HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
19 ,מבקר המדינהדוח ביקורת על משבר הדיור ( 2015 .
) 20 ,ראו רחל אלתרמן, אמילי סילברמן וחיים פיאלקוף דיור בר השגה: כלים של תכנון סטטוטורי ומדיניות מקומית( 2012 .
המדינות שנסקרו הן אירלנד, ארצות הברית, בריטניה, גרמניה, הולנד, ספרד, צרפת וקנדה 21 ,משרד הבינוידוח נתונים מחיר למשתכן ( 2018 .
לפי הגדרת משרד הבינוי, במחוז המרכז נכללים היישובים המצויים בין חדרה לגדרה 23 שנבחר יזם לביצוע פרויקט.
הגרלה בין זכאים אפשר לעשות רק לאחר מדינת ישראל -640 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון הדיור שהוגרלו בין זכאים עד דצמבר להלן בתרשים מספר יחידות 2018 לפי מחוזות משרד הבינוי, כולל יישובים נבחרים: תרשים 2: יח"ד שהוגרלו בין הזכאים עד דצמבר 2018 , על פי מחוזות משרד הבינוי .
על פי נתוני משרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מדינת ישראל -641 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון פעולות הביקורת .
בחודשים פברואר עד ספטמבר 2018 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים ביישום מחיר למשתכן.
הנושאים שנבדקו היו בין היתר סדרי הגשת הצעות ההחלטה על התוכנית, תכנון הקרקעות, שיווקן, קידום היתרי בנייה וטיפול בפניות זכאים.
הביקורת נעשתה במשרד הבינוי, ברמ"י ובמטה הדיור הלאומי שבמשרד האוצר (להלן -.
בדיקות השלמה נעשו ר)מטה הדיו בעיריות נתניה, מודיעין-מכבים -רעות, אופקים וקריית ביאליק.
ההחלטות בעניין התוכנית בממשלה ובמועצה .
בשנים 2015 - 2018 התקבלו כמה החלטות ממשלה מרכזיות בעניין מחיר למשתכן: ביוני וביולי 2015 קיבלה ועדת שרים לענייני תכנון, בנייה, מקרקעין ודיו ר24 (להלן-קבינט הדיור) שתי החלטות25 על שיווק כלל מקרקעי ישראל בשנים2015 - 2017 במתכונת מחיר למשתכן.
ביולי 2015 'קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה מס 1430 בנושא "דיור בהישג יד ('מחיר למשתכן')" לשנים 2015 - 2017 , ובספטמבר2017 'קיבלה המועצה את החלטה מס1518 על הארכת התוכנית לשנים 2018 - 2019.
בפברואר2018 החליט גם קבינט הדיור26 להאריך את תוקף התוכנית לשנים 2018 - 2019.
משרד האוצר יזם וקידם את התוכנית במתכונתה הנוכחית, באמצעות מטה הדיור הפועל במסגרתו27 .
לפי החלטות הממשלה, מטרתה המרכזית של התוכנית היאהתמודדות עם משבר הדיור וסיוע לזוגות צעירים לרכוש דירה.
לפי דוחות של משרד האוצר, התוכנית גם אמורה להביא לבלימת עלייתם של מחירי הדיור "הן במישרין, באמצעות שיווק רחב היקף של דירות .
24 'בהחלטה מס20 ממאי2015 קבעה הממשלה כי תוקם ועדת שרים לענייני תכנון, בנייה, מקרקעין ודיור.
לוועדה ניתנו סמכויות לעסוק ולהחליט בין השאר בנושאים האלה: מדיניות בתחום התכנון, המקרקעין והבנייה, ובעיקר הבנייה למגורים; קידום פרויקטים מגוונים בתחום הבנייה למגורים; אישור וקידום של רפורמות ושינויים מבניים לייעול עבודת הממשלה בתחום המקרקעין, התכנון והבנייה, ובעיקר הבנייה למגורים.
החלטות הוועדה מקבלות תוקף של החלטות ממשלה אם כעבור שבועיים מיום הפצתן לשרים לא הגיש שום שר ערר עליהן.
בוועדה 15 חברים מקרב שרי הממשלה, ואחד מהם הוא יו"ר הוועדה.
בתקופת הביקורת כיהן כיו"ר הוועדה שר האוצר משה כחלון.
סמכויותיו בישיבות דומות לסמכויות של ראש הממשלה בישיבות הממשלה, והוא הקובע את מועד התכנסות הוועדה ואת הנושאים שיידונו בה.
25 /החלטה דר13 , "הרחבת התכנית לדיור במחיר מופחת" והחלטה דר/ 23 , "תכנית למתן הנחות בקרקע, מענקים וסבסוד פיתוח בבנייה רוויה".
ההחלטות קיבלו תוקף של החלטות ממשלה.
27 בהחלטת ממשלה125/(דר2 ) בעניין "התאמת מבנה ניהול הנדל"ן בממשלה להתמודדות עם משבר הדיור", מיוני 2015 , נקבע כי יש לרכז את ניהול הנדל"ן בממשלה בידי מספר מצומצם של גופים, וכי האחריות למינהל התכנון ולרמ"י תועבר לשר האוצר.
במקביל הוקם מטה הדיור, הנמצא גם הוא באחריותו של שר האוצר ומשמש הזרוע המבצעת של קבינט הדיור וממשלת ישראל בתחום הנדל"ן.
תפקידו של מטה הדיור הוא בין השא ר תיאום פעילותם של רמ"י ומשרד הבינוי.
מדינת ישראל -642 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון במחיר מוזל והורדת נטל עלות הדיור עבור חסרי דירה והן בעקיפין, באמצעות יצירת אמון בקרב הציבור ביכולת הממשלה להביא לפתרון הבעיה, ובנכונות הצעדים בהם היא נוקטת"28 .
)בביקורת נבדקו היבטים בהצעות ההחלטה בעניין התוכנית בממשלה (במסגרת קבינט הדיור ובמועצה.
סדרי ההגשה של הצעות ההחלטה לממשלה בעניין התוכנית .
נספח א' בתקנון לעבודת הממשלה29 כולל הנחיות לגיבוש הצעות החלטה לממשלה או לוועדת שרים.
בהנחיות נקבע כי הצעות החלטה יכללו בין השאר רקע כללי; נתונים כלכליים, לרבות נתונים מספריים; נתונים השוואתיים; נתונים בדבר ההשפעה הצפויה של ההחלטה על משק המדינה ועל כלכלתה ; נתונים בדבר התקציב הנדרש לביצוע ההחלטה, לרבות התחייבות להוצאה או הפחתה של הכנסה.
עוד נקבע בתקנון כי אם "נגעה ההצעה לתחום סמכותו של שר אחר -יבוא השר יוזם ההצעה בדברים עם השר האחר, ועמדתו של השר האחר תצוין במפורש.
נגעה ההצעה לתחום סמכותו של השר וגם לתחום סמכותו של שר אחר יוזם ההצעה -יבוא השר יוזם ההצעה בדברים עם השר האחר, ועמדת השר האחר תצוין במפורש".
בחוות דעת משפטית מטעם היועץ המשפטי של משרד הבינוי, שצורפה להצעת ההחלטה שיזם משרד האוצר (מטה הדיור), צוין היעדר שיתוף הפעולה עם הצוות המקצועי של בגיבוש ההצעה.
ההצעה אושרה פה אחד בקבינט הדיור, בתמיכת שר משרד הבינוי הבינוי.
עוד יצוין כי בהצעות ההחלטה שאושרו בקבינט הדיור ביוני וביולי 2015 , אומנם הובא מידע על אובדן הכנסות המדינה בגין ההנחות על הקרקע וההשפעה שתהיה לכך על עלות יישום התוכנית, אך לא הובא בהן מידע על ההפחתה הצפויה בגביית מיסים, כגון מס ערך מוסף (מע"ם) ומס רכישה על הדירה, בגין מתן ההנחות על הקרקע וההשפעה שתהיה לכך על עלות יישום התוכנית.
אשר להצעת ההחלטה שהוגשה לקבינט הדיור בינואר 2018 בדבר הארכת תוקף התוכנית לשנים2018 - 2019 , נמצא כי נכלל בהצעה מידע על ההשפעה שתהיה לסבסוד הפיתוח ולמתן המענקים לרוכשים על עלות התוכנית, אך לא נכלל בה מידע על אובדן ההכנסות בגין ההנחות על הקרקע שתשווק על פי התוכנית באותן שנים30 .
משרד הבינוי מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר2019 , אשר ניתנה גם בשם מטה הדיור במשרד האוצר, כי הנוכחי, בתפקידו כמנהל ]משרד הבינוי[ "מנכ"ל המשרד אגף בכיר שיווק דאז היה מעורב בצורה מהותית ביותר בגיבוש התכנית ונתן את התובנות שלו ואלו שגובשו על ידי המשרד בשנים האחרונות, לרבות עקרונות התכנית, המפרט הרלבנטי וכיו"ב.
אכן, מבחינה פרוצדורלית התכנית יצאה לדרך מבלי תיאום עם הלשכה .
28 ,משרד האוצר, אגף החשב הכללידוחות כספיים של ממשלת ישראל לשנת 2016 (יולי2017 '), עמ368.
29 התקנון לעבודת הממשלה ה-34 שאושר בהחלטת הממשלה במאי2015.
מיליארד ש"ח בשנה מדינת ישראל -643 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון המשפטית והיא הוגשה לקבינט הדיור ואושרה שם, ללא האישורים הפורמליים המקדמיים של המשרד.
לצד זאת, מיד לאחר השקת התכנית, שולב המשרד באופן מלא בגיבוש פרטי התכנית וכמובן לקח חלק מרכזי (מאוד) בביצועה.
משרד הבינוי לקח ולוקח חלק י נפרד בטיפול ברכיבים רבים בתכנית ומשכך החל להיות שותף פעיל בכל משמעותי ובלת תהליך קבלת ההחלטות וביצוע התוכנית".
על מנת לקבל החלטה מושכלת ראוי כי כלל העלויות וההשפעות התקציביות יקבלו ביטוי בהצעות ההחלטה, וכי ישותפו בגיבוש ההצעות כלל המשרדים הרלוונטיים.
מצופה כי בדיוני הממשלה על הארכת תוקף החלטותיה ייבחנו תוצאותיהן של החלטות קודמות בנושא, לצורך הפקת לקחים וקבלת החלטות מיטביות.
בביקורת עלה כי הצעת ההחלטה שהוגשה לקבינט הדיור בינואר 2018 להאריך את תוקף התוכנית כללה נתונים בדבר ההשפעה שתהיה לסבסוד הפיתוח ומתן המענקים לרוכשי ם על עלות יישום התוכנית, וכן צוין בה כי "לאור הצלחת שיווק הקרקעות והשפעתו המצטברת על יוקר המחיה ושוק הדיור מוצע להאריך את תוקף התוכנית".
אך ההצעה לא כללה סקירה מפורטת על ביצועי התוכנית ותוצאותיה עד לאותו מועד ועל הדברים שיש לשנות בה.
יור שהתקיים ביולי למשל, בדיון בקבינט הד 2015 צוין כי ההנחה הניתנת על דירה בפרויקטים בפריפריה נמוכה בהרבה מן ההנחה הניתנת בפרויקטים במרכז הארץ, ויש לתקן זאת על ידי שילוב של ההנחה על הקרקע בפריפריה עם סבסוד פיתוח הקרקע ומתן מענקים לזכאים בפריפריה.
ואולם הדבר לא צלח, ובפועל קיבלו זוכי ההגרלות במרכז הנחה גבוהה יותר מההנחה שקיבלו הזוכים בפריפריה.
הפער בין ההנחה על דירה במרכז ובין ההנחה על דירה בפריפריה נדון גם בוועדת הכלכלה של הכנסת בפברואר 2017 .
שר הבינוי דאז, שהשתתף בדיון, ציין כי הבעייתיות ידועה, ויש לטפל בעניין.
אף על פי כן לא נדונה הסוגיה בדיון של קבינט הדיור בינואר 2018 , שבו התקבלה ההחלטה על הארכת תוקף התוכנית לשנים 2018 - 2019.
משרד הבינוי השיב כי "נעשתה עבודת מטה רצינית בנושא בשיתופו המלא של היועץ המשפטי של משרד הבינוי והשיכון ומול המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, בדבר הפערים בהנחות בין אזורי הביקוש ובין הפריפריה", וכי "התקבלו מספר החלטות וננקטו לכאורה צעדים אשר יש בהם כדי להביא לצמצום משמעותי של הפערים, כגון פיילוט שבמסגרתו באזורי ביקוש יחויב הקבלן הזוכה לבנות 5% מכלל יחידות הדיור לטובת דיור ציבורי בבעלות המדינה".
משרד הבינוי ציין כ י משמעות הדבר היא "כרסום בגובה ההטבה והשקעת חלק ממנה במטרה חברתית אחרת -הגדלת מלאי הדיור הציבורי".
משרד הבינוי הוסיף כי מאחר שהצעדים השונים עשויים למתן את הבעיה אך לא להביא לפתרונה המלא, בכוונתו "לבחון להגדיל את סבסוד הפיתוח או את המענק לרוכש בפריפריה, ידה כזו שתייצר שם הטבה כספית גבוהה מאד.
לחילופין התיקון יכול להיות דווקא במ צמצום ההטבה במרכז הארץ".
מדינת ישראל -644 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון בהמשך לתגובה זו מסר מטה הדיור במרץ ובאפריל 2019 למשרד מבקר המדינה מסמכים מהשנים 2016 - 2018 בקשר לתוכנית.
המסמכים כללו נתונים שהוצגו לשר האוצר על השיווקים במ סגרת התוכנית, ניתוח חסמי שיווק בנוגע לחלק מהפרויקטים במסגרת התוכנית ודוחות חצי -שנתיים ושנתיים על פעולות רמ"י.
עם זאת לא כללו המסמכים סקירה מפורטת על יישום התוכנית ועל תוצאותיה עד אותו מועד.
מכל מקום, מסמכים להאריך את תוקף התוכנית, הכוללים סקירה מפורטת כאמור לא צורפו להצעת ההחלטה שהוגשה לקבינט הדיור.
בעניין הקצאתם של 5% מיחידות הדיור באזורי הביקוש לדיור הציבורי, יוער כי החלטת המועצה31 המאפשרת זאת התקבלה עוד במאי 2017 , אך ההחלטה קיבלה ביטוי רק במכרזים מעטים שהוצאו באזורי ביקוש (ירושלים, באר יעקב, אבן יהודה) ולא במכרזים שהוצאו באזורי ביקוש אחרים כגון ראשון לציון, נתניה וקריית אונו, שההנחה על הדירה הניתנת בהן במסגרת התוכנית היא גבוהה לעומת ההנחות הניתנות בשאר היישובים.
בסופו של דבר כמעט לא נפתרה סוגיית ההנחות הניתנות באזורי הביקוש במרכז הארץ, הגבוהות מן ההנחות הניתנות בפריפריה.
עבודת המטה ברמ"י בנוגע להצעות ההחלטה על שינויים בתוכנית שהוגשו למועצה .
בסעיף 4 (ד) לתקנון עבודת המועצה32 נקבע כי להצעת החלטה המובאת לדיון המועצה יצורפו בין השאר מסמכים הכוללים סקירה של עיקרי ההצעה; הסבר תמציתי שלה; ההשפעות המשפטיות שלה, אם ישנן; ובמידת האפשר פרטים על העלויות הכרוכות ביישומה.
לפי החלטה של הנהלת רמ"י33, להצעת החלטה המובאת לדיון המועצה יצורפו בין השאר מסמכים הכוללים תשתית עובדתית נאותה; חוות דעת כלכלית, לרבות נתונים השוואתיים ונתונים בדבר ההפסדים הצפויים עקב ויתור על הכנסות; חלופות אפשריות להצעה; ונימוקים להעדפת ההצעה על פני החלופות.
מסמכים אלה נדרשים כדי שההחלטות יתקבלו על בסיס מידע נאות ומקיף ככל האפשר.
כאמור, ביולי 2015 קיבלה המועצה את ההחלטה הראשונה בנושא מחיר למשתכן.
עד אוגוסט 2018 קיבלה המועצה תשע החלטות שעדכנו את ההחלטה הראשונה.
שתיים מהן עסקו בין השאר בתוספת תמריצים כספיים ליזמים ולרשויות מקומיות, כדי לקדם את התוכנית ולהגדיל את היצע הדירות במסגרתה.
בהחלטה 1465 מאפריל2016 קבעה המועצה תמריצים כספיים לרשויות מקומיות שבתחום שיפוטן ישווקו דירות במסגרת התוכנית; בהחלטה 1501 מנובמבר2016 קבעה המועצה כי במקומות שבהם ערך הקרקע לדירה הוא עד 150,000 ש"ח ולגבי חלק מהדירות אושרה מכירה .
32 החלטת המועצה1422 משנת2015.
ההחלטה עודכנה בהחלטה1533 מפברואר2018 .
33 החלטה3635 מאוקטובר2014.
מדינת ישראל -645 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון כלומר לא לזכאי התוכנית בלבד, תינתן הנחה של בשוק החופשי, 80% מערך הקרקע גם על הדירות שישווקו בשוק החופשי.
בביקורת עלה כי אף שהיה לשתי החלטות אלה היבט כלכלי מובהק, לא צורפו לשתי הצעות ההחלטה נתונים כלכליים כלשהם, לרבות נתונים מספריים, נתונים השוואתיים או אומדן ויתור על הכנסות, ולא צוינו ההשפעות הצפויות של קבלת ההצעות על הקופה הציבורית.
למשל, בנוגע להחלטה 1501 , הסעיף הנוגע למתן הנחה גם על דירות המשווקות בשוק החופשי לא נכלל בהצעת ההחלטה שהוגשה למועצה, ורמ"י העלתה את הנושא רק בדיון עצמו, וגם אז ללא ציון נתונים כלכליים רלוונטיים, כמו אומדן מספר הדירות שישווקו בשוק החופשי ואובדן ההכנסות הצפוי לרמ"י בעקבות יישום ההחלטה.
חוסר בנתונים כמתואר עלול לפגוע בקבלת החלטות מושכלות.
בהקשר זה יצוין כי כבר בדוח 68ג34 העיר משרד מבקר המדינה כי רמ"י לא הקפידה על ביצוע עבודת מטה נאותה בעת הכנת הצעות החלטה למועצה.
רמ"י מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 כי כפי שציינה בתגובתה על דוח 68 ג שהוזכר לעיל, היא קיבלה את הערות מבקר המדינה על הצורך לצרף להצעות המוגשות למועצה גם התייחסות להיבטים כלכליים, וכיום היא פועלת לצירוף סקירה של ההשפעות התקציביות והכלכליות של הצעות כאמור וכן חוות דעת מקצועיות, לרבות חוות דעת משפטיות.
עוד מסרה רמ"י בתשובתה כי בישיבות המועצה נמסרו ליו"ר המועצה ולחבריה נתונים על אובדן ההכנסה משיווק קרקעות בגין התוכנית.
על רמ"י להקפיד על ביצוע כל הנדרש בתקנון המועצה בכל הנוגע להכנ ת הצעות החלטה, ובכלל זה על הבאת מלוא הנתונים הכלכליים הרלוונטיים להצעות, זאת כדי שההחלטות יתקבלו על בסיס מידע מקיף ככל האפשר.
לפי מדריך התכנון הממשלתי35 , תוכנית העבודה השנתית של גוף ממשלתי אמורה לשקף את הפעולות שהגוף מתכנן לבצע בתקופה נתונה, כדי להגיע למצב עתידי רצוי.
לשם כך יש להגדיר מטרות כלליות, יעדים פרטניים להשגת המטרות, משימות לביצוע ולוח זמנים לביצוען.
כן יש לקבוע מדדי תפוקות, כדי לבחון אם המשימות אכן בוצעו והיעדים הושגו.
34 ,מבקר המדינהדוח שנתי 68ג (2018 ,"), בפרק "עבודת מטה וסדרי קבלת החלטות במועצת מקרקעי ישראל עמ' 1607.
35 מדריך התכנון הממשלתי(ספטמבר 2010 ).
המדריך נועד לשמש כלי מרכזי לחיזוק עבודת המטה במשרדי הממשלה ולשיפור אפשרויות הניהול והבקרה של המשרדים.
המדריך הוא גם כלי מנחה להכנת תוכניות עבודה.
בעניין זה ראו גם מבקר המדינה, דוח שנתי 65ג (2015 '), "תכנון עבודה במשרד ראש הממשלה", עמ287 - 304 .
מדינת ישראל -646 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון דית, וקובע שלבים המדריך עוסק גם בצורך העולה מדי פעם בפעם בהכנת תוכנית עבודה ייעו בגיבושה.
מטרתה של תוכנית ייעודית היא טיפול בסוגיה מוגדרת רחבת היקף שמעורבים בה כמה שותפים, בממשלה ומחוצה לה.
בתהליך גיבושה וביצועה של תוכנית ייעודית נדרש שיתוף פעולה של בעלי עניין, התמקדות בבעיות היסוד, הטמעת שפה משותפת וקביעת מדדים.
כן רשת הגדרת הנושאים שיש לטפל בהם, כדי לוודא בסופו של התהליך שהנושאים המהותיים נד אכן טופלו.
בביצוע התוכנית מחיר למשתכן מעורבים בעיקר משרד הבינוי, מטה הדיור, רמ"י וכ-80 רשויות מקומיות.
נוכח היקפה של התוכנית וריבוי הגופים המעורבים ביישומה, היה ראוי לגבש תוכנית עבודה ייעודית ומשולבת לכלל הגופים.
במסגרת גיבוש התוכנית נדרש מיפוי הנושאים המהותיים הטעונים טיפול בתהליך בניית יח"ד במסגרת מחיר למשתכן, כגון תכנון הקרקע או התאמת התכנון הקיים לצורכי התוכנית, שיווק הקרקע ופיתוחה, מתן היתרי בנייה והבנייה עצמה.
לאחר המיפוי יש לקבוע אחראים לביצוע, יעדים, משימות לביצוע ומדדי תפוקות כדי לבחון אם המשימות אכן בוצעו והיעדים הושגו.
עלה כי הגופים המופקדים על ביצוע התוכנית -משרד הבינוי, מטה הדיור ורמ"י -לא יזמו גיבוש תוכנית עבודה כוללת ומשולבת לכלל הגופים המעורבים ביישום התוכנית או לגופים הממשלתיים המעורבים ביישום.
תרשים 3: תוכניות העבודה .
מדינת ישראל -647 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון יצוין גם כי בהחלטות הממשלה ובהחלטות המועצה הנוגעות למחיר למשתכן לא נקבעו יעדים כמותיים ולוחות זמנים להשגתם.
אי -קביעתם של יעדים כמותיים פוגמת ביכולת להעריך את הישגי התוכנית ולקבוע אם יש לתקן אותה או את דרכי הפעולה להשגת מטרותיה.
בהחלטות הממשלה נקבעים מדי שנה בשנה יעדים לתכנון, משרד הבינוי מסר בתגובתו כי שיווק ועסקאות בנוגע למקרקעי ישראל.
החלטה 1430 של המועצה מיולי2015 הייתה בסיס התוכנית מחיר למשתכן.
משרד הבינוי ציין כי באחת ההחלטות נקבע כי "ככלל, כלל הדירות המשווקות במסגרת מכרז מחיר למשתכן, ישווקו במחיר למ שתכן לחסרי דיור [36] .
מתוך החלטות אלה, הגופים השונים ובראשם משרד הבינוי והשיכון ורשות מקרקעי ישראל גזרו את תכנית העבודה השנתית שלהם ועובדים לפיה.
ממשלת ישראל קבעה את יעדי העבודה.
ונוכח היעדים הממשלתיים כל גוף גוזר את תכנית העבודה שלו.
לעניין הסנכרון בין הגופים, מתקיימות ישיבות שיווקים משותפות.
בהן מועלים חסמים ונלמדות דרכי פעולה משותפות להסרת חסמים אלה", ובין השאר ישיבות שבועיות קבועות של הגופים הנוגעות לניהול השוטף של התוכנית.
עוד מסר משרד הבינוי כי "תכנית העבודה ומדדי התפוקות נגזרות מהקשיים והחסמים האובייקטיביים של כל ישוב בתכנית, כמו גם בשלות התכנית והסטטוס שלה.
בכל תכנית עבודה מצוינים קשיים וחסמים אלה מראש".
עבודת רמ"י מסרה בתשובתה כי הקימה מערכת מחשוב ייעודית אשר נועדה ליצור תוכנית כוללת ולאפשר מעקב אחר התקדמות השיווק בכל שלב ושלב, וכי המערכת הונגשה לכל הגופים הרלוונטיים, ובכללם משרד הבינוי, מינהל התכנון ומטה הדיור.
רמ"י ציינה כי "אכן יש מקום לשיפור שיתוף הפעולה בין הגורמים השונים בעדכון המערכת וייתכן ויש לפעול לכך ת ממשלה ייעודית.
במסגרת החלט ההתנהלות המתוארת אינה תמיד מתועדת ואולם העדר התיעוד אינו מעיד על העדר קיומה של עבודה משותפת בין המשרדים".
כדי לייעל את התיאום בין מטה הדיור, משרד הבינוי ורמ"י ואת המעקב והבקרה בנוגע ליישום התוכנית ותוצאותיה נדרש שגופים אלה יגבשו תוכנית עבודה כוללת ומשולבת, שתכלול הבניה ועיגון של כלל היעדים והמשימות ושל שגרת התיאום המתקיים בפועל ביניהם.
היבטים בשלבי הביצוע של התוכנית .
שרשרת הייצור של דירות בתוכנית מחיר למשתכן ומכירתן לזכאים כוללת כמה שלבים עיקריים כמפורט להלן: .
36 החלטת ממשלה203 /(דר13 ) מיוני2015 .
מדינת ישראל -648 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון תרשים 4: שרשרת הייצור של דירות בתוכנית מחיר למשתכן להלן פירוט ליקויים שנמצאו בבדיקת כמה היבטים בשלבים הללו: .
הגרלות בין זכאים לפני קבלת היתר הבנייה .
בתקנון ההגרלה לבחירת הזכאים לרכישת דירות במסגרת מחיר למשתכן37 , שמטרתו לקבוע הנחיות להגרלה, נקבע כי ההרשמה להגרלה תיפתח רק לאחר שהיזם קיבל היתר בנייה, לרבות היתר בנייה בתנאים 38 (להלן-היתר בנייה), בהתאם להוראות המכרז שזכה בו, אך משרד הבינוי רשאי לאשר פתיחת הרשמה להגרלה לפני קבלת היתר הבנייה.
יצוין כי רק לאחר קבלת ההיתר יכולים הזוכים בהגרלה לבחור את הדירות בפרויקט ולחתום על חוזה מכר.
רוב יחידות הדיור הוגרלו בין הזכאים לפני שהתקבלו עבורן היתרי בנייה.
בפועל, תרשים 5: ,מספר יחידות הדיור שהוגרלו בין זכאים לפני שהתקבל עבורן היתר בנייה ספטמבר 2018 .
על פי נתוני משרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה .
בשנת 2017 הגיש יזם לבית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, עתירה מינהלית נגד משרד האוצר ומשרד הבינוי 39 .
בעתירה ביקש היזם להימנע מלכלול פרויקט שהוא אמור לבצע בהגרלה לבחירת זכאים לפני קבלת היתר הבנייה, עקב .
37 " תקנון הגרלת בחירת זכאים לרכישת דירות במסלולי 'מחיר למשתכן'", סעיף5.
38 קבלת היתר מלא כפופה למילוי כמה תנאים כמפורט בהחלטת מוסד התכנון או רשות הרישוי, כמו קבלת אישורו של פיקוד העורף, תיקון שרטוטים או תשלום אגרות.
39 )עת"מ (ירושלים 24062 -12-17 חיים זקן בנין והשקעות בע"מ נ' משרד האוצר (פורסם במאגר ממוחשב, 6.
) מדינת ישראל - 649 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
משרד הבינוי והשיכון פגיעה צפויה בזוכים ובו, מנימוקים שונים שפורטו, אולם עתירתו נדחתה.
בפסק הדין, שניתן בפברואר 2018 , קבע בית המשפט כי ההחלטה לקיים הגרלות לפני מתן היתרים- שלטענת המדינה תרחיב את מעגל הזוכים ובכך תפחית ביקושים ואולי תביא להורדת מחירים - היא החלטה הקשורה למדיניות וחלק ממהלך משולב להרחבת היצ ע הדירות לזוגות צעירים ולזכאים, והיא מצויה בליבת שיקול הדעת של הרשות המופקדת על עניין זה.
בפסק הדין ציין בית המשפט כי "אין לומר כי הנזק הפרטי לזוכה הפוטנציאלי מצדיק בהכרח מניעתה של התועלת המצרפית שתצמח למשק מהקטנת הביקושים, ככל שזו אכן תתרחש".
כפי שצוין לעיל, ההחלטה לקיים הגרלות לבחירת זכאים בפרויקטים שטרם ניתנו לגביהם היתרי בנייה, ייתכן שתביא בסופו של דבר להורדת מחירי הדירות.
ואולם יצוין כי מנקודת מבטם של הזכאים, בייחוד בפרויקטים הנמצאים בשלבים מוקדמים של קבלת ההיתר, פירוש הדבר הוא אי -ודאות לגבי יכולתם ה כלכלית לרכוש את הדירה, הנובעת מאי -הוודאות לגבי מחירה הצפוי, התלוי בגודלה, במדד תשומות הבנייה, בתנאים לקבלת משכנתה ובעלותה.
זאת ועוד, שינויים עתידיים במחירי הדיור, בייחוד ירידתם, עלולים לפגוע בכדאיות הכלכלית של רכישת הדירה, דבר שמגביר גם הוא את אי-הוודאות.
יתר על כן, שלבי הבנייה עד לאכלוס עלולים להימשך זמן רב, וגם עלול לעבור זמן רב עד המועד שהזוכים יוכלו לבחור בו את הדירה בפרויקט ולדעת אם היא מתאימה לצורכיהם, כאשר כל אותו זמן הם מנועים מלהשתתף בהגרלות אחרות.
משרד הבינוי מסר בתשובתו: "ההחלטה על פרסום הגרלות בטרם הוצאת היתר בנייה נעשתה מתוך מחשבה משקית כוללת לשם מציאת פתרון למצוקת הדיור.
נבקש להדגיש כי מדיניות זו הוכיחה את עצמה והובילה לשיווק אינטנסיבי של עשרות אלפי יחידות דיור במחירים אטרקטיביים בכל רחבי הארץ.
בנוסף הובילה תחילה לעצירת עליות מחירי הדירות, ובהמשך לפרסומים החודשיים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
הקובעים כי מחירי הדירות נמצאים בירידה, ולהחלטה על הגרלה לפני היתר משקל משמעותי בכך.
יש לציין כי העובדה שההגרלות טרם ההיתר נאמרה בריש גלי.
המדינה רואה בזכאים כבעלי יכולת.
לשקול מהי האופציה הנכונה עבורם.
בנוסף הרי שעם הרשמתם להגרלה הם יודעים במדויק מהו המחיר למ"ר לדירה.
יצוין כי הזוכים יכולים לוותר על זכייתם עד לחתימת החוזה בכל עת וללא עלות נוספת".
בחוות דעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי) במשרד המשפטים מינואר 2019 (לאחר מועד סיום הביקורת) בנוש א "מעמדם של זוכי תכנית 'מחיר למשתכן' לעניין הגשת התנגדויות לבקשות להקלה" צוין בין היתר כי יש חוסר ודאות רבה לגבי מהותה של הזכייה ומאפייניה כפי שיהיו בסופו של דבר, וכי ההחלטה שהתקבלה במשרדי הממשלה לבצע את ההגרלות מייד לאחר זכיית היזם במכרז וזמן רב לפני קבלת היתר מעמידה את זוכי התוכנית במצב של חוסר ודאות שנמשך זמן רב, ולעיתים בלתי מוגבל.
מאחר שלביצוע ההגרלות לפני קבלת היתר בנייה יש כאמור גם חסרונות, ובכלל זה יצירת אי -ודאות בתחומים רבים הנוגעים לזכייה, דבר שגם במשרד המשפטים הוצבע עליו לאחרונה, ראוי שמטה הדיור ומשרד הבינוי יבחנו באופן עיתי את השלכות המדיניות הקיימת ובהתאם לתוצאות בחינתם ישקלו כיצד לפעול.
מדינת ישראל - 650 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
משרד הבינוי והשיכון שיווק הקרקעות .
רמ"י ומשרד הבינוי משווקים קרקעות מדינה לבנייה למגורים באמצעות מכרזים, ובמסגרת התוכנית התחרות בין היזמים היא על המחיר הסופי הנמוך ביותר למ"ר של דירת מגורים 40.
לפי החלטות הממשלה והמועצה בנושא מחיר למשתכן, בשנים 2015 - 2019 על רמ"י ומשרד הבינוי לשווק את כלל הקרקעות במתכונת של התוכנית.
הליך השיווק כולל פרסום מודעה על ביצוע מכרז, בדיקת תקינות ההצעות שהוגשו ועמידתן בתנאי המכרז ובחירת הזוכה בקרקע.
עם הזוכ ה נחתמת עסקה הכוללת חוזה חכירה או חוזה רכישה המתאים למכרז ולקרקע.
במקרים שבהם לא נקבע זוכה או שבסופו של התהליך לא נחתמת עסקה, מתפרסם מכרז נוסף על אותה הקרקע.
רמ"י מדווחת על נתוני השיווק והעסקאות לממשלה ולמועצה, לצורך מעקב ובקרה, ומפרסמת את הנתונים לידיעת הציבור.
משרד מבקר המדינה בדק את שיווק הקרקעות בתוכנית מחיר למשתכן והעלה כדלקמן: מיפוי הצרכים: מיפוי צרכים הוא כלי חשוב להתוויית מדיניות ולביצועה.
בכל הנוגע לשיווק הקרקע, מלבד החשיבות שבהשגת יעדי השיווק והעסקאות ובהגברת קצב השיווק, מיפוי צרכים חשוב גם לשם התאמת השיווק למאפייניה של אוכלוסיית הזכאים של התוכנית.
ככל שהשיווק יהיה מכוון ואיכותי יותר, כלומר ייעשה על פי מאפייניהם וצורכיהם של הזכאים, כך תצליח יותר התוכנית.
אם לא ייעשה כך, התוכנית עלולה לספק את צורכי הזכאים במידה חלקית בלבד, דבר העלול לגרום לזכאים שלא לרכוש דירות שיתוכננו במסגרת התוכנית וממילא לפגוע במימושה של התוכנית.
נמצא כי מטה הדיור, רמ"י ומשרד הבינוי לא מיפו את מכלול הצרכים של זכאי התוכנית.
למשל, היה אפשר לברר בשלב הרישום לתוכנית (בשאלון הרישום או בשאלון שיועבר לאחר הרישום) את אזור המגורים המועדף, את גודל הדירה המועדף ואת הסכום המרבי שהנרשמים מוכנים לשלם, ובהתאם לגבש בסיס נתונים ככלי לקבלת החלטות מושכלות יותר.
בהיעדר מיפוי כאמור אפשר ללמוד על האזורים שהזכאים מעדיפים לגור בהם, על פי אזור מגוריהם הנוכחי.
משרד מבקר המדינה ניתח את התפלגות הזכאים (כאמור, כ- 128,100 ) לפי מחוזות מגוריהם, לעומת מספר יחידות הדיור שרמ"י ומשרד הבינוי שיווקו במחוז ות אלה 41 במתכונת התוכנית בשנים2016 - 2017 , ומתעתדות לשווק לפי תוכניות העבודה שלהן בשנת 2018 :.
בתרשים שלהלן מוצגים נתונים בעניין זה .
במכרזים רגילים השיטה היא שיווק לכל המרבה במחיר 41 אין התאמה מדויקת בין החלוקה למחוזות של משרד הבינוי ובין החלוקה למרחבים עסקיים של רמ"י.
משרד מבקר המדינה ביצע התאמות נדרשות לצורך הניתוח: מחוז הגליל במשרד הבינוי הותאם למרחב הצפון של רמ"י והוצג בלוח כמחוז הצפון, ומחוז המרכז ומחוז תל אביב מוצגים בלוח כמחוז מרכז-תל אביב.
מדינת ישראל -651 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד הבינוי והשיכון תרשים 6: התפלגות הזכאים לפי מחוזות מגוריהם, לעומת התפלגות יח"ד ששווקו בשנים 2016 - 2017 ויח"ד המתוכננות לשיווק בשנת 2018 .
על פי נתוני משרד הבינוי ורמ"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה .
מהתרשים עולה כי שיווק הקרקעות במסגרת התוכנית לא תאם את אזורי מגוריהם של הזכאים.
שיווק מוגבר נעשה באזורים שהביקוש בהם כנראה מוגבל וייתכן שמיצה את עצמו, ולעומת זאת לא משווקות מספיק קרקעות באזורי המגורים של הזכאים.
אי - ההתאמה בין אזור המגורים של הזכאים ובין אזורי השיווק עלולה להביא לעודפי ביקוש או עודפי היצע של דירות באזורים מסוימים או להביא לכך שזכאים ישכירו את הדירות שקנו ויתגוררו באזורים אחרים המתאימים לצורכיהם.
בכך עלולה להיפגע יעילות התוכנית, שתכליתה מתן אפשרות לרכישת דירה לצורכי מגורים, וכן עלולה להיפגע יעילותה של הקצאת המשאבים מנקודת מבטו של המשק.
אשר להיווצרותם של עודפי היצע של דירות באזורים מסוימים, בסקירה השנתית של הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי ( OECD)42 לשנת201843 צוין כי רבים מהזוכים בהגרלה רוכשים דירות במקום שאינו מספק את צורכיהם, ככל הנראה כדי להשכירן, ובסופו של דבר יש בכך .
42 ארגון בין-לאומי של המדינות המפותחות הפועלות בהתאם לעקרונות דמוקרטיים וליברליים, וכלכלתן מבוססת רה בארגון משנת על עקרונות השוק החופשי.
43 OECD Economic Surveys: Israel (march 2018).
מדינת ישראל - 652 - ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א .
משרד הבינוי והשיכון משום המרצת שוק השכירות יותר מהמרצת הבעלות על דירות, שהייתה המטרה העיקרית של הממשלה.
בתוכנית האסטרטגית לדיור לשנים 2017 - 204044 נכתב כי "במסגרת תמ"א35 נקבעו יעדי פיזור מוטי פריפריה, שבדיעבד התבררו כלא ריאליים, והממשלה לא התקרבה למימושם.
זאת מכיוון שהסטת אוכלוסייה בהיקפים נרחבים ממגמת הביקושים דורשת השקעה כספית אדירה.
(השקעה בתחבורה, בבריאות, בחינוך ועוד).
כמו כן, יכולתה של הממשלה לגבות את יעדי פיזור האוכלוסין ביצירת תעסוקה.
משרד הבינוי ציין בתשובתו מינואר 2019 כי "בשיווק הקרקע, לא ניתן להתאים את השיווקים למאפייני הביקוש של הזכאים באופן מלא.
המדינה משווקת את הקרקעות שלהן תכניות זמינות לשיווק ולהן קודם כל הצדקה תכנונית שנבחנה על ידי הוועדות וכן היתכנות שיווק מבחינה כלכלית ומוניציפאלית.
השיווקים נעשו בכל רחבי הארץ מתוך כוונה שיספקו מענה לציבור רחב".
בתשובה מדצמבר 2019 " ציין משרד הבינוי כימרבית הדירות שהוגרלו ( 61% ) הן באזורי ביקוש - ירושלים וסביבתה, ומחיפה דרומה ועד אשדוד.
עם זאת גם בנקודות בפריפריה היה חשוב למשרדים השונים לקדם את התכנית כדי לאפשר מענה לתושבי האזור".