HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הקמת מערכת מעקב עשויה לשפר את התקשורת בין הגורמים הנוגעים בדבר, ולאפשר מדידה של התהליך לשם איתור "צווארי בקבוק".
משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לשקול יצירת מסד נתונים מאוחד למעקב ובקרה אחר הליך הטיפול בבקשות, לבחינת משך זמן הטיפול בבקשות ולייעול הטיפול בהן.
בעניין זה יצוין, כי הרשויות המקומיות מגישות את בקשותיהן באמצעות מילוי ידני של טופס, צירוף מסמכים ושליחתם בדואר.
כתוצאה מכך קורה, לא אחת, שכתב היד אינו קריא, שלא כל חלקי הטופס מולאו כנדרש, או שלא צורפו כל המסמכים הנדרשים לטיפול בבקשה.
במקרים כאלה יש לפנות לרשויות להשלמת מידע או למתן הבהרות, והדבר מעכב את הטיפול ב בקשה, ואף גורם להקפאת הטיפול בה.
ממכתבה של מנהלת מחוז תל אביב מאפריל 2011 למנכ"ל המשרד דאז עולה, כי לא פעם מסמכים שהועברו מהמחוז למטה הולכים לאיבוד או נעלמים.
כתוצאה מכך, נדרש המחוז להמציאם שנית, והדבר כרוך בבזבוז זמן ומשאבים.
משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון את האפשרות לשפר את תהליך אישור הבקשה של עסקאות מקרקעין באמצעות מחשובו, כלומר - מתן אפשרות להגשה מקוונת של טפסים ומסמכים.
כך יוכלו הרשויות לקבל משוב מהיר אם הגישו את הבקשה באופן תקין, או לתקן את הנדרש במהירות.
הדבר עשוי ליעל גם את הטיפול בבקשה, משום שכך יוכלו כל הגורמים העוסקים בנושא במשרד הפנים לראות את הבקשה בשלמותה בו-זמנית.
משרד מבקר המדינה בדק את מספרן של הרשויות המקומיות המגישות בקשות לאישור עסקאות מקרקעין ולהקצאות מקרקעין למשרד הפנים (לפי הנתונים המצויים במטה המשרד).
נמצא כי בכל אחת מהשנים 2010 -2011 רק כשליש מהרשויות המקומיות הגישו למשרד הפנים בקשות לאישור עסקאות מקרקעין , ובשנת 2009 רק כחמישית מהרשויות עשו כן.
משרד מבקר המדינה בדק את מספר הרשויות שהגישו בקשות למשרד הפנים בתקופה מצטברת של שלוש שנים ( 2009 -2011 ) ומצא כי בשלוש השנים האמורות 117 רשויות הגישו בקשות בנושא, כלומר כ -%46 מכלל הרשויות 115 .
לגבי השנים המצטברות 2010 -2011 נמצא, כי106 רשויות הגישו בקשות למשרד הפנים, דהיינו כ-41% .
115 מאחר שיש רשויות שהגישו בקשות יותר משנה אחת, החישוב מ בוסס על חיתוך הנתונים של כל אחת מהשנים, כך שלגבי התקופה המצטברת נספרה כל רשות פעם אחת.
מכאן שחלק ניכר מהרשויות המקומיות (למעלה ממחציתן), לא הגיש למשרד הפנים בקשות לאישור פעולות במקרקעין זה שלוש שנים; אמנם, ייתכן כי חלק מהרשויות האלה לא ביצעו כל פעולות במקרקעין, ואולם המשרד אינו נוהג לברר את הסוגיה.
משרד מבקר המדינה בדק באופן אקראי פרוטוקולים של ישיבות מועצה של רשות מקומית שאינה מופיעה כרשות שהגישה בקשות למשרד הפנים, ומהם עלה כי מועצת הרשות אכן אישרה בשנים האמורות הקצאות של מקרקעין שנדרש בגינן אישור שר הפנים.
,על משרד הפנים להדק את הפיקוח בנוגע לאישור עסקאות המקרקעין כדי שימולאו הוראות החוק בעניין זה.
יש מקום לשקול את שילובה של בדיקת הנושא בתכנית העבודה של אגף הביקורת, ולרענן את ההנחיות לרשויות המקומיות.
ביזור סמכויות למחוזות כפי שתואר לעיל - הרשויות מגישות את בקשותיהן ללשכת המחוז, הלשכה בודקת אותן ומעבירה אותן למטה המשרד לבדיקה נוספת מורחבת ולשם קבלת החלטה בעניינן.
הליך זה מטיל עומס רב על המטה, המטפל בכל מאות הבקשות שמגישות הרשויות לאישורו של משרד הפנים בשנה (רובן בקשות לאישור הקצאות מקרקעין).
נוסף על כך, כפי שתואר לעיל, הטיפול בבקשות מפוצל בין גורמים שונים, תיקי הבקשות נשלחים בדואר, והתקשורת בין כל הגורמים, ההכרחית לליבון סוגיות, להשלמת מידע ולקבלת הבהרות, אינה מיטבית, והיא עלולה ללקות בקשיים ובכשלים.
בשנת 2009 יזם משרד הפנים שינוי מינהלי וארגוני, ולפיו יאצילו לממונים על המחוזות סמכויות נוספות לאישור עסקאות מקרקעין (הקצאות מקרקעין ועסקאות מקרקעין במכרז).
בדצמבר 2009 התקשר משרד הפנים עם חברת ייעוץ פרטית (להלן - חברת הייעוץ) לשם ניתוח תהליכי העבודה הקיימים, קבלת הצעות לשיפור שיטות העבודה, המלצות לחלוקת הסמכויות בתחום זה בין המטה למחוז ולהכנת נוהלי עבודה מעודכנים והטמעתם.
החברה בחנה את הנושא ובמהלך המחצית הראשונה של 2010 הציגה לגורמים במטה משרד הפנים את המלצותיה באמצעות מצגת מחשב, אך לא הכינה דוח מסכם.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה לבקש מחברת הייעוץ להכין דוח כתוב המסכם את הליך הבחינה, את הממצאים ואת ההמלצות, משום שהמידע במצגת הוא מידע חלקי, ואינו כולל הסברים משלימים שניתנו בעל פה למספר מצומצם של אנשים שנכחו במהלך הצגתה.
כתוצאה מכך נפגע שימור הידע בארגון.
במצגת צוין כי הרשות המקומית מקבלת משוב מכמה גורמים, בעניין הכפילות בהליך הטיפול בבקשה, ריבוי הנהלים, נהלים שאינם ברורים דיים, תהליך טיפול ארוך בבקשות וטופסי הבדיקה שאינם מתאימים.
חברת הייעוץ הציעה תהליך חדש, ולפיו ייעשה הטיפול במרוכז במחוזות בחלק מסוגי העסקאות (כמפורט לעיל), ומתכונת הטיפול בשאר העסקאות לא תשתנה.
כדי ליישם את ההצעה האמורה, המליצה החברה שלכל מחוז יוקצו גורמים מקצועיים - יועצים משפטיים ורואי חשבון, שיבחנו את העסקאות במחוז, ואולם המלצתה לא יושמה, כפי שיפורט בהמשך.
משרד מב קר המדינה מציין, כי ביזור חלקי של הסמכויות למחוז עשוי לייעל רק את העסקאות שיטופלו במחוז, אך בהליך אישורן של שאר העסקאות עדיין יישארו הליקויים שמצאה החברה בהליך הקיים - ריבוי גורמים המטפלים בתיק, כפילות בהליך הבדיקה ומשוב שניתן לרשות המקומית מכמה גורמים.
נמצא כי באפריל 2011 פנתה הממונה על מחוז תל אביב למנכ"ל משרד הפנים דאז, בבקשה לאצול סמכויות למחוזות בנושא אישור עסקאות מקרקעין.
במכתבה ציינה, כי בקשות דומות שהועברו להנהלת המשרד מאז שנת 2005 - לא נענו.
בדומה לממצאי החברה ולממצאים של דוח זה, טענה הממונה, כי במתכונת הקיימת יש כפילויות בהליך הבדיקה, ותהליך האישור במטה משרד הפנים 1363 .
מתמשך שבועות ואף חודשים בשל העומס על הלשכה המשפטית.
עוד ציינה כי במחוז תל אביב יש עשרות בקשות בשנה, ומאחר שמדובר בעסקאות בהיקף כספי גדול - גורם העיכוב באישור העסקאות לעתים נזק כלכלי לרשויות המק ומיות ותביעות משפטיות נגדן.
ביולי 2011 אוצלו סמכויות לממונים על המחוזות, בלי ליישם את ההמלצות של החברה בנוגע להקצאת האמצעים הנדרשים למימושה של ההסמכה: למחוזות לא הוקצה כוח אדם מקצועי שיתמוך בתהליך בדיקת הבקשות, לא התקיימו הדרכות בכל המחוזות ולא פורסמו נהלים חדשים.
במכתב ההסמכה לממונים על המחוזות שהעביר המשנה למנכ"ל צוין, כי הנחיות מפורטות לגבי ההסמכה יופצו בנפרד, ואולם עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 .
, גם אלה לא הוכנו ולא הופצו נמצא כי בתכנית העבודה של הלשכה המשפטית לשנת 2011 נקבע, כי עד יוני 2011 (חודשלפני שאוצלו הסמכויות למחוזות), יאוישו שישה תקנים ליועצים משפטיים במחוזות.
ואולם, המכרזים לא פורסמו וכאמור לעיל התקנים לא אוישו.
מהמסמכים עולה, כי משרד האוצר לא אישר את התקציב לאיוש התקנים, והצעתם של הממונים על המחוזות להעסיק יועצים משפטיים במיקור חוץ נדחתה על ידי הלשכה המשפטית של משרד הפנים.
זאת משום שהנחיות היועץ המשפטי מטילות מגבלות על העסקת יועצים משפטיים במתכונת זו.
כתוצאה מכך, הפיצול בין המטה למחוז נותר על כנו, והעומס על המטה לא פחת.
יתר על כן, חלק מעסקאות המקרקעין מאושרות על ידי הממונים על המחוזות, כאשר הייעוץ המשפטי, שהוא המרכיב הראשי בבדיקה של העסקאות, ניתן מרחוק (ובאופן מתומצת כמתואר לעיל), וללא אפשרות ללבן סוגיות ולבחון את חוות הדעת בהליך מהיר ויעיל.
משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2012 , כי משרד הפנים תוקצב בהתאם לסיכומים בדיוני התקציב, ו אין משרד האוצר נוהג להתערב בהקצאה הפנימית של התקנים במשרד.
נציבות שירות המדינה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2012 , כי הנושא נדון מאז שנת 2010 .
והיא מכירה בצורך ביועצים משפטיים במחוזות עוד ציינה, כי רמות המשרות והיקפן ייקבעו לאחר קבלת האישור לתוספ ת התקציבית מאגף התקציבים.
מכלל האמור לעיל עולה, כי בפועל לא הביאה אצילת הסמכויות למחוזות לשינוי במתכונת העבודה, והיא נמצאה לא יעילה ומסורבלת.
הסמכה של ממונים על המחוזות בלי לתת בידיהם אמצעים למימוש סמכויותיהם היא ריקה מתוכן, ונקודות התורפה הארגוניות והמינהליות לא סולקו.
הקשיים ביישומה של ההסמכה החלקית של המחוזות מעלים את הצורך לבחון את תפקיד המחוזות בתחום המוניציפלי, ואת כוח האדם המקצועי הנדרש למילוי התפקיד בראייה כוללנית, ולאפיין באופן ברור את חלוקת העבודה בין המטה למחוזות (ראו פירוט נוסף לעיל, בפרק על היב טים בהיערכות הארגונית).
הביקורת העלתה כי משרד הפנים אינו בודק היבטים מהותיים בעת אישור עסקאות מקרקעין.
המשרד אינו בוחן אם העסקאות מוצדקות וראויות מהבחינה הכלכלית והתכנונית, ואינו בוחן, ולו מדגמית, את תקינותן של ההערכות השמאיות ואת סבירותן.
הבדיקה מתמ קדת רק בכשרות המשפטית של ההליך ובהתאמתן של העסקאות לתכנון התקף.
מן הראוי אפוא לקבוע הנחיות פנימיות שייצקו תוכן בהליך האישור של עסקאות מקרקעין, ולשקול אגב כך קביעת מתכונות בדיקה שונות בהתאם למאפייני העסקאות, כדי לייעל את הליך האישור.
בדוח זה פורטו ליקויים מהותיים בתפקודו של משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי.
הממצאים מצביעים על כך שהמשרד אינו ערוך לקיים אסדרה יעילה ומועילה דיה, הדבר בא לידי ביטוי בתשתית החוקית שעליה מתבססת האסדרה, שזה שנים נדרש לחולל בה תיקון מקיף; במדיניות אסדרה לא בהירה ולא עקבית; בהיעדרם של נהלים פנימיים ואמות מידה להפעלת הסמכות, שהם אבן פינה לקיומו של מינהל תקין; ובליקויים של ממש בהיערכות הארגונית של משרד הפנים לביצוע משימותיו כמאסדר.
משרד הפנים אינו פועל באופן יזום לחולל שינויים מבניים בתחום השלטון המקומי, ולמעשה בתחומים רבים הוא קופא על שמריו, אף שהסדרים רבים שהשלטון המקומי מתפקד לפיהם, התגבשו לפני כמה עשורים ולא עודכנו, על אף השינויים שחלו בצרכים ובנסיבות.
כתוצאה מליקויים אלה, פעולות האסדרה מתאפיינות לא פעם בסרבול, בחוסר אחידות ובחוסר עקביות.
חמור מכך, לעתים החלטות חשובות אינן מתקבלות או שיש שיהוי רב בקבלתן - דבר שעלול לעורר חשש לעירובם של שיקולים לא ענייניים.
אי-קבלת החלטות כאמור, עלולה לגרום פגיעה בתפקודן התקין של הרשויות המקומיות ובאמון הציבור במשרד הפנים ובממשלה.
על משרד הפנים להפיק לקחים מכך שהרפורמה החקיקתית בתחום השלטון המ קומי לא קודמה, ולפעול לגיבושן של חלופות פעולה, תוך שיתופם של הגורמים הנוגעים בדבר.
על משרד הפנים לבחון את הצורך בשינויים כוללים במפת השלטון המקומי על יסוד ראייה כוללנית של הצרכים, ובהתחשב בשיקולים מוניציפליים, סביבתיים וכלכליים.
בכלל זאת, יש מקום שמשרד הפנ ים יבחן מחדש את הצורך, במקרים המתאימים, באיחוד רשויות לשם התייעלות וחיסכון, כפי שכבר עלה פעמים רבות במהלך השנים.
על המשרד לגבש תכנית כוללנית לחלוקת הכנסות, ולוודא שהבדיקה תהיה אחידה ושיטתית ולא נקודתית.
זאת - במטרה להשיג את היעדים שהציבו המשרד והממשלה לשיפ ור איתנותן של הרשויות המקומיות, לחיזוק עצמאותן ולצמצום פערים חברתיים-כלכליים.
על משרד הפנים לגבש שיטה מעודכנת לדיווח כספי שתאפשר לרשויות המקומיות להציג באופן נאות, מהימן ובהיר את מצבן הכספי.
דיווח כספי נאות הוא תנאי לקיומה של בקרה אפקטיבית על ניהול כספי הצ יבור ולקיומה של ביקורת ציבורית על עניינים אלה.
כמו כן עליו לתת את הדעת למתכונת הנכונה לניתוח הדוחות הכספיים ולקביעת שיטות עבודה לגיבוש מסקנות מעשיות, מתואמות ועקביות, כדי שהפיקוח ישיג את מטרותיו.
על המשרד לבחון מדי פעם את תוצאותיהן של פעולות האסדרה ולהפיק מהן לקחים.
על משרד הפנים לבחון באופן מקיף את היערכותו הארגונית לביצוע פעולות האסדרה, על פי הממצאים שהובאו בדוח זה ובשים לב להחלטת הממשלה בנוגע להקמתה של הרשות לבקרת הרשויות המקומיות.
על המשרד להבטיח שפעולות האסדרה על השלטון המקומי ייעשו במקצועיות, על ידי גוף מרכזי עצמאי שיישא באחריות לתוצאותיה.
על משרד הפנים לגבש נהלים לפעולות האסדרה ולשקול לקבוע בהם רמות שונות של פיקוח ובקרה בהתאם לרמת התפקוד של הרשויות המקומיות.
שינויים ארגוניים מהותיים וגיבוש של מדיניות בהירה ומושכלת לפיתוחו ולעיצובו של השלטון המקומי ע שויים ליעל את פעולות האסדרה, לקדם את המינהל התקין, לשפר את תפקודו של השלטון המקומי ולהעלות את רמת השירות שמקבלים התושבים.
בחוק עובדים זרים, התשנ"א- 1991 (להלן- חוק עובדים זרים), נקבע כי לא יקבל אדם עובד זר7 לעבודה, אלא אם כן הממונה8 או עובד משרד הפנים מטעמו התיר בכתב את העסקתו של העובד .
עובד שאינו אזרח ישראלי או תושב בה 1304 דוח שנתי63ג .
הזר אצל אותו מעביד ובהתאם לתנאי ההיתר.
הממשלה קובעת מפעם לפעם את מכסות ההיתרים להעסקת עובדים זרים.
בספטמבר 2001 החליטה הממשלה בין היתר שלא יינתנו היתרים להעסקת עובדים זרים לביצוע עבודות בתחום הבנייה והתשתיות עבור הממשלה והחברות הממשלתיות המבוצעות על פי מכרזים שפורסמו מהחודש האמור ואילך.
בינואר 2005 החליטה הממשלה כי היתרים להעסקת עובדים זרים בתחומים מסוימים9 (להלן-ענף המומחים) לא ייכללו במכסת ההיתרים שקבעה בענפי הבנייה, החקלאות, התעשייה, המלונאות והמסעדות.
בדצמבר 2005 החליטה הממשלה (החלטה 4617 ) להוסיף לתחומים הנכללים בענף המומחים גם עבודה שמתבצעת בטכנולוגיה ובמיכון ייחודיים שאינם בנמצא בישראל, ושניתן לעשותה רק באמצעות גורם זר - זאת בכפוף לשיקול דעתו של הממונה על יחידת הסמך לעניין עובדים זרים ובתנאים שיקבע בעניין זה בהסכמתם של שר התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - התמ"ת) ושר האוצר (להלן - החלטת הממשלה מדצמבר 2005 ).
עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי "ההיתר יינתן לביצוע פרויקט המוגדר בזמן, מיקום ובהיקף התקשרות שייקבעו כתנאי להיתר", וכי היתר כאמור יכול להינתן לגופים ציבוריים - כמשמעותם בהחלטת הממשלה מספטמבר 2001 - לצורך ביצוע עבודות בתחום הבניין או התשתיות.
מינואר 2006 ועד אפריל 2010 ניתנו שלושה היתרים להעסקת עובדים זרים מכוח החלטת הממשלה מדצמבר 2005 : בשנת 2006 ובשנת 2008 נתן הממונה על יחידת הסמך לעניין עובדים זרים שהייתה אז במשרד התמ"ת היתר להעסקתם במסגרת פרויקט מנהרות הכרמל ובמסגרת פרויקט תעשייתי (הרכבת מכונה במפעל), בהתאמה; ובאפריל 2010 ,נתן מר מאיר שפיגלר הממונה דאז על יחידת ההיתרים ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפנים (להלן - הממונה על יחידת ההיתרים) היתר לחברה קבלנית (להלן - הקבלן) להעסקת עובדים זרים לצורך ביצוע קטע מקו הרכבת המהיר בין תל אביב לירושלים.
מהחלטות הממשלה עולה כי מדיניותה היא צמצום מספר העובדים הזרים שיועסקו בענף הבניין בישראל.
ביולי 2010 החליטה הממשלה (החלטה 2080 ) כי מינואר 2013 יוקצו היתרי העסקה להעסקת עובדים זרים בענף הבניין רק אם מדובר ב"מומחי חוץ".
ביולי 2011 החליטה הממשלה (החלטה 3453 ) על דחיית המועד הקובע לינואר 2016.
מיוני 2010 עד פברואר 2011 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את תהליך קבלת ההחלטות שקדם למתן ההיתר לקבלן (להלן - ההיתר) ואת הפיקוח על מילוי תנאיו.
בוצעו בנושא זה, לסירוגין, בדיקות השלמה ועדכונים יובהר שהביקורת בדוח זה אינה על הקבלן - שאינו גוף מבוקר.
10 הממונה הוא עובד משרד הפנים ששר הפנים מינה לאחראי למתן היתרים לפי סעיף 1 יג לחוק עובדים זרים התשנ"א - 1991 - הממונה על יחידת ההיתרים ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי גבול שבמשרד הפנים (להלן - רשות ההגירה).
באוגוסט 2008 החליטה הממשלה על העברת הסמכויות למתן היתרים מיחידת הסמך לעובדים זרים שבמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה לרשות ההגירה.
הממונה היה אז ממונה על יחידת הסמך לעובדים זרים.
בדצמבר 2010 החליטה הממשלה (החלטה 2536 ) להעביר את סמכויות הממונה למנהל רשות ההגירה.
9 ובהם אנשי סגל אקדמי, רופאים, בעלי מומחיות שאינה מצויה בישראל ששכרם אינו נופל מכפל השכר הממוצע במשק, אומנים וספורטאים, צלמים וכתבים זרים, יהלומנים, בני משפחה של סגל דיפלומטי ועובדים הבאים לישראל לביצוע משימה חולפת לתקופה שאינה עולה על שלושה חודשים.
בלשכת שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ (להלן שר האוצר או השר) ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת); במשרד התמ"ת; ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפנים (להלן - רשות ההגירה); ובחברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - הרכבת או חברת הרכבת).
סקירת האירועים וההחלטות שקדמו למתן ההיתר .
באוקטובר 2007 זכה הקבלן במכרז שפרסמה חברת הרכבת להקמת קטע מקו הרכבת המהיר ממחלף ענבה לירושלים 10 (להלן- קטע ג' או הפרויקט) בהיקף כספי של כ-1.
הפרויקט כולל הקמת גשר וכריית מנהרות, ובהן מנהרה שאורכה 11.
5 קילומטר (להלן - מנהרה 3 ).
כריית מנהרה3 הייתה אמורה להתבצע באמצעות שתי מכונות לכריית מנהרות (להלן - מנהור) שאין כמותן בישראל - מכונות מסוג TBM11 (להלן- המכונות).
יתר העבודות בפרויקט, לרבות כריית מנהרות אחרות, אמורות להתבצע בשיטות בנייה הנהוגות בישראל - באמצעות קידוח ופיצוץ מבוקר או באמצעים ידניים לשם תימוך, איטום ודיפון סופי של חתך המנהרה.
בנובמבר 2009 ;הוציאה הרכבת צו התחלת עבודה לפרויקט תקופת הביצוע שלו נקבעה ל-44 חודשים, דהיינו עד יוני 2013 .
מנהל מינהלת הקו המהיר לירושלים ברכבת ישראל דאז הסביר לצוות הביקורת בפברואר 2011 כי המכונות צפויות להגיע לישראל בסוף שנת 2011 ויופעלו רק מאמצע שנת 2012.
בפברואר 2008 , לאחר הזכייה במכרז, פנה הקבלן לממונה על יחידת הסמך לעניין עובדים זרים דאז בבקשה לקבלת היתר להעסיק עד 601 ,עובדים זרים מיומנים בהתאם לשלבי העבודות לכריית המנהרות (להלן - מנהור), אשר ייפרסו על פני כארבע שנים.
פנה הקבלן בעניין זה אל מנכ"ל משרד התמ"ת דאז בינואר 2009 שב ופנה הקבלן אל הממונה על יחידת ההיתרים, בבקשה לאשר לו להעסיק עד 629 עובדים זרים, ובפברואר אותה שנה פנה בבקשה דומה גם אל שר האוצר דאז מר רוני בר-און.
במרץ ובאפריל 2009 הודיע הממונה על יחידת ההיתרים לקבלן כי יתמוך באישור בקשתו מינואר 2009 , בכפוף להתחייבותו של הקבלן להעסיק בממוצע חמישה עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר, והפנה אותו לשר האוצר לקבלת תגובתו לנושא, כמתחייב מהחלטת הממשלה מדצמבר 2005 .
באוגוסט 2009 פנה הקבלן בעניין זה אל הממונה על אג"ת דאז ד"ר אודי ניסן (להלן - הממונה על אג"ת).
הממונה על יחידת ההיתרים מסר לצוות הביקורת ביוני 2010 כי לצורך מתן ההיתר הוא ביקש לקבל מהקבלן לוחות זמנים מפורטים של פעילויותיו בכל הנוגע לכריית מנהרה 3 , למד את אופן פעולת המכונה לכריית המנהרות ועשה בדיקה מעמיקה ויסודית בעניין העובדים הזרים שדרושים להפעלתה.
09 פנה הממונה על יחידת ההיתרים לשר האוצר לקבלת הסכמתו למתן היתר לקבלן להעסיק עד 630 ,עובדים זרים ברבעון, הפעם במשך כחמש שנים לשם חפירת המנהרות בפרויקט ובהתאם לשלבי ההתקדמות, בכפוף להתחייבויות הקבלן לקיים את התנאים שיפורטו בהיתר (ראו להלן).
בדצמבר 2009 פנה הקבלן לשר האוצר ולשר התמ"ת דאז מר בנימין בן אליעזר וקבל לפניהם על כוונת אג"ת להתנות את מתן ההיתר במילוי תנאים נוספים הנדרשים בדרך כלל מתאגידי כוח אדם ה פועלים על פי חוק עובדים זרים, דבר שיביא להגדלת עלויות העסקת העובדים.
הקבלן ביקש מהשרים אישור להעסקת כ-630 עובדים זרים במהלך הפרויקט כולו בכפוף "לתנאים לצורך הבטחת שמירה על זכויותיהם ובטיחותם של העובדים.
ובכלל זה תשלום שכר מינימום כדין.
ללא הטלת תנאים נוספים מעבר לכך " (ההדגשה במקור).
10 עלקו הרכבת המהיר לירושלים ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 60 ב( 2010 '), עמ 1191.
Tunnel Boring Machine משרד הפנים 1307 .
בחודשים דצמבר 2009 - פברואר 2010 בדקו אג"ת וראש מטה השר מר דוד שרן (להלן - רמ"ט השר או ה רמ"ט) את בקשת הקבלן.
10 המליץ המשנה לממונה על אג"ת לשר האוצר לאשר לקבלן להעסיק בין 180 ל-513 עובדים זרים ברבעון (בממוצע370 עובדים) עד הרבעון 1308 דוח שנתי63ג .
האחרון של שנת 2014 ובהתאם לתנאי ההעסקה המקובלים בענף הבניין.
לפי חישובי משרד מבקר המדינה, אג"ת המליץ לאשר כ- 21,09012 .
10 הציע רמ"ט השר לשר להודיע לשר התמ"ת כי הוא מסכים להתיר לקבלן להעסיק בין 161 ל-601 עובדים זרים לרבעון בתוספת של עד20% לכל רבעון (בממוצע 527 עובדים), בתנאים החלים על העסקת עובדים בענף התעשייה.
לפי חישובי משרד מבקר המדינ ה, מדובר ב - 31,604 .
חודשי עבודה רמ"ט השר הסביר למשרד מבקר המדינה כי הצעתו זו התבססה על הבדיקה שעשה הממונה על יחידת ההיתרים, וכי התוספת של עד 20% נועדה להקנות לממונה גמישות בעניין מספר המועסקים.
בעקבות הצעתו של הרמ"ט התקיימה באותו חודש בלשכת שר האוצר פגישה בהשתתפות הרמ"ט והממונה על אג"ת.
הממונה על אג"ת השיג לפני השר על שהצעתו של הרמ"ט אינה מתיישבת עם המלצת אג"ת.
שר האוצר והממונה על אג"ת הסבירו למשרד מבקר המדינה ששר האוצר הנחה את רמ"ט השר ואת הממונה על אג"ת לקיים דיון מקצועי ליישוב חילוקי הדעות, ואם הדבר לא יצלח, לפנות אליו שוב לקבלת החלטה.
נמצא כי השר נתן את הסכמתו למתן ההיתר בלי שהתקיים דיון ליישוב חילוקי הדעות בין רמ"ט השר ובין אג"ת, כהנחיית השר (ראו להלן).
10 הודיע שר האוצר לשר התמ"ת כי הסכים להתיר לקבלן להעסיק בין 161 ל-601 עובדים זרים ל רבעון בתוספת 15% (בממוצע505 עובדים) עד הרבעון הראשון של שנת 2015 , בתנאים החלים על העסקת עובדים בענף התעשייה ובתנאים נוספים שקבע.
לפי חישובי משרד מבקר המדינה, מדובר ב - 30,288 חודשי עבודה.
שר האוצר הסביר למשרד מבקר המדינה כי קיבל את עמדת הרמ"ט שלו, אך הנחה אותו להפחית את התוספת מ -20% ל-15%.
10 הודיע שר התמ"ת לממונה על יחידת ההיתרים כי הוא מסכים למתן ההיתר בתנאים שקבע שר האוצר במכתבו מאותו חודש.
10 הודיע הממונה על יחידת ההיתרים לקבלן כי ניתן לו היתר להעסיק בין 185 ל-691 עובדים זרים לרבעון במשך חמש שנים (בממוצע כ -505 עובדים), ובסך הכול, לפי חישובי משרד מבקר המדינה, ל- 30,288 .
חודשי עבודה מהאמור לעיל עולה כי מדובר במכרז לביצוע פרויקט כלכלי בהיקף כספי ניכר שיועסקו בו עובדים זרים רבים.
החלטות הממשלה הקנו לשר האוצר, לשר התמ"ת ולממונה על יחידת ההיתרים, מרחב גדול בהפעלת שיקול הדעת שלפיו יחליטו אם לאשר העסקת עובדים זרים, למי לאשר זאת, העסקתם של כמה עובדים זרים לאשר ובאילו תנאים (ראו להלן).
12 חישוב סך כל חודשי ההעסקה שאושרו בהתאם למספר העובדים בכל רבעון במהלך כל תקופת ההיתר.
ראו בהמשך טבלה המפרטת חישוב זה.
היתר להעסקת עובדים זרים יכול לכלול כמה פרמטרים: מספר העובדים שניתן להעסיק, תקופת ההיתר, שכר העובדים ותנאי העסקה נוספים.
משרד מבקר המדינה בדק את הפרמטרים שנקבעו בהיתר והשווה אותם לקבוע בחוזה לביצוע הפרויקט שנחתם בין חברת הרכבת ובין הקבלן בינואר 2009 (להלן- החוזה), להמלצת אג"ת ולהמלצת הממונה על יחידת ההיתרים מנובמבר 2009.
מספר העובדים הזרים וחודשי העסקתם : בהצעת הקבלן שהיא חלק מהחוזה ציין הקבלן כי להפעלת מכונות המנהור ( TBM ) הוא יידרש להעסיק כ-32 עובדים בכל משמרת - לכריית המנהרה, לתחזוקתה ולתמיכה בה.
את הכרייה יבצעו שתי מכונות בשלוש משמרות.
נמצא כי הממונה על יחידת ההיתרים לא וידא עם חברת הרכבת שבקשות הקבלן לקב לת היתר להעסקת עובדים זרים, ובכלל זה מספר העובדים הנקובים בהם, תואמות את האמור בחוזה בעניין זה.
הממונה על יחידת ההיתרים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2011 (להלן- תשובת הממונה על יחידת ההיתרים) כי ביקש מנציגי הקבלן להמציא לו מסמכים ממכרז הרכבת שבו זכה וכל מסמך אחר שמתייחס להעסקת עובדים זרים בפרויקט, אולם המסמכים לא הומצאו לו.
הקבלן השיב למשרד מבקר המדינה במאי 2011 (להלן- להעסקת ]הקבלן[ תשובת הקבלן) כי נושא "התחייבות 32 ובכל מקרה נכון להיום ברור כי בכל ]קבלן[עובדים בכל משמרת אינו מוכר ל משמרת יעבדו באתר יותר מ -32 .
")עובדים (הרבה יותר משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת הקבלן, אינה מתיישבת עם האמור בחוזה, ולא צורפו לה אסמכתאות העולות בקנה אחד עם הנטען בה.
משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על יחידת ההיתרים כי כשמדובר בעובדים זרים הנחוצים לביצוע פרויקט תשתית שהזמינו המדינה, תאגיד ממשלתי או גוף אחר הכפוף לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , על הממונה לברר תחילה עם הגוף המזמין אם לצורך ביצוע אותו פרויקט זקוק הקבלן לעובדים זרים ובכלל זה סוגם ומספרם.
על מנהל רשות ההגירה להנחות גופים אלה לתאם עמו מראש את התנאים להעסקת עובדים ז רים, כל אימת שנדרשת העסקה כזאת, כדי שהתנאים ייכללו במכרז ויהיו ידועים לכלל המציעים.
בספטמבר 2012 הודיעה רשות ההגירה למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הערת משרד מבקר המדינה היא הקימה צוות בין -משרדי לבחינת הבקשות להיתרים מיוחדים, וכי תקפיד על קבלת מידע והיוועצות ע ם הגורם האחראי לפרויקט במשרד שהזמין את העבודה.
כאמור, בפברואר 2008 פנה הקבלן לממונה על יחידת הסמך לעניין עובדים זרים דאז בבקשה לקבל היתר להעסיק עד 601 :עובדים זרים לפי הפירוט הזה 64 ;לניהול הנדסי וטכני 276 לכרייה ב- TBM ;27 ;לייצור במפעל סגמנטים60 להפעלתמסועים ולגריסה; 174 לכרייה בשיטת המכּונה 13NATM , שעיקרה קידוח בסלע, החדרת חומרי נפץ, פיצוצם וסילוק פסולת הכרייה.
כלומר, על פי בקשה זו, לכרייה ב- TBM - עבודה המתבצעת בטכנולוגיה ובמיכון ייחודיים - דרושים רק 276 .
13 New Austrian Tunneling Method - שיטה שפותחה בשנות החמישים של המאה העשרים.
אף שגם לפי בקשות הקבלן היו דרושים לו פחות מ-300 עובדים זרים לעבודות המנהור באמצעות ה - TBM , בפנייתו של הממונה על יחידת ההיתרים אל שר האוצר בנובמבר 2009 הוא ביקש להתיר לקבלן להעסיק עד 630 עובדים זרים ברבעון, על פי תרשים מפורט שהכין הקבלן בנוגע להתקדמות ביצוע העבודה בכל רבעון.
להלן פירוט מספר העובדים הזרים שעליהם המליצו הגורמים השונים וחישוב חודשי ההעסקה שלהם: 1312 דוח שנתי63ג .
מהטבלה לעיל עולה כי באפריל 2010 אישר שר האוצר לממונה על יחידת ההיתרים לתת לקבלן היתר להעסיק עובדים זרים לפרק זמן כולל של 30,288 חודשי עבודה.
מספר זה גדול בכ - 5,000 (כ-20% ) ממספר החודשים שעליהם המליץ הממונה על יחידת ההיתרים בנובמבר 2009 , ואף גדול בכ - 9,200 (כ-44% ) ממספר החודשים שעליהם המליץ אג"ת במרץ 2010 .
יצוין ש- 9,200 חודשי עבודה הם כשמונה שנות עבודה של 100 .
עובדים עוד עולה מהטבלה שמספר חודשי העבודה לפי המלצת הממונה על יחידת ההיתרים גדול ממס פרם לפי המלצת אג"ת ב - 4,158 ,חודשים שהם כ-3.
עובדים (א) המנהל דאז של מינהלת הקו המהיר ברכבת הסביר לצוות הביקורת בפברואר 2011 כי התמיכה הנדרשת ב- TBM מצריכה עובדים רבים, לא בהכרח זרים.
בתשובת הקבלן נמסר כי "ישנה חשיבות גדולה, כי העבודות יבוצעו כמכלול באמצעות צוות אורגני מיומן ומנוסה המכיר זה את זה ועובד על פרויקטים מעין אלה ברחבי העולם יחד במשך שנים".
הקבלן הוסיף כי כלל העבודות הן עבודות מנהור הנעשות באמצעות מיכון וטכנולוגיה ייחודיים.
חברת הרכבת הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי 2011 (להלן - תשובת הרכבת) כי עמדה זו של הקבלן מקובלת עליה.
בחינת קורות החיים וההצהרות של כמה מהעובדים הזרים שכניסתם לישראל אושרה בהיתר העלתה שאין מדובר רק בצוותי עבודה אורגניים, המכירים זה את זה ועובדים יחד במשך שנים, אלא גם בעובדים שניסיונם בעבודות מנהור מסתכם לפי הצהרתם בהתזת בטון, בפיצוץ וקידוח או בהפעלת מקדחה - פעולות שביצעו במשך פרקי זמן שונים ובפרויקטים שונים.
דהיינו, הקבלן העסיק גם עובדים זרים שאינם מומחים בהפעלת מכונות המנהור.
משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הרכבת כי תשובתה אינה עולה בקנה אחד עם ההסבר של מנהל מינהלת הקו המהיר, שניתן במהלך הביקורת, וכי אם עמדת הקבלן מקובלת עליה, היה עליה לתת לכך ביטוי בחוזה.
מספר העובדים הזרים שהותר לקבלן להביא גדול אפוא מן המספר הדרוש לו על פי החוזה למנהור, וכולל בפועל עובדים חסרי ניסיון במיכון ובטכנולוגיה המיוחדים לכך.
כמו כן, הממונה על יחידת ההיתרים לא וידא עם הגורם המקצועי בחברת הרכבת שמספר העובדים שביקש הקבלן אכן תואם את החוזה.
(ב) במסמכי הקבלן שהוגשו לממונה על יחידת ההיתרים ושפורט בהם מספר העובדים הזרים הדרושים לו בכל רבעון של הפרויקט, צוין כי ייתכן שמספר העובדים הדרושים לו יגדל ב-10% או יפחת בשיעור זה, אך בפועל לא התבקשה שום תוספת למספר העובדים.
כאמור, לקבלן אושרה תוספת עובדים זרים בשיעור של 15% - דהיינו שיעור הגדול ב-5% אף מזה שציין הקבלן.
בדיקת שני ההיתרים הקודמים להעסקת עובדים זרים - לכריית מנהרות הכרמל ולפרויקט התעשייתי - העלתה כי לא נכללה בהם האפשרות להוספת עובדים למספר שנדרש בבקשה.
דהיינו, הממונה על יחידת ההיתרים, הרמ"ט והשר אפשרו לקבלן גמישות יתרה גם בעניין מספר העובדים הזרים שהותר לו להביאם לצורך הפרויקט הגדול מהנדרש.
הממונה על יחידת ההיתרים מסר לצוות הביקורת באוגוסט 2010 כי בשיחה עם רמ"ט השר הוא המליץ לאשר לקבלן תוספת של כ -20% .
בתשובת הממונה על יחידת ההיתרים נמסר שמכיוון שבמהלך הדיונים צומצם מספר העובדים הזרים בפרויקט, הוא המליץ לאפשר חריגה מרבית של 15% מהמספר שאושר, שהיא החריגה המקובלת בכל פרויקט בנייה ומקורה בחוסר הוודאות לגבי משרד הפנים 1315 .
מספר העובדים שיידרש בעבודות מעין אלה.
הוא הסביר את אי -ההתאמה בין שיעור הסטייה שציין הקבלן ובין השיעור שהמליץ לאשר הוא עצמו בטעות אנוש.