HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לפיכך הומלץ כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן את הנושא לאחר שיתקבל אישור מנכ"ל המשרד.
באותו חודש השיב סמנכ"ל מש"ב לחשב המשרד ולמנהל המחלקה למשפט דיפלומטי ואזרחי כי הוא מתנגד לאמור במכתבם.
הסמנכ"ל ציין במכתבו כי עניין כפל התפקידים נדון בעבר במשרד, וכי לא הושמעו הסתייגויות מכך שמדובר ב"אינטרס צרוף של המשרד".
עוד ציין כי מעדכון שהתקבל מרשות החברות הממשלתיות עולה כי בכמה חברות ממשלתיות קיים כפל תפקידים דומה.
במכתבו טען סמנכ"ל מש"ב כי מינויו של מנכ"ל לחברת האיגוד שאיננו גורם מקצועי מתוך מש"ב עלול להביא לבזבוז משאבים ולפגיעה בנ יהול תכניות הסיוע של ישראל מהבחינה המקצועית.
הביקורת העלתה כי פרט לתגובת סמנכ"ל מש"ב המתנגדת למכתבם של חשב המשרד ומנהל המחלקה למשפט דיפלומטי ואזרחי, לא ננקט שום צעד לטיפול בפנייתם.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לגבש עמדה בעניין תפקודו של סמנכ"ל מש"ב כמ נכ"ל החברה ולקיים בדיקה כוללת, בשיתוף אגף הייעוץ המשפטי במשרד, בנושא החשש האפשרי לניגוד עניינים לנוכח דרישות החוק, הנחיית היועץ המשפטי לממשלה וכללי מינהל תקין.
במידת הצורך יש לשקול את העברת הסוגיה לבחינת היועץ המשפטי לממשלה.
בתשובתה מדצמבר 2011 מסרה רשות ה חברות הממשלתיות כי חשוב לבצע הפרדה בין הגורם הקובע את המדיניות במש"ב ומממן אותה ובין הגורם המופקד על מימוש המדיניות בחברת האיגוד, וכן כי חשוב שיישמר שיקול הדעת העצמאי של מנכ"ל חברת האיגוד לעניין ניהול החברה.
לכן, לדעת הרשות יש מקום לשינוי בנוהג הקיים ולמינוי מנכ"ל קבוע לחברת האיגוד.
עוד צוין כי ביולי 2011 התקיים דיון בשיתוף רשות החברות הממשלתיות בנושא זה והוצגה עמדת הרשות בנדון.
המשרד השיב כי בעקבות הערות הביקורת הוא החל בבחינת הנושא בשיתוף אגף הייעוץ המשפטי, וכי בקרוב יתקיים דיון בהנהלת המשרד שבמסגרתו תיקבע עמדת המשרד בנושא כפל התפקידים.
עובדי חברת האיגוד במש"ב ביוני 2011 עבדו בחברת האיגוד50 עובדים: תשעה במטה חברת האיגוד, שלושה במש"ב, 19 במרכז כרמל, ארבעה במרכז עופרי ו-15 .
בסינדקו משרד החוץ 571 .
בביקורת הקודמת נמצא כי מקום מושבם של ארבעה מבין חמישים עובדי חברת האיגוד היה במשרדי מש"ב, ושל שישה מהם - בסינדקו.
עלות שכרם של עובדים אלו מומנה מתקציב מש"ב.
כמו כן נמצא כי העובדים מילאו תפקידים הקשורים לפעילות השוטפת של מש"ב וסינדקו, וכי יש בכך משום חריגה משיא כוח האדם של משרד החוץ ומשרד החקלאות שנקבע בתקציב המדינה.
לנוכח האמור בדוח הביקורת הקודמת, בשנים 2006 ו- 2007 התקיימו כמה דיונים בנציבות שירות המדינה ובמשרד האוצר בנושא מתכונת העסקתם של עובדים אלו וסוכם כי תבוצע עבודת מטה משותפת "לבחינת חיוניות המשרות ולבחינת מתכונת העסקה מתאימה".
בדיון שהתקיים בספטמבר 2007 במשרד האוצר צוין כי עבודתם של עובדי החברה היא חלק בלתי נפרד מפעילותם של סינדקו ומש"ב, וכי הם משמשים למעשה "כעובדים תחליפים לעובדי מדינה בתקן".
לפיכך סוכם כי אחד הפתרונות האפשריים יהיה שהעסקת העובדים תוסדר במסגרת תקנים, כמקובל בשירות המדינה.
סיכום הדיון היה כי משנת 2008 לא יתאפשר המשך העסקה במתכונת הקיימת.
במרץ 2009 ביקש ראש אגף משאבי אנוש והדרכה במשרד מסמנכ"ל מש"ב לפעול כמנכ"ל חברת האיגוד "להעברתם לאלתר של עובדי האיגוד המוצבים במשרד החקלאות ושל העובדים המוצבים במשרד החוץ למתקנים המשמשים את האיגוד בשפיים או בירושלים".
בפרק "כח אדם" שבטיוטת הסכם ההתקשרות קבעו הצדדים כי אין לראות בעובדי חברת האיגוד עובדי מדינה ועובדי משרד החוץ בפרט, וכי עובדי חברת האיגוד לא יעבדו באופן קבוע בבניין משרד החוץ.
כמו כן נקבעה הוראת מעבר, ולפיה שלושת עובדי חברת האיגוד העובדים באופן קבוע במשרד ימשיכ ו לעשות כן עד למועד פרישתם או לסיום תפקידם, אלא אם כן יחליט המשרד אחרת.
ביקורת המעקב העלתה, כי שלושת עובדי חברת האיגוד במש"ב ממלאים גם במועד סיום הביקורת תפקידים הקשורים לפעילות השוטפת של מש"ב, מבלי שהוסדרה מתכונת העסקתם.
ביחידת ההערכה, המופקדת על בחינה והערכה של פעולות מש"ב, מוצב עובד חברת האיגוד העוסק גם במשימות הנוגעות לצרכי מש"ב; ושני העובדים האחרים מוצבים ביחידת ההדרכה וביחידת הפרויקטים ועוסקים בפעילות שוטפת של מש"ב.
משרד מבקר המדינה מעיר כי יש במבנה העסקה זה משום חריגה משיא כוח האדם במשרד החוץ, ולפיכך אי -הסדרת מתכונת העסקתם של עובדי החברה במשרד החוץ ועיגון המצב הקיים בהסכם ההתקשרות המתגבש עם החברה אינם עולים בקנה אחד עם הערותיהם של הגורמים המוסמכים כאמור.
על המשרד לפעול ללא דיחוי להסדרת נושא זה בהתאם להנחיות נציבות שירות המדינה.
משרד האוצר הודיע בתשובתו כי העסקת עובדי חברה חיצונית במשרדי ממשלה אינה מקובלת ולא אושרה, והיא בגדר חריגה ממספר המשרות המוקצות למשרד בחוק התקציב.
נציב שירות המדינה הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 כי לאחר שביצע בחינה מקיפה בנוגע לאופי עבודתם ומהות תפקידם של עובדי חברת האיגוד במשרד החוץ, הוא מצא כי אכן יש הצדקה לקבוע את מעמדם של עובדי חברת האיגוד במש"ב כעובדי מדינה מן המניין.
נציב שירות 572 דוח שנתי62 .
המדינה הודיע כי לאחר ביצוע התיאום התקציבי לשם איתור מקור תקציבי מתאים להעסקה תפעל הנציבות בשיתוף המשרד ליצירת משרות בהתאם להוראות החוק ומדיניות תקינה.
בתשובתו הודיע המשרד כי בעקבות הערות הביקורת הוא החל בביצוע עבודת מטה לבחינת הנושא ולהסדרת מתכונת העסקתם של עובדי חברת האיגוד.
פיקדונות חברת האיגוד שימוש בכספי פיקדונות של חברת האיגוד למימון פעילות שוטפת של מש"ב 1.
כאמור בדוח הביקורת הקו דמת נוסף על תקציב מש"ב יש לחברת האיגוד מקורות הכנסה משלה בשל הסכמים לפעילות משותפת עם גופים מחוץ לישראל, שאינם מעוניינים לפעול בגלוי עם הממשלה.
כספים אלה מופקדים בקרנות מיועדות בחשבון החברה ומשמשים למימון פעילות מסוימת של מש"ב (להלן - הקרנות המיועדות).
בשנת 2003 מש"ב לא העביר לחברה את כל הכספים עבור הפעולות ועבור הוצאות שכר, מינהל וארגון של חברת האיגוד ושל מרכז כרמל, ולכן נוצר חוב של מש"ב לחברה.
ביקורת המעקב העלתה, כי חוב זה עדיין לא שולם במלואו.
בעקבות היווצרות החוב נאלצה החברה להשתמש בכספים שהופקדו בקרנו ת המיועדות לצורך מימון אותן הוצאות.
בדוח הביקורת הקודמת העיר משרד מבקר המדינה כי מאחר שהחברה קיבלה כספים ייעודיים למימון פעולות מש"ב והפקידה אותם בחשבון הקרנות המיועדות, ראוי שכספי קרנות אלה ישמשו למטרות שלשמן הם התקבלו או למטרות אחרות בהתאם להעדפותיהם של נותני הכספים.
עוד צוין כי ראוי שההחלטות הנוגעות לקרנות יתקבלו על דעת אגף הייעוץ המשפטי.
לקראת סיום הביקורת הקודמת נמצא כי מנכ"ל חברת האיגוד, סמנכ"ל החברה וחשב המשרד הגיעו בנובמבר 2004 לכלל הסכמה כי כמה מהקרנות המיועדות יישארו בידי החברה לצורך שימוש על פי ייעודן המקורי, וקרנות שנועדו למימון השתלמויות ביזמת גורמי חוץ יועברו לחשבון מש"ב (להלן - מזכר ההבנות).
מאחר שלמועד החתימה על מזכר ההבנות יתרת הכספים בחברת איגוד הסתכמה בכ-3 מיליון ש"ח ואילו התחייבויותיה של החברה הסתכמו בכ-7 ,מיליון ש"ח נקבע בהסכמת חשב המשרד וסמנכ"ל מש"ב, כי ייעשה שימוש בכספי הקרנות המיועדות לצורך מימון פעילות מש"ב.
ביקורת המעקב העלתה כי לנוכח האמור בביקורת הקודמת דחה דירקטוריון חברת האיגוד בישיבתו בדצמבר 2005 את האמור במזכר ההבנות והחליט כי החברה תפעל להסדרת נושא העברת הכספים למשרד מכספי הקרנות המיועדות.
חברת האיגוד דרשה מחשב המשרד לדאוג להחזר יתרת חובו של מש"ב לחברה, בשל דחיית מזכר ההבנות.
בשלהי שנת 2007 הודיע חשב המשרד דאז לחברת האיגוד כי אם לא ייחתם הסכם התקשרות בינה ובין המשרד עד סוף אותה שנה, לא יועברו כספים למימון פעילותה החל מינואר 2008 , וכך אכן נעשה.
זאת בהתאם להוראת החשכ"ל לחשבים במשרדי הממשלה שעניינה "התקשרויות עם חברות ורשויות ממשלתיות".
בישיבת דירקטוריון שהתקיימה במרץ 2008 הודיע סמנכ"ל הכספים בחברה כי נוכח הפסקת המימון השוטף והחוב הצבור הקיים משתמשת החברה בכספי הקרנות המיועדות למימון פעולותיה ומש"ב.
במהלך שנת 2008 ועל מנת שלא להפסיק את פעילות מש"ב שב המשרד לתקצב את חברת האיגוד באופן שוטף.
בשלהי שנת 2010 חשב המשרד שב והודיע לסמנכ"ל הכספים בחברת האיגוד כי ללא הסכם התקשרות חתום כדין בין המשרד לחברה, לא יעביר המשרד לחברה את תשלומי שנת 2011 , וכך אכן נעשה.
גם הפעם הודיע הסמנכ"ל כי החברה נאלצה לממן את פעילותה מכספי הקרנות המיועדות.
בטיוטת הסכם ההתקשרות מינואר 2012 נקבע כי לצורך מימון הפעילות והתשתית של חברת האיגוד יעביר המשרד לחברה מקדמה חד-פעמית, וכי תשלום המקדמה עתיד ככל הנראה למנוע את השימוש בכספי הקרנות המיועדות לשימוש שוטף.
ביקורת המעקב העלתה כי באפריל 2011 החליט המשרד לשוב ולתקצב את חברת האיגוד על אף שטרם נחתם הסכם ההתקשרות.
ועדת המכרזים במשרד וועדת הפטור במשרד האוצר אישרו באפריל, בספטמבר ובנובמבר 2011 את המשך ההתקשרות עם החברה בפטור ממכרז בעלות כוללת של 17 מיליון ש"ח עד לסוף שנת 2011 .
במועד סיום ביקורת המעקב, כאמור, טרם נחתם הסכם ההתקשרות ועדיין לא הוסדרה דרך המימון לפעילות מש"ב בלי שיידרש שימוש בכספי הקרנות המיועדות.
ביקורת המעקב העלתה כי אף שדירקטוריון חברת האיגוד דחה את האמור במזכר ההבנות, יחסי הגומלין הכספיים בין החברה למשרד הוסיפו להתנהל לפי האמור בו, באופן המאלץ הלכה למעשה את חברת האיגוד לעשות שימוש בכספי הקרנות המיועדות לצורך מימון פעילותה השוטפת שלא על פי ייעודם של הכספים ושלא לפי המלצות דוח הביקורת הקודמת.
חברת האיגוד אישרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא משתמשת בכספי הקרנות המיועדות לצורך "מימון ביניים" של פעילות מש"ב ותשתיות חברת האיגוד.
החברה אף הוסיפה כי הדבר נעשה בידיעת כל הגורמים הנוגעים בדבר.
משרד מבקר המדינה מעיר שמדובר בליקוי מתמשך, וכי על המשרד לפעול בל א דיחוי נוסף להשלמת הליכי הסדרת העניין באופן שיבטיח שכספי הקרנות המיועדות ישמשו אך ורק למטרות שלשמן הם הוקצו.
הוצאות אחרות בתקציב חברת האיגוד מטרות פעולותיה של חברת האיגוד נקבעו כאמור בתזכיר ההתאגדות שלה בזיקה לפעילות מש"ב והוגדרו "לקידום שיתוף הפעולה הבינלאומי בין מדינת ישראל לבין 574 דוח שנתי62 .
תקנה 34 לתקנות ההתאגדות של החברה קובעת כי "החברה תהא רשאית לפעול אך ורק לצורך ביצוע התכניות המאושרות של המחלקה לשיתוף בינלאומי במשרד החוץ", וכי "החברה לא תהא רשאית לקיים פעילות בנושאים שאינם מאושרים למחלקה לשיתוף בינלאומי במשרד החוץ".
בהחלטת ממשלה 18 מיולי 1997 הורתה הממשלה לסגור את לשכות שרי הממשלה בתל אביב, למעט משרדי הממשלה שמקום מושבם הקבוע הוא בתל אביב.
לנוכח החלטת הממשלה, הורה החשכ"ל דאז כי מינהל נכסי הדיור הממשלתי יפעל לסגירת לשכות השרים וכי ייקבעו המועדים שבהם יוחזרו למדינה לשכות השרים השוכנות במבנה מושכר או בנכס השייכים לה.
מהביקורת עולה כי המשרד פעל באמצעות חברת האיגוד למימון החזקתה של לשכת שרי החוץ בתל אביב החל בשנת 1999 (להלן- הלשכה), אף שהפעולה האמורה של החברה אינה נמנית עם הפעולות שבתחום עשייתה ומטרותיה, כפי שנקבעו במסמכי היסוד של הקמתה והכרתה כזרוע ביצוע של מש"ב ואף שפעולה זו עומדת בניגוד להחלטת הממשלה ולחוזר החשכ"ל.
בשנת 2008 היה שיעור ההוצאה בגין דמי השכירות ותשלומי הארנונה והחשמל בלשכה כ - 526,000 ש"ח; בשנת 2009 - כ- 597,000 ש"ח, ובשנת 2010 - כ- 608,000 ש"ח.
בתקציב חברת האיגוד לשנת 2011 נקבע כי אומדן שיעור ההוצאה יהיה בסך 660,000 .
ש"ח בשנת 2003 פנה המשרד למינהל הדיור הממשלתי כדי להסדיר את שכירת הלשכה בתל אביב.
ביולי 2011 , בעקבות הביקורת, שב ופנה המשרד למינהל הדיור הממשלתי וציין כי דרוש לו אישור בעניי ן "סיכום בעל פה לגבי שכירות הלשכה באמצעות חברת בת של המשרד (האיגוד)".
משרד מבקר המדינה לא מצא כי פניות אלו טופלו.
בספטמבר 2011 הודיע חשב המשרד, כי בעקבות קבלת הערות הביקורת פועל המשרד להסדרת שכירות הלשכה שלא באמצעות חברת האיגוד.
בנובמבר 2011 גובש הסכם ביןמשרד החוץ, חברת האיגוד ובעל הנכס להעברת ההתחייבות כלפי בעל הנכס בחוזה באופן שהתשלום ייעשה על ידי המשרד ולא על ידי חברת האיגוד.
במועד סיום הביקורת טרם נחתם ההסכם.
בתשובתו מדצמבר 2011 ציין מינהל הדיור הממשלתי במשרד האוצר כי במועד קבלת טיוטת דוח הביקורת בנובמבר 2011 הוא החזיק בדעה כי משרד החוץ פינה את לשכת השר בתל אביב בהתאם להחלטת הממשלה.
לאור האמור לעיל ונוכח ממצאי הביקורת, דרש מנהל מינהל הדיור הממשלתי מסמנכ"ל למינהל במשרד במכתב מדצמבר 2011 .
לפעול לאלתר לסגירת הלשכה בתל אביב לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול להסדרת הנושא בתאום עם מינהל הדיור הממשלתי בדרכים המקובלות ובהתאם להוראות המחייבות.
18 החלטה מספר 2338 בדבר סגירת לשכות שרים בתל אביב, מיום 22.
אחד מיעדי-העל של משרד החוץ הוא העמקת שותפותה של ישראל בסדר היום העולמי החדש באמצעות פעילות סיוע בין -לאומי בעולם.
למדינת ישראל מחויבויות המעוגנות בהחלטות ובאמנ ות בין -לאומיות לסייע לקידומן ולפיתוחן של מדינות אחרות הזקוקות לסיוע.
פעילות הסיוע משמשת כלי מרכזי בפעילות הדיפלומטית של משרד החוץ הן כשלעצמה והן כאמצעי לקידום אינטרסים מדיניים.
המרכז לשיתוף פעולה וסיוע בין- לאומי (מש"ב) הוא הגוף המופקד במשרד החוץ על פעילות זו.
פעילות הסיוע מתמקדת בסיוע לפיתוח בר קיימא בתחומים אלה: חקלאות, בריאות, חינוך, העצמת נשים, פיתוח קהילתי ופיתוח כלכלי-עסקי.
בשנים האחרונות מקדם המשרד שינוי ארגוני כולל, אשר עתידה להיות לו השפעה גם על פעילותו של אגף מש"ב.
ממועד פרסומו של דוח הביקורת הקודמ ת חל שינוי במתכונת פעילות מש"ב הן בתפיסת הסיוע העומדת בבסיס פעולתו והן בתהליך בחינת המודל המבני הראוי של מש"ב.
עם זאת, במועד סיום ביקורת המעקב עדיין נמצאו ליקויים בכמה תחומים מרכזיים - בפעילותו של האגף בנושא ניהול מיזמים ארוכי מועד ובמעקב אחריהם; במתכונת ה פעולה המשותפת למש"ב ולמגזר העסקי; במימונה השוטף של חברת האיגוד; בשימוש בכספי הקרנות המיועדות ובמתכונת העסקתם של עובדי חברת האיגוד במשרד.
על הנהלת המשרד לחדש בהקדם את תהליך בחינת המודל המבני הראוי של פעילות מש"ב ואת השפעותיו על ההתקשרות עם חברת האיגוד.
על המשרד לפעול לבחינת מכלול ההיבטים המבניים, הארגוניים והתפקודיים של תחום הסיוע במשרד בכלל ושל פעילות מש"ב בפרט.
בעת הכנת תכנית העבודה הכוללת של מש"ב ראוי לכלול בה הנחיות בנושא פעולות תכנון, מעקב ובקרה שיסייעו לבחון את היעילות והאפקטיביות של הפעילות על פי מאפייניה.
יש צורך בחיזוק נדבכים הנוגעים לניהול מיזמים ארוכי מועד של מש"ב ולמעקב אחריהם: גיבוש אמות מידה ועקרונות מנחים להליך קבלת ההחלטות בדבר קביעת מתווה הפעילות של המיזם ויישומו; הכנת תכנית מפורטת בנוגע לכל מיזם שתכלול את מטרות המיזם, לוח הזמנים לביצועו, את תקציבו ואבני דרך ליישומו; קיום פעולות פיקוח והערכה שוטפות בנושא יישומם של המיזמים.
יש צורך חיוני לבחון באופן מעמיק את מתכונת הפעולה המשותפת למש"ב ולמגזר העסקי ולקבוע אמות מידה ברורות להבחנה בין סיוע בין- לאומי ישיר, שמש"ב נותן למדינות מתפתחות בהתאם למטרו תיו המוצהרות, ובין פעילות כלכלית -מסחרית, אשר ראוי שייקבעו לה כללי מסגרת בהיותה נלווית לפעילות מש"ב.
הבחינה דרושה גם לצורך פעילותם השוטפת של נציגי מש"ב, המומחים המייצגים אותו ברחבי העולם ופעילותן של הנציגויות בתחום זה.
יש לקבוע מנגנון שיאפשר לממן באופן שוטף את פעילות חברת האיגוד בשירות מש"ב ומתקציבו ולפעול בלא דיחוי נוסף להסדרת היחסים הכספיים בין מש"ב לחברת האיגוד באופן שיבטיח כי כספי הקרנות המיועדות ישמשו אך ורק למטרות שלשמן הם הוקצו.
על המשרד לגבש עמדה בעניין תפקודו של סמנכ"ל מש"ב כמנכ"ל החברה ולקיים בדי קה כוללת, בשיתוף אגף הייעוץ המשפטי במשרד, בנושא החשש האפשרי לניגוד עניינים לנוכח דרישות החוק, הנחיית היועץ המשפטי לממשלה וכללי מינהל תקין.
על המשרד לפעול בשיתוף נציבות שירות המדינה להסדרת מתכונת העסקתם של עובדי החברה במשרד החוץ.
משנת 2008 ואילך פועל משרד החוץ (להלן גם- המשרד) ליישום המלצות דוח ועדת וינוגרד ודוח ועדת ליפקין-שחק, שדנו בהפקת לקחי מלחמת לבנון השנייה 4 .
במסגרת זו קבע המשרד את "חיזוק המימד המדיני והטמעתו בביטחונה הלאומי של ישראל" כמטרה ראשונה במעלה לפעילותו.
המש רד אף הציב לעצמו יעדים בעיצוב מדיניות החוץ והתכנון האסטרטגי בסוגיות מדיניות -ביטחוניות שעל סדר היום הלאומי תוך הגברת השימוש היעיל בידע, במומחיות ובמשאבים המצויים בו.
תחומי התכנון המדיני-אסטרטגי במשרד כוללים, בין היתר, הכנת תכניות לקידום תהליכים והסדרים מדיניים, היערכות לסיכול מדיני של איומים אסטרטגיים, תהליכי חשיבה ועבודה לגיבוש מדיניות החוץ בסוגיות שונות, ובכלל זה הכנת תכניות מדיניות אופרטיביות לעתות חירום והכנת תכניות לשינויים פנים -ארגוניים.
על תחומים אלה מופקדות כמה יחידות מטה.
יחידה מרכזית העוסקת בתחום זה היא החטיבה לתכנון מדיני (להלן גם - החטיבה לתכמ"ד או החטיבה), הכפופה למנכ"ל המשרד.
על פי תקנון שירות החוץ, המגדיר את ייעוד החטיבה ותפקידיה ואשר עודכן לאחרונה בשנת 2007 (להלן גם- התקנון), התכנון המדיני נועד לנתח את האינטרסים הלאומיים במדיניות החוץ של ישרא ל, לזהות הזדמנויות וסיכונים, להצביע על היעדים ולהציע דרכי פעולה שיעצבו את מדיניות החוץ הישראלית בזירה הבין-לאומית.
כדי לסייע לשר ולהנהלת המשרד בתהליך קבלת ההחלטות ובבחירת דרכי הפעולה המועדפות כאמור, מופקדת החטיבה על הצגת ראייה אינטגרטיבית ורב-ממדית של צורכ י ישראל הן בתחום מדיניות החוץ והן בנושאי כלכלה, ביטחון וחברה.
החטיבה עוסקת גם בגיבוש עמדות עם גורמים חיצוניים הקשורים לתהליכים מדיניים, לרבות מדינות האזור, ארה"ב, הקהילייה האירופית ומדינות אירו-אסיה5.
בחודשים פברואר-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות המשרד בתחום תכנון מדיניות החוץ ותכלול העשייה המדינית, בדגש על עבודת החטיבה לתכנון מדיני.
במסגרת זו נבדקו הנושאים האלה: יישום המלצות דוח ועדת וינוגרד בתחום התכנון המדיני-אסטרטגי במשרד; הפעילות הכלל -משרדית בתחום התכנון המדיני-אסטרטגי, ובפרט תפקוד החטיבה ל תכנון מדיני בעתות שגרה; וממשקי העבודה של החטיבה עם חלק מהגופים במרחב הבין -משרדי.
4 הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 )(ועדת וינוגרד- מלחמת לבנון השנייה - דין וחשבון חלקי ( 2007) ; הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 (ועדת וינוגרד) - מלחמת לבנון השנייה - דין וחשבון סופי (כרך א') ( 2008 ); המלצות צוות ההיגוי ליישום המלצות הדוח החלקי של ועדת וינוגרד - "ועדת ליפקין-שחק" ( 2007.
29 בתקנון שירות חוץ, מעודכן ל- 11.
בעניין ממשקים אלו נעשו במטה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה, באגף הביטחוני-מדיני שבמשרד הביטחון ובאגף התכנון של צה"ל (אג"ת).
יישום המלצות דוח ועדת וינוגרד בתחום התכנון המדיני -אסטרטגי במשרד החוץ .
06 מינתה הממשלה ועדת בדיקה ממשלתית בראשות השופט (בדימוס) ד"ר אליהו וינוגרד "לברור ההיערכות וההתנהלות של הדרג המדיני ומערכת הביטחון בנוגע למכלול ההיבטים של המערכה בצפון, שהחלה ביום 12 ביולי 2006 " (להל ן - ועדת וינוגרד) 6 .
באפריל 2007 הגישה הוועדה לממשלה דוח חלקי שכלל התייחסות להיערכות הדרג המדיני והדרג הצבאי לעימות בתקופה שקדמה למלחמה בשנים 2000 -2006 , ופרק מרכזי שעסק בחמשת הימים הראשונים של המלחמה (להלן - דוח הביניים).
דוח הביניים אומץ בהחלטת ממשלה ממאי 20077 .
הדוח הסופי של ועדת וינוגרד, אשר הוגש לממשלה בינואר 2008 , דן בתוצאות הבדיקה של שאר אירועי מלחמת לבנון השנייה (להלן - הדוח הסופי).
שני חלקיו של הדוח האמור כללו גם פרקי מסקנות והמלצות מערכתיות, שיש להן השפעה ישירה על פעילות משרד החוץ בתחום התכנון המדיני-אסטרטגי.
במסגרת דוח הביניים הצביעה ועדת וינוגרד על כשלים תפקודיים שנמצאו בקבלת ההחלטות בדרג המדיני ובמערכת הביטחון בתקופה שקדמה למלחמה, שמקורם בחולשה בתחום החשיבה והתכנון האסטרטגיים: "אחד הכשלים שליוו את המלחמה לכל אורכה היה חוסר ראייה אסטרטגית בדרג המד יני והצבאי כאחד, כולל העדר מסמכי יסוד בסוגיות מרכזיות".
אחת הסיבות שמצאה ועדת וינוגרד לכשל האמור היא ש"צה"ל למעשה מתבקש לעסוק - ואף עוסק - בנושאים שעקרונית 'שייכים' לגופים מדיניים", וזאת בין היתר על רקע העובדה ש"אין לצד הדרג המדיני יחידות מטה מקצועיות חזק ות, המשלבות ראייה מדינית עם הבנה עמוקה של נושאי ביטחון", והדבר "פוגם קשות בסיכוי להליך קבלת החלטות מיטבי".
עבודת המטה הנדרשת צריכה להיות מושתתת על "בסיסי חשיבה ותכנון מוקדמים", הן בתחום המדיני והן בתחום הביטחוני, שבהם העצמה היחסית של מנגנוני התכנון בצה"ל "מול החולשה הרבה של מנגנונים אלה בדרג המדיני" היא ניכרת.
בתוך כך מצאה הוועדה כי במהלך מלחמת לבנון השנייה "עבודת המטה שנעשתה במשרד החוץ.
בדוח הסופי נכתב כי בדיונים בנושא היעד המדיני והתכלית האסטרטגית למערכה בלבנון לא נמצאה "ראייה אסטרטגית מדינית-ביטחונית מתוכללת, שהייתה אמורה להוות תשתית וקו מנחה להחלטות פרטניות".
בהיעדר תכנון אסטרטגי כאמור, הוגבלה יכולתה של ישראל "לפעול בצורה אפקטיבית ומתואמת להשגת יעדיה .
מתוך כתב מינוי הוועדה 7 החלטה 1609 מ- 2.
עוד קבעה הוועדה כילעובדה זו יכולה להיות משמעות רבה, הן לדרך , והן לתוכן ההסדרים המאומצים, שכן ]מדיני[ ההתנהלות של ישראל במשא ומתן במשא ומתן כזה מתגבשות החלטות העשויות להיות בעלות השלכות מרחיקות לכת על האינטרסים של המדינה".
לנוכח זאת, "חשוב שתהיה עבודת מטה טובה בסוגיות המרכזי ות, וכי עמדת ישראל במשא ומתן תהיה מבוססת על למידה ושל יתרונותיהן וחסרונותיהן".
]למדיניות ישראל[ ובחינה של החלופות הממשיות כמו כן, ועל מנת לבסס את עמדת ישראל במשא ומתן מדיני כאמור, יש לפעול ל"שיתוף מלא של משרד החוץ, תוך שיפור יכולתו לחשיבה מדינית -ביטחונית משולבת".
ועדת ליפקין -שחק: כאמור, במאי 2007 החליטה הממשלה לאמץ את עיקרי דוח הביניים.
במסגרת זו הוחלט להקים צוות היגוי בראשות רא"ל (מיל') אמנון ליפקין -שחק (להלן - ועדת ליפקין -שחק) שיגבש תכנית מפורטת ליישום המלצות הדוח האמור, לרבות בנושא "שילוב מלא של משרד הח וץ בהחלטות ביטחוניות בעלות מימד מדיני".
ביולי 2007 הגישה ועדת ליפקין-שחק את תכניתה לממשלה, וראש הממשלה דאז, מר אהוד אולמרט, עמד בראש ועדת שרים למעקב אחר יישום המלצות הוועדה.
בדוח ועדת ליפקין -שחק נכתב בפתח הפרק הדן בשילוב תשומות משרד החוץ בתהליך קבלת ההחלט ות בענייני הביטחון הלאומי, כי "משרד החוץ מופקד על עיצוב מדיניות החוץ ומערכת יחסי החוץ של מדינת ישראל.
המשרד אוצר מכלול ידע, ניסיון, הכרת המציאות הבינלאומית ויכולת ניתוח נושאים בעלי השלכות בינלאומית.
המשרד אמון על קשרי ישראל הבילטראליים והמולטילטרליים".
משום כך, ו"נוכח יכולותיו, חיוני שמשרד החוץ ייטול חלק מרכזי ויציג את השיקולים המדיניים שיש להביאם בעת קיום דיון, הגשת המלצות וקבלת החלטות על פעולות ומבצעים שיש להם השלכה ונגיעה ליחסי החוץ של ישראל ולמעמדה בזירה הבינלאומית".
חשיבותו של התכנון המדיני האסטרטגי (כמפורט בדוח ועדת וינוגרד כאמור) באה לידי ביטוי בדיונים שהתקיימו בשנת 2009 במשרד החוץ לגבי הכנת רפורמה מבנית מקיפה במשרד.
דיונים אלה, שלוו בייעוץ ארגוני רציף, הניבו ניתוח מעמיק של חוזקות המשרד וחולשותיו והמלצות מפורטות לכינון הרפורמה.
במסמך מסכם ששלח בדצמבר אותה שנה המשנה למנכ"ל דאז, מר רפי ברק, למנכ"ל המשרד דאז, מר יוסי גל, בנושא "קבוצת עבודה לבחינת מבנה המשרד - המלצות עיקריות", נכתב כי "מעורבות משרד החוץ בעיצוב וניהול מדיניות החוץ הישראלית מעטה ומוגבלת בדרך כלל לתחומים הלא מרכזיים"; וזאת בין היתר בשל "העדר תהליכי עבודת מטה סדורים" ו"העדר תהליכי חשיבה אסטרטגית".
על רקע זה הגדיר המשרד משנת 2009 ואילך את יעד העל הראשון של פעילותו בחיזוק הממד המדיני בביטחונה הלאומי של ישראל בהתאמה להשתנות האיומים ומורכבות האתגרים.
ועדת וינוגרד הדגישה את הצורך בשיפור מרכיבי הח שיבה והתכנון המדיני במטה המקצועי של המשרד לשם טיוב קבלת ההחלטות הלאומיות בסוגיות מדיניות-ביטחוניות.
ארבע שנים לאחר שאומצו עיקרי דוח הביניים במסגרת החלטת ממשלה כאמור בחן משרד מבקר המדינה את אופן יישום מסקנות דוח ועדת וינוגרד ואת אופן יישום המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק בתחום התכנון המדיני -אסטרטגי במשרד החוץ.
ממצאי הבדיקה מובאים להלן.
חיזוק החטיבה לתכנון מדיני .
בדוח הביניים קבעה ועדת וינוגרד כי "חיוני שהחלטות תתקבלנה מתוך ראייה אסטרטגית רחבה של מכלול שיקולים ביטחוניים, יחד עם מדיניים ודיפלומטיים".
במסגרת זו היא המליצה לממשלה לחזק את המטה המקצועי של משרד החוץ לשם ביצוע התפקידים המוטלים עליו.
החטיבה לתכמ"ד הוקמה כבר בספטמבר 1993 ביזמת מנכ"ל משרד החוץ דאז (מר אורי סביר).
החטיבה הוקמה כיחידת מטה הכפופה ישירות למנכ"ל.
מאז ועד שנת 2007 עסקה החטיבה בעיקר במחקר של סוגי ות מדיניות ודיפלומטיות ובחשיבה מדינית ארוכת טווח.
תקנון שירות החוץ מ - 2007 קובע כי החטיבה לתכמ"ד אמורה להציג "ראייה אינטגרטיבית ורב-ממדית של צורכי ישראל, בעיקר בתחום מדיניות החוץ, אך גם בנושאי כלכלה, ביטחון וחברה, כדי לסייע לשר החוץ ולהנהלת המשרד בתהליך קבלת ההחלטות ובבחירות דרכי הפעולה המועדפות על ישראל".
בעקבות מסקנות דוח הביניים והמלצות דוח ועדת ליפקין-שחק פעלה הנהלת המשרד לקבל החלטות בנוגע לחיזוק מעמד החטיבה במשרד, כפי שהומלץ בדוחות האמורים.
ייעוד החטיבה ותפקידיה על פי מסמכי החטיבה, גופי תכנון מדיני במ דינות העולם פועלים על פי כמה דגמים: (א) דגם "התכנון השלם" - ניהול ותכלול תהליכים פנים -ארגוניים, הן בנושאי תוכן וליבה והן בתחום הארגוני -מנהלי; תכנון "הפעלת הכוח" (הערכות מצב אסטרטגיות ותכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות); ותכנון "בניין הכוח" (גיוס משאבי כוח א דם ומשאבים חומריים לטווח הארוך).
(ב) דגם התכנון והעיצוב המדיני - ניהול תהליכי עבודה משרדיים בדגש על התחום המדיני בלבד; ותכלול עמדות לשם קביעת מדיניות אחידה ואתגורה.
(ג) דגם החשיבה המדינית ( Think Tank )- גוף מחקרי חוץ -משרדי שאינו מנהל את תהליך קביעת המ דיניות אלא מפרה ומאתגר אותה ברעיונות יצירתיים.
באפריל 2008 הציע ראש החטיבה למנכ"ל המשרד ליישם את המלצות דוחות ועדת וינוגרד וליפקין-שחק באמצעות מיקוד תכניות העבודה של החטיבה בנושאים מדיניים-ביטחוניים (כפי שהומלץ בדוחות ועדת וינוגרד וליפקין -שחק); בנושאים בעלי אופי אינטגרטיבי, "הנופלים בתחומם של יותר מאגף אחד" במשרד; בנושאים משרד החוץ 521 .
בעלי אופי אסטרטגי, דוקטרינרי וארוך טווח; במחקר ופיתוח מדיני; וב"איפכא מסתברא" (נקיטת גישה הפוכה) - עניינים שהחטיבה מזהה "כדורשים התייחסות שונה מזו הנוהגת כעת", שינוי מדיניות ופיתוח רעיונות חדשניים.
ראש החטיבה אף הציע לקבוע כי החטיבה תפיק תוצרים בזיקה לנושאים האמורים, וכדלקמן: (1 ) מסמכי התרעה על סיכונים או על הזדמנויות בטווח הזמן המיידי-בינוני, וכן על "מהלכים מדיניים ישראליים היוצרים תוצאות לא רצויות".
(2 ) מסמכי מדיניות בהיקפים שונים (לדוגמה: מסמך מקיף בנושא "ישראל מול עזה").
( 3 ) ניירות עמדה אינטגרטיביים של עמדות היחידות המדיניות הרלוונטיות במשרד (כמו: "עמדת ישראל בנושא הפליטים הפלסטינים").
(4 :) מסמכי תפיסה בנושאים כגון תפיסת מדיניות החוץ הישראלית; תפיסת ההפעלה של המשרד.
( 5 ) מס מכי מדיניות "איפכא מסתברא" - אתגור מדיניות ישראל בתחום מסוים.
(6 ) מסמכי מתודולוגיה של תכנון אסטרטגי ושל עבודת מטה במשרד.
(7 ) סימולציות מדיניות-ביטחוניות בשיתוף פעולה עם שאר הגורמים בזירה הלאומית.
בפברואר 2009 דנה הנהלת המשרד ביישום המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק לחזק את החטיבה לתכמ"ד באמצעות הרחבת ייעודה מיחידה שעיקר עיסוקה בחשיבה מדינית לגוף תכנון מדיני -אסטרטגי רב -גוני.
במהלך הדיון האמור אמר ראש החטיבה כי החטיבה החליטה לאמץ רכיבים שונים מתוך שלשת המודלים שהוצגו משופר על בסיס המו ]תכנון[ לעיל ו"ליצור מודל דל הבריטי המשלב אלמנטים רלבנטיים מהמודלים האחרים.
מרכיבי המודל כוללים: הובלת תהליכי תכנון כלל משרדיים (הערכת המצב, יעדי המשרד); הפקת מסמכי מדיניות מסוגים שונים (מסמכי יסוד, מסמכי מדיניות, ניירות עמדה, מסמכי אתגור המדיניות הקיימת ועוד); הרחבת העיסוק בתכנון מדיני-ביטחוני (בתיאום עם אג"ת)".
יצוין כי התכנים והעמדות המפורטות שהוצגו בדיון האמור לא התייחסו לתהליכי העבודה הנדרשים לשם השגת הייעוד המוצע של החטיבה.
בדיון האמור ההנהלה לא קיבלה החלטה פורמלית בעניין יעוד החטיבה ותפקידיה, והמשרד לא פעל לבנות מודל מתאים להפעלת החטיבה.
בתגובתו על ממצאי הביקורת מינואר 2012 כתב מנכ"ל המשרד כי מאז אותו דיון "הוחלט לדוגמא שהתכנון המדיני אחראי לתכלל את עבודת המטה לקראת הבאת עמדת משרד החוץ לדיוני המל"ל".
בהקשר זה צוין בתגובת המשרד כי בתקופה שממאי 2008 ועד נובמבר 2011 "גובשו243 תוצרים שונים בחטיבה, מהם29 לצורכי דיוני קבינט או פורומים מצומצמים בראשות ראש הממשלה".
מנכ"ל המשרד הוסיף וכתב כי "במסגרת תהליכי הרפורמה אכן ישונה תקנון שירות החוץ באופן שיאשש את יעוד ותפקידי התכנון המדיני כפי שאומצו בישיבת הנהלת המשרד מפברואר 2009.