HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לצורך החלת חוק חדש, כמו חוק חופש המידע, יש צורך להכשיר את עובדי הרשות לעסוק בתחום ולעדכנם באופן שוטף, וכן יש צורך להטמיע את הוראות החוק ואת התקנות שנקבעו מכוחו ולגבש הנחיות מפורטות ואחידות אשר יבטיחו כי כל הרשויות יישמו את החוק באופן אחיד.
הועלה שממועד החלת החוק (אמצע שנת 1999 ) ועד מועד סיום הביקורת (יולי 2007 ) התקיימו שני ימי עיון בלבד לממונים- אחד התקיים בשנת 1999 , והשני התקיים רק באפריל 2005 - כשש שנים לאחר מכן.
יצוין שנוסף על כך עדכן משרד המשפטים מדי פעם בפעם את הממונים באמצעות דואר אלקטרוני.
בקרה תקופתית על דרך יישום החוק ברשות מאפשרת לזהות כשלים ביישומו, להפיק לקחים, לתקן את הליקויים שנמצאו ולהעשיר את הידע של הממונים בתחום זה.
21 ( 81% ) מ-26 הרשויות שמילאו את השאלון ציינו שלא בוצעה בהן בקרה על דרך יישום החוק, אף לא בידי הביקורת הפנימית של הרשות.
רק חמש ( 19% ) מהרשויות77 דיווחו שגורם פנימי ברשות ביצע בקרה בנושא78.
73 משרדי האוצר, הבר יאות, החוץ, המדע, התחבורה, התקשורת והתשתיות, המשטרה, שב"ס, אפו"כ, המוסד לבטל"א ושירות התעסוקה.
משרדי השיכון והתמ"ת 75 ,משרדי ראש הממשלה, הביטחון, הגנת הסביבה, החינוך, המשפטים, הפנים, קליטת העלייה הרווחה והתיירות, הב"ה ונש"מ.
אחת הרשויות - המשרד לבט"פ - לא ענתה על נושא זה.
76 משרדי ראש הממשלה, הגנת הסביבה, והחינוך; משרדי השיכון, הבריאות והתחבורה, המשטרה ושירות התעסוקה; משרדי הפנים, התמ"ת והתיירות (בהתאמה).
משרדי האוצר, הביטחון, השיכון, החוץ והחינוך 78 במסגרת ביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בשנת 2002 בנושא "השירות לציבור" נעשתה גם ביקורת על "פעילות הממונים על יישום חוק חופש המידע", ראו דוח 53 ב של מבקר המדינה ( 2003 ,) 'עמ 111-126 ', הפרק הדן בפעילות הממונים עמ 161-163 .
על הכשלים שמקורם בהיעדר הדרכה מספקת עמדה בדצמבר 2004 נציגת משרד המשפטים דאז במכתבה אל הממונה על ההדרכה בנש"מ: "אנו נתקלים לעיתים מזומנות, לצערנו, בעתירות חופש מידע אשר ברי לנו שלא היו מתגלגלות לידי דיון משפטי לו הייתה ניתנת הדרכה מסודרת לעוסקים בתחום".
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים ונש"מ לפעול יחד לארגון ימי הדרכה שבמסגרתם ינחו את הממונים כיצד להטמיע את הוראות החוק, ובכך יתרמו לקיום הוראות החוק והתקנות שנקבעו מכוחו.
בתשובתו של משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2007 נמסר כי בספטמבר 2007 הוא פנה ליועצים המשפטיים של משרדי הממשלה וביקש מהם למנות רפרנט לנושא חופש המידע ברשויות שעדיין לא מינו אותו, שתפקידו ללוות את הטיפול בתחום ולייעץ לממונה.
פורום ממונים ועדכונם .
בספטמבר 2005 - שש שנים לאחר שהוחל החוק - כינס משרד המשפטים לראשונה פורום ממונים כדי לשפר את אופן יישום החוק.
לפורום זומנו ממונים מ משרדי הממשלה ומכמה יחידות סמך ותאגידים סטטוטוריים.
בסיכום הפגישה נאמר כי הפורום נועד להפגיש בין הממונים ולאפשר להם להתעדכן בסוגיות העומדות על הפרק בנושא חופש המידע ולהיוועץ בעניינן, וכי הפורום יתכנס אחת לכמה חודשים.
בסיום המפגש הוחלט להקים שלושה צוותי היגוי בנושאי מחשוב, אגרות ויישום החוק.
הועלה כי פורום הממונים התכנס שנית רק במרס 2007 - שנה וחצי לאחר המפגש הראשון - וכי בפרק הזמן האמור לא פעלו צוותי ההיגוי שהוקמו.
רק ביולי 2007 התכנס צוות מצומצם שהחל לדון בנושא האגרות הנגבות במסגרת הליך הטיפול בבקשות למידע על פי החוק.
הדרך השנייה שבה פעל משרד המשפטים כדי להנחות ולעדכן את הממונים והעוסקים בנושא חופש המידע הוא הוצאתו של ידיעון העוסק בכך, הפצתו בקרב הממונים ופרסומו באתר האינטרנט של משרד המשפטים.
הידיעון כלל סיכום מידע הנוגע לעבודתם השוטפת של הממונים, סקירת פסקי דין בנושא ומידע כללי.
במועד סיום הביקורת נמצא כי פורסמו ארבעה ידיעונים בלבד, וכי האחרון פורסם בדצמבר 2003 - כשלוש שנים וחצי לפני כן.
מכאן שבפועל לא נעשה שימוש מספק בערוץ מידע זה, שהיה עשוי להיות לעזר רב לעוסקים בתחום בכל הנוגע להעשרת ידע, למתן הנחיות אחידות ולעדכונם בנושא הפסיקה.
חשיבותו של חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 , נובעת מכך שהוא מעגן בחקיקה זכות ולפיה כל אזרח או תושב זכאי לקבל מידע מרשויות ציבוריות, כהגדרתן בחוק.
החידוש שבחוק הוא בכך שהוא מקנה לפרט את הזכות לקבל מידע בעל אופי ציבורי ולא רק מידע הנוגע לו במישרין, בלא שיידרש לציין את הטעם לבקשתו.
החוק מבחין בין מידע שרשויות ציבוריות מחויבות להעמיד לרשות הציבור מיזמתן ובין מידע שהן מחויבות להעמיד לרשותו על פי בקשה לפי ההליכים ולוחות זמנים שנקבעו בחוק.
בביקורת נבדק האופן שבו יישמו את החוק 27 רשויות ציבוריות (בהן20 משרדי ממשלה), והיא העלתה ליקויים באופן יישומו של החוק ובמידת יישומו.
הליקויים האמורים מלמדים שהחוק אינו מיושם באופן המיטבי וממחישים את הצורך במעקב ובבקרה על יישומו.
על הרשויות הציבוריות למלא בקפידה את כ ל החובות הנוגעות למסירת המידע ולהקל על הפונים בהשגת המידע, עליהן להודיע לפונים בעוד מועד על החלטתן באשר לבקשתם ולמסור להם את המידע בתוך פרק הזמן שהוקצה להן בחוק.
כמו כן עליהן לרכז את המידע הנוגע ליישום החוק באתרי האינטרנט באופן שהוא יהיה מלא, נגיש, קל לאיתור ומעודכן.
עליהן להקפיד לפרסם בכל שנה דוחות שנתיים, בכלל זה דוח ממונה, כנדרש בחוק ובתקנות שהותקנו מכוחו ולהעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן הן פועלות ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור.
כמו כן ראוי כי משרד המשפטים ונש"מ יפעלו יחד לארגון ימי הדרכה ובמסגרתם ינחו את הממונים כיצד להטמיע את הוראות החוק, וכי משרד המשפטים, המופקד על ביצוע החוק, יפעל לקידום הכנסת תיקונים הנדרשים בחוק ובתקנות שהותקנו מכוחו.
סעיף 25 א לחוק רשות השידור, התשכ"ה- 1965 (להלן- החוק), מתיר לרשות השידור (להלן - הרשות) לשדר בקול ישראל (להלן - גם הרדיו) תשדירי פרסומת והודעות תמורת תשלום.
הרשות רשאית להזמין, להכין או להפיק את התשדירים באמצעות אדם אחר, אחד או יותר, שייקבע בדרך של מכרז.
עד 2002 קבע החוק כי התקשרות רצופה עם אותו זוכה לא תהיה ארוכה מעשר שנים.
בשנת 2002 שונה החוק ובוטלה הגבלה זו.
היום קובע החוק כי תקופת רשות השידור 1403 .
ההתקשרות באמצעות המכרז לא תהיה ארוכה מחמש שנים, אולם אין הגבלה לגבי התקשרות רצופה עם אותו זוכה באמצעות מכרזים נוספים.
כללי רשות השידור (תשדירי פרסומת והודעות ברדיו) התשנ"ג- 1993 (להלן- הכללים) מגדירים מהי פרסומת: תשדיר פרסומת, תשדיר חס ות או הודעה המשודרים ברדיו תמורת תשלום לרשות (להלן - תשדירי פרסומת).
הכללים מסדירים, בין היתר, את תהליך אישור הפרסומת והכנתה לשידור וכן את אופן הזמנתה ואת התנאים לביטולה.
במרס 2003 פרסמה הרשות מכרז למתן שירותי הזמנה, הכנה או הפקה של תשדירי פרסומת והודעות ב תשלום לשם שידורם ברדיו.
"חברת שידורי פרסומת מאוחדים מדיה ( 2003 ) בע"מ" (להלן- חברת שפ"מ או החברה) זכתה במכרז.
בעקבות זכייתה במכרז חתמו הרשות וחברת שפ"מ על הסכם להפעלת מערך הפרסומות של קול ישראל (להלן - ההסכם).
תוקף ההסכם היה לשנה אחת, מ- 1.
04 , ולרשות ניתנה אפשרות להאריכו לתקופות נוספות של עד שנתיים בכל הארכה, ובלבד שהתקופה הכוללת של ההתקשרות עם החברה לא תהיה ארוכה מחמש שנים.
ההסכם הוארך עד אוגוסט 2005 .
מאז ועד מועד סיום הביקורת המשיכה הרשות לקבל שירותים מחברת שפ"מ אף שהחוזה לא הוארך (ראו להלן).
חברת שפ"מ הוקמה באפריל 2003 לצורך ההתמודדות במכרז כיוון שאחת הדרישות במכרז הייתה שפעילותה היחידה של החברה תהיה מתן שירותים לרשות.
חברת שפ"מ היא חברה אחות של "חברת שידורי פרסומת מאוחדים בע"מ", שהייתה קשורה עם הרשות בהסכם דומה ממאי 1993 ועד חתימת הסכם זה.
יש לציין כי הרכב ההנהלה בשתי החברות זהה.
על פי ההסכם, חברת שפ"מ היא הסוכן הבלעדי של הרשות להזמנת שידור פרסומות ברדיו, ועליה לפעול לפי הכללים, להבטיח בהסכמיה עם מזמיני הפרסומות שהם יפעלו לפי הכללים ולהיות אחראית לכך כלפי הרשות.
בתמורה לשירותים שנותנת חברת שפ" מ משלמת לה הרשות עמלה בשיעור של 21.
2% מכל סכום התקבולים בפועל ברוטו.
הפרסומות בקול ישראל משודרות ברשתות א' (שידורי תרבות, אמנות, תעודה ומורשת), ב' (שידורי חדשות ואקטואליה), ג' (שידורי מוסיקה ישראלית), FM88 (שידורי מוסיקה עברית ולועזית קלה ובייחוד מוסיקת ג' אז), רשת מורשת (שידורים העוסקים במורשת ובעדות ישראל), כל המוסיקה (שידורי מוסיקה קלאסית), רשת ד' (קול ישראל בערבית) ורק"ע (רדיו לקליטת עלייה).
בחודשים פברואר-ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הפיקוח והבקרה של הרשות על תשדירי פרסומת ברדיו, את תהליך א ישורם ואת אופן שיבוצם בשידורים, וכן עניינים כספיים והיבטים הנוגעים לקליטתם של שידורי הרדיו.
הבדיקה נעשתה בחטיבת הביצוע של הרדיו, באגף כספים וכלכלה, באגף תכנון ופיתוח של הרשות ובשירותי הנדסה ברדיו.
בדיקות השלמה נעשו בחברת שפ"מ, בבזק - החברה הישראלית לתקשורת בע"מ (להלן - חברת בזק) 2 , בלשכת מנהל קול ישראל (להלן - מנהל הרדיו), בחטיבת ההנדסה, בלשכת היועצת המשפטית של הרשות וביחידת מערכות מידע של הרשות3 .
2 חברת שפ"מ וחברת בזק אינן גופים מבוקרים.
3 ביקורת קודמת של מבקר המדינה בעניין הפיקוח והבקרה על פרסומות, חסויות ותשדירי שירות ברשות השידור פורסמה בדוח שנתי 52 א( 2001 '), עמ477.
הכנסות מפרסום ברדיו .
שידור תשדירי פרסומת ברדיו הוא מקור הכנסה חשוב לרשות השידור.
בשנת 2000 היו ההכנסות מפרסום (נטו) כ -18% מהכנסות הרשות, ובשנת 2006 הן היו כ -14% .
להלן ההכנסות ברוטו מפרסומות בכל רשתות קול ישראל בשנים 2000 -2006 (במיליוני שקלים ובמחירים שוטפים): .
2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 שנה .
125 136 131 165 209 221 207 הכנסות מהטבלה עולה כי בשנים 2001 -2006 הייתה ירידה של כ - 43% בתקבולים מפרסומות ברשתות קול ישראל - מ-221 מיליון ש"ח ל-125 .
מיליון ש"ח ביוני 2003 ,החלה הרשות לשדר פרסומות גם בשבתות ובחגים וגם בשעות הלילה המאוחרות ולכן היה אפשר לצפות שכמות הפרסומות תגדל מאותה העת.
אולם הבדיקה העלתה שההכנסות לא גדלו.
על פי הנתונים שמפרסמים "איגוד המפרסמים בישראל" ו"יפעת בקרת פרסום", ההוצאה של המפרסמים על פרסום בכל אמצעי התקשורת בישראל גדלה בכ-5% - מ-791 מיליון דולרים בשנת 2002 ל-829 מיליון דולרים בשנת 2006 .
עם זאת ההוצאה שלהם על פרסום בקול ישראל וברדיו האזורי ירדה מ -58 מיליון דולרים בשנת 2002 ל-48 מיליון דולרים בשנת 2006 .
יש לציין שבשנים האחרונות היה הפרסום באינטרנט גורם תחרותי נוסף בזירת הפרסום, והוא אחד הגורמים לירידת ההכנסות מפרסום ברשתות קול ישראל.
על פי ההסכם בין הרשות ובין חברת שפ"מ, "הרשות תקבע אחת לשנה ומראש יעד לתקבולים (אומדן הכנסות) ברוטו לשנה הקלנדארית הקרובה".
את האומדן יש להכין לקראת חודש דצמבר ולמסרו בכתב לזוכה בעת חתימת החוזה או הארכתו כחודש לפני תחילת השנה.
האומדן צריך להתבסס על פרמטרים כלכליים שונים, כגון שינויים בענף הפרסום בארץ, מתחרים, חברת [ מצב המשק ושינוי במדדי המחירים.
כמו כן קובע ההסכם כי "על החברה לעמוד ביעד הכספי שנקבע והרשות תהיה רשאית לבטל את ההסכם אם התקבולים ]שפ"מ מהפרסומת לא יגיעו ליעד הכספי, אם לדעתה נגרם הדבר כתוצאה מדרך פעולתה של החברה".
נקבע כי היעד הכספי לשנת 2004 הוא195 מיליון ש"ח, וכי היעד הכספי לשנת 2005 הוא140 .
מיליון ש"ח מהטבלה לעיל עולה כי התקבולים מפרסומות לא הגיעו ליעד הכספי שנקבע לשנת 2004 , וההכנסות ברוטו בפועל היו נמוכות ממנו בכ-64 מיליון ש"ח, שהם כ- 33% מהאומדן שנקבע.
בשנת 2005 הקטינה הרשות את היעד ל -140 מיליון ש"ח, והכנסותיה היו קרובות ליעד זה.
משרד מבקר המדינה העלה כי הרשות לא קבעה יעד לתקבולים לשנים 2006 ו- 2007.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 ,טען סמנכ"ל הכספים והכלכלה של הרשות מר מודי בן-צבי (להלן - סמנכ"ל הכספים) כי לא היה אפשר לקבוע יעד כספי לשנים אלו משום שההסכם עם חברת שפ"מ לא הוארך (ראו להלן).
ביולי 2005 ציין מנכ"ל חברת שפ"מ לפני מנכ"ל הרשות דאז, מר יאיר אלוני, את הסיבות לירידה הגדולה בשיעורי ההאזנה לרשתות קול ישראל, שהביאה לידי ירידת ההכנסות מפרסומות: עייפות של המאזינים מאקטואליה, הפוגעת בעיקר בהאזנה לרשת ב'; היעדר תחנה ייעודית לבני 20-40 ; משדרי קול ישראל חלשים מן המשדרים של תחנות הרדיו האזוריות המתחרות בה; היעדר שידור של רשת ג' ורשת FM88 באינטרנט4 , שהיה מאפשר למאזינים צעירים להאזין לרדיו בעת הגלישה באינטרנט, ועוד.
לדעתו, אפשר גם לכמת את ההשפעות הכלכליות של הגורמים השונים: הבעיות במשדרים של רשת ב', רשת ג', רשת FM88 ורשת ד' גורמות לירידה של כ -20 מיליון ש"ח בהכנסות; היעדר שידורים המיועדים לקהל צעיר גורם לירידה של כ-15 מיליון ש"ח בהכנסות; והירידה בשיעור ההאזנה לרשת ב' מצמצמת את ההכנסות מפרסום בכ-15 .
מיליון ש"ח אמנם הנהלת הרשות קיבלה מחברת שפ"מ מידע והסברים לגבי ירידת ההכנסות מפרסומות, אך היא לא קיימה דיונים כדי לברר את הסיבות לכך ולגבש דרכי פעולה להחזרת רמת ההכנסות לרמתן בשנים קודמות או לפחות לעצירת ירידתן.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות לברר את הסיבות לירידת ההכנסות מפרסומות באמצעות גורמים בלתי תלויים ולא להסתפק רק בהסברים שקיבלה מחברת שפ"מ.
הרשות הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 כי בדיקה כזאת הייתה מחייבת הוצאת כספים, ולרשות לא היו המשאבים לכך.
לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שההכנסה מפרסומות היא ממקורותיה הכספיים של הרשות, סביר להניח שההשקעה בליבון הדרכים להגדלתה הייתה מוחזרת בתוך זמן קצר.
מספטמבר 1998 משדרת הרשות את הפרסומות ברדיו בשידור ספרתי5 - שידור הפרסומות נעשה בסיוע שתי מערכות ממוחשבות: (א) מערכת תפעול של חברת שפ"מ, המבצעת את כל הפעולות הקשורות להכנת הפרסומות לשידור, לשיבוצן בתכניות הרדיו ברשתות השונות ולניהול ההתחשבנות הכספית מול המפרסמים והפרסומאים; (ב) מערכת השידור הממוחשבת של קול ישראל, JS11 , המקבלת מהחברה את הפרסומות עצמן ואת כל הפרטים על שידורן - פרטיטורות6 - .
ומעבירה אותן אל המחשבים שבאולפני הרדיו לקראת שידורן לאחר שידורן מעבירה מערכת ה- JS11 .
את פרטי השידור אל מערכת התפעול של החברה לצורכי בקרה 1.
מערכת התפעול של חברת שפ"מ מרכזת את כל המידע הנוגע לפרסומות, למפרסמים, לחוזים וכדומה.
חברת שפ"מ משתמשת במידע זה, בין השאר, לשם בקרה על הפרסומות המשודרות ועל התשלומים בגינן.
4 במהלך 2005 החלה הרשות לשדר באינטרנט את שידורי רשת ג' ו-FM88.
5 עד אז קיבלה הרשות מהמפרסמים את הקלטותיהן של הפרסומות על סרטים מגנטיים.
6 פרטיטורה מפרטת את פרטי השידור של תשדירי הפרסומת בכל שעה: התשדירים המתוכננים בכל אחד מהמקבצים (רוב התשדירים מרוכזים במקבץ, ובדרך כלל משודרים ארבעה מקבצים בשעה), הדקה שבה ישודרו, שמם ומספרם הסידורי.
בהסכם בין הרשות לחברת שפ"מ התחייבה החברה "להעמיד תשתית מחשוב ותקשורת המאפשר לחברה להעביר לרשות, באופן שוטף, מידע.
בהתאם להנחיות שתקבל מאת הרשות" (להלן - המערכת).
במידע זה יש פרטים שיכולים לשמש את הרשות לצורכי בקרה ובהם נתונים על המפרסם, נוסח תשדיר הפרסומת, המחירון החל על ההתקשרות, הנחות, תמריצים, פרטים על תשלומים שנגבו בפועל, פרטיטורות וקובצי קול של תשדירי פרסומת והודעות.
עוד סוכם שהמערכת תותקן במשרדי החברה ובמתקני הרשות, והחברה תדאג להעביר לרשות זכות שימוש בלתי מוגבלת במערכת שתהיה בתוקף גם לאחר תום ההסכם, ותמסור לרשות את כל התיעוד הנדרש לתפעול המערכת.
מערכת זו חשובה לרשות גם כדי למנוע את התלות המלאה שיש לה בחברת שפ"מ ולהבטיח שיהיה בידיה המידע גם אם חברת שפ"מ תפסיק לפעול.
התברר כי הרשות לא דרשה מחברת שפ"מ למלא התחייבויות אלו.
רק במרס 2007 הוחלט בישיבה עם יו"ר הרשות, מר משה גביש, שצוות של הרשות ייפגש עם נציגי חברת שפ"מ ויבקש מהם להתקין ברשות את המערכות המותקנות בחברה, על פי תנאי ההסכם.
עד מועד סיום הביקורת לא הותקנה המערכת.
לדעת משרד מבקר המדינה, הימנעותה של הרשות מלדרוש מחברת שפ"מ לקיים את התחייבויותיה על פי ההסכם יש בה משום מחדל.
היעדר מערכת התפעול יקשה מאוד על הרשות ועל כל מפעיל אחר של מערך הפרסומות לנהל את שידור הפרסומות.
הדבר יוצר תלות של הרשות בחברת שפ"מ וחושף את הרשות לסיכון של אובדן הכנסות גדול אם החברה תפסיק לפעול, שכן במצב כזה לא יהיו בידי הרשות נתונים על ההתקשרויות של חברת שפ"מ עם המפרסמים ועל התחייבויותיהם ההדדיות.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 הודיעה הרשות כי היא מנהלת בימים אלו משא ומתן עם חברת שפ"מ לשם התקנת העתק של המערכת במתקני הרשות.
על פי ההסכם בין הרשות ובין חברת שפ"מ, "רשות השידור תהיה רשאית, לפי שיקול דעתה, לקיים ביקורת בספרי החשבונות של החברה".
הרשות מינתה משרד רואי חשבון לעשות עבורה ביקורת כספית בחברת שפ"מ.
רואה חשבון עושה בחברה ביקורת רבעונית ומעביר לרשות אחת לרבעון דוח על תוצאות הביקורת.
בספטמבר 2007 קיבלה הרשות מרואה החשבון דוח סיכום לשנת 2006 (להלן- דוח רואה החשבון).
על פי ההסכם, הרשות תקבע מפעם לפעם את מחירי הפרסומות לסוגיהן.
להסכם צורף לוח מחירים לשידורי הפרסומות (להלן - המחירון).
מחירי המחירון נקבעו על פי הרשתות והשעות שבהן משודרות הפרסומות; ככל שלרשת ולזמן השידור שיעורי האזנה גבוהים יותר, כך המחיר לתשדיר פרסומת גבוה יותר.
כמו כן המחירים לתשדירי פרסומת הסמוכים לחדשות גבוהים בשיעור של 100%-50% .
ממחירו של תשדיר פרסומת אחר באותה שעה 3.
בדוח שנתי 52( א 2001 ) ציין משרד מבקר המדינה כי לא היה בידי הרשות אמצעי לפיקוח ולבקרה על הפעלת מערך הפרסומות של קול ישראל.
בעקבות הדוח החליטה הרשות לפתח מערכת בקרה ממוחשבת כדי לקיים בקרה תפעולית וכספית משלה על פעילות החברה המפעילה את מערך הפרסומות.
באמצעות מערכת זו ביקשה הרשות, בין השאר, לבדוק שהחברה פועלת על פי כללי הרשות ושאין חריגות מהכללים בנוגע לזמן השידור של פרסומות בשעה, למספר מקבצי הפרסומות בשעה ולמספר השידורים המרבי של אותו תשדיר פרסומת בשעה.
כמו כן המערכת נועדה לבצע בקרה כספית לגבי פרסומות ששודרו בפועל ולבדוק את ההתחשבנות של הרשות מול הזכיין.
בינואר 2003 פרסמה הרשות מכרז ל"מתן שירותי אפיון ופיתוח מערכת ממוחשבת בנושא בקרת תשדירי פרסומת בקול ישראל".
במכרז זכתה חברה העוסקת בפיתוח תכנה (להלן - חברה א'), ובספטמבר 2003 נחתם הסכם בינה ובין הרשות להקמת מערכת הבקרה הממוחשבת (להלן - ההסכם עם חברה א').
בתגובה על הליקויים שהועלו בדוח 52 א הודיעה הרשות למשרד ראש הממשלה7 כי משנת 2006 פועלת מערכת בקרה ממוחשבת, וכי מערכת זו מסייעת לבקרת הכספים שעושה רואה החשבון של הרשות ולבקרה על תפעול הפרסומות.
תהליך בניית המערכת משרד מבקר המדינה בדק את יישום ההסכם עם חברה א', את תהליך הבנייה של מערכת הבקרה הממוחשבת שהתקינה חברה א' ברשות (להלן - מערכת הבקרה) ואת השימוש שנעשה בה.
הביקורת העלתה ליקויים מהותיים בהתנהלותה של הרשות מול חברה א', ביישום סעיפי ההסכם ובאופן ההגדרה של דרישות מערכת הבקרה.
על פי ההסכם עם חברה א', הרשות תמנה מנהל לפרויקט, והוא יהיה אחראי מטעמה לנהל את ביצוע התחייבויות הצדדים בהסכם ולפקח עליו.
על מנהל הפרויקט הוטלו בין השאר, משימות אלה: אישור תכנית עבודה מפורטת שתגיש לו חברה א'; קבלת דוחות ההתקדמות של הפרויקט מחברה א' בסיום כל שלב, על פי לוח הזמנים שנקבע בהסכם; אישור התשלומים לחברה א' על פי שלבי ההתקדמות.
(א) לרשות אין הוראות משלה בעניין העסקת יועצים 8 , ולכן עליה לפעול לפי פרק 2.
4 בתקשי"ר, שבו נקבע כי כדי להעסיק יועץ שלא במעמד של עובד המדינה יש לבדוק אם אין זו עבודה שלפי טיבה ומהותה צריכה להיעשות בידי עובד המשרד (לענייננו - עובד הרשות).
עוד נקבע בתקשי"ר כי אין לאפשר ליועץ להיות מעורב בפעולות הרשות, להשתלב בהיררכיה שלה, ולתת הוראות לעובדים במישרין.
נוסף על כך, לא יוקצו לו חדר, מזכירה, מסוף מחשב, טלפון וכדומה.
כוונת הוראות אלה היא, בין היתר, למנוע יצירת יחסי עובד ומעביד בדיעבד במקום שאין זו כוונת הצדדים מלכתחילה, ולא לאפשר מתן סמכויות שלטוניות למי שאינו כפוף לכללי שירות המדינה, לרבות הדין המשמעתי.
הביקורת העלתה כי בניגוד להוראת התקשי"ר, מי ששימש באותה העת יועץ לטכנולוגיית המידע והועסק על ידי הרשות בחוזה קבלני למתן שירותי ייעוץ (להלן - היועץ), שימש למעשה מנהל הפרויקט, וקיים בשם הרשות מגעים עם חברה א'.
בפברואר 2004 החל היועץ לעבוד עם חברה א' באינטנסיביות לשם הכנת מסמך אפיון מפורט של מערכת הבקרה, שישמש בסיס לפיתוחה.
(ב) במרס 2004 פנה היועץ במכתב לסמנכ"ל הכספים, ובין היתר המליץ ש"הרשות תמנה , יתאם ויקשר בין הגורמים ]'חברה א [ מנהל פרויקט על מנת שיוודא קיום כל התחייבויות ברשות, ויפעל לוודא שהפרויקט מתקדם בהתאם לתכנית.
במידה ותמצא לנכון, אוכל למלא תפקיד זה עד שימונה מנהל פרויקט מתוך הרשות, או אם תעדיף, אוכל להמשיך ולסייע .
7 הערות ראש הממשלה לדוח מב קר המדינה 57ב, חלק ג - "לקט מעקבים, ביצוע החלטות ממשלה ותיקון ליקויים מדוחות קודמים", עמ' 561 , מאי 2007.
8 ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 54 ב( 2004 ) על מכרזים למשרות, קידום ומינוי של עובדים והעסקת יועצים, עמ' 915 .
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2007 הסביר היועץ כי "מאחר ולא נמצא מנהל פרויקט מתאים אחר, התבקשתי להמשיך לסייע לרשות בפרויקט".
לדעת משרד מבקר המדינה, השתלבותו של יועץ חיצוני המועסק לפי חוזה קבלני במערכת הארגונית של הרשות וייצוג הרשות בידי יועץ זה לפני גופים חיצוניים בלא שנקבעו לכך הסדרים מיוחדים נוגדים את הוראות התקשי"ר וסדרי מינהל תקין.
נוסף על כך, הם גורמים לעמימות לגבי תחומי הסמכות והאחריות ברשות.
התברר כי היועץ סיים את תפקידו במרס 2005 , אך לא מונה במקומו מנהל לפרויקט.
במרס 2006 שלח מנהל חטיבת הביצוע מכתב לסמנכ"ל הכספים ובו הציע למנות את אחד מבכירי אגף מערכות מידע למנהל הפרויקט והוסיף כי "אין מסמכים המעידים על כך שהיה מנהל ".
רק בפברואר ]היועץ[ פרויקט מההתחלה או לפחות מאז שפרש 2007 ,הודיע מנהל הרדיו מר יוני בן מנחם, לחברה א' כי מנהל הפרויקט הוא מנהל חטיבת הביצוע ברדיו.
נמצא כי בתקופה שבה לא היה מנהל לפרויקט פוצלו המשימות שהיה עליו למלא בין כמה מעובדי הרשות.
בכמה הזדמנויות טענו אנשי הרשות שהיעדרו של מנהל פרויקט גרם נזק לרשות.
כך, לדוגמה, בסיכום דיון בנושא תכנת מערכת הבקרה של תשדירי הפרסומת, שהתקיים במרס 2006 בנוכחות עובדי הרשות הנוגעים בדבר ונציג של חברה א', קבעו הנוכחים, בין השאר, כי "העדר מנהל פרויקט פוגעת בתהליך קבלת המערכת לעבודה מבצעית".
לדעת משרד מבקר המדינה, מנהל לפרויקט היה חיוני למניעת הכשלים שנוצרו בתהליך פיתוחה של מערכת הבקרה הממוחשבת והתאמתה לצורכי הרשות, כפי שיפורט להלן.
למסמכי המכרז צירפה הרשות מסמך אפיון פונקציונלי ובו פורטו מטרות מערכת הבקרה, שהייתה עתידה לכלול שתי תת-מערכות - האחת לבקרה תפעולית על שידור תשדירי פרסומת והאחרת לבקרה כספית על ההתחשבנות עם זכיין הפרסומות (להלן - מסמך האפיון הפונקציונלי).
על פי ההסכם עם חברה א', היה עליה להכין עד אוקטובר 2003 מסמך אפיון מפורט, שישמש הרחבה של מסמך האפיון הפונקציונלי ויכלול את כל המידע הדרוש לפיתוח מערכת הבקרה הממוחשבת.
חברה א' הייתה צריכה להתקין את מערכת הבקרה 75 ימים לאחר אישורו של מסמך האפיון המפורט, עד ינואר 2004 .
הביקורת העלתה כי מסמך האפיון המפורט הוגש לרשות רק ביולי 2004 , באיחור של כתשעה חודשים, ומערכת הבקרה הותקנה ברשות רק בספטמבר 2005 , באיחור של יותר משנה וחצי.
בדיקת טיפולה של הרשות בכל הנוגע להתקנת מערכת הבקרה ולתפעולה העלתה שהרשות לא עשתה די למניעת עיכוב התקנתה של מערכת הבקרה (ראו להלן).
הרצתה המבצעית של מערכת הבקרה החלה בפברואר 2006.
לא נמצאו מסמכים המעידים שהגורמים המקצועיים ברשות ביצעו מבחני קבלה למערכת הבקרה.
משרד מבקר המדינה העלה כי מסמך האפיון המפורט של חברה א' לא ענה על כל הדרישות שהוצגו במסמך האפיון הפונקציונלי שצורף למכרז, וכי לאחר שמערכת הבקרה הותקנה והופעלה התברר כי דרושים בה שינויים.
לפיכך תפקדה המערכת בהיקף חלקי ביותר.
מנהלת מערכות ביחידת מערכות מידע ברשות מתחה ביקורת על תהליך האפיון 9 ,.
לדבריה האפיונים במסמך שצורף למכרז כלליים מדי וכתובים באופן המקשה על כל הצדדים להבין את הדרישות המדויקות; נעשו פגישות תיאום מעטות עם חטיבת הביצוע בקול ישראל; אנשי אגף הכספים והכלכלה ברשות התבקשו לאשר את האפיון רק על סמך רשימת הדוחות שהוצגה לפניהם ולא קיבלו הסבר על משמעויות האפיון; והרשות לא דרשה מחברה א' הסבר מפורט יותר לגבי המסמכים שקיבלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, הרשות, שהזמינה את מערכת הבקרה, נ שאה בעלויותיה והייתה אמורה להשתמש בה לצרכיה, הייתה צריכה לקיים מגעים הדוקים יותר עם חברה א' כדי להימנע מקבלת מוצר שאינו עונה על הצרכים או שעונה עליהם באופן חלקי בלבד.
:בהסכם עם חברה א' נקבעה התמורה שעל הרשות לשלם לחברה עבור שירותיה 5,000 ש"ח עבור הכנת מסמך האפיון המפורט ועוד 160,000 ש"ח (לא כולל מע"מ) עבור יתר השירותים שתיתן חברה א' ובהם פיתוח, התקנה, הדרכה, בדיקות ואחריות למערכת הבקרה.
ההסכם קבע גם את מועדי התשלום של התמורה: 30% בתוך45 ימים ממועד אישורו של מסמך האפיון המפורט על ידי הרשות, 35% בתוך45 ימים ממועד אישור הרשות לקבלת מערכת הבקרה ו-35% בתוך90 ימים מאותו מועד.
כן נקבע בהסכם כי אישור הרשות לקבלת מערכת הבקרה מותנה בהתייצבותה של מערכת הבקרה, בהעברת מסמכי האפיון וכל המסמכים והדוחות המצוינים בהסכם לרשות ובמילוי כל שאר התחייבויותיה של חברה א' לשביעות רצונה של הרשות.
הביקורת העלתה כי הרשות שילמה את מלוא התמורה עבור מערכת הבקרה עד יולי 2006 , עוד לפני שהושלם פיתוחה של מערכת הבקרה ולפני שבחנה את תפקודה כדי להבטיח שהיא עונה על הדרישות.
ליקויים בתפקודה של מערכת הבקרה הממוחשבת 1.
מתלונות של מפעילי מערכ ת הבקרה בחטיבת הביצוע בקול ישראל ושל אנשי יחידת המחשב ברשות עולה שמערכת הבקרה הממוחשבת שהותקנה ברשות מסורבלת מאוד, אינה נוחה לשימוש וזמני התגובה שלה אטיים.
נוסף על כך, היא אינה עונה על חלק מהדרישות שנקבעו במסמכי האפיון.
להלן פירוט ליקויים שהתגלו בתפקודה: (א) ארכיון נתונים: אחת הדרכים לבצע בקרה על עבודתה של חברת שפ"מ ולבדוק אם היקף ההכנסות סביר היא להשוות את מספר הפרסומות שהיא מכרה במשך השנה ואת הסכומים שהתקבלו עבור שידורן למספר הפרסומות שהיא מכרה בשנים קודמות ולסכומים שהתקבלו עבור שידורן.
על פי מסמך האפיון המפורט, למערכת הבקרה היה אמור להיות בסיס נתונים משני, ארכיון, ובו נתונים היסטוריים על שידור פרסומות, על חוזים שנחתמו עם מפרסמים ועל הכנסות שהתקבלו.
במסמך האפיון המפורט נכתב כי "המשתמש לארכיון ובחזרה.
כמו כ]נתונים מתקופות קודמות[ יוכל להעביר טווח תאריכיםן המשתמש יוכל לגשת למסכי העבודה הרגילים כאשר הוא מחובר לנתוני הארכיון ולא לנתוני המערכת".
9 הביקורת נכתבה במזכר ששלחה מנהלת מערכות ביחידת מערכות מידע ברשות אל מנהל יחידת מערכות מידע ברשות במרס 2007.
התברר כי במערכת הבקרה לא היה ארכיון, כלומר היא לא סיפקה את אחת הדרישות המרכזיות של שימוש בנתונים היסטוריים.
(ב) גיבוי הנתונים : מקובל שבכל מערכת ממוחשבת שאוגרת נתונים מגובים הנתונים אחת לתקופת זמן מוגדרת, בדרך כלל אחת ליום, ואם לנתונים חשיבות קריטית הם מגובים ברציפות.
גיבוי כזה מאפשר שחזור של נתונים לאחר התרחשות תקלה במערכת.
בחודש ספטמבר 2006 התלוננה הרשות שמערכת הבקרה החלה לפעולבקצב אטי, שהקשה את הפעלתה, והיא ביקשה מחברה א' לתקן זאת.
למשרד מבקר המדינה התברר כי כדי לשפר את ביצועיה של מערכת הבקרה ולהגביר את קצב פעולתה נמחקו כל הנתונים של שידורי פרסומות שבוצעו בפועל בשנתיים שקדמו לתקלה, לרבות פרטים של חוזים עם מפרסמים ונתונים כספיים, והם לא גובו לפני המחיקה.
נתונים אלו גם לא נשמרו במקום אחר.
למשרד מבקר המדינה התברר כי הרשות לא קבעה בנוהל מתי יש לגבות את נתוני מערכת הבקרה וגיבוי כזה גם לא נעשה בפועל.
על כן כאשר נמחקו ממערכת הבקרה הנתונים האמורים לא היה אפשר לשחזרם והם אבדו לעד.
אובדן המידע מונע מהרשות להפיק דוחות המשווים בין תקופה אחת לתקופות אחרות.
לפיכך נבצר גם ממשרד מבקר המדינה להשוות את היקף תשדירי הפרסומת בתקופות שונות.
(ג) בקרה על משך זמן הפרסומות : אחד התפקידים העיקריים של מערכת הבקרה הוא לעשות בקרה על משך זמן הפרסומות בכל רשת, כדי לאפשר לרשות לאכוף את הגבלת זמן השידור של הפרסומות, לפי הכללים.
התברר כי הרשות טעתה באפיון מערכת הבקרה, ולכן לא הייתה בה דרישה לבקרה של משך זמן תשדירי הפרסומת המשודרים בכל רשת בנפרד.
לפיכך מערכת הבקרה, שהייתה אמורה להתריע על שידור פרסומות החורג ממשך הזמן שנקבע בנוהל, לא מילאה את ייעודה.
(ד) בקרה על כמות השמעות : מערכת הבקרה אמורה לבצע בקרה על כמות השמעות מצטברת של תשדיר פרסומת הן בכל רשת והן ברדיו בכלל, כדי להשוותה למספר ההשמעות שנקבע בכללי הרשות ובהסכם עם המפרסם.
כך אפשר להבטיח ששידור הפרסומות ייעשה על פי כללי הרשות ושלא תהיה חריגה ממספר ההשמעות שעליהן שילמו המפרסמים על פי ההסכמים.
הביקורת העלתה כי מערכת הבקרה לא ביצעה בקרה מסוג זה.