HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לכן יש תכניות לקידום כלכלי-תעסוקתי הכוללות רכיב של קידום תעסוקתי, למשל התכנית "אשת חיל" של משרד הרווחה.
97 דוח ועדת אקשטיין, עמ' 14 ,; המוסד לביטוח לאומיעמדת הביטוח הלאומי (2013 ), ראו ה"ש 94 'לעיל, עמ5 .
בשל מאפייני האוכלוסייה בה"ה, כדי לשלב מקבל ה"ה במשרה בשכר גבוה מהמינימום יש צורך בכלים נוספים, למשל הכשרה מקצועית.
על הבעיות שבהכשרות המקצועיות ראו לעיל בפרק "אי-התאמה של ההכשרות המקצועיות המוצעות למקבלי ה"ה".
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1037 .
בביקורת עלה כי בידי ש"ת מידע על מקבלי ה"ה העובדים - הן מידע שהוא עצמו אוסף והן מידע שהוא מקבל מבט"ל בממשק נתונים שהוקם בשנים האחרונות, ולכן לכאורה הוא יכול לאתר קבוצה זאת, ל מפות אותה ולפעול בקרבה.
לפיכך אפשר היה לצפות שש"ת יסייע להם לרכוש כלים תומכי תעסוקה, ובכלל זה הכשרות מקצועיות, קורסים בעברית תעסוקתית והשלמת השכלה כדי לשלבם בתעסוקה איכותית יותר ולשחררם מהתלות בגמלה.
למרות זאת, פעולתו בנושא היא חלקית: ב-2015 עדכן ש"ת את נהליו והנחה את פקידיו לפעול לכך שתובע ה"ה יעבוד בהיקף משרה רחב ככל האפשר ולהציע לו משרה מוגדלת או נוספת.
מהלך זה הוביל להרחבה מסוימת של ה יקף משרתם של חלק מתובעי ה"ה העובדים במשרות חלקיות.
אך ש"ת כמעט שאינו מסייע להם ברכישת כלים תומכי תעסוקה.
יתרה מכך, מנתוני ש"ת עולה כי רוב מקבלי ה"ה העובדים פטורים מהתייצב ות בקביעות בלשכה, ושיעור הפטורים הולך וגדל משנה לשנה.
לפיכך מקבלי ה"ה שעובדים כמעט שאינם פוגשים את פקידי ש"ת למעט בעת חידוש הפטור (אחת לחצי שנה עד שנה).
ש"ת גם לא הציב יעדים בנושא ואינו מציע לפקידיו תמריץ בעבור פעולות לקידום תעסוקתי למקבלי ה"ה עובדים.
כמו כן, אין הוא מפעיל כל תכנית בנושא זה.
משרד מבקר המדינה מעיר לש"ת כי גם אם סביר שיש להכניס אדם שהיה מחוץ לשוק העבודה שנים רבות למשרה חלקית תחילה, יש לוודא שמצב זה לא יתקבע.
על ש"ת להציע כלים תומכי תעסוקה לאלו שמתאימים מקרב מקבלי ה"ה שעובדים כדי לקדמם מקצועית, להרחיב את היקף המשרה שלהם ואת משכורתם ולייצבם בשוק התעסוקה, כדי לשחררם מהתלות בגמלה.
מהאמור לעיל עולה, כי בקרב תובעי ה"ה קיימות כמה תת-קבוצות גדולות שהן בעלות מסוגלות תעסוקתית גבוהה יותר: חלק מבני ה -50 ;ויותר אנשים המשתלבים בתעסוקה ונפלטים ממנה לחילופין; ואנשים המועסקים במשרות חלקיות.
ואולם, ש"ת פועל בנושא זה באו פן חלקי בלבד ולא פיתח תכניות או נוהלי עבודה המותאמים לתת-קבוצות אלה.
בתגובתו מדצמבר 2017 מסר ש"ת בעניין זה כי הוא אינו יכול לספק את כל השירותים הנדרשים ולהרחיב את פעילותו כנדרש במסגרת המוגבלת של המשאבים העומדים לרשותו כיום.
אגף התקציבים ציין בתשובתו, כי שילובן של אוכלוסיות מעוטות השתתפות בתעסוקה, ובייחוד במשרה מלאה, עתיד להפחית את תחולת העוני בקרבן בשיעורים ניכרים.
על ש"ת בשיתוף אגף התקציבים לבחון את האפשרות לתת טיפול שיטתי, מקיף ומותאם לבני קבוצות אלה שיוכל לתרום לשילובם בתעסוקה או להרחבת היקף העסקתם של מי שכבר עובדים, כדי לשחררם מהתלות בקצבאות.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1039 .
אי-מיצוי הזכות לגמלת ה"ה .
מחקרים שנעשו במדינות רווחה בעולם העלו בעיה חמורה של אי-מיצוי זכויות במגוון תחומים, בין השאר בתחום הבטחת הכנסה, וגם ועדת אלאלוף עמדה בהרחבה על הבעיה של אי-מיצוי בפועל של קצבאות.
זאת - בשל חסמים כגון אי-הכרה של הזכויות ושל תנאי הזכאות והליך התביעה, אי-ידיעת השפה, מורכבות בירוקרטית של התהליך היוצרת תחושת ניכור ומחייבת השקעת זמן ומשאבים וחוסר התאמה של התהליך למאפייניהן הייחודיים של המשפחות החיות בעוני.
רבים מבני השכבות החלשות אינם ממצים את זכויותיהם, אף על פי שהם זקוקים להם יותר מאחרים.
לתופעה של אי -מיצוי הזכות לגמלה יש תוצאות חמורות: אי-המיצוי מפחית את הסיכוי שתכנית ה"ה תשיג את המטרה שלשמה עוצבה - הקלה על עוני ועידוד ההשתלבות בשוק העבודה; מחריף תופעות של אי-שוויון; פוגע ביכולת התכנון לעתיד.
לכן המליצה ועדת אלאלוף לשפר את מיצוי הזכויות על ידי זי הוי של בעיות מערכתיות ותיקונן, פישוט תהליכים, התאמה תרבותית ומתן עזרה אישית ניכרת בהליך המיצוי98 .
בהקשר זה כבר קבע בעבר מבקר המדינה: "על הרשות הציבורית חלה חובה לממש את הזכות ולתת אותה לזכאים לה, וכנאמן הציבור ראוי שהיא תספק לציבור לכל הפחות מידע על עצם קיום הזכות ועל התנאים לקבלתה באופן מלא ושקוף.
הדברים מקבלים משנה חשיבות בכל הנוגע לקצבאות קיום"99 .
ככלל, טיפול שיטתי במיצוי זכויות מחייב שלושה שלבים עיקריים: בחינת היקף התופעה, זיהוי החסמים למיצוי הזכויות וגיבוש תכנית עבודה אופרטיבית להסרת החסמים למיצוי זכויות של הזכאים באופן סדור ולפי סדר עדיפויות.
בשנת 2009 ערך מינהל המחקר בבט"ל הערכה ראשונית של שיעור המיצוי בגמלת ה"ה.
משרד מבקר המדינה העלה בעבר100 כיעד 2014 לא ניתח בט"ל את הסיבות לשיעור הנמוך של מיצוי גמלת ה"ה, וה עיר לו על השיהוי הרב שאינו מאפשר לו לפעול למיצוי יזום של הגמלה כנדרש.
באמצע שנת 2017 סיים בט"ל להעריך את שיעור מיצוי הגמלה ואת הסיבות לאי-המיצוי.
ממחקרו של בט"ל עולה כי יש קבוצה גדולה מאוד - לפחות כ - 80,000 משפחות- שהיו זכאיות לכאורה לגמלת הבטחת הכנסה או להשלמת .
98 ,"ג'וני גל, "על החשיבות של מיצוי זכויותביטחון סוציאלי 73 (2007 '), עמ5 ; V.
Pellizarri, Take -up of Welfare Benefits in OECD Countries, A Review of the Evidence , Paris (2004) ; דוח ועדת אלאלוף, חלק 1 ', עמ6-5 ; חלק2 ', עמ 64-58.
99 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 ), בפרק "אי-מיצוי של זכויות חברתיות", עמ' 3.
הכנסה ולא מיצו את זכותם זו.
למעשה, רק כ-64% מהזכאים לכאורה מיצו את זכותם לגמלה101.
ככל הנראה, רבות מהמשפחות שאינן ממצות את זכותן הן משפחות עם הכנסות כלשהן שהיו זכאיות לכאורה להשלמת הכנסה (גמלת ה"ה חלקית), אך הן עדיין משפחות עניות מאוד, והגמלה (וההטבות הנלוות לה) יכלו להקל על עונין ואף להביאן לטיפול תומך.
מהמחקר של בט"ל עולה עוד כי סיבה מובילה לאי -מיצוי היא היעדר מודעות לכך שגם משפחה עם הכנסה נמוכה יכולה להיות זכאית לגמלה.
בביקורת עלה כי עד מועד סיומה לא פעל בט"ל לטיפול שיטתי במיצוי הזכות לגמלת ה"ה.
מלבד הבחינה של היקף התופעה וסיבותיה, הוא עדיין לא גיבש תכנית עבודה אופרטיבית להסרת החסמים למיצוי הזכות, ובפועל - למעט מיצוי הזכות לגמלה בקרב קבוצות קטנות, למשל נשים חד-הוריות , אין הוא פועל באופן יזום לאתר את הזכאים לגמלת ה"ה ולפעול בקרבם.
אמנם, בסוף יוני 2017 הציג אגף ה"ה בבט"ל לפני מינהלת בט"ל תכנית לצמצום אי-המיצוי של הזכות לה"ה, אך בתכנית יש הצעות בלבד, ואין בה לוחות זמנים לביצוע, יעדים ומדדים.
יצוין כי נושא מיצוי הזכות לקבלת ה"ה נמצא בתכנית העבודה של מינהל תמ"מ (תקשוב ומערכות מידע) בבט"ל לשנת 2018 , אך כעת מתוכנן רק השלב הראשון והבסיסי ביותר - שליפת נתונים.
בט"ל מסר בתשובתו כי הוא עדכן את מכתבי הדחייה והפסקת הזכאות בגמלאות השונות כך שתצוין בהם האפשרות לבדוק זכאות לגמלת ה"ה; והוא פועל לפישוט הביורוקרטיה למי שכבר הגיש תביעת ה"ה והיא לא מוצתה.
עוד ציין בט"ל כי לאחר שישלים מינהל תמ"מ את שליפות הנתונים יקבע אגף הבטחת הכנסה את דרכי הפעולה למיצוי הזכות לקבל ה"ה, והדבר נמצא בתכנית העבודה שלו ל-2018.
101 ,ראו המוסד לביטוח לאומידוח שנתי 2016 , פרק1 , לוח1 .
יש להדגיש שגמלת ה"ה היא קצבת קיום, ולכן אי-אפשר לתבוע אותה רטרו אקטיבית.
כמו כן, במחקר נעשתה הסקה סטטיסטית על סמך מדגם ללא זיהוי אישי של משפחות זכאיות.
לכן אי-אפשר לתת למשפחות את הגמלה על תקופות עבר בעקבות המחקר.
עוד יש לציין שאי -אפשר לבחון במחקר אם משפחה הייתה עומדת במבחן התעסוקה בלשכת ש"ת.
ייתכן שכמה מהן גם היו נדחות במבחן ההכנסה בשל הצורך להגיש מסמכים המאמתים את הנתונים שנמצאו.
למרות זאת אפשר להסיק מהמחקר על סדרי הגודל של אי-מיצוי הגמלה.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1041 .
מתשובת בט"ל עולה כי טרם גובשו דרכי הפעולה לגבי מיצוי הזכות לקבל ה"ה - על בט"ל לגבש בהקדם תכנית עבודה אופרטיבית ומקיפה להסרת החסמים למיצוי הזכות לגמלת ה"ה, תוך קביעת לוחות זמנים לביצועה ולהוציאה לפועל.
זאת, נוכח עוניה ונזקקותה של קבוצה כה גדולה בקרב שכבות האוכלוסייה החלשות שלכאורה אינן ממצות את זכותן לגמלת ה"ה, ולפיכך אינן יכולות לשפר את מצבן הכלכלי, וגם נמנעת מהן עזרה של רשויות המדינה בתכניות לשילובם בתעסוקה.
פגיעה בקיומו של הליך הוגן טרם הפסקת הגמלה .
הפסקת תשלום גמלת ה"ה פוגעת קשות במקבלי הגמלה המשתייכים רובם ככולם לאוכלוסייה חלשה; לעתים היא יכולה להביא את האדם לסחרור כלכלי כאשר נשלל ממנו באחת מקור ההכנסה היחיד שלו, קטן ככל שיהיה, שעליו התבסס לקיומו ולקיום משפחתו.
לפיכך מוטלת חובה מוגברת על רשויות המדינה לקיים את חובתן למתן הליך הוגן (זכות הנגזרת מחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו 102 ) באופן מלא, ובפרט לעמוד על זכות הטיעון (חובת הרשות לשמוע את הנפגע בטרם תקבל החלטה בעניינו) ועל הזכות לייצוג (משפטי או אחר).
מבקר המדינה כבר עמד על כך ש"את הזכות לשימוע ראוי לפרש פירוש הפסקת [ רחב, להזהיר את המשתתף מבעוד מועד מפני תוצאת הרישום ולתת לו הזדמנות להשמיע את דבריו.
גישה של רגישות וזהירות כלפי ]הגמלה המשתתפים ראוי שתגבר על גישה קפדנית של 'ייקוב הדין את ההר'"103 .
שתיים מהסיבות העיקריות להפסקת הגמלה (הפסקת הזכאות) הן: סירובו של מקבל הבטחת הכנסה לעבודה שש"ת הפנה אותו אליה (להלן - סירוב) הגורר אחריו הפסקת זכאות במשך חודשיים; ואי-התייצבות בש"ת - הגוררת הפסקת זכאות לחודש.
על פי נוהלי ש"ת פקיד ההשמה הרושם סירוב לתובע ה"ה חייב להודיע לאותו אדם על רישום הסירוב, להחתים אותו על טופס רישום הסירוב ולהסביר לו את משמעות הרישום ואת תוצאותיו.
כמו כן, על הפקיד ליידע אותו על הזכות לערור לפני ועדת ערר על רישום הסירוב בתוך שבעה ימים מהיום שנודע לו על רישום הסירוב.
אפשר לקיים בירור לפני מנהל הלשכה לפני שמוגש ערר.
מנהל הלשכה שומע את השגותיו של תובע ה"ה ואת נימוקיו של הפקיד המטפל ומשמיע את החלטתו.
גם במקרה של אי-התייצבות זכאי תובע ה"ה להגיש ערר.
הרכב ועדת הערר הוא יו"ר ושני נציגי ציבור, וזאת כדי לאפשר להרכב רחב לשמוע את טיעוני המערער לפני שמפסיקים את גמלת הקיום שלו.
יו"ר ועדת הערר הוא עו"ד שנבחר במכרז של ש"ת, ושכרו משולם על ידו.
אפשר לקיים דיון ללא חברי ועדה אם היו"ר נוכח ואם התקבלה לכך הסכמת בעל הדין.
102 ראוכבוד האדם - הזכות החוקתית ובנותיה, ראו ה"ש 25 'לעיל, כרך ב', עמ 873-872 ,876.
103 ,מבקר המדינההיבטים אחדים של תכנית מהל"ב ( "תכנית ויסקונסין") (2007 '), עמ14.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1043 .
מנתוני הלשכה המשפטית של ש"ת עולה כי מ -243 ועדות ערר שהתכנסו בשנת 2016, כ-66% מהוועדות היו בהרכב חסר, כלומר עם נציג ציבור אחד או בלי אף נציג ציבור.
מכאן שהדיון ברוב הוועדות התקיימו בהרכב חסר, ללא איזון נדרש של נציגי ציבור.
בשנת 2016 נרשמו לתובעי ה"ה 10,326 סירובים והוגשו 2,951 עררים בגין סירובים ואי-התייצבות, מהם התקבלו 168 עררים ונדחו 1,412104.
משרד מבקר המדינה עמד בדוחות שונים (כולל בנוגע לתאגידים סטטוטוריים) גם על הצורך להגביל את משך ההתקשרות עם עובדים חיצוניים המשמשים שומרי סף, וזאת כדי להבטיח היעדר תלות בגורם המממן את שכרם105 .
קל וחומר בוועדות הערר בעניין ה"ה מפני ששמורה להן הסמכות לשלול קבלת גמלה שהיא רשת הביטחון האחרונה שהמדינה מציעה לתובע ה"ה.
נוהלי ש"ת אינם מגבילים את משך כהונת יו"ר הוועדה.
יתר על כן, מנתוני הלשכה המשפטית עולה כי חמישה מעשרת יושבי הראש של ועדות הערר מכהנים בתפקידם יותר משש שנים, ובהם יושב ראש המכהן כ-17 שנה.
יוצא אפוא כי לא זו בלבד שהדיון ברוב ועדות הערר מתקיים בהרכב חסר ולעתים רק מול יו"ר הוועדה - ששכרו משולם בידי ש"ת, ללא איזון נדרש של נציגי ציבור, אלא שחלק ניכר מיושבי ראש הוועדות מכהנים ללא ריענון במשך תקופות ארוכות.
ספק אם מצב זה מבטיח את האובייקטיביות הנדרשת מוועדות הערר ואת אי-תלותן בש"ת לשם קיומו של הליך הוגן.
לנוכח החובה המוגברת של רשויות המדינה לקיים הליך הוגן, על ש"ת לאייש לאלתר את ועדות הערר בנציגי ציבור ולבחון את האפשרות להגביל את תקופת כהונתם של יושבי ראש ועדות הערר.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר ש"ת כי החל בחודש נובמבר 2017 .
כל ועדות הערר מתקיימות בהרכב מלא 2.
ועדת ערר היא ועדה בעלת סמכויות מעין שיפוטיות (טריבונל מעין שיפוטי)106, שבה ניתנת לעורר זכות טיעון, ומחובתה של הוועדה לפעול ללא משוא פנים.
הלשכה המשפטית של ש"ת בוחנת תיקי עררים מדי רבעון.
דוחותיה מלמדים על ליקויים בהתנהלותן של ועדות הערר, למשל: אי -התייחסות לטענות רפואיות של העוררת, חוסר התייחסות לאי -ידיעתה של העוררת שנקבע לה ריאיון עם מעסיק, היעדר נימוקי הוועדה בפרוטוקולים בנוגע .
שאר העררים טרם נידונו או נמחקו 105 ,מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016 ), בפרק "ליקויים בתפקוד מועצת המוסד לבטיחות ולגיהות ומינהלתו", עמ' 1044.
01 ( ""עבודת ועדות ערר 3.
לקבלת טענות הלשכה ולא טענות העורר, חוסר אזכור בפרוטוקולים של טענות העוררים בנושאים כמו מרחק מקום העבודה, סיבות רפואיות, נסיבות משפחתיות, טענות טכניות להיעדרות, אי -קבלת הפניה לעבודה, הבדלים בולטים בין הגרסה של מתאם ההשמה לגרסה המתועדת בהפניה, ואי-בהירות בנוגע לסיבות לכ ך שההליך הגיע לוועדה אף על פי שהתנאים אפשרו לשנות את ההחלטה בערכאה של מנהל הלשכה.
הליקויים בהתנהלות הוועדות עולים גם מערעורים שהוגשו לבתי דין על דחיות בוועדות הערר.
למשל, לעתים תיקים מוחזרים לש"ת להמשך טיפול ללא החלטה של בית הדין (לדוגמה - כאשר נמצא כי הוו עדה לא נימקה את החלטתה).
אחד העוגנים המרכזיים של הליך הוגן הוא הזכות לייצוג נאות של העורר, בפרט לפני שנשללת גמלת ה"ה מאוכלוסיות חלשות שלעתים אינן שולטות בעברית או שיש להן השכלה מועטה, והן מתקשות להעלות בעצמן את טענותיהן באופן מיטבי.
מאחר שחוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-1992 , מאפשר סיוע משפטי רק בערעורים על החלטות של ועדות ערר בבתי משפט, נאלץ העורר להתמודד בעצמו עם ש"ת בוועדת הערר.
עוד ב-2007 ציין מבקר המדינה: "על המדינה להקל ככל האפשר על המשתתפים את משום שככלל הם דלי אמצעים ואין ]במנגנון ועדת הערר [ השימוש בו ביכולתם לייצג את עצמם כראוי או להרשות לעצמם לשכור שירותי עורכי דין"107 .
משרד המשפטים מסר אז בתשובתו לדוח בדצמבר 2006 כי הוא "רואה בייצוג המשתתפים בוועדות ערר אמצעי חשוב לשמירה על זכויותיהם".
למרות זאת נדחו הפתרונות שהציע.
כמו כן נבחן תיקון חקיקה שיאפשר מתן סיוע בידי לשכות הסיוע המשפטי, אך בחינת הנושא עדיין לא הסתיימה באותו זמן.
מבקר המדינה ציין עוד ב -2007 : "הסתמכות על ארגונים חברתיים אינה פתרון מספק לבעיית ייצוגם של המשתתפים בוועדות ערר.
הדאגה לייצוגם מוטלת בראש ובראשונה על המדינה.
יש לראות בחומרה את העובדה שעד מועד כתיבת דוח זה טרם נמצא פתרון הולם לסוגיה"108 .
בביקורת נמצא כי במשך יותר מעשור לא הסדירו משרד המשפטים וש"ת את הסוגיה של ייצוג משפטי הולם לעוררים בוועדות הערר.
גם במועד של סיום ביקורת זו, העוררים אינם זוכים לייצוג של הלשכה לסיוע משפטי בוועדות הערר.
107 ,מבקר המדינההיבטים אחדים של תכנית מהל"ב ("תכנית ויסקונסין") (2007 '), עמ44.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1045 .
צבר המ מצאים בעניין ועדות הערר, ובכללם העובדה שמרבית הדיונים התקיימו בהרכב חסר ולעתים רק לפני יו"ר הוועדה ששכרו משולם בידי ש"ת, ומשך כהונתו בתפקיד אינו מוגבל - מעוררים ספק אם נוכח אופן התנהלותן של הוועדות ואי -ייצוג העוררים, אכן מוענקת למקבל הגמלה הזדמנות ראויה להגן על עצמו לפני שנשללת ממנו קצבת הקיום.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2018 מסר משרד המשפטים כי הם מצטרפים לאמור בדוח הביקורת לעניין מאפייניה וחשיבותה של גמלת ה"ה.
שלילתה מהווה נקודה מכרעת עבור האדם שמקבלה ובני משפחתו, ומשפיעה על יכולתו להמשיך ולתפקד כאדם.
על כן, שלילת הגמלה צריכה לה יעשות בזהירות מרבית, ובהליך הוגן, מנומק ומוסבר המאפשר לכל אדם להשמיע את טענותיו באופן מיטבי, בכתב ובעל פה, תוך שמירת כל זכויותיו המהותיות והדיוניות.
עם זאת, תיקון החקיקה שיאפשר סיוע משפטי הוא עניין של מדיניות המחייב הקצאת משאבים מתאימים (עלות המוערכת ע"י הסיוע המשפטי ואגף התקציבים של משרד המשפטים ביותר מ שבעה מיליון ש"ח בשנה).
אי לכך מדיניות המשרד לאור שיקולי התקציב וסדרי העדיפויות היא שלא לקדם תיקון זה ללא הסדרת המקור התקציבי לכך.
ועדות הערר צריכות להיות עצמאיות ובלתי תלויות ולהתנהל באופן מידתי ומאוזן ולאפשר לעורר י יצוג נאות.
על ההליך להתקיים בנוכחות נציגי ציבור וההחלטה לדחות ערר חייבת להיות מנומקת.
חוסנה של חברה נמדד ביחסה לחלשים ביותר שבה.
על כן, על ש"ת לפעול לצמצום הליקויים בהתנהלות לשכות התעסוקה וועדות הערר כדי למנוע ככל האפשר שלילת גמלה וסירוב עקב סיבות לא מוצדקות.
לנוכח חובתן המוגברת של רשויות המדינה לקיים הליך הוגן, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים על כך שטרם מצא פתרון ומקור תקציבי לסוגיית הייצוג הנאות בכל הנוגע לשלילתה של הגמלה שמטרתה לממש את קיומו המינימלי של כל אדם בכבוד.
חוסר יעילות והכבדה בירוקרטית בהליך אישורי אי-התייצבות .
ש"ת מעביר לבט"ל מדי חודש "מפת התייצבות חודשית" בעבור כל תובע ה"ה שחייב להתייצב בלשכת ש"ת, ובה מפורטות התייצבויותיו.
תובע ה"ה שלא עלה בידו להתייצב בלשכת התעסוקה או בעבודה שאליה הפנה אותו ש"ת במועד המיועד לו, מסתכן באיבוד הגמלה לאותו חודש כולו, אלא אם כן יביא אישור לאי-התייצבותו ( אישורים בגין מחלה, הריון, מילואים או אבל), ואז תתוקן לו "מפת ההתייצבות החודשית".
כיום נדרש תובע ה"ה להציג אישור זה בסניף בט"ל, אף על פי שאי-ההתייצבות נוגעת לש"ת, ושעליו להמשיך להתייצב בש"ת גם בשבוע או בחודש העוקב.
לפי נתוני בט"ל, כמעט בעשירית ממפות ההתייצבות החודשיות שבחן בט"ל בשנת 2016 היו אי-התייצבויות שבעניינן הגיש תובע ה"ה מסמכים לבט"ל.
יצוין כי תובעי דמי אבטלה מגישים אישורי אי- התייצבות בש"ת.
הנזק העיקרי מפיצול הטיפול באישורי אי-התייצבות הוא שאין גורם אחד שיש לו תמונה כוללת על מצבו והתנהלותו של מקבל ה"ה - מתאם ההשמה בש"ת אינו יודע מהי הסיבה לאי-ההתייצב ות אצלו (או בעבודה שהופנה אליה), ואינו יכול לטפל בו בהתאם.
למשל, ייתכן שאדם אינו מתייצב בקביעות ביום מסוים, ואף על פי שמתאם ההשמה היה יכול להחליף את יום ההתייצבות, אין הוא עושה זאת.
נוסף על כך, מבקר המדינה כבר עמד בעבר על החשיבות של הקלת הנטל הבירוקרטי על האזרח בכלל, ועל האזרח החלש בפרט, וגם בט"ל ציין כי יש מקום לפשט את ההליכים הבירוקרטיים שלו 109.
מומחים מחזקים זאת בטענה שהכבדה בירוקרטית היא אחד החסמים למיצוי זכויות, ויש בה משום הקפדת יתר ושימוש מופרז ולא מידתי בכללי המשפט המינהלי110 .
במקרים מסוימים יש בהכבדה הבירוקרטית גם כדי להטיל עומס מיותר על המערכת.
ואולם, השיטה הנוהגת לטיפול באישורי אי-התייצבות , מחייבת אדם להתייצב הן בלשכת ש"ת הן בסניף בט"ל באותו חודש.
לעתים שני המקומות מרוחקים זה מזה, והנסיעה ביניהם כרוכה בהוצאות ובמעמסה בעיקר כשמדובר בתובעי ה"ה שיש להם מוגבלות.
למשל - בעיר נצרת סניף בט"ל ולשכת ש"ת מרוחקים זה מזה ונדרשות כ-35 דקות הליכה או נסיעה בשני אוטובוסים כדי להגיע ממקום למקום.
חובה זו עלולה גם להגביר את הבלבול ואת הניכור מההליך.
למשל, אדם שלא התייצב כנדרש בש"ת ולא הביא אישור על כך לבט"ל, יקבל מכתב מבט"ל על הפסקת הגמלה, ובמכתב יופנה דווקא לש"ת להגשת ערר על רישום אי-התייצבות.
109 ,מבקר המדינה דוח שנתי 62 (2012 ), בפרק "הטיפול בצמצום הנטל הביורוקרטי בשירות הציבורי"; המוסד לביטוח לאומי, קווי מדיניות (2017 ), ראו ה"ש71 'לעיל, עמ26 .
והלאה 110 דוח ועדת אלאלוף, חלק 2 ', עמ 64-59 , וכן נספח1 ,לדוח: איל פלגדיני ההליך ההוגן , חלק 2 ', עמ79.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1047 .
נמצא כי בט"ל וש"ת יודעים זה מכבר שהבירוקרטיה מכבידה על המבוטחים ועל מערכת בט"ל: הנושא עלה בפגישות עבודה של מנכ"לי הגופים בשנים 2016 -2015 ,והם החליטו לקיים פגישה בנושא עם אגף התקציבים במשרד האוצר.
במשך כמה שנים אף בוצע פיילוט בלשכת ש"ת בסכנין - תובעי ה"ה שם הגישו אישורי אי-התייצבות בלשכת התעסוקה ולא בבט"ל.
למרות זאת - עד מועד סיום הביקורת לא קודם הנושא כלפי אגף התקציבים, הפיילוט בסכנין הסתיים בלי שהופקו ממנו לקחים והוסקו מסקנות, וממילא טרם תוקן נושא מתן אישורי אי-ההתייצבות.
בט"ל מסר בתשובתו כי תפקיד ש"ת לבצע מבחן תעסוקה הכולל גם טיפול בימי היעדרות, כפי שנהוג בטיפול בתובעי דמי אבטלה.
ההסדר הנוכחי אינו יעיל ויש בו הכבדה בירוקרטית מיותרת על תובעי ה"ה.
לטענת בט"ל לא צלחו ניסיונותיו להידבר עם ש"ת בנושא זה, וש"ת מסרב לטפל באישורים על אי- התייצבות לתובעי ה"ה.
על בט"ל וש"ת לבחון במשותף מודל מיטבי לפישוט ההליך הבירוקרטי שיהיה יעיל למערכת וידידותי למקבל הגמלה, וליישמו בהקדם.
אם לא ימצאו הגופים בהקדם פתרון למחלוקת ביניהם, עליהם לפנות בעניין לשר העבודה והרווחה הממונה על שניהם111.
111 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 61ב (2011 ), בפרק "הטיפול במחלוקות בין -משרדיות מתמשכות".
היעדר מדיניות ממשלתית כוללת לטיפול במקבלי ה"ה .
היעדר "מבחן תעסוקה אפקטיבי" וראייה מתכללת: גמלת ה"ה נועדה לסייע למי שאינו מסוגל לפרנס את עצמו.
לפיכך, כדי לקבל את הגמלה נדרשים רוב התובעים לה וכיח שעשו ככל יכולתם כדי לעבוד ("מבחן תעסוקה").
עמידה בתנאי המבחן עיקרה התייצבות בלשכת התעסוקה וקבלת הפניות לעבודה, ואולם אין בכוחה של ההפניה לעבודה עצמה כדי לענות על השאלה אם תובע הגמלה מסוגל לפרנס את עצמו.
ולכן מבחן התעסוקה במתכונתו הנוכחית אינו בוחן בצורה אפקטיבית את יכולתו של אדם לעבוד.
לשם כך דרוש תהליך עומק של אבחון, ליווי וטיפול לשילוב בתעסוקה המותאם אישית לאדם.
תהליך כזה יאפשר לאבחן ולזהות במדויק: (א) את אלו שיהיו מסוגלים בסיוע תמיכה ראויה, להשתלב בתעסוקה, ולהם יש לסייע בהשמות איכותיות ובליווי עד התייצבות ם בעבודה (ראו לעיל); ומצד שני - (ב) את אלו שאינם מסוגלים לפרנס את עצמם אף אם הם מנסים בכנות לעשות זאת 112.
בט"ל, ועדת אלאלוף וגורמים אחרים המליצו שבט"ל, ש"ת ומשרד העבודה והרווחה ישתפו פעולה בביצוע של תהליך עומק כזה כ"מבחן תעסוקה אפקטיבי"113 .
כדי שתהליך עומק כזה יקדם את מקבלי ה"ה בתעסוקה ויצמצם את תלותם בקצבאות, חשוב לתכלל את מערך הטיפול, התכניות התעסוקתיות והשיקומיות וכלי הסרת החסמים שמציעה המדינה.
(א) בצד המענים: יש למנות גורם אחד - מינהלת או ועדה בין -משרדית - לתכלול התכנון של המענים המוצעים וביצועם, ובכלל זה לבחון לעומק את החסמים של מקבלי ה"ה ואת צורכיהם , לתכנן מה יינתן לכל אוכלוסייה ובאיזה היקף , למנוע כפילויות, לתאם בין התכניות המוצעות ולוודא שרק תכניות אפקטיביות יקודמו114 .
במסגרת זו יש גם לבחון אם מערכי ההכשרות המקצועיות, קורסי השלמת ההשכלה והעברית התעסוקתית והתכניות לשיקום מקצועי לאנשים עם מוגבלות מתאימים לצרכים של מקבלי ה"ה ולהיקפיהם.
112 דוגמאות: אדם עם הפרעות התנהגות בלתי מאובחנות שאינן מגיעות לכדי נכות מוכרת אך מפריעות לו במידה כזאת שגם באמצעות עזרה ניכרת אין הוא מצליח להתמיד בתעסוקה; אישה מבוגרת עם נטייה לא מטופלת לדיכאון שמקבלת גמלה שנים רבות, ועד כה כשלו כל הניסיונות לעזור לה; אדם מכור לסמים שנכשל בכל ניסיונותיו להיגמל ולהשתקם.
113 ,המוסד לביטוח לאומיקווי מדיניות (2017 ,) ראו ה"ש71 'לעיל, עמ19 ; דוח ועדת אלאלוף, חלק 1 ', עמ13 ,23 :"; גם בנק ישראל הדגיש שיש צורך ב"מבחן תעסוקה אפקטיביהרצאת נגידת בנק ישראל בכנס אלי הורביץ לכלכלה וחברה ( 3.
2014 '), עמ7 , וכמותו משרד הכלכלה: משרד הכלכלה, עיקרי התקציב לשנים 2014 -2013 ', עמ133.
114 כפי שהעיר מבקר המדינה בעבר, אחת הדרכים להתמודד עם בעיות מורכבות שהטיפול בהן דורש ראייה תקציבית וארגונית רחבת היקף וארוכת טווח ושילוב כוחות של גורמים רבים, היא קביעת תכנית בין-משרדית רב -שנתית על בסיס ראייה מתכללת של הנושא.
ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 64ג (2014 ,"), בפרק "פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה עמ' 148 .
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1049 .
:(ב) בצד המשפחות שמקבלות ה"ה כל משפחה או פרט זקוקים לטיפול המותאם למאפייניהם ולחסמיהם, כדי שיוכלו להתייצב ולהתקדם.
גם כאן יש למנות גורם אחד - מתאם טיפול - שיכיר את המשפחה או את הפרט ואת כל צורכיהם וזכאויותיהם ויציע להם תהליך טיפולי מקיף ומותאם אישית.
הטיפול יכלול אבחון מעמיק ומענה אפקטיבי והוליסטי לחסמים העומדים בדרכ ם, תמיכה שוטפת, מיצוי זכויות ותמריצים להש תלבות בתעסוקה.
טיפול מקיף ומ אוחד בחסמים יכול לאפשר למשפחות ולפרטים להתקדם בתהליכי ההכנה וההכשרה לקראת יציאה לעבודה.
תכלול נכון יהפוך את התהליך המוצע למקבלי ה"ה למועיל ומקדם, וכן יהפוך את מבחן התעסוקה לאפקטיבי ממש.
הפעילות הממשלתית בכל הנוגע לטיפול במקבלי ה"ה הייתה מצומצמת; החל בשנת 2005 עשתה המדינה ניסיון לשלב את אוכלוסיית מקבלי ה"ה במעגל העבודה באמצעות תכנית פיילוט מצומצמת וחיצונית לש"ת - "תכנית מהל"ב" שהופסקה בשנת 2010115.
"תכנית "מעגלי תעסוקה שמפעיל ש"ת מאז 2014 (בשילוב "תנופה" בשיתוף משרד העבודה והרווחה), אמנם עשויה להיות חלק מ"מבחן תעסוקה אפקטיבי" מפני שהיא כוללת אבחון, ליווי וטיפול מאוחד ואפקטיבי בכמה מהחסמים של מקבלי ה"ה, ואף הביאה לירידה עקבית במספר תובעי ה"ה.
ואולם, כמוצג לעיל, תכניות אלה אינן מתכללות את כלל המענים והטיפול הממשלתי, ואף לא מתקרבות היום לפריסה כוללת ולהיקפים המאפשרים לבצע מבחן זה לכל מקבלי ה"ה כנדרש.
כמו כן אין זה מובטח שתכניות אלו ימשיכו לפעול אחרי שנת 2018 , ויש חסמים שאינם מטופלים אף בתכניות האמורות (למשל מיעוט השכלה והכשרה).
115 ,"תכנית ויסקונסין" שבגלגולה השני נקראה "אורות לתעסוקה".
ראו מבקר המדינה היבטים אחדים של תכנית מהל"ב ("תכנית ויסקונסין") (2007 ).
תכנית זו פעלה כפיילוט מצומצם שאמור היה להיות חלק מרפורמה להשמת מקבלי ה"ה בעבודה, וכללה הקמה של מינהלת בין - משרדית לתיאום הפעלתה ובנייה של תכנית מותאמת אישית לכל משתתף במודל של "תחנת שירות אחת" ( One Stop Shop ), ובכלל זה מתן כלים להסרת חסמים לתעסוקה.
לתכנית קמו מתנגדים רבים, והיא הופסקה סופית בשנת 2010.
ניסיונות לחדש את פעילותה נכשלו בכנסת.
ואכן, בביקורת עלה שאף על פי שמגוון גורמים המליצו ליישם תכנית ארצית מתואמת לטיפול בחסמי ת עסוקה למקבלי ה"ה116 - המדינה לא קיבלה על עצמה לקבוע מדיניות כוללת, לבצע אותה ולתרגם אותה לתכנית מתואמת אחת.
גופים רבים מציעים באופן עצמאי תכניות ומענים המתאימים למקבלי ה"ה.
כל גוף פועל על פי אילוצים וסדרי עדיפויות משלו, אך לא בהכרח על פי צורכיהם של מקבלי ה"ה.
לפיכך, הטיפול מתבצע במקטעים שונים ובלתי מתואמים, יש חסמים שכמעט אינם מטופלים כלל, ומרבית מקבלי ה"ה אינם מקבלים כלים תעסוקתיים מלבד התייצבות בלשכת התעסוקה.
אין גורם שמתכלל את כלל המענים המוצעים - לא ברמת התכניות ואף לא ברמת הפרט, וכך אין למקבל הגמלה כתובת אחת לקבלת טיפול מותאם לקראת שילוב בתעסוקה .
יוצא כי אף שמקבלי ה"ה הם קבוצה מרובת חסמים וענייה הזקוקה לסיוע רב כדי להשתלב בתעסוקה - המדינה מזניחה את הטיפול בחסמים העומדים בדרכם.
במצב הנוכחי - למרות פריסתה של תכנית "מעגלי תעסוקה" - לא נראה שהמצב של רובם צפוי להשתפר בהרבה.
בהיעדר "מבחן תעסוקה אפקטיבי" למרבית תובעי ה"ה, בט"ל וש"ת אינם יכולים לזהות את מקבלי ה"ה שיוכלו להשתלב בעבודה אם יקבלו תמיכה מתאימה.
מנכ"ל משרד העבודה והרווחה מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי המשרד פעל לקידומם של מקבלי ה"ה ולשילובם בתעסוקה במשך כל השנים.
הוא הוסיף כי "עם זאת, אין ספק שנדרשת עשייה משמעותית של כלל הגורמים הרלוונטיים במשרדי הממשלה כדי להסיר חסמים מבניים שעומדים בפני אנשים שמתקיימים מקצבאות ה"ה".
היות ש שר העבודה והרווחה הוא הנושא באחריות המיניסטריאלית לשילובם של מקבלי ה"ה בשוק העבודה מתוקף אחריותו על משרד העבודה והרווחה, בט"ל וש"ת - עליו לפעול להקמת מנגנון מתכלל להסרת החסמים ולהבטחת קיומו של "מבחן תעסוקה אפקטיבי".
החייםבמציאות קבועה ומתמשכת של מצוקה ועוני קשה: ישראל מובילה בין מדינות ה- OECD בפערים בין עניים לעשירים, אךהשוואה בין- לאומית מלמדת שמידת ההתערבות הממשלתית לצמצום העוני ואי-השוויון בה היא נמוכה, וש תחולת העוני בה היא מהחמורות ביותר 117 .
להערכת בט"ל, כחמישית ממקבלי ה"ה כיום משתייכים לקבוצה הנזקקת ביותר .
116 דוח ועדת אלאלוף, חלק 1 ', עמ13 , 29-28 .
היעדרה של תכנית כוללת צוין גם בדוח שני על התקדמות ביישום המלצות הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי ( OECD) (אוגוסט 2015 '), עמ3 .
גם ועדת אקשטיין המליצה לתאם בין ש"ת לגופי תעסוקה אחרים וליישם תכנית ארצית לשילוב מקבלי ה"ה בתעסוקה, ראו דוח ועדת אקשטיין , עמ' 14 ,16 .
על הפיצול והיעדר התיאום ונזקיו ראו גם: קינג, ראו ה"ש 36 'לעיל, עמ11.
117 ,המוסד לביטוח לאומיקווי מדיניות (2017 ), ראו ה"ש71 'לעיל, עמ4-3 ,9.