HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע אכ"ס באוקטובר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי הוא סבור שיש לכלול בוועדת המפתחים גורמי מקצוע חיצוניים, שיהוו משקל נגד לגורמים המקצועיים במפא"ת, בעיקר בשל מורכבות הנושאים הטכנולוגיים הנדונים ואי-הבקיאות של חברי הוועדה בקיום הצורך הטכנולוגי.
מפא"ת הודיע למשרד מבקר המדינה, כי עיק ר עיסוקה של ועדת מפתחים הוא בבחירת חברות, תעשיות, מכונים ומוסדות אקדמיים לביצוע פרויקטי מחקר ופיתוח מלאים, ומיעוט עיסוקה הוא בבחירת מפתחים - מומחים ספציפיים - כגון אלה המשולבים בפרויקטי "חומה".
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח עיסוקה העיקרי של ועדת מפתחים בבחירת ספקים (על פי רוב - התעשיות הביטחוניות) לביצוע פרויקטים של מחקר ופיתוח, ולא בבחירת "מומחים ספציפיים", הפועלים ככוח אדם הנדסי חיצוני ומסייעים ל"חומה" בעבודתה, מתחדד הצורך לבחון את העברת בחירתם של מומחים אלה למסלול שבאחריות ועדת יועצים.
אמ"ש מצדו הודיע למשרד מבקר המדינה, כי בחינה ואישור של מפתחים דורשים בקיאות וידע בנושאים מורכבים הנוגעים לפיתוח, וכי הוא סבור שבידי הגורמים הרלוונטיים במפא"ת המומחיות לכך.
על כך מעיר משרד מבקר המדינה, כי בכל הנוגע למומחים - עובדי חברות המפתחים - המסייעים למינהלת "חומה" בעבודתה השוטפת, על פניו אין יתרון לוועדת מפתחים על פני ועדת יועצים; מה גם שאין בידיה הכלים והמנגנונים הנדרשים לבחינה ולאישור העסקתם בהתאם לכללי התקשי"ר ולהוראות נש"ם.
"סוגיית "יחסי עובד ומעביד כאמור, יועץ, המועסק במשרד ממשלתי במסגרת חוזה קבלני, עלול להיות מוכר בדיעבד על ידי בית הדין כעובד מדינה, בהתקיים מאפיינים מסוימים בתנאי העסקתו, אשר על פי פסיקת בתי הדין לעבודה בישראל נקבעו כמאפיינים המעידים על יחסי עובד ומעביד.
על כן קובע התקשי"ר הנחיות לגבי אופן העסקתו, 56 דוח שנתי63ב .
על מנת ליצור אבחנה ברורה בין מעמדו של עובד ובין מעמדו של יועץ.
על פי התקשי"ר, משרד ממשלתי המבקש להעסיק יועץ יבדוק אם אין מדובר בעבודה שלפי טיבה ומהותה צריכה להיעשות על ידי עובד המשרד ולא על ידי מי שאיננו עובד המשרד.
כשמדובר בעבודה השלובה באופן אינטגראל י בעבודת המשרד והמבצע אותה שייך למערך הארגוני והפונקציונאלי של המשרד, אין מקום להעסיק יועץ למילוי אותו תפקיד.
כבר בשנת 1992 פרסם נציב שירות המדינה נוהל לגבי העסקת גורמים חיצוניים במשרדי הממשלה 46 (להלן- הנוהל).
הנוהל קבע, כי לא יועסק אדם במשרד בחוזה קבלני אלא אם הוא "גורם חיצוני למשרד שהינו בעל עסק עצמאי והמבצע עבודות או מספק שירותים למשרד בנושא מוגדר ולתקופה קצובה, שאינו משולב במערך הפונקציונאלי השגרתי והקובע של המשרד ואינו נהנה משירותים מנהליים של המשרד.
ואמצעים אחרים לביצוע העבודה הניתנים לעובדים מן המניין".
עוד קבע הנוהל, כי משרד המבקש להעסיק אדם בתחומים ובמקרים שאינם מאפשרים, על פי הנוהל, העסקה בחוזה קבלני או באמצעות חברת כוח אדם - יעסיק אותו כעובד מן המניין47 או בחוזה מיוחד48.
התקשי"ר והנוהל מעמידים סייגים להעסקת גורמים חיצוניים בשירות המדינה.
בהתאם להם פרסם, כאמור, משהב"ט את ההוראה בעניין יועצים.
על פי ההוראה, בכל העסקת אדם בחוזה קבלני49 וכדי להפחית את הסיכון שבטשטוש מעמדו של היועץ כמועסק על בסיס קבלני, יש להקפיד על ביצוע כל המתחייב מהתקשי"ר.
כאמור, בהוראה בעניין מפתחים נקבע, כי בהתקשרות עם מפתחים יש להחיל את כללי ההוראה בעניין יועצים לגבי סוגיית יחסי עובד ומעביד.
להלן פירוט כללי ההוראה בעניין יועצים אל מול המצב הקיים במינהלת "חומה" בהקשרים אלה: א.
על פי ההוראה, מועסק בחוזה קבלני יועסק, ככל הניתן, למשך תקופות זמן קצרות בלבד; יש להשתמש בשירותים שהוא נותן, ככל הניתן, בהיקפים משתנים על פי הצורך, ולהימנע מהעסקה בהיקף קבוע לאורך תקופת ההעסקה; יש להימנע מהעסקתו במשימות הרגילות של בעלי תפקידים קבועים בשירות המדינה, ומשילובו בפעילות הביצוע הייעודיות של היחידה שבה הוא מועסק ובמערך הפונקציונאלי השגרתי שלה; הוא לא ייצג את משהב"ט כלפי גורמים חיצוניים, לא ישתמש בנייר רשמי של היחידה ולא יחתום על ניירות בשם היחידה.
נמצא, כי שלא בהתאם לכללים אלה - ישנם מפתחים העובדים, כאמור, עבור מינהלת "חומה" שנים רבות ברציפ ות; יש בהם כאלה המועסקים בהיקף קבוע מדי שנה בשנה, זה שנים; ישנם מפתחים העובדים בזיקה ישירה למחלקות ולענפים מסוימים ב"חומה", והם שלובים בעבודתה, כמתואר לעיל; מפתחים מוציאים דרך קבע ובמישרין הנחיות לגורמים בתעשיות הביטחוניות, ואף משתמשים בשגרה בנייר רשמי של מינהלת "חומה".
46 הודעת נש"ם בנושא: "נוהל העסקת עובדים בעבודה בלתי צמיתה בשירות המדינה".
47 לפי חוק שירותהמדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 .
48 בהתאם לתקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), התש"ך- 1960 ,.
הנוהל קובע כי עקרונות רמות השכר בחוזים המיוחדים ייקבעו על ידי נש"ם על דעת הממונה על השכר על פי רמת התפקיד וכישורי המועמד.
49 לעניין זה בהוראה, חוזה קבלני- הסכם עם יחיד או עם חברה למתן שירותים, ללא כוונה ליצירת יחסי עובד ומעביד.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי טשטוש הגבולות בין עובדי "חומה" ובין המפתחים גם עלול ליצור מראית עין של השתייכות המפתחים ל"חומה", כך שגורמים חיצוניים, ובהם התעשיות הביטחוניות, יקבלו רושם מוטעה, כי הם עובדיה.
מפא"ת הודיע למשרד מבקר המדינה, כי מינהלת "חומה" תוציא הנחיה לכל המפתחים האוסרת עליהם באיסור חמור להוציא הנחיות לגורמים בתעשיות הביטחוניות ולחתום על מסמכיה.
עוד על פי ההוראה, מועסק בחוזה קבלני לא ישתמש בשירותי המשרד (מזכירות, טלפון, דואר וכדומה) של היחידה; יש להימנע, ככל הניתן, מהעסקתו בשטחי היחידה או באמצעות מכשירים של היחידה, אך אם העסקתו מחייבת זאת - ישולם לו "שכר ללא משרד"50 .
אולם, אם לא ניתן לבצע כללים אלה במלואם, ואין מנוס מהפעלת היועץ בשל ייחודיותו, מומחיותו, או סיווג ביטחוני - יובא הנושא להתייעצות נוספת עם היועמ"ש למעהב"ט.
יצוין, כי גם על פי המ"ב בנושא תעריפי יועצים, קיימת הבחנה בתעריפים בהתאם לקבלה או אי-קבלה של שירותי משרד על ידי היועץ.
אולם במקרים חריגים, שבהם נדרש היועץ לבצע עבודות ברמת סיווג ביטחוני שעל פי קביעת המלמ"ב, גם התקנת אמצעי ביטחון נוספים במשרדו לא תיתן מענה לדרישות הביטחו ן ונדרשת רמת אבטחה סביבתית הקיימת רק במתקני מעהב"ט, ניתן יהיה לאשר תעריף "עם משרד" ליועץ העובד במתקני מעהב"ט.
אישור חריג זה יינתן על ידי ראש האגף הדורש (ראש מפא"ת במקרה הנדון) ויחידת היועץ הכלכלי למעהב"ט51 .
,נמצא, כי בשונה מההוראות 27 מפתחים עובדים במשרדי מינהלת "חומה" בקביעות, שם מוקצים להם שירותים ואמצעים לצורך ביצוע העבודה; ואף שמינהלת "חומה" נושאת בהוצאות בגין אחזקתם במשרדיה, היא אינה מקזזת הוצאות אלו מתשלומיה לחברות המפתחים.
גורמים בכירים ב"חומה" מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה, כי דרישות העבודה מאלצות ל עתים את נוכחות המפתחים במשרדי "חומה", בגלל שילובם בעבודה השוטפת.
אולם, לא היו בידיהם האישורים הנדרשים על פי הוראות משהב"ט להעסקתם של מפתחים במשרדיה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי אם בכוונת מינהלת "חומה" להמשיך ולהעסיק מפתחים במשרדיה, עליה לפנות לגורמים הנוגעי ם ולקבל את אישוריהם, כנדרש.
ההוראה בעניין יועצים קובעת, כי על הגוף הדורש לקיים מעקב ולפקח על מבצעי העבודה תוך הקפדה על אי -יצירת יחסי עובד ומעביד.
כמו כן מצורף להוראה הסכם מתן שירותי ייעוץ לדוגמה, ובו הסכמת הקבלן לכך, כי היחסים בינו לבין משהב"ט אינם יוצרים יחסי עובד ומעביד, על כל המשתמע מכך.
תעריף מופחת 51 יחידת היועץ הכלכלי למעהב"ט השתלבה באגף התקציבים במשהב"ט, כיחידת סגן ראש אגף התקציבים לכלכלה.
בביקורת עלה, כי סוגיית החשש להיווצרות יחסי עובד ומעביד בין מינהלת "חומה" ובין המפתחים לא נבחנה על ידיה, כגוף דורש, וממילא היא לא טיפלה בה.
עוד עלה, כי בהתקשרויות שהיא עושה עם חברות המפתחים אין היא כוללת סעיפים המבהירים, כי הזמנת השירות אינה יוצרת יחסי עובד ומעביד בינה ובין עובדיהן, כנדרש בהמ"ב.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מכל האמור לעיל עולה, שבכל הנוגע להעסקת מפתחים במינהלת "חומה", אף לא גורם אחד במשהב"ט בחן בשנים האחרונות, אם בכלל, את סוגיית יחסי עובד ומעביד (על כך ראו גם בהמשך).
הנושא מקבל משנה חשיבות נוכח מאפייני עבודתם של חלק ניכר מהמפתחים, כמפורט לעיל.
סוגיית ניגוד עניינים בהעסקת מפתחים במסגרת התקשרות עם יועץ עלול להיווצר מצב של ניגוד עניינים בין פעולות או עבודות שהוא מבצע במסגרת עבודתו עם משהב"ט ובין עיסוק יו האחרים; מצב, שעלול לגרום לכך, שפעילות היועץ לא תתבסס על שיקולים ענייניים ומקצועיים גרידא, לטובת ענייניו של משהב"ט52 .
על פי התקשי"ר, יש לקבוע הליך שבאמצעותו יובטח כי טרם העסקת יועצים חיצוניים במשרדי הממשלה או ביחידות הסמך תיבחן סוגיית ניגוד העניינים, ויינקטו צעדי מנע, לפי הצורך, שימנעו מצבים שבהם עלול להתעורר חשש לניגוד עניינים.
התקשי"ר קובע, כי ככלל, בחינת שאלת ניגוד העניינים וגיבוש פתרונה ייעשו בהתאם להנחיות היועמ"ש לממשלה53 .
בהתאם להנחיות אלו, הסדר למניעת ניגוד עניינים הוא מסמך שבו חושף מועמד לתפקיד את ענייניו האחרים או תפקידיו האחרים, שעלולים לגרום לו להיות במצב של חשש לניגוד עניינים במילוי תפקידו, ומתחייב לקבל על עצמו מגבלות מסוימות שימנעו את ניגוד העניינים האמור.
ההוראה בעניין יועצים מבוססת על הוראות התקשי"ר ועל הנחיות היועמ"ש לממשלה בנושא.
על פיה, ה גופים הדורשים והגופים הרוכשים נושאים באחריות למניעת ניגוד עניינים.
לשם כך על הגופים הדורשים לוודא כי יועץ, המבקש לתת שירותי ייעוץ למשרד, ימלא שאלון לאיתור הנושאים שבהם עלול להיווצר ניגוד עניינים, ויחתום על תצהיר כי לא קיימים ניגודי עניינים בין עבודתו עבור משהב"ט ובין עיסוקיו האחרים בעבר או בהווה, וכי אם יעמוד במצב העשוי ליצור ניגוד עניינים - יודיע על כך מיד למשהב"ט.
בהסתמך על הנתונים שמסר היועץ ועל מידע נוסף המצוי בידי הגוף הדורש, על האחרון לבדוק את הפעילות העסקית והמקצועית של היועץ ואת קשריו העסקיים והאחרי ם עם גופים שונים, לרבות משהב"ט.
אם עולה חשש לניגוד עניינים - יציג הגוף הדורש את תוצאות הבדיקה בפני היועמ"ש למעהב"ט לקבלת חוות דעתו.
כל זאת, עוד קודם להצגת היועץ כמועמד בפני הוועדה, אם במסגרת מכרז ואם בפטור ממכרז.
52 ,בנושא זה ראו מבקר המדינה דוח שנתי 59א ( 2008 ), בנושא "היבטים בהעסקת קצינים פורשי צה"ל בתעשיות הביטחוניות ובמשרד הביטחון", עמ' 93.
53 הנחיה בנושא: "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה".
ההנחיה פורסמה ביוני 2006 , ועודכנה במאי 2008.
בביקורת עלה, כי מינהלת "חומה" לא חייבה אתחברות המפתחים למלא שאלונים ותצהירים, לגביהן ולגבי עובדיהן, כנדרש בהוראה בעניין יועצים וכמתחייב מהוראות התקשי"ר ומהנחיות היועמ"ש לממשלה.
כפועל יוצא מכך, לא היה בידיה מידע אודות עיסוקיהן של החברות ופעילות עובדיהן עבור גורמים אחרים במעהב"ט ומחוצה לה.
יתרה מכך, גורמים בכירים במינהלת "חומה" מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה, כי אין מניעה שמפתח שפרש מאחת התעשיות הביטחוניות יעבוד בשביל "חומה" מול אותה תעשייה; וכן אין מניעה שמפתח שעובד בשבילה אל מול התעשיות הביטחוניות יעבוד גם בשביל תעשייה ביטחונית זו או אחרת, או עבור גופים אחרים במעהב"ט.
יו"ר ועדת מפתחים מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי חברת מפתחים יכולה לעבוד עבור משהב"ט ועבור התעשיות במקביל, וכי במקרים אלה יש ציפייה כי היא תעשה הפרדה גמורה בין הפעילויות השונות, כדי למנוע מצב של ניגוד עניינים.
לדבריו, ועדת מפתחים אינה מקיימת בדיקה בנושא, אך על הגורמים הנוגעים במינהלת "חומה" לבדוק זאת.
עוד מסר, כי "ייתכנו מקרים שבהם יתגלה שעובד מסוים מבצע עבודה הן עבור משהב"ט והן עבור התעשייה", וכי "זה נחשב לעבירה חמורה".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מצבים כאלה עלולים ליצור ניגוד עניינים בעבודת המפתחים, אשר מצד אחד מהווים גורם פיקוח ובקרה של "חומה" אל מול התעשיות הביטחוניות, ומצד שני - אין מניעה שיהיו מועסקים באמצעותן.
בנוסף לכך, מינהלת "חומה" מתקשרת, כאמור, עם חברות המפתחים הן לפי שעות עבודה והן לביצוע "חבילות עבודה".
נמצא, כי ישנם מפתחים מסוימים העובדים גם לפי היקף שעות מוסכם מראש וגם לפי "חבילות עבודה".
מצב זה עלול להביא לידי הימצאות בניגוד עניינים, בהיות המפתחים, מן הצד האחד, נדרשים לנאמנות לענייני "חומה" במסגרת עבודתם בה, ומן הצד השני, נדרשים לנאמנות למעסיקיהם, קרי - חברות המפתחים, המתו גמלות גם על בסיס ביצוע "חבילות העבודה".
זאת ועוד, גורמים מהתעשיות הביטחוניות מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה, כי המצב, בו עובדי חברות המפתחים, שמעסיקה מינהלת "חומה", פועלים במקביל מול כמה תעשיות ביטחוניות, הוא בעייתי, ועלול להביא לזליגה של מידע עסקי רגיש ביני הן.
יצוין, כי עניין זה מקבל משנה חשיבות נוכח החשש שחלק מהמפתחים עלולים, כאמור, להיחשב כעובדי "חומה" בעיני בעלי תפקידים בתעשיות הביטחוניות.
נוסף לאמור לעיל, בביקורת עלו פרטים מסוימים הנוגעים לחלק מחברות המפתחים ולעובדיהן, שעלולים להעלות חשש לקיום ניגוד עניינים או לכל הפחות מחייבים בירור ובדיקה של משהב"ט.
כך למשל, עלה כי בשתי חברות מפתחים משמש אותו אדם כמנכ"ל, עובדה שלא הייתה ידועה לגורמים בכירים ב"חומה"; וכי בין עובדת בחברת מפתחים לבין ראש פרויקט בתעשייה ביטחונית, שמולה עובדת "חומה", היו קשרי משפחה.
נתונים א לה ואחרים היו יכולים להימצא ברשות 60 דוח שנתי63ב .
מינהלת "חומה", לו הייתה מחייבת את חברות המפתחים להציג לה את פירוט הקשרים העסקיים והאחרים שלהן ושל עובדיהן, כנדרש; דבר שכאמור לא נעשה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מינהלת "חומה" לרכז ללא דיחוי את המידע הנדרש על חברות המפתחי ם ועובדיהן, כמתחייב מהנחיות היועמ"ש לממשלה, מהתקשי"ר ומהמ"ב, על מנת לאתר זיקות שעלולות לפגוע בפעילותם עבורה, לקבוע הסדרים למניעת חשש לניגוד עניינים במידת הצורך, ולהקפיד על קיום הנחיות אלו מעתה ואילך.
כמו כן, עליה לנקוט צעדים שתכליתם למנוע העברת מידע עסקי ב ין התעשיות הביטחוניות באמצעות חברות המפתחים ועובדיהן.
מפא"ת הודיע למשרד מבקר המדינה, כי מינהלת "חומה" תפעל לתיקון הפגמים שעלו בביקורת בכל הנודע לסוגיית ניגוד העניינים, ובכלל זה תרכז את המידע הנדרש על המפתחים במקרים שבהם הם משמשים כ"כוח אדם הנדסי שכור", כדי לשלול קיומו של ניגוד עניינים.
בנוגע למניעה של העברת מידע עסקי בין התעשיות הביטחוניות באמצעות חברות המפתחים ועובדיהן הודיע מפא"ת, כי מינהלת "חומה" תנסח הצהרת התחייבות ותחתים את המפתחים על "אי-העברת ידע בין התעשיות".
הגברת הפיקוח על העסקת כוח אדם חיצוני במשהב"ט א.
במאי 2010 פרסמה נש "ם חוזר לעדכון ולרענון הכללים וההנחיות בנוגע להתקשרות ולהעסקת כוח אדם שאינו עובד מדינה בתוך יחידות מעהב"ט (להלן - חוזר נש"ם או החוזר).
זאת, כדי למנוע מקרים של העסקה שאינה תקינה ושעלולה להביא ליצירת יחסי עובד ומעביד עם המדינה ולקליטת עובדים לשירות המדינה, תוך עקיפת הוראות חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 .
חוזר נש "ם פורסם נוכח ממצאי דוח מבקר המדינה משנת 200554 , והחלטת ממשלה משנת 200855, שהטילה על נש "ם לפרסם הנחיות בנושא, במטרה להסדיר ולפקח על אופני העסקת עובדים חיצוניים המועסקים בפועל במשרדי הממשלה.
נש"ם כללה בחוזר את הכללים מהתקשי"ר ומהודעותיה הקודמות בנוגע להעסקת עובדים בשירות המדינה, כמפורט לעיל.
בחוזר נקבע, כי הוראותיו "יחולו על כל סוגי ההתקשרות הקיימות ביחידות מעהב"ט בשירות המדינה במסגרתם מועסקים עובדים שאינם עובדי מדינה בתוך יחידות מעהב"ט " (ההדגשה במקור).
עוד נקבע, כי האחריות לביצוע הוראות החוזר מוטלת על סמנכ"ל וראש אמ"ש במשהב"ט (להלן - האחראי), וכי עליו לבצע מדי שנה בשנה מעקב על אופן ניהול וביצוע ההתקשרויות בהתאם לתנאים ולסייגים המפורטים בחוזר.
כמו כן נקבע, כי בכל מקרה של ספק או לצורך התייעצות בדבר אופן יישום הוראות החוזר, ניתן לפנות ליחידת הממונה על מעהב"ט בנש "ם, בצירוף חוות דעת הלשכה המשפטית במשהב"ט בנוגע להתקשרות המבוקשת.
על פי החוזר, אי - ביצוע הוראותיו מהווה עברת משמעת.
54 ,מבקר המדינה דוח שנתי 55ב ( 2005 ), בנושא "העסקה ותקינת כוח אדם במשרדי הממשלה", עמ' 39.
55 'החלטה מס 4263 מנובמבר 2008 בנושא: "פטור ממכרז לתפקידים ויחידים שמועברים לשירות המדינה".
החוזר כלל גם הוראות מעבר, ולפיהן באחריות הא חראי למפות את כל ההתקשרויות ואופני ההעסקה הקיימים במשרד, אשר אינם עומדים בקריטריונים המפורטים בחוזר, ולהביאם בפני הממונה על מעהב"ט (בפועל)56 בנש"ם עד לסוף החודש שבו פורסם (מאי 2010 ).
בחוזר נקבע, כי לאחר קבלת הנתונים אמורה לקום ועדה משותפת לנש "ם, ולאגף התקצי בים והחשב הכללי שבמשרד האוצר לבחינת צורות ההעסקה ולהסדרתן באופן תקין.
בביקורת עלה, כי סמנכ"ל וראש אמ"ש לא העביר לנש "ם מיפוי התקשרויות ואופני ההעסקה במשהב"ט כנדרש בחוזר, לרבות לא את אלו עם המפתחים העובדים במינהלת "חומה" זה שנים בהיקף שעות קבוע, אף שיש בהם סממנים שאינם עולים בקנה אחד עם הוראות החוזר.
עוד עלה, כי נש "ם, מצדה, לא פעלה לאכיפת הוראות החוזר, ולא קידמה הצעדים להקמת הוועדה לבחינת צורות ההעסקה ולהסדרתן 57 ,.
בפועל אף שחלפו ארבע שנים מהחלטת הממשלה בנושא, לא ביצעה נש"ם את שהטילה עליה הממשלה.
הממונה על מעהב "ט (בפועל) בנש "ם מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה, כי בסמכות נש"ם לבדוק את השימוש של משהב"ט בכוח אדם חיצוני, כדי למנוע, בין היתר, יצירת יחסי עובד ומעביד, אך עד כה נש "ם טרם אכפה במשהב"ט את הנחיותיה.
כמו כן מסרה, כי בפגישת עבודה שקיימה באוגוסט 2012 (לאחר סיום הביקורת) עם סמנכ"ל וראש אמ"ש במשהב"ט נודע לה לראשונה על מערך המפתחים במפא"ת ועל החרגת הטיפול בהם מזה של שאר היועצים במשהב"ט.
עוד מסרה, כי מי שאחראי על ביצוע הוראות נש "ם הוא סמנכ"ל וראש אמ"ש, כאשר אצילת סמכות זו לגורם אחר צריכה להיבחן בנש"ם.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי הסיכום האמור של מנכ"ל משהב"ט ממרץ 2011 , ולפיו, הטיפול במפתחים, לרבות חברות המפתחים, יישאר באחריות ועדת מפתחים ולא יועבר לאחריות אמ"ש, אינו תואם את הנחיות נש"ם, המטילות אחריות לכל התקשרויות משהב"ט, שבמסגרתן מועסקים ביחידות מעהב"ט עובדים שאינם עובדי המדינה, על סמנכ"ל וראש אמ"ש.
אף על פי כן, נאצלה הסמכות של סמנכ"ל וראש אמ"ש, ללא אישור נש"ם.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על נש "ם לממש את סמכותה ואחריותה, ולוודא קבלת נתוני כוח האדם החיצוני המועסק במשהב"ט, והחורג מאמות המידה המצוינות בחוזר שפרסמה, לרבות נתוני המפתחים.
על בסיס מידע זה, עליה לבחון את אופני ההעסקה של כוח אדם זה, ולקבוע דרכים להסדרתם, כנדרש בהחלטת הממשלה משנת 2008.
56 תפקיד הממונה על מעהב"ט בנש"ם אינו מאויש, וממלאת אותו סגנית הממונה על מעהב"ט בנש"ם.
57 באוגוסט 2012 , לאחר סיום הביקורת, פרסמה הממונה על מעהב"ט מכתב רענון לחוזר, בבקשה לקבל את פירוט ההעסקות החורגות מהוראות החוזר עד לסוף ספטמבר 2012.
אמ"ש הודיע למשרד מבקר המדינה, כי אכן לא העביר את הנתונים, וכי סיכם עם נש"ם על העברתם עד לפברואר 2013 .
עוד הודיע, כי הוא ממליץ על ביצוע עמ"ט עם נש"ם לגיבוש מערכת כללים ייחודית התואמת את צורכי המפתחים, השונה מכללי נש"ם לגבי העסקת כוח אדם חיצוני במשרדי הממשלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, בנוסף לעמ"ט האמורה, ראוי כי ייעשה ניתוח ארגוני להגדרת תמהיל כוח האדם הרצוי למינהלת "חומה", לרבות המפתחים, ובחינת אופן ההעסקה המיטבי שלהם (על כך ראו גם בהמשך).
על פי התקשי"ר, האחראי וחשב המשרד58 מופקדים על קיום ההוראות בעניין יועצים, ומוטלת עליהם החובה לבדוק בתיאום עם היועמ"ש של המשרד, בכל מקרה של התקשרות עם יועץ, אם הסכם ההעסקה תואם את העקרונות שנקבעו.
במקרים חריגים, או כאשר מתעורר ספק, יש לפנות לנש"ם לקבלת אישור להסכם ההעסקה המוצע.
נמצא, כי בניגוד למתחייב מהתקשי"ר, גם ראש אכ"ס וחשב משהב"ט אינו עוסק בסוגיות של מניעת היווצרות יחסי עובד ומעביד ומניעת ניגוד עניינים בכל הנוגע להתקשרויות מינהלת "חומה" עם חברות המפתחים.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי על ראש אכ"ס וחשב משהב"ט לוודא את קיום ההוראות בעניין יועצים גם לגבי מפתחים, כמתחייב בתקשי"ר.
 כוח האדם החיצוני, אשר בו מסתייעת מינהלת "חומה", ובעיקר המפתחים - מהווה מרכיב חשוב בכוח עבודתה.
מינהלת "חומה" נשענת עליו בחלק גדול מתחומי עשייתה - מביצוע מטלות ייעודיות, הדורשות מומחיות וידע הנדסי ייחודי, דרך ליווי פרויקטים בתחומי הפיקוח והבקרה, ועד לביצוע פעילות שגרתית, הכרוכה בניהול השוטף של העבודה.
בביקורת עלה, כי תהליכי הבחירה במשהב"ט של המפת חים למינהלת "חומה" היו לקויים, וחרגו משמעותית מהמסגרות הנורמטיביות שנקבעו לעניין זה בתקשי"ר, בהנחיות נש"ם ובהנחיות היועמ"ש לממשלה.
כתוצאה מכך, לעתים נוצל, שלא כראוי, המסלול שיועד במפא"ת לאישור המפתחים גם כדי לאשר עובדים שאינם עומדים באמות המידה הנדרשות.
בנ וסף לכך, סוגיות מהותיות בהעסקת כוח האדם החיצוני במינהלת "חומה" לא נבחנו בידי אף גורם במשהב"ט - מפא"ת, אמ"ש, אכ"ס והיועמ"ש.
58 ראש אכ"ס שבמשהב"ט משמש גם חשב משהב"ט , וכפוף מקצועית לחשב הכללי במשרד האוצר.
לדעת משרד מבקר המדינה, הליקויים שעלו בביקורת בנוגע לתהליכי בחירת המפתחים למינהלת "חומה" מהווים חריגה מכללי המינהל התקין.
ראוי אפוא, שראש מפא"ת, מר אופיר שוהם; סמנכ"ל וראש אמ"ש, מר רוני מורנו; ומנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') אודי שני, בראשם - יידרשו לנושא בהקדם, ויפעלו לבחינת המסלול הקיים לאישור מפתחים, ולהתאמתו, בתיאום עם נש"ם, למתחייב על פי התקנות, ההנחיות וההוראות הנוגעות.
תמהיל כוח האדם במינהלת "חומה" .
כפי שתואר לעיל, מינהלת "חומה" פועלת באמצעות עובדי משהב"ט, אנשי קבע וכוח אדם חיצוני.
אף שבתחילת דרכה, מספר תקני כוח האדם הצבאיים שלה היה דומה למספר התקנים האזרחיים, במהלך השנים הלך ועלה היקף תקני כוח האדם הצבאי, כמו גם השימוש בכוח אדם חיצוני, וירד היקף תקני כוח האדם האזרחי.
ראש מפא"ת וגורמים בכירים במינהלת "חומה" מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה, כי מגמה זו היא תולדה של נסיבות.
להלן עיקרי הדברים: 1 .
" תקנים אזרחיים במינהלת "חומה - שלא כמו תוספת בתקנים צבאיים ובכוח אדם חיצוני, שאישורה נעשה בתהליכים פנימיים במעהב"ט, תוספת של תקנים אזרחיים במסגרת שיאי כוח האדם של משהב"ט59 מחייבת את אישור נש"ם, ואם היא כרוכה בגידול בשיא כוח אדם - גם את אישור משרד האוצר60 .
,במהלך השנים ניסתה מינהלת "חומה" לערוך שינויים ארגוניים ללא הצלחה במיוחד בכל הנוגע בתוספת של תקנים אזרחיים.
כך לדוגמה, בסוף שנת 2007 פנה הסגן המדעי לראש מפא"ת אל סמנכ"ל וראש אב"ם כדי לקדם אישור תקנים ושיאים אזרחיים למפא"ת, בין היתר לפרויקט "שרביט קסמים" ולפרויקט "כיפת ברזל".
לדבריו, למרות הגידול בתקני הצבא ולמרות ההכרה בצורך בתגבור גם בכוח אדם אזרחי, מפא"ת לא תוגברה כלל באזרחים.
עוד לדבריו: "קיימת הכרה ברורה בצורך ורצון לשמר את התמהיל בין כ"א צבאי צעיר לבין כ"א מנוסה, שיישאר לאורך זמן רב יותר בפרויקטים, איזון שהופר לגמרי בשנים האחרונות".
הממונה על מעהב"ט (בפועל) בנש "ם מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה, כי פעמיים בעבר העלה מפא"ת בפני נש"ם את סוגיית תמהיל כוח האדם שלו (צבאי מול אזרחי).
לפני כשנה מפא"ת שב והעלה בפני נש"ם בקשה להגדלה של היקף כוח האדם האזרחי שלו, אולם באותה עת הגיעו משהב"ט ומשרד האוצר להסכם שהסדיר מאות משרות שאוישו מעל לתקן במשהב"ט, ובעיתוי זה "לא נראה סביר שמשרד האוצר יאשר תוספת תקנים אזרחיים למפא"ת".
נוכח אי-הוספת תקנים אזרחיים למינהלת "חומה", היא הפנתה בשנים האחרונות את בקשותיה לצה"ל להגדלת מספר התקנים הצבאיים.
59 שיאי כוח אדם - המספר המרבי של המשרות שאותן רשאי משרד ממשלתי לאייש בשנת תקציב מסוימת.
60 האחריות להסדרת שיאי כוח אדם היא בידי שר האוצר, אשר אצל מסמכותו לממונה על אגף התקציבים שבמשרד האוצר.
שקיים ראש חטיבת התכנון באג"ת בדצמבר 2007 עם גורמים ממפא"ת, מ"חומה" וממחלקת תכנון באג"ת, לגבי צורכי כוח האדם לפרויקט "שרביט קסמים", צוין, כי "צוות הפרויקט במפא"ת ייסמך על תקנים צבאיים בלבד לאור מגבלת שיאים החלה על משהב"ט".
" תקנים צבאיים במינהלת "חומה - א.
לאורך השנים גדל, כאמור, היקף התקנים הצבאיים ב"חומה".
אולם, על אף הגידול הניכר בהיקף פעילותה ועל אף ההכרה בצורך, לא עלה בידי "חומה" לקבל תוספת של תקינה צבאית במשך תקופה של כשנתיים, כלהלן: באוקטובר 2009 , במהלך דיוני תכנית העבודה של צה"ל לשנת 2010 , הציגה "חומה" פערים מהותיים בכוח אדם נוכח הגידול בנפח עבודתה בגין התווספ ות פרויקט "שרביט קסמים" ופרויקט "חץ 3 " ועיכובים משמעותיים בפרויקט "חץ 2 ".
בדצמבר 2009 , בסיכום סגן הרמטכ"ל לתכנית העבודה של מפא"ת לשנת 2010 , הוא ציין, כי "העמדת המשאבים המתאימים בזמן (בדגש על כ"א) מול האמריקאים.
הינה בעלת חשיבות קריטית, שכן היא תסייע לעמוד בלוחות הזמנים ותשפיע על המשך התמיכה המשאבית מהאמריקאים" (ההדגשה במקור).
באותו חודש, בדיון שקיים מנכ"ל משהב"ט בנושא, הוא ציין כי הוא "רואה כקריטי את הצורך בתגבור כ"א במינהלת 'חומה', בעקבות מודל השת"פ והבקרה מול הצוות האמריקאי.
, ומנחה להעלות ולסכם את הנושא מול אג"ת".
בתחילת שנת 2010 התחילה מחלקת ארגון באג"ת בעמ"ט לבחינה ארגונית של כלל מינהלות מפא"ת.
בינואר 2011 המליץ ראש מחלקת ארגון (להלן - רמ"ח ארגון) בפני ראש חטיבת התכנון באג"ת לפצל את מחלקת תיבה"ם שבמינהלת "חומה" לשתי מחלקות ולחזק את תחום התקציבים, בא מצעות תוספת תקנים (אל"ם, סא"ל ורס"ן)61 , ולהעביר את פרויקט "כיפת ברזל" ל"חומה", על כוח האדם העוסק בו.
הליך אישור תוספת התקנים הסתיים בפברואר 2012 ,, ומימוש השינוי לרבות העברת פרויקט "כיפת ברזל" ל"חומה", נעשה במהלך שנת 2012.
,כך למעשה, תוספת תקני כוח האדם ב"חו מה" התקבלה כעבור למעלה משנתיים ממועד הצגת הצורך וממועד קביעת סגן הרמטכ"ל והנחיית מנכ"ל משהב"ט לעשות זאת.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות והדחיפות שעליהן הצביעו סגן הרמטכ"ל ומנכ"ל משהב"ט, היה מקום שצה"ל יזרז את הליך אישור תוספת התקנים למינהלת "חומה", זאת על מנת לתת מענה לצרכיה כפי שהוכרו, ולתמוך באופן מיטבי בניהול ובבקרה של הפרויקטים שבאחריותה.
על פי הוראת הארגון של אגף אב"ם, היחידה לתקינה והנדסת ייצור (להלן - יחידת התקינה) באב"ם נושאת באחריות מטה לתכנון ולהקצאה של שיאי כוח אדם ותקני כוח אדם במשהב"ט, אזרחיים וצבאיים, ולקביעת היקף כוח האדם הדרוש.
61 מינהלת "חומה" הציגה צורך בתוספת של אל"ם, שלושה סא"לים, ארבעה רס"נים וסרן.
1 ) "בביקורת עלה, כי רישומי התקנים הצבאיים של מינהלת "חומה בדוח התקן שביחידת התקינה לא היו מעודכנים: שעה שבמאי 2012 היו ב"חומה" 34 תקנים צבאיים, דוח התקן ממאי 2012 כלל30 תקנים צבאיים.
כמו כן, פרטי בעלי התפק ידים הנוגעים לתקנים אלה לא היו מעודכנים.
ראש יחידת התקינה באמ"ש מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי אג"ת אינו מעדכן את אמ"ש באופן שוטף לגבי שינויים בתקנים צבאיים ב"חומה", וכך גם לא "חומה" עצמה.
סמנכ"ל וראש אמ"ש מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי יש בכוונתו להביא לשיפור הממשק מול הצבא ולעדכון שוטף של רישומי התקינה הצבאית באמ"ש.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי על אמ"ש לרכז בידיו מידע מלא ועדכני של כל תקני כוח האדם הצבאי ב"חומה", כדי לאפשר, בין היתר, את תכנון כוח האדם בה בהתחשב גם במשאב אנושי זה.
אמ"ש הודיע למשרד מבקר המ דינה, כי בעקבות הביקורת הוקם צוות עבודה הבוחן דרכים ליצירת מעורבות של משהב"ט בתהליך התקינה והשיבוץ של כוח האדם הצבאי המוצב במשהב"ט, באמצעות ממשק ממוחשב למערכות הצבאיות.
בינתיים, ועד לסיום עבודה זו נקבעו כללים לעדכון ידני שוטף של דוח התקן בכל הנוגע לאנשי צבא.
2 ) עוד עלה בביקורת, כי מפא"ת פעל ישירות מול אג"ת לגבי תוספת תקנים צבאיים ל"חומה", ולא באמצעות אגף אב"ם, בהתאם להוראת הארגון של האגף; וכי גם אגף אב"ם לא הפעיל מצדו את סמכותו בנושא.
ראש יחידת התקינה באמ"ש מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי אמ"ש אינו מעורב בבחינת צורכי "חומה" בתקנים צבאיים.
בנוסף לכך, בהתייחסו לממצאי הביקורת הודיע אמ"ש למשרד מבקר המדינה, כי בידי אג"ת הסמכות לקבוע את היקף התקנים הצבאיים לגופי משהב"ט, לרבות ל"חומה", ואילו בסמכותו הוא לקבוע תקני קבע ייחודיים (תק"י)62; צה"ל הודיע למשרד מבקר המדינה, כי אמ"ש אינו בעל סמכות לתכנון ולהקצאה של תקני כוח צבאי במינהלת "חומה" ובכלל.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט ולצה"ל, כי נוכח האמור לעיל, עליהם להסדיר בהקדם את סוגיית סמכויות אמ"ש בכל הנוגע להקצאת תקנים צבאיים במשהב"ט, לרבות הגדרתן במתואם בהמ"ב ובפקודות הצבא.
62 תקני קבע הממומנים על ידי גורם משלם חיצוני לתקציב צה"ל , ומשמשים למילוי תפקידים שמחוץ למ סגרת תקני צה"ל הרגילים , במקרים שבהם קיים לצה"ל עניין שהתפקידים יאוישו על ידי משרתי קבע.
בנושא זה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 60א ( 2010 ), בנושא "מערך משרתי הקבע במימון גופים אזרחיים (תקני קבע ייחודיים)", עמ' 85 .
יצוין, כי תקני הקבע במינהלת "חומה" רובם ככולם תק"י.