HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בפועל שיעור נמוך מאוד מהפרויקטים אכן בוצע (ראו לעיל לוח 1), והעיכובים בפרויקטים חרגו בהרבה מן הטווח הקצר (ראו להלן), אף שהתוכנית הוגדרה לחמש שנים.
לפיכך, המידע שסיפקה חח"י, בייחוד בכל הנוגע לסיכונים לאי -התממשות תוכנית הפיתוח , לא שוקפו כראוי לגורמים השונים במשק החשמל.
משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי לנוכח פרקי הזמן הממושכים של הליכי הקמת הפרויקטים, עליה לשפר את היערכותה מבעוד מועד באמצעות תכנון מוקדם ונקיטת צעדים לה תמודדות טובה יותר עם חסמים.
נוכח חשיבותם של מיזמי התשתית בכלל ובתחום החשמל בפרט, מן הראוי כי משרד האנרגייה יוביל הליך שבו גורמי הממשלה הרלוונטיים יתנו דעתם על הצורך לפעול להסרת חסמים ו לאפשר קידומם של פרויקטים אלה בלוחות זמנים סבירים על מנת שלא לפגוע בצרכי המשק.
פיקוח חסר מצד משרד האנרגייה לחוסר המתאם בין תוכנית הפיתוח ליכולת מימושה .
בהתאם לתקנות משק החשמל (תנאים ונהלים למתן רישיון וחובות בעל רשיון), התשנ"ח-1997 (להלן- תקנות החשמל), רשות החשמל תפקח על פעילותו של בעל רישיון.
שר האנרגייה או רשות החשמל רשאים לדרוש מבעל רישיון כל ידיעה ומסמך על אודות פעילותו המוגדרת ברישיון.
חוק משק החשמל קובע כי רשות החשמל רשאית בכל עת לבטל רישיון או להתלותו.
כמו כן, היא רשאית להוסיף בו תנאים אם מצאה שהופר תנאי מתנאי הרישיון, באישור שר האנרגייה.
ברישיון הפעילות של חח"י נקבע כי היא תפעל בהתאם לתוכנית הפיתוח וכפי שאישר אותה השר.
בחוק משק החשמל נקבע כי בהתייעצות עם רשות החשמל או לפי הצעתה רשאי שר האנרגייה לקבוע תקנות לעניין אחריות של בעל רישיון ההולכה לפיתוח מקטע ההולכה, בהתאם לתוכנית הפיתוח שאישר.
הבדיקה העלתה כי משרד האנרגייה היה מ ודע לתת-הביצוע של תוכנית הפיתוח מ-2010 ולחוסר יכולתה של חח"י לעמוד ביעדים שהיא הציבה אף טרם אושר עדכון תוכנית הפיתוח מ-2014 .
בפברואר 2012 פנה משרד האנרגייה לחח"י בנושא אי -ביצוע תוכנית הפיתוח ב מקטעי ההולכה וההשנאה.
משרד האנרגייה ערך השוואה בין יעדי תוכנית הפיתוח מ-2010 למסמכי חח"י, ומצא כי קיימים פערים במועדי הביצוע המתוכננים.
חברת החשמל לישראל בע"מ |467 .
במרץ2012 השיבה חח"י למשרד האנרגייה כי "הצלחת מימוש תוכניות הפיתוח של החברה.
תלויה בגיוס כל הגורמים המעורבים בקידומם והיא איננה נמצאת בשליטת החברה או באחריותה הבלעדית".
67 בתשובתה ציינה חח"י את הצורך לקבל אישורים סטטוטוריים ואת ההתנגדויות והתיאומים הרבים, הכרוכים בקידום התוכניות.
כמו כן, היא ציינה את האיחור בעדכון תערי ף מקטעי ההולכה והחלוקה, המהווים את הבסיס הממוני לפעילות ההשקעה ומשפיעים על מצבה הפיננסי של חח"י.
חח"י קראה לשיתוף פעולה מצד כל גורמי הממשלה לצורך הסרת החסמים.
עוד השיבה כי מועדי הביצוע של תוכניות הפיתוח משתנים בהתאם להתפתחויות בפועל.
ראיה נוספת לכך שהמשרד היה מודע לחוסר המתאם בין תוכנית הפיתוח לבין יכולת מימושה, ניתן למצוא בעמדת רשות החשמל מ אוקטובר 2013 בנושא עדכון תוכנית הפיתוח לשנים 2017 -2013 .
הרשות מייחסת חשיבות רבה להפרדה בין תוכנית פיתוח אסטרטגית מבוססת יעדים לבין תוכנית עבודה.
לדעת הרשות, יש לאשר רק אותו חלק אשר קובע יעדים אסטרטגיים ועקרוניים למשק החשמל.
היא הדגישה את העובדה שיעדי תוכנית הפיתוח מ -2010 לא הושגו ושתוכניות פיתוח קודמות מומשו בחלקים קטנים יחסית.
היא ציינה כי ספק אם תוכנית פיתוח חדשה שיאשר השר תעמוד במבחן המציאות.
לאור זאת המליצה הרשות שלא להחתים את השר על תוכנית הפיתוח במתכונתה הנוכחית.
שר האנרגייה דאז טען לפני משרד מבקר המד ינה בשנת 2014 כי האחריות למשק החשמל אמנם מוטלת על המשרד, אך אין בידיו סמכויות מתאימות, שכן הכלים התעריפיים מצויים בידי רשות החשמל ולא בידיו.
כחלק מהתמודדות עם הבעיה יזם משרד האנרגייה תיקון לחוק, שבו שולבה הרשות במשרד האנרגייה החל בינואר 2016.
במהלך הביקורת, בינואר 2018 , פרסמה הרשות בסיס תעריף חדש למקטעי הרשת, שבו נכלל, בין היתר, מנגנון הקושר באו פן ישיר את היקף ההשקעות של חח"י ברשת ל גובה תעריף הרשת לצרכן.
עוד ב-2012 היה ידועלמשרד האנרגייה כי חח"י לא תוכל לעמוד בחלק נכבד מיעדי תוכנית הפיתוח המעודכנת שאושרה ב-2014, ואכן חח"י לא עמדה בהם.
אי-ההתאמה בין התוכנית שאושרה לבין היקפי הביצוע שהיו ידועים למשרד האנרגייה מרוקנת מתוכ ן את המשמעות של תכנון חמש- שנתי, המשקף את הצרכים הנדרשים למשק החשמל.
יש בכך עדות לפיקוח לקוי מטעם משרד האנרגייה על תכנון תוכנית הפיתוח ו על יישומה.
שר האנרגייה דאז השיב למשרד מבקר המדינה באפריל 2018 כי הפיקוח על בעל רישיון הוא באחריות רשות החשמל.
עוד ציין כי משך הזמן לקבלת אישורים סטטוטוריים הוא ארוך.
לפיכך, לדבריו, על רקע זה ניתן לקבל בהבנה מסוימת את העיכוב במועדים שנקבעו בתוכנית הפיתוח ב -2010 .
בתקופת כהונתו נרתם משרד האנרגייה לסייע לחח"י בקידום תוכניות מתאר מול מוסדות .
67 יצוין כי במהלך השנים פנתה חח"י לכמה רגולטורים בנושא זה.
התוכנית אושרה על רקע העובדה כי אי-אישורה היה עלול למנוע מהחברה לפעול להקמת מתקני רשת ואף ייתכן כי תחנות האנרגייה המתחדשת לא היו מוקמות כלל או שהקמתן הייתה מתעכבת.
רשות החשמל הבהירה למשרד מבקר המדינה כי עד סוף שנת 2015 פעלו מינהל החשמל ורשות החשמל זה בצד זה במשק החשמל, וסמכויות הפיקוח והבקרה על יישום תוכנית הפיתוח לא היו ברורות.
עם תיקון חוק משק החשמל בינואר 2016 עברו הפיקוח והבקרה על ביצועהתוכניות לרשות החשמל, אשר מכינה תוכנית בקרה של תוכנית הפיתוח החדשה לשנים 2022 -2018.
משרד האנרגייה, שהוא הגורם האמון על תכנון משק החשמל, היה מודע לכך שסיכויי ההתממשות של תוכנית הפיתוח אינם גבוהים.
עם זאת, המשרד לא גיבש מענה לחוסר המתאם הניכר בין התוכנית לבין יכולות מימושה, עובדה שרוקנה מתוכ ן את משמעות התוכנית.
לצד קידום יעדים חשובים כגון שילוב יצרנים באנרגיות מתחדשות, מתחייב היה כי משרד האנרגייה ייתן את הדעת גם לפער בין יעדי תוכנית הפיתוח לבין היכולת לממשם.
מן הראוי שמשרד האנרגייה יגביר את הפיקוח על ביצוע תוכניות הפיתוח שהוא מאשר ויגבש כלים שיאפשרו לו לאכוף את יישומן ביעילות.
משרד האנרגייה ורשות החשמל השיבו למשרד מבקר המדינה כי רשות החשמל גיבשה מתודולוגיית בקרה יעילה על פרויקטים שעל חח"י לבצע, ומתודולוגיה זו נמצאת בימים אלה בדיונים בין הרשות לחח"י.
בכוונת הרשות לפרסם לראשונה לשימוע ציבורי את תוכנית הפיתוח של רשת החלוקה לשנים 2022 -2018 , שתשלים אתתוכנית הפיתוח ברשת ההולכה .
בבדיקת מעקב של משרד מבקר המדינה נמצא כי השימוע בוצע בחודש מאי 2018 .
מערך הבקרה המוקם ברשות יעסוק גם בבקרה על תוכנית פיתוח רשת החלוקה, אחרי שתאושר.
עוד השיב משרד האנרגייה במאי 2018, כילצד זאת, פעל המשרד בכמה מישורים להבטחת ביצוע ההשקעות ברשת, לקביעת לוחות זמנים ליישומן ולהנהגת תמריצים ראויים.
כך, בהנחיית שר האנרגייה, הרשות מגבשת את המלצתה בנושא אישור תוכנית הפיתוח לשנים 2022 -2018 שהכינה חח"י.
המלצת הרשות לגבי תוכנית הפיתוח תועבר לשר האנרגייה עד סוף הרבעון השני של השנה.
תוכנית זו צפויה לכלול את כל צורכי משק החשמל העתידיים, לרבות הצרכים העולים מהשבתת תחנות הייצור באורות רבין, מהיערכות לסיום פעילותה של תחנת רידינג.
התוכנית גם תיתן מענה כולל לקליטת אנרגייה מתחדשת ולשיפור הולכת החשמל מדרום הארץ לצפונה.
התוכנית תדרוש היקף השקעות הגבוה בהרבה מזה שהיה בשנים האחרונות.
עוד ציין משרד האנרגייה כי בסיס התעריף שגיבשה הרשות, ושאושר בינואר 2018 , קושר במישרין בין השקעות החברה לבין תעריף הרשת.
במסגרת זאת, הרשות קובעת תקציב ייעודי להשקעות ברשת שייגזר מתוכנית הפיתוח ויתעדכן בהתאם להיקף ההשקעות בפועל.
בכך, מובטח לחברה מקור תקציבי לפיתוח הרשת.
מתודולוגיית בסיס התעריף נותנת מענה לכל השקעה שעליה יחליט השר במסגרת תוכנית הפיתוח ומטילה חובת דיווח פרטנית על חח"י.
נוסף על כ ך, לדעת משרד האנרגייה המקורות הכספיים הנדרשים בהיבט התזרימי לביצוע תוכניות הפיתוח חברת החשמל לישראל בע"מ |469 .
הובטחו במסגרת דיוני הרפורמה, ואלו הובאו בחשבון באופן מלא בדוח הרפורמה שהגישה חח"י.
ביוני 2018 השיב משרד האנרגייה כי בכוונתו להקים צוות עבודה בינמשרדי לעניין הסרת חסמים בתחום מימוש תוכנית הפיתוח של חברת החשמל.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגייה כי אין להשלים עם הפערים הגדולים בין היעדים בתוכנית הפיתוח לבין רמת ביצועם.
פערים אלו מעידים כי הפיקוח הרגולטורי בהקשר של תכנון משק החשמל ויישומו לקה בחסר.
יש לוודא שתוכניות הפיתוח מציבות יעד שיקדם את משק החשמל ובד בבד שיעד זה אינו מנותק מן היכולת לממש את התוכניות.
נוסף על כך, על משרד האנרגייה לוודא כי תוכניות הפיתוח ישקפו בבירור אילו מהפרויקטים יבוצעו בסבירות גבוהה ואילו לא.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את העולה מתגובות משרד האנרגייה ורשות החשמל, ולפיהן ננקטו צעדים לגיבוש כלי בקרה יעילים.
עליהם לוודא כי כלים אלה אכן משיגים את מטרתם.
בשני העשורים האחרונים התנהל משא ומתן בין גורמי הממשלה לבין חח"י שתכליתו גיבוש רפורמה במשק החשמל.
הרפורמה נועדה, בין היתר, לפתור את בעיית ניגוד העניינים המובנה שבו נתונה חח"י מתוקף היותה יצרן חשמל מרכזי מחד גיסא, מונופול טבעי במקטעי ההולכה והחלוקה וכן הגורם האמון על ניהול המערכת והאחראי להכנת תוכניות הפיתוח של משק החשמל מאידך גיסא.
ניגוד העניינים המובנה מעלה חשש אינהרנטי מפני פגיעה בתח רות במשק החשמל.
השינוי המבני בחברת החשמל נחוץ, בין היתר, גם כדי להפחית את המונופול על הידע בתחום תכנון תשתיות החשמל וסדר העמסת יחידות הייצור, אשר משמש את מקבלי ההחלטות והמאסדרים לצורך קביעת מדיניות, ונתון כיום בידי חח"י, שהיא גוף מפוקח ושחקן עיקרי במשק החשמל.
לאחר מועד סיום הביקורת, במאי 2018 , גובשו עקרונות לביצוע רפורמה במשק החשמל ולשינוי מבני בחח"י אשר אושרו בממשלה בראשית חודש יוני 201868, וכוללים: צמצום כוחה המונופוליסטי של חח"י במקטע ייצור החשמל ומיקודה במקטע הרשת; שימור פעילותה של חח"י במקטעי ההולכה והחלוקה כבעלת רישיון ספק שירות חיוני; הפרדת ניהול המערכת מחח"י; פתיחת מקטע האספקה לתחרות; התייעלות והנהגת גמישות ניהולית בחח"י; חיזוק איתנותה הפיננסית של חח"י.
משרד האנרגייה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי מתווה הרפורמה מכוון להגברה ניכרת בהשקעה ברשת הח שמל, באמצעות הקמת חברה לניהול המערכת שתהיה אחראית, בין היתר, לקידום תכנון רשת ההולכה, לרבות השלמת תוכניות סטטוטוריות, כך שחח"י תקבל לידיה תוכניות מאושרות ותחויב ללוחות זמנים מוגדרים לביצוע התוכניות.
זאת ועוד, ניגוד העניינים הקיים כיום בין תפקידה של חח"י כיצרנית חשמל לבין תפקידה כמפתחת הרשת יצומצם במידה רבה לאור יציאתה של החברה ממרבית מקטע הייצור ולאור הפרדת תכנון הרשת לחברת ניהול המערכת.
כמו כן ציין משרד האנרגייה כי עם מכירת נכסי החברה והקטנת היקף החוב הפיננסי, יעמדו לרשות החברה האמצעים הפיננסיים הנדרשים לפיתוח הרשת.
רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה כי המתווה הסופי של הרפורמה במשק החשמל מפחית בהרבה את ניגוד העניינים בין חברת ההולכה ובין מנהל המערכת, האמון על הכנת תוכנית הפיתוח בהולכה.
לדבריה, מנהל המערכת הוא הגורם שצפוי להיות אחראי לתכנון הסטטוטורי של ההשקעה, כך שתכנון זה אמור להתקדם במהירות רבה יותר.
68 'החלטת ממשלה מס3819 מיום3.
חברת החשמל לישראל בע"מ |471 .
מן הראוישמשרד האנרגייה ומשרד האוצר יוודאו כי התועלות המוערכות במתווה הרפורמה אכן יושגו, לרבות הפחתה ניכרת ב ניגוד העניינים המובנה שבו נתונה חח"י והסרת החסמים המעכבים את פיתוחו של משק החשמל, תוך כדי הבטחת מקורות מימון לפיתוחם של מקטעי הרשת השונים.
רשת החשמל בישראל מהווה את ה תשתית לאספקת חשמל סדירה לצרכנים, מתוקף כך, הרשת נדרשת לענות על צורכי המשק בהווה ועל ההתפתחויות הצפויות במשק החשמל בעתיד, ובכללן: הגידול המתמיד בביקוש לחשמל, הגדלת היתירות בהולכ ת החשמל ואספקתו, הגדלת נתח ייצור החשמל הפרטי ואספקת חשמל באמינות וביעילות.
לאחר כשני עשורים של שיפור ניכר באמינות אספקת החשמל, מאז תחילת העשור הנוכחי נבלמה מגמת השיפור ואף חלה בה הרעה.
ביחס ליעד של 140 דקות אי-אספקה בממוצע ללקוח , העלות המצטברת לצרכני החשמל בגין העלייה בהיקף האנרגייה הבלתי מסופקת ברשת המתח הגבוה בלבד הסתכמה ב -3.
3 מיליארד שקלים , כתלות במאפייני הפסקת החשמל .
העלייה בהיקף האנרגייה הבלתי מסופקת נבעה, בין היתר, משיעורי ביצוע נמוכים של תוכניות הפיתוח שגיבשה חח"י בשנים 2014 -2010 , ואי חידוש של מקטעי רשת קיימים, הנדרש לאור התיישנותם.
ממצאי הדוח מלמדים על ליקויים בהתנהלות חח"י והרגולטורים.
כך, חח"י הכינה מראש תוכנית מעודכנת שאינה ישימה, כמשתקף מדברי חח"י עצמה.
משרד האנרגייה, שהוא הגורם האמון על תכנון משק החשמל, היה מודע לכך שסיכויי ההתממשות של התוכנית אינם גבוהים, אולם אישר את התוכנית במטרה לקדם יעדים של ייצור חשמל פרטי, לרבות באנרגיות מתחדשות, בלי לגבש מענה לחוסר המתאם בין התוכנית לבין היכולות לממשה.
נוסף על כך, רשות החשמל לא עדכנה כנדרש את התעריפים של מקטעי הרשת זה למעלה מעשור.
על רקע הפערים בין העלויות המוכרות בתעריף לבין עלויות חח"י בפועל, חח"י הקצתה משאבים כספיים חלקיים ליישום תוכניות הפיתוח.
חח"י אף לא הגדילה את השקעותיה ברשת, חרף מקדמות ייעודיות שנתנה לה רשות החשמל בהיקף מצטבר של 2.
הרשות מצידה לא פיקחה על ניתוב המקדמות שנתנה לחח"י.
נכון לשנת 2016, היקף ההשקעות הנדרש ושטרם בוצע במקטעי הרשת עמד על כ -23 מיליארד ש "ח.
מלבד השקעות אלה, בשנים האחרונות התקבלו כמה החלטות, וביניהן סגירת יחידות ייצור באתר רידיניג ובאורות רבין.
החלטות אלה יביאו עמן שינוי בחלוקת העומסים ברשת, ולפיכך הן מחייבות השקעות נוספות ברשת החשמל.
חברת החשמל לישראל בע"מ |473 .
פיתוח רשת החשמל וחידושּה הכרחיים לאספקת חשמל באמינות וברציפות לצרכני החשמל, ולהבטחת קיומם של תנאי תחרות במשק החשמל.
העלויות הכבדות המושתות על צרכני החשמל בשל ירידה באמינות אספקת החשמל ממחישות כי אין להשלים עם הפערים הגדולים שנוצרו בין היעדים בתוכנית הפיתוח שגיבשה חח"י לבין היקפי ביצועם ועם תת-השקעות בתשתיות בכלל ובתשתיות חיוניות בפרט.
פערים אלו מעידים כי הפיקוח הרגולטורי בהקשר של תכנון ופיתוח רשת החשמל ויישומו, הסרת חסמים לפיתוח וחידוש הרשת וחסמים תקציביים - לקו בחסר.
על משרד האנרגייה, על משרד האוצר, על רשות החשמל ועל חח"י לנקוט צעדים לסגירת הפערים שנוצרו בין ההשקעות הנדרשות בתוכניות הפיתוח לבין ההשקעות בפועל .
יחידת מודיעין חזותי ומיפוי 9900 (להלן- יחידה 9900 או9900 ) היא אחת משלוש יחידות האיסוף4 באגף המודיעין (להלן- אמ"ן).
בפקודת הארגון (להלן - פק"א) של יחידה 9900 משנת2003 נקבע כי ייעודה הוא לשמש מרכז למודיעין חזותי ומיפוי באמ"ן ולהוות מסגרת פיקודית ומקצועית למרכזים וליחידות המודיעין החזותי והגיאו-מרחבי באמ"ן.
בפק"א של יחידה 9900 :מפורטים תפקידיה, ובין המרכזיים שבהם לאסוף, לעבד, לפענח ולהפיץ מודיעי ן חזותי וג יאו-מרחבי מכלל אמצעי האיסוף שמיועדים לשימוש המטכ"ל; להנחות מקצועית בתחום הכשרת כוח אדם והדרכה במקצועות החוזי5 באמ"ן ולהטמיע את תורת המודיעין החזותי; ולייצג את אמ"ן בצה"ל בנושאי מודיעין חזותי ומיפוי (ובכלל זה לווייני).
לצורך ביצוע תפקידיה בתחום האיסוף החזותי משתמשת 9900 באמצעי איסוף שונים, ובהם לוויינים, חוזי מוטס כבד (מטוסי קרב) וקל (מטוסים קלים וכלי טיס מאוישים מרחוק).
במסגרת תפקידיה בתחום ההנחיה המקצועית מעבירה 9900 הכשרות במקצועות החוזי באמ"ן באמצעות ענף מודיעין השטח (להלן- עמ"ש) בבית הספר למודיעין (להלן - בה"ד 15 .
) ליחידה9900 כפופות שלוש יחידות רישום6 כלהלן: יחידת פיענוח מרכזית, מרכז הפקות מלוויינים, ויחידת המיפוי (להלן - יחידות המשנה).
ביחידה הרישומית של 9900 יש גוף נוסף- שלף, העוסק בתצפיות מוטסות.
היא כפופה פיקודית לראש אמ"ן, ומונחית על ידי שני גורמים - חטיבת ההפעלה (להלן - חט"ה) באמ"ן בנושאי הפעלת הכוח, ומפקדת קצין המודיעין הראשי (להלן - מקמנ"ר) בנושאי בניין הכוח.
בשנים האחרונות מובילה יחידה 9900 , בתמיכת אמ"ן, מהלך להרחבת ייעודה מאיסוף חזותי ברמה המטכ"לית להדגשת היותה "מערך שטח", הכולל ענפי שטח בפיקודים המרחביים7 .
)ומדורי שטח באוגדות (ראו להלן להלן תרשים המבנה הארגוני של יחידה 9900 כפי שהיה קיים הלכה למעשה במועד סיום הביקורת (קו מלא מסמל כפיפות פיקודית; קו מקווקו מסמל כפיפות מקצועית): .
4 השתיים הנוספות הן8200 (מודיעין אותות) ו-504 .
"מונח השגור בצבא במשמעות "איסוף חזותי 6 יחידת רישום היא יחידה בעלת כפיפות מוגדרת שניתן לה מספר זיהוי, ושאפשר להציב אליה או להציב ממנה חיילים.
7 ענפי השטח בפיקודים השונים כפופים פיקודית לקמ"ן הפיקוד ומקצועית למפקד9900.
תרשים 1 : המבנה הארגוני של יחידה 9900 (פיקודיומקצועי) .
מדצמבר 2016 עדינואר 2018 (להלן- מועד סיום הביקורת) עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בצה"ל בנושא יחידה 9900 שבאמ"ן.
בביקורת נבדקו: פקודות ארגון; תפיסות ותורות; תהליכי בקרה על הכשרות והסמכות; מוכנות לחירום; תחום חבירים; גיאולוגיה צבאית ועבירות; מדור מסוים ביחידת המיפוי; ושלף.
הביקורת נעשתה בצה"ל: באמ"ן - חט"ה, חטיבת המחקר, מקמנ"ר, מחלקת מודיעין השדה (להלן - מוד"ש), יחידה 9900 ויחידות המשנה שלה, ענפי השטח בפיקודים המרחביים ועמ"ש; באגף המבצעים; באגף כוח האדם; בזרוע היבשה (להלן - ז"י); ובזרוע האוויר והחלל (להלן - חה"א).
צבא ההגנה לישראל (צה"ל) |581 .
פקודות ארגון של 9900 ושל יחידות המשנה שלה אינן מעודכנות .
פק"א היא מסמך ארגוני המפרט את ייעודה של מסגרת ארגונית ואת תפקידיה, והיא משמשת אסמכתה לפעילותה.
על פי הוראת קבע של אגף התכנון (להלן - אג"ת) בנושא "הגדרות וכללים לכתיבת/פרסום פקודות ארגון מאפריל 2010 ," ,פק"א תוגדר ותאושר על ידי אג"ת, ותפורסם לכל יחידת רישום בצה"ל.
כמו כן הפק"א תעודכן בכל שינוי של ייעוד ותפקידים, ובשינויי מבנה מסוימים.
בפק"א יפורטו כפיפות משותפת, אם קיימת, וממשק ים עם גופים רלוונטיים אחרים.
בפק"א של מקמנ"ר מינואר 2014 נקבע כי בין תפקידיה "לשאת באחריות לארגון יחידות החיל".
בביקורת עלה כי הפק"אות של יחידה 9900 ושל חלק מיחידות המשנה שלה אינן מעודכנות.
יחידה 9900: ייעודה של9900 , כפי שנקבע בפק"א שלה משנת 2003 , הוא "לשמש מרכז למודיעין חזותי".
בפועל ייעוד זה השתנה בשנים האחרונות, והיחידה הפכה ל"מערך שטח".
בביקורת עלה, כי שינוי זה טרם הוסדר בפק"א.
כ"מערך שטח" כוללת יחידה 9900 את ענפי השטח בפיקודים המרחביים ואת מדורי השטח באוגדות שאותם היא אמורה להנחות מקצועית ולתמוך בהם בשגרה, בחירום ובמלחמה.
כמו כן, עוברת היחידה מהתמקדות בפיענוח חזותי להתמקדות במחקר שטח.
לשינויים אלה שתי משמעויות מרכזיות.
ראשית, לא עוד התמקדות באיסוף ברמה המטכ"לית בלבד, אלא הגברת המעורבות באופן משמעותי במאמץ האיסוף החזותי בענפי השט ח בפיקודים המרחביים, במדורי השטח באוגדות, ובעתיד - גם בחטיבות ובגדודים, והנחייתם של אלו.
שנית, לא עוד פיענוח חזותי של השטח המתבסס על נתוני חוזי בלבד, אלא שילוב של מידע מודיעיני מיחידות נוספות באמ"ן והצלבתו עם המידע החזותי, כדי שתמונת המודיעין המוצגת למטכ"ל ולדרג הנפרס תהיה רחבה ומדויקת יותר.
השינויים האמורים לעיל באים לידי ביטוי בדברי הסיכום של ראש אמ"ן בהצגת התוכנית של 9900 לשנת העבודה2016 : "הכיוון של הקמת מערך השטח הינו כיוון נכון מאוד, ונדרש לחזקו" (ההדגשה במקור).
גם בהצגת תוכנית העבודה של 9900 לשנת העבודה 2017 התייחס ראש אמ"ן ליחידה כאל "מערך השטח", שלו יש "פוטנציאל רב אותו מצופה מהמערך להמשיך לממש, ואף להעצים ב-2017.
" 582 |דוח שנתי 69א .
בשנת 2011 נכתבה טיוטת פק"א מעודכנת ליחידה 9900, אולם עד מועד סיום הביקורת היא נותרה במעמד טיוטה ולא אושרה על ידי אג"ת.
מרכז הפקותמלוויינים: בפק"א של היחידה משנת 2002 נקבע כי ייעודה מלוויינים, ולהפיצו לצרכנים ]מבוסס על הדמיה[ "לאסוף מידע הדמאתי בכלל צה"ל".
מאז חלו ביחידה שינויים רבים הנובעים בעיקרם מהגדלת מספר הלוויינים המשמשים לאיסוף, ומשינויים במערכות המידע המשמשות את היחידה.
באוקטובר 2014 פרסמה מקמנ"ר הצעה לפק"א חדשה למרכז הפקות מלוויינים, ובפקודת העבודה של צה"ל לשנת 2017 נכללה הפק"א של היחידה ברשימת הפק"אות המיועדות "לעדכון בשנת 2017.
" בביקורת עלה, כי עד מועד סיום הביקורת, יותר משלוש שנים לאחר כתיבת ההצעה לפק"א החדשה, לא עד כנה מקמנ"ר את הפק"א ואג"ת לא אישרה פק"א מעודכנת.
יחידת המיפוי: האסמכתה לפעילותה של יחידת המיפוי היא אישור ארגון8 מ-1998 שעודכן ב -2002 , המפרט את ייעוד היחידה, תפקידיה והמבנה הארגוני שלה.
באישור הארגון מצוין כי תפורסם "פקודת ארגון בהתאם לאישור ארגון זה עד 15 בפברואר98 '".
יש לציין כי במשך השנים חלו שינויים במבנה הארגוני של היחידה וכן נוספו לה תפקידים, דוגמת האחריות לת חום החבירים (ראו בהמשך) ותמיכה בתרגילים, בתכנונים אופרטיביים ובאימונים.
עד מועד סיום הביקורת לא פורסמה פק"א ליחידת המיפוי וממילא לא עודכנו בה השינויים שחלו במבנה הארגוני של היחידה.
הפיקודים המרחביים : במהלך 2017 עדכנו יחידות המודיעין של פיקוד הצפון ופיקוד הדרום את הפק"אות שלהן.
בביקורת עלה כי העדכונים בפק"אות של יחידות המודיעין הללו לא כללו את הממשקים העדכניים עם יחידה 9900 .
זאת, אף שראשי ענפי השטח בפיקודים המרחביים מונחים מקצועית על ידי יחידה 9900 והיא אף נוטלת חלק בתהליך מינוי ם לתפקיד.
8 אישור ארגון הוא הנחיה ארגונית בדבר תוספת תקן סא"ל ומעלה.
האישור יכלול פירוט תפקידים של היחידה.
הנחיה זו תתועד כמסמך ארגוני מחייב ויופיע בה תאריך יעד לפרסום עדכון לפק"א.
ליחידת המיפוי לא פורסמה פק"א ולפיכך אישור הארגון הוא, נכון למועד סיום הביקורת, האסמכתה לקיומה.
צבא ההגנה לישראל (צה"ל) |583 .
וליחידות המודיעין של .
פיקוד הדרום, יחידות .
ארגון הוא אחד מחמש אבני בניין הכוח9 בצה"ל, ופק"א היא נדבך מרכזי באבן בניין זאת.
בביקורת עלה כי פק"אות של יחידה 9900 , של חלק מיחידות המשנה שלה ושל יחידות המודיעין של פיקוד הצפון ושל פיקוד הדרום - אינן מעודכנות.
משרד מבק ר המדינה מעיר למקמנ"ר ולאג"ת כי בהיעדר פק"אות מעודכנות ליחידות אלה, הן פועלות ללא מסגרת נורמטיבית המגדירה את ייעודן, את תפקידיהן ואת פעילותן כפי שהם באים לידי ביטוי בפועל.
כמו כן, היעדרן של פק"אות מעודכנות כנדרש עלול לפגוע בפיקוח ובבקרה על פעילותן של היחידות הנדרשים כדי לוודא שהן ממלאות את ייעודן ומבצעות את התפקידים שנקבעו להן.
בתשובה שמסר צה"ל למשרד מבקר המדינה באפריל 2018 (להלן– תשובת צה"ל) נכתב כי "במסגרת תכנית העבודה לש נה"ע 2018 לעדכון פק"אות אמ"ן, יעודכנו הפק"אות של 9900 ויחידות המשנה שלה "; וכי "פק"א ענפי השטח בפיקודים מטופלת במסגרת עמ"ט לסיכום פק"א ]יחידות[ מחלקות המודיעין הפיקודיות".
במסגרת עדכון הפק"אות, על יחידה 9900 ,, ובכללה יחידות משנה שלה וכן על יחידות המודיעין ובפיקוד הצפון ובפיקוד הדרום להתחשב בממצאים שעלו בפרק זה.
על קצין המודיעין הראשי (להלן - קמנ"ר) - מתוקף אחריותו לארגון יחידות חיל המודיעין - לוודא ביצועה של תוכנית העבודה וסיום עדכון הפק"אות כמתוכנן.
ארבע האחרות הן: תורה, כוח אדם, אמצעי לחימה, הכשרות ואימונים 584 |דוח שנתי 69א .
עדכניות תפיסות ותורות .
מסמכי היסוד הצבאיים, המשקפים את החשיבה, הלמידה ופיתוח הידע לגבי הפעלת עוצמה צבאית ובניינה, נחלקים לשלושה סוגים: תפיסה, תורה ותוכנית.
(א) תפיסה צבאית היא הרעיון המרכזי, הגישה הכללית של המפקד ושל יחידתו למילוי תפקידם, להתמודדות עם משימותיהם ועם האתגרים הניצבים לפניהם.
(ב) תורה צבאית היא עקרונות וכללים להכוונת העשייה הצבאית, רשימת כלל י "עשה ואל תעשה", ובהם גם כללים שכוחם יפה למגוון נסיבות, וכל מצב צבאי דורש שיקול דעת בהחלטה איזה מהכללים נוגעים לו ואיך להשתמש בהם.
את התורה הצבאית בכל נושא ובכל דרג משלימים תוצרי ידע שאינם תורה: הוראות מקצועיות המפרטות טכניקות, תרגולות ומידע טכני.
(ג) תוכנית צבאית היא תרגום הרעיון המרכזי של התפיסה ליישום מפורט בתרחיש או ב מכלול תרחישים נבחרים.
תפיסת הפעלה ליחידה 9900 .
גיבושה וכתיבתה של תפיסה הם חיוניים לתחום חדש של חשיבה או עשייה צבאית כחלק מפיתוח התחום ולהסברת משמעותו ומיקומו.
על פי עקד "מסמכי היסוד הביטחוניים והצבאיים: מהותם, ייעודם וארגונם" שהפיץ אמ"ץ -תוה"ד (חטיבת תורה והדרכה) ביוני 2016 , מתפיסת ההפעלה "ייגזרו התוכניות להפעלת הכוח של היחידה ויעוצבו דרישותיה וצרכיה, ואלה ישפיעו על התפיסות ועל התוכניות לבניין הכוח".
בעקבות השינויים שחלו בתפקידי יחידה 9900 בשנים האחרונותפרסמה היחידה בינואר 2017 את המסמך "מערך השטח - תפיסת ההפעלה בחירום" (להלן - תפיסת ההפעלה בחירום).
בתפיסת ההפעלה בחירום נכתב כי היא אינה עוסקת ב"קשת המבצעים כולה", וכי אין בה מענה לתפיסת האיסוף החזותי והקשר בין האיסוף המטכ"לי לאיסוף החזותי הטקטי.
על פי האמור בה, עדיין יש צורך להפוך אותה ל"תפיסה מבצעית שלמה" (ההדגשה במקור).
יצוין כי היחידה לא כתבה תפיסת הפעלה בשגרה.
צבא ההגנה לישראל (צה"ל) |585 .
עד מועד סיום הביקורת לא השלימה יחידה 9900 את גיבוש תפיסת ההפעלה וכתיבתה כדי שתהפוך לתפיסה שלמה הכוללת את כלל יכולותיה והעוסקת גם בשגרה .
כך למשל, תפיסת ההפעלה בחירום מתמקדת במשימות הנגזרות מהפיכתה של יחידה 9900 למערך השטח (סיוע לדרג הנפרס) בעיקר בחירום, ואינה עוסקת במשימות היחידה בדרג המטכ"ל (דוגמת לוויינות, מיפוי ופיענוח).
משרד מבקר המדינה מעיר למפקד 9900 , כי בהיעדר תפיסת הפעלה שלמה לא ניתן להכווין כנדרש את הפעלת הכוח ואת הזיקות בין כלל משימות היחידה.
צה"ל מסר בתשובתו כי "כחלק מתהליך הפיכת יחידה 9900 למערך השטח נכתבה תפיסת ההפעלה בחירום וזאת, לאור החלטה על תעדוף החירום על פני השגרה.
מערך השטח ישלים עד סוף שנת העבודה ]וכי[2018 את כתיבת תפיסת ההפעלה בשגרה ויעדכן את תפיסת ההפעלה בחירום".
על מפקד 9900 לוודא את כתיבתה של תפיסת הפעלה שלמה ליחידה 9900 .
תורות "ח יליות" או "מערכיות" הן התורות הצבאיות הנוגעות לתחומי העשייה הצבאית המסוימים שעליהם מופקדים החילות א ו המערכים.
מכוח הוראת הפיקוד העליון בנושא "המטה המקצועי במטה הכללי", המעודכנת מדצמבר 1998 , קמנ"ר אחראי לגיבוש תורת המודיעין, פיתוחה ושילובה בתורת הלחימה של צה"ל באמצעות גורם המטה במפקדתו - מחלקת מוד"ש.
עדכון תורת מודיעין השטח: תורת מודיעין השטח נכתבה במקמנ"ר בשנת 1999 .
ביוני2013 הנחה ראש אמ"ן כי "על יחידה9900 לעשותשיפור משמעותי בכל הקשור לתחום התורה הכתובה, ולהשלים פערים הקיימים בתחום.
ולממש זאת במסגרת תכנית עבודה סדורה"10 .
בעלי תפקידים שונים ביחידה9900 מסרו לצוות הביקורת כי התורה מ-1999 אינה מעו דכנת.
למשל, חסרה בה התייחסות לחידושים שחלו בתחום וביכולות במהלך השנים, הידע לגבי יכולות אלו אינו מאוגד במסמך אחד, והן אינן נגישות מספיק לשטח.
יצוין כי במאי 2016 פרסמה יחידה9900 את הפרק הראשון בתורת מודיעין השטח המעודכנת שעניינו מושגי יסוד.
10 " בדוח מבקר המדינה בעניין בית הספר למודיעין וארגון ההדרכה במפקדת קצין המודיעין הראשי" נקבע כי לחלק משמעותי מהמערכים באמ"ן אין עדיין תורות תחומיות כתובות, שלמות ומעודכנות, ובכללן תורת מודיעין השטח.
מבקר המדינה, דוח שנתי 66 ב(2016) ', עמ3.
ליחידה 9900 והיעדרה .
בביקורת נמצא כי למרות הוראתו של ראש אמ"ן, פרט לפרק מושגי היסוד בתורת מודיעין השטח, לא עודכנה תורה זו, שנכתבה לפני 19 .
:התבססות על תורת מודיעין השדה היות שתורת מודיעין השטח אינה מעודכנת, התורה הנלמדת בהכשרת היסוד בפיענוח (להלן - קורס מופת) היא "תורת מודיעין השדה" של מחלקת מוד"ש.
כמו כן, גם מדורי השטח בעוצבת "געש" ובעוצבת "הגליל" מתבססים על מוד"ש על מנת לקבל מענה תורתי לתחום מודיעין השטח.
באוקטובר 2017 מסרה לצוות הביקורת ראשת מדור (להלן- רמ"דית) תורה והדרכה ב-9900 כי לדעתה, תורת מודיעין השדה של מחלקת מוד"ש אינה רלוונטית בכל הנוגע לתחום מודיעין השטח.
בתשובת צה"ל נכתב כי "בשנים האחרונות נעשה ניסיון לעדכן את תורת מחקר השטח כמקשה אחת.
עקב אילוצים שונים, לרבות דילמות מקצועיות, כתיבת התורה לא התקדמה כנדרש ולכן, הוחלט לפני כשנתיים, לעדכן את התורה בשלבים (לפי פרקים).
במאי 2016 עודכן ופורסם פרק 'מושגי יסוד'".
עוד מסר צה"ל כי "במהלך שנת 2017 ,תוכנן להיכתב פרק הקרקע באמצעות העסקת יועץ, אך עקב פערי תקציב התוכנית לא מומשה", וכי "מערך השטח מצוי בתהליך העסקת יועץ מקצועי לכתיבת פרק הקרקע, בהמשך כתיבת פרק המטרות.
לכשיושלם תהליך העסקה תחל העבודה (הצפי - מחצית שנייה 2018.
") בביקורת עלה כי תורת מודיעין השטח אינה מעודכנת זה שנים.
משרד מבקר המדינה מעיר לקמנ"ר, כי בהיעדר מענה תורתי למודיעין השטח, גופי הדרכה וגופים מבצעיים נאלצים להשתמש בתורת מודיעין השדה של מוד"ש, שאינה התורה הייעודית להם.
במצב זה מקצועיותם של גופים אלה עלולה להיפגע.
תפיסה ותורה חיוניות לפיתוחו של תחום עשייה צבאי, להסברת משמעותו ולימודו כמקצוע צבאי.