HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
משרד מבקר המדינה העיר בעבר83 כי רשות שלטונית אינה מנועה מלהיעזר בגופים חוץ- ממשלתיים, כל עוד מצויים בידיה גרעין הידע וליבת הפעילות.
שמירה על שליטת המדינה בגרעין הידע ובליבת הפעילות נחוצה בין היתר כדי לא לפתח תלות בגורמים פרטיים חיצוניים, וכדי שבעת הצורך תוכל המדינה להפסיק את ההתקשרות עם גורמים אלו.
בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת ציין משרד הכלכלה: "מחלוקות באופן החישוב אפשריות לפי שיטת סוארי אשר אף קובע מנגנון לישוב מחלוקות.
רואה החשבון מקבלים ומכירים את המסמך ולכן במקרים בהם מתגלעת מחלוקת כאמור, באפשרותם וחובתם להציף זאת בפני המפקח על המחירים.
תפקיד המפקח על המחירים הוא לבחון את תוצאות בדיקת הרווחיות, משמעותם והשלכותיהם, להתוות מדיניות ביחס לחילוקי דעות ו/או שינויים המתבקשים לאחר בחינות עומק וכד'.
המפקח צריך להיות בעל ראייה כלכלית ויכולת בחינה של נתונים כלכליים, יחד עם זאת אין הכרח כי יהיה רואה חשבון בהשכלתו.
לצורך כך ניתן להתקשר עם רואה חשבון חיצוני אשר יבצע בדיקות חשבונאיות".
83 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 64א ( 2013 ), בפרק "תכנון, הקמה ופיתוח של פארקי תעשייה בפריפריה", עמ' 383.
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי כדי שיחידת הפיקוח תוכל לבצע את תפקידה, כפי שעולה גם מתשובת המשרד, חיוני שיהיו בפניה התשתית העובדתית והמסמכים הנדרשים ליצירת מסד נתונים לקבלת החלטות נקודתיות ובעלות השפעה רוחבית; מסמכים כגון דוחות כספיים, הערכות שווי וחוות דעת מקצועיות.
עוד יוער כי נוצר חוסר מהותי בשימור ידע הפוגע ביכולת היחידה לערוך השוואות, ביכולת הפיקוח שלה וביכולתה ליצור מומחיות ומקצועיות בבדיקת עדכון הבסיס של חברת נשר.
זאת ועוד, השימוש ביועצים חיצוניים אינו מסיר מיחידת הפיקוח את האחריות להיות ערה לדילמות וסוגיות רלוונטיות.
מאחריותה של היחידה לפקח על היועצים שבהם היא מסתייעת לביצוע עבודתה.
בדיקת רווחיות נשר עדכון שוטף בדוח סוארי נקבע כי לצורך ביצוע העדכון השוטף ימוינו הוצאות הייצור לשלוש קטגוריות בסיסיות: חומרים, עבודה והוצאות הנהלה וכלליות.
החברות המפוקחות יפרטו את שינויי המחירים בכל אחד מהפריטים הכלולים בכל אחת מהקטגוריות.
משקל מרכיבי סל התשומות של כל חברה שבפיקוח ייבדק על ידי המפקח לפחות אחת לשלוש שנים, באמצעות רואי חשבון הבודקים את החברות בעת ביצוע עדכון הבסיס השנתי.
על פי אמות המידה של ועדת המחירים (כלכלה) ייקבע סל תשומות מצומצם אשר ישקף ככל הניתן את העלויות האמיתיות.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מרכיביהם ומשקלם של הפריטים המרכיבים את סל התשומות שעליו מתבססת נשר בבקשותיה להעלות את מחיר המלט, נבדקו בשנת 2004 בהתאם לדוחות החברה לשנת 2002 ולאחר מכן בשנת 2014 עם גיבושו של הסדר המלט עם חברת נשר.
חרף הזמן הרב שחלף מעדכון הרכב סל התשומות, לא פנתה היחידה עד לגיבוש ההסדר כאמור לרואה החשבון המבקר בבקשה לעדכן את הרכב סל התשומות.
בחינת עדכון הבסיס לבדיקת עדכון הבסיס כמה שלבים: (א) חישוב נכסי ההון הפעיל - הנכסים שהם חלק אינטגרלי מהפעילות שבפיקוח; (ב) מדידת הרווח התפעולי הרלוונטי הנובע מהפעולות הקשורות לנכסי ההון הפעיל; (ג) השוואת שיעור התשואה המתקבל לתחום התשואה הנורמטיבית שנקבעה מראש.
בהתאם לתוצאות הבדיקה מעודכן מחירו של המוצר המפוקח.
הבדיקה מתבססת על דוחותיה הכספיים של החברה, אך, כאמור לעיל, הבודק נדרש על פי האמור בדוח סוארי לבצע התאמות ושינויים, כמפורט בדוח.
בדיקת ההון הפעיל של החברה בדיקת נכסים פעילים כאמור, תהליך עדכון הבסיס כולל את חישוב ההון הפעיל של החברה.
דוח סוארי מבהיר כי נכסי ההון הפעיל של החברה כוללים את "הרכוש הקבוע המשמש בפעילות הייצור, לרבות משרד האוצר 39 .
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מכונות, ציוד, קרקע", וכי הנכסים העיקריים אשר אינם כלולים בהון הפעיל שלה הם, בין היתר, רכוש קבוע לא פעיל.
כחלק מבדיקת סוארי נדרשת החברה שמוצריה מפוקחים למערכת דיווח בסיסית הכוללת, בין היתר, את הדוח השנתי המוגש ליחידת מס הכנסה ברשות המסים, על כל נספחיו.
אחד מנספחי הדוח הוא טופס הוצאות הפחת, שמפורטים בו כלל הנכסים הקבועים של החברה המשמשים אותה בפעילותה.
חשיבות הבדיקה בכך שהיא מונעת הכללת רכוש לא פעיל בהון המשמש לחישוב שיעור ה תשואה, שכן הכללתו תקטין את השיעור.
קו הקלינקר בהר טוב הודמם במרבית העשור הראשון של המאה העשרים ואחת, לרבות השבתה ארוכה בין ספטמבר 2008 לאוקטובר 2010 .
בבקשותיה לעדכון המחיר הבסיסי כללה נשר את כלל הרכוש הקבוע שלה בחישוב ההון הפעיל.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי, ככלל, רואי החשבון קיבלו את נתוני ההון הפעיל שהציגה נשר בלי לבחון אותם, ובלי לבדוק את הרכב הרכוש הקבוע של נשר ואם נכלל בהון הפעיל רכוש קבוע שאינו פעיל.
למשל, לא נמצא כי הוצגו לרואי החשבון המבקרים טופסי הפחת, ולא נמצא כי רואי החשבון קיימו בדיקה פיזית של נכסי החברה (לרבות בדיקה של ייצור המלט, מרכיבי הייצור ומכונות) כדי לאשר את הרכב ההון הפעיל של החברה.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על יחידת הפיקוח, כגורם המפקח על מחירי המלט, להנחות את רואי החשבון המבקרים לבצע בדיקות לאימות נכסיה הפעילים של נשר כאמור.
שערוך נכסים שערוך הרכוש הקבוע היא פעולה לרישום ערך הרכוש הקבוע על פי שוויו ולא על פי עלותו בפועל.
פעולה זו מגדילה את ההון הפעיל בסכום השערוך, ולכן מקטינה את התשואה הנמדדת של החברה84 ,ובכך משפיעה על קביעת מחיר המוצר המפוקח.
ככל שהשערוך יהיה גבוה יותר תוכל החברה לדרוש מחיר גבוה יותר, ללא חריגה מתחום התשואה הנורמטיבית.
בהתייחסו לקביעת סכום נכסי ההון הפעיל לתחילת שנה קובע דוח סוארי כי "חישוב נכסי ההון הפעיל לתחילת שנה מבוסס על מאזן הפתיחה על פי הדוחות הכספיים המותאמים לאינפלציה.
הדוח הכספי יהיה ערוך בהתאם לכללים חשבונאיים מקובלים.
כך למשל, לא יבוצעו שערוכים של רכוש קבוע בדו"ח הכספי המותאם לאינפלציה.
כמו כן, יתחשב המפקח על המחירים או הבודק מטעמו בהסתייגויות או בהימנעויות, הכלולות בחוות דעתו של רואה החשבון".
כללי החשבונאות המקובלים שהיו נהוגים עד סוף שנת 2003 קבעו, בין היתר, כי דוחות כספיים יהיו מותאמים לאינפלציה וכי יש לבטל שערוך של רכוש קבוע לצורך דוחות כספיים מותאמים85 .
משנת 2004 בוטלה ההתאמה לאינפלציה 86, אך לא נקבעו כללים חד- משמעיים המתירים או אוסרים שערוך רכוש קבוע.
בתחילת שנת 2007 נכנס לתוקף שינוי נוסף בתקינה החשבונאית המאפשר לבצע שערוך של רכוש קבוע בדוחות הכספיים87 .
84 כאשר מדובר בנכס בר פחת ההון יגדל בסכום העלות המופחתת, ואילו הרווח יקטן בסכום הפחת הנוסף מהשערוך.
85 אלא אם כן השערוך בוצע לפני שגילוי דעת23 נכנס לתוקף בשנת 1981.
86 תקן חשבונאות מספר 12 .
, הפסקת ההתאמה של דוחות כספיים 87 תקן חשבונאות מספר27 .
, רכוש קבוע 40 דוח שנתי66א .
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 2008 נכנס לתוקףתקן המחייב חברות מסוימות להכין את דוחותיהן הכספיים לפי תקני דיווח כספי בין-לאומיים ( IFRS) והמאפשר זאת ליתר החברות88.
כאמור, מאז אימצה ועדת המחירים (כלכלה) את דוח סוארי בשנת 1996 לא עודכן הדוח ולא הותאם לשינויים שחלו, ובכלל זה טרם נקבעו כללים לשערוך רכוש קבוע לאור השינויים האמורים בכללי התקינה החשבונאית.
סוגיה זו נבחנה, כאמור, על ידי רואה חשבון לבקשת משרד הכלכלה בשנת 200489 .
רואה החשבון המבקר הציג כללים אשר מסדירים את נושא השערוך ואינם מאפשרים שערוך רכוש בחברות המפוקחות אלא בתנאים מיוחדים ובאישורים ספציפיים כדלקמן: (א) הנכס נרכש לפני שנת 195190 ; )(ב הנכס הוא מקרקעין המשתרעים על 3,000 ;דונמים לפחות (ג) השטח האמור נדרש לביצוע פעילות המפעל; (ד) קיימת אינדיקציה אוב ייקטיבית לערך הרכוש המשוערך; (ה) לא בוצע בעבר שערוך בגין אותו רכוש קבוע; (ו) המפקח על המחירים נתן אישור מפורש לשערוך.
האישור יינתן רק בהתקיים כל התנאים הנזכרים לעיל.
רואה החשבון המבקר הציג תנאים אלו לוועדת המחירים במסגרת דיונים על עדכון נוסחת סוארי, ואולם העדכון לא אושר מעולם.
ועדת המחירים (אנרגיה) וועדת המחירים (חקלאות) נדרשו גם הן לדיון בסוגיה האמורה.
יחידת הפיקוח (אנרגיה) בחנה בשנים 2012 -2011 את מרווח השיווק במכירת דלק בתחנות דלק.
היחידה ניכתה שערוכים הכלולים בנכסים מחישוב ההון הפעיל, מכיוון שאין מדובר בכספים שהושקעו בפועל.
הנושא עלה לדיון בוועדת המחירים, וזו קבעה כי אין להכיר בשערוך רכוש קבוע.
יחידת הפיקוח (חקלאות) פנתה לרואה חשבון מבקר לבדיקת עדכון הבסיס למוצרי החלב.
רואה החשבון המליץ לחשב את ההון הפעיל בלי להכליל בו שערוכים של רכוש קבוע 91, ויחידת הפיקוח קיבלה את המלצתו.
בדיון על כך בוועדת המחירים (חקלאות) קבעה הוועדה כי יש לקבוע את שיעור הרווחיות ללא שערוך, וכי לסוגיה זו השלכות רוחב לענפים אחרים שבהם מוחל פיקוח מחירים, ומן הראוי להכריע בה לאחר בדיקת המתודולוגיה הכוללת של דוח סוארי.
בדוחות הכספייםשהגישה נשר לגבי השנים 2011 -2002 ציינה החברה כי היא נוהגת לבצע שערוך של נכסיה הקבועים מפעם לפעם.
נכסיה בהר טוב נרשמו לפי שוויים בשנים 1977 ו- 1978 , ושאר נכסיה שנרכשו לפני 31.
70 ,נרשמו לפי שוויים באותו מועד.
כמו כן בחוות דעת רואי החשבון שביקרו את החברה, שהיא חלק מהדוחות הכספיים בכל שנה, מובהר כי החברה ביצעה בשנת 1999 שערוך מקרקעין במאות מיליוני ש"ח, שהם שיעור ניכר מההון.
88 תקן חשבונאות מספר29 , אימוץ תקני דיווח כספי בין-לאומיים ( IFRS ), קבע כי יש לערוך על פי תקני הדיווח הכספי הבין-לאומיים את הדוחות הכספיים של חברות הכפופות לחוק ניירות ערך, התשכ"ח- 1968 , והמחויבות לדווח על פי תקנותיו, למעט ישויות אשר חלות עליהן תקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומיידיים של תאגיד חוץ), התשס"א - 2000 , ואשר דוחותיהן הכספיים ערוכים שלא בהתאם לכללי חשבונאות מקובלים בישראל.
על פי תקנים אלה ניתן להציג רכוש קבוע אשר ניתן למדוד את שוויו ההוגן, לאחר ההכרה הראשונית, בסכום משוערך.
89 ראו לעיל בפרק "בדיקה מחודשת לעדכון שיטת הפיקוח על פי דוח סוארי".
בשנת 2004 ביצע רואה חשבון מטעם משרד הכלכלה בחינה של השינויים הנדרשים לעדכון דוח סוארי.
בין היתר התייחס לשאלת שערוך רכוש קבוע.
90 משנת 1951 יש נתונים של מדד המחירים לצרכן, וחברה שרכשה את המקרקעין לפני שנה זו לכאורה "הפסידה" את עליית המדד לפני 1951.
91 עוד המליץ על בדיקה מקיפה של השפעת המעבר לדיווח חשבונאי בהתאם לכללי התקינה הבין- לאומיים על מנגנון פיקוח המחירים.
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בבדיקת עדכון הבסיס שנעשתה בשנת 2004 לדוח המתייחס לשנת 2002 ציין רואה החשבון המבקר כי בדוחות הכספיים הוצגו קרקעות החברה בעלות משוערכת, וכי רואי החשבון מבקרי החברה הסתייגו מהצגה זו.
הוא ציין כי לדעתו אין להכיר בשערוך המקרקעין, וכי בחישוב רווחיות יש להתייחס לעלויות שהיו לחברה, ולא לשווי שוק של נכסיה.
עם זאת ציין כי קיימות שתי חברות מפוקחות אחרות אשר ביצעו באופן מסוים שערוך מקרקעין שהותר להן ל צורך עדכון הבסיס לפי דוח סוארי.
באותה שנה ויתרה נשר על תוספת המחיר שהייתה זכאית לה, לטענתה, אם יותר השערוך, אך ציינה כי בשנים הבאות תרצה כי שערוך זה יוכר לצורך עדכון בסיס.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי משנת 2004 ואילך לא ניכו רואי החשבון המבקרים את שערוך המקרקעין מחישוב ההון הפעיל.
עוד עולה כי נושא שערוך המקרקעין של נשר לא נדון ביחידת הפיקוח או בוועדת המחירים (כלכלה), למעט במסגרת הדיון העקרוני בעדכון נוסחת סוארי, אשר כאמור לא התקבלו בו כל החלטות.
בדוחות הכספיים של נשר לשנת 2007 כללה החברה שערוך של רכוש קבוע (מכונות וציוד) במאות מיליוני ש"ח נוספים.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי במסגרת בדיקת הבסיס לפי דוח סוארי שבוצעה בשנת 2007 בהתייחס לדוחות הכספיים של החברה לשנת 2006, ביקשה נשר לכלול שערוך של הציוד במפעלי נשר ברמלה ובהר טוב בסכום דומה על פי הערכת שווי שנעשתה בשנת 200792 .
רואה החשבון המבקר אשר בחן את הערכת השווי בהתייחס לדוחות שנת 2006 לא התיר את השערוך עקב חוסר במתודולוגיה ברורה להערכת השווי.
בשנים שלאחר מכן לא בחנו רואי החשבון המבקרים את נושא שערוך המכונות ולא ניכו את השערוך מחישוב ההון הפעיל.
נושא שערוך המכונות של נשר לא הועבר לידיעת יחידת הפיקוח או ועדת המחירים (כלכלה) ולא נדון על ידן.
לדעת משרד מבקר המדינה, לאור אי-הבהירות בנושא האפשרות להכרה בשערוך בחישוב ההון הפעיל ל צורך בדיקת סוארי, היה על יחידת הפיקוח להידרש לשערוכים שביצעה נשר מיד משנודע לה על כך, לבדוק את הנושא לעומק, להיוועץ בגורמים המקצועיים, לקבל החלטה ברורה ומושכלת בעניין עם ועדת המחירים, להנחות בהתאם את רואי החשבון המבקרים מטעמה כיצד לנהוג בשערוכים, ולתקן את מחיר המלט במידת הצורך.
מאומדן שביצע משרד מבקר המדינה עולה לכאורה כי אי-הכרה בשערוכים האמורים, כולם או חלקם, היה בו כדי להשפיע על התשואה הנמדדת בדוח סוארי באופן שיכול היה להוריד את המחיר המפוקח של המלט.
קביעת הרווח עסקאות עם צדדים קשורים על פי אמות המידה בדוח סוארי, הרווח לצורך קביעת חישוב התשואה על נכסי ההון הפעיל הוא הרווח מפעולות רגילות המותאם לאינפלציה.
לעסקאות עם צדדים קשורים 93 השפעה .
92 אין בידי מבקר המדינה מידע המבהיר אם מדובר באותה הערכת שווי.
93 הכוונה לצדדים לעסקה משותפת שלאחד מהם היכולת להשתמש, במישרין או בעקיפין, בשליטה או בהשפעה מהותית לצורך קבלת החלטות תפעוליות או כספיות של הצד האחר, או ששניהם נתונים לשליטתו או להשפעתו המהותית של צד שלישי.
עסקאות בין צדדים קשורים ייתכן שהיו נעשות אחרת אלמלא הקשרים האמורים ביניהם.
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 אפשרית על התשואה המחושבת לפי נוסחת סוארי.
למשל, רכישת סחורה או שירות מחברה קשורה במחיר גבוה ממחיר השוק או מכירה לחברה קשורה במחיר נמוך ממחיר השוק יכולות להקטין את הרווח של החברה ובכך להקטין את התשואה הנמדדת.
בדוח סוארי נקבע כי לרווח המחושב לצורך קביעת התשואה על נכסי ההון הפעיל יש להוסיף את סכומי עלות חומרי הגלם שנרכשו מבעלי עניין הגבוהים ממחיר השוק, וכן נקבעו הוראות נוספות הנוגעות לבעלי עניין.
על פי דוח סוארי, מערכת הדיווח הבסיסית הנדרשת מהחברה המפוקחת כוללת פירוט של החזקות בעלי עניין בחברה ופירוט יתרות הדדיות, עסקאות הדדיות עם בעלי עניין והשוואה למחירי שוק, לרבות קניות, חומרי גלם, דמי ניהול ודמי שכירות.
כמו כן, אם נרכשו חומרי גלם מבעלי עניין במחירי שוק יש לצרף הצהרת מנהלים המתייחסת לכך.
בחוות דעתם של רואי החשבון המשמשים כמבקרי החברה, שצורפו לדוחות נשר לשנים 2011-2002 , מסתייגים אלה מאי -הכללת מידע בדבר יתרות עם צדדים קשורים ועסקאות עמם כנדרש בכללי החשבונאות.
החברה ציינה בדוחותיה כי יש לה עסקאות בהיקף ניכר עם תאגידים שהם צדדים קשורים, אך אין היא נוהגת להפריד את ניהולן ואת רישומן מעסקאות אחרות כיוון שהן מתבצעות בדרך העסקים הרגילה.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי למרות הסתייגות רואי החשבון בסוגיית המידע על עסקים עם צדדים קשורים, ולמרות המידע בדוח המצביע על היקף ניכר של עסקאות כאלה, לא נבדק הנושא לעומקו ולא נדרש פירוט של כלל העסקאות עם בעלי עניין.
רואי החשבון המבקרים בדקו את הנושא רק בחלק מהשנים, ועשו זאת באופן חלקי.
יחידת הפיקוח לא דרשה בדיקה מעמיקה ולא דנה בנושא.
הנחות לחברות גדולות אמות המידה בדוח סוארי קובעות כי לרווח המחושב לצורך קביעת חישוב התשואה על ההון הפעיל יתווסף סכום של הנחות חריגות ולא סבירות 94.
תוספת זו לרווח תעלה את שיעור התשואה על ההון הפעיל של החברה.
דוח סוארי אינו מגדיר מהי הנחה סבירה ולא חריגה.
הכרה בהנחות95 בקביעת הרווח לצורך חישוב התשואה על ההון הפעיל מאפשרת להעלות את המחיר המפוקח בלי לחרוג ממגבלות התשואה הנורמטיבית.
הכרה בהנחות מובילה למצב שבו החלטה של חברה מפוקחת לתת הטבה לצורך קידום מכירות, תחרות או כל שיקול מסחרי אחר, משוקללת למחיר שמשלם הציבור.
ועדת המחירים בהרכביה השונים דנה בשנים האחרונות בסוגיית ההכרה בהנחות: ועדת המחירים (אנרגיה) קבעה כי אין להכיר בהנחות מסחריות.
ועדת המחירים (חקלאות) דנה בסוגיה זו בקביעת עדכון הבסיס למוצרי החלב, ובהמלצותיה קבעה כי יש לצמצם את ההכרה בהנחות, וכי צמצום זה עולה בקנה אחד עם מדיניות הוועדה בכלל המוצרים המפוקחים.
בעקבות בדיקה של משרד האוצר בשנת 1998 נקבע בצו מנגנון לשחיקת מחיר המלט על פני השנים 2002 -1998 .
כמו כן נקבעוהנחות בש"ח לטונה שעל נשר לתת בהתאם להיקף רכישת המלט.
הודעות המפקח על המחירים על עדכון מחירי המלט על פי חוק הפיקוח לאחר שנת 2004 (להלן- הודעות המפקח) קבעו גם הן את מחירו המרבי של המלט וכן הנחות כמות, .
הנחות שחברה נותנת ללקוחותיה מקטינות את הרווח שהחברה מדווחת עליו 95 הכוונה לכך שיחידת הפיקוח או ועדת המחירים אינן מגדירות את ההנחה כהנחה חריגה לצורך עדכון הבסיס, ואין מוסיפים את סכום ההנחה ל רווח המחושב לצורך חישוב התשואה על ההון הפעיל.
לכן שיעור התשואה על ההון הפעיל נמוך יותר.
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 כשיעור ממחירה המרבי של טונה מלט.
הנחות אלו, על פי הבדיקה שבוצעה, משקפות את החיסכון הנובע לנשר עקב רכישה של לקוחות בכמויות גדולות.
ההנחות נקבעו בסדר עולה עד גודל של יותר מ- 10,000 טונות בחודש.
בפגישות שקיימו במהלך הביקורת נציגי משרד מבקר המדינה עם עובדי יחידת הפיקוח על המחירים דאז, ציינו האחרונים כי ההנחות שאושרו בצו ובהודעות המפקח הן שיעור ההנחה המרבי שהותר לנשר.
לפיכך לגישתם יש להוסיף לחישוב הרווח במסגרת חישוב התשואה להון הפעיל הנחות נוספות הניתנות מעבר לשיעור המותר בהודעות.
בדצמבר 2011 החלה רשות ההגבלים העסקיים בבדיקת פעילותה של נשר בהיבטים שונים.
הרשות מצאה כי נשר מספקת מלט בתנאים מועדפים החורגים ממדרג ההנחות שנקבע בצו הפיקוח על המחירים ובהודעות המפקח וכן מעניקה תנאים מועדפים (הנחות והטבות ימי אשראי) לרוכשים יותר מ- 10,000 .
טונות בחודש, וזאת על פי מדרג נוסף תנאים מועדפים במיוחד ניתנים בעיקר לשתי יצרניות בטון ביש ראל שהן לקוחותיה הגדולים של החברה.
עמדת הממונה על הגבלים עסקיים הייתה כי יש פגיעה תחרותית בענפי המלט והבטון96 ומתקיימים תנאי סעיף30 לחוק, המסמיך את הממונה לתת הוראות לבעל מונופולין למניעת פגיעה בתחרות או בציבור.
לעמדת הממונה, נשר מעניקה הנחות אלו כיוון שהיא רואה איום ממשי של יבוא על ידי אותן שתי יצרניות בטון, ומתן ההנחות מקטין את כדאיות היבוא עבורן.
שאר יצרניות הבטון אינן נהנות מפירות האיום התחרותי ומשלמות מחיר מלט גבוה יותר.
מתן ההנחות מצמצם את האפשרות להתפתחות תחרות בענף המלט ומשמר את התלות בנשר ואת מעמדה כמונופול.
בדיקת הרשות העלתה כי יצרניות הבטון האמורות, הנהנות מההנחות החריגות, אינן מנצלות זאת כדי להתחרות זו בזו או ביצרניות בטון אחרות, וההנחה אינה מגולגלת לצרכנים.
הממונה הכריז כי בכוונתו לתת לנשר, בכפוף לקיום שימוע בעניין, הוראות בהתאם לסמכותו בחוק, שעל פיהן תחדל החברה ממתן תנאים מועדפים.
במסגרת השימוע שהתקיים חלקה נשר על מסקנות הממונה וכן על סמכותו למתן הוראות כאמור.
בסופו של דבר נמנע הממונה ממתן הוראות התנהגותיות לנשר בשל ההסדר שאליו הגיעה החברה עם רשות ההגבלים העסקיים ומשרדי הכלכלה והאוצר97 .
בנובמבר 2012 התקבלה ביחידת הפיקוח תלונה שעסקה, בין היתר, בהנחות שניתנות ללקוחותיה הגדולים של נשר כדי להתמודד עם איום היבוא מצדם.
בתלונה צוין כי יש סבסוד צולב של הלקוחות הקטנים את הלקוחות הגדולים, וכי ככל הנראה ההנחות הללו אינן מגולגלות במלואן לצרכנים.
יחידת הפיקוח לא בחנה טענות אלו והשיבה כי סוגיות שהועלו בתלונה נבחנות על ידי ועדת המלט.
ועדת המלט, שמשרד הכלכלה היה שותף בה, עסקה מפורשות בסוגיית ההנחות וקבעה כי ללקוחותיה הגדולים של נשר ניתנות הנחות החורגות ממדרג ההנחות שנקבע במחירון98 .
הוועדה קבעה כי מתן הנחות אלו משמש כתמריץ שלילי ליבוא מלט ומשמר את מעמדה המונופוליסטי של נשר.
הוועדה המליצה כי לצורך חישוב נוסחת המחיר המפוקח, הנחות שיינתנו מעבר למדרג הנחות שייקבע ייחשבו כהכנסות שהתקבלו לצורך קביעת היקף ההכנסות.
הוועדה מסרה טיוטת דוח ליחידת הפיקוח לקבלת התייחסותה בשנת 2013.
בתשובתה לטיוטת דוח הביקורת ממאי 2015 טוענת נשר כי ההנחות שנתנה ללקוחותיה הגדולים אינן חריגות או בלתי-סבירות, ולראיה - הממונה על הגבלים עסקיים החליט בהסדר .
96 כעולה מתשובת הרשות לטיוטת דוח הביקורת מתאריך 24.
"כמפורט להלן בפרק "ההסדר עם חברת נשר 98 יובהר כי שיעורי ההנחה המפורטים במחירון זהים לשיעורי ההנחה שפורטו בהודעות המפקח.
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 עמה לאפשר לה להמשיך ולהעניק אותן.
עוד טוענת נשר כי הנחות הכמות הניתנות על ידה ניתנות על בסיס כלכ לי שוויוני ומשקפות את תרומת הלקוחות הגדולים להוזלת העלות הממוצעת לטונה.
מאחר שלחלק מהלקוחות הגדולים יש אלטרנטיבות לרכישת מלט מחברות בין-לאומיות שיש להם קשרי בעלות או קשרים עסקיים עמן, אם נשר לא הייתה מעניקה להם הנחות הם היו עלולים לנטוש אותה, דבר שהיה מביא להעלאה מהותית במחיר המלט ללקוחות הקטנים.
לגישת נשר, גביית מחירים שונים על בסיס הבדלים במאפייני הביקוש של הלקוחות, אשר מאפשרת כיסוי עלויות קבועות באופן יעיל, היא פרקטיקה מוכרת ורצויה, ולראיה האמור בגילוי דעת של הממונה על הגבלים עסקיים99 .
משרד מבקר המדינה מציין כי הממונה על הגבלים עסקיים לא אישר את גובה ההנחות שנותנת החברה ללקוחותיה הגדולים, אלא השהה את מתן הוראותיו ביחס להנחות אלו רק בשל הגעת הממשלה להסדר עם נשר למכירת המפעל בהר טוב.
גילוי הדעת של הממונה מתייחס למצבים שבהם ההנחות נובעות מהבדלים מצד הביקוש בלבד, ואילו במקרה זה, אף לדברי נשר, השיקול במתן ההנחות הוא מניעת יבוא.
עמדת הממונה, כפי שעולה מהוראותיו, היא כי מתן הנחות אלו מצמצם את האפשרות להתפתחות תחרות ומשמר את התלות של צרכני המלט בנשר כיצרנית יחידה, המספקת כ-90% .
מכלל צריכת המלט בישראל ממצאי משרד מבקר המדינה מעלים כי אף שסוגיית ההנחות שמעבר למדרג הקבוע בהודעות המפקח עלתה בדיוני ועדת המלט, בבדיקת רשות ההגבלים ובתלונה שהגיעה ליחידת הפיקוח, לא בחנו אותה לא רואי החשבון המבקרים, לא יחידת הפיקוח ו לא ועדת המחירים (כלכלה) , וממילא לא התקבלה כל החלטה כיצד יש לנהוג בה.
לא זו אף זו, משיחות של נציגי משרד מבקר המדינה עם עובדי היחידה וכן ממסמכים שנבדקו עולה כי היחידה לא הייתה מודעת כלל למתן הנחות מעבר למדרג הקבוע כאמור.
יובהר כי משרד מבקר המדינה מעיר בדבר חשיבות ההכרעה בסוגיה, ולא בדבר עצם מתן ההנחות מעבר למדרג הקבוע בהודעות המפקח .
לו בחנה יחידת הפיקוח את מבנה ההנחות הנהוג בנשר, ייתכן שהייתה מוסיפה את ההנחות החורגות מהקבוע בהודעות המפקח לקביעת הרווח, דבר שעשוי היה להוריד את מחירו המפוקח של המלט.
משלא עשתה זאת, ניתן משקל לשיקוליה המסחריים של נשר, באמצעות נוסחת הפיקוח למחיר המפוקח.
בתשובת משרד הכלכלה לטיוטת דוח הביקורת ציין המשרד כי עם גיבוש דוח ועדת המלט גיבשה יחידת הפיקוח פנייה לרואה חשבון לצורך ביצוע בחינה של שיטת הפיקוח על המלט ועדכונה.
במסגרת בחינה זו נדרשה גם התייחסות לסוגיית ההנחות הניתנות על ידי החברה, אך בשל גיבוש ההסדר עם נשר (ראו להלן), לא נעשתה בחינה כאמור.
99 גילוי דעת1/14 של הממונה על הגבלים עסקיים- האיסור על גביית מחיר מופרז על ידי בעל מונופולין.
הפרק עוסק במבחן ההשוואה לזיהוי מחיר מופרז, ובו מגלה הממונה את דעתו כי פער מחיר שגובה בעל מונופולין בשווקים שונים הנובע אך ורק מהבדלים בצד הביקוש ואינו עולה על 20% בנטרול עלויות משתנות, לא יהיה אינדיקציה לקיומו של מחיר מופרז.
במקרה זה בעל מונופולין יוכל לגבות מחירים שונים על בסיס הבדלים במאפייני הביקוש ולכסות את עלויותיו הקבועות באופן יעיל.
:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי סוגיית מתן ההנחות מעבר למדרג ההנחות הקבועות בהודעות המפקח היא רבת שנים.
לא זו אף זו, כאמור בתשובה, בדיקה זו לא נעשתה וממילא נושא זה לא נדון.
מכירות לרשות הפלסטינית על פי הדין הבין-לאומי, מדינת ישראל מחזיקה בשטחי יהודה והשומרון בדרך של "תפיסה לוחמתית", שמשמעותה המשפטית היא שהמשפט הישראלי אינו חל על שטחים אלה.
בהתאם למנשר שפרסם מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה והשומרון100 , המשפט שחל באזור זה הוא הדין שהיה קיים בו ב - 7.
67 (הדין העותמאני בתוספת שינויים שנעשו בו בתקופת המנדט הבריטי ובתקופת השלטון הירדני), עד כמה שאין בו סתירה עם מנשר זה או עם כל צו שייתן מפקד כוחות צה"ל באזור, ובשינויים הנובעים מכינונו של שלטון צה"ל באזור.
עם השנים נוספה על כך תחיקת ביטחו ן של מפקד כוחות צה"ל באזור.
לאור זאת, צווי הפיקוח על מחירים חלים בשטח המדינה ואינם חלים בתחומי יהודה והשומרון, ומוצרים ושירותים הנמכרים לשוק שאינו מקומי אינם בגדר מוצרים מפוקחים.
חברת נשר מוכרת לשוק המקומי וכן לרש"פ101 .
לרש"פ אין מפעלי צמנט, וכל צריכתה מאז שנת 1967 מקורה במפעלי נשר.
2 מיליון טונות בשנה, שהם כ-25% מכמות המלט שנשר מוכרת.
המכירה מתבצעת דרך חברת סחר פלסטינית המפיצה את המלט בין לקוחותיה.
מחיר המלט לחברת הסחר האמורה נמוך משמעותית ממחיר המחירון של נשר.
ההנחות הניתנות לרש"פ חורגות באופן משמעותי ממדרג ההנחות שקבעה יחידת הפיקוח.
עדכון הבסיס שנעשה לשנת 2002 חושב תחת ההנחה שכל הכנסות החברה נבעו ממכירת מוצרים מפוקחים 102 .
בשנת 2005 פנתה נשר בבקשה לא להכליל את מכירותיה לרש"פ בקביעת רווח המגזר המפוקח לעדכון הבסיס לשנת 2004 , אך עם זאת להמשיך להכליל את ההון המשמש לצורך יצירתו בהון הפעיל של המגזר המפוקח103 , מהטעם שהמכירות לרש"פ מקורן בעודפי כושר ייצור זמניים המשמשים ליצוא104 .
רואה החשבון המבקר לא קיבל את טענת נשר וקבע כי בחישוב התשואה להון הפעיל של המגזר המפוקח אין לכלול הן את הרווח ממכירה לרש"פ והן את ההון המשמש לייצורו.
לאחר דין ודברים בנושא עם נשר נעשה עדכון .
100 'מנשר בדבר סדרי השלטון והמשפט (יהודה והשומרון) (מנשר מס2 ), התשכ"ז- 1967.
הופסקה כמעט לחלוטין אספקת מלט מישראל לרצועת עזה 102 דוח סוארי מתייחס למצבים שבהם הכנסות החברה נובעות משילוב של מוצרים מפוקחים ומוצרים לא מפוקחים.
יש שלוש גישות אפשריות לחישוב התשואה על ההון הפעיל בהתאם ליחס בין המגזר המפוקח לכלל הכנסות החברה.
גישה כוללת- חישוב תשואה על כלל ההון הפעיל גם אם חלק מפעילויות החברה אינן מפוקחות חל במקרים שבהם הכנסות המגזר המפוקח הן יותר מ-70% .
גישה תמחירית- חישוב שיעור התשואה של המגזר המפוקח באופן עצמאי (הכנסות המגזר המפוקח והון פעיל המשמש לי יצור הכנסות אלו) חל במקרים שבהם הכנסות המגזר המפוקח הן פחות מ-30% .
גישה משולבת- שילוב בין הגישה הכוללת והגישה התמחירית בשל חוסר יכולת להפריד בין עלויות המגזרים.
חלה במקרים שבהם הכנסות המגזר המפוקח הן פחות מ-70% מהכנסות החברה אך יותר מ-30%.
כך יוקטן הרווח ואילו ההון הפעיל לא ישתנה.
בעקבות זאת יקטן שיעור התשואה להון פעיל 104 הכוונה היא כי נשר ביצעה השקעות שנועדו לענות על כושר הייצור המקומי, ובשל האטה בביקושים נוצרו לה עודפי כושר ייצור זמניים ואותם מכרה לרש"פ.
נשר ביקשה חישוב מחיר על פי גישה תמחירית, וטענתה הייתה כי אין להפחית מחישוב ההון הפעיל את ההון שמשמש לעודפי כושר הייצור.
שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הבסיס לשנת 2004 על פי הגישה המשולבת105 .
בשנים שלאחר מכן עדכון הבסיס לנשר בוצע תחת הנחה שכל הכנסות החברה נבעו ממכירת מוצרים מפוקחים.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רואי החשבון המבקרים שביצעו עדכון בסיס לשנים שלאחר 2004 כלל לא ידעו על קיומו של מגזר שוק שאינו מקומי.
כאמור, לפי דוח סוארי, בקביעת הרווח יש להוסיף הנחות חריגות שאינן סבירות.
על כן, אם נוקטים גישה שעל פיה יש להכליל את המכירות לרש"פ בחישוב הרווח 106 , עולה השאלה בדבר הכרה בהנחות חריגות לרש"פ במסגרת הנוסחה.
נמצא כי אף ש נשר מעניקה לרש"פ הנחות החורגות משמעותית ממדרג ההנחות שנקבע בצו , רואי החשבון המבקרים לא התייחסו כלל להנחות אלו בעדכוני הבסיס שנעשו בשנים 2011-2002 .
בשנת 2005 התקבלה ביחידת הפיקוח פנייה רשמית המעלה תלונה בדבר כוונת נשר להעלות את מחיר המלט.
בין היתר נטען כי נשר מעניקה הנחות משמעותיות לרש"פ , ויש חשש כי הלקוחות הישראליים שלה הם שמסבסדים אותן בעלויותיהם הגבוהות.
יחידת הפיקוח לא ביצעה בדיקה מקיפה מטעמה, ובכלל זה בדיקת ספריה וחשבונותיה של נשר, ואף לא פנתה לרואה חשבון מטעמה שיבצע בדיקה כאמור.
תחת זאת פנתה יחידת הפיקוח לנשר להבהרות.