HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הנתונים הממוחשבים של רשות האוכלוסין אינם מאפשרים לדעת מדוע לא התקבל שיעור כה גדול (68% ) מהבקשות לקבלת מעמד קבע: האם בן הזוג הזר ויתר על בקשתו לקבל מעמד קבע, לאחר שהוא ובן זוגו סיימו בהצלחה הליך ארוך ומורכב במשך שנים, האם טיפול רשות האוכלוסין בבקשות לקבלת מעמד הקבע מונע או מעכב בדרך כלשהי את הענקת המעמד, ושמא נתוני רשות האוכלוסין שגויים מן היסוד.
על הרשות ליזום בהקדם וללא דיחוי בדיקה של בקשות הנמצאות בשלב הבחינות למתן מעמד קבע כדי לברר מדוע שיעור כה גדול מהמבקשים אינו מסיים את ההליך ולהשלים את הטיפול בבקשות בהקדם האפשרי, על כל הפעולות הכרוכות בכך.
כמו כן, על הרשות לוודא כי מסד הנתונים שלפיו היא פועלת מלא ומהימן.
היעדר טיפול בקשיים בבחינת כנות הקשר ומרכז החיים .
ביולי 2015 העלה אגף מרשם ומעמד לפני מנכ"ל הרשות קשיים בנוגע לקבלת החלטות בעניינן של בקשות לאיחוד משפחות: זמינות נמוכה של יועצים משפטיים ללשכות; היעדר המיומנויות הנדרשות בתחום זה - לרבות במסגרת ביצוע ריאיונות - בקרב חלק מהעובדים; מחסור בהנחיות ברורות לגבי הפרטים שיש לציין בסיכומי הבקשות.
במועד סיום הביקורת, כשנה לאחר שהעלה האגף לפני מנכ"ל הרשות את סוגיית הקשיים האמורים, מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי הנהלת רשות האוכלוסין עדיין ל א נתנה מענה תכליתי לקשיים שהוא העלה.
לצורך טיפול רשות האוכלוסין בבקשות שבהן עולה ספק בדבר כנות הקשר הזוגי, מפעיל מינהל אכיפה וזרים ברשות חוקרים שבודקים את כנות הקשר .
34 לצורך ניתוח זה נבדקו ההחלטות האחרונות לגבי כל בקשה.
באמצעות שיטות חקירה שונות - תצפית על מקום המגורים של בני הזוג (לפי דיווח שקיבלה הלשכה), פע ילויות סמויות וגלויות אחרות.
העסיקה הרשות לצורך כך חמישה חוקרים במשרות מלאות בשנת 2015 ביקשו לשכות האוכלוסין ממינהל אכיפה וזרים לקיים חקירות בעניינן של כ-400 .
בקשות לאיחוד משפחות, לצורך בירור בנושא כנות הקשר המינהל ביצע חקירות לגבי כשליש הבקשות בלבד, והשאר לא נבדקו באותה שנה.
בעניינן של כשליש מהבקשות שנחקרו הועלה באופן חד -משמעי כי הקשר הזוגי אינו כן; בעקבות החקירה כמה מהפונים שהגישו את הבקשות האמורות להענקת מעמד אזרחי לבני זוגם ביטלו את בקשתם.
הרשות מסרה בתשובתה כי הסיבה לכך שהטיפול ברבים מהתיקים שבהם בני הזוג המציאו את המסמכים הנדרשים מתארך יותר מכפי שנקבע בנוהל היא שהועלו בעיות בהוכחת כנות הקשר ומרכז החיים של בני הזוג ועוד.
על רשות האוכלוסין לנקוט את ה פעולות הדרושות לשיפור הליכי הבדיקה והבירור שהיא מבצעת, ובכלל זה עליה להעמיד לרשות הלשכות והמטה של הרשות כלים שיסייעו להם לקבל החלטות ביעילות ובמהירות.
יצוין כי בכל הנוגע לבקשות לאיחוד משפחות יכולה רשות האוכלוסין גם ללמוד מהניסיון המצטבר שלה בדבר שיעור דיווחי בני הזוג על כנות הקשר שלהם שנמצאו נכונים.
הרשות יכולה לברר זאת גם באמצעות מחקר כמותי ואיכותני.
יש מקום כי הנהלת הרשות תפעל לביצוע מחקר כזה בשיתוף המנהלים הבכירים שאחראים לטיפול בבקשות.
על פי נוהלי רשות האוכלוסין, זוגות המבקשים להסדיר את מעמד בן הזוג הזר מכוח נישואין או חיים משותפים מתבקשים כאמור להציג מסמכים שונים.
המסמכים נועדו להוכיח את זהותו של מבקש המעמד, את המצב האישי הנוכחי והקודם של המבקש, את כנות הקשר ואת קיום מרכז חייהם בישראל, והם אף נועדו להוכיח כי אין מניעה פלילית למתן מעמד הקבע.
חלק מהמסמכים הנדרשים צריכים להיות מאומתים35 .
ומתורגמים בשנת 2003 קבע בית המשפט העליון כי לצורך פישוט ההליך המדורג ושמירה על אחידות אמות המידה הקבועות בנוהל נשואים, על רשות האוכלוסין לקבוע רשימה אחידה של מסמכים שיש להגיש במסגרת הבקשה לקבלת מעמד ולדאוג לפרסום .
35 כדי שהמסמכים ייחשבו למאומתים יש להטביע על המסמך המקורי חותמת "אפוסטיל".
חותמת זו מוכרת על פי אמנת האג משנת 1961 .
כאימות יחיד ומספיק במדינות החברות באמנהכאשר מדינת המקור אינה חברה באמנה, נדרש הזר לספק שלוש חתימות: של משרד החוץ ושל משרד המשפטים של מדינת המוצא, וכן של שגרירות ישראל.
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1043 .
אישורים חלופיים נאות של הנוהל36" ,.
לפי פסק הדיןבעקרון, הליך ההוכחה על פי הנטל המוטל על המבקש צריך להיות ברור ואחיד, ולא מסע התשה ללא תוחלת; ובמקרים בהם אין מתעוררת בעייתיות מיוחדת, צריכה להיות אחידות בהיקף ובסוג המסמכים הנחוץ".
קשיים בהמצאת מסמכים .
מבירורים שהתקיימו בין מטה רשות האוכלוסין לבין משרד החוץ בשנת 2015 עלה כי לעתים אי אפשר להמציא את המסמכים הנדרשים, לרבות מסמכי סף, אשר בלעדיהם זוגות אינם יכולים להתחיל את ההליך המדורג למתן מעמד לבן הזוג הזר, וזאת מאחר שמדינות שונות אינן מנפיקות את אותם מסמכים לבני הזוג.
למשל, פורטוגל אינה מנפיקה תעודה המעידה על רווקות, ואם אזרח מתחתן הדבר נרשם בצדה האחורי של תעודת הלידה; שוודיה אינה מנפיקה תעודות לידה ובמקום זאת ניתן להמציא תמצית מידע רלוונטי ממרשם האוכלוסין שלה; אנגליה והודו אינן מנפיקות תעודות המעידות על מצב אישי (רווק, נשוי וכד'), והדרך היחידה לקבל אישור כזה היא להצהיר על כך לפני נוטריון; ומיאנמר אינה מנפיקה תעודת רווקות, והדרך היחידה לקבל אישור על כך היא באמצעות הצהרת הורי האזרח לפני נוטריון.
כאשר בן הזוג הזר מצהיר כי הוא מתקשה להשיג מסמך מסוים, או כאשר הוא מציג מסמך אחר שלטענתו הוא המסמך הרשמי שמפיקה מדינת המוצא, נדרשת הלשכה לבחון אם אכן יש קושי כזה ואם המסמך החלופי קביל.
לצורך כך נדרשת הלשכה לפנות לראש ענף אשרות במטה הרשות, שמקשרת בין הלשכות למשרד החוץ.
ראש הענף פונה למשרד החוץ, והוא מפנה את השאלה לקונסול במדינת המוצא.
הקונסול משיב לראש הענף, והיא מוסרת את התשובה ללשכות.
ארגוני זכויות אדם מסרו למשרד מבקר המדינה כי הם מקבלים פניות רבות הנוגעות לקשיים של בני זוג להשיג את המסמכים הדרושים להם במסגרת ההליך המדורג, בייחוד תעודות יושר, דרכונים בתוקף ואישורים בדבר המצב האישי.
נמצא כי רשות האוכלוסין לא ריכזה את המידע בנוגע למסמכים הנדרשים מבני הזוג במסגרת ההליך המדורג שאין דרך להנפיקם, ולא הביאה לידיעת הלשכות את דבר קיומם של אישורים חלופיים, המאפשרים להן לבחון במהירות טענות של מבקשים שנבצר מהם להמציא מסמכים נדרשים.
עקב כך משרד החוץ נשאל תכופות את אותן שאלות ונדרש להמציא להן תשובות, והמידע לא נטמע בלשכות.
מאחר שהמידע אינו מרוכז ואינו נגיש ללשכות עשוי להיפגע השירות שהן מעניקות למבקשים, והדבר עלול לגרום לעיכוב בטיפול בבקשתם.
נמצא כי כ-40% מכלל הלשכות לא פעלו כנדרש בכל הנוגע לדרישת .
מסמכים מישראלים המבקשים להעניק מעמד אזרחי לבני זוגם וכי הן אינן משתמשות ברשימות המצורפות לנהלים אלא ברשימות פנימיות משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי הליך עבודה כזה מסרבל את הטיפול בבקשות ואף עלול להאריכו, ונוסף על כך הוא בלתי יעיל ומכביד על עובדי רשות האוכלוסין ועל עובדי משרד החוץ הנדרשים לטפל בנושא שוב ושוב.
על מינהל האוכלוסין לרכז מידע בדבר המסמכים הנדרשים מבני הזוג במסגרת ההליך המדורג, שאין דרך להנפיקם וכן בדבר האישורים החלופים הקבילים ביחס לכל מדינה, בהתאם לניסיון ולידע שהצטבר במינהל, ולהנגיש את המידע הזה ללשכות השירות ולציבור.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה רשות האוכלוסין כי היא עוסקת, בשיתוף משרד החוץ, בגיבוש מסמך המרכז את המידע בדבר כלל המסמכים הקבילים הנדרשים מכל מדינה, והוא יופץ ללשכות הרשות.
חוסר אחידות מבחינת הדרישה למסמכים .
לנוהל נשואים המפורסם באתר האינטרנט של רשות האוכלוסין מצורף מאוקטובר 2014 נספח ובו רשימת מסמכים הנדרשים בעת הגשת הבקשה.
ארגוני זכויות אדם מסרו למשרד מבקר המדינה כי הם מקבלים תלונות בדבר חוסר אחידות בין הלשכות מבחינת המסמכים המבוקשים, וכי רשימות המסמכים בלשכות אינן כוללות את כל המסמכים הנדרשים, ואלו נמסרים בהדרגה.
הרשות ערה זה כמה שנים לטענות האמורות ולנזק שנגרם לאיכות השירות בהיעדר אחידות בין המסמכים כאמור, וביולי 2015 הנחה מנהל אגף מרשם ומעמד את לשכות השירות לפעול על פי הנוהל המעודכן משנת 2014 ורשימת המסמכים שצורפה לו, המבחינה בין מסמכי סף ומסמכים אחרים.
מטרת ההנחיה הייתה, בין השאר, לאפשר מתן אשרת ב/1 על סמך מסמכי הסף בלבד ולהפחית את מספר הביקורים הנדרשים בלשכה לצורך קבלת האשרה.
במאי 2016 בדק משרד מבקר המדינה את רשימת המסמכים הנדרשים ב-12 לשכות אוכלוסין שנבחרו באופן אקראי.
נמצא כי אף שהנהלים עודכנו באוקטובר 2014 , חמש מהלשכות שנבדקו(תל אביב , רמלה, אילת, כפר סבא ורחובות) אינן משתמשות ברשימות המצורפות לנהלים אלא ברשימות פנימיות.
למשל, בכולן לא הייתה הבחנה בין מסמכי סף למסמכים אחרים; בשתיים מהלשכות (תל אביב ואילת) נדרשים הפונים להמציא דרכון שתוקפו חמש שנים ולא שנתיים ככתוב בנוהל, ובשלוש מהלשכות (תל אביב, אילת ורחובות) נדרשו הפונים להמציא מסמכים שאינם דרושים על פי הנוהל, כגון תדפיסי שיחות טלפון.
מהמדגם האמור עולה כי כשנה לאחר תיקון הנוהל כ-40% מכלל הלשכות לא פעלו כנדרש בכל הנוגע לדרישת מסמכים מישראלים המבקשים להעניק מעמד אזרחי לבני זוגם.
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1045 .
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי הליקויים האמורים בהליכי הטיפול הכבידו על המבקשים, חייבו את הזמנתם לפגישות נוספות ללא צורך, האריכו את התהליך ופגעו ביעילותו.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה רשות האוכלוסין כי נוכח ממצאי דוח מבקר המדינה, יודרכו בשנת 2017 עובדי הלשכות ליצור אחידות בין הלשכות ולייעל את הליך העבודה.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי לצורך ייעול הליך העבודה ואחידות בטיפול במבקשים, על לשכות האוכלוסין לפעול בהתאם לנוהל ולהפיץ בקרב מגישי הבקשות את רשימות המסמכים המלאות הנדרשות מהם על פי נוהלי הרשות.
על מטה מינהל האוכלוסין להטמיע את השינוי הנדרש בהליכי הטיפול ולוודא כי הוא מיושם הלכה למעשה.
בקשות של ישראלי ובן זוג יוצא סודן או אריתריאה .
כאמור, לשר הפנים נתון שיקול דעת רחב לעניין הפעלת סמכויותיו על פי חוק הכניסה לישראל37, אולם עובדה זו אינה גורעת מחובתו של שר הפנים להציג אמות מידה כתובות לגבי אופן הפעלת סמכותו38 .
בית המשפט העליון קבע כי העובדה שנוהלי רשות מינהלית קבועים בהנחיות אינו פוטר את המדינה מפרסום הולם שלהן39.
בעקבות כך עיגן המחוקק את החובה לפרסם הנחיות מינהליות בסעיף 6 לחוק חופש המידע, ת שנ"ח-1998 , והחיל על ההנחיות המ ינהליות חובת פרסום בדומה לחובה החלה על פרסומן של תקנות בנות פועל תחיקתי40.
החובה לפרסם הנחיות ונהלים של הרשות הציבורית מקורה בעקרון הפומביות והיא מושתתת על שני טעמים מרכזיים: האחד, ההכרה בזכותו של הפרט לדעת אילו נורמות כלליות ומדיניות משפיעות על זכויותיו.
הטעם השני נוגע לרשות הציבורית ולתקינות פעילותה.
הפרסום נועד למנוע מעשה שרירות ואפליה כלפי האזרח.
כמו כן, הפרסום מאפשר ביקורת שיפוטית של בתי המשפט והציבור על החלטותיה ופעילותה של הרשות, והדבר תורם תרומה מהותית לשיפור, לתיקון ו להתייעלות של השירות הציבורי41 .
37 ראו הערה17; כמו כן ראו בג"ץ 4156/01 דימיטרוב נ' משרד הפנים, נו(6 )286 ,293.
38 בג"ץ 1689/94 הררי נ' שר הפנים, פ"ד נא(1 )15 , 19-20 (1994.
) 39 בג"ץ 5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד, פס' 23 לפסק-דינו של השופט חשין, מו(3 )501.
41 בג"ץ 1477/96 נמרודטקס בע"מ נ' משרד התעשייה והמסחר , פ"ד נג(5 )193 ,199; ראו הערה 1 עמ' 728,767 -768 .
נמצא כי מנהל אגף מרשם ומעמד במינהל האוכלוסין הפיץ ללשכות ולמטה המינהל בינואר ובאוגוסט 2015 הנחיות בנוגע לטיפול בבקשות להליך מדורג של זרים מאריתריאה או סודן שאין להם מעמד אזרחי בישראל.
רבים מהם, אך לא כולם, עונים להגדרת "מסתנני ם"42 , דהיינו זרים שנכנסו לישראל מהגבול עם מצרים שלא כחוק ונתפסו 43 והם בני זוג של ישראלים.
בנובמבר 2016 נמצא כי הנחיות אלו עדיין לא עודכנו בנוהלי הרשות ולא פורסמו לציבור.
מנהל המחלקה הקונסולרית במשרד החוץ מסר למשרד מבקר המדינה כי כאשר פונים מבקשים להעניק אשרת שהייה לבן זוג ממדינות שבהן אין למדינת ישראל נציגות, ובייחוד מהרפובליקה של סודן44 (להלן- צפון סודן), מתעוררות טענות בדבר הקושי להשגת מסמכים, בין השאר כיוון שמדינות אלה אינם מקיימות יחסים דיפלומטיים עם ישראל.
בהנחיות מינואר ומאוגוסט 2015 קבע מנהל אגף מרשם ומעמד כי אם אי אפשר לאשר מתן אשרת שהייה ל"מסתנן " שנמצא בקשר זוגי עם ישראלי (בקשרי נישואין או חיים משותפים), מסיבות שונות, לרבות קושי בהמצאת מסמכים, על לשכת האוכלוסין להאריך תוקף של אשרה שמונפקת ככלל ל"מסתננים" - אשרת 2()(א5) - אשר מקבילה לאשרת תייר (ב/2 .
)יצוין כי על האשרה האמורה מצוין בפירוש כי היא אינה כוללת אישור עבודה בישראל.
עוד נקבע, כי כאשר בן הזוג הזר שהוגשה בקשה להסדרת מעמדו לפי נוהל ידועים בציבור הוא מאריתריאה או מצפון סודן, אין להתנות את פתיחת הבקשה בכך שהוא ימציא את כל המסמכים.
לפי ההנחיות, אם לבן הזוג הזר אין כלל מסמכים והלשכה השתכנעה בכנותו של הקשר הזוגי, היא תעניק לו אשרה מסוג 2()(א5 ,) ותאריך אותה מדי חצי שנה, עד להמצאת מסמך מזהה.
אם בן הזוג יציג מסמך מזהה (דרכון או מסמך רשמי המאומת כדין), ניתן יהיה לתת לו אשרת ב/1 ,אולם אשרת א/5 תינתן לו רק לאחר שהמציא את כל המסמכים שיש להגיש על פי הנוהל.
רשות האוכלוסין קבעה אפוא בהנחיות מינואר ומאוגוסט 2015 נתיב חליפי לטיפול בבקשות למתן אשרה לבן הזוג זר שהוא יוצא אריתריאה או צפון סודן.
42 על פי נציבות האו"ם לפליטים, יש לכנות אנשים אלה בכינוי שילמד כי הם נמלטו ממדינתם בלית בררה, והם אינם יכולים לשוב אליה, לדוגמה "מבקשי מקלט".
בלי לקבוע עמדה בדבר הכינוי המתאים לקבוצת אנשים זו, לשם הקיצור ובשל כך שהרשות השתמשה במונח זה בהנחיותיה היא תכונה בדוח זה " מסתננים".
ראו גם מבקר המדינה, דוח שנתי 64ג (2014 ,) " זרים שאינם בני הרחקה מישראל" עמ' 59.
43 לפי סעיף 1 לחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954, ""מסתנןהוא מי שאינו תושב כמשמעותו בסעיף 1 לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965 , שנכנס לישראל שלא דרך תחנת גבול שקבע שר הפנים לפי סעיף 7 .
לחוק הכניסה לישראל כיום אלו בעיקר זרים שנכנסו לישראל דרך הגבול עם מצרים שלא כחוק ונתפסו .
44 עם הקמתה של מדינת דרום סודן, יש להבחין בין השתיים.
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1047 .
בשנת 2014 אזרחית ישראלית ובן זוגה - אזרח צפון סודן - הגישו לבית הדין לעררים בתל אביב45 ערר על החלטת רשות האוכלוסין לסרב לאפשר להם להשתלב בהליך המדורג משום שלא הצליחו להשיג מסמכים מצפון סודן.
בדצמבר 2015 , כארבעה חודשים לאחרשמנהל אגף מרשם ומעמד הוציא את ההנחיה האחרונה בנושא כאמור, הודיעה רשות האוכלוסין לבית הדין שהיא ניאותה להשיב את עניינם של בני הזוג לבחינה מחודשת, ובמסגרתה ייבדקו כנות הקשר ומרכז החיים המשותף.
לנוכח זאת ביקשה הרשות למחוק את הערר.
באת כוחם של בני הזוג התנגדה למחיקת הערר, באשר סברה שמדובר באמתלה שמטרתה להימנע מהחלת ההליך המדורג על העוררים ולהחיל עליהם "מדיניו ת חדשה וייחודית" שמיישמת הרשות בעניין בני זוג של אזרחים ישראלים שהם במקורם מאריתריאה ומסודן.
בדצמבר 2015 הוציא בית הדין לעררים פסק דין וקבע בו כי החזרת הבקשה לבחינת רשות האוכלוסין בנסיבות המקרה הזה משמעה ביטול החלטתה הקודמת של הרשות וויתור על דרישת המסמכים החסרי ם.
עוד נקבע בפסק הדין כי אם המבקשים יעמדו ביתר דרישות הנוהל, ובהיעדר מניעה פלילית או בטחונית, הם " יכנסו בגדרו של הנוהל מכוחו מבקש העורר מעמד".
הלשכה המשפטית של הרשות מסרה למשרד מבקר המדינה כי רשות האוכלוסין לא עדכנה את בית הדין בנוגע להנחייתו האמורה של מנהל אגף מרשם ומעמד ולפיה יש להגיש את כלל המסמכים על מנת להתחיל בהליך המדורג.
בהיעדר עדכון כאמור ולנוכח נוהלי הרשות אשר הוצגו לבית הדין, פירש בית הדין את החזרת הבקשה לבחינת הרשות כוויתור על הדרישה להמצאת המסמכים.
ואולם, הוויתור על המסמכים האלה לא קידם בהכרח את הטיפול בבקשה לקראת מתן אשרת א/5 , כפי שאפשר היה להבין מנהלי הרשות אשר הוצגו לבית המשפט, ואשר מאפשרת למחזיקה לעבוד בארץ ואף ליהנות מזכויות סוציאליות שהיא מעניקה.
הוויתור על המסמכים עשוי לקדם את הטיפול בבקשה בנ תיב חליפי לקראת מתן אשרה לפי סעיף 2()(א5 ), אשר אינה מאפשרת לבן הזוג הזר לעבוד בארץ או ליהנות מזכויות סוציאליות.
כיוון שההנחיה האמורה לא הוצגה לבית המשפט, אפשר להניח שהוא לא היה ער בהכרח לקיומו של נתיב חליפי ולמשמעות ההבדל בין האשרות.
רשות האוכלוסין השיבה כי בדיון שקיימה בנובמבר 2016 סוכמו הכללים לגבי בקשה להליך מדורג למתן אשרה לבן זוג זר שהוא "מסתנן", וכי בכוונתה לפרסמם בחודשים הקרובים.
45 )ערר (ת"א 1923-14 ויתקון נ' משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה (פסק דין מ- 27.
ל"מסתננים " משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -גילוי ההנחיות האמורות לבית הדין.
על רשות האוכלוסין לפרסם בהקדם וללא דיחוי את הכללים הנוגעים ל"מסתננים", דהיינו זרים שנכנסו לישראל מהגבול עם מצרים שלא כחוק ונתפסו, המגישים בקשה במסגרת ההליך המדורג כנדרש.
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1049 .
איחוד משפחות של אזרחישראלי עם תושב אזור יהודה ושומרון .
על פי חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת השעה), התשס"ג-2003 (להלן- הוראת השעה), על אף האמור בכל דין לרבות בסעיף 7 לחוק האזרחות, שר הפנים לא יעניק לתושב אזור46 יהודה, שומרון ועזה או לתושב של מדינה המנויה בתוספת להוראה, אזרחות או רישיון ישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, ומפקד האזור לא ייתן לתושב האזור היתר לשהייה בישראל לפי תחיקת הביטחון באזור.
ההוראה מטילה, בין השאר, מגבלות גם על איחוד משפחות בין ערבי שהוא אזרח ישראל או תושב קבע בישראל לבין בן זוגו תושב אזור יהודה ושומרון (להלן - איו"ש).
בבסיס הסדר זה עמד החשש שהשתקעותם של תושבי איו"ש בישראל באמצעות נישואין ואיחוד משפחות תנוצל לצורכי העימות המזוין.
חשש זה התב סס, בין היתר, על מעורבותם בפועל של תושבי איו"ש אשר קיבלו מעמד בישראל מכוח נישואיהם עם ישראלים, בפעולות טרור אשר בוצעו בשטחה של ישראל47.
באוגוסט2005 נקבעו כמה חריגים שהוראת השעה אינה חלה עליהם.
מתוקף כך הוסמכו הגורמים הממונים בין היתר ליתן היתר שהייה לתושב האזור שגילו מעל 35 שנים ול תושבת האזור שגילה מעל 25 שנים, לשם מניעת הפרדתם מבן זוגם הישראלי.
בינואר 2012 דחה בג"ץ עתירות שהוגשו בנוגע לחוקיותה של הוראת השעה48 .
שופטי הרוב הכירו בקיומה של זכות חוקתית לחיי משפחה, שמקורה בזכות לכבוד האדם, אך קבעו כי היקפה של הזכות אינו משתרע כדי מימוש הזכות בישראל דווקא.
בדיקת בקשות של תושב קבע להעניק מעמד אזרחי לבן זוג תושב איו"ש כוללת גם ביצוע בדיקות נוספות באמצעות משטרת ישראל ושירות הביטחון הכללי.
חלק ניכר מהבקשות האלה מוגשות ללשכת השירות במזרח ירושלים, המטפלת בכ- 300,000 ,תושבים כ-8% מהם אזרחים ישראלים והיתר תושבי קבע.
להלן יפורטו הבדיקות, לפי פירוט שמסרה מנהלת לשכת השירות במזרח ירושלים: תחילה נאסף מידע על מגישי הבקשה כדי לבדוק את מרכז חייו של המבקש.
הבדיקות כוללות גם חקירות שביצע המוסד לביטוח לאומי, שיחות עם בני משפחה ומכרים לגבי המבקש, אישור קופת החולים שבה הוא מבוטח, תדפיסי חשבון הבנק שלו, ואם יש לבני הזוג ילדים - אישורים של התחנה לבריאות המשפחה.
לעתים אף מקיימים נציגי הלשכה .
46 לרבות מי שמתגורר באזור אף שאינו רשום במרשם האוכלוסין של האזור, למעט תושב יישוב ישראלי באזור.
בהתאם להחלטת ממשלה 3598 מיוני2008 , אין לאשר בקשות חדשות למתן רשיונות לישיבה או היתרים לשהייה בישראל למי שרשום כתושב רצועת עזה או מתגורר בעזה.
החלטה זו אינה חלה על מי שמחזיק היתר שהייה לפני 15.
כיוון שכך, יכונה האזור בדוח זה - אזור יהודה ושומרון (איו"ש).
47 בג"ץ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' שר הפנים , פס' 3 לפסק-דינו של הנשיא ברק, סא (2 )202.
48 "בגץ 466/07 ח"כ זהבה גלאון מר"צ-יחד נ' היועץ המשפטי לממשלה , ס"ה(2 )44.
סיור במקום מגוריו של המבקש.
מנהלת הלשכה ציינה כי כאשר בן הזוג הישראלי מתגורר בירושלים, בדיקת מרכז החיים המשותף מורכבת יותר, נוכח הסמיכות הגאוגרפית של השכונות במזרח ירושלים לכפרים הנמצאים באזור עוטף ירושלים ואינם בשטח ישראל.
משך ההליך להסדרת מעמדו של בן זוג תושב האזור .
בשנת 2016 עבדו בלשכת מזרח ירושלים25 עובדים, וכל אחד מהם טיפל בממוצע בכ-50 בקשות בשנה.
בשנים2006-2015 ניתנו היתרימינהלת תיאום וקישור 49 (להלן - מת"ק), בכל הלשכות בארץ, ל- 5,782 זרים: ל- 4,212 זרים שבני זוגם הישראלים הם תושבי קבע, ול- 1,570 זרים שבני זוגם הישראלים הם אזרחים.
כ -87% מהבקשות של תושבי קבע טופלו בלשכת השירות במזרח ירושלים, והטיפול בבקשות של אזרחים נחלק בין כמה לשכות.
לפי נוהלי הרשות , בקשות של תושבי איו"ש יטופלו בהתאם לאמות המידה ש נקבעו בהוראת השעה ובהתאם לנהלים הקיימים לגבי ההליך המדורג.
לפי נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג הנשוי לתושב קבע, לאחר המצאת מסמכי הסף יוענק לתושב איו"ש היתר מת"ק לחצי שנה, ובמהלך פרק הזמן האמור תיבדק הבקשה.
היתר מת"ק משמש אישור לקבלת היתר מהמפקד הצבאי, על פי תחיקת האזור, לשהייה בישראל.
לאחר אישור הבקשה ותחילת ביצועו של ה הליך המ דורג יוארך היתר המת"ק מדי שנה או שנתיים בכפוף לבדיקות המתבצעות לפי נוהלי הרשות.
משרד מבקר המדינה בדק את הבקשות שהוגשו (לראשונה) בלשכת מזרח ירושלים בשנים 2014-2007 , ובהן הוחלט לתת היתר מת"ק.
לפי נוהל נשואים, ניתן היתר מת"ק לאחר שהומצאו במלואם מסמכי הסף.
בד יקת בקשות שהוגשו לראשונה מורכבת לעומת בדיקת בקשות להארכת היתר מת"ק, כיוון שבמסגרתן נדרש לבדוק לראשונה מהו מרכז החיים של בני הזוג.
יצוין כי בשנת 2006 חל גידול ניכר במספר הבקשות שהוגשו, לאור התיקון בהוראת השעה מאוגוסט 2005 , אשר לפיו ניתן היה לאשר היתר לחלק מ תושבי איו"ש (גברים מעל גיל 35 ונשים מעל גיל 25 ).
בסך הכול נכללו בבדיקה כ- 4,000 .
בקשות נמצא כי במערכת הממוחשבת של הרשות לא נרשם מתי המבקש הגיש את כל מסמכי הסף, ולכן לא היה אפשר לבדוק כמה זמן עבר ממועד השלמת ההמצאה של מסמכי הסף ועד מתן ההיתר הראשון.
לנוכח מגבלה זו הניח משרד מבקר המדינה כי המצאת מסמכי הסף אורכת כמה חודשים, ולכן נבדק שיעור הבקשות שההחלטה בעניינן התקבלה יותר משנה לאחר שהוגשה הבקשה.
להלן בתרשים 5 מוצגמשך הטיפול של לשכת האוכלוסין במזרח ירושלים בבקשות חדשות, עד קבלת אישור מת"ק, לפי השנים שבהן הוגשו הבקשות.
49 זוהי נציגות של יחידת תיאום פעולות הממשלה בשטחים באזוריהודה ושומרון .
ההיתר מקנה את אותן זכויות שמקנה היתר שהייה מסוג ב/1.
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1051 .
תרשים 5 : התפלגות הבקשות על פי משך הטיפול של לשכת מזרח ירושלים בעניינן .
האוכלוסין כי השיהוי .
לפגוע בזכויות היסוד .
משפחה מהתרשים עולה כי משנת 2011 ואילך גדל במידה ניכרת שיעור הבקשות שהטיפול בהן התעכב.
אשר לבקשות שהוגשו בשנת 2013 , יותר משליש מבני הזוג של המבקשים קיבלו היתרי מת"ק ראשונים רק שנתיים או יותר לאחר שהוגשה הבקשה.
יצוין כי במאי 2016 עדיין לא התקבלה החלטה בעניינן של כ-%40 מהבקשות שהוגשו בשנת201450 .
מנהלת לשכת מזרח ירושלים מסרה למשרד מבקר המדינה כי היא דנה לעתים קרובות עם גורמים במטה רשות האוכלוסין ב עומס העבודה בלשכה, במורכבות השירות לפונים ובפיגורים בקבלת החלטות ב נוגע לבקשות למתן מעמד.
עוד מסרה שהיא התריעה - הן בשנת 2011 לפני מנהל אגף לשכות והן בסוף שנת 2013 לפני לשכת מנכ"ל הרשות - על העומס הקיים ועל השפעותיו על השירות הניתן לתושבים.
במרץ 2013 הציג מנהל אגף מרשם ומעמד את הקשיים האמורים לפני מנכ"ל הרשות וביקש לקיים דיון בנושא, אולם דיון כזה לא התקיים.
נמצא כי מאחר שהעו מס בלשכת מזרח ירושלים גרם ל שיהוי הטיפול בבקשות הפונים ולפגיעה בהם, חייבו בתי הדין את הרשות בהוצאות בשל אי -מתן מענה לפונים.
לדוגמה, במאי 2015 הציגה נציגת הלשכה המשפטית של הרשות למנהל אגף לשכות ולסמנכ"ל בכיר למינהל ומשאבי אנוש פרטים על 40 עררים, אשר בגינם הטיל בית הדין לעררים על הרשות הוצאות בסך מצטבר של 60,000 ש"ח בשל אי-מתן מענה לפונים.
מאחר שפנייתה האמורה של הנציגה לא נענתה, היא שבה ופנתה לגורמים האמורים ביוני 2015 ,אולם גם פנייה זו לא נענתה.
למשל, בפסק דין של בית המשפט המחוזי בירושלים51 נדון ערעורו של מגיש בקשה בעניין סכום ההוצאות שנפסקו לזכותו.
מגיש הבקשה טען כי מדובר בסכום זעום ( 1,000 ש"ח) שאינו הולם את מחדלה של רשות האוכלוסין- אי-מתן מענה לבקשתו לאיחוד משפחות במשך כשנתיים ואי-קידום הטיפול בכך.
בית המשפט פסק כי הדין הוא עם המערער.
רק בעקבות הגשת הערר הודיעה הרשות לבית הדין כי אישרה את הבקשה.
בית המשפט קיבל את הערעור וחייב את הרשות בהוצאות בסך כולל של 15,000 .
ש"ח נמצא כי על אף שמשנת 2013 היה מנכ"ל הרשות, מר אמנון בן עמי, ער לפיגורים של לשכת מזרח ירושלים בקבלת החלטות, הנהלת הרשות לא העמידה לרשות הלשכה כלים לקיצור משך הטיפול.
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל רשות האוכלוסין כי השיהוי הניכר בטיפול בבקשות להסדרת מעמד של בן זוג תושב האזור עלול לפגוע בזכויות היסוד של בני הזוג לחיי משפחה.
הפגיעה משמעותית כאשר מדובר בטיפול בבקשות המוגשות לראשונה, כיוון שעד לאישור הבקשה, אם ניתן אישור כזה, בן הזוג תושב איו"ש אינו רשאי לשהות בישראל באופן חוקי.
אף על פי שהנהלת הרשות הייתה ערה לעיכובים הניכרים בטיפול בבקשות ועל אף הביקורת שמתח בית המשפט על הרשות בעניין זה, ההנהלה לא פעלה לתיקון המצב.
50 הוגשו442 ,בקשות חדשותלגבי 139 מהן לא התקבלה החלטה עד מאי2016.
51 עמ"נ 24351 -03-15 עמאד נסאר אלחוסיני נ' משרד הפנים.
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1053 .
על הנהלת רשות האוכלוסין לגבש בדחיפות תכנית פעולה לטיפול בשי הוי בבקשות האלה, ולפעול ליישומה בהקדם האפשרי.
רשות האוכלוסין השיבה למשרד מבקר המדינה כי הנהלת הרשות מגבשת תכנית פעולה לצמצום הפערים ולקיצור זמני הטיפול בבקשות אלה, במסגרת תכנית העבודה שלה לשנת 2017.
מעורבות גורמים חיצוניים בבדיקת הבקשות .
בדיקת בקשות בידי לשכת הקשר "נתיב"52 .
לשכת הקשר "נתיב" (להלן-נתיב) היא יחידת סמך של משרד ראש הממשלה.
בשנת 2007 קבעה הממשלה כי אחד התפקידים העיקריים של "נתיב" הוא "לבדוק ולהמליץ על זכאות העלייה לישראל של יהודים וזכאי עלייה בני ויוצאי מדינות חבר העמים"53 .
כאשר בן זוג זר של יהודי ישראלי הוא נתין או יליד מדינות חבר העמים או מזרח אירופה, רשות האוכלוסין מפנה אותם ל"נתיב".
בנוהלי הרשות לא מצוין מדוע נדרשת הפנייה ל"נתיב".
יצוין כי כאשר בן הזוג הישראלי הוא יליד הארץ או עולה ממדינות אחרות, בני הזוג אינם מופנים לגופים אחרים לצורך בחינת בקשתם.
על פי דברים שמסרה "נתיב" למשרד מבקר המדינה, על המבקש הישראלי ובן זוגו הזר למלא שאלון שניתן להם בלשכת השירות של רשות האוכלוסין, לציין בו את הפרטים הנדרשים, ולצרף לשאלון שיישלח ל"נתיב" מסמכים שונים (כגון תעודת לידה ותעודה המעידה על מצב אישי); "נתיב" מזמינה את בני הזוג לצורך תשאול, ובמסגרתו יישאלו בני הזוג בדבר נסיבות ההיכרות ביניהם; "נתיב" מוודאת את אמיתות המסמכים ובודקת אם בן הזוג הזר זכאי עלייה לפי חוק השבות, התש"י-1950.
נוסף על כך, אם בן הזוג הישראלי נולד באחת ממדינות חבר העמים או מזרח אירופה, "נתיב" דורשת שיציג לה מסמכים לאישור זכאותו לעלות לארץ לפי חוק השבות, וזאת על מנת לוודא כי אכן עלה כחוק וקיבל מעמד בישראל בהתאם לזאת.
בתום הבדיקות האמורות "נתיב" מעבירה את חוות דעתה ללשכת האוכלוסין המטפלת בבקשה לאיחוד משפחה.
אם בתשאול הועלו ספקות בנוגע לכנות הקשר הזוגי, "נתיב" מציינת זאת בחוות דעתה.
מדברים שמסרה נציגת הלשכה המשפטית של נתיב עולה כי בעת שהרשות בוחנת את הבקשה עליה להביא בחשבון את המלצת נתיב.
52 ראומבקר המדינה , דוח מיוחד (2013), "לשכת הקשר 'נתיב'", עמ' 38.
53 החלטה2070 מיולי2007 .
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1055 .
נמצא כי בהחלטת הממשלה האמורה הוסמכה "נתיב", בין היתר, לבדוק את הזכאות לעלייה לישראל של יהודים וזכאי עלייה בני ויוצאי מדינות חבר העמים, ולא הוסמכה במפורש לבדוק את כנות הקשר בין בני הזוג ולבצע בדיקות בדיעבד בדבר זכאותו של בן הזוג הישראלי לעלות לישראל לפי חוק השבות, אגב שקילת בקשתו לאיחוד משפחות.
הסמכות לבצע בדיקות בדיעבד בדבר זכאותו של בן הזוג הישראלי לעלות לישראל לפי חוק השבות גם לא הוקנתה ל"נתיב" בחוק, בתקנה, בנוהל של רשות האוכלוסין או בהחלטות מינהליות.
הלשכה המשפטית של רשות האוכלוסין מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2016 "כי הממשלה הסמיכה את "נתיב לבדוק את הזכאות לעלייה של יוצאי מדינות חבר העמים ולתת המלצה בעניינם.
לפיכך הסיקה הלשכה המשפטית כי "נתיב" מוסמכת לבדוק את הזכאות לעלייה של אזרחי ישראל שהם יוצאי מדינות אלו, בייחוד כאשר גם בן הזוג הזר הוא נתין של אחת מהן, ולנוכח העובדה ש"נתיב" מסייעת ממילא בבחינת מסמכיו .