HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
)'(רובם בכיתות י 16 בשנת 2007 נערך ב -49 מדינות מחקר TIMSS ( Trends in International Mathematics and Science Study ), שנועד לבחון את הישגיהם של תלמידים בכיתות משרד החינוך 743 .
49 המדינות שהשתתפו במחקר, וישראל דורגה רק במקום ה-24 ; במדעים דורגה ישראל רק במקום ה -25 , וממוצע ההישגים של תלמידיה היה דומה לזה של תלמידי המדינות האחרות; במחקר נמצאו פערים ניכרים ברמת ההישגים במתמטיקה בין תלמידים שבאו מרקע חברתי-כלכלי גבו ה לתלמידים שבאו מרקע חברתי-כלכלי נמוך וכן בין תלמידים דוברי ערבית ובין תלמידים דוברי עברית; רמת ההישגים של תלמידי ישראל נמוכה יחסית למדינות מפותחות וטעונה שיפור, בעיקר בהקטנת שיעור הנכשלים ובהגדלת שיעור המצטיינים.
מכלול של גורמים עשויים להשפיע על איכותה של מערכת החינוך ועל היכולת להשיג יעדים חינוכיים, בהם גודל הכיתות, שכר המורים ושינויים בהיקף ההשקעה הלאומית בחינוך.
התמודדות מערכתית שתכליתה להביא לשיפור תפקודה של מערכת החינוך והעלאת רמת ההישגים של הלומדים בה מחייבת, בין היתר, לבחון ולנתח את אופן הניצול של אחת מהתשומות העיקריות הנוגעת לליבת העשייה - שעות הלימוד.
ככלל, ככל שתגדל הסטייה מההקצאה המתוכננת של שעות הלימוד, כך תיפגע היכולת לנצל את משאבי מערכת החינוך באופן מיטבי ובהתאם למדיניות שהוגדרה, והדבר עלול להשפיע, בין היתר, על רמת ההישגים של התלמידים.
בינואר 2005 הגיש כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל תכנית לאומית לחינוך (הידועה כדוח ועדת דברת) לראש הממשלה דאז, מר אריאל שרון, ולשרת החינוך, התרבות והספורט דאז, חברת הכנסת לימור לבנת.
בתכנית נסקרו נושאים מרכזיים במערכת החינוך, ובהם "ניצול לא יעיל ולא שוויוני של משאבים".
במסמך הוסבר כי "בולט במיוחד חוסר היעילות בשימוש במשאב היקר ביותר - הוראה"; "מבחינה מספרית, לומדים התלמידים בישראל בהיקף דומה של שעות וימים ביחס לילדים במדינות המפותחות, אולם קיים ניצול בלתי יעיל של הזמן".
לימודי החובה נלמדים בשלושה סוגי מוסדות חינוך, והורי התלמיד יכולים לבחור אחד מהם: מוסד חינוך רשמי17 ; מוסד חינוך לא רשמי שהשר הכריז עליו שהוא מוסד חינוך מוכר; ומוסד חינוך שאינו מוכר.
מוסדות החינוך הרשמי מוחזקים וממומנים בעיקר בידי המדינה או בידי הרשויות המקומיות, ועובדי ההוראה בהם הם עובדי מדינה; במוסדות אלה מונהג חינוך ממלכתי 18 או חינוך ממלכתי -דתי (להלן - ממ"ד)19 .
, על פי תכנית לימודים שקובע המשרד ובפיקוחו המלא .
ד' ו -ח' במדעים ובמתמטיקה, והוא נערך מטעמו של הארגון הבין -לאומי להערכת הישגים.
המחקר לא כלל תלמידים ערבים ממזרח ירושלים .
יצוין כי הרכב המדינות שהשתתפו במחקר זה אינו קבוע אלא משתנה משנה לשנה, והוא שונה מהרכב המדינות במחקר PISA.
17 בחוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 , הוגדר מוסד חינוך רשמי כ"מוסדהמוחזק על ידי המדינה או על ידי רשות חינוך מקומית או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות מקומית, או על ידי המדינה ורשויות מקומיות אחדות במשותף ואשר שר החינוך הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה".
18 לפי חוק חינוך ממלכתי, חינוך ממלכתי הוא חינוך הניתן מאת המדינה, על פי תכנית הלימודים, ללא זיקה לגוף מפלגתי, עדתי או ארגון אחר מחוץ לממשלה, ובפיקוחו של השר או של מי שהוסמך לכך על ידיו.
19 לפי חוק חינוך ממלכתי, חינוך ממלכתי-דתי הוא חינוך ממלכתי, אלא שמוסד ותיו הם דתיים לפי אורח חייהם, תכנית לימודיהם, מוריהם ומפקחיהם, ובהם מתחנכים לחיי תורה ומצוות על פי המסורת הדתית וברוח הציונות הדתית.
בשנת הלימודים התשס"ט ( 2009- 2008)20 פעלו בחינוך הרשמי 1,713 בתי ספר יסודיים ו -629 חטיבות ביניים, ולמדו בהם כ - 901,000 תלמידים, שהם כ -81% .
מכלל התלמידים בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים בישראל 4.
משרד החינוך (להלן - המשרד) מקצה חלק ניכר מתקציבו לבתי הספר היסודיים ולחטיבות הביניים בחינוך הרשמי.
את עיקר המשאבים הוא מקצה במונחים של שעות הוראה שבועיות (להלן - שעות).
בשנת הלימודים התשס"ט הקצה המשרד כ- 1,229,000 שעות לבתי הספר בחינוך היסודי וכ- 420,000 שעות לחטיבות הביניים.
הקצאה זו התבטאה בתקציב המשרד בכ- 6.
02 מיליארד ש"ח לחינוך היסודי ובכ -2.
37 ,מיליארד ש"ח לחטיבות הביניים ובסך הכול בכ-8.
4 מיליארד ש"ח, שהם כ-%28 מתקציבוהרגיל לשנת 200921.
בספטמבר 2007 חתמה הממשלה על הסכם עם הסתדרות המורים בישראל לתחילת יישום של רפורמה במערכת החינוך הידועה בשם "אופק חדש" (להלן - "אופק חדש" או הרפורמה), ויישומה החל בשנת הלימודים התשס"ח ( 2007 - 2008 ).
מטרות הרפורמה, כפי שהגדירן המשרד, הן לקד ם את הישגי מערכת החינוך בתחום החינוכי, החברתי והלימודי ולשפר את המעמד המקצועי והפיתוח המקצועי של המורה.
בחודשים פברואר-ספטמבר 2009 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא ניצול שעות הלימוד בבתי ספר יסודיים ובחטיבות ביניים.
הנושאים העיקריים שנבדקו: ניצול תקן השעות והבקרה על ניצולו; טיפול הנהלת המשרד ומחוזותיו בממצאי בקרה שקיים המשרד על ניצול השעות שהקצה; שימוש בתקן השעות בחינוך הממלכתי -דתי (להלן - ממ"ד); ושעות הלימוד שהוקצו במסגרת "אופק חדש".
הבדיקה נעשתה במטה המשרד, בשלושה ממחוזותיו - מחוז צפון, מחוז תל אביב ומחוז ירושלים - ובמינהלה לחינוך ירושלים (להלן - מנח"י)22.
לפי תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז- 1956 (להלן- התקנות), "תקן שעות" כולל את מספר שעות ההוראה, מספר השעות שמיועדות לניהול בית הספר (להלן - שעות ניהול) ומספר שעות החינוך (שעות למחנכי כיתות) שהקצה המשרד לכל מוסד חינוכי לפי התקנות.
מוסדות חינוך מגייסים לעתים משאבים נוספים, למשל מעמותות הורים ומתרומות.
גם תכנית הלימודים שקבע המשרד ושכרם של עובדי ההוראה מוגדרים בשעות.
את עובדי ההוראה של כל מוסד יש לשבץ במסגרת תקן השעות, על פי הנחיות המשרד, לפי תכנית הלימודים של כל כיתה ובהתאם להיקף משרתו של כל עובד הוראה.
יצוין כי העלות השנתית הממוצעת .
שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 21 .
לא כולל תקציב הפיתוח של המשרד 22 מנח"י משמשת מחוז ייחודי במשרד, המאגד את אגף החינוך בעיריית ירושלים ואת מפקחי המשרד.
במחוז זה נכללים בתי הספר בעיר ירושלים בלבד, להבדיל ממחוז ירושלים שבו נכללים בתי ספר ביישובים הסמוכים לירושלים.
של שעה בשנת הלימודים התשס"ט הייתה 4,902 ש"ח בחינוך היסודי ו - 5,652 .
ש"ח בחטיבות הביניים 1.
( משנת הלימודים התשס"ד 2003 -2004 ) תקצב המשרד את בתי הספ ר בחינוך היסודי הרגיל23 .
"לפי מדד טיפוח אחיד שידוע כ"תקן דיפרנציאלי לתלמיד שיטה זו נבנתה בהתחשב בעקרון השוויון, במחויבות חברתית לצמצום פערים ובהכרה שחינוך והשכלה הם גורמים חשובים להשגת מטרות אלו.
מספר השעות שיוקצה לבית ספר נקבע לפי מספר התלמידים שלומדים בו ועל פי הרקע החברתי- כלכלי שלהם; לתלמיד בעל חסך חינוכי גדול יותר מוענק מספר שעות גדול יותר; מספר השעות הכולל של בית ספר יסודי רשמי יהיה סך כל השעות שהוקצו עבור התלמידים הלומדים בו.
בחוזר מנכ"ל משרד החינוך מיוני 2003 העוסק בשיטת התקצוב האמורה (להלן- חוזר התקן), נקבע כי בית הספר יפעיל את משאביו על פי שיקול דעתו המקצועי; עם זאת, הוא אחראי לספק צרכים שונים, למשל צורכי תלמידים מתקשים, ועליו לעמוד במחויבויות שמוטלות עליו לפי מדיניות המשרד ולפי הנחיותיו.
בספטמבר 2007 פרסם המשרד חוזר מנכ"ל ובו פירט מודל חדש לתקצוב בתי הספר היסודיים.
עד שנת הלימודים התש"ע ( 2009 -2010 ) יושמה שיטה זו באופן חלקי בלבד.
המשרד מקצה את תקן השעות לחטיבות הביניים לפי מספר התלמידים בכיתה, ומקצה שעות מסל טיפוח על פי מדד טיפוח שנועד לפצות תלמידים בעלי חסך חינוכי גדול.
המשרד מקצה לחטיבות שעות גם מסלים אחרים של שעות, שמיועדים למגוון מטרות.
המשרד מקצה שעות גם למנהלי המחוזות (להלן - סל מנהל מחוז).
שעות אלה נועדו גם לפתרון בעיות בבתי הספר שבמחוז.
לקראת כל שנת לימודים מחשב המשרד את תקן השעות לבתי הספר, בין השאר על פי תקציב השעות העומד לרשותו ועל פי מספר התלמידים החזוי בכל בית ספר.
המינהל הפדגוגי במשרד מקצה את השעות למחוזות וקובע את מספר השעות לכל בית ספר ולכל מנהל מחוז על פי שיטת התקצוב.
עד פתיחתה של שנת הלימודים מקצה המינהל הפדגוגי למחוזות כ-95% משעות התקן, ואילו את יתרת השעות הוא מקצה בדרך כל ל עד עדכונה הסופי של מצבת התלמידים - באוקטובר.
מאותה העת נשאר תקן השעות של בית הספר קבוע, גם אם מספר התלמידים בו משתנה, אך ניתן להוסיף לו שעות מסל מנהל המחוז או מסלי שעות אחרים של המשרד.
הבקרה על ניצול תקן השעות בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים .
בתקנות נקבע כי "ההדרכה הפדגוגית וכן הפיקוח הפדגוגי על כל המוסדות יבוצע בידי השר באמצעות המנהל הכללי", אשר רשאי לתת הוראות, הן בעניינים פדגוגיים והן בעניינים מינהליים, בין השאר למזכירות הפדגוגית, לכל מנהל מחוז, לכל מפקח ולכל מנהל מוסד חינוכי.
בתקנות הוגדרו גם תפקידיו של המפקח .
להבדיל מהחינוך המיוחד, ששיטת התקצוב שלו שונה 746 דוח שנתי60ב .
הכולל, ובהם אישור מדיניות החינוך והוראות המשרד במוסד, וכן וידוא ביצוע שלהם, לרבות פיקוח על קיום תכניות הלימוד והקצאת שעות; "הדרכה והכוונה של מנהל המוסד בתכנון משאבים, איגומם והקצאתם לשם השגתם של יעדים חינוכיים וארגוניים".
חוזר התקן קובע כי המשרד יפעיל מערך בקרה נרחב כדי להבטיח את ניצול תקן השעות בהתאם ליעדיו המקוריים וכדי לוודא את מילוי ההוראות שקבע המשרד.
המינהל הפדגוגי, בראשות סמנכ"לית המשרד, גב' לאה רוזנברג (להלן - הסמנכ"לית), מופקד על בקרת ההישגים הערכיים, הלימודיים והחברתיים.
את הבקרה מנהל אג ף בכיר לארגון הלימודים במינהל הפדגוגי, ובראשו עומד ד"ר משה דקלו המשמש גם כסגן מנהלת המינהל הפדגוגי (להלן - מנהל האגף).
משנת 1998 מקיים המשרד בקרה על ניצול השעות שהקצה לבתי ספר יסודיים ולחטיבות ביניים בחינוך הרשמי, למעט מוסדות לחינוך מיוחד (להלן - הבקרה או בקרת התקן).
בבקרה נבדקים עניינים מינהליים ופדגוגיים לפי בחירת הנהלת המינהל הפדגוגי, והיא מקוימת באמצעות שאלונים וניתוחם.
בשנות הלימודים התשס"ז-התשס"ט קיים המשרד בקרת תקן על כ - 400-500 בתי ספר בשנה.
במסגרת בקרת התקן נבדקו בעיקר נתונים של כיתות ושעות לסוגי הן, בהשוואה לתקן השעות של בית הספר, לאישורים שקיבל בית הספר מהמשרד ולחוזרים ולהנחיות שהפיץ המשרד.
בקרת התקן מיועדת, בין השאר, לתת למעצבי המדיניות ולמקבלי ההחלטות במשרד כלים לבחינת יישומן של הנחיות המשרד, ולאיתור התיקונים הנדרשים בהן, בהשוואה בין מגזרים שונים, בין סוגי הפיקוח ובין מחוזות; וכן לאתר תחומים שבהם בתי ספר חורגים מהנחיות המשרד ולנתח את הסיבות לחריגות ולמצוא דרכים למזעורן.
ייחודה של בקרת התקן הוא שהיא מאפשרת לבצע ניתוח מעמיק וממצה של השימוש בתקן השעות של בית הספר וכן ניתוח של התפקידים השונים שממלאים עובדי ההוראה.
יצוין כי המידע שהבקרה נועדה לספק להנהלת המשרד על ארגון הלימודים ועל ניצול המשאבים של בתי ספר אינו מצוי במאגר נתונים אחר של המשרד.
לקיום הבקרה התקשר המשרד עם שני קבלנים שזכו במכרזים שפרסם לניהול המקצועי של הבקרה ולביצועה: המנהל המקצועי ש ל הבקרה (להלן - המנהל המקצועי) וחברה א' (להלן - קבלן הביצוע).
בחירת בתי הספר שמשתתפים בבקרה 1.
המשרד בחר את בתי הספרשיבוקרו כלהלן: מאוכלוסיית בתי הספר בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים 24 הושמטו כמה קבוצות, למשל חטיבות ביניים בשנת הלימודים התשס"ו (ראו להלן); מן הנותרים נדגמו אקראית כמה מאות בתי ספר; לעתים החליטו מנהלי מחוזות שלא לכלול בבקרה בשנה כלשהי בתי ספר מסוימים מסיבות שונות, ובמקומם נכללו אחרים; משנת הלימודים התשס"ח החליט המשרד שלא לכלול בבקרה בתי ספר שמופעלת בהם רפורמת "אופק חדש" ובתי ספר שמנהליהם בשנת הניהול הראשונה שלהם ; לעתים ביקש המשרד לבדוק נושא .
24 אוכלוסיית הבדיקה לא כללה בתי ספר במזרח ירושלים.
מסוים, ולכן נתן משקל גדול יותר לבתי ספר מקבוצה מסוימת; כ-10% מבתיהספר שנכללו בבקרת התקן בשנה מסוימת ייכללו בבקרה גם בשנה שלאחריה.
המשרד גם קבע שכל בית ספר יבוקר לפחות פעם בחמש שנים.
משרד מבקר המדינה בדק כמה בתי ספר שהיו פעילים בחמש שנות הלימודים התשס"ד - התשס"ט25 נבדקו בבקרת התקן לפחות פעם אחת בשנים אלה; מהרשימה של בתי הספר הפעילים נוכו בתי ספר שפעלו רק בשנת הלימודים התשס"ד או עד תום שנת הלימודים התשס"ה ( 2004 -2005 ) ובתי הספר שנפתחו רק בשנת הלימודים התשס"ט, כלומר בתי ספר ש לא היו פעילים ברוב השנים שנבדקו (להלן - אוכלוסיית הבדיקה).
(א) בטבלה מס' 1 מפורטים נתונים על אוכלוסיית הבדיקה בשנות הלימודים התשס"ד והתשס"ו-התשס"ט, בשלושה חתכים: כלל -ארצי; לפי שלב החינוך - יסודי או חטיבת ביניים; ולפי המחוזות.
נכללו בבקרה מספר בתי .
18% 400 1,766 2,166 ארצי .
16% 252 1,307 1,559 חינוך יסודי .
24% 148 459 607 חטיבות ביניים .
31% 41 91 132 מחוז ירושלים .
30% 26 62 88 המינהללחינוך .
23% 107 368 475 מחוז צפון .
20% 73 285 358 מחוז דרום .
16% 80 411 491 מחוז מרכז .
16% 17 87 104 מנח"י .
15% 40 219 259 מחוז חיפה .
7% 18 241 259 מחוז תל אביב מהטבלה עולה שקרוב לחמישית מבתי הספר שהבקרה הייתה אמורה לכלול לא נבדקו במשך חמש שנים, בניגוד לקביעת המשרד; יש שונות רבה בשיעור זה בין מחוזות המשרד: החל בכ -30% במחוז ירושלים .
25 בשנת הלימודים התשס"ה לאנעשתה בקרת התקן (ראו להלן).
ובמינהל לחינוך התיישבותי ועד כ-7% במחוז תל אביב.
שונות זאת יש בה כדי לפגוע במדידה ובתוצאות.
יוצא אפוא שלמשרד לא היה מידע על ניצול השעות בחלק ניכר מבתי הספר בשניים ממחוזותיו.
(ב) כאמור, המשרד קבע שבתי ספר שהופעלה בהם הרפורמה לא ייבדקו בבקרת התקן.
נמצא ש-47% מבתי ספר לא נכללו בבקרה במשך חמש שנים או יותר (187 מ-400 .
) אף על פי שלא הופעלה בהם הרפורמה עוד התברר כי ב-87% מחטיבות הביניים שלא נכללו בבקרה במשך חמש השנים (129 מ-148 ) לא הופעלה הרפורמה.
(ג) עוד נמצא שקבוצות גדולות של בתי ספר מאוכלוסיית הבדיקה לא נבדקו בבקרה.
לדוגמה, בשנת הלימודים התשס"ו כלל המשרד בבקרה רק בתי ספר בחינוך היסודי, ובשנת הלימודים התשס"ז הוא כלל בה רק בתי ספר שנמצאים ביישובים גדולים, ולכן כל בתי הספר של מחוז ירושלים, שאינו כולל את העיר ירושלים ואין בו יישובים גדולים, לא נכללו בבקרה בשנה זו.
בהתאם לכך חטיבות הביניים במחוז ירושלים לא נבדקו בבקרה בשנות הלימודים התשס"ו והתשס"ז.
בהשמטות אלה יש כדי לפגוע ביכולת של ממצאי הבקרה לשקף נכונה את מצב הניצול של שעות הלימוד בחינוך הרשמי.
באפריל 2009 הגישה פרופ' רות קלינוב למשרד מאמר שהכינה על פי בקשתו, על "הקצאת שעות לבתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים לפי מאפיינים חברתיים כלכליים 2008 -2003 ".
במאמר השתמשה החוקרת גם בממצאי בקרת התקן וציינה כי "מדגם בקרת התקן אינו מקרי, אלא הוא נעשה ל פי רשימה המוגשת על ידי הנהלת המשרד, שמעוניינת בנתונים על בתי ספר ספציפיים, בין אם הם בעייתיים ובין אם נעשו בהם ניסויים חינוכיים".
היא הוסיפה שהנתונים על שעות התקן בבקרת התקן שונים מהנתונים המלאים של המשרד, ו"פגם זה יתוקן רק אם המדגם ייבחר באופן אקראי".
מנהל האגף השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 , כי בתי הספר שבהם נעשית בקרת התקן נקבעים מלכתחילה באמצעות דגימה אקראית, אך היא נפגמת "בשל שינויים, קשיים, התנגדויות המועלות מהשדה או מארגונים שונים".
הוא הוסיף כי המשרד לא הכיר בבקרת התקן כצורך קבוע באופן רשמי ולא כלל אותה בתכנית העבודה שלו; הבקרה נדחקה לעתים לשולי סדר היום של המשרד; והיא לא נתפסה בידי מפקחים ובידי מנהלי בתי ספר כחובה.
עוד ציין מנהל האגף, כי בעת שבה מערכת החינוך עסוקה ברפורמה, בשינוי ארגוני ותוכני, אין יכולת אמתית לבצע מדגם מייצג ואפיון של מוסדות מבוקרים.
הסמנכ"לית השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 , כי מנהל האגף ינקוט צעדים אשר יביאו להצגת נתונים על פי מדגם מייצג על ידי הוצאת המקרים המיוחדים והבעייתיים.
הבקרה מתבססת על בדיקות בכמה מאות בתי ספר, אולם לעתים חסרות בה קבוצות גדולות של בתי ספר שהם בעלי מאפיינים ייחודיים.
לכן לא ניתן להחיל את המסקנות על כל בתי הספר בחינוך הרשמי.
יוצא אפוא משרד החינוך 749 .
שהכלי שיש בידי המשרד למדידה ולהערכה מספק ממצאים שאינם משקפים בהכרח את ניצול התשומות בכלל המוסדות בחינוך הרשמי.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשפר את הדגימה של בתי הספר המבוקרים תוך התבססות על כללים סטטיסטיים מתאימים.
עוד עליו להקפיד על הכלל שהוא עצמו קבע, ולפיו ייבדק כל בית ספר בבקרת התקן לפחות פעם בחמש שנים.
הבקרה על אי-ניצול שעות אחד הנושאים המרכזיים בבקרת התקן הוא עד כמה מנצל בית הספר את תקן השעות שהמשרד הקצה לו.
משרד מבקר המדינה קיבל מארבעת המחוזות שנבדקו נתונים על ניצול השעות בבתי הספר ובמרכזים המחוזיים 26 (להלן- המוסדות שנבדקו) בשנת הלימודים התשס"ט.
המוסדות שנבדקו כוללים את כל הגופים שהמשרד הקצה להם תקן שעות והעניק להם סמל מוסד - מספר זיהוי של מוסד מתוקצב.
בטבלה מס' 2 מפורטים נתונים מעיבוד שעשה משרד מבקר המדינה בנתונים אלה על המוסדות שנבדקו.
26 לדוגמה, מרכז פסג"ה (ראו להלן) וחווה אקולוגית, אשר נותנים שירותים למוסדות החינוך או לעובדי ההוראה במחוז.
בתי ספר יסודיים במחוז כל המוסדות במחוז .
7% 38% 13% 44% תל אביב .
21% 81% 24% 72% ירושלים .
20% 73% 19% 70% מנח"י מהטבלה עולה כי 40%-72% מהמוסדות במחוזות שנבדקו לא ניצלואת כל השעות שהוקצו להם; במנח"י ובמחוז ירושלים לא ניצלו כחמישית מבתי הספר היסודיים 5% .
או יותר מהשעות שהקצה להם המשרד משמעות הדבר היא לעתים אבדן של עשרות שעות הוראה באותם בתי ספר שבהם הוחסרו השעות.
נמצא כי בקרת התקן הציגה הן בפירוט והן באופן מרוכז את החריגות מתקן השעות, אולם לא הציגה באותו אופן את השעות שלא נוצלו.
להלן פרטים: (א) ממצאי בקרת התקן על בית ספר מוצגים בדוח מוסדי, ובו פירוט השעות שהוקצו לו, השעות בפועל וההפרש ביניהן.
אם בית הספר חרג מתקן השעות, הובלטה החריגה בסיכום הנתונים שבדוח המוסדי.
אם בית הספר לא ניצל את מלוא שעות שהוקצו לו - לא הוצג הדבר בסיכום הדוח.
לעתים ביקשו מנהלי המחוזות ממנהלי בתי הספר להגיב על ממצאי בקרת התקן, כפי שיובא להלן.
אולם נמצא שמנהלי בתי הספר לא התבקשו להגיב על ממצאים בדבר שעות שלא נוצלו.
(ב) בכל שנה מכינים מנהל האגף והמנה ל המקצועי דוח מסכם של ממצאי הבקרה לאותה שנה, ובו ממצאים ברמה הארצית ולפי חתכים שונים, כגון חתך מחוזי.
נמצא כי דוח זה מציג נתונים על סוגים שונים של חריגות, אולם גם הוא אינו מציג נתונים על שעות שלא נוצלו.
אי-ניצול שעות כמו גם חריגה מתקן השעות משקפים ניהול לקוי של התשומות של בית הספר ועלולים לפגוע ביכולת להשיג, ברמה המערכתית, יעדים של המשרד.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לכלול בבקרת התקן גם נתונים על שעות לא מנוצלות ולתת להם ביטוי מפורט והולם, לפחות כפי שנעשה בעניין חריגה מתקן השעות.
בקרה על לימודמקצועות הליבה בחטיבות הביניים תכנית הליבה היא הבסיס המשותף שמחייב את כל בתי הספר; היא מגדירה את תחומי הדעת, את התכנים, את המיומנויות ואת הערכים שיש להורות וכן את מספר השעות המזערי בכל אחד מתחומי הדעת.
בבקרת התקן שקיים המשרד בחינוך היסודי הוא בדק, בין היתר, את ניצול תקן השעות של בתי הספר בכל אחד ממקצועות הליבה בהשוואה לתכנית הלימודים.
את הבדיקה האמורה היה חיוני לבצע גם בחטיבות הביניים, בין השאר כדי לבחון השערות שונות בדבר הסיבות להישגים הנמוכים של התלמידים במבחנים בין -לאומיים בשנים 2006 -2007 .
אולם התברר כי המשרד לא כלל בדיקה זו בבקרת התקן בנוגע לחטיבות הביניים.
מנהל האגף הסביר למשרד מבקר המדינה כי לא ניתן לערוך בדיקה זו בחטיבות הביניים, משום שהמשרד לא קבע הגדרה אחידה לכל אחד ממקצועות הליבה.
אולם מנהלת האגף לחינוך על-יסודי במשרד ציינה כי טענה זו אינה מוכרת לה , ולדעתה אין מניעה לבחון במסגרת הבקרה גם את ניצול השעות בחטיבות הביניים לפי מקצועות הלימוד.
מנהל האגף הדגיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה את הקשיים שטמונים בבקרת תקן בחטיבות הביניים, בעיקר בחטיבות הביניים שצמודות לחטיבות עליונות בבתי ספר שש-שנתיים.
יצוין כי הקשיים טמונים בין היתר בקושי להפריד בין השעות שמלמדים בחטיבת הביניים מורים שהם עובדי מדינה לבין השעות שמלמדים בה מורים מהחטיבה העליונה שאינם עובדי מדינה.
כדי לקיים בקרת תקן בחטיבת הביניים יש להפריד הפרדה ברורה בין השעות שניתנו לחטיבת הביניים לבין אלה שניתנו לחטיבה העליונה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי לנוכח חשיבותו של המידע על לימוד מקצועות הליבה, עליו למצוא דרך לשלב בדיקה כזאת בבקרת התקן גם בחטיבות הביניים.
מועדי הבקרה והדיווח על ממצאיה הבקרה כוללת שלושה חלקים עיקריים: בית הספר ממלא שאלונים; בקר ש הוא נציג קבלן הביצוע מבקר בבית הספר ובודק את השאלונים; קבלן הביצוע מעבד את הנתונים שבשאלונים ועל פיהם מגובשים ממצאי הבקרה.
ממצאי בקרת התקן אמורים להציג תמונה מהימנה של הפעילות הפדגוגית והמינהלית של בתי הספר ויש חשיבות למועד שבו היא נערכת.
פעמים רבות מקצים מנהלי המחוזות לבתי הספר שעות מסל מנהל המחוז לאחר שכבר הסתיים עדכונה של מצבת התלמידים, דהיינו לאחר אוקטובר.
בקרה שנעשית לפני סיום עדכונה של מצבת התלמידים בבית הספר וקודם שהוקצו לו שעות מסל מנהל מחוז, תציג תמונת מצב לא מדויקת.
לדוגמה, אם נוספו לבית הספר כמה תלמידים בתחילתה של שנת הלימודים, והמחוז החליט על פתיחתה של כיתה נוספת, ייתכן 752 דוח שנתי60ב .
שבית הספר יחרוג מתקן השעות שנקבע לו עד שהמחוז יקצה לו שעות מסל מנהל המחוז.
ממסמכי המשרד עולה כי חלק מבתי הספר שנכללו בבקרה בשנת הלימודים התשס"ז קיבלו בנובמבר 2006 שאלונים, והבקרים ביקרו בהם החל בדצמבר 2006 .
נמצא כי בסוף דצמבר 2006 טרם חולקו שעות מסלים של מנהלי המחוזות: 1,600 ,שעות במחוז מרכז159 שעות במחוז צפון ו-200 שעות במחוז חיפה.
דהיינו, הבקרה בבתי ספר אלה נעשתה עוד לפני שחולקו מאות שעות, ולפיכך ממצאיה אינם משקפים את המצב לאשורו.
ממסמכי המשרד עולה כי בשנת הלימודים התשס"ח ביקרו הבקרים בחלק מבתי הספר כבר בחודש נובמבר 2007 .
משרד מבקר המדינה השווה בין ממצאי בקרת התקן לשנת הלימודים התשס"ח במחוז תל אביב ובמנח"י ובין הנתונים שמסרו המחוזות למשרד מבקר המדינה על ניצול תקן השעות לאחר שחולקו השעות לבתי הספר.
בבקרת התקן נמצא, כי ב-2 מ-17 (כ-12% ) בתי הספר היסודיים שנבדקו במנח"י הייתה חריגה משמעותית (47 שעות ו-59 שעות) מתקן השעות שאושר להם, ואילו על פי נתוני מנח"י, באחד מבתי הספר האלה לא הייתה חריגה כלל, ובשני - חריגה של 7 שעות בלבד.
ה סיבה לכך היא שבמהלך שנת הלימודים הקצה מנח"י לשני בתי הספר האלה שעות מסל מנהל המחוז ו"כיסה" את עיקר החריגות שנמצאו בבקרת התקן.
בדיקה דומה במחוז תל אביב העלתה כי ב-4 מ-21 (כ-19% ) בתי ספר יסודיים שנכללו בבקרת התקן, החריגה לפי נתוני המחוז הייתה קטנה מהחריגה ל פי ממצאי בקרת התקן.
לשניים מארבעת בתי הספר הקצתה מנהלת המחוז שעות מסל מנהל המחוז.
מהאמור לעיל עולה כי לעתים, כאשר בקרת התקן קוימה במהלך השליש הראשון של שנת הלימודים, היא לא שיקפה באופן מדויק את ניצול השעות של בתי הספר.
לדברי מנהל האגף, בקרה יעילה מוביל ה לתהליך למידה בדרגי הניהול של המשרד, הן ברמת המטה והן ברמת המחוז ולביצוע פעולות לצמצום היקף החריגות שנמצאו בה; תהליך הלמידה המשמעותי ביותר הוא זה שמתנהל בין מנהל בית הספר למפקח הכולל, אשר בסיומו יוסקו מסקנות ויינקטו צעדים לשיפור והתייעלות בבית הספר.
שימוש יעיל בממצאי בקרת התקן דורש עיבוד נתונים והסקת מסקנות עד סוף שנת הלימודים שבה קוימה, כדי שמנהל בית הספר, המפקח הכולל, הנהלת המחוז והמשרד יוכלו לקחת את הממצאים בחשבון בעת הקצאת תקן השעות לשנה שלאחריה ושיבוץ עובדי ההוראה.
מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2009 כי תקציב המשרד לשנת תקציב מחולק לשתי שנות לימודים 27 :, ולכן חולקה רשימת בתי הספר לשניים הבקרה על החלק הראשון נעשתה בחודשים אוקטובר-דצמבר והבקרה על החלק השני נעשתה במועד מאוחר יותר בשנת הלימודים.
על פי מסמכי המכרז שפרסם המשרד לביצוע בקרת התקן, שבו זכ ה כאמור קבלן הביצוע, כולל לוח הזמנים לביצוע הבקרה 22 שבועות לביצוע הבקרה בבתי הספר, ועוד12 שבועות לגיבוש הממצאים ברמה המוסדית ולהצגתם לפני המשרד.
(א) ממסמכי המשרד מינואר 2007 עולה כי הפקת דוחות הבקרה המוסדיים לבתי הספר אמורה להתבצע בחודש ספטמבר, כלומר בתחילת שנת הלימודים שאחרי השנה הנבדקת; בשנת הלימודים התשס"ז התלוננו כמה בתי ספר במחוז צפון לפני מנהל האגף על כך שהם נכללים בבקרת התקן לשנת הלימודים התשס"ז, והתבקשו להציג נתונים עוד לפני שקיבלו את ממצאי בקרת התקן שנעשתה בבית ספרם בשנת הלימודים התשס"ו.
(ב) סגנית מנהלת מחוז צפון מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2009 שבקרת התקן היא הבקרה היחידה שנותנת לה תמונה מלאה על חתך רוחבי של בית הספר, אך היא מקבלת את ממצאיה רק שנה לאחר ביצועה, והדבר מפחית את יעילותה.
היא הוסיפה שחלק מהדוחות המוסדיים לשנת הלימודים התשס"ח התקבלו אצלה רק בדצמבר 2008 .
, באמצע שנת הלימודים התשס"ט (ג) מנהלת מחוז צפון, ד"ר אורנה שמחון, השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 כי המחוז מקבל את ממצאי הבקרה בראשית השנה שלאחר שנת הבדיקה; העיתוי מקשה את תיקון הליקויים אך הממצאים משמשים להפקת לקחים.
שאלוני הבקרה מולאו ידנית, וכך גם נבדקו.
אילו מולאו ועובדו במחשב, היה הדבר עשוי להקל את מילויָם ואת בדיקתם, להפחית טעויות ולקצר את משך הטיפול בהם ואף לאפשר למשרד להגדיל את מספר בתי הספר הנבדקים ובכך לשפר את מהימנות הנתונים בנוגע לכלל בתי הספר בחינוך הרשמי.
מהאמור לעיל עולה כי תהליך בקרת התקן, אשר נעשה בשני שלבים בשל שיקולים הנוגעים לתקציב המשרד, מתקיים בשלב מוקדם, שבו עדיין עשויים לחול שינויים בתקני השעות של בתי הספר.
מנגד, הליך הבקרה נמשך זמן רב מדי ותוצריו מתקבלים מאוחר מדי, ולעתים רק לאחר פתיחת שנת הלימודים העוקב ת, ולכן התועלת שניתן להפיק מממצאי הבקרה קטֵנה באופן ניכר.
במצב זה נדרש המשרד לנקוט פעולות אשר יאפשרו את קיום בקרת התקן והשלמתה בתוך כשישה חודשים.
ראוי להתחיל את עבודת הבקרה בחודש ינואר, על בסיס מידע סופי ומדויק, ולסיימה לפני תום שנת הלימודים, על מנת שתסיי ע בתכנון הלימודים לשנה הבאה.
על הנהלת משרד החינוך גם לשקול אפשרות למחשב שלבים בבקרה כדי לייעל אותה וכדי להקדים ככל הניתן את מועד העברת הממצאים לבתי הספר ולמשרד.
27 לדוגמה, התקציב לשנת 2008 חולק לשניים: ארבעה חודשים בשנת הלימודים התשס"ז ושמונה חודשים בשנת הלימודים התשס"ח.
התקציב לבקרת התקן מנהל האגף מסר לנציגי משרד מבקר המדינה בספטמבר 2009 כי כדי לקיים את בקרת התקן בכל בית ספר אחת לחמש שנים, יש לבקר כ -500 בתי ספר בכל שנת לימודים, ולשם כך דרושים כ- 900,000 ש"ח לשנה; מספר המוסדות שנבדקים בבקרה נקבע על פי התקציב שהקצה המשרד לצורך זה, ושינויים בהיקף התקציב במשך השנים גררו שינויים במספר בתי הספר שבוקרו בכל שנה; בשנת הלימודים התשס"ה לא נעשתה בקרה משום שהמשרד לא הקצה לכך משאבים.
בטבלה מס' 3 מוצגים נתונים על מספר בתי הספר שבוקרו- יסודיים וחטיבות ביניים - בשנות הלימודים התשס"א-התשס"ט.
סך הכול חטיבות ביניים בתי ספר .
יסודיים שנת הלימודים .
399 142 257 התשס"ט מהטבלה עולה כי בשנים האמורות חלו תנודות חדות במספר בתי הספר שבוקרו; בשנת הלימודים התשס"ה לא קוימה בקרת תקן, כאמור; בשנת הלימודים התשס"ו היא כללה בתי ספר יסודיים בלבד.
יוצא אפוא שהמשרד מקצה מיליארדי ש"ח בשנה לשעות לימוד במוסדות החינוך, אך לא הקצה דרך קבע את הסכום הנדרש לבקרת ניצולן.
בקרה יעילה עשויה לשמש בידי המשרד כלי להתייעלות ולחיסכון בשעות תקן, ואין לו כלי אחר לשם כך.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך להקצות את המשאבים הדרושים לביצוע בקרת התקן בהיקף מספק בכל שנה.
)שעות מוקצות מול שעות מחויבות לפי תכנית הלימודים (שעות אורך28 ,בעקבות שינוי שיטת התקצוב בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים נשמעו טענות במיוחד בחטיב ות הביניים, שתקן השעות שמקצה להן המשרד לא הספיק כדי לעמוד בתכניות הלימודים שהוא עצמו קבע.
כך למשל ציינה מנהלת מחוז תל אביב בתקופת הביקורת, גב' אורלי פרומן (להלן - מנהלת מחוז תל אביב לשעבר), במאי 2009 , כי בחטיבות הביניים שעות האורך אינן מספיקות לקיום כל השע ות הנדרשות לפי תכנית הלימודים.
המידע על המשאבים שעומדים לרשות בית הספר חיוני כדי שניתן יהיה ללמוד על הסיבות לחריגות מתקן השעות, למשל כאשר מספר השעות שמקצה המשרד לבית הספר אינו מספיק כדי למלא את מחויבותו על פי תכנית הלימודים.
נמצא כי בבקרת התקן לא נבדקו המשאבים שהוקצו לבית הספר.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך שעליו לשקול לקיים גם בדיקה כזו.
בקרת התקן היא כלי ניהולי חיוני וייחודי מסוגו במשרד, ועל הנהלת המשרד, אשר מקצה כ-8 ,מיליארד ש"ח בשנה לבתי ספר בחינוך הרשמי לעקוב אחר התשומות העיקריות שהיא מפנה אל יהם ולהסיק מסקנות מבקרת התקן כדי להבטיח מיצוי מיטבי של המשאבים.