HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתאוריה הכלכלית, ה מונח "בעיית הנציג" (או "בעיית הסוכן") משקף את החשש שנציג הנדרש לייצג בפעולותיו גורם כלשהו ישתמש בסמכויותיו כדי לקדם אינטרסים עצמיים, על חשבון הגורם שמינה אותו.
בעיית ה נציג מהווה סוג של כשל שוק, והסיבה המרכזית לקיומה טמונה בא -סימטריה באינפורמציה המצויה בידי .
16 הסקירה ההיסטורית בפרק זה מסתמכת על אייל טבת, "רפורמות ורגולציה בחברות ממשלתיות בישראל: ענפי תשתית", בתוך: יצחק גל-נור, אמיר פז -פוקס, נעמיקה ציון, מדיניות ההפרטה בישראל: אחריות המדינה והגבולות בין הציבורי לפרטי (2015 '), עמ138.
לחוק החברות הממשלתיות 18 סעיף4 לחוק החברות הממשלתיות, ואולם הממשלה, באישור ועדת הכספים של הכנסת, יכולה להחליט כי חברה ממשלתית תפעל על פי שיקולי פעולה אחרים.
לחוק החברות משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |469 .
מינהל תקין ועל טוהר .
ביעילות ובחיסכון הגורם הממנה ובידי הנציג.
בתחום של דיני תאגידים, מונח זה משקף את ניגוד העניינים הקיים באופן מובנה בין בעלי המניות לבין המנהלים השכירים שמונו מטעמם לנהל את החברה ("הנציגים" או "הסוכנים").
ניגוד עניינים זה מצריך יצירת מנגנוני פיקוח ובקר ה, הן פנימיים בחברות עצמן , באמצעות מנגנונים של ממשל תאגידי, והן חיצוניים.
בהתייחס לחברות ממשלתיות בתחום התחבורה, בעיית הנציג קיימת בין הנהלת החברות לבין המדינה (בתור הבעלים) והגורמים המייצגים אותה: הממשלה מממנת את הפרויקטים ושואפת לקבל את מירב התפוקות, תוך עמידה בתקציב, בלוח הזמנים וברמת האיכות שנקבעו.
מנגד, עלול להיווצר מצב שבו אינטרסים מסוימים של חברות תשתית - שאמורות להיות גופים בעלי מומחיות וידע מקצועי ומנהלות את הפרויקטים מכיסה של המדינה - לא יעלו בקנה אחד עם האינטרסים של המדינה.
לאור האמור לעיל, סוגיה מרכזית בקיומן של חברות ממשלתיות היא מציאת האיזון בין הצורך להשאיר בידי חברות אלו את הגמישות העסקית והתפעולית הדרושה להשגת מטרותיהן המשקיות בצורה יעילה, לבין הדרישה להבטיח למדינה, על רשויותיה השונות, את הפיקוח המתחייב על פעילותן, לנוכ ח כספי הציבור הרבים המושקעים בחברות אלו ולנוכח המשימות המוטלות עליהן.
מטרת מנגנוני הבקרה שמפעילים החברה והגורמים הממשלתיים היא בראש ובראשונה לוודא כי החברה פועלת להשגת היעדים והמטרות שהוגדרו לה על פי החוק והנהלים הרלוונטיים לה, שומרת על כללי מינהל תקין ועל טוהר המידות ופועלת ביעילות ובחיסכון.
מטרה נוספת של מנגנוני הבקרה היא להציף חסמים שמתעוררים במהלך הקמת הפרויקטים, כדי להשיג את המטרות התחבורתיות של הפרויקטים על פי מדיניות הממשלה.
בישראל חברות ממשלתיות שונות הוקמו סמוך להקמת המדינה.
הסיבות להקמתן היו, בין היתר, רצון להביא לפיתוח מהיר של ענפי משק שונים, בייחוד ענפי התשתית; רצון ליצור מסד לתיעוש ויישוב אזורי פיתוח, קליטת עלייה ומניעת אבטלה; רצון לנהל ענפים בעלי אופי מונופוליסטי ולפקח עליהם.
משנות השבעים של המאה העשרים החל תהליך כלכלי של ביצוע רפורמות מבניות בענפי התשתית הכוללות ארגון מחדש וליברליזציה, בד בבד עם התוויית כללים להסדרת הפעילויות של החברות הממשלתיות.
מבקר המדינה הצביע במשך שנים על ליקויים בהקמת חברות ממשלתיות, ובהם היעדר עבודת מטה מעמיקה טרם ההקמה ופרק זמן ממושך שחלף ממועד ההחלטה על הקמת החברה ועד להקמתה20.
חברות התשתית בתחום התחבורה .
בלוח שלהלן מובאים פרטים על חברות התשתית בתחום התחבורה - שמות החברות, שנת הקמתן, מבנה הבעלות שלהן ותיאור של תחומי פעילות עיקריים: .
20 ,ראו מבקר המדינהדוח 53 ב(2002) ', "הפרדת רכבת ישראל מרשות הנמלים והרכבות", עמ 754 ;דוח 57 ב(2006) , "סגירת יחידת הסמך מע"צוהקמת מע"צ - החברה הלאומית לדרכים", עמ' 763.
לוח 1 : חברות ממשלתיות, חברות עירוניות ועמותות בענפי תשתיות תחבורה .
ההקמה מבנה הבעלות תחום פעילות עיקרי .
בעלות מלאה של המדינה תכנון, פיתוח, הקמה ותחזוקה של מרבית הכבישים הבין- .
בשנים האחרונות המדינה מסרה לחברה גם .
פרויקטים של פיתוח מסילות רכבת.
בעלות מלאה של המדינה הקמת כביש 6 .
החברה משמשת "רשות ממונה" מטעם המדינה עבור .
כביש 6 , מנהרות הכרמל בחיפה והנתיב המהיר לתל אביב.
תפקידי הרשות הממונה לפקח על בעל הזיכיון ולוודא את .
יישומו של חוזה הזיכיון בפרויקטים המבוצעים בשיתוף .
בעלות מלאה של המדינה* .
מפעילה את מערך הרכבות הכבדות ומפתחת תשתיות .
בעלות מלאה של המדינה תכנון והקמה של מערכת הסעת המונים במטרופולין תל .
יצוין כי עד שנת 2016 , רוב פעילות החברה .
התמקדה בתכנון הפרויקט וביצוע פעולות מקדימות.
במועד סיום הביקורת, עבודות תשתית נמצאות בשלבי .
נתיבי איילון 1970 עד שנת2016 הייתה החברה .
בבעלות משותפת של המדינה .
הפכה להיות בבעלות מלאה של .
קידום, תכנון וביצוע של פרויקטים בתחום התחבורה .
בסביבה עירונית במטרופולין תל אביב; פיתוח ותחזוקה .
של כביש נתיבי איילון .
בעלות מלאה של עיריית חיפה פיתוח העורקים הראשיים של חיפה והמטרופולין.
בעלות מלאה של עיריית ירושלים פיתוח התשתיות בירושלים.
ירושלים 1995 הצוות פועל במסגרת "העמותה .
לתכנון, פיתוח ושימור אורבני - .
פיתוח תחומי התחבורה במטרופולין ירושלים וגיבוש .
תכניות אסטרטגיות וקידומן.
מקור: אתרי האינטרנט של הגופים.
* הרכבת הופרדה מרשות הנמלים והרכבות והפכה מחטיבה ברשות לחברה ממשלתית שהחלה לפעול בשנת 2003.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |471 .
הממשלה כ-45 מיליארד ש"ח .
מתקציב משרד התחבורה להקמת פרויקטים תשתיתיים בתחום התחבורה להלן בלוח 2 מוצגים נתונים על תקציבי הפעילות של חברות התשתית שהן חברות ממשלתיות בשנים 2016-2013 , ויתרת ההתחייבויות הפתוחות לפעילות הפיתוח של החברות לסוף שנת 2016 : .
לוח2 : ביצוע התקציב ויתרת התחייבויות של חברות התשתית (במיליארדי ש"ח) .
החברה 2013 2014 2015 2016 יתרת .
שוטף, סובסידיות והכנסות 1.
המקור: אגף החשכ"ל, חשבות משרד התחבורה .
מלוח 2 עולה כי בארבע השנים האחרונות השקיעה הממשלה כ-45 מיליארד ש"ח מתקציב משרד התחבורה להקמת פרויקטים תשתיתיים בתחום התחבורה.
יתרת ההתחייבויות - כ-86 מיליארד ש"ח נוספים- מצביעה על המשך המגמה של השנים האחרונות והעדיפות העליונה שמקנה הממשלה לתחום 21 .
תקציבים אלו משמשים לביצוע אלפי התקשרויות שונות במסגרת מאות פרויקטים.
בכל אחד מהפרויקטים הללו - משלבי התכנון הראשוניים ועד סיום הפרויקט ומסירתו למדינה - משתתפים, נוסף על עובדי חברות התשתית, מאות אנשי מקצוע חיצוניים, ובהם קבלנים, מתכננים, יועצים, מנהלי פרויקטים ומפקחים.
כאמור, החברות הממשלתיות נועדו להיות גופים נפרדים מהמדינה, והן מבצעות תפקידים שהמדינה ביצעה לפני כן בעצמה .
מהמתואר לעיל עולה כי חברות התשתית מבצעות עבור הממשלה פרויקטים בסכומי כסף אדירים, הממומנים ברובם מתקציב המדינה.
עם הזמן הפכו חברות התשתית דומות יותר לחברות לניהול פרויקטים המעסיקות בעלי מקצוע חיצוניים כמעט בכל התחומים.
21 בעניין זה ראו גם דוח67.
א 472 |דוח שנתי 68א .
16 הוא הוארך עד סוף שנת 2019 מצב זה יוצר נדבך נוסף של פערי אינטרסים, בין החברות לבין קבלני הביצוע שלהן.
הדבר מעצים את הצורך בהגברת הפיקוח והבקר ות על עבודת החברות בכל שלביה.
חתימת הסכמים בין המדינה לבין חברות התשתית .
מאחר שחברות התשתית הן ישויות משפטיות עצמאיות הפועלות מטעם המדינה והמדינה מממנת את פעילותן, אמורה המדינה לחתום 22 עם כל אחת מהן על הסכם התקשרות.
הסכם זה אמור להסדיר את מכלול היחסים וההתחייבויות בין המדינה לבין החברה, להגדיר את תפקידי החברה ומטרותיה, סמכויותיה, אופן פעילותה, אופן קבלת המימון מהמדינה, מנגנוני הדיווח והבקרה על פעילותה ועל ניצול הכספים המועברים אליה, המבנה הארגוני שלה וכיו"ב.
באמצעות הסכם התקשרות יכולה המדינה להבטיח כלי פיקוח מוגברים על החברה.
הביקורת העלתה כי מאז הקמתן לא נחתמו הסכמים בין המדינה לבין נת"ע ונתיבי איילון23 .
כן נמצא כי תוקףההסכם עם נת"י פג בסוף שנת 2012 , ורק ב- 31.
16 הוא הוארך עד סוף שנת2019 .
בתשובה שמסר משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 (להלן- תשובת משרד התחבורה) צוין: "האחריות להתקשרות עם חברות ממשלתיות היא על אגף החשב הכללי באוצר".
בתשובה שמסר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה במאי 2017 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל) צוין: "יודגש כי מדובר בזרועות ביצוע של משרד התחבורה, והאחריות לגיבוש הסכמים מול אותן חברות היא בראש ובראשונה של משרד התחבורה, יחד עם זאת אנו תומכים בהמלצת המבקר ופועלים ליישומה".
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה ולאגף החשכ"ל כי עליהם להסדיר את האחריות לנושא ולפעול בהקדם לחתימת הסכמים עם החברות שעדיין לא נחתמו עמן הסכמים.
בתשובה שמסרה נתיבי איילון למשרד מבקר המדינה במאי 2017 (להלן- תשובת נתיבי איילון) צוין כי החברה רואה נחיצות רבה בחתימת הסכם כולל, המסדיר את מערך היחסים בינה לבין משרד התחבורה.
בנוגע לנתיבי איילון כתב אגף החשכ"ל בתשובתו כי עקב העברת החברה לבעלות מלאה של .
באמצעות נציגים בכירים של אגף החשכ"ל ושל משרד התחבורה 23 ,מבקר המדינה העיר על כך בעבר.
ראו מבקר המדינה דוח שנתי 64א (2013 ,)" היערכות להקמת הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב", עמ' 687-667 ,; מבקר המדינהדוח שנתי 66א (2015 ), "חברת נתיבי איילון בע"מ- ניהול פרויקטים והעסקת יועצים", עמ' 695.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |473 .
המדינה, נעשים שינויים בפעילותה ובמבנה שלה, בין היתר - הרחבת מטרות החברה, סמכויותיה וגבולות האחריות שלה.
מסיבה זו לא נכון היה, לדעת אגף החשכ"ל, לקדם את הסכם המסגרת עם החברה לפני שהוגדרו מטרות החברה, נקבע ייעודה ומונתה הנהלה חדשה.
אגף החשכ"ל הוסיף כי צוות משותף למשרדי האוצר והתחבורה מגבש טיוטת הסכם מסגרת בין המדינה לחברה.
בנוגע לנת"ע כתב אגף החשכ"ל בתשובתו כי כבר בשנת 2012 נחתם עם החברה "הסכם בראשי תיבות", אשר הגדיר את מערכת היחסים ואופן ההתחשבנות בין הממשלה לחברה, וכי "בפועל ההתנ הלות בין החברה לממשלה הינה ככל הניתן על פי ההסכם".
עוד כתב כי בשנים האחרונות לא התאפשר קידום חתימת ההסכם עקב מחלוקות שהתגלעו בין גורמים בממשלה לחברה, בין היתר בנושאי ניהול פרויקט מערכת הסעת ההמונים של מטרופולין תל אביב ותהליכי הרכש של נת"ע.
נת"ע כתבה בתשוב ה שמסרה למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 (להלן- תשובת נת"ע) כי היא פועלת משנת 2011 לחתימת הסכם עם המדינה, ובשנים שחלפו מאז היא עשתה כל שנדרש ממנה לקידום חתימת ההסכם, וכי אף בהיעדר הסכם היא מתנהלת בהתאם לכללי עבודה ברורים.
משרד התחבורה, מתוקף היותו המממן את החברות והגורם שמזמין את רוב העבודות, רשאי לתת לחברות הוראות שונות במסגרת התחומים שנקבעו בהסכמים ביניהם.
אולם הביקורת העלתה כי בהסכמים לא צוין במפורש שעל החברות לקבל את ההנחיות וההוראות שהמשרד הוציא לגביהן ויוציא בעתיד.
דבר זה עלול להטיל ספק ולעורר פרשנויות שונות לגבי עצם חיוב החברות לפעול לפי הוראות המשרד.
לכן, על משרד התחבורה לשקול להוסיף לתקנונים של החברות או להסכמים עם החברות סעיף מפורש שיבהיר סוגיה זו.
בתשובה שמסרה נת"י למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 (להלן- תשובת נת"י) צוין כי "החברה מקפידה לפעול באופן שוטף ע"פ הוראות והנחיות משרד התחבורה וזאת, גם אם הדבר אינו מצוין במפורש בהסכם של החברה עם המדינה".
בתשובת משרד התחבורה צוין כי בחלק מההסכמים לא צוין באופן מפורש שהמשרד יכול להוציא הנחיות ונהלים חדש ים, וכי בטיוטת ההסכמים החדשים שנחתמים תוקן הליקוי.
פרשת נתיבי ישראל והבעיות המערכתיות שעלו לדיון בעקבותיה .
נת"י היא חברה ממשלתית האחראית ל פיתוח תשתיות הכבישים הבין-עירוניים בישראל.
בשנים 2010-2006 פעלה החברה לפי תכנית עבודה רב-שנתית ("החומש 474 |דוח שנתי 68א .
הראשון"), שתקציבה היה 19 מיליארד ש"ח .
בשנים 2016-2011 היה תקציבה של תכנית החומש 38 ,מיליארד ש"ח (מכלל זה11 מיליארד ש"חעבור תכנית "נתיבי ישראל"24 .
) תקציבתכנית החומש לשנים 2017-2021 מסתכם ב-42 מיליארד ש"ח25.
באפריל2012 פנתה רשות החברות לרואה החשבון המבקר של נת"י בבקשה לבצע בחברה ביקורת מיוחדת לפי סעיף 45 לחוק החברות הממשלתיות על שני פרויקטים של החברה.
בתחילת שנת 2015 הוציא רואה החשבון המבקר דוח שכותרתו "הערות מקדמיות והבהרות נדרשות בדבר ממצאים בקשר לאפקטיביות הבקרות הפנימיות בחברה ואישורי הדוחות".
ההערות נגעו לליקויים רבים ומשמעותיים בהתנהלות החברה, ובהם מינוי בכירים ו ביצוע התקשרויות בניגוד לנוהלי החברה והנחיות רגולטוריות, בקרה פנימית רופפת והליך אישור לקוי של תשלומים לקבלנים.
בעקבות בדיקה מיוחדת זו, בשנת 2015 פרסם משרד מבקר המדינה דוח מיוחד שבדק בנת"י את נושא "התקשרות החברה עם יועץ ומינויו לתפקיד יו"ר ועדת החריגים".
בנובמבר 2015 פתחה המשטרה בחקירה גלויה לגבי חשדות, לכאורה, לשחיתות ולמעשים פליליים בנת"י ועצרה 18 חשודים, בהם בכירים בחברה באותה עת, וכן ספקים שלה (להלן - פרשת נת"י).
על פי החשדות, שני מנכ"לים לשעבר בחברה מינו מקורבים אליהם, בעלי זיקה אישית או פוליטית, לתפקיד י מפתח בחברה, ובאמצעותם הם שלטו בהליכי ההתקשרות עם ספקים; בעלי תפקידים בחברה חברו לספקים חיצוניים, קידמו את העסקתם בפרויקטים של החברה, ופעלו לניפוח חשבוניות הספקים ולהעברת תשלומים ביתר מכספי החברה בתמורה לכספי שוחד.
עוד העלתה החקירה חשדות לכאורה לכשלים במנגנוני הפיקוח והבקרה בחברה, התקשרויות הנגועות בניגודי עניינים, התנהלות לא תקינה של חברי ועדת המכרזים וועדת חריגים, וליקויים בתפקודם של "שומרי הסף" בחברה.
באוגוסט 2016 הודיעה המשטרה כי גיבשה תשתית ראייתית לכאורה בעניינם של11 חברות וכ -40 ,חשודים, בהם בכירים מנהלים ועובדים זוטרים בנת"י וכן יועצים, ספקים ונותני שירותים של נת"י, בדבר קבלת דבר במרמה, רישום כוזב במסמכי תאגיד, סחיטה באיומים ועוד.
החקירה חשפה לכאורה התנהלות פלילית שיטתית ושחיתות עמוקה שהייתה נהוגה בחברה במשך למעלה מעשור.
ממצאי החקירה הועברו למחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה, לעיון והחלטה.
דיונים של גורמי הממשלה בעקבות פרשת נת"י .
בעקבות חשיפת פרשת נת"י הועלו לדיון סוגיות כלליות הנוגעות לאופי פעילותן של חברות התשתית המתוקצבות על ידי המדינה ולבקרה עליהן.
מטרת הדיונים הייתה לשפר את הסדרת פעילות החברות הללו ואת מנגנוני הבקרה עליהן.
24 תכנית "נתיבי ישראל" אושרה בממשלה בשנת2010 לצורך פריסת רשת כבישים ומסילות ברזל לפיתוח הנגב והגליל.
5 מיליארד ש"ח והיא אמורה להתפרס על פני עשר שנים.
בעניין זה ראו מבקר המדינה, דוח 67א (2016 ), "משרד התחבורה והבטיחות בדרכים- הכנה וביצוע של ה תקציב להשגת מטרות המשרד", עמ' 480 .
וכן דוח שנתי 65א (2014 ,) " תכנית נתיבי ישראל- פיתוח מערך הרכבות", עמ' 554-541.
25 מקור: הצעת התקציב של משרד התחבורה לשנים 2018-2017 .
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |475 .
בדצמבר2015 כתבה הממונה על המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה (ראש צוות כלכלי) מכתב למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) דאז (להלן - מכתב הפרקליטות), ובו הציגה את עיקר ממצאי החקירה, הנוגעים לכשלים בהתנהלות החברה ובהקצאת כספי צי בור.
המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) דאז מר אבי ליכט (להלן - המשנה ליועמ"ש) שלח את מכתב הפרקליטות ליועצים המשפטיים של רשות החברות, משרד האוצר ומשרד התחבורה.
בפברואר 2016 יזם המשנה ליועמ"ש ישיבה עם הגורמים הממשלתיים האמונים על תפקודן של החברות הממשלתיות בתחום תשתיות התחבורה והבקרה עליהן - אגף החשכ"ל, משרד התחבורה ורשות החברות (להלן - גורמי הממשלה).
מטרת הישיבה הייתה לבחון את השלכות הפרשה על התנהלות המדינה בעבודה עם החברות הממשלתיות בהיבטים האזרחיים -מינהליים.
בישיבה נדונו הבעיות העיקריות שעלו בחקירה, המעלות כשלים יסודיים בתפקוד נת"י ובפיקוח הממשלתי עליה, וכן כיווני פתרון.
סביב הדיון האמור לעיל קיימו גורמי הממשלה והמשנה ליועמ"ש התכתבויות (להלן - התכתבויות בין גורמי הממשלה) שבהן הם סיכמו את הבעיות שהועלו, ניתחו את סיבותיהן והעלו הצעות לפתרון.
במכתבו של המשנה ליועמ"ש מפברואר 2016 (להלן- מכתבו הראשון של המשנה ליועמ"ש) הוא כתב כי החקירה וההליכים בעקבותיה חשפו בעיה יסודית ביחס של נת"י לתקציבי העתק שהיא ניהלה, בעיה שעלולה לצוף גם בחברות מתוקצבות אחרות: "בחברות אלה כיסה של החברה הוא דה-פקטו כיסה של המדינה.
החברה רואה מולה תקציב שכמעט ואינו מוגבל.
מחסור בתקציב מכוסה על ידי תקציב המדינה.
לכן אין לחברה אינטרס לפעול ביעילות ובחסכון.
החברה נשפטת על מהירות הביצוע ולא על התנהלות ישרה וחסכונית".
עוד כתב המשנה ליועמ"ש כי "למדינה אין כיום סנקציות כלכליות אפקטיביות נגד החברה.
גם שלילת תקציבים או דרישת פיצוי לא יועילו.
זאת כיוון שכספה של החברה הוא כספה של המדינה".
גם משרד מבקר המדינה העיר בעבר בביקורת שעשה בנתיבי איילון26 (להלן- דוח 66 )אעל כך ששיטת המימון של פעילות החברה 27 יוצרת לחברה תמריץ להגדיל את עלויות הפרויקטים ומעודדת חוסר יעילות, והמליץ ליישם שיטת מימון שתתמרץ את החברה לפעול ביעילות.
המשנה ליועמ"ש ציין כי יש לחשוב על גורם מקצועי שיטפל בריכוז עבודת המטה בנושא.
הוא גם ביקש לקבל הצעות לפתרון הבעיות שעלו בישיבה.
מנהל רשות החברות מר אורי יוגב (להלן - מנהל הרשות) שלח במאי 2016 את תגובתו למכתבו הראשון של המשנה ליועמ"ש (להלן - מכתבו של מנהל הרשות), ובה הסביר כי בשנים האחרונות עשתה הרשות בדיקות במספר חברות תשתית תחבורה ממשלתיות, אשר הביאו לחשיפה של אי-סדרים רבים.
בעקבות הבדיקות הללו סיימו כמה בכירים בחברות התשתית את תפקידם וחוזקו מערכי הבקרות .
26 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 66א (2015 ), "חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים", עמ' 698.
27 ( "החברה עובדת בשיטת "עלות בתוספת רווח Cost Plus ), ולפיה הגופים שעבורם היא מבצעת את הפרויקטים (ובהם הממשלה) מממנים את הפרויקטים במלואם, ובנוסף משלמים לחברה עמלה בגין הוצאות התקורה שלה.
מנהל הרשות אף ציין במכתבו כי נמצאו כשלים בחברות הממשלתיות, וכי לגישת רשות החברות הפתרון הוא חיזוק הבקרות הפנימיות, חיזוק מקצועיותן של החברות והבטחת הממשל התאגידי בהן, וחיזוק הקשר בין מערך הבקרות הפנימיות לבין חברות הבקרה החיצוניות.
מנהל הרשות אף ציין כי הוחלט להקים יחידה משטרתית מיוחדת לטיפול בעבירות פליליות בחברות ממשלתיות 28 .
ביוני2016 שלחה החשבת הכללית דאז במשרד האוצר גב' מיכל עבאדי -בויאנג'ו (להלן - החשכ"לית) את תגובתה בנושא אל המשנה ליועמ"ש (להלן - מכתבה של החשכ"לית).
במכתבה תיארה את הכשלים והסיכונים האפשריים במסגרת פעילות החברות הממשלתיות, היקפי החריגות של הפרויקטים מהעלויות שנקבעו בהסכמים עם הקבלנים, וקשיים מבניים בקרב החברות אשר חושפים את המדינה "לפוטנציאל עצום של סיכונים, לרבות חריגות תקציביות".
משרד התחבורה הכין טיוטת התייחסות 29 לאמור במכתבו הראשון של המשנה ליועמ"ש (להלן - טיוטת מכתב משרד התחבורה).
הביקורת העלתה כי משרד התחבורה לא הכין התייחסות סופית למכתבו הראשון של המשנה ליועמ"ש, וממילא לא שלח אותה כלל.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי נוכח חשיבות הדיון ותפקידו המרכזי בתחום, ובפרט בפיקוח ובקרה על חברות התשתית, היה עליו לגבש את עמדתו ולתת את התייחסותו הסופית בסוגיה.
בטיוטת מכתב משרד התחבורה הוסבר על הצעדים החדשים שנוקט המשרד, ובהם הסדרת תהליכי העבודה של החברות עם המשרד וגיבוש נהלים בנושא שאמורים, בין היתר, לשמור על ההתנהלות התקינה של החברות.
כן צוין כי הממצאים שהועלו בחקירות המשטרה התגלו בטרם החל יישום הנהלים החדשים של המשרד.
בטיוטת המכתב הועלתה גם סוגיית "בעיית הנציג", ונכתב כי היא מחייבת את חיזוק הפיקוח והבקרה הן הפנימיים והן החיצוניים, ופורטו הצעדים לשם כך.
כמו כן צוין כי בעת שנפתחה החקירה היה המשרד בהליכי הכנה של סקר סיכונים בתחום פעילות חברות התשתית ואפקטיביות הבקרות.
נת"י ציינה בתשובתה כי במהלך 2016 היא ביצעה שינויים שכללו, בין היתר, החלפת כל השדרה הניהולית, מינוי יועץ משפטי ומבקר פנימי חדשים, הקמת "פורום שומרי סף", התאמת המבנה הארגוני ואיושו, הקמת אגף ציות, שיפור וייעול תהליכי עבודה, הקמת חטיבת חוזים והתקשרויות, ריענון נהלים, סגירת מאגרי ספקים ובניית מאגרים חדשים שמבוססים על נוהלי איכות, החלפת חברת הבקרה ההנדסית, שינוי מערך ההתחשבנות עם משרד התחבורה ומיחשובו וכו'.
עוד ביוני 2016 כתב מנכ"ל נת"י מר ניסים פרץ30 מכתב לרשות החברות בתגובה על טיוטת דוח ביקורת מיוחדת שנערכה בחברה מטעם הרשות.
במכתב זה הוא תיאר את הצעדים שנקטה נת"י בעקבות .
28 ב-2014 הוקמה במשטרת ישראל יחידת חקירות שנועדה לאתר שחיתויות ותופעות פסולות המתרחשות בחברות ממשלתיות ולטפל בהן.
טיוטה, ללא תאריך וללא חתימה 30 מר ניסים פרץ החל את כהונתנו כמנכ"ל נת"י בנובמבר 2015.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |477 .
הממשלה מ-2016, לשם שיפור הבקרה על חברות התשתית חשיפת הפרשה בחברה, ובהם שינויים בתחומים של התקשרויות ושל ניגוד עניינים והפסקה מידית של עבודה עם ספקים שהיו מעורבים בפרשה.
ביולי 2016 כתב המשנה ליועמ"ש מכתב נוסף אל הגורמים האמורים לעיל (להלן - מכתבו השני של המשנה ליועמ"ש), ובו חזר על הכשלים לכאורה שהועלו, תיאר את ההשלכות של פרשת נת"י על תפקוד המשק, על המינהל התקין ועל אמון הציבור ברשויות המדינה ובחברות הממשלתיות, "דבר המצריך מציאת מענה מהיר ויסודי".
ההמלצות שהעלה במכתבו נגעו לחיזוק הממשל הת אגידי, לתיאום הבקרות ולאכיפה אזרחית על ידי הגשת תביעות אזרחיות נגד נושאי משרה שסרחו.
המשנה ליועמ"ש גם הציע להקים צוות משותף למשרד התחבורה, משרד האוצר ורשות החברות לשם יישום ההמלצות ולפיקוח על ביצוען.
באוגוסט 2016 אישרה הממשלה החלטה בנושא "תכנית השקעה רב שנתית לפיתוח התחבורה הציבורית במטרופולינים"31 (להלן- החלטת הממשלה מ-2016 ).
החלטה זו כללה פרק בנושא "חיזוק פעילות חברות התשתית ושיפור הבקרה על פעילותן".
לפי דברי ההסבר להצעת ההחלטה, שיזמו משרד האוצר ומשרד המשפטים, נוכח לקחי העבר ובפרט לקחי פרשת נת"י, נדרש לחזק את הבקרה והפיקוח על החברות הממשלתיות.
בהחלטה נקבע שיש להקים צוות משותף לשיפור הבקרה על חברות התשתית, בהשתתפות הממונה על התקציבים, החשכ"לית, מנהל רשות החברות ומנכ"לית משרד התחבורה (להלן - הצוות המשותף לגורמי הממשלה).
הצוות יבחן ויגבש דרכים לשיפור הבקרה ע ל חברות התשתית, לתיאום הבקרות של גורמי הממשלה השונים וכן לתיאום בינן לבין הבקרות הפנימיות בחברות הממשלתיות שהן זרועות ביצוע של משרד התחבורה.
בתשובה שמסרה רשות החברות למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 (להלן- תשובת הרשות) ציינה הרשות כי בשנת 2016 היא הכינה עבודה שהציגה המלצות לייעול וסנכרון של מערכי הבקרה הפנימיים והחיצוניים על פעילות חברות התחבורה הממשלתיות.
טיוטת העבודה נשלחה בפברואר 2017 לגורמי הממשלה השונים לצורך קבלת התייחסותם.
עוד כתבה הרשות כי עבודה זו יכולה להיות בסיס לדיוני הצוות המשותף שיוקם בהתאם להחלטת הממשלה מ -2016 .
עד מועד סיום הביקורת, החשכ"ל, הממונה על התקציבים, מנהל רשות החברות ומנכ"לית משרד התחבורה לא הקימו את הצוות המשותף לגורמי הממשלה, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה מ -2016.
עלהגורמים הנוגעים בדבר לפעול בהקדם ליישום החלטת הממשלה ולהקמת הצוות לשם שיפור הבקרה על חברות התשתית.
כמו כן, יש למנות גורם שיהיה אחראי לפעילות הצוות ולקבוע יעדים ברורים ולוחות זמנים קצרים להשלמת פעילותו.
31 'החלטת ממשלה מס1838 מ- 11.
החיצונית, שאמורות לשמור על המינהל התקין וטוהר המידות מהמתואר לעיל עולה כי הגורמים האחראים לבקרה על החברות הממשלתיות בתחום תשתיות התחבורה ידעו במשך זמן רב על הפוטנציאל הגדול לסיכונים אפשריים במסגרת פעילותן של החברות, בין היתר פגיעה בטוהר המידות ושימוש לא ראוי בתקציבים המועברים מ המדינה.
זאת על רקע הפער שבין הסמכויות הרחבות שניתנות לחברות התשתית להוצאות מתקציב המדינה ובין הקושי לבצע פיקוח ובקרה נאותים על יהן.
אולם על אף המודעות למצב האמור לעיל ועל אף החלטת ממשלה שהתקבלה בנושא שיפור הבקרות על החברות הממשלתיות, לא פעלו גורמי הממשלה כנדרש כדי לשפר את מנגנוני הפיקוח והבקרה על חברות התשתית.
פרשת נת"י משקפת ביתר שאת את הכשלים במודל הקיים של הבקרה על חברות התשתית , הן הפנימית והן החיצונית, ובעיקר בנוגע ל מקומם ולתפקודם של "שומרי הסף" בחברות, שאמורים לשמור על המינהל התקין וטוהר המידות.
פרשה זו העלתה על סדר היום את הצורך בביצוע בדיקה מעמיקה של מנגנוני הבקרה על חברות התשתית כולן, במטרה לטייב את תהליכי הבקרה ולמנוע מקרים של מינהל לא תקין ופגיעה בטוהר המידות.
ממשל תאגידי ובקרות פנימיות בחברות התשתית .
לממשל התאגידי בחברות יש חשיבות מרכזית, בייחוד בחברות התשתית בתחום התחבורה, משום שחברות אלו מבצעות פרויקטים תחבורתיים עתירי תקציב, ועקב כך יש להן ממשק גדול במיוחד עם גורמים מהמגזר הפרטי.
חוק החברות הממשלתיות מסדיר את הקמתן של חברות ממשלתיות, את האורגנים שינהלו אותן ואת האורגנים שיפקחו על פעילותן ויבקרו אותן.
האורגנים של החברה הנוטלים חלק בפיקוח ובבקרה על פעילותה הם הדירקטוריון, המבקר הפנימי, היועץ המשפטי וסמנכ"ל הכספים.
על פי החוק הוקמה רשות החברות הממשלתיות, שבין תפקידיה: ייעוץ לממשלה באמצעות שר האוצר וייעוץ לשרים בעניינים הנוגעים לחברות הממשלתיות; ייעוץ וסיוע לחברות ממשלתיות בניהול עסקיהן; טיפול לפי הנחיות הממשלה בעניינים המשותפים לכלל החברות הממשלתיות; ביצוע מעקב אחר פעילות החברות, הגשמת מטרותיהן, מהלך עסקיהן, מצבן הכספי ומדיניות השכר שלהן.
הדירקטוריונים בחברות התשתית .
דירקטוריון של חברה הוא אורגן מרכזי בה.
תפקידי הדירקטוריון על פי חוק החברות, התשנ"ט-1999 הם להתוות את מדיניות החברה ולפקח על ביצוע תפקידי המנהל הכללי ופעולותיו.
חוק החברות הממשלתיות מטיל תפקידים נוספים על דירקטוריון של חברה ממשלתית, ובהם לקבו ע מדי שנה את תקציב החברה ואת תכנית הפעולה שלה, לעקוב ברציפות אחרי הגשמת המדיניות, התכניות והתקציבים של החברה, לקבוע את אופן בחירת הפקידים הבכירים בחברה (ובהם המנכ"ל) ולאשר את מינוים, ולדון בכל עניין שהשרים או הרשות דרשו להעמיד על סדר היום של הדירקטוריון.
על משרד התחבורה והבטיחות בדרכים |479 .
פי חוק החברות הממשלתיות, שר האוצר והשר הממונה (שר התחבורה, במקרה של החברות הממשלתיות בתחום התחבורה) (להלן - השרים) ממנים את הדירקטורים מטעם המדינה בחברות הממשלתיות לאחר התייעצות עם ה וועדה לבדיקת מינויים שממנה שר האוצר32.
בשנת 2013 החלה רשות החברות להקים מאגר של מועמדים לדירקטורים בחברות הממשלתיות ("נבחרת הדירקטורים"), שממנו יוכלו שרי הממשלה לאייש את משרות הדירקטורים בחברות הממשלתיות שתחת אחריותם, תוך התייעצות עם הוועדה לבדיקת מינויים.
מאגר זה נועד לאתר באופן שוויוני, פומבי ותחרותי מועמדים ראויים לתפקיד.
הצורך ברפורמה בנושא מינוי דירקטורים בא בעקבות תלונות רבות ודוחות ביקורת על מינויים לא ראויים בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות, למשל מינויים הנגועים בניגוד עניינים או בזיקה פוליטית אסורה ומינויים על אף היעדר ניסיון ומומחיות מספקים.
מספר הדירקטורים בכל חברה ממשלתית נקבע בהחלטת ממשלה בעת הקמת החברה ומצוין בתקנון החברה.
הלוח שלהלן מרכז נתונים של הרשות על מספר הדירקטורים הנדרש ומספר הדירקטורים שכיהנו בפועל בכל אחת מהחברות הממשלתיות בתחום התחבורה לשנים 2016-2014 .
הנתונים הם למחצית השנה ולסופה.
לוח 3 : מספר הדירקטורים מטעם המדינה בחברות ממשלתיות בשנים 2016 -2014 * .
נתיבי איילון נת"ע חוצה ישראל נת"י חברת הרכבת .
מספר הדירקטורים הנדרש 7-4 10-6 11-5 11-5 11-6 .
מתוכו: קוורום 2 3 3 3 3 .
:מספר הדירקטורים שכיהנו בפועל .
13 5 7 5 )=( 7 6 )=( .
14 5 5 (-) 5 )=( 7 6 )=( .
15 3 (-) 5 (-) 4 (-) 7 7 .
16 4 )=( 7 7 5 )=( 8 .
16 4 )=( 6 )=( 5 )=( 6 7 .
מקור: נתוני רשות החברות.
* (=) = מספר הדירקטורים שמונה שווה למספר המזערי של דירקטורים שעל המדינה למנות בחברה; (-) = מספר הדירקטורים שמונה נמוך מהמספר המזערי שנקבע עבור החברה.
32 על פי סעיף 18 ב לחוק החברות הממשלתיות, "שר האוצר ימנה ועדה לבדיקת כשירותם והתאמתם של מועמדים לכהונת דירקטור, יושב ראש דירקטוריון, או מנהל כללי, בחברה ממשלתית".
בתפקוד החברות מנתוני הלוח עולה כי במרבית התקופה שנבדקה לעיל כיהנו מעט דירקטורים מטעם המדינה, ובחברות מסוימות בחלק מהזמן מספר הדירקטורים היה אף נמוך מהמספר המזערי שנקבע, דבר העלול לפגוע בתפקוד החברות33 ,.
למשל ככל שמספר הדירקטורים יגדל, כך הניסיון והמומחיות שלהם יהיו מגוונים יותר והדבר ישתקף בעבודת ועדות הדירקטוריון השונות.
תפקוד הדירקטוריונים .
בהתכתבויות בין גורמי הממשל ה בעניין פרשת נת"י נמנו ליקויים בתפקוד הדירקטוריונים על רקע הכשלים המרכזיים הקיימים בכל הנוגע לפיקוח ולבקרה על חברות התשתית.
במכתבו של מנהל רשות החברות צוין כי הדירקטוריונים אינם מקיימים דיונים מהותיים בפרויקטים שמקדמות החברות, והקשר בין מערכי הבקרה בחברות (החיצוניים והפנימיים) לבין הנהלות החברות והדירקטוריונים שלהן אינו מוסדר ואינו חזק דיו.