HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
יצוין כי דיון הוועדה בבקשה האמורה התקיים בנובמבר 2002 , בעת התגברות הפיגועי ם ובעקבותיהם הטענות בדבר ירידה צפויה בביקוש לתחבורה הציבורית.
עוד העלתה הביקורת שבדברי ההסבר להצעות התקציב השנתיות של משרד התחבורה לא נאמר דבר בעניין רשת הביטחון.
(2) כאמור, בחוזה המעודכן מספטמבר 2004 התחייבה הממשלה להשתתף בקרן לחידוש הציוד בתקופת הזיכיון, אם יהיה מספר הנוסעים ברכבת קטן ב- 20% לפחותממספרם על פי תחזית הביקוש.
בישיב ה שקיימה ועדת הכספים של הכנסת בפברואר 2005 לצורך אישור העדכון, מסר סגן החשכ"ל שהסכום המרבי של השתתפות המדינה בקרן לחידוש הציוד יכול להגיע, כאמור, ל-157 מיליון ש"ח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 1195 .
עם זאת נמצא כי גם נתון זה לא הובא בדברי ההסבר להצעות התקציב של משרד התחבורה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרדי האוצר והתחבורה כי יש להציג לפני ועדת הכספים של הכנסת ובדברי ההסבר להצעות התקציב של משרד התחבורה אומדן של הסכומים שהמדינה תידרש לשלם אם יתממשו סיכונים שקיבלה עליה בחוזה.
בלא הצגת אומדן כזה הצגת עלות ו של פרויקט הרכבת הקלה בירושלים לוקה בחסר15 .
באוקטובר 2007 הודיע סגן הממונה על אגף התקציבים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי בעתיד יובא בדברי ההסבר לתקציב המדינה אומדן סביר של הסכום שתידרש המדינה לשלם אם יהיה עליה לממש את התחייבותה להב טיח את הכנסת הזכיין בפרויקט הרכבת הקלה בירושלים ובפרויקטים דומים לו.
(ג) בביאור מס' 1 לדוחות הכספיים שלהממשל ה ליום 31.
06 צויןכי בשיטת הרישום החשבונאי המקובלת בישראל ערכן הנכסי של זכויות המדינה הנוגעות לפרויקטים שנעשים בשיטת ה- B.
אינו נרשם במאזן הזכויות וההתחייבויות של המדינה .
בביאור מוזכרים רק כמה מהנכסים שבוצעו בשיטה זו ולמדינה יש זכויות בהם.
הביקורת העלתה שפרויקט הרכבת הקלה בירושלים אינו כלול בנכסים אלה.
בנובמבר 2007 הודיע החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי התקינה הבין -לאומית בתחום זה היא דלה, וכי אגפו מגבש, על פי תכנית העבודה לשנת 2008 , כללים לאומדן ערכן של הזכויות האמורות ולהצגתן בדוחות הכספיים.
בביאור 15 " לדוחות האמורים, שכותרתו התחייבויות תלויות והתקשרויות ", מובאת בצד ההתחייבויות הנוגעות לפרויקטים המבוצעים בשיטת ה - B.
היתרה הכוללת של ההתחייבויות לסוף השנה - 2.
2 מיליארד ש"ח - ומוזכרות "תשתיות לתחבורה ציבורית מסילתית (רכבות קלות)", אך ללא פירוט.
15 בעניין זה ראו דוח שנתי 53 ב של מבקר המדינה , עמ' 229, בפרק"שיתוף המגזר הפרטי בפיתוח תשתיות ציבוריות".
מקובל להניח שאחד היתרונות של ביצוע פרויקטים בשיטת ה- B.
הוא שתקציב הפרויקט שבמימון המדינה המועבר לזכיין נקבע במכרז וידוע מראש, ולכן ההסתברות שבביצוע הפרויקט תהיה חריגה מתקציב זה נמוכה.
סגן הממונה על התקציבים שבמשרד האוצר הסביר למשרד מבקר המדינה שאמנם בשיטת מימון זו הזכיין אמור לשאת בחלק מסיכוני ההקמה, אך הסכמי הזיכיון, ובייחוד ההסכמים הנוגעים לפרויקטים רחבי היקף, כוללים מנגנון של חלוקת סיכונים בין המדינה לבין הזכיין, ומשמעות הדבר היא שייתכן שהמדינה תידרש לשאת בחלק מהעלויות הלא צפויות שייווצרו במהלך ביצוע הפרויקט.
הדבר מלמד שבפועל שיתוף המגזר הפרטי בפרויקטים של פיתוח תשתיות ציבוריות אינו מבטיח אי - חריגה מתקציב המדינה, ויש שהוא אף מחריף את הבעיה.
לפיכך הוא הוסיף כי יש לבחון את הכדאיות של המשך ביצועם של פרויקטים מסוג זה בשיתוף המגזר הפרטי.
עלות ה עבודות שהמדינה אחראית לביצוען: עלות העבודות שהמדינה אחראית לביצוען נאמדה באוגוסט 2000 בכ-500 מיליון ש"ח.
סכום זה אמור להיות ממומן מתקציבי משרד התחבורה ועיריית י רושלים והוא נועד להסרת מטרדים ולהעתקת תשתיות מתוואי הרכבת ולתשלום פיצויים לבעלי מבנים שפונו מהתוואי .
בנובמבר 2002 , בעת שאגף התקציבים במשרד האוצר ביקש מוועדת הכספים של הכנסת לאשר את תקצוב ההרשאה להתחייב בגין מענק ההקמה (ראו לעיל), הוא ציין שהסכום האמור הוא הסכום הנדרש למימון חלקה של המדינה בפרויקט.
הביקורת הקודמת בעניין זה העלתה כי האומדן מאוגוסט 2000 התבסס על תכנון ראשוני ולא מדויק: כבר בשנת 2003 העריכוהגופים האחראים לפרויקט ש עלותן הכוללת של העבודות שהמדינה אחראית לביצוען תסתכם בכ -1.
14 ,מיליארד ש"ח סכום ה גדול בכ- 128% בערכים נומינליים מהסכום שנקבע באומדן האמור.
הסיבה להבדל בין הסכומים היא שבתכנון הראשוני של הפרויקט לא הובאו בחשבון כמה גורמים, ובהם גידול בעלות הקמתו של הגשר בכניסה לירושלים, שהיה אחד הפרויקטים הנלווים לפרויקט (מכ-81 מיליון ש"ח לכ-200 מיליוןש"ח); עלות כריית מנהרה לרכב פרטי בכיכר צה"ל (כ-120 ;)מיליון ש"ח עלות הוספתם של חניוני "חנה וסע" לאורך הקו הראשון (כ -130 ;)מיליון ש"ח עלות פיתוחו של מרכז העיר (105 )מיליון ש"ח- בסך הכול כ-474 מיליון ש"ח.
יתר הגידולבעלות הפרויקט נבע מעלייה בהוצאות על תכנון, ניהול ופיקוח ו מעלייה במחירי תשומות לבניית תשתיות16 .
הביקורת העלתה שאמנם חלק מהעבודות שגרמו לעלויות הנוספות, אינן קשורות ישירות לפרויקט, אך הוחלט לבצען כחלק מההשקעה הציבורית בפיתוח העיר שנלווה לפרויקט הרכבת הקלה.
משרד התחבורה מסר למשרד מבקר המדינה כי "החש יבות וההחלטה לקדם מרכיבים משלימים נוספים לא הייתה ידועה בעת עריכת הבדיקה הכלכלית", וכי "הצורך בביצוע מרכיבים אלו נוצר תוך כדי התקדמות תכנון הפרויקט ולאור דרישות הגופים המלווים המאשרים את התקדמותו".
המשרד הוסיף כי "אלמנטים נוספים אלו אינם נדרשים כצורך ישיר של בניית קו ראשון של רכבת קלה, אולם נדרשו ואושרו ע"י המגזר הציבורי כאלמנטים משלימים לפרויקט כולו".
16 ראובביקורת הקודמת שבדוח שנתי 54 'ב, עמ725.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 1197 .
בדוח שנתי54 'ב (עמ739) ,צוין כי "לא נמצאו מסמכים המוכיחים שהתקיים דיון בדרג בכיר כולל דיון עם מנכ"ל המשרד ומנכ"ל משרד האוצר, כדי לבחון את הסטיות הגדולות מן האומדן ואת השפעתן על הוצאות המגזר הציבורי בפרויקט".
עוד נאמר באותו דוח (עמ' 737-738 ) שבשנים 1999 -2002 השקיעה המדינה כ-461 מיליון ש"ח בתכנון הפרויקט ובביצועו.
לפי נתונים של משרד התחבורה ושל העירייה, ההוצאה של המדינה על הפרויקט בפרק הזמן ינואר 2003 - יולי 2007 הסתכמה בכ-668 מיליון ש"ח, ובסך הכול היא כבר השקיעה בפרויקט כ-1.
לפי הערכה שעשה המשרד, ביולי 2007 הייתה עלות העבודות ש נותרו למדינה לבצע כ-100 .
מיליון ש"ח מכאן שההוצאות על העבודות שבאחריות המדינה, שבעת אישור הפרויקט הוערכו ב-500 מיליון ש"ח, גדלו עד אותו חודש בכ- 140% בערכים נומינליים, ושיעור הגידול עלול להגיע לכדי כ- 160% .
בערכים נומינליים עם תום העבודות שאמורות להיעשות במימון המדינה לדעת משרד מבקר המדינה הגידול הרב שחל בעלות ביצוען של העבודות שבמימון המדינה לעומת האומדן המקורי המאושר מצביע על ליקויים משמעותיים בתכנון הפרויקט: בתכנון לא הובאו בחשבון כל העבודות הנלוות, והדבר גרם להערכת חסר של עלות הפרויקט.
השגת המימון שבאחריות הזכיין ("הסגירה הפיננסית") .
עלפי תנאי החוזה, "המועד הקובע" הוא המועד שבו על הזכיין להשיג את כל המסמכים המפורטים בחוזה, ועל כל פנים לא יאוחר מתשעה חודשים לאחר יום חתימת החוזה, כלומר , 30.
כמו כן ניתנה לזכייןאפשרות לדחות את המועד בשלושה חודשים.
מהזכיין נדרשו בין היתר המסמכים האלה: מסמכים על החברה שלו, החוזה בין הזכיין לקבלן המבצע, הסכמים עם הספקים, ביטחונות וערבויות, הסכמי מימון וביטוחים.
השלב שבו הציג הזכיין את כל המסמכים והמינהלה קיבלה מ הבנקים המלווים אישור שמולאו כל התנאים שנקבעו בהסכמי המימון בינם לבין הזכיין וביכולתו לקבל מהם את המימון הדרוש לו מכונה "סגירה פיננסית".
"המועד הקובע" הנקוב בחוזה הזיכיון חופף את המועד שנקבע בו לסגירה הפיננסית.
משך הזמן שנקבע לביצוע התכנון ו ההקמה של הפרויקט, עד תחילת הפעלת הרכבת, היה 36 חודשים מהמועד הקובע, כלומר עד סוף 2006.
ממסמכי הצוות עולה כי בשל הקשיים שהערימו הבנקים המלווים על מתן ההלוואות לזכיין (ראו לעיל בפרק "חוזה הזיכיון") אישרה המינהלה בספטמבר 2004 לדחות את המועד הקובע ל- 24.
)(בעניין זה ראה להלןבעקבות עדכון החוזה שנעשה באותו חודש חתמו הבנקים והזכיין בפברואר 2005 על הסכם מימון, ולפיו הבנקים מסכימים עקרונית לתת לזכיין את ההלוואות הדרושות לו להקמת הפרויקט.
נוסף על דרישות הבנקים המלווים מהזכיין עקב המצב הביטחוני והחשש מירידה בביקוש לתחבורה ציבורית, הם הודיעו לזכיין שיסכימו לתת לו את ההלוואות הדרושות לו רק לאחר שיקבל את היתרי הבנייה לפרויקט.
עקב דחיות בקבלת היתרי הבנייה (ראו להלן) הושגה .
17 לפי נתוני הצוות, כ-93 מיליון ש"ח מסכום זה שימשו למימון הוצאות נלוות לפרויקט, בעיקר הוצאות על פיתוח מרכז העיר.
הסגירה הפיננסית רק בינואר 2006 - יותר משנתיים לאחר המועד שנקבע בחוזה המקורי- ואז נקבע שמועד סיום הפרויקט יהיה פברואר 2009 .
אחד היתרונותשהמדינה מפיקה מביצוע פרויקטים ב שיטת ה- B.
הוא שחלק מהאחריות ל ביצוע הפרויקט, לרבות השגת הכספים הדרושים ל כך, מועבר מהמדינה לזכיין .
מהמתואר לעיל (ע מ' 1190 ) עולה כי המדינה המשיכה לשאת ולתת עם הזכיין ועם הבנקים המממנים, לאחר חתימת החוזה, על התנאים למתן ההלוואות, דבר אשר הביא לשינויים בחוזה, שגרמו להגדלת הסיכונים שהיא לקחה על עצמה.
על כן יש לבחון מחדש מהי הדרך הראויה לעיגון התחייבויותיהם של הבנקים בחוזה , כדי לוודא שביכולת הזכיין לגייס את כל הכספים הדרושים לו לביצוע העבודות שהוא אחראי להן.
כמו כן על המדינה לוודא שבמכרזים לקבלת זיכיון בפרויקטים המבוצעים בשיטות שבהן הזוכה בונה את הפרויקט דוגמת שיטת ה - B.
ובחוזים הנחתמים בעקבותיהם, נקבעים אמצעי אכיפה שיי נקטו כלפי הזכיין אם לא יעמוד בתנאי החוזה בכלל ובתנאים הנוגעים להשגת המימון בפרט.
משרד מבקר המדינה העיר לכל הגופים האחראים לפרויקט מטעם המדינה כי עליהם ללמוד את הסיבות לעיכוב הגדול ב"סגירה הפיננסית" ולהפיק מכך לקחים כדי למנוע את הישנות הדבר בפרויקטים אחרים.
מן הראוי היה לבחון באורח מעמיק, לפני חתימת החוזה, את מהימנות ההתחייבויות שנתנו בנקים לגופים שהשתתפו במכרז, כדי למנוע מצב שבו יחסר לזכיין מימון להמשך ביצוע חלקו בפרויקט, והמדינה תיאלץ לשאת גם בחלק מהעלויות והסיכונים שהוא היה אמור לשאת בהם.
ממלא מקום מנהל הצוות הסביר למשרד מבקר המדינה כי לאחר הסגירה הפיננסית קיים הצוות תהליך הפקת לקחים, וחלק גדול מהלקחים שהופקו יושמו במכרזים אחרים של המדינה; ואולם הוא לא הציג כל מסמך בעניין זה.
משרד מבקר המדינה העיר לגופים האחראים לפרויקט מטעם המדינה כי תהליך הפקת לקחים צר יך להיות מלווה במסמכים המפרטים את הפגמים שהתגלו, את הלקחים שהופקו ואת ההחלטות שהתקבלו.
משרד התחבורה הודיע למשרד מבקר המדינה שמוסכם כי יש לבצע עבודת הפקת לקחים מסודרת על מנת ללמוד ולתקן לקראת הפרויקטים הבאים, וכי הוא פועל ליישום הלקחים מפרויקט מורכב זה, על מנת לשפר את תהליכי המכרז וההתקשרות בפרויקטים הבאים.
אגף התקציבים הודיע למשרד מבקר המדינה כי נוכח הדרך שבה מתנהל הפרויקט אכן בכוונתו להכין מסמך הפקת לקחים המצביע על הפגמים שהתגלו הן בהתנהלות הפרויקט והן בשיטת המימון שנבחרה.
תכנון העבוד ות: לזכיין המבצע פרויקט בשיטת ה - B.
יש תמריץ לעמוד בלוחות הזמנים שנקבעו לו לביצוע הפרויקט, משום שהוא מעוניין ליהנות מוקדם ככל האפשר מתזרים מזומנים חיובי, המקטין את עלויות המימון שלו.
הזכיין צירף להצעה שהגיש במכרז תכנית עבודה ובה פירוט של שלבי הפרויקט ולוחות זמנים לביצועם.
תכנית העבודה נכללה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 1199 .
בחוזה הזיכיוןשנחתם בשנת 2002 .
על הזכייןהיה להגיש את התכניות המפורטות ליחידת המהנדס (ראו לעיל) כדי שתבדוק אותן ותאשר שהן מתאימות לפרויקט, כמו שנקבע בחוזה ובנספחיו.
לאחר קבלת אישור היחידה לתכניות, היה הזכיין אמור להגישן לרשויות המאשרות (בהן עיריית ירושלים, חברת החשמל והמשרד להגנת הסביבה) כדי שיאשרו אותן וייתנו לו היתרים לבצע את העבודות.
נמצא כי בסוף שנת 2002 , מיד לאחר חתימת החוזה, דנו הצדדים בשינויים בפרויקט, בהם שינויים באורך הקרונות, במיגונם ו בעיצובם .
כמה מהשינויים נדרשו בעקבות השינוי במצב הביטחון בירושלים, כמתואר לעיל, וכמה מהם נדונו בעקבות הצעות לשיפורים שהעלו הצדדים.
בשל כך התעכב התכנון המפורט של הפרויקט.
בסוף דצמבר 2003 , כשנה לאחר החתימה על חוזה הזיכיון, אישרה המינהלה את בקשת הזכיין לדחות את המועד הקובע ל- 28.
04 ו"לנהל אתו מו"מ על התכנון".
04 , לאחר ישיבה עם נציגי הזכיין, הסכימה המינהלה לאפשר לזכיין לדחות את המועד הקובע ל- 30.
בישיבת המינהל ה ביולי 2004 אושרה בקשה נוספת של הזכיין לדחות את המועד הקובע, והמועד נדחה ל - 15.
בישיבת המינהל ה צוין בין היתר שבקשת ה זכיין להארכת לוח הזמנים להקמת הפרויקט תאושר "אם יתאמץ מאוד בתהליך התכנון לקבלת היתרי בנייה ".
בעדכון לחוזה מספטמבר 2004 שונה המועד הקובע ל- 24.
04 וניתנהאפשרות להארכה נוספת.
בעקבות חתימת הזכיין על הסכם המימון עם הבנקים בפברואר 2005 )(ראו לעיל אישרה לו המינהלה ארכה נוספת להגשת התכניות ל שם קבלת היתרי בנייה, והמועד האחרון להגשת ההיתרים נדחה לסוף שנת 2005, .
""בכפוף לעמידה באבני דרך ע"פ לו"ז באמצע שנת 2005 הציגהזכיין למינהלה את לוחות הזמנים שהכין להגשת בקשותיו להיתרי בנייה כדי לצמצם את הפיגורים בביצוע הפרויקט.
מסיכום דיון שהתקיים באוקטובר אותה שנה בהשתתפות אנשי המינהלה ואנשי הזכיין, שנועד לבחון את יכולת הזכיין לעמוד בלוחות הזמנים שהוא עצמו קבע להגשת בקשותיו להיתרי הבנייה, עולה שהתכניות שהכין עד אותו מועד לא עמדו בדרישות הגופים המאשרים, ולכן לא היה אפשר לקבל על פיהן היתרי בנייה.
העיכובים הרבים בהגשת התכניות לשם קבלת היתרי בנייה חייבו את הזכיין להציג למינהלה לוחות זמנים מתוקנים להגשת בקשותיו להיתרים .
הזכיין טען שעיכוב עבודת התכנון נבע בחלקו משינויים בדרישות רשויות המדינה בנוגע לעיצוב הרכבת והתוואי שלה.
מנכ"ל העירייה הציע הצעות לזירוז מתן ההיתרים (כגון קבלת בקשות חלקיות של הזכיין למתן היתרי בנייה).
מפרוטוקול ישיבת המינהלה שהייתה באמצע נובמבר 2005 עולה שאחד התנאים העיקריים לקבלת היתרי בנייה הוא הגשת התכניות לאישור המשרד להגנת הסביבה.
בפרוטוקול צוין כי "קיימת בעיה שהזכיין עוד לא הכין שום חומר למשרד לאיכות הסביבה".
מפרוטוקול ישיבת המינהלה ונציגי הזכיין שהייתה בסוף נובמבר 2005 עולהכי הזכיין הגיש לעירייה את הבקשות הרשמיות להיתרי בנייה בשלושה אזורים ראשונ ים, אך ראש יחידת המהנדס טען כי לוח הזמנים לביצוע העבודה שהציג הזכיין יומרני מאוד.
גם לאחר מכן, כמעט בכל אחת מישיבות המינהל ה, הועלו טענות על אי-עמידת הזכיין בתכנית העבודה ובלוח הזמנים שנקבע לו .
לדוגמה, בסיכום ישיבת המינהל ה שהתקיימה באפריל 2006 צייןראש יחידת המהנדס שהזכיין לא השלים את התכנון המפורט, וש"תכנית העבודה שבהצעת הזכיין, קרסה".
מהמתואר לעיל עולה שהמינהלה אישרה בקשות חוזרות ונשנות של הזכיין לדחיית המועדים שנקבעו לו למילוי התחייבויותיו בתכנון הפרויקט.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הגופים האחראים מטעם המדינה לביצוע הפרויקט לבחון את הסיבות למצב שבו המינהלה אישרה בקשות חוזרות ונשנות של הזכיין לדחיית המועדים שנקבעו לו למילוי התחייבויותיו הנוגעות לתכנון הפרויקט, כדי להפיק לקחים ולמנוע את המשך הנזקים שגורמות דחיות אלו לקופה הציבורית ולרווחת הציבור.
ביצוע העבודות: עבודות הזכיין בשטח החלו במאי 2006 .
בפרוטוקול ישיבת המינהל ה שהתקיימה בספטמבר אותה שנה צוין שהזכיין החל בעבודות בשדרות הרצל, "אך לא באופן שיש בו לצמצם את הפיגור הרב בו הוא נמצא".
בדצמבר אותה שנה פנה המשנה למנכ"ל העירייה אל מנכ"ל הזכיין במכתב ובו ציין ש"מתנהלים כיום שלושה אתרי עבודה.
אך בפועל מתנהלים האתרים הללו בעצלתיים"; המשנה למנכ"ל דרש שהזכיין יקבע לוחות זמנים לסיום העבודות באתרים האמורים ולחייב אותו לעמוד בהם.
בעקבות בדיק ה שעשתה יחידת המהנדס באתרי העבודה בשדרות הרצל, שלח אגף התנועה של המשטר ה בינואר 2007 מכתב אל הזכיין, ובו פירוט של ליקויים הנוגעים להסדרי תנועה ובטיחות במקום "המעידים על זלזול מתמשך בנושא הבטיחות בפרויקט".
בפברואר 2007 הודיע ראש יחידת המהנדס לזכיין כי בבדיקה שעשה התגלו סדקים בכמה מקומות ברצועת הבטון שעליה תונח המסילה .
הזכיין נדרש לחקור את הסיבה להיווצרות הסדקים, לתקן אותם ולמנוע היווצרות סדקים חדשים .
בעקבות זאת פירק הזכיין כ-120 מטרים מרצועת הבטון בשל סדקים.
07 שלח ראש יחידת המהנדס מכתב אל ראשי המינהל ה, ובו התריע כי יש לטפל בדחיפות בכמה נושאים.
במכתב הובאו ניתוח של הסיבות לבעיות שנוצרו בביצוע הפרויקט, וכן כמה המלצות חלופיות לפתרון הבעיות ולצמצום הנזקים.
להלן הבעיות המרכזיות שהעלה ראש יחידת המהנדס: יש פיגור של שישה עד תשעה חודשים בלוח הזמנים המעודכן הכולל של הפרויקט, והוא "עלול לגדול אם לא תשונה התנהלות הזכיין לאלתר"; העבודות נעשות קודם שהסתיים תכנונן , ללא ארגון וללא מערכת בקרת איכות מס ודרת, העבודה איננה איכותית , והדבר גם משפיע על הבטיחות באתר; התמשכות העבודה גורמת סבל רב לתושבי ירושלים, ואם לא יעמוד הזכיין באבני הדרך שנקבעו לו, הוא לא יקבל עוד מימון להמשך פעילותו.
ראש יחידת המהנדס הוסיף שהשינויים העיצוביים שהוסכם עליהם עם הזכיין הגדילו את מורכבות התכנון, וכי כל תכניות העבודה של הזכיין שהוגשו לאישור יחידת המהנדס נדחו או "קרסו".
לדבריו, מקור הבעיות הוא ש הזכיין אינו מבין את המורכבות ההנדסית של הפרויקט ואת המורכבות של הסביבה האורבנית, חסרים לו בעלי מקצוע ומומחים והשקעתו המקצועית והכספית באיתור ליקויים ותיקונם אינה מספקת .
ראש יחידת המהנדס הציע לפתור את הבעיות בכמה שלבים: תחילה לבחון עקרונית אם הזכיין מסוגל לבצע את הפרויקט, ואחר כך לקבוע יעדים לביצוע הפרויקט ולדרוש מהזכיין התחייבויות ברורות בעניין זה.
לחלופין הציע ראש יחידת המהנדס לאשר לזכיין להמשיך בשגרת העבודה הקיימת או להתפרס לאורך כל המסלול "תוך הימור שהדברים "יסתדרו" תוך כדי ביצוע ", או לעשות מהלכים שתכליתם הוצאת הזכיין מהפרויקט ולהתכונן לביצוע הפרויקט מתקציב המדינה.
07 שלחו ראשי המינהלה מכתב לזכיין ובו פירוט של העיכובים בעבודותיו לעו מת לוח הזמנים שנקבע בחוזה הזיכיון המעודכן ובנספחיו.
במכתב צוינו עיכובים של כשישה או שבעה חודשים בחמישה קטעים של קו הרכבת, והזכיין נדרש לשלם בגינם מיד קנס של כ- 176,000 ש"ח כמתחייב מהחוזה.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 1201 .
בישיבת המינהלה במרס 2007 צוין שהזכיין ביקשארכה של שמונה חודשים לסיום עבודותיו .
באותה ישיבה נטען בין היתר שיש לדרוש מהזכיין לפצות את המדינה על "המצב הנוכחי בירושלים".
למחרת שלחו ראשי המינהלה לזכיין מכתב נוסף בעניין אי-עמידתו בהתחייבויות שקיבל עליו בחוזה הזיכיון, ודרשו ממנו לשלם קנסות בסכום כולל של כמיליון ש"ח.
במאי 2007 מינה החשכ"ל צוות בראשות נציגו לבדיקת טענות הצדדים בדבר מקור העיכובים והקשיים בביצוע הפרויקט ולהגיע לידי פתרון מוסכם בעניין .
ואולם עד נובמבר 2007 לא הושגה הסכמה בין הצדדים.
בעקבות העיכובים בביצוע הפרויקט והצורך להיערך להסדרת התנאים להמשך פעילותו של הזכיין בקידום הפרויקט, החליט מנכ"ל משרד התחבורה ביול י 2007 להחליף את יו"ר המינהלה במר צ'ארלס ס ולומון, סמנכ"ל בכיר לתכנון כלכל י במשרד.
לפי דוח ההתקדמות החודשי ליוני 2007 ,שהגיש הזכיין ליחידת המהנדס נדחה מועד סיום הפרויקט שנקבע בעת הסגירה הפיננסית ב-13 חודשים, כלומר עד אמצע 2010 - כארבע שנים לאחר המועד שנקבע בחוזה המקורי.
במשרדי התחבורה והאוצר ו במינהלה לא נמצאו נתונים על גודל ההפסד שנגרם למשק בגין העיכובים בביצוע הפרויקט.
משרד מבקר המדינה העלה שלפי נתוני בדיקת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט18 , ההפסד שנגרם למשק מדחיית הקמת הרכבת הקלה בירושלים מוערך במאות מיליוני ש"ח לשנה.
מהמתואר לעיל עולים קשיים רבים בהם נתקל הפרויקט מאז תחילת ביצועו: עיכובים בהגשת תכניות העבודה ופגמים באיכותן; פיגור בקבלת היתרי בנייה ואישורי בנייה; אי -עמידה בלוחות הזמנים לביצוע העבודות בשטח; ליקויים בבטיחות העבודה וליקויים בטיבה.
ליקויים אלה מצביעים על התארגנות לקויה של הגורמים האחראים לביצוע הפרויקט.
 לנוכח הליקויים שהועלו לעיל בהשגת מימון על ידי הזכיין, בעבודות התכנון ובעבודות הביצוע של פרויקט הרכבת הקלה בירושלים, וההסתברות הגדולה לחריגות מתקציב המד ינה שנקבע להשתתפות בעלויות הזכיין בביצוע הפרויקט, על הגופים האחראים לפרויקט מטעם המדינה - משרד האוצר, משרד התחבורה ועיריית ירושלים - לבחון את הסיבות שהביאו לכך ולהפיק לקחים להמשך ביצוע ו ולביצוע פרויקטים דומים בעתיד.
על המדינה לבחון גם את אופן טיפולה בחלק הפרויקט שהיא הייתה אחראית לביצועו, שהביא לחריגות גדולות מהתקציב המקורי שיועד לו.
18 בדיקת כדאיות כלכלית שערך יועץ חיצוני ולפיה הערך הנוכחי הנקי של הפרויקט הוא, במחירי דצמבר 2002, כ-6.
2 מיליארד ש"ח (בעניין זה, ראה דוח54 'ב', עמ732.
משרד הפנים מופקד מטעם הממשלה על השלטון המקומי.
המשרד מסייע, בין הי תר, בהכוונה ובתיאום של פעולות הרשויות המקומיות בנושאים תקציביים ובענייני שלטון מקומי ומפקח עליהן, והוא פועל בתחומים אלה מכוח הסמכויות שהוקנו לו בחקיקה.
כדי לסייע לרשויות המקומיות לספק לתושביהן שירותים מוניציפליי ם נותנת הממשלה למרביתן, באמצעות תקציב משרד הפנים, מענק כללי (להלן - מענק האיזון או המענק).
מענק זה נועד להשלים את ההפרש שבין הכנסותיהן הפוטנציאליות של הרשויות הזכאיות לקבלו ובין הוצאותיהן הנורמטיביות - דהיינו ההוצאות שיאפשרו להן לספק לתושביהן שירותים מוניציפליים ברמה מינימלית נאותה11.
מענק האיזון הוא מקור חשוב להשלמת תקציבן של הרשויות המקומיות, ובייחוד של הרשויות החלשות הסובלות מגירעונות תקציביים, ובכוחו לתקן עיוותים ופערים בכל הנוגע למקורות ההכנסה של הרשויות.
לפיכך חשוב שהמענק יחולק על פי אמות מידה שקופות ושוויוניות, ומתוך התחשבות במצבן החברתי והכלכלי של הרשויות המקומית והשפעתו על יכולתן לספק לתושביהן שירותים ברמה מינימלית נאותה.
עם זאת, קשה לבצע בצעד חד-פעמי שינוי ניכר בהקצאת מענק האיזון, היות שהוא עלול לגרום למשבר כספי ברשות המקומית12.
מענקי האיזון נקבעו בשיטות שונות במשך השנים.
עד שנת 1994 המבחנים למתן מענק האיזון לא היו ברורים, אחידים ושוויוניים, ואף נוצר מצב שבו ככל שגדל גירעונה של רשות מקומית, כך גדל מענק האיזון שקיבלה 13 .
בפברואר 1992 מינה שר הפנים דאז, מר אריה דרעי, ועדה ציבורית בראשות פרופ' יצחק סוארי (להלן - ועדת סוארי) על מנת לקבוע קריטריונים ברורים להקצאת מענק האיזון לרשויות המקומיות.
באוגוסט 1993 הגישה ועדת סוארי את המלצותיה , ובאותו חודש אישרה אותן הממשלה ו הטילה על שר הפנים לייש מן.
ועדת סוארי המליצה לקבוע קריטריונים אחידים להקצאת מענקי האיזון.
היא הציעה לקבוע לכל רשות מקומית את סכום ההוצאה המינימלית לנפש בהתחשב בגודל הרשות, סוגה (עירייה, מועצה מקומית או מועצה אזורית) ומצבה החברתי -כלכלי, ולאמוד את פוטנציאל ההכנסות של הרשות; ולקבוע את סכום מענק האיזון שיינתן לה על פי ההפרש שבין ההוצאה המינימלית הכוללת שנקבעה לה ובין אומדן פוטנציאל ההכנסות הכולל שנקבע לה (להלן - נוסחת סוארי).
בשנים 1994 -1999 הקצה משרד הפנים את מענקי האיזון על פי נוסחת סוארי, תוך התאמתה לתנאי המשק ולמדיניות הממשלה, כגון מתן עדיפות בשנה מסוימת למגזרים או לאזורים מסוימים.
בדוח שנתי 50ב של מבקר המדינה14 נאמר שהביקורתהעלתה ליקויים ביישום המלצותיה של ועדת סוארי .
לדוגמה, משרד הפנים נתן למספר התושבים ב רשויות מקומיות קטנות משקל גדול מהנדרש על פי המלצות הוועדה, ואילו למצב החברתי -כלכלי ברשויות המקומיות נתן משקל קטן מזה שעליו המליצה.
עקב כך, רשויות מקומיות שמצבן החברתי-כלכלי איתן, רבות מהן קטנות מאוד, קיבלו מענקי איזון גדולים בהרבה מאלה שהן היו זכאיות לקבל על פי .
בדבר אופן החישוב של ההוצאה הנורמטיבית ראו להלן 12 ,ערן רזין פערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל 1972 -1995 , מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, פברואר 1998 ', עמ17.
13 ראו את הפרק "המענק לאיזון תקציבי הרשויות המקומיות" בדוח שנתי 50 ב של מבקר המדינה ( 2000) ', עמ498.
המלצות הוועדה מבקר המדינה המליץ למשרד הפנים בדוח האמור לעשות מחקר מקיף ומעמיק על פעילות הרשויות המקומיות, הכנסותיהן והוצאותיהן כדי לקבוע מהי הדרך הנכונה לחישוב מענק האיזון.
בפברואר 2000, לקראת סיום הביקורתשממצאיה פורסמו בדוח שנתי 50 ,במינה שר הפנים דאז, מר נתן שרנסקי, ועדה בראשות מר יעקב גדיש ז"ל שתפקידה לבחון ולשפר את הקריטריונים להקצאת מענקי האיזון לרשויות המקומיות (להלן - ועדת גדיש).
הגישה הוועדה את המלצותיה לשר הפנים דאז, מר אלי ישי במרס 2003 החליטה הממשלה להקצות את מענקי האיזון בהתאם להמלצות ועדת גדיש החל באותה שנה.
בחודשים מרס-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה כיצד מקצה משרד הפנים את מענקי האיזון לרשויות המקומיות.
נבדקו אופן יישומן של המלצות ועדת גדיש; סדרי התקצוב, ההקצאה והתשלום של מענק י האיזון; ומידת השוויון בחלוקתם בין הרשויות המקומיות במגזרים השונים.
הבדיקה נעשתה במינהל לתכנון, תקצוב ופיתוח שבמשרד הפנים ובחשבות המשרד.
בדיקת השלמה נעשתה באגף התקציבים שבמשרד האוצר.
אופן הקצאת מענקי האיזון .
בשנים 2000 -2003 הוקצה מענק האיזוןעל פי נוסחת מעבר שהתבססה על נתוני המענק בשנת 1999 תוך עדכונם לפי פרמטרים מסוימים, ובהם הדירוג החברתי-כלכלי 15 של הרשות המקומית, השינוי במספר תושבי הרשות, השינוי בשטחי הארנונה למגורים והשינוי בפירעון המלוות כאחוז מהוצאות הרשות.
בשנת 2004 החל משרד הפנים להקצות את מענק האיזון על פי המלצות ועדת גדיש.
בשנים 2004 -2007 הסתכם התקציב השנתי שהוקצה למענקי איזון בכ-2.
5 מיליארד ש"ח בממוצע.
בשנים 2004 ו- 2005 קיבלו מענקי איזון 245 מ-264 רשויות מקומיות; בשנת 2006 - 234 מ-253 רשויות ובשנת 2007 - 231 מ-252 רשויות16.
מענקי האיזון הם חלק ניכר מהסיוע הממשלתי לרשויות המקומיות, ובשל היקפם יש להם השפעה ניכרת על הכנסות הרשויות ועל גודל המשאבים העומדים לרשותן.
לדוגמה, ההכנסה הכוללת של הרשויות המקומיות שקיבלו מענקי איזון בשנת 2003 במסגרת התקציב הרגיל הייתה כ-21 מיליארד ש"ח17; והסכום הכולל של מענקי האיזון שניתנו בפועל באותה שנה היה כ-2.
2 מיליארד ש"ח - דהיינו כ- 10.
:שיטת ועדת גדיש לחישוב מענק האיזון נבדלה משיטת ועדת סוארי בכמה מרכיבים בשיטת ועדת גדיש צומצמה ההעדפה ליישובים הקטנים שהייתה גלומה בנוסחת ועדת סוארי; .
15 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עושה בכל כמה שנים עבור גופים ממשלתיים וציבוריים אחדים (בהם משרד הפנים, משרד הבינוי והשיכון והסוכנות היהודית) מחקר לאפיון ודירוג של הרשויות המקומיות בישראל לפי הרמה החברתית-כלכלית של תושביהן.
המחקר מציג מדד המסכם מכלול של נתונים חברתיים -כלכליים ומדרג את הרשויות לפי עשרה אשכולות חברתיים -כלכליים הומוגניים.
אשכול 1 כולל את הרשויות המקומיות המשתייכות לדירוג החברתי -כלכלי הנמוך ביותר, ואשכול 10 כולל את הרשויות המקומיות המשתייכות לדירוג החברתי -כלכלי הגבוה ביותר.
ההבדלים במספר הרשויות המקומיות בשנים הנדונות נובעים מאיחודן של רשויות מקומיות 17 לפי דוח נתונים כספיים מבוקרים - רשויות מקומיות לשנת 2003 , האגף לביקורת ברשויות המקומיות, משרד הפנים.
לרשויות מקומיות שדירוגן החברתי -כלכלי נמוך ניתנה עדיפות גדולה יותר מזו שנתנה להן ועדת סוארי; הובאו בחשבון כלל החובות של הרשויות המקומיות לטווח הארוך ולטווח הקצר.
המלצות ועדת גדיש כללו כמה עקרונות מנחים לחישוב מענק האיזון, ובהם העקרונות האלה: (א) מענק האיזון שיינתן לרשות מקו מית ייקבע לפי ההפרש בין ההוצאה המינימלית המחושבת שלה 18 לבין ההכנסה הפוטנציאלית המחושבת שלה 19 ; (ב) ככל שאוכלוסיית הרשות תהיה גדולה יותר, כך תקטן ההוצאה המינימלית המחושבת לנפש; וככל שהדירוג החברתי-כלכלי של הרשות יהיה גבוה יותר ומספר תושביה קטן יותר, כך יגדל נטל ההוצאות שיוטל על תושביה; (ג) יינתן משקל גדול יותר להשפעה של הדירוג החברתי-כלכלי על מרכיבי ההכנסה וההוצאה של הרשות; (ד) ייקבעו סכום מרבי להוצאה המחושבת של הרשות וסכום מינימלי להכנסתה המחושבת, על מנת לגרום לרשויות מקומיות ליצור לעצמן מקורות הכנסה ח דשים ולמנוע סבסוד של הוצאות "עודפות".
ועדת גדיש הייתה ערה לכך שלגבי חלק מהרשויות המקומיות המעבר מחישוב מענקי האיזון על פי נוסחת סוארי לחישובם על פי נוסחת גדיש יהיה כרוך בשינויים ניכרים: למקצתן ייקבע על פי נוסחת גדיש מענק גבוה במידה ניכרת מהמענק שנקבע להן קודם לכן; ולמקצתן ייקבע מענק נמוך במידה ניכרת מהמענק הקודם.
משום כך, ועל מנת לאפשר לרשויות המקומיות להסתגל לשינויים האמורים, המליצה הוועדה כי יישום המלצותיה ייעשה בהדרגה, במשך פרק זמן של שש שנים לכל היותר (להלן - תקופת המעבר).