HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
:שם הדוח אבדן מזון - השלכות חברתיות, סביבתיות וכלכליות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 " :מטרות המדיניות הוגדרו בטיוטה כךמניעת מפגעים ומטרדים סביבתיים מפסולת חקלאית; הגדלת כמות תוצרי הלוואי הממוחזרת; הפחתת הכמות המ סולקת להטמנה והפיכתה למשאב; יישום מיטבי של חומר אורגני בקרקעות החקלאיות ; ניצול תוצרי לוואי חקלאיים להפקת אנרגיה ירוקה; הסדרת שרשרת הטיפול בפסולת כולל פיקוח ואכיפה.
כל זאת תוך שמירה על רווחיות ענפי הייצור החקלאיים השונים" (ההדגשה במק ור).
פתרונות אפשריים לשאריות של ירקות ופירות בשטחי הגידול ובבתי האריזה שהוצעו בטיוטת מסמך המדיניות: הצנעה בשטח157 , שינוע למתקן טיפול אזורי, האבסת בעלי חיים ישירות או כתחמיץ, שינוע למתקני קומפוסטציה, שינוע למתקן אזורי להפקת אנרגיה והפקת חומרי גלם נוספים לתעשיות אחרות.
בטיוטה צוינו גם עלויות מוערכות של חלופות אלה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה הצביע מרכז המועצות האזוריות על שורה של קשיים וחסמים העומדים עדיין בפני הטיפול בפסולת חקלאית בישראל.
הנושא מחייב לדעתו התייחסות לאומית רב-מערכתית, גיבוש מדיניות ארוכת טוו ח, הקצאת תקציבים ריאליים ליישום והסרת חסמים ביורוקרטיים וסטטוטוריים.
טיוטת מסמך המדיניות אינה כוללת מדרג שימושים מומלץ המבוסס על תועלת לחברה, לכלכלה ולסביבה, לרבות הפניית תוצרת טרייה לנזקקים, כדוגמת מדרג עדיפויות הטיפול בעודפי מזון האמריקני.
אין בה גם הנח יות מעשיות למגדלים כיצד לנהוג בעודפים או בשאריות הנותרים בשטחיהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים השותפים לגיבוש המסמך, ובראשם משרד החקלאות והמשרד להג"ס, לתת דעתם גם לנושאים אלה טרם חתימת המסמך הסופי.
באשר להפניית תוצרת טרייה לנזקקים, מוצע כי הגורמים השו תפים לגיבוש המסמך יתייעצו עם המועצה לביטחון תזונתי.
משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את המאמצים לגבש מדיניות לטיפול בתוצרי הלוואי בחקלאות.
עם זאת הכנתו של מסמך המדיניות, אשר החלה כאמור עוד ב- 2012 , נמשכת מעבר לזמן הסביר, וכל עוד לא הושלמה אין משרדי החקלאות והגנת הסביבה מקדמים תכנית פעולה לטיפול בתוצרי הלוואי, לרבות הקצאת התקציבים הנדרשים ליישומה.
לפיכך על משרד החקלאות ועל המשרד להג "ס להשלים בהקדם את מסמך המדיניות.
אבדן מזון הוא בעיה כלל -עולמית שהשלכותיה על החברה, על הסביבה ועל הכלכלה מרחיקות לכת.
בישראל, הסובלת ממחסור מתמיד במשאבים, משיעורים גבוהים של עוני ושל חוסר ביטחון תזונתי ומשיעורי הטמנת פסולת מהגבוהים בין המדינות המפותחות - הטיפול בבעיית אבדן המזון עשוי לחולל שינוי משמעותי בהיבטים רבים וחשובים.
157 'אחת השיטות לעשות זאת היא ריסוק בתוך המטע.
לגבי שיטה זו צוין במסמך (בעמ 19 ) כי מרסקת המטמינה פסולת צמחית פועלת כיום רק בשטחי גידול פתוחים של ירקות ושל פרחים.
שם הדוח: אבדן מזון - השלכות חברתיות, סביבתיות וכלכליות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ממצאי דוח זה מלמדים, בראש ובראשונה, כי בישראל הנושא של אבדן המזון לא זכה עד כה להתייחסות ממשלתית כוללת ולא הוכנה תכנית פעולה מערכתית להתמודדות עם התופעה.
הביקורת העלתה ליקויים בפעילות הגורמים הממשלתיים בנושא איבוד מזון ובזבוזו ואי-עשייה מספקת, בעיקר בתחומים אלה: איסוף נתונים על אבדן מזון בשרשרת אספקת המזון מהחקלאי לצרכן; חינוך והסברה לציבור למניעת בזבוז מזון; אבדן תוצרת חקלאית; קביעת תוקף למזון - מינוח, תאריכי תפוגה והנחיות לאחסון; הצלת מזון לטובת נזקקים; וקביעת סולם עדיפויות לטיפול בעודפי המזון.
על הגורמים הממשלתיים לפעול, כל אחד בתחומו, לתיקון הליקויים כפי שפורטו בדוח זה.
לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול ממשלתי כולל ומתואם בנושא אבדן המזון הוא הדרך הראויה והאפקטיבית ביותר להתמודד עמו.
מבלי לגרוע מחובת הגורמים הממשלתיים לפעול כל אחד בתחומו לתיקון הליקויים כאמור, ממליץ משרד מבקר המדינה לממשלה לקבוע משרד ממ שלתי אחד או גוף מטה שיהיה ממונה על הנושא בכללותו ולהקצות לו לצורך זה את המשאבים הנדרשים.
הגורם שעליו תוטל האחריות לריכוז הטיפול בנושא יגבש ויוביל תכנית לאומית לצמצום אבדן המזון, שבהכנתה ובביצועה ישתתפו משרדי החקלאות, הגנת הסביבה, הרווחה, הכלכלה, הבריאות וה חינוך, באמצעות צוות בין -משרדי שיפעל בסיוע המועצה הלאומית לביטחון תזונתי ובליווייה.
על אותו גורם יהיה ליזום החלטת ממשלה לקידום הנושא.
נוכח ריבוי הגורמים הממשלתיים בעלי הזיקה לנושא של הצלת מזון, ונוכח היעדר ניסיון בפעולה ממשלתית משולבת בתחום זה, מוצע גם כי האגף לתיאום, תכנון וארגון שבמשרד ראש הממשלה, האחראי לניהול ולתיאום של פרויקטים רוחביים שמטרתם, בין היתר, התייעלות כלכלית, יתאם את הפעולות לקידומה של תכנית כוללת בנושא, לרבות תיאום עם המשרדים הרלוונטיים, כדי שנושא זה יעלה בהקדם על סדר יומה של הממשלה.
על פי הניסיון העולמי, מומלץ כי תכנית מסוג זה תכלול את אבני הדרך האלה: (א) מדידה והצבת יעדים - איתור מוקדים לאיבוד מזון ולבזבוזו, כימות העודפים והצבת יעדים להפחתת אבדן המזון, כל זאת תוך עידוד המחקר בתחום; (ב) הסברה לציבור - לשם יצירת שינוי תודעה ביחס לערך המזון ולצורך למנוע בזבוז שלו; (ג) הסרת חסמים וקביעת תמריצים לתרומת מזון - שימוש בכלים רגולטוריים לניצול מיטבי של עודפי מזון.
בתיקון הליקויים וביישום ההמלצות שפורטו בדוח זה יהיה משום צעד משמעותי לצמצום אבדן המזון בישראל ולהקטנת שיעור חוסר הביטחון התזונתי והפגיעה בסביבה.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי ממשלת ישראל תקיים בהקדם דיון יסודי ותגבש את מדיניותה בנושא זה, הטומן בחובו היבטים ערכיים, חברתיים, כלכליים וסביבתיים כבדי משקל.
הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 121 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 מבוא .
במדינות ששיטת הממשל בהן היא דמוקרטיה חוקתית העם בוחר את המחוקק, ובישראל - את הכנסת.
המחוקק מבטא בחוקים את רצון העם.
הרשות המבצעת פועלת למילוי רצון המחוקק ורצון העם באמצעות יישום החקיקה, בין היתר על ידי התקנת תקנות למימוש החוקים.
"חקיקת משנה" היא שם כולל לתקנות, לצווים, להוראות, לכללים, להודעות, למינויים ולחוקי עזר שאותם מתקינות רשויות המינהל הציבורי, ומכונה כך כדי להבדילה מ"החקיקה הראשית " שאותה מחוקקת הכנסת.
הכנסת נוהגת להקנות לממונה על גוף ציבורי (משרדי ממשלה ורשויות מקומיות, רשויות שלטון, תאגידים סטטוטוריים), במסגרת החקיקה הראשית, את הסמכות להתקין תקנות.
לעתים מדובר בסמכות שהפעלתה היא בגדר רשות, ולעתים בסמכות שהפעלתה היא בגדר חובה.
תקנה מוגדרת בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 כ"הוראה שניתנה מכוח חוק והיא בת- פעל תחיקתי".
על פי המבחנים שהותוו בפסיקה9 "תקנה בת-פעל תחיקתי" הנה תקנה שקובעת נורמה משפטית המביאה לשינוי במשפט הנוהג במדינה.
הנורמה צריכה להיות כללית ומופנית אל הציבור כולו, או לפחות אל חלק בלתי מסוים ממנו.
התחיקה באמצעות תקנות מקובלת כמעט בכל נושא, ויש תחומים שהתקנות מסדירות נושאים באופן נרחב ומפורט, כמו סדר הדין האזרחי 10 והתעבורה11.
בשנת1985 פרסםהיועץ המשפטי לממשלה הנחיה בנושא חקיקת משנה12 , ובשנת2003 עודכנה הנחיית היועמ"ש.
ההנחיה עוסקת במגוון עניינים הנוגעים למהות חקיקת המשנה והיקפה, לסמכות להתקין תקנות, לחובה ליזום ולהתקין תקנות, לחובת ההתייעצות עם רשות מינהלית או גוף אחר בעניין התקנות, לאישור התקנות ולפרסומן, לתיקון ולביטול של תקנות ועוד13.
מחלקת חקיקת משנה במחלקת ייעוץ וחקיקה שבמשרד המשפטים עוסקת במתן חוות דעת, ייעוץ והדרכה למשרדי הממשלה ולגופים אחרים המבקשים להתקין תקנות, מקיימת תהליכי ליווי, מעקב ופיקוח בנושא חקיקת משנה ועוסקת בבדיקה משפטית של חקיקת משנה ובהכנתה לפרסום ברשומות.
בחודשיםפברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה אתנושא הטיפול בחקיקת משנה שבמשרד המשפטים וקידומה במערכת הממשלתית .
הבדיקות נעשו ב מחלקת חקיקת משנה ובכמה משרדי ממשלה ובהם משרדי הכלכלה, הפנים, החקלאות ופיתוח הכפר, הבינוי והשיכון, התקשורת, הרווחה, החינוך, הגנת הסביבה, ביטחון הפנים והבריאות.
הביקורת אינה עוסקת בחקיקה ראשית אלא בחקיקת משנה ובמסגרת ביקורת זו שלח משרד מבקר המדינה 51 שאלונים בנושא ליועצים המשפטיים של משרדי ממשלה, של יחידות סמך ושל תאגידים סטטוטוריים, והתקבלו תשובות מכל הנמענים14 .
השאלונים עסקו בהיבטים שונים בטיפולם של הגופים הממשלתיים בהתקנת התקנות.
9 ע"פ213/56 היועץהמשפטי לממשלה נ' אלכסנדרוביץ , פ"ד יא 695.
10 תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984.
11 תקנות התעבורה, התשכ"א-1961.
12 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הנחיה2.
3100, " חקיקת משנה: נוהל והנחיות".
15 צורפה להנחיית היועמ"ש הנחייה בעניין החובה לצרף דברי הסבר לנוסח מוצע של תקנות.
14 עשרה גופים ממשלתיים הודיעו למשרד מבקר המדינה כי השאלון אינו רלוונטי לגביהם מאחר שאין חוקים המטילים עליהם התקנת תקנות.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בכל אחד מהגופים הציבוריים את התקנות שהחוק קובע סמכות חובה להתקינן, ובמועד סיום הביקורת הן טרם הותקנו או הותקנו לאחר המועד שנקבע בחוק וכן את התקנות שבחוק ניתנה סמכות רשות להתקינן.
דוח זה עוסק במכלול ההיבטים של חקיקת משנה.
עם זאת, במסגרת הביקורת נעשו גם בדיקות פרטניות בנוגע לתקנות האלה: א.
תקנות הפקדת נשק, מכוח חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשס"ה - 2005.
תקנות בעניין עסקאות עם תאגיד מקומי, מכוח חוק חובת המכרזים (תיקון מס' 14 ,) התשס"ג-2002.
תקנות בנושא איסור ההפליה והנגישות של אנשים עם מוגבלות, מכוח תיקון מס' 2 לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998.
הוראות בדבר הקמה והפעלה של מסגרת חינוכית בבית חולים, ממשלתי או פרטי, עבור ילדים מאושפזים, מכוח חוק חינוך חינם לילדים חולים, התשס"א-2001 .
תקנות הצבת מכשירי החייאה במקומות ציבוריים, התשע"ד-2014 , שהותקנו מכוח חוק להצבת מכשירי החייאה במקומות ציבוריים, התשס"ח-2008.
תקנות הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות (כללים להסעה וליווי של פעוטות למעון יום שיקומי וממנו), התשע"ד-2014 , שהותקנו מכוח חוק הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות, התשנ"ד-1994.
תהליך החקיקה בישראל .
"חקיקה ראשית" נחקקת ביזמת הממשלה באמצעות הצעות חוק ממשלתי ות, ביזמת חבר כנסת או קבוצה של חברי כנסת באמצעות הצעות חוק פרטי ות או ביזמת ועדות הכנסת15.
מחלקת יעוץ וחקיקה במשרד המשפטים נותנת ליווי משפטי להליכי החקיקה של הצעות חוק ממשלתיות ופרטיות.
בהצעת חוק אפשר להציע חוק חדש וכן תיקון או ביטול של חוק קיים.
יצוין כי סדרי החקיקה מעוגנים בתקנון הכנסת ו בתקנון לעבודת הממשלה .
נוסחים שונים לתזכיר "חוק יסוד: החקיקה" פורסמו כמה פעמים בעבר, ובפעם האחרונה באפריל 2012 , אולם בשל ההתנגדות שעורר החוק, לא הושלמו הליכי חקיקתו.
בתרשים להלן תיאור שלבי החקיקה הראשית: .
15 הצעת חוק של ועדת כנסת דינה כדין הצעת חוק ממשלתית, והיא אינה נדרשת לעבור את שלב הדיון המוקדם, אולם הצעה כזאת יכולה לעסוק רק בחוקי יסוד ובחוקים שעניינם הכנסת, בחירות לכנסת, חברי הכנסת, מפלגות ומימון מפלגות או מבקר המדינה.
הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 123 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 תרשים1 .
תהליך החקיקה הראשית מתוך: אתר הכנסת - הכנסת ה-19 - דף מידע "הכנסת - לבה הפועם של הדמוקרטיה הישראלית" בעמ' 3.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בלוח להלן פירוט של מספר הצעות החוק הממשלתיות והפרטיות שהוגשו ושהתקבלו בשנים 2013 -2009 (כהונת הכנסת ה-18 ותחילת כהונת הכנסת ה-19 :) .
הצעות חוק ממשלתיות ופרטיות .
הצעות חוק ממשלתיות הצעות חוק פרטיות .
שלישית* הוגשו התקבלו .
2009 43 45 1,936 21 .
2011 89 87 1,036 83 .
סה"כ לכנסת ה-18 320 313 4,588 274 .
2013** 83 60 2,022 27 .
* לרבות הצעות חוק משנים קודמות.
** בשנה זו התקיימו בחירות לכנסת.
מהלוח עולה כי במהלך הכנסת ה-18 מספר הצעות החוק הפרטיות שהוגשו היה גדול פי 14 ממספר הצעות החוק הממשלתיות שהוגשו, ושיעור הצעות החוק הפרטיות שאושרו היה כ-46% .
מכלל החוקים שאושרו באותה תקופה ניכרת מגמת גידול במספר הצעות החוק הפרטיות שהוגשו: בכנסת השלישית הוגשו 47 הצעות חוק פרטיות, ובכנסת ה-18 הוגשו 4,588 .
הצעות חוק פרטיותעם זאת, שיעור כלל ההצעות הפרטיות שאושרו כחוקים הלך ופחת: בכנסת השלישית כ-38% מההצעות שהוגשו אושרו כחוקים, לעומת כ-6% בכנסתה-18.
בד בבד גדל שיעור ההצעות הפרטיות מכלל החקיקה בישראל מכ-6% בכנסת השלישית לכ-47% בכנסת ה-18.
חקיקת המשנה משלימה את החקיקה הראשית במובן זה שהכנסת מתווה בחקיקה הראשית את ההסדרים העיקריים שלפיהם תופעל הסמכות (הסדרים ראשוניים) , ובחקיקת המשנה נקבעים פרטי יישום ההסדרים.
יודגש כי חקיקת המשנה מניחה לעתים את התשתית המעשית ליישום הוראות החוק, והיעדרה מונע או מגביל במידה ניכרת את יישומן.
להלן בתרשים תיאור שלבי חקיקת המשנה: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 125 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 תרשים 2 .
תהליך חקיקת משנה 126 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 עבודת המחקר של הכנסת המחלקה לחקיקה ולמחקר משפטי בלשכה המשפטית של הכנסת בחנה בשלהי שנת 2013 את נושא התקנת התקנות (להלן - עבודת המחקר של הכנסת).
נבחנו החוקים שנחקקו במשך השנים, שבהם קבע המחוקק כי השר הממונה על ביצוע החוק יתקין תקנות עד מועד מסוים או יגישן לאישור ועדה של הכנסת עד מועד מסוים (להלן - תקנות ראשונות).
במחקר נמצאו כ - 150 חוקים שחייבו התקנת תקנות ראשונות (יצוין כי יש חוקים הדורשים את התקנתן של כמה תקנות).
מכוחם של כשליש מהחוקים לא הותקנו תקנות עד מועד סיום המחקר בפברואר 2014 , אף שכבר עבר המועד שנקבע להתקנתן.
במקרים רבים נוספים נעשתה התקנת התקנות באיחור ניכר של חודשים, ואף שנים, מהמועד שנקבע בחוק.
בפברואר 2014 , בעקבותעבודת המחקר של הכנסת, פנה יו"ר הכנסת אל ראש הממשלה והסב את תשומת לבו לכך ששרי ממשלה נמנעים מלהתקין תקנות, שתכליתן יישום חוקים שחוקקה הכנסת, או שהם מתקינים את התקנות באיחור ניכר.
במכתבו פירט יו"ר הכנסת את החוקים16, לפי השרים שהיואחראים להתקנת התקנות בהתאם להם, וביקש מראש הממשלה להנחות את השרים להשלים את התקנת התקנות בהקדם ולהקפיד להבא על קיום חובת התקנת התקנות במועד הקבוע בחוק.
לבקשת היועץ המשפטי של הכנסת פנה ב אותו חודש היועץ המשפטי לממשלה אל היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה , וביקש כי יירתמו להשלמת התקנתן של התקנות.
בתרשים להלן נתונים על החוקים שפורטו במכתבו של יו"ר הכנסת שעד מועד ביצוע עבודת המחקר של הכנסת טרם הותקנו מכוחם תקנות ראשונות.
במכתב היו"ר פורטו החוקים שטרם הוגשו לאישורה של הוועדה הרלוונטית בכנסת הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 127 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 אי-התקנת תקנות פוגעת בשלטון החוק ומסכלת את הגשמת רצון המחוקק, המבטא את רצון העם.
לעתים מדובר בפגיעה ממשית ביכולת ליישם את הוראות החוק, והן עלולות להישאר בגדר "אות מתה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-התקנת התקנות עלולה להביא לכך שפעולת הרשויות המינהליות המופקדות על ביצוע החוק תיעשה בלא מדיניות וכללים לגבי דרכי ביצועו.
הצורך בהסדרה, וכן הדרישה לאחידות ולשוויון, מחייבים את התקנת התקנות החסרות בהקדם.
ריכוז מידע על חקיקת משנה לצורכי מעקב ובקרה היבטים של שלטון החוק והצורך לעמוד בדרישות המחוקק הראשי מצריכים מאגר מידע עדכני ומדויק על היקף החקיקה וחקיקת המשנה הנקבעת על פיה .
המידע נדרש גם לנוכח הצורך לטפל באופן סדור ושיטתי בנושא מורכב זה הכולל עשרות תקנות אשר האחריות להתקינן מוטלת כאמור על משרדי הממשלה.
כמו כן המידע נחוץ לצורך מעקב ובקרה בנושא התקנות, שלעתים התקנתן נמשכת שנים ולעתים אף נמצאת בטיפולן של כמה ממשלות בזו אחר זו, ומעורבים בה גורמים רבים.
משרד מבקר המדינה בדק את עניין איסוף המידע בנושא זה, ולהלן ממצאי בדיקתו: 1.
ריכוז מידע במשרד המשפטים: משרד המשפטים מלַווה מהבחינה המשפטית את תהליך החקיקה הראשית ואת תהליך חקיקת המשנה.
נמצא כי מחלקת חקיקת משנה אינה מבצעת ריכוז שיטתי ומתמשך של מידע בדבר התקנות המוגשות לטיפול המחלקה או בדבר התקנות שתהליך התקנתן כבר הסתיים.
לדברי מנהלת המחלקה, הנתונים על חקיק ת משנה אינם ממוחשבים, וכדי לדעת אילו תקנות הותקנו מדי שנה נדרש לחפשן בתוכן העניינים של ילקוט הפרסומים קובץ התקנות.
כמו כן, חסר הליך שיטתי לריכוז המידע הנוגע לחקיקת משנה שמתקיים בוועדות הכנסת ולקיום מעקב אחר התקדמות הפעולות בתחום זה.
בירור בכנסת העלה כי אין כרגע דרך להפיק דוח כולל לגבי כלל חקיקת המשנה שאושרה בכל הוועדות, ושכדי לרכז את המידע נדרש לפנות ישירות למנהלי הוועדות ולבקש מהם להגיש את הנתונים לגבי כל אחת מן הוועדות.
נושא היעדר ריכוז מידע שיטתי בנוגע להליך התקנת תקנות במשרד המשפטים עלה כבר בשנת 2011 , בביקורת שעשההאגף לביקורת פנימית במשרד המשפטים בנושא "ייעוץ וחקיקה - תהליכי טיפול בחקיקת משנה" (להלן - דוח הביקורת הפנימית).
בדוח נכתב כי לא קיימת במחלקת חקיקת משנה יכולת של מעקב וניתוח של נתונים לגבי פעילותה, כך למשל לא קיימים נתונים לגבי כמות הבקשות השנתית המטופלת על ידי המחלקה ואין כל דרך לבדוק אילו תקנות אושרו ולא פורסמו וא ילו נבדקו ולא אושרו לפרסום.
בתגובת מנהלת המחלקה על ממצאי דוח הביקורת הפנימית נאמר בשעתו כי הם בשלבי פיתוח והטמעה של מערכת ממוחשבת "דוקסנטר ייעוץ וחקיקה", שתאפשר ניהול כולל של המסמכים ואף תאפשר גיבוש נתונים לגבי הטיפול השוטף בתיקי חקיקת משנה וסיכום נתונים שנתיים.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 נמצא כיבמועד סיום הביקורת, למעלה משלוש שנים לאחר תחילת הטמעת המערכת הממוחשבת במחלקת חקיקת משנה, עדיין אין במחלקה מידע מרוכז על היקף חקיקת המשנה המטופלת ומתפרסמת בכל שנה, ועל אותן תקנות שהטיפול בהן מתעכב אגב חריגה מהמועד שנקבע בחוק כמועד המאוחר ביותר להתקנתן.
כמו כן המחלקה אינה מתעדת אילו תקנות הגיעו לטיפולה, והמשרד הרלוונטי מעכב את קידומן, ואילו תקנות כבר קיבלו את אישור המחלקה, ותהליך התקנתן לא הושלם.
מעקב של המחלקה אחר הטיפול בתקנות שהונחו על שולחנה עשוי היה להביא לשיפור הטיפול בנושא.
משרד המשפטים ציין בתשובתו מדצמבר 2014 למשרד מבקר המדינה כי מחלקת חקיקת משנה עושה ככל יכולתה כדי להזין א ת הטיפול השוטף בחקיקת משנה גם באופן ממוחשב, מעבר לתחזוקה שוטפת של תיק פיזי.
המשרד הוסיף כי במערכת הממוחשבת של מחלקת חקיקת משנה קיימים נתונים ממוחשבים, הגם שאינם מספקים תמונה מלאה על פעילות המחלקה, בשל מגבלות של זמן ולוח זמנים צפוף המאפיין את עבודת המחלקה.
הממצאים מלמדים כי עד סוף שנת 2014 אין ריכוז של הנתונים על כלל התקנות שאושרו בוועדות הכנסת, אין מידע מרוכז וזמין על התקנות שהותקנו בכל שנה ועל סטטוס הטיפול באלה שטרם הותקנו.
לדעת משרד מבקר המדינה היעדר מאגר מידע סדור בנושא קידום התקנות מלמד על ניהול לקוי של מערך התקנת התקנות, מעורר חשש מפגיעה בתכלית החקיקה ובשלטון החוק ופוגם ביעילות הפיקוח והבקרה על הנושא.
משרד המשפטים נדרש להסדיר את הנושא ולהקים מאגר שיכלול את כל המידע בעניין החוקים והתקנות, ויאפשר מעקב ובקרה על כל התהליך מתחילתו ועד סופו.
על המאגר לכלול בין היתר מידע על החוקים המחייבים התקנת תקנות, על המועד שנקבע להתקנתן, על משך זמן הטיפול בהתקנתן ועל תקנות שמצריכות עדכון.
משרד המשפטים ציין בתשובתו כי ב-9.
14 הושלמה בכנסת הקמת מאגר חקיקה לאומי שהוא פועל יוצא של שיתוף פעולה בין משרד המשפטים והכנסת, ומטרתו לייעל את תהליך החקיקה ובמסגרתו את שיתוף הפעולה בין הכנסת לממשלה.
בשלב ראשון כולל המאגר מידע על מכלול החקיקה הראשית בישראל.
בעתיד יכלול המאגר גם מידע על אודות חקיקת משנה, שיעמוד לעיון הציבור הרחב במדיה דיגיטלית.
המשרד הוסיף כי השלמת פרויקט מאגר החקיקה עתידה לתת מענה גם לסוגיית המידע, הפיקוח והמעקב אחר חקיקת משנה טרם השלמתה.
לדעת משרד מבקר המדינה לפרויקט מאגר החקיקה חשיבות רבה.
לפיכך על משרד המשפטים לקבוע לוחות זמנים להשלמת הפרויקט שלדבריו אמור לתת מענה גם לטיפול בחקיקת משנה.
עליו להחיש את השלמת הפרויקט כדי לסייע לקדם את ביצוע הוראות המחוקק וכדי שיוכל לקיים פיקוח ובקרה על פעילות הגופים הממשלתיים השונים העוסקים בהתקנת תקנות.
ריכוז מידע במשרדי הממשלה : בהנחיית היועמ"ש נקבע כי היועץ המשפטי של כל משרד יבדוק, מפעם לפעם, את כל החוקים הנמצאים בתחום אחריותו, הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 129 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 ולא רק את החוקים החדשים, כדי לברר אם יש צורך בהתקנת תקנות או בתיקון תקנות שכבר הותקנו לפי חוקים אלה, ולפי הצורך יכתוב לרשות המוסמכת בעניין זה.
מהתשובות על השאלונים עולה כי בשנים 2013 -2009 כשליש מהגופים הממשלתיים לא ניהלו רישום בדבר כלל החוקים הנמצאים בתחום אחריותם והמחייבים התקנת תקנות; חלק מהם ניהלו רישום ידני בנושא, וחלקם ניהלו רישום כללי במסגרת תכנית עבודה של הלשכה המשפטית או של המשרד.
על החשיבות של רישום שיטתי וסדור המסייע בהתקנת תקנות, בפרסומן במועד הנדרש ובבקרה על תהליך התקנת התקנות ניתן ללמוד מן המקרים האלה: א.
תקנות המסייעים לנטרול תוצאות אסון צ'רנוביל (הלוואות דיור), הנמצאות באחריות משרד הבינוי והשיכון, אושרו בוועדה בכנסת עוד בשנת 2005 , אך מסיבה לא ברורה למשרד זה לא פורסמו ברשומות.
עקב כך, אחרי שהתקיימו בחירות והושבעו כנסת חדשה וממשלה חדשה בשנת 2007 נדרש לתקנות אלה אישור חדש של הוועדה שמונתה.
אולם הוועדה התנגדה לאשר את הנוסח הקיים, ובמועד סיום הביקורת טרם הותקנו התקנות.
תקנות הרשויות המקומיות (משמעת) (בית הדין - ניהולו, החזקתו והוצאות), התשס"ח-2008 אושרו בוועדה בכנסת עוד בשנת2004 , אך בשל טעות אנוש לא נשלחו לפרסום ברשומות.
בתחילת שנת 2006 זוהתה התקלה, ובשל חילופי שרים החלו מחדש בתהליך התקנת התקנות.
התקנות אושרו בנובמבר 2007 ופורסמו בפברואר 2008 .
, בחלוף כמעט ארבע שנים מהמועד שבו אושרו לראשונה משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 כיעוד לפני מועד עריכת הביקורת מקיימת הלשכה המשפטית הליך של בקרה ומעקב אחר פרסום חקיקת משנה ברשומות, שמטרתו בין היתר למנוע ולצמצם תקלות מעין אלה.
על כל אחד ממשרדי הממשלה להקפיד על רישום מפורט שיסייע בטיפול בתהליך התקנת התקנות ובקידומן, בביצוע הליכי פיקוח, דיווח ומעקב בנושא, וימנע מצבים שבהם הטיפול בתקנות אינו רציף וסדור ולעתים גם אינו מגיע לידי גמר בש ל תקלות.
רישום כזה אף יסייע בידי היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה למלא אחר רצון המחוקק.
תהליך התקנת תקנות לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה .
הנחיית היועמ"ש קבעה בין היתר כי משהתקבל חוק בכנסת, חייב היועץ המשפטי בגוף הציבורי הרלוונטי לבדוק ביזמתו מהן הסמכויות להתקין תקנות המוקנות באותו חוק.
כמו כן עליו לרכז את הפעילות של המשרד בנושא התקנת תקנות.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 1.
ההנחיה קובעת כי יועץ משפטי של כל משרד יכול להכין נוהל משלים העולה בקנה אחד עם ההנחיה, ובו פרטים מיוחדים לגבי התקנת תקנות במשרדו.
בנוהל מותר לקבוע את אופן חלוקת האחריות בין הגורמים המקצועיים במשרד, את הַהֶסְדרים לתיאום בין יחידות המשרד ואת אופן הטיפול בהכנת התקנות.
מהתשובות על השאלונים עולה ששישה גופים ממשלתיים בלבד קבעו נוהל פנימי כפי שאפשרה ההנחיה, ו-27 לא קבעו נוהל כאמור 17 .
שלושה גופים ממשלתיים מתוך ה -27 האמורים מסרו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 כי הם מגבשים נוהל עבודה פנימי שיתווה את תהליך העבודה במשרד עצמו ובממשקים עם משרדים אחרים.
מוצע שמשרד ממשלתי המטפל בכמה תקנות יכין נוהל שיסדיר את עבודת המטה הדרושה במשרד לטיפול בחקיקת משנה, ובכלל זה את נושא מעורבות השר והמנכ"ל בעניין.
מוצע כי את הנוהל יאשר מנכ"ל המשרד, וכי יפורטו בו בין היתר השלבים הנדרשים להתקנת תקנות, אופן שילובם של הגורמים הרלוונטיים במשרד בהתקנתן, לוחות הזמנים לקבלת התייחסויות פנים - משרדיות לגבי התקנות וקשרי הגומלין עם משרדים אחרים בכל הנוגע להתקנה.
על פי רוב הסמכות להתקין תקנות היא בלשון רשות - למשל "השר רשאי להתקין תקנות לביצוע החוק" .
בהנחיית היועמ"ש הובהר כי מהבחינה העקרונית אין הבדל בעניין הסמכות להתקין תקנות בין סמכות חובה ובין סמכות רשות, וכי בית המשפט יכול לצוות על הרשות להתקין גם תקנות רשות.
בהנחיית היועמ"ש נקבע עוד כי ראוי שלא להשהות הכנה והתקנה של תקנות הנדרשות לביצוע החוק, בין שמדובר בסמכות חובה ובין בסמכות רשות.
במסגרת השאלון התבקשו הגופים הממשלתיים לציין פרטים בנוגע לתקנות רשות שבאחריותם, שתהליך התקנתן החל וטרם הסתיים.
המידע שמסרו הגופים הממשלתיים בשאלונים העלה כי יש 83 תקנות רשות שהליך התקנתן החל וטרם הסתיים, שהסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנתן הן התייעצות בין-משרדית והתייעצות פנים -משרדית.
בנסיבות אלה, ולנוכח העובדה שמחוקק המשנה סבר שנחוץ להתקין תקנות רשות והחליט לקדמן, על הגופים הממשלתיים להאיץ את תהליך התקנת התקנות, שכבר החל, ולהביא להשלמתו.
בג"ץ18 קבע כי "רשות מינהלית, המסרבת לעשות שימוש בסמכות הרשות הנתונה לה ומסרבת להתקין אקט מינהלי כללי, חייבת לבסס סירוב זה באמות המידה המקובלות.
עליה להראות כי החלטתה זו נעשית מתוך שיקולים סבירים, וכי אין .
17 שאר הגופים הממשלתיים לא השיבו על השאלה או השיבו שבשל מיעוט החקיקה בתחום אחריותם, נוהל משלים אינו רלוונטי.
18 בג"ץ297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3)29 .
הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 131 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 שרירות והפליה וכיוצא בכך עילות הפוסלות מעשהמינהלי.
אכן, אם חוסר סבירות בהתקנתה של תקנה יש בו כדי להביא לבטלותה של התקנה הרי גם חוסר סבירות באי-התקנתה יש בו כדי להביא לבטלות ההחלטה שלא להתקינה.
אין רשות מינהלית רשאית להימנע מהפעלת סמכויות הרשות שבידה להתקנתה של חקיקת משנה בלא כל טעם ענייני כדין".
יוצא אפוא שגם אם הוחלט שלא להתקין תקנות שהסמכות להתקינן נקבעה בלשון רשות, נדרש לנמק בכתב את הסיבות לכך ולפרט את השיקולים לקבלת ההחלטה.
מקביעת בג"ץ האמורה עולה החשיבות של קביעת נוהל משלים במשרדי הממשלה, שיסדיר גם את הליך קבלת ההחלטה בנוגע לשאלה אם נדרשת התקנה של תקנות רשות, ויחייב בחינה והחלטה סדורה ומקצועית בעניין.
בהנחיית היועמ"ש לא פורטו עקרונות או קווים מנחים בדבר תקנות רשות.
לדעת משרד מבקר המדינה יש מקום כי היועץ המשפטי לממשלה יכלול בהנחיתו עקרונות מנחים באשר לדרכי הפעולה הראויות לבחינת הצורך להתקין תקנות רשות.
מוצע כי ההנחיה תתייחס לתהליך קבלת ההחלטות במקרים שבהם אין צורך בהתקנת תקנות, לרבות השיקולים שיש להביא בחשבון והגורמים שאתם נדרש להתייעץ, הקצבת פרקי זמן לביצוע התהליך ודרישה לנמק בכתב את הסיבה לקבלת ההחלטה.
לדעת משרד מבקר המדינה, גיבוש העקרונות המנחים נועד להבטיח שהשרים יוכלו למלא את תפקידם כנדרש, ולחייב את המשרדים לקיים הליכי טיפול, בחינה והחלטה נאותים בקשר להתקנת התקנות.
לפי ההנחיה, היועץ המשפטי של כל משרד יפנה לשר, למנכ"ל המשרד או לרשות המוסמכת להתקין תקנות בדבר החובה לבדוק במהירות הראויה את הצורך בהתקנת תקנות ולנקוט את הפעולות המתחייבות מ תוצאות בדיקה זו.
מהתשובות על השאלונים עולה כי רק חמישה יועצים משפטיים השיבו כי הם מביאים את הנושא לידיעת השר והמנכ"ל.
באחת התשובות נכתב כי העיכוב העיקרי בהתקנת תקנות נגרם מ"חולשת הגורם המקצועי ומיעוט הנחישות/העניין של הדרג המנהל - בלי אלה אין אפשרות ללשכה המשפטית להתקדם.
ולהיפך כאשר יש גורם מקצועי פעיל+שר/מנכ"ל נחושים - הלשכה המשפטית יכולה לזרז, לייעל, להקל ולפתור בעיות".
לדעת משרד מבקר המדינה, למעורבות השר ומנכ"ל המשרד בתהליך התקנת התקנות שמורה חשיבות רבה, ולפיכך על היועצים המשפטיים להקפיד לפעול לפי ההנחיה כדי שהשר והמנכ"ל ינקטו את הפעולות המתחייבות לקידום התקנת התקנות.
כאמור, לפי ההנחיה על היועץ המשפטי לקיים מעקב אחר התקדמות הפעולות להתקנת התקנות ולבדוק מפעם לפעם את כל החוקים שבתחום אחריותו של המשרד.
לפי הצורך יפנה היועץ המשפטי לרשות המוסמכת להסדרת עניין זה.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בשאלון התבקשו הגופים הממשלתיים לציין את הפעולות שהם נוקטים לקידום חקיקת משנה לאחר סיום הליכי החקיקה של החוק שבתחום אחריותם.