HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אף שהתלונות משמשות בסיס לכמחצית פעילות האכיפה, בפועל יותר משליש מפעילויות החקירה שהסתיימו ללא אף ממצא, מקורן בתלונות25 .
,זאת ועוד %31 מהמתלוננים26 משתכריםיותר מ - 6,000 ש"ח לחודש ולכן אין הם מוגדרים על פי רוב כעובדים בשכר נמוך.
מן האמור יוצא שמספר התלונות שמגיעות למינהל אינו מאפשר בסיס רחב דיו לאכיפה, והן אינן ממקדות את האכיפה בהכרח במעסיקי עובדים בשכר נמוך, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, ובעברות המשפיעות על השכר.
התוצאה היא שפעילות האכיפה המושתתת על תלונות מוסטת לכיוונים מרכזיים פחות, ובכך עלולה להיפגע האפקטיביות שלה.
על רקע זה ציינה המועצה הלאומית לכלכלה עוד ב - 2007 "באג'נדה כלכלית חברתית לישראל 2010 -2008 " כי פעילות אכיפה המבוססת על תלונות עובדים היא בעייתית מאוד, וכי דווקא בתחום זה נדרשת פעילות יזומה מקיפה שתאפשר להגיע לעובדים שאינם מודעים לזכויותיהם, ולעובדים שאינם יודעים כיצד להתלונן או החוששים לעשות כן.
בינואר 2012 תכנן המינהל להרחיב את הפעילות היזומה, והעריך כי תהווה כשני שלישים מפעילותו.
להלן שיעור הפעילויות היזומות מכלל פעילויות האכיפה ומספרן, לפי שנה.
24 ,לגבי סוגי העברות ראו פרק "התמקדות בעברות שאינן משפיעות על השכר".
חוק הגנת השכר התשי"ח- 1958 , נוגע הן לעברות המשפיעות על השכר, כגון הלנת שכר או ניכוי סכומים בניגוד לחוק, הן לעברות מסמוך כגון אי -מסירה של תלוש שכר, או מסירת תלוש שכר שחסרים בו פרטים.
25 בשנתיים שבין יולי 2012 ליולי 2014 , באכיפה המינהלית.
יצוין כי פעילות חקירה המבוססת על תלונה נפתחת רק לאחר בירור ראשוני של התלונה, כדי לראות שיש בה ממש.
26 שנבדקו בשנתיים מאז נכנס לתוקף החוק להגברת האכיפה ושמשכורתם תועדה במערכות המינהל.
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מתרשים1 עולה כי אמנם הייתה עלייה במספר הפעילויות היזומות שביצע המינהל בין 2010 ל- 2013 , אך שיעור הפעילות היזומה מכלל הפעילות ב - 2013 הגיע ל - 48% , והיה נמוך משמעותית משיעורי הפעילות היזומה ב - 2010 ו-ב- 2011 , שעמדו על 63% ו- 58% בהתאמה.
שיעור הפעילות היזומה מכלל הפעילות אמנם עלה בשנת 2013 , אך לא הגיע לשיעור שהעריך המינהל (שני שלישים).
המינהל קבע עוד ב - 2008 סדר עדיפות לטיפול בתלונות, "במטרה לכוון ולמקד את האכיפה בשלב ראשון לאותם ענפים ואוכלוסיות אשר הוגדרו על ידנו כטעונות ביותר הגנה".
סדר העדיפויות שנקבע אז עודכן בפברואר 2014 , והוא חל רק על האכיפה הפלילית ולא על ההליך המינהלי.
בהתאם להנחיית הנהלת המינהל, האגף לאכיפה מינהלית בודק כל תלונה שמתקבלת ומטפל בה (כל עוד היא בסמכותו), ללא קשר למשכורתו של המתלונן, למגזר שהוא משתייך אליו או לעברה שהוא מתלונן עליה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהתלונות אינן ממוקדות בהכרח בכיוונים שהותוו למינהל, ראוי שהמינהל יפעל לעודד ע ובדים בשכר נמוך מהמגזרים והענפים שבהם הוא מבקש להתמקד להגיש לו תלונות, למשל על ידי פעילות הסברה (ראו להלן)27 ; כמו כן, על המינהל ומשרד הכלכלה לשקול לקבוע קריטריונים לטיפול בתלונות, בהתאם לכיווני ההתמקדות שהותוו לו.
בתשובתו מסר משרד הכלכלה כי "לאור הביקורת המועלית בדוח זה והניסיון הנצבר, יוקדם תהליך בחינה של קביעת סדרי עדיפויות לטיפול בתלונות המתקבלות.
במסגרת בחינה זו תיכלל גם התייחסות להגדרת רף שכר נמוך ומיקוד יעדים נוספים לבדיקה".
"בפרק "הנגשת מידע על זכויות ואפיקי תלונה לעובדים בשכר נמוך משרדהכלכלה 1041 .
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 הוסיף כי לא ניתנו בידי הרגולטור כלים, במסגרת ההליכים הפליליים והמינהליים שהוא מנהל, למתן סעד כספי למתלונן.
משרד מבקר המדינה מציין כי במצב הדברים הנוכחי אין לעובד תמריץ להתלונן.
המינהל כאמור אינו עוסק בהשבת כספים לעובדים אלא רק באכיפה על מעסיקים, ולכן הסיכון של העובד לאבד את מקום עבודתו עשוי לגרום לו להימנע מלהתלונן.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הכלכלה והמינהל לבחון דרכים לעודד עובדים בשכר נמוך להתלונן, ובכך להגביר את ההרתעה בקרב מעסיקים מפרי זכויות עובדים.
ראוי עוד כי יבחנו מהם הכלים לסייע לעובדים בשכר נמוך שהופרו זכויותיהם.
התמקדות בעברות שאינן משפיעות על השכר .
בנוהל של משרד הכלכלה חולקו העברות על חוקי העבודה לכמה אשכולות: אשכול שכר - הכולל עברות כגון אי-תשלום שכר מינימום, גמול שעות נוספות ודמי חופשה (להלן - עברות שכר); אשכול אפליה, תנאים והיתרים - הכולל עברות כגון העבדה אסורה במנוחה השבועית, פיטורי עובד השוהה במילואים ללא היתר או פרסום מודעה מפלה (להלן - עברות העסקה); ואשכול מסמוך - הכולל עברות כגון אי -מסירה של תלוש שכר לעובד, מסירת תלוש שכר שלא נכללים בו כל הפרטים כחוק ואי-ניהול פנקס חופשה ופנקס שעות עבודה (להלן - עברות מסמוך).
יצוין כי עברות מסמוך אמנם חשובות להבטחת זכויות, שכן הן יכולות לשמש בסיס לבדיקת מתן זכויות ולאכיפת החובות, אך הן אינן מעידות בהכרח על הפרות כספיות של זכויות העובדים.
למשל, מעסיק שלא ניהל פנקס שעות עבודה ומנוחה אמנם הקשה על בירור זכויות העובדים לצורכי אכיפה (בין מצד המינהל ובין מצד העובד עצמו), אך אין משמעות הדבר בהכרח שלא שילם לעובדיו את מלוא הגמול על השעות שעבדו.
משנת 2008 הצהיר המינהל כי הוא מתמקד באכיפת חוקים שהוא סימן כמשפיעי שכר 28 .
הדבר עולה בקנה אחד עם הגישה שעמדה בבסיס החלטות הממשלה מ- 2007 ומ- 2012 , דוח ועדת טרכטנברג ודברי ההסבר להצעת החוק להגברת האכיפה - גישה שלפיה שיפור אכיפת דיני העבודה יתרום להפחתת ממדי העוני, לטיפול בבעיית העובדים העניים ולחיזוק כדאיות ההשתלבות בשוק העבודה עבור בעלי פוטנציאל השתכרות נמוך, על פני הסתמכות על מערכת תשלומי ההעברה בלבד.
דוח ועדת טרכטנברג אף המליץ מפורשות למקד את האכיפה המינהלית בהפרת חוקים משפיעי שכר.
עם זאת, חלק מהחוקים שהמינהל סימן כחוקים משפיעי שכר כוללים הן עברות שכר והן עברות מסוגים אחרים, כגון עברות מסמוך.
כבר ב- 2008 העיר מבקר המדינה לגבי חוק שכר מינימום כי ראוי שהמינהל ייתן מידע נפרד על בדיקות תשלום שכר מינימום שהוא מקיים ועל בדיקת סעיפים אחרים בחוק, כגון החובה לתלות מודעה על הזכות לשכר מינימום.
משרד מבקר המדינה ניתח תיקי חקירה (תיק כולל את כל פעילויות האכיפה שבוצעו אצל אותו מעסיק) שבהם ניתנו סנקציות מינהליות, בהתבסס על נתונים שהתקבלו מהמינהל.
28 לרבות חוק שכר מינימום; חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א - 1951 ; חוק הגנת השכר, התשי"ח- 1958 ; חוק חופשה שנתית, התשי"א - 1951 ; צו הרחבה (נוסח משולב) לפנסיה חובה לפי חוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז- 1957 .
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מהתרשים עולה כי בקרוב למחצית התיקים לא ניתנו סנקציות על עברת שכר, ובאחד מכל ארבעה תיקים נמצאו רק עברות מסמוך.
עוד עלה בבדיקה כי כ- 60% מכלל הסנקציות המינהליות שהשית המינהל בין דצמבר 2012 לבין יוני 2014 (לא לפי תיק) ניתנו על עברות מסמוך, וכי רק 25% מהסנקציות ניתנו על עברות שכר.
יצוין כי בדיווחי המינהל על פעילותו הוא אינו מציג נתונים בפילוח לפי עברות, אלא רק בפילוח לפי חוקים, ובכך הוא עלול להציג תמונה בלתי-מדויקת לגבי אכיפה המשפיעה על שכרם של עובדים בשכר נמוך, שהיא שעמדה בבסיס תגבור כוחו של המינהל.
למשל, מהדוח השנתי של המינהל לשנת 2013 מצטיירת תמונה של אכיפה נרחבת בחוקים משפיעי שכר: %73 מפעילויות האכיפה החדשות29 היו על בסיס חוקים משפיעי שכר ו- 72% .
מהסנקציות המינהליות ניתנו על פי חוקים משפיעי שכר לעומת זאת, הנתונים שעולים מבדיקת משרד מבקר המדינה שהוצגה לעיל מצביעים על היעדר התמקדות בעברות שכר, שהן שמשפיעות ישירות על כיסו של העובד, אף אם קיימת אכיפה של חוקים משפיעי שכר.
משרד הכלכלה מסר בתשובתו כי במקום שבו מתגלות הפרות בתלוש השכר קיים חשש אשר לנכונות השכר שמשולם לעובד.
עם זאת, נמסר, ממצאי הביקורת מחדדים את הצורך בתהליך לבחינת משמעות עברות המסמוך השונות והשפעתן על השכר, והחל בסיכום שנת 2014 .
יפורסמו נתוני הסנקציות בפילוח לפי הפרות .
לרבות אכיפה על מעסיקי עובדים זרים ואכיפה פלילית ומינהלית משרדהכלכלה 1043 .
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה מכיר כאמור בחשיבות אכיפתן של עברות מסמוך להבטחת זכויות, אך מעיר כי השיעור הגדול של תיקי חקירה שלא נמצאה בהם אף עברת שכר - למרות מדיניותו של המינהל - עלול להיות תוצאה של היעדר תכנון מבוסס נתונים ומודיעין אפקטיבי, ולהצביע גם על הסטת משאבי אכיפה לעברות חמורות פחות.
תוצאה זו עלולה לפגוע בהרתעה בקרב מעסיקים ובאמון הציבור במערכת אכיפת זכויות העובדים של המינהל.
מיעוט אכיפה בקרב האוכלוסייה הערבית .
האוכלוסייה הערבית מאופיינת בשכר נמוך ובריבוי הפרות של זכויות עובדים הנעשות כלפיה.
לדוגמה, לפי ניתוח של בנק ישראל, בשנים 2009 -2005 עמד שיעור הערבים בקרב הגברים משתכרי השכר הנמוך על 33% ; ובשנת 2012 עמד שיעור השכירים המשתכרים שכר נמוך ביישובים עירוניים לא יהודיים על %50 , לעומת%37 ביישובים עירוניים יהודיים30 .
בשל נורמות חברתיות ומבנה שוק העבודה באוכלוסייה הערבית, פעמים רבות קיים בקרבה קושי בפנייה למוסדות השלטון לשם הגשת תלונה על מעסיקים 31.
ב- 2013 רק%4 מהתלונות שהתקבלו במינהל היו מהאוכלוסייה הערבית 32 .
לאור חשיבות הנושא הצהיר המינהל עוד בשנת 2008 על מתן עדיפות לאכיפה בקרב האוכלוסייה הערבית, ומאז כלל כמעט בכל שנה פעילות אכיפה הממוקדת בה.
על אף האמור, בביקורת עלה כי פעילות האכיפה של המינהל בקרב האוכלוסייה הערבית בשנת 2013 הייתה מועטה: רק כ - 15.
5% מהעובדים שבדק היו מאוכלוסייה זו.
יוצא אפוא שלמרות ההכרה בחשיבות האכיפה באוכלוסייה הערבית, היקף האכיפה בקרבה עודנו קטן.
משכי טיפול ארוכים באכיפה מינהלית .
האגף לאכיפה מינהלית מטפל בתלונות ומבצע פעילות יזומה.
תהליך העבודה בטיפול בתלונות בהליך המינהלי מורכב מקבלת התלונה (לרבות בדיקתה באופן ראשוני ובחינת סמכות המינהל לגביה), ניתובה למחוז המתאים, בירורה לעומק על ידי צוות פיקוח, בחינת מסקנות הצוות על ידי מרכז, ואם עלו ממצאים - העברתה לממונה עיצומים כספיים (להלן - ממונה עיצומים) לשם החלטה על מתן התראה או עיצום כספי.
פעילות יזומה מתחילה בהנחיה מהנהלת האגף או .
30 יובל מזר ואסנת פלד, בנק ישראל - חטיבת המחקר, שכר המינימום, התפלגות השכר ופער השכר המגדרי בישראל, 2009 -1990 , פברואר 2012 ', עמ11 - מדובר על שכר מינימום ומטה למשרה מלאה; מרק רוזנברג, המוסד לביטוח לאומי - מינהל המחקר והתכנון, שכר והכנסות מעבודה לפי יישוב ומשתנים כלכליים שונים - 2012 , ספטמבר 2014 ', עמ17 - מדובר על השתכרות של עד שכר מינימום, בממוצע לשנה, לרבות עובדים במשרות חלקיות, זמניות ועונתיות.
31 דוח שנתי58ב ( 2008 '), עמ 1129 -1128 .
32 הנתונים בתת-פרק זה מתייחסים לכלל פעילות המינהל, גם בעניין עובדים זרים.
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 המחוז, וממשיכה בתהליך עבודה דומה למתואר לעיל - אצל צוות פיקוח, מרכז וממונה עיצומים.
בהליך הפלילי היה זמן האכיפה ארוך - הזמן בין תחילת חקירה להטלת סנקציות כספיות 33 עמד בממוצע על כשנה וחצי.
מבקר המדינה עמד בעבר על כך שהתמשכות ההליכים עלולה לפגוע בהרתעה ובאפקטיביות של האכיפה, וכי על המינהל לקבוע לכל אחד משלבי הטיפול בתיק מסגרת זמן כדי לאתר ולהתיר "צווארי בקבוק" בתהליך.
המינהל ציין בשנת 2008 בהקשר זה שהוא מכיר בחשיבותה של מהירות הפעולה השלטונית 34 .
במציאות זו ביקש המחוקק, באמצעות החוק להגברת האכיפה, לייצר אמצעי אכיפה יעיל ומהיר העשוי לשמש כהרתעה בקרב המעסיקים 35 .
אחד מיתרונות האכיפה המינהלית הוא האפשרות לקיים הליך קצר ופשוט יחסית.
משרד מבקר המדינה בחן במסגרת הבדיקה את משכי הטיפול בתיק באגף לאכיפה מינהלית: מהבדיקה עלה כי בכ -%30 מהתיקים באגף לאכיפה מינהלית 36 היה זמן הטיפול (מפתיחת התיק ועד מתן ההחלטה הסופית בו) יותר משנה.
במחוזות מסוימים המצב חמור בהרבה - למשל במחוז דרום, שם בכ-84% מהתיקים היה זמן הטיפול יותר משנה, וזמן הטיפול הממוצע בתיק עמד על 13.
33 הכוונה לזמן שבין תחילת החקירה לבין החלטה על סגירת התיק, מתן התראה פלילית או מתן קנס מינהלי בהליך הפלילי, ערב כניסתו לתוקף של החוק להגברת האכיפה.
34 דוח שנתי58 ב( 2008 '), עמ 1122 -1118 ; דוח שנתי54ב ( 2004 '), עמ 835-834 .
כן ראו אג'נדה כלכלית חברתית לישראל 2010 -2008 (ראו הערה2 '), עמ 89-88.
35 'דברי הסבר לס 3 ,בהצעת חוק להגברת האכיפה של דיני העבודה התשס"ח- 2008 , ה"ח הממשלה 363 '; כן ראו דוח ועדת אקשטיין, עמ78.
36 שהטיפול בהם הסתיים במחצית הראשונה של 2014.
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 עוד עלה מהבדיקה, כפי שמוצג בתרשים3 , כי זמן הטיפול בתיקים מינהליים נמצא במגמת עלייה - מכ-6.
8 חודשים בממוצע לכ-9 חודשים תוך שנה37 .
הדבר בולט במיוחד במחוזות מסוימים.
לדוגמה, במחוז ירושלים תוך שנה עלה זמן הטיפול הכולל בתיק מ -6.
חודשים אף כי ייתכן שהמגמות המתוארות לעיל של הימשכות הליכים הן תוצאה של קשיי התארגנות בהפעלת ההליך המינהלי החדש יחסית, משרד מבקר המדינה מתריע לפני המינהל ומשרד הכלכלה כי אם המגמות יימשכו עולה חשש שמשכי הטיפול בתיק באגף האכיפה המינהלית יתקרבו לאלה שהיו נהוגים באכיפה הפלילית.
הימשכות ההליכים עשויה לפגוע בכוח ההרתעה של המינהל ובאמינותו, כמו גם לגרום עוגמת נפש מרובה למתלוננים ואף לנילונים.
לפי הנתונים, "צוואר הבקבוק" המרכזי בטיפול בתיקים מינהליים הוא אצל ממוני העיצומים (ראו להלן), אך לא רק אצלם.
למשל, בביקורת עלה כי במחוז מרכז היה זמן הטיפול בתיק בשלב החקירה (שלב הכולל בדיקת צוות פיקוח ומרכז) כמעט כפול ממסגרת הזמן של 120 יום שקבעה הנהלת המינהל לשלב זה: במחצית הראשונה של 2014 עמד זמן הטיפול בשלב החקירה שם על 230 .
יום "צוואר בקבוק" מרכזי - ממוני עיצומים לפי החוק להגברת האכיפה, על שר הכלכלה למנות מפקח עבודה בכיר לתפקיד "הממונה" (ממונה עיצומים), והוא שרשאי להחליט, על סמך חומר החקירה המונח בפניו, אם יש להטיל סנקציה מינהלית על מעסיק, מאיזה סוג - התראה או עיצום, ובאיזה סכום.
בביקורת עלה כי אף שהנהלת המינהל קבעה כאמור מסגרת זמן לטיפול בתיק בשלב החקירה, לא נקבעה מסגרת זמן לטיפול בתיק אצל ממוני עיצומים.
עוד נמצא כי הטיפול של ממוני עיצומים בתיק הוא "צוואר בקבוק" מרכזי הגורם לעיכובים ניכרים בשני מחוזות (ירושלים ודרום), שם זמן הטיפול של ממונה העיצומים לבדו הגיע בממוצע במחצית הראשונה של 2014 ל-6.
יובהר לעניין זה כי רוב הזמן התיק אינו בטיפול אלא ממתין לתורו.
37 מרבעון שני 2013 לרבעון שני 2014.
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מתרשים4 עולה כי פרק הזמן שבו תיק נמצא אצל ממונה העיצומים הולך ומתארך, הן בממוצע לכל המינהל - הוא עלה ביותר מפי שניים תוך שנה; ובייחוד במחוזות ירושלים ודרום - משלושה חודשים ליותר משבעה חודשים במחוז ירושלים, ומארבעה חודשים לכמעט עשרה חודשים במחוז דרום.
בתכנית העבודה לשנת 2014 נקבע יעד שלפיו ברבעון השני של השנה יש לסיים לבחון את ההליך ואת שלבי העבודה של ממוני העיצומים כדי לקצר את משך טיפולם בתיק.
אף על פי כן עלה כי רק באמצע אוגוסט 2014 .
התקשר המינהל עם גורם חיצוני לבדיקת ההליך תוצאה אפשרית של פרקי הזמן הארוכ ים שבהם תיק ממתין לטיפול ממונה עיצומים היא שכמות התיקים הממתינים תלך ותגדל.
ממידע שמסר משרד הכלכלה בתשובתו עולה שבסוף שנת 2014 המתינו כ- 1,200 תיקים לטיפול ממוני העיצומים.
המינהל מסר עוד כי הוא פועל לפתיחת "צוואר הבקבוק" הנוגע לממוני עיצומים.
לדעת משרד מבק ר המדינה, על משרד הכלכלה והמינהל לפעול לצמצום זמן הטיפול בתיק מינהלי, ולמצוא דרכים לשחרור "צווארי בקבוק" שנוצרו בלי לפגוע באפקטיביות האכיפה של זכויות עובדים.
אי-ביצוע של בדיקות חוזרות אצל מעסיקים בהליך המינהלי .
בדיקה חוזרת של מעסיק שנמצאו אצלו בעבר הפרות מאפשרת טיפול יעיל במפרי חוק חוזרים, ומרתיעה מעסיקים שכבר הטילו עליהם סנקציה בעבר ומעסיקים בכלל.
בדיקה חוזרת יכולה לשמש גם לבקרה על פעולות האכיפה, בכך שתצביע על שינוי דפוסי העסקה ומניעת משרדהכלכלה 1047 .
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 הישנות של ליקויים38.
ב- 2008 העיר מבקר המדינה כי נושא הבדיקות החוזרות אינו מקבל את תשומת הלב הראויה.
בהליך המינהלי, החוק להגברת האכיפה מייצר מנגנון הדרגתי של עיצומים מינהליים, שלפיו יוטל עיצום כפול על הפרה חוזרת שאירעה בתוך שנתיים מההפרה הראשונה, אם על ההפרה הראשונה הוטל עיצום כספי.
מהביקורת עלה כי לגבי ההליך הפלילי, המינהל קבע ב- 2009 נוהל לביצועבדיקות אכיפה חוזרות, ובו הנחה את המחוזות לבצע שלוש עד ארבע בדיקות חוזרות מדי חודש לגבי מעסיקים שנמצאו אצלם הפרות בעברות מרכזיות ושעברו לפחות שלושה חודשים מיום ההחלטה לגביהן.
לעומת זאת, עד מועד סיום הביקורת לא נקבע נוהל דומה לגבי אכיפה מינהלית.
עוד העלתה הביקורת כי על אף דיווחו של המינהל למשרד האוצר במרץ 2014 כי בשנה זו תתמקד האכיפה במפרים חוזרים, המינהל לא כלל את נושא הביקורות החוזרות בתכנית עבודתו לשנת 2014 .
יתרה מכך, נמצא כי בשנתיים הראשונות מכניסתו לתוקף של החוק להגברת האכיפה ביוני 2012 , לא קיים האגף לאכיפה מינהלית בדיקות חוזרות כלל.
יצוין כי בחודשים ינואר עד ספטמבר 2013 הטיל האגף 126 עיצומים כספיים, כך שעד מועד סיום הביקורת חלף לכאורה די זמן כדי לבדוק בשנית לפחות חלק מהמעסיקים שהוטלו עליהם עיצומים אלה.
יודגש כי העיצומים האמורים (ינו אר-ספטמבר 2013 ) הוטלו על עברות חמורות כגון אי - תשלום שכר מינימום, או על הפרות שאינן הפרות ראשונות עבור המעסיק.
על כן מתחדד הצורך לחזור ולבדוק מעסיקים אלה, שעולה חשש שהם מפרי חוק משמעותיים או חוזרים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל לכלול בתכניות עבודתו השנתיות יעד כמותי לבדיקות חוזרות כדי להגביר את האפקטיביות של האכיפה ולוודא כי מעסיקים מפרים - ובייחוד המפרים המרכזיים שבהם - לא יחזרו ויפרו את זכויות עובדיהם.
משרד הכלכלה מסר בתשובתו כי בספטמבר 2014 הפיץ נוהל הקובע קריטריונים לביצוע בדיקות חוזרות, וכי עד אוקטובר 2014 בוצעו יותר מ-50 בדיקות חוזרות.
עוד ציין כי בעתיד ייקבעו יעדים לבדיקות חוזרות כשיעור ממספר התיקים המתאימים לכך.
אי-קביעה של יעדי אכיפה 1.
כדי שתכנית עבודה שנתית תהא שימושית ומועילה לתכנון הפעילות ולבקרה עליה, על התכנית לכלול מדדים מפורטים ויעדים כמותיים, ברמת פירוט כזו שתסייע באופן ממוקד בהשגת המטרות המרכזיות.
בשנת 2004 ושוב בשנת 2008 העיר מבקר המדינה כי יעדי האכיפה השנתיים של המינהל היו כלליים, ולא התייחסו להתפלגות הפרות החוק במשק, בין היתר מבחינת מגזרי האוכלוסייה וסוג ההפרות.
עוד הוער אז כי מן הראוי להציב גם מדדים המשקפים את האפקטיביות של האכיפה, כגון שיעור התיקים המבשילים לכדי .
38 " ראו פרקליקויים בבקרה על פעילות האכיפה".
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 סנקציה, משכי הטיפול בתיקים ושיעור האיתור של עובדים שזכויותיהם לשכר מינימום הופרו.
גם בדוח ועדת אקשטיין הומלץ על פיתוח מדדים להבטחת אפקטיביות בניצול משאבי האכיפה הקיימים במינהל.
ואולם בביקורת נמצא כי המינהל המשיך לקבוע בתכניות העבודה לשנים 2013 ו- 2014 יעדים כמותיים רק במדדים מעטים וכלליים: מספר התיקים שמפקחים יסיימו את חקירתם בהם, מספר המעסיקים החדשים שייבדקו ומספר מבצעי האכיפה היזומה שיתקיימו.
כאמור, בהתאם להנחיית הממשלה מ - 2012 ,ולהמלצות הוועדות שבחנו את הנושא החליט המינהל לאורך השנים להתמקד באכיפה בעובדים בשכר נמוך, באוכלוסייה הערבית ובחרדים, בעובדים של קבלני שירות ובחוקים משפיעי שכר, שהפרתם משפיעה ביותר על עובדים עניים.
קביעת יעדים באופן מפורט ומפורש לקבוצות ולחוקים אלה יש בה כדי למקד את האכיפה בהם ולקיים בקרה על קיום מיקוד כאמור ועל האכיפה.
בסיכום התקציבי שחתם המינהל במאי 2012 עם משרד האוצר הוסכם על דיווח תקופתי של המינהל על מגוון מדדים מפורטים, ובהם מספר הסנקציות שהוטלו בפילוח לפי חוקים (חוק שכר מינימום, חוקים משפיעי שכר אחרים, וחוקים אחרים); שיעור פעולות החקירה שבוצעו בעקבות תלונות ובעקבות פעילות יזומה; מספר המעסיקים שנבדקו בבדיקה חוזרת; שיעור העובדים מהאוכלוסיות הערבית והחרדית מכלל העובדים שנבדקו; ושיעור העובדים בשכר נמוך מכלל העובדים שנבדקו.
מדדי אפקטי ביות אפשריים נוספים הם מספר המעסיקים בקרב ענפים מועדים להפרות ושיעור פעולות החקירה שהסתיימו עם ממצאים.
למרות זאת, בביקורת נמצא כי תכנית העבודה השנתית של המינהל קובעת באופן כללי בלבד את הענפים והמגזרים שבהם תבוצע אכיפה יזומה, ואינה מכוונת את האכיפה על ידי קביעת יעדים כמותיים בנוגע למגזרים וענפים אלה ולמדדים שצוינו לעיל.
לדעת משרד מבקר המדינה, ביכולתו של מינהל הסדרה ואכיפה להיות אחד המגנים המרכזיים על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך.
לאור זאת, ובוודאי לאור שינויי החקיקה ותוספת המשרות, עליו לגבש בתכנית עבודתו השנתית התייחסות ייחודית וכמותית ליעדים שיאפשרו התמקדות בעובדים אלה.
אי-עמידה ביעדי הביצוע כאמור, המינהל קבע לעצמו יעדים כמותיים מעטים וכלליים.
למשל, בסיכום התקציבי שחתם משרד הכלכלה עם משרד האוצר נקבע יעד של בדיקת 11,000 עובדים בשנת 2013 , ובממוצע- ארבעה עובדים אצל כל מעסיק שנבדק39 .
39 יעדי הביצוע ונתוני הביצוע בפועל בתת-פרק זה כוללים עובדים זרים.
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בביקורת עלה כי המינהל לא עמד ביעדים שהציב לעצמו לשנת 2013 : הוא בדק 6,342 עובדים, ובכך עמד רק ב - 58% .
מהיעד של מספר העובדים שייבדקו המינהל גם בדק רק 2.
עובדים בממוצע למעסיק .
ליקויים בבקרה על פעילות האכיפה .
כדי לקיים בקרה ניהולית נאותה על ניצול משאבי האכיפה ועל האפקטיביות של האכיפה, ולקיים הליכי למידה ושיפור הביצועים, חשוב למדוד את פעילות האכיפה ואת תוצאותיה ולהפיק באופן מסודר וקבוע מידע שדרגי הניהול יוכלו לבחון.
במסגרת זו, שליפת נתונים ודוחות מנהלים הם בין הכלים התשתיתיים בארגז הכלים הניהולי, וביכולתם לאפשר להנהלת המינהל לקבל תמונת מצב מדויקת על פעילות האכיפה, ועל בסיסה לקבל החלטות שיסייעו בהשגת מטרות המינהל וישפרו את היעילות והאפקטיביות שלו.
בביקורת נמצא שלהנהלת המינהל אין שיטות עבודה סדורות וקבועות לבקרת פעילות האכיפה, ואין ל ה מערכת בקרה המאפשרת שליפת נתונים והפקת דוחות מנהלים באופן עתי.
תהליך הפקת לקחים מאפשר לארגון לעמוד על מידת השגת היעדים שהותוו, להסיק מסקנות בנוגע לאפקטיביות שלו ולגבש תכנית לשיפור תפקודו 40 .
מדובר באחד התהליכים המאפשרים לארגון להיות ארגון לומד.
בביקורת על ה שהמינהל לא קיים הליך הפקת לקחים מובנה ומתועד לגבי מבצעי אכיפה בשנתיים מאז נכנס לתוקפו החוק להגברת האכיפה, אף שכמחצית פעילות המינהל מבוססת על פעילות יזומה הכוללת מבצעי אכיפה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל להטמיע הליך מובנה של הפקת לקחים ממבצעים, כדי לאתר בעיות באופן תפעול המבצעים ולסייע בהערכת עבודת המודיעין והמחקר שהייתה בבסיסם (אם הייתה) ובתכנון מבצעים עתידיים.
עוד נמצא כי למרות החלטת הממשלה מ- 2007 בנוגע להקמתהמינהל , שהתייחסה לצורך בסיוע לעובדים ברמות השכר הנמוכות, הרי ש עד אמצע שנת 2012 המינהל לא תיעד את גובה שכר העובדים שבדק, ולכן לא יכול היה להציג את היקף האכיפה שביצע בקרב עובדים בשכר נמוך.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה ש -%28 מהעובדים שבדק המינהל41 משתכריםיותר מ- 6,000 ש"ח לחודש ועל כן אי נם מוגדרים על פי רוב כעובדים בשכר נמוך.
40 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64 ג( 2014 ), בפרק "חברת החשמל לישראל בע"מ- פרויקט להקמת מערכת מחשוב כוללת (ERP)" ', עמ 1281.
בשנתיים מאז נכנס לתוקף החוק להגברת האכיפה ושמשכורתם תועדה במערכות המינהל 1050 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מכלול הממצאיםשלעיל מצביע על כך שהנהלת מינהל הסדרה ואכיפה אינה מקיימת בקרה, מעקב ופיקוח קבועים וסדורים על פעילות האכיפה בו.
משמעות הדבר כי היא חסרה כלי ניהולי מרכזי שאמור לסייע בהשגת מטרות המינהל, ובהן מזעור הפגיעה בעובדים ואכיפת דיני העבודה.
משרד הכלכלה מסר בתשובתו כי המינהל יפעל לגיבוש והטמעה של שיטות עבודה סדורות לביצוע הפקת לקחים.
מערכות מחשוב מיושנות ובלתי-מותאמות .
ב- 2008 העיר משרד מבקר המדינה למינהל כי מערכת המחשוב היא כלי חשוב ביותר לבקרה על פעילות האכיפה, וכי בחלוף שלוש שנים מהקמת המינהל הייתה המערכת צריכה כבר להיות מותאמת לדרישות האכיפה; בתשובה לאותו דוח הסביר המינהל כי מערכת המחשוב אינה תואמת לצרכיו, וכי הוא החל להתאימה, אך עדיין נדרשת עבודה רבה נוספת, ולא ניתן להסתמך עליה בניהול המינהל ובמערך הפיקוח42 .
גם החלטת הממשלה משנת 2007 הורתה על שיפור יכולות המחשוב.
במאי 2008 קיים המינהל ישיבת התנעה עם אגף מערכות מידע שבמשרד הכלכלה, לקראת פיתוח מערכת חדשה כוללת עבור תהליכי העבודה של המינהל.
בפגישת ההתנעה נמסר כי המערכת הנוכחית אינה עונה לדרישות המינהל; באותה עת היו פעילות במינהל שש מערכות מחשוב שונות ובלתי-מקושרות.
מט רות המערכת החדשה כללו שילוב מידע ממקורות שונים, גישה מהירה למידע, הפחתת התלות בניירת, ידידותיות לשימוש ואפשרות הפקת דוחות לפי פילוחים וחתכים.
רק באמצע שנת 2012 קבע אגף מערכות מידע תכנית עבודה עם מועדים לביצוע, שלפיה היה על המערכת להיות מוטמעת עד סוף 2013 .
מאז 2008 השקיע המינהל בפיתוח המערכת החדשה כ-9 מיליון ש"ח, ובמקביל המשיך להשקיע יותר ממיליון ש"ח בשנה בתחזוקת המערכת הישנה שבשימושו.
עד מועד סיום הביקורת טרם הושלמה המערכת החדשה, ורק כמה מקטעים שלה הוטמעו בעבודה השוטפת של המינהל.
בפועל מערכת המחשוב המרכזית של המינהל כיום עודנה המערכת הישנה שנבנתה בראשית שנות ה - 2000 , כאשר המינהל היה הרבה יותר קטן והתמקד באכיפה על מעסיקי עובדים זרים.
יודגש כי המערכת הישנה מבוססת על תשתיות טכנולוגיות שכבר אינן נתמכות בשוק, אינה מותאמת לאופני העבודה הנוכחיים של המינהל ולצרכיו, ו אין באפשרות מטה המינהל להפיק ממנה נתונים עדכניים ושוטפים ודוחות מנהלים לשם בקרה על הפעולות והתפוקות של המינהל ולשם קביעת יעדים המבוססים על מידע אמין ושלם.
לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר מערכת ממוחשבת שמאפשרת ניהול של פעולות המינהל והפעלת בקרה ופיקוח עליהן הוא גורם מעכב במיצוי אפקטיבי של אכיפת זכויות עובדים, ובפרט עובדים בשכר נמוך.
לכן על המינהל ומשרד הכלכלה .
42 דוח שנתי58ב ( 2008 '), עמ 1116.
:שם הדוח משרד הכלכלה - פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לקבוע לוח זמנים מעודכן לסיום פיתוחה והטמעתה של המערכת הממוחשבת ולוודא כי עומדים בו.
הנגשת מידע על זכויות ואפיקי תלונה לעובדים בשכר נמוך .
כאמור, אחד המא פיינים של עובדים בשכר נמוך הוא מודעות נמוכה לזכויותיהם בעבודה.
הגורמים לכך מגוונים, ובהם קשיי שפה ונגישות נמוכה למידע משפטי, לרבות מורכבות מערכת חוקי המגן בישראל, שבעטיה אדם מן השורה יתקשה להבין לבדו, ללא תיווך מקצועי, את מכלול זכויותיו כפי שהן מנויות בחוק.
ללא הכרת הזכויות הבסיסיות המגיעות לעובד, הוא לא יוכל לוודא את קבלתן ולדרוש את מימושן (בין אם באופן פרטי ממעסיקו, ובין אם על ידי פנייה לגופים ציבוריים שיסייעו בידו, כגון המינהל).
יצוין שגם מעסיק קטן (כגון משק בית המעסיק עוזרת או מטפלת) עשוי להיתקל בקושי בהבנת הזכויות המגיעות לעובדיו.
הנגשת מידע על זכויות : בהחלטת ממשלה מ - 2010 בנושא שיפור השירות הממשלתי נקבע כי יש לפתח כלים טכנולוגיים לשיפור השירות הממשלתי לציבור, ולפעול לעודד משרדי ממשלה לאמץ כלים טכנולוגיים מתקדמים.
גם בהחלטת ממשלה מ- 2012 שעניינה הצטרפותלשותפות הבינלאומית לממשל פתוח נקבע כי הממשלה תפעל להנגיש לציבור מידע בעל חשיבות ציבורית, וכן תפעל לפיתוח כלים טכנולוגיים המסוגלים לשכלל את השירות לציבור43 .
תחום הזכויות בעבודה הוא מערכת מורכבת של הוראות- כ-20 חוקי מגן ועוד הסכמים קיבוציים וצווי הרחבה רבים.