HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לדבריו הבחירה נובעת "מתוך הצורך לבחון את מגוון הנהלים שקיימים במשרד".
משרד מבקר המדינה מעיר שבמסגרת עבודתה בוועדת הבדיקה אמורה הייתה המפקחת על הבריאות לבדוק גם את פעילותה שלה, כגון את טיבם של הנהלים שהוציאה.
שילובה של המפקחת בוועדת הבדיקה עלול היה להעמידה במצב של ניגוד עניינים.
על משרד החינוך להקפיד שלא למנות לחברים בוועדות בדיקה מ י שעלולים להימצא במצב של ניגוד עניינים, מאחר שהדבר עלול להביא להטיית ממצאי הוועדה ומסקנותיה.
הפקת לקחים ויישום המלצות ועדות הבדיקה .
חוזר המנכ"ל קובע כי "אחת המטרות המרכזיות של הקמת ועדות בדיקה היא הפקת לקחים ולמידה מהניסיון המצטבר כדי למנוע תאונות והיפגעו יות בעתיד".
בחוזר מפורטים הרכיבים האמורים להיכלל בדוח המסכם של ועדות הבדיקה, ובהם תמצית הממצאים, מסקנות והמלצות.
בחוזר נקבעו "קווים מנחים" בנוגע לתהליכי הפקת הלקחים ויישום המסקנות של ועדת בדיקה: ממנה הוועדה (דהיינו מנכ"ל המשרד) אחראי ליישום מסקנותיה; הסמנכ"ל הבכיר למינהל ומשאבי אנוש (להלן - הסמנכ"ל הבכיר) אחראי לדרך היישום, ועל ממונה הבטיחות הארצי להמליץ לסמנכ"ל על דרכים למימוש המלצות הוועדה.
עוד נקבע בחוזר שמנהל האגף "יבצע בקרה על ביצוע ההמלצות".
עליו לקבוע לוח זמנים לביצוע ההמלצות, לקיים תחקיר התקדמות לפי דוח ביניים ולקיים תחקיר מסכם בנושא יישום ההמלצות שבדוח הסופי.
נמצאו מקרים שבהם לא יישם משרד החינוך את ההמלצות של ועדות הבדיקה, אף שמנכ"ל המשרד אישר אותן והורה ליישמן.
במאי 2008 נדרס למוות תלמיד שלמד בגן שבפיקוח האגף המוכר שאינו רשמי (להלן - מוכש"ר), לאחר שירד מרכב הסעה ליד ביתו.
ועדת הבדיקה המליצה, בין היתר, לקיים לימודי חינוך לבטיחות בדרכים בגנים ולהקפיד על כך שהגננות יעברו השתלמות בנושא בטיחות בדרכים לגננות.
משרד החינוך אישר את ההמלצות והנחה ליישמן עד סוף דצמבר אותה שנה.
בתשובתה מספטמבר 2008 ליו"ר ועדת הבדיקה כתבה מנהלת אגף מוכש"ר שאין די משרות פיקוח ליישום מטלות אלה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה אישר משרד החינוך שאכן לא ניתן היה ליישם את ההמלצות.
לדבריו, המשרד אינו מגביל את הוועדות בכתיבת מסקנותיהן והמלצותיהן, אולם ייתכנו מצבים שבהם ועדה ממ ליצה על פעולה שלא ניתן ליישם אותה מהבחינה התקציבית והמינהלית.
משרד מבקר המדינה מעיר - שאם המלצות ועדה אינן מיושמות בתוך פרק זמן סביר או לא ניתן ליישמן - על מנהל האגף להביא זאת לידיעת מנכ"ל המשרד ולטיפולו.
בנובמבר 2008 בלעה תלמידה בחינוך המיוחד בלון, והד בר הביא למותה.
ועדת הבדיקה המליצה למנהלת אגף הסעות להדגיש לפני הרשויות המקומיות את החשיבות של השגחה פרטנית על תלמידים שהתנהגותם מאתגרת.
משרד החינוך אימץ את ההמלצה באפריל 2009.
, ההמלצה עדיין לא יושמה בתשובתו הסביר המשרד כי ועד ת הכלכלה של הכנסת דנה בהמלצה להצבת מלווה להסעות תלמידים ולא אישרה אותה.
משרד מבקר המדינה מעיר שיש להביא לידיעת המנכ"ל כל מקרה של המלצה שלא ניתן ליישמה.
בדצמבר 2008 נפל מורה בעת טיול ונהרג.
בדוח שהגישה ועדת הבדיקה במאי 2009 הומלץ לרכוש את מאגר "ניהול סיכונים" של החברה להגנת הטבע, ומנכ"ל המשרד הורה לממונה הבטיחות הארצי לפעול ליישום המלצות ועדת הבדיקה.
בשנת 2010 חזרה ועדת בדיקה נוספת והמליצה לרכוש את התכנה האמורה.
המועד האחרון ליישום ההמלצה היה ינואר 2011.
יצוין שעוד במאי 2009 התריע מבקר המדינה ש"מאז שנת 1995 המליצו כמה , ובחלוף יותר מ]מאגר ניהול סיכונים[ ועדות על הקמת מאגר מידע כזה-13 שנים המצב נשאר כשהיה".
בעקבות זאת העיר משרד מבקר המדינה למשרד החינוך "שעליו לפתח או לרכוש מאגר מידע לניהול הסיכונים במסלולי הטיולים, כדי לסייע להבטיח את שלומם ואת בטיחותם של התלמידים ושל המורים" 23.
23 בעניין מאגר הסיכונים ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 59 ב( 2009 '), עמ763.
בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה נמסר כי "משרד החינוך נמצא במהלך של בחינה ופיילוט של 'מערכת ניהול סיכונים'.
וזאת כדי לבחון את מידת תרומתה ונחיצותה של המערכת.
בתום הפיילוט יחליט המשרד אם המערכת אכן מתאימה".
יוצא אפוא שבמועד סיום הביקורת ביוני 2011 , שנתיים לאחר שניתנה הערת מבקר המדינה האמורה, ולאחר ששתי ועדות בדיקה נוספות המליצו לרכוש את המאגר לניהול הסיכונים ומנכ"ל המשרד אישר את המלצתן, טרם יישם משרד החינוך את ההמלצה.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהמשרד טרם רכש או פיתח את התכנה לניהול סיכונים.
מטרת ועדות הבדיקה היא הפקת לקחים ולמידה מהניסיון המצטבר כדי למנוע תאונות ופגיעות בעתיד.
משרד מבקר המדינה מעיר - משעה שמנכ"ל המשרד בחן את ההמלצות והורה ליישמן, על המשרד לוודא שהן אכן מיושמות.
אם המלצות ועדה אינן מיושמות בתוך פרק זמן סביר או לא ניתן ליישמן - יש להביא זאת לידיעת מנכ"ל המשרד ולטיפולו.
בתשובתו מסר משרד החינוך כי הוא מקבל את הערת המבקר, וכי "המשרד החליט ש"הנחיות שלא יבוצעו על ידי יחידות המשרד, יובאו בפני המנכ"ל וטיפולו", וכי אחת לשלושה חודשים יצא דוח מעקב בנושא יישום המטלות ועדות הבדיקה.
פיקוח ובקרה על הבטיחות במוסדות החינוך .
על פי חוזר המנכ"ל, בכל מחוז פועל ממונה על הבטיחות במחוז ש"הוא הנציג והזרוע המבצעת של מנהל המחוז ושל מנהל האגף לביטחון בטיחות ושעת חירום בתחום הבטיחות והגיהות במערכת החינוך".
תפקידו לקיים פיקוח ובקרה על הבטיחות במוסדות החינוך ולהנחות את גורמי החינוך השונים במחוז.
בכל מחוז פועל גם יועץ בטיחות מחוזי שהוא "הנציג והזרוע המבצעת של הממונה על הבטיחות במחוז".
משרד מבקר המדינה בדק במחוז ירושלים ובמחוז הדרום את אופן הפיקוח והבקרה על קיום נוהלי הבטיחות, את האופן שבו הממונים המחוזיים על הבטיחות מפעילים את יועצי הבטיחות ואת דרכי טיפולם בתוצאות המבדקים.
להלן הממצאים: מבדקי בטיחות במוסדות החינוך באמצעות יועצי בטיחות 1.
על פי חוזר המנכ"ל, אחד מתפקידיו של יועץ הבטיחות המחוזי הוא "לערוך מבדקים יזומים במוסדות חינוך על פי הנחיית ממונה בטיחות המחוזי לשם בדיקת נושאי הבטיחות והגיהות ולהעביר דוחות אודות ביקורים אלה לממונה הבטיחות המחוזי".
הממונה על הבטיחות במחוז ירושלים מסר למשרד מבקר המדינה את רשימת מוסדות החינוך במחוז המדורגת לפי רמת הדחיפות של ביצוע בדיקות משרד החינוך 769 .
536 מהם היו בסדר קדימות1 (רמת הקדימות הגבוהה ביותר), ונכללו בה בתי ספר שלא נעשה בהם מבדק כלל או שהמבדק האחרון שנעשה בהם התקיים עד שנת 2001 .
ממסמכי הממונה על הבטיחות במחוז ירושלים עולה כי בשנת הלימודים התשע"א (עד אמצע מאי 2010 ) עשה יועץ הבטיחות בדיקות בטיחות ב-267 .
מוסדות חינוך נמצא שהמבדקים שעשה יועץ הבטיחות התקיימו לאו דווקא במוסדות חינוך שסווגו ברמת הדחיפות הגבוהה ביותר, ולעתים הם אף נעשו במוסדות חינוך בסדר קדימות 8 שהיא הנמוכה ביותר.
מאחר שמספר מוסדות החינוך במחוז ירושלים שהם בסדר קדימות 1 גדול פי שניים ממספר מוסדות החינוך שנבדקו, ניתן היה לצפות שרובן המכריע של הבדיקות ייעשו במוסדות אלו.
לפי נתוני מחוז ירושלים יש במחוז 1,571 מבנים של מוסדות חינוך, מהם 1,245 (79% ) גנים ו-326 (21% ) בתי ספר, ובהיעדר הנחיה אחרת ניתן לצפות ששיעור בתי הספר שייבדקו יהיה דומה לשיעורם בכל מוסדות החינוך.
4% ) מ -267 מוסדות החינוך שנעשו בהם מבדקים היו בתי ספר, וכל היתר היו גנים.
יוצא ששיעור בתי הספר מכל מוסדות החינוך במחוז ירושלים שנבדקו היה קטן לאין ערוך משיעורם בכל המוסדות.
זאת ועוד, מספר התלמידים בכל בית ספר גדול במידה ניכרת ממספרם בגן ילדים, ולכן מספר התלמידים החשופים לסיכונים גדול יותר וניתן היה לצפות שייבדקו באופן יחסי יותר בתי ספר מאשר גני ילדים.
כאמור, בפועל המצב היה הפוך.
נמצא שרק שניים מתשעת בתי הספר שנבדקו היו בקדימות הגבוהה ביותר (1 ,) ואילו ארבעה היו בקדימות הנמוכה ביותר ( 7 ו-8.
) מהמתואר לעיל לא ניתן לקבוע כיצד נבחרו מוסדות החינוך שבהם נעשתה הבדיקה, ומדוע יועצי הבטיחות הונחו לבדוק מוסדות בקדימות נמוכה במקום לבדוק מוסדות בקדימות גבוהה.
על משרד החינוך לוודא שיועצי הבטיחות ייתנו עדיפות לביצוע בדי קות במוסדות בקדימות הגבוהה ביותר.
לאחר ביצוע המבדקים שולחים הממונים על הבטיחות במחוזות שנבדקו מכתב לרשות המקומית שבה נעשו המבדקים.
במכתב יש רשימה של המוסדות שנבדקו, דוח המסכם את תוצאות המבדק בכל מוסד, הממצאים לפי תחומי הבדיקה וקדימות הטיפול.
הממונה על הבטיחות מבקש מהרשות המקומית לדאוג לתיקון הליקויים ולדווח לו על ביצוע התיקונים.
בידי הממונים על הבטיחות במחוז ירושלים ובמחוז הדרום לא היו דיווחים של הרשויות המקומיות על תיקון הליקויים.
מכאן שלא היה בידי הממונים על הבטיחות במחוזות הללו נתונים שאפשר ללמוד מהם אילו ליקויים תוקנו, ואילו לא תוקנו ומחייבים המשך מעקב וטיפול.
ממצא זה מלמד על ליקוי במעקב שמקיים משרד החינוך אחר תיקון ליקויי הבטיחות במוסדות חינוך.
אין המשרד יכול להתיר מצב שבו ממוני הבטיחות במחוזות אינם יודעים אילו מפגעים לא תוקנו.
על משרד החינוך לקיים בקרה על הטיפול במפגעים שנמצאו במבדקים, כדי לוודא שהם תוקנו ושהם לא ימשיכו לסכן את שלום הילדים.
בתשובתו הודיע משרד החינוך כי "פיתח בשנה האחרונה תוכנה אינטרנטית לשימוש המשרד ויועצי הבטיחות להקלדת דוחות המבדק.
באמצעות תוכנה ומערכת זו ניתן יהיה לעקוב באופן מסודר ושיטתי אחר מפגעים במוסדות חינוך, ברשויות, תיקון מפגעים בעקבות ביקורות חוזרות.
"תשע"ב כל מבדקי הבטיחות יוקלדו למערכת זו הפיקוח על ניהול הבטיחות בבתי הספר 1.
חוזר המנכ "ל קובע שעל הממונה על הבטיחות במחוז "לפקח על פעולות חינוכיות-לימודיות בנושאי בטיחות במוסדות חינוך".
מתברר שהמבדקים שבהם משתמשים יועצי הבטיחות בבואם לבדוק את מצב הבטיחות בבתי הספר כוללים מבדקים בהיבטים הפיזיים של בטיחות בית הספר, אך לא בהיבטים הניהוליים והחינוכיים של נושא הבטיחות.
הממונים על הבטיחות במחוזות ירושלים והדרו ם מסרו למשרד מבקר המדינה שנוסף על יועצי הבטיחות גם הם מבקרים בבתי הספר.
לדבריהם, במסגרת הביקורים האלה הם גם בודקים נושאים הקשורים לניהול הבטיחות בבתי הספר.
נמצא שהביקורים של ממוני הבטיחות במחוזות אינם נעשים לפי תכנית סדורה בכתב, אלא באקראי על פי הצרכים שמת עוררים באותה עת.
הממונים על הבטיחות במחוזות דלעיל לא המציאו למשרד מבקר המדינה מסמכים המתעדים את ביקוריהם במוסדות החינוך ואת הממצאים שהועלו בביקורים אלה.
חוזר המנכ"ל קובע כי ניהול הבטיחות במוסדות החינוך צריך להיעשות "תוך בטיחות מו[ יישום והפעלה של תכנית יזומה שנקבעה ואושרה מראש".
כמו ]סדית כן על פי החוזר יש להפעיל בכל מוסדות החינוך "ועדת ניהול בטיחות" שתכלול את רכז הבטיחות (יו"ר הוועדה), מורים, הורים, תלמידים ונציגי הרשות המקומית.
על הוועדה להתכנס לפחות פעמיים בשנה בהנחייתו של מנהל המוסד החינוכי כדי לקבוע את יעדיה ואת תחומי פעילותה.
הממונה על הבטיחות במחוז הדרום מסר למשרד מבקר המדינה כי כאשר הוא מבקר בבית ספר הוא גם מעיין בתכנית הבטיחות שלו, אך אינו בודק את הנושא באופן שיטתי ואינו יודע בכמה בתי ספר מופעלת תכנית כזאת.
לדבריו, בביקורים אלה הוא גם בודק אם יש בבתי הספר ועדת בטיחות מוסדית, ולהערכתו בכ-70% .
מבתי הספר יש ועדות כאלה לדברי הממונה על הבטיחות במחוז ירושלים, בדיקותיו העלו שבמרבית בתי הספר אין תכנית בטיחות.
לדבריו הוא בודק את נושא ועדת הבטיחות המוסדית, אך אין לו מידע על מספר בתי הספר שבהם פועלת ועדה כזאת.
תכנון וניהול הבטיחות בבתי הספר עשויים לסייע לשמירת שלומם של התלמידים.
על המשרד לבדוק שבתי הספר אכן מכינים תכניות בטיחות ומפעילים ועדות ניהול בטיחות כנדרש בחוזר.
"על פי חוזר המנכ"ל, מספר אירועי "כמעט ונפגע 24 גדול פי עשרה ממספר התאונות הממשיות, ולכן יש לנצל את האירועים האלה כדי להפיק מהם לקחים למניעת תאונות ממשיות.
עוד קובע החוזר כי על הנהלות בתי הספר להסביר את חשיבות הדיווח והתחקיר בתחילת שנת הלימודים, לעודד תלמידים להתריע על אירועים כאלה ולנהל יומן שבו יירשמו אירועים ופעולות מונעות שננקטו בעקבותיהם ולייחד לפחות 10% משעות המחנך לנושא זה.
בחוזר יש גם נהלים לקיום תחקירים בבית הספר.
בשל החשיבות שמייחס ממונה הבטיחות הארצי לנושא, הוא אף הוציא ביוני 2007 חוזר ריענון ובו פרסם מחדש את ההנחיות בנושא אירועי "כמעט ונפגע".
הממונים על הבטיחות בשני המחוזות מסרו למשרד מבקר המדינה שבתי הספר אינם מבצעים תחקירים של "כמעט ונפגע".
לא נמצא שהממונים על הבטיחות במחוזות התריעו על כך לפני הנהלת המשרד.
מהמתואר לעיל יוצא אפוא שהממונים על הבטיחות במחוזות האמורים אינם מקיימים בקרה שיטתית שמטרתה לוודא שמנהלי בתי הספר ממלאים את הוראות הבטיחות שבחוזר המנכ"ל.
על משרד החינוך לוודא שמתקיים פיקוח על ניהול הבטיחות בבתי הספר.
בתשובותיהם של הממונה על הבטיחות במחוז הדרום ובמחוז ירושלים למשרד מבקר המדינה מינואר 2012 נאמר "בימים אלו עומד המשרד להוציא חוזר חדש בנושא 'ניהול שגרת הבטיחות בבית הספר'".
לדברי הממונים, בחוזר החדש ישנו פירוט של כל הנושאים הקשורים בניהול הבטיחות בבית הספר; נושאי בטיחות אלה ייבדקו על ידי המפקחים הכוללים בבתי הספר.
היפגעות ילדים מתאונות טומנת בחובה סכנה חמורה לשלומם.
על פי נתוני משרד החינוך, בשנת הלימודים התש"ע דיוו חו מוסדות החינוך למשרד החינוך על כ - 18,000 תאונות שבהן נפגעו תלמידים.
הביקורת העלתה שחלק ניכר מהתאונות שבהן נפגעו תלמידים כלל לא מדווחות למשרד.
משרד החינוך קבע בחוזר המנכ "ל כללים שנועדו לצמצם את מספר התאונות במערכת החינוך אולם לא תמיד פעל ליישומם.
24 חוזר מנכ"ל מגדיר אירועי "כמעט ונפגע" כאירוע בטיחות "ללא פגיעה פיזית ממשית באדם אולם בנסיבות מעט שונות היו עלולים להסתיים בפגיעה ממשית".
דוגמאות לאירועים כאלה 772 דוח שנתי62 .
לנוכח ממצ איו של דוח זה, המלמדים על ליקויים מהותיים בנושא היערכותו ופעילותו של משרד החינוך למניעת תאונות במערכת החינוך, נדרש משרד החינוך לבחון את הנושא ולפעול ביסודיות לתיקון ליקויים אלה, לרבות הליקויים הנוגעים לדיווח על התאונות, להכשרת בעלי תפקידים בתחום הבטיחות, ל חינוך לבטיחות, לפיקוח על הבטיחות, ליישום מסקנות ועדות הבדיקה ולקיום הליכי הפקת לקחים.
חברת נמלי ישראל - פיתוח ונכסים בע"מ (להלן - חנ"י או החברה) הוקמה בשנת 2004 מכוח חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד- 2004 (להלן- החוק או חוק הספנות והנמלים), ועל פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות), והחלה לפעול בפברואר 2005 .
מטרת החוק הייתה לעשות רפורמה מקיפה בניהול ובמבנה של ענף נמלי הים (להלן - הרפורמה או הרפורמה בנמלים)5 באופן שתהיה הפרדה בין תפעול הנמלים ובין ניהול הנכסים הפיזיים ופיתוחם העתידי, לשם יצירת תחרות בענף.
חלקו של סחר החוץ בתוצר המקומי הגולמי (תמ"ג) של מדינת ישראל גדול לעומת מדינות מפותחות אחרות.
לפי נתונים שהציגה חנ"י, כ-98% )מסחר החוץ של ישראל (לפי משקל המטענים נעשה דרך נמלי הים.
על כן לתפקוד יעיל של הנמלים חשיבות קריטית לכלכלת המדינה.
במסגרת הרפורמה חדלה רשות הנמלים להתקיים, ובמקומה החלו לפעול, נוסף על חנ"י, חברת נמל אילת בע"מ, חברת נמל אשדוד בע"מ וחברת נמל חיפה בע"מ (להלן - חברות הנמל), שמטרתן לתת שירותי נמל בנמלים.
נוסף על כך, הוקמה על פי החוק במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) רשות הספנות והנמלים (להלן - רספ"ן), שתפקידה להיות אחראית לפיקוח על הספנות והנמלים, על פיתוחם ועל קידומם וכן להסדרת פעילותם.
בשנת 2005 הסמיכו שר התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - שר התחבורה) ושר האוצר (להלן - השרים) את חנ"י להיות חברת הפיתוח והנכסים של נמלי ישראל למשך 49 שנים.
היא נועדה להיות חברה בבעלות ממשלתית מלאה במשך .
5 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 59 ב( 2009 ), בפרק "הרפורמה בנמלי הים" עמ' 1095 -1121 .
תפקידיה העיקריים של חנ"י הוגדרו בסעיף 9 ,(ב) לחוק ובהם: להחזיק את המקרקעין המועברים ואת ה נכסים האחרים שהועברו אליה, לרכוש נכסים בנמלים ונכסים המיועדים להיכלל בתחו מי הנמלים; להעמיד נכסים לשימוש חברות הנמל והתאגידים המורשים 6; ל פקח על השימוש בנכסים ועל הקצאתם לשימושים נמליים שונים; לתכנן ולפתח את הנמלים במטרה לתת מענה לצורכי המשק ובכפוף למדיניות הממשלה ולהוראות השרים; להבטיח את תחזוקת הנכסים; לייעץ לרספ"ן בדבר רמת השירות הנאותה שחברות הנמל והתאגידים יפעלו לפיה, כדי להבטיח את תפעולם היעיל של הנמלים וכן לרכז נתונים ומידע על רמת השירות; לייעץ לרספ"ן ולשרים בכל עניין שהוא בגדר אחריותה ותפקידיה; לפעול לקידום התחרות בין הגורמים הפועלים בנמלים.
תמורת העמדת הנכסים לשימוש חברות הנמל והתאגידים המורשים החברה מקבלת מהם דמי שימוש.
על החברה לשל ם למדינה תמלוגים ודמי שימוש בשיעור קבוע מהכנסותיה.
בחוק ובצווים שהוציאו השרים נקבע אילו מהנכסים ומההתחייבויות של רשות הנמלים יועברו לחנ"י ולחברות הנמל.
על פי הדוחות הכספיים של החברה ל- 31.
09 , הסתכמו הכנסות החברה בשנת 2009 בכ-738 מיליון ש"ח, הוצאותיה- בכ-437 מיליון ש"ח, והרווח מפעולות לפני הכנסות מימון ולפני מס - בכ-301 מיליון ש"ח.
במועד סיום הביקורת באוקטובר 2011 (להלן- מועד סיום הביקורת) עדיין לא הגישה החברה דוחות כספיים לשנת 2010 .
)(ראו להלן בסוף ספטמבר 2011 העסיקה חנ"י 131 עובדים.
על פי החוק, תקציב הפיתוח השנתי של החברה צריך לקבל את אישור השרים.
בחודשים פברואר -אוקטובר 2011 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בפיתוח נמלי הים על ידי חנ"י.
בדיקות משלימות נעשו במשרד התחבורה, ברספ"ן, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים).
הסכמים להעברת מקרקעין .
סעיף 53 לחוק הספנות והנמלים קובע כי המדינה תעניק לחנ"י זכות חכירה לדורות בכל המקרקעין המועברים7 מהמדינה לחנ"י.
החוק קבע גם כי הזכויות במקרקעין המועברים יוענקו לחנ"י על פי עקרונות ותנאים במועדים ובתמורה שייקבעו בהסכם בין המדינה ובין חנ"י, וכי בהיעדר הסכם יקבעו השרים בצו, בהתייעצות עם מנהל מינהל מקרקעי ישראל, את העקרונות ואת תנאי השימוש במקרקעין המועברים.
צו זה יעמוד בתוקפו עד חתימת ההסכם האמור.
על פי סעיף 9()(ב2 ) לחוק, מתפקידה של חנ"י להעמיד את המקרקעין בתחומי הנמלים שהועברו אליה מהמדינה לשימוש חברות הנמל ותאגידים מורשים אחרים.
בפברואר 2005 קבעו השרים את העקרונות ואת תנאי השימוש במקרקעין המועברים לחנ"י בצו רשות הספנות והנמלים (העברת זכויות במקרקעין המועברים), התשס"ה- 2005 (להלן- צו העברת הנכסים או הצו).
6 על פי החוק, שר התחבורה רשאי, באישור שר האוצר, להסמיך תאגיד שהתאגד בישראל ולא הוסמך כחברת נמל לתת שירותי נמל בחלק מהנמלים.
7 למעט מקרקעין מועברים שהם מקרקעין תת-ימיים - שבהם תינתן לחנ"י זכות שימוש בלבד.
חברת נמלי ישראל- פיתוח ונכסים בע"מ 1289 .
המקרקעין לחנ"י לצורך ביצוע תפקידיה.
במסגרת הצו גם הוקמה ועדה8 , ונקבע כי זו תבוא בדברים עם נציגי חנ"י לצורך גיבוש טיוטת הסכם בין המדינה ובין חנ"י, וכי טיוטת ההסכם תובא לאישור השרים בתוך 120 יום ממועד תחילת הצו.
באותו חודש נחתמו בין חנ"י ובין כל אחת מחברות הנמל הסכמי ביניים ולפיהם חנ"י מעניקה להן הרשאה להשתמש בשטח התפעולי - כל אחת בשטח שהוקצה לה על פי כתב ההסמכה (להלן - "שטחים צהובים").
בהסכמי הביניים נקבע כי הם יעמדו בתוקפם למשך 180 ימים ממועד תחילת הצו או עד המועד שבו ייחתם הסכם מפורט בין חנ"י ובין חברות הנמל, על פי המוקדם שבהם.
כפי שעולה מהאמור, בשנת 2005 הוקצו120 ימים לגיבוש הסכם החכירה בין המדינה לחנ"י ו-60 ימים נוספים- לגיבוש הסכמים נפרדים בין חנ"י ובין כל אחת מחברות הנמל להעמדת הנכסים המועברים לשימושן.
ואולם במועד סיום הביקורת, למעלה משש שנים לאחר מכן, טרם נחתם הסכם חכירה בין חנ"י ובין המדינה.
עקב כך טרם נחתמו גם הסכמים מפורטים בין חנ"י ובין חברות הנמל אף שהסכמי הביניים שנחתמו בין הצדדים אינם תקפים עוד.
משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר שטרם גובשו הסכמים בין המדינה לחנ"י ובין חנ"י לחברות הנמל 9.
חברות הנמ ל מחזיקות ומפעילות נכסים יקרי ערך של המדינה כבר שנים שלא על פי הסכמים חתומים תקפים המסדירים את עצם העברת הנכסים ותנאיה, ומצב זה מנוגד לעקרונות המינהל התקין.
יש לכך גם היבטים מעשיים; למשל, במשך שנים מוצגת החזקת הנכסים בדוחות הכספיים בתור "חכירה" (ראו להלן) אף שבפועל עד כה לא הועברו זכויות חכירה כאמור.
על כל הצדדים הנוגעים בדבר לפעול ללא דיחוי כדי לחתום על ההסכמים הנדרשים וכדי להסדיר את זכויות הצדדים במקרקעין המועברים.
אגף התקציבים הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 (להלן- תשובת אגף התקציבים) כי המשא ומתן בין חנ"י ובין מינהל מקרקעי ישראל מגיע לידי סיום בימים אלה, והסכם המקרקעין צפוי להיחתם בקרוב.
לאחר מכן יעודכנו ההסכמים בין חנ"י ובין חברות הנמל.
חנ"י הכינה בשנת 2006 תכנית אב אסטרטגית לפיתוח נמלי הים התיכון של ישראל ל -49 ,שניםלשנים 2006 -2055 (להלן- תכנית האב).
תכנית זו כוללת מתווה פיתוח רב-שלבי, והשלב הראשון שלו הוא הקמת שני נמלים חדשים, האחד בחיפה והשני באשדוד, כדי להגדיל את קיבולת הנמלים ולאפשר כניסת אניות גדולות הנמצאות בשימוש בעולם בשנים האחרונות.
על פי אומדנים של חנ"י, עלותו של כל אחד משני הפרויקטים תהיה 3.
8 מיליארד ש"ח, והביצוע של כל .
8 אלה חברי הוועדה: הממונה על התקציבים במשרד האוצר; החשב הכללי במשרד האוצר; מנכ"ל משרד התחבורה; מנהל מינהל מקרקעי ישראל.
9 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 61ב ( 2011 ,"), בפרק "הסדרת השימוש בנכס בחיפה עמ' 1731 ; דוח שנתי59 ב( 2009 '), בפרק "הרפורמה בנמלי הים", עמ 1106 -1110 .
אחד מהם צפוי להימשך שבע שנים בקירוב.
עמדת חנ"י בשנת 2006 הייתה כי אין ביכולתה להקים את שני הנמלים בעת ובעונה אחת, ואף אין הצדקה לכך מבחינת צרכים, ולכן יש להחליט איזה משני הנמלים ייבנה ראשון.
חנ"י ביססה את תכנית האב, בין היתר, על תחזיות להיקפי הביקוש הצפויים לשירותי נמל בעשורים הקרובים.
על פי תכנית האב, עמדה תנועת המכולות בנמלי חיפה ואשדוד בשנת 2005 על1.
על פי התחזיות של חנ"י, תנועת המטענים צפויה להגיע לכ-3.
5 מיליון TEU בשנת 2015 ולכ-7 מיליון TEU בשנת 2030 .
נוסף על כך, הרציפים הקיימים מיועדים לאניות מכולה בעלות קיבולת של עד 6,600 TEU , ואולם הצפי בתכנית האב הוא שבשנים הקרובות יחלו להשתמש באניות בעלות קיבולת של 10,000 -12,500 TEU , ואלה לא יוכלו לפרוק ולהעמיס מכולות ברציפים הקיימ ים בארץ.
על כן ראו בחנ"י צורך להתאים את רציפי המכולות החדשים לאניות בעלות קיבולת של 12,500 TEU .
היעדר רציפים מתאימים לאניות בעלות קיבולת העולה על 6,600 TEU יחייב הזנה 11 של המטענים בנמלי מדינות אחרות, פעולה המאריכה את זמני הספקת הסחורות ומייקרת את עלויות הסחר הימי.
הניתוח הכלכלי שעשתה חנ"י הראה כי העיתוי המיטבי להפעלת רציפים חדשים בקיבולת גדולה יותר הוא בטווח השנים 2015 - 2017 .
עוד ציינה חנ"י בתכנית האב כי תוכל לסיים את שלב הפיתוח הראשון לכל המוקדם בשנת 2015 , וזאת בתנאי שהתכניות יקבלו עדיפות לאומית בטיפול בקונפליקטים ובקידום התהליך הסטטוטורי (ראו להלן).
בהתבסס על תחזיות אלה ציינה חנ"י בתכנית האב כי יש צורך לפתח מיד תשתית נמל נוספת, ולכן יש להחליט מיד היכן יוקם הנמל הראשון: בחיפה או באשדוד.
רספ"ן הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מנובמבר 2011 (להלן- תשובת רספ"ן): "ייתכן כי הצורך בנמל השני הינו לשלב מאוחר יותר, דהיינו תוך 10-15 שנים אך קצב ההתקדמות בהיבט הסטטוטורי והביצועי מצריך בהחלט החלטה על שני נמלים".
חנ"י הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מאוקטובר 2011 (להלן- תשובת חנ"י): "הנמלים העתידיים מתוכננים לשרת אניות של 18,000 .
TEU שטרם נבנו אך הוזמנו על ידי חברות הספנות הגדולות בעולם".
עוד הודיעה חנ"י למשרד מבקר המדינה בינואר 2012 כי כיום מדינת ישראל תידרש לקבל החלטה על בניית שני הנמלים העתידיים יחד.
על בסיס תכנית האב החליטה הממשלה במאי 200712 (להלן- החלטת הממשלה משנת 2007 ) לקדם את הליכי התכנון והפיתוח הסטטוטוריים של הרציפים החדשים בנמל אשדוד (להלן - נמל הדרום) ובנמל חיפה (להלן - נמל המפרץ) בלוחות זמנים שיאפשרו את השלמת התכנון והפיתוח של רציף אחד לפחות בכל אחד מהנמלים, ובכלל זה את השלמת התכנון והפיתוח של התשתיות הנדרשות להפעלתו, לא יאוחר מתחילת שנת 2015 .
הממשלה הסמיכה את השרים לאשר את שיטות מימון ההקמה וההפעלה של הרציף, את מיקומו ואת עיתוי פיתוחו והפעלתו.
עוד החליטה הממשלה להקים ועדה בין-משרדית לפיתוח נמלי ישראל (ראו להלן).
10 TEU - Twenty -foot Equivalent Unit .
מונח זה מציין קיבולת של מכולה שאורכה20 .
רגל 11 הזנה או שטעון - העברת מטענים מאניה גדולה לאניות קטנות יותר בנמלים המסוגלים לקלוט אניות גדולות, אך היעד הסופי של המטען הוא מדינה אחרת.
12 'החלטת ממשלה מס 1710 מיום 27.
חברת נמלי ישראל- פיתוח ונכסים בע"מ 1291 .
נמצא כי במועד סיום הביקורת טרם הסתיימו ההליכים הדרושים לבניית הנמלים החדשים על פי החלטת הממשלה משנת 2007 , וטרם הסתיימו גם שלבי הכנת הפרויקט: 1 .
השרים עדיין לא אישרו את שיטות מימון ההקמה וההפעלה של הרציף, את מיקומו, את עיתוי פיתוחו ואת הפעלתו; 2 .
התכנון ההנדסי המוקדם של שני הנמלים החדשים הושלם, וחנ"י מקדמת כיום את התכנון המפורט; 3 .
התכנון הסטטוטורי, שעל פי לוח הזמנים המקורי אמור היה להסתיים בשנת 2011 , עדיין נמצא בשלבי הכנה ואישור.
על פי תחזיות מעודכנות של חנ"י, בנמל הדרום יושלם ההליך הסטטוטורי בשנת 2012 .
אשר לנמל המפרץ, עדיין לא ברור מתי יושלם התהליך הסטטוטורי בעניינו (ראו להלן); 4 ;).
יש מחלוקות בין חנ"י ובין גופים שונים, רובם ממשלתיים (ראו להלן 5 .
על פי הערכות של חנ"י, אגירת האבן לבניית שובר הגלים תארך כשנתיים וחצי, ויש להכין מלאי אבן לפני תחילת הבנייה.
חנ"י טרם החלה באגירתו; 6 .
להקמת נמל חדש באשדוד יש צורך בהקמת נמל עבודה 13 (שעל פי ההערכות תיארך שנתיים), אך בהיעדר החלטה לגבי מיקום הנמל הראשון, עדיין לא החלה חנ"י בהקמת נמל העבודה.
חנ"י עדיין לא קיבלה אישור לפרסם מכרז ליזם שיפעיל את הנמל.
עובדה זו מעכבת חלק מעבודות התכנון - אלה מהן התלויות בשיטות העבודה של המפעיל העתידי.
חנ"י הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי התקבלו האישורים הנדרשים לבניית נמל העבודה בנמל אשדוד , ולכן ניתן להתחיל מיד בבניית נמל העבודה שם.
משך הבנייה כשנתיים - בזמן זה ניתן להשלים את כל האישורים הנדרשים להמשך הבנייה.
החברה מעכבת בכוונה את הגשת הבקשות ל מכלול האישורים , שכן מוסדות התכנון והבנייה נותנים אישור לזמן קצוב , והחברה אינה מעוניינת לקבל אישור אשר תוקפו יפוג בהיעדר החלטה.
עוד ציינה החברה כי יש עלות להשלמת התכנון, ולפיכך נדחה שלב זה עד לאחרונה מתוך תקווה כי תתקבל החלטה לגבי הנמל הראשון שייבנה.
על פי הערכות של חנ"י, גם אם יוחל מיד בקידום מואץ של הפרויקט, הנמל הראשון שיוקם לא יהיה מוכן לתפעול לפני שנת 2018 , כלומר שלוש שנים לפחות לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה משנת 2007 .
מצב זה עלול לפגוע ברמת השירות בנמלים ובכלכלת ה מדינה עקב חוסר קיבולת מספקת בנמלים.
אגף התקציבים הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו: "החסם המיידי המעכב את פיתוח הנמלים כיום הינו התמשכות תהליך התכנון הסטטוטורי".
עוד הודיע אגף התקציבים: "על מנת להאיץ את ההליך הסטטוטורי מקדם משרד האוצר בהתאם להמלצות ועדת טרכטנברג החלטת ממשלה המנחה צוות בראשות ראש הממשלה לפעול להסרת חסמים בפני התהליך התכנוני, וכן לפעול לפתרון חיכוכים הקשורים בהשפעת הקמת הרציפים הנוספים על מתקני תשתית לאומית .
13 כפי שיפורטלהלן, בנמל חיפה יש רציף היכול לשמש נמל עבודה בעת הקמת נמל המפרץ.
עוד ציין אגף התקציבים כי השאלה בנוגע לאופן הקמתו והפעלתו של מסוף הנמל העתידי טרם הוכרעה.
חנ"י עדכנה את תחזיותיה בעקבות המשבר הכלכלי העולמי שהחל בשנת 2008 .
על פי התחזיות המעודכנות, יהיה צורך בנמל החדש הראשון רק בשנת 2018 , ובנמל השני- בשנת 2020 (מועד ההקמה המיטבי עשוי להשתנות בהתאם לרמת השירות הרצויה בנמלים; המדד לכך הוא זמן ההמתנה הממוצע של אנייה בנמל).
הנחות היסוד מבוססות על התייעלות, על העלאת התפוקות של עובדי הנמלים ועל התאמת הציוד לתשתיות ולגודל האניות בשנת היעד.
אם לא תתרחש התייעלות בתפוקות עובדי הנמלים, יהיה צורך בהקדמת ההקמה וההפעלה של הנמלים העתידיים.
על פי התחזיות החדשות, היקף המטענים במכולות צפוי לגדול בשיעור ממוצע של 5.
בהתאם לשיעור גידול זה, צפוי ביקוש של כ-3.
TEU בשנת 2018 ושל כ-6.
1 מיליון TEU בשנת 2030 - זאת לעומת ביקוש בפועל של כ-2 מיליון TEU בשנת 2009.
פוטנציאל השינוע של נמלי הים התיכון בשנת 2010 היה כ -3.
חנ"י הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה: " תחזית המטענים אינה לוקחת בחשבון רזרבת אחסנה דבר שיגרום לחוסר תחרות ויחייב את היצואנים והיבואנים להשתמש בנמל הזמין ביותר אשר מאפשר לקלוט את הסחורה ולא בהכרח הנמל הקרוב והכלכלי.
" רספ"ן הודיעה למשר ד מבקר המדינה בתשובתה כי ביצעה בדיקה של שוק הספנות העולמי ומצאה כי "הצורך ברציפי מים עמוקים הינו החל משנת 2014 ואילך, כאשר צי הספנות העולמי בנתיבי אסיה - ים תיכון - אירופה צפוי להיות בגדלים שאין ביכולת הנמלים הנוכחיים לתפעל".