HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
) 34 דוח ועדת גולדברג, השלכותיו של תקדים הואשלה, סעיפים 45-43 .
35 הצעת חוק להסדרת התיישבות בדואים בנגב, התשע"ג- 2013 , ה"ח הממשלה316.
שם הדוח: משרד החקלאות ופיתוח הכפר - היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ,אחדות (ראו להלן בפרק על המדיניות).
בהצעת החוק נקבעו נוסחות פיצוי לתובעי בעלות נוסחות שמקנות להם תמורות גבוהות בהרבה מן התמורות שהוצעו להם במסגרת החלטות רמ"י.
בשלהי 2013 , על רקע התנגדויות פוליטיות מימין ומשמאל, משכה הממשלה את הצעת החוק והוקפאו הליכי החקיקה.
בהיעדר חקיקה ועד מועד סיום הביקורת הנוכחית, ספטמבר 2015 , מוסיפות החלטות רמ"י, על התמורות המוצעות במסגרתן, לעגן את מדיניות הסדר הקרקעות שעליהן הוגשו תביעות בעלות.
נתונים לשנים 2014 -2008 בדבר היקף הקרקעות שעליהן הוגשו תביעות בעלות אשר הוס דרו, בהסכמי פשרה בין תובעי בעלות לבין המדינה, מלמדים שבאותן שנים לא הייתה התקדמות ממשית בנושא: במסגרת הסכמי הפשרה הוסדרו כ - 6,000 דונם בלבד מסך השטח של כ - 590,000 דונם, שהיה טעון הסדר בשנת 2008 .
במסגרת תביעות נוגדות הוסדרו עוד כ- 10,000 דונם.
כלומר במסגרת הסכמי פשרה ותביעות נוגדות הוסדרו רק כ -3% מסך השטח שעליו קיימות עדיין תביעות הבעלות.
עובדה זו מלמדת שהתקדמות הטיפול בנושא הייתה זניחה (עוד על תביעות הבעלות ראו להלן).
להלן מפה 37 המציגה את היישובים הבדואיים המוכרים בנגב (מסומנים בקו כחול), את ההתיישבות הבדואית בפזורה ואת תביעות הבעלות שקיימות בתוך היישובים ומחוץ להם: .
שלא במסגרת משא ומתן על הסכמי פשרה אלא על פי נוסחות פיצוי מוגדרות היטב 37 המפה נשלחה למשרד מבקר המדינה על ידי משרד החקלאות ב- 2015 .
משרד החקלאות ופיתוח הכפר 935 .
:שם הדוח משרד החקלאות ופיתוח הכפר - היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עולה אפוא שטרם הוסדר רובן הגדול של הקרקעות בנגב, שעליהן הגישו תושבים בדואים תביעות בעלות, עוד בשנות השבעים של המאה העשרים.
הבעיות החברתיות והכלכליות של האוכלוסייה הבדואית בנגב נובעות בחלקן מאי-ההצלחה להסדיר את התיישבות התושבים הבדואים שבפזורה במסגרת יישובית מוכרת, ולחלץ מן המחלוקת על הקרקעות את השטחים הנדרשים לצורך מגורים ולצורך פיתוח תשתיות עבור התושבים.
מצבה החברתי והכלכלי הירוד של האוכלוסייה הבדואית בנגב והתיישבותם של עשרות אלפי תושבים מקרב אוכלוסייה זו מחוץ לתחומי יישובים מוכרים, כשהם אינם שייכים למסגרת של רשות מקומית כלשהי, ומתגוררים במבנים שנבנו באופן לא חוקי, מעוררים סוגיות סבוכות הנוגעות בין היתר לנגישות של תושבים בדואים לשירותים בסיסיים, כמו כן מציאות מורכבת זו עשויה ליצור נתק של חלק מהם מן המדינה וממוסדותיה.
מציאות זו אף מהווה קרקע פורייה לצמיחת תופעות של פשיעה ועבריינות העלולות לפגוע בכלל התושבים באזור הנגב.
גיבוש מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב ויישומה .
הליך גיבוש המדיניות ועבודת מטה ליישומה .
כדי לקדם את הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, היה צורך בקביעת מדיניות לטיפול בנושא, שתתייחס, בין היתר, להיקף ה אוכלוסייה שיש להסדיר, כמו כן היה צורך ב מינוי אחראים לטיפול בנושא על היבטיו השונים - משפטיים, תכנוניים , כלכליים ועוד; בקביעת תחומי אחריותו של כל גורם; בהקצאת תקציבים ומקורות ; ובקביעת לוחות זמנים ליישום.
משרד מבקר המדינה בחן את סדרי קבלת ההחלטות וקביעת המדיניות בעניין הבדואים בנגב כבר בשנת 200138 (להלן- הביקורת משנת 2001,) והעיר אז כי "הממשלות - על ועדותיהן, אינן פועלות בשיטתיות ובהמשכיות, ופתרון הבעיות הקשות והמרכזיות נדחה מוועדה לוועדה ופעמים מממשלה לממשלה" .
בספטמבר 2003 הכריזה הממשלה 39 ,על תכנית מקיפה לפתרון בעיית ההתיישבות בפזורה ובמסגרתה הוכרו שבעה יישובים בדואיים חדשים אשר נכללו כולם במועצה אזורית אחת, אבו בסמה.
במהלך השנים הוכרו יישובים נוספים במסגרת מועצה זו.
38 ,מבקר המדינה דוח שנתי 52ב ( 2001 ), בפרק: "המגזר הבדואי בנגב", עמ' 118-95 .
39 החלטת ממשלה881 מיום 29.
שם הדוח: משרד החקלאות ופיתוח הכפר - היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משנת 2007 קיבלה הממשלה כמה החלטות שעיגנו מדיניות שנועדה להסדיר את ההתיישבות הבדואית בנגב, לרבות קידום חקיקה כדי לפתור את המחלוקת שקיימת בין המדינה ובין אלה מן התושבים הבדואים שתבעו בעלות על קרקעות מסוימות בנגב, והחלטה על תכנית חומש כלכלית-חברתית לפיתוח היישובים הבדואיים בנגב ולקידום חברתי וכלכלי של האוכלוסייה.
לצד קביעת המדיניות נעשתה עבודת מטה כדי שמשרדי הממשלה יהיו ערוכים ליישומה.
עוד הקימה הממשלה גופים אחדים שתפקידם לפעול ליישום המדיניות.
הגופים והוועדות שהוקמו ופעלו ופסיקה בנוגע לסוגיית ההסדרה .
הרשות להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב (להלן - הרשות להסדרה): ביולי 2007 החליטה הממשלה (החלטת ממשלה 1999 ) להקים במשרד הבינוי והשיכון את הרשות להסדרה 40 .
בהחלטה נקבעו ייעוד הרשות ותפקידיה, ביניהם הסדרת תביעות הבעלות; הסדרת מגורי קבע, תשתיות ושירותים ציבוריים, הן ביישובים קיימים הן ביישובים חדשים; ייזום תכנון סטטוטורי; קידום תכנון ופיתוח של תשתיות מקומיות ואזוריות לפתרונות קבע.
לשכת הסדר מקרקעין באר -שבע, במשרד המשפטים: היחידה מופקדת על סוגיית הסדר זכויות הבעלות במקרקעין בנגב, יש בה מידע על תביעות הבעלות שבמרחב הפעולה שלה ועל שינויים שחלו במרוצת השנים בזהותם או במעמדם של תובעי הבעלות, בגבולות החלקות שנתבעו או בשטחן.
מידע זה מנוהל בידי פקיד הסדר מקרקעין (להלן - פקיד ההסדר) .
הנתונים שמסר פקיד ההסדר לוועדת גולדברג (ראו להלן) מלמדים כי מתוך 776,856 דונם- השטח שנתבע מאז שהוגשו תביעות הבעלות בשנות השבעים של המאה העשרים, עד שנת 2008 הוסדרו כ- 205,670 דונם בלבד, מהם כ - 150,000 דונם הוסדרו במסגרת הסכמי פשרה בין המדינה ובין תובעי בעלות ועוד כ - 50,000 .
דונם הוסדרו באמצעות פסקי דין ונקבע שהם שייכים למדינה 3.
: ועדת גולדברג בהחלטת הממשלה, מ יולי 2007 )(ראו לעיל נקבע כי על שר הבינוי והשיכון למנות ועדה ציבורית, לשם גיבוש הצעת חוק בעניין הסדרת התיישבות המגזר הבדואי בנגב, לרבות גובה הפיצויים, הסד רים לקרקע חלופית, אכיפה אזרחית ולוח זמנים לביצוע ההסדרים .
בדצמבר 2007 מינה השר ועדה ציבורית להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, בראשות שופט בית המשפט העליון (בדימוס) אליעזר גולדברג (להלן - ועדת גולדברג).
בדצמבר 2008 הגישהועדת גולדברג דוח, ובו המלצותיה (להלן - דוח ועדת גולדברג) .
בדוח נכתב כי כמעט שלא השתנה דבר בעקבות הוועדות השונות שפעלו בשנות קיומה של המדינה והציעו פתרונות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב; וכי תביעות בעלות שאינן מוסדרות עשרות שנים משתקות את פיתוחם של אזורים שלמים ואת פיתוחם של יישובים בדואיים.
עוד נכתב בדוח, כי "לא ניתן לפתור את בעיית ההתיישבות בלי לפתור .
40 החלטת ממשלה 1999 מיום 15.
07 ,(לימים תעבור הרשות לפעול תחת משרדי ממשלה אחרים ראו להלן).
בהחלטת ממשלה מאוחרת יותר, מאוגוסט 2014 שונה שמה של הרשות ל"הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב".
משרד החקלאות ופיתוח הכפר 937 .
:שם הדוח משרד החקלאות ופיתוח הכפר - היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 את בעיית הקרקעות; לא ניתן לפתור את בעיית הקרקעות בלי לפתור את בעיית ההתיישבות; ולא ניתן לפתור את שתי הבעיות בלי לפתור את המצוקות של הבדווים41 , בכללן נושא התעסוקה הרווחה והחינוך, גם אם נעשה רבותומושקעים תקציבים גדולים בתחום זה".
מסקנות הוועדה שימשו בסיס לפעולות הממשלה בשנים האחרונות .
ועדת גולדברג קבעה בדוח שכתבה, כי נחוצה "יוזמה תכליתית, מעבר לפן המשפטי, שתוביל לפתרון הוגן ובר -ביצוע של המאבק על הקרקע והמחלוקת על ההתיישבות, פתרון שיהיה בו לחדש את אמונם של הבדואים במדינה ובכוונותיה".
עוד נכתב בדוח של הוועדה, כי מתחייב פתרו ן מערכתי כולל ומשולב בנושא הקרקע ובנושא תכנו ן ההתיישבות, התעסוקה והחינו ך, וכי לשם כך חייבת להיות יד מכוונת ומבצעת אחת , ובמיוחד משום שהזמן אוזל והולך במהירות; כי על המדיניות להיות מוגדרת ועקבית, וכדי שתהיה כך צריכים כל פרטיה למצוא את ביטוים "בחוק בלי מרווח לשיקול דעת"; אין מקום לפשרות אינדיווידואליות ולמשא ומתן פרטני.
" מדיניות כזאת משדרת חוסר נחישות וחוסר עקביות"; יש ליישם את המדיניות המוצעת מהר ככל האפשר, שכן "ככל שיחלוף הזמן ילך הפתרון ויתרחק"42.
צוות היישום : בינואר 200943 קבעה הממשלה כי מסקנות ועדת גולדברג יהיו התשתית להסדרת הסוגיה וכי ימונה "צוות יישום ויישוב הסתייגויות אשר יגיש לממשלה מתווה מפורט ובר -יישום " להסדרת התיישבות הבדו אים בנגב (להלן - צוות היישום).
במאי 2011 הגיש צוות היישום את המלצותיו לממשלה (להלן - המלצות צוות היישום או דוח ועדת פראוור).
כאמור, בנוגע להליכים משפטיים בין בדואים שטענו לבעלות על קרקעות בנגב לבין המדינה, פסקו בתי המשפט שהקרקעות אינן שייכות להם אלא למדינה.
יחד עם זאת, בית המשפט העליון עמד על הצורך במציאת פתרון כולל לסוגיית זכויותיהם של תושבים בדואים באדמות הנגב, בהקדם, באמרו: "אין חולק כי סוגיית זכויותיהם של שבטי הבדואים באדמות הנגב היא סוגיה נכבדה אשר מן הראוי כי יימצא לה פתרון המניח את דעת כל הצדדים, וככל שיקדם כן ייטב.
אין בכוחם של חוקי היסוד להקרין על חקיקה עות'מאנית ומנדטורית מפורשת בענייני קרקעות באופן המוליד זכויות קנייניות יש מאין" 44 .
בעניין הצורך להסדיר את ההתיישבות הבדואית בנגב45 , עמד בית המשפט העליון על כך שמורכבות הנושא באה לידי ביטוי בהיבטים רבים, השלובים זה בזה: הקושי בקביעת מדיניות תכנונית; מחלוקות משפטיות והיסטוריות בעניין הבעלות על הקרקע; התמודדות עם המציאות התכנונית השוררת בפועל בשטח; מחסור בתכניות סטטוטוריות; קשיים באכיפת דיני התכנון והבנייה; ואכיפה מעטה.
מקובלות שתי צורות הכתיבה: בדווים ובדואים 42 'דוח ועדת גולדברג, עמ27 ו-28 .
43 החלטת ממשלה מספר 4411 מיום 18.
44 ע"א 4220/12 אלעוקבי נ' מדינת ישראל (פורסם במאגר ממוחשב, 14.
) 45 ראו: עע"מ 2219/10 יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה אבו בסמה נ ' עמותת רגבים (פורסם במאגר ממוחשב, 26.
13 ); רע"א 3094/11 אבו אלקיעאן נ' מדינת ישראל (פורסם במאגר ממוחשב, 5.
שם הדוח: משרד החקלאות ופיתוח הכפר - היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .
החלטות ממשלה נוספות .
בספטמבר 201146 החליטה הממשלהלפעול באופן מואץ להסדרת התיישבות הבדואים בנגב לרבות פתרון סוגיות הבעלות על הקרקעות ולהשקיע משאבים לחיזוק חברתי וכלכלי של אוכלוסייה זו .
במסגרת זו הוחלט על סדרת צעדים: אימוץ המלצות דוח ועדת פראוור (בשינויים מסוימים); קידום חקיקה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב (גובשה הצעת חוק); קיום הליך מיוחד של הקשבה לציבור ובמסגרתו פעולת הסברה נרחבת לאוכלוסייה הבדואית לשם הסברת מתווה היישום וקבלת תגובתה עליו; מינוי השר זאב בנימין בגין לראש הליך בחינת התגובות על הצעת החוק; הפעלת תכנית בת חמש שנים לפיתוח חברתי וכלכלי של היישובים הבדואיים המוכרים בנגב וחיזוק האוכלוסייה הבדואית באזור זה, לכך הוקצה תקציב של כ-1.
מיליארד ש"ח בהחלטת ממשלה 3707 צוין כי יש בה "משום הזדמנות להביא מפנה ביחס לאוכלוסייה הבדואית בנגב, ולהקטין את הניכור שבין המדינה לאזרחיה הבדואים ולהאיץ את פיתוח הנגב לטובת כל יושביו".
עוד נכתב בהחלטה זו כי אין בה "ובהצעת החוק שתובא בעקבותיה כדי להכיר בזכויות קנייניות מן הדין אלא דווקא היפוכם של דברים - הסדרה שכל כולה היא לפנים משורת הדין ונסמכת על ההנחה של היעדר זכויות קנייניות כאמור".
מטה היישום : בספטמבר 201147 החליטה הממשלהעל הקמת מטה יישום במשרד ראש הממשלה (להלן - רה"ם), אשר יופקד מטע ם רה"ם על מימוש התכנית להסדרת התיישבות הבדואים בנגב ועל קביעת האסטרטגיה והמדיניות ליישומה , לרבות מימוש תכנית הפיתוח החברתי -כלכלי , תיאום בין הגופים המעורבים בביצועה והסרת חסמים; עוד החליטה הממשלה על העברת שטח הפעילות של הרשות להסדר ה ממשרד הבינוי והשיכון למשרד ראש הממשלה.
לתפקיד ראש מטה היישום מונה האלוף (במילואים) דורון אלמוג ובשנת 2012 גויסו עובדים לאיוש התפקידים השונים במטה.
בד בבד הוקמה מינהלת אכיפה (ראו להלן) הפועלת בתחום הטיפול בבנייה בלתי חוקית בנגב.
כדי לסייע לגופים העוסקים באכיפה נגד בנייה בלתי חוקית הוקמה גם יחידה ייעודית במחוז דרום של משטרת ישראל (יחידת יואב).
: מינהלת אכיפה על פי החלטת ממשלה 3707 ,, הוקמה במשרד לביטחון הפנים יחידת תיאום אכיפה לחוקי המקרקעין (להלן - מינהלת האכיפה) שיעודה תיאום והנחיה של הגופים המופקדים על אכיפת דיני המקרקעין וחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 , בנגב, לשם ריכוז מאמץ לאומי לצמצום תופעות הפלישה והבנייה הבלתי חוקית בנגב 48 .
מינהלת זו מכונה גם מינהלת דרום לתיאום האכיפה 3.
: תזכיר והצעת חוק בינואר 2012 פורסם תזכיר החוק להסדרת התיישבות בדואים בנגב והחל מהלך ההקשבה לציבור שקיים השר דאז זאב בנימין בגין (להלן - השר בגין) שבמסגרתו היו פגישות שהשתתפו בהן כ-600 אזרחים בדואיםוכן אזרחים יהודים ונציגי עמותות שונות.
תזכיר החוק הועלה בערבית לאתר האינטרנט של משרד ראש הממשלה והודפסו מאות עותקים שלו.
במסגרת הליך ההקשבה קיימה גם הרשות .
46 החלטות ממשלה 3707 ו- 3708 .
47 בהחלטת ממשלה 3707 .
48 יש גופים שונים העוסקים באכיפה בתחום זה, ראו להלן בדוח זה בפרק: "אכיפה בנוגע לבנייה בלתי חוקית".
משרד החקלאות ופיתוח הכפר 939 .
:שם הדוח משרד החקלאות ופיתוח הכפר - היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .
להסדרה פגישות עם אזרחים בדואים רבים בינואר 2013 הגיש השר בגין לממשלה דוח לסיכום מהלך ההקשבה, ובו המלצות למדיניות ולתיקון תזכיר החוק (להלן - דוח בגין).
בהמשך אותו חודש אימצה הממשלה 49 את דוחבגין והטילה על משרד האוצר להקצות את המשאבים הדרושים ליישום ההחלטה , לפי קצב התקדמות ביצועה.
במאי 2013 פרסמה הממשלה את הצעת החוק50 (להלן- הצעת חוק ההסדרה או הצעת החוק), שנאמר בה כי עניינה הוא "ה פן המשפטי של סוגיית הסדרת התיישבותם של בדואים בנגב, לרבות הסדרת תביעות בעלות על קרקעות בנגב שהוגשו בידי חלק מהם.
עמדת המדינה היא כי הדין הקיים לא מאפשר לקבל תביעות אלה, אך בשל התנאים החברתיים והכלכליים המיוחדים בנגב, היוצרים בעיה חמורה הרובצת לפתחה של החברה בישראל זה עשרות שנים, מוצע לקבוע בהצעת חוק זו הסדרים מיוחדים לפתרון המצב.
הסדרים מוצעים אלה, הכוללים הענקת תמורה בקרקע ובכסף בשל תביעות הבעלות על קרקעות, הם חסרי תקדים ואינם מוכרים כיום בחוק ובפסיקת בתי המשפט".
על פי הצעת החוק תציע המדינה לתובעי הבעלות הסדרי פשרה נדיבים הרבה יותר מהסדרי העבר שהוצאו ל הם במסגרת החלטות ממ"י.
יינתנו פיצויים לתובעי בעלות תמורת הסרת תביעתם על פי אמות מידה שנקבעו בהתאם לסוג הקרקע וגודלה, ובהם: היות הקרקע מוחזקת/לא מוחזקת במועד הגשת התביעה; מיקום הקרקע - מחוץ ליישובים מוכרים או בתוכם; גודל השטח בדונמים; אופי הקרקע - מישורי/הררי/רדוד.
לצד הגדלת היקף הפיצוי לתובעי הבעלות נקבע גם גבול זמן עליון למיצוי המשא ומתן בין המדינה ובין תובעי הבעלות - שלוש עד חמש שנים בהתאם למפורט בהצעת החוק, לאחר מכן נאמר שלא יתבררו עוד תביעות בעלות במסגרת הסכמי פשרה עם המדינה, ותירשם בעלות של המדינה על הקרקע מבלי שתובעים שהתמהמהו בהסדרת תביעתם יוכלו לקבל פיצוי בעדה.
נוסף על כך מתייחסת הצעת החוק גם לעניין הסדרת ההתיישבות של תושבי הפזורה - נאמר בה שהמדינה תעניק תמורות, על פי תנאי זכאות (הקצאת מגרש למגורים ו/או סיוע כספי) לתושבים המתגוררים בפזורה שיתפנו ממקומות מגוריהם אלה ויעברו לגור ביישובים הבדואים המוסדרים היום או ביישובים שאינם מוכרים היום ויוסדרו תכנונית בעתיד.
בהחלטת רמ"י מספטמבר 201451 נקבע כי בתקופת הביניים, עד אישורהצעת החוק , יחולו הסדרי התמורה לתביעות בעלות בהתאם להחלטות של רמ"י הקובעות תמורות, אולם יוסכם עם המתפשרים כי אם ירצו, יוכלו לקבל את התמורות שיהיו בתוקף עם כניסת החוק לתוקפו ועל פי ה תנאים שייקבעו בו; אם יבחר המתפשר לקבל את התמורות על פי החוק, יהיה עליו לוותר על התמורות שקיבל בהתאם להחלט ות רמ"י.
ההחלטה מתייחסת גם להטבות שיינתנו לתושבים המתפנים מן הפזורה ליישובי הקבע, ובכלל זה גם להטבות למשרתי כוחות הביטחון ולקבוצות מאורגנות.
כלי החקיקה, אם כן, נמצא על ידי ועד ת גולדברג והממשלה כאמצעי ראוי מהבחינה הציבורית וגם יעיל להסדרתן של תביעות הבעלות על קרקעות בנגב בטווח זמן מוגדר .
הסדרת תביעות הבעלות תסיר חסם משמעותי זה בדרכה של המדינה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב.
בהצעת החוק נכתב כי נדרשת חקיקה לעניין זה מכמה סיבות.
להלן נימוקים שהובאו: הסדרת הסוגיה בחוק יוצרת זכות שבדין שהיקפה ותנאיה מעוגנים בחוק; תהליך הסדרתן של תביעות .
49 החלטת ממשלה 5345 מיום 27.
50 הצעת חוק להסדרת התיישבות בדואים בנגב, התשע"ג- 2013 , ראו הערה35 .
51 החלטה 1383 של רמ"י מיום 29.
שם הדוח: משרד החקלאות ופיתוח הכפר - היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הבעלותיארך שנים אחדות , הואיל ומדובר ב- 2,900 תביעות בקירוב, ולכן יש להעניק לכללי ההסדרה יציבות שמעבר להחלטות מינהליות; מדובר בהסדר רחב היקף שאמור לחול בפרק זמן נתון על בני אדם רבים, בשטח נרחב, תוך כדי הקצאת משאבים רבים, ועל כן נדרשת חקיקה שתקבע עוגנים ברורים לאופן ביצוע ההסדר; השתהות נוספת ביישום הסדר הקרקעות בנגב תביא לריבוי יורשים לתביעות הבעלות ולהפחת ת הערך הכלכלי של ההסדר לגבי כל יורש; כדי להסדיר את התיישבות הבדואים בתוך שנים אחדות, החוק מאפשר לקבוע מסגרת זמן נוקשה עם תמריצים להצטרפות מוקדמת להסדרה, ובד בבד להגביר את האכיפה הנוגעת לבנייה בלתי חוקית ו על המחזיקים במקרקעין שלא כדין.
בד בבד עם קביעת המדיניות האמורה וגיבוש נוסח הצעת חוק ההסדרה, נעשתה במשרדי הממשלה עבודת מטה לשם הכנת התשתית הנדרשת ליישום החקיקה.
במסגרת זו התקיימו במשרד ראש הממשלה ישיבות בין-משרדיות בהשתתפות נציגי משרד האוצר ומשרדי ממשלה אחרים שנועד להם תפקיד מרכזי בביצוע החוק לכשיחוקק, כדי להגיע להסכמות ולהבטיח שיוקצו המשאבים וכוח האדם הדרושים ליישום מדיניות הממשלה.
הושגו הבנות עם משרד האוצר על הקצאת תקציב בגובה כ-7 מיליארד ש"ח לצורך יישום מתווה ההסדרה, ובכלל זה לשם מתן תמורות בגין הסדרי קרקע ופינוי מחוברים, תכנון ופיתוח מגרשים, הקמת מוסדות ציבור, סבסוד מגרשים לתובעי בעלות וחיזוק יכולות משרדי הממשלה השונים.
ברשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב וביחידת פקיד ההסדר החל, בשיתוף עם מטה היישום, תהליך למחשוב וטיוב הנתונים הנוגעים ל הסדרת ההתיישבות: נתונים על תובעי הבעלות, השטחים הנתבעים, יורשים, חלקות שהוגשו בגינן תביעות נוגדות, תמונת מצב של התיישבות הפזורה ועוד.
על פי הרשות להסדרה, "הליך זה החל כבר בשנת 2008 על ידי בטיוב הנתונים, והעלאת הנתונים על מפות ]לו[ פקיד ההסדר.
הרשות סייעה [ במערכת ]ממוחשבת G.
טיוב הנתונים והתאמתם ממשיך באופן סדיר ושוטף גם היום, שכן ישנן עסקאות שנעשות בקרקעות אלו והחלטות בתי משפט או פשרות שנעשות עם תובעי בעלות המצריכות עדכון".
ביוני 2013 עברה הצעת חוקההסדרה בקריאה ראשונה בכנסת.
לאחר מכן נידונה כמה פעמים בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת.
בדיונים אלה , במסגרת הכנת החוק לקריאות שנייה ושלישית, התנגדו להצעת החוק גורמים פוליטיים מימין ומשמאל , והדיונים לוו בהפגנות ובמחאות במקומות שונים בארץ.
הדים לנושא היו גם בזירה הבין-לאומית.
בדצמבר 2013 המליץ מר זאב בנימין בגין 52 (להלן- מר בגין) לראש הממשלה להפסיק את דיוני הכנסת על הצעת החוק, מחשש שהשינויים שמבקשים להכניס בה יישנו אותה מעיקרה.
במסיבת עיתונאים שקיים באותו חודש ציין מר בגין כי "אם הצעת החוק לא תהיה לחוק, יתעצמו הבעיות בנגב משנה לשנה.
זה אכן קושי גדול, אבל עלול להתפתח קושי חמור עוד יותר מזה, שעליו מצביעות ההתפתחויות במהלך החקיקה בכנסת בחודש האחרון.
ניתן ללמוד מהן על כוונה מובהקת לשנות את הצעת החוק מעיקרה ולהפר את האיזון הקיים בה, בין השאר על ידי פגיעה בתמורות המוצעות לתובעי הבעלות, תוך הותרת אמצעי האכיפה על כנם.
לפני ימים אחדים הודיע יושב ראש הקואליציה, כי אין בקואליציה רוב לתמיכה בהצעת החוק בנוסחה הקיים.
נמסר גם כי הכוונה היא להביא לשינויים מרחיקי לכת בנוסח של הממשלה.
אין לאפשר השתלטות עוינת על הצעת החוק.
אין לאפשר את חטיפתה ועיוותה.
בין שתי רעות עלינו לבחור ברעה פחות".
מר בגין ציין עוד כי התקציב הגדול המושקע בתשתיות .
52 בתקופה זו לא שימש עוד מר בגין בתפקיד שר ואף לא היה חבר כנסת "אך לבקשת ראש הממשלה קידם את החוק להסדרת התיישבות הבדואים בממשלה ובכנסת" (הציטוט הוא מתשובה ששלח משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה, בינואר 2016 .
) משרד החקלאות ופיתוח הכפר 941 .
:שם הדוח משרד החקלאות ופיתוח הכפר - היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ובתכניות חברתיות הוא חשוב אך אינו מספיק לפתרון הבעיה.
בדצמבר 2013 החליט ראש הממשלה למשוך את הצעת החוק53 והליכי החקיקה הוקפאו.
מכל האמור לעיל עולה כי משנת 2007 ועד לשלהי 2013 פעלה הממשלה במסגרת החלטות שקיבלה, ועשתה עבודת מטה לקביעת מדיניות ודרכי פעולה שנועדו בין השאר לסיום המחלוקת על קרקעות בנגב אשר עליהן הגישו תושבים בדואים תביעות בעלות.
מחלוקת זו היא אחד החסמים הבולטים לפיתוח היישובים הבדואיים באזור.
המדיניות שגובשה הצביעה על נכונות הממשלה להשקיע משאבי קרקע וכסף כדי להסדיר את המחלוקת בין המדינה לבין בדואים תובעי בעלות על קרקעות בנגב, כדי לקדם את תהליך העיור54 ביישובים הבדואיים וכדי להעלות את רמת החיים של האוכלוסייה.
אולם בדצמבר 2013 , עם משיכת הצעת החוק, נעצר המהלך שגובש להסרת חסם זה.
מאז ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2015 .
, במשך כמעט כשנתיים, לא חודש הליך החקיקה הפלטפורמה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב הוכנה עבור הממשלה על ידי ועדת גולדברג, שבחנה את הנושא ביסודיות על היבטיו השונים.
הממשלה החליטה שהמלצות ועדת גולדברג יהוו תשתית למתווה להסדרה.
פקיד ההסדר במ שרד המשפטים, מטה היישום לשעבר וכן הרשות להסדרה פעלו לטייב את הנתונים בדבר תביעות הבעלות שהוגשו עוד בשנות ה שבעים של המאה ה עשרים, כדי שיתאפשר לטפל בהסדרי פשרה בהיקף נרחב עם קבלת חוק בעניין זה.
כל המערך שתואר לעיל, עומד לרשותה של הממשלה.
על הממשלה לפעול להסדר ת תביעות הבעלות בהקדם האפשרי.
במסגרת זו יש להבהיר לגופים העוסקים במלאכ ת ההסדרה ולציבור מהן הפעולות שהממשלה מבקשת לנקוט לקידום עניין זה ולהניע את גלגלי העשייה.
סביר להניח, ויש להיערך לכך, שכל החלטה תתקבל בביקורת מצד גורמים שונים, פוליטיים ואחרים, ותיראה לאלה כנוטה לטובת תובעי הבעלות ולאלה כנוטה לטובת המדינה.
לפיכך, ל אחר שהממשלה תקבע מהן הפעולות שתנקוט בהן לקידום הסדרת תביעות הבעלות בפרט והסדרת ההתיישבות בכלל, יש חשיבות שגופים הפועלים מטעם המדינה ייערכו להסברה בעניין לכלל הציבור ובפרט לאוכלוסייה הבדואית בנגב בשיתוף עם ראשי המגזר.
53 ,מסיבת עיתונאים על חוק הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, זאב ב' בגין 12.
54 מעבר של בדואים שהתגוררו בפזורה ליישובים עירוניים ופיתוח היישובים בכל הנוגע לתשתיות, לשירותים ולשכונות מגורים.
שם הדוח: משרד החקלאות ופיתוח הכפר - היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 העברת הטיפול בנושא ממשרד רה"ם למשרד החקלאות .
משרד החקלאות: משהוקפאו ההליכים בנוגע להצעת חוק ההסדרה החליטה הממשלה בינואר 2014 על העברת שטח הפעולה שעניינו הפיתוח הכלכלי-חברתי והסדרת התיישבות הבדואים בנגב ממשרד ראש הממשלה למשרד החקלאות.
כן הוחלט להעביר למשרד החקלאות (להלן - המשרד) גם את מטה היישום ולהכפיף את הרשות להסדרה אל משרד החקלאות.
על הטיפול בנושא מופקדת רשות התכנון במשרד החקלאות.
עם קבלת הנושא לטיפולו הודיע שר החקלאות דאז, מר יאיר שמיר (להלן - השר שמיר), כי בכוונתו להקפיא לזמן מה את הדיונים על הצעת החוק להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, כדי ללמוד את הנושא על כל היבטיו.
בד בבד החליט להעניק עדיפות לפיתוח הכלכלי והחברתי של היישובים הבדואיים המוכרים.
ביולי 2014 גיבש המשרד מסמך שכותרתו "עיקרי מדיניות - רקע וקווי פעולה בהעדר חקיקה".
במסמך נקבעו, בין היתר, העקרונות האלה: יושלם ההיבט התכנוני של הסדרת ההתיישבות של אוכלוסיית הבדואים בנגב; תוּכן תכנית רב-שנתית לפיתוח חברתי -כלכלי של היישובים הבדואיים, כדי לחזקם ולהפוך אותם למוקד משיכה לתושבי הפזורה; פעולות התכנון והפיתוח ייעשו בשיתוף פעולה עם הרשויות המקומיות ועם האוכלוסייה הבדואית; הסדרי הפשרה על תביעות בעלות יקודמו באופן פרטני וייבחנו תמריצים שונים לכך; יחודש שימוש מידתי ומושכל בתביעות נוגדות; הפתרונות ההתיישב ותיים יותאמו ככל האפשר לתכנית המתאר המחוזית ולמסקנות דוח ועדת גולדברג; יונהג תיאום בין גורמי האכיפה המונעים בנייה בלתי חוקית ובין מהלכי התכנון והפיתוח, כדי שהאכיפה תשמש כלי התומך בהסדרה.
על פי החלטת ממשלה מיוני 2014 הוקמה ועדת שרים לענייני הסדרת ההתיישבות ופיתוח חברתי-כלכלי של הבדואים בנגב (להלן - ועדת השרים) 55.
באוגוסט 2014 הציג משרד החקלאות לוועדת השרים את קווי המדיניות והפעולה שקבע בהיעדר חקיקה.
בדיון ציין השר שמיר כי "המתווה השתנה מהסדרה עפ"י חוק להסדרה בהסכמה.
לאחר שההסדרה תתקדם (בתקופת ביניים) אפשר יהי ה לחזור לחקיקת חוק".
על תביעות בעלות בשטחי יישובים מוכרים אמר השר, כי יש לפעול להסדירן גם בתקופת הביניים וכי אי-אפשר להמתין לחקיקה.
שר הבינוי והשיכון דאז, מר אורי אריאל, ציין כי "יש צורך לחוקק עכשיו חוק הסדרה, במקביל לקדם את ההסדרה בהסכמה ולהקים יישובים".
בתום הדיון החליטה ועדת השרים56 כינוסף על התפקידים שהוטלו על הרשות להסדרה עם הקמתה, היא ת עסוק גם ביישום המדיניות ש יקבע משרד החקלאות בנושאי פיתוח חברתי וכלכלי של הבדואים בנגב.
עוד הוחלט לשנות את שם הרשות ל"רשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב" ולהכין תכנית תקציבית לשנים 2016-2015 לשם חיזוק חברתי-כלכלי של היישובים, מעבר לפעולות הנעשות במסגרת תכנית הפיתוח.
העברת הדגש, מהסדרת תביעות הבעלות בחקיקה לקידום הפיתוח החברתי -כלכלי של האוכלוסייה הבדואית בנגב, באה לידי ביטוי גם בהחלטת הממשלה מספטמבר 2014 (להלן- .
55 בהחלטת הממשלה 1695 מיום 8.
14 נכתב כי יו"ר הוועדה הוא ראש הממשלה; הוועדה "תדון בכלל הסוגיות והנושאים הקשורים להתיישבות בדואים בנגב, ובכל דבר ועניין שראש הממשלה יראה לנכון להעלות בפני הוועדה הקשור בנושאים אלה.
הוועדה תעסוק בפרויקטים שונים בתחומי פיתוח חברתי, כלכלה, תעסוקה, השכלה, חינוך, רווחה ומתן שירותים לתושבים בקרב בדואים בנגב ובהקצאת מקורות תקציביים ליישום פרויקטים אלו".
56 /החלטה בדו 2 של ועדת השרים לענייני הסדרת התיישבות ופיתוח חברתי כלכלי של ה בדואים בנגב מיום 4.
14 (קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 21.
) משרד החקלאות ופיתוח הכפר 943 .
:שם הדוח משרד החקלאות ופיתוח הכפר - היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 החלטתממשלה 2025)57 , ולפיה יקצהמשרד האוצר תקציב בסך 113 מיליון ש"ח, ומשרד החקלאות יבצע משימות שונות, וביניהן הכנת תכנית כוללת משלימה ברמה הלאומית והסטטוטורית שתציע פתרונות התיישבות במרחב הנגב; וגיבוש תכנית הסברה לקהלים מקומיים ובין-לאומיים .
על פי המשרד, בהיעדר חקיקה יש קושי מהותי להסדרת ההתיישבות, בשל תביעות הבעלות המקשות לשׁווק מגרשים שיש עליהם תביעות כאלה.
בדיון שקיים שר החקלאות בספטמבר 2014 בהשתתפות נציגי הרשות להסדרה הועלה מתווה להקמת צוותי הסדרה, שיהיו בהם נוסף על עובדי הרשות גם דמויות המקובלות על האוכלוסייה הבדואית בנגב.
כדי לקדם את הסדרת הקרקעות שבמחלוקת, יציעו צוותי הסדרה לתובעי הבעלות הסדרי פשרה שיכללו תמורות כלכליות במתכונת שטרם הוצעה להם עד כה, לרבות אפשרות להקים עסקים מסוימים הנדרשים לתושבי האזור; הוצע גם לבחון שינויים נדרשים בהחלטות רמ"י ובהחלטות הממשלה, לשם קידום הסדרי פשרה 58 .
במרץ 2015 נערכו בחירות לכנסת ובמאי 2015 .
פרש השר שמיר מתפקידו כשר החקלאות לתפקיד מונה השר אורי אריאל.
בירורים שערכו נציגי משרד מבקר המדינה במשרד החקלאות וברשות להסדרה העלו, כי לאחר פרישת השר שמיר מתפקידו דעכו תכניות אלה - צוותי הסדרה והצעות פשרה במתכונת שביקש השר שמיר לקדם לא הגיעו לכדי מימוש.
משרד החקלאות והרשות להסדרה שלחו למשרד מבקר המדינה את תשובותיהם בדצמבר 2015 והן ניתנו במסמך אחד - תשובת המשרד ולאחריה הערות הרשות (להלן - תשובת המשרד והרשות).
בתשובה נכתב, כי "עצירת הליך הח לעצירת עסקאות ]ה[קיקה הביא ושיווקים של מגרשים לבניה, על רקע ציפייה לבאות ולתמורות גבוהות ואטרקטיביות יותר.