HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לוח הזמנים שקבע המשרד בראשונה להגשת הבקשות והתכניות לשיפוט לא היה סביר; הכנת תכניות כאל ה אורכת לפחות שבועות אחדים, ולא סביר שניתן להשלימה בפרק הזמן הקצר שקבע לכך המשרד.
באופן זה, יישובים אלו הגישו את בקשותיהם, לרבות את התכניות לביצוע ההשקעות, בסמוך לאחר פרסום הקול הקורא.
במסגרת הקול הקורא הוגשו 57 בקשות.
מבין בקשות אלה אישר המשרד, עד ספטמבר 2011 , תוספת מענק רק לתשעה יישובים- כולם במועצה האזורית מעלה יוסף.
עשר בקשות נדחו; לגבי יתר 38 הבקשות- אף שחלפו כ-20 חודשים ממועד הגשתן, טרם הסתיים הטיפול בהן.
תשלום ליישובי מעלה יוסף : (א) כאמור התקציב הכולל לאזורים נעדרי חלופה היה כ-20.
5 מיליון ש"חשהקצתה ועדת השמונה.
עד מועד סיום הביקורת שילם המשרד כ-13.
5 מיליון ש"ח, ששיעורם כ- 66% .
מתקציב זה, ליישובי מעלה יוסף משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי העברת כ -66% ,מהתקציב לתשעה יישובים, כאשר כל התשעה הם יישובי מעלה יוסף מלמדת על העדפה של יישובים אלו, שעלולה לבוא על חשבונם של 38 .
יישובים אחרים שהמשרד עדיין לא סיים את הטיפול בבקשותיהם (ב) על פי הסכם המים גובה המענק מושפע מצריכת המים - המענק גדל ככל שצריכת המים גדולה יותר.
מכאן שהמענק אשר תשעת היישובים במעלה יוסף היו זכאים לקבל, על פי ההסכם ובהתאם לצריכת המים שלהם, הוא כ-1.
מיליון ש"ח בפועל סכומם הכולל של המענקים שאושרו ליישובים אלה היה כ -19 מיליון ש"ח, מכלל זה כ -4 מיליון ש"ח מתקציב מינהלת ההשקעות וכ - 13.
5 מיליון ש"ח מהתקציב לפרויקטים לאומיים, דהיינו תוספת של כ - 17.
5 מיליון ש"ח מעבר לסכום שהיו זכאים לו על פי ההסכם.
השתלשלות העניינים מלמדת כי הקול הקורא והכללת אותו נושא בעקרונות התכנון של אותה שנה היטיבו עם יישובי מעלה יוסף באופן שאפשר להם לקבל מענקים להשקעות בסכומים גדולים מאלו שהיו מגיעים להם בהתאם לקריטריונים שקבע ההסכם והחלים על כלל החקלאים.
נוסף על כך, חוסר הסבירות שבלוח הזמנים והעובדה שבקשות של יישובים אחרים עדיין לא טופלו ושמרבית התקציב כבר נוצל - מצביעים על העדפה של יישובים אלה על פני אחרים.
ליקויים בבקרה על ביצוע העבודות ביישובי מעלה יוסף דוחות ביצוע דוח ביצוע הוא אמצעי המשמש את משרד החקלאות לב קרה על ביצוע תכנית ההשקעה שבגינה התבקש מענק.
לפיכך ראוי שאת דוח הביצוע יכין המשרד או מינהלת ההשקעות או בעל מקצוע אובייקטיבי מטעמם; ואכן, נוהלי מינהלת השקעות קובעים כי מינהלת ההשקעות או יועץ חיצוני מטעמה יבדקו את ביצוע התכניות שאישרה; הבקרה על פרויקט שעלות ההשקעה בו 500,000 ש"ח ומעלה תיעשה על ידי מהנדס.
עלות ההשקעה בכל אחד מיישובי מעלה יוסף הייתה כמה מיליוני ש"ח.
אולם הביקורת העלתה כי מחוז הצפון של משרד החקלאות הכין מסמכים שכונו "דוחות ביצוע" ליישובים - ללא בדיקת מהנדס כנדרש; מסמכים אלו לא כללו נתונים המשקפים בדיקה של ביצוע העבודות לעומת תכנית ההשקעה המאושרת, אלא רק חישוב כספי של עלות ההשקעה.
יתר על כן, המחוז הסתמך באופן מוחלט על דוחות בקרה שהזמינו היישובים (ראו להלן).
חברה א' (להלן - הקבלן) שימשה כקבלן ביישובי מעלה יוסף לגביית התשלומים בגין צריכת המים מהצרכנים ותחזוקת רשתות המים.
הקבלן הכין עבור כל אחד מאותם היישובים, עוד קודם לפרסום ה"קול הקורא", תכניות לביצוע עבודות לשיקום הצנרת.
הקבלן אף מימן את חלק ההשתתפות העצמית של היישובים לביצוע ההשקעות, והם המחו לו את זכותם לקבל את כספי המענקים ממשרד החקלאות.
נמצא כי הקבלן שביצע את העבודות שכר עבור היישובים את שירותיה של חברה ב' (להלן - הפרויקטור) לשם הכנת דוחות בקרה על ביצוע עבודות אלה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי היה עליו לנהוג משנה זהירות ביחס לדוחות הבקרה של הפרויקטור, משום שהזמין אותם הקבלן שביצע את העבודות, וכי בהיעדר דוחות ביצוע העומדים בנוהלי מינהלת ההשקעות, המשרד לא קיים בקרה על ביצוע תכנית ההשקעות על פי דרישותיו הוא.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר 813 .
היעדר תכניות לאחר ביצוע תכניות לאחר ביצוע משקפות את העבודות שנעשו.
לקיומן נודעת משנה חשיבות כאשר עסקינן בתשתיות ולצורך שימור הידע שחשוב שיהיה בידי המדינה.
נוסף על כך הן משמשות מנגנון בקרה לפני תשלום המענקים, שכן הכנתן מחייבת מדידה פיזית בשטח.
הביקורת העלתה כי המשרד לא דרש לקבל תכניות כאמור לאחר ביצוע העבודות, ולמותר לציין שלא קיבל אותן ולפיכך אין בידיו מידע לגבי מצב התשתיות ביישובי מעלה יוסף.
עוד נמצא כי גם בידי רשות המים, אשר אישרה את התכניות, אין מידע עדכני המתאר ומפרט את תשתיות המים, לאחר ביצוע העבודות ביישובי מעלה יוסף.
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חשיבות המידע על תשתיות המים שהמדינה השתתפה במימונן ונוכח היקפי ההשקעה הניכרים, ראוי היה שהמשרד ורשות המים יידרשו לקבל מפות ותכניות המשקפות את מצב תשתיות המים לאחר ביצוע העבודות.
ניגוד עניינים במרץ 2008 ,)התקשר משרד החקלאות בהסכם עם הפרויקטור (שנבחר במכרז על מנת לסייע לכלל המשקים החקלאיים בקבלת מידע ובהכנת המסמכים להגשת הבקשות לקבלת מענקים.
תקופת ההסכם הוארכה כמה פעמים עד 30.
במסמכי המכרז הנכללים במסגרת ההסכם התחייב הפרויקטור להימנע מניגוד עניינים עם גורמים בעלי עניין בתחום נושא המכרז במהלך תקופת מתן השירותים ושישה חודשים לאחריה.
הפרויקטור פעל מטעם משרד החקלאות לקידום עניינם של החקלאים - ובהם יישובי מעלה יוסף - וסייע להם בהגשת תכנית ההשקעות לשם קבלת המענקים מהמשרד.
נוסף על כך במהלך ההתקשרות עם משרד החקלאות ובידיעתו הכין הפרויקטור את דוחות הבקרה עבור יישובי מעלה יוסף ובמימון אותם יישובים, דוחות שכאמור המשרד הסתמך עליהם לצורך הכנת "דוחות הביצוע" ששימשו לתשלום המענקים ליישובים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי בכך הוא אפשר לפרויקטור להימצא במצב של ניגוד עניינים שלא לפי כללי מינהל תקין ושלא בהתאם להסכם.
המשרד מסר בתשובתו מדצמבר 2011 כי נוכח החשש כי ייתכן ניגוד עניינים החליט מנ כ"ל משרד החקלאות להפסיק לאלתר את השימוש בשירותיו של הפרויקטור לבדיקת ביצוע התכניות.
תשלום מענקים ביתר 814 דוח שנתי62 .
על פי נוהלי מינהלת ההשקעות, בבקשות לאישור תכנית שעלותה מעל 250,000 ש"ח יש להגיש שתי הצעות מחיר לכל סעיף השקעות שעלותו 80,000 ש"ח ומעלה, שאם לא כן תאושר 75% מההשקעה.
מרבית סעיפי ההשקעות על פי האומדן שהגיש הקבלן בתכניות ההשקעה של יישובי מעלה יוסף עלו על 80,000 .
ש"ח בביקורת עלה כי משרד החקלאות לא דרש לקבל מיישובי מעלה יוסף שתי הצעות מחיר כאמור, והיישובים לא צירפו לבקשותיהם הצעות מחיר אלא אומדן מחירים של מתכנן מטעמם; לפיכך היה על המשרד לאשר רק 75% מההשקעה בסעיפים שעלותם מעל 80,000 ש"ח, אולם המשרד לא עשה כן ואישר את תשלום המענק ממלוא המחיר שבאומדן; דהיינו תוספת של 25% המהווים שליש יותר מסכום המענק שהיה עליו לשלם לאותם יישובים - דבר שהוא בגדר בזבוז כספי הציבור.
כאמור, במסגרת התמיכות העקיפות של הממשלה בחקלאות היא מסייעת לחקלאים גם באמצעות הקצאת מכסות מים 54 ובסבסודם.
חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז - 1967 , קובע כי מחזיק קרקע חקלאית שנקבעה לו מכסת מים או שהוקצתה לו כמות מים מתוך מכסה שנקבעה לחבר בני האדם שהוא נמנה עמו (שתיהן יחד ייקראו להלן - מכסה אישית) לא יעביר את מכסתו האישית לאחר אלא על פי היתר בכתב משר החקלאות או מאת מי שהשר הסמיכו לכך.
תקנות המים (אמות מידה להקצאת מים לחקלאות) (הוראת שעה), התשע"א- 2011 , מאפשריםלצרכני מים בחקלאות להעביר לצרכן אחר עד 30% .
מכמות המים שהוקצתה לו לשנה זו הנתונים מלמדים כי מדי שנה בשנה היו מצד אחד צרכנים שלא ניצלו את מלוא מכסת המים שהוקצתה להם ומנגד צרכנים שהיו זקוקים לתוספת מים.
כדי לאפשר ניצול מיטבי של כמות המים הכוללת שהוקצתה לחקל אות ולהקטין את הפגיעה בחקלאים עקב הפחתת כמויות המים, אִפשר המשרד לצרכני המים שיש להם יתרת מים שפירים מהמכסה שהוקצתה להם להעביר עד 30% ממכסתם לצרכן אחר (להלן - ניוד מים).
על מנת לבצע את ניוד המים על הצרכן המעביר והצרכן המבקש לפנות בבקשה משותפת למשרד החקלאות ולפרט את מכסת המים שהם מבקשים להעביר זה לזה ולקבל את אישור המשרד לכך.
ראוי כי משרד החקלאות כמאסדר ירכז בידיו מידע מעודכן ומדויק על השימוש בפועל במכסות המים, וכן על אותם צרכנים שלא ניצלו את מכסת המים שלהם ועל צרכנים הזקוקים לתוספת מים.
כמו כן ראוי כי משרד החקלאות ייזום את ניוד המים על פי הצרכים.
54 על פי כללי המים (שימוש מים באזור קיצוב), התשל"ו - 1976 קובע מנהל רשות המים אחת לשנה את כמות המים שתוקצה לאותה שנה לשימושים שונים, ובכלל זה את כמות המים לצורכי חקלאות.
הביקורת העלתה כי משרד החקלאות אינו מרכז בידיו נתונים בנושא ואינו יוזם ניוד של מים בין הצרכנים; דבר זה עלול לפגוע בניצול יעיל של המים שהקצתה המדינה לחקלאות ואף מביא לתופעה של ספסור בעודפי המים כמוסבר להלן: 1.
איתו ר מכסות מים שלא נוצלו : חקלאי שניצל את מלוא מכסת המים שלו וזקוק לתוספת חייב לקבלה מיד, שאם לא כן עלול היבול לרדת לטמיון.
אולם בהיעדר ריכוז מידע אצל המשרד בדבר חקלאים שלא ניצלו את מכסת המים שהוקצתה להם, על החקלאי לפעול בעצמו לאיתור עודפי מים אצל צרכני מים אחרים ואין ערובה כי יעלה בידיו לאתר מכסות לא מנוצלות.
ספסור במכסות המים : כאמור, המשרד מאפשר ניוד מים בהסכמת שני צדדים - חקלאים שהיו זקוקים לתוספת מים וחקלאים שיש בידיהם מכסות מים שלא נוצלו במלואן.
נמצא כי היו חקלאים בעלי עודפים שניצלו מצב זה ודרשו מחקלאים, שהיו זקוקים לתוספת מים, סכומי כסף ניכרים תמורת הסכמתם (להלן - דמי הסכמה) נוסף על מחיר המים; מדובר בסכומים של עשרות אלפי ש"ח ששילמו צרכני מים כדמי הסכמה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי כמאסדר היה עליו לנהל את היתרות במכסות המים ואת ניודן בין החק לאים בהתאם לצרכים ולאמות מידה, וכן היה עליו לפקח על הביצוע.
מחדל זה גרם לחוסר ניצול יעיל של המים ולתופעה של ניצול מצוקת חקלאים וספסור במים - משאב שיש מחסור בו.
המדינה היא המקצה לחקלאים את מכסות המים, ולפיכך לדעת משרד מבקר המדינה, מכסות מים עודפות אמורות להיות באחריותה ובשליטתה.
על משרד החקלאות לפעול בלא דיחוי להסדרה של סוגיית ניוד עודפי המים ובכלל זה עליו לפעול לכך שהם ינוידו בהתאם לצרכים, ותוך מניעת תופעת הספסור במים ואיסור על גביית "דמי ההסכמה" האמורים.
אף שבחוק נקבעה המסגרת הנורמטיבית למתן מענקים וכן נקבע שיעורם, השתמש משרד החקלאות במסלול שכינה "מענקים מינהליים" כנתיב העיקרי לנתינתם, שלא היה כפוף למגבלות שבחוק.
משרד החקלאות קבע אפוא לאילו מטרות יוקצו אותם המענקים, וכן קבע את התנאים לנתינתם ואת שיעורם.
ממצאי הביקורת מראים כי המשרד פעל דרך שגרה במסלול של מתן מענקים שאינו עומד בדרישות החוק, וכי את מרבית המענקים הוא נתן בדרך זו, ובכך הפך את מסלול המענקים לפי החוק לשולי, אף שהמשרד היה ער לקושי המשפטי הנעוץ במתן מענקים בדרך זו.
המדינה העבירה לחקלאים באמצעות משרד החקלאות מאות מיליוני ש"ח במסגרת ביצוע הסכם המים ומסמך העקרונות להפחתת מכסות העובדים 816 דוח שנתי62 .
הזרים כדי שכספים אלו ישמשו להשגת המטרות שעליהן התבססו ההסכמים ושלשמן הם ניתנו - ביצוע השקעות בתחום ייעול השימוש במים ורכישת מיכון חוסך כוח אדם; אולם מטרות אלו הושגו באופן חלקי בלבד.
משרד החקל אות חילק בשנים 2006 -2011 את כספי המענקים באופן בזבזני, לעתים ללא עבודת מטה מסודרת, בלא שקבע כי יינתן סיוע רק כנגד השקעות מאושרות, בלא שעמד על כך שיושגו מטרות ההסכמים ותוך הקצאת משאבים לא מיטבית ומתן כמה מענקים בגין אותה השקעה.
אופן תפקוד זה פגע בהשגת מטרות ההסכמים: בנושא צמצום מכסות העובדים הזרים - מחד גיסא ניתנו מענקים שנועדו לשמש לרכישת מיכון שיביא לחיסכון בכוח אדם, אך מאידך גיסא לא קוצצה מכסת העובדים הזרים בהתאם למתווה ההסכם; בנושא ייעול השימוש במים - המשרד העביר מעל ל -200 מיליון ש"ח בלא שהחקלאים נדרשו ל בצע השקעות כלשהן לשיפור התשתיות.
חלוקת המענקים במסגרת מימוש הסכמים אלו עתידה להימשך עוד שנים - לפי מסמך העקרונות עד שנת 2016 ולפי הסכם המים עד שנת 2022 ; .
בשנים הללו עתידה המדינה להעביר לחקלאים עוד מאות מיליוני ש"ח נוכח ממצאי הביקורת, על משרד האוצר ומשרד ה חקלאות לפעול לכך שחלוקת יתרת המענקים תיעשה בכפוף לעבודת מטה מסודרת, בהתאם למדיניות הממשלתית ולביצוע השקעות שעולות בקנה אחד עם מטרות ההסכמים - והכול באופן שוויוני ושמירה קפדנית על כללי מינהל תקין.
המענקים הם כספי ציבור, והשימוש בהם חייב להיעשות כדין, ובהתא ם למטרות שלשמן הם ניתנו.
על משרד החקלאות לוודא כי המטרות אכן הושגו ולא להסתפק בהעברת הכספים לחקלאים.
משרד החקלאות לא ניהל את ניוד מכסות המים בין החקלאים כפי שהיה עליו לעשות מתוקף תפקידו.
דבר זה גרם לספסרות במשאבי המדינה ולניצול מצוקתם של חקלאים בידי חקלאים אחרים.
על משרד החקלאות לפעול לאלתר להסדרת הנושא ולפעול ללא שיהוי להפסקת הספסרות במכסות.
משרד התקשורת (להלן - המשרד) מופקד על אסדרה 5 של שירותי תקשורת בישראל.
שירותי תקשורת הם, בין היתר, שירותים למתן תקשורת פנים -ארצית נייחת וניידת ותקשורת בין -לאומית, שירותים מיוחדים, שירותי אינטרנט ושירות לווייני.
חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב - 1982 (להלן- החוק) והתקנות שהותקנו לפיו קובעים את כללי האסדרה.
החוק קובע כי אדם לא יבצע פעולת בזק ולא ייתן שירותי בזק 6 אלא אםכן קיבל מאת שר התקשורת רישיון או היתר.
בחוק נקבע עוד כי השר רשאי לקבוע ברישיון תנאים, לשנותם, להוסיף עליהם או לגרוע מהם וכי על בעל רישיון לבצע פעולות בזק ולתת שירותי בזק "באורח תקין וסדיר על פי הרישיון שהוענק לו ועל פי התקנות והכללים שנקבעו".
מכוח סמכותו התקין השר את תקנות הבזק (הפיקוח על פעולותיו של בעל רישי ון), התשמ"ו - 1986 (להלן- תקנות הפיקוח).
5 )אסדרה (הסדרה- רגולציה, ויסות, הכוונה או התקנה.
6 הפעלת מיתקן תקשורת, התקנתו, בנייתו או קיומו, הכל למטרת שידור, העברה או קליטה של סימנים, אותות, כתב, צורות חזותיות, קולות או מידע, באמצעות תיל, אלחוט, מערכת אופטית או מערכות אלקטרומגנטיות אחרות.
במועד ביצוע הביקורת החזיקו 170 תאגידים ברישיון למתן שירותים ולביצוע פעולות בזק בתחום הטלקומוניקציה, 24 מהם היו בעלי רישיונות כלליים 7 למתן שירותי בזק פנים -ארציים (טלקומוניקציה נייחת וניידת) ובין -לאומיים (להלן - רישיונות כלליים) ו -146 מהם היו בעלי רישיונות מיוחדים 8 , המוגבלים למתן סוג פעולות מסוים או שירות בזק מסוים, כגון שירותי גישה לאינטרנט, שירות אלחוטי, שירותי ניתוב שיחה ושירותי מוקד (להלן - רישיונות מיוחדים).
נתח עיקרי מהפעילות בענף התקשורת שייך לכמה תאגידים בעלי רי שיון המבצעים פעילות עסקית ופיננסית ענפה.
לתאגידים אלה חברות בת או חברות אחות, שאף הן בעלות רישיון.
הפיקוח הציבורי מורכב משני רבדים: אסדרה של פעילות פרטית באמצעות כללים הנקבעים בחוק, בתקנות ובהוראות מינהל; ואכיפת הכללים באמצעות מנגנוני פיקוח.
המשרד נדרש אפוא לעסוק באסדרת ענף התקשורת, תוך ניסיון לאזן בין שורה של אינטרסים ממלכתיים, עסקיים, כלכליים וחברתיים בתחום הנשלט בעיקרו בידי בעלי רישיונות שיש להם חוזק כלכלי והשפעה ניכרת על המשק והמדינה.
בפסק הדין בעניין איגוד השמאים ואח' נ' המפקח על הביטוח ואח'9 עמד השופט זמיר על הצורך בפיקוח הציבורי וציין ש פיקוח המדינה על חברות עסקיות קיבל ממד מיוחד במדינה המודרנית, שבה שוררים תנאים נוחים להתפתחותן של חברות גדולות המספקות שירותים ומצרכים חיוניים.
לדבריו, החברות רוצות רווחיות, והרווחיות נובעת מן הצרכן.
האינטרס של החברה והאינטרס של הצרכן מתמודדים זה כנגד זה, ובהתמודדות זו יש פער בין כוחות החברה לכוחות הצרכן.
אם רק החברה והצרכן יהיו בזירה, לא יהיה לצרכן סיכוי סביר בהתמודדות , והתוצאה תהיה לא רק פגיעה בצרכן כפרט, אלא פגיעה בציבור כולו, שייאלץ לצרוך שירותים ברמה נמוכה יותר וב מחירים גבוהים יותר מן הראוי והאפשרי .
דברים אלה יפים גם לענייננו.
הפיקוח על עמידת בעלי הרישיונות בהוראות החוק והתקנות ובתנאי הרישיונות נעשה בידי אגף פיקוח ואכיפה במשרד (להלן - האגף).
באגף שני תחומים - תחום הפיקוח הטכנולוגי ותחום הפיקוח על השירות לצרכן - ושתי מחלקות - מחלקת הפיקוח על מערכות מיוחדות ומחלקה לחקירה ולמודיעין.
על פי תקן האגף, מוקצות לו 13 משרות, ובמועד סיום הביקורת ספטמבר 2011 הועסקו בו עשרה עובדים.
בחודשים מרץ-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות שונות הנוגעות לפיקוח על שירותי בזק בתחום הטלקומוניקצי ה ולפעולות שנוקט המשרד כדי לבצע את הפיקוח והאכיפה בקרב מקבלי הרישיונות.
הבדיקה נעשתה בהנהלת המשרד, באגף וביחידות המטה של המשרד.
בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים.
במועד עריכת הביקורת כיהן ח"כ משה כחלון כשר התקשורת, ומר עדן ברטל כיהן כמנכ"ל המשרד 10.
אש ר לבדיקות קודמות - בשנת 2007 בדק משרד מבקר .
7 רישיון כללי- רישיון שניתן לפי החוק לקיום או להפעלה של רשת בזק ציבורית ולביצוע פעולות בזק ומתן שירותי בזק פנים-ארציים או בין -לאומיים באמצעותה.
8 רישיון מיוחד - רישיון שניתן לביצוע פעולת בזק מסוימת למתן שירותי בזק פנים - ארציים או בין-לאומיים.
9 בג"ץ 7721/96 'איגוד השמאים ואח' נ' המפקח על הביטוח ואח, פ"ד נה( 3 )625.
10 ח"כ משה כחלון החל לכהן כשר התקשורת במרץ 2009 ומר עדן ברטל החל בתפקידו ביולי 2009 .
"המדינה את נושא ה"פיקוח על בעלי רישיונות למתן שירותי תקשורת 11 , ובשנת 2008 הוא בדק את נושא "הטיפול בכשלים ברגולציה ובהסרת המכשולים הפוגעים בתחרות"12 .
סוגיות בתחום הפיקוח והאכיפה .
אסדרת סמכויות הפיקוח בתחום התקשורת .
,הסמכות לפקח על ביצוע פעולות בזק ומתן שירותי בזק מעוגנת בחוק בתקנות ובהוראות הרישיונות (להלן - הוראות הדין).
לשר התקשורת (להלן - השר), למנכ"ל המשרד (להלן -המנכ"ל), ולמי שהוסמך על ידם ניתנה הסמכות להפעיל שיקול דעת בדבר קביעת הוראות הפיקוח והטלת עיצום על מי שהפר את הוראות הדין.
(א) בחוק נקבע שהשר רשאי לקבוע בתקנות הוראות בדבר הפיקוח על פעולותיו של בעל רישיון והבאים מטעמו.
כן נקבעו בחוק הסנקציות שיוטלו על מי שהפר את הוראות החוק והמנגנון המאפשר למנכ"ל להטיל על בעל הרישיון עיצום כספי או לחלט ערבות של בעל הרישיון.
(ב) תקנות הפיקוח שהתקין השר מסדירות את סמכויות הפיקוח ולפיהן רשאי השר לדרוש מבעל רישיון למסור לו כל ידיעה ומסמך על אודות שירותי הבזק שהוא נותן במועד, במתכונת ובאופן שיורה.
התקנות קובעות כי עובד המשרד שהשר הסמיכו יפקח על בעל הרישיון בכל הנוגע לפעולות בזק שהוא מבצע ולשירותי בזק שהוא נותן, והן מקנות לו סמכויות שונות לביצוע הפיקוח על בעלי הרישיונות.
(ג) הרישיונות ניתנים בהתאם לחוק ולתקנות, והם מוסיפים תנאים מפורטים בדבר השירותים שעל בעליהם לתת, על הקמת מערכת התקשורת והפעלתה ועל סמכויות המנכ"ל או מי שהוסמך מטעמו לפקח על בעל רישיון.
המשרד מבצע בדיקות של ציוד קצה13 .
ומאשר את חיבורו לרשת בזק ציבורית החוק קובע כי המייבא, מחזיק, מפיץ, מוכר, מתחזק או מחבר לרשת בזק ציבורית, למטרה מסחרית, ציוד קצה שלא ניתן לגביו אישור, יוטל עליו קנס.
עוד קובע החוק כי "ממונה" שהשר הסמיכו לכך רשאי להיכנס לכל מקום בעל אופי מסחרי שלגביו יש לו חשד סביר כי מתבצעת בו פעולה המהווה עברה על ההוראה האמורה בעניין ציוד הקצה, והוא רשאי לתפוס כל ציוד קצה או מסמך שיש חשד סביר שבו או באמצעותו נעברה עברה.
11 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57 ב( 2007 '), עמ695.
12 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ 1145.
13 ציוד תקשורת בשימושו של מנוי כגון טלפון קווי ונייד, נתב, מודם וכו', שבאמצע ותו המנוי מתחבר למערכת התקשורת של בעל רישיון.
נמצא שלא הוסמך "ממונה" שיפעיל את סמכות הפיקוח כאשר עולה חשד שמתבצעת בציוד קצה פעולה למטרה מסחרית ללא אישור.
משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להסמיך ממונה כאמור כדי שניתן יהיה לפקח ולאכוף את הוראות החוק.
במאי 2005 הסמיכה שרת התקשורת דאז 14 את הסמנכ"ל הבכיר לפיקוח ולאכיפה במשרד (להלן - המנהל) ואת ממלא מקומו למלא את תפקידיו ופעולותיו של המנהל המפורטים בתקנות הפיקוח, הקובעות כי המנהל יפקח על בעל הרישיון בכל הנוגע לפעולות בזק שהוא מבצע ולשירותי בזק שהוא נותן.
הרישיונות הכלליים למתן שירותי רדיו טלפון נייד (להלן - רט"ן) קובעים כי המנכ"ל או מי שהוא הסמיך לכך רשאי לבצע את הפיקוח.
ביתר הרישיונות הכלליים נקבע כי על פי האמור בתקנות הפיקוח, המנהל שהוסמך בידי השר רשאי לפקח על קיום הוראות הדין.
ברישיונות המיוחדים נקבע כי "המפקח" הוא "מי שהשר הסמיכו לשם פיקוח על בעל הרישיון".
הביקורת העל תה כי לעובדי המשרד העוסקים הלכה למעשה בביצוע פעולות פיקוח אין כתב הסמכה מטעם המנכ"ל, כנדרש ברישיונות הכלליים למתן שירותי רט"ן.
בתשובת המשרד למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 (להלן- תשובת המשרד) נכתב כי נוכח תיאורי התפקיד של עובדי המשרד אין הכרח להסמיך בנפרד כל אחד מעובדי האגף.
לדבריו, תפקידם של עובדי האגף הוא לבצע פיקוח ואכיפה בין שקיבלו כתב הסמכה רשמי ובין שלא קיבלו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הגדרת התפקיד של עובדי האגף אינה מהווה תחליף להסמכה אישית, הנדרשת ברישיונות.
לפיכך על הנהלת המשרד להסדיר את מכלול הנוש אים הקשורים להסמכת העובדים כדי שהפיקוח ייעשה על פי הוראות הדין.
קביעת הליכי הפיקוח והאכיפה .
כאמור, הפיקוח הציבורי מורכב מאסדרה של פעילות פרטית ומאכיפת הכללים באמצעות מנגנוני פיקוח.
שני הרכיבים משלימים זה את זה ויוצרים ביחד פיקוח במובנו הרחב.
ההלימה בין עבודת האסדרה ובין פעולות הפיקוח והאכיפה נועדה לתת תוקף להליך האסדרה ומאפשרת לבחון אם בעלי רישיונות הפרו את התנאים הכלולים ברישיונותיהם, ואם נמצא שהם אכן הפרו אותם, לשקול אם נדרש להפעיל אמצעי אכיפה.
ח"כ דליה איציק 1162 דוח שנתי62 .
החוק קובע כי במתן הרישיון ובקביעת התנאים הכלולים בו יובאו בחשבון, בין השאר, שיקולים בדבר מדיניות הממשלה בתחום הבזק.
מפרסומי המשרד15 עולה כי עיקר מדיניותו בשנים האחרונות היא "ליברליזציה הממוקדת בפיתוח תחרות בשוק התקשורת, כשטובת האזרח עומדת בראש, בתפיסה כי תחרות מביאה לצמיחה, הגדלת השקעות, הגדלת התעסוקה, ירידת מ חירים והגדלת ההיצע בתחום הטלקומוניקציה והשידורים לציבור".
המשרד מפרסם באתר האינטרנט שלו מידע על פעולותיו, שבכללו מסמכי מדיניות שבהם מפורטים שיקול דעתו והחלטותיו לעניין האסדרה והשימועים שהוא עושה16.
,מסמכי המדיניות של המשרד עוסקים בנושאי אסדרה שבתחום אחריותו ובהם הטמעת טכנולוגיות תקשורת לסוגיהן, הקצאת תדרים ברשתות ובטכנולוגיות שונות והוראות הניתנות לבעלי רישיון.
נמצא, כי המסמכים אינם מפרטים את עמדת המשרד בסוגיות הפיקוח והאכיפה.
בתשובת המשרד נכתב כי מסמכי מדיניות בתחום האסדרה אינם מחויבים לכלול עניינים הנוגעים למדיניות אכיפה ופיקוח וכי מדיניות המשרד משתקפת בפעולותיו וכן ביוזמות חקיקה שהוא מקדם.
לדעת משרד מבקר המדינה, הפעלת מערך פיקוח על פעולתם של תאגידים המספקים שירותים לציבור מחייבת גיבוש מדיניות שתגדיר את העקרונות המנחים את המשרד בביצוע פעולות הפיקוח והאכיפה.
לפיכך על הנהלת המשרד לקבוע את מדיניותו בנושאי הפיקוח והאכיפה ולהביאה לידיעת עובדי המשרד, בעלי הרישיונות והציבור הרחב.
בהסדרי הפיקוח ניתנה לשר, למנכ"ל ולמי שהוסמך על ידם הסמכות להפעיל שיקול דעת בדבר קביעת הוראות הפיקוח והטלת סנקציות על המפר את הוראות הדין.
יצוין כי בית המשפט17 דן בסוגיה שבה נתן החוק לשר הפנים "סמכות רחבה שבשיקול דעת" וקבע כי "במצב דברים זה בו הקצה המחוקק תחום פעולה רחב לרשות המינהלית, מבלי להתוות בצורה ברורה גבולות או מגבלות לפעולתה והותיר בידיה שקול דעת רחב, יש מקום כי הרשות המינהלית ת קבע לעצמה הנחיות מנהליות המגדירות את אופן פעולתה בהתאם לדרישות המציאות המשתנה".
ההנחיות ואמות המידה של הנהלת המשרד אמורות להתוות את דרך הפיקוח של בעלי התפקידים המכהנים במשרד על קיום הוראות הדין.
עליהן להבחין בין פעולות פיקוח יזומות ובין פיקוח שנסמך על מידע שהתקבל במשרד; לקבוע מבחנים להטלת סנקציות על המפרים; לתת הדגשים בכל הנוגע לפיקוח הנדרש, .
לפי אתר האינטרנט של המשרד 16 טרם קבלת החלטות בעלות משמעות נכבדה נוהג המשרד לקיים שימוע ציבורי ובו הוא מאפשר לכלל הציבור, ובכלל זה לגופי תקשורת שיש להם עניין בנושא, להציג את עמדותיהם לפניו.
17 עת"מ (תל -אביב – יפו) 2887/05 אלקסייב סרגי נ' שר הפנים , תק -מח 2007(1 ,) 3535.
בין היתר, לגבי העמידה בחובות ההפרדה המבנית 18 , ביצוע ההוראות הטכניות וההנדסיות, קיומם של הכללים הנוגעים לתקנים שנקבעו בארץ ובעולם וביצוע ההוראות הנוגעות לנושאים כלכליים וצרכניים.
הנחיות מייעל ות את פעול ות הרשות ותורמ ות לאחידות, ליציבות , לעקיבות ולשוויוניות בהפעלת הסמכות.
הן מאפשרות לאזרח, הנזקק לרשות המ ינהלית, לצפות ולכלכל את צעדיו במידה סבירה של ודאות ומקלות את הפעלת הביקורת על פעולת הרשות.
נמצא כי הנהלת המשרד לא קבעה הנחיות ואמות מידה לפעולות הפיקוח שעל האגף לבצע כדי לבדוק את קיומם של התנאים וההגבלות שהוטלו על בעלי הרישיונות בדין וברישיונות.
לפיכך לא קיבל האגף הנחיות לגבי עניינים אלה: סדרי העדיפויות שעליו לנקוט, הנושאים שיש לתת בהם הדגשים, הסמכויות שעליו להפעיל ונושאים שב הם הוא נדרש לקיים שיתוף פעולה עם גורמים נוספים במשרד ומחוצה לו.
בתשובת המשרד נטען כי הנחיות ואמות מידה לפעולות הפיקוח של האגף ניתנות על פי רוב בעל פה בדיונים ובפגישות והן אינן מתועדות תמיד במסמכים רשמיים.
עם זאת, ציין המשרד, כי בשנת 2012 יחל האגף בהכנת מסמכים ונהלים שישמשו "תורת הפיקוח והאכיפה" של המשרד.
משרד מבקר המדינה מעיר כי החובה לתעד הנחיות והחלטות בפרוטוקולים ובמסמכים שורשיה במשפט המינהלי הכללי ובעקרון שקיפותו של המינהל.
הנחיות הניתנות בעל פה ואינן מגובות במסמכי עבודה רשמיים אינן יכולות להחליף הנחי ות כתובות וברורות שעל פיהן אמורים עובדי האגף לכלכל את צעדיהם בבואם לבצע פיקוח שיטתי ורצוף.
בהיעדרן של הנחיות כתובות יש כדי לפגוע בעבודה השוטפת של האגף ולמנוע מהציבור ומבעלי הרישיונות מידע לגבי הקווים המנחים את עבודת המשרד בפיקוח ובאכיפה.
לדעת משרד מבקר המד ינה, גיבוש מכלול של נהלים והנחיות לקיום פעולות הפיקוח והאכיפה עשוי להוות גם תשתית לקיום פעולה שיטתית וסדורה, המיועדת להשיג יעדים מוגדרים ולהביא ליישום מדיניות משרדית בנושא.
האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה הנחה את משרדי הממשלה להכין תכנית עבודה שתשמ ש כלי עזר בתהליך חשיבה אסטרטגי, תגדיר את .
18 הפרדה בין תאגידים שקיבלו רישיון ובין חברות בת או חברות בעלות זיקה המחזיקות ברישיון אחר למתן שירותי בזק.
בין היתר, נדרש לקיים הפרדה מלאה בין נכסי החברות, ההנהלות, המערכות העסקיות, המערכות הכספיות והמערכות השיווקיות.
חל איסור להעביר מידע מסחרי בין החברות וכן להעדיף חברה בעלת זיקה מבעל .
המצב שאליו שואף המשרד להגיע ותתווה את הדרך למימושו19 ,.
תכנית העבודה המבוססת על התקציב שאושר, תקבע, בין היתר, את התכניות המרכזיות המתוכננות, את סדרי העדיפויות הפנים-משרדיים, את המטרות העומדות בבסיס עבודת המשרד, את היע דים המרכזיים שהגשמתם תשרת מטרות אלו ואת המשימות העיקריות שיבצע המשרד לשם השגת היעדים.
על פי מתווה זה, הכין המשרד בשנת 2011 תכנית עבודה ובה קבע המנכ"ל, את הפרויקטים המרכזיים שיבוצעו בשנת 2011 .
לביצוע כל פרויקט מונה צוות מבין עובדי המשרד ונקבע אגף במשרד שיהיה אחראי לו.
נמצא כי הנהלת המשרד לא פירטה בתכנית העבודה את התכניות המרכזיות המתוכננות ואת היעדים המרכזיים שיש לבצע בתחומי הפיקוח והאכיפה, חוץ מיעד יחיד - "הקניית כלי אכיפה" - שמטרתו להסדיר בחוק הטלת עיצומים כספיים מדורגים.
המשרד ציין בתשובתו כי תכניות העב ודה משמשות כלי מרכזי לתכנון שנת העבודה וכי למשרד יש תכניות עבודה מפורטות, לרבות תכניות לאגף הפיקוח.
עם זאת, ציין המשרד, בשל בעיות איוש באגף לא הוכנה תכנית עבודה אגפית לשנת 2011 , אך לאחר מינוי המנהל הוא הכין ביולי 2011 תכנית עבודה למחצית השנייה של השנה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי תכניות אגפיות אינן יכולות להחליף תכנית משרדית מרכזית של הנהלת המשרד, המיועדת להנחות את כל יחידות המשרד מתוך ראייה כוללת של סדרי עדיפויות וחלוקת משאבים.
החוק מסמיך את המנכ"ל להטיל עיצום כספי על בעל רישיון שהפר את תנאי הרישיון.
כאמור, בתכנית העבודה שלו לשנת 2011 קבע המשרדאת "הקניית כלי אכיפה" כיעד מרכזי שלהשגתו נדרש לתקן את החוק בדבר קביעת עיצומים כספיים מדורגים ולהשלימו עד 31.
המנכ"ל הנחה שהלשכה המשפטית תקדם את עבודת המטה לתיקון החוק.
משרד מבקר המדינה בדק את ההליכים שנעשו לתיקון החוק לקביעת עיצומים כספיים מדורגים ולהלן הפרטים: (א) האסדרה של הטלת עיצום כספי בחוק נעשתה לראשונה בשנת 199920 .
החוק הסמיך את המנכ"ל להטיל עיצום כספי על בעל רישיון בגין הפרות של ההוראות האמורות.
העיצום נקבע על פי שיעורו של קנס בחוק העונשין, ולפי החוק הוא יגדל בכל יום שבו ימשיך בעל הרישיון להפר את ההוראות ובמצב דברים שבו בעל הרישיון חוזר על הפרה שביצע.
בינואר 2007 תוקן החוק21 ונקבע ששיעורו .
19 משרד ראש הממשלה– האגף לתכנון מדיניות, מדריך התכנון הממשלתי (ספטמבר 2010 '), עמ 18 ו-42 .