HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לפי סעיף 7 ,(ב) לחוק בנק ישראלהתש"ע - 2010, "הנגיד ]נגיד בנק ישראל[ ישמש יועץ לממשלה בעניינים כלכליים, לרבות לעניין צמצום פערים חברתיים וצמצום אי- שוויון בחלוקת ההכנסות בחברה".
בהחלטת הממשלה על הקמת המועצה משנת 200618 נקבע כי תפקידי המועצה הם, בין היתר, גיבוש יזמֹות לצעדי מדיניות שיש בהן להביא לידי עידוד הצמיחה במשק תוך צמצום הפערים הכלכליים והכנת חוות דעת על הצעת תקציב המדינה לפני הגשתה לממשלה, ובכלל זה הצעת חלופות במידת הצורך, ועל הצעות החלטה העומדות על סדר יומה של הממשלה.
הגופים המרכזיים המופקדים על גיבוש מדיניות המסים במשרד האוצר הם מינהל הכנסות המדינה, רשות המסים ואגף התקציבים.
המינהל הוא אגף מטה שאחראי, בין היתר, לבניית תחזית הכנסות המדינה ממסים.
תחזית זו מתבססת על תחזיות של משתנים מקרו-כלכליים, בהם תחזית הצמיחה, שמחשב אגף כלכלה ומחקר במשרד האוצר, ועל ניתוח מגמות בגביית המסים במהלך השנה השוטפת.
המינהל מעביר בכל חודש למנכ"ל משרד האוצר דיווח מפורט על הכנסות המדינה ממסים.
בדוח השנתי שמפרסם המינהל בכל שנה נכתב כי תפקידו הוא "גיבוש מדיניות המסים של מדינת ישראל", וכי הוא מרכז את הטיפול במגוון נושאים הקשורים להכנסות המדינה ולמערכת המס, ובהם חקיקת מסים, ייזום רפורמות מס וטיפול בהן, כלכלת מסים (בכלל זה האחריות לצד ההכנסות בתקציב המדינה), מיסוי בין -לאומי, בניית בסיסי נתונים בתחום המסים, אגרות משרדי הממשלה ונושאים נוספים בתחום המסים.
עד 2003 ,היו שני אגפי מסים נפרדים: אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין ואגף המכס והמע"ם ומעליהם היה המינהל.
בעקבות החלטת הממשלה מספטמבר 200319 "לאחד את ניהול נושא גביית המסים תחת מנהל ראשי אחד ולהסמיך אותו על פי חוק להפעיל את חוקי המס הרלוונטיים" אוחדו שני אגפי המסים, והוקמה רשות המסים.
הרשות ממונה על גביית המסים הישירים והעקיפים בישראל ופועלת מתוקף חוקים, תקנות והוראות.
הרשות עוסקת גם בתכנון מדיניות המיסוי ובייזום רפורמות מיסוי שונות, כדוגמת המיסוי הירוק20.
מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, מר ירום אריאב, טען בנייר עמדה מ- 201021 כי "השינוי המבני הזה, לא השיג את החיסכון המקווה אך ניזקו רב בכך שהחליש מאוד את מינהל הכנסות המדינה, שנותר לאחר השינוי כסרח עודף.
אגף זה שירד מגדולתו חדל להיות בעל משקל מכריע בקביעת מדיניות המס ולוואקום זה נכנסו גורמים אחרים, בעיקר מרשות המסים ומאגף התקציבים".
עוד טען מר אריאב כי "נראה שדווקא ריבוי הטבחים מביא להקדחת התבשיל.
18 'החלטת ממשלה מס430 .
19 'החלטת ממשלה מס 779 .
האיחוד נכנס לתוקף בספטמבר 2004 .
20 רפורמת "המיסוי הירוק" נכנסה לתוקף באוגוסט 2009 ושינתה את אופן החישוב של מס הקנייה המוטל על רכב: במקום מס בשיעור אחיד מוטל מס גבוה יותר על רכב המזהם את האוויר ברמה גבוהה יחסית, ומס נמוך יחסית על רכב המזהם פחות.
21 מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל, דוח מצב המדינה - חברה, כלכלה ומדיניות ( 2010 '), עמ73.
מדיניות המס בישראל אינה עקבית וקשה לראות איך היא משרתת את מטרות המדיניות הכלכלית של הממשלה".
מנכ"ל משרד האוצר, מר דורון כהן, מסר לנציגי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 , כי כל אחד מהגופים האמורים יכול ליזום רפורמות בתחום המיסוי, ולא רק המינהל.
משרד האוצר ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינ ה מאפריל 2013 (להלן- תשובת משרד האוצר) כי היא גוף מקצועי ובעל ניסיון רב בשל היכרותה עם עולם המס מתוך העיסוק ]רשות המסים[" בעבודת שומה, עבודת ביקורת, מתן החלטות מיסוי ועוד.
כתוצאה מכך, חלק גדול מהרפורמות ו/או הצעות חוק הוא תולדה של סוגיות העולות מהשטח, קרי, מתוך צורך המזוהה במהלך העיסוק בסוגיות מס".
במאי 2007 מינה מנכ"ל משרד האוצר דאז מר ירום אריאב ועדה "לבחינת המבנה הארגוני של רשות המסים בישראל".
הוועדה 22 בחנה את תהליך איחוד אגפי המסים והמליצה על המבנה הארגוני המתאים ביותר לרשות המסים.
הוועדה ציינה כי "גורמים שונים.
הצביעו על כפל תפקידים, שנוצר בין מינהל הכנסות המדינה לחטיבת תכנון וכלכלה, אשר הוקמה ברשות המסים לאחר המיזוג", והמליצה "לצרף את מחלקת התכנון, הפועלת ליד מנהל רשות המסים למינהל הכנסות המדינה.
כך, ייווצר גוף העוסק במדיניות מסים תוך ראייה כלכלית וראייה חברתית, ומהווה השלמה ואיזון לרשות המסים בתחומים אלה".
בתשובת משרד האוצר נכתב כי המלצות הוועדה לא אומצו, וכי "לא נעשה דיון מעמיק בעניין זה".
ביולי 2010 הוגש למשרד האוצר, על פי בקשת מנכ"ל משרד האוצר דאז, מסמך מסכם שהכינה חברה חיצונית (להלן - החברה החיצונית) על בחינת יעילות המבנה הארגוני של גופי המטה במשרד האוצר.
בין היתר צוין במסמך כי "מבנה הסמכות בארגון מקנה סמכויות ]כי[ סטטוטוריות הנמצאות ברובן בידי ראשי אגפי הביצוע למול גופי המטה והמנכ"ל.
מכאן גופי המטה המקצועיים הפועלים למול האגפים הסטטוטוריים נדרשים לעבוד קשה שבעתיים בכדי להיות מעורבים ולהשפיע".
עוד נקבע במסמך כי "במערך הכוחות הארגוני ישנם שני גופים דומיננטיים יחסית: אגף התקציבים ורשות המסים, והם המובילים את 'סדר היום' במשרד האוצר.
פער עצום של עוצמה קיים בין גופי המטה ובין יחידות הביצוע".
במסמך נכתב עוד: "ברשות המסים קיימת יחידה כלכלית שבחלקה 'משכפלת' את הנעשה במינהל הכנסות המדינה, ראה מקרה 'המיסוי הירוק'".
הממונה על אגף כלכלה והכנסות המדינה 23 , ד"ר מיכאל שראל, מסר לנציגי משרד מבקר המדינה בינואר 2013 בעניין זה, כי יש רפורמות והצעות חקיקה שהוא נחשף אליהן רק בשלב מאוחר - לעתים בשלב הצגת הרפורמה למנכ"ל המשרד ולעתים רק בשלב ההצגה לשר האוצר.
במקרים אלו המינהל עדיין יכול להביע את דעתו על המהלך, אך לא תמיד יש ביכולתו לשנותו או לתקנו.
בתשובת משרד האוצר הוסיף הממונה כי "הצעות ושינויים שאינם עוברים דרך המינהל לא בהכרח לוקחים בחשבון את מלוא ההשפעות על הכנסות המדינה והשפעות מקרו-כלכליות" (ההדגשות במקור).
22 הוועדה הגישה את המלצותיה למנכ"ל משרד האוצר דאז באוקטובר 2007.
אגף חדש שהוקם במשרד האוצר.
בעניין זה ראו להלן משרד האוצר 155 .
מהאמור לעיל ומבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי במשרד האוצר יש כמה גופים העוסקים בגיבוש מדיניות המיסוי, לעתים ללא כל תיאום ביניהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, בהי עדר גוף מטה מתכלל שבו נצברים הידע והמומחיות בתחום המס, קשה לקיים תהליך תקין של קבלת החלטות, תכנון אסטרטגי לטווח ארוך והתאמת שינויים במסים למדיניות הממשלה מתוך ראייה פיסקלית רחבה.
מן הראוי אפוא שגוף מתכלל אחד ירכז את המידע הרלוונטי מהגופים השונים, ינתחו ויכינו לדיוני הממשלה.
תהליך התכנון חייב לכלול גם מבט רב -שנתי, דהיינו עמידה רב שנתית ב תקרת הגירעון ויחס החוב הממשלתי לתוצר, תוך אפשרות לבחינה שנתית של הנתונים בפועל ובניית תחזית מתאימה.
משרד האוצר ציין בתשובתו כי "ברמת מדיניות המקרו קיים שיתוף פעולה בין כל האגפים במשרד האוצר.
שיתוף הפעולה בא לידי ביטוי בקיומן של ישיבות משותפות וסיעור מוחות המתבצע לעיתים תכופות.
על פי רוב, השלבים הראשונים של הדיונים נעשים בדרגות הביניים כאשר קיימת נציגות של כל האגפים הרלוונטיים.
עם התקדמות הדיונים, מתקיימות ישיבות משותפות ברמת מנכ"ל ו/או שר".
גם ראש המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' יוג'ין קנדל, בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 (להלן- תשובת המועצה), השיב ברוח זו.
עוד מסר משרד האוצר בתשובתו כי ביוני 2012 החליט שר האוצר להקים גוף מטה מרכזי במשרד האוצר - אגף כלכלה והכנסות המדינה - שבין היתר יתכלל את מדיניות המס, וכי עם כניסתו של מנהל אגף זה לתפקידו, הוא גיבש המלצות לגבי שדרוג ומיצוב האגף כך שיוכל למלא בהצלחה את משימותיו ויעדיו.
משרד האוצר הוסיף כי "על בסיס נייר העמדה שהוגש התקיים דיון בנושא אצל שר האוצר בהשתתפות מנכ"ל המשרד וסוכם בין השאר כי יגובש נוהל עדכני לגיבוש מדיניות וחקיקה בנושא מס.
הנוהל יידון אל מול מנהל רשות המסים ובמקרה של מחלוקת (לרשות המסים יש מספר הסתייגויות מהותיות בנוהל) ילובן הנושא אצל המנכ"ל ויוצג לאחר מכן לשר.
עמדת מנכ"ל משרד האוצר הינה כי יש צורך חיוני בקיומו של אגף מטה שיתכלל את מדיניות המסים של משרד האוצר, ובהתאם לאמור, מתרחש בימים אלו השינוי הארגוני במשרד".
המשרד הוסיף כי עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2012 , טרם גובש נוהל מוסכם.
לדעת משרד מבקר המדינה, עם הקמת האגף החדש ראוי שמשרד האוצר יקבע את היחס שבין סמכותו ו אחריותו של האגף לבין אלה של רשות המסים ושל אגף התקציבים, כדי לאפשר לו למלא את ייעודו ולתקן את הליקויים שעליהם הצביעה החברה החיצונית.
העובדה ששני גופים, בשנים 2007 ו 2010 , הצביעו על כפל תפקידים שבין רשות המסים ובין מינהל הכנסות המדינה בתחום מדיניות המסים, מחדדת את הצורך להסדיר עניין זה בהקדם האפשרי.
הצגת חלופות למקבלי ההחלטות מפסיקת בית משפט העליון בנוגע לדרך קבלתה של החלטה מינהלית24 אשר הובאה בדוחות קודמים של מבקר המדינה25 עולה כי תהליך קבלת ההחלטה המינהלית צריך להיות מסודר ולכלול כמה שלבים: (א) איסוף המידע והנתונים המשמשים בסיס להחלטה; (ב) עיבוד הנתונים וגיבוש חלופות שונות; (ג) שקילת החלופות באופן שיטתי ויסודי ובחירה מנומקת בחלופה המועדפת.
נוסף על כך, קיים שלב סופי הכולל תחקור יישום ההחלטה, כדי להפיק לקחים ולטייב את ההחלטות הבאות בנושא.
בדיקת מסמכי מינהל הכנסות המדינה מעלה כי העקרונות המוסכמים ל"מערכת מס טובה" הם יעילות כלכלית וצמיחה, צדק חברתי ופשטות.
גם מפגישות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם כלכלנים, כמה מהם כיהנו בעבר בתפקידים בכירים במשרד האוצר, עולה כי רצוי שיעמדו לפני מקבלי ההחלטות בנושא מדיניות המיסוי העקרונות המנחים האלה: יעילות כלכלית של מערכת המס 26 ; צדק חברתי - מערכת מס המצמצמת אי -שוויון; פשטות מערכת המס 27 - מערכת הממעיטה, בין היתר, עלויות גבייה ועלויות אכ יפה; השפעה פיסקלית - ההכנסות הצפויות משינוי במיסוי; סביבת המס הבין -לאומית - מערכת מס תחרותית מול הסביבה העסקית העולמית; השפעות מקרו ומיקרו כלכליות - מערכת המתחשבת בהשפעות השינוי על התנהגות גורמים במשק, ובכלל זה בעיוותים העלולים להיווצר בעקבותיו; השפעה על העלמות מס; השפעות גומלין בין מסים שונים; יכולת ביצוע תפעולית; אילוצים פוליטיים.
בירורים של נציגי משרד מבקר המדינה עם נציגי האגפים השונים במשרד האוצר העלו כי כאשר עולה הצורך לשנות את תמהיל מערכת המס, מגבשים המינהל, רשות המסים ואגף התקציבים את החלופות השונות, מציגים אותן למנכ"ל המשרד ולשר האוצר, ומקיימים בהן דיון.
מנכ"ל משרד האוצר מסר לנציגי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 כי גם ראש הממשלה מקבל לידיו הצעות חלופיות לשינויים במערכת המס, וכי משרד האוצר דן עם בנק ישראל ועם המועצה בנושאים שונים הנוגעים למערכת המס.
בדיקת מסמכים שהוכנו במינהל, באגף התקציבים וברשות המסים בשנים 2009 -2012 הנוגעים לשינויים מוצעים במערכת המס מעלה כי כל אגף מכין מסמך שונה28 .
למשל, המסמך שהכין אגף התקציבים אינו כולל תעדוף של השינויים הפרטניים המוצעים בסעיפי המס, והמסמכים שהכינו שלושת הגופים האמורים לעיל אינם מציגים את השפעותיו הצפויות של כל שינוי על חלוקת ההכנסות.
24 ראו דברי נשיא בית המשפט העליון, השופט מאיר שמגר, בבג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים , פ''ד לז(3 )29 ,48 .
25 ,ראו, למשל, מבקר המדינהדוח שנתי 53ב ( 2003 '), עמ16.
מערכת מס טובה שואפת לעודד צמיחה או לכל הפחות לצמצם ככל האפשר את הפגיעה בתוצר 27 ,ככל שמערכת המס מורכבת ומסובכת יותר לגבייה ולהבנה (מכילה ריבוי מסים, החזרים, פטורים זיכויים וחקיקה מורכבת) קשה יותר לאזרח להבין את חבות המס שלו ללא עזרת מתווכים (רואי חשבון, עורכי דין וכד'), ועולה הכדאיות לתכנונים ולהעלמות מס מתוך ניצול לרעה של סעיפי החוק.
לפיכך מערכת מס מורכבת מביאה לידי בזבוז משאבים למשק.
28 מצגת שהכין אגף התקציבים במרץ 2009 , וכותרתה- "תכנית לטיפול במשבר הכלכלי - הכנסות ממסים"; מסמך שהכין המינהל במרץ 2012 , וכותרתו- "מדיניות מסים לשנים 2013 -2014 ;" מסמך שהכינה רשות המסים ביולי 2012 , וכותרתו - "הצעות להעלאות מסים לשנת 2013 .
"בהתאם לעדיפויות משרד האוצר 157 .
בדיקת המסמכים שהעבירו האגפים השונים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה מעלה כי מתכונת ההצעות לשינויים במערכת המס שמציגים מינהל הכנסות המדינה, אגף התקציבים ורשות המסים להנהלת המשרד ולממשלה, אינה מאפשרת למקבלי ההחלטות לבצע השוואה בין החלופות השונות.
ההצעות אינן כוללות, למשל, את הצגת ההשפעות הכלכליות והחברתיות הצפויות של כל שינוי; חלק מההצעות אינו מפרט לאילו גורמים הן הוצגו, מתי הוצגו, והאם מסמכים אלו היו המסמכים הסופיים.
בפגישות עם נציגי משרד האוצר נאמר לנציגי משרד מבקר המדינה כי השפעותיהם של השינויים המוצעים ידועות, ולכן אין הן מוצגות בכל דיון.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום להנחה כי ההשפעות הצפויות של השינויים המוצעים במערכת המס ידועות לכל מקבלי ההחלטות, שכן הדברים מורכבים מאוד ואינם מובנים מאליהם.
ניתוח ההשפעות יכול להיעשות בדרכים שונות, תוך דגשים שונים ולקיחת משתנים שונים בחשבון.
זאת ועוד, מן הראוי כי מקבלי ההחלטות - ובכללם מנכ"ל משרד האוצר, שר האוצר, ראש הממשלה ושרי הממשלה - יקבלו תמונה מלאה ומבוססת על ההשפעות הכלכליות והחברתיות של כל שינוי המוצע במערכת המס, ובכלל זה תעדוף, הצגת חלופות, הסברים נלווים, וככל הניתן גם נתונים כמותיים על עצמת ההשפעות הצפויות.
כך יובטח שמקבלי ההחלטות יקבלו החלטות מושכלות, המאזנות בין כל מרכיבי חלופות המס המוצעות.
לטענת משרד האוצר, "העובדה שכל גורם מקצועי מכין ניירות עבודה משלו ומגישם למנכ"ל, מיטיבה עם עבודת המשרד שכן ניתן לקיים דיון מעמיק וחשיבה משותפת כפי שנעשה בפועל".
עוד טוען המשרד כי "תהליך קבלת ההחלטות בעת הכנת תקציב ו/או רפורמה משמעותית במס, נעשה באופן מובנה ומסודר, מוצגות חלופות שונות תוך התייחסות להיבטים שונים כגון: השפעות כלכליות, השפעות חברתיות, השפעה על מערכת המס בכללותה, יכולת התפעול ויישום לרבות בחינת עלות מול תועלת, קשיים בתהליך ועוד".
משרד מבקר המדינה מעיר כי מהאסמכתאות שהועברו אליו לא נמצא כי מלוא ההשפעות הכלכליות והחברתיות של שינויים מוצעים בתחום ה מסים משתקפות במסמכים, ולא כל החלופות שמציעים האגפים מתועדפות.
דבר זה עלול להקשות על מקבלי ההחלטות בעת בחינת הנתונים לצורך קבלת החלטה.
מעקב ובקרה על תוצאות של השינויים במיסוי 1.
בחינת תוצאותיהן של ההחלטות בענייני המיסוי חיונית לצורך הפקת לקחים וקבלת החלטות מיטביות בעתיד.
מעבר לאיסוף הנתונים יש לבחון באופן שוטף את התהליכים הרצויים והתיקונים הדרושים להשגת יעדי הממשלה ומדיניותה.
במשרד האוצר אין גוף שמרכז את ניתוח ההשפעות והתוצאות של החלטות מיסוי על מערכת המס והמשק, על חלוקת ההכנסות ועל משתנים כלכליים אחרים, ואת המעקב והבקרה אחריהן.
בהיעדר תהליכים אלו, ספק אם הממשלה יודעת אם החלטות מיסוי שהתקבלו אכן השיגו את יעדן ואילו השפעות היו להן על המשק והחברה.
משרד האוצר ציין בתשובתו כי "לצורך קיום תהליכים כאמור יש צורך בנגישות רבה יותר לבסיסי נתונים קיימים ובהרחבה משמעות ית של בסיסי הנתונים העומדים לרשותנו", וכי "בקרה אחרי רפורמות נעשית לעיתים ברמה אגפית ולעתים ברמה אוצרית.
כך, למשל ברשות המסים נעשה מעקב אחר רפורמות הן על ידי החטיבה לתכנון וכלכלה והן על ידי החטיבה המקצועית".
יצוין כי המינהל מפרסם ברבים דוחות שנתיים הכוללים סקירות, ניתוחים והשוואות בין - לאומיות.
בדוח השנתי יש פרק, המתעדכן בכל שנה, הכולל ניתוח של תחולת המיסוי הישיר בישראל בנוגע ליחידים והמתבסס על נתונים ממודל המס של המינהל.
הפרק גם מתאר בעזרת מדדים שונים את מידת הפרוגרסיביות של מערכת המיסוי הישיר.
ביולי 2011 הכין המינהל מצגת לצרכים פנימיים29 שבחנה את השפעתם של סוגי מסים שונים- מע"ם, מס הכנסה, מס סיגריות ועוד - על אי-השוויון בחלוקת ההכנסות.
הצגה כזו נעדרה מהדוח השנתי הפומבי.
משרד מבקר המדינה מעיר כי המינהל מפרסם מדי שנה בשנה ניתוחים שונים ופרטניים בתחום המיס וי הישיר.
ואולם כדי לקבל תמונה כוללת על מידת הפרוגרסיביות של כלל מערכת המס ועל השפעת המיסוי העקיף על חלוקת ההכנסות במשק, יש מקום להציג בדוח השנתי של המינהל גם ניתוח של כל מרכיבי מערכת המס, ובכלל זה חלוקת נטל המסים העקיפים לפי עשירוני ההכנסה.
חוסר ביסוס ותיעוד עבודת המטה וקבלת ההחלטות בפסיקת בג"ץ נקבעו עקרונות יסוד המחייבים את המינהל הציבורי בהנמקה, דיווח, תיעוד וגילוי, לרבות חובת התיעוד באמצעות רישום פרוטוקולים.
בפסק דין של בג"ץ מדצמבר 200430 נקבע לעניין רישום פרוטוקול כי "החובה לכתיבת פרוטוקול שורשיה במשפט המינהלי הכללי ובעקרון שקיפות פעילותו של המינהל.
בהעדרו של פרוטוקול אמיתי, שבו 'צילום' מלא של הדיונים והשיקולים - ואין צריך לומר, משלא נרשם פרוטוקול כלל ועיקר - יש לראות את החלטתה של הועדה כהחלטה סתומה שאינה יכולה לעמוד לביקורת ומכיוון שכך דינה להתבטל".
גם סדרי המינהל התקין מחייבים את משרד האוצר לתעד את דיוניו, החלטותיו ופגישותיו, ולשמר התכתבויות, גם באמצעים אלקטרוניים.
מסמכי התיעוד צריכים לכלול את עיקרי הנושאים שנדונו וההחלטות שהתקבלו בעניינם31.
משרד מבקר המדינה העיר עוד בדוחות קודמים32 למשרד האוצר כי לא נכון להסתפק בתוצרי העבודה הסופיים, ויש לתעד את תהליך העבודה, ובייחוד בצומתי קבלת ההחלטה.
29 המצגת הוצגה ונדונה בפורוםהנהלת משרד האוצר, אשר כונס במיוחד לדיון על "מדיניות מסים" ביולי 2011.
30 בג"ץ 3751/03 יוסי אילן נ' עיריית תל-אביב-יפו, תקדין.
לתקשי"ר משרד האוצר 159 .
בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בלשכת מנכ"ל משרד האוצר- צומת מרכזי בקבלת החלטות - לא נמצאו כל מסמכי ביסוס או סיכומי דיונים או פרוטוקולים על דיונים בתחום המסים.
עוד נמצא כי האגפים במשרד האוצר - המינהל ואגף התקציבים - אינם נוהגים להכין סיכומי דיונים ומסתפקים בהגשת מצגות בלבד למקבלי ההחלטות.
על פי רוב לא ניתן לדעת לאילו גופים הוגשו המצגות.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו, מה גם שכבר העיר עליה למשרד האוצר בדוחות קודמים.
בהיעדר תיעוד מתאים לא ניתן לוודא כי תהליכי קבלת ההחלטות התנהלו באופן מיטבי.
בעניין התיעוד ציין משרד האוצר בתשובתו כי "לא ניתן במצבת כוח האדם המצומצם העומד לרשותו של מינהל הכנסות המדינה לקיים תיעוד מסודר של התנהלות הישיבות מבלי לפגוע משמעותית או לצמצם בעבודות מהותיות אחרות.
מסיבה זו, ולאור סדרי עדיפויות, נשמרים תוצרים סופיים של עבודה - דוחות, מצגות, ניירות עמדה וסקירות, אך לא מושקע זמן בתיעוד ושימור של סיכומי דיונים ושינויים שנעשים תוך כדי תהליך העבודה".
עוד ציין המשרד כי "בלשכת המנכ"ל נשמר תיעוד ישיבות חשובות בהן נתקבלו החלטות.
המשרד בוחן דרכים נוספות לתעד ישיבות ודיונים חשובים בהם מתקבלות החלטות, זאת בנוסף לתיעוד הקיים באגפים השונים".
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי אין בכוח אדם מצומצם ולחץ של זמן כדי להצדיק חוסר תיעוד.
תיעוד איננו דורש זמ ן רב או דרכים חדשניות או מורכבות; אפשר, למשל, להטיל על אחד הנוכחים בישיבה לרשום את עיקרי הדברים תוך כדי דיון, ולאחר מכן לערוך פרוטוקול ולהפיצו למשתתפים.
על משרד האוצר, המכיר בחובת התיעוד, לתעד את עבודת המטה כדבר שבשגרה וללא יוצא מן הכלל.
המועצה ציינה בתשובתה כי "לעיתים חלק מהתכנים מוצג למקבלי ההחלטות בעל פה.
אחת הסיבות העיקריות לכך.
היא להבטיח כי מידע בעל השפעות כלכליות מהותיות לא ידלוף בטרם ידון באופן מסודר בממשלה ולא יתרחשו תופעות שליליות שנובעות מאסימטריה במידע בשווקים".
משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי תיעוד אין משמעותו גילוי המידע והפצתו ברבים.
הצורך במניעת הדלפות משיקולי רגישות וסודיות אינו מהווה הצדקה לחוסר תיעוד.
נהפוך הוא - היעדר תיעוד בנושאים המוגדרים כרגישים וסודיים מעורר חשש טבוע לאי -תקינות.
מדובר בהתנהלות בלתי תקינה ואי -כיבוד של עקרונות היסוד המעוגנים בפסיקת בית המשפט העליון בנדון.
32 ,מבקר המדינה דוח שנתי 62ב ( 2012 '), עמ 145-146 ; דוח שנתי 55ב ( 2005 '), עמ 220 , 222.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי אגפי המטה השותפים בתהליך קבלת ההחלטות בתחום המסים, הכנת תיעוד מסודר ומפורט מאפשרת ללמוד על תקינות התהליך ועל סדרי בחינת החלופות והדעות שהוצגו למקבלי ההחלטות.
תיעוד התהליך תורם לקיומם של הליכי חשיבה ותכנון סדורים, להבניה של שיקול הדעת, לעמידה בחובת ההנמקה, לפעילות על פי תכנון, לרציפותו ולשימורו של הזיכרון הארגוני בטווח הקצר והארוך.
מסמכי התיעוד משמשים אף למעקב על השגת היעדים שנקבעו למשרד ולהפקת לקחים.
חקיקת המס ושינויי מס תכופים .
המסים העקיפים, ובייחוד המע"ם, משמשים וַסָת של מדיניות התקציב.
בעקבות הירידה בפעילות הכלכלית בישראל ב- 2009 והחשש לאבדן רב של הכנסות ממסים וכדי שלא לחרוג מתקרת הגירעון שנקבעה לאותה שנה, החליטה הממשלה במאי 200933 על שורת העלאות בשיעורי מסים עקיפים - מע"ם, מסים על הסיגריות, בלו על הדלק ומסי קנייה על כלי רכב.
גם ביולי 201034 , לקראת הכנת תקציב המדינה לשנים 2012- 2011 , החליטה הממשלה על העלאת שיעורי מסים עקיפים - בין היתר מע"ם ובלו על הדלק - כדי להמחיש את מחויבותה לעמידה בתקרת הגירעון.
זאת לנוכח מדיניותה ארוכת הטווח להפ חתת המסים הישירים.
העלאת שיעור הבלו על הדלק נכנסה לתוקפה בינואר 2011 , וההכנסות הצפויות ממנה- כמעט מיליארד ש"ח - הובאו בחשבון בעת בניית תחזית המסים לשנת 2011 , ובוטלה במהלך השנה35 .
יצוין כי אף שביטול העלאת הבלו נעשתה כבר בפברואר 2011 , לא נעשו התאמות בתקציב.
בשל מחסור בצד ההכנסות וחשש מאי -עמידה בתקרות הגירעון שנקבעו לשנים 2012 ו- 2013 הוחלט גם בשנת 2012 להעלות את שיעורי המסים העקיפים על אלכוהול, על סיגריות ועל מע"ם.
ביולי 2012 הוציא שר האוצר דאז ד"ר יובל שטייניץ צווים המפחיתים או מבטלים מכסים וביטלם לאחר שבועות ספורים36.
נמצא כי במסים העקיפים נעשים שינויים תכופים שלעתים אינם עקביים והם מועלים או מופחתים בתוך זמן קצר.
תופעה זו מעוררת חשש שהחלטות בתחום המיסוי אינן מתקבלות באופן סדור ומנומק ובראייה כוללת, אלא בעקבות לחצים ואירועים המחייבים גבייה מהירה וקלה של הכנסות.
יתרה מזו, שינויים תכופים במערך המיסוי יוצרים חוסר ודאות בקרב משלמי המסים ועלולים לפגוע באמון הציבור בממשלה וביציבות המשק.
בתשובת משרד האוצר נכתב כי "לא מדובר ב'לחצים ואירועים נקודתיים' אלא בהתייחסות מקצועית ועניינית להתרחשויות כלכליות בהתאם לבחינה ומעקב אחר פרמטרים כלכליים ואחרים.
מטבע הדברים קיימת עדיפות ברורה לווסת את הגבייה באמצעות מע"מ שהוא הכלי הפיסקלי הטוב ביותר שקיים בארסנל המסים השונים לעת זו".
33 החלטת ממשלה מס' 170.
34 'החלטת ממשלה מס 2059 .
35 כך לדברי מנכ"ל משרד האוצר בדיון ועדת הכספים של הכנסת שהתקיים באוקטובר 2011 .
36 ביולי 2012 ,חתם שר האוצר על ארבעה צווים להפחתת מסי קנייה ומכסים על מוצרים מיובאים בין היתר על מוצרי מזון, בגדים ומוצרי אלקטרוניקה, על פי המ לצות הוועדה לשינוי כלכלי - חברתי.
באוקטובר אותה שנה הוקפאו הצווים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי לא תמיד השינויים במערכת המס חלו בעקבות התרחשויות כלכליות, וכי השימוש במערכת המס ככלי פיסקלי צריך להיעשות באופן מבוסס, מידתי ושקול.
כאמור, בחוקים המסדירים שינויים במיסוי נקבעו דרכים שונות לאישור סוגי מסים שונים.
כך למשל, יש חוקים המאפשרים לשר להעלות מס לאחר היוועצות עם אחת מוועדות הכנסת; יש חוקים הדורשים לשם כך את איש ור אחת מוועדות הכנסת, ויש מסים שאפשר לשנותם רק באמצעות שינוי חקיקה ראשית.
מבחינת מנגנוני החקיקה, ככלל, קל יותר לשנות את המסים העקיפים מאשר את המסים הישירים.
כניסתם לתוקף של שינויי חקיקה של מסים עקיפים היא מידית, ואילו ביצוע שינויי חקיקה של מסים ישירים מסובך יותר וכניסתם לתוקף היא רק בשנת המס הבאה.
החקיקה בענייני מסים מתאפיינת בשינויים תכופים ובהליכים מסורבלים.
במסמך פנימי של המינהל מיולי 2011 נכתב כי "מערכת המס של 2011 אינה אידיאלית (נאמר כבר שתפקידה ככלי לצמצום אי שוויון נשחק וקל יהיה להצביע על אי אלו עיוותים) אך במשולש של יעילות-צדק-פשטות יהיה קשה להציע שינוי מהותי שישפר את המצב.
הדבר כמובן לא מונע מהמציעים להציע וממקבלי ההחלטות אף לאמץ לעתים הצעות אלו.
התוצאה היא ריבוי תיקוני חקיקה, עלייה בעול הביורוקראט י ומערכת מס שמרוב יעדים, חלקם סותרים, לא מצליחה לממש את פוטנציאל הגבייה.
לכן יש המלצה חזקה לפסק זמן בתחום חקיקת המסים שיוקדש למחשבה.
הפעם האחרונה שזה נעשה היה ב - 2005 .
וגם אז רק בתחום המיסוי הישיר".
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר למפות את החקיקה בתחום המסים בכללותה, לבחון את האיזונים ואת הבלמים הקב ועים בחוקי המס השונים ואת מנגנוני החקיקה השונים, וליזום במידת הצורך הצעות לתיקון - כל זאת כדי לוודא כי נשמרת הגמישות הנצרכת בשינויי המסים מצד אחד, ונשמרים מעמד המחוקק כמפקח וכריבון, הוודאות הנדרשת ממערכת המס ויעילות המערכת מצד אחר.
התאמת החלטות למגבלות הפיסקליות .
כאמור, על פי חוק הפחתת הגירעון, שיעור הגירעון השנתי ביחס לתוצר המקומי הגולמי לא יחרוג מהתקרה שנקבעה בחוק.
בעקבות הירידה החדה בהכנסות המדינה נוכח המשבר הכלכלי העולמי החליטה הממשלה בשנת 2009 על תיקון החוק וקבעה תוואי לתקרת גירעון פוחת כך שתקרות הגירעון לשנים 2013- 2009 יהיו%6 ,%5.
ביולי 2012 , בעקבות החוסר העצום שנוצר בגביית המסים, בין היתר נוכח תחזיות צמיחה ומסים אופטימיות מדי שנעשו לקראת הכנת התקציב הדו-שנתי לשנים 2011 -2012 , החליטה הממשלה לשוב ולהעלות את תקרת הגירעון המותרת לשנים 2013 ואילך, ובשנת 2013 היא הועמדה על %338 .
)(ראו להלן בתרשים שלהלן מוצג פירוט תקרות שיעורי הגירעון שנקבעו בחוק לשנים 2009 -2014 :)בהשוואה לשיעורי הגירעון בפועל (שיעורי הגירעון מן התוצר, באחוזים .
37 'החלטת ממשלה מס78 ממאי 2009 .
תוקן בחוק בחודש יולי 2009 .
38 'החלטת ממשלה מס 4851 מיולי 2012 .
תוקן בחוק בחודש אוגוסט 2012.
מקור: חוק הפחתת הגירעון ונתוני משרד האוצר .
מהתרשים עולה כי בתקופה האמורה נעשו שני תיקוני חקיקה בתקרת הגירעון: הראשון נעשה בשנת 2009 ובו הועלתה תקרת הגירעון משיעור של1% מן התוצר ל-6% , והשני נעשה ב- 2012 והוחל מ- 2013 , ובו שוב הועלתה התקרה משיעור של 1.
התיקון השני נעשה נוכח החריגה מתקרת הגירעון המתוכננת בשנת 2012 , שבה היה שיעור הגירעון בפועל כפול ויותר מתקרת הגירעון המתוכננת.
מדברי ההסבר להצעת התקציב הדו -שנתי לשנים 2012- 2011 עולה39 כי "חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית הוא בעל חשיבות רבה בשמירה על היציבות הכלכלית של מדינת ישראל, בקובעו מ גבלות הן על גובה הגירעון הכולל והן על קצב הגידול של ההוצאה הממשלתית".
עוד נכתב כי "החקיקה הקיימת תרמה בשנים האחרונות להפחתת הגירעון, וכתוצאה מכך גם להפחתה ביחס חוב -תוצר, המהווה אינדיקאטור מרכזי ליציבות המשק בפני זעזועים".
בדברי ההסבר אף נכתב: "ירידה, בתוך כעשור, של יחס חוב -תוצר מתחת ל -60% תוצר, בדומה ליעד שנקבע באמנת מאסטריכט של האיחוד האירופי, מהווה מטרה מרכזית בטווח הבינוני".
בעשור האחרון חלו שינויים של ממש במדיניות המיסוי של ישראל, שבאו לידי ביטוי בעיקר בהפחתות במיסוי הישיר.
בשנים 2000 -2011 ירד נטל המ ס הכולל בכ - 4.
2% מן התוצר בעקבות שינויי חקיקה ומדיניות יזומה של הורדת מסים.
תהליך זה החל ב- 2003 על בסיס המלצות שהגישה הוועדה לרפורמה במס 40 ב- 2002 , ומאז נעשו הפחתות נוספות 41 .
הופחתו במידה ניכרת שיעורי המס הישיר על יחידים ועל חברות בישראל .
39 תקציב המדינה, הצעה לשנות התקציב 2011 -2012 (אוקטובר 2010 '), עמ44.
40 ביוני 2002 הגישה הוועדה לרפורמה במס את המלצותיה, ובמרכזן המלצה להטיל מס על רווחי הון בבורסה ועל ריבית מפיקדונו ת בבנקים והצעת תוואי להורדת שיעורי מס ההכנסה ומס החברות.
הוועדה התמקדה בהפחתת נטל המס ממעמד הביניים, והמליצה להפחית בה דרגה את המס הישיר כך ששיעורו המרבי יהיה 49% בשנת 2008.
במאי 2009 החליטה הממשלה 42 להמשיך במתווה של הפחתת המס הישיר (להלן- המתווה הפוחת) מעבר לתוואי הרפורמות הקודמות וקבעה מתווה חדש.
מתווה זה היה צפוי להסתיים ב- 201643 .
בדברי ההסבר להצעת ההחלטה שהוצגה לממשלה לקראת אישור תקציב- 2009 2010 בנוגע למתווה הפוחת צוין כי "הפחתות המס ים המוצעות ימומנו על ידי הגידול בהכנסות ממסים הנובע מהצמיחה הצפויה".
בשנת 2011 , בעקבות מחאת הציבור על יוקר המחיה (ובכללה הדיור) ועל חלוקת ההכנסות הוקמה הוועדה לשינוי חברתי כלכלי (להלן - ועדת טרכטנברג) 44 .
בדוח הוועדה נכתב כי הרפורמה במס משנת 2002 "שולבה בתכנית מקיפה להאטת גידול הוצאות הממשלה, כולל אפיון וחקיקת הצעדים שאפשרו את יישומה", וכי הרפורמה משנת 2005 "לא לוותה בתכנית מפורטת נוספת לבלימת הגידול בהוצאות, ולכן משמעותה הייתה הגדלה של הגירעון, ביחס לתוואי שגובש בתכנית של 2003 ".
על המשך המתווה הפוחת מ- 2009 נכתב כי "גם הפעם לא לווה המתווה באפיון של הצעדים הנדרשים בצד ההוצאות כדי לשמור על תקרת הגירעון הקבועה בחוק".
יצוין כי בנק ישראל העיר כמה פעמים על כדאיותו ועל תוצאותיו האפשריות של המשך המתווה הפוחת45 .