HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לנוכח הקיפאון בהליכים לעדכון שיטות שכע"ד במשהב"ט כפי שתואר לעיל, פנה בפברואר 2016 המשנה למנכ"ל משהב"ט לממונה על השכר דאז במשרד האוצר ופירט בפניו את השתלשלות העניינים ואת מתכונת העבודה מול היחידה לתגמול ותמרוץ בשנה וחצי האחרונות, שלדעתו היא שהביאה לעצירת תהליך עדכון שיטות שכע"ד במשהב"ט, ו"גרמה לבזבוז של כספי ציבור" ולערעור "הזיקה הראויה בין הפעילות בפועל לבין התגמול המחושב".
המשנה למנכ"ל הוסיף, כי התנהלותה של מנהלת היחידה לתגמול ותמרוץ "פוגעת בתהליכי העבודה במשהב"ט בכך שאינה משרד הביטחון | 1197 .
של 130% שנקבעה במתווה, בחמישה משרדי ממשלה שיעור היעילות השנתי היה מעבר לממוצע ואף גבוה מ- 200% מאפשרת למשרד לעדכן את נתוני התגמול באופן מקצועי", ו"כי מתכונת העבודה הקיימת של היח' לתמרוץ בהרכבה הנוכחי מול משהב"ט אינה מקדמת כלל ועיקר את תהליך העדכון הנדרש".
בסיום מכתבו הציע המשנה למנכ"ל לשנות את המתכונת לאישור עדכון שיטות שכע"ד במשהב"ט.
עד סוף מאי 2016 לא העביר הממונה על השכר דאז את התייחסותו לפנייה זו.
בהתייחסותו ממאי 2016 לממצאי הביקורת ציין הממונה על השכר דאז, כי חילוקי הדעות המהותיים שהתגלעו במקרה זה בין מנהלת היחידה לתגמול ותמרוץ ונציגי משהב"ט הם מקרה חריג, וכיוון שמדובר במחלוקת מקצועית, הציע כי היא "תוכרע על ידי גורם מקצועי חיצוני בלתי תלוי.
שישמש 'מעין בורר' בסוגיה הספציפית.
אך הדבר לא הסתייע עד היום".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח פרק הזמן הממושך (כ-15 חודשים) שעבר מאז התגלעו המחלוקות בין משרד האוצר לבין משהב"ט ונוכח אי-הכרעתו של הממונה על השכר דאז, ראוי שהממונה על השכר יפעל לאלתר, ככל שיידרש, על-פי המנגנון ליישוב מחלוקות שנקבע בתקשי"ר, על מנת לשים קץ לחילוקי הדעות המקצועיים בנושא עדכון שיטות שכע"ד, ולהשיב לפסי עבודה סדירים את מערכת יחסי העבודה בין משרד האוצר לבין משהב"ט.
עדכון שיטות שכע"ד בכלל משרדי הממשלה .
סטטוס עדכון שיטות שכע"ד ביתר משרדי הממשלה .
השוואה שערך משרד מבקר המדינה בין שיעורי היעילות הממוצעים של משהב"ט לבין אלו של יתר משרדי הממשלה העלתה, ששיעור היעילות השנתי הממוצע כמעט זהה ביניהם.
יצוין, ששיעור היעילות הממוצע במשרדי הממשלה גבוה מהיעילות המרבית של 130% שנקבעה במתווה, ועל פי נתונים שהתקבלו מהיחידה לתגמול ותמרוץ, בחמישה משרדי ממשלה שיעור היעילות השנתי היה מעבר לממוצע ואף גבוה מ- 200% .
עוד השווה משרד מבקר המדינה בין שיעור שיטות שכע"ד שלא עודכנו במשהב"ט לבין אלו של יתר משרדי הממשלה.
להלן ריכוז הנתונים: 1198 | דוח שנתי 67א .
תרשים 2 : שיעור שיטות שכע"ד שלא עודכנו מסך השיטות בכל אחד מהמשרדים .
* מקור נתוני משהב"ט - ראו לעיל בפרק "עדכון שיטות שכע"ד עד שנת 2014.
" ** מקור נתוני יתר המשרדים - היחידה לתגמול ותמרוץ, דוח הממונה על השכר לשנת 2014.
על פי הנתונים שבתרשים 2 שנים גבוה בכ-23% ובכ-12% , בהתאמה, משיעור השיטות שלא עודכנו ביתר משרדי הממשלה.
כאמור, בביקורת הקודמת צוין, כי כ -63% משיטות שכע"ד בשירות המדינה עודכנו בממוצע לפני תשע שנים.
בדיקת מסמכים ביחידה לתגמול ותמרוץ בנוגע לסיבות שבעטיין גם במשרדי ממשלה אחרים עדיין קיים שיעור גבוה של שיטות שכע"ד שלא עודכנו, למרות החתימה על המתווה, העלתה, כי על אף שלמשרדי הממשלה קיימת תכנית עבודה ארבע-שנתית לעדכון שיטות שכע"ד, הקביעה שלפיה כל ארבע שנים יעדכנו משרדי הממשלה את השיטות לחישוב שכע"ד, לא הייתה מעשית 22 , ובפועל רוב משרדי הממשלה לא עמדו ביעדי תכניות העבודה שנקבע ו לפי המתווה.
בנוסף לכך, בשנים 2013 ו-2015 משרדים רבים לא עמדו בלוחות הזמנים בשל בעיית תקציב עקב חילופי שלטון.
כתוצאה מכך, פנו המשרדים ליחידה לתגמול ותמרוץ ל קבל ארכות לסיום העדכונים.
עוד עלה, כי כניסת חלק מהמשרדים לפרמיית מעבר יצרה תסיסה, וועדי העובדים איימו בשביתות ובעיצומים.
כתוצאה מכך, גם פרמיית המעבר שנקבעה במתווה .
22 עוד בנושא הסיבות לקשיים בעדכון שיטות שכע"ד בכלל שירות המדינה ראו בהמשך בפרק "קשיים ביישום שכע"ד בכלל שירות המדינה".
משרד הביטחון | 1199 .
לאהופעלה אוטומטית במשרדי ממשלה שחרגו מפרק הזמן שנקבע להליך עדכון שיטות שכע"ד, כפי שהמתווה קובע, אלא במשורה.
הלחצים של משרדי הממשלה הביאו לכך שבישיבות הוועדה המרכזית מ- 3.
15 הסכימה המדינה להגיע לפשרות ולשנות את המתווה לעדכון שיטות, על מנת ליצור הליך המקובל על ועדי העובדים ועל ההסתדרות.
כך למשל הוחלט, בשונה ממה שסוכם במתווה, שבטרם תופעל פרמיית מעבר , שבעקבותיה צפויה ירידה בשיעור הפרמיה המשולמת, יוזמנו נציגי המשרד ים לבירור מול הוועדה המרכזית, ולאחריו תשקול המדינה האם להפעיל את פרמיית המעבר לפי המתווה או לאפשר מתן ארכה נוספת למשרד .
קשיים ביישום שכע"ד בכלל שירות המדינה .
בביקורת עלה, כי יישום שכע"ד בכלל שירות המדינה נתקל בבעיות, כמפורט להלן: 1.
,הסוגיה המרכזית מתייחסת לאופיו הפריטטי של נושא שכע"ד בשירות המדינה שבמהותו הוא נושא מקצועי-מדעי.
לאורך השנים מצאה עצמה המדינה בעימות עם ועדי העובדים, עם ההסתדרות ועם הנהלות משרדי הממשלה 23 ,למעשה הפריטטיות מקשה על קבלת החלטות בהיעדר הסכמה בין הצדדים, כיוון שהרכבה של הוועדה המרכזית, המורכבת ממספר שווה של נציגי הממשלה ושל נציגי ההסתדרות, מחיי ב את הסכמתם של כל החברים בה לכל עדכון ושינוי בשיטת שכע"ד.
הסוגיה השנייה מתייחסת למספרם הרב של העובדים המקבלים שכע"ד ולמספרן הגבוה של שיטות שכע"ד הנהוגות בשירות המדינה (למעלה מכ- 1,500 שיטות לכ - 34,000 עובדים, קרי כ -23 עובדים בממוצע בכל שיטה/קבוצת חישוב24).
כמ ו כן, במהלך השנים היה שיעור הגידול במספר מקבלי שכע"ד גבוה משיעור הגידול של כלל העובדים בשירות המדינה.
יצוין, כי כבר בביקורת הקודמת נמצא שבכ -60% ממשרדי הממשלה קבוצות החישוב מכילות מספר קטן של עובדים, דבר המייקר מאוד את הליך העדכון.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הקודמת ציין הממונה על השכר שכיהן בעת הביקורת הקודמת, כי מטרתו למצוא את האיזון בין גודל קבוצת החישוב למידת יכולת העדכון.
מבקר המדינה העיר אז כי "חשוב להבטיח שריבוי הקבוצות יצומצם ככל האפשר".
התברר כי עם השנים, בתהליך הביזור המשרדי, גדל מספרן של שיטות שכע"ד המופעלות בשירות המדינה, דבר שיצר קושי נוסף הן בעדכונן והן בפיקוח עליהן.
ממסמכים עלה כי חלק ממשרדי הממשלה לא העמידו את התקציבים שנדרשו לעדכון שיטות שכע"ד, דבר שפגע ביישום המתווה.
23 הלחצים של משרדי הממשלה, נבעו חלקם גם מאי-הסכמתה של המדינה להקפיא מכרז מרכזי לניהול חברות ייעוץ בהן נעזרים משרדי ממשלה בנושא שיטות שכע"ד.
24 קבוצת חישוב מגדירה את סוגי הפעילויות הכלולות בקבוצה ואת העובדים המבצעים פעילויות אלה וכלולים בקבוצה, לצורך חישוב הפרמיה לאותה קבוצה.
1200 | דוח שנתי 67א .
2014 לפחות ארבעה משרדי ממשלה גילו קושי בהשגת התקציבים הנדרשים לעדכון שיטות שכע"ד בהתאם לתכנית העבודה שלהם.
סוגיה נוספת מתייחסת להיעדרה של מערכת מחשוב מרכזית לצורך חישוב שכע"ד במשרדי הממשלה, מערכת אשר אמורה לרכז את כל נתוני שכע"ד בשירות המדינה ולאפשר בקרה על הנתונים המתקבלים.
נושא שכע"ד מנוהל במשרדים השונים במערכות מחש וב מקומיות, מצב שאינו מאפשר למשרד האוצר לנהל ולפקח ביעילות על שכע"ד, ומקשה על קבלת החלטות בנושא שכע"ד.
ביוני 2012 חתם משרד האוצר על חוזה להספקת תוכנת מדף לניהול שכע"ד במערכת מחשוב מרכזית בכל משרדי ממשלה.
באפריל 2013 החליטה המדינה כי המערכת אינה עונה על תנאי המכרז, ונמסרה על כך הודעה לספק.
במקביל בוחן האגף למערכות מידע במשרד האוצר מערכת אחרת.
יצוין, כי גם במסמך שהעביר הממונה על השכר דאז למשרד מבקר המדינה בינואר 2016 .
המתייחס ליישום שיטות שכע"ד בשירות המדינה, עלו הסוגיות האמורות הממונה על השכר דאז הוסיף, כי ה כפיפות הכפולה של היחידות המקצועיות במשרדי הממשלה ומחסור בכוח אדם העוסק בניהול שכע"ד במשרדי הממשלה וביחידה לתגמול ותמרוץ, משפיעים אף הם על היכולת לממש את המתווה בצורתו המיטבית: היחידות המקצועיות במשרדי הממשלה כפופות ארגונית לסמנכ"לים במשרדים השונים ומקצועית ליחידה לתגמול ותמרוץ שבמשרד האוצר, ולמעשה נמצאות ״בין הפטיש לסדן״ בהקשר של מחויבות מקצועית מול מחויבות ארגונית , שכן לעיתים האינטרסים המקצועיים שרואה משרד האוצר, והאינטרסים המקומיים שרואים משרדי הממשלה אינם זהים.
עוד ציין הממונה על השכר דאז כי החל בנקיטת צעדים לפתרון חלק מסוגיות אלה.
כך למשל החל משרד האוצר בחיפוש אחר פתרון לכשלים תפקודיים שפגעו ביישום המתווה כמו: אי-תקצוב תכנית עבודה על ידי משרדי הממשלה לעדכון שיטות ועיכוב בהוצאת הזמנות לחברות, אי -שילוב חברות נוספו ת להגדלת התחרותיות ביניהן ופיקוח חלקי על עבודתן.
משרד האוצר הציע כי ניהול חברות הייעוץ יהיה באמצעות מכרז מרכזי, שתנהל היחידה, כאשר אגף התקציבים במשרד האוצר יאגום את התקציבים הקיימים במשרדי הממשלה 25 לתקנה מרכזית ביחידה לצורך הפעלת המכרז.
המכרז פורסם בדצמבר 2014 , אולם מיד עם פרסומו הגישה הסתדרות עובדי המדינה תביעה ובקשה לצו מניעה למוסד לבוררות מוסכמת 26 לביטול המכרז או לחלופין לתת לה מעמד בבחירת החברות ובהקצאת החברות למשרדים השונים, בטענה שמעבר למכרז מרכזי מהווה פגיעה בפריטטיות ההסכם הקיבוצי, ולפיכך מהווה הפרה שלו.
בדיון מדצמבר 2015 לא נעתר המוסדלבוררות מוסכמת לבקשת .
25 משהב"ט מבקש להחריגו גם מהמכרז המרכזי להעסקתן של חברות ייעוץ בטענה, שלהבדיל ממשרדים אחרים, אצלו לא קיים קושי בתקצוב הסכומים הנדרשים לעדכון השיטות.
26 המוסד לבוררות מוסכמת הוקם בשנת 1977 מכוח הסכם קיבוצי שנחתם בין ההסתדרות לממשלה במטרה להכריע בסכסוכי עבודה קיבוציים (ולא סכסוך בין עובד יחיד למעסיקו) בין שני הגורמים החתומים על ההסכם.
בשנת 2009 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיות בנושא "יישוב סכסוכים שהמדינה צד להם באמצעות בוררות" המתייחסות גם לבוררות על פי הסכם המוסד לבוררות מוסכמת במסגרת סכסוכי עבודה בשירות המדינה.
משרד הביטחון | 1201 .
בעד תמורה הולמת הסתדרות עובדי המדינה , אך הנחה את הצדדים להמשיך את ההידברות ביניהם ולמפות את המחלוקות ביניהם בקשר למכרז המרכזי , על מנת שיוכל להכריע במחלוקות שבתיק.
במסמך האמור מינואר 2016 ציין הממונה על השכר דאז, כי נושא זה ממחיש "את הקשיים המרובים שהמדינה נתקלת בהם בבואה לשפר את יישום שכר עידוד בשירות המדינה.
הוא ממחיש כיצד ידיה של המדינה כבולות לפעול באופן מקצועי נקי וחופשי מלחצים עקב הפריטטיות של ההסכם הקיבוצי".
בהתייחסותו ממאי 2016 לממצאי הביקורת הוסיף הממונה על השכר דאז, כי היחידה פעלה "רבות על מנת להתגבר על קשיים אלו, תוך נקיטת יוזמות משמעותיות וסבוכות, שחלקן הבשילו וחלקן יבשילו בעתיד".
אשר למעשיות עדכון שיטות שכע"ד ציין, כי משרדים לא מעטים מוכיחים כי עדכון שיטות בארבע שנים אפשרי וכי "יישום המתווה תלוי במחויבות הנהלת המשרד והיחידה להנדסת ייצור שלה".
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את דיווחו למשרד מבקר המדינה של הממונה על השכר דאז על צעדיו הראשוניים, שנעשו לאחרונה לפתרון חלק מסוגיות אלה.
עם זאת, מאחר שזה שנים משולם שכע"ד בשירות המדינה לפי שיטות שחלקן הגדול אינן מעודכנות, ובכך למעשה ייתכן שהוא משולם ללא קשר להתייעלות בפועל, הוא מאבד מערכו כתמריץ ליעילות מתמדת.
תפקידו כממונה על השכר בשירות המדינה מחייב אותו לפעול ביתר שאת בנושא זה.
בנוסף לכך, ראוי שהוועדה המרכזית תבחן כיצד ניתן להעלות את המחויבות של הנהלות משרדי הממשלה והיחידות להנדסת ייצור שלהן לפעול על פי המתווה שאושר, ובמידת הצורך לערוך את השינויים הנדרשים כדי להביא לכך ששכע"ד ישולם בעד תמורה הולמת.
1202 | דוח שנתי 67א .
שיטות שכע"ד עדכניות המתאימות לתהליכי העבודה משמשות אמצעי מקובל להניע עובדים להשקיע יותר בהגדלת היעילות, בשיפור האיכות ובעמידה ביעדי הארגון.
כבר בביקורת הקודמת העיר משרד מבקר המדינה על עיכוב בעדכון שיטות שכע"ד במשהב"ט.
על אף שחלפו יותר משלוש שנים מאז הביקורת הקודמת וכשנתיים מאז שאישרה הוועדה המרכזית את אופן עדכון השיטות במשהב"ט, שיעור השיטות שמשהב"ט לא עדכן לא רק שלא הצטמצם אלא אף עלה, והוא אף גבוה מהשיעור ביתר משרדי הממשלה.
מצב בלתי תקין זה נובע בעיקר ממחלוקות מהותיות, הנמשכות מעל כשנה, בין היחידה לתגמול ותמרוץ שבמשרד האוצר לבין משהב"ט על איכות הצעת העדכון של שלוש שיטות שכע"ד שמשהב"ט העביר, ועל החלטת משהב"ט לצרף לישיבות ועדת היגוי נציג של ועד העובדים, ומאי -נקיטת צעדים של הממונה על השכר דאז למציאת פתרון למחלוקות על פי ה מנגנון שנקבע בתקשי"ר, שיאפשר את הנהגתן של שיטות מעודכנות.
הביקורת העלתה כי על אף שבהסכמת כל הגורמים נחתם בשנת 2013 מתווה, שקבע כללים ולוחות הזמנים לעדכון שכע"ד בשירות המדינה, בפועל לא בכל משרדי הממשלה המתווה מתקיים בקצב שנקבע בו.
רבות מהשיטות שחייבו עדכון לא עודכנו, ובדומה למצב במשהב"ט, שיעורי היעילות שבגינם משולם לעובדים במשרדי הממשלה שכע"ד חרגו אף הם מעבר לשיעור היעילות המרבי שנקבע במתווה.
זאת, בין היתר, בשל בעיות מהותיות המקשות על עדכון שיטות שכע"ד.
כתוצאה מכך ייתכן ששכע"ד בשירות המדינה משולם בלי שהעובד נדרש להתייעלות, ולכן שכע"ד מאבד מערכו כתמריץ ליעילות מתמדת.
במצב זה שכע"ד מהווה למעשה חלק מהשכר, אין לו בהכרח קשר להתייעלות, ובכך מאפשר מתן תוספות שכר שאינן בהכרח בהלימה לייעודן, והוא מאבד מערכו כתמריץ ליעילות מתמדת, לשיפור האיכות ולעמידה ביעדי הארגון.
כמו כן, אי -עדכונן של שיטות שכע"ד יש בו כדי להביא לכך שסכומי הפרמיה שמשלמת המדינה לעובדיה אינם תואמים את הסכומים שלהם הם זכאים, ולחלק מהעובדים משולמת פרמיה בסכום גבוה או בסכום נמוך מזו שהייתה אמורה להינתן להם.
משרד הביטחון | 1203 .
לדברי הממונה על השכר דאז, החתימה על המתווה לעדכון שיטות שכע"ד בתכנית ארבע -שנתית מהווה שינוי תרבותי ארגוני שאינו מתרחש בין ליל.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי על אף דברי הממונה על השכר דאז, נוכח ממצאי דוח זה ראוי שהגופים המופקדים על שכע"ד בשירות המדינה - נציגי הממשלה וההסתדרות בוועדה המרכזית והממונה על השכר - יפעלו יחדיו לאלתר, ויבחנו כיצד ניתן להתגבר על סוגיית האופי הפריטטי של ניהול שכע"ד בשירות המדינה, וכיצד להעלות את המחויבות של הנהלות משרדי הממשלה והיחידות להנדסת ייצור שלהן לפעול על פי המתווה שאושר, כדי להביא לכך ששכע"ד ישולם בעד תמורה הולמת הכוללת גידול ביע ילות ובפריון.
כמו כן, כדי למנוע מצב שבו מחלוקות בין הגורמים מביאות לקיפאון בהליך עדכון שיטות שכע"ד, כפי שעלה בדוח זה בנוגע למשהב"ט, על כל הגופים המעורבים להקפיד לעשות שימוש במנגנון ליישוב מחלוקות שנקבע בתקשי"ר.
ענף התחבורה הוא אחד מענפי התשתית העיקריים של המשק.
מערכת התחבורה היא בעלת זיקה וקשרי גומלין הדוקים לענפי המשק האחרים , ועל כן פיתוחה ושיפורה הם מנוף מכריע בתהליך הצמיחה הכלכלית , לפיתוח העירוני והאזורי, להעלאת רמת הבטיחות, לרווחת אזרחי המדינה, לשיפור איכות ה סביבה ואף לצמצום פערים כלכליים וחברתיים.
משרד התחבורה אחראי לתכנון, להקמה, לתחזוקה ולתפעול של מערכות התחבורה בים, באוויר וביבשה.
תשתיות התחבורה היבשתית כוללות כבישים בין -עירוניים ועירוניים, רכבות כבדות וקלות ומערכות הסעת המונים ותחבורה ציבורית.
תקציב משרד התחבורה הוא מהגדולים בתקציבי משרדי הממשלה (הרביעי בהיקפו) והסתכם בשנת 2015 בכ-15 מיליארד ש"ח6 .
רובו מיועד לפיתוח תשתיות באמצעות גופי ביצוע הכפופים למשרד התחבורה וחברות פרטיות וכן לתשלום סובסידיות לתח"צ.
תקציב המדינה הוא הביטוי הכספי של תכנית עבודה שנתית או רב-שנתית של הממשלה, והוא אמור לשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשותה, ולפיכך יש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה.
על מנת שהתקציב ישמש בסיס לתכנון פעילות המשרדים לקראת שנת הפעילות , הוא אמור לשקף במ ידת האפשר את הפעילות המתוכננת.
הפיקוח על תקציב המדינה ועל השינויים המתבצעים בו במהלך השנה הוא אחד הכלים המרכזיים שבאמצעותם מפקחת הכנסת על עבודת הממשלה.
אג"ת מופקד, בין היתר, על גיבוש הצעת תקציב המדינה לשם הבאתו לאישור הממשלה; על הכנת ה של הצעת חוק התקציב, המבוססת על הצעת התקציב שאישרה הממשלה, אשר מוגשת לאישור הכנסת; על מעקב אחר ביצוע התקציב ועל הטיפול בשינויים הנדרשים בו במשך השנה.
לנוכח הצרכים הרבים בתחום התחבורה והמשאבים המוגבלים שהמדינה יכולה להקצות למילוים נדרשת עבודת תקצוב סדורה, מתואמת ויסודית, שתבטי ח כי המשאבים יוקצו למטרות שכדאיותן למשק ולאזרחים היא הרבה ביותר, ובהתאם לסדרי עדיפויות של הממשלה.
כמו כן, ביצוע הפעולות על פי התכנון - מבחינת לוחות הזמנים, הסכומים והאיכות שנקבעו - ילמד לא רק על יכולת הביצוע של משרד התחבורה והחברות הממשלתיות העוסקות בתחום אלא גם על איכות עבודת התכנון והתקצוב.
כבר בסוף שנות התשעים של המאה העשרים הצהיר משרד התחבורה כי הפתרון היעיל ביותר לבעיות התחבורה בישראל הוא קידום התח"צ.
משנת 2011 הוגדל היקף ההשקעות בתשתיות רכבתיות, הן הכבדות והן הקלות, בפתיחת נתיבים לתח "צ בערים ובכבישים בין-עירוניים וברפורמות בתחום התח "צ.
עם זאת, קצב ההתקדמות של תהליך זה אטי ורצוף מכשולים.
על פי תכנית אסטרטגית של משרד התחבורה .
במונחים של תקציב הוצאה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 473 .
ומשרד האוצר מסוף שנת 2012 לפיתוח התח "צ, מדינת ישראל מתאפיינת בתת - השקעות בתח "צ, בהיקף משוער של 250-200 .
מיליארד ש"ח חוסרים אלה באים לידי ביטוי, בין היתר, בעומסי תנועה בכבישים ובליקויים בשירות הניתן לאזרחים המשתמשים בשירותי התח"צ.
את הפרויקטים שבאחריות משרד התחבורה מבצעים גופים העוסקים בפיתוח תשתיות תחבורה (להלן - חברות תשתית) 7 , אשר כפופים למשרד מהבחינה המקצועית והמיניסטריאלית, והם: חברת הרכבת , נת"י, חברת כביש חוצה ישראל בע"מ, נת"ע, וגופים לפיתוח תשתיות תחבורה בערים 8 .
נוסף על כך מממן משרד התחבורה השקעות שונות בתחומי התחבורה בערים לפי בקשות של הרשויות המקומיות.
בחודשים ספטמבר 2015 - פברואר2016 בדק משרד מבקר המדינה את אופן יישומה של מדיניות משרד התחבורה בתחום התחבורה היבשתית על סמך בדיקת תקציב המשרד, ובייחוד תקציב הפיתוח.
במסגרת הבדיקה נותחו נתוני התקציב לשנים 2011-20159 על מנת לבדוק את תהליכי התקצוב, את השינויים שבוצעו בתקציב במהלך השנה ואת מידת ניצול התקציב וכן את המידה שבה אלה תאמו את המטרות של המשרד.
הביקורת נעשתה במשרד התחבורה ובמשרד האוצר.
ביקורת השלמה נעשתה בחברת הרכבת, בנת"י, בחברת כביש חוצה ישראל ובנת"ע.
מדיניות הממשלה ומשרד התחבורה באה לידי ביטוי בהקצאת מקורות להשקעה בתשתיות תחבורה לסוגיהן, בתמיכה בתחבורה הציבורית, בצעדי מדיניות להסדרת ענף התחבורה וביצירת תמריצים כלכליים ותחרותיים בענף.
תקציב משרד התחבורה נחלק לתקציב פיתוח, תקציב תמיכות ותקציב רגיל.
תקציב הפיתוח מוקצה לתחומי התחבורה היבשתית.
ענפי התחבורה הימית והאווירית אינם ממומנים מתקציב המדינה, אלא מגביית אגרות מהמשתמשים ומהכנסות עצמיות של הגופים האחראים לתחומים אלה.
להלן בלוח 1 יתואר סך ביצוע התקציב של משרד התחבורה (כלומר ההוצאה בפועל בתחום התחבורה מתקציב המדינה) בשנים 2015-2011 , לפי תחומי הפעילות העיקריים של המשרד: .
מהן חברות ממשלתיות, מהן חברות עירוניות ומהן עמותות 8 חברת נתיבי איילון בע"מ, יפה נוף תחבורה תשתיות ובנייה בע"מ, מוריה חברה לפיתוח ירושלים בע"מ וצוות תכנית אב לתחבורה ירושלים.
נתוני תקציב משרד התחבורה התקבלו מאג"ת 474 | דוח שנתי 67א .
לוח 1 : סך ביצוע תקציב התחבורה, שנים 2015-2011 (במיליוני ש"ח) .
כבישים בין-עירוניים 4,678 3,876 5,140 4,725 5,161 .
כבישים עירוניים 1,161 1,189 1,278 1,088 918 .
סה"כ פיתוח כבישים 5,838 5,065 6,418 5,813 6,079 .
רכבות כבדות 1,539 2,268 4,034 3,382 1,640 .
תח"צ והסעת המונים 1,367 1,400 1,290 1,118 2,117 .
סה"כ פיתוח תח"צ 2,906 3,668 5,324 4,500 3,757 .
"תכנית "נתיבי ישראל* 1,125 1,527 .
פיתוח אחר 34 33 35 30 42 .
סה"כ פיתוח 9,903 10,293 11,777 10,343 9,878 .
תמיכות בתח"צ 3,298 3,799 4,834 4,864 5,001 .
תקציב רגיל 453 453 441 402 428 .
סה"כ 13,654 14,545 17,052 15,609 15,307 .
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת * תכנית זו כללה השקעה בכבישים וברכבות כבדות (ראו להלן).
יש לציין שבחלק מהשנים היו שני מקורות כספיים, נוסף על תקציב משרד התחבורה, למימון הוצאות הפיתוח של הרכבת, והם קרן המע"ם של חברת הרכבת10 וכספים שגויסו מהציבור תמורת אגרות חוב שהנפיקה חברת הרכבת לראשונה בשנת 2015 .
למשל, בשנת 2015 השקיעה חברת הרכבת בפיתוח 400 מיליון ש"ח שנצברו בקרן המע"ם שלה ו-850 .
מיליון ש"ח שגויסו מהציבור תמורת אגרות חוב מהלוח עולה כי בשנת 2013 סך ביצוע התקציב בתחום התחבורה היה מרבי, וכי בשנת 2014 הוא פחת בכ-1.
4 מיליארד ש"ח ובשנת2015 פחת בעוד300 ,מיליון ש"ח וזאת לא בשל שינוי בסדר העדיפויות של הממשלה אלא בשל כשלים בתהליכי תכנון וביצוע, כמפורט בהמשך הדוח.
רוב תקציבו של משרד התחבורה מיועד לפיתוח.
אג"ת הסביר למשרד מבקר המדינה כי תהליך הכנתו של תקציב הפיתוח של משרד התחבורה כולל כמה שלבים: זיהוי כשלים וגיבוש פתרונות מתאימים; הכנת אומדנים ראשוניים לחלופות השונות; בדיקת הכדאיות הכלכלית של כל פרויקט העומד באינדיקציות ראשוניות .
10 כספים שהעביר משרד התחבורה לחברה בגין תשלומי מע"ם שהיא נדרשת לשלם.
במועד חתימת הסכם המסגרת משנת 2014 בין חברת הרכבת למדינה (ראו להלן) הופסקה העברת הכספים לקרן המע"ם.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 475 .
של סבירות כלכלית; הכנת תכנית רב-שנתית בתחום התחבורה, בהשתתפות משרד התחבורה, משרד האוצר וגופים רלוונטיים אחרים, בהתחשב בתזרים המזומנים הרב- שנתי של כל פרויקט ומידת ההיתכנות של בי צוע הפרויקט במגבלות התקציב הכללי.
התכנית הרב -שנתית כוללת את רשימת הפרויקטים, תכולתם, אומדנים מפורטים של העלויות, פריסת המזומנים הצפויה ולוחות זמנים.
בהמשך מתוקצבת הרשאה להתחייב עבור התכנון המפורט וקידום הזמינות של הפרויקט.
כאשר הפרויקט מוכן למכרז, מתוקצבת יתרת ההרשאה להתחייב הנדרשת לצורך המכרז.
תשלומי המזומן השנתיים הצפויים קובעים את תקציב המזומן של הפרויקטים.
ההוצאה על פיתוח הכבישים הבין-עירוניים היא החלק העיקרי ( 52%-38% ) מהוצאות המשרד בתחום הפיתוח; בשנים 2013 ו-2014 ההוצאה על פיתוח רכבות כבדות הייתה חלק נ יכר ( 34%-33% ) מהוצאות המשרד בתחום הפיתוח, אך בשנת 2015 פחת שיעורו (לכ -17% ); ההוצאה על קידום תח "צ והסעת המונים הייתה כ- 14%-11% מסך ההוצאה לפיתוח בשנים 2014-2011 , ובשנת 2015 היה שיעורה 21% .
"תכנית "נתיבי ישראל11 היא אוסף של פרויקטים שבשנת2010 החליטה הממשלה לבצעם (ראו להלן).
בשנים 2010 ו-2011 תוקצבה תכנית זו בתכנית נפרדת, ולאחר מכן התקציב לביצוע הפרויקטים תוקצב בתכניות של פיתוח כבישים ורכבות כבדות, לפי סוגיהם.
נוסף על תקציב הפיתוח, תקציב המשרד כולל את תקציב התמיכות בתח "צ ואת התקציב הרגיל.
היקף התמיכות בתחבור ה הציבורית הוא בין כ -24% לכ-33% מתקציב המשרד, והוא גדל בהתמדה בשנים אלה, בהתאם למדיניות המשרד לתמוך בתחבורה הציבורית.
התקציב הרגיל של המשרד מסתכם בכ- 0.
4 מיליארד ש"ח ומשמש להוצאה השוטפת של המשרד.
נוסף על ההוצאה התקציבית המתוארת לעיל, המשק הישראלי משקיע כספים בפיתוח תשתיות התחבורה היבשתית באמצעות חברות ממשלתיות, חברות עירוניות, רשות מקרקעי ישראל ורשויות מקומיות.
כאמור, לחברת הרכבת שני מקורות כספיים נוספים המשמשים לצורכי פיתוח - קרן המע"ם וכספים שגויסו בהנפקת אגרות חוב.
גם הרשויות המקומיות מממנות ממקורותיהן חלק מהקמת תשתיות התחבורה בתחום שיפוטן.
סכומים אלה אינם נרשמים במערכת הממוחשבת של כלל משרדי הממשלה (מרכב"ה12), שמטרתה, בין היתר, לנהל את תקציב י המשרדים ולבצע בקרה על ביצועם.
גם הסקטור הפרטי וגופי תחבורה ציבוריים שאינם גופים ממשלתיים משקיעים בתחבורה.
11 בעניין זה, ראו: מבקר המדינה, דוח שנתי 65א (2014 ) "תכנית נתיבי ישראל- פיתוח מערך הרכבות", עמ' 554-541.
12 מערכת רוחבית כוללת המופעלת במשרדי הממשלה.
הנושאים המנוהלים בה: מצבת התחייבות המדינה, נכסי המדינה, המשאב האנושי, מצבת חובות המדינה, העברות ותמיכות.
הביקורת העלתה כי בפרסומי משרד התחבורה אין מידע על סך ההשקעה הלאומית בתשתיות התחבורה במדינה מכל המקורות.
בכך לא מתאפשרת קבלת תמונה שלמה על היקף המקורות המוקצה למטרה זו, על ההתפלגות שלו בין התחומים השונים ועל מקורות המימון שלהם וכן על השינויים החלים בתחומים אלה במשך הזמן.
נתון זה אמור לשמש עבור משרד התחבורה - במסגרת קביעת המדיניות וקבלת ההחלטות - ככלי עזר לביצוע מעקב ובקרה על כלל הכספים המוקצים למטרה זו וכן לתיאום בין הגורמים השונים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה ומשרד האוצר לפעול לכך שיהיו בידיהם נתונים מרוכזים על סך ההשקעה בתחום התחבורה במדינה ממקורות שונים, לפחות המקורות הציבוריים.
מדיניות משרד התחבורה ותכניות לפיתוח התחבורה היבשתית .
מדיניות פיתוח התחבורה היא אוסף הפעולות שיש לנקוט בטווח הקצר, הב ינוני והארוך על מנת לאפשר את השגת יעדי מערכת התחבורה המתבססים על היעדים החברתיים והכלכליים הכוללים של הממשלה.
להלן סקירה של תכניות פיתוח התחבורה היבשתית שמשרד התחבורה היה שותף להן.
על פי עקרונות התכניות יש לקבוע את תכניות העבודה הרב -שנתיות של המשרד ואת התק ציבים הנדרשים לביצוען.
תכניות מתאר ארציות לתחבורה יבשתית .
תכנית מתאר ארצית (להלן - תמ"א) ניצבת בראש הפירמידה הנורמטיבית של תכניות המתאר על דרגותיהן השונות 13.
היא מתווה את התכנון הפיזי, ובכלל זה מתווה את ייעודם של קרקעות, של אזורי תעשייה ושל תשתיות תחבורה.
ככלל, התמ"א קובעת מפרטים תכנוניים כלליים במישור העקרוני.
מטרתן של תכניות הנמצאות מתחתיה בהייררכיה התכנונית היא למלא את הדרישות הכתובות בה ולהוסיף לה תכנון ספציפי, מפורט ומדויק.
הדרכים ומסילות הברזל בארץ מתוכננות לפי תמ"א 3 לדרכים משנת1976 ולפי תמ"א23 למסילות ברזל משנת 1986 .
בשנת2007 יזמה המועצה הארצית לתכנון ובנייה בשיתוף משרד התחבורה הכנת תמ"א משולבת חדשה לתחבורה יבשתית לדרכים, למסילות ולמתקני תחבורה נוספים - תמ"א 42 .
התכנית נועדה להחליף את תכניות המתאר הוותיקות לדרכים ולמסילות ולהוסיף עליהן רבדים נוספים, בהם נתיבים לתח"צ ומרכזי תחבורה ארציים.
תמ"א זו אמורה לקבוע מערכת תחבורה ארצית אינטגרטיבית ויעילה, המעודדת פיתוח כלכלי, שימוש יעיל בקרקע וכן שמירה .
13 ראו סעיפים 131-129 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה -1965 ; בג"ץ 11745/04 רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, 04/09/2008.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 477 .
ומינהל התכנון לסיים .
התכנית על איכות הסביבה.
צוות תכנון של תמ"א 4214 החל בעבודתו בשנת2008 , אך העבודה הופסקה בשנת 2009 .
החלטת ממשלה משנת201015 קבעה כי משרד התחבורה ומשרד הפנים ישלימו את הכנתה של תמ"א 42 ויביאו אותה לאישור המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ולאישורה של הממשלה עד סוף שנת 2011 .
על פי ההחלטה, מנכ"ל משרד התחבורה יעמוד בראש הוועדה המקדמת את הכנת התמ"א.
חודשה העבודה על התכנית בדוח מבקר המדינה משנת 201416 נכתב כי "משרדי הפנים והתחבורה מסרו למשרד מבקר המדינה כי להערכתם תושלם התמ"א עד סוף שנת 2014 , כלומר פיגור של כשלוש שנים מהמועד שנקבע לסיומה על פי החלטת הממשלה וכשבע שנים לאחר החלטת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה".
משרד מבקר המדינה העלה כי בסוף שנת 2014 , כשש שנים לאחר שהוחל בהכנת התכנית ושלא לפי 'הערכותיהם' של משרדי הפנים והתחבורה כאמור, עדיין לא הושלמה התכנית, והיא אף לא הושלמה במועד סיום הביקורת הנוכחית.
בתשובת משרד התחבורה מיוני 2016 (להלן- תשובת משרד התחבורה) נכתב, בין היתר, כי גיבוש התמ"א הוא עבודה מורכבת ביותר, שצריכה להתחשב בצרכים שונים וסותרים ולאזן ביניהם בסביבה צפופה, וכי היעד שנקבע בעבר לא היה ריאלי.
בתשובה גם הוסבר כי הכנת התמ"א הופסקה שלוש פעמים בין יולי 2012 ליוני2015 .
על פי התשובה, דיוני הוועדה המקצועית של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה בנושא תחבורה חודשו לאחרונה, ונעשה מאמץ לסיימם עד סוף השנה ולהביא את התכנית לאישור הממשלה.
מינהל התכנון כתב בתשובתו ממאי 2016 כי לנוכח מורכבות התכנית יש צורך לקבל משוב באמצעות שיתוף הציבור וגורמים רלוונטיים רבים, ומורכבות זו באה לידי ביטוי, בין היתר, בהתארכות הדיונים.
עוד כתב מינהל התכנון כי הטיפול בתמ"א נמצא בראש סדר העדיפויות שלו.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העיכובים בהכנת התכנית.
לדעתו לנוכח חשיבותה של תכנית מתאר ארצית מאושרת לקידום זמינותן של תשתיות התחבורה במדינה ולהבטחת היתכנות מימושן בבוא העת, על משרד התחבורה ומינהל התכנון לסיים בהקדם את הכנת התכנית ולהגיש אותה לאישור הממשלה.
14 צוותהתכנון מורכב בין היתר מנציגים של משרד התחבורה ומינהל התכנון.
10 בנושא "נתיבי ישראל- תכנית תחבורה לפיתוח הנגב והגליל, התש"ע- 2010.
" 16 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי65( א2014 ) "תכנית נתיבי ישראל– פיתוח מערך הרכבות", עמ' 547.