HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בדוח השנתי של הבנק לשנת 2008 נאמר כי "בהינתן הגירעון הגדול, שחרג מהיעד ומנטל המס הנמוך, ראוי לבחון בזהירות רבה הפחתות נוספות מעבר לתוואי הקיים".
בדוח השנתי של הבנק לשנת 2009 הוא ניתח את תקציב הממשלה בראייה רב-שנתית ומצא כי "ללא האצה משמעותית ומתמשכת בצמיחה, עמידה ביעד הגירעון תחייב צמצום ניכר של גידול ההוצאות או ביטול של הפחתות המסים הקבועות בחוק.
ללא צעדים כאלה יש סיכון שיחס החוב לתוצר לא יפחת משמעותית בטווח הבינוני, ולכן - שהריבית ארוכת הטווח תהיה גבוהה יותר, דבר שיפגע בצמיחה".
ממצגת שהכינה רשות המסים בשיתוף אגף התקציבים והמינהל באפריל 2009 - לפני אישור המשך המתווה הפוחת - עולה כי על פי תרחישי צמיחה של 2.
5% לשנים 2011 - 2015 , אישור המשך המתווה הפוחת היה גורם לחריגה ניכרת של שיעור הגירעון מן התקרה הקבועה בחוק.
על פי המצגת, גם לפי תרחיש צמיחה אופטימי של 4.
5% לאותן שנים, היה שיעור הגירעון חורג מן התקרה שנקבעה בחוק לשנים 2011 -2012 .
עוד עולה מהמצגת כי ההשפעה של המשך המתווה על חלוקת ההכנסות במשק הייתה צפויה להיות רגרסיבית.
במרץ 201046, כשההחלטה על המשך המתווה הפוחת של המס הישיר עדיין היית ה בתוקף, החליטה הממשלה לשנות את מגבלת ההוצאה בחוק הפחתת הגירעון וקבעה מגבלה .
41 ב- 2005 המליצה הוועדה לתכנית המסים הרב -שנתית, בין היתר, על המשך הפחתת המסים הישירים כך ששיעור המס הישיר המרבי יפחת מ-49% ל-44% עד שנת 2010 , על האצת קצב הפחתתו של מס החברות ועל המשך הפחתתו עד 25% בשנת 2010.
42 'החלטת ממשלה מס170 מ- 12.
43 המשך המתווה הפוחת אושר במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 ), התשס"ט - 2009 .
נקבע בו כי עד 2016 יפחת מס החברות בהדרגה עד לשיעור של 18% , ושיעור המס הישיר המרבי על הכנסות יפחת ל -39% .
על פי החלטת ממשלה מס' 2889 מפברואר 2011 , נדחה בשנה אחת המתווה הפוחת בשלוש מדרגות המס העליונות, כדי לעמוד בתקרת הגירעון לשנים 2011 -2012 .
44 הוועדה, בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג, הוקמה באוגוסט 2011 והגישה את מסקנותיה בספטמבר 2011.
45 בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי גם גורמים נוספים הסבו את תשומת לבם של מקבלי ההחלטות לכך שהמשך המתווה הפוחת לא יתאפשר בטווח הארוך אם לא יעודכנו המשתנים הפיסקליים האחרים.
ראו למשל, נתן זוסמן ואביה ספיבק, הכלל הפיסקאלי החדש ומדיניות המסים ( 2011 ); נתן זוסמן ואביה ספיבק, אי-העקביות של הכללים הפיסקאליים בתקציב 2011 -2012 והצעה לכלל חלופי ( 2010.
) 46 'החלטת ממשלה מס 1472 מ- 4.
חדשה להוצאה, שאפשרה גידול ניכר בקצב ההוצאה השנתי של הממשלה, תוך שמירה על תקרת הגירעון המותרת בחוק.
בשנות הכספים 2011 -2012 אפשרה המגבלה החדשה גידול ריאלי של סכום ההוצאה בשיעור של 2.
)לפי מגבלת ההוצאה הקודמת בדוח השנתי של בנק ישראל לשנת 2009 , עוד קודם שאושרה מגבלת ההוצאה החדשה, נכתב כי "על פי כלל ההוצאות החדש שמציעה הממשלה היא תוכל, לכאורה, להגדיל את הוצאותיה בשיעור מהיר יותר מאשר על פי הכלל הנוכחי, ובכך לענות ביתר קלות על הביקוש לשירותים ציבוריים ולהתערב בהתחלקות ההכנסות במשק.
עם זאת, בשנים הקרובות השילוב של גידול ההוצאות בהתאם לתקרה והפחתות המסים הקבועות בחוק אינו מאפשר לשמור על גירעון בהתאם לתקרה הקבועה בחוק.
אלא אם כן תהיה האצה משמעותית ומתמשכת בגידול התוצר.
משום כך, הגדלת ההוצאות בהתאם לתקרה החדשה תהיה רלוונטית רק אם יוחלט שרוב ההתאמה התקציבית לצורך עמידה בתקרת הגירעון תתבצע בצד ההכנסות".
בדוח השנתי לשנת 2010 שב בנק ישראל והדגיש כי "החקיקה הקיימת קובעת תוואי הפחתת מסים וכלל הוצאה שיתיישבו עם תוואי הגירעון רק אם תימשך לאורך זמן צמיחה בשיעור של 5 אחוזים לפחות.
אם שיעורי הצמיחה יהיו נמוכים יותר, תיאלץ הממשלה לבחור בין האטת גידול ההוצאות ובין הגדלת ההכנסות באמצעות העלאת שיעורי המס או ביטול הפחתת המס הישיר".
בעניין השפעת מדיניות המס על מצבה הפיסקלי של ישראל כתבה ועדת טרכטנברג כי "השילוב של הגדלת קצב גידול הוצאות מחד, וחשש לצמיחה איטית יותר מאידך, חושף את הממשלה לסכנה של גירעונות גדולים מהתקרה הקבועה בחוק, ובהתאם ליחס חוב תוצר שאיננו מתכנס ליעד הביניים של 60% (היעד ברוב מדינות אירופה, המהווה גם אמת מידה לבחינת יציבותן הפיסקלית של מדינות)".
עוד ציינה הוועדה כי "מדיניות מס טובה נדרשת לאזן בין ש לושת המימדים שהזכרנו: צמיחת המשק, המצב הפיסקאלי וההשפעה על אי השוויון.
נראה כי מדיניות המס הנוכחית הדגישה את מימד הצמיחה, תוך מתן משקל פחות להשלכות על הגירעון והאי שוויון".
יצוין כי באוקטובר 2011 ביטלה הממשלה את המשך המתווה הפוחת במסגרת אישור המלצותיה של ועדת טרכטנברג בתחום המסים.
בדצמבר 201147 פרסם בנק ישראל הודעה לציבור, ולפיה "אומדן של תוואי ההוצאות הנגזר מהתוכניות השונות שאימצה הממשלה מעלה כי הוא גבוה משמעותית מתקרת ההוצאות שקובע הכלל הפיסקאלי.
בשנת 2013 הפער הצפוי הוא כ-5 מיליארדי ש"ח (במחירי 2012 ) וזאת למרות התוספת הריאלית של כ-3.
5 מיליארדי ש"ח לתקרה, הצפויה בגין האינפלציה ב- 2011 .
זהו פער משמעותי, בפרט בהתחשב בכך שנותרה עוד שנה עד 2013 , שבמהלכה עשויות להתקבל החלטות נוספות שיחייבו הוצאה ממשלתית".
47 בנק ישראל- דוברות והסברה כלכלית, הביצוע הצפוי של תקציב המדינה בשנת 2012 ובטווח הבינוני, מול יעדי התקציב ( 2011 .
מהמסמכים שקיבל משרד מבקר המדינה ממשרד האוצר ומהמועצה אי -אפשר לדעת אם קודם שאושרו בממשלה המשך המתווה הפוחת (במאי 2009 ) והעלאת מגבלת ההוצאה (במרץ 2010 ) הציג גורם כלשהו ממשרד האוצר או מהמועצה למקבלי ההחלטות - שר האוצר, ראש הממשלה ושרי הממשלה - ניתוח הכולל חלופות, פירוט של השפעת אישור החלטות אלה על חלוקת ההכנסות במשק , ופירוט של ההתאמות שיידרשו בתקציב המדינה בעקבות אישור שתי ההחלטות - בצד ההכנסות או בצד ההוצאות - על מנת שהממשלה תוכל לעמוד בתקרת הגירעון בשנות הכספים הבאות, על פי המתווה שנקבע בחוק48.
מנהל חטיבת המחקר בבנק ישראל, פרופ' נתן זוסמן, כתב למשרד מבקר המדינהבפברואר 2013 כי חטיבת המחקר "התריעה מספר פעמים, ובפרט בדוח בנק ישראל, על חוסר ההלימה של יעדי ההוצאה, ההכנסות והגירעון".
משרד האוצר ציין בתשובתו כי "בפני מקבלי ההחלטות הוצגו מספר חלופות והשלכותיהן על ידי הדרג המקצועי במשרד כאשר רק בסופו של דיון מעמיק מתקבלות ההחלטות בדרג שר וממשלה".
המועצה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "במסגרת הדיונים שקדמו להחלטות כאמור, הוצגו בפני מקבלי ההחלטות הרלוונטיים בממשלה השלכות והשפעות כלכליות וחברתיות של החלטות אלה, במידה שניתן היה להעריכן נכון לאותו מועד.
ראוי לציין כי קיים קושי אמיתי באמידה מדויקת וארוכת טווח של השפעות מהלכים כגון אלה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי מהמסמכים שהועברו למשרד מבקר המדינה אי - אפשר לדעת מה מהחומר הוצג לראש הממשלה ולשרים בעניין השפעת ההחלטות על עמידת הממשלה ביעדים הפיסקליים.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר והמועצה יבטיחו שתהליך קבלת ההחלטות לקראת הגשת הצעות החלטה לממשלה - ובייחוד הצעות לרפורמות שיש להן השפעות מקרו-כלכליות רחבות - ייעשה בעבודת מטה מסודרת תוך הצגת מלוא הנתונים הרלוונטיים לפני מקבלי ההחלטות טרם ההחלטה.
על הצגת הנתונים לכלול את ההשפעות המקרו-כלכליות ארוכות הטווח של ההחלטות על המשק ואת ההתאמות הדרושות (בצד ההכנסות או בצד ההוצאות) כדי לשמור על עמידת הממשלה במגבלות החוק, ובעיקר בתקרת הגירעון49 .
המועצה הוסיפה בתשובתה כי "במסגרת תהליך הפקת לקחים בנושא קבלת החלטות בנושאים פיסקאליים שמב וצע לאחרונה במשרדי ראש הממשלה והאוצר, זוהו מספר ליקויים באופן השפעות הצעדים ובאופן הצגתם למקבלי ההחלטות, בדגש על השפעות בטווח ]של[ הניתוח בינוני ארוך.
יישום העקרונות שנובעים מהתהליך המתואר, שטרם הושלם, צפויים להגביל משמעותית אפשרות לחריגה עתידית ממסגרות הה וצאה והגרעון ובמקביל למזער תנודתיות .
48 יצוין כי בשנים שלאחר ההעלאה של מגבלת ההוצאות החליטה הממשלה שורה של החלטות שהעלו במידה ניכרת את ההתחייבויות בתקציב המדינה.
בעקבות זאת בשנת 2013 הצטברו בתקציב המדינה התחייבויות בסכום הגבוה אף מן הסכום המתאפשר ממגבלת ההוצאות החדשה, והממשלה תיאלץ אפוא לעשות התאמות בהיקף נרחב כדי לעמוד בתקרת הגירעון.
49 לדוגמה, בשנים 2011 ו- 2012 לא עמדה הממשלה בתקרת הגירעון שנקבעה בחוק: בשנת 2011 היה הגירעון בפועל 3.
3% מהתמ"ג (לעומת תקרה מתוכננת של3% ), ובשנת 2012 היה הגירעון בפועל 4.
2% מהתמ"ג (לעומת תקרה מתוכננת של2%), כ-39 .
מיליארד ש"ח 166 דוח שנתי64א .
ואי וודאות סביב החלטות המיסוי של הממשלה.
תהליך זה צפוי גם להביא לטיוב תהליך קבלת החלטות לקראת הגשת הצעות החלטה לממשלה".
החלטות מיסוי ועמידה ביעד של צמצום אי-השוויון .
בתחילת העשור האחרון הייתה בישראל עלייה ברמת אי -השוויו ן בחלוקת ההכנסות, אבל לקראת סופו התמתנה עלייה זו, ואי -השוויון אף הצטמצם מעט.
עלייה ברמת אי -השוויון אפיינה את מרבית המדינות המפותחות בעשורים האחרונים, אך רמתו בישראל היא מן הגבוהות בקרב מדינות אלו, כפי שעולה מתרשים מס' 5 שלהלן50.
על פי דוח של ה- OECD מ- 2010 , בעיית העוני והפערים הכלכליים היא מאתגרי המדיניות הכלכלית -חברתית של ישראל, ויש להעמידה בעדיפות גבוהה.
על אף יעד הממשלה לצמצם את אי-השוויון והפערים החברתיים, אי -השוויון בחלוקת ההכנסות ושיעורי העוני בישראל הם מן הגבוהים במדינות המערב51.
50 :ראו OECD Econ omic Surveys - ISRAEL, Volume 2009/12 (2010), Supplement No.
51 על פי נתוני ה- OECD , בשנים 1995 -2010 עלה אי-השוויון בישראל בשיעור של כ -11% (מ- 0.
376 ) לעומת עליה של כ- 4.
314 ) במדינות ה- OECD .
org /social/income -distribution -databse.
* מדד ג'יני הוא מדדסטטיסטי הבודק את רמת השוויון בחלוקת ההכנסות במדינה.
ערכי המדד הם בסולם של 0 עד1 .
ערך של 0 פירושו חלוקה שוויונית של ההכנסות (לכל האזרחים הכנסה שווה), ערך של 1 פירושו שכל ההכנסות מרוכזות בידי אדם אחד.
למדד ג'יני חיסרון מובנה המתבטא בכך שאוכלוסיות בעלות מדד ג'יני זהה יכולות להיות בעלות התפלגות הכנסות שונה.
למשל, באוכלוסייה אחת - למחציתה אין כלל הכנסה ולמחציתה האחרת הכנסה זהה לכל הפרטים, ובאוכלוסייה אחרת - פרט עשיר אחד מחזיק חצי מסך ההכנסות, ואילו בין יתר הפרטים מתחלקת ההכנסה באופן שווה; בשתי אוכלוסיות אלו יהיה מדד ג'יני 0.
מקור: מאגר ה- OEC D הערות לתרשים: הנתון הזמין האחרון בנוגע לכמה מן המדינות הוא משנת 2009 : הונגריה, אירלנד, ניו זילנד, יפן, טורקיה, צ'ילה ושווייץ.
השפעת מערכת המס על צמצום אי-השוויון בחלוקת ההכנסות יש כמה גורמים להתרחבות אי-השוויון בחלוקת ההכנסות: גורמים המשפיעים על אי -השוויון דרך שוק העבודה; גורמים דמוגרפיים, המשפיעים עליו דרך הרכב האוכלוסייה; גורמים 168 דוח שנתי64א .
;הנוגעים לממשלה, כמו היקף מעורבותה ומידת הפרוגרסיביות של מערכת המס והקצבאות גורמים המשפיעים על אי-השוויון דרך הכנס ות שאינן מעבודה52.
שניים מתפקידיה המרכזיים של הממשלה הם מתן שירותים הולמים לאזרחים והשפעה על חלוקת ההכנסות.
יכולתה של הממשלה למלא תפקידים אלה תלויה בגביית המסים.
לתמהיל המסים יש השפעה גם על חלוקת ההכנסות וגם על רמתם ועל היקפם של שירותי הממשלה.
בהשוואה בי ן-לאומית ישראל מתאפיינת במערכת מיסוי הכנסה (מיסוי ישיר) פרוגרסיבית מאוד.
בהשוואה שעשתה חטיבת המחקר של בנק ישראל 53 נמצא כי לעומת רוב המדינות המפותחות, שיעורי המס הממוצעים על השכר בישראל נמוכים ברמות השכר הממוצעות והנמוכות, וממוצעים ברמות השכר הגבוהות.
אולם ה מהלכים המרכזיים בתחום הרפורמות במס בעשור האחרון - הפחתת המיסוי על יחידים ועל חברות - הפחיתו את מידת הפרוגרסיביות של מערכת המס, ואילו במרבית מדינות ה - OEC D נעשתה המדיניות פרוגרסיבית יותר.
משנת 2002 - בד בבד עם הפחתת שיעורי המסים- הפחיתה הממשלה את תשלומי ההעברה54 והקצבאות לאזרחיה.
כך ירדו בעקביות מידת השפעת הממשלה על ממדי אי-השוויון בחלוקת ההכנסות ושיעור האוכלוסיי ה שהיא מחלצת מעוני.
כלומר, מגמה זו של המשך הפחתת המס הסטטוטורי הישיר היא רגרסיבית מכיוון שהשכבות החלשות ברובן אינן מגיעות לסף ההכנסה החייבת בתשלום מס.
לעומת זאת, שיעור הוצאותיה ן מתוך הכנסתן גבוה יותר מזה של העשירונים העליונים55.
'טבלה מס 2 שלהלן מציגה את התפלגות המסים הישירים כאחוז מההכנסה ברוטו של העשירונים השונים בשנת 2011: 'טבלה מס2 התפלגות המיסוי הישיר כאחוז מההכנסה ברוטו (באחוזים) בשנת 2011 .
סךהכול דמי הביטוח הלאומי .
ומס הבריאות מס ההכנסה .
(ג) ((א)+(ב)) (ב) (א) העשירון .
מקור הנתונים: מינהלהכנסות המדינה .
52 ,בנק ישראלדין וחשבון, 2010 .
', פרק ח 53 ,עדי ברנדר, חטיבת המחקר של בנק ישראל שיעור המס על הכנסות מעבודה בישראל בפרספקטיבה בינלאומית: 2008 -2009 ( 2009.
) 54 ,כספים שמעבירה הממשלה ליחידים במישרין (כגון תשלומי הבטחת הכנסה, דמי אבטלה וקצבאות ילדים), בלי קשר לייצור של סחורות ושירותים בידי אותם יחידים.
55 ,ראו בנק ישראלדין וחשבון , 2010 .
', פרק ח משרד האוצר 169 .
מהטבלה עולה כי העשירון הראשון עד הרביעי אינם משלמים מס הכנסה, וכי שיעור המסים המשולמים מסך ההכנסה הולך ועולה עם עלייתה, מה שמלמד על הפרוגרסיביות של המיסוי הישיר.
כדי להעלות את שיעור ההשתתפות בכוח העבודה, לסייע לעובדים ברמות השכר הנמוכות ולהביא לחלוקה שוויונית של נטל המס החליטה הממשלה בפברואר 200756 כי עובדים המשתכרים שכר נמוך יהיו זכאים למענק הכנסה ("מס הכנסה שלילי").
את השפעתה של מערכת המיסוי הישיר על אי-השוויון בחלוקת ההכנסות אפשר למדוד על ידי שיעור השינוי במדד ג'יני עבור הכנסה כלכלית 57 לעומת הכנסה פנויה 58 .
ההשוואה בתרשים מס' 6 שלהלן מלמדת על הפיחות שחל בעשור האחרון בתרומתה של מעורבות הממשלה (באמצעות תשלומי העברה ומסים) לצמצום אי-השוויון.
מקור הנתונים: בנק ישראל הערות לתרשים: תרומת המסים הישירים וההעברות להפחתת מדד ג'יני מחושבת כהפרש (באחוזים) בין מדד ג'יני המחושב על ההכנסה הכלכלית לבין מדד ג'יני המחושב על ההכנסה הפנויה.
במסמך שהציג המינהל ביולי 2011 להנהלת משרד האוצר אשר עסק במדיניות המסים, מימון ההוצאה הציבורית וצדק חברתי, חושבה ה"הרעה באי שוויון כתוצאה ממדיניות המיסוי", ונמצא כי "ב- 2002 , ערב הרפורמה במסים ישירים, מערכת המס הצליחה עוד לצמצם את האי שוויון ב-6% .
בשנת 2009 שיעור זה ירד ל-3% וב- 2017 הוא ירד ל-1% בלבד".
עולה כי השפעתה של מערכת המסים הישירים על אי-השוויון בחלוקת ההכנסות הולכת ופוחתת עם השנים.
גם בדוח השנתי של בנק ישראל לשנ ת 2011 מודגש כי "השפעתה הישירה של מדיניות הממשלה על ממדי אי-השוויון והעוני דרך מדיניות הקצבאות והמסים הישירים נחלשה בעשור .
56 'החלטת ממשלה מס 1134 מפברואר 2007.
הכנסה מעבודה, מהון ומפנסיה לפני הפחתת מסים ישירים והוספת תשלומי העברה 58 ההכנסה הפנויה היא ההכנסההכלכלית לאחר הוספת תשלומי העברה והפחתת מסים ישירים.
האחרון, בשל הפחתה דרסטית של הקצבאות (צעד שמדיניותו המוצהרת הייתה עידוד השתתפות בכוח העבודה, לצד חיסכון תקציבי) ורפורמה להפחתת המסים הישירים 59.
" מהאמור לעיל עולה כי חלק מהרפורמות ומההחלטות שקיבלה הממשלה בעשור האחרון בתחום המסים לא עלו בקנה אחד עם יעד -העל שלה לצמצום הפערים ולהורדת רמת אי-השוויון במשק.
משרד האוצר ציין בתשובתו כי "בחינה של יעדי הממשלה ותוכניות העבודה בשנים האחרונות מראה כי אכן יעדי העל כללו יעד של הקטנת פערים חברתיים וכלכליים, אך נבקש להדגיש כי הכלים שבחרה הממשלה להשגתו אינם בהכרח כלי מיסוי.
הממשלה קבעה כי לשם השגת היעד יקודמו מטרות של העלאת כדאיות היציאה לעבודה, והגברת השילוב של אוכלוסיות חלשות בשוק העבודה, חיזוק הפריפריה, הגדלת חלקן של קהילות שונות בכלכלה (חרדים, מגזר ערבי, צ'רקסי, בדואים), חיזוק ההשכלה העל יסודית, הטמעה והרחבה של מס הכנסה שלילי ועוד.
הממשלה לא קבעה כיעד להגביר את השימוש במערכת המס לשם הפחתת אי השוויון והפערים החברתיים" (ההדגשות במקור).
המועצה ציינה בתשובתה כי "מערכת מס הכנסה של ישראל היא אחת המערכות הפרוגרסיביות בעולם המערבי ואף ייתכן הפרוגרסיבית ביותר.
בשנים האחרונות פעלה ממשלת ישראל רבות לצמצום אי השוויון בחלוקת ההכנסות במשק, אם באמצעות השקעה בתשתיות ובחינוך בפריפריה, אם באמצעות מתן הטבות לאוכלוסיות מוחלשות ברכישת דיור ואם בטיוב והרחבת שירותי הבריאות והרווחה שניתנים לאוכלוסיות אלה ועוד.
קשה לאמוד באופן מדויק את תרומת מהלכים אלה לצמצום אי השוויון בחלוקת ההכנסות במשק, אם כי ברור כי השפעתם רבה.
בנוסף, במסגרת יישום המלצות וועדת טרכטנברג, בוצעו לאחרונה מספר שינויים במערכת המס בישראל במטרה להופכה לפרוגרסיבית יותר וזאת לאור ההבנה כי מערכת המס הינה נדבך משמעותי בצמצום אי השוויון בחלוקת הכנסות במשק".
לדעת משרד מבקר המדינה, אף כי הממשלה לא קבעה כיעד להגביר את השימוש במערכת המס לשם צמצום אי-השוויון והפערים החברתיים; ה רי שבהיות צמצום אי-השוויון והפערים החברתיים אחד מהיעדים העיקריים שקבעה הממשלה, מן הראוי שטרם קבלת החלטות מיסוי יילקחו בחשבון השפעותיהן של החלטות אלו על אי-השוויון והפערים הקיימים בחברה בישראל, זאת בנוסף לשיקולים אחרים של הממשלה.
59 ,בנק ישראלדין וחשבון 2011 ', עמ303.
הביקורת העלתה ליקוי ים בתהליכי קבלתן של החלטות מיסוי במשרד האוצר - לרבות חוסר תיעוד והיעדר עבודת מטה מסודרת, אי-בחינת חלופות, היעדר ראייה רב-שנתית רחבה והשפעות מקרו -כלכליות, תוך ביצוע שינויי מס תכופים.
ליקויים אלה מעלים, בין היתר, חשש שבתהליך קבלת החלטות מיסוי ורפורמות בעלות השפעות פיסקליות לא נבחנו התאמתן ליעדים הפיסקליים והשלכותיהן על יעדים חברתיים, לרבות היעד העיקרי שקבעה הממשלה לצמצום אי -השוויון והפערים החברתיים.
על משרד האוצר להקפיד שתהליך קבלת ההחלטות בתחום המסים ייעשה בהתחשב ביעדי-העל של הממשלה, יתבסס על עבודת מטה מסודרת בראייה רב -שנתית, יציג את החלופות השונות ויציג לפני מקבלי ההחלטות את כל ההשפעות המקרו - כלכליות הרלוונטיות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על קובעי המדיניות הכלכלית , ובראשם ראש הממשלה ושר האוצר, לדאוג לכך שמשטר המס וההתחייבויות התקציביות של הממשלה יעלו בקנה אחד עם היעדים הפיסקליים שנקבעו בחוק ועם יעדי הממשלה בתחומים החברתיים -כלכליים.
תהליך מובנה, מסודר ומבוסס של עבודת המטה בתחום המיסוי הוא חיוני ואף יתרום לשמירת אמון הציבור בממשלה וליציבות המשק.
העיר ירושלים היא בירת מדינת ישראל מאז סיום מלחמת העצמאות והודעת ראש הממשלה דוד בן גוריון בעניין זה במליאת הכנסת בדצמבר 1949 .
ירושלים היא כיום הגדולה בערי ישראל, הן מבחינת שטח השיפוט הנוכחי שלה (כ - 125,000 דונם) והן מבחינת מספר 100 דוח שנתי64א .
שם הדוח: שם הדוח: יישום החלטת הממשלה בנושא מעבר היחידות הארציות של הממשלה לבירה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .
התושבים המתגוררים בה (כ - 800,000 )נפש2 .
מעמדה המיוחד של ירושלים קיבל ביטוי חוקתי בסעיף 4 (א) לחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל (להלן- חוק יסוד: ירושלים), המטיל על הממשלה חובה מיוחדת בנוגע אליה וקובע כי "הממשלה תשקוד על פיתוחה ושגשוגה של ירושלים ועל רווחת תושביה על ידי הקצאת משאבים מיוחדים.
מעמדה של ירושלים כבירת ישראל וכמקום מושבם של מוסדות השלטון וסמליו בא לידי ביטוי אופרטיבי בכמה חוקי יסוד.
כך, בסעיף 2 לחוק יסוד: ירושלים נקבע כי "ירושלים היא מקום מושבם של נשיא המדינה, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון".
בדומה לחוקי יסוד נוספים (חוק יסוד: נשיא המדינה, חוק יסוד: הכנסת וחוק יסוד: השפיטה) ובהתאמה אליהם קובע סעיף 2 :לחוק יסוד הממשלה, כי "מקום מושבה של הממשלה הוא ירושלים" 3.
:ברבות השנים קיבלה ממשלת ישראל החלטות רבות שמטרתן לרכז את פעילותה בירושלים בכל אחת מהשנים 1977 -1980 ; בשנת 1983 ; בכל אחת מהשנים 1996 -1999 וכן בשנים 2003 ו- 2005 קיבלה הממשלה החלטות להעביר לירושלים יחידות שונות של הממשלה ששוכנו עם הקמתן מחוץ לעיר או הועברו לשם, במטרה לחזק את מעמדה כבירת ישראל.
יודגש כי גם בתכנית המתאר הארצית שאישרה הממשלה בשנת 20054 נקבע, כי לשם הבטחת תפקוד תקין של הממשל יש להשלים את העברתם של כל המשרדים של הממשלה ומערכת הביטחון לירושלים.
במאי 2007 התקבלההחלטת ממשלה מספר 1661 בנושא "העברת היחידות הארציות של הממשלה לירושלים" (להלן - החלטת הממשלה).
בהחלטה זו, בדומה להחלטות ביצועיות אחרות שקיבלה הממשלה באותו מועד לעידוד הפיתוח הכלכלי והבינוי בבירה, נקבע כי היחידות הארציות של משרדי הממשלה, בכללן יחידות הסמך של המשרדים, יועברו בהדרגה לתחום המוניציפלי של ירושלים בתוך שמונה שנים מיום קבלת ההחלטה.
בהחלטת הממשלה לא הוגדר המונח "יחידה ארצית", ואולם בדברי ההסבר להחלטה צוין כי החלטה זו לא תחול על "יחידות מחוזיות" של משרדי הממשלה.
מכל היחידות שהוטל עליהן להשלים את מעברן לירושלים הוחרגו בהחלטת הממשלה משרד הביטחון, יחידות במשרד ראש הממשלה (לפי אישור פרטני של ראש הממשלה; להלן - משרד רה"ם) ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר (אלא אם כן יימצא שימוש חלופי למבנה שבו שוכן המשרד).
בהתאם להחלטה הוקמה ועדת חריגים, שבראשה עומד מנכ"ל משרד רה"ם, לבחינת מקרים פרטניים המצדיקים הענקת פטור ליחידות ארציות של הממשלה מהחובה לעבור לירושלים או לתת ארכה לביצוע ההעברה (להלן - ועדת החריגים).
אחד המניעים להחלטת הממשלה להעביר את היחידות הארציות שלה לירושלים הוא הרצון לבצר את מעמדה של הבירה כמרכז שלטוני.
העברת היחידות הארציות עתידה גם להשפיע על כלכלת העיר, כפי שפורט בדברי ההסבר להחלטת הממשלה: תוספת של אלפי משרות, ומאות אלפי מ"ר של מבני משרדים; גידול בתשלומי ארנונה למימון התחזוקה, החינוך והתרבות.
על פי הערכת מינהל הדיור הממשלתי שבמשרד האוצר (להלן - מינהל הדיור), מספרם הכולל של עובדי המדינה ביחידות האמורות לעבור לירושלים בהתאם להחלטת הממשלה הוא 3,000 מתוך כ- 64,000 עובדי המדינה (לא כולל עובדי מערכת הביטחון) שהם כ-5% מכלל עובדי המדינה.
2 ( מתוך נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 2012 .
) 3 יודגש כי על פי סעיף1 לחוק יסוד: הממשלה, "הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה".
4 תכנית המתאר הארצית המשולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור, שאישרה הממשלה בהחלטה מ - 27.
בתכנית המתאר משרד ראש הממשלה 101 .
בחודשים אפריל-אוגוסט 2012 , כחמש שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה, בדק משרד מבקר המדינה את אופן יישומה.
הבדיקה נעשתה באגף תיאום, מעקב ובקרה שבמשרד רה"ם (להלן - אגף תיאום) 5 , במינהל הדיור וברשות לפיתוח ירושלים (להלן - הרל"י).
בדיקות השלמה נעשו גם בעיריית ירושלים, בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם), ברשות החברות הממשלתיות ובמינהל התכנון של משרד הפנים.
הפעולות ליישומה של החלטת הממשלה .
מאז חקיקתו של חוק יסוד: הממשלה בשנת 1968 , והגם שעל פי חוק היסוד מקום מושבה של הממשלה הוא בירושלים, פועלים משרדי ממשלה ויחידות ממשלתיות ארציות מחוץ לירושלים.
בהחלטת הממשלה, שמטרתה "לבצע העברה הדרגתית של היחיד ות הארציות של משרדי הממשלה לתחום המוניציפלי של העיר ירושלים", נקבעה הקמת צוות יישום בראשותו של ראש אגף תיאום ובהשתתפות נציגי אגף החשב הכללי ואגף התקציבים שבמשרד האוצר והרל"י (להלן - צוות היישום).
צוות היישום החל לפעול ביוני 2007.
לפי החלטת הממשלה הוטל עלצוות היישום לבצע את הפעולות הללו: למפות את היחידות הארציות של משרדי הממשלה השוכנות מחוץ לירושלים, את המבנים שבהם הן שוכנות ואת אופי ההתקשרות להחזקת המבנים (שכירות או בעלות); לבחון חלופות לאכלוס המבנים המתפנים ואת האפשרויות למיקום היחידות בירושלים, וכן לוחו ת זמנים ומקורות מימון למעבר היחידות.
על הצוות הוטל להגיש את עיקרי מסקנותיו לוועדת השרים לענייני ירושלים רבתי6 (להלן- ועדת השרים) בתוך 90 יום מיום קבלת החלטת הממשלה.
בהחלטת הממשלה נקבע עוד כי אגף תיאום יעקוב אחר יישום החלטה זו וידווח לממשלה על התקדמותה פעמיים בשנה - בתחילת כל שנה אזרחית וסמוך ליום ירושלים.
בשנת 1990 :קבעה הממשלה כי פרויקט יוגדר כ"פרויקט לאומי" אם הוא בעל מאפיינים אלה הפרויקט הוא רב-תחומי וקשור ליותר ממשרד ממשלתי אחד; יישומו נמשך פרק זמן ארוך; יש לו השפעה במישור הלאומי; הוא מחייב הקצאת משאבים לטווח ארוך 7 .
פרויקט העברת היחידות הארציות של הממשלה לירושלים, שהוא פרויקט רב-תחומי הקשור ביותר ממשרד ממשלתי אחד, הוא על פי מאפייניו "פרויקט לאומי", האמור לתרום גם לחוסנה הכלכלי של ירושלים ולחיזוק מעמדה הסמלי.
הוצאתו לפועל של פרויקט כה נרחב מחייבת עבודת מטה יסודית, המביאה בחשבון את הצורך להקצות לפרויקט משאבים ארוכי טווח, לבצע תיאום בין כל הגורמים האחראים ליישום עבודה זו ולקבוע לוחות זמנים לביצועה.
"במהלך הביקורת שונה שמו לאגף "פנים, תכנון ופיתוח 6 בראש ועדת השרים לענייני ירושלים בממשלהה-31 עמד השר לענייני ירושלים, ובין חבריה היו שר האוצר, השר לביטחון הפנים, השר להגנת הסביבה, שרת החינוך, שר המדע, התרבות והספורט, שר הפנים ושר התיירות.
הוועדה הוסמכה לעסוק בעניינים הנוגעים לירושלים, לרבות פיתוחה ורווחת תושביה וכן בעניינים הנוגעים לרשויות "בירושלים רבתי".
בממשלה ה -32 עמד ראש הממשלה בראש ועדת שרים זו והיא הוסמכה לעסוק באותם תחומים.
7 החלטת ממשלה244 /(תמ1) מ- 9.
90 מורה להביא כל "פרויקט לאומי" לידיעתו של יו"ר עדת השרים לענייני תיאום ומינהל, כדי שיוכל לשקול אם ראוי לקיים דיון בנושאי הפרויקט ובהשפעותיו.
ראו גם מבקר המדינה, דוח שנתי 61א ( 2010 ,) "העתקת יחידות אגף המודיעין ואגף התקשוב לנגב", עמ' 119.
בדוח הפעילות של משרד רה"ם לשנת 2010 הוגדרה עבודת אגף תיאום ככוללת "פרויקטים לאומיים, הדורשים תאום רוחבי בין משרדי הממשלה".
בדוח צוין גם כי "האגף אחראי על יישום תכניות ממשלתיות בתחומים אזרחיים הנמצאים בראש סדר העדיפויות של ראש הממשלה.
במסגרת זו נכללות 'החלטות ממשלה שעניינן.
סיוע לחיזוק העיר ירושלים בתחומים כלכליים-חברתיים.
'" לא נמצא במערכת הממשלתית גורם כלש הו שנשא באחריות להובלה כוללת ומתואמת של הפעילות ליישום החלטת הממשלה; נמצאו פערים גדולים בין החלטת הממשלה משנת 2007 ובין התכנון והיישום של הפעולות למימושה וכמה נדבכים מרכזיים ביישום החלטת הממשלה טרם סוכמו; לא משרד רה"ם ולא צוות היישום לא הגישו את עיקרי המסק נות של העבודה שנעשתה במהלך השנים לוועדת השרים כנדרש בהחלטת הממשלה, ומאז יוני 2008 לא הגיש אגף תיאום כל דיווח לממשלה בנושא ההתקדמות בביצוע ההחלטה.
להלן יפורטו ממצאי הבדיקה: .
הכנת תכנית ליישום החלטת הממשלה .
בהחלטת הממשלה נקבע כאמור, בין היתר, כי על צוות היי שום לבצע מיפוי של היחידות הארציות של משרדי הממשלה שמחוץ לירושלים, של המבנים שהן שוכנות בהם ושל אופי ההתקשרות לשימוש בהם, פתרונות לדיור המתפנה, חלופות למיקום היחידות בירושלים, לוחות זמנים ומקורות מימון למעבר היחידות.
על הצוות הוטל להגיש את עיקרי מסקנותיו לוועדת השרים.
מיפוי יסודי של כל היחידות הארציות של הממשלה המיועדות לעבור לירושלים (להלן - היחידות הארציות) אמור לשמש תשתית לגיבוש פעולות התכנון של הפרויקט ולקבלת החלטות ליישום של החלטת הממשלה.
לצורך המיפוי פנה צוות היישום, לאחר ישיבתו הראשונה שהתקיימה ביולי 2007 , אל מנכ"לי משרדי הממשלה כדי לקבל מהם מידע מלא על היחידות הארציות או יחידות המטה שלהן מחוץ לירושלים, ואולם רק חלק ממשרדי הממשלה השיבו לפנייה זו.
בו בזמן הגיש מנהל מינהל הדיור, החבר בצוות היישום, לראש אגף תיאום דאז הצעה ראשונית למתווה של תכנית אב להעברת היחידות הארציות.
מטרת תכנית האב הייתה "לגבש תפרוסת עקרונית של משרדי הממשלה בעיר ירושלים, תוך הצגת מדיניות הדיור הממשלתי וחלופות למיקום פונקציות שונות ברחבי העיר", וזאת "תוך בחינת השיקולים העירוניים מחד והשיקולים התפעוליים של מנהל נכסי הדיור הממשלתי מאידך".
ואמנם, בדיון באוגוסט 2007 קבע מנכ"ל משרד רה"ם דאז כי על מינהל הדיור והרל"י לגבש תכנית אב למעבר משרדי הממשלה לירושלים.
לצורך הכנת תכנית האב נשכרה בשנת 2008 חברה פרטית לשם איסוף נתונים ממקורות מידע ממשלתיים וגיבוש בסיס נתונים של יחידות הממשלה השונות בירושלים ומחוצה לה.
התכנית כללה מיפוי של היחידות הארציות המיועדות להעברה לירושלים.
בתכנית האב, שהוגשה ביוני 2008 (להלן- תכנית האב), נבחנו כמה מתחמים באזורים שונים בירושלים לקליטתן של היחידות הארציות.
כמו כן הוגדר לראשונה המונח "יחידה ארצית" (יחידה המרכזת פעילות משרדית ארצית).
המיפוי שבתכנית האב כלל כ -95 יחידות ארציות משרד ראש הממשלה 103 .
של כ-20 משרדי ממשלה, רשויות סטטוטוריות ויחידות סמך השוכנות מחוץ לירושלים.
על פי התכנית, שטח היחידות המיועדות להעברה לעיר הוא כ- 130,000 .
מ"ר מסקנות ניתוח הנתונים שנאספו בתכנית האב היו, כי לא אותר היצע של מבנים המאפשר למלא את כל צורכי היחידות הארציות בטווח המידי אך זוהו כמה שטחים זמינים שיכולים לשמש כמה יחידות ארציות.
לצורך הגדלת היצע השטחים נדרשת פעילות ממשלתית הכוללת תכנון בין-ארגוני משותף וקידום הקצאת שטחים במתחמים שונים בירושלים לצורכי היחידות, ותכנית עקרונית לפריסה של היחידות ברחבי העיר לפי לוחות זמנים.