HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עוד מסר החשכ"ל בתשובתו ש"כחלק מהחשיבה אותה מקיים החשב הכללי בימים אלה לגבי המשך העסקת עובדי מחשוב בממשלה בשנים הבאות, נבדקת היכולת לתקנן תפקידי הליבה בקרב יחידות ה מחשב בממשלה.
חשיבה זו מתבצעת בשיתוף נש"מ, אגף התקציבים והממונה על השכר.
עמדת החשב הכללי 200 דוח שנתי59ב .
הינה שמן הראוי היה למצוא פת רון תעסוקתי מתאים ובר תחרות לשוק הפרטי במסגרת שירות המדינה לעובדים בכירים העומדים בראש יחידות מחשוב גדולות.
בינתיים קיימת התנגדות מצד מספר גופים לביצוע תקנון זה.
אנו תקווה שבסיומו של מהלך זה נוכל למצוא תשובה נאותה לתחום המחשוב הממשלתי.
בהסכם של המשרד עם חברות כוח האדם ובתי התכנה נקבע ש"תנאי העסקת העובד על ידי החברה ייקבעו בחוזה שייחתם בין החברה לבין העובד.
החברה תעביר למשרד העתק החוזה לאישורו".
נמצא ששנים רבות חרג המשרד מהכללים שקבע.
בפרויקט ממשל זמין הוא העביר לחברות תשלומים תמורת העסקה של עובדים שלא היו עובדי החברות.
תשלומים אלה נעשו בעבור חשבוניות שהגישו חברות כוח אדם, ושאליהן הצמידו חשבוניות שהגישו להן העובדים האמורים.
אחד מהעובדים האלה הוא העובד שהמשרד מגדיר כמנהל הפרויקט.
הוצאת חשבונית היא סממן של עוסק שאינו שכיר של חברת כוח האד ם, ואילו בהסכם עם המשרד התחייבו החברות להיות המעסיק של העובדים שתמורתן ידרשו תשלום מן המשרד.
בגין תשלומים אלה גם העניק המשרד לחברות כוח האדם שהגישו את החשבוניות עמלה בשיעור של 1.
בשנת 2007 לדוגמה, העביר המשרד לחברות תמורת העסקתם של עובדים אלה תשלומים במאות אלפי ש"ח.
רכישת שירותים בדרך לא תקינה זו נמשכת שנים.
לפעולה זו לא קיבל משרד מבקר המדינה מהחשכ"ל הסבר המניח את הדעת.
הביקורת העלתה עוד מקרים של התנהלות בלתי תקינה: אגף החשכ"ל והמשרד מאשרים מזה שנים תשלומים מתקציב ממשל זמין לחברות שלא זכו במכרזים או שכלל לא התמודדו בהם.
תשלומים אלה נעשו בדרך הזו: חשבונות או חשבוניות של חברות שלא זכו במכרז צורפו לחשבוניות של חברות כוח אדם שזכו במכרז, והועברו למשרד לפירעון.
להלן דוגמאות: (א) לחשבונית ממארס 2007 של חברה שזכתה במכרז צורף חשבון בסך 121,247 ש"חשל חברה א' שלא זכתה במכרז ולא נכרת עמה הסכם, והמשרד שילם את תמורתה.
לפי נתונים שמסר אגף החשכ"ל, בשנת 2007 אושרו לחברה א' תשלומים שהסתכמו בכ -1.
7 מיליון ש"ח, ובשנת 2008 , עד אוקטובר, בסכום דומה.
(ב) לחשבונית של חברה שזכתה במכרז צורף חשבון של חברה ב' שלא נכרת עמה הסכם, והמשרד שילם את תמורתה - 32,714 ש"ח.
(ג) חשבונות של חברה נוספת שלא זכתה במכרז צורפו לחשבוניות שהגישה חברה שזכתה במכרז.
לפי נתוני החשכ"ל, אושרו לחברה הנוספת תשלומים שהסתכמו בשנת 2007 בכ- 15 מיליון ש"ח ובשנת 2008 (עד ספטמבר) בכ-14 .
מיליון ש"ח בתשובתו של החשכ"ל נאמר שה"החלטה שהתקבלה על ידי סגן בכיר לחשב הכללי בשיתוף עם חשבות משרד האוצר הייתה להמתין למכרז החדש בנושא כוח אדם ולאפשר לחברות אלו להתמודד במסגרת מכרז זה".
באשר למנהל פרויקט ממשל זמין הסביר החשכ"ל בתשובתו ש"ייעשה בהמשך מאמץ לתקנן את משרתו משרד האוצר 201 .
בהתאם לסיכום עם נציבות שירות המדינה ואגף תקציבים".
למשרד מבקר המדינה לא הומצאו החלטות כאמור.
ההחלטה שקיבל סגן בכיר לחשכ"ל בתיאום עם החשבות אישרה למעשה לקיים גם בעתיד מצב בלתי תקין שנמשך שנים.
לדעת משרד מבקר המדינה יש להפסיק התקשרויות בלתי תקינות אלה.
הביקורת העלתה שלאגף החשכ"ל אין הסכמים עם החברות שלא זכו במכרז ושהועברו להן תשלומים.
משרד מבקר המדינה ביקש לקבל את ההזמנות ופרטי הרכש שתמורתם הועברו התשלומים, ואת פירוט התשלומים לחברות אלה בשנים 2002 -2008 .
אגף החשכ"ל לא העביר את הנתונים האלה למשרד מבקר המדי נה.
החשכ"ל הסביר בתשובתו ש"אין בידינו היסטורית קבלת החלטות מתועדת בעניין זה".
התברר שתופעת התשלומים הלא תקינים הייתה ידועה למשרד מזה זמן רב.
כבר ב- 2003 כתבה הממונה על כספים וחשבונות בחשבות המשרד אל סגן בכיר לחשכ"ל, עם העתק לחשב המשרד, שהתשלום מחייב תוספת עמלה, והתריעה על התופעה של תשלומים לחברות המגישות חשבוניות באמצעות חברות כוח אדם.
עוד טענה ש"ההסכמים כולם נעשים בין החברה/היועץ לבין משרד האוצר, וחברות כוח האדם משמשות אך ורק כצינור להעברת הכספים, שלא בדרך של מינהל תקין" ודרשה "לדאוג לתקן את הנושא על מנת שניתן יהיה לשלם בהתאם".
גם בפברואר 2007 פנתה עובדת החשבות במשרד לצוות ממשל זמין בנושא, אך שיטת התשלומים הזו נמשכה.
שיטת התשלומים לחברות ולעובדים שלא בהתאם לכללי הרכש ולהוראות, מעלה חשש שעובדים באגף החשכ"ל ובחשבות סטו מהנורמות המחייבות עובדי מדינה.
מן הראוי שהגורמים המופקדים על כך יבחנו אם לא נעברו עבירות משמעת בעניין זה ויפעלו בהתאם לממצאי בדיקתם.
לפי הכללים שקבע המשרד, יש לשלם כנגד חשבוניות רק אם הן מלוות במסמך המבסס את דרישת התשלום, וכולל בין היתר את שמות העובדים בפרויקט ומספר שעות העבודה שהשקיעו בו.
משרד מבקר המדינה מצא מקרים שהמשרד אישר לתשלום חשבוניות שלא צורף אליהן מלוא התיעוד.
כך לדוגמה, אושרה לתשלום חשבונית על סך כ- 460,000 ש"ח שהגישה אחת החברות תמורת שירותי כוח אדם, אף שלגבי חלק משעות העבודה לא צורף דוח נוכחות מוחתם כנהוג במשרד, והדיווח הושלם ברישום ידני.
לדעת משרד מבקר המדינה, אי-הקפדה על קיום הכללים שהמשרד קבע אינה מאפשרת בקרה נאותה על דרישות התשלום, בייחוד כשהחשבוניות תמורת עבודתם של עובדים חיצוניים הן רבות ובהיקף של מאות אלפי ש"ח.
הביקורת העלתה שאגף החשכ"ל אישר תשלומים מתקציב ממשל זמין תמור ת העסקתם של יועצי SAP38 באמצעות חברות שזכו במכרז ליועצי SAP (להלן- חברה ג' וחברה ד').
בכך פעל האגף בניגוד להנחיות שהוא עצמו קבע, ולפיהן גיוס עובדים במסגרת מכרז ליועצי SAP יהיה רק לצורך פיתוח פרויקט מרכב"ה.
בשנת 2007 הייתה העלות החודשית הממוצעת של שכר העובדים משתי החברות בין 35,000 ל- 54,000 .
ש"ח לפי נתונים שהעביר אגף החשכ"ל, קיבלה חברה ג' מתקציב ממשל זמין כ- 692,000 ש"ח, בשנת 2007 '.
מאחר שלפי נתוני המשרד חברה ג מועסקת בו משנת 2001 , הועברו לה תשלומים גם בשנים קודמות.
חברה ד' קיבלה מתקציב ממשל זמין כ- 696,000 "שח בשנת 2007 וכ- 498,000 ש"ח בשנת 2008 .
)(עד סוף ספטמבר משרד מבקר המדינה ביקש מן המשרד להמציא את ההסכמים שלו עם החברות האמורות ואת פירוט התשלומים ששילם להן בשנים 2002 - 2008 .
למרות הבקשה ופנייה נוספת ממשרד מבקר המדינה לא מסר החשכ"ל את ההסכמים שנעשו עם חברות אלה במסגרת פרויקט ממשל זמין, ולא מסר את פירוט התשלומים שהעביר להן בשנים 2002 -2008 .
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה אי קבלת הסברים ומסמכים הדרושים לו כדי לבדוק פעולות שנעשו באגף החשכ"ל ובחשבות המשרד, ושבמהלכן הועברו לחברות מדי שנה תשלומים שהסתכמו במאות אלפי ש"ח.
בפברואר 2008 בדקה יחידת הביקורת בחשכ"ל את התשלומים לחברת כוח האדם בעבור עובד חיצוני בפרויקט תהיל"ה, עקב חשדות שהתעוררו בחשכ"ל על אמיתותם של דיווחי הנוכחות שלו.
הבדיקה כללה את דיווחיו של העובד בשנת 2007 , הן הידניים והן באמצעות שעון הנוכחות, והעלתה "דיווחי שעות לא הגיוניים ו/או לא ברורים".
לדוגמה: דיווח על עבודה רצופה של 37 שעות; "ריבוי של דיווחים ידניים על גבי דוח הנוכחות"; "הכתב בדיווחים הידניים ע"ג דוח הנוכחות שונה ולא אחיד לאורך החודשים".
מסקנות יחידת הביקורת מממצאים אלה היו שיש להגביר את הבקרה על פרויקט ממשל זמין ועל הנהלת הפרויקט.
אותר "מחדל שלדעתנו ניתן לראות אותו בדיעבד חושף תרבות ארגונית לקויה; .
נדרש מסגן החשכ"ל]הוא[ כמחדל טכני אולם .
לקיים שיחות הבהרה ואזהרה לבל יישנו מקרים מעין אלו בעתיד עם חיצוניים שהוגדרו כמנהל וסגן מנהל ה מהנהלת הפרויקט".
יחידת ]פרויקט הביקורת העירה על היעדר מערכת לניהול פרויקטים שבה רשומות השעות שהושקעו בכל פעילות, ושממנה ניתן ללמוד על כל פעילות אם שולם עבורה, כמה שולם ומתי.
בסיכום הדוח הומלץ כי "בפרויקט בהיקף עשרות מיליוני שקלים על בס]משולמים[ .
שבעיקרםיס דיווחי שעות יעוץ, נדרש לפתח בקרה אפקטיבית על הנהלת הפרויקט ולא רק בקרה טכנית שסוכמת את שעות הייעוץ שדווחו.
נדרש שגורמים חיצוניים להנהלת הפרויקט יאתרו דיווחי שעות חריגות, יבחנו כי לא שעות העבודה ]את[ ,משולם בגין שעות שאינן שעות ייעוץ.
יכירו את הפרויקט המשימות המאפיינות אותו ויבצעו ביקורות פתע".
38 שם התכנה(תכנת - ERP ) לניהול משאביהארגון שיושמה בפרויקט מרכב"ה.
בתשובת החשכ"ל נאמר שלפי תכנית העבודה לשנת 2009 ,של חשב המשרד תבוצע ביקורת עומק על העסקת כוח אדם ביחידות המיכון השונות במשרד.
הביקורת תכלול מיפוי מקיף של העובדים, בדיקה של שכרם והתאמתם לתפקיד, ותגבש מכסות וקריטריונים ברורים להעסקתם.
כבר בדוח שנתי 58 א, ובהקשר לפרויקט מרכב"ה, העיר משרד מבקר המדינה שהחשכ"ל, שתפקידו להוות גורם בקרה ופיקוח על ביצוע תקציב המדינה בכללותו, לרבות תקציב הביצוע של פרויקטים ממשלתיים, הוא גם גורם המוביל ומבצע פרויקטי מחשוב, על פעולות הפיתוח והניהול השוטף שלהם 39.
אגף החשכ"ל, שהוא אחד מ"שומרי הסף" במערכת הממשלתית, אגף התקציבים וחשבות המשרד אפשרו במשך שנים לקיים בין כתליו של המשרד פעילות שהתנהלה בניגוד לכללי מינהל תקין.
מצד אחד אושרו בה תקציבים בסכומים של עשרות מיליוני ש"ח, ומצד א חר לא הופעלו עליה המנגנונים שהקימה המדינה לצורך פיקוח ובקרה על השימוש בתקציבים אלה.
ניתוח סיכונים וניהולם .
על מנת לטפל במגוון הסיכונים שהארגונים נחשפים להם, נהוג לאתרם תחילה.
לאחר מכן מעריכים את הסיכויים להתממשותם ואת ההשלכות והנזק שעלולים להיגרם מכך, ומ כינים תכנית שמטרתה להפחית את הסיכויים שיתממשו ולהתמודד עמם בעת הצורך.
השימוש במתודולוגי ה של סקר סיכונים והיערכות לניהול סיכונים נהוג בגופים פיננסיים ועסקיים מזה שנים.
בשנים האחרונות נוהגות כך גם רשויות ציבוריות וממשלתיות.
לפי הוראת תכ"ם40 "יש לנתח את הסביבה, בה מערכת המידע הממוחשבת תיושם על-ידי זיהוי הסכנות ונקודות התורפה וקביעת המערך של המשאבים, עליהם יש להגן.
מניתוח זה ניתן להכין רשימה של הסיכונים העיקריים ולכמת את חשיבותם תוך ניסיון לצפות את חומרת הסיכונים".
" יש לנתח את אמצעי ההגנה להקטנת הסיכונים.
אמות-מידה אפשריות לניתוח כזה כוללות: שלימות המידע, מערכות לניהול מאגרי נתונים, שלימות התוכנה, הגנה פיזית והגנה על אמצעי האחסנה, כוח אדם, מערכת תקשורת ותכנון לזמן חירום Contingency Planning) .
)יש להגדיר את האפשרויות הקיימות בכל נושא ולהכין ניתוח עלות/תועלת .
(Cost/Benefit Analysis) במטרה לבחור בפתרון המועדף".
נוהל מפת"ח מסווג את הסיכונים, בין השאר על פי אופי נזקיהם.
למשל: סיכון העלול לגרום לכך שהמערכת לא תמומש (שהפרויקט יכשל); סיכון העלול לגרום לחריגה ניכרת במשאבים ובלוח הזמנים שנקבעו לפרויקט; סיכון לנזקים שעלולה .
39 ראודוח 58א, עמ' 138.
02 "בקרות מערכת מידע ממוחשבות, בקרת מערכת מיקרו, שלבי מחזור החיים".
לגרום המערכת עצמה, למשל בתחום אבטחת המידע, בתחום הבטיחות או נזק עסקי.
ביוני 2007 , במהלך הביקורת, עשתה חברה חיצונית "הערכת סיכוני אבטחת מידע".
היא בדקה את תשתית המחשוב של תהיל"ה ואת ההתקנים השונים שלה (שרתים, נתבים, Firewalls41 והתקני רשת נוספים).
על פי דוח הבדיקה נמצאו שש פרצות אבטחה ברמת סיכון גבוהה אשר עלולות להיות מנוצלות לרעה.
בדוח צוין שלא נבדקו מקורות איום אפשריים נוספים.
הדוח המליץ לשקול שילוב אמצעי הגנה נוספים על אלו הקיימים במערכת.
מן האמור לעיל עולה שהוראת תכ"ם קוימה באופן חלקי בלבד.
לדעת משרד מב קר המדינה יש לנתח את הסיכונים לרבות ניתוח של איומים פנימיים ואיומים ברמת היישומים ובסיסי הנתונים, פירוט הסיכונים ובחירת הדרכים לצמצמם או למנעם.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר החשכ"ל כי בשנת 2009 עתיד להתפרסם מכרז לסקר סיכונים.
ממשל זמין הינו פרויקט שמטרתו לייעל את השירות הציבורי ולשפר את השירותים לאזרח תוך שימוש בטכנולוגיית המידע.
יש לראות בחיוב את ההחלטה לקדם פרויקט זה ואת מטרותיו.
לאחר שנים רבות של פיתוח היו אמורות עלויות הפיתוח של הפרויקט להתייצב, והפרויקט היה אמור להיות בשלב התפעול השוטף - התחזוקה, אך עלויות הפיתוח גדלות משנה לשנה.
על אף שההחלטה על פרויקט ממשל זמין התקבלה על ידי הממשלה והוקצבו לו מאות מיליוני ש"ח, הפרויקט מתנהל בלי שהוקמה תשתית ארגונית ממשלתית מקצועית הולמת שתהיה אחראית לניהולו ולהשגת היעדים.
בשל כך, הידע והניסיון שנצברו במהלך ה פרויקט לא נשמרו ביחידה ממשלתית ייעודית.
אגף החשכ"ל הפקיד את הפרויקט בידי צוות של קרוב למאה עובדים חיצוניים, שניהלו את הפרויקט מכל הבחינות.
האחריות המעשית למימוש התקציב מופקדת כמעט בלעדית בידיהם של עובדים חיצוניים.
מצב זה עשוי לשמש מצע לניהול לא תקין ולא תכליתי של הפרויקט.
מן הראוי שהחשכ"ל יפעל בנחישות להיערך לניהול תקין של פרויקטים של מחשוב הן מצד ניהולם המקצועי והן בקיום כללי מינהל תקין.
ראוי שעל ניהולו של פרויקט כזה יופקד צוות קבוע מקרב עובדי המדינה, .
41 אמצעיהגנה על רשתות תקשורת מפני חדירה של גורמים חיצוניים לרשת.
,שימונה בהליכים תקינים כמתחייב בשירות המדינה, ושתפקידיו סמכויותיו ואחריותו יוגדרו במפורש.
בבדיקת הפרויקט נמצאו ליקויים מהותיים ומתמשכים, שהתבטאו באי - קיום כללי ההתקשרות לרכישת שירותים.
אגף החשכ"ל רכש שירותים מספקים בלי שהתקשר עמם כדין; אגף החשכ"ל וגורמים במשרד אף אישרו תשלומים לספקים שלא זכו במכרזים, בניגוד לכ ללים, והשתמשו בחברות שזכו במכרזים כצינור להעברת תשלומים לספקים אלה.
באשרם תשלומים אלה לא מילאו גורמים במשרד ובאגף החשכ"ל את תפקידם כשומרי הסף המקיימים את תכליות חוק חובת המכרזים.
בשני דוחות ביקורת קודמים על פרויקט מרכב"ה הצביע משרד מבקר המדינה על פגמים מהו תיים בפעולות הבקרה של אגף החשכ"ל על פרויקט מחשוב שבניהולו.
בדיון שהתקיים ביולי 2005 הודיע החשכ"ל לוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת כי נקט שורה של צעדים לשיפור הבקרה ולתיקון הליקויים בניהול הפרויקט.
מממצאי הביקורת הנוכחית על פרויקט ממשל זמין, אשר אף הוא מתנהל באחריות החשכ"ל, עולים ליקויים דומים בתחום הבקרה והפיקוח.
החשכ"ל לא יישם לקחים מן הביקורת הקודמת ולא החיל את השינויים המתחייבים על פרויקט ממשל זמין.
הוא לא פעל בחצריו ובתחומים שנתונים לאחריותו בהתאם לנדרש ממי שתפקידו להיות גורם בקרה ופיקוח על ביצוע תקציב המדינה כולו.
עידוד הפנייתם של בעלי דין ליישוב מחלוקות מחוץ לכותלי בתי המשפט, לרבות בדרך של הסכם פשרה, הוא אינטרס חברתי מובהק עם תועלות רבות: הוא מקדם את תחושת הצדק של הצדדים המגיעים לפתרון המחלוקת בדרך מוסכמת, מקטין את העלויות המוטלות על הצדדים, את הסיכונים שהצדדים נוטלים על עצמם ואת העומס המוטל על המערכת השיפוטית3 .
לפיכך, הנחה היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) כי יש לראות בחיוב ולעודד פתרון סכסוכים מחוץ לכותלי בית המשפט, לרבות בדרך של פשרה, במקרים המתאימים לכך4.
נוהל הטיפול בפשרות במסגרת הליכים משפטיים שהמדינה צד להם, נקבע בהנחיה של היועץ המשפטי לממשלה5 (להלן- הנחיית היועמ"ש).
הנחיה אחרת של היועמ"ש קובעת את נוהל הטיפול בדרישות נגד המדינה בטרם הגשת תביעה לבית המשפט6.
הנחיית היועמ"ש קובעת את הסמכויות לאישור הסכמי פשרה בהליכים משפטיים אזרחיים או מנהליים שיש להם השלכות כספיות.
ההנחיה חלה ללא אבחנה בין הערכאות השונות (בית משפט השלום, בית המשפט המחוזי, בית המשפט העליון ובית הדין לעבודה).
3 ראו רע"א 2235/04 בנקדיסקונט לישראל בע"מ נ' שירי , תקדין.
4 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 6.
1984 , אשר עודכנה לאחרונה ביום 1.
בחודשים יולי ואוגוסט 2008 , לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול ב- 18 הליכים משפטיים כנגד משרד האוצר ויחידות סמך שונות של המשרד7 .
הליכים אלו הסתיימו בהסכמי פשרה בשנים 2006 -2008 .
בכל המקרים שנבדקו, משרד האוצר ויחידות הסמך השונות היו הנתבעים בתיק.
הסכמי ה פשרה שנבדקו התייחסו לסכומים שנעים בין כ - 150,000 ש"ח ועד למעלה מ -13 ,מיליון ש"ח ועסקו בנושאים מגוונים בתחומי דיור, כוח אדם, גמלאות, נכסי נפקדים ועוד.
הבדיקה בוצעה בעיקר במשרד האוצר ובמשרד המשפטים.
על פי הנחיית היועמ"ש, חלוקת הסמכויות בין הגורמים הרלוונט יים לעניין אישור הסכמי פשרה נקבעת בהתאם לסכום הפשרה בתביעה.
המוסמכים לאשר פשרה בסכום של עד 125,000 ש"ח הם פרקליט המדינה, המשנה לפרקליט המדינה, מנהל מחלקה בפרקליטות המדינה או פרקליט מחוז.
הנחיית היועמ"ש קובעת כי למעט נסיבות חריגות, קיימת חובה להתייעץ טרם אישור הסכם הפשרה עם היועץ המשפטי ועם החשב של המשרד הנוגע בדבר.
ביחס להסכמי פשרה בסכומים גדולים יותר, קובעת הנחיית היועמ"ש, כי "הסכמה לפשרה בסכום העולה על 125,000 ש"ח טעונה הסכמת הגורמים הבאים: נציג הפרקליטות, היועץ המשפטי והמנהל הכללי של המשרד הנוגע בדבר; הח שב הכללי או מי שהוסמך לכך על ידו (להלן - ועדת פשרות)".
נוהל לאישור פשרות בתביעות שהמדינה צד להן קבוע גם בתקנות כספים ומשק של החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) במשרד האוצר (להלן - הוראות התכ"ם).
בהוראת שעה שפרסם החשכ"ל לשעבר ב - 29.
01 , נקבע כי באישור הסכמי פשרה בסכום שמעל ל - 125,000 ,ש"ח נדרשת הסכמת נציג הפרקליטות הרלוונטי מנכ"ל המשרד הנוגע בדבר או מנהל מחלקת התביעות של המשרד, חשב המשרד הנוגע בדבר, וכן נדרש אישורו של החשכ"ל או מי שהוסמך על ידיו.
08 פרסם החשכ"ל נוסח מתוקן של הוראות התכ"ם.
בהוראה הרלוונטית נקבע, כי לפשרה מעל לסכום של 125,000 ,ש"ח תידרש הסכמת נציג הפרקליטות המנהל הכללי של המשרד או מנהל מחלקת התביעות שלו, חשב המשרד, היועץ המשפטי של המשרד, סגן החשכ"ל הממונה על המשרד והחשכ"ל או מי שהוסמך על ידיו.
כמו כן נקבע, כי החשכ"ל מסמיך שלושה מסגניו הבכירים לשמש כנציגיו, בהתאם למהות התביעה8 .
מהוראות התכ"ם עולה לפיכך, כי לאישור הסכם פשרה נדרשת הסכמה של שני חברים נוספים שלא נזכרו בהנחיית היועמ"ש: חשב המשרד וסגן החשכ"ל הממונה על המשרד.
ראוי לציין כי המונח "ועדת פשרות" אינו מוזכר כלל בהוראות התכ"ם.
7 ,על פי המידע שנמסר ממשרד האוצר, המדובר בכל ההליכים שהסתיימו בפשרה להוציא הליכים שהסתיימו בפשרה ו שעניינם בתביעות בעלות סיווג ביטחוני גבוה, אשר לא נבדקו על ידי משרד מבקר המדינה במסגרת דוח זה.
יחידות הסמך שנבדקו הן האפוטרופוס לנכסי נפקדים, מינהל הדיור הממשלתי, רשות המסים ומנהלת הגמלאות.
8 סגן בכיר לחשב הכללי הממונה על חטיבת השכר הוסמך לעניין תביעות שעניינן שכר, הטבות נלוות לשכר, הפרשות לקופות גמל, תשלומי פנסיה מאוצר המדינה ועניינים דומים; סגן בכיר לחשב הכללי הממונה על משרדים בטחוניים הוסמך לעניין תביעות בעלות סיווג בטחוני גבוה; לעניין יתר התביעות הוסמך סגן בכיר לחשב הכללי הממונה על המשרדים החברתיים והכלכליים.
לדעת משרד מבקר ה מדינה, ראוי שהרכב הגורמים המוסמכים לאשר הסכם פשרה בסכום העולה על 125,000 ש"ח, יהיה זהה בהנחיית היועמ"ש ובהוראת התכ"ם שמפרסם החשכ"ל.
עם זאת, אין כל מניעה כי החשכ"ל יקבע כי הסכמתו או הסכמת מי שהוסמך על ידיו לעניין הסכם פשרה תינתן לאחר התייעצות בחשב המשרד ובסגן החשכ"ל הממונה על המשרד.
בתשובתה מנובמבר 2008 )ציינה המשנה לפרקליט המדינה (עניינים אזרחיים (להלן - המשנה), כי הוראות התכ"ם אינן באות במקום הנחיות היועמ"ש, אלא מתווספות אליהן, כהוראות פנימיות באגף החשכ"ל שנועדו להבטיח תהליך עבודה מובנה ותקין בתחומי הסמכוי ות של החשכ"ל ושל חשבי המשרדים הכפופים לו בניהול כספי המדינה.
המשנה הוסיפה בתשובתה, כי הדרישה להסכמה של חשב המשרד וסגן החשכ"ל הממונה על המשרד משמעותה התייעצות עם גורמים אלה בטרם גיבוש עמדת המוסמך מטעם החשכ"ל לאישור פשרה.
שני הסגנים הבכירים לחשכ"ל השיבו למשרד מבקר המדינה בתשובתם מנובמבר 2008 (להלן- תשובת האוצר) באופן דומה.
לדעת משרד מבקר המדינה, לאור תשובת המשנה ותשובת האוצר, יש להבהיר בהוראות התכ"ם כי על החשכ"ל, או מי שהוסמך על ידיו, להתייעץ עם חשב המשרד ועם סגן החשכ"ל הממונה על המשרד טרם אישור ההסכם.
בתשובת האוצר צוין, כי התוספת בהוראות התכ"ם נעשתה בידיעת משרד המשפטים.
מאידך, ציינה המשנה בתשובתה מנובמבר 2008 , כי נוסח הוראות התכ"ם לא הועבר מראש לפרקליטות המדינה המופקדת מטעם היועמ"ש על הטיפול בתביעות שהמדינה צד להן, ובכלל זה בגיבוש פשרות, אם כי הפרקליטות אינה רואה צורך להתערב בתהליכים פנימיים לגיבוש עמדת החשכ"ל.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי העדר תיאום עלול ליצור הבדלים בין הנחיות היועמ"ש לבין הוראות התכ"ם, עד כדי גרימת תקלות באישור הסכמי פשרה.
חלק מהסכמי הפשרה נוגעים לתביעות עובדי המדינה בנושאים הקשורים בעבודה או בהפסקתה ובתנאיה, שבהם מעורבת באופן רגיל נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם).
על אף הקשר הישיר שבין נושאים אלו ובין תפקידיה וסמכויותיה של נש"ם, המהווה את הגוף המקצועי האחראי ליחסי העבודה בשירות המדינה, אין נציג של נש"ם בהרכבה של ועדת הפשרות.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהיועמ"ש, בשיתוף החשכ"ל, ישקלו להנחות כי בהסכמי פשרה שעילתם היא בתביעות בנושא יחסי עבודה בין עובד המדינה והמדינה, ישותף נציג של נש"ם בהרכבה של ועדת הפשרות.
המשנה ציינה בתשובתה כי, ככלל, נוהגת הפרקליטות כעניין שבשגרה להעביר ללשכה המשפטית של נ ש"ם כל תביעה והליך שבטיפולה, הנוגעים לעניינים שבתחום סמכויות וטיפול הנציבות.
משכך, נש"ם שותפה בניהול ההליך המשפטי על כל שלביו, לרבות בשלב גיבושה ואישורה של פשרה.
בכל העניינים שבתחום סמכויותיה של נש"ם, קרי, ביחסים שבין עובד למדינה כמעביד, תקנים, דרגות, קידום, מינויים, מכרזים, משמעת והשעיה, וכלל העניינים הנדונים בתקשי"ר, לא משרד האוצר 167 .
תיחתם פשרה ללא אישור של נש"ם או הודעתה כי היא אדישה להליך מסוים ולתוצאותיו.
כמו כן, לאור הערת הביקורת, הנושא יובא בפני היועמ"ש כדי שישקול להסדירו בהנחיה פורמאלית.
גם משרד האוצר השיב ברוח זו.
על פי הנחיית היועמ"ש, כאשר "העניין הוא בעל חשיבות ציבורית או עקרונית או הסכום הנדון במשפט הוא גבוה, יובא הענין על ידי פרקליט המחוז או מנהל מחלקה בפרקליטות המדינה להחלטתם של היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה".
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה, כי אף לא א חד מהסכמי הפשרה שסוכמו בהליכים המשפטיים שנבדקו הובא לאישור היועמ"ש ופרקליט המדינה.
זאת, אף שבין הסכמי הפשרה שאושרו היו הסכמים בסכומים העולים על 10 מיליון ש"ח.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש להבהיר בהנחיית היועמ"ש מהו גובה סכום הפשרה המחייב את הבאת אישור ההסכם להחלטת היועמ"ש ופרקליט המדינה.
בתשובתה, מסרה המשנה, כי סכום הפשרה אינו מבטא בכל המקרים את ההשלכה הכספית של הפשרה או את ייחודיות התביעה.
לפיכך, לא רצוי לקבוע רף פורמאלי של סכום פשרה, ויש לסמוך על תהליכי העבודה הפנימיים שבהם שגורה התנהלות של דיווח ואישור במקרים המיוחדים שאליהם מכוונת ההנחיה.
לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהסכמי פשרה בסכומים העולים על 10 מיליון ש"ח לא הובאו לאישור היועמ"ש ופרקליט המדינה, מעידה על קיומה של פרשנות סובייקטיבית של הביטוי "סכום גבוה".
קביעת רף לסכום הפשרה שיש לאשרה על ידי היועמ"ש ופ רקליט המדינה, אינה שוללת את הבאתם של הסכמי פשרה בעלי חשיבות ציבורית או עקרונית, אף בסכומים נמוכים יותר, לאישור דרגים אלה.
כאמור, בהנחיית היועמ"ש נקבע כי ועדת הפשרות היא שתכריע אם להסכים לפשרות בסכומים העולים על 125,000 ש"ח.
דרכי פעולתן של ועדות בשירות המדינה מוסדרות בתקשי"ר.
בין היתר נקבע שם כי על חברי הוועדה להיות נוכחים בכל ישיבותיה, ובהן יוכל כל אחד מחברי הוועדה להביע דעתו, להציג שאלות וכו', וכי הוועדה תנהל פרוטוקולים של הנושאים שנדונו בה ושל החלטותיה.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה את הממצאים הבאים: (א) לא נמצא נוהל המסדיר את אופן פעילות ועדת הפשרות, ובכלל זה קביעת יו"ר לוועדה, סדרי התכנסותה, הפצת חומר מוקדם וכו'.
המשנה הסבירה בתשובתה, כי כאשר מדובר בפשרה בתביעה שהמדינה צד לה, המגעים לפשרה מתנהלים מול הצד שכנגד על ידי הפרקליטות.
גיבוש הפשרה מתועד ונעש ה בעבודת צוות של הפרקליט, היועץ המשפטי והחשב של המשרד הרלוונטי.
הפשרה מובאת לאישור מוקדם במשרד הממשלתי באמצעות היועץ המשפטי של המשרד וכמו כן לאישור פרקליט המחוז, שבחלק גדול מהמקרים נוטל חלק מכריע במגעים לפשרה.
בהמשך, מובא הנושא בכתב ובמנומק לאישור בפני מי שהוסמך על ידי החשכ"ל לעניין זה.
עמדתו של נציג החשכ"ל מתגבשת בהליך 168 דוח שנתי59ב .
פנימי באגף החשכ"ל, ובמקרים שבהם מדובר בנושא רגיש או מורכב, או כאשר יש חילוקי דעות, מכנסים דיון לליבון הנושא.
גם משרד האוצר השיב תשובה דומה.
משרד מבקר המדינה מציין, כי בהסכמי הפשרה שנבדקו לא נמצא כל תיעוד לחלק מהמהלכים שתוארו בהסברי המשנה, ובכלל זה, מעורבותם של חשב המשרד הרלוונטי ופרקליט המחוז, וכן לא נמצא תיעוד לקיומו של הליך פנימי לגיבוש עמדה באגף החשכ"ל או לקיומם של דיונים.
(ב) במרבית המקרים, ועדת הפשרות איננה נוהגת לקיים ישיבות, ולמעשה איננה פועלת כלל כפי שנדרשת ועדה לפעול על פי הוראות התקשי"ר.
מתברר כי הוועדה פועלת בדרך של העברת המלצות בכתב בין הגורמים המשתתפים בה.
לעתים, חלק מחברי הוועדה מקיימים התייעצות בעל פה בינם לבין עצמם באופן שאחד מהם מדווח לגורם המוסמך באגף החשכ"ל על עמדתו, תוך ציו ן כי היא משותפת גם לחבר אחר בוועדה.
בדרך פעולה זו, השיקולים השונים המועלים בהתייעצות כאמור אינם מובאים לידיעת יתר חברי הוועדה, על אף שהם עשויים להיות רלוונטיים להחלטה.
כמו כן, וכעולה מדרך פעולת הוועדה, לא נערכים פרוטוקולים של דרך קבלת החלטותיה.
המשנה השיבה, כי הביטוי "ועדת פשרות" המופיע בהנחיית היועמ"ש איננו בבחינת הוראה מכוננת, אלא כינוי בלבד לאלו המוסמכים לאשר הסכמי פשרה.
הוראות התקשי"ר אינן מתייחסות לאישור פשרה על ידי המוסמכים בהנחיית היועמ"ש אלא רק לוועדות שקיבלו כתב מינוי.
בשל ריבוי הסכמי הפשרה, ר יבוי הגורמים המוסמכים לאשרה, ופיזורם ברחבי הארץ, גובשו דרכי הפעולה של קבלת ההחלטות בכתב.
משרד האוצר השיב תשובה דומה.
לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם ועדת הפשרות איננה "ועדה" כאמור בהוראות התקשי"ר, קיימת חשיבות בהעברה יעילה של מידע בין כל חבריה, על מנת שכל אחד מהם יוכל לקבל את כל המידע הנדרש לקבלת החלטה על ידיו.
הדרך שבה פועלת הוועדה, איננה מביאה את המידע הרלוונטי לידיעת כל חבריה.
(ג) בכל המקרים שנבדקו, העלו המסמכים שהועברו בין חברי ועדת הפשרות (או חלקם) תמיכה מוחלטת באישור הסכם הפשרה המוצע.
לא נמצא כי גורם כלשהו מבין הגורמים המרכיבים את ועדת הפשרות העלה שיקול כלשהו כנגד אישורם של הסכמי הפשרה שהובאו לאישורם.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקיים ישיבות מסודרות של ועדת הפשרות, גם כדי שלכל אחד מחברי הוועדה תינתן ההזדמנות לשמוע את עמדתו המלאה של כל אחד מחבריה האחרים, להעלות שאלות ולקבל את המידע המלא הרלוונטי לצורך קבלת החלטה.
יש לתעד גם את השיקולים כנגד אישור הסכמי פשרה, ככל שהיו.
(ד) בכל המקרים שנבדקו, לא אותר אישור של מנכ"ל המשרד להסכם הפשרה, כנדרש על פי הנחית היועמ"ש.
במספר מקרים לא נמצא אישור של היועץ המשפטי של המשרד לפשרה.
משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה, כי היועץ המשפטי של המשרד הממשלתי "פועל מכוח סמכותו של מנכ"ל המשרד".
המשנה מסרה בתשובתה כי ההנחה היא שהעמדה שמציג היועץ המשפטי של המשרד משקפת את עמדת מנכ"ל המשרד ועמדת חשב המשרד.
לדבריה, הניסיון מעלה שאלה בדבר הצורך באישור המנכ"ל לכל הסכם פשרה, ולפיכך מוצע לשקול הבהרה של הנחיית היועמ"ש באופן שהאישור שיידרש יהיה מהמנכ"ל או מי שהוסמך לכך מטעמו.
משרד מבקר המדינה אינו מקבל את עמדת משרד האוצר והמשנה.
היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה אינם כפופים מקצועית למנכ"ל המשרד אלא ליועמ"ש.
גם חשבי המשרדים אינם כפופים מקצועית למנכ"ל המשרד אלא לחשכ"ל.
לפיכך, אישור ההסכם צריך להתבצע בידי כל הגורמים המנויים בהנחיית היועמ"ש.
(ה) נמצא כי במספר מקרים התבקש החשכ"ל על ידי היועץ המשפטי לרשות המסים וחשב רשות המסים לתת אישור רטרואקטיבי להסכם פשרה שכבר נחתם והוגש לבית המשפט.
באותם מקרים אמנם אישר הסגן הבכיר לחשכ"ל את הסכמי הפשרה באופן רטרואקטיבי, אולם ספק רב אם המדינה יכולה הייתה להתנער מהסכם הפשרה החתום אילו החשכ"ל היה מסרב לאשרו, קל וחומר במקום בו כבר ניתן להסכם הפשרה תוקף של פסק דין על ידי בית המשפט.
משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה, כי במקרים הספורים שבהם נאלצו לתת אישור רטרואקטיבי, בשל פסק דין מחייב בנושא, הובא הדבר לידיעת הפרקליטות והיא התבקשה לערוך בירור בנסיבות המקרה כדי שהדבר לא יישנה.
המשנה השיבה כי יש לפעול לרענון ההנחיות ברשות המסים.
(ו) בחלק מהמקרים, העבירו גורמי הפרקליטות המטפלים בתיק את עקרונות הפשרה לאישור הגורמים המוסמכים לאשר את הסכם הפשרה, מבלי שצורף הסכם הפשרה הסופי שאישורו מבוקש.
מתן אישורים על ידי היועץ המשפטי למשרד, מנכ"ל המשרד והחשכ"ל כאשר הסכם הפשרה איננו עומד במלואו לנגד עיניהם, עלול להביא למצב בו הגורמים המאשרים אינם יכולים לשקול את כל השיקולים הרלוונטיים לצורך אישור הפשרה, או למצב בו הסכם הפשרה הסופי שיוגש לאישור בית המשפט יכלול עניינים מהותיים שלא אושרו על ידי כל חברי ועדת הפשרות.
המשנה הסבירה בתשובתה כי הדרישה שהנוסח הסופי של הסכם הפשרה יובא בפני כל הגורמים אינה מעשית ואינה נדרשת.