HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
תהליכי התייעלות; הצבת מדדים לרמת שירות בהתאם לסטנדרטים שנקבעו בכלל הענף .
וקביעת תשלום של פיצויים מוסכמים במקרה של אי-עמידה בדרישות; שינוי מבני הכולל את .
הפיכת אגד לחברה בע"מ ומכירת מחצית ממניותיה למשקיע פרטי; תשלום של 25% משווי .
החברה למדינה; והסדרת השימוש של מפעילים אחרים בתש תיות של אגד או אלה המנוהלות .
במסגרת ההסכם התחייבה המדינה להעביר לאגד סובסידיות בגין הפעלת קווי השירות, .
סובסידיות לרכישת אוטובוסים חדשים, תשלומים לקרן ייעודית למימון עלויות פרישה (להלן - .
קרן פרישה וגמלאות), ועוד.
עלות ההפעלה השנתית שנקבעה לאגד בהסכם היא 2,493.
ש"ח בבסיס, ללא מרכיב ההצטיידות.
עלות זו צפויה לִפחות במהלך השנים, עם הוצאת קווים .
על פי פרוטוקול ישיבת ועדת מכרזים של מת"ח מספטמבר 2018 , סכום .
ההתקשרות הכולל הוא כ-32.
5 מיליארד ש"ח המתפרשים על פני14 שנים (כ-2.
בממוצע לשנה); על פי הערכות, הפדיון של אגד מהנוסעים צפוי להגיע לכ-14 מיליארד ש"ח .
לאורך שנות ההסכם 21 , וסך הסובסידיות של הממשלה- לכ-18.
5 מיליארד ש"ח (כ- 56.
באוגוסט2018 אישרה ועדת הכספים של הכנסת תקציב הרשאה להתחייב של16 מיליארד .
ש"ח בתקציב מת"ח לצורך החתימה על ההסכם.
אגד מקבלת תמיכה מהמדינה ובשל כך הוחלה עליה הביקורת, כבר בשנת 1977, לפי סעיף .
9(8 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 .
בחודשים ספטמבר 2020 עדמאי 2021 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך החתימה על .
הסכם ההפעלה בין המדינה לבין אגד, את יישומו ואת הפיקוח והבקרה של מת"ח על העמידה .
כן נבדקו ביצועיה הפיננסיים של אגד ויעילותה התפעולית.
בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר.
משרד מבקר המדינה כבר נדרש בעבר לנושא, והדוח האחרון בעניין ההסכמים בין המדינה לבין .
אגד פורסם בשנת 201322 .
20 נוסף על יתרת קווים שאמורים היו לצאת לתחרות על פי הסכם תחרות קודם מ-2010 - וסך הכול כשליש מקווי .
21 מדובר בנתון תכנוני בלבד שעשוי להשתנות בשנים הקרובות .
בהתאם למנגנון ההתחשבנות שבין המדינה לבין .
מפעילי התח"צ, הפדיון מנוסעים לא צפוי להתקבל בהכרח מנוסעים שיי סעו בקווי אגד, אל א מנוסעים שירכשו הסדרי .
נסיעה מאגד ויכולים לממשם גם בקווי שירות של מפעילים אחרים.
כך, גם נוסעים שירכשו הסדרי נסיעה ממפעילים .
אחרים יוכלו לממשם בקווי אגד, ורכישת ההסדרי ם לא תחושב בפדיון של אגד.
22 דוח שנתי64 ( א 2013) , "הסכמי סובסידיה בין המדינה לאגד- אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ", עמ' 585 .
הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה חקיקה והחלטות ממשלה הנוגעות לרפורמה .
סעיף 71 (להלן ]נוסח חדש[ לפקודת התעבורה- פקודת התעבורה) מקנה לשר התחבורה .
סמכות להתקין תקנות בקשר לרכב מנועי ציבורי - בין היתר בנוגע למתן רישיונות או היתרים .
להסעת נוסעים, לקביעת קווי שירות ולסדרי הפעלת שירות .
חלק ה' לתקנות התעבורה, התשכ"א -1961 (להלן- תקנות התעבורה), עוסק באוטובוסים, .
לרבות ברישוי שירותי אוטובוסים ובחובותיו של בעל רישיון.
בין היתר התקנות קובעות כי לא .
יפעיל אדם שירות ולא יפעיל או יסיע אוטובוס אלא לפי רישיון מאת הרשות.
בחלק זה לתקנות "המפקח על התעבורה, לרבות אדם שאליו העביר המפקח על התעבורה את .
סמכויותיו, כולן או מקצתן".
התקנות קובעות גם את התנאים וההוראות שהרשות רשאית לכלול .
בשנים 1997 - 2018 התקבלו כמה החלטות ממשלה שעניינן שיפור השירות בענף התח"צ .
אלה כרכו את ההחלטה בדבר שיפור השירות והגברת התחרותיות .
בהחלטה ליצור מבנה היררכי, שלפיה תוקם במת"ח רשות ארצית לתח"צ אשר תר כז את .
הפעילות בענף זה, תקבע מדיניות ותהיה אחראית לרמת השירות ולתכנון התח"צ; ובכפיפות .
אליה יוקמו רשויות מטרופוליניות שיהיו אחראיות להפעלת התח"צ בתחום שיפוטן.
הארצית לתח"צ הוקמה במת"ח ב-2012 והחלה לפעול בסוף שנת2013 .
העיר בעבר על כך שהמבנה, המעמד והסמכויות של הרשות הארצית לתח"צ אינם תואמים את .
החלטות הממשלה שהתקבלו בעניין, וכן העיר על כך שרשויות התחבורה המטרופוליניות לא .
הוקמו בסופו של דבר 23 .
23 דוח מיוחד- משבר התחבורה הציבורית (2019) ', "תכנון וקידום של התחבורה הציבורית", עמ36 - 45 ; דוח שנתי .
67 א(2016 ), "משרד התחבורה והבטיחות בדרכים- הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות המשרד", עמ' 487 ; .
דוח שנתי64 א(2013 '), "ארגון מחדש בתחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב", עמ520 - 521.
ה | הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה | מבקר המדינהדוח שנתי 72 א– חלק שני התשפ" |ב-2021 :להלן עיקרי הנושאים בהחלטות הממשלה .
לוח 1 : עיקריהחלטות ממשלה הנוגעות לשיפור השירות והגברת התחרותיות .
בענף התח"צ באוטובוסים, 1997 - 2018 .
עיקרי ההחלטה סטטוס הביצוע .
החלטת הממשלה 1301 ( ", "תחרות בתחבורה הציבורית 1997) .
פתיחת ענף התח"צ לתחרות על ידי הקצאת רישיונות להפעלת קווי שירות .
החלטת הממשלה 2226 ( ", "הסדרת רישוי התחבורה הציבורית 2007 ) .
• ביצועתיקוני חקיקה בפקודת התעבורה ובתקנות התעבורה .
o מתן רישיון להפעלת קו שירות או אשכול שירותיותנה בקיומו .
של הליך תחרותי, וייקבעו הוראות להתנהלות הליך זה ולפטור .
ההחלטה מגדירה גם מהו "אשכול שירות".
o ייקבע כי פטור מהליך תחרותי יינתן לתקופה שלא תעלה על .
o תפורטמתכונת הוצאת קווים לתחרות באופן מדורג, כך שתוך .
תשע שנים לא יהיו עוד רישיונות שלא ניתנו בהליך תחרותי.
o תוגבל יכולתם של מפעילי תח"צ המחזיקים ביותר מ -40% .
מהיקף שירות התח"צ באוטובוסים לגשת למכרזים להפעלת .
מפעילי תח"צ יחויבו לקבל רישיון מפעיל .
ייקבעו תנאים והוראות שהרשות רשאית לכלול ברישיון .
o תתאפשר הקמתה של מערכת כרטוס חכם משותפת .
• הקמת רשות ממשלתית לתח"צ במשרד התחבורה.
• הפחתת תעריפי הנסיעה בקווי השירות המוצאים להליך תחרותי .
הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה עיקרי ההחלטה .
החלטת הממשלה 3989 ", "צמצום הריכוזיות והגבלת התחרות בענף התחבורה הציבורית .
• ביצועתיקוני חקיקה כדלהלן: .
o מפעילי תח"ציחויבו ל קבל רישיון להפעלת קו שירות או אשכול .
שירות (ההחלטה גם מגדירה מהו "אשכול שירות").
o מתן רישיוןלהפעלת קו שירות או אשכול שירות יותנה בהליך .
o יפורטו השיקולים שלפיהם יינתנו הרישיונות .
o יפורטו השיקולים למתן רישיון שלא בהליך תחרותי ותנאי .
• רישיונות קו שניתנו כדין למפעילי תח"צ בהתאם להסכמים עם .
הממשלה ערב תחילת תיקוני החקיקה, יראו אותם כרישיונות .
להפעלת קווי שירות שניתנו לפי דין.
ההוראות בדבר קיום הליך .
תחרותי לא יחולו לגביהם, ותקופת תוקפם תהיה בהתאם לתנאים .
החלטת הממשלה 4148 , "המשך יישום התחרות ושיפור השירות בענף התחבורה .
• הקצאת פרק זמן נוסף להשלמת יישום התחרות וצמצום הריכוזיות .
• פרסום הליכים תחרותיים לבחירת מפעילי השירות באופן מדורג, .
כך שעד 2030 יושלם יישום התחרות בענף ויפורסמו הליכים .
תחרותיים לכלל אשכולות קווי השירות .
בתוכנית התחרות מ-2018 .
• החלת מגבלות השתתפות וזכייה במגמה לצמצם ריכוזיות בענף .
ולשמר את המתח התחרותי.
• שיפור רמת השירות במסגרת ההליכים התחרותיים, תוך עידוד .
ה | הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה | מבקר המדינהדוח שנתי 72 א– חלק שני התשפ" |ב-2021 יישום החלטות הממשלה בעניין הרפורמה בתח"צ .
בשנת 2010 הניח משרד התחבורה על שולחן הכנסת הצעת חוק ממשלתית24 שאמורה הייתה .
לעגן בחקיקה חלק מהנושאים שצוינו בהחלטת הממשלה 2226 .
הצעת חוק זו נועדה לבצע .
שינויים בפקודת התעבורה על מנת להטיל חובת רישוי על עיסוק בהפעלת קו וי שירות .
לאוטובוסים ולקבוע סטנדרטים קבועים ואחידים אשר יידרשו ממי שמבקש לקבל רישיון מפעיל.
בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כי תנאי מוקדם להפעלת קו שירות לאוטובוסים הוא קבלת .
רישיון קו, אשר מכיל דרישות תפעוליות הנוגעות לקו השירות הספציפי שלגביו הוא ניתן, כגון .
מסלול הקו, תחנות קבועות לאורך המסלול להעלאת נוסעים והורדתם, לוחות הזמנים ותדירויות .
האוטובוסים הפועלים בקו.
עוד נכתב כי רישיון הקו אינו נותן ביטוי לפרמטרים נוספים הדרושים .
ממפעיל השירות כדי שיוכל לספק שירות יעיל ותקין לציבור הנוסעים, כגון איתנותו הפיננסית, .
ניסיונו במתן שירותי הסעת נוסעים בשכר, וכן החזקתן והפעלתן של מערכות מידע לנוסע, .
הנדרשות לשימוש בכרטיס חכם, ומערכות דיווח ובקרה על פעילות המפעיל.
נכתב כי חלק מן הפרמטרים הנדרשים נקבעים לגבי כל מפעיל בנפרד, במסגרת הסכמי הפעלת .
קווי השירות הנחתמים עימו, וזאת אף שמדובר בפרמטרים אשר יכולים וצריכים לחול באופן .
אחיד וסטנדרטי על כל מפעילי קווי השירות לאוטובוסים.
הצעת חוק זו לא אושרה 25 .
החלטת הממשלה3989 משנת2011 עיגנה המלצות ועדה בראשות פרופ' עמנואל טרכטנברג .
שהוקמה בעקבות המחאה החברתית על יוקר המחיה בישראל ב -2011 .
הוועדה לחייב את הממשלה להקצות רישיונות להפעלת קווי שירות באוטובוסים בהליך תחרותי .
ולקבוע שכלל מפעילי התח"צ יפעלו בתנאי מחירים ורמת שירות תחרותיים בהקדם האפשרי.
ב-2012 הוגשה הצעת חוק נוספת על בסיס החלטה3989 והמלצות אותה ועדה, אשר עסקה בין .
היתר בתיקון פקודת התעבורה 26.
הצעת החוק אושרה ב -1320 ,בקריאה ראשונה בכנסת .
וב-2014 עברה לוועדת הכלכלה לצורך הכנה לקריאה שנייה ושלישית, אך בסופו של דבר לא .
בביקורת עלה כי משרד התחבורה לא השלים את קידום תיקוני החקיקה שצוינו בהחלטות .
הממשלה בשנים 2007 ו-2011 , ובכללן הסדרת חובת רישוי למפעיליתח"צ באוטובוסים 27 .
והגדרה של "רישיון אשכול" .
בפועל, חלק מהדרישות וההגדרות הנדרשות נקבעות .
בהסכמים הנחתמים בין המדינה לבין כל מפעיל בנפרד.
החלטת הממשלה 2226 מ-2007 ביקשה לקבוע בחקיקה כי פטור מהליך תחרותי יינתן לתקופה .
שלא תעלה על שלוש שנים.
בהחלטת הממשלה 4148 מ-2018 נכתב כי בהמשך להחלטות .
הקודמות, מאחר שנדרש פרק זמן נוסף להשלמת יישום התחרותיות וצמצום הריכוזיות בענף .
24 'הצעת חוק לתיקון פקודת התעבורה (מס100 ) (רישיון מפעיל וכרטיס חכם), התשע"א-2010 , הוגש במסגרת הצעת .
חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011 ו-2012 (תיקוני חקיקה), התשע"א-2010 ,, הצ"ח התשע"א206 .
25 משרד מבקר המדינה העיר בשנת2017 על כך שהליכי חקיקה בנושא הסדרת השימוש בכרטיס רב - קו, ובהם גם .
הצעת חוק זו, לא הושלמו.
ראו דוח שנתי 68א (2017 ), "משרד התחבורה והבטיחות בדרכים- שימוש בכרטיס רב- .
קו בתחבורה הציבורית", עמ' 432 - 433 .
26 הצעת חוק לשינוי חברתי-כלכלי (תיקוני חקיקה)(הגברת התחרות), התשע"ב -2012, ,הצ"ח התשע"ב984.
27 ב-2010 בוצעו תיקוני חקיקה הנוגעים להקמתמרכז מידע משותף למפעילי התח"צ.
הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה התח"צ, הממשלה מחליטה להנחות את מת"ח להשלים את יישום התחרות בענף התח"צ עד .
2030 בהתאם למפורט בתוכנית התחרות מ-2018 .
יודגש כי על פי תוכנית התחרות, רישיונות .
ההפעלה בקווי השירות באוטובוסים יוקצו באופן שיטתי ורציף, לרבות בקווים שבידי המפעילים .
תוכנית התחרות מ-2018 לא התייחסה לאופן הקצאת קווים בפטור ממכרז ולתקופת .
מכאן ניתן ללמוד כי החלטות הממשלה ותוכנית התחרות מייחסות חשיבות מיוחדת .
להקצאת רישיונות בהליך תחרותי.
בפועל משרד התחבורה חתם על הסכמים עם המפעילים הוותיקים אשר כוללים הקצאת קווים .
בפטור ממכרז לתקופות ארוכות הרבה יותר, וכך הסכם ההפעלה עם אגד נחתם ל-14 שנה, .
מתחילת 2016 עד סוף2029 .
על משרד התחבורה להמשיך ולקדם את הנושאים האלו ברוח החלטות הממשלה.
יישום החלטות ממשלה בעניין הוצאת קווים לתחרות .
בהחלטת הממשלה 2226 משנת2007 ,נקבע כי קווי האוטובוסים יוצאו לתחרות באופן מדורג .
כך שבתוך תשע שנים - כלומר, עד 2016 - .
לא יהיו עוד רישיונות שניתנו בהליך לא תחרותי .
מועד זה נדחה שוב ושוב במשך השנים, ובהחלטת הממשלה 4148 מ-2018 (להלן- החלטת .
הממשלה 4148 ) נקבע כי כל קווי אגד יוצאו לתחרות עד מועד סיום הסכם ההפעלה, קרי סוף .
בתוכנית התחרות מ-2018 נכתב כי בכל מקרה עד שנת2030 יפורסמו הליכים תחרותיים ביחס .
לכל קווי השירות בתח"צ באוטובוסים.
כן צוין כי עם סיום מהלך זה יפעלו אגד, דן והמפעילים .
ההיסטוריים האחרים כמפעילים תחרותיים לכל דבר ועניין, והיקף פעילותם ייגזר מתוצאות .
בתוכנית התחרות מ -2018 נקבעו שלבי יישום, ולפיהם בשלב הראשון, בשנים2019 - 2026 , .
יתמקד משרד התח בורה בשירות המטרופוליני, ויוציא לתחרות באזורים אלה בהדרגה קווים .
שמפעילות אגד ודן, כך שיתאפשר למפעילים החדשים לצבור ניסיון וידע בהפעלת תח"צ .
זאת נוסף על פרסום הליכים תחרותיים עבור אשכולות שבידי מפעילים תחרותיים, .
שתקופת ההפעלה שלהם תסתיים במהלך ש נים אלה.
בשלב השני של התוכנית, מ -2027 , .
יפורסמו הליכים תחרותיים של כל קווי אגד שטרם הוקצו עד אז בהליכים תחרותיים.
נכתב כי בכוונת המשרד להוציא לתחרות, עד סוף 2029 , את יתרת קווי השירות המופעלים על .
ידי אגד וכל שאר המפעילים הוותיקים.
עם זאת, באותה תוכנית הוצגה תחזית לגבי חלקה של אגד בענף בשנים הבאות, ולפיה ב -2030 .
חלקה עדיין יהיה15% במונחי ק"מ נסועה ו-22% במונחי מספר נוסעים.
הנחה שלפיה אגד לא תזכה בהליכים תחרותיים בתקופת התוכנית 28 , ועל כן היקף פעילותה .
יהיה עדיין תוצאה של הפעלת הקווים ההיסטוריים שבידיה.
28 כמו כן הונחו הנחות בדבר גידול בהיקף הפעילות בענף ובמספר הנוסעים.
ה | הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה | מבקר המדינהדוח שנתי 72 א– חלק שני התשפ" |ב-2021 הסכם ההפעלה מ -2018 קובע מתווה להוצאת כ -27% .
מהקווים שמפעילה אגד לתחרות .
הנסועה בקווים אלה מסתכמת ב-50.
6 מיליון ק"מ בשנה מבין 188.
9 מיליון ק"מ על פי "מפת .
עוד נקבע בהסכם שיוצאו לתחרות קווים נוספים שאמורים היו לצאת .
על פי הסכם התחרות הקודם שנחתם עם אגד ב -2010 , בהיקף נסועה שנתי של12.
לפיכך בסוף תקופת ההסכם צפויים להישאר בידי אגד קווים בהיקף נסועה שנתי של 126.
מיליון ק"מ, כשני שלישים מפעילותה במועד חתימת ההסכם.
ההפעלה, בתום תקופת ההסכם יוצאו כל קווי השירות של אגד להליכים תחרותיים, ללא תמורה .
על פי מסמכים של מת"ח, קצב פרסום ההליכים התחרותיים על ידו תלוי בכמה גורמים, ובהתאם .
להם נקבע קצב הוצאת הקווים מאגד במהלך שנות ההסכם.
להלן פירוט הגורמים הללו: .
היכולת של מת"ח לנהל את ההליכים התחרותיים : הליך תחרותי אורך כשנתיים 29 .
ומצריך השקעת משאבים מצד הרשות הארצית לתח"צ.
יש לציין כי נוסף על פרסום הליכים .
תחרותיים לקווים שבידי המפעילים הוותיקים, ערב חתימת הסכם ההפעלה כ -50% .
מהפעילות בענף התנהלה מתוקף זכייה בהליכים תחרותיים, שבמסגרתם נקבעהתקופת .
מועד פרסום ההליכים התחרותיים לאשכולות שרישיונות הקווים .
בהם הוקצו בהליך תחרותי נקבע - באופן קשיח - בהתאם למועד תום תקופת ההפעלה על .
יכולת הענף לספק את שירותי התח"צ הנדרשים בהליכים התחרותיים: ההליכים .
התחרותיים להפעלת קווי שירות באוטובוסים כוללים הפעלה של 200 - 400 אוטובוסים .
בכל אשכול, ולעיתים אף יותר.
היערכות להתמודדות בהליך תחרותי ולהפעלה של אשכול .
קווים חדש דורשת מהמציע השקעה של משאבים פיננסיים וניהוליים רבים.
שנצבר במת"ח, מפעיל שירות מתקשה להיערך להפעלה של י ותר משלושה -ארבעה .
אשכולות שירות במקביל.
על כן, להערכת מת"ח, הענף מסוגל להכיל בין שלושה לחמישה .
הליכים תחרותיים בכל שנה, ופרסום של מספר גדול יותר של הליכים עלול לפגוע .
בתחרותיות ולאפשר השתתפות רק למפעילים גדולים.
מועדי הפעלה של מערכות הסעת המונים: הפעלת מערכות להסעת המונים מלווה .
בשינויים משמעותיים באופן תפעול קווי השירות באוטובוסים.
על פי הניסיון שהצטבר .
במת"ח, הכנסת מפעיל תחבורה ציבורית חדש לאשכול במקביל לשינויים אלה מגבירה את .
הסיכון לכשלים בשירות בתחילת תקופת ההפעלה.
מת"ח בנה את תוכניותיו לפרסום .
הליכים תחרותיים כך שמועד תחילת הפעלה של אשכול קווים לא יהיה חופף למועד שבו .
צפוי להתחיל לפעול מערך הסעת המונים באותו אזור.
במהלך 15 שנות יישום הרפורמה בתח"צ (בשנים2001 עד2016 ) פורסמו הליכים תחרותיים .
בהיקף של כ-50% מהפעילות בענף באמצעות פרסום של כ-40 מכרזי הפעלה - בממוצע בין .
שניים לשלושה הליכים תחרותיים בשנה.
על מנת לעמוד ביעד שנקבע בהחלטת הממשלה 4148 ובתוכנית התחרות מ-2018 , ואף סוכם .
עם אגד במסגרת סעיף 28.
3 להסכם ההפעלה (הוצאת כל קווי אגד לתחרות עד שנת2030 ,) .
יצטרך משרד התחבורה לפרסם בפרק זמן קצר, לקראת סוף תקופת ההסכם, מכרזים להפעלת .
29 ניהול ההליך, בחירת זוכה והיערכות לתחילת הפעלה.
הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה קווים בהיקף נסועה שנתי של 126.
על פי תוכנית התחרות מ-2018 , קווים אלה .
יוצאו לתחרות בשנים 2027 - 2030 , זאת בנוסף על קווים בהיקף של11 מיליון ק"מ שאמורים .
לצאת לתחרות בשנים אלה על פי הסכם ההפעלה ונוסף על קווים אשר כבר יצאו לתחרות .
ושהסתיימה תקופת ההפעלה שלהם על פי ההסכמים עם המפעילים הקיימים.
להערכת משרד מבקר המדינה, על מנת לעמוד ביעד החלטת הממשלה 4148 להוצאת .
כל קווי אגד לתחרות עד שנת 2030 יידרש משרד התחבורה לפרסםלמעלה מ -20 מכרזים .
קצב הוצאת הקווים לתחרות על ידי משרד התחבורה ב -15 השנים האחרונות, כמות הקווים .
שיש להוציא לתחרות בשנים הבאות והמגבלות של יכולת המשרד לנהל הליכים .
תחרותיים בפרק זמן נתון ושל יכולת הענף להיענות להליכים אלה - כל אלה מעמידים .
בסיכון את היכולת של משרד התחבורה ליישם את החלטת הממשלה 4148 מ-2018 .
ולהוציא לתחרות את כל קווי אגד עד מועד סיום הסכם ההפעלה, סוף שנת2029 .
כרוך בסיכון שגם לאחר שנת 2030 לא יושלם יישום התחרות בענף התח"צ באוטובוסים .
הדבר עלול לגרום לכך שהממשלה תיאלץ לשוב ולתת .
למפעילים הוותיקים רישיונות להפעלת קווי שירות שלא בהליך תחרותי.
לאי-עמידה ביעד של הוצאת כלל הקווים לתחרות עד שנת 2030 יכולות להיות השפעות עתידיות .
10 להסכם ההפעלה נכתב: "הממשלה מודעת לכך שבתום .
תקופת ההסכם צפויים להישאר באגד חברים ועובדי דור א' אשר ייתכן ועלות העסקתם .
בהתייחס לקווים שטרם הוצאו לתחרות תהיה גבוהה יותר ממחירי השוק (להלן - עלות עודפת).
ככל שיימצא שקיימת עלות עודפת, היא תוכר, כולה או חלקה, בהסכם שיהיה בין הממשלה .
לבין אגד עד להשלמת הוצאת הקווים לתחרות, בשים לב, בין היתר, למצבה הפיננסי של אגד .
ומבלי לגרוע מזכות הממשלה להוציא את כל הקווים לתחרות מיד בתום תקופת ההסכם.
מתחייבת שלא לפנות לממשלה בבקשה לכל תשלום נוסף בגין פורשים בתקופת ההסכם או .
פורשים לאחר תקופת ההסכם".
10 של הסכם ההפעלה מ -2018 עלול לחייב את הממשלה להמשיך לממן .
מתקציבה את העלויות העודפות של העובדים הוותיקים באגד, כל עוד ייוותרו בידי אגד .
לאחר תום תקופת ההסכם בסוף שנת 2029 .
קווים שניתנו לה שלא בהליך תחרותי .
משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה להכין מבעוד מועד תוכנית רב-שנתית .
מפורטת להוצאת יתרת הקווים שמפעילה אגד לתחרות, ולהיערך מבעוד מועד לעמידה .
ביעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה 4148 , על מנת ליישם במלואה את הרפורמה בתח"צ .
ולמנוע המשך מימון העלויות העודפות של אגד מתקציב המדינה.
זאת בייחוד לנוכח ירידת .
חלקה של אגד בפעילות הענף והניסיון שצברו המפעילים התחרותיים בהפעלת קווי .
מת"ח כתב בתשובתו מיולי 2021 (להלן- תשובת מת"ח) כי יעשה כל שביכולתו על מנת להימנע .
מהמצב העתידי המתואר בסעיף 28.
10 להסכם, על ידי הוצאת כל קווי אגד לתחרות, וכי יש בידי .
המשרד הכלים לעמוד בתוכנית.
ה | הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה | מבקר המדינהדוח שנתי 72 א– חלק שני התשפ" |ב-2021 ניתוח ענפי .
ענף התח"צ באוטובוסים .
עלות ההפעלה הכוללת של ענף התח"צ באוטובוסים נאמדת בכ-10.
אשר ממומנים מפדיון המתקבל מהנוסעים, מסובסידיות שמעבירה הממשלה למפעילים עבור .
הפעלה והצטיידות, ומסובסידיה ייעודית, הכוללת הנחות לאוכלוסיות ייחודיות כדוגמת בני נוער .
תרשים 2 להלן מציג את התפלגותהמימון של עלויות ההפעלה בענף בשנת .
תרשים 2: מימון עלויות ההפעלה בענף התח"צ באוטובוסים*, .
לפי מקורות, 2019 )(במיליארדי ש"ח .
המקור: נתוני משרד התחבורה.
* כולל את הרכבת הקלה בירושלים, המטרונית בחיפה ומוניות שירות, ו לרבות הכנסות מהסדרים עם .
מערכת הביטחון, שעמדו על כ- 430 מיליון ש"ח.
בשנים האחרונות ענף התח"צ בצמיחה.
משרד מבקר המדינה פירט בדוח שהתפרסם ב-201930 .
את הפעולות שנקט מת"ח לשיפור שירותי התח"צ ולהרחבתם, לרבות קידום התחרות בענף .
האוטובוסים, הוזלת תעריפי נסיעה, קידום רפורמת הרב -קו והגדלת היצע שירותי האוטובוסים.
נוסף על כך, ניתן למנות כמה גורמים מאקרו-כלכליים התורמים לצמיחת הענף: .
האוכלוסייה בישראל צעירה וקצב גידולה מהיר.
על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה .
(להלן - הלמ"ס), ב-2019 היו כשליש מאוכלוסיית המדינה קטינות וקטינים עד גיל 17 , .
שאינם רשאים לנהוג ברכבים מנועיים.
קצב הגידול בכלל האוכלוסייה היה 1.
30 דוח מיוחד- משבר התחבורה הציבורית (2019) , "התחבורה הציבורית בישראל", עמ' 14 - 18 .
הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה 2.
על פי בדיקת הלמ"ס32 שנערכה ב-2018 , רמת המינוע בישראל (המחושבת כמספר כלי .
הרכב ל - 1,000 :תושבים) הייתה מהנמוכות בקרב המדינות המפותחות 335 כלי רכב .
ל- 1,000 תושבים, לעומת ממוצע של כ-517 במדינות אחרות שנכללו בדוח.
ה- OECD הגודש בכבישים בישראל הוא הגבוה במדינות הארגון33 .
מבקר המדינה ציין בעבר .
כי צפיפות התנועה בכבישי ישראל גדולה פי 3.
5 מהממוצע ב- OECD34 , וכי על פני שנים .
סבל ענף התח"צ בישראל מהשקעת חסר35 .
עוד ציין המבקר36 כי עם סגירת הפערים בין .
ישראל למדינות ה- OECD מבחינתתוצר לנפש , צפויה רמת המינוע לעלות, ואז עלול הגודש .
בכבישים להחריף אף יותר.
גם השימוש בתח"צ נמצא בעלייה בשנים האחרונות, כפי שניתן .
לראות בתרשימים שלהלן: .
תרשים 3: נסיעות באוטובוס בכל שנה, תרשים 4: נסיעות ברכבת בכל שנה , .
2013 - 2019 )(מיליוני נסיעות 2013 - 2019 )(מיליוני נסיעות .
בשנים האחרונות חלה עלייה ניכרת, כ-53% , בשימוש ברכבת- מכ-45.
1 מיליון נסיעות ב-2013 .
לכ-69 מיליון ב-2019 , וכן עלייה של כ-16% בשימוש באוטובוסים- מכ-650 מיליון נסיעות ב- .
2013 לכ-757 מיליון ב-2019 .
למרות העלייה המהירה יחסית במספר הנסיעות ברכבת, ב-2019 .
מספר הנסיעות באוטובוס היה גבוה משמעותית ממספר הנסיעות ברכבת, פי11 .
על פי ה- OECD37 תשתיות התחבורה בישראל עדיין בפיתוח חסר בהשוואה למדינות הארגון .
מלאי תשתיות התחבורה בישראל מסתכם בכ-50% מהתוצר המקומי שלה, לעומת .
יותר מ-70% בממוצע במדינות ה- OECD .
התח"צ בישראל מתבססת ברובה על אוטובוסים, לכן .
בצד ההשפעה החיובית שלה על צמצום הגודש בכבישים, קיימת גם השפעה שלילית: השימוש .
של האוטובוסים בכבישים לצד יתר כלי התחבורה מביא לכך שמהירות הנסיעה בתח"צ בערים .
הגדולות בישראל היא כ-16 קמ"ש, לעומת כ-25 קמ"ש במדינות OECD , ומרחק הנסיעה הממוצע .
org/economics/oecd -economic -surveys -israel-2018_eco_surveys -isr-2018-en .
34 דוח מיוחד - משבר התחבורה הציבורית (2019 '), עמ540 - 544.
37 OECD Economic Survey Israel 2020 ', עמ74 .
ה | הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה | מבקר המדינהדוח שנתי 72 א– חלק שני התשפ" |ב-2021 לנוסע בתח"צ באזורי מטרופולין בישראל קטן בכ-50% מהמרחק במטרופולין ממוצע במדינות .
בשנים האחרונות ענף התח"צ בישראל בצמיחה מתמשכת: בין2013 ל-2019 עלה מספר .
הנסיעות באוטובוסים בשיעור שנתי ממוצע של כ - 2.
6% , ומספר הנסיעות ברכבת - .
בשיעור שנתי ממוצע של 7.
3% , כלומר שיעור העלייה השנתית בשני סוגי כלי התחבורה .
עלה על קצב גידול האוכלוסייה (כ- 1.
עם זאת משרד מבקר המדינה .
מציין בפני משרד התחבורה כי לנוכח גירעון מצטבר בתשתיות התחבורה בכלל .
ובתשתיות התח"צ בפרט, ולנוכח יעילות נמוכה של התח"צ באזורי מטרופולין ישראליים .
ביחס לאזורי המטרופולין במדינות המ ערב, השימוש בתח"צ בישראל עדיין מצומצם, .
ופוטנציאל הצמיחה של הענף טרם הגיע למיצויו.
מאפיינים נוספים של הענף .
:סבסוד ואסדרה כאמור, ענף התח"צ חיוני לציבור, ולכן המדינה מסבסדת אותו .
במיליארדי שקלים בכל שנה.
בענף קיימת אסדרה נרחבת, וזו משפיעה על אופן הפעילות .
ודאות גבוהה של תזרים המזומנים: כאמור, הענף מנוהל לפי אשכולות אזוריים .
באמצעות הסכמי הפעלה לכמה שנים, שבהם נקבעות מפת בסיס של הנסיעות .
הנדרשות והתמורה למפעיל האשכול.
אלה נקבעים על ידי משרד התחבורה.
מגבלות התחרות והמחירים: אין תחרות בין מפעילי שי רותי אוטובוסים בתוך .
קיימת תחרות מסוימת מול אמצעי תחבורה אחרים (רכב פרטי, מוניות .
שירות, מוניות, רכבת ישראל והרכבת הקלה) ובין מפעילים אשר קווי האוטובוסים .
שלהם נוסעים במסלולים חופפים, בעיקר במטרופולינים הגדולות.
התחרותיים בין מפעילי ה אוטובוסים, התחרות אינה "בשוק" אלא "על השוק".
למפעילים שיקול דעת בקביעת מחירי הנסיעה - אלה נקבעים על ידי המאסדר.
תנאי כניסה: הפעילות בענף התח"צ מחייבת קבלת אישורים ורישיונות ועמידה בדרישות .
כמו כן, השתלבות בענף מצריכה, בין היתר, השקעות של משאבים .
כספיים רבים ברכישת כלי רכב, גיוס והכשרה של נהגים והכשרת מתקנים לוגיסטיים.
היקף ניכר של ההשקעה הנדרשת עשוי לחשוף את המפעילים הפוטנציאליים לסיכוני .
אשראי (אם אינם מגודרים בהסכמים עם המדינה).
יצוין כי במועד הביקורת שבע קבוצות .
מפעילים מבצעות יותר מ-90% .
מנסיעות האוטובוס הציבוריות בישראל .
משרד התחבורה ציין בתשובתו כי הדרישות ממפעילי התח"צ נועדו להבטיח יציבות של .
המפעילים ואספקת רמת השירות הנדרשת לציבור, ועם זאת ההליכים התחרותיים .
הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה מאפשרים כניסה של שחקנים חדשים לענף, ולדוגמה, בהליכים התחרותיים האחרונים זכו .
שתי קבוצות של חברות חדשות .
משרד מבקר ה מדינה מציין בחיוב כי מתחילת הרפורמה בענף התח"צ, במהלך שני .
העשורים האחרונים, נכנסו לענף התח"צ באוטובוסים מפעילים חדשים, אשר מפעילים .
קווי שירות מתוקף זכייה בהליכים תחרותיים.
כאמור, על פי נתוני מת"ח, עד שנת 2001 הפעילה אגד כ-75% מקווי התח"צ במדינה ונהנתה .
בעקבות החלטות הממשלה שפורטו לעיל החלה פתיחת השוק לתחרות, .
ונתח השוק של אגד נמצא בירידה.
בשנת 2020 היה חלקה של אגד בהיקף הנסיעות הציבוריות .
בישראל 32% , לעומת 38% ב-2016 .
חלקה של אגד תעבורה היה 5% ב-2020 לעומת6% .
עם זאת, קבוצת אגד היא עדיין מפעילת האוטובוסים הגדולה במדינה בפער ניכר .
להלן בלוח 2 נתונים על חלקה של אגד מסך הפעילות בענף ב-2019 , ובתרשימים .
5 ו-6 נתח השוק של אגד, אגד תעבורה ומפעילים אחרים לפי נסועה בשנים2016 ו-2020.
לוח 2: נתונים על חלקה של אגד בפעילות בענף התח"צ באוטובוסים, .
סה"כ בענף אגד חלקה של אגד בענף .
מספר האשכולות 57 30 53% .
מספר הקווים 2,982 787 26% .
ק"מ נסועה על פי רישוי 611,949,859 197,513,764 32% .
מספר נסיעות על פי רישוי 26,494,214 7,011,763 26% .
מצבתהאוטובוסים 10,825 2,995 28% .
מספר הנוסעים 775,284,167 282,456,184 36% .
על פי נתוני משרד התחבורה, בעיבוד משרד מבקר המדינה .
ניתן לראות בלוח כי חלקה של אגד בענף במונחי כמות הנוסעים (36% ) גבוה מחלקה במספר .
הקווים ( 26% ( ), מספר הנסיעות 26% ( ) ומצבת האוטובוסים 28% ).
המפעיל הדומיננטי במטרופולינים חיפה וירושלים (בידיה 78% מהיקף הפעילות במטרופולין .
ה | הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה | מבקר המדינהדוח שנתי 72 א– חלק שני התשפ" |ב-2021 חיפה ו- 100% במטרופולין ירושלים 39 ), והקווים בשירות המטרופוליני מאופיינים במספר נוסעים .
גדול ביחס לקווים אחרים.
אגד ומת"ח ציינו בתשובותיהם כי לאחר הוצאת קווי אשכול "ירושלים .
עירוני" של אגד לתחרות, יפחת חלקה של אגד בענף במונחי כמות נוסעים ל-25% , ובמונחי ק"מ .
תרשים 5: נתחי שוקבענף התח"צ באוטובוסים, לפי נסועה, 2016 )(באחוזים .
תרשים 6: ,נתחי שוק בענף התח"צ באוטובוסיםלפי נסועה, 2020 )(באחוזים .
על פי הסכם ההפעלה ותוכנית התחרות מ -2018 , חלקה של אגד בהיקף הנסיעות ובנסועה אמור .
לרדת לכ-22% עד סיום תקופת ההסכם ב-2029 .
עם זאת, במקביל לצמצום הצפוי של הפעילות .
עקב הירידה המתוכננת בנתח השוק של אגד, עשויה להתקיים גם עלייה בהיקף פעילותה בשל .
הסכם ההפעלה עם אגד והשינוי המבני שלה צמיחת הענף.
להערכת אגד40 לא יחול שינוי בהיקף פעילותה בתחום התחבורה הציבורית .
בעשר השנים האחרונות (2011 - 2020 ) חלה ירידה הדרגתיתבנתח השוק של אגד בענף התח"צ .
מ-46% ל-32% , וירידה זו צפויה להימשךלנוכח ההסכמים שנחתמו בין הממשלה לאגד.
שבאותה תקופה ענף התח"צ התאפיין בצמיחה הדרגתית שנבעה מתוספות שירות עליהן החליט .
משרד התחבורה לצורך הרחבת שירותי התח"צ, לא חלה ירידה בהיקף הנסיעות שב יצעה אגד, .
ואף נרשמה עלייה מסוימת.
משרד מבקר המדינה מציין בפני משרד התחבורה כי אם תימשך מגמה זו, גם בעתיד .
צפויה אגד להפעיל קווים רבים שניתנו לה שלא בהליך תחרותי, תוך ירידה מתונה נוספת .
הסכמים שנחתמו בין הממשלה לבין אגד .
מתחילת הרפורמה בתח"צ .
סקירת הסכמים קודמים ועיקרי הסכם ההפעלה .
בשנים 1996 - 2010 נחתמו בין הממשלה לאגד ארבעה הסכמים עיקריים: שני הסכמי סובסידיה .
מטרת הסכמי התחרות הייתה להסדיר בהסכמה את יישוםהרפורמה .
בתח"צ, את העברת הפעילות מאגד ואת מעמדה בענף.
הסכמי הסובסידיה הגדירו את דרישות .
התפעול ורמת השירות מאגד ואת מנגנוני ההתחשבנות שתכליתם לקבוע את היקף התמיכה .