HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מבדיקת קובצי הנתונים של החקירות שמסר המוסד למשרד מבקר המדינה עולה שיש פער בין מטרותיה של היחידה הארצית , כמו שפורטו לעיל, ובין ביצועיה בפועל: בשנת 2007 שיעור התיקים שנחקרו ביחידה הארצית וסומנו כתיקים שעולה מהם חשד לקיומו של היבט פלילי היה כ- %1233 בלבד.
עוד נמצא כי בשנת 2007 מתוך563 חקירות במסגרת של פרשיות רק כ -26% בוצעו בידי חוקריהיחידה הארצית , ורובן נחקרו על ידי החוקרים בסניפים.
מפילוח כלל חקירותיה של היחידה הארצית עולה כי רק כ -23% מחקירותיה של היחידה הארצית נעשו כחלק ממבצע; ורק כ -4% מכלל התיקים שחקרה נחקרו כחלק מחקירת פרשייה.
כלומר כ -73% מחקירותיה של היחידה הארצית היו בעלות מאפיינים דומים לאלה של חקירותיהם השוטפות של החוקרים בסניפים.
משרד מבקר המדינה סבור כי מהנתונים שהובאו לעיל, עולה חשש כי היחידה הארצית משמשת כוח עזר לחוקרים בסניפים ואינה מתמקדת בזיהוי תופעות המרמה כלפי המוסד ובטיפול בהן.
מכאן שניהול ה ותפקודה של היחידה הארצית אינם תואמים את מטרותיה המוצהרות, את תקצובה ואת שאיפתו של המוסד שהיא תהיה "חוד החנית" בכל הנוגע לטיפולו בתופעות מרמה כלפיו.
ממלא מקום מנהל אגף החקירות השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 : "אני יכול לקבוע בברור כי מרבית תיקי הפרשיו ת נחקרו ע"י חוקרי היחידה.
בשלושת שלוחות של היחידה - צפון, דרום ומרכז, משולבים תיקי חוקרי היחידה עם חוקרי הסניפים עפולה, ב"ש ור"ג ויתכן וזה מקור הטעות באי הפרדה רישומית.
יש מקום להדגיש ולרענן את נוהל רישום התיקים במערכת חוקר שכן מרבית התיקים הרשומים 'כשוטף' יש להם שיוך לפרשייה".
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2009 , מסר ממלא מקום מנהל אגף החקירות כי חוקרי היחידה הארצית הופנו לביצוע חקירות בסניפי המוסד כדי לצמצם את הפיגור בהם.
כן הוסיף, כי פעילות היחידה בחשיפת מקרי הונאה בגין מידע מודיעיני נפגעה משמעותית היות ומערך המודיעין לא עובה כפי שהמליצה ועדת מערך החקירות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי, בנוגע לטענה של טעות ברישום, טענה זו לא לוותה באסמכתאות מתאימות.
מכל מקום, יש להקפיד כי מסד הנתונים של המוסד ישקף את הפעולות המתבצעות בפועל כדי לאפשר בקרה וניתוח של הנתונים.
33 622 תיקים מתוך 4,987 .
תיקים שנחקרו המוסד לביטוח לאומי 1337 .
אי-עיבוי מערך המודיעין, היה על אגף החקירות להתריע על שעבודת היחידה נפגעת בשל כך.
ואולם לא נמצא שהאגף עשה כן.
הקמת יחידה לתיאום עם גורמי חוץ .
הגדרת תפקידיה של יחידת התיאום 1.
כאמור, בהחלטת הממשלה על הקמת היאל"כ נקבע כי תוקם במוסד יחידת מטה לשם קידום שיתוף הפעולה בין היאל"כ למוסד.
לצורך קיום החלטת הממשלה מינה באפריל 2004 מנכ"ל המוסד "ועדה להקמת יחידת מטה לשת"פ עם משטרת ישראל/היחידה הכלכלית זרוע ביטוח לאומי" (להלן - ועדה להקמת יחידת התיאום).
זו הגישה את המלצותיה למנכ"ל במאי 2004 וקבעה כי מטרת היחידה היא ליצור שיתוף פעולה ותיאום מלא עם היאל"כ ועם גורמי אכיפה שונים לשם יצירת הרתעה, שינוי דפוסי ההתנהגות של האזרחים כלפי המוסד ומיצוי הדין עם מבצעי מעשי ההונאה.
בחודש נובמבר 2004 הוקמה יחידת התיאום.
אולם הגורמים השונים במוסד לא הצליחו להגיע לידי הסכמה בנוגע למבנה יחידת התיאום, למטרותיה, ליעדיה ולדרכי עבודתה.
עיקר המחלוקת היה בעניין חלוקת העבודה בין יחידת התיאום ובין אגף החקירות וסמכויות אגף החקירות שיועברו ליחידת התיאום.
רק ביולי 2006 הגדיר אגף ארגון ותהליכי עבודה את המבנה הארגוני ואת תיאורי התפקידים של יחידת התיאום (להלן - דוח המבנה הארגוני).
על פי דוח המבנה הארגוני, מטרת יחידת התיאום היא לרכז את הטיפול בתיקים שעולה מהם חשד למעשי מרמה כלפי המוסד, לסייע לפעילות המשטרה, ולהגביר את המודעות לנושא בקרב עובדי המוסד.
מהמלצות הדוח עולה כי קיים עומס רב על יחידת התיאום, הנובע בין היתר מן הצורך להגביר את המודעות לפעולותיה של היחידה הן בתוך המוסד והן מול גורמי חוץ, ובהם היאל"כ.
על פי המלצות הדוח, יש לאייש את היחידה במנהל, במרכז ובמזכירה שתשתייך גם ליחידה סמוכה.
רק באמצע שנת 2008 התווספה ליחידה מזכירה המסייעת ל מנהל היחידה בעבודה השוטפת, אך טרם יושמו המלצות הוועדה לעניין הוספת מרכז ליחידה.
על פי המלצות הוועדה להקמת יחידת התיאום, תוכפף היחידה למנכ"ל בפברואר 2005 החליט המנכ"ל כי לאחר זמן הפעלה סביר תיבחן שאלת כפיפותה של יחידת התיאום.
בדוח המבנה הארגוני נכתב: "ה כפיפות הטבעית של יחידת התיאום היא לאגף החקירות אך בשל המצב שנוצר, מוצע כאלטרנטיבה להכפיפה למשנה למנכ"ל הרואה את המוסד ראייה רוחבית מקפת, בכל הנושאים הרלוונטיים לעבודת היחידה, הוא מהווה דמות ייצוגית כלפי גורמי החוץ ובסמכותו לקבל החלטות הנוגעות למדיניות המוס ד.
הכפפה שכזו תמנע את הרחבת מוטת השליטה של המנכ"ל אל יחידות פרטניות".
באוגוסט 2007 נדון נושא הכפיפות הארגונית של יחידת התיאום בישיבה שנכחו בה הגורמים הרלוונטיים, והוחלט לפנות למנכ"ל כדי שיכפיפה לאגף החקירות.
1338 דוח שנתי59ב החלטה זו נבעה מכך שיחידת התיאום היא חלק אינטגרלי של מערך החקירות, והיעדר בקרה מקצועית על תפקודה מגביל את יעילותה.
ואכן, בספטמבר 2007 הורה סמנכ"ל משאבי אנוש לסגן ראש המינהל ומנהל אגף משאבי אנוש לשבץ את יחידת התיאום באגף החקירות.
על פי החלטתו, יחידת התיאום הוכפפה למנכ"ל בעת הקמתה מסיבות שונות שהיו רלוונטיות למועד זה, אולם לאחר מכן התחייב המנכ"ל לפני נציבות שירות המדינה להכפיפה לאגף החקירות והדבר לא נעשה.
סמנכ"ל משאבי אנוש הוסיף כי מאחר שיחידת התיאום פועלת ללא בקרה מקצועית, ללא יעדים מובנים וללא פיקוח, ולמעשה היא מסגרת אוטונומית של איש אחד, ראוי לתקן מצב זה ולהכפיפה לאגף המקצועי שאך טבעי כי תשובץ בו.
למרות הדברים האמורים לא בוצעו ההחלטות האמורות דלעיל ובמועד הביקורת הייתה יחידת התיאום כפופה לסמנכ"ל גבייה וביטוח, האחראי גם לאגף החקירות.
לדעת משרד מבקר המדינה אי -הכפפת יחידת התיאום לאגף החקירות מונעת את קיומו של מבנה ארגוני ראוי ומביאה לידי פגיעה בתפקודה.
מחשוב יחידת התיאום עיקר תכליתה של יחידת התיאום הוא לרכז את הטיפול בתיקים של מבוטחים החשודים בהונאת המוסד ובקבלת כספים שלא כדין ולעקוב אחר כל שלביו עד סיומו34.
על יחידת התיאום לנהל את זרימת התיקים בצמתים הרלוונטיים ולעקוב אחריה, כלומר לאתר את התיקים שהחוקרים סימנו כי עולה מהם חשד לקיומו של היבט פלילי ולוודא שפקיד התביעות קיבל החלטה בעניינם; לוודא כי התיקים הרלוונטיים מועברים מפקיד התביעות לנציג מטעם הענף; לוודא כי נציג הענף מעביר את התיקים ליחידת התיאום; ולבחון את הסיבות להחלטות שלא להעביר תיקים להמשך טיפול.
מלבד זה, על היחידה לדאוג לקיום ישיבות שוטפות עם נציגי הענפים ונציגי הייעוץ המשפטי, ועל פי ההחלטות המתקבלות בהן להעביר את התיקים בצירוף תע"צ ליחידת התביעות ביאל"כ.
בשלב זה על יחידת התיאום לעקוב גם אחר הפעולות הננקטות ביאל"כ, לדאוג לביצוע ההשלמות הנדרשות, ולספק מידע על הטיפול בכל תיק35 .
ואופן סיומו לגורמים הרלוונטיים במוסד אופי פעילותה של יחידת התיאום מצריך מערכת מחשוב שתתמוך בפעילות השוטפת.
לפיכך נדרש פיתוח מערכת מחשוב שתשמש כלי עבודה יעיל לניהול התיקים המועברים מן הגורמים השונים במוסד ליחידת התביעות ביאל"כ ולמעקב אחריהם.
נתונים שיופקו במערכת זו יוכלו לספק אינדיקציה על תקינות ההליך, על חסמים וצווארי בקבוק בהליך זה ועל היעילות שלו.
מלבד זה, נדרש תיעוד של המידע שנמסר ליחידת התביעות ביאל"כ.
סמוך להקמת יחידת התיאום פותחה מערכת לתמיכה בפעילות היחידה.
בנובמבר 2005 מונה מנהל חדש ליחידת התיאום, ועם כניסתו לתפקיד הוא ביקש לבנות מערכת מחשוב חדשה עבור היחידה.
בינואר 2006 סיכמו מנהל יחידת התיאום ומינהל תקשוב ומערכות מידע במוסד להקים מערכת מחשוב עצמאית ליחידה, .
34 על פי המלצות הוועדה להקמת יחידת התיאום מחודש מאי 2004 וכן על פי המלצות דוח המבנה הארגוני מיולי 2006.
למשל, אם הוגש כתב אישום, נקבע חוב לתובע או התקבל גזר דין המוסד לביטוח לאומי 1339 .
ובנובמבר 2006 הועברה מערכת המחשוב ל"סביבת ניסוי" לשם קבלת הערותיו של מנהל יחידת התיאום.
בשנת 2007 התקיימו פגישות נוספות, ורק בדצמבר 2007 התקבלו הערותיו של מנהל יחידת התיאום, ואז הוכנסה המערכת ל"סביבת עבודה".
נמצא כי עד מאי 2008 כמעט לא השתמשה יחידת התיאום במערכות המחשוב שנבנו לצרכיה, והזינה במערכת המחשוב רק חלק קטן מנתוני התיקים בהם עלה חשד לקיומו של היבט פלילי.
מנהל יחידת התיאום השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 : "ביחידת התיאום נערך תיעוד מקביל לתביעות יאל"כ ביחס לתיקים שהועברו למשטרה במערכת EXCEL , כך שניתן היה לדעת היכן נמצאים התיקים ובאיזה שלב".
מנהל היחידה הוסיף כי מאז הקמת המערכת במאי 2008 .
התיקים מוזנים משרד מבקר המדינה מעיר כי ניהול מסד הנתונים, שהעביר המוסד ליאל"כ, לא אִפשר מעקב אחר התיקים אשר החוקרים ציינו כי עולה מהם חשד להיבט פלילי ואחר הטיפול בהם על ידי גורמי המוסד השונים.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2009 , הסביר מנהל יחידת התיאום כי היות ולא הוקצה כוח אדם כנדרש ליחידת התיאום, "לא יכול היה לתפקד בשלל הפעולות השוטפות של יחידת התיאום".
התנהלותה של יחידת התיאום במשך שנים בלא שנעשה שימוש במערכת מחשוב לניהול ולפיקוח, אם באמצעות מערכת המחשוב שנבנתה לשם כך ואם באמצעות המערכת שפותחה לתמיכה בפעילות היחידה עם הקמתה, אינה תואמת נורמות של ניהול מודרני.
היעדר מסד נתונים ממוחשב פוגע במעקב אחר התיקים.
חוסר יכולתה של יחידת התיאום לספק נתונים בנוגע למספר התיקים שטיפלה בהם, לאופן הטיפול בתיקים הללו, לזמן הטיפול בהם, לגורם שהחליט להפסיק לטפל בכל תיק ולסיבת ההפסקה של הטיפול עלול לפגוע בהשגת המטרות שלשמן הוקמה יחידת התיאום - ריכוז הטיפול בעברות מרמה במוסד וייעול שיתוף הפעולה עם היאל"כ.
הטמעת הליך הטיפול בתיק שעולה ממנו חשד להיבט פלילי בשל חשיבות נושא הטיפול במקרי ההונאה נגד המוסד יש לבצע הליכי הטמעה והסברה יסודיים בקרב עובדי המוסד.
נושא זה מצוי בתחום אחריותה של יחידת התיאום.
על היחידה להדריך את העובדים כיצד לאתר את המקרים וכיצד לטפל בהם, ולהבהיר להם את חשיבות הטיפול בהם תוך כדי הבנת המתח שבין מטרותיו של המוסד כארגון סוציאלי ובין מיצוי הדין, במקרים המתאימים, עם מי שמנסה להונות אותו.
לשם כך ערך מנהל יחידת התיאום ביקורי הסברה בסניפים, ובשנת 2006 עשו זאת גם תובעי יחידת התביעות של היאל"כ.
גורמים אלה פעלו במשותף, ובביקוריהם בסניפים הם לימדו את מנהל הסניף, את הסגל המנהל ואת החוקרים 1340 דוח שנתי59ב את נוהל העברת התיקים, הציגו את היאל"כ וכן הסבירו הסברים בסיסיים על ההליך הפלילי.
מלבד זה, יחידת התיאום שולחת את גזרי הדין שהתקבלו בעקבות טיפול היאל"כ לסניף שטיפל בתיקים אלה, ובשנתיים האחרונות גזרי הדין אף מועברים למערכת הממוחשבת של המוסד וזמינים למי שיבחר לצפות בהם.
עם זאת, מתוצאות מדגם ב' שפורטו לעיל, מהם עולה כי גורמי המוסד לא העבירו ליחידת התביעות תיקים אף שהחוקרים סימנו אותם כבעלי חשד להיבט פלילי וכן מבקשות ההשלמה של יחידת התביעות בעניין התיקים שהגיעו אליה , עולה שההדרכה לא הצליחה במקרים שפורטו לעיל בהטמעת הליך הטיפול הראוי בתיקים.
על פי בקשתו של משרד מבקר המדינה, יחידת התביעות של היאל"כ הציגה לו כאמור בקשות השלמה רבות שהעבירה ליחידת התיאום במוסד 36 .
מבדיקת בקשות השלמה אלה עולה כי בכ-50% מהתיקים נדרש תיקון התע"צ שכתב פקיד התביעות במוסד37 ובכ-%45 מהתיקים שנבדקו נדרשו הפקידים להשלים מסמכים הדרושים לתביעה - מסמכים שהיו צריכים להיות מצורפים לתביעה לגמלאות או מסמכים שהפקיד היה יכול לבקשם לצורך החלטה בנוגע לתביעה.
כדי להבטיח את יעילות ההליך הפלילי ראוי להטמיע את אופן ביצועו בצורה מיטבית בקרב עובדי המוסד.
על כן על המוסד בכלל ויחידת התיאום בפרט לייחד לעניין תשומת לב ולקיים מערך הדרכה שיבצע הדרכות מובנות ושיטתיות בימי העיון ובקורסים השונים.
מנכ"לית המוסד, הגברת אסתר דומיניסיני, מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מדצמבר 2008 כי המבנה, תפיסת ההפעלה והתייחסויות הגורמים המטפלים רובם אינם מקובלים עליה והיא פועלת לערוך שינויים אשר בסיומם ייבנה מערך החקירות מחדש באופן אשר יאפשר למוסד לפעול בתקיפות ובשיטתיות לאיתור מעשי מרמה, לחקירתם ולמיצוי הדין עם מבצעיהם.
לשם כך בין היתר התקיימו פגישות עם היאל"כ לשם בניית קורס חקירות לחוקרי המוסד; פורסם מכרז לאיתור אדם מתאים מחוץ למוסד אשר יעמוד בראש אגף החקירות וכן מונה צוות עבודה לבחינת כלל הנושאים שהועלו בדוח מבקר המדינה, אשר הונחה לתת את הדעת להמלצות של הוועדות השונות ולגבש תכנית פעולה מתאימה שתינתן בה הדעת להיבטי הטווח הקצר והטווח הארוך, האילוצים התקציביים והארגוניים ושיתוף הפעולה עם הרשויות שמחוץ למוסד.
לפעולה נגד הפשיעה הכלכלית חשיבות רבה בשל הצורך לשרש נורמות פסולות שלפיהן גנבת כספי ציבור אינה נחשבת עברה ובשל חשיבות ניצולם של כספי ציבור למטרה שהוקצו לשמה.
בקשות השלמה שנשלחו למוסד 37 בכמה מן המקרים הללו התבקש תיקון התע"צ בשל השלמות החקירה שנדרשו.
המוסד לביטוח לאומי 1341 .
הכלכלית החליטה הממשלה להגביר את האכיפה הכלכלית, לרבות בכל הנוגע למוסד.
משרד מבקר המדינה מצא כי המוסד לא טיפל די הצורך בנושא המרמה כלפיו.
הדבר בא לידי ביטוי בין היתר: בכך שככלל לא נדונו המלצות שניתנו בדוחות בנדון ; בהתמהמהות בכל הנוגע לנקיטת פעולות מתחייבות לצורך קידום שיתוף הפעולה עם היחידה הארצית למאבק בפשיעה הכלכלית שבמשטרה, ובכלל זה הסדרת נוהל עבודה משותף והקמת יחידת המטה שתעבוד עמה; בהיעדר פיקוח על התנהלות הגורמים המטפלים בתיקים שעולה מהם חשד להיבט פלילי; ובהט מעה חלקית בלבד של נוהלי הטיפול בחשדות לפלילים בקרב עובדי המוסד.
המוסד לא בחר אפוא לפנות לדרך חדשה ולהוביל שינוי כדי להתמודד ביתר עוצמה והצלחה עם תופעות המרמה, אף שהיו בפניו הצעות והמלצות בעניין.
משרד מבקר המדינה סבור כי התנהלותו של המוסד עד כה הביאה לכך שהטיפול במעשי המרמה אינו ממוצה ולא נוצרת הרתעה וכן שהטיפול בשני מקרים זהים של מרמה יכול להיות שונה לחלוטין, והוא נגזר ממיהות הגוף החוקר; מזהות החוקר; מזהות פקיד התביעות המטפל בתיק; מזהות נציג הענף המטפל בתיק וכיוצא באלה.
על המוסד לטפל בתקיפות, בנחישות וביסודיות בתופעת המרמה כלפיו.
לשם כך עליו להסדיר עם היועץ המשפטי לממשלה ועם המשטרה את נושא סמכויות החקירה והתביעה בכל הנוגע לעברות מרמה שהמוסד חוקר וכן לקבוע בעצה אחת עם היועץ המשפטי לממשלה ועם המשטרה מדיניות שתגדיר את המקרים אשר יטופל בהם החשד למרמה במסלול הפלילי, את המקרים אשר תינקט בהם סנקציה אזרחית -מינהלית ואת המקרים אשר יסתפקו בהם בהפסקת תשלום גמלה שנתקבלה שלא כדין.
על המוסד לתרגם מדיניות זו לנוהלי ביצוע ברורים שאפשר ליישמם, ולהטמיעם בין כל עובדי המוסד.
עליו לבחון שינוי ארגוני במערך החקירות; להסדיר את עבודת אגף החקירות, את עבודת יחידת התיאום, את שיתוף הפעולה עם היחידה הארצית למאבק בפשיעה הכלכלית במשטרה ואת הפיקוח עליהם.
בכל שנה המדינה משלמת ליחידים סכומים ניכרים, המוקצים להם בתכניות סיוע, בתשלומי רווחה, בתגמולים ובגמלאות7 (להלן- תשלומים לזכאים).
במהלך השנים הלכה וגברה ההסתייעות של המדינה במערכות מידע ממוחשבות בתהליך התשלום הזה.
את התשלומים לזכאים מאשרות יחידות ייעודיות במשרדי הממשלה ובמוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד).
מראשית שנות השמונים של המאה העשרים עד שנת 2001 גדלו סכומי ההוצ אה הריאלית על תשלומי ההעברה8 של המדינה פי ארבעה ויותר; באותן שנים גדל מספר הזכאים לתשלומים אלה, וכן גדל גובה התשלומים.
בשנים 2002 -2005 נקטה הממשלה מדיניות של ריסון כלכלי ויזמה שינויי חקיקה שהפחיתו מאוד את ההוצאה על תשלומי ההעברה.
עם זאת, בשנים 2006 -2008 הגדילה הממשלה את ההוצאה .
7 , התשנ"ה ]נוסח משולב [ על פי חוק הביטוח הלאומי - 1995 , גמלה היא "כל טובת הנאה שהביטוח לפי חוק זה מעניק", כגון קצבת זקנה, קצבת שארים ודמי אבטלה.
8 תשלומים שמקורם בכספים שהממשלה גובה באמצעות מסים, דמי ביטוח לאומי וכיו"ב.
ראו: "תשלומי העברה - הגדרות, נתונים ואומדנים", מסמך רקע כלכלי לדיון, הכנסת - מרכז מחקר ומידע ( 21.
) המוסד לביטוח לאומי 1343 .
על התשלומים לזכאים, ובייחוד סייעה לאוכלוסיות שאינן בגיל העבודה 9 .
על פי נתוני המוסד, בשנת 2008 הסתכמו תשלומי הגמלאות ששילם בכ -50 מיליארד ש"ח: כ -40 מיליארד ש"ח מומנו ממקורותיו ושולמו על פי חוק הביטוח הלאומי , התשנ"ה ]נוסח משולב [- 1995 (להלן - החוק), וכ-10 .
מיליארד ש"ח מומנו מתקציב המדינה בשל תכניות הסיוע הרבות שבגינן ניתנים התשלומים, בשל היקף התשלומים הגדול, אמות המידה המורכבות שעל פיהן נקבעת הזכאות לקבלת התשלומים ושינויי החקיקה התכופים הנעשים בעניין זה - בשל כל אלה עלולות להתרחש תקלות - בשוגג או במזיד - בעת קבלת ההחלטות הפרטניות בדבר הזכאות ובעת התשלום עצמו.
זאת ועוד, מערכות המידע הממוחשבות חשופות לא פעם לסכנות כגון טעויות ושיבושים או ניצול לרעה ומעשי הונאה, הן של גורמים פנימיים, כמו עובדים, והן של גורמים חיצוניים, כמו זכאים או לקוחות.
בשל הסיבות האמורות יש שניתנים תשלומי יתר או חסר, תשלומים למי שאינם זכאים, תשלומים המסתמכים על נתונים פגומים או תשלומים ללא אסמכתה נאותה.
תשלומים אלה הם תשלומים שנעשו שלא כדין, בין שנעשו בשוגג ובין שנעשו במזיד (להלן - תשלומים שנעשו שלא כדין).
כדי להבטיח את תקינות התשלומים יש להפעיל מערך יעיל של בקרה ודיווח בנוגע לפעולות הכספיות הנעשות בעזרת מערכות המידע הממוחשבות.
משרד מבקר המדינה כבר הצביע בדוחות קודמים על ליקויים שנמצאו בתהליך התשלום לזכאים במוסד 10 ובכמה ממשרדי הממשלה.
הליקויים נבעו מפגמים בתהליכי הבקרה והפיקוח על פעולות התשלום, ומאי -הקפדה על אימות הנתונים שבמאגרי המידע של הגופים האמורים באמצעות הקבלתם לנתונים שהיו במאגרי מידע אחרים.
ליקויים אלה גרמו נזק ופגעו בעקרונות החוקיות, היעילות והחיסכון.
משרד מבקר המדינה בדק כיצד נערכו חמישה גופים למנוע תשלומים הנעשים שלא כדין ובאילו אמצעי בקרה ופיקוח השתמשו כדי להבטיח את תקינות הליך התשלומים.
הגופים היו: המוסד לביטוח לאומי, אגף השיקום במשרד הביטחון, משרד הבינוי והשיכון, משרד הרווחה והמשרד לקליטת העלייה.
ממצאי הבדיקה (להלן - הביקורת הקודמת) פורסמו בשנת 200611.
הביקורת ה קודמת העלתה ליקויים מהותיים במערך הבקרה של המוסד, המשלם עשרות מיליארדי ש"ח מדי שנה בשנה.
ואלה הליקויים שנמצאו בביקורת הקודמת: עד שנת 2004 הסתכמו חובות הציבור למוסד בגין תשלומי גמלאות שנעשו שלא כדין בכ-800 .
מיליון ש"ח הנהלת המוסד הגדירה כמחצית החובות האלה חובות מסופקים 12 ; מערכות המידע הממוחשבות שבעזרתן שילם המוסד לזכאים לא אפשרו לשלב את המידע שבהן (להלן - אינטגרציה של המידע או אינטגרציה של המערכות), ולכן היה קושי לבקר בקרה אפקטיבית את התשלומים ששולמו לזכאים ממערכות גמלה שונות בעת ובעונה אחת; אף על פי שתשלומים אלה הסתכמו בעשרות מיליארדי שקלים בכל שנה, המוסד לא עשה פעולות של ממש כדי לשפר את הבקרה הנעשית באמצעות המערכות הממוחשבות וכדי להאחיד את פעולתן של אותן מערכות; שום גוף מן .
9 משרד האוצר- עיקרי התקציב 2009 .
, השירותים החברתיים 10 ,ראו: מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 '), עמ156 ; דוח שנתי55 ב( 2005 '), עמ 904 ,911 ; דוח שנתי49 ( 1998 '), עמ81 ; דוח שנתי46 ( 1995), עמ' 619 ; דוח שנתי 42 ( 1991) ', עמ 740-739 .
11 ראודוח 56ב, בפרק "הבקרה על תשלומים לזכאים שנעשים בסיוע מערכות ממוחשבות", עמ' 153 .
חובות שגבייתם מוטלת בספק, כלומר ספק אם החייבים יפרעו אותם 1344 דוח שנתי59ב .
הגופים שנבדקו - כלומר משרדי ממשלה והמוסד - לא הפיק דוח תקופתי מסכם על תשלומים שנעשו של א כדין שאותרו בדוחות החריגים 13 .
דוח כזה אמור לספק להנהלה מידע על היקף החריגים שנמצאו ועל מהותם ולאפשר לה לאתר בעיות ופרצות, להפיק לקחים ולהיערך לתיקון הליקויים שאותרו.
בביקורת הקודמת נמצא שבמשך שנים לא עשה המוסד די פעולות כדי לטפל בגביית חובות בגין תשלומים שנעשו שלא כדין וכדי לצמצם את הסיבות להיווצרותם.
הדוח קבע שעל המוסד לפעול במרץ כדי להסדיר את גביית החובות האמורים ולהיערך בנחישות ובאופן מיידי לתיקון הליקויים ולצמצום התשלומים הנעשים שלא כדין.
בביקורת הקודמת צוין שבמרס 2005 מינה החשב הכללי במשרד האוצר(להלן - החשכ"ל) ועדה בין-משרדית מיוחדת שתפקידה לאתר תשלומים חריגים או כפולים הניתנים באמצעות משרדי הממשלה והמוסד ולמנוע אותם (להלן - ועדה בין - משרדית).
החשכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו לביקורת הקודמת כי הוועדה הבין -משרדית קבעה שיטת עבודה שתאפשר לצמצם את התשלומים הכפולים ולייעל את הבקרה על תהליך התשלום.
בחודשים ספטמבר-נובמבר 2008 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב כדי לבדוק אם תוקנו הליקויים שנמצאו בביקורת הקודמת.
בביקורת המעקב נבדקו הפעולות שעשה המוסד כדי לשפר את אמצעי הבקרה והפיקוח על הפעולות הכספיות הנעש ות באמצעות המערכות הממוחשבות שלו, וכדי לצמצם את התשלומים הנעשים שלא כדין, לאתרם בעוד מועד ולייעל את גביית החובות שנוצרו בגללם.
בדיקת השלמה נעשתה באגף החשכ"ל כדי לבחון את הטיפול המערכתי למניעת תשלומים שלא כדין ואת אופן גביית החובות שנוצרו עקב תשלומים שנעשו שלא כדין.
הקבלת נתונים בין-משרדית .
החשכ"ל אחראי למימוש המדיניות התקציבית של הממשלה, לפיקוח על ביצוע התקציב ולניהול כספי המדינה.
הוראות החשכ"ל מעוגנות בנוהלי העבודה המפורסמים בתקנון כספים ומשק (להלן - תכ"ם).
בכל משרד ממשלתי מכהן חשב מטעם החשכ"ל, המוציא כספים על פי החקיקה, התכ"ם והתקשי"ר14.
בביקורת הקודמת צוין שבתכנית העבודה שפרסם החשכ"ל בשנת 2005 נאמר שתשלומי העברה, גמלאות ותמיכות שהמוסד ומשרדי הממשלה נותנים אינם מבוקרים בקביעות.
עוד נאמר בתכנית שבשל היעדר מישקים וחוסר תיאום בין המערכות הממוחשבות של הממשלה, יש שתשלומים ניתנים שלא כדין ויש שאותו תשלום ניתן פעמיים.
כאמור, במרס 2005 מינה החשכ"ל ועדה בין -משרדית.
במועד ביקורת המעקב פעלו בה נציגים של משרד האוצר ושל המוסד.
על פי כתב המינוי שלה "תקבע בין קבצי נתונים מגורמים שונ]הקבלה[ הועדה כללים ואופן ביצוע הצלבותים, וכן את אופן הטיפול בחריגים שיתקבלו כתוצאה מביצוע ההצלבות".
13 דוח חריגים הוא דוח המופק על פי הנתונים הנצברים על פעולות הנעשות בארגון, כגון פעולות תשלום.
דוח זה משמש אמצעי לאיתור פעולות או נתונים החורגים מנורמה מוגדרת.
14 תקנון שירות המדינה.
המוסד לביטוח לאומי 1345 .
בביקורת המעקב בדק משרד מבקר המדינה אילו פעולות עשו הוועדה הבין - משרדית והמוסד כדי לאפשר הקבלה בין הנתונים שיש למשרדי הממשלה ובין הנתונים שיש למוסד.
הקבלת הנתונים מאפשרת למשרדים למנוע אישור של תשלומים כפולים או תשלומים הניתנים על סמך נתונים שגויים או פגומים, כלומר תשלומים הניתנים שלא כדין.
משרד מבקר המדינה העלה כי חברי הוועדה הבין -משרדית ונציגים ממשרדי הממשלה קבעו תהליך עבודה המאפשר להשוות בין הנתונים השונים על הזכאים לתשלומים ולבדוק אותם.
אחד משלבי תהליך העבודה הוא מתן הרשאה להעברת מידע ממשרד ממשלתי אחד למשנהו, לרבות המוסד, כנדרש לפי חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 .
, ותקנותיו כדי להסדיר את העברת המידע ביניהם, הצטרכו חברי הוועדה הבין - משרדית לבנות תשתית טכנולוגית שתאפשר לקלוט את הנתונים אף על פי שהם מנוהלים בפורמטים שונים ולוודא שהמידע מהימן.
שלבים אחדים בתהליך האמור כבר הושלמו, אך קשרי הגומלין בין המוסד ובין משרדי ממשלה אחדים עדיין לא מוסדו, והנתונים עדיין אינם מועברים מגוף לגוף בקביעות.
ואמנם, ממסמך שמסר המוסד למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 עולה כיהמוסד כבר מקבל נתונים ממשרדי ממשלה אחדים ואף מעביר להם נתונים משלו.
עם זאת, כמה משרדים עדיין לא מסרו לו נתונים.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים, למשל, עדיין טיפל באישור בקשת המוסד להעביר לו נתונים.
לעתים מסר אחד המשרדים למוסד נתונים, אך אלה לא היו שלמים או נכונים, ועקב כך לא היה אפשר לעשות הקבלה מהימנה ביניהם.
כאלה, למשל, היו הנתונים שמסר לו משרד הבריאות בעניין קשישים סיעודיים.
בביקורת הקודמת צוין שאיכות הנתונים של משרדי הממשלה והמוסד תלויה מאוד בעדכונם.
פעמים רבות נעשה העדכון בעזרת נתוני מרשם האוכלוסין.
בביקורת הקודמת הועלה שמשום שמשרדי ממשלה, שביקשו לקבל נתונים ממרשם האוכלוסין נדרשו לשלם תמורתם תשלום גבוה, הרי שכדי לצמצם את ההוצאות הם הפחיתו את תדירות רכישת הנתונים לעומת מה שהיה דרוש להם.
עקב הפחתת השימוש בנתונים מעודכנים של המרשם נפגעו האיכות והמהימנות של הנתונים שבידי הגופים הממשלתיים, והדבר עלול לגרור תשלומים לא מוצדקים ובזבוז של כספי המדינה.
בדוח מיוחד15 שפרסם משרד מבקר המדינה בשנת 2006 פורטו ממצאי ביקורת שנעשתה בעניין המחירים הגבוהים של שירותי המידע הנקנים ממרשם האוכלוסין.
בביקורת המעקב התברר שסוגיית מחירם של שירותי המידע האמורים עדיין לא נפתרה.
לפיכך, בשל ההוצאה הכבדה, משרדי הממשלה ויחידותיה עדיין נמנעים משימוש בנתונים של מרשם האוכלוסין, בתדירות הדרושה להם לצורכי עבודתם.
15 ,מבקר המדינה דוח ביקורת על הסכם להספקת שירותי מידע ממאגרי מרשם האוכלוסין, פברואר 2006.
בתשובתו של אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה מינואר 2009 נאמר ש"אכן קימת חשיבות רבה לכך שהנתונים המצויים בידי משרדי הממשלה יהיו נכונים ושלמים, בין היתר באמצעות עדכונם והקבלתם מול נתוני מרשם האוכלוסין".
עוד נאמר בה כי ב"ימים אלה פועלים 9 צוותי עבודה.
לכתיבת המכרז לבחירת ספק .
בין היתר נבחנת מ]של משרד הפנים[ 'חדש לתפעול וניהול מערכת 'אביבחדש הנקודה של גביית מחירי שימוש ללקוחות השונים חיצוניים וממשלתיים".
יכולתו של ארגון לפעול כראוי מושפעת מאיכות הנתונים שעליהם מתבססות החלטותיו, אמינותם ושלמותם.
כאמור, בביקורת הקודמת נמצא שבמהלך קביעת הזכאות לגמלה ובמהלך התשלום עצמו לא היה אפשר להשוות בי ן הנתונים שנאספו במערכות המידע הייעודיות המשרתות את היחידות השונות של המוסד, והמערכות עצמן לא שולבו.
הקבלה של נתונים שמקורם במאגרי מידע שונים היא פעולת בקרה בסיסית וחשובה.
יש לעשותה כדי לאמת את הנתונים ולאתר חריגים, והיא משמשת אמצעי עזר חשוב למניעת תשלומים הניתנים שלא כדין.
בביקורת המעקב נמצא שהמוסד שיפר את השילוב בין מערכות המידע שלו.
בעקבות פעולות שעשו היחידות המקצועיות, בעזרת יחידת המחשב, יישם המוסד תכניות מחשב המאפשרות לעובדיו להשוות בין הנתונים הנצברים במאגרי המידע השונים במהלך עבודתם השוטפת.
הדבר מאפש ר למוסד להיטיב להשתמש במאגרי הנתונים ובמערכות הממוחשבות שלו במהלך קבלת החלטות לאישור זכאות לגמלה ובמהלך התשלום עצמו.
שילוב המידע שבמערכות הממוחשבות .
השימוש בבקרות במהלך הפעלתה של מערכת ממוחשבת מתוכנן כבר בשלבי הקמתה והן מיושמות עם הפעלתה.
יש לעדכן בקביעות את הבקרות על פי השינויים הנעשים בתכניות הסיוע ובתהליכי העבודה.
כאמור, הביקורת הקודמת העלתה שבמשך שנים לא היה אפשר להקביל בין הנתונים שבמערכות המידע הייעודיות הפועלות ביחידות השונות של המוסד.
עקב כך התקשה המוסד לפקח כראוי על זכאויות שאישר ועל תשלומים שביצע.
אינטגרציה של המידע יכלה לשפר את עבודתם של פקידי התביעות ואת יכולתו של המוסד לפקח על התשלומים.
אף שהנהלת המוסד ידעה במשך שנים מה הם הליקויים, רק בשנת 2003 הוקמו צוותי עבודה כדי להוציא אל הפועל את "פרויקט האינטגרציה", שנועד לשלב את הנתונים שבמערכות המ ידע הממוחשבות.
בתשובת המוסד למשרד מבקר המדינה, בביקורת הקודמת, נאמר כי מטרת הפרויקט היא למנוע תשלומים הנעשים שלא כדין, וכמו כן לאפשר שיתוף במידע על אודות המבוטח, הקיים בכל מערכות המוסד, לשם מיצוי זכויותיו וחובותיו.
משרד מבקר המדינה בדק אילו פעולות עשה המוסד משנת 2003 עד מועד הסיום של ביקורת המעקב, בנובמבר 2008 , לשיפור הבקרה באמצעות מערכות המידע הייעודיות שלו ולשילוב הנתונים שבהן.
בפרויקט האינטגרציה נעשו הפעולות האלה: המוסד לביטוח לאומי 1347 .
בתכנית עבודה רב -שנתית שהוכנה בשנת 2003 אושר תקציב לפרויקט האינטגרציה.
הנהלת המוסד מינתה מינהלת פרויקט, שעם חבריה נמנו נציגי מינהל הגמלאות ונציגי אגף מערכות מידע.
בשנים שחלפו מאז, נאספו ועובדו נתונים על כל מבוטח של המוסד - כגון נתונים על הכנסותיו, המצב התעסוקתי שלו ומצבו המשפחתי - האמורים לסייע בקבלת החלטה בעניין הגמלה שלו.
המערכות המ מוחשבות הייעודיות שולבו ביניהן, ועל כן אפשר להשוות בין הנתונים שבהן.
הדבר שיפר את תהליכי קבלת ההחלטות בדבר זכאות לגמלה.
המוסד פיתח יישומי מחשב המספקים שירותי מידע המשפרים את תהליך קבלת ההחלטות של המנהלים ושל הפקידים המטפלים בתשלומי הגמלאות.
ואלה כמה משימושיהם: היישומים שפותחו מאפשרים לפקיד התביעות לקבל נתונים על המבוטח ממערכות המידע השונות, ומסייעים לו להחליט אם המבוטח זכאי לגמלה ומה יהיה שיעורה; הם מונעים תשלומים כפולים; הם מאפשרים לאסוף מידע על הגמלאות השונות שהמבוטח זכאי להן ועל שיעורן ולחשב את הסכום הכולל שהמבוטח זכאי לקבל עבור הגמלאות; הם מאפשרים לעקוב אחר השינויים בנתוני המבוטח, ועקב כך - בזכאות.