HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עוד העלתה הביקורת כי הדוחות שמגישה רמ"י למועצה אינם כוללים השוואה של תכנון לעומת ביצוע.
השוואה כזו הייתה מאפשרת למועצה לבחון באופן מהיר ויעיל באיזו מידה רמ"י מצליחה לממש את מדיניות המועצה, ומהם התחומים הטעונים שיפור.
לדוגמה, בדוח הפעולות לשנת 2016 , בפרק על פעילות החטיבה העסקית ברמ"י55, הוצגו נתונים על כמות יחידות הדיור אשר שווקו בכל מרחב עסקי56 ובכל אחת משיטות השיווק (מכרז או פטור ממכרז).
ואולם הנתונים האמורים לא הושוו ליעדי השיווק שנקבעו בתכנית העבודה של רמ"י לאותה שנה, ולכן אי אפשר לדעת באיזו מידה עמדה רמ"י ביעדים שנקבעו לכל מרחב ולכל אחת משיטות השיווק.
דוחות הפעולות של רמ "י ותכניות העבודה שלה הם מסמכים יסודיים וחשובים, מאחר שבאמצעותם אפשר ללמוד באיזו מידה עמדה רמ"י ביעדים שנקבעו לה בהחלטות המועצה .
על המועצה לבחון את דוחות הפעולות ואת תכניות העבודה של רמ"י לעומקם, לדון במקרים שבהם מסתמנים כשלים בעבודת רמ"י ולקבל החלטות בעניינם.
על רמ"י להגיש למועצה דוח שעל פיו יהיה אפשר לבחון באופן מיטבי באיזו מידה השיגה רמ"י את היעדים שנקבעו בתכנית העבודה שלה בנוגע לכל תחומי פעילותה, והיכן נדרש להפיק לקחים ולפעול לשיפור.
רמ"י מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי "נוכח הערות המבקר בכוונת מנהל רמ"י להציג בפני המועצה את עיקרי הדוחות החצי שנתיים/שנתיים של רמ"י וזאת בסמוך ולאחר פרסומם כדין".
כמו כן, מסרה רמ"י כי היא "תקפיד לציין בדוח השנתי את מידת עמידתה ביעדים ביחס לתוצאות הפעילות בפועל".
55 דוח הפעולות לשנת 2016 ', עמ 24-10.
56 החטיבה העסקית ברמ"י מורכבת משישה מרחבים עסקיים: מרחב ירושלים, מרחב מרכז, מרחב תל אביב, מרחב צפון והגולן, מרחב חיפה ומרחב דרום.
ליקויים בעבודת ועדת הביקורת .
כלי מרכזי אחר שאמור לשמש את המועצה בפיקוח על רמ"י הוא ועדת הביקורת, שהיא אחת מארבע ועדות משנה קבועות שהחוק מחייב את המועצה להקים57.
מבקר המדינה עמדלא אחת בעבר על חשיבותה של ועדת ביקורת אפקטיבית בגופים ציבוריים, וציין בעניין זה כי "חשיבותה של ועדת ביקורת נובעת גם מהיותה ועדה קבועה שעל כל גוף ציבורי להקים והיות והיא אמורה לבחון את סדרי הבקרה של הארגון ובהתאם לכללי ממשל תאגידי - גם את הסיכונים שבפני הארגון ולהצביע -להמליץ על דרכי פעולה מול חולשות ופגמים שהתגלעו"58 .
,בהמשך לכך הודגשה החשיבות של עדכון הגוף הממנה את הוועדה בייחוד במסקנותיה ובהמלצותיה.
ועדת הביקורת נדרשת להתכנס בקביעות כדי שתוכל לבצע את עבודתה כראוי.
תקנון המועצה קובע כי ועדת משנה קבועה, ובכלל זה ועדת הביקורת, תקיים ישיבות לא פחות משש פעמים בשנה ולא פחות מישיבה אחת בכל חודשיים.
יו"ר ועדת הביקורת של המועצה בתקופת ביצוע הביקורת הייתה מנכ"לית משרד המשפטים עו"ד אמי פלמור; מינואר 2017 יו"ר ועדת הביקורת היא סמנכ"לית במשרד להגנת הסביבה גב' גלית כהן.
משרד מבקר המדינה בדק את סדרי עבודתה של ועדת הביקורת של המועצה בשנים 2017 -2015 :והעלה כדלקמן בשנת 2015 קיימה הוועדה ישיבה אחת בלבד, בשנת 2016 שלוש ישיבות, ומתחילת שנת2017 עד מועד סיום הביקורת (ספטמבר 2017 ) הוועדה כלל לא התכנסה.
מדובר בחריגה ניכרת מהוראות תקנון המועצה.
כמו כן, אי-כינוס הוועדה לפחות בתדירות הנדרשת פוגע ביכולתה למלא את עבודתה כראוי, הדבר מעיד על אפקטיביות חלשה של ועדת הביקורת של המועצה ועל כך שכלי חיוני, האמור לסייע בידי המועצה לפקח על פעילות רמ"י, אינו בשימוש כפי שמצופה היה.
חולשת ועדת הביקורת חמורה בייחוד נ וכח מכלול התפקידים שהטילה עליה המועצה, כמפורט להלן: בהחלטה 1192 של המועצה מדצמבר2009 נקבעו תפקידיה, סמכויותיה וסדרי עבודתה של ועדת הביקורת.
בהחלטה נקבע כי על ועדת הביקורת לפקח על ביצוע המדיניות הקרקעית כפי שנקבעה בהחלטות המועצה; לוודא קיום בקרה וביקורת יעילה ברמ"י; לדון בממצאים שהעלו מבקר המדינה והמבקר הפנימי של רמ"י; לדווח למועצה על התקדמות הטיפול בנושאים שהיא מופקדת עליהם, לרבות בנושאים שמסרה המועצה לבדיקתה; להמליץ למועצה ולרמ"י על צעדים לתיקון הליקויים שהתגלו ולמניעת הישנותם.
עוד נקבע בהחלטה כי בכל .
הוועדות האחרות הן ועדה לענייני קרקע עירונית, ועדה לענייני קרקע חקלאית וועדת תקציב 58 ,מבקר המדינה דוח שנתי 62 (2012 ), בפרק "היבטים בפעילות מגן דוד אדום והמוסדות המנהלים שלו", עמ' 389 ,.
ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 63ג (2013 ), בפרק "הביקורת הפנימית במגזר הציבורי", עמ' 112-105.
רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1625 .
תקופה תמסור הוועדה למועצה את סיכומיה המלצותיה.
באשר למבקר הפנימי של רמ"י נקבע בהחלטה כי עליו להציג לוועדה את תכנית העבודה השנתית של אגף הביקורת הפנימית.
בביקורת עלה כי ועדת הביקורת לא מילאה את התפקידים שנקבעו לה בהחלטת המועצה: הוועדה לא פיקחה על ביצוע המדיניות הקרקעית שנקבעה בהחלטות המועצה; לא בחנה אם קיימת בקרה יעילה ברמ"י ; היא הסתפקה בדיווח חלקי ומתומצת של המבקר הפנימי בעניין דוחות הביקורת שהכין ובעניין דוחות הביקורת של מבקר המדינה, בלי לדרוש דיווח על הליקויים שצוינו בדוחות, על הדרך המומלצת לתקנם ועל תכנית העבודה לכך; ולא גיבשה המלצות על נקיטת צעדים לתיקון הליקויים שהתגלו בפעילותה של רמ"י, וממילא לא סקרה המלצות כאלה לפני המועצה.
כמו כן, מאחר שוועדת הביקורת התכנסה כאמור בתדירות נמוכה, הציג לפניה המבקר הפנימי של רמ"י את תכנית העבודה של הביקורת הפנימית לשנת 2015 באוקטובר אותה שנה ואת התכנית לשנת 2016 באוגוסט אותה שנה.
במועדים אלו, לקראת סוף שנת העבודה, האפקטיביות של הערות חברי הוועדה, אם ישנן, בנוגע לתכנית העבודה המוצעת וכן המלצותיהם, לרבות בדבר הכללת נושאים מסוימים בתכנית העבודה, היא נמוכה ביותר עד כדי בלתי רלוונטית.
זאת ועוד, עלה כי בשנים 2017 -2015 לא עקבה המועצה אחר עבודתה של הוועדה ולא ביקשה ממנה למסור דיווח תקופתי על פעילותה ועל המלצותיה.
משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למועצה ולוועדת הביקורת על הליקויים המתמשכים בתפקודה של ועדת הביקורת.
על המועצה לוודא כי ו עדת הביקורת פועלת כנדרש וממלאת את כל תפקידיה כגורם מפקח מרכזי על עבודת רמ"י.
כמו כן, על המועצה לדרוש מהוועדה להמציא לה דיווחים תקופתיים על פעילותה, לדון בדיווחים ולהחליט על הצעדים שיש לנקוט בעקבות המצוין בהם.
רמ"י מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה59 כי אמנם תקנון המועצה קובע כי הוועדה תתכנס שש ישיבות בשנה לפחות, אך אין לכך היתכנות מעשית לנוכח אילוצי לוחות הזמנים ועומס העבודה המוטל על חבריה ועל המשתתפים הקבועים בה, הנושאים בתפקידים בכירים.
התעקשות יו"ר הוועדה על כינוס תדיר והאילוצים שאינם מאפשרים את כינוסה כנדרש מצאו ביטוי בדיוני הוועדה.
עוד ציינה רמ"י כי בדיון שקיימה ועדת הביקורת באוקטובר 2017 התקבלה החלטה לצמצם את מספר הדיונים בשנה לשניים.
רמ"י מסרה כי בכוונתה .
59 כמפורט בתשובת רמ"י, בתת-פרק זה שולבה גם התייחסות של חברת המועצה, מנכ"לית משרד המשפטים,מתוקף תפקידה כיו"ר ועדת הביקורת בחלק מהתקופה שנבדקה.
להציע תיקון לתקנון עבודת המועצה בהתאם לכך.
לעניין היעדר דיווח של ועדת הביקורת למועצה על התקדמות הטיפול בנושאים שהיא מופקדת עליהם , ציינה רמ"י בתשובתה כי אין כיום מנגנון להעברת מידע ועדכון שוטף על סיכומים והמלצות של ועדות המשנה אל המועצה וכי היא תמליץ למועצה לתקן את תקנונה כך שיכלול מנגנון דיווח של ועדת הביקורת למועצה ודיון בסיכומים המובאים בו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הוועדה צריכה להתכנס בתדירות הנדרשת לצורך מילוי שלל תפקידיה בצורה מיטבית.
על המועצה למנות חברים שבאפשרותם להקדיש את זמנם ואת תשומת הלב הנדרשת לפעילותה.
ספק רב אם ועדת הביקורת תצליח למלא את שלל תפקידיה באופן ראוי אם יצומצם מספר דיוניה יתר על המידה.
ליקויים בפיקוח על התקציב .
תקציב רמ"י הוא הכלי המרכזי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הקרקעית שקבעה המועצה.
על פי החוק, על המועצה לאשר את הצעת תקציבה של רמ"י.
לאחר שהמועצה מאשרת את הצעת התקציב, ההצעה מוגשת לכנסת וזו כוללת אותה בחוק התקציב.
הצורך לאשר את הצעת התקציב במועצה מאפשר למועצה לוודא כי סדרי העדיפויות שנקבעו בהצעת התקציב של רמ"י תואמים את המדיניות שקבעה המועצה.
הועלה כי הצעת התקציב הדו-שנתי של רמ"י לשנים 2018 -201760 כלל לאהובאה לדיון במועצה, וממילא היא לא אישרה אותה, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק.
בנוגע לשנים 2016 -2015 עלה כי במרץ2015 הציגה רמ"י למועצה בדיעבד את הצעת התקציב לאותה שנה.
ואולם חברי המועצה לא קיימו דיון מעמיק בהצעה, לא ביקשו לקבל הבהרות לגביה או לבצע בה שינויים ולא אישרו אותה.
לבד מהדיון שהתקיים במרץ 2015 .
לא התקיימו דיונים בהצעה 2.
גוף חשוב האמור לסייע למועצה בנושא התקציב הוא ועדת התקציב שלה.
בדומה לוועדת הביקורת, מדובר בוועדת משנה קבועה שהקמתה מחויבת על פי החוק.
הוועדה אמורה לשמש גוף ממליץ למועצה, והחלטותיה טעונות אישור המועצה.
לפי התקנון על הוועדה להתכנס שש פעמים .
60 חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), נחקק כהוראת שעה ונועד לאפשר קביעת תקציב דו-שנתי.
זאת שלא לפי חוק היסוד, שבו נקבע כי "התקציב יהיה לשנה אחת".
תוקפה של הוראת שעה זו הוארך עד שנת 2018 .
בהתאם להוראת השעה הכינה רמ"י, בשיתוף משרד האוצר, הצעות תקציב דו-שנתי בין היתר לשנים 2016 -2015 ו- 2018 - 2017.
רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1627 .
החוק והתקנון, ואינה .
יצוין כי המועצה לא קבעה את תפקידיה ואת סמכויותיה של ועדת התקציב, כפי שעשתה במקרה של ועדת הביקורת.
ואולם, לפי הנהוג ברמ"י החַשָבות שלה מכינה בכל שנה, בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר, את הצעת התקציב (הוצאות והכנסות צפויות) ומביאה אותה לדיון בוועדת התקציב.
לאחר הדיון בוועדת התקציב ההצעה מובאת לדיון במועצה ולאישורה.
עיון ב פרוטוקולים של ועדת התקציב מעלה כי בעבר היא עסקה במגוון נושאים חשובים הנוגעים לקביעת התקציב של רמ"י ולניהולו השוטף של התקציב.
לדוגמה, מפרוטוקולים של הוועדה משנת 2009 עלה כי הוועדה המליצה על תוספת תקציב לתחום השמירה על הקרקע ועל הפחתה של התקציב הכולל של רמ"י61 , וכן דנה בהצעה לביטול דמי היתר במגזר העירוני62 , הצעה בעלת השפעה ניכרת על תקציב רמ"י.
בשנת2010 דנה הוועדה בהצעת התקציב של רמ"י לשנים 2012 -2011 והמליצה למועצה לאשר את ההצעה63.
בביקורת עלה כי בשנים 2017 -2015 ,לא התכנסה ועדת התקציב כלל וממילא לא דנה בהצעות התקציב של רמ"י.
בתשובתה מסרה רמ"י למשרד מבקר המדינה כי תפעל לתיקון הליקויים.
יחד עם זאת, לדעת רמ"י יש ספק בנוגע לצורך בהתכנסות תדירה של ועדת התקציב, היות שתקציב רמ"י הוא חלק בלתי נפרד מתקציב המדינה המאושר בכנסת.
לפיכך רמ"י תבחן מחדש את תפקידיה של ועדת התקציב ובהתאמה תציע למועצה תיקון לתקנון עבודת המועצה.
על המועצה לוודא כי ועדת התקציב פועלת ומתכנסת כמתחייב מן החוק והתקנון וכן לקבוע את סמכויותיה, את תפקידיה ואת סדרי עבודתה, זאת כדי לאפשר פיקוח אפקטיבי על פעילותה של רמ"י במישור התקציבי.
מכל האמור עולים כשלים מהותיים בפיקוח של המועצה על פעולות רמ"י, המחייבים אותה לבצע שידוד מערכות יסודי בתחום זה.
על המועצה לפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים וליישום ההמלצות שפורטו לעיל, ובכלל זה לוודא את התכנסותן הסדירה של ועדות המשנה שלה וכן לקבוע הנחיות לסדרי עבוד תן, להבאת החלטותיהן לאישור המועצה או לידיעתה ולסדרי הדיווח על פעולותיהן.
הנחיות כאמור יאפשרו למועצה לקיים פיקוח גם על עבודתן של ועדות המשנה, במסגרת הפיקוח הכולל על רמ"י.
61 ישיבת ועדת התקציב מ- 1.
) 62 ישיבת ועדת התקציב מ- 4.
) 63 ישיבת ועדת התקציב מ- 18.
) 1628 |דוח שנתי 68ג .
ליקויים בנושא הרכב המועצה .
כאמור, החוק קובע כי המועצה תורכב משבעה נציגים של משרדי ממשלה ומשישה נציגים של קק"ל, וכי יו"ר המועצה יהיה שר האוצר.
בדצמבר 2008 הורתה הממשלה בצו על הפחתת נציגי קק"ל במועצה משישה לשניים64 .
הצו האמור בוטל בינואר 2016 .
בתיקון לחוק ממרץ 2017 נקבע כי לפחות אחד מנציגי הממשלה יהיה מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית65.
נוסף על כך, לפי החוק נדרשים השר להגנת הסביבה ושר האוצר למנות משקיף למועצה מטעם גופים ציבוריים העוסקים בהגנה על איכות הסביבה.
בביקורת עלה כי במועד סיום הביקורת טרם מונה למועצה נציג מהאוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית.
עוד עלה כי אף שהצו המורה להפחית את מספר נציגי קק"ל במועצה משישה לשניים בוטל כבר בינואר 2016 , לא מונו למועצה עוד נציגים של קק"ל.
יתרה מכך, בדצמבר 2016 סיים מנכ"ל קק"ל דאז את תפקידו, ולכןהפסיק לכהן כנציג קק"ל במועצה.
במועד סיום הביקורת עדיין לא מונה במקומו נציג אחר, ועקב כך נותר רק נציג קק"ל אחד במועצה ובוועדות המשנה שלה.
נוסף על כך נמצא כי אף שהמשקיף מטעם גופי איכות הסביבה חדל לכהן בתפקידו בשנת 2016 , לא מונה משקיף אחר למועצה.
בנסיבות אלה הצטמצמה מאוד השפעתם של נציגי קק"ל ושל גופי איכות הסביבה במועצה .
בתשובתה מסרה רמ"י כי חלק מהמועמדים לשמש כנציגי קק"ל במועצה והמועמד לשמש חבר המועצה מבין האוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית נמצאים בהליכי מינוי, וכי מסמכים לצורך המינוי הועברו למזכירות הממשלה.
באשר למינוי משקיף נמסר כי אין בשלב זה מועמד לתפקיד.
בתשובתה לא פירטה רמ"י מהו לוח הזמנים הצפוי להשלמתם של הליכי המינוי.
על שר האוצר, הממונה על ביצוע החוק, לפעול ללא דיחוי למינוי נציגי קק"ל החסרים, למינוי של נציג מהאוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית, ולמינוי משקיף למועצה, כפי שקובע החוק, כדי שבמועצה ייוצגו מגוון גורמים הקשורים למקרקעי ישראל.
64 בהתאם לסמכותה לפי סעיף4א(א1 .
) לחוק 65 'חוק רשות מקרקעי ישראל (תיקון מס 13 ), התשע"ז -2017 .
התיקון לחוק התקבל בעקבות עתירה שהגישו האגודה לזכויות האזרח ועמותת איתך - משפטניות למען צדק חברתי, שעניינה דרישה לייצוג הולם של האוכלוסייה הערבית ושל נשים במועצה (בג"ץ 8313/10 ).
התיקון קובע כי אם במועצה לא מכהן נציג ממשלה הנמנה עם האוכלוסייה הערבית, הדרוזית או הצ'רקסית, תמנה הממשלה נציג כזה מקרב עובדי המשרד לשוויון חברתי ואז תמנה המועצה 15 .
חברים רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) | 1629 .
זאת ועוד, לאור כל ממצאי דוח זה על שר האוצר לשקול להתקין, מכוח הסמכות שהקנה החוק לשר הממונה, תקנות אשר יסדירו בצורה טובה יותר את עבודת המועצה וועדותיה.
קרקע היא משאב לאומי חיוני ובעל ערך רב למדינה ולאזרחיה.
לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, רמ"י מופקדת על ניהול המקרקעין השייכים למדינה, לרשות הפיתוח ולקק"ל.
על מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית שרמ"י תפעל לפיה, לפקח על פעולותיה של רמ"י ולאשר את הצעת תקציבה.
מאחר שהחלטות המועצה משמשות תשתית נורמטיבית מרכזית לפעילות רמ"י בכל הנוגע לניהול מקרקעין - לרבות הענקת זכויות במקרקעין, תכנונם, פיתוחם ושמירה עליהם - יש להחלטות המועצה משמעויות חברתיות, כלכליות ומשפטיות כבדות משקל.
ואולם ממצאי ביקורת זו מצביעים על כך שהמועצה הפגינה חולשה בתפקידה כ קובעת מדיניות וכ מפקחת על פעולות רמ"י .
במקרים רבים המועצה הסתפקה במידע לוקה בחסר שהציגה לפניה רמ"י הרלוונטי לקבלת החלטות; במקרים מסוימים, שבהם חברי מועצה ניסו לתהות על המידע שהוצג לפניהם ודרשו לקבל נתונים נוספים , סיפקה לכך רמ"י מענה דל, ולמרות זאת הוא סיפק את חברי המועצה.
תוצא ות הדבר היא שהמועצה קיבלה החלטות ללא תשתית המידע הנדרשת וכשלה בפיקוח שלה על רמ"י.
כשלים מהותיים נמצאו גם בפעולות ועדת הביקורת של המועצה, שהיא אחד מכלי הפיקוח שלה על רמ"י.
ליקויים נמצאו בכל השלבים של עבודת המטה במועצה: הכנת החומר לקראת דיוני המועצה, פרסום סדר היום של המועצה, קבלת ההחלטות של המועצה ומעקב אחר ביצוע ההחלטות.
גם עבודת המטה שרמ"י מבצעת לקראת דיוני המועצה נמצאה לקויה ביותר: להצעות החלטה לא צורפו מרכיבים מהותיים ובהם נתונים רלוונטיים, חוות דעת מקצועיות וחלופות להצעות ההחלטה.
על המועצה לנקוט את כל הפעולות הדרושות כדי להבטיח כי ההחלטות שהיא מקבלת יביאו את מירב התועלת לציבור.
בכלל זה עליה לשפר את עבודת המטה הנלווית להצעות ההחלטה, לקבוע הוראות שיבטיחו שגופי המקצוע ברמ"י יניחו לפניה את כל המידע הנוגע להצעות ההחלטה שעל סדר יומה של המועצה, ולהעמיק את הדיונים בנושאים עקרוניים הנמצאים בליבת עבוד תה של רמ"י.
כמו כן, על המועצה לקבוע הוראות בנוגע למעקב אחר ביצוע החלטותיה.
נוסף על כך, על המועצה לעשות שימוש אפקטיבי בכלים העומדים לרשותה כדי לפקח כנדרש על פעולות רמ"י.
שיפור תהליכי העבודה במועצה וברמ"י יתרום לקבלת החלטות מיטביות לטובת הציבור.
, התשמ"ב ]נוסח משולב [ על פי חוק סדר הדין הפלילי -1982 (להלן- החסד"פ או החוק), המדינה היא המאשימה במשפט פלילי והיא תיוצג בידי תובע3 שינהל את התביעה.
הפרקליטים 4 בפרקליטות המדינה במשרד המשפטים (להלן - הפרקליטות) מייצגים את המדינה בבתי המשפט בהליכים פליליים שבסמכותם, ובהם תיקים הכוללים אישומים בעבירות חמורות, הכול בכפיפות להנחיות היועץ המשפטי לממשלה.
חטיבת התביעות במשטרת ישראל (להלן - חטיבת התביעות) מייצגת את המדינה בבתי המשפט ברוב ההליכים הפליליים (כ-90% )מהם- בתיקים הכוללים אישומים בעבירות קלות יותר ועל פי חלוקת הסמכויות הקבועה בחסד" פ5 .
החל באפריל 2015 כפופה חטיבת התביעות מהבחינה המקצועית למפקח הכללי של המשטרה, ולא לאגף חקירות ומודיעין במשטרה.
משטרת ישראל אמונה על אכיפת החוק בישראל, עוסקת במניעת עבירות ובגילוין, בתפיסת עבריינים ובהעמדתם לדין, בקיום הסדר הציבורי ובשמירה על ביטחון הנפש והרכוש .
בשנת 2016 נפתחו במשטרת ישראל 329,764 תיקי חקירה בעקבות חשד לביצוע עבירות פליליות מסוגים שונים, ובעקבות כך הוגשו כתבי אישום בעניינם של 45,434 (כ- 13.
על פי נתוני חטיבת התביעות, מספר תיקי החקירה שהגישה בעניינם כתבי אישום בשנת 2015 הסתכם ב- 40,745 ,, ועל פי נתוני הפרקליטות לאותה שנה מספר התיקים שהגישה בעניינם כתבי אישום הסתכם ב- 5,339 .
במהלך החקירה הפלילית מתבצע תהליך של בירור העובדות, גביית עדויות ואיסוף ראיות.
ת הליך זה נועד לחשוף את האמת, ובסופו אמור להיקבע אם חומר החקירה מבסס תשתית ראייתית מספקת להגשת כתב אישום .
החוקר הממונה על החקירה מנהל תיק חקירה הכולל את כל חומרי החקירה שנאספו, נתפסו, נרשמו או הופקו לצורך החקירה, ועשויים להיות רלוונטיים להכרעה בנוגע לחשדות המיוחסים לחשוד בתיק.
חומרי החקירה הם רבים ומגוונים, ודבר קיומם מתועד במפתח תיק החקירה: טופס המודפס על כריכת תיק החקירה ובו רשימה של כל חומר החקירה שנאסף או נרשם בתיק החקירה או תיעוד של פעולות חקירה שנעשו.
למשל, יהיו בתיק מסמכים שונים שנוצרים במהלך החקירה כגון הודעות שנגבו מחשודים או מעדים, מזכרים, דוחות, חוות דעת של מומחים, תעודות רפואיות, הקלטות של האזנות סתר ופרטיהן, תמלילים של הקלטות ועוד.
חלק מחומרי החקירה הם חפצים שתפסה המשטרה במסגרת החקירה.
עוד מתועדות בתיק כל פעולות החקירה או ההנחיות לבצע פעו לות חקירה, לרבות סיכום התיק, תרשומות, חוות הדעת, המלצות, תכנית החקירה, בקשות שהוגשו לבית המשפט בנוגע לדיוני מעצר או לצווים ועוד.
3 בכל מקום שמוזכר תובע בלשון זכר, הכוונה גם ללשון נקבה.
בכל מקום שמוזכר פרקליט בלשון זכר, הכוונה גם ללשון נקבה 5 סעיף60 לחסד"פ קובע את חלוקתהסמכויות בין הפרקליטות ו בין חטיבת התביעות.
6 השנתון הסטטיסטי של משטרת ישראל לשנת2016 , https://www.
מייצגי המדינה בערכאות | 1331 .
בתום החקירה הפלילית מעבירה המשטרה את תיק החקירה לגופי התביעה- הפרקליטות או חטיבת התביעות, כדי שיוחלט אם להגיש כתב אישום או לגנוז את התיק, על בסיס חומר החקירה שנאסף, בהתאם לעילות המפורטות בחוק ולפי שיקול דעתו של התובע.
אם מוגש כתב אישום, חומר החקירה הנוגע לאישום יוגש לבית המשפט וישמש אותו בבוא העת לבחון את טענות הצדדים ולהכריע בתיק.
החל משלב החקירה נדרשת המשטרה לשמור את חומרי החק ירה שנתפסו, וגורמי אכיפת החוק נדרשים לבחון כיצד יש לנהוג בהם בשלבים השונים של ההליך הפלילי (ראו להלן).
כמו כן, בהתאם להוראות הדין חל איסור לפרסם פרטים שונים בנוגע לחקירת המשטרה, ובכלל זה לפרסם חומרי חקירה (ראו להלן).
עם הגשת כתב אישום בעבירות מסוג פשע או עוון, קמה לגופי התביעה חובת גילוי של חומרי החקירה כלפי הנאשם וסנגורו.
החסד"פ קובע כי לנאשם זכות לעיין בכל זמן סביר ב"חומר החקירה" וכן ברשימת כל החומר שנאסף או שנרשם בידי הרשות החוקרת והנוגע לאישום נגדו, ולהעתיקו.
לצד המשטרה פועלות במדינת ישראל כמה רשויות המוסמכות לבצע חקירה פלילית.
למשל, הרשות לניירות ערך הפועלת לחקור ולעצור חשודים בפעילות לא חוקית בבורסה לניירות ערך; הממונה על ההגבלים העסקיים העוסק באכיפת דיני ההגבלים העסקיים בין היתר באמצעות כלים פליליים; רשות המסים, האחראית, בין היתר, לאכיפת החוק כאשר מת עורר חשד לביצוע עבירות מס פליליות ולטיפול בעבירות אלה.
דוח זה מתמקד בהיבטים בטיפול בחומרי חקירה בהליך הפלילי שאותם מבצעים, מכוח החסד"פ, המשטרה וגופי התביעה - פרקליטות וחטיבת התביעות.
בחודשים מרץ-נובמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בעיון ובטיפול בחומרי חקירה בהליך הפלילי.
בביקורת נבחנו הפעולות להבטחת זכותו של נאשם לעיין בחומרי החקירה ולהעתיקם, ובהם סידור תיק החקירה והעברת חומרי החקירה מהמשטרה לגופי התביעה, אופן שמירת חומרי החקירה ופרסום שלא כדין של פרטים הנוגעים לחקירה.
הביקורת נעשתה במשרד המשפטים - בפרקליטות המדינה, ובמשטרת ישראל - בחטיבת התביעות, באגף חקירות ומודיעין (להלן - אח"ם) ובארבע תחנות משטרה.
הבטחת זכות הנאשם לעיין בחומרי חקירה .
זכותו של נאשם לעיין בחומר החקירה ולהעתיקו וברשימת כל החומר שנאסף הנוגע לאישום נגדו קבועה בחסד"פ .
זכות זו השתרשה כ זכות רחבה, המושתתת על הזכות לחירות , והיא אחת מאבני היסוד של ה זכות למשפט הוגן, שהרי אם מלוא חומר החקירה הנוגע לנאשם לא הוצג לו ו לא הובא לידיעתו, אין להניח כי יוכל לממש את זכותו להתגונן .
בפסיקה שבה וצוינה לאורך השנים עמדת בית המשפט כי "אין חקר לתבונת סנגור מוכשר, ואין לנחש כיצד היה יכול לנצל את החומר הנמצא לפניו"7 .
להלן יפורטו שלבי ההליך הפלילי המבוסס על הוראות הדין .
7 השופט אולשן בע"פ 35/50 מלכה נגד היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ד( 1 )429 (1950.
) מייצגי המדינה בערכאות | 1333 .
תרשים1 : שלבי ההליך הפלילי 1334 |דוח שנתי 68ג .
זכות העיון תואמת גם את האינטרס הציבורי ולפיו יש להבטיח כי מערכת המשפט תכריע בעניינו של נאשם במשפט הוגן, שבו ניתנה לו הזדמנות מלאה להציג את הגנתו שכן לא ניתן להוציא את האמת לאור אם כלל לא ניתנת לנאשם האפשרות להתייחס לראיה מפלילה ולבחון את מהימנותה, בשל אי -גילוי חומר חקירה הנוגע לעניין.
משהוגש כתב אישום בעב ירות מסוג פשע או עוון, על התביעה להעביר לידי ההגנה כל מסמך שהוא בגדר "חומר חקירה" - כלומר כל חומר שקשור במישרין או בעקיפין לאישום ונוגע ליריעה הנפרסת באישום הפלילי.
החסד"פ גם קובע כי לנאשם זכות לעיין ברשימת כל החומר שנאסף בחקירה הנוגע, במישרין או בעקיפין, לאישום המיוחס לו וליריעת המחלוקת והראיות (להלן - רשימת כל החומר).
על פי ההגדרה בחוק, רשימת כל החומר תכלול גם את "ציון קיומו של חומר שנאסף או שנרשם בתיק שאינו חומר חקירה ושל חומר שנאסף או שנרשם בתיק שהוא חסוי על פי כל דין, וכן פירוט של סוג החומר כאמור, נושאו והמועד שבו נאסף או נרשם".
ההחלטה אילו מהמסמכים והראיות הנמצאים בתיק החקירה ייחשבו ל"חומר חקירה" כמשמעו בחוק נתונה להחלטתו של התובע.
בתיקון לחסד"פ מאוגוסט 20168 (להלן- תיקון 75 ) עוגן הנוהג שקדם לתיקון, ולפיו הרשות החוקרת תבצע את הסיווג הראשוני של הח ומר שנצבר במהלך החקירה, ואילו על התביעה מוטלת האחריות לוודא כי החומר סווג כראוי ולפקח כי הוא יועמד לרשות הנאשם.
אם ניטשה מחלוקת בין התביעה לבין נאשם בשאלה אם לסווג חומר מסוים כחומר חקירה שיש לו זכות עיון בו, רשאי הנאשם לבקש מבית המשפט שהוגש לו כתב האישום להורות להתיר לו לעיין בחומר.
החוק אינו מגדיר במפורש מהו "חומר חקירה".
נקבעו בו כמה הנחיות בנוגע לשאלה מה ייכלל ב"רשימת כל החומר שנאסף או שנרשם בידי הרשות החוקרת והנוגע לאישום" ללא הרחבה לגבי הפרטים והמאפיינים שתכלול הרשימה.
המונח "חומר חקירה" אינו מוגבל לחומרים כתובים בלבד, אלא כולל גם ראיות חפציות שאספה הרשות החוקרת, למשל קלטות וידאו או שמע ומוצגים מוחשיים אחרים הנמצאים ברשות התביעה9.
היבטים של זכות העיון בחומרי חקירה באים לידי ביטוי בהנחיית פרקליט המדינה מס' 6.
1)10 ובפקודת המטה הארצי (להלן - פקודת המטא"ר) בנושא "חומר חקירה - החובה לתת לנאשם לעיין בו ולהעתיק אותו" מיולי 2010 , המרכזות גם את הוראות החוק ואת עיקרי הפסיקה ומפרטות כמה קווים מנחים בנושא.
8 סעיף74(א1) לחוק, שנוסף במסגרת תיקון מס' 75 לחוקבאוגוסט 2016.
9 בש"פ 4077/06 אדריאן שוורץ נ' מדינת ישראל (פורסם במאגר ממוחשב, 11.
1 ""עיון הנאשם בחומר החקירה לאחר הגשת כתב אישום נגדו מ- 9.
91 , עודכנה לאחרונה ב- 1.
מייצגי המדינה בערכאות | 1335 .
1 "חומר חקירה" כולל בעיקר הודעות ואמירות שנגבו בחקירה; מוצגים ומסמכים שנתפסו במהלך החקירה; זיכרונות דברים המתעדים פעולות שהתבצעו במסגרת החקירה; חומר המתעד פעולות שננקטו במהלך החקירה (כגון: תצלומים, שחזורים, קלטות וכדומה); וממצאים של בדיקות מעבדה הרלוונטיים לחקירה.
בפקודת המטא"ר האמורה מפורטים כ-15 סוגי מסמכיםשייחשבו "חומר חקירה", בכפוף לפרמטרים שנקבעו בפסיקה.
על פי האמור בהנחיה 6.
1 , להפרת החובה להעמיד את חומר החקירה לעיונו של נאשם יש שתי תוצאות אפשריות: איסור השימוש בראיה בהליך הננקט נגד הנאשם כאשר לא ניתנה לו הזדמנות סבירה לעיין בה, וזיכוי נאשם אם הפגיעה בזכ ות העיון גרמה לעיוות דינו ולפגיעה בזכותו למשפט הוגן.
עולה אפוא כי לסיווגו של חומר שאספו רשויות החקירה כ"חומר חקירה" עשויות להיות השפעות מרחיקות לכת על ההליך הפלילי, מעבר להיבט הטכני הכרוך בפעולת הסיווג.
שכן נאשם יהיה זכאי לעיין רק במסמכים שניתן להחיל עליהם את ההגדרה "חומר חקירה".
מכאן שאם המשטרה אוספת חומר ר ב שאינו מסווג כחומר חקירה, עשויות להתעורר מחלוקות רבות וממושכות בין הצדדים בנוגע לאופן סיווג החומרים ולזכות הנאשם לעיין בכל אחד מהם.
מהאמור עולה כי אם לא יובאו לידיעת הנאשם חומרים שסווגו כ"חומרי חקירה" על פי הדין, הדבר עלול להביא לפגיעה בהגנת הנאשם ולעיוות דין, וכן לפגיעה באמון של ההגנה, בית המשפט והציבור בגופי התביעה ובהליך המשפטי.
ליקויים בתהליך העברת חומרי חקירה מהמשטרה לפרקליטות .
המשטרה, כרשות החוקרת, אחראית לניהול תיקי חקירה.
פקודות המשטרה11 מטילות על המשטרה את החובה לתייק ולתעד את כל החומרים ואת כל הפעולות שבוצעו בנוגע לחקירה בטופס מפתח תיק החקירה וביומן החקירה שבתוך תיק החקירה, הכולל את פרטי החוקר, הנחיות, חוות דעת, המלצות, סיכום או תכנית של החקירה.
בסיום החקירה על החוקר האחראי לחתום בטופס סיכום תיק חקירה על הצהרה כי כל חומר החקירה נכלל בתיק, וכי רשימת כל החומר הוכנה כחוק.
לאחר המיון והסיווג של חומרי החקירה אחראי .
11 פקודת המטה הארצי בנושא"תיק חקירה - סידורו" מיולי 2010 ; פקודת המטה הארצי בנושא "הטיפול בתלונה ובתיק חקירה" מאוגוסט 1994 ; פקודת המטה הארצי בנושא"חומר חקירה - החובה לתת לנאשם לעיין בו ולהעתיק אותו".
החוקר להעביר באופן ידני את התיק השלם, המלא והמעודכן לגופי התביעה.
בהתאם לחומר החקירה שרוכז בתיק והועבר עמו, אמורים גופי התביעה להחליט אם להגיש כתב אישום או לסגור את התיק, וזאת בהתאם לעילות המפורטות בחוק ולפי שיקול דעתו של התובע האחראי.
השפעת ניהול חומרי החקירה בתיק על מימוש זכות העיון של נאשם ועל ניהול הראיות בבית המשפט מקבלת משנה תוקף בתיקי חקירה גדולים ומורכבים, בתיקים רגישים 12 ובתיקים של נאשמים הנתונים במעצר, ועל כן לוח הזמנים מחייב פעולה מהירה של כל הגורמים המטפלים בעניינם.
ב"פרשיות ענק" מרובות ראיות נדרשת מערכת התביעה לעמוד בסטנדרט מחמיר יותר של ניהול חומרי החקירה.
לגופי התביעה תפקיד מרכזי בהליך המיון והסיווג של החומרים שנאספו בתיק, במסגרת הליך הפיקוח על עבודת הרשות החוקרת.
על כן חשוב מאוד שהתובע יוודא, עם קבלת התיק, שטופס סיכום תיק החקירה מלא וחתום כראוי.
הדבר דרוש לו גם לשם קבלת החלטה אם להגיש כתב אישום.
ברור כי הגשת כתב אישום לפני שהתובע מעיין בכל חומרי החקירה עלולה להיות כר נ רחב לתקלות.
נמצא כי במשך השנים עלו לא אחת ליקויים בתהליך העברתם של חומרי החקירה מהמשטרה לגופי התביעה, ובהם: ניהול לקוי של רשימת כל החומר בתיק החקירה; עיכובים בהעברת חומרי חקירה מסוגים מסוימים לגופי התביעה, לנאשם, לסנגורו ולבית המשפט; וחומרי חקירה הנאספים לאחר העברת תיק החקירה לגופי התביעה אך לא נמסרים להם.
במשך השנים אף דנו גורמים במשטרה ובפרקליטות בחלק מהליקויים האמורים, אולם הם לא קבעו כל נוהל או הנחיה המסדירים באופן מפורט ומלא את ממשק העבודה ביניהן.
לנוהל כזה חשיבות מירבית, שכן הסדרת העבודה המשותפת של גופי האכיפה נדרשת לשמירה על תקינות ההליך.
לא פעם מתחו בתי המשפט ביקורת על גורמי אכיפת החוק בשל ליקויים שנגרמו בתהליך העברתם של חומרי החקירה והשפעתם על זכויותיהם של נאשמים בהליך הפלילי.