HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
כמו כן מפרסם המשרד, בנוגע למרבית ההליכים, גם מסמכים כמו חוות דעת שניתנו בעניין הבקשות, פרוטוקולים של ועדות החקירה, אסמכתאות לפרסום דבר החקירה בעיתונות ודוחות מסכמים של הוועדות.
עם זאת, בבדיקה אקראית נמצא כי לא בכל המקרים מתפרסמים כל המסמכים באתר האינטרנט, ובמקרים בודדים נמצא כי לא פורסמו חוות הדעת הנוגעות אליהם.
76 לפי נתוני הלמ"ס, הפרופיל הדמוגרפי לשנת 2009 ; עוד יצוין כי לפי נתוני הלמ"ס (הרשויות המקומיות בישראל, 2009 ) כ-14% מאוכלוסיית העיריות הם ערבים, ובקרב אוכלוסיית המועצות המקומיות שיעורה של האוכלוסייה הערבית הוא כ -60%; .
במועצות האזוריות שיעור אוכלוסייה זו הוא כ-9%.
מקרים שחוות הדעת המקצועיות לא תמכו בהיענות לבדיקת הבקשות משיקולים תכנוניים.
גם לא תמיד נמצא מלוא המידע על דרך קבלת ההחלטות במקרים שבהם הוחלט שלא למנות ועדת חקירה.
יש לציין כי המידע בנושא זה אינו מרוכז באתר האינטרנט במאגר אחד.
למשל, מידע על הטיפול בבקשה לאחר סיום עבודת הוועדה - מצוי בנפרד מהמידע על השלבים של עבודת הוועדה.
כמו כן משרד הפנים 1301 .
לא ברור מהמידע באתר, מה מצב הטיפול במקרים שבהם הסתיימה עבודת הוועדה, אך עדיין לא התקבלה הכרעת השר, ובמקרים שבהם ההחלטה מתעכבת - אין מצרפים נימוקים לכך.
משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את העובדה שמשרד הפנים מפרסם מידע לציבור בנוגע להליכים האמורים.
פרסום המידע המפורט כאמור, עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות והדיווח, ויש לו חשיבות בהליכ ים המעוררים עניין ציבורי כמו ההליכים לשינוי תחומי שיפוט ולחלוקת הכנסות.
הדבר תואם גם את תפיסת היסוד של המינהל הציבורי כנאמן הציבור.
עם זאת, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים כי יפרסם באתר האינטרנט מידע מרוכז על כל שלבי ההליך, ובייחוד מידע על השלבים שלאחר סיום עבודת הוועדה, כדי ליישם באופן מלא את עקרונות השקיפות ולאפשר שיתוף אפקטיבי יותר של הציבור.
הפיקוח והבקרה על ענייני הכספים של הרשויות המקומיות .
דיני הרשויות המקומיות מקנים לשר הפנים סמכויות נרחבות בכל הנוגע לפיקוח ולבקרה על ענייני הכספים של הרשויות המקומיות.
על הרשויות חלה חובת דיווח על ענייני הכספים שלהן באמצעות דוחות כספיים שאת מתכונתם קובעים שרי הפנים והאוצר, ועליהן להציג הסברים על פעולותיהן, הכנסותיהן והוצאותיהן בפני הממונה על המחוז על פי דרישתו.
לשר הפנים יש סמכות לאשר את תקציבי הרשויות המקומיות ו לתקנם, וכן סמכויות פיקוח על ניהול נכסי העירייה ועסקיה.
יתר על כן, לשר הפנים יש סמכויות ל"היכנס לנעלי" הרשויות המקומיות, אם על פי הנתונים המופיעים בדוחותיהן הכספיים מצבן הכספי הוא מעורער, למנות להן חשב מלווה ואף להעביר מכהונתם את חברי מועצת הרשות ואת העומד בראשה.
תכליתו של הפיקוח של משרד הפנים על תפקודן הכספי של הרשויות המקומיות היא, להבטיח שהרשויות מנהלות את ענייניהן הכספיים ביעילות ובשקיפות ועל פי כללי מינהל תקין, ואגב כך להבטיח את תפקודן התקין במתן שירותים לתושבים.
סקירת מצב המשק של השלטון המקומי בשנים 2008 -2010 .
כפי שצוין, משרד הפנים אינו בודק את מגמות השינוי במצבן הכספי של הרשויות המקומיות, ואינו מנתח אותן בראייה רב-שנתית כדי להפיק מכך תובנות ולקחים.
משרד מבקר המדינה ניתח את המגמות העיקריות בשנים 2008 -2010 שמהן ניתן ללמוד על מצבו הכולל של משק הרשויות המ קומיות.
הניתוח מבוסס על נתונים 1302 דוח שנתי63ג .
שנלקחו מהדוחות הכספיים השנתיים המבוקרים שהתקבלו ממשרד הפנים של 243 רשויות מקומיות77.
הוא נוגע לנושאים כמו גובה ההכנסות78 שלהן, שיעור .
77 בתקופה זו היו בסך הכול 255 רשויות מקומיות והניתוח אינו כולל עשר רשויות מקומיות שלגביהן לא היו למשרד הפנים מלוא הנתונים לשנים 2008 -2010 .
כמו כן לא נכללו בניתוח המועצות המקומיות התעשייתיות מגדל תפן ורמת חובב.
78 הכנסותיהן של הרשויות המקומיות בניכוי הנחות ארנונה שניתנו באותה תקופה ("הכנסות נטו").
ההכנסות העצמיות שלהן 79, הגירעון המצטבר 80, הגירעון השוטף 81 ועומס המלוות82 ושיעורם של אלה מסך ההכנסות83.
הכנסותיהן של הרשויות המקומיות .
הכנסותיהן של הרשויות המקומיות מורכבות, כאמור, מהכנסות עצמיות, מהעברות של תקציבים ייעודיים ממשרדי הממשלה (כמו משרד החינוך ומשרד הרווחה) וממענקים שמעביר אליהן משרד הפנים.
שיעור הכנסותיהן העצמיות של הרשויות מלמד על מידת עצמאותן ומשפיע על חוסנן הכלכלי.
טבלה מס' 4 ): הכנסות הרשויות המקומיות (במיליארדי ש"ח .
2008 -2010 2010 2009 2008 .
אין שינוי 71% 72% 71% שיעור הכנסות .
עצמיות מהטבלה עולה כי בין השנים 2008 -2010 חל גידול של כשלושה מיליארד ש"ח (כ- 8% ) בסך ההכנסות הכוללות של כל הרשויות שנבדקו.
בבדיקה לא נמצאו הבדלים ניכרים בשיעור הגידול של ההכנסות בין הרשויות המדורגות בקבוצות השונות של הדירוג החברתי-כלכלי84.
בנוגע להכנסות העצמיות נמצא, כי בשנים שנבדקו חל גידול של כ -8% ,.
עם זאת בבדיקה נמצא כי שיעור הגידול בהכנסותיהן העצמיות של הרשויות המדורגות באשכולות 3-1 של הדירוג החברתי-כלכלי (להלן - הדירוג הנמוך) - היה קטן יותר בשנים האמורות ועמד על כ- 5.
בטבלה שלהלן מוצגים נתונים על שיעור ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות בשנים האמורות ביחס לדירוג החברתי-כלכלי שלהן: .
79 היחס שבין ההכנסות שגובות הרשויות המקומיות מפרטים וממוסד ות כמו ארנונה כללית, היטלים ואגרות ומנכסים מניבים ובין סך כל הכנסותיהן.
80 גירעון מצטבר, כהגדרתו בסעיף140 ג לפקודת העיריות, הוא עודף ההתחייבויות על הנכסים לפי הדוחות הכספיים.
81 גירעון שוטף, כהגדרתו בסעיף140 ג לפקודת העיריות, הוא עודף הוצאות על הכנסות בתקציב השוטף לפי הדוחות הכספיים.
סך ההלוואות שנטלה הרשות המקומית 83 .
סך ההכנסות ללא מענקים לכיסוי גירעון 84 הדירוג החברתי-כלכלי עודכן על ידי הלמ"ס בשנת 2006.
טבלה מס' 5 : שיעור ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות לפי הדירוג החברתי-כלכלי .
2010 2009 2008 הדירוג החברתי-כלכלי .
41% 45% 42% ( נמוך1-3) .
70% 70% 69% ( בינוני4-6) .
82% 83% 82% ( גבוה7-10) הנתונים מלמדים על הבדל ניכר בשיעור ההכנסות העצמיות בין קבוצות הרשויות המקומיות, ובייחוד בולט הפער שבין קבוצת הרשויות המקומיות בדירוג הנמוך לקבוצת הרשויות בדירוג הגבוה - פער של פי שתיים.
נתונים אלה מצביעים על פער ניכר בין הרשויות המקומיות מבחינת חוסנן הכלכלי ובמידת תל ותן בשלטון המרכזי (ראו לעיל גם בתת -הפרק על חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות).
הנתונים מלמדים גם כי לא חלו שינויים ניכרים בשלוש השנים האמורות בשיעור הכנסותיהן העצמיות ובמידת עצמאותן הכלכלית של הרשויות.
גירעונותיהן של הרשויות המקומיות המאזן הכספי משמש אבן בו חן לחוסנה הכספי של הרשות המקומית ולניהול התקין של ענייניה הכספיים; גירעון גדול עלול להשפיע לרעה על יכולת תפקודה ועל יכולתה לספק רמה נאותה של שירותים לתושביה.
יצוין כי בדיני הרשויות המקומיות נקבע, כי גירעון שוטף הגדול מ-10% וגירעון מצטבר הגדול מ-15% - יצדיקו מינוי חשב מלווה לרשות המקומית - מינוי שיש בו התערבות ממשית של משרד הפנים בניהולה הכספי.
משרד הפנים קבע גם כי גירעון מצטבר של מעל 20% בחשבונותיה של רשות מקומית מצביע על הצורך לגבש לה תכנית הבראה.
להלן נתונים על סכומי הגירעונות ברשויות המקומיות שנבדקו: טבלה מס' 6 : הגירעונות השוטפים והמצטברים ברשויות המקומיות .
19%- 101 104 124 מספר הרשויות שיש להן גירעון שוטף .
6 סך כל הגירעונות השוטפים* (מיליוני .
5%- 193 198 200 מספר הרשויות שיש להן גירעון .
85 סך כל הגירעונות המצטברים (מילארדי .
* הנתונים נוגעים לרשויות שסיימו את שנת הכספים בגירעון ואינם כוללים רשויות שסיימו את השנה בעודף.
גירעונות שוטפים מהטבלה עולה כי בשנים 2009 -2010 הצטמצם מספר הרשויות שסיימו את השנה בגירעון שוטף.
למרות השיפור בנתון זה, לפי נתוני 2010 עדיין יש מספר גדול מאוד של רשויות בגירעון (101 1306 דוח שנתי63ג .
רשויות שהן כ-42% מהרשויות).
כמו כן נמצא, כי ל-18 רשויות מקומיות (כחמישית מהרשויות הגירעוניות), היה גירעון שוטף בשיעור הגבוה מ-10% .
הדבר מצביע על כך שהפיקוח אינו הדוק דיו, או שאין ביכולתו להביא את הרשויות לאיזון תקציבי משום שיש להן גירעון מבני.
מהטבלה עולה גם כי בשנת 2010 הסתכמו הגירעונות השוטפים של כמאה רשויות בכ -305 מיליון שקל, אך בשנים 2008 - 2010 ( חלה ירידה ניכרת48% ) בסכום הכולל של הגירעונות השוטפים, ואפשר שהדבר נובע מנטילת הלוואות לכיסוי הגירעונות (ראו פירוט נוסף להלן).
למרות השיפור, סכומי הגירעון השוטף שנצברים בחשבונותיהן של הרשויות המקומיות גבוהים מאוד, חרף סמכויות הפיקוח של משרד הפנים על הדוחות הכספיים שלהן ועל תקציביהן (ראו פירוט בתת-הפרק על הדוחות הכספיים).
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי בשנים 2009 -2010 גדל הגירעון השוטף של57 רשויות בכ-90 מיליון ש"ח, ואילו הגירעון השוטף של 44 רשויות הצטמצם בכ-150 מיליון ש"ח.
מכאן שיש קבוצה גדולה של רשויות שמצבן הכספי מידרדר, אף שהנושא נמצא בפיקוחו של משרד הפנים.
גירעונות מצטברים מהטבלה עולה כי בשנת 2010 היו ל -193 רשויות מקומיות (כ -75% מכלל הרשויות) גירעונות מצטברים.
בשנים 2008 -2010 חלה ירידה מסוימת בסכומי הגירעונות המצטברים.
השיפור במצב הגירעונו ת המצטברים הוא פועל יוצא של כיסוי הגירעונו ת באמצעות הלוואות שלקחו הרשויו ת המקומיות 85 , ושל מענקים מיוחדים שהעבירה המדינה לרשויות במסגרת תכניות להבראתן הכלכלית86 .
חרף השיפור בנתונים הכוללים, בשנת 2010 הסתכם הגירעון המצטבר של הרשויות המקומיות בסכום עתק של כ-4.
מיליארד ש"ח בביקורת הועלה, כי בשנים 2009 -2010 גדל הגירעון המצטבר של 69 רשויות מקומיות בכ -200 מיליון ש"ח.
עוד נמצא כי לחלק ניכר מהרשויות המקומיות יש גירעון מצטבר בשיעור גבוה שעלול להביא לידי ערעור יציבותן הכלכלית, ואם תימשך המגמה אף לקריסתן הכלכלית.
הטבלה שלהלן מפרטת את התפלגות הרשויות המקומיות לפי שיעור הגירעון המצטבר: טבלה מס' 7 : התפלגות הרשויות לפי שיעור הגירעון המצטבר .
2010 2009 2008 שיעור הגירעון המצטבר .
193 198 200 סך כל הרשויות שיש להן גירעון .
85 ההלוואות אינן נרשמות במאזן כהתחייבות, ועל כן נטילתן מאפשרת שיפור בגירעון התזרימי ולא בגירעון החשבונאי.
86 בשנת 2009 הוקצו בתקציב משרד הפנים כ-240 ,מיליון שקל למימון תכניות הבראה ובשנת 2010 עמד התקציב למטרה זו על כ-150 .
מיליון שקל משרד הפנים 1307 .
מהטבלה עולה כי בשנת 2010 היה ל -63 רשויות מקומיות (כ -33% מסך כל הרשויות הגירעוניות) גירעון מצטבר גבוה (מעל 17.
כמו כן היו29 רשויות מקומיות (כ-15% מסך כל הרשויות הגירעוניות) שגירעונן המצטבר נע בין 12.
כלומר, לכ-48% מהרשויות המקומיות הגירעוניות היה בשנת 2010 גירעון שעלול לסכן את יציבותן הכלכלית ולהקשות על תפקודן התקין.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , כי החל בשנת 2004 מטופל המשבר הכספי ברשויות המקומיות באופן שוטף ומאסיבי באמצעות תכניות הבראה, ובמשך השנים חל שיפור במצבן של רשויות מקומיות רבות.
המשרד ציין כי יותר ממחצית הרשויות שהיו במשבר יצאו ממנו ולא נזקקו שוב לתכניות הבראה.
עוד ציין, כי הרשויות המקומיות שזקוקות עדיין לתכנית הבראה מתאפיינות בניהול כושל ובליקויים ארגוניים מהותיים - גורמים המשפיעים על יכולתה של הרשות לייצב את מצבה הכספי.
לרשויות הנתונות במשבר יש קושי לגייס אשראי, ולמש רד הפנים אין אפשרות לתת מענה גמיש שמשתנה בהתאם לצרכים של כל רשות ולמאפייני המשבר שבה.
לפיכך גיבש משרד הפנים בשנת 2011 ,תכניות הבראה חדשות שייתנו מענה להיבטים השונים של המשבר הכספי ובשנת 2012 הוא מנסה אותן בשתי רשויות מקומיות.
משרד הפנים ציין גם כי הוא מפתח אמצעי התערבות נוספים ברשויות מקומיות שמצבן הכספי מידרדר, כדי לבלום את המשבר, ואולם לא כל האמצעים מיושמים בשל אילוצים תקציביים.
עומס המלוות ברשויות המקומיות וחובותיהן סכומי ההלוואות שנוטלות הרשויות המקומיות אינם מוצגים כהתחייבויות במאזנן הכספי (ראו פירוט נוסף בתת-הפרק על הדוחות הכספיים), ולכן, כדי לעמוד על היקף חובותיהן של הרשויות, ראוי לבחון מלבד הגירעונות גם את עומס המלוות שבחשבונותיהן.
רשויות מקומיות נוטלות הלוואות למטרות שונות - לפעולות פיתוח, לאיזון תקציבן השוטף ולכיסוי גירעונותיהן.
עומס רב של מלוות והצורך לפרוע אותן, משפיע על יכולתן של הרשויות להקצות משאבים לביצוע פעולותיהן השוטפות, ועלול להשפיע לרעה על רמת השירותים שהן נותנות לתושביהן.
הלוואות כרוכות גם בעלויות מימון (תשלומי ריבית), שאף הן נטל על קופת הרשות.
לכן, קבע משרד הפנים ששיעור חוב 87 של רשות מ קומית העולה על %50 מהכנסותיה יהיה אחד התבחינים העיקריים לאישור תכנית הבראה.
הטבלה שלהלן מפרטת את סכומי ההלוואות והחוב של הרשויות המקומיות בשנים 2008 -2010 : 'טבלה מס8 : סכומי ההלוואות והחוב (במיליארדי ש"ח) של הרשויות המקומיות .
87 חוב של רשות מקומית הוא סכום של גירעונותיה המצטברים והלוואותיה, שיעור החוב הוא הסכום האמור ביחס להכנסות הרשות.
מהטבלה עולה כי יתרת סכומי ההלוואות שחייבות הרשויות המקומיות הייתה בשנת 2010 כ-14 מיליארד ש"ח.
סכום זה הוא כ-35% מסך כל הכנסותיהן של הרשויות, והוא מלמד על חובות גדולים שפירעונם עלול להקשות על יכולתן של הרשויות המקומיות למלא את תפקידיהן.
כמו כן עולה מהטבלה, כי בסך הכול אין שינויים ניכרים בסכומי ההלוואות של כלל הרשויות, ולפיכך ראוי 1310 דוח שנתי63ג .
לסייג גם את השיפור שהוצג לעיל בסכומי הגירעון השוטף, משום שהוא אינו מלּווה בצמצום עומס המלוות.
משרד הפנים קבע במדדים פיננסיים שפיתח, כי עומס מלוות בשיעור הגבוה מ- 34% מהכנסות הרשות, הוא אבן בוחן למצב כלכלי מידרדר, ושיעור הגבוה מ - 50% מצביע על מצב חמור.
מהביקורת עולה כי בשנת 2010 היו121 רשויות שעומס המלוות שלהם היה עד 34% מהכנסותיהן, ל-80 רשויות היה שיעור עומס מלוות שבין 34% ל-50% , ול-39 רשויות מקומיות היה עומס מלוות בשיעור גבוה מ-50%.
משתמע מכאן ששיעור עומס המלוות היה גבוה מהרצוי בכמחצית מהרשויות המקומיות.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי הוא פועל להקטנת מצבת ההלוואות של הרשויות המקומיות, אך הדבר אינו יכול להיעשות בטווח הזמן המידי וגם לא בטווח זמן קצר.
המשרד ציין, כי הוא מעודד את הרשויות המקומיות למחזר הלוואות במקרים שהדבר עשוי להביא לחיסכון כספי, והוא הקים צוותים מיוחדים לטיפול בשמונה רשויות מקומיות שהיה להן חוב כספי גבוה.
עוד מסר, כי הוא יזם תכנית התייעלות וסיוע לרשויות מקומיות שנדרשות לפרוע הלוואות בסכומים גבוהים המקשים על תפקודן, ואולם יישום התכנית לא יצא אל הפועל בשל היעדר תקציבים.
מהטבלה עולה שחובותיהן של הרשויות המקומיות (הסכום של גירעונותיה ן המצטברים ושל ההלוואות שלהן) הסתכמו בשנת 2010 בכ-18 ,מיליארד ש"ח שהם כ-%45 מסך הכנסותיהן וכ-%2 )מהתוצר המקומי הגולמי (תמ"ג88 .
בשנים 2008 -2010 הצטמצם מעט גודל החוב, ואולם נוכח העובדה שחוב בשיעור של 50% מההכנסות הוא כאמור אחד מאבני הבוחן לצורך בהכנת תכנית הבראה כלכלית, הרי שעדיין מדובר בסכומים גבוהים ומדאיגים, שיש בהם כדי להצביע על משבר כלכלי בחלק ניכר מהרשויות המקומיות.
 מכל האמור לעיל עולה, כי בשנים 2008 -2010 חל שיפור במצבן הכספי של הרשויות המקומיות בראייתן כמכלול אחד; עם זאת, הנתונים מצביעים על גירעונו ת שוטפים בסכומים גבוהים מאוד, על גירעונו ת מצטברים ועל חובות של הרשויות המקומיות שיש בהם כדי לסכן את יציבותן הכלכלית של חלק ניכר מהן.
חרף השיפור נמצא כי ברשויות רבות ישנם נתוני גירעון וחוב המצביעים על צורך ממשי בפעולות להתייעלותן ולהבראתן.
ממצאים אלה, והעובדה כי במשך שלוש השנים שנסקרו הידרדר מצבן הכספי של רשויות מקומיות רבות עד כדי מצב של סיכון כלכלי או משבר, מצביעים על כך שפעולות הפיקוח והבקרה של משרד הפנים אינן משיגות את מלוא יעדיהן, כפי שיפורט בהרחבה בפרקים שלהלן.
88 מתוךהלמ"ס, "חשבונות לאומיים לשנים 1995 -2010 ".
הפיקוח והבקרה על פעילותן הכספית של הרשויות המקומיות .
תכלית הפיקוח משברים כספיים מסכנים את יכולתן של הרשויות למלא את תפקידיהן ואף עלולים להביא לפגיעה ברווחת התושבים.
כמו כן, הם כרוכים בתשלום ריבית על החובות, במימון הוצאות משפטיות בגין חובות והפרת חוזים, במימון שירותי ייעוץ, ובעלויות רכש גדולות בעקבות תמחור של הסיכון על ידי ספקי שירותים.
כפועל יוצא ממשברים כספיים חמורים נאלצת הממשלה להעביר כספים רבים לטיפול בהם, ובכך מכבידים משברים מקומיים אלה על תקציב המדינה.
יתר על כן, משברים כאלה עלולים להביא בסופו של דבר להתערבות משרד הפנים בניהולה של הרשות עד כדי מינוי ועדה למילוי תפקידי ראש הרשות המקומית והמועצה 89 - התערבות הכרוכה בפגיעה בייצוגיות של התושבים בניהול יישובם ובעקרון הדמוקרטיה המקומית90 .
אשר על כן, יש חשיבות רבה לכך שהפיקוח והבקרה על ענייני הכספים של הרשויות המקומיות יאפשרו לאתר מוקדם ככל האפשר משברים כספיים עוד לפני החמרתם.
הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות פיקוח ובקרה נאותים ותכליתיים צריכים להתבסס על מידע מהימן וזמין על מצבן הכספי של הרשויות, ניתוח שיטתי של המידע, גיבו ש הערכת מצב תקופתית וקבלת החלטות בנוגע לפעולות אכיפה והתערבות שיש לנקוט - ולבצע אותן בסופו של דבר.
בהתאם למתווה זה יוצגו ממצאי ם של הביקורת בנוגע לתפקודו של משרד הפנים בפעולות הבאות: (א) ביסוס "תמונת מצב" מהימנה של מצבן הכספי של הרשויות המקומיות; (ב) ניתוח המצב ואבחון בעיות הדורשות טיפול; (ג) נקיטת פעולות לטיפול בבעיות שזוהו.
מתכונתם של הדוחות הכספיים הרשויות המקומיות מחו יבות בדיני הרשויות המקומיות להכין דוחות כספיים שנתיים וחצי שנתיים, להגישם למשרד הפנים ולמועצת הרשות המקומית ולפרסם את תמציתם לציבור הרחב.
הדוחות הכספיים הם כלי ניהולי וכלי בקרה ממשיים האמורים לצקת תוכן לעקרונות יסוד כמו שקיפות ונשיאה באחריות ( accountabilit y ).
הם מציגים את מצבה הכספי של הרשות המקומית ומאפשרים ביקורת ציבורית על פעילותה הכספית ועל הדרך שבה היא משתמשת במשאבים ציבוריים שמופקדים בידה.
הדוחות עשויים לספק מידע הנדרש לקבלת החלטות בתחומים שונים, לשמש אמצעי חשוב לחיזוי רמת המשאבים הדרושה לפעילויות מתמשכות ולגיבוש המדיניות הכספית והתקציבית הרצויה לרשות המקומית.
פיקוחו של משרד הפנים על פעילותן הכספית של הרשויות המקומיות מבוסס כמעט בלעדית על נתוני הדוחות הכספיים.
על יסוד נתוניהם מתקבלות, בין היתר, החלטות בנוגע לחלוקת מענקים לרשויות המקומיות ולאישור תקציביהן.
יתר על כן, על פי דיני הרשויות המקומיות, החלטות בנוגע להתערבותו של משרד הפנים .
89 ראו תקנות העיריות (כללים למינוי ועדה למילוי תפקידי ראש הרשות המקומית והמועצה), התשס"ד- 2004 .
ביוני 2011 כיהנו24 ,ועדות ממונות ברשויות המקומיות שש מהן מונו בגין מצבן הכלכלי החמור של הרשויות ושלוש בגין אי -אישור תק ציב הרשות במועד.
השאר מונו בשל כשלים תפקודיים בהתאם להמלצות ועדת חקירה.
90 ,בעניין זה ראו: אבי בן בסט ומומי דהןהכלכלה הפוליטית של הרשויות המקומיות , המכון הישראלי לדמוקרטיה ( 2009.
בניהולן של הרשויות המקומיות - מינוי חשב מלווה, גובה ממונה ופיזור מועצה נבחרת - יש לקבל על יסוד נתוני הדוח הכספי השנתי.
לפיכך נודעת חשיבות לכך שהדוחות ישקפו נאמנה את מצבן הכספי של הרשויות המקומיות ויציגו אותו באופן בהיר ושיטתי, 1314 דוח שנתי63ג .
בסמוך ככל הניתן לביצוע הפעולות.
לפי פקודת העיריות, יקבעו שרי הפנים והאוצר את מתכונת הדוחות הכספיים, היקפם, הפרטים הכלולים בהם ומועדי הגשתם .
מתכונת הדיווח הכספי נקבעה בתקנות הרשויות המקומיות (הנהלת חשבונ ות), התשמ"ח- 1988 (להלן- תקנות הנהלת חשבונות).
מתכונת הדוחות הכספיים הנוכחית של הרשויות המקומיות מבוססת בעיקרה על עקרונות שהותוו בשנות ה -50 של המאה העשרים, עוד קודם להתקנת תקנות הנהלת החשבונות.
היא ייחודית לרשויות המקומיות, ואינה דומה לזו הנהוגה במגזרים אח רים המקבילים באופיים, כמו המתכונת של הדוחות הכספיים של מוסדות ללא כוונת רווח או של משרדי הממשלה91 .
לפני למעלה מחמש עשרה שנים החליטה הממשלה (החלטה 82 מיולי 1996 ) לבחון מחדש את מתכונת הדיווח, משום שהמתכונת הנהוגה ברשויות אינה מציגה באופן שלם ומדויק את מצבן הכספי של הרשויות המקומיות.
להלן פירוט של כמה ליקויים ומידע חסר בדוחות הקיימים: 1.
בדוחות הכספיים מוצגות ההכנסות וההוצאות בשיטות רישום חשבונאיות שונות, וכתוצאה מכך לא ניתן להקביל ביניהן בהתאם לעקרון יסודי בחשבונאות - עקרון ההקבלה.
ממסמכי משרד הפנים עולה שכתוצאה מכך אין אפשרות לבחון באופן כולל את הפעילות הכספית, תוך ניתוח מגמות וכיווני התפתחות.
הדוחות הכספיים אינם כוללים את מלוא המידע הרלוונטי המהותי לתיאור מצבה הכספי של הרשות המקומית - אין רושמים בהם את כל נכסיה, והם אינם מציגים את כל ההתחייבויות של הרשויו ת המקומיות.
למשל - התחייבויות אקטואריות בגין סיום יחסי עובד -מעביד.
לפי דוח מבקר המדינה בנושא מאזן המדינה וחבות פנסיה תקציבית92 - למשרד הפנים אין מלוא הנתונים על התחייבויות אלו, ואולם אומדן שהכין המשרד בנוגע להתחייבויותיהן של כ -80% מהרשויות המקומיות הסתכם בכ -42 מיליארד ש"ח (עד סוף שנת 2006 ).
מדובר, אפוא, בהתחייבויות בסכומי עתק שאינן באות לידי ביטוי בדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות.
הלוואות, שהן למעשה חוב של הרשות המקומית, נרשמות בדוחות במתכונתם הנוכחית כהכנסות, ואולם אין להן ביטוי מקביל בהתחייבויות93.
כתוצאה מכך, המידע בדוח הכספי לוקה בחסר ואינו משקף באופן מהימן את מצבה הכספי של הרשות המקומית.
בהיעדר רישום של ההלוואות כהתחייבויות, הדוח מציג את מצבה הכספי של הרשות באופן טוב יותר משהוא בפועל, וכתוצאה מכך יש חשש שהגורמים המוסמכים לא ינקטו פעולות נדרשות לשמירה על חוסנה הכלכלי של הרשות.
נוסף על כך, המידע החסר אינו מאפשר לזהות מגמות כספיות עתידיות (עיתוי החזר ההלוואות) ולהביאן בחשבון.
91 "הכנסות הרשויות המקומיות נרשמות בחלקן הגדול על "בסיס מזומן- שיטה לרישום ודיווח של פעולות ששולמו בפועל בתקופה החשבונאית, ואילו ההוצאות נרשמות בחלקן הגדול על "בסיס מצטבר" שהיא שיטה אחרת, ולפיה פעולות חשבונאיות נרשמות גם אם בתקופת הדיווח עוד לא היה להן ביטוי כספי (והוא צפוי להתרחש בתקופה אחרת).
92 ,מבקר המדינהדוח שנתי 59 ב( 2008 '), עמ150.
93 לדוח הכספי נוסף במהלך השנים נתון נפרד המכונה "עומס מלוות" שמשקף את היקף ההלוואות, אבל אינו חלק מהמידע המשמש לחישוב המאזן.
מידע מהימן ומקיף הוא תנאי לאסדרה יעילה ותכליתית.
הדבר מקשה גם על נקיטת הפעולות הנדרשות לשם ניהול נאות של משאבי הרשויות המקומיות.
חסרונותיה של השיטה הנוכחית הביאו את ממשלת ישראל, במהלך הדיון על תקציב המדינה לשנת 1997 , לקבל החלטה בנוגע לשינוי שיטת הדיווח החשבונאית ברשויות המקומיות.
ביולי 1997 מינה שר הפנים ועדה ציבורית בראשות פרופ' אמיר ברנע (להלן - ועדת ברנע) לבחינת כללי הדיווח הכספי ברשויות המקומיות; בפברואר 1998 הגישה הוועדה לשר הפנים ולמנכ"ל המשרד את המלצותיה לשינוי נרחב של השיטה הקיימת, והן אומצו ברובן.
ועדת ברנע המליצה שהפעולות הנדרשות ליישומן הפרטני של המלצותיה ייקבעו על ידי ועדה מקצועית שתוקם במשרד הפנים.
בהתאם לכך מינה מנכ"ל משרד הפנים באוקטובר 1998 ועדה מקצועית ליישום שינוי שיטת הדיווח הכספי ברשויות המקומיות, בראשות ד"ר שוקי אמרני (להלן - ועדת אמרני), והיא המליצה על ביצוע "פיילוט" (ניסוי מקדים) ליישום השיטה החדשה במדגם של תשע רשויות מקומיות במהלך שנת 2000 - .
לפני היישום המלא שלה 2.
מחוזר מנכ"ל שפרסםמשרד הפנים בינואר 2008 (להלן- החוזר מ- 2008 ) עולה, שנעשו שני ניסויים מקדימים: הראשון נעשה בשנת 2000 במדגם של תשע רשויות, בהתאם להמלצותיה של ועדת אמרני, והשני נעשה בשנת 2003 במדגם של 27 רשויות.
ואולם, בסופו של דבר, לא עברו הרשויות המקומיות לדווח בשיטה החדשה.
במאי 2011 פרסם משרד הפנים חוזר מנכ"ל (להלן- החוזר מ- 2011 ) שבו צוין כי "מסיבות שונות שעיקרן אילוצי תקציב, הוחלט לבצע את המעבר לשיטה חדשה בהדרגה במגמה להשלים את המעבר בכל הרשויות המקומיות עד לשנת 2013 ".
ואולם, גם מאז לא ננקטו כל הפעולות הנדרשות להשלמת המעבר לשיטה החדשה, ומשרד הפנים לא השלים את עדכונן של תקנות הנהלת החשבונות.
מאז הגישו ועדת ברנע וועדת אמרני את המלצותיהן, לפני למעלה מעשור, ההמלצות לא יושמו.
הרשויות המקומיות ממשיכות לדווח במתכונת הקודמת שנמצאו בה ליקויים.
שיטה זו עלולה לגרום לקבלת החלטות מוטעות, מאחר שהיא אינה מאפשרת לתת לגורמים המוסמכים דין וחשבון מלא, בהיר ומהימן על מצבן הכספי של הרשויות.
לפיכך עלול הדבר לפגוע בעקרון הנשיאה באחריות של הגורמים המופקדים על ניהול הכספים והנכסים ובעקרון השקיפות לציבור - החיוניים למינהל ציבורי תקין.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על תפקודו הלקוי שהתאפיין בסחבת ממושכת ובמחדל ביישום השינוי שנמצא חיוני לתהליכי קבלת החלטות תקינים ולשקיפות בענייני הכספים והנכסים של הרשויות המקומיות.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , כי באוגוסט 2012 מינה שר הפנים ועדה ציבורית בראשות המשנה למנכ"ל המשרד, לבחינה מחודשת של מערכת הדיווח הכספי בשלטון המקומי, במטרה לשפר ולייעל את ניהול משק הכספים, השקיפות והבקרה התקציבית, וכי הוועדה נדרשה להגיש דוח מסכם עד דצמבר 2012.
ביקורת הדוחות הכספיים על פי תקנות הנהלת חשבונות, על הרשות המקומית להכין, לא יאוחר מסוף חודש מאי של כל שנה, דוח כספי על השנה הקודמת ולהעבירו לממונה על ביקורת החשבונות במשרד הפנים.
האגף לביקורת הרשויות המקומיות מופקד על ביצוע הביקורת החשבונאית של דוחות הרשויות המקומיות, והוא מסתייע לשם כך ברואי חשבון חיצוניים (להלן - רואי החשבון).
עלות ההתקשרות עם רואי החשבון הייתה בכל אחת מהשנים 2011 -2012 כ-37 .
מיליוני ש"ח בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים94 צוין, כי הנהלת משרד הפנים מייחסת חשיבות רבה לסיום עבודת הביקורת במועד המתחייב מהוראות החוק וההנחיות.
בחוזרים נקבעו לוחות זמנים לה שלמת הביקורת על הדוחות הכספיים השנתיים, ולפיהם יגישו הרשויות את הדוחות הכספיים לביקורת עד סוף חודש מרץ בכל שנה, ורואי החשבון יגישו את הדוחות המבוקרים בחודש יוני בכל שנה.
בסיכום דיון של המשנה למנכ"ל משרד הפנים עם הממונים על המחוזות, שהתקיים בפברואר 2011, ציין המשנה למנכ"ל, כ י נכון לאותו חודש טרם הסתיימה הביקורת של רואי החשבון על הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות לשנת 2009 , כלומר - נוצר עיכוב של למעלה משמונה חודשים.
עוד נמצא בביקורת שהדוחות הכספיים המבוקרים לשנת הכספים 2010 פורסמו בדצמבר 2011 , כלומר - באיחור של כשישה חודשים.
בתכנית העבודה של האגף לביקורת לשנת 2011 צוין, כידוחות הביקורת הכספיים ברשויות המקומיות מאושרים על ידי אגף הביקורת כשנה לאחר תום שנת הכספים המבוקרת, וכי אגף הביקורת יפעל לקיצור לוחות הזמנים של הביקורות על הדוחות, וייערך לכך שהן יושלמו בתוך שבעה חודשים.
עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , טרם פורסמו כל הדוחות הכספיים המבוקרים לשנת 2011.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , כי נכון למועד כתיבת התשובה, הסתיימה ביקורת ראיית החשבון לשנת הכספים 2011 , ובאגף לביקורת שוקדים על פרסוםדוח שנתי מרוכז.
נמצא כי בשנים האחרונות הסתיים הליך הביקורת של הדוחות הכספיים באיחור ניכר מהמועד שנקבע בחוזרי המנכ"ל.
כתוצאה מכך לא היה בידי משרד הפנים מידע מהימן ועדכני דיו לצורך בקרה תכליתית.
94 חוזר מנכ"ל 12/2004 ו- 2/2008.
משרד הפנים מופקד על הפיקוח על תפקודן של הרשויות המקומיות ועל ניהול כספי הציבור והנכסים שמופקדים בידיהן.
הדוחות הכספיים הם הבסיס לפיקוח תקין ותכליתי, ולצורך הביקורת החשבונאית עליהם מקצה המשרד עשרות מיליוני שקלים בכל שנה.
על אף המשאבים הרבים המושקעים בהכנת הדוחות ובביקורת עליהם, העיכובים בהשלמתם מביאים לכך שאין בידי הגורמים המקצועיים במשרד הפנים מידע עדכני על מצבן של הרשויות המקומיות.
מתעורר חשש שבהיעדרו מתקבלות ההחלטות שאינן מיטביות ואינן רלוונטיות.
יתר על כן, מאחר שההחלטות על התערבותו של משרד הפנים בניהולן של הרשויות המקומית מתבססות על הדוח הכספי המבוקר, הרי שעיכוב ים במסירתו מביאים לשיהוי בנקיטת פעולות ההתערבות.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי העיכובים בהשלמת הביקורת על הדוחות הכספיים אינם עולים בקנה אחד עם הוראות התקנות בעניין זה, ועם ההנחיות שהוא עצמו פרסם.
על משרד הפנים לפעול לקיצור לוחות הזמנים להשלמת הד וחות המבוקרים, כדי להשיג את המטרות של הפיקוח והבקרה - שהליכי קבלת ההחלטות יתבססו על מידע אמין ועדכני.
ניתוח מצב הרשויות המקומיות וגיבוש תכנית פעולה הדוחות הכספיים (השנתיים, החצי-שנתיים והרבעוניים) ומקורות מידע נוספים כמו נתונים מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, נתונים מתחום התכנון הפיזי ומדוחות ביקורת שעושה משרד הפנים, יכולים לשמש כאמור בסיס לאבחון מצבה הפיננסי של הרשות המקומית ולגיבושן של תחזיות כלכליות.
הנהלת משרד הפנים לא מינתה גורם שתפקידו לנתח את המידע המצטבר הרב על הרשויות המקומיות, ולגבש הערכת מצב תקופתית מקיפה על מצבה של הרשות המקומית ובעיותיה (ראו להלן בפרק על היבטים בהיערכות הארגונית).