HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לדעת משרד מבקר המדינה, ממצאי הביקורת מלמדים שתקנות החברות בדבר העסקת קרו בים אינן נותנות את המענה הנדרש לתופעה של העסקת קרובים בחברות, וכי גם תופעה זו מביאה לפגיעה ניכרת באינטרסים המוגנים בחוקי היסוד.
בפרקים על חח"י ועל מקורות (ראו לעיל) נאמר שמספר קרובי המשפחה שחברות אלה דיווחו לרשות החברות על העסקתם בהן היה קטן במידה ניכרת ממספרם על פי ממצאי הביקורת.
החברות הודיעו למשרד מבקר המדינה כי הנתונים שבידיהן על קרובי המשפחה המועסקים בהן אינם מלאים, וכי בכוונתן לפעול להשלמת נתונים אלה.
הרשות הודיעה בתשובתה כי תבחן את הסיבות לפערים בין הנתונים שהעלתה הביקורת לנתונים שעליהן דיווחו החברות האמורות.
 הביקורת בשמונת התאגידים שנבדקו העלתה כי רווחה בהם התופעה של הפרת האיסורים והמגבלות בדבר העסקת קרובי משפחה וכן של עקיפתם על ידי העסקת קרובים בעלי קרבה רחוקה יותר, שאין איסור או הגבלה מפורשים על העסקתם.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה תופעה זו.
העדפת קרובי משפחה בהיקף גדול גורמת לכך שלא תמיד מתקבל לעבודה המועמד המתאים ביותר, והיא אינה מאפשרת ייצוג הולם במקום העבודה לכל קבוצות האוכלוסייה.
תופעה זו משחיתה, פוגעת בסדרי מינהל תקין ומעוררת חשש לפגיעה בטוהר המידות, והשלמת הרשויות עם קיומה היא מעי לה בחובת הנאמנות שלהן כלפי הציבור ופוגעת באמונו בהן.
החובה למגר לאלתר את התופעות הפסולות שנזכרו בדוח זה, מוטלת בראש ובראשונה על ההנהלות הבכירות של התאגידים ועל הדירקטוריונים שלהם.
לשם כך עליהם להקפיד שעובדים חדשים יגויסו אך ורק בהליך פומבי, שוויוני ותחרותי שבו תינתן לכל מתחרה על משרה הזדמנות שווה לזכות בה, כמתחייב מעקרונות המשפט הציבורי.
כמו כן על הנהלות התאגידים לוודא שמועמדים לקבלת משרה בתאגיד וכן כל אחד מעובדיו ימלאו הצהרה עדכנית על קרובי משפחתם המועסקים בו; ולנקוט צעדים משמעתיים כלפי מי שלא ידווחו כלל על קרובים כאלה או ימסרו דיווח חלקי או כוזב בעניין זה.
זאת ועוד, מחובתן של הנהלות התאגידים לנהל מאגר נתונים שייכללו בו כל קרובי המשפחה המועסקים בתאגיד, הן בעלי קרבה מדרגה ראשונה והן בעלי קרבה רחוקה יותר.
על פי נתוני המאגר עליהן למפות את הזיקות שבין העובדים ולוודא שלא תהיה בתאגיד העסקה של עובדים במצבים שבהם עלול להיווצר ניגוד עניינים, כגון מצבים של כפיפות ישירה או עקיפה בין קרובים או עבודה של קרובים באותה יחידה.
הממצאים באחדים מהתאגידים שנבדקו מעלים חשש שההנהלות שלהם אפשרו לעובדים בכירים וחברים בוועד העובדים לנצל את העוצמה שהקנה להם תפקידם כדי להביא להעסקת קרוביהם.
כן נמצא שכמה עובדים בכירים כיהנו גם כחברי ועד.
חברות בוועד העובדים של מי שמכהן גם בתפקיד ניהולי יוצרת מצב של ניגוד עניינים.
לפיכך על הנהלות התאגידים לבחון דרכים לבטל את האפשרות לכהן בשני התפקידים בעת ובעונה אחת, ולדרוש ממי שמכהן בשניהם להפסיק את כהונתו באחד מהם.
משפט העבודה הקיבוצי נועד להקנות לארגון העובדים מעמד הולם כלפי המעביד.
אולם אין לאפשר לעובדים בכירים או לוועדי עובדים בארגונים שהם בגדר נכסים ציבוריים, להפעיל את עצמתם לשם קידום האינטרסים הא ישיים שלהם, של העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 113 .
קרוביהם או של מקורביהם.
דרך פעולתן של חלק מהנהלות התאגידים, המעדיפות "שקט תעשייתי" בטווח הקצר על מינהל תקין וטוהר מידות, פוגעת פגיעה חמורה בניהול התקין של התאגידים ובציבור הנזקק לשירותיהם וכן בקופה הציבורית והיא בגדר פגיעה בחובותיהן כנאמני הציבור.
בהסכם העבודה הקיבוצי בחברת מקורות נקבע כי בקבלת עובדים לחברה תינתן עדיפות לקרובי משפחה של עובדיה; וכי בוועדות לאיוש תפקידים בחברה יהיה ייצוג שווה להנהלה ולעובדים, דבר העלול לפגוע ביכולתה של הנהלת החברה להיות הגורם המכריע בעניין זה.
מן הראוי שהנהלת מקורות, בשיתוף הגורמים הנוגעים בדבר, תפעל לשינוי ההסכם הקיבוצי כדי להתאימו לנורמות הראויות.
הביקורת העלתה מעורבות פרטנית של שר התשתיות הלאומיות מר בנימין בן אליעזר בסיוע ובקידום עניינים הנוגעים להעסקת עובדים מסוימים בחח"י, בעיקר באמצעות מנהלת לשכתו, וכן להעסקת עובד בתש"ן.
משרד מבקר המדינה סבור כי מן הראוי שתצא מטעם היועץ המשפטי לממשלה הודעת רענון או הנחיה המשקפת את עמדתו, לפיה חל איסור על טיפול שר או מי מטעמו בעניינים פרטניים של אנשים הפונים אליו.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון וההנהלה הפעילה של כל אחד מן התאגידים להבהיר במפורש כי על בעלי התפקידים בהם להקפיד שהטיפול בפניות בענייני עובדים של גורמים מחוץ לחברה, ייעשה ללא משוא פנים ובלי קשר לזהות הפונה, תוך שמירה על העקרונות של מתן שוויון הזדמנויות, תחרות הוגנת, שקיפות ותיעוד מלא של התהליך.
משרד מבקר המדינה הציג לפני רשות החברות הממשלתיות את ממצאי הביקורת העיקריים, ונוכח חומרת הממצאים המליץ לה לבחון את הצורך לבדוק מחדש את תקנות החברות הממשלתיות ולעשות בהן את השינויים האלה: להבהיר בתקנות שאסור להעסיק קרובי משפחה באותה יחידה, אף אם אין בין הקרובים יחסי כפיפות; לקבוע כללים מיוחדים ומפורשים האוסרים על עובדים ביחידות העוסקות בשכר ובמשאבי אנוש לטפל בתנאי ההעסקה של קרובי משפחה שלהם; ולהחיל את המגבלות על העסקת קרובי משפחה על כלל העובדים בחברות, ולא רק על העובדים בשש דרגות השכר הגבוהות.
העסקה של קרובים ומקורבים פוגעת בציבור הזקוק לשירותי הגופים הציבוריים ובאמון הציבור בגופים אלה.
היא פוגעת בחובת הנאמנות של הגופים הציבוריים כלפי הציבור, בשוויון ובייצוג הולם לקבוצות אוכלוסיה.
אין להשלים עם תופעה שבה הנהלות של גופים ציבוריים מאפשרות היווצרות של משפחות מורחבות - "חמולות", של קרובים ומקורבים אשר יכולות לפגוע בניהול התקין של גופים אלה ולעשות ברכוש הציבורי כבשלהן.
על הנהלות התאגידים הציבוריים שנבדקו לפעול בנמרצות למיגור התופעות הקשות שהועלו בביקורת ולהתמודד בנחישות עם גורמיהן.
כמו כן, על כל גופי השלטון הנוגעים בדבר לעשות לאלתר את כל הדרוש כדי לשרש תופעות אלה, ואין להשלים עם חוסר האונים שמגלות הנהלות התאגידים בעניין.
על היועץ המשפטי לממשלה, רשות החברות הממשלתיות והנהלות המשרדים הנוגעים בדבר להירתם להפסקת התופעות האמורות ללא דיחוי ובכל דרך, לרבות שינויי חקיקה לפי הצורך, שיאפשרו להנהלות התאגידים להתמודד עמן ביתר יעילות.
פרויקט מרכב"ה - מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה (להלן גם הפרויקט או המערכת) - הוא פרויקט שיזם אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל) בשנת 2000 לצורך הקמה והטמעה של מערכת מחשוב רוחבית ואחידה במשרדי הממשלה, שתנהל א ת המשאבים בתחומים הבאים: כספים, כוח אדם, רכש (לוגיסטיקה) ונכסים, ותבצע פעולות נוספות כגון פניות לקבלת תמיכות והקצאתן 10 .
אגף החשכ"ל החליט ליישם את מערכת המחשוב הרוחבית באמצעות תכנה לניהול משאבי הארגון (להלן - ERP11 ).
ERP פורסם באוגוסט 2000 , ובאוגו סט 2001 הוכרז על החברה הזוכה, חברת "נס טכנולוגיות", והוחל בפיתוח מערכת מרכב"ה בניהולו ובפיקוחו של אגף החשכ"ל.
באמצע שנת 2004 הובא לראשונה פרויקט מרכב"ה לאישור הממשלה.
ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה החליטה לאמץ את תכנית העבודה לפרויקט מרכב"ה 12 (להלן- התכנית מ - 2004 ) "לביצוע הפרויקטים המפורטים בהתאם לשלבים, ליעדים ולתפוקות" (להלן- החלטת הממשלה).
על פי התכנית מ- 2004 הפרויקט היה אמור להסתיים עד סוף שנת 2006 , ועלותו נאמדה ב-375 מיליון ש"ח לשנים 2003 -2006 .
במחירים שוטפים בהקמת פרויקט מרכב"ה מעורבים גופים רבים ו בהם משרדי הממשלה וגופים ממשלתיים נוספים; במהלך שנת 2004 התגבש מבנה גופי ההיגוי של הפרויקט: ועדת היגוי עליונה בראשות החשכ"ל, ד"ר ירון זליכה, מינהלת השינוי13 וועדות היגוי מקצועיות.
10 התכנה והמערכת הקשורות לכל תחום משאבים יכונו להלן גם בשם מֹודּול.
11 ERP - Enterprise Resource Planning.
12 /החלטה מס' חכ83 מ- 4.
13 מינהלת שהוקמה על ידי החשכ"ל ותפקידה היה "להוביל, להנחות, לתאם ולכוון את המימד משרד האוצר 115 .
האוצר, מר מאיר שטרית, מינה את סגן החשכ"ל ויו"ר הוועדה המרכזית לענייני תקשוב, מר יצחק כהן, בפברואר 2004 "למנהל פרויקט "ממשל זמין14 ולאחראי לניהול פרויקט מרכב"ה ולפיקוח עליו (להלן - האחראי לפרויקט).
מר יצחק כהן הפקיד את מר ראובן כהן על ניהול הפרויקט ותתי-הפרויקטים שבמסגרתו (להלן - מנהל הפרויקט).
בחודשים נובמבר 2005- אוקטובר 2006 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את יישומו של הפרויקט, את ההתקדמות בביצוע הפרויקט ביחס לתכנון ואת הבקרה על ביצועו; נבדקו הגופים המנהלים את הפרויקט, פעולות ההיגוי והפעולות שנעשו לצורך השגת יעדיו.
הביקורת נעשתה במשרד האוצר: באגף החשכ"ל, באגף התקציבים (להלן - אג"ת) ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ), ובדיקות השלמה נעשו בכמה משרדי ממשלה.
ממצאי ביקורת קודמת של משרד מבקר המדינה (להלן - הביקורת הקודמת) על הפרויקט פורסמו בדוח במאי 200515 .
מצב הפרויקט והשינויים בו .
תכנית העבודה שאישרה הממשלה 1.
בתכנית מ - 2004 פורטו היחידות והמשרדים הממשלתיים שבהם תיושם מערכת מרכב"ה בשנים 2003 -2006 .
על פי התכנית מ - 2004 הפרויקט היה אמור להסתיים בסוף שנת 2006 , לאחר יישום המערכת ב-55 יחידות ומשרדים ממשלתיים16.
משרד מבקר המדינה מצא שבשנים 2005 -2006 תכנן אגף החשכ"ל מחדש את תכניות העבודה ש ל הפרויקט ושינה את אומדני העלויות שלו (להלן - התכנית החדשה).
השינויים התבטאו בגידול באומדן העלויות שלו, בהארכת מִשכו ובשינוי מספר הגופים הכלולים בו.
מהנתונים שנמסרו עולה שעד נובמבר 2006 הופעל ("עלה לאוויר") פרויקט מרכב"ה ב-2217 יחידות ומשרדים ממשלתיים בלבד .
יוצא אפוא שבמועד שבו על פי התכנית מ- 2004 כבר היה הפרויקט אמור לעלות לאוויר במרבית המשרדים, הוא עלה לאוויר בפחות ממחציתם.
בהתאם לתכנית החדשה הוצאו מהפרויקט כמה משרדים ויחידות, ובהם גופים גדולים, שנכללו בתכנית מ - 2004 : המוסד לביטוח לאומי, משרד הביטחון וגוף ביטחוני מסוים.
בגוף ביטחוני נוסף ובמשטרת ישראל ייושם פרויקט מרכב"ה .
הארגוני תרבותי בקרב כל ציוותי היישום ועובדי המשרדים המטמיעים את המרכב"ה".
14 תשתית טכנולוגית המאפשרת מתן מידע, ביצוע תשלומים ושירותים ממשלתיים נוספים באמצעות האינטרנט.
15 דוח שנתי55 ב של מבקר המדינה( 2005 '), בפרק "פרויקט המרכב"ה ותקצובו", עמ297.
16 מתוך הנתונים שהובאו לאישור הממשלה.
מספר זה כולל גם יחידות בתוך משרדי ממשלה, כגון מינהל הגמלאות והיחידה לשיקום נכים במשרד האוצר והמרכז למיפוי ישראל.
כמו כן כולל מספר זה שלוש קבוצות של בתי חולים ממשלתיים שהיו אמורים להיות משולבים בפרויקט בסדר הבא: שניים ב- 2004 , חמישה ב- 2005 וארבעה ב- 2006 ,.
כל קבוצה כזו נספרה כמשרד/יחידה בנפרד כאמור בהחלטת הממשלה.
17 מספר זה כולל גם חלק ממשרד או מיחידה, אם לא כל המשרד עלה לאוויר בבת אחת אלא לפי מודּולים.
בפרויקט נפרד המכונה מרכב"ה ביטחונית.
בעקבות הוצאת גופים אלה צומצם היקף הפרויקט באופן מהותי וחל שינוי בתכנית שלו.
רק בדצמבר 2006 הובאו השינויים האמורים לאישור ועדת ההיגוי העליונה.
מאז 2004 לא דיווח אגף החשכ"ל לממשלה על שינויים בתכולת התכנית המאושרת, בלוחות הזמנים ובאומדן העלויות שלה, ולא ביקש לקבל את אישורה לכך, אף שבפועל נעשו שינויים מפליגים, מה שלא עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין.
בתשובת החשכ"ל ממאי 2007 נאמר כי במהלך ינואר 2007 הועברו לל שכת שר האוצר התכנית החדשה ונוסח ההצעה להחלטת ממשלה בגינה.
פרויקט מרכב"ה, כמו כל פרויקט מחשוב, אמור להתנהל על פי תכנית מאושרת שנקבעו לה לוח זמנים ותוצרים שיפותחו במהל ך הפרויקט.
הפרויקט לא עמד בתנאי התכנית ובלוח הזמנים, ותהליכי הפיתוח התמשכו.
הדבר גרם להגדלת עלות הפרויקט ולהעסקה של צוות הפרויקט למשך תקופה ארוכה יותר מן המתוכנן.
כמו כן נדחתה הפקת התועלת מן הפרויקט.
בטבלה1 שלהלן מוצגים נתונים על תקציב מרכב"ה (כולל השינויים) ונתוני ביצוע תקציב מרכב"ה18 לשנים 2006- 2003 במחירים שוטפים, ולצדם נתונים על אומדן העלויות כפי שהובאו בתכנית מ- 2004 .
)במחירים שוטפים (במיליוני ש"ח מעוגלים .
18 בדבר הוצאות נוספות בשנים 2001 -2003 .
ראו להלן משרד האוצר 117 .
טבלה1 תקציב פרויקט מרכב"ה וביצועו .
נתוני התקציב וביצועו (נתונים מסוכמים) אומדן עלויות .
8 375 ס"ה הנתונים שבטבלה מצביעים על פער גדול בין אומדן העלויות לפי התכנית מ - 2004 לבין הביצוע בפועל של הפרויקט.
הֶספק הביצוע של הפרויקט לשנה היה נמוך ביחס לאומדן העלויות שאישרה הממשלה ואף ביחס לתקציב שהוקצה לו, ובשנים 2005 ו- 2006 הסתכם בכ- 60-80 .
מיליון ש"ח לשנה שינויים בלוח הזמנים ובאומדן העלויות 1.
אומדן העלויות הכולל של הפרויקט, שהסתכם ב-375 מיליון ש"ח באישור הממשלה, גדל מאוד, ולמעשה נוצרה סטייה מהותית מן התכנון.
משנת 2004 עד יוני 2006 לא עמד אגף החשכ"ל ביעדים האופרטיביי ם ובלוחות הזמנים של הפרויקט.
לפי התכנית החדשה, הפרויקט יימשך עד שנת 2010 , ואומדן העלויות הכולל עד למועד זה ( 2003 -2010 ) גדל לסך של כ-635 מיליון ש"ח.
ראוי לציין שהאומדן שהציג אגף החשכ"ל בראשית 2006 היה אף גבוה יותר, אך הוא הקטין אותו כמה פעמים בעקבות דרישת אג"ת ודיונים שנערכו עמו.
בטבלה 2 שלהלן מוצגים נתונים על אומדן עלויות מרכב"ה ועל נתוני הביצוע של הפרויקט במחירים שוטפים כפי שהובאו בעדכון לתכנית החדשה 19 מאוקטובר 2006 שהכין אגף החשכ"ל, ולעומתם הנתונים המצויים בתכנית מ - 2004 במחירים שוטפים (במיליוני ש"ח מעוגלים).
19 ההוצאות מהתקציב נרשמות על בסיס מזומן, ואילו ההוצאות במערכת של התכנית החדשה נרשמות בשיטה הקרובה יותר לבסיס מצטבר, ולכן יש הבדל בין הנתונים.
טבלה 2 אומדני העלות והביצוע של פרויקט מרכב"ה לפי התכנית החדשה .
06 נתוני ביצוע בתכנית החדשה .
06 אומדן העלויות בתכנית .
ב- 2004 שנה שוטף(2) הקמה(1) ס"ה שוטף(2) הקמה(1) ס"ה .
הקמה- לרבות פיתוח היישומים ורכישת רישיונות.
שוטף- לרבות תחזוקה ותקורה.
לסך הכול אומדן העלות בתכנית החדשה יש להוסיף35 .
מיליון ש"ח המיועדים למשטרת ישראל .
מהנתונים המוצגים בטבלה 2 עולה שאומדן עלויות פרויקט מרכב"ה בתכנית החדשה לשנים 2003 -2006 קטן מאומדן עלויות הפרויקט לאותה התקופה כפי שהובא לאישור הממשלה ב- 2004 , בשעה שאומדן העלויות הכולל של הפרויקט לשנים 2003 -2010 גדול בהרבה מהאומדן הכולל שאושר ב- 2004.
עוד עולה מהנתונים שאומדן העלות השוטפת של מרכב"ה לשנים 2008 -2009 גבוה יותר מאומדן העלות השוטפת לשנת 2010 (לאחר ההקמה): כ-73 וכ-63 מיליון ש"ח לעומת כ-59 מיליון ש"ח בהתאמה.
למשרד מבקר המדינה לא ניתן הסבר לאומדן הגבוה של העלות השוטפת לשנים 2008 ו- 2009 לעומת העלות השוטפת לשנת 2010 .
מהנתונים המוצגים בטבלה2 עולה גם שהיקף הפעולות האמורות להיעשות במסגרת הפרויקט בשנים 2007 -2009 גדול הן מהיקף כל הפעולות שכבר נעשו בפרויקט והן מהֶספק הביצוע שלו בשנים 2003 - 2006 , כפי שהדבר בא לידי ביטוי באומדן העלויות.
להלן הפרטים: העלויות של הפרויק ט בשנים 2003 -2006 הסתכמו בכ -207 מיליון ש"ח, ואילו אומדן העלויות שנותר לביצוע בשנים 2007 -2010 מסתכם בכ -392 מיליון ש"ח.
מכאן שעלות הפעילות הנותרת בתכנית החדשה גבוהה בהרבה מעלות הפעילות שכבר בוצעה.
עם זאת, מצבת כוח האדם המתוכננת לשנים 2007 -2010 , ואשר אמורה לב צע כ -65% מאומדן משרד האוצר 119 .
העלויות הכולל של התכנית החדשה, היא553 ""חודשי משרה20 , בשעה שמצבת כוח האדם בשנים 2003 -2006 , שביצעה כ-35% מאומדן העלויות של הפרויקט, הייתה438 .
""חודשי משרה יוצא אפוא שלצורך ביצוע חלק גדול יותר של הפרויקט מיועד כוח אדם בהיקף קטן יותר יחסית (עלויות כוח האדם של הפרויקט הן החלק העיקרי מסך העלויות שלו.
לפי נתוני אגף החשכ"ל שיעורן הוא כ - 75% מסך עלויות הפרויקט).
כדי לעמוד ביעד זה יש לייעל את הפרויקט ולהגדיל את תפוקותיו והספקיו.
יתר על כן, אגף החשכ"ל מתכנן בין דצמבר 2006 לסוף שנת 2009 להפעיל את מערכת מרכב"ה ב - 2421 יחידות ומשרדים נוספים.
לפי הנתונים שבדוחות שהמציא אגף החשכ"ל באוקטובר 2006 עולה שמספר רישיונות המשתמשים במשרדים שיצורפו בשנים האלה גדול בשיעור של כ - 46% ממספר רישיונות המשתמשים במשרדים שכבר הטמיעו את המערכת, והוא מסתכם ב- 3,770 לעומת 2,590, בהתאמה.
יתר על כן, ב -10 מ-45 היחידות והמשרדים הכלולים בתכנית החדשה, ואשר אומדן עלות הפרויקט בהם הוא כ-73 מיליון ש"ח, טרם החלה פעילות הפרויקט עד אוקטובר 2006 , מועד סיום הביקורת.
עוד עולה מנתוני התכנית החדשה כי ברוב המשרדים הגדולים בפרויקט, שבהם אומדן העלויות גבוה במיוחד, 10 ,מיליון ש"ח ומעלה, טרם הופעלה המערכת, ובהם משרד החינוך שירות בתי הסוהר, משרד התמ"ת, מינהל מקרקעי ישראל ומשרד הבינוי והשיכון.
רק בשני משרדים גדולים כבר הופעלה המערכת: משרד הבריאות ומשרד התחבורה22.
יוצא אפוא שבשש השנים שחלפו מאז יצא הפרויקט לדרך, בוצע רק חלק מזערי ממנו במשרדים הגדולים, ורוב הפעולות במשרדים אלה - כ- 75% מאומדן העלויות בהם - מתוכננות להתבצע בשנים 2007 -2010 .
מהנתונים עולה כי בפרק הזמן שנותר לביצוע התכנית החדשה נדרש הספק גדול יותר מזה שהגיעו אליו מאז תחילת הפרויקט.
לדעת משרד מבקר ה מדינה, כדי שהפרויקט יצליח לספק את התפוקות המתוכננות על פי אומדן העלויות ולוח הזמנים של התכנית החדשה, נדרשת היערכות מיוחדת לביצועה.
בנוסף, יש לפעול בקפידה כדי לוודא שהתכנון נאות, שהאומדנים מבוססים ושהתפוקות מבוקרות, ונדרש פיקוח על ההוצאות ועל הביצוע לפי לוח הזמנים המתוכנן.
הממצאים שהעלה משרד מבקר המדינה מצביעים על כך שיש להשלים את ההיערכות של מנגנוני הניהול של הפרויקט כדי לענות על הדרישות שתוארו.
20 ""חודש משרה- לפי הסברי אגף החשכ"ל, הנתונים מתקבלים על ידי חלוקת שעות העבודה ב- 176 .
שעות מייצגות את מספר שעות העבודה בחודש 21 מספר זה כולל גם חלק ממשרד או מיחידה, אם לא כל המשרד עלה לאוויר בבת אחת, אלא לפי מודּולים.
22 אומדן העלות הכוללת של משרדים אלה על פי התכנית החדשה במיליוני ש"ח: משרד החינוך 19.
6 ; שירות בתי הסוהר 17.
3 ; משרד הבינוי והשיכון 14.
1 ; מינהל מקרקעי ישראל 11.
7 ; ומשרד החקלאות10 .
אומדן העלות הכוללת של משרד הבריאות 39.
1 מיליוני ש"ח ושל משרד התחבורה11.
מיליוני ש"ח 120 דוח שנתי58א .
הבקרה על התקדמות הפרויקט כתנאי לניהול תקין של הפרויקט מתחייבת קודם כול הצגת תכנית עבודה מפורטת לפי תפוקות שייקבעו מראש ואבני דרך על ציר זמן, וכן אישור התכנית בדרג המוסמך.
בראשיתו של כל פרויקט גודלו של רכיב האי-ודאות מרבי, אך עם התקדמות הביצוע מתעדכנים נתוני הפרויקט, וניתן לבסס את התכניות ולשפר את האומדנים.
בעקבות השוואת נתוני הביצוע לנתוני התכנון ניתן להעריך ביתר ד יוק את התוצאות והיעדים שהושגו ואת התועלת שהניבה ההוצאה מתקציב המדינה.
בהחלטת הממשלה נקבע, בין היתר, כי אגף החשכ"ל יסיים את ביצוע הפרויקט עד סוף שנת 2006 , והממונה על התקציבים יקצה את התקציבים לפרויקט בהתאם "לעמידה ביעדים ובתפוקות התכנית".
בהמשך להחלטת הממשלה חתמו במאי 2004 סגן הממונה על התקציבים והאחראי לפרויקט על מסמך שבו נאמר כי תוקם מינהלת בקרה שתנחה את אגף התקציבים להעמיד, בתחילת כל רבעון, את התקציב הנדרש לביצוע התכנית מ- 2004 בכפוף לעמידת אגף החשכ"ל ביעדים, בתפוקות ובמסגרת תקציבית מוגדרת.
דיווחי אגף החשכ"ל והבקרה שעשה אג"ת: עד אפריל 2005 לא נקבעה מתכונת לדיווח על התקדמות הפרויקט שתאפשר לקבוע אם אגף החשכ"ל עמד ביעדים של הפרויקט וסיפק את התפוקות.
הביקורת העלתה כי בנוגע לשנים 2004 ו- 2005 היו בתיקי אג"ת רק שני דוחות רבעוניים על הפרויקט, האחד מאוגוסט 2004 והשנימאפריל 2005 .
רק בעקבות דיונים שקיים אג"ת עם אגף החשכ"ל הוסכם, באפריל 2005 , על מתכונת הדיווח, אך הביקורת העלתה כי גם לאחר שנקבעה מתכונת הדיווח טרם הועברו דיווחים על הפרויקט עד יוני 2006 :במתכונת שהוסכם עליה.
להלן פירוט הממצאים (א) באפריל 2005 בחן אג"ת את הדיווח לרבעון הראשון של שנת 2005 בדבר התקדמות הפרויקט בהתאם ליעדים ולתפוקות, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה.
אג"ת מצא שהפרויקט לא עמד ביעדים והחליט שלא להפשיר את מלוא העתודה שהוקצתה בתקציב הפרויקט לרבעון השני של שנת 2005 .
באותו חודש התקיים בעניין זה דיון ביןאגף החשכ"ל ונציגי הפרויקט לבין אג"ת.
בסיכום הדיון נקבעה המתכונת המוסכמת לדיווח על תכניות הפרויקט ומבנה הדוח שיגיש אגף החשכ"ל לאג"ת על מצב הפרויקט, כולל דיווח על משאבי כוח אדם לאורך ציר של זמן; תקציב מפורט לאורך ציר של זמן; לוח זמנים לביצוע תכנית העבודה כולל חלוקה למשרדים וליחידות; לוח זמנים המפרט את כניסת פרויקט מרכב"ה למשרדים ונתונים על כוח האדם בכל משרד; ופירוט התאמות תכנה.
עוד נקבע שהתכנית תפרט את העבודה המתוכננת לפי צוותים, כגון צוות השקה, צוות הדרכה, צוות הטמעה, צוות פיתוח, צוות המערכת והחומרה ועוד.
כמו כן נקבע שבחינה מחודשת והמשך תקצוב הפרויקט מותנים בקיום הסיכום, ושאג"ת יפשיר 15 מיליון ש"ח מתקציב העתודה כדי לאפשר פעילויות הכרחיות עד ליוני 2005.
במשך שנה, עד סוף יוני 2006 , אגף החשכ"ל לא הגיש את הדוחות במתכונת שנקבעה (ראו פירוט להלן).
אף שהעמידה בתנאים שנקבעו הייתה התנאי להמשך שחרור סכומי כסף מתקציב העתודה, שִחרר אג"ת סכומים מתקציב העתודה לפני שמולאו התנאים שנקבעו23.
23 התקציב המקורי של העתודה לפרויקט בשנת 2005 היה בסך כ-70.
6 מיליון ש"ח, ובשנת 2006 משרד האוצר 121 .
הביקורת העלתה כי בהיעדר מתכונת אחידה לדיווח, הדיווחים של החשכ"ל לאג"ת לא סיפקו מידע המאפשר לעקוב אחר ביצוע הפרויקט ביחס לתכנון על פי יעדים, משימות, תפוקות, תשומות, תקציב ולוח זמנים.
שני הדוחות היו תיאוריים והתייחסו לפרק הזמן הנדון, ולא אִפשרו השוואה בין ביצוע הפרויקט בפועל לבין התכנית המאושרת על שלביה השונים, ובין הביצוע לבין התכנון על בסיס משותף, וגם לא אִפשרו בחינה של התקדמות הפרויקט על ציר של זמן.
במהלך הבדיקה מסר האחראי לפרויקט למשרד מבקר המדינה מסמך נוסף שכותרתו "קידום פרויקט מרכב"ה עדכון נכון ל - 12.
המסמך הנוסף לא נמצא בתיקי אג"ת.
גם אופן הדיווח במסמך זה אינו מאפשר השוואה עם הדוחות שצוינו לעיל או מעקב אחר התקדמות הפרויקט.
האחראי לפר ויקט הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2007 כי נמסרו דיווחים מילוליים על הפרויקט בכל הפגישות של ועדת ההיגוי העליונה.
עוד הסביר בתשובתו כי הדוחות נכתבו על ידי אנשים שונים בהפרשים של שנה ויותר.
האחראי לפרויקט הסכים עם הערות הביקורת, שיש צורך לקבוע מונחים אחידים לדיווח ולקבלת החלטות, ושיש "להנחות את צוות הפרויקט להכין מילון מונחים מוסכם שישמש בכל הדיווחים בהמשך הפרויקט".
(ב) עוד נקבע בסיכום הדיון עם אג"ת מאפריל 2005 שכל הנתונים על הפרויקט ירוכזו בדוח ביצוע שבו שתי טבלאות מסכמות: האחת ברמת המשרדים והיחידות ו השנייה ברמת הצוותים, ועל הטבלאות האמורות לכלול נתוני תכנון מול ביצוע ולאפשר משיכת נתונים מידית כל אימת שתעלה דרישה כזאת.
אחת לחודש יוגש דוח הביצוע.
נוסף על כך נקבע שמינואר 2008 ,(התקופה שלאחר סיום עבודות ההקמה בפרויקט) יפורטו נתוני השגרה.
לפי הסיכום הפרויקט היה אמור להסתיים בסוף 2007.
הביקורת העלתה כי גם לאחר ההחלטה האמורה טרם הועברו דיווחים על הפרויקט במתכונת שהוסכם עליה.
אף על פי שהפרויקט נמשך כבר כמה שנים, מ- 2001 , לא הציגו האחראים לפרויקט נתונים מפורטים ושלמים על הפרויקט, על עלויותיו ועל תפוקותיו ברמת ה פירוט הראויה.
אף לא היה דיווח על התקדמותו ועל עמידתו "ביעדים ובתפוקות התכנית" כפי שחייבה החלטת הממשלה.
בכך נמנע מעקב שיטתי על התקדמות הפרויקט.
מידע במתכונת שנקבעה היה אמור להיות מדּווח לוועדת ההיגוי העליונה ולאג"ת ולהיבדק על ידיהם באופן שוטף, אך הדבר לא נעשה.
(ג) אגף החשכ"ל הסביר ביוני 2006 למשרד מבקר המדינה שלא הייתה לו מערכת דיווח על תכניות מרכב"ה ועל ביצוען ההולמת את דרישות אג"ת.
עוד הסביר האגף שבמהלך 2005 דרש אג"ת לקבל דיווח מפורט על עמידת הפרויקט ביעדים במתכונת של תכנון מול ביצוע, כמקובל במערך דיווח על פרויקטים; פסל את הדיווח שקיבל עד אז ואת מתכונתו; ואף החליט להקפיא את שחרור התקציב מתקנת העתודה.
לפיכך במהלך שנת 2005 בנה אגף החשכ"ל מחדש את מערך התכנון והדיווח של הפרויקט.
בסוף שנת 2005 , לאחר שחרור סכומים מהעתודה, היה תקציב העתודה לאחר השינויים 17.
נוצל תקציב העתודה במלואו 122 דוח שנתי58א .
עוד עולה מן ההסבר האמור של אגף החשכ"ל, שכדי לעמוד בדרישות אג"ת החלה הנהלת הפרויקט בתחילת הרבעון השלישי של שנת 2005 לאסוף נתונים רלוונטיים בכל המשרדים שבהם אמורה המערכת להיות מוטמעת, ולהכין תכניות עבודה מעודכנות לכלל המשרדים.
עיבוד הנתונים והתכנון ארכו כמה חודשים ונעשו בסיוע הכלי הממוחשב שהיה בשימוש הנהלת הפרויקט (תכנת .
לדבר י מנהלי פרויקט מרכב"ה, היו להם "בעיות טכניות קשות ביישום הכלי הממוחשב", ולפיכך החליטו לאתר כלי ממוחשב אחר שיענה על הדרישות.
בתחילת 2006 בחרה הנהלת הפרויקט בכלי אחר - תכנת "פרימוורה" - והחלה להזין אליה את הנתונים.
ביוני 2006 היה אגף החשכ"ל, לדבריו, בשלב הסופי של טיוב הנתונים ודיווח על "התכנון המחייב" ועל הביצוע בפועל עד סוף מאי 2006 .
האחראי לפרויקט הסביר בתשובתו ממאי 2007 כי מיוני 2005 עד יוני 2006 ,"הופקו, אכן דוחות מעטים עבור אגף התקציבים שכן המערכות הקיימות לא היו מדויקות יותר והמערכת החדשה עדיין לא הושלמה".
החשכ"ל הסביר בתשובתו ממאי 2007 כי הפיקוח והבקרה על "ביצוע תוכנית העבודה של האחראי [ הפרויקט נוהל בשלוש רמות: (א) דוח ביצוע שנתי שמגיש בסוף כל שנה .
הדוח מוצג בפני כל הנהלת החשב הכללי וכולל סקירה של ביצוע תוכנית העבודה ]לפרויקט תוך התייחסות לעמידה בל וחות הזמנים שנקבעו במסגרות התוכנית.
(ב) דוחות ביצוע תקופתיים בתוך שנת העבודה המוגשים לחשב הכללי וכוללים סקירה מפורטת של ההתקדמות בביצוע תוכנית העבודה, הן בהיבט של עמידה ביעדים התקופתיים ביחס לתכנון באותה תקופה והן בהיבט של עמידה בתוכנית העבודה השנתית.
(ג) מעקב שוטף של החשב הכללי במסגרת במהלכן נבדקת ההתקדמות בביצוע תוכנית ]האחראי לפרויקט[ פגישות עבודה דו שבועיות עם העבודה".
לדעת משרד מבקר המדינה, האמצעים שנקט אגף החשכ"ל לא עמדו בדרישות הפיקוח על ביצוע הפרויקט ועל התקדמותו, ולא נעשו לפי מתודולוגיה שיטתית של בקרת פרויקטים.
כדי לנהל פרויקט מִחשוב מורכב ועתיר עלויות החולש על פעילויות רבות במשרדי ממשלה ובגופים נוספים, יש לנהל מערך תכנון מפורט ומערך דיווח אמין ויעיל שיספק מידע מהימן ומלא על הפרויקט בזמן אמת.
על אף ממצאי הביקורת הקודמת, שהצביעו כבר אז על היעדר מערך דיווח המכיל מידע אמין ומלא כנדרש, מערך כזה לא הוקם, דבר שאיפשר הוצאה של מיליוני ש"ח בלי לוודא שמושגות התפוקות הראויות.
רק בעקבות דרישתו העקבית של אג"ת הוחל באיסוף הנתונים ובהכנה של תכנית עבודה מפורטת במתכונת שנקבעה בסיכומים מאפריל 2005 .
פעולה זו נמשכהזמן רב - למעלה משנה - וביוני 2006 הגיש אגף החשכ"ל לראשונה את התכנית החדשה של הפרויקט ואת אומדן העלויות לביצועה.
יוצא אפוא כי שש שנים לאחר שהוחל בביצוע הפרויקט ולאחר שהוצא סך של כ-200 .
מיליון ש"ח, הוחל בדיווח עליו במתכונת מוסכמת בתשובתו של אג"ת ממאי 2007 נאמר כי "נכון להיום קיימת תכנית עבודה חתומה לפרויקט, כולל תקציב ולוחות זמנים.
שחרור תקציב הפרויקט מבוצע אחת לרבעון, לאחר בחינת עמידה ביעדי תכולה, לוחות זמנים ותקציב עפ"י דו"חות מערכת ניהול הפרויקט ('פרימוורה') המותקנת אצל האחראים על הנושא באגף התקציבים, וישיבת ביקורת עם אנשי הפרויקט".
ניהול מערך דיווח מחייב הזנה מתמדת ועקבית של נתונים והכנת מילון מונחים המפרט את ההגדרות ומנחה את מי שמזינים את הנתונים למערכת המידע הממוחשבת.
מילון מונחים דרוש כדי להבטיח עקביות ואחידות ולקבוע באופן חד -חד-ערכי את אופן הייחוס של הנתונים משרד האוצר 123 .
באין מילון מונחים לא ניתן לבדוק אם נתוני התכנון ונתוני הביצוע הוזנו כמתחייב לפי ההגדרות, ואם הם מלאים.
הביקורת העלתה כי אף על פי שאגף החשכ"ל הקים מערך דיווח חדש ("פרימוורה") שנועד לאפשר דיווח ובקרה על נתוני הפרויקט, הוא לא הכין מילון מונחים.
אישור שינויים ותוספות בפרויקט במהלך הפיתוח של כל פרויקט מחשוב, ובכלל זה מרכב"ה, מתקבלות החלטות רבות על תוספות ושינויים בתכניות הפיתוח, העשויות להשפיע על עמידת הפרויקט בלוח הזמנים המתוכנן ועל התקציב.
כלומר החלטות בדבר שינויים ותוספות בפיתוח פרויקט מרכב"ה עשויות להשפיע על התכנית שאישרה הממשלה ועל משאבי הפרויקט.
לפיכך יש לקיים תהליך מובנה של קבלת החלטות בדבר שינויים ותוספות, לרבות הגדרת הגורמים המוסמכים לאשר שינויים והגדרת סמכויותיהם, וכן הפעלת בקרה על ההחלטות.
מנהל הפרויקט אישר נוהל בינואר 2003 , המפרט את תהליך הטיפול בבקשות של משתמשי מרכב"ה לשינויים ולתוספות בפרויקט (להלן - נוהל השינויים).
בנוהל השינויים נאמר כי משתמשי מרכב"ה יעבירו את הבקשות לשינויים לגורמים מסוימים בצוות הפרויקט, והגורמים הללו יוסיפו את הערותיהם באשר לצורך בשינוי המבוקש ולעלּותו.
בהמשך יובאו הבקשות להחלטה להנהלת צוות הפרויקט 24 , שהוא גורם הביצוע של הפרויקט, או לוועדת ההיגוי המקצועית הרלוונטית (על ועדות ההיגוי המקצועיות ראו להלן).