HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
40 לפי סעיף197 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה 1965.
41 ראו מבקר המדינה , דוח שנתי 56 ב( 2006 ), בעניין ביצוע פרויקט הסעת המונים במטרופולין תל אביב, עמ' 323 .
42 ב- 1998 אשרה המועצה הארצית לתכנון ובניה תכנית מתאר ארצית.
התכנית היא תכנית אב השומרת, בין השאר, זכויות דרך לרכבת הקלה.
ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 27 .
לפעול להסדרת פתרונות ובכלל זאת גם הסדרים משפטיים להסרת חסמים שונים שאינם מטופלים במסגרות הקיימות, המעכבים הקמתם של פרויקטים בתחום התשתית.
מלבד החסמים הקיימים בביצוע הפרויקטים עצמם, קיימים חסמים רבים הנוגעים להיבטי הסמכויות והאחריות בין הגופים המעורבים בקידומן של תכניות הפיתוח.
הסמכויות שניתנו לחלק מגופים אלו בחקיקה ובתקנות נועדו לפעילותם המקצועית הייעודית.
לעתים מתגלעים בין הגופים חיכוכים וחילוקי דעות מקצועיים, ובכך נוצרת מערכת אילוצים נוספת המקשה על קידום התכנית.
על אף שהממשלה הכירה בקיומם של חסמים שונים וקיבלה כמה החלטות 43 שנועדו לטפל בהסרתם, אין הן מקיפות את כולם ויישומן אינו מלא.
בדצמבר 2008 כתב משרד התשתיות למשרד מבקר המדינה, על דעתו של שר התשתיות דאז מר בנימין בן אליעזר, בעניין ההיערכות להתמודדות עם המחסור בחשמל: "כידוע, שר התשתיות הלאומיות אחראי מטעם הממשלה על קביעת מדיניות משק החשמל ומופקד באופן בלעדי על קביעת תכנית הפיתוח של מערכת החשמל, על מקטעים שונים.
במציאות, הטלת חובת מימוש תכנית הפיתוח על ספק שירות חיוני איננה מבטיחה את יישומה של התכנית ואיננה מעניקה למשרד את הכלים הנדרשים להוצאתה אל הפועל, וזאת מאחר ולשר התשתיות אין סמכויות ביצוע.
זאת ועוד, המשרד נאלץ פעם אחר פעם לעמוד מול אתגרי הביורוקרטיה ולהדוף ניסיונות למשיכת סמכויותיו על ידי גורמי ממשלה אחרים.
כך למשל, משרד האוצר יכול למנוע או לעכב הוצאת מכרזים בזמן שרשות החשמל יכולה לנצל תעריף חשמל כסנקציה בלתי תלויה - ממשית ומיידית, המאפשרת הלכה למעשה לקבוע את תכנית הפיתוח של משק החשמל, בניגוד לחוק החשמל ומטרותיו (ובכך למעשה לערער על סמכויותיו של השר).
לסיכום, שר התשתיות למרות היותו אחראי לקביעת תכניות הפיתוח נאלץ לעמוד בפני מצב של העדר כלים מעשיים לאכיפת סמכויותיו.
משמעות הדבר כי גורמי חוץ שונים יכולים למנוע ממשרד יעודי, כמו משרד התשתיות, לממש את תכניותיו.
מעבר לכך, הם מסוגלים לגרום לאי מילוי חובות שמוטלות על משרד יעודי על פי הדין.
" שר התשתיות ד"ר עוזי לנדאו כתב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 : "חיוני ליצור איזון מתאים בין סמכויות המשרדים הייעודיים לבין יכולת ההשפעה של משרד האוצר.
הממשלה היא הסמכות העליונה לקביעת דרכים לפיתוח המשק הלאומי ולהכרעת מחלוקות מקצועיות.
מרגע שנתקבלה החלטה על אופן ההתפתחות של תחומי תשתית מרכזיים, וסדרי עדיפויות בפיתוח, על כל גופי הממשל לפעול ליישומה - תוך איתור המקור התקציבי הנדרש למימון התכנית המאושרת, בפריסה שמבוססת על לוח זמנים שנקבע ליישומה.
" בדצמבר 2008 כתב משרד התשתיות למשרד מבקר המדינה: "אגף התקציבים נוהג לנצל את הכוח שבידיו כדי לכפות את תפיסת עולמו על המשרדים הייעודיים.
לעיתים קרובות, תפיסת עולם זו מוטעית ואף מנותקת מן המציאות, ומצויה בלב .
43 החלטת ממשלה 2178 מ- 12.
07 העוסקת בהסרת חסמים במשק האנרגיה הורתה על הקמת צוות להסרת חסמים ולקידום ייצור חשמל פ רטי על ידי בעלי רישיונות.
החלטת הממשלה 192 מ- 12.
09 העוסקת בקידום פרויקטים תשתיתיים בתחומי תשתיות, שיכון ובינוי הקובעת כי יוקם צוות בראשות ראש הממשלה ובהשתתפות שרי ממשלה שונים שבו יוצגו החסמים העומדים בפניהן לקידומם של פרויקטים.
ליבה של הכשלת המדיניות הציבורית הרצויה.
כך למשל, גישת אגף התקציבים על פיה רק "כוחות השוק" יפתחו את משק החשמל, ועל כן אין לנהל מכרזים בשיטת ה-PPP44 להקמת תחנות כוח, מהווה גורם מרכזי למחסור המתמשך בחשמל.
כך למשל, כאשר מתקבלת החלטת הממשלה להקים תחנת כוח בשיטת ה -PPP , לעתים מנצל אגף התקציבים את כוחו כדי להכשי ל את הפרויקט.
על כן, יש להרחיק את האגף מההליך המכרזי ולהפקיע מידיו את כושר ההכרעה בנושאים מרכזיים שיש בהם כדי למנוע את מימושו.
" עוד הוסיף המשרד: "לעיתים קרובות, נושאים מרכזיים במכרזים מחייבים החלטות ואישורים על ידי רגולטורים "עצמאיים" כגון, רשות החשמל, רשו ת הגז הטבעי וכו'.
תפיסת העולם של רגולטורים אלה לעיתים מנוגדת למהות המכרז, ועל כן, הם מנצלים את הכוח שבידיהם כדי לסכל את המכרז עליו החליטה הממשלה " (ההדגשה במקור).
בתשובתו של אג"ת למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 צוין: "כאשר בוחרת וועדת המכרזים.
להישען על תקציב המדינה, אם בתקציב ואם בערבות, תפקידו של אג"ת הוא לוודא את הצורך בכלי מסוג זה ולהגבילו למינימום ההכרחי הן בשל החשיפה התקציבית.
ואף חשוב מזה בשל השלכות הרוחב שהוא עשוי לעורר כלפי מכרזים עתידיים, לרבות מכרזי תשתית בתחומים אחרים.
אג"ת לוקח חלק בפעילות הוועדה ופועל על מנת לפרסם את המכרז בהקדם".
מנכ"ל משרד התשתיות לשעבר, מר חזי קוגלר, השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 : "מכשול מרכזי ביותר בדרך לישום של פרויקטים שהוחלט עליהם בממשלה.
הינו תפקידם ה'עצמאי' של גופים ממשלתיים שלא סרים למרותה של הממשלה ובאמצעותה.
של השרים והמנכ"לים המופקדים על ביצוע של מדיניות ממשלתית".
רשות החשמל השיבה בדצמבר 2009 למשרד מבקר המדינה כי אין היא "פועלת לסכל מכרזים עליהם החליטה הממשלה.
הרשות כגוף מקצועי, שואפת כי ההסדרות והפעילות תתבצענה בהתאם לצורכי משק החשמל תוך ראייה כוללת של צורכי המשק.
משכך, פעלה הרשות לתרום לקידום פרויקטים ממשלתיים באופן אינטגרטיבי ומקצועי עם ההסדרה הכוללת במשק.
הרשות פועלת למנוע מצבים בהם תתקבלנה החלטות על ידי הוועדה 45 אשר מנוהלת על ידי גופים ממשלתיים שאינם אמונים על הפעילות במשק החשמל.
שעלולות להס ב נזק למשק בכללו וזאת מתוך אי הבנה של המשק ומתוך ראייה נקודתית של הפרויקט הספציפי".
לתשובתה צירפה רשות החשמל את פנייתה למשנה ליועץ המשפטי לממשלה מיום 25.
09 לעניין מכרזי המדינה בתחום האנרגיה 46 , בדבר הצורך "לייצר הנחיית עבודה ברורה לוועדות המכרזים.
לפעול בהתאם להוראות הדין ולהסיר מהוראות ההסכם נשוא המכרז.
והוראות הסותרות את הוראות הרגולציה בתוקף".
בפנייה הודגש כי "הבהרה כאמור תפסיק את מחול השדים והויכוחים בסוגיה זו, את הפעלת הלחצים הפסולים על רשות החשמל, ותאפשר את השלמת העבודה המקצועית המשותפת בין הגורמים הממשלתיים.
44 פרויקטים בשיתוף המגזרהפרטי - Public -Private Partnership .
45 ועדת המכרזים הבין-משרדית.
46 הפניה הועברה בקשר לאופן ההתנהלות של המכרז להקמת תחנת כוח בטכנולוגיה סולארית באתר אשלים.
ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 29 .
לדעת משרד מבקר המדינה- על הממשלה למפות את הבעיות הקיימות בתחומי האחריות והסמכויות של השרים ומשרדיהם ואת החסמים המאפיינים כל תחום.
כאשר מתגלעות מחלוקות בין משרדי הממשלה השונים אשר מעכבות את קידומן של תכניות הפיתוח, ראוי כי הממשלה, בהיותה הגוף האמון על קביעת המדיניות, תכריע בהן בתוך פרק זמן קצר ומוגדר לשם מימוש מדיניותה.
משרד ראש הממשלה השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 : "במתכונת הפעולה של הממשלה, בהתאם לחוק, קיימים בכל פרויקט תשתיתי גדול מספר גורמים מקצועיים אשר החוק נתן בידם את 'זכות הוטו'.
הכרעה בחילוקי דעות מחייבת, במתכונת הקיימת לקיים מאמצי שכנוע הדדיים בין 'בעלי הוטו' - זאת במגמה לשמור על האינטרס הציבורי אשר כל בעל סמכות סטטוטורית מחויב לה בתחומו.
משרד ראש הממשלה משמש כ'בורר הוגן' אשר מסייע בהשגת הסכמה.
" הקמתם של רשויות וגופים סטטוטוריים נועדה, בין היתר, ליצור מנגנוני איזון ובלמים חיוניים.
כשמתגלעות מחלוקות בין הגופים השונים המעכבות את יישומן של תכניות הפיתוח במשך זמן בלתי סביר - יש להביאן להכרעה עניינית במסגרת ממוסדת ורשמית, ולא להשאירן פתוחות למשא ומתן ולמאמצי שכנוע הדדיים.
על הממשלה לפעול ליצירת מנגנון מוסדר ומעשי להכרעה בין הגופים בזמן קצר, לרבות הכנת הצעות חקיקה במידת הצורך, תוך שמירה על מערכת האיזונים החיונית למשטר דמוקרטי.
תכנון מפורט ואומדנים כתשומה לאישור וקידום של פרויקטים בתחום התשתית .
הבחינה הראשונית של החלופות השונות לביצוע פרויקט נעשית על פי רוב בדרך של השוואה בין תכניות כלליות מוקדמות שנעשו לכל החלופות; לאחר בחירת החלופה המועדפת מכינים תכנון מפורט הכולל, בין היתר, את כל הפירוט ההנדסי.
לעתים נעשה התכנון המפורט על ידי המשרד היוזם לפני פרסום המכרז, ולפיו מוגשות ההצעות על ידי המתמודדים השונים.
לעתים הוא נעשה רק לאחר שלב המכרז כשמטילים את הכנתו על הזכיין שנבחר.
אישורם של הפרויקטים ותקצובם נעשה על פי רוב גם על סמך תוצאות בדיקת הכדאיות הכלכלית (ראו להלן) שנעשתה בשלב ייזום הפרויקט על פי התכנון הראשוני בלבד.
כבר בדוחות קודמ ים של מבקר המדינה נמצאו כמה פרויקטים שהתכנון המפורט שלהם נעשה לאחר האישור, ואומדני העלות ומשך הביצוע של הפרויקט היו גבוהים במידה ניכרת מאלו שהוצגו בפני מקבלי ההחלטות בעת האישור.
להלן דוגמאות: 30 דוח שנתי60ב .
(א) בתכנית האב של פרויקט הולכת הגז הטבעי שהוכנה ב - 1999 נאמדה העלות של הקמת המקטע הימי מאשדוד לדור והמקטע היבשתי מדור לחגית47 בכ- 145 מיליון דולר.
בדוח מבקר המדינה 48 צוין כי על פי משרד התשתיות ניתנו אומדני תכנית האב בדיוק של 40% , ולפיכך נעות עלויות ההקמה הצפויות "בטווח של 87-203 " מיליוני דולר.
משרד התשתיות הוסיף כי ערכם של אומדנים המתבססים על תכנית האב הוא מוגבל, וכי ניתן להעריך עלויות הקמה מפורטות רק מתכנון מפורט או באמצעות הוצאת מכרזים לביצוע העבודה.
(ב) בשלב התכנון המפורט של פרויקט הרכבת הקלה בירושלים נוספו כמה מרכיבים שהצורך בתכנונם וביישומם לא עלה בשלב התכנון הראשונ י.
תוספות אלה ייקרו את הפרויקט ושינו את האומדנים במאות מיליוני ש"ח.
כבר בשנת 2003 העריכוהגופים האחראים לפרויקט ש עלותן הכוללת של העבודות שהמדינה אחראית להן ת סתכם בכ -1.
14 ,מיליארד ש"ח סכום הגדול בכ- 128% בערכים נומינליים מהסכום שנקבע באומדן הראשוני.
הסיבות העיקריות לפער שבין הסכומים הן שבאומדן שנעשה בעקבות ה תכנון הראשוני של הפרויקט לא נלקחו בחשבון עלויות כריית המנהרה לרכב פרטי בכיכר צה"ל (כ-120 מיליון ש"ח), והוספת ם של חניוני "חנה וסע " לאורך הקו הראשון (כ-130 )מיליון ש"ח49.
)(ג בשנת 2005 סיכם אג"ת עם המועצההארצית לתכנון ולבנייה ועם הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות כי אישורם ותקצובם של פרויקטים תחבורתיים ייעשה רק לאחר תכנון מפורט וקבלת האישורים הסטטוטוריים.
זאת - כדי לצמצם את אי-הוודאות הכרוכה באומדני העלויות הצפויות.
על אף סיכום זה ותשומת הלב ה מיוחדת שניתנה בו לפרויקט כביש 531 , פרסמה המדינה מכרז לביצועו בשותפות עם המגזר הפרטי עוד לפני שהתקבלו כל האישורים הסטטוטוריים.
מינהל התכנון מסר בתשובתו: "העלויות המוערכות של פרויקטי תשתית רבים אינן כוללות מרכיבים, אשר ניתן לאמדם מראש, ואשר מתווספים לעלות בע קבות החלטות מוסדות התכנון.
עקב כך מוכנסים לדיון התכנוני לעיתים שיקולים תקציביים.
שאין מקומם על שולחן התכנון דווקא.
התנהלות זו, אשר מכבידה ומסרבלת שלא לצורך על תהליך התכנון הסטטוטורי, הייתה יכולה להימנע לו הערכת העלויות הראשונית נעשית באופן מקיף יותר ובתי אום רחב יותר עם הגורמים הרלוונטיים".
רשות המים מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 : "פרויקטים במשק המים המובאים לשיפוט הינם בשלב של תכנון כללי ולפני סטטוטוריקה, ולכן ניתן בפרויקטים אלו לדון במספר חלופות.
בשלב זה של תכנון כללי אומדן העלויות נמצא בטוו חים רחבים יחסית.
לכשנבחרת חלופה מתחילים בתכנון מפורט וסטטוטוריקה, הליך שיכול לקחת בפרויקטים מסובכים, זמן לא מועט ורק אז ניתן להגיע לאומדן עלויות יותר סביר, אך זה כבר רק לחלופה נבחרת אחת.
אשר על כן, מן הראוי לבחון אפשרות לאשר פרויקטים בשני שלבים, בחירת חלופ ה בהתבסס על תכנון כללי ואישור הפרויקט בהתבסס על תכנון מפורט".
בתשובתה מנובמבר 2009 .
הוסיפה רשות המים: "לאור הניסיון שנצבר בתקצוב הפרויקטים בכללי הרגולציה החדשים יושם דגש על הכנת אומדן עלויות הפרויקט וקביעת .
אתר יחידות יצור חשמל המופעלות באמצעות גז טבעי באזור מחלף תות 48 ,מבקר המדינה דוח 56 ב( 2006), עמ' 776.
49 מבקר המדינה, דוח 58 ב( 2008 '), עמ 1195.
ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 31 .
התקציב הנדרש לביצוע עוד מהשלב של התכנון הכללי, במשך כל שלבי הפרויקט ולאחר התכנון המפורט, כך שעלות הביצוע הסופית לא תחרוג.
" כמו כן ציינה כי אישור לביצוע פרויקט יינתן רק לאחר סיום התכנון המפורט, השלמת כל הדרישות הסטטוטוריות והאישורים וזיהוי כל העלויות הנדרשות לביצוע הפרויקט.
אומדני העלויות מושפעים, בין היתר, מהתכנון המפורט, מגילויים של שרידים ארכיאולוגיים, מהצורך לפנות מתקנים קיימים המפריעים לעבודות, משינויים בעלות ההון והתשומות, מתוספת דרישות ואף משינויי מגמות והעדפות וממציאת חלופות אחרות.
כאשר העבודות נמשכות זמן ארוך מהמתוכנן עלולים להתווסף נזקים סביבתיים וכלכליים נוספים.
להלן דוגמאות: (א) בדוח 59ב בנושא מימוש פרויקטים על ידי חברת נתיבי איילון 50 העלתה הביקורת כי החברה לא כללה באומדן הראשוני של חלק מהם את התקציב הנדרש להפקעות, לפינויים ולפיצויים לבעלי הקרקע.
לכן נמצאו פערים גדולים בין האומדן הראשוני ובין התקציב המעודכן.
בכמה מהם חל גידול של למעלה מ-100 מיליון ש"ח, והפערים מגיעים לשיעורים של 20%-157% .
הדבר גרם לתקצוב חסר של פרויקטים, וכאשר נגמר התקציב נאלצה החברה לעצרם.
בחמישה פרויקטים שתקצובם הופסק והעבודה בהם נעצרה הגיע סך הנזק הכספי, ע ל פי נתוני החברה, ל -139 מיליון ש"ח (בגין חזרת הקבלן לעבודה, נזקים שנגרמו בעקבות הזנחת הפרויקט והתייקרויות חומרי הגלם).
לכך יש להוסיף את הנזק שנגרם למשק המדינה מהיעדר פתרון לבעיות שהפרויקטים נועדו לפתור.
בדוח נסקרו בעיות שהתגלעו בפרויקט דרך אם המושבות: הפרויקט הוא ציר חלופי לרחוב ז'בוטינסקי בערים פתח תקווה, בני ברק ורמת גן.
בשנת 2000 הוערכה עלותו בכ-25 מיליון ש"ח, והמועד המשוער של פתיחת הכביש לתנועה היה שנת 2002 .
במהלך השנים תפח אומדן העלות לכ-188 מיליון ש"ח.
בעקבות שינויים בתכנון, התקציב המעודכן לא אושר ו לכן הפרויקט הופסק.
בעקבות הפסקת העבודה נגרמו לו נזקים ונדרשה עבודת שיקום.
התקציב צפוי לגדול עד סיומו לכ-288 מיליון ש"ח, מהם43 מיליון ש"ח בגין עצירת הפרויקט והתארגנות מחדש של הקבלן.
בתשובת חברת נתיבי איילון בנובמבר 2009 נמסר: "כיום בתקציבים הנדרשים החברה מעבירה הערכות גם ביחס לעלויות ההפקעות ולפיצויים למרות שהנושא בעייתי ורגיש וראוי להיעשות רק לאחר הליכי הבירור למיניהם (משא ומתן או הגשת תביעות).
הנתונים המועברים לפני הליכים אלו עלולים להיות 'נבואה המגשימה את עצמה' ולעלות למשלם המיסים עשרות מונים יותר מאשר היו עשויים לחול במסגרת ההליך הקודם".
(ב) בפרויקט קו הרכבת המהיר מתל אביב לירושלים השקיעה חברת רכבת ישראל עד מאי 2008 כ-372 מיליוני ש"ח (במחירים נומינליים) בבניית מקטעים של גשרים ותשתיות להנחת פסי הרכבת, אבל אומדן העלות של קטע הרכבת שבין מחלף ענבה לירושלים הוכפל (ראו לעיל).
לפיכך הנחה משרד האוצר בדיונים ממרס 2006 לעצור את כל ההתקשרויות ולבחון מחדש את כדאיותו הכלכלית, כדי .
50 בדוח פורטו פרויקטים אחדים ובהם: מחלף משה סנה, פרויקט אם המושבות בבני ברק, כביש 431 הקטע העירוני בעיר מודיעין, מבצע קדש- הפרדה מפלסית כביש מסילת רכבת, גשר 20/5 חיבור בין כביש20 'לכביש מס5.
להחליט אם לאשר את המשכו או לעצור אותו51 .
דחיית המשך העבודות בפרויקט והעמדת סימני שאלה בנוגע להשלמתו בעתיד - מגדילה את הוצאות המימון, גורמת נ זק כלכלי גדול למשק, נזקים סביבתיים באזורי הפיתוח, ועלולה להוריד לטמיון את המשאבים שהושקעו עד כה.
קטע גשר לקו הרכבת המהיר מת"א-לי"ם (A1) בין מודיעין ללטרון (מבט לצפון מערב - ינואר 2010) .
51 ראה מבקר ה מדינה, דוח 59 'ב( 2009 ), בעניין הקמתו של קו הרכבת המהיר לירושלים.
ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 33 .
קטע גשר לקו הרכבת המהיר מת"א-לי"ם (A1) בין מודיעין ללטרון (מבט לדרום מזרח) .
בעניין זה השיב אג"ת בדצמבר 2009 כי החריגות שאפיינו את תכנית הפיתוח של חברת רכבת ישראל נבעו להערכתם, בין היתר, "מן העובדה כי תכנית הפיתוח לא הייתה בשלה דייה בעת אישורה ותקצובה; תכנון הפרויקטים טרם התבצע אף לא ברמה הראשונית, לא נערך ניתוח סיכונים באשר לביצוע הפרויקטים ולא הוכן כל לוח זמנים אינטגרטיבי לביצוע התכנית כולה.
קיומם של אלו בעתיד והקפדה עליהם מצד מקבלי ההחלטות, כתנאי לאישורה ולתקצובה של תכנית פיתוח חדשה, יבטיח מזעור החריגות ויכולת מעקב, וקבלת החלטות טובה יותר של הממשלה".
חברת רכבת ישראל ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 כי יש חשיבות גדולה מאוד לתקצוב עבודת ההכנה של תכנון ארוך -טווח, כדי שהפרויקטים יהיו בשלים בעת החלטת הממשלה על מימושם.
לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי לאשר את מימושם של פרויקטים בדרגים השונים של מקבלי ההחלטות כפועל יוצא של התקדמות שלבי התכנון.
האישור הסופי והתקצוב של הפרויקט יינתנו רק לאחר סיום שלב התכנון ברמה המפורטת ביותר האפשרית על פי מהות הפרויקטים, סוג העבודות הדרושות וההתחייבויות הכרוכות בהתקשרות עם הקבלנים.
זאת - תוך שמירה על הגמישות הניהולית הנדרשת, ולאחר שהובטח כי אומדני העלות מבוססים כנדרש.
על המשרדים היוזמים להגדיר, בשיתוף אג"ת, אבני דרך בחיי הפרויקט שבהם יש לחזור ולקיים בדיקות כלכליות נקודת ההתחברות המיועדת לפתח מנהרת ההמשך, בינואר .
2010 כשנהוחצי לאחר סיום העבודה להנחת הגשר, .
וכשנתיים לאחר מועד הסיום המתוכנן של הקמת הקו כולו.
ותחזיות אומדנים, שייעשו על סמך נתונים מעודכנים ומפורטים של היזמים, לפני שלא יהיה ניתן לעצרו, או שהמשאבים שהושקעו בו ירדו לטמיון.
חתימת חוזה עם זכיין לפני גמר התכנון המפורט (בין אם זכה במכרז להקמתו בלבד, ובין אם זכה במכרז בש יטת PPP )למימון, הקמה ותפעול של הפרויקט עלולה להוביל להתחלת עבודות ההקמה בד בבד עם הכנת התכנון המפורט 52 .
זאת כיוון שלזכיין יש אינטרס לסיים את הפרויקט מהר ככל האפשר, כדי להקטין את הוצאות המימון ולהקדים את התקבולים שהוא אמור לקבל בגינו.
לעתים לא ניתן היה להשל ים את תהליך קבלת האישורים וההיתרים ממוסדות התכנון ללא תכניות מפורטות, והזכיין נאלץ לעצור את עבודתו ולהמתין לסיומם של תהליכי התכנון והאישור.
כך קרה שבפועל נמשכו עבודות ההקמה בשטח זמן רב יותר מאומדן הזמן הראשוני.
לא אחת עלו טענות מצד זכיינים כי השינויים שנע שו בתכנית הפרויקט ובאפיונו בשלב התכנון המפורט - לאחר החתימה על חוזה הזיכיון - היה בהם משום הפרת חוזה שגרמה לעיכוב העבודות, והם אף דרשו פיצוי בגינה.
לדוגמה - בפרוטוקול של ישיבת ועדת הכספים של הכנסת ממאי 2008 שדנה בעניין פרויקט הרכבת הקלה בירושלים הובאו דבר י נציג החשכ"ל שהסביר כדלקמן: במהלך הקמת הפרויקט ניתנו הוראות לקיים שינויים ארכיטקטוניים ואחרים מהיבטים שונים של שיפור הפרויקט, והם עיכבו את תהליכי התכנון כולו והשפיעו בסופו של דבר על משך העבודות.
הזכיין טען כי חלק מהעיכובים נבעו מהשינויים שדרשו המזמינים לאחר חתימת חוזה הזיכיון, ועל כן דרש פיצוי בסך 870 מיליון ש"ח.
המדינה טענה כי חלקה בעיכוב נאמד ב-120 .
מיליון ש"ח בלבד המשא ומתן עם הזכיין בנוגע לסכום הפיצוי ארך זמן רב, ובמהלכו נעשה ניסיון לאמוד את חלקו של כל אחד מהצדדים באחריות לעיכוב.
בסופו של דבר אושר לזכיין פיצוי בסכום של 150 .
52 ,ראו מבקר המדינה דוח 58 ב( 2008 '), בעניין הרכבת הקלה בירושלים עמ 1197.
ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 35 .
כיכר הדוידקה במרכז ירושלים- ינואר 2010 כארבע שנים לאחר מועד הסיום המתוכנן של עבודות הקמת הקו 36 דוח שנתי60ב .
מדרכה ברח' יפו בתוואי קו הרכבת הקלה בירושלים (ינואר 2010) .
היערכות תכנונית בלתי מספקת מצד המדינה, לפני חתימת החוזים והתחלת העבודות, גוררת שינויים בתכולת הפרויקט לאחר החתימה על חוזה הזיכיון.
השינויים גורמים לעתים עיכובים וחילוקי דעות עם הזכיין.
התארכות הזמן הנדרש למימוש הפרויקט לאחר שכבר הוחל בביצועו עלולה לגרום נזקים כלכליים וסביבתיים כבדים למשק.
לעתים נזקים אלו עלולים להעמיד בספק את כדאיותו של הפרויקט מהבחינה הכלכלית והתפעולית.
בדצמבר 2009 השיב החשכ"ל כי "רצוי אמנם להמתין לסיום ההליכים הסטטוטוריים בטרם פרסום המכרז, אך אין הכרח, ובאמצעות ניהול סיכונים נכון, ניתן ל נהל מכרז גדול במקביל לביצוע הליכי התכנון".
עוד הוסיף כי "ההליכים הסטטוטוריים נמצאים לעתים בנתיב הקריטי להקמת פרויקטים ומאטים את ביצוע הפרויקט, אך נשאלת השאלה אם קיימת אלטרנטיבה יעילה יותר.
משרד מבקר המדינה סבור כי במקרים מיוחדים ניתן לקדם את ביצועם של פרויקטים במקביל להליכי התכנון.
ואולם לא ניתן, באצטלה של קיצור תהליכים, להתעלם מהפגיעה במשק ובסביבה, ומהסבל שעלול להיגרם לאזרחים ולעסקים מהעבודות המתבצעות במשך זמן ממושך בקרבתם.
בעת מתן האישור להתחלת העבודה לפני שהסתיימו תהליכי התכנון המפורט והאישורים הסטטו טוריים חשוב להתחשב בהשלכות הכרוכות בכך.
התכנון, הכולל גם את הערכת הסיכונים והמשאבים הנדרשים, הוא הבסיס לכל תהליך המימוש, יש לאיכותו השפעה מכרעת על הצלחת הפרויקט.
לכן יש להקפיד על כך שהתכנון ייעשה תוך בקרה מתאימה שתבטיח כי הוא נעשה על פי הצרכים, היעדים והתפוקות שהוגדרו במהלך הייזום.
יצוין, כי במרבית הארגונים מופנים מרבית המשאבים לבקרה על הביצוע ומיעוטם, אם בכלל, לבקרה על התכנון.
חברת נתיבי איילון מסרה בתשובתה כי היא מיישמת שיטת בקרה על התכנון הבוחנת את תוצרי התכנון בשלבים השונים.
רשות המים בתשובתה מנובמב ר 2009 .
שיש צורך בתגבור הבקרה הקיימת על הליכי התכנון ועל איכותו ובכוונתנו לקדם את הנושא.
" עוד הוסיפה רשות המים כי "במסגרת תכנית החירום של משק המים, הוקצה תקציב להעסקת חברת בקרה חיצונית שעיקר תפקידיה יהיו מעקב ובקרה על התכנון והביצוע.
ואולם, התקציב שהוקצה מאפשר בקרה על מספר מוגבל של פרויקטים בלבד.
" קיימות שיטות שונות של בקרה איכותית על תכנון.
אחדות מהן נוקטות גישה של הכנת תכנית על ידי שני גופי תכנון שונים בו-זמנית והעמדתם זה מול זה.
משרד מבקר המדינה סבור כי על המדינה לקיים בקרה על תהליכי התכנון, ולקבוע את שיטת הבקרה ההולמת כל שלב תכנוני.
כמו ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 37 .
כן יש לבדוק את רמת הסיכון הקיימת ואת השפעת המרכיב התכנוני על הפרויקט כולו.
אג"ת בתשובתו מדצמבר 2009 מסר כי משרד האוצר ומשרד התחבורה מבצעים בקרה משותפת אחר התכנון, וכי האגף מקדם את נושא הבקרה על התכנון גם במשק המים ובמשק החשמל.
לדעת משרד מבקר המדינה - על יוזמי תכניות הפיתוח לכלול באומדני העלות גם את העלות הנדרשת לביצוע בקרה על תהליך התכנון, ולאחר אישור התכנית יש לתקצב את תהליך הבקרה כחלק אינטגראלי ממימושן של תכניות הפיתוח.
קביעת מתודולוגיה לבדיקת כדאיות כלכלית בדיקת הכדאיות הכלכלית היא אחד הכלים המרכזיים העומדים לרשותם של מקבלי ההחלטות בעת קביעת סדרי עדיפות בבחירת פרויקטים לפיתוח התשתיות, ובחלוקת המשאבים בין ענפי הפיתוח והתשתית השונים.
במדינות שונות נהוג שמשרד האוצר מנחה את משרדי הממשלה השונים ומציג בפניהם שיטות לבדיקת כדאיות לפרויקטים ולחלופותיהם.
לדוגמה - בבריטניה מפרטות הנחיות משרד האוצר את המתודולוגיה של בדיקות הכדאיות ב - Green Book .
שהוזכר לעיל נמצא כי משרדי הממשלה בישראל (למעט משרד התחבורה53 ) מקיימים בדיקות כדאיות כלכלית לכל פרויקט מתוכנן על פי נהלים פנימיים שהוכנו במשרדים הייעודיים.
בדיקות אלה אינן נעשות על בסיס כלים כלכליים בעלי מכנה משותף שיאפשרו השוואה בין חלופות של פרויקטים ובין תחומי תשתית שונים.
מתכונת הבדיקות הזאת אינה מאפשרת למקבלי ההחלטות להשוות בין פרויקטים מתחומים שונים כדי לקבל החלטה מושכלת בדבר סדרי העדיפויות הנכונים.
אג"ת מסר בתשובתו מדצמבר 2008 כי בכוונתו לגבש נוהל אחיד ככל הניתן לתהליך בחינתם של הפרויקטים.
עם זאת ציין, כי הוא סבור שיש לבחון את הפרויקטים השונים לעומת צורכי התקציב בכללם, לפי פרמטרים ייחודיים לענף שאליו הם משתייכים.
עוד הוסיף אג"ת כי אחת הפעולות המרכזיות בתכנית העבודה באגף לשנת 2009 .
היא לגבש מתכונת לבדיקת פרויקטים במשק המים לדעת משרד מבקר המדינה על אג"ת בשיתוף המשרדים הייעודיים והמקצועיים לגבש מתכונת מתאימה לבחינה כלכלית של פרויקטים בתחומי התשתית השונים על פי המאפיינים של כל תחום.
53 אג"ת ומשרד התחבורה גיבשו מתודות ונהלים של בדיקות כלכליות בפרויקטים תחבורתיים.
נוהל זה נקרא "נוהל פר"ת".
קביעת גופים מנהלים למימוש תכניות פיתוח ופרויקטים בתחום התשתית .
קידום תכניות הפיתוח על ידי הממשלה וזרועותיה השונות נעשה מתוך התחשבות במבנה הארגוני של הענף ובפרמטרים נוספים.
חברת רכבת ישראל מוציאה לפועל באמצעות גופים חיצוניים פרויקטים מסילתיים בעבור הממשלה.
חברת החשמל משמשת זרוע ארוכה של המדינה לקידום ולפיתוח משק החשמל.
תכניות פיתוח במשק המים מוצאות לפועל גם באמצעות חברת מקורות, וסלילת כבישים נעשית באמצעות חברות ממשלתיות ייעודיות וגופים אחרים.
על פי תקנות חובת המכרזים התשנ"ג- 1993 , רשאיהחשכ"ל למנות ועדת מכרזים מיוחדת למכרזים מרכזיים או לעניינים מיוחדים 54.
בראש הוועדה יעמוד החש כ"ל או נציגו, ובין חבריה יהיו נציג נוסף של החשכ"ל, וכן היועץ המשפטי של משרד האוצר או נציגו.
כדי לקיים את החלטות הממשלה הנוגעות למימוש פרויקטים בשותפות עם המגזר הפרטי, ממנה החשכ"ל ועדות מכרזים בין-משרדיות ייעודיות (להלן בפרק זה - ועדת המכרזים).
במכרזים אלה עוסקת הוועדה בקביעת עקרונות המכרז, ניתוח הסיכונים וחלוקתם בין המגזרים 55 , פרסום RFI56 , הכנת מסמכי המכרז, פרסום המכרז והפצתו ברבים, אישור חריגות ותוספות תקציביות בעת הצורך, בח ירת זוכה וחתימת חוזה לאחר הסגירה הפיננסית 57 .
לעתים הן מעורבות אף בשלבי התכנון המקדימים ובניהול השוטף של הפרויקט 58 , כמו במקרה של פרויקט הרכבת הקלה בירושלים.
מתברר כי ועדות המכרזים ממלאות תפקיד מרכזי בבחינתם ובאישורם של הפרטים והשינויים השונים הנוגעים לתכולת הפרויקטים ומאפייניהם.
אגף החשכ"ל אמור לשמש שומר הסף העיקרי של הוצאות הממשלה.
בה בעת, מתוקף אחריותו הישירה להוצאתן לפועל של חלק מהחלטות הממשלה, הוא גם הגוף המוביל את ועדות המכרזים הבין-משרדיות, בכך שהוא ממנה את אנשיו ליו"ר ועדות המכרזים הבין -משרדיות.
מינוי ז ה מאפשר לנציגי האגף להתערב בשלבי התכנון והניהול השוטף של הפרויקטים ולקבל החלטות המשפיעות על עלויות הפרויקט והיקף ההוצאה התקציבית.
54 הקמתועדות מכרזים נעשית על פי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 , סעיף8.
55 חלוקת הסיכונים בין המגזר הפרטי למגזר הציבורי היא מרכיב מרכזי בהחלטה על ביצוע פרויקט בשיטת PPP.
56 Information Request For - פרסום מכרז ראשוני לקבלת מידע מבעלי כושר ביצוע פוטנציאליים.
57 השלב העיקרי במכרז שבו נסגרים כל התנאים הפיננסים שבין הזכיין למממן הפרויקט והמדינה.
בשלב זה נדונים בין היתר ערבויות המדינה, רשתות הביטחון ותזרים המזומנים של הפרויקט.
58 לעניין זה יצוין כי בפרויקטים מסוגPPP לאחר חתימת ההסכמים עם הזכיין, מוקמת "רשות ממונה" שתפקידה ללוות את הפרויקט החל ממועד חתימת הסכם הזיכיון ועד העברת הפרויקט לידי המדינה בתום תקופת ההסכם.
ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית 39 .
משרד התחבורה כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 : "תפקידו של החשכ"ל להיות גורם מטה המבקר את פעילויות ועדות המכרזים.
מתפקידם של המשרדים הייעודיים לנהל את הפרויקטים.
לכן, חיוני לשנות את המתכונת של וועדות המכרזים".
רשות המים כתבה בדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה כי את המכרז להקמת מתקן להתפלת מי ים בחדרה ניהלה ועדת מכרזים בין-משרדית, ובה היה לרשות המים חבר אחד בלבד מתוך שמונה חברים שארבעה מהם היו נציגי משרד האוצר.
לדעתה: "יש להקים ברשות המים מנהלת פרויקטים שתהיה אחראית למכלול הפעולות שדרושות לצורך קידום והקמת פרויקטי תשתית בתחום המים והביוב.
הן ועדת המכרזים והן ריכוז הפרויקטים יופעלו במסגרת רשות המים.
" בדצמבר 2008 כתב משרד התשתיות למשרד מבקר המדינה: "יש לנתק את יחידת ה -PPP מכפיפותה לחשכ"ל, הן מפאת ריכוזיות היתר של ]בענבל[ סמכויות האוצר בכלל בפרויקטים והן מפאת ניגוד עניינים .
המשרד הוסיף כי "ועדות המכרזים לביצוע הפרויקטים לא צריכות לקום במינוי החשכ"ל.
ליקויים קשים קיימים בהליך המינוי הנו כחי, כאשר הבולט שביניהם הוא הניצול של כוח אגף התקציבים לכפות על ועדת המכרזים, מראש וכתנאי להקמתה, את תפיסתו באשר למהות הפרויקט שבו מדובר".
רשות החשמל ציינה בתשובתה: "קידום פרויקטי תשתית במשק צריכים להיות מנוהלים על ידי הגורמים המקצועיים המוסמכים בגופי הממשלה, בין אם משרד, רשות מקצועית או בשילוב.
הובלת פרויקטי תשתית ייחודיים כבהליך מכרזי צריכה להיות חלק אינטגרלי המשתלב בהסדרה כוללת של אותו תחום תשתית.
ולא להתנהל באופן חריג על בסיס שיקולים פרטניים הרלוונטיים לאותו מכרז.