HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בעקבות הממצאים ש הועלו בדוח זה מתעורר החשש כי נושאי משרה אלו לא מילאו את חובתם זו.
לדעת משרד מבקר המדינה, ממצאי דוח זה מחייבים את מוסדות המפעל לבחון את מידת האחריות האישית של נושאי התפקידים המכהנים, כל אחד בהתאם להיקף תפקידו וסמכויותיו, להסיק את המסקנות ולנקוט צעדים ככל שיידרש.
כמו כן, לדעת משרד מבקר המדינה, על רשויות המדינה הנוגעות בפעילותו של המפעל - משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ומשרד המשפטים - כל אחד בתחומו הוא, לפעול בהקדם למינוי יו"ר דירקטוריון למפעל, לתיקון הליקויים החמורים שנמצאו בביקורת זו ולמיצוי הבירור הנדרש כעולה מממצאיו של דוח זה.
חוק העונשין, התשל"ז - 19773 (להלן- חוק העונשין), אוסר על ארגון משחקים אסורים, הגרלות והימורים כהגדרתם בחוק, שעשויים לזכות את המשתתפים בכסף, בשווה כסף או בטובת הנאה לפי תוצאות שהן תלויות בגורל או בניחוש יותר מאשר בהבנה או ביכולת (להלן - הימורים בלתי חוקיים).
החוק קובע ש"המארגן או עורך משחק אסור, הגרלה או הימור, דינו מאסר שלוש שנים או קנס".
החוק מחריג מהאיסור את ההגרלות וההימורים שמארגן מפעל הפיס על פי היתר שניתן לו מאת שר האוצר או מי שהוא הסמיך לכך.
ההיתר מפרט את ההגרלות המותרות, את תנאיהן, את אופן ביצוען ואת הד רכים המותרות לשינוין (להלן - ההיתר).
כמו כן, החוק מתיר הימורי ספורט - על תוצאות של משחקים ותחרויות - שמקיימת המועצה להסדר ההימורים בספורט4 באישור שר האוצר והשר הממונה על הספורט ובאישור ועדת הכספים של הכנסת5 .
מתחילת המאה העשרים ואחת קמו חברות פרטיות שהציעו לציבור לרכוש מינוי לתקופה קבועה מראש של חודשים אחדים עד שנה המאפשר השתתפות קבועה בהגרלות מפעל הפיס 6 ובעיקר בהגרלת הלוטו 7 (להלן- מועדונים).
המועדונים רוכשים את כרטיסי ההגרלות עבור המנויים וגובים מהם עמלה.
כספי הזכיות מחולקים בין המנויים וחלקם מועברים למועדון.
בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה באוגוסט 2010 נמצאו יותר מעשרה מועדונים פעילים.
מרביתם שילבו בשמם את שם המותג "לוטו", והשתמשו בסמלים של מפעל הפיס בפרסומיהם.
מטרתם המוצהרת של המועדונים היא הגדלת הסיכויים לזכייה בפרסים הראשונים בהגרלות מפעל הפיס.
המועדונים מפרסמים את פעילותם בעיתונים, בפרסום חוצות, וכן משתמשים באפיקי שיווק של שיחות טלפון יזומות ללקוחות פוטנציאליים.
כמו כן הם מפעילים אתרי אינטרנט המפרטים את מבחר המסלולים המוצעים למהמר, תוצאות ההגרלות, יתרונות המועדון, הטבות, פרסים ותקנון.
בחודשים אוגוסט 2010 עד דצמבר 2010 ,בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין את טיפול רשויות החוק בנושא.
הביקורת נעשתה במשרד המשפטים ובמשרד .
4 לפי חוק להסדר ההימורים בספורט, התשכ"ז - 1967.
5 על הגרלות מפעל הפיס ראו בכרך זה בפרק "הגרלות מפעל הפיס - ארגון, פיקוח ובקרה", עמ' 305.
6 קיימותחברות המציעות גם השתתפות בהימורים על תוצאות הטוטו ובהגרלות נוספות.
7 הגרלה שבה עולים בגורל מספרים, והמשתתף בה מנחש אילו מספרים יעלו בגורל ומסמן אותם על גבי "טופס הגרלה".
סכום הפרס נקבע לפי מספר המספרים שניחש נכונה שיעלו בגורל.
הגרלות הלוטו מתקיימות פעמיים עד שלוש בשבוע.
טופסי ההגרלה נמכרים בידי זכיינים מורשים של מפעל הפיס.
מועדוני מנויים להגרלות 353 .
האוצר; בירורי השלמה נעשו במשטרת ישראל, במפעל הפיס ובמועצה להסדר ההימורים בספורט.
המידע על המועדונים נאסף באתרי האינטרנט שלהם.
משרד מבקר המדינה בדק תחומים מרכזיים בפעילות המועדונים בהשוואה להגרלות מפעל הפיס.
להלן תוצאות ההשוואה: .
מועדוני מנויים הגרלות הפיס התחום .
מחיר הכרטיס אצל הזכיינים .
המורשים של מפעל הפיס .
בתוספת עמלה של עשרות עד .
לפי החלטת דירקטוריון .
עד 90% מכספי הזכייה .
מועברים לזוכים והיתרה עוברת .
המועדונים הם גופים פרטיים .
אינם משמשים בהכרח למטרות .
השימוש ברווחים מהטבלה עולה שפעילות המועדונים שונה מהותית מארגון ההגרלות של מפעל הפיס כפי שאושרו בהיתר שנתן שר האוצר.
בתשובותיהם מינואר 2011 למשרד מבקר המדינה מסרו שני מועדונים כי עיקר עיסוקם הוא מתן שירות של מילוי ושליחה של טופסי לוטו בצורה מרוכזת שמגדילה את סיכויי הזכייה, גביית כספי הזכיות ו הפקדתם בחשבונות הזוכים.
אחד המועדונים מסר ש"ההפרש בין עלות הכרטיס לבין עלות כל מנוי, נובעת מהשירות שהחברה מעניקה למנוייה".
עוד מסר אחד המועדונים כי "המדובר בחברה פרטית הפועלת למטרות עסקיות.
כל חובה חוקית לחלק את רווחיה, או חלק מהם".
באוקטובר 2010 פנתה המועצה הישראלית לצרכנות8 (להלן- המועצה לצרכנות) למשרד מבקר המדינה וציינה כי בשנים האחרונות צמחו חברות פרטיות העוסקות בשיווק תכניות מנויים קולקטיביות להגרלות של מפעל הפיס, שרווחיהן אינם משמשים לשיפור רווחת הציבור והן פועלות ללא פיקוח.
לדברי המועצה לצרכנות, מתחילת 2009 ועד אוקטובר 2010 היא קיבלה כ -130 תלונות נגד המועדונים שעניינן פגיעה בצרכנים.
הנושאים העיקריים שהועלו בתלונות היו הטעיה לגבי מחיר המנוי, או לגבי תקופת המנוי, התנאים לסיום ההתקשרות וקנסות יציאה, חידוש אוטומטי של המנוי ללא הסכמת הלקוח, שיווק אגרסיבי והצגת מצג שווא ואי-מתן טופס גילוי נאות ללקוחות.
המועצה לצרכנות הוסיפה כי קיימת אי -בהירות .
8 המועצה לצרכנות פועלת מכוח חוק המועצה הישראלית לצרכנות, התשס"ח - 2008 .
,תפקידיה כוללים, בין היתר מתן שירותים וסיוע לציבור הצרכנים ולארגוני צרכנים הפועלים שלא למטרות רווח, לצורך הגנה על זכויות הצרכן וקידום ענייניו מול גופים פרטיים וציבוריים, לרבות ייעוץ בתחומי הצרכנות, הכלכלה ו המשפט; וכן ייצוג צרכנים לפני בית משפט, בית דין או כל ערכאה שיפוטית או מעין-שיפוטית שהוקמה על פי דין, לרבות בתובענות ייצוגיות.
מועדוני מנויים להגרלות 355 .
בדבר זהות הגוף שעמו מתקשר הצרכן, המטעה את הצרכנים וגורמת להם לחשוב כי הם מתקשרים עם הגופים המורשים על פי החוק לארגן הגרלות והימורים.
המועצה לצרכנ ות הוסיפה כי התלונות מעלות חשש להפרת הוראות חוק הגנת הצרכן, התשמ"א- 1981 , ולפגיעה בציבור גדול של צרכנים: מכירת מנויים תמורת מחיר גבוה מעלות ההשתתפות 356 דוח שנתי61ב .
בהגרלות - בלי לגלות לצרכן את עלות השירות, חשש שחלק ניכר מדמי ההשתתפות בהגרלות אינם מופנים למפעל הפיס, המשת תפים אינם מחזיקים בטופס ההגרלה ותנאי הגרלות וחלוקת זכיות השונים מהותית מאלו שאושרו בהיתר.
בשנת 2001 עתר מפעל הפיס לבית המשפט המחוזי נגד אחד מהמועדונים9 בטענה כי פעילות המועדון מנוגדת לחוק העונשין: הוא סוחר בכרטיסי הגרלות ללא היתר; והמוצר שהוא מוכר ומחיר כרטיס המשחק שונים מאלה שקבע מפעל הפיס בפיקוח משרד האוצר; ורווחי המועדון מוזרמים לכיס הפרטי של בעליו.
בדצמבר 2001 דחה בית המשפט את עתירת מפעל הפיס וקבע כי פעילות המועדון נעשית כדין.
מפעל הפיס ערער לבית המשפט העליון10 , ובדצמבר 2002 קבע ביתהמשפט כי מאחר שבהכרעה עלולה להיות השפעה על עניינו של הציבור הרחב, יש להסב את תשומת לבו של היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) לנושא על מנת שישקול אם ברצונו להצטרף להליך.
בנייר עמדה של היועמ"ש שהוגש לבית המשפט בפברואר 2003 בעניין אותו מועדון 11", הודיע היועמ ש לבית המשפט העליון כי לדעתו פעילות המועדון היא לכאורה בבחינת עברה פלילית, אך כיוון שבית המשפט המחוזי לא קיבל עמדה זו, כל עוד לא תשתנה הפסיקה האמורה, אין מקום לחקור את פעילותה של החברה.
היועמ"ש הודיע שהוא יורה על חקירה פלילית רק אם יבוטל פסק הדין של בית המשפט המחוזי ופעילות המועדון תימשך גם לאחר מתן פסק הדין על ידי בית המשפט העליון.
עוד ציין היועמ"ש כי לכאורה "מדובר בפעילות בלתי חוקית, הנוגדת את הוראות חוק העונשין בעניין 'משחקים אסורים, הגרלות והימורים'" (ההדגשה במקור).
ואלה הנימוקים העיקריים לעמדה זו: (1 ) לשונו של ההיתר מלמדת כי תנאי לפעולה הוא שיווק ההגרלה על פי כללי מפעל הפיס, ומובן שהשיווק בדרך שנוקט המועדון אינו עומד בתנאי ההיתר.
מכיוון שההיתר הוא בבחינת חריג לכלל האוסר לקיים משחקים אסורים, מן הראוי לפרשו על דרך הצמצום.
(2 ) המועדון מארגן הגרלות עצמאיות ונפרדות מהגרלות מפעל הפיס, משום שהמנויים מחזיקים בכרטיס המועדון ולא בטופסי ההגרלות של מפעל הפיס, ולא כל כספי הזכיות מחולקים בין המנויים.
(3 ) המועדון מחייב את המנויים בעלות כרטיס הגבוהה פי שניים וחצי בקירוב מהמחיר שגובה מפעל הפיס "הפער - שהוא בבחי נת רווח מהימורים - ".
]בעלי המועדון[ משתלשל לכיסם של ביולי 2003 פסק בית המשפט העליון כי הקביעה של בית המשפט המחוזי בדבר חוקיות פעילות של המועדון מבוטלת וקבע ששאלת חוקיותה של פעילות המועדון "ראוי שתיבדק על ידי הרשויות המוסמכות, ועל אלה להחליט האם יש מקום לנקוט בהליכים כלשהם.
כן מן הראוי לתת את הדעת על השאלה האם יש מקום להסדיר את הסוגיה כולה ביתר בהירות בחקיקה עצמה.
המצב כיום אינו נראה משביע .
9 ה"פ (תל -אביב-יפו) 1294/01 , 1106/01 מפעל הפיס נ' לוטונט מועדון חברים בע"מ, תקדין.
10 ע"א 610/02 'מפעל הפיס נ' לוטונט מועדון חברים בע"מ ואח, תקדין.
11 היועמ"ש לא הצטרף כצד לתביעה אלא הסתפק במתן חוות דעתבשאלות המשפטיות שלדעתו לציבור עניין בהם.
מועדוני מנויים להגרלות 357 .
רצון, המאורגן באופן מסחרי, גם אם מבחינה ]המועדון[ .
ההימור באמצעות מנויי טכנית אינו שונה מהימור קבוצתי של שנים-עשר משת תפים על בסיס חברתי, הרי שבפועל הוא מביא לשינוי מסוים בדפוס ההשתתפות במשחק הלוטו .
הגם שדפוס השתתפות זה מתאפשר, לכאורה, בשל הכללים שקבע מפעל הפיס עצמו, ספק אם ההיתר למפעל הפיס מכוון לדפוס הימור זה.
יש לזכור עוד כי למעלה ממחצית הסכום שמשולם על-ידי בעלי המנוי עבור ההגרלה נותר בידי 358 דוח שנתי61ב .
מן הראוי שהמנויים יהיו מודעים לנתון זה ]המועדון[ .
)במלואו" (ההדגשה של משרד מבקר המדינה 2.
בעקבות החלטת בית המשפט העליון פנה מפעל הפיס בשנים 2003 -2006 פעמים מספר ליועמ"ש דאז בתלונות ובבקשה שהסוגיה תיבדק על ידי ה רשויות המוסמכות.
לא נמצא שנעשתה בדיקה כוללת בדבר חוקיות הפעילות של המועדונים.
במרס 2009 פנה אחד המועדונים לבית המשפט לחוזים אחידים12 בבקשה לאישור חוזה אחיד ולאישור שאין בתקנון פעילותו תנאי מקפח.
בא כוחו של היועמ"ש דאז 13 ציין בתשובתו לבקשה ממאי 2009 כי עמד תו העקרונית של היועמ"ש, כפי שהובעה בדיונים בבקשות אחרות שהגישו המועדונים לבית דין זה, , ולו ]המועדון[ היא כי הפעלת המועדונים "בדרך דומה לדרך בה פועלת המבקשת לכאורה, אינה חוקית" (ההדגשה במקור).
באוגוסט 2009 חיווה סגן בכיר לפרקליט המדינה (כלכלי) את דעתו בחוות דעת שהוגשה לפרקליט המדינה, ולפיה פעילות המועדון היא ארגון אסור של הימור המתקיים באופן חוקי.
למרות זאת, במרס 2010 נעשתה בלשכת היועמ"ש בחינה מחודשת של הנושא והוחלט שלא לטעון במסגרת תיק זה כנגד חוקיות הפעילות של המועדון.
מלשכת היועמ"ש נמסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 שהוחלט שאין מקום לטעון במסגרת ההליך בעניין החוזה האחיד של המועדון כי מדובר בפעילות לא חוקית, מאחר שמדובר בתיק אזרחי ובמקרה מסוים.
ייתכן שבמקרה אחר העמדה המשפטית תהיה שונה.
בתשובתו מפברואר 2011 למשרד מבקר המדינה מסר אחד המועדונים כי "למען הזהירות נבהיר, כי החברה אינה עוסקת בפעילות לא חוקית.
כל עיסוקה הוא כאמור במתן שרות ללקוחותיה, שעיקרו שליחת טפסי לוטו וטוטו בצורה מרוכזת שמגדילה את סיכויי הזכייה.
מעבר ליתרונות הרבים בהשתייכות לקבוצה של שולחים, גם פעולת השליחה עצמה, איסוף כספי הזכייה והפקדתה לחשבון הזוכה, נעשית על ידה".
אף שבית המשפט העליון קבע כבר ב- 2003 שראוי שפעילות המועדונים תיבדק על ידי הרשויות המוסמכות, לא נעשתה הבדיקה.
ההשתהות בבדיקה ובהכרעה לגבי פעילותם של המועדונים, יכול שגרמה להתרחבות הפעילות המתקיימת בתחום זה בלא שניתנה הכרעה בשאלת חוקיותם.
12 ח"א 201/09 'חברת ניו ספורט ומרקטינג בע"מ נהיועץ המשפטי לממשלה ואח' , טרם הוכרע.
13 לפיחוק החוזים האחידים, התשמ"ג - 1982, המשיבים לבקשת אישור לחוזה אחיד יהיו היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו, מי שנקבעו כמשיבים בתקנות, וכן מי שבית הדין מצא לנכון להזמין כמשיב.
מועדוני מנויים להגרלות 359 .
מן הראוי שהרשויות המוסמכות יבחנו את ההיבטים המשפטיים והצרכניים של פעילות המועדונים, ולפי תוצאות הבדיקה יפעלו גורמי האכיפה - המשטרה ומשרד המשפטים - להסדרת פעילות המועדונים ולחלופין להפסקתה.
2 בפברואר 2011 בעקבות הביקורת הועבר הטיפול במפעל הפיס לידי החשב הכללי במשרד האוצר.
הגרלות מפעל הפיס- ארגון, פיקוח ובקרה 313 .
חוק העונשין, התשל"ז- 1977 (להלן- חוק העונשין), אוסר על ארגון משחקים אסורים, הגרלות והימורים, ועל השתתפות במשחקים אסורים כהגדרתם בחוק, שעשויים לזכות את המשתתפים בכסף, בשווה כסף או בטובת הנאה לפי תוצאות שתלויות בגורל או בניחוש יותר מאשר בהבנה, ביכולת או ביגיע כפיים (להלן - הגרלות או הימורים).
החוק ק ובע ש"המארגן או עורך משחק אסור, הגרלה או הימור, דינו מאסר שלוש שנים או קנס"3 .
החוק מחריג מהאיסור את ההגרלות וההימורים שעורך מפעל הפיס אשר שר האוצר - או מי שהוא הסמיך לכך - נתן לו היתר מראש לארגנם.
נוסף על כך, החוק מתיר הימורי ספורט - על תוצאות של משחקים ו תחרויות - שמקיימת המועצה להסדר הימורים בספורט4 באישור שר האוצר והשר הממונה על הספורט ובאישור ועדת הכספים של הכנסת.
האיסור הפלילי לארגון הימורים ולהשתתפות בהם מבוסס על תפיסה הרואה פסול מוסרי וחברתי בהגרלות ובהימורים שההתמכרות להם עלולה להסב נזק חברתי וכלכלי קשה לפרט ולחברה.
למרות זאת, כדי לענות על הצורך ועל הביקוש הקיימים בקרב הציבור להשתתף בהגרלות והימורים, התיר חוק העונשין למפעל הפיס לקיים באופן מוגבל ומפוקח הגרלות שההכנסות מהן מיועדות לקידום מטרות ציבוריות5.
מפעל הפיס הוקם בשנת 1951, ,לפי החלטת ממשלה כחברה מוגבלת בערבות ללא הון מניות.
מטרותיו העיקריות הן קיום הימורים והגרלות לשם קבלת כספים מ הציבור ולשם חלוקת הרווחים כ מענקים ל רשויות המקומיות ולמשרד האוצר.
המענקים מיועדים בעיקר להקמה, לשיפוץ ולציוד של מבנים המשמשים לצורכי חינוך, תרבות ורווחה.
במפעל הפיס חברים 39 ראשי עיריות, רשויות מקומיות ומועצות אזוריות המשתתפים בדיוני האספה הכללית.
הם נבחרים בידי ועדה בראשות שופט בדימוס.
דירקטוריון מפעל הפיס, המתווה את מדיניותו ומפקח על המנהל הכללי, מונה בין חמישה לשלושה עשר חברים: נציגי שלוש הערים הגדולות 6; נציגים של מרכז השלטון המקומי; שני נציגים נוספים - האחד ממשרד האוצר והאחר ממשרד הפנים - שכל אחד מהם נבחר בידי השר הממונה על משרדו בשיתוף ראש הממשלה.
יו"ר הדירקטוריון הוא נציגו של ראש הממשלה.
מאז דצמבר 2007 לא מונה לדירקטוריון מפעל הפיס יו"ר.
בתפקיד המנהל הכללי של מפעל הפיס מכהן מאז שנת 2002 מר שאול סוטניק (להלן- מנכ"ל מפעל הפיס).
עיקר הכנסות מפעל הפיס נובעות ממכירת כרטיסים להגרלות כמו לוטו, חיש גד, צ'אנס ולמשחקים אלקטרוניים; ממכירת כרטיסים להגרלות מיוחדות וממכירת מנויים.
למפעל הפיס הכנסות נוספות מהשקעות ומריבית.
להלן פירוט הכנסות מפעל הפיס מהגרלות בשנים 2005 -2009 במיליוני ש"ח, לפי נתוני הנהלתו: .
3 סעיפים 224-235 4 בהתאם לחוק להסדר ההימורים בספורט, התשכ"ז - 1967.
5 חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה, דצמבר 2007.
6 ירושלים, תל אביב וחיפה (ראש עירייה, סגן או גזבר בלבד).
הכנסות מפעל הפיס מהגרלות .
אחוז גידול סכום שנה .
4% 4,515 2009 מהטבלה עולה, כי בין השנים 2005 ל- 2009 גדלו ההכנסות מהגרלות ב - 35.
5% ; גידול גבוה במיוחד חל בשנת 2009 - 14.
בשנה אחת להלן פירוט כל מקורות ההכנסה של מפעל הפיס לשנת 2009 , שהסתכמה ב - 4,693 :)מיליון ש"ח (במיליוני ש"ח ובאחוזים .
רוב הוצאות מפעל הפיס מיועדות לתשלום לזוכים בהגרלות, להעברות למשרד האוצר לבניית כיתות לימוד, לרשויות מקומיות, למענקים, למלגות לימוד וכד'.
כמו כן, למפעל הפיס הוצאות עבור שיווק ועמלות, הוצאות הנהלה והוצאות כלליות.
להלן פירוט הוצאות הפיס לשנת 2009 :)(במיליוני ש"ח ובאחוזים הגרלות מפעל הפיס- ארגון, פיקוח ובקרה 315 .
בתוקף סמכותו לפי חוק העונשין7 מתיר שר האוצר- או מי שהוא הסמיך לשם כך - למפעל הפיס לערוך הגרלות בהתאם לתנאים שנקבעו.
ההיתר האחרון ניתן למפעל הפיס בפברואר 2007 , ותוקפו עד סוף דצמבר 2011 (להלן- ההיתר).
בהיתר לערוך הגרלות כלולה התחייבות מפעל הפיס למשרד האוצר להעברת כספי המענקים עבור בניית כיתות לימוד וגני ילדים.
נספח א' להיתר קובע כי מפעל הפיס יקצה %11 מ"הפדיון השנתי" לבניית כיתות לימוד וגני ילדים8 .
ההיתר מפרט את ההגרלות המותרות, את תנאיהן, את אופן ביצוען ואת הדרכים לשינויָן, והוא מתייחס להיקף הפרסום, למניעת הימורי קטינים ולהגבלות למניעת הלבנת הון.
נקבע בו כי במקרים שבהם "לא מילא מפעל הפיס אחר התנאים הקבועים בהיתר זה, כולם או חלקם וההפרה לא תוקנה מיד לאחר שניתנה למפעל הפיס הודעה על כך, ניתן יהיה לבטל היתר זה, כולו או חלקו".
מפעל הפיס הוא גוף מבוקר לפי סעיף9(5 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 , משום שהממשלה משתתפת בהנהלתו.
בדוחות ביקורת שפרסם מבקר המדינה בנוגע אליו 9 ובפסיקה10 הודגש כי יש לו מאפיינים ציבוריים ומתוקף כך ראוי להחיל עליו את עיקרי הנורמות של המשפט הציבורי.
בחודשים דצמבר 2009- יוני 2010 , בדק משרד מבקר המדינה את התנהלות מפעל הפיס בנוגע לעריכת הימורים והגרלו ת בהתאם להיתר ואת פיקוח משרד .
7 סעיף231)(א 8 יובהר כי בפדיון שנתי שגדול מ-3.
05 מיליארד ש"ח, שיעור ההקצאה עומד על9% מהתוספת.
ההיתר קבע כי מפעל הפיס יקצה מידי שנה סכום קבוע ותהיה התחשבנות בתום תקופה שנקבעה.
9 ,ראו, בין היתר, מבקר המדינהדוח על הביקורת במפעל הפי ס, (יוני 1994 ); מבקר המדינה, דוח על הביקורת באיגודים מפעל הפיס ( 2000 '), עמ77 , בפרק "מפעל הפיס"; מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה, ( 2002 '), עמ631 , בפרק "מפעל הפיס"; מבקר המדינה, דוח על הביקורת באיגודים ובמוסדות ל השכלה גבוהה ( 2004 ;"), בפרק "מפעל הפיס מבקר המדינה, דוח שנתי 57'ב ( 2007 ') עמ897 " , בפרקהיבטים בפעולות מפעל הפיס".
10 בע"ע 1046/04 'רחל גואטה ואח' נגד מפעל הפיס ואח, תקדין.
האוצר על הפעולות שמפעל הפיס מקיים מכוח ההיתר.
הביקורת נערכה במפעל הפיס ובמשרד האוצר.
בירורי השלמה נעשו במשרד הגרלות מפעל הפיס- ארגון, פיקוח ובקרה 317 .
המשפטים, ברשות לאיסור הלבנת הון, במשטרה ובמשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה).
כן התקיימו בדיקות בנקודות מכירה של מפעל הפיס.
התייעצות, תיאום ולוחות זמנים כאמור, שר האוצר מעניק למפעל פיס היתר לערוך הגרלות.
מטרת ההיתר היא לווסת את מספר ההימורים המותרים, סוגיהם ותנאיהם.
חוק הפרשנות, התשמ"א- 1981 , מגדיר הוראת מינהל ככוללת גם היתר 11 .
החוק קובע שהסמכות לתת הוראת מינהל כוללת גם הסמכה לתקנה, לשנותה, להתנותה או לבטלה.
כמו כן, לפי החוק, ההסמכה לעשות דבר כוללת בחובה גם סמכויות עזר לקבוע נוהלי עבודה - אם לא נקבעו בחקיקה.
בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה12 בנושא "חקיקת משנה: נוהל והנחיות" נקבע כי היא תחול בשינויים המחויבים גם על הוראות מינהל.
לפי ההנחיה, גם בהיעדר הוראת חוק, המינהל התקין מחייב לקיים תיאום בין-משרדי ביחס להוראות מינהל משום שקביעת הוראות מינהל על ידי משרד אחד עשויה להשפיע על עניינים המצויים בתחום אחריותו של משרד אחר, כדי למנוע תקלות מינהליות שיש להן השפעה על עניינים המצויים בתחום אחריותו של משרד אחר וכדי למנוע פגיעה בציבור.
ההיתר הקודם למפעל הפיס ניתן על ידי משרד האוצר ב- 2000 , הוא עודכן והוארך מפעם לפעם ותוקפו פג במרס 2006 .
הליך מתן ההיתר על ידי משרד האוצר נעשה בתיאום עם מפעל הפיס.
בעקבות פניות שקיבל היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) בעניין עריכת הגרלות אלקטרוניות (ראו להלן), בחן משרד המשפטים את הליך מתן ההיתר.
הבדיקה העלתה כי את הליכי מתן ההיתר הקודם קיים משרד האוצר ללא תיאום עם הגופים הנוגעים בדבר ובהם משרד המשפטים, המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל.
בעקבות ממצאי בדיקת משרד המשפטים ביקש היועמ"ש בינואר 2006 מהממונה על התקציבים באוצר דאז, מר קובי הבר, ששר האוצר הסמיכו לעניין מתן ההיתר (להלן - הממונה דאז), ש"במסגרת ההיערכות למתן היתר חדש למפעל הפיס, תפעלו בהקדם לתיאום ההיתר והאישורים הניתנים מכוח ו עם משרדי הממשלה הרלבנטיים".
במרס 2006 , סמוך למועד שבו תוקף ההיתר הקודם היה אמור לפוג, הודיע הממונה דאז ליועמ"ש שבכוונתו להאריך את ההיתר הקודם עד סוף שנת 2006.
המשנה ליועמ"ש אישרה את הודעת הממונה דאז והזכירה לו את חובת התיאום עם הגורמים הנוספים.
בדצמבר 2006 , פחות מחודש לפני תום ההארכה, התקיימה ישיבה דחופה במשרד האוצר בנוכחות נציגי המשטרה, המשרד לביטחון פנים ומשרד המשפטים.
בעקבות הישיבה כתב ראש חטיבת החקירות דאז במשטרה, כי "תכלית הישיבה .
11 הגדרת הוראת מינהל כוללת הוראה או מינוי, לרבותהודעה, מודעה או רישיון, היתר וכיו"ב שניתנו בכתב מכוח חוק ואינם בני-פעל תחיקתי.
12 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הנחיה 2.
התבררה במהלכה בלבד, היות וזומנה ללא התראה מוקדמת ולא התקבל כל חומר רקע בנושא".
לדבריו, במהלך הישיבה התבקשו הנוכחים להביע את עמדתם בנוגע לתנאי ההיתר החדש כדי לעמוד בהנחיית היועמ"ש למשרד האוצר לתאם את ההיתר עם משרדי הממשלה הרלוונטיים.
הגרלות מפעל הפיס- ארגון, פיקוח ובקרה 319 .
עמדת המשטרה בישיבה הדחופה הייתה כי על מנת לחוות את דעתה בעניין עליה לבצע בדיקה מקיפה.
נציג המשטרה בישיבה הוסיף ש"לא נוכל לעמוד בלוח הזמנים הדחוף שנקבע על ידי משרד האוצר ועל סמך המידע החלקי ביותר שהובא בפנינו להביע עמדה עניינית ומקצועית באשר להשלכות ולהשפעות של הגרלות היקפן המוצע על תופעת ההימורים הבלתי חוקיים".
]ב[אלה בסוגן ו עמדת משרד המשפטים הי יתה, ש"בסד זמנים זה אין באפשרות הגורמים יש להבהיר לאוצר שסד הזמנים ]ו[ .
המקצועיים השונים לגבש חוות דעת מקצועית שהוא הכניס אותנו אליו אינו מקובל".
משרד המשפטים המליץ על הקמת ועדה לבדיקה מקיפה לכל ההגרלות וההימורים שתכלול גם גורמים שעוסקים בחינוך ובפסיכולוגיה.
בסופו של דבר הוארך ההיתר הקודם בחודשיים נוספים עד סוף פברואר 2007 , אז נחתם ההיתר שהיה תקף במועד הביקורת.
מפאת קוצר הזמן לא התאפשרה עריכת בחינה מעמיקה גם עם גורמים מתחום החינוך והפסיכולוגיה, כפי שהמליץ משרד המשפטים, והמשטרה לא יכלה להגיש את חוות דעתה לאחר בדיקה מקיפה כפי שביקשה לעשות.
בישיבה נוספת שנערכה בינואר 2007 בהשתתפות נציגים ממפעל הפיס, ממשרד האוצר, ממשרד המשפטים, מהפרקליטות ומהמשטרה הוחלט על הבדיקה שתערוך המשטרה ותארך כשנה.
משרד האוצר והממונה דאז מסרו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2010 כי הפעם הראשונה שבה התקיימו התייעצות ותיאום בעניין ההיתר בהיקף כזה ועם משרדים נוספים הייתה לקראת נתינתו ב- 2007 .
בעבר לא היה "תהליך סדור ומובנה של התייעצות עם משרדים אחרים בעניין מתן ההיתרים להגרלות".
ראש חטיבת החקירות במשטרת ישראל מסרה בתשובתה מאוגוסט 2010 למשרד מבקר המדינה כי נציגי המשטרה זומנו לדיון באוצר רק כחודש לפני פקיעת תוקף ההיתר ו"במהלך כל התקופה שקדמה להיתר לא נערכו ניסיונות להגיע לתיאום עם המשטרה או לקיים עמה היוועצות"; היא הוסיפה כי לא "התאפשר למשטרה להגיש דעת לאחר בדיקה מקיפה כפי שבי]ה[ את חוותקשנו לעשות".
מנהלת השרות לטיפול בהתמכרויות במשרד הרווחה מסרה בתשובתה מיולי 2010 למשרד מבקר המדינה ש"יש לשתף את משרד הרווחה בזמן כדי שיוכל להעביר חוות דעת מקצועית לגבי התחומים.
אשר מעודדים התמכרויות.
תיאום זה לא התקיים עמנו".
יודגש שלמרות שהייתה זו הפעם הראשונה שבה קיים משרד האוצר את חובת ההתייעצות עם הגופים הרלוונטיים, הרי שהיה עליו לעמוד בכל הנובע מכך: היה עליו להציג להם את עיקרי המידע לעניין ההיתר מבעוד מועד ולאפשר להם לקיים בדיקה מקיפה בכל הסוגיות הרלוונטיות לו בהתייעצות עם גורמים מקצועיים כדי שיוכלו לגבש את דעתם המקצועית על ההגרלות, על מספרן, על תנאיהן וכיו"ב וגם על הסיכון הכרוך בהשתתפות בהן.
הצורך בקיום הליך בחינה והתייעצות נאות מקבל משנה תוקף נוכח פנייתו של היועמ"ש בעניין זה שנה קודם.
משרד מבקר המדינה העיר, כי דיון מהיר וקבלת החלטות ללא בדיקה מעמיק ה אינם תחליף להיוועצות מקצועית מקיפה.
רמת הפירוט של ההיתר בפנייתו לממונה דאז מינואר 2006 ציין היועמ"ש כי להיתר מכוח חוק העונשין יש השלכות חברתיות ומשפטיות על הציבור הרחב, היות שהוא משנה את תחום האיסור הפלילי לעניין עריכת הגרלות.
הואיל ומידת הפיקוח על מפעל הפיס פחותה ממידת הפיקוח על תאגידים ציבוריים או חברות ממשלתיות הרי "ככל שההיתר מפורט פחות, פוחתת אפשרות הפיקוח על ההיבטים השונים של עריכת ההגרלות המותרות והיקפן".
לפיכך ביקש היועמ"ש ש"ההיתר החדש למפעל הפיס, וכל היתר אחר מכאן ואילך.
ינוסחו במידת פירוט ר מההיתר שניתן למפעל פיס [ בה יותר במרס 2000.
"] ,נמצא כי, נוסח ההיתר אמנם עודכן אך למרות זאת הוא אינו מפורט דיו ולפיכך נתון לפרשנויות שונות.
בהיתר אין הגדרות למונחים המופיעים בו; לדוגמה, בסעיף 1 להיתר מצוין שכל שינוי בתנאי ההגרלות טעון אישור מראש ממשרד האוצר; סעיף 11 קובע שמפעל הפיס יפרסם את כל "תכניות ההגרלות".
לא ברור מה ההבדל בין "תנאי הגרלות" לבין "תכניות הגרלות".
אי-הבהירות של המונחים הביאה לעימותים בין מפעל הפיס למשרד האוצר (ראו להלן).
ההיתר קובע, כי מפעל הפיס "ימנע מפרסומת מאסיבית ואגרסיבית שיש בה כדי לעודד התמכרות להגרלות".
אולם הוא אינו מבהיר מתי פרסומת נחשבת מסיבית או אגרסיבית, אינו קובע את גבולות הפרסום ואינו מפרט את האמצעים שבהם יהיה מפעל הפיס רשאי להשתמש לצורך הפרסום (ראו להלן).
נספח ב' להיתר העוסק בתנאים לעריכת הגרלות אלקטרוניות קובע כי מסופי ההימורים לא ימוקמו בקרבת מוסדות חינוך.
אולם ההיתר אינו מפרט מהו המרחק הראוי ממוסדות החינוך.
חלק מההגרלות המצוינות בהיתר הותרו לביצוע "בהתאם לתכנית שתאושר על ידי שר האוצר".
למשל, נקבע שה"לוטו הכפול" יאושר בעתיד, ]בעתיד[ מראש ואולם עד מועד סיום הביקורת, משרד האוצר לא אישר תכנית מפורטת להגרלה.
דהיינו, ההיתר ניתן בלי שסוכמו כל התנאים להפעלת ההגרלות, ולכן שֹררה אי- בהירות בנוגע להפעלתן.
בהיתר אושרו הגרלות נוספות כמו "לוטו מנצח", "פיס 777 מצומצם", "פיס אקסטרא" ו"פיס לייט" שגם לגביהן נק בע שיתקיימו "בהתאם לתכנית שתאושר על ידי שר האוצר".
עד מועד סיום הביקורת, יוני ]בעתיד[ מראש 2010 , לא החלו להפעיל את ההגרלות האלו.
בתשובתו מאוגוסט 2010 למשרד מבקר המדינה מסר משרד המשפטים ש"קיווינו מאד וביקשנו בשעתו שההיתר יהיה מפורט יותר, אולם הדבר לא התאפשר, גם בשל קוצר הזמן, וגם בשל העדר תשתית מקצועית מספקת באוצר לגיבוש הסדרה יסודית יותר של הגרלות מפעל הפיס".
הממונה דאז מסר בתשובתו מיולי 2010 כי "ההיתר שהוצא בשנת 2007 היה מפורט יותר מההיתר הקודם בצורה משמעותית".
משרד מבקר המדינה העיר שלמרות שנוסח ההיתר הח דש אכן מפורט יותר ביחס לקודמו (משנת 2000 ), היה על משרד האוצר- מכין ההיתר - לוודא שהוא יפורט די הצורך כדי למנוע אי-בהירות של סעיפיו השונים.
כן הגרלות מפעל הפיס- ארגון, פיקוח ובקרה 321 .
ראוי היה שמשרד האוצר היה מגדיר את המונחים המופיעים בו ומפרט אמות מידה ברורות לפרסום ולמרחקים רלוונטיים כדי שיהיה אפשר לקיים את הוראות ההיתר, לפקח על כך ולפרט את תנאי כל ההגרלות, נוסף על המתווה הכללי שאושר.
גם על משרד המשפטים היה לפעול לכך שההיתר יהיה מפורט יותר.
 מאז פנייתו של היועמ"ש למשרד האוצר בנוגע להיתר ועד לחתימה על ההיתר החדש הייתה למשרד האוצר כשנה (בין ינ ואר 2006 לפברואר 2007 ); למרות זאת הוא השתהה ופעילותו להכנת היתר חדש התקיימה בעיקרה רק בחודש האחרון של אותה שנה.
לכן ענה ההיתר רק על חלק מדרישות היועמ"ש, ולא על כל דרישות הגופים הרלוונטיים האחרים שמטרתן הייתה למזער את התוצאות השליליות של ההימורים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי מן הראוי שלקראת חידוש ההיתר בסוף 2011 הוא ייערך ויפנה לכל הגורמים המעורבים האחרים לאלתר כדי שבהכנת ההיתר החדש יילקחו בחשבון כל ההיבטים הנוגעים להגרלות ולהימורים.
בעקבות הביקורת ולאחר פניית משרד מבקר המדינה מסר משרד האוצר באוגוסט 2010 כי "בימים אלה ממש פועל צוות משותף של משרד המשפטים ומשרד האוצר לקראת חידוש ההיתר של מפעל הפיס בסוף שנת 2011 .
משרד האוצר ביקש ממשרדי הממשלה הרלוונטיים (עבודה ורווחה, חינוך, משטרה, רשות המיסים והרשות להלבנת הון) לשלוח את ההערות שלהם לעניין חידוש ההיתר".
בתשובה נוספת למשרד מבקר המדינה מפברואר 2011 מסר משרד האוצר כי בכוונתו לקיים הליך התייעצות נאות לקראת חידוש ההיתר, "תוך הקפדה כי הליך זה יערך בזמן סביר ויאפשר לכלל הגורמים המעורבים להעיר את הערותיהם" והודיע כי "הצוות המשותף למשרד האוצר והמשפטים ממשיך בעב ודתו לחידוש ההיתר ומקיים מפגשים סדירים".
כאמור, ההיתר מפרט את ההגרלות ששר האוצר התיר למפעל הפיס לארגן.
סעיף 1 להיתר קובע כי כל שינוי בתנאי ההגרלות שהותרו, "לרבות שינויים בסכומים ובתדירויות", טעון אישור מראש ובכתב של שר האוצר או מי שהוא הסמיך לשם כך (להלן - אישור משרד האוצר).
סעיף 11 להיתר מציין ש"תוכניות ההגרלות ועדכונים להן טעונים אישור שר האוצר".
סעיף 2 , ועל]שהותרו[ .