HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
תפקוד זה אינו עולה בקנה אחד עם התפקידים הציבוריים שהטילו עליהן המחוקק והממשלה - לפקח על מערכת ההשכלה הגבוהה ולהסדירה.
הביקורת נעשתה אמנם בשנקר ועסקה גם במל"ג וות"ת, אולם הלקחים העולים ממנה הם כלליים ועשויים להיות רלוונטיים למערכת ההשכלה הגבוהה בכללותה.
בשנים האחרונות חל שינוי באופן שבו מנוהלים תאגידים בעולם המערבי וגם בישראל.
השינוי מתאפיין במעבר לממשל תאגידי (Corporate Governance, CG) ,, שעקרונותיו נועדו לשפר את סדרי הבקרה, הפיקוח השקיפות, האמון וההגינות ושמירת האינטרסים של בעלי עניין, תוך התבססות על 1410 דוח שנתי60ב .
שם הדוח: היבטים בפעילות שנקר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 60ב שנת פרסום: התש"ע- 2010 קוד אתי ושימת דגש על האחריות האישית של מנהלי התאגידים51 .
לדעת משרד מבקר המדינה, עקרונות הממשל התאגידי יפים גם לארגונים ציבוריים ותאגידים אחרים שבהם יש לציבור עניין, ובהם כמובן המוסדות להשכלה גבוהה, ובייחוד המוסדות שמרבית תקציבם מקורו בתמיכה כספית מתקציב המדינה.
מן הראוי שכל המוסדות להשכלה גבוהה יפיקו את הלקחים מהממצאים שהועלו בדוח זה ויוודאו שמיושמים בהם באופן נאות עקרונות הממשל התאגידי, לרבות בקרות נאותות; יש לעשות כן בשינויים המחויבים לנוכח המאפיינים התפקודיים והמבניים של מערכת ההשכלה הגבוהה.
סביר להניח שבכך יהיה כדי לתרום, בין היתר, לשיפור הבקרה על תפקוד ההנהלה וזרימת מידע מהותי למוסדות המנהלים, זאת כדי לאפשר את תפקודם התקין של המוסדות להשכלה גבוהה.
על מל"ג וות"ת להפיק בהקדם את הלקחים מדוח זה, לנקוט את הפעולות הנדרשות לפי הדוח הסופי של הבודקת מטעם מל"ג, להגביר את הפיקוח שלהן על שנקר בפרט ועל המוסדות להשכלה גבוהה בכלל, לדרוש להחיל בהם הליכים וכלים של ממשל תאגידי נאות ולהתאים את סדרי הניהול למציאות המשתנה בתחום ההשכלה הגבוהה.
עליהן לשים דגש מיוחד בעניין זה על המכללות, שרבות מהן הוקמו בשנים האחרונות, כך שהן המכללות והן מל"ג וות"ת יוכלו לתפקד כהלכה ולהגיב במהירות וביעילות על חריגות ניהוליות במכללות עוד בטרם ייגרם נזק משמעותי.
יישום המלצות אלה יאפשר למל"ג ולוות"ת לבצע טוב יותר את חובותיהן ותפקידיהן, ולמכללות - למלא טוב יותר את ייעודן - שיפור הנגישות להשכלה גבוהה והגדלת מספר הלומדים בהן, תוך הקפדה על איכות הלימודים.
מינהל תקין של מוסדות שנקר, לרבות של נשיאו, הכרחי להמשך התפתחותו של בית הספר, חיזוק מעמדו ושימור הישגיו הייחודיים.
51 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 57ב ( 2007 ,"), בפרק "מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות עמ' 150-151 .
משרד החינוך (להלן - המשרד) מעסיק עובדי הוראה בתפקידי הדרכה (להלן - מדריכים) במערכת החינוך.
מטרת ההדרכה היא , בין השאר, לשפר את איכות ההוראה ולפתח את מקצועיותם של עובדי ההוראה במערכת החינוך ו בכך גם לשפר את הישגי התלמידים.
היא מכוונת לט יפול במיומנויות יסוד, בתכניות לימודים ובתחומים לימודיים וחינוכיים -ערכיים לפי ההדגשים והקדימויות של המשרד.
ההדרכה היא מרכיב חשוב ומרכזי בתהליך התפתחותם המקצועית של עובדי ההוראה במערכת החינוך.
על המדריכים ללוות אותם ולתמוך בהם כשותפים לעבודה החינוכית ולא כמפקחים (ראו להלן) .
ההדרכה צריכה להתקיים ברובה בתוך הכיתה , תוך כדי הפעלת תכנית העבודה של בית הספר על ידי מדריכים מתוך המוסד החינוכי או מחוצה לו שהוכשרו לזה.
ההדרכה מיועדת לכל הגילאים, מגיל הגן, והיא נעשית בחינוך הממלכתי, בחינוך הממלכתי-דתי ובחינוך המוכר שאינו רשמי7 .
מערך ההדר כה הוקם על ידי המשרד כבר בשנות השבעים של המאה העשרים בעקבות המלצתו של המדען הראשי של המשרד להפריד בין תפקיד פיקוח ובין תפקיד הדרכה.
ממטרותיה של ההדרכה ומיעדיה עולה, בין השאר, שהמדריכים אמורים להיות עובדי הוראה הבולטים בכישורי ההוראה שלהם ובאיכות הגבוהה של עבודתם ויכולים לתרום מניסיונם הרב לעובדי הוראה .
7 חינוך מוכר שאינו רשמי, ראו דוח שנתי 58 ב של מבקר המדינה ( 2008 '), עמ749 .
המשרד מעסיק עובדי הוראה בהדרכה לתקופה זמנית וקצובה באמצעות כתב מינוי.
בדרך כלל המשרד מנפיק כתב מינוי למדריך לשנה אחת, ולרובם הוא מחדש את המינוי לשנות לימודים נוספות, אחת לשנה.
משאב ההדרכה ה עיקרי של המשרד הוא ימי הדרכה שבועיים 8 .
בשנת הלימודים התשס"ט (ספטמבר 2008 - אוגוסט 2009)9 העסיק המשרד 2,372 מדריכים ב- 5,141 ימי הדרכה.
ההוצאה של המשרד על ימי ההדרכה בשנת 2008 הסתכמה בכ-101 מיליון ש"ח.
המשנה למנכ"ל המשרד ד"ר יצחק תומר (להלן- המשנה למנכ"ל) ממונה, בין היתר, על תחום ההדרכה של עובדי הוראה, ולשכת ההדרכה הארצית הכפופה לו היא יחידת מ טה של המשרד המרכזת את מערך ההדרכה לעובדי ההוראה.
באוקטובר 2003 פרסם המשרד את חוזר מנכ"ל המשרד בנושא עובדי הוראה בתפקידי הדרכה (להלן - חוזר המנכ"ל), ובו הוא קבע, בין השאר, את סוגי המדריכים, את התבחינים להקצאת משאבי ההדרכה, את נושאי ההדרכה וקהלי היעד שלה, את מהות עבודתו, סמכויותיו, ותחומי אחריותו של המדריך ואת תנאי העסקתו.
בחודשים מרס-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים לניצול משאבי ההדרכה במערכת החינוך: העסקת מדריכים, הקצאת משאבי הדרכה, שימוש בימי הדרכה, טיפול במקרים חריגים, תכנון עבודת ההדרכה ובקרה על עבודת המדריכים.
הביקורת נערכה במשרד ובשניים ממחוזותיו, מחוז מרכז ומחוז תל אביב, ובמינהל לחינוך התיישבותי10 (להלן- המחוזות שנבדקו).
בדיקות השלמה נערכו בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ובמשרד האוצר.
חוק שירות המדינה מינויי ם, התשי"ט - 1959 (להלן- חוק המינויים), מסדיר, בין היתר, את אופן קבלתם של עובדים לשירות המדינה וקובע הליכים ליצירת תקן כוח אדם ואישורו ולבחירת עובדים למשרות בתקן.
מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), מוסדר ההיקף הכולל של כוח אדם שהממשלה רשאית לאייש בשנת תקציב מסוימת (להלן - שיא כוח אדם).
חוק המינויים קובע כי השר, או מי שהוסמך לכך על ידו , יציע לנציב השירות "רשימת משרות בשירות המדינה ועל הדרגות הצמודות להן, רשימה לכל יחידה מיחידות משרדו " (להלן - תקן), והנציב יאשר את התקן.
עוד נקבע בח וק כי לא יתמנה אדם לעובד מדינה אלא אם קיימת משרה פנויה בתקן ורק לאחר שנציב השירות הכריז על המשרה בפומבי.
גיוס עובדים במכרז פומבי נועד להגשים .
8 יום הדרכההוא יום בשבוע במשך שנת הלימודים כולה.
שנת לימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 10 המינהל לחינוך התיישבותי משמש כמחוז ארצי של המשרד, עבור בתי ספר על - יסודיים אזוריים-התיישבותיים, כפרי נוער ומוסדות פנימייתיים.
עקרונות של שוויון, הגינות ואובייקטיביות, והוא מאפשר לבחור את הטובים שבמתמודדים11.
עובדי הוראה בחינוך הרשמי הם עובדי מדינה.
סעיף 21 לחוק המינויים קובע כי הממשלה רשאית לקבוע משרות וסוגים של משרות שעליהם לא תחול, בתנאים שתקבע, חובת המכרז .
במאי 1967 החליטה הממשלה (י"פ 1359 ) כי הוראות חוק המינויים הנוגעות לתקן ולחובת מכרז לא יחולו על מורים, על גננות ועל מדריכי גדנ"ע שמשכורתם משולמת ישירות מתקציב המשרד והם מועסקים במוסדות החינוך של המשרד.
ביוני 1978 החליטה הממשלה (י"פ 2449 ) כי ההוראות הנוגעות לתקן לא יחולו על מורים וגננות בתפקידי הדרכה אם המשרד הטיל עליהם לשמש בתפקיד זה לתקופה קצובה שלא תעלה על שש שנות לימוד רצופות, בתנאים מסוימים (ראו להלן).
המשרד קבע בחוזר המנכ"ל תנאי סף למועמד לתפקיד הדרכה, לרבות ותק וניסיון בהוראה של ארבע שנים לפחות והתמחות בתחום הדעת.
המשרד ממנה מדריכים באמצעות כתב מינוי לשנת לימודים אחת בלבד, מספטמבר עד אוגוסט, והוא יכול להאריך את המ ינוי לשנים נוספות.
משרד מבקר המדינה בדק מהי תחלופת המדריכים מדי שנה ומצא כי בשנת הלימודים התשס"ו ( 2005 -2006 ) העסיק המשרד 2,338 מדריכים, רק185 (8% ) מהם היו מדריכים חדשים; בשנת הלימודים התשס"ז ( 2006 -2007 )- 2,235 ומהם130 (6% ) חדשים; בשנת הלימודים התשס"ח ( 2007-2008 )- 2,382 ומהם411 (17% ) חדשים; ובשנת הלימודים התשס"ט - 2,372 ומהם638 (27% .
בחוזרים שהפיצה סמנכ"לית בכירה למינהל ולמשאבי אנוש במשרד, גב' מיכל כהן (להלן - הסמנכ"לית למינהל), בחודשים אוגוסט -אוקטובר 2009 , פורטו שמותיהם של עובדי הוראה שזכו ב אותה עת במכרזים שפרסם המשרד ומונו למפקחים.
נמצא כי 39 עובדי הוראה מונו באמצעות מכרזים למפקחים- 24 (61% ) שימשו מדריכים בשנות הלימודים התשס"ט או התשס"ח ו-17 מהם מונו לשמש מפקחים בתחומים שבהם שימשו מדריכים.
יוצא אפוא כי מינוי עובד הוראה למדריך עשוי לקדם את סיכוייו להתמנות למפקח.
עקרונות יסוד במינהל הציבורי מחייבים הקפדה בבחירת עובדי ציבור, למען ייבחרו המתאימים ביותר ובאופן שיאפשר תחרות הוגנת תוך כדי מתן הזדמנות שווה לכל מועמד פוטנציאלי.
גם במגזר העסקי נבחרים עובדים לפי כישוריהם והתאמתם לתפקיד, ובכפוף לדינים המחייבים שוויון הזדמנויות בקבלה לעבודה ובתנאי ההעסקה, האוסרים הפליה ומונעים קבלת מועמד לעבודה שלא משיקולים ענייניים.
עקרונות אלה חלים אף על בחירת עובדי הוראה לתפקידי הדרכה המהווים חלק מן המשאב הציבורי של משרות בשירות הציבורי, והמשימה המוטלת על העובדים בתפק ידים אלה היא בעלת חשיבות לאומית, חינוכית וערכית.
לפיכך, מן הראוי לפנות לקהל היעד המתאים - עובדי הוראה בשטח - .
11 ראו גם העסקת ותקינת כוח אדם במשרדי ממשל ה, דוח שנתי 55 ב של מבקר המדינה ( 2005 '), עמ39.
ולקיים הליך תחרותי, הוגן ושוויוני תוך כדי הקפדה על מידת השקיפות הנדרשת כדי להבטיח שייבחרו המתאימים והכשירים ביותר.
כמו כן יש למנוע מצב שבו מפקחים ומנהלים יאפשרו, משיקולים לא ענייניים, לעובדי הוראה מסוימים להתקדם לתפקיד של מדריך ולא יאפשרו זאת לעובדי הוראה אחרים12.
נמצא שהמשרד נהג למנות מדריכים במהלך השנים ללא קיום הליך תחרותי המבטיח תנאי התמודדות שווים לכלל עובדי ההוראה.
בנובמבר 2009 השיב המשרד למשרד מבקר המדינה כי מסלול הקידום של עובד הוראה מחוץ למוסד החינוכי כולל את ההדרכה תוך כדי התמחות בתחום הדעת ובחירת המדריכים נעשית על פי ניסיונם, הכשרתם, כישוריהם והצלחתם כמורים.
בתשובתו אישר המשרד כי ההדרכה היא חוליה חשובה במסלול הקידום של עובדי הוראה ואך טבעי הדבר שהם יתמודדו במכרזים לתפקידי פיקוח במשרד, והמתאימים מביניהם אף ייבחרו.
בפברואר 2010 הודיע המשרד למשרד מבקר המדינה כי הוא יגבש תבחינים ברורים לאופן איתורם של המועסקים בימי ההדרכה, כך שהעסקה זו תיעשה על בסיס הוגן ושוויוני ככל הניתן.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע כללים לקיום הליך תחרותי, הוגן ושוויוני לבחירת מדריכים, לפרסם אותם ולהקפיד לפעול על פיהם.
בחירה על פי הכללים שייקבעו תבטיח כי המינויים ייעשו במתכונת הנותנת לכל עובדי ההוראה העומדים בתנאי הסף הזדמנות שווה להתמודד.
אופן העסקת המדריכים .
כוח האדם שעומד לרשות המשרד מורכב משתי קבוצות עיקריות של עובדי מדינה: עובדי הוראה בחינוך הרשמי 13 , שהנתונים בעניינם מופיעים בתקציב המשרד במונחים של שעות שבועיות, ועובדי המשרד שהנתונים בעניינם מופיעים בשיא כוח האדם של המשרד.
בשנת הלי מודים התשס"ט נרשמו במערכת החינוך הרשמי בישראל כ - 94,000 עובדי הוראה שהם עובדי מדינה.
הם הועסקו בעיקר בבתי ספר יסודיים ובחטיבות ביניים וקיבלו את משכורתם מהמשרד.
עובדי הוראה במוסדות חינוך אחרים, כמו מוסדות חינוך לכיתות י -יב, הם עובדי הבעלים של המוסד החינוכי, ולא עובדי מדינה, המקבלים את משכורתם מן הבעלים (להלן - עובדי בעלויות).
12 ראו גם מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה , דוח מיוחד של מבקר המדינה, אוגוסט 2004.
13 בחוק לימוד חובה, התש"ט - 1949 , הוגדר מוסד חינוך רשמי כ"מוסד המוחזק על ידי המדינה או על ידי רשות חינו ך מקומית או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות מקומית, או על ידי המדינה ורשויות מקומיות אחדות במשותף ואשר שר החינוך הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה".
2,039 ( מהמדריכים86% ) שהעסיק המשרד בשנת הלימודים התשס"ט היו עובדי מדינה קבועים, רובם עובדי הוראה שהיו עובדי מדינה גם קודם למינוים כמדריכים, והם עבדו בהדרכה בהיקף של 4,520 ימים.
היתר - 333 (14% )- היו עובדי בעלויות שמתוקף מינוים למדריכים הם עסקו גם במשימות שבדרך כלל הן בתחום עיסוקם של עובדי המשרד.
המדריכים שאינם עובדי מדינה קבועים עבדו ב-621 ימי הדרכה שהם שווי ערך ל-102 משרות מלאות לפי מספר שעות העבודה של מדריכים14.
את העסקתם של המדריכי ם שהם עובדי מדינה קבועים מסדיר המשרד במסמך "בקשה למינוי בפועל כמורה בתפקידי הדרכה" שמצורף לכתב המינוי שלהם כמורה או כגננת, ובו נכתב כי עם סיום המינוי בפועל יחזור העובד למשרתו הקבועה ובה נשמרות הזכויות שהוא זכאי להן כעובד קבוע.
על כתב המינוי חותם המשנה למנכ "ל ועל הנספח לכתב המינוי חותם נציג "הגוף הקולט את העובד באופן ישיר", לרוב מפקח.
על עובד ההוראה לחתום הן על כתב המינוי הן על הנספח.
עבודות מסוימות בשירות המדינה אינן צמיתות אלא זמניות.
סעיף40 לחוק המינויים קובע כי האמור בחוק זה אינו מונע מן הממשלה לערוך חוזה מיוחד עם אדם שיועסק בשירות המדינה , ובעשיית החוזה י יצג נציב שירות המדינה את הממשלה.
תקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), התש"ך- 1960 (להלן- התקנות), קובעות כי סעיף 40 לחוק המינויים יחול גם על העסקתם של עובדים בעבודה בלתי צמיתה (להלן - עב"צ).
את העסקתם של המדריכים שאינם עובדי מדינה קבועים הסדיר המשרד באמצעות "חוזה מיוחד להעסקת עובד הוראה במשרד החינוך" שעל פי לשון החוזה מיועד להעסקת עובדים ב"משרות בלתי צמיתות", על פי התקנות ובאמצעות כתב המינוי כאמור.
ממסמכי נש"ם עולה כי חוזי העסקה על פי התקנות "יערכו, יחתמו ויוארכו מפעם לפעם עד לסוף אותה שנת תקציב ע"י האחראי במשרד, בכפוף לקיומו של מקור תקציבי".
את סמכות החתימה על חוזה ההעסקה העבירה נש"ם לסמנכ"לית למינהל.
נש"ם הפיצה למשרדי הממשלה וליחידות הסמך "טופס לקליטת עובד חדש" שעליו יחתום סמנכ"ל בכיר למינהל ו למשאבי אנוש, יצורפו אליו מסמכים הנוגעים לעובד החדש והוא יוחזר לנש"ם.
לאחר החזרתו של הטופס יחתום עליו נציג נש"ם.
בלי חתימתו של נציג נש"ם לא ישולם שכרו של אותו עובד.
יצוין כי בתקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) נקבע שהעסקת עובד במעמד זמני או בעב"צ, אם במעמד ארעי אם לפי חוזה מיוחד, צריכה להיות מאושרת על ידי נש"ם.
המשרד חתם כאמור על חוזים עם 333 עובדי בעלויות.
מאחר שלא ראה בהם עובדים בלתי צמיתים, הוא לא העביר לנש"ם מידע על מדריכים אלה, וזו גם לא אישרה את העסקתם.
14 על פי חוזר המנכ"ל מדריך צריך לעבוד 42.
5 שעות בשבוע ובכל יום7 שעות, דהיינו 6 ימי עבודה בשבוע.
בפועל, רוב המדריכים אמורים לעבוד5 ,ימים בשבוע8.
5 שעות ביום, והשאר עובדים 6 ימים בשבוע.
מספר המשרות חושב לפי מספר ימי הדרכה כפול 7 שעות חלקי42.
המשרד השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 כי משרת הוראה בתפקיד הדרכה אינה עב"צ, משום שמדובר בניצול סעיף תקציבי הניתן מדי שנה למשימות מסוימות שלא נבנתה עבורן משרה, ולכן אין כל רישום שלה בנש"ם ואין הגדרה של מספר משרה במצבתה.
לפיכך, ההעסקה היא באמצעות חוזה המגדיר את תקופת ההעסקה ואת תנאיה והיא אחרת בתכליתה מעב"צ, ומורה או גננת בתפקיד הדרכה הם חלק ממערך ההוראה ולא חלק מהפיקוח ומהסקטור המינהלי.
בתשובתו מפברואר 2010 הסביר המשרד כי מאחר שמדובר בעבודה שבמהותה היא עבודת הוראה, אין הנושא נמצא במסגרת טיפולה של נש"ם.
כאמור, קיימת הפרדה ברורה בין הסדרים החלים על עובדי מדינה שהם עובדי הוראה ב"שטח" ובין הסדרים החלים על עובדי מדינה במטה המשרד.
מדריכים הם בעלי מאפיינים מיוחדים, דהיינו רובם אינם עובדים ב"שטח" אלא עובדים גם, או בעיקר, במשרד או במחוזותיו (ראו ממצאי הביקורת להלן).
תפקידיהם קבועים אף על פי שקיימת העדפה לרענן את השורות ולשמור על קרבתם לעבודת ההוראה בפועל.
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח מהותם, היקפם ומאפייניהם של תפקידי ההדרכה, נדרש המשרד, בהתייעצות עם נש"ם, להסדיר את העסקתם של המדריכים באמצעות מנגנוני העסקה מקובלים ומוסדרים בשירות המדינה.
על כל פנים אין לקבל מודל העוקף את מנגנוני ההעסקה המקובלים בשירות המדינה.
הצגת נתונים על היקף המדריכים .
במשך שנים מימן המשרד משאב משמעותי של מאות משרות של ימי הדרכה למשימות במוסדות החינוך ולמשימות במשרד עצמו.
את הנתונים על עובדי המשרד מרכז אגף א משאבי אנוש במשרד ואת הנתונים על עובדי הוראה בחינוך הרשמי מרכז אגף כוח אדם בהוראה (להלן - אגף כא"ב).
נמצא כי לשני האגפים אין נתונים על ימי הדרכה שהם שווי ערך לכ -850 משרות, ומי שמרכזת את הנתונים על המדריכים היא לשכת ההדרכה הארצית שבאחריות המשנה למנכ"ל.
בחוק יסודות התקציב מוגדר שיא כוח אדם כ"מספר מרבי של משרות שבהן ניתן להעסיק עובדים קבועים זמניים וארעיים, למעט עובדים ארעיים למשימה חולפת המועסקים עד מאה ועשרים ימים".
החוק מתיר לממשלה להעסיק במסגרת שיא כוח האדם עובדים קבועים, עובדים זמניים ועובדים ארעיים.
שיא כוח האדם של המשרד כולל עובדים במטה המשרד ובמחוזותיו ואינו כולל עובדים במוסדות החינוך עצמם, והוא מוצג בהוראות התקציב לשנת כספים נתונה שמפרסם הממונה על התקציבים במשרד האוצר על פי חוק יסודות התקציב.
שיא כוח אדם מופיע ב מסמכי התקציב השונים של כל משרד ממשלתי, לרבות בהצעת התקציב לשנת כספים נתונה ובהוראות התקציב, כדי להציג בפני מקבלי 794 דוח שנתי60ב .
ההחלטות מידע על מספר העובדים בשירות המדינה ועל תקציב השכר המיועד לכוח האדם המועסק בו.
שיא כוח האדם של המשרד לשנת 2009 , על פי מסמכי התקציב לשנות הכספים 2009 -2010 , עמד על 1,961 עובדי משרד.
נתונים אלה לא כללו את המדריכים למרות העובדה, כפי שיובא להלן, שרוב המדריכים עבדו במטה המשרד או במחוזותיו בחלק מימי ההדרכה שלהם או בכולם, וחלקם אף שימשו בתפקידים ארגוניים -מינהליים במטה.
יוצא אפוא כי המידע במסמ כי התקציב על מספר עובדי המשרד ועל תקציב השכר המיועד לכוח האדם המועסק בו היה חסר מכיוון שכלל לא הוצגו בו נתונים על מדריכים.
על פי חוזר המנכ "ל הקצאת ימי הדרכה נעשית באמצעות סלים של ימי הדרכה, ובהם סל מטה המיועד ליחידות המטה של המשרד (ראו להלן בנוגע להקצאת ימי הדרכה למטה, למחוזות ולמוסדות חינוך).
כפי שיוסבר להלן, כמה יחידות מטה מקצות רק חלק מימי ההדרכה שניתנו להן להדרכה ברמה הארצית ואת השאר הן מקצות למחוזות.
ימי הדרכה שהוקצו למחוז הם באחריות המחוז מהבחינה המינהלית ובאחריותו של המטה מהבחינה המקצועית, ובחירת המדריכים ומינוים נעשים בהסכמתם של המטה והמחוז.
משרד מבקר המדינה בדק את הרכב כוח האדם ב -31 יחידות שהוקצו להן ימי הדרכה מסל מטה בשנת הלימודים התשס"ט.
לשם כך הוצלבו נתוניה של הסמנכ"לית למינהל הנוגעים למשרות מאושרות לאותן יחידות עם הנתונים שהעבירה לשכת ההדרכה הארצית למשרד מבקר המדינה, במאי 2009 , הנוגעים למדריכים ולימי הדרכה שהמשרד הקצה לשנת הלימודים התשס"ט (להלן - מצבת מדריכים).
בטבלה מספר 1 מוצגים נתונים על היחידות במטה שבהן מספר משרות ההדרכה מכלל כוח האדם שעמד לרשות היחידה, לרבות ימי ההדרכה שהוקצו לה, היה הגבוה ביותר.
מיוחד מן הטבלה עולה כי ב -11 מ-31 (35% ) היחידות רוב המשרות אויישו בעובדי הוראה שעבדו בימי הדרכה ורק מיעוטן היו משרות המאושרות בתקן.
המשרד השיב למשרד מבקר המדינה כי מדובר בימי הדרכה שהוקצו לכל היחידות הן ברמה הארצית הן ברמה המחוזית, על פי העיקרון שלפיו ימי ההדרכ ה המופעלים ברמה המחוזית מופנים למחוז.
התברר כי על פי תבחינים שקבע המשרד להקצאת ימי הדרכה בסל מטה, רק ל-6 יחידות מטה הוקצו ימי הדרכה גם עבור הדרכה במחוזות, ובסך הכול הוקצו ליחידות אלה 804 ימי הדרכה מ- 1,646 ,שהקצה המשרד לסל מטה בשנת הלימודים התשס"ט.
כלומרכמחצית מימי ההדרכה בסל מטה הוקצו ליחידות עבור עבודתן במטה בלבד, והשאר הוקצו ליחידות מטה אחרות גם עבור עבודתן במחוזות.
יצוין כי ימי הדרכה שהמשרד הקצה ליחידות מטה עבור עבודתן במחוזות משמשים גם להטמעת מדיניותן של אותן יחידות במחוזות.
דהיינו, ימי הדרכה אלה הם בבחינת תוספת כוח אדם ליחידות במטה המשרד, גם כאשר המדריכים שלהן עובדים בפועל במחוזות.
יוצא אפוא כי מתכונת זו של הצגת נתוני כוח האדם של המשרד לא עלתה בקנה אחד עם תכליתו של חוק יסודות התקציב שלפיה אמור תקציב המשרד לשקף את כל כוח האדם המועסק בו.
נש"ם היא יחידת המטה המרכזית לניהול משאבי האנוש של הממשלה.
היא ממונה על תכנון מדיניות הממשלה בכל הנוגע למינהל כוח אדם ובסמכותה, בין היתר, לאשר את המבנה הארגוני של משרדי הממשלה (התקן), דהיינו קביעת הדרגות והגדרת המשרות ופיקוח ובקרה על קליטת העובדים לשירות המ דינה.
נש"ם מטפלת בנושאי כוח אדם הנוגעים לעובדים במשרות שבשיא כוח האדם של המשרד, ואגף כא"ב מטפל בעובדי ההוראה במוסדות החינוך.
מן המסמכים עולה שכבר בשנת 2007 ידעה נש"ם שהמשרד מעסיק עובדי הוראה הפועלים בשירות המשרד כמדריכים.
ביולי 2007 נערך דיון בנש"ם ובו השתתפו סגן נציב שירות המדינה מר מוטי אהרוני, סמנכ"ל בכיר למינהל ולמשאבי אנוש במשרד מר גד אביקסיס (להלן - הסמנכ"ל דאז) ונציגים נוספים מהמשרד.
בסיכום הדיון נכתב כי המשרד מעסיק "עובדים על-פי שעות הדרכה במקום עובדי מדינה" ויש לבחון את אופן ההעסקה המתחייבת מחוק המינויים.
עוד נכתב כי אסור שאופן העסקה זה ישמש "דלת מסתובבת" להגדלה בפועל של כוח האדם של המשרד.
נש"ם ביקשה מהמשרד "לבצע חשיבה מחודשת" ולהודיע לה על ממצאיו.
נמצא שהמשרד לא הודיע לנש"ם על ממצאיו, והיא מצדה לא הקפידה לקבלם.
ביולי 2007 קיבלההלשכה המשפטית של נש"ם תלונה של מדריכה הקובלת על שלא ניתנת לה האפשרות לגשת למכרז פנימי במשרד.
במסגרת בירור התלונה משרד החינוך 797 .
ומהסברים שקיבלה נש"ם מהסמנכ"ל דאז כתבה לו נציגת נש"ם באוקטובר 2007 כי על פי חוק המינויים ניתן להעסיק עובדים בשירות המדינה בחוזה או במעמד קבוע בכתב מינוי, אבל מתברר שיש העסקות נוספות שאין הנש"ם מבקרת כמו שעות הדרכה.
במכתבה ביקשה הנציגה לערוך בדיקה מקיפה ולציין את רשימת העובדים המועסקים באופני ההעסקה למיניהם, את משך העסקתם ואת שם מאשר אופן ההעסקה.
עוד היא ביקשה להעביר נתונים ומידע על אופן ההעסקה לחוות דעתה של היועצת המשפטית של המשרד.
את עמדתה של היועצת המשפטית ביקשה הנציגה להעביר להתייחסותה של הלשכה המשפטית בנש"ם לשם קביעת עמדתה המקצועית.
בירור בלשכה המשפטית של המשרד העלה שהיא לא הכינה חוות דעת משפטית כמבוקש במכתבה של נציגת נש"ם.
נמצא שעד לסיום הביקורת באוגוסט 2009 לא השיב המשרד לנש"ם ולא העביר אליה את המידע המבוקש בנוגע לאופן העסקתם של מדריכים.
נש"ם מצדה לא פנתה שוב למשרד בעניין זה.
מממצאי הביקורת עולה שחלק מן המדריכים עסקו לרוב במשימות ארגוניות- מינהליות, ולעתים הם שולבו במטה במקום עובדים בתקן (ראו להלן).
יתר על כן, נמצא כאמור שבכמה יחידות מטה היה מספר משרות המדריכים גדול באופן ניכר ממספר המשרות שבשיא כוח האדם.
כאשר נש"ם מקבלת מהמשרד בקשה לתוספת משרה או לשינוי במבנה הארגוני שלו, אין בפניה נתונים מלאים על כוח האדם בפועל ביחידות המטה, אלא רק נתונים על מצבת עובדי המשרד בתקן, והיא חסרה נתונים על מדריכים העוסקים במשימות שונות במטה.
בנובמבר 2009 השיבה נש"ם למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הביקורת התקיימה פגישה, בהשתתפות נציגי נש"ם, נציגי אגף התקציבים במשרד האוצר ונציגי משרד החינוך, שעניינה הסדרת הסוגיה של הע סקת עובדי הוראה כמדריכים.
בישיבה זו שוב נדרשו אנשי המשרד להעביר לנש"ם ולאגף התקציבים נתונים על היקף העסקתם של עובדים אלה ועל מאפייניהם כדי למצוא פתרון שימנע את עקיפתו של שיא כוח אדם במשרד.
מהאמור עולה כי נש"ם הייתה ערה לחשש שימי ההדרכה יכולים לשמש "דלת מסתובבת" להגדלת כוח האדם במשרד, אבל לא עמדה איתן מול המשרד כדי לקבל את כל הנתונים שיכולים היו לחשוף את היקף הבעייה.
בכך נש"ם לא מילאה את תפקידה.
לדעת משרד מבקר המדינה על נש"ם להקפיד לקבל ממשרד החינוך את כל הנתונים על העסקתם של עובדי הוראה כמדריכים ועל התפקיד ים שהם ממלאים בפועל.
עליה גם לוודא שמסגרת שיא כוח האדם של המשרד תשקף באופן מלא גם את הנתונים של המדריכים הפועלים בשירות המשרד.
סוגיהם של משאבי ההדרכה .
ההדרכה במערכת החינוך היא משאב יקר שהמשרד מקנה לו חשיבות רבה ככלי לשיפור איכות ההוראה ולפיתוח מקצועיותם של עובדי ההוראה ובכך להביא לידי שיפור בהישגי התלמידים.
מוסדות החינוך, המחוזות ויחידות המטה במשרד מעוניינים לקבל נתח גדול ככל האפשר ממשאבי ההדרכה.
כאמור, את עיקר משאבי ההדרכה מקצה המשרד באמצעות ימי הדרכה.
משרד מבקר המדינה בדק אילו עוד משאבים הקצה המשרד להדרכה, אילו סוגי הדרכה קיבלו מוסדות החינוך מהמשרד ואם היו למשרד נתונים מרוכזים על כל המשאבים האלה.
העוסקים בנושא ההדרכה ראוי שיידעו אילו עוד משאבי הדרכה יש למשרד כדי שיוכלו להקצות את ימי ההדרכה באופן שוויוני ומושכל.
ממסמכי המשרד עולה כי תקציבו שימש גם להעסקת מדריכים שלא על פי כתבי מינוי אלא באמצעים אחרים, אבל לממונים על ההדרכה לא היה כל מידע בנושא זה.
(א) במסגרת התקשרות של המשרד עם חברה א קיבל אגף א - שירות פסיכולוגי-ייעוצי (להלן - שפ"י) שירותי הדרכה ליועצים חדשים ולמדריכים.
הדרכה ליועצים חדשים כללה ליווי היועצים החינוכיים בשלבי התקדמותם המקצועית, ולמדריכים ניתנו הדרכה וליווי מקצועי ליחידים או לקבוצות.
בשנת הלימודים התשס"ט רכש שפ"י באותה ההתקשרות 3,332 שעות הדרכה ליועצים ו-616 שעותלמדריכים, קיבל שירותים נוספים שנועדו לטיפול במצבים מורכבים ושילם תמורתם בשעות המיועדות למרצים בהשתלמויות לעובדי הוראה.
בספטמבר 2009 הסבירה מנהלת שפ"י למשרד מבקר המדינה כי ש פ"י פועל לאבחון, למניעה ולהתערבות טיפולית בכל מיני תחומים שבאחריותו באמצעות תקציבים ייעודיים בתחומים אלה, כמו תקציבים לטיפול באירועי מלחמה.
כמה מצורכי ההדרכה "אינם יכולים להתממש במסגרת הפרוצדורות של ימי הדרכה והשתלמויות במשרד" אלא באמצעות אותם תקציבים ייעודיים.
(ב) בדצמבר 2008 כתבה מדריכה בשפ"י ללשכת ההדרכה הארצית על העסקתה בשנות הלימודים התשס"ז והתשס"ח בשפ"י באמצעות חברה חיצונית ולא באמצעות כתב מינוי.
לדבריה, "בשל אילוצים מערכתיים הסכמתי לקבל את שכרי באמצעות שעות מרצה ולא באמצעות כתב מינוי של הדרכה".
היא ביקשה שהמשרד יכיר באותן שתי שנות הדרכה לצורך ותק בהדרכה, ויוענקו לה כל הזכויות הנובעות מכך.
יוצא אפוא שהמשרד העסיק מדריכים גם באמצעות חברה חיצונית ושילם את שכרם מתקציב השכר שייעד למרצים.
יצוין כי בביקורת הועלה שבשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט הוקצו ימי הדרכה גם להדרכת יועצים חינוכיים במוסדות החינוך בשני סוגים של משאבי הדרכה - ימי משרד החינוך 799 .
הדרכה באמצעות כתבי מינוי וימי הדרכה שסופקו באמצעות חברה חיצונית.
באמצע שנת 2009 כתבה מדריכה באגף לשירותי חינוך ורווחה (להלן- אגף שח"ר) לאגף כא"ב במחוז צפון על עבודתה כמדריכה במשך כמה שנים באמצעות חברות חיצוניות וביקשה מהמשרד שיכיר בשנות עבודתה כמדריכה לצורך ותק בהדרכה, כמו שהכיר בשנות הוותק של מדריכים אחרים שהועסקו באותו האופן.
היא ציינה שאת משכורתה שילמו אותן החברות, ולדבריה, "לא היה קשר כלשהו ביני לבין החברה הזכיינית מעבר לתשלום שכרי (כלומר החברה שימשה רק צינור להעברת כספי השכר שלי)".
המשרד מתקצב את בתי הספר בחינוך הרשמי בעיקר באמצעות הקצאת שעות לימוד.
לפי תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז - 1956, "תקן שעות" כולל את מספר שעות הלימוד, מספר השעות המיועדות לניהול בית הספר ומספר השעות לחינוך שקבע המשרד לכל מוסד על פי תקנות אלה.
בשנת הלימודים התשס"ח בדק משרד החינוך עד כמה נוצלו שעות הלימוד ב-337 בתי ספר יסודיים וב-91 חטיבות ביניים.
הוא העלה כי ב-43 (כ-13% ) בתי ספר יסודיים וב-8 (9% .
) חטיבות ביניים שימשו שעות הלימוד גם להדרכה לנוכח ממצאי הביקורת השיב המשנה למנכ"ל למשרד מבקר המדינה כי לשכת ההדרכה הארצית היא הגוף היחידי במשרד המוסמך להקצות ימי הדרכה וכל משאב אחר שאושר במשרד באמצעות התקשרות חוזית אינו משאב הדרכה.
הוא הוסיף כי תקן השעות לא מיועד להדרכה בתוך בית הספר אלא להוראה בלבד .
מתשובתה של הלשכה המשפטית במשרד החינוך עולה כי נושא ההתקשרות עם זכיינים המעסיקים כוח אדם, לרבות מורים בתפקידי הדרכה, היא תופעה ידועה שאינה ייחודית להדרכה; המשרד דן בעניין ההכרה בוותק של מורים בתפקידי הדרכה שהועסקו בידי זכיין, ובמקרים מסוימים הוא הכיר, על פי תבחינים שקבע, בחלק משנות העבודה שלהם אצל הזכיין.
יוצא אפוא שבידי המשנה למנכ"ל לא היו נתונים מלאים על כל סוגי משאבי ההדרכה של המשרד, והוא הקצה את ימי ההדרכה בלי שלקח בחשבון נתונים על משאבים אחרים, כמו הדרכה באמצעות תקן השעות ושעות מרצה או העסקת מדריכים ב אמצעות חברות חיצוניות.
על פי תשובת המשרד סבור המשנה למנכ"ל כי הדרכה באמצעות התקשרות חוזית אינה הדרכה.
בעניין זה השיבה הלשכה המשפטית של המשרד כי הוא נאלץ להתמודד בדיעבד עם אופני ההדרכה הקיימים בפועל ועם תוצאותיהם ולהכיר בשנות הדרכה שצברו המדריכים באופני העסקה אלה כשנות ותק בהדרכה.
לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד למפות את כלל משאבי ההדרכה שעומדים לרשותו לפני שיקצה מהם למטה, למחוזות ולמוסדות החינוך, ועליו לבטל כפילויות אם קיימות כאלה.