HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
כדי להשיג תחרות במשק הדלק יזמה הממשלה רפורמה בתחום הזיקוק ובתחום התשתיות, בין היתר על ידי פיצול בזן והפרטתה.
לממונה על ההגבלים העסקיים ניתנה הסמכות לבדוק את מצב התחרות במשק הדלק לפי הנתונים שכבר מצויים בידיו, ועליו להשלים את הדיונים עם מאסדרי משק הדלק - משרד האוצר ומשרד התשתיות הלאומיות - כדי להמליץ לפי הצורך על פעולות לשיפור התחרות.
חשיבות הצגת הממצאים והעלאת ההמלצות מתעצמת בתקופה שבה מתייקרים מחירי הדלקים במשק.
השפעתן של תכניות לפיתוח תשתיות חורגת מתחומי המיזמים הכלולים בהן.
הן מטביעות את חותמן על הסביבה, על פעולות אחרות ועל מתקני תשתית אחרים, וייתכנו גם השפעות גומלין בין מיזמים שונים התלויים זה בזה.
לדעת משרד מבקר המדינה, חוסר ההכרעה במחלוקות שהועלו .
54 ביוני 2009 הגישה תש"ן מסמך מפורט בנושא "האסטרטגיה לפריסת חב' תש"ן/קמ"ד במרחב המוניציפאלי של חיפה".
במסמך פורטה היערכותה הכוללת של החברה בשלושה מצבים: במצב הנוכחי - תחזוקת הציוד הקיים לשימור של כשירות התפעול ושל הבטיחות; לאחר הקמתו של מיזם קרקעות הצפון - העתקת מכלי חוות אלרואי וקריית חיים, פינוי כמחצית ממכלי 20 אקרס והתא מת הולכתה של צנרת הדלק אליהם אל המתחם החדש; בעתיד - הקמת נמל דלק חדש בנמל המפרץ שיוקם ופריסת תשתית הדלק החדשה.
תש"ן הדגישה במכתבה שכל התשתית תעמוד באמות המידה שיידרשו, וכאשר יוסדרו היבטים שונים שאינם בשליטתה, היא תעמוד בכל הדרישות הסטטוטוריות.
55 ראו את הב יקורת על "ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית" - מבקר המדינה, דוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ3 .
266 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
בדוח זה בין הגופים הנוגעים בדבר - משרד האוצר, משרד התשתיות הלאומיות, משרד התחבורה והבטיחות בדר כים, עיריית חיפה, חנ"י ותש"ן - עיכבה עד כה את פיתוח תשתית האחסון וההזרמה של דלקים, את פיתוח תשתית נמלי הים והתעופה ואת פיתוח המרחב העירוני של חיפה.
משרד התשתיות הלאומיות 267 .
במרחב חיפה קיימות מחלוקות בין גופי ממשל הקשורים לתשתית הדלקים, לנמל ולצרכים העירוניים, ואין הסכמה על דרך פתרונן.
מן הראוי שהממשלה תשקול את הקמתו של גוף מרכזי מתאם שיגבש מנגנון להכרעה במחלוקות מתוך בחינת האיזון הנדרש בין הצרכים הלאומיים הרבים בתחום התשתית שמרחב זה מספק למדינה, לרבות הטיפול במערך של תשתית יבוא הדלקים במפרץ חיפה, ובין צורכי העיר חיפה בתחום הפיתוח, בטיחות התושבים ואיכות חייהם.
על משרד התשתיות הלאומיות ועל משרד האוצר לדאוג להחזרת הנכסים השייכים למדינה והמוחזקים בידי בזן.
268 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב משרד התשתיות הלאומיות 269
רשות מקומית אחראית לניהול תקציבה ואמורה לדאוג למקורות הכנסה לכיסוי הוצאותיה על מתן שירותים לתושביה ולביצוע יתר תפקידיה.
מסיבות שונות, הוצאותיהן של כ -80% ,מהרשויות המקומיות בישראל גדולות מהכנסותיהן והכנסותיהן העצמי ות של מרבית הרשויות אינן מאפשרות להן לספק לתושביהן שירותים ברמה נאותה.
כדי לצמצם את הפער בין הוצאות הרשות להכנסותיה ולאפשר אספקת שירותים בסיסיים לתושבים ותפקוד תקין, מקצה משרד הפנים לרשויות מקומיות מענקים שוטפים 15 מ-140-120 תקנות שקבע משרד האוצר בתכניות התק ציב16.
המענק הגדול ביותר לרשויות המקומיות הוא מענק כללי לאיזון תקציבן (להלן - מענק האיזון), ולו נקבעה תקנה תקציבית מיוחדת (להלן - .
15 המענקים השוטפים מתוקצבים בסעיף תקציב ראשי18 , ובכללם המענק הכללי לאיזון תקציבן, מענקי השר, מענקים מיוחדים ועוד.
סעיף זה הוא הסעיף העיקרי המשמש להעברת תקציבים מהממשלה לרשויות המקומיות באמצעות משרד הפנים.
16 תכנית תקציב הי א רמת הפירוט העיקרית של סעיף תקציב והיא נקבעת בחוק התקציב השנתי.
משרד האוצר קובע ב"הוראות התקציב" "פירוט נוסף של תכניות התקציב".
הפריטים שהוא קובע בהוראות מכונים "תקנות".
תקנת מענק האיזון או התקנה הגדולה).
לרשויות מקומיות רבות משמש מענק האיזון מקור ההכנסה העיקרי.
בפברואר 1992 מינה שר הפנים דאז וע דה לקביעת אמות מידה לחלוקת מענק האיזון, בראשות פרופ' יצחק סוארי (להלן - ועדת סוארי).
הממשלה קיבלה את המלצות הוועדה, ובשנת 1994 החל 134 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
משרד הפנים להקצות את מענק האיזון לרשויות המקומיות על פי נוסחה שהתוותה הוועדה (להלן - נוסחת סוארי).
בשל כמה בעיות שאותרו 17 מינה שר הפנים בפברואר 2000 ועדה נוספת בראשות מר יעקב גדיש ז"ל (להלן- ועדת גדיש) כדי לבחון שוב את אמות המידה להקצאת מענק האיזון לרשויות המקומיות ולהמליץ אם לשפרן.
במרס 2003 אימצה הממשלה את המלצות ועדת גדיש ובכללן את הנוסחה שקבעה להקצאת מענק האיזון, היא נוסח ת גדיש.
נוכח העובדה שהיו פערים גדולים בין סכום מענק האיזון שקיבלה כל רשות קודם אימוץ המלצות ועדת גדיש ובין הסכום שהיה מגיע לה על פי מודל גדיש במגבלת התקציב18 , המליצה ועדת גדיש כי "מימוש ההמלצות ייעשה במהלך של עד 6 שנים" על פי נוסחת מעבר (להלן - נוסחת המעבר)19 .
קרי, בסוף שנת 2009 יקבלו כל הרשויות המקומיות את המענק המגיע להן לפי המודל במגבלת התקציב.
יודגש כי באמצע שנת 2003 , לאחר שהממשלה אימצה את נוסחת גדיש, הייתה ירידה חדה בתקציב המענקים השוטפים לרשויות המקומיות ובראשם תקציב תקנת מענק האיזון, שכן עם הפעלת הנוסח ה התחוור כי סך הצרכים וההוצאות הנורמטיביות של הרשויות המקומיות המחושב לפי נוסחה זו היה נמוך באופן משמעותי מזה שחושב לפי נוסחת סוארי, ולכן מענק האיזון הנדרש לפיה קטן בהרבה מזה שהעביר משרד האוצר20 למשרד הפנים עד שנת 2002 .
ועד בכלל בשנת 2004 הייתה ירידה חדה נו ספת בסכום המענקים האמורים לרשויות המקומיות ובכללם מענק האיזון, אשר נבעה ממדיניות הממשלה ומשרד האוצר, שלפיה יופחתו הוצאות הממשלה, ויוטל על הרשויות המקומיות להגביר את גביית ההכנסות בתחום שיפוטן ולתור אחר מקורות הכנסה נוספים.
לפיכך מרבית הרשויות קיבלו מענק קטן מן המגיע להן לפי נוסחת גדיש.
גם ועדת סוארי וגם ועדת גדיש המליצו להותיר רזרבה ניהולית למענק האיזון (להלן - מענק השר או רזרבת השר).
לפי דוח ועדת גדיש, שיעור הרזרבה יהיה עד 5% מסך התקציב, היא תחולק על פי שיקול הדעת המקצועי של משרד הפנים ותשמש לפתרון בעיות נקודתיות שלא נפתרו במסגרת הנוסחה הכללית.
הסכומים שהוקצו במסגרת המענקים וההשתתפויות הכספיות לרשויות המקומיות בשנים 2009- 2007 בעיקר בסעיף התקציב השוטף 1821 ובסעיף .
17 בענין זה ראו מבקר המדינה דוח שנתי 50( ב 2000) , "המענק לאיזון תקציבי הרשויות המקומיות", עמ' 498-518 ; ראו גםדוח שנתי 58( ב 2008) , "הקצאת מענקי איזון לרשויות המקומיות", עמ' 985-1002 .
18 לפי מודל גדיש, הסכום הכולל של המענק הנדרש לאיזון תקציבן של כל הרשויות (להלן - הסכום הכולל הנדרש) הוא כ -3 מיליארד ש"ח בשנה.
ואולם סכום המענק שמעביר משרד האוצר למשרד הפנים (להלן - הסכום הכולל בפועל) קטן מסכום זה: בשנים שנבדקו היה שיעורו כ-81% עד כ-87% מהסכום הכולל הנדרש.
לפיכך אמורה כל רשות לקבל מענק ששיעורו מהמענק המגיע לה לפי המודל או לפי נוסחת המעבר (ראו הערת שוליים הבאה) זהה לשיעורו של הסכום הכולל בפועל מן הסכום הכולל הנדרש.
למשל, בשנת 2008 , שבה היה שיעור הסכום הכולל בפועל כ-87% מהסכום הכולל הנדרש, הייתה כל רשות אמורה לקבל מענק ששיעורו כ-87% מסכום המענק המגיע לה לפי נוסחת המעבר.
בכל מקום שידובר להלן על הסכום המגיע לרשות לפי המודל או לפי נוסחת המעבר, הכוונה לסכום המגיע לה במגבלת התקציב.
19 בנוסחת המעבר משקלל משרד הפנים את סכום המענק בפועל בשנה קודמת (שבשנה הראשונה לתקופת המעבר חושב לפי נוסחת סוארי) ואת סכום המענק על פי נוסחת גדיש, במשקלות שונים.
20 משרד האוצר מסדיר את התקציב ואת מימונו.
המענקים השוטפים לרשויות המקומיות הם סעיף בתקציב המדינה, הממומן בהכנסות ממסים ומתקבולים אחרים.
התקציב העיקרי המיועד לרשויות המקומיות בתקציב משרד הפנים נמצא בסעיף זה משרד הפנים 135 .
תקציב הפיתוח 5722 הסתכמו בכ -5 מיליארד ש"ח, כ -4.
6 מיליארד ש"ח בהתאמה.
המענק העיקרי הוא כאמור .
22 סעיף שבו רשום תקציב הפיתוח המיועד לרשויות המקומיות.
במהלך שנות האלפיים משרד האוצר מתקצב חלק גדל והולך של מענקי הפיתוח בסעיף תקציב שוטף (18 ,) ובשנת 2009 ( הגיעו כספי הפיתוח המתוקצבים בתקציב הפיתוח 57) ל -10 מיליון ש"ח בלבד.
136 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
מענק כללי לאיזון, וסכומו בשנים 2007 -2009 היה כ -2.
מיליארד ש"ח בשנה לצד מענק האיזון תוקצבה בתקנה נפרדת רזרבת השר בסכום של כ-150 מיליון ש"ח לשנה.
המענקים הגדולי ם ביותר לאחר מענק האיזון הם מענקים לביצוע תכניות הבראה, מענקים לפיתוח, השתתפות בתקצוב איגודי ערים לכבאות ומענק הבירה, וכל אחד מהם מסתכם במאות מיליוני ש"ח בשנה.
את הסכום שנותר מסעיף תקציב 18 - כ-700 מיליון ש"ח בשנה - מעביר משרד הפנים כמענקים נקודתיים או השת תפויות לגופים אחרים עבור הרשויות המקומיות, מזה כ -100 מיליון ש"ח אוגדו בתקנה אחת ושימשו "מענקים מיוחדים" (ראו גם את גרף התפלגות התקציב להלן).
בחודשים אפריל -נובמבר 200923 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא ההקצאה של שלושה סוגי מענקים: מענק השר; מענקים מיוחדים; ותוספות למענק האיזון, המכונות במשרד הפנים גם מענקי "שיפוי קיצוץ" 24 או "מענקים חד - פעמיים" (להלן - התוספות למענק האיזון).
הביקורת עוסקת בשנים 2007 -2009 , שבהן כיהנו כשרי הפנים מר רוני בר-און, מר מאיר שטרית ומר אלי ישי 25.
להלן גרף המציג את התפלגות סכומי המענקי ם שתוקצבו לרשויות המקומיות מסעיף תקציב 18 (התקציב על שינוייו) (להלן- גרף ההתפלגות): המקור: הנתונים נלקחו ממערכת מרכב"ה26, מעודכנים ל- 17.
10 ועובדו במשרד מבקר המדינה.
23 חלק מהנתונים עודכנו לשנת 2010 .
24 מענקים שנועדו למתן את הקיצוץ במענקי האיזון המשולמים לרשויות שמענק האיזון שלהן הופחת בעקבות המעבר לחישוב לפי נוסחת ועדת גדיש.
25 מר רוני בר-און כיהן כשר הפנים ממאי 2006 עד יולי 2007 , מר מאיר שטרית מיולי 2007 עד מרס 2009 , ומר אלי ישי החל לכהן כשר הפנים במרס 2009 .
המנכ"ל אריה בר כיהן מיולי 2007 עד מאי 2009 , והמנכ"ל גבריאל מימון כיהן ממאי 2009 עד פברואר 2011.
26 מערכת מחשוב אחידה במשרדי הממשלה לניהול משאבים בתחומי הכספים, כוח האדם, הרכש והנכסים ולביצוע פעולות נוספות.
התפלגות המענקים לרשויות המקומיות מסעיף תקצי ב 18 בשנים 2007-2009 .
אחוזים אלפי ש"ח אחוזים אלפי ש"ח אחוזים אלפי ש"ח .
2 2,615,279 מענק האיזון לפי נוסחת המעבר .
8 175,000 תוספת למענק האיזון לפי נוסחת המעבר .
9 96,721 תוספות למענק האיזון לפי נוסחאות אחרות .
1 103,279 " מענקים מיוחדים" .
9 2,045,835 מענקים אחרים .
0 5,005,761 סה"כ מתוך הגרף עולה, כי ישנה ירידה הדרגתית אך עקבית בחלקו היחסי של מענק האיזון שהוקצה לפי נוסחת המעבר (כולל התוספת למענק) מסך התקציב הכולל שבסעיף תקציב 18 : בשנת 2007 היה חלקו של מענק האיזון שהוקצה לפי נוסחת המעבר 52.
2% מכלל המענקים השוטפים.
בשנים 2007 -2009 היה סכום המענקים שבהם עוסק דוח זה כ -345 ,מיליון ש"ח כ-420 מיליון ש"ח וכ-792 .
קביעת הייעוד של כספי מענק השר ונוהלי חלוקתם .
כאמור, גם ועדת סוארי וגם ועדת גדיש המליצו להותיר רזרבה ניהולית למענק האיזון ששיעורה עד 5% ממענק האיזון, אשר תחולק על פי שיקול הדעת המקצועי של משרד הפנים ותשמש לפתרון בעיות נקודתיות שלא נפתרו במסגרת הנוסחה הכללית.
גם לדברי משרד הפנים מענק השר נועד לפתור בעיות הצצות בשל נוקשותה של הנוסחה, שאינה מאפשרת להביא בחשבון את מאפייניהן המיוחדים של רשויות מקומיות שונות.
משרד הפנים הגדיר מטרה נוספת למענק השר והיא מימון מילוים של צרכים בלתי צפויים28 ,.
בעקבות המלצת ועדת סוארי וועדת גדיש משרד הפנים מותיר זה שנים חלק מתקציב מענק האיזון כרזרבת שר, ומחלק אותה שלא לפי נוסחה.
27 בשנת 2009 מענק האיזון המחולק לפי נוסחת המעבר תוקצב לראשונה בשתי תקנות שונות: התקנה הגדולה ותקנה נוספת (להרחבה ראו בהמשך).
28 מובא מ תגובת משרד הפנים על עתירת התנועה למען איכות השלטון מ - 27.
02 (לגבי החלטת בית המשפט העליון בעניין עתירה זו ראו: בג"ץ 4951/02 , התנועה למען איכות השלטון נ' שר הפנים אלי ישי ואח', תקדין).
138 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
משרד הפנים מסר בתשובתו ממרס 2010 למשרד מבקר המדינה כי ייעודה המרכזי של רזרבת השר הוא תיקון עיוותים שמקורם בהפעלת נוסחת ההקצאה למענק האיזון.
משרד האוצר מסר בתשובתו משרד הפנים 139 .
מפברואר 2010 למשרד מבקר המדינה כי רזרבת שר הפנים "נועדה לתת מענה לצרכים בלתי צפויים של רשויות, כמו גם, להתמודד עם נוקשותה של נוסחת ההקצאה".
לפי נתוני מערכת מרכב"ה, בכל אחת מהשנים 2007 -2009 ניתן מענק השר לכ- 200 רשויות מקומיות.
סכום כל הקצאה היה בין 100,000 ש"ח ל-4 .
הענקת מענקי השר למילוי הצרכים השונים צריכה להיעשות על פי כללים המעוגנים בנהלים כתובים.
בשנת 2000 הכין משרד הפנים את הנוהל הראשון בנושא מענק השר ובו נקבעו כללים לטיפול בבקשות הרשויות המקומיות לקבלת המענק.
בשנת 2002 הגישה התנועה למען איכות השלטון עתירה לבג"ץ נגד שר הפנים ומשרד הפנים, שעניינה, בין היתר, בקשה להשיב מדוע לא ייקבעו אמות מידה לחלוקת מענקי השר לרשויות המקומיות, וכן מדוע לא ייקבע נוהל המחייב הליך איסוף נתונים או התייעצות עם גורמי הביקורת על הרשויות המקומיות במשרד הפנים לבירור העובדות לאשורן קודם למתן המענק (להלן - העתירה).
בעוד העתירה תלויה ועומדת פרסם משרד הפנים באפריל 2005 את נוהל מענק השר (להלן - הנוהל מאפריל 2005 או הנוהל).
הנוהל קובע כי מענק השר הוא כלי ניהולי המאפשר למשרד הפנים גמישות בהקצאת כספים לרשויות המקומיות, הנדרשת לשם מילוי צרכים שאינם באים לידי ביטוי בנוסחה להקצאת מענק האיזון וצרכים שמקורם בנסיבות בלתי צפויות.
כמו כן נקבע בנוהל כי שר הפנים יגבש ויפרסם בתחילת כל שנה את רשימת הנושאים והצרכים שבדעתו להדגיש במסגרת הקצאת המשאבים ממענק השר.
בנוהל נכתב כי ברשימה יצוינו הנושאים שעליהם ישים השר דגש, אולם אין בה כדי למנוע הגשת בקשות ומתן מענקים למילוי מכלול הצרכים האחרים שמענק השר נועד לטפל בהם.
סעיף 11 בנוהל מאפשר למשרד הפנים להקצות ביזמתו לרשויות מקומיות, ממענק השר, סכומים למטרות החורגות מאלה שנקבעו בנוהל זה.
במסגרת הדיונים בעתירה היה על משרד הפנים לקבוע נהלים לחלוקת הכסף למטרות אלה, לרבות הוראות בדבר הגשת הבקשות, בדיקתן בידי הגורמים המקצועיים ואמות המידה לחלוקה.
במסגרת העתירה קבע בג"ץ בנובמבר 2006 שהצדדים ינסו להגיע להסדר מוסכם בעניין סעיף 11 לנוהל29 .
בעקבות החלטת בג"ץ אישר היועץ המשפטי של משרד הפנים בינואר 2007 את התיקון לסעיף11 ולפיו יפרסם משרד הפנים גם את הכללים לחלוקת הסכומים לפי סעיף 11 ואמות המידה לחל וקה.
התיקון פורסם בחוזר מנכ"ל בפברואר 2007 .
במאי 2007 פרסם מנכ"ל המשרד דאז את חוזר 4/2007 (להלן- חוזר המנכ"ל ממאי 2007 ) ובו נקבעו כללי ההקצאה משנת 2005 גם לשנת 2007 .
כללים אלה יוסיפו להיות תקפים כל עוד לא ישונו.
סכום תקציב מענק השר .
להלן פירוט השינו יים בתקציב מענק השר בשנים 2007 -2010 (במיליוני ש"ח): .
2010 2009 2008 2007 מענק השר .
כבר התקבלו הסדרים הנוגעים לנושאי העתירה האחרים 140 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
62 92 115 147 התקציב המקורי .
102 186 151 145 התקציב על שינוייו .
משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2010 כי "במסגרת התכנית הכלכלית לשנים 2009 -2010 שאושרה ע"י הממשלה במאי 2009 , החליטה הממשלה על הפחתת רזרבת השר לשנת 2009 ב-23 מלש"ח ביחס לתקציב המקורי לשנת 2008 ועל הפחתת רזרבת השר לשנת 2010 ב-37 מלש"ח ביחס לתקציב המקורי לשנת 2009.
" במאי 2009 החליטה הממשלה בנושא "הפחתות בתקציב משרד הפנים– (פרס השר על ניהול תקין ומענקי השר) להפחית 55 מיליון ש"ח מבסיס תקציב משרד הפנים לשנת 2010 :באופן הבא 1 .
לבטל את פרס השר על ניהול תקין, ולהפחית25 מיליון ש"ח מבסיס התקציב בהתאם.
לצמצם את היקף מענקי השר, ולהפחית 30 מיליון ש"ח מבסיס התקציב בהתאם".
נמצא כי על אף שמשרד האוצר הקטין את התקציב המקורי של מענק השר לפי הסיכומים שנקבעו בתכנית הכלכלית האמורה, הרי התקציב על שינוייו גדל והלך.
תקציב 2009 ,גדל ביותר ממאה אחוזים לעומת התקציב המקורי של אותה שנה ונוספו לו 71 מיליון ש"ח על התקציב המקורי לשנת 2008 במקום שהוא יופחת ב- 23 מיליון ש"ח כפי שהח ליטה הממשלה; ותקציב 2010 גדל בכ -65% ביחס לתקציב המקורי של אותה שנה - בסכום של 40 .
מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולמשרד האוצר כי היה עליהם לדבוק בסיכומים שהתקבלו במסגרת התכנית הכלכלית האמורה ולא להגדיל את התקציב המקורי.
משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה, בתשובתו מדצמבר 2010 כי החלטת הממשלה התייחסה לבסיס התקציב ולא לתקציב על שינוייו, ו"מכאן שכל הגדלה של מענקי השר בתקציב על שינוייו בשנים 2009 -2010 אינה סותרת את החלטת הממשלה".
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי לפי נוסח החלטת הממשלה מטרת ההפחת ה בבסיס התקציב היא "לצמצם את היקף מענקי השר".
מכאן שברי שכוונת הממשלה בהחלטתה היא לשמור על הפחתה במענק השר עד לסוף השנה, קרי גם בתקציב על שינוייו.
בכל מקרה, לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרד האוצר לחזור לממשלה טרם ביצוע השינויים כדי לקבל את אישורה לכך.
משרד הפנים מסר בתשובתו ממרס 2010 למשרד מבקר המדינה כי הערתו בעניין הצורך בהפחתת מענק השר אינה מקובלת עליו כלל, וכי "על פי המלצות ועדת סוארי וגדיש שאומצו על ידי הממשלה סוכם כי מענק רזרבת השר תעמוד על 5% ממענק המודל[30].
" בתשובתו מינואר 2011 מסר משרד הפנים למשר ד מבקר המדינה כי "השארת המצב בו יש לשר הפנים מידה מסוימת של גמישות באשר לחלוקת כ-5% מסכום מענק האיזון לרשויות המקומיות (שנעשית על פי חוות דעת מקצועית), מהווה מרכיב חיוני ביותר ביכולת של המשרד לתת מענה לעיתים באופן דחוף לבעיות נקודתיות של רשויות מקומיות המצויות במצוקה תקציבית".
30 מענק המודל - סכום מענק האיזון הכולל שנקבע לפי נוסחת גדיש.
142 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הממשלה החליטה להפחית את מענק השר עד שנת 2010 .
החלטה זו תואמת גם את המסגרת שנקבעה בהמלצות ועדת גדיש, ולפיה יהיה שיעור הרזרבה עד %5 ממענק האיזון המתוקצב בפועל, ולא מסכום המענק המחושב לפי המודל שקבעה ועדת גדיש, שאינו מתחשב במגבלת התקציב.
משרד האוצר קבע שמענק השר יתוקצב בתקנת תקציב.
לפי סעיף 12 )(ד לחוק יסודות התקציב, רשאי שר האוצר, על פי הצעת השר הנוגע בדבר, בהודעה לוועדת הכספים לקבוע את המטרות אשר להן יוצאו הסכומים בתכנית שנקבע לגביה בחוק התקציב כי תשמש רזרבה או כעתודה, ובלבד שהוא לא יגדיל בדרך זו תכנית בסכום העולה על 480,000 ש"ח ועל 15% מהתכנית, אלא באישורה המוקדם של ועדת הכספים.
הוראות אלה אינן חלות על הסכומים המתוקצבים בתקנות תקציב, בהן מבצע משרד האוצר שינויים ללא מעורבות וועדת הכספים.
לנוכח השינויים המשמעותיים שנעשו בסכומי מענק השר, לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמשרד האוצר ישקול לתקצב את מענק השר (המשמש כרזרבה למענק האיזון) בתכנית תקציב, שעליה יחול סעיף 12 .
(ד) לחוק יסודות התקציב .
ייעודם של כספי מענק השר בפועל .
משרד מבקר המדינה בדק אם משרד הפנים הקצה את כספי מענק השר לייעודם המקורי - מימון פתרון בעיות נקודתיות שלא מצאו את פתרונן בנוסחת ההקצאה של מענקי האיזון ומימון הטיפול באירועים בלתי צפויים.
כמו כן נבדקה ההקצאה של כספים לפי סעיף 11 .
לנוהל נמצא כי בפועל הוקצה מענק השר במשך שנים למטרות שאינן בג דר התכלית העיקרית שלשמה ייעדו ועדת סוארי, ועדת גדיש ומשרד הפנים את כספי הרזרבה.
משרד הפנים לא הקצה את מרבית הכספים לפתרון בעיות נקודתיות שלא מצאו את פתרונן במסגרת נוסחת גדיש.
כמו כן המענק ניתן גם עבור משימות שכבר מתוקצבות בתכניות תקציב אחרות ובסעיף תקציב א חר (שמספרו 06 ) ושנקבעו לתקצובן נוהלי עבודה נפרדים כמפורט בהמשך.
קביעת הנושאים שלשמם יש להקצות את מענק השר כאמור, לפי הנוהל מאפריל 2005 אמור שר הפנים לגבש ולפרסם בתחילת כל שנה את רשימת הנושאים והצרכים שעליהם ישים דגש במסגרת הקצאת המשאבים ממענק השר.
נמצא כי שרי הפנים בתקופת הביקורת לא גיבשו ולא פרסמו את הרשימה האמורה.
עקב כך כמעט כל אחת מכ -250 הרשויות המקומיות פעלה בכל שנה לקבלת כספי המענק; בחלק מבקשות הרשויות הועלו טענות בדבר קיפוח ובדבר הצורך לקבל פיצוי על אבדן הכנסות, בדבר "עיוות" בקביעת אמות המידה להקצאות אחרות ובחישובן, בדבר קיצוצים ושינויים במסגרת מענק האיזון ועוד.
ריבוי הבקשות חייב הקצאת משאבים רבים לטיפול בהן.
משרד הפנים מסר בתשובתו ממרס 2010 למשרד מבקר המדינה כי "שר הפנים החליט שלא להגביל את הרשויות המקומיות בנושאים אותם הן מבקשות לקדם ולהעמיד התקציב ככל שיוחלט להקצאה בהתאם לסדרי העדיפויות שיקבעו להן".
144 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי "סדרי העדיפויות" הם שם נרדף ל"רשימת הנושאים והצרכים שעליהם ישים השר דגש.
" כפי שמחייב הנוהל, לכן היינו הך אם יפרסם השר את רשימת הנושאים או את סדרי העדיפוי ות.
זאת ועוד, הנוהל מאפריל 2005 גובש במשרד על פי הסכמות שהתקבלו בעקבות העתירה לבג"ץ שהוגשה נגדו ובמהלך הדיונים בה, שעניינה, בין היתר, הצורך בקביעת כללים לחלוקת כספי מענק השר.
אי-פרסום רשימת הנושאים או סדרי העדיפויות אינה הפרה של הנוהל בלבד אלא גם של ההסכמות שהתקבלו במהלך העתירה.
בינואר 2011 מסר משרד הפנים בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי " נוכח הערות משרד מבקר המדינה בנושא זה הוא יפעל לתיקון הנוהל בהתאם", כלומר, ימחק מהנוהל את הדרישה לגיבוש ופרסום רשימת נושאים.
מתן מענק השר לפתרון בעיה נקודתית ולמימון הטיפול באירוע בלתי צפוי כאמור, מענק השר (שהופרש ממענק האיזון כרזרבה לו) נועד לפתרון בעיות נקודתיות שלא מצאו את פתרונן בנוסחת מענק האיזון או למימון אירועים בלתי צפויים, כלומר הוא מיועד למימון בעיה מסוימת או לשם מטרה מסוימת.
נמצא כי רק כ -15% ממענקי השר לשנת 2008 יועדו לפתרון בעיה נקודתית, וכ -85% ההקצאות הנותרות לא יועדו למטרה מסוימת ולמעשה שימשו תוספת כללית לאיזון.
המענק הועבר, רובו ככולו, כתוספת לתקציב השוטף של הרשויות המקומיות ("במסגרת מימון שוטף" או "לכיסוי גירעון").
יתרה מזו, מהביקורת עלה כי במרבית המקרים שבה ם ניתן מענק השר לטיפול בבעיה מסוימת, אין מדובר בבעיה שנובעת מאופן הקצאת מענק האיזון או מאירוע בלתי צפוי.
כך לדוגמה, בשנת 2008 ניתן מענק שר בסך 500,000 ש"ח לוועדה הממונה31 ;")ירכא "לכיסוי הגירעון המצטבר של הרשות (לתשלום חוב המים בשנים 2007 -2009 הוקצה מענק שר לסיוע למוזיאון קסטל בעיר מעלה אדומים.
משרד הפנים ציין בתשובתו ממרס 2010 חוב[ כי האירוע הנקודתי שנזכר לעיל עומד לדעתו בהגדרה של "אירוע לא צפוי".
]המים של ירכא משרד מבקר המדינה מעיר כי, חוב המים של ירכא לא נצבר ביום אחד, ודבר קיומו היה ידוע מראש, ולכן לא ניתן להגדיר את הצורך בתשלומו אירוע בלתי צפוי.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי השימוש במענק השר כמענק כללי לא רק חורג מהמלצות ועדת גדיש, מהמדיניות ומהנהלים שקבע משרד הפנים לכך, אלא הוא גם מאפשר עקיפת ההליך שנקבע להקצאת מענק האיזון והקצאתו שלא על פי הנוסחה שאישרה הממשלה.
מענק השר למועצה האזורית הערבה התיכונה: בשנת 2009 ציין משרד הפנים כי הקצה למועצה האזורית הערבה התיכונה מענק שר בסך .
31 שר הפנים מוסמך להדיח יו"ר רשות מקומית הסובלת מניהול כושל במיוחד ומקשיים חריגים באספקת שירותים לתושבים או לפזר את מועצת הרשות ולמנות וועדה ממונה ויו"ר ועדה ממונה שינהלו את הרשות כדי להביא להבראתה.
מש רד הפנים תומך תמיכה נרחבת ברשויות להן מונתה וועדה ממונה או יו"ר וועדה ממונה.
70,000 ש"ח למימון העסקת מזכיר באחד היישובים.
המועצה האזורית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2010 146 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
כי לא קיבלה את המענק האמור והיא עדיין זקוקה למימון העסקת המזכיר, אך בעיקר היא זקוקה לתמיכה כספית בשל כמה סיבות שאינן קשורות להעסקתו.
נמצא כי המועצה האזורית הערבה התיכונה קיבלה מענקי שר בסך 500,000 ש"ח בשנת 2008 ו- 300,000 ש"ח בשנת 2009 , ולמרות זאת לא נפתרה בעיית העסקתו של המזכיר.
משרד הפנים השיב במרס 2010 למשרד מבקר המדינה כי הוא מניח לרשות המקומית לקבוע את סדר העדיפויות לשימוש בכסף, ואין בכך כל פסול.
עם זאת, מסר המשרד כי ידרוש מהרשויות המקומיות "לדרג בעת הגשת הבקשות את סדרי העדיפויות" לשימוש בכסף.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי תשובתו אינה מתיישבת עם מהות מענק השר וייעודו המקורי.
כספי המענק אמורים להביא להקלה של בעיה מסוימת, ולכן אין לאפשר לרשויות המקומיות להשקיע את כספי המענק במקום אחר ולהשאיר את אותה הבעיה לא מטופלת.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום שמשרד הפנים יבדוק מפעם לפעם את אופן השימוש בכספי המענק ויוודא שהמענק שימש ליעד שאושר לו.
מתן מענק השר ביזמת המשרד לפי סעיף 11 לנוהל כאמור, סעיף 11 בנהלים מאפריל 2005 וממאי 2007 מאפשר למשרד הפנים להקצות ביזמתו (להבדיל מהקצאת כספים ביזמת הרשויות המקומיות לאחר שהגישו בקשה להקצאה) ממענק השר, סכומים שיוקצו לרשויות למטרות מסוימות שיקבע (להבדיל ממענקים לפתרון בעיה נקודתית שלא מצאה את פתרונה במסגרת נוסחת ההקצאה או לטיפול באירוע לא צפוי); אולם עליו לקבוע נהלים לחלוקת ס כומים אלה, לרבות דרך הגשת הבקשה לקבלת המענק, בדיקתה ואישורה ואמות המידה לחלוקת הסכומים; כן עליו להביא לידיעת הרשויות המקומיות, לכל הפחות על ידי פרסום באתר האינטרנט שלו, את כל המידע האמור.
סך ההקצאות ממענק השר בשנת 2009 היה186 מיליון ש"ח.
מזה כ-120 מיליון ש"ח הקצה שר הפנים כתוספות כלליות לאיזון, מהסיבות שלהלן: הרשות נמצאת בתהליך הבראה; ניהול הרשות תקין; בראש הרשות עומדת ועדה ממונה; ורשות שעברה תהליך איחוד עם רשות אחרת, ואת היתרה חילק ביזמתו כפי שמאפשר סעיף 11 לנוהל למטרות שהגדיר: כ -35 מיליון ש"ח למימון הנח ות בארנונה ליישובים באזור עוטף עזה, כ-24 מיליון ש"ח לכיסוי הוצאות שנוצרו בעקבות ביקור האפיפיור בישראל, וכן סכומים לטיפול במחסנים לשעת חירום, לקיזוז חובות של כמה רשויות מקומיות (בהן רשויות איתנות) למשרד הדתות, למימון הנחות בארנונה לעסקים בענף התיירות ועוד.
נמצא כי שר הפנים לא קבע נהלים לחלוקת הסכומים בשנת 2009 ולא פרסם את אמות המידה לחלוקתם, בניגוד לאמור בסעיף 11 לנוהל ממאי 2007 , ובכך גם לא יישם את ההסדר שהתקבל במהלך הדיונים בעתירה לבג"ץ בנושא זה.
משרד הפנים השיב במרס 2010 למשרד מבקר המדינה כי אין בהוראות הנוהל כדי למנוע ממנו להקצות לרשויות המקומיות ביזמתו סכומים מרזרבת השר לשם משרד הפנים 147 .
טיפול בנושאים מסוימים.
עוד מסר כי הוא רואה בסעיף11 לנוהל מתן היתר לשר הפנים להקצות את המענק לכל מטרה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי ההיתר להקצות סכומים ממענק השר ביזמתו לרשויות המקומיות לפי סעיף 11 לנוהל ממאי 2007 מטיל עליו גם חובה לקבוע נהלים לחלוקת הסכומים, לרבות אמות המידה לחלוקתם, ולפרסם הן את הנהלים והן את אמות המידה.
148 קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 , התשע"ב .
עוד מסר משרד הפנים בתשובתו ממרס 2010 למשרד מבקר המדינה כי "בשנת 2009 , בשל העיכוב באישור תקציב המדינה, ש ולמו, בתאום עם משרד האוצר, מתוך תקנת רזרבת השר מענקים מיועדים אשר לאחר אישור התקציב הוחזרו לתקנה: ארנונה לתיירות, הנחות ארנונה לעוטף עזה, ביקור האפיפיור ועוד".
מבדיקה במערכת התקציב הממוחשבת של משרד הפנים עולה כי עד אפריל 2010 לא הועברו כספים מתקנת מענק השר לתקנה ייעודית 32 עבור שנת 2009 , ומכל מקום, לדעת משרד מבקר המדינה, העברה לתקנה ייעודית אינה פוטרת את משרד הפנים מחובתו לפרט את הנהלים ואמות המידה לחלוקת הכספים ואת הסכומים שתוקצבו מראש לכל יעד.
שר הפנים, ח"כ אלי ישי, מסר בפגישתו עם מבקר המדינה שהתקיימה בינ ואר 2011 (להלן- הפגישה), כי למשרד הפנים אין יכולת לתת מענה למצוקת הרשויות המקומיות ומענק השר משלים את החסר.
הקצאת מענק השר למילוי משימות המתוקצבות בתקציב נפרד משרד הפנים אמור להקצות משאבים כספיים לרשויות המקומיות על פי אמות מידה ברורות ואחידות ולהקפיד על הפעלת שיקול דעת מקצועי בקבלת ההחלטות.
כמו כן, המשרד אמור לפעול בהתאם לעקרון השוויון, ולפיו על כל הרשויות המקומיות חלים אותם כללים.
באופן זה אמור המשרד לקבל החלטות הנוגעות גם להקצאת תקציבים ייעודיים, כגון מענקי הבראה לרשויות מקומיות ותקציבים לתכנון לרשויות שלא הוכנו להן תכניות מתאר מקומיות כוללות.
כדי לקבל מענק בנושאים אלה על הרשות לעמוד באמות מידה ובתנאים שמעמידים לה הגורמים המקצועיים במשרד הפנים: אגף התקציבים במינהל השלטון המקומי לגבי רשות בהבראה33 .
ומינהל התכנון לגבי סיוע בהכנת תכניות מתאר בביקורת נמצא כי במקרים רבים החליט שר הפנים להקצות לרשויות מקומיות כספים מתקציב מענק השר - למשל, לביצוע תכניות הבראה או לתכנון תכניות בניין עיר - בלא שבדק אם אותן רשויות עומדות באמות המידה ובתנאים הנדרשים במשרד הפנים שנקבעו לכך ותוך עקיפת תהליך הקצאת התקציב הייעודי למטרות אלה.