HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מן הראוי שהמשרד לביטחון הפנים יהיה מעורב בצורה פעילה בתהליך של שיפור מערך המזון בשב"ס.
משטרת ישראל (להלן גם - המשטרה) פועלת לאכיפת החוק, לקיום הסדר הציבורי ולשמירה על ביטחון הנפש והרכוש.
המשטרה היא גוף היררכי פיקודי שבראשו עומד המפקח הכללי (להלן - המפכ"ל), ומשרתים בו כ- 30,000 ,איש מהם כ - 5,000 קצינים.
להלן תרשים 1 : תרשים ארגוני כללי המציג את מבנה המשטרה, ולאחריו תרשים 2 ובו נתונים על מספר קציני המשטרה בפילוח לפי דרגות5 .
תרשים1 : תרשים ארגוני של משטרת ישראל .
5 המפכ"ל הוא בדרגת רב-ניצב, וכפופים לו יתר הקצינים בדרגות נמוכות יותר בסדר יורד, כמפורט להלן: ניצב, תת-ניצב (להלן - תנ"ץ); ניצב משנה (להלן - נצ"ם); סגן ניצב (להלן - סנ"ץ); רב - פקד (להלן - רפ"ק); פקד, מפקח, מפקח משנה.
המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |269 .
תרשים2 : קצינים במשטרת ישראל בדרגות פקד עד רב-ניצב בפילוח לפי דרגות (אוגוסט 2017) .
על פי נתוני משטרת ישראל בעיבוד משרד מבקר המדינה 270 |דוח שנתי 68ג .
, התשל"א ]נוסח משולב [ פקודת המשטרה -1971 (להלן- פקודת המשטרה), מגדירה את סמכויותיו של המפכ"ל בין היתר בכל הנוגע לכוח אדם וקובעת כי המפכ"ל רשאי לגייס "בכל עת אנשים מתאימים להיות שוטרים למילוי משרות פנויות בתקן המאושר של משטרת ישראל" וכן למנות ולאייש משרות בדרגות הנמוכות מדרגת סגן ניצב.
סמכות המינוי לתפקידים המיועדים לדרגות סגן ניצב ומעלה נתונה על פי פקודת המשטרה לשר לביטחון הפנים (להלן - השר לבט"פ).
בתקופת הביקורת כיהן חבר הכנסת גלעד ארדן כשר לבט"פ, ורב -ניצב רוני אלשיך כיהן כמפכ"ל (החל מדצמבר 2015.
שלא כמו בשירות המדינה, מינוי שוטר או קצין במשטרה אינו חייב בהליך מכרזי6.
בתי המשפט בחנו לא אחת מינויים במשטרה שהובאו לפתחם7, ובג"ץ קבע בנוגע לכך: "השוטרים הם המשאב האנושי עליו בנויה המשטרה, ואין גורם חשוב מהם לקביעת רמתה ואיכותה של המשטרה.
המשימות המיוחדות המוטלות על המשטרה כגוף היררכי, מחייבות שיקול דעת מקצועי מיוחד בהליך המינויים ואיוש התפקידים.
הנהגת המשטרה היא בעלת היכולת המקצועית להחליט על התאמת מועמדים לתפקידים השונים; היא המודעת לצרכי המערכת, לדרישות התפקיד, ולמידת התאמתו של המועמד לשמש בו.
חזקה עליה כי שיקוליה בהליכי המינויים הם שיקולים מקצועיים וערכיים.
חזקה עליה כי היא מודעת לחשיבות העליונה של תפקידה של המשטרה במערכת השלטון, ולחשיבות המיוחדת באיוש נכון וראוי של התפקידים השונים במסגרתה, החל בדרגים הנמוכים ועד להנהגה הבכירה, לצורך עמידה במשימותיה והבטחת אמון הציבור בפעולתה"8.
בעניין זה מסר השר לבט"פ במסגרת הביקורת: "השוטרים בכלל והקצינים הבכירים בפרט הם בעלי מעמד ייחודי, הנובע מתפקיד המשטרה וה יקף הסמכויות הרחב הנתון בידיה, ועל כל העוסקים במלאכה מוטלת החובה לוודא שהראויים והמתאימים ביותר ייבחרו לעמדות פיקוד בכירות בארגון.
לדידי קיים קשר ישיר בין הקצונה במשטרה לבין אמון הציבור במשטרה ואף במוסדות המדינה כולה.
בלא אמון במשטרה, לא תוכל המשטרה לממש את ייעודה ולהבטיח את השמירה על הסדר הציבורי ושלטון החוק" (ההדגשה במקור).
מילוי משימותיה המורכבות של המשטרה מצריך כוח אדם מיומן בתחומי ידע והתמחות מגוונים.
בהליכי המינוי משובצים קצינים למאות סוגי תפקידים, במקצועות שונים כמו סיור, בילוש, עיקוב, זיהוי פלילי, חבלה , תנועה, טכנולוגיה, חקירות, מודיעין, ייעוץ משפטי, לוגיסטיקה ומחשוב.
ככלל, מינוי קצינים במשטרה מתבצע בשני אופנים: האחד - מינוי במסגרת .
6 חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959.
7 ראו למשל: בג"ץ 5562/07 שוסהיים נ' שר לביטחון הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 23.
07) , עת"מ(י-ם) 57085 -07-12 מיכאלינ' משטרת ישראל ואח' (פורסם במאגר ממוחשב, 18.
) 8 בג"ץ 5562/07 שוסהיים נ' שר לביטחון הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 23.
07) המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |271 .
סבב מינויים מרוכז שמתבצע בו זמנית בכל יחידות המשטרה לאיוש תפקידים בדרגה מסוימת לשנה הקרובה.
התהליך מתחיל באיוש תפקידי ניצב וממשיך בהדרגה בתפקידים בדרגות נמוכות יותר (להלן - סבב מינויים).
השני - איוש נקודתי של תפקידים המתפנים במהלך השנה בהליך מעין מכרזי.
המשטרה מבחינה בין הליכי מינויים על פי דרגות, ובהם: הליך מינוי לתפקידי קצינים בדרגת ניצב; הליך מינוי לתפקידי קצינים בדרגות סנ"ץ עד תנ"ץ (להלן - קצינים בכירים); והליך מינוי לתפקידי קצינים בדרגות פקד ורפ"ק.
בעשור האחרון, בין השנים 2017 -2008 , שינתה המשטרה כמה פעמים את שיטת המינויים לתפקידי קצינים בכירים (ראו להלן).
את תהליך המינויים במשטרה מנהל אגף משאבי אנוש (להלן - אמ"ש) אשר לו אחריות מטה "לתיאום, לארגון, לתכנון, לאיוש, להכשרה, ולתגמול של כח האדם במשטרת ישראל"9 ובפרט מחלקת כוח האדם שבאגף.
בתקופת הביקורת שימשה ניצב גילה גזיאל כראשת אמ"ש.
בחודשים מרץ -ספטמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי השיבוץ והקידום של קצינים במשטרת ישראל בדרגות רפ"ק עד ניצב.
הביקורת נעשתה במשטרה - בעיקר באמ"ש ובלשכת המפכ"ל.
בדיקות השלמה נעשו במשרד לבט"פ.
מבקר המדינה פרסם ממצאי ביקורת קודמת בנושא בשנת 201010 .
9 'הוראת המשטרה מס 02.
01 )"אגף משאבי האנוש (אמ"ש- ייעוד, תפקידים ומבנה".
10 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60 ב(2010), "מינוי וקידוםשל קצינים בכירים במשטרה", עמ' 253.
הליכי מינוי קצינים - רקע נורמטיבי .
בתי המשפט העלו לא אחת את נושא חובתה של המשטרה לפעול כלפי שוטריה בהתאם לכללי מינהל תקין.
למשל, בית הדין הארצי לעבודה קבע כי "המשטרה היא מעסיק ציבורי.
כללי מינהל תקין והחובה לפעול בהגינות ובתום לב, מחייבים את המשטרה להציג בפני ש וטריה תמונת מצב מלאה, ברורה ומפורטת של שכרם ותנאי עבודתם" 11 .
בעניינן של החלטות בנושא מינויים במשטרה קבע בית המשפט העליון: "שיקול דעת המפכ"ל והשר בעניין מינויים במשטרה הוא, אכן, רחב אך הוא אינו מוחלט.
בהפעלת סמכות המינוי, חבים הגורמים הממנים חובת נאמנות לציב ור לשקול את הפעלת סמכותם בהגינות, סבירות, בתום לב וללא שרירות, ומתוך התחשבות בכל הנתונים הרלוונטיים לעניין"12 .
הליך המינויים במשטרה הוא הליך תחרותי רב-שלבי.
אמנם מינויים אלו אינם כפופים לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט -1959 , אך כאמור, ככל רשות ציבורית, איוש תפקידים במערכת המשטרתית נבחן על פי אמות מידה ועקרונות יסוד של המשפט המינהלי.
כאמור, שיטת המינויים לתפקידי קצינים בכירים שונתה פעמים מספר בעשור האחרון.
עד אמצע שנת 2008 שיבוצם של קצינים בכירים נדון בדיוני שיבוצים שבועיים, בהתאם לצורך באיוש משרות שהתפנו וללא תכנון שנתי.
כל מחוז או אגף הציעו מועמד אחד ממאגר ארצי של קצינים המיועדים לקידום, ובדיון של סגל הפיקוד הכללי של המשטרה (להלן - ספ"כ13 ) נקבע מיהו המועמד הנבחר.
החלטה זו הובאה כהמלצת המשטרה לאישור השר לבט"פ.
החל בשנת2009 הנהיגה המשטרה הליך מינויים אחר, אשר התקיים אחת לשנה באופן מחזורי ומדורג החל בדרגה הבכירה ביותר (ניצב): בשלב ראשון שובצו קצינים שנמצאו מיועדים לשיבוץ בתפקיד אחר באותה דרגה (להלן - מינוי רוחב)14 ובשלב השני שובצו קצינים המיועדים לקידום (להלן - מינוי לתפקיד מקדם או מינוי קידום)15.
לצורך איתור ומיון של מועמדים לקידום .
11 )עע(ארצי 174/03 סגן ניצב שפיק סעיד נ' משטרת ישראל , שבו נדונה סוגיית שכרם של שוטרים (פורסם במאגר ממוחשב, 29.
ראו גם פסקי דין שבחנו את החלטות המשטרה בדבר פיטורי שוטרים בראי התקינות המינהלית ובפרט בהיבטי סמכות, סבירות ומידתיות - כך למשל, בג"ץ 3798/09 גורוחוד נ' המפקח הכללי משטרת ישראל (פורסם במאגר ממוחשב, 17.
10 ); בג"ץ 671/04 'גרין נ' מדינת ישראל ואח , פ"ד נט( 5 )827 ); עת"מ (ת"א 28781 -08-15 לוונצ'וק נ' מדינת ישראל (פורסם במאגר ממוחשב, 27.
) 12 בג"ץ 5562/07 שוסהיים נ' שר לביטחון הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 23.
לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה 13 כיום חברים בו הסמפכ"ל, ראשי האגפים, מפקדי מחוזות, מפקד משמר הגבול וראש היחידה לשוויון מגדרי.
המפכ"ל עומד בראש הספ"כ.
14 מינוי לתפקיד באותה דרגה.
המינוי אינו כרוך בשינוי בדרגת הקצין.
15 מינוי לתפקיד המיועד לדרגה גבוהה יותר מדרגתו של הקצין.
המינוי מלווה ככלל בהעלאת דרגתו של הקצין.
המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |273 .
הוקמו ועדות איתור שתפקידן היה להמליץ על קבוצת הקצינים המתאימים ביותר לכל תפקיד מקדם מבין כלל המועמדים.
המלצות הוועדות הובאו לדיון בספ"כ ושימשו בסיס להמלצת המשטרה למינוי לשר לבט"פ.
שיבוץ וקידום של קצינים שאינם בכירים התבצע אף הוא בשיטה דו-שלבית, אך נוהל על ידי המחוזות והאגפים.
על שיטת מינויים זו העיר מבקר המדינה בשנת 2010 וקבע בין היתר כי באותה עת גיבושה טרם הושלם בכל ההיבטים הנדרשים וכי יישומה לוקה בחסר16 .
בשנת2014 הוטמעו בשיטת המינויים שינויים נוספים כגון קביעת מכסות למספר הקצינים המקודמים, הגדלת מספר חברי ועדת האיתור לשם צמצום השפעת המעריך הבודד ושינוי באופן ניהול הדיון בוועדות האיתור.
החל בשנת 2016 , על פי החלטת המפכ"ל המכהן, מיישמת המשטרה שיטת מינויים חדשה למינוי קצינים בכירים ( להלן - שיטת המינויים החדשה).
עקרונותיה המרכזיים של שיטת המינויים החדשה הם: הפרדה דיונית בין ההחלטה מי ראוי לקידום ובין ההחלטה לאיזה תפקיד ישובץ כל קצין שיקודם; דיון בעת ובעונה אחת במינויי רוחב ובמינויי קידום, כדי להגדיל את מאגר המועמדים הפוטנציאליים לשיבוץ לתפקידים הספציפיים; עידוד ניוד קצינים בין אגפים ומחוזות; ומתן משקל כבד יותר לעמדת האגפים המקצועיים במטה המשטרה האחראים לבניין הכוח, במסגרת קבלת ההחלטות בדבר מינויי קצינים בכירים.
בעניין זה מסרה המשטרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 כי "התפיסה הנוכחית נותנת דגש לאיכות האישית של המועמד על פני הניסיון התעסוקתי שלו.
זאת על בסיס התפיסה שהקידום אינו לתפקיד אחד בלבד, וכי בעתיד אותו קצין אמור להשתבץ גם בתפקידי רוחב באותה הדרגה".
בשלהי שנת 2016 ובתחילת2017 ביצעה מחלקת מדעי ההתנהגות של המשטרה (להלן - ממד"ה), בהנחיית ראש אמ"ש, הליך הפקת לקחים מיישום שיטת המינויים החדשה עד אותו מועד17 .
הליך זה כלל בין היתר איסוף נתונים בדבר עמדות ולקחים באמצעות הפצת שאלונים, ניהול קבוצות מיקוד, ריכוז ממצאים מתוך סקר האקלים הארגוני שבוצע במהלך שנת 2016 והתייחס בין היתר לתהליך הקידום 18 ,וכן עיבוד נתונים כמותיים לגבי איכות התהליך החדש ומאפייניו יחסית לעבר.
בהתייחס לנתונים הכמותיים מסרה המשטרה בתשובתה כי "נבדקו נתוני האיכות של כלל הקצינים שדורגו.
ניתן לראות באופן ברור כי ישנה עליה באיכות הקצינים המקודמים משלב לשלב בתהליך החדש וכן עליה כללית בתהליך החדש לעומת התהליך הקודם".
לעניין זה יוער כי מנתוני המשטרה עולה כי החל משנת 2009 מסתמנת תנודתיות בנתוני האיכות של הקצינים שקודמו, וכי הנתונים שהציגה המשטרה אשר נוגעים לשנים 2016 ו- 2017 (תקופת שיטת המינויים החדשה) דומים לנתוני האיכות הנוגעים לחלק מהשנים שבמהלך העשור .
16 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60( ב 2010), "מינוי וקידום של קצינים בכירים במשטרה", עמוד253.
17 ההליך הושלם בפברואר2017.
ראו התייחסות נוספות לממצאים מתוך סקר האקלים הארגוני בהמשך 274 |דוח שנתי 68ג .
האחרון שבהן הונהגו שיטות מינויים אחרות.
למשל, להלן בתרשים 3 יוצגו נתוני המשטרה על מדד איכות התפקוד הממוצע של הקצינים שקודמו לדרגת נצ"ם (בשנים 2009 עד2017 .
) תרשים 3 :מדד איכות התפקוד הממוצע של הקצינים שקודמו לדרגת נצ"ם (בשנים 2009 עד 2017 ) .
מקור: משטרת ישראל בעיבוד משרד מבקר המדינה .
נתונים אלו מלמדים על הצורך להמשיך את הפעולות להערכת שיטת המינויים החדשה בשנים הקרובות ולקיים גם בעתיד הליכי הפקת לקחים.
ממצאיו של דוח זה משמשים כתשומה להליכים האמורים שנדרשת המשטרה לקיים.
מינוי לתפקידי קצונה בכירים (בדרגות סנ "ץ עד תנ"ץ) מתבצע באופן זה: כאמור, לאחר קיום הליך פנים -משטרתי מגובשת עמדת המפכ"ל למינוי קצינים לתפקידים הספציפיים לרבות קידום בדרגה.
המלצת המפכ"ל מועברת לשר לבט"פ, אשר בידו סמכות המינוי על פי פקודת המשטרה כאמור.
איוש תפקידי קצונה בדרג ביניים (פקד ורפ"ק) מתבצע ככלל במסגרת הליך פנים-יחידתי, וסמכות המינוי נתונה בידי מפקד המחוז 19 (אם .
19 לרבות סמפכ"ל, ראש אגף במטה הארצי, מפקד מג"ב או מפקד יחידה ארצית בדרגת ניצב (להלן הם ייקראו בהכללה כל אימת שמדובר במילוי תפקידם הפיקודי ולא המקצועי -מפקד המחוז).
המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |275 .
מדובר בתפקידי קצונה בדרגת פקד) או בידי ראש אגף משאבי אנוש (להלן - ראש אמ"ש) (אם מדובר בתפקידים בדרגת רפ"ק).
להלן תרשים 4 המתאר את השלבים המרכזיים בשיטת המינויים החדשה הנהוגה במשטרה משנת 2016 ולאחריו פירוט השלבים המרכזיים בשיטה כאמור20 .
השלבים האלה נקבעו בנוהל רשמי קבוע של המשטרה שעודכן במאי 2017 - נוהל אמ"ש 05.
08 בעניין "מינוי, קידום ושיבוץ של קצינים לתפקידי רפ"ק ומעלה" (להלן - נוהל מינוי קצינים).
תרשים 4 : השלבים המרכזיים בשיטת המינויים החדשה .
דיון תנועות: דיון המתקיים אחת לשנה ובו מתקבלת החלטה בדבר המשך השירות של כל אחד מהקצינים בדרגות פקד עד תנ "ץ בשנה הקרובה.
ההחלטות האפשריות המרכזיות הן אחת משלוש: קידום פוטנציאלי בדרגה, אפשרות מעבר לתפקיד רוחב באותה דרגה והמשך שירות בתפקיד הנוכחי.
רק קצין שנמצא מתאים לקידום בדיון התנועות יוכל לעבור לשלב הבא בהליך הקידום.
אשר לקצינים בדרגות רפ"ק וסנ"ץ, החלטה בדבר קידומם כפופה למכסות הקידום שמוקצות לכל מחוז או אגף.
20 יצוין כי לא כל השלבים רלוונטי ים לכל הדרגות.
כמו כן, רוב התהליך בכל הנוגע למינוי לתפקידי קצונה בכירה מתבצע במסגרת ארצית ובפורומים ארציים, ולעומת זאת תהליך הקידום והשיבוץ לתפקידי קצונה בדרג ביניים מתבצע לרוב במסגרת הליכים פנים-מחוזיים או אגפיים.
דירוג מפקדים: מפקדי המחוזות והאגפים מדרגים את כלל הקצינים ביחידתם בדרגות רפ"ק עד נצ"ם שהם בעלי פוטנציאל לקידום בדרגה על פי ההחלטות המתקבלות במסגרת דיון התנועות, על ידי חלוקתם לשלוש קבוצות לפי סדר עדיפויות יורד.
דירוג זה משמש כאחד הכלים תומכי ההחלטה בשלב ועדות ההתאמה לדרג.
שלב זה אינו רלוונטי לקצינים בדרגת תנ"ץ.
ועדת התאמה ארצית לדרג (להלן - ועדת הדרג): ועדה שתפקידה לקבוע מי מהקצינים בדרגות רפ"ק עד נצ"ם שנקבע בדיון תנועות כי הם בעלי הפוטנציאל לקידום בדרגה הם הראויים והמתאימים ביותר לקידום בדרגה תוך שיוכם לקבוצת המגזר הרלוונטית21 (בלשון המשטרה - "מחסניות").
בראש ועדת ההתאמה הדנה בקידום מדרגת נצ"ם לדרגת תנ"ץ עומד המפכ"ל, וחבריה הם סגנו (להלן - סמפכ"ל) וראשי האגפים במטה המשטרה.
בראש הוועדות הדנות בהתאמת הקצינים לקידום מדרגות רפ"ק וסנ"ץ לדרגות סנ"ץ ונצ"ם (בהתאמה) עומד הסמפכ"ל וחבריהן הם ראשי האגפים.
רק קצין שנמצא מתאים לקידום בדרגה על פי החלטת ועדת הדרג יוכל להתמודד על תפקידים בדרגה הגבוהה מדרגתו הנוכחית.
פרסום משרות פנויות והעדפות קצינים לשיבוץ: לאחר שגובשה רשימת הקצינים הראויים והמתאימים לקידום בדרגה (לדרגות סנ"ץ עד תנ"ץ), על פי החלטת ועדות הדרג, על מחלקת כוח אדם באמ"ש לפרסם בקרב כלל הארגון את רשימת התפקידים הפנויים או הצפויים להתפנות וכן רשימה של קצינים, ובה: קצינים שנמצאו כאמור ראויים ומתאימים לקידום בדרגה; קצינים מועמדים למינויי רוחב, על פי החלטות שהתקבלו בדיון תנועות; וכן קצינים מחויבי שיבוץ22 .
הקצינים שברשימה רשאים לבחור שלושה תפקידים המועדפים עליהם ולדרגם.
ככלל, קצינים בדרגת רפ"ק המתמודדים על תפקידים בדרגת סנ"ץ רשאים לבחור תפקידים רק במגזר אליו שויכו, על פי החלטות ועדת הדרג 23 .
קצינים המתמודדים על תפקידים בדרגת נצ"ם ותנ"ץ רשאים להתמודד על כלל התפקידים הפנויים המיועדים לאותה דרגה.
העדפות מפקדים: על מפקדי המחוזות והאגפים לראיין את כל הקצינים המתמודדים לתפקידים הרלוונטיים ליחידתם.
לאחר סיום הראיונות, על כל מפקד ליידע את אמ"ש על העדפותיו - עליו למסור שלושה שמות של קצינים לכל תפקיד ולדרג אותם.
יצירת לוח שיבוצים (מטריצה): אמ"ש מרכז את כל העדפות הקצינים והעדפות המפקדים, ועל בסיסם יוצר לוח שיבוצים ובו כלל .
21 המגזרים הם: פיקוד, אג"ם (תפקידים בתחו ם המבצעים) , אח"ם (תפקידים בתחום החקירות והמודיעין), מטה ומשפטי.
יש סייגים לעיקרון זה המתייחסים למגזרים מסוימים כדוגמת קצינים ששויכו למגזר הפיקוד, אשר רשאים להתמודד על כלל התפקידים בדרגה זו.
22 כדוגמת קצינים שסיימו קורסים והכשרות או סיימו תקופת שירות השאלה לגוף אחר וקצינים שמוצבים במשרה שבוטלה.
הוראה זו אינה חלה על קצינים בדרגת סנ"ץ המתמודדים על תפקיד נוסף באותה דרגה המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |277 .
התפקידים הפנויים או המתפנים ושם הקצין שאמ"ש ממ ליץ לשבצו בתפקיד (להלן - לוח שיבוצים).
דיון שיבוצים והחלטת מפכ"ל: מתקיימים דיונים לצורך גיבוש המלצות המפכ"ל לשר לבט"פ בדבר שיבוץ לתפקידים בדרגות סנ"ץ עד תנ"ץ, בפורום ספ"כ, בראשות המפכ"ל24 .
החלטת השר לבט"פ בנוגע למינוי קצינים בכירים: על פי נוהל המשרד לבט"פ25 , אגף תכנון ארגון תקציבים ובקרה במשרד (להלן- את"ב) בוחן את המלצות המפכ"ל בדבר מינויי קצינים בכירים, ובכלל זאת בוחן אם ההמלצה למינוי הוגשה בהתאם לנוהלי המשרד והמשטרה.
על סמך ממצאי הבחינה את"ב נדרש לגבש המלצה לשר לבט"פ בדבר המינויים האלה.
במסגרת הבחינה נבדק ים כמה פרמטרים, ובכלל זה את"ב מוודא שיש תקן מתאים למינוי ואין מניעה משמעתית למינוי ובוחן כמה זמן שהה המועמד בדרגה הנוכחית או בתפקיד הנוכחי.
המינוי תקף רק אם השר מאשר אותו וחותם על כתב המינוי.
המשטרה פיתחה במשך השנים כלים להערכת עובדים לאורך שנות שירותם בה - בשלב הגיוס ובמהלך קורסים והכשרות, וכן באופן שוטף בהערכות תפקוד תקופתיות.
כלים אלה נועדו לספק למשטרה מידע ולאפשר לה להעריך את העובדים בכמה היבטים, כגון כושר ביצוע, מקצועיות ושליטה עצמית.
כמו כן, ממד"ה מעבדת את הנתונים כדי להפיק מהם מדדי הערכה מספריים לתפקוד הקצין ולפוטנציאל לקידומו בדרגה ובתפקיד.
המשטרה משתמשת במדדים כאלה גם לצורך הליכי המינוי של קצינים, לעתים ככלים לסינון מועמדים ולעתים ככלי עזר לקבלת החלטה.
העיקריים שבהם הם מדד "השחק" (לקידו ם של קצינים בדרגת רפ"ק לדרגת סנ"ץ) ומדד "איכות התפקוד" (לקידום קצינים בדרגת סנ"ץ לדרגת נצ"ם) (להלן - מדדי תפקוד ופוטנציאל).
בתשובת המשטרה מדצמבר 2017 נמסר כי עם שינוי שיטת המינויים "התווספו תהליכים נוספים המהווים סנן בבחירת הקצינים האיכותיים ביותר והמתאימים ביותר למינוי ולקידום לתפקידים ": הליך התאמה תעסוקתית שנועד לבחון היבטים של אמינות, טוהר מידות, ניגוד עניינים וכו' ולא נועד לבחון התאמה מקצועית לתפקיד מסוים; מרכז הערכה לקצינים בדרגת סנ"ץ שגלום בהם פוטנציאל לקידום לדרגת נצ"ם.
עוד מסרה המשטרה כי בכוונתה לב צע הערכה תקופתית לקצינים בדרגת תנ"ץ באמצעות כלי הערכה ממוחשב אשר במועד סיום הביקורת טרם נכנס לשימוש וצפוי להיות מיושם לקראת סוף שנת 2018 .
כשייעשה בכלי זה שימוש הוא צפוי לספק חוות דעת על תפקודו של קצין בדרגת תנ"ץ.
24 לעניין שיבוץ לתפקידים בדרגת פקד ורפ"ק, דיוני השיבוצים מתקיימים במסגרת המחוזות והאגפים.
25 ,המשרד לביטחון הפניםנוהל משרדי בנושא: גיוס, מינוי, העלאה בדרגה ופרישה של קצונה בכירה במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר ( 21.
) 278 |דוח שנתי 68ג .
כפועל יוצא משיטת המינויים של קצינים בכירים מתקבלות במשטרה מדי שנה אלפי החלטות (החלטות ביניים והחלטות סופיות), בשלבי המיון והמינוי השונים, בדבר קידומם או שיבוצם של קצינים בדרגות רפ"ק עד ניצב.
להלן בתרשים 5 יוצג אומדן של מספר ההחלטות שהתקבלו בשלבים השונים בה ליכי המיון לצורך שיבוצים לתפקידים בדרגות סנ"ץ עד תנ"ץ לשנת 2016 .
בסך הכול מתקבלות במשטרה כ- 4,500 החלטות בשנה.
על סמך החלטות הקידום והשיבוץ נקבע: האם הקצין יקודם בדרגה, האם יישאר בדרגתו וימונה לתפקיד אחר או האם יישאר בדרגתו ובתפקידו.
תרשים 5 : אומדן של מספר ההחלטות שהתקבלו במסגרת הליכי מינוי קצינים בכירים ( 2016) .
על פי נתוני משטרת ישראל בעיבוד משרד מבקר המדינה המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |279 .
מ-800 קצינים בכירים .
המינויים הקיימים זה .
הסמכות למנות קצינים בכירים .
במועד הביקורת משרתים במשטרה יותר מ-800 קצינים בכירים בדרגות סנ"ץ עד ניצב.
הסמכות למנות קצינים בדרגות האלה נתונה כאמור על פ י פקודת המשטרה לשר לבט"פ.
סמכות המינוי הנתונה לשר חלה על כלל התפקידים במגזרים השונים בדרגות אלו, לדוגמה: קציני חקירות, קציני זיהוי פלילי, מפקדי תחנות, תובעי תעבורה, קציני בטיחות יחידתיים, עוזרים לראשי אגפים, קציני טכנולוגיות, קציני אמ"ש מחוזיים, קציני יישו בים ומדריכים במכללה הלאומית לשוטרים.
יודגש כי סמכות המינוי של השר חלה גם על כל התפקידים בדרגת סנ"ץ ומעלה במערך החקירות, ובכלל זה השר מוסמך למנות את ראש אגף החקירות, ראש יחידת להב 433 , ראש היחידה הארצית לחקירות הונאה וקציני החקירות המשרתים בהם המופקדים בין היתר על ניהול חקירות רגישות של נבחרי ציבור וגורמים אחרים בשירות המדינה.
משרד מבקר המדינה בחן את נושא סמכות השר למנות קציני משטרה להלן יפורטו ממצאי בחינתו: א.
דרך המלך לאיוש משרות בשירות הציבורי היא בשיטת המכרז "שנועדה להבטיח, בהליך בלתי -תלוי, את חשיפת איוש התפקיד לתחרות שוויונית בין מועמדים שונים מצד אחד, ובחינת כישוריהם המקצועיים והתפקודיים מצד שני" 26 .
חובת איוש המשרות באמצעות מכרז מעוגנת בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט -1959 (להלן- חוק המינויים), אשר אינו חל על קבלת מועמד לעבודה במשטרה ועל שירותו בה.
לגבי מקרים בשירות המדינה שהוחרגו מחובת קיום המכרז על פי חוק המינויים נקבעו כללים שהסדירו את מנגנון המינוי.
למשל, מינוי בעלי תפקידים לכ -100 מן המשרות הבכירות בשירות המדינה מתבצע באמצעות ועדת איתור שתפקידה לאתר מועמדים מתאימים, לבחון את כישוריהם ולהגיש לשר הממונה את המלצותיה בעניין המועמד הראוי 27.
גם מינוי מנכ"ל למשרד ממשלתי הוחרג מחובת מכרז.
מנכ"ל משרד הוא תפקיד המצריך מערכת יחסי אמון מיוחדת בינו ובין השר העומד בראש המשרד, והמינוי הוא בסמכות הממשלה הממנה על פי הצעת השר הרלוונטי שמציע את המועמד הרצוי לו28 .
ועדת מינוייםבנציבות שירות המדינה מוסמכת לבחון את המועמד לתפקיד מנכ"ל משרד ממשלתי ולקבוע אם הוא עומד בתנאי הכשירות שנקבעו למשרה , ולהמליץ לשר אם למנותו.
תכלית מנגנון זה היא לייעל את תהליך איתור המועמדים המתאימים, מחד גיסא, ולמנוע חשש למינוי מקורבים, .
26 בג"צ 5657/09 'התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל ואח (פורסם במאגר ממוחשב, 24.
) 27 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66ג (2016 "), "מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה, עמ' 173 .
חוק המינויים 280 |דוח שנתי 68ג .
בעניין גבולות שיקול דעתו של השר הממונה לבחור את מנכ"ל משרדו נקבע בפסיקת בג"ץ: "רצונו של שר בבחירת מועמד פלוני למשרדו אינה בבחינת זכות הקנויה לו.
המשרה הציבורית ניתנת לבעל התפקיד כנאמן הציבור, והוא חייב למלאה כשליח ציבור לשם השגת תכליות שכל כולן מעוגנות באינטרס הציבורי"30 .
בית המשפט העליון אף התריע כי "בשיטת המינויים הפוליטיים יש סכנה לפגיעה חמורה בסדרי מינהל תקין וברמתו המקצועית והערכית של השירות הציבורי"31.
לנוכח העובדה שאלו הם פני הדברים לגבי משרות בכירות בשירות הציבורי לרבות משרות אמון מובהקות של גורמים פוליטיים, נ דרש שמינוי הקצינים המכהנים במשרות הציבוריות הבכירות במשטרה - המופקדת על משימה רגישה ומורכבת כשמירה על אכיפת החוק והסדר הציבורי - יתבצע במסגרת הליך שיבטיח כי גורמים מקצועיים המתאימים למילוי המשימה יאיישו את התפקידים בהתאם לשיקולים מקצועיים וערכיים.
חובה זו היא מתוקף האחריות הכבדה המוטלת על כתפיה של המשטרה ומתוקף היותה רשות ציבורית הכפופה לעקרונות היסוד של מינהל תקין ופועלת למען האינטרס הציבורי, וזאת אף שאינה כפופה לדיני המכרזים הנהוגים בשירות הציבורי.
בשנת 1999 הגישה "הוועדה הציבורית לחוק משטרה חדש" בראשות עו"ד חיים צדוק (להלן - ועדת צדוק) לשר לבט"פ דאז, אשר מינה אותה, את מסקנותיה.
הוועדה המליצה בין השאר להרחיב את סמכויות המפכ"ל.
הוועדה סברה כי יש להגדיר בחוק את סמכויות המפכ"ל, באופן שיקנה לו שליטה מבצעית מלאה על פעולות המשטרה ובכלל זה על כוח האדם במשטרה, והד גישה: "הוועדה סבורה כי חלק מהסמכויות הנתונות כיום לשר ביחס למשטרה, כגון הסמכות להעביר שוטרים מתפקידם והסמכות למנות את כל קציני המשטרה מדרגת סגן-ניצב ומעלה, צריכות להיות מופקדות בידי המפכ"ל, ולא בידי השר, כשבידי השר תיוותר הסמכות לאשר מינויים של קצינים בדרגת ניצב" 32.
לשאלת משרד מבקר המדינה בדבר מעורבות חברי ממשלה אחרים בהליכי המינויים של קצינים בכירים בשנים 2016 ו-2017 , השיב השר לבט"פ: "גורמים רבים מביעים בפני השר את עמדתם על קציני משטרה לחיוב ולשלילה, אך אין בכך כדי 'להתערב' במינוי".
אשר לסמכות השר לבט"פ למ נות קצינים בכירים מסר המפכ"ל למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2017 כי מבירור שביצע עם כניסתו לתפקיד עלה כי "הסיכום לגבי מינוי תנ"צים וניצבים, היה תהליך 'חוץ .
29 פירוט לגבי ההליכים שצריכים להתקיים בוועדת המינויים ובוועדות האיתור ראו בדוחות מבקר המדינה המפורטים להלן: דוח שנתי 61 ב(2011) ', "ועדות איתור בשירות הציבורי", עמ 27 ואילך; וכןדוח שנתי 66 ג(2016) , "מינוי עובדים בכירים בשירות המדינה",עמ' 173 .
שם 32 ( דוח הוועדה הציבורית לחוק משטרה חדש1999.
) המשרד לביטחון הפנים - משטרת ישראל |281 .
ארגוני' בשיח בין המפכ"ל לשר".
המפכ"ל מסר כי לתפיסתו, "אישורו של השר הוא תחת הכותרת 'מינוי ראוי' מבחינה ערכית וציבורית ולא בהקשר של התאמה מקצועית לתפקיד"(ההדגשות במקור).
המפכ"ל ציין כי "שמירה על עצמאות המשטרה כגוף האמון על אכיפת החוק מחייבת שינוי בסמכויות המינוי הקבועות היום בפקודת המשטרה לגבי קצינים בכירים (סנ "צ ונצ "ם) באופן שיופקד בידי הגורמים המקצועיים בת וך המשטרה וירחיק את ההשפעה הפוטנציאלית של הדרגים הפוליטיים (כך הומלץ גם בוועדת צדוק).
לעניין מינוי לתפקידי ניצב - חשוב לשמר גיבוש הליך מאוזן שיבטיח נטרול של השפעה פוליטית פוטנציאלית מצד אחד, עם זאת בהחלט ראוי לחשוב על שיפור ההליך (ייתכן אף תוך הסתייעות בגורם חיצוני) שיהווה כלי עזר למפכ"ל, בגיבוש החלטתו לגבי מינוי".
לשם הבטחת תפקודו התקין של השירות הציבורי ובפרט של המשטרה האמונה על אכיפת החוק, חשוב להבחין בבירור בין התנהלות הדרג הפוליטי ובין פעילות הדרג המקצועי, בייחוד במסגרת הליך המינויים.
כמה וכמה טעמים מצדיקים את בחינת הצורך לבצע שינוי בהסדר הקיים בנוגע לסמכויות למינוי קצינים בכירים במשטרה, בתנאים שיפורטו בהמשך: א.
לפי התפיסה הבסיסית של המינהל הציבורי , לשירות המדינה אופי ממלכתי, מקצועי וא-פוליטי.
תפיסה זו באה לידי ביטוי באופן המינוי של עובדים בכירים, לרבות מנכ"לים של משרדי ממשלה, כאשר מעורבות הדרג הפוליטי מצומצמת בעיקר למינויים לתפקידים שבהם יש מרכיב של יחסי אמון.
וגם המינוי לתפקידים האלה טעון בחינה ואישור של ועדה שבה משתתפים גורמים שמחוץ למשרד הממשלתי.
עמדתה של הוועדה הציבורית שבחנה בשעתו את הנושא (ועדת צדוק), ולפיה יש להפקיד בידי המפכ"ל חלק מהסמכויות הנתונות לשר אשר נוגעות למשטרה, כגון הסמכות למנות את כל קציני המשטרה מדרגת סנ"ץ ומעלה33.
מספר הקצינים הגדול בדרגות הבכירות אשר השר לבט"פ מוסמך למנותם.
כאמור, נכון למועד הביקורת משרתים במשטרה יותר מ-800 קצינים בדרגות סנ"ץ עד ניצב, במגוון גדול מאוד של תפקידים, כמפורט לעיל.
בעניין זה הבהירה המשטרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 כי פקודת המשטרה אשר הפקידה בידי השר לבט"פ את סמכות המינוי כאמור היא משנת 1971 ,בעת שמספר תפקידי הקצונה הבכירה היה מצומצם מאוד.
אופיים של תפקידי הקצונה במשטרה - תפקידים מקצועיים בעיקרם שככלל אינם דורשים יחסי אמון עם נבחר הציבור (השר לבט"פ), באופן הנדרש למשל בתפקיד של מנכ"ל משרד ממשלתי.
השינוי הארגוני והתפקודי הנרחב שחל במשטרה ב- 46 השנים שעברו מאז נקבע הסדר המינויים האמור.
לעניין מינוי קצינים בדרגות ניצב, הוועדה המליצה שהמינוי יאושר על ידי השר 282 |דוח שנתי 68ג .
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 ציינה המשטרה כי "החשיבות במתן עצמאות למשטרה למנות את קציניה היא הרבה מעבר לדרוש בגוף ביטחוני אחר, שכן, המשטרה אמונה על השמירה על הדמוקרטיה.
למותר לציין שתקופה נוכחית זו מחדדת את המסר כפליים.
יודגש ויובהר כי מאז כניסת המפכ"ל לת פקידו השר לא התערב בפועל בתהליכי המינוי, השר אישר את המלצות המפכ"ל כלשונן.
אך איש אינו מבטיח כי בעתיד שר אחר לא יבחר במדיניות אחרת.
ומכאן הצורך לעגן זאת".
המשרד לבט"פ מסר בעניין זה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2018 כי "הציבור בא במגע יומיומי עם שוטרי תחנות המשטרה בפיקודם של קצינים בדרגות סנ"צ ונצ"מ, דרג פיקודי מרכזי שבידיהם היכולת להשפיע על תדמית המשטרה ואמון הציבור בה.
דבר זה מייחד את המשטרה מול גופים ביטחוניים אח רים עם הירארכיה פיקודית.
קיימת חשיבות רבה בבחירת קציני משטרה שרמת יחסי האנוש שלהם הולמת, ומודעותם הציבורית גבוהה, ולא רק יכולותיהם הפיקודיות או המקצועיות.