HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
יש להניח ששיעור הסייעות שקיבלו דמי אבטלה באחד החודשים האלה מכלל סייעות הרשת - דומה.
נמצא כי אף על פי שבית יעקב קיבלה מהמשרד כספים למימון שכרן של סייעות לחודשים יולי ואוגוסט בשנים 2007 ו- 2008 , היא שילמה כספים בעד חודש יולי רק לחלק מהן, ובעד חודש אוגוסט - לא שילמה להן כלל כספים.
מכאן עולה שבית יעקב לא פעלה בהתאם לנדרש ממי שכספי ציבור הופקדו בידיו בנאמנות.
בכך היא גרמה להקטנת ההכנסה החודשית של הסייעת, והקופה ה ציבורית שילמה פעמיים - פעם אחת שילם המשרד תשלום חודשי לבית יעקב ובפעם השנייה שילם הביטוח הלאומי דמי אבטלה עבור חודש יולי או אוגוסט לחלק מן הסייעות שעבדו בבית יעקב בשנת הלימודים התשס"ז.
לדעת משרד מבקר המדינה, על בית יעקב לשלם לסייעות שכר עבור כל חודשי העבוד ה שבעדם היא מקבלת תשלומים מהמשרד, ועל המשרד לוודא שהיא עושה זאת.
מן האמור לעיל עולה כי בית יעקב קיבלה כספים מהמשרד ומהעירייה, וכי כספים אלה כיסו את עלות ההפעלה של 80% מן הגנים שהפעילה.
שיעור ההשתתפות של המשרד והעירייה במימון הפעלתם של גנים אלה היה דומה לשיעור השתתפותם במימון הפעלתם של גנים בחינוך הרשמי.
בית יעקב בחרה שלא לשלם שכר לגננות ולסייעות לפי כללי השכר הנהוגים במוסדות חינוך רשמיים, שלא כדין: היא קיצצה 10% או יותר מן השכר למרבית הגננות שהעסיקה בגניה; לסייעות היא שילמה שכר רק בעבור 11 חודשים בשנה, ולחדשות שבהן - אף פחות מזה, אף שקיבלה כספים מהמשרד למימון שכרן גם לחודשי הקיץ.
לדעת משרד מבקר המדינה, הממצאים האמורים מעידים על בזבוז כספי ציבור, על מינהל לא תקין של בית יעקב, ועל שלילת זכויות שכר וזכויות סוציאליות מעובדים.
על בית יעקב להקפיד לשלם שכר לעובדים כנדרש ולאלתר.
על המשרד והעירייה לנצל את הכלים העומדים לרשותם, כדי להבטיח תשלום שכר הוגן לעובדי בית יעקב: המשרד מנפיק רישיונות להפעלת הגנים ומקצה לבית יעקב חלק נכבד מתקציבה, ויש בידו כלים לפעול לאלתר לשיפור המצב; העירייה מקצה לבית יעקב כספים, כוח אדם ומבנים וגם בידה הכלים לפעול בעניין.
חוקי מדינת ישראל העוסקים בחינוך מקנים זכות להפעלת מוסדות חינוך שאינם רשמיים.
למטרה זו ניתן סיוע מכספי הממשלה.
שיעורם של כספים אלה נקבע לפי החלטת שר החינוך.
מול אלה עומדת, בין היתר, חובתן של בעלויות על מוסדות החינוך לפעול על פי כללים מסוימים, לרבות תשלום שכר לעובדים לפי השיעורים והכללים הנהוגים בחינוך הרשמי.
הביקורת התמקדה בשתיים מהבעלויות על גני ילדים במגזר החרדי, שנמות עם המעסיקים הגדולים במגזר זה.
מרבית עובדי הבעלויות האלה הם נשים, רבות מהן מפרנסות יחידות במשפ חותיהן שאפשרויות התעסוקה העומדים בפניהן מצומצמות.
ממצאים חמורים במיוחד הועלו בנוגע לרשת, שבשל אופן פעילותה במשך שנים צברה גירעון גדול ביותר.
במשך כשבע שנים לא נחתם הסכם הבראה בין הממשלה ובין הרשת, והגירעון המשיך ותפח.
הרשת נדרשה לפעול לצמצום הגירעון הגדול שצברה, אולם נמנעה מלפעול בנחרצות להשגת מטרה זו.
היא פעלה להקטנת הוצאותיה בעיקר באמצעות פגיעה בשכר עובדיה ובאמצעות פיטורים, במקום לנקוט פעולות ארגוניות אחרות להבראת הרשת, שלא לפי ההמלצות שניתנו לה.
הדבר חמור במיוחד מאחר שרוב עובדי הרשת הן נשים, שהן מפרנסות יחידות של משפחותיהן, ומאחר שאפשרויות התעסוקה העומדות בפני נשים במגזר החרדי, על קודי ההתנהגות המיוחדים לו, הן מצומצמות.
בית יעקב מקבלת מהמשרד ומעיריית ירושלים תקציבים להפעלת מרבית הגנים שלה בדומה למקובל בחינוך הרשמי, וסכום התקציבים שהיא מקבלת גדול יחסית לשאר הבעלויות בחינוך המוכש"ר.
נמצא כי גם היא פגעה בשכר עובדיה ובזכויותיהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשת לנקוט פעולות להתייעלות, לדוגמה לסגור גנים גירעוניים ולחדול לתת שירותים שאין לה מקור למימונם.
כמו כן על הרשת ועל בית יעקב לפעול במרץ ובנחישות לשינוי מהותי ביחסן כלפי עובדיהם, באופן שזכויותיהם לא ייפגעו.
על משרדי החינוך והאוצר לחדול מלהתעלם מהפגיעה בזכויות העובדים של רשתות גני ילדים במגז ר החרדי ולפעול ביתר שאת כדי למנוע מבעלויות לנצל עמדה נחותה של עובדים שאין להם ייצוג הולם כדי לצמצם את עלויות ההעסקה שלהם.
יודגש שהפתרון אינו נעוץ דווקא בהזרמת כספים לבעלויות, שכן כפי שהועלה גם תקצוב דומה למקובל בחינוך הרשמי אינו מבטיח אי-פגיעה בזכויות העובדים.
על משרד החינוך, בעצה אחת עם משרד האוצר, לעקוב בקפידה אחר הפעולות שנוקטות הבעלויות ולנקוט סנקציות במידת הצורך כתנאי להמשך הזרמת כספים בעתיד.
המוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד) הוא תאגיד שהוקם בחוק ומופקד על ביטחון סוציאלי.
כלומר, תפקידו לצמצם את העוני ואת הפערים הכלכליים במדינת ישראל באמצעות חלוקה מחודשת של ההכנסה הלאומית לפי אמות מידה סוציאליות.
כמו כן, מתפקידו להבטיח הגנה כלכלית וחברתית לכל תושב באמצעות מתן גמלאות שונות המפורטות בחוקים ובתקנות - גמלאות מחליפות שכר וגמלאות המבטיחות קיום בסיסי ועוד.
בשנ ת 2007 שילם המוסד לזכאים גמלאות בסכום של כ-46.
מלבד זה, המוסד מופקד על גביית דמי ביטוח לאומי, על פי חוק הביטוח הלאומי , התשנ"ה]נוסח משולב[- 1995 (להלן- חוק הביטוח הלאומי), ועל גביית דמי ביטוח בריאות למימון מערכת הבריאות, על פי חוק ביטוח בריא ות ממלכתי, התשנ"ד - 1994 .
בשנת 2007 גבה המוסד מהציבור סכום של כ-24.
בחוק הביטוח הלאומי הוגדרו עברות פליליות מיוחדות, ובהן גרימה במרמה למתן גמלה או להגדלתה, אי -תשלום דמי ביטוח ומסירת הצהרה כוזבת בקשר לדמי ביטוח.
המוסד מוסמך לחקור עברות אלה.
האינטרס הציבורי מחייב טיפול בתופעת המרמה כלפי המוסד לשם הבטחה כי הזכאים יקבלו את המגיע להם וכי אלה שאינם זכאים לא ייהנו שלא כדין מהקופה הציבורית, לשם מניעת נורמות התנהגות פסולות ולשם הפחתת העלות הכלכלית של עברות אלה.
הטיפול בא לידי ביטוי בגילוי המרמה ובמניעת תשלום ממי שאינו זכאי לו ובמיצוי הדין עם עבריינים, במקרים הראויים.
המוסד מופקד אפוא, בראש ובראשונה, על הביטחון הסוציאלי של אוכלוסיות נזקקות.
לצד תכלית מרכזית זו וכאחד האמצעים להגשמתה, הוא מופקד גם על .
5 מתוך דוח הממונה על חופש המידע של המוסד לביטוח לאומי לשנת 2007.
6 סך תקבולי המוסד בשנת 2007 היה כ-55 מיליארד ש"ח, והם כוללים שיפוי ממשרד האוצר בגין הפחתת דמי הביטוח הלאומי למעסיקים ולעצמאים מאז 1986 ( 3.
3% ,) הקצאות משרד האוצר על פי סעיף 32 ( לחוק הביטוח הלאומי 25.
2% ) וכן מימון חוקים והסכמים על ידי משרד האוצר ( 16.
8% ) והכנסות עצמאיות מריבית על השקעות ( 10.
) המוסד לביטוח לאומי 1315 .
גילוי עברות כלפי המוסד.
במשך השנים הושם דגש במוסד על הפן של הביטחון הסוציאלי, ועיקר העיסוק בגילוי עברות טופל במישור של מניעת תשלומים שלא כדין, להבדיל מהמסלול הפלילי.
עברות המרמה כלפי המוסד משויכות למכלול עברות הפשיעה הכלכלית כלפי אוצר המדינה, הבאות לידי ביטוי הן בקבלה שלא כדין של כספים והטבות ממוסדות ציבוריים והן באי -תשלום למדינה.
גורמים במוסד מעריכים כי ההפסד הכספי הנגרם למוסד מעברות אלה כלפיו, דהיינו מקבלת גמלאות שלא כדין ומאי-תשלום דמי ביטוח, הוא משמעותי7.
על רקע הערכה כי בעשור האחרון חלה עלייה במספר עברות הפשיעה הכלכלית הוחלט, בתכנית להבראת כלכלת ישראל לשנים 2003 ו- 2004 , להגביר את האכיפה הכלכלית, לרבות בכל הנוגע למוסד 8 .
במרס 2004 החליטה הממשלה, על בסיס עבודת מטה של המשטרה ומשרד האוצר, להקים יחידה משטרתית ארצית למאבק בפשיעה הכלכלית (להלן - יאל"כ), ולהטיל על המוסד לשתף עמה פעולה לצמצום היקפי הפשיעה הכלכלית כלפיו9 .
המוסד נאבק בפשיעה הכלכלית בתחומו באמצעות חקירות לאיתור מעשי מרמה כלפיו.
באגף החקירות של המוסד (להלן - אגף החקירות) פועלים הגורמים האלה: מטה ארצי מצומצם, האחראי לביצוע פעילות מטה, להכשרת החוקרים ולמתן סיוע וייעוץ לסניפים; יחידה ארצית לחקירות הונאה , הפועלת בארבע שלוחות טריטוריאליות ואחראית לביצוע חקירות יזומות על פי מידע מודיעיני ולטיפול בפרשיות; והחוקרים בסניפים, הנותנים מענה לצרכים השוטפים של הסניף.
בחודשים מרס-ספטמבר 2008 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הטיפול בחשדות לעברות מרמה כלפי המוסד.
הביקורת בחנה את היערכותו ופעילותו של המוסד למניעה ולצמצום של עברות מרמה כלפיו וכן את ההסדרים שבדין ובהוראות המוסד בנוגע לטיפול בעברות מרמה , את אופן יישומם ו את ה חריגות מהם.
הביקורת נעשתה באגף החקירות, בסניפים וביחידת התיאום במוסד.
ביקורת השלמה נעשתה ביחידת התביעות שביאל"כ (להלן - יחידת התביעות) וכן במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ).
נושאים אחדים נבדקו באמצעות שני מדגמים סטטיסטיים מאוכלוסיית תיקי תביעות לגמלת הבטחת הכנסה10 שחוקרי המוסד בדקו בשנים 2007- 2006 .
במדגם אחד נבדקו תיקים 11 שהתביעה לגמלה המצויה בהם נדח תה, והחוקרים לא חשבו .
7 במצגת שהכינה המשטרה למשרד האוצר בנושא הקמת יחידה משטרתי ת למאבק בפשיעה הכלכלית, 7.
03 ,צוין כי על פי מידע שנמסר לה מהמוסד, להערכתו ההפסד הכספי שנגרם למוסד היה 10% מתקציבו.
בשנת 2008 תקציב זה היה50 .
מיליארד ש"ח 8 משרד האוצר הכין את התכנית, ובמרס 2003 .
היא קיבלה תוקף של החלטת ממשלה 9 /החלטה מספר חכ77 של ועדתהשרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי -כלכלי) מ- 23.
04 קיבלה תוקף של החלטה, שמספרה הוא 1799 .
הממשלה קבעה בהחלטתה כי הטיפול בהוצאת כספים במרמה מהביטוח הלאומי הוא אחד משלושת יעדי הפעולה של היחידה.
10 גמלת הבטחת הכנסה נבחרה למדגם משום שלעומת הגמלאות האחרות מבוצעות בנוגע אליה הכי הרבה חקירות; זוהי גמלה המשולמת למי שאינו עובד או למי ששכרו נמוך, ומטרתה לספק לתובע את רמת ההכנסה המינימלית לקיום שנקבעה בחוק.
11 במדגם נדגמו134 תיקים, ו -101 מהם נבדקו.
שמונה תיקים הוחזרו לפקידים ללא 1316 דוח שנתי59ב שעולה מהם חשד לביצוע עברה פלילית.
מטרת המדגם הייתה לבדוק אם עולה מהתיקים חשד לביצוע עברה פלילית ואם מוצו הליכי החקירה הנוגעים לתיקים אלה (להלן - מדגם א').
במדגם אחר נבדקו תיקים 12 שעלה מהם חשד לביצוע עברה פלילית, וזאת לשם בדיקת המשך הטיפול במישור הפלילי (להלן - מדגם ב').
ההיערכות לטיפול בתופעת המרמה .
הטיפול בתופעת המרמה יכול להיות לפני ביצוע מעשה המרמה - לשם מניעתו, או לאחר מעשה המרמה - לתיקון תוצאותיו; באמצעות הפסקת תשלום שלא כדין; באמצעות נקיטת סנקציות, ובהן סנקציות אזרחיות-מינהליות נגד מי שקיבל כספים במרמה; או באמצעות טיפול פלילי בעבריינים.
במרס 2004 החליטה הממשלה, בהחלטה על הקמת היאל"כ, גם להטיל על המוסד לנקוט את כל האמצעים הנדרשים להגברת האכיפה ולהעמקתה כדי להביא לידי צמצום ניכר של היקפי הפשיעה בתחום הכלכלי ובהם, בין היתר להקים יחידת מטה ליישום מטרות ההחלטה.
מכוח אותה החלטה הוקמה במשטרה יחידת תביעות כדי לייעל את הליכי התביעה, גם בעקבות חקירות שבוצעו במוסד או ביאל"כ בנוגע למעשי מרמה כלפי המוסד.
המוסד ביצע חקירות במשך שנים רבות, אך כמעט לא הועמדו לדין מבצעי מעשי מרמה.
שר הרווחה דאז, חבר הכנסת זבולון אורלב, וכן המוסד ביקשו לייעל את הליכי החקירה של המוסד ולשפר את יכולת ההרתעה שלו, ולכן החליטו לבדוק את אופן ביצוע החקירות של המוסד.
במשך חמש שנים, בשנים 2002 -2006 , הוקמו צוותים וועדות למתן המלצות לשיפור ההיערכות של המוסד בנושא, אך המוסד לא נקט צעדים ליישומן, כמפורט להלן: .
בשנים 2002 -2005 בוצע במוסד סקר סיכונים מקיף שבחן את כלל התהליכים במוסד והיה צעד מקדים לניהול הסיכונים בו.
את הסקר ביצעה חברה חיצונית, ונבחנה בו ב- 2003 פעילות החקירות (להלן- הסקר).
בסקר נמצאו ליקויים רבים בפעילותו של אגף החקירות וליקויים בקשר שבינו ובין הגורמים המטפלים בגמלאות ובגבייה.
חקירה מסיבות שונות; ב-19 תיקים לא נמצאה חקירה; והתברר כי שישה מהתיקים שנדגמו הועברו ליחידת חקירות אחרת ובה סומנו כתיקים שעולה מהם חשד להיבט פלילי.
הדוח עוסק בתיקים שנבדקו.
12 במדגם נדגמו 100 תיקים, ו -90 ;מהם נבדקו.
ארבעה תיקים לא הגיעו מהמוסד ובשישה תיקים לא היו מסמכים רלוונ טיים לחקירה שנעשתה.
המוסד לביטוח לאומי 1317 .
המלצות מבצעי הסקר היו שיפור והבניית תהליכי העבודה, בין היתר באמצעות שיפור המערכות הממוחשבות; הפעלת בקרה על התחום; תקינה מחודשת ושינוי הקצאת משאבי החקירה; כתיבת נוהלי עב ודה; והפקת לקחים מחקירות.
מבצעי הסקר הדגישו את הצורך לשנות את התפיסה בנוגע לתפקיד החקירות במוסד, להגדיר יעדי הכשרה, הדרכה ובקרה ולהגדיר מחדש פעולות שונות במטה אגף החקירות.
מינהלת המוסד היא הרשות המנהלת והמבצעת של המוסד, והרכבה נקבע בחוק הביטוח הלאומי.
על פ י החלטת מינהלת המוסד מפברואר 2003 , לצורך ביצוע הסקר הוקמה ועדה לניהול סיכונים.
על פי הגישה המתודולוגית לניהול הסיכונים שהחליטה עליה הוועדה, הועברו הסקרים למנהלי היחידות הרלוונטיות, למנכ"ל ולסמנכ"ל.
המנהלים נדרשו לבחון את הסיכונים שהוגדרו בסקר ולנקוט פעולו ת למזעורם.
בפועל נשארה האחריות לבחינת הסיכונים ולנקיטת פעולות בידי מנהלי היחידות, ולא ננקטו רבות מהפעולות אשר הומלץ עליהן בסקר שעסק באגף החקירות.
לדעת משרד מבקר המדינה, משהחליט המוסד לבצע סקר סיכונים בידי חברה מקצועית ראוי היה שגם הנהלת המוסד, המנכ"ל והסמנכ"ל, ולא רק מנהלי היחידות הרלוונטיות, ידונו בהמלצותיה.
ואולם נמצא שהמנכ"ל והסמנכ"ל לא נתנו את דעתם למסקנות הסקר וליישומן, והנושא לא קודם עד מועד עריכת הביקורת.
בפועל לא טיפל המוסד בסיכונים שהוגדרו, לא הושגה תכליתו של סקר הסיכונים, ואף בוזבזו משאבי ציבור.
ועדה לבדיקת מערך החקירות .
בנובמבר 2003 מינה שר הרווחה דאז, חבר הכנסת זבולון אורלב, ועדה לבדיקת מערך החקירות במוסד (להלן - ועדת מערך החקירות).
הוועדה מונתה כדי להבטיח שננקטות כל הפעולות הדרושות לשם צמצום הניצול לרעה של גמלאות הביטוח הלאומי.
בינואר 2004 הגישה ועדת מערך החקירות את מסקנותיה לשר ולפיהן הליכי חקירה, ענישה והרתעה וטיפול יעיל יותר במבצעי מעשי ההונאה עשויים לצמצם את תופעת המרמה כלפי המוסד.
ועדת מערך החקירות סברה כי יש צורך בשינוי מהותי של התפיסה הארגונית, נוהלי ההפעלה, ההדרכה והגדרת הסמכות והאחריות של כל אחד מבעלי התפקידים באגף החקירות.
המלצות הוועדה עסקו בעיקר בצורך בקיומו של מערך חקירות מקצועי, חזק ומרתיע שיהיה חלק אינטגרלי של המוסד, אגב נתינת הדעת לניגוד בין הצורך לחקור חשדות למרמה כלפי המוסד ובין היותו מוסד להבטחת ביטחון סוציאלי.
הוועדה המליצה בין היתר: לשנות את המבנה הארגוני של אגף החקירות ומטהו; לעבות את כוח האדם במערך החקירות והמודיעין; להקים מערך מודיעין; לפתח מערך גיוס, קליטה והדרכה; לשפר את מערך הפיקוח והבקרה; להחיש את תהליכי האינטגרציה במחשוב; לתקן תיקוני חקיקה; ולתת מענה לצרכים מיוחדים בחקירת מגזרים ואוכלוסיות מיוחדות.
1318 דוח שנתי59ב שר הרווחה ומנכ"ל משרדו אישרו את דוח הוועדה, אך המוסד לא נקט כל צעדים על פי המלצותיו.
מלבד זה, אף שהוגש דוח הוועדה למוסד, לא דנה מינהלת המוסד בהמלצותיו.
יש לציין כי בדיון המינהלת ביום 12.
04 נמסר למשתתפים כי בעקבות המלצת ו עדת מערך החקירות יוחל בכתיבת נהלים באגף החקירות, אולם המלצה לא זו יושמה.
שר הרווחה לשעבר, חבר הכנסת זבולון אורלב, מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מנובמבר 2008 כי לא התקבלה עמדתו בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, שלפיה מרכז הכובד של החקירה והתביעה יהיה במוסד ויש להקצות משאבים למוסד בהתאם, ולפיכך לא היה יכול המוסד ליישם את ההמלצות.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה לקיים דיון בהמלצות הוועדה במינהלת המוסד ולגבש עמדה רשמית בקשר אליהן.
עוד ראוי היה לבחון, אילו מהמלצות הוועדה אפשר ליישם, באמצעות המשאבים הקיימים בכל הנוגע לשינוי התפיסה הארגונית, לנוהלי ההפעלה וההדרכה ולהגדרת הסמכות והאחריות של כל אחד מבעלי התפקידים באגף החקירות.
חודשים אחדים לאחר קבלת דוח הוועדה לבדיקת מערך החקירות, באפריל 2004 , מינה מנכ"ל המוסד דאז, ד"ר יגאל בן שלום, ועדה שתבחן "דרכי אכיפה והרתעה" (להלן - ועדת אכיפה והרתעה) משום שעלה חשש כי מתגברת התופעה של הונאת המוסד.
ביולי 2004 הגישה הוועדה דוח למנכ"ל המוסד.
גם ועדת אכיפה והרתעה התייחסה לחשיבות מערך החקירות לשם יצירת הרתעה ולחשיבות שינוי התפיסה הרווחת במוסד, שלפיה כאשר בחקירה נאס פות ראיות המצדיקות את דחיית התביעה לגמלאות, הטיפול בה מסתיים בדחיית התביעה, ולא ננקטים צעדים לשם יצירת הרתעה.
עוד נכתב בדוח כי קיומו של המוסד והגשמת שאיפותיו להגדלת הקצבאות לאוכלוסייה החלשה והנזקקת מותנים בהקמת מערך אכיפה יעיל שבראשו אגף חקירות ומודיעין מקצועי, חזק ומרתיע, וכי אם עולה בחקירה שנעברו עברות נגד המוסד, יש להעניש את העבריינים לשם יצירת הרתעה.
לשם כך המליצה הוועדה בין היתר ליישם את המלצות ועדת מערך החקירות ולנקוט דרכים ליצירת הרתעה, ובהן הגשת תביעות פליליות, החמרת הענישה ופרסום מקרי מרמה.
ועדת אכ יפה והרתעה הציעה לאמץ את המלצות ועדת מערך החקירות בנוגע לשינוי המבנה הארגוני של אגף החקירות, גם בהיעדר מימון תקציבי למימושו.
הוועדה סברה כי אי-שינוי המבנה הארגוני ייתר את כל הפעולות האחרות לשיפור מערך החקירות.
המוסד לביטוח לאומי 1319 .
הביקורת העלתה כי אף שקיבל מנכ"ל המוסד דאז, ד"ר יגאל בן שלום, את הדוח וציין כי יבחן את המלצותיו, את דרכי יישומן ואת עלויותיהן, הוא לא הביא את המלצותיו לדיון במינהלת המוסד, והן לא יושמו.
מנכ"ל המוסד דאז, ד"ר יגאל בן שלום, לא הגיב לממצאי דוח מבקר המדינה.
תכנית אסטרטגית לבקרה ולמניעת הונאות .
כשנה לאחר מכן, ביוני 2005 מינה מנכ"ל המוסד דאז, ד"ר יגאל בן שלום, צוות חשיבה נוסף שיגבש תכנית אסטרטגית לבקרה ולמניעת הונאות במוסד (להלן - התכנית האסטרטגית).
הצוות התבקש למפות את סוגי ההונאה המוכרים, לבחון את הבקרות המופעלות בנוגע לכל סוג ואת מידת יעילותן ולהציע תכנית לשיפור אמצעי הבקרה ולמזעור אפשרויות ההונאה.
ביולי 2005 הגיש הצוות למינהלת המוסד דוח, ובו תכנית המבוססת על שלושה עקרונות: הרתעה, מניעה וגילוי.
לעניין מערך החקירות חזרה התכנית האסטרטגית על המלצות הוועדות שקדמו לה, והציעה לשנות את המבנה הארגוני של מערך החקירות כדי לשפר את היכולת לאתר ולחשוף מעשי מרמה.
ביולי 2005 דנה מינהלת המוסד בתכנית האסטרטגית שהוצעה, והחליטה לאמץ את מקצתה: להכין נוהל המפרט כיצד אפשר להפעיל את פקודת המסים (גבייה) על חובות בגמלאות לשם ייעול גביית החובות; לבצע חקירות בסניפים על בסיס מדגם; לקיי ם דיון עם משרד המשפטים בעניין החמרת הענישה; ולקיים דיון עם רשות המסים בעניין העברות מידע.
עד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2008 , לא יושמו בכלל הצעות התכנית האסטרטגית שאימצה מינהלת המוסד.
השקפתה של היאל"כ היא, כי רק טיפול כלל-מערכתי של הרש ויות השונות יביא להצלחה במיגור תופעות הפשיעה הכלכלית.
לפיכך פעלה היאל"כ לאיתור ליקויים המעודדים מעשי מרמה כלפי המוסד, הקימה בשנים 2004 -2006 צוותי חשיבה לעניין ליקויים אלה, והכינה דפי עמדה והצעות לשינויים מערכתיים וחקיקתיים שיביאו לצמצום היקפי המרמה.
היועצת המשפטית של היאל"כ העבירה את המלצותיהם של צוותי החשיבה ליועץ המשפטי של המוסד, והציעה פעמים מספר להקים פורום שיגבש את הדרך היעילה ביותר למימושן.
סגן היועץ המשפטי של המוסד השיב ליאל"כ כי יישום רוב ההמלצות אינו באחריות המוסד וכי ההמלצות שיישומן באחריות המוסד יישקלו.
עם זאת, הוא ביקש להדגיש שכמה מן ההמלצות אינן עולות בקנה אחד עם הצורך 1320 דוח שנתי59ב לפשט את הליכי אישור התביעות ולשלם את הגמלאות בתוך זמן קצר, צורך הנובע מהיות המוסד מופקד על נושאים חברתיים עדינים.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2009 מסרה המשטרה כי ראש יאל"כ וראש מטה יאל"כ נפגשו באופן פורמלי ובלתי פורמלי עם מנכ"ל המוסד דאז מספר פעמים, והעלו בפניו את הנושאים השונים ובינהם את תוצרי צוותי החשיבה, וביקשו ממנו לקדם את הנושא ואף הציעו עבודה משותפת בעניין.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שהמנכ"ל יעלה את מסקנות צוותי החשיבה לדיון בפני הנהלת המוסד ובפני הגורמים הרלוונטיים, ובהם אגף החקירות והמינהלים הרלוונטיים.
מתוך הבנה שיש מקום לשיפור ההיערכות של המוסד בכל הקשור לחקירות ולטיפול בתופעות מרמה כלפיו, הוקמו בשנים האחרונות צוותים וועדות שונות לבחינת הנושא; אלה הגישו את דוחותיהם, ובהם המלצות מגוונות.
רוב הדוחות הללו לא נדונו, וההמלצות בהם לא יושמו.
נמצא שהמוסד לא בחר לפנות לדרך חדשה ולהוביל שינוי כדי להתמודד ביתר עוצמה והצלחה עם תופעות המרמה, אף שהיו בפניו הצעות והמלצות בעניין.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מי נוי ועדות במועדים סמוכים, אשר המלצותיהן חוזרות ואינן מיושמות, היא התנהלות שאינה ראויה.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה צורת התנהלות זו, המנציחה בזבוז וסחבת.
אין טעם למנות ועדה אם אין נכונות להתמודד עם הבעיה וכוונה להתייחס ברצינות למסקנות הוועדה ולהמלצותיה, לדון בהן ולעבור לשלב יישומי.
סדרי חקירת חשד לביצוע עברות .
המוסד מקבלמדי שנה בשנה מאות אלפי תביעות לגמלה בענפי גמלה שונים.
פקיד התביעות מוסמך לאשר או לדחות תביעה לגמלה.
לשם קבלת החלטה בנוגע לתביעה הפקיד מעביר את התביעה לבדיקה, אם הדבר נדרש על פי הנהלים של הענף13 או על פי שיקול דעתו.
על החוקרים לבצע בדיקה בנושא, על פי הנחיות .
13 נוהלי הענפים השונים מגדירים בדיקות הנדרשות לשם קבלת החלטה בתביעה לגמלה - למשל, במקרה שאישה שילדה לאחרונה, טוענת שאין לה בן זוג ומבקשת גמלת הבטחת הכנסה, על פי נוהלי הענף, יש לבדוק כי אכן אין מגורים משותפים עם בן זוג.
המוסד לביטוח לאומי 1321 .
הפקיד והנהלים, ולאמת או להזים את העובדות שהציג מגיש התביעה.
אם בבדיקה עולה חשד לביצועה של עברה פלילית, על החוקר לבצע את פעולות החקירה הנדרשות לשם הוכחתה, ולסמן במערכת הממוחשבת של המוסד: "קיים חשד להיבט פלילי" כדי שיתאפשר המשך הטיפול במישור הפלילי.
לאחר קבלת תוצאות הבדיקה והחקירה על פקיד התביעות לבחון את ממצאי החקירה, לקבל החלטה בעניין התביעה לגמלה ולהתייעץ עם מנהל המחלקה או התחום בנוגע להמשך הטיפול במישור הפלילי, בהתאם לנוהל מינהל הגמלאות של המוסד (ראו להלן בפרק על סדרי העמדה לדין וסגירת תיקים).
בסך הכול בוצעו בכל אחת מהשנים 2004 -2007 כ- 50,000 בדיקות וחקירות.
כאמור, מערך החקירות במוסד מספק שירותי חקירה (להלן- בדיקה14) על פי הנחיותיהן של יחידות הגמלאות והגבייה במוסד .
מלבד חוקרי הסנ יפים, הוקמה במוסד יחידת הונאה ארצית, שתפקידה לעסוק בחקירות יזומות המבוססות על פעילות מודיעינית ולשמש זרוע אכיפה לביצוע חקירות מורכבות ולטיפול במעשי הונאה נרחבים, מורכבים, המתפרסים על פני כמה אזורים ואף על פני המדינה כולה והמוסד מגדיר אותם "פרשיות".
חוק הביטוח הלאומי מעניק לחוקרי המוסד סמכויות ביקורת ופיקוח בקשר לתביעה או תשלום גמלה, ובכלל זה סמכות להיכנ ס לכל מקום הנדרש לצורך חקירה , סמכות לדרוש כל מסמך , סמכות לחקור כל אדם וכן סמכות לדרוש מידע מגוף ציבורי15.
מלבד הסמכויות המוקנות לחוקרים על פי חוק הביטוח הלאו מי, השר לבט"פ מסמיך את חוקרי המוסד לחקור חשודים באזהרה לפי סעיף 2 לפקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות) (להלן - פקודת העדות).
כאמור, כדי לייעל את הליכי התביעה, בין היתר בעקבות חקירות שבוצעו במוסד בנוגע למעשי מרמה כלפיו, הוקמה ביאל"כ יחידת תביעות.
בה בעת הוקמה במוסד יחידת התיאום, שתפקידה לתאם בין המוסד ליאל"כ.
גיבוש מדיניות חקירה .
על פי סעיף 398 (א) לחוק הביטוח הלאומי, השגת גמלה במרמה, מסירת מידע כוזב או העלמת מידע בקשר לדמי ביטוח וקשירת קשר להפחתת דמי ביטוח הן עברות שדינן מאסר של שנה אחת.
המוסד הוא רשות המוסמ כת לחקור את העברות הללו, וכאמור, אם נודע לו על ביצוע עברה, עליו לפתוח בחקירה16 .
עם זאת, למוסד יש סמכות להחליט שלא לחקור אם הוא סבור שאין בדבר עניין לציבור, כמו סמכות המשטרה לפי סעיף 59 ,]נוסח משולב[ לחוק סדר הדין הפלילי התשמ"ב- 1982 (להלן- חסד"פ).
14 במוסד המונח "חקירה" מתאר את פעולות החקירה שהחוקרים מבצעים לכל מטרה שהיא.
בדוח זה יתאר המונח "בדיקה" פעולות שהחוקרים מבצעים לשם אספקת מידע לפקיד התביעות לצורך קבלת החלטה בנוגע לתביעה לגמלה; והמונח "חקירה" יתאר פעולות שהחוקרים מבצעים כדי לספק ראיות לשם העמדת חשודים לדין בגין מרמה.
15 סעיפים 146 ,)(ב383 ו-384 .
לחוק 16 סמכות זו אינה גורעת מסמכותה של היאל"כ לחקור גם היא עברות מרמה כלפי המוסד, והיא עושה זאת באמצעות הזרוע שהוקמה לכך.
1322 דוח שנתי59ב החלטה על אי-חקירה דורשת גיבוש מדיניות כוללת שתיצור אחידות ושוויון באכיפת החוק; תתווה עקרונות להפעלת שיקול דעת לפני קבלת החלטות שלא לחקור תלונה; תמנע מחלוקות אפשריות בין החוקרים ובין התובעים; ותקבע סדר עדיפויות בהקצאת משאבים לפעולות האכיפה של הרשויות השונות.
כמו כן יש להסמיך במוסד בעלי תפקידים שיאשרו החלטה על אי -חקירה של חשד כאמור, כמו בעלי הסמכות במשטרה שנקבעו לעניין זה בחסד"פ.
הביקורת העלתה כי המ וסד לא גיבש מדיניות המפרטת את הנסיבות שלא ייחקר בהן חשד לביצוע עברות ולא קבע בעלי תפקידים מוסמכים לקבל החלטות בדבר אי-חקירה.
על המוסד, בהתייעצות עם גורמי התביעה הכללית, לקבוע מדיניות בכל הנוגע לאי -חקירת עברות בשל היעדר עניין לציבור, אשר תייעל את עבודתם של הגורמים העוסקים ביישום ההליך הפלילי ותגביר את השוויון באכיפת החוק.
מדיניות זו תאפשר להפנות את המשאבים הקיימים לתחומים שתופק בהם התועלת המרבית ממניעת ניסיון המרמה.
מדיניות זו אמורה לשקף את תפקידו של המוסד בהבטחת הביטחון הסוציאלי של האוכלוסייה הנזקקת בד בבד עם מיצוי הדין, במקרים הראויים, עם המנסים לרמותו.
לצורך גיבוש המדיניות על המוסד למפות את תופעות המרמה הקיימות ולבדוק השפעתן על הגמלאות השונות.
בעת קביעת המדיניות יש מקום לשקול, בין השאר, הבחנה בין סוגי העבריינים (יש שוני בין אוכלוסיית מבקשי הגמלאות, שרובה אוכלוסייה נזקקת, ובין עברות שהמעסיקים מבצעים); בין סוגי העברות וחומרתן; בין סוגי הגמלה (גמלאות ארוכות מועד וגמלאות קצרות מועד); בהתחשב בנסיבות האישיות של המבצעים.
מלבד זה, על המוסד להסמיך בעלי תפקידים לקבל החלטות בדבר אי -חקירה, כמו קציני משטרה שנקבעו לעניי ן זה בחסד"פ.
אם תוך כדי ביצוע בדיקה עולה בפני החוקר חשד לביצועה של עברה פלילית, עליו לבצע את פעולות החקירה, במקרים הראויים, ולאסוף ראיות להוכחתה ולסמן זאת במערכת הממוחשבת כדי שיהיה אפשר להמשיך לפעול במישור הפלילי.
משרד מבקר המדינה בדק, באמצעות שני מדגמים, תיקי תביעות לגמלת הבטחת הכנסה17 שנחקרו בשנים 2007- 2006 .
על פי חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א - 1980 משולמת קצבה לכל אדם ומשפחה בישראל שאין בכוחם להבטיח לעצמם .
17 גמלה זו נבחרה בהיותה הגמלה שבכל שנה מבוצעות בה הכי הרבה בדיקות לעומת גמלאות אחרות.
3% מכלל הבדיקות שבוצעו במוסד בוצעו בענף הבטחת הכנסה, ובשנת 2007 היה שיעור הבדיקות בענף הבטחת הכנסה 32.
מכלל הבדיקות שבוצעו המוסד לביטוח לאומי 1323 .
קצבה מלאה משולמת למי שאינו מסוגל להבטיח לעצמו הכנסה כלל, וקצבה חלקית משולמת לאנשים שהכנסתם מעבודה או ממקור אחר נמוכה מרמת ההכנסה המינימלית הנדרשת למחיה.
הזכאות לגמלה של כל אחד מבני זוג מותנית בכך שמתקיימים גם בבן זוגו תנאי הזכאות, ולפיכך יש להצהיר על קיומו של בן זוג, אם יש כזה.
במדגם א' נבדקו 101 תיקים שהתביעה לגמלה המצויה בהםנדחתה, והחוקרים לא מצאו שעולה מהם חשד לביצוע עברה פלילית 18 .
מטרת אותו מדגם הייתה לבדוק אם עולה מהתיקים חשד לביצוע עברה פלילית ואם החוקרים ביצעו את הפעולות הנדרשות להוכחתו.
להלן עיקרי הממצאים שהועלו במדגם א': 1.
בבדיקת תיקי המדגם נמצא כי בכ -46% מהם ממצאי הבד יקה והחקירה מצביעים על חשד לביצוע עברה פלילית, אך חקירת תובעי הגמלה בעניין זה לא מוצתה, כלהלן: בהתייחס לפעולות חקירה נוספות - נמצא כי בכ -98% מהתיקים שעלה בהם חשד להיבט פלילי, לא בוצעו פעולות חקירה נוסף לניסיון לחקור את תובע הגמלה, אף שכדי למצות את החקירה היה צריך לעשות כן.
מלבד זה, במדגם נמצא כי בכל המקרים שתובע הגמלה ביטל את תביעתו לאחר שהוחל בביצוע פעולות חקירה בעניינו ( 10% מהתיקים שבמדגם שבהם ממצאי הבדיקה והחקירה מצביעים על חשד לביצוע .
18 תביעה לגמלה יכולה להידחות בלי שיעלה בה חשד לקיומו של היבט פלילי במקרים שלא עמד בהם התובע בתנאים המזכים בגמלה, אך לא הייתה לו כוונת מרמה.
1324 דוח שנתי59ב עברה פלילית, אך החקירה בעניין זה לא מוצתה) וכן בכל המקרים שתובע הגמלה לא שיתף פעולה עם החוקרים 19 (%27 )מהתיקים האמורים הפסיקו החוקרים את החקירה בלי למצותה בדרכים אחרות, והחזירו את התיק לפקיד התביעות.
בתשובה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 הסביר מי שכיהן כמנהל אגף החקירות בתקופה הרלוונטית כי לחוקרי המוסד אין כלי אכיפה מספיקים במקרה של חוסר שיתוף פעולה מצד הנחקר (סמכויות עיכוב ומעצר למשל) וכי בקשתו להעניק סמכויות כאלה לחוקרי המוסד נדחתה גם על ידי המוסד.
משרד מבקר המדינה מציין כי מבדיקת תיקי המדגם עולה כי גם במקרים שתובע הגמלה לא שיתף פעולה היה אפשר, במקרים הראויים, לקדם את החקירה בדרכים אחרות, כגון חקירת גורמים אחרים הרלוונטיים לתביעה, מעקבים ותצפיות, והדבר לא נעשה.
לדעת משרד מבקר המדינה, אי - מיצוי החקירה לשם טיפול במישור הפלילי רק משום שתובע הגמלה מבטל את תביעתו או אינו משתף פעולה עם החוקרים, יש בה כדי לפגוע בהרתעה.