HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הביקורת נעשתה במינהלת השירות האזרחי-לאומי ובאגף לשירות לאומי במשרד החינוך, שהוא המפעיל הגדול ביותר של מתנדבי שירות לאומי.
בדיקות השלמה נעשו במשרד הרווחה, במוסד לביטוח לאומי, במשרד לענייני גמלאים, במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר.
3 " ,לפי התקנותהאחראי" הוא עובד משרד ראש הממשלה שראש הממשלה הסמיכו לעניין התקנות בהתייעצות עם השר.
סמכויות ראש הממשלה לפי תקנות אלה הועברו כאמור לשר המדע בשנת 2009.
משרד המדע והטכנולוגיה 923 .
בירורי השלמה בגופים המוכרים (ראו להלן).
בעניין יישום השירות האזרחי לפי חוק טל והבקרה על כך ראו דוח זה, עמודים 975 .
תוצאות בדיקות קודמות של משרד מבקרהמדינה בנושא השירות הלאומי פורסמו בדוח מיוחד על הביקורת בשירות הלאומי משנת 1993 ובדוח שנתי 51ב של מבקר המדינה ( 2001) עמ' 524 , בפרק "הפעלת מתנדבות שירות לאומי במוסדות חינוך".
הקבוצות המשרתות שירות לאומי .
בנות דתיות סעיפים 39 ו-40 נוסח מש[ לחוק שירות ביטחון, התשמ"ו ]ולב- 1986 (וגם החוקים שקדמו לו), מעגנים בחוק את הפטור משירות צבאי לנשים נשואות, לאמהות, לנשים הרות ולנשים הפטורות מטעמי מצפון או דת.
במהלך שנות ה-60 החלה להיווצר מסגרת חלופית של שירות לאומי התנדבותי של נערות דתיות.
בעקבות זאת קיבלה הממשלה בשנת 1971 החלטה המאפשרת שירות לאומי בהתנדבות לנשים הפטורות משירות ביטחון מטעמי דת ומצפון.
בפברואר 1977 , התשכ"ח ]נוסח משולב [ תוקן חוק הביטוח הלאומי - 1968 , והושווה מעמדן של מתנדבות השירות הלאומי בכל הקשור לזכויות הניתנות על-ידי המוסד לביטוח לאומי למעמדם של חיילים בשירות סדיר.
בתקנות שהחליפו את תקנות הביטוח הלאומי (בנות בשירות לאומי בהתנדבות), התשל"ח- 1978, נקבע כי שירות לאומי הוא "שירות לתועלת הציבור בתחום הביטחון למעט בצבא הגנה לישראל, בתחום ביטחון הפנים, החינוך, התרבות, קליטת העל ייה, הבריאות, הרווחה החברתית, הפיתוח הקהילתי, ההתיישבות, איכות הסביבה ובתחום אחר שאישר השר לעניין תקנות אלה .
כאמור, בשנת 2008 התנדבו כ- 11,000 צעירים לשירות לאומי.
להערכת מינהלת השירות, כ - 8,000 עד 9,000 מתוכם הן בנות דתיות; כ - 4,300 מהבנות שירתו בתקני חוץ, היינו התגוררו בתנאי פנימייה או בד ירות שהעמידו לרשותם הגופים המוכרים (ראו להלן).
בני המגזר הערבי בני המגזר הערבי אינם נקראים לשירות צבאי.
מאז שנות ה-90 היו כמה יזמות לשלבם במסגרות השירות הלאומי.
ועדת השרים לעניין יישום מסקנות ועדת אור4 בראשות השר לשעבר טומי לפיד ז"ל הציעה בשנת 2004 , כיהממשלה תקדם את רעיון כינונו של שירות לאומי .
4 ועדת החקירה הממלכתית לבירור התנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000 בראשות השופט (בדימ') תיאודור אור מכונה גם "ועדת אור".
לאחר הגשת דוח ועדת אור החליטה הממשלה ב- 14.
03 להקים ועדת שרים שתבדוק את הדרך ליישום מסקנותיה.
ממלכתי-אזרחי , שאותו ימלאו אזרחי ישראל שאינם נקראים לשירות צבאי.
בהצעת ההחלטה נאמר כי "שירות זה אפשר שייעשה בהתנדבות ובמסגרת קהילתם כשלב מוקדם".
במגזר הערבי חלוקות הדעות ביחס אל השירות הלאומי.
בשנים האחרונות חלה עלייה מתמדת במספר המתנדבים בני המגזר הערבי.
לפי נתוני מינהלת השירות, מספר בני המגזר הערבי המתנדבים לשירות לאומי בשנים האחרונות הוא כדלקמן: בשנת התשס"ו - 240 מתנדבים; בשנת התשס"ז- כ-290 ; בשנת התשס"ח- כ- 630 ; ובשנת התשס"ט- כ- 1050 מתנדבים.
כ-88% מכלל המתנדבים מן המגזר הערבי הן בנות, ברוב המקרים הם מתנדבים במגזר עצמו ובדרך כלל מתגוררים בבתיהם.
תחומי ההתנדבות במגזר מגוונים וכוללים חינוך, בריאות, רווחה, משפט ועוד.
בעלי פטור מצה"ל חלק מהנערות שאינן דתיות הפטורות מגיוס שלא מטעמי דת אלא מטעמים אחרים מימשו במהלך השנים את האפשרות להתנדב לשירות הלאומי, בדומה לבנות הדתיות.
בעשורים האחרונים העלו כמה חברי כנסת הצעות חוק פרטיות שעניינן שירות אזרחי חובה או בהתנדבות לכל אזרחי המדינה הפטורים מגיוס, בנים ובנות כאחד.
בשנת 1997 ,הוקמה ועדה בראשות מנכ"ל משרד העבודה והרווחה דאז מר יגאל בן -שלום5 , אשר בחנה את סוגיית השירות האזרחי הכללי בישראל והמליצה בין היתר על אלה: להרחיב את השירות הלאומי; לקבוע כי השירות הלאומי יהיה על בסיס התנדבותי בלבד; לקבוע כי השירות הלאומי יהיה פתוח לפני מי שהתייצבו לשירות צבאי וצה"ל קבע כי לא יגויסו ולפני מי שלא נקראו לשירות צבאי; לקבוע גורם ממשלתי במשרד העבודה והרווחה שיתאם את פעולות משרדי הממשלה להפעלת השירות הלאומי בהתנדבות.
בעקבות המלצות הוועדה החליטה הממשלה על הפעלת תכנית ניסיונית לשירות לאומי של 250 גברים, שתהיה חלק מתכנית כוללת לבחינת הנושא6 .
בשנת 2003 החליטה הממשלה להאריך את התכנית הניסיונית לשירות לאומי בהתנדבות ולבחון את אפשרות הפיכת השירות הלאומי לבנים למסגרת של קבע 7 .
בשנת 2006 נחקקחוק שירות לאומי בהתנדבות לבנים (תיקוני חקיקה), התשס"ו - 2006 , .
ומאז יכולים גם בנים פטורי גיוס וגם בנות פטורות גיוס להתנדב לשירות הלאומי לפי נתוני מינהלת השירות, במועד סיום הביקורת שירתו שירות לאומי כ -650 ,בנים.
הבנים משרתים בכל תחומי ההתנדבות שבהם משרתות בנות (חינוך בריאות, רווחה ואחרים); רובם המכריע מתגוררים בבתי הם, ומיעוטם משרתים בתקני חוץ.
5 הוועדה הוקמה בעקבות בג"צ 9173/96 , דניאלנ' מנכ"ל המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם), שעסק בעתירתו של נער שקיבל פטור משירות צבאי (על בסיס רפואי) וביקש לממש את זכותו להתנדב לשירות לאומי.
6 החלטת ממשלה 1706 מ- 8.
00 7 החלטת ממשלה692 מ- 10.
משרד המדע והטכנולוגיה 925 .
: הגופים המוכרים השירות הלאומי מופעל באמצעות גופים ועמותות שנחשבים "גופים מוכרים" על -פי תקנה 3 .
לתקנות תקנה זו קובעת כי ראש הממשלה, לאחר התייעצות עם שר הביטחון ועם שר הרווחה, רשאי להכיר בגוף המפנה בנות לשירות לאומי אם מילא אחר מספר תנאים, ובהם רישום כעמותה על פי חוק העמותות, התש"ם- 1980 , שמטרתה העיקרית ועיסוקה העיקרי הם הפניית מתנדבות לשירות לאומי, והפנייה של "לפחות מאתיים חמישים בנות" בשנה לשירות לאומי.
במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009 , היו שבעה "גופים מוכרים": 1.
האגודה להתנדבות- שירות לאומי (להלן - האגודה); 2.
עמינדב- אגודה תורנית להתנדבות (להלן - עמינדב); 3.
ארגון "בת עמי" המורכב משתי עמותות שהן גופים מוכרים: האחת- עמותת אלומה למעורבות חברתית - לזהות יהודית, והאחרת - שירות לאומי לבנות של אמונה; 4.
שלומית- עמותה להפניית מתנדבים לשירות לאומי; 5.
ש"ל- שירות לאומי אזרחי חלופי בישראל; 6.
;העמותה לשוויון חברתי ושירות לאומי במגזר הערבי במדינת ישראל 7.
המחלקה לשירות לאומי בעיריית ירושלים (להלן- עיריית ירושלים)8.
בשנים 2008 -2009 פעל גוף מוכר נוסף: בנות חיל - הפעלת שירות לאומי ואזרחי בהתנדבות למען החברה בישראל.
תוקפה של ההכרה בו פג ב - 1.
09 , והגוף חדל לפעול.
הגופים המוכרים מקבלים תשלום חודשי, בדרך כלל לפי תעריף קבוע למתנדב (ראו להלן), האמור לכסות את הוצאותיהם בגין השמת מתנדבי השירות הלאומי בגופים המפעילים.
התשלום כולל גם תקורה.
לפי ה תקנות "מפעיל" הוא " רשות ציבורית כהגדרתה בסעיף 2 לחוק חופש המידע.
חברה לתועלת הציבור או אגודה שיתופית בתחום ההתיישבות, המקבל למטרת שירות לאומי שלא למטרת רווח מתנדבת שהפנה אליו גוף מוכר בהתאם להסכם בינו ובין הגוף המוכר" (להלן - הגוף המפעיל).
היינו - ההתנדבות היא בגוף המפעיל.
הגופים המוכרים הם אפוא הגופים המקשרים בין המתנדב לבין הגוף המפעיל.
תפקידם הוא לאתר, לגייס ולמיין את המועמדים השונים, לשבצם בגופים המפעילים, להכשירם לפני ההתנדבות ובמהלכה, לדאוג ששירותם מתבצע כהל כה ולוודא שבמהלכו ועם סיומו יקבלו את ההטבות שהם זכאים להן.
8 עיריית ירושלים הוכרה מכוח תקנה 3(ב1 " ) לתקנות הקובעת כי ראש הממשלה, לאחר היוועצות בועדה המייעצת, רשאי להכיר ברשות ציבורית כהגדרתה בסעיף 2 לחוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998 , העוסקת בהפניית בנות לשירות לאומי שמונה שנים לפחות, לפני תחילתן של תקנות אלה, כגוף מפנה בנות לשירות לאומי, גם אם לא מתקיימים בה התנאים הקבועים בתקנת משנה (א)(2(,)1).
בעבר עשתה היחידה לפיקוח ובקרה על השירות הלאומי באגף לתפקידים מיוחדים של משרד העבודה והרווחה את הפיקוח על פעילות הגופים המוכרים, על הגופים המפעילים ועל מערך השירות הלאומי בכללו.
כאמור, בשנת 2008 הועברו כל הסמכויות בתחום זה למינהלת השירות.
כל משרד ממשלתי או גוף מפעיל אחר שבמסגרתו פועלים המתנדבים מעביר תשלום חודשי לגוף המוכר למימון דמי הקיום של המתנדבים והוצאות אחרות (בעניין קביעת התעריף החודשי, ראו להלן).
כ -70% מהתקנים של מתנדבי השירות הלאומי ממומנים על ידי תקציבי ממשלה.
כשליש מהתקנים מתוקצבים ע"י תקנים פרטיים -קנויים (מפעילים שאינם משרדי ממשלה מממנים בעצמם תקנים למתנדבי השירות הלאומי; ראו להלן).
משרדי הממשלה העיקריים המעסיקים מתנדבי שירות לאומי במשרדים עצמם או בגופים שהם מסייעים להם הם משרד החינוך, משרד הבריאות, מינהלת השירות, משרד הרווחה, הנהלת בתי -המשפט והמוסד לביטוח לאומי.
מנהל אגף הפיקוח במינהלת השירות מסר למשרד מבקר המדינה כי להערכתו, כל התקציב הממשלתי להפעלת המתנדבים בשנת 2008 היה כ-160 מיליון ש"ח לכל משרדי הממשלה (לא כולל עלות ההטבות לפי חוק חיילים משוחררים).
: תחומי ההתנדבות בשירות הלאומי כאמור, בתקנות נקבע כי שירות לאומי הוא שירות לתועלת הציבור "בתחום הביטחון למעט בצבא הגנה לישראל, בתחום ביטחון הפנים, החינוך, התרבות, קליטת העל ייה, הבריאות, הרווחה החברתית, הפיתוח הקהילתי, ההתיישבות, איכות הסביבה ובתחום אחר שאישר השר .
בשנת 2008 שירתו כ - 4,500 (מתוך כ - 11,000 ) מתנדבים בתחום החינוך, כ- 2,500 בתחום הבריאות וכ-840 .
מתנדבים בתחום הרווחה 3.
: ההטבות למתנדבי השירות לאומי התקנות קובעות, שעל מנת שמתנדב יוכר כ"מתנדב שירות לאומי", צריכים לחול עליו כמה תנאים, ובהם הפניה לשירות הלאומי על-ידי "גוף מוכר", שירות לאומי לפחות 40 שעות בשבוע במשך 12 חודשים לפחות והימנעות מעבודה או השתתפות בלימודים סדירים באותם חודשים (למעט במקרים חריגים, כמפורט בתקנות).
מתנדב שירות לאומי זכאי ל"תנאי שירות", בעיקר לדמי כלכלה ודיור, לפי חוק תנאי שירות למתנדב.
הסכומים בגין הטבות תנאי השירות משולמים למתנדב על ידי הגוף המוכר.
לאחר תום תקופת ההתנדבות זכאי מתנדב השירות הלאומי להטבות שונות, שעיקרן - זכויות של חייל משוחרר לפי חוק חיילים משוחררים הכוללות מענק שחרור, פיקדון אישי ועוד.
מינהלת השירות האזרחי -לאומי .
צוות ההקמה של מינהלת השירות החל כאמור לפעול במרס 2007 , והיא הוקמה במשרד ראש הממשלה והחלה לפעול בינואר 2008 .
בספטמבר 2009 הועסקו במינהלת השירות שבעה עובדים תקניים ושני יועצים; התקציב (על שינוייו) לשנת 2009 היה 40.
243 מיליוני ש"ח, ולשנת 2010 - 30.
מיליוני ש"ח משרד המדע והטכנולוגיה 927 .
כאמור, עם הקמת הממשלה ה -32 , בתחילת שנת 2009 , הועברו האחריות למינהלת השירות ומרבית הסמכויות בחוקים הנוגעים לשירות האזרחי ולשירות הלאומי, ממשרד ראש הממשלה למשרד המדע.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 מסר מר דוד עברי, יו"ר המועצה הציבורית הזמנית, כי החלטת הממשלה על העברת מינהלת השירות ממשרד ראש הממשלה למשרד המדע נוגדת את המלצות הוועדה שעמד בראשה, אשר המליצה על כינונה של מינהלת השירות במשרד ראש הממשלה כיוון שראתה ב"ממלכתיות" עיקרון מוביל.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 מסר ראש מינהלת השירות לשעבר, ד"ר ראובן גל, כי "מערכת השירות האזרחי -לאומי הינה מערכת ממלכתית, פתוחה לכל המגזרים, בלתי מפלגתית, זקוקה לגיבוי חזק ומרכזי וחייבת להיות נטולת 'צבע' סקטוריאלי".
לטענתו, כל המאפיינים הללו נמצאים במשרד ראש הממשלה אך לא במשרד ה מדע.
עוד מסר ד"ר גל כי בעקבות ההחלטה הוא הודיע בתחילת יוני 2009 על התפטרותו מתפקיד ראש מינהלת השירות, אך דחה אותה עד סיום חוזה ההתקשרות שלו עם הממשלה בסוף אוגוסט 2009.
בביקורת נמצא כי העברת מינהלת השירות לא תרמה לקידום הנושא ואף הביאה לעיכובים ולתקלות, כפי שיתואר להלן.
משרד מבקר המדינה מעיר כי גם בהתחשב באילוצי "מעשה המרכבה הקואליציוני", הרי נוכח החשיבות שהממשלה מייחסת לעניין, היה מקום לתת משקל הולם לשיקול של הממלכתיות, לרגישות הסקטוריאלית ולמשמעות של גיבוי מרכזי שיכול להינתן במשרד ראש הממשלה, כפי שגרסו המומחים מר עברי וד"ר גל.
מעמדה של מינהלת השירות האזרחי-לאומי .
מהחלטת הממשלה 2295 מאוגוסט 2007 אשר בה הממשלה החליטה בשנית על הקמת מינהלת השירות, עולה כי עיקר תפקידה יהיה "לבצע מעקב, בקרה ופיקוח על מסגרות השירות האזרחי -לאומי ועל משרתיו".
נקבע בה כי "המינהלה תהיה גוף ממשלתי מקצועי שתפקידה התוויית מדיניות, ויסות ותעדוף המשאבים, ייזום ופיתוח וכן פיקוח ובקרה על גופי התפעול".
מסיכום ישיבת צוות ההקמה למינהלת השירות מ - 21.
07 עולה כי ראש הצוות ראה את תפקידי הפיקוח של מינהלת השירות כפיקוח על הגופים המוכרים, על הגופים המפעילים ועל ביצוע מדיניותה.
אף שתפקידה המרכזי של מינהלת השירות לפי החלטת הממשלה הוא, כאמור, פיקוח ובקרה, נמצא כי היא מממנת בעצמה 1003 תקני מתנדבי שירות לאומי בפרויקטים שונים (המופעלים באמצעות הגופים המוכרים), ובין היתר, פרויקטים בתחום צמצום הפע ר הדיגיטלי במגזר הערבי, מלחמה בתאונות דרכים במגזר הערבי, פרויקט "עונים לקהילה", פרויקט "גשר לחיים", פרויקט "נוער בסיכון", ופרויקט "נערות למען הקהילה".
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 928 דוח שנתי60ב .
2009 מסרה מינהלת השירות, כי המכרזים שהיא מפרסמת "עוסקים בתקנים שאין להם מענה בשוק התחרותי כמו בעלי מוגבלויות, נערים ונערות בסיכון, עולים חדשים ובני המגזר הערבי".
בתחילת שנת 2009 )הועסקו במינהלת השירות (באמצעות הגופים המוכרים שלוש מתנדבות שירות לאומי שעיקר עיסוקן היה שירותי מזכירּות.
יצוין כי העסקת המתנדבות במשרדי מינהלת השירות אושרה בידי השר לשעבר עמי איילון.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר ראש מינהלת השירות לשעבר כי העסקת המתנדבות נובעת מריבוי משימותיה של מינהלת השירות וממחסור חמור בעובדים, ויש לראות בה מצב זמני בלבד.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי אותו גוף ממשלתי יהיה שותף מרכזי לקביעת המדיניות, יפקח על הוצאתה לפועל על ידי משרדי הממשלה האחרים, הגופים המוכרים והגופים המפעילים, במקביל יקצה בעצמו משאבים לפרויקטים שהוא אמור לפקח גם עליהם, ויעסיק במשרדיו מתנדבים.
במצב דברים זה עלולה מינהלת השירות להיקלע לניגוד עניינים.
לקראת הקמת מינהלת השירות נעשתה עבודת מטה, והוצע על ידי מנהל צוות ההקמה מבנה ארגוני שבו יותר מ-20 תקנים, בהתאם למטרות ולמשימות שהוטלו עליה.
בנובמבר 2007 , בעקבות דיונים שהתקיימו בשיתוף נציגים ממשרד ראש הממשלה, מנציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ) וממשרד האוצר נקבע לבסוף מבנה ארגוני שכלל 12 משרות מקצועיות.
בהחלטת הממשלה 2295 ובדברי ההסבר לה נקבע כי איוש המשרות במינהלת השירות ייעשה "תוך איגום כלל המשאבים הממשלתיים הנוכחיים", הכוללים תקנים ממשרד הרווחה, תקנים של צוות ההקמה ותקנים חדשים נוספים.
במהלך הפעולות להקמת מינהלת השירות וגם לאחר מכן התקיימו דיונים, ונשלחו מכתבים רבים ממשרד הרווחה, מנש"מ וממינהלת השירות בניסיון להביא לאיוש כל תקניה.
המגמה הייתה כי ההקמה של מינהלת השירות, תהליכי הגיוס של עובדיה, המכרזים וקליטת העובדים, ההתמקמות הפיזית ותחילת העבודה יסתיימו עד 1.
בנובמבר 2009 עדיין לא אוישו ארבע מ-12 ;המשרות במינהלת השירות שלוש משרות לא אוישו כיוון שהתקנים עבורן עדיין לא הועברו למינהלת השירות, ומשרה רביעית לא אוישה כיוון שהעובד שנבחר לה במכרז הסיר את מועמדותו.
נוסף על כך, ראש מינהלת השירות סיים את תפקידו ב- 23.
09 , לאחר שהודיע על התפטרותו כבר ב- 9.
09 , אך עד סוף ינואר 2010 עדיין לא נבחר אחר במקומו.
גם משרות נוספות המיועדות לסטודנטים טרם אוישו.
משרד המדע והטכנולוגיה 929 .
ראש מינהלת השירות לשעבר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "על אף ההודעה המוקדמת שלי, וחרף הזמן הרב.
שחל ף גם מאז נכון להיום אין עדיין מנהל מחליף בראש המינהלת.
מתפקדת היום כשבראשה ממלא מקום.
שהתמנה כסגן לראש המינהלת רק בסוף חודש אוגוסט, ללא וללא אפשרות לתהליך חפיפה ]שירות לאומי[ היכרות מוקדמת עם מערכת השא"ל מסודר עם קודמו בתפקיד".
כתוצאה מהמחסור החמור בכוח אדם אגף הפיקוח שאמור לכלול ארבעה עובדים וכן סטודנטים, כולל שני עובדים בלבד - מנהל האגף ומרכז בכיר למגזר הערבי.
משרות המיועדות למרכז בכיר של שירות לאומי ופטורי גיוס ולמרכז המגזר החרדי אינן מאוישות.
לעומת זאת, עד לשנת 2008 הייתה באגף לתפקיד ים מיוחדים במשרד הרווחה יחידת פיקוח שמנתה שלושה מפקחים אשר יצאו לסיורים בשטח ארבעה ימים בכל שבוע ועשו פיקוח מדגמי בכ-40% .
מן הגופים המפעילים יצוין כי בדיון עם השר איילון מ - 7.
08 מסר ראש מינהלת השירות לשעבר כי "בנושא הפיקוח על פעילות השירות האזרחי-לאומי קיים קושי מתמשך והנושא על סף קריסה".
לא נמצא שמאז הדיון חל שינוי במצב.
מינהלת השירות מסרה בתשובתה, כי בגלל מחסור בכוח אדם "עד היום אי אפשר למ על פי החלטת הממשלה, הן בתחום ]מנהלת השירות[ מש את אחריות המנהלת הפיקוח והבקרה והן בתחום ההכשרה והתווית המדיניות".
עוד ציינה מינהלת השירות, כי מחלוקת בין-משרדית השאירה אותה ללא תקנים ואין אפשרות לאייש את התקנים בעובדים כדי לבצע את הפעולות הנדרשות.
יותר משנה וחצי לאחר הקמת מינהלת השירות, בהעדר איוש נאות של תקני העובדים, נפגעת יכולתה למלא כראוי את התפקידים שנקבעו לה בהחלטת הממשלה, אין פיקוח ממשי על התנהלות הגופים המוכרים ועל עמידתם בחובותיהם כלפי הגופים המפעילים וכלפי המתנדבים ועל התנהלות הגופים המפעילים.
יתרה מכך - אי מינוי מנהל למינהלת השירות אינו מאפשר הפעלה תקינה של המערכת ומשדר מסר של אי - אכפתיות כלפי מפעל השירות הלאומי כולו.
על משרד המדע, על משרד האוצר ועל נש"מ למנות בדחיפות מנהל למינהלת השירות, ולקדם את איוש התקנים בה לאלתר כדי לאפשר לה למלא כהלכה את המשימות שהוטלו עליה.
איוש תפקידים במועצה הציבורית המייעצת .
כאמור, בתחילת שנת 2007 החליטה הממשלה9 להקים מועצה ציבורית שתהיה אחראית להתוויית המדיניות הכוללת של השירות האזרחי -לאומי ולפיקוח ובקרה על מינהלת השירות בתיאום עם המשרד הממשלתי כפי שייקבע.
בהחלטה נקבע כי "עד להקמת המועצה תשמש ועדת עברי על פי הרכבה.
לוועדת עברי יצורפו שני חברים מקרב האוכלוסייה הערבית, אשר יאושרו על ידי הממשלה".
גם בהחלטת הממשלה מאוגוסט 200710 , נקבע כי "השירות יתבצע תחת פיקוח ממשלתי ובליווי מועצה ציבורית מייעצת.
שתייצג את כלל המגזרים בחברה.
לוועדה יצטרפו שני נציגים מהמגזר הערבי על פי החלטת הממשלה מספר 1215 מיום 18.
, ושני נציגים מהמגזר החרדי בניגוד להחלטות הממשלה, עד מועד סיום הביקורת מונה רק חבר ערבי אחד למועצה.
כן נמצא כי לא מונו לה חברים מקרב המגזר החרדי, אף שהיא מקבלת החלטות הנוגעות גם לשירות האזרחי של מגזר זה.
בתשובתו מסר מר דוד עברי, יו"ר המועצה הציבורית, כי עד חקיקה בנושא (ראה להלן) וייתכן שאף לאחריה הסבירות למצוא נציג נוסף מהמגזר הערבי ונציגים מהמגזר החרדי "נמוך עד אפס" כיוון ש"המנהיגות במגזרים אלה אינה מעודדת.
גם מינהלת השירות מסרה בתשובתה, כי "נעשו ניסיונות בעבר לפנות לאנשים שונים, אך בשל ההתנגדות לשירות בציבור הערבי ובציבור החרדי הרבה אנשים אליהם פנו ענו בסירוב".
על מינהלת השירות ועל שר המדע לפעול בהתאם להחלטת הממשלה ולהציע לה למנות למועצה הציבורית אישים נוספים לשם הרחבת שורותיה ולהגדלת הייצוג בה של קבוצות אוכלוסיה נוספות, ככל שניתן.
הסדרת מערך השירות הלאומי .
הסדרת השירות הלאומי בחקיקה ראשית כאמור, לפי המצב החוקי הקיים, הגדרת המתנדב בשירות הלאומי מצויה בחוק הביטוח הלאומי.
סעיף 1 "לחוק הביטוח הלאומי מגדיר "מתנדב בשירות לאומי כבת או בן המשרתים בהתנדבות שירות לאומי כאמור בפסקה ( 3))(ב להגדרה "ילד" שבסעיף 238 לחוק הביטוח הלאומי, הקובעת כי "ילד" הוא בין היתר מי ש"לא מלאו להם 22 שנים והם- .
(ב) (1 ) בת המשרתת בהתנדבות בשירות לאומי שאישר השר ובתנאים שקבע באישור ועדת העבודה והרווחה.
( 2 ) בן המשרת בהתנדבות בשירות לאומי.
ובלבד שמתקיימ ים לגביו שניים אלה: (א) הוא יוצא צבא כהגדרתו בחוק שירות ביטחון, שקיבל פטור מחובת שירות ביטחון או שלא נקרא לשירות סדיר, לפי החוק האמור; (ב) הוא קיבל אישור מאת השר או מי שהשר הסמיך לעניין זה, לשרת בשירות לאומי כאמור".
בהתאם לכך, הוגדר השירות הלאומי בתקנות הביטוח הלאומי (בנות בשירות לאומי בהתנדבות), התשל"ח- 1978 .
, שהוחלפו בתקנות נוסף על כך, כאמור, נחקק חוק תנאי שירות למתנדב המסדיר את תנאי השירות של המתנדבים, היינו את החובה לשלם להם דמי כלכלה והוצאות נסיעה ולדאוג .
משרד המדע והטכנולוגיה 931 .
להם לדיור במידת הצורך.
יתר התנאים והכללים של השירות הלאומי, ככל שנקבעו, קבועים בחקיקת משנה, בעיקר בתקנות.
נוצר מצב שבו למרות שהאחריות על השירות הלאומי הייתה בשנים האחרונות בידי משרד הרווחה (עד סוף 2007 ) ובידי מינהלת השירות במשרד ראש הממשלה (מתחילת 2008 ), כל שינוי חקיקתי הקשור לנושא מצריך היוועצות במועצת הביטוח הלאומי כאמור בסעיף 12 לחוק הביטוח הלאומי, דבר המסרבל ומאריך את התהליך.
גם הקשר הענייני בין מערך השירות הלאומי לבין חוק הביטוח הלאומי הוא משני, ונובע מכך שהגדרת מתנדב בשירות הלאומי נקבעה לפני כ -30 שנה בחוק הביטוח הלאומי ומשקפת את המציאות באותה עת.
נמצא כי כבר לפני שנים התעורר הצורך בקידום חקיקה ראשית ספציפית שתסדיר את השירות הלאומי, אך עד מועד סיום הביקורת הליכי החקיקה טרם הושלמו, כמפורט להלן: 1.
מדיונים שקיימה הוועדה המייעצת ב - 2004 עולה כי בכוונתה היה לפעול לשינוי החוק כך שהגדרת השירות הלאומי תה יה באחריות ישירה של משרד הרווחה; בדצמבר 2004 כתבה היועצת המשפטית של משרד הרווחה למשרד המשפטים כי המשרד עומד להניח על שולחן ועדת השרים לענייני חקיקה טיוטה של חוק לתיקון חוק תנאי שירות למתנדב שיכלול העברת הגדרת השירות הלאומי מסעיף 238 נוס[ לחוק הביטוח הלאומי, התשנ"ה ]ח משולב- 1995 .
העותרים בבג"ץ 2361/05 , המרכז לפלורליזם יהודי - התנועה ליהדות מתקדמת נ' שר הרווחה ואחרים (להלן- בג"ץ אפרת; העתירה תלויה ועומדת), טענו, בין היתר, כי חובה על המדינה להסדיר את תחום השירות הלאומי בחקיקה ראשית (וראו להלן בעניין בג"ץ זה בפרק "תקנים קנויים").
בהודעת המדינה לבג"ץ לקראת הדיון בספטמבר 2007 נכתב כי המדינה עוסקת בהסדרת התחום וכי ב- 5.
06 הפיץ משרד הרווחה להערות המשרדים תזכיר חוק (תזכיר חוק שירות לאומי (תנאי שירות למתנדב בשירות לאומי) (תיקון מספר.
) מממצאי הביקורת עולה, שמשרד הרווחה לא קידם את חקיקת החוק שבתזכיר, ובעקבות הקמת מינהלת השירות הוקפאה העבודה עליו.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד הרווחה כי הוא לא קידם את התזכיר, מאחר שהנושא עבר לטיפול הצוות הבין-משרדי ומינהלת השירות.
בדברי ההסבר להצעת החלטת הממשלה 1215 (מפברואר 2007 ), נכתב כי יש צורך בהפצת תזכיר חוק לשירות אזרחי-לאומי אשר יכלול את הקמת הרשות הממלכתית שתיישם את עקרונות השירות האזרחי-לאומי ויסדיר את כל ההיבטים הנוגעים למשרתי השירות האזרחי-לאומי.
בעקבות החלטת הממשלה האמורה הוקם באפריל 2007 צוותבין-משרדי קבוע שתפקידו "גיבוש עמדה בין משרדית ביחס לחקיקה הנדרשת וניסוח הצעת חוק ממשלתית".
במסמך המועצה לביטחון לאומי מאפריל 2007 נקבע לוח זמנים לגיבוש הצעת חוק על ידי הצוות הקבוע שכלל פרסום תזכיר הצעת חוק ממשלתית בנובמבר 2007.
בדיון של ועדת עברי מיום 12.
07 הוחלט כי תהליך ניסוח החוק יסתיים עד מועד הקמת מינהלת השירות, 1.
07 , ולאחר מכן יימשך התהליך שיכלול את 932 דוח שנתי60ב .
בהחלטת הממשלה 2295 מאוגוסט 2007 הוחלט לפעול להכנת תזכיר חוק שירות אזרחי-לאומי עד 1.
בהודעת הפרקליטות במסגרת בג"ץ אפרת מיום 11.
07 צוין כי "העבודה על הצעת החוק החדשה רוכזה במשרד ראש הממשלה ועומדת בפני סיום.
בימים הקרובים תועבר הטיוטה להערות משרד המשפטים".
בדוח צוות ההקמה המעודכן לחודש דצמבר 2007 צוין כי "כיום תזכיר החוק מוכן, ונשלח, טרם הפצתו, להערות היועצים המשפטיים של המשרדים הרלבנטיים.
תזכיר החוק יופץ בשבועות הקרובים".
רק בדצמבר 2008 ,הפיצה מינהלת השירות את תזכיר חוק השירות הלאומי התשס"ט- 2008 (להלן- תזכיר החוק או התזכיר).
מתזכיר זה הוסרה ההפניה לחוק הביטוח הלאומי בהגדרת מתנדב בשירות הלאומי, ורוכזו בו יחדיו ההוראות הרלוונטיות למערך השירות הלאומי.
יצוין כי בהמשך להפצת התזכיר קיבלה מינהלת השירות הערות והשגות מגורמים שונים - משרדי ממשלה והגופים המוכרים.
למשרד מבקר המדינה נמסר כי בעקבות העברת תחום השירות הלאומי לאחריות משרד המדע, השהה שר המדע את המשך העבודה על התזכיר האמור כדי שיוכל ללמוד את הנושא ולגבש את עמדתו בעניין.
כפי שעולה מהממצאים התעורר הצורך בהסדרה חקיקתית נאותה של תחום השירות הלאומי כבר לפני למעלה מחמש שנים.
גם תשובות המדינה בעתירה לבג"ץ מאז שנת 2005 כוללות הצהרות שטרם מומשו בדבר קידום ההסדרה החקיקתית הנאותה של התחום.
למרות זאת לא הצליחו משרד הרווחה, משרד ראש הממשלה, מינהלת השירות ומשרד המדע לסיים אותה.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום לסחבת הממושכת בקידום הנושא, וראוי שמינהלת השירות תפעל לאלתר כדי לקדם את הסדרת העניין בחקיקה.
על שר המדע, הממונה על תחום השירות הלאומי, ללמוד במהירות את הנושא ולקדם שינוי חקיקתי שיסדיר באופן מקיף את העקרונות והתנאים הבסיסים להפעלת השירות הלאומי במסגרת חקיקה ראשית ובמידת הצורך - בחקיקת משנה; בכך תיושמנה החלטת הממשלה והמלצות ועדת עברי, ויֵצאו מן הכוח אל הפועל הודעות המדינה בבג"ץ.
בתום הביקורת, בפברואר 2010 ,, מסרה מינהלת השירות למשרד מבקר המדינה כי בפברואר 2010 היא העבירה את נוסח החוק למשרד המשפטים לקראת הגשתו לוועדת השרים לענייני חקיקה.
מספר התקנים למשרתים בשירות אזרחי-לאומי 1.
בסעיף2 (ג) להחלטת הממשלה 1215 נקבע כי על מנכ"ל משרד ראש הממשלה, באמצעות הפרויקטור מצוות ההקמה11 , לפעול כדי "להמליץ לממשלה על היקף תקני המשרתים בשירות אזרחי -לאומי שיש להוסיף מידי שנה, החל משנת 2008, תוך התייחסות להמלצות ועדת עברי".
הפרויקטור, ד"ר ראובן גל, מונה בהמשך לתפקיד ראש מינהלת השירות משרד המדע והטכנולוגיה 933 .
בהחלטת הממשלה 4106 מ- 21.
08 , הוחלט על הקמת צוות בראשות ראש מינהלת השירות, אשר ימליץ על המספר, המתכונת וקצב הגידול של התקנים שיופעלו על ידי מינהלת השירות בשלוש השנים 2009 -2011 .
בהחלטה נקבע כי הצוות יציג את מסקנותיו לממשלה בתוך שלושה חודשים (היינו בדצמבר 2008 .
) באפריל 2009 , עם העברת האחריות לשירות הלאומי למשרד המדע, החליטה הממשלה למנות את נציג שר המדע לחבר בצוות זה.
עוד קבעה הממשלה בהחלטה 4106 להקים צוות בין-משרדי בראשות ראש מינהלת השירות בהשתתפות מנכ"לי משרדי הממשלה וכן בהשתתפות נציג השר עמי איילון 12 ונציג נש"מ, אשר ימליץ על הדרכים לשמירה על היקף השירות האזרחי-לאומי במשרדי הממשלה השונים ועל אופן ניהול התקציבים הנוגעים להפעלת מסגרות השירות האזרחי -לאומי במסגרת התקציבים "הקיימים כיום".
נקבע כי הצוות יציג את מסקנותיו לממשלה בתוך שלושה חודשים, היינו בדצמבר 2008 .
אף כי הצוותים החלו בעבודתם, מאז העברת האחריות לשירות הלאומי למשרד המדע הם לא התכנסו, ועד מועד סיום הביקורת עבודתם טרם נסתיימה: לא הוצגו לממשלה תוכניות לשמירה על היקף השירות האזרחי-לאומי ולהגדלתו והמלצות בדבר אופן ניהול התקציבים הנחוצים לשם כך, כפי שנקבע בהחלטות הממשלה.
הוראות ונהלים הנוהל הקיים מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי במינהלת השירות פועלים לפי קובץ נהלים המכוון לגופים המוכרים ולגופים המפעילים, שהפיק משרד הרווחה באוגוסט 2002 .
עיקר הנהלים הם בנושאים הקשורים לנוכחות, לפיקוח ובקרה ולהתקשרויות עם ג ופים מפעילים.
הנהלים הם בעיקר בנושאים טכניים ואינם כוללים הוראות בנושאים רבים: כללים באשר ללימודים שמארגנים הגופים המוכרים - ה"אורייתות" ומקביליהן13 , ניגוד עניינים של מתנדבים ועובדים בגופים מוכרים ומפעילים, קריטריונים לאישור הסכמים עם גופים מפעילים, עקרונות לגבי האסור והמותר בענייני משמעת של מתנדבים ועוד.
הנוהל לא עודכן מאז הכנתו בשנת 2002 .
בסיכום ישיבת צוות מינהלת השירות מ - 11.
08 צוין כי קיים "צורך בהוצאת חוברת מידע לגופים המפעילים".
12 נציג השר איילון הוחלף על ידי נציג שר המדע בהחלטת הממשלה45 מ-26 לאפריל 2009 .
על העברת שטחי הפעולה 13 לימודים תורניים או כלליים, בדרך כלל אחת לשבועיים בשעות אחה"צ במהלך שנת ההתנדבות, שהגופים המוכרים מחייבים ברוב המקרים את המתנדבים להשתתף בהם, כיוון שחלק ממ שרדי הממשלה מחייבים זאת כחלק מהמעטפת הניתנת למתנדבים.
בדצמבר 2008 הפיקה מינהלת השירות חוזר מנכ"ל ראשון (הוראות ראש מינהלת השירות) על "פעילות פוליטית של מתנדבי השירות האזרחי -לאומי בבחירות לכנסת השמונה עשרה".
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסוגיות הרבות הדורשות הסדרה, על מינהלת השירות לפעול לעדכון הנוהל, להרחבתו ולהתאמתו לצרכים המשתנים בחלוף יותר משבע שנים מפרסומו.
דיווחי הגופים ה מוכרים 1.