HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
(ד) אחד היתרונות של שיטת הרף, שהיא שיטת פיקוח מובנית וממוחשבת, נעוץ בכך שהיא מייצרת מאגרי מידע על ביצוע הפיקוח, על מסגרות הדיור ועל איכות הטיפול.
מאגרים כאלה מאפשרים בין היתר השוואה בין מסגרות הדיור השונות ודירוגן.
כבר בדוח 55ב23 מ- 2005 העיר מבקר המדינה כי למרות ששיטת הרף עשויה לשמש כלי להשוואה בין המוסדות השונים בכל הנוגע לשירות שהם מספקים בתחום כלשהו, לא עשה בה משרד הרווחה שימוש כזה.
גם בבדיקה הנוכחית של משרד מבקר המדינה לא נמצא שמשרד הרווחה עשה בשיטת הרף שימוש השוואתי בכל הנוגע לשירות החוץ -ביתי.
23 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב( 2005 '), עמ730.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 1455 .
בתשובתו מסר משרד הרווחה כי שיטת הרף אינה כלי הפיקוח היחיד העומד לרשות מפקחי אגף השיקום, שכן הם מבצעים פעולות פיקוח שוטפות מול המסגרות באופן יומיומי.
המשרד הסביר כי מסגרות דיור רבות לא נבדקו באמצעות השיטה עקב מחסור במפקחים ותחלופה שלהם.
המשרד הוסיף כי אכן עד היום לא נעשה שימוש מספק בנתונים שנאספו באמצעות השיטה, וכי השיטה עוברת בימים אלה תהליך של שדרוג ומחשוב, בין היתר כדי לענות על נושא זה ועל נושא בדיקת כוח האדם.
: הבקרה הכספית עיקר הבקרה הכספית על מסגרות ה דיור של השירות החוץ -ביתי אמורה להתבצע באמצעות משרדי רואי חשבון חיצוניים, ואחראית לה חשבות משרד הרווחה.
משרד מבקר המדינה בדק את הבקרות הכספיות שנעשו בשנים 2010 - 2011 במסגרות הדיור, והעלה כי כאלה נעשו בשתי מסגרות בלבד מבין כ-80 ,: אחת מהן טרם גובשה לדוח סופי והשנייה לא העלתה ליקויים רבים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בכמות בקרות דלה ביותר, וכי על משרד הרווחה להגדילה, בייחוד לאור העובדה שבשירות החוץ-ביתי אין מפקח ייעודי לעניין זה, ושלמפקחים המחוזיים אין הידע, היכולת והמשאבים לביצוע בקרות כספיות.
יש להדגיש כי בבקרות הכספיות נבדקים מרכיבים חשובים שאינם נבדקים על ידי המפקחים המחוזיים של השירות החוץ-ביתי, כמו הניהול התקציבי של מסגרת הדיור, הכנסותיה, הוצאותיה וזכויות עובדיה.
בהיעדר בקרות של חשבות משרד הרווחה או של גורם חיצוני מטעמה, הם נותרים בגדר הפקר.
בתשובתו מסר משרד הרווחה כי בתכנית העבודה לשנת 2013 יהיה דגש ניכר על ביקורות במסגרות החוץ-ביתיות באגף השיקום.
: אמצעי האכיפה לשם תיקון הליקויים על פי הסכם ההתקשרות של משרד הרווחה עם הארגונים המספקים את השירות, המשרד יהיה רשאי להפסיק את ההתקשרות במקרה של הפרת ההסכם.
משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בהרתעה לא יעילה, שכן היא מותירה בידי משרד הרווחה את הברירה ליזום צעד קיצוני בלבד - סגירת מסגרת הדיור לאלתר - דבר שבפועל נעשה רק כשמתגלים ליקויים רבים וחמורים.
אשר על כן, שומה על משרד הרווחה להוסיף להסכמים הבאים סנקציות ביני ים - כפי שעשה משרד הבריאות - ולהשתמש בהן ככלי לאכיפת תיקון ליקויים שאינם מחייבים את סגירת המסגרת.
בתשובתו מסר משרד הרווחה כי הוא מקבל את ההערה בדבר הצורך בקיומן של סנקציות ביניים, והוסיף כי "נושא זה צריך לקבל מענה אחיד ברמה הכלל משרדית".
היבטים בהסכמי ההתקשרות עם הארגונים נותני השירות .
העברת זכויות על מסגרת דיור לפי הסכם ההתקשרות של משרד הבריאות עם הארגונים החיצוניים, אין הם רשאים למסור, להעביר או להסב את זכויותיהם על פי ההסכם לגורם אחר .
נמצא כי במהלך 2012 'נרכשו מניותיו של תאגיד א - שהוא ארגון המפעיל את אחת ממסגרות הדיור שבאחריות משרד הבריאות - בידי בעלי מניות של תאגיד ב', שאף הוא מפעיל מסגרות דיור.
משרד הבריאות לא מצא לנכון להתערב, או לקיים משרד הרווחה והשירותים החברתיים 1457 .
מכרז חדש להפעלת מסגרת הדיור.
לטענתו, מהבחינה המשפטית לא השתנתה זהותו של התאגיד, ורק זהות בעלי מניותיו השתנתה.
לכן לא הייתה לו אפשרות להתערב או למנוע את המעבר מכוח הסכם ההתקשרות, אפילו אם רצה בכך.
משרד מבקר המדינה מעיר כי לכאורה המצב החוזי הקיים אינו מונע מגורם שמשרד הבריאות סבור שהוא בלתי -ראוי או בלתי -כשיר, לרכוש מניות של תאגיד שמפעיל מסגרת קיימת ולהפעילה הלכה למעשה, זאת בלא שהמשרד יוכל להתנגד לכך.
לעומת זאת הסכמי ההתקשרות של משרד הרווחה עם הארגונים החיצוניים נותנים את הדעת על סוגיה זו, וקובעים כי העברה של 25% מן הבעלות לתאגיד כלשהו תיחשב כהסבת זכויות.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לשקול לשלב סעיף כזה בהסכ מי ההתקשרות שלו.
ככלל, העברת מידע בין שני המשרדים היא פעולה חשובה להגברת המועילות ועליהם לקדם עיקרון זה (ראו להלן בנושא "למידה בין-משרדית").
בתשובתו מסר משרד הבריאות כי "בעת ניסוח הסכמים חדשים תילקח בחשבון גם הערת המבקר, אך.
יש להשאיר גמישות מסוימת שתאפשר במקרים המתאימים, ובאישור המשרד מראש, לבצע המחאת זכויות (ולא רק מכר מניות)".
תמריצים לארגונים החיצוניים לצד דוחות פיקוח של משרדי הבריאות והרווחה שחשפו ליקויים במסגרות הדיור, יש גם דוחות שזיכו מסגרות בשבחים.
אחת הדרכים להמריץ את הארגונים לשפר את רמת השירות במסגרות הדיור שהם מפעילים היא לתגמל אותם בגין מצוינות מעבר לנדרש, לפי מדדים שייקבעו.
משרד מבקר המדינה המליץ בביקורות קודמות שעשה במשרדי הבריאות והרווחה לשקול לשלב בהסכמי ההתקשרות מנגנון שיאפשר מתן תמריצים24.
הביקורת הנוכחית שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי משרדי הבריאות והרווחה עדיין לא שילבו מנגנון כזה בהסכמי ההתקשרות.
המעקב אחר תהליך השיקום ומדידת הצלחתו .
סעיף המטרה בחוק שיקום נכי נפש קובע כי מטרת החוק היא "לשקוד על שיקומם ושילובם בקהילה של נכי הנפש כדי לאפשר להם להשיג דרגה מרבית אפשרית של עצמאות תפקודית ואיכות חיים, תוך שמירה על כבודם ברוח חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.
מטרות דומות קבע גם משרד הרווחה בהוראות התע"ס, ביחס לשיקום הנכים המצויים באחריותו: לשפר את רמת תפקוד הנכים ואת דימוים העצמי, לפתח את יכולתם ואת כושרם במגמה לייצר אצלם אי-תלות מרבית, ל שלבם בקהילה ועוד.
24 ,ראו: מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב( 2005 '), עמ748 ,; מבקר המדינהדוח שנתי 60 ב( 2010) ', עמ 580-581 .
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 1459 .
כדי לבחון אם הושגו מטרות השיקום, על משרדי הבריאות והרווחה לעקוב באופן שוטף ומובנה אחר התהליך המתבצע במסגרות הדיור; כן עליהם למדוד מדי פעם בפעם את מידת הצלחתו.
בדיקה זו הכרחית מאחר שהשיקום מתבצע במסגרות חיצוניות, שניהולן השוטף אינו מצוי בידי 1460 דוח שנתי 63ג .
היא חשובה גם לאור המשאבים הכספיים הניכרים - המסתכמים במאות מיליוני שקלים - שהמדינה מעבירה למסגרות הדיור לצורך תהליך השיקום.
מעורבות מועטת של משרדי הממשלה בתהליך השיקום 1.
לפי חוק שיקום נכי נפש, על ועדות השיקום האזוריות של משרד הבריאות לעיין מדי שישה חודשים בתכנית השיקום שנקבעה לנכה הנפש, כדי לבדוק אם היא אכן מתאימה לו.
הביקורות הקודמות שעשה משרד מבקר המדינה העלו כי ועדות השיקום לא עשו כן בתדירות הנדרשת בחוק.
משרד מבקר המדינה העיר אז למשרד הבריאות כי עקב כך עלול תהליך השיקום להחטיא את מטרתו25.
הביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה העלתה כי ועדות השיקום עדיין אינן עומדות בדרישת החוק, ושבפועל העיון בתכניות השיקום מתבצע בדרך כלל אחת לשנה בלבד - ועל פי רוב רק על ידי רכזת השיקום האזורית של משרד הבריאות, ולא על ידי ועדת השיקום האזורית.
משתמע מכאן שהבקרה הממשלתית על תהליך השיקום אינה מספקת.
בתשובתו מסר משרד הבריאות כי "כדי לעמוד במשימה זו החליט מנכ"ל המשרד על תוספת של 20 משרות בשנת 2013 .
אשר למשרד הרווחה, בהוראות התע"ס נקבע כי אחת לשנה תעביר מסגרת הדיור דוח על הדייר לגורם שהפנה אותו, דהיינו לעובד הסוציאלי במחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית, וכן תזמין את העובד הסוציאלי לדיון על אודות הדייר עם הצוות המקצועי של המסגרת.
הוראות התע"ס גם קובעות כי אחד מתפקידי העובד הסוציאלי הוא לקיים ביקורים אצל הדייר במסגרת הדיור, כדי לוודא שהיא אכן תואמת את צרכיו ואת התפתחותו.
מבדיקת דוחות הפיקוח של השירות החוץ-ביתי על מסגרות הדיור עלה כי העובדים הסוציאליים של המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות פעמים רבות אינם מגיעים לדיונים האמורים ואלה מתקיימים בהיעדרם.
משרד הרווחה וכן כמה רשויות מקומיות מסרו בתשובתם כי בשל המעמסה הרבה המוטלת על עובדי המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות, הם מתקשים להגיע לדיונים במסגרות באופן שגרתי.
כמה רשויות ציינו כי לא תמיד מתקבלות אצלן ההזמנות לדיונים.
25 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57 ב( 2007 '), עמ397 ,; מבקר המדינהדוח שנתי 60 ב ( 2010 '), עמ573 .
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 1461 .
לדעת משרד מבקר המדינה, מתן האחריות לביצוע השיקום בידי מסגרות חוץ-ממשלתיות אינו גורע מחובתה של המדינה להמשיך ולעקוב אחר תהליך השיקום של אלה שנמצאו זכאים לו.
אשר על כן, על משרדי הבריאות והרווחה להעמיד משאבים ראויים כדי לשפר את המעקב שלהם (וכן של הרשויות המקומיות בהקשר למשרד הרווחה) אחר תהליך השיקום, כנדרש בחוק ובהוראותיהם, ובכלל זה להגביר את תדיר ות נוכחותם במסגרות הדיור.
מעורבות תכופה ועקבית של משרדי הממשלה תגביר את מחויבותן של מסגרות הדיור לתהליך השיקום.
מדידת הצלחתו של תהליך השיקום 1.
: משרד הבריאות הצורך לבחון את מידת ההצלחה של שיקום נכי הנפש לפי מדדי תוצאה מועלה זה כמה שנים על ידי המועצה הארצית לשיקום נכי נפש בקהילה26 .
בשנת 2008 המליצה המועצה לחקור את יעילותה ואת מועילותה של מערכת השיקום באמצעות מדדי תוצאה (תפקוד, איכות חיים, שילוב בקהילה), וליצור בסיס נתונים שבעזרתו תוערך מידת היישום של שירותי השיקום.
לאחרונה, במאי 2011 , במסמך המלצות שהגיש יו "ר המועצה דאז (לקראת סיום תפקידו) לבכירי משרד הבריאות, הוא ציין כי חשוב מאוד לבדוק באיזו מידה תכניות השיקום מבצעות את מה שנקבע והובטח בהן; כן הצביע על הצורך לחקור את תוצאות מערך השיקום בכללותו.
הביקורת העלתה כי אף על פי שמשרד הבריאות לא חלק על הצורך האמור, ואף על פי שחלף יותר מעשור מאז החלת חוק שיקום נכי נפש, הוא טרם ביצע בדיקה כזאת.
יצוין כי בשנים 2006 -2010 ערך משרד הבריאות, ביזמת המועצה הארצית לשיקום נכי נפש בקהילה ובאמצעות חברה חיצונית, סקר שביעות רצון בקרב כ- 3,000 נכי נפש.
הסקר בדק את שביעות רצונם משירותי השיקום (תעסוקה, דיור, מועדונים וכיוצא באלה).
מן הממצאים שפורסמו עלה כי כ-60% מנכי הנפש היו שבעי רצון.
משרד מבקר המדינה מעיר כי סקר כזה חשוב לצורכי למידה, הפקת לקחים ושיפור, אולם אין הוא תחליף למדידת ההצלחה והמועילות של שירותי השיקום לפי מדדי תוצאה, שכאמור טרם בוצעה.
בתשובתו מסר משרד הבריאות כי בהמשך לסקר האמור "יצא המשרד השנה בפרוייקט לאומי למדדי תוצאה בהיקף נרחב באשר למעקב אחר השיקום ומדידת הצלחתו", וכי לאחר ביצוע "פיילוט" יחל הפרויקט במחוזות צפון וחיפה.
: משרד הרווחה אשר לשירות החוץ -ביתי במשרד הר ווחה נמצא כי בשנים האחרונות נעשתה בדיקה נקודתית אחת שכללה מדידת תוצאות.
הבדיקה נערכה בשנים 2008 -2010 , במסגרת "מיזם תוצאות" ניסיוני כללי שערך משרד הרווחה בכל אגפיו, ובכלל זה בשירות החוץ-ביתי באגף השיקום.
הנושא שנבדק היה השיפור ברמת התפקוד של דיירי ההוסטלים בפעילויות יומיומיות מיום קליטתם, ותוצאות הבדיקה - שנעשתה בחלק ממסגרות הדיור בקרב כ-60 דיירים - העלו בין היתר כי מידת השיפור הייתה נמוכה מן היעד שהוצב במיזם; אחת ממסקנות הבדיקה הייתה כי תהליך מדידת התוצאות מאפשר מעקב שיטתי ומסודר אחר התקדמות הדיירים.
לאור ה ממצאים הומלץ להחיל באופן שוטף ושיטתי את תהליך מדידת התוצאות על כל הדיירים החדשים בכל מסגרות הדיור, אולם מבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצא שהדבר נעשה.
26 מועצה שהוקמה על פי חוק שיקום נכי נפש, ותפקידיה לייעץ לשר הבריאות בתחום שיקום נכי הנפש, לקבל דיווח ונתונים בדבר ביצוע החוק וליזום מחקרים בנושא שיקום.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 1463 .
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שמשרד הרווחה ישלים את הבדיקה שיזם בשירות החוץ-ביתי, וכן יפעל לקיום בדיקות נ וספות כאלה על מרכיבים אחרים בתהליך השיקום - באופן סדיר ושיטתי - על מנת שתהא בידיו תמונה כוללת של מידת הצלחתו של תהליך השיקום, וכדי שיוכל להפיק לקחים לצורך שיפורו.
בתשובתו מסר משרד הרווחה כי "שיטת הרף, העוברת כעת תהליך של מיחשוב, תוכל לתת מעתה תמונה מקיפה וברורה יותר לגבי תוצאות השיקום של כל אחד מהדיירים ושל המסגרות ככלל.
באשר למהלכים מחקריים מורכבים יותר.
יש להקצות משאבים ייחודיים לשם ביצוע תהליכים של הגדרת הצלחות ומדידת תוצאות".
ככלל, ובייחוד כשמשרדי ממשלה עוסקים בתחומים דומים, רא וי שתתקיים ביניהם למידה הדדית אשר תוכל לשפר ולהפרות את עבודתם ואת איכות השירות שהם נותנים.
למשימות העומדות לפני משרדי הבריאות והרווחה מאפיינים דומים רבים: שני המשרדים מתקשרים בהסכמים לרכישת שירותים חברתיים מארגונים חיצוניים רבים (ולעתים אף מדובר באותם ארג ונים); שניהם מפקחים על מסגרות של הוסטלים ושל דיור מוגן אשר שוהות בהן אוכלוסיות חלשות הזקוקות לשיקום (וכאמור, לפעמים נדרשת ועדה בין-משרדית להכריע לאיזה משרד ישויך המטופל); לפני שניהם עולות שאלות הנוגעות לאיכות תהליך השיקום במסגרות הדיור השונות, לכמות מסגרות הדיור, לאופן הפיקוח והבקרה עליהן ועוד.
ממצאי הביקורת העלו כי חרף הדמיון הרב בין המשימות שבאחריותם, לא אחת התגלו הבדלים בין שני המשרדים באופן הטיפול בהן (הליכים לבחירת מסגרת דיור, שיטות הפיקוח ועוד).
תופעה זו מחזקת את הצורך בקשר בין -משרדי ובלמידה בין -משרד ית, שכן אלה עשויים לסייע להם בבחירת דרך הפעולה המיטבית.
על הצורך בלמידה בין -משרדית בין משרד הבריאות למשרד הרווחה עמד מבקר המדינה זה כבר, בשנת 200527 , והמליץ שיחלקו ביניהם את הידע שצברו בנושאים משותפים.
בשנת 2008 עמדה על כך גם המועצה הארצית לשיקום נכי נפש בקהילה - בדיון שנערך בה באוגוסט באותה שנה הועלה לפני משרד הבריאות הצורך להסתייע במערכת השיקום של משרד הרווחה ובניסיונה, להיעזר במודלים הקיימים בה, לערוך עמה השוואות ולתאם שיתוף פעולה עמה.
אשר על כן, ניתן היה לצפות כי בין משרדי הבריאות והרווחה יתקיים זה כבר הליך מובנה ומוסדר של למידה הדדית.
אולם בדיקת משרד מבקר המדינה לא מצאה כן, וממילא גם לא נמצא שמי מהם בחן באופן מושכל את פשר ההבדלים בסדרי עבודתם.
יש לציין כי בשנים האחרונות משרד הרווחה עוסק לא מעט בשאלות הנוגעות לרכישת שירותים חברתיים מגורמי חוץ ולפיקוח על נותני השירותים.
במרץ 2012 " פורסם מחקר שהזמין המשרד ממכון ברוקדייל בנושא האיכות והעלות של המעונות לטיפול באדם המפגר לפי סוג בעלות: ממשלתי, ציבורי ופרטי".
27 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב( 2005 '), עמ754.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 1465 .
נועד לבדוק את ההבדלים באיכות הטיפול ובעלויות התפעול בין מעונות בבעלות ממשלתית לבין מעונות בב עלות ציבורית ו בבעלות פרטית.
זאת ועוד, ועדה בראשות המשנה למנכ"ל משרד הרווחה בדקה בשנים האחרונות את נושאי הפיקוח והרגולציה במשרד (במועד סיום הביקורת דוח הוועדה טרם פורסם).
משרד מבקר המדינה מעיר כי לקחים ומסקנות מבדיקות כאלה עשויים לסייע ולתרום גם למשרד הבריאות, שכן חלק מהסוגיות שנידונות בהן רלוונטיות גם לו - כמי שרוכש אף הוא שירותים חברתיים ונדרש לפקח עליהם.
משרד הבריאות מסר בתשובתו כי "ההמלצה אכן ראויה ובמקומה, ברם חשוב להבהיר כי כבר היום קיימת למידה הדדית".
בהמשך תשובתו הביא משרד הבריאות כמה דוגמאות של פורומים ומיזמים המשותפים לשני המשרדים שבהם קיימת למידה הדדית, והוסיף כי "יחד עם זאת, אין ספק שיש להרחיב למידה זו עד כמה שניתן".
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי הוא מקבל את ההצעה לקיים תהליך של למידה הדדית בינו לבין משרד הבריאות וכי ישתף פעולה בכל מהלך ממשלתי כו לל שיוחלט עליו בנדון.
הוועדה לשינוי כלכלי -חברתי מספטמבר 2011 בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג, אשר מינה ראש הממשלה מר בנימין נתניהו בעקבות המחאה החברתית, המליצה בנושא רכישתם של שירותים ציבוריים בכללותם, כי הממשלה תגבש ותפרסם "מדריך למיקור חוץ" - מדריך אשר "י עודכן בהתאם לתובנות וללמידה של המערכת בשיתוף הגורמים הממשלתיים השונים אשר להם ניסיון רב בתחום".
עוד המליצה כי "בהקשר זה יש לשקול הטמעה של תהליכי מעקב והערכה מובנים של כל השירותים המסופקים דרך מיקור חוץ, כך שאפשר יהיה ללמוד מהם ולשפר תהליכים באופן רציף"28 .
בעשורים האחרונים, המגמה הנהוגה בקרב משרדי ממשלה המספקים שירותים חברתיים היא לרכוש חלק ניכר מהם מארגונים חיצוניים - עמותות וגופים עסקיים.
בשירותים שנרכשים בדרך זו כלולים שירותי השיקום לנכי נפש ולאנשים עם נכויות ומוגבלויות - משרד הבריאות רוכש שירותים אלה עבור נכי הנפש, ומשרד הרווחה רוכש אותם עבור אנשים עם נכויות ומוגבלויות.
שירותי שיקום אלה כוללים מאות מסגרות דיור (הוסטלים ודיור מוגן) שמופעלות בידי עשרות ארגונים חיצוניים.
בדוח זה הוצבע על כשלים בפעולותיהם של משרדי הבריאות והרווחה לאסדרת שירותי השיקום , אשר אי -תיקונם או אי -בקרה נאותה עליהם עלולים לפגוע בתהליך השיקום כולו, ובעיקר במטרה עצמה - מתן שירותים נאותים מתן שירותים נאותים לאוכלוסייה שנזקקת להם, שחלק ניכר ממנה הוא אוכלוסייה חלשה.
במצב דברים זה, אין למסגרות הדיור כל תמריץ לשפר את שירותיהן.
28 דוח הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי (ספטמבר 2011 '), עמ43.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 1467 .
הממצאים שהועלו בדוח זה מחייבים את משרדי הבריאות והרווחה לשפר את אופן אסדרת פעילות הארגונים המפעילים את מסגרות הדיור.
בכלל זה עליהם להתוות מדיניות שתבטיח כי זכויות העובדים במסגרות הדיור יישמרו וכי שיקול דעתם המקצועי לא ייפגע מפאת אינטרסים כלכליים; לתת את הדעת לכשלים שהועלו בביקורת בסוגיית המעבר של נכי נפש בין מסגרות הדיור והתחלופה הגבוהה של עובדים סוציאליים בהן; לבחון ולשפר את ההליכים לבחירת מסגרת דיור, ובכלל זה להרחיב את המידע שמובא לידיעת הציבור על המסגרות ולהנגישו באמצעות האינטרנט, דבר העשוי גם לתמרץ אותן לשפר את שירותיהן; לקיים פיקוח שיטתי ומובנה על מסגרות הדיור, וללמוד ממנו על איכות הטיפול הפרטני בכל מסגרת ומסגרת, לאכוף בנחישות את תיקון ממצאי הפיקוח והבקרה, לנקוט אמצעים נגד ארגונים שכשלו, ומנגד לתמרץ בגין מצוינות; להשתמש בכלי הפיקוח לצורך השוואה בין מסגרות הדיור על בסיס מדדי איכות; לעקוב כנדרש אחר תהליך שיקומו של כל דייר ודייר, ולבחון מפעם לפעם את מועילותם של השירותים תוך שימוש במדדי תוצאה.
נוכח הבדלים שנמצאו בפעילותם של משרדי הבריאות והרווחה, בעיקר בנוגע להיבטים בתחום הפיקוח והבקרה, חשוב מאוד לבנות תהליך סדור של למידה הדדית ושיתוף הידע - תהליך שיוכל להביא לייעולה ושיפורה של העבודה ולבחירת דרך הפעולה המיטבית בכל תחום ותחום.
הלמידה ההדדית בין משרד הבריאות למשרד הרווחה צריכה להיות חלק מלמידה ממשלתית כוללת בנוגע לכלל השירותים המסופקים דרך גורמי חוץ, שתכליתה לשפר את יכולות הממשלה להסדירם.
מן הראוי שהליקויים והלקחים העולים מדוח זה יעמדו לנגד עיניהם של הנוגעים בדבר בעת קבלת החלטות בעתיד בנושא הפרטת שירותים חברתיים רגישים מסוג זה.
קרן השתלמות היא אפיק חיסכון לטווח בינוני מסוג קופת גמל, המיועד לתשלום דמי השתלמות לעובדים 8 .
הן העובד והן המעביד מפרישים כספים לקרן .
8 על פי חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה - 2005 , קרן השתלמות היא " קופת גמל המיועדת לתשלום דמי השתלמות לעובדים , לעצמאים, לחברי קיבוץ, לחברי מושב שיתופי או למוטבים שלהם".
ההשתלמות בשיעורים קבועים משכרו של העובד9.
קרנות ההשתלמות הראשונות לעובדים בשירות הציבורי הוקמו באמצע שנות השישים של .
9 יצוין שעל פי סעיף3 (ה) לפקודת מס הכנסה, הפרשת המעביד לקרן ההשתלמות של העובד זוכה להטבת מס עד התקרה שבפקודה; על פי סעיף 9(16 א'), העובד רשאי למשוך את כספי החיסכון ללא תשלום מס על רווחי הון אם חלפו שש שנים ממועד התשלום הראשון לאותו חשבון.
המאה העשרים במסגרת הסכמים קיבוציים 10 , ומשנת 1978 נחתמו הסכמים קיבוציים נוספים שהרחיבו את מעגל הזכאים - הן לעובדים נוספים במגזר הציבורי והן לעובדים במגזרים אחרים.
בעבר, תכליתם של כספי החיסכון בקרן ההשתלמות הייתה לעודד עובדים להשקיע בהכשרה מקצועית ובהשבחת הונם האנושי ועד 1980 ניתן היה למשוך את כספי החיסכון רק לצורך השתלמויות בארץ או בחו"ל.
אולם מאותה שנה הפכו קרנות ההשתלמות לקרנות רב -תכליתיות; לפיכך, נוסף על המטרה המקורית ניתנה לעובד הא פשרות למשוך תשלומים מהקרן לכל מטרה, בדומה לכל חיסכון אחר (להלן - קרן השתלמות רגילה).
קרנות ההשתלמות המיועדות לעובדי הוראה11 (להלן- עו"ה) נוסדו בתחילת שנות השישים, במסגרת הסכמים בין הממשלה לבין ארגוני עו"ה.
בבסיסן נועדו קרנות אלו (להלן - קרנות השתלמות לעו"ה ) ליצור מסגרת רשמית ומובחנת לחיסכון, שתעודד את המורים להרחיב את השכלתם, להעשיר ולרענן את עולמם המקצועי.
קרנות אלה מיועדות לשכירים, והחברות בהן מוגבלת ופתוחה אך ורק לעו"ה.
החיסכון בהן מיועד כדי לאפשר לעו"ה לצאת לשנת השתלמות - שנה שתוקדש להשתלמויות ולהכשרה מקצועית (להלן - שנת השתלמות).
שיעור ההפרשות לקרן ההשתלמות לעו"ה, הן של העובד והן של המעביד, נקבע בהסכמים הקיבוציים לעו"ה שנחתמו מפעם לפעם.
להלן שיעור ההפרשות באחוזים משכרו של העובד, בהשוואה לקרן השתלמות רגילה: .
סה"כ מעביד עובד סוג הקרן .
2% קרן השתלמות לעו"ה .
5% קרן השתלמות רגילה* .
* שיעור ההפרשה של רוב הקרנות הרגילות.
עו"ה שהשלים שש שנות חיסכון בקרן השתלמות לעו"ה רשאי לצאת לשנת חופשה ללא תשלום (להלן - חל"ת) שתוקדש להשתלמות, בכפוף לאישור מעסיקו.
תנאי היציאה לש נת ההשתלמות וזכויותיו של המשתלם מפורטים בתקנונים ובתכניות של הקרנות, כלהלן: בשנת ההשתלמות יקבל עו"ה מהקרן, מדי חודש, מענק בשיעור % 66.
66 משכרו החודשי האחרון ברוטו 12 , וכן דמי השתלמות עד גובה שכר הלימוד השנתי המקובל באוניברסיטאות בארץ לתואר ראשון לפי תכנית לימודים פרטנית שאישרה הקרן לעו"ה.
הקרן תשלם עבור העובד תשלומים לביטוח הלאומי ולרכישת זכויות פנסיה בגין אותה שנה.
כמו כן תעביר הקרן לעו"ה, בין השאר, תשלומים בגין קצובת הבראה, ביגוד, דמי לידה ותגמול מילואים.
10 על פיחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז - 1957 (להלן- חוק הסכמים קיבוציים), הסכם קיבוצי הוא " הסכם בין מעביד או ארגון מעבידים לבין ארגון עובדים שנעשה והוגש לרישום לפי חוק זה, בעניני קבלת אדם לעבודה או סיום עבודתו, תנאי עבודה, יחסי עבודה, זכויות וחובות של הארגונים בעלי ההסכם, או בחלק מענינים אלה".
11 לפי ההסכם הקיבוצי לעובדי הוראה וחינוך - נוסח משולב 77/96 (להלן- הסכם קיבוצי עו"ה), עובדי הוראה הם מורים, גננות, מנהלים, מדריכים ומפקחים המדורגים בדירוג עובדי הוראה - בכל שלבי החינוך.
12 בהתאם לשיעור המשרה הממוצע של כל תקופת החיסכון.
ניתן להאריך א ת תקופת החיסכון לשבע ולשמונה שנים והמענק גדל ל- 77.
, בהתאמה משרד החינוך 1095 .
עו"ה מאוגדים בשני איגודים מקצועיים המשמשים ארגונים יציגים13 : ארגון המורים בבתי הספר העל -יסודיים ובמכללות (להלן - ארגון המורים) והסתדרות המורים בישראל (להלן - הסתדרות המורים).
שלוש קרנות ההשתלמות לעו"ה הוקמו בשיתוף האיגודים המקצועיים.
נציגי המעסיקים והממשלה מחזיקים במחצית אחוזי השליטה בכל אחת מהן, והתאגיד המקצועי במחצית האחרת: (א) "קרן ההשתלמות למורים בבתי הספר העל - יסודיים, במכללות ובסמינרים" (להלן - קרן העל-יסודיים) הוקמה ב - 1963 עם ארגון המורים; (ב) "קרן השתלמות למורים וגננות" (להלן - קרן מו"ג); (ג) "קרן השתלמות למורים תיכוניים, מורי סמינרים ומפקחים" (להלן - קרן מו"ת).
קרן מו"ג וקרן מו"ת (להלן - קרנות ההסתדרות) הוקמו בשנת 1965 עם הסתדרות המורים.
הגוף המשמש המנהל התפעולי של שלוש הקרנות, החל בשלב הגבייה ועד גמר התשלום לעו"ה, למעט ניהול ההשקעות, הוא הבנק הבינלאומי הראשון לישראל בע"מ (להלן - המנהל התפעולי).
חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה - 2005 (להלן- חוק הפיקוח), קובע כי "לא ינהל אדם קופת גמל אלא אם כן ניתן לו רישיון חברה מנהלת, ובהתאם לתנאי הרישיון והכל אם לא נקבע אחרת בחוק זה".
חוק הפיקוח מסמיך את הממונה על אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר (להלן - אגף שוק ההון) להעניק רישיון לעסוק בניהול קופות גמל ולפקח על פעילותן, לקבוע את הקריטריונים המחייבים את החברה המבקשת רישיון ולקבוע תנאים נוספים לשמירה על זכויות חברי הקופה (להלן - העמיתים).
הקרנות פועלות על פי רישיון שנותן הממונה על אגף שוק ההון, המתחדש מפעם לפעם.
לפי חוק הפיקוח ולפי הנחיית הממונה על אגף שוק ההון, מינואר 2011 חדלו הקרנות מלהיחשב לתאגיד סטטוטורי, וניהולן בנאמנות עבר לידי החברות המנהלות, כלהלן: "עגור חברה לניהול קופות גמל וקרנות השתלמות בע"מ" מנהלת את קרן העל -יסודיים; "קרנו ת השתלמות למורים תיכוניים מורי סמינרים ומפקחים חברה מנהלת בע"מ" מנהלת את קרן מו"ת; ו"קרן השתלמות למורים וגננות חברה מנהלת בע"מ" מנהלת את קרן מו"ג (להלן - החברות המנהלות).
החברות המנהלות מוגבלות בערבות, אין להן הון מניות, ומעמדן המשפטי הוא של חברות מעורבות שאינן חברות ממשלתיות מאחר שבפועל, מחצית או פחות מכוח ההצבעה באספה הכללית שלהן וכן הזכות למנות מחצית או פחות ממספר הדירקטורים שלה ן, מצויות בידי המדינה 14 .
מינואר 2011 חלו שינויים בתקנוני החברות והקרנות (עיקרי השינויים והשפעותיהם על עמיתי הקרנות יפורטו בהמשך, בפרק על השינוי המבני).
לכל חברה מנהלת יש תקנון המגדיר את מטרותיה, אופי חבריה ואלה שכשירים להצטרף בתור עמיתיה.
כן מגדיר התקנון את מוסדות החברה, הכוללים את האספה הכללית, הדירקטוריון, הוועדות השונות ונושאי המשרה בה (להלן - תקנון החברה או תקנוני החברות).
כמו כן, לכל קרן יש תקנון המגדיר את תנאי ההפקדות לקרן, נוהלי היציאה לשנת השתלמות וכללים למשיכת כספי החיסכו ן (להלן - תקנון הקרן או תקנוני הקרנות).
13 סעיף4 לחוק ההסכמים הקיבוציים קובע שארגון יציג של עובדים לעניין הסכם קיבוצי כללי הוא ארגון עובדים שעם חבריו נמנה המספר הגדול ביותר של עובדים מאורגנים שעליהם יחול ההסכם.
14 חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975 .
, ראו להלן 1096 דוח שנתי63ג .
להלן נתונים כלליים15 על הקרנות לשנת הלימודים התשע"א ) 2011)16 : .
15 בדוח זה הנתונים מוצגים לכלל הקרנות, למעט במקרים שבהם יש שוני מהותי בהתנהלותן; לגבי מקרים אלה הנתונים מופיעים בנפרד.
16 יצוין כי שנת הכספים של הקרנות והחברות המנהלות מקבילה לשנת הלימודים של מוסדות החינוך, שמתחילה ב-1 .
בספטמבר ומסתיימת בסוף אוגוסט בשנה שלאחריה בדוח זה, לשם הבהירות, בצמוד לציון שנת הלימודים צוינה השנה הלועזית.
הסתדרות המורים ארגון המורים .
קרן מו"ת קרן מו"ג קרן העל-יסודיים .
4,104,551 9,211,824 2,876,519 )הון הקרן (באלפי ש"ח .
43,420 109,479 40,918 'מסחשבונות העמיתים .
16% תשואה נומינלית ברוטו* .
36% )תשואה ממוצעת (ארבע שנים** .
37% דמיהניהול (באחוזים מהצבירה) .
* תשואה שנתית ללא ניכוי דמי ניהול ומדד המחירים לצרכן.
** תשואה שנתית ממוצעת לכל אחת מהשנים 2008 -2011 .
נתוני הטבלה מראים שסך ההון של שלוש הקרנות בשנת הלימודים התשע"א עמד על כ -16 מיליארד ש"ח, ומספר חשבונות העמיתים באותה שנה עמד על כ - 194,000 .
לפי סעיף 9(5 ) לחוק מבקר המ דינה, התשי"ח - 1958 , קרנות ההשתלמות לעו"ה והחברות המנהלות הן גופים מבוקרים משום שהממשלה משתתפת בהנהלתן.
בשנת 1992 פרסם מבקר המדינה דוח ביקורת על קרנות ההשתלמות לעו"ה17 , ובשנת 2005 פרסם דוח על קרנות השתלמות רגילות שהמדינה שותפה בהנהלתן18 .
בחודשים פברואר -אוגוסט 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים לקרנות השתלמות לעו"ה.
הביקורת נערכה בשלוש הקרנות, בחברות המנהלות ובמשרד החינוך (להלן גם - המשרד).
בירורי השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף שוק ההון, באגף שכר והסכמי עבודה, במנהלת הגמלאות וברשות החברות הממשלתיות.
כמו כן, נעשו בירורים אצל המנהל התפעולי.
מימוש הזכאות לקרן השתלמות .
עו"ה מועסקים על ידי הממשלה (משרד החינוך), רשויות מקומיות, רשתות חינוך וגופי חינוך פרטיים (להלן - הבעלויות).
ההסכמים הקיבוציים לעו"ה קובעים את תנאי שכרם של עו"ה המאוגדים בהסתדרות המורים ובארגון המורים ומועסקים על ידי משרד החינוך וחלק מהבעלויות.
הסכמים אלה קובעים את זכותם של עו"ה להצטרף לקרן השתלמות ומפרטים את אחוזי השכר שיפרישו העובד והמעביד לקרן ואת תנאי היציאה לשנת השתלמות.
תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד - 1953 (להלן- תקנות חינ וך ממלכתי), קובעות לגבי הבעלויות השונות כי מוסד חינוך לא יוכרז כמוסד מוכר19 .
17 ,ראו מבקר המדינהדוח איגודים ( 1992 .
"), בנושא "קרנות השתלמות לעובדי הוראה 18 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55ב ( 2005 ), בפרק "קרנות ההשתלמות שהמדינה שותפה בהנהלתן", עמ' 61 .
19 מוסד חינוך מוכר, כמשמעו בחוק לימוד חובה, התש"ט - 1949 , ושאינו מוסד חינוך רשמי.
אלא אם התמלאו תנאים מפורטים ובהם ש"משכורות המורים והעובדים במוסד הוא לפי השעורים והכללים הנהוגים במוסדות חינוך רשמיים".
על בסיס תקנות אלה פרסם משרד החינוך ב - 2009 נוהל (להלן - נוהל מ שרד החינוך) ולפיו, התנאי לקיומו של רישיון תקף ולהכרה במוסד החינוכי הוא עמידה בדרישות כל החוקים, התקנות, הנהלים משרד החינוך 1099 .