HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לדעת משרד מבקר המדינה, ביצוע בקרות ראויות הוא תנאי הכרחי שבאמצעותו ניתן לוודא שצדדים בהסכם עומדים בהתחייבויותיהם, מה גם שקיומן של בקרות כאלה עוגן מראש בהסכם.
על כן על החברה היה להקפיד לקיים את חלקה בהסכם ולבצע את הבקרות המתאימות.
על המועצה היה לעמוד על כך שהחברה תקיים את המוטל עליה ולהמשיך להקצות לה כספים רק לאחר שווידאה שהחברה מקיימת את חלקה בהסכם.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה הודיעה המועצה כי היא "מסכימה לרוב הערות הביקורת, ואף פעלה זה מכבר לתיקון הליקויים, במסגרת הפקת לקחים פנימית", אשר תיושם במסגרת התכנית הרב -שנתית הבאה שלה - "תכנית הווינר למתקנים".
הדברים אמורים בכל הנוגע לקבלת החלטות בעניין קביעת סוגי המתקנים שיוקמו (על סמך אמות מידה), לקביעת תכנית אסטרטגית להקמת "מתקני-על", לקביעת שמות למתקנים בתיאום עם המועצה (כאשר למועצה תהיה זכות קדימה "לרכוש" את שם המתקן), לשיטת תמיכת המועצה בהקמת מתקנים בהתאם למטרותיה, לקיום בקרות מטעמה על השימוש שנעשה בכספי תמיכותיה, ולהשתתפות נציגים מטעמה בוועדות היגוי.
מקורות עצמיים וסיוע מעיריית תל-אביב .
כאמור, בתחילת הפרויקט התכוונ ה החברה לממן אותו גם ממקורותיה העצמיים.
מהדוחות הכספיים של החברה עולה כי בסוף שנת 2003 היא ניהלה תיק השקעות בסכום כולל של כ-6.
1 מיליון ש"ח אשר היה יכול לשמש בסיס למימון האמור.
החברה סיימה את השנים 2005 -2008 בהפסדים, אולם מאחר שכאמור היא קיבלה באותה תקופה הלוואות למימון הפרויקט, היא השתמשה בהן גם כדי להגדיל את תיק ההשקעות שלה בכ-5.
7 מיליון ש"ח; כמו כן החברה צברה חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1615 .
בתקופה האמורה רווחי הון בסך כולל של כ-1.
בשנת 2008 מימשה החברה את תיק ההשקעות והשתמשה בתמורה שהיא קיבלה - כ-13.
6 מיליון ש"ח - לכיסוי חלק מעלויות הפרויקט.
מהאמור לעיל עולה שלצורך מימון הפרויקט השתמשה החברה במקורות עצמיים בסך כ-8 מיליון ש"ח בלבד 26.
כבר מהשלבים הראשונים בתהליך קידום הפרויקט היה ברור הן לחברה והן לעירייה כי הסכומים שתגייס החברה מגורמים חיצוניים וממקורותיה העצמיים לא יאפשרו לה לבצע את הפרויקט, בין היתר מכיוון שהרוב המכריע של סכומים אלו יועבר לחברה רק לאחר סיום הפרויקט.
לכן היה ברור שהחברה תיאלץ לקחת הלוואות תוך מתן ביטחונות על ידי העירייה.
לקיחת הלוואות בכלל ומתן ביטחונות על ידי העירייה בפרט חייבו את הצדדים לבצע עבודת מטה שבה ינותחו ההכנסות וההוצאות הצפויות של החברה, יכולתה להחזיר את ההלוואות ומידת החשיפה של העירייה לסיכונים עקב לקיחת הלוואות אלה.
בתכנית העסקית שהכין משרד רו"ח מטעם העירייה באוקטובר 2002 הוערכה כאמור עלות הפרויקט בכ-24 מיליון דולר (כ- 112.
8 מיליון ש"ח), בהנחה שהחברה תיקח לשם כך שתי הלוואות בסכום כולל של כ-23 מיליון דולר (כ-108 מיליון ש"ח, לפי שער הדולר באותה תקופה).
בתכנית צוין כי נבצר מהעירייה לערוב לכל כספי ההלוואה והומלץ לגזברות העירייה "לוודא כי ביכולתה להשיג את האישורים הנדרשים למתן ערבויות להלוואות ל-15 :שנה".
התכנית הציגה שלושה תרחישים על פי התרחיש האופטימי, שייצג את עמדת החברה, בשנת 2008 כבר היה צפוי כי תזרים המזומנים השנתי שלה (ובכלל זה החזר ההלוואות) יהיה חיובי, ובשנת 2009 הייתה החברה צפויה להתחיל להרוויח; על פי התרחיש הפסימי, שייצג את עמדת גזברות העי רייה, החברה הייתה אמורה להתחיל להרוויח בשנת 2012 , ותזרים המזומנים היה צפוי להיות חיובי משנת 2014 בלבד; על פי התרחיש הראלי, שייצג את עמדת משרד הרו"ח שהכין את התכנית, תזרים המזומנים של החברה היה אמור להיות חיובי משנת 2009 , והיא הייתה אמורה להרוויח משנת 2011.
על בסיס תכנית עסקית זו אישרה כאמור מועצת העירייה בספטמבר 2003 כי העירייה תיתן לחברה ערבות עד סך 15 מיליון דולר לצורך הבטחת החזר ההלוואה.
1 מיליון ש"ח (שוויו של תיק ההשקעות בסוף שנת 2003 ) בתוספת1.
8 מיליון ש"ח (רווחי הון שנצברו עד שנת 2008 .
), השנה שבה מומש תיק ההשקעות 1616 דוח שנתי61ב .
הביקורת העלתה כי התרחיש הראלי והתרחיש האופטימי לא התממשו, וגם התרחיש הפסימי התממש באופן חלקי בלבד, בייחוד עקב עיכוב בהתחלת העבודות, החריגות הגדולות מהתכניות והתוספות לפרויקט ועקב הזמן הרב שנדרש לביצוע הפרויקט.
בעקבות זאת גדלה עלות הפרויקט בשיעור ניכר והגיעה כאמור לכ -190 מיליון ש"ח (במחירים שוטפים, לא כולל הוצאות מימון ומע"ם), והחברה נאלצה לקחת שלוש הלוואות בסכום כולל של 154 מיליון ש"ח; שני הסכומים גדולים בהרבה מהסכומים שנחזו בעת הכנת התכנית העסקית האמורה.
כביטחונות להחזר ההלוואות נתנה העירייה ערבות בסך 79.
5 מיליון ש "ח ופיקדון בסך 30 מיליון ש "ח ( back to back ).
הביטחונות שנתנה העירייה 27 הסתכמו אפוא ב- 109.
5 מיליון ש"ח, סכום גדול בהרבה מהסכום שהייתה אמורה לתת על פי התכנית העסקית האמורה.
עד שנת 2009 שילמה החברה הוצאות מימון בגין ההלוואות שלקחה כ-26.
8 מיליון ש"ח28 , כך שעלות הפרויקט למועד זה הגיעה לכ- 216.
מיליון ש"ח עוד הועלה כי כבר בשנת 2007 התברר לחברה ולעירייה שהחברה תתקשה לעמוד בפירעון ההלוואות, ולכן, על פי הדוחות הכספיים של החברה, בשנים 2008 ו- 2009 העמידה העירייה לרשות החברה הלוואות בעלים בסכום כולל של כ-13 מיליון ש"ח (מהם יועדו כ -4 ,מיליון ש"ח לתשלום אגרות פיתוח בנייה בגין הפרויקט שלא נלקחו בחשבון בתכנית העסקית של הפרויקט).
מהדוחות הכספיים של החברה עולה כי בשנים 2005 -2009 הלכו וגדלו ההפסדים השנתיים שלה (כולל הוצאות פחת) מ-4.
6 מיליון ש"ח בשנת 2005 ל- 16.
7 מיליון ש"ח בשנת 2009 .
על פי תכנית עסקית שהוכנה בינואר 2008 , תזרים המזומנים השנתי של החברה אמור להיות חיובי רק משנת 2013 , והיא צפויה להתחיל להרוויח רק בשנת 2016.
יצוין כי העירייה מחויבת, על פי תכנית בניין העיר הרלוונטית, להקים במתחם חניון תת-קרקעי במקום החניון העילי הקיים.
מעיון במסמכים עולה כי הצורך בבניית החניון הועלה כבר בתחילת הפרויקט, וכי העירייה התכוונה להשלים את בני יתו "עד למועד סיום שיפוץ ההיכל".
ואולם עד מועד סיום הביקורת לא הוחל בבניית החניון.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה הסבירה העירייה כי זה זמן היא "נערכת לבניית החניון התת קרקעי.
ומקדמת את המטלה הן בעצמה והן באמצעות החברה".
בתיקי החברה נמצאה תכנית עסקית שאינה נושאת תאריך, שכותרתה "תכנית עסקית פריסת הלוואות כולל חניון", שלפיה תזרים המזומנים של החברה יתחיל להיות חיובי רק בשנת 2017 והיא תתחיל להרוויח רק בשנת 2021 .
בישיבת הדירקטוריון בספטמבר 2009 צוין כי החברה תסבול מאבדן הכנסות בעקבות בניית החניון, אך "לא ניתן לכמת את הנזק כיוון שמעבר לפגיעה בשוכרים תהיה פגיעה בהכנסות ההיכל מאירועים.
ההשלכות הינן רבות ומוקדם להעריך אותן".
בינואר 2009 קיים הדירקטוריון דיון בנושא "עדכון תזרים מזומנים של החברה ומצב הלוואות" עקב הגידול בתזרים המזומנים השלילי שלה.
בדיון הוחלט לאמץ מתווה חדש של הלוואות שבעקבותיו יחול שיפור בתזרים המזומנים של החברה בשנים 2009 -2011 .
החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי מדובר למעשה .
27 נוסף על הביטחונות שנתנה העירייה נדרשה גם החברה לתת לבנקים ערבויות וביטחונות שונים בגין ההלוואות שלקחה.
28 סכום זה אינו כולל את יתרת התשלומים שבהם מחויבת החברה בגין ההלוואות.
חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1617 .
בהארכת תקופת ההחזר של ההלוואה בסך40 מיליון ש"ח, וכי בעקבות הארכה זו החברה משלמת מיולי 2009 כ- 400,000 ש"ח בחודש עבור החזר ההלוואה במקום 800,000 ש"ח בחודש.
מהאמור לעיל עולה כי למרות הסיוע הרב שנתנה העירייה לחברה לא נפתרו בעיותיה של החברה, וספק אם היא תוכל לעמוד בכל התחייבויותיה ללא סיוע נוסף מהעירייה.
לכן נדרש ניתוח יסודי ומעמיק של מצבה הכספי של החברה ושל איתנותה הפיננסית, ובהתבסס על כך לגבש פתרון מקיף לבעיה.
ראוי גם שהעירייה תפיק את הלקחים מפרויקט זה ותדאג ליישמם בפרויקטים אחרים שהיא מבצעת בעצמה או באמצעות תאגידיה, כדי להבטיח שייעשה שימוש מיטבי בכספי הציבור.
ראוי שרשויות מקומיות אחרות יפיקו גם הן לקחים מפרויקט זה וידאגו ליישמם בפרויקטים דומים שהן מבצעות.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה העירייה כי בפרויקט נעשה "שימוש יעיל במשאבים, אולם כמו גם ביתר הפרויקטים המבוצעים בעירייה בין אם באמצעות תאגידיה ובין אם לא, קיים תמיד מקום להפקת לקחים, ללימוד ושיפור תהליכי עבודה".
 לצורך ביצוע הפרוי קט קיבלה החברה סיוע כספי משלושה גופים.
הביקורת העלתה פגמים רבים בהתקשרותה של החברה עם שניים מגופים אלה: ההליכים לבחירת נותנת החסות - יורוקום - לא התבצעו על פי עקרונות דיני המכרזים וספק אם הם עלו בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין; נראה כי פנייתה של החברה לציבור ל קבלת הצעות יש בה חשש ליצירת מכרז למראית עין כדי לצאת ידי חובה בלבד, לאחר שלמעשה נותנת החסות כבר נבחרה.
בכך לא הושגו התנאים הטובים ביותר שהחברה הייתה יכולה לקבל במסגרת ההתקשרות.
גם הליך התקשרותה של החברה עם מכבי ת"א לקה בחסר.
בין היתר לא הוכן, לפני החתימה על ההסכם, אומדן כלכלי של התנאים וההטבות שהעניקה החברה לקבוצה.
עוד העלתה הביקורת כי אף שבהסכם בין החברה ובין הגוף השלישי - המועצה - עוגנה מערכת של בקרות שבאמצעותה הייתה המועצה יכולה לוודא שהחברה עומדת בהתחייבויות, בפועל לא בוצעה בקרה ראויה.
התחזיות של החברה והעירייה משנת 2002 בעניין עלות הפרויקט והתקדמותו לא התממשו, בין היתר עקב חריגות מהתכניות ותוספות לפרויקט ועקב הזמן הרב שנדרש לביצועו.
עלות הפרויקט גדלה במידה ניכרת, והחברה נאלצה לקחת הלוואות בסכום כולל של כ -154 מיליון ש"ח, כך שעלותו, כולל הוצאות מימון ששול מו עד סוף שנת 2009 , הגיעה לכ- 216.
8 מיליון ש"ח (לא כולל מע"ם).
אם בתחילה סברה החברה כי לא תזדקק לסיוע של העירייה, או לפחות לא ציינה זאת במפורש, הרי שלאחר סיום הפרויקט היה אפשר ללמוד מתוצאות הפעילות של החברה כי היא התקשתה לפרוע את ההלוואות, נזקקה לקבלת הלווא ות בעלים תוך שימוש בכספי ציבור וסבלה מגירעונות כספיים ומקשיים בתזרים המזומנים.
חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1619 .
התקשרויות עם קבלנים .
הבסיס הנורמטיבי להתקשרויות בתאגידים עירוניים .
סעיף 197 קובע כאמור כי "לא תתקשר עירייה ]נוסח חדש [ לפקודת העיריות בחוזה להעברת מקרקעין או טובין, או לביצוע עבודה אלא על פי מכרז פומבי".
דיני המכרזים נועדו להבטיח למפרסם המכרז התקשרות בתנאים מיטביים, ולמציעים בכוח - שוויון הזדמנויות.
בחירה בחברה או בספק באמצעות מכרז מקטינה את האפשרות של פגיעה בטוהר המידות ושל העדפה לא הוגנת של נותן שרות, קבלן, או ספק.
מכוח סעיף 198 , המסמיך את שר הפנים לקבוע ]נוסח חדש [ לפקודת העיריות בתקנות את דרכי המכרז, הותקנו תקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח - 1987 , ובהן, בין היתר, הוראות בעניין דרכי הזמנתן וקבלתן של הצעות מחיר ובעניין סוגי החוזים שהעירייה רשאית להתקשר בהם בלא מכרז פומבי או בלא מכרז בכלל.
סעיף 197 לפקודת העיריות וגם התקנות האמורות אמנם חלים על עיריות ולא על חברות ותאגידים עירוניים כדוגמת החברה, ואולם על פי גישתו של משרד הפנים, שבאה לידי ביטוי, בין היתר, בחוזרים שהוא מפרסם זה שנים רבות, גם חברות עירוניות מחויבות לפרסם מכרזים לשם ביצוע התקשרויותיהן; על פי חוזר מנכ"ל משרד הפנים מספטמבר 1991 מתנה שר הפנים את אישורו להקמת חברות עירוניות, בין היתר, בכך שבתקנון ההתאגדות שלהן תהיה הוראה בדבר חובת פרסום מכרז.
יתר על כן, גם המחוקק ראה חשיבות לכך שחברות ותאגידים עירוניים יפעלו על פי דיני מכרזי ם: בתיקון לחוק חובת המכרזים (תיקון מספר 14 ), התשס"ג - 2002 (להלן- התיקון לחוק), החיל המחוקק חובת פרסום מכרז גם על תאגידים מקומיים29 .
בסעיף 5 לתיקון לחוק נקבעה תחולתו 30 יום מהיום שהתקנות הראשונות בעניין עסקאות של תאגיד מקומי ייכנסו לתוקפן.
בסעיף 4 לחוק זה נקבע כי התקנות הראשונות בעניין עסקאות של תאגידים מקומיים יותקנו בתוך 90 .
יום מיום פרסום התיקון לחוק יצוין כי גם בפסיקה ניתן למצוא התייחסות לכפיפות תאגידים עירוניים לדיני זה כדי ]לחוק[ מכרזים.
בפסק דין של השופטת יהודית צור נקבע כי "יש בתיקון להאיר מה המצב הרצוי, לאמור - הכפפת תאגיד עירוני לחובת המכרז"30 .
29 תאגיד מקומי הוגדר בתיקון האמור "תאגיד אשר לפחות מחצית ההון או לפחות מחצית כוח ההצבעה בו מוחזקים, במישרין או בעקיפין בידי רשות מקומית.
או בידי תאגיד מקומי אחר, או שיש לרשות מקומית או לתאגיד מקומי אחר, במישרין או בעקיפין זכות למנות לפחות מחצית ממספר הדירקטורים בו או את המנהל הכללי שלו".
30 )עת"מ (ירושלים 374/03 מאמץ ייזום חקלאות והשקעות בע"מ נ' מפעלי ביוב וטיהור ירושלים בע"מ (תקדין).
חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1621 .
בדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת 200531 צוין כי עד מאי 2005 לא התקין שר הפנים את התקנות בעניין עסקאות של תאגידים עירוניים (מקומיים) כנדרש.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים בדוח האמור "כי מן הראוי שיחיש את התקנת התקנות כנדרש בהתאם לתיקון לחוק חובת המכרזים".
גם בביקורת הנוכחית נמצא כי למרות ההערה בדוח מ- 2005 , עד מועד סיום הביקורת, יולי 2010 , לא התקין שר הפנים את התקנות כנדרש בתיקון לחוק.
31 ,דוח מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי , דצמבר 2005 , 'עמ407.
במאי 2004 פרסם מנכ"ל משרד הפנים חוזר- "נוהל בקשה להקמת חברה על ידי רשות מקומי ת", אשר קובע 32 , כתנאי לאישור הקמת החברה על ידי השר, בין חלה ]העירונית[ היתר, כי תקנון החברה יכלול סעיף ובו ייקבע כי "על החברה חובת מכרז על פי חוק חובת המכרזים, ובהתאם לתקנות שיותקנו בעניין זה על ידי שר הפנים.
עד להתקנת התקנות, יחולו על החברה דיני המכרזים של הרשויות המקומיות בשינויים המחוייבים".
בדוח מ - 2005 המליץ משרד מבקר המדינה למשרד הפנים כי ינסח את הנוהל האמור באופן שיהיה ברור שהחובה לפעול על פי דיני המכרזים חלה על כל התאגידים העירוניים, ולא רק על החדשים (דהיינו גם על תאגידים שהוקמו לפני שנת 1991 .
) הביקורת העלתה כי עד יולי 2010 לא פעל משרד הפנים על פי ההמלצה האמורה ולא קבע בנוהל שהחובה לפעול על פי דיני המכרזים חלה על כל התאגידים העירוניים.
בתשובתו של משרד הפנים למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2010 ,צוין כי גישתו "מזה שנים הנה, כי מן הראוי כי גם חברות עירוניות יקיימו התקשרויות במכרז".
משרד הפנים ציין כי החובה לקיים מכרז "מוטלת על התאגיד העירוני בהיותו גוף ציבורי בעל אפיונים ציבוריים הפועל בתחום התפקידים המוטלים על הרשות בית המשפט קבע לא אחת, כי אין להשלים עם התחמקות רשות ]וכי[ .
המקומית מקומית מחובת מכרז שמוטלת עליה בהקמת תאגיד עירוני".
עם זאת טען משרד הפנים כי לחברה עירונית שנוסדה "על סמך הנחות שהיו תקיפות לשעת הקמתה חובה שבדין לתקן את תקנונה, כל אימת שבנוהל קמה דרישה חדשה כתנאי ]אין[ לייסוד חברה עירונית.
עם זאת מודע המשרד היטב לצורך להשלים, ככל הניתן בהקדם, הליך התקנת תקנות המכרזים בתאגידים העירוניים, שעם התקנתן יוחל עליהם חוק חובת המכרזים ובימים אלה משלימות הלשכות המשפטיות של משרדי הפנים והאוצר ניסוח תקנות המכרזים (תאגידים עירוניים), שיותקנו בהקדם ע"י שר הפנים.
בהתייעצות עם שר האוצר ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת".
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהחובה לפעול על פי דיני המכרזים היא נורמה ראויה לגופים ציבוריים כדוגמת התאגידים העירוניים, הממומנים גם מתקציבים ציבוריים, ומאחר שההליכים להחלת חוק חובת המכרזים על תאגידים עדיין לא הושלמו, ראוי שמשרד הפנים (שכאמו ר גם הוא סבור שתאגידים עירוניים צריכים לקיים התקשרויות במכרז) יפעל ללא דיחוי וימצא את הדרך המתאימה ליישום המלצתו האמורה לעיל של משרד מבקר המדינה, כגון על ידי הנחיה לרשות המקומית, בעלת השליטה בתאגיד העירוני, לדרוש מהתאגיד לפעול על פי דיני המכרזים בשינויים המחויבים.
לנוהל האמור חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1623 .
הנחיות העירייה בעניין התקשרויות החברה .
חלק מפעילותן של רשויות מקומיות, ובהן עיריית תל -אביב-יפו, נעשה כאמור באמצעות תאגידים שהן מקימות.
תאגידים אלה פועלים אמנם בתור ישויות משפטיות עצמאיות, אולם הרשות המקומית היא ששולטת עליהם בפועל.
בין רשות מקומית לתאגידיה קיימים יחסי גומלין מורכבים שבאים לידי ביטוי בהיבטים שונים, בין היתר בעניין מינוי דירקטורים, דוחות ודיווחים כספיים על מצב התאגידים העירוניים, תקציבים והתקשרויות לביצוע עבודות ולמתן שירותים.
על פי סעיף 249 , חובת האמון שה ]נוסח חדש [ א לפקודת העיריות דירקטורים חבים לעירייה "לעולם תהיה עדיפה 1624 דוח שנתי61ב .
על חובתם כלפי התאגיד".
מפעם לפעם מעבירה מועצת הרשות המקומית או הנהלתה, ישירות או באמצעות יחידות מיוחדות, הנחיות והוראות להסדרת פעולותיהם של התאגידים.
היחידה האחראית לקשר עם התאגידים בעירייה היא לשכת התאגידים.
במרס 2009 מסרה העירייה למשרד מבקר המדינה כי בין יתר תפקידיה של הלשכה הנוגעים לפעילות התאגידים העירוניים עליה להכין "נהלים על פי הנחיה ספציפית".
במאי 1995 של[ החליטה מועצת העירייה "להורות לנציגיה בכל מועצות המנהלים , להעביר החלטה, כי יש להוצי ]התאגידים העירוניים א מכרז לקבלת עבודות, לשכת [ זכיינות, ורכישות.
תקנות המכרזים יגובשו עם לשכת החברות העירוניות , והיועצת המשפטית של העירייה".
בישיבה שקיימה המועצה באוגוסט ]התאגידים 2000 התייחסו חברים במועצה לעניין זה וציינו כי המועצה קיבלה בעבר החלטה שמחייבת את התאגידים לקיים מכרזים, ואת לשכת התאגידים לגבש נוהל מכרזים שיחייב אותם.
ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי עד מועד סיום הביקורת לא גיבשה לשכת התאגידים תקנות או נוהל כאמור, לא העבירה הנחיות כלשהן לתאגידים בעניין העקרונות שעליהם צריכים להיות מושתתים סדרי התקשרויותיהם, ואף לא העבירה להם קווים מנחים באשר לדרך שעליהם לנקוט בעת ביצוע ההתקשרויות.
יצוין כי באחד התיקים המנוהלים בלשכת התאגידים, שכלל מסמכים משנת 2003 , נמצא מסמך בכתב יד ללא תאריך, הנושא את הכותרת "מצב משפטי", ובו הובאה עמדה ולפיה מאחר שעסקת החכירה בין העירייה לחברה בעני ין היכל הספורט עדיין לא אושרה על ידי משרד הפנים (העסקה אושרה רק בשנת 2005 ), "להיכל אין זכות קניינית וכל פעולה שהחברה עושה בנכס זה בשמה של העירייה ומערכת הכללים שחלה עליה היא המערכת העירונית.
גם אילו זה היה נכס של החברה עדיין חובת המכרז לפי השקפתי הייתה מתק יימת בנסיבות האלה.
קל וחומר בנקודת זמן זו הנכס הוא של העירייה וחלות ההוראות שנוגעות לעירייה ואין הסדר שמאפשר פטור ממכרז בנסיבות האלה".
יוער כי עמדה זאת עולה בקנה אחד עם עמדתו של יועמ"ש העירייה לשעבר, שבאה לידי ביטוי במכתבו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009; במכתב האמור ציין היועמ"ש כי לאחר שקיים בירור עם יו"ר החברה כדי להבין כיצד נבחרה יורוקום לנותנת חסות להיכל, הוא סבר כי "יש מקום לכפות על החברה הליך תיחור פומבי וכך היה".
ואכן, כאמור, בספטמבר 2003 הורתה מועצת העירייה לחברה "לפרסם הזמנה לקבלת הצעות לשם חסות ופ".
]ההיכל[ רסום למבנה הביקורת העלתה כי אף שמדובר היה בעמדה עקרונית, החלה לכאורה לא רק על ההתקשרות לקביעת נותן החסות להיכל אלא גם על התקשרויות אחרות שעושה החברה בנכס של העירייה, לא העבירו לשכת התאגידים או כל גורם אחר בעירייה הנחיות לחברה במהלך ביצוע הפרויקט ולפיהן חלים עליה דיני המכרזים.
חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1625 .
עוד עולה כי ללשכת התאגידים לא היה ידוע אם בידי החברה היה קיים נוהל מכרזים והתקשרויות לפני שהחלה לנקוט צעדים מעשיים בעניין הפרויקט.
יצוין כי בדוח בנושא "ביקורת פנים בחברות עירוניות" שהגישה בשנת 2005 ( המבקרת הפנימית של העירייה להלן - מבקרת העירייה) היא המליצה ללשכת התאגידים, בין היתר, "לבחון כתיבת נהלים משותפים לתאגידים העירוניים בנושאים שנדרשים במרבית התאגידים ומאפיינים תחומי פעילות משותפת".
מהאמור לעיל עולה כי לפחות בעניין סדרי ההתקשרויות לא שעתה לשכת התאגידים להמלצת מבקרת העירייה.
לשכת התאגידים הסבירה למשרד מבקר המדינה בפברואר ובמאי 2009 כי "בשנת 2003 תוקן חוק חובת המכרזים והוא הוחל על תאגידים עירוניים בכפוף להתקנת תקנות בנדון ע"י שר הפנים.
לפיכך לא היה כל צורך לפעול להכנת נוהל מכרזים אחיד לתאגידים".
עוד טענה הלשכה כי להבנתה "לא קיימות הוראות דין כלשהן המחייבות את העירייה לוודא 'שבידי התאגיד העירוני מצוי נוהל מכרזים והתקשרויות התואם את צרכיו'.
האחריות לקיום הוראות הדין, ובין היתר להימצאות נוהל מתאים לטיפול בנושא, הינה בידי מוסדות החברה, המופקדים על הבקרה והפיקוח על התאגיד.
הלשכה הינה גוף פקידותי ואינה מוסמכת לטפל בנושאים משפטיים".
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2010 טענה העירייה כי "התאגידים העירוניים, לרבות החברה, הינם ישויות נפרדות אשר לכל אחת מהן דירקטוריון ונושא משרה, הפועלים על פי הוראות הדין ונתונים לפיקוח וביקורת ש ל ועדת הביקורת ומבקר הפנים בתאגיד.
אין ולא היה מקום להעביר הנחיות רוחב לתאגידים העירוניים בעניין סדרי התקשרות מאחר וקיים שוני בין החברות העירוניות השונות.
לכל חברה עירונית יש נוהל מכרזים המותאם ורלוונטי לאופייה וצרכיה".
עוד ציינה העירייה כי המלצתה האמו רה של מבקרת העירייה הועברה להתייחסות ראש העירייה, ואולם הוא לא מצא לנכון לאמצה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי האחריות לניהולו התקין של תאגיד עירוני מוטלת אמנם בראש ובראשונה על מוסדותיו המנהלים, הנעזרים לצורך כך, בין היתר, בוועדת ביקורת ובמבקר פנים, ואולם אין בכך כדי להסיר מהרשות המקומית את אחריותה לקיים מטעמה פיקוח ומעקב נאותים על פעילות תאגידיה.
על הרשות המקומית לוודא שכל התאגידים, ובייחוד אלה המקיימים פעילות בהיקף כספי ניכר, פועלים על סמך נהלים נאותים, ברורים ומחייבים בכלל, ועל פי נהלים לעניין התקשרויות בפרט.
מה עוד שמועצת העירייה החליטה כאמור כי על התאגידים לקיים מכרזים ועל לשכת התאגידים לגבש תקנות או נוהל מכרזים שיחייבו אותם, וכל עוד לא הוחלט אחרת, החלטה זו תקפה ומחייבת.
מאחר שהחברה היא תאגיד עירוני ומאחר שלצורך הפרויקט ברור היה, הן לחברה והן לעירייה, כי החב רה תצטרך לבצע התקשרויות בסכומים ניכרים, ראוי היה שהגורמים הנוגעים בדבר בעירייה, ובכללם לשכת התאגידים, יבחנו את סדרי העבודה של החברה בנושא זה ויבטיחו כי ההתקשרויות הצפויות יתבצעו בהתאם לתשתית נורמטיבית נאותה ועל פי דיני המכרזים.
הסדרת הליכי ההתקשרות בשלבי הביצוע הראשוניים של הפרויקט .
כאמור, החובה לפרסם מכרזים לשם ביצוע התקשרויות עדיין לא הוחלה בחקיקה על החברה, בהיותה תאגיד עירוני, ואף חוזרי מנכ"ל משרד הפנים בעניין זה אינם חלים עליה, שכן היא הוקמה קודם להוצאת חוזרים אלה.
ואולם גם אם חוזרים אלה אינם חלים על החברה, ראוי היה שהיא תנהג לפי מערכת כללים ברורה ומפורטת המושתתת על העקרונות של דיני המכרזים בעת שהיא מתקשרת עם קבלנים, ספקים ונותני שירותים שונים לצורך ביצוע הפרויקט.
בחברה פועלת אמנם זה שנים ועדת מכרזים, ורוב ההתקשרויות נעשות באמצעותה, אולם מפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון וועדת הכספים עולה כי חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1627 .
בחברה שררה אי-בהירות רבה בעניין חובת מכרז ומדיניות המכרזים, בייחוד בנוגע לביצוע הפרויקט, ומקבלי ההחלטות נדרשו שוב ושוב לדיונים ולייעוץ משפטי בנושא.
(א) לפני שהחברה החלה בביצוע הפרויקט לא היו בידיה נהלים מסודרים בתחומי פעילויותיה השונים בכלל, ולעניין התקשרויות עם ספקים ונותני שירותים בפרט.
בינואר 2001 1628 דוח שנתי61ב .
דיווח מנכ"ל החברה לדירקטוריון: "בישיבת וועדת הביקורת האחרונה בדקנו את נוהלי החברה, אין נוהלים כתובים לחלק מהנושאים, ונוהלים שכתובים לא מתאימים למצבה של החברה כיום.
בישיבה הוחלט שאנו נכתוב נהלים חדשים בשיתוף עם מבקר החברה, ונביאם לאישור הדירקטוריון".
אולם רק בפברואר 2003 דנה ועדת הביקורת של החברה לראשונה בטיוטה של קובץ נהלים שהכין המבקר הפנימי של החברה דאז, מר יוסי בן משה (להלן - מבקר החברה דאז).
הוועדה החליטה לקיים דיון נוסף בנושא לאחר שיתקבלו הערות חברי הוועדה ויועמ"ש החברה לטיוטת קובץ הנהלים.
יצוין כי בדצמבר 2003 העביר יועמ"ש החברה דאז חוות דעת שכותרתה "הזמנת שירותים וטובין".
בחוות הדעת הוא כתב, בין היתר, כי "חוק חובת המכרזים, תשנ"ג- 1993 , הורחב, עלפי תיקון שקיבל תוקף מיום 20.
2002 , על חברות עירוניות ובכך הוסר הספק שהיה קיים לגבי חובת המכרזים על גופים אלה.
אלא שאליה וקוץ בה: תקנות מתאימות לביצוע התיקון הנ"ל טרם חוקקו ובאין תקנות ביצוע אין יודעים כיצד להוציא לפועל הוראות החוק.
על כן גם כל חברה עירונית רשאית, כפי שזה היה בעבר, לקבוע כללים לקביעת חובת המכרזים, לפי שיקול דעתה ובהתאם לצורכי החברה ובלבד שכללים אלה יעמדו במבחן ניהול ציבורי תקין, והליך המכרז חייב להיות מונחה עפ"י עקרונות הקבועים בחוק וכללי יושר וצדק.
אני מציע כי בקביעת כללים לחברת היכלי הספורט.
יילקחו בחשבון כהנחיה כללים שנקבעו ע"י עיריית ת"א יפו תוך סטיות המותאמות לצורכי החברה".
הועלה כי אמנם בספטמבר 2006 אישר דירקטוריון החברה את "נוהלי החברה כפי שהוכנו על ידי מבקר החברה", אולם בפברואר 2008 החליטה החברה לעדכן אותם: באותו חודש מסר מנכ"ל החברה לוועדת הביקורת כי יש צורך לעדכן את קובץ הנהלים, והוועדה החליטה כי החברה היא שתעדכן את הנהלים ותעבירם לאישור המבקר הפנימי הנוכחי של החברה, רו"ח משה שטרק (להלן - מבקר החברה) ויועמ"ש החברה, ולאחר מכן לאישור ועדת הביקורת והדירקטוריון.
בספטמבר 2008 החליטה ו עדת הביקורת לשנות את תכנית הביקורת, לדחות ביקורת בנושא שכבר נקבע לשנה הבאה ובמקום זאת להטיל על מבקר החברה, בשיתוף הנהלת החברה, לעדכן את קובץ הנהלים.
ואולם רק בנובמבר 2010 .
הושלם קובץ הנהלים בעניין ההתקשרויות, בדצמבר 2003 אישרה אמנם ועדת הכספים של החברה עקרונות לדרכי ההתקשרויות השונות עם ספקים ונותני שירותים הקובעים באילו מקרים יש לקיים מכרזים (ראו להלן), אולם היא לא אישרה נוהל מפורט שיסדיר את כל הליכי ההתקשרויות.
יודגש כי אישור העקרונות כאמור נעשה כאשר החברה כבר הייתה בעיצומו של תהליך הבחירה של קבלנים ונותני שירותים לפרויקט ולאחר שחלקם כבר נבחרו (ראו להלן).
(ב) סעיף 8 בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב- 1992 , קובע כי "מבקר פנימי לא ימלא, בגוף שבו הוא משמש מבקר, תפקיד נוסף על הביקורת הפנימית, זולת תפקיד הממונה על תלונות הציבור.
בתשובתו מאוגוסט 2010 למשרד מבקר המדינה כתב מבקר החברה כי בשנים 2009 ו- 2010 "בוצע רענון בחברה בנושא 'תיק הנהלים של החברה'.
כל נוהלי החברה עודכנו בעבודה משותפת של מנהלת הכספים של החברה, היועץ המשפטי של החברה והמ בקר הפנימי.
תיק הנהלים הונח על סדר היום של דירקטוריון החברה.
" חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ 1629 .
לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום להטיל על מבקר החברה דאז לכתוב בעצמו את הנהלים כפי שנעשה בשנת 2003 , ולא היה גם מקום להטיל על מבקר החברה הנוכחי להשתתף באופן פעיל בעדכון הנהלי ם כפי שנעשה בשנת 2008 .
על מבקר החברה להעיר על ליקויים ולהמליץ על עקרונות שיש לפעול לפיהם.
לכל היותר הוא היה יכול לתת הערותיו לנוסח הנהלים שנכתב, אך לא להיות שותף לכתיבתו.
מן הראוי שמוסדות החברה יוודאו שמבקר החברה לא יעסוק בהכנת נהלים.
בדצמבר 2001 החלההחברה, כהכנה לפרויקט, לבצע התקשרויות עם מתכננים ויועצים שונים ללא מכרז, בנושאים האלה: תכנון מתקני חשמל ומתח נמוך, קונסטרוקציה, ניהול הפרויקט, אקוסטיקה, קרקע וביסוס מבנים, תברואה, מעליות ומתקני הרמה, מיזוג אוויר, בטיחות ופיתוח נוף.
מעיון במסמכי החברה עולה כי לא התקיימו דיונים בעניין ההליכים הראויים שעל החברה לנקוט לבחירת המתכננים והיועצים, ולמותר לציין כי לא התקבלו החלטות מנומקות בעניין הפטור ממכרז.
יצוין כי הסברים והנמקות ניתנו על ידי החברה זמן רב לאחר ביצוע ההתקשרויות (ראו להלן).
במרס 2002 , כחודש וחצי לפני שהחברה נקטה צעדים מעשיים לבחירת קבלנים לביצוע הפרויקט (ראו להלן), אישר הדירקטוריון את פרוטוקול ועדת ההשקעות, שבחרה, ללא מעורבות של ועדת המכרזים, את הגוף שינהל את תיק ההשקעות של החברה.
בתגובה על הערתו של אחד הדירקטורים, שטען כי בחירת ספקים ונותני שירותים צריכה להיעשות באמצעות ועדת המכרזים ולא באמצעות ועדת ההשקעות, הסביר אחד מחברי ועדת ההשקעות כי הדבר נעשה לאחר שקוימה התייעצות עם יועמ"ש החברה, ומאחר ש"בבחירת חברת השקעה דרוש ידע מקצועי ולא רק המחיר קובע".
משרד מבקר המדינה מעיר כי הצורך בידע מקצועי מיוחד אינו דבר חריג, שכן לרבות מההתקשרויות יש מאפיינים מקצועיים ייחודיים, אך אין זה אומר כי הן אינן צריכות להיעשות באמצעות הליך המנוהל על ידי ועדת מכרזים.
ועדה כזו הוקמה במיוחד לצורך ביצוע התקשרויות, והיא אמונה על בחירת ספקים ונותני שירותים למיניהם, ולכן חזקה ע ליה שבעת הצורך היא תמצא את הדרך לקבל את הידע המקצועי הדרוש לבחירה מגורמים שונים בחברה או מחוצה לה.