HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
10 בשנת1986 הוקמה ועדה ציבורית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים הנתמכים מתקציב המדינה (ועדת קוברסקי), ואחת מוועדות המשנה שלה עסקה בעבודת המטה של משרדי הממשלה ובהכנת חומר לשיפור דיוניה.
דוח הוועדה אושר על ידי הממשלה ב-1990 , וכלולות בו המלצות לפיתוח תורת ניהול, הנהגת עבודת מטה ושיפור תכנון העבודה.
להרחבה בעניין זה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 53ב, "עבודת המטה במשרדי הממשלה", עמ' 110-5.
11 ,להרחבה נוספת על חשיבות קביעת מדיניות ראו מבקר המדינה דוח שנתי 64 ג(2014 ,) "פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה", עמ' 166-147 .
12 ילדים נפגעי התעללות והזנחה (הערה 2 לעיל).
13 ,תהילה רפאליתקופת ה"בגרות בהתהוות" בקרב בוגרי פנימיות בישראל - המשאבים האישיים והסביבתיים המנבאים תפקוד מסתגל ורווחה נפשית של בוגרי פנימיות כארבע שנים לאחר סיום השהות (התשע"ה), עמ' 55-54 ,128 ו-132-131.
לנגרמן וכ-13 שנים מסיום עבודת הוועדה .
לתכנון אסטרטגי - עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2016 לא גיבש משרד הרווחה תכנית עבודה אופרטיבית ליישום המלצות הוועדות, ורוב הבעיות שהוצגו בדוחות לא נפתרו לכן תכנון שיטתי של דרכי הטיפול של משרד הרווחה באותם ילדים שהוחלט להשימם במסגרות חוץ -ביתיות, נחוץ על מנת לסייע למתן מענה שיותאם לצורכיהם ולצמצום הפערים מהם הם סובלים.
ללא תכנון מושכל יש חשש שהמשרד לא יצליח לעמוד באחריות שקיבל עליו ב הוצאתם מבתיהם ובהפרדתם מהוריהם - אחריות לשי קומם, להחזרתם לאורח חיים נורמטיבי הדומה לזה של צעירים בני גילם ומתן אפשרות למיצוי יכולותיהם.
אי-גיבוש תכניות עבודה אופרטיביות .
ב-30 השנים האחרונות משרד הרווחה מבצע הערכות מצב תקופתיות של תחום הפנימיות על ידי מינוי ועדות מקצועיות ייעודיות ולחלופין על סמך עבודתן של ועדות שבחנו נושאים אחרים הנוגעים לתחום הפנימיות.
כל אחת מוועדות אלו מיפתה את הקשיים והציגה את היעדים הרצויים בתחומים אלו, המליצה על אופני פעולה והציגה חלופות לפתרון הבעיות שהעלתה, והמלצותיה הוגשו בדוחות מפורטים להנהלת המשרד.
למשל, הערכת המצב משנת 1988 של ועדה ציבורית לבדיקת מצב הילדים בפנימיות שבאחריות משרד הרווחה (להלן - ועדת לנגרמן), העלתה ליקויים רבים והמלצות לתיקונם בכמה תחומים, כגון הטיפול בחניך בזמן שהייתו בפנימייה ובזמן שהייתו עם משפחתו, קידום המענה הלימודי, שיפור תהליך ההשמה בפנימייה והסדרת תחום הפיקוח.
משרד הרווחה ביצע הערכת מצב נוספת בשנת 2001 , כשהקים ועדה לתכנון אסטרטגי של המערך החוץ-ביתי לילדים בסיכון (להלן - הוועדה לתכנון אסטרטגי).
הוועדה הגישה את המלצותיה (להלן - דוח הוועדה לתכנון אסטרטגי) בשנת 2005 , ובהן המלצות הדומות לאלו שהציגה ועדת לנגרמן כ -15 שנים קודם לכן.
בדוח שפורסם התחייב מנהל השירות דאז כי יעשה כמיטב יכולתו לפעול על פי המלצות הוועדה בתכנון עבודתו בשנים הקרובות ויפעל ליישם כמה מהמלצות אלו, ובהן שיפור בסיס נתוני המידע, ושימוש בו לצורך תכנון ולקבלת החלטות; מעקב אחר חניכי פנימיות שעזבו ואחר בוג רי פנימיות; הסדרת מערך עדכון והדרכה לגורמי ההשמה במחלקות הרווחה; העמקה והרחבה של תכניות העבודה של הפנימיות עם משפחת החניך עד להחזרתו לביתו; מעקב אחר ביצוע תכנית הטיפול בפנימייה; פעולות שעניינן קידומם הלימודי של החניכים המגיעים עם פערי לימוד ניכרים; ושיפור התיאום ושיתוף הפעולה בין משרדי החינוך והרווחה.
המלצות דומות לאלו הועלו בדוחות ועדות נוספות שהוקמו במהלך השנים ובמחקרים שונים, ששבו והציפו את התהליכים המרכזיים והמשמעותיים שעל השירות היה לפעול לתיקונם.
על אף האמור לעיל ולמרות פרק הזמן הארוך שחלף - כשלושה עשורים מאז הוגשו מסקנות ועדת לנגרמן וכ -13 שניםמסיום עבודת הוועדה לתכנון אסטרטגי - עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2016 לא גיבש משרד הרווחה תכנית עבודה אופרטיבית ליישום המלצות הוועדות, ורוב הבעיות שהוצגו בדוחות לא נפתרו.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |729 .
לאחר הערכת מצב נוספת של תחום הפנימיות בשנת 2012 כתב השירות מסמך אסטרטגי אשר כלל את הקשיים והחסמים שעליהם הצביעו הוועדות והמחקרים השונים מאז שנת 1988 (להלן- המסמך האסטרטגי).
עלה שגם המסמך האסטרטגי לא תורגם לכדי תכנית עבודה אופרטיבית.
יתרה מזו, במסמך האסטרטגי צוין כי הוא "מהווה שלב א' בתכנית אסטרטגית, שתכלול בשלב ב' גם תכנית עבודה, בהתאם לסדרי העדיפויות שיוחלט עליהם", א ולם עד מועד סיום הביקורת, לאחר יותר מארבע שנים, לא התקיים שלב ב' ולא נכתבה תכנית עבודה ייעודית לתיקון הליקויים שהיו ידועים שנים רבות להנהלות השירות והמשרד.
כך ממילא לא פורטו התפוקות הנדרשות, לא הוגדרו יעדים ומדדים ולא נקבעו לוחות זמנים ליישומם.
משמעות הדבר היא שהשירות פועל באופן בלתי מתוכנן וללא ראייה כוללת, ופעילותו בקרב חניכי הפנימיות נותנת מענים לצרכים נקודתיים ומקומיים, אולם היא נעדרת יעדים ומשימות שיתוו את פעילותו.
גם בתכניות העבודה השנתיות של משרד הרווחה לשנים 2016-2012 לא נכללו מטרות ויעדים לתיקון הליקויים שהוצגו לעיל, מלבד אזכור חד-פעמי וחלקי ביותר (ראו להלן בפרק על היעדר השקעה מספקת בקידום חניכי הפנימיות בתחום הלימודי).
יצוין כי בשנת 2016 החליט המשרד להקים ועדה נוספת: "ועדת הפנימיות- המודל הלוגי: אפיון והמשגה מכווני תוצאות" (להלן - ועדת הפנימיות), המיועדת לבחון באופן מעמיק את תחום הפנימיות.
הצפי לסיום עבודתה זו הוא במחצית השנייה של שנת 2017 .
מן האמור לעיל עולה כי במשך כשלושה עשורים שב משרד הרווחה ובוחן את מערך הפנימיות באמצעות ועדות שונות שיושבות על המדוכה ומגבשות המלצות, אך אלו אינן מתורגמות לתכניות עבודה ייעודיות ואופרטיביות כנדרש.
משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2016 כיבעשורים האחרונים עברו פנימיות שירות ילד ונוער שינויים דרמטיים בכל התחומים: הפיזי, הטיפולי, החינוכי והתפעולי.
השינויים התרחשו בעקבות המלצות הוועדות ובעקבות תהליכי תכנון שוטפים.
הוא הוסיף כי השירות אינו מתעלם מהמלצות מקצועיות, וכי יש לקחת בחשבון גם את היקף התכניות שבוצעו, היקף המשימות העומדות לפתחו, היקף כוח האדם והתקציב שאושרו וסדרי העדיפויות של המשרד.
מנהל שירות ילד ונוער לשעבר ומנהל האגף לשירותים אישיים וחברתיים עד שנת 2014 מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר2016 כי "כאשר הוגשו הדוחות להנהלת המשרד, אף פעם לא נמצאו המשאבים הראויים כדי ליישמם".
הוא ציין כי התכוון ליישם את כל המלצות הוועדות, וכמנהל אגף ומנהל השירות "עשיתי ככל שביכולתי ליישם את ההמלצות המקצועיות של הוועדות בצורה הדרגתית ככל שניתן".
להטיל את האחריות לאי ביצוע ההמלצות על הנהלת שירות ילד ונוער אינה נכונה ואי נה צודקת ועושה עוול גדול לשירות".
עוד ציין 730 |דוח שנתי 67ב .
בתשובתו כי הדרך הטובה ביותר להבטיח את זכויותיהם של ילדי הפנימיות ולהגן עליהן היא חקיקת חוק שעניינו סידור חוץ-ביתי על בסיס ההמלצות המקיפות של ועדת רוטלוי, כפי שנחקק חוק האומנה לילדים, התשע"ו-2016 .
משרד מבקר המדינה מכיר בחשיבותן של התכניות השונות שביצע השירות לאורך השנים לקידום חניכי הפנימיות, אך אלו כאמור נעשו באופן בלתי מתוכנן וללא ראייה כוללת.
על משרד הרווחה לקבוע תכנית ייעודית אופרטיבית למערך הפנימיות, בדגש על תיקון הליקויים שהוא מודע להם זה שנים רבות, ועליו ללוות תכנית זו בתקציב מתאים שיוקצה על פי סדר עדיפויות ולקבוע לוח זמנים ליישומה.
אי-ניהול של מסד הנתונים על הילדים בפנימיות .
הוועדה לתכנון אסטרטגי קבעה כבר בשנת 2005 כי יש צורך ליצור בסיס מידע שיאפשר מעקב אחר חניכי הפנימיות, על שלושת רבדיו: מידע על הילד קודם השמתו בפנימייה, על מעברים בין מקומות ההשמה והבית ועל בוגרי הפנימיות.
בדוח הוועדה צוין כי נדרש לשפר את בסיסי המידע של המשרד, ושניתן לשפרם באמצעות מיסוד תהליך לאיסוף נתונים ובאמצעות מחקרי מעקב אחר בוגרי פנימיות, שיבחנו בין היתר את מקרי הנשירה מן הפנימיות.
עוד צוין כי כך ניתן יהיה לאתר את החסמים העומדים בפני מימוש תכניות הטיפול בפנימיות ולהסירם.
בתגובה על המלצות אלו ציין השירות כי מקובל עליו שבסיס מי דע עדכני הוא נדבך חשוב בעבודתו, וכי הוא מאמץ המלצות אלו ויפעל ליישומן.
משרד הרווחה נעזר במערכת הרף14 לשם מעקב אחר חניכי הפנימיות.
מפקחי השירות וצוות הפנימיות מזינים למערכת זו נתונים (להלן - נתוני הרף) שמעידים על מאפייני החניכים בפנימייה15 .
14 שיטת הרף מבוססת על "גישת המסמנים", שמטרתה לזהות את הטעון שיפור על מנת לשפר את איכות הטיפול.
מסמן פירושו מצב (או בעיה) העומד בכמה קריטריונים ובהם שכיחות או חומרה גבוהה של המצב, השפעה משמעותית על רווחת המטופל, אבחנה מקצועית מוגדרת וקיום נהלים וסטנדרטים של טיפול.
שיטת הרף פועלת באופן מחזורי, כוללת כלי פיקוח מובנים ואחידים ומבוססת על מודל אבטחת איכות: איסוף נתונים, מתן משוב למפקח, מעקב אחר תיקון ליקויים והטמעת שינויים.
15 ;למשל בנושאים האלה: היקף השימוש בתרופות פסיכיאטריותהתפקוד הלימודי; הקשר עם ההורים; התפקוד החברתי; התנהגות אובדנית.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |731 .
אף על פי כן, בביקורת עלה כי מלבד נתוני הרף, השירות אינו אוסף נתונים רלוונטיים על הילדים, כגון על טיב הקשר בין העו"ס במחלקה לילד בפנימייה; מצבם של הילדים שנשרו מן הפנימייה והסיבות לכך; נתוני גיוס חניכי הפנימיות לצה"ל; שיעור הזכאים לתעודת בגרות לפי חלוקה לפנימיות; פרטים על החניכים שיש להם פער לימודי ניכר והמשאבים שמושקעים לטיפול בפער זה; ונתונים על השתלבותם של בוגרי הפנימיות בקהילה.
כתוצאה מכך לשירות אין יכולת לקבל תמונה שלמה ורציפה של כל ההיבטים שעשויים להשפיע על חניכי הפנימיות, על הטיפול הפרטני בהם ועל הפעולות הנדרשות לצורך קידומם.
משרד מבקר המדינה מעיר לשירות כי ללא מסד נתונים שלם לא ניתן לגבש מדיניות מושכלת ולטפל באופן מיטבי בחניכי הפנימיות.
יתרה מזו, ללא הנתונים הרלוונטיים גם לא ניתן לאתר חסמים בדרך להשגת המטרות של תכניות הטיפול שכבר נקבעו.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי השירות מפתח בימים אלה מאגר נתונים מרכזי ממוחשב, שישאב את הנתונים מתיקי החניך שימולאו בפנימיות ויכלול נתונים בתחומים האלה: בריאות, חינוך, קשר עם המשפחה, תכניות טיפול, תכניות חברתיות וחינוכיות ועוד.
מסד נתונים מרכזי זה ישרת את השירות לצורכי למידה, בקרה ופיתוח תכניות עתידיות.
נוסף על כך השירות משלב את "תכנית מתוו "ה"16 - ניהול ממוחשב של ועדות התכנון - עם תיק לקוח במחלקות לשירותים חברתיים, מהלך שייתן להם תמונת מצב ונתונים על תהליך הטיפול בילד ובמשפחתו.
אי-בחינת האפקטיביות של תכניות הטיפול בילד ובמשפחתו .
עיצוב מדיניות ותהליך קבלת החלטות צריכים להיות מושתתים על מידע מקיף ואמין ועל ידע מקצועי מצטבר.
בעזרת איסוף שיטתי של נתונים יכול השירות לגבש תמונת מצב עדכנית של היקף פעילות הפנימיות ואופייה, הליקויים בעבודתן וצורכיהם וקשייהם של חניכי הפנימיות, וזו יכולה לשמשו בעת גיבוש תכניות עבודה.
מדריך התכנון מתייחס לצורך במדידת התוצאות ובהערכת האפקטיביות של התכניות השונות, אשר יסייעו בתהליכי קבלת ההחלטות ויאפשרו תהליכי מעקב ובקרה אחר ביצועי המשרד הממשלתי.
על פי מדריך התכנון, באלו כלולים בין היתר מדדי תפוקה, שהם תוצרי הפעילות הממשלתית המשקפים את ליבת העשייה המשרדית, וכן מדדי תוצאה, שמגדירים את השינויים המצופים, ועל פיהם ניתן לבחון אם התכנית הצליחה אם לאו.
16 מערכתמתוו"ה הינה מערכת ממוחשבת המרכזת את פעילות המחלקות ברשויות המקומיות בכל הנוגע לוועדת התכנון, הכוללת איסוף מידע על המשפחה והילד והפקת דוח סוציאלי, ניהול ועדת התכנון, בניית תכנית טיפול ומעקב אחר יישומה.
כמו כל גוף ממשלתי המספק שירותים, גם השירות נדרש לבחון מפעם לפעם את האפקטיביות של שירותיו - כגון תפוקותיו, רמת שירותיו, תרומתו למקבלי שירותיו ומידת שביעות רצונם מהם - כדי לשפר אותם17.
כך למשל פועל המשרד בנוגע לתכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון: המשרד פיתח מערכת ובה תשתית מידע יישובית, המאפשרת מעקב ובקרה אחר יישום התכנית ובחינת כיוונים להמשך פיתוחה18 .
גם במסמךהאסטרטגי ציין השירות את חשיבות איסוף הנתונים על מצבם של חניכי הפנימיות בזמנים שונים לצורך בדיקת תוצאות ההתערבות ויעילות עבודת הפנימיות.
נמצא כי לאורך השנים לא ניתח משרד הרווחה את הנתונים של תכניות הטיפול בחניך הפנימייה ובמשפחתו, וממילא לא בחן את האפקטיביות של תכניותיו אלו.
כתוצאה מכך הוא חסר ידע בדבר האפקטיביות של המשאבים שהשקיע בתכניות הטיפול שקבע.
אי -עשייה זו של משרד הרווחה חמורה במיוחד לנוכח הנתונים העגומים שעולים מהמחקרים שהוצגו לעיל.
מחקרי הערכה הם דרך נוספת להעריך אפקטיביות של תכניות, ובביצועם ניתן להיעזר גם בגופי מחקר וביחידות סמך של הממשלה.
יכולת מקצועית מתאימה מצויה גם בידי משרד הרווחה עצמו - באגף למחקר, תכנון והכשרה, המספק ליחידות המשרד על פי בקשתן מחקרי הערכה, עיבודים סטטיסטיים ושירותי ייעוץ.
כבר בשנת 2005 הצביעה הוועדה לתכנון אסטרטגי על חשיבותם של מחקרי הערכה, והשירות ציין אז כי בכוונתו ליזום בשנים הקרובות ולעודד בין היתר מחקרי מעקב אחר חניכי פנימיות שעזבו את הפנימיות ואחר בוגרי פנימיות.
הביקורת העלתה כי פעילות משרד הרווחה בתחום זה היא חלקית בלבד.
למשל, המשרד לא ערך מחקרי עומק בנושאים עיקריים על שתי קבוצות של חניכי פנימיות שהוועדה לתכנון אסטרטגי כבר ציינה שיש להעמיק את הבדיקה ולבצע מחקרים בנוגע למצבן - בוגרי פנימיות וחניכים שחזרו באופן בלתי מתוכנן לקהילה, דהיינו נשרו מהפנימייה.
יצוין כי בשלהי 2015 פרסם אגף ניסויים ומחקרים חינוכיים בלשכת המדען הראשי שבמשרד החינוך, בשיתוף הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) והמוסד לביטוח לאומי, קול קורא לביצוע מחקר מקיף על בוגרי פנימיות חינוכיות.
אגף המחקר והתכנון שבמשרד הרווחה ער למחקר שמבצע .
17 ,להרחבה על כך ראו מבקר המדינה דוח שנתי 66א (2015 ), "היבטים במערך השירותים לאנשים עיוורים", עמ' 410-381 .
18 רחל סבו-לאל והילה צדקה, °360 - התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון: צורכי המשתתפים והמענים הנפוצים (2015,) עמ' ii-i.
להרחבה בעניין התכנית הלאומית ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 62 (2012 ), "התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון- תמונת מצב", עמ' 901-869.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |733 .
במעגל התעסוקה משרד החינוך, והוא אף שותף לוועדת ההיגוי שלו, אולם הוא אינו שותף למחקר עצמו, ולכן המחקר לא יכלול נתונים על בוגרי הפנימיות של משרד הרווחה.
אין חולק על חשיבותם של המעקב אחר בוגרי הפנימיות של משרד הרווחה ושל בחינת תרומתן של הפנימיות להשתלבות בוגריהן בחברה הישראלית.
על משרדי הרווחה והחינוך לבדוק כיצד ניתן לשתף פעולה ולבחון במחקרו של משרד החינוך גם את מצבם של בוגרי פנימיות משרד הרווחה.
אם שיתוף פעולה זה אינו אפשרי, סבור משרד מבקר המדינה שעל משרד הרווחה ליזום ולארגן מחקר דומה שיעסוק בבוגרי פנימיות שירות ילד ונוער וימפה את כל המידע שנחוץ לו על מנת לשפר את פעולותיו.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי שיטת הרף (שצוינה לעיל) מאפשרת מעקב רצוף אחר התוצאות והיעילות של הטיפול והחינוך על פי 28 פרמטרים בתחומים שונים.
המידע הנאסף משמש תשתית להכנת תכנית העבודה הפרטנית עם הילד ותכנית עבודה של הפנימייה כמסגרת.
המשרד ציין בתשובתו כי יש מקום "לפיתוח כלי מדידה והערכה נוספים למדידת אפקטיביות התכניות", ואף מסר כי יבנה בשיתוף משרד החינוך מנגנון למעקב אחר הבוגרים ואיסוף הנתונים לגביהם.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי שיטת הרף עוקבת אחר מצבו של הילד לפי פרמטרים שונים אך אינה בודקת את האפקטיביות של תכניות טיפול מסוימות.
על משרד הרווחה מוטלת האחריות כלפי חניכי הפנימיות לאחר הוצאתם מביתם; עליו "להיכנס לנעלי הוריהם" בעת הצורך ולעשות ככל יכולתו למצות את היכולות והכישורים של הילדים ולהעניק להם כלים שיסייעו להם להשתלב בחברה כאזרחים בוגרים ועצמאיים שיתרמו לה, וכדי לקטוע ככל שניתן את מעגל המצוקה שבו הם מצויים.
ממצאי הביקורת מצביעים על כך שעל אף שוועדות שהמשרד הקים זיהו את הליקויים העיקריים בתחום הפנימיות, שירות ילד ונוער לא פעל כנדרש לצמצמם.
בפנימיות של משרד הרווחה שהו במהלך השנים עשרות אלפי ילדים, ולמשרד אין נתונים על מצבם הסוציו-אקונומי, על הישגיהם בלימודיהם ועל השתלבותם במעגל התעסוקה.
אשר על כן, ניתן לקבוע כי משרד הרווחה, ובראשו שירות ילד ונוער, אינם יודעים אילו פעולות ותכניות הן אפקטיביות ולכן ראוי לשמרן, ואילו פעולות ותכניות לא השיגו את מטרתן ויש לשפרן.
בתשובת משרד הרווחה הדגישה ממלאת מקום מנכ"ל המשרד כי לנוכח הליקויים שצוינו בטיוטת דוח הביקורת, היא תנחה את הגורמים המקצועיים במשרד להכין 734 |דוח שנתי 67ב .
תכנית אופרטיבית לתיקונם באופן מידי.
כמו כן, בשל החשיבות הרבה שהמשרד מייחס לנושא זה, היא תעקוב מקרוב אחר קביעת התכנית ואופן יישומה.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |735 .
טיפול לקוי של המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות בחניכי הפנימיות ומשפחותיהם .
עקרון העל שמנחה את מדיניות משרד הרווחה הוא עקרון "טובת הילד", וממנו פיתח המשרד עקרונות נוספים, ובהם "שיקום המשפחה של הילד, גם כאשר הוא נמצא במסגרת חוץ-ביתית, כדי לממש את זכותו לגדול בחיק משפחתו"19 .
כשחניך שוהה בפנימייה, הטיפול היומיומי בו ניתן על ידה, אך האחריות הכוללת לילד ולטיפול במשפחתו נשארת בידי עו"ס המשפחה במחלקה .
הקשר של הילד עם משפחתו אינו ניתק בזמן שהייתו בפנימייה, ועל פי רוב הוא מוסיף להיות חלק ממנה, ואף יוצא לחופשות ארוכות ולביקורים בביתו20 .
לכן הטיפול של עו"ס המשפחה במשפחת הילד נדרש לאורך כל זמן שהייתו בפנימייה.
נדבך חשוב נוסף בהקשר זה הוא המעקב של עו"ס המשפחה אחר התקדמות הטיפול בילד וקידומו בפנימייה.
במסגרת מעקב זה עליו, בין היתר, לקיים קשר עם עו"ס הפנימייה שבה שוהה הילד, לבקר את הילד בפנימייה, להשתתף בוועדות הערכה שנתיות הנערכות בפנימייה ולהכין דוח עדכון על מצב משפחת הילד אחת לשנה.
היכרות מעמיקה של עו"ס המשפחה עם הילד הכרחית גם לצורך קבלת החלטה מיטבית בוועדת התכנון, המתכנסת פעם בשנה לדון על המשך דרכו של הילד בפנימייה או החזרתו לביתו.
הצורך בטיפול במשפחת הילד ששוהה בפנימייה הודגש בכל דוחות הוועדו ת שעסקו בכך, וכולן המליצו לפתח תכניות לטיפול במשפחה ולשמירה על הקשר בין המשפחה לילד.
המחויבות לטיפול במשפחה מקבלת ביטוי גם בתע"ס21 .
חשיבות תפקידו של עו"ס המשפחה עומדת במרכזה של תכנית הרפורמה במחלקות לשירותים חברתיים, שעל פיה המשפחה נמצאת במוקד ההתערבות המר כזי במחלקה, ועו"ס המשפחה ינהל את הטיפול במשפחה ואת המגעים עם כל הגורמים המעורבים בטיפול בה.
בדוח מבקר המדינה שעסק בסדרי עבודתן של ועדות לתכנון טיפול והערכה בנושא ילדים בסיכון22 נבדק אופןגיבוש תכנית לטיפול במשפחה, ונכתב בו שב בדיקת 38 תיקים נמצא כי רק ב-18 מהם (כ-47% ) צוינה תכנית טיפול להורים במקביל לתכנית הטיפול לקטין.
גם בדוח ועדת סילמן צוין כי חוסר יכולת לטפל בתא המשפחתי .
19 דוח הוועדה לבחינת מדיניות המשרד בנושא הוצאה של ילדים למסגרות חוץ-ביתיות ונושא הסדרי ראייה (להלן - דוח ועדת סילמן), עמ' 9 .
למעט במקרים של צווי בית משפט שמונעים זאת 21 בתע"ס8.
9 , המסדיר את פועלה של ועדת התכנון, נקבע כי עליהלבחון את האפשרות לשיקום המשפחה על מנת לשמור על אחדותה ככל שניתן, להחליט על יעדי הטיפול במשפחת הילד , לקבוע את תחומי האחריות של ההורים בעת שהיית החניך בפנימייה, וכן האם יש לקיים קשר עם המשפחה ובאיזו תדירות.
22 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63ג (2013 ,) "סדרי עבודתן של ועדות לתכנון טיפול והערכה בנושא ילדים בסיכון", עמ' 1405-1404.
וביכולת ההורית ולשקמם הוא ליקוי מערכתי הפוגע בסיכויי הילד לשוב לגור עם הוריו ומעמיד בסיכון את הילדים הנוספים במשפחה, אשר עלולים להיות חשופים לאותה התנהגות הורית פוגעת.
המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות אינן מטפלות באופן הולם במשפחת החניך בעת שהותו בפנימייה.
הנזק בא לידי ביטוי באופן מובהק בשלב שבו הילד חוזר לחיק משפחתו; על פי נתוני משרד הרווחה כ-70% מן החזרות של הילדים לבתיהם בוצעו ללא הכנה של המשפחה והגורמים בקהילה שאמורים לקלוט אותם23 .
גם לגבי אחריות עו"ס המשפחה למעקב אחר התקדמות הילד בפנימייה ציינו גורמי המטה במשרד שתדירות ביקוריו של עו"ס המשפחה בפנימייה היא נמוכה, ואיכות המעקב שלו אחר הטיפול בילד ואחר יישום תכנית הטיפול שנקבעה לו בוועדת התכנון לוקה בחסר.
העובדה כי עו"ס המשפחה אינו מצליח למלא כנדרש את תפקידיו לטפל במשפחתו של הילד , לשמור על קשר עם הפנימייה ולעקוב אחר יישום תכנית הטיפול והתקדמותו של הילד במהלך שהותו בפנימייה, עלתה על סדר יומן של ועדות שונות של משרד הרווחה.
למשל, ועדה לבחינת מדיניות רווחת המשפחה בישראל משנת 2008 (להלן- ועדת לביא) ציינה ש"אילוצי השטח", "היענות לצרכים דחופים" ו"היעדר משאבים" מכתיבים את סדר יומן של המחלקות, ושהעובדים הסוציאליים מתקשים לטפל במשפחה הנורמטיבית במצבי מעבר, משבר ומצוקה ומתקשים לטפל במשפחה במצוקה על מגוון הפרעותיה התפקודיות 24 .
נמצאשאמנם התע"ס קובע כי הגורם המתכלל הוא עו"ס המשפחה , והוא האחראי לטיפול במשפחה ולמעקב אחר הילד בפנימייה, אולם נוכח מעורבות ו הדלה בפעילות זו התגברה מעורבותן של הפנימיות שלקחו על עצמן את התפקיד.
כך, שירות ילד ונוער התחיל להפעיל כבר בשנת 2002 בשיתוף ארגוני המגזר השלישי, בפנימיות מעטות, תכניות חלוץ (פיילוטים)25 המופעלות על ידי הפנימיות ומטרתן לשפר את הקשר עם ההורים ואת תפקודם.
הוועדות שפעלו במשך השנים גיבשו חלופות שונות לשיפור הטיפול במשפחת החניך השוהה בפנימייה ולמעקב אחרי התקדמותו: ועדת לביא המליצה לקדם את תפקידו של עו"ס המשפחה, כך שישמש מנהל הטיפול ברמת המשפחה, ועל מנת שיוכל .
23 ראו להלןבפרק "נשירת ילדים מ ן הפנימיות".
24 כך עולה גם מדוח ועדת סילמן וגם מדוח של אחת מוועדות המשנה ליישום דוח זה, שבו צוין כי מיעוט ההתערבות בהיבטים שונים בחיי המשפחה נובע, בין היתר, מעומס עבודתו של עו"ס המשפחה אשר אינו מאפשר לו להתפנות לאיתור של מכלול הצרכים של המשפחה ולטיפול בהם.
25 לדוגמה, התכנית לשימור ושיקום קשרי משפחה בעת סידור חוץ-ביתי, שהפעילה עמותת "ילדים בסיכוי - המועצה לילד החוסה" (בשיתוף המוסד לביטוח לאומי) בארבע פנימיות בשנים 2005- 2002 ; וכן התכנית להורים שותפים- גם היא מופעלת על ידי עמותת "ילדים בסיכוי" (בשיתוף עמותת "ג'וינט-אשלים") - שהחלה בשנת 2013 , ובמהלך שנת2017 היא עתידה להתרחב לשבע פנימיות.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |737 .
ליקוי זה לעשות כן נדרשת, בין היתר, הפחתת עומס עבודתו.
גם הוועדה לתכנון אסטרטגי עסקה בסוגיה זו והציעה שתי חלופות: האחת - עו"ס במחלקה שיהיה אחראי לקשר שבין הקהילה לבין המשפחה והפנימייה משלב הוצאת הילד מביתו ועד לחזרתו, לרבות ליווי הילד והמשפחה לאורך כל התהליך; והשנייה - חלוקת האחריות לטיפול בילד ובמשפחה בין עו"ס הפנימייה לעו"ס המשפחה - הראשון יהיה אחראי לשיפור המיומנויות ההוריות ולחיזוק הקשר בין הילד להוריו, ואילו השני יהא אחראי לצרכים הכוללים של המשפחה.
אף שהשירות זיהה שבמתכונת הנוכחית של עבודת עו"ס המשפחה אין הוא מצליח לטפל בכל צורכי המשפחה ולעקוב אחר התקדמות הילד כפי שנקבע בתע"ס, הוא לא גיבש מדיניות בדבר ההתמודדות עם ליקוי זה - אם באימוץ אחת מן החלופות שהוצגו לעיל, אם בגיבוש חלופה אחרת.
יתרה מכך, אף שהתכניות המשותפות עם המגזר השלישי פועלות לסירוגין כתכניות חלוץ כבר כ-15 שנה, השירות טרם ניתח את תוצאותיהן וטרם גיבש את מסקנותיו בדבר המשך הפעלתן - הפסקת יישומן כתכניות חלוץ ומעבר לתכניות קבע, עדכונן והמשך יישומן כתכניות חלוץ לזמן קצוב או הפסקת יישומן כליל.
משרד הרווחה מסר בתשובתו לגבי ההתמודדות עם העומס המוטל על עו"ס המשפחה, כי יש לקבוע מדיניות בדבר ת קנּון העו"ס ברשויות.
לדבריו, השירות לרווחת הפרט והמשפחה שבמשרד הרווחה אמון על תפקיד עו"ס המשפחה ופועל למסד את התפקיד כגורם מקצועי שמנהל את מכלול ההתערבויות במשפחה.
ואולם המשאבים שמוקצים לעו"ס המשפחה אינם מאפשרים לו למלא את המשימות שהוא נדרש למלא.
המשרד הוסיף כי לאורך השנים ניסה השירות לקדם שתי חלופות להתמודדות עם הנושא, ושתיהן לא צלחו : חלופה אחת - לתגבר את הפנימייה בכוח אדם על מנת שהיא שתטפל במשפחה ותכינה לקליטה מסודרת של הילד ; וחלופה שנייה - במסגרת הצעת חוק ועדות תכנון טיפול והערכה (לפי מתווה ועדת רוטלוי) הוצע לתקצב את העסקתו של עו"ס ליווי ומעקב אחר חניכים בפנימייה.
לנוכח העומס שמוטל על עו"ס המשפחה נדרש משרד הרווחה לגבש תכנית אופרטיבית שתיתן מענה מיטבי לחסר במרכיב החיוני שהוא הטיפול בילדים ובמשפחותיהם.
היעדר השקעה מספקת בקידום חניכי הפנימיות בתחום הלימודי .
הזכות לחינוך הוכרה כאחת מזכויותיו הבסיסיות של האדם, והיא מעוגנת בהכרזות ובאמנות שונות של האו"ם26 .
במשפט הישראליעוגנה הזכות בחקיקה ואף הוכרה בפסיקה כזכות יסוד.
המדינה התוותה את היקף חובתה לדאוג לזכותם של אזרחיה לחינוך כשחוקקה - בסמוך להקמתה - את חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן- חוק לימוד חובה), הקובע הסדר של חינוך חובה לכל ילד וילדה ואת אחריותה של המדינה למתן חינוך זה.
בג"ץ עמד על חשיבותה של הזכות לחינוך וקבע כי החינוך "הוא מכשיר חב רתי אשר לא ניתן להפריז בחשיבותו .
הוא מהווה יסוד הכרחי למימושו העצמי של כל אדם.
הוא חיוני להצלחתו ולשגשוגו של כל פרט ופרט"27 , וכי "הזכות לחינוך חינם אף מגשימה את עקרון השוויון באפשרה לכל ילדה וילד - ללא התחשבות במעמד הוריהם או ביכולתם הכלכלית - לממש את היכולת והפוטנציאל הטמונים בהם, להשתלב בחברה ולהתקדם בה"28 .
מחקרים שונים מצביעים על הקשר בין המצב הסוציו-אקונומי להישגים לימודיים 29 , ויש לכך חשיבות רבה לגבי חניכי פנימיות, מכיוון שלרובם פער לימודי ניכר 30 .
ממחקרים שונים גם עולה שלרכישת השכלה יש בדרך כלל השפעהמכרעת על המצב הכלכלי והחברתי, ולהישגים נמוכים בתחום ההשכלה יש השפעה על השתלבות בשוק העבודה ועל שבירת מעגל העוני.
לדוגמה, בבחינה שערך בנק ישראל עלו פערים משמעותיים ביותר בשיעורי התעסוקה ובאיכותה בין מי שרכשו 12 שנות לימוד לבין מי שלא הצליחו להשלים פרק לימודים זה31 .
:מהבחינה הלימודית ניתן לחלק את חניכי פנימיות משרד הרווחה לשתי קבוצות חניכי פנימיות טיפוליות ופוסט -אשפוזיות, שרובם לומדים במסגרות של החינוך המיוחד, וחניכי פנימיות שיקומיות, שרובם לומדים בבתי ספר רגילים בקהילה.
אחד מצוותי המשנה של הוועדה לתכנון אסטרטגי בחן כבר בשנת 2001 את תחום הלמידה בקרב חניכי הפנימיות.
לפי דוח הוועדה, המטרה של הוצאת הילדים מהבית, ניתוקם מהוריהם וסידורם בפנימיות היא לשקמם, לקרבם לנורמה של בני גילם ולאפשר להם להשיג הישגים ברמה שמאפשר הפוטנציאל הטבעי שלהם - .
26 סעיף 26 להכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם (1948) וסעיף 13 לאמנה הבין-לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות (1966 ), שאשררה מדינת ישראל בשנת 1991 ( כ"א 1037 ,31,) וכן בסעיפים 29-28 לאמנה בדבר זכויות הילד.
27 בג"ץ 1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך התרבות והספורט, פ"ד נ(3 )2 (1996).
28 בג"ץ 2599/00 יתד - עמותת הורים לילדי תסמונת דאון נ' משרד החינוך, פ"ד נו( 5) 834 (2002).
29 ילדים נפגעי התעללות והזנחה (הערה 2 לעיל), עמ' 50.
30 ,טלל דולבטיפול פנימייתי בילדים ובבני נוער "בסיכון" בישראל - התפתחויות חדשות ואתגרים לעתיד (2008 '), עמ10.
31 ,רמי בנבנישתי ועדנה שמעוניהישגים בתחום ההשכלה של ילדים ובני נוער בהשמה חוץ - ביתית ובטיפול רשויות הרווחה בקהילה (2012 '), עמ186.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |739 .
בתחום הלימודי מטרה זו לאהושגה עד עתה.
עוד צוין כי הפנימייה היא סביבה טיפולית מאורגנת שהחניכים שוהים בה 24 שעות ביממה, וניתן להפעיל בה שיטות ולהקצות משאבים ואנשי מקצוע שיאפשרו לילדים להתגבר על הפערים שצברו טרם הגעתם לפנימייה.
לפי דברי מנהל שירות ילד ונוער שכיהן באותן שנים, אשר הובאו בדוח הוועדה, "הילד המופנה לפנימייה סובל מחסך לימודי של יותר משנת לימודים אחת בגין הזנחה הורית או סביבתית.
בנוסף הוא סובל מבעיות שאינן מאפשרות למידה, שמקורן בליקויי למידה, בבעיות קשב וריכוז שבהעדר אבחון וטיפול פרטני הפכו גם לבעיות התנהגות.
ילדי הפנימיות המשתלבים בבתי הספר נתפסים כנטל על בית הספר.
יש לדאוג לשימוש הנכון ביותר במשאבים המצומצמים של השירות בתחום הלימודי.
השירות ישאף לשתף פעולה עם כל גוף שיורה באופן מוסמך מהי הדרך הטובה ביותר להשתמש במשאב.
בכוונת השירות להעמיד בשנים הקרובות את קידומם הלימו כגון [ די של חניכי הפנימיות כאתגר מרכזי בפני גורמים ציבוריים ".
]עמותות ציבוריות נושא זה שב ועלה גם במסמך שהכינו המפקחים הארציים של השירות ביוני 2011 , ובו ציינו כי כמעט שליש מילדי הפנימיות סובלים מתת הישגים לימודיים ובעיות בתפקוד בלימודים ואחוז גבוה סובל מליקויי למידה, אך תקציב השירות לפנימייה בעניין זה נע ".
בין שניים לארבעה שקלים ליום"; על פי הנטען במסמך, משרד החינוך הפסיק את תקצובו לתגבור לימודי של הילדים בפנימיות.