HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתקנות רשויות האגודה, אלא רק אישור המפרט א ת שמות חברי ועד ההנהלה הנבחר.
אישור זה אינו כולל פרטים שיכולים להצביע על תקינות ההליך של הבחירות, וחסר בו דיווח על בחירת רשויות נוספות כגון ועדת ביקורת.
גם בפרוטוקולים של הבחירות לרשויות אגודה שמגיעים ישירות לרשם חסרים, במקרים רבים, פרטים הנדרשים בתקנות.
דוגמא להמחשת הפגיעה ביכולתו של האגף להבטיח פעולה תקינה של רשויות האגודה, ולספק מידע והדרכה לאגודות כתוצאה מאי-קבלת מידע מלא על תוצאות הבחירות, עולה מהתכתבות שבין יו"ר ועדת הביקורת של אגודה חקלאית למפקח באגף.
יו"ר ועדת הביקורת דיווח לאגף, במרס 2008 , כי אחד מ חברי ועדת הביקורת פרש מתפקידו, ואולם מאמציו של המפקח לברר מי הבא בתור לאיוש התפקיד על פי דירוג המועמדים בבחירות האחרונות לא צלחו, משום שבמשרדי האגודה לא נמצא הפרוטוקול המתאים.
באפריל אותה שנה השיב המפקח כי במשרדי האגף טרם התקבל דיווח על הבחירות לרשויות האג ודה משנת 2007 , ולכן בקרוב תקבל האגודה התרעה לפני הטלת קנס מינהלי.
המפקח הביע את ביטחונו שעד אז תמצא ההנהלה את הפרוטוקול הנדרש.
האגודה נותרה ללא ועדת ביקורת עד מועד סיום הביקורת, בין השאר, כתוצאה מהיעדר המידע באגף.
המצאת דוחות כספיים מבוקרים לרשם ובדיקתם 1.
לפי תקנות האגודות השיתופיות (ניהול וביקורת חשבונות), התשל"ה - 1975 (להלן- תקנות ביקורת חשבונות), נקבע תאריך אחיד להגשת דוחות כספיים לאגף - בתוך שמונה חודשים מתום שנת הכספים, או בתוך שלושים ימים מיום שהושלמה ביקורת החשבונות, המוקדם מביניהם.
כלומר - ב-31 לאוגוסט לכל המאוחר.
במקרים מיוחדים רשאי הרשם לדחות את מועד ההגשה לתקופה שלא תעלה על שלושה חודשים.
אי-הגשת הדוחות במועד היא עבירה מינהלית שעונשה קנס .
מנתוני האגף עולה כי עד ינואר 2008 הוא לא קיבל דוחות כספיים מבוקרים לשנת 2006 מכ-600 אגודות שניהלו פעילות כספי ת בשנה זו (כ-18% מכלל האגודות).
בדוח קודם שכתב מבקר המדינה על האגף4 צוין כי "הנהלת המשרד החליטה לשכור את שירותיהם של שני רואי חשבון שיועסקו מטעם האגף בבדיקת הדוחות הכספיים המוגשים לרשם".
ואכן תוגבר האגף בשני רואי חשבון שכירים, אולם הם אינם עוסקים בכך באופן שוטף.
הביקורת ביקשה לקבל מרואי החשבון שבאגף את רשימת הדוחות הכספיים שנבדקו על ידם בשנים 2006 -2007 , אולם לא היו בידיהם נתונים על דוחות כספיים שנבדקו על ידם באופן שוטף, מספרם והיקף הבדיקה.
4 ,מבקר המדינה דוח שנתי 41 ( 1991 ) "משרד העבודה והרווחה - האגף לאיגוד שיתופי", עמ' 394.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1155 .
הבדיקה העלתה כי האגף, באמצעות רואי החשבון המועסקים בו, בדק עד נובמבר 2007 את נתוני הדיווח בדוחות הכספיים המבוקרים לשנים 2006 -2005 באופן אקראי עפ"י דרישה.
בתשובתו מסר האגף כי רואי החשבון שבאגף משמשים "כמענה לכל הבעיות המקצועיות הקשורות לאגודות שיתופיות", ובשנים 2007 -2008 נבדקו לצרכים ספציפיים, כגון מתן אישור ניהול תקין, או ביצוע חקירה או עפ"י דרישה, כ -350 דוחות כספיים של כ-200 אגודות.
כמו כן מסר האגף כי בשנת 2008 הוחל בהכנת תכנית עבודה שתפרט את הדוחות הכספיים שייבדקו, בין השאר, ע ל פי אפיוני חשיבות ומוקדי סיכון של האגודות.
בדצמבר 2006 ביקש האגף מוועדת המכרזים במשרד התמ"ת להתקשר עם נותני שירותים חיצוניים (מיקור חוץ) שיבצעו את הבדיקות האמורות בשני שלבים: שלב א' יכלול בדיקה ראשונית של נתוני הדוחות הכספיים (הסתייגויות, הימנעויות והערות מבקר החשבונות, בדיקת נתוני הנספח וסקירת המנהלים).
שלב ב' יכלול בדיקה מעמיקה של נתוני הדוחות הכספיים (בדיקת נתונים חריגים וניתוח הדוחות הכספיים) שייבחרו על פי היקף הליקויים שנמצאו בשלב א'.
לפי התכנון של האגף ייבדקו בשלב א' 1,000 'דוחות בשנה ובשלב ב125 דוחות בשנה.
בנובמבר 2007 נחתמו הסכמים לשנה עם שלושה משרדים של רואי חשבון לאחר שנבחרו במכרז.
מנתוני האגף עולה כי מנובמבר 2007 עד נובמבר 2008 הועברו לרואי החשבון לבדיקת שלב א' 319 דוחות כספיים לשנת 2006 .
עד נובמבר 2008 הסתיימה בדיקתם של109 דוחות (כ-34% מהם).
באשר לשלב ב' - עד נובמבר 2008 אושרו לבדיקה יסודית100 דוחות כספיים מתוך אלה שנבדקו בשלב א'.
משרד מבקר המדינה מעיר כי זהו צעד ראשון בתהליך חיובי של הפקת תועלת מנתונים המועברים לרשם על פי תקנות דוחות כספיים, ואולם יש להקפיד על העמידה ביעדים ובלוח הזמני ם כדי שהבדיקה תהיה אפקטיבית ותקיף אגודות רבות ככל האפשר.
עוד יצוין כי סדר בדיקת הדוחות הכספיים, הנספחים וסקירת המנהלים שצורפו אליהם, נעשה לפי שם האגודה בסדר אלף-ביתי.
האגף לא קבע את סדר בדיקת הדוחות הכספיים באופן שיקדם את הבדיקה לגבי אגודות שיש חשש שהן "בע ייתיות" לפי קריטריונים שייקבעו, כגון: תלונות בגין ניהול והתנהלות בלתי תקינים של רשויות האגודה, או ליקויים שהועלו בביקורי פיקוח.
לדעת משרד מבקר המדינה, בגלל הקצב האיטי של בדיקת הדוחות קביעה זו חשובה כדי שניתן יהיה לאתר חריגים, ולהביא לידי כך שאגודות אלה יפעלו בצורה תקינה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר האגף כי זוהי השנה הראשונה שבה נבדקים דוחות כספיים באמצעות בודקים חיצוניים, "והיא התאפיינה בהתארגנות, בלימוד ובגיבוש תהליכי עבודה, לבדיקת דוחות כספיים, כולל גיבוש הקריטריונים לקביעת סדר עדיפויות ועדכון אותם קריטריונים".
הטלת קנסות מינהליים עד שנת 2003 הגיש האגף כתבי אישום נגד אגודות שהפרו את הוראות תקנות רשויות האגודה בשל אי-קיום בחירות במועדן, אי -הגשת פרוטוקולים של הבחירות ואי-הגשת דוחות כספיים מבוקרים במועד.
מאז שנת 2002 נקט היועץ המשפטי דאז של המשרד יזמה חקיקתית להפיכת העבירות האמורות לעבירות מינהליות 5 , כדי ליעל ולזרז את הליך ענישת מפירי החוק, ולהגביר את כוח ההרתעה כלפי רשויות האגודה.
בדצמבר 2003 הותקנו תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי - אגודות שיתופיות), התשס"ד- 2003 , ומאז פועל האגף לאכיפת הגשת המסמכים לרשם במסלול זה.
הטלת קנסות בגין אי -הגשת פרוטוקולי בחירות : (א) בספטמבר 2005 , קרוב לשנתיים לאחר התקנת התקנות, שלח האגף לראשונה התראות לכ- 1,700 אגודות.
בהתראה צוין כי לפי הנתונים של האגף הסתיימה תקופת כהונת ועד ההנהלה של אגודות אלה, אך הן לא המציאו לו עד א ותו מועד פרוטוקולים של הבחירות לוועד ההנהלה, וכי אגודה שלא תמציא לאגף את פרוטוקול האסיפה הכללית שבה נבחרו מחדש רשויות האגודה תיקנס בקנס מינהלי.
יודגש כי מדובר בכ -50% מכלל האגודות הפעילות6 .
בהתחשב באמור לעיל מן הראוי היה שהקנסות יוטלו כ -30 יום לאחר ההתראה, כפי שצוין בהתראות.
ואולם הועלה כי הקנסות המינהליים הוטלו רק כשנה וחצי לאחר מכן, בפברואר 2007 .
זאת בשל בדיקת תגובות האגודות על ההתראות שארכה כארבעה חודשים, ואי-השלמת הפיתוח של המערכת הממוחשבת לעניין הטלת הקנסות.
(ב) בפברואר 2007 , לאחר שחלק נכבד מהאגודות העביר לאגף את הפרוטוקולים של הבחירות, הטיל האגף קנסות מינהליים על 221 אגודות בגין אי- הגשת פרוטוקולים של בחירת ועד הנהלה לאגודה (בספטמבר 2005 .
) עם קבלת ההודעות על הקנסות העבירו חלק מהאגודות את הפרוטוקולים החסרים לאגף.
במאי 2008 נותרו בתוקפם171 קנסות מינהליים שהושתו על האגודות בגין התקופה שעד ספטמבר 2005 .
האגף אינו עוקב אחר גביית קנסות אלו (ג) השיעור הנמוך של הקנסות המינהליים שהוטלו בפברואר 2007 (כ- 13% מהאגודות שקיבלו התראות) מעיד על יעילות האיום בהטלת קנס מינהלי, אך עדיין מדובר במספר אגודות לא מבוטל.
ואו לם - מאז ספטמבר 2005 לא שלח האגף התראות חדשות על אי -הגשת פרוטוקולים.
יוצא, אפוא, שעד מועד סיום הביקורת, במשך שלוש שנים, לא אכף האגף את התקנה המחייבת הגשת פרוטוקולים של הבחירות לוועד ההנהלה.
5 דרך חלופית לענישה באמצעות הליך פלילי, בעבירה שאינה פשע, ושמטרתה הקטנת העומס המוטל על בתי המשפט.
6 לפי נתוני המערכת הממוחשבת באגף היו באפריל 2008 כ- 3,340 .
אגודות פעילות משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1157 .
הטלת קנסות בגין אי -המצאת דוחות כספיים: הבדיקה העלתה כי מדצמבר 2003 עד ספטמבר 2008 , במשך למעלה מארבע וחצי שנים, לא הטיל האגף קנסות מינהליים בגין אי-הגשת דוחות כספיים במועדם.
מנתוני האגף עולה כי בינואר 2008 שלחה היחידה 1,009 התראות על אי-הגשת דוחות כספיים לשנת 2006 (כ-31% מכלל האגודות השיתופיות הפעילות).
לאחר שהאגף דן בערעורי האגודות נותרו עוד 480 אגודות (כ- 15% ) שהיו אמורות להיקנס על אי -הגשת דוחות כספיים.
ואולם - עד מועד סיום הביקורת טרם נשלחו להן הודעות על קנסות.
האגף, וכן האגף למערכות מידע שבמשרד הסבירו בתשובתם למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי במהלך שנת 2004 החל המש רד בלימוד נושא הקנסות המינהליים כדי להטילם באופן עצמאי.
בשנים 2005 -2007 הוחל בפיתוח המערכת הממוחשבת לנושא הקנסות המינהליים, אך הפיתוח טרם הסתיים עד מועד סיום הביקורת.
עוד הסביר האגף כי העיכוב נגרם בעטיו של מחסור בכוח אדם.
האגף למערכות מידע הודיע כי שיגור התראות בגין אי -הגשת דוחות כספיים יחל בימים הקרובים, והטלת הקנסות בסוף שנת 2008.
לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התמ"ת היה להיערך מבעוד מועד ולהעמיד לרשות האגף את הכלים הנחוצים לצורך הטלת הקנסות המינהליים שנקבעו בתקנות.
חוסר יכולת הטלת קנסות פוגעת בכושר ההרתעה והאכיפה של האגף.
ועדת הביקורת ועדת הביקורת היא רשות וולנטרית 7 שקיומה נקבע בתקנון האגודה.
אין חובה להקימה על פי הפקודה, אך יש בה חשיבות מרובה משום שהיא "שומרת הסף" הפנימית של האגודה בעבור חבריה.
בתקנות רשויות האגודה נקבע כי סדר היום של האסיפה הכללית השנתית יכלול דין וחשבון של ועדת הביקורת.
יצוין כי תקנוני הקיבוצים אינם מחייבים, בדרך כלל, קיום ועדת ביקורת, בעוד שתקנוני המושבים לרוב מחייבים זאת.
בסקירת המנהלים המצורפת לדוח הכספי של האגודה היא נדרשת לציין את מספר הישיבות של ועדת הביקורת שהתקיימו בשנה, וכן אם הוגש דוח ועדת הביקורת לאסיפה הכללית, כנדרש בתקנות רשויות האגודה.
משרד מבקר המדינה בדק באופן אקראי את נתוני סקירות המנהלים של 21 מושבי עובדים שצורפו לדוחות הכספיים לשנת 2006 :, והעלה את הממצאים הבאים 1.
תפקוד המושבים : נמצא כי רק שני מושבים ציינו בסקירת המנהלים כי התקיימו ישיבות של ועדת הביקורת.
כמו כן הועלה כי עשרה מושבים ציינו בסקירת המנהלים כי דוח ועדת הביקורת לא הועבר לאסיפה הכללית.
יתכן שהוועדה לא פעלה כלל משום שבתשובות שהתקבלו לסקירת המנהלים לא צוין שהתקיימו ישיבות של ועדת הביקורת; ארבעה מושבים ציינו כי הדוח הועבר לאסיפה הכללית; .
7 יצוין כי בחוק האגודות השיתופיות המוצע להחליף את הפקודה הקיימת נקבע כי בכל אגודה שיתופית חייבת להיות ועדת ביקורת.
שישה לא השיבו על שאלה זו; ומושב אחד ציין שאין לאגודה ועדת ביקורת, אף שתקנון המושב מחייב למנות ועדה כזאת.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר האגף כי קיים קושי בהפעלת וועדות הביקורת, משום שהאגודות אינן מתייחסות אליהן ברצינות, וההיענו ת לכהן בהן נמוכה.
האגף ציין כי הוא מייחס חשיבות רבה לוועדות אלה, וכי הוא שוקל לפעול למינוי ועדת ביקורת באגודות במקרים חריגים שבהם קיימת חשיבות עליונה לקיומה.
: פעולות האגף הבדיקה העלתה שסקירות המנהלים שצורפו לדוחות הכספיים של האגודות לא נבדקו על ידי האגף באופן שוטף בשנים 2007 -2008 , כך שהדיווח בסקירת המנהלים, שבו מוזכרת גם ועדת הביקורת, נותר ללא טיפול.
בביקורים שמקיים האגף באגודות נדרש פירוט של שמות חברי ועדת הביקורת בלבד, ולא נבדקת פעילותה באגודה כלל.
גם הדוחות של ועדת הביקורת שהוגשו לאסיפה הכללית, והדיווח על תיקון הליקויים, אם הועלו כאלה בדוחות, אינם נדרשים על ידי האגף.
ביקורי פיקוח שוטפים באגודות .
האגף מקיים ביקורי פיקוח שוטפים באגודות.
מטרות הביקורים כפי שהוגדרו בידי האגף, לקיים פגישות באגודות עם ועד ההנהלה ועם ועדת הביקורת; לבדוק את פעולות רשויות האגוד ה; לבדוק את ניהול ספרי האגודה; לבדוק את מערכת הנהלת החשבונות; לבדוק את היחסים החברתיים באגודה ואת השמירה על עקרונות השיתוף.
שישה מפקחים אזוריים מפקחים על 3,340 אגודות פעילות (ממוצע של כ -556 אגודות למפקח).
בשנת 2007 ,)התקיימו (על פי דיווחי המפקחים 886 ביקורי פיקוח סדירים ב-768 אגודות.
נוסף לכך קיימו המפקחים עוד104 ביקורים- רובם לצרכי חקירות (80 ( ) ומיעוטם לבירור תלונות24 .
) :האפקטיביות של ביקורי הפיקוח נפגעת כתוצאה מהסיבות המפורטות להלן 1.
,בכוח האדם הקיים לא ניתן לערוך ביקורי פיקוח בכל האגודות אחת לשנה ואף לא אחת לשנתיים.
כמו כן קיים שוני רב בין אגודות שיתופיות החולשות על כל מעגלי החיים של חברי האגודה - כגון קיבוצים, ובין אגודות שהיקף הפעילות שלהן מצומצם כגון אגודות לשיכון, ואגודות כלכליות שהפעילות הכלכלית שלהן מצומצמת.
לכן רצוי שפריסת ביקורי הפיקוח באגודות תיעשה על פי תכנית עבודה שתבטיח פיקוח מרבי על האגודות השונות לפי הצרכים, התלונות וסדר העדיפויות, תוך שימוש במערכת ממוחשבת שבה תירשם תכנית העבודה, והיא תעודכן לאחר קיום ביקורי הפיקוח בפועל.
הביקורת העלתה כי ביקורי הפיקוח השוטף מתקיימים בלי שנקבע תקן ביקורים לסוגי האגודות השונות, וללא כל תכנית עבודה שנתית, חצי - שנתית ואף רבעונית לפריסת הביקורים.
לא נקבעו קריטריונים לתדירות ביקורי הפיקוח לפי סדר עדיפות כלשהו.
המפקחים קובעים את ביקוריהם השוטפים באגודות בלי שהתקיים תהליך מתוכנן ושיטתי שייקבע את פריסת הביקורים באגודות.
במערכת הממוחשבת של האגף גם אין מידע משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1159 .
ממוחשב בנושא שיאפשר לעקוב אחר אגודות שלא התקיים בהן ביקור זה זמן רב.
האגף לא קבע נוהל שינחה את המפקחים בביקוריהם באגודות, כגון אופן בדיקת ההתנהלות של רשויות האגודה, הנושאים שיש לדון בהם עם ועד ההנהלה ועם וועד ת הביקורת והדיווח על הבדיקה.
כתוצאה מכך מתנהלים ביקורי הפיקוח השוטף לפי הטופס של ביקור הפיקוח שבו מופיעה רק בדיקת ניהול ספרי האגודה.
המפקח אינו מתעסק כלל במטלות האחרות של הפיקוח השוטף - בדיקת התנהלות רשויות האגודה ושמירת עקרונות השיתוף.
למשל - בקיבוצים המת חדשים שהתקנון החדש שלהם טרם אושר בידי הרשם אין בודקים את יישום תקנות הערבות ההדדית (בנושא זה ראו להלן - בפרק על שינוי דפוסים בקיבוצים).
עוד נמצא כי המפקחים לא הונחו שעליהם לקבל מידע גם מוועדות הביקורת באגודות.
המפקחים בודקים את אופן ניהול ספרי האגודה לפ י טופס ביקור פיקוח, אף שהנתונים המופיעים בו מועברים לאגף בנספח לדוח הכספי השנתי - האמור להיבדק ממילא.
ראוי שהרשם ישקול קביעת נוהל ביקורים שיסייע למפקח ויכוון אותו לא רק בבדיקת ניהול ספרי האגודה, אלא גם בבדיקת שאר הפעולות של רשויות האגודה.
מן הראוי שנוהל כזה ימסד את הקשר של המפקח עם ועדת הביקורת של האגודה, ויבטיח שהמפקח יקבל ממנה דוח על פעולות הביקורת ומסקנותיה, וידון בהם עם ועד ההנהלה ועם ועדת הביקורת.
חיזוק הקשר שבין המפקח לועדת הביקורת מחייב את המפקחים להדריך את הוועדות באופן שוטף.
קביעת נוהל כזה חיונית עקב מספר המפקחים המועט העומד לרשות הרשם, המחייב את התמקדות הפיקוח בנושאים החשובים ביותר.
האגף השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא רושם לפניו הערה זו, וכי ניתן ליישמה באמצעות השתלמויות שיינתנו למפקחים בעניין זה.
במערכת הממוחשבת שפותחה עבור האגף קיים קובץ "ביקורי פיקוח" שנבנה לפי הפרטים הנבדקים בטופס ביקור פיקוח.
על המפקח להזין את הנתונים שהעלה בביקור למחשב, כדי ליצור מאגר ממוחשב של ביקורי הפיקוח ותוצאותיהם שבאמצעותו ניתן יהיה להשוות בין ביקורי הפיקוח באותה אגודה בזמנים שונים, ולבדוק אם תוקנו הליקויים.
הנתונים הממוחשבים הנוגעים לכל אגודה בפרט, ולכל האגודות בכלל, יובאו בחשבון בעת קביעת סדרי העדיפויות ותכנית העבודה.
למשל: ביקורים תכופים יותר באגודות שבביקורי הפיקוח נמצאו בהם ליקויים מהותיים.
הבדיקה העלתה כי למעט מפקח אחד באזור הצפון, אין המפקחים מסתייעים במערכת ה מחשוב הקיימת בביקורי הפיקוח, ואינם מזרימים למחשב את הנתונים ואת פרטי הליקויים שהועלו.
כל הרישומים נעשים ידנית, והדבר גורם לסרבול ולהקטנת התועלת שניתן להפיק מהביקור.
לטענת המפקחים מוטל עליהם עומס רב, ואין להם די כוח אדם שיזין את הנתונים למחשב.
בתשובתו מסר האגף כי הניסיונות שנעשו בעבר לרכוש מחשבים ניידים לצורך ביקורי הפיקוח לא צלחו.
בעקבות הביקורת מסתמנת הסכמה לרכישתם כדי שאפשר יהיה להקליד את הנתונים במקום הפיקוח.
בדרך זאת ייחסך זמן רב, וישופר המעקב אחר הביצוע והיישום של תיקון הליקויים.
את הממצאים שעלו בדוחות הפיקוח שולחים המפקחים לאגודות כדי שיתקנו לפיהם את הליקויים.
משרד מבקר המדינה בדק את נתוני הפיקוח שהוזנו למחשב ע"י מפקח מחוז צפון, כדי לבדוק את מידת התועלת שבביקור הפיקוח, ואת תיקון הליקויים שהועלו בביקור.
הביקורת בחרה נתון אחד שנבדק בביקורי הפיקוח בשנים 2008 -2005 , מפאת חשיבותו להתנהלותן התקינה של רשויות האגודה- אי-אישור התקציב השנתי של האגודה באסיפה הכללית.
נבדקו 17 דוחות סיכום של ביקורי פיקוח כאלה שבהם הופיעה הערה על הצורך בכינוס אסיפה כללית לאישור התקציב השנתי.
בדוח התבקש ועד ההנהלה של האגודה להודיע למפקח בתוך 14 .
יום על הצעדים שננקטו לתיקון הליקוי בבדיקה נמצא כי למעט אגודה אחת שאישרה את תקציבה באסיפה הכללית, כל שאר האגודות לא השיבו למפקח, וממילא גם לא המציאו לאגף את הפרוטוקול של אישור התקציב השנתי באסיפה הכללית.
עוד נמצא כי בשלוש אגודות נעשו שני ביק ורי פיקוח בכל אגודה בתקופה האמורה, והליקוי בדבר אי-אישור התקציב השנתי באסיפה הכללית חזר על עצמו.
בתיקי האגודות המתנהלים אצל הרשם לא נמצא כי האגודות המציאו למפקח את אישור התקציב כנדרש.
יתר על כן, הביקורת העלתה כי המפקח אינו מקיים מעקב אחר קבלת התגובות של הא גודות על ממצאי ביקור פיקוח ועל תיקון הליקויים שהועלו, כך שלמעשה נפגמת האפקטיביות של הביקור.
אף שהרשם חייב, לפי תקנות רשויות האגודה, לקיים חקירה אם התקציב השנתי לא אושר, לא נמצא שנפתחה חקירה בעקבות ביקור הפיקוח וממצאיו.
גם הרשם מקיים ביקורי פיקוח שוטפי ם באגודות בהשתתפות מנהל יחידת הפיקוח והמפקח האזורי.
ביקורים אלה מתמקדים ביישובים וכוללים בד"כ סקירה כללית לשם יצירת קשר עם היישובים ולימוד בעיותיהם הכלליות.
הפרוטוקולים שנכתבו בעקבות ביקורי הרשם נרשמים בכתב יד, ולרוב לא נשלח לאגודות מכתב סיכום של הביקור המצביע על הבעיות שעלו, וקובע את הצעדים שעל האגודה לנקוט למניעתן.
המפקחים גם אינם נדרשים על ידי האגף לעקוב ולדווח על הפעולות שננקטו ע"י האגודה בעקבות הביקור.
סדרי הטיפול בתלונות .
באגף מתקבלות תלונות ופניות רבות של חברי האגודות בנוגע להתנהלותן של האגודות.
פניות ותלונות אלה מגיעות לאגף בשלוש דרכים: פנייה למשרדי האגף בירושלים המועברת באמצעות מנהל יחידת הפיקוח לבדיקת המפקח האזורי; פנייה ישירה למפקח האזורי; פנייה למרכז פניות הציבור במשרד התמ"ת (להלן - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1161 .
מפ"צ) המעביר את הפניות הנוגעות לנושא האגודות השיתופיות לאגף.
התדירות הנמוכה של ביקורי הפיקוח השוטף וההתמקדות שלהם בעיקר בבדיקת ניהול ספרי האגודה ולא בנושאים אחרים, הופכת את הטיפול בפניות הציבור בכלל, ושל חברי האגודות בפרט, לנדבך העיקרי של הפיקוח על המתרחש באגודות.
תרומת בדיקת התלונות לפיקוח על התנהלות האגודות יכולה להיות רבה: מצד אחד - המידע והתובנה שיש לחברי האגודות, שהם בני בית בהתרחשות הקואופרטיבית, יכולים לסייע למפקחים - שהם משקיפים חיצוניים.
מצד שני - תלונות חברי האגודות משקפות במידה רבה גם את האינטרסים של המתלוננים במאבקי כוח המתרחשים באגודות, ולצד פניות התורמו ת לפיקוח על המתרחש באגודות, קיימות גם תלונות מוטות, וכן כאלה המכונות באגף תלונות של "מתלוננים מקצועיים".
פיקוח יעיל הוא זה שמצליח "לבור את התבן מן הבר", ולכן יש צורך למסד מערכת נהלים נאותה שתסדיר את הטיפול בתלונות ואת הפיקוח עליו.
טיפול האגף בתלונות אינו מוסדר בפקודה ובתקנותיה.
האגף אכן מטפל בתלונות, אולם גם הוא לא קבע נוהל טיפול בתלונות.
הוראת התקשי"ר - טיפול בתלונות 8 עוסקת בטיפול בתלונות על פעולות משרדי הממשלה, ולא בתלונות על הנעשה בגופים חיצוניים כמו האגודות השיתופיות.
ואולם, בהיעדר נוהל של האגף לטיפול בתלונות על הנעשה באגודות השיתופיות, רואה משרד מבקר המדינה בהוראת התקשי"ר האמורה אמת מידה ראויה לנוהל המסדיר את הטיפול בתלונות על התנהלות האגודות.
ההוראה קובעת כי עובד המטפל בתלונה חייב להקדיש לה תשומת לב מיוחדת, ולזכור שלפעמים רואה המתלונן בפנייתו עוגן הצלה אחרון.
יש להטיל את הטיפול בתלונות על עובד אחראי, או על גוף הממונה על יחסי ציבור, בכל משרד ממשלתי ובכל יחידת סמך.
על העובד לאשר מיד למתלונן את קבלת התלונה, ולעקוב אחר תוצאות הבירורים, הבדיקות והחקירות המתנהלים בנוגע אליה.
עוד נקבע בהוראות התקשי"ר כי בהודעה הסופית למתלונן יש לכלול את המסקנות שהמשרד הגיע אליהן, ואם נמשך הטיפול זמן רב, יוסברו הסיבות שבגללן נמנע המשרד מלהשיב במועד.
הטיפול בתיק התלונה לא ייפסק אלא באישור מנהל היחידה ובחתימתו.
בהיעדר נוהל טיפול בתלונות המסדיר את רישומן בנפרד, את המעקב אחר הטי פול בהן ואת הדיווח על כך למנהל יחידת הפיקוח, נרשמות התלונות המגיעות לאגף במערכת המחשוב שלו כדואר נכנס ביחד עם פריטים נוספים.
רישום בדרך זאת אינו מאפשר לעקוב אחר הטיפול בהן: למנהל יחידת הפיקוח אין רשימה של התלונות שהגיעו ישירות למשרדי האגף בירושלים והופנו א ל המפקחים; המפקחים האזוריים אינם מדווחים למנהל יחידת הפיקוח באופן שיטתי על התלונות המגיעות ישירות אליהם, ואף הם אינם מכינים רשימה של תלונות שבאמצעותה ניתן לקיים מעקב מרוכז אחר הטיפול בהן.
באשר לתלונות המופנות לאגף ממפ"צ - מנהל יחידת הפיקוח רושם במרוכז את הפניות המופנות אליו, וזאת משום שמפ"צ מחייבת אותו לדווח במהירות על תגובתו לתלונה.
לדעת הביקורת אין כל סיבה עניינית להבדל הקיים בין הליכי הטיפול בתלונות המגיעות ישירות לאגף, לבין תלונות המופנות אליו באמצעות מפ"צ.
נמצא כי המעקב אחר התלונות המופנות ממפ"צ הוא ידני ולא ממוחשב, והוא לוקה בחסר - במקרים שבהם ניתן להיענות לפניה במהירות (כגון בבקשות למידע זמין) מדווח מנהל יחידת הפיקוח למפ"צ על סיום הטיפול, אך כאשר מדובר בתלונות הדורשות בדיקה יסודית, הוא מסתפק בתשובה כי הטיפול הועבר למפקח האזורי.
ללא פניה נוספת של מפ"צ לא יינתן דיווח נוסף על התקדמות הבדיקה ומסקנותיה.
לצורך האחידות בטיפול בסוגים השונים של התלונות יש לקבוע כללים שינחו את המפקחים בעניין סדרי הטיפול בתלונות.
הביקורת העלתה כי האגף לא פרסם נוהל ובו הנחיות מחייבות וברורות בנוגע לאופן ביצוע הבדיקה, מתי יכול המפקח להסתפק בתשובת האגודה על התלונה, ומתי עליו לקיים בדיקה עצמאית משלו.
יתרה מזו - המפקח אינו נדרש לכתוב דוח מסכם שידווח על מסקנותיו, על דרכי הבדיקה ועל הנתונים שהובילו אותו למסקנות שהגיע אליהן.
מבדיקת תיקי האגודות עולה גם שבדיקת התלונות או הסיבות להימנעות מהבדיקה אינם מתועדים במסמכים.
הדבר פוגע הן באיכות בדיקת התלונות, והן באמון הציבור בהליך הבדיקה.
בהיעדר נוהל גם אין הנחיה שהטיפול בתיק התלונה לא יופסק ללא הסבר, וללא קבלת אישורו וחתימתו של מנהל יחידת הפיקוח הממונה על המפקחים.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסב יר האגף כי אמנם אין נוהל כתוב, ואולם במשך הזמן התגבש אופן הטיפול בתלונות, והמפקחים מקבלים מדי פעם הנחיות בקשר לכך.
לדעת משרד מבקר המדינה הנחיות הניתנות מדי פעם אינן תחליף ראוי לנוהל מסודר בכתב.
הטיפול בתלונות שנבדקו בידי הביקורת (ראו להלן) מצביע על חיוניותו של נוהל כזה.
להלן ריכוז ממצאים שהועלו מבדיקת טיפולו של האגף ב-15 תלונות הנוגעות ל-10 :אגודות נמצא כי 10 :מהתלונות לא טופלו כראוי כמפורט להלן משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1163 .
)(א באגודה אחת לא נערכה בדיקה כלל במשך שנה וארבעה חודשים מיום הגשת התלונה ועד סיום הביקורת (ראה להלן - מושב א); בשלושה מקרים לא נבדקו התלונות עד תום: בשני מקרים לא בדק המפקח את רוב הנושאים שהועלו בתלונות והשיב בנושא קיום הבחירות באגודה בלבד; באגודה נוספת לא טופלה התלונה במשך חצי שנה, ובחצי השנה שלאחריה עמד המפקח בקשר עם האגודה ועם המתלוננים, אך בפועל עוכבה בדיקת התלונה משום שהאגודה לא נענתה לדרישת המפקח להגיב על התלונה.
במשך חצי שנה נוספת, עד מועד סיום הביקורת, לא טופלה התלונה לאחר שהמתלוננים הביעו אי-אמון במפקח החוקר.
האגף הסביר למשרד מבקר המדינה כי במקרה האחרון עוכב הטיפול בתלונה עקב אי-היענותם של המתלוננים להצע ת המפקח לבקש מהאגף לפתוח בחקירה בנושא.
לדעת משרד מבקר המדינה חייבה חומרת התלונה, והעובדה שהאגודה לא נענתה לבקשת המפקח למסור לו את תגובתה לתלונה, למצות את בדיקתה עד תום ביזמת הרשם, על פי הסמכות שמקנה לו סעיף 43 .
לפקודה (ב) בשלושה מקרים נוספים דחה המפקח תלו נה על סמך תגובת האגודה, אך זאת בלי שבדק את נכונותה ואמינותה.
יתרה מזו - בשניים מהמקרים לא השיבה האגודה באופן קונקרטי על טענות המתלונן, וחלקים מהותיים מטענותיו נותרו ללא מענה (ראה להלן - קיבוץ א).
(ג) במקרה נוסף נבדקה התלונה ונמצא פיתרון לבעיה שהועלתה ע"י המתלוננים, אולם הטיפול בתלונה נמשך כשנה וחצי, משום שהאגף התעלם במשך שבעה חודשים מהבעיה המהותית שיצרה תביעת המתלוננים, ולא הבהיר בצורה מפורשת ומחייבת את עמדתו בנושא.
(ד) במקרה אחר המליץ המפקח שבדק את התלונה למנות חוקר לבדיקתה.
החוקר הגיש את דוח החקירה, אך הרשם קבע כי מתוצאות החקירה לא ניתן ללמוד באופן חד-משמעי את העובדות, והורה להשלים את החקירה באופן יסודי.
עד מועד סיום הביקורת, יותר משנתיים לאחר הגשת התלונה לא הסתיים הטיפול בבעיה שהועלתה ע"י המתלונן.
(ה) במקרה נוסף השיבה האגודה כי היא מקבלת את המלצת המפקח להליך שיוביל למציאת פתרון לבעיה שהועלתה בתלונה.
המפקח קיבל זאת, אך לא עקב אחר יישום ההליך, ולא בדק אם הבעיה נפתרה.
מאוחר יותר הוגשה תלונה על כך שההליך לא בוצע, ואף תלונה זו לא נבדקה.
להלן שתי דוגמאות מתוך15 התלונות שנבדקו הממחישות את רצף הליקויים במהלך בדיקת התלונות בידי האגף: (א) מושב א : בין חברי האגודה התגלעה מחלוקת בקשר לתכנית הרחבת המושב.
ביוני 2007 התלוננו כמה מחברי האגודה על אי-חוקיות האסיפה הכללית שדנה בהתקשרות עם יזם האמור לבצע את ההרחבה.
המתלוננים ביקשו לפסול את האסיפה מהנימוקים הבאים: ההסכם המוצע עם היזם לא הוצג בפני האסיפה; חברים שביקשו לראות את ההסכם סורבו, ואף ניתקו להם את המיקרופון; אין לדעת אם כל המצביעים היו חברי האגודה; פרוטוקול האסיפה אינו מוסר דיווח נכון.
המתלוננים ציינו כי במקום נכח מזכיר המועצה האזורית ש"הביע שאט נפש 1164 דוח שנתי59ב .
מהאירוע וניהולו ", וכן מפקח האגף שהוזמן ע"י אחד מחברי ועד המושב "לפקח ולוודא שהאסיפה תנוהל לפי הכללים והסמכויות, וכי לא יבוצעו כל מחטפים".
בתיק האגודה המנוהל באגף נמצא מכתב התפטרות שכתב חבר ועד המושב ימים אחדים לאחר האסיפה.
לאותו חבר יש ניסיון רב בנושאי האגודות השיתופיות, והוא כיהן בעבר כיועץ לענייני התיישבות של שני שרים.
המכתב מגנה את ההתנהלות הכספית של הוועד, ואת סדרי קבלת ההחלטות הנהוגים באגודה ובמוסדותיה, ומוחה על הנעשה באסיפה הכללית בנושא היזם והרחבת המושב.
לדבריו לא ניתנה לאיש אפשרות להתבטא, לא הוצג הסכם, וגם לא התקיימה הצבעה כנדרש.
תלונה חריפה זו אינה משקפת בהכרח את המציאות, ואולם מן הראוי היה כי תיבדק.
בתיק האגודה לא נמצאה תשובתו של המפקח למתלוננים המאשרת את קבלת התלונה, או כל מסמך המעיד על בדיקתה, או הסבר מדוע לא טופלה.
גם לא נמצא דוח המפקח שנכח באסיפה.
למעשה נותרה התלונה ללא כל מענה או הסבר.
הביקורת מעירה כי במקרה של תלונה כה חמורה, המלווה בהתפטרותו של חבר ועד במחאה על התנהלות בלתי תקינה של הוועד, מן הראוי היה שהרשם ישתמש בסמכותו (סעיף 43 .
לפקודה) ויקיים חקירה בעניין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר האגף כי המפקח שט יפל בתלונה כשל בתפקידו והועבר לתפקיד אחר.
משרד מבקר המדינה מעיר כי המפקח הועבר מתפקידו מיד לאחר קבלת התלונה האמורה, ואולם עקב חשיבות התלונה היה על האגף לטפל בה באמצעות מפקח אחר.
(ב) קיבוץ א : לקיבוץ בעיות כלכליות וחברתיות קשות.
כ-40% מחבריו הם פנסיונרים.
מאז 1998 מנהל את הקיבוץ ועד ממונה המורכב מחברים שאינם חברי הקיבוץ, ביניהם יו"ר הוועד, וחברי קיבוץ שמונו ע"י הרשם בעקבות החלטת חברי הקיבוץ.
הוועד פעל כדי לאזן בין הכנסות הקיבוץ להוצאותיו, והדבר חייב צמצום של תקציבים ומענקים, ועורר התנגדות של חברים, והם ביקשו מהרשם לפזר את הוועד.
בחודשים ספטמבר - אוקטובר 2007 הגיעו לאגף שתי תלונות: האחת- מספטמבר 2007 שהוגשה בעילום שם, ובה טענות על היעדר שקיפות בדיווחי הוועד המתבטאים באי -מסירת חומר כתוב מראש לפני האסיפה הכללית; הטלת ספק באמינות הנתונים המוצגים לחברים; אי-הגשת ד וח מבקר הפנים לאסיפה הכללית.
המתלוננים מודים כי מצבו הכלכלי של הקיבוץ השתפר, אולם הם תולים את הסיבה לכך במיסוי כבד.
לטענתם כל הענפים בקיבוץ מנוהלים ע"י "אוליגרכיה" שלא עמדה במבחן של מכרז פתוח, והיא נהנית מהטבות שונות.
כן התלוננו על כך שפערי השכר בתוך הקיבו ץ הולכים וגדלים ומגיעים לפי שמונה עד תשעה.
המתלוננים מבקשים מהאגף למנות חוקר ולבדוק את התנהלות הוועד שמונה ע"י הרשם.