HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם.
פגיעה בתפעול המוסד הסיעודי 1.
כבר בתחילת שנת 2004 התברר כאמור כי המפעיל נאלץ להעתיק מחסן מקומת העמודים כיוון שמקומו יועד לבניית בית הכנסת.
גם ציוד אחר שהמפעיל נהג לאחסן באותו מקום פונה משם והמפעיל נדרש למצוא לו מקומות אחסון אחרים.
בקומת העמודים נמצאים כאמור גם פתחי אוויר של מכשירים הנמצאים בחדר כביסה ושל מכשירים למיזוג אוויר.
התוספת שנבנתה בקומה זו חסמה חלקית א ת הפתחים האלה ויצרה קשיים בתפעול המכשירים.
יצוין כי בית הכנסת מחובר לרשת החשמל של המוסד הסיעודי, והמוסד המשלם עבור החשמל הנצרך בו.
עניין זה עדיין לא הוסדר אף שכאמור בית הכנסת משמש בעיקר אנשים המתגוררים מחוץ למוסד.
בחוות דעת שמסרו שירות י הכבאות בנובמבר 1998 לוועדה לתכנון ולבנייה בנוגע לתכנית הבנייה של המוסד הסיעודי, נכללה הדרישה ש"כל הדלתות החיצוניות בפרוזדורים ובחדרי המדרגות תיפתחנה אל החוץ - כיוון המילוט ותצוידנה במנעולי בהלה 86 ".
הדלתות בתכנית הבנייה שאושרה בהיתר לבניית המוסד הסיעודי, שניתן במאי 1999 , התאימו לדרישה זו.
שירותי הכבאות נהגו לחדש אחת לחצי שנה את האישור על בטיחות אש של המוסד הסיעודי.
באישור שניתן באמצע שנת 2004 , שתוקפו עד תום אותה שנה, נאמר במפורש כי "בוצעו הגוף המפעיל את ה [ על פי מכתב מנכ"ל ]הקודמת שעשינו [ דרישותינו מהביקורת מוסד ".
מנהל שירותי הכבאות ציין בו כי "אין לבצע שינויים ותוספות במבנים, ביעוד ]הסיעודי ובתהליכים ללא קבלת היתר מוקדם משירותי הכבאות לקביעת סידורי כבאות עדכניים".
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד.
בתחילת דצמבר 2004 שלח מפעל הפיס לשירותי הכבאות העתק מהדוח שהכין יועץ הבטיחות ששכר לבדיקת התוספת שנבנתה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי.
אף שהדוח מתריע על סיכוני בטיחות חמורים שנגרמו מבניית התוספת, נתנו שירותי הכבאות למוסד שוב בסוף אותו חודש את אישורם החצי-שנתי לבטיחות אש.
לאחר מתן האישור האמור, בינואר 2005 , ביקר במוסד הסיעודי נציג של שירותי הכבאות ומצא שקומת העמודים בו נסגרה ללא אישור שירותי הכבאות.
בעקבות זאת נדרש המוסד להפוך את כיוון דלתות היציאה של קומת העמודים כדי שייפתחו כלפי חוץ.
באוגוסט 2005 ביקר נציג שירותי הכבאות שוב במוסד הסיעודי ומצא שדרישתו לא בוצעה.
בעקבות זאת הודיעו שירותי הכבאות כי לא ייתנו למוסד אישור בטיחות אש.
בבדיקה שעשו שירותי הכבאות במרס 2006 נמצא שנעשו שינויים אחדים לפי דרישתם, ובעקבות זאת הם הנפיקו למוסד אישור בטיחות אש בשנת 2006 .
באישור צוין כי על המוסד להתקין מנעולי בהלה על דלתות בית הכנסת.
מנעול המאפשר פתיחת דלת החוצה בלא מאמץ רב מפעל הפיס 1027 .
שירותי הכבאות הסבירו למשרד מבקר המדינה בסוף מאי 2006 כי אמנם פתח המילוט של המוסד הסיעודי הפונה לבית הכנסת חסום, אולם יש בקרבת מקום פתח מילוט נוסף המספק את הצרכים.
הביקורת העלתה כי נתיב המילוט דרך הפתח הנוסף עובר ליד מיכל סולר, והדבר לא הובא בחשבון בעת מתן האישור על בטיחות אש למוסד.
משרד מבקר המדינה מסר ממצאים אלה לשירותי הכבאות ביוני ובדצמבר 2006.
מפקד שירותי הכבאות כתבבינואר 2007 למשרד מבקר המדינה כי בעקבות קבלת טיוטת דוח הביקורת בנושא הוא סייר במוסד הסיעודי.
הוא ציין כי בשל בניית התוספת בקומת העמודים יש להרחיב את פתח המילוט, לדאוג לכך שדלתו תיפתח אל מחוץ למבנה ולהתקין בה מנעול בהלה; אם נתיב המילוט יעבור באזור שירות או באזור שנמצאים בו מכשירים, עליו להיות מופרד מאזורים אלה על ידי קירות ודלת עמידי אש.
האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד.
נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי.
כאמור, עם חברי הנהלת העמותה נמנה גם נציג של משרד הבריאות (להלן - נציג המשרד).
בישיבת הנהלת העמותה בנ ובמבר 2002 שבה הוחלט להקים בית כנסת במוסד הסיעודי, דרש נציג המשרד על פי פרוטוקול הישיבה, שלא להקים אותו במקום שיש בו מחלקת אשפוז, והחברים האחרים בהנהלת העמותה הסכימו עמו.
באפריל 2006 הבהיר נציג המשרד למשרד מבקר המדינה כי בדרישתו האמורה הוא הביע למעשה התנגד ות לבניית התוספת, גם בקומת העמודים, כיוון שלא הייתה לפי דעתו חלופה לשטח התפעולי שתוכנן לקחת מהמוסד הסיעודי לצורך שימוש זה.
נציג המשרד לא הסביר מדוע התנגדותו האמורה לא נרשמה בפרוטוקול.
בתשובת נציג המשרד מדצמבר 2006 ובהסברים בעל פה שמסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 הוא ציין שבכל פרק הזמן נובמבר 2002 - אוקטובר 2004 הוא לא ידע שנבנית תוספת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי, וכי רק מכתבו של מנכ"ל המפעל מאוקטובר 2004 הסב את תשומת לבו לכך.
הוא הוסיף כי לא קיבל לידיו את פרוטוקול הישיבה של הנהלת העמותה באפריל 2003 שהוחלט בה על החריגה בשימוש בקומת העמודים, וממילא לא עיין בו.
בנובמבר 2004 קיבל נציג המשרד העתק של הדוח על תוצאות סקר הבטיחות שבוצע על פי הזמנת המפעל (ראו לעיל).
כעבור ארבעה ימים הוא כתב למר לוי, ראש העירייה, כי לאור מכתבו של מנכ"ל המפעל והדוח שצורף אליו הוא מבקש לזמן בדחיפות את הנהלת העמותה לדיון במצב שנוצר.
הוא כתב כי דחיפות זו נובעת מהנאמר בסעיף 9 של הדוח.
בסעיף זה נכתב כדלקמן: "יש לציין כי כל מפגע בטיחות הנמצא במתחם בית הכנסת הינו באחריות 'תופס המקום' קרי הנהלת המוסד ומפעל הפיס כבעלי המבנה וחלילה בעת מקרה תאונתי בעלי התפקידים עלולים למצוא עצמם מואשמים ואף מורשעים בדין "(ההדגשה אינה במקור).
נציג המשרד הוסיף כי "לי לא זכור (לפחות מתוך סיכומי ישיבות העמותה) כי ".
הוא גם ציין כי אם רשות הכבאות תבטל את ]אושרה בניית התוספת במבנה המוסד הסיעודי[ 1028 דוח שנתי57ב .
האישור לגבי בטיחות אש שנתנה למוסד הסיעודי, יצטרך המשרד להפסיק את אשפוז הקשישים במקום.
בישיבת הנהלת העמותה בסוף דצמבר 2004 ציין מר לוי כי הוא מתנגד לדרישת המפעל לבטל את החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי.
לפי פרוטוקול הישיבה לא הביע נציג המשרד את עמדתו בנושא.
בפברואר 2005 כתב נציג המשרד לעירייה כי עליה לקבל מהמפעל אישור לתיקון ליקויי הבטיחות במוסד, וכי אין לממן זאת מכספי העמותה.
באפריל אותה שנה חזר נציג המשרד ודרש שעלויות תיקון הליקויים המצוינות בדוח של שירותי הכבאות לא יהיו על חשבון העמותה, אך לא אמר דבר על הסיכונ ים שנתונים בהם דיירי המוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנה המוסד.
לאחר ההודעה של שירותי הכבאות באוגוסט 2005 , ולפיה לא ייתנו למוסד הסיעודי אישור בטיחות אש, כתב רופא נפת יזרעאל -עפולה -מחוז הצפון למפעיל המוסד הסיעודי, כי עליו לפעול בדחיפות להשגת האישור משירותי הכבאות.
בספטמבר אותה שנה שלח הרופא הנפתי למפעיל תעודת רישום 87 שהוגבלה לשלושה חודשים, עד קבלת האישור הנדרש משירותי הכבאות; הוא ציין כי "המשך המצב הקיים העלול לסכן את המטופלים יגרום להפסקת אשפוז חולים חדשים"; בדצמבר אותה שנה שלח הרופא למפעיל המוסד הסיעודי תע ודת רישום עדכנית לשלושה חודשים נוספים, ובה תבע ממנו שוב לטפל בנושא האישור משירותי הכבאות.
מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא.
לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי.
ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד.
על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב.
כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .
87 ,תעודה שמנפיק משרד הבריאות בהתאם לפקודת בריאות העם 1940 , ותקנות בריאות העם (רישום בתי חולים), התשכ"ו- 1960 .
התעודה מאשרת שבית החולים רשום בפנקס בתי החולים, ועל כן רשאי לפעול בענפי הרפואה שנרשמו באישור.
ללא האישור אין בית החולים רשאי לפעול.
עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים.
התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת.
,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה.
על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי.
הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן.
על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו.
על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן.
על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא.
 מטרתו העיקרית של המפעל - שלשמה נתן לו שר האוצר היתר בלעדי וייחודי לגייס כספי ציבור באמצעות הגרלות והימורים - היא לממן פעילויות של הרשויות המקומיות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות, כתחליף למימון המדינה.
הכספים המתקבלים בידי המפעל הם כספי ציבור.
המפעל הוא נאמן הציבור ועליו לפעול לטובת הציבור ובהתאם לנורמות ראויות.
לדרך פעולתו של המפעל ולשימוש שלו בכספי הציבור המופקדים בידיו בנאמנות יש אפוא השפעה ישירה על כלל הציבור.
בעבר, בעקבות דוחות של משרד מבקר המד ינה, פרסומים באמצעי התקשורת וביקורת ציבורית חריפה, שיפר המפעל את דרכיו בחלק מתחומי פעילותו, מנקודת 1030 דוח שנתי57ב .
הראות של אינטרסים ציבוריים, ואף הוחלו עליו נורמות ציבוריות חשובות בפסיקה ובחוק.
עם זאת, מממצאי הביקורת המפורטים בדוח זה עולה כי המפעל והעומדים בראשו לא הפני מו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבור הרחב, ורק היא, עומדת לנגד עיניהם; חמורה במיוחד היא חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים.
אי -הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולה גם מההתנגדות העקבית שהביעו המפעל והעומדים בראשו בשנים האחרונות להחלת חוקים שאכפו על המפעל נורמות ציבוריות, ומחלק מתגובות יהם על ממצאי הביקורת.
ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקויים שהועלו.
אולם תיקונים מסוימים, בין היתר בנוגע להוצאות ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתו של המפעל לנהוג על פי אמות מידה ציבוריות (בין השאר, בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית) והסכמה לנהוג על פי אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך.
הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיך ולשמר את יכולתם להשתמש בחלק ממשאביו לתועלתם האישית.
אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות, היא שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית.
מן הראוי שבעיה זו תבוא על פתרונה.
על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה.
כן ראוי כי האסיפה הכללית של המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה (לגבי נושא המתנות) והממונה על השכר במשרד האוצר - ידונו בהקדם בממצאי הדוח, הן במישור הכללי והן במישור האישי בנוגע לבעלי תפקידים במפעל, וינקטו את כל הצעדים המתחייבים מכך.
המשך פעולתו של המפעל באופן המתואר בדוח זה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של המפעל, והוא - אמון הציבור בו.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי החשוב שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל (לרבות בחקיקה) את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו (בהן הנורמות שצוינו בדוח זה), בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו.
בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה משנת 1994 ובפסק דין גדות.
הסדרה זו יהיה בה כדי לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו.
על פי הערכות המקובלות בעולם ובישראל, כ -10% מהאוכלוסייה הם אנשים בעלי מוגבלות פיזית, שכלית או נפשית בדרגות שונות של חומרה.
התפיסה השיקומית ב נוגע לאנשים בעלי מוגבלות מבוססת על הצורך לשלבם בחברה ולהכניסם למעגל העבודה, מתוך ראיית האדם המוגבל כשווה זכויות בחברה.
השילוב בעבודה תורם לקידום עצמאותו, הערכתו העצמית ואיכות חייו של האדם המוגבל.
תפיסה זו באה לידי ביטוי, בין היתר, בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח- 1998 , (להלן- חוק שוויון זכויות) שלפיו זכויותיהם של אנשים בעלי מוגבלות ומחויבותה של החברה בישראל לקיים זכויות אלה מושתתות על ההכרה בעקרון השוויון ובערך האדם, ועל עקרון כבוד הבריות.
עם זאת שיעורי האבטלה בישראל בקרב בעלי מוגבלות הם גבוהים והם נעים בין 20% ל-75% , לפי סוג המוגבלות וחומרתה.
משרד הרווחה (להלן- המשרד או משרד הרווחה), באמצעות אגף השיקום, הוא הגוף העיקרי המופקד על מתן שירותים לאנשים בעלי מוגבלות, ובכלל זה שירותים בתחום התעסוקה1.
האגף אחראי לקביעת מדיניות, להכנת תכניות כוללות , להקצאת תקציבים לשיקומם של אנשים בעלי מוגבלות ולפיקוח על יישום מדיניותו.
בשנת 1964 הקים האגף את ה"קרן - רשת מרכזי אבחון ושיקום מקצועי" 2 (להלן- הקרן) המספקת שירותים בתחום התעסוקה לאנשים בעלי מוגבלות.
הקרן היא "זרוע ארוכה" של האגף ואמורה ליישם את מדיניותו בתחום השיקום המקצועי -תעסוקתי.
האגף שותף בהנהלת הקרן ומפעיל מנגנוני פיקוח ובקרה עליה.
,הקרן היא הקדש ציבורי שמשמעותו הקדשת נכסים לטובת מטרה בעלת אופי ציבורי הטעונה מסמך בכתב (כתב הקדש) שבו מביע יוצר ההקדש את כוונתו ליצור הקדש וקובע את מטרותיו, נכסיו ותנ איו.
ההקדש מתחיל לפעול עם העברת השליטה בנכסיו לידי הנאמנים המכהנים בהנהלתו.
על הקדש ציבורי להירשם אצל רשם ההקדשות שבמשרד המשפטים (להלן - רשם ההקדשות).
רשם ההקדשות פועל להסדרה חוקית של הקדש על ידי רישומו בפנקס ההקדשות הציבוריים ועל ידי פיקוח ציבורי על פעולות הנאמנים של ההקדש.
1 ,עוד עוסקים בתחום השיקום התעסוקתי הגופים האלה: המוסד לביטוח לאומי, משרד הבריאות משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה ומשרד הביטחון.
נוסף עליהם מפעילים גופים ציבוריים ופרטיים מסגרות אבחון ושיקום תעסוקתי לאנשים כאלה.
2 שמה של הקרן בעתהקמתה היה "קרן למפעלי שיקום למוגבלים".
הקרן מעסיקה כ-650 עובדים בכ-480 משרות, ונותנת בכל שנה שירותים לכ- 13,000 אנשים בעלי מוגבלות.
היא מפעילה 73 :מסגרות שיקום ברחבי הארץ16 מרכזי שיקום המספקים שירותי אבחון, הכשרה מקצועית והשמה בעבודה בשוק החופשי; שלושה מכונים המספקים שירותי אבחון בלבד; 47 )מסגרות תעסוקתיות לתעסוקה מוגנת (להלן גם מפעלים מוגנים ולתעסוקה נתמכת; שלושה מרכזי שיקום לנוער; וארבעה מכונים לשימושי מחשב.
תקציב הקרן לשנת 2005 היה 101.
משרד מבקר המדינה בדק 3 בחודשים מאי -אוקטובר 2006 היבטים אחדים הנוגעים לפעילותה של הקרן בתחום העסקת אנשים בעלי מוגבלות ושיקומם, למעמדה המשפטי ולסדרי ניהולה.
הבדיקה נעשתה במינהל המרכזי של הקרן ובמרכזי השיקום שלה בירושלים וברחובות.
בדיקות השלמה נעשו באגף השיקום שבמשרד הרווחה (להלן - אגף השיקום) ואצל רשם ההקדשות שבמשרד המשפטים.
ב שנת 2001 בדק משרד מבקר המדינה 4 את הנושא "שילוב אנשים בעלי מוגבלות בחברה ובעבודה" במשרדי ממשלה אחדים, ובמסגרת זו נבדק גם נושא שילוב אנשים בעלי מוגבלות בתעסוקה, בעיקר במשרד הרווחה.
ייעודה של הקרן ותחומי פעילותה .
ניוד עובדים בין מסגרות תעסוקה על פי מדיניות משרד הרווחה, מטרת השיקום התעסוקתי היא לסייע לאדם בעל מוגבלות, באמצעות פעולות שיקום מגוונות, לפתח את הפוטנציאל התעסוקתי שלו ולהתקדם על פני רצף של אפשרויות תעסוקה (להלן - רצף תעסוקתי), החל בתעסוקה במסגרות מוגנות שבהן עושים עבודות ייצור פשוטות (להלן - תעסוקה מוגנת), דרך תעסוקה נתמכת בשוק החופשי הכרוכה בליווי, תמיכה והדרכה (להלן - תעסוקה נתמכת), וכלה בשילוב מלא בתעסוקה בשוק החופשי.
בהתאם למדיניות זו קבעה הקרן כי היא תכוון את שירותיה לעקרונות שיקומיים מובילים, בהם עקרון הרצף התעסוקתי.
על פי נתוני הקרן במסגרות התעסוקה המוגנת שהיא מפעילה מועסקים כ- 2,000 אנשים בעלי מוגבלויות בדרגות חומרה שונות, וכ-500 אנשים בתעסוקה נתמכת.
השלב הראשון ברצף התעסוקתי הוא תעסוקה מוגנת.
על פי מדיניות משרד הרווחה, הבאה לידי ביטוי בתקנון לעבודה סוציאלית (להלן - התע"ס), תעסוקה מוגנת נועדה לספק מקום תעסוקה (זמני עד כמה שאפשר) לאנשים בעלי מוגבלות שאינם מסוגלים להתמודד בשוק החופשי והתחרותי; לשמש תהליך שיקומי שמטרתו פיתוח מיומנויות תעסוקתיות, אימון והכנה למעבר לעבודה בשוק החופשי; וכן לתת הזדמנות לטיפוח מיומנויות בין-אישיות וקהילתיות .
3 הקרן היא גוף מבוקר מכוח סעיף9(5 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 , שכן]נוסח משולב[ .
היא גוף שהממשלה משתתפת בהנהלתו 4 'דוח שנתי של מבקר המדינה מס52'ב ( 2001 '), עמ 135-187 .
בתכנית האב לתעסוקת אנשים עם נכויות בישראל5 מ- 1998 הובאה הערכה, שלפחות%40 מהמועסקים בתעסוקה מוגנת מסוגלים להשתלב בתעסוקה נתמכת בשוק החופשי, ובמסגרתה הם יכולים ליהנות ממגוון רב יותר של עבודות המתאימות לכישוריהם, לקיים קשר עם אנשים שאינם מוגבלים ולהשתכר שכר גבוה יותר.
גם בתכנית ליישום דוח ועדת לרון (ראו להלן) בעניין התעסוקה הנתמכת, שהגיש משרד הרווחה למשרד האוצר באוקטובר 2006 , צוין שכ- 1,000 מבין 3,500 אנשים עם טווח רחב של מוגבלויות, המועסקים בכ-80 מפעלים מוגנים המופעלים על ידי עשרות גופים ציבוריים ופרטיים, ה ם בעלי יכולת תעסוקתית ותפקודית גבוהה ויכולים להשתלב בתעסוקה נתמכת.
הועלה כי מסגרות התעסוקה המוגנת שהקרן מפעילה משמשות מסגרות תעסוקה לטווח ארוך.
הקרן לא הכינה תכנית אישית לכל מועסק המותאמת לצרכיו, שתקנה לו כלים שיסייעו לו להתקדם בסולם התעסוקה, ולא עשתה אבחון תקופתי למועסקים כדי לבדוק אם יש מהם שיכולים להיקלט בעבודה במסגרות של תעסוקה נתמכת ואף בתעסוקה בשוק החופשי.
בפועל אין כמעט ניידות של המועסקים במסגרות התעסוקה המוגנת, למי שמסוגלים לכך, על פני רצף תעסוקתי שמשמעותו התקדמות ברמת התעסוקה וצמצום התלות במסגרת המוגנת.
להערכת סמנכ"לית הקרן, מכלל המועסקים במפעלים המוגנים רק 3%-2% בשנה משתלבים בתעסוקה נתמכת.
הקרן ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיום 15.
06 , כי בהיעדר תקציב היא אינה יכולה לעשות אבחון תקופתי למועסק בתעסוקה מוגנת לצורך הערכת יכולותיו התעסוקתיות, כדי לקדמו ברצף התעסוקתי.
משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ - 27.
06 שבעקבות החלטת הממשלה6 מאוגוסט 2006 לפיה "על משרדי הממשלה לפרסם מכרז לקניית שירותים להעסקת אנשים עם מוגבלות" (ראו בהמשך), הוא ידרוש במפרטי המכרזים שיפורסמו שהזוכים בהם יעשו אבחון תקופתי למועסקים בתעסוקה מוגנת.
המשרד הוסיף כי מימוש התכנית לניידות המועסקים מותנה בהקצאת תקציב לשם כך ממשרד האוצר בשנת 2007 , וכי העביר למשרד האוצר תכנית מפורטת בעניין זה.
אגף השיקום ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ - 23.
07 כי נוכח זמינותן של יחידות האבחון במרכזי השיקום של הקרן, ונוכח העבודה שהמפעלים המוגנים הם "לוויינים" של מרכזי השיקום, היה בידי הקרן לממן את אבחונם של לפחות עשרות מועסקים במפעלים המוגנים מדי שנה בשנה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שהאבחון התקופתי הוא אבן הבוחן לקידומם של המועסקים על פני הרצף התעסוקתי, היה על הקרן לפעול מול משרד הרווחה לגיוס האמצעים הדרושים למימוש מדיניותה.
על המשרד היה לדרוש מהקרן לאבחן לפחות חלק מהמועסקים במפעליה נוכח זמינותן של יחידות האבחון במרכזי השיקום של הקרן.
עוד ביולי 1997 צוין ב"דוח הוועדה הציבורית לבדיקת חקיקה מקיפה בנושא: זכויות אנשים עם מוגבלות", כי "השיקום המקצועי הקיים אינו מכוון דיו לשוק החופשי ואנשים רבים עם מוגבלות מועסקים.
באופן שאינו ממצה את כישוריהם ואת הפוטנציאל התעסוקתי שלהם".
5 תכנית אב לתעסוקת אנשים עם נכויותבישראל, ג'וינט ישראל, משרד העבודה והרווחה, משרד הבריאות ( 1998.
) 6 'החלטה מס 4126 מיום 9.
ממסמכי משרד הרווחה עולה שרוב המפעלים המוגנים של הקרן מצוידים במכשירים ה פועלים בטכנולוגיות מיושנות ומתבססים בעיקר על עבודות יד פשוטות; בנוסף לעבודות אלה המיועדות לאנשים בעלי יכולת עבודה נמוכה לא הוכנסו למפעלים גם סוגי תעסוקה חדשים ולא פותחו יוזמות עסקיות שיאפשרו לקדם ולהכשיר את מי שמסוגל לכך לשוק העבודה החופשי, המתאים לצורכי שנות האלפיים.
על כך עמד מבקר המדינה עוד בדוח השנתי 52 ב שפורסם בשנת 2002 .
אמנם במרס 2003 הוקמה מינהלת תעסוקה בין-משרדית, שנועדה, בין היתר, לטפל בשדרוג התעסוקה המוגנת, אולם כשנה לאחר הקמתה היא הפסיקה לפעול בלי שקידמה את הנושא.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי במחצית שנת 2005 הוקם מיזם משותף לממשלה7 ,ולג'וינט "תנופה בתעסוקה", שפועל לשדרוג התעסוקה המוגנת ולפיתוח פרויקטים חדשניים בתעסוקה לאוכלוסיות שונות.
מהמתואר לעיל עולה שעל פי הערכות משרד הרווחה בקרב אנשים בעלי מוגבלות יש רבים המסוגלים להתקדם מתעסוקה מוגנת לתעסוקות מתקדמות יותר, שנותנות להם לא רק תמורה גדולה יותר אלא גם תורמות לעלייה במעמדם האישי והחברתי ולשילובם בחברה.
אבל משרד הרווחה, שקבע את המדיניות בדבר מיצוי היכולות התעסוקתיות של אנשים בעלי מוגבלות וקידומם, לא דאג להעמיד לרשות הקרן את האמצעים ליישום מדיניותו.
ה קרן מצדה לא פעלה מספיק למיצוי היכולות התעסוקתיות ולקידומם של המועסקים במסגרות שלה.
תשלום שכר וזכויות סוציאליות למועסקים בתעסוקה מוגנת על פי התע"ס, המועסקים ביחידות התעסוקה המוגנת של הקרן (להלן - מפעלים מוגנים) מוגדרים "משתקמים" הנמצאים בתהליך של הכשרה מק צועית, ולא מתקיימים בינם לבין הקרן יחסי עובד ומעביד כמשמעותם במקומות עבודה בשוק החופשי.
לפיכך הם אינם מקבלים שכר בעבור עבודתם אלא תשלום הקרוי "גמול ביצוע עבודה" (להלן - גמול), שסכומו נקבע לפי תפוקתו של כל משתקם ועל פי תמחיר שנקבע לתפוקות.
מי שמקבל גמול בסכום קטן מ - 650 ש"ח זכאי לתוספת (סובסידיה) בשיעור10% משכר המינימום במשק ולשם כך מעביר אגף השיקום לקרן כ -3.
כמו כן אין המשתקמים זכאים לזכויות סוציאליות, כגון הפרשות לקרן פנסיה, פיצויי פיטורין ודמי מחלה.
על פי נתוני הקרן בחודש מאי 2006 הועסקו במפעלים המוגנים של הקרן 1,966 אנשים, וסכום הגמול בממוצע למועסק היה 680 ש"ח.
סכום זה כולל סובסידיה ממשרד הרווחה והטבות נלוות (דמי חופשות, מתנות לחגים, טיולים מאורגנים ואירועים למיניהם).
יצוין כי הסכום האמור אינו משולם במלואו למועסק; 19% ממנו נאגמים בקר ן בקופה מרכזית שממנה מממנת הקרן מתנות לחגים, טיולים מאורגנים ואירועים למיניהם.
שישה אחוז נוספים מהתקבולים נאגמים בקופה מרכזית לצורך תשלום דמי חופשה.
כולל: משרדי הרווחה והבריאות, ומשרד התעשייה המסחר והתעסוקה והמוסד לביטוח לאומי 628 דוח שנתי57ב .
לדעת משרד מבקר המדינה, על הקרן לחדול לאגום בקופה מרכזית חלק מכספי הגמול המיועדים למשתקמים לשם מימון הוצאות כלליות על פעולות רווחה.
אם לדעת משרד הרווחה והקרן יש חשיבות לפעולות רווחה, עליהם למצוא לשם כך תקציב ממקור אחר שלא על חשבון המועסקים.
מנהל אגף השיקום מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי יפעל להפסקת איגום הכספים כאמור.
עוד בדוח שנתי52 ב ציין משרד מבקר המדינה, כי הבעיה של אי -מתן תנאים סוציאליים למשתקמים בתעסוקה מוגנת ידועה לאגף השיקום זה שנים, אך לא נעשו מאמצים ממשיים לפתור אותה.
באותו דוח צוין שאגף השיקום קבע שאחד מיעדיו לשנת 2001 הוא הקמת צוות שיבחן את כל ההיבטים של מתן תנאים סוציאליים למועסקים בתעסוקה מוגנת , אך צוות כזה לא הוקם.
גם הביקורת הנוכחית, בחלוף חמש שנים, העלתה שמשרד הרווחה לא בחן את הנושא, והמועסקים במסגרות התעסוקתיות של הקרן מוגדרים, כאמור, משתקמים חסרי זכויות סוציאליות.
מחליפת מכתבים בין רשם ההקדשות לאגף השיקום והנהלת הקרן עולה שהרשם הביע את הסתייגותו משלילת הזכויות הסוציאליות של עובדים בעלי מוגבלות המועסקים במפעלים המוגנים.
כך למשל, עוד באוקטובר 2000 כתב מנהל מדור ההקדשות: "לא ברורה לי קביעתם של יועציה המשפטיים של הקרן בנוגע לשלילת זכויות הפנסיה של עובדים מוגבלים המועסקים בקרן בהתאם למטרות ההקדש".
חמש שנים אחר כך, באוקטובר 2005 , כתב מנהל אגף השיקום למנהל מדור הקדשות ש"נושא התנאים הסוציאליים במפעלים המוגנים של הקרן הינו סוגיה בעייתית שטרם באה על פתרונה".
בעניין מעמדם של המועסקים בתעסוקה מוגנת הביעו את דעתם מומחים מהאקדמיה שאחד מהם היה לפנים יו"ר ה קרן8 ולפיה "הגדרת המועסק כמשתקם מעוותת את משמעות ערך העבודה בכך שהיא מקנה לו פרשנות קלינית ולא נורמטיבית".
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה לבחון מחדש את תנאי ההעסקה במפעלים המוגנים, שכן העסקת אנשים בעלי מוגבלות במשך שנים ארוכות והגדרתם משתקמים, ללא תנאי שכר הולמים וללא זכויות סוציאליות אינה תורמת לשילובם בחברה כשווים בה.
,בעניין הענקת זכויות סוציאליות למועסקים במסגרות התעסוקה המוגנת הועלה שאין אחידות הן בין המסגרות של הקרן והן בינן ובין המסגרות המופעלות בידי גופים אחרים: (א) המפעל המוגן של הקרן בחיפה מפריש בשביל המועסקים כספים לקרן פנסיה.
כמו כן הקרן משלמת במקרים חריגים למועסקים במפעליה מענקי פרישה, לפנים משורת הדין, אולם רק למי שדורש ממנה לעשות זאת9 .
8 אריק רימרמן ושירי כץ, "מדיניות התעסוקה המוגנת כלפי אנשים עם מוגבלויות קשות בארצות המערב ובישראל: סקירה ודיון", ביטחון סוציאלי מס' 65 (מארס 2004 '): עמ 111-136 .
9 כך עולה מהערות רואה החשבון שעשה ביקורת על ספרי הקרן לשנת 2002 מ- 7.
03 , בסעיף משרד הרווחה 629 .
)(ב חברת "המשקם" 10 מעסיקה אנשים בעלי מוגבלות במפעלים לתעסוקה מוגנת, אבל תנאי ההעסקה בה שונים מאלו שבמפעלים המוגנים של הקרן, שכן החברה חתומה על הסכם קיבוצי מיוחד עם האגף לאיגוד מקצועי בהסתדרות ולפיו היא משלמת למועסקים 73% משכר המינימום במשק בתוספת תנאים סוציאליים.
משרד הרווחה משתתף בכמחצית מעלות השכר של המועסקים.
יוצא אפוא שאדם בעל מוגבלות שהופנה למסגרת תעסוקה מוגנת של הקרן מופלה לרעה לעומת מי שהופנה לתעסוקה בחברת "המשקם".
יצוין שמדובר באותה אוכלוסייה ובאותם מאפייני תעסוקה, וההפניה למסגרת של גוף זה או אחר היא מקרית.
לדעת משרד מבקר המדינה, יצירת אפליה בין מועסקים במסגרות התעסוקה המוגנת בכל הקשור לשכר ולמתן זכויות סוציאליות אינה ראויה.
על משרד הרווחה לקבוע מדיניות העסקה אחידה ושוויונית לכל הגופים המעסיקים אנשים בעלי מוגבלות בתעסוקה מוגנת ולמנוע אפליה.
משרד הרווחה הסביר בתשובתו כי "אוכלוסייה בעלת יכולת תעסוקתית נמוכה - המונה אלפי מוגבלים תהא זקוקה לאורך כל מעגל חייה התעסוקתיים למסגרות מוגנות בתנאים מיוחדים ולא סביר להחיל עליה יחסי עובד מעביד על כל המשתמע מכך".