HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
שיטת התקצוב של בתי הספר היסודיים ושל החט"ב מבוססת על הקצאת שעות תקן - שעות הוראה לכיתה.
עלות שעת התקן משוערכת על פי תחשיבי עלות ממוצעת.
שיטת התקצוב בחט"ע מבוססת על הקצאת שעות הוראה לתלמיד, ועלותה משוערכת באופן ייחודי לכל בית ספר.
את שיערוך העלות של שעה ממוצעת מבצע מינהל כלכלה ותקציבים שבמשרד החינוך בתיאום עם משרד האוצר ובאישורו.
הערך המשוערך של שעת הוראה שונה בכל שלב חינוך - יסודי, חט"ב וחט"ע, אך להלכה ערך זה אמור להיות שווה לכל מוס דות החינוך שבאותו שלב משרד החינוך | 399 .
למעשה, יש הבדל בעלות של שעת הוראה גם בין מוסדות מאותו שלב חינוך, בין היתר בשל הבדלים במאפיינים האישיים של סגל ההוראה - בוותק ובגיל.
להלן הפירוט: קביעת עלות השעה בחינוך הרשמי (בתי הספר היסודיים והחט"ב) : שיטת התקצוב בחינוך היסודי ובחט"ב מתבססת על הקצאת תקן שעות לכיתה.
אגף התקציבים ואגף שכר והסכמי עבודה במשרד האוצר אומדים מדי שנה בשנה את עלות השעה בעזרת מערכת מידע המעבדת את נתוני המורים ואת שכרם.
על בסיס נתונים אלו, משרד האוצר מחשב את עלות השעה הממוצעת לשנת התקציב העוקבת תוך התחשבות בתמורות הצפויות בהסכמי השכר ובזחילת שכר על בסיס ה מדדים הידועים והצפויים.
ב ה בעת, מינהל כלכלה ותקציבים שבמשרד החינוך מבצע תהליך ניתוח דומה לעלות השעה על בסיס מסד הנתונים של תשלומי השכר בפועל, כפי שמדווחת עליהם חשבות משרד החינוך.
בסופו של דבר משרד האוצר ומשרד החינוך מסכימים מהי עלות השעה לצורך תכנון התקציב .
קביעת עלות השעה בחינוך המוכש"ר ( חט"ע): החט"ע מתוקצבות לפי מספר התלמידים ועלות הלימודים לתלמיד.
שיטת התקצוב לפי תלמיד מאפשרת לקבוע את עלות התלמיד בכל מסלול ומגמה53 .
שכר הלימוד לשעה בחט"ע משוערך על סמך הסכמי השכר הרלוונטיים לחט"ע ובהתאם למתודולוגיה הקבועה לתקצוב החט"ע בשכר לימוד.
בחישוב נבדקים מאפייניהם של בתי הספר בשנה החולפת: ותק ממוצע, ממוצע גמולי השתלמות וממוצע שעות גיל , ו שינויים הנובעים מהסכמי השכר, מהחלטות רוחב יות במדינה ( כגון שינוי במע"מ ובדמי ה ביטוח הלאומי) ו משינויי תעריפים (ביגוד, הבראה, נסיעות וכד ומה), ובכלל זה משינויים הצפויים לחול במ שך שנת התקציב המיועדת54.
,על פי מנהל אגף התקציבים במינהל כלכלה ותקציבים שבמשרד החינוךאגף תקציבים במשרד האוצר (להלן – אג"ת) אחראי לקבוע את עלות השעה, בשיתוף עם מינהל כלכלה ותקציבים שבמשרד החינוך.
משרד החינוך מתחייב לא לחרוג ממספר השעות שאושר.
אם עלות השעה משתנה, אג"ת, בתיאום עם אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, יכריע מהי עלות שעת ההוראה.
52 בספר הצעת התקציב לשנות הכספים2015-2016 נכתב בדברי ההסבר: "עלות שעה שבועית שנתית בבתי הספר בחינוך הרשמי תעמוד על בין כ- 7,300 ש"ח לכ- 8,700 ש"ח בהתאם לשלבי הגיל השונים.
כל שינוי בפועל של 1% בעלות השעה השבועית- משמעותו 260 .
"מיליוני ש"ח 53 לעלות התלמיד חמ ישה רכיבים: מספר שעות ההוראה לתלמיד; פרופיל המורים; השירותים הנלווים; חומרי הלימוד; רמת השירות בבית הספר.
כמו כן, כל תלמיד המחויב בתגבור לימודי היהדות על פי חוקת הזכאות לבגרות (פיקוח ממלכתי דתי ופיקוח חרדי) מקבל תוספת של שעה.
54 עלות השעה הממוצעת המופיעה בהצעת התקציב מביאה לידי ביטוי הן את עלות השעה ללא רפורמת "עוז לתמורה" הן את עלות השעה ברפורמת "עוז לתמורה" באמצעות קביעת משקולות תקצוב לכל אחת מהשעות.
קביעת משקולות תקצוב לכל אחת מעלויות השעה מבוססת על נתוני הביצוע של השנה החולפת (שיעור מוסדות ומשרות ברפורמ ה), וכן על תחזית של הצטרפות מוסדות ומורים לרפורמת "עוז לתמורה" בשנת התקציב המיועדת.
שיקולי עלויות בתכנון .
יישום תכניות הלימוד .
ושיבוץ עובדי ההוראה עלות השעה לכל בית ספר נקבעת על בסיס הדיווח שכל מוסד חינוכי מעביר אשר למצבת המורים ולהיקף משרתם , והמשרד מתקצב את הבעלויות בהתאם.
כאמור, היות שעל פי הוראות תקנון, כספים ומשק של החשכ"ל (להלן - הוראות תכ"ם) אין ל מנוע תשלומי שכר הנובעים מכוח חוזים, מכוח הסכמים קיבוציים או מכוח כל דין, משרד האוצר מעביר למשרד החינוך מימון לתשלום שכר המורים בהתאם לביצוע שעות ההוראה בפועל.
לשם כך עליו לבצע התאמות בתקציב במשך השנה ולשריין מקורות תקציב לכיסוי ההוצאה.
באחריות מנהל המוסד החינוכי לקבוע את שיבוץ עובדי ההוראה בבית ספרו הן בחינוך הרשמי הן בחינוך המוכש"ר.
את השיבוץ אין מגביל תקציב המוסד החינוכי, אלא המחויבות כלפי עובד ההוראה, מבחינת היקף משרתו, והמחויבות לעמוד בתכנית הלימודים שאושרה למוסד החינוכי.
תרגום השיבוץ למונחים כספיים (דהיינו - לשכר המורים) נגזר ממספר השעות הכולל של המוסד החינוכי, מערך השעה, מפרופיל המורה (למשל, מספר שעות ההוראה שנכלל במשרה מלאה של מורה פוחת עם העלייה בגילו), מהיקף המשרה של המורה ומשעות תפקיד (למשל שעות ניהול, מחנך, רכז שכבה, רכז מקצוע).
בנושא זה צוין בדוח הצוות הבין- באופן ]בחט"ע[ משרדי: "המשרד מתקצב את בתי הספר מלא בכדי לאפשר לשלם למורים את השכר בהתאם להסכמי השכר הקיבוציים.
המשרד לא מגביל בשום צורה שהיא את בתי הספר - הם רשאים להעסיק כל מורה בכל פרופיל שהוא ולקבל תקצוב בהתאמה".
לעניין זה ציין מנהל אגף תקציבים במינהל כלכלה ותקציבים שבמשרד החינוך בינואר 2016 :לפני נציגי משרד מבקר המדינה "עלות השעה הממוצעת חיונית לצורך תכנון תקציבי מושכל, תוך אמידת המשמעות התקציבית של תכנון המשרד על בסיס היקף כמויות השעות המאושרות.
לעלות השעה הממוצעת אין משמעות בכל הנוגע לתשלום בפועל, שכן התשלום לא מתבסס על אומדנים והערכות, אלא על בסיס המאפיינים הפרטניים בפועל של המוסד החינוכי, הנגזר מהמאפיינים של כל צוות בית הספר, כפי שמדווחים ומאושרים על ידי המשרד".
מאחר שמשרד האוצר מחויב לממן את מלוא שכר עובדי ההוראה על פי היקף משרתם ועל פי מאפייניהם האישיים, לאחר שמוקצות למורים שעות הוראה הוא נדרש להתאים בין התקציב שהוקצה למימון שעות ההוראה למימונן בפועל.
בשל היקף ההעסקה הנרחב וההיקף הכספי הרחב הכרוך בשינויים אלו, נדרש משרד האוצר לבצע התאמות מהותיות בהיקף של מיליארדי ש"ח לכיסוי ההוצאה הצפויה55.
התקציב נקבע על פי יישום תכניות הלימודים, בעיקר באמצעות שימוש בשעות הוראה ובכפ וף למגבלת מספר השעות בלבד, בלא להחיל כל מגבלה כספית.
מתכונת זו מביאה לכך שמשרד החינוך ומנהלי מוסדות החינוך אינם נדרשים לשקול שיקולי עלויות בתכנון יישום תכניות הלימוד ושיבוץ עובדי ההוראה.
"בעניין זה, ראו להלן בפרק "השינויים בתקנות שכר עובדי ההוראה משרד החינוך | 401 .
סגן הממונה על אגף התקציבים במשרד האוצר, מר יאיר פינס, כתב למשרד מבקר המדינה במאי 2016 (להלן- תשובת אגף תקציבים במשרד האוצר): "ההוצאה הכספית בתקנות שעות ההוראה נגזרת מכמות שעות הלימוד הנדרשת כדי לאפשר לכל כיתה ללמוד את תכנית הלימודים המלאה, ומהסכמי השכר עם ארגוני העובדים הקובעים את שכר עובדי ההוראה.
שכרם של עובדי ההוראה מתו קצב בצורה דומה ליתר המועסקים בשירות המדינה - המגבלה האפקטיבית היחידה הינה יחידת הכמות (שיא כוח אדם, שעות נוספות, שעות הוראה), שכן מרגע שנקלט עובד, ומרגע שתנאי העסקתו נקבעו בהסכם שכר קיבוצי - לא ניתן להפר אותם.
לכן המגבלה הכספית האפקטיבית בתקנות אלו הינה יחידת הכמות.
כאמור שיטה זו נהוגה בתקצוב השכר בכלל המגזר הציבורי ".
]ההדגשה במקור[ מקבלים את עמדת המבקר כי יש להדק את]אנו[" :משרד החינוך ציין בתשובתו ההלימה בין מגבלת הכמות למגבלה הכספית בחוק התקציב.
עניין זה יבטיח שקיפות, מעקב ובקרה נאותים להתאמת רמת פעילות המשרד תוך התאמתה לחוק התקציב.
המפתח העיקרי ליישום עניין זה הוא עדכון מדויק יותר של עלויות השעה על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר, שכן הנושא נמצא באחריותו.
הנושא יועלה ביתר שאת על ידי המשרד כבר במסגרת הדיונים על תקציב 2017-2018.
" עוד כתב המשרד בתשובתו: "יישו ם תכניות לימודים בשעות הוראה, בכפוף למגבלת שעות, כאשר התכנון התקציבי של עלות השעה מתבסס על אומדן כלכלי, מאפשר לקיים מערכת חינוך ציבורית שוויונית, שבה כל מורה יכול לעבוד בכל מקום, ללא תלות בגיל, השכלה, מגדר ומצב משפחתי.
אין מדובר בטענות בעלמא - מעבר לתקצוב שקלי, יעודד העסקה של מורים 'זולים יותר' על חשבון מורים 'יקרים יותר' (אימהות, מורים משכילים ובעלי וותק), יקשה לשלם בהתאם להסכמי השכר הקיבוציים, עלול להוביל להעסקה פוגענית של מורים, ויקשה על בתי ספר בפריפריה לגייס מורים איכותיים יותר".
אגף החשכ"ל ציין בתשובתו: "ראוי ליצור הלימה בין תכניות העבודה המאושרות לתקנות חוק התקציב, וכן הלימה בין מגבלת הכמות למגבלה הכספית בחוק התקציב.
עניין זה יבטיח שקיפות, מעקב ובקרה נאותים להתאמת רמת פעילות המשרד תוך התאמתה לחוק התקציב וכן יישום מיטבי של החוק למימוש תכניות העבודה המשרדיות".
התקציב, על שינוייו, .
התקציב המקורי לדעת משרד מבקר המדינה, אכן החקיקה הקיימת והסכמי העבודה הנהוגים מגבילים את היכולת של מקבלי ההחלטות ומבצעי התכניות הפדגוגיות לשנות באופן גורף את הקצאת שעות ההוראה.
אף על פי כן, יש מקום שמשרדי האוצר והחינוך יפתחו מנגנון תקצוב שיחייב הפעלת שיקול דעת בהתאם למסגרת התקציב שנקבעה.
כך יושגו היעדים הפדגוגיים בתוך מיצוי יעיל של התקציב, ולאו דווקא באמצעות שימוש בשעות הוראה, בלא לפגוע בשוויוניות ההעסקה של המורים ובאיכותם.
מנגנון כזה יאפשר לבחון את החלופות להשגת היעדים הפדגוגיים ואת עלותן, וכך ייעל את תפעול מערכת החינוך.
היות שמדובר בהיקף גדול של כוח אדם גדול ובתקציב עתיר משאבים, שינויים קלים במנגנוני ההקצאה והתקצוב יכולים לצמצם צמצום של ממש את ההוצאה המיועדת למערכת החינוך.
גם דוח ועדת דברת התייחס לבעייתיות העולה מהשימוש בתקצוב מערכת החינוך ב מודד ה"שעות שבועיות" והמליץ: " על מנת להבטיח גמישות ניהולית ושקיפות מלאה, התקצוב, בכל שלבי החינוך, יהיה בכסף, וייפסק לחלוטין התקצוב בשעות הוראה.
לרשות כל בית ספר יעמדו שני סכומים כספיים - התקציבים המיועדים לו על פי סולמות התקצוב של סל ההוראה ושל סל השירותים הנלווים - ומנהל בית-הספר יפעיל את בית הספר במסגרת תקציבו".
לדעת משרד מבקר המדינה, השיטה הנהוגה, שעל פיה משרד החינוך מתוקצב ורואה לנגד עיניו כתנאי הכרחי ומרכזי למימוש מדיניותו א ת שעות ההוראה בלבד, בלא להחיל על עצמו מגבלה כספית למימוש המדיניות, אינה יעילה.
בדרך זו, אין כל התחשבות ברכיב העלות של התכניות הפדגוגיות ובאופן השגתן.
יתרה מזאת, שיטה זו עלולה ליצור מחויבות עתידית להעסיק את המורים בהיקפי משרה התואמים את מספר השעות שהוקצו להם, וכך להוביל בהכרח להגדלת בסיס תקציב שעות ההוראה של משרד החינוך.
השינויים בתקנות שכר עובדי ההוראה .
כאמור, מדי שנה בשנה, במשך עשר שנים, התקציב, על שינוייו, היה גבוה מחוק התקציב המקורי (ראו לוחות 4-2 ותרשימים10-6 ), לעיל : בחינוך היסודי חל גידול ממוצע של 20.
, אף שהיקף השעות שניתן דווקא הצטמצם, אם גם בשיעור זעום בחט"ב גדל התקציב בממוצע ב -12% ובחט"ע הוא גדל בממוצע בכ - 5.
7% , אף שהיקף השעות כמעט שלא השתנה.
אפשר אפוא לומר כי כפי הנראה, השינוי בתקציב ההוצאה נובע משינויים בעלות שעת ההוראה שהוקצתה.
שינויים אלו יכולים לנבוע ממגוון סיבות: התאמת ערך השעה להתאמות בהסכמי שכר, קליטתה של עובדי הוראה "יקרים" יותר, ועוד.
מהנתונים שבלוחות עולה שמדובר בתופעה עקבית שבעשור האחרון חוזרת על עצמה מדי שנה בשנה.
מנהל אגף תקציבים במינהל כלכלה ותקציבים ציין בינואר 2016 לפני משרד מבקר המדינה שהתקציב על שינוי יו משקף בהלימה כמעט מוחלטת את הביצוע של השנה הקודמת.
עוד הוא ציין שבבניית התקציב, משרד האוצר משריין כ -3% מהתקציב השקלי לתקנות הרזרבה המתאימות.
משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת במשרד האוצר ולמנהל כלכלה ותקציבים במשרד החינוך שבעשור שנבדק, השינוי בתקציב היה בדרך כלל גבוה מ-3% - .
שיעור התקציב בתקנות הרזרבה המתאימות אג"ת במשרד האוצר ציין בתשובתו: "בשנים האחרונות נכנסו ליישום הסכמי שכר גדולים במערכת החינוך.
"עוז לתמורה" אשר נחתם באוגוסט 2011 , יותר משנה לאחר גיבוש התקציב לשנים 2012-2011 , הוביל לעלויות שכר גבוהות מהצפוי בעת גיבוש התקציב ולחוסרי שכר נקודתיים בשנים האמורות".
לדעת משרד מבקר המדינה, היות שבאופן עקבי, במשך עשור, התקציב על שינויו בתקנ ות השכר גבוה מהתקציב המקורי, משרד החינוך ומשרד האוצר צריכים לבחון את הסיבות לכך ולעדכן לפי הצורך את תקצוב תקנות השכר, כדי לשפר את תכנון התקציב ולהתאימו לנדרש בפועל.
עובדי הוראה בחינוך הרשמי בהיקף של כ-1.
מיליארד ש"ח בשלוש השנים האחרונות נחתמו 30 עדכונים להסכמי השכר בקרה על ביצוע השכר בחינוך הרשמי .
פיקוח החשבות על ביצוע תקציב השכר במוסדות החינוך .
משרד החינוך משלם מדי חודש בחודשו את שכרם של כ-120 אלף עובדי הוראה בחינוך הרשמי בהיקף של כ-1.
עובדיההוראה מועסקים על פי שלושה הסכמי שכר נפרדים57 (חוקות שכר).
בכל הסכם מוגדרים מאפייני המשרות הכלולות בו ותנאי השכר הנלווים.
לא אחת, הסכמי השכר נחתמים במ שך שנת הלימודים ומתעדכנים מדי כמה חודשים.
יצוין שבשלוש השנים האחרונות נחתמו 30 עדכונים להסכמי השכר.
האחריות לשלם לעובדי ההוראה את שכרם מוטלת על משרד האוצר.
חשבות משרד החינוך, הכפופה לאגף החשכ"ל שבמשרד האוצר, ממונה על ביצוע התשלומים ועל הבקרה.
תקציבי השכר גדולים, ו הם משולמים לעשרות אלפי עובדים, ולכן הפעלת תהליכי בקרה קפדניים על התשלומים היא הכרח הן כדי להבטיח שכל עובד יקבל את מלוא שכרו וזכויותיו ןהן כדי להבטיח שלא ישולמו לעובדים תשלומים שאין הם זכאים להם.
חשב המשרד ממונה על ביצוע תקציב משרדו ועל כל הפעולות המתבצעות בחשבות המשרד הן כלפי הנהלת המשרד הן כלפי החשכ"ל.
כמו כן, הוא מחויב לקיים תהליכי בקרה ומעקב על עבודת חשבות המשרד , לרבות על עבודת הגזברויות המחוזיות, ובכלל זה על ביצוע שכר עובדי ההוראה.
תהליך הדיווח בחינוך הרשמי: מדי שנה בשנה, וכן בעת שמתבצע שינוי, מנהל המוסד החינוכי בחינוך הרשמי מזין את הדיווח על מצבת המורים של בית הספר ואת הנתונים על ביצוע שעות ההוראה בפועל במערכת הדיווח הבית ספרית.
אגף כוח אדם בהוראה מזין את הנתונים האישיים של עובדי ההוראה58 למערכת אחרת- "מערכת כוח אדם בהוראה", ואילו אגף מוסדות חינוך (להלן - אמח"י) מזין את נתוני השעות למערכת תקן השעות.
ריבוי המערכות 59 דורש תיאום של הנתונים המוזנים כדי להבטיח שהמידע שידווח יהיה שלם, אמין .
56 סכומים אלו כוללים גם העברת תשלומים לתקנות אחרות מלבד תקנות השכר, כמו חינוך מיוחד, סל שילוב ומילואים.
57 עובדים שהצטרפו להסכמי שכר חדשים ("עוז לתמורה" ו"אופק חדש") וכן עובדים שלא הצטרפו אליהם ("עולם ישן").
לדוגמא: נתוני תעודות הוראה וותק 59 מערכות המחשוב המצויות בשימוש יומיומי בעבודת החשבות: מרכב"ה - רישום התקשרויות ומכרזים - בשימוש בכלל מחלקות החשבות; מע רכת חישוב שכר - יוניק - מתופעלת על ידי חברה חיצונית למשרד החינוך - משמשת לחישוב שכרם של עובדי ההוראה.
בשימוש של גזברויות מחוזיות ושל תחום תיאום שכר ומשכורות בחשבות; מערכת מת"מ - חישוב תשלומים לבעלויות לרשויות מקומיות וכדומה - בשימוש תחום מת"מ; מערכת משכ"ית - מערכת לדיווח עדכונים הנוגעים לעובדי הוראה - בשימוש גזברויות ושל תחום משכורות.
מידע שגוי עלול לגרום תשלומי שכר שגויים לעובדים.
באם החשבות מדווחת על חריגות בשעות או על יתרות, תחום תקן60 פועלבתיאום עם הנהלת המחוז אל מול מנהלי בתי הספר לבירור החריגה ולטיפול במניעתה.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי הפיקוח הפדגוגי ופקיד כוח אדם בהוראה מפקחים על שיבוץ המורים וכי יש דוחות למעקב אחר חריגות בשיבוץ אל מול התקן ואל מול נתוני ההעסקה.
חשבי השכר אמונים על אופן חישוב השכר של עובדי ההוראה וכן על הפיקוח והבקרה על תשלומי השכר.
בין היתר עליהם לוודא שמוסדות החינוך עומדים במגבלת השעות שהוקצתה להם על פי הנתונים האישיים של המורים המועסקים באותם מוסדות חינוך.
עולה כי נעשים בקרה ופיקוח על השכר רק בשלב שמוסדות החינוך מזינים את הנתונים למערכת הממוחשבת.
זוהי בקרה לוגית אוטומטית שמונעת הזנת נתונים שגויים61 .
מלבד בקרה זו, חשבי השכר אינם מבצעים בקרה ופיקוח מהותית לאימות הנתונים המוזנים אל מול מסגרת המשאבים שהוקצתה למוסד, מערכת השעות שנקבעה והנתונים האישיים של המורים.
לכן, חישוב השכר עלול להיות שגוי.
לדעת משרד מבקר המדינה, זהו כשל במערך בקרת השכר שמפעיל המשרד.
מתשובתו של משרד החינוך עולה: "המשרד מקבל את הביקורת כי מערכות השכר נכון להיום לא מאפשרות בקרה מספיק אפקטיבית על תשלומי השכר ועל ביצוע השעות וכי יש לבצע עבודה מערכתית בעניין זה.
מענה לסוגיה זו מקבל תעדוף בתכניות העבודה של משרד החינוך והחשבת הכללית".
עוד השיב משרד החינוך: "נעשים צעדים לשיפור הבקרות על תשלומי הש כר וביצוע השעות.
לאור האמור, המשרד ]החינוך[ שוקד בשנה האחרונה על פיתוח מערכת חדשה לניהול נתוני עובדי הוראה, בשיתוף פעולה הדוק בין החשבות, מינהל תקשוב מערכות מידע, מינהל כלכלה ותקציבים, אגף בכיר לכוח אדם בהוראה.
המשרד נמצא בשלבים מתקדמים של אפיון הדרישות, כך שיתאפשר לבקר באופן הדוק את הנתונים המוזנים, המשפיעים על שכר המורה ועל ניצול התקן.
כן כתב משרד החינוך בתשובתו: "חשבות המשרד היא גורם דומיננטי בהליך האפיון, תוך הצבת דרישות ודגשים כנדרש ממערכת כספית לאפשר אמינות הנתונים ובקרות לוגיות בתהליך זה, מתוך מטרה לאפשר ביקורת ובקרה; בקרה וניטור ממשקים למידע המועבר בין המערכות".
60 ,תחומי תקן פועלים בכל אחד ממחוזות משרד החינוך.
בתחומי אחריותם נכללים, בין השאר הנושאים: קליטת נתוני התלמידים מהרשויות וממוסדות החינוך; תכנון תקנים למוסדות החינוך הרשמיים, על פי הקריטריונים שנקבעו על ידי המטה, והקצאתם; תכנון תקנים ממאגר המחוז והקצאתם.
61 במערכות מחשוב אלו יש מנגנונים מובנים שתכליתם למנוע הזנת נתונים שגויים או כאלה החורגים מאילוצים המוגדרים במערכת, ובכללם חריגות מהתקנים שנקבעו.
יצוין כי בשנים האחרונות הוגדרו במערכות המחשוב מאות בדיקות תקינה, בקרה ופיקוח.
יש לראות בחיוב את העובדה שמשרד החינוך הכיר בכשל שבפיקוח ובבקרה על תשלומי השכר לעובדי ההוראה והחליט לפתח מערכת ייעודית לניהול נתוני עובדי ההוראה.
ראוי שהמשרד יקבע לוח זמנים להפעלת המערכת וכי עד אז יפעיל מנגנוני ביניים לבקרה על חישובי השכר והתשלומים בגינם כדי להבטיח שהשכר משולם בהתאם למסגרת השעות שנקבעה למוסד החינוכי ובהתאם למאפייניו האישיים של עובד ההוראה.
דוגמאות לטעויות בתשלומי השכר לעובדי הוראה בגין יישום הסכמי עבודה: א.
דוגמא א' - כאמור, בשנת 2008 יושמה רפורמת "אופק חדש".
בעקבות זאת נדרש משרד החינוך לחשב מחדש את דרגותיהם של כ -90 אלף מורים (להלן - תהליך ההמרה).
הדרגות הומרו על פי נתוני השכר והפרופיל של אותם מורים במועד שהומר שכרם.
תהליך ההמרה לווה בטעויות ובתשלומי שכר שגויים לאלפי עובדים בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח.
מדיון שקיימה מנכ"לית משרד החינוך, גב' מיכל כהן, בדצמבר 2014 בנושא המרות שכר ב "אופק חדש" עולה שעד מועד הדיון שולם ל כ- 9,500 עובדים שכר שאינו בהתאם להסכם בשל טעויות בתהליך ההמרה.
בדיון צוין שלכ - 8,800 ,עובדים שולם שכר בחסר ולכן יושלם שכרם בדיעבד בסך כ -39.
עוד צוין שליותר מ -700 עובדים שולם שכר ביתר, בסך הכול4.
עד מועד הדיון נגבו מהם כשני מיליון ש"ח.
מנכ"לית המשרד ביקשה לבחון את האפשרות למחוק את חובם של עובדים אלו.
דוגמא ב' - בשל דיווחים שגויים של גורמים במערך חישוב השכר שבחינוך הרשמי, נוצרו חובות של עובדי הוראה למשרד החינוך.
בתקופה 2014-2010 חובות אלו הלכו ותפחו: בדצמבר 2010 היה חובם של עובדי ההוראה למשרד החינוך כ -6.
6 מיליון ש"ח; בדצמבר 2014 היה חוב זה כמעט 12 .
היעדר נוהלי בקרת שכר : בהוראת תכ"ם נקבע: "חשב המשרד יפעל על פי נוהלי עבודה קבועים ומוסדרים, ינהיג נהלים אלו בקרב עובדי החשבות ויוודא כי עובדי החשבות פועלים בהתאם לנוהלי עבודה אשר נקבעו".
עולה שהמשרד אמנם פועל על פי מנגנון בקרה שהנהיג בכל הקשור לביקורת שמבצעת חשבות המשרד על תהל יך חישוב השכר בחינוך הרשמי, אך הוא לא הסדיר את המנגנון בנוהל מתאים, למעט במסמך הנחיות כללי המופץ למנהלי בתי ספר בתחילת כל שנת לימודים ואשר נוגע לחט"ב62 .
עוד עולה, כי לגזברויות המחוזיות אשר אחראיות לביצוע תקציבי המחוזות, אין כלל נוהלי בקרה מוסדרים וכתובים על תשלומי השכר וכי המשרד גם לא הסדיר בנהלים את תהליך העבודה השוטפת בין חשבות משרד החינוך למחלקות המטה63.
משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד החינוך, לחשבות המשרד ולאגף החשכ"ל שבמשרד האוצר כי חוסר בנוהלי בקרה עלול לפגוע בשיטתיות ובעקביות של הבקרה.
כך נפגעים מעגלי הבקרה ההכרחיים כדי להבטיח כי תשלומי השכר יבוצעו על פי הנדרש.
כל זאת עלול לפגוע64 .
בזכותו של עובד ההוראה לקבל את שכרו במועד ובמלואו אגף החשכ"ל ציין בתשובתו כי בשנת 2015 הוא ביצע ביקורת על שכר עובדי הוראה במשרד החינוך.
על פי הנחיית החשבת הכללית, ממצאי הביקורת שערך הוצגו למנכ"לית משרד החינוך, והיא הורתה לתקן מיד את הטעון תיקון.
עוד ציין בתשובתו כי מנכ"לית המשרד הקימה צוות לבחינת מערכות הניהול והדיווח של עובדי ההוראה וכי היא הקצתה לשם כך תקציב של עשרות מיליוני שקלים.
אגף החשכ"ל ציין גם שרבות מהערות המבקר, כמו גם ממצאים שעלו בדוחות קודמים שהוציא החשכ"ל, כגון סקר סיכונים ודוח בקרת שכר הנוגע למערך החישוב ותשלומי השכר, ודאי מקובל ים על אגף החשכ"ל , והוא אף הצביע עליהם.
נושא זה קיבל תיעדוף בתכניות העבודה של האגף, של המשרד ושל חשבות המשרד.
עוד הוסיף אגף החשכ"ל כי לשם שיפור של מערך הבקרה על דיווחי השכר ועל התשלום בגינם, נעשות, בין השאר, הפעולות: הקצאת תקן בכיר ברמת סגן חשב לתכלול הטיפול בפערים הקיימים בתהליך ביצוע השכר של עובדי ההוראה65 ; חשבות משרד החינוך פועלת אל מול אג"ת שבמשרד האוצר כדי לקבל תקנים להקמת יחידת בקרה, כנדרש ממורכבות המערכת ומהיקפה הכספי; בתכנית העבודה של חשבות משרד החינוך נכלל טיפול מקיף בנושא בקרות הן ביחידת המטה והן בגזברויות המחוזיות, ובכלל זה בקרות ייעודיות .
62 ,משרד החינוך, המנהל הפדגוגיתקן השעות בחטיבות הביניים בשנת הלימודים התשע"ה בחינוך הרגיל ( 24.
63 לחשבות המשרד ממשקים עם מחלקות מטה, כגון: אגף כוח אדם בהוראה, מינהל כלכלה ותקציבים, אגף מוסדות חינוך.
64 הדברים נדונו גם ב ישיבת ועדת החינוך התרבות והספורט 11/11/2015 בנושא: "הלנת שכר למורים רבים בשל תקלה טכנית".
65 להלן הפירוט כפי שהובהר ע"י אגף החשכ"ל : "פישוט מורכבות התהליך הנגזר מעבודה מול יחידות, מערכות וממשקים רבים במשרד המזינים את השכר; בניית הליכים לטיפול בעדכונים תכופים בהסכמי שכר (בשלוש השנים האחרונות נערכו 33 הסכמי/עדכוני שכר); אפיון וביצוע בקרת שכר הן במטה החשבות והן במחוזות ובאגפי המשרד המזינים את השכר".
לשיפור אמינות הנתונים המדווחים.
כמו כן, משרד החינוך נערך להחליף את מערכות הניהול והדיווח הקיימות לעובדי הוראה.
חשבות המשרד מעורבת בתהליכי אפיון המערכת החדשה בתוך הצבת דרישות ודגשים, כנדרש ממערכת כספית, כדי לוודא את אמינות הנתונים ולאפשר בקרות לוגיות.
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הליקויים הקיימים במערך הבקרה אשר לדיווחי השכר ו לתשלום השכ ר, ראוי שמשרד החינוך ואגף החשכ"ל יקדמו את המשך תהליך בנייתו של מערך הבקרה שהחלו בו, לרבות יישום התכנית שהציג האגף בתשובתו.
מינהלרישוי, בקרה ואכיפה - בשנת 2012 החליטו משרדי החינוך והאוצר להקים מינהל רישוי בקרה ואכיפה במשרד החינוך.
המינהל הוקם בפברואר 2014 :והוא אמור לעסוק בשלושה תחומי פעילות (א) בקרה על מימוש מדיניות המשרד ועל השימוש במשאבים המוקצים לבתי הספר; (ב) אכיפת הנחיות המשרד על גורמי חינוך; (ג) רישוי למוסדות החינוך המוכש"ר ולמסגרות חינוך החייבות באישור המשרד על פי חוק.
המינהל יצא בשלושה מכרזים לב יצוע בקרה על אימות נתונים בבתי הספר בחינוך הרשמי ובחינוך המוכש"ר.
עולה שמאז הקמת המינהל, אין הוא מעביר לחשבות משרד החינוך מידע אשר לאי-התאמות שהוא מוצא בנתוני השכר בביקורות שהוא יוזם.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהל שבכך הוא מונע מהחשבות מידע חיוני הנדרש לשם בקרה על תשלום השכר, ופועל בניגוד להחלטת משרדי האוצר והחינוך.
סגן בכיר לחשבת הכללית במשרד האוצר ציין בתשובתו: "הערת המבקר מקובלת על האגף ]אגף החשכ"ל [ נדרש לרכז את נתוני ]חינוך[ .
המשרד הביקורת שמבוצעת ע"י אגף רישוי, בקרה ואכיפה במשרד".
בקרת הגזברויות המחוזיות: כאמור, עיקר תקציב משרד החינוך מועבר לבתי הספר שבחינוך הרשמי באמצעות הקצאת "שעות שבועיות", שמשמעותן שכר המשולם למורים.
עובדי ההוראה בחינוך הרשמי מועסקים על ידי משרד החינוך, והם עובדי מדינה.
מטה החשבות במשרד החינוך אמון על ביצוע השכר של עובדי ההור אה בחינוך הרשמי, בדומה לחטיבת השכר והגמלאות שבאגף החשכ"ל במשרד האוצר.
חשבות משרד החינוך ממונה על שש גזברויות מחוזיות.
הגזברויות המחוזיות ממונות על ביצוע תקציבי המחוזות, לרבות ביצוע תשלומי השכר לעובדי ההוראה שבחינוך הרשמי.
שעות התקן מבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה בגזברויות המחוזיות ע ולה שהן מבקרות את היקפי הביצוע של שעות התקן במוסדות החינוך ובוחנות אם הם חורגים משעות התקן שהוקצו להם.
ואולם, הגזברויות אינן מבקרות את ביצוע התקציב ואת היקף ההוצאה הכספית בפועל בגין ביצוע שעות התקן.
משום שרוב התקציב המוקצה לתשלום שעות ההוראה מבוצע באמצעות גזברויות המחוזות, היעדר בקרות כספיות ותקציביות נאותות בגזברויות המחוזיות פוגע בתהליך הבקרה הכולל ועלול לגרום חריגה תקציבית וכספית בתקציב משרד החינוך .
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמשרד ימסד, כחלק ממנגנון הפיקוח הכולל, מנגנוני בקרה מתאימים וכוללים גם ברמת הגזברויות.
הרשמי אינו רק ליקוי .
המדינה לוודא כי הוא .
מנוצל ביעילות ועל פי .
החוק מעורבות החשבות בתהליכי קבלת החלטות בעניין גיוס עובדי הוראה בחינוך הרשמי .
החלטת ממשלה66 קובעת שגיוס של כוח אדם למשרד ממשלתי מותנה באישור של חשב המשרד ובבחינת קיומו של מקור תקציב.
היות ועיקר תקציב משרד החינוך מיועד למימון שכר עובדי ההוראה, והוא מחויב לשלמו, יש חשיבות לכך שחשבות המשרד תבחן את ההלימה בין גיוס כוח האדם לתקציב המיועד לכך ואת ההשפעה הכוללת על תקציב המשרד.
בינואר 2016 מסרחשב המשרד 67 למשרד מבקר המדינה שהחשבות אינה מעורבת בגיוס עובדי ההוראה למשרד החינוך ואינה עוקבת אחר ההשלכות של גיוס סגל הוראה נוסף על התקציב.
אגף החשכ "ל כתב בתשובתו: "הליכי עבודה ממוחשבים הכוללים בקרות לוגיות בתהליך הם הדרך האפקטיבית ביותר למתן מענה לוויסות בין חוק התקציב לרמת ]אגף[ הפעילות המותרת לעניין היקפי העסקת עובדי הוראה.
נוכח היקפי הפעילות המדוברים, הכנסת חשב ]במשרד החינוך [ כ"א בהוראה המשרד מעבר לתהליכים האמורים, עשויה לסכל ולפגוע בהליכי הגיוס של עו"ה ".
משרד החינוך כתב ]עובדי הוראה [ דברים דומים והוסיף: "הנושא ייבחן על ידי המשרד באמצעות צוות ייעודי שיוקם".
היעדר מעורבות של חשב המשרד בתהליכי קבלת החלטות בעניין גיוס עובדי הוראה בחינוך הרשמי אינו רק ליקוי בסדרי מינהל תקין אלא הוא עלול לפגוע ביכולת של הממונים על מימוש תקציב המדינה לוודא כי הוא מנוצל ביעילות ועל פי החוק.
בשל ההיקף הנרחב של כוח אדם שמעסיק משרד החינוך ובשל השפעתו על היקף התקציב הכולל, על הנהלת המשרד להקפיד לכלול בדיוניה הנוגעים לגיוס כוח אדם את חשב המשרד.
הדבר יאפשר לבחון, בין שאר השיקולים, את ההלימה בין מגבלת התקציב למדיניות ההעסקה שיקבע המשרד.
זאת ועוד, על אגף החשכ "ל לעמוד על כך שחשב המשרד יוזמן לדיונים אלו.
66 'החלטת ממשלה מס 88 מ- 25.
2003 בנושא "הגברת הבקרה על ביצוע התקציב במשרדי ממשלה".
מונה מר יוסי שטראוס לחשב משרד החינוך משרד החינוך | 411 .
השינויים בתקציב במשך שנת התקציב .
הוראות התקציב68 הן כלי מרכזי לתכנון הפעילות השנתית ביחידות המשרד.
התקציב מגדיר את היקף הפעילות הכספית בכל תחומי הפעילות של המשרד, ויחידות המשרד נערכות לפעול בהתאם לכך.
אם כן, לשינויים הנעשים במשך השנה בתקציב יש משמעות תכנונית.
הפערים בין הסכומים המתוקצבים בתקציב המקורי לתקציב על שינוייו מצביעים על פערים בתכנון הפעולות האפשריות הנגזרות מהתקציב על ידי יחידות הביצוע.
בפערים גדולים יש כדי להצביע על איכות תכנון נמוכה.
תקציב המשקף כראוי את תכנית העבודה מאפשר לגוף לפעול ברמת ודאות גבוהה, יוצר רצף תפעולי וחלוקה התואמת את פעילות היחידות בארגון, והוא אף מאפשר רמת ביטחון גבוהה בתשלומים לספקים.
שינויים רבים ותכופים בתקציב במשך השנה, יש בהם כדי להצביע על ליקוי בתכנון התקציב69.
שינויים תקציביים בתקנות נובעים ממגוון סיבות, ובהן העברת עודפים מחויבים משנת התקציב הקודמת 70 ; תוספות תקציב שמשרד האוצר מעביר במשך השנה מסעיפי רזרבה כללית או ממשרדים אחרים71 ; קיצוצים בתקציב בהתאם להחלטות ממשלה; תכניות ומיזמים חדשים שיש לתקצב בהתאם להחלטות ממשלה המתקבלות במשך השנה ושינויים בסדרי עדיפויות פנים משרדיים, אשר בעטיים המשרד מבקש לבצע הסטות תקציביות פנימיות בי ן תקנות תקציביות או אף בין תכניות תקציביות72.
, ועוד הביקורת בדקה את השינויים שבוצעו בסכומי התקנות בתקציבי השנים 2015-201173.
מהבדיקה עולה ששיעור התקנות שבוצע בהן שינוי ב סכום התקציב המקורי עלה מכ-81% בשנת2011 לכ-85% בשנת2015 .