HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אוזלת ידו של משרד התקשורת בנושא זה מקבלת משנה תוקף נוכח פניותיה של חברת חלל אליו בבקשה לעדכן את תנאי הרישיון עקב השינויים שחלו בפעילותה.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו של משרד התקשורת.
בתגובה על ממצאי הביקורת מסר משרד התקשורת למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי עדכונים ברישיונות מיוחדים מתבססים ככלל על עדכונים שבעל הרישיון מעביר אחת לשנה במסגרת הדוחות השנתיים.
משרד התקשורת בודק עדכונים אלה, וככל שאין לו הערות על השינויים, הוא מודיע לחברה כי הדוח אושר.
בעת חידוש הרישיון מוענק רישיון עדכני הכולל את כל הנספחים שצורפו ואושרו.
דוחות אלה מהווים עדכון לנספחי הרישיון, וכך גם נעשה עם עדכוני חברת חלל בדוחות הפעילות בהם שולבו לוויינים חדשים עם הפעלתם.
עוד מסר משרד התקשורת כי ברישיון בוצעו בין היתר תיקונים מס' 2 ,3 ו-4 בשנים2015 ,2016 ו-2017 בהתאמה.
משרד התקשורת צירף לתשובתוטבלה העוסקת ברישיונות חברת חלל, שכותרתה "התראות, ניהול טבלאות, בעלי רישיון, דוחות", כאסמכתה על כך שנעשתה בקרה על פי דיווחי החברה.
משרד התקשורת צירף לתשובתו דוחות שנתיים חלקיים, בגין חלק מהשנים מאז מתן הרישיון.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי תשובתו ולפיה עדכון רישיון חברת חלל מבוצע במסגרת דוחות שנתיים אינה עולה בקנה אחד עם מסמכי משרד התקשורת עצמו, ולפיהם שינויים מסוימים מחייבים את תיקון הרישיון שנתן לחברת חלל.
תשובתו אינה עולה בקנה אחד בין היתר עם מכתב משרד התקשורת לחברת חלל מיוני 2000 , שבו נדרשה חברת חלל להגיש בקשה חדשה לחידוש הרישיון, ועם פרוטוקול ועדת הרישוי המשרדית ממרץ 2012.
עוד מציין משרד מבקר המדינה כי ממסמכי משרד התקשורת שצורפו לתגובתו מדצמבר 2017 עולה כי הוא לא קיבלמחברת חלל דוח שנתי בכל שנה.
יתר על כן, במשרד התקשורת לא נמצאו מסמכים ולפיהם הוא אישר את הדוחות השנתיים של חברת חלל.
תחום פעילות לאומי אסטרטגי |505 .
הסדרת האינטרסים של מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת .
למדינת ישראל יש עניין רב בהבטחת הספקה סדירה של שירותי תקשורת לוויינים באמצעות חברה ישראלית שבבעלותה לוויינים מתוצרת התע"א; כמו כן יש למדינת ישראל עניין בהספקה סדירה של שירותים בנושאים מהותיים, דוגמת תיאום תדרים.
בביקורת עלה כי במשך שנים לא הוסדרו כנדרש האינטרסים של מדינת ישראל הנוגעים לפעילות חברת חלל.
אי-אכיפת מנגנונים להבטחת האינטרסים של המדינה .
בדצמבר 2000 נקבעו לחברת חלל תנאים להעסקת עובדים, לפיהם רק עובדים שקיבלו סיווג ביטחוני יועסקו בעבודות בנושאים מסוימים.
ממסמכים עולה כי במשך שנים פנתה רשות ביטחונית מוסמכת לחברת חלל בעניין הסדרת הסיווג הביטחוני של עובדים בה, אולם הסיווג לא הוסדר.
למרות אי -הסדרת הסיווג, ואף שעובדים בחברת חלל שאינם בעלי סיווג ביטחוני מתאים נחשפו לנושאים מסווגים, לא ננקטו פעולות שהביאו את החברה להסדיר את הסיווג הביטחוני של העובדים בה.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה מצב זה.
אי-יישום מנגנונים שנקבעו ברישיון שניתן לחברת חלל במאי 2015 .
קביעת סיווג ביטחוני (התאמה ביטחונית) לנושאי משרה ובעלי תפקידים .
ברישיון המתוקן נקבע בין היתר כי שליש לפחות מחברי דירקטוריון חברת חלל יהיו "בעלי התאמה ביטחונית מתאימה לרמת הסיווג הביטחוני" שתקבע רשות ביטחונית מוסמכת (להלן - דירקטור מסווג).
ביולי 2017 ביקש משרד מבקר המדינה מרשות ביטחונית מוסמכת לפרט לו את הפעולות שביצע נוכח האמור ברישיון המתוקן.
מתשובתה מאוקטובר 2017 עולה כי היא לא קבעה את רמת הסיווג הביטחוני הנדרשת לחברי הדירקטוריון ולא דרשה לבצע התאמה ביטחונית בהתאם.
עוד עולה כי בפועל אין לאף חבר דירקטוריון התאמה ביטחונית הרלוונטית לחברת חלל וגבוהה מרמת "שמור", וכי רמת ההתאמה הביטחונית של הנהלת החברה אף היא אינה גבוהה מרמת 506 |דוח שנתי 69א .
"שמור" (למעט רמת ההתאמה הביטחונית של אחד הסמנכ"לים).
הדבר נכון גם בנוגע לחברי הנהלה שבעבר כבר נדרש כי יוכשרו לרמת התאמה ביטחונית גבוהה יותר.
בביקורת עלה כי לאחר תיקון הרישיון במאי 2015 לא פעל ה רשות ביטחונית מוסמכת כדי לוודא את עמידתה של חברת חלל בדרישות שנקבעו ברישיון, ובכלל זה קביעת הסיווג הביטחוני של נושאי משרה ובעלי תפקידים בחברה; וכן לא פעלה להסדרת ההתאמה הביטחונית שלהם בהתאם לקביעה זו.
עד מועד סיום הביקורת טרם באה על פתרונה סוגיית הסדרת הסיווג הביטחוני כאמור.
מינוי משקיף מטעם המדינה בישיבות דירקטוריון חברת חלל .
ברישיון המתוקן נקבע כי מנכ"ל משרד התקשורת, או מי שהוא הסמיך לכך, ימנה משקיף "בעל סיווג ביטחוני והתאמה ביטחונית" כפי שתקבע רשות ביטחונית מוסמכת, וכי המשקיף יהיה עובד מדינה או עובד של חברה ממשלתית בעל כשירות כשל דירקטור.
המשקיף ישתתף בישיבות דירקטוריון החברה, ללא זכות הצבעה, יהיה חשוף לדיונים, וזכותו לקבל מידע מבעל הרישיון היא כשל דירקטור מסווג.
עוד נקבע ברישיון המתוקן כי אם ראה המשקיף שבעל הרישיון קיבל או עומד לקבל החלטה בעניינים מ סוימים בניגוד להוראה מהוראות הרישיון ובניגוד לחוקים הנוגעים לעניין, עליו להודיע על כך ללא דיחוי בכתב בין היתר לחברת חלל ולמנכ"ל משרד התקשורת.
כן נקבע ברישיון המתוקן כי על חברת חלל לכלול בתקנון שלה הוראה בדבר מינוי משקיף.
ביולי 2015 תיקנה חברת חלל את התקנון שלה וקבעה בו הוראה כאמור, ומינוי משקיף היה אפוא אפשרי מאותו מועד.
כאמור לעיל, מינויו של משקיף בישיבות הדירקטוריון נועד לשמור על האינטרסים של מדינת ישראל בחברת חלל ונכלל ברישיון המתוקן.
בביקורת עלה כי על אף האמור לעיל סוגיית האחריות לאיתור המשקיף הוסדרה רק במאי 2018.
משנת 2015 ,ועד מועד סיום הביקורתלא סוכם מי הגורם שישמש משקיף מטעם המדינה בדירקטוריון חברת חלל, וממילא לא מינה מנכ"ל משרד התקשורת משקיף.
תחום פעילות לאומי אסטרטגי |507 .
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שעד מועד סיום הביקורת לא מונה משקיף בדירקטוריון חברת חלל, על אף חשיבות המינוי כמתואר לעיל.
כן רואה משרד מבקר המדינה בחומרה את העובדה שלא נקבע מנגנון חלופי לשם השגת המטרות שהיו אמורות להיות מושגות באמצעות מינוי המשקיף.
מצב של היעדר פיקוח ובקרה על פעילות החברה באמצעות משקיף או באמצעות מנגנון אחר עלול להביא לפגיעה באינטרסים של מדינת ישראל ויש לתקנו לאלתר.
חברת חלל היא חברה ציבורית הפועלת בהתאם לחוק החברות, התשנ"ט- 1999 ,, ויעדיה קשורים ברבדים מסוימים לאינטרסים של מדינת ישראל לרבות מדיניים וכלכליים.
נוכח זאת על המשרדים הממשלתיים הנוגעים בדבר לממש את אחריותם בכל הקשור לקיום פיקוח ובקרה על פעילות החברה, כדי לוודא בין היתר כי פעילותה אינה מתנגשת ואינה פוגעת באינטרסים של המדינה, וכן לוודא שהחברה פועלת בהתאם לחובות ולסייגים שנקבעו ברישיון המתוקן.
משרד מבקר המדינה העלה כי גם לאחר תיקון הרישיון של חברת חלל לא הוקמו מנגנוני מעקב מתאימים שתפקידם לוודא בעוד מועד שלא מתקיימת התנגשות בין פעילות חברת חלל לבין אינטרסים של המדינה, וכן לא יושמו חלק מהמנגנונים שנקבעו ברישיון המתוקן: רשות ביטחונית מוסמכת לא וידאה את עמידתה של חברת חלל בכל הנקבע לגבי מתן סיווג ביטחוני לנושאי משרה ובעלי תפקידים בה, ובכלל זה קביעת הסיווג הביטחוני הנדרש, ובמועד סיום הביקורת טרם הוסדר הנושא; לא מונה משקיף מטעם המדינה בדירקטוריון חברת חלל, שתפקידו לדווח בין היתר למנכ"ל משרד התקשורת ולחברת חלל על קבלת החלטות בעניינים מסוימים, המנוגדות להוראות הרישיון; ולא נקבע מנגנון חלופי לשם השגת המטרות שהיו אמורות להיות מושגות באמצעות המשקיף.
עד מאי 2018 לא הוסדרה סוגיית האחריות לאיתור משקיף מטעם המדינה בדירקטוריון חברת חלל.
במדינת ישראל נבנתה בעמל רב במשך עשרות שנים תשתית טכנולוגית ואנושית ייחודית, בעיקר בתעשייה האווירית לישראל בע"מ, הנסמכת על ידע ועל כוח אדם איכותי.
תשתית זו הביאה את מדינת ישראל להישגים ניכרים בתחום החלל בכלל ובתחום לווייני התקשורת בפרט .
הישגים אלה תורמים לביטחון הלאומי, לקידום התעשייה, הכלכלה, המדע והטכנולוגיה וכן מסייעים לשיפור במעמד הבין -לאומי של המדינה.
לווייני תקשורת מתוצרת ישראל המצויים בבעלות ישראלית מהווים תשתית אסטרטגית של מדינת ישראל.
תשתית זו היא בעלת חשיבות עליונה, והיא נדרשת בין היתר כדי להבטיח עצמאות תקשורתית של המדינה, ללא תלות בגורמים חיצוניים.
מדינת ישראל נקלעה למשבר מתמשך בתחום החלל, בדגש על תחום לווייני התקשורת.
משבר זה נגרם בין היתר בשל היעדר מדיניות חלל לאומית, בשל היעדר תוכנית עבודה רב-שנתית מגובה בתקציב הנגזרת ממדיניות זו והנותנת מענה לצרכים בתחום החלל; ובשל יישום חלקי בלבד, או היעדר יישום כלל, של המלצות גופים שונים שפעלו במדינה בנושא החלל משנת 2009 .
משבר זה מסכן את עתיד תחום החלל במדינת ישראל, בדגש על תחום לווייני התקשורת.
אשר לפעילות מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת, על המטה לביטחון לאומי, משרד המדע והטכנולוגיה וגופים נוספים הנוגעים בדבר להפיק את הלקחים הנדרשים מדוח זה, לפעול בראייה ארוכת טווח, ולנקוט ללא דיחוי את הפעולות הנדרשות שיבטיחו את השימור והקידום של היכולות שנבנו במדינה בתחום זה.
בכלל זה עליהם לבחון את הדרך המיטבית להבטחת הספקת שירותי לוויין הדרושים למדינת ישראל, אם באמצעות חברה ממשלתית או בדרך אחרת; ולהציג לממשלה את כלל החלופות העומדות על הפרק, על משמעויותיהן, עלויותיהן והסיכונים שבאי -יישומן.
זאת לצורך קביעת מדיניות ממשלתית בתחום לווייני התקשורת ותקצובו על פי סדרי עדיפויות לעומת נושאים לאומיים אחרים, כפי שצוין במכתבו של מבקר המדינה לראש הממשלה מאפריל 2018 ; וכן על מנת שהישגי מדינת ישראל בתחום זה לא ירדו לטמיון; וכדי שהמדינה לא תאבד יכולות אסטרטגיות שנבנו במשך עשרות שנים.
המחקר והפיתוח הביטחוני של מדינת ישראל הוא מרכיב משמעותי בבניית עוצמתה הצבאית ובחיזוק ביטחונה.
תחום זה כולל בעיקר מגוון של פעילויות ממחקר בסיסי ועד לשלב של קדם-פיתוח15 (להלן- מו"פ) וכן פיתוח מלא16 עד להשגת אמצעי לחימה או אמצעי עזר ללחימה17.
גורמים רבים משתתפים בפעילות הענפה של המחקר והפיתוח הביטחוני, ובהם משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) וצה"ל, התעשיות הביטחוניות, מוסדות אקדמיים וגופי מחקר.
עיקר הפעילות בתחום נעשית בתעשיות הביטחוניות, רובה בתעשיות הגדולות (ראו בהמשך).
כלל הגורמים האמורים משקיעים במו"פ בכל שנה מיליארדי ש"ח.
נוסף על כך, בשנים האחרונות הולכת ומתרחבת מגמה של פיתוחים טכנולוגיים שנעשים בשוק האזרחי, שהם בעלי ערך גם לצורכי ביטחון.
המינהל למחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (להלן - מפא"ת) שבמשהב"ט מופקד במערכת הביטחון18 (להלן- מעהב"ט) על מחקר ופיתוח של אמצעי לחימה (להלן - אמל"ח) ועל תשתית טכנולוגית ביטחונית, וזאת על מנת להבטיח כי למדינת ישראל תהיה היכולת לפתח את האמל"ח הדרושים לבניין כוחו של צה"ל ועוצמתו19.
,מפא"ת הוא גוף משותף למשהב"ט ולצה"ל ומשכך - תוכניות העבודה שלו מובאות לאישור ס גן הרמטכ"ל והרמטכ"ל ולאישור מנכ"ל משהב"ט20 .
בחודשים פברואר-דצמבר 201721 בדק משרד מבקר המדינה את אופן ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במעהב"ט.
בין היתר נבדקו הליך קביעת יעדי המו"פ; גיבוש תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת; אופן קביעת גודל תקציב המו"פ שבאחריות מפא"ת; קשרי הגומלין בין מפא"ת לצה"ל בתחום המו"פ; ניהול המידע במפא"ת ושימורו; והתשתית הנורמטיבית להסדרת תחום המחקר והפיתוח במשהב"ט ובצה"ל.
הביקורת נעשתה במשהב"ט: בלשכת שר .
15 התוצר של קדם-הפיתוח הוא בדרך כלל מדגים טכנולוגי או אב-טיפוס.
16 פיתוח מלא- Full Scale Development (FSD) - בעיקר השלמות והתאמות הנדסיות הנעשות למדגים טכנולוגי עד להגעה למערכת מבצעית.
17 ההבחנה בין מו"פ לפיתוח מלא נעשתה לצורך דוח זה כדי להבדיל בין סוגי פעילויות המחקר והפיתוח הנעשות בגופי מערכת הביטחון.
18 מערכת הביטחון בדוח זה- צה"ל ומשהב"ט.
19 )על פי הוראת משהב"ט שעניינה "המינהל למחקר פיתוח אמל"ח ותשתית טכנולוגית (מפא"ת- הוראת ארגון" (להלן - הוראת הארגון של מפא"ת), וכן על פי פקודת ארגון של צה"ל שעניינה "ארגון מחדש של מנהל למחקר ופיתוח ותשתית טכנולוגית".
)תוכניות אלו כוללות את תחום המו"פ המרכזי ותחומי פעילות נוספים (ראו בהמשך 21 השלמות ביקורת מסוימות נעשו בינואר2018.
הביטחון, בלשכת מנכ"ל משהב"ט, במפא"ת, בגוף הייעודי לתכנון משולב (להלן - גית"ם), באגף התקציבים (להלן - את"ק) ובאגף הכספים (להלן - אכ"ס); בצה"ל: בלשכת הרמטכ"ל, בלשכת סגן הרמטכ"ל, באגף התכנון (להלן - אג"ת), בזרוע לבניין הכוח ביבשה (להלן - זרוע היבשה), בזרוע האוויר והחלל (להלן - חיל האוויר), ובזרוע הים (להלן - חיל הים); ובמשרד האוצר.
ביקורת השלמה נעשתה בצה"ל: בפיקוד העורף (להלן - פקע"ר), באגף המבצעים ובאגף התקשוב שבמטכ"ל; ובתעשיות הביטחוניות הממשלתיות: התעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - התע"א), רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ (להלן - רפאל) ותעש מערכות בע"מ22.
מפא"ת הוא, כאמור, הגוף המופקד על מחקר ופיתוח של אמל"ח ועל התשתית הטכנולוגית במעהב"ט, ובכלל זה - הנבטת רעיונות טכנולוגיים והדגמתם.
לשם כך הועמדו לרשותו כוח אדם - חיילים בשירות קבע וחובה, עובדים אזרחיים ויועצים23 , וכן תקציב שנתי ייעודי ממסגרת התקציב של צה"ל (להלן- תקציב המו"פ המרכזי).
לאורך שנים ועד לשנת 2015 (כולל) היה תקציב זה בסך מאות רבות של מיליוני ש"ח; ומשנת 2016 גדל התקציב בכ-14%.
תחום המו"פ כולל את כל הפעילויות הנעשות ליצירת ידע מדעי או טכנולוגי חדש וליישומו לכדי יצירת תוצר חדש 24 .
או לכדי שיפור מהותי במוצר קיים באמצעות תקציב המו"פ המרכזי מבצע מפא"ת מספר סוגי פעילויות (להלן - המו"פ המרכזי), כמפורט: 1.
מו"פ טכנולוגי בסיסי - פעילות שמטרתה לפתח טכנולוגיות חדשניות המזוהות כבעלות פוטנציאל לשמש בסיס לפיתוח אמל"ח בעתיד.
פעילות זו, הכוללת מח קר יישומי ופיתוח של אבני בניין טכנולוגיות, נעשית גם ללא צורך מבצעי קונקרטי; 2.
קדם-פיתוח - פעילות שתוצריה הם כאמור על פי רוב מדגים טכנולוגי או אב-טיפוס.
פעילות זו נועדה להוכיח היתכנות טכנולוגית של רעיון או הצעה לפיתוח אמל"ח לפני מעבר לפיתוח מלא שלו; 3.
תשתיות ט כנולוגיות25 - פעילות לפיתוח או הקמה של כלים מחקריים וטכנולוגיים, תשתיות ומתקנים הנדרשים בשלבי המו"פ הטכנולוגי הבסיסי, קדמי-הפיתוח והפיתוח המלא.
22 עד סוף דצמבר2016 - )התעשיה הצבאית לישראל בע"מ (תעש (להלן - תעש).
)כוח אדם זה עוסק גם בתפקידים אחרים שהוטלו על מפא"ת (ראו בהמשך 24 תוצר, כגוןחומר, רכיב, תת -מערכת או דגם .
25 תשתית טכנולוגית כוללת תוכנות, כלי סימולציה, טכנולוגיות חומרים מיוחדים וטכנולוגיות ייצור גנריות, מתקני תשתית, מתקני ניסוי ומתקני ייצור ייחודיים.
תוכנית העבודה של מפא"ת בתחום המו"פ מורכבת ממאות רבות של תוכניות: מתוכניות בהיקף של מאות אלפי ש"ח כל אחת ועד לתוכניות בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח במישור הרב-שנתי.
מימושן של חלק מהתוכניות נמשך שנתיים - שלוש, ושל חלק אחר - מספר רב יותר של שנים.
בין כלל תוכניותיו מנהל מפא"ת תוכניות במסגרת ייחודית שיצר - "מפא"ת לא ייאמן" - והן מתאפיינות במיקוד מיוחד של אנשי מפא"ת ובהשקעה תקציבית גדולה יחסית, וזאת כדי להאיץ את שלבי המו"פ עד להגעה למדגימים26 .
רוב תוכניות המו"פ הן תולדה של הצעות שהגיעו מהתעשיות הביטחוניות, והן שמממשות אותן ועל פי רוב גם משתתפות במימונן.
במסגרת חלק מההתקשרויות עם התעשיות הביטחוניות מקבל מהן מפא"ת מימון נוסף להשקעות במו"פ לפי הכוונת מפא"ת (להלן - מו"פ מוכוון).
נוסף על כך, חלק מתוכניות המו"פ נעשות בשיתוף פעולה עם גופים בארץ ובחו"ל , המשקיעים בתוכניות אלו מתקציביהם.
עם סיום פעילויות המו"פ27 מציג מפא"ת לגופים בצה"ל את תוצריו.
בהתאם לשיקולי הגופים, ובכללם - סדרי העדיפויות המבצעיים ואילוצי התקציב, הם מחליטים אם לקדם מתקציביהם את תוצרי המו"פ לכדי פיתוח מלא והצטיידות, או לא.
מפא"ת בנוי משתי יחידות ביצוע טכנולוגיות: היחידה למחקר ותשתית טכנולוגית (להלן - יחידת מת"ט) והיחידה לפיתוח אמל"ח (להלן - יחידת המו"פ); ומיחידות מטה תומכות, ובהן מחלקת תכנון, תקציב ומחשוב (להלן - מחלקת תוכ"ן)28 .
מתפקידי יחידת מת"ט בתחום המו"פ- להקים ולטפח במעהב"ט, בתעשייה ובאקדמיה את התשתית המדעית והטכנולוגית, לרבות מוקדי ידע חיוניים, ואת מתקני התשתית לפיתוח אמל"ח; ומתפקידי יחידת המו"פ - לקדם בדיקות היתכנות וקדמי-פיתוח הדרושים לפיתוח אמל"ח לצה"ל.
מלבד תפקידיו בכל הנוגע לתחום המו"פ, מפא"ת משמש גוף הרכשה29 עבור גופי צה"ל ומנהל עבורם מתקציביהם את תוכניות הפיתוח המלא והייצור של מערכות נשק, שבהן מרכיב הפיתוח גדול.
כמו כן, מפא"ת מנהל תוכניות פיתוח וייצור גדולות ומורכבות באמצעות מינהלות שהוקמו במסגרתו והן בעלות תקציב נפרד30 .
נוסף על כך מפא"ת מנהל תוכניות מחקר, פיתוח והצטיידות בשיתוף פעולה עם מדינות זרות במסגרת הסכמים ליצוא מערכות נשק31 (להלן - שת"פ חו"ל או הסכמי GTG ); הסכמים אלה נחתמים בין ממשלת ישראל ובין ממשלות .
ניהל מפא"ת שמונה תוכניות במסגרת זו 27 הכוונה בעיקר לקדמי -פיתוח ומדגימים טכנולוגיים שלדעת מפא"ת ניתן לפתח על בסיסם אמל"ח.
28 זאת, נוסף על שלוש מינהלות שפועלות במסגרתו, כמוסבר בהמשך.
גוף במשהב"ט אשר מורשה לבצע התקשרויות עם ספקים לאספקת שירותים וטובין לצה"ל 30 מינהלת תוכנית היא גוף שהוקם במיוחד לבצע משימה מוגדרת במשהב"ט, והוא נושא באחריות למימושה.
לרשות המינהלת עומדים משאבי תקציב וכוח אדם.
31 הסכמי Government To Government (GTG ,).
בד בבד עם חתימת הצדדים על הסכמים אלה חותם משהב"ט בשם מדינת ישראל על הסכמי "גב אל גב" עם התעשיות הביטחוניות הישראליות, ובהם מתחייבות התעשיות הביטחוניות לממש את ההתחייבויות שנטלה על עצמה המדינה בכל הנוגע לפיתוח וייצור אמל"ח.
פעילות שת"פ חו"ל הלכה וגדלה בשנים האחרונות, והיום היא חלק משמעותי מפעילותו הכוללת של מפא"ת.
יובהר, כי בהסכמי GTG יש לעיתים נדבכי מו"פ ופיתוח מלא.
תהליכי המחקר והפיתוח, על שלביהם השונים, הם תהליכים מורכבים, שחלקם מתבצע באופן טורי וחלקם במקביל; והמעבר ביניהם אינו חד וברור.
נוכח מגוון הפעילויות הכלולות בתחום זה ישנה לעיתים אי-בהירות בהמשגה בכל הנוגע בהן; אי-בהירות שאף עלתה בביקורת ממסמכי הגופים השונים במעהב"ט, כמו גם מהוראות משהב"ט (על כך ראו גם בהמשך).
כך, למשל, האבחנה בין פעילויות המו"פ ובין פעילויות הפיתוח המלא אינה חדה וברורה; ופרויקטי הפיתוח המלא עשויים לכלול לעיתים אף הם מרכיבי מו"פ32 .
למען הבהירות, הפעולות הנעשות עד לשלב קדם-הפיתוח (כולל) יוגדרו בדוח זה כאמור כמו"פ, וכלל פעולות המו"פ והפיתוח המלא - ככלל המחקר והפיתוח.
להלן בתרשים פירוט מרכיבי כלל המחקר והפיתוח במעהב"ט, בהתאם להגדרות אלו: תרשים 1 : מרכיבי כלל המחקר והפיתוח במעהב"ט .
32 מרכיבי מו"פ בעלי מאפיינים הדומים לאלה של ת וכניות המו"פ המרכזי.
ופיתוח ביטחוני, ובהם .
תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת .
כאמור, גורמים רבים שותפים לתכנון ולמימוש פעילויות של מחקר ופיתוח ביטחוני, ובהם חברות ממשלתיות ושאינן ממשלתיות, מוסדות מחקר ואקדמיה, וגופי מעהב"ט - מפא"ת, מינהלות משהב"ט33 וגופים בוני כוח בצה"ל34 , דוגמת הזרועות35 וגופי מטכ"ל36 .
נוכח מצב זה, לפיו גורמים שונים במעהב"ט ובמשק עוסקים בקידום המחקר והפיתוח לצורכי מעהב"ט ונוכח הצורך בריכוז פעילותם לכדי תמונה כוללת, פרסם משהב"ט הוראה שעניינה "תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת"37 .
על פי ההוראה, ראש מפא"ת נושא באחריות להתוויית מדיניות ה מחקר והפיתוח במעהב"ט, והוא משמש גורם-על מנחה, מתאם ומבקר בתחום זה.
בין היתר עליו להבטיח את התיאום בין כלל התוכניות של הגורמים השונים, כדי להשיג את יעדי המחקר והפיתוח תוך חיסכון בזמן ובמשאבים.
עוד על פי ההוראה, על מפא"ת לקבוע ולפרסם לגורמי המחקר והפיתוח הביטחוני לוח זמנים לעבודת המטה ולהגשת תוכניותיהם , אשר יוכנו בתיאום או בהתייעצות עם מפא"ת, ויוצגו על ידו לסגן הרמטכ"ל ולמנכ"ל משהב"ט, לפי העניין38 .
כמו כן, על מפא"ת לרכז את המידע על "תוכניות הפיתוח" המאושרות לכדי תוכנית פיתוח ביטחוני כוללת; תוכנית שבאחריות ראש מפא"ת להציגה לפני המנכ"ל והרמטכ"ל תוך פירוטה בחתכים שונים, ובהם: נושאים, משימות ותעשיות מבצעות39 .
ההוראה אף קובעת, כי על את"ק40 בתיאום עם מפא"ת לכלול ולהציג בדבריההסבר לתקציב הביטחון את נתוני תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת.
גם על פי פקודת הארגון של מפא"ת41 , על מפא"ת לנתח את תוכניות העבודה השנתיות והרב -שנתיות של "כלל הפיתוח" במעהב"ט ולהציג את משמעויות הפיתוח לפני שר הביטחון, הרמטכ"ל ומנכ"ל המשרד.
פקודת הארגון קובעת כי מחלקת תוכ"ן תהיה הגוף העוסק בגיבוש "תמונת המו"פ הביטחוני הכוללת " במערכת הביטחון והצגת משמעויותיה.
זאת, באמצעות ביצוע מחקרים, סקרים .
רוב המינהלות של משהב"ט פועלות במסגרת מפא"ת 34 בגופי צה"ל שונים קיימות יחידות טכנולוגיות, העוסקות בין היתר בייזום ובמימוש של רעיונות למו"פ, כמו גם בשינויים ושיפורים באמל"ח קיים.
חיל האוויר, חיל הים, זרוע היבשה 36 .
דוגמת אגף המודיעין ואגף התקשוב 37 ,פיתוח ביטחוני הוגדר בהוראה כמחקר ופיתוח אמל"ח חדש ושינויים ושיפורים באמל"ח קיים ובדוח זה, כאמור, כלל המחקר והפיתוח במעהב"ט.
38 כך, למשל, על פי ההוראה- תוכניות המו"פ של גופי צה"ל יאושרו על ידי סגן הרמטכ"ל, ויוצגו למנכ"ל משהב"ט; תוכניות המו"פ של מפא"ת יוצגו לאישור סגן הרמטכ"ל, ולאחר מכן - לאישור מנכ"ל משהב"ט.
39 "בהוראת משהב"ט נעשה שימוש במונחים "מחקר ופיתוח", "פיתוח", "מחקר ופיתוח עצמי במשמעויות ובהקשרים שונים.
40 את"ק הוא הגוף המרכזי במעהב"ט לתכנון ולניהול של תקציב הביטחון ולבקרה על התקציב.
בכלל זה, על את"ק לערוך ולהפיק את הצעת תקציב הביטחון ואת דברי ההסבר לתקציב.
41 פקודת ארגון היא מסמך המורה על הייעוד, התפקידים (לרבות תחומי אחריות וסמכות), עקרונות תפיסת ההפעלה והמבנה הארגוני של גוף צבאי.
מחלקת ארגון באג"ת אחראית בצה"ל על כתיבת פקודות הארגון.
וניתוחים מקרו -כלכליים של פעילות המו"פ, שיש להם השפעה על מדיניות המו"פ הביטחוני.
בנובמבר 2006 מינו ראש הממשלה, שר הביטחון ושר האוצר דאז ועדה לבחינת תקציב הביטחון בראשות מר דוד ברודט (להלן - ועדת ברודט)42 .
בדוח מסכם של עבודתה ציינה ועדת ברודט כי בגופי צה"ל מתקיימת פעילות מו"פ אשר אינה מסונכרנת, מפוקחת ומבוקרת באופן כולל על ידי מפא"ת, וכי "תקציב המו"פ הכולל" בצה"ל גבוה יותר מהתקציב המרכזי הייעודי של מפא"ת ונכון שימומש באופן מערכתי ולא מבוזר.
בהתייחס לפיצול שבין המו"פ המרכזי ובין המו"פ שבזרועות צה"ל קבעה הוועדה כי "לא קיימת תמונה מערכתית ומרכזית המתארת את הצרכים, מוקדי הידע הקיימים, שפה אחידה וסדר עדיפות ברור לתוכניות המו"פ".
כדי להבטיח שימוש יעיל במשאבים ולמנוע כפילויות בין הגופים הביטחוניים והזרועות השונות, המליצה הוועדה להנהיג בחינה מערכתית כוללת של מפא"ת בתחום המו"פ על כלל גופי צה"ל.
הוועדה המליצה כי מפא"ת יחלוש על כלל פעילות המו"פ הביטחוני במשהב"ט ובצה"ל, תוך הפעלת מנגנון אחוד של ראייה כוללת לייזום, אישור, ניהול ובקרה של פעילות המו"פ לסוגיה השונים.
עוד היא המליצה להציג את נתוני ההוצאה על המו"פ על פי שלבי המו"פ ולפי גופים, בין היתר כדי לסייע למקבלי ההחלטות ולדרג המדיני לקבל תמונת מצב עדכנית וכוללת.
באוקטובר 2011 מינה שר הביטחון דאז מר אהוד ברק ועדה מייעצת לבחינת תקציב הביטחון, תהליכים, סדרי עדיפויות ותחומי התייעלות אפשריים בראשות פרופ' אשר טישלר (להלן - ועדת טישלר).
ביולי 2012 מסרה הוועדה דוח מסכם של עבודתה, ובו המליצה, בין היתר, לרענן את יישום המלצות ועדת ברודט בעניין המו"פ ולוודא את יישומן המלא.
במאי 2014 מינה ראש הממשלה מר בנימין נתניהו ועדה ציבורית לבחינת תקציב הביטחון בראשות האלוף (במיל') יוחנן לוקר (להלן - ועדת לוקר)43, 44 .
הוועדה התבקשה, בין היתר, לבחון את ההקצאה התקציבית הרב -שנתית לחומש הקרוב לתקציב הביטחון, לרבות מרכיבי תקציב עיקריים ובהם המו"פ, ולתת את המלצותיה בעניין זה.
בדוח המסכם את עבודתה ציינה הוועדה כי יש תקציבי מו"פ משמעותיים גם בזרועות צה"ל, וכי מיצוי תקציב המו"פ מחייב סנכרון טוב יותר בין כלל גופי המו"פ במעהב"ט, וראוי כי המו"פ, על כל היבטיו - התקציבי, הטכנולוגי, הפרויקטלי וכוח האדם העוסק בו, ירוכז ויתואם ממקום מרכזי אחד.
בדוח הוועדה נכתב כי היא התרשמה שאין גורם מרכזי שבוחן, מסנכרן ומכוון את כלל הפיתוח הטכנולוגי נוכח כיווני בניין הכוח במעהב"ט, וכי מפא"ת הוא הגוף שיכול היה לעשות זאת, אך בפועל מפא"ת אינו רואה בכך את תפקידו.
נוכח זאת המליצה הוועדה כי ראש מפא"ת יוגדר כבעל הסמכות הבכירה .
42 הוועדה הגישה את המלצותיה לממשלה במאי2007 .
, והן אושרו על ידה ביולי אותה שנה 43 זאתבעקבות החלטה של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי מ - 31.
13 להקים ועדה ציבורית לבחינת תקציב הביטחון על כלל מרכיביו.
44 הוועדה הגישה את המלצותיה ביוני 2015 .
, אך הממשלה לא קיימה דיון לגביהן 710 |דוח שנתי 69א .
המכוונת את כלל מאמצי הפיתוח של מערכת הביטחון וכיועץ טכנולוגי לשר הביטחון ולרמטכ"ל.
הצורך בגורם-על מתאם ומרכז את תחום המו"פ עלה גם בדוחות ביקורת של מבקר המדינה.
לדוגמה, ב דוח העוסק ב התמודדות מדינת ישראל עם איום המנהרות45 , בחלק הדןבמישור הטכנולוגי , הדגיש מבקר המדינה את היעדרו של גורם מתאם ומכווין של מאמצי המו"פ מצד כלל גורמי המו"פ בצה"ל ובמשהב"ט; דבר העלול למנוע הגעה מהירה לפתרון, ולהביא לבזבוז ולחוסר יעילות.
הצורך האמור עלה גם במשהב"ט: בדיון שקיים מנכ"ל משהב"ט לסיכום שנת העבודה 2016 ולאישור תוכנית העבודה לשנת2017 למפא"ת, הוא הדגיש כי נדרש לפעול לריכוז ואיגום כלל פעילות המו"פ המתבצעת בצה"ל ובמשהב"ט תחת הובלה והכוונה של מפא"ת.
עם זאת, עוזר בכיר למנכ"ל משהב"ט מסר בנובמבר 2017 לצוות הביקורת כי מלבד תיאום בהקשר למו"פ בתחומי הרק"ם בין מפא"ת ובין מינהלת המרכבה והרק"ם]רכב קרבי משוריין[ - לא נעשה דבר בעניין.
ראשת מחלקת תוכ"ן (להלן - רמ"חית תוכ"ן) מסרה46 כי המחלקהמרכזת את תמונת המו״פ המרכזי שבמפא״ת בלבד , והיא אינה אחראית לריכוז היקפי המו״פ שבתקציבי הזרועות.
נוסף על כך, עוזרת ראש מפא"ת לתפקידים מיוחדים כתבה לצוות הביקורת במאי 201747 כי פירו ט כלל גורמי המו"פ הביטחוני שבמעהב"ט אינו מרוכז במפא"ת, ואף לא פירוט תקציב המו"פ של כלל גופי מעהב"ט ויחידות הסמך שלה.
ממכתבה עלה כי ראש מפא"ת אינו מפיץ מסמך של עיקרי היעדים ומדיניות המו"פ הביטחונית ומסמך של לוחות זמנים לעבודת המטה ולהגשת התוכנית לכלל גורמי המו"פ במעהב"ט, מלבד למפא"ת; וכי מפא"ת אינו מכין את תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת של מעהב"ט לצורך הצגתה על ידי ראש מפא"ת לרמטכ"ל ולמנכ"ל משהב"ט.
עוד עלה כי ראש מפא"ת אינו מרכז דוחות חצי-שנתיים של כלל גורמי המו"פ במעהב"ט, מלבד מפא"ת, לגבי התקדמות הביצוע לעומת התכנון, כנדרש בהוראה האמורה.
בהקשר זה יצוין כי נתוני הפיתוח המלא אמורים להימצא ממילא בידי מפא"ת, מאחר שהוא מנהל כאמור את תהליכי ההרכשה של כלל פרויקטי הפיתוח המלא - הן פרויקטים עבור גופי צה"ל והן פרויקטים המתקיימים במסגרת מינהלותיו.
אי לכך, מתוקף כלל תפקידיו, מפא"ת אמור לחלוש על רוב פעילות המחקר והפיתוח המתקיימת במעהב"ט.
אולם למרות זאת, לא היו בידיו נתונים לגבי ריכוז היקפם של פרויקטי הפיתוח המלא שבטיפולו.
45 ,מבקר המדינה מבצע "צוק איתן": ההתמודדות עם איום המנהרות (2017 :'), חלק ג ההתמודדות עם איום המנהרות במישור הטכנולוגי, עמ' 144 .
)(נוסח מסווג 46 בדיון שקיימה עםצוות הביקורת בפברואר 2017.
47 במענה לפניית צוות הביקורת אליה לקבלת נתונים.
בפועל, במועד סיום הביקורת (דצמבר 2017,) מפא"ת לא פעל לריכוז נתונים לגבי תוכניות המחקר והפיתוח בכלל גופי צה"ל ומשהב"ט, וכן לא לגבי תוכניות המו"פ העצמי בתעשיות הביטחוניות; מפא"ת לא שקד על הכנת תוכנית פיתוח ביטחונית כוללת לצורך הצגתה על ידי ראש מפא"ת למנכ"ל משהב"ט ולרמטכ"ל, וממילא נתוניה לא הוצגו בדברי ההסבר של תקציב הביטחון.
ללא ריכוז הנתונים ובחינתם בעבודת מטה לקראת הכנת תוכנית פיתוח ביטחוני כוללת, נפגע גם התיאום הנדרש בין כלל תוכניות המחקר והפיתוח של הגורמים השונים במעהב"ט ונפגעת הבקרה עליהן, ויש בכך כדי לפגום במיצוי המשאבים המושקעים בתחום ובמירו ב (מקסום) הישגיו.
משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת כי הימנעותו לאורך שנים מריכוז ומתיאום כלל פעילות המחקר והפיתוח במעהב"ט, על אף ההמלצות של הוועדות המקצועיות שעסקו בתחום המו"פ והאחריות שהוטלה עליו בפקודת הארגון שלו ובהוראת משהב"ט - הוא מצב לקוי מיסודו.
בתגובה שמסר משהב"ט למשרד מבקר המדינה באפריל 2018 (להלן- תגובת משהב"ט) הוא ציין כי יש אכן אי-התאמה בין התשתית הנורמטיבית הקיימת (מבחינת אחריותו ותפקידיו של מפא"ת להנחות, לרכז ולבקר את המחקר והפיתוח הביטחוני) ובין מימושה בפועל.
משהב"ט אף ציין כי ההוראה שעניינה "תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת" דורשת רוויזיה משמעותית כדי להתאימה למציאות הנוכחית, וכי הוא נמצא בעיצומה של עבודת מטה מול צה"ל לעדכונה48 .
עוד ציין כי הוראת הארגון ופקודת הארגון של מפא"ת נמצאות בתהליך עדכון, כך שיתוחמו מחדש תחומי אחריותו ותפקידיו.