HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הצורך בקביעת עקרונות להשתת מדיניות אכיפה אחידה בין המחוזות עלה בבירור מהמחוזות עצמם, הן במהלך עבודתו של צוות לבחינת ייעול תהליך האכיפה הפלילית והן בישיבות הנהלה35.
מדיניות אכיפה ראוי שתכלולאמות מידה לבחירת אמצעי האכיפה שיש לנקוט לפי מדרג החומרה של העבירות, וההחלטה מתי יש לנקוט צעדי אכיפה ופיקוח צריכה להתבסס על קריטריונים כגון האם תסב ההפרה נזק מיידי ובלתי הפיך; מהי מידת הנזק בהשוואה לעלות האכיפה; האם יש חלופות לאכיפה כופה.
קביעת אמות מידה להגדרת המקרים הדורשים .
34 נוהל פיקוח אחוד מסדיר גם מקרים מסוימים של מפגעים אשר אינם משויכים לגופים טעוני היתר.
35 הישיבה התקיימה בעקבות הגשתדוח ביקורת פנימית בנושא אכיפה מינהלית.
המשרד להגנת הסביבה | 1665 .
אכיפה מינהלית ולמקרים הדורשים אכיפה פלילית היא חשובה במיוחד אמות מידה ברורות מקדמות אחידות בין גורמי האכיפה, מפנות משאבי אכיפה מוגבלים למטרות ממוקדות ומתעדפות את מקרים החשובים, והן מונעות טענות לאכיפה בררנית36 .
בשנת2013 גובש במשרד להג"ס מסמך בנושא אמות מידה להמלצה על בחירת ערוץ אכיפה, אשר אמור היה להתווסף כנספח לנוהל אכיפה סביבתית (להלן - נספח אמות המידה).
ערוצי האכיפה שנידונו במסמך כללו פתיחה בחקירה, הטלת עיצומים כספיים והטלת קנסות.
מנכ"לית המשרד להג"ס דאז ייחסה חשי בות רבה לנספח באומרה כי "אמות המידה לאכיפה הינן יסוד מרכזי ביכולת של המשרד לתעדף את פעילות האכיפה ולמקד את המשאבים שעומדים לרשותו".
לפיכך אישרה המנכ"לית את הנספח, הורתה להתחיל בהטמעתו, והנחתה כי ייכנס לתוקף כבר ביוני 2013.
יצוין כי במשך שנים מספר עד שנת2013 גיבש המשרד להג"ס מודל "מדד דחיפות הטיפול במפגעים" על ידי צוות, שכלל נציגים מאשכול אכיפה ומהמחוזות, במטרה לדרג את חומרתו ואת הדחיפות להסרתו של כל מפגע, ולקבוע במדיניות האכיפה של המשרד את סדר העדיפויות לטיפול במפגעים (להלן - מודל מדד דחיפות).
הביקורת העלתה כי אף שנספח אמות המידה אושר כאמור על ידי מנכ"לית המשרד להג"ס דאז, שקבעה גם את מועד כניסתו לתוקף, הוא לא יושם בפועל ולא הפך לנספח של נוהל אכיפה סביבתית.
גם מודל מדד הדחיפות שגיבש המשרד עוד בשנת 2013 כלל לא אושר בשל התנגדות המחוזות במשרד להג"ס.
עוד עולה כי המשרד להג"ס היה מודע לצורך שעלה מהשטח לקביעת אמות מידה לאכיפה ולקיומם של מקרים שבהם יוחסה לו אכיפה בררנית, ואף על פי כן, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , לא הגדיר המשרד מדרג עבירות ואמות מידה אחידות ומחייבות לנקיטת אמצעי אכיפה.
בשנת2007 מינה מנכ"להמשרד להג "ס דאז צוות במטרה לקבוע מדיניות ונוהלי אכיפה (להלן - צוות מדיניות אכיפה), ובראשו עמדו היועצת המשפטית של המשרד וסמנכ"ל בכיר לאכיפה, ועם חבריו נמנו נציגי מחוזות שונים ואף גורמי מקצוע רלוונטיים לנושאי הדיון.
הצוות סיכם את ישיבותיו, שהתקיימו במהלך 11 שנים, והעלה על הכתב את מסקנותיו שעסקו בתחומי אכיפה שונים (להלן - תוצרי צוות מדינות אכיפה).
36 יש גורמי אכיפה בישראל, כמו הרשות לניירות ערך ומשרד הכלכלה, אשר גיבשו אמות מידה לבחירת ערוץ אכיפה ופרסמו אותן לציבור הרחב.
ראו נוהל משרד הכלכלה (לשעבר, משרד התעשייה והמסחר) בדבר הפניית תיקים להליכים מיום 20.
12 ;, לעיון באתר משרד הכלכלה מסמך "אמות מידה לניתוב: חקירה פלילית / הליך אכיפה מנהלי" של הרשות לניירות ערך, לעיון באתר הרשות.
העלתה כי גם תוצרי צוות מדיניות אכיפה אלו לא הבשילו לכדי נהלים ונותרו כסיכומי דיונים בלבד (ראו להלן בהרחבה).
מהמקובץ עולה כי נוהלי האכיפה, האוגדן ותוצרי צוות מדיניות אכיפה מטפלים בחלקים שונים של הליך האכיפה, ונכתבו במשך יותר מעשור על ידי גורמים שונים במשרד ל הג"ס.
מסמכים אלו נבדלים זה מזה במידת פירוטם, באיכות ההנחיות המקצועיות שהם מחילים על גורמי האכיפה37 ,בתוקפם המקצועי38 ובאופן ומידת יישומם על ידי גורמי האכיפה והמחוזות (להלן בהמשך).
יתרה מכך, חלק מההנחיות הקבועות במסמכים אלו כבר אינן רלוונטיות.
כך למשל, האוגדן כלל אינו מעודכן לפי הסמכויות העיקריות המוקנות כיום מתוקף חוק למפקחי המשטרה הירוקה39 ולפיהשינוי המבני שהיא עברה.
מדובר במכלול הנחיות ונהלים שאינם עולים לכדי מדיניות אכיפה קוהרנטית, אחודה, רציפה ושלמה, המקיפה את כל ההיבטים הרלוונטיים להליכי האכיפה במשרד, אף על פי שחלפו יותר מ-16 שנים מאז העיר מבקר המדינה על הצורך לגבש תורת אכיפה, ואף על פי שגם המשרד עצמו ייחס חשיבות ל כך.
משכך, תוצרי צוות מדיניות אכיפה ושאר המסמכים האמורים אינם נותנים מענה מספק כלל ועיקר עד השלמת מסמך תורת אכיפה, המתעכבת כבר שנים ארוכות.
בתשובת המשרד להג"ס שנמסרה למשרד מבקר המדינה ביום 19.
18 (להלן - תשובת המשרד להג"ס) נכתב כי אכן קיים "צורך בתורה אחודה מפרוטת וישימה", וכי הוא מסכים עם ממצאי הדוח, ולפיהם טרם גובשה תורת אכיפה מקיפה הכוללת, בין היתר, עקרונות, זרימה תפעולית, מדדי תפוקה ותוצאה.
עוד נכתב כי נדרש מסמך תורתי שיישא אופי של הנחיה ולא אוסף של סיכומי דיונים.
ליקויים בהגדרת הליכי אכיפה במסמכי המשרד להג"ס .
מטרתו של ההליך המינהלי היא להסיר את המפגעולהסדיר אותו מהר ככל שניתן40 .
יתרונו של הליך זה הוא בכך שהוא אינו כבול לסדרי הדין הפלילי, ועל כן הוא מהיר יותר ועשוי במקרים רבים להסדיר את המפגע.
משכך, נוהל אכיפה סביבתית קובע כי ככלל, רוב המפגעים יטופלו תחילה דרך ההליך המינהלי, והוא אף מתווה הליך המחייב מיצוי הליכי אכיפה מינהליים נגד מי שגרם למפגע סביבתי בטרם העברתו לאכיפה פלילית.
37 ,כך למשל, נוהל פיקוח כולל היבטים מסוימים של תורת הפיקוח והאכיפה כמו תוכניות עבודה הגדרת תפקידים, תחומי אחריות, והעקרונות בתורת הפעלה של הפיקוח.
נוהל אכיפה סביבתית ונוהל מפגעים חמורים עוסקים בהיבטים פרוצדורליים בלבד, ואף זאת באופן תמציתי וחלקי.
38 למשל, ח לק מהמסמכים הם נהלים מתוקפים, בעוד שהאוגדן כולל רק הנחיות פנימיות למשטרה הירוקה.
סמכויות מפקחי המשטרה הירוקה המוגדרות בחוק סמכויות פיקוח ואכיפה 40 נוהל אכיפה סביבתית, סעיף3.
המשרד להגנת הסביבה | 1667 .
לפיכך רובם המכריע של הליכי האכיפה שנוקט המשרד להג"ס הם הליכי אכיפה מינהליים, המבוצעים ברובם במחוזות.
נוהל אכיפה סביבתית משקף את תפיסת האכיפה של מטה המשרד להג"ס בכלל ושל אשכול אכיפה בפרט, ולפיה יש לאכוף כל מפגע ומפגע.
בשנת 2012 תוקן נוהל אכיפה סביבתית באופן שיצר חריג מעיקרון זה.
התיקון מגדיר מפגע מסוג "קל" (ראו להלן סעיף 4 בתת-פרק זה) וקובע שיש לטפל במפגע מסוג זה בשלב טרום-אכיפתי שיימשך עד ארבעה חודשים, שעיקרו טיפול במפגע עד הסדרה, כלומר צמצום הנזק או הסרת המפגע, ללא הפעלת אכיפה מינהלית או נקיטת אמצעי אכיפה - לרבות התראה, שימוע או צו (להלן - שלב הסדרה או הסדרה).
יצוין כי הסדרת מפגע סביבתי יכולה להימשך במסגרת הליך אכיפה מינהלי.
מאחר שהועלה כי מרב הפעולות שנוקט המשרד להג"ס במקרה של מפגע הן פעולות הסדרה (ללא נקיטת אמצעי אכיפה) ואמצעי אכיפה מינהליים (ראו להלן), בולטת בהיעדרה מדיניות מפורטת לשלב ההסדרה ולשלב האכיפה המינהלית; בעיקר חסרות אמות מידה מפורטות, מקיפות ומחייבות לסדרי פעולות אכיפה 41, אף שגורמי מקצוע במשרד להג"ס חזרו והעלו צורך זה במהלך השנים42.
לפיכך ההסדרה והאכיפה המינהלית מבוצעות בדרך כלל על ידי המשרד להג"ס ללא כללים ואמות מידה ברורים ואחידים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי מצב זה אינו תקין כלל וכלל בהתחשב בחובה המיוחדת המוטלת על גופי אכיפה לקבוע מדיניות אכיפה ולאכוף אותה בשוויוניות.
נוהל אכיפה סביבתית קובע את משךהזמן המוקצה לטיפול בכל אחד משלבי האכיפה כדלהלן: ההליך המינהלי והפלילי יימשכו יחדיו עד שנה ממועד גילוי המפגע ועד שלב אישור טיוטת כתב האישום.
הנוהל גם קובע כי במידת הצורך ניתן לבקש אורכה.
נוהל מפגעים חמורים קובע לוחות זמנים מואצים החלים על מקרים שבהם מתגלה מ פגע חמור.
במהלך השנים צפו ועלו באופן עקיב טענות לגבי סד הזמנים הצפוף שמגדירים הנהלים הללו43.
41 יצוין כי אף על פי שאין במשרד להג"ס תורת אכיפה פלילית מפורטת, הרי שהליכ י אכיפה פליליים כפופים לדיני הראיות ולחוק הסדר הדין הפלילי, ולחלקים מהנחיות האוגדן.
42 דוח ביקורת פנימית בנושא אכיפה מינהלית משנת2013 (להלן- דוח ביקורת פנימית בנושא אכיפה מינהלית) התייחס להיבטים חסרים במדיניות אכיפה מינהלית, כגון הצורך בהשלמת מדד דחיפות הטיפול במפגעים, המגדיר סדרי עדיפויות לגבי הטיפול במפגעים.
בסיכום פורום הנהלה בנושא אכיפה מינהלית, שהתקיים בעקבות הדוח, עלה הצורך בקביעת פרמטרים קלים וברורים לסדרי פעולות אכיפה, ועלו בו עמדות שונות ולעיתים מנוגדות בנושא אכיפה מינהלית.
43 בשנת2009 העלתה הלשכה המשפטית את החשש כי לוחות הזמנים שבנוהל אכיפה סביבתית נמצא באותה עת בשלבי גיבוש, קצרים מדי, וכי קיים קושי בנוהל המאפשר מתן אורכה ללא אמות מידה.
גם בפורום מקצועי בנושא עבודת המחוזות עלה כי המועדים הנקובים בנוהל אכיפה סביבתית אינם ישימים במקרים רבים ומשפיעים לרעה על עבודתם.
יוצא אפוא כי לוחות הזמנים המוגדרים בנוהלי האכיפה אינם מתאימים לצורכי האכיפה של המשרד וגם אינם מגדירים את לוח הזמנים לאכיפה בהתאם למהות המפגע ולחומרתו.
לפיכך מתקשים המחוזות לעמוד בלוחות הזמנים, בייחוד באלה המוגדרים בנוהל מפגעים חמורים.
סמנכ"ל בכיר לאכיפה אף סבור כי נוהל אכיפה סביבתית "יומרני לטעמנו", ואחרים סבורים שלוחות הזמנים הנקובים בו אינם סבירים או שהנהלים בכללותם אינם ישימים, ועל כן אינם פועלים על פיהם.
לנוכח מצב זה העלתה הביקורת כי במקרים מסוימים מנהלי מחוזות ממהרים להעביר את הבקשה לפתיחה בחקירה פלילית למשטרה הירוקה אף שחומרי התיק עדיין אינם מלאים, והמשטרה הירוקה ממהרת להעביר את תיק החקירה ללשכה המשפטית, אף שהחקירה טרם מוצתה.
כל זאת כדי שלא לחרוג מלוחות הזמנים שנקבעו בעניינים אלה.
בתשובתו כתב המשרד להג "ס כי לצורך ייעול וקיצור התהליך עבור המחוזות יבחן המשרד שימוש ברשימות תיוג להגדרת התשתית הראייתית הנדרשת מהמחוזות לפני העברת הבקשות לחקירה.
עוד נכתב כי אינן מוכרות למשרד דוגמאות להשפעת לוחות הזמנים הקבועים בנוהל אכיפה על קצב העברת התיקים ללשכה המשפטית.
ואולם ממצאי משרד מבקר המדינה בעניין התבססו, בין היתר, על דבריה של הסגנית הבכירה של היועצת המשפטית של המשרד להג"ס, אשר כתבה לו כי: " ידוע לי שבשל לוחות הזמנים שנקבעו בנוהל אכיפה סביבתית, המחוזות והמשטרה הירוקה ממהרים להעביר את הבקשה לפתיחה בחקירה/תיק החקירה לתחנה הבאה כדי לא לחרוג מהזמנים שנקבעו.
קרו מס' מקרים בהם מפקחים התקשרו לעורכי הדין בצוות אכיפה ועדכנו שהם מעבירים את התיק לטיפול הלשכה המשפטית על אף שהחקירה לא מוצתה הואיל ופרק הזמן שעומד לרשותם הסתיים והם לא יכולים לקבל ארכה נוספת להמשך החקירה.
במקרים הללו, מצפים המפקחים שאנו עורכי הדין נפעל לסגירת התיק בשל היותו לא בשל ולא מספק".
מנגד, הנהלים מאפשרים מתן אורכות בלתי מוגבלות בזמן ללא אמות מידה מוגדרות.
התנהלות זו מסייעת אומנם בהתמודדות עם לוח ות הזמנים הקשיחים שנקבעו בנהלים, אך בד בבד עלולה להאריך ללא מגבלה את הליכי האכיפה ובכך פוגעת ביעילותם, ומעמיסה עבודה נוספת על המחוזות.
לוחות זמנים קצרים מדי מצד אחד והארכתם ללא גבולות מצד אחר עלולים לפגוע ביעילות הליכי האכיפה, ויש מקום לבחון שינוי בלוחות הזמנים שהוגדרו בנוהל וכן להגביל את האפשרות של מתן הארכות.
המשרד להגנת הסביבה | 1669 .
בתשובת המשרד להג"ס נכתב כי מנגנון ההקלות בלוח הזמנים אינ ו בבחינת תקלה או בעיה , כי אם מבטא בדיוק את המסגרת ו את האיזון הרצויים אל מול לוחות הזמנים הנוקשים.
האיזון הראוי היה להגדיר מראש לוחות זמנים ריאליים מוערכים להליכי אכיפה, בהתאם לחומרת המפגע שעל הפרק ולסוג העבירה הסביבתית ומורכבותה המקצועית, וכן בהתאם לאמות המידה לנקיטת אמצעי אכיפה (אשר צריכות להיות קבועות בנהלים), תוך כדי התחשבות בעומס המשימות אל מול מגבלות כוח האדם במשרד.
כמו כן נוהלי המשרד צריכים להגדיר כי אורכות יהיו מוגבלות בזמן ויינתנו במשורה, כחריג.
נוהל אכיפה סביבתית ונוהל מפגעים חמורים קובעים שלוש קטגוריות של מפגעים: קל, חמור ורגיל.
מפגע קל הוא מפגע סביבתי שאינו מהווה סיכון מיידי לסביבה או הפרה ט כנית פשוטה של חובה, המצדיקים דחייה בהפעלת ההליך המינהלי הקבוע בנוהל.
מפגע חמור הוא "מפגע שיש חשש כי יגרום לפגיעה חמורה בסביבה ו/או בחיי אדם".
מנהלי יחידות האכיפה או ראש אגף רלוונטי לסוג המפגע הם אלה הרשאים להגדיר מפגע כחמור, בכפוף לאחד לפחות מהקריטריונים ה אלה: היות המפגע סכנה חמורה או מיידית לבריאות וחיי אדם או לסביבה; היקף המפגע; היסטוריה סביבתית חמורה של גורם המפגע; מחשבה פלילית; פגיעה במשאב סביבתי ציבורי; וחזות המפגע44 ".
כל יתר המפגעים מכונים "רגילים - מושג שאינו מוגדר בנהלים ומתייחסים אליו באופן שיורי, כלומר כל מפגע שאינו קל ואינו חמור יכונה מפגע רגיל (להלן - מפגע רגיל).
בדיון שקיים הצוות לבחינת ייעול תהליך האכיפה הפלילית במשרד, בשנת 2013 , ציינו המשתתפים את הצורך "להתוות עקרונות אחידים לביצוע אכיפה, כך שתהיה מדיניות אכיפה אחידה.
יש להבטיח שכל המחוזות פועלים על -פי מדיניות אחידה".
בדוח מבקר המדינה משנת 2015 בנושא טיפול בזיהום אוויר ממקורות נייחים (להלן - דוח מבקר המדינה בנושא זיהום אוויר ממקורות נייחים) צוין, בין היתר, כי נוהל אכיפה סביבתית ונוהל מפגעים חמורים "לא נגעו להיבטים הכמותיים של עצמת המפגעים ושל שיעור החריגות מהתקנים של המזהמים בתחומים השונים"; וכי היבטים אלו נחוצים לצורך קביעת סדרי עדיפויות והבניית שיקול הדעת בהליכי קבלת ההחלטות בדבר צעדי האכיפה שעל מחוזות לנקוט בעת איתור מפגעים, והדבר מותיר למחוזות גמישות רבה בעניין צעדי אכיפה.
משרד מבקר המדינה גם העיר בדוח האמור למשרד להג"ס כי עליו לפעול ללא דיחוי להטמעת נוהל שיבטא בבירור את מדיניות .
44 נוהל מפגעים חמורים, סעיפים3.
לדברי הכותבת מחקרים אמפיריים מראים כי פעולות פיקוח שגרתיות שאינן מלוות באכיפה כאשר נמצאות הפרות, אין בהן שום תועלת לשיפור המצב הקיים.
המשרד בכל הנוגע להליכי אכיפה שיש לנקוט בהתאם לחומרת העבירות והחריגות, וינחה את המחוזות כיצד לפעול45.
משרדמבקר המדינה מעיר למשרד להג "ס כי על אף הערתו הנחרצת לעיל, נכון למועד סיום הביקורת הנוכחית, אוגוסט 2018 , הליקוי טרם תוקן, הטמעת הנוהל האמור לא בוצעה עדיין והגדרות סוגי המפגעים בנהלים, לרבות מפגע חמור בכל התחומים, נותרו בעינן - הגדרות כלליות אשר אינן מביאות בחשבון מדדים כמותיים.
עוד יוער כי עובדה זו מותירה בידי המחוזות שיקול דעת נרחב מדי בבואם להגדיר את סוג המפגע ואת מסלול האכיפה הנגזר מהסיווג, יוצרת חוסר אחידות באכיפה בין המחוזות, ומקשה על המשרד להג"ס להעריך את מידת האפקטיביות של פעולות האכיפה שנוקטים גורמי האכיפה.
בינואר 2019 , לאחר סיום מועד הביקורת, הודיע המשרד להג"ס למשרד מבקר המדינה כי באותו החודש נכנס לתוקף נוהל חדש, וכותרתו "נוהל זיהום אוויר ממקור פליטה נייח כ'מפגע חמור'" (להלן - נוהל מפגע זיהום אוויר חמור ממקור פליטה נייח).
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את כניסתו לתוקף של נוהל מפגע זיהום אוויר חמור ממקור פליטה נייח, אשר לראשונה מגדיר כמותית מהו "זיהום אוויר חמור", שבגינו יופעל נוהל אכיפת מפגעים חמורים.
אולם נוהל זה, שפרסומו התעכב שנים ארוכות, מגדיר זיהום חמור רק מקטגוריה אחת (זיהום אוויר) מסוג מקור אחד (מקור נייח), וקיימת דחיפות בהגדרה כמותית של שאר המפגעים החמורים כמו זיהומי קרקע ומים.
צוות מדיניות אכיפה נפגש16 פעמים מאז החל את עבודתו בשנת2007 , לפי הנחיית המנכ"ל, ועד מועד סיום הביקורת.
המפגשים לא היו קבועים ותדירותם נעה בין פעם לשלוש פעמים בשנה.
ישיבותיו הראשונות של הצוות התמקדו בנושאי אכיפה כלליים שהעלו חברי הצוות כמו "אמות מידה לניתוב אכיפתי".
בהמשך התמקדו הישיבות בתחומים נקודתיים כמו אסבסט, חומרים מסוכנים וזיהום אוויר.
45 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65 ג(2015) ', עמ753-752.
המשרד להגנת הסביבה | 1671 .
החוק", סבר הצוות כי .
הביקורת העלתה כי על אף הנחייתו האמורה משנת 2007 של המנכ"ל דאז בעניין, תוצרי צוות מדיניות אכיפה לא גובשו לכדי נהלים ברורים או לכדי הנחיות מחייבות עבור המחוזות ושאר גורמי האכיפה במשרד.
מציאות שבה נמשכו הדיונים 11 שנים, ובמהלכן לא גובשו תוצרים בעלי תוקף רשמי ולא נערכו מעקב ובקרה אחר מידת יישומם - אינה סבירה ופוגעת בהטמעת תוצרי הצוות בקרב הגורמים העוסקים באכיפה במשרד.
הועלה כי במקרים מסוימים מנהלי מחוזות כלל אינם רואים את עצמם מחויבים לתוצרים אלו, אלא נסמכים בעיקר על שיקול דעתם בעת קבלת החלטות בתחום האכיפה.
על המשרד להג "ס לפעול לתיקוף רשמי של תוצרי צוות מדיניות אכיפה ולשלבם במדיניות האכיפה הכוללת המשרדית, או למצער לשלבם במערך הנהלים המקצועי הקיים, לפעול להטמעתם בקרב גורמי האכיפה ולקיים בקרה קפדנית אחר מידת יישומם.
דוח של צוות בראשות משרד המשפטים אשר בחן בשנת 2013 את פעילות מערך התובעים הפליליים המוסמכים בידי היועמ"ש (להלן - דוח התביעה הפלילית) עסק, בין היתר, בפעילות האכיפה הפלילית, משלב הפיקוח והחקירה עד שלב התביעה, במשרדי ממשלה וברשויות מקומיות46 .
הדוח אומץ על ידי היועמ"ש באוקטובר 2013 .
ממסקנות דוח זה עולה כי הצוות סבר כי מערכות אכיפה של משרדי ממשלה "אינן מסוגלות לפתח לבדן תפיסות אכיפה מקצועיות ותורות עבודה ולהוציאן אל הפועל בלא הדרכה, ליווי ופיקוח שוטפים.
נושא זה הוא מהותי ויש להידרש אליו בעתיד, על מנת לשפר את האכיפה בכללותה".
נוכח זאת ש"גורמי החקירה הם השלב הראשון באכיפת החוק", סבר הצוות כי אין להותיר נושא זה בלתי מוסדר, וכי יש להסדיר בין השאר את מערך היחסים בין גופי הפיקוח והתביעה ואת הכללים לקביעת מדיניות אכיפה במשרד או בגוף הציבורי47 .
46 "הצוות לבחינת פעילות התביעה הפלילית הפועלת מכוח הסמכה לפי סעיף12()(א1 )(ב) לחוק סדר הדין הפלילי - דין וחשבון" (יולי, 2013 ,)).
בראשות הצוות עמדה המשנה ליועמ"ש (פלילי עו"ד שרית דנה והיו חברים בו, בין היתר: עו"ד רז נזרי, משנה ליועמ"ש (פלילי); עו"ד חובב ארצי, מנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה דאז; ועו"ד יהודה זמרת, יועמ"ש משרד הפנים.
הצוות הוקם בהוראת היועמ"ש במטרה לבחון את המדיניות הנוהגת לגבי כלל התובעים הפליליים הפועלים בהסמכת היועמ"ש, אשר בסמכותם להגיש כתבי אישום פליליים, לרבות תובעים מטעם מש רדי ממשלה.
47 'נספח לדוח התביעה הפלילית, עמ29 '; דוח התביעה הפלילית, עמ4 ,42 .
לאחר שנים שבמהלכן הכיר המשרד להג"ס בצורך בהגדרת תורה סדורה בתחום האכיפה בצורה של מדיניות אכיפה, אך לא פעל לכך - נראה היה כי בשנת 2013 הזדמנה שעת הכושר לערוך את השינויים הנדרשים בתפיסת האכיפה של המשרד (בעקבות שני דוחות ביקורת פנים בנושא המשטרה הירוקה והאכיפה המינהלית).
עם זאת, הב יקורת העלתה כי הזדמנות זו הוחמצה וכי לא נקבעה תורת אכיפה מפורטת: הנהלים לא שונו, לא עודכנו ולא הורחבו בהתאם לקשיים שגורמי האכיפה התמודדו עימם; כמו כן לא נקבעו אמות מידה לבחירת ערוץ אכיפה.
היעדר תורת אכיפה שלמה ועדכנית שעוסקת במכלול ה היבטים הנוגעים למדיניות האכיפה, לארגון מערך הא כיפה ולהפעלתו - משקף חסר יסודי בעבודתו המקצועית של המשרד.
אישורה של תורה כזו והטמעתה עשויים לתרום תרומה מהותית לעבודת המשרד ואף לחזק את אמון הציבור בפעילות שמקיים המשרד בתחום זה.
על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להשלמת תורת אכיפה משרדית מקיפה ורציפה אשר תעסוק בכל שלבי האכיפה המינהלית והאכיפה הפלילית שעליהם אחראי המשרד להג"ס, וככל שנדרש לפתח את נוהלי האכיפה המשרדיים.
על תורת האכיפה לבסס עקרונות ליישום הליך האכיפה, ולכלול בין היתר: מדרג עבירות, סדרי עדיפויות בטיפול במפגעים ובאכיפת עבירות סביבתיות ומטרות ויעדים לטווח הארוך בתחום האכיפה; הוראות בדבר אופן הכנת תוכניות עבודה; אמות מידה אחידות לבחירת ערוץ האכיפה הרצוי או אמצעי האכיפה המתאים; המבנה הארגוני של מערך האכיפה בתוך המשרד; אופן הכשרתם של גורמי האכיפה השונים במשרד, פירוט סמכויותיהם והאופן לניהול הממשקים ביניהם כך שייווצר הליך אכיפה רציף.
עוד יש לכלול בתורת האכיפה מסגרת זמנים מטויבת לכל שלבי האכיפה; הגדרה ברורה ומדידה ככל הניתן של סוגי המפגעים (קל, רגיל וחמור); ותוצרי צוות מדיניות אכיפה שיוחלט עליהם.
במהלך גיבושה של תורת אכיפה, יש מקום שהמשרד להג "ס ייוועץ עם הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים, בנושאים עקרוניים.
עם השלמתה, יש לתקף את תורת האכיפה, להטמיעה בתהליכי העבודה של גורמי הפיקוח והאכיפה במשרד ולקיים בקרה קפדנית על אופן יישומה, במיוחד במחוזות.
משרד המשפטים לא יישם את המלצות דוח התביעה הפלילית האמורות בעניין בחינה נוספת של האופן שבו משרדי ממשלה מפתחים תפיסות אכיפה ובעניין הצורך להסדיר את הכללים לקביעת מדיניות אכיפה במשרד או בגוף הציבורי, אף על פי שהיועמ"ש אימץ את מסקנות הדוח כבר לפני שש שנים.
לפיכך על משרד המשפטים לפעול ללא דיחוי ליישום המלצות אלו, ובעיקר לסייע למשרד להג"ס לגבש מדיניות אכיפה ראויה.
המשרד להגנת הסביבה | 1673 .
אפקטיביותהאכיפה הסביבתית .
כדי לקדם את השגת המטרות והיעדים של משרד ממשלתי או של רגולטור, פעילות האכיפה והפיקוח שהם נוקטים צריכה להתבסס על ראיות ועל מדדים.
פעולת המדידה חיונית לניהול משרד ממשלתי, ומהווה בסיס לאחריותיות ( Accountability)48: היא מגדירה מה היא רוצה להשיג, מחייבת את הנהלת המשרד לפרוט את החזון לתהליך סדור של קביעת מטרות ויעדים בני השגה, בהגדירה את השלבים והמדדים שיובילו להגשמתם, ומעריכה את יכולות המשרד בניהול מטרותיו.
רגולטור, שאינו אוסף ומנתח בקביעות מידע על מצב הציות וההפרות הרגולטוריות, יתקשה לקיים אכיפה מבוססת ראיות49.
לפיכך חשוב לנטר פעילות מזהמת, לאסוף מידע על מפגעים והפרות סביבתיות ולנתח מידע ונתונים על כל אלו, באופן שוטף ועקיב.
ביסוס האכיפה על ראיות, על מידע ועל מדדים משרת כמה מטרות חיוניות: 1.
גיבוש מדיניות אכיפה ויישומה : איסוף מידע חיוני הן לגיבוש מדיניות אכיפה, כדי למפות את תחומי האכיפה שבאחריות משרד ממשלתי ואת המשאבים המוקצים להם50.
, והן לבקרה על אופן הטמעת מדיניות אכיפה לפיכך על מדיניות זו להגדיר גם כלים למדידה ולבקרה51.
תהליך המדידה חשוב גם לקידום ולהטמעה של מדיניות האכיפה, שכן בלא מעקב ומדידה שיטתיים של תוצאות האכיפה בשטח, אי -אפשר להבטיח את מימוש המדיניות הלכה למעשה52.
בחירת מושאי האכיפה והפיקוח וקביעת סדרי עדיפויות : עקרון ההתבססות על נתונים וראיות משמש לצורך בחירת מושאי האכיפה והפיקוח בתוכניות השנתיות של גורמי האכיפה וקביעת סדר עדיפויות בטיפול בהם.
כך למשל, המשרד להג"ס מסווג מפעלים לשלוש קבוצות עיקריות על פי מידת השפעתם הסביבתית: מפעלי A - העסקים בעלי ההשפעה הסביבתית הגדולה ביותר; מפעלי B - בעלי השפעה סביבתית בינונית; מפעלי C .
בעלי השפעה סביבתית מועטה ומקומית המשרד פיתח מתודולוגיה לקביעת ציון מדד למפעלי A ו-B וכללי פיקוח אחידים ומחייבים בהתאם לציון שמקבל המפעל.
המשרד גם קבע הנחיות מחייבות לגבי אופן תיעוד המידע הנוגע לפיקוח ולהזנתו (מידע רלוונטי לדוחות הסיור, לתוצרי הפיקוח, להפרות ולמפגעים סביבתיים), כדי להקים מאגר מידע מקיף ואמין שישמש למתן ציון למפעל ולקביעת סדרי עדיפויות בפיקוח.
הערכת האפקטיביות של פעולות גורמי האכיפה : אכיפה ופיקוח רגולטוריים מבוססי ראיות ומדדים משמשים לצורך הערכה רצופה ועקיבה .
48 ( מדריך התכנון הממשלתי2010 '), עמ58.
המדריך עוסק בצורך של משרדי הממשלה למדוד כדי להתמקד טוב יותר בהשגת היעדים.
49 עקרונות ה- OECD ', עמ4.
51 מדריך למדיניות אכיפה לדיני תכנון ולבנייה, עמ' 12 .
של אפקטיביות פעולות גורמי האכיפה53, ובמסגרת זו גם לעדכון אופן האכיפה וסדרי העדיפויות באכיפה.
אי-ציות נרחב לרגולציה יכול לרמז על בעיה בעיצוב המשטר הרגולטורי, ובמקרה כזה נדרש הרגולטור לבחון מחדש דווקא את דרישות הרגולציה ולא את אופן האכיפה54.
ככלל, ניתן להפיק נתונים לפי מדדי תפוקה, כלומר נתונים כמותיים לגבי פעולות פיקוח ואכיפה (מספר כתבי אישום, התראות, עיצומים וכדומה) כדי לבחון את טיב פעילות גורמי האכיפה.
ואולם, אין להתבסס עליהם לצורך הערכת יעילותה של האכיפה.
יתרה מזאת, מדידה כזו יכולה לעורר חשש לניגוד העניינים בקרב גורמי האכיפה ככל שהם נמדדים לפי עמידתם ביעדים כמותיים של פעולות אכיפה שנקבעים מראש55 .
לפיכך, הערכת אפקטיביות של אכיפה צריכה להתבצע על בסיס מדדי תוצאה56 .
מוגדרים היטב ועל בסיס נתונים אמין קשה למדוד את האפקטיביות של פעולות פיקוח ואכיפה נוכח הבעייתיות הקיימת בייחוס מגמה של שיפור או של הרעה בתוצאות הנמדדות דווקא לפעולות האכיפה ולא למשתנים אחרים 57.
עם זאת, מדידה ואיסוף נתונים אמינים חיוניים כדי לקבוע אם צעדי האכיפה הננקטים מסייעים בהשגת המטרות, כלומר שיפור במצב הסביבה, עלייה בציות לחוק וירידה במספר העבירות58 .
להלן דוגמאות למדדי תוצאה: קיצורמשך הזמן שנדרש להגיע לתוצאה; מידת ההצלחה (האם המפגע הוסר לחלוטין, האם בצורה חלקית, או שהתוצאה לא טמנה בחובה הסרת מפגע); הצלחה ב הסרת המפגעים לאורך זמן; האם בוצעה עבירה חוזרת על ידי אותו מבצע לאחר סיום הטיפול59 ; ירידה כמותית במספר המפגעים הסביבתיים מסוג מסוים; וכמות הזיהום שנמנעה60.
המשרד להג"ס פועל לשמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור , בין היתר, באמצעות פיקוח על יישומם ועל אכיפתם של החוקים, התקנות והתקנים.
בכל שנה מגדיר המשרד מטרות ויעדים המסייעים בהגשמת תכלית הקמתו - שמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור - ויעדי האכיפה נגזרים מיעדי המדיניות הסביבתית המשרדית, כמפורט להלן.
53 עקרונות ה- OECD ', עמ18.
55 עקרונות ה- OECD ', עמ18-17 .
זה גם עלול לעודד אכיפה מוגברת של עבירות שוליות 56 'שם, עמ20 .
במסמך העקרונות נטען כי נדרשת מדידה על בסיס מגוון מדדים כדי למנוע את הטיית התוצאות.
ראו גם שם, עמ' 18 ,21 לגבי חשיבות של השימוש במדדי תוצאה (מדד איכותני) ולא במדדי תפוקות.
57 פרופ' א' טל, י' אהרון וה' יוהס-פלד, אפקטיביות אכיפה סביבתית: אכיפה מנהלית מול אכיפה פלילית (מאי 2009 ) (להלן - טל ואחרים, אפקטיביות אכיפה), עמ' 13 .
גורמים מתערבים נוספים שעשויים להשפיע על מצב הסביבה יכולים להיות כמו מזג אוויר, שינויים דמוגרפיים ועוד.
58 עקרונות ה- OECD ', עמ18.
59 טל ואחרים, אפקטיביות אכיפה.
60 טיוטתתורת האכיפה , עמ' 45.
המשרד להגנת הסביבה | 1675 .
פעילות האכיפה הסביבתית של המשרד להג "ס מיועדת לשמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור, למניעת מפגעים סביבתיים ולצמצומם, לשיפור מצב הסביבה ושמירה עליה, וכן ליצירת הרתעה והגברת הציות.
פעולות האכיפה הן האמצעי לקידום מטר ות אלו, ולא המטרה עצמה.
אכיפה אפקטיבית היא אכיפה שמשיגה מטרות אלה.
להלן פירוט הממצאים העיקריים שהועלו מבדיקת הנושא: .
בתהליך "הייצור הממשלתי״ משתתפים משאבי תקציבים וכוח אדם, אשר הופכים לתפוקות ומביאים בסופו של דבר לתוצאות.
התפוקות משקפות את הפעולות שהממשלה עושה, והתוצאות משקפות את השינוי המושג והן תכלית פעולת הממשלה.
בהתאם לכך, מדד תפוקה הוא לרוב מדד כמותי הבוחן אם הפעולה בוצעה בהיקף, בכמות ובזמן שהוחלט עליהם, ואילו מדד התוצאה הוא לרוב מדד איכותי הבודק אם הושג השינוי המצופה ואת מידת השפעת הפעולה שננקטה על השגת המטרות והיעדים שנקבעו.
המדידה טומנת בחובה חשיבות כפולה: מצד אחד היא מבטיחה בקרה ומעקב אחר ביצוע משימות, ומצד אחר מאפשרת בחינה שיטתית של גורמים להצלחה ולאי-הצלחה, שבעקבותיה ניתן לקיים תהליך הפקת לקחים61.
בתחום האכיפה קיים שילוב בין מדדי תפוקה, הבוחנים את הכמות של פעולות האכיפה, ובין מדדי תוצאה, הבוחנים את מידת השפעתן על השגת מטרות ויעדים במניעה ובצמצום נזקים סביבתיים.
כך למשל, ניתן לראות כי משטרת ישראל עוקבת אחר מדדי תפוקה ותוצאה באופן משולב.
היא בודקת מגמות באכיפה באמצעות מדדי תפוקה של הגשת כתבי אישום ופתיחת תיקי חקירה (גם בפילוח גיאוגרפי ודמוגרפי), וכן בודקת באמצעות מדדי תוצאה מגמות בפשיעה וביצוע עבירות, בפילוחים שונים כמו סוגי עבירות, מועד ביצוען וחומרתן.
דוגמה למערך משולב של מדדי תפוקה עם מדדי תוצאה מובאת ב מדריך למדיניות אכיפה לדיני תכנון ובני יה אשר מציע "עץ מדדים" עבור ועדות התכנון והבנייה ברשויות המקומיות, ככלי מדידה ייעודי לצורך מעקב ובקרה אחר מידת האפקטיביות ביישום מדיניות אכיפה ברשות.
עץ הממדים מורכב מלוח מכוונים בעל תחומי מדידה המשקפים רכיבים בעלי חשיבות מכרעת להצלחת אכיפה, כשלכל אחד מהם נקבע ציון על סמך מדדי כמות ותוצאה, וכן משקל יחסי של אותו תחום בציון הכולל.
לכל מדד בתחום ניתן יעד אשר השגתו מגדירה הצלחה, וכן ניתן לו משקל המשקף את חשיבותו בציון של התחום בכללותו.
להלן ארבעה תחומים שמציע המדריך: .
61 ( מדריך התכנון הממשלתי2010 '), עמ59 .
המדריך מנחה את משרדיהממשלה בנושא תכנון תוכניות עבודה והכנתן.
:תשתיות מדיניות אכיפה במדידה שנתית תחום שבו נבחן למשל אם גובשה ופורסמה מדיניות אכיפה, אם סדרי העדיפויות מנוהלים ואם בוצעו סקרים.
:תפוקות אכיפה כמותיות רבעוניות הנקבעות על ידי מדדי הצלחה כמותיים כמו כמות התראות ודוחות על עבירות, היקף פיקוח יזום, מעקב אחר ביצוע צווים ושיעור תיקי תביעה שניתנו בהם החלטות.