HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בדוח צוינו כמה קריטריונים לאזרוח, ובהם שהפעילות שתאוזרח אינה בליבת הפעילות המבצעית, שיש לפעילות שתאוזרח כדאיות כלכלית לאורך זמן ושניתן יהיה לתת לה מענה בחירום.
בעיקרי המלצות הוועדה, שאותן אישרה הממשלה ביולי 2007 , הדגישה ועדת ברודט שצה"ל צריך להתרכז בנושאי ליבה.
סוגיית אזרוח פעילויות עלתה גם בתוכנית הרב-שנתית (להלן - תר"ש)13 ""גדעון של צה"ל לשנים 2016 - 202014 , אשר בהבאה לידי ביטוי עמדת הרמטכ"ל, ולפיה על צה"ל לתעדף את המוכנות לחירום ולמלחמה על פני מרכיבים אחרים בתר"ש, בין היתר על ידי התמקדות במשימות הליבה.
עוד צוין בתר"ש כי על צה"ל לבחון כיצד ניתן לצמצם מערכים שאינם בליבת העיסוק.
לקבלת החלטה בדבר אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מערכת הביטחון תיתכן השפעה על היבטים ביטחוניים, כלכליים-תקציביים ומשקיים -לאומיים כמתואר לעיל.
תהליך קבלת החלטות סדור נועד להבטיח, בין היתר, שכל השיקולים הענייניים יובאו בחשבון ושהחלטות שיתקבלו יתבססו על שיקולים אלה.
13 תר"ש עוסקת בבניין הכוח של צה"ל בראייה אסטרטגית, כוללת ואינטגרטיבית וממנה נגזרות , בתוכניות עבודה שנתיות, הפעילויות העיקריות של צה"ל, כגון סדרי כוחות וארגון, כשירות ומוכנות וכוח אדם.
התר"ש עוסקת בשאלות יסוד, כגון הכוח ההתקפי, מאמץ ההגנה, ההגנה האווירית וסייבר.
14 יצוין כי הקבינט המדיני-ביטחוני (ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי) אישר את תר"ש "גדעון" באפריל 2016.
עקרונות מקצועיים בתחום הניהול, המקבלים ביטוי גם בספרות המקצועית, .
תהליך קבלת החלטות מסודר ותקין צריך לכלול כמה רכיבי יסוד15 , כפי שמוצג בתרשים 1 :להלן תרשים 1 : תהליך קבלת החלטות בביקורת נמצאו ליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון, ובעיקר של מנכ"ל משהב"ט, בכל הנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א, כמפורט להלן.
ליקויים בתהליכי קבלת ההחלט ה בנוגע למיקומה הארגוני של מנת"ק וכפיפותה .
לאורך השנים חלו שינויים בתחומי האחריות של מנת"ק, בסמכויותיה ובכפיפות הארגונית שלה.
מאז הקמתה בשנת 1970 ובמשך כשלושה עשורים הוכפפה מנת"ק לעוזר שר הביטחון, ובתקופה זו הוביל את מנת"ק האלוף ישראל טל ז"ל.
בשנת 1999 ", עת הפסיק האלוף טל לשמש ראש מנת"ק, הוכפפה מנת ק למנכ"ל משהב"ט.
על פי דוח הצוות לבחינת מנת"ק (ראו בהמשך), בשנים 1999 .
15 בנושא זה ראו גם בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז( 3 )29 ,48.
- 2007 פעלה מנת"ק בתיאום לוקה בחסר עם זרוע היבשה ועם גורמים נוספים בצה"ל, מצב שהביא לליקויים בקליטת טנק מרכבה סימן 4 ,בצה"ל.
על כן בשנת 2007 הושארה מנת"ק בכפיפות למנכ"ל משהב"ט, אך ראש מנ ת"ק הוכפף בתחומים צבאיים לסגן הרמטכ"ל.
נוסף על כך, בשנת 2006 חל שינוי במבנה הארגוני של מנת"ק, כאשר רפ"ט, שהייתה כפופה עד אז לחיל החימוש16 , הוכפפה למנת"ק.
בהמשך, בשנת2011 מינה מנכ"ל משהב"ט דאז17 " ועדה מייעצת למנת"ק", שתפקידה היה לשמש כלי ניהולי בידי שר הביטח ון ומנכ"ל משהב"ט לגיבוש אסטרטגיה, מדיניות ובקרה בהיבטים שונים הקשורים למנת"ק.
ועדה זו חדלה מפעילותה כעבור כמה חודשים.
בהמשך לאמור לעיל ונוכח תשומת הלב הניהולית שנדרש מנכ"ל משהב"ט להקצות לניהול מנת"ק, בפברואר 2014 מינה מנכ"ל משהב"ט דאז אלוף (מיל') דן הראל (להלן - מנכ"ל משהב"ט לשעבר) צוות לבחינת מיקומה הארגוני של מנת"ק וכפיפותה (להלן - הצוות לבחינת מנת"ק).
הצוות כלל שלושה חברים - ראש מנת"ק בעבר, סגן ראש מנת"ק שכיהן באותה תקופה, וכן ראש היחידה לקשרי חוץ ושיתוף פעולה טכנולוגי במפא"ת.
בכתב המינוי צוין כי הצוות יבחן "בצורה רחבה ובראייה ארוכת טווח" ארבע חלופות: "א) פעילות מנת"ק ללא שינוי בכפיפות הארגונית ובתהליכי העבודה.
ב) השארת הכפיפות כפי שהיא כיום תוך התאמת תהליכי העבודה מול המשרד וצה"ל.
ג) שינוי הכפיפות הארגונית (למפא"ת או גורם אחר במשרד) וביצוע שינויים ארגוניים בהתאם.
ד) שינויים עמוקים יותר (כדוגמת אזרוח) ומשמעותם לתפוקות מנת"ק, צה"ל והמשרד".
עוד צוין בכתב המינוי כי הבחינה תיעשה "בראיית התייעלות, סינרגיה מול גורמים נוספים, תהליכי עבודה נדרשים ויכולת השליטה המשרדית על מנת לשפר את התפוקות בראיית עלות/תועלת".
אי-סדירות בתהליך קבלת החלטות של מנכ"ל משהב"ט בנוגע להמלצות הצוות לבחינת מנת"ק : בדיון מיולי 2014 בראשות מנכ"ל משהב"ט לשעבר הציג הצוות לבחינת מנת"ק את ממצאיו והמלצותיו, ובהם המלצתו המרכזית לאמץ את החלופה השנייה דלעיל, כלומר להשאיר את מנת"ק במשהב"ט, בכפיפות למנכ"ל משהב"ט (לרבות השארת רפ"ט בכפיפות למנת"ק), ולבצע התאמות בתהליכי עבודתה.
בסיכום דיון זה צוין כי "בכוונת המנכ"ל לקיים דיון מקיף וכולל עם כלל הנציגים הרלוונטיים לדו"ח, ולאחר מכן יכריע בעניין".
נמצא כי בפועל מנכ"ל משהב"ט לשעבר לא קיים דיון על הממצאים ועל ההמלצות של הצוות לבחינת מנת"ק, כפי שראה צורך לבצע, ולפיכך הנושא לא הוכרע.
משכך, התקבע המצב שבו מנת"ק פועלת כמינהלה ייחודית במשהב"ט, בכפיפות למנכ"ל משהב"ט, ותהליכי עבודתה נותרו כשהיו.
16 בעת הקמתה, בשנת 1970 , הוכפפה רפ"ט לחיל החימוש בצה"ל כדי לאפשר למהנד סים שמפתחים את הטנק להיות קרובים למשתמשים בצה"ל ולגורמי התחזוקה בו.
17 בתקופה זו ועד אוגוסט2013 כיהן אלוף (מיל') אודי שני כמנכ"ל משהב"ט; אלוף (מיל') דן הראל כיהן כמנכ"ל משהב"ט מאוגוסט 2013 עד מאי2016 .
, ואלוף (מיל') אודי אדם החליפו בתפקיד 666 |דוח שנתי 69א .
עם גורמים רלוונטיים .
שנתיים וחצי לאחר מכן, בפגישת עבודה שהתקיימה באוקטובר 2016 בין מנכ"ל משהב"ט הנוכחי, אלוף (מיל') אודי אדם (להלן - מנכ"ל משהב"ט), וראש מנת"ק הקודם, סקר ראש מנת"ק את המלצות הצוות לבחינת מנת"ק, שהתקבלו כאמור ביולי 2014 ,, וביקש כי המנכ"ל יאשר המלצות אלה וינחה על יישומן לרבות עיגונן בהוראות משהב"ט.
בביקורת עלה כי באותה פגישת עבודה אישר מנכ"ל משהב"ט את המלצות הצוות לבחינת מנת"ק, בלי שקיים דיון בנושא עם כל הגורמים הרלוונטיים לצורך שמיעת עמדתם וקבלת החלטה.
מכאן, שמנכ"ל משהב"ט החליט להשאיר את מנת"ק כמינהלה ייחודית במשהב"ט, בכפיפות אליו, בלי שקיים ולו דיון אחד עם גורמים רלוונטיים נוספים שחשוב היה לקבל את חוות דעתם, כגון אגף התקציבים במשהב"ט או נציגים מגופי צה"ל, דוגמת אגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת).
בדיון כאמור היו עשויים לעלות זוויות ראייה שונות ושיקולים נוספים הרלוונטיים לנושא.
בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי למנכ"ל משהב"ט יש היכרות עמוקה ורבת שנים עם עולם הרק"ם מעשרות שנות שירותו הצבאי, לרבות תפקידיו בחיל השריון, ומכהונתו כיו"ר תעש לאחר פרישתו, וכי הוא קרא לעומק את דוח הצוות לבחינת מנת"ק ואת דוח נוה18 .
עוד ציין משהב"ט כי בשל ייחודיות מנת"ק הצטייד צה"ל בעשורים האחרונים במספר אלפי טנקי מרכבה ונמ"ר, שהם הכלים הטובים ביותר והמתאימים ביו תר לצה"ל ושהוכיחו את עצמם בפעילות מבצעית, וכן כי ביכולת מנת"ק לתת מענה מהיר לצרכים מבצעיים.
18 דוח מיולי2014 שהגיש צוות בראשות אלוף יאיר נוה בנושא בחינת הפרטת משקים ומערכים בצה"ל.
בנושא דוח נוה ראו בהמשך.
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט כי אי-קיום דיונים על ממצאי הצוות לבחינת מנת"ק והמלצותיו בהשתתפות הגורמים הרלוונטיים פגע ביכולתו לשקול את מכלול השיקולים, לרבות ההיבטים שציין משהב"ט בתגובתו לעיל, בנוגע לכל אחת מהחלופות למיקומה הארגוני של מנת"ק מזוויות ראייה שונות, ובכלל זה בנוגע לחלופת אזרוח פעילויות שמבצעת מנת"ק.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם הנורמות המקובלות בתהליכי קבלת החלטות19 הדורשות, בין היתר , שימוש במידע רחב ורלוונטי לצורך קבלת החלטה.
כמו כן, היכרותו המעמיקה של מנכ"ל משהב"ט עם עולם הרק"ם וקריאת הדוחות האמורים שפורסמו ביולי 2014 אינן מייתרות את הצורך לקיים דיון מקיף כעבור כשנתיים וחצי - בסוף שנת 2016 - כדי לקבל את חוות דעתם העדכנית של הגורמים הרלוונטיים.
על מנכ"ל משהב"ט להקפיד לקיים תהליך סדור של קבלת החלטות, ובכלל זה שקילה של חלופות מזוויות ראייה שונות ושמיעה של מגוון הדעות המקצועיות הרלוונטיות, במטרה להבטיח כי כלל השיקולים המקצועיים והענייניים יובאו בחשבון.
עוד עלה בביקורת כי החלטתו האמורה של מנכ"ל משהב"ט מאוקטובר 2016 לאשר את המלצות הצוות לבחינת מנת"ק, לרבות השארת רפ"ט בכפיפות למנת"ק, ללא תהליך קבלת החלטות סדור, הביאה לביטול בחינה של אג"ת בנושא הצורך ברפ"ט והמבנה הארגוני שלה.
כאמור, בשנת 2006 הוכפפה רפ"ט למנת"ק, אך רוב תקני כוח האדם ברפ"ט נותרו משויכים לחיל החימוש בצה"ל, והיא מוגדרת יחידת מעו"ז (מפקדה על -זרועית) בצה"ל.
בפקודת העבודה של תר"ש "גדעון" מפברואר 2016 נקבע כי במסגרת מיזוג אט"ל עם זרוע היבשה20 יבחן אג"ת "את הצורך ברפ"ט ובתוך כך את המבנה הארגוני שלה".
בדיון של צוות היגוי מטכ"לי מאוגוסט 2016 בנושא תכנון תהליך מיזוג אט"ל עם זרוע ]עבודת מטה[ היבשה סיכם ראש אג"ת כי "בשלב ב' של המיזוג תבוצע עמ"ט לבחינת המיקום הנכון של רפ"ט - מפקדת זרוע [ האם נכון להעביר למז"י או לפיקוד הלוגיסטי".
בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם ]היבשה ראש מחלקת ארגון באג"ת בנובמבר 2016 הוא הסביר כי ההצדקה לבחינת רפ"ט היא שמדובר בגוף מטכ"לי המשרת במקביל את זרוע היבשה ואת אט"ל, ועל כן מיזוג אט"ל עם זרוע היבשה "מייתר, לכאורה, את הצורך במיקום רפ"ט משרת ארגון בודד יש להכפ ]רפ"ט[ כגוף מטכ"לי.
משום שמעת שהגוף יפו לארגון זה".
יוצא אפוא שעל אף שההצדקה לבחינת רפ"ט נוכח מיזוג אט"ל עם זרוע היבשה לא השתנתה, החליט אג"ת לבטל את הבחינה שנקבעה בפקודת העבודה של תר"ש "גדעון" ואת הבחינה שראש אג"ת סיכם שתבוצע באוגוסט 2016, זאת עקב החלטת מנכ "ל משהב"ט מאוקטובר 2016 , החלטה שכאמור קיבל בתהליך לקוי.
במסגרת תר"ש "גדעון" צה"ל מבצע מהלך ארגוני מהותי של מיזוג אט"ל עם זרוע יבשה 668 |דוח שנתי 69א .
בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת אישר צה"ל כי לא בוצעה בחינה ארגונית של רפ"ט נוכח החלטת מנכ"ל משהב"ט לאשר את המלצות הצוות לבחינת מנת"ק.
אי-בחינת חלופה של רכישת טנקים בחו"ל במסגרת דוח הצוות לבחינת מנת"ק: במרץ 2014 , חודש לאחר הקמת הצוות לבחינת מנת"ק, התקיימה פגישת עבודה בין שר הביטחון דאז, מר משה (בוגי) יעלון, למנכ"ל משהב"ט לשעבר.
במהלך הפגישה קבע השר כי האחריות לבחינת מנת"ק, לרבות האפשרות לאזרוחה, היא של משהב"ט, והנחה כי בעבודת המטה של הצוות לבחינת מנת"ק תיבחן גם חלופה של רכישת טנקים מחו"ל אל מול כדאיות המשך ייצורם בישראל.
בביקורת עלה כי על אף הנחייתו האמורה של שר הביטחון דאז, לא נמצאה בדוח הצוות התייחסות מפורשת לחלופה של רכישת טנקים מחו"ל, למעט ציון יתרונות וחסרונות לחלופת אזרוח מנת"ק, שעשויים להיות רלוונטיים גם לחלופת רכישת טנקים מחו"ל.
בחינה של רכישת טנקים מחו"ל יכולה הייתה לאפשר למשהב"ט ראייה רחבה של החלופות העומדות לפניו לצורך קבלת החלטות.
בתגובה על ממצאי הביקורת מסר מנכ"ל משהב"ט לשעבר בנובמבר 2017 כי הוא עדכן בעל פה את שר הביטחון דאז ואת ראש מטה שר ה ביטחון דאז במחירו של טנק בחו"ל.
עוד ציין, כי מסקנתו הייתה שחלופת רכישת טנקים מחו"ל אינה כדאית, וכי הוא הסתמך על "בדיקה ישנה שביצע את"ק לעלות ייצור הטנק" ועל "הערכת עלות גסה " לכלי הרק"ם שהכינה מנת"ק לבקשתו.
בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי טנק המרכבה מתאים לזירות הלחימה הישראליות, וכי קיים פער משמעותי בין עלות ייצור טנקים בארץ ובין עלות רכש טנקים מחו"ל הכוללת, בין היתר, את עלות רכש הפלטפורמה, עלות ההתאמה למערכות ישראליות והתקנתן ועלות מרכיבי "החבילה הלוגיסטית"21.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי עדכון בעל פה של שר הביטחון דאז ושל ראש מטה שר הביטחון דאז במחירו של טנק בחו"ל, ותגובה על ממצאי הביקורת ולפיה קיים פער בעלויות אינם תחליף לבחינה סדורה וייעודית של חלופת רכישת טנקים מחו"ל במסגרת דוח הצוות לבחינת מנת"ק.
על בחינה כזו לכלול, בין היתר, פירוט עלויות ושיקולים לוגיסטיים, מבצעיים וטכנולוגיים.
אי-ביצוע בחינה של כדאיות כלכלית לחלופת אזרוח מנת"ק: בדוח הצוות לבחינת מנת"ק צוין כי בהתאם למפורט בכתב המינוי של מנכ"ל משהב"ט בחן הצוות ארבע חלופות, ובכלל זה את חלופת אזרוח מנת"ק, שמשמעותה על פי .
21 דוגמת חלפים וכלי עבודה.
דוח הצוות - "הפרטת רפ"ט והפיכת מנת"ק למינהלת רגילה המפעילה קבלן ראשי בתעשייה".
אחד השלבים החשובים בתהליך בחינת אזרוח פעילויות הוא בחינת כדאיות כלכלית, המתבססת בעיקרה על השוואה בין עלות הפעילות הנעשית על ידי מנת"ק ומתוקצבת הן בתקציב הביטחון והן מחוצה לו ובין עלות רכש טובין או שירותים מספקים אזרחיים22 .
:עלות פעילות מנת"ק כוללת את מרכיבי העלות שלהלן (א) עלויות המשתקפות בתקציב מנת"ק, דוגמת הוצאות שכר לאנשי קבע ולאזרחים עובדי צה"ל, השקעות בתשתיות ייצור במפעל הרק"ם במש"א, רכש מהתעשיות לצורך ייצור סדרתי, נסיעות לחו"ל, שכירת כלי רכב ומערכות מחשוב; וכן עלויות שאינן נכללות בתקציב מנת"ק אך הן חלק מתקציב הביטחון, לרבות תשלומי גמלה לאנשי קבע ועלות היחידה לרכש מרכבה ונמ"ר במינהל ההרכשה והייצור במשהב"ט (להלן - מנה"ר).
(ב) עלויות כלכליות למשק בגין פעילות מנת"ק, ובהן העלות הריאלית של חיילי חובה המשרתים במנת"ק23 ושווי השימוש האלטרנטיבי של שטחי הקרקע שבשימוש מנת"ק.
בחינת כדאיות כלכלית של אזרוח מנת"ק צריכה אפוא לכלול בחינה של כלל עלויות אלה.
בביקורת עלה כי מנכ"ל משהב"ט לשעבר הנחה בכתב המינוי של הצוות לבחינת מנת"ק לבחון חלופה של "שינויים עמוקים יותר (כדוגמת אזרוח) ומשמעותם לתפוקות מנת"ק, צה"ל והמשרד", בלי להתייחס לחלופה של אזרוח מנת"ק בראייה משקית -לאומית רחבה.
נוכח היעדר התייחסות בכתב המינוי לחלופת אזרוח מנת"ק בראייה משקית- לאומית רחבה, הצוות לא בחן בעבודתו את חלופת אזרוח מנת"ק בראייה זו.
נוסף על כך, במשהב"ט קיימת הנחיה עקרונית ולפיה בכל פרויקט הכולל אזרוח יש לבקש תחשיב פיצוי ממשרד האוצר24 .
האמור בהנחיה זו תואם את עמדת משרד האוצר בעניין זה.
בביקורת עלה כי הצוות לבחינת מנת"ק לא השווה בין העלויות המשקיות של פעילות מנת"ק להיקף הפיצוי שמשהב"ט יכול לקבל ממשרד האוצר בגין הקטנת עלויות אלה כפועל יוצא מאזרוח פעילות מנת"ק.
סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר מסר לנציגי משרד מבקר המדינה במרץ 2017 בפגישה בנושא מנת"ק כי "יש לבחון הפרטה ואזרוח .
22 ,בנושא זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55 א(2004 '), "אזרוח משימות במערכת הביטחון", עמ 20 ו-40 .
יצוין כי קיימים שלבים נוספים בתהליך בחינת אזרוח פעילויות, לרבות בחינת יכולת הספק האזרחי לתת מענה מבצעי בשעת חירום.
23 העלות הריאלית למשק של חיילי חובה גבוהה בהרבה מעלות שכרם ומעלות מחייתם המשתקפות בתקציב הביטחון, והיא כוללת גם את אובדן התפוקה האזרחית שהייתה צומחת למשק לולא הועסקו ביצירת שירותי ביטחון.
24 ההנחיה מופיעה בהוראות משהב"ט ואף צוינה בתגובת משהב"ט בדוח הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה 55 'א בנושא "אזרוח משימות במערכת הביטחון", עמ41.
של מערכים ומשימות בראייה משקית רחבה, ולא רק על פי העלות לפני ואחרי אזרוח, ואם יש תועלות משקיות לאזרוח, משרד האוצר יכול לתמוך ולסייע".
בתגובה על ממצאי הביקורת מסר מנכ"ל משהב"ט לשעבר בנובמבר 2017 כי "בתקופה ההיא פנייה למשרד האוצר לקבלת פיצוי בגין אזרוח מנת"ק הייתה לא ריאלית כיוון ששררה מערכת יחסים מורכבת בין משרד הביטחון למשרד האוצר".
עוד מסר מנכ"ל משהב"ט לשעבר בתגוב תו כי לדעתו, בראייה משקית -לאומית אזרוח מנת"ק "היה מביא לסגירה של חלק מהתעשיות בפריפריה שמספקות למנת"ק מכלולים ומערכות".
גם משהב"ט ציין בתגובתו מדצמבר 2017 עלממצאי הביקורת כי אזרוח של מנת"ק יביא לפגיעה בתעשיות קטנות ובינוניות, בדגש על אלו שבפריפריה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי קיומה של מערכת יחסים מורכבת בין משהב"ט למשרד האוצר ואמירות כלליות בנוגע להשלכות של אזרוח מנת"ק בראייה משקית רחבה, אינם עילה לאי- ביצועה של בחינת כדאיות כלכלית, הכוללת בין היתר תחשיב פיצוי ממשרד האוצר בגין אזרוח, בדיקה של השלכות אז רוח מנת"ק על התעשיות האמורות ובדיקה של העלויות המשקיות של פעילות מנת"ק כפי שתוארו לעיל.
בחינה כאמור יכולה הייתה לאפשר למשהב"ט ראייה רחבה של היתרונות והחסרונות של אזרוח מנת"ק לצורך הסקת מסקנות וקבלת החלטות.
בביקורת עלה כי הצוות לבחינת מנת"ק קבע שחלופת אזרוח מנת"ק אינה מומלצת בשל חוסר איזון בין התועלות שבמימוש החלופה ובין המשמעויות של מימושה, וזאת ללא שהציג תחשיבים ונתונים המבססים את קביעתו.
בדוח הצוות צוינו כמה יתרונות לחלופת אזרוח מנת"ק, ובהם הפחתת תקני כוח אדם במנת"ק ובמנה"ר, כלהלן: חלק גדול מהמשימות ברפ" ט יעברו לתעשייה; מנת"ק תצטמצם למינהלה המפעילה קבלן ראשי בתעשייה כמו יתר המינהלות במשהב"ט; היחידה לרכש מרכבה ונמ"ר במנה"ר תצטמצם ותאוחד עם המינהלה.
בהתייחס לחסרונות חלופת אזרוח מנת"ק צוין, בין היתר, כי הקבלן הראשי האזרחי יהפוך למונופול והמחיר ליחידת כלי רק"ם יעלה, כי החלפים יתייקרו וכן כי קיימת אפשרות לפגיעה בתעשיות הקטנות והבינוניות המשתתפות בפרויקטי הרק"ם, למשל כתוצאה מהעברת עבודות לחו"ל.
עם זאת לא הוצגו בדוח תחשיבים ונתונים בנוגע ליתרונות ולחסרונות של חלופת האזרוח ולא הוצגה השוואה בין עלויות הפעילויות הנעשות על ידי מנת"ק, כפי שהן משתקפות בתקציב הביטחון, ובין עלות רכישת כלי רק"ם מִספקים אזרחיים.
עוד עלה בביקורת כי הצוות לבחינת מנת"ק לא נפגש עם גורמים במשהב"ט ובצה"ל מתחום הכלכלה והתקציבים, ובהם נציגי יחידת הכלכלן הראשי למערכת הביטחון ונציגי אגף התקציבים, שחשוב היה לשמוע את עמדתם, וכאמור, לא הביא לידי ביטוי במסקנותיו ובהמלצותיו את כלל השיקולים הכלכליים והתקציביים.
בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי הצוות לבחינת מנת"ק לא ביצע בחינה כלכלית לחלופת אזרוח מנת"ק, אולם דוח נוה קבע כי הפרטת מפעל הרק"ם במש"א, שחלקו בעלות ייצור הרק"ם הוא 7% , "אינה עומדת בכללי היסוד לאזרוח וכן, כי בפועל, המפעל זול יותר מהתעשיות האזרחיות".
עוד ציין משהב"ט כי אין כדאיות כלכלית לאזרוח מנת"ק כיוון שעלויות הייצור של כלי רק"ם המפותחים והמיוצרים על ידי מנת"ק נמוכות ביחס לכלי רק"ם דומים בחו"ל.
סוגיה נוספת שציין משהב"ט היא כי מנת"ק נותנת מענה לצה"ל בשעת חירום, ודבר זה אינו בר-מדידה כלכלית ואינו בר-אזרוח.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי דוח נוה לא עסק באזרוח מנת"ק, חלופה שמשמעותה, כאמור, "הפרטת רפ"ט והפיכת מנת"ק למינהלת רגילה" במשהב"ט.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי כיוון שלא בוצעה בחינה של עלויות מנת"ק הכוללת את כל מרכיבי העלויות שתוארו לעיל, אין באפשרות משהב"ט לקבוע כי עלויות כלי רק"ם המפותחים ומיוצרים על ידי מנת"ק הן נמוכות ביחס לעלות כלים דומים בעולם.
כמו כן, טענת משהב"ט ולפיה המענה שנותנת מנת"ק בשעת חירום אינו בר-מדידה ואינו בר -אזרוח אינ ה עולה בקנה אחד עם העובדה כי יתר אמצעי הלחימה שבשימוש צה"ל מפותחים ומיוצרים בתעשייה, וכן עם פעילויות אחרות שבוצעו בצה"ל ואוזרחו לאורך השנים, דוגמת פעילויות תחזוקה ולוגיסטיקה במערכים של זרוע האוויר והחלל.
נוכח האמור לעיל, מעיר משרד מבקר המדינה למשהב"ט כי מאחר שלא בוצעה בחינת כדאיות כלכלית לחלופת אזרוח מנת"ק לא התגבשה תשתית נתונים מקיפה ומהימנה בנושא זה, ונפגמה יכולתו של משהב"ט לשקול ביסודיות את החלופות השונות לשם בחירת החלופה המועדפת, כמקובל בתהליך סדור של קבלת החלטות.
על כן, יש להקפיד שבעת בחינה של אזרוח פע ילויות יתקיים ניתוח כדאיות כלכלית מקיף ויסודי, שיציג פירוט של כלל ההיבטים הכלכליים והתקציביים, לרבות ברמה המשקית-הלאומית.
הצורך בבחינה מעמיקה בנוגע להעסקת אנשי קבע במנת"ק: לצורך פעילויות פיתוח וייצור רק"ם מקצה צה"ל למנת"ק תקני קבע ייחודיים (להלן - תק"י).
אנשי קבע אלה הם חלק ממאגר שיאי כוח האדם 25 העומד לרשות צה"ל, אך הם ממלאים תפקידים במסגרות שמחוץ לסדר הכוחות הצה"לי במקרים שבהם יש לצה"ל עניין שתפקידים אלה יאוישו על ידי כוח אדם קבע26 .
בשנת 2017 שירתו במנת"ק עשרות אנשי קבע במסגרת תק"י, מרביתם קצינים (חלק מהקצינים הללו הם בדרגות סא"ל, אל"ם ותא"ל27) .
מרביתם שלאנשי הקבע במנת"ק שירתו ברפ"ט, והם עסקו בפיתוח ובריכוז הנושאים ההנדסיים הקשורים לכלי רק"ם.
שיעור התק"י במנת"ק הוא כמחצית מסך תקני כוח האדם בה.
מדי שנה בשנה מקיים אג"ת דיון בנושא "תק"י ותקנים זמניים" עם הגופים שבהם קיים תק"י, ומחליט אם להאריך את משך העסקת התק"י בשנה נוספת, בהתייחס לסטטוס המשימות והפרויקטים של אותם הגופים.
בביקורת עלה כי מאחר שאג"ת מסווג את רוב התק"י במנת"ק כ"תק"י מובנה" (94% בשנת 2017) , דהיינו תקנים הקשורים למבנה ארגוני או לפרויקט (להבדיל מ"תק"י פרטני" שניתן למשימה מסוימת), אג"ת בדרך כלל מ אשר בכל שנה את הארכת תוקפם של תקנים אלה במנת"ק.
ראש מחלקת ארגון באג"ת ובעלי תפקידים נוספים במחלקה שעימם נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר 2016 ובפברואר2017 מסרו כי בגופים בהם קיימים תק"י אג"ת מבצע בחינה יסודית של הצורך הארגוני בתק"י בעת פרסום התקנים לראשונה.
עוד מסרו כי לאחר מכן, מבצע אג"ת כל שנה בחינה של התק"י אל מול שינוי בצרכים, וכי "בבחינה השנתית אין צורך לבצע בחינה כוללת נוספת לכל תקני התק"י במידה שמשימות הגוף וצרכיו, שנבחנו ואושרו בשנים קודמות, לא השתנו".
מאחר שחלפו שנים רבות מאז פרסם אג"ת לראשונה את היקף התק"י במנת"ק ומאחר שכוח אדם קבע בצה"ל הוא משאב יקר ערך שהיקפו קצוב, ראוי כי אג"ת יבחן באופן מעמיק את כלל המשמעויות של הקצאת עשרות תקני אנשי קבע למינהלה של משהב"ט, ובייחוד לרפ"ט, ואם עדיין קיים צורך צבאי בכך.
25 על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה -1985 , "שיא כוח אדם" הוא מספר מרבי של משרות להעסקת עובדים קבועים, זמניים וארעיים, למעט עובדים ארעיים למשימה חולפת המועסקים עד 120 .
ימים 26 ,בנושא זה ראו מבקר המדינה דוח שנתי 60 א(2010 ), "מערך משרתי הקבע במימון גופים אזרחיים (תקני קבע ייחודיים)", עמ' 85 - 105.
ראש מנת"ק בדרגת תא"ל, סגנו בדרגת אל"ם וכן ראש רפ"ט בדרגת אל"ם משרד הביטחון |673 .
אי-קיום בדיקה יסודית בתהליך קבלת ההחלטה בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מפעל הרק"ם במש"א .
נוסף על ליקויים שנמצאו בתהליכי קבלת ההחלטות בנוגע למנת"ק, נמצאו ליקויים בתהליך קבלת ההחלטה בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מפעל הרק"ם במש"א.
מפעל זה עוסק, כאמור, בייצור, בתחזוקה, בשיקום ובהשבחה של כלי רק"ם ונמצא במחנה תל השומר.
בשנת 2017 הועסקו במפעל הרק"ם מאות עובדים, מרביתם אזרחים עובדי צה"ל במקצועות תעשייתיים כגון עיבוד שבבי, ריתוך, חשמלאות ומכונאות, והיתר אנשי קבע וחיילים בשירות חובה.
מלבד מפעל הרק"ם, קיימים במש"א שלושה מפעלים נוספים - במחנות צה"ל בתל הש ומר, בצריפין ובחיפה, העוסקים בפעולות תחזוקה, שיקום והשבחה של אמצעי לחימה ומערכות.
סוגיית אזרוח משימת ייצור כלי רק"ם על ידי מפעל הרק"ם במש"א נדונה לאורך השנים על ידי גורמים מקצועיים במסגרות שונות, כמפורט להלן: בדוח שהכינה חברת הייעוץ "מקינזי" לבקשת משהב"ט28 בשנת2009 , צוינה המלצה לבחון את הפרטת קו הייצור במש"א כמנוף להתייעלות, ובכלל זה הוצע לבדוק אילו הזדמנויות לשיפור היעילות יכולות להתממש באמצעות הפרטה ואילו יתרונות יש לחברה אזרחית על פני מפעל צבאי.
ביולי 2014 הגיש צוות בראשות אלוף יאיר נוה דוח לרמטכ"ל דאז, רא"ל (מיל') בנימין (בני) גנץ, בנושא בחינת הפרטת משקים ומערכים בצה"ל (להלן - דוח נוה), שכלל, בין היתר, כללי יסוד לאזרוח שאותם קבע הצוות.
הצוות בחן, בין השאר, את מאפייני כלל מפעלי המש"א, ובהם מפעל הרק"ם, לרבות בהיבטים כלכליים.
בדוח נוה צוין כי הצוות ניתח כמה מודלים אפשריים להפרטת שירותי המש"א בהינתן ההנחות שהיו ידועות באותה העת וקבע כי הפרטה מלאה של מפעל הרק"ם אינה עומדת בכללי היסוד לאזרוח משימות.
עוד צוין בדוח כי בהתאם להחלטת ממשלה משנת 201129 אמורים מחנות צה"ל שבהם נמצאים מפעלי המש"א לעבור ממקומם, אולם מאח ר שבהחלטת הממשלה לא ניתן ביטוי מפורש לעיתוי המעבר ולגודל הפיצוי בגין עלויות העתקת המחנות, הודגש בדוח כי " לעיתוי המעבר ולשיטת ההקמה שתיבחר השלכות ניכרות על בחינת האפשרות להפרטת שירותי המש"א" (ההדגשה במקור).
במאי 2014 מינה ראש הממשלה ועדה לבחינת תקציבהביטחון בראשות אלוף (מיל') יוחנן לוקר (להלן - ועדת לוקר), ובה היו חברים בעלי תפקידים מקצועיים שכיהנו בתפקידים בכירים במערכת הביטחון, בתעשייה, באקדמיה ועוד.
בדוח ועדת לוקר, שפורסם ביוני 2015 , צוין שאזרוח מפעל הרק"ם פירושו אובדן יכולת .
28 ,לאחר שממשלת ישראל אימצה את עיקרי המלצות ועדת ברודט התקשר משהב"ט עם חברת הייעוץ "מקינזי" לשם סיוע בגיבוש תוכנית התייעלות למערכת הביטחון.
שעסקה, בין היתר, בפינוי מחנות ממרכז הארץ 674 |דוח שנתי 69א .
ייחודית ומשמעותית הקיימ ת כיום בתוך מערכת הביטחון.
למרות זאת, הומלץ לאזרח את מפעל הרק"ם, בין היתר משום ש"המש "א הוא מפעל לכל דבר ועניין", וכי "ייצור הרק"ם אינו משימת ליבה בעשייה הביטחונית של צה"ל.
כמוהו, כייצור כל סוג אחר של אמצעי לחימה, ייחודי ככל שיהיה".
יצוין כי סוגיית ההתמקדות במשימות ליבה עלתה כאמור באופן כללי גם בדוח ועדת ברודט משנת 2007 , שבו צוין כי מערכת הביטחון עוסקת בנושאים שאינם בליבת העיסוק שלה והומלץ כי צה"ל יתרכז בנושאי ליבה.
רוח המלצה זו תואמת את עמדת הרמטכ"ל, שבאה לידי ביטוי בתר"ש "גדעון" לשנים 2016 - 2020 , ולפיה על צה"ל לבחון כיצד ניתן לצמצם מערכים שאינם בליבת העיסוק.
במהלך הביקורת, במסגרת בחינות שנערכו לשם העתקת המש"א ממרכז הארץ לצפונה, בדקה מערכת הביטחון את האפשרות לאזרח חלק מפעילויות המש"א, לרבות פעילויות הנעשות על ידי מפעל הרק"ם, כמפורט להלן: בדיון מאוקטובר 2016 בנושא העתקת המש"א לצפון החליט מנכ"ל משהב"ט להקים צוות לצורך הכנת עבודת מטה להעתקת מפעלי המש"א (להלן - צוות מש"א בצפון).
בין היתר נדרש הצוות להמליץ על "תכולות העבודה הנדרשות בעידן הנוכחי", כלומר על תכולות המש"א שאותן אפשר לאזרח.
עם זאת, הנחה מנכ"ל משהב"ט כי עבודת המטה של צוות מש"א בצפון תהיה בהתאם לעיקרון כי מפעל הרק"ם במש"א "לא יופרט (יוותר יחידה צבאית או יחידת סמך של משהב"ט)" (ההדגשה אינה במקור) .
בביקורת עלה כי מנכ"ל משהב"ט קבע מראש, עוד בטרם החל צוות מש"א בצפון בעבודתו, כי מפעל הרק"ם לא יאוזרח.
קביעה זו סותרת את עצם החלטתו להקים צוות מקצועי שיעסוק, בין היתר, בבחינת פעילויות המש"א שניתן לאזרח והיא אינה עולה בקנה אחד עם המלצות הגורמים המקצועיים שניתנו לאורך השנים לבחון אפשרויות לאזרח את מפעל הרק"ם במש"א.
זאת ועוד, קביעה זו אינה נותנת מענה לנושא המיקוד במשימות ליבה שעלה, בין היתר, בדוח ועדת ברודט, בדוח ועדת לוקר ובתר"ש "גדעון".
בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנכ"ל משהב"ט בינואר 2017 הוא מסר כי לאחר שנתן את הנחייתו לצוות מש"א בצפון כי מפעל הרק"ם לא יופרט, ביקש ממנו סגן הרמטכ"ל הנכנס אלוף אביב כוכבי לבחון אפשרויות נוספות, לרבות הפרטת מפעל הרק"ם וכי נוכח בקשת סגן הרמטכ"ל הוא אישר לצוות מש"א בצפון לבחון את הפרטת מפעל הרק"ם במסגרת עבודת המטה האמורה.
אולם הוא מסר לנציגי משרד מבקר המדינה כי עמדתו היא ש"אין להפריט את מפעל הרק"ם במסגרת העתקת המש"א צפונה".
בתגובתו מדצמבר 2017 על ממצאי הביקורת ציין משהב"ט כי המלצות דוח נוה היו מונחות לפני המנכ"ל, וכי "דוח זה עמד בבסיס ההחלטה והינו הרלוונטי, המקיף והעדכני ביותר מכלל ההמלצות שניתנו בשנים אלו".
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט כי על אף שדוח נוה קבע כי הפרטה מלאה של מפעל הרק"ם אינה עומדת בכללי היסוד לאזרוח משימות, מנכ"ל משהב"ט לא הביא בחשבון את האמירה שצוינה בדוח זה, ולפיה לעיתוי המעבר של מחנות צה"ל ממרכז הארץ ולשיטת ההקמה מחדש של מפעלי המש"א יש השפעות ניכרות על בחינת האפשרות להפרטת שירותי המש"א .
בדוח נוה פורטו שיטות התקשרות לביצוע פרויקטים באמצעות שותפות של משהב"ט עם המגזר הפרטי, דוגמת שיטת PFI (Public Finance Initiative )30 .
אולם מנכ"ל משהב"ט לא נתן את דעתו לאפשרות של הקמת מפעל רק"ם בשיתוף התעשייה בשיטות התקשרות שונות ולא הנחה את הצוות שהוקם לבחון זאת.
כמו כן, בקשת סגן הרמטכ"ל לבחון את הפרטת מפעל הרק"ם במש"א כשנתיים וחצי לאחר פרסום דוח נוה (ביולי 2014 ), והיענות מנכ"ל משהב"ט לבקשה זו מלמדות כי היה מקום שצוות מש"א בצפון יבצע בחינה עדכנית להפרטת מפעל הרק"ם.
בינואר2017 התקיים דיון בין צוות מש"א בצפון, שכלל בעלי תפקידים מצה"ל וממשהב"ט, ובין מנכ"ל משהב"ט, שבו הציג הצוות את עיקרי המלצותיו, ובהן את ההמלצה כי "הפרטה מלאה של מערכי הליבה של המשובהם מפעל [ "אהרק ]"םאינה אפשרית ולא עומדת על הפרק".
במצגת שהציג צוות מש"א בצפון למנכ"ל משהב"ט בדיון האמור לעיל צוין כי הצוות מיפה את פעילויות המש"א ל-19 תחומי עיסוק ובחן את מידת התאמת פעילויות אלה למיקור חוץ (דהיינו לאזרוח), לפי ארבעה קריטריונים שהוא קבע: (א) יכולת התעשיות לתת מענה מבחינת תשתיות וידע.
(ב) הפעילות הנדרשת בחירום, לרבות כניסת חוליות תחזוקה לאזורים מאוימים וחציית גבולות.
(ג) מורכבות תהליכי העבודה והסנכרון הנדרש לפעילות עם מגוון תעשיות.