HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
8 ס"ה מהדוחות הכספיים המבוקרים של המוסדות להשכלה גבוהה ל- 30.
06 עולה כי שלושה מהמוסדות הגדולים שבהם מונהגת פנ סיה תקציבית - האוניברסיטה העברית, אוניברסיטת תל-אביב והטכניון הציגו את החבות האקטוארית רק בביאורים לדוחותיהם הכספיים ולא בגוף הדוחות הכספיים כנדרש על פי כללי חשבונאות מקובלים.
בביאורים הוצגו נתונים שונים שנלקחו מדוחות אקטואריים שמכינים עבורם מפעם לפעם אקטוארים חיצוניים.
אולם נמצא כי גם בביאורים של מוסדות אלה אין אחידות.
חוסר האחידות אינו מאפשר לשקף כראוי את הסכום הכולל של יתרות החבות האקטוארית של המוסדות להשכלה גבוהה בגין פנסיה תקציבית לעובדיהם.
סמנכ"ל לתקצוב במועצה להשכלה גבוהה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 כי "גיבוש כללי דיווח כספי אחיד למוסדות להשכלה גבוהה הינו , לרבות נושא רישום ]ועדה לתכנון ולתקצוב [חיוני ונמצא בשלבים אחרונים ב הפנסיה התקציבית".
פועלים להשגת נתונים על ]אג"ת[אג"ת ציין בתשובתו כי "הממונה על השכר ו השכר והפנסיה באוניברסיטאות, עד כדי הטלת סנקציות תקציביות במקרה של המשך הסירוב להעברת הנתונים.
נתונים אלה דרושים לצורך עמידה בדרישות הפיקוח על פי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב אולם יאפשרו גם קבלת תמונה לצורך קבלת החלטות בתחום הפנסיה התקציבית".
תהליך חישוב יתרת החבות האקטוארית .
באגף החשכ"ל פועלים ועדת אקטואריה וצוות אקטואריה שמבצעים בכל שנה את החישובים ופעולות ההכנה הדרושות כדי להעריך את יתרת החבות האקטוארית של הממשלה בגין הפנסיה התקציבית לעובדי המדינה.
בשנים האחרונות התחלפו אנשי הוועדה והצוות כמה פעמים.
עד שנת 2006 ניהל את תהליך החישוב 154 דוח שנתי59ב .
אקטואר של משרד האוצר (להלן - אקטואר האוצר דאז).
משנת 2007 לא משתתף בצוות אקטואר של משרד האוצר אלא יועץ חיצוני המשמש אקטואר.
לקראת תום שנת הכספים מבקש הצוות מלשכת שירות שכר עובדי המדינה, ממשרד החינוך, ממערכת הביטחון 25 , מנציבות שירות המדינה וממינהלת הגמלאות למסור לו נתונים על השכר ועל הזכאות לקצבה של העובדים.
לאחר שקיבל הצוות את הקבצים המכילים את הנתונים האמורים הוא מעביר אותם למערכת המחשוב האקטוארית ובמערכת מתבצעים כמה סוגים של בדיקות בעניינם.
בד בבד ועדת האקטואריה מתכנסת להגדרת המודל לחישוב יתרת החבות האקטוארית לתום השנה השוטפת ודנה בכל הפרמטרים שעליהם יתבסס החישוב האקטוארי.
לאחר ביצוע הפעולות והבדיקות מחושבת יתרת החבות האקטוארית לתום השנה השוטפת.
תוצאות החישוב מובאות לדיון בוועדת האקטואריה.
דוח אקטוארי סופי ומפורט מוגש בכל שנה לחשכ"ל ולהנהלת משרד האוצר.
בדו ח האקטוארי ל - 31.
07 צוינו נושאים שיש לשפר, לטייב ולתקן וכן צוינה השפעתם על יתרת החבות האקטוארית.
עם זאת, הביקורת העלתה ליקויים בניהול ובבקרה על תהליך החישוב האקטוארי, כמפורט להלן: הנהלים אקטואר האוצר דאז הכין באוקטובר 2005 מסמך שכותרתו "קו-מנחה פנימי", ובו פירט "דרישות מינימום להגדרה ולבדיקת הנתונים העומדים בבסיס ההערכה השנתית של התחייבות הממשלה לקצבה".
ב"קו-המנחה הפנימי" צוין כי האקטואר יגיש למרכז ועדת האקטואריה בקשה ובה יפורטו כל הנתונים והבדיקות הנדרשים לו, ובכלל זה: (א) הגדרת השדות הנדרשים לו מרשומתו של כל פעיל וגמלאי; (ב) בדיקות שיש לבצע כדי לוודא שהנתונים מלאים ואמינים; (ג) קריטריונים לאיתור נתונים שגויים, שאותם יקבל האקטואר בקבצים נפרדים.
נוסף על כך פירט האקטואר דאז את הבדיקות שיש לבצע, כגון בדיקת מספר הרשומות, זכאויות כפולות, בדיקה מדגמית שבמסגרתה תיעשה השוואה בין נתוני הרשומות לנתוני מערכות שכר מקבילות, נתונים חריגים, נתונים שאינם עקביים לעומת שנה קודמת, ובדיקת עקביות בין נתוני האוכלוסייה ובין התשלומים בפועל.
לצורכי שגרת העבודה ועדכון המידע יש צורך שייקבעו קשרי העבודה בין כל הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים (משרדי הממשלה ויחידות הסמך; נציבות שירות המדינה; אגף שוק ההון; מינהלת הגמלאות; אגף השכר; אג"ת והחשבונאי הראשי) ובין ועדת האקטואריה וצוות האקטואריה שבאגף החשכ"ל.
מתברר כי באגף החשכ"ל אין נוהל מגובש למיסוד תהליך החישוב האקטוארי, וכי ההחלטות ודרכי הפעולה של ועדת האקטואריה והידע שנצבר במסגרת תהליכי העבודה במשך השנים אינם מאוגדים בנוהל מגובש.
לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב מאוד שמשרד האוצר יגבש נוהל מסודר ומעודכן להגדרת תפקידיהם של כל הגורמים המעורבים בנושא חבות הפנסיה התקציבית.
כמו כן על המשרד לקבוע הוראות .
25 למשרד החינוך ולמערכת הביטחון לשכות שירות שכר נפרדות מלשכת השירות של יתר גופי עובדי המדינה.
עבודה מפורטות עבור ועדת האקטואריה וצוות האקטואריה, הן לצורכי בקרה שוטפת והן כמדריך עבודה לכל בעלי התפקידים הרלוונטיים.
בתשובתו ציין אגף החשכ"ל כי כתיבת נוהל מגובש לצורך מיסוד תהליך החישוב האקטוארי נכללת במסגרת תכנית העבודה של מטה השכר באגף החשכ"ל לשנת 2009 , וכי הוא הכין "תוכנית עבודה רב-שנתית בנושא החבות האקטוארית" (להלן - תכנית רב-שנתית).
תכנית העבודה כדי לוודא שתהליך החישוב של החבות האקטוארית בוצע כנדרש ושבוצעו כל הבדיקות הנדרשות לביסוס תוצאות החישוב, חשוב שתהיה תכנית עבודה מוגדרת ומפורטת הכוללת את כל המשימות שיש לבצע ואת אופן המעקב אחר ביצוען.
ללא תכנית עבודה מפורטת לא ניתן לקבוע את המשאבים הנדרשים למשימות, לא ניתן להבטיח כי במסגרת החישוב נכללו מלוא הנתונים הנדרשים ולא ניתן למזער טעויות ולהבטיח שלא נשמטו פרטים שיש להביא בחשבון.
צוות האקטואריה וועדת האקטואריה הסבירו למשרד מבקר המדינה כי ע בודתם מתמקדת בעיקר בתהליך החישוב השנתי לקראת שילוב הנתונים על יתרת החבות האקטוארית בדוחות הכספיים, וכי היא נמשכת כשלושה עד ארבעה חודשים.
עוד הסבירו כי ביתר חודשי השנה עוסקים חברי הצוות והוועדה בנושאים אחרים, וכי לשם הטיפול בנושא נדרש ידע רב, אך כאמור מאחר שבשנים האחרונות התחלפו פעמים רבות חברי הצוות והוועדה, לא ניתן היה לנצל את הידע הרב שנצבר בשנים אלה.
מתברר כי אגף החשכ"ל לא הכין תכנית עבודה שנתית מפורטת הכוללת את סדרת הפעולות הנדרשות להפקת דוח אקטוארי שיקבל את אישורו של אקטואר; לא מתבצע מעקב אחר הביצוע; חסר תכנון רב -שנתי לשיפורים ולביצוע סקרים שלפיהם יגובשו וייבחנו הנחות אקטואריות; ולא מתוכננות פעולות שיש לבצע בחודשים שבהם לא מתבצע החישוב השנתי.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי הוא מקבל את הערתו של משרד מבקר המדינה והוסיף כי בשנת 2008 החל מטה השכר שלו לפעול לשיפור החישוב של החבות האקטוארית.
שמירת המסמכים והידע הנצבר במשך השנים נחתמו הסכמים בנוגע לפנסיה התקציבית וחלו שינויים בחקיקה.
להסכמים ולשינויים האמורים יש השפעה על החישוב האקטוארי, ולפיכך חשוב מאוד לשמור בשיטתיות את המסמכים המתעדים את ההסכמים והשינויים בצמוד לנתונים שעל פיהם נעשה החישוב.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי "כל ההסכמים במדינה, אשר עליהם נסמכת ההערכה האקטוארית, מתועדים באגף שכר והסכמי עבודה במשרד האוצר", וכי "ביצוע תיעוד נוסף באגף החשכ"ל אינו מייעל את העבודה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי אגף החשכ"ל לא ניהל שיטת תיעוד המאפשרת לקשר בין המסמכ ים ובין הנתונים שעל פיהם מתבצעים החישובים והבקרות.
עקב כך לא ניתן לבצע בדיקה בלתי תלויה של הנתונים שעליהם מבוססים החישובים.
אחריות מקצועית כאמור, עד שנת 2006 ניהל את תהליך החישוב אקטואר של משרד האוצר, ומשנת 2007 מעסיק אגף החשכ"ל אקטואר חיצוני.
בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי הממונה על אגף שוק ההון דורש מהגופים המוסדיים שכפופים לפיקוחו הצהרה של אקטואר וחתימה שלו על הדוח האקטוארי26 וכן בדיקה נוספת בלתי תלויה של "אקטואר בוחן" לפני שיצאו דוחות אקטואריים שונים27 .
אמנם הממשלה איננה "גוף מוסדי", אולם מאחר שהח בות שלה בגין פנסיה תקציבית נאמדת בסכומים ניכרים יש לצפות שלעניין זה היא תחיל על עצמה את אותם סטנדרדים שהיא דורשת מהגופים המוסדיים.
מתברר כי הדוחות האקטואריים של הממשלה על הפנסיה התקציבית שהוכנו בשנים האחרונות, ובכלל זה הדוח האקטוארי לשנת 2007 , אינם חתומים בידי אקטואר אלא בידי סגן החשכ"ל האחראי לנושא.
עוד הועלה כי הדוחות האקטואריים לא נבדקו בידי "אקטואר בוחן", שהוא אקטואר עצמאי ובלתי תלוי.
בתשובתו ציין אגף החשכ"ל כי "ככל שהדבר נוגע לסטנדרטים לגבי ביצוע חישוב החבות האקטוארית הוא פועל על פי סטנדרטים בינלאומיי ם הנהוגים במדינות לשנת ]הדוח האקטוארי [" מפותחות", וכי 2007 ]חשכ"ל[חתום בידי סגן בכיר ל האמון על נושא זה ואינו חתום בידי אקטואר משרד האוצר.
כי לא היה אקטואר מתקשר עם אקטואר חיצוני לצורך ביצוע החבות ]החשכ"ל[ .
במשרד האוצר מלווה את תה ]אגף שוק ההון [ואקטואר מ ליך חישוב החבות מתחילתו ומשתתף בכל ישיבות צוות האקטואריה".
האגף הוסיף כי ועדת האקטואריה תבחן אם יש צורך שהאקטואר החיצוני יחתום על חישוב החבות.
לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שאקטואר של משרד האוצר ינהל את תהליך החישוב על כל היבטיו, יחתום על הדוח האקטוארי הסופי וימסור את כל ההצהרות הנדרשות, שכן הוא בעל הידע, המומחיות .
26 ראו למשל חוזר גופים מוסדיים 2006 -9-4 נוהל הגשת תכנית ביטוח ותקנון קופת גמל לאישור הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון.
27 ראו למשל חוזר פנסיה 2006 -247 סקר עמיתים על הכנת דין וחשבון אקטוארי של קרן פנסיה (סעיף 6.
המקצועית המיוחדת והמחויבות כלפי הממשלה שנדרשים לנושא.
כמו כן חשוב שאקטואר בוחן יבדוק באופן בלתי תלוי את החישוב שנעשה.
היעדר מסמך אפיון למערכת המחשוב האקטוארית על פי נוהל מפת"ח28 , אפיון הוא שלב מרכזי במחזור החיים29 ;של מערכת מוגדרת בו מהות המערכת הנדרשת, ובו נבנה לראשונה עץ מערכת30 מסודרשעליו יתבסס כל דיון בת וכני המערכת ובהמשך הפרויקט, בכלל זה בחינת האפשרות לפרסם מכרז ופנייה לספקי חוץ.
מסמך האפיון כולל שישה פרקים: מינהלה, יעדים, יישום (מהות המערכת), טכנולוגיה ותשתית, מימוש ועלות (משאבים).
ה ממשלה החליטה בשנת 1991 שהנוהל יחול על כל המערכות הממוחשבות הממשלתיות, על מערכות שהמשרדים מפתחים בעצמם ועל מערכות הנבנות בידי גורמי חוץ (ספקי חמרה ותכנה) 31.
מן הראוי היה שלאחר החלטת הממשלה האמורה אגף החשכ"ל יגבש מסמך אפיון עדכני עבור מערכת המחשוב האקטוארית.
במהלך הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה מצוות האקטואריה את מסמך האפיון של מערכת המחשוב האקטוארית.
מנהלת המחשוב של המערכת הסבירה לנציגי משרד מבקר המדינה בספטמבר 2008 כי אין מסמך כזה מאחר שהמערכת נבנתה במשך השנים במהלך תהליך העבודה.
משרד מבקר המדינה העיר לאגף החשכ"ל כי היעדר מסמך כאמור מלמד כי תהליך הגיבוש של המערכת האקטוארית לא היה תקין.
בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי הוא ידאג "לתעד מעתה והלאה שינויים שיכללו במערכת".
האחריות לנתונים והבקרה על קליטתם 1.
בדוח האקטוארי לשנת 2007 ,פורטו בעיות שהועלו במסגרת קליטת הנתונים בייחוד לגבי נתוני מערכת הביטחון ומשרד החינוך.
בדוח צוין כי "דרושה עוד עבודה מעמיקה להמשך טיוב הנתונים ובחינת הצלבת הנתונים מול מערכת השכר של גופים אלו".
בדוח האקטוארי לא צוין מי אחראי לביצוע פעולות אלה.
28 נוהלמפת"ח (מתודולוגית פיתוח ותחזוקה לטכנולוגיית המידע) הוא נוהל מסגרת לטיפול כולל בניהול המחשוב בארגון הן במישור הפרויקט הן במישור הארגון בכללותו.
29 אוסף כל שלבי תהליך הפיתוח והתחזוקה של מערכת ממוחשבת.
השלבים הראשיים במחזור חיים הם ייזום, אפיון, בקשה להצעות (מכרז), עיצוב ובנייה, בדיקות מערכת (מבחנים), התקנה והרצה, תחזוקה ותפעול, תחקור והערכה של מערכות שכבר פועלות.
30 עץ מערכת מכיל את הרכיבים של מערכת מידע, ובהם: יעדיה, משתמשיה, תהליכי עבודה שבהם תתמוך, הטכנולוגיה שתיושם בה, אופן הטמעתה ועלותה.
31 /החלטת ועדת שרים לענייני כלכלה כל103 מאוקטובר 1991.
בתשובתו ציין אגף החשכ"ל כי "בסיום העבודה על הדוח של שנת 2007 " הוא קיים פגישות עם משרד הביטחון, משרד החינוך ומשרד הבריאות כדי לבחון את האפשרויות לטיוב הנתונים שלפיהם מחושבת החבות האקטוארית.
הוא ציין כי הקשיים לטייב את נתוני מערכת הביטחון מקורם ב כך ש"אין למחשבי החבות, גישה לנתוני העובדים אלא דרך קובץ קלט מקודד וזאת מטעמי חיסיון המידע", וכי הוא הציע לפתור בעיה זו באמצעות התקנת מערכת האקטואריה במשרד הביטחון כדי לאפשר "לבעלי הגישה לנתונים לטייב את המידע טרם שליחתו לאוצר".
אגף החשכ"ל הוסיף כי "הנושא מתגבש בימים אלו".
בנוגע למשרד החינוך ציין האגף כי , ]לעיבוד ממוחשב של שכר המורים[ במכרז]חברה חדשה[ "בעקבות זכייתה של התקיימה פגישה עם כל הנוגעים בדבר על מנת לאפיין את מערכת השליפה", ובאשר למשרד הבריאות "נבחנת האפשרות להכניס את מערכת האקטואריה למשרד הבריאות על מנת לאפשר בקרה ישירה על הנתונים וזאת עקב גודל האוכלוסייה והשפעתה על החבות".
מבקרת אגף הכספים במשרד הביטחון ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2008 כי "לאחר סדרה של דיונים הוחלט כי חשבות משרד הביטחון בשיתוף אגף החשכ"ל יפעלו לטיוב הנתונים מגופי הביטחון השונים המתוקצבים על ידי משרד הביטחון טרם ביצוע חישוב החבות האקטוארית.
נקבע כי שנת 2008 תהווה שנת מעבר בה נציגי חשבות משרד הביטחון ילמדו את מערכ ת האקטואריה והחל משנת 2009 יפעלו באופן עצמאי".
עוד ציינה כי "לאור מורכבות הנושא, ולאור העובדה שמדובר באוכלוסייה בהיקף נרחב, יתכן ותידרשנה התאמות מיוחדות למערכת האקטואריה ולפיכך יתכן עיכוב בלוחות הזמנים שנקבעו".
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הבעיות באיכות הנתונים, ובייחוד הנתונים הנוגעים לגופים הגדולים כגון מערכת הביטחון ומשרד החינוך, חשוב מאוד שגופים אלה יבדקו את הנתונים לפני העברתם למערכת האקטואריה.
כמו כן מן הראוי שההתאמות הנדרשות בין המשרדים יעוגנו בנוהל.
משרד מבקר המדינה העיר כי חשוב שהזכאים עצמם יבצעו בקרה על הנתונים.
לשם כך מוצע לפעול לכך שיימסרו לעובדים הפעילים באופן שוטף מידע ונתונים שלפיהם נקבעים תנאי זכאותם לפנסיה תקציבית.
בעקבות בדיקת המשוב מהעובדים, שתיעשה במשרדי הממשלה, ניתן יהיה לתקן נתונים באופן מידי, והדבר יאפשר למנוע טעויות שייתכן כי יתגלו רק לאחר עשרות שנים.
יתרה מזו, הנתונים חשובים לעובדים הן לצורכי קבלת החלטות מושכלות בהווה, למשל במקרים שבהם מוצעות להם תכניות לפרישה מוקדמת והן כמידע עבור שאריהם32 .
בתשובותיהם של נציגי אגף החשכ"ל, משרד הביטחון ומשרד החינוך למשרד מבקר המדינה הודגש כי עלות פעולה זאת גבוהה מדי בהתחשב בתועלת שתופק ממנה.
32 במקרה מותו של העובד יישאר תיעוד לשאיריו בדבר זכאותם לתשלום קצבת שאירים.
,לדעת משרד מבקר המדינהראוי שאגף החשכ"ל יכלול יעד נוסף בתכנית העבודה שלו - למסור לעובדים הפעילים נתונים ומידע מסודר על תנאי זכאותם לפנסיה תקציבית, שאינם מופיעים בתלושי השכר 33 , באופן שוטף, כפי שנהוג בגופים מוסדיים 34 ,.
במשך הזמן יוכל האגף לבחון בהתחשב בשיפורים במערכות המחשוב (בייחוד במערכת כוח האדם) ובתהליכי העבודה, אם התועלת שביישום היעד האמור מצדיקה את העלויות הכרוכות בכך.
העדר אמצעי בקרה מספיקים כאמור, בהיעדר נהלים ותכנית עבודה לא ניתן להניח את הדעת שכל הבקרות הדרושות בוצעו כדי לבסס כראוי את תוצאת החישוב האקטוארי.
אחד מאמצעי הבקרה החשובים במערכת אקטוארית הוא דוח התנועה באוכלוסייה 35 .
דוח זה מאפשר מעקב אחר השינויים בסוג האוכלוסייה ומעמד העובד, ובאמצעותו ניתן לוודא שבמסגרת החישוב האקטוארי השנתי הובאה בחשבון כל האוכלוסייה הרלוונטית.
מכאן שדוח זה מאפשר את בדיקת השלמות כנדרש לפי כללי הביקורת.
מתברר כי אגף החשכ"ל לא מכין דוח תנועה באוכלוסייה.
מנהלת מערכת המידע של ועדת האקטואריה הסבירה לנציגי משרד מבקר המדינה בספטמבר 2008 כי לא הייתה דרישה לדוח כזה, וכי כדי שיפיקו דוח כזה יש צורך שאקטואר של משרד האוצר ידרוש דוח כזה מהוועדה ויגדיר את מאפייניו.
בתשובתו של אגף החשכ"ל צוין כי "אפיון דוח תנועה באוכלוסיה הינו חלק מתוכנית העבודה הרב-".
]חשכ"ל[שנתית של מטה השכר ב .
מהאמור לעיל עולה כי בתהליך החישוב האקטוארי חסרים אמצעי ניהול ובקרה רבים, ולכן ספק אם תוצאת החישוב האקטוארי מבוססת כנדרש ואם היא מדויקת די הצורך.
33 כגון, שינויים בשיעורי משרה, הקפאת זכויות, רכישת זכויות.
כגון, חברה המנהלת קרן פנסיה, חברה המנהלת קופת גמל 35 ניתן למשל לבנות את הדוח כטבלה שתכלול את הרכיבים האופקיים האלה: מעמדו של העובד (עובד פעיל, פנסיונר, נכה, וכד') סוג האוכלוסייה (עובדי מדינה, עובדי מערכת הביטחון, מורים וכד').
הרכיבים האנכיים בטבלה, שהם התנועה באוכלוסיה, יכללו את היתרה לתחילת השנה; תוספת של עובדים; מעבר בין סוגי האוכלוסיות; מעבר עובדים ממעמד אחד למעמד אחר; עזיבות; והיתרה לסוף השנה.
הצגת יתרת החבות האקטוארית בדוחות הכספיים .
יתרת החבות האקטוארית בגין הפנסיה התקציבית ל - 31.
07 נכללה בדוחות הכספיים בסעיף "התחייבויות בג ין זכויות עובדים".
להלן נתונים מתוך הביאור לדוחות הכספיים שבו הוצגה יתרת החבות האקטוארית היחסית של הממשלה: .
מספר הזכאים יתרת החבות האקטוארית .
2006 2007 2006 2007 .
40,602 41,283 28,720 31,977 גמלאי מדינה .
35,535 38,059 36,330 39,357 גמלאי הוראה .
16,134 16,944 23,185 24,430 משטרה ושירותי בתי .
** ** 104,041 111,502 מערכת הביטחון .
*** 8,226 5,172 * 2,522 התחייבויות אחרות .
35,151 34,567 21,805 26,205 עובדי מדינה .
73,915 72,272 58,377 66,848 עובדי הוראה .
23,462 22,463 30,203 31,490 משטרה ושירותי בתי .
** ** 56,692 54,154 מערכת הביטחון .
224,799 233,814 364,525 388,485 ס"ה .
* בביאור צוין כי "חלק מהסכום סווג מחדש בתוך קבוצת גמלאי המדינה".
*** לא עלה בידי החשכ"ל לשחזר את הנתון לשנת 2006 בזמן שהוא הכין את הדוחות הכספיים לשנת 2007.
הביאור כולל, בין היתר, דברי הסבר על שיטת החישוב ואת ההנחות האקטואריות העיקריות שעליהן התבסס חישוב היתרה.
מהנתונים המפורטים בביאור עולה כי חל גידול נומינלי של כ - 6.
57% בסך החבות האקטוארית בין 31.
בביאור לא ניתן הסבר מפורט לגידול זה.
לדעת משרד מבקר המדינה חשוב שאגף החשכ"ל ייתן הסבר מפורט לגידול בהיקף החבות האקטוארית הכוללת כדי לשלבו בדוחות הכספיים, וכדי שישמש לצורכי בקרה על החישוב.
לשם כך דרוש לכלול הוראה מתאימה בנוהל העבודה של ועדת האקטואריה.
בתשובתו של אגף החשכ"ל צוין כי נושא זה נכלל בתכנית העבודה של מטה השכר לשנת ]בחשכ"ל[ 2009 .
החשבונאי הראשי הוסיף כי "הדרישה תואמת את תקן חשבונאות בינלאומ י למגזר הציבורי מספר 25 העוסק בהטבות לעובדים ואשר משרד האוצר 161 .
,טרם אומץ על ידי הוועדה הישראלית לתקינה חשבונאית ממשלתית, שהינה בהתאם להחלטת הממשלה, הגוף המקצועי העליון האחראי לפרסומם של תקנים וכללים חשבונאיים למגזר הממשלתי.
עם אימוץ התקן תיושם הדרישה האמורה".
אשר לריבית ההיוון36 צוין בביאור כי "שיעור הריבית בחישוב הערך הנוכחי של ההתחייבויות לדצמבר 2007 הוא 3.
63% ", וכי "הגדלה של 1% בשיעור ריבית ההיוון תקטין את ה ערך הנוכחי של ההתחייבות לפנסיה.
כמו כן הודגש כי "שיעורי ההיוון שנבחרו לחישוב הערך הנוכחי של ההתחייבות, אינם בהכרח משקפים את מחיר ההון של הממשלה", וכי "הנושא נמצא בימים אלו בבדיקה שנערכת באגף החשב הכללי".
בביאור צוין כי התקבלה מנציבות שירות המדינה רשימה מקובצת של עובדים שהקפיאו את זכויותיהם, וכי "הרשימה האמורה אינה שלמה עקב חוסר בנתונים זמינים, וייתכן שהקפאת זכויות לא קיבלה ביטוי מדויק בהערכת התחייבויות הממשלה לקצבה".
'בתקן חשבונאות ממשלתי מס 6 נקבעו התנאים שעל פיהם על הממשלה לאחד את דוחותי ה הכספיים עם דוחות כספיים של ישויות אחרות.
לשם כך על החשכ"ל לבחון אם מתקיימים מבחני שליטה37 שנקבעו בתקן, והוא נדרש להפעיל שיקול דעת המבוסס על הגדרות השליטה שנקבעו בתקן ועל הנסיבות המיוחדות הנוגעות לכל ישות שנבחנת.
בדוחות הכספיים המאוחדים אמורה להיכלל, בין היתר, ההתחייבות בגין הפנסיה התקציבית שנהוגה בגופים שנקבע כי הם בשליטת הממשלה.
בשנת 2007 כללו הדוחות הכספיים, לראשונה, דוחות כספיים מאוחדים של ממשלת ישראל עם המוסד לביטוח לאומי, הקרן הפנימית לביטוחי הממשלה, ותאגידי הבריאות שעל יד בתי החולים הממשלתיים.
דוחותיהן הכספיים של החברות הממשלתיות וגופים נוספים עדיין לא אוחדו עם הדוחות האמורים.
נמצא כי ההתחייבות האקטוארית בגין פנסיה תקציבית שמפורטת בביאור היא התחייבות של הממשלה בלבד, והיא אינה כוללת את הגופים האמורים.
מכאן שהמידע בדבר החבות האקטוארית המוצג בדוחות הכספיים אינו שלם.
החשבונאי הראשי ציין בתשובתו כי "ראוי לציין שלא כל חברה ממשלתית אכן עומדת באותם מבחני שליטה חשבונאיים הדורשים את איחודה בדוחות הכספיים.
בתוכנית הרב-שנתית של יחידת החשבונאות ודיווח מתוכננת בחינה הדרגתית של קיום מבחנים אלו בישויות שייתכן ונשלטות על ידי המדינה.
בדוחות הכספיים לשנת 2008 יאוחדו לראשונה שתי חברות ממשלתיות שעל סמך כללי התקן הוגדרו אף הן כ'ישויות נשלטות'".
הריבית שלפיה מחשבים את ערכו הנוכחי של תזרים כספי עתידי 37 'לפי תקן חשבונאות ממשלתי מס 6 , המבחנים שיש לבחון אם הם מתקיימים לפני שקובעים כי לישות אחת יש שליטה בישות אחרת.
ההגדרה של שליטה כוללת שני מרכיבים: (1 ) מרכיב הכוח- הכוח לקבוע את המדיניות הפיננסית והתפעולית של ישות אחרת; ( 2 ) מרכיב ההטבה - הטבה שנובעת מ יכולתה של ישות להפיק הטבות מפעילויותיה של הישות האחרת.
לדעת משרד מבקר המדינה על אגף החשכ"ל להשלים את המידע הנדרש בדוחות הכספיים בדבר חבות הפנסיה התקציבית בגופים ובחברות הממשלתיות שעומדים במבחני השליטה החשבונאיים.
בנוסף, על משרד האוצר לרכז מידע גם על החבות בגין פנסיה תקציבית שנהוגה בחברות ממשלתיות שאינן עומדות במבחני השליטה החשבונא יים, כדי לצרפו למכלול המידע שנדרש בנושא.
סגן בכיר לחשכ"ל ציין בדוח האקטוארי כי "החבות חושבה ביחס לכלל עובדי המדינה, למעט הקבוצות המנויות בסעיף 6 לדוח".
בסעיף 6 בדוח צוין "אבקש להדגיש, כי לגבי הנושאים הבאים במסגרת חישוב החבות האקטוארית, יש לתת להם עדיפות גבוהה לביצוע עתידי, שכן עלולות להיות להן השלכות מהותיות לגובה החבות האקטוארית המחושבת: 6.
1 במסגרת חישוב החבות הנוכחית לא נכללו האוכלוסיות המפורטות בהמשך, ויש לקבל את הנתונים בגינם לאחר טיובם ולבצע עבורם חישוב החבות: 6.
1 מורים בחינוך העצמאי, אשר יש להוסי ף הן לאוכלוסיית הפעילים והן את הגמלאים באופן מלא לחישוב החבות.
2 אזרחים[ ועובדי הסכם במערכת הביטחון, אשר יש להוסיף את תקופת ]עובדי צה"ל הפרישה המוקדמת שלהם וזאת עד לגיל הפרישה בה הקבוצות מתחילות בקבלת הקצבה מקרן הפנסיה בה מבוטחים.
2 נתוני משרד החינוך ומערכת הביטחון טוייבו, אולם דרושה עוד עבודה מעמיקה להמשך טיוב הנתונים ובחינת הצלבת הנתונים מול מערכת השכר של גופים אלו.
3 החבות אינה כוללת את החבויות הבאות: חבות בגין הזכות לפדיון ולניצול ימי חופשה צבורים; חבות בגין פדיון או ניצול ימי מחלה צבורים; מענ , ]הגמלאות[ קים הניתנים לפי חוקי הגמלאות (חוק חוק שירות הקבע, וחוק נושאי משרה)".
(א) בתרשים שבדוח ה אקטוארי הוצג תזרים המזומנים הצפוי לפי האוכלוסיות השונות ותזרים המזומנים הצפוי של מערכת הביטחון.
מנתונים אלה עולה כי שיעור התזרים של מערכת הביטחון מסך התזרים בשנת 2009 הוא כ -44% (גמלאים כ -47% , ופעילים כ -22% ), ובשנת השיא 2033 יהיה השיעור כ -38% (גמלאים כ-63%, ופעילים כ-29% ).
מכאן ששיעור התשלומים בגין עובדי מערכת הביטחון, ובעיקר גמלאיה, יחסית לסך התשלומים הצפויים הוא גדול מאוד.
עוד עולה מנתוני הדוח האקטוארי כי שיעור יתרת החבות האקטוארית היחסית בגין מערכת הביטחון יחסית ליתרת החבות האקטוארית הכוללת גדול מאוד (גמלאים כ-53% , פעילים כ -30% , וכל הזכאים כ -43% ), וכי גם אותו שיעור בגין מערכת החינוך גדול מאוד (גמלאים כ -19% , פעילים כ -37% , וכל הזכאים כ -27%.
) יוצא אפוא כי יתרת החבות האקטוארית הכוללת של מערכת הביטחון ושל משרד החינוך ל- 31.
07 היא כ-70% מיתרת החבות הכוללת המוצגת בדוחות הכספיים.
בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי בביאור לא נכלל המידע על מערכת הביטחון ועל משרד החינוך שבעניינם דרושה עוד עבודה מעמיקה להמשך טיוב הנתונים ובכלל זה הצלבה בין הנתונים האמורים לנתוני מערכות השכר שלהם, וכי "עלולות להיות להן השלכות מהותיות לגובה החבות האקטוארית המחושבת" - כפי שציין סגן החשכ"ל בדוח האקטוארי.
בתשובתו ציין אגף החשכ"ל כי אכן היה ראוי לכלול את המידע האמור בביאור לדוחות הכספיים וכי "במידה ומידע זה יהיה רלוונטי לדוח לשנת 2008 , הכללת מידע זה לביאור הכספי יבחן על ידי הועדה".
משרד מבקר המדינה הסב את תשומת לבו של אגף החשכ"ל כדלהלן: (א) אגף החשכ"ל קבע בתכנית העבודה שלו שעניין זה יטופל בשנת 2009 ; (ב) מבקרת אגף הכספים במשרד הביטחון ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "שנת 2008 תהווה שנת מעבר בה נציגי חשבות משרד הביטחון ילמדו את מערכת האקטואריה והחל משנת 2009 יפעלו באופן עצמאי", וכי "לאור מורכבות הנושא.
יתכן ותידרשנה התאמות מיוחדות למערכת האקטואריה ולפיכך יתכן עיכוב בלוחות הזמנים שנקבעו".
משרד מבקר המדינה העיר כי בנסיבות אלה על אגף החשכ"ל להיערך להכללת המידע שנדרש בעניין זה בביאור לדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לשנת 2008.
)(ב בתרשים שבדוח האקטוארי המציג את תזרים המזומנים הצפוי הכולל צוין כי "התזרימים אינם כוללים התאמות שנעשו מחוץ למערכת המחשוב, אשר מוסיפות לגובה התזרים בכל שנה".
בדוח האקטוארי לא צוין מה הן אותן התאמות ומה היקפן ואף לא צוין אם הן הובאו בחשבון במסגרת חישוב החבות האקטוארית.
הבדיקה העלתה כי גם בביאור לדוחות הכספיים לא ניתן על כך גילוי.
בתשובתו הודיע אגף החשכ"ל כי אכן היה ראוי לכלול מידע זה וכי הכללתו בביאור הכספי לשנת 2008 .
מהאמור לעיל עולה כי יתרת החבות האקטוארית שהוצגה בדוחות הכספיים של הממשלה ל- 31.
אינה מדויקת ואינה שלמה בתשובתו ציין אגף החשכ"ל כי הליקויים יתוקנו במסגרת התכנית הרב -שנתית.
במסמך נוסף שהוא מסר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 , שנושאו "שיפור הערכת החבות האקטוארית של ממשלת ישראל - תוכנית תלת שנתית" נכללו פרטים ולוחות זמנים של התכנית לשיפור יכולת אמידת החבות האקטוארית.
בביאור לא פורטה יתרת החבות האקטוארית המלאה ל - 31.
07 המסתכמת בכ-477 מיליארד ש"ח.
משרד מבקר המדינה העיר כי חשוב לפרט גם 164 דוח שנתי59ב .
נתון זה בדוחות הכספיים, מאחר שתקציב הגמלאות השוטף וההוצאה הרב-שנתית המפורטת בדברי ההסבר לתקציב מתבססים עליה.
בתשובתו של אגף החשכ"ל צוין כי "בביא ור לדוחות הכספיים פורטה החבות האקטוארית היחסית כיון שבהתאם לתקן החשבונאות הבינלאומי למגזר הציבורי מספר 25 זאת החבות אותה צריך להציג", וכי "במידה ויתוקן התקן החשבונאי נפעל בהתאם".
לדעת משרד מבקר המדינה, אף כי התקן החשבונאי אינו מחייב הצגה שכזו, רצוי להוסיף ולשקף בדוחות הכספיים (בביאור או בדוח על ביצוע התקציב) גם את יתרת החבות האקטוארית המלאה, ואת ההבדלים בינה ובין יתרת החבות האקטוארית היחסית המוצגת במאזן.
זאת כדי להגביר את שקיפות הדיווח למקבלי ההחלטות.
עוד יצוין כי בשנת 2007 בוקרו לראשונה דוחותיהם הכספיים של ארבעה משרדי ממשלה בידי רואי חשבון חיצוניים.
ארבעת המשרדים לא כללו בדוחותיהם הכספיים את יתרת החבות האקטוארית בגין הפנסיה התקציבית של עובדיהם.
בדין וחשבון של מבקרי הדוחות הכספיים של משרד הבריאות ורשות המים נכללה הסתייגות38 .
מכך שהנתון האמור לא נכלל בדוחות הכספיים החשבונאי הראשי ציין בתשובתו כי מדובר בסוגיה חשבונאית שהוא בוחן, וכי "מבחינה חשבונאית אין בשלב זה הכרעה מיהי הישות המדווחת שאחראית להתחייבויות אלו".
עוד ציין כי "מכיוון שמדובר בסוגיה מורכבת שעד כה לא נמצאה לה הכרעה, בכוונת החשבונאי הראשי להעבירה לדיון במסגרת הועדה הישראלית לתקינה חשבונאית ממשלתית".
אגף החשכ"ל ציין בתשובתו כי "אין מניעה לפרסם את החבות בחיתוך לפי משרדים אך עריכת חבות לכל משרד בנפרד מחייבת השקעת תשומות נוספות.
התועלת השולית בפרסום חבות לכל משרד אינה מצדיקה את השקעת תשומות אלה לרבות תוספת כוח אדם".
לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שבדוחות הכספיים של כל יחידה ומשרד ממשלתי תיכלל יתרת ההתחייבות האקטוארית ב גין הפנסיה התקציבית של עובדיהם.
הרישום חיוני לקבלת מידע עדכני למקבלי ההחלטות, לשם הגברת השקיפות ולשם הטמעת ניהול יעיל יותר של משאבי האנוש בכל יחידה או משרד ממשלתי בכפוף לסמכות שהוקנתה להם.
מאחר שהחשכ"ל לא כלל נושא זה בתכנית העבודה שלו, עליו לכלול אותו בתכנית העבודה כדי לאפשר ביצוע מעקב ויישום בעת הצורך.
38 הסתייגות נרשמת בחוות דעת שנותנים רואי החשבון על הדוחות הכספיים של החברה או הגוף שביקרו בהתאם לנסיבות שמפורטות בתקן ביקורת 12 של לשכת רואי החשבון בישראל (למשל, רישום והצגת פריט כספי שלא בהתאם לתקן חשבונאי).
הביקורת העלתה כמה וכמה ליקויים בנוגע לתהליך חישוב יתרת החבות האקטוארית שנעשה באגף החשכ"ל ובנוגע לביסוס תוצאותיו.
הנתונים שנמסרים למערכת האקטוארית באגף החשכ"ל אינם מלאים ואינם מטויבים די הצורך.
עולה א פוא כי הנתונים המוצגים בדוחות הכספיים אינם מבוססים דיים ואינם יכולים לשמש כראוי את מקבלי ההחלטות.
יתרת החבות האקטוארית בגין הפנסיה התקציבית של עובדי המדינה ושל עובדי גופים ציבוריים נאמדת במאות מיליארדי ש"ח, ויש לה השפעות ניכרות על תקציב המדינה, על סדרי קבל ת ההחלטות של הממשלה ועל סדרי העדיפויות שלה.