HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
כמו כן נמצא, כי על אף שהגורמים המקצועיים מאתרים לעתים קשיים צפויים באיזון התקציבי של הרשויות ומתריעים על כך, בפועל, הרשויות אינן נוקטות פעולות התייעלות.
יתר על כן, במקום לצמצם הוצאות ולנסות להגדיל את מקורות ההכנסה באמצעות שיפור הגבייה, עדכון חוקי עזר ופיתוח כלכלי, לעתים מעדיפות הרשויות ליטול הלוואות.
במקרים רבים הנהלת המשרד מאשרת להן לעשות כן, בניגוד לעמדתם של הגורמים במחוז (ראו לעיל בדוגמה שהובאה על עיריית דימונה).
תהליך התקצוב ברשויות המקומיות הוא תוספתי98 , ולפיכך לא מתקיימת, זה שנים רבות, בדיקה מעמיקה של הנחות היסוד שעליהן מתבססות הצעות התקציב.
הדבר מקשה על התערבות מעמיקה של משרד הפנים בתהליך התקצוב, ולמעשה אימץ המשרד את גישת התקצוב התוספתי, והוא אינו יוזם בחינה של התקציב מן היסוד.
משרד הפנים ער לליקויים הקיימים בתהליך התקצוב הקיים, והדברים באים לידי ביטוי בחוברות שהוא מפרסם לנבחרי הציבור (בשיתוף מרכזי ההדרכה והפיתוח בשלטון המקומי)99 .
בחוברות אלה מצוין, כי תהליך התקצוב אינו כולל הגדרה של יעדים ותפוקות; אין בו מידע שיטתי על מימוש היעדים; המידע על עלות פעולות הרשות הוא לקוי; התקציב אינו עוסק בתוצאות ארוכות טווח, ואין בודקים בו כמעט עלות לעומת תועלת.
כמו כן, צוין, כי מסמכי התקציב אינם בהירים דיים וקיימת בו נוקשות שאינה מעודדת פתיחות ליזמות חדשות ולהתייעלות.
למרות זאת לא יזם משרד הפנים בחינה מקיפה של תהליכי התקצוב ברשויות המקומיות ושל תהליכי האישור של התקציב שבסמכותו.
המשרד לא בחן חלופות לתהליכי התקצוב הקיימים, כדי להתמודד עם הפגמים המובנים בתהליך הקיים שיש בהם כדי להביא לידי בזבוז משאבים, לניהול לקוי של כספי הציבור ולפגיעה בעקרון השקיפות.
על משרד הפנים, כמאסדר של השלטון המקומי וכגורם שלטוני המופקד על הכוונת הרשויות ה מקומיות ועל הדרכתן, לתת את הדעת לליקויים המובנים בתהליך התקצוב הקיים ולבחון דרכים לשפר אותו.
זאת - כדי שתהליך התקצוב והליכי אישורו יאפשרו למדוד ביצועים ולנקוט פעולות התייעלות בהתאם לצורך.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים, המרכז בידיו מידע כוללני על הפעולות של כל הרשויות המקומיות, ועל הכספים והתקציבים שלהן - להשתמש במידע הרב שצבר ולפתח על בסיסו כלים ומדדים שיסייעו לפיקוח ולבקרה על ענייני הכספים של הרשויות המקומיות.
מועד אישור התקציב בדיני הרשויות המקומיות נקבעו לוחות זמנים לאישור התקציב במועצת הרשות ועל ידי שר הפנים 100.
נקבע כי גזבר הרשות המקומית יכין הצעת תקציב על פי הנחיות ראש הרשות, וראש הרשות יגיש אותה לאישור המועצה עד חודשיים לפני תחילת שנת הכספים.
על המועצה לדון בהצעה לא יאוחר משבועיים מיום הגשתה, ולאשר את תקציב הרשות עד תחילת שנת הכספים.
לשר הפנים נ יתנה סמכות .
98 תקצוב תוספתי (אינקרמנטלי) הוא תקצוב הבנוי על ניסיון התקצוב של השנה הקודמת, ואין בו בחינה יסודית של היעדים, המטרות והתשומות הנדרשות להשגתן.
99 למשל- החוברת על ועדת הכספים ברשויות המקומיות משנת 2008.
לפקודת העיריות 1340 דוח שנתי63ג .
לאשר הארכות למועדים שנקבעו לאישור התקציב עד חצי שנה מהיום שבו אושר תקציב המדינה.
מכאן שהמחוקק ייחס חשיבות לכך שהתקציב יאושר סמוך ככל האפשר לתחילת שנת הכספים, משום שהתקציב משמש כלי חשוב לתכנון ולבקרה.
משרד מבקר המדינה בדק את הנתונים הקיימים במשר ד הפנים בנוגע למועד אישור התקציבים של 255 רשויות מקומיות בידי הממונים על המחוזות, בשנים 2011- 2010101 .
בטבלה שלהלן מוצגים הנתונים על מועד האישור של התקציב ברבעונים השונים: טבלה מס' 11 : מועדי אישור תקציבי הרשויות המקומיות על ידי משרד הפנים .
הרשויות מועד האישור .
22% 22% 57 12% 12% 31 ברבעון הראשון .
42% 20% 50 33% 21% 53 ברבעון השני .
55% 13% 34 15% 18% 45 ברבעון השלישי .
68% 13% 32 75% 24% 60 ברבעון הרביעי .
68% 173 74% 189 אושרו במהלך השנה .
8% 21 11% 29 אושרו לאחר תום השנה .
24% 61 15% 37 לא אושרו כלל .
100% 255 100% 255 סה"כ מהטבלה עולה כי בשנת 2010 לא אישר משרד הפנים עד תום השנה, את תקציביהן של רבע מהרשויות המקומיות, ותקציביהן של כ -15% מהרשויות לא אושרו כלל.
עוד עולה מהטבלה כי תקציביהן של רשויות מעטות בלבד אושרו סמוך לתחילת שנת הכספים שהוא המועד הרצוי לאישור; הליך אישור תקציביהן של רשויות מקומיות רבות מתמהמה זמן רב ולפיכך, עד תום המחצית הראשונה של השנה אושרו תקציביהן של שליש מהרשויות בלבד, ותקציביהן של כ -40% מהן אושרו רק במהלך המחצית השנייה של השנה.
מתשובת משרד הפנים למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 עולה, כי העיכוב באישור התקציב של חלק מהרשויות המקומיות נבע מכך, שאישור התקציב היה כפוף לאישור של תכנית הבראה וליישומה, ובתקופה האמורה היה עיכוב בהוצאה אל הפועל של תכניות הבראה בשל היעדר תקציב.
בנוגע לשנת 2011 עולים נתונים דומים, אם כי יש לציין שתקציביהן של כרבע מהרשויות לא אושרו כלל.
יתר על כן, בבדיקה הועלה כי תקציביהן של 17 רשויות לא אושרו במשך שנתיים רצופות.
בדרך כלל מדובר ברשויות שמצבן הכספי חמור, או שיש בהן משבר ניהו לי, ועל כן יש משנה תוקף לחשיבות הפיקוח של משרד הפנים עליהם.
אף על פי שתקציבן של רשויות רבות לא אושר על ידי הממונים על המחוזות, משרד הפנים לא עמד על יישום ההוראות ולא נקט פעולות, כדי להבטיח את יכולתו לקיים פיקוח ובקרה על תקציבי הרשויות הללו.
101 בשנים אלה היו255 .
רשויות מקומיות 1342 דוח שנתי63ג .
אי-אישור התקציב בידי משרד הפנים במועדו שומט את הבסיס לפיקוח הנדרש של המשרד על ניהול כספי הרשויות המקומיות, כפי שנקבע בדין.
כמו כן, אישור תקציב חודשים ארוכים לאחר שהחלה שנת הכספים מרוקן מתוכן ממשי את סמכויות הפיקוח על ניהול הכספים בחלק ניכר של אותה השנה.
אמנם, לפי דיניהרשויות המקומיות, במהלך התקופה שאין לגביה תקציב מאושר נדרשות הרשויות לפעול על פי התקציב השנתי הקודם, ואולם משרד הפנים אינו אוכף הוראה זו.
הדבר חמור משום שלעתים נעשות פעולות כספיות בלי פיקוח של המשרד, תוך קביעת עובדות מוגמרות שאינן ניתנות לשינוי, למשל, הוצאת כספים שלא היה ראוי להוציאם.
אישור התקציב של הרשויות המקומיות הוא אמצעי מרכזי לפיקוח על ניהול כספיהן, ויש באפשרותו לסייע במניעת משברים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על כך שתהליכי אישור התקציב נמשכים זמן רב, עד כדי פגיעה בתכליתם, ועל כך שאינו פועל לאכיפת ההוראות בעניין זה.
מבקר המדינה נדרש לתופעה זו ולסיבותיה בדוח על יחסי הגומלין שבין הרשויות המקומיות ובין משרד הפנים 102 .
הוא ציין, כי אישור התקציב מתעכב בשל מגוון סיבות ובהן: שיהוי בפרסום ההנחיות של משרד הפנים בנוגע לאופן עריכתו, מחסור במידע שעל בסיסו ניתן לתכנן את התקציב והגשה לקויה של מסמכי התקציב בידי הרשויות המקומיות.
בדוח שהכינה חברת הבדיקה על הליך אישור התקציב צוין, כי בשנת 2010 לא פרסם משרד הפנים את ההנחיות לרשויות המקומיות בנוגע לדרך הכנת התקציב, ובשנת 2011 פורסמו ההנחיות באיחור (לאחר המועד שבו נדרשו הרשויות להגיש את הצעות התקציב למשרד הפנים).
עוד צוין, כי הרשויות המקומיות נדרשות להגיש את התקציב לאישור אף שחסר להן מידע העשוי להשפיע על בנייתו, כמו החלטות של משרד הפנים והאוצר בנוגע לאישורים לגביית ארנונה.
עוד צוין שבכ- 70% מהמקרים רשויות מגישות את התקציב באופן לא תקין.
מהאמור לעיל עולה שהליקויים שהצביע עליהם דוח מבקר המדינה בעבר - לא תוקנו.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי ראוי לבחון את הליקויים הארגוניים והמינהליים המביאים לידי כך שתהליכי אישור התקציב מתמשכים זמן רב וחלקם אינו ממוצה, כדי להפכם ליעילים ומועילים.
על משרד הפנים לבחון אפשרות לפשט את תהליך אישור התקציב, ולנקוט פעולות נגד רשויות שאינן פועלות על פי הנחיות הממונים בנוגע לתקציביהן.
102 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי ( 2006) ', עמ 37-83.
בפרק זה הובאו ממצאים בנוגע לפיקוח ולבקרה על ניהול כספי הרשויות המקומיות ומשאביהן, שהוא מנושאי הליבה שעליהם מופקד משרד הפנים כמאסדר.
הממצאים מלמדים על כך שאף שיש שיפור מסוים במצב הכספי הכולל של הרשויות המקומיות, עדיין יש תופעות מדאיגות המצביעות על כך שמצבן הכספי של רשויות רבות חמור, ורשויות רבות נתונות בסכנה של הידרדרות כלכלית.
נמצא כי התשתית העובדתית שעליה מב וססת הבקרה הכספית אינה מהימנה, ויש בה עיוותים של ממש בהצגת מצבן הכספי של הרשויות; מידע מבוקר על מצבן הכספי של הרשויות מגיע למשרד הפנים לאחר עיכובים ממושכים; גם כשמתקבל מידע על חריגות מהתקציב - הוא אינו נבחן לעומק באופן שיטתי, ובמקרים רבים הוא אינו מביא ליד י נקיטת פעולות מעשיות ומידיות לשיפור המצב; תהליך אישור תקציביהן של הרשויות המקומיות אינו מלווה בבדיקות מהותיות בנושאים כמו - יעילות השימוש בכספים והגדלת אפשרויות ההכנסות, והוא נמשך זמן רב; משרד הפנים אינו משתמש בסמכותו לאשר את התקציב, כדי לדרוש מהרשויות המ קומיות להתייעל ולכסות גירעונות שצברו, כנדרש על פי החוק.
הליך אישורן של עסקאות מקרקעין .
לרשויות מקומיות יש, על פי רוב, נכסי מקרקעין 103 המשמשים אותן בתחומים שונים כמו חינוך, תרבות ורווחה, או נכסים שהוקנו להן לפיתוח עתידי של צרכים ציבוריים (פיתוח גנים ופארקים , סלילת דרכים או הקמת מבני ציבור).
חלק מהנכסים משמשים את הרשות לפעולותיה, וחלקם הם נכסים מניבי הכנסות (כמו דמי שכירות).
בדיני הרשויות המקומיות נקבעו הוראות בנוגע לביצוע עסקאות מקרקעין בידי הרשויות המקומיות, וכן כללים בנוגע לניהולם של נכסים אלה.
נקבע בהם כי רשות מקומית אינה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת מועצת הרשות, ברוב קולות חבריה ובאישור שר הפנים או מי שהשר הסמיכו לכך.
אישור המועצה ואישור שר הפנים נדרשים גם בהשכרת נכסים בתנאים שנקבעו בחוק, למשל, לגבי התקשרויות לתקופת השכרה שעולה ע ל חמש שנים.
ככלל, התקשרות של רשות מקומית בחוזה להעברת מקרקעין טעונה מכרז פומבי; עם זאת, בתקנות העיריות פורטו מקרים שלגביהם נקבע כי הם פטורים מחובת מכרז, ובפועל עסקאות מקרקעין רבות אכן פטורות ממכרז.
משרד הפנים פרסם בחוזר מנכ"ל (5/98 ) הנחיות לרשויות המקומיות בנוגע להליך האישור של עסקאות מקרקעין.
בחוזר צוין, כי כדי לייעל את הטיפול בבקשות לאישור עסקאות אלה על הרשויות להגישן למחוזות המשרד.
כמו כן נדרש מהן להציג בפני משרד הפנים מידע על העסקה ועל הליך קבלת ההחלטות בעניינה, ולצרף לבקשת האישור מסמכים כמו חוזה ההתקשר ות, הערכת שמאי, נסחי מקרקעין ותצהירים של מהנדס הרשות המקומית ושל היועץ המשפטי.
נוסף על כך, בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), נקבעו הוראות מיוחדות לגבי נכסי מקרקעין ש"נרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת פיצויים"104.
השכרתם של נכסים אלה מותנית בהתייעצות .
103 מקרקעין מוגדרים בחוק המקרקעין, התשכ"ט - 1969", כקרקע, כל הבנוי והנטוע עליה וכל דבר אחר המחובר אליה חיבור של קבע, זולת מחוברים הניתנים להפרדה".
104 סעיף195 לחוק התכנון והבנייה.
עם הוועדה המחוזית, ובתנאי שלא שונה ייעודם.
אם שונה ייעודם, נקבעו סייגים נוספים בנוגע לאפשרות השכרתם של הנכסים.
עסקאות מקרקעין הן בדרך כלל עסקאות מכר או השכרה.
עם זאת, לעתים מקצות רשויות מקומיות נכסי מקרקעין לגורמים שונים (כמו עמותות או קבוצות תושבים) בתמורה סמלית או ללא תמורה משרד הפנים 1347 .
(להלן- הקצאות מקרקעין).
פעולות אלה טעונות אף הן אישור שר הפנים, מתוקף הנחיה שפרסם משרד הפנים בחוזר מנכ"ל105 בעקבות פסיקת בית המשפט בעניין זה106.
תכליתן של הדרישות בחוק ובהנחיות כי יינתן אישור שר הפנים לעסקאות מקרקעין היא, לפקח על כך שניהול נכסי מקרקעין ייעשה בזהירות ומתוך שיקול דעת מעמיק, משום שנכסי המקרקעין הם משאב ציבורי יקר ומוגבל.
למשל, יש חשיבות לבחון שהשיקולים שביסוד מכירת נכס אינם קצרי טווח, שכן ערכם הכספי הרב של נכסי המקרקעין עשוי להביא לידי כך שרשויות יבקשו למכור נכסי מקרקעין יקרים וחיוניים, כדי להיטיב את מצבן הכספי בהווה, בעוד הנכסים אמורים לשרת תכליות ציבוריות לאורך זמן.
נוכח ערכם הכספי הרב של נכסי המקרקעין, יש לבחון גם אם העסקאות כדאיות מבחינה כלכלית, ונעשות משיקולים ענייניים, תוך שמירה על טוהר המידות.
הדברים מקבלים משנה תוקף בשל העובדה שעסקאות רבות אינן טעונות מכרז, ועל כן אינן כרוכות בהליך מוסדר שתכליתו לשמור על הערכים שנמנו לעיל.
הטיפול בבקשות לאישור עסקאות מקרקעין הנחיות מינהליות כאמור, הסמכות לאשר עסקאות מקרקעין ניתנה לשר הפנים שאצל את סמכותו זו למנכ"ל משרדו107 .
לממונים על המחוזות אצל השר סמכויות לאשר חלק מעסקאות המקרקעין108 או פעולות מקרקעין מתחייבות, כמו העברת מקרקעין על פי הוראות פסק דין סופי 109 .
ביולי 2011 אצל שר הפנים סמכויות נוספות לממונים על המחוזות למשך שנה אחת 110, בלי לגרוע מסמכויות המ נכ"ל (עניין זה יפורט בהמשך, בפרק על ביזור הסמכויות למחוזות).
הנחיות פנים -משרדיות כדי לקיים את הוראות החוק ולהשיג את תכליתן, מן הראוי שייקבעו הנחיות מינהליות פנימיות (נוסף על ההנחיות החיצוניות שפרסם משרד הפנים לרשויות המקומיות), שידריכו את הנוגעים בדבר בהפעלת הסמכות, ויקבעו את השיקולים הענייניים שיש להביאם בחשבון בעת אישורן של עסקאות מקרקעין.
כאמור, הנחיות מינהליות מאפשרות את ייעולו של הליך הפעלת שיקול הדעת תוך שמירה על אחידות, עקביות והיצמדות למטרות החוק, וכן מאפשרות קיום של הליכי בקרה וביקורת 111.
105 חוזר מנכ"ל5/01 - נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית מ- 12.
); לחוזר פורסמו במהלך השנים כמה תיקונים (ראו פירוט בהמשך הדוח 106 ראו בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4 )220.
107 'ילקוט פרסומים, התשל"א, עמ 1523.
108 עסקאות השכרה וחילופי מקרקעין השווים בערכם.
109 'פירוט נוסף ראו ילקוט פרסומים, התשמ"ז, עמ43.
110 ההסמכה נכנסה לתוקף בספטמבר 2011.
111 ,יצחק זמירהסמכות המנהלית (מהדורה ראשונה) , עמ' 778-779 .
בביקורת נ מצא, כי משרד הפנים לא הכין נוהל פנימי כתוב המנחה את הגורמים המקצועיים במטה ובמחוזות בנוגע לאופן הפעלת הסמכות לאשר עסקאות מקרקעין ולהליך הבדיקה של בקשות לאישור עסקאות מקרקעין.
עם זאת יצוין, כי בחלק מהמחוזות112 נקבעו נהלים פנימיים בנוגע לדרך הטיפול בבקשה במחו ז, ואולם, בביקורת נמצא כי הנהלים האלה אינם אחידים מבחינת רמת פירוטם והנושאים שהם עוסקים בהם, וחלקם מכסים רק חלק מההיבטים הכרוכים בבדיקת הבקשה.
הנחיות לרשויות המקומיות במשך השנים העביר משרד הפנים לרשויות המקומיות (באמצעות חוזרי מנכ"ל) הנחיות כיצד להגיש בקשות לאישור עסקאות מקרקעין ובקשות לאישור הקצאות מקרקעין.
חלק מחוזרי המנכ"ל שפורסמו הם הודעות על תיקונים לנוהל המקורי.
כתוצאה מכך יש כתשעה חוזרי מנכ"ל שונים שעוסקים בנושא.
עניין זה עלה במהלך בדיקה שהזמין משרד הפנים לקראת ביזור חלק מהסמכויות לאישור עסקאות מקרקעין למחוזות.
נמצא כי חברת ייעוץ שעמה התקשר המשרד בדצמבר 2009 הכינה טיוטה של נוהל משולב להליך אישור עסקאות מקרקעין, ואולם בסופו של דבר לא פורסם נוהל מאוחד ומעודכן (ראו להלן).
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עקב מורכבותן של עסקאות מקרקעין וחשיבות הפיקו ח עליהן - היה עליו לקבוע הנחיות פנימיות למטה ולמחוזות, שינחו את שיקול הדעת, ייעלו את התהליך ויתרמו להשגת תכליותיו.
הנהלים גם יאפשרו ליצור אחידות באופן הטיפול בעסקאות אלה.
על משרד הפנים לאחד את ההנחיות הרבות שהוציא לרשויות המקומיות בתחום זה בקובץ אחד.
הליך אישור הבקשות משרד מבקר המדינה בחן את הליך הבדיקה של בקשות לאישור עסקאות מקרקעין מסוג מכר או השכרה (לא נבדקו הליכי הבדיקה של הקצאות מקרקעין).
נמצא כי ככלל, רשויות מקומיות מגישות את בקשותיהן לאישור עסקאות מקרקעין לסוגיהן למשרדי המחוז המתאים של משרד הפנים.
שם נבדק שהבקשה כוללת את כל הטפסים והמסמכים הנדרשים.
לאחר מכן מועברת הבקשה למטה המשרד ונבדקת על ידי יועצים משפטיים מהלשכה המשפטית.
חוות הדעת המשפטית מועברת, בצירוף כל מסמכי הבקשה, לגורם המוסמך לאשרם (מנכ"ל המשרד או הממונים על המחוזות).
המעקב אחר התהליך והתיאום בין הגורמים השונים המעורבים בו נעשים באגף לתקצוב במינהל לשלטון מקומי, כמפורט להלן.
הבדיקה במחוזות בביקורת נמצא כי יש הבדלים בין המחוזות בנוגע לאופן הבדיקה של הבקשות ולהיקפה.
לעתים אין לגורמים העוסקים בנושא הכשרה מתאימה לצורך בדיקתו, משום שהוא הדורש בקיאות בהיבטים משפטיים, כלכליים ותכנוניים 113.
למשל מחוז הצפון, מחוז חיפה ומחוז המרכז 113 למשל, במחוז ירושלים מטופלות הבקשות על ידי גורם מינהלי שלא עבר הכשרה פורמלית לבדיקה של עסקאות.
ברוב המחוזות נעשית הבדיקה של הבקשות באופן טכני.
דהיינו - בודקים אם הרשויות הגישו את כל המסמכים הנדרשים בנוהל.
בדרך כלל אין בוחנים במחוזות את תוכנם של המסמכים ואת מכלול ההיבטים הכרוכים במתן אישור לעסקת מקרקעין.
יתר על כן, נמצא כי לרוב ניתנות ההמלצות משרד הפנים 1351 .
שלהם לאישור העסקה גם ללא בדיקה מהותית של חלק ניכר מתוכן הבקשות וללא מתן חוות דעת מפורטת ומנומקת.
במשרד הפנים לא נקבעה בבירור חלוקת העבודה שבין המטה למחוזות בעניין בדיקת העסקאות, ולעתים נוצרת כפילות בהליך הבדיקה, כיוון שגם במטה בדקו אם הוגשו כל המסמכים הנדרשים.
בהיעדר חלוקת עבודה ברורה מתעורר חשש שאולי יש עניינים שאינם נבדקים, משום שלא מוגדר מי אחראי לבדיקתם.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי עליו לקבוע באופן ברור ומפורש את מתכונת הבדיקה של עסקאות מקרקעין במחוזות, וא גב כך לתת את הדעת לשיקולים שעל המחוז להביא בחשבון בעת גיבוש חוות הדעת, ולהכשרתם של האנשים במחוז שעוסקים בכך.
מתכונת הבדיקה במטה לאחר שהבקשות נבדקות במחוזות הן מועברות לאגף לתקצוב ולפיתוח במטה.
אם נמצא שהן כוללות את כל המידע הנדרש - הן מועברות לקבלת חוות דעת משפטית בעניינן (מיועצים משפטיים בלשכה המשפטית של משרד הפנים), ובסופו של ההליך הן מועברות למנכ"ל המשרד לשם קבלת החלטה סופית.
בעבר, לפני העברת הבקשות למנכ"ל, הן הועברו גם למנהלת האגף לפיתוח מקומי ולראש המינהל לשלטון מקומי לקבלת חוות דעתם בעניין הבקשה.
מאז פירוקו של האגף לפיתוח מקומי בשנת 2009 ,, לא מתקבלות חוות דעת מקצועיות מגורמי מטה מלבד חוות הדעת המשפטית.
חוות הדעת המשפטית: בביקורת נמצא כי חוות הדעת המשפטיות שניתנות בעניין העסקאות הן בדרך כלל לקוניות ואינן מנומקות; במקרה של חוות דעת חיובית מציינים היועצי ם המשפטיים כי "אין מניעה משפטית לאשר את העסקה" ללא פירוט נוסף.
לפיכך, לא ניתן ללמוד על הנושאים שנבחנו במהלך גיבוש חוות הדעת, הסוגיות המשפטיות שהתעוררו ודרך הסקת המסקנות.
למשל, נמצא מקרה של עסקת מקרקעין שבהליך המכרז התעוררו קשיים משפטיים, או חשש לפגם לכאורה בהליך המכרז.
מחוות הדעת לא ברור אם הנושא נבחן בלשכה המשפטית של משרד הפנים, ומכל מקום לא הוסבה תשומת לבו של המנכ"ל לעניין.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי ראוי שחוות הדעת המשפטיות שניתנות בעניין הבקשות לאישור עסקאות מקרקעין יהיו מפורטות ומנומקות, כך שישקפו את הנושאים שנבחנו, את הקשיים שהתעוררו ואת הנימוקים למסקנה שהתגבשה בסופו של דבר.
בדרך זו יוכלו מקבלי ההחלטות לעמוד מקרוב על מורכבות העסקה שהם נדרשים לאשר, ויוכלו לבחון שוב, במקרה הצורך, את הסוגיות.
מתן חוות דעת מפורטת עשויה גם לאפשר זיהוי של סוגיות חוזרות ולתרום לגיבוש ידע משותף בארגון.
כמו כן מאפשר הפירוט לערוך ביקורת ובקרה על חוות הדעת שניתנות, ולצמצם מקרים של טעויות בשיקול הדעת.
בדיקת היבטים כלכליים, שמאיים ותכנוניים 1.
בדיקת הצדקת העסקה : לבקשות שמגישות הרשויות לאישור עסקאות לא מצורף, בדרך כלל, הס בר על מהות העסקה ומטרותיה, או נימוקים המצדיקים את העסקה ואת התועלת שבה.
אמנם, המשרד מבקש לקבל את הפרוטוקול של ישיבות המועצה בעניין, מוודא שהוגשה חוות דעת משפטית כנדרש ומבקש שיפורטו טענות שנשמעו בעניין העסקה.
ואולם, במקרים רבים הפרוטוקולים אינם מפורטים דיים , ולא ניתן ללמוד מהם על הדרך שבה הוצגה העסקה בפני המועצה והנימוקים שניתנו לביצועה.
לרוב גם הפירוט שבטופסי הבקשה אינו מספק די מידע.
משרד הפנים אינו בודק את הקשר בין מימוש הנכס ביחס למצאי הנכסים של הרשות ולצרכיה, כדי לוודא שמכירת הנכס היא מוצדקת.
יתר על כן, בידי המשרד אין מידע על מצאי נכסי המקרקעין של הרשויות.
בביקורת נמצא, כי בשנת 2004 יזם המשרד סקר בנושא, במטרה "לסייע למשרד לגבש מדיניות מסודרת בנושא ולבנות מאגר נתונים מקיף ומעודכן".
ואולם, בסופו של דבר לא נעשה הסקר, כך שלמשרד עדיין אין מסד נתונים לפיקוח כולל על נכסי המקרקעין של הרשויות.
היבטים כלכליים : ככלל, משרד הפנים אינו בודק אם מבחינה כלכלית, יש הצדקה לעסקה למשל מהיבטים של עיתוי, פוטנציאל ההשבחה של הנכס, עלויות עקיפות לרשות, המשמעות הכלכלית של מציאת נכס חלופי במקרה שיתעורר צורך בכך וכיו"ב.
אמנם, משר ד הפנים מבקש לקבל ממהנדס הרשות המקומית פירוט של תכניות המתאר שהובאו בחשבון בעת גיבוש העסקה (בדרך כלל בהקשר של עסקת מכר), משום שתכניות כאלה עשויות להשפיע במידה ניכרת על שווי הנכסים.
ואולם, בדרך כלל הפירוט המובא על ידי מהנדסי הרשויות הוא טכני (רשימה של מספרי התכניות), ולא ניתן ללמוד ממנו על המשמעות הכלכלית של העסקה.
נוסף על כך, בחלק מהמקרים מהנדס הרשות אינו מציין אם קיימות תכניות בהכנה, ולא ברור מהטופס אם היעדר הפירוט מלמד על כך שאין תכניות כאלה, או שהן לא הובאו בחשבון.
נוסף על כך, בביקורת נמצא, כי לעתים הצהי רו מהנדסים על תכניות בהכנה שהובאו בחשבון בעת גיבוש העסקה, אבל לא נמצא לכך ביטוי בחוות הדעת השמאית או בפרוטוקולים שצירפו הרשויות המקומיות.
בביקורת נמצא כי מהנדסי הרשויות ממלאים את הטופס לאחר שכבר שוכללה העסקה, ובדרך כלל הם אינם מעורבים בהליך קבלת ההחלטות על העסקאות ובמשא המתן הכרוך בהן.
אשר על כן, לא ברור על יסוד מה מתקבלות הצהרותיהם, כי התכניות הובאו בחשבון בעת ניהול המשא ומתן.
מהביקורת עולה, כי גורמי המקצוע (במחוז ובמטה) אינם בודקים את משמעות המידע שמובא בהצהרת המהנדס, אינם מוודאים כי המידע מהימן ומלא, ואי נם בוחנים את השפעותיו הכלכליות114.
היבטים שמאיים : משרד הפנים מבקש מהרשויות לצרף לבקשותיהן שומות מקרקעין שלפיהן הוערך שווי הנכס לפני מכירתו.
זאת - כדי לוודא כי השומה עדכנית, ואין פער ממשי בין התמורה המוסכמת להערכת השווי.
בדרך כלל משרד הפנים אינו נוהג לבדוק את סבירותן של השומות, ואינו מוודא כי הן נערכות על פי תקנים מקובלים שמפרסם משרד המשפטים.
כמו כן, לא נמצאו אסמכתאות לכך שנעשית בדיקה שהשומה מוגשת מטעם הרשות המקומית.
היבטים תכנוניים : אף שעסקאות מקרקעין כרוכות בהיבטים תכנוניים, רוב חוות הדעת המתקבלות מהגורמים המקצועיים בלשכות התכנון אינן מפורטות דיין, ואינן כוללות את מלוא הסוגיות הרלוונטיות.
המידע המתקבל, בדרך כלל, מגורמי התכנון נוגע לייעודם של המקרקעין לפי התכניות התקפות.
כפי שצוין, בדרך כלל, גורמי התכנון אינם בודקים את המידע שמוסרים מהנדסי הרשויות, ואינם בוחנים אם העסקאות מוצדקות מבחינה התכנונית, ואינן כרוכות בפגיעה באינטרסים ציבוריים כמו - שימור מבנים ומצאי השטחים הפתוחים.
114 ממצאים דומים העלה מבקר המדינה בדוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2009 , 'בפרק על עסקת מקרקעין של עיריית רמת גן במתחם הבורסה, עמ 865- 892.
שימוש בתמורה המתקבלת מעסקת מקרקעין בדיני הרשויות המקומיות נקבע כי " התמורה שנתקבלה ממכירת מקרקעין של העיריה תשמש אך ורק לקניית מקרקעין; ואולם רשאי שר הפנים אם ראה שטובת הציבור דורשת זאת, להתיר עשיית שימוש אחר בתמורה".
בביקורת נמצא כי הליכי האישור של עסקאות מקרקעין במשרד הפנים אינם משרד הפנים 1355 .
כוללים בדיקה של ייעוד כספי התמורה.
כך למשל, העיריות אינן נדרשות למסור מידע על השימוש המתוכנן בתמורה, או התחייבות של גזבר העירייה בנוגע לייעוד כספי התמורה.
גם לאחר אישור העסקאות משרד הפנים אינו בודק אם נעשה שימוש כחוק בכספי התמורה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי בהיעדר פיקוח על השימוש בכספי התמורה נפגע יסוד חשוב בהליך הפיקוח על עסקאות מקרקעין.
על משרד ה פנים לדרוש מהרשויות מידע על השימוש המיועד בכספי התמורה, ולשקול לבחון מדי פעם נושא זה, בביקורות שהוא מקיים ברשויות המקומיות.
 ;נכסי המקרקעין הופקדו בידי הרשויות המקומיות כנאמן של הציבור תפקידו של משרד הפנים הוא לפקח על ניהולם ועל נסיבות מכירתם, כדי לוודא שהמכירה מוצדקת גם מתוך ראייה רחבה וארוכת טווח.
מכלל האמור לעיל עולה, כי הליך האישור של עסקאות מקרקעין אינו כולל בדיקה של היבטים מהותיים.
משרד הפנים אינו בוחן אם מימוש נכס המקרקעין הוא מוצדק וענייני, ואינו בוחן לעומק את מה שעומד מאחורי הקלעים של הליך קבלת ההחלטות של הרשות המקומית בעניין העסקה - סיבותיה, מטרתה והשפעותיה על ניהול נכסי הרשות ועל צורכי הציבור.
בהיעדר בדיקות מהותיות ומלאות של היבטים כלכליים, שמאיים ותכנוניים, ועקב הליקויים שנמצאו בהצגת חלק מהנתונים בבקשות של הרשויות המקומיות - מתעורר חשש שהליך הפיקוח על עסקאות מקרקעין אינו מיטבי ואינו משיג את יעדיו, וכתוצאה מזה עלולים להיגרם נזקים כלכליים ותפקודיים לרשויות המקומיות.
משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , כי אינו "נכנס לנעלי" הרשות המקומית, אלא פועל כ"גורם על" המבקר ומאשר את התהליך בהסתמך על מידע המגיע מהרשויות המקומיות.
המשרד ציין, כי אין לו יכולת ומשאבים לבדוק את כל המידע בבקשה שהוגשה.
משרד הפנים ציין, כי ככל שלבקשות מצורפות חוות דעת של היועץ המשפטי של הרשות, של מהנדס הרשות ושל ושמאי מוסמך, וככל שהעסקה נעשתה במכרז ובאישור מועצת העיר - "חזקה עלינו שהדברים אכן נעשו בהתאם לחוק ובהתאם לנתונים שנמסרו".
משרד מבקר המדינה מדגיש את החשיבות שיש לפיקוח על עסקאות מקרקעין; מן הראוי אפוא שמשרד הפנים ייערך באופן שיאפשר לו לממש כראוי את סמכויותיו בנושא.
נוכח הליקויים שנמצאו בנוגע לרמת הפירוט של הנתונים בבקשות, והקושי לעמוד על השפעותיהם - על המשרד לבקש מהגורמים המוסמכים ברשויות לנמק את העסקאות ולמסור מידע מפורט ומהותי.
בשל ריבוי העסקאות והשונות הגדולה ביניהן, על משרד הפנים לשקול קביעת מדרג של עסקאות, בהתאם למאפייניהן, ואגב כך לאפיין את היקף הבדיקות הנדרשות לכל עסקה.
וזאת - כדי לאזן בין הצורך לייעל את הליך האישור ובין החשיבות של אישור העסקאות רק לאחר בדיקה מהותית של היבטיהן השונים.
מספר הבקשות ומשך הטיפול בהן 1.
משרד מבקר המדינה בדק את מספר הבקשות לאישור עסקאות מקרקעין שהוגשו למטה משרד הפנים בשנים 2007-2011 .
הטבלה והתרשים שלהלן מציגים את מספר הבקשות שהתקבלו בכל אחת מהשנים האמורות, ואת מצב הטיפול בהן (הנתונים חלים על כל סוגי העסקאות והקצאות המקרקעין): טבלה מס' 12 : מצב הטיפול בבקשות לאישור עסקאות מקרקעין .
הטיפול בהן בקשות שלא .
הטיפול בהן כלל הבקשות .
%31 57 126 183 2007 .
%32 77 167 244 2008 .
35% 68 124 192 2009 .
47% 120 137 257 2010 .
57% 166 124 290 2011 .
42% 488 678 1,166 סך הכול .
* מדובר בבקשות שנרשם לגביהן בנתוני משרד הפנים שהן בבדיקה משפטית, בקשות שניתן להן "אישור עקרוני" או בקשות שלא נרשם פירוט לגבי מצבן.
מהטבלה עולה, כי בחמש השנים האמורות התקבלו במטה משרד הפנים 1,166 בקשות לאישור עסקאות.
הטיפול ב-488 בקשות (כ-42% מהן) לא הסתיים, על אף הזמן הרב שחלף מאז שהתחיל.
יצוין כי הנתונים חלים על בקשות שהועברו למטה לאחר שנבדקו במחוזות, כלומר בקשות שאמורות לכלול את מלוא המידע הנדרש כדי להכריע בעניינן.
הלשכה המשפטית של משרד הפנים מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 , כי היא מקיימת מעקב אחר הבקשות שהגיעו לטיפולה, וציינה כי לעתים אישור הבקשות מתעכב בשל פגמים המתגלים בתהליך או בשל חוסר במסמכים, הדבר מצריך קבלת הבהרות מהרשויות המקומיות והשלמות מידע, והרשויות מתעכבות במתן מענה הולם.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי נוכח המספר הרב של בקשות שלא הסתיים הטיפול בהן, עליו לבדוק את הדרכים לייעל את תהליך הבדיקה, ולבחון מדוע חסר בהן מידע למרות הבדיקה הראשונית במחוזות.
במקרים שרשויות מקומיות מתעכבות במסירת מענה למשרד הפנים - עליו לשקול לקצוב להן לוחות זמנים לכך, ולבחון את האפשרות לדחות את הבקשות, אם המידע הנדרש לא נמסר בתוך פרק זמן סביר.
נמצא כי משרד הפנים אינו מרכז נתונים בנוגע למשך הזמן של הליך הטיפול בבקשות, והמידע בעניין זה מפוצל בין המטה למחוזות.
עוד נמצא, כי המעקב אחר הבקשות המוגשות למחוזות נעשה בכל מחוז בנפרד, ולמטה אין מידע על הבקשות שבטיפול המחוזות (שלא הגיעו לטיפולו).
כמו כן, רישום הבקשות במ חוזות הוא לעתים חלקי (יש מעקב רק לגבי חלק מהבקשות) ואינו אחיד במתכונתו.
כתוצאה מכך, אין במטה משרד הפנים מידע ומעקב על כל הבקשות שבטיפול המשרד, על מצב הטיפול בהן (בשלבים השונים) ועל משכו.
גם למחוז אין מידע על מצב הטיפול 1358 דוח שנתי63ג .
בבקשות מרגע שהוגשו למטה, והפיצול הזה מקשה על המחוז לעדכן באופן מהיר ומהימן את הרשויות המקומיות ואת הגורמים האחרים כאשר הוא נדרש לכך.
ריבוי הגורמים המטפלים בתיק והיעדר מערכת מעקב אחת מסרבלים את הטיפול בבקשות ואת ניהול התהליך.