HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
09 'החליטה הממשלה (מס706 ) )"לשלב את מטה מל"ח ארצי.
לתוך רשות החירום הלאומית (רח"ל".
רשות חירום לאומית (רח"ל) - ב- 19.
07 החליטה ועדת שרים לענייני ביטחון לאומי (מס' ב/43 ) להקים את רח"ל אשר תשמש "גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון ותסייע בידו לממש את אחריות-העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום".
"מצב חירום" הוגדר בהחלטה ב/ 43 כלהלן: "מצב בו קי ימת התרחשות או מכל סיבה אחרת עליה החליטה הממשלה המצריכה פעילות רב-תחומית ברמה לאומית בעורף, או הכרזה על מצב משפטי בעורף, או על -פי הנחיית שר הביטחון ובהתייעצות עם השר לביטחון הפנים".
בהתאם להחלטה זו, תפקידי רח"ל בזמן רגיעה הם, בין היתר, גיבוש תפיסות ההפעלה לגבי מצבי חירום שונים בעורף; ריכוז עבודת מטה בעניין ההיערכות והמענה הנדרשים של הארגונים ומשרדי הממשלה בעורף במצבי חירום שונים; הכנת דוח מצב עבור הממשלה בנושא מוכנות העורף בתחומים שונים; הכנת הצעות חקיקה להבטיח שהעורף יתמודד באופן מיטבי עם מצבי החירום השונים; ותיאום בין משרדי הממשלה וגופים אחרים בנוגע לפעילות במצבי חירום שונים.
במצב חירום תפקידיה העיקריים של רח"ל הם להפעיל את חדר המצב במשרד הביטחון ולסייע לשר הביטחון לקבל החלטות לגבי העורף, וכן להמליץ לשר הביטחון בקביעת סדרי עדיפויות להפעלת המאמצים בעורף ברמה הלאומית.
09 'החליטה הממשלה (מס706 .
) "לשלב את מטה מל"ח ארצי לתוך רשות החירום הלאומית (רח"ל)", וכי "מנהל רשות החירום הלאומית ישמש גם כממלא מקום הקבוע של יושב ראש ועדת מל"ח עליונה".
בהתאם להחלטת הממשלה מ - 27.
11 '(מס 3048 ) עבר "שטח הפעולה ש ל רשות החירום הלאומית (רח"ל) ממשרד הביטחון למשרד להגנת העורף".
8 בהחלטת הממשלה מ - 13.
00 '(מס 1080 ") הוחלפו המילים "למאמץ המלחמתי שבהגדרת "משק חיוני" ל"מצב לחימה או באירועי חירום", ונקבע כי "אירועי חירום" הם אסונות טבע, אסונות שנגרמו מפליטת חומרים מסוכנים וכן אירועי טרור.
9 ""רשות ייעודית- גוף שמשרד ממשלתי, בתחום אחריותו, הועיד אותה, באישור ועדת מל"ח עליונה, לביצוע פעולות המתחייבות מהחלטות הממשלה האמורות.
10 ,תקופת הפעלה מתחילה ומסתיימת בהתאם להחלטת הממשלה על פי הצעת שר הביטחון, ובמקרה דחוף - בהחלטת שר הביטחון ושר האוצר בהתייעצות עם ראש הממשלה.
11 'החליטה הממשלה (מס 3740 ), כי בהתייחס להחלטות הממשלה מס' 1716 ו- 1080 , בכל מקום בו כתוב בהחלטות אלו "שר הביטחון" יבוא "השר להגנת העורף" (בעניין זה ראו להלן).
פיקוד העורף (פקע"ר) - ב- 13.
91 החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי להקים בצה"ל את פקע"ר, כדי שיארגן וינהל את ההתגוננות האזרחית (להלן - הג"א) במדינה כמשמעותה בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א- 1951 (להלן- חוק הג"א)11 .
פקע"ר מהווה גם סמכות מקצועית ראשית בנושאי חילוץ והצלה.
לפי חוק הג"א, פקע"ר מוסמך להכין ולבצע תכניות של הג"א; להדריך "ארגוני עזר"12 "במילוי תפקידם בתחום הג"א ולהפעילם בעת "מצב מיוחד בעורף 13 , "שעת התקפה"14 "או "שעת תמרוני הג"א15; לתאם את פעולותיהם של משרדי הממשלה, של הרשויות המקומיות ושל מפעלים פרטיים בענייני הג"א; לקבוע את אופן מתן ההתרעה לאוכלוסייה 16 ; ולהדריך את האוכלוסייה בענייני הג"א.
עוד קובע חוק הג"א, כי פקע"ר מוסמך לפעול באישור שר הביטחון ובתיאום עם הרשויות הנוגעות בדבר להצלת חיי אדם ורכוש "שאינה כרוכה בהתגוננות אזרחית".
פקע"ר הוא גוף צבאי ומפקד פקע"ר, שהוא קצין בדרגת אלוף, כפוף לרמטכ"ל בנושאי הצבא, ולשר הביטחון בנושאי הג"א, מכוח חוק הג"א.
משטרת ישראל - , התשל"א ]נוסח חדש [ בפקודת המשטרה - 1971 (להלן- פקודת המשטרה) נקבע, כי המשט רה תעסוק, בין היתר, "בקיום הסדר הציבורי ובביטחון הנפש והרכוש".
עוד נקבע בפקודת המשטרה, כי באירוע שהוא בבחינת "אסון המוני" אחראית המשטרה לפיקוד ולשליטה17 .
"אסון המוני" מוגדר בפקודה זו כ"אירוע הגורם לפגיעה חמורה בשלום הציבור, בביטחון הנפש או ברכוש המתייחס לצי בור גדול או לשטח גדול, או אירוע שיש בו חשש לפגיעה כאמור, לרבות מחמת פגע טבע".
השר לביטחון הפנים רשאי להכריז על אירוע כ"אירוע אסון המוני" אם שוכנע שקיימת סבירות גבוהה שיתרחש אירוע כזה או כי אירוע כזה כבר מתרחש, ועליו להודיע על הכרזה זו לשר הביטחון ולמפכ"ל18 (המפקח .
11 לפי חוק הג"א, "התגוננות אזרחית" היא "האמצעים הנקוטים לשם התגוננות מפני כל התקפה או סכנת התקפה על האוכלוסייה האזרחית או לשם צמצום תוצאותיה של התקפה כזאת, להוציא אמצעי לחימה שלא להגנה עצמית".
12 לפי חוק הג"א, "ארגון עזר" הוא כל אחד מאלה: מד"א, רשויות הכבאות, ממונה על חומרים מסוכנים וגוף שעיקר עיסוקו הצלת חיי אדם ושעזרתו נדרשת באופן מיידי לשם הצלת חיי אדם בעת התקפה, אשר שר הביטחון הכריז עליו ברשומות, בהסכמת השר שנקבע כאחראי לאותו גוף.
13 לפי חוק הג"א, אם "שוכנעה הממשלה כי קיימת סבירות גבוהה שתתרחש התקפה על האוכלוסייה האזרחית, רשאית היא להכריז, במדינה כולה או בשטח מסוים, על מצב מיוחד בעורף".
כמו כן, אם "שוכנע שר הביטחון כי קיימות נסיבות המצדיקות הכרזה על מצב מיוחד בעורף, והממשלה טרם הכריזה על כך, רשאי הוא להכריז על מצב מיוחד בעורף.
תוקפה של ההכרזה לפי סעיף קטן זה יפקע בתום 48 שעות משעה שניתנה.
הממשלה רשאית להאריך את תוקפה של ההכרזה".
14 ,לפי חוק הג"א, "שעת התקפה" היא "הזמן שבו מתנהלת בשטח מסוים התקפה מתחילתה או ממתן אות אזעקה, לפי המוקדם, ועד מתן אות ארגעה או עד תום עשרים וארבע שעות מתחילת ההתקפה, לפי המוקדם".
15 לפי חוק הג"א, "תמרוני הג"א" הם "אימונים של הג"א או של ארגוני עזר שראש הג"א הכריז עליהם כעל תמרוני הג"א".
16 בעת "מצב מיוחד בעורף" או ב"שעת התקפה" רשאי פקע"ר, בין היתר, להטיל חובה לשהות במקומות מסוימים ולאסור את הלימודים במוסדות חינוך.
17 נוסף על כך, נקבעו בפקודת המשטרה מקרים שבהם צה"ל מוסמך לטפל באירוע, דוגמת אירוע המתרחש במתקן ביטחוני.
18 "עם זאת, בפקודת המשטרה נקבעו מקרים שבהם סמכות ההכרזה על "אסון המוני נתונה לשר הביטחון, דוגמת אירוע אסון המוני המתרחש במתקן ביטחוני או אירוע המתרחש בשטח שהוכרז לגביו "מצב מיוחד בעורף", שאז על שר הביטחון להתייעץ עם השר לביטחון הפנים.
היערכות לשעת חירום 189 .
כמו כן, נקבעו בפקודת המשטרה מקרים שבהם מוסמך שר הביטחון לאחר התייעצות עם השר לביטחון הפנים, להעביר את האחריות לטיפול באירוע מהמשטרה לצה"ל, דוגמת אירוע המתרחש בשטח שהוכרז לגביו "מצב מיוחד בעורף".
אם הועברה סמכות הטיפול לצה"ל, תסייע לו המשטרה , ודין כוחותיה המסייעים יהיה כדין גופי ההצלה.
פקודת המשטרה מעניקה סמכויות שונות לשוטרים ובין היתר, להורות ל"גוף הצלה"19 לפעול במסגרת תפקידו וסמכויותיו.
עוד נקבע בפקודת המשטרה, כי צה"ל ושירות הג"א (פקע"ר) יסייעו למשטרה בטיפול באירוע "אסון המוני", וכי בעת אירלביטחון הפנים [ וע כזה "רשאי שר הביטחון לבקשת השר 20 , או רשאי ראש ] הממשלה להורות לצה"ל למלא את תפקיד משטרת ישראל בפיקוד ובשליטה באירוע".
נוסף על כך, אחראית המשטרה לביטחון הפנים בעתות רגיעה ובעתות חירום21, ואחריותה באה לידי ביטוי, בין היתר, בפיקוד ובשליטה על הכ וחות המטפלים באירועים.
גופים אחרים - נוסף על הגופים שצוינו לעיל, גם משרדי הממשלה22 , הרשויות המקומיות23, מד"א 24 ושירותי כבאות והצלה (להלן - כב"ה)25 נושאים באחריות לטיפול בעורף בחירום, כל גוף בתחומו.
בתקופה ינואר עד יולי 2012 בדק משרד מבקר המדינה נושאים מרכזיים אחדים בהיערכות העורף לחירום: התשתית הנורמטיבית הנוגעת לטיפול בעורף בחירום, מצאי ערכות המגן, מערך ההתרעה הסלולארי ומיגון תשתיות לאומיות חיוניות.
בחלקה מהווה הבדיקה גם ביקורת מעקב על דוחות קודמים של משרד מבקר המדינה בעניין היערכות העורף לחירום.
הביקורת נערכה במשרד הביטחון, במשרד להגנת העורף, ברח"ל, במל"ל ובצה"ל (בפקע"ר ובחיל האוויר והחלל).
19 לפי פקודת המשטרה, "גוף הצלה" הוא מד"א, רשות כבאות, רשות מקומית, ממונה על אירוע חומרים מסוכנים וגוף הנותן שירות לציבור שהשר לביטחון הפנים הכריז עליו בהודעה ברשומות.
20 בפקודת המשטרהמוגדר "השר" כ"שר המשטרה".
במועד סיום הביקורת ממלא השר לביטחון הפנים את התפקיד שהוגדר אז כשר המשטרה.
21 על פי החלטת הממשלה ממאי 1974 /(ב5.
) 22 'בהחלטת הממשלה מס 1716 על מערך מל"ח נקבע, כי "כל משרד ממשלתי ורשות ייעודית יהיו מוסמכים ואחראים בתחום שהם מופקדים עליו, לנקוט אמצעים מבעוד מועד ככל הדרוש להבטחת הכנתו של המשק החיוני".
23 'בהחלטת הממשלה מס 1716 על מערך מל"ח נקבע, כי "הרשות המקומית אחראית בתחום שיפוטה, באמצעות ועדת המל"ח המקומית, לבצע את המשימות הדרושות להבטחת האספקה והשירותים החיוניים לאוכלוסייה".
24 מד"א הוא אגודה שפעילותה מוסדרת בחוק מגן דוד אדום, התש"י - 1950 , ששר הבריאות ממונה על ביצועו.
25 פעילות כב"ה מוסדרת בחוק שירותי הכבאות, התשי"ט- 1959 (להלן- חוק הכבאות).
11 היה שר הפנים ממונה על ביצוע חוק הכבאות.
11 החליטה הממשלה (מס' 2699 ), בין הי תר, "להעביר את שטח הפעולה של נציבות הכבאות וההצלה ממשרד הפנים למשרד לביטחון הפנים.
להעביר משר הפנים לשר לביטחון הפנים את הסמכויות על פי.
היעדר הסדר חקיקתי מאוחד לטיפול בעורף בחירום בדוח מבקר המדינה שפורסם ביולי 2007 בנושא "היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה" 26 (להלן - הדוח על מלחמת לבנון השנייה), נקבע, בין היתר, כי התשתית הנורמטיבית שנגעה לטיפול בעורף לא הגדירה בבהירות את תחומי אחריותם של הגופים השונים העוסקים בענייני העורף.
עקב כך, כל גוף פירש "עניינים הקשורים לפעילותו ולאחריותו בצורה שונה ", דבר שה קשה את שיתוף הפעולה והתיאום המיטבי ביניהם.
במועד סיום הביקורת, יולי 2012 , התשתית הנורמטיבית בתחום הטיפול בעורף בחירום עדיין לא הגדירה בבהירות את חלוקת האחריות בין כל הגורמים העוסקים בתחום זה.
להלן הפירוט: 1 ) כפיפות "ארגוני עזר" ו"גופי הצלה ": מד"א וכב"ה משמשים "גוף הצלה " כמשמעותו בפקודת המשטרה, ולפיכך בעת אירוע "אסון המוני" מוסמכת המשטרה להפעילם.
נוסף על כך, משמשים גופים אלה כ"ארגון עזר" כמשמעותו בחוק הג"א, ומשכך, בעת הכרזה על "מצב מיוחד בעורף" או ב"שעת התקפה" מוסמך פקע"ר להפעילם.
כיוון שבשני החוקים לא נקבע מדרג הסמכויות בין פקע"ר למשטרה, וכיוון שקיימת חפיפה בין הגופים שהוגדרו "ארגוני עזר" בחוק הג"א ו"גופי הצלה" בפקודת המשטרה, ייתכנו מקרים, דוגמת אירוע "אסון המוני" המתרחש בשטח שלגביו הוכרז "מצב מיוחד בעורף", שבהם לא ברור מי הגורם האחראי לפיקוד ולשליטה בגופים אלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על השר לביטחון הפנים, הממונה על ביצוע פקודת המשטרה, ועל שר הביטחון, הממונה על ביצוע חוק הג"א, ליתן דעתם להסדרת עניין זה.
2 ) כפיפות כפולה של מפקד פקע"ר : שר הביטחון הוא הממונה על ביצוע חוק הג"א, ומשכך, בעניינים הנוגעים לחוק הג"א כפוף מפקד פק ע"ר במישרין לשר הביטחון.
בד בבד מפקד פקע"ר כפוף במישרין גם לרמטכ"ל.
בדוח על מלחמת לבנון השנייה העיר משרד מבקר המדינה, כי "כפיפות כפולה זו עלולה להציב את .
26 ,מבקר המדינההיערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה ( 2007.
) היערכות לשעת חירום 191 .
מפקד פקע"ר בפני הנחיות סותרות, וראוי להסדיר סוגיה זו כדי למנוע אפשרות כזו בעתיד"27.
היועץ המשפטי למערכתהביטחון, עו"ד אחז בן -ארי, מסר בעניין זה למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 , כי "המשמעות החוקית של כפיפות מפקד פקע"ר לרמטכ"ל וגם לשר הביטחון עלולה להסתיים באסון, שכן הרמטכ"ל הופך להיות אחראי גם לחזית וגם לעורף, ומכאן שתשומת לבו צריכה להיות פנויה לשני התחומים באותה המידה.
הבעיה היא שהעורף כולל גם את המשק האזרחי, ומכאן שהאחריות שמוטלת על הרמטכ"ל היא גם לכלל המשק האזרחי.
משכך ייתכן שנכון להוציא את פקע"ר, במתכונתו הנוכחית, מצה"ל".
עוד מסר עו"ד אחז בן-ארי, כי "הוא מודע לכך שבעצם מדובר בשינוי מדיניות.
ואולם נוכח הבעייתיות שנוצרה בנושא חשוב זה ומכיוון שהטלת האחריות הן לחזית הצבאית והן לכל המשק האזרחי על הרמטכ"ל עלולה להביא לאסון בעת חירום, הוא החליט ליזום את העניין".
בהתייחסותו לממצאי הביקורת מסר צה"ל למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 , כי "מפקד פקע"ר כפוף לרמטכ"ל.
ובנוסף, מפקד פקע"ר מונחה על -ידי שר הביטחון בכל הנוגע להתגוננות אזרחית.
מדובר באיזון, המתחייב נוכח עקרונות חוקתיים ובהם עקרון אחדות הפיקוד וכפיפות הצבא לשר הביטחון.
הכפיפות האמורה אינה הופכת את הרמטכ"ל אחראי לחזית וגם לעורף; הרמטכ"ל אחראי לחזית ומפקד פקע"ר בכובעו כראש הג"א (המונחה על ידי שר הביטחון) אחראי לענייני ההתגוננות האזרחית בעורף.
זאת, לצד הרשויות הנוספות הפועלות בעורף".
כבר בדוח על מלחמת לבנון השנייה העיר משרד מבקר המדינה, כי הכפיפות הכפולה של מפקד פקע"ר לשר הביטחון ולרמטכ"ל עלולה להציבו בפני הנחיות סותרות.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העמדות השונות שהעלו בנושא זה היועץ המשפטי למערכת הביטחון וצה"ל, כאמור לעיל, ראוי שמשרד הביטחון וצה"ל, בשיתוף המשרד להגנת העורף, יבחנו סוגיה זו בהקדם ויסדירוה.
3 ) הסדרת תחומי האחריות בין שר הביטחון לבין השר לביטחון הפנים: במונח "אחריות-העל" שהוטלה על שר הביטחון לטיפול בכלל מצבי החירום, כאמור בהחלטת הממשלה, לא הוגדר ולא הובהר אילו סמכויות נלוות לו.
שעה שבהתאם להחלטת הממשלה מדצמבר 2007 /(ב43 ,) אודות הקמת רח"ל מצב חירום הוא, בין היתר, מצב שבו נדרשת "פעילות רב תחומית ברמה לאומית בעורף", הרי שמכוח פקודת המשטרה אחראית גם המשטרה לטפל באירוע שבו נשקפת סכנה לחיי אדם ולרכוש, אף אם הוא לא הוכרז כ"אסון המוני"28 .
במצב זה קיימת חפיפה בין תחומי האחריות של השר לביטחון הפנים, בהיותו ממונה על המשטרה, לבין אלו של שר הביטחון.
28 הפעלת גופי הצלה על ידי המשטרה מכוח אישור של קצין משטרה מוגבלת לפרק זמן שלא יעלה על יומיים לאחר היום שבו נודע למשטרה על קרות האירוע.
לצורך הפעלת גופי הצלה על ידי המשטרה ב"אירוע אסון המוני" הנמשך מעל ליומיים נדרשת הכרזה על האירוע כ"אירוע אסון המוני".
לשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון התייחסה באוקטובר 2012 בשם משרד הביטחון לממצאי משרד מבקר המדינה ומסרה, כי "נוכח חוסר הבהירות החקיקתי במצבי ]שר הביטחון והשר לביטחון הפנים [ בעניין סמכויות ואחריות השרים החירום הנוספים, ישנה כוונה להסדיר בחקיקה את חלוקת האחריות גם בעת 'מצב מיוחד בעורף' וב'שעת התקפה'.
הנושא בכללותו נבחן בימים אלה על ידי המל"ל, לשם הסדרה מיטבית.
אנו מסכימים עם המבקר.
וסבורים כי יש מקום למחוק את המונח .
עם הקמת המשרד להגנת העורף, אנו ]אחריות העל[ סבורים כי יש לפעול לתיקונה של החלטת ממשלה 1577 .
)" (ההדגשות במקור מנכ"ל המשרד להגנת העורף, מר גבי אופיר, מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי "בעבודת המטה שמקיים המשרד להגנת העורף לגיבוש , ]להסדרת סמכויות המשרד להגנת העורף [ ''הצעת המחליטים תוצע הסדרה .
בנושא 'אחריות העל'" (ההדגשה במקור).
משרד מבקר המדינה מעיר, כי במו עד סיום הביקורת, יולי 2012 , התשתית הנורמטיבית הקיימת בעניין הטיפול בעורף בחירום עדיין אינה מגדירה את חלוקת תחומי האחריות בין המשטרה, שעליה ממונה השר לביטחון הפנים, ובין שר הביטחון, לעניין הטיפול במצבי חירום שונים.
אשר על כן, על השר לביטחון הפנים ועל שר הביטחון להסדיר עניין זה, ועל פי הצורך להעלות את הנושא לדיון ולהחלטה בממשלה.
4 ) הסדרת תחומי האחריות בין שר הביטחון לבין השר להגנת העורף : במועד סיום הביקורת, יולי 2012 , לא כל תחומי האחריות והסמכות של המשרד להגנת העורף היו ברורים.
הקמת המשרד להגנת העורף הביאה לאי-בהירות בנוגע לגורם האחראי להיערכות ולטיפול בעורף בחירום - שר הביטחון ומשרד הביטחון או השר להגנת העורף והמשרד להגנת העורף, והסמכויות שיש לכל אחד מהשרים ומהמשרדים האמורים בתחום זה.
להלן הפרטים: א) החלטת הממשלה מס' 1577 בדבר אחריות -העל של שר הביטחון לטיפו ל בעורף בחירום לא בוטלה, ובהחלטת הממשלה על הקמת המשרד להגנת העורף לא נקבעה חלוקת האחריות והסמכות בין משרד הביטחון לבין המשרד להגנת העורף.
עניין זה נותר אפוא מעורפל: מחד, אחריות-העל, שכאמור לא הוגדרה ולא נלוו לה סמכויות, נותרה בידי שר הביטחון, ומאידך - המשרד להגנת העורף והשר העומד בראשו אחראים לענייני הגנת העורף.
בעניין זה מסר באפריל 2012 היועץ המשפטי למערכת הביטחון למשרד מבקר המדינה, כי "המשרד להגנת העורף חסר תוכן מבחינת תחומי אחריות וסמכות.
החלטה 1577 המטילה את אחריות-העל לעורף בחירום יצרה פירמידה היררכ ית לא ברורה, שכן בעוד שכל משרד אחראי גם בחירום לתחומים שעליהם הוא מופקד בשגרה, לא ברור האם שר הביטחון אחראי גם על כל משרדי הממשלה בחירום.
אי-בהירות זו אף עולה ביתר שאת לאחר הקמת המשרד להגנת העורף, שכאמור, לא הוגדרו תחומי אחריותו וסמכויותיו".
באוקטובר 2012, בתגובה לממצאי הביקורת, מסרה לשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון בשם משרד הביטחון למשרד מבקר המדינה, כי "יש להתחשב בחשיבות הרבה של שחרור הגורמים הצבאיים ושר הביטחון מטיפול בעורף ובמשק בעת לחימה והתרכזותם במאמץ המלחמתי.
הטיפול בעורף בחירום משלב גורמים ומגיבים רבים.
היחסים בין הגורמים השונים, ובעיקר בין גורמים היערכות לשעת חירום 193 .
ממשלתיים שונים, לא מחויבים להיות מוסדרים בחקיקה דווקא.
יש שתיאום בין גופים ייעשה גם על בסיס נהלים פנימיים ולעתים, ככל שהדבר נדרש, חקיקת משנה.
הסדרת המצב הנורמטיבי.
הינה מורכבת ומצריכה תיאומים רבים, אשר מטבע הדברים אורכים זמן" (ההדגשות במקור).
ב) גם לאחר הקמת המשרד להגנת העורף, נותר שר הביטחון הגורם הממונה על חוק הג"א, שמכוחו מוקנות לפקע"ר סמכויות נרחבות בנוגע לטיפול בעורף בחירום.
משכך, הגוף הביצועי בו ניתן להסתייע לצורך טיפול בעורף בחירום, כלומר פקע"ר, נותר באחריות שר הביטחון.
ג) בהחלטת הממשלה אודות מערך מל"ח (מס' 1716 ) נקבע, כי אחד מתפקידי ועדת מל"ח העליונה, שבראשה ישב עד 3.
11 שר הביטחון, הוא "לתאם ולהנחות את.
רשויות צה"ל בהכנות לשעת חירום וכן בשעת חירום כדי להבטיח את הפעלת מערך מל"ח".
כאמור, הממשלה החליטה (מס' 706 ) לשלב את מטה מל"ח ארצי לתוך רח"ל, וכן החליטה (מס' 3048 ) "להעביר את שטח הפעולה" של רח"ל למשרד להגנת העורף.
11 'החליטה הממשלה (מס 3740 ), כי בהתייחס להחלטות הממשלה מס' 1716 'ומס 1080 , הנוגעות למערך מל"ח, בכל מקום שבו כתוב בהחלטות אלה "שר הביטחון" יבוא "השר להגנת העורף".
משכך, ראש ועדת מל"ח העליונה הוא השר להגנת העורף.
מהאמור לעיל עולה, כי כיוון שתפקיד ראש ועדת מל"ח העליונה הועבר משר הביטחון לשר להגנת העורף, הרי שכעת מוסמך השר להגנת העורף, מכוח החלטת הממשלה מס' 1716 , להנחות את צה"לכדי להבטיח את הפעלת מערך מל"ח.
ברם, חוק יסוד: הצבא קובע, כי הדרג הפיקודי העליון בצבא הוא הרמטכ"ל, שנתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון, וכי שר הביטחון הוא הממונה מטעם הממשלה על הצבא.
יוצא אפוא, כי החלטת הממשלה שלפיה עבר שטח הפעולה של רח"ל, שבתוכה מערך מל"ח , למשרד להגנת העורף, אינה מתיישבת עם הוראותיו של חוק יסוד: הצבא.
הבעיה שהשר להגנת העורף מנחה במישרין את צה"ל עלתה גם בסיכום דיון שהתקיים ביולי 2011 בראשות הרמטכ"ל בנושא המלצות הוועדה בראשות אלוף (מיל') זאב ליבנה29 (להלן- ועדת ליבנה), שמינו שר הביטחון והשר להגנת העורף.
בערוץ ]להגנת העורף [ בסיכום זה צוין, כי "נדרש להבחין בין סמכויות המשרד המטה לבין סמכויות ההפעלה הניתנות לו.
כגוף מטה מגבש מדיניות לנושא עורף בתוך משרד הביטחון בראשות שר - האפשרות מקובלת, אך כגוף בעל סמכות בעיה]של ועדת ליבנה[ ההפעלה נוצרת בהצעה באחדות הפיקוד על [ משמעותית ".
]צה"ל/פקע"ר באפריל 2012 מסר היועץ המשפטי למערכת הביטחון למשרד מבקר המדינה, כי "הקמת המשרד להגנת העורף דווקא הרעה את מצבו של השר להגנת העורף, מתן וילנאי, מכפי שהיה בעת שכיהן כסגן שר הביטחון, כיוון שכעת, כאשר השר מתן וילנאי אינו במשרד הביטחון, נותקה שרשרת ההיררכיה על צה"ל ומשכך צה"ל מסרב לקבל הנחיות מהשר להגנת העורף במישרין.
העברת רח"ל ומל"ח בתוכה .
11 מינו שר הביטחון והשר להגנת העורף ועדה בראשות אלוף (מיל') זאב ליבנה, שתמליץ על שטחי פעולה וסמכויות שיועברו ממשרד הביטחון למשרד להגנת העורף.
למשרד להגנת העורף מנתקת גם היא את ההיררכיה בין צה"ל לשר הביטחון, שכן מכוח החלטת הממשלה 1716 רשאי ראש מל"ח להנחות את צה"ל, ונכון להיום ראש מל"ח הוא השר להגנת העורף במקום שר הביטחון".
למרות עמדתו של היועץ המשפטי למערכת הביטחון, כאמור לעיל, הרי שבתגובתם של לשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון בשם משרד הביטחון ושל מנכ"ל המשרד להגנת העורף, מר גבי אופיר, מאוקטובר 2012 ,, לממצאי הביקורת נמסר כי לדעת ם התיאום עם רשויות צה"ל לצורך מוכנותו בהיבטי משק לשעת חירום "אינו סותר את חוק היסוד וודאי שניתן להסדיר כי תיאום זה יתקיים בידיעתו ובאישורו של שר הביטחון", וכי "סוגיה זו היא אחת מאבני המחלוקת המרכזיות בקידום חוק העורף" (ההדגשה במקור).
משרד מבקר המדינה מעיר כלהלן: כאמור, החלטת הממשלה (מס' 3740 ), שמכוחה השר להגנת העורף הוא ראש ועדת מל"ח העליונה במקום שר הביטחון, אינה מתיישבת עם הוראות חוק יסוד: הצבא, והדבר אף בא לידי ביטוי בדברים שמסר היועץ המשפטי למערכת הביטחון למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 .
מצב בלתי תקין זה מאפשר, לכאורה, ששר הביטחון והשר להגנת העורף יטילו על צה"ל לבצע מטלות שלא נעשה ביניהן תיאום ואף סותרות בתחום הטיפול בעורף בעת חירום.
מצב זה עלול גם לפגוע בתפקוד הגופים המרכזיים המופקדים על עניין זה.
על שר הביטחון והשר להגנת העורף להסדיר ביניהם את אופן ביצוע החלטת הממשלה (מס' 3740 :) כך שתעלה בקנה אחד עם חוק יסוד הצבא.
ד) בהחלטת הממשלה מ - 27.
11 '(מס 3048 ) נקבע, כי "שר הביטחון והשר להגנת העורף יתאמו ביניהם את ההסדרים שיאפשרו את הפעלתו של המשרד להגנת העורף על בסיס התשתית המנהלית של משרד הביטחון".
ועדת ליבנה הגישה ביולי 2011 ,את המלצותיה לשרים אלו, ואולם נכון למועד סיום הביקורת יולי 2012 , לא נמצא שהם דנו בהמלצות הוועדה או הטמיעו אותן, וכן לא נמצא שהביאו אותן לאישור הממשלה, וזאת, בין היתר, עקב מחלוקות בעניין זה.
בהתייחסות ממרץ 2012 של המל"ל למסמכים של משרד הביטחון בנוגע לחלוקת סמכויות בין המשרד להגנת העורף לבין משרד הביטחון, נקבע, כי "על פי האמור ולהבנתנו עולה שהסמכויות המועברות לשר להגנת ]של משרד הביטחון[ במסמכים העורף הינן מזעריות ואינן נותנות בידיו את הכלים המתאימים לממש את אחריותו כשר להגנת העורף".
מנכ"ל המשרד להגנת העורף מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי "כחלק מתהליך יישום המלצות ועדת ליבנה, הוקמו צוותי עבודה בראשות מנכ"ל משרד הביטחון .
דיונים אלו טרם הגיעו לכדי מיצוי מלא, יחד עם זאת הוסכם בין השרים ]שר הביטחון והשר להגנת העורף[ כי יש לקבל את המלצות ועדת ליבנה לתפקיד, הנחה ]מר אבי דיכטר[ .
עם כניסתו של השר להגנת העורף השר את הגורמים המקצועיים במשרד להאיץ את ההליכים לגיבוש 'הצעת מחליטים' שתשלים את הטמעתה של רשות החירום הלאומית במשרד להגנת העורף, תסדיר את נושא סמכויות ותפקידי המשרד להגנת העורף, וכן האופן בו תפקידו משתלב בין משרדי הממשלה השונים, פיקוד העורף והמל"ל".
בסיומה של עבודת המטה לגיבוש "הצעת מחליטים", היא "תוצג לאישור שר הביטחון והשר היערכות לשעת חירום 195 .
להגנת העורף ובכפוף לאישורם, היא תוגש לאישור הממשלה.
קיימת חשיבות רבה לשחרור הגורמים הצבאיים ושר הביטחון מטיפול בעור ף ובמשק בעת לחימה והתרכזותם במאמץ המלחמתי .
לפיכך, הסדרת העניין הינה מורכבת ומצריכה תיאומים רבים" (ההדגשות במקור).
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאז הקמת המשרד להגנת העורף בינואר 2011 חלפו למעלה משנה וחצי, ומאז הגישה ועדת ליבנה את המלצותיה חלפה כשנה, ואולם נכון למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , וכפי שעולה גם מההתייחסויות לממצאי הביקורת, טרם באה על פתרונה סוגיית הסדרת תחומי אחריותו וסמכויותיו של המשרד להגנת העורף.
מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 , סמוך למועד סגירת דוח זה, נמצא כי לא חל שינוי במצב.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אפוא, שכל הגורמים הנוגעים בדבר, ובעיקר שר הביטחון והשר להגנת העורף, יסכמו את חלוקת תחומי האחריות והסמכויות בין משרדיהם, ו יעלו את הנושא לדיון ולהחלטה בממשלה בהקדם.
דבר זה יסייע לקיום פעילות מיטבית משולבת ומתואמת של משרד הביטחון והמשרד להגנ ת העורף בתחום הטיפול בעורף באירועי חירום.
5 ) חוק מאוחד לטיפול בעורף בחירום : בדוח על מלחמת לבנון השנייה העיר משרד מבקר המדינה 30 , כי "על הממשלה לתת דעתה לנושא התשתית הנורמטיבית לטיפול באוכלוסיית העורף בעת חירום, כדי שתוכל להוציא לפועל באופן מיטבי את מדיניותה והחלטותיה בנושא זה".
בפברואר 2011 ,הפיץ משרד הביטחון "תזכיר חוק היערכות העורף לשעת חירום התשע"א- 2011 ".
בדברי ההסבר לחוק בתזכיר זה נרשם, בין היתר, כי "הדין הקיים מפזר את הטיפול בעורף בידי ערב רב של גופים ובמצב דברים זה נוצר מצב של חוסר וודאות.
נכון למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , משרדי הממשלה הרלוונטיים לטיפול בעורף בחירום, ובראשם משרד הביטחון, המשרד להגנת העורף והמשרד לביטחון הפנים, טרם קידמו וטרם הביאו לכדי סיום את הטיפול בתזכיר חוק זה.
בעניין תזכיר החוק האמור מסר באפריל 2012 היועץ המשפטי למערכת הביטחון למשרד מבקר המדינה, כי "חקיקת חוק העורף אינה מתקדמת ומתעכבת בשאלה האם השר הממונה יכול, בעת חירום, לפגוע בסמכויות של שרים אחרים.
הבעיה היא שכל גוף רואה עצמו כפוף לשר הממונה עליו בלבד, ובמיוחד הג"א/פקע"ר והמשטרה אינם מוכנים להישמע להנחיות שיינתנו ממי שאינו השר הממונה עליהם".
בתגובתה של לשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון, בשם משרד הביטחון, מאוקטובר 2012 נמסר, כי "נוכח הקמת המשרד להגנת העורף.
פועלים הגורמים המקצועיים במשרד הביטחון, במשרד להגנת העורף בתיאום עם המטה לביטחון .
לאומי (המל"ל) בכדי להאיץ את ההליכים לגיבוש הצעת החלטת ממשלה שתשלים את הטמעתה של רשות החירום הלאומית במשרד להגנת העורף וכן תסדיר את נושא סמכויות ותפקידי ה משרד להגנת העורף, במיוחד אל מול סמכויות משרד הביטחון ופקע"ר".
השר להגנת העורף לשעבר, מר מתן וילנאי, התייחס באוגוסט 2012 לממצאי .
דורש טיפול על מנת להגדיר בצורה ]בדוח[ הביקורת: "אני מסכים כי כל הכתוב מדויקת וברורה את תחומי האחריות בחזית האזרחית של מדינת יש ראל בעת חירום.
הדרך בה פעלתי - ואני משוכנע כי תיתן מענה לסוגיה הזו - היא תיקון חוק הג"א.
והתאמתו למציאות של שנת 2012 , במקביל, חיקוק חוק העורף, המסדיר את כלל הפעילות בעורף המדינה בעת חירום.
חוק זה נמצא בשלבים סופיים לפני הצגתו בוועדת שרים לחקיקה".
השר להגנת העורף לשעבר ציין עוד, כי מאז נכנס לתפקיד סגן שר הביטחון ביולי 2007 ולקח על עצמו לטפל בנושאי העורף, "כל הטיפול השתנה דרמטית ואנחנו נמצאים במקום אחר לחלוטין מבחינת מוכנות העורף לחירום - ועדיין רבה המלאכה".
המל"ל מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 בהתייחסלתשתית הנורמטיבית, כי "אכן קיימות אי בהירויות בנושא.
המטה לביטחון לאומי בוחן.
את הנושא, במטרה להציע מתווה להסדרת הסמכויות השונות בחירום בין שר , צה"ל, משטרת ישראל והשר להגנת ]השר לביטחון הפנים[ הביטחון, השר לבט"פ העורף, וכן בחינת מענה להיעדר גוף מרכזי המת אם בין כלל הגופים.
הנושא הנורמטיבי חייב שיהיה הבסיס לכל הפעילות ובכך אנו עוסקים בימים אלה".
צה"ל מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 , כי פערים אשר קיימים בעניין יחסי הגומלין שבין הגורמים הפועלים בעורף, צריכים "לזכות למענה נורמטיבי ראוי - בין בחקיקה ראשית ובין בהסדרים שבמדרג נורמטיבי אחר".
משטרת ישראל מסרה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 , כי "תזכיר חוק היערכות העורף לשעת חירום.
ולא נדרשנו להתייחסות (הנושא אשתקד מתוך הבנה שאנחנו חייבים ]ראש אגף המבצעים במשטרה[ עלה על ידי להיות בתוך ההליך 'מובילים ולא מובלים')".
עוד ציינה המשטרה, כי "נכתב ונחתם לצה"ל/פקע"ר בהיבטי פו"ש ]המשטרה[ נוהל להסדרת יחסי הגומלין בין מ"י במצבי החירום.
נכון לעגנו ב'הצעת המחליטים'" ]פיקוד ושליטה[ (ההדגשות במקור).
כבר בדוח על מלחמת לבנון השנייה העיר משרד מבקר המדינה, כי על הממשלה ליזום הסדר חקיקתי מקיף, מאוחד ומתואם, שירכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף בעתות חירום, יבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד ממשרדי הממשלה ומהגופים המטפלים בעורף בחירום, וכן יגדיר את קשרי הגומלין ביניהם.
עוד נקבע שם, כי בהתאם להסדר החקיקתי האמור, על הממשלה לפעול כדי לממשו באמצעות כל הגופים הרלוונטיים האחראים לטיפול בעורף בחירום.
היערכות לשעת חירום 197 .
משרד מבקר המדינה מעיר, כי במועד סיום הביקורת, יולי 2012 , למעלה משש שנים לאחר תום מלחמת לבנון השנייה, אין עדיין הסדר חקיקתי מקיף המרכז את כל העניינים הנוגעים לט יפול בעורף בעתות חירום, והמבהיר את מדרג הסמכויות ואת תחומי האחריות של כל אחד מהגופים המטפלים בעורף בחירום, ואת קשרי הגומלין ביניהם.
בעת התרחשות אירוע חירום, מצב זה עלול לגרום לאי -בהירות בעניין חלוקת תחומי האחריות בין שר הביטחון, השר לביטחון הפנים והשר להגנת העורף, וכן בין כל הגופים המטפלים בעורף בחירום הכפופים להם, ובכך יימנע מיצוי מיטבי של היכולות של כל הגופים המופקדים על הטיפול בעורף, שחלקם כפופים לשרים אלו.