HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
להבדיל מדוח חניה הניתן לכלי רכב שבשימוש אזרחי, לרשות המקומית אין יכולת לאתר את הנוהגים בכלי רכב שבשימוש צה"ל , מאחר שבמכרז של משהב"ט עם חברות הליסינג וחברות ההשכרה שולבה הוראה ולפיה החברות לא ימסרו את פרטי המשתמש בכלי הרכב.
כתוצאה מכך, רשויות מקומיות הסבו את הדוחות על שם המדינה.
הטיפול של משהב"ט וצה"ל בתשלום חובות לרשויות מקומיות בשנת 2011 היו בידי משהב"ט דרישות תשלום מכ -1023 רשויות מקומיות בגין דוחות חניה שהושתו על כלי רכב שהיו בשימוש צה"ל במהלך השנים 1995 -2010 , ולא שולמו.
על פי נתוני אכ"א, בינואר 2012 עמד ההיקף הכספי של דרישות אלה על כ -19 מיליון ש"ח.
עד יוני 2012 הגיע משהב"ט להסכם עם שלוש רשויות מקומיות24 .
בלבד ב- 2007 עתרה עיריית תל אביב -יפו (להלן - ת"א) לבג"ץ 25 בעקבות אי -תשלום חובות בהיקף של כ-25 מיליון ש"ח, בגין דוחות חניה של כלי רכב שהיו בשימוש צה"ל.
בנובמבר 2007 הגיע עימה משהב"ט להסכם פשרה, שקיבל תוקף של פסק דין, שקבע בין היתר, כי משהב"ט יעביר לעיריית ת"א סך של 4 מיליון ש"ח בגין דוחות חניה שהוטלו על ידיה עד ליום 1.
בשנת 2009 העביר משה ב"ט לעיריית ת"א סכום זה (עוד בנושא הסכם הפשרה ראו להלן).
בינואר 2010 פנה היועץ המשפטי למערכת הביטחון (להלן- היועמ"ש למעהב"ט), עו"ד אחז בן-ארי, לפרקליט הצבאי הראשי (להלן - פצ"ר) דאז, אלוף (במיל') אביחי .
22 באוגדה זו מתקיימת הפעילות המבצעית הרבה ב יותר בהשוואה לאוגדות האחרות בפיקוד המרכז.
23 לא כולל עיריית תל אביב-יפו.
עיריית ירושלים, עיריית בני ברק ועיריית פתח תקווה 25 בג"ץ 1790/07 עיריית תל אביב -יפו נ' משרד הביטחון; צה"ל; היועץ המשפטי לממשלה; הפרקליט הצבאי; משרד הפנים; משרד התחבורה.
מנדלבליט, בעניין אי-טיפולו של צה"ל בדוחות חניה שנרש מו לכלי רכב שבשימוש צה"ל.
היועמ"ש למעהב"ט ציין, כי הושגה פשרה עם עיריית ירושלים על תשלום סך של 2.
3 מיליון ש"ח במקום הסכום של 7.
5 מיליון ש"ח שהיא דרשה, אלא שאז התברר, כי אין תקציב לתשלום קנסות אלה, ולפיכך הפשרה לא התממשה 26 .
עוד ציין, כי לפי נתונים שאכ"א מסר לו, לא ננקטו כל צעדים כלפי חיילים שקיבלו דוחות חניה, והתוצאה היא שהקופה הציבורית נושאת בתשלום הקנסות, בלי אכיפה מקבילה כאמור, וכי עמדתו היא, כי יש למסור לרשות המקומית את פרטיו של מחזיק כלי הרכב, כדי שתשלום החוב ואכיפתו יהפכו לעניין בין הרשות ובין החייל עצמו, ללא מעורבותה של המדינה.
עותק מפנייה זו הועבר גם למנכ"ל משהב"ט.
במרץ 2010 השיב הפצ"ר דאז, כי הצעתו של היועמ"ש למעהב"ט להוציא את האכיפה מידי צה"ל בגין עברות אלה - אשר להן זיקה ישירה לשירות הצבאי - עלולה, לטעמו, להוות תקדים מסוכן לגבי אופן אכיפת עברות אחרות שבוצעו על ידי חיילים, וכי במסגרת סמכותו לעניין אכיפת הדין בצה"ל, אין בכוונתו לסטות מעיקרון-העל, ולפיו חייל שעבר עברה בעלת זיקה לצבא, ובכלל זה בתחום החניה, יעמוד בגינה לדין בפני גורם שיפוטי צבאי.
בפגישת עבודה מאפריל 2010 בין מנכ"ל משהב"ט, מר אודי שני, לי ועמ"ש למעהב"ט נדונה, בין היתר, סוגיית דוחות החניה.
המנכ"ל העיר, כי "התחושה היא שבצה"ל אפשר להיות עבריין מבלי לשלם על כך", וציין, כי הנושא יועלה במסגרת פגישת עבודה בינו לבין סגן הרמטכ"ל.
בביקורת לא נמצא מסמך על כך שהנושא עלה בפגישת עבודה ביניהם.
באפריל 2011 פנה היועמ"ש למעהב"ט ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהודה וינשטיין, וביקש את הנחיותיו נוכח דרישות תשלום של רשויות מקומיות, בגין דוחות שהוטלו בשנים האחרונות על כלי רכב שהיו בשימוש צה"ל.
היועמ"ש למעהב"ט ציין, כי למרות מאמצי צה"ל לאכיפה משמעתית ומינהלתית, ממשיכים להגיע למשהב"ט דוחות חניה.
עוד ציין, כי הוא סבור, כי "לא יתכן להמשיך ולשלם מתקציב משרד הביטחון את קנסות החניה של קציני צה"ל וחייליו".
בדיון שנערך ביולי 2011 )בראשותה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי (להלן - משנה ליועמ"ש לממשלה), עו"ד שרית דנה, בהשתתפות נציגי משהב"ט, הפרקליטות הצבאית, משרד המשפטים ומשרד הפנים, סיכמה המשנה ליועמ"ש לממשלה, כי המדינה אינה צריכה לשאת במימון דוחות חניה של חיילים ומשרתי קבע, וסירובו של משהב"ט להתקשר בהסכמים עם רשויות מקומיות נוספות שלפיהם יישא משהב"ט גם בעתיד בתשלום חובות החני ה, מבוסס על טיעונים ראויים וענייניים.
עוד ציינה, ש"יש לראות בחומרה שחרף חלוף השנים, הצבא לא סיים את היערכותו כך שהקופה הציבורית נדרשה לשאת במימון קנסות חניה של חיילים", וכי על צה"ל להפעיל אמצעי אכיפה כלפי מי שהשתמש ברכב שבגינו ניתן דוח חניה.
זאת, בין השאר, על מנת להביא לכך שסכומי הכסף שבהם נושאת המדינה יוטלו על עוברי העברה ולא על תקציב המדינה.
בסיכום הישיבה נקבע, כי כעבור שלושה חודשים יתקיים דיון מעקב כדי לבחון את התמורות שחלו; ואם יתברר, כי חלק משמעותי מדוחות החניה המוטלים על ידי הרשויות המקומיות אינם מטופ לים, צריך יהיה לבחון מחדש את דרך הטיפול הקיימת, שלפיה .
העביר משהב"ט את הסכום שעליו סוכם לעיריית ירושלים 36 דוח שנתי63ב .
שמותיהם של החיילים שעשו שימוש ברכב אינם מועברים לידיעת הרשות המקומית.
בינואר 2012 נערך דיון מעקב בראשות המשנה ליועמ"ש לממשלה, בהשתתפות אותם הגורמים שהשתתפו בדיון הקודם.
לאחר שנציגי צה"ל הציגו את ההיערכות שנעשתה לאכיפת דוחות חניה, סוכם, כי משהב"ט לא יישא בתשלומים של דוחות חניה שניתנו לאחר מאי 2011 , לרבות דוחות מעיריית ת"א, וכי בעוד שישה חודשים יתקיים דיון מעקב בו צה"ל ימסור נתונים בנוגע לאכיפת דוחות חניה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי אכן חיילים ומשרתי קבע שעברו עברות חניה הם אלה החייבים לשאת במימון דוחות חניה ולא המדינה.
עם זאת, אין להשלים עם קיומן של חובות לרשויות המקומיות בגין דוחות חניה משנים עברו.
לכן, על משהב"ט לפעול ביתר שאת כדי להגיע להסדרי תשלומים בגין חובות העבר עם רשויות שהעבירו דרישות תשלום ואשר משהב"ט טרם הגיע עמן להסדרי פשרה, כשבמקביל צה"ל יקצה לכך מקורות תקציביים.
הטיפול של צה"ל באכיפת דוחות חניה של חיילים על פי העיקרון העומד בבסיס מערכת המשפט הצבאית, אכיפתן של עברות שעברו חיילי צה"ל בזיקה לתפקידם, יידונו במערכת המשפט הצבאית.
כדי שניתן יה יה להעמיד חייל לדין משמעתי צבאי בגין עברות חניה, הן צריכות להיות עברות על פי חוק השיפוט הצבאי (להלן - החש"ץ).
עד יוני 2010 הייתה קיימת בחש"ץ הבחנה בין עברות חניה במקום אסור, שהן עברות על פי תקנות התעבורה (להלן - חניה ב"אדום לבן"), ומתוקף כך ניתן להעמיד בגינן לדין על פי החש"ץ, ובין עברות של חניה במקום חניה מוסדר בלא תשלום אגרה (להלן - חניה ב"כחול לבן"), שהן עברות על פי חוקי עזר עירוניים, אשר אינן נתונות באופן גורף להעמדה לדין על פי החש"ץ, ועל מנת להעמיד בגינן לדין משמעתי צבאי 27 , נדרש צה"ל לקבוע זאת בפקודות.
כאמור, בנובמבר 2007 הגיע משהב"ט להסכם פשרה עם עיריית ת"א בנוגע לחובות העבר.
בנוגע לדוחות עתידיים נקבע בהסכם זה, כי החל מאוקטובר 2007 יעביר משהב"ט לעירייה תשלומים בגין עברות חניה "באדום לבן" בניכוי 30% מסכום הדוח, בגין ההוצאות של משהב"ט וצה"ל הכרוכות בטיפול המנהלתי בגביית הקנסות ובהעברת התשלומים.
כמו כן, נקבע שעל מנת לאפשר לצה"ל להתארגן בכל הקשור לטיפול בעברות חניה ב"כחול לבן", שההסדר האמור יחול עליהן החל מינואר 2009.
בביקורת עלה, שרק ביוני 2010 , שנה ומחצה לאחר שההסדר עם עיריית ת"א בנוגע לעברות חניה ב"כחול לב ן" אמור היה להיכנס לתוקף, פרסם צה"ל תיקון לפקודת מטכ"ל28 ,, ולפיו חניה ב"כחול לבן", שלא על פי הסדר חניה הקבוע במקום מהווה עברה על פקודות הצבא, שניתן להעמיד בגינה את נהג הרכב לדין משמעתי.
דוח זה לא בחן את הטיפול המשמעתי של צה"ל בעבירות חניה 28 .
"פקודת מטכ"ל שעניינה "בטיחות בדרכים והוראות שימוש בכלי רכב צבאיים משרד הביטחון 37 .
בפברואר 2011 , בדיון בנושא ניהול משק הרכב האישי בצה"ל, הדגיש סגן הרמטכ"ל, אלוף יאיר נווה, בנוגע לדוחות חניה ועברות תנועה, כי " הצבא לא יישא באחריות על דוחות חנייה ועבירות תנועה של הפרט.
נושאים מסוג זה יהיו באחריותו הבלעדית של הפרט והוא זה אשר יישא בהוצאות הכספיות בגינם" (ההדגשה במקור).
סגן הרמטכ"ל קבע, כי על אכ"א, בתיאום עם אג"ת, משהב"ט ומפצ"ר, לעדכן את פקודות הצבא ולהסדיר את המנגנונים שיאפשרו גביית תשלומים מהפרט, וזאת עד אפריל 2011 .
בביקורת עלה, כי רק בדצמבר 2011 פורסם תיקון לפקודת מטכ"ל שעניינה "כללי הסדר רכב צמוד - זכאות ואחריות לנזקים", ולפיו ניתן לנכות משכרו של משרת הקבע או לגבות בכל דרך הנתונה בצה"ל על פי דין חיובים שהושתו על צה"ל בגין שימוש ברכב בניגוד להוראות המחייבות.
בינואר 2012 פרסם אכ"א הוראת קבע29 , "שנועדה לפרט את תהליך הטיפול בדוח חניה ("אדום לבן" ו"כחול לבן ) ואת אפשרויות הטיפול העומדות בפני החייל אשר עבר את העברה (להלן - הק"א).
על פי ההק"א, על חייל שקיבל דוח חניה, לשלמו לרשות המקומית.
היה והדוח הגיע למשטרה הצבאית, על מדור עברות במשטרה הצבאית (להלן - מדור עברות) לאתר את החייל ולשלוח לו הודעה על קיום הדוח, וזאת בתוך 14 .
יום מקבלתו בתוך 30 יום מקבלת ההודעה, על החייל לבחור באחת משתי חלופות: תשלום הדוח לרשות המקומית או פנייה אליה כדי שתסב את הדוח על שמו לשם המשך טיפול (בקשה לביטול הדוח או בקשה להישפט).
במקרה שהחייל יבחר בחלופה זו, הטיפול בדוח יהיה באחריותו.
לחלופין, רשאי החייל להגיש למדור עברות בקשה להסב את הדוח על שם נהג אחר שהשתמש ברכב בעת ביצוע העברה או לבקש להישפט בדין משמעתי.
בהק"א נקבע, כי אם יימצא שהחייל לא פעל באף לא אחת מהחלופות האמורות, אזי ינוכה משכרו תשלום בגובה הקנס הנקוב בדוח החניה, אלא אם מדובר בחייל חובה, שיועמד לדין משמעתי בגין עברה זו.
לצורך יישום הליכי הטיפול בדוחות חניה, כפי שנקבעו בהק"א, עסקו גורמי אכ"א בפיתוח מערכת ממוחשבת.
בספטמבר 2011 החל מדור עברות להזין למערכת השיטור הצבאית דוחות חניה שהתקבלו בגין עברות שבוצעו לאחר מאי 2011 .
במרץ 2012 , בשל הצורך בביצוע שינויים ושיפורים במערכת המידע, נאלץ מדור עברות להזין בשנית את כל הדוחות.
על פי נתוני ענף שיטור ומבצעים, נכון לאפריל 2012 הוזנו כל 3,140 דוחות החניה שהתקבלו החל ממאי 2011.
ב- 2,883 (כ-92% ) דוחות הסתיים הטיפול מבחינת צה"ל, כלומר הדוח שולם לרשות המקומית או שהחייל נשפט בדין משמעתי, ויתר 257 ,הדוחות היו בשלבי איתור ובדיקה.
עוד על פי הנתונים, נכון לאותו מועד198 חיילים שילמו את דוחות החניה ישירות לרשות המקומית, ול -188 נוכה הקנס במשכורתם.
"הק"א שעניינה "טיפול בדוחות חניה המועברים לצה"ל והסדרי חניה בתפקיד 38 דוח שנתי63ב .
משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות כליקוי חמור מצב שבו על אף שלפחות משנת 2007 עוסקים משהב"ט וצה"ל בצורך באכיפת דוחות חניה, עד מרץ 2012 צה"ל לא הפעיל אמצעי אכיפה נגד החיילים מבצעי העברות.
בכך הוא גרם למצב שבו, בשונה משאר תושבי המדינה, חיילים רבים לא חויבו בדין בגין עברות חניה.
כתוצאה מכך, נדרשה הקופה הציבורית לשאת במימון דוחות חניה של חיילים בגין עברות שבוצעו עד מאי 2011.
כלי רכב במשהב"ט ובצה"ל נמסרים לבעלי תפקידים לשימוש אישי או לביצוע משימות ייעודיות.
דוח זה מצביע על כך שלעתים שימוש בכלי רכב אלה נעשה ללא פיקוח ובקרה מספיקים ואף בניגוד לכללי מינהל תקין.
משרד מבקר המדינה מעיר, שיש לראות בחומרה מצב שבו משך שנים רבות משהב"ט מצמיד כלי רכב לעובדיו ללא קביעת אמות מידה לזכאות.
על מנכ"ל משהב"ט להנחות ללא דיחוי על קביעת אמות מידה לזכאות לרכב צמוד.
כמו כן, יש לראות בחומרה את אי-הפעלת אמצעי אכיפה על ידי צה"ל נגד חיילים בגין דוחות חניה, וחיוב הקופה הציבורית במימון דוחות אלה.
על צה"ל להשלים בהקדם את התהליכים שיאפשרו טיפול ראוי בדוחות החניה.
נוכח הנראות הציבורית והעלות הכספית הכרוכה בהקצאת כלי רכב לשימוש של בעלי תפקידים בשירות הציבורי, על משהב"ט ועל צה"ל לפעול ללא דיחוי לתיקון מכלול הליקויים שעלו בדוח זה.
משרד הביטחון וצה"ל (להלן - מערכת הביטחון) פועלים על פי תכנית עבודה במסגרת תקציב שמאשרת הכנסת בחוק התקציב השנתי (להלן - תקציב הביטחון).
תקציב הביטחון מהווה תבנית כספית לביצוע תכנית העבודה ו לביצוע משימות על ידי צה"ל ויחידות משרד הביטחון (להלן - משהב"ט).
סוגי ההוצאות בתקציב הביטחון הם, בין היתר: רכש והצטיידות, שכר, מחקר ופיתוח, שיקום ותמלוגים ובינוי.
בשנת 2011 עמד תקציב הביטחון7 על כ-55 .
מיליארד ש"ח תקציב הביטחון מפרט את המקורות הכספיים העומדים לרשות מערכת הביטחון (להלן - מעהב"ט) בחלוקה לסוגי מטבע 8 , ואת סכומי ההוצאה המתוכננים בשנת הפעילות השוטפת (להלן - תקציב מימון), סכומי הוצאה מותנית בהכנסה שמקורה בהכנסות מעהב"ט (להלן - הוצאה מותנית בהכנסה), סכום ההרשאה להתחייבויות כספיות חדשות בשנת התקציב השוטפת על חשבון תקציבי מימון בשנה השוטפת .
תקציב מעודכן בסוף השנה 8 תקציב הביטחון מחולק ומנוהל בשלושה סוגימטבע: מטבע מקומי המיועד להוצאות בארץ, מט"ח מזומן המיועד לרכש בחו"ל ממקורות המדינה, ומט"ח סיוע המיועד בעיקר לרכש ביטחוני בארה"ב.
ובשניםהבאות אחריה (להלן - הרשאה להתחייב), ושיא כוח האדם שניתן להעסיק.
על פי חוק יסוד: משק המדינה, הממשלה מגישה הצעה מפורטת של תקציב הביטחון לו ועדה משותפת של ועדת הכספים וועדת החוץ והביטחון של הכנסת (להלן - הוועדה המשותפת), ועל פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ( להלן- החוק), הוועדה המשותפת קובעת, על פי הצעת הממשלה, את חלוקת תקציב הביטחון לתכניות 9 ולתחומי פעולה 10 .
אגף התקציבים במשהב"ט (להלן - את"ק) מופקד, בין היתר, על תכנון תקציב הביטחון ועל ניהולו השוטף, ובכלל זה על ביצוע השינויים בו, וכן על הבקרה והדיווח התקציביים11 .
אגף הכספים במשהב"ט (להלן- אכ"ס) מקיים פיקוח תקציבי על הביצוע בסעיפי תקציב הביטחון12.
מעהב"ט פועלת בסביבה דינמית שמתחוללים בה שינויים.
מאורעות בזירה הבין- לאומית, תמורות כלכליות ופוליטיות ושינויים במצב הביטחון השוטף, הן מקצת התמורות הרבות והמגוונות שעימן מתמודדת מעהב"ט.
חלקן מחייבות התאמות בתכניות העבודה של צה"ל ושל משהב"ט, ואלו מחייבות לעתים העברה של מקורות בין סעיפים בתקציב הביטחון או הגדלתם של מקורות.
כמו בשנים קודמות, בשנים 2010 ו- 2011 עשה משהב"ט העברות והגדלות רבות המסתכמות במיליארדי שקלים.
החוק קובע, בין היתר, כללים מיוחדים לאישור תקציב הביטחון ולניהולו.
משהב"ט מנהל את תקציב הביטחון כ"תקציב מסגרת", שבו הוא מקבל לרשותו משאבים תקציביים ומממש אותם.
הוועדה המשותפת מקיימת פיקוח ובקרה על שינויים בתקציב הביטחון באמצעות הודעות שמעביר לה שר האוצר, על פי הצעותיו של שר הביטחון.
חלק מההודעות הן דיווחים במועדים הקבועים בחוק , והן מפרטות את השינויים שנעשו בפועל (עד תקרת סכום מסוים), וחלק אחר הן בקשות לאישור מוקדם של שינויים13.
בשנת 1998 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא הבקרה על השינויים בתקציב הביטחון (להלן - הביקורת הקודמת).
ממצאי הביקורת פורסמו בדוח 50א14 , והצביעו על שורה של ליקויים, חלקם מהותיים, בנוגע לאיכות הדיווח של משהב"ט לכנסת על ביצוע שינויים בתקציב הביטחון, בנוגע לבקרה על שינויים תקציביים בתכניות מיוחדות, וכן בנוגע לאופן הניהול והבקרה של הרזרבה בתקציב.
בספטמבר 2006 החליטה הממשלה להגביר את הבקרה על תקציב הביטחון והשקיפות בניהולו15 , וקבעה, בין היתר, כללים בנושא הצגת תקציב הביטחון וביצוע .
9 )תכנית (קבוצת אוצר - איגוד סעיפי פרט (תקנות) בעלי ייעוד משותף.
זוהי רמת הפירוט הנמוכה ביותר לנושאים או לפעילויות בתקציב הביטח ון שהכנסת מאשרת, ושלגביה נעשה הפיקוח של הכנסת לשינויים בתקציב .
10 )תחום פעולה (סעיף תקציבי ראשי- איגוד של תכניות בעלות ייעוד משותף בתקציב הביטחון.
11 ראש את"ק משמש גם כיועץ הכספי לרמטכ"ל.
12 ראש אכ"ס נושא גם בתפקיד חשב משהב"ט, ומתמנה לתפקידו על ידי החשב הכללי במשרד האוצר.
13 בנוגע להעברות ולהגדלות המשנות תכניות הצטיידות או התעצמות (להלן- תכניות מיוחדות) נקבעו בחוק כללים נוספים.
14 מבקר המדינה, דוח שנתי 50 א( 1999 '), עמ35.
15 'החלטת ממשלה מס485 מיום 12.
שינויים בו, ובהם עדכון סכומי העברות או הגדלות בתכניות בתקציב הביטחון הדורשות את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת.
בתקופה מפ ברואר עד יולי 2012 ,ערך משרד מבקר המדינה מעקב מורחב שתכליתו לבדוק את מידת תיקון הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת.
כמו כן, בחן משרד מבקר המדינה את יישומן של ההחלטות המרכזיות שהתקבלו בנושא הבקרה על השינויים בתקציב הביטחון מאז סיום הביקורת הקודמת.
בין היתר, נבדקו: יישום של את"ק ושל אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - משרד האוצר) את הוראות החוק ואת החלטת הממשלה האמורה (מספטמבר 2006 ) בנוגע להודעות לוועדה המשותפת על שינויים בתקציב הביטחון, לרבות איכות הדיווחים של משהב"ט על שינויים שנעשו, והבקרה של את"ק ושל משרד האוצר על שינויים המחייבים הודעה מראש או בקשה לאישור מוקדם מהוועדה המשותפת; הבקרה שמקיים משרד האוצר על השינויים שעושה משהב"ט; וממשקי העבודה בינו לבין משהב"ט.
ביקורת המעקב נערכה במשהב"ט: באת"ק ובאכ"ס; ובמשרד האוצר.
הודעה מראש על שינויים בתקציבים לא מסווגים .
כאמור, בספטמבר 2006 החליטה הממשלה להגביר את הבקרה על תקציב הביטחון ואת השקיפות בניהולו, וקבעה, בין היתר, כללים בנושא הצגת תקציב הביטחון וביצוע שינויים בו (להלן - החלטת הממשלה).
הממשלה החליטה, בין היתר, להטיל על ראש את"ק ועל סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר לקבוע תחומי פעולה ותכניות שאינם מסווגים בתקציב הביטחון (להלן - תחומי פעולה ותכניות רגילים), וכן החליטה כי בהצעת תקציב הביטחון לשנת 2007 ואילך יוצגו תחומי הפעולה והתכניות הרגילים בגלוי ובנפרד מתחומי הפעולה והתכניות המסווגים.
בהמשך להחלטה זו מוצג החל משנת 2007 ואילך באופן גלוי נתח לא מסווג של תקציב הביטחון16.
בנוגע לשינויים בתחומי פעולה ובתכניות רגילים החליטה הממשלה, כי בהגדלת סכום של הוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה או הרשאה להתחייב, בתכנית בסכום העולה על 5 מיליון ש"ח17 , או בהעברה כאמור מתכניות בתחום פעולה אחד אל תכניות בתחום פעולה אחר, שר האוצר - במקרה שבו החליט לאמץ את הצעת שר הביטחון - יודיע מראש לוועדה המשותפת לפני ביצוע השינוי.
הממשלה גם החליטה, שכשסכום השינוי בתכנית עולה על 50 מיליון ש"ח או במקרים של תכניות שסכומיהן מוצאים במט"ח בסכום שערכו עולה על 35 מיליוןדולר, יבקש שר האוצר את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת18 .
כלומר, הודעה מראש לוועדה המשותפת, להבדיל מקבלת אישורה המוקדם, רלוונטית לשינויים בתחומי פעולה ובתכניות רגילים בסכומים שבין 5 ל-50 .
16 בין השנים 2007 ל- 2011 , נתח זה של תקציב הביטחון עמד בממוצע על כ -10.
לגבי תכניות שסכומיהן מוצאים במטבע ישראלי 18 ההחלטה בנוגע לצורך לבקש את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת בסכומים אלה רלוונטית גם לתחומי פעולה ולתכניות מסווגים.
את"ק מכין אחת לרבעון דיווחים, המרכזים את השינויים התקציביים שעשה.
את הדיווחים הוא מגיש למשרד האוצר כדי שהאחרון יעבירם לוועדה המשותפת (להלן - פניות רבעוניות).
במסגרת ביקורת המעקב נבדק אם את"ק הודיע מראש למשרד האוצר על שינויים בסכומים בין 5 ל-50 מיליון ש"ח שדיווח עליהם בפניות הרבעוניות, כנדרש על פי החלטת הממשלה דלעיל.
בביקורת המעקב נמצא, כי בשנת 2011 את"ק היה צריך להודיע מראש על שלושה שינויים כאלה (כל אחד מהם הגדלה של כ-10 מיליון ש"ח), אך לא עשה זאת19 .
יצוין, כי בהשוואה להצעת תקציב הביטחון לשנת 2011 , מדובר בשינויים תקציביים משמעותיים בתכניות, והם נעו מגידול של 34% ועד לגידול של 100%.
,"עוד נמצא, כי הוראת משהב"ט בנושא "טיפול בשינויים בתקציב הביטחון המגדירה את כללי העבודה במשהב"ט לעריכת שינויים בתקציב הביטחון, היא משנת 1994 , ולא עודכנה בהתאם להחלטת הממשלה (מספטמבר 2006 ,).
זאת הן בנוגע לשינויים בסכומים שעליהם יש להודיע מ ראש לוועדה המשותפת, והן בנוגע לשינויים בסכומים שעליהם יש לבקש את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת (בתחומי פעולה ובתכניות רגילים ומסווגים כאחד).
משרד מבקר המדינה העיר לאת"ק 20, כי אי -מסירת הודעות מראש על שינויים בתחומי פעולה ותכניות רגילים, כנדרש בהחלטת הממשלה, מנע ממשרד האוצר ומהוועדה המשותפת לקבל מבעוד מועד תמונה שלמה של התקציבים בתכניות שבהן נעשו השינויים.
בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת הודיע את"ק, כי נוכח ממצאי הביקורת, מערכת הביטחון תפעל "להקמת בקרה ממוחשבת שתפנים נושא זה".
איכות הדיווח על השינויים התקציביים שנעשו בפועל .
בהוראת משהב"ט שעניינה טיפול בתקציב הביטחון (להלן - המ"ב) נקבע, כי את"ק יפיק מהמערכת הממוכנת דיווח שינויים, שישמש להכנת הפניות הרבעוניות.
כדי שתהיה בידי הוועדה המשותפת ומשרד האוצר אפשרות לבקר ולפקח על התנהלות תקציב הביטחון, קיימת חשיבות רבה להצגת מידע מקיף, ברור ומדויק על השינויים התקציביים שעשה את"ק.
מ בדיקה של הפניות הרבעוניות ב שנים 2010 ו- 2011 , עלוהממצאים הבאים: 1 .
הפנייה הרבעונית כוללת, בין היתר, דיווח של השינויים שאת"ק עשה בתקציב הביטחון (הגדלה או הקטנה) ברמה של תכניות, כלהלן: תקציב מימון, הוצאה .
19 לא נמצאו שינויים כאלה בשנת 2010 .
השינויים בשנת 2011 נעשו בתכניות שהיו מסווגות בשנת 2010 , ועל כן לא היה נדרש לגביהן הודעה מראש בשנת 2010.
בנוגע לבקרה של משרד האוצר בתחום זה, ראו בהמשך 76 דוח שנתי63ב .
מותנית בהכנסה 21 והרשאה להתחייב; בכל תכנית שנעשה בה שינוי תקציבי מוצגים תחום הפעולה, התקציב המקורי לאותה פנייה רבעונית (להלן - יתרת פתיחה), התקציב המעודכן לאחר השינוי (להלן - יתרת סגירה) וגודל השינוי שנעשה בתקציבה (הגדלה או הקטנה).
בשנים 2010 ו- 2011 נעשו כ -290 שינויים תקציביים בתכניות בתקציב המימון בממוצע כל שנה.
מתוך 30 שינויים כאלה משנת 2011 שנבחרו באקראי לצורך ביקורת המעקב, נמצאו 15 מקרים, שבהם לא התקיימה הלימה בין יתרת הסגירה של תכנית ברבעון מסוים לבין יתרת הפתיחה באותה תכנית ברבעו ן העוקב.
ביולי 2012 מסרה ראש ענף תכנון באת"ק (להלן - רע"ן תכנון), כי בחלק מהשינויים "עקב מאפייני המערכת הממוכנת לא נכללו שינויים תקציביים ואנו פועלים לעדכון המצב".
בפנייה הרבעונית השלישית לשנת 2011 נמצאה אי -התאמה בין הצגת השינויים בשמונה תכניות בהרשאה להתחייב לבין תיאור תחום הפעולה שלהן.
כך למשל, גידול בסך כ -24 מיליון ש"ח בתכנית "מחנות תקשוב - כ"א", תואר כשמשתייך לתחום פעולה "עיר הבה"דים", וגידול בסך 76.
8 מיליון ש"ח בתכנית "עיר הבה"דים - חיל [ בינוי ואחזקה" תואר כמשתייך לתחום פעולה "מחנות חמ"ן "]המודיעין.
משרד מבקר המדינה העיר לאת"ק, כי הצגתם של נתונים שגויים בחלק מהתכניות בפניות הרבעוניות מצביעה על בקרה לקויה מצדו על הדיווח על שינויים.
בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת הודיע את"ק, כי הוא מקבל את הביקורת, וכי "לאחר בדיקת הנושא, מדובר בתקלה טכנית.
יצוין, כי בהוראת משהב"ט בנושא "טיפול בשינויים בתקציב הביטחון" נקבע, כי פת"ק (היחידה לפיקוח תקציבי באכ"ס) תקיים בקרה על הפנייה לשינויים שאת"ק מעביר לוועדה המשותפת, ולצורך כך יופץ מסמך הפנייה לידיעתה.
עוד נקבע, כי פת"ק תגיש לאת"ק את הערותי ה כפי שיידרש , וכי העברת הפנייה למשרד האוצר אינה מותנית בקבלת אישור פת"ק.
בביקורת המעקב נמצא, כי פת"ק לא העירה לאת"ק על השיבושים בנתונים שהוצגו בפניות הרבעוניות.
בהתייחסותו מספטמבר 2012 לממצאי הביקורת הודיע אכ"ס, כי בשנים 2010 ו- 2011 פת"ק לא קיבלה "מראש, פניות לכנסת מאת"ק, אלא לאחר שליחתן למשרד האוצר".
עוד מסר, כי "החל מפניה 2 לשנת 2012 ,מגיעות הפניות, טרם הפצתן לפת"ק", וכי "הפניות נבדקות ע"י אכ"ס/פת"ק והערות מועברות לאת"ק".
21 בהוצאה מותנית בהכנסה השינוי מוצג ברמת הכתובת התקציבית, ללא פירוט התכנית.
כתובת תקציבית ( Budget Address ) היא שילוב מ אופיין של שלושה ממדי תקצוב במערכת המידע במשהב"ט (ממדי התקצוב מייצגים, בין היתר, גופים תקציביים, פעילויות ותשומות).
משרד מבקר המדינה מעיר לאכ"ס, כי היה עליו לקיים בקרה על נתוני הפניות הרבעוניות ללא תלות במועד קבלתן, וזאת מאחר שהוראת משהב"ט אינה מתנה קיום הבקרה של פת"ק על נתוני פניות, בקבלתן מראש טרם שליחתן למשרד האוצר.
יוער, כי גם משרד האוצר לא העיר לאת"ק על אי -ההלימה של נתונים בפניות הרבעוניות, דבר המצביע על ליקויים בבקרה שהוא מקיים על הפניות הרבעוניות.
בביקורת המעקב עלה, כי בדומה לביקורת הקודמת, את"ק אינו מציג קישור בין השינויים התקציביים בתכניות השונות, כך שלא ניתן לעקוב אחר תנועת המקורות בתקציב ולדעת, לדוגמה, לאיזו תכנית הועברו הסכומים שהופחתו מתכנית מסוימת, או את המקור להגדלת תקציב של תכנית אחרת.
משרד מבקר המדינה מעיר לאת"ק, כי אף שלעתים הצגת ה קישור בין השינויים בתכניות היא משימה מורכבת, על את"ק לשקול לכלול קישור זה כדי לשפר את היכולת לקיים מעקב מסודר אחר זרימת מקורות בתקציב.
"בהוראת את"ק המגדירה כללי עבודה במערכת "מודל22 נקבע, בין היתר, כי "בפניה לכנסת יינתנו הסברים על השינויים התקציביים במימון ובהרשאה להתחייב, העולים על 10 מ' ש"ח משוקלל[23] בקבוצת אוצר (או שינויים מעל5 'מ ש"ח, אם מהווים מעל 25% )מהתקציב בקבוצת אוצר" ובהוצאה מותנית בהכנסה מעל 5 מיליון ש"ח משוקלל (להלן- שינויים תקציביים גדולים).
מעבר לכך, על פי הוראת משהב"ט שעניינה " עדכון יו"ר הוועדה המשותפת לתקציב הביטחון בשינויים בתקציב ", מעדכן משהב"ט אחת לחודש ישירות את יו"ר הוועדה המשותפת בנוגע לשינויים הגדולים מ-30 מיליון ש"חבתקציב המימון ובהרשאה להתחייב, שנערכו מאז העדכון האחרון שהועבר ליו"ר הוועדה, בפירוט לפי קבוצות אוצר ובליווי דברי הסבר.
בביקורת המעקב נמצא, כי בפניות הרבעוניות אמנם שינויים תקציביים גדולים שחייבו מתן הודעה ליו"ר הוועדה המשותפת (כמו גם אלה שקיבלו את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת), לוו בהסברים, אך שלא בהתאם להוראת את"ק האמורה, שינויים תקציביים גדולים אחרים לא תמיד לוו בהסברים.
כך לדוגמה, על פי הפנייה הרבעונית השנייה לשנת 2010 , הגדיל את"ק את תקציב המימון אחר ]קשת צבעים[ בתכנית "קש"צ- בינוי" בכ-9.
8 מיליון ש"ח, שעה שתכנית זו לא תוקצבה בראשית השנה, כלומר שינוי בשיעור של 100% , ולא ניתן לשינוי זה הסבר; מקרה דומה נמצא בפנייה הרבעונית הראשונה לשנת 2010 בתקציב המימון של תכנית הבינוי ב"פיקוד העורף - צבאי" שהגדיל את"ק בכ -5.
5 מיליון ש"ח, שעה שהיא לא תוקצבה בראשית השנה, היינו שינוי של 100% , וגם לשינוי זה לא ניתן הסבר.
22 MODEL - Ministry of Defence ERP Linkage : מערכת מידע אינטגרטיבית לניהול תהליכי העבודה ומשאבי משהב"ט, שנקלטה ביוני 2008.
23 בפניות הרבעוניות מוצגים השינויים התקציביים, לרבות השינויים במט"ח, בערכים של מטבע מקומי.
נוסף על ה מקרים דלעיל, עלה בביקורת המעקב, כי במסגרת שמונת הרבעונים בשנים 2010 ו- 2011 , לא ניתנו הסברים בפניות הרבעוניות לשני שינויים תקציביים גדולים בהרשאה להתחייב בתכנית רזרבה, שנדרש היה לתת להם הסבר.
באחד מהם לא ניתן הסבר בפנייה הרבעונית הראשונה לשנת 2011 לביצוע הפחתה בסך כ -17.
3 מיליון ש"ח בהרשאה להתחייב בתכנית רזרבה.
ממילא לא צוין באיזה נתח של הרזרבה נעשה שימוש - רזרבה להתעצמות או רזרבה לשוטף - ואם המקורות הועברו לתכניות מיוחדות או לתכניות אחרות המיועדות למימון פעילות שוטפת (בעניין הוראת את"ק בנושא הרזרבה בתקציב הביטחון ראו בהמשך).
בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת מסר את"ק, כי הוראתו האמורה במהותה נכתבה בהקשר של מעבר בין מערכת מחשוב אחת לשנייה, ועיקרה לא בקרות חוקיות, וכי הוא פועל לעדכון הוראותיו, בין היתר, בהתאם לכללי הדיווח המוסכמים בינו לבין משרד האוצר.
ב נוגע לאי -מתן הסברים בפניות הרבעוניות לשינויים תקציביים גדולים בהרשאה להתחייב בתכנית רזרבה ציין, כי שינויים אלה הינם במהותם שימוש בכספי רזרבה, ומוסברים בהתאם לתכניות שאליהן מופנים המקורות.
יודגש, כי שלא בהתאם למצוין בהתייחסות את"ק, במסגרת ההסבר בפנייה הרבעונית הראשונה לשנת 2011 ,לשינוי בתכנית שאליה הופנו מקורות הרזרבה לא צוין כי נעשה שימוש בכספי רזרבה.
משרד מבקר המדינה מעיר לאת"ק, כי מעבר לכך שהסברים לשינויים תקציבים גדולים בפנייה הרבעונית מחויבים על פי הוראתו, הם תורמים לקיום בקרה נאותה אחר שינויים תקציביים.
עוד עלה בביקורת המעקב, כי רק במסגרת ההסברים לשינויים בהרשאה להתחייב במחצית הראשונה לשנת 2010 פורטו התכניות שמהן נלקחו או שאליהן הועברו סכומי תקציב, ואילו ביתר הפניות הרבעוניות לא צוין הפירוט האמור.
בנוגע להסברים לשינויים בתקציב המימון, פירוט זה כלל לא צוין.
כתוצאה מכך, לא ניתן לעקוב אחר זרימת מקורות התקציב של שינויים, שניתנו להם הסברים, בתקציב המימון בשנים 2010 ו- 2011 ובהרשאה להתחייב במחצית השנייה של שנת 2010 ובשנת 201124.
יוער, כי לא נמצא שמשרד האוצר העיר לאת"ק על השמטת פירוט זה מהפניות הרבעוניות, ועל הירידה באיכות הדיווח כתוצאה מכך.
בנוסף על כך, משרד האוצר כלל לא העביר בכתב שאלות הבהרה לאת"ק לקבלת הסברים על שינויים תקציביים שצוינו בפניות הרבעוניות הראשונה, השנייה והרביעית לשנת 2010.
בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת מסר משרד האוצר, כי "משרד האוצר ביצע מעקב שיטתי אחר הדוחות הרבעוניים של משרד הביטחון.