HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
תקנון הקרן קובע כי ועדת כוח אדם , בהרכב של שלושה חברי ועד הנאמנים לפחות, אמורה בין היתר לקבוע את תיאורי התפקידים של עובדי הקרן ואת תנאי העסקתם.
עוד קובע התקנון כי בקרן קיים תפקיד יחיד של סמנכ"ל, שהוא סמנכ"ל מקצועי שנבחר בידי ועד הנאמנים, בהתבסס על המלצת ועדת כוח אדם בהשתתפות יו"ר ועד הנאמנים.
נמצא כי הקרן הוסיפה תפקיד חדש של סמנכ"ל שאינו סמנכ"ל מקצועי, ללא אישור ועדת כוח אדם של ועד הנאמנים.
עוד נמצא שחברי ועדת הקבלה שבחרו את הסמנכ"לית (שעד אותו מועד כיהנה כמנהלת הלוגיסטיקה) באוגוסט 2017 היו עובדי הקרן שהיו אמורים להיות כפופים לסמנכ"לית: מזכירת הקרן דאז, יו"ר ועד העובדים, נציג ועד העובדים ומנהלת משאבי האנוש (שנעדרה מהישיבה האמורה)36.
הקרן מסרה בתשובתה מאוקטובר2018 כי הסמנכ"לית נבחרה על ידי ועד הנאמנים באוגוסט 2017 בהתאם להמלצתה של ועדת הקבלה.
משרד מבקר המדינה מעיר לקרן כי הליך המינוי לתפקיד הסמנכ"לית נעשה על ידי ועדת קבלה שהייתה מורכבת מהכפופים לסמנכ"לית , ולא על ידי ועדה בלתי תלויה - ועד הנאמנים רק אישר את מינויה לתפקיד.
יתרה מכך, בדיון שהתקיים במועד זה לא דנו הנאמנים בצורך של הקרן בסמנכ"ל נוסף על הסמנכ"ל המקצועי בה.
השינויים בתקן כוח האדם בקרן צריכים להיעשות באופן מקצועי ואובייקטיבי, על סמך עבודת מטה יסודית ותוך בחינת השאלה אם הם עולים בקנה אחד עם מטרותיה, ובפרט בשינויים הנוגעים לשדרוג מעמדם ושכרם של נושאי משרה בכירים בקרן.
בדיון מאוגוסט 2017 צוין כי שינוי התפקיד האמור אינו גורר העלאת שכר למשך שלושה חודשים, ובתום שלושה חודשים יובא הנושא לדיון בוועדת כוח אדם של הקרן.
המועמדת הייתה מועמדת יחידה 1546 |דוח שנתי 69ב .
בביקורת עלה כי מנכ"ל הקרן החליט על קידומה של סמנכ"לית הקרן לתפקיד המשנָה למנכ"ל ללא ביצוע עבודת מטה הכוללת ניתוח מקצועי כלשהו.
בישיבת ועד הנאמנים שהתקיימה ביולי 2018 אישר הוועד את המינוי וכן אישר להעלות את שכרה של הסמנכ"לית ולתת לה רכב צמוד.
עוד עלה כי בישיבה אומנם עדכן מנכ"ל הקרן את ועד הנאמנים על העלאת השכר האמורה, אולם הוועד לא דן בצורך הארגוני בשדרוג תפקידה של הס מנכ"לית ובשאלה אם השדרוג עולה בקנה אחד עם מטרות ההקדש, ואף לא בירר מהן ההשלכות הכלכליות של החלטה זו.
הצורך בבחינה כזו נדרש ביתר שאת נוכח העלייה הניכרת בשכרה של הסמנכ"לית עקב השדרוג - בשיעור של יותר מ-70% !
משכרה נוסף על כך נמצא כי המנכ"ל העלה את שכרה של הסמנכ"לית עוד לפני אישור ועד הנאמנים: במאי 2018 הנחה המנכ"ל את חשבת השכר להעלות את שכרה של הסמנכ"לית מ - 13,500 ש"ח בחודש (שכרה אז כמנהלת הלוגיסטיקה) לכ- 24,000 ש"ח בחודש, ולהעניק לה רכב צמוד, ללא אישור ועדת כוח אדם, כפי שהתחייב כאמור באוגוסט 2017.
הקרן מסרה בתשובתה מאוקטובר 2018 כי ביולי2018 נערך דיון בוועדת הכספים של הקרן והוחלט על גיבוש מדיניות בנוגע להעלאות שכר וקידומים, ולפיה יפעל המנכ"ל.
הקרן מסרה כי העלאת שכרה של הסמנכ"לית היא בהתאם למדיניות הקרן.
משרד מבקר המדינה מעיר לקרן כי קביעת מדיניותה בנוגע להעלאות שכר וקידומים נעשתה לאחר שכבר אושרו כאמור העלאת השכר ושדרוגה של הסמנכ"לית.
על ועד הנאמנים לבחון את הצורך במשרה חדשה של סמנכ"ל/משנה למנכ"ל נוסף על משרת הסמנכ"ל המקצועי בקרן.
הקרן מסרה בתשובתה מדצמבר 2018 כילגבי המשנה למנכ"ל, ועד הנאמנים ידון ספציפית בצורך בתקן זה במסגרת הדיון בתקני כ וח אדם.
כשל בהליך מינוי היועצת המשפטית של הקרן .
תפקידו של היועץ המשפטי בגופים ציבוריים הוא לייעץ לכלל גורמי הגוף ולהנחותם בהיבטים המשפטיים של פעולתם.
במסגרת זו עליו בין השאר לסייע ולהעמיד לרשות הגוף את הכלים והאמצעים המשפטיים הדרושים ליישום מדיניות הגוף.
במילוי תפקידו זה עליו לשמש גם "שומר סף" כדי להבטיח כי משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1547 .
פעילות הגוף ונושאי המשרה בו תתבצע על פי הדין וכללי המינהל התקין 37 .
מבקר המדינה עמד בעבר על חשיבותו של היועץ המשפטי להבטחת פעילותם התקינה של גופים שממלאים תפקידים ציבוריים38 .
אחת מתכליותיו העיקריות של הליך המכרז לאיוש משרה היא בחירת המועמד המתאים ביותר למילוי התפקיד, בד בבד עם שמירה על שוויון הזדמנויות ועל היעדר משוא פנים 39 ; קל וחומר, כאשר מדובר במינוי יועץ משפטי, שתפקידו להבטיח את קיום הוראות החוק ואת השמירה על סדרי מינהל תקינים בגוף הציבורי.
להלן פרטים המעלים חשש כי נפלו פגמים מהותיים בהליך המכרז לבחירת היועצת המשפטית של הקרן.
עד פברואר2018 שימשה יועצת משפטית חיצונית בתפקיד יועמ"ש הקרן40 .
לאחר סיום תפקידהמינה מנכ"ל הקרן את מי שהייתה מזכירת הקרן דאז לממלאת מקום יועמ"ש הקרן, עד פרסום מכרז לתפקיד.
בהמשך הגישה מזכירת הקרן דאז את מועמדותה לתפקיד, ואף זכתה בו (ראו להלן).
מבקר המדינה כבר העיר בעבר שמינוי עובד לממלא מקום בתפקיד שעליו הוא מתמודד במכרז נות ן לו יתרון בלתי הוגן על מועמדים אחרים , ובכך נפגע עקרון השוויון העומד בבסיס המכרז.
על כן לא ראוי למנות את אותו עובד לממלא מקום41.
הכלל האוסר על עובד ציבור להימצא בניגוד עניינים הוא מהכללים העיקריים החלים על משרתי הציבור.
על פי פסיקת בית המשפט העליון, לאיסור להימצא בניגוד ענ יינים שלושה טעמים עיקריים: האמון שעובד הציבור חב לציבור, דבר המחייב אותו שלא להימצא במצב של חשש לניגוד בין חובתו לציבור לבין אינטרסים אחרים; חובת ההגינות, תום הלב והצדק הטבעי, שפעולות המתבצעות בניגוד עניינים אינן עולות בקנה אחד עימה; והחובה לעמוד בכללי מינהל תקין , כדי שלא לפגוע באמון הציבור במערכת השלטונית42.
מובן כי ככל שמעמדו של עובד הציבור בכיר יותר וככל שזיקתו לאינטרס הזר חזקה יותר, כך גדלה עוצמת ניגוד העניינים 43.
האמור מקבל משנה תוקף .
1000 של היועץ המשפטי לממשלה מ - 3.
הגם שהנחיה זו נוגעת ליועצים המשפטיים למשרדי הממשלה, היא משמשת מסמך מנחה גם עבור גופים בעלי מאפיינים ציבוריים.
38 ,ראו לדוגמה מבקר המדינהדוח שנתי 68ג (2018 ), בפרק "עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ - סדרי ניהול, ארגון והתקשרויות בחברה", עמ' 1652 - 1653.
39 ע"ע (ארצי) 1070/01 גילה שנער נ' נציב שירות המדינה (פורסם במאגר ממוחשב, 24.
40 מונתה באוגוסט2017.
41 ,מבקר המדינה דוח שנתי 68 ג(2018) " , בפרקעמידר , החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ - סדרי ניהול, ארגון והתקשרויות בחברה", עמ' 1660 - 1661 .
ראו גם הנחיות נציב שירותהמדינה בעניין "אצילת סמכויות העסקת עובדים באופן זמני לצורך מילוי מקום".
42 בג"ץ 595/89 משה שמעון ו-5 אח' נ' שלום דנינו ו-2 'אח, פ"ד מד( 1) 409 ,414 (1990 .
) 43 ,מבקר המדינה חברת נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ : התקשרות החברה עם יועץ ומינויו לתפקיד יו"ר ועדת החריגים בחברה (2015 '), עמ14.
למזכירת הקרן דאז כי .
כאשר מדובר ביועץ משפטי, שתפקידו לשמש שומר סף בתחום המשפטי44 , במסגרת שבה עליו לשמור על שלטון החוק ולהתריע על הפעלת סמכויות שלא כדין ולתת דוגמה אישית בנושא ניגוד עניינים לבעלי תפקידים אחרים ולציבור בכללותו45.
בישיבה שהתקיימה במאי2018 קבע ועד הנאמנים כי הקרן תפרסם מכרז פנימי למשרת יועמ"ש הקרן.
לאחר כשבוע פרסמה מנהלת משאבי האנוש של הקרן מכרז פנימי לתפקיד.
בביקורת נמצא כי אף שמזכירת הקרן דאז התמודדה על תפקיד יועמ"ש הקרן - היא הייתה מעורבת בכתיבת תנאי המכרז לתפקיד.
מבקר המדינה מעיר למזכירת הקרן דאז כי במעורבותה בניסוח תנאי המכרז לתפקיד שעליו התמודדה, בסעיף כזה או אחר - תפקיד שלבסוף אף הייתה המועמדת היחידה לו - היא נקלעה למצב של ניגוד עניינים חמור.
היה עליה להימנע מכל מעורבות במכרז.
הקרן מסרה בתשובתה מדצמבר 2018 כי היא מקבלת את הערת הביקורת אשר לחלקה של היועמ"ש בניסוח הקריטריונים במכרז לבחירתה, ולוקחת הערה זו לתשומת ליבה לעתיד.
תפקיד יועמ"ש הקרן הוא אחד התפקידים הבכירים בקרן, בדומה לתפקיד הסמנכ"ל המקצועי או החשב .
תקנון הקרן קובע כי ו עדת כוח אדם מאשרת הצעת תקן בקרן, ובכלל זה את תיאורי התפקידים ואת תנאי הסף של משרות בקרן.
תנאי הסף להתמודדות במכרז לתפקיד יועמ"ש הקרן היו: תואר במשפטים; רישיון עורך דין תקף; וניסיון של שנתיים במתן ייעוץ משפטי לגוף ציבורי (צוין כי ניסיון במתן ייעוץ משפטי להקדש ציבורי יהיה יתרון).
לפי התקנון נדרש כי ועדת כוח אדם של ועד הנאמנים היא שתאשר את תנאי הסף במכרז.
בביקורת עלה כי תקופת הניסיון שהוגדרה כתנאי סף לתפקיד - שנתיים - הייתה קצרה בהשוואה לתקופת הניסיון שנדרשה לתפקידים מקבילים בקרן (שבע שנים).
עוד עלה כי מנכ"ל הקרן, שאינו חבר בוועדת כוח אדם, ויו"רית ועד הנאמנים הם שאישרו את תנאי הסף; בכך עקפו המנכ"ל ויו"רית ועד הנאמנים את הכללים שמטרתם לוודא כי באיוש תפקידים כה בכירים ייבחרו המועמדים המתאימים ביותר, שהם גם בעלי כישורים מתאימים.
44 ,ראו מבקר המדינה דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה (2004 ,)עמ' 10.
45 ,טנה שפניץניגוד עניינים במגזר הציבורי למעשה ולהלכה (2014 '), עמ253 - 254.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1549 .
הקרן מסרה בתשובתה מאוקטובר 2018 כי אינה מסכימה עם הערת הביקורת לעניין הניסיון הנדרש, והבהירה כי למעט תפקיד מנכ"ל הקרן באף תפקיד לא נדרש ניסיון של שבע שנים.
כמו כן ציינה כי בקרן אין תפקידים מקבילים לתפקיד היועמ"ש, וכי לא היה צורך בניסיון של שבע שנים לתפקיד זה מכיוון שעיקר הפעילות המשפטית של גשר מבוצעת בידי עורכי דין מקצועיים חיצוניים.
משרד מבקר המדינה אינו מקבל את טענות הקרן, שכן לפי תנאי המכרז לתפקיד מנהלת כספים נדרש מהמועמדים ניסיון של 7 עד10 שנים לפחות, ולפי תנאי המכרז לתפקיד מנהלת משאבי האנוש נדרש ניסיון של 5 שנים.
תפקידים אלו מקבילים לתפקיד היועמ"ש מבחינת היקף העבודה, האחריות והסמכויות, וניתן להסיק מהם לעניין תקופת הניסיון הנדרשת מיועמ"ש הקרן .
יתרה מזו, לפי תנאי המכרז לתפקיד היועמ"ש , בעל התפקיד הוא הגורם המוסמך העיקרי לטפל בפעילות המשפטית של הקרן, ובכלל זה גם לנהל את שירותי הייעוץ המשפטי הנרכשים ולפקח עליהם.
לעניין זה יצוין כי בעת אישור המינוי של יועמ"ש הקרן (ראו להלן) העלה אחד הנאמנים את הסתייגותו מתקופת הניסיון הקצרה אשר נדרשה בתנאי המכרז.
וכך ציין הנאמן: "אני ממש מתפלא איך פורסם מכרז עם דרישה של שנתיים ניסיון.
יועמ"ש צריך להיות לפחות 5 שנים ניסיון.
איך פרסמתם רק שנתיים?
למרות הסתייגות הנאמן אישר ועד הנאמנים את המינוי, ונקבע כי הוא יהיה לשנת ניסיון.
מטרתושל הליך המכרז היא לבחון א ם המועמדים עונים ע ל דרישות התפקיד ולבחור במועמד המתאים ביותר, באמצעות הליך של בחינה - בין בעל-פה ובין בכתב או בשילוב של שניהם.
למכרז הפנימי הגישה מועמדות רק מזכירת הקרן דאז.
בישיבת ועד הנאמנים שהתקיימה ביולי 2018 ציין מנכ"ל הקרן כי הוא מעלה את מועמדותה לפני הוועד, לקבלת החלטתו.
בדיון החליט ועד הנאמנים למנות את מזכיר ת הקרן דאז ליועמ"ש.
המינוי נעשה אפוא בלי שהוקמה לצורך כך ועדת קבלה, ובלי שוועדת הקבלה או ועד הנאמנים בחנו את כישורי המועמדת ואת התאמתה לתפקיד.
מכל האמור עולה שמנכ"ל הקרן וועד הנאמנים פגעו בתכליותיו העיקריות של הליך המכרז - בחירת המועמד המתאים ביותר למשרה , בד בבד עם שמירה על שוויון הזדמנויות והימנעות ממשוא פנים .
מזכירת הקרן דאז מונתה לתפקיד היועמ"ש תוך פגיעה בעקרון השוויון.
לא זו אף זו, היא הייתה מעורבת בניסוח המכרז שעליו התמודדה, ולכן הייתה במצב של ניגוד עניינים חמור.
מינוי עובדים והעסקתם .
אף שבתקנון הקרן נקבע שוועדת כוח אדם תאשר את תיאורי התפקידים ואת תנאי ההעסקה של עובדים, נמצאו שני מקרים שבהם לא הביאה הקרן לאישור ועדת כוח אדם שינויים שעשתה בתיאור התפקיד ובתנאי ההעסקה: 1.
עוזר המנכ"ל: לפי חוזה ההעסקה של עוזר המנכ"ל, הוא מועסק בתפקיד עוזר אישי למנכ"ל בהיקף משרה של 60% ובתמורה לשכר של 6,000 ש"ח בחודש.
לפי מנכ"ל הקרן מדובר במשרת אמון, ועוזרו מלווה אותו בתפקידיו השונים במשך השנים.
באפריל 2018 הנחה מנכ"ל הקרן את מנהלת משאבי האנוש ואת חשבת השכר להגדיל את היקף משרתו של עוזר המנכ"ל ל -70% ולהעלות את שכרו החודשי.
נמצא כי מנכ"ל הקרן לא ביקש את האישור של ועדת כוח אדם למינוי עוזרו האישי ולשינוי תנאי העסקתו.
כמו כן, בקרן אין מסמכים שבהם מפורט הצורך בשדרוג המשרה של עוזר המנכ"ל , למעט פנייה של המנכ"ל שבה ציין כי בעקבות פעילות הקרן יש צורך להגדיל את היקף המשרה, "לצורך.
מתן מענה לצרכים שוטפים של 'גשר' ומנכ"לה".
" מנהל מפעלים מקדמי תעסוקה ארצי": בספטמבר 2017 פרסמה הקרן מכרז לתפקיד חדש במטה - מנהל מפעלים מקדמי תעסוקה ארצי (להלן - המנהל הארצי).
תנאי הסף לתפקיד כללו השכלה של טכנאי או הנדסאי.
עלה שהקרן לא פנתה לוועדת כוח אדם ולוועד הנאמנים כדי שיאשרו את תיאור התפקיד ואת תנאי העסקתו של המנהל הארצי, כנדרש בתקנון.
עוד עלה כי המועמד שנבחר לתפקיד לא עמד בתנאי הסף בעניין השכלה, שכן אינו בעל תואר של טכנאי או הנדסאי.
לפי כללי מינהל תקין, יש לתעד הליך מכרז לצורך מינוי עובדים, ובכלל זה לרשום פרוטוקולים של הדיונים שבהם יפורטו השלבי ם בכל דיון, ההחלטות שהתקבלו בו והנימוקים להן.
תיעוד חסר של ה הליך פוגע בשקיפותו ופוגע ביכולת לעקוב אחר שיקול דעתם של חברי ועדת המכרז46.
46 בג"ץ 3751/03 יוסיאילן נ' עיריית תל -אביב -יפו,פ"ד נט(3) 817 ,819 (2004.
) משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1551 .
עלה כי אף שלתפקיד המנהל הארצי רואיינו מועמדים רבים, אין פרוטוקולים בעניין זה, אלא רק פרוטוקול הכולל את הריאיון שקיימה ועדת הקבלה עם המועמד הנבחר.
לכן לא ניתן לעמוד על הסיבה להעדפת מועמד זה על פני האחרים, אף שלא עמד בתנאי הסף לתפקיד.
במאי 2018 אישר המנכ"ל להעלות את שכר המנהל הארצי ב-25%.
החלטתו התקבלה בלי שקיבל את אישור ועדת כוח אדם, כנדרש בתקנון.
הקרן מסרה בתשובתה כי מנכ"ל הקרן פעל בהתאם למנדט שניתן לו, ובכלל זה מינוי עובדים ושינוי תנאי שכרם, והכול בכפוף למדיניות הקרן לאישור תוספות שכר לעובדים שאושרה בוועדת כספים ביולי 2018.
משרד מבקר המדינה מעיר לקרן כי מדיניותה נקבעה בדיעבד, לאחר תוספות השכר שנתן המנכ"ל.
ליקויים בבקרה הכספית .
לפי תקנון הקרן, כל הוצאה כספית תיעשה לאחר אישור הגורמים המוסמכים.
מנהלת הכספים של הקרן אחראית ל ביצוע ה בקרה הכספית ב ה, ובכלל זה בקרה לפני כל הוצאה כספי ת, ומשמשת "שומרת סף" על כלל הפעילות הכספית של הקרן.
מנהלת הכספים מונתה לתפקידה ביוני 2016 , והיא כפופה למנכ"ל הקרן.
ממצאי ביקורת זו מצביעים על ליקויים בבקרה הכספית של הקרן בכל הנוגע לתשלומים שונים שניתנו לעובדיה, תוך חריגה מהכללים והנהלים.
בעקבות ליקויים אלה קיבל מנכ"ל הקרן כספים ללא הצגת אסמכתאות מתאימות וללא אישור של ועד הנאמנים, ובכלל זה החזר הוצאות גלובלי, החזר הוצאות בגין ארוחות במסעדות והלוואות .
נוסף על כך, שכרם של סמנכ"לית הקרן ושל עובדים אחרים בה הוגדל בלי שוועדת כוח אדם וועד הנאמנים אישרו את השינויים בשכר.
יודגש כי חלק מהתשלומים, כגון העלאת שכרה של סמנכ"לית הקרן, בוצעו על ידי חשבת השכר , לעיתים ללא אישורה של מנהלת הכספים אלא בהנחיית מנכ"ל הקרן או מנהלת משאבי האנוש.
אשר לתשלומים אחרים, כגון מפרעה ומקדמה למנכ"ל הקרן, מנהלת הכספים אישרה אותם אישית ולכן היא נושאת באחריות לכך.
הקרן מסרה בתשובתה מאוקטובר 2018 כי חשבת השכר כפופה ישירות למנכ"ל.
משרד מבקר המדינה מעיר לקרן כי מצב שבו חשבת השכר כפופה ישירות למנכ"ל אינו תקין, שכן הוא פוגע בצורך לקיים הפרדה בין הדרג הניהולי לבין דרג הבקרה .
בתשובת הקרן מדצמבר 2018 היא מסרה כי היא מקבלת את הערת הביקורת ותפעל להטמעת נוהלי עבודה שיבטיחו בקרה כספית הדוקה יותר.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1553 .
הצורך בשינוי מעמדה המשפטי של הקרן לשם הגברת הפיקוח על התנהלותה .
מנגנוני פיקוח רופפים של ועד הנאמנים .
הדין הקיים אינו מכיר בקיומו של הקדש ציבורי כישות משפטית נפרדת47.
בנסיבות אלו הנאמנים הם האחראים לניהול ענייניו של ההקדש, ובכלל זה ליצירת התחייבויותיו ולניהול נכסיו - והכול לצורך קידום מטרות ההקדש.
התנהלות לא מבוקרת וללא פיקוח הדוק של הנאמנים יכולה להביא לקריסתה של הקרן, על כל המשתמע מכך לגבי עובדי הקרן ואלפי המשתקמים הנעזרים בה.
למשל, בשנת 2012 הייתה הקרן על סף קריסה כלכלית, ומשרד האוצר ומשרד הרווחה הזרימו לה מיליוני ש"ח לכיסוי חובותיה, ובד בבד הכינו לה תוכנית הבראה בליווי החשבת המלווה.
רשם ההקדשות, הפועל מכוח סעיף 25 לחוק הנאמנות, אמור לפקח על פעולות הנאמנים ולהבטיח שהם ישתמשו בנכסים ובמשאבים שבידי ההקדש בהתאם למטרותיו.
בעניין זה יצוין כי " חוק הנאמנות הקיים נתן בידי הרגולטור - רשם ההקדשות, סמכויות פיקוח מסוימות; סמכויות אלה אינן מספקות, כך למשל מוטלת על ההקדש חובת דיווח בהיקף מצומצם יחסית, והרשם נעדר יכולת חקירה אפקטיבית לגבי התנהלות ההקדש"48 .
אף שעל ועד הנאמנים מוטלת חובה לפקח על התנהלות הקרן- בייחוד על רקע החולשה המובנית של רשם ההקדשות בכל הנוגע לפיקוח על הקדש ציבורי, ומכיוון שהקרן אינה דומה במהותה להקדש רגיל אלא לחברה (ראו בהמשך בתת-הפרק "שינוי מעמדה המשפטי של הקרן") - מנגנוני הפיקוח של ועד הנאמנים היו רופפים כמפורט להלן.
הרכב חסר של ועד הנאמנים .
לפי כתב ההקדש, אין בקרן גורמי פיקוח ובקרה, מלבד נאמני הקרן; הנאמנים צריכים לבצע את תפקידם בהתאם לחוק הנאמנות.
כאמור, כתב ההקדש משנת .
47 תזכיר חוק ההקדשות הציבוריים, התשע"ב-2012 .
ראו גם רע"א 46/94 זקס אברמוב נ' הממונה על מרשם המקרקעין פ"ד נ( 2) 'עמ 202 , 210-213 (1996 ), שבו נקבע כי בהיעדר הכרה מפורשת בחוק, הקדש ציבורי אינו בעל אישיות משפטית.
48 תזכיר חוק ההקדשות הציבוריים, התשע"ב -2012.
1964 כוללרשימה של עובדי מדינה (רובם עובדי משרד הרווחה) שהם נאמני הקרן49, ועליהם חלה האחריות לניהול ההקדש ולהשגת מטרותיו.
כן נקבע בכתב ההקדש כי שר הרווחה רשאי למנות נאמנים נוסף על הנאמנים המצוינים בכתב.
לפי תקנון הקרן, ועד הנאמנים מהווה את הנהלת הקרן; תפקידיה של הנהלת הקרן הם בין היתר לקבוע את המדיניות הכללית של הקרן; לאשר מדי שנה בשנה את התקציב השנתי שלה ואת תוכנית העבודה שלה; ולעקוב אחר הגשמת המדיניות וביצוע התקציב.
כדי שהפיקוח על התנהלות הקרן יהא אפקטיבי על שר הרווחה, שאחראי למינוי נאמני הקרן, לוודא שמספר הנאמנים עונה על הנדרש למילוי תפקידם.
לפי כתב ההקדש לא יפחת מספר הנאמנים מחמישה.
בשנת 2011 מנה ועד הנאמנים כ-15 חברים, ובהם נציגים של משרד הרווחה, של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה50 .
ושל המוסד לביטוח לאומי ואולם לקראת סוף שנת 2012 , בעת המשבר הכלכלי שבו הייתה נתונה הקרן, עזבו חברים רבים את ועד הנאמנים והוא נוהל בקוורום חסר: בספטמבר 2013 נותרו בוועד רק ארבעה חברים נציגי צי בור, ללא נציגי משרדי הממשלה השונים והמוסד לביטוח לאומי; ומנובמבר 2016 עד פברואר2018 .
כלל הוועד רק שלושה חברים נציגי ציבור 2.
כאמור, נאמני הקרן המצוינים בכתב ההקדש הם עובדי מדינה, ושר הרווחה רשאי למנות נאמנים נוסף עליהם.
לפי סעיפים 18 - 19 לחוק הנאמנות, כדי לשנות את תנאיו, לגרוע מנכסיו או לבטלו, נדרש אישור בית המשפט.
בית המשפט רשאי בכל עת לתת לנאמן הוראות בכל הנוגע למילוי תפקידו וכל הוראה אחרת שתיראה לו רלוונטית לניהול היעיל של ההקדש.
במכתבו של יו"ר הקרן דאז לשר הרווחה דאז מספטמבר 2013 הוא ציין כי לאחר עזיבת נציגי המוסד לביטוח לאומי לא נותרו עוד בוועד הנאמנים נציגי ממשלה, אלא נציגי ציבור בלבד.
עוד ציין היו"ר דאז: "אין ייצוג לממשלה וכל שכן אין בעלי ידע מקצועי בתחום עיסוקה של הקרן.
במצבה הקשה של הקרן ללא התמחות ופיתוח מקצועי לא ניתן יהיה להעמיד את הקרן ולהחזירה למקומה כמובילה בתחום השיקום המקצועי".
עלה שבמועד סיום הביקורת עדיין לא היו בוועד הנאמנים נציגי ממשלה, בניגוד לנקבע בכתב ההקדש.
על שר הרווחה למנות לאלתר לוועד נציגי ממשלה, שיפקחו מטעמה על התנהלות הקרן.
49 הסמנכ"ל למינהל, הנאמן הציבורי לענייני צדקה, מנהל הלשכה המחוזית בתל אביב, מנהל המחלקה לשיווק ואספקה ומפקחת במחלקה לשיקום.
50 שמו של המשרד באותה תקופה.
כיום נקרא המשרד- משרד הכלכלה והתעשייה.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1555 .
שר הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 כימינה לאחרונה מנהלת בכירה במשרד הרווחה כחברה בוועד הנאמנים.
מינוי זה יגביר לטענתו את פיקוח משרד הרווחה על פעילות הקרן.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את המינוי האמור אך מדגיש כי על שר הרווחה למנות נציגי ממשלה נוספים, בהתאם לקבוע בכתב ההקדש, אשר יפקחו מטעם הממשלה על פעילות הקרן.
לפי התקנון יקים ועד הנאמנים ועדות קבע כדלקמן: ועדת כספים, ועדת כוח אדם, ועדת ביקורת, ועדת רכישות ומכרזים וועדת הלוואות.
עוד קובע התקנון כי בכל אחת מוועדות הקבע 51 יכהנו לפחות שלושה נאמנים וכן נציגי גופים ממשלתיים, ציבוריים ואקדמיים, בה תאם להחלטת ועד הנאמנים.
לוועדות הללו יש חשיבות רבה בכל הנוגע לבקרה ולפיקוח על התנהלות הקרן.
למשל, ועדת הכספים אחראית בין היתר לאישור התקציב, לאישור הפרויקטים ולקבלת דיווח כספי שוטף; ועדת כוח האדם אחראית לאישור משרות שאינן קבועות בתקן, באמצעות חוזה אישי או באופן זמני, ולאישור שינויים בתקן; וועדת הביקורת אחראית לגבש בכל שנה תוכנית לנושאי ביקורת בקרן ולדון בממצאים, בהמלצות ובמעקב אחר תיקון הליקויים.
עלה כי במשך כחמש שנים, עד מרץ 2018 , ההחלטות התקבלו בוועד הנאמנים בלבד.
במצב זה פעלה הקרן ללא הפיקוח והבקרה הנדרשים בהתאם לתקנון.
בפברואר 2018 מינה שר הרווחה שלושה נאמנים חדשים (שאינם נציגי ממשלה) בהתאם לסמכותו בכתב ההקדש.
ואולם במועד סיום הביקורת ועד הנאמנים עדיין כלל רק שבעה נאמנים, ולא ניתן היה להקים את הוועדות הנדרשות לפי תקנון הקרן.
נוכח מצוקה זו ועד הנאמנים אומ נם הקים ועדות, אך הן חסרות את ההרכב הקבוע בתקנון וכללו רק שני נאמנים בכל ועדה במקום שלושה.
כמו כן, הוועדות שהוקמו לא כללו נציגי גופים ממשלתיים, ציבוריים ואקדמיים אשר רלוונטיים לתחומי עיסוקן ויכולים לתרום רבות לפעילותן.
פיקוח חסר של ועדת הביקורת .
מבקר המדינה כבר עמד בעבר על חשיבות עבודת הביקורת הפנימית ועל יכולתה של הביקורת הפנימית להביא לשיפור סדרי הניהול והפיקוח בגוף .
51 למעט ועדת ההלוואות.
המבוקר, דבר התלוי במידה רבה בקיומן של ועדות ביקורת פעילות וביחסן של אלה לעבודת הביקורת הפנימית52.
לפי תקנון הקרן, ועדת הביקורת תגבש תוכנית ביקורת שבה ייכללו נושאים שיבוקרו במשך השנה, תדון בממצאים ובהמלצות ותעקוב אחר תיקון הליקויים.
ועדת הביקורת רשאית להסתייע בשירות מקצועי חיצוני לביצוע הביקורת.
הוועדה תביא את ממצאיה לידיעת הנאמנים, תיזום דיונים על הטיפול בליקויים ותדרוש דיווח בעניין זה.
בינואר 2017 התקשרה הקרן עם מבקרת פנים.
ביוני אותה שנה סיימה מבקרת הפנים לגבש דוח בנושא "סקר בקרה פנימית בקרן וביקורת על התנהלות המטה".
נמצא כי ועדת הביקורת לא גיבשה תוכנית ביקורת שנתית, וכי הביקורת שבעקבותיה גובש הדוח היחיד שהגישה מבקרת הפנים נעשתה עקב הנחיית המנכ"ל דאז.
אשר לדוח, הוא לא הוגש לוועד הנאמנים ולוועדת הביקורת אלא רק למנכ"ל, וממילא לא דנה בו ועדת הביקורת.
משרד מבקר המדינה מעיר לוועד הנאמנים כי לא די במינוי מבקרת פנים, וכי על הנאמנים לברר מה הם התוצרים של עבודתה ולדון בהם.
דרך פעולה זו של הנאמנים מלמדת אף היא על מנגנוני פיקוח רופפים על פעולתה של הקרן.
יו"רית ועד הנאמנים מסרה במסגרת תשובת הקרן מאוקטובר 2018 , כי הנחתה את ועדת הביקורת לפעול ליישום תוכנית ביקורת שנתית.
בספטמבר 2018 התכנסה ועדת הביקורת והחלה ביישום האמור.
כמו כן מסרה יו"רית ועד הנאמנים כי היא פועלת ליישום המלצת משרד מבקר המדינה בעניין בחינת תוצרי הביקורת הפנימית על ידי ועד הנאמנים.
תשלום לנאמנים בניגוד לנקבע בכתב ההקדש ובחוק הנאמנות .
לפי כתב ההקדש, לא יקבלו הנאמנים שכר או מענקים כלשהם מכספי הקרן.
לפי סעיף 8 " ,לחוק הנאמנותנאמן אינו זכאי לשכר בעד מילוי תפקידיו.
אולם רשאי בית המשפט להקציב לו שכר, אם ראה שהדבר מתחייב מהיקף תפקידיו כנאמן".
לפי חוק זה, נאמן זכאי לשיפוי בגין הוצאות סבירות שהוציא עקב מילוי תפקידיו.
לפי הנחיות רשם ההקדשות, הנאמן רשאי להוציא הוצאות שסביר להוציא אותן בנסיבות העניין לצורך מילוי תפקידו, ועליו "להמציא קבלות כנגד ההוצאות שהוציא בפועל"53 .
)(ההדגשה אינה במקור .
52 ,מבקר המדינה דוח שנתי 63ג (2013 '), בפרק "הביקורת הפנימית במגזר הציבורי", עמ78 - 79.
53 הנחיות רשם ההקדשות (אוקטובר 2017.
) משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1557 .
בישיבה שקיים ועד הנאמנים בינואר2018 ציינה יועמ"ש הקרן דאז כי החזר הוצאות לנאמני הקרן מותר לפי כתב ההקדש, וכי לפי ההנחיה של רשם ההקדשות יינתן החזר כאמור בגין ההוצאות שהוצאו בפועל וכנגד קבלות.
היועמ"ש הוסיפה כי לדעתה, שיפוי בגין הוצאות כנגד קבלות אינו תואם את אופי פעילות הקרן.
החלטת ועד הנאמנים הייתה כי " נוכח פרסומו של קובץ הנחיות מטעם רשם ההקדשות בעניין תשלום גמול החזר הוצאות לוועד הנאמנים, ישופה ועד הנאמנים בגין החזר הוצאות שהוצאו על ידם בפועל וכנגד קבלות בעבור השתתפותם בישיבות החל מיום 1.
לרשם ההקדשות בבקשה לאישור תשלום גמול נוכח אופייה השונה של קרן השיקום" (ההד גשה אינה במקור).
בפברואר 2018 הודיע מנכ "ל הקרן לוועד הנאמנים כי הוא מתנגד לכך שהיועמ"ש (דאז) תפנה לרשם ההקדשות בסוגיה האמורה שלא באמצעותו.
בישיבת ועד הנאמנים שהתקיימה במרץ 201854 , ובה השתתפו גם הנאמנים החדשים, הציג המנכ"ל בשנית את הנושא וציין כי שר הרווחה הסכים להשוות את תנאי הנאמנים לתנאים של דירקטורים, בהתאם לתקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר גמול והוצאות לדירקטור מקרב הציבור בחברות הממשלתיות), התשנ"ד -1994 (ההדגשה אינה במקור).
באותו דיון ביקש אחד הנאמנים לקבל שוב חוות דעת משפטית בנושא, אולם בקשתו לא התקבלה.
בישיבה החליט ועד הנאמנים כי ישולם לנאמנים גמול קבוע בסך 625 ש"ח לישיבה, בכפוף לאישור שר הרווחה (בעל כתב ההקדש), וזאת בהתאם לגמול המשולם לדירקטורים בחברות ממשלתיות55 .
בתשובתו מסר שר הרווחה למשרד מבקר המדינה: "למיטב זיכרוני לא ניתנה ההסכמה המתוארת להשוואת תנאי הנאמנים לתנאים של דירקטורים בחברות ממשלתיות".
במרץ2018 פנה מנכ"ל הקרן למנכ"ל משרד הרווחה ד"ר אביגדור קפלן וביקש כי יאושר "החזר הוצאות" לנאמנים.
המנכ"ל ציין כי מרבית הנאמנים נוסעים ברכבם מהצפון למטה הקרן בחולון, ולכן לדעתו הסכום "סביר לכל הדעות".
על מנכ"ל הקרן היה להציג לפני מנכ"ל משרד הרווחה את כל התשתית המשפטית הידועה לו באותה העת על אודות האיסור שקבע רשם ההקדשות על החזר הוצאות שלא לפי קבלות.
ואולם הוא לא עשה זאת, ובכך הטעה את מנכ"ל משרד הרווחה.
לאחר שהיועמ"ש דאז כבר פוטרה מתפקידה בקרן 55 לפי התקנות, דירקטור בחברה המסווגת בסיווג 8 זכאי לקבל 625 ש"ח עבור השתתפותו בישיבה.
לקראת סוף מרץ 2018 אישר מנכ"ל משרד הרווחה לשלם לנאמנים גמול בסך 625 .
ש"ח עבור השתתפות בכל ישיבה עולה כי על אף הוראות החוק וכתב ההקדש, מאפריל 2018 החלו חלק מהנאמנים לקבל תשלום קבוע בסך 625 ש"ח עבור השתתפות בכל ישיבה, ללא צורך בהגשת אסמכתאות להוצאות שהוציאו בפועל.
משרד מבקר המדינה מעיר לוועד הנאמנים כי לפי התקנות האמורות בנוגע לגמול והוצאות לדירקטורים, " דירקטור בחברה יהיה זכאי לגמול בעד כהונתו בדירקטוריון ]ה[ .
גמול כולל כיסוי של כל ההוצאות שהיו לדירקטור בקשר להשתתפותו בישיבה ".
מכאן ברור כי "החזר הוצאות" הוא רק חלק מהגמול, ויתרת הסכום מהווה גמול עבור כהונתם של הנאמנים - דבר האסור לפי חוק הנאמנות וכתב ההקדש.
יודגש כי לנאמנים, לשר הרווחה ולמנכ"ל משרד הרווחה אין סמכות לאשר תשלום גמול לנאמנים, שכן רק לבית המשפט יש סמכות לשנות הוראה מהוראות כתב ההקדש56 .
היה על הקרן לכל הפחות לפנות בנושא לרשם ההקדשות כדי לקבל את חוות דעתו.
מנכ"ל משרד הרווחה היה גם הוא צריך, בטרם אישורו, לבחון את הסוגיה באמצעות הייעוץ המשפטי במשרד הרווחה.
קיימו נציגי משרד מבקר המדינה פגישה עם מנכ"ל משרד הרווחה בעקבות הפגישה הוציא המנכ"ל כעבור כמה ימים מכתב הבהרה לקרן, ולפיו עליה לפעול להחזר הוצאות לנאמנים בהתאם לסעיפים 8 ו-11 לחוק הנאמנות ובהתאם להנחיות רשם ההקדשות.
בתשובותיה מאוקטובר 2018 ודצמבר2018 מסרה הקרן כי ועד הנאמנים כולל אנשים בעלי פרופיל גבוה ביותר וניסיון רלוונטי עשיר , ממגוון גדול של התמחויות, בהם אנשי משפט, כספים וניהול.
נאמני הקרן מגיעים מכל קצות הארץ ותורמים תרומה חשובה ביותר, ומן הראוי שיקבלו לכל הפחות החזר בגין הוצאותיהם.
עוד ציינה כי תשלום גמול השתתפות לנאמנים הופסק בעקבות הערת הביקורת והיא פנתה לבית המשפט בבקשה לאישור תשלום זה.
עד קבלת אישור כאמור התחייבה שלא תשלם גמול לנאמנים.
עוד מסרה כי אם בית המשפט יורה כך, יוחזרו הכספים ששולמו לנאמנים.
מינוי נאמני הקרן על ידי שר הרווחה .
כדי להגשים את מטרות חוק הנאמנות וכתב ההקדש, על כל נאמן של הקרן לפקח על פעולתה באופן אובייקטיבי, ללא תלות בקשריו עם בעלי התפקידים בקרן, ובראשם המנכ"ל.
לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין הליך מינוי .
56 סעיף 23 לחוק הנאמנות.