HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מכאן החשיבות לפעול במסגרת המדיניות שגובשה בהנחיות השונות אחרי שהגופים הרלוונטיים בחנו את השיקולים הרלוונטיים.
ההנחיות נועדו להבנות את שיקול הדעת של מקבלי ההחלטות בסוגי עבר ות אשר משפיעות על איכות החיים של הציבור ומשכך לאכיפת החוק נגד חשודים בביצוען יש חשיבות החורגת מעבר לחומרתן הפורמאלית ועל כן ראוי להבנות את שיקול הדעת של התובע בהחלטה על העמדה לדין או על סגירת התיק בשל היעדר עניין לציבור; הן מודיעות מראש על עמדתה של התביעה ומבטיחות כי הפעלה שוויונית של כוח התביעה לא רק תיעשה אלא גם תיראה.
משרד מבקר המדינה מייחס חשיבות להטמעת המדיניות וההנחיות שהותוו בגופי האכיפה ולווידוא שהן מיושמות באחידות ובשוויון על ידי המשטרה והפרקליטות, בכל המחוזות והדרגים.
סיכום החקירה, המלצות לסיום הטיפול בתיקים, ביצוע השלמות חקירה ופירוט הנימוקים לסגירה 1 .
סיכום חקירה והמלצות לסיום הטיפול בתיק : (א) לפי הנחיה ממאי 2002 ,של היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד אליקים רובינשטיין היחידה המשטרתית החוקרת תסכם את תיק החקירה, תצביע על הראיות בתיק, תעריך אותן ותבחן אם יש בנמצא ראיות להוכחת יסודות העברה הנוגעות לעניין, אך תימנע לקבוע המלצה להעמדה לדין, וזאת משום שאם תפורסם יש בה כדי לפגוע בחשודים שטרם נקבע שיועמדו לדין108 .
בפסק דין מינואר 2009 אישר בג"ץ את תקינות ההנחיה קבע: "היועץ המשפטי לממשלה הבהיר כי אין לכלול בתיק החקירה המלצה של המשטרה האם להעמיד את החשוד לדין או לאו".
בג"ץ הוסיף לעניין זה כי היועץ המשפטי לממשלה "הביא בחשבון הנחייתו את היתרונות הטמונים בקבלת עמדת המשטרה בסוגיות דיות הראיות שנגבו על ידה, הן מבחינת המשטרה עצמה הן מבחינת התביעה, ומצד שני שקל את הצורך לצמצם את אפשרות הפגיעה בזכויות החשוד"109 .
בעקבות הנחיית היועץ המשפטי לממשלה דאז התקיים ביולי 2002 דיון בנושא בלשכת היועץ המשפטי לממשלה בהשתתפות נציגי הפרקליטות והמשטרה.
בסיכום הדיון נקבע כי המשטרה תכין טיוטת טופס סיכום חקירה.
הטופס יכלול את הרכיבים האלה: התייחסות לראיות לכאורה בעברות הרלוונטיות; ניתוח הראיות; הבאת פרטים העשויים להיות רלוונטיים לנושא העניין לציבור.
02 של היועץ המשפטי לממשלה דאז, אליקים רובינשטיין לשר לביטחון הפנים בנושא "המלצות בסיום חקירה".
109 בג"ץ 5039/07 שורת הדין- LAW ISRAEL נ' משטרת ישראל,תקדין ( 2009.
) 82 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
מיד לאחר מכן עדכנה המשטרה את טופס סיכום תיק חקירה ששימש אותה עד אז.
נקבע בטופס המעודכן שבהחלטת הקצין הממונה יש לפרט בקצרה את הממצאים ואת הה חלטה לגנוז את התיק ביחידת החקירות או להעבירו לפרקליטות.
הודגש שאין לכלול המלצה.
המשרד לביטחון הפנים 83 .
משרד מבקר המדינה בדק אם סיכומי החקירה בתיקי המדגם כללו המלצה של הקצין הממונה על החקירה בדבר אופן המשך הטיפול בתיק.
תיק שהיה בו סיכום חקירה והוא כלל המלצה על העמדה לדין או סגירה בעילה כלשהי הוגדר כלקוי.
בבדיקת תיקי המדגם עלה כי ב -83% (342 מבין414 ) מתיקי המדגם שבהם היה סיכום חקירה כללו הקצינים הממונים על החקירה המלצה לגבי אופן סיום הטיפול בתיק: מהם ב-29% להעמיד את החשוד לדין, ב- 48% לסגור את התיק בשל היעדר עניין לציבור; ב-6% לסגור את התיק מעילה אחרת.
(ב) על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה האמורה וכן על פי הנחיית המשטרה110, סיכום החקירה, הכולל התייחסות לראיות שהתגלו בחקירה אגב בחינה אם יש בנמצא ראיות להוכחת יסודות העברה, נועד, בין היתר, לבקרה של הקצין הממונה על החקירה על הליכי החקירה ועל מיצויה.
משרד מבקר המדינה בדק את סיכומי החקירה בתיקי המדגם; תיק שלא נמצא בו סיכום חקירה הוגדר לקוי.
מבדיקת תיקי המדגם עלה כי בכרבע מהתיקים (143 מבין557 ) לא נמצא סיכום חקירה.
המשטרה מסרה בתשובתה מדצמבר 2010 כי ההנחיות המקצועיות בנושא ברורות ומפורטות וכי הנושא נבדק במסגרת הביקורות והבקרות המתבצעות על ידי חטיבת החקירות ביחידות.
לדעת משרד מבקר המדינה השיעור הגבוה של תיקים שבהם החקירה לא סוכמה או שנכללה בהם המלצה, על אף קיומן של הוראות ברורות ועריכת תהליכי בקרה, מלמד על אי -הקפדה גורפת של הקצינים הממונים על החקירות; על אי -הטמעת ההנחיות המקצועיות; ועל אי -הסקת מסקנות מתהליכי הבקרה שמבצעות המחלקות המקצועיות.
משרד מבקר המדינה סבור כי לנוכח החשיבות הטמונה בסיכום החקירה - הן להבטחת מיצוי החקירה והן לשם בקרה על טיבה ועל מסקנותיה - יש להקפיד על מילוי ההנחיה בנושא כלשונה.
עוד סבור משרד מבקר המדינה כי יש לשוב ולרענן את ההנחיות בדבר אי -כלילת המלצות בסיכום החקירה, להטמיען בקרב הגורמים האחראים על החקירות ולפקח על יישומן.
פירוט נימוקי סגירה : הקפדה על תיעוד והנמקה בתהליכי קבלת ההחלטות על סגירת תיקים מבטיחה בראש ובראשו נה חשיבה סדורה ועבודה שיטתית של מקבלי ההחלטות.
ההנמקה חשובה גם לביסוס אמות מידה של שקיפות ושל אחידות בקבלת ההחלטה.
מתן החלטה מנומקת עשוי להניח את דעת המתלונן או החשוד, ובמקרים רבים הוא עשוי למנוע עררים מיותרים, שלא אחת מוגשים בשל חוסר מידע על נסיבות סגירת התיק.
תיעוד והנמקה של השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה גם מאפשרים בקרה יעילה על ההחלטה, על טיבה, על סבירותה ועל חוקיותה.
נימוק ההחלטה על סגירת תיק בשל היעדר עניין לציבור .
110 '"סיכום תיקי חקירה" הנחיה מס 03.
160 של מחלקת חקירות ותביעות (כתוארה אז) (ללא תאריך).
84 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
הוא בעל חשיבות רבה ומעוגן בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ובנוהלי המשטרה.
משרד מבקר המדינה בדק בתיקי המדגם את נימוקי הסגירה, והגדיר כליקוי תיק שהגורם הסוגר לא פירט בו כלל את נימוקיו או שהנימוקים בו היו לא מספקים, כלומר אי-אפשר ללמוד מהם על השיקולים שהובאו בחשבון או שחסרה התייחסות לשיקול מרכזי שהיה צריך להישקל לפי ההנחיה המשרד לביטחון הפנים 85 .
הכללית או לפי הנחיה ספציפית .
תיק שבו הגורם הסוגר אישר את המלצתו המנומקת של הגורם החוקר הוגדר כתקין.
נמצא כי בכ -45% (249 מבין557 ) מתיקי המדגם לא פורטו הנימוקים לסגירת התיק בשל היעדר עניין לציבור, או שנומקו בצורה לא מספקת.
משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח החשיבות הטמונה בתיעוד החקירה ובפירוט נימוקי הסגירה כמפורט לעיל, על גורמי האכיפה לפעול להטמעת ההנחיות האמורות.
הדבר יסייע לגורם הסוגר בבואו להפעיל שיקול דעת, יגביר את השקיפות ואת האחידות בקבלת ההחלטות ויסייע לקיים פיקוח על תהליך קבלת ההחלטות.
השלמות חקירה : בתום החקירה ולאחר סיכומ ה מעבירה היחידה החוקרת את התיק ליחידת התביעה או לפרקליטות לשם החלטתה על הגשת כתב אישום או על סגירת התיק, לפי העניין.
על פי החסד"פ רשאים היועץ המשפטי לממשלה או התובע להורות ליחידת החקירה להוסיף ולחקור, אם מצאו שיש צורך בכך לשם החלטה בדבר העמדה לדין או לשם ניהול יעיל של המשפט.
נמצא שכ-18% (99 מבין557 ;) מתיקי המדגם הוחזרו להשלמות חקירה ב-33% (33 מבין99 ) מהם לא ביצעו יחידות החקירה את השלמות החקירה הנדרשות, וסגרו את התיקים בשל היעדר עניין לציבור; כשליש מהתיקים שלא בוצעו בהם השלמות נסגרו ביחידות החקירה ללא סמכות משום שמדובר בעברות מסוג פשע.
בנסיבות אלה נעשה שימוש לא ראוי בעילת הסגירה של היעדר עניין לציבור.
להלן דוגמה: ביולי 2009 נפתח בתחנת המשטרה במחוז דרום תיק נגד חשוד בביצוע עברת פשע של סחיטה באיומים111.
החקירה נפתחה בעקבות תלונה שלפיה איים החשוד על המתלונן שאם לא ישלם לבנו את השכר שמגיע לו עבור עבודתו אצל המתלונן , ירצח אותו.
התיק עבר לטיפול יחידת התביעות להגשת כתב אישום, אשר דרשה מהיחידה החוקרת לבצע השלמות חקירה.
היחידה החוקרת לא ביצעה את ההשלמות, וסגרה את התיק באוקטובר 2009 בשל היעדר עניין לציבור, בחוסר סמכות.
בתשובתה מדצמבר 2010 מסרה המשטרה כי על פי נוהלי המשטרה תיק שעבר לטיפול יחידת התביעה או הפרקליטות צריך להיסגר על ידן.
עוד מסרה המשטרה כי הנוהל ירוענן.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה אי -ביצוע של השלמות החקירה הנדרשות על ידי יחידות התביעה והפרקליטות, וכן סג ירת תיקים אלה, לעתים ללא סמכות, ביחידות החקירה.
על המשטרה להטמיע ביחידות החקירה את החשיבות שיש להשלמות החקירה הנדרשות לצורך קבלת תמונה מלאה על התיק ולצורך קבלת החלטה מושכלת לגביו.
111 עברת "סחיטה באיומים" (פשע), לפי סעיף428 .
לחוק העונשין 86 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
המשרד לביטחון הפנים 87 .
קציבת משך הזמן להגשת כתב אישום או לסגירת התיק .
קיצור משך הזמן הנדרש ל חקירת משטרתית של חשודים בביצוע עברה ולקבלת החלטה על הגשת כתב אישום או על סגירת התיק הוא חיוני לייעול ההליך הפלילי ולמימוש מטרותיו.
הליכים פליליים מהירים, הממחישים את הקשר בין מועד ביצוע העברה לבין מועד מתן העונש, עשויים להוות גורם מרתיע כלפי עבריינים בכוח ומחנך כלפי הציבור, ואילו הליכים פליליים המגיעים לכלל דיון בבית המשפט זמן רב לאחר מועד ביצוע העברה, מאבדים מערכם ולעתים קרובות אף אין אפשר ות לקיים אותם כראוי (בגלל פגיעה בזיכרון של העדים וכדומה).
התמשכות רבה של הטיפול בתיק עד סגירתו או עד הגשת כתב אישום פוג עת בכוח ההרתעה של גורמי האכיפה, גורמת לעינוי דין לחשוד ,לסבל לנפגעי העבירה ופוגעת באמון הציבור במערכת אכיפת החוק.
עקרונות אלה נקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מ- 1984 שעודכנה ב- 2002112 .
באוגוסט 2010 פרסם היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהודה וינשטיין, הנחיה בדבר "משך טיפול התביעה עד הגשת כתב אישום", שהחליפה את ההנחיה מ - 2002 דלעיל (להלן- ההנחיה החדשה).
ההנחיה החדשה קבעה שיש לעשות כל מאמץ על מנת להשלים את ההליכים עד לגיבוש כתב אישום (או סגירת התיק) בפרק הזמן הקצר ביותר האפשרי, ונקבעו בה פרקי הזמן לטיפול בתיק מיו ם קליטתו ביחידות התביעה או בפרקליטות ועד לקבלת החלטה בדבר העמדה לדין או בדבר סגירת התיק.
חריגה מפרקי הזמן שנקבעו תיעשה רק בכפוף לדיווח לגורם בכיר יותר, אשר ייבחן את נסיבות התיק הספציפי ויפעיל שיקול דעת בהחלטתו אם לאשר את החריגה; על פרקליט המחוז או ראש יחידת התביעות, לפי העניין, להגיש מידי שנה דוח ליועץ המשפטי לממשלה על אישורים להארכת פרקי הזמן לרבות הנימוקים לכך.
אלה פרקי הזמן שקבעה ההנחיה: בתיקי עוון - עד 12 חודשים; בתיקי פשע בעברות שדינן עד10 שנות מאסר ובעברות מיוחדות מסוג עוון - עד 18 חודשים; בתיקי פשעבעברות שדינן מעל 10 שנות מאסר- עד 24 חודשים.
עוד נקבע שכדי לאפשר למערכות השונות להיערך כנדרש ליישומה של ההנחיה החדשה, היא תיכנס לתוקף שנה מיום פרסומה, דהיינו באוגוסט 2011.
מטרת ההנחיה החדשה היא לסייע במידת האפשר לקיצור פרק הזמן הנדרש להכנת כתבי אישום בפרק ליטות ובמשטרה בלי לפגוע במטרות העיקריות של המשפט הפלילי.
ההנחיה מציבה בפני גורמי התביעה מגבלות זמן ברורות עד הגשת כתב אישום או עד לסגירת התיק, תוך כדי קביעת מנגנוני פיקוח ובקרה על גורמי התביעה בעניין זה.
פרקי הזמן הקבועים בה הם כאלה שאמורים להספיק לצורך גיבוש החלטת תובע בעניין הגשת כתב אישום בתיק ממוצע.
עם זאת ייתכנו מקרים שבהם תידרש חריגה מפרקי הזמן האלה מטעמים ענייניים ומוצדקים, זאת תוך כדי פיקוח ובקרה של פרקליט המחוז או של ראש יחידת תביעות.
יצוין כי הטיפול בקביעת סייגים להתיישנות עברות ובקציבת פרקי הזמן לחקירת משטרה ולקבלת החלטה בדבר העמדה לדין או בדבר סגירת התיק החל עוד בסוף 2007 , כדלקמן: באוקטובר 2007 החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה לדחות דיון בהצעת חוק פרטית בנושא הגבלת משך זמן החקירה וטיפול התביעה עד הגשת .
012 ) בנושא "זירוז הטיפול בהליכים פליליים - דיווח ע"י פרקליטות המדינה והמחוזות ולשכות התביעה במשטרה".
88 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
כתב אישום113 וזאת כדי לאפשר לשר המשפטים דאז להגיש הצעת חוק חלופית מטעם הממשלה.
בהתאם, בנובמבר 2007 , גיבשה מחלקת ייעוץ וחקיקה הצעות לתיקוני חקיקה בשלושה נושאים הנוגעים לאיזון שבין מיצוי הליכי החקירה והעמדה לדין לבין .
113 באוקטובר 2007 דנה ועדת השרים לענייני בהצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון - הגבלת משך זמן החקירה המשטרתית וטיפול התביעה בתיק החקירה עד להגשת כתב אישום), התשס"ז- 2007 /פ 2194 של ח"כ דב חנין.
בדיון הוחלט לאפשר לשר המשפטים דאז, פרופ' דניאל פרידמן, להגיש הצעה חלופית.
המשרד לביטחון הפנים 89 .
זכויות חשודים: קביעת תקרה מרבית להארכת משך תקופת ההתיישנות בשל הליכי חקירה 114; קציבת משך זמן ניהול החקירה 115 ; קציבת משך הזמן לגיבוש החלטה בדבר העמדה לדין או בדבר סגירת התיק על ידי התביעה 116 .
בהצעה בדבר הגבלת הזמן להגשת כתב אישום הוצע לקבוע בחוק את פרקי הזמן הבאים להגשת כתב אישום (או החלטה על סגירתו): עברות פשע חמור - חמש שנים; עברות פשע ועוון המנויות בתוספת ב' - 24 חודשים; עברות עוון אחרות- שישה חודשים117 ובעברות מסוג חטא - ארבעה חודשים.
בהמשך לכך גיבשה מחלקת ייעוץ וחקיקה הצעה לתיקון חוק בדבר הארכת תקופת ההתיישנות בשל הליכי חקירה, ואחרי שהתקבלה התייחסותם של גורמים הנוגעים בדבר118 היא פורסמה בנובמבר 0082 כהצעת חוק מטעם הממשלה119 (להלן- הצעת חוק ההתיישנות).
להצעת החוק, כבכל הליך חקיקה קדם פרסום תזכיר וכלל הציבור הוזמן להעיר הערות.
בד בבד, ולבקשת היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז, גיבשה מחלקת ייעוץ וחקיקה טיוטת הנחיית יועץ משפטי לממשלה בדבר משך טיפול התביעה עד הגשת כתב אישום או עד סגירת התיק, ואחרי שהתקבלה התייחסות הפרקליטות והתביעה המשטרתית הועברה הטיוטה בנובמבר 2008 ליועץ המשפטי לממשלה דאז.
במקביל לא קודם הטיפול בהצעת החוק מנובמבר 2007 לקביעת פרק זמן לטיפול בתיקים בתביעה.
בדברי ההסבר לטיוטת ההנחיה צ וין שקביעת משך הזמן המרבי לטיפול בתיק ראוי שתעשה בהתייחס לחומרת העברה; עם זאת משך הזמן לטיפול בעברות מסוימות מסוג עוון, הנחשבות למורכבות, תהיה כשל עברות פשע120 .
פרקי הזמן שנקבעו בטיוטת ההנחיה שונים מאלה שהוצעו בהצעת תיקון החקיקה מנובמבר 2007 , והם זהים 121 לאלה שנקבעו בסופו של דבר בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מאוגוסט 2010 122 .
כאמור, גיבוש מדיניות ועיגונה בהנחיות צריכים להיעשות אגב דיונים ובירורים בין הדרגים המקצועיים והדרג הבכיר, שבהם שותפים כל הגורמים הרלוונטיים, המצוידים בנתונים מספקים וקבלת התייחסות כל הגורמים הנוגעים לנושא.
הנחיה ראוי שתתבסס על תשתית עובדתית, ולפיכך במסגרת עבודת המטה לגיבושה יש לאסוף את כל הנתונים הרלוונטיים, לוודא שהם שלמים ואמינים ולנתחם לעמקם123 .
אשר לקביעת פרקי זמן מחייבים - אלה אמורים להיגזר מהאמצעים העומדים לרשותו של הארגון לצורך כך ומתהליך מקצועי הכולל מדידה מבוקרת של משכי הזמן הדרושים לביצוע תהליכי העבודה הרלוונטיים, שבעקבותיה נקבעים תקני זמן מחייבים.
אשר לעמידה בפרקי הזמן שנקבעו - בדרך כלל מקובל לקבוע שמרבית המקרים יתבצעו בפרק הזמן שנקבע, ולגבי מיעוטם ניתן לחרוג מהם בכפוף לאישור גורם ב כיר יותר.
התהליך המקצועי כולל מיפוי החסמים העלולים .
(ג) לחסד"פ 115 תיקון סעיף4 לחסד"פ (חקירת חשודים), התשס"ב- 2002.
ואם נתבקשה השלמת חקירה תוך שנה 118 כמו הפרקליטות, התביעה המשטרתית, הסנגוריה הציבורית, רשות ניירות הערך והתביעה הצבאית.
119 הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 60 ), התשס"ט- 2008.
שנים 121 :למעט בפרק הזמן שנקבע לעברות מסוג פשע שדינן עשר שנות מאסר ומעלה בטיוטת ההנחיה הוצע שהטיפול בתיק יסתיים בתוך 30 חודשים; בהנחיה החדשה נקבע שהטיפול יסתיים בתוך 24 .
חודשים 122 כמו כן הוחל בגיבוש תקנות מכוח חוק סדר הדין הפלילי (חקירת חשודים), התשס"ב - 2002 לצורך קיצור משך החקירה, הליך שלא הסתיים עד תום הביקורת, אוגוסט 2010.
123 בג"ץ 987/94 ( יורונט קווי זהב 1992 ) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5 ,)412, 'עמ 423-424 .
90 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
לפגוע בהשגת היעד שנקבע ולבחון חלופות להסרתם.
לבחינת ישימותו של המתווה המוצע, יתרונותיו, חסרונותיו והשפעתו על הארגון - נהוג לערוך ניסוי חלוץ (פיילוט), ורק לאחר ניתוח תוצאותיו להחיל מתווה חדש על כל הארגון.
על יסוד עקרונות אלה בחן משרד מבקר המדינה את אופן גיבוש ההנחיה החדשה של היועץ המשפטי לממשלה.
המשרד לביטחון הפנים 91 .
מהבדיקה עלה שבתהליך גיבוש ההנחיה החדשה בידי היועץ המשפטי לממשלה לא שותפו אנשי מקצוע בתחום ניתוח תהליכי עבודה וקביעת פרקי זמן מחייבים ולא כל הגורמים הנוגעים בדבר, ובהם כאלה שיש להם עניין מהותי בהנחיה וכאלה שיכלו לתרום לדיון הציבורי ולהבטיח הבאת מלוא השיקולים הרלוונטיים בחשבון: הסנגוריה הציבורית המעניקה ייצוג משפטי בשיעור ניכר של ההליכים הפליליים; לשכת עורכי הדין המייצגת את ציבור עורכי הדין; נציגים של נפגעי עברה ואנש י ציבור או אקדמיה רלוונטיים למשפט הפלילי ועוד.
יתר על כן, הנושא הוסדר בהנחיית יועץ משפטי לממשלה על אף שוועדת שרים לענייני חקיקה החליטה להסדירו בחקיקה - הליך המבטיח דיון ציבורי שקוף וסדור.
עוד עלה שבמסגרת עבודת המטה שנעשתה בלשכת היועץ המשפטי לקראת גיבוש ההנחיה לא נאספו כל הנתונים הרלוונטיים, ואלה שנאספו לא היו שלמים: למשל, לא נאספו נתונים מהפרקליטות על שיעור תיקי פשע שדין העברות בהם הוא מעל עשר שנות מאסר, שהם בסמכותה הבלעדית ושנקבע לגביהם שהטיפול בהם יסתיים בתוך שנתיים, ולא על משך הטיפול השכיח בהם.
אשר לנתונ י התביעה המשטרתית המטפלת בכ-75% מהתיקים הפליליים- נאספו רק נתונים על שיעור התיקים מסוג פשע ועוון שהטיפול בהם הסתיים בתוך 12 ו-18 חודשים בהתאמה, ולא על משך הטיפול השכיח בהם124 .
כמו כן התייחסו הנתונים שנאספו לזמן שחלף מקבלת התיק ביחידת התביעות ועד קבלת החלטה.
הם לא התייחסו למשך הזמן שבו ממתין התיק עד שתובע מתחיל לטפל בתיק בהשוואה למשך הזמן הדרוש לגיבוש החלטה בדבר העמדה לדין או בדבר סגירת תיק.
כמו כן, לא נעשתה מדידה מבוקרת של משכי הזמן הדרושים לגיבוש החלטה בדבר סיום הטיפול בתיק לפי חומרת העברה, מורכבותה והגורם המטפל בה.
בהמשך לכך גם לא מופו ולא הובאו בחשבון חסמים שעלולים לפגוע בעמידה בפרקי הזמן שנקבעו, כגון: מספר התיקים הממתינים להחלטה; מספר התיקים המורכבים; שינויים מתוכננים בחלוקת העבודה בין הפרקליטות לבין התביעה שהתנהלו באותה עת והשפעתם על העומסים בכל אחד מגופי התביעה; תהליכי עבודה לקויים או תשתיות טכנולוגיות בלתי מספקות של כל אחד מהגופים.
לבסוף גם לא נעשה פיילוט לבחינת ישימות המתווה החדש וניתוח תוצאותיו לפי מטרות ההנחיה - קיצור משך הטיפול בתיקים.
היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז, מסר בתשובה למשרד מבקר המדינה מיוני 2011 כי באוקטובר 2007 התקיימו דיונים והתייעצויות ביוזמה שהוביל שר המשפטים דאז, פרופ' פרידמן, לשינוי דיני ההתיישנות של עברות פליליות במגמה להגביל את משך הטיפול של רשויות החקירה והתביעה.
לדבריו הוא תמך במהלך לפיו הגבלת פרק הזמן שבו יוארכו תקופות ההתיישנות תיעשה בחקיקה.
עם זאת סבר כי קציבת פרקי זמן מרביים לחקירה ראוי שתיעשה מכח חוק סדר הדין הפלילי (חקירת [ בתקנות שיתקין השר לביטחון הפנים , וקציבת פרקי זמן מרביים להחלטת תובע להגיש כתב אישום או לסגור ])חשודים את התיק ראוי שתיעשה בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה.
הוא הוסיף שהציג את המודל הזה לפני שר המשפטים ושהתקיימו בעניינו דיונים אצל השר, שבהם .
124 על פי נתוני המשטרה כ -75% מהתיקים בעברות מסוג עוון וכ -83% מהתיקים בעברות מסוג פשע מסתיימים בתוך 12 ו-18 .
חודשים בהתאמה 92 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
השתתפו גם השר לביטחון הפנים, פרקליט המדינה, המפכ"ל וגורמי המשטרה הרלוונטיים, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי) ונציגים של רשויות אכיפה ותביעה.
במהלך הדיונים הללו ולצורך ניהולם הוכנה טיוטה ראשונית של הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, אך היא לא נידונה ולא לובנה בדיונים אצלו ולא קודם הטיפול בה באותה עת, בעיקר לאור הדרישות שהועלו בהצעות חוק פרטיות לכלול גם הסדר זה בחקיקה.
היועץ המשפטי לממשלה מסר בתשובתו מיוני 2011 כי ההנחיה החד שה בדבר משך טיפול התביעה עד להגשת כתב אישום מתבססת על הצעת חוק ההתיישנות משנת 2008 .
פרקי הזמן שנקבעו המשרד לביטחון הפנים 93 .
בהצעת חוק זאת אינם מבוססים על נתונים סטטיסטיים בלבד אלא גם על העקרונות העומדים בבסיס רעיון ההתיישנות במשפט הפלילי והחשיבות שבסיוג האחריות הפלילית בחלוף זמן מביצוע העברה 125 .
עוד נמסר כי הצעת החוק אינה מקודמת בכנסת מזה שלוש שנים ולפיכך ביקש היועץ המשפטי לממשלה להקדים ולהחיל על התביעה מגבלות לעניין משך הטיפול בתיקים, ולעגנה בהנחיה, כדי להביא לקיצור משך הטיפול ולהימנע כלל האפשר מעינוי דין.
בתשובה מיולי 2011 הבהיר היועץ המשפטי לממשלה את הזיקה בין הצעת חוק ההתיישנות לבין ההנחיה בדבר קביעת פרקי הזמן להחלטת תובע: פרקי הזמן הנקובים בהצעת החוק, ביחס לתקופה הנוספת, נועדו לאפשר לגוף החוקר להשלים את החקירה ולתביעה להעמיד לדין גם באותם מקרים בהם החלה החקירה לקראת תום תקופת ההתיישנות.
מאחר שההנחיה האמורה עוסקת רק בפרק הזמן שבו יטופל התיק על ידי התביעה, הרי שפרקי הזמן שנקבעו בה קצרים יותר מפרקי הזמן שנקבעו בהצעת החוק.
עוד מסר כי ההנחיה היא חלק ממגמה כוללת של משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה לקיצור וייעול של הטיפול בהליכים פליליים ומתן עדיפות לגיבוש דרכים שונות להשגת יעדים אלו.
משרד מבקר המדינה מטעים כי יש לברך על פעולות משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה לקיצור וייעול ההליכים הפליליים ובכלל זה קציבת זמן להחלטת תובע להגיש כתב אישום או לסגור את התיק.
אולם כדי להשיג את מטרת ההנחיה החדשה - קיצור משך הזמן הדרוש לטיפול תובע בתיק - ראוי היה לקבוע את פרקי הזמן המרביים בהסתמך על בדיקה וניתוח של כל הנתונים הרלוונטיים לנושא בתביעה המשטרתית ובפרקליטות.
וזאת בשים לב לעקרונות העומדים בבסיס רעיון ההתיישנות במשפט הפלילי והחשיבות שבסיוג האחריות הפלילית בחלוף זמן מביצוע העברה.
125 לפי דברי ההסבר להצעת חוק ההתיישנות השיקולים שבבסיס הסייג לאחריות הפלילית "נעוצים בהשלכת חלוף הזמן, הממושך בוודאי, מאז ביצוע העברה, על השיקולים למימוש האחריות הפלילית לה".
אם לאחר פרק זמן מסוים ממועד ביצועה "עדין לא נקבעה האחריות הפלילית,.
אין עוד טעם חברתי ומשפטי להטילה עליו" (מתוך ספרו של פרופ' ש"ז פלר "יסודות בדיני עונשין" כרך ב' ( 1987;)) קביעת מועד להתיישנות מדרבנת את רשויות האכיפה לפעול בתוך פרק זמן סביר להשלמ ת החקירה ומקלה על החשוד במגוון היבטים.
מוצע בהצעת החוק, בין השאר, לקבוע כי התקופה הנוספת שתיווסף עקב פעולות חקירה תהיה מוגבלת בהתאם לחומרת העברה ולמורכבות החקירה וכי היועץ המשפטי לממשלה יהיה מוסמך במקרים חריגים להאריך את פרקי הזמן שיקבעו בחוק.
94 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
אשר לסיבת קביעת ההסדר בהנחיית יועץ משפטי לממשלה - משרד מבקר המדינה מטעים כי כבר במקביל לגיבוש הצעת חוק ההתיישנות, מסוף 2007 , הוחל בגיבוש ההנחיה החדשה.
לפיכך לא נמצא שההחלטה לעגן את פרקי הזמן לטיפול בתיק בחקירה בהנחיית היו עץ המשפטי לממשלה, נובעת בהכרח מהעיכוב בקידום הצעת חוק ההתיישנות בכנסת.
זאת ועוד פרקי הזמן שנקבעו בהנחיה החדשה שונים משמעותית מאלה שנקבעו בטיוטת הצעת החוק מנובמבר 2007 : בעברות מסוג עוון וחטא נקבעו בהנחיה פרקי זמן ארוכים יותר באופן ניכר מאלה שנקבעו בטיוטת הצ עת החוק 126 ובעברות מסוג פשע נקבעו בהנחיה פרקי זמן קצרים יותר באופן ניכר מאלה שנקבעו בטיוטה האמורה127 .
אשר לזמן שחלף עד קבלת החלטה על סגירת תיק- משרד מבקר המדינה בדק בתיקי המדגם את פרק הזמן שעבר ממועד סיכום החקירה ועד סגירת התיק ביחידה החוקרת (במקרים שבהם הוא נסגר ביחידות החקירה); ואת פרק הזמן ממועד קליטת התיק ביחידת התביעה או הפרקליטות, לפי העניין, ועד סגירתו (במקרים שבהם הוא נסגר ביחידות התביעה או בפרקליטות).
להלן ריכוז הנתונים 128 לגבי משך זמן הטיפול בתיק עד סגירתו, על פי הגורם הסוגר: .
אחוז במדגם מספר תיקים משך הטיפול היחידה הסוגרת .
88 198 עד שלושה חודשים חקירות .
4 10 בין שלושה לשישה חודשים .
3 7 בין שישה חודשים לשנה .
34 38 עד שלושה חודשים תביעות .
13 15 בין שלושה לשישה חודשים .
15 17 בין שישה חודשים לשנה .
48 82 עד שלושה חודשים פרקליטות .
16 27 בין שלושה לשישה חודשים .
12 20 בין שישה חודשים לשנה .
16 28 שנה וחצי ויותר .
126 לעברות ע וון (למעט עברות עוון המנויות בתוספת ב') - 12 חודשים במקום שישה חודשים; לעברות חטא -שישה חודשים במקום ארבעה.
127 לעברות פשע שדינן עשר שנים ולעברות מיוחדות מסוג עוון-18 חודשים במקום24 חודשים; לעברות פשע שדינן עשר שנות מאסר ומעלה -24 חודשים במקום חמש שנים.
128 החישוב נעשה לגבי508 תיקים מבין557 תיקי המדגם.
לגבי49 התיקים היו חסרים נתונים לגבי תאריך הקבלה ביחידת הסוגרת או לגבי תאריך הסגירה.
המשרד לביטחון הפנים 95 אחוז במדגם מספר תיקים משך הטיפול היחידה הסוגרת 100 170 סה"כ .
להלן ריכוז הנתונים לגבי משך זמן הטיפול בתיק עד סגירתו, על פי סוג העברה: .
עוון באחוזים מספר תיקי .
70 201 53 117 עד שלושה חודשים .
9 26 12 26 בין שלושה לשישה .
6 18 12 26 בין שישה חודשים לשנה .
15 43 8 18 *בין שנה לשנה וחצי .
––– ––– 15 33 מעל18 חודשים .
100 288 100 220 סה"כ .
* לגבי עברה מסוג עוון החישוב מתייחס לתקופה של 12 .
חודשים ויותר 96 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
מהנתונים של תיקי המדגם עלה ש -70% מהתיקים בעברות מסוג עוון נסגרו בתוך שלושה חודשים ו -85% מהם בתוך שנה.
אשר לתיקים בעברות מסוג פשע - 77% מהם נסגרו בתוך שנה ו -85% בתוך18 חודשים.
מכאן שמשך הטיפול של התובעים במרבית התיקים, הן מסוג פשע הן מסוג עוון, קצר הרבה יותר מזה שנקבע בהנחיה החדשה.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי היה לבצע בדיקה כוללת ויסודית של משך הזמן הדרוש להחלטת תובע להגיש כתב אישום או לסגור את התיק, לפי סוג העברה ומורכבותה והגורם הסוגר, ועל סמך תוצאותיה לקבוע את פרק הזמן שבו מסתיי ם הטיפול במרבית המקרים, למשל יותר מ -70% מהתיקים, כפרק זמן מחייב, ורק לגבי מיעוטם לאפשר חריגה ממנו.
יצוין כי פרקי הזמן שנקבעו בהנחיה מתייחסים לתיק ממוצע וכי ייתכנו מקרים שבהם תידרש חריגה מפרקי זמן אלו.
בכך היה כדי לקצר את משך הטיפול בתיקים.
קביעת פרק זמן של 12 חודשים לטיפול בתיקי עברה מסוג עוון ו-18 חודשים בתיקי פשע בעברות שדינן עד עשר שנות מאסר ומתן אפשרות לחריגה מפרקי זמן אלו, עלולים להביא להארכת משך הטיפול בתיקים, ולא לקיצורו כמטרת ההנחיה החדשה.
אשר לסגירת תיקים בשל היעדר עניין לציבור, לדעת משרד מבקר המדינה סגירת תיק בעילה זו, שאינה כרוכה בהשלמות חקירה או בחוות דעת של גורמים אחרים (דוגמת גורמי רווחה בתיקי אלימות במשפחה), ראוי שתיעשה סמוך ככל האפשר לסיום החקירה כדי למנוע עינוי דין ופגיעה בחשודים שלא לצורך.
בייחוד אמורים הדברים לגבי עברות שאינן פשע (חטא ועוון), שהסמכות הזו הוענקה גם לקצין משטרה שהוסמך על ידי מפכ"ל המשטרה כתובע לעניין זה.
היועץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות והמשטרה טענו בתשובותיהם שמשך הטיפול תיקי המדגם עליהם הצביע משרד מבקר המדינה אינם מדויקים היות שהם מתייחסים רק לתיקים שנסגרו בעילה של היעדר עני ין לציבור.
ההנחיה החדשה עוסקת במשכי הזמן לטיפול בכל התיקים לרבות תיקים בהם מוגש כתב אישום, בהם ככלל נדרש פרק זמן ארוך משמעותית מזה הנדרש לסגירת תיק.
בתשובתו מיולי 2011 מסר היועץ המשפטי לממשלה כי בהנחיה נקבעו חובת דיווח ומסירת נתונים ליועץ המשפטי לממשלה מיד י שנה וכי בכוונתו לבחון בחלוף תקופה את מידת האפקטיביות של הנחיה זו ואת האפשרות לקיצור התקופות, בהתאם לדיווחים שיתקבלו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי תוצאות ניתוח נתוני המדגם, גם אם הן מתייחסות רק לתיקים שנסגרו מעילה של היעדר עניין לציבור, שהם כרבע מהתיקים שנפתחו באותה שנה, יש בהן כדי לספק אומדן כללי לגבי משך הטיפול בתיקים בתביעה או בפרקליטות.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את חובת הדיווח ליועץ המשפטי לממשלה בדבר מספר האישורים להארכת פרקי הזמן לרבות הנימוקים לכך ואת כוונתו לבחון בתום תקופה את אפקטיביות ההנחיה.
עם זאת, בחינה כוללת כאמור צריך שתיעשה על סמך ניתוח כולל ומקיף של משך הטיפול בתיקים לאחר יישום ההנחיה בהשוואה לתקופה שקדמה לה.
המשרד לביטחון הפנים 97 .
הבקרה על סגירת התיקים .
מנגנוני בקרה מבטיחים את זכויות החשודים והנאשמים, את זכויות נפגעי העברה ואת הגשמת המדיניות והמטרות של המשפט הפלילי ומסייעים לוודא כי המשטרה והפרקליטות על יחידותיהן, מתנהלות לפי החוק ולפי ההנחיות בצורה יעילה וראויה.
בקרה על סגירת תיקים מטעם היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה : (א) בצד חובת היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה לקבוע מדיניות תביעה, עליהם לפקח על עבודת התובעים בכלל ועל התביעה המשטרתית בפרט כדי להבטיח שהתביעה הכללית, על אף ביזורה ברשויות וגופים שונים, תפעל כגוף אחד ותקיים את עקרון השוויון בפני החוק.
דוח של הפרקליטות הדגיש כבר בראשית שנת 2000 את חובת הפרקליטות לקיים פיקוח ומעקב על עבודת התובעים, הן להבטחת יישום המדיניות והן להיכרות הפרקליטות את תחומי העיסוק הייחודים להם.