HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בספטמבר 2015 ,, במהלך העבודות לפינוי מוקשים באחד מן הפרויקטים האמורים עלו יחסיהם של חברת הפינוי האמורה ומשהב"ט על שרטון, על רקע דרישות כספיות מצד החברה, וכעת, מערכת החבות הכספית שביניהן מתבררת בבית המשפט במסגרת תביעה אזרחית 12.
יצוין, שבטרם הגישה חברה זו את ת ביעתה לבית המשפט, הוועדה להשעיית ספקים במשהב"ט13 השעתה אותה מרשימת ספקי המשרד למשך שנתיים החל מינואר 2016 בגין הפרות שונות, אחת מהן היא העילה של ביצוע עבודות באמצעות קבלן משנה ללא היתר.
עוד עלה בביקורת, שרק ביחס לפרויקט אחד מבין השלושה שבהם מיוחסת ההפרה, זיהה מפקח מטעם הרלפ"ם מיד עם תחילת העבודות סימנים מחשידים לכך שחברת הפינוי האמורה פעלה באמצעות חברה א' כקבלן משנה ללא היתר.
בסמוך לאחר מכן, פנו המפקח מטעם הרלפ"ם וכן מנהל הרשות דאז וסגנו דאז ומנהלה במועד סיום הביקורת לחברת הפינוי האמורה, וביקשו הבהרות בנוגע למעמדה של חברה א' במסגרת עבודות הפרויקט.
על פי המסמכים, חברת הפינוי האמורה הצהירה בכתב בתגובתה לאותה הפנייה, שחברה א' "משמשת כקבלן משנה לביצוע מלא של עבודות הפינוי".
סגן מנהל הרלפ"ם דאז ומנהלה במועד סיום הביקורת השיב לה ש"אין אישור להשתמש בקבלנות משנה לצו רך ביצוע העבודות המקצועיות", ושאם היא מעוניינת לפעול במתכונת של קבלנות משנה, עליה להגיש בקשה מסודרת למנה"ר ולהסדיר את הביטוחים המתאימים.
אף על פי כן, חברת הפינוי האמורה המשיכה לעבוד באותה המתכונת, ללא הגשת הבקשה.
כעבור כתשעה חודשים, התעוררו שוב חשדותיו של מפקח מהרלפ"ם שחברת הפינוי האמורה מקיימת את עבודות פינוי המוקשים באמצעות קבלן משנה, ללא היתר.
בשלב זה, עירבו הרלפ"ם והיועץ המשפטי שלה גם את גורמי מנה"ר הרלוונטיים - סגן ראש מנה"ר לרכש שירותים וראש המערכה לרכש שירותי יחידה.
לאחר שחברת הפינוי האמורה התבקשה על ידי גורמים אלה להעביר את התייחסותה בנוגע לזהות מבצעי העבודה בפרויקט, היא הצהירה שהיא מבצעת את עבודות פינוי המוקשים באמצעות חברות א' ו-ב' באופן ש"ידוע ומקובל לאורך כל הדרך".
הלכה למעשה, חברת הפינוי האמורה פעלה באמצעות קבלני משנה ללא היתר לאורך כל הפרויקט, עד ספטמבר 2015 , אז עזבה ביוזמתה את שטחי הפרויקט, לפני שסיימה את העבודות במקום, לנוכח ריבוי מחלוקות כספיות בינה לבין הרלפ"ם, נשוא התביעה שצוינה לעיל.
12 יצוין, שהליך התביעה אינו רלוונטי לביקורת זו.
משכך, אין בממצאיה פוטנציאל כדי לשמש את הצדדים במסגרת בירור התביעה.
13 "הוועדה לאישור ספקים מוכרים" במשהב"ט מוסמכת גם לפסול ספקים, לצמיתות או לתקופה קצובה, ובראשה עומד סגן ראש מנה"ר לתיעוש וניהול הרכש.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה, שאף שעל פי המסמכים חברת הפינוי האמורה הצהירה שהיא פועלת באמצעות ק בלני משנה, מנהל הרלפ"ם דאז, מר ארווין לביא, סגנו דאז ומנהלה במועד סיום הביקורת, מר מרסל אביב, והיועץ המשפטי של הרלפ"ם, כמו גם סגנית ראש מנה"ר לרכש שירותים, הגב' חנה גנאור, לא ערכו בירור ובקרה שנועדו לוודא חד-משמעית שחברת הפינוי האמורה אכן יישמה את הנחיותיה ם ואת הוראות ההסכם בהקשר זה.
ניכר, שלו היו פועלים כך, היה מסתבר להם שחברה זו פעלה לכל אורך הפרויקט בניגוד להסכם ולהוראות המכרז.
בהתייחסויותיהם מספטמבר 2016 לממצאי הביקורת מסרו מנהל הרלפ"ם דאז ומנהל הרלפ"ם במועד סיום הביקורת וכן היועץ המשפטי של הרלפ"ם, שהת מדת הרלפ"ם בהוכחת החשדות היא שהובילה לכך שחברת הפינוי האמורה עמדה בפני הוועדה להשעיית ספקים במשהב"ט, והוטלו עליה סנקציות חמורות כאמור לעיל.
היועץ המשפטי של הרלפ"ם הוסיף שביולי 2015 , לאחר שחברת הפינוי האמורה טענה שוב שהיא מבצעת את עבודות פינוי המוקשים באמצעות קבלני משנה "לא היה טעם בהפסקת עבודות הפינוי, היות והחברה נטשה את הפרויקט".
יצוין, כי להעמדתה של חבר ת הפינוי האמורה בפני הוועדה להשעיית ספקים מספר סיבות , ובראשן עזיבת אתר הפרויקט באופן שמהווה הפרה מוחלטת של הסכם ההתקשרות בינה לבין משהב"ט.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי לא היה בנטישת חברת הפינוי האמורה את האתר כדי לפטור את גורמי רלפ"ם ומנה"ר מלקיים בירור ובקרה ולוודא, טרם הנטישה, שהיא אכן יישמה את הנחיות ההסכם בהקשר זה.
ביחס לפרויקט השני מבין השלושה עלה בביקורת, שקיימים מסמכים רבים בתיק הפרויקט14 המעידים ברורות ש לכל אורך הפרויקט עובדי חברות א' ו-ב' הם שעסקו בפינוי המוקשים.
כך למשל, נמצאו בתיק דוחות מקצועיים שנכתבו על גבי מסמכים הנושאים את הלוגו של חברה א', אחד מהם מחודשי הפרויקט הראשונים; נמצאו גם דוחות שחברת הפיקוח הפיקה לכל אורך הפרויקט ונשלחו מטעמה, בין היתר, לחברת הפינוי האמורה, כמו גם לחברות א' ו -ב', באופן שמצביע ישירות על מעורבותן בפרויקט.
בפרויקט זה העלה מפקח מהרלפ"ם חשד לכך שהחברה פועלת באמצעות קבלן משנה ללא היתר, חודשיים בלבד לפני תום הפרוי קט, ומשהב"ט אימת את החשד רק לאחר סיומו, בהצהרה בכתב שמסרה לו חברת הפינוי האמורה, ואיששה את החשד.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שגם בפרויקט השלישי קיימה חברת הפינוי האמורה את העבודות לפינוי המוקשים באמצעות חברה א' ללא היתר.
שכן, גם בתיק פרויקט זה נמצאו מסמכ ים שונים המעידים על ביצוע ההפרה.
כך למשל, נמצא תיעוד לתחקיר אירוע ובו צוין מפורשות כי חברה א' "עוסקת בפינוי מוקשים באזור.
מזה כ-9 חודשים"; נמצאו דוחות הנושאים את לוגו חברה א'; וכך גם דוחות .
14 ;תיק פרויקט כולל, בין היתר, דוחות יומיים שמגישות החברות האזרחיות; תחקירים שהן ערכו מפות ביצוע; ודוחות סיכום.
משרד הביטחון | 1619 .
נשוא ההתקשרות מטעם חברת הפיקוח, שנשלחו, בין היתר, לחברת הפינוי האמורה ולחברה א', באופן שמעיד על מעורבותה בפרויקט.
מפקח מטעם הרלפ"ם הוא סמכות הפיקוח העליונה בשטח בכל הנוגע לפעילות החברות האזרחיות.
פיקוח עליון ומתכלל של שירותים שרוכש משהב"ט במיליוני שקלים, בעיקר בתחום מסוכן ורגיש כפינוי מוקשים, שהוא גם בעל השלכות לשלום הציבור, הוא שלב בקרה חיוני ביותר ובעל חשיבות משמעותית להצלחת פרויקט ולביצועו כהלכה על פי ההוראות.
ביצועו בקפידה ועל פי הוראות החוק, המפרט הלאומי, נוהלי הרלפ"ם וסעיפי ההסכם בין משהב"ט לחברות האזרחיות, הכרחי לצורך השלמת הפרויקט בבטחה ובאחריות.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העובדה שבפרויקטים השני והשלישי לא זיהו מפקחי הרלפ"ם ומנהליה כבר במהלך העבודות את ההפרה של תנאי המכרז ושל הסכם ההתקשרות מצד חברת הפינוי האמורה, וזאת על אף הסימנים הרבים שהיו קיימים בתיקי הפרויקטים שהם עצמם ניהלו.
ההשלכות העלולות לנבוע מהתקשרות עם קב לני משנה ללא קבלת היתר ממשהב"ט, הן בשני תחומים.
על פי הראשון, כאשר חברה מבצעת ללא היתר התחייבות בהסכם באמצעות חברה אחרת, שגם היא מוכרת כספק של משהב"ט, היא יוצרת לה, הלכה למעשה, נתיב חלופי להתקשרות עם משהב"ט.
בכך, תיתכן פגיעה בעקרונות של שוויון ההזדמנויות ו התחרות, שעליהם נועדו להגן, בין היתר, דיני המכרזים והאיסור בדבר ביצוע התחייבויות באמצעות אחר.
השלכה נוספת היא בתחום הביטחוני, שכן כאמור, לפני תחילת עבודתן של החברות האזרחיות בשטחי שדות המוקשים, אמורה יחידת הביטחון לאשר ברמה הביטחונית כל עובד הצפוי לבוא במגע עם המוקשים בשטחים סגורים.
פינוי מוקשים באמצעות עובדים של חברה אחרת, שלא אושרו לעבודה, עלול להוביל לאי -ודאות בנוגע לזהות של אותם העובדים.
מאחר שהם באים במגע עם חומרי נפץ ואף נכנסים לשטחים צבאיים סגורים, יש בכך סיכון לפגיעה בביטחון המדינה.
לנוכח האמור, מעיר משרד מבקר המדינה, כי אין זה סביר שמשהב"ט יתקשר בהסכמים רגישים בעלי השלכות לביטחון הציבור, בלי שתהיה לו ודאות מוחלטת של זהות מבצעי השירות נשוא ההתקשרות.
על כן, בפרויקטים עתידיים, על עובדי משהב"ט הפועלים כשלוחיו בשטח, לנקוט את כל האמצעים הדרושים לזיהוי מוקד ם של הפרות מצד חברות אזרחיות, וביתר שאת, כאשר מדובר בהפרה חוזרת של אותה חברה.
כמו כן, על מנהל הרלפ"ם והיועץ המשפטי שלה ועל סגן ראש מנה"ר לרכש שירותים למצות עד תום בדיקה של כל חשד להפרה של ביצוע התחייבות באמצעות אחר, ללא היתר, משום השלכותיה אלה.
המשימה הלאומית לפינוי שדות מוקשים היא בעלת חשיבות גבוהה בשל רמת הסיכון הנשקפת מהם לחיי אדם, ובשל הצורך האזרחי לייעד קרקעות יקרות ערך לשימוש מועיל.
כיום קיימים במדינה מאות אלפי דונמים של שטחים ממוקשים או חשודים במיקוש, ועקב כך, בהיותם סכנה לציבור, הם מגודרים ואסורים לשימוש.
אף על פי כן, נרשמים מדי שנה בשנה מקרים של כניסת אזרחים וחיילים לשדות מוקשים, וחלק מהם מסתיימים בפציעה, באובדן גפיים ואף במוות.
בשנת 2011 הכיר המחוקק בחשיבות שבפינוי שדות מוקשים שאינם חיוניים לביטחון המדינה, והקים לצורך ביצוע המשימה את הרל פ"ם.
הוא גם קבע, בין היתר, שפינוי שטחים ממוקשים צריך להיות ברמת בטיחות מרבית לאזרחים, ובתוך פרק זמן קצר ככל הניתן.
בחינת היקף תקציבה של הרלפ"ם ומנגנוני העבודה שלה מול צה"ל העלתה, שקיימים בפניה חסמים המונעים ממנה לממש את ייעודה באופן המיטבי והראוי.
בחינת ה מגבלות בהגדרת סמכות הרלפ"ם העלתה, בין היתר, כי תחומי פינוי נפלים ופינוי מוקשי נ"ט משטחים שאינם חיוניים לביטחון המדינה, אינם מוסדרים במלואם.
גם במנגנוני הפיקוח שמפעילים משהב"ט והרלפ"ם על החברות האזרחיות נמצאו ליקויים חמורים באי-אכיפה מלאה של הסכמי העבודה איתן.
ליקויים אלה, יש בהם אף כדי לפגוע בביטחון הציבור והמדינה.
ב-17 השנים שחלפו מביקורת קודמת, שעסקה בנושא "המיקוש בצה"ל", שבה המליץ מבקר המדינה על קידום מאמץ ממלכתי יזום לעיגון מדיניות לפינוי שדות מוקשים שאינם חיוניים לביטחון המדינה, חלה התקדמות מבורכת.
עם זאת, על כל הגורמים הלוקחים חלק במלאכה חשובה זו, ובראשם הרלפ"ם, צה"ל ומשרד האוצר, להמשיך ולפעול, תוך יישום לקחים וצמצום הפערים כפי שעולים בביקורת זו, לטובת מימוש ייעוד הרלפ"ם באופן המהיר, היעיל והמיטבי, וכדי למזער את פוטנציאל הפגיעה ממוקשים ככל האפשר.
משהב"ט הוא משרד ממשלתי עם מגוון רחב של פעילויות, עם מספר עובדים גדול גם ביחס למשרדי ממשלה אחרים, ובעל השפעה על המשק בכלל ועל התעשיות הביטחוניות בפרט, ותפקידו לתמוך בפעילות צה"ל בתחומים השונים.
עיקר הפעילות במשהב"ט, כמו גם בשירות המדינה, נעשית באמצעות עובדי מדינה.
עובדי מדינה מתמנים לתפקידים שעניינם הפעילות המרכזית של המשרד, ובכלל זה תפקידי פיקוח ובקרה על מימוש מדיניות המשרד.
בשל הגבלת תקנים, מחמת גמישות ניהולית נמוכה, בשל מדיניות ממשלתית להוצאת פעילויות לביצוע על ידי גורמים חוץ-ממשלתיים, ובשל הצורך של משרדי ממשלה להתקשר לביצוע עבודות מסוימות עם אדם בעל ידע או מומחיות מיוחדת לתקופה קצובה, התפתחו במשרדי הממשלה, לרבות במשהב"ט, צורות העסקה שונות המבוססות על קניית שירותי כוח אדם מחברות כוח אדם, מחברות של קבלני שירותים או מיועצים עצמאיים, שאינם עובדי מדינה (להלן - יועצים או כוח אדם חיצוני6 .
) העסקתיועצים וכוח אדם חיצוני במשהב"ט מוסדרת בהוראת משהב"ט מס' 43.
05 (עודכנה לאחרונה באוגוסט 2015,) שעניינה "העסקת יועצים וכ"א חיצוני עבור משהב"ט וצה"ל" (להלן - ההוראה או הוראת משהב"ט).
ההוראה מבוססת על חוק חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 , ותקנות חובת המכרזים, תקנון שירות המדינה (להלן -התקשי"ר), חוזרי נש"ם והנחיותיה, הוראות תקנון, כספים ומשק (להלן - הוראות תכ"ם) והנחיות החשכ"ל.
ראש אמ"ש נושא באחריות למימוש הוראת משהב"ט.
על פי ההוראה והתקשי"ר, יועץ הינו גורם חיצוני שיש צורך להעסיקו מפעם לפעם למטרות או למטלות מיוחדות, בתחום הדורש ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים.
בתקשי"ר נקבע שמרכז עיסוקו של יועץ אינו בתחום המשרד המעסיק אותו, ולכן אין להקצות לו חדר, טלפון, שירותי מזכירות, שירותי מחשוב וכדומה.
עוד נקבע, כי היועץ לא יהיה "מעורב בפעולות ביצוע של המשרד", לא ישתלב בהיררכיה של המשרד, לא ייתן הוראות לעובדי המשרד ולא ייצג את המשרד כלפי חוץ.
יחידת היועצים אחראית לבחינה ולאישור העסקת יועצים וכוח אדם חיצוני עבור משהב"ט.
בשנת 2011 עשה משהב"ט עבודת מטה, ובעקבותיה החליט לרכז את כל נושא העסקת יועצים תחת ועדת יועצים אחת באמ"ש (להלן - ועדת היועצים המשרדית).
בראש הוועדה עומד סמנכ"ל וראש אמ"ש, וחברים בה, בין היתר, ראשת יחידת יועצים ונציגת היועמ"ש למעהב"ט.
בין תפקידיה של ועדת היועצים המשרדית: לדון בבקשות להעסקת יועצים וכוח אדם חיצוני של יחידות משהב"ט, לדון בבקשות לחידוש חוזים קיימים, ולשמש הן כוועדת מכרזים לבחירת יועצים והן כוועדת פטור ממכרז.
שיא כוח אדם של משהב"ט לשנת 2015 הסתכם ב- 2,232 עובדים.
בנוסף לעובדים התקניים העסיק משהב"ט באותה שנה גם יועצים וכוח אדם חיצוני בהיקף של כ -725 ,)שנות אדם (המהווים כשליש משיא כוח האדם של משהב"ט 22 ,משרתי קבע כ-300 חיילים וחיילות וכ-400 בנות שירות לאומי.
התקשרויות משהב"ט בגין יועצים וכוח אדם חיצוני הסתכמו בשנת 2015 ב-156 מיליון ש"ח.
יצוין, כי גם בשנים2013 .
משרד הביטחון | 1629 .
ידי עובד מדינה, הוא .
המדינה התקיימו יחסי .
עבודה ו-2014 העסיק משהב"ט יועצים וכוח אדם חיצוני בהיקף של 710 ו-617 שנות אדם, בהתאמה.
בחודשים דצמבר 2015 עד מאי2016 בדק משרד מבקר המדינה את אופן ההעסקה של יועצים וכוח אדם חיצוני במשהב"ט 7 :.
בין היתר נבדקו הנושאים הבאים יישום הנחיות והמלצות להסדרת העסקת יועצים "כתף אל כתף ", העסקת יועצים החל משנת 2015 , הפיקוח והבקרה על הצורך בהעסקת יועציםוהתקשרות עם יועצים שלא באמצעות מכרז.
הביקורת נערכה במשהב"ט: באמ"ש, ביחידת התקינה שבגית"ם 8 , בלשכת היועמ"ש למעהב"ט, באגף התקשוב, באגף הבינוי, במלמ"ב, באמו"ן, באגף התקציבים ובאגף הכספים; במשרד האוצר: באגף התקציבים ובחשכ"ל; ובנש"ם.
כללים והוראות להעסקת יועצים .
על פי התקשי"ר, משרדי ממשלה מעסיקים סוגים שונים של בעלי תפקידים שלא במעמד של עובדי מדינה, וביניהם יועצים כשהכוונה ל"יועץ בתחום ייחודי של התמחות אקדמית, כאשר הייעוץ ניתן מפקידה לפקידה לצורך עניינים מיוחדים".
יועץ מועסק בדרך כלל בנושא מוגדר ולתקופה קצובה.
"כשמדובר בעבודה השלובה באופן אינטגרלי בעבודת המשרד והמבצע אותה שייך למערך הארגוני והפונקציונלי של המשרד, אין מקום להעסיק יועץ למילוי אותו תפקיד".
העסקת יועצים מוסדרת גם בהוראות תכ"ם של החשכ"ל.
ההוראות מגדירות את כללי ההתקשרות עם יועצים באמצעות קבלני שירותים, ולפיהן "נותן השירותים הוא בעל מומחיות מיוחדת בתחום הייעוץ או השירות המבוקש, ולא ניתן להעסיקו כעובד מן המניין".
אי-יישום הנחיות והמלצות להסדרת העסקת יועצים "כתף אל כתף" .
אי-יישום ה נחיות נש"ם והחשכ"ל .
כאשר יועץ עושה עבודה הדומה במהותה לעבודה שעושה עובד בתקן ("כתף אל כתף"), או כאשר יועץ עושה עבודה שהייתה אמורה להיעשות על ידי עובד מדינה, הוא עלול לתבוע את המדינה על מנת להוכיח, שבינו לבין המדינה התקיימו יחסי .
עבודה (יחסי עובד -מעסיק) 9.
כאש ר יועץ מועסק שנים רבות, בהיקף שעות כשל משרה מלאה, יושב במתקני משהב"ט, משתמש באמצעי משהב"ט כגון דואר אלקטרוני וטלפון, ומקבל הנחיות מעובדי משהב"ט, הסיכון שבתי משפט יכירו ביחסי עבודה בין היועץ לבין מדינה גדל מאוד 10 .
יודגש, כי בדיני העבודה מעמדו של מועסק נקבע על פי מערכת היחסים בין הצדדים מהבחינה המהותית, ולא על פי המוסכם בין הצדדים או הכינוי שנתנו למערכת היחסים ביניהם.
בפסיקה 11 נקבעו מבחני עזר12 לקביעת מעמדו של עובד.
המבחן העיקרי הוא מבחן ההשתלבות במערך הארגוני13 .
בשנת2004 בדק משרד מבקר המדינה את צורות העסקה השונות בשירות המדינה ואת סדרי הפיקוח והבקרה של נש"ם על העובדים לסוגיהם בשירות המדינה (להלן - הביקורת הקודמת14 ).
בביקורת הקודמת צוין, כי בשל הגבלת תקנים, מחמת הגמישות הניהולית הנמוכה ועקב מדיניות הממשלה להעביר שירותים ותפקידים המבוצעים על ידיה לגורמים חוץ -ממשלתיים, התפתחו במשרדי הממשלה במשך השנים צורות העסקה שונות ומגוונות, המבוססות בעיקרן על רכישת שירותי כוח אדם מחברות כוח אדם, מקבלנים 15 עצמאיים וכן קניית שירותים ממקורות חוץ ( outsourcing) .
צורות העסקה אלו נועדו לאפשר העסקת עובדים בלי ליצור יחסי עובד-מעסיק בין המדינה לבין עובדים אלה.
עוד צוין, שבמשך השנים היקף ההעסקה של כוח אדם חיצוני הלך וגדל, אך נש"ם עסקה במעקב ובפיקוח רק על עובדי מדינה, ולא היה לה מידע שלם על המועסקים בשירות המדינה בדרכים אחרות.
עוד צוין בביקורת הקודמת, כי נש"ם ומשרדי הממשלה גם לא בדקו, אם עלולים להתקיים במקרים מסוימים, על פי מבחני הפסיקה, יחסי עובד -מעסיק בין המשרד לבין כוח האדם החיצוני, אף על פי שמלכתחילה לא הייתה כוונה לכך.
חלק מהם הועסקו בניגוד להוראות נש"ם בתפקידים שעל פי הפסיקה והנהלים ראוי היה שעובדי מדינה ימלאו, כגון תפקידי ניהול, בקרה ופיקוח.
בעקבות הערות מבקר המדינה, קיבלה על עצמה נש"ם ליזום מיפוי כולל של כוח אדם חיצוני בשיתוף עם החשכ"ל, אגף התקציבים במשרד האוצר ועם משרדי הממשלה ובליווי משפטי מטעם הלשכה המשפטית שלה.
בהתאם לממצאי המיפוי יוחלט "אילו סוגי התקשרויות מתאימים להמשיך ולהיע שות .
9 )כך למשל: תתע (ת"א 43388 -06-12 לירן פליטמן נ' מדינת ישראל-משרד הביטחון , נבו.
10 )כך למשל: ע"ע (ארצי 604/09 מדינת ישראל נ' אלוני , נבו, תתע (ת"א) 43388 -06-12 לירן פליטמן נ' מדינת ישראל, משרד הביטחון, נבו.
11 תע"א 10203/07 גינדי וולדברג נ' אלביט מערכות אלקטרו אופטיקה אל אופ בע"מ, פדע - אור.
12 מבחני עזר כגון: כפיפות (ישירה או ארגונית) האם נעשה שימוש בכלי עזר של המעסיק, האם יש למועסק לקוחות נוספים והאם קיימת מסגרת שעות קבועה.
13 המבחן בודק מצד אחד האם הפעולה שעושה המועסק היא חלק אינטגרלי מהפעילות של העסק, או פעילות משלימה.
מצד שני, המבחן בודק האם המועסק הוא בעל עסק משלו אשר נותן שירותים באופן חיצוני.
14 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55ב (2005 '), "העסקה ותקינת כוח אדם במשרדי הממשלה", עמ39.
15 הביקורת הקודמת עשתה שימוש במונח "קבלן", לציון כלל סוגי העובדים החיצוניים המועסקים בשירות המדינה.
משרד הביטחון | 1631 .
כקניית שירותים, ומהם הסייגים וההנחיות בעניין זה, ואילו תחומי פעילות צריכים להישאר בידי עובדי המדינה".
בין היתר בעקבות הביקורת הקודמת פרסמה נש"ם בשנת 2009 הנחיות לכלל משרדי הממשלה בנושא התקשרויות והעסקת כוח אדם שאינו עובד מדינה, ובשנת 2010 הנחיות להעסקת כוח אדם שאינו עובד מדינה בתוך יחידות מערכת הביטחון (להלן -חוזר נש"ם).
חוזר נש"ם משנת 2010 נועד "להסדיר ולהגביר את הפיקוח על אופני העסקת כוח אדם חיצוני בתוך משרדי הממשלה.
ובכלל זה, יח' מערכת הביטחון", על מנת למנוע העסקות שאינן תקינות, המביאות ליצירת יחסי עובד -מעסיק עם המדינה ולקליטת עובדים לשירות המדינה תוך עקיפת חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט -1959 .
בחוזר נש"ם מפורטות הנחיות לאופני העסקה של יועצים, קבלני שירותים וקבלני כוח אדם 16 .
בחוזר נקבעו סוגי התפקידים שאין להעסיק בהם עובד שאינו עובד מדינה: "תפקידים הכרוכים בהפעלת סמכויות שלטוניות או סמכויות סטטוטוריות של המדינה", "תפקידים המהווים חלק אינטגראלי מליבת הפעילות של המשרד, תפקידים ניהוליים במשרד ותפקידים העוסקים ב קביעת מדיניות המשרד".
אשר להתקשרויות עם יועצים וקבלני שירותים נקבע בחוזר, כי ליועץ צריכה להיות "מומחיות מיוחדת בתחום הייעוץ או השירות המבוקש" ו"ההתקשרות היא עבור מתן שירות או ייעוץ לפרויקט או משימה זמניים ומוגדרים מראש".
עוד נקבע, כי ההתקשרות עימם היא לצור ך קבלת שירות מוגדר לתקופה קצובה.
מקום עבודתו העיקרי של היועץ לא יהיה בתוך המשרד, והוא לא ייהנה משירותים מנהליים של המשרד.
במקרים הנובעים מאילוצי ביטחון רשאי האחראי לאשר חריגה מכללים אלה.
בשנת2008 נכנס לתוקפו סעיף12 א לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו -1996 .
לפי סעיף זה, עובדים המועסקים באמצעות חברת כוח אדם ייקלטו כעובדים מן המניין בתום תשעה חודשי עבודה.
בעקבות הנחיות אלה, חברות כוח אדם רבות שינו את הגדרתן לחברות שירותים, ובכך ניסו בעצם לעקוף את האיסור על העסקת עובדי קבלן מעבר לתשעה חודשים.
כדי להתמודד עם ניסיונו ת אלה, נחתם בפברואר 2012 מסמך עקרונות בין שר האוצר דאז לבין יו"ר הסתדרות העובדים הכללית החדשה, שעסק בין היתר בנושא העסקת עובדים של קבלני שירותים במסגרת שירות המדינה.
במסגרת מסמך העקרונות נקבע, כי הממשלה תפעל " לאתר ולמנוע" (ההדגשה במקור) מקרים שבהם מועסק עובד קבלן שירותים "באותה חצר של המדינה, 'כתף אל כתף' לצד עובד מדינה מקביל, המועסק באותו עיסוק ומאפייני ונסיבות העסקה הרלוונטיים דומים, תקופת העסקה העולה על 9 חודשים, לרבות באמצעות העסקה ישירה".
במאי 2012 פרסמו נש"ם וחשכ"ל מסמך המנחה את משרדי הממשלה אשר לאופן שבו יש לבחון ולמפות את כלל המועסקים העונים לקריטריונים הללו (להלן - מסמך העקרונות).
מסמך זה נשלח לסמנכ"לים הבכירים למינהל ומשאבי אנוש ולחשבים הבכירים במשרדי הממשלה.
במסמך העקרונות נקבע, .
16 בנוגע לקבלני כוח אדם ראו הערה3.
2015 בין היתר, שעל כל משרד להעביר לנציגי נש"ם את פרטי העובדים המועסקים "כתף אל כתף" במשרדי הממשלה לצד עובד מדינה, המועסק באותו עיסוק ומאפייני ההעסקה הרלוונטיים דומים.
במאי 2015 פרסמה נש"ם הוראות ביצוע לקליטת עובדי קבלני שירותים לשירות המדינה.
מטרת ההוראות היא להסדיר את תנאי העסקתם של עובדים שהועסקו "כתף אל כתף" בשירות המדינה.
בבדיקה שערכו נציגי משרד מבקר המדינה עם מרכז משרדי הממשלה ויחידות הסמך בנש"ם, וממסמכים שהעביר האחרון לנציגי משרד מבקר המדינה התברר, כי ועדה משותפת לנש"ם ולחשכ"ל בחנה את המיפוי של עובדי "כתף אל כת ף" שנעשה במשרדי הממשלה, ונבחן לגבי כל עובד אם לסיים את העסקתו, אם לשנות את העסקתו כך שלא תתקיים עבודה "כתף אל כתף", או שהעובד ייקלט כעובד תקני במשרד.
בביקורת עלה, כי לעומת משרדי ממשלה אחרים משהב"ט לא ערך מיפוי כנדרש במסמך העקרונות, ואף לא הסדיר את העסקתם של עובדי "כתף אל כתף" בהתאם להוראות נש"ם משנת 2015 .
משיחה שערכו נציגי משרד מבקר המדינה עם הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, הגב' איילה גונן -אשרי, עלה כי אף שמסמך העקרונות נשלח אליה, היא לא וידאה עם משהב"ט כי הוא פועל על פי ו.
הממונה על מערכת הב יטחון בנש"ם טענה בפני נציגי משרד מבקר המדינה, כי נש"ם אינה אחראית לפיקוח ולבקרה על העסקת יועצים במשרדי ממשלה, מאחר ש"העסקת יועצים מעצם היותם יועצים ולא עובדי מדינה נכללת בתוך מתן שירותים", והגוף האמור לעשות זאת הוא החשכ"ל.
סגן בכיר לחשכ"ל, מר מוטי אלישע, ש היה אחד החברים בוועדה משותפת לנש"ם ולחשכ"ל שערכה מיפוי של עובדי "כתף אל כתף" במשרדי הממשלה, מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי למיטב זיכרונו, משהב"ט לא העביר לוועדה המשותפת לנש"ם ולחשכ"ל רשימה של כל היועצים, כנדרש במסמך העקרונות מכל משרדי הממשלה, וכי הוועדה גם לא ביררה את הסיבות לכך.
מצב דברים זה הביא לכך שמשהב"ט לא הסדיר את העסקתם של עובדי "כתף אל כתף".
ביולי 2016 מסר המשנה למנכ"ל משהב"ט וראש אמ"ש (להלן - המשנה למנכ"ל), מר רוני מורנו, לנציגי משרד מבקר המדינה כי עד מועד זה כלל לא ידע על מסמך העקרונות ועל הפעולות שהיה על משהב"ט לנקוט בעקבותיו.
בהתייחסותה מספטמבר 2016 מסרההממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, כי תפיץ ליחידות במערכת הביטחון חוזר "לצורך השלמת ותיקון התהליך".
עוד ציינה, כי נש"ם אינה "מעורבת בהעסקת יועצים אלא רק בשל הבחינה של יחסי עובד-מעביד שנוצרים כתוצאה מהעסקה לא נכונה של יועצים שבאה לידי ביטוי בתחומי העיסוק, משך והיקף העסקתם".
בהתייחסותו מנובמבר 2016 לממצאי הביקורת ציין החשכ"ל, כי אין בידיו את הסיבות מדוע משהב"ט לא העביר את רשימת היועצים, וכי בכוונת נש"ם לפנות למשהב"ט במטרה ליישם את מסמך העקרונות.
עוד ציין החשכ"ל, כי "אנו נפעל מול נציבות שירות המדינה וככל שיידרש נחדד את הוראת תכ"מ 13.
2 , כדי למנועהישנות העסקת 'כתף אל כתף' של עובדים עצמאיים שלא באמצעות קבלני שירותים".
משרד הביטחון | 1633 .
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את השתלשלות האירועים בכל הנוגע ליישום מסמך העקרונות במשהב"ט, החל מכך ש הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם לא וידאה עם משהב"ט כי הוא פועל על פי ו, עובר לכך שהוועדה המשותפת לנש"ם ולחשכ"ל לא ביררה את הסיבות לכך שבניגוד למשרדי ממשלה אחרים, משהב"ט לא העביר ל ה רשימה של כל היועצים, כנדרש במסמך העקרונות , וכלה באי -הסדרת מעמדם כנדרש בו.
נוכח האמור, על נש"ם ועל חשכ"ל לערוך בירור מול בעלי התפקידים הרלוונטיים בנוגע לסיבות שבעטיין לא הגיע מסמך העקרונות למשהב"ט, וכן על נש"ם ועל חשכ"ל לבחון מדוע הוועדה המשותפת לא פנתה למשהב"ט משהתברר שהאחרון לא העביר את הנתונים הנדרשים, כמו יתר משרדי הממשלה.
מעבר לכך, משנודע למשהב "ט על מסמך העקרונות, עליו לערוך מיפוי של עובדי קבלני שירותים המועסקי ם "כתף אל כתף" במשהב"ט, כפי שפעלו יתר משרדי הממשלה, להעבירו לוועדה המשותפת, ולהסדיר לאלתר את העסקתם בהתאם להוראות נש"ם משנת 2015 .
, כפי שפעלו משרדי ממשלה אחרים .
אי-יישום המלצות מבקר מערכת הביטחון , הנחיות היועמ"ש למעהב"ט והמשנה למנכ"ל משהב"ט .
בשנת2007 פרסם מבקר מערכת הביטחון דוח ביקורת שבחן את ההתחשבנות של משהב"ט עם יועצים של אגף מל"ן (מרכז לעיבוד נתונים) 17 בשנים2004 ו-2005 .
הביקורת בחנה נושאים שונים הקשורים בהתקשרות עם יועצים, ובין היתר התייחסה לנושא של יצירת יחסי עובד-מעסיק.
הביקורת ציינה, כי היועצים שדגמה הועסקו במשרה מלאה, תקופות רציפות, וחלקם אף למעלה משבע שנים.
בעקבות דוח זה ריכז משהב"ט בשנת 2011 את כל נושא העסקת יועצים תחת ועדת יועצים אחת באמ"ש, ובעקבות זאת עודכנה גם הוראת משהב"ט.
במאי 2014 ,, במקביל לפעילות נש"ם וחשכ"ל בנוגע ליישום מסמך העקרונות הפיץ המשנה ליועמ"ש למעהב"ט דאז, מר בני כהן, למנכ"ל משהב"ט דאז, מר דן הראל, לסמנכ"ל וראש אמ"ש ולחשב משהב"ט18 מסמך המתריע על "חשש להפרת הוראות הדין וליצירת יחסי עובד ומעביד".
המשנה ליועמ"ש דאז ציין את חששותיו מהתוצאות המשפטיות העלולות להיגר ם מאופן העסקת עובדי חוץ במשהב"ט.
המשנה ליועמ"ש דאז ציין, כי באגפים רבים במשהב"ט כמו אגף התקשוב, אגף מלמ"ב, אגף אמו"ן ואגף הבינוי, מועסקים יועצים שהם תחליפי .
כיום אגף תקשוב וניהול מערכות מידע 18 ראש אגף הכספים הוא גם חשב משהב"ט.
במאי 2014 הפיץ המשנה ליועמ"ש למעהב"ט מסמך שבו צוין, כי באגפים רבים .
במשהב"ט מועסקים יועצים שהם תחליפי תקינה מובהקים המבצעים תפקידים שעובדי משהב"ט היו אמורים לבצע.
בחלק מהאגפים תפקידם של יועצים אלה נעטף "בתארים מכובסים על מנת להסתיר את מטרת ההעסקה האמיתית" תקינה מובהקים, אשר עובדים "כתף אל כתף" עם עובדים אחרים, ומבצעים תפקידים שעובדי משהב"ט היו אמורים לבצע, ולעיתים מנחים וממונים על עובדי משהב"ט.
בחלק מהאגפים תפקידם של יועצים אלה נעטף "בתארים מכובסים על מנת להסתיר את מטרת ההעסקה האמיתית".
עוד ציין, כי קיימים מספר אגפים במשהב"ט אשר עובדי החוץ שהם מעסיקים עלולים להיחשב, במוקדם או במאוחר, כעובדי משהב"ט, "אם לא ינקטו צעדים מיידיים ודרסטיים לשינוי המצב".
המשנה ליועמ"ש דאז מנה שלוש דרכים לגיטימיות להעסקת עובדי חוץ במשרד ממשלתי: א.
העסקת יועץ המבצע פעילות שאינה חלק מפעילותו השוטפת של משהב"ט, אינו עובד "כתף אל כתף" עם עובדי משהב"ט, אינו מהווה תחליף תקינה, ויש לו מומחיות יי חודית שאינה קיימת במשהב"ט; ב.
העסקת עובדים באמצעות קבלן כוח אדם.
העסקה כזו מותרת למטרות המנויות בתקשי"ר ולתקופה של עד תשעה חודשים; ג.
מיקור חוץ "אותנטי" ומלא של פעילות אשר תבוצע על ידי גורם חיצוני, בפיקוח מקצועי של משהב"ט על תוצרי עבודה ולא על עובדי מיקור החוץ.
עוד ציין, כי "הנהלת המשרד התנהלה עד כה בסלחנות לגבי חריגות אלה.
לא אחת קורה שבבקשות להעסקה מוצגת תמונה של קבלת שירות חיצוני אותנטי.
אולם בפועל עובדי הקבלן משמשים תחליפי תקינה".
ביולי 2014 ערך מנכ"ל משהב"ט דאז דיון בנושא העסקת יועצים במשהב"ט בהשתתפות המשנה ליועמ"ש וסמנכ"ל וראש אמ"ש, ובעקבותיו הנחה מנכ"ל משהב"ט דאז את סמנכ"ל וראש אמ"ש להכין בתוך שבועיים תכנית טיפול מקיפה אשר תסדיר את העסקת כוח האדם החיצוני במשהב"ט, ותכלול בין היתר לוחות זמנים מרביים להעסקה, מקום העסקה ו"גידור תחומים ייחודיי ם בהפעלת המשרד והגדרתם כתחומים מופרטים אשר יבוצעו על ידי יועצים בלבד".
בדיון אחר מיולי 2014 , שעסק בהעסקת יועצים במינהל מעבר צה"ל דרומה, ציין מנכ"ל משהב"ט דאז, כי משהב"ט פועל להפריט תחומים שלמים כמיקור חוץ, ולא להמשיך להעסיק יועצים.
בדיון מספטמבר 2014 ציין מנכ"ל משהב"ט דאז, כי משהב"ט נסמך על עובדי חוץ רבים "כתוצאה מקיצוץ תקנים משמעותי שנעשה בשנים האחרונות" במשהב"ט, וכי קיימים אגפים הנסמכים על יועצים בצורה משמעותית כמו אגף מלמ"ב, אגף הפיקוח על הייצוא הביטחוני ואגף התקשוב.
עוד ציין, כי משהב"ט מחויב למציאת פתרון להעסקת עובדי חוץ תוך שמירה על הוראות החוק ועל הפסיקה.
בדצמבר 2014 , בהמשך להנחיית מנכ"ל משהב"ט דאז, הפיץ המשנה למנכ"ל משהב"ט לכל ראשי האגפים במשהב"ט מסמך, שריכז כללים בנושא העסקת יועצים ועובדי חוץ.
בין הכללים נקבע, כי יועצים יועסקו בתחומי מומחיות ייחודיים, שאינם קיימים בקרב עובדי משהב"ט, לתקופות קצובות , קצרות ובהיקפי שעות נמוכים ממשרה מלאה, וכי "אין להעסיק יועצים כתחליפי תקינה ובעבודה דומה במהותה לעבודת עובדי המשרד ("כתף אל כתף")".