HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
התקנת תקנות כנדרש בחוק המסמיך נועדה להגשים את רצון המחוקק, ומכאן שאי- התקנתן פוגעת בשלטון החוק, בעקרונות הדמוקרטיה ובציבור הרחב.
פניותיהם של מתלוננים לנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה מלמדות כי במקרים מסוימים אי-התקנת התקנות פוגעת במישרין בציבור.
לפיכך על משרדי הממשלה 156 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 ,לפעול במרץ וללא דיחוי כדי להביא להתקנת התקנות שבתחום אחריותם.
כמו כן עליהם לפעול לתיקון הליקויים שהעלה מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור בדוחותיו ובתלונות שבירר.
הנחיות מינהליות פנימיות כחלופה להתקנת תקנות .
הנחיות מינהליות הן נורמות כלליות שרשות מינהלית קובעת לעצמה כדי שידריכו אותה בהפעלת סמכויותיה.
קביעתן אינה מחייבת הסמכה מ פורשת בחוק, ותוקפן המשפטי אינו מותנה בפרסום ברשומות.
הרשות רשאית לסטות מה הנחיות במקרים חריגים המצדיקים זאת.
בג"ץ39 :התייחס לנושא ההנחיות המינהליות ולהבחנה בינן ובין תקנות, וכתב"לכאורה, ניתן לטעון כי יצירת הנחיות מינהליות עלולה להוות עקיפה של כוונת המחוקק.
במקום שהאינסטנציה המוסמכת על פי דין תיצור נורמות כלליות, במסגרת ובדרך שקבע המחוקק, יוצרת הרשות הנחיות מינהליות, לא פורמאליות, המשמשות אותה בפועל כתחליף לתקנות.
טיעון כזה בדבר שלילת הסמכות של הרשות המינהלית להתקין הנחיות במקום תקנות עשוי לקבל משנה תוקף לאור פרשנותו של החוק המסמיך.
אם החוק קובע כי רק פלוני, בעל תפקיד רם דרג, מוסמך להתקין תקנות, או שהתקנת התקנות דורשת את הסכמתו של בעל תפקיד נוסף על המתקין, הרי יצירת הנחיות מינהליות עשויה לסייע לרשות המינהלית לעקוף את כוונת המחוקק.
הנורמות לפיהן נוהגת הרשות לא יהיו אלה הנקבעות על ידי הדרגים שהוסמכו ליצור נורמות כלליות, אלא על ידי דרגים אחרים"40.
מהתשובות על השאלונים עולה כי חלק מהגופים הממשלתיים בחרו שלא להתקין תקנות כנדרש בחוק, ותחת זאת קבעו נהלים וחוזרי מנכ"ל המסדירים את הנושאים שהמחוקק קבע כי יוסדרו בתקנות.
להלן דוגמאות למקרים שדווחו בשאלונים שבהם הגופים הממשלתיים לא החלו כלל בהתקנת התקנות, והנהלים משמשים חלופה זמנית לתקנות.
לפי סעיף 42 ב לחוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959 ,שר הכלכלה "בהתייעצות עם נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות ועם ארגונים העוסקים בקידום זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות ובאישור ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת, יקבע כללים ויכין תכניות בדבר שילוב וקידום עניניהם של אנשים עם מוגבלות במקומות עבודה בדרך של התאמת השירותים הניתנים על ידי שירות התעסוקה לרבות התאמת מבחנים, הדרכת עובדי שירות התעסוקה, העסקת יועצי תעסוקה המתמחים בצורכיהם המיוחדים של אנשים עם מוגבלות וכן ליווי תהליך קליטתו של אדם עם מוגבלות במקום עבודה".
שירות התעסוקה41 " טען במענה לשאלון כייש לתת את הדעת לכך שעניינו של סעיף 42 ב לחוק שירות התעסוקה בקביעת כללים ובהכנת תכניות ולא בהתקנת תקנות.
39 בג"ץ 939/05 ברבי נ' שר התמ"ת (18.
) 40 בג"ץ ציטט מספרו של יואב דותןהנחיות מנהליות 110-109 .
)(תשנ"ו 41 תאגיד סטטוטורי הנתון לפיקוחו הכללי של שר הכלכלה.
הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 157 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 צריך לומר שבגדר המילים 'כללים או תכניות ' כלולים נוהלי עבודה או הנחיות מינהליות, ולאו דווקא תקנות, ולפיכך אין לקבוע שחובת השר מתמצית בהתקנת תקנות דווקא, או שאי התקנת תקנות מהווה הפרת חובה מצד הממשלה".
הוא הוסיף כי בתקנון שירות התעסוקה נכללת תקנה מפורטת שעניינה בחינת המגבלות של דורשי עבודה בעלי מוגבלויות כדי שניתן יהיה לשלחם לעבודה המתאימה לצרכיהם.
לטענתו הכללת נוהלי השירות במסגרת תקנות קשיחות תהיה מוטעית, שכן תקנות מעצם טיבן והגדרתן ימנעו שיקול דעת או חריגה במקרה הצורך, והצורך בעריכת שינויים בהן יהיה כרוך בתהליך ביורוקרטי מכביד.
משרד הכלכלה טען כי פרשנות הסעיף המסמיך בחוק היא שמהות החובה היא להתקין תקנות, ואין די בכללים האמורים, בין היתר, מאחר שלשון החוק מחייבת לקבל את אישורה של ועדת העבודה של הכנסת לנוסח הכללים.
בהנחיית היועמ"ש בתת-פרק הנקרא "שמות אחרים לתקנות" מוגדרת המילה כללים כך: "תקנות המותקנות על ידי תאגיד שהוקם מכוח חוק כדי להסדיר תחום מקצועי מסוים".
שירות התעסוקה כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כי המחלוקת בעניין פרשנות הסעיף המסמיך בחוק נפתרה, וכי "הצורך והחובה להתקין תקנות מוסכם ומקובל הן על שירות התעסוקה והן על משרד הכלכלה".
המחלוקת בין שירות התעסוקה ומשרד הכלכלה נמשכה מאז שנת 2002 , ורק בסוף שנת2014 היא יושבה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי היה שהלשכות המשפטיות יישבו את המחלוקת ביניהן באמצעות המנגנונים הקיימים לפתרון מחלוקות שכאלה, זה מכבר.
יוצא אפוא שגם בחלוף 12 .
שנים עדיין אין תקנות, ולפיכך יש להתקינן ללא דיחוי נוסף יצוין כי לעתים החוק והפסיקה קובעים שמות אחרים לתקנות כמו: צו, תקנון וכללים.
עם זאת הליך התקנתם זהה להליך התקנת תקנות.
לעתים משתמשים במונחים דומים, כמו כללים או הוראות, אולם אין כוונה שייקבעו בתקנות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים העוסקים בחקיקה להקפיד להשתמש במונחים קבועים ובאופן עקיב, כדי שלא ייוותר ספק בשאלה אם לחוק מסוים יש להתקין תקנות או שמא די בהוראות מינהל בעניינו.
המשרד לשירותי דת , ]נוסח משולב [ פועל מכוח חוק שירותי הדת היהודיים התשל"א-1971 , ולפיו חייב השר להתקין תקנות גם בנושאים האלה: כללים בדבר מינוי רואה חשבון למועצה דתית; אופן ניהול תקציב המועצה הדתית; כללים בדבר פרטי הדיווח של חברות לפיתוח קבורה רוויה; וכללים למתן שירותים הקשורים להלוויה, לקבורה ולמשפחות נפטרים .
המשרד דיווח בשאלון כי הוא טרם החל בתהליך התקנת התקנות האמורות, והוסיף כי נושאי התקנות מוסדרים בחוזרי מנכ"ל המשרד.
לדעת משרד מבקר המדינה יש חשש כי מאחר שנושאי התקנות הוסדרו בנהלים פנימיים, התקנת התקנות נזנחה, והמשרד כלל לא נערך לתהליך התקנתן.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 המשרד לשירותי דת כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2014 כי הנימוק העיקרי לאי-השלמת התקנות הוא עומס עבודה בלשכה המשפטית "הנמצאת בתת תקינה", וכי משימת התקנת התקנות מעוגנת בתכניות העבודה של המשרד.
עוד הוסיף המשרד כי ההנחיות בחוזרי מנכ"ל משמשות תחליף זמני בלבד לתקנות.
משרד מבקר המדינה מעיר על כך שחוזרי המנכ"ל האמורים נכנסו לתוקף במהלך אוקטובר 2009 - פברואר2013 .
ומאז הם משמשים תחליף זמני לכאורה, אף שמדובר בתקופה כה ארוכה.
על המשרד לשירותי דת להיערך באופן מידי להתקנת התקנות.
לפי חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 על שר החינוך לקבוע הוראות בדבר הקמת ועדות שילוב (שתפקידן לקבוע את הזכאות של תלמיד בעל צרכים מיוחדים לתוספת של הוראה, לימוד ושירותים מיוחדים במוסד החינוך הרגיל בהתאם לתכנית השילוב) ואת סדרי עבודתן.
משרד החינוך דיווח בשאלון כי הוא אינו פועל להתקנת תקנות אלה, אך נקבע חוזר מנכ"ל בנושא.
הוא הוסיף כי לדעתו "הגמישות הרבה יותר של האמצעי של חוזר מנכ"ל מתאימה יותר להסדרת עבודתן של וועדות שילוב מאשר הכלי של התקנת תקנות".
משרד מבקר המדינה סבור שאם לדעת המשרד אין צורך בהתקנת תקנות ועדיף להסדיר נושא זה באמצעות חוזר מנכ"ל, עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים.
להלן דוגמאות שדווחו בשאלונים למקרים שבהם משרדי ממשלה החלו לקדם את תהליך התקנת התקנות ועד התקנתן משמשים הנהלים פתרון זמני.
במשרד החינוך נקבע נוהל בנושא התאמת נגישות פרטנית לתלמיד - נושא שאמור להיות מוסדר בתקנות.
שר הרווחה נדרש להתקין תקנות על פי חוק פעוטות בסיכון (הזכות למעון יום), התש"ס-2000 .
התקנות נועדו להסדיר את דרכי הפנייה לוועדה42 ,ואת סדרי פעולתה אולם הן לא הותקנו, ובתקנון עבודה סוציאלית של משרד הרווחה יש הוראות המסדירות את הנושא.
42 ועדה שליד המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית שבתחומה נמצא מקום מגוריו של אחראי על קטין, שמתפקידה להחליט על דרכי הטיפול בילד, ושבראשה מנהל המחלקה לשירותים חברתיים של הרשות המקומית או עובד סוציאלי שהוא מינה, וחבריה; העובד הסוציאלי המטפל במשפחה, ומדריך-ראש-צוות הממונה עליו, ובמידה שהילד נמצא בטיפולו של פקיד סעד - אותו פקיד סעד, ומומחה מקצועי אחר שקבע יושב ראש הועדה אם קבע, ובדיון בענינו של ילד שטרם מלאו לו 6 שנים- גם מפקח מטעם השירות למען הילד (אימוץ) במשרד העבודה והרווחה וכן מפקח מטעם השירות למען הילד והנוער במשרד העבודה והרווחה אם ראה צורך בהשתתפותו בדיון בילד פלוני.
הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 159 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 משרד הרווחה מסר בתשובתו כי התקנות המוצעות הועברו למחלקת חקיקת משנה באוקטובר 2014 .
לכשיתקבל אישור המחלקה יסיים המשרד את תהליך התקנת התקנות.
לבג"ץ43 הוגשה עתירה שעניינה קבלת החלטה על פי הנחיות פנימיות ששימשו תחליף לחקיקת המשנה.
במקרה זה ביטל בג"ץ את ההחלטה שניתנה בחוסר סמכות ועל סמך ההנחיות.
להלן הפרטים: בתיקון משנת תשנ"א לחוק המהנדסים והאדריכלים, התשי"ח-1958 נוסף סעיף11 )(ג המסמיך את שר הכלכלה לקבוע בתקנות תנאים למתן רישיון אדריכל.
הסעיף מציב שלוש דרישות מצטברות לקביעתם של התנאים: הראשונה, כי הגורם אשר יקבע את התנאים הללו יהיה השר; השנייה, כי ועדת העבודה תאשר תנאים אלה; והשלישית, כי הם ייקבעו בתקנות (הטעונות פרסום ברשומות).
התקנות לא הותקנו ורשם המהנדסים והאדריכלים (להלן - הרשם), שהשר אצל לו את הסמכות לתת רישיון אדריכל, קבע כללים בנושא.
העותרת בעתירה האמורה פנתה למשרד העבודה דאז וביקשה לקבל רישיון אדריכל.
הרשם סירב לבקשה בטענה כי כדי לקבל את הרישיון עליה לעבוד במשך שנתיים לפחות במשרד אדריכל רשוי בפיקוחו, תוך התמחות בתכנון בניינים מסוגים שונים.
בג"ץ קבע כי אף לא אחת מהדרישות שנקבעו בהוראה שנוספה לסעיף 11 התקיימה.
"ההנחיות הפנימיות של הרשם בטלות מחמת פעולה בחוסר סמכות.
ממילא בטלה גם ההחלטה בעניינה של העותרת שניתנה על יסודן".
בג"ץ עמד על כך שהקריטריונים ש קבע הרשם אף אם מטרתם להבטיח אינטרסים ציבוריים חשובים התואמים את תכלית החוק, אינם בגדר חקיקת משנה כי אם בגדר הנחיות מינהליות.
"לא תמיד ביטלו בתי המשפט הנחיות מינהליות פנימיות, אף כאשר אלה הסדירו נושא שהיה אמור להיות מוסדר בתקנות ועל ידי גורם בכיר יותר במדרג המינהלי.
אך נראה בעיני, כי יש להבחין בין מקרים אלו לבין מצב דברים כמו זה שלפנינו, בו הקנה המחוקק לשר סמכות חובה ליתן רישיון אדריכל, לאחר שהתקיימו התנאים המנויים בחוק, ולמרות זאת נקבעו הנחיות פנימיות הדורשות תנאים נוספים, מתרוקנת מתוכנה סמכות החובה הנתונה לשר, ולכן אין זה סביר כלל כי הוראות מינהל תהוונה תחליף לחקיקת משנה".
מפסק הדין עולה "שוועדת העבודה כבר התכנסה לדון בטיוטת התקנות, אך לא ראתה לאשרן, בשל השגות שונות שהיו לה.
בדיון הנוקב שקיימה הוועדה ביולי 2005 , בהשתתפות נציגי המשיבים משרד[ הכלכלה ורשם המ הנדסים והאדריכלים ] ונציגי המקצוע, התעוררו שאלות שונות בקשר לתוכנן של התקנות ויישומן.
לא מן הנמנע שבעקבות חילוקי הדעות שהתגלעו בעת הדיון לא הגיעו המשתתפים לכלל הסכמה על טיוטת התקנות.
מכל מקום, למרות שהשר הציג את טיוטת התקנות עוד בשנת 2004 , זו לא אושרה על ידי ועדת העבודה, כך שהליך התקנתן לא הושלם עד היום ".
בפסק הדין נכתב כי: "בתצהיר תשובתם ציינו המשיבים, כי כיום מונחת על שולחנה של ועדת העבודה טיוטה של תקנות המהנדסים והאדריכלים (תנאים לרישוי), התשס"ה- 2004 ".
כן ציינו המשיבים כי פנוכמה פעמים ליושב ראש הוועדה, הקובע את סדר יומה, בבקשה כי יעלה את טיוטת התקנות לדיון".
נוכח דברים אלה הנחה בג"ץ כי "יאיצו נא המשיבים את מהלכיהם ויעשו ככל יכולתם לקבל את אישורה של ועדת העבודה לנוסח זה .
43 בג"ץ 939/05 ברבי נ' שר התמ"ת (18.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 או אחר של טיוטת תקנות שיכינו, ובכך יבטיחו, כדת וכדין, את בטיחותו של הציבור ואת שלומו".
בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב משרד הכלכלה כי פסיקה זו של בג"ץ שימשה זרז עיקרי לאישור התקנות, והן פורסמו באוקטובר 2007.
אי-התקנת התקנות שנקבעה חובה להתקינן מפרה את הוראות החוק.
אמנם קביעת נהלים פנימיים מאפשרת את יישום החוק, אולם היא אינה חלופה הולמת להתקנת תקנות כשהדבר נדרש על פי החוק.
זאת בשל המעמד של הנהלים במדרג הנורמטיבי והאפשרות לסטות מהם, בשל היעדר מנגנוני הפיקוח על קביעת הנהלים, ובשל כך שעיקר הנהלים אינם מפורסמים ברשומות, והדבר מקשה על הציבור לבחון את אמות המידה שלפיהן מופעלת הסמכות, ואת האופן שבו הרשות מפעילה את סמכותה.
במקרים חריגים שבהם לדעת המשרד אין צורך בהתקנת תקנות מטעמים מהותיים ומשמעותיים והוא סבור כי עדיף להסדיר נושא מסוים באמצעות הנחיות מינהליות, עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים.
תקנות שהותקנו לאחר המועד שנקבע בחוק .
,מלבד התקנות בסמכות חובה שטרם הותקנובעבודת המחקר של הכנסת נמצאו 82 תקנות44 .
שהותקנו לאחר המועד שנקבע בחוקים, וחלקן הותקנו באיחור רב 2.
במסגרת השאלון שלח משרד מבקר המדינה חלק45 מרשימת התקנות האמורות למשרדים הרלוונטיים, וביקש מהם לציין מדוע התעכבה התקנת תקנות אלה.
בתרשים להלן תוצג התפלגות תקנות אלה לפי משך הזמן שעבר בין המועד האחרון להתקנתן על פי החוק ובין מועד התקנתן בפועל.
יצוין כי יש כמה תקנות שהותקנו מכוחו של אותו חוק 45 .
תקנות שהותקנו באיחור של יותר משנה מהמועד האחרון להתקנתן הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 161 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 מהתרשים עולה כי27 תקנות הותקנו לאחר חצי שנה עד שנה מהמועד שנקבע בחוק46 ,30 הותקנו באיחור של עד שלוש שנים ו-25 תקנות הותקנו באיחור של 8-3 שנים, תוך כדי הפרה גסה של הוראות החוק שבהן נקבע המועד האחרון להתקנתן.
נמצא שמשך הזמן הממוצע שעבר בין המועד שנקבע בחוק להתקנת 82 התקנות האמורות ועד מועד התקנתן בפועל ופרסומן ברשומות הוא כ-869 ימים (כ-2.
משרד מבקר המדינה מעיר כי נוסף על העיכוב בהתקנת התקנות ועל השפעותיו, הדבר הוא בגדר פגם עקרוני ומהותי מבחינת שלטון החוק וחובת הציות לחוק, שכן אם התקנות נקבעות לאחר המועד הקבוע בחוק, ההתקנה המאוחרת היא ללא סמכות בדין, ובסופו של יום מתעלמים משאלת הסמכות ומתייחסים לתקנות ככשרות.
להלן דוגמה לתהליך שלהתקנת תקנות באיחור ניכר מהמועד שקבע המחוקק: חוק להצבת מכשירי החייאה במקומות ציבוריים, התשס"ח-2008 עוסק בהצלת חיים ונקבע בו כי יש להציב מכשיר החייאה בכל מקום שבו מתכנסים 500 ,בני אדם לפחות ובמקומות ציבוריים נוספים כגון משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, ואף אולמות שמחות, בתי מלון ובתי סוהר.
לפי החוק על שר הכלכלה להתקין תקנות שיגדירו את הדרישות בנוגע לסוג מכשירי החייאה המאושרים, למקום שבו יוצבו המכשירים ולשלטים במקום הציבורי המפנים למכשיר ההחייאה.
עוד נקבע בחוק כי התקנות האמורות יובאו לאישור ועדת העבודה .
46 בחלק מהתשובות על השאלונים נטען כי אין מדובר בעיכוב, שכן הגופים הממשלתיים הגישו את הצעת התקנות לאישור הוועדה בכנסת עד למועד שנקבע בחוק.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 בתוך60 ימים מיום פרסומו של החוק, דהיינו בסוף ספטמבר 2008 .
עוד נקבע כי החוק ייכנס לתוקף ארבעה חודשים לאחר יום תחילתן של התקנות.
אף שהחוק פורסם ברשומות ב יולי 2008 , התקנות מכוחו הותקנו ופורסמו ברשומות רק כשש שנים אחרי שנחקק החוק.
ביוני 2008, עוד לפניחקיקת החוק, בדיון בו ועדת העבודה בסעיפי החוק הביעו נציגי משרד הכלכלה את הסתייגותם מהקביעה ששר הכלכלה יהיה אחראי לביצוע החוק, בטענה שלמשרד ם אין הידע, המומחיות והסמכות המקצועית לעסוק בנושאים שעניינם בריאות הציבור.
הוועדה הותירה על כנו את הנוסח שאישרה ועדת השרים ואת האחריות ליישום החוק בידי שר הכלכלה.
לאחר כחודש פנה שר הכלכלה לוועדת השרים לענייני חקיקה וביקש להעלות את הצעת החוק לדיון מחודש כדי להכריע מי השר האחראי לחוק זה.
בדיון לא הושגה הסכמה בין משרד הכלכלה לבין משרד הבריאות למול הצעות אחרות שהועלו, בנוגע לשר שראוי למנותו כאחראי לנושא, ולפיכך החליטה ועדת השרים להתנגד להצעת החוק.
גם ועדת העבודה דנה בבקשה, ודבקה בהחלטתה הקודמת.
רק שנה לאחר פרסום החוק, באוגוסט 2009, התקיים דיון בנושאהתקנות בהשתתפות נציגי משרד הכלכלה ומשרד הבריאות.
משרד הבריאות הציע שמגן דוד אדום (להלן - מד"א) יקיים הדרכות ויפקח על המכשירים.
בדצמבר 2009 התקיים דיון עם נציגי מד"א, ובו הוחלט להקים מודל משותף ולפיו מד"א ישמש זרוע ביצועית לעניין החוק.
במאי 2010 מסר מד"א את הצעתו לתקנות בנושא.
ביוני 2010 התקיים דיון בוועדת העבודה בעניין ביט ול החוק במסגרת חוק ההסדרים47 .
בדיון שב והסבירנציג משרד הכלכלה כי משרדו סבור שהוא אינו אכסניה מתאימה ליישום החוק הן בגלל היעדר יכולת וידע מקצועי והן בגלל מחסור במשאבים.
עם זאת הוא דיווח כי משרדו נמצא בשלב ניסוח מתקדם של התקנות.
בסיכום הדיון נקבע כי משרד הכלכלה יסיים את הכנת התקנות בתוך שלושה חודשים ממועד הדיון, וימסור אותן לאישור הוועדה.
ביולי 2010 העביר משרדהכלכלה את טיוטת התקנות להערות משרד האוצר ומשרד המשפטים.
משרד המשפטים סבר כי מתווה התקנות מעורר קשיים משפטיים וכדי לפתור אותם נדרש תיקון החוק.
רק כעבור כשנה וחצי, בדצמבר 2011, הגיש שרהכלכלה לוועדת שרים לענייני חקיקה הצעה לתיקון החוק, והוועדה אישרה את טיוטת ההצעה.
הצעת החוק אושרה בקריאה ראשונה ב מרץ 2012 והועברה לוועדת העבודה לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית.
ביוני 2012 הגיש שרהכלכלה הצעה מתוקנת ש ל התקנות ליו"ר ועדת העבודה.
אולם עד מועד פיזור הכנסת, באוקטובר 2012, טרם התקיים דיון בנושא תיקון .
47 הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים2009 ו- 2010 ), התשס"ט-2009.
הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 163 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 החוק48 ולא בנושא הצעת התקנות, בעקבות הערות של הלשכה המשפטית בכנסת שהצביעו על הבעייתיות בקידום הוראות בדבר גופי בדיקה בלא הסמכה בחוק הראשי.
אחרי שהורכבה ממשלה חדשה שב והגיש שר הכלכלה את הצעת התקנות ליו"ר ועדת העבודה, והוועדה אישרה אותן.
ביולי 2014 פורסמוהתקנות ברשומות.
משרד הכלכלה כתב בתשובתו כי פערי הידע והמידע של המשרד צריכים להיות מובנים וברורים אם מקשיבים לטענות המשרד מראשית תהליך חקיקת החוק - כי אינו הגורם המבין בתחום, אינו בעל הידע בתחום וכי נושא מסוג זה אמור להיות מטופל ע"י משרד הבריאות "שהוא הגוף בעל הידע וההבנה במכשירים רפואיים ובכללם מכשירי החייאה, יש לו המנגנון לכך (אגף מכשור רפואי ), הוא גם הגוף בעל הידיעה המקצועית ביחס לעצם ביצוע פעולות רפואיות, ובכלל זה פעולות החייאה במי שנזקק לכך.
העובדה כי הכנסת הטילה המשימה על משרד הכלכלה, שאינו בעל המומחיות וההבנה בנושא, אינה יכולה לרבוץ לפתחו של המשרד הממשלתי בלבד.
יש משמעויות להחלטה מסוג זה - זהו תשלום "שכר לימוד" גבוה הבא לידי ביטוי בזמן רב של לימוד הנושא, ניסוי ותעייה".
המשרד הוסיף כי "יש לזכור כי בחלוף פרק הזמן שחל ממועד קבלת החוק (יולי 2008,) ועד למועד התקנת התקנות (יולי 2014) - חלו שינויים מבחינת הרכב הממשלה והכנסת, מספר פעמים.
שינויים אלה גובים אף הם מחיר בכל הקשור למהירות הטיפול בקידומו של דבר חקיקה".
יוער כי התקנות הותקנו, אף שהתיקון לחוק טרם אושר.
משרד הכלכלה ציין בתשובתו כי בנוסח התקנות הראשוני שהוגש למשרד המשפטים בוצעו שינויים והם אפשרו את קידום התקנות עוד בטרם קידום תיקון החוק.
בסופו של יום התקנות, שתכליתן הצלת חיים, הותקנו ופורסמו ברשומות באיחור גדול במיוחד של כשש שנים, המשקף חריגה גסה מלוח הזמנים שנקבע בחוק.
מהתשובות על ה שאלונים עולה כי התקנות שהותקנו באיחור נוגעות לנושאים רבים ומגוונים, ובכללם תקנות בתחום הביטחוני, החברתי49, הכלכלי50, בתחום המינהלי51 ובתחומיםמשולבים הנוגעים לשני משרדים ויותר.
בתרשים להלן נתונים על התפלגות התקנות שהותקנו באיחור לפי התחום שבו עוסקות התקנות: .
48 לאחר הרכבת הממשלה החדשה הגיש שר הכלכלה לוועדת השרים בקשה להח יל דין רציפות על ההצעה לתיקון החוק.
הוועדה אישרה את בקשתו באוקטובר 2013 , ומליאת הכנסת אישרהאותה בינואר 2014 .
יש להעיר כיאם הצעת חוק עברה בקריאה ראשונה, אך שאר הליכי החקיקה לא הסתיימו בכנסת מסוימת, ניתן להגיש בכנסת הבאה בקשה להחיל על ההצעה דין רציפות, משאושרה הרציפות ימשיך הדיון בהצעת החוק מהשלב שבו הופסק עם התפזרות הכנסת היוצאת.
49 בקטגוריה זו נכללים המשרדים האלה: הבריאות, החינוך, הרווחה וכן המשרד לאזרחים ותיקים .
50 בקטגוריה זו נכללים הגופים הממשלתיים האלה: משרד האוצר, משרד האנרגיה והתשתיות, משרד התחבורה, משרד הכלכלה והרשות הממשלתית למים וביוב.
51 :בקטגוריה זו נכללים המשרדים האלהביטחון הפנים, הגנת הסביבה, החקלאות ופיתוח הכפר, הפנים, המשפטים, ראש הממשלה, התיירות והתקשורת.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 35 ,מן התקנות שהותקנו באיחור נוגעות לנושאים מינהליים24 לנושאים חברתיים, 18 לנושאים כלכליים, ארבע נוגעות לנושאים משולבים ואחד לנושא ביטחוני.
להלן דוגמה לתקנות, הנוגעות לתחום החברתי, שהעיכוב בהתקנתן פגע במישרין בשגרת החיים היומיומית של משפחות רבות: לפי התיקון בשנת 2002 לחוק הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות, התשנ"ד- 1994 החוק חל גם על פעוטות עם מוגבלות עד גיל שלוש שנים והוסדרה בו זכאותם להסעה למעון יום שיקומי וממנו.
בשנת 2008 תוקן החוק, והאחריות להסעת הפעוטות הועברה לרשויות המקומיות.
התקנות הותקנו ביולי 2014 :.
להלן הפרטים בחוק נקבע כי "השר האחראי יקבע כללים ומבחנים לענין סעיף זה, לרבות לענין הסעה של ילדים עם מוגבלות ופעוטות עם מוגבלות שתלווה בידי אדם מבוגר בנוסף לנהג, וכן הוראות ותנאים לביצוע ההסעה והליווי של פעוטות עם המוגבלות".
לעניין הפעוטות אחראי שר הרווחה ולעניין ילדים אחראי שר החינוך.
לאחר חקיקת התיקון לחוק גיבש משרד הרווחה נוהל זמני לטיפול בנושא.
בדיון שקיימה הוועדה לזכויות הילד ביולי 2012 , השתתפו נציגים של ארגונים למען זכויות בעלי מוגבלויות, הורים לילדים בעלי מוגבלות ונציגי משרדי הממשלה.
המשתתפים ציינו נושאים בעייתיים במערך ההסעות שמפעילות הרשויות המקומיות, למשל: משך הנסיעה של פעוט במסגרת ההסעה (לעתים היא נמשכת כשעה וחצי ויותר לכל כיוון בשל האיסוף בתחנות); הליווי בהסעות (תפקיד המלווה, הכשרתו ונגישותו לילדים במהלך הנסיעה); מושבי בטיחות וחגירת הילדים בחגורות בטיחות; ופיקוח על הבטיחות בהסעות.
הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית 165 .
:שם הדוח הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנות נועדו להסדיר סוגיה רגישה וכאובה הנוגעת להתמודדות יום יומית של משפחות רבות, ועל כן יש להצר שהתקנות האמורות הותקנו ופורסמו שש שנים לאחר כניסתו לתוקף של הסעיף המסמיך להתקינן.
לעניין אחר הנוגע לטיפול בפעוטות מוגבלים כתב בג"ץ52 : "אין העיכוב הממושך בהסדרת הסוגיה קל כלל ועיקר.
מוטב היה לּו תחת תלאות הבירוקרטיה, מגלים היו כל הגורמים הנוגעים בדבר את הרגישות הראויה לעניינם של הפעוטות ובני משפחותיהם.
איני רואה כל צידוק לכך, כי חוק שנחקק לפני שנים לא יופעל כראוי אך בשל התמהמהותם הממושכת של שרי הממשלה במילוי חלקם ביישומו".
בתרשים להלן נתונים על התפלגות התקנות שהותקנו באיחור לפי מקור הצעת החוק 55 מהתקנות שהותקנו באיחור מקורן בהצעות חוק פרטיות ו -26 מהתקנות האמורות מקורן בהצעות חוק ממשלתיות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח העובדה שהמחוקק קבע לוחות זמנים ברורים שפירטו במפורש את המועדים שבהם נדרשו השרים להתקין תקנות או להעבירן לאישור ועדות הכנסת, השיהוי הניכר בהתקנת התקנות אינו עולה בקנה אחד עם הוראות המחוקק ואינו מתיישב עם פסיקת בג"ץ ועם הנחיית היועמ"ש.
יתרה מזו, השיהוי הרב בהתקנת התקנות עלול לפגוע בציבור רחב, ולעתים גורם לכך שנבצר מהציבור לממש את הזכויות שהחוק ביקש להקנות לו.
52 בג"ץ7974/04 ,פלוני נ' שר הבריאות (23.
שם הדוח: הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה-2015 סיכום .
חקיקת משנה קובעת הסדרים פרטניים ליישום החקיקה הראשית ומתקינים אותה גורמים של הרשות המבצעת, דהיינו שרים ופקידים בכירים, מכוח הסמכות שהוקנתה להם בחוק.
התחיקה באמצעות תקנות מקובלת כמעט בכל נושא והיקפה נרחב מאוד, והיא משלימה את החקיקה הראשית.
פעמים רבות היא מניחה את התשתית המעשית ליישום הוראות החוק.
אי-התקנת תקנות פוגעת בשלטון החוק ומסכלת את הגשמת רצון המחוקק, המבטא את רצון העם.
אי-התקנת התקנות עלולה להביא גם לכך שלרשויות המינהליות המופקדות על ביצוע החוק לא יהיו מדיניות וכללים לגבי דרכי ביצועו, והן ייאלצו למצוא פתרונות נקודתיים לסוגיה ולפעול לפי ראות עיניהן.
ממצאיו של דוח זה מלמדים על תופעה ולפיה אף שהמחוקק קבע חובה להתקנת תקנות, התקנות לא מותקנות או מותקנות באיחור.
מציאות זו מעידה על הפרה של הוראות החוק, חוטאת להגשמת דבר המחוקק, מותירה חוקים ככלים ריקים ובסופו של דבר פוגעת בציבור הרחב.
לדעת משרד מבקר המדינה הצורך בהסדרה והדרישה לאחידות ולשוויון מחייבים התקנת תקנות בהקדם.
עקב ההשתהות בביצוע הליכי יישום חקיקה גדל הפער בין ההתפתחות החקיקתית ובין מצב החקיקה בפועל, והדבר חמור במיוחד לנוכח ההתפתחויות הטכנולוגיות, הכלכליות והחברתיות המואצות הטעונות הסדרה באמצעות חקיקה.
לדעת משרד מבקר המדינה היקפה של התופעה והשלכותיה משקפים כשל ממשלי מהותי המחייב נקיטה בפעולות ממשיות, לרבות קביעת הנחיות מחייבות בכלל הגופים הציבוריים אשר יבטיחו פעולה מהירה ותכליתית להתקנת התקנות כמתחייב בהוראות שנקבעו בחוקי ם.
על הגופים הממשלתיים לפעול להשלמת תהליך התקנת תקנות שכבר החלו בו; להתחיל לאלתר לטפל בתקנות שטרם החל תהליך התקנתן, וככל שלדעתם אין צורך בהתקנת תקנות בנושא מסוים עליהם ליזום תיקון חקיקתי מתאים ולא לרוקן מתוכ ן את דבר המחוקק.
18 כמפורט בהחלטות הממשלה בנושא שיפור השירות הממשלתי, ממשל פתוח והרחבת תחומי הפעילות של התקשוב הממשלתי; ראו להלן בפרק על הנגשת זכויות ושירותים באמצעות האינטרנט.
אי-מיצוי של זכויות חברתיות 11 .
:שם הדוח אי-מיצוי של זכויות חברתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מבוא ורקע נורמטיבי .
מבקר המדינה מדגיש את נושא ההגנה על זכויות אדם במדינת ישראל, ובכלל זה הזכויות החברתיות והכלכליות של השכבות החלשות בחברה, שכן המבחן האמִתי להגשמתן של זכויות האדם הוא ההגנה על זכויותיהן של השכבות הללו.
על יסוד מדיניות זו הוכן דוח זה, שעניינו הנגשת הזכויות החברתיות ומיצוין.
הבטחת הצדק החברתי אינה תלויה רק בעצם קיומן של זכויות חברתיות בחוקים ובתקנות, אלא גם במימושן של הזכויות הללו ובהענקתן לכלל הזכאים להן.
בחברה צודקת, המושתתת על ערכי צדק ושוויון, השאיפה היא כי הדרך למיצוי הזכויות תהיה פתוחה ונגישה לכול.
יישום יעיל של תכנית חברתית שגלומה בה זכות מסוימת מחייב מיצוי מלא ככל האפשר של הזכות.
שיעור מיצוי הזכויות הוא היחס בין מספר היחידים או משקי הבית המקבלים בפועל את הזכות ובין סך כל היחידים או משקי הבית הזכאים לה19 .
" הרשות הציבוריתכל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן "20.
על כן כאשר מ ופקדים בידי רשות ציבורית בנאמנות תקציב מדינה או משאבים לשם מימוש זכות בדין למען ציבור הזכאים, חלה עליה חובה לממש את הזכות ול תת א ותה לזכאים לה.
נוסף על כך, עליה להימנע מפגיעה ב עקרון ה שוויון, המחייב כל גוף ציבורי , ובייחוד בכל הנוגע ל הקצאת משאבים של המדינה 21 .
פגיעה כזאת עלולה להיווצר כאשר הזכות ניתנת רק למי שמודע לזכאותו ופונה לרשות בבקשה לממשה, ואינה ניתנת לזכאים שאינם מודעים לזכאותם ואינם דורשים את מימושה .
כדי להבטיח כי הזכות תינתן לכלל הציבור באופן שוויוני מן הראוי שהמדינה תפעל להנגיש מידע הנמצא ברשותה, שגם הוא קניינו של הציבור: "מידע שרשות הציבור מחזיקה בו אין הוא קניינה של הרשות.
הרשות מחזיקה בו אך בנאמנות עבור הציבור - עבור הציבור ולמען הציבור "22 ,ותספק לציבור, לכל הפחותמידע מלא ושקוף על עצם קיום הזכות ועל התנאים לקבלתה.
מורכבותן של כמה מן הזכויות הללו מקשה על אזרח מן השורה להכיר את כל זכויותיו ואת התנאים לקבלתן.
מיצוי זכויות משמעו הסרת החסמים כגון אי -הכרה של הזכויות ושל האפשרויות וההסדרים הקיימים, ביורוקרטיה ואי-ידיעת השפה , שעלולים לגרום לזכאי להתייאש מההליך למיצוי הזכויות.