HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
תכנית האב כללה המלצה להכין תכנית פעולה שתכלול פירוט של השטחים הזמינים בכל אחד מהמתחמים ותציע פתרונות לכל אחת מהיחידות, לרבות לוחות זמנים.
עוד הומלץ לפעול בצוותי עבודה משותפים של מינהל הדיור, מינהל מקרקעי ישראל ועיריית ירושלים להכללת שטחים ליחידות ארציות במסגרת התכניות למתחמי הכניסה לעיר.
נמצא כי צוות היישום לא הגיש את עיקרי המלצות תכנית האב או את מסקנותיו לוועדת השרים.
הפעולות לתכנון ביצוע החלטת הממשלה ויישומה בשנים 2009 -2012 .
,בביקורת נמצא כי מאמצע שנת 2009 עד ינואר 2012 , דהיינו במשך שנתיים וחצי, לא שב צוות היישום להתכנס, ולא נמצא גורם אחר שפעל לניהול ותכלול פעילויות התכנון והיישום.
למעשה עד מועד סיום הביקורת לא הושלמה הכנת התכנית המפורטת, שנדרשה על פי תכנית האב, כפי שיפורט להלן.
בשנת 2009 קיים מינהל הדיור דיונים עם מינהלת הקמת קריות הממשלה ובתי המשפט במשרד האוצר 8 (להלן- המינהלה), ובמהלכם נבחנו אפשרויות לאכלוס יחידות ממשלה בירושלים.
בתחילת שנת 2009 גיבשה המינהלה מסמך הממפה את הביקוש לדיור בירושלים בטווח הקצר, לרבות שטחים ליחידות המועמדות להעברה לעיר עד שנת 2014.
באפריל 2009 , לאחר כינון הממשלה ה-32 , שוב נערך דיון בנושא תכנית האב בראשות ראש אגף תיאום דאז ובהשתתפות נציגים מאגף תיאום, ממשרד האוצר ומהרל"י.
באותו דיון מסר מנהל מינהל הדיור, כי שלב ב' של תכנית האב, הכולל הכנת תכנית פעולה מפורטת לכל יחידה בנוגע למיקום הקבע וקביעת לוחות הזמנים למעבר, טרם בוצע "מאחר וישנם סימני שאלה רבים".
המנהל טען כי יש כשלים ביישום החלטת הממשלה, מאחר שדרוש פתרון מערכתי, אינן משתפות פעולה".
בסיכום הדיון הנחתה ]האמורות לעבור לירושלים[ ו"היחידות השונות ראש אגף תיאום דאז את מינהל הדיור להעביר למשרד רה"ם את תכנית האב המעודכנת לאחר השלמות "מול משרד הפנים, האוצר ומינהל מקרקעי ישראל", וקבעה כי יתקיים דיון נוסף .
8 מינהלת הקמת קריות הממשלה ובתי המשפט במשרד האוצר מסייעת למינהל הדיור בעבודתו ופועלת לביצוע תכניות רב-שנתיות להקמת קריות ממשלה ובתי משפט בארץ.
בראשה עומד סגן בכיר של החשב הכללי במשרד האוצר, והיא מורכבת מכמה חברות ייעוץ וניהול פרטיות.
,לקביעת מנגנונים ואמצעים ליישום החלטת הממשלה, ואליו יזומנו נציגי אגף התקציבים נש"ם, מינהל מקרקעי ישראל ומינהל הדיור.
ואכן, ביולי 2009 התקיים דיון נוסף, ובו הציג נציג מינהל הדיור את התכנית שהוכנה על בסיס ניתוח פרטני של היחידות הכלולות בתכנית.
לאחר קבלת הערות המשתתפים בסיכום הדיון קבעה ראש אגף תיאום דאז, כי מינהל הדיור יכין מסמך מתוקן על בסיס ההערות, והוא ימליץ על כארבע יחידות שיש לרכז את המאמץ בהעברתן לירושלים.
ראש האגף דאז קבעה עוד, כי לאחר קבלת המסמך יבדוק משרד רה"ם עם נש"ם מהו מספר העובדים המדויק ביחידות אלה, ובו בזמן יכין אגף התקציבים מסמך שיפרט את עלות העברת היחידות.
כן קבעה ראש האגף דאז כי הדיון הבא יתקיים בתוך חודש וחצי.
באוגוסט 2009 סיימה ראש האגף דאז את תפקידה, ובמקומה מונתה ראש האגף שכיהנה בתפקיד במועד הביקורת.
מהאמור עולה כי עד יולי 2009 התקיימו דיונים בהשתתפות נציגי צוות היישום אשר הונחו כיצד לקדם את העברת היחידות הארציות לירושלים.
התברר כי מאז הישיבה האמור ה במשך כשנתיים וחצי לא הושלמה התכנית המפורטת להעברת היחידות הארציות לירושלים, ולמעשה התהליך שהוחל בו הוקפא.
משרד רה"ם טען בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2012 כי צוות היישום, בראשות ראש אגף תיאום, השלים את עבודת המטה עם סיום הכנת תכנית האב ביוני 2008, ובכך סיים הלכה למעשה את תפקידו, וכי לאחר סיום עבודת הצוות, תפקידו של אגף תיאום, כאמור בסעיף י' להחלטת הממשלה, היה לבצע רק את המעקב אחר יישום ההחלטה.
משרד מבקר המדינה אינו מקבל את תשובת משרד רה"ם, שכן בניגוד לתשובתו העלו ממצאי הביקורת כי גם לאחר יוני 2008 המשיך צוות היישום לפעול ליישום החלטת הממשלה ובפועל קיים דיונים בעניין זה כאמור לעיל עד יולי 2009 .
בדיונים אלה התקבלו החלטות אופרטיביות לצורך המשך הכנת תכנית פעולה מפורטת.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד רה"ם, כי גם אם פרשנותו המילולית להחלטת הממשלה שלפיה צוות ה יישום סיים את תפקידו כבר ב - 2008 ,היא אפשרית משתמע ממנה שאין גורם אחד שהופקד על ניהול ויישום הפרויקט.
אף לא נמצאו מסמכים המעידים על קיום מעקב ובקרה על יישום החלטות צוות היישום מיולי 2009 ועד ינואר 2012 .
זו היא תוצאה המותירה חסר יסודי העלול לפגוע במידה ניכרת ביכולת ליישם את החלטת הממשלה.
ויודגש כי אין בכוחו של סעיף י', שעניינו מעקב אחר יישום ההחלטה, כדי למלא את החסר האמור.
רק בינואר 2012 שב אגף תיאום במשרד רה"ם להיות מעורב בתהליכי היישום של החלטת הממשלה.
בדיון שקיימה ראש האגף בהשתתפות הנציגים מאגף תיאום, מינהל הדיור והרל"י הועלו שוב הקשיים שביישום ההחלטה.
מינהל הדיור הציג את הפרויקטים לבנייה בירושלים המיועדים ליחידות ממשלתיות בתוך העיר ומחוץ לה: (א) פרויקט "מגדלי הבירה", ששטחם המתוכנן הוא כ- 33,000 מ"ר והם עתידים היו להיות זמינים לאכלוס של כמה משרדי ממשלה בשנת 2012 .
(ב) פרויקט ג'נרי 2 , שבנייתו (שטרם החלה) צפויה להסתיים בשנת 2017 , לאחר המועד שנקבע להשלמת יישום החלטת הממשלה .
משרד ראש הממשלה 105 .
נוכח פרק הזמן הניכר שחלף מן הדיון האחרון בשנת 2009 הנחתה ראש אגף תיאום בסיום הדיון בינואר 2012 את מינהל הדיור לעדכן את נתוני המיפוי של היחידות העתידות לעבור לבירה ולמפות את אוכלוסיית העובדים.
היא קבעה כי עם קבלת הנתונים "נפנה לאגף התקציבים, לממונה על השכר ולנציבות שירות המדינה" כדי לבחון מחדש "סוגיות אלו".
כמו כן הנחתה "לייצר נוסחת מעבר מסודרת הכוללת בתוכה מרכיבי כוח אדם ומרכיבי שכירות".
באפריל 2012 העביר מנהל מינהל הדיור לראש אגף תיאום את נתוני המיפוי המעודכנים של היחידות הארציות.
מעבר של עשרות יחידות ממשלתיות לירושלים הוא פרויקט מורכב והשלמתו על פי לוח הזמנים שקבעה הממשלה מחייב פעולה רציפה ומתואמת בין משר די ממשלה שונים.
היעדר רציפות בפעולות שנעשו בשנים 2009 -2012 עיכב את קידום התכנית ואת יישום ההחלטה על פי לוח הזמנים שנקבע בה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד רה"ם כי זה כמה שנים, שבמהלכן היו אמורות להיעשות פעולות נרחבות ליישום החלטת הממשלה, לא היה במערכת הממשלתי ת גורם כלשהו שנשא באחריות להובלה כוללת ומתואמת ליישומה.
למצב זה הייתה השפעה ניכרת על היכולת ליישם את החלטת הממשלה משום מורכבותה והיקפה של התכנית.
מיפוי היחידות הארציות בשנת 2012 .
נתוני המיפוי שהעביר מינהל הדיור לראש אגף תיאום באפריל 2012 כללו כ -65 יחידות ארציות של כ -20 משרדי ממשלה, רשויות סטטוטוריות ויחידות סמך השוכנות מחוץ לירושלים בשטח כולל של כ- 72,200 מ"ר.
מסמך זה הועבר ממינהל הדיור גם למשרד מבקר המדינה במאי 2012 , בעקבות בקשתו לקבל את מיפוי היחידות הללו.
ואולם הביקורת העלתה כי נתונים אלה אינם תואמים את נתוני המיפוי הנכללים בתכנית האב, והם מצומצמים יותר בהיקפם.
בהשוואה שעשה משרד מבקר המדינה בין הנתונים שבמיפוי זה ובין נתונים שאסף מכל משרדי הממשלה (מלבד משרד הביטחון ומשרד החקלאות) וממקורות נוספים9 עולה, כי הוא כולל יחידות ארציות של הממשלה הנמצאות באזור תל אביב והמרכז בלבד.
עוד עלה כי המסמך אינו מלא, ואף אינו כולל את כל היחידות הארציות השוכנות בתל אביב.
המסמך משנת 2012 גם אינו עדכני ואין מופיעות בו יחידות ארציות חדשות של הממשלה שהוקמו בחמש השנים שחלפו מאז פורסמה החלטת הממשלה ועניינן לא נדון בוועדת החריגים: יחידת האכיפה ברשות התאגידים במשרד המשפטים והאגף לביטחון מים ברשות המים, כפי שיפורט בהמשך.
9 נתונים משלימים התקבלו מנש"ם על יחידות ארציות של הממשלה השוכנות מחוץ לירושלים, על פי ניתוח התקן של היחידות השונות ומאפייני פעילותן.
כמו כן, נערכה השוואה לרשימת יחידות ארציות של הממשלה שגיבשה הרל"י ולמיפוי לא רשמי שעשה גוף חוץ -ממשלתי.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הדיור ולמשרד רה"ם, כי נתוני מיפוי מלאים ומעודכנים של כל יחידות הממשלה הארציות השוכנות מחוץ לירושלים אמורים לשמש תשתית חיונית לביצוע החלטת הממשלה, לרבות ביצוע הערכה כמותית מדויקת יותר של השטח הנדרש ליחידות העתידות לעבור לירושלים ושל מספר עובדיהן.
לפיכך על מינהל הדיור לעדכן את מסמכי המיפוי שברשותו.
שטחים זמינים בירושלים לאכלוס היחידות הארציות .
כאמור, על פי תכנית האב השטח הנדרש לאכלוס היחידות הארציות הוא כ - 130,000 .
מ"ר מינהל הדיור פעל בשנים האחרונות להקמתם של מבנים חדשים המיועדים לאכלוס יחידות שונות של משרדי הממשלה, ובכללן היחידות הארציות.
משרד מבקר המדינה העלה כי המבנים האמורים לא ייתנו מענה מלא לצורכי יחידות אלה במועד שנקבע בהחלטת הממשלה, כמפורט להלן: 1.
פרויקט מגדלי הבירה : באוגוסט 2012 העביר ממונה הנדסת ניהול ופרוגרמות במינהל הדיור למשרד מבקר המדינה את רשימת היחידות העתידות לאכלס את "מגדלי הבירה" שהמדינה שוכרת בהם משרדים בעבורן, השטחים שיוקצו להן וההערכה של מספר העובדים שיועברו.
ממסמך זה עולה שכ - 2,800 מ"ר (כ - 8.
5% ) מכלל השטח - כ- 33,000 מ"ר- המיועדים לאכלוס יחידות הממשלה ב"מגדלי הבירה" מיועדים לאכלוס היחידות הארציות.
יתרת השטח מיועדת לאכלוס יחידות של משרדי הממשלה השוכנות בירושלים.
פרויקט ג'נרי 2: מבנה נוסף בבעלות המדינה המיועד לשימוש משרדי הממשלה, אשר בנייתו באזור קריית הממשלה צפויה להסתיים בשנת 2017 .
מינהל הדיור מסר למשרד מבקר המדינה כי מכלל שטח הפרויקט - כ- 34,000 מ"ר- רק כ - 15,400 מ"ר מיועדים לאכלוס יחידות ממשלה שיועברו מתל אביב.
תכנית קריית בן גוריון החדשה: בשנים האחרונות מתוכננת הרחבת מתחם קריית הממשלה על שם דוד בן גוריון בירושלים.
במתחם מרכזי זה שוכנים כנסת ישראל, בית המשפט העליון ומשרדי הממשלה.
ביוני 2012 אושרה להפקדה התכנית לפיתוח המתחם (להלן - תכנית קריית בן גוריון).
תכנית זו נועדה לקלוט במתחם יחידות רבות של משרדי ממשלה שיועתקו מאזורים אחרים בעיר ומחוצה לה.
על פי התכנית יגדל פי שלושה היקף הבינוי בקריית הממשלה, והשטח הכולל במתחם המיועד לבנייני משרדים חדשים ולתוספת של אגפים בבנייני המשרדים הקיימים יסתכם בכ - 340,000 מ"ר.
בתכנית זו היו שותפים, בין היתר, המינהלה ומינהל הדיור.
מדבריו של מנהל חטיבת נכסים, רכש ולוגיסטיקה במשרד האוצר בדיון של הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה בדצמבר 2011 עולה, כי תכנית קריית בן גוריון מיועדת לאפשר את העתקת משרד ראש הממשלה 107 .
משרדי הממשלה לירושלים בעשר השנים הבאות, וכי הפרטים הנוגעים ליחידות הארציות ייקבעו במשך השנים בהתאם לקצב המימוש.
מן האמור עולה, כי השטח שהקצה מינהל הדיור להעברת היחידות הארציות עד שנת 2017 הוא 18,200 מ"ר- רק כ - 15% מהשטח הנדרש להעברתן של כל היחידות הארציות ( 130,000 ,מ"ר).
אשר לתכנית קריית בן גוריון החדשה הנמצאת בשלבי תכנון מתקדמים - מיזם זה עתיד להסתיים רק בעוד שנים רבות.
לפיכך יישום החלטת הממשלה במסגרת תכנית זו יגרום בהכרח לעיכוב של שנים בהעברתן של היחידות הארציות לירושלים.
קביעת מסגרת תקציבית ומקורות מימון .
על פי החלטת הממשלה על צוות היישום לבחון את מקורות המימון למעבר היחידות הארציות.
בדברי ההסבר להחלטה נכתב, כי התקציב לביצועה יהיה "ממקורות המימון של המשרדים או הגופים הרלוונטיים, חלף התקציב הקיים כיום.
כמו כן, מוסמך צוות היישום להמליץ לוועדת השרים על מקורות מימון נוספים לנושא".
תכנית האב קבעה שנדרשת תוספת ממשית של שטחים בירושלים לאכלוסן של היחידות הארציות.
העברתן של יחידות בהיקף כה נרחב מחייבת הערכה כלכלית של עלויות הבינוי של נכסים ועלויות תשלום שכר דירה או דמי שימוש בנכס, עלויות מעבר חד -פעמיות ועלויות שוטפות.
מן הצד השני יש להביא בחשבון בהערכה הכלכלית את עלויות הדיור הנוכחי מחוץ לירושלים שייחסכו עקב המעבר, וכן הכנסות הנובעות ממכירת נכסים והשכרתם.
על בסיס ההערכה הכלכלית ניתן לקבוע את החלק בתקציב שבו יידרשו משרדי ממשלה לשאת לשם מימון הוצאות המעבר של יחידותיהם, ואת חלקו של משרד האוצר, אם יידרש לסייע במימון.
אומדן תקציבי צריך להיעשות על בסיס תכנון מקומן של היחידות שיועברו ומאפייני ההתקשרות לשימוש בנכס (שכירות או בעלות).
על התכנון התקציבי להיות רב -שנתי ולהתבסס על הגדרת צרכים, תפוקות נדרשות הניתנות למדידה, אבני דרך, מקורות מימון ולוחות זמנים ברורים.
כל אלו יאפשרו להפיק את התועלת המרבית מן החלופות שייבחנו בעבודת המטה10.
ביוני 2008 , כשנה לאחר קבלת החלטת הממשלה, נערך דיון בהשתתפות מנכ"ל משרד רה"ם דאז ונציגים ממינהל הדיור ומאגף תיאום, ובו סוכם כי מינהל הדיור יכין דוח בנושא היכולת התקציבית של המשרדים ליישם את תכנית המעבר לירושלים.
בספטמבר 2008 הכינה חברה פרטית עבור מינהל הדיור מסמך כלכלי אשר נועד לנתח את העלות של העברת משרדי הממשלה לירושלים.
במסמך הוצגו העלויות החד-פעמיות והעלויות השוטפות של העברת היחידות הארציות לירושלים, והודגש בו כי נתונים אלה הם "אינדיקטיביים בלבד", ויהיה צורך לחשבם באופן פרטני לכל נכס.
מעיון במסמך עולה, שניתוח עלויות המעבר חל רק על הוצאות בגין מעבר לדיור בשכירות ואינו כולל עלויות בגין בניית מבנים.
לפי החישוב, העלויות השוטפות11 מסתכמות ב-71 מיליון ש"ח לשנה ועל כך יש .
10 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 ,"), "דוח על ייזום ופיתוח של פרויקטים בתחום התשתית עמ' 3 .
הוצאות שוטפות כוללות הוצאות החזקת מבנה, חשמל, מים וכד', הוצאות ביטחון, חניה וארנונה 108 דוח שנתי64א .
להוסיף הוצאות חד-פעמיות 12 בסך51 מיליון ש"ח.
עוד עולה מהעיון במסמך כי הוא לא כלל גם את העלויות בגין העברת העובדים (ראו להלן בפרק על "היערכות למעבר עובדים לירושלים").
התברר כי עד ספטמבר 2008 , קיים צוות היישום פעולות לבחינת מקורות המימון למעבר היחידות.
אולם, עד מועד סיום הביקורת לא הושלמה הכנת התכנית הפרטנית ליישום החלטת הממשלה ועל כן לא הושלם אף ביצוע אומדן עלות הבנייה של נכסים עבור היחידות הארציות.
כמו כן טרם סוכם מאילו תקציבים ימומנו הוצאות הבנייה ועלויות המעבר - תקציבי המשרדים או גם ממקורות נוספים.
אגף התקציבים ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2012, כי המימון של ביצוע החלטת הממשלה צריך לבוא מתקציבי המשרדים.
לפיכך, לאחר שתגובש תכנית יישום כוללת למשרדי הממשלה, יהיה על המשרדים למצוא בתקציבם את המקורות ליישום המעבר לירושלים.
משרד מבקר המדינה העיר לאגף התקציבים כי גם אם הפרויקט של מעבר יחידות הממשלה לבירה צריך להיות ממומן מתקציבי משרדי הממשלה עצמם, יש להכין תכנית מפורטת שתאמוד את עלויות המעבר ביחס ליכולת המשרדים לממנו מתקציבם.
למרות עמדת אגף התקציבים, כי מימון הפרויקט צריך להיעשות מתקציבי משרדי הממשלה, נמצאו מקרים בהם היעדר מקורות למימון הוצאות המעבר מתוך תקציבי המשרדים עיכב את השלמת המעבר כפי שיודגם להלן: יחידת המחשוב של משרד התחבורה, השוכנת בנכס שבבעלות המדינה בחולון ששטחו כ - 1,300 מ"ר, ביקשה מוועדת החריגים לפטור אותה מחובת המעבר לירושלים ולאפשר לה לעבור לבניין השירות המטאורולוגי בבית דגן.
עניינה של יחידת המחשוב נדון ארבע פעמים בישיבות ועדת החריגים.
בישיבת הוועדה באוקטובר 2008 הוחלט שמשרד התחבורה יגיש לוועדת החריגים עד סוף נובמבר 2008 מסמך מנומק ובו תכנית עבודה לביצוע מעבר יחידת המחשוב לירושלים בתוך שלוש שנים.
במסמך מאוקטובר 2010 שהכינה חברה פרטית עבור מינהל הדיור, נבחנו החלופות לאכלוסה של יחידת המחשוב של משרד התחבורה.
ניתוח החלופות הכלכליות העלה כי חלופות הדיור בירושלים ובבית דגן הן הזולות ביותר.
בדיון נוסף בעניינה של יחידת המחשוב באוקטובר 2010 קבע מנכ"ל משרד רה"ם דאז, כי מאחר שהמעבר לירושלים יאלץ את משרד התחבורה לשלם יותר ממה ששילם קודם לכן, תותנה העברת יחידת המחשוב לירושלים בכך שאגף התקציבים ישתתף בשיעור של 50% .
מעלויות המעבר לירושלים נמצא כי רק בינואר 2011 , הסכים אגף התקציבים לסייע במימון של עד50% מסך עלויות המעבר של יחידת המחשוב לירושלים.
בעקבות כך החליטה ועדת החריגים כי יחידת המחשוב תעבור למקום מתאים בירושלים שימצא מינהל הדיור.
ואולם עד מועד סיום הביקורת לא הועברה יחידה זו לבירה.
12 הוצאות חד פעמיות כוללות הוצאות על העברת הציוד, רכישת רהיטים, תקשורת וניהול הפרויקט.
משרד ראש הממשלה 109 .
לדעת משרד מבקר המדינה, דוגמא זו מלמדת כי פירוט מרכיבי העלויות ואומדנן וקביעת תכנית תקציבית מפורטת למשרדים שיחידותיהם עתידות לעבור לירושלים הם תנאי הכרחי ליישום החלטת הממשלה.
ואולם כפי שהעלתה הביקורת, לא הוכנה תכנית כזאת, ועל כן אין כל ודאות שתקציבי המשרדים יכולים להיות מקור מימון עיקרי להשלמת המעבר.
משרד רה"ם ציין בתשובתו כי קביעת נוסחה תקציבית כללית למעבר המשרדים פירושה שינוי סדרי העדיפויות התקציביים של הממשלה, והיא עלולה להביא לידי עומס על תקציב המדינה, בניגוד לכוונת הממשלה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד רה"ם, כי עליו לקיים עבודת מטה בתיאום עם משרד האוצר ובמסגרתה להשלים, בראש ובראשונה, את מיפוי היחידות ואת תכנון שיבוצן במבנים בירושלים, ולאמוד את עלויות המעבר בהתאם לכך.
אם יימצא כי הערכת המקורות התקציביים האמורה תיצור חוסר איזון תקציבי כולל, יש להביא את הנושא להכרעת הממשלה.
עוד ציין משרד רה"ם בתשובתו כי לדעתו החלטת הממשלה היא הצהרתית בעיקרה, שכן אינה מקנה אמצעי אכיפה אפק טיביים נגד יחידות שאינן מעוניינות לשתף פעולה וליישם את ההחלטה; כמו כן היא אינה מקצה משאבים ייעודיים ואינה מעניקה כלים לביצועה; ההחלטה אף אינה מביאה בחשבון את המחסור החמור בהיצע של משרדים בירושלים ואת מחירי הנדל"ן שהאמירו במהלך השנים שלאחר קבלת ההחלטה.
משרד מבקר המדינה שולל פרשנות זו של החלטת הממשלה.
החלטה זו של הממשלה, ככל החלטת ממשלה אחרת, היא מחייבת כל עוד לא שונתה, ויש לפעול ליישומה.
העמדה הרואה בה החלטה הצהרתית מתעלמת מהפן היישומי שלה ומצמצמת את תחולתה.
עמדה זו אף אינה מתיישבת עם הפעולות שביצע משרד רה"ם עצמו ליישום ההחלטה בשנים 2008 ו- 2009 ובשנת 2012 .
לדעת משרד מבקר המדינה, אם לטעמו של משרד רה"ם החלטת הממשלה אינה מקצה משאבים ואמצעי אכיפה, מן הראוי כי יציע חלופות להתמודדות עם פערים אלו, יציגן לממשלה ויציע לה לבחון את החלטתה.
היערכות למעבר עובדים לירושלים .
העברה יזומה של יחידות ארציות של הממשלה מעיר לעיר בהיקף נרחב, כרוכה בכמה אתגרים, ובהם העברתם של העובדים המועסקים בהן לירושלים.
הטיפול בהעברת העובדים מחייב לייחד תשומות זמן לתכנון, להתארגנות, לתיאום ציפיות ולהיערכות שנועדו להקל את מעבר העובדים, ולצמצם את אי -הוודאות ואת הסיכון לסכסוכים בתחום דיני העבודה, בין היתר כדי לוודא שלא ייפגעו שכרם ותנאי עבודתם.
בהחלטת הממשלה לא נקבעו הוראות בנוגע לסוגיית העברתם של עובדים המועסקים ביחידות הארציות של הממשלה והמיועדים, לפחות חלקם, לעבור עם יחידותיהם לירושלים.
)(א סוגיית העברת העובדים התעוררה כבר באוגוסט 2007 , בעת שוועדת החריגים דחתה את בקשת משרד התחבורה לפטור ממעבר את אחד מאגפיו.
הוועדה הטילה על מינהל הדיור ועל משרד התחבורה לגבש תכנית עבודה שתכלול "לוח זמנים להעברה לירושלים, הגדרת פתרון הביניים עד המעבר והמענה לעוב".
]ם[די (ב) בדיון שהתקיים בנובמבר 2007 בין מינהל הדיור ובין הרל"י בנושא מעבר היחידות הארציות לירושלים הסכימו כל המשתתפים כי הסוגיה המרכזית המצריכה טיפול היא "בעיית מעבר העובדים לירושלים".
כך גם נכתב במכתבו של ממלא מקומו של מנכ"ל הרל"י למנכ"ל משרד רה"ם דאז, שבו הוצע לקדם את הטיפול בנושא בשיתוף הגורמים הרלוונטיים.
(ג) בדצמבר 2007 קיים צוות היישום דיון בהשתתפות נציגי נש"ם ויו"ר הסתדרות עובדי המדינה בנושא העברת העובדים.
בסיכום הדיון הוחלט כי כל יחידה תקבל את הטיפול המתאים לה סמוך למועד העברתה לירושלים, תוך שימוש בכלים הקיימים בנש "ם, ואם יהיה צורך בכך גם בכלים נוספים.
ואולם סוגיית העברת העובדים והצורך להסדירה שבו והועלו בעבודת צוות היישום.
כך למשל, במכתב של אגף התקציבים ממרץ 2009 שבו צוין כי, "החסם המרכזי בפני העברת משרדי הממשלה לירושלים הינו התנגדות העובדים למהלך והסכנה לסכסוכי עבודה שיפגעו בעבודת המשרדים".
גם מנהל חטיבת נכסים, רכש ולוגיסטיקה במשרד האוצר עמד על הקשיים הכרוכים בהעברת העובדים בדיון שהתקיים בוועדת הכלכלה של הכנסת ביוני 2011 .
הוא ציין כי הנושא מחייב היערכות מוקדמת בשיתוף נש"ם והממונה על השכר, שכן ה יעדר שיתוף פעולה והתנגדויות של העובדים המיועדים לעבור מעכבים במקרים רבים את התקדמות המהלך ואת השלמתם של בירור הצרכים והסדרת נושא העתקת היחידות הארציות לירושלים.
בדיון בינואר 2012 "בחנה ראש אגף תיאום מחדש את "החסמים ליישום החלטת הממשלה וציינה כי הראשון שבהם הוא "מציאת פתרונות מתחום דיני העבודה לגבי עובדים, שיאלצו לשנות את מקום עבודתם עקב העתקתו לירושלים".
סוכם כי יש צורך לשתף בתהליך זה את אגף התקציבים, את הממונה על השכר ואת נש"ם, כדי למצוא פתרונות הולמים לסוגיה ולגבש נוסחת מעבר מסודרת, הכוללת, בין היתר, מרכיבים הנוגעים לכוח אדם.
בתשובתם למשרד מבקר המדינה הציגו משרד רה"ם, נש"ם והממונה על השכר במשרד האוצר את עמדתם, ולפיה המתכונת המתאימה להתמודדות עם סוגיית מעבר העובדים לירושלים היא ניהול משא ומתן נפרד עם כל יחידה בעת שיגיע מועד העברתה.
מנהל חטיבת נכסים, רכש ולוגיסטיקה במשרד האוצר, הסביר בתשובתו מנובמבר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי בהיעדר היערכות והתערבות מוקדמת של הגורמים השונים האמורים לפעול בנושא העברת העובדים "מתגלגלת סוגיה זו לפתחנו".
הוא הוסיף, כי מינהל הדיור נאלץ לפעול במסגרת הכלים והאמצעים העומדים לרשותו להבטיח את מעבר העובדים במטרה למנוע כפל עלויות ולמזער את הנזק הנגרם.
משרד מבקר המדינה העלה כי אף שהצורך במציאת פתרונות הולמים לבעיית מעבר העובדים לירושלים הועלה כבר בשנת 2007 גם על ידי גורמים במשרד האוצר, לא בוצעה בנש "ם עבודת מטה לבחינה והערכה של דרכי ההת מודדות הראויות עם כל הסוגיות הכרוכות במעבר מבחינת יחסי העבודה, כפי שפורטו לעיל.
משרד ראש הממשלה 111 .
על פי תכנית מינהל הדיור אמורה אחת מיחידות משרד רה"ם השוכנת בתל אביב להעתיק את משרדיה לבנייני מגדלי הבירה בירושלים, שאכלוסם החל בדצמבר 2012 ונמשך בחודשים ינואר ופברואר 2013.
הועלה כי גם לאחר השלמת המבנה והתחלת תשלום דמי השכירות בעבור המשרדים מונעת התנגדות העובדים את מעבר היחידה.
להלן הפרטים: המועד הראשון שנקבע להעברת היחידה למגדלי הבירה היה שלהי דצמבר 2012 .
התברר כי במרץ 2013 טרם החל המעבר.
על פי מכתבה של ראש היחידה למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 , הסיבות העיקריות לעיכוב הן אי-סיום עבודות הכנת השטח שהוקצה לצורכיהם של משרדי היחידה, וכן אי -סיומו של המשא ומתן בין נש"ם והממונה על השכר ובין נציגי העובדים בנושא תנאי העובדים במעבר מתל אביב לירושלים.
בתחילת מרץ 2013 , לאחר חודשים של הכנת שתי הקומות שהוקצו ליחידה זו, והמשא ומתן בנושא מעבר העובדים שהתנהל בשנה האחרונה, פנה יו"ר הסתדרות עובדי המדינה לנש"ם ולסגן ראש היחידה בבקשה לדחות את המעבר המתוכנן, כדי לאפשר לנציגות העובדים לפנות של היחיד[ לשר שיהיה ממונה על יחידה זו, "ולבקש שיבטל את המעבר לירושלים ובכך ]ה להימנע מהוצאת צווי מניעה למעבר ולמאבק משפטי של העובדים בהחלטה".
,כדי למנוע דרישות ותביעות של עובדים שיתקבלו ליחידות העתידות לעבור לירושלים יש לכלול במכרזי קבלת העובדים ובהסכמי העבודה עמם תנאי מפורש בנוגע לאפשרות של מעבר עתידי לירושלים, כבר בשלב של המכרזים לגיוס עובדים חדשים ובהסכם ההעסקה שנחתם אתם.
בדיון של צוות היישום שהתקיים באפריל 2009 ציינה נציגת נש"ם כי "כאשר בעתיד תהיה רשימה מוסכמת של היחידות המיועדות לעבור לירושלים, הנציבות תכניס במכרזים השונים הערה כי היחידות .
עתידות לעבור לירושלים".
בדיוני ועדת החריגים מיולי 2009 ומאוקטובר 2010 אף קבע מנכ"ל משרד רה"ם דאז, בנוגע לכמה יחידות ארציות של משרדי הממשלה השוכנות מחוץ לירושלים13 , כי להסכם ההעסקה של העובדים יוסף סעיף הקובע כי "מקום העבודה העתידי יהיה בירושלים".
הביקורת העלתה כי על אף האמור לעיל, עד תום שנת 2012 רק להסכם ההעסקה של יחידה ארצית במשרד רה"ם המיועדת לעבור לירושלים הוכנס סעיף העסקה בנוסח כזה.
גם במכרזים לגיוס עובדים של נש "ם ליחידות השוכנות מחוץ לירושלים וצפויות לעבור אליה אין אזכור של מקום העבודה העתידי.
משרד רה"ם ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי מנכ"לי משרד רה"ם לדורותיהם הנחו בבירור לפעול לשינוי הסכמי ההעסקה ונוסחי המכרזים, כך שיכללו את האפשרות למעבר לירושלים בעתיד.
סוגיית מעבר העובדים היא סוגיה מורכבת.
משום כך משרד מבקר המדינה מעיר כי מיזם שעניינו העברה, ולו הדרגתית, של כ- 3,000 עובדים מעיר לעיר מחייב את נש"ם להציג מודל מאורגן ומותאם של פתרונות לסוגיה של מעבר העובדים.
גם אם הטקטיקה המתאימה במקרים כגון אלה היא לקיים משא ומתן נפרד עם כל יחידה העומדת לפני מעבר, נדרשת היערכות מערכתית המגובה בעבודת מטה סדורה לבחינת כל ההיבטים הנוגעים לעניין.
13 מדובר ביחידות הארציות האלה: המשרד לענייני מיעוטים, ועדת ההיגוי בנושא רעידות אדמה של משרד ראש הממשלה והרשות לספורט מוטורי של משרד התרבות והספורט.
ראוי כי משרד רה"ם ונש"ם יקיימו עבודת מטה כוללת לבחינת כלל העניינים הנוגעים לסוגיית יחסי העבודה ומעבר העובדים לבירה, ובמסגרתה יקבעו עקרונות ליישום ופתרונות פרטניים לקשיים הצפויים בעתיד בנושא זה.
כמו כן על נש"ם לוודא שבמכרזי קבלת העובדים ובהסכמי העבודה עמם תיכלל הודעה מפורשת על האפשרות למעבר עתידי לירושלים.
מעקב ודיווח במהלך יישום ההחלטה .
כאמור, נקבע בהחלטת הממשלה כי אגף תיאום יעקוב אחר יישום החלטה זו וידווח לממשלה על התקדמותה פעמיים בשנה - בתחילת כל שנה אזרחית וסמוך ליום ירושלים.
לקראת דיון שהתקיים בממשלה ביוני 2008 הכין אגף תיאום מסמך המציג את הפעולות שנעשו ליישום החלטת הממשלה, וכן פירוט החלטותיה של ועדת החריגים בנוגע לבקשותיהן של יחידות הממשלה השונות.
הביקורת העלתה כי מאז יוני 2008 אגף תיאום לא הגיש לממשלה כל דיווח בנושא ההתקדמות בביצוע ההחלטה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד רה"ם כי נדרש לקיים מעקב ודיווח לממשלה אחת לחצי שנה כפי שנקבע בהחלטת הממשלה.
כך יוכל אגף תיאום לבחון את קצב ההתקדמות של הגורמים השונים המעורבים בפעילות ליישום החלטת הממשלה בשלביה השונים.
הדיווח העתי לממשלה גם יאפשר לה לקיים הערכת מצב לגבי החסמים והקשיים שבדרך ולגבי הצורך בקבלת החלטות שיסייעו להתגבר עליהם.
הערת משרד מבקר המדינה מקבלת משנה תוקף לנוכח הפערים הניכרים ביישום ההחלטה לאורך השנים.
מוצע כי הממשלה תקיים בחינה והערכת מצב עדכנית בעניין זה, עקב הקשיים שעלו בקידום הפעולות ליישום ההחלטה.
משרד רה"ם השיב, כי הוא מקבל את הערת משרד מבקר המדינה על היעדר הדיווח לממשלה, וכי נושא זה יתוקן לאלתר.
 משרד ראש הממשלה 113 .
ממצאיו של פרק זה מצביעים על פערים גדולים בין החלטת הממשלה משנת 2007 בדבר העברת היחידות הארציות לירושלים עד שנת 2015 , ובין התכנון, הנ יהול והיישום של הפעולות למימושה.
זה כמה שנים, שבמהלכן היו אמורות להיעשות פעולות נרחבות ליישום ההחלטה, לא היה במערכת הממשלתית גורם כלשהו, כגון משרד רה"ם, שנשא באחריות להובלה כוללת ומתואמת של פעולות אלה.
למצב זה הייתה השפעה ניכרת על היכולת ליישם את ההחלטה משום מורכבותה והיקפה של התכנית.
הנושאים שבהם נמצאו פערים הם איתור השטחים לאכלוס היחידות בירושלים, קביעת מקורות המימון של עלויות המעבר על מרכיביהן השונים, פתרונות לסוגיית העברת העובדים והמעקב והדיווח על יישום החלטת הממשלה.
לא משרד רה"ם ולא צוות היישום לא הגישו לוועדת השרים את עיקרי המסקנות של העבודה שנעשתה במהלך השנים, כנדרש בהחלטת הממשלה, והממשלה לא קיבלה החלטות נוספות בעניין זה.
במועד סיום הביקורת לא נמצאה תכנית מפורטת ובת ביצוע ליישום העברת היחידות הארציות לבירה, וכמה נדבכים מרכזיים ביישום החלטת הממשלה טרם סוכמו.
פערים רחבים ועמוקים אלו מחייבים את הגורמים הרלוונטיים לבצע הערכת מצב כוללת ולגבש תכנית יישום מפורטת ומעודכנת כדי להשיג את המטרות שקבעה הממשלה.
אין זה מן הנמנע כי המצב יחייב את גורמים אלה לשוב לממשלה ולשתפה בתוצאות של הערכת המצב, כדי שתבחן את הצורך בעדכון החלטתה משנת 2007 .
פעולותיה של ועדת החריגים למתן פטור מחובת המעבר לירושלים .
החלטות ועדת החריגים בנושא יחידות ארציות שונות .
לצד הקמתו של צוות היישום קבעה החלטת הממשלה כאמור כי תוקם ועדת חריגים בראשות מנכ"ל משרד רה"ם, והיא תוסמך לפטור משרדי ממשלה מחובת המעבר לירושלים או לתת להם ארכה לביצוע ההעברה, על פי בקשת המנכ"לים של המשרדים הנוגעים בדבר.
בהתאם להחלטת הממשלה, הוסמכה ועדת החריגים לקבוע כי ליחידה ארצית יש זיקה לאזור הגאוגרפי שבו היא נמצאת, ולכן אין מקום להעבירה לירושלים; סמכות נוספת של הוועדה היא לאשר את הכנתם של חוזים חדשים לשכירות או לשיפוצים או לבנייה של יחידות ארציות של הממשלה מחוץ לירושלים.
הממשלה קבעה כי על החלטותיה של ועדת החריגים להתקבל פה אחד, ואם יתגלעו חילוקי דעות בין חבריה יכריעו בהם ראש הממשלה ושר האוצר.