HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
11 ממנהל המינהל לאגף התקציבים במשרד האוצר נכתב: "לאור ההתפתחויות רבות-המשמעות בתחומי פעילות המנהל בשנים האחרונות, עת גילוי מאגרי הגז הטבעי.
נדרש המינהל לשידוד מערכות הכרחי על מנת לממש את האחריות המוטלת עליו".
המסמך כולל הגדרת משימות נוספות שעל המינהל לבצע ודרישה לקבלת תקציב עבורן.
בין השאר דרש המינהל תוספת תקציב של 600,000 ש"ח לרכישת תכנות ניהול מאגרים שישמשו לפיתוח ולניהול של מסדי נתונים לצורך תיעוד זכויות הנפט, פיקוח עליהן ורישוי מקבליהן, לרבות ניהול גביית אגרות ותמלוגים.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי כיום אין במינהל אוצרות הטבע מערכת חשבונאית הולמת לניהול גביית התמלוגים.
על המערכת הנדרשת לאפשר יצירת נתיבי בקרה וביקורת כנדרש, ניהול שוטף ומקיף של הרישיונות הניתנים על כלל ההיבטים הכרוכים בכך במהלך חיי הרישיון כגון תנאי הרישיון, ניהול ערבויות שניתנו, תיעוד ביקורות וחריגות שנמצאו, תיעוד כמויות המשאבים שהופקו והתמלוגים שנגבו בגינם, אחזור פילוח המידע לפי הצורך וכן יצירת קשר והתאמה בין הדיווחים שבידי משרד האנרגיה והמים ובין הדיווחים המנוהלים במינהל.
הנתונים מנוהלים כיום בקובצי "אקסל " שאפשר למחוק או לשנות בדיעבד, ואין להם מישק עם שאר בסיסי המידע שבמינהל אוצרות הטבע.
בתשובת מינהל אוצרות הטבע נכתב כי בשנה האחרונה הוציא המינהל מכרז לשיפוץ מאגר הנתונים וכי במקביל חברה בין-לאומית מכינה מפרט למכרז לתכלול כלל מערכות המידע הנדרשות, ובכלל זה מערכות המידע הנדרשות לניהול ולגבייה של תמלוגים.
בקרת הכמויות המדווחות מינהל אוצרות הטבע גובה בין השאר תמלוגים מחברה ב' בגין כריית סלעי פוספט גולמי בשטח ההרשאה שניתן לה בדרום המדינה.
סלעים אלו משמשים את החברה לעיבוד ולהפקה של פוספטים, ואלה נמכרים על ידה בשוק החופשי ומשמשים לתעשיות החקלאות, הדשנים ועוד.
בשנים 2010-2011 דיווחה החברה כי כרתה מחצבי פוספטים בכמויות של 6.
6 מיליון טונות בהתאמה.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי דיווחי חברה ב' על כמויות הסלעים שכרתה מועברים למינהל מדי פעם בפעם בצירוף אישור מרואה החשבון של החברה בדבר התאמתם לספרי החשבונות של החברה.
המינהל מסתמך על אמתות הדיווחים ואינו מקיים בקרה כמותית בלתי תלויה עליהם.
תהליך זה הוא בהתאם להסכם הפשרה.
כמו כן נכתב בהסכם הפשרה שלמדינה שמורה הזכות לבקר את כמויות החומר הנכרה בכל דרך אחרת שתמצא לנכון.
בתשובת מינהל אוצרות הטבע נכתב: "ישנה בעיה אמיתית לבחינה זו.
בנושא [חברה ]'ב, אישורו של רו"ח לדיווח הינו כלי בקרה חשוב, שכן אנו מעריכים כי רו"ח סביר לא יסכן את רישיון העיסוק שלו על ידי אישור דיווחים לא אמינים.
מעבר לכך, המשרד לא מצא כלי יעיל יותר המאפשר בחינה בלתי תלויה של הכמויות הנכרות".
חברה ב' השיבה כי תשתף פעולה עם כל הליך בקרה נוסף שיהיה בו צורך ותעביר כל נתון וכל מסמך נוספים שיידרשו.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שיהיה בידי משרד האנרגיה והמים כלי בקרה בלתי-תלוי לבדיקת אמינותם ואמתותם של דיווחי חברה ב', ולו באופן מדגמי.
חוסר הפיקוח יוצר תלות בד יווחי החברה ומקשה גילוי חריגות וטעויות, ואף אינו מאפשר למשרד האנרגיה והמים היכולת לגלותם בזמן, אם בכלל.
כלי בקרה יתרום ליכולתו של המשרד לנטר ולאתר חריגות בהיקף הכרייה ויגדיל את יכולת ההרתעה שלו.
רמ"י בקרת מפות מדידה כלי הבקרה המרכזי שמפעילה רמ"י לצורך פיקוח על כמות חומר החציבה שנכרה במחצבות הוא השוואת מפות מדידה23 .
בעלי המחצבות מדווחים לרמ"י בכל חודש בשוברים ידניים על כמויות חומרי החציבה שנחצבו באותו חודש.
נוסף על כך רמ"י דורשת מהם שיספקו לה אחת לשנה מפת מדידה של המחצבה החתומה על ידי מודד מוסמך.
רמ"י אמורה להשוות בין נתוני מפות המדידה שהתקבלו, לגזור מהם את נפחם ומשקלם של החומרים שנחצבו באותה שנה ולהשוות את הנתונים שהתקבלו לנתוני המשקל שעליהם דיווחו בעלי המחצבה במהלך השנה באמצעות השוברים הידניים.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בפועל רמ"י אינה עושה בקרה שנתית סדורה ומקיפה על כלל המחצבות אלא רק בדיקה יזומה בעת שמתעורר חשד לגבי אמינות הדיווחים של מחצבה מסוימת.
רמ"י אינה מקפידה לקבל את מפות המדידה בזמן, ובמרבית המקרים אינה משתמשת בהן.
אחראי המחצבות במינהל טען בפגישתו באוגוסט 2012 עםנציגי משרד מבקר המדינה כי בקרוב תופעל מערכת "ארכיב מפות" בשיתוף אגף המיפוי של רמ"י, שבאמצעותה יהיה אפשר לבצע את הליך הבקרה האמור באופן שוטף ועל כלל המחצבות בכל שנה ושנה.
עם זאת בתשובה מיום 10.
12 שמסר למשרד מבקר המדינה מר ישראל סקופ, מנהל אגף הפיקוח ברמ"י, נכתב: "לעניין מערכת ' ארכיב מפות', למיטב ידיעתי מערכת כזאת לא הוגדרה בתוכנית עבודה ולכן לא תוקצבה או הוזמנה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי איכות הנתונים, רציפותם ואמינותם הן היסוד לאכיפה יעילה של תשלום התמלוגים.
הפעלתו והטמעתו של כלי בקרה שיפעל באופן סדיר ורציף כיאות יסייעו בקיום בקרה שנתית שוטפת על כלל המחצבות, ישפרו את איכות הנתונים שבידי רמ"י ואת הגבייה של התמלוגים המגיעים למדינה, וישפרו באופן ניכר את יכולת ההרתעה של רמ"י כלפי בעלי המחצבות.
בקרת נתוני המשקל כיום מקובל להציב בפתחי הכניסה והיציאה של כל מחצבה מאזני גשר, שמטרתם לשקול את המשאיות בכניסתן למחצבה וביציאתן ממנה.
ההפרש בין השקילות הוא משקלו של חומר החציבה שהוצא מהמחצבה באמצעות המשאית.
ההתפתחות הטכנולוגית של השני ם האחרונות .
23 יצוין כי כלי דומה של בקרת מפות מדידה משמש את המפקח על המכרות שבמשרד האנרגיה והמים בבדיקות הנדרשות למעקב אחר מילוי תנאי הרישיון, אולם אין הוא משווה כמויות שנכרו לנתוני התמלוגים שגובה רמ"י.
בשידור נתונים למרחוק מאפשרת להתחבר למאזני השקילה שבמחצבות ולקבל, בשידור מקוון, את נתוני המשקל של חומרי המחצבה שהוצאו באותו יום.
זהו כלי בקרה חשוב וזול יחסית, אשר יש בו כדי לשפר את הפיקוח על כמויות חומרי החציבה הנכרים במחצבות ולנטרן על בסיס יומיומי ומתמשך.
אחראי המחצבות ברמ"י הסביר לנציגי משרד מבקר המדינה באוגוסט 2012 כי בעברנשקלה האפשרות להשתמש בכלי בקרה מעין זה ואף הוחל בניסוי ( פיילוט) בנושא.
אולם מסיבות שונות לא יצא הפרויקט לפועל, והוחלט להסתפק ב תקליטורים המכילים את נתוני המשקל שמוסרות המחצבות לרמ"י מדי פעם בפעם.
מחירונים לא ממוכנים כאמור, מחירון התמלוגים שמפרסמת רמ"י קובע את תעריף התמלוג לטון שעל מחצבות הפטור לשלם, בהתאם לסוג החומר הנחצב.
המחירון מתעדכן מדי פעם בפעם ומשולב במערכת המחשוב של רמ"י, כך שכל אחת ממחצבות הפטור מחויבת באופן אוטומטי בתעריף המותאם לה לפי סוג החומר שחצבה.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מחצבות שאינן מחצבות פטור מחויבות בתשלום תמלוגים ל רמ"י בהתאם לתעריף ש הציעו בעת זכ ייתן במכרז.
מאחר שתעריפים אלו אינם תואמים את התעריפים המופיעים במחירון של רמ"י הם אינם משולבים באופן אוטומ טי במערכת הממוחשבת של רמ"י, ונדרשת התערבות ידנית ויזומה על מנת לעדכנם במערכת.
פירושו של דבר שחישובי ההצמדה למדד והריבית נעשים באופן ידני, והפקיד המטפל נדרש לזכור בכל פעם לחייב את המחצבות מבלי שמערכת המחשוב מתריעה על כך.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על רמ"י לפעול בהקדם על מנת להסדיר ולמחשב את אופני החיוב של כלל המחצבות הקיימות, לרבות אלו שזכו במכרזים, במטרה לשפר ולייעל את גביית התמלוגים.
בתשובתו של האחראי לתחום המחצבות ברמ"י המשולבת עם תשובתו של מנהל רמ"י מיום 12.
13 נכתב: "במכרזים שפורסמו עד כה לא היה קשר עם המערכת הממוכנת של המינהל ועל כן נדרש כל פקיד במחוז בו יצא המכרז לבצע את החישובים ידנית ובהתאם לחוזה שהיה שונה ממכרז למכרז.
מעתה ואילך אמורים המכרזים לצאת באמצעות חוברת מכרז ממוכנת שהוכנה ע"י רמ"י ובה מופיע חוזה אחיד שגם הוא נוסח ע"י האגף המשפטי ברמ"י.
החוברת על כל מרכיביה - כולל תשלום התמלוג ממוחשבת ואין צורך להתערבות ידנית של עובד רמ"י".
ריכוזיות בענף המחצבות .
דוח מבקר המדינה 57 ב בנושא כרייה וחציבה הצביע והתריע על הריכוזיות הקיימת בענף המחצבות ועל תוצאותיה הבעייתיות24.
בדוח נכתב: "דוח הביקורת הקודם בנושא העלה, כי בשנת 1992 .
שלוש חברות גדולות הפיקו כמחצית מתפוקת הענף.
עוד צוין בדוח הקודם כי שלוש החברות תיאמו ביניהן את המחירים של חומרי המחצבה.
מטרת חוק חובת המכרזים הייתה, בין השאר, לעודד את התחרות ולהפחית את המחירים.
בפועל, גם בשנת 2006 נותרה בעינה הריכוזיות בענף המחצבות, לא גדלה התחרות, ואותן שלוש חברות אף מחזיקות בפלח .
24 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 57 ב( 2007 ,)בפרק "כרייה וחציבה", עמ' 337.
שוק גדול יותר מבעבר: בשנת 2005 הן ייצרו יותר מ-75% מן הייצור הארצי.
ומבחינה זו יכול שיווצר קרטל".
נמצא כי במועד הביקורת הנוכחית עדיין הייתה ריכוזיות רבה בענף מחצבות האבן והחצץ.
תמונת הריכוזיות בענף לא רק שלא השתפרה, אלא אף הורעה - שלוש החברות המובילות מחזיקות כיום בפלח שוק של כ -81% .
מכלל הענף תופעה זו יש בה בכדי להשפיע על המחירים הנגבים בענף זה .
למרות האמור בדוח 57 ב בדבר הצורך בעידוד התחרות בענף ובמניעת היווצרותו האפשרית של קרטל, לא פעלה רמ"י לביזור הפעילות בתחום זה ולהורדת המחירים.
לדעת משרד מבקר המדינה, תופעה זו סותרת את עקרונות הצדק החלוקתי, מאחר שמשאבי הטבע האלו עדיין נמצאים בידי מספר מצומצם של גורמים.
נוסף על כך פוטנציאל ההכנסות הגבוהות של החברות הריכוזיות מצדיק בחינה מהירה ומקפת של האפשרות להעלאת שיעור התמל וגים שגובה המדינה.
על רמ"י ועל רשויות המדינה להידרש לסוגיה, ולמצוא פתרונות שיאפשרו את עידוד התחרות.
בתשובת החשכ"ל נכתב: " הערת המבקר לעניין ריכוזיות בענף המחצבות תלקח גם היא בבחינת כדאיות שיווק מחצבות במכרז פומבי".
בחינה לאומית כוללת של משאבי הטבע והתמלוגים הנגבים עבורם .
בחינה רוחבית כוללת והיבטים סביבתיים הניהול והאסדרה של השימוש במשאבי הטבע בידי המדינה ראוי שיתבצעו גם לאור עקרונות של קיימות ( Sustainability), ש יביאו בחשבון את ההכרח לשמר את משאבי הטבע תוך התחשבות בהיבטים אקולוגיים וכלכליים , וכן את הצורך בתמחור התמלוגים הנגבים בהתאם לערך השוק ההוגן.
ליקויים בפיקוח על ניצול משאבי הטבע ועל התמלוגים בגינם ובאכיפה בתחום זה פוגעים באינטרסים של הציבור כבעלי המשאבים ומחזקים את האינטרס של בעלי הזיכיונות והרישיונות להגביר את ניצולם.
בסיכום דיון שהתקיים ב- 31.
11 בלשכתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי- פיסקלי) עו"ד אבי ליכט נכתב: "ישנה חשיבות רבה לגיבוש מדיניות כוללת בעניין אוצרות הטבע.
הדרישה להגדיל את חלקו של הציבור ברווחים באמצעות מנגנוני תמלוגים והיטלים מיוחדים היא דרישה לגיטימית וראויה.
ד רישה זו משקפת ערכים של ' צדק חלוקתי' ו' צדק חברתי' בחלוקת משאביה המוגבלים של המדינה.
היא מבקשת להבטיח כי ההנאה מנכסים אלה תהיה מנת חלקו של כלל הציבור ולא של שכבה צרה בלבד".
12 שלח השר להגנת הסביבהדאז מר גלעד ארדן לראש הממשלה מר בנימין נתניהו "בקשה להקמת ועדה ציבורית לבחינת השימוש והניצול של משאבי הטבע בישראל".
בבקשה נכתב בי ן השאר: " בעולם כלכלי וסביבתי, בו הביקושים הגולמיים לחומרי גלם המבוססים על משאבי טבע מתכלים הולך וגובר, חובתנו לבדוק לטווח הארוך שאנו מנצלים באופן מושכל, יעיל וחסכוני את משאבי הטבע המצומצמים של מדינת ישראל ושאנו מתמחרים משרד האוצר 143 .
נכון, מבחינת אינטרס הציבור, הכלכלה והסביבה, את המחיר אותו גובה הממשלה כנאמנת הציבור, בגין השימוש במשאבים אלה".
בפסק הדין שדחה את העתיר ה כנגד שינוי החקיקה בעקבות דוח ועדת ששינסקי25 :נקבע "התמונה שעלתה ממסקנות ועדת ששינסקי היא כי בפועל, הציבור כמעט אינו שותף לרווחים ממשאבי הטבע שבבעלותו.
עוד עלה כי שיעור ההשתתפות של הציבור ברווחים אלו היה נמוך מאוד ביחס למקובל בעולם המערבי.
החוק ביקש לשנות מצב זה.
הוא ביקש לעדכן חקיקה מיושנת, מראשית ימי המדינה, ולהתאימה למציאות הכלכלית -פיסקאלית הנוכחית.
הוא ביקש להשיג תכלית של צדק חלוקתי ביחס למשאבי הטבע של המדינה.
תכלית זו היא תכלית ראויה".
2012 נכנסה לתוקפה הוראת תקנות כספים ומשק (להלן - תכ"ם)26 בדבר "הכנסות מתמלוגים-רישום, דיווח ובקרה".
ההוראה קובעת את אופני הבקרה והפיקוח שעל חשבי משרדי הממשלה להנהיג כדי לפקח על תשלום התמלוגים ולטפל בתמלוגים שהם מקבלים.
הוראת התכ"ם מתמקדת בעיקר בפן החשבונאי ובמיפוי התמלוגים.
בתשובת החשכ"ל נכתב: "אין זה בסמכותו של החשכ"ל לקבוע הנחיות בנוגע להתאמת גביית התמלוגים ממשאבי טבע לעקרונות צדק חלוקתי והיבטים ציבוריים אחרים, עקרונות אלו צריכים להיקבע על ידי הממשלה.
אגף החשב הכללי פועל לפקח, לבקר ולגבות את התמלוגים, כאמור".
בתשובת השר להגנת הסביבה מיום 29.
13 נכתב: " סוגיית גביית התמלוגים, הזוכה להתייחסות נרחבת בחלקי דוח הביקורת, הינה רק סוג יה אחת מיני רבות שעל הממשלה להידרש אליה כחלק מגיבוש אסטרטגיה לאומית כוללת לניהול משאבי הטבע בישראל וייעול השימוש בהם.
על אסטרטגיה כזו להתייחס גם לסוגיות הבאות: היקפם ואיכותם של משאבי הטבע העומדים לרשות המשק, קביעת קצב הניצול המיטבי של המשאבים וקביעת כלי מדיניות כלכליים, רגולטוריים ואינפורמטיביים לייעול השימוש במשאבי הטבע.
באשר לסוגיית תקבולי המדינה מניצול משאבי הטבע ואופן חישובם, אנו סבורים כי על המדינה לתת ערך כלכלי לשלושה משתנים מרכזיים: עלות ההפקה של המשאב, עלות הנדירות של המשאב והעלויות החיצוניות הנלוות לתהליך הפקת המשאב.
הפנמת ערכים כלכליים אלו תשנה מן היסוד את האופן בו מחושבים תקבולי המדינה ממשאבי הטבע ויכולה להוביל לתוספת של מיליארדי שקלים למשק הישראלי; לעודד התייעלות שימוש במשאבים; להפחית השפעות סביבתיות וחברתיות מזיקות הנלוות לניצול משאבי הטבע ולהבטיח חלוקה הוגנת של התקבולים מהמשאבים בדור הנוכחי וכלפי הדורות הבאים" (ההדגשות במקור).
בתשובתו של ראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה, פרופ' יוג'ין קנדל (להלן - תשובת ראש המועצה הלאומית לכלכלה), מיום 10.
13 נכתב: "נושא גביית התמלוגים בגין שימוש במשאבי טבע ואופן השימוש בתמלוגים אלה הינה סוגיה בעלת חשיבות לאומית.
משכך, זכה הנושא לתשומת לב מרבית של הממשלה .
בימים אלה משרד האוצר עורך בחינה של התמלוגים שנגבים מכלל משאבי טבע (למעט גז ונפט ואשלג) במטרה לבחון באם קיים צורך בעדכון מדיניות ממשלתית בנושא".
משרד מבקר המדינה מציין כי העבודה הנעשית בימים אלו במשרד האוצר עוסקת בפן החשבונאי -בקרתי בלבד, ולא בבחינה מערכתית של הנושא על כלל היבטיו.
25 בג"ץ 3734/11 חיים דוידיאן ואח' נגד כנסת ישראל ואח', תקדין ( 2012).
עתירה זו הוגשה כנגד הטלת מס רווחי היתר על אותן חברות שהפיקו גז ונפט.
הטענה העיקרית העומדת בבסיסה היא שתיקון למפרע המחייב הטלת מס נוסף אינו חוקתי.
26 ראו הוראת תכ"ם (תקנות כספים ומשק- הוראות ונוהלי עבודה של החשב הכללי) מס' 2.
לדעת משרד מבקר המדינה, חשיבותו הרבה של הנושא, על כלל ההיבטים הכלכליים והסביבתיים הגלומים בו והשפעתם הרבה על עקרונות הצדק החלוקתי במדינה, מחייבים בחינה מערכתית מקיפה.
מן הראוי שבחינה זו תבוצע בהקדם, בשיתוף כלל המשרדים והגופים בממשלה הנוגעים לדבר, ותתנהל במידת השקיפות המרבית הראויה כלפי הציבור.
קרן לניהול כספי ההיטל על רווחי נפט סעיף 53 )(אלחוק מיסוי רווחי נפט, התשע"א- 2011 , קובע כי הממשלה תקים קרן לניהול כספים שהתקבלו מהיטל על רווחי נפט לפי חוק זה והם ישמשו למטרות חברתיות-כלכליות.
בסעיף 53 (ב) לחוקנקבע כי הקרן תוקם בחוק שיסדיר את אופן פעולתה, את אופן הוצאת הכספים שינוהלו בה ואת המטרות שלשמן יועברו, וכי הצעת חוק כאמור תוגש לכנסת ל א יאוחר מ - 1.
יצוין כי על פי ביאור 9 לדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31.
11 אומדן הערך הנוכחי של הכנסות הממשלהבגין היטל על רווחי נפט מכוח החוק הוא 12.
על החשיבות שבהקמת הקרן אפשר אף ללמוד מאמירותיו של בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ28' : "הנה כי כן, הכספים שייאספו בקרן זו אכן מיועדים באופן ספציפילקיים תשתית לחיים בצוותא'.
אין המדובר ב'נטילה לשם נטילה' או בחוק ללא תכלית.
יצוין כי במשרד ראש הממשלה מונתה ועדה לבחינת עקרונות הקמתה ואופן ניהולה של הקרן, וכי בפברואר 2012 מסר יו"ר הוועדה פרופ' יוג'ין קנדל, בדיון בוועדת הכספים של הכנסת, כי הוועדה השלימה את הכנת המלצותיה.
ואולם בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי הצעת החוק הוגשה רק בנובמבר 2012 ,כשנה לאחר המועד שנקבע בחוק.
12 גבתה המדינה מכוח החוק כ-125 מיליוןש"ח.
סכום זה התקבל כמקדמה עבור הכנסות בגין שנת 2011 , בהתאם לתקנה שתוקנה מכוח החוקולפיה בעלי מיזם הנפט ישלמו מקדמות היטל בשיעור שלא יפחת מ-8% מהתקבולים השוטפים.
בתשובת ראש המועצה הלאומית לכלכלה נאמר כי גיבוש החקיקה להסדרת פעילות הקרן, על האורגנים השונים שי יכללו בה, דרש עבודת מטה שנמשכה פרק זמן ארוך מהמשוער.
זאת לנוכח מאפייניה הייחודיים של הקרן - חלקם ייחודיים בחקיקה הישראלית - ובהתחשב בהיקף הכספים שתנהל ובחשיבותם.
לאחר דיונים בראשות ראש הממשלה, פרסום תזכיר החוק ודיונים בהערות שהתקבלו בעקבות התזכיר, ומאחר שהכנסת התפזרה, הוגשה הצעת החוק רק בנובמבר 2012.
עוד ציין ראש המועצה הלאומית לכלכלה בתשובתו כי ביום 23.
12 הוגשה עתירה 29 שעניינה בעיקר בקשה להקים את ה קרן לניהול כספי ההיטל על רווחי נפט, שכספיה מיועדים למטרות חברתיות -כלכליות , כנדרש כאמור לעיל לפי החוק.
במסגרת התגובה המקדמית לעתירה עדכנה המדינה על תהליך הכנת החקיקה בהתאם להמלצות צוות בין-משרדי בראשות .
27 יצוין כי סכומי ההיטל על רווחי נפט מכוח חוק מיסוי רווחי נפט , התשע"א - 2011, נוספים על התמלוגים המוטלים מכוח חוק הנפט, התשי"ב- 1952.
29 בג"ץ 683/12 'אורי אריאל ואח' נ' ממשלת ישראל ואח (טרם פורסם).
המועצה הלאומית לכלכלה.
יצוין כי לאחר סיום הביקורת התקבלה החלטת ממשלה על הקמת הקרן, אולם הקרן טרם קמה.
לדעת משרד מבקר המדינה , על הממשלה להמשיך לקדם את הקמת הקרן כפי שנקבע בחוק .
הקמתה המהירה חיונית גם לאור הסכום הלא מבוטל של מקדמות המס שכבר נגבו ושאין כל דרך לנתבן למילוי המטרות החברתיות-כלכליות בהתאם לחוק.
הביקורת העלתה כי פעילות הממשלה בתחום גביית התמלוגים בגין ניצול משאבי טבע לא הייתה מספקת.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לפעול על מנת להבטיח, ככל שניתן, שכלל האזרחים, ו כן דורות העתיד, ייהנו ממשאבי הטבע המוגבלים הקיימים במדינת ישראל.
על הממשלה לבצע בחינה מקיפה של סוגיית התקבולים ממשאבי טבע - לרבות אלו שאינם נגבים בגינם תמלוגים - בשיתוף כלל המשרדים הנוגעים בדבר, וזאת כדי לוודא כי המשאבים יחולקו באופן הוגן על פי עקרונות הצדק החלוקתי.
יש לוודא כי משאבים אלה יטופלו וינוהלו בדרך שתבטיח כי יישמרו האינטרסים החיוניים של המדינה וכי תתקבל בגינם תמורה הולמת גם אם יבוצעו עסקאות עם משקיעים אחרים.
על הממשלה לפעול מיד ובאופן מערכתי לייעולם ולהעמקתם של הפיקוח, הבקרה והגבייה של התמלוגים ולתיקון הכשלים שהועלו בדוח זה.
המסים הם מרכיב עיקרי בהכנסות המדינה 3 והם משמשים למימון השירותים שמספקת הממשלה.
למערכת המס יש השפעה רבה על מגמות רבות במשק, ובהן הצמיחה וחלוקת ההכנסות.
מדיניות המיסוי מסייעת בהשגת יעדיה של הממשלה ובהכוונת התנהגות הציבור באמצעות תמריצי מס.
למשל, מערכת המס משפיעה על התמריצים ליציאה לעבודה ועל ההשתתפות בכוח העבודה, על שוק ההון, על משיכת משקיעי חוץ, על פיזור האוכלוסייה ועוד.
בשל ריבוי ההשפעות ומורכבותן, מדיניות המסים של הממשלה היא מן היסודות המרכזיים בפעילות הממשלה.
מערכת מס שאיננה בנויה כראוי עלולה ליצור עיוותים ולפגוע בפעילות הכלכלית של המשק ובמרקם החברתי במדינה.
לכן ראוי שמדיניות המסים תיקבע בראייה מערכתית ולאחר בחינת השפעתן של חלופות שונות על הדינמיקה הכלכלית תוך איזון בין מרכיבי המס השונים ושיעוריו.
בחודשים יולי-דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך קבלת ההחלטות לקראת גיבוש מדיניות המס של הממשלה, לרבות הצגת החלופות השונות לשינויים המוצעים במערכת המס למקבלי ההחלטות.
הבדיקה נעשתה בעיקר במשרד האוצר: במינהל הכנסות המדינה (להלן גם - המינהל), ברשות המסים, באגף כלכלה ומחקר ובאגף התקציבים.
בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל ובמועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה (להלן - המועצה הלאומית לכלכלה או המועצה).
נוסף למסים, יש למדינה גם הכנסות ממקורות אחרים בישראל ובחו"ל 148 דוח שנתי64א .
שם הדוח: שם הדוח: החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .
יעדי המדיניות הכלכלית-חברתית של ממשלות ישראל בעשור האחרון היו, בין היתר, עידוד הצמיחה בד בבד עם צמצום הפערים החברתיים ורמת אי -השוויון.
כך לדוגמה, בהצעת התקציב לשנים 2010 -2009 הגדירה הממשלה את יעדי-העל של המדיניות הכלכלית: "עידוד הצמיחה תוך צמצום פערים" וציינה כי "הגדרת יעד -על באופן זה שונה מההגדרה שהייתה נהוגה בשנים האחרונות, בהציבה את סוגיית צמצום הפערים בשורה הראשונה לצד עידוד הצמיחה".
בקווי היסוד של ממשלות ישראל בעשור האחרון ובתכניות העבודה של משרדי הממשלה ניתן מקום מרכזי ליעדים האמורים בסדר העדיפויות של הממשלות.
כך למשל, בקווי היסוד של ממשלת ישראל ה -324 מצוין כי "הממשלה תחתור לצדק חברתי על ידי צמצום הפערים החברתיים ומאבק בלתי מתפשר בעוני באמצעות חינוך, תעסוקה והגברת הסיוע לשכבות החלשות באוכלוסייה".
ההתנהלות התקציבית של הממשלה לשם שמירה על יציבותה הכלכלית של מדינת ישראל ולשם השגת יעדיה המקרו -כלכליים כפופה לעמידה בחוקים שונים, ובין היתר למגבלות פיסקליות שנקבעו בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב - 1992 (להלן - חוק הפחתת הגירעון).
מדד מרכזי ליציבות המשק ולאיתנותו הפיננסית הוא יחס החוב הציבורי לתוצר 5 .
צמצום יחס זה הוא יעד מרכזי של הממשלה.
כדי להשיגו נקבעו בחוק הפחתת הגירעון שתי מגבלות פיסקליות: (א) תקרת הגירעון, הקובעת כי שיעור הגרעון התקציבי בשנת כספים פלונית לא יעלה על שיעור מסוים מן התוצר; (ב) מגבלת ההוצאה: הנוסחה שעל פיה מחושבת תוספת סכום ההוצאה הממשלתית הריאלית המותרת להוצאה משנה לשנה, במונחי אחוזי גידול של התקציב (להלן - מגבלת ההוצאה)6.
כל עוד ההפרש בין הוצאות הממשלה להכנסותיה נמוך, תהיה גם רמת הגירעון נמוכה, והממשלה תוכל לשמור על המשך תוואי פוחת של יחס החוב לתוצר.
קביעת המדיניות הפיסקלית7 .
והחברתית נמצאת בתחום שיקול דעתה וסמכותה של הממשלה על הממשלה ועל משרד האוצר לקבל החלטות העולות בקנה אחד עם יעדי הממשלה בתחום החברתי-כלכלי מחד -גיסא, ובכפוף למגבלות המוטלות עליה מכוח חוק הפחתת הגירעון מאידך גיסא.
4 הממשלה הוקמה במרץ 2009 וכיהנה עד מרץ 2013 .
5 יחס חוב-תוצר (Debt/GDP ratio) הוא היחס שבין סכום כלל החוב של הממשלה (מקומי וחיצוני יחד) לבין גובה התוצר המקומי הגולמי (תמ"ג) שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
מדובר במדד חשוב לבדיקת יכולתה של המדינה לפרוע את חובותיה.
שמירה על תוואי של יחס חוב-תוצר נמוך משמעותו נטל קל יותר של תשלומי ריבית בעתיד.
הפחתת תשלומי ריבית מפנה משאבים ומאפשרת להקצותם לפעולות ציבוריות שונות.
6 על פי הנוסחה, משנת התקציב 2011 ואילך יעלה סכום הוצאות הממשלה עלייה ריאלית בכל שנה בקצב הממוצע של העלייה הריאלית של התמ"ג בעשר השנים האחרונות, כשהוא מוכפל ביחס שבין 60% .
ליחס החוב לתוצר 7 מדיניות פיסקלית היא מדיניות שנועדה להשפיע על הפעילות הכלכלית במשק באמצעות מערכת המס וקביעת רמת ההוצאות של הממשלה.
הכנסות המדינה ממסים .
הכנסות המדינה ממסים כוללות: מסים ישירים8 - מס הכנסה על יחידים, מס חברות, מס רווחי הון ומסי נדל"ן; מסים עקיפים9 - מע"ם, מכס, מסקנייה ובלו דלק; אגרות שגובים משרדי הממשלה10 .
נוסף על כך יש תשלומי חובה- לביטוח הלאומי ולביטוח בריאות.
בתרשים מס' 1 מוצג שיעור נטל המס הכולל 11 בישראל לעומת שיעור נטל המס הכולל הממוצע במדינות ה- OECD12 לשנים 2000- 2011 :)(באחוזי תוצר .
מקור הנתונים: מינהל הכנסות המדינה .
מהתרשים שלעיל עולה כי בעשור האחרון ירד נטל המס הכולל בישראל ובשנת 2011 היה שיעורו 32.
6% מן התוצר, גבוה אך מעט מהממוצע של מדינות ה- OEC D , שהיה 31.
מהדוח השנתי של המינהל לשנים 2009 -2010 עולה כי הירידה בנטל המס בשנים 2008 -2009 והעלייה בשנת 2010 מתואמות עם התמורות שחלו במחזור העסקים: נטל מס יורד בשנות מיתון ועולה בשנות צמיחה.
8 מס ישיר מוטל על הכנסתו ועל רכושו של משלם המס הן מפעילות כלכלית שוטפת והן מעסקאות הון חד-פעמיות.
9 מסים עקיפים מוטלים על הוצאותיו של האזרח על סחורות ועל שירותים.
את המס העקיף משלם הצרכן הסופי, והוא משתקף בדרך כלל במחיר הסחורה או השירות שהצרכן רוכש.
10 רוב האגרות שגובים משרדי הממשלה מועברות לקופת המדינה, ומיעוטן משמשות לתקצוב המשרדים הגובים אותן למימון הוצאות המותנות בהכנסות.
11 שיעור נטל המס הכולל הוא הכנסות המדינה ממסים (כול ל מע"ם על ייבוא ביטחוני), מדמי הביטוח הלאומי וממס בריאות והכנסות של הרשויות המקומיות, באחוזים מן התוצר המקומי הגולמי (תמ"ג).
12 Organization for Economic Co -operation and Development) ) OEC D - הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי.
הנתון בטבלה מציג ממוצע OECD משוקלל בתמ"ג של24 המדינות שהיו חברות בארגון כבר ב- 1970 .
ליחס בין המס העקיף למס הישיר יש השפעה על רמת הפרוגרסיביות13 של משטר המס.
על פי התאוריה הכלכלית 14 , מסים ישירים - הנתפסים מסים פרוגרסיביים - הם מכְּלי המדיניות העיקריים של מ משלות המדינות המפותחות לצמצום אי -השוויון בחלוקת ההכנסות, ואילו מסים עקיפים - הנתפסים רגרסיביים15 - מגבירים את אי-השוויון.
שיעורם של המסים הישירים מסך הכנסות המדינה ממסים ירד מ - 54.
8% בשנת 2011 , ואילו שיעור המסים העקיפים עלה באותן שנים מ- 43.
בתרשימים2 ו-3 שלהלן מוצגים נתונים על נטל המס העקיף והישיר בישראל בשנת 2011 , בהתאמה, לעומת יתר מדינות ה- OECD .
13 מס פרוגרסיבי הוא מס ששיעורו עולה עם העלייה ברמת ההכנסה.
לדוגמה, מס הכנסה על יחידים הנהוג בישראל.
14 ,ראו למשל יוסף מ' אדרעי מבוא לתורת המסים, על מקורותיה, עקרונותיה, תכליתה והגיונה ( 2008 '), עמ47 ,48 ,68 .
מס רגרסיבי הוא מס שבו עולה אחוז המס ביחס להכנסה ככל שההכנסה קטנה משרד האוצר 151 .
נטל המס הישיר כולל את דמי הביטוח הלאומי ואת מס הבריאות מקור הנתונים: מינהל הכנסות המדינה .
מתרשימים מס' 2 ו-3 עולה כי בהשוואה למדינות ה - OECD , במשטר המס בישראל בולט משקלו הגבוה יחסית של המס העקיף 16 , ולעומתו - משקלו הנמוך יחסית של המס הישיר.
בדוח השנתי של המינהל לשנים 2009 -2010 נכתב: "ניתן לומר שישראל מעדיפה מסים עקיפים.
על מסים ישירים ובכך היא מאמצת את המסקנה (אם כי לא חד משמעית) של מחקרים הטוענים שמסים עקיפים 'מזיקים' פחות לצמיחה ממסים ישירים".
בטבלה מס' 1 :שלהלן מוצג נטל המסים העקיפים שמשלם כל עשירון מהכנסתו נטו .
בעיקר בשל בסיסו הרחב של המע"ם ובשל מס הקנייה הגבוה על כלי רכב 152 דוח שנתי64א .
'טבלה מס1 נטל המסים העקיפים מההכנסה נטו של משקי הבית לפי עשירונים ( 2009) .
(באחוזים) תשלום המסים .
21 1,196 5,339 2,705 1 .
07 1,150 5,330 4,411 2 .
27 1,314 5,946 5,646 3 .
47 1,558 7,123 7,257 4 .
14 1,820 8,382 9,038 5 .
14 1,952 9,287 10,761 6 .
97 2,166 10,560 12,761 7 .
31 2,455 11,773 15,049 8 .
54 2,823 14,168 18,163 9 .
53 3,221 16,576 27,939 10 .
,מקור: מרכז המחקר והמידע של הכנסתבחינת נטל המס לפי עשירוני הכנסה , מיום 31.
* הכנסהחודשית נטו כוללת קצבאות ותמיכות ולאחר תשלומי חובה.
** תצרוכת החייבת במע"ם בלבד.
לא נבחנו כל המסים העקיפים שמשקי הבית משלמים בשל מחסור בנתונים.
מטבלה מס' 1 עולה כי שיעור המסים העקיפים מההכנסות נטו של משקי הבית יורד ככל שההכנסה עולה17.
עבודת המטה לקראת גיבוש מדיניות המס .
לפי סעיף 1 (א) לחוק יסוד: משק המדינה, "מ סים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות".
ולפי סעיף 1 ,)(ב "מסים, מילוות חובה, תשלומי חובה אחרים ואגרות המשתלמים לאוצר המדינה, ושיעוריהם לא נקבעו בגוף החוק, ולא נקבעה בחוק הוראה שקביעתם בתקנות טעונה אישור הכנסת או ועדה מועדותיה, קביעתם בתקנות טעונה אישור מראש או תוך התקופה הקבועה לכך בחוק - בהחלטת הכנסת או בהחלטת ועדה מועדותיה שהכנסת הסמיכה לכך".
על פי הוראה זו, הכנסת .
17 הכנסות אלו אינן כוללות הכנסות חד -פעמיות, כגון ירושה או משיכה מתכניות חיסכון, וייתכן שיש תת-דיווח בדבר הכנסות משק הבית.
תוצאות דומות מעלה גם המחקר של נילי ביבי -קרשאי, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, נטל המסים הישירים והעקיפים על משקי הבית בישראל והשפעתם על אי-השוויון ב - 2003 ( 2005.
מוסמכת לחוקק חוקי מסים ורשאית, בנסיבות ובתנאים ידועים, להסמיך את הממשלה לקבוע בתקנות או בצווים את שיעורי המס ולשנותם, בכפוף לאישור של הכנסת או אחת מוועדותיה.
לפי סעיף 39 ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , "הטלת מסים, אגרות ותשלומי חובה אחרים המשתלמים לאוצר המדינה ושינוי שיעוריהם טעונים אישורו של שר האוצר, בנוסף לאישורים הדרושים לפי כל דין אחר".
משרד האוצר דן עם בנק ישראל ועם המועצה הלאומית לכלכלה בנושאים שונים הנוגעים למערכת המס.