעלו משרד ראש הממשלה והמשרד בתיאום ובשיתוף בנושאים שבהם היה לשני המשרדים עניין.
על משרד ראש הממשלה ועל משרד העלייה והקליטה להסדיר את יחסי העבודה ביניהם בתחומים שבהם לשניהם יש עניין.
"למשל בפרק "פעילות לוקה בחסר של מנגנוני התיאום בין הממשלה לסוכנות 1212 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עידוד העלייה באמצעות מיקור חוץ .
פעילות המשרד לעידוד העלייה נעשית בכמה דרכים: המרכזית שבהן היא מתן תמיכה לפי סעיף 3 א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ,לארגונים שאינם מוסדות ממוסדות המדינה העוסקים בעידוד העלייה.
בסעיף זה נקבע כי הוצאות הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור יחולקו בין ארגונים דומים לפי מבחנים שוויוניים שיפורסמו.
בכל אחת מהשנים 2012 -2010 הסתכמו תמיכות אלה בכ-17.
דרך נוספת היא תקצוב ישיר, כמו מימון העסקת פרויקטורים לליווי עולים ברשויות המקומיות34 ; עוד פועל המשרד באמצעות רכישת שירותים בהתקשרות חוזית המוסדרת בעיקר בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , והתקנות לפיו35 .
נוסף על כך הוא משתתף באירועים לעידוד העלייה בישראל ובחו"ל .
עד אמצע שנות האלפיים ביצעה הסוכנות את הפעילות לעידוד העלייה.
בשנת 2005 החליטה הממשלה36 כי משרד ראש הממשלה יקצה20 מיליון ש"ח לתקצוב פעילות לעידוד העלייה באמצעות מתן כספי תמיכות לארגונים המפעילים מערך של הכנה לעלייה.
שיטת התמיכה שנקבעה הייתה כך שהתקציב המשמש את הארגון הנתמך גבוה יותר מהתקציב שמקצָה לו לשם כך הממשלה, והארגון מממן את חלקו ממקורותיו, שאינם ממשלתיים.
יוצא אפוא כי הממשלה החליטה כי הפעילות לע ידוד העלייה תבוצע לא רק על ידי הסוכנות אלא גם באמצעות הארגונים הללו, בדומה למיקור חוץ של שירותים חברתיים אחרים שהמדינה החליטה עליו.
בשנת 2007 החליטה הממשלה 37 כי משנת 2008 תופקד האחריות לחלוקת התמיכות בידי המשרד.
אחד התנאים שנקבעו לקבלת תמיכה היה כי הארגון נותן מענק כספי לעולה, והמענק מוכר כהוצאה ישירה של הארגון לצורך קביעת גובה הזכאות של הארגון לתמיכה.
בפועל, הארגון היחיד שעמד בתנאי התמיכות בשנים 2010 -2009 , ובכלל זה מתן מענק לעולים כאמור, היה ארגון א', הפועל לעידוד העלייה מארצות הברית, מקנדה ומבריטניה.
לאור מצב זה סבר המשרד כי יש לשנות את הקצאת המשאבים לעידוד העלייה כך שהם יופנו גם לעידוד עולים ממדינות אחרות שעלו באמצעות ארגונים שלא נתנו מענקים.
בהתאם, במבחני התמיכות לשנים 2012 -2011 לא נדרש ארגון, שעמד בתנאי המבחן, לתת מענק כספי לעולה.
34 ראו להלן בפרק הדן בפעילות פרויקטורים לליווי עולים ברשויות מקומיות.
35 ,למשל, מט"י ראשון לציון מפעיל עבור המשרד שירות ייעוץ עסקי וייעוץ בנושאי מיסוי המיועדים לעידוד העלייה ולחזרתם לישראל של תושבים חוזרים.
בשנת 2012 היה תקציב שירות הייעוץ כ- 800,000 ש"ח, ולקבלת ייעוץ פנו בשנה זו כ- 1,200 איש, מהם כ-240 ,עולים פוטנציאליים שלהערכת מפעילי השירות כ -70 מהם עלו לארץ.
הייעוץ פועל באחריות אגף יזמות עסקית במשרד, והוא לא נבדק במסגרת הביקורת.
36 סעיף6 'בהחלטת ממשלה מס 4089 מ- 9.
05 '; החלטת ממשלה מס 4417 מ- 20.
37 'החלטת ממשלה מס 2385 מ- 23.
משרד העלייה והקליטה 1213 .
:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מנתונים שמסרו המשרד ומשרד ראש הממשלה עולה כי בשנים 2012 -2005 קיבל ארגון א', שפעל רק בצפון אמריקה ואחר כך גם בבריטניה, כ- 107.
6 מיליון ש"ח מתוך כלל התמיכות, בסך 113.
2 מיליון ש"ח (כ - 95% ) שקיבלו הארגונים במסגרת מבחני התמיכות.
יצוין כי באזורים גאוגרפיים אלה נמצאים כ - 78% מאוכלוסיית היהודים בתפוצות 38 .
עוד עולה מהנתונים כי גם לאחר השינוי במבחני התמיכות בשנת 2011 קיבל ארגון א' בשנת 2012 את רובו המכריע של תקציב התמיכות - כ- 91% .
את יתר התמיכות קיבלו ארבעה ארגונים נוספים.
כלומר השינוי במבחני התמיכה הביא לשינוי קטן בהקצאת התקציב בין הארג ונים השונים39.
האפקטיביות במתן התמיכות בשנת 2009 קבע היועץ המשפטי לממשלה הנחיה 40 שלפיה נדרש משרד ממשלתי, בבואו לקבוע את אופן המימון של גוף מסוים, לשקול את מאפייני הפעילות שהוא מבקש לממן, כדלהלן: ככל שהפעילות מוגדרת ומכוונת על ידי המדינה וככל ששיקול דעתו של הגוף מבצע הפעילות מוגבל, כך פוחתת הזיקה לשימוש בשיטת התמיכות, וגוברת הזיקה לשימוש בשיטה של מימון הפעילות באמצעות רכישת שירותים בהתקשרות חוזית; בדומה, ככל שהיזמה לפעילות והאינטרס העיקרי לקיומה הם של המשרד, כך תפחת הזיקה לשימוש בשיטה של מימון הפעילות באמצעות תמיכות.
לעומת זאת, נקבע בהנחיה האמורה כי אם היזמה לפעילות והאינטרס העיקרי לקיומ ה הם של הגוף מבצע הפעילות, מצביע הדבר לכיוון זיהוי המימון כתמיכה.
לפי שיטת מתן תמיכות המשרד אינו יוזם את הפעילות, ויש לו יכולת מוגבלת לקבוע את צביונה ואת המגזר שבו היא תתבצע, שכן אלה מותנים בפעילותם של הארגונים העוסקים בתחום41.
נוסף על כך, שיטה זו עלולה להגביל את יכולת המשרד להקצות משאבים בהתאם לפעילות הסוכנות, שכאמור פועלת גם היא לעידוד העלייה.
להלן פרטים בדבר אפקטיביות מתן התמיכות.
מיצוי ח סר של פוטנציאל העלייה לפי חתך גאוגרפי הקצאה יעילה של משאבים המיועדים לעידוד העלייה אמורה להתבסס בין השאר על מיפוי של אוכלוסיית היעד במדינות השונות, ולהלום את פוטנציאל העלייה מכל אחת מהמדינות.
38 ,אוכלוסיית העולים הפוטנציאלית כוללת את הזכאים לקבלת אזרחות ישראלית לפי חוק השבות אולם בהיעדר נתונים בדבר גודלה במדינות השונות, התבססה הבדיקה על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שנתון סטטיסטי לישראל 165 ( 2012 .
), לגבי גודלן של הקהילות היהודיות 39 בשנת 2011 , נוסף על מתן התמיכות, ייעד המשרד תקציב של כ-1.
9 מיליון ש"ח להתקשרויות עם שלושה ארגונים העוסקים בעידוד העלייה בשותפות מימונית (מאצ'ינג), שנענו לקול קורא שפרסם המשרד.
נעשה תקצוב הארגונים לעידוד העלייה רק באמצעות מתן תמיכות 40 "תמיכת המדינהבמוסדות ציבור לפי סעיף 3 א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ," הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.
)(התשס"ט 41 ,ראו גם מבקר המדינהדוח ביקורת , "פעולות הממשלה לקידום הביטחון התזונתי" ( 2014.
שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נמצא שהמשרד לא בחן את הקצאת כספי התמיכות לאוכלוסיית היעד במדינות השונות ואת האפקטיביות שלה על פי פוטנציאל העלייה כמפורט להלן: משרד מבקר המדינה בחן את הקצאת כספי התמיכות בשנת 201242 לעידוד העלייה מארצות הברית ומצרפת.
בארצות הברית יושבת הקהילה היהודית הגדולה בתפוצות - כ- 5,425,000 יהודים, ובצרפת נמצאת הקהילה היהודית השנייה בגודלה בתפוצות- כ- 480,000 .
יהודים המשרד הכיר בפוטנציאל הגדול הטמון בעידוד העלייה מצרפת, ובכך שעליו לפעול באמצעים נוספים לעידוד העלייה ממדינה זו.
בהנחיית מנכ"ל המשרד דאז, בפברואר 2013 , הכין האגף לעידוד עלייה תכנית לעידוד עלייתם וקליטתם של כ- 1,350 עולים מצרפת בעלות של כ-22.
מיליון ש"ח בסיום הביקורת טרם אישר המשרד את התכנית.
להלן נתונים לגבי העלייה מארצות הברית ומצרפת ולגבי התמיכה בגין העולים ממדינות אלה בשנת 201243: נתונים לגבי העלייה מארצות הברית ומצרפת ומתן התמיכות בשנת 2012 .
057 % 2,670 86% 16,000 88% .
צרפת 480,000 1,930 10.
5% הנתונים מלמדים כי הקהילה היהודית בארצות הברית גדולה פי11.
עם זאת, שיעור העולים מארצות הברית גדול רק פי 1.
יוצא ששיעור העולים מכלל האוכלוסייה היהודית בצרפת גבוה פי 7 מזה שבארצות הברית.
עוד עולה כי שיעור התמיכה שנתן המשרד בגין העולים מארצות הברית גדול פי 25 מזה שניתן בגין עולים מצרפת.
כמו כן, המשרד נתן תמיכה בגין כ-86% מהעולים מארצות הברית, ורק בגין כ-8% מהעולים מצרפת.
כך, אף על פי שקיים פוטנציאל גדול יותר לעידוד העלייה מצרפת מאשר מארצות הברית, התמיכה העיקרית לעידוד העלייה ניתנת למען העלייה מארצות הברית.
42 שנת 2012 הייתה השנה היחידה בשנים שנבדקו שבה חולק תקציב התמיכותלארגונים אחרים זולת ארגון א'.
בהתבסס על נתונים שמסר המשרד משרד העלייה והקליטה 1215 .
:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הדבר נובע מכך שעיקר תקציב התמיכות ניתן, החל בשנת 2005 , לארגון א' הפועל בארצות הברית.
ואילו לגבי צרפת רק שני ארגונים עמדו במבחני התמיכה במהלך שנים אלו, וגם להם הוקצבו שיעורים נמוכים ביותר מתקציב התמיכות.
יוצא אפוא שקיימת הקצאת חסר של משאבים לעידוד העלייה מצרפת לעומת הקצאת המשאבים לעידוד העלייה מארצות הברית, במיוחד בהתחשב בפוטנציאל העלייה בכל אחת מהמדינות.
הקצאת חסר זו עלולה להביא למצב שבו שיעור העולים נמוך יותר מזה שהיה אפשר להביא בחלוקה אחרת של משאבים.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר המשרד כי "חלוקת תמיכות במהותה, פונה לכל מי שעומד בתבחינים ומזמינה אותו להגיש בקשה לתמיכה.
אין למשרד יכולת לפעול בקרב ארגונים מסוימים דווקא".
משרד מבקר המדינה מעיר כי עד שנת 2011 ,פעל המשרד לעידוד העלייה באמצעות ארגונים לא רק בד רך של תמיכות, אלא גם באמצעות התקשרות בהסכמים עם שלושה ארגונים העוסקים בעידוד העלייה.
נוסף על כך, מדי שנה מתקשר המשרד בהסכם עם עמותה הפועלת בחו"ל, המפעילה במימון משותף של המשרד תכנית שבמסגרתה מארגנת העמותה גרעינים של צעירים יהודים ובני ישראלים בגילאי 23-18 ,מחו"ל הבאים לישראל ומשרתים בצה"ל וחלקם עולה לישראל44 .
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי המשרד יבחן גם דרכים אחרות לעידוד העלייה בקרב קבוצות אוכלוסייה, שייתכן שפוטנציאל העלייה בקרבן גדול, אך ארגונים המקבלים תמיכות אינם פועלים בקרבן או שהם פועלים בחסר.
אחת הדרכים היא הפעלת מיזמים משותפים עם ארגונים לעידוד העלייה ; בדרך זו עשויה להיות למשרד השפעה רבה יותר על הפעילות, וכך יופק המרב מפוטנציאל העלייה.
ניצול חסר של התקציב במסגרת הבקשות שמגישים הארגונים לקבלת תמיכות הם נדרשים, בין היתר, לציין את מספר העולים שצפויים לעלות באמצעותם.
בהתאם לכך מקצה המשרד את כספי התמיכות לארגונים.
נתונים שמסר המשרד מלמדים שבמרוצת השנים 2012 -2010 עלו באמצעות הארגונים 74%-67% מהעולים, שהארגונים צָפו שיעלו באמצעותם.
בהתאם בשלוש השנים הללו ניתנו לארגונים 90%-55% ,מהתמיכה שהקצתה ועדת התמיכות ובממוצע - כ-73% .
כך, בשנים 2012 -2011 היה פער של כ-6.
7 מיליון ש"ח בין סכום התמיכות שהקצה המשרד לארגונים לבין הסכום שקיבלו הארגונים.
יוצא אפוא שהמשרד לא ניצל את מלוא כספי התמיכות שעמדו לרשותו.
44 בשנת 2011 הוציא המשרד כ-3.
7 מיליון ש"ח עבור השתתפות של269 עולים בתכנית, דהיינו כ- 12,800 .
ש"ח בגין כל עולה 1216 דוח שנתי64ג .
שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 אי-בחינת האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה מידת האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה יכולה להימדד בין השאר בהשפעתן על שיעור העלייה מקרב האוכלוסייה שאליה הן מכוונות, בהשפעתן על שיעור הירידה מישראל של העולים ובמידת השתלבותם בשוק התעסוקה בארץ.
המשרד מכיר בחשיבות השתלבותם של העולים בשוק התעסוקה ועל כן קבע, כאמור, כי תנא י לקבלת תמיכה הוא מתן הכוונה מקצועית לעולים פוטנציאליים.
קביעת מדדים ובדיקתם היו יכולות לסייע למשרד להחליט אם הקצאת המשאבים לעידוד העלייה במתכונתה הנוכחית אפקטיבית, או שמא יש לשנות את אופן הקצאת המשאבים, למשל באמצעות שינוי התנאים למתן התמיכה, באמצעות רכישת שירותים מארגונים הפועלים לעידוד העלייה, או באמצעות עידוד העלייה במישרין.
נמצא כי המשרד לא קבע מדדים לבחינת האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה באמצעות מתן תמיכות לארגונים, וממילא לא בחן את האפקטיביות של שיטה זו.
בתשובתו מאוקטובר 2013 מסר המשרד: "התמיכה בא רגונים.
היא ללא ספק פרמטר המשפיע לחיוב על מספרי העולים, אך קשה מאוד למדידה, שכן ההשוואה צריכה להיות מול מה היה יכול להיות מספר העולים באותה שנה בהתקיים אותם פרמטרים מסוימים שחלו בה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שקשה למדוד במדויק את האפקטיביות של הפעילות לעידוד העלייה, יש מקום לאמוד זאת באמצעות מדדים שייקבעו כדי לספק בסיס מושכל לקביעת מדיניות.
בחינת האפקטיביות חיונית לצורך חלוקה נאותה של המשאבים, ועל המשרד לקבוע מדדים כאלה, בייחוד לנוכח הניצול החסר של תקציב התמיכות כמפורט לעיל.
מועד ההחלטה על מתן התמיכ ות מועד ההחלטה על מתן התמיכות לארגונים אמור להיקבע בדרך שתאפשר לארגונים לצְפות את התנאים שבגינם תינתן להם התמיכה וכן לאמוד את גובהה.
כמו כן מתבקש כי התשלום יועבר לארגונים אלה מוקדם ככל האפשר, כדי שיוכלו לתכנן את פעילותם על פי המשאבים שעומדים לרשותם ולנצלם כראוי.
לפי הוראות נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 שקבע שר האוצר ולפי הוראות החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל), היה על משרד ממש לתי לפרסם עד 15 בנובמבר בכל שנה הודעה בדבר האפשרות לקבלת תמיכה בשנה הבאה, וכי במקרים שבהם קיימות נסיבות מיוחדות, המונעות עמידה בלוח הזמנים, יש לפנות לקבלת אישור מהחשכ"ל45.
45 במרץ 2013 נכנס לתוקפו נוהל חדש להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן שלפיו החל משנת 2013 יש לפרסם את ההודעה עד15 .
באוקטובר משרד העלייה והקליטה 1217 .
:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נמצאכי לגבי השנים 2010 , 2011 ו- 2013 פרסם המשרד את ההודעות בדבר האפשרות לקבלת תמיכה ר ק בחודש יולי של אותה שנה, אחרי שפנה לחשכ"ל בבקשה לקבל אישור לפרסום המאוחר, ואישור כאמור ניתן.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר המשרד כי "הפרסום באיחור נבע בחלק מהשנים עקב הצורך בשינוי מבחני התמיכה שהינו תהליך ארוך".
משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד להקפיד על פרסום ההודעות במועד שנקבע, וכי היה עליו להיערך לכך בהתאם, לאחר הפקת לקחים מהמקרים שבהם לטענתו שינוי מבחני התמיכה היה הגורם לפרסום המאוחר.
עוד הורה החשכ"ל כי ועדת התמיכות46 תחליט בדבר מתן התמיכות לא יאוחר מ-1 במרץ באותה שנה, ובנסיבות מיוחדות ייתן החשכ"ל ארכה לקבלת ההחלטה47.
נמצא כי בשנים 2012 -2010 החליטה ועדת התמיכות במשרד בדבר מתן התמיכות רק בחודשים יוני, יולי או אוגוסט48 .
יוצא אפוא כי המועדים למתן תמיכות היו לכל המוקדם רק באמצע השנה שלגביה היו רלוונטיים.
יישום התהליך במועד זה של השנה עלול לפגוע באפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה באמצעות מתן תמיכות לארגונים.
הדבר עלול להרתיע ארגונים לעידוד העלייה מלפעול על סמך תמיכות, שכן באמצע השנה, לכל המוקדם, ייוודע להם אם הם זכאים לקבלן ומה יהיה גובהן, ורק מאמצע השנה ואילך יוכלו לקבל את התקציב בגין ההוצאות שהשקיעו בתחילתה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר המשרד: "אומנם בשנים אלו התעכב הליך חלוקת התמיכות.
על אף העיכוב האמור, ניתנו מקדמות בהתאם להנחיות החשכ"ל".
משרד מבקר המדינה מעיר כי האפשר ות לקבלת מקדמות קיימת רק לארגונים שקיבלו תמיכות בעבר (ובפועל נהנה מהן רק ארגון א'), ובכל מקרה גובהן מוגבל ל- 20% .
מסך התמיכות שהארגון קיבל בשנה הקודמת .
46 'לפי הוראת תכ"ם מס 6.
1 , את ועדת התמיכות ממנה השר הממונה על סעיף תקציבי שמכוחו יחולקו כספי התמיכה, ותפקידה ללוות את הטיפול בבקשות התמיכה ולהחליט בדבר מתן התמיכה.
3 "בחינת בקשות לקבלת תמיכה במוסדות ציבור על ידי ועדת התמיכות".
48 בחלק מהשנים ניתנו כמה החלטות לגבי מתן התמיכות בגלל שינויים בגודל התקציב במהלך השנה.
המועד המצוין הוא של ההחלטה המוקדמת ביותר.
שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מכל האמור לעיל מתעורר ספק בדבר האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה רק באמצעות מתן תמיכות לארגונים, ובדבר יכולתה של שיטה זו למצות את פוטנציאל העלייה.
ראוי על כן כי המשרד יבחן את הנושא, ובד בבד ישקול לפעול בדרכים אחרות לעידוד העלייה.
אם יחליט בסופו של עניין להמשיך בשיטת התמיכות, עליו לעשות כל מאמץ כדי לעמוד בלוחות הזמנים ולפעול כנדרש, מבעוד מועד.
מיצוי חסר של עידוד העלייה בקרב משתתפים בתכניות לחיזוק הזהות היהודית .
כדי שהקצאת המשאבים לעידוד העלייה תהיה אפקטיבית יותר, יש להביא בחשבון גם את פוטנציאל העלייה של אלה שהשתתפו בתכניות לחיזוק הזהות היהודית או הקשר לישראל, תכניות שהמדינה השקיעה בהן משאבים ניכרים.
משנת 2004 מפעילות הממשלה והסוכנות יחד (באמצעות חברה משותפת) פרויקט שמטרתו לחזק את הזיקה של צעירי יהדות התפוצות למדינת ישראל, ליהדות ולקהילות היהודיות (להלן - פרויקט מסע).
במסגרת הפרויקט באים לישראל צעירים בני 30-18 , הזכאים לאזרחות ישראלית מכוח חוק השבות, להשתתף בתכניות לימוד, חוויה או התנדבות לתקופה של סמסטר אקדמי עד שנה 49 .
בתקופת שהותם בארץ הם משתתפים בתכניות הכוללות לימוד עברית וסיורים בארץ, ש תכליתן לחזק את זהותם היהודית ואת זיקתם לישראל.
בכל אחת מהשנים התשע"א-התשע"ב השתתפו בפרויקט כ - 9,800 איש בממוצע50 .