HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מחלקת ערבויות באגף החשכ"ל עוסקת במתן ערבויות מדינה, ברישומן במערכת ממוחשבת לניהול ערבויות המדינה (להלן - המערכת הממוחשבת) ובמעקב אחר ביצוען.
הליך אישור הערבות ונתינתה משתנים בהתאם לסוג הערבות; בהליכים של חלק מהערבויות שותפים גורמים מחוץ למשרד האוצר כגון משרד הביטחון, משרד התמ"ת ומשרד התיירות.
כחלק מסדרי הבקרה הפנימיים נהוגה בניהול מערכת כספית גדולה הפרדת תפקידים בין שלושת הגורמים האלה: הגורם האחראי לשמירת המזומנים (קופאי או בנק), הגורם האחראי לרישום החשבונאי (מנהל החשבונות) והגורם האחראי להורות על הקבלה והתשלום של הכספים (ההנהלה).
ההפרדה בין אלה מאפשרת פיקוח ובקרה12 פנימיים.
הוראות תקנון כספים ומשק של החשכ"ל (להלן - התכ"ם) מחזקות זאת בהוראה על התאמת החשבונות הבנקאיים: "עובד.
או המכהן כקופאי או המועסק בהפקדת או בהעברת כספים והנותן הוראות לרישום בחשבונות הבנק, לא יועסק בהתאמת החשבונות הבנקאיים"13 .
11 ראו בדוחות קודמים; האחרון שבהם דוח שנתי 54 ב של מבקר המדינה(2004), 'עמ197 .
בין היתר הועלה בדוחות קודמים כי הפרסום בעניין הערבויות שחולטו אינו מפורט דיו, ולא נאמר בו דבר על פרק הזמן שבו חולטו הערבויות.
12 בעניין זה ראודוח שנתי 43 של מבקר המדינה(1993), 'על גזברויות בתי משפט השלום, עמ 365.
13 במקרים שהדבר אינו בר ביצוע כגון עקב צוות מצומצם יש לפנות לחשכ"ל ולבקש את אישורו להסדר אחר.
למרות זאת אותו גורם במחלקת הערבויות מאשר תקבולים (גביית עמלות בעבור הערבות, ראו להלן) ותשלומים (כגון הפקדות בבנקים בעת מימוש ערבות) ובמקביל מבצע גם את התאמת החשבונות הבנקאיים כך שאין הפרדת תפקידים.
מצב זה מנוגד להוראות התכ"ם ופוגע בסדרי בקרה פנימיים ובכללי מינהל כספי תקין.
בינואר 2006 הוקמה חשבות פנימית חדשה באגף החשכ"ל שאחראית, בין היתר, למלוות מדינה, להלוואות ולגבייה ולערבויות מדינה.
בנובמבר 2006 השיב המשנה לחשכ"ל כי האגף יפעל להפרדת תפקידים בהתאם להוראות התכ"ם.
מערכת המחשוב המערכת הממוחשבת מיושנת, אינה מתאימה לצורכי העבודה, ואין בה נתונים מלאים על ערבויות שניתנו לפני 1994 .
למשל, אין אפשרות להפיק מהמערכת את יתרת הערבויות הכוללת לתאריך מסוים, ויש לבצע תיקונים ידניים כדי לחשב את היתרה הנכונה.
כמו כן, אין אפשרות לנהל במערכת את הערבויות שניתנו לחברה לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ, שיתרתן ל-31.
בעת הביקורת החלה המחלקה בתהליך של אפיון צרכים לשם בניית מערכת שאמורה לפתור את הבעיות שהועלו.
בתשובתו מנובמבר 2006 ציין המשנה לחשכ"ל כי "כל הניהול הכספי הממשלתי, לרבות מערכת ערבויות המדינה, יעבור בזמן הקרוב למערכת מחשוב כלל ממשלתית חדשה (מרכב"ה) אשר תיתן מענה לכל הליקויים הקיימים במערכת הנוכחית".
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לדאוג שמעבר המחלקה לעבודה במערכת ממוחשבת מתאימה ייעשה מוקדם ככל האפשר.
היעדר נהלים כתובים 1.
מחלקת ערבויות פועלת ללא נהלים מוגדרים ומתבססת על דפוסי עבודה שהתפתחו באגף החשכ"ל במשך השנים ועל הוראות תכ"ם שנוגעות בעקיפין בנושא הערבויות.
למשל, אין הוראות כתובות הקובעות את השלבים בתהליך אישור ערבות המדינה, את המסמכים שיש לצרף לתיק הערבות, את הבקרה הנדרשת ואת תדירותה.
הוראות התכ"ם קובעות כי מדי חודש תיעשה התאמת בנק של הנתונים הרשומים ביחידה לנתוני הבנק.
נוסף על כך, "אחת לשלושה חודשים ימציא חשב המשרד לחשב הכללי דוח התאמת חשבונות בנקים.
הוראות התכ"ם לא מתייחסות לחשבונות שבהם יש חוב של צד שלישי אשר לו ערבה המדינה.
נמצא כי רק בסוף כל שנה עושה המחלקה התאמת יתרות של ההלוואות על פי לוחות הסילוקין שהוזנו למערכת בעת מתן ההלוואה.
לקראת סוף כל שנה מעביר החשבונאי הראשי באגף החשכ"ל (להלן- החשבונאי הראשי) חוזר לכל החשבים ולהנהלות משרדי הממשלה בנוגע לסיום שנת הכספים.
בחוזר מפרט החשבונאי הראשי, בין היתר, את הפרטים שאותם הוא מבקש לקבל ממטה החשכ"ל בנוגע לערבויות: "יש לפרט את יתרות הערבויות ליום 31 בדצמבר.
שניתנו על ידי ממשלת ישראל, לרבות גילוי בדבר: יתרת הערבויות שטרם מומשו, הערבויות שמומשו בשנה השוטפת".
חוץ מפרטים אלה לא מבקש החשבונאי הראשי כל נתון נוסף, והחשכ"ל לא קבע 260 דוח שנתי57ב .
נוהלי דיווח בין המחלקה ובין החשבונאי הראשי לגבי מתן ערבויות חדשות ולגבי מימושן וחילוטן במהלך השנה.
בייחוד נכון הדבר לגבי פעולות חריגות כאלה שבוצעו עד חודש סגירת הספרים של הממשלה.
נוכח ההיקף הגדול של ערבויות המדינה והתחלופה של העובדים הבכירים במחלקת הערבויות ועקב הקמת חשבות חדשה באגף החשכ"ל, ראוי כי החשכ"ל בשיתוף החשבונאי הראשי יקבעו נהלים ברורים בעניין הניהול הכספי והחשבונאי של ערבויות המדינה, לרבות הבקרה והביקורת עליהן.
המשנה לחשכ"ל השיב בנובמבר 2006 כי הערת מבקר המדינה מקובלת עליו, ואגף החשכ"ל יכין נוהל מתאים.
כתבי ערבות הכוללים תנאים הקשים לפיקוח ולבקרה לעתים נכללים בכתבי הערבות תנאים שעל הלווה למלא כדי לעמוד בתנאיה.
בכתבי הערבות של המדינה בגין הסכמים לפרישה מוקדמת של פורשי "אל על" נקבע כי "העסיקה אל על.
מעל 25 איש במשרות שהתפנו בעקבות פרישת עובדים לפי ההסכם, תקזז המדינה כל סכום לפי שיקול דעתה ועד לסך.
לדברי ראש תחום ערבויות, בדיקה כזאת לא נעשית, אך נמצא לה תחליף בדרך של קבלת אישור מרואה החשבון של החברה לגבי מספר המועסקים הכולל בחברה.
בנובמבר 2006 השיב המשנה כי "בדיקה כאמור הינה אפשרית אם כי מסורבלת ולא יעילה ועל כן נמצא לה תחליף הולם".
בכתבי הערבות למתן הלוואות בערבות מדינה לבתי מלון שעליהם חתמו החשכ"ל והבנקים נכתב, בין היתר, כי בית המלון יחויב בפירעון מיידי אם יתברר לבנק כי "בית המלון או יחידת המשנה של בית המלון יסבו 50% לפחות מחדריו לפעילות שאינה במסגרת עסקיו כבית מלון" וכן "אם יתברר כי בית המלון או יחידת המשנה של בית המלון ייסגרו לתקופה רצופה העולה על תשעה חודשים"; כמו כן צוינו נסיבות נוספות שיחייבו פירעון מיידי.
מדובר בתנאי שאינו נבדק באופן יזום ושוטף על ידי המחלקה, אלא עם בקשת הבנק לחילוט הפיקדון ולסגירת חשבון.
כחלק ממנגנוני הבקרה שהחשכ"ל מפעיל הוא קובע לעתים ללווים מגבלות ותנאים.
אולם בפועל לא מבוצעת בקרה שוטפת ומקיפה על עמידת הלווים בתנאים אלה בתקופת הערבות; בהתאם לחלק מכתבי הערבות, הבנק המלווה אחראי באופן שוטף לבדוק שהלווים עומדים בתנאי הערבות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל לקבוע בכתבי הערבות תנאים שניתנים לבדיקה פשוטה ולא מסורבלת או לחילופין להגדיר גורם שיהיה אחראי לקיום מעקב הולם אחר קיום תנאי הערבויות ולקבוע נהלים שינחו אותו בפעולותיו.
לעתים, כאשר מתעורר צורך לסיוע של המדינה בערבות לגופים או לענפי משק שונים פונה שר האוצר או מי ששר האוצר הסמיך לשם כך בהתאם לחוק ערבויות המדינה לוועדת הכספים לאישור מסגרת הערבות.
לאחר אישורה חותמים החשכ"ל והבנק נותן ההלוואה (או צד ג' משרד האוצר 261 .
שאינו בנק שהנערב מחויב בתשלום אליו) על כתב ערבות.
רוב ערבויות המדינה הן להלוואות שנותנים בנקים מסחריים ללווים; מקצתן שיפוי של המדינה לכספים שהנערב אמור לשלם לצד שלישי שאינם מהווים הלוואה.
בתמורה למתן הערבות רשאית המדינה לגבות עמלה בשיעורים ובתנאים שעליהם יורה שר האוצר; בשנת 2005 קיבלה המדינה עמלות בסך של כ- 117 מיליון ש"ח (לעומת כ-77.
5 מיליון ש"ח ב-2004 .
) אישור ועדת הכספים חוק ערבויות המדינה קובע כי ערבות המדינה "טעונה אישור ועדת הכספים של הכנסת, שיכול להינתן דרך כלל, או לערבות מסויימת או לסוג מסוים של ערבויות.
יהיה לשנתיים, אלא אם כן קבעה הוועדה כי תוקפו יהיה לתקופה קצרה יותר"; והערבות "תינתן בתנאים ובערובות שקבע שר האוצר.
משרד האוצר לא קבע מהו המידע שיש להציג בפני ועדת הכספים לשם קבלת אישורה: המשרד אינו נוהג לפרט את ההשלכות הכספיות של מתן הערבות הן בהיבט של ההכנסות והן בקשר לתוחלת עלות המימוש של הערבויות, אף שראוי שיעשה כן כדי שיציג בפני הוועדה תמונה מלאה ככל האפשר של הנושא הטעון אישורה.
בתשובתו מנובמבר 2006 ציין המשנה לחשכ"ל כי "הפניה לוועדת הכספים כוללת את כל המידע המהותי בכתב הערבות כגון סכום הערבות…, תקופת הערבות, הגוף הנערב, מוטב הערבות והסיבה למתן הערבות.
כל מידע נוסף הנדרש ע"י חברי הוועדה לצורך קבלת החלטה מושכלת מועבר אליה מיידית".
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לצרף לבקשה מידע מהותי שאינו, בהכרח, כתוב בכתב הערבות, למשל: ההשלכות הכספיו ת של מתן הערבות, הסיכונים הכרוכים בערבות זו, ציון ערבויות שניתנו לנערב בעבר ועוד.
המידע חשוב כדי לאפשר לוועדת הכספים שקיפות מרבית וקבלת החלטות נאותה.
גביית עמלות בתמורה למתן הערבות 1.
סעיף4 א לחוק ערבויות המדינה14 קובע שהמדינה רשאית לגבות בעד מתן ערבות עמלה ששיעורה ותנאיה ישקפו את הסיכון הכרוך בנתינתה בשיעורים ובתנאים שעליהם יורה שר האוצר.
נמצא כי שיעורי העמלות נקבעים על פי שיקולים היסטוריים ואינם משקפים, בהכרח, את עלות הסיכון האקטואלי שבמתן הערבות15 .
המשנה לחשכ"ל ציין בתשובתו מנובמבר 2006 כי הסעיף האמור הוכנס לחוק רק בסוף 2005 ו"כיום" נבנה "מודל לבחינת הסיכון הכרוך במתן ערבות כך שעמלת הערבות שתיגבה בעתיד תשקף את הסיכון שלוקחת המדינה".
14 הסעיף הוסף במסגרת התיקון לחוק בדצמבר2005.
15 על מרבית הערבויות משולמת עמלה שנתית שוטפת ועל מקצתן משולמת עמלה חד-פעמית מראש.
לדעת משרד מבקר המדינה, על מחלקת ערבויות להשלים את בניית המודל לגביית עמלות שיושתת, מחד גיסא, על הסיכון הכרוך במתן הערבות, ומאידך גיסא, על מדיניות הממשלה לסבסוד או למניעת כשלי שוק במשק.
בנובמבר 2006 השיב המשנה לחשכ"ל כי "לדעת החשב הכללי, מתן ערבויות מדינה, למעט בנושא סחר חוץ, אינו נועד לסבסד אשראי אלא לפתור כשלי שוק ובעיות כלכליות בשוק הישראלי.
לאור זאת נבנה כיום מודל לבחינת הסיכון הכרוך במתן ערבות כך שעמלת הערבות שתיגבה בעתיד תשקף את הסיכון שלוקחת המדינה".
סעיף4 א לחוק אינו קובע ממי רשאית המדינה לגבות את העמלה; החשכ"ל נוהג לגבות את העמלה בדרכים הבאות: (א) בערבויות שבהן המדינה ערבה באופן ישיר לתשלומים של גופים מסוימים לגופים אחרים שלא באמצעות בנקים נקבע כי הגוף הנערב ישלם לחשכ"ל עמלה זו.
(ב) בערבויות הניתנות באמצעות בנקים נקבע כי הבנק ישלם לחשכ"ל עמלה (לרוב אחוז מסוים מיתרת קרן ההלוואה), והבנק רשאי לגבות עמלה זו מהלווים; בחלק מכתבי הערבות נקבע כי "הבנק לא יהיה אחראי כלפי המדינה לתשלום העמלה האמורה, אם לא שילמה החברה את העמלה לבנק".
לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל להבטיח את קבלת העמלות גם כאשר הלווה אינו משלם לבנק את ההוצאות בגינה.
לרוב בכתבי הערבות נקבע כי הבנקים יעבירו לחשכ"ל מדי תקופה עמלה המחושבת לפי היתרה הבלתי מסולקת של ההלוואה.
נמצא כי העמלות מופקדות בחשבון החשכ"ל, והמחלקה מקבלת דיווח על הסכומים שהתקבלו ללא פרטים על הלווים ועל היתרות הבלתי-מסולקות של כל לווה.
לדברי עובדי המחלקה, לא ניתן באמצעות המערכת לבצע חישוב מדויק של העמלות, והיא עושה רק בדיקת סבירות עם קבלתן.
מבדיקה שעשה מבקר המדינה עולה, שבחלק מהערבויות שנתן אגף החשכ"ל בחודשים האחרונים, העמלה נגבתה כתשלום חד-פעמי מראש והיא תנאי לקבלת הערבות.
לדעת משרד מבקר המדינה, עד לפיתוחה של מערכת שתפתור את הבעיות הללו, על המחלקה לדרוש מהבנקים חישוב תקופתי של העמלות העתיו ת המשולמות לחשכ"ל ולאמץ מנגנוני בקרה כגון בדיקות מדגמיות או לחילופין לגבותן מראש אם כתב הערבות מאפשר זאת.
בתשובתו מנובמבר 2006 השיב המשנה לחשכ"ל כי "לעניין ערבויות שניתנו בעבר, נושא תשלום העמלה נבדק כחלק מבדיקת עמידת הבנק בתנאי כתב הערבות, עם זאת לאור הערת המבקר נושא זה יבחן כחלק מהנוהל לניהול כספי של הערבויות".
פיקדונות מימוש בכתבי הערבות שנחתמים בין המדינה ובין הבנקים שנותנים הלוואות בערבות מדינה, נקבע שאם נוצר פיגור בפירעון הלוואה שנתן בנק ללווה מסוים, רשאי הבנק להגיש לחשכ"ל דרישת תשלום, והמדינה תפקיד בבנק סכום השווה לסכום התשלום שבפיגור (להלן - משרד האוצר 263 .
בהתאם לכתבי הערבות, על הבנק לנקוט את כל הצעדים הדרושים, לרבות הליכים משפטיים, כדי לגבות מהלווה את החוב שהמדינה ערבה לו.
במידה שהבנק גובה מהלווה את סכומי ההחזרים שבפיגור, הוא מחזיר לחשכ"ל את הסכומים שהופקדו.
לעומת זאת, אם הסכימו המדינה והבנק על סיום הליכי הגבייה מהלווה, ישמש הסכום שנותר בפיקדון לכיסוי יתרת ההלוואות בערבות שבגינן הופקד הפיקדון (סגירת תיק או חילוט).
החשכ"ל מעסיק שתי חברות חיצוניות שמשימתן לבדוק, בין היתר, את ההתחשבנות בין משרד האוצר ובין הבנקים בסיום התקופות הקצובות להחזרי ההלוואות לקראת החילוט.
נמצא כי הבקרה שעושה החשכ"ל באמצעות החברות החיצוניות מיושמת רק בסיום התקופות הקצובות להחזרי ההלוואות, והמחלקה לא מקיימת בקרה שוטפת על ההליכים שמקיים הבנק בנוגע להחזר החוב של הלווה כדי להבטיח שהבנק נוקט את כל האמצעים העומדים לרשותו לשם גביית החוב כאילו לא ניתנה בעבור ההלוואה ערבות מדינה.
רישום הפיקדונות הסכומים שאגף החשכ"ל מפקיד בבנקים בגין מימוש ערבויות נרשמים במערכת הממוחשבת, אולם הרישומים החלו בשנת 1994 - ולכן אין שום מידע לגבי סכומים שהופקדו לפני 1994 .
יתרת הפיקדונות היא היתרה המנוהלת במערכת במשרד האוצר ולא בבנקים והיא הסתכמה בכ-500 מיליון ש"ח ב -31.
הסכומים הרשומים במשרד האוצר הם ההפקדות הנומינליות, והם אינם כוללים ריבית והפרשי הצמדה.
הפיקדונות המנוהלים בבנקים כוללים ריבית והפרשי הצמדה, ולכן אין התאמה בציון יתרת הפיקדונות בבנקים בין משרד האוצר ובין הבנקים.
במערכת הממוחשבת של משרד האוצר נמצאו יתרות של פיקדונות שהופקדו לפני שנים רבות ולא הייתה בהם תנועה.
להלן דוגמאות (באלפי ש"ח): .
הפיקדון נפתח ב-1997, ומ-31.
היתרה ללא שינוי 38,966 'א .
הפיקדון נפתח לפני 1994 , ואין פרטים על כל מה שקרה אז.
בפיקדון הסתיימו ב-2000 .
ומאז לא הייתה בו תנועה 13,354 'ב .
הפיקדון נפתח ב-1997 , ומינואר2002 .
היתרה ללא שינוי 19,191 'ג .
הפיקדון נפתח באוקטובר 1998 , ומדצמבר2002 .
היתרה ללא שינוי 14,038 'ד .
הפיקדונות נפתחו לפני 1994; חלקם ללא תנועה משנת1996.
הפיקדון נפתח לפני 1994 .
ולא הייתה בו תנועה מאז 19,944 'ו בתשובתו מנובמבר 2006 ציין המשנה לחשכ"ל שכל הפיקדונות המפורטים בטבלה הם פיקדונות בגין תיקים הנמצאים שנים רבות בטיפול משפטי שעדיין לא הסתיים.
מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי מחלקת ערבויות לא מנהלת את הפיקדונות, לא עושה התאמות בנקים ואף לא דורשת מהבנקים אישורי יתרות לפיקדונות.
הואיל ויש הלוואות שניתנו לפני שנים רבות והפיקדונות בגינן רשומים במערכת בערכים נו מינליים, הפערים בין היתרות הרשומות במערכת ליתרות 264 דוח שנתי57ב .
המשוערכות בבנקים גבוהים.
אף על פי שהפיקדונות אינם נכס ודאי של המדינה, קיים סיכוי שהלווה ישלם את חובו, והפיקדון יוחזר למדינה, ולכן יש להקפיד על רישום מדויק ומעודכן של סכומי הפיקדון.
בתשובתו מנובמבר 2006 השיב המשנה לחשכ"ל כי הליקוי בניהול הנומינלי של היתרות יתוקן עם הכניסה למרכב"ה.
הוא ציין שבעת סגירת החשבון נבדקת היתרה המשוערכת של הפיקדון, ואם הלווה שילם את חובו הפיקדון מוחזר למדינה משוערך.
מרבית תקבולי העמלות והתנועות הכספיות הקשורות לפיקדונות נרשמים בקרן, המנוהלת מחוץ לתקציב המדינה, ומקצתם16 נרשמים בתקנות תקציב ייעודיות.
לדברי ראש תחום ערבויות, מטרת הקרן לשמש "כרית ביטחון" במקרה של מימוש ערבויות.
על פי הרישומים במערכת הממוחשבת, יתרת הקרן ל-31.
05 היא כ-865 מיליון ש"ח (ל- 31.
)מיליון ש"ח בעת קבלת העמלות נרשמים התקבולים בקרן אך מופקדים בחשבון כללי של החשכ"ל בבנק ישראל ולא בחשבון נפרד.
בדומה לכך, הפקדת פיקדונות בגין מימוש ערבויות מקטינה את יתרת הקרן ואת יתרת החשכ"ל בבנק ישראל כך שהקרן היא, למעשה, קרן רישומית בלבד.
לפי שיטת רישום זו, תקבולי העמלות אינם נרשמים כהכנסות בתקציב המדינה, אלא מגדילים את יתרת הקרן, והתשלומים אינם נרשמים כהוצאה בתקציב המדינה, אלא מקטינים את יתרתה.
לפיכך, הפעילות הכספית האמורה אינה מקבלת ביטוי בתקציב המדינה ואינה מנוהלת בנפרד מבחינה תזרימית17 .
עד לדוחותהכספיים ל-31.
04 הציג החשכ"ל את יתרת הקרן כחלק מפיקדונותיו בבנק ישראל.
בתשובתו מנובמבר 2006 ,ציין המשנה לחשכ"ל כי לפי עמדת החשבונאי הראשי הקרן היא "קרן פנימית בלבד והיא אינה פיקדון ועל כן על פי כללי החשבונאות אין לרשמה בדוחות הכספיים".
לפיכך, החשבונאי הראשי לא הציג את יתרת הקרן בדוחות הכספיים ל - 31.
חוק ערבויות המדינה אינו קובע כי יש להקים קרן כאמור, וניראה כי מדובר ביוזמה שאינה מעוגנת בחיקוק כלשהו.
באגף החשכ"ל לא נמצאו מסמכים שמלמדים על נסיבות הקמתה.
ראוי לציין שבמקרים אחרים, כאשר המחוקק רואה צורך בקיומה של קרן הוא מציין זאת במפורש, לדוגמה, קרן פיצויים לנפגעי רכוש שמוגדרת בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961.
לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל לקבוע נהלים ברורים לדרכי התנהלותה של הקרן בהתאם למהותה: על החשכ"ל לקבוע אם יש צורך בפיקדון ממשי שישמש "כרית ביטחון".
אם יחליט בחיוב, אזי עליו לקבוע מי יהיו מנהל הקרן ומורשי החתימה, באיזה בנק היא תנוהל, באיזה אופן יושקעו כספיה כדי שתהיה לה תשואה מרבית, ומהו גובה היתרות שעליה להחזיק כדי שתהיה מאוזנת .
16 עמלות בגין ערבויות שניתנו לעסקים קטנים ולמפעלים מאושרים שמקבלים ערבויות לפי תיקון 39 ,לחוק לעידוד השקעות הוןהתשי"ט-1959 .
בפועל לא מועברים כספים אל הקרן וממנה משרד האוצר 265 .
מבחינה אקטוארית ותפעולית.
כמו כן עליו לקבוע את הרישומים החשבו נאיים שישקפו את פעילות הקרן.
אם לדעת החשכ"ל אין צורך ליצור פיקדון בגין הקרן, עליו לקבוע בבירור שהקרן נועדה למידע בלבד ולקבוע לה נוהלי רישום חשבונאיים מדוקדקים לרבות רישומים של ההכנסות מהעמלות ושל ההוצאות בגין מימושי ערבויות כחלק בלתי נפרד מתקציב המדינה.
בנובמבר 2006 השיב המשנה לחשכ"ל כי "מטרת הקרן היא יצירת מקור חוץ תקציבי לסיכונים חוץ תקציביים שלוקחת המדינה בהתאם לחוק.
הקרן כאמור הוקמה בכדי ליצור מענה תקציבי לחילוט ערבות בסכומים גבוהים בשנה מסוימת ללא תכנון מראש, שלא על חשבון משרדי הממשלה וללא הגדלת הגירעון הממשלתי בכללותו.
הקרן אינה מהווה פיתרון מימוני בשל העובדה שהיא לא מנוהלת בחשבון בנק חיצוני וזאת במטרה להפחית את עלויות גיוס ההון של מדינת ישראל.
עם זאת אנו מסכימים עם הערת מבקר המדינה בדבר העדר נהלים הן ברמה הניהולית והן ברמת הרישום החשבונאי ונפעל להכנת נוהל כאמור".
בבדיקה פנימית שעשה אגף החשכ"ל במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא גילה, בין היתר, כי נרשמים לחובת הקרן תשלומים בסכומים גדולים לגורמים שלכאורה לא קיים קשר בינם ובין ההכנסות בקרן, לדוגמה, כיסוי גירעונות בתקנות גירעוניות בתקציב המדינה.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום להשתמש בקרן שמיועדת למטרה ייחודית כמקור למימון פעילויות אחרות במסלול עוקף תקציב, ויש לראות התנהלות בלתי תקינה זו בחומרה.
בתשובתו מנובמבר 2006 השיב המשנה לחשכ"ל כי "היו בעבר מקרים בהם רישום ההוצאות מהקרן נרשם שלא ע"פ כללי חשבונאות מקובלים והדבר מוסדר בימים אלו ע"י החשב הכללי כחלק מהנוהל שאנו מגבשים".
לדברי המחלקה, במשך השנה היא רושמת בחשבונות שונים את כל העמלות שהתקבלו בגין הערבויות השונות ובסוף השנה מעבירה את הסכומים מכל אחד מהחשבונות לחשבון הקרן.
מבדיקה אקראית של חשבון הקרן עולה כי לעתים נרשמו בקרן תקבולי עמלות שלא בהתאם להסברי המחלקה.
לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר רישום מדויק ועדכני בקרן מוליד הצגת יתרה לא נכונה של הקרן במהלך השנה ועלול להטעות.
אי -רישום שיטתי מגביר את הצורך בקביעת כללים מחייבים ומדוקדקים לרישומים בקרן.
המשנה לחשכ"ל השיב בנובמבר 2006 כי "לצורך ניהול שוטף במשך השנה מנוהלות כל ההכנסות וההוצאות בקרן בכרטיסיות נפרדות אשר בסוף כל שנה מועברות לקרן.
בבדיקה שנערכה נמצא כי יש לעדכן את הכרטיסיות ולקבוע כללים ברורים לרישום כחלק מנוהלי הקרן".
ערבויות לחברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ (אשרא) במסגרת תיקון18 לחוק ערבויות המדינה נקבע כי שר האוצר רשאי לערוב, בין היתר, לעסק יצוא אם יש בערבות לסייע לעידודו של ענף משק בעל חשיבות כלכלית או לסייע לכל תכלית אחרת שיש בה עניין לכלל.
כאמור, שר האוצר נותן ערבויות לחברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ (להלן - אשרא או החברה) שעוסקת בביטוח האשראי שנותנים יצואנים ישראלים ללקוחותיהם19.
יתרת הערבות לאשרא ל-31.
05 - כ-2 מיליארד ש"ח (היתרה ל-31.
)מיליארד ש"ח באוקטובר 2004 אישרה ועדת הכספים לאשרא מסגרת חשיפה (ערבות) מרבית20 בסך700 מיליון דולר בהתאם לתנאים מסוימים.
בדצמבר2004 נחתם הסכם הערבות; תוקף הערבות לארבע שנים מיום חתימתו.
על פי ההסכם, החברה תעביר למחלקת ערבויות מדי רבעון פרטים על יתרת חשיפת סיכון, על פיגורים, על חובות נדחים ועל סכומי תביעות ששולמו (ברוטו) לפי מדינה, על תביעות שהוגשו לחברה ופרטים נוספים.
ההסכם גם קובע כי החברה תשלם למדינה עמלות ערבות בשיעור "75% מהפרמיה או מכל תמורה אחרת שהחברה גבתה בגין כל פוליסה או ערבות שהוצאה" בכפוף לתנאים מסוימים.
החברה מבטחת סיכוני סחר חוץ על פי אישור עקרוני שנתנה ועדה בין-משרדית לאישור ביטוח לעסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך (להלן - הוועדה).
בהתאם לנוהל הוועדה מיולי 2005 , כל העסקאות שאושרו במסגרת הוועדות השונות 21 ינוהלו ע"י החשכ"ל במערכת ערבויות מדינה, ובתום כל ישיבת ועדה תעודכן המערכת בפרטי העסקאות שאושרו לרבות שם היצואן, המדינה, שם הקונה, מהות העסקה, היקפה, תקופת האספקה, תנאי ההחזר של ההלוואה, בטוחות והחשיפה.
כמו כן, הנוהל קובע כי "חשיפת המדינה בגין הפוליסות שהוצאו ע"י החברה כאמור ינוהלו במערכת ערבויות מדינה.
עם קבלת הדיווח על הוצאת הפוליסה מהחברה, תעודכן המערכת בפרטי עסקאות שאושרו לרבות תנאי לוח הסילוקין החזוי (היקף החשיפה)".
למרות ההנחיות בנוהל, לדברי ראש תחום ערבויות, אין אפשרות לנהל את הנתונים על הערבויות לאשרא במערכת הקיימת, ולכן המידע היחיד על כך במשרד האוצר מגיע מהחברה אחת לרבעון.
הנתונים המוצגים בדוח הכספי אינם נבדקים באגף החשכ"ל ואינם מבוקרים, אלא מוצגים כפי שהתקבלו מהחברה.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוסף על אישור שניתן עם כל מ תן ערבות חדשה, יש לעקוב כל רבעון אחר ביצוע כתבי הערבות בצורה ממוחשבת כך שיהיה בידי המדינה המידע הנחוץ לגבי כל ערבות.
בנובמבר 2006 השיב המשנה לחשכ"ל כי "מחלקת ערבויות מדינה בשיתוף עם החשבות ויחידת המיכון פועלים בימים אלו לאפיין מערכת אשר תאפשר את ניהול נתוני הסיכונים כאמור.
עד להטמעת המערכת כאמור ולאור שינויים במערכת המחשוב בחברת אשרא החל מתחילת 2007 .
"יועברו נתוני החשיפה בקובץ אקסל למחלקת ערבויות לצורך מעקב ובקרה .
18 תיקון מדצמבר2005 .
עד התיקון נתן שר האוצר ערבויות לעסקי יצוא לפי חוק הערבויות לסחר חוץ, התשי"ט-1959 .
19 בעניין זה ראובדוח של מבקר המדינה על הביקורת בחברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ, 2/99.
20 המדינה ערבה לחשיפת החברה עד לסכום המרבי שאושר בהסכם.
21 הוועדה הבין -משרדית קבעה שיוקמו מספר ועדות שיאשרו את העסקאות בהתאם למהותן ולסכומיהן.
תביעות נגד משרדי הממשלה .
מדי שנה תובעים גופים שונים את משרדי הממשלה בגין נזקים שלטענתם נגרמו להם ומסיבות אחרות.
התביעות הן תביעות נזיקין, כולל תביעות בגין רשלנות רפואית, תביעות בנוגע להפרת דיני עבודה, תביעות בגין הפקעת מקרקעין, תביעות בגין אי-תשלום לספקים שנתנו שירותים או סיפקו טובין למשרדי ממשלה ולא קיבלו את שכרם, תביעות להחזרי מס ותביעות בעניין מכרזים.
חלק מהתביעות מגיעות להכרעה בבית המשפט ואחרות מסתיימות בפשרה.
משרדי הממשלה משלמים מדי שנה סכומים ניכרים לפי פסקי דין שניתנו או בעקבות הסדרי פשרה שעליהם הוסכם.
לרוב התביעות המוגשות נגד משרדי ממשלה אין כיסוי ביטוחי, וכאשר מחויב משרד ממשרדי הממשלה בפסק דין עליו לשלם את הסכום שנקבע מתקציבו.
תביעות אלה, שתוצאותיהן לא ידועות ב-31 לדצמבר, מהוות התחייבויות תלויות, ויש לתת בגינן ביאורים בדוחות הכספיים של הממשלה, לפי תקני חשבונאות מקובלים.
מקצת התביעות המוגשות נגד משרדי הממשלה מכוסות על ידי הקרן הפנימית לביטוח הרכוש הממשלתי (להלן - הקרן) שאותה מנהלת "ענבל חברה לביטוח בע"מ" (להלן - ענבל).
הוראות התכ"ם קובעות מהם התחומים שהקרן מבטחת (למשל: מבנים כולל ביטוח אחריות כלפי הציבור בתור מחזיקי מבנים וחצרות, ציוד ועוד).
כאשר משרד ממשלתי נתבע בעניין המכוסה על ידי הקרן, היא משלמת את ההוצאות שנקבעו בפסקי הדין ואת ההוצאות המשפטיות הנלוות.
הואיל ובגין תביעות אלו משרדי הממשלה מבוטחים, הן אינן מהוות התחייבויות תלויות.
בחודשים אפריל-ספטמבר 2006 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את ניהול התביעות ורישומן.
הבדיקה נעשתה באגף הח שכ"ל במשרד האוצר ובפרקליטות המדינה; בדיקות השלמה נעשו בענבל, במשרד הפנים, ברשות המסים, במשרד הבינוי והשיכון, במשרד הבריאות, במינהל מקרקעי ישראל ובמשרד להגנת הסביבה.
החוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), התשי"ח-1958 , קובע כי "בכל הליך שהמדינה צד לו תיוצג המדינה על ידי היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו".
פרקליטות המדינה ופרקליטויות המחוז (להלן - הפרקליטות) מייצגות את המשרדים הנתבעים בכל ההליכים בבתי המשפט ומטפלות בהם בשיתוף עם היועצים המשפטיים של המשרדים הנתבעים.
מקצת תביעות הנזיקין ובכללן תביעות בגין רשלנות רפואית מטופלות על ידי ענבל ועל ידי עורכי הדין מטעמה המייצגים את המדינה על סמך ייפוי כוח שהם מקבלים מהיועץ המשפטי לממשלה.
פרקליטות המדינה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 , כי "תביעות נזיקין המוגשות כנגד המדינה מטופלות ככלל על ידי הפרקליטות.
חלק מתביעות הנזיקין ובמיוחד רשלנות רפואית, מטופלות על ידי ענבל במסגרת הקרן הפנימית.
בנוסף לכך, כל שנה מועברים כ-100 תיקי נזיקין מהפרקליטות לחברת ענבל וזאת על פי דרישת הפרקליט/משרד ממשלתי.
לעומתה, השיבה ענבל כי היא "מטפלת בתביעות נזיקין המוגשות כנגד המדינה" ו"אין בידינו מידע לגבי היקפי תביעות הנזיקין המנוהלות על ידי המדינה שלא במסגרת הקרן הפנימית".
נמצא כי לא נקבעו כללים המסדירים באיזה תיקים יטפל כל אחד מהגורמים האחראים (הפרקליטות וענבל).
לדעת משרד מבקר המדינה, על הפרקליטות, על משרד האוצר ועל ענבל להגיע להסכם על בחירת הגורם המטפל בכל תביעה.
כמו כן, על הפרקליטות לרכז את כל המידע בנוגע לתביעות הנזיקין לרבות אלו שהועברו לטיפולה של ענבל, וזאת - לשם קבלת מידע מלא על הסכומים שהמדינה עלולה לשלם בגין תביעות אלו.
הטיפול של הקרן הפנימית בניהול ענבל .
הטיפול בתביעות נזיקין הוראות התכ"ם קובעות כי המשרדים יבוטחו בגין נזקים שונים באמצעות הקרן (הפועלת כמבטח עצמי).
על פי "כתב כיסוי אחריות כלפי הציבור כמחזיק מבנים וחצרים" שהעבירה ענבל למשרדי הממשלה, אם נוצרה למשרד חבות כלשהי עקב נזק רכוש או נזק גוף לצד ג בהיות המשרד מחזיק על פי דין במבנה, בחצרים ובתכולתם אשר בהם נגרם הנזק, תשלם הקרן בעבור הנזק.
עוד קובעות הוראות התכ"ם כי מדי שנה יעבירו משרדי הממשלה ל קרן פרמיות שמחושבות לפי רמת הסיכונים של המשרד (למשל - מבנה ישן או משרד מקבל קהל); תשלומים אלה הם הכנסותיה.
התשלומים בגין פסקי דין, פשרות, הוצאות משפטיות נלוות ודמי ניהול לענבל הם הוצאותיה; יתרת הקרן מופקדת בחשבונות החשכ"ל בבנק ישראל.
מדי שנה מגישה ענבל את הדוחות הכספיים של הקרן לחשכ"ל.
התביעות בענבל מנוהלות במערכת ממוחשבת ייעודית.
המערכת מכילה פרטים על עילות התביעה, על התובעים, על עורכי הדין ועל המומחים שמעורבים בתיק, על הערכות של הסכומים שייאלצו לשלם ועל הסכומים המעודכנים לפי שלבי הטיפול בתיקי התביעה.
עורכי הדין שמטפלים בתיקים מעדכנים את הסכומים לפי הערכת רמת הסיכון של כל תביעה, שמשתנה תוך כדי הטיפול בה.
לדברי ענבל, רוב התביעות מסתיימות בפשרות ולא מגיעות להכרעה בבתי המשפט.
נוסף על תביעות שהסכומים בגינן משולמים ישירות מהקרן, בתביעות בגין רשלנות רפואית, בתביעות בגין נזקי רכב של משטרת ישראל ובתביעות בגין פציעות של תלמידים ועוד הקרן מספקת שירותים משפטיים באמצעות ענבל ומקבלת בעבורם תשלומים מהנתבעים.
לדוגמה, ב-2005 העביר משרד החינוך לקרן כ-16.
5 מיליון ש"ח עבור טיפול בתביעות בגין פציעות של תלמידים.
מדי שנה מעבירים משרד הבריאות ובתי החולים הממשלתיים תשלומים לקרן בגין תביעות שעילתן רשלנות רפואית.
התשלומים כוללים סכומים בגין פסקי הדין, סכומים בגין הסדרי פשרה שעליהם הוסכם ואת ההוצאות המשפטיות הנלוות (לרבות תשלום למומחים).
ב-2005 העביר משרד הבריאות לקרן כ-146 מיליון ש"ח (כ-34 מיליון ש"ח מהם שילמו בתי החולים הממשלתיים הכלליים).
כל בית חולים ממשלתי מעביר ת שלומים דיפרנציאליים בהתאם למודל שמשקלל פרמטרים שונים (כגון מספר הלידות, מספר ניתוחים מסוימים שנעשים בבתי החולים).
בסוף כל שנה מעבירה ענבל לבתי החולים הממשלתיים דוח מפורט של כל התביעות התלויות ועומדות לרבות הנתונים האלה: תאריך האירוע, תאריך הגשת התביעה, תי אור האירוע והתוצאה, ציון המחלקה שבה קרה האירוע והערכה מדורגת של הסכום לתשלום (סכום נמוך - עד 250 )אלף ש"ח; כמו כן מובאים בדוח נתונים על התביעות נגד בית חולים שבגינן שולמו כספים במהלך השנה.