HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
על פי ההחלטה, על המשרד "לקיים בחינה" עם משרדי התחבורה, השיכון, הביטחון והתשתיות הלאומיות ועם ממ"י, "במגמה שכל אחד בתחומו ובמסגרת סמכויותיו, יחייב את גורמי הביצוע במשרד ומחוצה לו, להשתמש בכל פרויקט בנייה ותשתית ב -20% פסולת בניין ממוחזרת לפחות".
עוד קבעה ההחלטה שהמשרד יפנה ליזמים כדי שיציעו פתרונות ישימים לשימוש בפסולת בניין ממוחזרת בתשתיות ובתעשייה.
למיחזור פסולת בניין ולשימוש בחומר הממוחזר חשיבות רבה: השימוש בחומרים ממוחזרים מקטין את הצורך בכרייה וחציבה של קרקע, מצמצם את כמות הפסולת המוטמנת ומונע השלכת פסולת באופן לא מוסדר, על תוצאותיה השליליות.
על פי פרסום מיולי 2006 של חברה כלכלית פרטית העוסקת בתחומי איכות הסביבה, התרומה השנתית של מיחזור פסולת בניין בישראל לתוצר הלאומי עשויה להגיע לכ -45 מיליון ש"ח, בהנחה שכמות פסולת הבניין בישראל היא כ-3.
מיליון טון במחקר הטכניון מתחילת 2004 צוין כי "החוסר בתקנים ובהגדרת קריטריונים מונעים מהקבלן המבצע, או מהמהנדס הנושא באחריות, להשתמש בחומרים שאיכותם לא הוכחה או נבדקה בשיטות בדוקות או תקנים מוגדרים.
אי לכך, הנטייה הרווחת היא להשתמש בחומרי גלם מקוריים" ו"תנאי זה מופיע, בדרך כלל, כדרישה מחייבת במפרטים ובמכרזי בנייה שונים"31.
רק בתחילת 2007 , ארבע שנים לאחר החלטת הממשלה, יזם המשרד הקמת ועדה בין-משרדית "לפיתוח ושימוש בחומר ממוחזר מ פסולת בניין".
החברים בוועדה הם נציגים ממשרדי ממשלה העוסקים בפיתוח תשתיות, וביניהם נציג משרד השיכון.
הוועדה התכנסה לראשונה בפברואר 2007 .
ועסקה בקביעת נהלים בישיבתה השנייה, ביוני 2007 , החליטה הוועדה הבין -משרדית ש"לא לחייב את המשרדים להשתמש בפרויקטים בשיעור מזערי של החומר הממוחזר".
משרד השיכון מסר בתשובתו מנובמבר 2007 למשרד מבקר המדינה כי את החלטת הממשלה ניתן יהיה ליישם רק אם יפותחו אמצעי מיחזור מתאימים הן מהבחינה הטכנולוגית והן מהבחינה הכלכלית, לרבות סבסוד נדרש.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החלטת הוועדה הבין -משרדית שלא לקבוע למשרדי הממשלה סף תחתון מחייב לשיעור החומר הממוחזר שישולב בפרויקטים שבאחריותם, על הגורמים המעורבים בנושא, ובראשם המשרד להגנת הסביבה, לגבש מדיניות כוללת לעידוד השימוש בחומרי בניין ממוחזרים ולפעול לקידום בדיקה ותקינה של החומרים הממוחזרים, המותאמת לתנאי הארץ, על מנת שניתן יהיה לעשות בהם שימוש - כפי שנעשה בארצות אירופה.
כאמור, החלטת הממשלה נועדה לעודד את השימוש בפסולת בניין ממוחזרת בפרויקטים של בנייה ותשתית.
משרד מבקר המדינה בדק את עיגון ההחלטה במפרטים ובנוהלי המשרדים העוסקים בפיתוח תשתיות, וכן את השימוש שהם עושים בחומר ממוחזר.
על מנת להביא לסטנדרטים אחידים בעבודת משרדי הממשלה העוסקים בבנייה, מרכז משרד הביטחון פעילות של "ועדה בין -משרדית לסטנדרטיזציה של מסמכי החוזה לבנייה ולמחשובם" (להלן - הוועדה לסטנדרטיזציה), האחראית להכנת ספר הכללים והמפרטים האחידים (להלן - ה"ספר הכחול").
המפרטים המתפרסמים בספר הכחול משמשים בסיס .
31 ,הדסה באום ואמנון כץ איפיון כמויות ומרכיבי פסולת באתרי בנייה , המכון הלאומי לחקר הבנייה, הטכניון -מכון טכנולוגי לישראל, חיפה ( 2004.
) המשרד להגנת הסביבה 609 .
להגשת הצעות למכרזים שמפרסמים משרדי הממשלה וגופים ציבוריים רבים המובילים פרויקטים בתחום הבינוי והתשתיות.
עם הגופים המיוצגים בוועדה ומסתמכים על המפרטים שהיא מאשרת נמנים לבד ממשרד הביטחון גם משרד הבינוי והשיכון, משרד האוצר ומשרד התחבורה.
בנובמבר 2006 פנה המשרד בכתב למשרד הביטחון בבקשה להוסיף לספר הכחול מפרט לשימוש בפסולת בניין ממוחזרת בעבודות של הנחת מצעי עפר לתשתיות.
בשנת 2006 דנה הוועדה לסטנדרטיזציה במפרט כללי לעבודות סלילה.
בדצמבר אותה שנה פרסמה הוועדה טיוטה לעיון ומתן הערות ל"מפרט כללי לעבודות סלילה ואופני מדידה", וביוני 2007 פרסמה טיוטת מפרט נוספת.
טיוטת המפרט עוסקת באפשרות להשתמש בגרוסת בנייה לצורכי מילוי בעבודות סלילה.
פרסום תיקון רשמי לספר הכחול מאפשר לציין במכרזים כי התיקון הוא חלק מחייב בחוזה, וכי הקבלנים יוכלו להגיש הצעות על פיו.
משרד הביטחון מפרסם מדי פעם בפעם "דף תיקון" מיוחד המאשר תיקון לחלק מפרק בספר הכחול.
לעתים מפרסם משרד הביטחון במקובץ תיקונים לפרק שלם בספר הכחול.
הליך זה נמשך זמן רב יותר מההליך הראשון.
לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החלטת ממשלה המתייחסת לשימוש בחומרי בניין ממוחזרים, וקובעת פרק זמן קצוב ליישום ההחלטה היה מקום לבחור באפשרות המהירה יותר - קרי הוצאת "דף תיקון".
רק בתחילת ספטמבר 2007 , בעת ביצוע הביקורת, פרסם משרד הביטחון באופן רשמי דף תיקון למפרט "עבודות סלילה" (להלן - דף התיקון), המאפשר שימוש בחומר גרוס מפסולת בניין בעת ביצוע עבודות סלילה, וכן דף תיקון למפרט "אספקת חומרי בנייה", העוסק באפשרות רכישת חומר ממוחזר.
"מע"צ -החברה הלאומית לדרכים בע"מ" חל"ד פועלת לפיתוח ותחזוקה של תשתיות הדרכים.
בחלק מהפרויקטים שהיא מזמינה אפשר לעשות שימוש בחומר ממוחזר.
לחל"ד אוגדן מפרטים משלה לעבודות סלילה וגישור (להלן - המפרט הכללי), המחייב את הקבלנים המבצעים פרויקטים במימונה.
בשנים 2005 -2008 הכינה חל"ד תיקון למפרט הכללי לאחר שהחברה עשתה בשנים 2004 - 2005 מחקר יישומי שתוצאותיו הראו כי פסולת בנייה גרוסה יכול להוות אחד מחומרי הגלם לייצור מצעים ג' ו-ב'.
מסקנות המחקר הוטמעו במפרט הכללי.
בין היתר עודכן הפרק "עבודות " (להלן ]אגרגטים גרוסים ומודרגים[ עפר" והפרק "שכבות מצע ותשתית אגו"מ- המפרטים).
התיקונים למפרטים, מאפשרים בתנאים מסוימים, שימוש בחומרי מילוי לכבישים על בסיס פסולת בניין.
יצוין כי במרס 2007 הודיע שר התחבורה שאול מופז להתאחדות הקבלנים והבונים כי הנחה את חל"ד לקבוע מפרט אשר יאפשר שימוש בחומרים ממוחזרים בעבודות תשתית, וכי חברת רכבת ישראל בע"מ תאמץ מפרט זה.
עד מועד הביקו רת לא פרסמה חל"ד את המפרטים כמפרט מחייב.
רק במהלך הביקורת, אוגוסט 2007 , החלה חל"ד לצרף מפרט המאפשר שימוש בפסולת בניין ממוחזרת בעבודות סלילה כמסמך מחייב במכרזים.
משרד הבינוי והשיכון משרד השיכון מממן פרויקטים של בינוי וסלילה ומפרסם לשם כך מכרזים רבים.
הבסיס המקצועי למכרזים של משרד השיכון הוא המפרט הכללי לעבודות בנייה ("הספר הכחול"); לכל מכרז מתווסף מפרט מיוחד המתאים לנתונים הספציפיים של אותו מכרז.
נמצא כי הנהלת משרד השיכון לא דנה בהחלטת הממשלה, וממילא לא התקבלו החלטות על ביצוע פעולות למימושה.
בספטמבר 2007 ,, בהמשך להוצאת דף התיקון לספר הכחול על ידי משרד הביטחון הוסיף משרד השיכון תוספת למפרט המיוחד למכרזי התשתית של המשרד המודיעה על אפשרות לעשות שימוש בחומרי בנייה ממוחזרים, גרוסת בנייה.
בפועל, במכרזים שפרסם המשרד עד לאותו מועד, לא הובא לידיעת המציעים בכוח כי יש אפשרות להשתמש בחומרי בנייה ממוחזרים, זאת למעט מכרז אחד שתוכנן לביצוע בשנת 2006 .
אך לא יצא אל הפועל בתשובתו מדצמבר 2007 מסר משרד השיכון כי מכל מחוזות משרד השיכון נמסר שקבלני הביצוע לא ביקשו לעשות שימוש בחומרי בנייה ממוחזרים ולפיכך גם לא הייתה למפקחי המשרד כל סיבה לדחות בקשה מעיין זו.
משרד השיכון הוסיף, בתשובתו מפברואר 2008 , כי אם קבלן כלשהו היה מבקש לשלב חומרים ממוחזרים בעבודתו, ואפילו הדבר לא היה רשום במפרט המיוחד המצורף למכרז, המשרד היה שוקל באהדה את בקשתו.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בעבודות העפר ומכרז י התשתית שמבצע משרד השיכון יש פוטנציאל לשימוש בחומרי בנייה ממוחזרים, ועל כן ראוי היה שהמשרד ייתן פומבי לאפשרות לעשות שימוש בחומרי בנייה ממוחזרים.
משרד התשתיות הלאומיות משרד התשתיות אחראי לכמה חברות תשתית גדולות, בהן חברת החשמל לישראל בע"מ ומקורות חברת מים בע"מ.
חברות אלה יוזמות עבודות תשתית נרחבות שאפשר להשתמש בהן בגרוסת בנייה.
יצוין, כי משרד התשתיות התמודד בעבר עם בעיית פינוי אפר הפחם מתחנות הכוח של חברת החשמל.
על פי טענת המשרד התשתיות, במהלך השנים האחרונות נמצאו שימושים תחליפיים לכל הכמות הגדולה של אפר הפחם.
המשרד להגנת הסביבה 611 .
מאז החלטת הממשלה לא פנה המשרד למשרד התשתיות על מנת שיבחן אתו את הדרכים ליישום ההחלטה בחברות התשתית הכפופות לו.
משרד התשתיות לא פנה ביזמתו לחברות התשתית הכפופות לו כדי שיישמו את ההחלטה.
לא נמצא כי שני המשרדים שיתפו ביניהם פעולה על מנת לבחון את הדרכים ל יישום השימוש בחומרי בנייה ממוחזרים במסגרת החברות שבאחריות משרד התשתיות.
ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת דנה כמה פעמים במחסור באתרים ובהשלכת פסולת בניין באופן לא מוסדר, ובשל חומרת הבעיה הקימה ועדת משנה מיוחדת לבדיקת נושא מטמנות האשפה.
בדוח שפרסמה בדצמבר 2005 ועדת המשנה נקבע כי נושא פסולת הבניין הוא תחום פרוץ שאינו מטופל דיו על ידי הרשויות.
בישיבת ועדת המשנה בינואר 2005 אמרה נציגת ארגון "אדם טבע ודין": "קיימת בעיה של מאות מטמנות בלתי חוקיות אשר מסבות נזק כלכלי וסביבתי.
מאחורי חלק ממטמנות אלו ע ומדים ארגונים המפרסמים ומשווקים את המטמנות בקרב הקבלנים המטמינים.
הארגונים מפעילים מערכת משומנת של הובלה, מיון ואף גריסה של פסולת תוך שימוש בציוד מכני כבד אך ללא קבלת כל הנחיה ואישורים של המשרד לאיכות הסביבה.
במקרים רבים עומדת מאחורי ארגון כזה רשות מקומית .
בסיורים שערכה הוועדה ניצפו באתרים בלתי חוקיים בנוסף לפסולת יבשה רגילה גם מצברים, צמיגים ואף שאריות אסבסט.
הבעיה נפוצה בכל חלקי הארץ ומקבלת משנה תוקף באזור הצפון והגליל שם ישנה פגיעה במקורות המים של מדינת ישראל.
בעיה נוספת היא של מטמנות בלתי חוקיות ישנות או שנסגרו או שננטשו ומהוות כיום פצצה מתקתקת".
העסקת מפקחים : בהחלטת הממשלה נקבע כי "המשטרה הירוקה של המשרד.
תתוגבר בשנת 2003 ב-20 מפקחים, .
, למשך36 חודשים לפחות.
המשטרה הירוקה תפעל במשמרות, לאורך כל שעות היממה, … בריכוז מאמץ לטיפול בנושא פסולת הבניין, וביצוע מבצעי אכיפה נרחבים נגד עבריינים המשליכים פסולת בניין".
עוד נקבע בהחלטה כי לצורך הביצוע יינתן מימון לפעילותם השוטפת של 20 מפקחים שיופעלו בתוכנית (תוספת 10 מפקחים תמומן על חשבון חודשי עבודה ו-10 נוספים- מהמרת תקציב חברות כוח האדם של המשרד).
בהתאם להחלטה תקצב למטרה זו אגף התקציבים במשרד האוצר 240 חודשי עבודה בכל אחת מהשנים 2004 -2006 להעסקת20 עובדים.
סך התקציב לשלוש השנים עמד על כשבעה מליון ש"ח.
הממשלה קבעה כי התקציב נועד להעסקתם של 20 מפקחים, אך בכל שנה העביר המשרד את התקציב, באישור אגף התקציבים במשרד האוצר, לטובת תקנות תקציב אחרות שאינן קשורות לנושא פסולת בניין, ובהן העסקת עובדים בחודשי עבודה ושעות נוספות וכוננויות לעובדי המשרד.
כתוצאה מכך לא קלט המשרד מפקחים ולא ביצע את הפיקוח והאכיפה כפי שנקבע בהחלטת הממשלה.
בכך נפגע הפיקוח על עברייני השלכת פסולת בניין ברשות הרבים.
רק בספטמבר 2007 , בעת ביצוע הביקורת, נחתם חוזה בין המשרד לרשות שמורות הטבע והגנים הלאומיים לקליטה באמצעותה של 11 מפקחים למטרה זו, לאחר שהושגה הסכמה בין משרד האוצר למשרד על קניית שירותי פיקוח מהרשות.
בתשובתו מסר המשרד כי בשל קיצוצים תקציביים שחייבו צמצום מספר העובדים במשרד, הוחלט לקצץ במשרות המפקחים לעניין הטיפול בפסולת בניין "ובכך למנוע פגיעה בעובדים הקיימים".
לדעת משרד מבקר המדינה, התקציב להעסקת מפקחים היה ייעודי, והחלטת הממשלה קבעה מפורשות כי על המשרד לתגבר את המשטרה הירוקה ב -20 מפקחים, ולכן לא נהג המשרד כהלכה כאשר לא ניצל את התקציב למטרה לה הוא יועד.
הליכי שפיטה מהירה : החלטת הממשלה קבעה כי שר המשפטים יבחן דרכים לקידום הליכי שפיטה מהירה.
הבדיקה העלתה כי עד למועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , לא בחן משרד המשפטים דרכים לקידום שפיטה מהירה נגד נאשמים בהשלכת פסולת.
משרד המשפטים בתשובתו מדצמבר 2007 למשרד מבקר המדינה מסר כי לא פעל לקידום הליכי שפיטה מהירה נגד נאשמים בהשלכת פסולת.
עם זאת, בימים אלה פועלים במשרד המשפטים צוותים במטרה לייעל את עבודת בתי המשפט, ובמסגרת זו יובא הנושא ויעלה על סדר היום.
דיווח ומעקב אחר ביצוע החלטת הממשלה .
מעקב הנהלת המשרד : לשם הכוונת הפעולות, הפיקוח על יישום ההחלטה והפקת הלקחים, היה על הנהלת המשרד לקיים מדי פעם דיוני מעקב, שבכוחם להעלות לפני הנהלת המשרד עיכובים וחסמים ביישום התוכנית ולאפשר לה לטפל בהם במידת הצורך.
הביקורת העלתה כי בשנים 2003 -2006 לא דנה הנהלת המשרד בקידום יישומה של החלטת הממשלה ולא קיימה מעקב עתי אחרי ביצועה.
דיווח לממשלה : בהחלטת הממשלה נקבע כי "השר לאיכות הסביבה ידווח לממשלה אחת לשישה חודשים על התקדמות ביצוע התוכנית".
בדיווח על ביצוע התכנית יש משום תרומה לשקיפות וליכולת הממשלה לפקח על ביצוע החלטותיה.
הבדיקה במזכירות הממשלה ובמשרד העלתה כי המשרד דיווח לממשלה רק פעם אחת, בנובמבר 2005 .
, על התקדמות ביצוע התכנית .
 המשרד להגנת הסביבה 613 .
במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , טרם הוסדר הטיפול בפסולת בניין, בהתאם להחלטת הממשלה ובכלל זה: הוספת אתרי מיחזור והטמנה מוסדרים, הגדלת היקף המיחזור של פסולת בניין, הגדלת השימוש בפסולת בניין ממוחזרת, שיפור הניקיון ברשות הרבים, אכיפה על משליכי פסולת בניין בשטחים פתוחים ובאתרים לא מוסדרים - כל אלה עדיין היו בתחילת הדרך.
בתחומים רבים אף טר ם הותחל בטיפול.
נוכח התועלת לטווח ארוך למדינה ממיחזור פסולת הבניין או לפחות מהטמנתה, מן הראוי שמשרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובהם המשרד להגנת הסביבה, משרד האוצר, משרד הפנים והמשרדים העוסקים בתשתיות פיזיות, יקבעו מדיניות כוללת בעניין זה ויכינו תכנית רב -שנתית שתעודד רשויות מקומיות, קבלנים ויזמים אחרים להשקיע במיזמים ציבוריים ופרטיים שיביאו להגדלת שיעורי המיחזור של פסולת בניין ושימוש בחומרים ממוחזרים, או להטמנת הפסולת באתרים מוסדרים כדי לעצור את ההשלכה הלא מוסדרת של פסולת בניין.
המשרד להגנת הסביבה6 (להלן- המשרד) אחראי לפיתוח תכניות להגנת הסביבה, לקביעת תקנים וקדימויות בתחום זה ולקידום המודעות לנושאי איכות הסביבה.
6 ביוני 2006 אישרה הממשלה את שינוי שמו של המשרד לאיכות הסביבה ל"משרד להגנת 616 דוח שנתי58ב .
מקורות הפגיעה, הזיהום והסיכון בתחומי הקרקע, המים, האוויר, הים והמגוון הביולוגי ומקדם את שיקום נזקי העבר.
מכלי משקה ריקים המושלכים ברשות הרבים הם מפגע סביבתי.
לפי נתוני המשרד, בכל שנה נמכרים בישראל יותר מ-550 מיליון מכלי משקה שנפחם 100-1,499 סמ"ק, משקלם כ-4% ממשקל הפסולת העירונית ונפחם כ-8% .
מנפחה כדי להתמודד עם זיהום הסביבה שגורמים מכלים אלה נחקק חוק הפיקדון על מכלי משקה, התשנ"ט- 1999 (להלן- חוק הפיקדון).
החוק התקבל בכנסת באפריל 1999 ונכנס לתוקף באוקטובר 2001 , והשר להגנת הסביבה (להלן- השר) ממונה על ביצועו.
לפי דברי ההסבר מדצמבר 1998 להצעת חוק הפיקדון, החוק נועד להביא לשיפור הניקיון ברשות הרבים ולהקטנת כמות האשפה הנטמנת באדמה; ולהנהגת שיטה המעודדת ייצור מכלי משקה הניתנים למיחזור ושימוש במכלים כאלה.
לחוק גם הייתה מטרה חינוכית - להניע את הצרכן ליטול חלק פעיל בתהליך השבת המכלים.
בחודשים פברואר-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה את פעולתו של המשרד להגנת הסביבה ליישום חוק הפיקדון.
הבדיקה נעשתה במשרד הראשי של המשרד.
עקרון "המזהם משלם" 1.
עיקרון חשובבהתמודדות עם זיהום סביבתי הוא עקרון "המזהם משלם".
לפי עיקרון זה - שהמשרד אימץ - מי שמזהם את הסביבה בהשלכת מוצר לרשות הרבים או מי שנהנה ממוצר העלול לזהם את הסביבה, צריך ל שאת בתשלום עבור תיקון הנזק שנגרם לסביבה מאותו מוצר7.
מכלי משקה ריקים יוצרים נזק לסביבה, מגדילים את נפח הפסולת המוטמנת ומזהמים את רשות הרבים, ולפי עקרון "המזהם משלם", היצרנים, היבואנים, המשווקים והצרכנים של מכלי משקה צריכים לשאת בעלות הטיפול בנזק הסביבתי.
חוק הפיקדון, המבוסס על עיקרון זה, מחייב יצרנים, יבואנים ובתי עסק כהגדרתם בחוק לגבות פיקדון של 25 אגורות בעד כל מכל ששווק, לקבל מכלים ריקים שהוחזרו להם ולהשיב את דמי הפיקדון לצרכנים, וכן להעביר את המכלים למיחזור8 .
החוק חל על כל מכל משקה מלא שנמכר שנפחו,4991-100 סמ"ק והוא עשוי ממתכת, מפלסטיק או מזכוכית, שהם חומרים הניתנים למיחזור.
חיוב הצרכנים לשלם דמי פיקדון עבור מכלי משקה נועד לתמרץ אותם להשיב את המכלים לבתי העסק כדי לקבל החזר של דמי הפיקדון.
בתי העסק, היצרנים והיבואנים אמורים לשאת בעלויות הכרוכות באחסון המכלים הריקים, מיונם ושינועם.
על היצרנים והיבואנים להעביר .
7 עקרון "המזהם משלם" מוכר גם בספרות הכלכלית.
בעניין זה ראו: O'Connor M.
, "The Internalization Costs: Implementing the Polluter Pays Principle in the European Union", International Journal of Environment and Pollution , Vol 7, no 4, 1997, pp 450 -482 .
האיחוד האירופי הכיר בעק רון "המזהם משלם", ובשנת 2004 פרסם דירקטיבה (הנחיה של האיחוד שכל מדינה החברה בו צריכה להתאים אליה את החקיקה שלה), ולפיה יש לחייב מפעלים לשלם עבור פעולות לסילוק זיהום שהם גרמו (דירקטיבה /EC 2004/35 בעניין החבות הסביבתית - Environment Liability ).
עד שנת 2007 הייתה הדירקטיבה הזאת אמורה להשתלב בחקיקה של כל המדינות החברות באיחוד.
8 לפי ההגדרה בסעיף1 לחוק איסוף ופינוי פסולת למיחזור, התשנ"ג- 1993 , "מיחזור" הוא "תהליך עיבוד או השבה של חמרים או מוצרים לשימוש חוזר לאותה מטרה אשר לה יועדו בראשונה או כחמרי גלם".
המשרד להגנת הסביבה 617 .
לקרן לשמירת הניקיון9 את דמי הפיקדון שלא הושבו לצרכנים, וכספים אלה אמורים לממן פעולות של המשרד לשמירת ניקיון רשות הרבים.
באוגוסט 2000 התקבל בכנסת תיקון לחוק הפיקדון, שעיקרו מתן אפשרות לביצוע חלק מהפעולות הנדרשות בחוק באמצעות "תאגיד מיחזור".
בשנת 2001 הקימו יצרנים ורשתות שיווק חברה לאיסוף מכלי משקה ריקים (להלן - תאגיד המיחזור)10 .
באוקטובר 2001 הכיר השר בתאגיד האמור כתאגיד מיחזור, והתאגיד החל לפעול בנובמבר אותה שנה.
תאגיד המיחזור הוא התאגיד היחיד שהוכר על פי חוק הפיקדון.
בשנת 2006 נתן תאגיד המיחזור שירותים ל-70 יצרנים ויבואנים, ששיווקו כ-99% ממכלי המשקה (להלן - מקבלי השירות).
היצרנים והיבואנים האלה מעבירים לתאגיד בתמורה לשירותיו את דמי הפיקדון שהם גובים.
תאגיד המיחזור פועל לאיסוף מכלי משקה ריקים שהם שיווקו ולהשבת דמי הפיקדון למי שמסר לו מכלים ריקים 11 .
הכנסות תאגיד המיחזור נובעות מן הפער שבין דמי הפיקדון שהועברו אליו לבין אלה שהשיב, וכן ממכירה של המכלים שאסף לחברות העוסקות במיחזור.
קביעת יעדי איסוף ושינוים על מנת לעמוד ביעדי חוק הפיקדון - שמירת הניקיון ברשות הרבים, הקטנת כמות האשפה הנטמנת באדמה והנהגת שיטה המעודדת ייצור מכלי משקה הניתנים למיחזור ושימוש במכלים כאלה - נקבע בחוק הפיקדון שעל תאגיד המיחזור לעמוד ביעדים כמותיים שנתיים לאיסוף מכלי משקה.
החוק קבע יעדי איסוף ההולכים וגדלים במשך השנים - מ-50% מסך כל מכלי המשקה ששווקו בשנה הראשונה להפעלתו עד 85% מהשנה החמישית ואילך.
לפי החוק, אם לא יעמוד התאגיד ביעד האיסוף, יהיה עליו לשלם לקרן לשמירת הניקיון קנס - סכום כפול מסכום הפיקדון (להלן - כפל פיקדון) שיש לגבות או להחזיר בשל כל מכל שלא נאסף.
החוק מאפשר לשר לשנות בתקנות את יעדי האיסוף, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת.
בשנים 2002 -2006 לא עמד תאגיד המיחזור ביעדי האיסוף שנקבעו לאותן שנים בחוק הפיקדון.
בכל אחת מהשנים האמורות פנה התאגיד למשרד וביקש להפחית את שיעור האיסוף שנקבע כיעד לאותה שנה, והשר להגנת הסביבה אישר את ההפחתה לאחר שקיבל לכך את אישורה של ועדת הכלכלה של הכנסת.
ההפחתות נעשו סמוך לסוף השנה, כשכבר היה אפשר להעריך בוודאות רבה מהו שיעור האיסוף בפועל, ושיעורי האיסוף החדשים שנקבעו לשנים 2005 ו- 2006 היו דומים לשיעורי האיסוף שהשיג התאגיד בפועל.
עקב ההפחתות פחת הקנס שהיה על התאגיד לשלם בשנים 2002 , 2004 ו- 2005 בשל אי-עמידה ביעד האיסוף, ובשנים 2003 ו- 2006 לא הוטל עליו קנס כלל.
יצוין שהפחתות חוזרות ונשנות של שיעורי האיסוף יש בהן כדי לאותת לתאגיד שיעדי האיסוף שנקבעו בחוק אינם בבחינת חובה, וניתן לשנותם בדיעבד.
להלן בלוח שיעו רי האיסוף לשנים 2002 -2006 שנקבעו בחוק הפיקדון, שיעורי האיסוף המופחתים לאותן שנים ושיעורי האיסוף בפועל.
שיעור כמות כמות יעדי האיסוף השנה .
9 הקרן לשמירת הניקיון פועלת במסגרת המשרד, בין היתר כדי לרכז אמצעים כספיים לשמירה על איכות הסביבה, והיא הוקמה לפי חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד- 1984.
פרשו רשתות השיווק מהתאגיד 11 אשר ליצרן או יבואן שאינם מקבלים שירות מהתאגיד: אלה חייבים לקבל מכלים ריקים ולהשיב את דמי הפיקדון ששולמו בעבורם.
אם מספר המכלים שהושבו קטן ממספר המכלים ששווקו, על היצרן או היבואן להעביר לקרן לשמירת הניקיון את ההפרש בין דמי הפיקדון שקיבלו לדמי הפיקדון שהשיבו.
3% 525,141 185,429 50% 60% 2002 .
9% 530,322 328,061 60% 70% 2003 .
3% 547,354 302,472 62% 80% 2004 .
2% 552,620 338,183 62% 85% 2005 .
6% 574,620 376,840 65% 85% 2006 .
הפחתת שיעור האיסוף שנקבע כיעד בחוק הפיקדון יש בה כדי לפגוע בהשגת מטרות החוק, הן משום ששיעור מכלי המשקה הנאספים קטן מהנדרש, והן משום שהיא גורמת להפחתת סכום הקנס שעל התאגיד לשלם למשרד בשל אי-עמידה ביעד האיסוף - סכום שאמור לשמש לביצוע מטרות החוק.
הפחתת יעדי האיסוף שנקבעו בחוק פוגעת גם בעיקרון המונח ביסוד החוק - עקרון "המזהם משלם".
היצרנים והיבואנים - הן המקבלים שירות מהתאגיד והן מי שאינם מקבלים ממנו שירות - אינם נושאים בעלויות של איסוף המכלים; חובתם בעניין זה מתמצית בגביית דמי הפיקדון והשבתם למי שמחזיר להם מכלים ריקים או העברתם לתאגיד המיחזור או לקרן לשמירת הניקיון שמנהל המשרד בהתאם לחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד- 1984 .
התאגיד אחראי לתפעול מערך האיסוף, ובעלויות הכרוכות בכך נושאים הצרכנים, המשלמים את דמי הפיקדון, והמשווקים - רשתות השיווק והקמעונאים - הנדרשים להקצות כוח אדם ומקומות אחסון למכלים 12 .
בשנת 2004 אמד מכון מחקר 13 ב-75 מיליון ש"ח את העלות הש נתית הכוללת המוטלת על הצרכנים (בכלל זה עלויות התאגיד)14, ובכ-13 מיליון ש"ח את העלות השנתית הכוללת המוטלת על רשתות השיווק.
בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית הדין להגבלים עסקיים התיר, בתנאים מסוימים, בשנים 2001 ו- 2005 את פעילותו של תאגיד המיחזור15 וקבע, בין היתר, כדלקמן: "על פי בחירת תאגיד המיחזור ייקבע גובה דמי הטיפול שיגבו מהחברים בתאגיד המיחזור וממקבלי השירותים מהתאגיד, על ידי מומחה חיצוני אחד או על ידי שני מומחים חיצוניים, שאינם קשורים במי מהחברים בתאגיד המיחזור או בבעל עניין באחד או ביותר מהם או שיש להם זיקה למי מהם".
המשרד לא עמד על כך שהתנאי האמור ימומש.
אילו מומשה האפשרות לגבות דמי טיפול מהיצרנים והיבואנים של מכלי המשקה, גם הם היו נושאים בעלויות הטיפול בנזק הנגרם לסביבה מהמכלים.
המשווקים גם נדרשים לגבות את דמי הפיקדון מהצרכנים 13 מכון ירושלים לחקר ישראל.
14 בשנים 2007- 2001 אסף התאגיד לכל היותר%65 מהמכלים ששווקו.
דמי הפיקדון שנשארים בידיו - שהם כספי הצרכנים - משמשים לניקיון רשות הרבים.
15 בנובמבר 2001 התיר בית דין, לבקשתם של התאגיד ובעליו, את פעילותו של התאגיד.
ההיתר ניתן לשלוש שנים ובכפוף לתנאים שהמליץ עליהם הממונה על ההגבלים העסקיים, והוארך עד 31.
08 (ראו ה"ע 508/04 תאגיד איסוף מכלי משקה בע"מ ואח' נ' ריבוע כחול-ישראל בע"מ ואח' [ , דינים מחוזי, כרך לה6 ,]348.
) המשרד להגנת הסביבה 619 .
יוצא אפוא שדווקא היצרנים והיבואנים, האחראים לשיווקם של מאות מיליוני מכלי משקה בשנה וראוי היה שישתתפו בהוצאות הכרוכות באיסופם, אינם נדרשים להשתתף בהוצאות אלה, ועיקר הנטל מוטל על המשווקים והצרכנים.
אישור המשרד להפחית את יעדי האיסוף משמעותו, בין היתר, העברת חלק נוסף מהנטל של ניקיון הסביבה לציבור הצרכנים.
המשרד הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מאוקטובר 2007 כי בדיקה שעשה בשנת 2003 הראתה כי נקודת האיזון של התאגיד 16 היא איסוף מכלים בשיעור של כ -%65 , וכי לבדיקה נוספת שעשה בשנת 2007 (לאחר מועד סיום הביקורת) הייתה תוצאה דומה.
גם התאגיד מסר בתשובתו מאוקטובר 2007 שנקודת האיזון שלו היא איסוף בשיעור של 65% , ואין לו יכולת כלכלית לאסוף מכלים בשיעור גדול מזה.
התאגיד הוסיף שנקודת האיזון מושפעת גם מהחובה לשלם מע"מ שהטילו עליו שלטונות המס, מקשיים שהערימו בתי עסק על מי שביקשו להשיב להם מכלים ריקים - שחייבו אותו לשלם לחברות פרטיות עבור איסוף המכלים, ומפיזור של כ -10% מהמכלים במקומות מרוחקים שאין לו אפשרות כלכלית לאספם מהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, שיקוליו העסקיים של התאגיד אינם מעניינו של המשרד להגנת הסביבה: חוק הפיקדון קובע לתאגיד יעדים לאיסוף המכלים, והיה על המשרד לעמוד על מילוים.
לפני קבלת החלטה על סטייה מכללים יש לבדוק בעבודת מטה אם הסטייה נחוצה, ובדיקה כזאת נדרשת בייחוד אם הסטייה עלולה לפגוע ברווחת הציבור17 .
לפיכך היה על המשרד להיענות לבקשות התאגיד להפחתת יעדי האיסוף שנקבעו בחוק הפיקדון רק לאחר שבדק לעומק את העניין ונוכח שהיו אירועים שאינם תלויים בתאגיד שמנעו ממנו לעמוד בשיעורים אלה.
אולם, הביקורת העלתה כי המשרד לא עשה בדיקה כאמור.
ראוי לציין כי שיעורי האיסוף המופחתים שאישר המשרד בשנים 2002 -2005 היו נמוכים מ-65% - .
יעד האיסוף שהוא עצמו הכיר בו כנקודת האיזון של התאגיד עוד יצוין כי מימוש האפשרות לגבות דמי טיפול מהיצרנים והיבואנים היה מעמיד אמצעים כספיים נוספים לרשות התאגיד ומאפשר להעלות את נקודת האיזון שלו.
לפיכך ראוי היה שקודם להפחתתם של שיעורי האיסוף ישתמש המשרד להגנת הסביבה באפשרות זו ויעמוד על כך שהתאגיד יפנה אל הגופים שהוא מספק להם שירות ויבקש מהם דמי טיפול.
כאמור, לפי חוק הפיקדון, על תאגיד המיחזור לשלם לקרן לשמירת הניקיון כפל פיקדון בעד כל מכל משקה שלא אסף.
שיעור איסוף שבו העלויות הכרוכות באיסוף שוות להכנסות ממנו 17 יצוין כי העמותה "אדם, טבע ודין" הגישה במרס 2007 עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק נגד השר להגנת הסביבה וועדת הכלכלה של הכנסת, ובה קבלה על תהליך אישורו של השינוי ביעד האיסוף לשנת 2006 שאושר בוועדת הכלכלה בדצמבר אותה שנה (בג"ץ 07/908.
חישוב שעשה משרד מבקר המדינה העלה כי אילו הקפיד המשרד להגנת הסביבה שהתאגיד יעמוד ביעד האיסוף שנקבע בכל שנה, היה על המשרד להשית על התאגיד בשנים 2002 -2006 קנס בסכום כולל של כ -275 .
מיליון ש"ח עקב ההפחתות בשיעורי האיסוף הוקטן כפל הפיקדון בכ-216.
5 מיליון ש"ח, וזהו למעשה שווי ההטבה שניתנה לתאגיד עקב הסכמת המשרד להפחית את שיעורי האיסוף.
תאגיד המיחזור החל לפעול באוקטובר 2001 .
יעד האיסוף שנקבע לאותה שנה היה 50% .
לפי נתוני המשרד אסף התאגיד כ- 2.
03% מהמכלים שנמכרו בחודשים נובמבר-דצמבר 2001 .
לפיכך היה עליו לשלם למשרד בעד המכלים שלא נאספו בפרק זמן זה כפל פיקדון בסכום של כ-16.
המשרד סבור שיש לפטור את התאגיד מתשלום כפל הפיקדון משום שבפרק הזמן הנדון הוא רק החל בהתארגנות לאיסוף מכלי המשקה, ואילו משרד האוצר גורס שעל התאגיד לשלמו.
במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007 - כחמש שנים וחצי מסוף שנת2001 - טרם יושבה המחלוקת בין שני המשרדים האמורים, וטרם נגבה הסכום האמור או חלק ממנו.
ראוי כי משרדים אלה יבואו בדברים כדי להביא לסיומה של המחלוקת.
משרד האוצר הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2007 כי בכוונתו לפעול מיד לבחינת הנושא עם המשרד להגנת הסביבה על מנת להביא לסיום המחלוקת ביניהם בהקדם האפשרי.
בשנים 2003 -2006 שילם התאגיד לקרן לשמירת הניקיון כ- 53.
35 מיליון ש"ח (בכלל זה ריבית בעד פריסת התשלומים) בגין כפל פיקדון עבור השנים 2002 , 2004 ו- 2005 .
חישוב שעשה משרד מבקר המדינה העלה שהסכום האמור נמוך בכ -9.
14 מיליון ש"ח מהסכום שעולה מחישוב המתבסס על מספר המכלים שהיה על התאגיד לאסוף ולא נאספו.
תאגיד המיחזור הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי על דמי הפיקדון הוטל מע"מ, ולכן עליו לשלם מע"מ על הכספים שנותרו בידיו מדמי הפיקדון שהעבירו לו היצרנים והיבואנים ולא הושבו לצרכ נים; לפיכך "סכום הפיקדון הממשי" הוא סכום הפיקדון בניכוי המע"מ (דהיינו 21.
46 אגורות למכל, אם שיעור המע"מ הוא 16.
התאגיד הסביר כי שילם את כפל הפיקדון לפי "סכום הפיקדון הממשי" ( 42.
92 אגורות למכל שלא נאסף, ולא 50 .
)אגורות לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המשרד להגנת הסביבה לבדוק כבר לפני שנים את הסוגיה המשפטית שהעלה התאגיד.
אולם הביקורת העלתה כי רק ביוני 2006 - לאחר שהתאגיד כבר שילם כפל פיקדון בעד השנים2002 ,2004 ו-2005 , החל המשרד בבדיקת העניין.
במועד סיום הביקורת טרם הושלמה הבדיקה.
על המשרד להגנת הסביבה למצות את הזכויות שמקנה לו החוק ולדרוש מהתאגיד לשלם לו את כל הסכומים שהוא זכאי להם על פי דין.
המשרד להגנת הסביבה 621 .
שיווק מכלים לא מסומנים .
לפי חוק הפיקדון, אסור ליצרן או יבואן לשווק מכלי משקה שאינם מסומנים, דהיינו שלא רשומות עליהם המילים "חייב בפיקדון" ולידן סכום הפיקדון.
ואולם הוא יהיה פטור מהחובה לסמן את המכלים, אם שילם לקרן לשמירת הניקיון סכום שהוא פי שישה מסכום הפיקדון שהיה עליו לגבות בעד כל מכלי המשקה שייצר או ייבא, אילו סומנו לפי הוראות החוק, ומסר למשרד אישור על כך מאת הקרן.