HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
במהירות הנסיעה רמת השירות בכביש 6 .
כביש6 הוא ציר תנועה מרכזי המיועד לתת שירות ברמה גבוהה לנהג המשלם את האגרה, ובהסכם הזיכיון נקבעו תנאים שיבטיחו זאת.
בעניין זה קובע הסכם הזיכיון כי הזכיין ידאג שכביש האגרה וכל קטע ממנו יהיו פתוחים לתנועה, וכי זרימת התנועה תהיה נוחה ובטיחותית, ואם התנועה מתעכבת בכביש האגרה או בקטע ממנו, בעל הזיכיון יעשה כמיטב יכולתו כדי שהתנועה תזרום במהירות המרבית.
כמו כן על פי הסכם הזיכיון, מתחייב הזכיין להרחיב את הכביש עם התקיימות מבחן הרחבה, המבוסס על פרמטרים של נפחי תנועה גדולים ותדירות עומסי התנועה.
עד מועד סיום הביקורת הרחיב הזכיין את הכביש כמה פעמים, בקטע מחלף עירון - מחלף נחשונים.
הביקורת העלתה כי עקב הביקוש הרב לשימוש בכביש 6 , שאף הולך וגובר בהתמדה, יש בו עומסי תנועה בשעות מסוימות, וזאת על אף ההרחבות שבוצעו בו.
עוד העלתה הביקורת כי המשתמש בכביש בשעות העומס נדרש לשלם את מלוא האגרה על אף ההאטה שחלה במהירות הנסיעה בשעות אלה.
יצוין כי בהסכם הזיכיון לא נקבעה מהירות מינימלית לשירות ולא נקבע מנגנון המפצה את המשתמש, בהנחה או בהחזר סכום האגרה, עקב האטה ניכרת במהירות הנסיעה, הנובעת מעומסי תנועה או מסגירת נתיב עקב תאונת דרכים.
החברה ציינה בתשובתה כי אילו היה נקבע מראש במכרז או בהסכם הזיכיון מנגנון להחזר האגרה, או אם המדינה תורה לבעל הזיכיון מפעם לפעם להפחית או להגדיל את סכום האגרה, בהתאם לחוזה הזיכיון המאפשר לה זאת, באופן שיגרום להפחתת הפדיון של הזכיין, יהיה צורך לפצותו על כך.
בשנת1996 פרסמה המדינה מכרז לפרויקט "מנהרות הכרמל" בשיטת BOT , ובשנת1997 נבחר זכיין (להלן - זכיין המנהרות) שהתחייב להקים ארבע מנהרות בהר הכרמל, לתחזקן, לתפעלן ולגבות מהמשתמשים בהן אגרה, ולאחר 35 שנים להעבירן למדינה.
בשנת 1999 הגיע זכיין המנהרות לסגירה פיננסית עם בנק מממן, והיה אמור להתחיל בהקמת הפרויקט.
במסגרת הקמת הפרויקט התגלעו קשיים רבים מסיבות שונות ובעקבות כך הגיעו להסדר עם הזכיין.
ועדת הכספים של הכנסת אישרה הסדר זה ביוני 2005.
ההסדר עם זכיין המנהרות כלל את המרכיבים האלה: לחוזה הזיכיו ן יתווסף מנגנון של רשת ביטחון להיקף ההכנסות, ופריסת התמלוגים למדינה נקבעה כחוב נחות20 .
בתמורה למרכיבים אלה, שהיטיבו עם הזכיין, נקבעו בהסדר .
20 חוב שהקדימות לפירעונו היא בעדיפות נמוכה לעומת החוב הבכיר של המממנים.
חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 819 .
מרכיבים נוספים: תעריף האגרה הבסיסי למשתמשים הופחת ב -50% לעומת ההסכם המקורי, ונוסף מנגנון של חלוקת הכ נסה עם המדינה מעבר לרמת הכנסה מסוימת.
בשנת 2007 החל ביצוע פרויקט המנהרות, ובדצמבר 2010 נפתחו המנהרות לתנועה.
אורך התוואי הכולל של מערכת מנהרות הכרמל הוא כ-6 ,ק"מובהם מסלולים חד -סטריים, בשני נתיבי נסיעה, ולכל כיוון נסיעה מערכת מנהרות נפרדת.
פרויקט מנהרות הכרמל מופעל כמערכת כביש אגרה , ומאפשר לנסוע במנהרות כמשתמש רשום (מנוי) או כמשתמש לא רשום (מזדמן) .
לרשות המנויים עומדים נתיבי מעבר ייעודיים פתוחים, ללא מחסומים, המאפשרים מעבר מהיר ללא צורך בעצירה , באמצעו ת מערכת זיהוי אלקטרונית.
לרשות המשתמשים שלא נרשמו כמנויים עומדים נתיבי תשלום מאוישים, שבהם אפשר לשלם במזומן או בכרטיס אשראי.
מחיר האגרה למנויים ולמזדמנים הוא זהה.
בהסכם הזיכיון ובתוספות להסכם נקבע תעריף אגרה בסיסי שסכומו המרבי 5 ש"ח (במחיריינואר 2005 ).
אפשר לבצע שינוי בתעריף בכל רבעון על פי שינוי (עלייה או ירידה) במדד המחירים ; וכן אפשר לבצע בו שינוי בשנה השנייה, בשנה החמישית ובשנה השמינית להפעלת המנהרות, לפי מדרגות שנקבעו בהסכם הזיכיון, אך לא יותר מ -8 ש"ח (במחירי ינואר 2005 ).
תעריף האגרה הבסיסי המרבי הוא לרכב פרטי, ולפיו נקבעים התעריף לרכב ציבורי ולמשאיות.
על פי הסכם הזיכיון, תעריף האגרה המירבי לרכב ציבורי לא יעלה על פי שלושה מתעריף האגרה המירבי, ולמשאיות לא יעלה על פי חמישה.
הסכם הזיכיון מאפשר לזכיין לתת למשתמשים בכביש הנחות על מחיר האגרה המרבי או פטור ממנו לפי קריטריונים אחידים, בתנאי שיפורסמו בדרך שקבע שר התחבורה.
בכפוף לתעריף האגרה הבסיסי המירבי רשאי בעל הזיכיון, על פי שיקול דעתו, לשנות את דמי האגרה.
מאז הוחל בהפעלת המנהרות, למעט בפרק הזמן שבין דצמבר 2010 לספטמבר 2011 , קבע זכיין המנהרות את התעריפים המרביים ללא הנחות, חוץ מאשר בכמה מקרים שבהם קיבל מהמדינה פ יצוי על הנחות אלה.
עקב אי מימוש פוטנציאל השימוש בפרויקט נכון לאותה העת (ביקוש נמוך יחסית) חתמה המדינה עם הזכיין על תוספת להסכם הזיכיון, ועל פיה החל משנת 2012 תעריפי האגרה יתייקרו בהדרגה, ובקצב איטי יותר, מכפי שנקבע בהסכם הזיכיון.
כמו כן נקבע בהסכם, כי תינת ן הנחה של 30% למשאיות הנוסעות במנהרות בשעות השפל.
תוקפו של הסכם זה פג בספטמבר 2013 , ובגינו קיבל הזכיין פיצוי של 17 מיליון ש"ח.
בהתאם להסכם עם המדינה, בינואר 2016 קבע זכיין המנהרות כי תעריף האגרה למשאיות במשקל מרבי של 12 טונות שהם בעלי מנוי יהיה 25.
10 ש"ח (פי חמישה מהתעריף הבסיסי המירבי).
זאת על פי הסכם עם המדינה, שתוקפו עד דצמבר 2020 , ולפיו תינתן למשאיות אלה הנחה בסכום האגרה בשיעור של 40% .
במסגרת הסכם זה יקבל זכיין המנהרות מהמדינה - או ישלם לה - סכום שייקבע בנוסחה המבוססת על היקף הנסועה בכל אחת מהשנים שבהן ההסכם יהיה תקף.
המשתמשים במנהרות בלוח שלהלן יפורטו תעריפי האגרה המעודכנים מרץ 2016 :)(בש"ח .
לוח 2 : תעריפי אגרה במנהרות הכרמל .
מנהרה אחד תעריף לשני .
משאיות מנויות עד 12 טונה 25.
על פי נתוני אתר האינטרנט של הזכיין המנהרות.
במועד פתיחת מנהרות הכרמל, דצמבר 2010 , היה תעריף האגרה הבסיסי5.
7 ש"ח, ובדצמבר2014 היה סכומו7.
47 ש"ח, בהתאם לעדכונו לפי עליית המדד המחירים לצרכן ובהתאם למדרגה שנקבעה לשנה השנייה לפי הסכם הזיכיון.
בינואר 2015 עודכן שוב התעריף לפי המדרגה של השנה החמישית, ועם ההצמדה למדד עלה התעריף לקטע אחד מ-7.
70 ש"ח, עלייה של כ-1.
יוצא שבארבע שנות ההפעלה של מנהרות הכרמל עלה התעריף ביותר מ-50%.
משתמשי מנהרות הכרמל ומשתמשים פוטנציאלייםמחו על העלייה הניכרת של תעריפי הנסיעה במנהרות הכרמל.
בתשובה שנתן מנכ"ל הרשות הממונה באמצע ינואר 2015 למנכ"ל משרד התחבורה הוא הסביר כי הוראה של המדינה שלא להעלות את התעריף או להפחיתו ב-10 אגורות, תחייב אותה לפצות את הזכיין במאות אלפי ש"ח.
כמעט כל המשתמשים במנהרות הכרמל הם בעלי רכב פרטי.
משתמש פרטי שייסע בשני קטעים הלוך ושוב ישלם 34.
לנוכח התעריף הגבוה סביר להניח שמשתמשים יומיים פוטנציאליים רבים יעדיפו לנסוע בחינם בדרכים חלופיות, על אף אי-הנוחות הכרוכה בכך, מאשר לשלם מאות ש"ח בחודש.
בינואר 2015 הגיש יועץ תחבורה לרשות הממונה דוח ראשוניובו בחן בין היתר את התוצאות האפשריות של העלאת תעריף האגרה באותו חודש.
מהדוח עולה כי הוא צופה שבעקבות העלאת התעריף תחול ירידה של כ- 10,500 קטעי רכב, שתוסט לרשת הדרכים העירונית והבין -עירונית בחיפה וסביבתה ותצופף את מערכת הדרכים, בעוד רמת ניצול הקיבולת במנהרות נמוכה, ולכך יש השפעה שלילית על התועלת למשק ממנהרות הכרמל .
עוד ציין היועץ כי התי יקרות תעריף האגרה לא הביאה להגדלת הפדיון של הזכיין מהפעלת מנהרות הכרמל זאת מאחר שהתייקרות כאמור גורמת להפחתת מספר המשתמשים במנהרות.
על פי הניתוח של היועץ הנזק הכלכלי הנגרם למשק מייקור התעריף הוא כ-20 מיליון ש"ח בשנה.
בסוף אפריל 2015 הגיש היועץ לרשות הממונה דוח המציג חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 821 .
תעריפי האגרה את ממצאיה של בדיקה נוספת, שבמסגרתה נבחנו ההשפעות האפשריות של העלאת תעריף האגרה.
בדיקה זו התבססה על נתונים מעודכנים מפברואר 2015 .
, וממצאיה מאששים את ממצאי הבדיקה הקודמת לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הממצאים המוצגים בדוחות היועץ, על משרדי התחבורה והאוצר לבחון ולנתח באופן מעמיק, ובשיתוף עם הרשות הממונה, את האפשרות להוזיל את תעריפי האגרה בשים לב להשפעת הירידה במחיר על השינוי ב ביקוש ו בהכנסות הזכיין , לעומת הפיצוי לזכיין ככל שיידרש עקב כך, ובשים לב לתועלת הכלכלית שתנבע מניצול מירבי של קיבולת מנהרות הכרמל, לתרומה הכוללת למשק ולרווחת המשתמשי ם במנהרות.
חברת כביש חוצה ישראל בע"מ, שפועלת כרשות ממונה, מטפלת בפרויקטים מורכבים של תשתית תחב ורתית שמפעיל המגזר הפרטי.
בשל הגודש הרב בכבישים, המסב למשק המדינה נזקים כלכליים ניכרים, פרויקטים אלה חשובים מאוד להקלה בעומסי התנועה, ומן הראוי שיתנהלו ביעילות כלכלית וברמת שירות גבוהה לתועלת הציבור ומשק המדינה.
הליקויים העיקריים שהועלו בדוח זה היו היעדר גורם מתכלל אחד שליווה את הפרויקטים בשלבי הייזום, התכנון והביצוע של הפרויקט, הבקרה על הביצוע, ההרצה שלו והפעלתו; מחלוקות עם הזכיין עקב תכנון לקוי של המדינה שבגינן שולמו לזכיין תוספות שונות; אי הסדרת סוגיות עקרוניות בחוזה הזיכיון כגון הרחבת חניון בנתיב המהיר; עומסים בכביש 6 ותעריפים גבוהים במנהרות הכרמל.
הממצאים שהועלו בדוח זה מלמדים על ליקויים בהתקשרויות של המדינה עם הזכיינים מהמגזר הפרטי, ובתהליכים הפנימיים בין הגורמים הממשלתיים להגעה להסכמות לפתרון הבעיות המתעוררות מול זכיינים אלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה, משרד האוצר והרשות הממונה לתקן ליקויים אלה בהקדם, להפיק לקחים מהממצאים שהועלו בדוח זה וליישמם בפרויקטים של הנתיבים המהירים ובפרויקטים דומים בהשתתפות המגזר הפרטי.
זאת כדי למקסם את התועלת הכלכלית ואת הרווחה למשק מהפעלת תשתיות תחבורה בשיתוף הסקטור הפרטי.
חוק לימוד חובה, התש"ט -1949 (להלן- חוק לימוד חובה), קובע כי על המדינה מוטלת האחריות לתת חינוך חינם לכל התלמידים בחינוך הרשמי.
חינוך חובה בישראל חל מגיל שלוש ונמשך 15 שנות לימוד, מהן שלוש בגן ילדים ועוד12 בבית ספר.
יש שלושה סוגים של מוסדות חינוך: מוסד חינוך של המדינה ובבעלותה - "מוסד חינוך רשמי"; מוסד חינוך שאינו בבעלות המדינה, אך היא מממנת 4 אותו ומפקחת עליו חלקית - "מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי" (להלן - מוכש"ר); מוסד חינוך השייך לחינוך העצמאי - מערך החינוך המרכזי של בתי הספר החרדיים.
תקציב משרד החינוך (להלן - המשרד) הוא מהגדולים שבסעיפי תקציב המדינה.
על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת 2015 הסתכמה ההוצאה הלאומית לחינוך ב-93.
4 מיליארדש"ח, שהם %8.
0 מהתוצר המקומי הגולמי5.
התקציב הרגיל6 של המשרד בשנת 2015 היה כ-48.
9 מיליארדש"ח (לא כולל תקציב המועצה להשכלה גבוהה, המופיע בסעיף תקציב נפרד).
התקציב הרגיל של המשרד לשנת הכספים 2016 הוא כ-50.
בתרשים 1 להלן מוצג המיון הכלכלי של התקציב הרגיל של משרד החינוך לשנת 2016.
4 בתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד -1953 ובצו לימוד חובה (חינוך חינם שלא במוסד חינוך רשמי), התשל"ח-1978 נקבע כי המדינה תשתתף במימון שכר לימודגם בחינוך במוסדות החינוך המוכש"ר.
5 )המגזר הציבורי (הכולל את הממשלה, הרשויות המקומיות ומוסדות ללא כוונת רווח ממשלתיים מימן כ- 79.
5% ( מכלל ההוצאה הלאומית לחינוך.
יתרת ההוצאה הלאומית לחינוך 20.
5% ) מומנה על ידי משקי הבית באמצעות קניית שירותי חינוך, תשלום שכר לימוד, קניית ספרי לימוד, קניית צורכי כתיבה ועוד, וכן תרומות ומענקים שקיבלו מוסדות חינוך מתורמים בישראל ובחוץ-לארץ.
6 מלבד התקציב הרגיל יש למשרד החינוך גם תקציב פיתוח.
בשנת2013 היה תקציב הפיתוח1.
8 מיליארד ש"ח; בשנת 2014 - 1.
9 מיליארד ש"ח; בשנת 2015 - 1.
5 מיליארד ש"ח; בהצעת התקציב לשנת 2016 - 1.
מיליארד ש"ח משרד החינוך | 367 .
תרשים 1 : מיון כלכלי של התקציב הרגיל של משרד החינוך לשנת 2016 .
)המקור: משרד החינוך, מינהל כלכלה ותקציבים (אגף כלכלה וסטטיסטיקה .
כ-90% ;מתקציב משרד החינוך משמשים לתשלום שכר מרביתם לתקצוב "שעות התקן" (ראו בהמשך).
התשומות הללו מושפעות מהגידול הטבעי במערכת החינוך.
התוספת השנתית הנדרשת בגינן נידונה עם משרד האוצר עוד בשלב הגיבוש של מסגרת התקציב.
כ-10% מהתקציב משמשים לתמיכות, להקצבות ולרכישות (בעיקר להפעלת מגוון תכניות ופרויקטים חי נוכיים).
חלק זה של התקציב פתוח יותר לשינויים שמבקשות יחידות המשרד לעשות בתקציב בהתאם לסדרי העדיפויות המקצועיים שלהן, ולרוב, כשמושתים קיצוצים רוחביים על משרדי הממשלה, הקיצוץ נעשה בו.
לפי תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז-1956 , "תקן שעות" של בית ספר כולל את מספר שעות ההוראה, שעות הניהול ושעות החינוך שקבע המשרד לכל מוסד חינוכי.
משרד החינוך מקצה את מרבית שעות הלימוד כשעות תקן ומחשב 368 | דוח שנתי 67א .
אותן לפי מאפייניו של כל בית ספר 7.
יחידת החישוב הבסיסית שעל פיה מחושב החלק מ תקציב משרד החינוך המיועד לתשלומי שכר עובדי ההוראה היא שעת הוראה שבועית לתלמיד בשנת לימודים (להלן - ש"ש או שעות).
בחודשים אפריל 2015 - פברואר2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בתכנון תקציב החינוך, הפיקוח והבקרה על ביצועו.
הביקורת נעשתה במינהל כלכלה ותקציבים, בחשבות ובמינהל הפדגוגי שבמשרד החינוך, ובאגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל).
בדיקות השלמה נערכו במחוזות המשרד, בגזברויות של עיריות ירושלים, תל אביב ומודיעין ובכמה בתי ספר בחט"ע.
7 "שעות התקן כוללות: "שעות אורך- מספר השעות המזערי שתלמיד לומד בכיתתו לכל שכבת כיתה בנפרד; "שעות הנוספות על שעות האורך" - שעות לימוד נוספות המוקצות לכיתה ואפשר להשתמש בהן, בין השאר, כשעות רוחב.
"שעות רוחב" - הקצאת שעות לכיתה כדי לחלק אותה לכמה קבוצות לימוד או כדי לפצל את הכיתה וללמד שני מקצועות בה בעת; שעות ניהול; שעות חינוך ושעות המוקצות לתפקידים אחרים.
נתוני ההוצאה הלאומית לחינוך .
ההוצאה הלאומית לחינוך כוללת את מלואהתשומות המועברות לצורכי חינוך ממקורות ציבוריים וממקורות פרטיים.
משרד החינוך מממן שעות לימוד, תכניות לימוד ומגוון צורכי הוראה (למשל כוח עזר תומך למסגרת הלימוד - מזכירות, פסיכולוגיות, יועצות , סייעות, שירותי אחזקה והסעות ); הרשויות המקומיות מממנות צרכים תפעולי ים ומ ינהליים של בת י הספר, ולעתים, על פי יכולתן ושיקול דעתן - הן מממנות גם שעות לימוד להוראת מקצועות שבתכנית הלימוד ותכניות העשרה; תשלומי הורים (המוסדרים בחוזרי מנכ"ל), כוללים מימון לטיולים, למסיבות, לביטוח ועוד; מקורות תקציב אחרים, הממומנים על ידי המגזר השלישי ומכספי תרומות.
על פי נתונים שמקורם בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס)8 , יש פער ניכר בין ההוצאה הלאומית לחינוך ובין תקציב משרד החינוך: בשנת 2015 הסתכמה ההוצאה הלאומית לחינוך, לרבות ההוצאה להשכלה גבוהה9 ב-93.
4 מיליארד ש"ח, שהם %0.
8 מהתוצר המקומי הגולמי10 ,; תקציב משרד החינוך לרבות עבור השכלה גבוהה, הסתכם באותה שנה בכ-61.
9 מיליארדש"ח, שהם כ-%66.
3 מההוצאה הלאומית לחינוך11.
בדוח ועדת דברת צוין: "שיעור ההשתתפות הגבוה של משקי בית בהוצאה הלאומית לחינוך, והפערים הגדולים בין הרשויות המקומיות בהשקעה בחינוך (ברשויות העשירות ההשקעה בחינוך לתלמיד - מתקציב הממשלה, תשלומי ההורים ותקציבי הרשויות - גבוהה פי שניים ויותר מאשר ברשויות חלשות שאינן מפנות תקציבים למימון החינוך), מגדילות מאוד את הפערים ופוגעות בשוויון".
עוד ציינה הוועדה: "בשל מבנה תקציב שונה בין רשות לרשות קשה להגיע לנתונים ברורים על רמת ההשתתפות של הרשויות המקומיות בתקציבי החינוך ועל חלוקת הכסף בין השימושים השונים.
דבר זה מקשה על ניתוח פעולותיה של מערכת החינוך ועל קבלת החלטות לייעולה".
8 הלמ"ס, ההוצאה הלאומית לחינוך בשנים 2015 -2013 , 259/2016 ( 18.
) 9 ההוצאה הלאומית לחינוךכוללת גם את החינוך העל -תיכוני, חינוך גבוה ומוסדות אחרים שאינם מפוקחים על ידי משרד החינוך.
10 " הלמ"ס, הודעה לעיתונות ההוצאה הלאומית לחינוך בשנים 2012 -2009 (," 235/2013 ) אוגוסט2013 .
ההוצאה הלאומית לחינוך כוללת את ההוצאה השוטפת בכל מוסדות החינוך הציבוריים והפרטיים בכל הדרגים (מהחינוך הקדם יסודי עד להשכלה הגבוהה), הוצאות משקי בית לשיעורים פרטיים ולספרי לימוד וכדו' וכן הוצאות לבניית מוסדות חינוך חדשים ולרכישת ציוד (השקעות בנכסים קבועים).
11 " המקור: משרד האוצר, מערכתפיסקאלי - דיגיטאלי", ללא תקציב ההשכלה הגבוהה.
וחלקית, בעניין מימון– .
ממחקר12 שפרסמהחטיבת המחקר בבנק ישראל בשנת 2012 , המתבסס על דוח בקרת התקן 13 שעורך משרד החינוך, צוין כי הנתונים הגולמיים שנאספו לצורך הדוח היו יכולים ללמד על מקורות המימון להעסקת מורים, אך משום שהנתונים נאספים באופן ידני ואינם מוקלדים ל מחשב, אי אפשר לעבדם ולנתחם.
מכאן, שבמערכות המחשוב של משרד החינוך נאסף מידע חלקי בלבד על התשומות שאינן מגיעות ממשרד החינוך.
בנובמבר 2013 קראה ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת לשר החינוך דאז, הרב שי פירון, להביא לשקיפות את תקציב משרד החינוך: "כל בית ספר וכל מגזר צריך לדעת מהם המרכיבים ממנו הורכב תקציב בית הספר, מהו ה- 100% שהוא המכנה המשותף ממנו נגזר התקציב עבור כל בי"ס על פי ייחודו.
אז יתהווה בסיס משותף ושפה משותפת לדון בנתונים ונגזרותיהם".
משרד מבקר המדינה הזכיר בעבר את חלקו של מימון-החוץ בחינוך וציין שבידי משרד החינוך יש נתונים על מרכיבי מימון זה, אך הוא לא השתמש בנתונים שברשותו14.
,גם בביקורת זו של משרד מבקר המדינה עולה כי משרד החינוך יכול לפחות חלקית, להצביע על מקורות המימון למורים שאינם מועסקים על ידי המשרד בתקן, אך גורמי קבלת ההחלטות אינם נעזרים בנתונים אלו בביצוע החלטות תקציביות.
העובדה שלפיה למקבלי ההחלטות במשרד החינוך ובממשלה מוצגת תמונת מצב חסרה וחלקית, מעלה חשש שהנהלת המשרד אינה יכולה לקבל החלטות מושכלות אשר לתקציב ולהקצותו ביעילות.
הקמת מערכת מידע: בשנים האחרונות החליטה הממשלה בכמה החלטות להקים במשרד החינוך מערכת מידע כדי לגבש מסד נתונים על כמה ממקורות המימון שאינם ממשרד החינוך.
12 נחום בלס, נעם זוסמן ושי צור, "מה למדת בבית הספר, ילד מתוק שלי?
על השימושים בשעות עבודתם של כוחות ההוראה בבתי הספר היסודיים", בנק ישראל, 19.
il/he/Research/Pages/papers_dp1203h.
aspx 13 בקרת התקן היא בקרה מדגמית הנערכת בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים שבחינוך הרשמי.
בבקרה זו נבחנים בין השאר המקורות להקצאת כלל שעות ההוראה לבתי הספר, כולל אלו אשר אינם מוקצים על ידי משרד החינוך.
השימוש בבקרת התקן הופסק משהוקם במשרד החינוך מינהל אכיפה, בקרה ורישוי.
14 ,מבקר המדינה דוח שנתי 65ג (2015 ), "העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן")", עמ' 907 .
לדוגמא, משרד מבקר המדינה העריך אז, בהתבסס על הנתונים הגולמיים שהיו בידי משרד החינוך, שבשנת הלימודים התשע"ג ( 2013-2012 ) העסיקו רשויות מקומיות ועמותות כ - 4,000 ,עובדי הוראה להוראת לפחות אחד ממקצועות הליבה בבתי ספר יסודיים שהם כ -7% מהמורים שבתקן בתי הספר היסודיים.
מורים אלו לימדו בממוצע כ -12% מכלל שעות ההוראה שבתקן של אותם בתי ספר.
בדיוני התקציב לשנת 2012 החליטה הממשלה15 שמנכ"ל משרד החינוך יוביל להקמת מערכת מידע פנימית במשרד החינוך כדי לרכז את נתוני התשומות ולסייע לנתח את הקשר בין תשומות לתפוקות במערכת החינוך.
בהחלטה זו קבעה הממשלה שעד 31.
11 יקבעו משרד הפנים16 , משרד החינוך ומשרד האוצר מדיניות להעברת נתוני תשומות החינוך מהשלטון המקומי לשלטון המרכזי.
נקבע שהנתונים יועברו מדי שנה בשנה בדוחות ממוכנים ויוזנו למערכת המידע הפנימית של משרד החינוך.
בהמשך להחלטה זו, במאי 2013 החליטה הממשל ה17 שמשנת התשע"ד ( 2014-2013 ) יפרסם משרד החינוךמדי שנה בשנה דוח לציבור, ובו סקירה של כלל המשאבים שהעבירו הרשויות המקומיות ובעלויות החינוך18 בשנת הלימוד למוסדות חינוך, כולל פירוט על כל מוסד חינוך.
נמצא, כי רק בשנת 2015 הקימו משרד החינוך ומשרד האוצר "מערכת לשיקוף תקציבי חינוך", שמטרתה הגברת הדיווח על התשומות שמשרד החינוך משקיע במערכת החינוך והנגשת המידע.
המערכת מציגה לציבור הרחב את כל התקציבים שמשרד החינוך מקצה לרשויות המקומיות ולבתי הספר בכל אפיקי התקצוב.
המערכת הועלתה לאתר מינהל כלכלה ותקציבים שבמשרד החינוך, אך הנתונים שבמערכת עודכנו רק בעבור השנים התשע"ב ( 2012-2011 ( ) והתשע"ד 2014-2013 ).
כמו כן, ההחלטה בדבר העברת נתונים מהשלטון המקומי לשלטון המרכזי עדיין לא יושמה.
במצב זה, המערכת אינה מקיימת את ייעודה, כנדרש בהחלטות הממשלה.
בתשובה שמסר משרד החינוך למשרד מבקר המדינה ביוני 2016 :הוא ציין "מערכת השקיפות התקציבית נמצאת בהליכי שדרוג ופיתוח מתמידים .
מדי שנה, יתווספו אל המערכת הנתונים המבוקרים של השנה החולפת, ובתוך כך תיווצר סדרת נתונים רציפה.
בשבועות הקרובים משרד החינוך יעלה למערכת [ תשע"ה]ה[ את נתוני שנת הלימודים 2015-2014 .
15 'החלטת ממשלה מס 3610 מ- 7.
בנושא "הבנייה מחדש של כלי הניהול במערכ ת החינוך".
בעניין זה, ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 65ג (2015 ), בפרק "העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ('מורי קבלן')".
16 משרד הפנים הוא המשרד המאסדר את פעולותיהן של הרשויות המקומיות ומופקד על הבקרה התקציבית שלהן.
17 'החלטה מס167 של הממשלה בנושא "שקיפות בתקציבי חינוך" ( 13.
) 18 בחינוך המוכש"ר מוסדות החינוך הם בבעלות גופים ציבוריים או בבעלות גופים פרטיים (להלן- בעלויות, וביחיד - בעלות).
עובדי ההוראה בהם אינם עובדי מדינה.
המוסדות הללו נהנים ממידה כלשהי של אוטונומיה בתכנית הלימודים, אך משרד החינוך מפקח על פעילותם ומממן אותם באופן חלקי או מלא.
בהיעדר מידע על יותר .
החינוך יצוין, כי על אף החלטות ממשלה קודמות (משנים 2011 ,2013 ) אשרחייבו הקמת מסד נתונים לריכוז מקורות המימון למערכת החינוך, לרבות אלו שאינם ממשרד החינוך, מסד הנתונים שהוקם מציג רק את נתוני התשומות של כל מוסד חינוך שמשרד החינוך מממן, ולא את נתוני התשומות שהרשויות המקומיות ובעלויות החינוך מעבירות למוסדות החינוך.
כך, אין בידי משרדי החינוך והאוצר יכולת לשקף בצורה מלאה את כלל מקורות המימון של תקצוב מערכת החינוך.
משרד החינוך ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי על פי החלטת הממשלה מערכת השקיפות התקציבית צריכה לכלול גם את נתוני הקצאת המשאבים של הרשויות המקומיות ברמת מוסד חינוכי.
מאחר ומשרד הפנים הוא הרגולטור של הרשויות המקומיות, הנושא נמצא לפתחו.
עוד ציין משרד החינוך בתשובתו, כי נתוני הקצאה אמינים ומדויקים של הרשויות המקומיות למערכת החינוך ישפרו את יכולת המשרד לקבל החלטות מושכלות, אך, לטענתו, קיומם של נתונים כאלה לא היה משנה שינוי של ממש את מדיניות המשרד, שכן הגורם העיקרי המממן את מערכת החינוך ומשפיע עליה הוא הוא עצמו.
עוד הוסיף: "בשל הקשיים באיסוף הנתונים באופן פרטני מהוצאת משקי הבית מחוץ לכותלי בית הספר ומהשקעות מגזר שלישי, לאור העובדה שהגורם הדומיננטי בהקצאת המשאבים הוא משרד החינוך, יש להתמקד בראש ובראשונה ביעילות הקצאת משאבי הממשלה לחינוך".
ביוני 2016 השיב משרד הפנים למשרד מבקר ה מדינה: "במסגרת הפעילות המשותפת בין משרד הפנים, משרד האוצר ומשרד החינוך, בוצע פיילוט במספר רשויות מקומיות לשם בחינת רמת הפירוט הקיימת במערכות הדיווח החשבונאיות והתקציביות של הרשויות המקומיות, בהשוואה לנדרש בהחלטת הממשלה.
המסקנה מהפיילוט הייתה כי במערכות הדי ווח הקיימות לא ניתן לקבל את רמת הפירוט הנדרשת בכל סעיפי התקצוב של משרד החינוך וברמת כל סמל מוסד.
בתשובתו של החשכ"ל למשרד מבקר המדינה במאי 2016 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל) צוין כי עמדת המבקר מקובלת על האגף וכי לצורך תקצוב נכון של שעות ההוראה במערכת החינוך, יש לבחון את התקצוב בראייה מתכללת של כל מקורות המימון והמשאבים המוקצים למערכת.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים שעליו לפעול בהתאם להחלטת הממשלה להשלמת הנהלים ולהתאמת אמצעי הדיווח של הנתונים מהרשויות המקומיות לאלו של משרד החינוך.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד החינוך, כי בהיעדר מידע על יותר מרבע מהמשאבים המושקעים בחינוך, אין תמונה מלאה ומקיפה של התשומות המושקעות במערכת החינוך.
הדבר פוגע בתהליך קבלת ההחלטות, ובייחוד בחלוקת המשאבים והקצאתם באופן מיטבי ושיווני, כמו גם בשקיפות המידע המוצג לציבור.
על משרדי החינוך, הפנים והאוצר לקבוע תכנית שתביא לכך שיהיה בידם מידע מלא ושלם על התשומות הלאומיות המופנות לחינוך, ואפשרות לנתח את המידע הזה, להציגו וכך למצות את המשאבים הלאומיים באופן יעיל ומושכל לטובת מתן חינוך והשכלה איכותיים ושוויוניים לכל תלמידי ישראל.
יעילות ההקצאה התקציבית לחינוך .
בשני העשורים האחרונים עסקו כמה ועדות ציבוריות וצוותי מומחים בסוגיות מרכזיות בחינוך, ובהן סוגיות הנוגעות לתקצוב מערכת החינוך19.
בשנים האחרונות החל משרד החינוך ליישםהסכמי שכר קיבוציים חדשים במערכת החינוך: משנת 2008 רפורמת "אופק חדש" 20 מיושמת בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים (להלן - חט"ב), ומשנת 2011 "רפורמת "עוז לתמורה 21 מיושמת בחט"ע22.
בתרשים2 שלהלן מתוארת התפתחות התקציב הרגיל23 של משרד החינוך בשנים 2000-2016 .
19 :אלה הדוחות העיקריים שבחנו את מבנה מערכת החינוך הםדוח הוועדה לבדיקת שיטת התקצוב (להלן - דוח שושני) (2003.
) בדוח זה הוצעו עקרונות פעולה מפורטים למימון בתי הספר.
הוועדה הוקמה לאחר שבג"ץ דרש ממשרד החינוך להשיב על הטענה שיש פערים בלתי סבירים בין תקצוב בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים למוסדות ה"פטור" (מתוך חוזר המנהל הכללי ס"ג/ 50ג); דוח ועדת דברת (2005 ), "התכנית הלאומית לחינוך" (להלן– דוח ועדת דברת), הצביע על ניצול בלתי יעיל ובלתי שוויוני של משאבים (ועדת דברת היא ועדה ציבורית שמינתה ב -21 בספטמבר2003 ממשלת ישראל "במטרה לבצע בחינה מקיפה של מערכת החינוך במדינת ישראל ולהמליץ על תכנית שינוי כוללת למערכת החינוך - פדגוגית, מבנית וארגונית - וכן על התוויית דרך ליישומה").
הוועדה הגישה לממשלה את המלצותיה ב- 5.
הממשלה החליטה לאשראת דוח ועדת דברת ( החלטת ממשלה מס' 3060 [ 16.
על] "אף אישור זה, התכנית מעולם לא יושמה, והיא בוטלה רשמית עם ביצוע רפורמת "אופק חדש (החלטת ממשלה מס' 4083 [ 14.
)] 20 הסכם קיבוצי - יישום רפורמת "אופק חדש" במערכת החינוך ( 25.
08 ); הסכם קיבוצי - תיקונים להסכם קיבוצי מתאריך 25.
) 21 'החלטת ממשלה מס4544 /(חכ267 )- הסמכת שר החינוך ושר האוצר לבצע התאמות לטובת יישום רפורמת "עוז לתמורה" ( 12.
12 ); הסכם קיבוצי- יישום רפורמת "עוז לתמורה" בחטיבות העליונות ( 14.
) 22 "אופק חדש" ו"עוז לתמורה" הן תכניות רפורמה חינוכיות ופרופסיונליות בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים, אשר נועדו בעיקרן לשפר את מעמדם של עובדי ההוראה ואת שכרם, לשנות את מבנה משרת ההוראה (שעות הוראה פרונטליות, שעות פרטניות ושעות שהייה), לשפר את מרחבי הלמידה של התלמידים ואת סביבות העבודה של המורים ולתרום לפיתוח מקצועי מתמשך של סגלי ההוראה.
התקציב הרגיל המקורי משרד החינוך | 375 .
תרשים 2 : התקציב הרגיל של משרד החינוך, שנים 2000 -2016 )במחירים קבועים ושוטפים (במיליארדי ש"ח .
המקור: משרד החינוך, מינהל כלכלה ותקציבים (אגף כלכלה וסטטיסטיקה) .
מהתרשים עולה , כי התקציב הרגיל של המשרד במחירים קבועים גדל מ -21 מיליארדש"ח בשנת 2000 ל-39 מיליארדש"ח בשנת 2016 - גידולריאלי של 86% .
התקציב הרגיל של המשרד במחירים שוטפים גדל מ-21 מיליארד ש"ח בשנת2000 ל-50.
9 מיליארד ש"ח בשנת2016 - גידול נומינלי של 142%.
תרשים 3 : שיעורי הגידול במספר התלמידים ובתקציב הרגיל של משרד החינוך במחירים קבועים לעומת שנת 2000 , בשנים 2015 -2000 .
מתרשים3 עולה כי הגידול במספר התלמידים במשך השנים היה מתון ועקבי, ואילו הגידול בתקציב משנת 2008 .
חד וגבוה הרבה יותר על פי נתוני הארגון לשיתוף פעולה כלכלי ולפיתוח - ארגון ה- OECD , בשנים 2012-2005 גדלהההשקעה הכספית בתלמיד בישראל ב -38% ,בעוד במדינות ה- OECD היא גדלה ב-%21 בלבד24.
כמו כן, תלמידי ישראל לומדים שעות רבות יותר מעמיתיהם שבמדינות ה-25OECD.
24 :ראו Education at a Glance 2015: Chart B1.
4 Annual expenditure per student by educational institution in 2012 related to change since 2005, by level of education in equivalent USD converted using PPPs, based on full time equivalents 25 :ראו Education at a Glance 2015: Chart D1.
1: Compulsory instruction time in general education (2015), In primary and secondary education, p.
ההישגים במבחני פיזה .
משנת 2000, ה- OECD מבצע מחקר בין-לאומי להערכת תלמידים בני 15 , ושמוPISA (להלן- מבחני פיזה)26.
מבחן פיזה מתקיים מדי שלוש שנים, והוא נועד לאפשר לכל מדינה לבדוק את התפוקות של מערכת החינוך שלה ולהעריך את הישגי תלמידיה במסגרת בין -לאומית משותפת ומוסכמת.
מבחני פיזה מתמקדים ברמת האוריינות של התלמידים, דהיינו ביכולתם ליישם את הידע ואת המיומנות שרכשו במערכת החינוך בפתרון בעיות ממשיות בחיי היומיו ם27 .
בכל פעם מושם דגש על אחד משלושת תחומי האוריינות הנכללים בו - קריאה, מתמטיקה ומדעים 28.
ב -2012 התקיים המחזור החמישי של המבחנים, ותוצאותיו פורסמו בדצמבר2013.
לנוכח ההישגים הנמוכים של ישראל במבחני פיזה בשנת 2009 קבע משרד החינוך בתכנית האסטרטגית לשנים 2012-2009 יעד- להעלות את דירוגה של ישראל במבחנים שיתקיימו בשנת 2012 באוריינות במתמטיקה מהמקום ה -40 למקום ה -35 בדירוג המדינות המשתתפות.