HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתשובתה ציינה שותפות הגז כי בתקופה שעד חתימת ההסכם, כשנתיים וחצי ממועד החתימה על מכתב הכוונות, חלו שינויים גדולים בתעשיית האנרגיה בעולם ובישראל, וכן נערכו שינויים מהותיים לטובת חח"י בתנאי ההסכם: 1.
חלה עלייה ניכרת במחירי הנפט (מחיר חבית בראנט), במחירי הגז הטבעי באירופה ובמחירי הגז המונזל.
בשנת2010 לא אושרה התמ"א (תכנית מתאר ארצית) למתקן קבלה באזור חוף דור, ובעקבות זאת היה ייקור של כחצי מיליארד דולר בערכים מהוונים בעלות הפיתוח של מאגר תמר.
שינוי זה הגביל את קיבולת המערכת, לכן בשלב השני היה הכרח להרחיב את פרויקט תמר בעלות ניכרת.
בשנת2010 מונתה ועדת ששינסקי, והיא הביאה לשינוי מהותי ביותר במיסוי של פרויקט תמר.
בתשובת שותפות תמר נמסר כי ועדת ששינסקי העריכה כי 1234 |דוח שנתי 67ב .
השינויים האלו יפחיתו את הכנסות פרויקט תמר בכ -40 מיליארד ש"ח (ללא היוון), ולהערכת נציגי שותפות תמר ההפחתה בהכנסות גדולה בהרבה מאומדן זה.
מאוגוסט2011 פורסמו כמההחלטות של רשות ההגבלים העסקיים שהגבילו את היכולת לצרף שותפים למיזמים בתחום חיפוש גז והפקתו.
באוקטובר2011 מונתה ועדת צמח, ובעקבותיה הוגבל היקף הייצוא ממאגרים גדולים לכ -50% מכמות הגז מהמאגר.
החלטה זו גרמה לביטול פרויקט ייצוא מתוכנן של מאגר תמר.
עוד ציינה שותפות הגז בתשובתה כי האפשרות לאחסן גז במאגר מארי B , אחסון שהיה אמור להניב לשותפות הכנסות ודאיות מחח"י, שייתכן שהיו גבוהות אפילו מפער העלויות שזוהה בביקורת זו, התבטלה בשל עיכובים בירוקרטיים, והביטול גרם לנזקים כספיים לשותפות הן בשל הפסד הכנסות והן בשל השקעת הסכומים הנדרשים בפרויקט האחסון18 .
שותפות הגז הוסיפה כי הכוח האמיתי במשא ומתן היה כל העת בידי חח"י, שהיא לקוח עוגן, ובלעדיה לא היה אפשר לקבל את המימון שנדרש לפרויקט.
לשותפות תמר היה אינטרס מובהק מידי לגבש הסכם מול חח"י.
כמו כן, משלב מסוים נוהל המשא ומתן לא רק עם חח"י אלא בעיקר עם גורמי הממשלה והמאסדרים, שאישורם נדרש לחתימת חח"י על ההסכם ולביצוע העסקה.
לכמה מהגורמים האלו היה חלק פעיל ביותר בקביעת המחיר ונוסחת ההצמדה.
כל הגורמים האמורים הביעו שביעות רצון רבה מתנאי ההסכם כפי שסוכמו ואישרו אותו.
ההסכם גובש בשנים 2012-2010 , בתקופה ייחודית של צמצום התחרות במשק הגז ומחסור בגז טבעי.
התנאים האלו השפיעו על יחסי הכוחות במשא ומתן.
כאמור, שותפות תמר הפכה לספק הגז המרכזי במשק הישראלי, ולאחר מועד החתימה על ההסכם עם חח"י אף הוכרזה מונופול; בד בבד הייתה חח"י לצרכן הגז הגדול במשק הישראלי.
היא הייתה לקוח עוגן לשותפות תמר ו איפשרה לה לקבל מימון להמשך פיתוח המאגר 19 ; מכאן, גם לחח"י היה כוח מיקוח.
יש לציין כי משבר הדלקים השפיע על התנהלותה של חח"י במהלך המשא ומתן ועל רצונה לקדם את פיתוח המאגר ולהקדים ככל שניתן את הזרמת הגז הטבעי ממנו, ובכך להפחית את עלויות הדלקים בחברה.
עם זאת, עלויות הדלקים של חח"י מגולמות בתעריף החשמל, שממנו נגזרות הכנסות החברה, ומכאן השפעת ייקור מחיר הגז על מצבה הכספי של החברה נמוכה יחסית.
את יחסי הכוחות בין הצדדים בחן יועץ חיצוני, מומחה לתורת המשחקים, ששכרה חח"י.
עמדת היועץ הובאה לפני ועדת היגוי הגז הטבעי של .
18 ,מבקר המדינהפיתוח משק הגז הטבעי, דוח ביקורת מיוחד, התשע"ה -2015 ', עמ 42-40.
19 חח"י ושותפות הגז ציינו לפני משרד מבקר המדינה כי ללא ההסכם עם חח"י לא היה אפשר לפתח את מאגר תמר.
חברת החשמל לישראל בע"מ | 1235 .
שקבע כי שינוי המיסוי .
של הציבור את עלויות .
בחלקן החברה ביולי 2011 , והיא העריכה כי כוח המיקוח של חח"י במשא ומתן עשוי להיות גדול מזה של שותפות הגז20.
בתשובתה ציינה חח"י כי בהיעדרו של מחיר שוק עולמי ליחידות גז תנאי ההסכם מבטאים את מאזן הכוחות המסחרי שבין הצדדים.
כמו כן, "מסמך ה -LOI היה מסמך מוקדם ולא מחייב, ששימש בסיס למו"מ, ולא מעבר לכך, וודאי לא ניתן לקבוע שכל עלות מעבר לעלות הנובעת ממסמך ה-LOI מהווה עלות עודפת".
כמו כן, האישורים שנתנו המאסדרים להסכם הם חזקה לתקינותו.
בתשובתה מ מאי 2016 למשרד מבקר המדינה מסרה רשות החשמל כי בשנת 2012 פרסמההרשות את השוני ביחס למכתב הכוונות .
היא הוסיפה כי היא לא הייתה אמורה לאשר את ההסכם על פי נוסחת ה-LOI מכיווןשהוצגה לה עמדה ברורה , ולפיה חתימה על מסמך ה-LOI אינהאפשרית לאחר ועדת ששינסקי והיא הוסרה מהשולחן.
משרד מבקר המדינה מציין, כי מכתב הכוונות שנחתם בין חח"י לשותפות תמר בשנת 2009 שיקף כאמור משא ומתן בין קונה למוכר מרצון עוד בטרם השתנו תנאי התחרות בשוק ובעת שהגז ממצרים עוד זרם לישראל.
הביקורת העלתה כי נוסחת המחיר ב-LOI הייתה הנוסחה שהופיעה בכל שמונה טיוטות ההסכם שנכתבו במהלך ה משא ומתן שהתנהל בין הצדדים מדצמבר 2009 עד אוקטובר 2010 , דברשביטא את כוונת הצדדים במ שא ומתן מעבר להיות ה- LOI מסמך מוקדם שמטרתו רק לשמש בסיס למשא ומתן.
יתר על כן, נוסחת התמחור ב-LOI יכולה להיות אמת מידה ל הערכת המחיר של גז טבעי כשיש יותר מספק גז אחד .
נוסף על כך , הכנסת סעיף ההגנה לטיוטות בעקב ות הקמת ועדת ששינסקי, סעיף שקבע כי שינוי המיסוי לא יפגע במצבה הפיננסי של שותפות תמר, מלמדת על הכוונה לגלגל לפתחו של הציבור את עלויות המיסוי שקבעה ועדת ששינסקי, במלואן או בחלקן .
לפני משרד מבקר המדינה הובאו מכלול הסברים לשינוי נוסחת תמחור הגז וייקורו, ואכן כמה מהם היו קשורים לגורמים חיצוניים ולא היו בשליטת חח"י.
עם זאת, הסברים אלו אינם מצדיקים את העלאת מחיר הגז בעסקה בהשוואה למכתב הכוונות.
משרד מבקר המדינה מעריך את הרעת התנאים במהלך המשא ומתן בעסקת תמר, כפי שהיה ידוע שיקרה ערב החתימה על הסכם תמר במרץ 2012, בכ- 1.
מיליארד דולר לצד העלויות שנבעו מהרעת התנאים, משהתגבש ההסכם נכון היה לחתום עליו בהקדם, וזאת בשל המחסור בגז שהחל במהלך המשא ומתן שייקר באופן ניכר את עלויות ייצור החשמל.
20 מפרוטוקולועדת ההיגוי עולה כי על פי היועץ החיצוני "כוחה של חברת החשמל גדול יותר מכוחם של מוכרי הג ז", מכיוון שחלק מההשקעות של שותפות הגז כבר נעשו.
עוד עולה מהפרוטוקול כי חתימה על הסכם ארוך טווח מול חח"י יעניק לשותפות הגז "מעמד מונופוליסטי" שעבורו חח"י צריכה לקבל תמורה.
הנוסחה שגובשה במכתב הכוונות משקפת מחיר גז התלוי בהתפתחויו ת בשווקי האנרגיה, והיא כוללת מחיר רצפה ונוסחת הצמדה המתבססת על מקדמי הכפלה המרסנים את העלייה או את הירידה באחד מרכיבי סל הדלקים או יותר ובמדד מחירי הייצור (כדי להקטין את התנודתיות של מחירי הגז בעסקה).
הנוסחה החלופית של הצמדה למדד המחירים לצרכן בארה"ב משקפת בסבירות גבוהה עלייה מתמשכת במחירי הגז במנותק מההתפתחויות במשק האנרגיה, שכן בשני העשורים האחרונים עלה מדד המחירים לצרכן בארה"ב בקצב יציב יחסית של כ-%2.
בתשובתה הסבירה חח"י כי ההצמדה ל מדד המחירים לצרכן בארה"ב תגביר את יציבות המחירים ותקטין את חשיפת החברה להמשך העלייה במחירי האנרגיה (כפי שנחזה באותה התקופה).
רשות החשמל מסרה בתשובתה כי לפי עמדת חח"י שהוצגה לפניה נוסחת ההצמדה ל-CPI ( ההצמדה בלבד, ללא מנגנון "פלוס מינוס אחד ") היא מנגנון גידור22 , דהיינו ההסכם כולל בתוכו חוזה גידור.
הרשות ציינה כי בפעולותיה עמד לנגד עיניה גם השיקול שלא לפגוע במימון מאגר תמר כדי לא לגרום לעיכובים בפיתוח המאגר; בהקשר זה טענה שותפות תמר בתשובתה כי גידור המחיר היה תנאי הכרחי לקבלת מימון.
גידור סיכונים הוא כלי מקובל להפחתת סיכונים.
עם זאת, עמדת רשות החשמ ל בעניין גידור הסכם הגז היא שמנגנון הגידור הנכלל בעסקה משית את עלויות הגידור על הצרכנים במקום על שותפות תמר, כפי שיוצג להלן: 1.
יועץ בין -לאומי ששכרה רשות החשמל קבע בחוות דעת 23 כי הצמדה למדד המחירים לצרכן בארה"ב אינה עולה בקנה אחד עם שיטות הצמדה מקובלות בעולם, ושיטה זו גורמת לעליית מחירים בלתי מוצדק ת ומעבירה סיכונים לצרכנים.
היועץ ציין כי הקצאת סיכונים בהסכם הגז הנוכחי אינה סבירה, היא משיתה סיכונים על צרכני הגז וכמעט שאינה מותירה סיכונים ליצרני הגז.
יועץ אחר של הרשות קבע כי "נוסחת המחיר וההצמדה אינם משקפים כל סיכון לתמר ואילו למשק החשמל הישראלי הם משקפים עליה מתמדת במחיר, במנגנון שאינו מקובל בעולם" (ההדגשה במקור).
הוא ציין כי עסקאות המימון של שותפות תמר הן לתקופה של 18 ,שנים ומבחינת עלויות ספק הגז, הצמדה למדד המחירים לצרכן בארה"ב נובעת משני גורמים : האחד, הרצון להצמיד את עלויות התפעול להתייקרות בתשומות, והאחר הצמדת עלויות המימון למדד; לכן הוא טען כי למעשה "המשך הצמדת המחיר למדד המחירים האמריקאי לאחר 10 השנים הראשונות מהווה עליית מחיר שאינה מוצדקת".
21 אולםבשנים 2014-2012 עלה מדד המחירים לצרכן בארה"ב (CPI ) בשיעור נמוך יותר- כ- 1.
ראו את מילון המונחים בסוף הדוח 23 NEWES, New Energy Solutions for the Public Utilities Authority (Electricity) of the State of Israel Study On World Gas Pricing Regulation And Lessons For The Israel Market (2014), p.
8 חברת החשמל לישראל בע"מ | 1237 .
מדברים אלו משתמע כי גם ברשות היו מודעים לכך ש נוסחת ה-CPI משקפת עלויות נוספות.
בשימוע שהוציאה רשות החשמל לחח"י במאי201224 היא ציינה לעניין מנגנון ההצמדה כי מחד "הוא מנגנון חריג לשימוש בהסכמי גז טבעי ואין הוא מבטא מתודולוגיה ברורה להתפתחות מחירי גז בהסכם לאורך השנים באופן המשקף מחירי שוק.
" מאידך "ניתן לטעון כי המדובר באילוץ ובהחלטה בין צדדים לחוזה, במבטאת בחירה ביציבות מחירים (הגם שמבטאת עלית מחירים קבועה) על פני סיכון, גם אם איננה בגדר פרקטיקת הצמדה מקובלת".
במכתב ששלחה יו"ר רשות החשמל דאז לראש הממשלה ולשר האנרגיה בדצמבר 2014 היא ציינה כי "בשל המציאות המונופולית שהתגבשה בתחום אספקת הגז הטבעי בישראל, הסכמי הגז אשר הונחו על שולחן הרשות לחשמל מבטאים תנאים שאינם מקובלים במשקי גז תחרותיים, ובפרט חלוקת סיכונים לא מאוזנת לטובת ספק הגז.
ספק הגז מגלגל על צרכניו הן את סיכון הכמות והן את סיכון המחיר, בניגוד למקובל".
מדברים אלו עולה כי ההצמדה ל-CPI היא בעצם גלגול סיכוני מחיר לחח"י (באמצעות השתת עלויות הגידור על מחיר חח"י) וממנה לצרכני החשמל.
בתשובתה טענה שותפות הגז כי המעבר למחיר הצמוד למדד המחירים לצרכן בארה"ב ולא לסל דלקים נכפה עליה על ידי הגורמים הממשלתיים, ובראשם משרד האוצר ורשות החשמל.
מלבד ההסכם עם חח"י והסכם לא מהותי שעוד לא נכנס לתוקף, לא חתמה שותפות תמר על הסכם כלשהו הצמוד למדד זה.
היא ציינה כי בטיוטת חוק מיסוי רווחי נפט (חוק ששינסקי) נקבע מנגנון שאינו מביא בחשבון את תוצאותיו של גידור מחיר הנפט, דבר שא ינו מאפשר את מימון פיתוח מאגר תמר.
בהצמדה לסל הדלקים נדרש מהלווים לגדר את המחיר (דהיינו, קיבוע של המחיר) כדי להבטיח לעצמם הכנסה מינימלית ל כל אורך הפרויקט.
החוק אינו רואה בעסקאות גידור הוצאות מימון, ולפיכך, בעקבות עסקת הגידור עלולים השותפים לשלם מס רווחי נפט על סכום הגבוה בהרבה מהסכום שיקבלו בפועל.
נציגי שותפות תמר הפנו את תשומת לב מנסחי החוק לליקוי זה וביקשו לשנותו, אך הם "נענו בסירוב".
לטענת השותפות, הם "קיבלו תשובה מנציגי הממשלה לפיה חברת החשמל תהיה מוכנה לחתום איתם על הסכם שאינו צמוד לסל דלקים בלבד", ככל כנראה "מתוך מטרה ליצור מחיר יציב בשוק בו התנודתיות גבוהה".
בתשובתו מ מאי 2016 למשרד מבקר המדינהציין אגף התקציבים במשרד האוצר כי חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, התשע"א -201125 , כולל החלת מס רווחי יתרעל פי מנגנון המבוסס על הכרה בעלויות הקמת המערכת, ויתר העלויות הנוספות זוכות להכרה במסגרת המקדם Factor-R26 .
מקדם זה לוקח בחשבון הוצאות מימון על הוצאות ניהול, על גידור וכדומה בתקופת הקמה.
מנגנון זה נועד להבטיח את צמצום העיוות בשיקולי חברות שותפות הגז בעקבות תמריצים למיניהם וכן להבטיח יכולת .
24 הצעת החלטה לשימוע- עקרונות להכרה בעלויות בגין הסכמים לרכישת גז טבעי 2012.
25 במקור נקרא חוק זה חוק מיסוי רווחי נפט, התשע"א-2011 , אך ב- 30.
שינוי השם מופיע בספר החוקים, חוברת מספר 2511.
26 R-Factor הוא מודל שבו שיעור המס נקבע באמצעות היחס בין ההכנסות (בניכוי תמלוגים ומס ייעודי על הרווחים) ובין השקעות היזמים.
שההצמדה ל-CPI מספקת מבטיחה ודאות בנוגע לעלויות .
האנרגיה של חח"י, אך היא מעלה את מחיר הגז ומייקרת את העסקה.
ההצמדה מנתקת את מחיר הגז מההתפתחויות בשווקי האנרגיה, ובתרחישים של ירידה במחירי האנרגיה היא עלולה להשפיע על התחרותיות במשק סבירה של גביית המס.
בעניין הגידור טען אגף התקציבים כי בכל המסמכים שהגישו החברות לוועדת ששינסקי, ובישיבות שערכה הוועדה עם הבנקים המממנים, לא ניתנה הדעת לכך שאי-הכרה בהוצאות הגידור לא תאפשר את מימון המאגר, ולחלופין תחייב שינוי ברכיבי הצמדה בהסכמי הגז.
רק לאחר פרסום הדוח הסופי, במסגרת הדיונים בכנסת, עלה נושא הגידור וחשיבותו להשלכותיו על מימון המאגרים, כמו לשורה ארוכה מאוד של הוצאות שבהן דרשו החברות להכיר.
עוד ציין אגף התקציבים כי חוזי גידור בשוק הנפט הם על פי רוב קצרים ביותר, ואי אפשר להשיגם כלל לתקופות העולות על שנים ספורות.
משרד האוצר כלל לא היה שותף למשא ומתן שהתנהל בשנת 2011, ולא נתן לחח"י כל הנחיה, הוראה או עצה בנוגע לאופי שיטת ההצמדה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי אמנם היציבות שההצמדה ל -CPI מספקת מבטיחה ודאות בנוגע לעלויות האנרגיה של חח"י, אך היא מעלה את מחיר הגז ומייקרת את העסקה.
כמו כן, ההצמדה הזאת מנתקת את מחיר הגז מההתפתחויות בשווקי האנרגיה, ובתרחישים של ירידה במחירי האנרגיה היא עלולה להשפיע על התחרותיות במשק, בעיקר בענפים עתירי אנרגיה המתחרים בספקים אחרים בשווקים העולמיים.
למשל, בשנים האחרונות נרשמה ירידה חדה במחירי האנרגיה בעולם (התפתחות שהייתה מביאה לירידה במחיר הגז לו תומחר הגז באמצעות הנוסחה שסוכמה במכתב הכוונות), אך מחיר הגז בהסכם תמר המשיך לעלות והשפיע על מחירי החשמל בקרב רוב צרכני החשמל במשק הישראלי.
יש לציין כי גם בנוסחת ה-LOI ישמקדמי ריסון לעלייה או ירידה במחיר הגז, ואף יש בה מחיר רצפה של 4 דולרים ל- mmbtu המהווים לכשעצמם גידור לסיכוני המחיר לשני הצדדים.
יוצא אפוא כי מי שיישא בעלויות גידור אלו הם צרכני החשמל של חח"י, וזאת אף שבניגוד למקובל, כפי שציינה רשות החשמל, ספק הגז גלגל את סיכון המחיר ואת סיכון הכמות על צרכניו.
ההצמדה ל -CPI אכן מספקת יציבות לצרכני חח"י אך ספק אם הגידור נעשה בעלות המינימלית.
עלויות עודפות של מנגנון "פלוס מינוס אחד" .
לפי תחשיבי משרד מבקר המדינה, ירידת מדד ה-CPI ב-1% בשנה במחצית השנייה של תקופת ההסכם אינה מקזזת את העלייה ב -1% בשנה במחצית הראשונה של תקופת ההסכם 27.
מהתחשיב עולה כי על פי הנתונים שהיו ידועים ערב חתימת .
27 בשל העובדה שתוספת של1% אינה רק למחיר ללא מנגנון ה"פלוס מינוס אחד" אלא למחיר לרבות תוספות של 1% שהצטברו בשנים קודמות (בדומה לחישוב "ריבית דריבית"), הפחתת 1% משנת2020 .
עד תום תקופת ההסכם אינה מקזזת את מלוא עליות המחיר בשנים הראשונות חברת החשמל לישראל בע"מ | 1239 .
" מנגנון פלוס מינוס .
כ- 640-370 מיליון דולר ההסכם, מנגנון זה ייקר את עסקת תמר בכ- 640-370 מיליון דולר בערכים שוטפים, כתלות במימוש האופציה28 .
רשות החשמל הביעה בהחלטותיה את עמדתה ואת הסתייגותה מרכיב "פלוס מינוס אחד" בהצמדה.
כך, בנוגע לרכיב זה ציינה הרשות בתשובתה כי עלויותיו הן "עלויות עודפות שאינן עולות בקנה אחד עם המקובל או הראוי לצורך הכרה בעלויות"29 , וכי תוספת "פלוס מינוס אחד" "נקבעה כפסולה כבר בהחלטת רשות.
ומביאה לעליה נוספת במחיר ללא שום הצדקה"30 .
בתשובתה מסרה חח"י כי הצמדת המחיר שנקבעה היא תוצאה של משא ומתן מסחרי בין הצדדים, והיא מבטאת היגיון כלכלי עסקי.
לשיטתה, אי אפשר לבודד מרכיב אחד ולנתח אותו במנותק מההקשר הכולל שבו גובש והוסכם בין הצדדים.
על כן, אין מדובר ב"רכיב חריג" שהוא "עלות עודפת", אלא הוא חלק ממארג הסכמות שלם הבא לידי ביטוי בהסכם.
שותפות הגז ציינה בתשובתה כי מנגנון "פלוס מינוס אחד" לא נוצר יש מאין, והוא הוסף בד בבד עם הוספת האופציה שהוענקה לחח"י.
למנגנון זה הייתה חשיבות רבה לשיפור התזרים של פרויקט תמר בשנות האספקה הראשונות, שהן השנים החשובות למימון, כנגד ההורדה במחיר בשנים שלאחריהן (החשובות פחות למממנים).
שיפור זה גם איפשר להשלים את המימון ולהבטיח שהפיתוח יסתיים במועד המתוכנן, ואף מוקדם יותר, ובכך גם חסך לחח"י הוצאות ישירות של כ -1.
מיליארד ש"ח בגין דלקים יקרים יוצא אפוא ש"מנגנון פלוס מינוס אחד", הנכלל בנוסחת ההצמדה של מחיר הגז, הוא רכיב תוספתי שאינו מקובל ברוב הסכמי הגז שהשותפות ערכה עם יתר הלקוחות, והוא יוצר עלות עודפת בהיקף של כ- 640-370 מיליון דולר.
רכיב זה נוסף להסכם רק בשלב מאוחר של המשא ומתן, כחלק ממכלול התנאים שנוספו להסכם בעקבות מסקנות ועדת ששינסקי, כמו שינוי תנאי התחרות במשק הגז.
כיוון שמדובר במנגנון לא מאוזן המגלם עלות עודפת, מן הראוי כי כלל הגורמים יפעלו להפחיתה ככל הניתן באמצעות הכלים הקיימים בהסכם, לרבות הפעלת מנגנון פתיחת המחיר (ראו להלן).
בסמוך לסיום הביקורת הובא לידיעת משרד מבקר המדינה כי בעת האחרונה נחתם הסכם נוסף לאספקת גז טבעי עם צרכן גדול.
בעניין זה נטען כי תנאיו המסחריים של הסכם זה אינם עדיפים על התנאים המסחריים שנקבעו בהסכם עם חח"י וייתכן שאף נופלים מהם, כך שהתנאים בהסכם חח"י עשויים לשקף תנאים הוגנים ומקובלים, וכי הוא אינו מפלה או חורג מהסטנדרטים המקובלים בעולם לעריכת .
28 "הגבול התחתון לעלות הנוספת חושבה על פי התוספת למחיר הגז של מנגנון "פלוס מינוס אחד כפול היקף ה-TOP ללא מימוש האופציה.
הגבול העליון חושב באותו אופן, אך הכמות המוכפלת היא כמות ה-TOP הנגזרת ממימוש האופציה (לפני הפחתות או העברות עודפים שקיומן והיקפן לא היה ידוע ערב החתימה על ההסכם).
29 'החלטת רשות החשמל מס377 ,7 .
א בביאורים 30 'החלטה מס1(927 ) מישיבה452 , ינואר2015.
יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק עסקה זו והיא אינה נכללת במסגרת הביקורת של דוח זה.
פעולות גורמי הממשלה במהלך המשא ומתן לגיבוש ההסכם .
טיפול הממשלה בהסכם תמר כלל בחינה של השלכות ההסכם על משק החשמל והגז.
בין השאר נבחנו עלויות ההסכם והשפעתו על תעריף החשמל ועל מחירי הגז ליתר צרכני הגז במשק החשמל; כמות הגז הנרכשת המשליכה על תמונת הביקושים העתידיים לגז טבעי במשק המקומי ועשוי ה להשפיע על פיתוח מאגרי גז נוספים ; והשלכות ההסכם על התחרות המתהווה במשק החשמל.
הסמכויות הנוגעות למחירו של הגז הטבעי במשק היו נתונות בידי שלושה גופי ממשלה: משרד האנרגיה האמון ע ל קביעת המדיניות בתחום האנרגיה ויישומה, ובכלל זה הוא אחראי לקביעת התעריפים במשק זה 31; הוועדה לפיקוח על מחירי הגז הטבעי המשותפת למשרד י האוצר והאנרגיה הפועלת מכוח חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו -1996; ורשות החשמל הקובעת את עלויות הגז הטבעי שיוכרו במסגרת התעריפים הנקבעים ליצרני החשמל לפי חוק משק החשמל.
הסמכויות הנוגעות לקידום התחרות נתונות בידי רשות ההגבלים העסקיים, מכוח חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח -1988 .
מעורבות המאסדרים במשא ומתן נדרשה בשל החשש מריכוזיות יתר באספקת גז טבעי למשק הישראלי ולנוכח הקשיים במשא ומתן בין חח"י לשותפות תמר .
ריכוזיות זו התבטאה בין היתר בשינוי נוסחת תמחור הגז לאחר פרסום מסקנות ועדת ששינסקי, שינוי שהביא לייקור ההסכם.
הביקורת העלתה כי המאסדרים בחנו את ההסכם ונקטו פעולות לטיפול בהשלכות ההסכם, כפי שיפורט להלן, אך במבחן התוצאה מסתמן כי מכלול הצעדים שננקטו לא היו אפקטיביים.
באוגוסט2011 פנתה ועדת המחירים הבין-משרדי ת המשותפת למשרדי האוצר והאנרגיה לציבור כדי לשמוע את עמדותיו בנושא החלת פיקוח על מחירי הגז הטבעי, ומאוקטובר 2011 עד אפריל2012 קיימה דיונים והיוועצויות בנושא.
במאי 2012 , לאחר החתימה על הסכם תמר, פרסמה ה וועדה המלצות לשימוע ובמסגרתן ציינה כי היא שוקלת להמליץ לשרים להכריז על הגז הטבעי מוצר בר-פיקוח לפי פרק ז' בחוק.
באוקטובר 2012 , לאחר אישור ההסכם וכניסתו לתוקף, הודיע משרד האנרגיה כי יוטל פיקוח על מחיר הגז על פי פרק ז', ולפיו השותפות תדווח על רווחיות בלבד ללא קביעת מחיר מקסימום לגז טבעי.
באפריל 2013 פרסמו שרי האוצר והאנרגיה צו בנושא זה.
31 על פי עמדת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי -פיסקלי ) דאז, מ- 4.
15 ,סעיף 5 לחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002 , מקנה לשר האנרגיה, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע, לתקופה שתקבע, כי עיסוק בשיווק גז טבעי יהיה טעון רישיון.
על פי סעיף 5(ג) יחולו על רישיון השיווק ועל בעל הרישיון כמה סעיפים מחוק משק הגז הטבעי, לרבות סעיף 36 המסמיך את מועצת הגז הטבעי לקבוע את התעריפים שגובה בעל רישיון.
חברת החשמל לישראל בע"מ | 1241 .
בתשובתו הסביר אגף התקציבים במשרד האוצר כי ביוני 2011 הגיע לידיו מידע שלפיו הסתמן שהמחירים בהסכם גבוהים בהרבה ממחירי ה-LOI .
האגף ערך עבודת מטה ראשונית "במטרה לאמוד את העלות העודפת שתושת על הציבור בשל תנאים הסכמיים אלו", וזיהה כי צפויה עלות עודפת ביחס ל-LOI, ועיקרה נובע מהמנגנון "פלוס מינוס אחד".
משרד האוצר הוסיף כי עם סיומה של עבודת המטה הוא הגיע לידי מסקנה כי אין פסול בהצמדה ל-CPI (ללא תוספת1% .
) עם הגשת ההסכם לאישורה של רשות החשמל נערכה עבודה משותפת למשרד האוצר, רשות ההגבלים העסקיים ורשות החשמל כדי לגבש עמדה ממשלתית רחבה בנושא הסכמי הגז.
יצוין כי על פי חוק משק החשמל, הרכב מליאת רשות ההגבלים העסקיים כולל את הממונה על התקציבים במשרד האוצר או נציג שר האוצר מקרב עובדי משרדו; אם כך, החלטות מליאת רשות החשמל ביטאו גם את עמדתו של נציג משרד האוצר.
מדברים אלו עולה שכבר ביוני 2011 היה ידוע לגורמי הממשלה כי ההסכם המתגבש כרוך בעלויות נוספות בהשוואה לנוסחת ה-LOI.
רשות ההגבלים העסקיים נדרשה לשתי סוגיות מרכזיות: האחת, בקשת חח"י להכיר בתניית לקוח מועדף (MFN ) מתוקף היותה לקוח עוגן והאחרת לתת לה פטור מהסכם כובל32 .
בתוך כך, בינואר 2012 פנתהחח"י לרשות ההגבלים העסקיים בבקשה לקבל חוות דעת מקדמית בנוגע לסיכויי הוספת תנייה מסוג לקוח מועדף להסכם.
עיקרה של תניה זו היא להשוות את מכלול תנאי ההסכם עם חח"י להסכם הטוב ביותר שתציע השותפות ללקוחותיה האחרים אם תנאים אלו יהיו עדיפים מתנאי ההסכם עם חח"י.
רשות ההגבלים העסקיים בחנה את הבקשה והחליטה שלא לאשר תניית לקוח מועדף לחח"י, שכן יש בה חשש לפגיעה של ממש בתחרות 33 .
12 פרסמה רשות ההגבלים העסקיים החלטה בדבר מתן פטור מהסדר כובל בין השותפות במאגר הגז תמר ובין חח"י.
לעניין הפטור מהסכם כובל, החשש העיקרי שעמד בפני הרשות היה שמשך ההסכם והכמויות הנגזרות ממנו לא יותירו די ביקושים לגז טבעי לספקי גז מתחרים עתיד יים.
הרשות התנתה את מתן הפטור מהסכם כובל בפיצול הסכם האופציה של חח"י לשתי תקופות (כפי שיפורט להלן).
החלטה זו היא חלק משיתוף פעולה עם רשות החשמל , והיא נועדה ליצור תנאים שיגבירו את התחרות במשק הגז כפי שיפורט להלן.
רשות החשמל נדרשה לטפל בהסכם תמר, וכבר במהלך המשא ו מתן בין הצדדים ולאחריו, בשנים 2015-2012 , החליטה כמה החלטות הנוגעות להסכמי .
32 על פי סעיף 14 לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 , הסדר כובל הוא הסדר הנעשה בין בני אדם המנהלים עסקים, ולפיו אחד הצדדים לפחות מגביל עצמו באופן העלול למנוע או להפחית את התחרות בינו לבין הצדדים האחרים בהסדר או חלק מהם, או בינו לבין אדם שאינו צד בהסכם.
33 החשש העיקרי הוא שמחיר העסקה של חח"י יהיה מחיר רצפה לעסקאות גז עתידיות.
הגז במשק; כמה מהן במסגרת שיתוף פעולה עם רשות ההגבלים העסקיים34 .
במהלך המשא ו מתן קבעה רשות החשמל35 כי השינויים הצפויים במשק הגז בישראל בשנים הקרובות אינם צריכים להשפיע על עלויות הגז הטבעי בעסקאות ארוכות טווח ועל הסכמי עקרונות שנחתמו בין ספקי הגז ליצרני החשמל.
רשות החשמל התנתה את ההכרה בעלויות ההסכם בפיצול האופציה של חח"י לשתי תקופות, ובהכרה במחיר גז נמוך יותר בעסקת האופציה באמצעות הפחתת ההצמדה של מחיר הגז לשיעור מקסימלי של 30% מה- CPI.
מטרתה של מדיניות זו הייתה לקזז את העלויות העודפות בהסכם הבסיס ולאותת על מחיר הגז שהרשות תכיר בו בעסקאות עתידיות.
צעדים אלו נועדו גם לסייע לחח"י להפחית את מחיר הגז במועד פתיחת המחירים (ראו להלן).
מנקודת מבטה, מכלול הצעדים שנקטה רשות החשמל היה אמור ליצור תועלות כלכליות משמעותיות למשק.
לעניין הסכמי הגז של היח"פים, רשות החשמל התנתה את ההכרה בעלויות ביצוע ההסכם בקיצור תקופת ההסכם לתקופה שלא תעלה על שבע שנים, או בהפחתת כמויות הגז בעסקה ב-50% .
כמו כן, נקבע כי מחירו של הגז בעסקאות אלו יוצמד לרכיב הייצור של חח"י36 .
הרשות הייתה עקבית בהחלטותיה, ואף לא הכירה בעסקאות גז של היח"פים שהונחו לפניה בשנת 2014 , בין היתר בשל מנגנוני ההצמדה שבהם.
בד בבד, משהתברר כי התחרות במשק הגז לא התממשה, ביקשה רשות החשמל חוות דעת מקצועית בנושא ופנתה לראש הממשלה בבקשה שהממשלה ויתר הגופים המוסמכים יידרשו לבעיית מחירי הגז במשק.
בתשובתה מסרה רשות החשמל כי אין בצעדים שנקטה כדי לגרוע מסמכות ועדת הפיקוח על המחירים, אלא היה מדובר בצעדים שננקטו בתקופה שסוגיית הפיקוח על המחירים עדיין הייתה בבחינה.
הרשות הסבירה בהחלטותיה כי בחרה לטפל בעסקת האופציה ולא בעסקת הבסיס בשל המחסור בגז ובשל החשש שהתערבות בעסקת הבסיס תגרום לעיכוב באספקת הגז לציבור, כפי שהודיעו לה ספקי הגז.
התועלות הכלכליות שהיו אמורות להיגזר מצעדיה של רשות החשמל היו תלויות בהתממשותן של כמה הנחות, ובהן: .
34 'החלטה מס 1 מישיבה 377 מ- 14.
12 בנושא"עקרונות להכרה בעלויות בגין הסכמים לרכישת גז טבעי 2012 ;" 'החלטה מס 3 מישיבה 386 מ- 5.
12 בנושא "עקרונות להכרה בעלויות בגין הסכמים לרכישת גז טבעי 2012 ;" החלטה מס' 1(927 ) מישיבה 452 מ- 21.
15 בנושא "אי הכרה בעלויות הסכמי גז טבעי משנת 2014 ופניה להתייעצות ממשלתית ביחס לתנאים להכרה בעלויות בגין הסכמים אלה"; החלטה מס' 7 (956 ) מישיבה 457 מ- 23.
15 בנוגע "לעקרונות להכרה בעלויות הגז ליצרנים פרטיים הפועלים בגז טבעי".
35 החלטה מס' 2 מישיבה 338 מ- 6.
36 רכיב הייצור שרשות החשמל קובעת כולל את עלויות הדלקים ועלויות ההון והתפעול של נכסי הייצור.
רכיב זה הוא הגדול ביותר בעלות הכוללת המורכבת גם מעלויות הולכה, חלוקה ואספקה.
תעריף רכיב הייצור משתנה על פי עונות השנה ומקבצי שעות הביקוש.
חברת החשמל לישראל בע"מ | 1243 .
התפתחות תחרות במשק הגז; אם לא תתפתח תחרות במשק הגז תעלה האפשרות שהממשלה תטיל פיקוח על מחירים במשק הגז.
הלימה בין צעדיה של רשות החשמל למדיניות הממשלה בהווה ובעתיד.
רכישות גז במחיר מופחת במסגרת עסקת האופציה.
מדיניות עקבית של הרשות להכרה במחירי גז בעסקאות עתידיות (משנת 2015 ואילך).
במועד סיום הביקורת נמצא כי הנחות א-ג לא התממשו ואין כל ודאות בנוגע להתפתחות התחרות במשק הגז ולכמויות הגז שיירכשו במסגרת האופציה (ראו להלן).
כמו כן, החלטת הממשלה מאוגוסט 2015 בדבר מתווה גז37 כללה מנגנוני מחיר השונים מאלו שהתוותה רשות החשמל בהחלטותיה.
הרשות הסבירה בתשובתה כי מנקודת מבטה היא פעלה "בלא סביבה תומכת מבחינת מימוש הכלים הממשלתיים המתאימים על ידי הגורמים המוסמכים, כאשר בידי הרשות לחשמל כלי התערבות מוגבלים ביותר".
עוד הסבירה כי עבודתה המקצועית נעשתה בתנאים של חוסר ודאות בדבר התפתחותה של תחרות במשק הגז, ו"הרשות לא היתה אמורה לצפות כי הממשלה תשנה מדיניות בנושא ההסכמים ופעילותה היתה נושאת פירות באופן אפקטיבי יותר לו היתה ממשיכה ומקבלת תוקף".
היא הוסיפה כי פעלה "בצורה אחראית ומאוזנת של רגולטור שהפעיל שיקול דעת אחראי ודאג לאינטרס הציבור בטווח הארוך תוך יצירת פתרון יצירתי וגמיש בסביבה של חוסר וודאות קיצוני ששרר באותה עת".
כמו כן, "סמכות הרשות מכוחה פעלה היא הסמכות של בקרת עלויות, אשר שונה בתכלית מהסמכות להתערב ולקבוע ישירות את תמחור רמת מחירי הגז הטבעי".
לעניין המדיניות הממשלתית בנושא פיתוח משק הגז הטבעי כבר הצביע38 משרד מבקר המדינה על היעדר מדיניות ממשלתית כוללת הבא לידי ביטוי בהיעדר תעדוף של יעדי המאסדרים הנוגעים למשק הגז הטבעי, וכן בחוסר היכולת לפתח את משק הגז הטבעי בראייה ארוכת טווח שתאזן את מכלול השיקולים בתחום זה.
לעניין החלטות המאסדרים ציינה חח"י בתשובתה כי נדרשה התערבות ממשלתית "על מנת שהיזמים לא יעשו שימוש בכוחם המונופוליסטי להעלאת מחירים ולהסטה של רווחת הצרכן לעבר המונופול", אך חח"י לא זכתה לכל תמיכה רגולטורית מצד הגורמים המאסדרים, והם "הותירו את החברה, הלכה למעשה, לבדה במערכה מול מונופול הגז".
משרד האוצר לא פעל להגן על האינטרסים של חח"י באמצעות פיקוח על המחירים, ורשות ההגבלים העסקיים הטילה וטו על תניית הלקוח המועדף והכריזה על קיומו של מונופול תמר רק בשלהי 2012 ;, לאחר חתימת הסכם תמר בכך "לא הגנה על חח"י בעת המו"מ".
משרד מבקר המדינה מציין כי הסוגיות האלו מורכבות ו נדרש כי התייחסות המדינה אליהן תביא בחשבון את מכלול השיקולים הנוגעים לכל המשק ולא רק בהיבט של חח"י.
37 'החלטת ממשלה מס476 מ- 16.
15 בדבר "מתווה להגדלת כמות הגז הטבעי המופקת משדה הגז הטבעי 'תמר' ופיתוח מהיר של שדות הגז הטבעי 'ליוויתן', 'כריש' ו'תנין' ושדות גז טבעי נוספים".