HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
על אג"ת לשפר את תהליכי התקצוב ולדאוג שהתקציבים שיוקצו בין תחומי הפעילות והפרויקטים השו נים יחולקו בהתאם לתכניות של משרד התחבורה ושל חברות התשתית ובאופן שיביא לניצול מיטבי של התקציב.
סכומי התקציב הגדולים שנותרים בכל שנה ברזרבה מעידים גם הם על תכנון ותקצוב לקויים.
לוח 8 ממחיש שוב את הבעייתיות הגלומה בשיטה שבה תקציב ההרשאה להתחייב מרוכז רובו ככולו בתקנות רזרבה, מאחר ששימוש בשיטה זו אינו מאפשר לגלות לאילו פעולות יועדו מראש התקציבים, ועקב כך לא ניתן לפקח על איכות עבודתו של אג"ת.
ההתחייבויות הניתנות לחברות התשתית עבור הפרויקטים מבוססות על אומדנים שמכינות החברות בשלב תכנון הפרויקטים.
משרד התחבורה א ינו מקטין את התקציב המשוריין לפרויקט ואת ההתחייבות בגינו גם אם מתברר שעלות העבודות שנקבעה ב מכרז נמוכה במידה ניכרת מן האומדן.
משרד מבקר המדינה כבר עמד בעבר על תופעה זו בדוח על חברת נתיבי איילון 49 .
בדוח האמור נמצא כי ההפרש שנוצר משמש למעשה סעיף נוסף של "עלויות בלתי צפויות מראש" ומותיר לחברה טווח תמרון נרחב בבואה לאשר שינויים ותוספות תשלום בהסכם עם הקבלן ; זאת, בלי שהיא נדרשת לקבל את אישור משרד התחבורה לכך.
משרד מבקר המדינה העיר כי הדבר פוגע בבקרה של משרד התחבורה על ניצול התקציבים המוקצים לחברה ומסכל שימוש יעיל וחסכוני בתקציבים.
דוגמה נוספת לתופעה זו נמצאה במסגרת הפרויקט של נת"י לשדרוג כביש 1 .
כביש זה נחלק לחמישה מקטעים ולצורך סלילתו של כל מקטע פורסם מכרז נפרד.
להלן בלוח 9 :נתונים על ההצעות הזוכות במכרזים לעומת האומדנים .
לוח 9 : נתונים על האומדנים לעומת ההצעות הזוכות במכרזים במקטעים השונים של פרויקט שדרוג כביש מס' 1 )(במיליוני ש"ח .
ההצעה הזוכה פער כספי שיעור הפער .
המקור: נתוני חברת נתיבי ישראל .
מלוח זה עולה כי כאשר מדובר בפרויקטים גדולים, ההפרש בין אומדן הפרויקט לבין סכום ההצעה הזוכה במכרז עשוי להסתכם במאות מיליוני ש"ח.
סכומים אלה משמשים בפועל כ"כרית ביטחון" לצורך תוספות תשלום לקבלנים בשיעור ניכר מהיקף הפרויקט, וזאת ללא בקרה ופיקוח מספקים של משרד התחבורה.
בשנת 2014 אימץ משרד התחבורה שיטת עבודה חדשה ולפיה בתהליך הבקרה שהוא מבצע על חברות התשתית משווים את התשלומים לקבלנים הן לאומדן .
49 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66 א(2015 ), "חברת נתיבי איילון בע"מ- ניהול פרויקטים והעסקת יועצים", עמ' 712-710 .
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 519 .
בדצמבר הפרויקט והן לעלות שנקבעה במכרז.
אם עלויות הפרויקט חורגות על פי שני המדדים הללו, על החברה לדווח למשרד התחבורה ולחברות הבקרה מטעמו על הסיבה לחריגה.
משרד התחבורה ציין בתשובתו כי הוא עושה בקרה על חברות התשתית, לרבות על מידת עמידתן בתכניות העבודה, בתקציב ובתזרימי המזומנים, וכי בקרוב המעקב והבקרה יבוצעו באופן ממוחשב באמצעות מערכת ה -BI .
עוד ציין כי בכוונתו לפתח מדדים לבחינת תפקודן של חברות התשתית.
כמו כן מ סר כי החברות צריכות לבקש ממנו אישור להשתמש בתקציבים אלה, במקרים בהם עלות ביצוע הפרויקטים חורגת מהעלות שנקבעה במכרז.
משרד התחבורה הוסיף כי הוא מכין נוהל בקרות, שיכלול בין היתר הנחיה זו.
לא הוצגה למשרד מבקר המדינה כל הנחיה בכתב בנושא זה.
לדעת משרד מבקר המדינה חשוב לעגן הנחיות אלה בנוהל מסודר בהקדם, על מנת למנוע מצב שבו חברות התשתית ישלמו לקבלנים תוספות תשלום ויחרגו מהמסגרות שאותן סיכמו בהסכמים עם קבלנים ללא אישור מראש של משרד התחבורה.
בביקורת נמצא כי בחלק מהשנים שיעור ניכר מתקציב ההרשאה להתחייב מנוצל רק בסוף השנה.
להלן בלוח 10 נתונים על ביצוע הרשאה להתחייב ברמה השנתית, ועל ביצוע ההרשאה להתחייב בדצמבר כל שנה: .
לוח 10 : ביצוע הרשאה להתחייב בדצמבר לעומת ביצוע שנתי של הרשאה להתחייב, תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 )(במיליוני ש"ח .
ביצוע שנתי 12,009 18,234 25,903 15,413 24,755 .
ביצוע בחודש דצמבר בלבד* 2,604 8,425 23,718 2,561 3,359 .
מסך הביצוע השנתי 22% 46% 92% 17% 14% .
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת * לצורך החישוב הובאו בחשבון רק תקנות שבהן ביצוע ההרשאה להתחייב בדצמבר היה חיובי.
מהנתונים המוצגים בלוח עולה כי בכל שנה חלק גדול יחסית מן ההרשאה להתחייב מנוצל בדצמבר.
תופעה זו בולטת במיוחד בשנת 2012 וביתר שאת בשנת 2013 , שבה92% .
מניצול ההרשאה להתחייב התרכז בדצמבר אג"ת כתב בתשובתו: "ניצול ההרשאה להתחייב הוא פועל יוצא של ההתקדמות בשלבי הפרויקט.
לעתים פרויקטים מבשילים רק בחודש דצמבר או נדחים 520 | דוח שנתי 67א .
שנחתמו עם הספקים לתחילת השנה הקלנדרית הבאה, אלו יבואו לידי ביטוי בניצול הרשאה להתחייב בסוף השנה או בחוסר ניצול, בעקבות העברה לשנה שאחריה".
בתשובתו של אג"ת לא ניתן הסבר מלא לכך שבשנים מסוימות חלק ניכר מתקציב ההרשאה להתחייב מנוצל דווקא בסוף השנה.
אין זה תקין וסביר שבשנים מסוימות כמחצית מתקציב ההרשאה להתחייב, ואף רובו המכריע, נוצל רק בחודש דצמבר.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה ואג"ת לבחון את הסיבות לתופעה זו.
בד בבד עם רישום ניצול תקציב ההרשאה להתחייב יוצרים בחשבות המשרד התחייבות במערכת הכספית.
התחייבויות משרדי הממשלה נרשמות במערכת מרכב"ה והן מחייבות את הממשלה בהוצאה כספית בעתיד.
מכיוון שחלק גדול מההתחייבויות הן ארוכות טווח ומיועדות לתשלום בשנים הבאות - ובתקציב פיתוח רוב ההתחייבויות הן כאלה - יש לרשום את פריסת המזומנים בגינן על פי מועדי התשלום המתוכננים ולעדכן את סכום ההתחייבות בהתאם לתשלומים שכבר שולמו או לשינויים אחרים.
עם סיום העברת התשלומים יש "לסגור" את ההתחייבות.
רישום מדוקדק ומעודכן של ההתחייבויו ת ושל פריסת המזומנים בגינן חשוב לצורך ניהול הפרויקטים והבקרה עליהם, מעקב אחר התשלומים ופירעון ההתחייבויות, ניהול המזומנים של הממשלה ותכנון תקציב ההוצאה לשנים הבאות.
נוסף על כך, גם העברת עודפי תקציב משנה לשנה נסמכת על נתוני ההתחייבויות (ראו פירוט להלן).
משרד מבקר המדינה מצא בעבר50 ליקויים בתהליך רישום ההתחייבויות והבקרה עליהן והעיר כי נתוני ההתחייבויות שנרשמו במערכות הכספיות לא היו מדויקים.
כמו כן נמצא כי בעת רישום ההתחייבויות לא הקפידו חשבויות משרדי הממשלה לפרט את אופן פריסת התשלומים החזויה על פיהן.
בהיעדר פריסה כאמור ברירת המחדל במערכת היא שההתחייבות מתווספת במלואה ליתרת ההתחייבויות המיועדות לתשלום בשנה השוטפת.
בביקורת הנוכחית נמצא כי רישום ההתחייבויות במערכות הכספיות עדיין אינו מדויק, ובפרט - לא תמיד נרשמת פריסת המזומנים בגינן בהתאם להסכמים שנחתמו עם הספקים.
זאת אף שלאחר ביצוע הביקורת הקודמת הוטמעה מערכת מרכב"ה, שהייתה אמורה, בין היתר, לאפשר טיפול בבעיה זו.
על כן, נתוני ההתחייבויות אינם משקפים כיאות את צורכי המזומנים הצפויים בעתיד, והדבר מקשה את הניהול היעיל של המזומנים , את קבלת ההחלטות בנוגע לתקצוב ובנוגע להעברת עודפי תקציב ההוצאה בין שנות תקציב .
רישום לא מהימן של ההתחייבויות גם עלול לעוות את תמונת המצב של התחייבויות הממשלה.
50 מבקר המדינה, דוח שנתי 57ב (2007 ,"), "ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה עמ' 240-236 .
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 521 .
משנת2015 מינהל תשתיות דורש מחברות התשתית לדווח לו כמה פעמים בשנה על התחייבויותיהן בנוגע לכל אחד מהפרויקטים ולפרט את תזרים המזומנים הצפוי בגין כל התחייבות, זאת במסגרת העבודה על פי "נוהל חברות" החדש והטמעת מערכת ה -BI .
המינהל בודק את ההנחות שעליהן מתבססים הדיווחים, מטייב את הנתונים המתקבלים מחברות התשתית וגם מכין תחזיות משלו לתזרימי המזומנים.
בהקשר זה מגבש המינהל נוהל פנימי ושמו "הכנת תזרים", הכולל הנחיות לגיבוש תחזיות משרד התחבורה לגבי תזרימי מזומנים והרשאות עבור השנים הבאות.
נתונים אלה ישמשו את מינהל תשתיות וכן את צוות תחבורה באג"ת לצורך מעקב ובקרה אחר ביצוע הפרויקטים וניצול תקציב המזומן שלהם, הכנת תכניות העבודה של החברות והכנת תחזיות בנוגע לתקציבי המזומן הנדרשים בשנים הבאות.
לדברי נציגים ממינהל תשתיות, הטמעת מערכת ה-BI .
בכל חברות התשתית צפויה להימשך כשנתיים נוספות נציגי מינהל תשתיות הסבירו למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי גם לפני שנת 2015 התבצע תהליך שבו דיווחו חברות התשתית למשרד התחבורה ולצוות תחבורה באג"ת על תזרימי המזומנים הנחוצים להן, אולם התהליך לא היה מוסדר דיו, לא הייתה אחידות בדיווחי החברות, הם לא היו מדויקים, ולמינהל תשתיות לא היו כלים לבדוק ולטייב את הנתונים המדו וחים ולבצע מעקב בעניינם.
יש לציין כי תהליך זה של דיווחים ושמירת הנתונים במערכת ה-BI , גם אם הוא מסייע למינהל תשתיות לתקצב את הפרויקטים ולנהל מעקב ובקרה אחר התקדמותם, עדיין אינו תורם לשיפור איכות הנתונים במערכות הכספיות.
על פי הוראות התכ"ם 51, ניהול התחייבויות הוא אבן דרך בתהליך המעקב , הפיקוח והבקרה אחר ביצוע התקציב.
ההוראות מנחות את חשבי המשרדים לקבוע נהלים לביצוע מעקב אחר התחייבויות, בין היתר על מנת לאתר התחייבויות לא פעילות או לא תקפות, ובמידת הצורך להתאים את ההתחייבויות למצב בפועל ולעדכן את התקציב בהתאם לכך.
חשב משרד התחבורה מסר לנציגי משרד מבקר המדינה כי בכוונתו לסרוק את ההתחייבויות הקיימות במערכות הכספיות ולטייב את רישומן.
לפי הדוחות הכספיים של הממשלה ל - 31.
14 , יתרת ההתקשרויות של משרד התחבורה הייתה כ -82 מיליארד ש"ח מתוך סך של כ-161 .
מיליארד ש"ח של כלל משרדי הממשלה אג"ת מסר בתשובתו כי לקראת התקציב הבא הוא יבחן אפשרות לשלב דיווח על סך התשלומים הצפויים בגין ההתחייבויות הקיימות.
הנתונים שבידיו נקבעים על בסיס תחזיות חברות התשתית ומשרד התחבורה.
יש לציין כי בעקבות נקיטת צעדים של הממשלה, כמפורט להלן, צפוי שיפור באיכות המעקב אחר התחייבויות הממשלה: ועדת המשילות התייחסה אף היא לנושא המעקב אחר ההתחייבויות התקציביות העתידיות של הממשלה, ובדוח הוועדה נכתב: "נכון להיום, אין מנגנון המסכם ומשקף את ההתחייבויות העתידיות, כך שלהתחייבויות שמעבר לשנת התקציב אין "מחיר" מוחשי.
דהיינו, אין צורך למצוא מקורות באופן מידי לתקצוב החלטות שהשפעתן על התקציב .
08 שכותרתה "מעקב התחייבויות".
בשנת 201352 אימצה הממשלה המלצה של ועדת המשילות ולפיה יש לפתח מנגנון שייצור שקיפות בשיטת התקצוב השוטפת באופן שיאפשר למקבלי ההחלטות להביא בחשבון א ת ההשפעות העתידיות של התקציב, ובכללן כלל ההתחייבויות שמקורן, בין היתר, בהחלטות ממשלה (מנגנון זה נקרא "נומרטור") 53.
על פי החלטת ועדת המשילות, פיתוח מערך הנומרטור ייושם בשנת 2014 , לקראת הכנת התקציב לשנת 2015 .
בפועל המערך נכנס לתוקף ב- 1.
16 , והוא צפוי להשפיע על הכנת התקציב לשנים 2017-202054.
בנושא זה החליטה הממשלה החלטה נוספת באוגוסט2015 , שכותרתה "הידוק המסגרות הפיסקאליות "55.
בהחלטה זו נקבע, בין היתר, כי משנת 2015 .
הממשלה תצרף להצעת חוק התקציב תכנית תקציבית לשלוש השנים הבאות ואכן, בהצעת תקציב המדינה לשנים 2015 ו-2016 מוצגת תכנית זו לשנים 2019- 2017 .
יישום תכנית התקציב התלת -שנתית אמור לייעל את תהליך קבלת ההחלטות התקציביות באופן שיגביל את יכולתה של הממשלה לקבל התחייבויות לגבי השנים הבאות ללא מסגרת תקציבית.
בעקבות קבלתה של החלטת הממשלה תוקן סעיף 40 א(א) לחוק יסודות התקציב 56 , כדי למנוע חריגה מהתקציב או הגדלתו מעבר למגבלות הקיימות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי חוסר הדיוק ברישום ההתחייבויות ואי- רישום פריסת המזומנים בגינן ידועים לכל הגורמים הנוגעים בדבר זה שנים.
על אגף החשכ"ל ליזום מהלך לטיוב הרישום של ההתחייבויות של משרד התחבורה ושל כלל משרדי הממשלה, באופן שהוא ישקף נכונה את המציאות.
הדבר מקבל משנה חשיבות לנוכח יישום מנגנון ה"נומרטור" והיקף ההתחייבויות העצום של משרד התחבורה.
תקציב ההוצאה בסעיפי הפיתוח נקבע על סמך פעולות שאושרו לביצוע ותוקצבה עבורן הרשאה להתחייב.
הקצאת התקציב מתבצעת בהתאם לתחזיות לגבי צפי הביצוע של הפרויקטים השונים הנמצאים בתהליך תכנון או ביצוע.
שלא כמו תקציב הרשאה להתחייב, תקציב ההוצאה הממשלתי מוגבל על ידי כלל ים פיסקליים שנקבעו בחקיקה, ועל כן תקצוב של פעולות מסוימות הוא תמיד על חשבון תקצובן .
52 החלטת ממשלה482 מ- 30.
53 ,ראו מבקר המדינהדוח מיוחד (2014 ), "הכנת תקציב 2012-2011 'ועמידה ביעד הגירעון", עמ 46.
54 על פי עיקרי התקציב לשנות הכספים2015 ו-2016 , שהוגש לכנסת באוקטובר2015.
55 החלטת ממשלה357 מ- 5.
15 56 'תיקון מס49 , התשע"ו-2015.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 523 .
הקצאה מדויקת ככל האפשר של תקציב ההוצאה חשובה לצורך ניצול מרבי ויעיל של התקציב.
תקציב המזומן בסעיף הפיתוח של משרד התחבורה הוא הגדול מבין תקציבי הפיתוח של מש רדי הממשלה ובשנים האחרונות שיעורו מעל %40 מכלל תקציב ההוצאה לפיתוח57 .
להלן בתרשים 4 מובאים נתונים על תקציבי ההוצאה ברוטו 58 שתוקצבו בשנים האחרונות בסעיף הפיתוח של משרד התחבורה, וכן נתונים על ביצוע התקציב.
תרשים 4 : תקציב הוצאה ברוטו בסעיף הפיתוח של משרד התחבורה תקציב מקורי, תקציב מאושר וביצוע, שנים 2015 -2011 .
57 החישובים אינם כוללים את תקציב הפיתוח של משרד הביטחון, שאינו מוצג במסגרת נתוני התקציב בסעיף נפרד.
58 על פי חוק יסודות התקציב, "תקציב ההוצאה נטו" המפורט בחוק התקציב השנתי הוא הסכום המותר להוצאה בשנת התקציב.
תקציב ה"הוצאה מותנית בהכנסה" הוא תקציב נוסף שהממשלה רשאית להוציא בשנת תקציב, בתנאי שהתקבלה ההכנסה הרשומה כנגד הוצאה זו ("הכנסה מיועדת").
"תקציב ההוצאה נטו" בתוספת תקציב ה"ההוצאה מותנית בהכנסה" הוא תקציב ה"הוצאה ברוטו".
מהתרשים עולה כי מגמת הגידול שאפיינה את ביצוע תקציב המזומן בשנים 2013- 2011 נעצרה, ובשנים2014 ו-2015 אנו עדים אף למגמת ירידה בנתוני הביצוע.
ברמת סך תקציב הפיתוח, בשנים 2012 ו-2013 השינויים בין התקציב המקורי לתקציב המאושר היו קטנים, והביצוע תאם את התקציב.
בש נים 2014 ו-2015 פחתה ההתאמה בין הביצוע לתקציב המקורי, והדבר חייב את אג"ת לבצע שינויים בתקציב.
ההתאמה הטובה יחסית בין הביצוע לבין התקציב המאושר מקורה בעיקר בהתאמת התקציב - בעיקר לקראת סוף השנה - להיקף הביצוע (ראו להלן).
עקב תחזיות לא מדויקות של תזרימי המזומנים, בשנת 2014 נתוני הביצוע לא הדביקו את התקציב המקורי והיה צפי לתת-ביצוע של כ -2 מיליארד ש"ח.
בעקבות כך אג"ת הקטין במהלך השנה את התקציבים שהוקצו בסעיף פיתוח תחבורה והקצה תקציב קטן יותר בשנת 2015 .
בשנת 2015 התברר שהביצוע עתיד לחרוג מהתקציב שהוקצה, ולפיכך חש ב משרד התחבורה נאלץ לעכב חלק מהתשלומים שחברות התשתית היו אמורות להעביר לקבלנים.
על מנת לפתור את הבעיה סיכם חשב משרד התחבורה עם אג "ת באוקטובר 2015 כי יעביר את התשלומים הנחוצים גם במחיר של חריגה בחלק מהתקנות (בלי שתהיה חריגה ברמת התכניות).
אג "ת התחייב כי לאחר אישור התקציב בכנסת (אשר כאמור התקבל בנובמבר 2015 ) הוא יבצע שינויים בתקציב באופן שהוא יתאים לביצוע בפועל.
בדצמבר 2015 אכן אושר שינוי תקציבי ובמסגרתו הועברו 824 מיליון ש"ח במזומן מסעיף הרזרבה הכללית לסעיף פיתוח תחבורה (לרבות תמיכות בתח "צ), וזאת כדי להתאים בדיעבד את תקציב המזומן לקצב הביצוע המהיר בפועל של משרד התחבורה וחברות התשתית.
להלן בתרשים 5 מוצגת חלוקה של תקציב הוצאה נטו מאושרת, על פי תחומי הפעילות העיקריים של משרד התחבורה: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 525 .
תרשים5 : חלוקת תקציב הוצאה נטו מאושרת, על פי תחומי הפעילות העיקריים, תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 .
מהנתונים שבתרשים עולה בבירור כי התקציב עבור תח"צ והסעת המונים פחת בשנת 2012 וההפחתה נמשכה גם בשנים 2013 ו-2014 , למרות מדיניות משרדי התחבורה והאוצר להעדפת התח"צ על פנ י כלי רכב פרטיים, בייחוד במטרופולינים.
זאת עקב קשיים בתכנון, בפרסום מכרזים ובתיאום ובביצוע בתחומי התח"צ.
בשנת 2015 הוגבר קצב הביצוע של הרכבת הקלה בגוש דן ותכנון השלוחות וההארכות של הרכבת הקלה בירושלים, ולכן התקציב שהוקצה לפיתוח תח"צ והסעת המונים גדל בשנה ז ו.
הפחתת תקציב ההוצאה עבור רכבות כבדות בשנת 2015 ,מקורה כאמור, בשימוש במקורות מימון אחרים (קרן המע"ם והנפקת אג"ח).
עודפי תקציב הם סכומים שתוקצבו בחוק התקציב לשנה נתונה אך לא הוצאו באותה שנה.
סעיף 13 לחוק יסודות התקציב קובעכי אם נותר סכו ם עודף באחד מסעיפי התקציב בשנה מסוימת, רשאי שר האוצר, בהודעה לוועדת הכספים, להתיר את השימוש באותו סכום בשנה שלאחריה במסגרת התכנית שבה נכלל, או במסגרת 526 | דוח שנתי 67א .
תכנית אחרת שנכללת באותו סעיף תקציב 59 .
עוד קובע הסעיף כי עודפי תקציב שהותר להעבירם לתקציב השנה העוקבת יתווספו לתקציב של אותה שנה וייחשבו לחלק ממנו.
ב כל אחת מהשנים 2011 ו-2012 הועברו לתקציב הפיתוח של משרד התחבורה עודפים בסך כ-800 מיליוןש"ח, ו החל מ שנת 2013 הסתכמו העודפים בכ-130 מיליוןש"ח לשנה.
האפשרות להעביר עודפים נועדה למנוע את קטיעת פעילותה של הממשלה בתחילת כל שנה ולאפשר לה לפעול ברציפות.
כמו כן היא נועדה למנוע ממשרדי הממשלה להוציא בחפזה את התקציבים העומדים לרשותם לקראת סיום השנה כדי לנצלם בעוד מועד.
העברת עודפי תקציב מגדילה את מסגרת ההוצאה שאישרה הכנסת לשנה העוקבת , אולם מאחר שמסגרת ההכנסות נותרה בלא שינוי, ה עברת העודפים עלולה להגדיל את הגירעון בתקציב המנוהל על בסיס מזומנים.
על כן חשוב שסכום העודפים המועברים יהיה מדוד ומותאם לצרכים של שמירה על המשכיות הפעילות בשנים עוקבות.
אג"ת נוהג לרוב להעביר משנה לשנה "עודפי תקציב מחויבים" .
אלה עודפים שנותרו בתקציב הוצאה ויש כנגדם התחייבויות או הסכמים חתומים של המשרד, אשר התשלום בגינם עדיין לא התבצע בסוף שנת התקציב והוא צפוי להתבצע בשנת התקציב העוקב ת60".
הוראות התכ ם61 מנחות את החשבים במשרדי הממשלה להגיש בסוף כל שנה דוח, ברמת תכנית תקציבית, בדבר העודפים שייוותרו בתקציבם ושיידרש ו להם בשנה הבאה, תוך הפרדה בין עודפים מחויבים שנוצרו בעקבות התחייבות תקציבית לבין "עודפים משוריינים" 62 .
על סמך דוח זה מועברים עודפי תקציב משנה לשנה.
כאמור, נתוני ההתחייבויות הרשומים במערכות הכספיות אינם מדויקים ובמקרים רבים לא נרשמת פריסת המזומנים הדרושה בג ינן.
מכיוון שבתקציב הפיתוח מרבית הפעולות הן רב -שנתיות, הרי שהדבר יוצר חוסר דיוק לגבי סכומי המזומן שיש בגינן התחייבות לשנה הקרובה ולגבי היקף העודפים הנדרש להעברה משנה לשנה.
בביקורת נמצאו מקרים בהם הועברו עודפים לתקנות תקציב מסוימות ומהן לתקנות אחרות, באופן שבפועל התקציב המאושר בתקנות היה אף קטן מהתקציב המקורי.
להלן בלוח 11 :דוגמאות למקרים אלה .
אם מדובר בהוצאה מותנית בהכנסה, מותר להעביר את העודף רק באותה תכנית 60 'הוראת תכ"ם מס 2.
09 שכותרתה "קריטריונים לרישום שריון תקציבי במסגרת העברת העודפים".
15 שכותרתה "פעולות לביצוע ודיווחים בסיום שנת כספים".
הייתה גם גרסה קודמת של הוראה זו, בנוסח שונה.
62 "עודפים משוריינים" הם עודפים מתקציבי הוצאה בגין מכרזים שפורסמו אך טרם נבחר הזוכה בהם, ועל כן אין למשרד כנגדם התחייבות חתומה מול ספק.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 527 .
לוח11 : דוגמאות לעודפים שהועברו לתקנות תקציב ולאחר מכן הועברו לתקנות אחרות, תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 )(במיליוני ש"ח .
( 79300296) 30 20 20.
אג"ת כתב בתשובתו: "העברת עודפים כוללת העברת עודפים מחויבים בלבד לאותה תכנית.
לעיתים, חל שינוי בלוחות הזמנים של פרויקט מסוים, כך שאין טעם להעביר את העודפים לביצוע אותו פרויקט ועדיף להקצותם לפ רויקט באותה תכנית, הנמצא בשלב בשל יותר".
ממקרים אלה ומתשובת אג"ת אפשר ללמוד כי אף שמדיניות משרד האוצר היא להעביר משנה לשנה בעיקר עודפים מחויבים משום שהתשלום בגינם צפוי להתבצע בשנה העוקבת, בפועל במקרים רבים סכומי העודפים המועברים אינם מדויקים ולא בהכרח משרת ים את הצרכים של שמירה על רצף הפעילויות של משרד התחבורה ותשלום בעד פעילויות שיש כנגדן התחייבויות.
נמצאו מקרים, רובם בשנת2012 .
, שבהם הועברו עודפי תקציב בתקנות רזרבה להלן בלוח 12 :יוצגו דוגמאות למקרים אלה .
לוח 12 : העברת עודפים לתקנות רזרבה, תקציב הפיתוח, שנת 2012 )(במיליוני ש"ח .
שם תקנה מס' תקנה סכום שהועבר .
תח"צ והסעת המונים - רזרבה לתכנית אב 79300115 234.
כבישים עירוניים- רזרבה לפרויקטים 79300247 98.
רזרבה להשקעות בחברת רכבת ישראל בע"ם 83060201 60.
רזרבה לנתיבי ישראל 79340102 54.
רזרבה לפעילות חברת נתיבי תחבורה עירוניים 79310215 44.
תחבורה ציבורית- רזרבה לתכנון וניהול תחבורה 79310520 26.
תחבורה ציבורית והסעת המונים- רזרבה לתכנון .
וניהול תחבורה 79320112 23.
חברת חוצה ישראל- רזרבה 79350111 15.
משרד התחבורה אינו יכול לתת התחייבויות כנגד תקציב הרשום בתקנות רזרבה, אלא רק כנגד תקציב הרשום בתקנות ייעודיות, ואכן - בתקנות הרזרבה לא רשומות התחייבויות.
לכן העברת עודפים בתקנות רזרבה אינה מתיישבת עם מדיניותו של משרד האוצר להעביר בעיקר עודפים מחויבים.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 529 .
שינויים אחרים בתקציב ההוצאה .
על פי סעיף 11 לחוק יסודות התקציב רשאי שר האוצר, על פי הצעת השר הנוגע בדבר: (1 ) להעביר כל סכום של הוצאה בין תכניות שנכללות באותו סעיף תקציב (תכנית קיימת או חדשה).
(2 ) להעביר כל סכום של הוצאה מותנית בהכנסה בין תכניות הנכללות באותו ס עיף תקציב, או להגדיל את הסכום של הוצאה מותנית בהכנסה בתכנית מסוימת (קיימת או חדשה).
בכל המקרים הללו, אם מדובר בשינוי תכנית בסכום העולה על 1.
94 מיליון ש"ח או בשיעור הגדול מ -15% מהתקציב המקורי בתכנית, יש לקבל מוועדת הכספים אישור לכך מראש.
אם הסכום אינו עולה על 1.
94 מיליון ש"ח וגם שיעור השינוי קטן מ-15% , שר האוצר רשאי לבצע את השינוי ורק להודיע על כך לוועדה 63 .
העברות המתבצעות בין תקנות באותו סעיף תקציב מכונות "שינויים פנימיים".
נוסף על השינויים הפנימיים, מתבצעות גם העברות תקציב בין סעיפי התקציב השונים.
חוק יסוד ות התקציב אינו מאפשר העברת תקציבים ישירות בין סעיפי התקציב הייעודיים.
סעיפים 11(ה) ו -12 (א) לחוק מאפשרים לשר האוצר להעביר לסעיף ה רזרבה הכללית כל סכום מתוך כל תכנית בתקציב, וכן לקבוע את המטרות שלשמן יוצאו הסכומים שברזרבה הכללית.
החוק מפרט באילו מקרים הקצאת סכומים מהרזרבה הכללית לסעיפי תקציב אחרים טעונה אישור מוקדם של ועדת הכספים ובאילו מקרים יכול שר האוצר להסתפק ב מתן הודעה לוועדה.
לשם העברת כספים מסעיפי התקציב השונים לרזרבה הכללית נדרשת רק הודעה לוועדה.
אג"ת משתמש ברזרבה הכללית כסעיף "מעבר", דהיינו כסעיף המשמ ש להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב ייעודיים, באמצעות תכנית תקציב "תכנית מעבר-רזרבה".
נוסף על כך, משמש סעיף הרזרבה הכללית גם כסעיף שאליו מועברים תקציבים שהופחתו מסעיפי תקציב אחרים במשך השנה, מכוח החלטות ממשלה בדבר קיצוצים בתקציב, בלי לשנות את חוק התקציב השנתי.
סוגיית השינויים בתקציב המדינה עלתה בשנים האחרונות על סדר היום הציבורי ונדונה במגוון פורומים, בין היתר בממשלה, במסגרת עתירה לבג"ץ, במסמכים של גופי מחקר שונים ובתקשורת.
בדוח ועדת המשילות צוין כי אף ששינויים בתקציב במהלך השנה הם הכרחיים, הרי שיש לפעול בהתאם לתפיסת יסוד ולפיה בסיס התקציב אמור לשקף ככל שניתן את עיקר הפעולות המתוכננות ולשמש בסיס לתכנון פעילות המשרדים לקראת שנת הפעילות הבאה.
בדוח פורטו סוגים של שינויים מהותיים בתקציב הגורמים לכך שהתקציב המקורי משקף באופן חלקי בלבד את מדי ניות הממשלה ואינו משמש תשתית מספיקה לתכנון הפעילות של משרדי הממשלה.
מדובר בין היתר בפעולות שכבר בזמן אישור התקציב היה ידוע שיש לבצען, אולם הן אינן מתוקצבות בתקציב המקורי, אלא במסגרת שינויים המתבצעים במשך השנה, באמצעות העברות תקציב מהרזרבה.
הדוח מציין כי הסיבות לכך עשויות להיות חוסר ודאות לגבי המקורות התקציביים של הפרויקטים, התניית התקציב בתפוקות או ביעדים והסכמים קואליציוניים בעת אישור התקציב.
עוד צוין בדוח כי לנוכח הנוהג הרווח ולפיו במשך השנה מוגשות בקשות לתוספות, .
ימים הוועדה אינה מעכבת את השינוי, הוא מאושר אוטומטית 530 | דוח שנתי 67א .
לעתים משרד האוצר מקצה מלכתחילה תקציב קטן, מחשש שיוגשו בקשות תוספתיות אשר יגדילו את תקציב המשרדים יתר על המידה.
הוועדה העירה כי שיטת עבודה זו אינה מבטאת ניהול מיטבי ושקוף של תקציב המדינה, אינה מאפשרת למשרדים לתכנן את עבודתם כיאות ופוגעת ביכולת הביצוע שלהם.
בדצמבר2013 הגישה ח"כ סתיו שפיר עתירה ל בג"ץ נגד ועדת הכספים ושר האוצר64 (להלן- העתירה לבג"ץ).
בעתירה נטען כי העברות תקציביות מסוימות מפרות את עקרון היסוד החוקתי הקבוע בסעיף 3 ,(א) לחוק יסוד: משק המדינה ולפיו תקציב המדינה ייקבע בחוק ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות.
בעתירה הסבה העותרת את תש ומת הלב להעברות תקציביות אשר לדבריה נועדו לאפשר את ביצוען של הוצאות ממשלה צפויות ומתוכננות לפני חקיקת חוק התקציב, ועל כן היו צריכות להתבצע במסגרת הליך חקיקה מלא.
עוד כתבה העותרת בעתירה כי במסגרת רוב בקשותיו של משרד האוצר לביצוע שינויים בתקציב, הוא מגיש לוו עדת הכספים בקשות בלתי מנומקות ובלתי מוסברות, וכי משרד האוצר לא הסכים לחשוף לפני חברי ועדת הכספים את הבסיס לביצוען של העברות תקציביות רבות.
העתירה העלתה גם סוגיות הנוגעות לסמכות להורות על ביצוע שינויים בתקציב המדינה שלא במסגרת חקיקה ראשית, למעמדה של ועדת הכ ספים ולמהותו של פיקוח פרלמנטרי, למשמעות הביטוי "הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות" שצוין בסעיף 3 .
לחוק היסוד ועוד שר האוצר דאז כתב בתגובותיו על העתירה, שהוגשו באמצעות פרקליטות המדינה ביוני 2014 ובפברואר2015 , כי הממשלה מתקצבת את כל ההוצאות הצפויות ברמת ודא ות גבוהה, ומתקצבת באופן חלקי את ההוצאות הצפויות ברמת ודאות נמוכה יותר, בהתאם לצפי שלו בדבר הסיכוי שהוא צופה שיתממשו.
משרד האוצר הוסיף כי בשנים האחרונות הוא החל לפעול לשיפור תהליכי גיבוש התקציב וביצוע שינויים בו, ובכלל זה: (1 ) יישום תכנית "חריש עמוק", שצפו י להפחית את היקף השינויים הנדרשים בתקציב במהלך השנה, בעקבות הפחתת רמת הפירוט של התקציב.
(2 ) משרד האוצר והכנסת פועלים לגיבוש נוהל עבודה שישפר את אופן הגשת הבקשות לשינויים לוועדת הכספים.
) סוכם כי הביאורים לחוק התקציב השנתי יורחבו (4 ) משרד האוצר החל בביצוע שינויים בהליך בניית התקציב, שתכליתם הגברת השקיפות ושיתוף הפעולה הפנים-ממשלתי בהליך זה.
במועד סיום הביקורת טרם הסתיים ההליך המשפטי.
משרד מבקר המדינה מצא כי גם לאחר שיושמה תכנית "חריש עמוק", מספר השינויים בתקציב ההוצאה של פיתוח תחבורה והיקף השינויים האמורים נותר גדול.
חלק גדול יחסית מהשינויים מבוצע לקראת סוף השנה, כדי להתאים את התקציב לביצוע בפועל.
,משרד מבקר המדינה מצא כי במהלך השנה מתבצעים שינויים רבים בתקציבים וחלקם גורמים לשינויים מרחיקי לכת בתקציבים המוקצים ברמת התכניות.
64 בג"ץ 8749/13 , סתיו שפירנ' שר האוצר.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 531 .
בלוח13 פירוט שלתכניות שהשינוי בתקציבן לעומת התקציב המקורי בהן היה גדול מ-25%, :בעקבות שינויים שאינם העברת עודפים .
לוח 13 : תכניות שהתקציב בהן שונה בלמעלה מ- 25% (ללא העברת עודפים), תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 * )(במיליוני ש"ח .
2011 חוצה ישראל 793501 110 37.
רכבת ישראל 830602 1,044.
מטרופולין תל אביב 793102 375.
תחבורה ציבורית 793105 474.
2012 חוצה ישראל 793501 70 53.
2014 רכבות כבדות 795001 2,538.
תחבורה ציבורית והסעת .
פיתוח משרדי 795301 36 22.
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת * בשנים 2013 ו-2015 תקציב המדינה אושר באיחור ועל כן לא נעשובו שינויים גדולים.
מהלוח עולה כי בכל אחת מהשנים שפורטו פחת במידה ניכרת התקציב שהוקצה לתחומי פעילות של פיתוח תח"צ והסעת המונים, וזאת למרות מדיניותו המוצהרת של משרד התחבורה.
הדבר נגרם מעיכובים בביצ וע הפרויקטים בתחום פעילות זה או מקצב ביצוע אטי מהמתוכנן.
השינויים דומה לסכום .
גדול ממנו ביצוע שינויים גדולים ברמת תכניות בתקציב ההוצאה הוא בגדר שינוי בסדרי העדיפויות שאישרה הכנסת בחוק התקציב השנתי.
הדבר עשוי להעיד על תחזיות לא מדויקות בדבר התקדמות הפרויקטים, על תכנון לא נכון של הפעולות או על היערכות בלתי מספקת לקראת ביצוען.
ההתאמות והשינויים בפריטי התקציב המתבצעים בדיעבד כדי להתאימם לביצוע מעוותים את סדרי העדיפויות המקוריים ואינם חושפים את ההבדלים המהותיים בין הביצוע בפועל ובין התקציב המקורי שאישרה הכנסת.
בניתוחים המוצגים לעיל הובאו נתונים על השינויים ברמת סך תקציב הפיתוח וברמת תכניות.
בניתוחים אלה, שינויים תקציביים הכוללים ה פחתות ותוספות בתוך אותה תכנית מקזזים אלה את אלה ולכן אינם מובאים בחשבון בהצגה מסוג זה.
לוח 14 שלהלן מאפשר לבחון את מלוא היקף השינויים שבוצעו בתקציב ההוצאה.
לצורך ההצגה בלוח זה סוכמו השינויים בתקנות התקציב בערכם המוחלט, ונוסף על כך נוטרלו השינויים שבוצעו בתקנות הרזרבה.
לוח 14 : תקציב הוצאה מקורי נטו והיקף השינויים בתקנות התקציב*, תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 )(במיליוני ש"ח .
מקורי נטו סך השינויים .
בתקציב שיעור השינויים שהתבצעו .
בחודשים נובמבר-דצמבר .