HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לקבלת תקציבים תקצוב בשני חוקי תקציב ברציפות (במיליוני ש"ח) .
ארבע שנים - 980 2,053 429 1,258 5 .
שלוש שנים** 3,226 3,284 3,888 269 205 78 .
סה"כ שלוש עד ארבע שנים 3,226 4,263 5,941 699 1,464 83 .
מתמשך במשך שלוש עד ארבע שנים מתקציב המדינה 1.
לקבלת תקציבים סה"כ תקצוב בשלושה ובשני חוקי תקציב ברציפות .
ארבע שנים 1,701 2,376 3,754 884 3,282 33 .
שלוש שנים 3,226 3,284 3,888 269 205 78 .
סה"כ 7,690 8,922 16,247 4,216 9,383 120 .
שיעורמתקציב המדינה 2.
מזה תקציב הביטחון 2,419 2,928 8,342 2,956 5,571 .
סה"כ ללא תקציב הביטחון 5,271 5,994 7,906 1,260 3,811 .
שיעור מתקציב המדינה ללא תקציב הביטחון 1.
* לא קיימת חפיפה בין התכניות השונות המופיעות בשתי הקטגוריות הראשונות בלוח (תקצוב בשלושת חוקי התקציב ותקצוב בשני חוקי התקציב ברציפות).
הכנת התקציב בשנים 2016-2012 אותרו120 תכניות שונות שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך בתקציב המדינה.
סך התקציב שהועבר אליהן היה גבוה במיוחד בשנת 2014: כ -16.
2 מיליארד ש"ח , שהם כ - 5.
סך התקציב שהועבר אליהן באותה שנה ללא העברות לתקציב משרד הביטחון היה כ-7.
9 מיליארד ש"ח , שהם כ -2.
בשנת 2016 ירד הסכום המועבר לתכניות, אך עדיין היה גבוה ושיעורו ביחס לתקציב המדינה היה כ-%2.
מתוך כלל התכניות שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך נמצאו 37 תכניות שהיו יעד לקבלת כספים בעצימות גבוהה במשך שלושת חוקי התקציב של השנים 2016-2012 .
סך התקציב שהועבר אליהן בשנת 2014 היה כ-10.
3% מתקציב המדינה אז), וסך התקציב שהועבר אליהן באותה שנה ללא תקציב משרד הביטחון היה כ-2 .
מיליארד ש"ח בשנת 2016 סך התקציב בתכניות אלה הגיע לכ -7.
9 מיליארד ש"ח, שהם כ - 2.
תשע תכניות היו יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בעצימות גבוהה במשך כל חמש השנים שנבדקו, ו-28 תכניות היו יעד במשך ארבע שנים.
בכ-39% מהעברות הכספים בעצימות גבוהה התקבל סכום מתכניות אחרות הגבוה מ-50% מהמקורות של התכנית, ובכ -16% מההעברות התקבל סכום מתכניות אחרות הגבוה מ-%100 מהמקורות של התכנית127 .
היקף ההעברות בשל תקצוב חסר מתמשך ושיעורן מתקציב המדינה מצביעים על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב.
תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ו לכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים.
הימצאותן של תכניות רבות שהן יעד להעברת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בשלב אישור תקציב המדינה תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגעת בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת.
זאת ועוד, תהליך העברת הכספים הנדרש בין התכניות מעצים את המעורבות של אגף תקציבים בפעילות המשרדים ומביא לגידול משמעותי ומיותר בעבודת ועדת הכספים של הכנסת, שנדרשת לאשר את השינויים המבוקשים במהלך שנת העבודה.
בתשובת אגף התקציבים צוין כי החל מתקציב שנת 2016-2015 הוחלט כי אין זה מוצדק לתקצב הוצאות חד -פעמיות באמצעות העברות תקציביות במקום לתקצבן בתקציב המקורי, וכי שינוי זה בתהליך העבודה הפחית להערכת אגף .
126 בניתוח המגמות שצוינו לעיל יש להתייחס לנתוני שנת 2014 בזהירות משום ששנה זו נכללת בחישובי תקצוב היתר המתמשך הן עם שנת 2012 והן עם שנת2016 .
מכל מקום הירידה שצוינה בשנת 2016 היא נכונה גם בהשוואה לנתוני שנת2012 .
127 העברה אחת מרכזת את כל ההעברות שבוצעו בוועדת הכספים בתכנית אחת בשנת תקציב אחת.
"העברות ללא הסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות 306 |דוח שנתי 68ב .
התקציבים את היקף השינויים המבוצע במהלך השנה ובפרט את התכניות המתוקצבות בחסר באופן עקבי.
בשנת 2016 ירד השיעור מתקציב המדינה של הסכומים המועברים לתכניות בשל תקצוב חסר מתמשך.
על הממונה על התקציבים להכין את התקציב באופן יעיל ומוקפד, לקיים עבודת מטה לבחינת תקצוב החסר המתמשך ולשקף באופן אמין יותר את ייעודם של כספי התקציב כבר בשלב אישור התקציב בכנסת.
תקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה .
שיעור הרזרבות שאינן מובאות לידיעת הכנסת ולאישורה .
בהתאם לסעיף 2 לחוק יסודות התקציב, בחוק התקציב השנתי המוגש לאישור הכנסת יצוינו סכומי ההוצאה בחלוקה לסעיפי תקציב (2 ספרות), תחומי פעולה (4 ( ספרות) ותכניות 6 ספרות), ובהתאם לסעיף 50 לחוק, שר האוצר רשאי להתקין תקנות והוראות מינהל בכל הנוגע לביצועו לרבות פירוט נוסף של תכניות128( ".
הפירוט הנוסף של התכניות נקרא "תקנות8 ספרות).
התקנות אינן גלויות לציבור ולכנסת במהלך אישור תקציב המדינה, ורק לאחר אישורו הן מתפרסמות באתר האינטרנט של משרד האוצר במסגרת פרטי התקציב.
פילוח תכניות התקציב לתקנות כולל גם תקנות רזרבה, ובשל כך גם הסכומים המובאים בתקנות אלה אינם גלויים לכנסת ולציבור בשלב אישור התקציב.
במחקר בנושא "מאזן הכוחות בתהליך התקציב" 129 חושבו הרזרבות בתקציב המדינה שהובאו לאישור הכנסת בשלב אישור תקציב המדינה בכנסת (הרזרבות עד רמת התכניות) והרזרבות שלא הובאו לאישור הכנסת (הרזרבות בתקנות) בשנים 2004-2000 .
סכומי הרזרבה שעברו את אישור הכנסת בשנת 2004 היו כ -13 מיליארד ש"ח 130 , והרזרבות שלא עברו את אישור הכנסת הסתכמו בכ-3 .
מיליארד ש"ח לפי מחקר זה, סמכות רחבה מדי הניתנת לשר האוצר בשימוש ברזרבות ורזרבה גדולה מדי מאפשרות לשר האוצר להשפיע על סדר העדיפויות של הממשלה בלי שקיבל לכך את אישורה.
סעיפי רזרבה ה"סמויים מן העין הציבורית" מחריפים את הבעיה אף יותר131 .
כאמור, חלק מ תקנות הרזרבה המופיעות בתקציב המדינה נועד ו לשמש את המשרדים בהתאם לצורכיהם ולסיכומים שנעשו עם הנהלותיהם , כך שלמעשה הן אינן משמשות בפועל תקנות רזרבה.
בדוח זה בוצעו עיבודי המידע והניתוחים על כלל התקנות המוגדרות כרזרבה, כעתודה וכיעודה, ובכלל זה גם תקנות הרזרבה לעיל.
משרד מבקר המדינה בדק את השינויים שחלו בשנים האחרונות בשיעורי הרזרבות המוצגות לכנסת בשלב אישור התקציב ברמת תכניות הנקרא ות רזרבה, רזרבות, עתודה או יעודה (להלן - רזרבות הגלויות לכנסת בשלב אישור .
למעט תכניות בסעיף תקציב הכנסת 129 ,אבי בן בסט ומומי דהןמאזן הכוחות בתהליך התקציב (2006 '), עמ 134-133 , 143-141.
130 מסכום זה יש לנכות אתתקציב השירותים החשאיים שהיה כלול אז בסעיף הרזרבה הכללית.
131 ( אבי בן בסט ומומי דהן2006 '), עמ134 .
התקציב); ואת השינויים בשיעורי הרזרבות ברמת תקנות הנקראות רזרבה, רזרבות, רזרבת, עתודה או יעודה ונכללות בתכניות שאינן מוגדרות כרזרבה, רזרבות, עתודה או יעודה.
תקנות אלה כאמור אינן מוצגות לכנסת בשלב אישור התקציב (להלן - רזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה).
תוצאות הבדיקה לשנים 2002-2018 מופיעות בתרשימים11-12 שלהלן132 .
יצוין שבשנת 2015 אושר תקציב המדינה רק בחודש נובמבר, ולכן שיעור הרזרבות בתקציב המדינה פחת משמעותית.
תרשים 11 : שיעור הרזרבה הגלויה לכנסת, שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת ושיעור הרזרבה מההוצאה נטו בתקציב המדינה, 2018 -2002 * .
* תקציב המדינה הוא התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה.
הרזרבות מחושבות ללא הרזרבה הכללית, שכללה עד שנת 2016 את תקציבי הגופים הביטחוניים, ללא הרזרבות בתקציב הביטחון (סעיף 15 ), בתקציב הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף35 ) ובתקציב הוצאות ביטחוניות שונות (סעיף 31 ).
כן נכללו בתוך הרזרבה הגלויה לכנסת תקציבי ההתאמות לתקציבים הדו- שנתיים בשנים 2012 ,2014 ו-2018 שתוקצבו ברזרבה הכללית וכן תקציב להסכמים קואליציוניים שתוקצב ב-2016 .
132 קיימים הבדלים בסך הרזרבה והשיעור שלה מההוצאה נטו בתרשימים 12-11 לעומת סך הרזרבה ושיעורה מההוצאה נטו בתרשימים 2-1 .
זאת משום שהרזרבה בתרשימים 12-11 חושבה על ידי סכום כל הרזרבות הנקראות רזרבה, רזרבות, רזרבת, עתודה או יעודה, ואילו הרזרבה בתרשימים 2-1 חושבה לפי המיונים הכלכליים של אגף התקציבים לרזרבות.
ההבדלים הם תוצאה של מספר רזרבות או עתודות או יעודות שלא סווגו על ידי אגף התקציבים כרזרבות.
ההבדלים אינם משפיעים על המסקנות העיקריות העולות מהבדיקה.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה ששיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה לשנת 2018 הוא כ- 2.
שיעור זה ירד בשנים האחרונות, ומשנת 2012 (כ-3.
2% מהתקציב) עד 2018 הוא ירד בכ -0.
נקודת האחוז אולם בעת אישור התקציב ל-2018 שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסתעדיין גבוה משיעורה בשנת 2002 (%1.
תרשים12 : שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת ושיעור הרזרבה הגלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מסך הרזרבה, 2018 -2002 * .
* הנחות החישוב כפי שמופיעות בהערה לתרשים 11 .
133 יצוין שתקציב שנת2015 אושר רק בחודש נובמבר באותה שנה, ולכן בשנה זו שיעורי הרזרבות בתקציב המדינה הם נמוכים יחסית.
הירידה בשיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת משנת 2012 ( באה לאחר תקופה של עשור 2012-2002 ), שבה שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה הכפיל את עצמו.
משנת 2005 ,ברוב השנים היו שיעורי הרזרבה שאינה גלויה לכנסת גבוהים .
משיעורי הרזרבה הגלויה לכנסת.
ממצא זה מצביע על ריכוזיות גבוהה בידי אגף התקציבים בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה של חוקי התקציב בעת אישור התקציב לשנת 2018 שיעור הרזרבה שהייתה קיימת בתקנות הרזרבה, שכאמור אינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה, מסך תקציב הרזרבה היה כ-45% .
שיעור זה ירד בשנים האחרונות, זאת לאחר שבשנים 2015-2002 הוא כמעט והכפיל את עצמו מכ -41% ב-2002 לכ-79% ב-2015, וזאת אף שתקציב המדינה לשנת 2015 אושר בנובמבר אותה שנה.
משנת 2005 ועד2017 (פרט לשנת2016 ) היו שיעורי הרזרבה שאינה גלויה לכנסת 50% ויותר מהרזרבה בתקציב המדינה, כלומר ברוב השנים הם היו גבוהים משיעורי הרזרבה הגלויה לכנסת בשלב אישור התקציב.
קיומה של רזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב בשיעור גבוה מסך תקציב הרזרבה מצביע על ריכוזיות גבוהה שמצויה בידי אגף התקציבים בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה של חוקי התקציב השנתיים.
מצב זה פוגע בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת.
בתשובת אגף התקציבים צוין כי "בהתאם לחוק יסודות התקציב, תקציב המדינה מוגש לכנסת ברמת פירוט של תכניות.
לאחר אישור התקציב בכנסת, כאשר מעמדן של התוכניות התקציביות סופי, מפרסם משרד האוצר לכלל הציבור את פירוט התקציב ברמת תקנות.
מטבע הדברים חלק מהתקנות המסווגות כרזרבה מתוקצבות ברמת התקנה וזאת מכיוון שהשימוש בהם מתבצע בתוך התכנית.
תקנת רזרבה שמצויה תחת תכנית מסוימת משמשת, ככלל למטרות אליה מיועדת אותה תכנית, בדומה לכלל התקנות שמצויות באותה תכנית, ועל כן ייעודה.
מוגבל ומיועד למטרות התכנית.
כל שינוי במטרותיה של רזרבה כאמור, מחייב את אישורה של ועדת הכספים בהתאם לחוק יסודות התקציב".
תקנות הרזרבה נבדלות מיתר התקנות בתקציב המדינה בכך שהפשרתן לשימוש המשרדים מצריכה אישור של אגף התקציבים.
על הממונה על התקציבים להגדיל את השקיפות של דרך תקצוב הרזרבות בשלב אישור תקציב המדינה בכנסת, להימנע מתקצוב רזרבות שאין בהן צורך ולהציג לכנסת תמונה מלאה ומפורטת של הרזרבות בתקציב, ובכלל זה סוגי הרזרבות, ייעודן וסכומן.
שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מסך התקציב לפי סעיפים .
בתרשים 13 שלהלן מובא שיעור הרזרבה הקיים בתקנות הנכללות בתכניות שאינן רזרבה - ומשכך גם אינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב - מסך התקציב לפי סעיפי התקציב בשנים 2014 ו-2018.
תרשים13 : שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת מסך התקציב בסעיפי התקציב, 2014 ו- 2018 .
* הנחות החישוב כפי שמופיעות בהערה לתרשים 11.
נמצאו כמה סעיפי תקציב שבהם שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מהווה שיעור ניכר מסך התקציב בסעיף.
למשל בתקציב הפיתוח של משרד החינוך ובתקציב הפיתוח של משרד הבריאות שיעור זה בשנת 2018 הוא כ-43% וכ-32% בהתאמה.
בתקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי המשפט שיעור זה בשנת 2018 הוא כ-28% , לאחר שבשנת 2014 הוא היה כ-%62134 .
ההיקף הכספי של הרזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב בחמשת הסעיפים בעלי השיעור הגבוה ביותר ביחס לתקציבם בשנת 2018 הוא כ-2 מיליארד ש"ח (כ-23% מסך הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב בשנה זו).
במדד זה חל שיפור ניכר משנת 2014 , שבה היה ההיקף הכספ י כ -4.
8 מיליארד ש"ח (כ -51% מסך הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב).
רוב הירידה היא בסעיפים "הוצאות שונות" (סעיף 13 ) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 ) שבניהול משרד האוצר.
שיעורי ביצוע נמוכים בסעיפים נבחרים .
להלן דוגמאות לניתוח הביצוע בתקציבים שבהם שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בסעיפי התקציב היה גבוה באופן חריג בשנת 2014.
תקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי משפט : התקציב בשנת 2013 היה כ -86.
4 מיליון ש"ח מהם (כ -71% )מהתקציב תוקצבו בתקנת רזרבה אחת בשם "עתודה לפיתוח".
התקציב בשנת 2014 היה כ - 105.
כ -65 מיליון ש"ח מהם (כ - 61.
6% )מהתקציב תוקצבו בתקנה כאמור.
שיעור הביצוע של תקציב הפיתוח מהתקציב המקורי היה נמוך יחסית - כ- 42.
1% בשנים2014 ו-2013 בהתאמה.
ההפרש המצטבר בין התקציב המקורי לביצוע בשנים 2014-2013 היה כ-129 מיליון ש"ח, סכום הגבוה מסכום העתודה לפיתוח בשנים אלה במצטבר ( 126.
בדצמבר2014 הועברו לרזרבה הכללית כ-54 מיליון ש"ח, שהם כ -83% .
)מהרזרבה (עתודה לפיתוח .
תקציב הפיתוח של משרד החינוך : התקציב בשנת 2014 היה כ -1.
85 מיליארד ש"ח בחלוקה לארבעה תחומי פעולה: "תכנית פיתוח חינוך" בסך כ-1.
37 מיליארד ש"ח, "הצטיידות מבני חינוך" בסך כ -16.
7 ,מיליון ש"ח "חידוש מבנים" בסך כ - 439.
3 מיליון ש"ח, ו"רזרבה" בסך כ -24.
רוב התקציב בתחום הפעולה "תכנית פיתוח חינוך", כ-1.
34 ,מיליארד ש"ח מופיע בתכנית "בניית כיתות לימוד", ומהם כ- 274.
134 פירוט של סעיפים נוספים בשליטת משרד האוצר- סעיף "הוצאות אחרות" (13 ) וסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" ( 83 )- שבהם שיעור הרזרבה שאינו עובר את אישור הכנסת הוא חריג ביחס לתקציב בסעיף מופיע בפרק נפרד בהמשך.
מהתכנית) תוקצבו בתקנה בשם "עתודה להתאמת עלות פרויקטים".
בשנת 2014 היה שיעור הביצועבתכנית כ -12% , בעיקר כתוצאה מהכנסות מגורמי חוץ בסך מיליארד ש"ח שהועברו לתכנית במהלך אותה שנה (ללא הכנסות אלה היה שיעור הביצוע בתכנית כ-86% ).
בדצמבר2014 הועברו לרזרבה הכללית כ - 167.
7 מיליון ש"ח, שהם כ -61% מהרזרבה (עתודה להתאמת עלות פרויקטים).
יצוין כי בשנים 2013-2011 עלה הביצוע בתכנית "בניית כיתות לימוד" על התקציב המקורי, בעיקר כתוצאה מיישום המלצות ועדת טרכטנברג ומבניית כיתות ומיגון בשדרות וביישובי עוטף עזה שתוקצבו במהלך השנה.
כל התקציב של תחום הפעולה "חידוש מבנים", כ- 439.
3 מיליון ש"ח, הופיע בתכנית "חידוש מבני חינוך"; כמחצית מסכום זה (כ - 217.
6 )מיליון ש"ח תוקצבה בתקנה בשם "עתודה להתאמות ושינויים בחידוש מבני חינוך".
בשנת 2014 היה שיעור הביצוע בתכנית "חידוש מבני חינוך" כ-37% .
בלבד בשנה זו הועברו נטו לתקנת הרזרבה עד חודש נובמבר כ-22.
5 ,מיליון ש"ח כך שסך הרזרבה בחודש נובמבר היה כ- 240.
בחודש דצמבר הועבר סכום זה לרזרבה הכללית.
בשנת 2013 ,לא תוקצבה עתודה כלל ושיעור הביצוע היה כ - 111% .
יצוין כי בכל אחת מהשנים 2012-2011 תוקצבה עתודה בסך של כ-23.
4% מתקציב התכנית בשנים 2011 ו-2012 בהתאמה), ושיעורי הביצוע בתכנית זו היו כ- 144% וכ-87% .
בשנים אלה בהתאמה נמצא כי בחלק מהסעיפים - בתקציב הפיתוח של משרד החינוך לשנת 2014 ובתקציב הפיתוח של משרד המשפטים לשנים 2014-2013 - לא הופשרו הרזרבות שתוקצבו בתקנות לשימוש המשרדים, ומרביתן הועברו בסוף השנה לרזרבה הכללית.
בתשובת הנהלת בתי המשפט צוין כי "במקרים מסויימים מתוקצב הפרוייקט כאשר בפועל מנהל הדיור הממשלתי אשר מופקד על תחום בינוי היכלות בתי המשפט, לא מצליח לממש את התקציב כמו במקרים של ביטולי מכרזים לדוגמא, וכתוצאה מכך התקציב המיועד לטובת פרוייקטים א לו לא ממומש במועדו ונדחה לשנת התקציב הבאה".
בתשובת משרד החינוך צוין כי "חלק מבינוי כיתות הלימוד מבוצע באמצעות מפעל הפיס ולעיתים בבניית התקציב לא ידוע מה חלקו של מפעל הפיס.
על כן בסוף השנה, ייתכן כי התקציב שהועבר ממשרד האוצר יהיה גבוה יותר ממה שאמור היה להיות וזאת בשל מימון גבוה יותר של מפעל הפיס".
הכנסת שיעור הרזרבה בתקנות התקציב שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מסך הרזרבה בסעיפי התקציב .
משרד מבקר המדינה בדק את שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת ביחס לסך הרזרבה בכל סעיפי תקציב המדינה לשנים 2014 ו-2018 .
תוצאות הבדיקה מובאות בתרשים שלהלן.
תרשים14 : שיעורי הרזרבה שאינה גלויה לכנסת מסך הרזרבה לפי סעיפי התקציב, 2014 ו- 2018 .
הרזרבות נמצא כי שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מסך הרזרבה לפי סעיפי התקציב גבוה במספר רב של סעיפים.
בתקציב לשנת 2018, ב-26 מתוך53 סעיפים135 שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת גבוה מ-50% מסך הרזרבה.
ב -17 סעיפים שיעורה גבוה מ -75% ,מהרזרבה ובתשעה סעיפים השיעור גבוה מ -90% מהרזרבה (פי תשעה ויותר מהרזרבה שהכנסת מאשרת).
בשישה סעיפים כל הרזרבה ( 100% ) לא הייתה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה.
כלומר, גם בסעיפים שבהם שיעור הרזרבה מסך התקציב של הסעיף נמוך יחסית (תרשים 13 ) נמצא כי חלק ניכר מהרזרבה בסעיף אינו גלוי לכנסת בשלב אישור התקציב (תרשים 14.
) ממצאים אלה מלמדים על בעייתיות ברמת השקיפות של אגף התקציבים כלפי הכנסת והציבור.
הדבר בא לידי ביטוי בעיקר בכך שהיקף הרזרבות האמיתי הקיים בתקציב אינו מובא לידיעת הכנסת בצורה ישירה בשלב חקיקת חוק התקציב.
בדרך זו מתעצמת הריכוזיות הנתונה בידי אגף התקציבים בקביעת הרזרבות בשלב החקיקה.
בתשובת אגף התקציבים צוינו תהליכים שהוביל אגף התקציבים בארבע השנים האחרונות להגברת השקיפות, שמטרתם לאפשר את הגברת מעורבות הציבור בישראל והכנסת בהליכי גיבוש ואישור תקציב המדינה.
למשל, פרסום תכנית התקציב התלת -שנתית באופן עתי ("נומרטור"); ניתוח מגדרי של הצעת התקציב; הוספת ביאורים לגבי ניהול הסיכונים הקיים בתקציב ופירוט עיקרי השינויים בהצעת התקציב ביחס לתקציב הקודם בחוברות דברי ההסבר; ניתוח מפורט של ההנחות ושל ניהול הסיכונים הקשורים לבניית ת חזיות הצמיחה, הכנסות המדינה ומסגרת תקציב המשרדים; פיתוח מערכת "פיסקלי דיגיטלי" להנגשת התקציב לציבור; העלאה לאינטרנט של סרטוני הסבר פשוטים בנוגע לתקציבים נבחרים; והעלאה לאינטרנט של תקציב המדינה המקורי המאושר והביצוע ברמת פירוט של תקנות ובפירוט עד רמה שנייה של המיונים הכלכליים.
משרד מבקר המדינה מציין כי הפעולות שביצע אגף התקציבים תורמות להגברת השקיפות של תקציב המדינה לציבור.
אולם על הממונה על התקציבים לפעול להרחיב את רמת השקיפות של תקצוב הרזרבות כדי לשפר את הפיקוח והבקרה של הכנסת והציבור, ולמצער לתקצב את סכומי הרזרבה הנדרשים ברמת תכנית במקום להשאירם ברמת תקנה.
פרסום תקנות התקציב לאחר אישור תקציב המדינה בכנסת אינו מספק את השקיפות הנדרשת כלפי חברי הכנסת בנוגע לסוגי הרזרבות, ייעודן וסכומן בשלב אישור תקציב המדינה.
135 ללא הסעיפים "החזר חוב" (סעיף84), "משרד הביטחון" (סעיף 15 "), "הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף 35 ) ו"הוצאות ביטחוניות שונות" (סעיף31.
2018-2013 אינן כוללות דברי הסבר .
לסעיף "הוצאות שונות".
בשנים 2018-2015 דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" היו חסרים מידע רב סעיפי התקציב "הוצאות שונות" (13 ) ו"הוצאות פיתוחאחרות" ( 83) .
כאמור, בחוקי התקציב השנתיים מוגדר סעיף תקציב (להלן- סעיף), בין היתר, כסעיף הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי בעל היקף או חשיבות המצדיקים את קביעתו בסעיף נפרד.
בחוקי התקציב נקבעו כמה סעיפים המנוהלים על ידי משרד האוצר.
בתקציב הרגיל סעיפים אלה כולל ים את תקציב משרד האוצר (סעיף 05 ), תקציב הגמלאות (סעיף12 ), הסעיף "הוצאות שונות" (סעיף 13 ), ותקציב הרשות לזכויות נכי רדיפות הנאצים (סעיף 25 .
) בתקציב הפיתוח מנהל משרד האוצר את הסעיף "הדיור הממשלתי" (סעיף51 ) ואת הסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 .
) תקציב הסעיף "הוצאות שונות" לשנים 2018-2017 נקבע לכ-2.
4 מיליארד ש"ח בהתאמה.
שיעורהתקציב שסווג בתקנות רזרבה היה גבוה מאוד בסעיף זה - כ-%69 וכ-%63 בשנים אלה בהתאמה 136 .
תקציב הסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" לשנים 2018-2017 נקבע לכ-2.
שיעור התקציב שסווג בתקנות רזרבה היה גבוה גם בסעיף זה - כ-%49 וכ-%56 בשנים אלה בהתאמה137.
"שקיפות נמוכה בסעיפים "הוצאות שונות ו"הוצאות פיתוח אחרות" .
במסמך "הנחיות להכנת תקציב מפורט" לשנים 2018-2017 של אגף התקציבים מאוגוסט 2016 (להלן- מסמך ההנחיות) צוינו עקרונות מנחים לכתיבת דברי הסבר ועיקרי התקציב.
בין היתר נכתב כי יש להקפיד על פירוט כלל תחומי הפעולה בצורה סבירה, כך שתהיה התאמה בין גובה התקציב בתחום הפעולה לבין נפח דברי ההסבר; יש לפרט ולהרחיב את דברי ההסבר לתקציבים מהותיים או רגישים במידת הצורך; יש להשתדל ככל הניתן להסביר באופן מפורט תכניות בעלות סכום משמעותי, וכל תכנית שהיקפה מעל 30 מיליון ש"ח מחויבת בהסבר; יש לכלול בדברי ההסבר פירוט של מדדי תפוקות הניתנים לכימות מדויק.
בנימוקים לעקרונות המנחים צוין כי הסבר מפורט או פירוט נוסף של התקציב אינם מופיעים בשום פרסום אחר, והצעת התקציב היא המקור שאליו פונים כאשר מתעוררת שאלת פרשנות הקשורה לתקציב.
136 בכל אחת מהשנים2014 ו-2016 שיעור הרזרבה מתקציב הסעיף היה כ-86%.
137 בשנת2013 שיעור הרזרבה מתקציב הסעיף היה כ-65% .
עוד צוין במסמך ההנחיות כי חוברת דברי ההסבר צריכה לכלול את הפרקים הללו: פרק א' - עיקרי הצעת התקציב ויעדים מרכזיים; פרק ב' - תיאור ההתפתחויות בענף (אופציונלי); פרק ג' - תיאור המשרד; פרק ד' - השינויים המרכזיים בהצעת התקציב; פרק ה' - הסבר מפורט של התקציב; פרק ו' - ניתוח מגדרי של הצעת התקציב; ופרק ז' - ביאורים לתקציב לרבות חתכים שונים של התקציב, כגון מיונים כלכליים וטבלה לעניין ניהול הסיכונים בתקציב וכן הבהרות למצבים שבהם תקציב מסוים אינו נכלל בסעיף המתאים לו מסיבות טכניות.
יצוין כי הנ חיות של אגף התקציבים לכתיבת דברי הסבר הופיעו כבר לפני כעשור לכל הפחות, והיו בהן הנחיות דומות להנחיות להכנת תקציב 2017-2018138 .
בדוח55 ב ציין מבקר המדינה את חשיבות קיומם של דברי הסבר להצעת התקציב.
בין היתר נקבע כי "מאחר שחוק התקציב מפרט בעיקר נתונים כספיים על היקף ההוצאה המותרת או ההרשאה להתחייב ואת הסכומים המוקצים לסעיפי התקציב, לתחומי הפעולה ולתכניות, הכנסת והציבור אינם יכולים ללמוד ממנו לאילו שימושים ומטרות הוקצו הסכומים האמורים בלא דברי הסבר.
לפיכך חשוב מאוד שדברי ההסבר הנלווים לחוק יהיו ברורים ומפורטים"139.
בתשובה מקדמית לעתירה לבג"ץ של חברת הכנסת סתיו שפיר נגד שר האוצר וועדת הכספים של הכנסת מיוני 2014 (להלן- בג"ץ שפיר) 140 הודיע משרד האוצר לבית המשפט כי בכוונתו לעבות את הביאורים לחוק התקציב החל מתקציב 2015 , והוסיף: "שינוי נוסף, שיחל בהצעת חוק התקציב השנתי לשנת 2015 , הוא עיבוי של הביאורים לחוק התקציב.
כפי שנקבע, בדברי ההסבר לחוק התקציב לשנת 2015 יכלול משרד האוצר ביאורים באשר לניהול הסיכונים בתקציב המדינה באופן שיאפשר לחברי הכנסת להבין בצורה טובה יותר מוקדים שבהם פירוט התקציב מביא בחשבון ניהול סיכונים.
מובן, שאין אפשרות לביאור מלא של כל המצבים הללו, שכן הדבר יחייב התייחסות לכל תרחיש אפשרי ולהסתברותו.
בנוסף, יכלול משרד האוצר בדברי ההסבר לחוק התקציב לשנת 2015 גם ביאורים באשר למצבים שבהם תקציב מסויים אינו נכלל בסעיף המתאים לו מסיבות טכניות, דוגמת מקרים שבהם מימוש פרויקט שבאחריותו של משרד אחד ייעשה במימון של תקציב המוקצה למשרד אחר".
138 כפי שעולה מדוח 55ב, עמ' 248.
139 דוח55ב, עמ' 248-247.
140 סעיף 127-126 לתגובה מקדמית לעתירה בעניין בג"ץ 8749/13 שפיר נ' שר האוצר (הוגש ביום 2.
אחרות" נמצא כי הצעות תקציב המדינה לשנים 2018-2013 אינןכוללות דברי הסבר לסעיף "הוצאות שונות".
עוד נמצא כי בשנים 2018-2015 דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" כללו רק את פרק ה' למסמך ההנחיות, הכולל הסבר מפורט של התקציב.
לא נכלל בדברי ההסבר לסעיף זה מידע חשוב על עיקרי הצעת התקציב ויעדים מרכזיים, תיאור הסעיף, ה שינויים המרכזיים בהצעת התקציב, וביאורים לתקציב לרבות חשיפה לסיכונים.
בתשובת אגף התקציבים צוין כי "במסגרת דברי ההסבר שצורפו לתקציבי המדינה החל מהשנים 2016-2015 קוימה התחייבות זו עיבוי של הביאורים [ ]לחוק התקציב במלואה.
יובהר כי במסגרת ביאורי ניהול הסיכונים ל כלל סעיפי התקציב, למעט באשר לסעיפים שצוינו בטיוטת הדוח 'הוצאות שונות' ו'הוצאות פיתוח אחרות', ניתן ביאור מלא באשר לניהול הסיכונים ביחס לאותו סעיף, כאשר הגיבוי התקציבי לניהול סיכונים זה ניתן באמצעות שני הסעיפים האמורים.
בהתאם לכך, כוללים כלל סעיפי התקציב בפו על אף את הביאור לשני סעיפים אלו" (ההדגשה במקור).
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים על כי לא פעל לתקן את הליקויים שהועלו בדוחות קודמים של מבקר המדינה בהתנהלותו בנוגע לסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות", והתנהלות זו מנוגדת לנהלים הפנימיים שלו, הקובעים את ה עקרונות המנחים לכתיבת דברי הסבר ועיקרי התקציב .
ראוי שהתחייבותו לבג"ץ בעתירת ח"כ שפיר תבוצע על כל סעיפי התקציב, ובכלל זה בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות".
גם אם תקציבי הסעיפים האמורים לעיל מיועדים למימון סיכונים בסעיפים אחרים, הדבר אינו מייתר מתן דברי הסבר מלאים והולמים.
הצעה לתקצוב סכומים במיליארדי ש"ח בסעיפים המנוהלים על ידי אגף התקציבים עצמו, בלי כל שקיפות, פוגעת ביכולת הכנסת והציבור ללמוד על השימושים והמטרות אשר להם מיועדים הכספים ולפקח על השימוש הנעשה בכספים אלה.
מרבית הסכומים המתוקצבים בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" בתקנות משמשים את אגף התקציבים בניהול הסיכונים הכולל בתקציב המדינה.
לכן נדרשת בסעי פים אלה שקיפות יתרה, לרבות מתן ביאורים העוסקים בסיכונים העיקריים בסעיפים אלה.
כמו כן , תקציבים אלה כוללים תכניות ותקנות בסכומים גדולים שאמורים להיות מבוצעים בתקנות ביצוע אחרות.
לכן קיים משנה חשיבות לתיאור הייעוד של התכניות המתוקצבות בסעיפים אלו.
משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים כי במסגרת הגשת הצעת תקציב המדינה לשנת 2019 ואילך יש להכין בשקיפות יתרה דברי הסבר מפורטים וברורים גם לסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" בהתאם לנוהלי האגף ולתשובתו לבג"ץ.
שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות .
במסמך ההנחיות יוחד פרק נפרד לנושא הגברת השקיפות בתקציב המדינה.
בין היתר צוין שם כי יש לעדכן, במידת הצורך, את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות בתקציב כך שישקפו בצורה נאותה את הנושאים שבגינם תוקצבו.
עוד צוין כי אין לפתוח תקנות "רזרבה", "עתודה", "יעודה" וכו' שאינן משויכות למיון רזרבה.
הצוותים באגף התקציבים הונחו לסרוק את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות ולוודא כי השמות נהירים לאדם הסביר, וכי הם משקפים בצורה נאותה את הנושאים שבגינם תוקצבו.
שמות תחומי פעולה ותכניות המכילים מונחים ייחודיים יש להסביר בקצרה בחוברת דברי ההסבר.
בנימוקים להנחיות צוינה הביקורת הציבורית בנושא זה.
שמות של תכניות : הסעיף "הוצאות שונות" לשנים 2018-2017 כולל תחום פעולה אחד בשם "הוצאות שונות" (תחום 1301 ), שבו הצעת התקציב לאותן שנים הייתה כ-3 מיליארד ש"ח וכ-2.
תחום הפעולה של סעיף זה כולל 13 תכניות שונות, והן מוצגות בלוח12 .
לוח 12 : התכניות הנכללות בהצעת התקציב של תחום הפעולה "הוצאות שונות" לשנים 2018 -2017 .
מספר התכנית שם התכנית* הצעת תקציב 2017 .
)(אלפי ש"ח הצעת תקציב 2018 .
130101 פיצוייםלנפגעי ונזקי 479 479 .
130103 הקלות במיסים 104,517 155,434 .
130104 ריביות להוצאות משפטיות .
130105 הוצאות שונות 1,721,284 1,396,962 .
130108 השתתפות בחברה למפעלי 14,325 14,325 .
130110 שיפוי רשויות מקומיות 106,377 105,940 .
130119 מימון הכח הרב לאומי 109,123 133,192 .
130120 פיתוח והפעלת תכניות 184 184 .
130122 הפרטת בנקים 704 704 .
130123 פדיון אג"ח וניהול 2,354 2,354 .
130126 ניהול קרנות הון סיכון .
130130 רזרבה לפעולות מיוחדות 456,982 540,603 .
130131 הוצאות ביטחון מותנות 500,000 500,000 .
,המקור: משרד האוצרהצעת תקציב המדינה לשנים 2018-2017 * .
שמות התכניות הם כפי שמופיעים בהצעת התקציב משרד האוצר |321 .
תקציבים אלו ניתן לראות בלוח 12 ששמות של תכניות רבות עמום, אינו נהיר לאדם הסביר, ואינו משקף בצורה נאותה את הנושאים שבגינם תוקצב, זאת בניגוד לנדרש לפי מסמך ההנחיות.
בולטת במיוחד התכנית "הוצא ות שונות" שתוקצבה בסכום הגבוה ביותר ושמה זהה לשם הסעיף ותחום הפעולה - "הוצאות שונות".
שמות של תקנות: מתברר כי גם שמן של חלק מהתקנות הנכללות בסעיף "הוצאות שונות" אינו משקף בצורה נאותה את הנושאים שבגינם הן תוקצבו.
להלן כמה דוגמאות מתקציב 2016 בתכנית "הוצאות שונות": "מימוש מוקדם של אבני דרך" - כ- 155.
6 מיליון ש"ח; "התממשות סיכונים תקציביים" - כ- 228.
3 "מיליון ש"ח; "התייקרויות שונות - כ- 177.
9 מיליון ש"ח; "עתודה לפעילויות בלתי צפויות" - כ- 349.
7 מיליון ש"ח; "עתודה לחירום" - כ- 181.