HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עוד מציין משרד מבקר המדינה לשמ"ט כי עליו לפעול לתחזוקה מיטבית של המכ"ם כדי למנוע תקלות חמורות נוספות שישביתו את פעילותו, להכין תוכנית פעולה מסודרת לאספקת נתונים מטאורולוגיים במקרה של תקלה חמורה של המכ"ם, ולשקול שיתופי פעולה עם גורמים אחרים המתפעלים מכ"ם בארץ לצרכים שוטפים וכתוכנית גיבוי.
19 החלפת מכ"מ עננים מקודם אל מול]נושא[" ציין משרד התחבורה כי משרד האוצר.
זאת לאחר העלאת הצורך בדבר החלפתו שהגיע למשרד במהלך השנה החולפת".
כיחידת סמך של משרד התחבורה יש לשמ"ט ועדת מכרזים שבה חמישה חברים, כמפורט להלן: יו"ר - מנהל השמ"ט; סגן מנהל השמ"ט; ועוד שלושה נציגים ממשרד התחבורה: נציג הלשכה המשפטית, נציג אגף התקציבים ונציג של החשב.
על פי מנהל השמ"ט, הוועדה אמורה להתכנס פעמיים בחודש, אך לדברי נציגי השמ"ט קיים קושי לכנס את כל הנציגים, ולכן הוועדה מתכנסת בפורום מלא בתדירות נמוכה יותר, ד בר המקשה על השמ"ט לקדם באופן מהיר ויעיל הליכי רכש.
בלוח שלהלן מפורט מספר ישיבות ועדת המכרזים, מקצתן ישיבות טלפוניות או ישיבות שנערכו בהתכתבות וכן מספר המכרזים שיצאו.
מדינת ישראל - 701 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
משרד התחבורה לוח 3: ,ישיבות ועדת המכרזים 2013- 2018 השנה המספר הכולל של הישיבות בשנה מספר הישיבות שנערכו בשיחות ועידה או בהתכתבות מספר המכרזים הפומביים שפורסמו 2013 26 6 3 2014 26 8 3 (2 )מהם בוטלו 2015 24 12 3 (1 )מהם בוטל 2016 35 10 4 (1 )מהם בוטל 2017 32 12 4 2018 20 10 2 .
מהלוח עולה כי ישיבות רבות מתקיימות בשיחות ועידה או באמצעות התכתבות בלבד, וכי מספר ההליכים המכרזיים הפומביים בכל שנה נמוך באופן יחסי.
במהלך הביקורת הוצגו ממצאים אלה למנהל השמ"ט, וזה ציין בפני הביקורת כי השמ"ט נמנע ככל האפשר ממכרזים פומביים, שכן להכנתם ולקי דומם נדרש ייעוץ משפטי צמוד ורציף והתמודדות עם סוגיות משפטיות, והדבר לא מסתייע.
כמו כן, לדבריו, השמ"ט מבקש מהייעוץ המשפטי של משרד התחבורה זה זמן רב נציג קבוע וזמין לפתרון סוגיות משפטיות ולסיוע בהכנת מכרזים.
המחסור בייעוץ משפטי גורם להתארכות תהליכי הרכש, וכד י לא לפגוע בפעילות השוטפת של השמ"ט, הליכי רכש מקודמים באמצעות הליכים בהיקפים כספיים נמוכים, שמאפשרים פניות לקבלת הצעות מחיר.
כך למשל, לדבריו, במרץ 2019 הוא פנה בדואר האלקטרוני ליועצת המשפטית של משרד התחבורה בבקשה לתאם כינוס של ועדת מכרזים באותו חודש, זאת ב עקבות בקשתה לבטל כינוס ועדת מכרזים בשל אי -זמינות של יועצת משפטית, ולזאת יש להוסיף ביטול ועדה קודמת בשל אותה סיבה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי עליו לבחון את טענות השמ"ט ולפעול למציאת פתרון שיבטיח כי הליכי הרכש של השמ"ט יתנהלו באופן תקין ובהתאם לדין.
מדי שנה השמ"ט רוכש ציוד, חומרים ושירותים בסכום כולל של כ-12 מיליון ש"ח.
לשמ"ט נוהל תהליך רכש 16 (להלן- הנוהל) המותאם להוראות התכ"ם בהתאם לנקבע בחוק חובת .
02 מאוגוסט2016____ מדינת ישראל - 702 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
משרד התחבורה המכרזים, תשנ"ב-1992 ובתקנותיו.
מטרת הנוהל היא הגדרת תהליך הרכש של פריטים ושל שירותים על פי שלבים שנקבעו ובהתאם לכללי קבלת החלטות, כדי להביא לתהליך רכש יעיל, מסודר ושיטתי.
על פי הנוהל, על כל מנהל מקצועי בשמ"ט המעוניין לרכוש פריט לבצע מספר פעולות, בהן הערכת עלות הרכש.
ברכישת ציוד המוערך על ידי המנהל המקצועי בסכום העולה על 3,000 ש"ח אך אינו חורג מ- 50,000 ש"ח כולל מע"ם, ולא קיים מכרז מרכזי שדרכו ניתן לרכוש את הפריט הנדרש, יאתר המנהל המקצועי ספקים פוטנציאליים ויבקש הצעות מחיר, כנקבע בהוראת התכ"ם.
בקשות רכש אלה מטופלות ביחידת הרכש של השמ"ט, ואינן מחייבות אישור ועדת המכרזים.
הנוהל קובע שאם המנהל המקצועי מבקש התקשרות ללא הצעות מחיר נוספות עם ספק יחיד בסכום העולה על 3,000 ש"ח, עליו להכין פניה לאישור ועדת המכרזים עם הנמקה של ההליך המבוקש.
אם עלות הרכש גבוהה מ- 50,000 ש"ח, ולא קיים מכרז מרכזי שדרכו ניתן לרכוש את הציוד או את השירות, על המנהל המקצועי להכין פנייה לוועדת המכרזים לצורך התנעת תהליך יציאה למכרז.
בשנים 2017 ו-2018 ביצעה השמ"ט כ-550 התקשרויות, מהן כ-400 התקשרויות בסכום נמוך מ- 50,000 ש"ח.
משרד מבקר המדינה בדק כ -10% מההתקשרויות, בעיקר כאלה שהסתכמו ביותר מ- 40,000 ש"ח (להלן- ההתקשרויות שנבדקו).
על פי סעיף 1 לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים), "שווי ההתקשרות" מוגדר כ"סך כל התשלומים, לרבות מסים, הכלולים בהתקשרות, ובכלל זה.
סך התשלומים, הכלולים בזכות ברירה של הגוף הציבורי לפי אותה התקשרות".
היעדר הערכות כספיות להתקשרות .
הביקורת העלתה כי בניגוד לנוהל, המנהלים המקצועיים של השמ"ט אינם כוללים בפנייתם למנהל הרכש הערכה כספית של עלות ההתקשרות.
חסר זה משמעותי במיוחד כאשר מדובר ברכש שעלותו קרובה ל- 50,000 ש"ח, שכן ייתכן שנדרש מכרז במקרים אלו.
להלן דוגמאות שבהן פנה השמ"ט לקבלת הצעות מחיר, וההצעות הזוכות גובלות בסכום של 50,000 :ש"ח 1.
ביולי2017 פנה השמ"ט בבקשה לקבל שלוש הצעות מחיר להתקנת ציוד ולמתן אחריות שירות ותחזוקה לשנה.
באותו חודש התקבלו שלוש הצעות כדלהלן: הצעה מחברה אחת מ- 20.
17 בסכום של 77,255 ש"ח; הצעה מחברה שנייה מ- 25.
17 בסכום של 73,593 ש"ח; הצעה מחברה שלישית מ- 23.
17 בסכום של 49,750 ש"ח; במחיר זה נכללו 7,020 ש"ח עבור אחריות ותחזוקה לשנה; החברה השלישית קיבלה את העבודה.
יוער כי בהצעה של החברה הזוכה צוין "תאריך עדכון", דהיינו, מדובר בהצעה מעודכנת.
מנהל השמ"ט ציין במכתב למנהל הרכש כי הוא מאשר את ההתקשרות עם המציע הנ"ל, וכי "מדי שנה יהיה צורך לחדש את חוזה השירות והתחזוקה".
מדינת ישראל - 703 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
באוקטובר2017 פנה השמ"ט לשלושה מציעים בבקשה לקבלת הצעות מחיר לתכנון חידוש ת שתיות.
גם במקרה זה לא הכין המנהל המקצועי הערכה כספית של היקף ההתקשרות כנדרש.
התקבלו שלוש הצעות מחיר כדלקמן: הצעה מחברה אחת מ- 8.
17 בסכום של 58,960 ש"ח; הצעה מחברה שנייה מ - 15.
17 בסכום של 61,668 ;ש"ח מחברה שלישית מ- 22.
17 בסכום של 42,400 ש"ח.
באותו חודש החליט השמ"ט למסור את העבודה לחברה השלישית, כיוון שהצעתה הייתה הזולה ביותר.
משרד מבקר המדינה ממליץ כי השמ"ט יכין טופס מובנה להתקשרויות שעלותן נמוכה מ - 50,000 ש"ח, כך שהמציעים ידעו מראש מהי תקרת הסכום שעליהם להציע; הדבר ימנע קיום הליך הצעות מחיר אשר בסופו מתברר כי מלכתחילה היה עליו להיעשות במתכונת של פרסום מכרז פומבי.
על פי הוראות התכ"ם17 , "יימנע המשרד מחלוקת ההתקשרות לרכישות נפרדות ויימנע מקביעת ערך הרכש כך שיוחרג באופן מלא או חלקי מתנאי ההתקשרות".
מכלל ההתקשרויות שנבדקו, הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם התקשר השמ"ט בסכומים קרובים ל- 50,000 ש"ח, או בדרך של ביצוע רכישות נפרדות שערכן המשותף עולה על 50,000 .
ביולי2017 פנה השמ"ט לקבלת ארבע הצעות לרכישת 35 חיישני טמפרטורה או לחות חדשים וכן 35 כבלי ספק כוח.
בנימוקים לבקשה צוין כי לאחר שהותקנו 30 חיישנים מהסוג החדש "אנו נדרשים לכמות נוספת כדי להחליף ישנים בחדשים".
התקבלו שתי הצעות: מחברה אחת מ - 10.
50 ש"ח, ומחברה שנייה מ - 10.
17 בסכום של 46,274 ש"ח.
הצעת האחרונה התקבלה, וההזמנה בוצעה ב- 26.
תשעה חודשים לאחר מכן, באפריל2018 , פנה השירות לשלושה מציעים בבקשה לקבלת הצעות מחיר ל-35 חיישני טמפרטורה\ ,לחות נוספים50 פילטרים לחיישנים, ועוד15 כבלי ספקי כוח לחיישנים.
התקבלו הצעות כדלקמן: הצעה מחברה אחת מ- 29.
18 בסכום של 36,580 ש"ח; הצעה מחברה שנייה מ - 29.
18 בסכום של 39,721 ש"ח; והצעה מחברה שלישית בסכום של 42,048 ש"ח.
החברה שהציעה את המחיר הנמוך קיבלה את ההזמנה (אותה חברה שזכתה בהזמנה הקודמת).
באוקטובר2017 פנה השירות לארבע חברות לקבל הצעה לתחזוקת המכ"ם.
תקופת השירות נקבעה לשנה עם אפשרות להארכתה בשנה נוספת מדי שנה, לתקופה כוללת שלא תעלה על חמש שנים.
בבקשה להצעת המחיר צוין כי המציע יתמחר מחיר לשעת עבודה; המחיר לשעת עבודה ישמש בסיס לחישוב תיקון תקלות במסגרת תיקון שבר (על פי שעות העבודה אשר תושקענה בפועל); השירות ישלם עבור כל "חבילת תחזוקה מונעת" סכום מוסכם מראש, השווה ל-20 שעות עבודה.
בבקשה להצעת מחיר, וכן לפני .
מדינת ישראל - 704 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
משרד התחבורה הפנייה לקבלת הצעות, לא צוין מספר השעות הנדרשות או הנכללות בעבודה.
נתקבלה הצעה אחת בלבד בסכום של 500 ש"ח לשעה.
השמ"ט הוציא הזמנה על סך 49,549.
5 ש"ח לפי הפירוט הבא: שירות טכנאי 11,000 ( ש"ח20 שעותX 550 ש"ח), ועוד 31,350 ש"ח עבור 57 שעות, ובסך הכול כולל מע"מ 49,549.
במקרה זה לא נמצא כי הערכת שווי ההתקשרות כללה גם את התשלומים הכלולים בזכות הברירה לפי אותה התקשרות.
17 פנה השמ"ט לארבע חברות בבקשה לקבל הצעות מחיר לרכישת שתי מערכות של מדי גשם ומשברי רוח מתוצרת למברכט.
בטופס השוואת מחירים נערכה ההשוואה לפי כמות של שלוש מערכות כדלהלן: הצעה מחברה אחת מ- 8.
17 בסכום של 47,336 ש"ח; הצעה מחברה שנייה מ - 22.
17 בסכום של 54,335 ש"ח; הצעה מחברה שלישית מ- 10.
17 בסכום של 46,426 ש"ח.
17 פנה מנהל רשת תחנות אל מנהל השמ"ט בנושא רכש זה וציין כי התקבלו שלוש הצעות, וכי הצעתה של החברה השלישית היא הזולה ביותר.
כן ציין: "נוכל לרכוש 2 או3 , (אם לא נעבור את ה-50 .
מנהל השירות השיב כי הוא מאשר לרכוש שלוש מערכות .
הימנעות מעריכת מכרז .
הביקורת העלתה שני מקרים שבהם נמנע השמ"ט מלערוך מכרז, אף שסכום הרכש היה גבוה מ - 50,000 ש"ח, וזאת בניגוד להוראות תקנות חובת המכרזים, התכ"ם ונוהלי השמ"ט.
ביוני2018 פנה השמ"ט לחמש חברות בבקשה לקבל הצעת מחיר להעתקת תחנת המדידה בקיבוץ בצפון הארץ למיקום אחר.
גם במקרה זה לא הכין השמ"ט הערכה כספית של עלות העבודה.
התקבלו חמש הצעות: אחת נפסלה, ויתר ההצעות נעו בין כ- 56,000 ש"ח ל - 88,000 ש"ח.
השמ"ט החליט למסור את העבודה למציע בעל ההצעה הזולה ביותר, שעמדה על כ- 56,000 .
ש"ח, זאת למרות שהסכום חייב עריכת מכרז 2.
במאי2018 פנה השמ"ט לשלוש חברות בבקשה לקבל הצעות מ חיר לשכירת גנרטור.
בהצעת המחיר צוין כי יש להציע מחיר השכרה לחודש וכן תשלום חד-פעמי עבור כבלים, חיבור ללוח החשמל והובלה.
בבקשה לא צוין מספר חודשי ההשכרה הנדרשים.
באותו חודש התקבלו שלוש הצעות מחיר להשכרה חודשית וכן עבור תשלומים חד -פעמיים.
ההשוואה של הצעות המחיר נעשתה על ידי הכפלה של מחירי ההצעה בשישה חודשים.
המחירים שהתקבלו נעו בין 56,600 ש"ח ל - 63,531 ש"ח.
הוועדה החליטה למסור את העבודה לחברה שהצעתה הייתה הזולה ביותר.
בסופו של דבר נמסרה ב- 30.
18 הזמנה לשכירת הגנרטור לחמישה חודשים בסכום הנמוך מ - 50,000 ש"ח, וב - 9.
19 הוארכה תקופת השכירות בחמישה חודשים נוספים.
הסכום הכולל של ההתקשרות הסתכם ב - 90,523 ש"ח.
משרד התחבורה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיום 2.
19 כי עקב הרוויזיה שביקש לעשות משרד התחבורה לפרויקט שיפוץ המבנה בשמ"ט, התעכבה עבודת מדינת ישראל - 705 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
משרד התחבורה ההחלפה של הגנרטור שוב ושו ב, וכך נאלץ השמ"ט לשכור גנרטור חלופי, בתקווה שהעיכוב הזמני יחלוף במהרה והגנרטור החדש יותקן.
הביקורת העלתה כעשרה מקרים מתוך ההתקשרויות שנבדקו שבהם חסר תיעוד של התהליך בתיקי ההתקשרות.
לדוגמה: (א) לא נמצאו בתיקים הפניות של השמ"ט אל כל המציעים; (ב) לא נמצאו בתיקים מסמכים של הצעות המחיר של מקצת המציעים שלא זכו בעבודה; (ג) במספר תיקים נרשם כי מציעים אחדים הודיעו שאינם מעוניינים להגיש הצעות.
עם זאת, לא נמצאו הודעות רשמיות של מציעים אלה.
על השמ"ט להקפיד לערוך את התקשרויותיו בהתאם לנוהל הרכש ולתקנות חובת המכרזים.
בכלל זה, עליו להקפיד על שילוב הערכות כספיות בפנייה למנהל הרכש, להימנע מפיצול הזמנות, לכלול באומדן ההתקשרות את מלוא תקופת ההתקשרות (לרבות תקופות של זכות ברירה), ולהקפיד על שמירת מלוא התיעוד.
משרד מבקר המדינה ממליץ לשמ"ט לקיים אחת לתקופה בקרה ותהליכי הפקת לקחים בדבר הליכי הרכש, שבמסגרתם ייבחנו התקשרויות בסכומים נמוכים מ - 50.
כמו כן, על השמ"ט להכין תוכנית עבודה שנתית למכרזים פומביים מבעוד מועד, בדרך שתתרום לערכי השוויון, השקיפות והיעילות הכלכלית.
נוסף על כך ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד התחבורה לשפר את זמינות הישיבות של ועדת המכרזים לטובת פעילות השמ"ט.
קיימת חשיבות רבה לקיומו של גורם ממלכתי המרכז את הפעילות בתחום המטאורולוגיה, בין היתר לצורך ביצוע תצפיות, פרסום תחזיות מזג אוויר, העברת נתונים למרכזים ממלכתיים מקבילים במדינות אחרות, ומתן התרעות ואזהרות על אירועי מזג אוויר חריגים העלולים לפגוע בנפש וברכוש.
הביקורת העלתה כי מעמד השירות המטאורולוגי לא הוסדר בחוק ייעודי, וכי פעילות הענף אינה מוסדרת ויש בו לעיתים כפילויות וחוסר יעילות.
עד כה לא נעשו התאמות לדרישות בין-לאומיות בתחום המטאורולוגיה, וטרם הוסדר חלק מהותי מדרישות אמנת שיקגו בנושא התעופה.
עוד נמצא כי תחנות מדידה מטאורולוגיות מופעלות על ידי גופים שונים, פריסתן ישנה ולא נבחנו יעילותן וכפילויות אפשריות.
נוסף על כך, נמצא כי מכ"ם העננים של השמ"ט מיושן וסובל מתקלות חוזרות הגורמות להשבתתו.
גם בתהליכי רכש שמבצע השמ"ט נמצאו ליקויים.
מדינת ישראל - 706 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
משרד התחבורה על משרד התחבורה והשמ"ט לפעול להסדרה של ענף המטאורולוגיה ולקביעת מעמדו ותפקידיו של השמ"ט.
על משרד התחבורה לבחון את צרכיו של השמ"ט ולפעול לחיזוקו.
כמו כן, על מנת להבטיח את איכות התחזיות וכדי לאפשר לשמ"ט לספק התרעות ואזהרות מדויקות, יש לפעול לפיזור מיטבי של כלל תחנות המדידה בארץ, לתיאום בין כל הגורמים העוסקים במדידה, ולהתקנת ציוד מדידה מתקדם ואחיד.
כמו כן, על השמ"ט להקפיד לנהל את התקשרויותיו בהתאם לדין.
ביולי 2014 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת מיוחד על משרד האוצר בעניין "הכנת תקציב 2012-2011 ועמידה ביעד הגירעון" (להלן-הדוח הקודם או דוח הגירעון), ובו נכתב: סות של המדינה, ובראש ובראשונה תחזית הכנסות המדינה ממסים, היא אבן "תחזית ההכנ יסוד בהכנת תקציב המדינה.
למרות חשיבותה הרבה של תחזית הכנסות המדינה, נמצאו ליקויים רבים בהכנת תחזית ההכנסות לשנים 2011 ו-2012 ובגיבושה, שייתכן שתרמו לחלק מהסטייה בפועל מהתחזית ולחריגה מן הגירעון המתוכנן.
נמצאו ליקויים גם בתהליכי קבלת החלטות, בתיעוד שלהם, ובשקיפות נתוני הגירעון לציבור.
הכנת תחזית הכנסות נאותה ועמידה בתוואי ההוצאה העתידי הן אדנים מרכזיים הנחוצים לשמירה על חוסנה הכלכלי של מדינת ישראל ועל קיימות פיסקלית לטובת הדורות הבאים".
19 כתב מבקר המדינה לשר האוצר כי החליט "לערוך מעקב על ממצאי הדוח בעניין הכנת התקציב, ובתוך כך לבחון את תהליך עבודת המטה וההחלטות שנתקבלו במשרד האוצר בכל הקשור לביצוע תקציב 2018 ולאופן קביעת תחזית הכנסות המדינה לשנת2019 .
בדוח מבקר המדינה הקודם הודגשה במיוחד משמעותן התקציבית של התחייבויות עתידיות שאותן מקבלת הממשלה, וכך נכתב: ״תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי ליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה, יש לו השפעה ה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה והוא אמור לשקף את יעדי הממשל מדינת ישראל -514 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר ואת סדר העדיפויות שלה בדבר חלוקת המשאבים העומדים לרשותה.
לפני הממשלה לא מוצגת המשמעות של התחייבויות עתידיות שהיא מקבלת עליה ושל אי -התכנסותן לתוואי ההוצאה והגירעון הממשלתי שנקבעו בחוק, ואין לה כל מגבלה להתחייב להוצאות שצפויות חוק״.
לחרוג מתוואי ההוצאה הקבוע ב משרד האוצר הוביל את תיקון מס' 49 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה -1985 (להלן-חוק יסודות התקציב), שבמסגרתו נחקק בשנת 2015 סעיף40 א לחוק, אשר נועד בין היתר לתת מענה לסוגיה האמורה.
בתיקון נקבע בין השאר כי הממשלה תכין תוכנית תקציב תלת-שנתית, אוצר, שתונח על שולחן הכנסת בכל שנה יחד עם הצעת חוק התקציב על פי הצעת שר ה השנתי, ותציג לגבי כל אחת משלוש השנים נתונים רבים ומשמעותיים.
זאת ועוד, בהתאם לסעיף 40 :א לחוק ״הממשלה לא תגיש לכנסת הצעת חוק ולא תתמוך בקריאה הראשונה, בקריאה השנייה כרוכה הגדלה של ההוצאה הממשלתית באחת או ובקריאה השלישית בהצעת חוק שבביצועה יותר מהשנים הנכללות בתכנית התקציב התלת -שנתית, שתגרום לחריגה מסכום ההוצאה הממשלתית המותרת באותה שנה או להגדלת החריגה כאמור אלא אם כן תינקט פעולה מנוע חריגות מאזנת כך שלא תיגרם חריגה או הגדלה כאמור, לפי העניין״.
מנגנון זה, שנועד ל עתידיות, ידוע בכינויו ה"נומרטור" (להלן -הנומרטור).
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את אימוץ הנומרטור.
עם זאת, משרד מבקר המדינה מצא כי הממשלה קיבלה על עצמה בשנים האחרונות התחייבויות עתידיות 1 ,, ללא מקור תקציבי בדרכים שונות אשר אומנם עומדות בחוק יסוד ות התקציב, אך אינן עולות בקנה אחד עם העיקרון העומד בבסיס הנומרטור שמטרתו כאמור למנוע חריגה בהתחייבות עתידית של הממשלה ללא פעולה מאזנת לצדה.
בפרסום של חטיבת המחקר של בנק ישראל מאוגוסט 2018 , פורטו מספר דרכים שבהן משרד האוצר עקף את כללי הנומרטור, כדלהלן: 1 .
"קבלת החלטות באמצעות "הוראות שעה -בנק ישראל מפרט מספר החלטות בעלות אופי פרמננטי אותן הוביל שר האוצר, אך כדי לחמוק מהוראת הנומרטור ומהצורך להעמדת מקור תקציבי ארוך טווח, הגדירה אותן הממשלה כהוראות שעה 2 (סבסוד צהרונים, קיצור חופשות בכיתות א-ג ועוד).
קיצוציםרוחביים עתידיים -ראו בעניין זה להלן.
הוצאות חוץ-תקציביות שאינן נכללות במסגרת המגבלות הפיסקליות -כגון תכניות בתחום הבינוי והשיכון, הנחות במסגרת מחיר למשתכן ועוד.
הנפקות אג"ח על בסיס תשלומים ממשלתיים עתידיים עלי אופק התחייבות מעבר לתכנית יצוין כי, פן נוסף שראוי לבחינה הינו הסכמי שכר ב התקציבית התלת שנתית.
דוגמת המתווה להיעדר ביטחון תעסוקתי המפורט בהמשך דוח זה 2 מקורות תקציביים.
לתקופה מוגבלת, שבגינה קיימים מדינת ישראל -515 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר כאמור, הנומרטור מהווה צעד מבורך על מנת לשמור על קיימות פיסקלית, אך יש להקפיד על כך שלא יתקבלו החלטות אשר אינן עולות בקנה אחד עם העיקרון העומד בבסיס הנומרטור, ויוצרות הלכה למעשה התחייבויות עתידיות משמעותיות שאין להן מקור תקציבי.
תהליך הכנת תחזיות ונוהל תחזיות .
בדוח הקודם המליץ מבקר המדינה בין היתר כי: "על מנת לשמור על יציבות ואמינות פיסקלית: 1 .
:על שר האוצר ומנכ"לית המשרד להבטיח כי .
א תהליך הכנת התחזיות יתבצע באופן סדור ויסתמך על נוהל מתאים באופן מקבלי ההחלטות, בין היתר, את ההסתברות לסטיות מהתחזית ואת שיציג לפני מחירן.
יישקל ביצוע עבודה להגדרת קווים מנחים למועדי עדכון תחזיות נוסף על שיקול הדעת של מקבלי ההחלטות במשרד האוצר".
בעקבות הדוח הקודם, נקבע באגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר בפברואר 2015 "נוהל הכנת תחזיות בבסיס תקציב המדינה" (להלן -הנוהל).
בהקדמה לנוהל נאמר כי "הנוהל מפרט את דרכי ההכנה של התחזיות ואופן הצגתן, בשלבים השונים של תהליך הכנת תקציב המדינה.
הנוהל מציג את מתודולוגיית בניית התחזיות, מפרט את מועדי ההצגה, מציג את שאלת הסמכות של הנהלת המשרד והדרג הפוליטי לשנות האחראים לגיבוש התחזיות וקובע ב את התחזית".
הנוהל קובע כי הכלכלן הראשי הוא הסמכות המקצועית העליונה המופקדת על קביעת תחזית הכנסות המדינה והיא נקבעת על ידיו לאחר תהליך היוועצות עם גורמים שונים, ובין היתר: אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן -תקציבים), בנק ישראל, ורשות המיסים בישראל אגף ה (להלן -רשות המיסים).
הנוהל קובע כי "הכנת התחזיות היא תהליך מקצועי שצריך להיבחן בעיניים מקצועיות בלבד, בידי הדרג המופקד על כך ובמנותק מהדרג הנבחר -עליו חלה המגבלה הנובעת מתחזיות אלה".
חזיות לתקציב המדינה, כולל תחזית הכנסות, מקורה בהוראות יצוין כי החובה החוקית לצירוף ת סעיפים 2(ב) ו-40 א לחוק יסודות התקציב3.
(ב) לחוק יסודות התקציב, יש לצרף תחזיות לשנת התקציב להצעת התקציב לאותה שנה מלבד תחזיות אלו, הרי שלפי הוראות סעיף 40 א לחוק, יש להכין תחזיות שנוגעות ל-3 השנים שמעבר לשנת התקציב.
לפי הוראת 40 א לחוק, התחזיות הללו מוגשות לכנ סת על ידי הממשלה פעם אחת יחד עם הגשת הצעת התקציב לשנה הבאה (כלומר, תחזיות לשנה הבאה ולשלוש השנים שאחריה), ופעם שנייה על שר האוצר להגיש לממשלה לאישור תחזית מעודכנת לאותן שלוש שנים, עד האחד ביוני של כל שנה -וועדת הכספים של הכנסת תדון בה.
מדינת ישראל -516 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר הכנת תחזית ההכנסות המעודכנת לשנת 2019 .
לעניין מועד פרסום התחזית, ההנחה בבסיס הנוהל הייתה כי התחזית דרושה במסגרת הכנת התקציב השנתי4 .
משכך, קבע הנוהל כי הצגה ראשוניתשל התחזית במשרד האוצר תיעשה בדרך כלל בחודש אפריל לצורך הכנת דפי המעבר5 ; הצגה שנייה בחודש מאי, לצורך בחינת עמידה ביעד הגירעון 6 ; והצגה שלישית, המתייחסת גם לצעדי המדיניות המתוכננים, תיעשה סמוך להפצת חוברת ההחלטה על המדיניות הכלכלית.
נוסף על כך קבע הנוהל כי התחזית תפורסם לציבור יחד עם הגשת חוברת המחליטים לממשלה, ועם הגשת חוק התקציב והמדיניות הכלכלית לכנסת, בדרך כלל בחודש אוקטובר.
תקציב 2019 היה חריג בכך שאושר בכנסת כבר במרץ2018 .
כך הפך תקציב זה למעין תקציב דו-שנתי מאחר שהתחזיות לתקציב 2019 הוכנו והוגשו למקבלי ההחלטות יותר משנה לפני תחילת שנת התקציב, וממילא יכול לחול בהן שינוי ניכר.
תרשים 1: לוח הזמנים לאישור תקציב 2019 ולעדכון התחזית הממשלה הייתה ערה לכך ולפיכך בהחלטתה מיום 11.
187 , שעניינה "תעדוף הוצאות משרד הממשלה לקראת דיוני התקציב לשנת 2019 ועמידה סך מח ויבות הממשלה לשנת 2018 ," נקבע כי יוקצה שיעור של2% מכל סעיף תקציב המפורט בהחלטה לצורך רזרבה בכל אחד מהסעיפים.
עוד נקבע בהחלטה כי אם יתברר, יחד עם הגשת תוכנית התקציב התלת-שנתית המעודכנת באמצע שנת 2019 , כי קיימת חריגה בין תחזית ההוצאה או תחזית הגירעון לבין יעד ההוצאה או הגירעון, תתבצע הפחתה ברזרבת ההתאמות או בחלקה, לכיסוי הפער.
18 ,, נערכה במשרד האוצר ישיבה בראשות מנכ"ל משרד האוצר, שנכחו בה בין היתר החשב הכללי, סגן הממונה על התקציבים ונציגה מרשות המיסים.
4 נוהל נקבע לפני תיקון הסיבה לכך היא שה 49 לחוק משנת2015 , שחייב את הממשלה להציג לכנסת, במועד הגשת הצעת התקציב לשנה הבאה, תחזיות לשלוש שנים מעבר לשנת התקציב עצמה.
5 המושג "דפי מעבר" הוא כינוי למנגנון עדכון אוטומטי של התקציב המקורי של השנה השוטפת, דהיינו חישוב .
ות שיידרשו בשנה הבאה בכל סעיף תקציב והוספתן לתקציב המקורי של השנה השוטפתהתוספות וההפחת 6 חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 , קובע תקרת גירעון שנתית ואינו מגדיר את יעד הגירעון בפועל.
כפי שאף יובהר בהמשך, מדובר בעמידה בתקרת גירעון שהחוק מתיר לבנות עליו תקציב לפי המידע הקיים בשלב התכנוני של תקציב המדינה ( ex ante ) ולא בתקרת גירעון שבה חייבים לעמוד בפועל בסוף השנה ( ex post ).
משכך, אי-עמידה ביעד התכנוני בסוף השנה אינה עבירה על החוק.
7 'החלטת ממשלה מס3409 מיום 11.
מדינת ישראל -517 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר וף לפי הערכות החשב הכללי בישיבה, הגירעון הצפוי בס2018 עמד על 3.
גם סגן ראש אגף התקציבים החזיק בדעה דומה, ולפיה "בהינתן עמידה בתוואי ההכנסות הגירעון צפוי להיות בין 3.
המנכ"ל סיכם כי "יש לבצע מעקב ובקרה הדוקים בחודשים שנותרו על מנת לוודא כי הגירעון לא מתבדר כלפי מעלה".
הכללי בתגובתו מיום החשב 15.
19 ציין כי פרסם עדכונים לגבי הגירעון במסגרת פרסומי "ביצוע תקציב הכנסות המדינה" החודשיים, שבהם הובאו ליד ביטוי גם תחזיותיו להמשך השנה.
נמצא כי החשב הכללי אומנם חזה שהגירעון יֵרד לקראת סוף השנה, אך לא עשה תחזית מלאה, כפי שעשתה בשנים קודמות החטיבה למידע ניהולי באגף החשב הכללי במטרה לעקוב אחר התפתחות הגירעון.
יובהר, כי הכלכלן הראשי הוא הגוף המקצועי הקובע את התחזית, אך גם התחזית שעשה בעבר החש ב הכללי יכולה לתת בידי הכלכלן הראשי כלים נוספים, בייחוד בכל הנוגע לתחזית בטווח הקצר.
18 הוצגה מצגת לראש הממשלה בעקבות דיווחים על גירעון גבוה בשנת2018 .
אגף התקציבים התריע כי לראשונה מאז 2012 מסתמנת בשנת2018 .
חריגה מתקרת הגירעון בחוק האגף ציין כ י הגירעון הוא מבני 8 , ולפיכך צפוי לעלות משנת 2018 ואילך.
אגף התקציבים המליץ לבצע מעקב הדוק אחר ההכנסות וההוצאות, להימנע מצעדים בשנת 2018 שיחמירו את המצב בשנת 2019 , לבלום דרישות להוצאות נוספות, ולהשתמש ברזרבת ההתאמות כברירת מחדל בהתמודדות עם הגירעון.
כלכלן ראשי מכהן באותה עת, ביום בהיעדר 15.
18 הציג הסגן הבכיר לכלכלן הראשי לענייני מקרו ותחזיות (להלן -סגן הכלכלן הראשי), בהתאם לנוהל, את כיווני עדכון התחזיות לשנת 2019 , בפני הגורמים הרלוונטיים במשרד האוצר, ובהם המנכ"ל, החשב הכללי ומנהל רשות המיסים.
עמדת רשות המיסים הייתה פסימית בנוגע לתחזית ההכנסות ממיסים.
18 התקיימו במשרד האוצר ישיבות בראשות הממונה על התקציבים, עם סגן הכלכלן הראשי ועם נציגי רשות המיסים, שבהן נדונו הפערים בתחזיות.
18 נפגש מנכ"ל משרד האוצר עם סגן הכלכלן הראשי בעניין התחזיות.
סגן הכלכלן הראשי מסר למשרד מבקר המדינה כי הפגישה עם המנכ"ל הייתה בדבר התקדמות תהליך עדכון התחזית, וכי הוא הסביר למנכ"ל על ההתייעצויות שהוא עורך מול גופים במשרד האוצר, בהדגישו את הצעדים המשפיעים על תחזית הכנסות המדינה לשנת 2019 , וכי הוא הפנה את המנכ"ל למצגת מיום 15.
הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי אף על פי שכיווני התחזית לשנת2019 היו ברורים כבר באמצע נובמבר 2018 ,, במועד בו גובשה התחזית על ידי אגף הכלכלן הראשי נמצא כי אישורה, בוצע בהמשך, לאחר הישיבה של המנכ"ל עם סגן הכלכלן הראשי כמפורט להלן: .
8 כלומר הגירעון ללא השפעת מחזור העסקים.
,בניכוי מחזור העסקיםגירעון מבני הוא גירעון תקציבי מדינת ישראל -518 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
18 הפיץ סגן הכלכלן את התחזית להערות אגף התקציבים, וקיים ישיבה באותו היום עם סגן הממונה על התקציבים, ולמוחרת עם הממונה על התקציבים ועם מנהל רשות המיסים.
לגבי 2018 עדכן סגן הכלכלן על חוסר של כ-1 מיליארד ש"ח בצד ההכנסות (שחלקו יכול להתמלא על ידי הכנסה מחברה ביטחונית), ולגבי שנת 2019 הצביע על חוסר חזוי של כ- 4.
2 מיליארד ש"ח בהכנסות9.
מנהל רשות המיסים אמר בישיבה כי להערכתו גביית המיסים ב-2019 תהיה נמוכה משמעותית ביחס לתחזית המקורית של הכלכלן הראשי ומעדכון התחזית שבוצע ביוני 2018 .
הוא נימק את הפער, בין היתר, באובדן הכנסות בגין ירידה בהכנסות בדיבידנד ובמיסוי על הבלו; בהרחבת הטבות המס ליישובים שונים; וב"היחלשות מסוימת בקצב הגבייה בחודשים האחרונים, בעיקר במיסים העקיפים" והובע החשש כי ההיחלשות תימשך בשנת 2019 .
מנהל רשות המסים ציין כי הוא סומך את ידיו על התח זית הסופית שיפרסם הכלכלן הראשי, אולם ביקש לוודא כי טענותיו לגבי המצב בשנת 2019 .
מובנות במלואן הממונה על התקציבים סיכם כי לאחר שהוצגה תחזית הכלכלן הראשי, הערות אגף התקציבים וראש רשות המסים נרשמו, וככל שהיו רלוונטיות הן הופנמו בתחזיות.
הממונה הדגיש את ותו לצעדים להסטת הכנסות משנת "התנגד 2019 לשנת2018 על מנת שלא להגדיל שלא [ לצורך את הגירעון המתוכנן הגבוה מלכתחילה לשנה זו2019 .
" ביחס למחזור העסקים] ביום 19.
התקיים דיון בתחזית אצל המנכ"ל בו נדון נושא תחזית משיכת דיבידנדים יימה אצל המנכ"ל ביום בתחזית שהוצגה בישיבת הכנסות שהתק 24.
18 , עמד הפער בהכנסות לשנת 2019 על5.
גם בישיבה זו עלו הפערים בין רשות המיסים לכלכלן הראשי, ותחזית רשות המיסים הייתה אף פסימית יותר.
באותו יום הוצגה גם תחזית ההוצאות.
ודכנות לשנת בעקבות ההימשכות והשיהוי בתהליך אישור התחזיות המע 2019 , ביום 29.
18 הפיץ היועץ המשפטי של משרד האוצר, בתיאום עם הממונה על התקציבים, עם הכלכלן הראשי ועם מנהל רשות המיסים, לכל הגורמים הרלוונטיים מתווה ברור לאישור התחזיות לשנת 2019 לשם הצגה בממשלה בתחילת ינואר2019 .
בוקר (במתווה נקבע כך: "מחר בשעות ה 30.
18 ) מנהל רשות המיסים ישלח את הערותיו על יישום מודל תחזית ההכנסות של הכלכלן הראשי ביחס לשנת 2019 וכל הערה נוספת שימצא לנכון.
עד שעות הצהריים אגף הכלכלן הראשי ישלים את הכנסת השינויים במודל כפי שהוצגו בשבוע שעבר לנוכח כל ההערות שהועברו אליו והכל לפי שיקול דעתו.
במקביל הממונה על התקציבים יעביר פירוט בדבר העדכון לתחזית ההוצאות.
עד יום 1 בינואר2019 בשעות הבוקר יעבירו רשות המיסים ביחד עם החשב הכללי את הנתון שמצוי ברשותם בשל גביית המס בשנת 2018 .
מנכ"ל המשרד ישלים באותו היום את הבחינה האם יש לטענתו מקום להפחית את תחזית ההכנסות שהציג אגף הכלכלן הראשי בשים לב להערות רשות המיסים ולתוצאות הגביה בשנת 2018 ולהשלכותיה הצפויות על שנת 2019 ( '.
9 יוער כי מבחינת הנתונים שהציג סגן הכלכלן הראשי באותה עת הפער עמד על כ-5.
מיליארד ש"ח מדינת ישראל -519 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר מפורט לדיווח לממשלה בדבר התחזיות המעודכנות במתכונת הדיווח המקובלת עד כה לעניין שתוצג בפני הממשלה ביום הנומרטור על מנת 6 בינואר2019.
18 עדכן הכלכלן הראשי את אומדן ההכנסות לשנת 2018 , בין היתר, בגלל הדיבידנד שהתקבל מחברה ביטחונית.