HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בשנת הלימודים התשע"ב 2011 -2012 ) היו בחינוך הרשמי כ- 107,900 עו"ה בכ- 86,200 משרות, כשליש מהם לימדו בחטיבות הביניים.
עו"ה אחרים לימדו בשנה"ל התשע"ב בחטיבות העליונות אגף בכיר לכוח אדם בהוראה במשרד החינוך (להלן - אגף כא"ב) אחראי להעסקה של עו"ה בחינוך הרשמי, והוא הסמכות בכל התחומים הקשורים לקבלת עובדים, לתנועת עובדים, לשיבוצם, לתנאי העסקתם, לקידומם, לרווחתם לתנאי פרישתם ולפיטוריהם.
האגף כפוף לסמנכ"ל ומנהל המינהל לכוח אדם בהוראה, תאום ובקרה (להלן - סמנכ"ל כא"ב).
בחודשים פברואר -יולי 2012 בדק משרד מבקר המדינה כמה נושאים הנוגעים לניהול כוח האדם בהוראה בעיקר במוסדות החינוך הרשמי.
הנושאים שנבדקו הם אלה: תכנון כוח האדם בהוראה, ההתאמה בין הכשרת עו"ה ובין ה מקצוע שהם מלמדים והשמת כוח האדם בהוראה בחינוך הרשמי בכל ל ובמוסדות החינוך הערבי בפרט.
הבדיקה נעשתה במשרד החינוך, לרבות במחוזות צפון, מרכז וירושלים.
בדיקות השלמה נעשו בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) ובאגף תקציבים במשרד האוצר.
תכנון כוח האדם בהוראה .
תכנון כוח האדם נועד לקבוע את כוח האדם ואת הכשרתו הנדרש ים להשגת היעדים והמטרות.
התכנון נועד בין השאר למנוע כפילויות במערכת ולפתור בעיות של מחסור ועודף בכוח אדם.
הבסיס לתכנון כוח האדם הוא מדיניות המערכת, מידע על מצאי כוח האדם הקיים ועל השינויים שייתכן שיחולו בו, בין השאר עקב פרישה מצד אחד או הצטרפות עובדים חדשים מצד אחר.
תכנון נכון של כוח האדם הוא משימה מורכבת, המחייבת לעקוב בקביעות אחר הנתונים המשתנים.
משרד החינוך, המופקד על תחום החינוך בארץ, נושא עם הרשויות המקומיות באחריות להקים מוסדות חינוך ולאיישם בעו"ה.
המשרד מעסיק יותר מ- 100,000 מורים בחינוך הרשמי ואחראי לתנאי העסקתם.
מתוקף תפקידו עליו להכיר היטב את מאפייניו של כוח האדם בהוראה ולחזות שינויים שצפויים לחול בו.
7 מוסדות חינוך שאינם מוכרים ששר החינוך פטר את התלמידים הלומדים בהם ואת הוריהם מחובת לימוד סדיר לפי חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 .
שיעור המימון של מוסדות אלה בידי המדינה נמוך משיעור המימון של המוסדות המשתייכים לחינוך המוכר שאינו רשמי.
8 עד שנת הלימודים התשע"ב החלו הלימודים ב -1 בספטמבר והסתיימו ב-31 .
באוגוסט בשנת הלימודים התשע"ג החלו הלימודים ב-27 .
באוגוסט 978 דוח שנתי63ג .
גורם ייעודי לתכנון כוח האדם בהוראה .
לקראת פתיחתה של שנת לימודים חלים שינויים ניכרים במערך המורים בבתי הספר השונים: אלפי מורים פורשים מעבודתם, אלפי מורים חדשים מתחילים לעבוד במוסדות החינוך, ומורים רבים אחרים עוברים ממוסד למוסד.
מצב זה דורש ממשרד החינוך לגבש תשתית נתונים בדבר הביקוש וההיצע של עו"ה, לשם תכנון כוח האדם במוסדות החינוך לטווח הקצר ולטווח הארוך.
על פי סקירה מדעית שהוכנה עבור האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים 9 , רמת הגמישות במעבר מורים מחלק אחד של המערכת לחלק אחר בה בדרך כלל אינה גבוהה: מורה בחינוך היסודי יתקשה ללמד בחינוך העל -יסודי, מורה למתמטיקה יתקשה ללמד ספרות, ומורה שאינו דתי יתקשה להתקבל לעבודה בבית ספר בעל צביון דתי.
העדר הגמישות במעברים בין שלבי חינוך, סוגי פיקוח ומקצועות הוראה מחייב לנתח את הביקוש וההיצע למורים בהקשרים הללו וכן לפי המגזרים השונים, ועל פי הניתוח לגזור מסקנות בדבר קיומו של עודף או מחסור.
הביקוש לעו"ה נקבע בראש ובראשונה על פי מספר שעות העבודה שהמערכת זקוקה להן על מנת לבצע כראוי את התפקידים המוטלים עליה.
על היקף הביקוש לעו"ה משפיעים גורמים שונים, ובהם גידול או צמצום במספר התלמידים; החלטות הנוגעות למדיניות החינוך, כגון החלטות על מקצועות הלימוד שתינתן להם עדיפות, על תקצוב המערכת ועל גודל הכיתות; החלטות פנימיות של בתי ס פר; ושינויים במבנה מערכת החינוך, ובהם שינויים הנוגעים לחלוקה למגזרי אוכלוסייה ולשכבות גיל.
במסמך פנימי של לשכת המשנה למנכ"ל משרד החינוך נאמר כי "מזה מספר שנים קיימת בעיית מחסור במורים בתחומי דעת מובילים וכן מחסור במורים צעירים".
במסמך הועלה הצורך בתחזיות בדבר כוח האדם בהוראה, שהן כלי לתכנון יעיל שלו, המבוססות בין היתר על נתוני ההכשרה של עו"ה, הוותק שלהם, גילם והמקצועות שהם מלמדים, וכן, על המגזר, המחוז וסוג הפיקוח שאליהם הם משתייכים.
התחזיות נועדו לשפר את יכולתה של מערכת החינוך לצפות כמה עו"ה יידרשו ללמד תחומי דעת שונים ולהיערך לשינויים שיחולו בדרישה זו.
סמנכ"ל כא"ב מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי "תכנון כוח אדם עתידי נמצא באחריות המשנה למנכ"ל", הפועל בעניין זה, בשיתוף אגף כא"ב.
המשנה למנכ"ל משרד החינוך מסר בפברואר 2012 כי אין במשרד יחידה לתכנון כוח האדם בהוראה.
הוא הסביר שלאחריותו נתונה יחידת תכנון העוסקת בתכנית העבודה המשרדית, אולם יחידה זו אינה עוסקת בתכנון כוח האדם בהוראה, למעט ביצוע תחזית מחסור במורים (ראו להלן), המתבצעת בשיתוף הלמ"ס.
בביקורת הועלה כי אף שאין במשרד החינוך יחידה העוסקת באופן רשמי בתכנון כוח האדם בהוראה, נעשו על ידי עובדים בלשכת המשנה למנכ"ל המשרד פעולות אשר יש בהן כדי להוות תשתית ראשונית לגיבוש תחזיות בדבר הביקוש לכוח האדם בהוראה.
מנכ"לית משרד החינוך גב' דלית שטאובר מסרה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 כי "לאורך השנים בחן המשרד את היקף כא"ב הנדרש, בהתאם לדרישת המחוזות וניסה לתת פתרונות למצוקות שהועלו על ידי המחוזות, במטרה להשביח את כוחות ההוראה המצטרפים למערכת החינוך"; "נפתחו מסלולים .
9 ,נחום בלסאינדיקטורים הנוגעים לנושא מורים והוראה במערכות החינוך, סקירה מוזמנת כחומר רקע לעבודת ועדת אינדיקטורים ( 2008 ,) .
נפתחו מסלולים להסבת אקדמאים]ו[ ,מיוחדים לגיוס והכשרת כוח אדם להוראה להוראה".
על פי אגף א' למשאבי אנ וש במשרד החינוך, "מתקיימים דיונים מול משרד רה"מ ונציבות שירות המדינה להקמת מינהל תכנון ואסטרטגיה".
בביקורת נמצא אפוא כי במשרד החינוך אין גורם ייעודי האחראי לתכנון כוח האדם בהוראה, על אף הצורך בכך, וכי בשנים 2011 -2012 לא הוקצה תקציב המיועד לכך.
לדעת משר ד מבקר המדינה, נוכח חשיבות נושא תכנון כוח האדם בהוראה, על משרד החינוך לשקול למנות גורם אחראי לריכוז הטיפול בתחום זה.
זמינות נתוני כוח האדם בהוראה .
מידע אמין וזמין - המבוסס על תשתית ידע ונתונים עדכניים, הנאספים בשיטתיות ומפורסמים בצורה אחראית ומבוקרת, בנושאים הנוגעים להקמה, תחזוקה וניהול של כוח האדם בהוראה, הוא חיוני למופקדים על הטיפול בו ועל תכנון התפתחותו בעתיד10 .
נמצא כי מאגרי המידע של משרד החינוך בתחום כוח האדם בהוראה אינם מספקים למשרד את התשתית הנדרשת לניהולו, ובכלל זה את התשתית הנדרשת לזיהוי שינויים בהיצע של עו"ה, והמאפשרת לערוך תחזיות מקיפות ומהימנות בדבר היצע זה.
( בשנות הלימודים התש"ע 2009 -2010 ) והתשע"א ביצעה הלמ"ס, לבקשת משרד החינוך ובמימונו, סקר כדי למפות את ההיצע והביקוש למורים בבתי הספר, וכן תחזיות בדבר הביקוש לכוח אדם בהוראה וההיצע של כוח אדם זה בחטיבות העליונות בשנים 2010 -2015 .
בדיון בנושא התחזיות שנעשו, שבו השתתף גם מנכ"ל המשרד דאז, נידון נושא מגבלות הנתונים שבידי משרד החינוך על מקצועות ההכשרה של עו"ה ועל מספר השעות בפועל שמלמדים המורים בחטיבות העליונות.
בפרק הזמן מינואר 2010 עד נובמבר 2011 התקיימו שמונה דיונים שבהם השתתף המשנה למנכ"ל משרד החינוך, ובכמה מהם השתתפו גם נציגי הלמ"ס.
מסיכומי הדיונים עלה שאחת הסוגיות העיקריות שנידונו הייתה הנתונים החסרים שבידי משרד החינוך בכל הנוגע לעו"ה ולמקצועות ההכשרה שלהם.
הועלה הצורך להוסיף למערכת המידע של המשרד דיווח על מספר שעות ההוראה בפועל של כל מורה ועל דרגת הכיתה שהוא מלמד.
בדיון נוסף עלה כי חסרים למשרד החינוך נתונים על עו"ה בכל שלבי החינוך - היסודי, חטיבות הביניים והחטיבות העליונות - וצוין כי המשרד אינו יודע אם עו"ה מלמד מקצוע אחד או יותר.
בנוגע לשיפור תשתית הנתונים שבידי משרד החינוך, הוחלט בדיונים כי "יחל איסוף נתונים מסודר" בנוגע לקבוצה מסוימת של 6,000 מורים, וכי תיעשה בדיקה במסמכים שבתיקים האישיים של כל המורים המלמדים בחינוך העל-יסודי, ובכלל זה בדיקה בנוגע למקצועות ההכשרה שלהם.
בנוגע לבדיקת התיקים האישיים לא צוין מי אחראי לביצוע הבדיקה, ומהו לוח הזמנים להשלמתה.
נמצא כי משרד החינוך לא יישם את ההחלטות האלה.
משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 כי הוא בחן את הפעולות שעליהן הוחלט ומצא כי לא ניתן לממשן.
בביקורת לא נמצאו מסמכים בנוגע לבחינה זו ולתוצאותיה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי עליו להחליט על הפעולות שיש לנקוט לשם שיפור תשתית הנתונים הנוגעים לעו"ה ולמקצועות ההכשרה שלהם, וליישם פעולות אלה.
במרץ 2012 מינתה מנכ"לית משרד החינוך צוות "הסבות מקצועיות והכשרת מורים", כדי לבנות מתודולוגיה לבחינת הביקוש למורים במקצועות שונים ובכל שכבות הגיל, לעומת היצע המורים הקיים.
בראש הצוות עמד סמנכ"ל כא"ב.
(א) באותו חודש הגיש סמנכ"ל כא"ב למנכ"לית משרד החינוך מסמך ובו בין השאר מידע על מחסור בעו"ה בטווח הקצר, פירוט תכניותיו של המשרד להסבת אקדמאים להוראה ומידע על התחזיות הסטטיסטיות שביצעה הלמ"ס לבקשת המשרד.
הסמנכ"ל ציין כי "לא ניתן לכמת במדויק את המחסור" בעו"ה, כי "ברור שהוא גדול מכל היצע שסביר להציע בטווח הקצר"", וכי מספר עו"ה שצריך להכשיר באופן מידי תלוי בתכניות לפרישה של עו"ה וביכולת ההכשרה של עו"ה בטווח הקצר.
הסמנכ"ל המליץ לדרוש הגדלה של המכסה לפרישות מוקדמות של עו"ה (בנוגע למכסה זו - ראו להלן) ולקיים תכניות שמטרתן להגדיל את כמות המורים, כמו תכניות הסבה ותכניות לעידוד סטודנטים באוניברסיטאות להצטרף ללימודי הוראה.
בנוגע לבניית תהליך לטווח הארוך הציע הסמנכ"ל להקים ועדה מקצועית לשם מציאת פתרון לבעיות עקרוניות של תכנון כוח האדם בהוראה ושל הכשרת עו"ה ושיבוצם.
יצוין כי מסמך זה התבסס על הנתונים החסרים שבידי משרד החינוך, ולא דובר בו על בניית תשתית הנתונים הנחוצה לביצוע תחזיות הביקוש וההיצע של עו"ה, שהן הבסיס לתכנון כוח האדם בהוראה.
(ב) עד יוני 2012 התכנס הצוות בראשות סמנכ"ל כא"ב ארבע פעמים, ומטרת ההתכנסויות שהגדיר לעצמו, בשלב זה הייתה סיעור מוחות בלבד.
עם זאת בדיון הראשון שהתקיים באפריל 2012 החליט הצוות על תשע פעולות, למשל להכין תחזית ב יקוש לעו"ה על פי מקצועות הוראה ועל פי שכבות גיל, לאתר עו"ה שהוכשרו, החלו לעבוד ועזבו, ולעודדם לחזור ללמד ולהכין תכנית פרישה לעו"ה, על פי חלוקה למקצועות הוראה.
במאי 2012 החליט הצוות בין השאר כי יש לאתר את המורים שמשרד החינוך אינו יודע מהו המקצוע שהם הוכשרו ללמדו.
לא נקבעו לוחות זמנים לביצוע ההחלטות, ובחלק מן המקרים לא נקבע מיהו האחראי לביצוען.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 ציין משרד החינוך כי "הצוות רק החל בתהליך של איסוף נתונים, מיפוי והצעות לבדיקה, אך טרם התקבלו החלטות אופרטיביות ליישום"; הצוות האמור יועבר "לטיפול המשנה למנכ"לית המשרד".
משרד החינוך מעסיק יותר מ - 100,000 עו"ה בחינוך הרשמי, וכמו כן מפקח על החטיבות העליונות שבהן מועסקים עשרות אלפי עו"ה אחרים ומתקצב אותן.
מדובר במערכת כוח אדם מורכבת וסבוכה, שהיא עמוד התווך של מערכת החינוך בישראל.
נ יהולה של מערכת כזאת מחייב, מטבע הדברים, לקיים הליכי תכנון נרחבים, שיטתיים ויסודיים.
ואולם משרד החינוך מבצע את פעולות התכנון הנוגעות לעו"ה מבלי שהונחה התשתית הארגונית והמקצועית הנחוצה לכך כנדרש.
לקיומה של תשתית כזאת דרושים בסיס מידע עדכני ומלא המנוהל באופן קבוע, כוח אדם ייחודי העוסק בקביעות בפעולות התכנון, והגדרה של תהליכים ניהוליים וארגוניים אשר יבטיחו תכנון שיטתי ויעיל - כל זאת במעורבותה הפעילה של הנהלת המשרד.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי הפעולות שהציע מבקר המדינה לעשות, ויישומן "יטופלו ע"י הגורם האחראי במשרד, שהנושא בתחום סמכותו".
משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנכ"לית משרד החינוך לקבוע תכנית מפורטת להנחת התשתית האמורה.
כמו כן, עליה לקבוע את האחראים ליישומה של התכנית במסגרת לוח זמנים מוגדר ולעקוב אחר היישום.
ההתאמה בין הכשרת עו"ה ובין המקצוע שהם מלמדים11 .
כדי להבטיח את איכות ההוראה קבע משרד החינוך בחוזרי מנכ"ל המשרד הנחיות בנוגע להכשרה המזערית הנדרשת מעו"ה.
ככלל, נדרש מועמד להוראה לרכוש השכלה מקצועית במקצוע שהוא מעוניין ללמד וכן ללמוד לימודים פדגוגיים לשם קבלת תעודת הוראה.
את ההשכלה המקצועית יכול המועמד לרכוש במכללה להכשרת עו"ה, במוסד אחר להשכלה גבוהה או במוסד להשכלה גבוהה בחו"ל שמשרד החינוך מכיר בתואר הניתן בו.
אם עו"ה הוא בעל השכלה אקדמית ותעודת הוראה וסיים בהצלחה את ההתמחות, ייתן לו משרד החינוך רישיון לעסוק בהוראה.
בישראל יש 23 מכללות להכשרת עו"ה (לא כולל מוסדות להכשרת עו"ה במגזר החרדי), ובהן למדו בשנת הלימודים התשע"ב כ - 44,800 תלמידים וסיימו את לימודיהם בשנה ד' כ- 7,000 בוגרים.
נוסף על כך, יש באוניברסיטאות חמישה בתי ספר לחינוך המכשירים סטודנטים להוראה.
בשנת הלימודים התשס"ח ( 2007 - 2008 ) קיבלו כ- 1,000 סטודנטים תעודת הוראה בבתי ספר לחינוך אלה.
כ-88% מעו"ה בחינוך הרשמי הם בוגרי מכללות, וכ -12% הם בוגרי מוסדות אחרים להשכלה גבוהה.
כאמור, על פי מסמכי משרד החינוך קיים מחסור בעו"ה במערכת החינוך.
עם זאת, יש להבחין בין מחסור כמותי בעו"ה, כלומר מחסור במורים שילמדו בכיתות, ובין מחסור בעו"ה שהוכשרו פדגוגית ומקצועית ללמד את המקצוע שהם מלמדים.
התכנית האסטרטגית של משרד החינוך לשנים 2009 -2012 מתמקדת בין היתר בחיזוק מעמד המורה ובשיפור איכות ההוראה, ויעדים אלה אמנם שולבו בתכניות העבודה של המשרד לשנים 2010 -2012 .
אחת המשימות שקבע אגף כא"ב בתכניות העבודה שלו לשנות הלימודים התשע"א והתשע"ב הייתה "השבחת איכות ההוראה באמצעות התאמה בין מקצוע ההכשרה למקצוע ההוראה בפועל".
במסגרת משימה זו קבע האגף כי יש להציג לפני המפקחים המופקדים על תחומי הדעת השונים (להלן - מפמ"רים) ולפני המחוזות תמונת מצב עדכנית של הפער בין המקצוע שמלמדים עו"ה ובין מקצוע הכשרתם, וכן לפעול ל"גיבוש דרכים לשיפור".
בתרשים 1 ובתרשים2 מוצגים נתוני משרד החינוך שהוכנו לבקשת משרד מבקר המדינה בנוגע לשיעור עו"ה בחטיבות הביניים ובחטיבות העליונות שלימדו בשנת .
11 " בעניין זה ראו גם בכרך זה את הדוח לימוד המקצועות ההומניים בבתי הספר שבפיקוח הממלכתי", עמ' 1037.
הלימודים התשע"ב מקצוע שלא הוכשרו ללמדו12 .
הנתונים נוגעים למקצועות לימוד מסוימים שברובם חובה על התלמיד להיבחן לשם השגת תעודת בגרות.
12 ההתאמה בין מקצוע ההכשרה של עו"ה למקצוע שהוא מלמד נבדקה לפי כללים שמשרד החינוך קבע בנוגע ל מקצועות שיוכל ללמד עו"ה שהוכשר במקצוע מסוים , שהוטמעו במערכת ממוחשבת שפיתח המשרד שנקראת "זיקות מקצוע" (ראו להלן).
עולה כי בכל המקצועות שצוינו בתרשימים קיימת מידה של אי -התאמה בין תחום ההכשרה של עו"ה ובין המקצוע שהוא מלמ ד, ויש מקצועות שכמחצית מעו"ה המלמדים אותם לא הוכשרו לכך.
בתשובת משרד החינוך מנובמבר 2012 הובאו דבריה של יו"ר המזכירות הפדגוגית במשרד, ולפיהם מתקיימת בדיקה בנוגע לאי -ההתאמה בין תחום ההכשרה של עו"ה ובין המקצוע שהוא מלמד, על מנת לזהות צרכים עתידיים בעו"ה ולקד ם הכשרה של עו"ה בתחומים הנדרשים.
יו"ר המזכירות הפדגוגית הוסיפה כי מתוכנן להרחיב את הסמכתם של מורים שתחום ההכשרה שלהם אינו מתאים משרד החינוך 987 .
בתשובה הובאה גם תגובתו של מינהל הכשרה ופיתוח מקצועי לעובדי הוראה, ולפיה יגבש המינהל תכנית להכשרת עו"ה ולהתא מת תחום הכשרתם של עו"ה קבועים למקצוע הוראתם בפועל, וכן יגבש עם המפמ"רים במקצועות השונים תכניות להרחבת ההסמכה למורים המלמדים תחום דעת13 שלא הוכשרו ללמדו; כמו כן, מקיימות מכללות אקדמיות לחינוך תכניות להרחבת הסמכה של מורים בתחומי דעת שונים.
תשובתו של משרד החינ וך מלמדת על דרכי פעולה אפשריות להשגת התאמה בין מקצוע ההוראה של המורה לתחום הכשרתו, אולם על פי מסמכי המשרד, לא גובשה תכנית פעולה כוללת בעניין זה שקיבלה את אישור הנהלת המשרד.
אם הנהלת משרד החינוך סבורה שיש ליישם את דרכי הפעולה שצוינו בתשובותיהם של גורמים שונים במשרד, עליה לקבל החלטה מתוך ראיה כוללת בעניין זה ולקבוע את הגורם האחראי לבצע אותה, וכן לוודא שתיערך תכנית עבודה מפורטת שבה ייקבעו לוחות זמנים מחייבים, אבני דרך לבחינת ההתקדמות ומדדי תפוקה מוגדרים.
כמו כן, על הנהלת המשרד להקצות לתכנית את המשאבים המתאימים.
הגדרת ההכשרה המזערית הנדרשת מעו"ה .
החינוך היסודי משרד החינוך קבע במאי 200414 כי ההתמחות בהוראה תיעשה ככלל בשכבת הגיל ובהתמחויות (מקצועות ההוראה) שהמתמחה הוכשר להן במהלך לימודיו; על סמך האישור על עמידתו של המתמחה בהצלחה בדרישות של שנת ההתמחות, ולאחר שהמתמחה ימציא תעודת הוראה ותואר אקדמי, ינפיק לו אגף כא"ב רישיון לעיסוק בהוראה במערכת החינוך בישראל.
נמצא כי גישתו של משרד החינוך בנוגע למקצועות ההוראה שיכול ללמד מי שהוכשר ל"הוראה כוללת" אינה אחידה ושיטתית.
אחד ממסלולי ההכשרה בחינוך היסודי שהיו קיימים במכללות להכשרת עו"ה עד שנת 2008 הוא מסלול "הוראה כוללת".
מסלול זה מכשיר עו"ה לשמש מחנכי כיתות וללמד מגוון של מקצועות, ובהם עברית, מתמטיקה, תנ"ך ומולדת.
משנת 2008 נדרשת במסגרת הלימודים לתואר ראשון ולתעודת הוראה התמחות בתחום דעת אחד לפחות.
מנהלת האגף לחינוך יסודי במינהל הפדגוגי מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2012 כיהנחת העבודה של משרד החינוך היא שעו"ה שהוכשר ל"הוראה כוללת" יכול ללמד את כלל המקצועות.
בד בבד, המשרד פועל להכשרת מורים בעיקר בתחומי הליבה, באמצעות השתלמויות המועברות לעו"ה בחינוך היסודי בתחום החינוך החברתי, המתמטיקה והחינוך הלשוני.
במסמך שהגיש סמנכ"ל כא"ב למנכ"לית משרד החינוך במרץ 2012 הוצגו נתונים על מידת ההתאמה בחינוך היסודי בין תחום הכשרת המורה למקצוע ההוראה שהוא מלמד.
הנתונים שהציג המינהל לכוח אדם בהוראה, תאום ובקרה .
מקצוע לימוד או כמה מקצועות הנוגעים לתחום מסוים 14 /חוזר מנכ"ל תשס"ד9 (ב), "התמחות בהוראה-הסטאז'" , מאי 2004.
(להלן - מינהל כא"ב) מבוססים על ההנחה שהכשרה ל"הוראה כוללת" אינה הכשרה מתאימה ללמד מתמטיקה, תנ"ך ועברית בחינוך היסודי.
על פי מערכת ממוחשבת של משרד החינוך שנקראת "זיקות מקצוע" (בעניין מערכת זו - ראו להלן), שבה הוטמעו כללים בדבר המקצועות שיוכל ללמד עו"ה שהוכשר במקצוע מסוים, הכשרה ב"הוראה כוללת" מאפשרת לעו"ה ללמד רק את המקצוע "הוראה כוללת".
בתשובת משרד החינוך הובאה עמדתה של מנהלת האגף לחינוך יסודי, ולפיה בבית הספר היסודי אין מקצוע הוראה המוגדר "הוראה כוללת".
על מינהל כא"ב והמינהל הפדגוגי לקבוע אילו מקצועות מוסמך ללמד עו"ה שהוכשר ל"הוראה כוללת".
על הנהלת משרד החינוך לקבוע מנגנון בקרה שיוודא שמחוזות המשרד מקפידים לקלוט עו"ה שממלאים את דרישות ההכשרה ללימוד המקצועות שהם מיועדים ללמד.
עם זאת, יש לתת את הדעת להשפעות שיש לפעולות אלה על עו"ה שכבר הוכשרו ל"הוראה כוללת" ועוסקים בהוראה במוסדות החינוך, ולהכשרה הנוספת שעו"ה אלה יידרשו לה במידת הצורך.
חוזר מנכ"ל מיוחד ה', כסלו התשנ"ז מדצמבר 1996 (להלן- חוזר מנכ"ל רישוי הוראה) קובע שכל עו"ה במוסד חינוך על-יסודי חייב ברישיון מטעם משרד החינוך, המקנה לו זכות להורות בבית הספר העל -יסודי, ועל מנהל בית הספר העל-יסודי לוודא שעו"ה לא ילמד בבית הספר אלא על -פי ההרשאה שניתנה לו ברישיון ההוראה מטעם המשרד.
עוד נקבע בחוזר כי לשם קבלת רישיון הוראה קבוע עו"ה חייב להיות בעל השכלה מקצועית מלאה במקצוע שלהוראתו יינתן הרישיון; עליו להיות בעל תעודת הוראה להוראת אותו מקצוע בחינוך העל-יסודי15 ; ועליו להיות בעל השכלה עברית מלאה או להשלים השכלה זו ולעמוד בבחינות השלמה במקצועות העבריים.
חוזר מנכ"ל רישוי הוראה קובע כי ככלל, על המבקש לקבל רישיון הוראה קבוע לכל הכיתות בחינוך העל-יסודי (ז' -י"ב) להיות בעל תואר אקדמי שני או שלישי במקצוע שלהוראתו הוא מבקש את הרישיון וכן להחזיק בתעודת הוראה במקצוע זה ממוסד מוכר להשכלה גבוהה או ממוסד מוכר להכשרת עו"ה.
כמו כן, על המבקש לקבל רישיון הוראה קבוע לכיתות ז' -י' להיות בעל תואר אקדמי ראשון במקצוע שלהוראתו הוא מבקש את הרישיון וכן להחזיק בתעודת הוראה במקצוע זה 16 .
בשנת 2009 החל כאמור המשרד לפתח את מערכת "זיקות מקצוע" שבה הוטמעו כללים שקבעו גורמים שונים במשרד, לרבות המזכירות הפדגוגית, בדבר המקצועות שיוכל ללמד עו"ה שהוכשר במקצוע מסוים בשלב חינוך מסוים.
מערכת זו ייחודית בכמה היבטים, ובין השאר בכך שהיא מאפשרת להפיק דוח על עו"ה המשובצים בהוראה ללא הכשרה מתאימה בשלב חינוך מסוים.
לשם הקמת מערכת "זיקות מקצוע" ריכז מינהל התכנון של משרד החינוך מידע שהתקבל מיחידות שונות של המשרד, וגם מ -26 מפמ"רים האחראים לכ -30 מקצועות הוראה בכל מגזרי החינוך.
15 עו"ה יכול להיותבעל הסמכה מחו"ל להוראה בחינוך העל -יסודי, ובתנאי שזו הוכרה בידי משרד החינוך, או שעו"ה זה עמד בבחינות השלמה במקצועות הפדגוגיים שחויב בהן על ידי המשרד.
16 בחוזר מפורטים המקצועות החריגים שלגביהם דרישות ההשכלה המקצועית הן נמוכות יותר.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי במערכת "זיקות מקצוע" נקבעו כללים שלעתים אינם עולים בקנה אחד עם הכללים שנקבעו בחוזר מנכ"ל רישוי הוראה.
כך למשל קובע חוזר המנכ"ל כי לשם קבלת רישיון הוראה קבוע לכיתות ז'-י"ב במתמטיקה על המועמד להציג תואר שני או שלישי במתמטיקה ממוסד להשכלה גבוהה או תואר מהנדס או תארים במקצועות פיזיקה וכימיה, וכן להציג תעודת הוראה במתמטיקה.
ואולם על פי מערכת "זיקות מקצוע", רשאים ללמד מתמטיקה גם בוגרי כלכלה ומדעי המחשב, ואילו בוגרי כימיה אינם מורשים לכך.
יצוין כי במאי 2011 הוצגה מערכת "זיקות מקצוע" לפני מנכ"ל המשרד דאז, אך בלי שנידון ההבדל בין מערכת הכללים שהוטמעה בה ובין הכללים שנקבעו בחוזר מנכ"ל רישוי הוראה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הוא לא קבע אילו הוראות בעניין דרישות ההכשרה ללימוד מקצועות ההוראה הן הקובעות והמחייבות.
כתוצאה מכך משרד החינוך יכול לקבוע, כי הכשרה של עו"ה מסוים היא הכשרה מתאימה, ובהכשרה זהה של חברו יראה הכשרה שאינה מתאימה.
בתשובת משרד החינוך הובאו דבריו של מינהל תקשוב ומערכות מידע, ולפיהם מערכת "זיקות מקצוע" מספקת תשתית טכנולוגית אשר מאפשרת לנהל על גביה קשרים לוגיים בתוך מידע מגוון.
המינהל הוסיף כי המערכת אינה מספקת נתונים לבחינת מידת ההתאמה בין הכשרתו של עו"ה ובין המקצוע שהוא מלמד, אלא מתבססת בעניין זה על נתונים שנמצאים במאגרי מידע שונים של המשרד.
על הנהלת משרד החינוך לקבוע אילו כללים הם המחייבים - אלה שנקבעו במערכת "זיקות מקצוע" או אלה שבחוזר מנכ"ל רישוי הוראה.
תשתית הנתונים הנוגעים להכשרת עו"ה ולמקצועות ההוראה שהם מלמדים .
יצירת תשתית נתונים מלאה ומהימנה בדבר מקצועות ההכשרה של עו"ה ובדבר המקצועות שהם מלמדים נדרשת, בין היתר, לשם שיבוץ עו"ה במקצוע המתאים לו לפי הכשרתו; לשם איתור עו"ה המלמדים בלי שתהיה להם ההכשרה הנדרשת; ולשם קבלת החלטות בדבר הפעולות הנחוצות לתיקונו של ליקוי זה.
בכל מחוז יש יחידה העוסקת בכוח אדם בהוראה (להלן - יחידת כא"ב במחוז), הפועלת על פי הוראותיו של אגף כא"ב.
אגף כא"ב לא קבע בכתב אילו פרטים על הכש רתו של עו"ה יזינו עובדי יחידת כא"ב במחוז למאגרי המידע של משרד החינוך.
מנהלת המינהל לתקשוב ולמערכות מידע במשרד החינוך מסרה למשרד מבקר המדינה כי עד שנת 2003 ;לא הנחה אגף כא"ב להזין מידע על מקצוע ההכשרה של עו"ה בשנת 2003 נתן אגף כא"ב הנחייה להזין את מקצוע ההכשרה, אולם אם עו"ה הוכשר ללמד מקצוע נוסף, אין חובה להזין זאת.
משרד החינוך השיב כי אגף כא"ב ינחה את המחוזות להזין את כל מקצועות ההכשרה הקיימים.
המידע המצוי אפוא במאגרי המידע של משרד החינוך בנוגע למקצועות ההכשרה של עובדי ההוראה הוא חלקי בלבד.
המכללות להכשרת עו"ה שולחות למשרד החינוך באמצעות ממשק ממוחשב נתונים על ההכשרה של כל מועמד להוראה שסיים את לימודיו בשנה ג', אך בידי המשרד אין נתונים כאלה של האוניברסיטאות.
נמצא כי משרד החינוך אינו מצליב את הנתונים שבמאגרי המידע שלו עם הנתונים ששולחות לו המכללות להכשרת עו"ה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הצלבה כזו עשויה לשפר את איכות הנתונים שבידי המשרד.
כך למשל, אם נתוני המכללה יצביעו על שעו"ה הוכשר בשני תחומים או יותר, יהיה אפשר לוודא שהמידע הזה מצוי גם במאגרי המידע של המשרד.
בדיונים שהתקיימו בשנת 2010 בהשתתפות המשנה למנכ"ל משרד החינוך נדון המידע החסר שבידי המשרד בדבר המקצועות שלהם הוכשרו עו"ה ובדבר המקצועות שהם מלמדים.
(א) באפריל 2010 'הוחלט כי הנתונים על הכשרת עו"ה בכיתות ז-י"ב המצויים במאגרי המידע של המשרד יעודכנו על פי המידע המצוי בתיקים האישיים של המורים המלמדים בכיתות אלה, ובכלל זה יעודכן המידע הנוגע להשכלתם של המורים, למקצוע המצוין בתעודת ההוראה שלהם ולרישיון ההוראה שבידיהם.
כאמור, החלטה זו לא בוצעה.
(ב) לשם שיבוץ עו"ה במערכת "משכית" יש להזין מקצוע אחד שהוא מלמד, אולם אם הוא מלמד עוד מקצועות הוראה אין חובה להזין אותם במערכת.
בשני דיונים שהתקיימו בינואר וביולי 2010 , עלה כי למשרד אין מידע מלא בדבר המקצועות שמלמדים מורים בחטיבות העליונות.
המדובר בכ - 6,000 עו"ה שהם עובדי מדינה ומלמדים בחטיבות הביניים ובחטיבות העליונות, וכן בכ- 4,700 מורים שהם עובדי הגו פים שהחטיבות העליונות נמצאות בבעלותם, אך מלמדים גם בחינוך הרשמי - ובסך הכול בכ- 10,700 עו"ה.
בסיכומי דיונים אלה הוחלט לקיים בנושא כמה ישיבות, אולם לא הוחלט בהם על איסוף המידע החסר.
מנהלת המינהל לתקשוב ולמערכות מידע מסרה למשרד מבקר המדינה כי לא נעשו פעולות לאיסוף המידע החסר.
המידע בדבר מידת ההתאמה בין הכשרת עו"ה ובין מקצועות ההוראה שהם מלמדים נחוץ בין השאר כדי לדעת באילו אזורים גאוגרפיים, שלבי חינוך, מקצועות לימוד וסוגי פיקוח יש מחסור בעו"ה שהוכשרו ללמד מקצוע מסוים.
נמצא כי מאגרי המידע הממוחשבים של משרד החינוך אינם כוללים מידע מלא בדבר הכשרתם של כלל עו"ה ובדבר המקצועות שהם מלמדים, והמשרד חסר אפוא כלי חשוב לתכנון ולניהול של משאבי האנוש במערכת החינוך.
על מנכ"לית משרד החינוך לוודא שתגובש בהקדם תמונת מצב כוללת של המידע החסר והשפעותיו.
כן עליה לקבוע את האחראים לביצוע הפעולות הנדרשות להשלמת המידע החסר ואת לוח הזמנים לכך.
פעולות אלו יכללו הוראות מפורטות בדבר הזנת מידע מלא על עו"ה חדשים ובדבר השלמת מידע על עו"ה ותיקים.
פעולות להבטחת שיבוץ עו"ה בעלי הכשרה מתאימה .
אגף כא"ב מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2012 כי על פי מדיניות משרד החינוך, אין מבצעים בדרך כלל חסימות במערכת הממוחשבת "משכית" המשמשת אותו לשם שיבוץ עו"ה, על מנת שלא לפגוע בהליכי השיבוץ, בעיקר ערב פתיחת שנת הלימודים.
לכן אפשר לשבץ עו"ה שאין ברשותו תעודת הוראה בלי שהמערכת הממוחשבת תחסום זאת, אף שהיא מתריעה על כך.
עם זאת, אישור השיבוץ של מי שאין בידו תואר אקדמי או שאין בידו תעודת הוראה או שלא סיים את שנת ההתמחות בהצלחה מותנה באישור מיוחד של הנהלת המחוז.
נמצא כי כאשר עו"ה משובץ במקצוע הוראה שאינו תואם את הכשרתו, המערכת אינה מתריעה על כך.
כאשר מנהל בית ספר או מפקח מבקשים לאייש משרה של עו"ה, הם זקוקים לרשימה שתכלול את כל המועמדים בעלי הנתונים המתאימים, ותפרט בנוגע להכשרתם ולרישיון שבידם.
משרד החינוך שולח לבתי הספר את הפרטים המצויים במאגר הממוחשב שלו הנוגעים לבוגרי המכללות להכשרת עו"ה אשר סיימו את לימודיהם ויכולים להתחיל לעבוד במוסדות החינוך.
ואולם בוגרי האוניברסיטאות ועו"ה ותיקים המבקשים לעבור ללמד במוסד אחר באותו מחוז אינם נכללים במאגר זה.
מאגר המידע של משרד החינוך על מועמדים למשרות הוראה הוא אפוא אינו מלא, ולכן אין בידו מידע מספק שיסייע לו לבחור את המועמדים המתאימים ביותר לכל משרה.
על מינהל כא"ב ליצור מאגר מידע מלא של מועמדים, לרבות על המקצועות שאותם הוכשרו ללמד והמחוז שאליו הם משתייכים, ולהעמידו לרשות המחוזות ומנהלי בתי הספר.
מיפוי עו"ה על פי התאמת הכשרתם למקצוע שהם מלמדים .
כדי לצמצם את התופעה של עו"ה המלמדים מקצוע שלא הוכשרו ללמדו יש למפות את המידע בדבר עו"ה אלה, ובכלל זה לאסוף נתונים17 על שיעורם מכלל עו"ה- לפי מקצוע הוראה, סוג פיקוח, מגזר ושלב חינוך.
מיפוי כזה יסייע לגבש פתרון מתאים, אם באמצעות השתלמויות ואם באמצעות הכשרה של עו"ה חדשים.
משרד מבקר המדינה סקר את הפעולות שעשה משרד החינוך למיפוי ההתאמה בין הכשרת עו"ה למקצוע ההוראה שהוא מלמד, להלן פרטים: 1.
(א) בדיקתנו העלתה כי אגף כא"ב וחלק מן המחוזות נהגו לדלות נתונים על מידת ההתאמה ממערכת ממוחשבת של משרד החינוך שנקראת ה -- QLIK .
דוגמת הנתונים שהוכנו כאמור לבקשת משרד מבקר המדינה משרד החינוך 995 VIEW18, שבה לא הוטמעו הנתונים המצויים במערכת "זיקות מקצוע".
לכן לא היה ביכולתם של אגף כא"ב ושל מחוזות אלה לדעת מהי מידת ההתאמה בין תחום ההכשרה למקצוע ההוראה.
18 מערכת זו משת משת בנתונים גולמיים הנלקחים ממאגרי מידע שונים של משרד החינוך, לשם יצירת קשרים לוגיים והפיכתם למידע ברור.