HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
על פי מסמך סיכום השימוע של ועדת המחירים, עיקרי הטענות וההערות שעלו היו: יש לבחון טווח רחב מספיק של מוצרים, וחשוב לבחון אותם בנפרד; פער התיווך כולל עלויות רבות שסופגת הרשת, ולכן כשלעצמו אינו מוכיח עודף רווחיות; שיעור רווחיות גבוה יותר במחלקת הפירות והירקות לעומת המחלקות האחרות ברשתות השיווק אינו מעיד על חוסר תחרותיות, אלא נובע מהסיכון שבמחלקה זו; יש הבדלים רבים בין המוצרים מבחינת האיכות וזמני האספקה.
עוד צוין בסיכום הש ימוע כי התקבלו עשרות תגובות של הציבור הרחב התומכות בצורך לטפל בפערי התיווך ולהוזיל את מחירי הפירות והירקות כמוצר בסיסי.
בעקבות השימוע החליטה הוועדה להותיר על כנה את החלטתה להמליץ לשרים להחיל פיקוח לפי פרק ז' לחוק הפיקוח על המקטעים הקמעוני והסיטוני בענף הירקות והפירות.
עולה אפוא כי אף שוועדת קדמי המליצה עוד ב-2012 לקבוע רשימת מוצרים שלגביהם יינתן דיווח על רווחיות ומחירים לפי פרק ז' ל חוק הפיקוח , ולמרות החלטת הממשלה מ-2012 להקים צוות שיבחן את פערי התיווך במחירי התוצרת החקלאית, רק בשנת 2015 נקטה ועדת המחירים המשותפת למשרדי האוצר והחקלאות צעדים בעניין זה ועשתה בדיקה מדגמית לבחינת הרווחיות של מחלקת הפירות והירקות בחלק מרשתות השיווק; ורק במאי 2016 דנה ועדת המחירים בממצאי הבדיקה המדגמית, והחליטה לבחון את הרווחיות בשרשרת שיווק הפירות והירקות הטריים לגבי השנים 2015 עד2017 על ידי החלת פיקוח לפי פרק ז' לחוק האמור.
משכך, אף שהצורך בבחינת פערי התיווך עלה כבר לפני שנים, במועד סיום הביקורת טרם הושלם גיבוש המסקנות המקצועיות בתחום זה.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1297 .
באוקטובר2016 חתמו שרי האוצר והחקלאות על צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (החלת החוק על ירקות ופירות טריים וקביעת רמת הפיקוח), התשע"ו -2016 (להלן- הצו).
בצו נקבע כי הפיקוח יחול על קמעונאים העוסקים במכירת פירות וירקות ומוגדרים "קמעונאי גדול" על פי חוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד-2014 (כלומר קמעונאי המחזיק בשלוש חנויות לפחות, ומחזור המכירות הכולל של חנויותיו בשנת הכספים הקודמת עלה על 250 מיליון ש"ח), וכן על סיטונאים שהיקף מחזור המכירות השנתי של ירקות ופירות טריים אצלם הוא 30 מיליון ש"ח או יותר (להלן - הגופים המדווחים).
עוד נקבע בצו כי הגופים המדווחים יספקו נתונים מדוחות כספיים מבוקרים שלהם, לרבות מחירים וכמויות של ירקות ופירות, ונתונים תפעוליים כגון שטח הסניפים ומספר העובדים בהם.
בדברי ההסבר לצו נכתב כי מטרת הפיקוח בשלב זה הי א קבלת מידע בדבר הרווחיות בשוק הפירות והירקות והבנת המצב בתחום זה, לפי המקטעים השונים.
להלן פרטים על בחינת הרווחיות בשנים 2015 ו-2016: .
בחינת הרווחיות בשנת2015 .
הנתונים שהעבירו הגופים המדווחים למשרד החקלאות לגבי פעילותם בשנת 2015 נותחו על ידי רואה חשבון חיצוני, וממצאי הבדיקה סוכמו ב"דוח לבחינת הרווחיות בשרשרת שיווק ירקות ופירות טריים בשנת 2015 " מיולי 2017 (להלן- הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2015 ).
בדוח נכתב כינמצא שהרווחיות מש יווק ירקות ופירות ברשתות הקמעוניות נמוכה מהרווחיות מכלל פעילות ן32 - זאת בניגוד לממצאי הבדיקה המדגמית, ש לפיהם הרווחיות משיווק ירקות ופירות ברשתות הייתה גבוהה מהרווחיות מכלל פעילותן.
בדוח הוסבר כי השוני בממצאים בין שתי הבדיקות נובע מסוגם ומספרם של הגופים שנבחנו בכל בדיקה.
בדיוני ועדת המחירים במאי וביוני 2017 בנושא הדוח ל בחינת הרווחיות בשנת 2015 הוחלט כי מאחר ששוק הפירות והירקות מאופיין בעונתיות, חיי מדף קצרים, מכירות מוגבלות בזמן ושונות במהלך השנה, ומאחר שנדרשת השלמת נתונים בחלק מהמקטעים - יש להמשיך ולבחון את הנתונים שיתקבלו עבור שנת 2016 , ולקיים דיון נוסף לפני קבלת החלטה על המלצה לשינוי כלשהו במדיניות הפיקוח.
בחינת הרווחיות בשנת 2016 .
בצו נקבע בין היתר כי חובת הדיווח על רווחיות תהיה אחת לשנה, וכי יש למסור עד 31 במאי של כל שנה נתונים על רווחיות השנה הקודמת.
מכאן שהגופים המדווחים נדרשו למסור למשרד החקלאות עד סוף מאי 2017 את הנתונים על רווחיותם ב -2016 .
סמנכ"ל החטיבה למחקר, כלכלה .
32 היה הפסד תפעולי של1% משיווק פירות וירקות, לעומת רווח תפעולי של 2.
8% מכלל הפעילות הקמעונית באותה שנה.
ואסטרטגיה במשרד החקלאות מסר בדצמבר 2018 למשרד מבקר המדינה כי בדצמבר 2017 סיים רואה החשבון את בדיקתו לגבי נתוני שנת 2016 והעביר למשרד החקלאות את "הדוח לבחינת הרווחיות בשרשרת שיווק ירקות ופירות טריים בשנת 2016 " (להלן - הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 ).
דנה ועדת המחירים בממצאי הדוח האמור אף שהבחינה של רואה החשבון לגבי נתוני הרווחיות בשנת 2016 הסתיימה עוד בדצמבר2017 - רק כחצי שנה לאחר מכן, ביוני2018 , ,התכנסה ועדת המחירים לדיון בממצאי הבחינהורק בנובמבר 2018 , לאחר עוד כחמישה חודשים (ולאחר שליחת טיוטת דוח ביקורת זה לגופים המבוקרים לקבלת תגובתם), פרסמה הוועדה לציבור את הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 ואת סיכום הדיון שקיימה על ממצאיו33.
משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המחירים כי משקיבלה ביוני2018 אתהחלטותיה בנוגע לממצאי הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 , היה ראוי כי תפרסם לציבור כבר באותו המועד את הדוח ואת סיכום הדיון שהתקיים בעניינו, כפי שנעשה לגבי הדוח בשנת 201534 .
פרסום כאמור היה מחזק את אמון הציבור בתהליכי הבחינה וקבלת ההחלטות של ועדת המחירים בנושא פ ערי התיווך במחירי הפירות והירקות, ומסייע לשקיפות המידע בנושא חשוב זה, שכן הנושא מצוי על סדר היום הציבורי.
בסיכום הדיון שקיימה ועדת המחירים ביוני2018 על הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 נכתב כי בחינת הרווחיות כללה בדיקה פרטנית של 20 סוגי ירקות ופירות, ובדיקת הירקות והפירות כקבוצות כוללות, וכי 17 מבין23 הרשתות הקמעוניות המחוייבות לדווח מסרו נתונים תקינים עבור השנים 2015 ו-2016 ;.
הבדיקה התמקדה בשני נושאים: (א) בדיקת מרווחי השיווק (ב) בדיקת עלויות המקטע הרלוונטי, כדי לגזור את הרווח הגולמי והתפעולי.
להלן פרטים ע ל ממצאי הדוח לב חינת הרווחיות בשנת 2016 .
בשני הנושאים האמורים ועל החלטות הוועדה בעקבות ממצאים אלו תוצאות הבדיקה לגבי מרווחי השיווק: בדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2015 מוסבר בין היתר כי מרווח השיווק מורכב משני חלקים: (א) המרווח הסיטוני - ההפרש בין המחיר שבו רוכש הסיטונאי את הסחורה מהמגדל (המחיר לסיטונאי) לבין המחיר שבו הסיטונאי מוכר את הסחורה לקמעונאי (המחיר לקמעונאי); (ב) המרווח הקמעוני - ההפרש בין המחיר לקמעונאי לבין המחיר שבו הוא מוכר את הסחורה לצרכן (המחיר לצרכן).
33 הדוחות לבחינת הרווחיות בשנים2015 ו-2016 וסיכומי דיוני ועדת המחירים בנושא זה מפורסמים באתר המרשתת של משרד האוצר בכתובת: https://mof.
34 דיוני ועדת המחירים לגבי הדוח לבחינת הרווחיות בשנת2015 התקיימו בחודשים מאי ויוני2017 .
סיכומי דיונים אלו, לרבות הדוח עצמו, פורסמו באתר המרשתת של ועדתהמחירים ביוני 2017.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1299 .
מרווח השיווק הכולל הוא החיבור של המרווח הסיטוני והמרווח הקמעוני.
להלן תרשים 6 : מרווח השיווק בפירות וירקות טריים בדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 מוצגים בין היתר נתונים על מרווחי השיווק במחירי פירות וירקות טריים שחושבו על ידי שקלול מחירי כלל הגופים המדווחים.
להלן 1300 |דוח שנתי 69ב .
מרווח השיווק במחירי .
( בפלפל) עד כ- 134% .
תרשים 7 : *מרווח השיווק במחירי ירקות ופירות טריים על פי נתוני הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 )(בש"ח ובאחוזים מהתרשים עולה כי על פי בחינת הרווחיות בשנת 2016 , מרווח השיווק במחירי פירות טריים נע בין כ -61% (בענבים) לכ -93% (בלימון); ומרווח השיווק במחירי ירקות טריים נע בין כ -67% (בפלפל) לכ - 134% ,)(בגזר למעט בעגבניות ובמלפפונים, שבהם המרווח נמוך יותר ( 19% ו-49% בהתאמה, בשנת2016)35 .
יצוין כי בדוחלבחינת הרווחיות בשנת 2015 נכתב כי על פי השוואה בינלאומית שעשה מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנובמבר 201436 , מרווחי השיווק במחירי פירות וירקות טריים בישראל נמוכים בדרך כלל לעומת מדינות אחרות שנסקרו.
אחת הרשתות הקמעוניות כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 (להלן- תשובת אחת הרשתות הקמעוניות) כי לדעתה תרשים 7 לעיל אינו משקף את המחירים לחקלאים, ועל כן אינה משוכנעת שמרווחי השיווק המוצגים בו הם מדויקים.
היא ציינה כי כאשר בתי האריזה נמצאים בבעלות החקלאים, התמורה שהם מקבלים עבור התוצרת אינה מורכבת ממחיר הירק או הפרי בלבד אלא גם מהשירותים והפעולות בבתי האריזה.
35 בדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2015 היה מרווח השיווק בעגבניות 10% ובמלפפונים- 30% , והוסבר בו כי מרווח שיווק נמוך זה עשוי לנבוע מכך שהרשתות הקמעוניות מוכרות מוצרים אלה במחירי הפסד כחלק מאסטרטגיית שיווק למשיכת קונים (מוצרים המשמשים "Loss L eader" .
) 36 :ראופער התיווך הקמעונאי ופער השיווק במחירי הפירות והירקות , הכנסת, מרכז המחקר והמידע, מיום 19.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1301 .
ציינה כי לא ברור מה חלקם של אמצעי השינוע או ההובלה של התוצרת ומי נושא בעלותם וכי בתיאור מרווחי השיווק אין הצגה מלאה של כל ההוצאות החלות על הר שת הקמעונית, הקונה את התוצרת ישירות מהחקלאים ומשווקת אותה לצרכנים (למשל עלויות תפעול, דמי שכירות, אחסנה, קירור, שיווק ופרסום והוצאות בגין פחת).
תוצאות הבדיקה לגבי שיעור הרווחיות במחלקות הפירות והירקות ברשתות הקמעוניות: בדוח לבדיקת הרווחיות בשנת 2016 מפורטים בין היתר נתונים על שיעור הרווח התפעולי של הרשתות הקמעוניות משיווק ירקות ופירות, בהשוואה לשיעור הרווח התפעולי הממוצע במקטע הקמעוני.
בסיכום הדיון של ועדת המחירים מיוני 2018 נכתב כי בניתוח הרווחיות של הרשתות הקמעוניות נעשתה הבחנה בין רשתות קמעוניות המפעילות מרכז לוגיסטי (להלן - מרלו"ג) של ירקות ופירות ורוכשות את הסחורה החקלאית ישירות מהמגדלים ומבתי האריזה (להלן גם - קמעוניות עם מרלו"ג), לבין רשתות קמעוניות הרוכשות את הסחורה מגופים סיטוניים (להלן גם - קמעוניות ללא מרלו"ג) 37 .
להלן בתרשים 8 פרטים על שיעור הרווח או ההפסד התפעולי של הרשתות הקמעוניות משיווק ירקות ופירות בשנת 2016 לעומת שיעור הרווח התפעולי מכלל הפעילות הקמעונית באותה שנה.
37 בדוח לבדיקת הרווחיות בשנת2016 הובאו נתונים גם לגבי הרווח התפעולי של סיטונאים גדולים ממכירת פירות וירקות.
בעניין זה ראו להלן בפרק על פרויקט הקמת השוק הסיטוני החדש למטרופולין גוש דן.
תרשים 8 : *שיעור הרווח או ההפסד התפעולי של הרשתות הקמעוניות משיווק ירקות ופירות בנפרד, משיווק ירקות ופירות ביחד ומכלל הפעילות הקמעונית, על פי נתוני הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 )(באחוזים מן מהתרשים, המבוסס על נתוני הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 ועל סיכום דיון ועדת המחירים מיוני 2018 (להלן- סיכום הדיון) עולה כי: א.
הרווח התפעולי של הרשתות הקמעוניות מפעילות שיווק פירות בשנת 2016 היה גבוה מהרווח התפעולי הממוצע מכלל הפעילות הקמעונית באותה שנה, שהיה 2.
הרווח התפעולי של הרשתות הקמעוניות מפעילות שיווק פירות בשנת 2016 היה גבוה מהרווח התפעולי שלהן מפעילות שיווק ירקות38 .
לקמעוניות עם מרלו"ג רווחיות גבוהה יותר מאשר לקמעוניות ללא מרלו"ג הן בפעילות שיווק פירות והן בפעילות שיווק ירקות בשנת 2016 .
38 בדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 צוין בעניין זה כי רשתות קמעוניות עשויות לבחור באסטרטגיית שיווק למשיכת קונים שלפיה הן מוכנות למכור סחורה חקלאית במחירי הפסד (" Loss Leader".
) משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1303 .
מרכז לוגיסטי רווחיות .
ללא מרכז לוגיסטי הן .
בסיכום הדיון נכתב כי הפער נובע בין היתר מכך שחלק מהרווח של הקמעוניות עם מרלו"ג הוא מהפעילות במקטע הסיטוני (הפעלת המרלו"ג) ולא מהמקטע הקמעוני.
כמו כן, פער זה עשוי לבטא "יתרון לגודל"39 הקיים בפעילותןשל רשתות קמעוניות עם מרלו"ג.
הרווח התפעולי הממוצע מפעילות שיווק ירקות ופירות ביחד של כלל הקמעוניות המדווחות ושל קמעוניות עם מרלו"ג בשנת 2016 היה גבוה מהרווח התפעולי הממוצע במקטע הקמעוני באותה שנה, שהיה 2.
אחת הרשתות הקמעוניות השיבה למשרד מבקר המדינה בינואר2019 כי אינה סבורה שרווחיות גבוהה יותר אצל רשתות קמעוניות עם מרלו"ג נובעת מעצם קיומו של המרלו"ג, אלא שהדבר נובע מגודלן של הרשתות ומיכולתן להשיג מחירי קנייה טובים יותר, כמו גם מנקיטת צעדי יעילות תפעולית וחיסכון בשל גודלן.
רשת קמעונית נוספת השיבה למשרד מבקר המדינה בינואר 2019 כי הרו וחיות בתחום הפירות והירקות אצלה בחברה דומה לרווחיות הכוללת של החברה.
בתשובת ועדת המחירים למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2018 היא ביקשה להדגיש כי הפער בין הרווחיות התפעולית של הרשתות הקמעוניות המפעילות מרלו"ג לבין הרווחיות התפעולית של אלו שאינן מפעילות מרלו"ג נובע בעיקרו מכך שרווחיות הרשתות המפעילות מרלו"ג משקפת גם את הרווחיות הנובעת מהפעילות הסיטונית.
כלומר, אם לצורך הניתוח היה אפשר להפריד בין הפעילות הסיטונית לבין הפעילות הקמעונית ברשתות המפעילות מרלו"ג, חלק מהרווח היה נזקף לפעילות הסיטונית, כך שהרווח מהפעילות הקמעונית היה קטן יותר.
כמו כן, עלויות הפעלת מרלו"ג הירקות והפירות של הרשתות הקמעוניות נמוכות ביחס לעלויות ההפעלה של הגופים הסיטוניים הגדולים.
כלומר, הרשתות הקמעוניות המפעילות מרלו"ג נהנות מחיסכון מעצם הפעלתו, בהשוואה לרשתות קמעוניות שאינן מפעילות מרלו"ג ולכן נאלצות לרכוש את הסחורה החקלאית מגופים סיטוניים.
ועדת המחירים ציינה בתשובתה כי יש לבחון את הרווחיות התפעולית של הרשתות הקמעוניות המפעילות מרלו"ג בשים לב לעובדות אלו.
בסיכום הדיון מיוני 2018 נכתב כי בדומה לבחינת נתוני שנת 2015 , גם בחינת נתוני 2016 לאהעלתה כי הרווחיות בתחום שיווק פירות וירקות חריגה, וכי על פי נתוני 2016 , במקטע הקמעוני יש מעבר מהפסד לרווחיות בהשוואה לנתוני 201540 .
עוד כתבה כי החליטה לבחון גם את נתוני שנת 2017 ותגיש את המלצתה הסופית לשרים עם השלמת הבדיקה, וכי בשלב זה, לנוכח ממצאי הבדיקה, היא ממליצה לשרים שלא לפעול לקביעת מרווח מרבי לפי פרק ה' לחוק הפיקוח.
בנובמבר 2018 טרם הסתיימה הבחינה האמורה לגבי נתוני שנת 2017.
39 יתרון לגודל מתאר מצב שבו יחידת ייצור גדולה מייצרת תפוקה בעלות נמוכה יותר ליחידה מאשר יחידת ייצור קטנה יותר, מעצם היותה גדולה יותר.
40 הרווח הממוצע במקטע הקמעוני מפעילות שיווק פירות וירקות בשנת2016 היה 3.
6% , לעומת הפסד של 1% בשנת2015.
משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המחירים כי עליה לקיים הערכת מצב ולקבוע אם בדיקת נתוני 2017 תוביל לתשתית נאותה של נתונים, שתאפשר קבלת החלטה בסוגיה רגישה זו בעתיד הקרוב.
ועדת המחירים כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2018 (להלן- תשובת ועדת המחירים) כי היא סבורה שנתונים כספיים של שלוש שנים (2015 עד2017 ) יבססו תשתית נאותה לקבלת החלטה ומתן המלצה סופית לשרים.
משרד החקלאות כתב בתשו בתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2018 (להלן- תשובת משרד החקלאות) כי בחינת הנתונים במסגרת הצו סייעה לגבש את תמונת המצב הטובה והאמינה ביותר שניתן לגבש בעניין זה ולכן התקבלה ההחלטה לבדוק את נתוני הרווחיות לשנת 2017 .
על ועדת המחירים לסיים בדחיפות את בדיקתה לגבי נתוני 2017 , כדי שתהיה לה התמונה הכוללת של נתוני שלוש השנים (2015 עד2017 ) ותוכל לקבל את ההחלטה המיטבית על דרך הפעולה הנדרשת להמשך הטיפול בפערי התיווך במחירי פירות וירקות טריים.
ועדת המחירים כתבה בתשובתה כי היא ממתינה לסיום עבודת הניתוח של רואה החשבון החיצוני המייעץ למשרד החקלאות לגבי נתוני שנת 2017 .
עוד ציינה כי קבועי הזמן בעניין בדיקה זו סבירים בהחלט, בהתחשב בעובדה שדוחות כספיים חתומים מפורסמים בתום הרבעון הראשון של השנה העוקבת; שצו המחירים מחייב את החברות להעביר את הדוחות הכספיים עד לסוף חודש מאי של השנה הכספית העוקבת; ובכך שלעתים נדרשות השלמות מחלק מהחברות המדווחות.
משרד החקלאות מסר בתשובתו כי תהליך הבדיקה מורכב וכולל איסוף, עיבוד ודרישה להשלמות נתונים מעשרות רשתות קמעוניות וסיטונאים.
משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המחירים כי עליה לבחון את נתוני שנת 2017 בשים לב לנתונים שהועלו במסגרת בחינת הרווחיות לשנת 2016 (שהובאו בתרשים8 שלעיל), ובכלל זה הנתונים המצביעים על הרווחיות מפעילות שיווק פירות הגבוהה בהשוואה לרווחיות מכלל הפעילות הקמעונית.
נתונים אלו ראוי שינותחו באופן מעמיק על ידי הגורמים הממשלתיים בראי מדיניות הממשלה לפעול להורדת יוקר המחיה.
בהתאם למסקנות בדיקה זו יידרשו משרדי האוצר והחקלאות לקבל החלטות על אופן יישום הכלים העומדים לרשותם במטרה להביא לעידוד התחרות והיעילות לאורך שרשרת השיווק של הפירות והירקות ולצמצום פערי התיווך.
בכלל זה על שני המשרדים לפעול לאסדרה של קשרי המסחר בין החקלאים למשווקים הסיטונאים והקמעונאים ולעידוד שוקי איכרים (מכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים) והשוק הסיטוני.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1305 .
פעולות משרד החקלאות לאסדרת קשרי המסחר בין החקלאים לבין הסיטונאים והקמעונאים בתחום הפירות והירקות .
סעיף 2 ,)(א) לצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הסחר במזון, ייצורו והחסנתו התשכ"א-1960 (להלן- צו הפיקוח), קובע: "לא יעסוק אדם כיצרן, כסיטונאי, כמחסנאי או כסוכן, אלא לפי רשיון מאת המנהל ובהתאם לתנאי הרשיון".
הצו מגדיר סיטונאי "מי שעסקו או חלק מעסקו הוא למכור מצ רך לקמעונאי", וקמעונאי - "מי שעסקו או חלק מעסקו הוא למכור מצרך לצרכן".
ה"מנהל" על פי צו הפיקוח הוא סגן מנהל כללי לייצור במשרד החקלאות, האחראי למתן רישיונות סיטונאים למוצרים שבתחום אחריות משרדו, ובהם פירות וירקות טריים.
בנובמבר 2015 פרסם משרד החקלאות "פניי ה לציבור" בנושא "רישיונות סיטונאים לשנת 2016 " וצירף אליה נייר עמדה בנושא "רישוי סיטונאים (פירות וירקות) ורגולציה בנושא הגינות המסחר" (שני המסמכים ייקראו להלן - הפנייה).
בפנייה נכתב כי בדיקה של רישיונות למסחר סיטוני בפירות וירקות שמנפיק המשרד בשנים האחרונות העלתה כי הרישיון לסיטונאים (להלן - הרישיון) ניתן על בסיס שני תנאים בלבד: רישיון עסק בתוקף וקיום שטחי קירור, וכי נוכח השינויים בשיווק הסיטוני של תוצרת חקלאית ובמסגרת בחינה להפחתת הנטל הרגולטורי הקיים41 , יש לבחון אם עדיין יש צורך ברישיון, ואם כן, אילו התאמות נדרשות בתנאים לקבלתו.
בעניין זה כתבה בפברואר 2015 היועצת המשפטית של משרד החקלאות לסמנכ"ל החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה במשרד החקלאות כי ככל שקיימת הצדקה לרישוי האמור, יש לבחון את הצורך בעיגון ההסדרים הנחוצים בחקיקה עדכנית, שתחליף את ההסדר הקיים בצו הפיקוח ; אם אין צורך ברישוי, הרי שמדובר ברגולציה מיותרת ויש לפעול לביטולה.
בפנייה כתב משרד החקלאות כי הוא בוחן שלוש חלופות בנושא הרישיון: (א) ביטול הצורך בקבלת רישיון; (ב) הפעלת רישוי וולונטרי לסיטונאים המתחייבים לפעול על פי "כללי מסחר הוגן" 42, בדומה לנהוג בכמה מדינות באירופה; (ג) עדכון הקריטריונים למתן רישיון, לרבות התניית קבלתו בהתחייבות לעמוד בכללי מסחר הוגן.
המשרד ציין בפנייה כי עד סיום בחינת הנושא לא יוצאו רישיונות סיטונאים לשנת 2016.
בדוח מסכם של משרד החקלאות מיולי2016 בנושא "רישוי סיטונאים לשיווק פירות וירקות" הוא כתב כי לפנייה הגיבו גורמים העוסקים בשיווק סיטוני, חקלאים ונציגי התאגדויות חקלאיות (להלן - בעלי העניין), וכי המשרד קיים גם שני שימועים ציבוריים בנושא זה.
המסקנה המרכזית מהשיח עם בעלי העניין הייתה שבמצב הנוכחי אין תועלת של ממש בשיטת הרישוי הקיימת.
41 'הבחינה נעשתה בעקבות החלטת הממשלה מס2118 מיום 22.
1 4 שעניינה "הפחתת הנטל הרגולטורי".
42 למשל קיום חוזה בכתב בין הצדדים למסחר, ואיסור על הצגה מטעה או לא מדויקת של כמות התוצרת, משקלה, גודלה או איכותה.
יחסי הכוחות בין המשווקים הגדולים (סיטונאים גדולים ורשתות קמעוניות הפועלים באמצעות מרכז לוגיסטי) לבין החקלאים אינם שווים, והאחרונים סבורים כי יש צורך בהסדרת קשרי המסחר בין הצדדים כדי למנוע "התנהגות פירות וירקות טריים".
]ב[ בלתי הוגנת במסחר בספטמבר 2016 קיימה החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה שבמשרד החקלאות43 (להלן- החטיבה לאסטרטגיה) סמינר בנושא "ניצול יחסי כוחות לא שווים בשיווק פירות וירקות טריים - אסדרה של קשרי מסחר בין החקלאים לסיטונאים ולקמעונאים".
בסמינר השתתפו מומחים מהאיחוד האירופי, נציגי חקלאים, סיטונאים וקמעונאים וגורמים מקצועיים ממשרד החקלאות ומגופים ממשלתיים אחרים (למשל רשות ההגבלים העסקיים).
מטרות הסמינר היו ללמוד כיצד מדינות אחרות מעודדות הגינות במסחר בתוצרת חקלאית טרייה, ולדון עם נציגי החקלאים, הסיטונאים והקמעונאים בחלופות לאסדרת קשרי המסחר בשיווק פירות וירקות בישראל.
במסמך סיכום הסמינר צוין כי בארה"ב מוסדר המסחר בפירות וירקות בחקיקה מיוחדת44 הקובעת כללים למסחר הוגן (למשל דרישה לקיום חוזה בכתב בין הצדדים למסחר, במתכונת מסוימת).
עוד צוין כי במדינות האיחוד האירופי משתמשים בכלים וולונטריים, כגון אמנות לכיבוד כללי מסחר הוגנים45 , ובחלק מהמדינות יש אסדרה, לרבות חקיקה, שמטרתה למנוע ניצול יחסי כוחות לא שווים והתנהגות בלתי הוגנת במסחר במזון ותוצרת חקלאית.
במסמך בנושא "פערי כוח בשיווק פירות וירקות טריים - טיוטה לדיון" שפרסם משרד החקלאות באוגוסט 2017 (להלן- מסמך פערי הכוחות) הוסבר כי במסגרת בדיקה שעשה משרד החקלאות ב -2015 בנושא הצורך ברישיונות סיטונאים, עלה כי יש פערי כוחות בין המשווקים הגדולים לבין החקלאים כאמור, וכן זוהו תופעות המעידות על ניצול יחסי הכוח הלא-שווים הללו בשיווק פירות וירקות טריים.
בעקבות זאת החליט המשרד לבחון סוגיה זו באופן מעמיק, לרבות בחינת הצורך באסדרת קשרי המסחר בין חקלאים לבין סיטונאים וקמעונאים (להלן גם - המשווקים).
במסמך הוסבר כי תוצאה עיקרית של פערי הכוחות בין המגדלים למשווקים היא הגדלת מרווחי השיווק בפירות וירקות טריים, דבר שעשוי לבוא לידי ביטוי בעמלות שיווק גבוהות, תשלום תמורה נמוכה לחקלאים, רישום פחת גבוה (פסילת תוצרת בשל איכותה) ועלויות נוספות המועברות מהמשווקים אל החקלאים.
כן צוין כי ב-2016 הוחלט לחייב סיטונאים וקמעונאים גדולים לדווח על מחירי קנייה ומכירה ועלויות שיווק של ירקות ופירות בסיסיים במשך שנתיים, על בסיס פרק ז' לחוק הפיקוח, וכי על בסיס תוצאות הבדיקה יוחלט אם נדרש פיקוח על מרווחי השיווק.
מטרת החטיבה היא ייזום מחקרים כלכליים וביצועם לשם קביעת המדיניות הכלכלית החקלאית 44 Perishable Agricultur al Commodities Act - PACA.
45 למשל Supply Chain Initiative , יוזמה וולונטרית מינואר 2013 לשיפור קשרי המסחר בתחום המזון, המציעה עקרונות למסחר הוגן כגון הסכמים בכתב בין הצדדים והקפדה על העברת מידע מדויק.
עיקר תרומתה בהגברת המודעות וביצירת פלטפורמה משותפת להגדרת התנהגויות בתחום המסחר במזון שנחשבות לא הוגנות.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1307 .
עוד צוין במסמך כי בשיח שקיים המשרד עם חקלאים זוהו כמה דוגמאות מרכזיות לניצול יחסי הכוחות הלא-שווים.
היעדר חוזה מסודרבכתב בין החקלאים לבין המשווק, או קיום חוזה העוסק אך ורק ב"חובות" החקלאי - במסמך נכתב כי גם אם יש חוזה כתוב, לעיתים המשווק פוסל את הסחורה ללא תשלום לחקלאי וללא הודעה מראש, בלי להסביר מדוע ובלי להחזיר את הסחורה.
התלות של החקלאי במשווק מגבילה את יכולתו להתנגד למעשים כאלה.
מכירה בקונסיגנציה 46 )(מכר מותנה - חלק מהפירות והירקות נמכרים למשווקים בקונסיגנציה.
בשיטה זו המשווק מקבל את התוצרת של החקלאי למכירה ומשלם לחקלאי רק אם היא נמכרת לצרכן, בניכוי עמלת שיווק והוצאות נוספות.
במסמך נכתב כי בשיטה זו כל הסיכון השיווקי "נופל על כתפי החקלאים", וכן היא גורמת לפערי מידע בין המשווק לבין החקלאי לגבי כמות התוצרת שנמכרה ומחירה, דבר המחליש את מעמדו המסחרי של החקלאי.
מחסור במידע על המחירים בשוק- השונות הרבה במחירי הפירות והירקות לאורך זמן, באיכויות תוצרת ובין חנויות מקשה על החקלאי לדעת את מחיר השוק של התוצרת שהוא מוכר.
אין בקרב החקלאים איסוף שיטתי של מחירים.
בקרב הסיטונאים נאספים מחירים בשלושה סקרים בשוק הסיטוני בצריפין (סקר של משרד החקלאות, סקר של מועצת הצמחים וסקר של חברה פרטית), אולם הם אינם מייצגים בהכרח את רמת המחירים במקטע הסיטוני כולו.
היעדר מנגנון לפתרון מחלוקות לגבי איכות התוצרת - כאשר מתעוררת מחלוקת בין משווק לחקלאי לגבי איכות התוצרת אין דרך להכריע בה במהירות או על ידי גורם בלתי תלוי.
מאחר שמדובר בתוצרת מתכלה והחקלאים חייבים למכור אותה במהירות, ידי המשווקים על העליונה (למשל הם יכולים לפסול תוצרת או להחליט להפחית את התמורה לחקלאי בשל איכותה).
חסמי מעבר- חסמים כגון שימוש בארגזים ייחודיים של רשת שיווק מסוימת מונעים מהחקלאי לעבור בין משווקים, או מקשים עליו לעשות כן 47.
התאחדות האיכרים בישראל כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 כי השימוש בארגזים ייחודיים על ידי חברות סיטונאות או קמעונאות, גורם באופן ישיר לחיזוק מעמדן אל מול החקלאים ולהקטנת כוח המיקוח של החקלאי.
46 שיטת התקשרות בין ספק למפיץ הנהוגה בענף הקמעונאות, ולפיה הספק מוסר את הסחורה למפיץ, אך העברת הבעלות מותנית בכך שהמפיץ ימכור את הסחורה לצרכן.
כלומר, הסחורה נמצאת בידי המפיץ אך היא בבעלות הספק עד לרגע שהמפיץ מוכר אותה הלאה.
47 לעניין הצורך להשתמש בארגזים יחודיים של רשת שיווק מסויימת יצוין כי בדיקה שקיימה רשות ההגבלים העסקיים בנושא העלתה כי על פני הדברים, האמור אינו מעלה חשש להפרת הוראות הדין המחייב.
אחת הרשתות הקמעוניות כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 כי היעדר חוזה בתחום הרכש החקלאי לא יוצר בהכרח יתרונות למשווקים; זאת מפני שכנגד החשש של החקלאי שייוותר עם תוצרת חקלאית טרייה שלא יהיה לה דורש, ניצבת גם הרשת הקמעונית במצבים שבהם מסיבות שונות היא נותרת ללא תוצרת חקלאית מספיקה לכלל לקוחותיה.
עוד כתבה כי היעדר סטנדרטים ברורים ומחייבים ביחס לאיכות התוצרת החקלאית הנמכרת גורם לחוסר תיאום ציפיות בין החוליות השונות בשרשרת האספקה, להחזרת סחורה בלתי ראויה או שאינה תואמת את ציפיות הרוכש ולוויכוחים אינסו פיים בדבר התמורה המגיעה עבור אותה תוצרת.
היא ציינה כי אצלה קיימים סטנדרטים ברורים המועברים גם לחקלאים העובדים עמה, והדבר תורם ליציבות הקשר והשקיפות ביחסים שבינה לבין החקלאי.
כמו כן ציינה כי גודל הארגזים אצלה נקבע בהתאם למערך המיכון של המרלו"ג שאליו מגיעה התוצרת החקלאית, המותאם לסטנדרט עולמי, גם בכל הקשור למידות הארגזים.
עוד מסרה כי בהתנהלות נכונה וארוכת טווח בין הרשת לחקלאים יש משטר הגון ומדויק של השימוש בארגזים, ניהול הפחת שלהם והנשיאה בהוצאות עבורם.
במסמך פערי הכוחות הוסבר כי משרד החקלאות החליט לבחון מעורבות ממשלתית לשיפור קשרי המסחר בין חקלאים למשווקים בתחום הפירות והירקות הטריים, ובדק כמה חלופות: (א) המשך פעילות המשרד לקידום יוזמות בתחום אסדרת קשרי המסחר, ללא שינוי רגולטורי.
בין היוזמות שצוינו: חידוש השוק הסיטוני בצריפין ועידוד הקמת שוקי איכרים (על שני נושאים אלו ראו להלן בהמשך הדוח); (ב) חקיקה המחייבת רישיון סיטונאי המותנה בעמידה בכללי מסחר הוגנים; (ג) חקיקה הקובעת כללי התנהגות מחייבים למסחר בין המשווקים לחקלאים; (ד) שימוש בכלים וולונטריים, כגון אמנה שתכלול הסכמות רחב ות על כללי המסחר הנדרשים, לרבות הסכמה למנגנון בוררות במחלוקות בין משווקים לחקלאים; (ה) שינוי מבנה השוק באמצעות רגולציה, למשל הגבלת גודל המשווקים.
בנובמבר ודצמבר 2017 ובמרץ2018 קיים משרד החקלאות שלוש פגישות בנושא "פערי כוחות בשיווק פירות וירקות טריים - חלופות לאסדרה": הפגישה הראשונה הייתה עם נציגי החקלאים, השנייה - עם נציגי הסיטונאים והקמעונאים והשלישית - עם נציגי החקלאים, הסיטונאים והקמעונאים.
בפגישות האמורות נדונו הסוגיות העיקריות בתחום קשרי המסחר בין הצדדים והחלופות שבחן המשרד לאסדרתם כאמור.
על פי מסמך סיכום המפגש ממרץ 2018 , הצדדים הסכימו על הצורך בקיום הסכמים בכתב ובקביעת מנגנון בוררות, אך "ישנו ספק מצד נציגי החקלאים לגבי יעילות מתווה של אמנה וולונטרית".
במפגש סוכם כי נציגי הרשתות והסיטונאים יעבירו למשרד החקלאות דוגמאות של הסכמים קיימים עם החקלאים וכן יפרטו עקרונות שחשוב לכלול בהסכם בכתב ובאמנה וולונטרית.
עוד נכתב במסמך סיכום המפגש ממרץ 2018 כי משרד החקלאות ינסח הצעה לאמנה וולונטרית, על בסיס העקרונות שיתקבלו כאמור ועל בסיס עקרונות מקובלים בחקיקה ובאמנות דומות בחו"ל, ויפרסמה להערות הצדדים.
יעילות האמנה תיבחן אחרי שנה, על בסיס שיתוף הפעולה של הצדדים והשפעתה על קשרי המסחר.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1309 .
מהמתואר לעיל עולה כי פעולות משרד החקלאות לאסדרת קשרי המסחר בין החקלאים לבין הסיטונאים והקמעונאים קודמו באיטיות וטרם מוצו.
אף שהצורך באסדרה האמורה עלה במסגרת בחינה שביצע משרד החקלאות כבר ב-2015 , רק במרץ 2018 הבשיל הצורך לכדי החלטה לנסח הצעה לאמנה וולונטרית לכללי מסחר הוגנים בשיווק פירות וירקות טריים, לרבות הצורך בקיום חוזה בכתב בין הצדדים למסחר ובקביעת מנגנון בוררות.
במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2018 , כשלוש שנים לאחר שהצורך באסדרה הועלה וכח צי שנה לאחר קבלת ההחלטה על גיבוש האמנה, טרם פרסם המשרד את טיוטת האמנה להערות הצדדים.