HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
חוק יסוד: משק המדינה קובע כי תקציב המדינה ייקבע בחוק ויוצגו בו הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות; כי הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת, אך לא יאוחר משישים ימים לפני תחילת שנת הכספים50 ; וכיהצעת חוק התקציב תהיה מפורטת .
בחוק יסודות התקציב , תשמ"ה -1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), מפורטים המרכיבים שיש לכלול בחוק התקציב השנתי (להלן - חוק התקציב) ובין השאר: "בתקציב יצוינו סכומי הוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח אדם; הס כומים והמספרים יחולקו לסעיפי תקציב, תחומי פעולה ותכניות".
סעיף תקציב מעיד בדרך כלל על המשרד הממשלתי האחראי לאותו סעיף.
הוא נחלק לתחומי פעולה, וכל תחום פעולה המוקצה לעניין מסוים נחלק לפי הצורך לתכניות, המוקצות כל אחת לעניין מסוים 51 .
לאחר שהכנסת מאשרת את חוק התקציב, קובע שר האוצר, מתוקף סמכותו על פי חוק יסודות התקציב, פירוט נוסף של התכניות לתקנות תקציב 52.
בתקציב המדינה לשנת 2017 יש47 ,סעיפי תקציב227 ,תחומי פעולה489 תכניות ו-4,971 תקנות53 .
בתרשים6 מוצג תקציב המשרד לביטחון הפנים כדוגמה למבנה תקציב המדינה.
50 ואולם בתקופה כאמור בסעיף36 א(ב) לחוק יסוד: הכנסת, תונח הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת, אך לא יאוחר מ-45 ימים לפני היום הקובע כאמור באותו סעיף.
51 הגדרות אלו נכללות בחוק התקציב החל בחוק התקציב לשנות הכספים2013 ו-2014 , התשע"ג- 2013 .
52 התקנות משמשות בסיס לניהול הפעילות השוטפת שלהמשרדים ולבקרה על ביצוע התקציב.
ראו גם מבקר המדינה, דוח שנתי 67 א(2016 ), משרד התחבורה והבטיחות בדרכים- הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות המשרד, עמ' 465 ,; ומבקר המדינהדוח שנתי 68ב, (2018 ,) רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה- תקצוב, ניצול ושקיפות, עמ' 239.
53 סה"כ249 מיליארד ש"ח, כולל תקנות שכר וללא הסעיפים האלה: מפעלים עסקיים, החזרי חובות, תקציב משרד הביטחון וסעיפי ההכנסות.
ללא תקנות שכר - 3,789 .
תקנות 60 | דוח שנתי 68ג .
תרשים 6 : מבנה תקציב המדינה אג"ת מופקד על גיבוש ה של הצעת תקציב המדינה לשם הבאת ה לאישור הממשלה; על הכנתה של הצעת חוק התקציב, המבוססת על הצעת התקציב שאישרה הממשלה ומוגשת לאישור הכנסת; על מעקב אחר ביצוע התקציב ; ועל הטיפול בשינויים הנדרשים בו במשך השנה54.
אישורשנתי של חוק התקציב בכנסת מאפשר לרשות המחוקקת להשפיע על קביעת סדרי העדיפות בתקציב ועל אופן הקצאת הכספים.
שקיפות בשלבי הכנת התקציב , בשינויים בתקציב שאושר ובדיווח על השימוש שנעשה בו מאפשרים גם לציבור להכיר את התקציב ואת המקורות שהוקצו לצרכים השונים, וכן מאפשרים לו לבקר, גם באמצעות נציגיו בכנסת, את השינויים במהלך השנה שנעשים בתקציב שאושר55.
עקרון הפומביות של הליך החקיקה נדון בפסק דין של בג"ץ, וזה קבע כי "חשיפתם של הצעות החוק ושל הליכי החקיקה בפני הציבור נועדה גם לאפשר לציבור להביע עמדתו בקשר להצעות החוק ולנסות לקחת חלק בהליך החקיקה באמצעות פנייה לנבחריו"56 .
למידת פירוט התקציב בחוק התקציב יש השלכה על הגמישות של ניהול תקציב המשרד: לפי חוק יסודות התקציב העברת תקציב בין תכניות לאחר אישור התקציב, כאשר מדובר בסכום העולה על 1.
94 מיליון ש"ח או בסכום ששיעורו מהתקציב המקורי בתכנית גדול מ-15% , טעונה אישור מראש של .
54 ,ככלל, משרד האוצר מגיש מדי שנה בשנה בסוף אוקטובר את הצעת חוק התקציב לכנסת ובמהלך נובמבר-דצמבר מקיימ ת הכנסת דיונים על הצעת התקציב לצורך אישורו.
55 ,ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 65ג (2015 '), סוגיות בתקציב מערכת הבריאות, עמ555.
56 בג"ץ4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל.
שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |61 .
אם סכום ההעברה קטן יותר או בשיעור נמוך יותר, ההעברה טעונה אישור של שר האוצר, על פי הצעת השר הנוגע בדבר, וכן הודעה לוועדת הכספים.
שר האוצר מוסמך להתקין את תקנות התקציב, ולכן הוא גם המוסמך להחליט על העברת תקציבים בין תקנות של אותה תכנית.
תקנת תקציב מחולקת למרכזי קרנות, והעברת תקציבים ביניהם היא בסמכות המשרד הממשלתי.
בשנת2012 החל משרד האוצר לבצע את פרויקט "חריש עמוק", ובמסגרת זו מצומצם בהדרגה מספר התקנות בתקציב המדינה.
מטרות הפרויקט היו בין השאר אלה: לבחון מחדש את רזולוציית התקצוב ולהרחיב את חופש הפעולה התקציבי של המשרדים, תוך כדי שמירה על מסגרות ההוצאה ועל תחומי ההוצאה שבהם חשובה ההפרדה התקציבית; להפוך את תקציב המדינה לברור יותר לקורא; ולשפר את היכולת של ניתוח התקציב ומיונו על פי פרמטרים כלכליים ובכ ך לאפשר חשיפת מידע שימושי ממערכות הביצוע.
צמצום מספר התקנות והרחבת הפירוט של התקציב ברמה נמוכה יותר ("מרכזי קרנות") עשויים להגדיל את חופש הפעולה התקציבי של המשרדים, כיוון שהעברת תקציבים ברמה הזו היא כאמור בסמכות המשרד עצמו.
עם זאת, צמצום מספר התקנות המפורטות בתקציב המדינה עלול לפגוע בשקיפות הצעת התקציב, שכן יהיה בכך כדי להקטין משמעותית את כמות המידע המובא לפני חברי הכנסת והציבור הרחב בדבר הוצאות הממשלה המתוכננות, שחלקן מתוקצבות במיליארדי ש"ח.
במסמך של אג"ת מינואר 2012 גובשה מתודולוגיה לבנייה מחודשת של מבנה התקציב לצורך ביצוע פרויקט "חריש עמוק".
במסמך צוין כי "השיקולים המרכזיים בהחלטה על רזולוציית התקצוב צריכים להיות מתן חופש פעולה לכל משרד בייעוד הוצאות בעלות אופי גמיש מחד, ויצירת הפרדה תקציבית בהוצאות בהן הפרדה זו נדרשת, מנגד.
מכיוון שהתקציב הוא בראש ובראשונה כלי תפעולי, שיקולי שקיפות או מידע אינם שיקולים רלוונטיים בקביעת רזולוציית התקצוב".
במסמך צוין כי מענה לשיקולים אלה יינתן במסגרת כלים אחרים בתקציב , כמו למשל שיפור בכלים המשמשים את אג"ת ואת מערכות הביצוע שלו לצורך ניתוח כלכלי של התקציב, כמו למשל סיווג חלקים ממנו לפי ענפי משק או מיקום גאוגרפי.
ביוני2013 החליטה הממשלה57 לאמץ את המלצותהצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה ממרץ 2013 בפרקי התקציב וההתקשרויות (להלן - ועדת המשילות).
בין היתר הוחלט להמשיך ולבצע את פרויקט " חריש עמוק", וכן לבצע פעולות משלימות, כגון גיבוש קריטריונים לשקיפות ולפומביות של מבנה ההוצאות המשרדי באופן שיאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים המשרדיים גם ברמת פירוט גבוהה יותר מרמת התקנות (מרכזי קרנות), וכן פיתוח כלים טכנולוגיים לצורך זה.
57 'החלטה מס482 מ-30.
בשנים האחרונות הוביל אג"ת תהליכים להגברת השקיפות שמטרתם להגדיל את מעורבות הציבור והכנסת בגיבוש ובאישור תקציב המדינה.
עם התהליכים נמנים אלה: העלאה של נתונים גולמיים על תקציב המדינה המקורי, המאושר וזה שבוצע לאתר האינטרנט של משרד האוצר, ברמת פירוט של תקנות תוך ציון המיונים הכלכליים בתקציב; ניתוח מגדרי של הצעת התקציב; הוספת ביאורים בנוגע לניהול סיכונים הקיים בתקציב המדינה; ופירוט עיקרי השינויים בהצעת התקציב לעומת התקציב הקודם.
אולם נמצא כי לצד פעולותיו להגברת השקיפות בתקציב המדינה לא השלים אג"ת את הפעולות לשקיפות הצעת התקציב ו לא גיבש קריטריונים לשקיפות ולפומביות של מבנה ההוצאות של המשרד.
עוד נמצא כי אג"ת לא בנה כלי ניהול מחשוביים לניהול המידע על התקציב, שיוכל לאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים המשרדיים גם ברמת פירוט גבוהה יותר מרמת התקנות (מרכזי קרנות).
בכך נמנע מהציבור מידע חיוני הדרוש לו גם לבקרה על פעילות הממשלה ו לשמירה על זכויותיו.
פרויקט "חריש עמוק" נועד כאמור גם להרחיב את חופש הפעולה התקציבי של המשרדים ולהפוך את תקציב המדינה לברור יותר לקורא.
ואולם, בשל אי-יישומה של החלטת הממשלה בדבר גיבוש קריטריונים לשקיפות ולפומביות, נמנע מהציבור מידע על הקצאות תקציב לפעולות בסכומים של מאות מיליוני ש"ח ואף יותר ממיליארד ש"ח.
נדרש כאמור לקבוע אמות מידה להבחנה בין תכנית לתקנה, וכן לקבוע אילו מקרים מצדיקים להקים תכנית בתקציב המדינה ואילו מקרים מצדיקים להקים תקנה.
ואולם נמצא כי אג"ת לא קבע את אלה.
5% ) התקנות בתקציבהמדינה לשנת 2017 תוקצבו בסכום גדול ממיליארד ש"ח, כל אחת, וסכומן הכולל היה כ-136 מיליארד ש"ח (כ-55% מתקציב המדינה).
הביקורת העלתה מקרים שבהם הוצאות תקציביות מתוכננות בשלב הצעת חוק התקציב, שהסתכמו בכמיליארד ש"ח ואף יותר, לא שוקפ ו לציבור ולחברי הכנסת בהצעת התקציב שהועברה לדיונים ולאישור בכנסת.
בהצעת התקציב של משרד הבריאות לשנת 2017 נכלל בתכנית "קופות ובתי חולים" תקציב הוצאה בסך של כ-26.
בהצעת התקציב הוסבר כי התכנית כוללת את השלמת העלות של סל הבריאות מתקציב המדינה, את הסובסידיה המשולמת לבתי החולים וכן תמיכות בבתי החולים ובקופות החולים.
בתקציב המאושר של משרד הבריאות ל -2017 :כללה התכנית הזו שלוש תקנות תקציב .
58 לפי חוק יסודות התקציב, הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים פלונית את הסכום הנקוב כהוצאה בחוק התקציב השנתי לאותה שנה.
סכום זה אינו כולל הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב.
שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |63 .
השלמת מימון סל הבריאות- כ-23 מיליארד ש"ח; סובסידיה של בתי חולים ממשלתיים - כ-1.
4 מיליארד ש"ח; ותמיכות בבתי החולים ובקופות החולים - כ-973,000 .
ש"ח אף ששלוש התקנות האלה בתקציב משרד הבריאות תוקצבו בסכומים ניכרים ולחלוקת התקציב ביניהן יש חשיבות מבחינה ציבורית, בהצעת התקציב לא הובאו פרטים בדבר כל אחת מהן.
בהצעת חוק התקציב של משרד החינוך לשנת 2017 נכללה התכנית "חינוך מיוחד", והוקצו לה כ-6.
בתכנית זו נכללו כל עלויות החינוך המיוחד, ללא הבחנה בין התקציב למוסדות לחינוך מיוחד ובין התקציב המיועד למוסדות החינוך הרגיל, גם לצורך שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בהם59 .
יודגש כי בשני דוחות שפרסם מבקר המדינה בשנים 2002 ו-201360 עלה כי יש עניין ציבורי ער - בין השאר של הורים לילדים עם צרכים מיוחדים ושל גופי חברה אזרחית - בנושא השירותים לתלמידים עם צרכים מיוחדים המשולבים במוסדות החינוך הרגיל, וכ י קיימות טענות כבדות משקל בדבר גובה התקציבים לשילובם במוסדות האמורים.
הכללת כל עלויות החינוך המיוחד בתכנית אחת מנעה אפוא מחברי כנסת ומהציבור, שהם בעלי עניין בנושא שילוב התלמידים כאמור, את האפשרות לדעת בעת אישור הצעת חוק תקציב המדינה כמה הוקצה לנושא זה.
בהצעת חוק התקציב לשנים 2018 -2017 צוינוסדרי העדיפות של משרד החינוך, ובכללם קידום שוויון הזדמנויות ומיצוי הפוטנציאל הכלכלי של כל הקבוצות בחברה הישראלית באמצעות הגדלה של מספר שעות הלימוד בבתי ספר מרקע חברתי -כלכלי חלש .
59 בתקנות התקציב שפורסמו לאחר אישור תקציב המדינה לשנת2017 פורסמו הסכומים שהוקצו ל-36 תקנות תחת התכנית "חינוך מיוחד".
לדוגמה, סל שעות שילוב ומרכזי תמיכה אזוריים בסכום של כמיליארד ש"ח, וסייעות טיפוליות וסייעות שילוב בסכום של כ-1.
מיליארד ש"ח 60 ,מבקר המדינהדוח שנתי 52ב (2002 ;), שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל מבקר המדינה, דוח שנתי 63ג (2013 ), שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות החינוך הרגיל.
משרד החינוך מקצה למוסדות בחינוך הרשמי (בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים) כ-12.
3 מיליארדש"ח בתכנית אחת , ללא הבחנה בין בתי ספר מרקע חברתי-כלכלי חלש ל בין בתי ספר אחרים, וכן מקצה כ-8 מיליארדש"ח נוספים לחטיבות עליונות בתכנית אחת, ללא הבחנה כזו.
כיוון שכך, הציבור וחברי הכנסת אינם יכולים לדעת על פי הצעת התקציב של משרד החינוך, לצורך שקילת אישורו, אם סדרי העדיפות כאמור נתמכים בהקצאת משאבים מתאימה.
כמו כן, בתכנית לחינוך רשמי אין הבחנה בין התקציבים לבתי הספר היסודיים ובין התקציבים לחטיבות הביניים, שכן הם רוכזו בתכנית אחת.
במצב זה, מידע על חלוקה של מיליארדי ש"ח בתקציב החינוך אינו גלוי בשלב הגשת הצעת התקציב ולכן אינו מאפשר לקיים על כך דיון ציבורי.
תקציב המשרד לביטחון פנים לשנת 201761 הסתכם ב-824 .
מיליון ש"ח רובו הגדול של תקציב זה (83% )- כ-680 מיליון ש"ח- הוא בתכנית אחת שכותרתה אינו מעיד על תוכנה - "קניות".
על פי הצעת חוק תקציב המדינה לשנה זו, תכנית זו כוללת את תקציב התפעול השוטף של המשרד וכן תקציב למימוש התכניות המרכזיות של המשרד, לדוגמה תקציב הרשות למלחמה בסמים, ותקציב תכנית "עיר ללא אלימות"62 .
על פי הצעת חוק התקציב לשנת 2017 , תקציב המשרד להגנת הסביבה הוא 373 מיליון ש"ח.
יותר משליש ממנו נכלל בתכנית אחת- "פעולות יחידות המשרד" (142 מיליון ש"ח).
מכותרת התכנית אי אפשר ללמוד על תוכנה.
ב פועל, התקציב שימש בשנת 2017 בין היתר להקמת פארק, לטיפול בזיהום אוויר במפרץ חיפה ולפרויקטים כלכליים.
עולה אפוא כי בעת הדיונים בהצעת חוק תקציב המדינה אין הציבור וחברי הכנסת יכולים לדעת למה מיועד עיקר תקציבו של המשרד לביטחון הפנים ולמה מיועד כשליש מתקציבו של המשרד להגנת הסביבה.
אג"ת מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת ובתשובתו כי לאג"ת ולמשרד הממשלתי מסור שיקול דעת באשר להחלטה בדבר רמת השקיפות, כלומר - אם יש לקבוע לתקציב מסוים תכנית או שדי בתקנה שתשויך לתכנית קיימת.
ב שיקול דעת זה יש לאזן בין שני קריטריונים מנוגדים: מצד אחד הגמישות התפעולית של המשרד, הגדלה ככל שרמת .
61 ללא תקציב משטרת ישראל, שירות בתי הסוהר, הרשות הארצית לכבאות והצלה והרשות להגנה על עדים.
62 בתקציב המאושר לשנה זו הוקצה לרשות למלחמה בסמים סך של כ-37 מיליון ש"ח, ל"עיר ללא אלימות" - כ-73 .
מיליון ש"ח שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |65 .
הפירוט של הצעת חוק התקציב קטנה, ומצד אחר היכולת לנתח את ההוצאה ולשקפה לציבור, הגדלה ככל שרמת הפירוט בהצעת החוק גדלה.
מאחר שקיימות אפשרויות נוספות לנתח את התקציב ואת הוצאות הממשלה, בלי לפגוע בגמישות התפעולית של משרדי הממשלה, הקריטריון השני משני לראשון.
עמדת אג"ת היא שהצעת תקציב המדינה לכנסת, המפורטת עד לרמת תקנות התקציב, תצמצם את חופש הפעולה של משרדי הממשלה כיוון שכל שינוי בהן ידרוש את אישורה של הכנסת, ואילו ברמת הפירוט המקובלת היום (רמת תכנית) נדרש רק אישורו של משרד האוצר.
אג"ת הוסיף כי לראייתו אין היגיון להפריד את תקציב הקניות של המשרד לביטחון הפנים לתכניות שונות שכן אז כל אחת מהן תכיל תקנה אחת בלבד.
בנוגע למשרד להגנת הסביבה ציין האגף כי הפרויקטים האמורים הם נדבך משלים לפעילות השוטפת הנכללת בתכנית "פ עולות יחידות המשרד", ולכן נמצאים בתקציב שהוקצה לה.
משרד הבריאות השיב כי נכון להיום לא קיים תהליך סדור שבו פניות תקציביות מאושרות בוועדת הכספים, דבר המקשה על משרד הבריאות לתכנן את העברת התקציב בין תכניות , כאשר יש צורך בכך.
בנוגע למטרות פרויקט "חריש עמוק", המשרד הוסיף כי נדרש איזון בין הצורך לאפשר למשרד לעבוד במהלך השנה ללא התניות ולחצים מיותרים ובין הצורך לאפשר לחברי הכנסת ול ציבור להבין את תקציב המשרד בעת ההצבעה על חוק התקציב.
המשרד הוסיף כי, להבנתו, במצב הקיים יש האיזון הראוי בין שתי מטרות אלו.
בפרויקט "חריש עמוק", שעקרונותיו אומצו בהחלטת הממשלה מיוני 2013 , נדרשו שני מהלכים משלימים שעמדה עליהם ועדת המשילות: האחד - הרחבת חופש הפעולה התקציבי של המשרדים, והשני - הגברת השקיפות בתקציב של המשרד הממשלתי.
ואולם, בביקורת נמצא, כאמור, כי האיזון טרם הושג, וחלקים ניכרים מתקציביהם של משרדים מסוימים וכן תקציבים בסך מיליארדי ש"ח אינם שקופים לחברי הכנסת ולציבור בשלב שבו הצעת החוק מונחת על שולחן הכנסת וחבריה נדרשים להחליט אם לתמוך בה, בכולה או בחלקה.
על אג"ת לגבש כלי פעולה יעילים שיבטיחו את שקיפותה של הצעת תקציב המדינה באופן שיאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים.
בכלל זאת, עליו לקבוע אמות מידה להבחנה בין תכנית ובין תקנת תקציב, ולשקול לכלול בהם גם הבחנה על פי גובה התקציב.
על הממונה על התקציבים במשרד האוצר לוודא שהצעת חוק התקציב תגובש גם על פי אמות המידה האלה.
הובלת תחום הממשל הפתוח בישראל .
באפריל 2012 החליטה הממשלה63 להצטרף לשותפות הבין-לאומית לממשל פתוח ( Open Government Partnership ) (להלן- השותפות לממשל פתוח או OGP ), שמטרתה לקדם את מדיניות הממשל הפתוח.
אתהשותפות הבי ן-לאומית הזו מובילים כמה מדינות (ובהן ארצות הברית, אנגליה וברזיל) וארגוני חברה אזרחית לאומיים ובין-לאומיים64.
בהחלטה נקבע כי הממשלה תקדם את מדיניות הממשל הפתוח בישראל על בסיס העקרונות של ה -OGP .
, כמפורט לעיל לקידום מדיניות הממשל הפתוח יש פוטנציאל חברתי-כלכלי בכל הנוג ע לייעול עבודת המגזר הממשלתי ושיפור השירותים הממשלתיים הניתנים לציבור, לצד חיזוק של עקרונות דמוקרטיים ושיתוף האזרח וארגוני החברה האזרחית בפעילות הממשלה.
בשנים 2015 -2010 הוקמו ועדות שרים שעסקו גם בנושא הממשל הפתוח: בשנת 2010 הוקמה ועדת שרים לעניין השירות הממשלתי והממשל הפתוח 65 , ובראשה עמד השר דאז מיכאל איתן; באוקטובר 2014 ,הוקמה ועדת שרים לתקשוב שיפור השירות הממשלתי לציבור וממשל פתוח, ובראשה עמד ראש הממשלה מר בנימין נתניהו66 .
מזכירות הממשלה מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2017 כיהממשלה הנוכחית מצאה לנכון לא להקים ועדת שרים לטיפול בנושא הממשל הפתוח, אלא לטפל בנושא ישירות בממשלה.
הפורום הישראלי לממשל פתוח .
כחלק ממחויבויות הממשלה לשותפות לממשל פתוח ועל פי החלטת הממשלה מאפריל 2012 , אישרה הממשלה בספטמבר2012 את מינוי35 חבריהפורום הישראלי לממשל הפתוח (להלן - הפורום), המונה בין היתר עשרה נציגי ממשלה, עשרה נציגי אקדמיה ועשרה נציגים של החברה האזרחית67 .
על פי ההחלטה מאפריל 2012 , תקופת הכהונה של נציגי האקדמיה ושל נציגי החברה האזרחית תהיה לשלוש שנים מיום מינוים68 .
63 החלטה מספר4515 מיום1.
64 השותפות נוסדה בשנת2011, וב-2016 היו חברות בה69 .
מדינות 65 'החלטה מס2201 מ-8.
66 החלטת ממשלה מספר2100 מיום 10.
כאשר מסתיימת כהונתה של ממשלה פוקע גם המינוי של ועדות שרים זמניות או לעניינים מסוימים.
כאשר הוקמה הממשלה ה -34 , במאי2015 , .
פקעה סמכותה של הוועדה הזאת 67 החלטת ממשלה מספר 5124 מיום23.
68 החלטת ממשלה מספר4515 מיום1.
שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |67 .
בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2014 נקבע כי שר התקשורת יעמוד ב ראש הפורום, והוא יפעל ליישום מדיניות הממשל הפתוח וליישום התחייבויותיה הבין- לאומיות של ממשלת ישראל בתחום זה.
בתקופת הביקורת, ממאי 2017 , שימש ח"כ איוב קרא כשר התקשורת.
בהחלטת הממשלה גם נקבע כי הממונה על התקשוב הממשלתי במשרד רה"ם ירכז את הפעילות בתחום הממשל הפתוח, יכין תכנית פעולה לשנים 2017 -2015 בהיוועצות עם הפורום ויביאה לאישור ועדת השרים.
כן הוחלט שהוא יתאם את עבודת גופי המטה, ובהם יחידת ממשל זמין בתקשוב הממשלתי והיחידה לחופש המידע במשרד המשפטים69.
בהחלטת הממשלה האמורה נקבע כי הפורום יתכנס פעמיים בשנה ויעביר את המלצותיו בדבר תכניות לקידום הממשל הפתוח בישראל לוועדת השרים לענייני הממשל הפתוח.
הפורום יעקוב אחר קידום תכנית הפעולה, והמלצותיו יוצגו לדיון ציבורי מקוון.
הביקורת העלתה כי מאז מונה ב-2012 התכנס הפורוםחמש פעמים בלבד: שלוש פעמים בהרכבו המלא עד ספטמבר 2015 , אז פקע מינוים של חבריו שאינם נציגי הממשלה, ופעמיים נוספות, בינואר 2016 וביולי2017 .
עוד נמצא כי מאז ספטמבר2015 לא מונו חברים אחרים והפורום התכנס בנוכחות נציגי הממשלה וחלק מנציגי החברה האזרחית שהוזמנו אליו.
עוד נמצא כי הפורום לא פרסם כל מסמך רשמי או המלצה בנוגע לתכניות לקידום הממשל הפתוח בישראל, כנדרש בהחלטת הממשלה מ-2012.
תכניתהפעולה ה ראשונה לממשל פתוח, לשנים 2014 -2012 , הוגשה בשנת 2012 ל-OGP.
התכנית כללה התחייבויות שונות, כגון הקמת אתר ממשלתי למידע על שירותי הממשלה ופתיחת מאגרי מידע ממשלתיים לשיתוף הציבור.
תכנית פעולה שנייה לשנים 2017 -2015 אושרה בממשלה והוגשה לשותפות הבין-לאומית לממשל פתוח במאי 2015.
בשנים 2016 -2014 פעלו שלושה צוותי משנה של הפורום70 : צוות שעסק בנושא שקיפות הממשל, ותוצריו היו בין היתר הצעה לתיקון חוק חופש המידע בנושא פרסום יזום של מידע וטיוטת נוהל של היחידה לחופש המידע, שפורסמה לציבור, בעניין שקיפות בעבודתן של ועדות ציבוריות; הקמת צוות להנגשת מאגרי מידע אשר עסק בהקמת אתר אינטרנט המרכז מידע על שירותי הממשלה ועבודתו שימשה כבסיס לעבודת צוות בין - משרדי שעסק בהנגשת מאגרי מידע לציבור; והקמת צוות בנושא שיתוף הציבור, אשר עסק בגיבוש מדיניות לשיתוף הציבור וכתיבת מדריך למשרדי הממשלה בנושא זה.
69 החלטה מספר2097 מיום 10.
בהחלטה נקבע כי מטה התקשוב הממשלתי יעבור ממשרד האוצר למשרד רה"ם ושמו ישונה לרשות התקשוב הממשלתי.
70 מינוי חברי הפורום שאינם נציגי משרדי הממשלה פקע בספטמבר2015 , אולם הצוותים המשיכו להיפגש גם בשנת 2016.
ועדות משנה שמינה הפורום עסקו בפעולות מסוימות בתחום הממשל הפתוח ולא עסקו באחד מתפקידיו המרכזיים - מעקב אחר קידום תכנית הפעולה לממשל פתוח במסגרת מחויבות הממשלה לשותפות לממשל פתוח.
משרד רה"ם השיב למשרד מבקר המדינה כי בכוונתו להביא לפני הממשלה הצעה לתיקון החלטת הממשלה, אך טרם התקבלה החלטה בנוגע ל תוכן ההצעה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם ולמנהל רשות התקשוב הממשלתי כי ככלל כל עוד החלטת הממשלה נותרת בעינה עליהם למנות חברים חדשים לפורום מקרב נציגי החברה האזרחית, לכנס אותו ולפעול בהתאם לתפקידים שהוגדרו לו או, לחלופין, לגבש הצעת החלטה חדשה המשנה את החלטת הממשלה הראשונה ומשנה את הצורך במינוי חברי הפורום, ולהביאה לפני הממשלה לצורך קבלת החלטה בנושא.
גיבוש והפעלת התכנית לשנים 2017 -2015 .
ההשתתפות ב-OGP מחייבת את הממשלה להכין אחת לשנתיים תכנית פעולה ליישום הערכים העומדים בבסיס השותפות; לקיים בקרה פנימית על יישום התכנית; וכן לשתף פעולה עם בקרה חיצונית של חוקרים בלתי תלויים מטעם השותפות.
במאי 2015 אישרה הממשלהתכנית פעולה לממשל פתוח לשנים 2017 -2015 , והיא הוגשה ל-OGP .
בתכנית זו התחייבה הממשלה לבצע תשע משימות, והן נפרטו ל-28 אבני דרך ליישום לאורך תקופה של שנתיים (מיולי 2015 עד סוף יוני2017 .
) בספטמבר2016 הגישו החוקרים מטעם השותפות דוח ביניים על ביצוע התכנית בשנה הראשונה, מאמצע 2015 עד אמצע2016 .
החוקרים ציינו לטובה כמה פעילויות של משרדי הממשלה לקידום השקיפות שאינן חלק מההתחייבויות ל-OGP .
, למשל שיפורם של אתרי האינטרנט הממשלתיים על פי הכללים שקבעה השותפות לממשל פתוח, יש להימנע ככל האפשר מהתחייבויות אמורפיות של המדינה, הכוללות הצהרות עקרוניות ללא התחייבות פרקטית.
נמצא כי החוקרים מטעם השותפות הבין-לאומית שראיינו את נציגי החברה האזרחית החברים בפורום לממשל פתוח הסיקו שתכנית הפעולה לממשל פתוח לשנים 2017 -2015 ,"אינה שאפתנית ואינה מבטיחה מיצוי הפוטנציאל של ישראל בתחום הממשל הפתוח".
שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |69 .
על פי תורות ניהול מקובלות, קיומה של תכנית רב-שנתית טעון הגדרה של מטרותיה והצבת יעדים מדידים ליישומה.
קביעת היעדים נועדה לבדוק את האפקטיביות שלה, כלומר את מידת עמידתה ביעדים, ולבחון אם המשך הפעלתה מוצדק בהשוואה לחלופות הקיימות, וכן מהם השיפורים והשינויים הנדרשים בה71.
נמצא כי שתיים מתוך תשע המשימות שהממשלה התחייבה לבצע לא היו מפורטות מספיק ולא כללו יעדים מדידים וספציפיים שבאמצעותם אפשר היה למדוד את התקדמות הביצוע.
להלן פירוט שתי המשימות והערות החוקרים מטעם השותפות הבין-לאומית בעניינן.
הטמעת השימוש באתר המרכזי לחופש מידע, במטרה ל הרחיב את המידע המפורט בו ולהעלות את המודעות אליו.
בתכנית נקבעו שתי אבני דרך לביצוע: הרחבת בסיס המידע באתר ושיפור הנגשתו עד ספטמבר 2015 ויצירת פרקטיקה שוטפת של העלאת מידע (תשובות, הסכמים והיתרים) לאתר עד ינואר 2016.
בדוח הביניים ציינו החוקרים מטעם השותפות הבין -לאומית כי המשימה הושלמה אך מטרתה של משימה זו ואבני הדרך שנקבעו ליישומה אינן מפורטות ואינן ניתנות למדידה.
הגברת השקיפות בנוגע להסכמים של המדינה עם גופים פרטיים , במטרה להרחיב את המידע לציבור על הסכמים שהמדינה חתמה עליהם ועל היתרים שהמדינה נתנה, כאמור בהחלטת ממשלה מס' 1116 , וכן כדילשפר את איכות המידע לציבור על הוצאות הממשלה.
בתכנית נקבעו שלוש אבני דרך לביצוע עד יוני 2015 : מעקב אחר יישומה של החלטת הממשלה , סיוע בהטמעת שינויים במערכת מרכב"ה וקביעת אמות מידה לדיווח על הוצאות המדינה באופן שוטף.
71 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 62 ב(2012 ), תכנית קרב- ההובלה, הפיקוח והבקרה של משרד החינוך.
בדוח הביניים ציינו החוקרים כי לכאורה משימה זו הושלמה אך למעשה יש לקבוע אבני דרך ספציפיות יותר, כמו למשל אחוז ההסכמים וההיתרים המפורסמים מכלל ההסכמים וההיתרים של הממשלה בתקופה מסוימת.
כאמור בפרק על פרסום של הסכמים או של היתרים לגורם פרטי לתת שירות לציבור או להשתמש במשאב ציבורי , נמצא כי טרם מופו כל ההסכמים שחתמו משרדי הממשלה עם גופים חיצוניים וכל ההיתרים לשימוש במשאבים ציבוריים שהעניקו.
בנוגע לכך כתבו החוקרים כי הגדרת אבני דרך באופן מעורפל מאפשרת להציג ביצוע מלא של המשימה גם אם טרם הושלמה.
משרד רה"ם השיב למשרד מבקר המדינה כי רשות התקשוב הממשלתי מובילה מהלך לגיבושם של מדדי תוצאה לממשל פתוח, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים בממשלה ומחוצה לה כדי להבין אם מדיניות ממשל פתוח מובילה לתוצאות הרצויות ולהכווין את פעילות משרדי הממשלה לתוצאות אלו.
על רשות התקשוב הממשלתי לקבוע יעדים מדידים ואף מאתגרים לביצוע המשימות שעליהן היא תתחייב לבצע בתכנית עתידיות לממשל פתוח.
שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח |71 .
ממשל הנוהג בשקיפות מכבד את זכות הציבור לקבל מידע מרשויותיו, ומאפשר לציבור להיות מעורב בתהליכים חברתיים ופוליטיים ולהפיק תועלות כלכליות ואחרות מן המידע.
שקיפות הממשל גם מגבירה את אחריותו לפעולותיו, מצמצמת שחיתות שלטונית וכן מאפשרת ביקורת ציבורית על הרשויות.
משרד מבקר המדינה העלה בדוח זה ליקויים משמעותיים בעבודתם של כמה משרדי ממשלה ויחידות סמך בכל הנוגע ליישום חוק חופש המידע, לעתים עד כדי הפרה של הוראות החוק.
הליקויים נוגעים לפרסום מידע באופן יזום ולמענה על בקשות מידע מן הציבור.
חשיבות המענה לבקשות מידע מתחדדת כאשר מדובר בנושאים כבדי משקל ובעלי ערך לציבור הרחב, כגון זיהומי אוויר ומים, מיסוי של רווחים ממשאבי טבע, סיכומים תקציביים שגובשו עם שרי הממשלה ועם מנכ"לים של משרדי ממשלה ומוקדי סיכון בכבישים.
עם המשרדים הבולטים בהיבט של מענה לא מספק על בקשות מידע מן הציבור נמצאים - המשרד להגנת הסביבה, משרד האוצר, משרד רה"ם, ומשרד התחבורה.
במהלך השנים נקטו משרדי הממשלה פעולות התורמות לקידום שקיפות הממשל.
ואולם בשלושה תחומים מרכזיים ורגישים מבחינת חשיפת מידע לציבור טרם הושגה השקיפות הדרושה: פרסום הסכמים של יחידות הממשלה עם ספקים ופרסום היתרים לשימוש במשאבים ציבוריים שהן נתנו לגופים פרטיים; שקיפות הצעת תקציב המדינה, המאפשרת לרשות המחוקקת ולציבור להשפיע על קביעת סדרי העדיפות בתקציב ועל אופן הקצאת הכספים; ופרסום יומניהם של שרי ממשלה העומדים בראש משרדים ממשלתיים, באופן המשיג את תכלית חוק חופש המידע.
היבט נוסף של שקיפות הממשל מצוי בתפר שבין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת.
הוראות הדין מבססות היטב את חובת משרדי הממשלה למסור מידע לכנסת כדי שתוכל לפקח על עבודת הממשלה וכדי להגביר את שקיפות הממשל .
הביקורת העלתה כי יש משרדים שנמנעו ממסירת מידע לוועדה של הכנסת בשני נושאים רגישים מבחינה ציבורית: הקצאת תקציבים לצורך קיום הסכמים פוליטיים וקבלת שירותים מחברות ייעוץ.
על העומדים בראש משרדי הממשלה ויחידות הסמך - נבחרי ציבור ומנהלים כלליים - להטמיע בעבודתם ובעבודת המשרדים את עקרונות שקיפות הממשל, ולוודא שהם מיושמים בשגרת העבודה של המשרד.
בין השאר יש להקפיד על שקיפות ה ממשל במענה על בקשות מידע מן הציבור ומן הכנסת ובפרסום יזום של הסכמים שחתמו המשרדים עם ספקים ושל מגוון ההיתרים שהממשלה מעניקה לגופים פרטיים.
משנה חשיבות נודעת להגברת השקיפות של הצעת תקציב המדינה, לפני הכנסת ולפני הציבור הרחב.
הקמתה וסמכויותיה עוגנו בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958 .
ביוני1977 הטילה הממשלה8 עלהוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן - ות"ת) של המל"ג, בין היתר, לחלק את תקציב המדינה להשכלה גבוהה בין המוסדות להשכלה גבוהה (להלן - המוסדות) שהמדינה מתקצבת ולפקח על אופן הניצול של תקציביהם.
מדי שנה בשנה המדינה מעבירה לאוניברסיטאות באמצעות ות"ת יותר מ-5 מיליארד ש"ח לפעילות שוטפת של הוראה ומחקר9 .
ות"ת מנחה את המוסדות שהיא מתקצבת כיצד לפעול במגוון נושאים, לפי בחירתה .
הקצבות המדינה הן מקור ההכנסה העיקרי של האוניברסיטאות, והוצאות השכר הן רכיב עיקרי בהוצאותיהן.
שר האוצר קבע בהודעה ברשומות בספטמבר 1985 כי האוניברסיטאות הן גופים נתמכים לעניין חוק יסודות התקציב10 .
על פי חוק יסודות התקציב, גוף נתמך לא ינהיג שינויים בשכר או הטבות כספיות הקשורות בעבודה בלא אישור של שר האוצר או של מי שהשר האציל לו סמכות זו, היינו הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר או הממונה).
לפיכך, הפיקוח של ות"ת על האוניברסיטאות בנושא השכר ותנאי העבודה מתואם עם הממונה.
האוניברסיטאות קובעות את חובות ההוראה.