HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בשתי ישיבות משותפות נרשם פרוטוקול משותף, הן לאספה הכללית והן לדירקטוריון, כך שלא ניתן היה להבחין מי מהאורגנים קיבל את הה חלטות השונות; בשלוש ישיבות משותפות צוין אילו החלטות קיבל כל אורגן, אך לא צוין מי השתתף בהן ומי הצביע.
בארבע מן הישיבות המשותפות אושרו שינויים לתקנוני החברה המנהלת והקרן; בשלוש - התקבלו החלטות בנושאי מינוי דירקטורים ואישור הארכת כהונה של דירקטורים; ובישיבה אחת אישרו את תנאי ההעסקה של דירקטורים, את הפסקת כהונתו של נציג חיצוני, ששימש במרבית תקופת כהונתו כיו"ר ועדת ההשקעות, ואת הדוחות הכספיים.
כאמור, קבלת החלטות בנושאים אלה הם בסמכותה של האספה הכללית בלבד.
בכל שש הישיבות הצביעו הדירקטורים, לרבות הדירקטורים מטע ם המדינה, על החלטות שנמצאות בסמכותה של האספה הכללית בלבד, בלא שקיבלו ייפוי כוח מבעלי אמצעי השליטה לייצגם באספות אלה.
בתשובתה מסרה החברה המנהלת של קרן העל-יסודיים כי מזה עשרות שנים נהוג בחברה כי כל עוד לא הודיע מי מהחברים באספה הכללית על רצונו שאדם אחר, זולת הדירקטור שהוא מינה לדירקטוריון החברה, יהיה נציגו באספה, הרי שנציגו יהיה הדירקטור.
עם זאת, החברה המנהלת ציינה כי מעתה תודיע לבעלי אמצעי השליטה על מועדי ישיבות האספה הכללית ותפעל להעמקת ההפרדה בין ישיבות האספה לדירקטוריון.
החברות המנהלות של קרנות מו"ג ומו"ת: בחברות המנהלות את קרנות ההסתדרות התכנסו ישיבות האספה וישיבות הדירקטוריון בנובמבר 2011 ובמרץ ואפריל 2012 .
נמצא כי לא נשלחו זימונים לבעלי אמצעי השליטה, אלא רק לחברי הדירקטוריון ולנציג רשות החברות הממשלתיות.
עוד נמצא כי בניגוד לתקנון, החברות המנהלות וח ברי הדירקטוריון, ובכללם הדירקטורים מטעם המדינה, לא קיבלו ייפוי כוח מבעלי אמצעי השליטה על מנת להצביע עבורם באספות אלה.
באספות קיבלו הדירקטורים החלטות בדבר הדוחות .
72 בתקנון החברה המנהלת של קרן העל-יסודיים האספה מאשרת את כלל הדירקטורים.
הכספיים, שינוי התקנונים ואישור תנאי ההעסקה של יו"ר הדירקטוריון הנכנס ושל היו"ר היוצא.
ביוני 2012 , בישיבת הדירקטוריון אושרה התקשרות עם חברת ביטוח בנושא אחריות מקצועית לחברי הדירקטוריון ולנושאי משרה.
החברה המנהלת התקשרה עם חברת הביטוח בלי שקיבלה את אישור האספה הכללית, כנדרש בחוק החברות.
החברות המנהלות של קרנות ההסתדרות מסרו בדצמבר 2012 כי בהמשך להערת משרד מבקר המדינה, ההתקשרות תעלה לדיון באספה בקרוב.
בשלוש הקרנות לא התקיימה הפרדה של ממש בין שני האורגנים, כלהלן: הזימון לאספה נשלח לדירקטורים שבעלי אמצעי השליטה מינו אותם להיות דירקטורים בלבד, אך הם לא מונו לשמש כנציגיהם באספה הכללית; הזימון לא נשלח לב עלי אמצעי השליטה, כמתחייב בתקנוני החברות; הדירקטורים שהשתתפו בדיוני האספה הצביעו בנושאים הנמצאים בסמכות האספה הכללית.
החברות המנהלות של קרנות ההסתדרות מסרו בתשובתן למשרד מבקר המדינה ש"רשמנו לפנינו את הערת הביקורת בעניין זה וכבר התחלנו בישומה, כך שהזימונים לישיבות האספה הכללית והדירקטוריון נשלחים במסמכים נפרדים".
עוד הוסיפו החברות כי בנובמבר 2012 הודיע נציג הסתדרות המורים לחברי הדירקטוריון כי "הסתדרות המורים רואה בדירקטורים שלה כנציגים גם באספה הכללית".
יצוין שכבר ב - 2007 פנתה רשות החברות לקרנות ההסתדרות ו הבהירה ש"השרים לא מינו את בא כוח המדינה לצורך השתתפות והצבעה באספה".
הרשות הדגישה ש"כפי שציינו בפני החברה בעבר, הדירקטורים מטעם המדינה אינם באי כוח המדינה לאספה הכללית, ואינם מצוידים ביפוי כח כאמור".
בא כוח הקרנות השיב במכתב לרשות החברות וציין את הנוהג רב-השנים שעל פיו הצביעו הדירקטורים באספה הכללית.
נמצא כי גם לאחר הודעת רשות החברות, הוסיפו נציגי המדינה בדירקטוריונים של החברות המנהלות של קרנות ההסתדרות להשתתף ולהצביע באספות הכלליות, בלי שקיבלו ייפוי כוח לכך משולחיהם.
באוגוסט ובנובמבר 2011 פנתה הרשות לשנ י דירקטורים מטעם המדינה בקרנות ההסתדרות, ערב מינוים, והודיעה להם כי הם לא יצביעו באספות לפני שייתנו הזדמנות לשר האוצר ולשר החינוך לבחון, לפני כל אספה, אם ברצונם לתת הוראות להצבעה.
שני הדירקטורים חתמו על כתב התחייבות שלפיו לא ישתתפו ולא יצביעו באספה הכללית אלא אם יקבלו ייפוי כוח חתום על ידי שר האוצר ושר החינוך, והם יצביעו על פי הנחייתם.
מאז חתימתם על כתב ההתחייבות השתתפו והצביעו כל אחד משני הדירקטורים לכל הפחות בישיבה אחת של האספה הכללית, בלא ייפוי כוח כנדרש, בסתירה לאמור בכתב ההתחייבות שעליו חתמו.
ארבעה דירקטורים אחרים מטעם המדינה, ששלושה מהם מונו לפני אוגוסט 2011 ואחד ב- 2012 ,, השתתפו והצביעו גם הם באספות, בלי שקיבלו ייפוי כוח מהשרים כנדרש.
יצוין כי רשות החברות לא עשתה דבר כדי להחתים דירקטורים אלה על כתב התחייבות.
החברות המנהלות של קרנות ההסתדרות מסרו בתשובתן למשרד מבקר המדינה כי לפי הנוהג שהשתרש והתקיים, הדירקטורים מטעם המדינה והסתדרות המורים שימשו גם כנציגיהן לאספה הכללית והצביעו בה.
עוד מסרו החברות המנהלות כי רשות החברות ידעה היטב על קיומו של נוהג זה, ומשלא ביטלה או שינתה אותו באופן יזום, הוא המשיך לשמש מ קור סמכות לדירקטורים, ולו מכללא, לעניין השתתפות והצבעה באספות הכלליות.
משרד מבקר המדינה מעיר לחברות המנהלות כי אין מקום לטענה בדבר "הנוהג שהשתרש", נוכח הודעת רשות החברות כבר ב - 2007 כי הדירקטורים המתמנים לקרנות רשאים להצביע באספה רק אם קיבלו לכך ייפוי כו ח.
לאחר פניית רשות החברות אל הקרנות, היה עליהן להקפיד שהמשתתפים והמצביעים באספות הכלליות יהיו בעלי יפוי כוח כנדרש.
באופן שבו פעלו הפרו את ההנחיה האמורה ואת הוראות התקנון.
בתשובתו מנובמבר 2012 למשרד מבקר המדינה מסר אחד הדירקטורים כי "מאז כניסתי לתפקיד השתתפתי פעם אחת בישיבת אסיפה כללית ללא קבלת ייפוי כוח.
לאחר אותה ישיבה קיבלתי תדריך מנציג רשות החברות, וקבענו נוהל מסודר לפני כל ישיבת אסיפה כללית לצורך קבלת עמדת המדינה ויפויי כוח".
דירקטור נוסף מסר בתשובתו כי ב" 31.
12 פנו אלי מרשות]בעקבות הביקורת[ ,החברות לראשונה, בבקשה לחתום על כתב התחייבות.
למותר לציין כי מיום חתימתי על כתב התחייבות כאמור, הנני מחויב לפעול לפיו וכך אעשה".
רשות החברות מסרה בתשובתה מנובמבר 2012 למשרד מבקר המדינה כי היא "פנתה לאחרונה ל -4 ,הדירקטורים מטעם המדינה שלא חתמו על התחייבות בבקשה לחתום על כתב התחייבות.
עד היום חתמו 2 מתוך4 דירקטורים".
הרשות ציינה כי בכוונתה "לפעול באופן שכתב המינוי של דירקטורים המתמנים בידי המדינה בקרנות אלו יישלח רק לאחר חתימה של המועמד על כתב התחייבות".
להלן אירוע שבו דירקטורים הצביעו ללא ייפוי כוח, למרות הנח יית רשות החברות: בדצמבר 2011 שלח מזכיר קרנות ההסתדרות לחברי הדירקטוריון הזמנה לישיבת דירקטוריון ולאספה שתתכנס ב- 8.
על סדר יומה, כך נכתב נכלל נושא השינויים בתקנוני החברות המנהלות.
מאחר שהרשות התנגדה לביצוע האספה ללא ייפוי כוח מאת השרים לא התקיימה האספ ה במועד שנקבע, אלא נדחתה והתכנסה בשבוע שלאחר מכן.
באספה הנדחית שהתקיימה שבוע לאחר מכן השתתפו שני נציגים בלבד: יו"ר הדירקטוריונים ומנכ"ל החברות המנהלות, והם הצביעו ללא ייפוי כוח מבעלי אמצעי השליטה.
באספה זו הוחלט על שינוי התקנון; לפיו, החברה המנהלת רשאית "לשפות נושא משרה בשל תשלום לנפגע.
או בשל הוצאות התדיינות".
להחלטה הזאת הייתה השפעה ישירה על הדירקטורים שהשתתפו בה ואישרו את שינוי התקנון מאחר שנוסף על היותם דירקטורים, הם גם מכהנים כנושאי משרה בחברות המנהלות.
משרד מבקר המדינה מעיר שדווקא כשלהחלטה מסוימת יש השפעה ישירה על הדירקטור, צריך להקפיד הקפדה יתרה כי ההצבעה תצא אל הפועל רק לאחר שבעל אמצעי השליטה ייתן את הנחייתו, אישורו וייפוי כוחו לקבלת ההחלטה.
האספה הכללית היא אורגן המאגד את נציגי הבעלים של החברה המנהלת ובשל כך ניתנו לה סמכויות נרחבות, לרבות הסמכות לשנות את התקנון.
הצבעת הדירקטורים בישיבות האספה הכללית, בלי שקיבלו כתב מינוי או ייפוי כוח, מנוגדת לתקנוני החברות ולחוק החברות הממשלתיות.
על החברות המנהלות להקפיד שתיעשה הפרדה בין דיוני האספה לדירקטוריון, וכי הצבעתם של דירקטורים באספה הכללית תיעשה בכפוף לייפוי כוח או כתב מינוי מבעלי השליטה להצבעה זו.
במשך שנים לא עמדה רשות החברות באופן מפורש על כך שלדירקטורים מטעם המדינה אין סמכות להשתתף ולהצביע באספות הכלליות.
גם משעמדה על כך, לא אכפה את ההוראה בעניין זה במלואה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לשוב ולהנחות את החברות המנהלות ואת הדירקטורים בדבר סמכויותיהם, הן לגבי השתתפות באספות כלליות והן לגבי שאר פעולותיהם בחברה.
כמו כן, על הרשות לפקח על השתתפות הדירקטורים באספות הכלליות ולנקוט צעדים להבטחת יישום הנחיותיה.
על החברות המנהלות לעדכן את בעלי אמצעי השליטה מבעוד מועד על כינוס אספות כלליות וסדרי יומן.
על השרים להעביר ייפויי כוח במועד על מנת שעמדת המדינה תיוצג באספה, בלי לפגוע בהתנהלות השוטפת של החברות המנהלות.
דירקטורים מטעם המדינה המדינה, שכאמור מחזיקה באחוזי שליטה בקרנות, מוסמכת לפי תקנוני החברות למנות בהן דירקטורים מטעמה, כדלהלן: שר החינוך זכאי למנות שני דירקטורים, ושר האוצר זכאי למנות דירקטור אחד.
על פי סעיף 18 לחוק החברות הממשלתיות, ימונה דירקטור בידי השרים לאחר התייעצות עם הוועדה לבדיקת מינויים 73 .
כתב המינוי מאת השרים יימסר לדירקטור והעתקו יימסר ל חברה המנהלת באמצעות הרשות.
באוגוסט 2012 מסרה מנהלת הוועדה לבדיקת מינויים למשרד מבקר המדינה שבתחילת כל חודש נשלחים לשרים דוח על מצבת הדירקטורים המכהנים; דוח בדבר המשרות העומדות להתפנות במהלך שלושת החודשים שלאחר יום הפקת הדוח; ודוח משרות פנויות.
משרד מבקר המדינה בדק את מינויי הדירקטורים מטעם המדינה בשלוש הקרנות ובחברות המנהלות בין השנים 2000 -2012 .
הבדיקה העלתה שבמשך התקופה האמורה לא אוישה מצבת הדירקטורים במלואה, ולכן בחלק מהתקופה כיהנו רק שני דירקטורים מטעם המדינה בכל אחת מהקרנות או החברות המנהלות, בחלקה כיהן דירקטור אחד, והיו חודשים שבהם כלל לא כיהנו דירקטורים מטעם המדינה בקרנות או בחברות המנהלות.
ככלל, נמצא שנציגי המדינה כיהנו בקרן העל - יסודיים ובקרן מו"ת רק בכ-60% מהתקופה שנבדקה, ובקרן מו"ג הם כיהנו בכ- %70 ממנה74 .
יוצא אפוא שמשנת 2000 התנהלו הדירקטוריונים בהרכב חסר.
73 ועדה שהוקמה על פי סעיף18 ב לחוק החברות הממשלתיות לשם בדיקת כשירותם והתאמתם של מועמדים לכהונת דירקטור מטעם המדינה.
74 הבדיקה נעשתה לפי מספר החודשים שבהם כיהנו דירקטורים ביחס לסך התקופה הנבדקת.
יצוין כי הקרנות והחברות המנהלות התריעו מפעם לפעם לפני הרשות והשרים על היעדר המינויים ועל הפגיעה בהתנהלות התקינה של הדירקטוריונים.
כך לדוגמה, בספטמבר 2007 פנה יו"ר קרנות ההסתדרות לממונה על שוק ההון במשרד האוצר וציין כי עצם הדבר שבדירקטוריון החברה חסרים משרד החינוך 1161 .
שני דירקטורים מטעם המדינה, שהשתתפותם בישיבות הדירקטוריון ובוועדת ההשקעות חיונית ביותר להתנהלות הקרנות, "מחייבת מתן פתרון מיידי והתייחסות רצינית".
אדם אשר פקע תוקף מינויו כדירקטור אינו נחשב לדירקטור, גם אם יש כוונה להאריך את תוקף מינויו, ולפיכך אינו זכאי להשתתף בישיבות הדירקטוריון ואינו נמנה עם מי שרשאים לקבל החלטות בחברה75 .
בין השנים 2000 -2012 נמצאו ארבעה מקרים שבהם המשיכו דירקטורים לכהן בתפקידם בדירקטוריון, על אף שתקופת כהונתם תמה ולא הוארכה או חודשה.
יצוין כי מדובר בדירקטורים שמונו על ידי השרים.
עוד נמצא כי ארבעה דירקטורים שמונו לקרן אחת מקרנות ההסתדרות בלבד, השתתפו והצביעו בלא סמכות גם בישיבות דירקטוריון של הקרן האחרת.
הדירקטוריון הוא שמופקד על התוויית מדיניות החברות המנהלות והקרנות שבניהולן ועל פיקוח ובקרה על נושאי המשרה, והוא מורכב מנציגים של בעלי אמצעי השליטה.
היעדר נציגות של המדינה מפר את האיזון הנדרש בין נציגי העובדים למעסיקים ופוגע בפעילותו התקינה והסדירה של הדירקטוריון.
יש לראות בחומרה מציאות שבה הדירקטוריון פועל במהלך תקופות ממושכות בהרכב חסר.
על משרד החינוך ומשרד האוצר להקפיד על מינוי דירקטורים מטעמם במועד.
על הרשות לפקח על ביצוע המינויים ועל הפסקת כהונתם של הדירקטורים במועד הנקוב בכתב המינוי.
במהלך ביצועה של ביקורת זו, במאי 2012 , הודיעה רשות החברות למשרד מבקר המדינה כי מונו כל הדירקטורים מטעם המדינה בשלוש הקרנות כנדרש.
החברות המנהלות של קרנות ההסתדרות מסרו למשרד מבקר המדינה בינואר 2013 , כי בנובמבר 2012 הודיע אחד הדירקטורים מטעם המדינה (משרד האוצר) על התפטרותו, וכי טרם מונה לו מחליף.
מנכ"ל ומזכיר מו"ג ומו"ת סעיף 254 לחוק החברות קובע כי נוש א משרה חב חובת אמונים לחברה, עליו לנהוג בתום לב ו לפעול לטובתה, ובכלל זה להימנע מכל פעולה שיש בה ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו בחברה לבין מילוי תפקיד אחר או ענייניו האישיים.
ככלל, טובת החברה אינה טובתם של בעלי מניות מסוימים או טובתם של רוב בעלי המניות בה, ומשכך החובה לפעול לטובת החברה חלה גם על דירקטור ש מונה בידי קבוצה מסוימת של בעלי שליטה.
לדירקטורים או לנושאי משרה אסור להעמיד את עצמם במצב שבו יתנגש האינטרס של החברה המנהלת עם אינטרס אישי שלהם כממלאי תפקיד אחר.
איסור זה אינו חל רק על קיומו של ניגוד עניינים בפועל אלא גם על הימצאות במצב שבו ניגוד עניינים כזה עלול להיווצר 76.
75 ,יוסף גרוסהדירקטור בעבודתו הלכה למעשה , "חובות הדירקטור ונושאי המשרה בחברה", ספריית המרכז הישראלי לניהול (המי"ל ) ( 1992 '), עמ 185 ; חוזר מנהל הרשות מ- 2.
76 יוסף גרוס, לעיל הערה 77 ', בעמ 111-112 .
חוק החברות ותקנוני שלוש החברות קובעים כי המנכ"ל אחראי לניהול השוטף של ענייני החברה, במסגרת המדיניות שקבע הדירקטוריון ובכפוף להנחיותיו.
תקנוני קרנות ההסתדרות קובעים כי הסתדרות המורים תהיה זכאית למנות אחד מן הדירקטורים הממונים על ידיה למזכיר דירקטוריון החברה.
עד שנת 2004 ,היו שני נושאי משרה בקרנות ההסתדרות: יו"ר הדירקטוריון שהוא נציג הממשלה, ומזכיר הקרנות, שהוא נציג הסתדרות המורים.
בשנת 2004 , לאחר התיקון בתקנות מס הכנסה77 שקבע שעל חברה מנהלת ועל קופת גמל שהיא תאגיד תחול חובת מינוי מנכ"ל 78 , .
נדרשו הקרנות למנות מנכ"ל הדירקטוריונים של קרנות ההסתדרות התנגדו למינוי מנכ"ל.
אחד מחברי הדירקטוריון הודיע בישיבת הדירקטוריון בספטמבר 2004 ש"אין שום צורך במנכ"ל, מזכירות הקרנות מנהלת את הקרן".
יצוין כי על פי תקנוני הקרנות, מזכירות הקרנות מורכבת מיו"ר הקרן והמזכיר.
באוקטובר 2004 הודיעה מרכזת קופות הגמל באגף שוק ההון במשרד האוצר כי אין מניעה שמזכיר הקרנות ימונה למנכ"ל.
ביוני 2005 מינה דירקטוריון קרנות ההסתדרות את מזכיר הדירקטוריון לכהן גם כמנכ"ל הקרנות.
על זהות העיסוקים בין המנכ"ל למזכיר הקרנות ניתן ללמוד מ דבריו של מזכיר הקרנות בישיבת הדירקטוריון מספטמבר 2005 , כשאמר: "הקרן שלנו לא צריכה מנכ"ל".
עמדה דומה הביע היועץ המשפטי של הקרנות בישיבת הדירקטוריון ב - 2006 הכריחו אותנו לעשות מנהל לקרנות ]משרד האוצר [ ולפיה, "הם ההשתלמות, ואז היינו צריכים לעשות את החושבים.
ני סינו קצת להתנגד לנושא היום משמש גם כמזכיר הקרנות כפי שהיה ]המנכ"ל[ .
בסופו של דבר נכנענו בעבר גם מנהל הקרנות כפי שדורש אגף שוק ההון.
למעשה הוא יושב על אותו כסא, אבל מבחינת שוק ההון אנחנו סיפקנו אותם.
משרד מבקר המדינה העלה בבדיקתו כי המ נכ"ל מועסק ישירות על ידי החברות המנהלות ובתפקידו כמזכיר הוא מועסק על ידי הסתדרות המורים.
יצוין שהחברות המנהלות מעבירות להסתדרות המורים את עלות העסקתו כמזכיר.
בתשובתן למשרד מבקר המדינה מסרו החברות המנהלות של קרנות ההסתדרות ש"העובדה שהחברות המנהלות, ולא הסתדרות המורים, הן שנושאות בסופו של דבר בעלות שכרו של המזכיר מסירה להבנתנו כל חשש לזיקה או מראית עין פסולה בהקשר זה".
עוד מסרו החברות ש"הואיל והסדר ההשאלה של מזכיר הקרנות נהוג מזה שנים רבות, החברות המנהלות אינן רואות לנכון לשנותו במהלך כהונתו של המזכיר הנוכחי, מה גם שהן אינן מוצאות בו.
כאשר יעמוד על הפרק מינויו של מזכיר חדש בעתיד, יבחן הצורך בהעסקתו על ידי החברות המנהלות בלבד".
משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שינותק הקשר בין מזכיר הקרנות להסתדרות המורים, ושכרו ישולם ישירות על ידי החברות המנהלות, ולו כדי למנוע מראית עין וזיקה כלשהי בין נושא משרה לבין אחד מבעלי אמצעי השליטה - הסתדרות המורים.
77 תקנה14 א בתקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד- 1964 .
(א) לחוק החברות 1164 דוח שנתי63ג .
קרנות ההשתלמות לעו"ה נוסדו במטרה ליצור מסגרת רשמית לחיסכון, שייעודו הרחבת השכלה, העשרה, רענון והתחדשות עצמית ומקצועית של עו"ה.
החיסכון בהן מאפשר לעו"ה לצאת לשנת חופשה ללא תשלום שתוקדש להשתלמויות ולהכשרה מקצועית.
במרוצת השנים חלה ירידה מתמשכת בשיעור עו"ה המנצלים את החיסכון בקרנות לצורכי השתלמות, לפי ייעודן המקורי.
הפער בין מספרם ובין מספר עו"ה שהקרנות משמשות עבורם לחיסכון למטרות אחרות גדל בשיעור ניכר.
על משרד החינוך, משרד האוצר, החברות המנהלות ונציגי המורים לתת דעתם למגמות אלה ולבחון את תרומת פעילות הקרנות במתכונתן הנוכחית למימון העשרתם המקצועית של עובדי ההוראה ואת הצורך ביצירת תמריצים ליציאה לשנת השתלמות.
אף שזכותם של עו"ה לקרן השתלמות עוגנה בהסכמים קיבוציי ם, בהנחיית החשכ"ל, בתקנון שירות עו"ה ובנוהל משרד החינוך, לא הפרישו משרד החינוך וחלק מהבעלויות כספים לקרן ההשתלמות עבור אלפי עו"ה המועסקים על ידם.
הפגיעה בכלל עו"ה ברבות השנים מסתכמת בהפסד מצטבר של מאות מיליוני ש"ח.
אי-הצטרפות של עו"ה לקרן אינה גורעת מחובת המעסיקים לפעול כדי שכל עובד הוראה יממש את זכויותיו במלואן, ועל משרד החינוך והבעלויות להסדיר זאת לאלתר.
זאת ועוד, כספים מתקצוב משרד החינוך, המועבר לחלק מהבעלויות בעד הפרשות המעביד לקרן השתלמות, אינם מנוצלים לצרכים שלשמם הועברו ונותרים בידי הבעלויות.
בשנים האחרונות נעשתה רפורמה מקיפה בשוק ההון בכל הנוגע לקרנות ההשתלמות.
ואולם קרנות ההשתלמות לעו"ה לא נכללו ברפורמה, ועל עו"ה מוטלות מגבלות בעניין בחירת קרן ההשתלמות, מסלולי החיסכון, משיכת כספים והעברת כספים לקרנות השתלמות רגילות.
על אגף שוק ההון במשרד האוצר בשיתו ף החברות המנהלות, משרד החינוך ונציגי המורים לבחון את הצורך בהחלת עיקרי הרפורמה גם על עו"ה ועל קרנות ההשתלמות לעו"ה, בד בבד עם שמירת האפשרות לעו"ה המעוניינים בכך, לצאת לשנת השתלמות.
עודף כספי בסכום של כמיליארד ש"ח, שמקורו בכספים שהפרישו המעבידים לטובת עו"ה שלא ניצלו את זכאותם לשנת השתלמות, נצבר בקרנות.
היות שעל פי רוב בשעת יציאתם של עו"ה לשנת השתלמות אין די בחסכונותיהם כדי לממן את עלותה, משמשים הכספים שנצברו למימונה, דבר הגורם לסבסוד בין -דורי.
משרד מבקר המדינה מעיר לגורמים המעורבים בהקצאת רכיב כספי המעביד וב שימוש בו - משרד האוצר, משרד החינוך והחברות המנהלות של הקרנות - כי ראוי שיבחנו מחדש את נוסחת היציאה לשנת השתלמות ואת הצטברות העודפים בקרנות.
שיתוף המדינה בחברות המנהלות מחייב שנציגיה יהיו נוכחים בישיבות האספה הכללית.
כמו כן, נציגות חסרה של דירקטורים מפרה את האיזון הנדרש בין נציגי העובדים למעסיקים ועלולה לפגוע בפעילותו התקינה והסדירה של הדירקטוריון.
על משרד החינוך, משרד האוצר ורשות החברות להקפיד על מינוי דירקטורים במועד ולבחון את כלל הנושאים הקשורים להתנהלות החברות המנהלות לפי כללים המחייבים ממשל תאגידי תקין.
על משרד החינוך, משרד האוצר (אגף שוק ההון, החשב הכללי והממונה על השכר) ורשות החברות הממשלתיות לתת דעתם למכלול ההיבטים והנושאים שהועלו בדוח זה.
המכינות הקדם -אקדמיות 3 (להלן- המכינות) נועדו להרחיב את הנגישות של ההשכלה גבוהה לכל חלקי האוכלוסייה, מתוך הכרה בהשכלה ככלי מרכזי לצמצום פערים חברתיים וכלכליים.
במועד סיום הביקורת פעלו ברחבי הארץ 45 ,מכינות ולמדו בהן כ- 12,500 .
סטודנטים בשנה מימון התלמידים במכינות נחלק בין הקרן לקליטת החייל המשוחרר שבמשרד הביטחון, המועצה להשכלה גבוהה, משרד החינוך ומינהל הסטודנטים במשרד לקליטת העלייה.
בשנת 2011 הקצו הגופים המממנים סך של כ-107 מיליון ש"ח למימון תלמידי המכינות.
כדי לקבוע אילו תלמידים זכאים למלגות לימודים ולמלגות קיום4 וכדי לקבל תשלו ם שכר לימוד בעבורם, מחויבות המכינות למסור לגופים המממנים נתונים על המצב החברתי-כלכלי של התלמידים, וכן דיווחים על נוכחותם בלימודים, על תכניות לימודיהם, על הישגיהם ועוד.
נתונים ודיווחים אלו אמורים להימסר באמצעות מערכת ממוחשבת.
באפריל 2011 הוחלפה המערכת הממוחשבת שבאמצעותה הועברו עד אז הנתונים והדיווחים במערכת ממוחשבת חדשה.
בנובמבר 2011 התקבלה במשרד מבקר המדינה תלונה מוועד מנהלי המכינות במוסדות ההשכלה הגבוהה ובמכללות לחינוך (להלן - ועד מנהלי המכינות), ולפיה המעבר למערכת החדשה גרם לקשיים בתפעול המכינות ולעיכובים בהעברת מלגות הקיום לתלמידים ובהעברת תשלומי שכר הלימוד מהגופים המממנים למכינות.
בחודשים מרץ-יולי 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפיתוח ובהפעלה של המערכת החדשה לנוכח הגדרת דרישות המערכת במכרז שפורסם להקמתה ובהתבסס על נוהל מפת"ח (נוהל מסגרת לפיתוח ולתחזוקה) שמשרדי הממשלה מחויבים לפעול על פיו.
נבדקו בעיקר ההחלטה על פיתוח מערכת חדשה, אפיון המערכת, ביצוע הפיילוט (גרסת הרצה), ביצוע הדרכה למשתמשים, פיתוח ממשקי המערכת והקשיים שנגרמו עקב המעבר לשימוש במערכת החדשה 5 .
הביקורת נעשתה באגף לחינוך מבוגרים ובמינהל תקשוב ומערכות מידע, שניהם במשרד החינוך.
בדיקות השלמה נעשו בוועדה לתכנון ותקצוב במועצה להשכלה גבוהה ובקרן לקליטת החייל המשוחרר שבמשרד הביטחון.
כמו כן, נציגי משרד מבקר המדינה קיימו פגישות ושיחות עם מנהלים ועובדים במכינות.
המכינות: ייעוד, מימון וניהול .
המכינותנועדו לסייע לתלמידיהן להשיג תעודת בגרות או לשפר את הישגיהם במבחני הבגרות, וכן להכינם לקראת לימודים אקדמיים או לימודים על -תיכוניים אחרים.
המכינות מציעות לתלמידים ממגוון אוכלוסיות הזדמנות שנייה להשתלב .
3 לפיחוק קליטת חיילים משוחררים, התשנ"ד - 1994 (להלן- חוק חיילים משוחררים), מכינה קדם -אקדמית מוגדרת " מוסד להשלמת השכלה תיכונית עד לקבלת תעודת בגרות, או להכנה ללימודים אקדמיים או ללימודים במכינה קדם-הנדסאית או ללימודי הכנה למבחנים פסיכומטריים, ששר החינוך והתרבות הכיר בו לעניין חוק זה ".
4 מלגה המועברת לידי התלמיד עצמו לצורך כיסויההוצאות הנדרשות לצורכי מחייתו.
יצוין כי לא נבדקו היבטים הקשורים להתקשרויות עם החברות משרד החינוך 1061 .
במערכת ההשכלה הגבוהה.
בתחילה נועדו המכינות לתמוך בחייליםמשוחררים, אך הן הרחיבו את פעילותן, ועם הלומדים בהן נמנו במועד 1062 דוח שנתי63ג .
סיום הביקורת חיילים משוחררים 6 ובוגרי שירות לאומי, עולים חדשים, בני מיעוטים, חרדים, בעלי מוגבלויות ובוגרים7 .
יש שלושה סוגי מכינות8 : (א) מכינות לבגרות- מציעות מסלולי לימודים המקנים זכאות לתעודת בגרות מלאה ומאפשרות לתלמיד להשלים את מספר יחידות הלימוד החסרות לו לשם הזכאות לתעודת בגרות; (ב) מכינות ייעודיות - מציעות מסלולים שמכינים את התלמידים לקראת לימודים לתואר במוסד הלימודים שבו נמצאת המכינה; (ג) מכינות לאוכלוסיות ייחודיות - מעניקות מעטפת לימודים שנועדה למלא צרכים ייחודיים של קבוצות אוכלוסייה שיש צורך לעודד את השתלבותן במערכת ההשכלה הגבוהה ובשוק העבודה (חרדים, בעלי מוגבלויות ועוד).
המכינות מציעות מבחר מסלולים שהיקפם ומשכם מתאי מים לצורכי התלמידים.
)מימון התלמידים במכינות נחלק בין כמה גופים: (אהקרן לקליטת החייל המשוחרר שבמשרד הביטחון (להלן - הקרן) שפועלת מכוח חוק קליטת חיילים משוחררים.
במסגרת הקרן פועלת על פי חוק קרן לסיוע נוסף, וזו מעניקה לחיילים משוחררים סיוע על בסיס חבר תי-כלכלי, בין היתר למטרת לימודים במכינה או במוסד להכשרה מקצועית, וכן מלגות קיום ללומדים.
ההטבות תקפות למשך חמש שנים מיום השחרור משירות חובה; (ב) המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) באמצעות הוועדה לתכנון ותקצוב (להלן - ות"ת) מקצה מדי שנה תקציב למכינות שבפיקוחה שנמצאות באוניברסיטאות ולשתי מכינות שנמצאות במכללות.
תקציב זה נועד למלגות לימודים לאוכלוסיות שאינן נכללות בסיוע לפי חוק חיילים משוחררים, דוגמת בני מיעוטים וחרדים; (ג) משרד החינוך תומך במלגות לימודים במכינות שליד המכללות לחינוך (שוות"ת אינה מתקצבת), וכן במלגות קיום לאוכלוסיות שאינן כלולות בחוק חיילים משוחררים, כגון עולים חדשים ובני מיעוטים; (ד) מינהל הסטודנטים במשרד לקליטת העלייה מממן מלגות לימודים ומלגות קיום לעולים חדשים הלומדים במסלולים המיועדים לאוכלוסייה זו בלבד9 .
הזכאות של תלמידי מכינה לקבלסיוע נקבעת לפי הרקע החברתי -כלכלי שלהם.
תלמידים שנמצא כי הם ראויים לסיוע מקבלים מלגת לימודים, כלומר סיוע מלא או חלקי בשכר הלימוד במכינה, ולעתים גם מלגת קיום.
בדיקת הזכאות נעשית בשני סוגי ועדות: ועדות שבראשן עומד נציג הקרן, הדנות בחיילים משוחררים, וועדות שבראשן עומד נציג משרד החינוך או ות"ת, הדנות בתלמידים שאינם זכאי הקרן.
שיעורה של מלגת הלימודים מבוסס על תעריפים חודשיים לפי היקף הלימודים וסוג המוסד וסכומה הוא 1,230 -1,620 ש"ח לחודש.
סכום מלגות הלימודים שהקרן מעניקה לזכאים מטעמה הוא 1,000 ש"ח לחודש לתלמיד, ואת יתרת התשלום מממנים ות"ת או משרד החינוך, לפי סוג המוסד.
כאשר מדובר בתלמיד שאינו זכאי הקרן, התשלום מתקבל במלואו מוות"ת או ממשרד החינוך, לפי סוג המוסד.
כאמור, את מלגת הקיום מממנים הקרן או משרד החינוך.
לתלמידים יוצאי אתיופיה .
6 ,על פי הגדרות חוק חיילים משוחררים, חייל משוחרר הוא כל מי ששירת שירות צבאי לאומי או אזרחי במשך יותר מ-12 .
בוגר הוא מי שמגיע להכשרה זו בשלב מאוחר בחייו ובתנאי פתיחה קשים במיוחד 8 המכינות שייכות למוסדות אקדמיים מכל הסוגים: אוניברסיטאות; מכללות אקדמיות שמתקצבת ות"ת; מכללות לחינוך עובדי הוראה; מכללות אקדמיות לא מתוקצבות; מכינות ייעודיות-מיוחדות.
מוסדות אלה ייקראו להלן - מוסדות האֵם.
9 יצוין כי המשרד לקליטת העלייה אינו משתמש במערכת המדוברתלתקצוב המכינות ולבקרה עליהן לצורך ניהול המימון מטעמו.
ניתן סיוע מעטפת נוסף על מלגת הקיום10 , ומימונו נחלק בין הקרן, ות"ת ומשרד החינוך.
10 סיוע בתגבור לימודי או במימון של ספרי לימוד, מעונות, נסיעות, אבחון לקויות למידה וקורס הכנה לבחינה הפסיכומטרית.
בשנת 2011 הקצו הגופים המממנים סך של כ -107 מיליון ש"ח למימון תלמידי המכינות11: הקרן נתנה ללומדים במכינות מלגות לימודים בסך כ -30 מיליון ש"ח ומלגות קיום בסך כ-26 מיליון ש"ח; ות"ת נתנה מלגות לימודים בסך כ-42 מיליון ש"ח; משרד החינוך נתן מלגות לימודים ומלגות קיום בסך כ-9 .
ניהול המכינות והפיקוח עליהן נתון בידי גוף שבחר משרד החינוך באמצעות מכרז.
עד שנת 2010 מילאה את התפקיד עמותה שפעלה כקבלן מבצע מכוח זכייתה במכרז (להלן - מינהלת הפרויקט הקודמת).
בינואר 2010 , בעקבות פרסומו של מכרז נוסף, הועברה האחריות לנושא לחברה מסחרית (להלן - מינהלת הפרויקט או מינהלת הפרויקט הנוכחית).
באפריל 2010 מינה שר החינוך, מר גדעון סער, ועדה ציבורית לבחינת פעילותן של המכינות בראשותו של מר ירום אריאב (להלן - ועדת אריאב).
הוועדה הוקמה במסגרת הסכם פשרה שהושג בעקבות עתירה שהגישו לבג"ץ ועד מנהלי המכינות ואחרים נגד החלטת משרד החינוך להעביר סמכויות ושיקול דעת בנוגע להפעלת המכינות לידי חברה מסחרית12 .
הוועדה מצאה שבמצב הקיים הסמכות והאחריות לנושא נחלקות בין כמה גופים, וכן שאין בהירות בדבר הגדרת הפיקוח האקדמי, ושיש כשלים שמפריעים למערכת המכינות לתפקד ביעילות.
הוועדה הגישה את המלצותיה בדצמבר 2010 .
בין היתר המליצה שהאחריות הכוללת למכינות תרוכז בידי ות"ת ובלא גוף מתווך, ולשם כך המליצה למנות ועדת היגוי קבועה שתקבע מדיניות בנושא ותפקח על יישומה.
בעקבות דוח הוועדה החליטה הממשלה במרץ 2011 להקים "צוות לגיבוש מערך הפעלה מתואם שיאפשר את איגום המשאבים.
המיועדים להפעלת המכינות הקדם אקדמיות ואת חלוקתם באופן המיטבי".
עוד נקבע כי מערך ההפעלה הראשון, האופן שבו יוטמע והשפעותיו יגובשו עד אוגוסט 2011 , ולאחר מועד זה ימשיך הצוות לפעול באופן שוטף כדי לשמר ולשפר את המערך ואת התיאום הבין- משרדי.
בעקבות דוח ועדת אריאב והחלטת הממשלה החליטה ות"ת באפריל 2011 למנות צוות שיבחן את המלצות הוועדה ואת השפעותיהן הצפויות ויגבש מתווה עקרוני ליישומן.
בהמלצות הצוות 13", שהוגשו למליאת ות ת ביוני 2012 , נקבע בנוגע להעברת ריכוז האחריות למכינות ממשרד החינוך לוות"ת, בין היתר, ששנת הלימודים התשע"ג (אוקטובר 2012 - ספטמבר 2013 ) תהיה שנת מעבר בשל הצורך להיערך לשינויים בפעילות המכינות בהיבטים הפדגוגיים והתפעוליים - תקציביים.
11 הפירוט אינו כולל את מימון המשרד לקליטת העלייה שהיקף המימון שמועבר על ידו הינו קטן.
12 בג"ץ 10505/09 , התאחדות הסטודנטים הארצית, ועד ראשי המכינות במוסדות להשכלה גבוהה ובמכללות לחינוך ואח' נ' משרד החינוך, שר החינוך ועוד, תק-על 2010 (2 ) 2540.
13 בתשובתה מספטמבר 2012 הבהירההקרן כי נציגיה לא היו חברים בצוות שבחן את המלצות ועדת אריאב.
פיתוח מערכת מחשובלתקצוב המכינות ולבקרה עליהן .