HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
סיוע שתלוי באיזון תקציבי 205 301 461.
תשתיות בתי החולים של הכללית 136 203 178 40.
סך הכול 452 640 878 879 1,007 1,415.
* תמיכות שאינן תלויות באיזון אלא בעמידה של הקופה ביעד איכותי, כגון צמצום אשפוזים חוזרים.
** סיוע עבור נושאים שבהם הקופות מפסידות הכנסה, כגון הנחה לקשישים בקניית תרופות, שבגינן מתחייב המשרד להשתתף בעלות ההפסד.
מלוח 2 עולהכי סכומי ה סיוע הכספי שתלויים באיזון תקציבי הולכים וגדלים מדי שנה בשנה.
משנת 2008 עד שנת 2013 חל גידול של יותר מ- 300% בסיוע הכספי לקופות החולים.
ככל שחולפות השנים מתבססות הקופות יותר ויותר על תקציב הסיוע הממשלתי.
מאוחדת מסרה בתשובתה מספטמבר 2014 כי בניגוד לכספים המועברים לקופות על פי החוק כספי התמיכה מוקצים ביניהן באופן שאינו שוויוני, בשיעורים החורגים ממשקלות הנוסחה לחלוקת תקציב סל הבריאות בין קופות החולים 53 .
בכך מתעוותת הקצאת המשאבים בין הקופות.
הכללית מסרה בתשובתה מינואר 2015 כי מנתוני משרד הבריאות עולה שבהשוואה של סכום התמיכה לנפש קיים שוני מהותי בין הקופות, ללא הצדקה או מבחנים אובייקטיביים, וזאת כאשר חלק מהקופות אינן מחזיקות בתי חולים.
לדבריה, משרד האוצר מעוות את אחת ממטרותיו העיקריות של החוק של חלוקת משאבים שווה, ומפלה מבוטחים לפי השתייכותם לקופות בהקצאת המשאבים.
הרשות המבצעת אינה נוהגת לפי הוראות החוק.
סכומי התמיכות מהווים שיטה לחלוקה עוקפת החוק ובשיעור עולה בהשוואה לכספי הסל.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2015 כתב משרד האוצר כי הטענה בדבר עיוות בהקצאה אינה נכונה, וכי כל התמיכו ת המועברות לקופות החולים הן תמיכות שוויוניות שאינן מפלות מבוטחים ואינן מהוות שיטה עוקפת להקצאת המשאבים שלא בהתאם לחוק.
52 הסיוע מוצג לפי שנת הזכאות החשבונאית ולא לפי שנת התשלום בפועל; על פי נתוני הסמנכ"ל לפיקוח על קופות החולים ושירותי בריאות נוספים.
53 הכספים מחולקים לפי נוסחת קפיטציה, שלוקחת בחשבון את היקף המבוטחים של כל קופה, את גילם ואת מקום מגוריהם.
ראו גם דוח שנתי 62 ( 2012 ,)"מעקב מורחב - חלוקת המקורות הכספיים בין קופות החולים", עמ' 97 .
ואילך 578 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מועד החתימה של הסכמי ייצוב : הביקורת העלתה כי משרדי הבריאות והאוצר וקופות החולים חותמים על הסכמי הייצוב רטרואקטיבית, לאחר תחילת התקופה שאליה מתייחס ההסכם.
על כן לא זו בלבד שהם מקצרים את התקופה המוסכמת, שבמהלכה היה על הקופה לעמוד ביעדים שנקבעו לה, אלא שגם היעדים עצמם נקבעים על בסיס התפוקות של הקופות בפועל ולא על בסיס תכנון מושכל, שיובי ל להתייעלות ולשיפור.
להלן פירוט: הסכמי הייצוב לשנים 2010 -2008 נחתמו עם הכללית, עם מכבי ועם מאוחדת רק בנובמבר 2008 ועם לאומית ביולי 2010 (שנתייםוחצי לאחר תחילת תקופת ההסכם); הסכמי הייצוב לשנים 2013 -2011 נחתמו עם כללית ולאומית רק בדצמבר 2012 (שנתייםלאחר תחילת תקופת ההסכם ושנה לפני סיומו), עם מכבי - באפריל 2013 (שמונה חודשים לפני סיום ההסכם) ועם מאוחדת - רק בדצמבר 2013 ;עד חודש דצמבר 2014 טרם נחתמו הסכמי הייצוב עםמכבי ולאומית לשנים 2016 -2014 .
משרד האוצר השיב שמדובר בתהליך מורכב, המושפע ממנגנונים רגולטורים נוספים כגון פרסום מנגנון הקאפ54 המסדיר את ההתחשבנות בין בתי החולים לקופות החולים (ראו להלן בפרק היעדר תכנון לאומי של מערכת הבריאות - יחסי מערכת האשפוז והקהילה), חתימה על הסכמי שכר, מנגנוני עדכון מחירים ועוד.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי הבריאות והאוצר כי ה שיהוי ב חתימה על הסכמי הייצוב ובקביעת יעדי האיזון של הקופות גורם לכך שהיעדים אינם נקבעים לאחר ניתוח ותכנון מושכל של המטרות שמשרד הבריאות רוצה שהקופות יעמדו בהן, אלא הם נגזרים מהתוצאות הכספיות שהקופות כבר השיגו בפועל.
הדבר גורם לכך שהקופות מתנהלות ללא יעדי תוצאות והן אינן פועלות מתוך תמרוץ לחיסכון, להתייעלות ולחתירה לאיכות.
כמו כן החתימה המאוחרת מותירה את הקופות בחסר תקציבי ובאי-ודאות.
מצב זה מקשה על משרד הבריאות למלא באופן מיטבי את תפקידו כרגולטור של מערכת הבריאות.
תוכן הסכמי הייצוב : הסכמי הייצוב עם הקופות כוללים סעיף של מיצוי תביעות בכל מחלוקת בין הקופות למדינה הקודמת לחתימת ההסכם.
כך למשל, הקופות חותמות שהן מוותרות על עילות הנוגעות למעשה או מחדל של רשות מרשויות המדינה, בין אם אלה נוגעים לתפקידיה השלטוניים, ובין אם לאחרים, לרבות כאלו הנוגעים לחוזרים ונהלים המכוונים לקופות חולים או למוסד ממוסדותיהן.
כמו כן, הקופות מוותרות על עילות לפי סעיף 22 לחוק המקנה לקופת החולים זכות מיוחדת לחזור אל המזיק ולקבל ממנו החזר בגין הוצאות הטיפול שנגרמו בגינו, זכות שנועדה לשפות את קופות החולים על הוצאות שאינן מכוסות במסגרת סל הבריאות ולפיכך - אינן ממומנות על ידי המדינה.
כן כלולות בסעיף דרישות, טענות או תביעות תקציביות מכל מין וסוג שהוא.
הסעיף כולל גם החרגות של נושאים מיוחדים.
מכבי ומאוחדת מסרו בתשובותיהן מספטמבר 2014 כי יש בכך משום עוול.
מאוחדת אף הוסיפה כי בכך "נאנסת" הקופה לוותר על זכויותיה ועל היכולת להביא מחלוקות לידי בירור משפטי.
יש בכך משום עוול כפול: המדינה מתקצב ת את עלות הסל בחסר, תוך התעלמות מרוחה של פסיקת בג"ץ, וכאשר היא מתקנת במעט את העוול בהסכמי תמיכה, היא דורשת ויתור על תביעות בנושאים שהם בליבת זכויותיה של הקופה.
מאוחדת הציעה כי בכל האמור .
54 היקפי רכש כספיים שעד אליהם משלמות הקופות מחיר מלא, ותמורת צריכה החורגת מהתקרה הן משלמות מחירים מופחתים.
:שם הדוח משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לתביעות תלויות ועומדות בבתי משפט, ההחלטה על משיכתן תימסר לבורר חיצוני (שופט בדימוס), והוא יחליט האם יש מקום להמשך בירור התביעה.
מכבי הוסיפה בינואר 2015 כי היקפי הנושאים וסוגיהם גדלו עם השנים, מאז החל ה המדינה לחתום עם הקופות על הסכמי הייצוב.
לטענתה, בחוזר מינהל רפואה בעניין הגדרת מחלקה בשם "פנימית גריאטרית " - הגדרה שמשמעותה הכספית הי א ייקור של כ -40% בתעריפי אשפוז במחלקות גריאטריות בלא תוספת תקצוב לקופות - הוחרגו מסעיף מיצוי התביעות רק דרישות, טענות או תביעות שאינן כספיות.
בפועל, נמנעה מהקופות האפשרות להשיג על החוזר.
כמו כן, מתן אפשרות לקופת החולים לוותר על הזכות שקבועה בסעיף 22 , שהוא סעיף בעל אינטרס ציבורי, כנגד המדינה, על זרועותיה השונות, משמעותו הפרה של האיזון הקבוע בחוק בין היקף השירותים שהקופה מחויבת לספק ובין מקורות המימון העומדים לרשות ה לצורך כך, וכפועל יוצא - פגיעה באיכות השירותים הרפואיים שניתנים לציבור.
ויתור על זכות כזו מנוגד לתכלית החוק ולאינטרס הציבורי.
הכללית מסרה בתשובתה מינואר 2015 כי מדובר ב"סחיטה שלטונית".
כך האוצר מצד אחד שוחק את הסל הבסיסי ומחזיק את מערכת הבריאות ללא משאבים, ומצד אחר מונע מהמערכת להגן על עצמה ולתקן את העיוותים לפי הדין.
מדובר בסעיף דרקוני שאינו מאפשר לקופות לתבוע עבור כל עילה שהייתה ידועה במועד החתימה, ובכך מונע מהן לתבוע את תיקון העיוותים בבסיס התקציב והסל עבור מקורות המגיעים להם בדין.
בניגוד לתשובות קופות החולים המובאות לעיל, משרד הבריאות טען בתשובתו כדלהלן: מקובל לכלול סעיף כזה בהסכם תמיכות; לא נעשתה הרחבה מאז הסכמי הייצוב הראשונים; המדובר רק בעילות שהיו קיימות ערב חתימת ההסכמים; סכומי תמיכה ניתנים לקופות מעבר למחויבות המדינה על פי חוק, וזכות המדינה לדרוש כי קופות חולים המעוני ינות בתמיכה יוותרו על תביעות נוספות.
טענת המשרד הייתה כי ויתורו על סעיף זה היה כרוך בהקטנת סכומי התמיכות לקופות; לקופות אפשרות להעלות דרישה להחרגה, המשרד מפעיל שיקול דעת, דן בדרישות לגופן ומחריג סעיפים שונים .
מיצוי התביעות מבטיח מיקוד ניהולי של המערכת - המדינה והקופות כאחד - ויכולת תכנון נאותה, במקום בזבוז הזמן והמשאב ים הכרוכים בהתדיינות משפטית.
סעיף זה גם מהווה "יישור קו" בין הקופות, מונע מצב שבו כל קופה תנסה להשיג מן המדינה נתח העולה על חלקה בסכומי התמיכה על בסיס מדיניותה בהגשת תביעות, ובמצבים מסוימים, הוא אף מונע כפל תקצוב, למשל במצבים שבהם תחום ההוצאה משתקף בבסיס תקציבן של הקופות (למשל, תביעות לפי סעיף 22 .
)לחוק לדעת משרד מבקר המדינה, תיאור הדברים מעלה סוגיה חשובה ביותר שעל משרד הבריאות, משרד האוצר והקופות לתת עליה את הדעת בהקדם לקראת חתימת הסכמי הייצוב לשנים 2019-2017 .
שם הדוח: משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 הנתונים שהוצגו לעיל מצביעים על התנהלות קופות החולים בנסיבות קבועות של מצוקה תקציבית.
על כך עמדו גם בג"ץ, בנק ישראל, מועצת הבריאות וועדת גרמן.
שרי הבריאות והאוצר ומשרדיהם סיפקו מענה למצוקה זו מדי פעם בפעם, באופן נקודתי.
ועדת גרמן, שהגישה את המלצותיה ביוני 2014 , התי יחסה לסוגיה זו, והמלצותיה מצביעות על דרכים אפשריות לתיקון המצב ולהסדרת תקציב ריאלי לקופות החולים.
החלטות הממשלה ממאי 2013 ומאוקטובר 2014 מהוות מענה שיש לבדוק בהמשך האם הוא מספק, ובכל מקרה הן אינן מפצות על גירעונות העבר.
יש גם לבחון את שיטת המקדמות והסיוע ה כספי שניתנים לקופות.
על משרדי הבריאות והאוצר בשיתוף קופות החולים לקדם בהקדם עבודת מטה שתבחן את המתווה להיחלצות קופות החולים מהמשבר הפיננסי שבו הן מצויות, תוך מעקב אחר יישומו.
בדרך זו אפשר יהיה לבלום את המשך ההידרדרות במצבן , ובכך למנוע פגיעה בשירות לאזרח וברפואה הציבורית ולהצמיח התנהלות יעילה ואפקטיבית בקופות החולים תוך שמירה על זכויות המבוטחים וחיזוק אמון הציבור במערכת הבריאות הציבורית.
על משרד הבריאות לבחון את צורכי קופות החולים בהתחשב בגידול האוכלוסייה והארכת תוחלת החיים, בהתפתחויות הטכנולוגיות ותשומות יהן הרלוונטיות; על בסיס בחינה זו, על המשרד לבחון את הסיכונים למערכת הבריאות, העלולים לפגוע בחוסנה הכלכלי כמו גם בבריאות הציבור ולקבוע את סדר העדיפות להקצאת התקציב.
הכנת תקציב משרד הבריאות ועדכונו .
הכנת תקציב לשנה מסוימת מתחילה כחצי שנה לפני תחילת שנת התקציב.
בסביבות חודש יוני מכין משרד האוצר את דפי המעבר: אג "ת במשרד האוצר מכין את הצעת התקציב השנתי באמצעות מנגנון עדכון אוטומטי של התקציב המקורי של השנה השוטפת ("הטייס האוטומטי").
בתוך כך מחשבים את התוספות ואת ההפחתות שיידרשו בשנה הבאה בכל סעיף תקציב, ומוסיפי ם אותן לסעיף בתקציב המקורי של השנה השוטפת.
נתונים אלה נרשמים ב"דפי מעבר", שנבנים על סמך המחירים הקבועים של התקציב המקורי של השנה השוטפת; רק לקראת הגשת הצעת התקציב לכנסת מעדכן אג"ת במשרד האוצר את פרטי התקציב בהתאם לתחזית המחירים לשנה הבאה.
אג"ת במשרד האוצר מכין דפי מעבר לחמש שנות כספים - השנה הבאה וארבע השנים שאחריה.
במקביל, מקבל משרד האוצר באותו חודש החלטות לגבי "גגות התקציב"55 .
, ומשרד הבריאות בונה את התקציב המשרדי שלו במהלך החודשים יולי-אוגוסט בכל שנה נערכים דיוני התקציב בממשלה, שעל פי תוצאותיהם נקבעים גגות התקציב במחירי השנה השוטפת.
במקביל מציג משרד הבריאות למשרד האוצר את הדרישות התקציביות שלו, לאור סדרי העדיפויות שקבעה הנהלת המשרד, ומקיים מולו משא ומתן לגביהן, ובסיומו חותמים שני המשרדים על הסכם (להלן - הסכם בריאות-אוצר) 56 .
מסגרת ההרשאה המרבית המותרת לכל משרד 56 ההסכם נחתם אחת לשנה- שנתיים ומשקף הסכמות שמשיגים המשרדים בעיקר בקשר לנושאים מרכזיים כמו רפורמות גדולות, כגון הסדרת תחום בריאות הנפש, הכשרה ותגבור של כוח האדם במערך הסיעוד ועוד.
:שם הדוח משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לאחר שהתקציב המתוכנן נקבע, מגבש המשרד תכנית עבודה משרדית שנתית.
בסוף אוקטובר מגיש משרד האוצר את הצעת חוק התקציב לכנסת, ובמהלך נובמבר-דצמבר מקיימת הכנסת דיונים על הצעת התקציב ומאשרת אותו.
לאחר שחוק התקציב מאושר קובע שר האוצר, מתוקף סמכותו על פי חוק יסודות התקציב, הוראות מינהל בכל הנוגע לפירוט נוסף של תכניות התקציב (להלן - תקנות)57 .
בשנת 2010 החליטה הממשלה כי תקציב המדינה לשנים- 2012 2011 יהיה תקציב דו-שנתי58.
עדכון תקציבי לשירותים שבתוספת השלישית .
המשרד אחראי למימון שירותים כחלק מסל הבריאות .
שירותים אלה, כגון אביזרים לנכים ומכשירי שיקום ניידים59 מפורטים בתוספת השלישית לחוק.
בניגוד למנגנונים הקיימים לעדכון סל השירותים של קופות החולים, אין שום מנגנונים מוסכמים לעדכון התקציב בגין גידול אוכלוסייה, עליות מחירים ושיפורים טכנולוגיים, ולדברי אג"ת במשרד הבריאות לא כל תקציבי השירותים מקודמים והם אינם מקודמים בכל שנה .
אי-קביעת מנגנון מוסכם לעדכון סל השירותים עלולה להביא לשחיקה של סל השירותים שהתושבי ם זכאים לו מתוקף חוק, לחוסר ודאות תקציבי ולגירעון.
ואכן, אג"ת במשרד הבריאות מסר למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2014 צפוי גירעון של מאות מיליוני שקלים בתקציבי השירותים המפורטים בתוספת השלישית לחוק.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כתב משרד הבריאות כי אג"ת במשרד הבריאות מעלה את הבעיה באופן שוטף בפני משרד האוצר, עד כה ללא מענה הולם.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כתב משרד האוצר כי תקציבי התוספת השלישית לחוק מקודמים בכל שנה הן בגין התייקרויות מחירים והן בגין גידול דמוגרפי , וכי בין השנים 2015 -2012 גדל היקף התקציב המיועד לשירותים אלה ביותר מ-50% לעומת גידול מוערך של כ-17% .
בתקציב סל הבריאות משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי יש חשיבות גם לסוג המקדם שנבחר (סוגי התייקרויות, גידול דמוגרפי ועוד).
על משרדי הבריאות והאוצר לדון בעבודת המטה שכבר נעשתה במשרד הבריאות לצורך בחינת מאפייני השירותים השונים בתוספת השלישית והמקדם הראוי לכל אחד מהם.
ראוי לקבוע מנגנון מוסכם לאופן הקידום של השירותים כדי לא לגרום לשחיקת סל השירותים שהתושבים זכאים לו וליצור ודאות תקציבית.
התקנות מפורטות בחוברת "הוראות התקציב (פירוט נוסף של תכניות)" ובאינטרנט 58 ראו מבקר המדינה, הכנת תקציב 2012 -2011 ועמידה ביעד הגירעון (יולי 2014.
) 59 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 58ב ( 2008 ), בנושא "סדרי הקצאת אביזרים רפואיים למבוטחים בקופות החולים", עמ' 549.
שם הדוח: משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בפברואר 2015 עדכן אגף התקציבים במשרד האוצר כי לקראת הסיכום התקציבי בשנת 2015 הואדן עם משרד הבריאות בעבודת המטה שביצע משרד הבריאות לעניין תקצוב התוספת השלישית ותקציבים נוספים הנדרשים לפעילות המשרד והגיעו לסיכום על תוספת "חסרת תקדים " של 480 מיליוןש"ח.
תוספת זו השתקפה בהצעת התקציב לשנת 2015 שאישרה הכנסת בקריאה ראשונה.
תקציב המדינה כולל ארבעה מדרגי הוראות : סעיף תקציב, תחום פעולה, תכנית ותקנה.
בתקציב משרד הבריאות יש שלושה סעיפים: (א) סעיף 24 - משרד הבריאות (משרד ראשי, מינהל רפואה, בריאות הציבור, סבסוד בתי חולים ממשלתיים, פעילות בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי 60 ועוד); (ב) סעיף 67 - בריאות (פיתוח: בניית מבנים בבתי חולים ממשלתיים, תשתיות ועוד); (ג) סעיף 94 - 11 בתי חולים כלליים-ממשלתיים .
בכל אחד מ שלושת הסעיפים יש כמה תחומי פעולה, וכל אחד מהם מחולק לתכניות.
הפירוט בהצעת חוק התקציב המוגשת לכנסת הוא עד רמה של תכניות.
התקנות והשינויים שנעשים בתקנות במהלך השנה אינם מוגשים לאישור מליאת ה כנסת, אלא משמשים בסיס לניהול הפעילות השוטפת של המשרד ולבקרה של אג"ת במשרד האוצר ושל אגף החשב הכללי באוצר על ביצוע התקציב.
כל שינוי הכרוך בהעברה של תקציבים בין תקנות באותה תכנית מחייב אישור של אג"ת במשרד האוצר.
לפי הוראות סעיף 11 לחוק, שינויים הדורשים העברה בין תכניות מחייבים הודעה או אישור של ועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים), בהתאם לסכום השינוי ולהיקפו.
הדבר מבוצע באמצעות פנייה תקציבית של אג"ת במשרד האוצר לוועדת הכספים (להלן - פנייה תקציבית או פנייה).
יצוין כי לעתים פנייה תקציבית אחת כוללת עשרות שינויים בתקנות.
בשנת 2005 הודיע אג"ת במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה 61 כי בכוונתו לתאם עם המנכ"לים של משרדי הממשלה צעדים לשיפור הניהול השוטף של התקציב, לרבות הטיפול בשינויים תקציביים.
אג"ת במשרד האוצר הוסיף כי הוחלט להקים צוות בין -משרדי לשם גיבוש נוהל עבודה מק ובל לעבודת אג"ת במשרד האוצר עם משרדי הממשלה, בין השאר בנוגע לפניות של המשרדים לאישורים תקציביים, למשך הזמן הנדרש לטיפול בהן ולכמות הפניות התקציביות שיוכל כל משרד להגיש לאג"ת במשרד האוצר במשך פרק זמן נתון.
ואולם עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013 , לא הכין א ג"ת במשרד האוצר נוהל בנוגע לפניות של המשרדים לאישורים תקציביים.
תקציב הפיתוח : מנתוני חשבות משרד הבריאות עולה כי רק כמחצית מתקציב הפיתוח מנוצל.
בשנת 2011 הסתכם תקציב הפיתוח המעודכן 62 ב-917 מיליון ש"ח.
הביצוע של תקציב הפיתוח באותה שנה היה 493 מיליון ש"ח בלבד(54% ).
בשנת 2012 תקציב הפיתוח .
בעיקר העברת תקציב סל הבריאות לקופות החולים 61 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55ב ( 2005) (להלן- דוח 55)ב, בנושא "תקציב המדינה תהליך הכנתו ועדכונו", עמ' 252.
62 תקציב הגג של המשרד שעומדלרשותו בסוף השנה, לאחר כל השינויים שחלו בו במהלך שנת הכספים, נקרא גם התקציב על שינוייו.
:שם הדוח משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 המעודכן הסתכם ב-772 מיליון ש"ח.
הביצוע באותה שנה היה356 ( מיליון ש"ח46% ).
יש לציין כי ההשקעה הכוללת בפיתוח מערכת הבריאות עומדת על כשני מיליארד ש"ח, מדי שנה בשנה63 .
עוד עולה כי בשנת 2011 עמד תקציב הפיתוח המקורי של משרד הבריאותעל סכום של 396 מיליון ש"ח, המקור של 107 ( מיליון ש"ח מתוכם27% )מתקציב הפיתוח המקורי הוא בעודפים משנה קודמת; בשנת 2012 עמד תקציב הפיתוח המקורי על388 ,מיליון ש"ח כשהמקור של 264 ( מיליון ש"ח מתוכם68% מתקציב הפיתוח המקורי) הוא בעודפים משנה קודמת.
מדובר בשיעור גבוה במיוחד של עודפים ביחס לעודפי התקציב ביתר משרדי הממשלה, שעמדו על כ-%8 בלבד64 .
סמנכ"ל תכנון, פיתוח ובינוי מוסדות רפואה במשרד הבריאות טען בפני נציגי משרד מבקר המדינה כי משרד האוצר מנצל את סעיף הפיתוח של משרד הבריאות כדי להעביר אליו בסוף השנה תקציב שהוא התחייב להעביר לצורך מימון הפעילות הצפויה בשנים הבאות.
הדבר גורם לכך ששיעור הניצול של הסעיף נמוך.
סגן הממונה על התקציבים באג"ת במשרד האוצר טען בפני נציגי משרד מבקר המדינה לעומת זאת כי הוא אינו מעביר למשרד הבריאות כספים שאין הוא מחויב להעביר באותה שנה.
על משרד הבריאות ומשרד האוצר לבחון את מתכונת התקצוב הקיימת של סעיף הפיתוח ולפעול לכך שהיא תהיה יעילה יותר ותשקף את הביצוע האפשרי בפועל.
ריבוי שינויים בתקציב משרד הבריאות : תקציב המשקף כראוי את תכנית העבודה מאפשר לגוף לפעול ברמת ודאות גבוהה, יוצר רציפות תפעולית וחלוקה התואמת את פעילות היחידות בארגון, והוא אף מאפשר רמת ביטחון גבוהה בתשלומים לספקים.
שינויים רבים ותכופים בתקציב במהלך השנה, יש בהם כדי להצביע על ליקוי בתכנון התקציב.
בספטמבר 2001 החליטה הממשלה 65 להרחיב את "דרגות החופש של משרדי הממשלה בשינויים תקציביים, ובה בעת לשמור על עמידה במסגרת התקציב וכללי תקצוב נאותים".
לצורך כך נקבע נוהל שפירט את מסגרת הפעולות שיש לבצע לצורך עדכון התקציב.
כן הוחלט כי לקראת תקציב 2003 ייבחן הנוהל מתוך מגמה להפיק לקחים בהתאם.
בין השאר נקבע בנוהל כלהלן: 1.
יתאפשר חופש פעולה בהעברות תקציביות פנימיות בתוך תקציב המשרדים, על -פי קריטריונים שייקבעו (בהמשך ההחלטה פורטו כללי התקצוב הבסיסיים, שתכליתם עמידה בפועל במסגרת התקציב השנתית ואי -יצירת מחויבויות שיביא ו להגדלה אוטומטית של התקציב בשנים הבאות).
כל פנייה לשינוי תקציבי תועבר למשרד האוצר לצורך בקרה וכן לצורך רישום במערכות החשב הכללי.
משך הטיפול של משרד האוצר בפניות תקציביות של המשרדים יוגבל לעשרה ימים בלבד.
לא יאוחר מפרק זמן זה תועבר הפנייה התקציבית לאישור ועדת הכספים של הכנסת, אלא אם כן נמצא כי היא אינה עומדת בכללים שפורטו לעיל, ובמקרה כזה תועבר למשרד תשובה בכתב.
משרד מבקר המדינה כבר העיר כי מנוסח ההחלטה לא ברור האם בהתקיים הקריטריונים שצוינו בה, כל משרד יכול לעשות שינויים פנימיים בתקציבו בלא להידרש לאישורו של אג"ת במשרד האוצר (ראו גם .
63 ראו "ההשקעה בנכסים קבועים במערכת הבריאות בישראל", בנק ישראל, נובמבר 2014 ; ראו גם מבקר המדינה, דוח שנתי 63ג ( 2013" ,)בינוי ותשתיות במערכת הבריאות".
64 מרכז המחקר והמידע של הכנסת "תיאור וניתוח השינויים בתקציב המדינה", 24.
שם הדוח: משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בהמשך בתת -פרק "שיהוי בטיפול בבקשות לשינויים תקציביים של אגף התקציבים במשרד הבריאות")66 .
עם זאת אפשר להסיק מהחלטת הממשלה כי היא מעוניינת להקטין את מספר השינויים שמשרדי הממשלה מבקשים ממשרד האוצר במהלך השנה.
הבדיקה, שנעשתה בשנת 2005 בחלק ממשרדי הממשלה בנושא הטיפול בבקשות לשינויים תקציביים, העלתה כי בשנת 2003 לא חל שינוי במידת חופש הפעולה של משרדי הממשלה67 .
,אז העיר משרד מבקר המדינה כי כמות גדולה של בקשות לשינויים תקציביים במהלך השנה ובעיקר בסופה, מעידה על כמה בעיות: (א) התקציב המקורי שאושר בפריטי התקציב של כל משרד אינו משקף דיו את צורכי המשרד ואת פעילותו המתוכננת.
(ב) גם במהלך השנה המשרדים אינם בודקים במועד את צורכיהם ביחס לפירוט התקציב העומד לרשותם כדי לרכז בקשות לשינויים בתקציב ולהעבירן לאג"ת במשרד האוצר מוקדם ככל האפשר.
(ג) ככל שמועד האישור של השינויים קרוב לסיום השנה, כך יש סיכוי סביר שהמשרדים לא יוכלו לנצל את מלוא התקציב, וייווצר עודף שאג"ת במשרד האוצר יתבקש להעבירו לשנה שלאחר מכן, וחוזר חלילה68.
הביקורת הנוכחית העלתה כי במהלך שנת 2011 הגיש אג"ת במשרד הבריאות 34 פניות תקציביות לאג"ת במשרד האוצר 69 .
אג"ת במשרד האוצר הגיש פניות לוועדת הכספים בכנסת לפי החלוקה הרבעונית הבאה: ברבעון הראשון - שבע פניות; ברבעון השני - שמונה פניות; ברבעון השלישי - שתי פניות וברביעי - 17 פניות.
בשנת 2012 הגיש אג"ת במשרד הבריאות 49 פניות לאג"ת במשרד האוצר70 , אשר העבירן לוועדת הכספים של הכנסת: ברבעון הראשון - 12 פניות; ברבעון השני- 10 פניות; ברבעון השלישי- תשע פניות וברבעון הרביעי - 18 פניות.
ההיקף הכספי של הפניות נע בין מיליונים בודדים למאות מיליוני ש"ח.
בשנת 2012 ביקש משרד הבריאות לבצע 495 שינוייםבתכניות בסך הכול לעומת 358 שינויים בשנת 2011 - דהיינו גידול של%38 בכמות השינויים71 .
מכאן שמשרד האוצר לא שינה את דרגות חופש הפעולה הנהוג במשרד הבריאות , ואג"ת במשרד ה בריאות ממשיך לה גיש לאג"ת ב משרד ה אוצר מדי שנה בשנה עשרות פניות שכוללות מאות שינויים.
משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר כי נוכח מספר הבקשות הרב של משרד הבריאות לשינויים תקציביים במהלך שנת הכספים, כפי שעלה בביקורת הנוכחית, ראוי שמשרד האוצר יבחן מחדש כיצד ניתן לפשט תהליכים בשינויים בין תקנות התקציב.
בכך יינתן גם מענה להחלטת הממשלה משנת 2001 בנוגע לגמישו ת משרדי הממשלה, כל זאת בכפוף לשמירה על מסגרות התקציב ולעמידה בכללים שנקבעו בעניין האמור.
הגברת חופש הפעולה של משרדי הממשלה לגבי שינויים תקציביים, אגב קיום בקרה הולמת של משרד האוצר על השימוש שהם עושים בכספים, תקל על המשרדים את הניהול השוטף של התקציב העומד ל רשותם ותאפשר להם לנצלו ביתר יעילות.
מן הראוי כי יחד עם הרחבת סמכותם של .
66 ראודוח 55ב, עמ' 207.
67 ראודוח 55ב, עמ' 251.
68 ראודוח 55ב, עמ' 207.
כולל פניות להפחתה בתקציב בהתאם להחלטות הממשלה 70 מתוכן שש פניות להפחתה בתקציב, בהתאם להחלטות הממשלה.
71 ביום 25/12/13 הוגשה עתירה לבג"ץ בעניין ההעברות התקציביות, (בג"ץ 8749/13 , חה"כ סתיו שפיר נגד שר האוצר וועדת הכספים של הכנסת ).
ביום 18/6/14 התקבלה החלטה בעתירה, ולפיה ראוי שכל הגורמים המעורבים בעניין ינסו להגיע להסכמות שיגובשו בצורה של נוהל.
:שם הדוח משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 המשרדים בעניין ניצול תקציבם יחויבו המשרדים והשרים העומדים בראשם להמשיך ולשאת במלוא האחריות להשגת היעדים שהם מופקדים עליהם במסגרת התקציב שאושר להם.
שיהוי בטיפול בבקשות לשינויים תקציביים של אגף התקציבים במשרד הבריאות: החלטת הממשלה מספטמבר 2001 קובעת כי פרק הזמן המרבי לטיפול בפניות תקציביות של משרדי הממשלה יוגבל לעשרה ימים בלבד.
בשנים 2012 -2011 הועלו מקרים אחדים בהם חל עיכוב של עד כחצי שנה בין מועד הפנייה של אגף התקציבים במשרד הבריאות לאגף התקציבים באוצר ובין העברת הפנייה לוועדת הכספים או לאישורה בידי משרד האוצר.
בינואר 2011 התקבלה החלטת ממשלה לחיזוק יישובי עוטף עזה 72 .
על פי החלטה זו יועברו למשרד הבריאות כ -4.
6 מיליון ש"ח כהשתתפות של משרדי ממשלה אחרים לצורך הפעלת מרכזי חוסן ליישובים, וחמישה מיליון ש"ח נוספים יועברו לתגבור ניידות לטיפול נמרץ, להפעלת מוקד לילי ולתגבור התחנה לבריאות הנפש בשדרות.
בחודשים מרץ, יולי ואוגוסט 2012 העביר אג"ת במשרד הבריאות פניות בנושא זה אולם רק באוקטובר 2012 , שבעה חודשים לאחר הפנייה הראשונה ושנה ועשרה חודשים לאחר החלטת הממשלה, העביר אג"ת במשרד האוצר את הפנייה לוועדת הכספים של הכנסת.
אישרה הוועדה את הפנייה 2.
12 העביראג"ת במשרד הבריאות פנ ייה לאג"ת ב משרד ה אוצר להעבר ת 2.
5 מיליון ש"ח לשם ביצוע תקנה של חלוקת ע יזבונות במשרד הבריאות .
היות שמדובר בהעברה בין תקנות, לא נדרש אישור של ועדת הכספים אלא אישור של אג"ת במשרד האוצר.
אולם רק לאחר כחצי שנה, בסוף אוקטובר 2012, אישר אג"ת במשרד האוצר את ההעברה.
בתזכורת ששלח אג"ת במשרד הבריאות לאג"ת במשרד האוצר בנובמבר 2012 לגבי כמה פניות, הוא ביקש לסי ים להעביר את הפניות "עוד השבוע", כיוון שחשב משרד הבריאות "עוצר את הפעילות השוטפת של יחידות המשרד".
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2014 כתב משרד הבריאות כימזה זמן רב הוא מלין על משך הטיפול בפניות מצד אג"ת במשרד האוצר.
משרד האוצר השיב כי יש להבחין בין פניות תקציביות מוסכמות בין משרדי הבריאות והאוצר, שבהן הוא מחויב לטפל בפרק זמן קצר מיום הגשתן, לפניות תקציביות שאינן מוסכמות.
כאשר משרד הבריאות מכניס את תקציבו לחריגה, משרד האוצר מחויב לבצע הליך של בירור לסיבת החריגה ולבצע צעדים המבטיחים כי חריגה שכזו לא תחזור על עצמה וכי משרד הבריאות יתכנס למסגרת תקציבו.
בפברואר 2015 כתב משרד האוצר כימשרד הבריאות מעביר קובץ הכולל את כל השינויים בתקציב שהוא מבקש לבצע.
אם השינוי אינו דורש תוספת תקציב, אזי הבדיקה מהירה (תוך שבוע) ומועברת לאיש ור לאחר מתן תשובות לשאלות.
אולם, בדרך כלל המשרד מבקש תוספות תקציביות.
בהתאם לכך, מתנהל דיון ענייני על התוספות המבוקשות.
יש למדוד את משך זמן הטיפול רק לאחר הגעה לפניה מוסכמת שכן לא ניתן לקדם פניות שאינן מוסכמות.
בהתאם לכך, אין לראות בדואר אלקטרוני שאג"ת במשרד הבריאות שולח לביצוע שינוי שהוא מבקש לבצע בתקציב כבקשה לפנייה תקציבית.
משרד האוצר הדגיש שהוא אינו מעכב פניות במשך חודשים אחדים.
שם הדוח: משרד הבריאות - סוגיות בתקציב מערכת הבריאות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה אינו מקבל את תשובת משרד האוצר כי "אין לראות בדואר אלקטרוני .
כבקשה לפניה תקציבית".
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי בנוהל שנקבע בעקבות החלטת הממשלה מספטמבר 2001 נאמר כי על משרד האוצר להעביר תשובה בכתב למשרד ממשלתי שנמצא כי הפנייה התקציבית שלו אינה עומדת בכללים שנקבעו.
משרד האוצר לא סיפק למבקר המדינה מסמכים שהעביר למשרד הבריאות המתעדים את נימוקיו לדחייה של ה עברת הפניות התקציביות, נימוקים שנבעו לטענתו מ"דרישה תקציבית החורגת מהמקורות המוסכמים בינו לבין משרד הבריאות".
טיפול ממושך בפניות תקציביות גורם לעיכוב בפעילות משרד הבריאות.
יש בכך גם משום פגיעה בסדרי מינהל תקין.
על משרד האוצר להסדיר נוהל עבודה מקובל ושקוף ל עבודתו מול משרדי הממשלה בנוגע לשינויים תקציביים, כפי שהודיע למשרד מבקר המדינה שיעשה כבר בשנת 2005 .
מועדי השינויים : בעייתיות נוספת טמונה במועד השינויים, שכן יחידות שמקבלות תקציב נוסף בסוף השנה לא תמיד יוכלו לנצלו בצורה המיטבית נוכח פרק הזמן הקצר מדי שעומד לרשותן לצורך מימושו, בין היתר בשל היעדר מלאי מתאים אצל ספקים, בשל צורך בביצוע מכרז בשל תכנון מוקדם הנדרש לצורך קבלת החלטות וכדומה.
בביקורת הנוכחית עלה שבשנת 2011 העביר משרד האוצר לוועדת הכספים את פניית סוף השנה של משרד הבריאות רק ב- 26.
11 ובשנת 2012 - ב- 25.
הפנייה שנעשתה בסוף שנת 2011 והפנייה שנעשתה בסוף שנת 2012 כוללות שינויים ב-94 וב-53 .
תכניות בהתאמה, שחלקן מסתכם בעשרות מיליוני שקלים בביקורת עלה עוד כי משרד הבריאות ומשרד האוצר מעכבים את הגשת הבקשות לשינויי תקציבי עד למחצית השנייה של השנה, גם כשהצורך בשינויים אלה היה ידוע זמן רב קודם לכן.