HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אם הרשות המקומית רוצה ויכולה היא מממנת סיוע וליווי כלכלי ממקורותיה; אחרת נדרש ביה"ס לממן זאת ממקורותיו - בדרך כלל מתקציב הניהול העצמי - או לוותר לחלוטין על המשך הסיוע והליווי, דבר העלול לפגוע בהתנהלות הכלכלית השוטפת שלו .
בהינתן זאת, עולה חשש כי רשויות מקומיות חלשות כלכלית לא יוכלו לסייע לבתיה"ס שלהן להתמודד עם הקשיים והאתגרים בניהול תקציבם.
חשש נוסף הוא שהתקציב המיועד לניהול עצמי ינוצל ברובו למימון הייעוץ הכלכלי, על חשבון ניצולו לצורך גמישות פדגוגית .
התוצאה עלולה להיות פג יעה באיכות הפדגוגיה והגדלת הפערים בין ב תי"ס באשכולות שונים מבחינת יכולת מימוש יעדיהם החינוכיים וההיענות לצורכי התלמידים.
בתי"ס אלו סירבו לקבל סיוע מהעירייה מסיבות השמורות עימם 52 עלות המימון השנתי בשנים2016 ו-2017 מגיעה ל- 57,000 .
ש"ח 1176 |דוח שנתי 69ב .
משרד מבקר המדינה מעיר למינהלה כי עליה לקבוע את היקף המשאבים הנדרשים לליווי המנהלים וצוותי בתיה"ס בשלבים מתקדמים, לאחר השנה הראשונה ואת הקריטריונים לחלוקתם.
אין מקום לתלות סוגיה מרכזית זו בחוסנם הכלכלי ובשיקול דעתם של הרשויות המקומיות או של בתיה"ס.
אי-ניצול שעות הליווי והייעוץ ההמשכי .
המשרד זיהה את הקושי של בתיה"ס להתמודד עם המשימות החדשות שהתווספו במסגרת הניהול העצמי, ונוכח לדעת כי שעות הייעוץ והליווי שהמינהלה הקצתה למחוזות ובאמצעותם לבתיה"ס אינן מספיקות להם וכי הם נדרשים לליווי נוסף.
ב-2017 החליטה המינהלה להקצות למחוזות, עבור שנה"ל התשע"ז, שעות ליווי וייעוץ המשכי "עקב מורכבות המחוזות", כסיוע נוסף לבתיה"ס ולרשויות בהיבטים הארגוניים והכלכליים מעבר לשנה הראשונה למעבר לניהול עצמי.
היקף השעות שהוקצו במסגרת זו מתבסס על צרכים שהעלו הממונות המחוזיות ועל מספר הרשויות ובתיה"ס שבכל מחוז.
ואולם עלה מנתונים שהתקבלו מהייעוץ הכלכלי והארגוני מטעם המשרד כי על אף הצורך בשעות אלו, ברוב המחוזות שיעור ניצולן היה כמעט אפסי.
להלן בלוח 1 :פירוט שעות הייעוץ ההמשכי שניתנו למחוזות ומידת ניצולן בפועל לוח 1 : מספר שעות הליווי והייעוץ הכלכלי והארגוני ההמשכי שהוקצו למחוזות ושיעור ניצולן .
מחוז מספר שעות הליווי .
ההמשכי מספר שעות הליווי .
שנוצלו בפועל מספר שעות הליווי .
ירושלים ומנח"י 182 0 77 0 .
תל אביב 177 0 80 0 מלוח1 עולה כי רק מחוז דרום ניצל את שעות הליווי והייעוץ הכלכלי ההמשכי שהקצתה המינהלה ואף חרג מהמכסה שהוקצתה לו.
בכל יתר המחוזות שיעורי ניצול שעות הליווי והייעוץ הכלכלי היו אפסיים.
שיעורי ניצול שעות הליווי הארגוני היו אפסיים בכל המחוזות שנבדקו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי שעות הליווי והייעוץ הכלכלי ההמשכי הוקצו לפי הצרכים שהעלו הממונות המחוזיות לפני המינהלה, אולם הן לא ניצלו את תוספת השעות שהוקצתה לבתיה"ס שבאחריותן.
על הממונות המחוזיות לפעול לאלתר לניצול שעות אלו לפי הצרכים שהעלו.
על המינהלה לבצע מע קב ובקרה על היקף ניצול שעות הליווי והייעוץ המוקצות למחוזות, ולוודא שכל בתיה"ס והרשויות מקבלים את הסיוע הנדרש נוכח חשיבותו להצלחת הניהול העצמי.
קשיים ביישום מיקוד השליטה הפנימי של ביה"ס .
הראשון מבין היסודות הניהוליים -פדגוגיים במערך הניהול העצמי הוא מיקוד השליטה הפנימי - מעבר ממוקד שליטה חיצוני (משרד החינוך והרשות המקומית) למוקד שליטה וריכוז פנימי (ביה"ס ).
מטרת מהלך זה היא להפוך את ביה"ס למוקד לקבלת החלטות פדגוגיות וניהוליות.
במסגרת זאת ביה"ס נדרש לגבש לעצמו חזון ותפיסת עולם חינוכית, לגזור מהם מטרות ויעדים , לאתר ולהגדיר את צרכיו ולהפנות אליהם את המשאבים המתאימים, לצורך קידום התלמידים בהיבטים הלימודיים, הרגשיים והחברתיים .
תהליך זה מחייב את ביה"ס לפתח מומחיות בתחומים שונים ולפעול כארגון אינטליגנטי, גמיש ומגיב בהתאם לצרכים שזיהה53.
משרד מבקר המדינה בדק ב-22 בתיה"ס כיצד השתמשו בשלושה מבין הכלים המרכזיים שגיבש משרד החינוך להפיכתם בניהול העצמי למוקדי קבלת החלטות: גיבוש תוכניות עבודה מקושרות משאבים; ניהול ביה"ס באמצעות ועדה מלווה; וקיום גמישות פדגוגית.
עוד נבדקו היבטים הקשורים למדידת התפוקות והתוצאות של יישום הניהול העצמי.
תוכניות עבודה מקושרות משאבים .
לצורך הפעלת הניהול העצמי מעביר המשרד לבתיה"ס, באמצעות הרשות, תקציב ייעודי - סל תלמיד54.
מרכיב מרכזי בתוספת תקציבית זו הוא התוספת הפדגוגית , המיועדת לשימוש ביה"ס לצורכי פדגוגיה.
לד וגמה, בשנת 2015 העביר המשרד לבתיה"ס כ -70 מיליון ש"ח עבור התוספת הפדגוגית, בשנת 2016 העביר המשרד כ-78 מיליון ש"ח ובשנת2017 , העביר המשרד כ-82 מיליון ש"ח.
53 חוזר המנכ"ל, סעיף 2.
א 54 ראו להלן בפרק "תפקיד הרשות המקומית- חלוקת הסמכות והאחריות בינה לבין ביה"ס".
נדבך מרכזי בניהול העצמי הוא לאפשר למנהל ביה"ס וצוותו לנהל באופן עצמי את המשאבים שלרשותם, על פי שיקול דעתם, לשם קידום מטרות ביה"ס ויעדיו בהתאם למגוון הצרכים של תלמידיו, בהיבטים הלימודיים, הרגשיים והחברתיים.
כלי מרכזי ליישום תפיסה זו הוא תוכנית עבודה המקושרת למשאבים שמגבש מנהל ביה"ס עם צוותו (להלן גם - תוכנית העבודה).
ב תהליך גיבוש תוכנית העבודה נדרשים המנהל וצוותו למפות את נתוני היסוד ואת כלל משאבי ביה"ס (מהמשרד, מהרשות וממקורות נוספים), לגבש את המטרות, היעדים וסדרי העדיפויות של ביה"ס ולהקצות את המשאבים הנדרשים.
על תוכנית העבודה להתאים לחזון, ליעדים ולמטרות שהגדירו השותפים להכנתה.
עליה לפרט ולכמת את התוצרים הלימודיים והחברתיים, לוחות הזמנים, המשאבים הנדרשים ודרכי ההערכה וכן את חלקו של כל שותף בתוכנית55 .
תהליך ההכנה ואופן אישורה מאפשרים לקדם תכנון קצר טווח וארוך טווח, לאתר ו למפות צרכים, לבחון מחדש את צורכי ביה"ס ויעדיו, להחליט על סדרי עדיפויות ולחבר בין יעדים חינוכיים למשאבים.
לפני פתיחת שנה"ל על מנהל ביה"ס להביא את תוכנית העבודה והתקציב המקושר אליה לדיון בוועדה המלווה הבית-ספרית ולאישורה 56 .
באמצע השנה על הוועדה להתכנס לדיון ביישום תוכנית העבודה, לבדיקת הביצוע מול התכנון ולהסקת מסקנות לקראת גיבוש תוכנית העבודה לשנה"ל העוקבת.
משרד מבקר המדינה בדק אם בתיה"ס שנבדקו הכינו תוכנית עבודה מקושרת משאבים לשנה"ל התשע"ה-התשע"ז 57; אם עשו זאת לפי המתכונת שנקבעה; אם ביצעו את התוכניות הפדגוגיות שקבעו58 ; ואם בדקו תכנון מול ביצוע והפיקו לקחים מכך.
בתי"ס שלא הכינו תוכנית עבודה מקושרת משאבים : הכנת תוכנית עבודה אמורה להבטיח שיעדים מרכזיים של ביה"ס לא רק יבואו בה לידי ביטוי, אלא יוגדרו ויוקצו להם המשאבים הנדרשים.
'חוזר המנכ"ל, נספח א 56 ראו להלן בפרק "הוועדה המלווה הבית-ספרית לעניין הניהול העצמי".
57 ברשויות שנכנסו לניהול העצמי לאחר התשע"ה נבדקו רק השנים הרלוונטיות לניהול העצמי.
58 "יש מגוון רחב של תוכניות פדגוגיות כגון תכנית "אמירים- תכנית לטיפוח תלמידים מצטיינים ולקידום תרבות של מצוינות בבתי הספר , תכנית קשר רב דורי "מזדקנים אתבונן" - תכנית לחיזוק הקשר הבין דורי בתהליכי למידת חקר ותיעוד מורשתם של האזרחים הוותיקים בכלים דיגיטליים.
עלה שארבעה מ -22 בתיה"ס שנבדקו (כ -18% ) כלל לא הכינו תוכניות עבודה מקושרות משאבים, אף שמהדוחות הכספיים שלהם עולה כי השקיעו כספים בתוכניות פדגוגיות; מכאן שתוכניות אלו הוכנו ללא תכנון תקציבי מתואם מראש כנדרש.
לא זו בלבד שבתיה"ס אלו לא יצרו את התיאום הנדרש בין ת קציביהם לבין סדרי העדיפויות ביעדים, אלא ששיעור ניכר מהתוספת הפדגוגית שקיבלו ממשרד החינוך לא נוצל (נוצל בין 14% ל-80% ,).
על פי נתוני משרד החינוךבשנת התשע"ז רק כשליש מכלל בתיה "ס הקצו את כל התוספת הפדגוגית (או סכום גדול יותר) למטרות פדגוגיות, וכ-30% מבתיה"ס הקצולכך פחות ממחצית התוספת הפדגוגית שקיבלו 59.
מצב זה מבטא התנהלות אקראית, חסרת תכנון והכוונה, הגורמת לכך שבתיה"ס אינם מנצלים את המשאבים העומדים לרשותם לצורכי פדגוגיה ולטובת ביה"ס.
בתי"ס שהכינו תוכניות עבודה שאינן מפורטות דיין: עלה שבתיה"ס שהכינו תוכניות עבודה עשו זאת ללא הפירוט הנדרש בחוזר המנכ"ל.
בדרך כלל היעדים והתוכניות הפדגוגיות צוינו באופן כללי בלבד, כך שאין לדעת מה כוללת התוכנית, באיזה אופן היא מקדמת את יעדי ביה"ס ולפי איזה סדר עדיפויות.
זאת ועוד, תוכניות העבודה של כל בתיה"ס שנבדקו לא כלל ו את כל המרכיבים הדרושים להשגת תכליתן ככלי תכנוני אפקטיבי (למשל פירוט התוצרים הצפויים, לוחות הזמנים ודרכי ההערכה).
למשל, ביה"ס בקריית אתא לא ציין בתוכנית העבודה מקושרת המשאבים לשנה"ל התשע"ה מהן התוכניות הפדגוגיות שהוא מבקש לקדם, אלא הסתפק ברישום יעדים כלליים וציון סכומים לצידם, בלי לפרט בתוכנית העבודה עבור מה מיועד התקציב; ביה"ס בנתניה ציין בתוכנית העבודה מקושרת המשאבים לשנה"ל התשע"ו כי הוא מתכנן להשקיע כ - 31,000 ש"ח בתוכניות פדגוגיות הנוגעות לנושאים "פיתוח סביבות למידה" ו"למידת חקר בתחום המדעים", אך לא פירט מהן התוכניות וכיצד בכוונתו ליישמן.
אי-הלימה בין תכנון לביצוע: אין די בעצם קיומה של תוכנית עבודה מקושרת משאבים, גם אם מפורטות בה ה תוכניות הפדגוגיות שביה"ס מבקש לקדם ; נדרש לבצעה בהתאם לתכנון.
חריגות מהתקציב המתוכנן - כגון הקצאת תקציב לפרויקטים שאינם בתוכנית, תקצוב עודף של תוכניות הכלולות בה או תת-ניצול של תקציב התוספת הפדגוגית - משקפות רפיון ניהולי, ו אם היקף החריגות משמעותי הן מצביעות על תכנון לקוי ולמעשה מייתרות את התכנון.
למשל, בשנה"ל התשע"ה קיבל בי"ס בקריית אתא מהמשרד תוספת פדגוגית בסך כ - 45,000 .
ש"ח בין התוכניות שביקש ביה"ס לקדם באמצעותה הייתה הקמת "חדר חלל".
על פי ממצאי הבדיקה, ההוצאה של ביה"ס על פדגוגיה עמדה על כ - 50,000 ש"ח- חריגה של כ -11% מהתכנון.
59 ראו פירוט להלןבפרק "שיעור המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד והשימוש בו" תת פרק "שיעור הניצול של המרכיב הפדגוגי".
להכין תוכניות עבודה .
הזיקה שבין התוכניות .
תקציבי וקובע את לוח .
הכספיים כי ההוצאה הכוללת על "חדר החלל" הייתה כמעט כפולה מהמתוכנן.
לעומת זאת, תוכניות אחרות שתכנן ביה"ס לא בוצעו.
בי"ס בשפרעם תכנן להשקיע בתוכניות פדגוגיות כ - 31,000 ש"ח במסגרת תוכנית העבודה לשנה"ל התשע"ו.
התוספת הפדגוגית שקיבל מהמשרד הייתה 45,000 ש"ח, וההוצאה בפועל- כ- 17,000 ש"ח, כלומר ניצול של38% .
בלבד בשנה"ל התשע"ז , לעומת זאת, תכנן ביה"ס להשקיע בפדגוגיה 40,000 ש"ח ואולם בפועל השקיע כ - 70,000 ש"ח- חריגה של כ -75% מהתכנון.
הדבר מצביע על תכנון לא מיטבי, שכן לביה"ס היה ידוע מראש מה הסכום שיקבל.
כדי להבנות את השלבים להכנת תוכנית עבודה מקושרת משאבים במתכונת הנדרשת וכן כדי להבטיח את ההלימה בין התכנון לביצוע, מפעיל המשרד מתחילת שנה"ל התשע"ח מערכת ממוחשבת, מערכת "תום".
אולם המערכת אינה מספקת למנהלים את מרב הנתונים הדרושים להכנת תוכנית שברשות המשרד, מאחר שהמשרד לא קשר אותה למערכות רלוונטיות אחרות, כגון מערכת "סל תלמיד" 60, המציג ות בפני מנהל ביה"ס גם את היקף התקציבים שהמשרד מעמיד לניהול ביה"ס.
תוכניות עבודה המקושרות למשאבים חיוניות לניהול עצמי של בתיה"ס באופן יעיל ואחראי.
הממצאים לעיל מצביעים על כך שחלק מהמנהלים אינם משתמשים בתוכניות העבודה ככלי ניהולי - כלי המאפשר לקבוע את המשימות שעליהם להוביל ובכך לבטא את חזון ביה"ס ולהשיג את יעדיו ומטרותיו.
חסרונן של תוכניות עבודה שלמות אינו מאפשר לקבוע סדר עדיפויות, להעריך את טיב היישום של התוכניות והפרויקטים שבהם התמקדו בתי"ס במסגרת הניהול העצמי ושבהם בחרו להשקיע את תקציב התוספת הפדגוגית, ולא את הביצוע מול התכנון.
הניצול החסר או החורג ביחס לתוספת הפדגוגית, שעלו בביקורת, עשויים לנבוע מתכנון לקוי או חסר ומכך שלא נקבעו כלל היעדים הפדגוגיים של בתיה"ס ומקורותיהם התקציביים.
על מנהלי בתיה"ס להקפיד ולהכין תוכניות עבודה מקושרות משאבים באופן מפורט כנדרש; הפירוט הוא שמגדיר את הזיקה שבין התוכניות לבין היעדים וקובע סדרי עדיפויות, מאפשר אומדן תקציבי וקובע את לוח הזמנים, את הכלים למימוש ואת דרכי ההערכה.
בד בבד על המפקחים הכוללים, הממונות המחוזיות והמינהלה להנחות ולהדריך את המנהלים והצוותים החינוכיים בבתיה"ס בבניית תוכנית עבודה מקושרת משאבים שתענה על המטרות שלשמה נבנתה ותשמש כלי ניהולי מרכזי בידיהם.
עליהם לעקוב אחרי אופן ביצועה, ובמידת הצורך לנקוט פעולות למניעת חריגות של בתיה"ס מהתוכנית ושימוש לא אפקטיבי בכלי זה.
ממצא זה מחזק את הצורך בהכשרת המנהלים בתחום זה.
מערכת הכוללת מועדי העברה של כספי התלמיד מהרשות לביה"ס משרד החינוך | 1181 .
מתשובות שמסרו בתיה"ס למשרד מבקר המדינה בחודשים יוני -אוגוסט 2018 עולה כי ככלל, המנהלים רואים חשיבות רבה בהכנת תוכנית עבודה מקושרת משאבים.
עם זאת, חלקם חשים שלא קיבלו הכשרה מספקת להכנתה באופן מיטבי; אשר למערכת תום ציינו בתיה"ס שמערכת ממוחשבת זו אינה "ידידותית" דייה למשתמש, ולעיתים עולה קושי ממשי בעבודה עם המערכת שכן בזמן אמת עולים צרכים ובעיות שלא נצפו מראש.
משרד החינוך מסר בתשובתו מיוני 2018 למשרד מבקר המדינה, כי בשלב התכנון של התוכניות הפדגוגיות התוספתיות והפרויקטים הנוספים מניח ביה"ס הנחות והערכות שאינן בהכרח מדויקות, ולעיתים הן משתנות בשלבי הביצוע.
תפקידו של המפקח הכולל, בין היתר, הוא לעקוב אחר ביצוע תוכניות העבודה והשגת יעדיהן.
המשרד הוסיף כי מערכת תום תאפשר מעקב מרכזי אחר כתיבת תוכניות העבודה ע"י כל בעלי העניין (בהם מפקחים, נציגי הרשות המקומית).
המערכת נבנתה על ידי צוות שראה לנגד עיניו את הצורך להפוך את תוכנית העבודה לכלי ניהולי שימושי למנהל ביה"ס - צוות שכלל גם את נציגי האגף לתכנון ואסטרטגיה במשרד, המוביל את מדיניות התכנון .
לנוכח הפגמים שהעלה משרד מבקר המדינה בנוגע לאופן שבו מכינים מנהלי בתיה"ס את תוכנ יות העבודה מקושרות המשאבים, ונוכח אי - השימוש שהם עושים בכלי זה לצורך הקצאת המשאבים באופן מדויק ויעיל ככל האפשר ולהבטחת ההלימה המרבית בין התכנון לביצוע - על המפקחים הכוללים לעקוב אחר הכנת התוכניות על ידי המנהלים, במטרה לצמצם ליקויים בסיסיים בהכנה החוזרים ונשנים מדי שנה בשנה.
על המינהלה והממונות המחוזיות לפעול להטמעת מערכת תום ולוודא שהמנהלים מגבשים את תוכניות העבודה על פי המתכונת שנקבעה זה מכבר, כך שהן ישפרו את התכנון והניהול הבית-ספרי; בה בעת אין בשימוש במערכת ממוחשבת כדי לייתר ליווי ומעקב של המינהלה והממונות המחוזיות, שייתנו מענה פרטני לקשיים שהמנהלים נתקלים בהם בהכנת התוכניות ובביצוען האפקטיבי.
הוועדה המלווה הבית-ספרית לעניין הניהול העצמי .
על פי חוזר המנכ"ל, כל בי "ס בניהול עצמי יכונן ועדה מלווה לעניין הניהול העצמי, שחבריה הם מנהל ביה"ס (מרכז הוועדה ), המפקח הכולל על ביה"ס מטעם ה משרד, מנהל מחלקת החינוך או נציגו מטעם הרשות המקומית , נציג הגזברות או חשבות מחלקת החינוך מטעם הרשות , נציג מורי ביה"ס ונציג ההורים (להלן - הוועדה המלווה).
חברי הוועדה יכולים להזמין אליה חברים קבועים נוספים או אורחים, בהתאם לצורך, בהסכמת יתר החברים.
החוזר מגדיר את תפקידי הוועדה : לשמש פורום מייעץ, מלווה ותומך להנהלת ביה"ס בגיבוש וביישום מדיניות ה הפדגוגית, הניהולית והכלכלית ; לשמש מסגרת לשיח משותף של גורמים המעורבים בחיי בי ה"ס והמשפיעים על העשייה בו; לשמש מסגרת לדיון תקופתי מוסדר בכלל התשומות, התהליכים 1182 |דוח שנתי 69ב .
ברבים מבתיה"ס דיוני .
והתוצרים של בי ה"ס, הן הפדגוגיים והן הכלכליים, ולחשיבה משותפת על סוגיות וקשיים; לסייע לביה"ס לממש את האחריותיות שלו באמצעות דיון על תוכנית העבודה הבית-ספרית ועל האתגרים העומדים בפני ו; לאשר את תוכנית העבודה מקושרת המשאבים.
עוד נקבע בחוזר ש יש לכנס את הוועדה המלווה פעמיים בשנה לפחות, במועדים המוסכמים על חבריה הקבועים: מפגש ראשון לקראת סוף שנ ה"ל לגבי שנה"ל העוקבת, ומפגש שני באמצע שנה"ל לדיון ביישום תוכנית העבודה.
נקבע כי על החלטות הוועדה להתקבל בהסכמת חבריה .
אם תוכנית העבודה אינה מאושרת, יש להבהיר את ההיבטים הטעונים שיפור ולקיים מפגשים ודיונים נוספים עד אישורה , ולתעדם בסיכום דיון מפורט שיופץ למשתתפים.
דיוני הוועדה המלווה אמורים להיות בהובלתם, באחריותם ובניהולם של מנהלי בתיה"ס, ותפקידם להיות מרכזיה.
על הדיון להתמקד בתוכנית העבודה על היבטיה השונים, לרבות התקציביים, ולכן אחד מחברי הוועדה הוא נציג הגזברות ברשות.
הוועדה אמורה גם לבדוק את התכנון מול הביצוע של תוכניות העבודה, להתמקד בקשיים ובאתגרים שביה"ס עומד בפניהם ולבחון אם ניתן להם ביטוי בתוכנית ואם הוקצו המשאבים המתאימים.
משרד מבקר המדינה בדק ב-22 ,בתיה"ס את ניהול הוועדות המלוות שלהם בהתאם לפרמטרים שנקבעו בחוזר המנכ"ל.
בכלל זה נבחן אם הדיונים בוועדה ממלאים את ייעודם.
הבדיקה העלתה כי ברבים מבתיה"ס דיוני הוועדה המלווה אינם משיגים את המטרה שלשמה נועדו, והוועדה אינה משמשת פלטפורמה לדיון מעמיק על אתגרי ביה"ס ופתרונות אפשריים להם , אלא מנגנון להצגת תוכניות והישגים גרידא.
הדבר בא לידי ביטוי כבר בשלב האחריות לזימון הוועדות וניהולן, ובהמשך בהכנה לפני הדיונים, במועדי כינוס הוועדות ובמקומות כינוסן, בהרכב המשתתפים, בדיונים לגופו של עניין, בתיעוד הדיונים ובאופן יישום החלטות המתקבלות בוועדה.
יוזמת כינוס הוועדה המלווה והובלתה: כאמור, הוועדה המלווה אמורה להתכנס ביוזמה ובהובלה של מנהלי בתיה"ס, אשר אמורים גם לנהל את הדיון בה ולקבוע את סדר יומה.
בכך ניתן ביטוי למעמדו של מנהל ביה"ס כגורם המוביל אותו והמתווה את אופן ניהולו.
הבדיקה העלתה כי הוועדה המלווה מתכנסת ביוזמתושל מנהל מחלקת החינוך ברשות61 או המפקח הכולל או שניהם במשותף, והם שקובעים את לוח הזמנים לדיוניה ושולחים את הזימון לחבריה.
יודגש כי באף בי"ס לא נמצא שמנהל ביה"ס הוא ששלח את הזימון לדיון בוועדה או קבע את סדר יומה ואת מהלך הדיון בה.
לדוגמה, בנתניה זימן מנהל האג ף לחינוך יסודי 18 מ-25 מנהלי בתיה"ס היסודיים הממלכתיים להצגת תוכניות העבודה שלהם לשנה"ל התשע"ה בכמה מועדים - 3 עד5 מנהלים בכל דיון.
בקריית אתא הזמינה המפקחת הכוללת את מנהלי בתיה"ס ומנהלי אגף החינוך לוועדות המלוות בסוף שנה"ל התשע"ז וקבעה לוח זמנים ליום דיונים מרוכז בשעות 8:00 עד 15:30 שבו יציגו שבעת מנהלי בתיה"ס היסודיים ברשות את תוכניות העבודה שלהם - כל אחד במשך שעה בלבד.
בנצרת מזמנת מנהלת מחלקת החינוך את 13 מנהלי בתיה"ס היסודיים לדיון בוועדה המלווה שבה מוקצה לכל אחד מהם זמן הצגה מוגבל, והיא שמובילה את הדי ונים.
גם בשפרעם מנהלת אגף החינוך בעירייה היא שיוזמת את דיוני הוועדות המלוות, מזמנת את המשתתפים ואחראית ללוח הזמנים, ולכל בי"ס מוקצית חצי שעה בלבד.
באשדוד זימנו במשותף מנהלת אגף ממינהל החינוך בעירייה והמפקח הכולל של בתיה"ס הממלכתיים -דתיים (להלן - הממ"ד) את מפגש הוועדה המלווה השנייה לשנה"ל התשע"ו של בתיה"ס הממ"ד.
מנהלת האגף והמפקח קבעו ארבעה מועדים לדיונים; בכל מועד הופיעו בפני הוועדה 3 עד4 בתי"ס, ולדיון בעניינו של כל אחד מהם הוקצתה שעה בלבד.
תהליך דומה קיימו מנהלת ממינהל החינוך והמפקחת הכוללת לגבי דיוני הוו עדות המלוות של בתיה"ס בעיר במחצית השנייה של התשע"ז.
במצב דברים זה, כינוסי הוועדה המלווה אינם יכולים לשמש פלטפורמה לדיונים מעמיקים ויסודיים בסוגיות הנוגעות לבתיה"ס.
מרכז הכובד של עבודת הוועדה עובר ממנהל ביה"ס - המוזמן להציג את תוכנית העבודה שלו - לרשות המקו מית, והתפיסה שבבסיס הניהול העצמי אינה מתממשת.
להפך - מעמד הרשות התחזק ולצידו גם מעמד המשרד באמצעות המפקח, שכן הם שמנהלים את הוועדה, מזמנים את דיוניה ומחליטים על סדר היום של הדיון ועל גבולותיו.
הדבר עומד בסתירה לתכלית מנגנון הוועדה המלווה ככלי ניהולי בידי מנהל ביה"ס, שתפקידו בוועדה מוגדר במפורש על ידי חוזר המנכ"ל - אמצעי להשפיע על תוכני הדיון כך שישקפו את צרכיו, יעדיו ומשאביו של ביה"ס, על עומק הדיון ועל ההחלטות המתקבלות בו.
או מנהלי האגפים והמחלקות ברשות 1184 |דוח שנתי 69ב .
משרד החינוך ציין בתשובתו כי מועדי דיוני הוועדות המלוות נקבעים על ידי מנהלי מחלקות החינוך או המפקחים שכן הוועדות מרוכזות לימים ייעודיים לכך בכל רשות - זאת כדי לנצל במידה מיטבית את זמנם של המפקח ושל מנהל מחלקת החינוך ברשות.
עם זאת, מנהל הדיון בוועדה הוא מנהל ביה"ס, כנקבע בחוזר המנכ"ל, ואין בזהות קובע המועד לדיון הוועדות לשנות מצב דברים זה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך שעליו להבטיח שמנהל ביה"ס יהיה הגורם המוביל בניהול עבודת הוועדה המלווה, כאמור בחוזר המנכ"ל, וכי הוא שיזמן את הדיון ויקבע את מקומו, את סדר יומו, את הנושאים שיידונו בו, את משכו ועוד.
על המינהלה ועל המפקחים להסיט את מרכז הכובד של דיוני הוועדות כדי שיתמקדו בניהול הפרטני של בתיה"ס.
עליהם להקפיד שפורום הדיון בוועדות המלוות, מעבר להצגת תוכנית העבודה, ישמש למנהלי בתיה"ס כלי להובלה וניהול ממשיים, שאינו תלוי ברובו במגבלות ובהנחיות של גורמים חיצוניים.
הכנה לפני הדיון: חוזר המנכ"ל קבע כי תוכנית העבודה של ביה"ס תישלח לעיון כל חברי הוועדה המלווה ימים מספר לפני מועד התכנסותה, כדי שהדיון יהיה יעיל, מועיל ולגופו של עניין.
קריאת החומר מראש מאפשרת לרדת לעומקם של דברים במהלך הדיון.
עלה כי אף אחד ממנהלי בתיה"ס שנבדקו לא שלח את תוכנית העבודה לכל חברי הוועדה המלווה לפני מועד הדיון; לכל היותר הם שלחו העתק למפקחת הכוללת או למנהל מחלקת החינוך ברשות.
העובדה שמנהלי בתיה"ס אינם שולחים את תוכנית העבודה מראש לכל חברי הוועדה המלווה פוגעת ביכולת לקיים דיון ממשי בוועדה, חוטאת לתכלית הדיונים בה ופו געת בתוצריה.
הדבר נוגע במיוחד להיבטים הכלכליים והתקציביים שחיוני שנציג הגזברות ברשות יעמיק בהם.
זאת ועוד, שליחת התוכנית רק לחלק מחברי הוועדה מקנה להם עדיפות ויכולת השפעה גדולה יותר על ההחלטות שמתקבלות בדיון.
בהקשר זה יש לראות בחיוב את הודעת המשרד בתשובתו כי בעתיד יהיו כל הגורמים הרלוונטיים בעלי הרשאה לצפות בתוכניות העבודה במערכת תום.
הרכב המשתתפים: לכל אחד מחברי הוועדה המעורבים בחיי ביה"ס, ערך מוסף ייחודי בהשפעתו על יכולת ביה"ס להשיג את מטרותיו ולממש את ייעודו.
השיח המשותף ביניהם מאפשר ראייה רחבה ואינטגרטיבית.
על פי הקבוע במדריך הוועדה המלווה הבית -ספרית שהוציאה המינהלה, באחריות מנהל ביה"ס לזמן את המשתתפים לדיון הוועדה בצירוף סדר היום.
הבדיקה העלתה כי ברבים מדיוני הוועדות המלוות בבתיה"ס לא השתתפו כל הנציגים הדרושים - בין אם לא זומנו או שבחרו לא להגיע.
בחלק מהם נמצא שלא השתתפו גורמים שעמדתם חיונית במיוחד בקבלת ההחלטות, למשל נציג הגזברות ברשות או נציגי ההורים.
עלה שהסיבה להיעדרות חלק מחברי הוועדה היא שמזמני הדיונים - מנהלי מחלקות החינוך או המפקחים הכוללים - אינם מקפידים על זימון כל חברי הוועדה הנדרשים על פי חוזר המנכ"ל.
מצב זה פוגע בתכלית המנגנון, שעיקרה שיתוף כל הגורמים הקשורים להתנהלות ביה"ס בדיונים על תוכניותיו ועל אופן יישומן, כדי לקבל החלטות המבוססות על שיח אינטגרטיבי המבטא את עמדות כלל גורמים אלה.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי על פי מדיניות המינהלה אין לקיים את דיוני הוועדה המלווה ללא השתתפות המפקח הכולל, נציג מחלקת החינוך ונציג הגזברות.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהלה, וכן למנהלי בתיה"ס, למפקחים ולנציגי הרשות המקומית הרלוונטיים, האחראים לזימון חברי הוועדה, כי עליהם להקפיד על זימון כל חבריה הנדרשים על פי חוזר המנכ"ל.
יש חשיבות גדולה לקיום דיוני הוועדה המלווה בהשתתפות כל הנציגים הקבועים בחוזר - הרכב המבטא את אופייה המייעץ, התומך, המשתף והמחויב במתן דין וחשבון.
יצוין גם כי העובדה שלא נקבעה בנוהל זהות הגורם האחראי בפועל לתיאום מועד הדיון ול זימון המשתתפים עלולה לגרום לכך שלא יוזמנו כל חברי הוועדה האמורים להשתתף בדיון, ועל המינהלה לפעול לתיקון העניין.
מהות הדיון: בהיבט התוכני, על הוועדה להבטיח שתוכנית העבודה מקושרת המשאבים של ביה"ס תהיה מאושרת ומוכנה ליישום.
עליה לוודא שהתוכנית מבוססת על ניתוח נתונים, על חיבור בין יעדים פדגוגיים לבין תשומות, על משאבים ותהליכים ארגוניים, על תהליך קבלת החלטות מושכל ועל למיד ה וחתירה לשיפור מתמיד.
הבדיקה העלתה62 כי מרבית דיוני הוועדות מתמקדים בהצגת תוכניות העבודה באופן כללי, ובמסגרתה מוקרנת מצגת שהוכנה מראש.
כאשר מתקיים שיח הוא מתמקד בהיבטים הפדגוגיים; הוועדה נמנעת מלדון בהיבטים הכלכליים-תקציביים.
62 מרביתדיוני הוועדות לא תועדו בפרוטוקול או בסיכום דיון; לכן הממצאים מבוססים על הפרוטוקולים שנמצאו ועל דברים שנמסרו לצוות הביקורת בפגישות.
אופן ניהול הוועדות המלוות על ידי הרשויות המקומיות - בדיונים משותפים לכמה בתי"ס שמרוכזים ביום אחד וזמנם קצוב - אינו מאפשר בירור ממצה של מכלול הסוגיות הפדגוגיות והתקציביות של כל בי"ס.
ליבת הניהול העצמי היא הקשר ההדוק בין התכנון הפדגוגי לתכנון התקציבי.
העובדה שהעיסוק בהיבטים התקציביים הוא פחּות, אם בכלל קיים, מצביעה על בחינת תוכניות העבודה מזווית צרה, בהתעלם מהמשאבים שהוקצו לבתיה"ס ומתהליכי העבודה שהותוו.
נוהג זה פוגע באפקטיביות התוכניות שהוכנו, כל שכן ביחס להגדלת היקף המשאבים שמוקצים לשם כך לבתיה"ס שבניהול העצמי להשגת מטרותיהם.
בכלל זה אין מנתחים את האופן שבו יישם מנהל כל בי"ס את כלי הניהול העצמי שהוקנו לו, בעצם העובדה שניתנה בידו גמישות לניצול משאבי התקציב לצרכים הפדגוגיים.
תיעוד ויישום: בחוזר המנכ"ל נקבע כי יש לערוך סיכום כתוב של דיוני הוועדה המלווה ולהפיצו בין משתתפיה.
על הסיכום להיות ברור ולציין חלוקת תפקידים ואחריות ליישום ההחלטות במידת הצורך.
יש לציין בו עמדות ודעות שונות שעלו בדיון, לרבות כאלו שלא התקבלו בסופו של דבר כהחלטות מחייבות.
עם זאת החוזר לא מטיל את אחריות הכנת הסיכום במפורש על מי מהגורמים.
הבדיקה העלתה כי מרבית דיוני הוועדות המלוות לא סוכמו בכתב כנדרש, לרבות ציון ההחלטות שהתקבלו בהם; לכן אין אפשרות לעקוב אחר יישום החלטות אלה.
גם כאשר נמצאו מסמכים המתעדים את הדיונים, לרוב הם היו קצרים וחלקיים, לא כללו החלטות לביצוע ולא הופצו למשתתפים בדיון.
קיים חשש אפוא שהיפוך היוצרות בכל הנוגע לזהות הגורם האחראי לניהול הוועדות המלוות משפיע גם על זהות האחראי לתיעוד דיוניהן והחלטותיהן, ובסופו של דבר תכלית דיוני הוועדות נפגמת מאוד.
מבין הרשויות שנבדקו, נמצאו סיכומי דיון רק באשדוד, גבעתיים, נצרת וקריית אתא.
הסיכומים היו בדרך כלל חלקיים ולא איפשרו להבין את שאירע בדיון, ולא נראה שהתקבלו החלטות כלשהן לביצוע.
לדוגמה, בסיכום דיון הוועדה המלווה של אחד מבתיה"ס בקריית אתא נקבע כי לדיון הבא "יש להתבונן בנתונים ולראות מה עושים איתם" ו"להפעיל חשיבה נוספת על העלאת ההישגים" - אלו אמירות מעורפלות וסתמיות, שקשה לראות בהן החלטות אופרטיביות, מה גם שלא ברור מי הגורם האחראי לביצוען.
ברשויות המקומיות אור יהודה, דימונה, נתניה, עספייא ושפרעם לא נמצאו כלל סיכומי דיון של הוועדות המלוות: לא ברשות ולא בבתיה"ס שבתחומה.
משרד מבקר המדינה מעיר למ נהלי בתיה"ס כי כמרכזי הוועדה עליהם להקפיד על תיעוד שיטתי וממצה של דיוני הוועדות המלוות ולהטיל את האחריות על מי ממשתפי הדיון.
תיעוד תורם לקיום הליכי חשיבה ותכנון סדורים, להבניה של שיקול הדעת, לעמידה בחובת ההנמקה, לפעילות על פי תכנון, לרציפות ולשימור הזיכרון הארגוני בטווח הקצר ו בטווח הארוך.
בה בעת על הממונות המחוזיות והמפקחות הכוללות להנחות את המנהלים להקפיד על תיעוד זה, שנועד לשמש אותן למעקב אחר השגת היעדים שנקבעו ולהפקת לקחים.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי בתכנון העתידי של מערכת תום תהיה אפשרות לתעד בה את ישיבות הוועדה המלווה.
עוד ציין כי במחוז דרום מתועדים דיוני הוועדות המלוות על פי פורמט אחיד שקבע המחוז.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי קיומו של פורמט אחיד יכול להיות בסיס לתיעוד הדיון, אולם כשלעצמו אינו מבטיח את התיעוד .
על משרד החינוך להנחות את מנהלי בת יה"ס להקפיד על תיעוד מפורט כנדרש, עד שהדבר יתאפשר בעתיד באמצעות המערכת הממוחשבת.
ממצאי מחקר ראמ"ה בנושא הוועדות המלוות: מחקר ראמ"ה בנושא הוועדות המלוות בניהול העצמי, שממצאיו הראשוניים פורסמו באפריל 201863 , העלה כי חלק גדול מבין משתתפיו64 ,, בהם מנהלי בתי"ס, מפקחים, נציגי רשות ומורים רואים בוועדה "טקסיות המחליפה מהות "; במתכונת הנוכחית אין היא נותנת מענה אמיתי לצורכי ביה"ס, אלא משרתת בעיקר את צורכי המערכת , ומשתפים בה את בתיה"ס רק כדי לצאת ידי חובה .
זאת ועוד, רק מיעוט מהמנהלים תומכים במתכונת הנוכחית של הוועדה, ואילו כמחציתם סבורים שנדרש מודל עבודה אחר שבמסגרתו יתאפשרו דיון רב יותר והתמקדות בצורכי ביה"ס; כחמישית מהמנהלים סבורים כי יש לבטל לגמרי את הוועדה.
ממצאי המחקר, ובעיקר עמדות מנהלי בתיה"ס שהשתתפו בו, מצביעים על כך כי עוד ארוכה הדרך להטמעת השינוי בתפקידים שהיה מטרת הניהול העצמי - דהיינו, להפוך את הפירמידה ולייצר יחסים אחרים בין מנהל בי ה"ס, אגף החינוך ברשות והמפקח; שינוי שכלי העבודה המרכזי שהוגדר להשגתו היה הוועדות המלוות .