HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
שומה על הרשויות המוסמכות לכלכל את צעדי האכיפה במסגרת המשאבים הקיימים, על פי קווי מדיניות ולפי סדרי עדיפו יות המשתנים עם הנסיבות 30.
מדיניות אכיפה אמורה לגעת הן בפעולות החקירה - עד כמה ובאילו מקרים יש לציבור עניין בהקצאת משאבים לחקירת חשד לביצוע עברה, הן בפעילות התביעה - עד כמה ובאילו מקרים יש לציבור עניין בהקצאת משאבים להליכים משפטיים בגין עברה שנחקרה.
מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה, תורמת להקצאה יעילה של המשאבים, מנחה את אנשי החקירות והתובעים בפעולותיהם ובקבלת החלטות, מסייעת לממש את עקרון השוויון בפני החוק, וחיונית להצלחת האכיפה.
26 סעיף204 לחוק התכנון והבנייה קובע קנס או שתי שנות מאסר למי שמבצע עבודה או משתמש במקרקעין ללא היתר, כשביצוע העבודה או השימוש טעונים היתר לפי חוק או תקנה על פיו.
לחוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), התשמ"א - 1981, קובעמאסר שנה או קנס למי ש נכנס למקרקעי ציבור ומחזיק בהם בלא רשות כדין ; המחזיק במקרקעי ציבור בניגוד להוראות צו שניתן לפי סעיף 4, דינו - מאסר שנתיים או קנס כאמור בסעיף 61()(א4 ) לחוק העונשין, וקנס נוסף, כפול מן הקנס האמור בסעיף 61 (ג) לחוק העונשין, לכל יום שבו נמשכה העברה לאחר חלוף שבעה ימים ממועד הסילוק והפינוי, ואם עוכב ביצוע הצו על ידי בית המשפט - ממועד פקיעתה או ביטולה של החלטה בדבר עיכוב ביצוע.
28 ""עוון- עברה שנקבע לה עונש מאסר של יותר משלושה חודשים ולא יותר משלוש שנים.
29 ראו הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 4.
30 בג"ץ 551/99, שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ ו-4 'אח, פ"ד נד ( 1 ,)112.
היועץ המשפטי לממשלה, כראש התביעה הכללית, מופקד על אכיפת חוקי המדינה, ובכלל אלה דיני התכנון והבנייה וחוקי המקרקעין.
המחלקה בפרקליטות משמשת זרועו הארוכה של היועץ המשפטי בתחום דיני תכנון ובנייה.
היועץ המשפטי לממשלה חזר והדגיש במשך שנים את הצורך לקבוע מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה בנוגע לעברות בעייתיות או נפוצות.
בקביעת המדיניות יש לשתף בין היתר מומחים בתחומי התכנון, הגנת הסביבה, בריאות הציבור והמשטרה ולקבל את אישור הפרקליטות.
הועלה שגופי הפיקוח, היחידה לפיקוח במשרד הפנים, אגף הפיקוח בממ"י ומינהלת מתפ"א לא גיבשו מדיניות אכיפה ולא הביאו אותה לאישור הגורמים המוסמכים - השרים הנוגעים בדבר והיועץ המשפטי לממשלה.
בהיעדר מדיניות אכיפה ספק אם פעולות האכיפה מתמקדות בעברות החמורות ביותר והנפוצות ביותר וספק אם האכיפה היא שוויונית.
עבודת המטה לגיבוש מדיניות אכיפה .
לצורך קביעת מדיניות אכיפה, ובהתחשב בקיומם של משאבים מוגבלים, רצוי לבצע עבודת מטה, למפות את כלל העברות במרחבי התכנון על פי טיבן, מהותן ומאפייניהן, ולהקים מסד נתונים שיסייע בהערכת התופעות ובקביעת סדר עדיפויות לחקירתן ולטיפול בהן.
על בסיס מסד הנתונים ובהתאם למדיניות שתיקבע, יש להכין תכנית עבודה שנתית לרבות סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים.
תכנית עבודה חשובה לקביעת הליך עבודה מסודר, להצגת הפעילות ואישורה בידי הדרג המנהל, ולבחינה של השגת היעדים לאחר סיום הפעילות המתוכננת.
על יסוד הדגשים אלה בחן משרד מבקר המדינה את תוכניות העבודה והעלה כדלקמן: משרד הפנים - היחידה לפיקוח כאמור, היחידה לפיקוח היא זרוע של המדינה לאכיפת דיני התכנון והבנייה.
בשטחים הגליליים היא גורם אכיפה מרכזי (לצד ממ"י, היחידה לפיקוח על השטחים הפתוחים והמשטרה), וכעניין שבמדיניות עליה לבצע אכיפה גם בשטחים חקלאיים וציבוריים במרחב תכנון של ועדות מקומיות.
היחידה הארצית לפיקוח אמורה לפקח על עבודת הוועדות המקומיות ולאכוף את החוק גם במרחבי התכנון שלהן, בעניינים מהותיים שהן נמנעות מלטפל בהם.
מסד נתונים : עוד ביולי 2004 הקימה היחידה לפיקוח צוות לשיפור מערך המחשוב, ואלה היו עיקרי המלצותיו: שדרוג בסיס הנתונים, פיתוח והפקה של דוחות מנתוני המערכת, קישור בין תיק הפיקוח לתיק המבנה, ושינויים בטבלאות המערכת.
יחידת המחשוב של משרד הפנים אמדה את עלות השיפור של מערך המחשוב בכ-1.
במרס 2006 החלה חברה חיצונית לעבוד על שיפור המערכת, והתחילה ממערך קליטת הנתונים.
באוגוסט 2007 פנה מנהל היחידה לפיקוח למנכ"ל המשרד, מר אריה בר, והתריע בפניו כי נכון לאותו מועד, החברה החיצונית טרם סיימה את השלב הראשון של שיפור המערכת, וכי במצב הקיים נאלצת היחידה למצוא חלופות, בעיקר בניית גיליון אלקטרוני מסוג Excel , .
המשמשים מקור מידע מרכזי ועיקרי אכיפת דיני מקרקעין 59 .
עד לסיכום הביקורת, ספטמבר 2008 , לא הושלם שיפור מערכת המחשוב, ואין בידיה של היחידה לפיקוח מסד נתונים אחוד.
בכל מחוז מנהלים רשימות בעלות מבנה ותכולת נתונים שונים, ומערכת המחשוב המרכזית של היחידה אינה מסוגלת לספק נתונים בסיסיים על מצב הטיפול בעברות הבנייה - עברות שאותרו, תיקים שבטיפול משפטי, צווי הריסה שיפוטיים שבתוקף, צווים מינהלים שבתוקף , צווים שיפוטיים שבוצעו ופעולות האכיפה שבוצעו.
מערכת המחשב גם אינה מספקת מנשקי מחשב עם מתפ"א ועם הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לצורך שיתוף מידע חיוני לאכיפה.
מכאן שאין בידי היחידה מסד נתונים נאות שיסייע בגיבוש מדיניות אכיפה ובהכנת תכנית עבודה וסדרי עדיפויות לעבודה.
על משרד הפנים להאיץ את שיפור מערכת המחשוב המשמשת את צורכי היחידה לפיקוח, כתנאי בסיסי לשדרוג פעולותיה.
רישום פלילי : עברו של חשוד בביצוע עברות בתחום התכנון והבנייה נועד לסייע לגופי האכיפה להחליט על חקירתו והעמדתו לדין, ולשופט - לפסוק את עונשו ולהגביר את ההרתעה.
בהתאם לכך נקבע בתקנות המרשם הפלילי ותקנת השבים, (תיקון) התשנ"ב - 1992 : "פרטי רישום על עברות על חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 ,, יועברו ]מנהל היחידה לפיקוח[ , בידי התובע למנהל]משטרת ישראל[ בדרך שיקבע מענ"א לא יאוחר מ-10 ימים ממועד מתן ההחלטה נשוא המידע ובידי המנהל למשטרה לא יאוחר מ-15 .
"ימים מיום קבלתם למרות הנקבע בתקנות, 24 מתוך116 ועדות מקומיות וועדות מרחביות לתכנון ולבנייה לא דיווחו בשנת 2007 כלל ליחידה הארצית לפיקוח על הרשעות לצורך רישום במרשם הפלילי31.
בינואר 2008 התריע על כך מנהל היחידה לפיקוח בפני יושבי הראש והתובעים של הוועדות המקומיות והמרחביות שלא דיווחו כנדרש, ודרש להעביר אליו את כל גזרי הדין הניתנים בבתי המשפט לא יאוחר מ -10 ימים ממועד מתן ההחלטה בבית המשפט, כנדרש בתקנות.
היעדר מידע על הרישום הפלילי עלול לפגוע בהחלטות של גופי החקירה על פתיחת חקירות ובהרתעה, בהמשך, הוא עלול להשפיע גם על גיבוש העמדה העונשית של התביעה.
31 להלן שמות הוועדות שלא דיווחו כלל ליחידה הארצית על גזרי דין שניתנו בבתי המשפט בשנת 2007 ,: נצרת, קריית שמונה, צפת, קריית אתא, עיר הכרמל, יבנה טייבה, טירה, יהוד, שורקות, אלעד, ירושלים, שקמים, באר טוביה, ערד, מצפה רמון, אבו בסמה, רמת חובב, המועצה האזורית ערבה תיכונה, להבים, מיתר, ירוחם, קריית מלאכי ואיילות.
תכנית עבודה : בכל שנה מכינה היחידה לפיקוח תכנית עבודה ומעבירה אותה לאישור הנהלת משרד הפנים, השר והמנכ"ל.
(א) תכניות העבודה של היחידה הארצית לשנים 2006 -2007 פורסות, בפירוט החוזר על עצמו מדי שנה, את רשימת המשימות של היחידה, ובהן: תיאום פעולות האכיפה עם משטרת ישראל במטרה לקבוע סדרי עדיפויות בטיפול בעברות בנייה (מסירת זימונים, הדבקת צווים והטיפול בהפרתם); הוצאת צווי מניעה, צווי הפסקת בנייה וצווי הריסה מינהליים; ביצוע הריסות מבנים על פי צווי הריסה שיפוטיים ומינהליים.
מהמתואר לעיל עולה ש"תכניות העבודה" של היחידה לשנים 2006 - 2007 מציגות פירוט כללי בלבד של משימות היחידה, וזה חוזר על עצמו מדי שנה.
התכניות לא הגדירו יעדים כמותיים ומדדים להשגתם, לא ברמה המחוזית ולא ברמה הארצית; לא נ יתן לדעת מהתכניות במה תתמקד היחידה במהלך השנה, לדוגמה: האם היחידה תתמקד בטיפול בבעיות ב"סובב כנרת", או טיפול בשימושים ללא היתר במושבים או טיפול בבנייה בלתי חוקית בנגב.
התכנית גם לא התייחסה במפורש למימד התכנוני: קביעת יעדי איתור בהתחשב בתכניות המתאר ובתכניות הפיתוח המתהוות או המאושרות של דרכים, מסילות ברזל, קווי הולכה וכדומה, לפי אזורי תכנון מוגדרים.
(ב) רק בתכנית העבודה לשנת 2008 חל שיפור, ונכללו בה נתונים כמותיים של יעדים ומדדים לביצוע, אולם אלה התייחסו לרמה הארצית ולמחוז דרום.
לדוגמה: יעד: "בלימת הבנייה הבלתי חוקית החדשה בדרום"; מדד: "צמצום בנית המבנים החדשים"; משימה: "פתיחה של כ-300 תיקים מינהלים, פתיחה של כ-200 תיקים שיפוטיים".
לא נמצא כי תכנית זו הציבה יעדים כמותיים לכל אחד מיתר מחוזות המשרד.
על היחידה לפיקוח להתמיד בהכנת תכנית עבודה מסודרת הכוללת יעדים, מדדים ומשימות, הן ברמה הארצית והן ברמה המחוזית, על פי אמות מידה ברורות וסדרי עדיפויות שיגובשו בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה ויאפשרו מדידה והערכה של ביצוע תכנית העבודה.
מינהל מקרקעי ישראל - אגף הפיקוח על פי נוהל המינהל בנושא פיקוח, אחת המשימות העיקריות של יחידת הפיקוח היא שמירה על הקרקע, ובכלל זה פיקוח, איתור, ונקיטת הליכים נגד פולשים, משיגי גבול ובנייה לא חוקית.
מסד נתונים : על מנת שאגף הפיקוח בממ"י יוכל להכין תכנית עבודה ולקבוע סדרי עדיפויות, לבחור את כלי האכיפה הרצויים, ולהעריך את האפקטיביות של פעולותיו , ראוי שיעמוד לרשותו מסד נתונים ובו נתונים כגון: מקומות ומועדי פלישה, סוג הפלישה (מבנה אבן, צריף, גדר), משך זמן הטיפול בעברה, הצעדים שננקטו ומידת הצלחתם.
אכיפת דיני מקרקעין 61 .
הועלה כי מפקחי אגף הפיקוח בממ"י מזינים את פעולותיהם למערכת המחשוב במלל חופשי ולא על פי משתנים בני אחזו ר.
מערכת זו היא מערכת דיווח, היא לא הותאמה לצורכי הניהול של מערך האיתור והחקירות, ואינה יכולה לספק מענה למגוון של שאילתות חתך הנחוצות לצורך תכנון, ניהול, בקרה ומשוב.
להלן דוגמאות לשאילתות כאלה: פילוח פלישות לפי מועדי הפלישה, האיתור, התראה לפולש או תאריכי פינוי; הבחנה בין פלישות שפונו לכאלה שלא פונו; מידת ההצלחה של המינהל או מחוז במינהל בביצוע פינויים, בחתך של סוגי העברות ומהותן (למשל, מיון העברות על פי חומרת הפגיעה התכנונית האפשרית באזור מסוים, האם מדובר בעברות חוזרות, שכיחות העברות על פי אזור מוגדר, סוג המבנה הלא חוקי - מבנים ארעיים גדרות, שלטים וכו').
היעדר נתונים מפורטים על פלישות שאותרו, פלישות שפונו, ולוחות זמנים, יש בו כדי להקשות על גיבוש מדיניות ועל הכנת תכנית עבודה סדורה המבוססת עליה.
כמו כן לא ניתן להעריך את הצלחתו של אגף הפיקוח בממ"י במשימותיו ואת יעילות פעולותיו.
תכנית עבודה : אגף הפיקוח בממ"י מפרסם מדי שנה תכנית עבודה.
בתכנית העבודה של אגף הפיקוח בממ"י לשנת 2008 מצוינות ארבע משימות שעל האגף למלא: א.
פינוי פלישה טרייה (סעד עצמי) - 500 פעולות; ב.
הפעלת צו סילוק פולשים - 70 צווים; ג.
אכיפה- 1,250 פעולות ברמה הארצית; ד.
דיווח- כתיבת 22,500 .
דוחות על פעולות פיקוח ופעולות אחרות שביצעו המפקחים (א) התכנית אינה מציבה יעדים לטיפול, כגון: מבנים חקלאיים במושבים שעושים בהם שימושים שלא להם נועדו, פלישות והשגות גבול באזורים מוגדרים, התמקדות באזורים שבתכנית שיווק הקרקע של המינהל.
(ב) תכנית זו של אגף הפיקוח בממ"י היא כללית, ואינה כוללת נתוני השוואה לשנים קודמות.
על כן היא אינה מאפשרת להעריך את היקפן וטיבן של פעולות הפיקוח והאכיפה המתוכננות, בהשוואה לאלו שבוצעו בשנה קודמת.
(ג) מחוזות ממ"י שונים מאוד זה מזה בהיקף עברות הבנייה, סוגיהן, טיבן ומבצעיהן, ובשיעור האכיפה בהם.
על כן יש חשיבות רבה לגיבוש תוכנית עבודה ברמה המחוזית, המתחשבת במאפיינים השונים של כל מחוז.
הועלה כי תכנית העבודה אינה יורדת לרמה המחוזית, אינה מפרטת יעדים מחוזיים ולא מתחשבת בשוני שבין המחוזות.
בתשובתו מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה מסר ממ"י כי "בימים אלה שוקדים באגפים מידע, פיקוח, על עדכון והתאמת מערכת דיווח הפיקוח שתאפשר פילוח/עדכון ומיון נתונים בזמן אמת, והוצאת נתונים ודיווחים לפי פרמטרים שונים".
עוד מסר ממ"י כי במסגרת השינוי הארגוני המתוכנן יוקם באגף הפיקוח (חטיבת 62 דוח שנתי59ב .
שמירה על הקרקע) מטה מקצועי שתפקידו יהיה לטפל בנושאי תכנון, הדרכה, מידע ובקרה של תהליכי העבודה ועברות המקרקעין.
משטרת ישראל - מתפ"א על פי החלטת הממשלה מדצמבר 2004 , מינהלת מתפ"א אמורה להיות גוף היגוי בעל סמכויות ניהוליות, ועליה לגבש, על דעת היועץ המשפטי לממשלה, "תכנית פעולה מערכתית שנתית אשר תכלול תכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים".
על המינהלה להפעיל מיוזמתה, למשימות ייעודיות במסגרת המינהלה, את שלוש יחידות האכיפה בהיקפים שנקבעו בהחלטת הממשלה (להלן - המסלול הממוקד) לצורך ביצועה של תכנית העבודה, ולקיים מעקב ובקרה על פעולתן.
עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי מינהלת מתפ"א "תתאם שילוב בסיסי מידע המצויים בידי מינהל מקרקעי ישראל ומשרד הפנים, ותיצור בסיס מידע גיאוגרפי משולב ועדכני אשר ישמש למיפוי ולמעקב אחר עברות על חוקי המקרקעין תוך התמ קדות בעברות על חוק התכנון והבנייה ותפיסת מקרקעי ציבור שלא כדין".
מסדי נתונים : בהתאם להחלטת הממשלה, לצורך פעולותיה היה על המינהלה להקים בסיס מידע גיאוגרפי משולב ועדכני, ולרכז מגופי הפיקוח האחרים נתונים על עברות שאותרו עוד בטרם הוצאת צווים, על מנת להכין בסיס להכנת תוכנית עבודה.
בהמשך, היה על המינהלה לרכז נתונים מפורטים על הצווים שניתנו, על מנת שתוכל לתכנן את פעילותה של היחידה המבצעית של מתפ"א.
(א) הביקורת במינהלה העלתה כי אין בידיה נתונים על עברות שאיתרו גופי הפיקוח, והיא גם לא הקימה בסיס מידע גיאוגרפי משו לב ועדכני (להלן - בסיס מידע משולב) אשר ישלב את הנתונים המצויים בידי משרד הפנים וממ"י.
במצב זה אין ביכולתה של המינהלה לעקוב אחר עברות על חוקי המקרקעין ולגבש תכנית מערכתית שנתית, לרבות קביעת תכנית עבודה לגופי הפיקוח במסלול הממוקד, כנדרש בהחלטת הממשלה.
(ב) אשר לצווים לביצוע - מתפ"א מקבלת מגופי הפיקוח רשימות צווים שבתוקף, בקשות סיוע לביצוע צווים, ודיווחים על ביצועם.
למתפ"א אין מערכת מחשב ייעודית מתכללת, והיא רושמת דיווחים אלה על גבי גיליון עבודה אלקטרוני מסוג Excel (להלן- המאגר).
אכיפת דיני מקרקעין 63 .
המאגר אינו כולל את כל בקשות הס יוע לביצוע הצווים שהעבירו משרד הפנים וממ"י למתפ"א ולתחנות המשטרה.
כך למשל, על פי נתוני פורום אכיפה במחוז הצפון במשטרה32 , בתקופה יולי 2007 - יולי 2008 התקבלו במשטרה 167 בקשות סיוע לביצוע צווים, ואילו במאגר נכללו רק 4 בקשות.
המאגר גם אינו כולל פניות לסיוע שמע בירות ועדות מקומיות ומרחביות לתחנות משטרה.
עוד הועלה כי הקלדת הנתונים למאגר לוקה בחסר ויש סוגי נתונים שלא תמיד מוזנים.
בשל כך אי אפשר לאחזר מידע על היקף הטיפול בצווים ולקבל תמונה על מצב הצווים לפי חתך גיאוגרפי, לפי סוג המבנה ולפי מועד ביצוע הריסה.
הזנת המאגר רק בחלק מהמידע המגיע למתפ"א פוגעת באמינות המאגר ואינה מאפשרת לתכנן את פעילותה המבצעית.
בעקבות ביקור באוקטובר 2007 של המפכ"ל במתפ"א, הוא הורה לקדם את נושא המחשוב ביחידה.
בתשובתה מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה מסרה המשטרה כי אכן לא קיימת מערכת מחשוב שתתכלל ותשלב את המידע הקיים בידי רשויות האכיפה ומשטרת ישראל.
להקמת מערכת המחשוב הקצה משרד האוצר שלושה מיליון ש"ח, אך התקציב טרם הועבר.
באין ברירה, מנהלת מתפ"א בשיטה ידנית את המידע על הצווים שעוברים דרכה ועל ביצועם.
משרד מבקר המדינה מטעים כי גם בהיעדר מערכת מחשוב ייעודית, היה על מתפ"א להמשיך ולהזין למאגר באופן סדיר, אמין ושלם את המידע שהגיע אליה מגופי הפיקוח.
תכניות העבודה : המינהלה אמורה להיות גוף היגוי וככזה עליה לגבש הצעת מדיניות אכיפה לאישור הגורמים המוסמכים.
כאמור, על פי החלטת הממשלה, על המינהלה להכין "תכנית פעולה מערכתית שנתית אשר תכלול תכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים".
את תכנית העבודה יש להביא לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה.
יצוין כי הבאת תוכנית העבודה לאישור היועץ המשפטי לממשלה אינה הליך טכני בלבד, והיא חשובה בשל הראיה הכוללת שלו בנושאי אכיפה ואחריותו הכוללת לנושא זה.
כאמור המינהלה לא גיבשה מדיניות אכיפה.
בחינת תכניות העבודה לשנים 2007 -2008 העלתה כי אין בהן יעדים לביצוע, אמות מידה למתן סיוע בביצוע צווים, סדרי עדיפויות ולוחות זמנים לעבודת מתפ"א וגופי הפיקוח.
גם אין בהן התייחסות ליעדים ונושאים בהם תתמקד מתפ"א ברמה המחוזית בהתחשב בשונות שבין המחוזות וכפי שנקבע בהחלטת הממשלה.
אשר לאישור תכניות העבודה - תכניות העבודה של המינהלה לשנים 2006 -2007 לא אושרו בידי ראש אג"מ והמפכ"ל, ולא הובאו לאישור היועץ המשפטי לממשלה כנדרש; תכנית העבודה לשנת 2008 אמנם .
32 בעניין זה- ראו פירוט בפרק "טיפול המשטרה בבקשות סיוע במחוז הצפון", עמ' 84.
אושרה בידי ראש אג"מ והמפכ"ל אך לא הובאה לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה.
עוד העלתה הביקורת שתכנית העבודה של המינהלה לשנת 2008 , הקרויה "תפעול מתפ"א 2008 ", עוסקת רובה ככולה בסיוע היחידה המבצעית במתפ"א לתחנות המשטרה ב"פעילות פשיעה" (בעניין זה - ראו בהמש ך).
רק בסוף התכנית ניתן ביטוי כמותי כללי ביותר להיקף הצווים שבכוונת מתפ"א לסייע בביצועם בחתך של מחוזות המשטרה.
הפעלת יחידות הפיקוח על ידי המינהלה : הממשלה בהחלטתה מדצמבר 2004 קבעה שהמינהלה תפעיל את היחידה לפיקוח ואת אגף הפיקוח בממ"י למשימות ייעודיות במסל ול ממוקד, על פי תכנית עבודה אשר תגובש על ידי מתפ"א.
נקבע כי על שני גופים אלה להקצות לפעילות זו לא פחות מ-40% .
ממשאביהן הביקורת העלתה כי המינהלה לא הכינה תכניות עבודה לגופי האכיפה במסלול הממוקד, ואלה המשיכו לפעול על פי סדרי עדיפויות משלהם, ובכך נפגעה יעילות פעולת גופי האכיפה ועמה אפקטיביות האכיפה ונמנע ריכוז מאמצים על פי תעדוף לאומי.
בתשובתה מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה מסרה המשטרה כי "מתפ"א פועלת, מסייעת, יוזמת ומפעילה את גופי האכיפה בהתאם ליכולתה להעניק סיוע הסד"כ הקטן והיעדר סמכות אכ [ .
אך, במצב הנוכחי מתקשה מתפ"א ]יפה להעניק סיוע לכ -40% מפעילות גופי האכיפה ומכאן שאין טעם בקביעת תוכנית שכזו".
משרד מבקר המדינה מציין כי שיקולים של היעדר סמכויות או מחסור במשאבים אינם מצדיקים הימנעות מהכנת תכניות עבודה לגופי האכיפה במסלול הממוקד, כפי שהחליטה הממשלה.
אם סבורה המשטרה כי מתפ"א אינה יכולה לקיים את החלטת הממשלה, היה עליה להתריע על כך בפני הממשלה שהטילה עליה את המשימה.
" תכנית "לעצירת הבנייה החדשה בנגב : רוב עברות הבנייה הלא חוקית בארץ (למעלה מ - 55,000 מתוך כ - 100,000 )מבנים לא חוקיים מתרכז בנגב33.
רובה של בנייה זו מיוחס לאוכלוסיית הבדווים בנגב.
כל המבנים בפזורת הבדווים נבנו ללא היתרי בנייה, ורובם המכריע נבנו בשטחים שלא ניתן להוציא בהם היתרים.
(א) משרד מבקר המדינה ריכז נתונים על מקבצי הבנייה הלא חוקית בדרום בשנים 2008- 198634.
המהווה חלק ממחוז הדרום של המשטרה 34 נתוני היחידה לפיקוח מתבססים גם על תצלומי אוויר.
במקבץ בנייה אחד תיתכ נה כמה עברות בנייה.
אכיפת דיני מקרקעין 65 .
לוח2 *: בנייה לא חוקית במקבצי בנייה .
סה"כ דיר/רפת אוהלים צריפים מבנים .
6,978 818 6,000 160 1986 ** .
28,585 1,210 1,283 20,606 5,486 2002 .
42,557 3,206 2,605 27,484 9,262 2005 .
57,528 **** 1,677 2,382 39,089 14,380 2008 .
* בנייה לא חוקית של מבנים המצויים בקבוצת מבנים שהיא כולה לא חוקית.
אלף מבנים לא חוקיים שלא במקבצי בנייה לא חוקיים ** בשנת 1986 .
הוגש דוח ועדת מרקוביץ *** נכון לאוגוסט 2008 , מבוסס על צילום אוויר מסוף 2007.
**** הבנייה הלא חוקית מורכבת ממספר סוגי "מבנים", החל במבנים קשיחים וכלה באוהלים.
מהנתונים עולה כי בעיית הבנייה הלא חוקית בנגב הולכת ומחריפה עם הזמן.
מ - 2002 ל- 2008 חל גידול של למעלה מ- 100% ,בכמות המבנים הלא חוקיים בנגב מכ- 29,000 לכ- 58,000 מבנים.
בתקופה 2005 -2008 חל גידול של 35% בהיקף הבנייה הלא חוקית.
מספר המבנים הקשיחים הלא חוקיים גדל מ- 2002 ל- 2008 בלמעלה מ - 160% .
בשנת 2002 היוו המבנים הקשיחים כ -19% מכלל המבנים הלא חוקיים, ואילו בשנת 2008 שיעורם כבר כ-24%.
עוד בספטמבר 2005 קבע ניצב דוד קראוזה, ראש אגף יחידות המטה דאז, כי פעילות האכיפה תתמקד במרחב הנגב - במגזר הבדווי - ובירושלים המזרחית.
על אף הנחיה זו הצטברו במחוז הדרום של משרד הפנים 1,015 צווי הריסה שיפוטיים שניתנו בין השנים 1994 -2007 ולא בוצעו (824 מתוכם, כ-%81 , ניתנו בשנים 2007- 2005 , והיתר בשנים קודמות35 ).
בשל אי ביצוע הצווים, חלק מהצווים אינו ניתן כבר לביצוע כי אינם עדכניים או כי תוקפם פקע.
נכון לאוגוסט 2008 תקפים764 .
ביולי 2007 ,החליטה הממשלה להקים רשות להסדרת ההתיישבות הבדווית בנגב ובאוקטובר 2007 הוקמה ועדה ציבורית בראשות השופט (בדימוס) אליעזר גולדברג (להלן - ועדת גולדברג), ועליה הוטל "להגיש את המלצותיה לשם גיבוש הצעת חוק בעניין הסדרת התיישבות המגזר הבדווי בנגב לרבות גובה הפיצויים, הסדרים להקצאת קרקע חלופית, אכיפה אזרחית, ולוח זמנים לביצוע ההסדרים"36 .
הגישה הוועדה את המלצותיה לשר הבינוי והשיכון באשר למדיניות האכיפה קבעה ועדת גולדברג כי "הנתונים בדבר הכמות העצומה של מ מלמדת, כי אכיפת החוק היא ]בנגב[ בנים בלתי חוקיים שנבנו על ידי הבדווים .
35 הנתונים דלעיל אינם כוללים צווים של ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה שהמשטרה התבקשה לסייע בהם, והם לא בוצעו.
36 החלטת ממשלה מספר 2491 מיום 28.
רנדומלית וכמעט אינה קיימת.
לא שמענו כי במקרים בהם נאכף החוק, היה הדבר תוצאה של מדיניות קבועה כלשהי"37.
)(ב על רקע הקמתה של ועדת גולדברג סבר היועץ המשפטי לממשלה כי נדרשת בחינה מחודשת של מד יניות האכיפה הננקטת בנושא.
בספטמבר 2007 כתב מנהל המחלקה בפרקליטות לראש מתפ"א כי היועץ המשפטי לממשלה הנחה את מתפ"א לקיים עבודת מטה לבחינת מדיניות האכיפה הקיימת, ולגבש הצעה למדיניות אכיפה מושכלת ואפקטיבית, לרבות בעניין ביצוע צווי הריסה, שתשמש לתקופת הביניים עד לסיום העבודה של הוועדה הציבורית, וכי הצעה זו תובא לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה.
במרס 2008 העביר ראש מתפ"א ליועץ המשפטי לממשלה הצעה למדיניות אכיפה ותכנית עבודה למחוז הדרום.
במאי 2008 השיב היועץ המשפטי לממשלה כי התכנית אינה מציינת אמות מידה קונקרטיות לב יצוע הצווים הקיימים, ואינה מנמקת את בחירתם של האתרים לטיפול, וביקש מראש מתפ"א לתקן את התכנית בהתאם להערותיו ולהחזירה לאישורו.
ראש מתפ"א לא ביצע את התיקונים אותם ביקש היועץ המשפטי לממשלה, ובנסיבות אלה נעצר למעשה ביצוע הצווים השיפוטיים, למעט הריסות בודדות שביצוען אושר על ידי המחלקה בפרקליטות.
משרד מבקר המדינה מעיר לראש מתפ"א כי בשל היעדרה של תכנית עבודה העומדת בדרישות היועץ המשפטי לממשלה, נעצר למעשה זה למעלה משנה הביצוע של צווי הריסה על עברות בנייה ישנות בנגב.
המשטרה מסרה בתשובתה כי התוכנית שהועברה ליועץ המשפ טי "אינה ניתנת למימוש מאחר והיועץ המשפטי החליט להקפיא למעשה את ביצוע הצווים השיפוטיים בדרום עד לסיום ועדת גולדברג.
עוד הוסיפה המשטרה כי "מתפ"א שכן ממילא ]לפעילות בנגב[ לא מצאה לנכון לנסות וליצור תיעדוף בביצוע הצווים לא ניתן יהיה לממשם מהסיבות שפורטו .
(ועדת גולדברג והחלטת היועמ"ש, מדיניות הפיקוד המקומי, סד"כ קטן, העדר סמכויות)".
משרד מבקר המדינה מעיר לראש מתפ"א כי נוכח דרישות של היועץ המשפטי לממשלה להגיש ולתקן את התכנית, מן הראוי היה שהוא ייתן דעתו לתיקון התכנית ויגיש תכנית לפי התיקונים שהיועץ המשפטי לממשלה הנחה לעשות.
זאת ועוד, באשר לטענה כי היועץ המשפטי הקפיא למעשה את ביצוע הצווים השיפוטיים בדרום, מציין משרד מבקר המדינה כי במכתב מספטמבר 2007 של מנהל המחלקה בפרקליטות, שנכתב על דעת היועץ והופנה לראש מתפ"א ולגופי אכיפה האחרים, ומתייחס לפעולות האכיפה בתקופת הביניים עד להגשת המלצותיה של ועדת גולדברג, נקבע כי יימשך ביצוע הצווים שעניינם בנייה חדשה או פלישה טרייה, ובאשר לצווים שעניינם בנייה ישנה, ביצועם ייעשה לאחר אישור של המחלקה בפרקליטות.
מכאן שלא מדובר בהחלטה של היועץ המשפטי לממשלה על הקפאה.
37 "דו"ח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדוויים בנגב", בראשות השופט (בדימוס) א.
גולדברג, דצמבר 2008 ', עמ38.
אכיפת דיני מקרקעין 67 .
דיווח על פע ולות האכיפה : על פי החלטת הממשלה, על המינהלה לקיים בקרה ומעקב אחר ביצוע תכנית העבודה.
על המינהלה לרכז את המידע הרלוונטי מכלל גופי הפיקוח, האמורים לדווח לה על פעולות האכיפה שבוצעו.
משרד מבקר המדינה השווה בין הדיווחים המצויים במאגר המינהלה ובין הנתונים המצויים ביחידה הארצית לפיקוח.
על פי סיכום פעילות מתפ"א לשנת 2007 , מספר ההריסות שבוצעו בשנים 2006 ו- 2007 היה276 ו-769 בהתאמה (עלייה של 179% ;)בין השנים לעומת זאת, על פי נתוני משרד הפנים, מספר ההריסות בשנים אלה היה 823 ו-759 בהתאמה (ירידה במספר ההריסות).
על המינה לה לבחון את הפער בין הנתונים לצורך מעקב ובקרה נאותים אחר ביצוע תכנית העבודה.
מתפ"א מקבלת מגופי הפיקוח סיכומים מספריים בלבד של פעולות הריסות ופינויים, ללא פירוט סוגי העברות.
מכאן הספק באשר ליכולתה להעריך את היישום של מדיניות האכיפה על פי אמות מידה כלשהן, לבחון את טיב הפעולות (מה פינו ומה הרסו) ולאמת את הדיווחים.
המשטרה מסרה בתשובתה כי "מתפ"א, במתכונתה הנוכחית, אינה מסוגלת להוות גוף היגוי שכן, הסד"כ הקטן והעדר סמכות אכיפה אינם מאפשרים להעניק לרשויות האכיפה את הסיוע הדרוש".
עוד מסרה המשטרה כי המחלקה בפרקליטות מנחה ישירות את משרד הפנים וכי הנחיות אלה מסיטות את המיקוד בקרב גופי האכיפה האזרחיים ומערימות קושי נוסף על האכיפה ועל המימוש של יעדי התכנית.
לטענת המשטרה, הנחיותיה של המחלקה בפרקליטות צריכות להינתן בתיאום עם ראש מתפ"א ובהתאם לסדרי העדיפויות שנקבעו בתוכנית העבודה.
לדעת משרד מבקר המדינה, קשייה התפעוליים של מינהלת מתפ"א אינם מייתרים את חובתה להכין תכנית פעולה מערכתית שנתית, כולל תוכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים.
במקביל עליה ליזום דיון עם סגל הפיקוד הבכיר של המשטרה בקשייה במילוי תפקידה.
מכל מקום יודגש כי הסמכות להורות על פתיחה בחקירה היא בידי הפרקליטות.
היעדר מדיניות אכיפה מגובשת, היעדר מסד נתונים מלא ומהימן המאפשר מיפוי העברות והצווים, וחסרונן של תוכניות עבודה המבוססות על מדיניות אכיפה מגובשת, מקשים על גופי הפיקוח להתמקד בסוגיות העיקריות והמהותיות, בעלות האינטרס הציבורי, ועלולים להוביל לבזבוז משאבים ועמה לתת-אכיפה ולאכיפה לא שוויונית.
מאחר ומדובר בעברות הנגלות לעיני כל, טיפול לא מושכל ולא שיטתי בהן פוגע באמון הציבור בגופי האכיפה ובשלטון החוק.
יתר על כן, חוסר יכולתה של מינהלת מתפ"א לשמש ג וף היגוי לגופי הפיקוח ולגבש תכנית מערכתית ראויה לטיפול בעברות בנייה - כנקבע בהחלטת הממשלה - מקשה על גופי הפיקוח בפעולותיהם, ובכך נפגעת אפקטיביות האכיפה ונמנע ריכוז מאמצים על פי תעדוף לאומי.
הליכי פיקוח וחקירה של עברות תכנון ובנייה .
כאמור, היועץ המשפטי לממ שלה מתווה את מדיניות האכיפה, ובכלל זה אכיפת דיני התכנון והבנייה.
גופי האכיפה השונים, ובהם היחידה לפיקוח, כפופים בפעילותם למדיניות ולהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה.
משרד הפנים - היחידה לפיקוח .
ביצוע חקירה בהתאם להנחיות הפרקליטות על שלב החקירה מופקדת היחידה לפיקוח, והיא אמורה לפעול בהתאם להנחיה של המחלקה בפרקליטות.
בפברואר 2006 הבהיר היועץ המשפטי לממשלה במכתב למנהל היחידה לפיקוח, מר אבי דותן, כי גופי האכיפה, ובכללם היחידה לפיקוח, כפופים בפעילותם למדיניות ולהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה.
הוא הדגיש שבשלב החקירה המחלקה בפרקליטות תפעל ישירות מול היחידה לפיקוח, כדי להבטיח שתישמר מדיניות האכיפה, לרבות סדר העדיפויות.
עוד הבהיר היועץ המשפטי לממשלה באותו מכתב כי במקרה של חילוקי דעות אפשריים בין יחידת הפיקוח לבין המחלקה בפרקליטות יש להביאם לפניו או לפני פרקליט המדינה.
מכתב זה של היועץ הופץ לידיעתם של מנכ"ל משרד הפנים והיועץ המשפטי למשרד הפנים.
בביקורת הועלו כמה מקרים שבהם לא קיבלה היחידה לפיקוח את דעת המחלקה בפרקליטות.
יחידת הפיקוח ומשרד הפנים לא הביאו את דבר המחלוקת לפני פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה: 1.
השימוש ב סעיף 212 לחוק התכנון והבנייה : סעיף 212 לחוק התכנון והבנייה, שעניינו "הריסה ללא הרשעה", מעניק לבית המשפט סמכות לאשר בקשה לצו הריסה, סגירה או הפסקת עבודה גם ללא הרשעה (להלן - צו על פי סעיף 212 ), בנסיבות הקבועות בחוק38.
38 על פי סעיף212 לחוק, אםנעברה עברה בבנין, ואילו הורשע עליה אדם , היה בית המשפט רשאי לצוות, בין היתר, שהבניין ייהרס, יפורק או יסולק על ידי הנשפט או על ידי הועדה המקומית.
בית המשפט רשאי לצוות כן אף ללא הרשעה, ובלבד שחלה, בין אכיפת דיני מקרקעין 69 .
בפסיקה נקבע כי סעיף212 מופעל כאשר אין יכולת להרשיע בביצוע העברה או כאשר התברר כי הנאשם אינו בר עונשין39.
לדעת המחלקה בפרקליטות, בקשות להוצאת צווים על פי סעיף 212 הוגשו גם במקרים שבהם טרם מוצו פעולות חקירה בסיסיות לאיתור העבריין, ואפשר שחלק משמעותי מצווים תלויים ועומדים אלה הם חסרי תוקף, כי לא היה בסיס מספיק להוצאתם.