HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
כמו כן, המועצה רשאית למנות ועדות ולהעביר להן מסמכויותיה, ומתוקף זה מונתה בין היתר ועדת הכספים.
הרשות המנהלת של המוסד היא מינהלת המוסד.
חבריה על פי החוק הם: המנכ"ל - יו"ר המינהלה, חשב המוסד והסמנכ"לים.
בשנים 2007 -2004 שימש בתפקיד מנכ"ל המוסד ד"ר יגאל בן-שלום; מינואר 2008 ועד אפריל2012 שימשה בתפקיד גב' אסתר דומיניסיני (להלן - המנכ"לית דאז); וממאי 2012 ועד מועד סיום הביקורת באוגוסט2014 , מכהן בתפקיד פרופ' שלמה מור-יוסף (להלן - המנכ"ל).
פרויקט תבל הוא פרויקט המחשוב הגדול והמקיף ביותר במוסד ותכליתו הקמת תשתית טכנולוגית מודרנית ושדרוג הדרגתי של כלל מערכות המידע במוסד, החל במערכות הליבה (מערכות הגמלאות והגבייה), עבור במערכות המטה (משאבי אנוש, כספים ולוגיסטיקה) וכלה במערכות המחקר והמידע הניהולי.
יעדי הפרויקט הם: מימוש תפיסת "המבוטח במרכז" על ידי יישום מערך מידע אינטגרטיבי, באמצעות תשתית נתונים מרכזית ואחידה שתספק מבט כולל על המבוטח; שיפור השירות לציבור; שיפור יכולות הניהול והבקרה של המוסד; שיפור תגובת המוסד לשינויים נדרשים - מימוש היכולת להתאים במהירות את מערכות המידע של המוסד ואת תהליכי העבודה שלו עקב שינויי חקיקה ועקב הוראות הנהלה חדשות; ותפעול רציף ויעיל של מערכות המידע שמפעיל המוסד.
על העיקרון המרכזי של הפרויקט ולפיו המבוטח במרכז ויושם דגש על מיצוי זכויותיו עמדה המנכ"לית דאז באחד מדיווחיה למועצה: "התכנית כולה מדברת.
]על כך ש [ המבוטח במרכז.
וכל ההסתכלות היא מיצוי זכויות, כשאתה שם את הבן אדם במרכז ואתה בודק את הוא יכול להיות זכאי לו.
זאת תפיסת הבנייה של כל המערכת הזאת, כי זה לא מה שקורה היום מבחינת צורת העבודה וטכנולוגיית העבודה בביטוח הלאומי, וזאת אחת הבעיות.
"לא מערכת, זה שינוי שיטת עבודה שתהיה במוסד לביטוח לאומי ב-6.
09 אישרה מינהלת המוסד את הפרויקט ונקבע כי בראש ועדת ההיגוי שלו, שטרם הוקמה באותה עת, תעמוד המנכ"לית דאז.
09 הציג מינהל תקשוב ומערכות מידע במוסד (להלן - תמ"מ) את הפרויקט לפני המועצה, וב-12.
אישרה אותו ועדת הכספים הפרויקט, שתוכנן להימשך 11 שנה (מתחילת2010 ועד סוף2020 .
), נחלק לארבעה שלבים שלב א' תוכנן להימשך שלוש שנים וחצי - מינואר 2010 עד יוני2013 - ,ולכלול, בין היתר המוסד לביטוח לאומי 1299 .
:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - פרויקט "תבל" לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 פיתוח כמה מערכות ליבה, בנוסף על הקמת מערכת 8ERP לתחום משאבי אנוש.
התקציב הרב-שנתי המקורי של הפרויקט, במועד אישורו על ידי המינהלה, היה 477 ,מיליון ש"ח שמתוכם 127 מיליון ש"ח עבור שלב א'.
התכנון הכולל של הפרויקט על פי נתוני מצגת תמ"מ למינהלת המוסד במועד אישור הפרויקט - 6.
09 בינואר2010 הוגדל התקציב הכולל של הפרויקט ל-510 )מיליון ש"ח (על כך ראו להלן ובספטמבר 2011 הוגדל התקציב פעם נוספת ל-647 מיליון ש"ח (גידול של כ-36% ביחס לתקציב המקורי).
נכון למועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , נדחה מועד הסיום המתוכנן של שלב א' לאוקטובר 2015 - עיכוב של יותר משנתיים ממועד הסיום המקורי- ותקציב שלב א' הוגדל ל-240 מיליון ש"ח (גידול של כ-89% בהשוואה לתקציב המקורי, שהיה127 מיליון ש"ח).
על פי הערכת תמ"מ, עד מועד סיומו ייתכן שתקציב שלב א' יגדל אף יותר, לכ-270 .
מיליון ש"ח לדברי תמ"מ, העיכוב בלוח הזמנים של שלב א' והגידול בתקציבו נגרמו, בין היתר, בשל עיצומים של ועדי העובדים במוסד, שבעטיים עוכב הפרויקט לפרק זמן מצטבר של כחצי שנה.
עיכוב זה גרם לפי תמ"מ תוספת של כ-25 מיליון ש"ח לעלות.
בתשובתו מינואר 2015 מסר ועד עובדי המשרד הראשי במוסד כי הוא דוחה את טענת תמ"מ בדבר השפעתו על דחייה בלוח הזמנים וכי לדעתו גם סכום תוספת העלות שבו נקב תמ"מ אינו נכון.
8 מערכתERP היא מערכת מידע כוללת לניהול תהליכי העבודה והמשאבים בארגון, המבוססת על חבילת תכנה מקיפה.
שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - פרויקט "תבל" לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 פעולות הביקורת .
בחודשים דצמבר 2013 - אוגוסט2014 בדק משרד מבקר המדינה אתפרויקט תבל לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי.
נבדקו בעיקר: אופן בחינת החלופות השונות לביצוע הפרויקט; אופן הצגת הפרויקט בפני משרד האוצר; מעורבות ועדת ההיגוי בפרויקט; ניהול תקציב הפרויקט; ניהול תכנית העבודה והתכולות של הפרויקט; הבטחת האיכות בפרויקט; תהליך האפיון של הפרויקט; וגיוס העובדים לפרויקט.
הביקורת נעשתה במוסד לביטוח לאומי.
בדיקת השלמה נערכה באגף התקציבים במשרד האוצר.
תמ"מ אחראי לפיתוח מערכות התקשוב במוסד, לתפעולן ולתחזוקתן.
עם מערכות אלה נמנים כ-180 יישומים בתחומי ליבה, מינהל, שירות ואינטרנט, מערכות עזר ומוצרי תכנה, וכ -25 מִנשקים עם מערכות בגופים חוץ-ארגוניים כגון צה"ל, משטרת ישראל, משרד הפנים, מס הכנסה, בנקים וחברות אשראי.
בשנת 2013 היה מספר העובדים בתמ"מ477 איש (מהם 236 עובדים תקניים והיתר עובדים במיקור חוץ), ותקציבו השנתי היה כ-160 מיליון ש"ח9 .
מערך המידע הנוכחי של המוסד מתאפיין בבעיות אינטגרציה של נתונים ושל תהליכי עבודה בין המערכות השונות; במערכות מידע מיושנות שגילן בין 10 שנים עד למעלה מ-40 ;שנים בחוסר סטנדרטיזציה ובריבוי של תכנות ושל תשתיות פיתוח.
הצורך בשינוי מהותי במערך המידע של המוסד עלה כבר לפני כמה שנים ונבע גם מהתרחבות תחומי הפעילות והאחריות שלו כתוצאה מ שינויים בחקיקה, מהתפתחות הטכנולוגיה ומהטמעת ערוצי השירות האלקטרוניים.
בינואר 2006 פרסם תמ"מ בקשה לקבלת מידע על האפשרויות לפיתוח מערכות ליבה למוסד (להלן - בקשת המידע10 ), כחלק מבדיקה לגבי ביצוע פרויקט לשדרוג מערכות הליבה במוסד (להלן - פרויקט הליבה).
המטרה המרכזית של בקשת המידע הייתה לבדוק אם יש בנמצא מערכת מידע כוללת שתוכל לענות על צורכי מערכות הליבה של המוסד, כגון מערכת שפיתח מוסד דומה בחו"ל או חבילת תכנה מסחרית אשר מתאימה לדרישות המוסד.
כמו כן ביקש תמ"מ, באותו המסמך, לבחון שתי חלופות אפשריות נוספות: (1 ) פיתוח ייעודי של רכיבים חסרים או השלמות והתאמות של תכנות תשתית (מנועי חוקה11 ;)', מערכות ניהול תהליכים וכו (2) התאמת פיתוחים וקטעי תכנה קיימים במוסד כדי לשלבם בפתרוןהנבחר.
בעקבות התשובות שקיבל לבקשת המידע חיבר תמ"מ בספטמבר 2006 מסמך בנושא "פרויקט שדרוג מערכות הליבה במוסד לביטוח לאומי - אסטרטגיית הפרויקט" (להלן - מסמך האסטרטגיה), ובו המליץ לבסס את הפתרון לשדרוג מערכות הליבה במוסד על תכנה קיימת ("חבילת מדף")12.
כמו כן פירט תמ"מ באותו המסמך את מטרות הפרויקט, את התכולה שלו .
הנתונים אינם כוללים את מספר העובדים בפרויקט תבל ואת תקציבו 10 בקשת מידע ׁ ׁ Request for Information) ׁ( היא פנייה לספקים לצורך קבלת מידע על מוצר, על חומר או על שירות שיש בדעת הפונה לרכוש.
11 ,מנוע חוקה הוא תכנה שתפקידה לספק למערכות המידע בארגון שירותים לקבלת החלטות בהתבסס על מאגר חוקים עסקיים מרכזי ומודלים שונים לקבלת החלטות.
12 "חבילת מדף" היא תכנה מוכנה שניתן לרכוש "כמות שהיא" ( as-is ), ולהתקין אותה ולהפעילה כמעט ללא צורך בהתאמות ובשינויים.
המוסד לביטוח לאומי 1301 .
:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - פרויקט "תבל" לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 וכן את הצעות המשיבים לבקשת המידע שפרסם.
לדברי המוסד, בהמשך אותה שנה הופסק קידום פרויקט הליבה בשל התנגדות ועד העובדים למימושו באמצעות מיקור חוץ.
בנובמבר 2009 פרסם תמ"מ "תכנית אסטרטגית למערך טכנולוגיות המידע (תכנית תבל)" (להלן - מסמך הייזום).
במסמך הייזום הציג תמ"מ את הצורך בבניית מערך מידע חדש למוסד ואת התכנית הרב-שנתית ליישומו, וכן ציין כי בתהליך גיבוש התכנית נבחנו שלוש חלופות להחלפת מערך המידע הנוכחי או לשדרוגו (ראו להלן).
בחינת חלופות לפרויקט נוהל מפת"ח (מתודולוגיה לפיתוח ולתחזוקה של מערכות מידע) הוא נוהל מסגרת לטיפול בכל פעילות המתבצעת בתחום המחשוב בארגון, הן ברמת המערכת היחידה והן ברמת הארגון בכללותו.
ברמת המערכת היחידה, היינו רמת הפרויקט, מגדיר נוהל מפת"ח כיצד לנהל מערכת ממוחשבת בכל היקף ומכל סוג, וכיצד לפתחה ולתחזקה.
תמ"מ מפעיל את הפרויקט על פי הוראות הנוהל האמור: בישיבת ועדת הכספים מיוני 2010 מסרו מנהל תמ"מ ומנהלת הפרויקט כי הפעילו נהלים לשלבים השונים של ניהול הפרויקט, המבוססים על נוהל מפת"ח.
בתשובתו מאוקטובר 2014 ציין המוסד כי הוא עושה שימוש בנוהל כאשר הוא מוצא לנכון, אף שהנוהל אינו מחייב אותו בשל היות המוסד תאגיד ולא משרד ממשלתי.
לפי נוהל מפת"ח, ניתוח חלופות הוא תהליך שנבדקות בו האפשרויות השונות לבניית המערכת (או חלקים ממנה), והוא מהווה נדבך חשוב באישור הפרויקט.
לפי הנוהל תהליך כזה מאפשר לסנן חלופות, לנתח אותן טוב יותר ולבחור בחלופה שתניב את התועלת המרבית לארגון ותתאים לתקציב, ולרמת הסיכון של הפרויקט.
בשנת2008 מינה סגן החשב הכללי דאז במשרד האוצר, מר טל הרמתי, ועדה שתפקידה היה לבחון את גורמי ההצלחה והכישלון במכרזים ובהתקשרויות בביצוע פרויקטים גדולים של פיתוח תכנה בממשלה (להלן - הוועדה לבדיקת פרויקטים).
בוועדה השתתפו, בין היתר, כמה יועצים ומנהלים של אגפי מערכות מידע במשרדי ממשלה ובהם סמנכ"ל מערכות המידע במוסד - מנהל תמ"מ.
במרץ 2010 פרסמה הוועדה לבדיקת פרויקטים את המלצותיה (להלן - מסמך הפרויקטים).
במסמך ריכזה הוועדה 17 המלצות בנושא ניהול פרויקטים במערכות מידע.
הוועדה המליצה כי באשר לפרויקטים גדולים (שתקציבם מעל 4 .
מיליוני ש"ח) יהיו המלצותיה מחייבות באותו מסמך ציינה הוועדה כי לא עסקה בבחירה בין מיקור חוץ13 "ל"פיתוח בבית14 - וכי לכל שיטה יתרונות וחסרונות משלה.
עוד היא ציינה כי אף שלמיקור החוץ יתרונות רבים, בתחום מערכות המידע נוצרים עקב חוק חובת המכרזים קשיים, בין היתר בנושאים הבאים: הגדרת הדרישות מהמערכת; רמת הפירוט של האפיון; ועבודה בפרויקטים ממשלתיים לפי חוזה שבו המחיר נקבע מראש.
במסמך הייזום הציג תמ"מ שתי חלופות מרכזיות להחלפת מערך המידע הנוכחי או לשדרוגו: חלופה א' - רכישת חבילת תכנה מוכנה ("חבילת מדף") אשר תחליף את מערכות הליבה הקיימות ואשר תותאם, תוטמע ותיושם באמצעות ספק מוביל (אינטגרטור לפי בחירת יצרן החבילה) שתמ"מ יהיה מנהלו; וחלופה ב' (החלופה שנבחרה) - פיתוח עצמי הדרגתי של מערך מידע, שבו תמ"מ יהיה אחראי לניהול הפיתוח ויפעיל צוותי פיתוח אשר יתוגברו באמצעות כוח אדם חיצוני.
כמו כן הציג תמ"מ באותו מסמך חלופה .
13 התקשרות חוזית בין ארגון לספק, לפיה הספק מקבל על עצמו לפתח, להפעיל ולתחזק מערכות מרכזיות של הארגון.
פיתוח עצמי של המערכת בניהול מלא של הגוף היוזם ולא באמצעות ספק חיצוני 1302 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - פרויקט "תבל" לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 נוספת- "חלופת המצב הקיים" ולפיה יושתת מערך המידע של המוסד על בסיס המערכות הקיימות, ואולם במסמך פורטו נימוקים לחוסר התאמתה של חלופה זו לספק פתרון לצורך הקיים, דבר שהביא לפסילתה כחלופה אפשרית.
במסמך הייזום השווה תמ"מ בין חלופה א' ובין חלופה ב' על בסיס שיקולים טכניים ובהם: תמיכה בשפה העברית וגמישות לשינויים; שיקולים ארגוניים כגון רמת ידע מספקת של תמ"מ ושל השוק המקומי ליישום הפתרון או היקפם וזמינותם של משאבים לתמיכה עתידית; וכן שיקולים כלכליים כגון שיפור פוטנציאלי בעבודת הסניפים והמטה ועלות הפיתוח וההקמה.
בסיכום ההשוואה כתב תמ"מ כי לחלופת הפיתוח העצמי יתרון מובהק על פני החלופה של חבילת התכנה המוכנה, וכי הדבר ניכר בכל אחת מקבוצות השיקולים.
הביקורת העלתה כי תמ"מ לא בחן במסמך הייזום של הפרויקט חלופה לפיתוח המערכת באמצעות מיקור חוץ, אף שמדובר בדרך נפוצה ומקובלת לפיתוח תכנה במגזר הממשלתי.
משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שתמ"מ יבחן במסמך הייזום גם את החלופה לפיתוח המערכת באמצעות מיקור חוץ.
זאת כדי שתהיה למקבלי ההחלטות (מינהלת המוסד, ועדת הכספים והמועצה) תמונה מלאה של החלופות האפשריות לפרויקט.
הצורך בבחינת חלופה זו, על יתרונותיה וחסרונותיה, בהליך קבלת ההחלטות שהתקיים בנושא, מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שמדוב ר בהחלטה יסודית הנוגעת לפיתוח ולשדרוג כלל מערכות המחשוב של המוסד בהיקף כספי נרחב.
בתשובתו מאוקטובר 2014 מסר המוסד כי עקב ניסיונו בפרויקטים קודמים שהופסקו בגלל התנגדות הוועד למיקור חוץ, גובשה התכנית האסטרטגית על בסיס עקרון הישימות.
עוד נמסר כי תמ"מ הציג למנהלת המוסד ולדרגים המאשרים אך ורק חלופות ישימות שיכולות להבטיח הצלחה בפרויקט, וכי חלופת מיקור החוץ אינה מעשית בפרויקט בסדר גודל כזה ונדונה מראש לכישלון, ועל כן לא היה כל טעם להציגה או להביאה לדיון.
בתשובתו מינואר 2015 טען המוסד כי מקבלי ההחלטות, הן בוועדת ההיגוי והן בוועדת הכספים, תמכו בהנחת היסוד ולפיה ניסיון למימוש הפרויקט בשיטת מיקור-חוץ אינו ריאלי.
משרד מבקר המדינה מעיר לתמ"מ כי בכל מקרה ראוי היה לקיים הליך קבלת החלטות סדור, המתועד בכתב, ובו יבחנו המינהלה וועדת הכספים את חלופת מיקור חוץ, כפי שבחנו את שלוש החלופות האחרות במסמך הייזום: רכישת חבילת תכנה מוכנה; פיתוח עצמי; חלופת המצב הקיים.
כשם שהציג תמ"מ במסמך הייזום את היתרונות והחסרונות של כל אחת משלוש החלופות האמורות ואת הסיבות להתאמתה או לפסילתה של כל חלופה, כך היה ראוי לעשות בעניין חלופת מיקור חוץ.
עלפי נוהל מפת"ח, "ניתוח חלופות הוא בדיקה השוואתית של החלופות השונות.
בדיקה זו יכולה להתחיל בהשוואה טכנית לפי כל רכיב, או קבוצת רכיבים בעץ המערכת, בהמשך היא תתמקד בהשוואה לפי תועלות ואיכויות וסיכומה בהשוואה כוללת לפי עלות/תועלת".
עוד על פי הנוהל, ניתוח החלופות לפרויקט מחייב ניתוח של כלל עלויותיה של כל חלופה: עלויות הקמה (כגון: פיתוח, חמרה, רכישת ציוד קצה, תכנה, התקנה, הטמעה והדרכה) ועלויות תחזוקה ותמיכה בשלוש השנים הראשונות.
המוסד לביטוח לאומי 1303 .
:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - פרויקט "תבל" לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 נוהל תמ"מ "ייזום פרויקט פיתוח מערכת מידע" מ-22.
10 קובע, בין היתר, כי מסמך ייזום לפרויקט פיתוח מערכת מידע יכלול כמה חלופות וכן תיאור פרטים מסוימים של כל חלופה, ובהם פירוט מרכיבים עיקריים בעלויות הפיתוח והתחזוקה.
כאמור, בעקבות התשובות שקיבל תמ"מ לבקשת המידע, חובר ב -2006 מסמך האסטרטגיה לפרויקט הליבה, ובו המליץ תמ"מ לבסס את הפתרון לשדרוג מערכות הליבה במוסד על חבילת תכנה קיימת.
על פי מסמך האסטרטגיה, עלות הקמת המערכת (ללא עלויות התחזוקה) בהתאם להצעה הזולה מכלל ההצעות, הייתה 47 ,מיליון דולר שהם 202 מיליון ש"ח15 , ואילו ההצעה היקרה ביותר הייתה81 מיליון דולר, שהם348 .
מיליון ש"ח בניתוח החלופות שהציג תמ"מ במסמך הייזום של פרויקט תבל משנת 2009 נבדקו גם השיקולים הכלכליים בעד ונגד כל חלופה.
לגבי חלופה א', שהתייחסה לפתרון המבוסס על חבילת תכנה קיימת, כתב תמ"מ כי עלות הפיתוח וההקמה גבוהה, וכי "על בסיס ההצעות שהתקבלו ב-RFI בקשת המידע ב[-2006 הרי שעלות ה] הקמה של מערך הליבה עומדת על כ-100 עלות]את[מיליון דולר.
לעלות זו יש להוסיף את עלות הקמת מערך המטה ו ההקמה וההתאמה של חלק מהתשתיות הטכנולוגיות".
לגבי חלופה ב', שהתייחסה לפיתוח עצמי של המערכות, כתב תמ"מ כי "על בסיס האומדן הכלכלי שערכנו לחלופה זו, הרי שעלות ההקמה של כלל המערך החדש, כולל שדרוג תשתיות קיימות ושילוב של תשתיות חדשות, עומדת על 500-450 מיליון ש"ח".
באותו מסמך הציג תמ"מ גם תקציב רב-שנתי מפורט לחלופה ב' לשנים 2020 -2010 בהיקף של477 מיליון ש"ח, וכן את התקציב שיידרש לתפעולן של המערכות שיפותחו על פי חלופה זו ולתחזוקתן.
בסיכום השוואת החלופות שהציג תמ"מ במסמך הייזום נכתב כי "חשוב להדגיש שמקורות היתרון של חלופת הפיתוח הם בשיקולים הטכניים והפרויקטליים ולא בשיקולים הכלכליים.
על פי ההערכה הראשונית שבוצעה הרי שעלות המימוש של שתי החלופות היא דומה ולפיכך איננה מהווה גורם מבדל".
הביקורת העלתה כי אף שנוהל מפת"ח קובע כי ניתוח חלופות לפרויקט כולל גם ניתוח של כלל עלויות החלופה, ואף שתמ"מ הציג במסמך הייזום אומדן עלות מפורט ומלא לחלופה ב' - פיתוח עצמי של המערכות, היה האומדן שהציג תמ"מ באותו מסמך לחלופה א' - פתרון המבוסס על חבילת תכנה קיימת - אומדן חסר, מאחר שלא כלל את עלות הקמת מערך המטה, את עלות ההקמה וההתאמה של חלק מהתשתיות הטכנולוגיות ואת עלות התחזוקה שתידרש עבור חלופה זו.
בתשובתו מאוקטובר 2014 מסר המוסד כי אומדן העלות לחלופה א' התבסס על מענה של חברות מסחריות לבקשת המידע שפורסמה בשנת 2005 , ולפיכך משקף את ההערכה הטובה ביותר שניתן היה להביא בפני מקבלי ההחלטות.
עוד הוא ציין כי ההשוואה התבססה על מחירי שנת 2005 ,ללא הצמדה, וכי אם הייתה ההצמדה משוקללת בנתונים הרי שתוצאות ההשוואה היו מובהקות עוד יותר.
ש"ח לדולר, בהתאם להנחות העבודה המפורטות באותו מסמך 1304 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - פרויקט "תבל" לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה לגבי החלופה הנבחרת ליישום פרויקט בהיקף כספי כה נרחב, מחייבת בחינה כלכלית יסודית ומעמיקה של כל החלופות המוצעות.
מן הראוי היה שתמ"מ יציג במסמך הייזום אומדן מלא של עלותה של חלופת חבילת המדף (חלופה א'), כדי שלמקבלי ההחלטות (מינהלת המוסד, ועדת הכספים וה מועצה) יהיו כל הנתונים הנדרשים לבצע השוואה כלכלית מהימנה בין החלופות.
הצגת הפרויקט לפני הוועדה המרכזית לתקשוב במשרד האוצר .
חוק הביטוח הלאומי קובע כי "המינהלה תכין, לתאריך שקבעה המועצה, הצעת תקציב שנתי למוסד ותגיש אותה למועצה.
המועצה תדון בהצעת התקציב ותעביר אותה לאישורו של השר [ שר, בצירוף הערותיה והמלצותיה".
]הרווחהעוד קובע החוק כי "השר רשאי, לאחר בירור במינהלה, לאשר את התקציב כפי שהוצע או בשינויים שימצא לנכון; התקציב המאושר ייחתם ביד השר וביד מנהל המוסד".
חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, " קובע כיהתקציב של תאגיד טעון אישור של שר האוצר; אין בכך כדי לגרוע מהיותו טעון אישור אחר לפי כל דין".
תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 , קובעות כי "גוף ציבורי שאינו משרד יפעל בשים לב להוראות תקנון כספים ומשק שנקבעו לעניין תקנות אלה או על פי נוהל פנימי כתוב שקבע הגוף הציבורי".
הוראת תקנון כספים ומשק (להלן - הוראת התכ"ם) של החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) בנושא "עבודת ועדה מרכזית לענייני תקשוב", הנחתה את משרדי הממשלה ואת ועדות התקשוב המשרדיות לגבי פעילות הוועדה המרכזית לענייני תקשוב של החשכ"ל (להלן - הוועדה המרכזית לתקשוב), לרבות סמכויותיה ותפקידיה.
הוראה זו קובעת, בין היתר, כי הוועדה המרכזית לתקשוב תדון בבקשות לאישור מוקדם של פרויקט גדול או רחב היקף לאחר שלב הייזום, לפני שיוחל בהכנת המכרז או הפרויקט ולפני ההיערכות לביצועם.
עוד על פי הוראת התכ"ם, פרויקט מחשוב גדול הוא כל פרויקט מחשוב שעלותו הרב-שנתית היא בין 1.
2 מיליון ש"ח ל-10 מיליוני ש"ח, ופרויקט מחשוב רחב היקף הוא כל פרויקט מחשוב שעלותו הרב-שנתית גדולה מ -10 .
מיליוני ש"ח בדצמבר 2009 .
אישרה מינהלת המוסד את תכנית הפרויקטבאותה ישיבה הציעה המנכ"לית דאז כי התכנ ית המוצעת תובא לאישור עקרוני של ועדת הכספים וכן תוצג לפני אגף התקציבים באוצר, כדי לרתום אותם לתכנית, וכי עם קבלת האישורים הנדרשים תוכן תכנית עבודה לפרויקט.
כאמור, בינואר 2010 אישרה ועדת הכספים את הפרויקט, שתקציבו המעודכן הרב-שנתי היה באותה עת 510 מיליוןש"ח.
בפברואר 2010 אישרה מועצת המוסד את הצעת התקציב השנתי של המוסד לשנת 2010 , לאחר שכבר אושרה בוועדת הכספים.
הצעת התקציב כללה , בין היתר, תוספת של כ-26 מיליון ש"חלתקציב המוסד עבור שנת הפעילות הראשונה של פרויקט תבל.
באותו דיון התנגד נציג אגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן - נציג האוצר) לאישור התקציב לפרויקט בטענה כי אין הסכם עם משרד האוצר בעניין זה.
עוד טען נציג האוצר כי "אנחנו מדברים לא רק על המוסד לביטוח לאומי 1305 .
:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - פרויקט "תבל" לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 26 מיליון שקלים.
תכנית אסטרטגית, שבסופו של דבר אמורה לעלות כחצי מיליארד שקלים", וכי "זו המדיניות של משרד האוצר.
כל דבר צריך להיעשות בהסכם וצריך להיעשות בצורה מסודרת.
בסופו של דבר העתיד מדבר פה על חצי מיליארד שקלים בשביל הנושא הזה.
מדובר פה בהוצאה תקציבית מאוד גדולה".
במרץ 2010 אישרומנכ"לית המוסד דאז, שר הרווחה דאז, מר יצחק הרצוג, ושר האוצר דאז, ד"ר יובל שטייניץ, את תקציב המוסד לשנת 2010 , לרבות תוספתשל כ-26 מיליוני ש"ח לתקציב המוסד עבור השנה הראשונה של הפרויקט.
באפריל 2010 התקיימה ישיבתה הראשונה של ועדת ההיגוי של הפרויקט , ובה עדכן מנהל תמ"מ כי "בשלב זה אישר האוצר תקציב רק לשנת 2010 ]וכי[ בטיפול המנהלת הכללית [ אישור הכולל ל ]התקציב-10 .
"שנים רק כעשרה חודשים לאחר תחילת הפרויקט, בינואר 2011 , ולאחר שכבר גויסו כ- 30 עובדים והושקעו כ-10 מיליוני ש"ח בתשתיות וברכש לצורכי הפרויקט, הציג המוסד את התכנית הרב-שנתית של הפרויקט לוועדה המרכזית לתקשוב.
בתשובתו מאוקטובר 2014 ,הסביר המוסד כי אף שהוראת התכ"ם האמורה אינה חלה עליו אישרה מנכ"לית המוסד דאז את הצגת הפרויקט בפני הוועדה המרכזית לתקשוב, מתוך הבנה שבפרויקט מחשוב גדול כזה ראוי שיהיה שיתוף ידע מקצועי בפורום בין-משרדי, וכדי לקבל היזון חוזר.
יו"ר ועדת הכספים הסביר בתשובתו מאוקטובר 2014 כי ההצעה להציג את הפרויקט בפני הוועדה המרכזית לתקשוב נענתה בחיוב היות שתאפשר התייחסות של אנשי מקצוע נוספים.
זאת למרות שאין המוסד נזקק לאישור פורמלי של הוועדה האמורה.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שפרויקט בסדר גודל כה נרחב, הן מהבחינה הכספית והן מבחינת ההיקף והמורכבות, יוצג בפני הוועדה המרכזית לתקשוב כבר בעת ייזומו ולא לאחר תחילת הפעלתו.
זאת כדי שהוועדה האמורה תוכל לתרום מניסיונה המקצועי בנושאים הקשורים לתכנון הפרויקט ולאופן יישומו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לתת את הדעת לכך שפרויקט מחשוב גדול מאוד, בהיקף של מאות מיליוני ש"ח, המבוצע על ידי גוף סטטוטורי שמתוקצב על ידי המדינה בעשרות מיליארדי ש"ח בשנה, אינו מחויב להיבחן, על פי ההוראות הקיימות, על ידי הוועדה המרכזית לתקשוב שבמשרד האוצר.
מעורבות ועדת ההיגוי בפרויקט .
על פי נוהל מפת"ח, ועדת היגוי לפרויקט היא הגורם הניהולי הבכיר המפקח על מינהלת הפרויקט ועל הצוות המקצועי ומתכנס באופן שוטף לדון בהתקדמות הפרויקט ובהמשך דרכו.
הצורך בפיקוח שוטף על פרויקט עלה במשך השנים לגבי פרויקט אחר במוסד, כמתואר להלן: משרד מבקר המדינה התייחס בעבר לפרויקט פיתוח מערכת ממוחשבת חדשה לענף נכות כללית במוסד שהחל באפריל 1999 ושהוחלט להפסיקו בדצמבר2006 , טרם השלמתו, לאחר 1306 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - פרויקט "תבל" לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 שהושקעו בו כ-30 מיליון ש"ח בערכים נומינליים.
הביקורת נעשתה בחודשים אפריל-יולי 2007 וממצאיה פורסמו בדוח שנתי של משרד מבקר המדינה משנת200816 .
משרד מבקר המדינה ציין לגבי אותו פרויקט כי פיקוח הדוק וניהול נכון מרגע שהוחל בביצועו היו מאפשרים לגלות ליקויים בניהולו סמוך להתהוותם, ובעקבות זאת להפיק לקחים ולהמשיך בביצוע הפרויקט תוך ניצול יעיל יותר של המשאבים שהוקצו לו.
בסופו של דבר לא הושגה מטרת הפרויקט - הקמת מערכת ממוחשבת חדשה לענף נכות כללית, ויותר מ -30 מיליון ש"ח ירדו לטמיון.
כמו כן, בפברואר 2007 מינה המוסד יועץ חיצוני לבחון את התהליכים וההחלטות בפרויקט פיתוח המערכת לענף נכות כללית ולהפיק לקחים לצורך קביעת נהלים וסטנדרטים לניהול פרויקטים עתידיים של פיתוח תכנה במוסד.
עיקרי הממצאים והמלצות היועץ רוכזו במסמך שכותרתו "סיכום סקר ניהול פרויקט נכות כללית במוסד לביטוח לאומי" ממאי 2007 (להלן- מסמך הפקת הלקחים).
במסמך הפקת הלקחים עלה, בין היתר, נושא ניהול התקשורת בפרויקט ונכתב כי "ברמה הניהולית הארגונית התקיימו פגישות היגוי ספורות ומעטות במהלך הפרויקט ולכן תהליך ניתוח פערים בין התכנון לביצוע בנושאי לוחות הזמנים, אבני דרך, עלויות ומשאבים התבצע ".
]ן[החלטות ואופן ביצוע]ה[ לעיתים רחוקות, ולא התקיים מעקב מסודר אחרי ישימות נוהל תמ"מ בנושא "ועדת היגוי" קובע כי תפקידי ועדת ההיגוי הם: להתוות מדיניות בנושאים רלוונטיים לפרויקט, לעקוב אחר התקדמות הפרויקט ואחר אופן ביצוע החלטות הוועדה, להכריע בנושאים שנויים במחלוקת, לאשר או לדחות שינויים בתכולה, בלוח הזמנים ובתקציב הפרויקט, ולעקוב אחר ניהול הסיכונים בפרויקט.
עוד קובע הנוהל כי "יו"ר ועדת ההיגוי (או מי מטעמו) ידאג לכינוס ועדת ההיגוי במועדים שי יקבעו על ידו, בהשתתפות הגורמים הרלבנטיים".
בינואר 2010 :הוציאה המנכ"לית דאז כתב מינוי לחברי ועדת ההיגוי של הפרויקט, ובהם סמנכ"ל גמלאות, סמנכ"ל מחקר, סמנכ"ל ביטוח וגבייה, סמנכ"ל תמ"מ, מנהלת פרויקט תבל (להלן - מנהלת הפרויקט) ומנהלי סניף יפו וסניף רמלה של המוסד.
בכתב המינוי ציינה המנכ"לית כי תפקידי הוועדה הם להתוות מדיניות ודרכי פעולה; להנחות את גורמי הביצוע; לעקוב אחר התקדמות התכנית ויישומה; לבחון את העמידה בלוחות הזמנים, בתקציב ובתכולת הפרויקט; לאתר בעיות וקשיים ולגבש הצעות לפתרון; לקבוע אם לאשר שינויים בתכנית; ולמנות צוותי משנה בתחומי פעולה שונים.
באפריל 2010 התקיימה ישיבתה הראשונה של ועדת ההיגוי של הפרויקט בראשות המנכ"לית דאז.
במצגת תמ"מ באותו מועד צוין כי הוועדה היא גוף ההנחיה והבקרה העליון של התכנית, וכי היא תתכנס בכל רבעון על פי הצורך.
באותה ישיבה החליטה ועדת ההיגוי כי יש לקבוע את תאריכי ישיבותיה לשנה הקרובה ולקיימן אחת לרבעון.
הביקורת העלתה כי בשנים 2010 ו- 2011 לא התכנסה ועדת ההיגוי אחת לרבעון כנדרש: בשנת 2010 היא התכנסה שלוש פעמים, ואילו ב - 2011 ,רק פעם אחת בחודש יוני.
בשנים 2012 ו- 2013 ,התכנסה הוועדה כנדרש ארבע וחמש פעמים בהתאמה.
16 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58 ב(2008 ,"), הפרק "תשלום קצבאות נכות במוסד לביטוח לאומי עמ' 1247 -1246 .
המוסד לביטוח לאומי 1307 .
:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - פרויקט "תבל" לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת ההיגוי כי אף שהחליטה להתכנס אחת לרבעון, ולמרות היותה הגוף המנחה והמבקר העליון של הפרויקט ומתפקידה לפקח על הפרויקט, לדון במצבו ולעקוב אחר התקדמותו, היא התכנסה בשנת 2011 רק פעם אחת.
יודגש כי בשנת 2011 חלו שינויים משמעותיים בפרויקט כגון הגדלת תקציבו ב-137 )מיליון ש"ח (ראו להלן - שינויים שוועדת ההיגוי לא יכלה לתת עליהם את הדעת מאחר שלא קיימה דיונים בתדירות הנדרשת באותה שנה.
בתשובתו מאוקטובר 2014 מסר המוסד כי הערת הביקורת לגבי שנת2011 מקובלת וכי הנהלת המוסד הכירה בחשיבות הפיקוח של ועדת ההיגוי, ולפיכך הנחה המנכ"ל הנוכחי להקפיד על התכנסות ועדת ההיגוי בכל רבעון.
תקציב לפרויקט מפרט את המשאבים הכספיים הדרושים לפרק זמן מוגדר ואת העלות המצטברת של אותו פרויקט17.
במסמך הייזום של הפרויקט מנובמבר2009 ובמצגת תמ"מ למינהלת המוסד מדצמבר2009 הציג תמ"מ אומדן של ההשקעה הכספית הנדרשת ליישום התכנית, על כל מרכיביה, שהסתכם ב-477 מיליון ש"ח עבור הקמת המערכת (לא כולל עלות התחזוקה), מכלל זה127 מיליון ש"ח עבור שלב א'.
בינואר 2010 עדכן תמ"מ את התקציב הרב-שנתי של הפרויקט ל -510 מיליון ש"ח.
בספטמבר2011 עדכן תמ"מ פעם נוספת את התקציב ל-647 מיליון ש"ח, מתוכם 199 מיליון ש"ח עבור שלב א'.
בין יולי2012 ליולי2013 דיווח תמ"מ לגורמים המפקחים - ועדת ההיגוי וועדת הכספים - על חריגות נוספות בתקציב שלב א' של הפרויקט (ראו להלן).
העדכון הראשון של תקציב הפרויקט בשנת 2011 נוהל"ועדת היגוי" של תמ"מ קובע כי תפקידי הוועדה הם, בין היתר, לאשר או לדחות שינויים בתכולה, בלוח הזמנים ובתקציב של הפרויקט, וכי שינויים שאושרו בוועדת ההיגוי יועברו לאישור נוסף של הממונים על הפרויקט, אם אין הם חברים בוועדת ההיגוי.
נוהל תמ"מ בנושא מנהל הפרויקט, התקף מאוגוסט 2010 ,קובע לגבי "ניהול שינויים בפרויקט" כי "מנהל הפרויקט ינהל את השינויים בפרויקט (בתכולה, טכנולוגיה, גורמים מעורבים וכו'), יעריך השפעת השינוי על הפרויקט - עלות ולו"ז, ינתח את הכרחיות/חשיבות השינוי בשיתוף עם הלקוח והממונה על מנהל הפרויקט, ]ו[ יתעד את השינויים וההחלטות לגביהם במרוכז".
עוד קובע הנוהל כי "במידה ואוסף השינויים והתזוזות בלו"ז ו/או בתקציב שהתרחשו (מהאישור האחרון שניתן) מצטברים ל'שינוי המחייב אישור ' (ראה הגדרה), ידאג מנהל הפרויקט לקבל את האישור מוועדת ההיגוי של הפרויקט ומהממונים עליו (או לבצע את התיקונים הנדרשים על מנת לחזור למצב ללא שינוי, או למזער את הפערים על פי ההנחיות שקיבל)".