HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתשובתו ציין המשרד כי מערך הסמך הוא שירות המבוסס על כוח אדם שאינו אקדמי.
בדומה לשאר שירותי הרווחה תעריף הסמך הוא תעריף גנרי כאשר התעריף מבוסס על עובד מינהלי המספק טיפול ישיר למקבל שירותי הרווחה.
בהתאם, תעריף זה יכול לספק שירותים לכל רובד הספקת השירותים להם נדרש עובד בטיפול ישיר.
עוד ציין המשרד כי הוא מתעתד לצאת למכרז חדש בעניין שירותי הסמך לקראת סוף 2018 (להלן- המכרז החדש), ובמסגרת ו .
15 ,עוד על חשיבות התקצוב הדיפרנציאלי ראו מבקר המדינהדוח שנתי 67 א(2016 ), "תקציב משרד החינוך - היבטים בתכנון, בפיקוח ובבקרה", עמ' 389-382.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1075 .
תישקל האפשרות לקבוע תעריף דיפרנציאלי על בסיס סוגי ההתערבות השונים.
על משרד הרווחה לבצע עבודת מטה מסודרת שבה יאותרו החסמים לגיוס עובדי סמך והסיבות לתחלופה הגבוהה של העובדים.
כמו כן, על המשרד להגדיר מהם המאפיינים השונים, ככל שישנם, הנדרשים מכל עובד סמך וזאת על מנת לתת מענה לצרכים המשתנים של מקבלי השירות.
יש מקום לכנס את ועדת התעריפים כדי לדון בהקדם במנגנון לקביעת תעריף הסמך ועדכונו, באופן שיתאים לצרכים המשתנים של הנזקקים לשירות זה, היות שכאמור תמחור לא הולם עלול לפגוע בשירות שמקבלים הזקוקים לו.
ליקויים בפיקוח על איכות הטיפול .
היעדר מדדי איכות בהסכם ההתקשרות .
במדיניות רכישת שירותים באמצעות מיקור חוץ מגולמת התפיסה שבידי המדינה צריכות להישאר סמכויות הנוגעות לחקיקה, לקביעת מדיניות (דוגמת אסדרה) וסדרי עדיפות, להקצאת משאבים ולביצוע פיקוח ובקרה.
את ביצוע השירותים ניתן להעביר לגורמים חוץ-ממשלתיים, בעיקר משיקולי יעילות וחיסכון; לצד יתרונות כלכליים אלו מתעוררים לעתים קשיים בפיקוח על איכות השירות16 .
כדי להתמודד עם קושי זה, על המשרד הממשלתי לקבוע ס טנדרטים לאיכות השירות המסופק ולהפעיל מערך פיקוח כדי לוודא כי סטנדרטים אלו ייושמו, דהיינו השירות יסופק באיכות המצופה והנדרשת.
יודגש כי מבקר המדינה אף העיר למשרד הרווחה בשנת 2007 , ארבע שנים לפני פרסום המכרז שעליו מבוסס הסכם ההתקשרות הנוכחי, כי בהתקשרויותיו השונות עליו להשתמש במדדים לצורך הערכת הספק, כגון איכות השירות והתפוקות17 .
כך גם על פי מסקנותיו של הצוות לגיבוש תכנית לטיוב אופן הספקת שירותים חברתיים הניתנים באמצעות גורמי חוץ (להלן - ועדת פראוור), שהמ משלה אימצה בספטמבר 201618 .
מסקנות אלו כוללות בין היתר המלצות להגדרת אמות מידה מקצועיות של השירות החברתי, למדידתן ולהפעלת תשלום דיפרנציאלי לספקי השירותים "בהתאם לעמידה במדדים והנהגת בונוסים לצד קנסות"19 .
לנוכח האמור, כנושא באחריות הכוללת להבטחת איכות השירותהניתן שהוא עצמו קבע בקריטריונים המופיעים בתע"ס, היה על משרד הרווחה לקבוע מדדים המבוססים על תקני איכות בהסכם ההתקשרות שחתם עם חברות כ"א.
אולם בהסכם ההתקשרות האחרון עם החברות, התקף עד סוף 2018 , לא קבע המשרד מדדי איכות.
עקב כך, המשרד אינו יכול להעריך את רמת השירות הניתן ולהבטיח כי זה יינתן על פי ההסכם.
16 ,עוד בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55ב (2005 '), "רכישת שירותים חברתיים", עמ 727-726.
17 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57ב (2007 ), "רכישת שירותים חברתיים- ממצאי מעקב", עמ' 644.
18 'החלטת ממשלה מס1950.
19 דו"חהצוות הממשלתי לטיוב אופן אספקת שירותים חברתיים הניתנים במיקור חוץ (2016 '), עמ27-26 .
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1077 .
לקראת המכרז החדש העתיד להתפרסם בשנת2018 , על משרד הרווחה לקבוע מדדי איכות שיבטיחו הספקת שירותים באיכות הנדרשת, כפי שמשרד מבקר המדינה כבר קבע בעבר וכפי שנקבע גם בהמלצותיה של ועדת פראוור, ושיהוו קריטריון לתשלום.
איכות השירות מחוייבת במיוחד לעניין שירותי הסמך, על מנת לתת מענה לצרכי הנזקקים.
אי-בדיקת איכות הטיפול .
אף שהמשרד לא קבע בהסכם ההתקשרות מנגנונים להבטחת איכות השירות, כבר בשנת 2001 הוא החל לגבש תקני איכות להספקת שירותי סמך כדי להגדיר באופן שיטתי את דרכי ההתערבות הרצויות, לקדם את איכות העבודה וליצור תשתית לבקרה ופיקוח.
במסגרת גיבוש תקני האיכות יזם המשרד מהלך לפיתוח תקנים לשישה תפקידי סמך מרכזיים20 .
המהלך התבסס על סקירת ספרות נרחבת ואיסוף מידע על דפוסי העבודה הקיימים והרצויים של כל אחד מתפקידי הסמך המקצועי.
בשנת 2008 אוגדו תוצרי עבודה זו בחוברת "תקני איכות לתפקידי 'עובד סמך-מקצועי' בשירותי הרווחה ברשויות המקומיות" (להלן - חוברת תקני איכות), וזו הופצה במהלך 2010 למפקחי המחוזות, למחלקות ולחברות כ"א, כחלק מ ההיערכות ליישומם המלא של התקנים במסגרת תכנית חלוץ (פיילוט).
תוצרי התכנית אמורים היו להתקבל במהלך המחצית הראשונה של 2011.
בביקורת עלה כי המשרד לא יישם לא את תכנית החלוץ ולא את תקני האיכות שנקבעו.
יוצא אפוא שמזה 16 שנה המשרד מבקש לכאורה ליישם מנגנון הערכה ומדידה של השירותים שהוא מספק, באמצעות קביעת תקני איכות, ואף שגיבש את התקנים כבר לפני כעשור הוא טרם השלים את יישומם.
יתרה מזאת, גם תכנית החלוץ לא מומשה.
דרך נוספת אפשרית לאמוד את איכות הטיפול היא לבחון אם שירותי הסמך הניתנים הולמים את צורכי מקבליהם, וזאת באמצעות עריכת סקר בקרב מקבלי השירותים ואנשי המקצוע העוסקים בתחום21 .
סקר זה יכול לשמש לאיתור צרכים שאינם מקבלים מענה ולהביא לידי שינוי בשירותים הקיימים כדי שיענו על צרכים אלו.
כמו כן, הוא יכול לאפשר לבחון את האפקטיביות של השירותים ואת שביעות רצונם של מקבלי השירותים.
20 סומכת למשפחה, עובד סמך מקצועי תיווכי לזקן, סייעת לשילוב, מטפח אישי לילד, מטפל בטיפול אישי ועוזר לניהול משק הבית.
לתפקידים מטפל בית, מסייע שיקומי ושחקית לא גובשו תקני איכות מפאת שימושם המצומצם באותה העת.
21 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66א (2015" ,) היבטים במערך השירותים לאנשים עיוורים", עמ' 389-388 .
הבדיקה העלתה כי לשם גיבוש חוברת תקני האיכות האמורה פנה אמנם המשרד בשנים 2004 -2001 לכמה גורמים הנוגעים לעניין (דוגמת עו"סים במחלקות, נציגי חברות כ"א ועובדי סמך), אך בדיקה זו נגעה רק בחלק מתפקידי הסמך, ובכל מקרה מאז הבדיקה המצומצמת הזאת כבר חלפו למעלה מעשר שנים.
מלבד בדיקה זו, המשרד לא בחן באופן שיטתי את איכות הטיפול על פי הערכת האוכלוסיי ה של מקבלי השירותים ו גורמי המקצוע , ו לכן אין הוא מחזיק במידע מהותי היכול להשפיע על האופן שבו הוא מפעיל את תכנית שירותי הסמך ולייעל את השירות, ובכך למצות את המשאבים המושקעים בנושא זה.
לנוכח השנים שחלפו מאז החל המשרד לספק שירותי סמך , לנוכח חשיבות שירותים אלו למקבלי השירותים ולגורמי המקצוע ו לנוכח המשאבים הרבים שהקצה לכך (יותר מ-600 מיליון ש"ח בשנים 2016 - 2010 ,) על המשרד להנהיג באופן סדור ורציף שיטות לבדיקת האפקטיביות של השירותים שהוא נותן, ובכלל זה עליו לבחון את עמדותיה של אוכלוסיית מקבלי השירותים בנוגע לכך.
לפי התע"ס, על העו"ס במחלקה שברשות המקומיתלנהל מעקב אחר מתן שירות הסמך הניתן למקבל השירותים, לבצע בקרה ופיקוח על מתן השירות ולעמוד בקשר רציף עם העו"ס של חברת כ"א.
אולם המשרד לא קבע בתע"ס אמות מידה לפיקוח עבור עו"ס המחלקה שיסייעו בידו במעקב אחר איכות הטיפול.
הבדיקה העלתה כי כל מחלקה פועלת על פי שי טת עבודה משלה, למשל ישנן מחלקות שאינן דורשות מהעו"ס לתעד בתיקו האישי של מקבל השירותים את הפיקוח שנעשה.
מחלקות אחרות מעדכנות את תוצאות בדיקתן בגיליון הטיפול המצוי בתיק האישי, אך מידת הפירוט וההתייחסות לכל פרמטר שנבדק נתון לשיקול דעתו של העו"ס.
לעומת זאת, ישנן מחלקות שהעו"ס כלל אינו מעדכן את התיק האישי של מקבל השירותים ומלאכה זו נעשית בידי עובד הסמך המטפל בו.
דרך מקובלת נוספת לבצע בקרה על איכות השירות היא בקרה עצמית שחברת כ"א מבצעת.
כך, בהסכם ההתקשרות קבע משרד הרווחה כי על חברות כ"א להעביר למחלקה דוח פיקוח מקצועי אחת לחודש עבור כל מקבלי השירותים שהמחלקה הזמינה עבורם שירותי סמך.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1079 .
בביקורת עלתה אי -התאמה בין הוראות ההסכם להוראות התע"ס מכיוון שהתע"ס קבע כי על עו"ס חברת כ"א למלא דוח פיקוח מקצועי אחת לחודש רק בנוגע ל -30% מכלל מקבלי השירותים שהמחלקה הזמינה עבורם שירות סמך, ולא עבור כל מקבלי השירותים כפי שקובע ההסכם כאמור.
משמע, צמצום ניכר בדרישות הבקרה העצמית.
יתרה מזאת, נוסח הוראת התע"ס מאפשר מצב שלפיו בכל חודש ייבדקו אותם מקבלי שירותים ואילו אחרים כלל לא ייבדקו לאורך תקופה ארוכה.
על משרד הרווחה לבחון את הסתירה בין התע"ס להסכם, לתקנה ולהנחות את החברות בהתאם, ועליו לעשות כן כבר במסגרת ההסכם החדש המתגבש.
תנאי הכרחי להבטחת איכות הטיפול היא עצם הספקתו.
אי -הספקת השירות נובעת בין השאר מהקושי בגיוס כוח אדם; לא פעם משפחה הזכאית לקבל שירותי סמך אינה מקבלת אותם בשל היעדר עובד מתאים.
הדעת נותנת שהמשרד יעקוב אחר מתן השירות ויזהה באופן שיטתי את כל המקרים שבהם זכאי לא קיבל שירות.
מעקב זה מחויב גם כדי לתת מענה לזכאי וגם כדי לבחון אם ישנם חסמים המונעים את קבלת השירות ולפעול להסרתם.
אשר לכך, יצוין כי במכרז שירותי הסיעוד שפרסם קבע בט"ל כי על חברות הסיעוד להגיש דוח ביצוע חודשי ממוחשב שיכלול את הנזקקים שקיבלו שירותים ואת הנזקקים שהיו זכאים להם אך לא קיבלו אותם בציון הסיבה לאי-מתן השירותים (ראו להלן בפרק "היעדר הסדרה של תשלומי הסמך ופיקוח עליהם").
למרות החיוניות שבהבטחת תקינות השירות עלה בביקורת שמשרד הרווחה אינו דורש מחברות כ"א להעביר לו דוחות ביצוע.
יצוין כי עקב כך חסר המשרד מידע חיוני הנועד להבטיח את עצם מתן השירות.
מידע זה אמנם קיים לעתים במחלקות עצמן, אך הדבר אינו מוסדר ומנוהל ברמה המשרדית המאפשר לנתח אותו ולבדקו באופן שיימצאו פתרונות נקודתיים וכלליים לבעיות העולות מהשטח.
כאמור, דרישה דומה קיימת גם במכרז שירותי הסיעוד של בט"ל מול אותן חברות המספקות את שירותי הסיעוד לקשיש, מתוקף הוראות פרק י' ב, התשנ"ה ]נוסח משולב[ חוק הביטוח הלאומי-1995 (להלן - חוק הסיעוד); אולם במקרה זה החברות מעבירות לבט"ל את דוחות הביצוע.
עובדה זו מצביעה על כך שמדובר בדרישה שבהחלט ניתן ליישמה.
מהאמור עולה כי משרד הרווחה כמעט ולא בודק את איכות הטיפול שמקבלת אוכלוסיית הנזקקים לשירותי הסמך, על אף שהדבר נדרש לצורך הבטחת איכות השירות.
כדי להבטיח את איכות הטיפול הניתן, על המשרד, כבר במסגרת המכרז החדש המתגבש, להסדיר את תהליכי הבקרה, לרבות גיבוש אמות מידה לפיקוח עבור העו"סים של המחלקות, למשל באמצעות טופס ייעודי ואחיד לנושא, ולהסדיר את הנהלים בדבר תדירות הפיקוח של עו"ס מטעם חברות כ"א.
נוסף לבקרה שעל המחלקות לעשות, בהיותן הגורם השלטוני הקרוב ביותר לעובדי הסמך (ראו להלן בפרק "חשש למהימנות הדיווחים"), על המשרד לקיים תהליכי בקרה באופן עצמאי, למשל לדרוש דוחות ביצוע באופן ממוחשב ישירות מהחברות כפי שבט"ל נוהג במסגרת הפיקוח שלו על חברות הסיעוד.
בתשובתו מנובמבר 2017 , מסר המשרד כי הוא מקבל את המלצות המבקר ויפעל להסדירן במסגרת המכרז החדש המתגבש, ובכלל זה יינתן דגש בנושאים האלו: הגדרה מחודשת של מדדי איכות הטיפול, פיקוח המשרד על חברת כ"א (דיווח תקין, התנהלות חשבונאית והעסקה בהתאם לדין); פיקוח חברת כ"א על עובד הסמך (החתמת שעות אלקטרונית, מערכת מעקב ובקרה ממוחשבת); פיקוח המחלקה על איכות הטיפול; פיקוח המחוז על המחלקה; וגיבוש אמות מידה לפיקוח עבור העו"סים של המחלקות והעו"סים מטעם חברת כ"א.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1081 .
הכשרה לקויה של עובדי סמך .
מתן שירותי הסמך יכול להיתפס כשירות שאינו נדרש להתמחות מקצועית, שכן די בכך שעובד הסמך ישהה במחיצת מקבל השירותים ובכך תתמלא לכאורה משימתו.
אולם לא כך הוא; טיפול לא מיומן באוכלוסיות הנזקקות לשירותי סמך עלול לפגוע בהן עד כדי סיכון בריאותן ועלול גם לפגוע בכבודן.
על כן, טיפול מקצועי ואיכותי מחייב הכשרה מתאימה, דהיינו ידע ומיומנות.
ואכן, בהסכם ההתקשרות התחייבו חברות כ"א "להעסיק עובדי סמך מקצועיים בעלי הכשרה מתאימה" ומוכרת על ידי המשרד (להלן - הכשרה מקצועית)22 .
כאמור, הכשרה מקצועית זו כוללת תכנית הכשרה בסיסית בהיקף של כ -50 שעות לימוד (הכשרה בסיסית) וכן התמחות רלוונטית לסוג תפקיד הסמך שהעובד נדרש למלא, דהיינו תכניות הכשרה ספציפיות בהיקף של כ-30 ,שעות לימוד.
למשל נוסף לקורס הכשרה בסיסית, על סייעת שילוב לעבור גם הכשרה ייעודית לתחום עיסוקה.
על פי תכנית ההכשרה, המרצים המכשירים את סייעת השילוב הם בין היתר רופא ילדים, פסיכולוג ונציגי המכון להתפתחות הילד.
הרצאות אלו כוללות את אפיון סוגי הנכויות, הגדרה ונורמה של שלבי ההתפתחות המוטורית של ילד עד גיל שבע, היכרות עם מקצועות פרה -רפואיים (כמו פיזיותרפיה, ריפוי בעיסוק וריפוי בדיבור) ואף סיור במכון להתפתחות הילד.
הכשרה ייחודית ניכרת גם בתחום הילד והנוער המיועדת להכשרה של מטפח אישי, ובה מרצים בין היתר אנשי חינוך ומומחים בתחום התקשורת.
הרצאות אלו כוללות פיתוח מיומנות תקשורת בין-אישית וטיפוח יצירתיות.
משרד הרווחה הוא הגורם הנושא באחריות לוודא שעובדי הסמך עוברים הכשרה לתפקידם לפי קביעותיו המקצועיות.
בביקורת עלה כי משרד הרווחה הסתפק בכך שקבע בהסכם ההתקשרות כי החברות יבצעו הכשרה מקצועית, על פי ה דרישות שהוא קבע, רק ל-35% מעובדי הסמך המועסקים אצלן, אך הוא לא קבע אילו מהם.
אשר ליתר העובדים, הוא קבע כי על חברות כ"א להכשירם אך לא הגדיר את היקף ההכשרה הנדרשת ותוכ נה.
משמעות הדבר היא שהמשרד לא וידא שעובדי הסמך שהוא מפעיל יהיו בעלי הכשרה מתאימה לעבודה עם אוכלוסיות פגיעות וחלשות.
יתרה מכך, אף שהוא חייב את החברות להכשיר כשליש מעובדי הסמך בהכשרה מקצועית הוא לא הכווין לכך שהכשרה זו תיועד לעובדי סמך העובדים עם אוכלוסיות שלהן בעיות מורכבות ונדרשות לשירות מקצועי יותר, למשל ילדים הזקוקים לסייעות שילוב.
22 מסלולי ההכשרה הם קורס להכשרת עובדי סמך במסגרת "חוק סיעודי" שנבנה במשותף על ידי אגף הסיעוד בבט"ל והשירות לאזרחים ותיקים במשרד הרווחה וקורס להכשרת עובדי סמך של המשרד.
עוד נקבע כי כל עובד סמך הנמצא בהכשרה עיונית חייב גם בהכשרה מעשית בתחום שהוא מתמחה בו בהיקף של 100 שעות לפחות או השלמת שישה חודשי עבודה ברצף במהלך הקורס ולאחריו.
מתוקף אחריותו של המשרד להספקת שירותי סמך באיכות ראויה עליו לפקח על הכשרת עובדי הסמך.
בפועל, ה טיל המשרד על המחלקות שברשויות המקומיות את האחריות לוודא שעובדי הסמך עברו את ההכשרה הנדרשת.
על פי הסכם ההתקשרות, החברות בעצמן יכולות לבצע את ההכשרה, אך טרם פתיחת קורס ייעודי עליהן למלא בקשה להעברת הקורס ולקבל את אישור המשרד מבעוד מועד.
בביקורת עלה כי אין בידי משרד הרווחה נתונים על ההכשרות שחברות כ"א מקיימות לעובדי הסמך, ועקב כך אין ביכולתו לבצע בקרה על איכות ההכשרות והרמה המקצועית שלהם.
יצוין לשם השוואה כי בט"ל קבע במסגרת הפיקוח על חוק הסיעוד כי על חברות הסיעוד למסור לו מדי חודש "קובץ מטפלות" הכולל את פרטי המטפלות הישראליות והזרות, לרבות פירוט של הכשרתן המקצועית.
יש לציין כי חלק מן הרשויות המקומיות הצליחו להתגבר על מכשול זה באמצעות יוזמות מקומיות ועצמאיות של הכשרה שהועברה על ידי עו"ס במחלקות השונות.
אולם הכשרות אלו אינן קיימות בכל הרשויות, ובאלו שהן קיימות הן אינן אחידות בתוכנן ובתדירותן, וממילא אינן מפוקחות על ידי המשרד.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי העובדה שרשויות מקומיות מסוימות מודעות לחשיבות ולצורך שבהכשרת עובדי הסמך ומקיימות בעצמן הכשרות מקצועיות, אינה פוטרת אותו מאחריות כוללת לפקח על טיב השירות הניתן ולוודא שעובדי הסמך הוכשרו לתפקידם.
על משרד הרווחה לדרוש מהחברות להמציא לו באופן שוטף וקבוע דיווח בנוגע להכשרת עובדי הסמך כדי לוודא שהכשרתם נעשית לפי הסכם ההתקשרות.
בהסכם ההתקשרות התחייבו חברות כ"א לספק הדרכה לעובדי הסמך באמצעות עו"ס שהן מעסיקות.
היקף ההדרכה יהיה כ-10% מהיקף שעות עבודתם החודשית, אך לא יותר מארבע שעות בחודש ולא פחות משעה בחודש.
הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא קבע בהסכם חובת דיווח של חברות כ"א על ביצוע ההדרכה הזאת, והוא גם אינו מפקח בכל דרך אחרת על ביצועה.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1083 .
מן האמור עולה כי משרד הרווחה מזניח את נושא הכשרתם של עובדי הסמך.
חובת ההכשרה שנקבעה במכרז ואחר כך גם בהסכם ההתקשרות אינה נאכפת, והדבר מלמד על חולשת הפיקוח של משרד הרווחה.
במצב הדברים הנוכחי עולה חשש כי לפחות חלק מעובדי הסמך אינם עומדים בדרישות הבסיסיות ביותר לצורך ביצוע עבודתם, דבר העלול לגרום לפגיעה באיכות השירות הניתן, היכולה אף לעלות כדי חשש לפגיעה בכבודם ובשלומם של מקבלי השירותים.
על משרד הרווחה לוודא כי בתנאי המכרז החדש רוב עובדי הסמך יקבלו הכשרה מקצועית וייקבע מנגנון שיאפשר לו לפקח על הכשרתם של עובדי הסמך, כל אחד על פי מאפייני תפקידו.
בתשובתו מנובמבר 2017 , ציין משרד הרווחהכי אכן ישנה בעיה בכל הנוגע להכשרות.
הוא הסביר כי התברר לו שלחברות כ"א ישנו קושי לקיים מערך קבוע של הכשרת כוח אדם עקב תחלופה גבוהה של עובדי סמך.
עוד ציין כי כיום אין לו מאגר מידע או טכנולוגיה מתאימה על מנת לפקח באופן שוטף ומדויק על היקף ההכשרות.
הוא הוסיף כי לקראת יציאת המכרז החדש תיבדק האפשרות להשתמש באגף להכשרה מקצועית שבמשרד כדי לפתח הכשרה קבועה מטעם המשרד ועל חשבו נו; חברות כ"א יוכלו לשלוח להכשרה זו כל עובד שלהן, לפי סוג הטיפול והצורך.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי חובתו של משרד הרווחה היא להבטיח כי הדרישה הבסיסית ביותר לשירות איכותי - הכשרה - תבוצע ללא דיחוי ובאופן סדור ושיטתי.
היעדר הסדרה של תשלומי הסמך ופיקוח עליהם .
תקנון כספים ומשק (תכ"ם) של החשב הכללי במשרד האוצר קובע כי במקרים שמשרדי הממשלה משלמים לספקים עבור מתן שירותים, נציגי המשרדים חייבים לבדוק לפני ביצוע התשלום שהשירותים התקבל ו23 .
בהתאם, על המשרד לקיים בקרה כדי לוודא ששירותי הסמך אכן ניתנים בפועל לפי הסכם ההתקשרות לפני ביצוע התשלום לחברות.
חשיבותה של בקרה זו מתעצמת לנוכח התופעה של אי -הספקת שעות טיפול ו'גניבת שעות', שעל חומרתה עמד מבקר המדינה כשבדק את טיפול המדינה בנושא הקשישים הסיעודיים24 .
משמעותה של תופעה זו היא שבט"ל שילם לחברות הסיעוד תמורת שעות טיפול שהקשיש הזכאי להן לא קיבל אותן בפועל, דהיינו מתן תשלום ללא קבלת שירות.
בהסכם ההתקשרות קבע המשרד כי מקבל השירותים או בן משפחתו יאשרו בחתימתם ביומן העבודה ש יציג להם עובד הסמך א ת המועדים שבהם ניתן השירות בפועל (להלן - יומן עבודה).
על עובד הסמך להעביר אחת לחודש את יומני העבודה לחברת כ"א, וזו אמורה לסכם את השעות שעובד הסמך נתן למקבל השירותים; כך אמורה לעשות החברה בנוגע לכל אחד מעובדי הסמך, ובתום החודש עליה לשלוח למחלקה דוח המסכם את כל השעות שנתן כל עובד סמך לכל מקבל שירותים באותו חודש, בצירוף יומני העבודה.
לאחר שהמחלקה מאשרת את הדוח המסכם יכולה חברת כ"א להגיש על פיו דרישת תשלום למשרד.
אחת הדרכים המרכזיות לבצע בקרה מהימנה ויעילה על תשלומים היא באמצעות מערכת ממוחשבת הנשענת על בסיס נתונים מלא - פרטי השירותים שניתנו, פרטי עובד הסמך שנתן את ה שירות ופרטי מקבל השירותים.
מערכת כזו מאפשרת להצליב את הנתונים ולמנוע חריגות של תשלומים, ודוחות המערכת יכולים לשמש את המשרד לצורך בקרה ומעקב.
לשם השוואה, כתנאי לתשלום דורש בט"ל מאותן החברות דיווח ממוחשב חודשי ומרוכז על השירות שנתנו; כך הוא יכול לבצע בקרה שיטתית וממוחשבת על התשלומים שהוא מעביר לחברות הסיעוד ולוודא שאין חריגות בתשלום.
24 ,מבקר המדינהדוח שנתי 61 ב(2011 '), "מתן שירותי סיעוד לקשישים בקהילה", עמ248-247 ; מבקר המדינה, "טיפול המדינה בקשישים סיעודיים השוהים בביתם " (2017 .
) משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1085 .
אולם בביקורת עלה שמשרד הרווחה אינו דורש מהחברות לנהל את המידע באופן סדור באמצעות מערכת ייעודית.
הוא גם אינו דורש מהחברות לספק לו דוחות עם מלוא הפרטים שיאפשרו לו לבצע בקרה על התשלומים ולוודא ששירותי הסמך ניתנים.
בפועל, החברות מעבירות למחלקות יומני עבודה אישיים של עובדי הסמך אך מתכונת זו אינה מאפשרת בקרה אפקטיבית, כיוון שבאופן הזה למשרד הרווחה אין תמונת מצב עתית ומעודכנת בנוגע לשירותי הסמך הניתנים; הוא אינו יכול להבטיח כי השירות שהוא משלם עבורו אכן ניתן וגם אין לו מידע מי בסופו של דבר לא קיבל שירות.
בנסיבות אלו הוא אינו יכול לעמוד על החסמים לאי-מתן השירות ולפעול להסרתם.
מדובר אם כן בכ-100 ,מיליון ש"ח מכספי המדינה, דהיינו כספי ציבור שאינם מבוקרים ומפוקחים כראוי25.
במסגרת המכרז החדש המתגבש על משרד הרווחה לדרוש מהחברות להקים מערכת ממוחשבת ייעודית לניהול מערך שירותי הסמך.
על המערכת לאפשר להציג דוחות ביצוע שיאפשרו בקרה אפקטיבית על השירותים שניתנו ועל התשלומים ששולמו עבורם26 .
על פי הסכם ההתקשרות, משרד הרווחה רשאי לקיים בכל עת ביקורת ובדיקה אצל חברות כ"א בכל הקשור למתן השירות ולתמורה הכספית המשולמת להם, לרבות עיון בספרי החשבונות ובמסמכים.
לשם השוואה, סעיף דומה במתכונתו נקבע גם במכרז שירותי הסיעוד של בט"ל, עם אותן חברות מתוקף חוק הסיעוד, ובפועל הוא מבצע בקרה מדגמית באותן חברות באמצעות משרדי רו"ח חיצוניים27 .
בביקורת עלה כי בשנת2015 ערך משרד הרווחה ביקורת חשבונאית נקודתית אד הוק באמצעות משרדי רו"ח חיצוניים.
הביקורת נעשתה על דיווחי החברות בשש רשויות מקומיות בלבד שבהן עלה חשד למהימנות הדיווחים, אך הביקורות לא בוצעו באופן שיטתי, סדור ומדגמי.
זאת ועוד, למרות תוצאות אלו, שיפורטו להלן, לא הרחיב המשרד את הביקורות החשבונאיות לרשויות נוספות ולא קידם את התהליך.
בתשובתו מנובמבר 2017 , ציין משרד הרווחה כי עם הקמת מינהל פיקוח ובקרה יוגדל מספר משרדי רו"ח חיצוניים שהמשרד עובד עמם, ומספר ביקורות העומק יגדל משמעותית.
25 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2016 (2016 ), "ייעוץ והספקת שירותים משפטיים בשלטון המקומי", עמ' 145.
26 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהטיפול המדינה בקשישים סיעודיים השוהים בביתם (2017 .
) 27 בבקרה זורואי חשבון בודקים נתונים כלליים הנוגעים לסניף חברת הסיעוד הנבדק - תנאי העסקת כוח האדם, מאפייני כוח האדם, אופן סגירת החשבון עם עובדים שסיימו את עבודתם, אופן ניהול יומני העבודה ואופן ביצוע ביקורי בקרה ותדירותם.
חשש למהימנות הדיווחים .
לנוכח כשל הבקרה כאמור, משרד מבקר המדינה בחן את דיווחי משרד הרווחה על תשלומי הסמך לשנים 2017 -201528 ומצא נתונים המעלים חשש בדבר מהימנות הדיווחים המועברים למשרד הרווחה.
42 מקרים שבהם אותו אדם קיבל ונתן שירותי סמך באותו חודש, ובחלק ממקרים אלו אף ניתן והתקבל אותו שירות, שאינם עולים בקנה אחד עם עבודת הסמך ועם צרכיהם של הנזקקים לה.
למשל, נמצא כי בחודשים מרץ-יולי 2016 אדם המקבל סיוע מסוג סומכת- שכאמור תפקידה להדריך את ההורים ולסייע להם בניהול תקין של הבית ובטיפול ילדיהם - סיפק בו- זמנית באותם החודשים למשפחה אחרת את אותו השירות שהוא עצמו נזקק לו.
בתשובתו מנובמבר 2017 , ציין משרד הרווחה כי ישנם מקרים בהם אין מניעה שאדם המקבל שירות סמך מסוג מסוים גם יתן שירות סמך מסוג אחר לאדם אחר; וכי מחצית מהמקרים שהועברו לבדיקתו מוסברים על רקע טעויות הקלדה.
עם זאת, בבדיקה האמורה נמצאו שבעה מקרים שבהם פעלה המחלקה לשירותים חברתיים בניגוד להנחיות המשרד הנוגעות למערך הסמך.
היקף השעות החודשי שנקבע בצו הרחבה29 למשרה מלאה הוא186 ;שעות מעבר לשעות אלו מדובר בשעות נוספות30 .
בנתוני משרד הרווחה נמצאו25 עובדי סמך שהיקף שעות הסמך שדווח היה יותר מ-250 .
שעות בחודש דהיינו, לעובדים אלו היו יותר מ -60 שעות נוספות.
הביקורת הראתה שמדובר בדיווח שיטתי וקבוע של העובדים שנמשך חודשים רבים.
עבודה בהיקף כזה במשך תקופה ממושכת יכולה להצביע על כך שהעובדים האמורים כלל לא נעדרו מעבודתם במשך חודשים ארוכים - לא עקב חופשה, חגים או מחלה.
לדוגמה, נמצא כי במשך כשנה (מאי 2016 - אפריל 2017 ) הועסק עובד סמך בהיקף שעלה על250 שעות בכל אחד מחודשים אלו ברצף; ושני עובדי סמך שהועסקו כמה חודשים ברצף בהיקף חריג ביותר - האחד בהיקף של 389 שעות בחודש במשך שלושה חודשים (מאי- יוני 2015 ), והשני בהיקף של400 שעות בחודש במשך חמישה חודשים רצופים (ינואר-מאי 2015.
בקובץ דיווחי הסמך נמצאו מקרים ששעות הסמך שהוזמנו היושוות לשעות הסמך שניתנו בפועל, כאשר ב-42 מקרים שוויון זה נותר יציב במשך כל החודשים שבהם הועסק עובד הסמך ולמשך תקופה ממושכת ( 28-25 חודשי עבודה), אף שבתקופה של שנתיים ימים סביר כי נוצלו ימי חופשה והיעדרויות בגין מחלה הן מצד עובד הסמך הן מצד מקבל השירותים.
שוויון מוחלט זה לאורך תקופה ממושכת מעלה חשש בדבר מהימנות הדיווח.
29 צו הרחבה- הסכם מסגרת 2000 , לפי חוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957.
30 ,ראו למשל קביעת בט"ל בנוגע לשירותי סיעוד בדוח מבקר המדינהטיפול המדינה בקשישים סיעודיים השוהים בביתם (2017 .
) משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1087 .
בתשובתו מנובמבר 2017 , מסר משרד הרווחה כי הוא הוסיף כמה פתרונות טכנולוגיים, דוגמת הגבלת מספר השעות האפשריות לעובד סמך במערכת הממוחשבת, ובכוונתו לרענן ולחדד את הנהלים וההנחיות למחלקות לשירותים חברתיים ולחברות כ"א; והכל כדי למנוע הישנות מקרים כגון אלו שצוינו לעיל.
חשד לרישום כוזב של מטפח אישי : משרד הרווחה ערך שש ביקורות רו"ח במהלך 2015 הנוגעים להפעלת שירותי סמך מסוג מטפח אישי לילד בשש רשויות בצפון הארץ.
בביקורות אלו הועלו בין היתר הליקויים האלו: פעילות מטפחים שבוצעה שלא על פי ההנחיות; אי -הדרכת המטפחים כנדרש; אי-דרישה של המחלקה לקבל דוחות פיקוח מנותן השירות; במקרים רבים חתימת המטפחים והורי הילדים על יומן העבודה בוצעה במרוכז בסוף כל חודש ולא באופן שוטף לאחר סיום הפעילות עם הילדים; וחלק מדיווחי השעות לא כללו חתימות של עובד סמך או של בן משפחה של מקבל השירותים.
כל המסקנות הוגשו להנהלת המשרד אך הוא לא נקט כל סנקציה נגד חברות כ"א ונגד הרשויות המקומיות הנוגעות לעניין זה.
במצב זה עולה חשש כי המשרד העביר תשלומים עבור שירות שלא ניתן או שניתן במתכונת שאינה תואמת את קביעותיו המקצועיות.
מהמתואר לעיל מתחדדת חשיבותה של ביקורת תקציבית, חיצונית, סדורה ושיטתית שתשמש גורם הרתעה ואמצעי לאיתור דיווחים כוזבים, על רקע נזקיה של בקרה תקציבית חלקית עד כדי היעדר בקרה בכלל.
מן האמור עולה כי פיקוח המשרד על מערך תשלומי הסמך חלקי וחסר, ובניגוד לנדרש ממנו הוא אינו מוודא לפני העברת התשלום לחברות כ"א שהשירות אכן ניתן.
חולשת הפיקוח של המשרד מעלה חשש כי חלק מהשירותים שהאוכלוסיות נזקקות להם והמשרד משלם עבורם אינם מגיעים ליעדם.
מאחר שהמשרד אינו דורש מהחברות להעביר אליו דוחות ביצוע מסודרים, אין הוא יכול לעמוד על היקף התופעה ולזהות מקרים כאלו, לכן הוא גם אינו מטפל בכך.
גם לאחר הביקורות החשבונאיות לא נקט המשרד פעולה מרתיעה כלשהי או דרש לקבל בחזרה כספים ששילם.
לנוכח ממצאי דוח זה, על משרד הרווחה והמחלקות לשירותים חברתיים להגביר את הפיקוח על מערך שירותי הסמך.
ראוי שהמשרד והמחלקות ישקלו בין היתר שימוש באמצעי הבקרה האלו: (א) דרישה מהחברות לנהל את מערך שירותי הסמך באמצעות מערכת ייעודית שתאפשר להם לפקח אחר השירותים שניתנו ועל התשלום עבורם; (ב) בקרת עומק פרטנית במחלקות הרווחה, באמצעות משרד רו"ח חיצוני, על פי תכנית שתיקבע מראש או כביקורת לפי צרכים שיתעוררו.
זליגת תקציבים מִ ס מך פרטני לסמך תיווכי .
אף שמענה סמך הוא מטבעו מענה פרטני וניתן על פי רוב בביתו של הזכאי, חלק מתפקידי הסמך31 .
כוללים גם שירותים של סיוע במיצוי זכויות, תיווך וסנגור למשל, עובד סמך אמור ללוות את הזכאי בפגישותיו עם נותני שירותים במוסדות ציבוריים (כמו סניף מקומי של בט"ל או שירות התעסוקה) ולסייע לו על פי הצורך (להלן - סמך תיווכי).
דוגמה נוספת היא ביקורי בית אצל קשישים, ליווי לבדיקות במוסדות רפואיים ומעקב טלפוני אחר מצבם ושלומם32.
במתכונת עיסוק שכזו העובד יכול לתת שירות ממוקד וקצר-טווח למספר רב של מקבלי שירותים במהלך שבוע עבודה.
קיים חשש שבהיעדר בקרה על מתן שירות סמך פרטני לזכאים יופנה תקציב הסמך לסמך תיווכי, שמטבעו נותן מענה רחב לאוכלוסיית הנזקקים ויכול להקל גם את מצוקת כוח האדם במחלקות שמשאביהן מוגבלים.
המחלקה ברשות המקומית יכולה לכאורה לנצל את שעות הסמך הפרטני לנזקק לצורך סיוע לכמה נזקקים בו -זמנית, למשל עובד סמך אחד יכול לסייע לכמה נזקקים בתיווך מול רשויות המדינה מבלי ש"יוצמד" בפועל לנזקק.
יודגש כי מענה של סמך תיווכי, חשוב ככל שיהיה, אינו תואם את מהותו של שירות סמך ואת הטעם לנתינתו, דהיינו מענה אישי וממוקד בנזקק המותאם לצרכיו האישיים ויש בו כדי להקל על הנזקק עצמו כמו גם על יתר בני המשפחה השוהים בבית.
במצב זה עולה חשש כי זכאים לא יקבלו בביתם את הסיוע הפרטני שהם זקוקים לו.
יתרה מכך, המערכת הייעודית של המשרד אינה מותאמת לדיווחים על סמך תיווכי ולכן המשרד אינו מחזיק במידע על מקבלי השירותים.
בביקורת של משרד מבקר המדינה נמצא כי בשתי עיריות (באחת מהן בידיעת מש רד הרווחה) הופנה חלק מתקציב הסמך האישי לסמך תיווכי.