HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתשובתו של יועץ למנכ"ל משרד האוצר לטיוטת הדוח שהועברה לעיון השר ' כסוגיה מימונית, PPP נמסר: "שר האוצר רואה את סוגיית 'מכרזי 2019 מדצמבר אשר עיקר הניסיון והידע הנדרש על מנת להביא לביצוע מיטבי של פרויקטי הינם ידע וניסיון פיננסי.
באשר על כן, בכוונת שר האוצר להכריע בחיוב את PPP המחלוקת בסוגיית ריכוז ניהול הפרויקטים לטובת עמדת אגף החשב הכללי ולהקים את ריכוז ניהול פרויקטים כרשות ממונה באגף החשב הכללי".
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את כוונתו של שר האוצר להכריע מטעם PPP בדבר זהותו של הגורם שינהל את ההתקשרות במכרזי המדינה.
מומלץ כי בבואו לקבל החלטה יבחן השר את עמדות כל הגופים הרלוונטיים, טרם קבלת החלטה.
במסגרת ההחלטה ראוי להגדיר את תחומי האחריות והסמכות של הגורם המאסדר ומנהל הפרויקט.
קווים מנחים לעניין חשש לניגודי עניינים ולריכוז הערכות התפקוד של היועצים המקצועיים הגוף המנהל את המכרז מטעם המדינה מקים בכל פרויקט צוות תכנון של יועצים מקצועיים מתחומים רבים, והם אמונים על אפיון הפרויקט כולו באופן שיתאים לדרישותיו.
למשל, צוות תכנון של פרויקט עשוי לכלול אדריכלים, מהנדסים, מתכנני חשמל, מתכנני מיזוג אוויר, מתכנני מעליות, מתכנני נגישות, מתכנני מים, בתשובה נכתב: "מצ"ב מענה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים כפי שאושר על ידי המנכ"לית".
46 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי631 משרד האוצר | משרד האוצר | .
צוות היועצים המקצועיים כולל גם יועץ משפטי ויועץ פיננסי מן העבר השני, כל מציע מכרז מעסיק גם הוא צוות מתכננים משלו כדי להגיש את כל תוצרי התכנון הנדרשים בכל אחד משלבי המכרז.
צוות היועצים המקצועיים יכול להשפיע על התנהלות המכרז בכל אחד משלביו.
אם היועץ המקצועי נותן שירותי ייעוץ לגוף העורך את המכרז ובה בעת הוא מעניק שירותים בתשלום לאחד המציעים במסגרת פרויקטים אחרים, עולה חשש לניגוד עניינים של היועץ בשל יכולתו להשפיע על המכרזים העלולה להקנות יתרון בלתי הוגן למציע מסוים.
בשל ההיצע המצומצם של צוות יועצים מקצועיים בתחומים מסוימים וכך גם ההיצע של הגורמים העורכים את המכרזים ושל מספר המציעים, גובר החשש כאמור.
משרד הביטחון מטפל בניגודי עניינים בפרויקטים שבהם הוא מתקשר עם זכיינים פרטיים באמצעות מתודולוגיה ייעודית, אך במשרדים האחרים .
המתודולוגיה כוללת מינוי ועדת משנה לניגוד עניינים 47אין מתודולוגיה לשם כך אשר תפקידיה הם (א) קביעת מדיניות בנושא מניעת ניגוד עניינים; (ב) מיפוי כל מועסקים גם על ידי PPP המקרים שיועצים המועסקים על ידי המשרד בפרויקטי מציעים בפרויקטים; (ג) בחינת כל מקרה לגופו; (ד) החלטה ביחס לכל יועץ אם המציעים או המשרד יכולים להמשיך להעסיקו ובאילו תנאים.
משרד מבקר המדינה ממליץ לחשב הכללי לקבוע תקן אחיד לכל משרדי הממשלה להתקשרות עם זכיינים פרטיים בפרויקטים בשיטת , הכולל קווים מנחים לטיפול במקרים שבהם עולה החשש לניגודי PPP עניינים של היועצים המקצועיים.
התקן ישפר את ההתמודדות של הממשלה עם מקרים אלו.
כמו כן ראוי לבחון את הערכות התפקוד של יועצים מקצועיים אלה המבוססות על פרויקטים קודמים כדי להשיא את תועלת ההתקשרות עימם בעתיד.
אגף התקציבים ציין בתשובתו כי האגף תומך בקידום תהליכי סטנדרטיזציה ובהחלתם במסגרת ייעול שלבי הקידום של פרויקטי התשתיות, לרבות באמצעות החלת דירוג ספקים, בדומה לנעשה בתהליכי הרכש של משרד הביטחון.
כי על המגזר הציבורי חלה החובה לפעול למניעת 2008 מבקר המדינה של ארה"ב ציין בדוח משנת 47 United States Government Accountability Office :ניגודי עניינים פוטנציאליים מסוג זה.
35 ', עמ) GAO(, Highway Public-Private Partnerships )2008( 632 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה היבטים כלכליים בקידום פרויקטים ובהקמתם בשיתוף המגזר הפרטי הנטל התקציבי עמידה בכללים פיסקליים תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי ליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה והוא משקף את יעדיה ואת סדרי העדיפות של חלוקת המשאבים העומדים לרשותה.
עמידה בתוואי התקציב העתידי היא אדן מרכזי הנחוץ לשמירה על חוסנה הכלכלי של המדינה ועל הקיימוּת הפיסקלית לדורות הבאים.
השימוש בכלים פיסקליים לשם שליטה בהוצאות הממשלה מקובל במדינות רבות ומעוגן בהמלצות של ארגונים .
בישראל קובע חוק 48OECD בין-לאומיים, לרבות מדינות האיחוד האירופי וארגון , שני כללים פיסקליים 1992-הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב .
50 ומגבלת ההוצאה49- מגבלת הגירעון נעשה תיקון לחוק יסודות התקציב שנועד לעגן בחקיקה את הצורך 2015 בשנת במעקב שוטף אחר התחייבויות הממשלה ובהידוק השליטה הפיסקלית כפי שעלה .
התיקון הטיל על הממשלה להכין 51OECD מסקירת כלכלת ישראל מטעם ארגון , שנועדה לוודא שבבניית התקציב 52)תוכנית תקציב תלת-שנתית (להלן - הנומרטור ובכל קבלת החלטה על התקציב, יהיה על מקבלי ההחלטות להתחשב במצב המשק בשנים הבאות נוסף על המצב בשנה הנוכחית.
עוד נקבע כי לא יאושרו החלטות ממשלתיות בעלות השפעה על התקציב אלא אם כן תוצג דרך המימון שתוודא .
53שהמסגרת שהוצגה בתוכנית נשמרת הכנסת, מרכז המחקר והמידע-המחלקה לפיקוח תקציבי, "הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית 48 ), הכנת תכנית תקציב תלת 2016 – 2015 (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב .
3 '), עמ 2015( ,)שנתית (נומרטור שיעור הגירעון הממשלתי (ההפרש בין סך ההוצאות לסך ההכנסות בתקציב המדינה) המרבי 49 .
)המותר במונחי התוצר המקומי הגולמי (תמ"ג שיעור הגידול המרבי הריאלי של הוצאות הממשלה ביחס להיקף ההוצאה בשנה הקודמת.
50 הכנסת, מרכז המחקר והמידע-המחלקה לפיקוח תקציבי, "הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית 51 ), הכנת תכנית תקציב תלת 2016 - 2015 (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב .
4 'שנתית (נומרטור)", עמ תוכנית על פי הצעת שר האוצר אשר תונח על שולחן הכנסת בכל שנה יחד עם הצעת חוק התקציב 52 .
השנתי, שתבחן את מצב המשק בכל אחת מהשנים הנכללות בה א(ג)-(ו), תכנית תקציב תלת שנתית (תיקון מס' 40 , סעיף 1985- חוק יסודות התקציב, התשמ"ה 53 .
2015-), התשע"ו 49 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי633 משרד האוצר | משרד האוצר | למרות חשיבותה של המשמעת הפיסקלית כפי שהיא באה לידי ביטוי בגיבוש , התקבלו 54התקציב השנתי, בתוכנית התלת-שנתית ובהליכים ממשלתיים אחרים , שהן בעלות השפעה כבדת משקל על PPP החלטות ממשלתיות לביצוע פרויקטי התקציב החורגות מהכללים הפיסקליים השנתיים.
מאחר שההתחייבויות הנגזרות מההחלטות משולמות לתקופה ארוכה, הן למעשה עוקפות את הנומרטור, כלומר, המגזר הפרטי מקבל לאורך שנים תשלומים עבור הקמה ותפעול פרויקטים במתווה זה לפי אבני הדרך המוגדרות מראש בהסכמי הזיכיון.
תשלומים אלו ממומנים הן בידי המדינה והן בידי הציבור באמצעות פריסתם על פני זמן, המגלמת את עלויות .
לפיכך ההתחייבויות 55ההקמה של הפרויקטים ואת התשלומים לזכיינים בגינם של הממשלה הנובעות מההחלטה על הקמת הפרויקטים נמשכות אל מעבר לאופק התקציבי השוטף, לאורך שנות הפעלה ארוכות, המקשות לשלבן בתהליך התקציב השנתי, שלא כהוצאות רגילות שאפשר לשנותן מדי פעם בפעם.
הקמת פרויקטים אלו עלולה אפוא ליצור התחייבויות קשיחות רב-שנתיות בהיקף ניכר, והן ישפיעו על סדרי העדיפויות של הממשלה בשנים הבאות.
, פריסת תשלומי החוב לתקופה ארוכה הנובעים מהקמת OECD לגישתו של ארגון פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי מגבילה את גמישותו של תקציב המדינה ומחייבת , 56דיון מקדים על הנוקשות העתידית הנוצרת במרחב הפעולה הפיסקלי של הממשלה בייחוד בהיעדר מגבלת תקציב אפקטיבית על יישום המתווה אשר מקורה במימון הפרויקטים בידי המגזר הפרטי.
ככלל, מימון פרויקטים בידי גורם פרטי כרוך בעלויות נוספות הגבוהות ביחס למימון ממקורות ציבוריים.
עלויות אלה נגרמות הן בשל המחיר של גיוס הון בידי המגזר הפרטי הגבוה ביחס למחיר במגזר הציבורי והן בשל התשואה שדורש המגזר הפרטי אשר מגולמת בהוצאות הפרויקט.
יתר על כן, כל שינוי במחיר ההון עלול להשפיע במידה רבה על גובה ההחזר המצטבר של פריסת ההתחייבויות לאורך תקופת ההתקשרות.
כדי להדק את הבקרה על המסגרת הפיסקלית, לשפר את יעילות הממשלה ולפתח כלים 54 לכונן הליך לסקירת הוצאות 2015 לחיסכון תקציבי וליציבות פיסקלית, החליטה הממשלה בשנת ), ולפיו הוחלט להקים ועדה שתבחן את נחיצותם ואת הכדאיות של המשך Spending Review ( קיומם של פרויקטים או של תוכניות שמוביל כל משרד ממשלתי בתחום אחריותו, אשר מתוקצבים בכל שנה בחוק התקציב השנתי.
ראו: משרד ראש הממשלה-אגף ממשל וחברה ומשרד האוצר-אגף ), ירושלים.
2017( תקציבים, מדריך סקירת הוצאות , וחלקם מטילים על המדינה את התשלומים PPP כאמור לעיל, יש סוגים שונים של פרויקטי 55 לזכיינים, חלקם על המשתמשים וחלקם בשיתוף של המדינה והמשתמשים.
לפיכך סך ההתחייבויות מושפע מסוגו של הסכם הזיכיון.
,OECD , Review of Public Governance of Public -Private Partnerships in the United Kingdom : ראו 56 .
50 'עמ 634 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה עם זאת, על אף עלות המימון הגבוהה יחסית במגזר הפרטי, בהיעדר מקור תקציבי זמין למימוש ההשקעה הנדרשת, פריסת תשלומי החוב למגזר הפרטי מאפשרת להגדיל את היקף ההשקעה ולהוביל לצמיחה כלכלית.
מימון הפרויקטים באמצעות הגופים הפרטיים אינו נרשם, לרוב, כחוב של המדינה מאחר שהוא מקור חוץ-תקציבי, ועל כן אינו משפיע על היחס חוב-תוצר.
עם זאת, מנגנון זה יוצר התחייבויות קשיחות ארוכות-טווח המחייבות שימוש זהיר ומבוקר שיבטיח כי .
57המדינה תעמוד ביכולת ההחזר בכל אורך התקופה מיוחס לדחיית עיתוי הרישום של ההוצאות PPP-יתרון אחר הטמון ביישום מתווה ה מתקציב המדינה.
ואולם החיסרון בדחייתו של רישום ההוצאות בגין ההקמה הוא באפשרות ליצירת תמריץ לממשלה להגדיל את היקף ההשקעה של פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי בלא בקרה במועד קבלת ההחלטה, מתוך כך שאינה מכבידה על תקציב המדינה בשנים הראשונות להקמת הפרויקטים בשיטה זו, כפי שעולה מהתרשים להלן.
PPP פריסת ההתחייבויות בחלופה התקציבית ובחלופת: 8 תרשים , בעיבוד משרד מבקר המדינה OECD :המקור מהתרשים עולה כי תשלומי ההקמה בפרויקטים הממומנים מתקציב המדינה תשלומי ההקמה PPP נרשמים החל משנת הפעילות הראשונה, ואילו בפרויקטי נפרעים בתשלומים ונרשמים רק החל מתקופת התפעול, נוסף על התשלומים השוטפים בגין עבודות התפעול והתחזוקה.
משום כך עלול להתעורר חשש כי השיקול המרכזי בקבלת ההחלטה על יישום המתווה בעתיד יהיה המחסור במקורות .
50 ,14 - 12 ', עמ National Audit Office, PFI and PF 2 )2018( : ראו 57 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי635 משרד האוצר | משרד האוצר | מימון בעת הקמת פרויקטים גם במקרים שבהם אין יתרון מובהק ליישום המתווה ביחס לחלופה התקציבית.
PFI "ההצדקה המרכזית לבצע פרויקט בשיטתבתשובתו של אגף התקציבים נאמר: היא כאשר מתקיים קשר הדוק בין ההקמה והתפעול.
בהינתן שתנאי זה לא מתקיים מתגבר החשש כי בחירת שיטת הביצוע תושת על שיקולי מימון עוקפי תקציב (ההדגשה במקור).
גרידא, ומשכך תחול סטייה מהתנהלות תקציבית תקינה" יתרונות וחסרונות שונים, אשר מחייבים PPP למימון פרויקטים בשיטת בחינה מעמיקה בכל מקרה לגופו בטרם בחירת מתווה זה לביצוע פרויקט.
תקצוב פרויקטים באמצעות התחייבויות קשיחות רב-שנתיות בהיקף נרחב, משמעותו הקשחת התקציב לשנים הבאות.
לשם כך, ראוי כי בעת , ייבחנו המשמעויות הכלכליות PPP-בחינת התאמת פרויקט למתווה ה והתקציביות הנגזרות מפריסת החזר ההתחייבויות הנקבעות לפי התזרים של כל אחד מהפרויקטים, לאורך כל תקופת ההתקשרות, ובהתחשב בכלל ההתחייבויות הנגזרות מפרויקטים המוקמים במתווה זה.
שקיפותה של פריסת ההתחייבויות לנוכח האחריות המוטלת על הממשלה בניהול כספי הציבור ולנוכח נחיצותו של הליך , הדגיש ארגון PPP בקרה אפקטיבי על סך ההתחייבויות הנגזרות מיישום מתווה של בעקרונותיו לניהול התקשרויות עם המגזר הפרטי את חשיבותה של שקיפות OECD ההשקעה.
בפרט בולט הצורך בתיעוד כל מידע הנוגע לעלויות ולהתחייבויות הנגזרות מההתקשרות באופן שקוף וברור, כדי להבטיח שלא נוצר תמריץ שלילי .
58לבחירת מתווה זה השלכות ההתקשרות ארוכת-הטווח לצד החשיפה לגידול בעלויות של מימון והחשש לתשואות מוגזמות של זכיינים, הובילו את בריטניה לכונן 59המגזר הפרטי על עדכון נוהלי 2012 רפורמה בהגברת שקיפות ההשקעה.
במסגרתה הוחלט בשנת , על הטלת החובה לפרסם את תשואת הזכיינים PFI ההתקשרות של חוזי זיכיון מסוג ועל קביעת שיעור השתתפות מינימלי של מימון המגזר הציבורי כדי להגדיל את .
59 ,54 ' ראו: שם, עמ 58 .
2008 ברקע המשבר הכלכלי של 59 .
41 ,39 ,9 ,4 ', עמ National Audit Office, PFI and PF 2 )2018 ( : ראו 60 636 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה יתרה מזו, במסגרת המאמצים להגברת השקיפות בפני מקבלי ההחלטות והציבור בבריטניה, פותח כלי המציג את סך ההתחייבויות של הממשלה לאורך חייו של .
בנוסף יושמו כלים לשליטה בסך 9 כל אחד מהפרויקטים, כפי שמציג תרשים ההתחייבויות כדי להבטיח את היכולת לעמוד בהן באמצעות הטלת מגבלה על היקף או על סך ההוצאה מתוך התקציב השנתי.
61ההשקעה PFI פריסת תשלומי העבר ותחזית ההוצאות של פרויקטי: 9 תרשים 62בבריטניה .
63)Her Majesty's Treasury database ( המקור: משרד האוצר של בריטניה פריסת תחזית ההוצאות של פרויקטים, כפי שמוצגת בתרשים לעיל, מאפשרת להבטחת השקיפות 64להפיק תמונה מקיפה, מבוססת וארוכת-טווח של התשלומים של ההתחייבויות ולהבטחת היכולת לעמוד בהן לאורך זמן.
פריסת ההתחייבויות של הממשלה בגין התקשרויות ציבוריות-פרטיות נקבעת על פי מרכיבי התשלום הנגזרים מסוגו של חוזה הזיכיון.
חוזים שההחזר החודשי בהם מכיל מרכיבי תשלום קבועים ומשולם בידי המגזר הציבורי, מאפשרים פריסה מדויקת של I)Private Finance 2( PF2 - וPFI לדוגמה, נקבעה תקרה להיקף ההתחייבויות בפרויקטים מסוג 61 .
מיליארד ליש"ט 70-ל ;39 ', עמ National Audit Office , PFI and PF 2 )2018( :ראו OECD, ;57 ,8 'עמ, Her Majesty's Treasury, A New Approach to Public Private Partnerships (2012 ) .
53 'עמ, Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom (2015) 1 במסגרת PF2 בחוזים מסוג PFI מגמת הירידה בעקומה משקפת את החלפת חוזי ההתקשרות מסוג 62 .
2012 הרפורמה להגברת השקיפות בשנת .
25 ' עמ, Audit Office, PFI and PF 2 )2018 )- פורסם ב 63 ,OECD , Review of Public Governance of Public-Private Partnerships in the United Kingdom : ראו 64 .
58 '), עמ2015( 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי637 משרד האוצר | משרד האוצר | ההוצאות.
ואילו חוזים סבוכים שמשולבים בהם מרכיבי תשלום משתנים או כאשר התשלום נעשה בידי הצרכנים הפרטיים והוא כולל רשתות ביטחון ומנגנונים לחלוקת עודפים, מקשים לפרוס את ההתחייבויות במערכת התשלום הממשלתית, ולכן אפשר לפרוס אותן במערכות מתקדמות שונות.
ופריסתן 65ככלל, התחייבויות הממשלה במדינת ישראל נרשמות במערכת מרכב"ה במערכת אינה משתקפת על פני כל תקופת ההתקשרות.
מאחר שמנגנון התשלום ייעודיות שיש להן ממשק עם 67SAP- ו66BI סבוך, הפריסה נעשית במערכות מסוג נתוני הפיקוח והבקרה, ולכן יוזם ההתקשרות מטעם המגזר הציבורי יכול לנהל מעקב רציף אחר התקדמות הפרויקטים ולעדכן תדיר את שיעור ההתחייבויות ואת מועדן.
פריסת ההתחייבויות במערכות המתקדמות אינה חשופה לעיניהם של כל מקבלי ההחלטות ונעשית על פי רוב לתקופה קצרה למרות חשיבותה של המשמעת הפיסקלית לכל אורך ההתקשרות.
לדוגמה, נמצא כי פריסת ההתחייבויות של שיזם משרד התחבורה, ששיעורם מכלל ההתחייבות הכספית הנובעת PPP פרויקטי , מוצגת רק לפרק זמן של 6853%-מפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי עומד על כ כחמש שנים אף שההתחייבויות התקציביות בגינן נפרסות על פני כמה עשורים.
בעקבות זאת, מקבלי ההחלטות אינם מקבלים מידע חשוב על יתרת ההתחייבויות בגין פרויקטים שאושרו בעבר, מידע בעל השפעה רבה על היכולת של הממשלה להתחייב לפרויקטים נוספים בשל הקשחת תקציב המדינה לשנים הבאות.
) ננקטה פריסת PFI יתר על כן, בחלק מהפרויקטים (למשל פרויקטים מסוג התחייבויות מלאה, והנתונים המצטברים של סך ההתחייבויות בגינם אינם מוצגים למקבלי ההחלטות או לציבור.
בהיעדרם נמנעת הצגת תמונה מלאה וכוללת של סך ההתחייבות המשפיעה על הקשחת תקציב המדינה, לרבות נתונים על מחיר ההון שהציבור נדרש לשלם, בפרט לנוכח פריסת התשלומים ותשואת הזכיינים ולנוכח קיבוע סדר העדיפויות הממשלתי הנגזר מיישום המתווה.
לפי עמדתו של משרד התחבורה, כפי שעלתה בפגישה עם חשב המשרד ביוני , היקף ההתחייבויות הנוכחי של פרויקטים תחבורתיים שהוקמו בשיתוף 2019 "מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה" - מערכת ארגונית לניהול נכסי המדינה ומשאביה 65 .
SAP בצורה אחידה ואינטגרטיבית בין המשרדים ובתוכם, בפלטפורמת https://mof.
il/AG/AccountingReports/chariot :ראו ) לביצוע אנליזה מתקדמת הכוללת כריית נתונים Business Intelligence ( מערכת בינה עסקית 66 .
)Big Data( וטקסט, ניתוחים אנליטיים, נתונים סטטיסטיים ונתוני עתק תוכנה הפועלת בטכנולוגיית ענן ובה נשמרים כל הנתונים והפעולות.
63 ', עמ 2018 בדצמבר 31- ראו: משרד האוצר - אגף החשב הכללי, דוחות כספיים ליום ה 68 638 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה המגזר הפרטי שולי ביחס לפרויקטים התקציביים: סך ההתחייבויות בגין פרויקטים מיליארדי ש"ח, ואילו יתרת ההתחייבות 107- בכ2018 תחבורתיים נאמד בסוף שנת מיליארדי ש"ח.
בנוסף, במרבית חוזי 20- למועד זה מוערכת בכ PPP בגין פרויקטי הזיכיון התחבורתיים נכלל מנגנון התחשבנות מורכב, המותנה בין היתר במידת הצלחתם של הפרויקטים ולכן אי אפשר לחזות את סכום ההתחייבויות הנגזרות לכל אורכו.
לנוכח הגידול הצפוי בהיקף ההשקעה בפרויקטים אלו למען קידום התשתיות בישראל, נודעת חשיבות לשקיפות מלאה ככל הניתן של סכום ההתחייבויות ושל פריסתן למשך כל תקופת ההתקשרות בפני מקבלי ההחלטות, ובהם הגופים האמונים על ניהול ההתקשרויות, אגף התקציבים והגורם היוזם את הפרויקט.
משום כך על אגף התקציבים ואגף החשכ"ל לבחון את האפשרות להחיל כללים להגברת שקיפותה של ההשקעה, ובכלל זה לקבוע את אופן הצגת הנתונים המצטברים של כל ההתחייבויות הנגזרות מכל הפרויקטים.
כמו כן עליהם לבחון את האפשרות לפרסם את תשואת המשקיעים תוך שמירה על חסיון סוד מסחרי, כנהוג במדינות אחרות.
שימוש בהון ציבורי מחיר ההון שמגייס המגזר הציבורי נמוך ממחיר ההון שמקורו במגזר הפרטי, הנושא בעלויות מימון.
ישנן דרכים שונות בהן המגזר הציבורי יכול לתרום למבנה המימון של שותפות ציבורית-פרטית, בין היתר במתן הלוואות ומענקי הקמה, במימון ישיר .
לשימוש בכלים אלו השפעות כלכליות 69לחברת הפרויקט ובהעמדת ערבויות מדינה שונות, אולם כולם פועלים להשגת תוצאה דומה שנועדה להבטיח את היתכנות הפרויקט ולהפחית את עלותו.
תרומה מהותית נוספת הגלומה בשילוב ההון הציבורי היא הגברת שקיפותה של ההשקעה והפחתת החשש כי ההחלטה על שיתוף המגזר הפרטי התקבלה משיקולי תקציב גרידא.
מנגד, שילוב הון ציבורי בפרויקטי תשתית ארוכי-טווח ובעלויות גבוהות יוצר התחייבויות והוצאות העלולות לפגוע ביתרונות המתווה.
הלוואות, מענקי הקמה ומימון ישיר של החברה הייעודית הם השקעות של הממשלה הנרשמות כהוצאות תקציביות ומכבידות על תקציב המדינה.
שימוש נרחב בהון ציבורי אף עשוי לבטל או לצמצם את היתרון הטמון בפריסת החוב לתקופה ארוכה ועלול לפגוע בהיתכנות המסחרית של הפרויקט ובהקצאת הסיכונים הכרוכים בו המושפעים מאיזון מקורות ההתחייבויות מותנות במפורש בחוזה בין המדינה לבין מקבליהן.
69 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי639 משרד האוצר | משרד האוצר | המימון.
על כן יש לקבוע בזהירות את מידת השימוש בהון הציבורי עבור כל פרויקט לגופו כדי לוודא כי השימוש תואם את צרכיו ומוביל ליעילות כלכלית מיטבית.
בפגישות ובשיחות של צוות הביקורת עם מנהלת הבינוי עלה כי התייעלות כלכלית כוללת של הפרויקט מושגת בדרך כלל בזכות מענקי הקמה גבוהים.
עם של גופים במגזר 70זאת, המענקים עלולים לפגוע בהיתכנות הכלכלית והמסחרית הפרטי אם ברצונם להשתתף בפרויקט.
לא זו בלבד, אלא שההחלטה על גובה מענק ההקמה בכל פרויקט נעשית על פי שיקולים תקציביים ואינה נבחנת בהכרח לפי צורכי הפרויקט ולאו דווקא מתוך מטרה להוביל להתייעלות כלכלית.
לפיכך נמצא נועד להוביל להיתכנות 71כי השימוש במענקי ההקמה בחלק מבדיקות ההתאמה מסחרית עבור המגזר הפרטי במקרים שבהם הפרויקט אינו מניב את התשואה הנדרשת ואינו בוחן במונחים אובייקטיביים את תמהיל המימון הראוי לפרויקט.
להלן דוגמאות ליישום השימוש במענקי הקמה בין מנהלי ההתקשרויות: נמצא כי לא נבחן השימוש במענקי הקמה בכל חטיבת תשתיות ופרויקטים: א.
לא נבחן גם השימוש במענקי הקמה בפרויקטים בתחומי המים והאנרגיה מכיוון שהתשלום עבורם ממומן באמצעות תעריף המים והחשמל בהתאמה ואף שהנטל התקציבי מושת על אזרחי המדינה.
לא זו בלבד, גם בפרויקטים בתחומי התחבורה, הסביבה והבינוי אין מדיניות אחידה לבחינת היישום של המענקים בכל הפרויקטים.
בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים נאמר כי ההחלטה על אופן השימוש במענקי ההקמה מתקבלת בעת קביעת המנגנונים המסחריים ובמסגרת הגיבוש של מסמכי המכרז לאחר שמאפייני הפרויקט נבחנו בדקדקנות.
לעומת זאת, מתבצעות בחטיבה בשלב מוקדם יותר.
PPP-בדיקות ההתאמה ליישום מתווה ה הבחירה בשיטת ביצוע הפרויקט מושפעת בין היתר מקיומו ומגודלו של מענק ההקמה.
על כן ראוי שבדיקות ההתאמה יבחנו לעומקן את המשמעויות של אופן יישומו, בפרט לנוכח ההשקעה הגדולה הכרוכה במעבר לשלבי המכרז המתקדמים המקשה לסגת מבחירת מתווה .
PPP-ה ככל שהמענקים הניתנים גבוהים יותר, כך פוחתת היכולת לייצר תשואה למשקיע ולאפשר גיוס 70 .
חוב ממלווים תוך עמידה בדרישות המגזר הציבורי ".
PPP ראו בעניין זה את הפרק "בדיקות התאמה לביצוע פרויקטים בשיטת 71 640 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה נמצא לחיוב כי המנהלת בוחנת דרך קבע את היישום של מענקימנהלת הבינוי: ב.
עם זאת, עמדת המנהלת היא כי שיעור מענק ההקמה הניתן בפועל נמוך מהשיעור הרצוי להשגת התייעלות כלכלית מיטבית, ככלל.
נמצא כי בבדיקות ההתאמה של שלושה מתוך חמשת הפרויקטים ד הביטחון:משר ג.
, וזאת למרות הנהוג 72של משרד הביטחון לא נבחן כלל השימוש במענקי ההקמה .
יתר על כן, 73בעריכת חוזי זיכיון מהסוג שבו משתמש המשרד ביישום המתווה שתי בדיקות ההתאמה אשר כללו בחינה של השימוש במענקי הקמה התבססו , אם כי בפועל ניתנו מענקי הקמה בשיעורים 7480% על מענקים בשיעור של נמוכים בעשרות אחוזים, וזאת בלא שנשקלה השפעתה של הקטנת המענקים על הפרויקטים.
כי בכל הפרויקטים נבחן קיומו 2019 משרד הביטחון כתב לצוות הביקורת ביולי של מענק הקמה גם אם הדבר לא נרשם בבירור, ובפועל הוחלט שיינתנו מענקי ובתיאום עם אגף התקציבים 60% עד20% הקמה בכל הפרויקטים בשיעור של במשרד האוצר.
נבחן שוב שיעורו הרצוי של מענק 2019 בתשובת אגף התקציבים צוין כי בשנת ההקמה בחלק מהפרויקטים.
הבחינה נעשתה בשיתוף משרד הביטחון, ונבדקו היבטי הכדאיות הכלכלית, התחרות בין המציעים, עלויות המימון וכן עלות הפרויקטים בכללותם.
בעקבות זאת עודכן שיעורם של המענקים תוך ביצוע איזון מיטבי.
מענקי ההקמה משפיעים במידה רבה על עלות הפרויקט ועל פריסתו התזרימית.
לפיכך חשוב מאוד לבחון בכל פרויקט מהו התמהיל הרצוי בין מימון ציבורי באמצעות מענקי הקמה לבין מימון באמצעות המגזר הפרטי המעורב בפרויקט.
על בחינה זו לכלול ניתוחי רגישות של מכלול הנושאים המשפיעים על הציבור, לרבות היקף ותזרים הפרויקט, הסיכונים הקיימים בו ומצב התחרות בשוק, לצד בחינה של השפעת השינויים על כדאיות הפרויקט למגזר הפרטי.
על כן ראוי שבדיקות ההתאמה ישקפו בבירור בחינת חלופות שונות של גובה מענק ההקמה.
), אופק רחב - ריכוז מספר רב של 2012 ), מעבר אמ"ן לנגב (אפריל 2011 קמפוס טכנולוגי (ינואר 72 .
)2012 גופים ויחידות במחנה רב זרועי בעיר לוד (אוגוסט שבהם הנטל הוא על כלל ההוצאה הציבורית.
PFI חוזי זיכיון מסוג 73 .
)2009 ), מרה"ס אט"ל (יוני 2009 עיר הבה"דים (יולי 74 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי641 משרד האוצר | משרד האוצר | (להלן - תשובת 2019 בתשובת משרד הביטחון למשרד מבקר המדינה מדצמבר משרד הביטחון) צוין כי הערת הביקורת מקובלת.
הוא PPP כלי פיננסי נוסף העשוי לתרום לתמהיל המימון של פרויקטים בשיטת ערבויות מדינה.
ערבויות אלה נועדו להבטיח למממן הפרויקט כי המדינה תיכנס לנעלי הזכיין במידת הצורך ותפרע את חובו אם לא יוכל לעמוד בהתחייבויותיו.
מתן הערבות מפחית את עלויות המימון של המגזר הפרטי ולכן גם את עלויות הפרויקט.
כלי מימון זה אינו נושא עלות מיידית ואף עשוי שלא לשאת עלות כלל, ולכן הוא עשוי לשמש כמנוע צמיחה חשוב.
לצד יתרונות אלו, חסרונן של ערבויות מדינה בא לידי ביטוי ברמת הוודאות הנמוכה בנוגע למועד התשלום ולהיקפו העשויים להידרש מהמדינה, ולכן שימוש נרחב בערבויות עלול לגרום להכבדה פיסקלית.
מרבית ערבויות המדינה מועמדות מתוקף חוק ערבויות מטעם המדינה, , להתחייבויות כספיות החשובות מבחינה כלכלית או שיש בהן עניין 1958-התשי"ח (ב) לחוק קובע כי סכום הערבויות התקפות לא יעלה, בכל עת, על 3 .
סעיף75לכלל 2018 מתקציב המדינה לאותה שנת כספים (למעט תקציב הפיתוח).
בשנת 10% מציג את 10 מיליוני ש"ח.
תרשים 33,711 -עמד הסכום של מגבלת הערבויות על כ ואת יתרת המסגרות שלא נוצלו ביחס 77, את החשיפה בפועל76המסגרת האפקטיבית למסגרת האפקטיבית ולמגבלה הקבועה בחוק.
ניצול מסגרת ערבויות המדינה (במיליוני ש"ח): 10 תרשים ,31.
18 בדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 22 המקור: ביאור בעיבוד משרד מבקר המדינה (א).
1 , סעיף 1958-, תשי"חחוק ערבויות מטעם המדינה 75 , הכוונה למסגרת הערבויות כפי שנקבעה בכתב 2018 לדוחות הכספיים לשנת 22 על פי ביאור 76 הערבות או יתרת הערבות שבתוקף מתוך מסגרת הערבות במועד הדוח הכספי.
מסגרת הערבות (א) לחוק 2 אינה חורגת מהסכום שאישרה ועדת הכספים של הכנסת לאותה מטרה, על פי סעיף ערבויות המדינה.
, הכוונה לסכום הערבות המנוצל מתוך המסגרת 2018 לדוחות הכספיים לשנת 22 על פי ביאור 77 האפקטיבית במועד הדוח הכספי, ללא התחייבויות למתן ערבויות שניתנו ואשר עשויות להתממש, כגון אישורים עקרוניים לביטוח עסקאות סחר חוץ אשר יתממשו לפוליסות עם יציאת העסקאות לפועל.
642 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ממגבלת הערבויות של המדינה כפי שנקבעה בחוק 49%-מנתוני התרשים עולה כי כ מהתקציב השנתי) אינם מנוצלים ואף אינם מקבלים ביטוי בדוחות הכספיים 10%( מהמסגרת האפקטיבית 31%-למרות היתרון הכלכלי שעשוי להיות טמון בערבויות, וכ השנתית אינם מנוצלים.
הפער בין החשיפה בפועל לבין המסגרת האפקטיבית מוסבר בכך שהיקף מימוש הערבויות וזמן מימושן אינם ידועים בהווה ותלויים באירועי העתיד שאינם ודאיים.
לפיכך הוחלט באגף החשב הכללי כי יתרת המגבלה שאינה מנוצלת תיועד למקרה של קריסת גוף חיוני בישראל וליוזמות העתידות לצאת לפועל.
עם זאת, מעבודה של מכון ירושלים לחקר ישראל - מרכז מילקן לחדשנות .
78עולה כי מדינת ישראל עושה שימוש שמרני בערבויות ביחס למדינות אירופה בתשובתה של חטיבת תשתיות ופרויקטים צוין כי יש שיתוף פעולה בין המגזרים, ובמסגרתו מספקת המדינה הגנה על החוב הבכיר במימון הפרויקט שתורמת להפחתת העלויות ולתוצאה כלכלית מיטבית.
עם זאת, נדרש לשמור על האיזון הקיים בכדי שלא להציב את המדינה בניגוד עניינים בין מקומה כמזמינת השירותים לבין הזכיין שאמון על הספקתם ומעמיד ערבויות כנגד התחייבויותיו.
לדעתו של משרד מבקר המדינה, יש מקום לבחון שיתוף נרחב יותר של המגזר הציבורי במימון פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי תוך הקפדה על אחריות רציפה להוצאותיו לכל אורך חיי הפרויקט ועל יצירת תמהיל מימון אופטימלי.
לפיכך על הבדיקות לכלול באופן מובנה את האפשרות לשילוב הון ציבורי או כלים נוספים, לרבות ערבויות מדינה, כדי להוביל להפחתת עלויות הפרויקט ולהתייעלות כלכלית.
לצד זאת, יש להקפיד כי הבחינה תבוצע לאחר בדיקה מעמיקה של מידת ההשפעה על מכלול פרמטרים, לרבות פרופיל הסיכון של המדינה ועלות גיוס החוב.
PPP בדיקות התאמה לביצוע פרויקטים בשיטת בדיקת התאמה ליישום מתווה של שותפות ציבורית-פרטית מבררת מהי שיטת הביצוע המיטבית להקמה ולתפעול של פרויקט מבחינת החיסכון, היעילות והתועלת בשימוש בכספי ציבור.
הבדיקה היא הערכה אובייקטיבית של פרויקטים שנמצאו כלכליים, ומטרתה להגביר את יעילות ההשקעה ואת שקיפותה בקרב מקבלי הדגיש את חשיבותה של הערכה קפדנית בתהליך בחירת OECD ההחלטות.
ארגון דניאל מלצר, מכון ירושלים לחקר ישראל - מרכז מילקן לחדשנות, ערבויות מדינה בישראל 78 .
23 ,4 – 1 '), עמ 2015( 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי643 משרד האוצר | משרד האוצר | .