HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
רמ"י אינה מבצעת בקרה שיטתית ומקיפה על כלל המחצבות אלא רק בדיקה יזומה בעת שמתעורר חשד לגבי אמינות הדיווחים של מחצבה מסוימת.
יצוין כי מרבית המדינות ה OECD - מייחסות משקל רב לניהול אינטגרטיבי ובר קיימה של .
במסמך "פרויקט תחזית קיימות לישראל 2030"19 צוין כייש לכלול במדיניות לאומית כוללת את כל התכניות הפרטניות של כל משרדי הממשלה השותפים בניהול משאבי טבע, וכי במסגרתה יש להבטיח אספקה אמינה של מחצבי טבע לצורכי הכלכלה והפיתוח של .
ישראל לדור הנוכחי ולדורות הבאים, תוך שמירה על מערכות אקולוגיות וניהול הביקושים .
כמו כן, יש לשים דגש על ערכים של שקיפות וחלוקה הוגנת של הרווחים מהפקת המחצבים.
לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להגביר את השקיפות לגבי היקפי העתודות של משאבי טבע בישראל ולהבטיח שחלוקתם תתבצע באופן צודק, והואיל ומרבית הידע המקצועי ומרבית האחריות המינהלית לגבי משאבי הטבע השונים נתונים בידי משרד האנרגיה, ראוי כי הוא ירכז את גיבושה של אסטרטגיה לאומית כוללת לניהול משאבי הטבע, יפרסמה וכן יפעל לעדכן את החקיקה הרלוונטית בהתאם לכך.
האסטרטגיה תבטא את חזונו ארוך הטווח ואת המדיניות הרצויה לגבי כלל משאבי הטבע, שלפיה יותווה מערך סדור של החלטות ופעולות ליישומה ויוקצו המשאבים הדרושים לשם כך.
משרד האנרגיה מסר במרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי הוא יפעל במהרה להכין "מסמך אסטרטגי" כאמור.
שיתוף מאגרי המידע שיתוף המידע בין רמ"י למשרד האנרגיה: מידע ממוחשב הוא כלי חיוני בניהול ויישום של אסטרטגיה ומדיניות.
מאחר שכמה גורמים מטפלים בסוגיית משאבי הטבע, .
17 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64א (2013) ," גביית תמלוגים ושימוש במשאבי טבע", עמ' 136.
19 המסמך גובש בידי המשרד להגנת הסביבה והמכון לחקר ירושלים ביולי2012 .
משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 355 .
:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 כל אחד בתחום אחר, יש שוני בין משרדי הממשלה השונים מבחינת אופן איסוף הנתונים, איכותם, רציפותם ואמינותם .
הדבר בא לידי ביטוי באופן שבו הרשויות משתפות ביניהן מידע לגבי היקפי אוצרות הטבע הידועים (להלן - העתודות)20 והניצול התקופתי שלהן.
מערכת המחשוב של מינהל אוצרות טבע היא מערכת פנימית, ואגף המחשוב של משרד האנרגיה אינו מטפל בה.
בהיעדר תמיכה מספקת, קשה לבצע בה שינויים תקופתיים, לפתחה על פי הצרכים המשתנים של המינהל ולהתאימה לתקשור עם מערכות אחרות.
מערכות המחשוב של רמ"י אופיינו ותוכננו באופן שונה מהמערכות של המינהל, ואין ביניהן קשר ויכולת העברת נתונים.
רמ"י מעבירה למינהל, על פי בקשתו, נתוני חציבה תקופתיים ונתוני אכיפה אחרים המודפסים על דפים.
על משרד האנרגיה לשקול מהי הדרך המיטבית לייעל את הטיפול במערכת המחשוב ולהתאימה על פי הצורך לעבודה מול מערכות מחשוב חיצוניות.
רמ"י מסרה בתשובתה ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי מערכת ניהול המחצבות היא חלק אינטגרלי ממערכת הניהול הנכסי-הממוחשב שבוצעו בה שיפורים בעת האחרונה.
עם הפעלתה המלאה לקראת מאי 2014 צפוי המפקח על המכרות לקבל נתונים באופן שוטף ואמין.
שיתוף המידע בין משרד הכלכלה למשרד האנרגיה: המפקח על המכרות שולח מדי שנה לכמה גורמים ובהם משרד הכלכלה את רשימת רישיונות החציבה שמוענקים למחצבות אבן.
רישיונות אלה, שמועברים על פי נוהל מוסכם, משמשים אסמכתה להפקת רישיון לשימוש בחומרי נפץ במחצבות אבן.
אולם אין נוהל מחייב דומה לגבי רישיונות למחצבות אחרות, אף שלטענת המפקח האגף שולח רשימה של רישיונות אלה לצדדים אחרים.
במאגרים של משרד הכלכלה רשומים בדצמבר 2013 (להלן- מועד סיום הביקורת) כ-80 מחצבות, אולם לפי רישומים של משרד האנרגיה יש כ-65 .
מחצבות פעילות לדברי משרד הכלכלה, מצבת המחצבות הפעילות אינה מעודכנת באופן שוטף, והדבר פוגע ביכולת של משרד הכלכלה לתכנן את האכיפה בנושאי עבודה, בריאות העובדים ובטיחותם.
לדעת משרד מבקר המדינה ניהול מערכות מידע נפרדות בגופים השונים לטיפול במשאבי הטבע שמקורם במחצבות והאופן שבו מועבר המידע בין המערכות גורם להקצאה לא יעילה של משאבים ולפגיעה באיכות הנתונים ובאמינותם.
עקב כך נפגמת יכולתם של מתווי המדיניות לקבל החלטות הנוגעות לניהול משאבים אלה ולפקח עליהם.
על משרד האנרגיה לשקול אם לרכז בידיו את ניהול המידע לגבי עתודות משאבי הטבע, לרבות מידע שנמצא בידי משרדים אחרים.
דיווח על היקפי עתודות משאבי הטבע דיווח תקופתי על פי אמות מידה מקובלות הינו כלי חיוני לשם קביעת מדיניות.
נמצא כי אין דיווח תקופתי מרוכז לגבי היקפי העתודות, מקומן וערכן האפשרי.
ערכן המוערך אינו נרשם בדוחות הכספיים של הממשלה אם טרם החלו בהפקתן או אם הכדאיות הכלכלית שלהן מוטלת בספק.
20 העתודות נחלקות לעתודות מוכחות שמוערכות על סמך בדיקות פיזיות מעמיקות, ולעתודות משוערות המתבססות על הערכות של ממצאים חלקיים שמקורם בסקרים חלקיים.
שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד האוצר מסר בתשובתו ממרץ2014 למשרד מבקר המדינה כי הוא "מייחס חשיבות רבה לכך שכל משרד יקפיד לשקף ולמסור דיווח אודות עתודות משאבי הטבע אשר באחריותו ועל התמלוגים הצפויים מהם" כפי שבא לידי ביטוי בהוראת תכ"ם 2.
27 ( פעולות לביצוע ודיווחים בסיום שנת כספים).
לדעת משרד מבקר במדינה על משרד האנרגיה לשקול בשיתוף משרד האוצר את האפשרות לתעד מידע זה בדוחות הכספיים של המדינה.
תכניות הפיתוח של הממשלה כוללות סלילת כבישים ומחלפים, הקמת נמלי תעופה ונמלים ימיים, מסילות רכבת, בניית מבנים ועוד.
מימוש תכניות אלה מחייב שימוש רב בחומרי גלם ובהם חצץ ומצעים שונים ששיעורם כ-%60 מכלל חומרי הגלם הנִכרים21 .
התרשים שלהלן מציג את התפלגות חומרי החציבה בשנת 2011.
כדי לספק את הביקוש הגדל לחומרי גלם באזורים השונים ולנוכח עלויות ההובלה הגבוהות של חומרי הגלם 22 יש צורך בתכנון פריסה גאוגרפית הולמת של אתרי החציבה באופן שיאפשר למלא, באופן מספק ומשתלם, את ביקושם באזורים אלה23 .
לשם כך נדרשים גופים המוציאים לפועל פרויקטים תשתיתיים רחבי היקף להכין תחזיות לצריכת חומרי החציבה בפרויקטים המתוכננים.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי משרדי התחבורה והבינוי לא .
21 נוסף על אלה נכרים בישראל כ-7.
מיליון טון פוספטים בשנה שמרביתם מיועד לייצוא 22 שיעור עלויות ההובלה הוא כ- 50%-30% .
מעלות חומר הגלם, בהתאם לסוגו 23 תכנית מתאר ארצית14 'ב- "מדיניות תכנון וניהול למשק הכרייה והחציבה".
משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 357 .
:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הכינו תחזיות כאמור, והם אף לא נדרשו להציג תחזיות כאלה לפני מתכנני תכנית תמ"א14 ,'ב שמיועדת להבטיח שיהיו די אתרים לכרייה ולחציבה לטווח הבינוני והארוך (ראו להלן).
משרד הפנים מסר בתשובתו מפברואר 2014 למשרד מבקר המדינה כימסמך המדיניות, שנכלל בתמ"א 14ב' ואושר על ידי המועצה הארצית בשנת 2010, "מציג תחזיות לביקוש לחומרי גלם, שהתבססו על תחזית כוללנית תוך ניתוח מגמות קיימות, ותחזית מפורטת שהביאה בחשבון תכניות פיתוח לבניה, דרכים ותשתיות.
העתודות חושבו על בסיס נתונים וסקרים של משרד האנרגיה והמים ושל מינהל מקרקעי ישראל.
תחזיות הביקוש וצרכי המשק לחומרי גלם התבססו על תחזיות גידול אוכלוסייה, רמת חיים וקצב הפיתוח בתחומי המשק השונים כולל רווחת דיור, פיתוח אזור תעסוקה, פיתוח תשתיות וכד'".
משרד התחבורה מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי חברות התשתית של משרד התחבורה העלו לפני מנכ"ל המשרד את בעיית המחסור הצפוי בחומרי החציבה, והמנכ"ל הנחה ביולי 2011 את חברת נתיבי ישראל לרכז עבודה בנושא, לספק נתוני ביקוש לחומרי חציבה של חברות התשתית של משרד התחבורה, לקיים פגישות עם נציגי תעשיית המחצבות ועם מינהל אוצרות טבע, למפות חסמים של הענף ואת ההיצע שלו.
לאחר איסוף הנתונים כאמור, שהתבססו בין השאר על נתוני תמ"א 14 ב', יזם המשרד הקמת צוות בין- משרדי לפתרון הבעיה.
לתשובתו צירף את ההנחיה שהעביר לחברת נתיבי ישראל ואת התחזית שהוכנה בעקבותיה, שהאופק התכנוני שלה הוא עד לשנת 2016.
משרד האנרגיה מסר בתשובתו ממרץ2014 למשרד מבקר המדינה כי חשוב להקים צוות בין- משרדי בהובלת משרד ראש הממשלה שיטפל בחסמים שבענף המחצבות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי ראוי שירכז את נתוני הביקוש לטווח הבינוני והארוך בהתאמה לאופק התכנוני של תמ"א 14 ב' של כל חברות התשתית שבאחריותו כדי לוודא כי ניתן יהיה לממש את תכניות הפיתוח המתוכננות של הממשלה במסגרת עתודות חומרי החציבה הכלולות בתמ"א זו.
השפעתו של חוק חובת המכרזים על ענף החציבה לפני כניסתו לתוקף של חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), נהגה רמ"י בדרך כלל להטיל על יזמים לחפש שטחי חציבה, לבדוק את הכדאיות הכלכלית של הפקת חומרי הגלם מהם, לבצע את המבחנים הגאולוגיים וכן לפעול לתכנון המחצבה ולהוצאת ההיתרים הנדרשים.
רמ"י נתנה ליזמים הרשאה להשתמש בקרקעות לצורכי חציבה למשך עשרות שנים.
בדרך זו תוכננו והוקמו מחצבות רבות.
בשנת 1993 נכנס לתוקפו חוק חובת המכרזים שקבע, בין השאר, כי על רמ"י להתקשר במכרז פומבי בכל עסקה להקצאת מקרקעין, בין השאר לשם בחירת הזכיינים להפעלת המחצבות, וכי עליה להגביל את תקופת הזיכיון24 .
במכתב של היועץ המשפטי לממשלה דאז לרמ"י בעניין זה צוין כי "בבסיס חובה זו עומד העיקרון, שלפיו יש לנהוג במקרקעי ציבור בשוויון ותוך הקפדה על תחרות חופשית בין המעוניינים להשתמש קרקע.
מקל וחומר עמדה זו נכונה לגבי הקצאת קרקעות לצורכי חציבה.
החוק הסמיך את משרד האוצר לקבוע בתקנות, בכפוף לאישור ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת, סוגי עסקאות שעליהן לא תחול חובת מכרז.
תקנה 25(29 ) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן- התקנה), מגדירה .
24 חוק נכסי המדינה, התשי"א-1951 .
במועד סיום הביקורת תקופת הזיכיון מוגבלת ל-20 .
שנים 358 דוח שנתי65א .
שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 תנאים למתן פטור מחובת ביצוע מכרזים למחצבות פעילות במועד חקיקת החוק, לפרק זמן של חמש שנים, עד מאי 1998 .
על אף ארכה זו של חמש שנים, שנועדה לאפשר ליזמים ולמאסדרים להיערך להחזרת המחצבות לרמ"י ולהוצאתן למכרז מחדש, לא הצליחו משרדי הממשלה לפעול ליישום החוק.
רק לאחר חמש שנים, ביולי 2003 , לנוכח העובדה שהסוגיה טרם הוסדרה, אישרה ועדת חוקה חוק ומשפט לשר האוצר להתקין את תקנות חובת המכרזים (תיקון - הוראת שעה), התשס"ג- 2003 .
בד בבד עם תיקון תקנה 25 (29 ), הוקמה לבקשתן של שלוש חברות גדולות שבבעלותן היו באותה העת כ-25 מחצבות גדולות, ועדת השניים לקביעת תוקף ההרשאות שניתנו למחצבות אלה.
באוגוסט 2003 הותקנו התקנות החדשות, שמאפשרות לוועדת הפטור של רמ"י לפטור ממכרז בעל הרשאה קודמת אשר הגיש בקשה בנדון אם עמד בתנאים שמוגדרים בתקנות, זאת על יסוד המלצה מנומקת של ועדה מקצועית 25 .
לדברי משרד האנרגיה, הוועדה המקצועית אימצה את המלצות ועדת השניים.
מסקנותיה העיקריות, שהוגשו בשנת 2005 , נגעו למועדי החזרת המחצבות לרמ"י על פי העתודות שנותרו בהן, קצב תפוקתן, סוגי חומר החציבה והחברות שמפעילות אותן (להלן - מחצבות מוחזרות).
משרד האנרגיה מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי "כיום ולאחר בחינת החלטות ועדת השניים מתברר כי חלק מההחלטות יובילו לאי יכולת מימוש עתודות חומר הגלם במלואן מפאת הקצאת שטחי תעשייה נרחבים בתחומי המחצבות למפעילים הקיימים במסגרת החלטות ועדות הפטור.
אובדן העתודות עלול להגיע לכדי עשרות מיליוני טונות ובשווי של מעל לשני מיליארד שקל חדש על פי שווי שוק בסוף 2013 וזאת מעבר לפגיעה המהותית במשק הבניה והסלילה והיכולת להבטיח אספקה סדירה של חומרי גלם למשק זה".
התרשים שלהלן מציג את מועדי ההחזרה26 של מחצבות לרמ"י על פי החלטות הוועדה המקצועית.
25 הוועדה המקצועית החלה לפעול בפברואר2004 , בראשות שופט בדימוס שמינה שר המשפטים בהשתתפות נציג משרד האוצר, היועץ המשפטי למינהל ושני נציגי ציבור שמינה שר האוצר.
26 התרשים הוצג בישיבתה של ועדת ששינסקי 2 .
בחלק מהמחצבות שאמורות היו להיות מוחזרות לרמ"י נעשות פעולות לדחיית מועד סיום הכרייה עקב מקומן הגאוגרפי ונסיבות משפטיות.
משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 359 .
:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 בהתאם להחלטותיה של הוועדה המקצועית, עד מועד סיום הביקורת הוחזרו לרמ"י12 מחצבות, רובן מחצבות קטנות ובינוניות עם עתודות מצומצמות יחסית.
הדבר הגביר את כוחן של המחצבות הגדולות, ששולטות בהן חברות מועטות.
נמצא כי רשות ההגבלים העסקיים נדרשה לסוגיה זו רק בשנת 2013 , אף שהחשש לריכוזיות בענף התעורר כבר בשנת199227 .
ביוני2013 ביקשהועדת הכלכלה של הכנסת מהרשות לספק לה נתונים כלליים על נושא זה בהקדם האפשרי.
רשות ההגבלים העסקיים מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2013 כי אין לה תאריך יעד לגיבוש מסקנות בנושא, אולם היא צופה כי מסקנות ראשוניות יגובשו כבר בסוף שנת 2013.
בתשובתה מפברואר2014 מסרה רשות ההגבלים העסקיים למשרד מבקר המדינה כי היא החלה בבדיקת ענף החציבה בשנת 2013 .
מדובר בבדיקה רחבת היקף שמחייבת איסוף נתונים, עיבודם, ניתוחם, הבנת מבנה הענף והתנהלותו, זיהוי קשיים תחרותיים והצעת דרכים לטיפול בהם.
עוד מסרה הרשות כי במועד מתן התשובה נמצאת הבדיקה בעיצומה, ולאחר שיגובשו מסקנות ראשוניות היא תציג אותן לכנסת ולמשרד מבקר המדינה.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגבלים העסקיים על שפעלה באיחור לבדיקת נושא הריכוזיות בענף החציבה ולא קבעה מסגרת זמן סבירה לגיבוש המסקנות כאמור.
המצב שנוצר עקב קציבת תקופת ההרשאה הקשה על בעלי המחצבות לתכנן את פעילותם לטווח ארוך, לבצע השקעות28 בהיקפים גדולים ולאמץ טכנולוגיות כרייה מתקדמות29 , ולא .
27 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64א (2013)" , בפרקגביית תמלוגים ושימוש במשאבי טבע ", עמ' 140 ; דוח שנתי57ב (2007) , בפרק "כרייהוחציבה", עמ' 337.
הקמת תעשיות נלוות, הקמת מתקנים, סלילת דרכים ועוד 29 יש טכנולוגיות מתקדמות בתחום החציבה והכרייה שישימותן טרם נבחנה בארץ והן עשויות להפחית את הסיכונים הבריאותיים שמקורם בחשיפה לזיהום הנוצר במהלך עבודות חציבה והכרייה.
שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 היה להם עניין לקדם תכניות להרחבת המחצבות הקיימות לנוכח העובדה שלא היה ברור מי יתפעל אותן בסיום תקופת ההרשאה.
מצב זה אף עלול לגרום לחברות החציבה לנצל את העתודות שבמחצבות באופן לא מאוזן ולא יעיל על ידי כרייה של חומרים איכותיים והשארת החומרים הנחותים לזכיינים שיבואו בעקבותיהם.
בחלק מהמחצבות המוחזרות לא מיצו היזמים את העתודות עד סופן מסיבות שונות, ורמ"י מתקשה לפרסם מכרז חדש לבחירת הזכיינים להפעלת מחצבות אלה עקב היקפן הקטן של העתודות שנותרו בכל מחצבה וכן עקב מחלוקות משפטיות וסטטוטוריות בין רמ"י, היזמים וועדות התכנון.
לדוגמה, במחצבת עין חרוד ניתנה לזכיין זכות כרייה בתנאי שיעמוד בתנאים שונים שקבעה ועדת התכנון המחוזית, ועד אז הוא אינו רשאי להוציא מהמחצבה את חומר הגלם - חצץ שהיקפו נאמד בכ-15 .
מיליון טונות לדברי משרד האנרגיה, הזכיין יעמוד בכל התחייבות שהטילה עליו ועדת התכנון, אולם המועצה האזורית גלבוע מתנגדת להפעלתה של המחצבה במקום ואף מקדמת תכניות אחרות באתר.
משרד האנרגיה מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי רמ"י מינתה לאחרונה ועדה לבחינת ענף החציבה.
נוכח מצוקת המקרקעין המיועדים לחציבה, מאחר שהקצאת המקרקעין שבהם שוכנות המחצבות הוסדרה באמצעות תמ"א, וכדי להפיק את מרב חומר הגלם ממשאבי הטבע, על רמ"י בשיתוף משרד הפנים, תוך היוועצות עם משרד האנרגיה, לבחון בהקדם דרכים לניצול העתודות במחצבות המוחזרות לרמ"י או לשקול שיטות אחרות שימריצו את היזמים לנצל עתודות אלה.
בשל התדלדלות עתודות הקרקע הפנויות, הקצאת שטחים נרחבים לטובת מגורים, תשתיות ותעשייה והסתייגויות של ארגוניים סביבתיים ורשויות מוניציפליות מהפעלת מחצבות בקרבת אזורים מאוכלסים 30, צומצמו האפשרויות להקצאת שטחים חדשים לצורך הקמת מחצבות.
תמ"א היא הבסיס התכנוני המשמש מסגרת עקרונית ועיקרית ליישום מדיניות כלל-ארצית המביאה בחשבון מגוון רחב של שיקולים תכנוניים, חברתיים, כלכליים וסביבתיים.
כדי לאפשר המשך של פיתוח תשתיות ובנייה יש לקדם תמ"א המסדירה לטווח ארוך את אספקתם של חומרי החציבה.
בסוף שנות השבעים של המאה העשרים החלה הכנתה של תמ"א 14, שהייתה אמורה להסדיר את אספקתם הסדירה של חומרי חציבה עד לשנת היעד - שנת 2020 , בהתבסס על הערכות של עתודות חומר הגלם שבוצעו בשנות השבעים והשמונים של המאה העשרים.
בשנות התשעים של המאה העשרים התריע משרד התעשייה והמסחר 31 (כתוארו אז) כמה פעמים על הימשכותם היתרה של הליכי האישור של תמ"א 14 ועל המחסור בחומרי חציבה שצפו לקראת שנת 2000 .
בעת אישורה של תמ"א14 , בשנת 2001 , פעלו בישראל כ-80 מחצבות מאושרות ונוסף על כך ייעדה התמ"א עשרות אתרים חדשים לכרייה ולחציבה, שמסיבות שונות לא קודמו ההליכים לתכנונם.
30 אף שהרשויותהמקומיות מפיקות רווחים ממחצבות, המחצבות נתפסות בעיניה ן כמטרד.
31 בשנות התשעים של המאה העשרים פעל המפקח על המכרות במשרד התעשייה והמסחר - כיום משרד הכלכלה.
משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 361 .
:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 התמשכות הליכי הכנתה של תמ"א14 הביאה לכך שבעת אישורה לא נותר אופק תכנוני מספיק של 40-30 שנים כמקובל בענף.
בשנת2005 החליט מינהל התכנון של משרד הפנים להתחיל בהכנתה של תמ"א 14 ב' עם אופק תכנוני עד שנת2040 , אולם במועד סיום הביקורת הכנתה טרם הסתיימה.
בשנת 2006 הכינו משרד האנרגיה ורמ"י דוח32 שבמסגרתו נסקרו עתודות ותפוקות באתרי החציבה הקיימים ותחזית להתדלדלות העתודות באתרים אלה עד שנת 2040 .
לפי מסקנות הדוח, משנת2015 צפוי מחסור באגרגטים33 המשמשים להכנת חומרי בנייה וסלילה, בהתבסס על ההנחה כי לא ייפתחו אזורי חציבה חדשים ולא יקודמו מכרזים לבחירת זכיינים להפעלת מחצבות מוחזרות.
משרד הפנים מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כיתמ"א 14 'בהיא תכנית מתאר מורכבת הכוללת אתרים רבים ועוסקת בכמה סוגים של חומרי גלם לחציבה, וכי בימים אלה מסתיימת הכנתם של מסמכי התכנית ובחודשים הקרובים היא תועלה לדיון בישיבת הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, ולאחר מכן תועלה לדיון בישיבה של ה מועצה הארצית לצורך העברתה להערות הוועדות המחוזיות.
עקב עלויות ההובלה הגבוהות של חומרי החציבה והירידה בכדאיות הכלכלית של אספקתם לאזורי הביקוש המרוחקים, מקובל לחלק את ישראל למחוזות לצורך ניתוח היכולת של המחצבות לספק את הביקוש לחומרי החציבה.
בתרשימים שלהלן34 מוצגים נתונים על המחסור הצפוי באגרגטים עיקריים ובהם חצץ, בזלת וחול עד שנת 2040 , .
בחלוקה לאזורים במישור הארצי .
32 הדוח מתבסס על סקר מחצבות האגרגטים שביצעו רמ"י ומשרד האנרגיה בשנת2005 ושימש בסיס לנתונים המוצגים בתמ"א 14.
'ב 33 חומרי המחצבה משמשים בעיקר כחומרי גלם לייצור תערובות בטון, אספלט, בלוקים ולתשתיות כבישים.
34 על פי נתונים עדכניים של משרד האנרגיה לשנת2013 שסופקו לוועדת העורכים של תמ"א 14.
שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 כדי להתגבר על המחסור הצפוי פעל משרד האנרגיה מול ועדות התכנון לאשר בשלב הראשון את העמקת המחצבות במסגרת התכניות המאושרות.
הדברים אמורים רק במחצבות שהמבנה הגאולוגי שלהן מאפשר את העמקתן.
לדברי המפקח על המכרות, העמקתן של חלק מהמחצבות אמורה לאפשר את מילוי צורכי המשק עד שמוסדות התכנון יאשרו את תמ"א 14 ב' ויוציאו לפועל את התכניות המפורטות המתבססות עליה.
התרשים שלהלן מתאר את קצב הצריכה של העתודות לפי התכניות המאושרות ואת המועד שבו ייחצה קו הגבול המציין את המחסור עד למיצוין הסופי של העתודות; את היקפי העתודות ואומדן של היקף צריכת החצץ לאחר יישום הוראת תמ"א 14 ב'; ואישור התכניות להעמקת חלק מהמחצבות35,36.
35 לא כולל אספקה של חצץ מאזור יהודה ושומרון וצריכה שנתית מינימליתקבועה של 45 מיליון טון בממוצע, כפי שצוין בתמ"א 14ב' ובדוח של אידלמן ווירצבורגר, אומדן עתודות החצץ בישראל (2005) ', עמ8.
36 קו מחסור של500 מיליון טון מקובל בקרב המתכננים והמאסדרים כקו האדום של עתודות חומרי הגלם.
משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 363 .
:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר כי החזרתן לרמ"י של מחצבות שחלקן בעלות עתודות לא מנוצלות מתוקף החלטות הוועדה המקצועית, היעדר צעדים נמרצים מצד רמ"י לשווקן והיעדר תכנון של מחצבות חדשות - כל אלה עלולים לגרום להחמרת המחסור בחומרי הגלם באזורים אחדים ולעלייה במחיריהם.
לנוכח זאת על כל הגורמים האחראים הנוגעים בדבר, ובראשם משרד הפנים, להחיש את אישור תמ"א 14 ב'.
עיכובים בקידומה לקראתאישור עלולים לפגוע ביכולתו של ענף החציבה לספק את הביקוש בענפי הסלילה והבנייה, לעכב ואף להעמיד בספק את יישום תכניות הפיתוח של הממשלה במלואן.
כדי לצמצם את המחסור יש ליישם תכניות להעמקת המחצבות, שאותן מעודד המפקח על המכרות, וזאת בהתחשב במגבלות הסביבתיות, הבריאותיות והתכנוניות באזורים אלה.
נוסף על כך אישור תמ"א 14 ב' יאפשר קידום תכניות באמצעות ועדות התכנון, וגם בכך יתרום לצמצום המחסור.
רמ"י מסרה בתשובתה ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי היא פועלת לקדם תכניות סטטוטוריות שמטרתן לשפר את ניצול העתודות במחצבות המוחזרות באופן מיטבי, בין השאר באמצעות שיתוף פעולה עם המינהל ומשרד הפנים.
קשיים ביישום התכנון של ענף הכרייה וחציבה אחריות לתכנון עבודות החציבה והכרייה חייבות להתבצע מתוקף רישיון מהמפקח שמתחדש אחת לשנה.
המפקח אחראי לאסדרת ענף זה, לאכיפת תנאי הרישיון ולמעקב אחר תפוקות המחצבות.
המינהל פועל לאספקה סדירה של חומרי החציבה, לניצול יעיל של משאבי החציבה ולמתן ייעוץ מקצועי ליחידות ולמשרדים בנושאים אלו.
שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 במשך השנים תוקנה פקודת המכרות מפעם לפעם, ביזמת משרדי הממשלה, כדי להתאימה לשינויים שחלו בענף החציבה והכרייה.
אמנם בפקודת המכרות מוגדרים תפקידי המפקח, אולם הם לא עודכנו במרוצת השנים ולכן אינם משקפים את מגוון התפקידים המוטלים עליו ואת הסמכויות המוקנות לו.
במסגרת ההליכים הנהוגים כיום, מינהל אוצרות הטבע והמפקח על המכרות אחראים להבטחת אספקתם של חומרי החציבה, אולם תפקיד זה לא מוסדר בפקודה ואף לא בחקיקה אחרת.
נוסף על כך, לא הייתה בידי המפקח על המכרות האחריות לתכנון מחצבות.
כאמור, רמ"י תכננה מחצבות לפני שיווקן לאחר שהוחל חוק חובת המכרזים.
בספטמבר 2013 ביקש משרד מבקר המדינהמרמ"י שתעביר לידיו רשימה ובה פירוט המחצבות שהוחזרו לה, המחצבות שממתינות לשיווק והסיבות לכך שטרם שווקו.
רק בינואר 2014 , לאחר פניות חוזרות ונשנות, העבירה רמ"י למשרד מבקר המדינה רשימה כזאת, שאותה הכין יועץ חיצוני לרמ"י.
מהרשימה עולה כי רק 2 מ-31 המחצבות ששיווקה רמי משנת 1996 היו מחצבות חצץ, ומרביתן היו מחצבות חול.
עוד עולה כי משנת 2002 הושבו למדינה12 מחצבות ורק שלוש מהן שווקו מחדש.
במועד סיום הביקורת אחת משתי מחצבות החצץ האמורות טרם החלה באספקתו של חומר החציבה למשק מסיבות שונות.
בשנת 2011 החל משרד האנרגיה לעדכן באופן חלקי את פקודת המכרות ואף העביר לעיונם של הגורמים המקצועיים במשרד המשפטים הצעה מתוקנת של פקודת המכרות הנוגעת למחצבות.
במועד סיום הביקורת הפסיק משרד האנרגיה לקדם את העדכון החלקי של פקודת המכרות, והוא בוחן שינוי נרחב יותר שיכלול את כל הנושאים הקשורים לכרייה ולחציבה.
כמו כן מסרו גורמים משפטיים של משרד האנרגיה כי הדיונים הנוגעים לשינויים כאמור נמצאים בשלבים ראשוניים, וכי אין צפי לגבי מועד סיום התהליך.
באפריל 2013 הוסכם בין רמ"י למינהל אוצרות הטבע כי "התכנון של מחצבות ושטחי הכרייה עובר למשרד האנרגיה והמים".
העברת הסמכויות האמורה מתועדת רק בסיכום דיון מאותה הישיבה, למרות ההשפעות הניכרות שיש להחלטה כזאת.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהל ולרמ"י כי עליהם לגבש במשותף אסדרה מחייבת שתעגן את העברת האחריות לתכנון המחצבות, תוך שימת דגש על אחריותו הכוללת של המינהל לניהול ענף הכרייה והחציבה, ובה ייקבעו בין היתר אופן הקצאת המשאבים הדרושים ולוחות הזמנים הנדרשים לכך.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האנרגיה, בשיתוף משרד האוצר ורמ"י, לקבוע בהקדם את גבולותיהם של תחומי האחריות בין הרשויות השונות, ולפעול לייזום חקיקה ועדכונה באופן שיבטיח את הקצאת המשאבים הנדרשים לשם כך.
יישום החלטות המועצה הארצית עם התפתחותם של ענפי התשתיות והבנייה, ולצד הגידול באוכלוסיית המדינה והמחסור בקרקעות זמינות, נוצרים קונפליקטים בין הצרכים השונים של החברה הישראלית.
תכנון המחצבות מוסדר בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה 1965 ( להלן- חוק התכנון והבנייה), בשני מישורים - הארצי והמקומי.
במקרים רבים התנגדו הרשויות להקמתן ולהפעלתן של מחצבות בשטח שיפוטן ופעלו במרץ לסכל תכניות של ועדות התכנון המחוזיות להקמת מחצבות אלה, אף שיש תכניות מאושרות במישור הארצי.
לדברי גורמי תכנון האחראים לתכנון ענף החציבה, ההתנגדות הזאת עלולה לגרום להידלדלו ת העתודות של חומרי חציבה שאפשר להפיק מהמחצבות שכבר פועלות, לפגוע בתכניות להבטחת אספקתם של חומרי חציבה ולהקדים את משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 365 .
:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 היווצרות המחסור הצפוי בחומרי חציבה.
כדי לשפר את היכולת של גורמי התכנון להוציא אל הפועל תכניות הרחבה במחצבות, הוכרו בשנת 2009 שטחי החציבה כתשתית לאומית שאת תכנונה יכולה לקדם הוועדה הארצית לתכנון ולבני יה של תשתיות לאומיות 37.
נמצא כי על אף חשיבותו של משרד האנרגיה כגוף מקצועי שברשותו מידע על סוגיות תכנוניות ומקצועיות בנושא תכנון מחצבות, ואף שהוא בעל אחריות מרכזית בכל הנוגע לתכנון ענף הכרייה והחציבה ולאספקה של חומרי חציבה, הוא אינו מיוצג בוועדות המחוזיות ואין באפשרותו להשפיע במישרין על ההחלטות שמקבלות אותן הוועדות.
נוסף על כך, היו מקרים שבהם בוועדות העורכים לגיבוש תמ"א 14 ב' הביע נציג של משרד ממשלתי עמדה מקצועית מסוימת ואילו בוועדות המחוזיות והמקומיות הביע נציג אחר של אותו משרד עמדה מנוגדת.
נציגים שהביעו עמדה מנוגדת עשו זאת בנימוק של "עצמאות הנציגים"38 .
לדעת משרד מבקר המדינה מצב בו נציגי אותו משרד מציגים עמדה נוגדת באותו הנושא בוועדות השונות אינו תקין.
אומנם חוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה משנת 2013 עיגנה את "עצמאות הנציגים" במוסדות התכנון, לפיה עליהם להציג את שיקול דעתם המקצועי ולא להכפיף את שיקול דעתם לשיקול דעתו, הנחייתו, הורייתו או המלצתו של גורם כלשהו לרבות של הדרג המנהלי הנמצא מעליהם, אולם במקרים האמורים לא לכך נועדה עצמאות הנציגים.
חייבת להיות עמדה משרדית עקבית וקוהרנטית במדרג ההיררכי של תהליך התכנון, בגדרה יפעל כל נציג לפי תפיסתו המקצועית.
נוסף על כך כמה מהמחצבות נמצאות בשטחים המוניציפליים של רשויות מסוימות, והן מפקחות על פעילות המחצבה ומפיקות ממנה תועלת אף על פי שהמטרדים הסביבתיים שמקורם במחצבה משפיעים על רשויות שכנות.
עקב כך מתגלעות מחלוקות בין נציגי הרשויות המשתתפים בוועדות התכנון ונגרמים עיכובים בקבלת החלטות.
משרד הפנים מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כיאחד החסמים שזוהו למימוש הרחבות למחצבות הוא העובדה שלעתים יישובים שאינם שייכים לתחום השיפוט של מחצבה קרובים אליה יותר מיישובים ששייכים לאותו תחום שיפוט, ולפיכך מושפעים ממנה יותר.
לשם פתרון הבעיה הכין מינהל התכנון בשיתוף המינהל לשלטון מקומי מסמך עם המלצות לגבי האופן בו יבוצעו השינויים ב חלוקת הכנסות ממחצבות ולפיו יפעלו בעתיד ועדות לחלוקת הכנסות של משרד הפנים.
החלטות שקיבלו הוועדות המחוזיות והמקומיות נטו לשקף לעתים, בהיעדרה של אסטרטגיה לאומית כוללת, סדרי עדיפויות מקומיים ולא שיקולים לאומיים.
נוסף על כך פרק הזמן הארוך הנדרש לאישור התמ"א, הי עדרם של נציגי משרד האנרגיה מוועדות כאמור, הימשכותם של הליכי תכנון, עיכובים בשיווק ופרסום מכרזים למחצבות עלולים לגרום להקדמת המועד שבו יורגש המחסור בחומרי חציבה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האנרגיה להביא בהקדם לפני .