HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עוד הוסיף המשרד כי המטרות שהוגדרו למערכת אג"ם הן אלה: תמיכה בכל התהליכים הארגוניים; יצירת "תיק ללא נייר" למטופל, ובו ירוכזו נתונים שיאפשרו למטה המשרד למפות את פרופיל הפונים לאשפוז סיעודי; אחידות מרבית בעבודת הלשכות; תמיכה בתכנון מדיניות.
עוד הוסיף המשרד בתשובתו כי האגף לגריאטריה יוזם כיום הרחבה הדרגתית של שדות החובה, תוך כדי בדיקה כמותית של הנתונים שצריך יהיה להזין בשדות החובה החדשים.
השדות "תאריך לידה" ו"מקום הפונה" הם כיום שדות חובה במערכת.
משרד מבקר המדינה מעיר כי במועד סיום הביקורת, שלוש שנים לאחר הפעלת המערכת, טרם הסתיים תהליך הגדרת שדות החובה.
התמשכותו של התהליך גרמה לעיכוב בהשגת מטרתו של המשרד - ניצול מיטבי של המערכת והסתמכות על מאגר מידע שלם ואמין.
על פי נוהל מפת"ח, עם סיומו של פרויקט מחשוב יש לקיים תחקור של התנהלותו על מנת להפיק ממנו לקחים לעתיד, לאותו פרויקט ולפרויקטים אחרים.
לתחקור חשיבות מיוחדת אם מתגלות בפרויקט בעיות חמורות, כגון חריגה ב-50% ומעלה בלוח הזמנים או בעלויות, בעיות טכנולוגיות חריגות או כל בעיה אחרת העלולה למנוע מהפרויקט מלהסתיים בהצלחה.
היוזמה לתחקור אמורה לבוא ממנהל המחשוב, שממנה לתפקיד איש הבטחת איכות או כל גורם מקצועי אחר שלא היה מעורב בפרויקט.
התחקור יסתמך בין השאר על מסמכים שליוו את תהליך הפיתוח, ומידע ממשתמשים, אם דרך ראיונם ואם באמצעות שאלוני שביעות רצון שיופצו ביניהם.
הבדיקה העלתה שאגף המחשוב לא תחקר את תהליך הפיתוח של המערכת, זאת על אף שהתגלו בפרויקט חריגות בעלויות.
בתשובתו ציין המשרד כי עוד בשלבי פיתוח המערכת וטרם הפעלתה על ידי המשתמשים נעשה שימוש במתודולוגיה של SAP לצורך בדיקה של תפוקות מול יעדים ומטרות.
כמו כן קיים אגף המחשוב ביקורים יזומים ברוב הלשכ ות, ניהל ישיבות תחקור עם המשתמשים והנהלות הלשכות, וכך נהג גם עם מוסדות האשפוז.
כתוצאה מתהליך זה הוכנסו שיפורים למערכת.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מטרת התחקור או הערכת המערכת היא להפיק לקחים ברמה הארגונית, הן לצורך המשך הפיתוח של המערכת עצמה והן לקראת פיתוח מערכות נוספות בארגון.
נוהל מפת"ח קובע לתהליך זה מספר מאפיינים, שהמרכזיים שבהם הם: התחקור ייעשה על ידי גורם שלא היה מעורב בפיתוח המערכת; התחקור יסוכם בדוח שמשווה את הדרישות מהמערכת לתוצריה בפועל, וכולל גם רשימת ממצאים ולקחים מהפרויקט ורשימת לקחים לארגון.
פרויקטי מחשוב הם פרויקטים מורכבים המשלבים בתוכם מרכיבים רבים, טכנולוגיים וארגוניים.
כדי להגדיל את סיכויי ההצלחה שלהם יש לפעול על פי נוהל פיתוח.
הנוהל המחייב לפיתוח ולתחזוקה של מערכות ממוחשבות במשרדי הממשלה הוא נוהל מפת"ח.
פרויקט אג"ם (אגף גריאטרי ממוחשב) הוא פרויקט הקמת מערכת מידע לניהול האשפוז הסיעודי במדינת ישראל.
עד שנת 2008 לא מונתה ועדת היגוי לפרויקט.
במקומה קיבלה חלק מההחלטות ועדת היגוי שנועדה 568 דוח שנתי59ב .
לטפל בנושא גביית חובות ממאושפזים, שהיה רק אחד מהנושאים שהמערכת הייתה אמורה לתמוך בהם.
תהליך קבלת ההחלטות על הקמת המערכת נמשך זמן רב ולא נעשה על פי כללי נוהל מפת"ח: לא הוכנו מסמכי הייזום והאפיון המחייבים, וממילא גם לא הובאו בפני מקבלי ההחלטות.
ההחלטות לא התבססו על ניתוח חלופות מבחינת העלויות, היתרונות והחסרונות.
הערכות העלות שנעשו בתחילת הפרויקט היו חסרות.
גם גורמי התכנון, התקצוב והבקרה במשרד לא פעלו על פי החוקים והתקנות המחייבים.
הפרויקט לא תוקצב מראש בספרי התקציב של השנים 2005 -2008 .
, ומימונו נעשה בחלקו מתקנות התקציב של שירותי אשפוז תהליך ההתקשרות עם הספק נעשה שלא בהתאם לחוק חובת המכרזים, תקנותיו והוראות התכ"ם.
גורם הבקרה הראשי על התהליך, ועדת המכרזים המשרדית, לא היה מעורב בחלק מההתקשרויות, ובחלקן היה מעורב בדיעבד.
המשרד הקים מערכת מידע ממוחשבת שבאה לתקן ליקויים שעליהם התריע משרד מבקר המדינה בעבר, ועל כך הוא ראוי לשבח.
חלקו העיקרי של הפרויקט הסתיים, והוא תורם לשקיפות הנושא הכספי ולבקרה עליו.
עם זאת, על משרד הבריאות לבחון את פרויקטי המחשוב שהוא מנהל ולוודא כי הליקויים שנמצאו בניהול הפרויקט לא יישנו.
על המשרד לוודא כי פרויקטי המחשוב מתנהלים בהתאם להוראות נוהל מפת"ח, וכי גורמי הניהול, התכנון והבקרה שמחוץ לאגף המחשוב - ועדת ההיגוי המשרדית, ועדות ההיגוי הפרויקטליות, גורמי התקצוב והחשבות וועדת הרכישות המשרדית - ממלאים את תפקידיהם על פי החוקים והנהלים המנחים אותם, וכי תהליכי ההקמה והתחזוקה של מערכות המידע במשרד מתועדים ומנוהלים בשקיפות ראויה לכל הגורמים.
האגודה למען שירותי בריאות הציבור (להלן - האגודה)10 הוקמה ב - 1972 כאגודה עות'מאנית.
כעשר שנים לאחר מכן, ב - 1983 .
, נרשמה האגודה כעמותה במשך השנים היא נוהלה בידי בכירים בהנהלת משרד הבריאות (להלן - המשרד)11 .
לפי תקנון העמותה, תחומי פעילותה ומטרותיה הם בין היתר בריאות ורווחת הציבור; הקמה והפעלה של מסגרות לאבחון מצבי תלות של קשישים, לשיקום חולי ם, נכים ומוגבלים מכל סוג, לטיפול בהם ולייעוץ להם ללא הפליה לרעה; בקרה על פעולות שונות בתחום הבריאות והרווחה, לרבות סיוע לפעולות רישוי ואבטחת איכות במוצרים ושירותים הקשורים לתחומים אלו, מעקב אחריהן והערכה בנוגע להן; פיתוח תודעה של שמירה על בריאות בקרב הציבו ר; ועזרה לנזקקים בתחום הבריאות.
האגודה הוקמה כדי לשמש כלי עזר לביצוע פעולותיו של המשרד, אשר ראה בה את "זרועו הארוכה" לביצוע פעולות שונות 12 .
פעילותה העיקרית של האגודה במשך השנים הייתה בהעסקת כוח אדם שבתקציב המדינה לא הוקצו לו תקנים, אף שנקבעה מסגרת תקציב לתח ומי הפעילות השונים שהם הועסקו בהם.
פעילויות עובדי המשרד והאגודה היו שלובות זו בזו, ולדוגמה - באותה יחידה של המשרד ישבו באותו חדר או משרד עובדים שביצעו תפקיד דומה או זהה, כמה מהם עובדי האגודה וכמה מהם עובדי המדינה.
העסקת עובדי האגודה עם עובדי המשרד אילצה את המשרד להפנות משאבים רבים להתדיינויות משפטיות עם עובדי אגודה שדרשו הכרה במעמד של עובדי מדינה ועם עובדי אגודה שהמשרד לא רצה בהמשך העסקתם.
בשנים האחרונות פעל המשרד עם משרד האוצר לשנות את מעמדם של עובדים המועסקים בתחומים שונים של בריאות ממעמד של עובדי אגודה למעמד של עובדי מדינה13 .
במשך השנים נתנה האגודה שירותים בתחומי בריאות שונים גם למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), למשרד החינוך ולמוסד לביטוח לאומי.
באוגוסט 2008 , מועד סיום הביקורת, העסיקה האגודה כ- 2,000 עובדים בתחומי הבריאות, בהיקפי משרה שונים.
כוח האדם שהעסיקה האגודה עבור המשרד פעל .
10 אגודה שנוסדה לפי החוק העות'מאני.
11 ובהם פרופ' מרדכי שני וד"ר משה משיח, שהיו מנכ"לי המשרד; מר שרגא הבר ומר גבי בן-נון, שהיו סמנכ"לים במשרד.
12 :ראו לדוגמה מבקר המדינה, דוח שנתי 42 ( 1992 ), בפרק "רכישת מערכות דיאגנוסטיקה", עמ' 296 .
בדוח הוצגו ממצאי בדיקה בדבר תרומה בסך 800,000 דולר שהופקדה באגודה בלא שלוותה בתיעוד כלשהו בנוגע לנסיבות קבלתה או לייעודה.
התרומה הוצאה לרכישת המערכות על ידי ספק מסוים בלא מכרז ובלי בחינה כמקובל.
13 כמו שהיה נהוג בהתקשרויות של המשרד עם האגודה, בעת פעילות האגודה כ"קבלן כוח אדם" היא סיפקה למשרד עובדים שהמשרד היה מעוניין בשירותיהם.
המשרד הוא שהפעיל את העובדים והדריכם; בעת פעילות האגודה כ"קבלן שירותים" היא סיפקה למשרד את השירותים שסוכם עליהם, והאגודה הייתה אחראית להפעלת העובדים ולהדרכתם.
;)בין השאר במתן שירותי טיפת חלב לתינוקות (חיסונים ובדיקות התפתחות בהפעלת שירותי מחשוב בבתי חולים ממשלתיים; במתן שירותי מרפאה בתחום בריאות הנפש; בתגבור של עובדים למשרד הראשי וליחידות המשנה (לשכות הבריאות המחוזיות ובתי החולים הממשלתיים); בהפעלת מרכזים לטיפול ממושך בתרופות לנפגעי סמים (בעיקר באמצעות אספקת תחליפי סם - מתדון); ובהפעלת מסגרות לשיקום נכי נפש.
ההתקשרויות של המשרד עם האגודה נעשו במרבית המקרים בפטור ממכרז.
סך כל היקף ההתקשרויות של המשרד עם האגודה הסתכם בכל שנה במאות מיליוני ש"ח.
במשך שנים מרבית ההתקשרויות של המשרד עם האגודה נעשו בפטור ממכרז וזאת מנימוקים של "התקשרות המשך" ו"ספק יחיד".
סך כל היקף ההתקשרויות השנתי של כלל המשרדים הממשלתיים, כולל משרד הבריאות וכן של גופים ציבוריים נוספים שנעשו גם הם ללא מכרז, היה בשנת 2007 יותר מ- 200 מיליון ש"ח - מהם כ -180 מיליון ש"ח היקף ההתקשרויות של המשרד עם האגודה.
בחודשים מרס -אוגוסט 2008 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי ההתקשרויות של המשרד וגם של משרדי ממשלה וגופים ממלכתיים אחרים עם האגודה, את הנסיבות שהביאו למתן פטור ממ כרז ולמעשה גם את התוצאה שנוצרה - מעין בלעדיות של האגודה באספקת כוח אדם ושירותים רפואיים למשרד ולגופים נוספים.
כן נבדק הפיקוח של המשרד ושל רשם העמותות על פעילות האגודה וכן פעילותם של עובדי המשרד בהנהלת האגודה14 .
הבדיקה נעשתה במשרד, במשרד האוצר ובמשרד המשפטי ם - אצל רשם העמותות.
בירורים והשלמות נעשו במשרד התמ"ת, במוסד לביטוח לאומי ובמגן דוד אדום (להלן - מד"א).
התקשרות רבת שנים בפטור ממכרז עם האגודה - תמונת מצב .
חוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים) מטיל חובת מכרז רחבה מאוד על משרדי ממשלה ועל גופים ציבוריים.
החוק קובע: "המדינה לא יתקשרו בחוזה לביצוע עסקה בטובין.
או לרכישת ]וגופים ציבוריים אחרים [ .
"שירותים, אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו חובת עריכת מכרזים נועדה לצורכי שקיפות והיגיינה ציבורית.
תכלית המכרז היא בין ה יתר מקסום התועלת לגוף העורך את המכרז וכן אפשרות למציעים פוטנציאליים לזכות בהתקשרות על יסוד תחרות הוגנת ובתנאים של שוויון.
14 ( בעניינה של האגודה תלויה ועומדת עתירה לבג"ץ 1083/07 - ההסתדרות הרפואית בישראל נ' מדינת ישראל ) העוסקת בהפרטת שירותי הבריאות לתלמידים, ובהעברתם לידי האגודה.
משרד מבקר המדינה נמנע אפוא, לעת הזו, מלעסוק בסוגיות הקשורות או החופפות לעתירה התלויה ועומדת.
התקשרות המשרד עם האגודה בפטור ממכרז .
תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן- התקנות) קובעות את התנאים שאפשר להתקשר בהם בפטור ממכרז .
אלה פורטו בהוראות פטור הקבועות בתקנות.
למרות ריבוין של הוראות הפטור, יש לזכור שהן בבחינת "חריג" לכלל המחייב עריכת מכרז, ובהיותן חריג "יש לפרש את הוראות הפטור פרשנות דווקנית ומצומצמת"15 .
החלטות ועדת המכרזים של המשרד על מתן פטור ממכרז בנוגע להתקשרות ששווייה עולה על 700,000 ש"ח טעונות אישור של ועדת הפטור במשרד האוצר.
הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה שמאז 1993 , עת נכנס חוק חובת המכרזים לתוקף, עד 1998 המשיך המשרד להתקשר עם האגודה ללא מכרז.
השאלה אם רשאי המשרד להתקשר עם האגודה ללא מכרז נדונה בבג"ץ16 .
חברות פרטיות המתמחות במתן שירותי בריאות ובהעסקת כוח אדם מקצועי למתן שירותי רפואה עתרו בבקשה שבג"ץ יחייב את המשרד לפתוח בהליכי מכרז למתן שירותי ולא זרועו [ בריאות מסוימים.
נפסק ש"האגודה היא גוף לבר משרד הבריאות " ו"דינה יהא כדין כל גוף לבר משרד הבריאות, לאמור י]הארוכהחולו על הנושא הוראות חוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים"; ושעל משרד הבריאות להיערך מיד לפרסום של מכרז או של מכרזים מתאימים, למתן שירותי בריאות מסוימים, אם לא יודיע על חלותם של אחד החריגים הקיימים בדין המכרזים לחובת עריכתו של מכרז.
עקב כך בשנים 1998 ו- 1999 ערך המשרד שני מכרזים להעסקת כוח אדם במערכת הבריאות הממשלתית, ובהם זכתה האגודה.
המכרז הראשון היה להעסקת כוח אדם לשירותי בריאות מסוימים, והמכרז השני נועד להסדיר את ההתקשרויות האחרות שהיו למשרד עם האגודה גם בתחומי בריאות אחרים.
יצוין שלאחר עריכת שני המכרזי ם, המשך ההתקשרויות בלא מכרז אף סותר את הנאמר בפסק הדין17 שנתן בג"ץ ב- 19.
98 : "אין כל הצדקה להעדיף את העמותה על פני ספקי שירות אחרים המציעים למשרד את שירותיהם.
החוק ביקש לעודד תחרות במתן שירותי בריאות, והענקת מעמד מועדף לעמותה סותרת תכלית זאת".
מלבד זה, בשנ י המכרזים נקבע: "סך כל משך ההתקשרות לא יעלה על ארבע שנים עוקבות".
15 ראו גם בספרו של ד"ר עומר דקלמכרזים ( 2004 .
) שבו סקר את הנושא 16 בג"ץ 5012/97 ,מתן שירותי בריאות סיעוד ורווחה בע"מ נ' משרד הבריאותפ"ד נב(1 )49 ( 1998.
אולם גם לאחר שתמו ארבע השנים לא נערך מכרז נוסף יוצא שעד סיום הביקורת באוגוסט 2008 , לאחר כעשר שנים, נעשו שני מכרזים בלבד 18 , ובהתקשרויות הנוספות עם האגודה במשך שנים פנה המשרד לחשב הכללי במשרד האוצר, ובאמצעותו ובאישורו קיבל פטור ממכרז חוזר ונשנה מנימוקים של "התקשרויות המשך" ו"ספק יחיד".
לעתים נוספו גם הסברים, כגון חשש מסכסוכי עבודה.
כך למשל בעניין הצורך להתקשר עם האגודה לצורך אספקת שירותי בריאות מסוימים כתב מנכ"ל המשרד בדצמבר 2006 "ליור ועדת המכרזים המרכזית לשירותים וטובין במשרד כי אם יועבר "השירות לקבלן שאינו האגודה משמעו כי האגודה תיאלץ לפטר את עובדיה בלי שיש ביטחון כי אלה ייקלטו אצל הקבלן החליפי.
המשמעות הוודאית היא הכרזת סכסוך עבודה אשר יעכב את מימוש המהלך.
האגודה היא הגוף היחיד שהעברת השירות לביצועו, לא תהיה כרוכה בפיטורים המוניים של עובדים וסכסוכי עבודה שיגררו הליכים משפטיים מורכבים, במסגרתם תידרש החזרת העובדים לעבודתם.
יש לזכור כי חלק מעובדי האגודה טוענים ליחסי עובד מעביד עם המדינה.
פיטורי האחיות יובילו לפתיחתם של הליכים משפ טיים מעין אלו.
ביטחון תעסוקתי יחסי לעובדי האגודה ותקטין ]בקשת פטור לשלוש שנים תאפשר[ את אפשרות החיכוך עם ארגוני העובדים על רקע המעבר ממודל התקשרות שירותים".
]קבלן[ המדינה עם קבלן כוח אדם למודל של ספק יצוין כי משרד האוצר בתשובתו מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה כתב בעניין ההתקשרות עם האגודה כספק יחיד, בפטור ממכרז, לצורך אספקת שירותי בריאות מסוימים מאפריל 2007 : "משרד האוצר החל בביצוע עבודת מטה משותפת לכל הגורמים הנוגעים בדבר לצורך בחינת פרסום מכרז לאספקת שירותי ע"י גורם חוץ ממשלתי".
]מסוימים[ בריאות משרד מבקר המדינה מעיר שאת עבודת המטה ראוי היה לעשות קודם להחלטה על מתן פטור ממכרז.
מכל מקום, את עבודת המטה שמדובר עליה יש לסכם עוד לפני תום שלוש שנות ההתקשרות שסוכמו עם האגודה כדי שיהיה אפשר לקיים דיון ראוי בעניין המשך מתן שירותי הבריאות המסוימים באמצעות מכרז.
עוד ב - 1990 הציגה ועדת השופטת נתניהו 19 את חסרונותיו של פיצול האחריות לאספקת שירותי בריאות בין קופות החולים למשרד הבריאות, והמליצה כי קופות החולים יישאו באחריות לאספקת כלל שירותי הבריאות.
ביטוי לאימוץ תפיסה עקרונית זו אפשר למצוא בנוסח של חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד - 1994 , שנכנס לתוקף ב- 1995 .
על פי הנוסח המקורי של החוק, העברת האחריות .
18 מכרז נוסף להספקת תחליפי סם נעשה ב - 2006 , אך משרד הבריאות ביטל אותו בגלל הצעות יקרות שהוגשו.
19 "ועדת החקירה הממלכתית לבדיקת תפקודה ויעילותה של מערכת הבריאות בישראל", 1990.
לכל סל השירותים20 לידי קופות החולים הייתה אמורה להיעשות בתוך שלוש שנים מיום החלת החוק, אולם בתיקון לחוק משנת 1996 נקבע במפורש כי שירותי הבריאות האמורים שפורטו בתוספת השלישית (כגון הטיפול בחולי נפש) ימשיכו להינתן על ידי משרד הבריאות.
מאז ועד מועד סיום הביקורת (12 שנה) מתנהלים דיונים על אודות העברת חלקים מהתוספת השלישית לאחריות קופות החולים.
המשרד הסביר למשרד מבקר המדינה כי גם עקב הדחייה בכניסתם לתוקף של החוק הנוגע למעמדם של עובדים על ידי קבלני כוח אדם (ראו בהמשך) ולהעברה בחוק של האחריות לטיפול בחולי נפש לקופות החולים, לא היה טעם לעשות מכרזים בנוגע לשירותים שניתנים באמצעות עובדי האגודה בשני נושאים אלה.
משרד מבקר המדינה מעיר שגם אם עתיד היה להיכנס לתוקף חוק שעשוי להסדיר העסקה של עובדים במסגרת זו או אחרת, היה על המשרד לערוך מכרזים מוגבלים בזמן, שאחריהם אפשר לבצע את הוראות החוק החדש, והוא לא עשה כך במשך שנים רבות.
יצוין כי בשנת 2006 ערך משרד הבריאות מכרז להפעלת מרכזים לטיפול ממושך בתרופות לנפג עי סמים (תחליפי סם - מתדון), אולם המשרד ביטל את המכרז עקב דרישות כספיות גבוהות של שני המציעים (אחד מהם היה האגודה).
המשך ההתקשרות עם שני המציעים, שגם לפני המכרז הפעילו את המרכזים עבור המשרד כ ספקי שירותים, נעשה גם במקרה זה באמצעות פטור ממכרז, והדבר נמשך עד מועד סיום הביקורת.
התקשרויות של משרדי ממשלה נוספים וגופים ממלכתיים אחרים עם האגודה ללא מכרז .
משרדי ממשלה וגופים ממלכתיים נוספים - המוסד לביטוח לאומי, משרד התמ"ת ומשרד החינוך 21 נתנו אף הם מעין בלעדיות לאגודה לספק שירותי כוח אדם ושירותים וללא מכרז.
המוסד לביטוח לאומי משלם לאגודה בעבור שני תחומי פעילות.
האחד - משכורת המשולמת לעובדים (רופא ומזכירות) העוסקים בעררים של מוגבלים בגפיהם על גובה גמלת הניידות שאושרה להם 22 ; האחר - משכורת המשולמת למזכירי ועדות במכון הרפואי לבטיחות בדרכים אשר אחראי בין היתר לוועדות לקביעת גודל רכב לנכים ולאישור אביזרים מיוחדים לנהיגה.
20 הכולל: רפואה מונעת וקידום בריאות, שירותי בריאות הנפש ושירותי הבריאות לקשישים.
ראו גם: "מערכת הבריאות בישראל" גבי בן נון, יצחק ברלוביץ, מרדכי שני, 2005.
מדובר בשירותים רפואיים לתלמידי החינוך המיוחד 22 בעניין עיסוקיו השונים של הרופא, ראו את הפרק "עבודות מחוץ לתפקיד של מנהלי בתי חולים", עמ' 493.
אף שמדובר בהתקשרות רבת שנים (מ - 1999 באחד התחומים), למוסד לביטוח לאומי אין הסכם עם האגודה המסדיר את כללי ההתקשרות ביניהם בשני תחומים אלה23 .
מלבד זה, מ - 1988 המוסד לביטוח לאומי משלם לאגודה בגין הפעלת מרכז לשירותי אבחון למתמכרים לחומרים פסיכואקטיביים (סמים ואלכוהול) ביפו לצורך אבחון נפגעי סמים ומעקב אחריהם על סמך הסכם שנחתם בין המוסד לביטוח לאומי לאגודה ולמשרד הבריאות.
אולם אף שמ - 1993 יש חובה לעשות מכרזים, ההסכם הוארך במשך השנים בפטורים ממכרז שאישרה ועדת המכ רזים העליונה של המוסד לביטוח לאומי.
המוסד לביטוח לאומי מסר בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה בעניין העררים על גובה גמלת הניידות כי מאוקטובר 2008 "אין למוסד התקשרות עם האגודה".
בעניין אבחון מתמכרים לחומרים פסיכואקטיביים מסר המוסד כי הכין מכרז שנמצא בשלבים סופיים.
משרד התמ"ת אחראי מ - 2003 , באמצעות יחידת סמך, להנפקת היתרים להעסקת עובדים זרים לקשישים המתקשים בפעולות היום -יום.
ההיתר ניתן לקשיש לאחר ביצוע מבחן תלות.
קשיש שזכאי לגמלת סיעוד נבדק בידי מעריכים של המוסד לביטוח לאומי ללא תשלום, ואילו קשיש שאינ ו זכאי לגמלת סיעוד מופנה על ידי התמ"ת לבצע את מבחן התלות באגודה - בתשלום, כשפעולות אלה ומתן הסמכות לאגודה לבצעם נעשו ללא מכרז.
משרד התמ"ת מסר בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה כי מאז הועברו אליו הסמכויות להנפקת היתרים להעסקת עובדים זרים (שהיו לפני כן בידי שירות התעסוקה24 ) עסק המשרד בלימוד ובטיפול בבעיות שהתעוררו וכדי למנוע פגיעה בציבור הקשישים המשיך המשרד, כבעבר, להפנות קשישים שאינם זכאים לגמלת סיעוד לביצוע בדיקת תלות באגודה.
בתשובה מינואר 2009 מסר משרד התמ"ת: "מדצמבר 2008 הופסקה הפניית מטופלים לאגודהוהערכות תלות למי שאינו זכאי לגמלת סיעוד יעשו גם הן באמצעות המוסד לביטוח לאומי על פי הסכם מוסד".
בכתב שנעשה אולם מן הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה עלה כי למשרד התמ"ת לא היה הסכם עם האגודה ומן הראוי היה שיעגן בהסכם את ההתקשרות עם האגודה מיד עם העברת הסמכויות משירות התעסוקה אליו.
23 האגודה מגישה למוסד לביטוח לאומי חשבון בצירוף תלושי שכר.
המוסד משלם לאגודה את השכר ששילמה וכן תקורה שסוכמה.
24 תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק שירות התעסוקה, התשי"ט- 1959.
עקב פעילותה רבת-השנים של האגודה בתחום שירותי הבריאות בפטור ממכרז נוצר בפועל מצב שמרב כוח האדם הרפואי והפָּרָּה -רפואי הפנוי התרכז בידיה, וכך אף התעצם כוחה התפעולי -עסקי כספק מעין בלעדי של שירותים אלה, ובשל כך אף חוזרת ונשנית טענת משרדי הממשלה כי מדובר בספק יחיד, וחוזר חלילה.
משרד מבקר המדינה מדגיש את העיקרון המשפטי והכלכלי שבחוק חובת המכרזים - שניהול השוק ראוי שייעשה בשקיפות ובאמצעות תחרות שהיא ההליך הכלכלי והמשפטי הראוי, ואם יש כשל שוק, יש לבחון כיצד הוא אירע וכיצד אפשר וראו י למנוע אותו בעתיד.
מלבד זה, יוער שאשר למשרד הבריאות - היה אפשר, בנוגע לכמה מהתחומים לפחות, אף לשקול התקשרות עם קופות החולים, כלומר לשקול לשלב פעולות אלה כחלק מהשירותים שהן נותנות מכוח חוק ביטוח בריאות ממלכתי או כהרחבה לאותו חוק או לשקול להתקשר עם השלטון ה מקומי כנותני שירותים.
סדרי עיצוב מכרז במגזר הציבורי .
משרד מבקר המדינה ניתח את הנסיבות שהוליכו את האגודה למעמד של ספק יחיד ובלא שהתפתח שוק תחרותי, לשם הפקת לקחים וכדי להימנע בעתיד ממצב זה.
שוק אספקת שירותי כוח אדם רפואי .
כאמור, אמנם בשל החובה לעשות מכרז עשה המשרד שני מכרזים, אולם מאחר ששוק אספקת שירותי כוח האדם הרפואי מצומצם מלכתחילה, שומה היה על המשרד לפני יציאה למכרז לנתח את השוק על יסוד העקרונות של לימוד השוק, לקבוע תנאי סף הוגנים ויעילים, ובכלל זה לשקול מכרזים אזוריים ולערוך אף בחינה של האפשרות לחלוקת השוק בין ספקים שונים, גם אם אלה עשויים לעלות בטווח קצר יותר משאבים, אך ייתכן שבטווח הארוך יהיה בהם לשמר תחרות ולמנוע מעין בלעדיות.
זה בעצם לב לבו של חוק חובת המכרזים ושמירת כללי השקיפות והשוויון.
על יסוד העקרונות האלה, שרובם ככולם מפורסמים בספרות מקצועית או בהוראות של ממשלות שונות בעולם, בדק משרד מבקר המדינה את ההתנהלות של משרד הבריאות בישראל כדי לענות על השאלות כיצד ומדוע נוצר מצב של ספק יחיד וכיצד לעתיד לבוא אפשר למנוע זאת.
לימוד השוק אבן יסוד לכל התקשרות מוצלחת כדי לעודד תחרות הוגנת לטווח ארוך היא היכרות טובה עם השוק הנוגע להתקשרות.
הדבר יכול להיעשות בין היתר באמצעות אנשי מקצוע של הגוף המתקשר או באמצעות יועצים חיצוניים; ניתן להסתייע גם במידע של גורמי מחקר (כמו דן אנד ברדסטריט) המכירים את השוק, לקיים ימי עיון ולפרסם בקשות ראשוניות רק לקבלת מידע.
כאמור, בפסק הדין שנתן בג"ץ ב- 19.
98 אפשר לראות גם הנחיה למדינה לחזור לחלופות של איתור ספק בקרב גורמים שונים שמסוגלים לספק כוח אדם בתחומים רפואיים, כגון קופות החולים, מד"א, בתי חולים וחברות כוח אדם למיניהן או השלטון המקומי.
לפיכך היה אפשר לצפות שהמשרד יבחן עם ה גורמים השונים את האפשרות שהם ישתתפו בהספקת השירותים השונים הדרושים למשרד, אך ככל שהעלתה הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה, לא נעשתה בחינה זו.
הסמנכ"ל הבכיר למינהל ומשאבי אנוש במשרד כתב למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2008 כי לאחר קביעת בג"ץ בשנת 1998 , שעל פיה יש לצאת במכרז, "הוצע הפרויקט לקופות החולים אשר לא הביעו עניין בלקיחתו.
לא ידוע לנו על פניה לרשויות המקומיות.
לגבי מד"א להערכתנו זהו גוף שאינו מתאים למתן שירות מונע".
אולם להסברים אלה, בנוגע לתחום אחד בלבד מאלו שעסקה בהם האגודה, לא צורפו מסמכים בדבר מהות הדיונים שהתקיימו עם הקופות.
יצוין כי אף שחלפו כ -11 שנים מאז עריכת המכרז, לא עשה המשרד פעולות נוספות לבחון את הנושא עם גורמים נוספים או פעמים נוספות עם קופות החולים, אף שיש בשוק חברות כוח אדם אשר ייתכן כי יכלו להשתתף במכרזים אילו נעשו הפעולות המתאימות, אשר מקצתן צוינו לעיל.
מד"א מסר בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה: "מד"א אכן לא עוסק במתן שירות מונע, למעט בנושא הדרכת הציבור הרחב.
עם זאת, הנושא לא הוצע לנו רשמית ולא נבחן על ידינו בצורה רצינית, בשלב זה.
על פניו נראה כי מד"א, במידה ויידרש לנושא, יוכל לעשות זאת בהסתמך על כוח אדם קיים בארגון ולהערכת הנהלת מד"א גם בעלויות פחותות בצורה משמעותית".
משרד מבקר המדינה מעיר שמן הראוי היה כי המשרד יבצע לימוד שוק יסודי בנושא של חלופות לאספקת שירותי כוח אדם רפואי, שעשויים להשתלב במכרזים ולעודד תחרות בתחום זה.
תנאי סף וחלוקת השוק בין ספקים 1.
תנאי הסף הם התנאים והדרישות שכל מציע המשתתף במכרז צריך לעמוד בהם.
בדרך כלל מדובר בתנאי מוקדם, ואי-קיומו יביא לפסילה על הסף, בלי לשקול כלל את ההצעה מול יתר ההצעות שהוגשו במכרז.
בשני המכרזים שהתקיימו ב - 1998 וב- 199925 נקבעו תנאי סף שהגדירו צורך בניסיון של שלוש שנים בהספקת שירותי כוח אדם ובהצגת המלצות של גורמים שקיבלו מהמציע שירות כוח אדם; ובנוסף, בשני מכרזים קבע המשרד שהוא "מעדיף להתקשר עם קבלן אחד להספקת כל השירות שבו עוסק המכרז.
למרות לקבל חלק של ההצעה או לפ ]המשרד[ זאת, שומר לעצמו צל ההתקשרות בין מספר מציעים" 26 .
מכאן, שמלכתחילה, ספקים שהיתה להם רק יכולת לאספקה חלקית או אזורית ניגשו מעמדת נחיתות למכרז וייתכן שתנאי זה מנע מראש מכמה ספקים אף להציע את הצעותיהם.
ההעדפה של ספק אחד אפשרה לאגודה, לאחר שזכתה במכרז, מעין בלעדיות וכן היא אפשרה לה לאגד מתחת לכנפיה נתח נכבד של כוח האדם הרלוונטי שאינו מועסק בגופים אחרים (כבקופות החולים).
בכך נתן המשרד לאגודה יתרון מהותי על פני אחרים ומנע מעצמו לאחר מכן עריכת עוד מכרז כי השוק כבר נשלט בלעדית בידי האגודה ולא נותרו ספקים ראויים להתחרות עמה.
בעניין תנאי הסף יש לציין כי במרס 2008 תוקן חוק חובת המכרזים27 , והוא מציב קריטריונים ברורים בעניין דרישות סף של עורכי מכרזים.
בין היתר התיקון קובע: "עורך מכרז לא יקבע תנאי להשתתפות של מציע במכרז אלא אם כן התנאי מתחייב מאופיו או ממהותו של המכרז.
קבע עורך המכרז תנאי מבין אלה [ .
ינמק החלטתו במסמכי המכרז]המנויים בתיקון יצוין שעוד לפני תיקון החוק הוציא החשב הכללי בפברואר 2007 הוראת שעה בנושא "הסרת חסמים ברכש הממשלתי"28 .
בהוראה פורטו בין היתר הקלות שיש לנקוט בנוגע לתנאי סף, והוצעו בה פתרונות לתנאי סף מקשים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד ליישם את ההוראות המעודכנות במכרזים שיבצע לעתיד לבוא בעניין התקשרויותיו בכלל ועם האגודה בפרט, ובכך יתאפשר לספקים נוספים להגיש את הצעותיהם; ולטווח הארוך הדבר יאפשר תחרות ויצירת יכולת לספקים נוספים להתמודד במכרז.
25 המכרז שנעשה ב- 1998 נועד לצורך אספקת כוח אדם, ובעיקר רופאים ואחיות, כדי לתת שירותי בריאות מסוימים.
המכרז שנעשה ב- 1999 נועד לצורך אספקת כוח אדם כדי לתת את כלל שי רותי הבריאות לציבור.
מדובר במגוון מקצועות ובהם: רופאים, אחיות, רופאי שיניים, רוקחים, מיילדות ופסיכולוגים; המשרד קבע כי אספקתם של כל השירותים וכל סוגי כוח האדם היא תנאי יסוד להשתתפות במכרז.
26 השאלה "האם ניתן להגיש הצעה עבור אזור מסוים" עלתה בכנס ספקים שנערך ב- 31.
תשובת המשרד הייתה: "אין אפשרות להגיש הצעה עבור אזור מסוים בלבד.
המשרד יעדיף להתקשר עם ספק אחד אבל אנו רשאים לפצל את השרות ליותר מספק אחד".
27 'חוק חובת המכרזים (תיקון מס19 ), התשס"ח- 2008 .
28 החשב הכללי- חוזר הוראת שעה משקי 9 - 2 - 2007.
מלבד זה, במכרזים האמורים נקבע: "סך כל משך ההתקשרות לא יעלה על ארבע שנים עוקבות".
בפועל על רקע הבלעדיות שנוצרה לאגודה, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 .
, לאחר כעשר שנים, עדיין לא נערך מכרז נוסף 3.
: שימור ספק נוסף שימוש מקובל בעולם המערבי הוא שימור ספק נוסף ( second source )- כלי המאפשר קיום תחרות ומונע היווצרות מעין בלעדיות.
הכוונה היא שבכל מכרז שתנאי השוק בו מצביעים על מספר ספקים מצומצם לא יזכה ספק אחד, שכן הדבר יפגע ביכולת התחרות, אלא השוק יחולק בשיעורים שונים בין יותר מספק אחד, וכך תישמר יכולת התחרות לעתיד לבוא29.
אולם ה משרד גם לא אפשר מראש להשתמש בכלי זה.
בשני המכרזים שפרסם המשרד ב- 1998 וב- 1999 לא הוחלט מראש כי ייבחרו כמה מתחרים אשר בצורה משולבת יספקו את השירותים, ובפועל נבחרה האגודה ופעלה כזכיין יחיד במשך כעשר שנים.
יצוין שבעניין דומה כבר קבע מבקר המדינה 30 כי יש "לשאוף .
להגיע להסכמים עם ספקים רבים ככל האפשר, כדי לעודד תחרות בין ספקים, לשפר את תנאי השירות ולהוזיל את המחירים".
מכאן שפעולות משרד הבריאות ומשרד האוצר, אשר על פיהן הועדף במשך שנים ספק יחיד, הביאו ליצירת מעין בלעדיות בתחום אספקת כוח אדם למערכת הבריאות הממשלתי ת ולגופים נוספים - לאגודה למען שירותי בריאות הציבור.
לאחר מכן, מעצם היות האגודה בלעדית, המשרד ביקש פטורים ממכרז בנימוק שהאגודה היא ספק יחיד ולא נבחנו כלל פתרונות רבים ומגוונים שהיו בפני המשרד, ובהם כאלו שהמליצה עליהם ועדת השופטת נתניהו להפריד את תפקידי הביצוע של המשרד ולהעבירם לקופות החולים כדי שיהיה רצף טיפולי ויועמק הטיפול המונע האישי בזכות שילוב הרפואה המונעת והטיפולית.
אם השוק מאופיין במספר ספקים לא רב, יש לבחון חלופות, כגון עריכת מכרז חלקי או אזורי במקום העדפת ספק אחד או פעולה למען חלוקת נתח השוק בין כמה ספקים, ללא מתן מעין בלעדיות לספק אחד.
29 :ראו למשל Issues Associated with Second -Source Procurement Decisions J.
Large - December 1990 30 מבקר המדינה , דוח שנתי 58ב ( 2008 ), בפרק "סדרי הקצאת אביזרים רפואיים למבוטחים בקופות החולים", עמ' 549.
המיוחד שנזכר לעיל היה אפשר אף לשקול התקשרות עם קופות החולים ולשקול לשלב פעולות אלה כחלק מהשירותים שהן נותנות מכוח חוק ביטוח בריאות ממלכתי או כהרחבה לאותו חוק או לשקול להתקשר עם השלטון המקומי כנותני שירותים.