HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
במבוא לנוהל צוין כי המשטרה תפעל להגברת המודעות של יחידות החקירה והמודיעין באשר ליתרונות שבהסתייעות ברשות לאיסור הלבנת הון כדי לנצל ביעילות את המידע המצוי ברשותה, והרשות תעשה כל מאמץ להעביר לה מיזמתה מידע איכותי.
הנוהל קובע, בין השאר, את סוגי הבקשות שתעביר המשטרה לרשות לאיסור הלבנת הון ואת מידת הדחיפות שבקבלת התשובה.
את הבקשות אפשר לסווג כך: בקשה בהולה לקבלת מידע שאינו מנותח ומעובד בתוך שלושה ימי עבודה; בקשה דחופה לקבלת מידע שאינו 44 דוח שנתי59ב .
מנותח ומעובד בתוך 12 ימי עבודה; בקשה דחופה לחומר מעובד וערוך בהתאם ללוח הזמנים המסוכם בין הרשות ליחידה המשטרתית.
במתווה יעד המפכ"ל נקבע שעל קצין הלבנת ההון בכוח התקיפה כלכלית ליזום פנייה לרשות לאיסור הלבנת הון לשם קבלת מידע על חברי ארגון הפשיעה ועל אנשים הקשורים אליהם שבאמצעותם ייתכן שהולבנו כספי עברה.
(א) נמצא כי יחידות של המשטרה, בהן יחידות המטפלות בארגוני פשיעה, לא פונות, ברוב המקרים, בסמוך לתחילת החקירה הסמויה לקבלת מידע מהרשות לאיסור הלבנת הון, ובשל כך אינן ממצות את המידע שבידה: מתחילת שנת 2007 ועד סוף יולי 2008 הגישו יחידות המשטרה לרשות 52 ,בקשות לקבלת מידע על ארגוני פשיעה35 מהן (כ- 68% ) סווגו דחופות אובהולות.
נמצא כי הרשות לא העבירה למשטרה במועד מאוחר יותר מידע על 35 הבקשות המתבסס על עיבוד הנתונים וניתוחם.
עם זאת עלה שכאשר פנו כוחות המשימה באותה תקופה לרשות, כדי לקבל מידע על הארגונים שבטיפולם עשו זאת באמצעות בקשות לקבלת מידע מנותח ומעובד.
אשר לשמונת ארג וני הפשיעה שמשרד מבקר המדינה בדק באופן פרטני, יחידת השטח כלל לא פנתה לרשות לאיסור הלבנת הון לקבלת מידע על אחד הארגונים; יחידת השטח הגישה לרשות בקשה בהולה לקבלת מידע שאינו מנותח ומעובד בעניין ארגון נוסף, רק בסמוך למעבר מחקירה סמויה לחקירה גלויה; ואשר לשאר הארגונים שטופלו באותה עת, היחידות פנו לרשות בשלב האיסוף המודיעיני בבקשות בהולות למידע שאינו מנותח ומעובד.
בנסיבות אלה לא מיצתה המשטרה באותם מקרים את המידע של הרשות לאיסור הלבנת הון, אף שהדבר נדרש לקידום המאבק בארגוני הפשיעה.
(ב) נוהל "יחסי גומלין בין משטרת ישראל לבין הרשות לאיסור הלבנת הון" קובע, בין השאר, כי ראש מת"מ במשטרה אחראי להכנת דוח מָשוב ולהגשתו לרשות לאיסור הלבנת הון בתחילת כל רבעון.
לפי הנוהל, בדוח האמור יירשם מצב הטיפול בכתבות שמסרה הרשות למשטרה על מנת לשפרן ולהנחות את הרשות לפעול לפי הצרכים וסדרי העדיפות של המשטרה.
למרות חשיבות המשוב הכין מדור תקיפה כלכלית רק שני דוחות כאלה.
הראשון הוכן באפריל 2004 ועסק בכתבות רשות מהחודשים אוקטובר 2003- מרס 2004 ; השני הוכן בינואר 2006 ועסק בכתבות רשות מהחודשים ינואר 2005- ספטמבר 2005.
בדיון במרס 2005 שבו השתתפו ראש הרשות לאיסור הלבנת הון, השר לבט"פ, ראש אח"מ ונציג משרד המשפטים הועלו הבעיות המרכזיות בשיתוף הפעולה בין המשטרה לרשות, ובכללן תרומתה המועטה של הרשות לפעילות המשטרה והצורך לשפר את התאמת המידע שתעביר הרשות לתכניות העבודה וליעדי האכיפה של המשטרה.
לשם כך הציעה ראש מת"מ באפריל 2005 להשלים את גיבוש מודל ה"קופסה השחורה", שהוחל בהכנתו בסוף שנת 2003 ,.
לפי מודל זה תגיש המשטרה לרשות מידע מרוכז על קבוצת אנשים שהיא מגדירה "יעדים מודיעיניים" לשם קבלת מידע עליהם ממאגר הרשות.
קבוצת האנשים תיקבע לפי קריטריונים שיוחלט עליהם מראש, ולרשות תוגש בקשה אוטומטית לקבלת מידע על כל מי שעומד בהם.
העבודה לפי המודל לא נעשתה גם בשנת 2005 ,.
עם זאת מדצמבר 2007 מבצעות המשטרה והרשות ניסוי לגבי פעילות של יאח"ה ובמסגרתו היחידה מעבירה לרשות רשימה של חשודים לפי קריטריונים שנקבעו המאבק בארגוני הפשיעה 45 .
(למשל חשודים שהם א נשי ציבור).
בהתקיים אותם קריטריונים רשאית יאח"ה לקבל מהרשות כתבה יזומה בנוגע לאותם חשודים.
ואולם המשטרה והרשות לא הרחיבו את היקף תחולתו של ההסדר באופן שיאפשר להחילו גם על יחידות אחרות במשטרה כולל היחידות המטפלות בארגוני פשיעה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה המשטרה כי היא מייחסת חשיבות רבה למיצוי היכולות והיתרונות של הרשות לאיסור הלבנת הון בחקירותיה ופועלת בדרכים שונות להעלאת המודעות של חוקריה לנושא.
באשר לאופן סיווג בקשות המשטרה, היא הסבירה שחקירה נגד ארגון פשיעה מתבצעת במעגלי פעולה מהירים הכוללים איסוף והערכת מידע כדי לקבל מהר ככל שאפשר תמונה לגבי פעילותו ולייצב את כיווני האסוף נגדו.
על רקע זה סיווג בקשה מהרשות כ"דחופה" או כ"בהולה" משקפים אך ורק את מידת מהירות התגובה הנדרשת לשילוב יעיל של הנתונים בעבודת המשטרה.
סיווג הבקשה לא מונע מהרשות להעביר למשטרה מידע רלוונטי נוסף או מידע מועבד ומנותח באותם עניינים במועד מאוחר יותר.
הסדר זה סוכם בשל התארכות זמני התשובות שנתנה הרשות לבקשות המשטרה למידע מנותח ומעובד.
עמדת המשטרה בתשובתה לא תואמת את הדרך שהיא עצמה התוותה ואף באה לביטוי בנוהל יחסי גומלין בינה ובין הרשות לאיסור הלבנת הון בנוגע למיצוי מדויק ואיכותי של המידע המודיעיני המצוי ברשותה לגבי חשדות לעברות הלבנת הון.
בייחוד אמורים הדברים בדרך הפעולה שנקבעה לחקירת ארגון פשיעה במתווה יעד המפכ"ל ובנוהל כוחות המשימה שבו הנחיה לתכנון קפדני של איסוף מידע מודיעיני נגד ארגון הפשיעה וחבריו לשם יצירת תמונת מודיעין מקיפה על החשדות נגד ראשי הארגון וחבריו.
ראוי שבמקרים אשר בהם מבקשת המשטרה מהרשות לאיסור הלבנת הון מידע בהול או דחוף היא תבקש לאחר מכן את עיבודו וניתוחו.
בסמוך למועד תחילת פעילותה של הרשות לאיסור הלבנת הון, אפריל 2002 , ביקש משרד המשפטים להגדיל את מעורבותה במאבק בהלבנת ההון וכפועל יוצא גם במאבק בארגוני הפשיעה.
נוסף על כך ביקש משרד המשפטים להרחיב את היקף תחולתו של חוק איסור הלבנת הון והשימוש בכלים שהוא מקנה ולעדכן את הוראותיו לפי סטנדרדים בין-לאומיים.
לשם כך יזם משרד המ שפטים במאי 2002 הקמת ועדה לבחינת תיקון חוק איסור הלבנת הון17 .
הוועדה הוקמה לנוכח המגמה הבין-לאומית לראות בעברות מס עברות מקור להלבנת הון.
היה על הוועדה לבחון כמה נושאים הנוגעים לתיקון חוק איסור הלבנת הון, שהמרכזיים בהם: (א) הכללת עברות מס ברשימת עברות המקור, בכללן עברות לפי חוק המע"מ והעלמת הכנסות במרמה שבהן עוסק סעיף 220 לפקודת מס הכנסה; (ב) ייעול ושיפור של דרכי העברת מידע ממאגרי רשות המסים לרשות לאיסור הלבנת הון; (ג) קביעת עברות נוספות שניתן יהיה לחקור או למנוע את ביצוען באמצעות המידע שהתקבל מהרשות לאיסור הלבנת הון.
בשנת 2003 )הגישה הוועדה את המלצותיה למשרד המשפטים, וביניהן: (א להוסיף את עברת העלמת הכנסות במרמה לפי סעיף 220 לפקודת מס הכנסה .
17 ,בוועדה השתתפו נציגים ממשרד המשפטים, מהרשות לאיסור הלבנת הון מהמשטרה, מהמשרד לבט"פ, מאגף המכס והמע"מ ומנציבות מס הכנסה.
ולהוסיף עברות לפי חוק המע"מ לרשימת עברות המקור שבחוק.
הוועדה נימקה את המלצתה, בין השאר, במאפיינים הדומים של עברות הלבנת הון ועברות מס: תנועת כספים חוצת גבולות שמטרתה לטשטש את עקבות הכספים.
(ב) להסמיך את אגף מס הכנסה, אגף המכס והמע"מ (כפי שכונו אז) והרשות לניירות ערך כגופי חקירה עצמאיים לצורך חקירת עברות מסוימות לפי חוק איסור הלבנת הון ולהסמיכם לקבל מידע ישירו ת מהרשות לאיסור הלבנת הון לחקירת עברות שבתחום סמכותן.
המלצות אלה באו לידי ביטוי בתזכיר לתיקון חוק איסור הלבנת הון שהכין משרד המשפטים בשנת 200318.
רק בשנת 2007 , ארבע שנים לאחר שהוגשו המלצות הוועדה, הגיש משרד המשפטים לכנסת הצעת חוק לתיקון חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס' 7)19 שכללה, בין השאר, שתי הצעות: לקבוע כי חוקרי רשות המסים יוסמכו לחקור עברות על החוק כ"רשויות חוקרות", ומכוח סמכויות אלה יהיו רשאים לפנות בבקשה לרשות לאיסור הלבנת הון לקבלת מידע; להוסיף לרשימת עברות המקור עברות מסוימות המצוינות בחוק המע"מ.
במסגרת הצעת החוק החליט משרד המשפטים שלא לכלול את סעיף 220 לפקודת מס הכנסה ברשימת עברות מקור בשל מחלוקות שהתעוררו באותה עת סביבו.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 הסבירה ראש מחלקת ייעוץ וחקיקה (פלילי) במשרד המשפטים, עו"ד רחל גוטליב, כי ההכרעה אם להוסיף את סעיף 220 לפקודת מס הכנסה כעברת מקור אמורה להתקבל במסגרת דיונים שבדעת מחלקת ייעוץ וחקיקה לקיים "בזמן הקרוב" בנוגע לתיקונים נוספים בחוק איסור הלבנת הון.
חקיקת חוק איסור הלבנת הון והקמת הרשות לאיסור הלבנת הון בתחילת המאה העשרים ואחת נועדו לקדם את המאבק בהלבנת ההון ובפשיעה הפיסקלית בהתאם לסטנדרדים בין -לאומיים וכפועל יוצא לקדם את המאבק בארגוני הפשיעה.
עם זאת, הביקורת העלתה כי המשטרה אינה ממצה את מכלול הכלים שהועמדו לרשותה בנושא, ומשרד המשפטים לא סיים את גיבושם של תיקוני חקיקה, בהם החל לפני כשבע שנים, שנועדו להרחיב את מעגל העבריינים שהחוק חל עליהם ואת סמכויות החקירה של גורמי האכיפה לעניין חקירתן של עברות הלבנת הון.
18 תזכיר חוק איסור הלבנת הון (תיקון - תפקידי הרשות לאיסור הלבנת הון ותיקונים נוספים), התשס"ג- 2003.
19 הצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס' 7 ), התשס"ז- 2007 ; ההצעה עברה בקריאה ראשונה בכנסת.
המאבק בארגוני הפשיעה 47 .
הקמת הרשות להגנה על עדים .
בשנים האחרונות הבחינו הפרקליטות והמשטרה כי מתפשטת תופעת האיום על עדים והדבר גורם לפגיעה בהליכים המשפטיים.
מטבע הדברים תופעה זו פוגעת קשות במאבק בפשיעה בכלל ובמאבק בארגוני פשיעה בפרט, ובהגנה על הציבור מפניה.
עקב כך מונה ביולי 2002 צוות להקמת תכנית להגנה על עדים ביזמת פרקליטת המדינה דאז, גב' עדנה ארבל, ומפכ"ל המשטרה דאז, רנ"צ שלמה אהרונישקי.
בראש הצוות עמד פרקליט מחוז ירושלים לשעב ר, עו"ד משה לדור, והשתתפו בו נציגים מפרקליטות המדינה, מהמשטרה, משירות בתי הסוהר, מהמשרד לבט"פ, ממשרד המשפטים וממשרד האוצר.
בספטמבר 2004 הגיש הצוות את מסקנותיו והמלצותיו למשרד לבט"פ ולמשרד המשפטים (להלן - דוח לדור).
דוח לדור סקר את הבעיות שמחייבות טיפול, ובכלל זה: היעדר נוהל אחיד ומחייב בנושא הגנה על עדים במשטרה; היעדר כוח ייעודי משימתי בעל הכשרה מתאימה שתפקידו להגן על עדים; היעדר תקציב לכך.
מסקנת הדוח הייתה כי אין בכלים העומדים לרשות המשטרה כדי לספק באופן הולם את הצרכים ההולכים וגדלים בתחום ההגנה על עדים.
הוועדה המליצה להקים רשות עצמאית להגנה על עדים במנותק מהמשטרה, הכפופה למשרד ממשלתי.
בשנת 2005 פעלו המשרד לבט"פ, המשטרה ומשרד המשפטים בשיתוף פעולה להתוויית עקרונות לכינון רשות כזאת בהתאם לעקרונות שהוצעו בדוח לדור.
בעקבות כך הגישו לממשלה השר לבט"פ ושר המשפטים בדצמבר 2005 הצעת החלטה להקים במשרד לבט"פ רשות להגנה על עדים.
החליטה הממשלה להקים במשרד לבט"פ רשות להגנה על עדים הוחלט כי המשטרה תמשיך להגן על עדים שלא ייכללו בתכנית הרשות בהתאם לנהלים כלל-ארציים ולעקרונות המקצועיים שתכין המשטרה בשיתוף עם הרשות .
כמו כן הוחלט להקים ועדת היגוי בראשות פרקליט המדינה ובהשתתפות נציגים בכירים מהמשרד לבט"פ, ממשרד המשפטים, מן המשטרה ומשירות בתי הסוהר (להלן - ועדת ההיגוי) שתפעל ליישום ההחלטה.
בהתאם להחלטה, היה על הרשות, בין השאר, ליזום בתיאום עם ועדת ההיגוי תיקוני חקיקה ש נדרשים לקידום פעילותה ונוהלי עבודה מתואמים בין הרשות למשטרה.
כמו כן הטילה הממשלה על המשרד לבט"פ להכין עד מאי 2006 בתיאום עם ועדת ההיגוי תכנית ארגונית ותקציבית מפורטת להקמת הרשות כיחידה במשרד לבט"פ.
המשרד הכין את התכנית האמורה ביוני 2006 ועדכן אותה באוגוסט 2007 לאחר מינוי מנהל לרשות.
ועדת ההיגוי החליטה שיש לגבש הצעת חוק מקיפה כדי ליצור את המסגרת להקמתה של הרשות להגנה על עדים ולפעולתה ובמרס 2008 הגישה הממשלה לכנסת הצעת חוק להגנה על עדים, התשס"ט - 2008 .
בהצעת החוק נקבע כי הרשות תפעל בשיתוף עם המשטרה לקביעת נוהלי שיתוף פעולה לעניין אבטחת עדים מאוימים ולהגדרת רמות אבטחה שונות לעדים שייכללו בתכנית ההגנה שלה (לעומת עדים שלא ייכללו בתכנית שלה, אשר יקבלו הגנה מהמשטרה בהתאם לכלים שיעמדו לרשותה).
בנובמבר 2008 נחקק החוק להגנה על עדים, התשס"ט- 2008.
בפברואר 2009 , כמעט שלוש שנים לאחר החלטת הממשלה על הקמת הרשות להגנה על עדים, טרם הסתיימו הליכי הקמת הרשות - גיוס העובדים וגיבוש נהלי עבודה.
בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה ציין המשרד לבט"פ כי ביוני 2008 הושלם גיוס מטה ההקמה והוא החל לשקוד על הקמת המערך המבצעי של הרשות, על בניית תורתה המקצועית, על הכנת נוהלי הרשות ועל יצירת מנגנוני שיתוף פעולה תוך-ארגוניים וחוץ -ארגוניים בישראל ומחוצה לה.
עוד מסר המשרד בתשובתו כי אם יוקצה התקציב הנדרש ויוסדר בחוק עניין איסור התארגנות עובדי הרשות צפויה הרשות לקלוט את העד הראשון במחצית השנייה של 2009 .
מהאמור לעיל עולה שלמרות החשיבות המכרעת של הקמת רשות אפקטיבית להגנה על עדים במסגרת המאבק בארגוני הפשיעה, בפברואר 2009 טרם הסתיימה הקמתה.
לפיכך, כל עוד אין הרשות פועלת, ההגנה על עדים מאוימים היא באחריותה הבלעדית של המשטרה.
המשטרה אינה ערוכה להגן על ע דים באופן שיש בו כדי להבטיח את ההגנה המיטבית על העד, מחד גיסא, ואת שיתוף הפעולה המלא בינו ובין רשויות האכיפה, מאידך גיסא.
בסוף שנת 2003 החליטה הממשלה שיש להעמיד את המאבק בארגוני הפשיעה בראש סדר העדיפות הלאומי כדי לבלום את התעצמותם.
בתכניות שהוכנו ב עקבות החלטותיה הודגש שעל מנת לפגוע בארגוני הפשיעה על העוסקים באכיפה להיערך למאבק משולב, רב-ממדי, יזום וארוך טווח לפירוק התשתיות של הארגונים, בייחוד תשתיותיהם הכלכליות.
ארגוני הפשיעה המשיכו להרחיב את פעילותם הפלילית בארץ ובחו"ל ולצבור הון ונכסים.
אכן נעשו פעולות לשיפור המאבק בארגוני הפשיעה.
כך, למשל, נערכו במשטרה שינויים ארגוניים משמעותיים, המאבק בארגוני הפשיעה רוכז תחת קורת גג אחת, ופותחו יכולות מודיעיניות וביצועיות.
ואולם הועלה גם כי היערכות גור מי האכיפה למאבק בארגוני הפשיעה לא הושלמה, וכמעט לא נפגעו תשתיותיהם הכלכליות.
יתר על כן, סדרי שיתוף הפעולה בין גורמי האכיפה נמצאים בראשית דרכם: הם לא איחדו כוחות ומשאבים למאבק המורכב והמתמשך בארגוני הפשיעה.
המאבק בארגוני הפשיעה 49 .
בתשובת המשטרה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 היא ציינה כי הלכה עם האחרים העוסקים באכיפה דרך ארוכה בהנהגת שינוי במאבק בארגוני פשיעה שחייב היערכות מבנית ותהליכי עבודה אחרים של הגופים הנוגעים בדבר לרבות בעניין שיתוף הפעולה ביניהם.
אף הפרקליטות הדגישה בתשובותיה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 כי למרות שגורמי האכיפה עדין מצויים בתחילת הדרך, הם עשו עבודת מטה רבה לבניית מערך למאבק בארגונים ולהטמעת התפיסה שיש לנקוט בפעילות כוללת שתעקר את הכדאיות הכלכלית של ההתארגנות הפלילית.
השר לביטחון הפנים, מר אבי דיכטר, ציין בפגישתו עם מבקר המדינה בפברואר 2009 כי בסמוך לכניסתו לת פקיד קבע במסמך מדיניות את המאבק בארגוני הפשיעה כאחד משני הנושאים המרכזיים לטיפול המשטרה ושירות בתי הסוהר.
לפי המדיניות שהתווה פיתחה המשטרה בשנתיים וחצי האחרונות מגוון תחומים ששיפרו את היכולת המודיעינית והחקירתית שלה, וערכה שינויים ארגוניים שהקנו לה אמצעים מועילים יותר למאבק בארגוני הפשיעה.
השר הבהיר כי מדובר בתהליך מורכב שיביא לשיפור הדרגתי ביכולותיה של המשטרה, ושפירותיו יישאו פרי לאורך זמן.
משרד מבקר המדינה מסכם ומציין כי ישנה ציפייה בציבור לייתר עשייה והגברת שיתוף הפעולה בין הגורמים העוסקים במאבק בארגוני הפשיעה.
אשר על כן, על כל העוסקים באכיפה - המשטרה, רשות המסים, הפרקליטות, משרד המשפטים, המשרד לביטחון הפנים והרשות לאיסור הלבנת הון - לסיים בדחיפות את היערכותם המשולבת למאבק בארגוני הפשיעה.
בין היתר, עליהם לאייש את כוחות המשימה ולהקים מערך משלים למאבק בכל הארגונים, להתמקד בפגיעה בבסיס הכלכלי שלהם, לגבש לשם כך יעדים ונוהלי עבודה ולהטמיעם ביחידות השטח של כל אחד מהגופים העוסקים באכיפה.
אם מתעכב קידומם של נושאים אלה חובה על צוות -העל והוועדה המתמדת לדווח על כך לממשלה; גם על השרים הממונים על גורמי האכיפה - השר לבי טחון הפנים, שר האוצר ושר המשפטים - לפעול לקידומם של נושאים אלה ובמידת הצורך לפנות בעניין זה לממשלה.
חוק משק החשמל, התשנ"ו - 1996 (להלן- החוק), נועד "לה סדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, וזאת תוך הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות והכל תוך יצירת תנאים לתחרות ומיזעור עלויות".
הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן - רשות החשמל או הרשות) הוקמה מכוח החוק.
בחוק נקבעו תפקידיה: קביעת תעריפים2 ;ודרכי עדכונם קביעת אמות מידה לרמה, לטיב ולאיכות השירות שנותן בעל רישיון ספק שירות חיוני (להלן - אמות המידה) ופיקוח על מילוי חובותיו לפי אמות המידה שנקבעו; מתן רישיונות ופיקוח על התנאים שנקבעו בהם.
בחוק החשמל הוגדר "רישיון ספק שירות חיוני" כ"רישיון לניהול המערכת, להולכה או לחלוקה של חשמל".
חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י או החברה) מחזיקה ברישיון זה.
החוק קובע כי "השר בהתייעצות עם הרשות רשאי לדרוש מבעל רשיון ספק שירות חיוני להגיש לאישורו, באופן ובמועד שיידרש, תכנית פיתוח, שלמה או בחלקים, לצורך פעילויותיו לפי הוראות הרשיון"; בעל רשיון ספק שירות חיוני יפעל להבטחת מתן שירותיו בהתאם לתכנית פיתוח שאושרה ע"י השר כאמור תוך עשיית כל הפעולות הדרושות למתן השירותים כאמור ברשיון.
2 על פי החוק, "תעריפים" הם "כל סוגי התשלומים שמשלם צרכן, יצרן חשמל פרטי או בעל רשיון ייצור עצמי לבעל רשיון ספק שירות חיוני, לרבות תשלומים עבור מתן שירותי תשתית ושירותי גיבוי וכן כל סוגי התשלומים, למעט תשלום שנקבע במכרז שפורסם בידי המדינה, שמשלם בעל רישיון הולכה לבעל רישיון".
חח"י חייבת לפעול לפי הנחיות השר.
בעת קביעת תעריף החשמל הרשות אמורה להביא בחשבון את ההוצאות הכרוכות ביישום תכנית הפיתוח 3 .
בחודשים פברואר - אוקטובר 2008 בדק משרד מבקר המדינה את הדרך שבה נערכים הגורמים המופקדים על משק החשמל למנוע מחסור בחשמל.
הבדיקה נעשתה במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - משרד התשתיות או המשרד), ברשות החשמל ובחח"י.
תכנון משק החשמל נועד להבטיח הספקה סדירה ורציפה של חשמל.
על האחראים לפיתוח משק החשמל לדאוג לספק את הביקוש לחשמל, בייחוד בשעות השיא, ולשם כך על המתכננים לטפל בשני נושאים עיקריים: היצע החשמל, המתבסס בין היתר על אלה: צפי יכולת הייצור המותקנת 4 וצפי היכולת המותקנת במקטע י ההולכה והחלוקה 5; רמת האמינות 6 של מערכת החשמל, התלויה בפעולות תחזוקה נכונות ובהיערכות למניעת תקלות בלתי-צפויות ולטיפול בהן.
על התכנון להתייחס אפוא גם לעתודות ייצור שתאפשרנה תחזוקה, היענות לביקוש חורג והתמודדות עם תקלות.
תכנון משק החשמל נעשה על בסיס אופטימיזציה כלכלית של המשק הלאומי ועל חישוב העלות של אי-היענות מלאה לביקוש לחשמל.
ככל שעלות זו גבוהה יותר, נדרשת רמת אמינות גבוהה יותר, ועל תכניות הפיתוח לכלול יותר עתודות ואמצעים.
בשנת 1998 פנו משרד התשתיות וחח"י לחברה בין -לאומית המתמחה בתכנון מערכות חשמל (להלן - היועצים) וביקשו ממנה לבדוק מהי העתודה הנחוצה ביכולת הייצור המותקנת של משק החשמל בישראל.
בהתחשב בשינויי מזג האוויר בארץ ובנתוני המשק הישראלי שצוינו לעיל, המליצו במאי 1999 היועצים לחח"י ולמשרד שעד שנת 2005 תישמר עתודה של 25% , ולאחר שנת 2005 תישמר אותה עתודה אם לא ייעשה שימוש בגז טבעי, ועתודה בשיעור 20% אם ייעשה שימוש כזה7 .
בעקבות ההמלצות החליט ביוני 1999 דירקטוריון חח"י ש"העתודה המותקנת במערכת ייצור החשמל תוך התייחסות לעובדה שהיא 'מערכת מבודדת' צריכה להיות בשיעור של 20% ( ומעלה25% ) וזאת כאופטימום טכנו -כלכלי".
במהלך 1999 , עם גילוי גז טבעי בחופי ישראל והאפשרות להספקת גז ממדינה שכנה, אומצה העמדה שניתן להסתפק בעתודה בשיעור נמוך יותר לפי ההחלטה הנ"ל.
3 לפי סעיף 31 ,(א) לחוק, "הרשות תקבע את התעריפים על בסיס עקרון העלות בהתחשב, בין היתר, בסוג השירותים וברמתם".
4 יכולת ייצור מותקנת היא כמות החשמל שאפשר לייצר במשק החשמל באמצעות כל יחידות הייצור שקיימות.
5 בתכנון היצע החשמל נדרשת התאמה בין הייצור, ההולכה והחלוקה - דבר הניתן לתכנון במידה סבירה של ודאות.
6 :לעניין אמינות ההספקה ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 56ב, "רציפות הספקת החשמל", עמ' 789-802 , דוח שנתי53" ,בתכניות לפיתוח משק החשמל", עמ' 785- 799.
7 בשל גמישות ההפעלה של יחידות ייצור המופעלות באמצעות גז טבעי.
משרד התשתיות הלאומיות 1201 .
כל שרי התשתיות בתקופה הנסקרת בדוח (להלן- השרים) לא קבעו את שיעור העתודה הדרוש להשגת רמת האמינות הרצויה בהספקת החשמל למשק, גם לאחר שהמלצות המומחים8 .
הוגשו למשרד משרד התשתיות ענה בדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה, כי "לפי אומדנים עדכניים של מינהל החשמל, העתודה הנדרשת למערכת ייצור החשמל בתרחיש המשוקלל מסתכמת בפועל בכ-17% בשיא הביקוש בקיץ".
משרד מבקר המדינה מדגיש כי העתודה החזויה לשנים 2009 -2011 היא בשיעור של כ - 3.
5% לשנה בלבד (ראו להלן), בניגוד לתשובת המשרד.
תחזיות הביקוש לחשמל לטווח הארוך תכנון הפיתוח של מערכת הייצור מתבסס, בין השאר, על ניתוח סיכונים, ולצורך זה מכינים במחלקת סטטיסטיקה וחקר שווקים שבמחלקת כספים וכלכלה של ח ח"י תחזיות ביקוש לחשמל 9 בשמונה תרחישים שונים - שילוב של שני מצבים של פיתוח כלכלי (בסיסי ומואץ) ושל ארבעה מצבי מזג אוויר.
תחזיות אלה נערכות לאורך שנים בידי חח"י באמצעות תוכנות מחשב ייעודיות, ובשנים האחרונות גם בידי משרד התשתיות, לאחר שהצטייד בתוכנה אחרת.
במשך השנים התברר כי תחזיות הביקוש של חח"י נמצאו מדויקות למדי, והן מקובלות על משרד התשתיות לצורך חיזוי הביקוש והכנת תכניות הפיתוח.
תחזיות המשרד תואמות את תחזיות חח"י.
בעשור האחרון, 1998 -2008 ,, השתנו מאפייני הביקוש לחשמל: שיא הביקוש שהיה בדרך כלל בחורף, הוא בקיץ בשל גידול ניכר בהפעלת מזגני קירור.
כמו כן, בעונות המעבר של אותן השנים חלו תנאי מזג אוויר חריגים.
בשנים 2003 -2007 עלה הביקוש הכולל לחשמל ב-18% , ושיא הביקוש עלה בכ- 17%.
להלן נתונים על היכולת הנקובה10, על היכולת הזמינה11 ועל שיא הביקוש לחשמל במערכת הייצור.
עד שנת 2008 הנתונים הם לפי מועדי ההפעלה, ומשנת 2009 - .
לפי המועדים המתוכננים בתכניות הפיתוח שאושרו על ידי השרים נתוני ייצור בשעת שיא ביקוש שנתי .
2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 שנה יכולת נקובה (במגה-ואט) .
12,610 12,209 11,613 12,089 12,257 11,892 11,299 11,029 10,295 תחזית .
11,375 11,323 10,487 10,010 9,869 9,969 בפועל* יכולת זמינה בעת שיא ביקוש (במגה-ואט) .
8 ראודוח מבקר המדינה 53,ב "תכניות לפיתוח משק החשמל", עמ' 785-799 .
9 הביקוש מושפע בעיקר מאלה: גודל האוכלוסייה ופיזורה הגאוגרפי, מזג האוויר, רמת החיים והרגלי הצריכה, הפעילות המשקית, תעריפי החשמל והתפתחויות טכנולוגיות.
10 יכולת נקובה - כל ההספק הנקוב של יחידות הייצור במערכת.
11 יכולת זמינה - ההספק המרבי של יחידות הייצור שאינן בטיפול תחזוקתי או שאינן מושבתות בשל תקלה.
11,962 11,579 11,052 11,557 11,726 11,361 10,799 10,530 9,835 **תחזית .
10,769 10,598 9,763 9,039 9,760 9,431 בפועל*** .
שיא ביקוש (במגה-ואט) .
11,632 11,177 10,692 10,300 10,200 9,700 תחזית .
10,200 10,066 9,449 9,029 8,547 8,573 בפועל .
עתודה בעת שיא ביקוש (באחוזים מהביקוש) .
עתודה בעת שיא ביקוש (במגה-ואט) .
569 532 314 10 1,213 858 בפועל .
* יכולת נקובה בפועל - כל ההספק הנקוב של יחידות הייצור במערכת.
** נתוני 2003 -2008 עפ"י דוח משרד התשתיות מיוני 2006 .
נתוני 2009 -2011 עפ"י תכנית הפיתוח של חח"י לשנים 2008 -2013 .
*** יכולת זמינה בפועל בעת שיא ביקוש - הספק הייצור המרבי של יחידות הייצור שאינן בטיפול תחזוקתי או שאינן מושבתות בשל תקלה כשהביקוש לחשמל בשיאו.
מהטבלה אנו למדים כי שיעורי העתודה, הן אלה החזויים והן אלה שהיו בפועל, היו כל השנים נמוכים בהרבה מאלה שהמליצו עליהם היועצים.
ממסמכי חח"י עולה שהעתודה הנדרשת בכל רגע נתון היא ברמה של שתי יחידות הייצור הגדולות במערכת החשמל על מנת להבטיח את המשך פעילות מערכת הייצור במקרה של תקלה באחת מיחידות הייצור הגדולות.
לפיכך המינימום בכל רגע צריך להיות כ- 1,100 מגה-ואט.
עתודת ייצור של 600 מגה-ואט (יחידת הייצור הגדולה ביותר); כפי שהייתה בזמן התקלה שארעה ביוני 2006 ,)(ראו להלן מוגדרת "מצב אדום", דהיינו סיכון גבוה שאסור שיתרחש.
נתוני העתודה בעת שיא הביקוש מראים כי תנאי הכרחי זה לא התקיים ולא יתקיים גם לאחר מימוש תכניות הפיתוח עד 2011.
השרים לא החליט ו מהי העתודה הדרושה במשק החשמל למרות שהיו להם המלצות היועצים על כך.
הואיל וקביעת העתודה משפיעה על תעריפי החשמל, ומאחר שהרשות היא המופקדת על פי החוק על קביעת התעריפים, על השר להתייעץ עמה בטרם יחליט על העתודה.
מימוש תכניות הפיתוח של מערכת הייצור לשנים 1999-2007 .
תכניות הפיתוח של המערכת לייצור החשמל נועדו לקבוע את מספר יחידות הייצור הנדרשות, את סוגן, את הספקן ואת מועד הפעלתן.
טווח התכנון ומשך ההקמה הארוכים מכניסים לתהליך ממד של אי-ודאות, ולפיכך יש לבחון תכניות שיתאימו למספר תרחישים.
משרד התשתיות הלאומיות 1203 .
בדצמבר 1999 אישר השר לשע בר אליהו סויסה תכנית פיתוח לשנים - 2000 200512, והיא כללה בעיקר הקמת שלוש יחידות ייצור מסוג מחז"מ13 (טורבינות גז במחזור משולב) בהספק של 370 עד450 מגה-ואט כל אחת.
עוד צוין בתכנית כי שני מחז"מים נוספים באותו הספק יוקמו על ידי זכיינים פרטיים שייבחרו במכרז.
שיעור העתודה שהיה צפוי אילו יושמה התכנית במלואה היה אמור להגיע לכ-16% בשנת 2002 ולכ-20% בכל אחת מהשנים 2003 -2005 .
נתוני העתודה לשנים 2003 -2005 מצביעים על כך ששיעורה לא הגיע לזה שנקבע בתכנית הפיתוח משנת 1999 .
יחידות ייצור שאושרו בתכנית פיתוח זו הופעלו באיחור ניכר, יותר משלוש שנים וחצי ממועד האישור, ויחידות הייצור המתוכננות להקמה בחיפה לא הופעלו עד סוף שנת 2008 .
על פי תכנית הפיתוח המעודכנת מאפריל 2008 , שלב א' של יחידות אלה אמור לפעול רק בספטמבר 2009 ובמאי 2010 .
כבר בשנת 200614 עמד מבקר המדינה על העלויות הכרוכות בפיגור זה.
שיעור העתודה הנמוך מהמתוכנן נובע גם מאי-מימוש תכניות להקמת יחידות ייצור במישור רותם, ברמת חובב ובאתרים אחרים באמצעות יזמים פרטיים.
בשל העיכובים בהקמת יחידות הייצור ובעקבות עלייה בשיאי הביקוש לחשמל מעבר למתוכנן החליטו שרי התשתיות על שינויים בתכנית הפיתוח, כמפורט להלן: 1.
בספטמבר 2001 אישר השר לשעבר אביגדור ליברמן תוספת לתכנית הפיתוח של חח"י, ובה אושר לה להקים באתר החברה באשקלון שתי יחידות ייצור המוסקות בפחם בהספק של כ-600 מגה-ואט כל אחת (פרויקט D.
) באישור נקבע כי התחנה תתחיל לספק חשמל ב - 2008 .
בדוח מ יוני 2006 של מינהל החשמל במשרד התשתיות, המבוסס על תכניות חח"י, צוין כי מועד ההפעלה המעודכן של שלב א' נדחה לאוקטובר 2012 - כארבע שנים אחרי המועד המתוכנן.
בדיון סטטוס מאפריל 2008 , שבראשו ישב שר התשתיות מר בנימין בן אליעזר, נמסר כי מועד ההפעלה המעודכן של היחי דה הראשונה בפרויקט D מתוכנן לאפריל 2014 .
זהו עיכוב נוסף של שנה וחצי, וכך מסתכם העיכוב הכולל בחמש שנים וחצי לפחות מן המועד שאושר על ידי השר ליברמן.
הדחייה במועדי ההקמה נגרמה בשל סיבות שונות: שינויים טכנולוגיים שהכניסה חח"י לתכנית הפרויקט בעקבות דרישות מוסדו ת התכנון, ועתירות לבג"צ נגד הקמת התחנה שהוגשו ע"י ארגונים להגנה על הסביבה וארגונים אחרים15.
מהאמור לעיל עולה, כי במשך שבע שנים, ממועד אישור התכנית בספטמבר 2001 ועד ספטמבר 2008 לא פעלו חח"י ומשרד התשתיות בנחרצות המתבקשת כדי לקדם את הקמתן של יחידות הייצור שתו כננו ואושרו; לדחיה בהקמת פרוייקט D יש גם השלכות אסטרטגיות הנובעות .
12 ראודוח מבקר המדינה 53ב, "תכניות לפיתוח משק החשמל", עמ' 785-799 .
13 תחנות כוח במחזור משולב (מחז"מ) פועלות בשיטה המשלבת שתי טכנולוגיות: טורבינות גז וטורבינות קיטור.
בשיטה זו מפנים את גזי הפליטה החמים הנפלטים מטורבינת הגז ומפעילים באמצעותם טורבינת קיטור.
בדרך זו אפשר להגדיל את תפוקת החשמל בשיעור של כ-50%.
14 ראודוח מבקר המדינה 56ב, "פרויקט הולכת גז טבעי", עמ' 771-787 .
15 בג"ץ 5706/08 'מפלגת הירוקים לאיכות החיים ואח' נגד ממשלת ישראל ואח ; בג"ץ 5811/08 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' נגד ממשלת ישראל ואח'.
במועד סיום הביקורת היו ההליכים תלויים ועומדים.
מהסתמכות יתר של המשק על חשמל המיוצר באמצעות גז טבעי בשנים הקרובות.
משרד התשתיות השיב "כי נוכח הסכנה של מחסור בחשמל, שר התשתיות (בעזרת מנכ"ל המשרד) פעל להחזרת פרויקט D למתכונתו המקורית בלוח זמנים מואץ.
העיכובים בהקמת הפרויקט נגרמו בעיקר בשל פעילות גורמים שלא נמצאים בשליטת המשרד (שיקולים סביבתיים, תביעה משפטית ודרישות סטטוטוריות).
מעורבות המשרד תרמה לזירוז הפעילות בתחום והובילה את הפרויקט לקראת אישורו הסופי במוסדות התכנון".
חח"י השיבה כי הדיון בעתירה שהוגשה בנושא תלוי ועומד.
עוד מסרה חח"י כי ללא הסדרת הנושא המשפטי אין אפשרות לקדם את הפרויקט.