HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מבקר המדינה העיר בדוחות קודמים15 כי הקצאת משאבים ציבוריים צריכה להיעשותעל פי אמות מידה אובייקטיביות ושוויוניות, וכי ראוי שיינתן ביטוי מנומק ורישום המתעד את הקשר בין אמות המידה שנקבעו לבין תכנית העבודה המומלצת בידי הדרג המקצועי.
על פי מסמכי אגף מת"ש, מכסות ההעסקה המרביות בענף הבניין נקבעו בהחלטות משותפות של שרי התמ"ת והביטחון, ובשנת 2008 עמדה המכסהעל 14,500 .
מינואר 2008 ועד ספטמבר2013 אישרה הממשלה 20,000 ,מכסות נוספות מהן 18,000 בענף הבניין, כמפורט בטבלה שלהלן.
החלטות ממשלה לתוספתמכסות ל העסקת עובדים פלסטינים .
תאריך ההחלטה מספר ההחלטה מכסת ההיתרים שנקבעה בהחלטה ענף הבניין .
08 3436 5,000 5,000* .
12 4970 5,000 5,000 .
12 5164 5,000 3,000** .
* באוגוסט2008 החליטו שר האוצר דאז ושר התמ"ת דאז על הקצאת1,000 מכסות מכלל ה- 5,000 באופן מידי.
11 החליטה הממשלה על מימוש הקצאת4,000 היתרים נוספים (החלטת ממשלה 2839.
) ** בנובמבר2012 החליטה הממשלה על מימוש3,000 מכסות מכלל ה-5,000 שנקבעו בהחלטת ממשלה 5164.
בספטמבר 2013 עמדה המכסה המרבית בענף הבניין על 32,500 .
היתרים עד שנת 2008 לא הוגבלו מספר היתרי ההעסקה שניתנו למעסיקים, וההיתרים חולקו לפי בקשות המעסיקים וללא כללים אחידים, פומביים ולפי תבחינים מקצועיים.
בינואר 2008 החזיקו המעסיקים ב-12,510 היתרי עבודה.
כלומר, שיעור ניצול המכסה המרבי עמד על כ-86%.
באפריל2008 החליטה הממשלה16 להסדיר הקצאת מכסה של5,000 היתרים להעסקת עובדים פלסטינים; לקבוע נוהל בין שרי הבינוי והשיכון (להלן - שר השיכון), האוצר, התמ"ת והביטחון שיבהיר באילו עבודות יעסקו העובדים הללו.
עוד נקבע בהחלטה כי השרים האמורים יכינו הצעה מוסכמת לחלוקת העובדים על פי ענפים ויביאוה לאישור הממשלה.
15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 54ב (2004 ), בפרק על התקצוב והבקרה התקציבית במשרד הבינוי והשיכון, עמ' 315 ,320 .
ראו גםדוח שנתי 50ב (2000 '), עמ201 ; דוח שנתי44 (1994 ,) 'עמ142.
16 החלטת ממשלה3436 (13.
שם הדוח: משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 באוגוסט2008 הודיע שר האוצר דאז, מר רוני בר -און, לשר הביטחון דאז, מר אהוד ברק, כי הוסכם עם שר התמ"ת על הקצאת 1,000 היתרים מתוך ה-5,000 .
באופן מידי באוגוסט 2008 פרסם מנהל אגף מת"ש הנחיות להקצאת 1,000 היתרים (להלן- חוזר 16/08 ,).
בחוזר נקבע כי העובדים יועסקו בעבודות הללו: בנאות, רצפות, ברזלנות טייחות, טפסנות ובעבודות פיתוח ותשתיות.
עוד נקבע כי עבור קבלנים רשומים שקיבלו בעבר היתרי העסקה (להלן - קבלנים ותיקים) ישמש מניין העובדים המועסקים אצלם בפועל בסיס לחלוקת המכסה החדשה למעסיק, כך: קבלן המעסיק יותר מעשרה עובדים יוכל לקבל תוספת עובדים של עד 15% ; קבלןהמעסיק פחות מעשרה עובדים יוכל לקבל תוספת של עד שני עובדים, כלומר סך כל המכסה למעסיק, כולל התוספת, לא תעלה על עשרה עובדים.
קבלני בניין רשומים שלא קיבלו בעבר היתרי העסקה (להלן - קבלנים חדשים) יוכלו לקבל עד שלושה עובדים ל"תקופת הביניים".
קבלני שיפוצים הנמצאים בתהליך של הנפקת רישיון קבלן (בעניין זה ראו להלן, בפרק הרישום בפנקס הקבלנים) יוכלו לקבל תוספת של עובד אחד בלבד.
משרד מבקר המדינ ה מעיר לאגף מת"ש כי ככלל תיתכן קביעת תבחינים, המבדילה בין מעסיק חדש לוותיק.
עם זאת, ההבחנה צריכה להיעשות בשקיפות על פי שיקולים ענייניים ואחידים, שאינם גורמים לפגיעה שרירותית בשוויון ובחופש העיסוק.
בפועל, החלוקה שנקבעה העדיפה קבלנים ותיקים על פני חדשים ופגע ה בשוויון בין קבלנים המבקשים היתרי העסקה : קבלן שהחזיק בהיתרים רבים יותר זכה להקצאה גדולה ואילו קבלן שמלכתחילה החזיק במספר קטן של היתרים קיבל תוספת קטנה בלבד.
חלוקה זו ה קנתה יתרון לקבלנים ותיקים שכבר העסיקו יותר מעשרה עובדים.
בתשובת אגף מת"ש למשרד מבקר המדינה מפברואר וממרץ 2014 (להלן- תשובת אגף מת"ש) נטען כי הנהלת אגף מת"ש סברה שיש לתת מכסת היתרים גדולה יותר לקבלנים אשר הוכיחו בעבר העסקה שוטפת ותקינה של עובדים פלסטינים לעומת קבלנים שעדיין לא עמדו במבחן והוכיחו את עצמם.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אגף מת"ש לא בדק את מתכונת ההעסקה השוטפת של הקבלנים, ואת תקינותה וסדירותה (ראו להלן בפרק על תשלום השכר והזכויות הסוציאליות).
כמו כן, בדיקה זו אינה עניינית לסוגיית השוויון בהקצאת משאבים בין מעסיקים ותיקים למעסיקים חדשים.
עוד עלה בביקורת כי "תקופת הביניים" לא הוגדרה בחוזר 16/08 .
מינהל תקין מחייב שהזמן לקבלת היתר יוגדר באופן ברור ומדיד.
באפריל2009 כתב מנהל יחידת הסמך לעובדים זרים לשעבר (להלן- מנהל יחידת הסמך לשעבר), לראש רשות האוכלוסין דאז (להלן - ראש רשות האוכלוסין דאז) כי "בפועל, לכאורה במשך שנים רבות לאחור לא הופעל הליך להקצאת התרים להעסקת פלסטינאים, העומד בסטנדרטים ובכללים שחלים על הקצאת ההיתרים בתחומים האחרים".
בעקבות פנייה של עמותת "קו לעובד", ביוני 2009 הורה ראש רשות האוכלוסין דאז למנהל אגף מת"ש להעביר לידיו בתוך שבוע נוהל או הצעת נוהל להקצאת היתרים להעסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין, הכולל אמות מידה ברורות לחלוקה.
באותו משרד הפנים 497 .
:שם הדוח משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 החודש השיב מנהל אגף מת"ש לראש הרשות דאז כי חוזר16/08 מעגן את הקריטריונים להקצאת ההיתרים.
באוקטובר 2009 כתב מנהל יחידת הסמך לשעבר למנכ"ל משרד הפנים ומ"מ ראש רשות האוכלוסין דאז, כדלהלן: "בתחום הפלסטינאים בוצעה הקצאה, לכאורה לפני עשרות שנים ומאז מאושרות הקצאות על בסיס מזדמן של החלטות ממשלה המגדילות את מכסת ההיתרים ו/או היתרים פנויים כתוצאה מויתור הזכאים או ביטול עקב פעילות אכיפתית בנושא.
בכל מקרה התוצאה עגומה היות והנהנים הגדולים הינם אותם גורמים שבעבר הרחוק קיבלו הקצאות בהיקפים גדולים ומאז עולם כמנהגו נוהג".
מן האמור עולה כי משך שנים חולקו היתרים למעסיקים לפי בקשותיהם, בלי שנקבעו מבעוד מועד אמות מידה אחידות, ידועות ושוויוניות לחלוקתם, למרות החשיבות הכלכלית הרבה שיש לשיטת חלוקת ההיתרים.
בינואר2010 החליטה הממשלהלהקים צוות בין-משרדי בראשות המשנה לנגיד בנק ישראל ובהשתתפות נציגי משרדי הביטחון, הפנים, המשפטים, החוץ, ביטחון הפנים, האוצר, התמ"ת, החקלאות ופיתוח הכפר ונציגים נוספים.
נקבע שצוות זה ישמש בתור הוועדה להסדרה, פיקוח ואכיפה בתעסוקת עובדים פלסטינים בישראל17 (להלן- הוועדה להסדרה) ויגבש המלצות בנושא.
בין השאר הוטל על הוועדה להסדרה לבחון את סוגיית אמות המידה לקביעת היקף מכסות ההעסקה של עובדים פלסטינים, בהתחשב בהשפעות שיש לכך על שוק התעסוקה הישראלי בענפי המשק השונים.
במאי 2011 סיימההוועדה להסדרה את עבודתה והגישה את מסקנותיה לממשלה (להלן - דוח הוועדה להסדרה).
הוועדה להסדרה המליצה בין השאר על הקמת צוות בין-משרדי נוסף שיעסוק בחלוקת ההיתרים בין ענפי המשק הזכאים על פי החוק להעסיק עובדים לא-ישראלים.
הומלץ כי הצוות יקבע אמות מידה שוויוניות לחלוקת כל ההיתרים בין המעסיקים.
מזכירות הממשלה הודיעה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2014 כי דוח הוועדה להסדרה הועבר לידיעת חברי הממשלה ביולי2011.
עד נובמבר 2013 לאנערך דיון בממשלה על מסקנות דוח הוועדה להסדרה.
ואולם, עוד קודם שסיימה הוועדה להסדרה את עבודתה , ב-10.
11 החליטה הממשלה להקצות 5,250 היתרים להעסקת עובדים פלסטינים כך: 4,000 לענף הבניין שאושרו בהחלטה מ-200818 ו-1,250 - בענפים שייקבעו19 (להלן- החלטת ממשלה 2839.
11 הודיע מנהל אגף מת"ש לסמנכ"ל בכיר במשרד התמ"ת דאז ולרע"ן כלכלה במשרד הביטחון דאז כי קודם כל יופץ לציבור נוהל להגשת בקשות, ורק לאחר קבלת הבקשות ובדיקתן יופץ חוזר בעניין אופן חלוקת ההיתרים.
11 כתב מנהל אגף מת"ש ליועץ המשפטי של רשות האוכלוסין כי "שיטת החלוקה טרם .
17 החלטת ממשלה1274 (24.
) 18 בהחלטת ממשלה3436 (13.
) 19 /החלטה חכ106 של ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי-כלכלי) מ-9.
11 , אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה 2839 /(חכ106( )10.
11 ) (להלן- החלטה 2839 .
שם הדוח: משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 נקבעה, שזה העיקר בכל המהלך.
אנו מקבלים את הבקשות, נבחן אותם ואת ריכוז הבקשות נביא להתייעצות.
ורק אז תתקבל ההחלטה לאופן החלוקה".
11 פרסם מנהל אגף מת"ש לציבור נוהללהגשת בקשות לקבלת היתרים (להלן - חוזר 15/11.
11 מינה מנכ"ל רשות האוכלוסין ועדה בין-משרדית לקביעת אמות מידה לחלוקת 4,000 ההיתרים בענף הבניין (להלן- הוועדה לקביעת קריטריונים בבניין) בראשות מנהל אגף מת"ש.
בוועדה היו חברים נציגים של רשות האוכלוסין ומשרדי האוצר, התמ"ת, השיכון והביטחון.
הוועדה לקביעת קריטריונים בבניין התכנסה לדיון פעם אחת בלבד, ב-31.
11 (להלן- דיון הוועדה או הדיון).
בדיון ציין מנהל אגף מת"ש כי חלוקת ההיתרים להעסקת עובדים פלסטינים לא נבדקה שנים רבות, והיא נעשית שלא על פי כללים ברורים ועדכניים.
לכן, לא ניתן להסתמך עליה לחלוקת 4,000 ההיתרים (שאושרו בהחלטת ממשלה 2839 .
), ויש לאשר שיטת חלוקה חדשה נמצא כי בדיון הוועדה הועלו הצעות שונות להסדרת תנאי הסף לקבלת היתרים.
ואולם, היות שחוזר 15/11 פורסם לציבור כחודשיים לפני כינוס הוועדה לקביעת קריטריונים בבניין, החליטו חבריה כי "בנסיבות אלו, ומבלי שהייתה לוועדה ]מנכ"ל רשות האוכלוסין [אפשרות לבדוק את הנושא לעומקו, הועדה מציעה ל לשקול לקבל את הצעת הנוהל ]מנהל אגף מת"ש[ שהציע" בתיאום עם התאחדות הקבלנים והבונים בישראל (להלן - ההתאחדות או התאחדות הקבלנים), "תוך ביצוע התיקונים שציינו בפרוטוקול הדיון הראשון של הועדה.
ההיתרים יינתנו עד ליום 30.
במקביל ולאלתר, להקים ועדה נוספת, שמטרתה לקבוע שיטת חלוקה לגבי מכלול ההיתרים להעסקת פלשתינאים תוך ביצוע בדיקות עומק וזימון נציגים כפי שתראה לנכון.
ועדה זו תצטרך לגבש את המלצותיה.
תוך תקופה שלא תעלה על שלושה חודשים על מנת שניתן יהיה להקצות את כלל ההיתרים על פי השיטה החדשה עליה יוחלט עד למועד פקיעת ההיתרים שיונפקו ביום 30.
" לדעת משרד מבקר המדינה, פרסום חוזר 15/11 על ידי מנהל אגף מת"ש בטרם קביעת אמות מידה לחלוקת ההיתרים פגע בסדרי מינהל תקין.
עבודת הוועדה לקביעת קריטריונים בבניין התייתרה שעה שחבריה אישרו להמשיך את חלוקת ההיתרים ללא כל אמות מידה, בלי שנבחנו צורכי הקב לנים העדכניים ובלי שהתחשבו בהיתרים שהקבלנים כבר מחזיקים בהם.
הערות חברי הוועדה לא יצאו אל הפועל ואף לא הי יתה בהן כל תועלת משום שחבריה קיבלו את עמדת מנהל אגף מת"ש ונציג התאחדות הקבלנים.
בתשובת אגף מת"ש נמסר כי החלטת מנהל אגף מת"ש לפרסם לקבלנים את חוזר 15/11 נעשתה בתום לב והסתמכה על ניסיונו רב השנים בתחום, תוך היוועצות עם נציג התאחדות הקבלנים.
עוד נמסר כי סוכם שבחלוקות ההיתרים הבאות ייעשה פרסום הגשת הבקשות רק לאחר תיאום עם ועדה מייעצת.
בתשובת משרד הכלכלה (לשעבר משרד התמ"ת) למשרד מבקר המדינה מפברואר 2014 (להלן - תשובת משרד הכלכלה) נמסר כי הוועדה נדרשה לחלוקה מהירה של מכסות ההיתרים ולא רק לקביעת הקריטריונים.
בדיקת ההיתרים ומידת מיצוי ם בפועל הייתה דורשת זמן רב מחברי הוועדה.
:שם הדוח משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי כתב המינוי של הוועדה לא הגביל את זמן פעילותה.
11 נחתם הסכם בין משרד האוצר, רשות האוכלוסין והתאחדות הקבלנים בנושא "עובדים זרים ועידוד תעסוקת עובדים ישראלים".
בהסכם נקבע כי הוא מותנה בשמירת מכסת ההיתרים הקיימת להעסקת עובדים פלסטינים, שעמדה במועד חתימת ההסכם על 19,500 .
11 פרסם מנהל אגף מת"ש נוהל רענון כללי לאגף מת"ש בנוגע להעסקת העובדים.
11 הציג מנהל אגף מת"ש למנכ"ל רשות האוכלוסין את עיקרי עבודת הוועדה לקביעת קריטריונים בבניין, ובכלל זה את ההמלצה להקים ועדה נוספת שתקבע שיטת חלוקה לגבי מכלול ההיתרים להעסקת פלסטינים ליום 30.
11 פרסם מנהל אגף מת"ש לציבור את אמות המידה להקצאת עובדים פלסטינים, כפי שאומצו על ידי מנכ"ל רשות האוכלוסין: בבנייה למגורים ותעשייה יקבל מעסיק חדש היתר לעובד לכל 800 מ"ר, ומעסיק ותיק יקבל היתר לעובד לכל 1,000 מ"ר.
בבנייה של תשתיות יוקצה היתר אחד לכל 500,000 ש"ח מכלל ההיקף הכספי של הפרויקט.
משרד מבקר המדינה מעיר למנהל אגף מת"ש ולמנכ"ל רשות האוכלוסין כי לא נמצאו מסמכים המעידים מי החליט על אמות המידה האלה וכיצד התגבשו, ומה הייתה תשתית הנתונים שעל בסיסּה הן נקבעו.
כאמור, הוועדה לקביעת קריטריונים לבניין שהייתה אמורה לנסח אותם, לא עשתה כן.
סדרי מינהל תקין מחייבים ביצוע של הליך קבלת החלטות סדור ומבוסס.
בדיון הוועדה לקביעת הקריטריונים בבניין עדכן מנהל אגף מת"ש את חבריה כי עד אותו הזמן (31.
11 ) הוקצו לענף הבניין15,500 היתרי העסקה (המכסה ההיסטורית), בלא שנקבעו אמות מידה להקצאתם.
חברי הוועדה הציעו להתחשב בעת הקצאת 4,000 ההיתריםהחדשים ב היתרים שהוקצו לקבלנים במסגרת המכסה ההיסטורית.
אולם מפרוטוקול הדיון מ -31.
11 עולה כי מנהל אגף מת"ש ונציג התאחדות הקבלנים "הסבירו כי הדבר אינו נדרש או אפשרי לדעתם".
בביקורת עלה כי חברי הוועדה האמורה קיבלו את עמדת מנהל אגף מת"ש ונציג ההתאחדות בלי שדרשו ורשמו לכך הנמקה.
לפיכך, בחלוקת 4,000 ההיתריםהחדשים לא התחשבו חברי הוועדה ולא לקחו בחשבון היתרים שכבר הוקצו לקבלנים במסגרת המכסה ההיסטורית.
בתשובות אגף מת"ש ומשרד הכלכלה נמסר כי חברי הוועדה ראו לנגד עיניהם את הצורך בחלוקה מהירה של מכסות ההיתרים, בין ה שאר בשל ה כורח לאזן בין אינטרסים ביטחוניים ובין חלוקה שוויונית סבירה.
שם הדוח: משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 משרד מבקר המדינה מעיר כי הצורך בחלוקה מהירהשל מכסות אינו מצדיק סטייה מה חובה לפעול בשוויון בהקצאת משאבים כ לכליים על ידי המדינה, בייחוד מאחר שלאגף מת"ש היו כמעט שנתיים להיערך לקביעת אמות המידה לחלוקת ההיתרים.
יתרה מכך, בדיוני הוועדה להקצאת היתרים לא ניתן ביטוי לדחיפות ההקצאה בשל צורך ביטחוני אלא רק לדחיפות בשל מצוקת הקבלנים ומחסור בעובדים.
מהביקורת עלה כי המכסה ההיסטורית חולקה בשיטה שבה כל קבלן הגיש בקשה לכמות העובדים שנדרשה לו.
כשהייתה מכסת היתרים פנויה לחלוקה, קיבל הקבלן את מניין העובדים שביקש ללא בדיקה בדבר היקפי עבודתו.
בין השאר מסרו מנהלי המדורים כי בתקופות שלא היו מכסות היתרים לחלוקה, לא נפתחו תיקים חדשים בחלק מהמדורים, ולא נרשמו במערכת הממוחשבת באופן שוטף ורציף בקשות לקבלת עובדים.
זאת, מאחר ששיטת שכר העידוד הנהוגה באגף מת"ש מבוססת על משך הזמן שחלף ממועד קבלת הבקשה ועד קבלת היתר ההעסקה; ככל שהזמן בין הבקשה לקבלת ההיתר היה קצר יותר, התגמול של עובדי המדורים היה גבוה יותר.
בהיעדר מכסות היתרים להקצאה, נמנעו עובדי המדורים מרישום בקשות חדשות מיד עם קבלתן.
כאשר הודיעה הנהלת האגף על מכסות היתרי העסקה פנויות לחלוקה, בחלק מהמדורים יצרו עובדי המדור קשר טלפוני עם קבלנים והזמינו אותם להגיש בקשות חדשות לעובדים.
נמצא שהמדורים הפזורים ברחבי הארץ לא פעלו באחידות לעניין רישום התיקים במערכת הממוחשבת, על אף שכל המדורים שייכים לאותה רשות מינהלית.
התנהלות זו מעידה על היעדר מדיניות ברורה ואחידה של הנהלת אגף מת"ש בעניין כה בסיסי בעבודת המדורים - פתיחת תיקי מעסיקים.
זאת ועוד, התנהלות זו אינה מאפשרת מתן הזדמנות שווה להצעת הצעות, וכפועל יוצא מכך היא פוגעת בעקרון השוויון.
נוסף על כך העלתה הביקורת כי משנת 2008 פרסם מנהל אגף מת"ש חוזרים בדבר חלוקת ההקצאות שבהם התבססו אמות המידה על ההבחנה בין קבלנים חדשים לקבלנים ותיקים - הבחנה שנקבעה בדרך שרירותית.
לגבי קבלן ותיק, בחלק מההקצאות נקבעה ההקצאה החדשה כאחוז מסוים מסך העובדים שכבר מועסקים על ידו.
כלומר, מכסת ההיתרים שבה החזיק הקבלן שימשה בסיס לקבלת הקצאות נוספות בשיעור הנגזר מן המכסה שלו בפועל.
מהאמור לעיל עולה כי מלכתחילה הוקצו מכסו ת על סמך אקראיות, היעדר שקיפות וחוסר אחידות.
נקודת מוצא הנשענת על חלוקה זו כדי ליצור מפתח להקצאה עתידית של היתרים גורמת להנצחת היעדר השוויון ההיסטורי.
אילו הושתתה החלוקה הראשונית על אדנים של אמות מידה ברורות , היה אפשר ליצור הסדרים המסתמכים על המצב ההיסטורי ובשינויים המתחייבים מן הנסיבות.
ואולם, אגף מת"ש "צילם" תמונת מצב של העסקת העובדים והכשיר אותה ללא כל בחינה עניינית ושוויונית.
ברבות השנים, כשחולקו הקצאות נוספות, הן ניתנו פעמים רבות על סמך מכסות ההיתרים שהיו בידי הקבלנים מלכתחילה.
כך התגבשה שיטה שלפיה יועדו מכסות של היתרי העסקה בהקצאות לא שוויוניות , והן הוסיפו אפוא לשמש בסיס להקצאות נוספות שחולקו אף הן ללא מדדים שוויוניים.
:שם הדוח משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 א.
בחוזרים שפרסם אגף מת"ש משנת 2011 נקבע כי עד30.
12 תתבצע חלוקה מחדש של המכסה ההיסטורית.
כבר ביוני 2011 הוכנה רשימה של המכסה ההיסטורית, והיא כללה 2,143 קבלנים שהיו ברשותם14,693 .
היתרים לצורך החלוקה מחדש, בנובמבר 2011 מינה מנכ"ל רשות האוכלוסין את חברי הוועדה לקביעת קריטריונים בבניין לכהן גם כחברי הוועדה הבין-משרדית לקביעת קריטריונים לחלוקת המכסה הכללית של העובדים הפלסטינים בענף הבניין (להלן - הוועדה השנייה לקביעת קריטריונים).
ממסמכי אגף מת"ש עולה כי הוועדה השנייה לקביעת קריטריונים התכנסה לחמישה דיונים בין דצמבר 2011 לאפריל2012.
(1) סדרי ניהול תקינים מחייבים רישום פרוטוקולים שישקפו את הדיונים ואת הליך קבלת ההחלטות20.
הביקורת העלתה כי אין באגף מת"ש את מלוא הפרוטוקולים מדיוני הוועדה האמורה.
(2) ,כאמורהוועדה השנייה לקביעת קריטריונים התכנסה בפעם האחרונה באפריל 2012 .
גם הוועדה הזאת לא הגישה מסמך מסכם ובו המלצות למנכ"ל ולא קבעה אמות מידה לחלוקת המכסה ההיסטורית, דהיינו - לא השלימה את שהוטל עליה.
מפנייה של מנכ"ל רשות האוכלוסין למנכ"ל משרד השיכון ממאי 2012 עולה כי הוועדה השנייה לקביעת קריטריונים המליצה למנכ"ל רשות האוכלוסין לבחון את העברת הטיפול בהיתרי העסקה לפלסטינים והתשלומים בגינם למשרד השיכון.
ביוני 2012 הודיע מנהל אגף מת"ש למנכ"ל רשות האוכלוסין כי פנה למשרד השיכון בדרישה שיקבל עליו אחריות מקצועית לנושא הקצאת ההיתרים.
הוא הוסיף שמשרד השיכון הסכים כי ליבת הנושא היא מקצועית ובסמכות משרדו, אולם מנכ"ל משרד השיכון ביקש לבחון את היערכות המשרד לביצוע הפעולה.
בביקורת עלה כי מיוני 2012 ועד נובמבר 2013, בחלוף כשנה וחצי מפניית אגף מת"ש למשרד השיכון, לא ניהל משרד השיכון דיון בנוגע לקבלת האחריות המקצועית לחלוקת ההיתרים.
בתשובת משרד השיכון למשרד מבקר המדינה מפברואר 2014 (להלן- תשובת משרד השיכון) נמסר שאין בידי המשרד תקנים להעסקת עובדים ותקציב שיאפשרו לו לקבל אחריות מקצועית לחלוקת ההיתרים להעסקת פלסטינים.
עוד עולה מפניית מנהל אגף מת"ש מיוני 2012 כי בדיון שנעשה בראשות מנכ"ל רשות האוכלוסין ביקשה התאחדות הקבלנים לדחות את מועד החלוקה מחדש של .
20 ראו בג"ץ3751/03 יוסי אילן נ' עיריית תל-אביב-יפו ואח' , פ"ד נט(3 )817 ', עמ822-821 (2004.
שם הדוח: משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 המכסה ההיסטורית מאחר שלטענתה, הדבר עלול לגרום לפגיעה בשוק העבודה של ענף הבניין.
ביוני 2013 הודיע מנהל אגף מת"ש לקבלנים כי במהלך שנת2013 תתבצע חלוקה מחדש של כל מכסת ההיתרים להעסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין.
נמצא שעל אף שהוועדה השנייה לקביעת קריטריונים כונסה כדי לקבוע אמות מידה לחלוקת כלל מכסת היתרי ההעסקה של העובדים הפלסטינים, הרי שבפועל - עד דצמבר 2013 (להלן- מועד סיום הביקורת), דבר זה לא נעשה.
אמנם התאריך הנקוב בחוזרים שפורסמו לציבור לפקיעת היתרי ההעסקה היה 30.
12 , אך הוא חלף בלא שגובשו אמות מידה אחידות, פומביות, אובייקטיביות ושוויוניות לחלוקת ההיתרים להעסקת עובדים פלסטינים.
יתר על כן, על אף שלא נקבעו אמות מידה כדרוש, אגף מת"ש המשיך לחלק כ- 15,000 היתרים נוספים בשנים 2013 -2012 .
אגף מת"ש ומשרד הכלכלה מסרו בתשובותיהם כי קביעת קריטריון מהותי ומראש לחלוקת ההיתרים נתקלה בקשיים בשל העובדה שענף הבניין מתאפיין בתנודתיות רבה בהיקף העבודה ובמגוון העובדים הנדרשים גם מקבלני המשנה.
בתשובת אגף מת"ש נמסר עוד כי עדיין לא נמצאה שיטה יישומית ומיטבית לחלוקה מחדש של כלל מכסת ההיתרים.
בנסיבות אלה, כך נטען, לא היה זה סביר לעצור את חלוקת ההיתרים; במצב זה, ההודעות לציבור כי מדובר בחלוקות זמניות ובעתיד צפויה חלוקה מחדש היוו פתרון מאוזן.
לדעת משרד מבקר המדינה, התמשכות ההליכים על פני יותר משש שנים, מינוי ועדה אחר ועדה ודחיית המועד לחלוקת ההיתרים בין כלל הקבלנים פעם אחר פעם פוגעים בכללי המינהל התקין ; עוד נפגעים השוויון וההסתמכות של ציבור הקבלנים על אמות המידה של גופי מינהל, ויש לראות בחומרה התנהלות זו.
למרות הקשיים הכרוכים בדבר, על אגף מת"ש ועל המשרדים הנוגעים לעניין לקבוע ללא דיחוי נוסף אמות מידה שוויוניות לחלוקה מחדש של המכסה ההיסטורית.
עד מאי 2013 , בהיעדר נוהל לחלוקתן, מכסות קטנות של היתרי העסקה שהתפנו בגין עובדים שעזבו או פוטרו ובגין פרויקטים שהסתיימו לא חולקו באופן שוטף בין הקבלנים, או שחולקו על פי שיקול דעתם של מנהל אגף מת"ש וסגנו.
בעקבות הצטברות של למעלה מ-2,300 היתרים שהוקצו אך לא מומשו, במאי 2013 פרסם אגף מת"ש נוהל ניסיוני להקצאה שוטפת מדי חודש (להלן- נוהל להקצאה שוטפת).
נקבע כי ועדה בין-משרדית (להלן - הוועדה להקצאה שוטפת) תתכנס אחת לחודש ותקבע אמות מידה לחלוקה של המכסה הפנויה להיתרי ההעסקה בהתאמה לסוג הבקשות וכמותן, שהוגשו באותו החודש ובהתחשב באלה: (א) סך כל העובדים המועסקים על ידי המבקש; (ב) מתן עדיפות למבקשים שלא העסיקו עובדים בעבר; (ג) אי-מימוש של הקצאה או של הקצאות קודמות על ידי המבקש; (ד) סוגי וסיווגי רישיון הקבלן של המבקשים השונים.
עוד הוחלט כי היתרים שלא מומשו 30 יום ממועד ההקצאה- יבוטלו, והם יוקצו מחדש בהתאם לבקשות חדשות שיוגשו מדי חודש.
:שם הדוח משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 הביקורת העלתה כי בהקצאות השוטפות שבוצעו בחודשים מאי -אוגוסט 2013 ,נקבעו אמות מידה שונות לחלוקה בכל הקצאהאך אלה פורסמו רק בשעת מתן ההקצאה ולא בטרם הגשת הבקשות על ידי הקבלנים.
בביקורת התברר כי משיחות טלפוניות שעשה באוגוסט 2013 מנהל יחידת האכיפה עם קבלנים שהגישו בקשות לעשרות עובדים עלה שהמעסיקים מבקשים היתרים למעלה מצורכיהם.
כך למשל, מעסיק ביקש 150 היתרים, אולם בשיחה עמו הסביר שדי לו ב-20 היתרים.
משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אגף מת"ש כי על אף שנוהל ההקצאה השוטפת הביא לניצול טוב יותר של ההיתרים הפנויים, הרי שהוא לא התבסס על אמות מידה שנגזרו מהיקפי העבודה בפועל בענף הבניין.
מאחר שעל פי אמות המידה של אגף מת"ש ניתן משקל לכמות ההיתרים המבוקשת על י די המעסיק, נוצרה הטיה שלפיה ביקש המעסיק כמות היתרים גדולה מן הדרוש לו.
יוצא מכך שהנוהל אינו מקדם שוויוניות, משום שאינ ו מתחשב בהיקפי העבודה העדכניים של הקבלנים.
והלכה למעשה, כל קבלן שמגיש ב קשה - מקבל עובדים, וכל המרבה לבקש - מקבל יותר.
בתשובת משרד הכלכלה נמסר כי הפעלת נוהל שיתבסס על היקפי העבודה הקיימים לא ילמד דבר על הדרישות העתידיות לעובדים, ונוהל שיתבסס על תכניות עתידיות ממילא אינו ניתן לבדיקה מראש.
לטענתו , הנוהל הקיים נותן מענה לצרכים המשתנים.
עוד נמסר כי בחינת היקפי העבודה של הקבלנים מחייבת קבלת מסמכים רבים מהקבלנים.
משמע, עיכוב משמעותי בהקצאת ההיתרים.
נוסף לכך, בחינת היקפי העבודה של הקבלנים תחייב הקצאת משאבים ניכרים לצורך בדיקת המסמכים, מתן אפשרות ערעור ועוד.
בתשובת משרד השיכון נמסר שקביעת הקריטריונים לאחר קבלת הבקשות מהקבלנים מאפשרת לוועדה לבחון את אופן ההקצאה היעיל ביותר בהתאם לבקשות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרדים האמורים כי הקצאת היתרים משמעה מתן הטבה ששוויה הכלכלי למעסיק רב .
חלוקת היתרים המתבססת על מכסה מסוימת שהקבלן כבר מחזיק מגדילה את הפערים בין הקבלנים ואיננה שוויונית.
בהחלטות הממשלה נקבע שהמכסה מיועדת לענף הבניין, ולכן על המשרדים לקבוע אמות מידה ברורות הנגזרות מהיקפי העבודה של הקבלנים בענף הבניין, על אף הקשיים הכרוכים בכך, ללא דיחוי.
הטיפול בבקשות חריגות של מעסיקים .
בתקופות שבהן לא היו הקצאות של מכסות היתרים פנו מעסיקים, כחריגים, אל הנהלת אגף מת"ש בבקשות לקבלת היתרים.
בנוהל שעניינו "טיפול בבעיות מיוחדות של 504 דוח שנתי65א .
שם הדוח: משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 מעסיקים" נקבע שבקשה תאושר על ידי בעל הרשאה מתאימה בהנהלת האגף.
בחוזר 16/08 ובנוהל פתיחת תיק21 נקבע שבקשות מעסיקים חריגות יועברו להחלטת הנהלת אגף מת"ש.
מנהלת מדור אשקלון ומנהלת מדור תל אביב מסרו לצוות הביקורת באפריל ובמאי 2011 .
, בהתאמה, כי בקשות חריגות מועברות לאישור מנהל האגף וסגנו נמצא כי מנהל אגף מת"ש וסגנו אישרו בשנים 2008 ו- 2009 הקצאות חריגות ללא רישום של החלטותיהם ובלא נימוק לפעולתם.
בהתייחס לאחת הבקשות טען אגף מת"ש כי מתן אישור בכתב של מנהל אגף מת"ש על גבי מכתב מנומק של גורם ציבורי מספק את דרישות הרישום וההנמקה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אין די בעובדה שבקשה אחת של קבלן נתמכה במכתב של גורם ציבורי.
מדובר בהחלטה מינהלית שהוצאתה אל הפועל מצריכה הנמקה ו עמידה באמות מידה סדורות של שקיפות ושוויון, בייחוד בשעה שמדובר בחריגה מהן.
לכן, על כל אישור לבקשת קבלן שניתן ממנהל אגף מת"ש או סגנו להיתמך לא רק בתרשומת אלא גם בהנמקה לכך.
בדצמבר2011 ביטל אגף מת"ש944 היתרים שלא מומשו.
בינואר2012 כתבה מרכזת הוועדה לחלוקת היתרים כי עקב פניות רבות של מעסיקים בנושא הוחלט לבדוק פרטנית כל מקרה לגופו.
לכן הוקמה ועדה פנימית בראשותו של סגן מנהל אגף מת"ש, וזו החליטה על השבת 213 .
היתרים למעסיקים באגף מת"ש אין פרוטוקולים של דיוני הוועדה הפנימית בראשותו של סגן מנהל אגף מת"ש, המנמקים את השיקולים להשבת ההיתרים שבוטלו.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת אגף מת"ש לשקול הקמת ועדה קבועה שחבריה ימונו מבין עובדי משרדי הממשלה הנוגעים לעניין ; ועדה זו תדון בבקשות חריגות ותנמק את החלטותיה בכתב.
התנהלות אגף מת"ש מול התאחדות הקבלנים .
בפנקס הקבלנים, המנוהל אצל רשם הקבלנים שבמשרד השיכון, רשומים כ-10,000 .
קבלנים התאחדות בוני הארץ (לשעבר התאחדות הקבלנים והבונים בישראל) היא אגודה עות'מאנית ששמה לה למטרה לארגן ולאגד את הארגונים, התאגידים והגופים האחרים של הקבלנים לסוגיהם העוסקים בענפי הבנייה השונים ולייצג את חבריה לפני מוסדות השלטון.
ההתאחדות הוגדרה כארגון המעבידים היציג של המעסיקים בענף הבניין בהתאם לתקנות הסכמים קיבוציים (תשלום דמי טיפול ארגוני-מקצועי לארגון מעבידים), התשל"ז-1977 , בהיותה .
01 , פתיחת תיק למעסיק חדש, קובץ נהלים, עודכן ב-1.
00 (להלן- נוהל פתיחת תיק).
:שם הדוח משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול - העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה-2014 שותפה להסכם הקיבוצי הענפי מול הסתדרות העובדים החדשה.
לטענת ההתאחדות, היא מאגדת כ-5,000 קבלנים.
כאמור, מנכ"ל רשות האוכלוסין מינה במאי ובדצמבר 2011 את הוועדה לקביעת קריטריונים בבניין ואת הוועדה השנייה לקביעת קריטריונים (להלן - הוועדות) בהתאמה, שעל חבריהן נמנו נציגים ממשרדי הממשלה הרלוונטיים.
נמצא כי בדיוני הוועדות השתתף נציג התאחדות הקבלנים , אף שלא נמנה עם החברים שנכללו בכתב המינוי.
יתרה מכך, אף שצוין בפרוטוקול דיון הוועדה מה- 31.
11 כי נציג ההתאחדות ישתתףבוועדות כ משקיף בלבד, מהפרוטוקול עולה כי מנהל אגף מת"ש סיכם עמדות עם נציג ההתאחדות, הן בנוגע לסיווג הקבלנים הזכאים להיתר והן לגבי חלוקת ההיתרים בין קבלני הבניין לבין קבלני השיפוצים, ופרסם חוזרים שאושרו על ידו עוד בטרם סיימו הוועדות את עבודתן.
עוד נמצא כי נציג ההתאחדות השתתף באופן קבוע ופעיל גם בדיוני הוועדה להקצאה שוטפת, שאינם עוסקים רק בשאלות של מדיניות אלא שנוגעים גם למעסיקים מסויימים.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הנהלת אגף מת"ש להציג לחברי הוועדות את המידע המלא שצורף לבקשות הקבלנים, כגון: תאור הפרוייקטים, היקפי ב נייה ומספר העובדים הנדרשים לכל פרוייקט.