HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
נוהל השינויים לא אושר בידי ועדת היגוי עליונה או גורם מוסמך אחר, ואין בנוהל הפרדה בין הגורם המאשר שינויים ותוספות לבין הגורם המבצע אותם.
בנוהל השינויים לא מפורט אילו בקשות לשינוי יועברו לוועדת ההיגוי המקצועית ואילו להחלטה של הנהלת צוות הפרויקט.
העובדים בצוות הפרויקט, להוציא מנהל הפרויקט, אינם עובדי מדינה.
זאת ועוד, אין בנוהל השינויים אבחנה בין שינוי מזערי לבין שינוי שיש לו השפעה מהותית על המשאבים ועל לוח הזמנים, והוא אינו קובע דרכי טיפול המותאמות לגודל השינוי.
לדעת משרד מבקר המדינה, לא תקין שהחלטות על שינויים שיש להם השפעה מהותית יופקדו בידי גורם הביצוע של הפרויקט, ומן הראוי היה שהחלטות כאלה יתקבלו על ידי גורם מוסמך.
ביולי 2006 מסר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה דוח על מצב הפיתוח והתאמת התכנה לצורכי המשתמשים.
מהדוח עולה כי מבין 61 פעילויות25 ,שנזכרו בו16 לא נמנו בתכנית מ- 2004 .
לפיכך, אותן16 הפעילויות הן בגדר תוספות לתכנית מ- 2004.
משרד מבקר המדינה בדק את תהליך קבלת ההחלטות לגבי כמה מהפעילויות האמורות שנוספו לתכנית מ - 2004 , .
ושמרביתן גם יושמו, ומצא שוועדת ההיגוי העליונה לא אישרה שינויים ותוספות אלה .
24 מורכבת ממנהלי תתי-הפרויקטים המרכזיים בפרויקט ומאנשי מטה ובראשה עומד מנהל הפרויקט.
מכונה בנהלים ובאמנת היסוד "מינהלת הפרויקט" או "מטה מנהל הפרויקט".
25 בתכנית מ - 2004 חולק כל מודּול (פיננסי, לוגיסטי, משאבי אנוש וכו') לתתי -נושאים שחולקו לפעילויות.
לדוגמה, בנושא משאבי אנוש נכללו פעילויות כגון מישק שכר למלם, בקרה תקציבית, הערכת עובדים וכו'.
ועדת ההיגוי העליונה קבעה באוקטובר 2004 כי הגרסה הנוכחית של פרויקט מרכב"ה היא הגרסה שתיכנס, עם ההתאמות הדרושות, לכל המשרדים בשנת 2005 , וכי שינויים לגרסה זו יאושרו רק על ידיה.
ועדת ההיגוי העליונה לא פעלה כדי לוודא כי קביעתה זו בנוגע לשינויים ולתוספות תירשם כנוהל של הפרויקט ותיושם בעבודה השוטפת.
מן הראוי היה שגורם מוסמך יקבע נוהל לאישור שינויים ולביצועם ויפרט בו את סדרי הגשת הבקשה, הדיון בה והגורמים המאשרים.
עוד יש לקבוע בנוהל שכל בקשה לשינוי או לתוספת תידון בהסתמך על נתונים מבוססים כמו אומדן העלויות שלה; השפעתה על לוח הזמנים של הפרויקט; והשפעתה הארגונית על תהליכי העבודה.
זאת ועוד, נוהל השינויים מאפשר למעשה שינוי בתכולת הפרויקט, שעלול לגרום לחריגה בעלויות הפרויקט ולשינוי בלוחות הזמנים, ללא דיווח על המשמעות התקציבית של השינויים ומבלי לקבל אישור של אג"ת ושל ועדת ההיגוי העליונה.
לפיכך התהליך שנקבע בנוהל השינויים מאפשר לכאורה חריגה מהחלטת הממשלה, שלפיה הגורם שיקצה את התקציבים לפרויקט בהתאם ל"עמידה ביעדים ובתפוקות התכנית" הוא אג"ת.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2007 טען אגף החשכ"ל כי התוספות והשינויים מקורם בפערים המתגלים במהלך הטמעת המערכת במשרדים, ולדבריו "אינן מהוות תוספת לפרויקט".
לדעת משרד מבקר המדינה, גם שינויים ותוספ ות שמקורם "בפערים שהתגלו" מחייבים הליך מבוקר.
כללי המינהל התקין מחייבים כי כל הצעה לתוספת או לשינוי תאושר לפי נוהל המאפשר בקרה של דרג מוסמך ותלּווה בנתונים רלוונטיים, לרבות אומדן השלכותיו של השינוי המבוקש על העלויות ועל לוח הזמנים של הפרויקט.
הדיווח התקציבי על מרכב"ה ושקיפותו 1.
עבודות ההקמה והפיתוח של הפרויקט החלו כבר בשנים 2001 ו- 2002 .
בביקורת הקודמת צוין כי על פי הדיווחים שמסר אגף החשכ"ל לא היה ניתן לדעת מהי עלותו המצטברת האמיתית של הפרויקט, ונדרשה לשם כך בדיקה מעמיקה ומקיפה26 .
עוד צוין שנמצא פער בין ההוצאות שעליהן דיווח אגף החשכ"ל לבין ההוצאות שמצא משרד מבקר המדינה 27 : אגף החשכ"ל דיווח בשנים 2001 -2002 בתקנות מרכב"ה על הוצאות בסך 14.
6 ,מיליון ש"ח אולם משרד מבקר המדינה מצא שהיו הוצאות נוספות שנלקחו מתקנות תקציב שלא יועדו לפרויקט, בסך של עוד 36 מיליון ש"ח לפ חות בשנים 2001 -2003 (שמהם הוצאו בשנים 2001 -2002 לפחות עוד 35 מיליון ש"ח), וכי מאחר שמדובר בבדיקה מדגמית, ייתכן שהסכום אף גדול יותר.
במהלך הביקורת הנוכחית פנה משרד מבקר המדינה לאגף החשכ"ל וביקש לפרט אם נמצאו, בעקבות הביקורת הקודמת ובדיקת אגף החשכ"ל, הוצאות נוספות שנזקפו לתקנות תקציב שאינן שייכות לפרויקט, ואם נכללו בתכנית החדשה העלויות מלפני שנת 2003 , ובכלל זה גם אלה שאיתר משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת.
במענה לפניית משרד מבקר המדינה השיב אגף החשכ"ל ש"הוצאות הפרויקט שהוצאו בשנים 2001 -2002 הינן חלק מהעלות ההיסטורית של הפרויקט.
ביצועי הפרויקט ועמידה במסגרת התקציב שאושרה בממשלה נמדדים משנת 2003.
" הביקורת העלתה שאגף החשכ"ל לא תיקן את רישומי ההוצאות שהוצאו בעבר עבור הפרויקט מתקנות שלא יועדו לפרויקט, כדי לשקף את ההוצאה האמיתית בגין הפרויקט מתחילת הקמתו.
כשלא מתקנים רישומים בתקנות התקציב, נוצרת הצגה מעוותת של הוצאות הממשלה: הוצאות בגין פרויקט מרכב"ה נותרו בתקנות תקציב אחרות, כך שהוצאות פרויקט מרכב"ה רשומות בחסר, ובתקנות האחרות שבהן השתמשו להוצאות פרויקט מרכב"ה, כגון פרויקט "ממשל זמין", ההוצאות גדולות מהביצוע בפועל.
ב תשובתו לא ציין אגף החשכ"ל מה היו ההוצאות המתוקנות בשנים 2001 -2003 .
יוצא אפוא שנתוני ביצוע התקציב של הפרויקט אינם משקפים את ההוצאה המצטברת האמיתית של הפרויקט מתחילת הקמתו.
אף על פי שמדובר בפרויקט ייחודי שעלותו גבוהה והיקפו נרחב, והוא אמור להימשך עשר שני ם, ניתנו דברי הסבר מועטים על אודותיו בהצעות התקציב לשנים 2006 ו- 2007 .
בהצעות התקציב האמורות חסרו דברי הסבר חיוניים, כגון אומדן העלויות הרב-שנתי הכולל של הפרויקט; השינויים המהותיים שחלו בלוחות הזמנים ובתכולת תכנית העבודה; וכן ההוצאה המצטברת בפועל בגין הפרוי קט.
ממצאים בעניין זה כבר הובאו בביקורת הקודמת 28 .
מהממצאים הנוכחיים עולה שעל אף הערות הביקורת, משרד האוצר לא שיפר את אופן הצגת נתוני התקציב של הפרויקט, והמשיך להציג את תקציב הפרויקט בצורה שאינה משקפת את התכנית הרב-שנתית.
זאת ועוד, משרדי ממשלה וגופים אחרים שאצלם מיושמת מערכת מרכב"ה מוציאים סכומי כסף נוספים כנדרש מהם בעקבות הטמעת המערכת, עבור התאמת תשתיות, רכישת מחשבים ועוד.
הוצאות אלה אינן כלולות בתקנות התקציב של הפרויקט, והן נלקחות מתקציבי המחשוב של המשרדים.
משרד האוצר לא הציג נתונים על ההיקף המצטבר של תקציבים אלה כדי לתת תמונה מלאה של העלויות הנובעות מהטמעת פרויקט מרכב"ה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי עליו לעשות את כל הפעולות הנדרשות כדי להגיע לשקיפות ולהציג מידע אמין ומלא על הפרויקט: דיווח על ההוצאות במלואן, אומדן העלות הכוללת של הפרויקט, שינויים שחלו על פני זמן באומדני העלות וכן ההוצאה המצטברת שהוצאה בפועל בגינו - הן מתקציבו הייעודי והן מתקציבי המחשוב של משרדי הממשלה.
בתשובתו ממאי 2007 ציין הממונה על התקציבים כי "ככלל, אגף התקציבים מקבל את הביקורת על אופן התקצוב והבקרה התקציבית בפרויקט מרכב"ה".
בעניי ן השקיפות התקציבית הסביר כי "פירוט נוסף לפרויקט ייכלל בחוברת עיקרי התקציב לשנת 2008 .
נציגי אגף התקציבים חוזרים ומבהירים בכל ישיבת ועדת היגוי כי תכנית העבודה העדכנית הנה זו המחייבת וכל שינוי ו/או תוספת מחויבים באישור תקציבי ובאישור ועדת היגוי עליונה.
נושא כיעד ]ראו להלן[ זה הנו אחד הנושאים המרכזיים שהוגדרו לצוותי הביקורת החיצונית לבדיקה".
מתחילת הפרויקט ועד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2006 , עדיין לא פעלו מנגנונים יעילים לפיקוח ולבקרה על הפרויקט.
רק במאי 2004 , כשלוש שנים לאחר תחילת הפרויקט, קבעו אג"ת ואגף החשכ"ל כי תוקם מינהלת בקרה שתפקידיה, בין היתר, לבדוק איזו תועלת תצמח מיישום הפרויקט ולסייע לאג"ת בבקרה על שחרור כספים למימון הפרויקט בהתאם ל"עמידה ביעדים ובתפוקות התכנית" כאמור בהחלטת הממשלה .
אולם המינהלת לא הוקמה.
תחת זאת מינה החשכ"ל במרס 2005 ועדת היגוי מקצועית לענייני בקרה (להלן- ועדת הבקרה) בראשות מנהל יחידת הביקורת של החשכ"ל, מר איתן קשמון 29 .
לדעת משרד מבקר המדינה, יש להקים את מינהלת הבקרה, כדי שתשמש גוף בקרה חיצוני, ולהבטיח ככל האפשר את אי-התלות שלה.
רק כשנכנס לתפקידו רכז מקרו באג" ת בתחילת שנת 2005 , הוא הביא לראשונה לעיצוב מתכונת של דיווח ובקרה על תכניות הפרויקט, כולל החובה לקיימה כדי לקבל תקציבים מאג"ת.
עד לאותו המועד לא דרש אג"ת לקיים מתכונת זו.
כדי שהחלת נוהלי הבקרה, אישור התקציב ומתכונת הדיווח יחייבו את כל הגורמים המופקדים על תקצוב הפרויקט ומימונו, יש להתניע מהלך שיטתי ומסודר באג"ת המעוגן בנהלים, שיחייב הפקת דוחות ביצוע במתכונת שנקבעה ושימוש בנתונים שבהם למטרות בקרה.
הביקורת העלתה כי מאז מינויה של ועדת הבקרה (מרס 2005 ) היא לא קיימה ישיבות, וממילא לא קבעה את סדר יומה ואת דרכי פעולתה הייעודיות.
יתר על כן, תהליך בקרה בלתי תלוי על הפרויקט טרם הופעל.
עם זאת, ראוי לציין שתי יזמות של יו"ר ועדת הבקרה, ששימשו נדבך חשוב בתהליך הבקרה: האחת היא התקשרּות עם משרד רואי חשבון לצורך ביצוע ביקורת חשבונות בפרויקט, 30 והשנייה היא הכנת מכרז פומבי לרכישת שירותי בקרה וביקורת על הפרויקט.
החשכ"ל ציין בתשובתו כי מאז פרסום הביקורת הקודמת עשתה יחידת הביקורת של החשכ"ל ביקורת מקיפה בנושא התקשרויות הפרויקט בתחום הרכש והעסקת היועצים, וכי ביקורת זו החלה בסוף שנת 2005 , ולאחר תהליך בדיקה מעמיק הגישה, בפברואר 2007 , אתממצאיה והמלצותיה; הממצאים וההמלצות נדונו בוועדת הביקורת של החשכ"ל, והנהלת הפרויקט שקדה במאי 2007 .
: מכרז לרכישת שירותי בקרה וביקורת על הפרויקט בשנת 2005 הכין אגף החשכ"ל טיוטה של מכרז לבחירת חברה שתעסוק "בהיבטי בקרה של הפרויקט".
בדצמבר 2005 החליט אגף החשכ"ל כי האחראי לפרויקט ונציגים מטעמו לא ישתתפו יותר בדיונים בנושא המכרז הנדון, כדי להסיר חשש לניגוד עניינים.
התברר כי המכרז לא פורסם, ונּוסח מכרז אחר.
בספטמבר 2006 פִּרסם אגף החשכ"ל מכרז חדש לאספקת שני סוגי שירותים: שירות א' - שירותי בקרה וב יקורת על ניהול הפרויקט, .
29 "בוועדה חברים נציגי אגף התקציבים, המבקר הפנימי של משרד האוצר, נציג חברת "ענבל ורואה חשבון המשמש יועץ חיצוני.
30 יו"ר ועדת הבקרה מסר למשרד מבקר המדינה שטיוטת דוח ביקורת בנושא זה הועברה לתגובתו של האחראי לפרויקט.
לרבות תכנון לוחות זמנים, תהליכי עבודה, תקצוב הפרויקט וניתוח וניהול סיכונים ניהוליים בו.
שירות ב' - שירותי בקרה וביקורת מערכות מידע ממוחשבות על תפקוד מערכת התכנה של מרכב"ה ועל תהליכי העבודה המיושמים במשרדים וכן ניתוח וניהול הסיכונים התפעוליים בהטמעת מערכת ERP .
במשרדי הממשלה יוצא אפוא שביצוען של פעולות בקרה חיוניות רבות יופקד למעשה בידי הזוכים במכרז.
פעולות כאלה לא נעשו על ידי גורם בקרה בלתי תלוי בהנהלת הפרויקט מתחילת הפעלתו ועד שנת 2007 , בזמן שהמערכת כבר פעלה, כאמור, ב -22 משרדים ויחידות.
תהליך הבקרה על הפרויקט החל באיחור רב.
ממצאי הביקורת שיעלו הגופים שייבחרו במכרז יועברו לוועדת הבקרה, והיא אמורה ליזום פעולות בהתאם לממצאים.
נוכח זאת העירה הביקורת שיש חשיבות רבה לסיום הליכי המכרז, להתנעת מהלכי בקרה יעילים ותכליתיים ולניהול פעולות אלה ב אחריותה של מינהלת בקרה פעילה ובלתי תלויה במקביל ליישום המערכת.
בתשובתו ממאי 2007 ציין החשכ"ל כי "פרסום המכרז לבקרה חיצונית על פרויקט מרכב"ה התארך מעבר למתוכנן, אך אין להתעלם מהעובדה כי מדובר במכרז מורכב וייחודי שכמוהו לא פורסם עד היום בארץ.
נבחרו 2 משרדי רו"ח מהמובילים בארץ בתחומי הבקרה והביקורת הנדרשים והם החלו בעבודת הביקורת והבקרה באופן מיידי".
בתשובתו מאפריל 2007 ציין יו"ר ועדת הבקרה שהעיכוב בפרסום המכרז "נעוץ בסיבות אובייקטיביות וענייניות .
נוכח המורכבות של הפרויקט נוצר חשש שאם ]ההדגשה במקור[ נצא למכרז בו נבקש שירותי בקרה על הפרויקט ונשלם בעבור שירותים אלה על בסיס שעות עבודה של המציעים, נגרום להוצאה לא יעילה על בקרת הפרויקט.
בחרנו להשקיע זמן ומשאבים בעריכת המכרז בו דרשנו לקבל הצעות 'גלובליות' ביחס לשני סוגי שירותים.
משרדי רוה"ח כבר החלו בעבודתם ונפ גשו עם מובילי הפרויקט ועם נציגי ועדת הבקרה וצפויים בעוד כארבעה חודשים להגיש דוח ראשוני.
גם ועדת הבקרה בראשותי ומשנבחרו משרדי רוה"ח הזקוקים להנחייתה, פועלת במרץ בעבודה".
גם אג"ת ציין בתשובתו ממאי 2007 כי "בימים אילו מתחילים בעבודתם שני צוותי ביקורת חיצונ אשר יבדקו את ניהול הפרויקט מחד ואת ]שנבחרו במכרז הבקרה[ )יים (משרדי רו"ח איכות התוצרים מאידך".
פרויקט מרכב"ה כרוך בהוצאה גדולה מתקציב המדינה.
זהו פרויקט מורכב שמעורבים בו גופים רבים ובהם משרדי הממשלה וגופים ממשלתיים נוספים; החשכ"ל וועדת היגוי עליונה (ה מתווה את האסטרטגיה של הפרויקט); אגף התקציבים; מינהלת השינוי הארגוני; שבע ועדות היגוי מקצועיות; סגן החשכ"ל (האחראי לפרויקט); ומנהל הפרויקט וצוות הפרויקט (המבצע פיתוח, השקה, הטמעה, הדרכה, תמיכה וליווי למערכת במשרדי הממשלה על ידי כ-180 עובדים, נכון לסוף יוני 2006 .
) התברר שאין בהוראות התכ"ם 31 נהלים הקובעים את סדרי הפיקוח והבקרה על הניהול והביצוע של פרויקטים של מחשוב בכלל, והחשכ"ל גם לא הוציא הוראות שעה מִשקיות לעניין פרויקט מרכב"ה בפרט.
לעניין פרויקטים של מחשוב דרושים נהלים האמורים לכלול הגדרת סמכויות, כללי זרימת מידע וסדרי דיווח על השגת .
תקנות כספים ומשק שמפרסם החשב הכללי במשרד האוצר 128 דוח שנתי58א .
יעדי הפרויקט, התקדמותו ועמידתו בתפוקות ובדרישות מוגדרות.
הוראות מסוג זה היה ראוי שייכללו בהוראות תכ"ם.
לדעת משרד מבקר המדינה, לשם המשך ניהולו התקין של פרויקט מרכב"ה ופרויקטים דומים, מן הראוי שאגף החשכ"ל ישקול לנסח נוהל במתואם ע ם הוראות רלוונטיות בנוהל מפת"ח32 , שישולב בהוראות התכ"ם, ובו כללים מחייבים לניהול פרויקט מחשוב, לרבות חובת קיום הבקרה עליו ודרכי יישומה; מעקב אחר התקדמות הפרויקט ודיווח על כך; עלויותיו, תוצריו והשגת המטרות והיעדים שנקבעו לו; פירוט הגופים המפקחים על הפרויקט - הגופים הפנימיים המנהלים אותו והגופים החיצוניים - ועל מי מוטלת החובה לוודא שהיעדים יושגו, ומהי מתכונת הדיווח על כך.
זאת ועוד, נוכח מכלול התפקידים והפעולות הכרוכים בפרויקט מחשוב רוחבי דוגמת מרכב"ה, היה ראוי שאגף החשכ"ל יבחן ויקבע איזו היערכות ארגונית דרושה לניהול הפרויקט ולביצועו, ואילו תהליכי עבודה דרושים לשם כך.
בתשובתו ציין החשכ"ל כי "במסגרת הפרויקט לעדכון וכתיבה מחדש של הוראות התכ"ם המתנהל עתה, הנחיתי להקדיש פרק נפרד לפרויקטי המחשוב בכלל ולמרכב"ה בפרט ולהגדיר בין היתר נהלים הקובעים את סדרי הפיקוח והבקרה על ניהול הפרויקט, התקדמות בביצועו ועמידתו בתפוקות ובדרישות מוגדרות".
עוד ציין החשכ"ל כי במסגרת פרויקט עדכון וכתיבת הוראות התכ"ם ההוראות נכתבות מחדש תוך התייחסות לשינויים הארגוניים במשרדי הממשלה עקב הטמעת מערכת מרכב"ה וכן תוך התייחסות לשינויים בתהליכי העבודה ובסדרי המינהל המתרחשים בעקבות זאת.
כוח האדם המועסק בפרויקט 1.
לצורך ביצוע הפרויקט גייס החשכ"ל יועצים ועובדים באמצעות בתי תכנה, וחברות כוח אדם (להלן - כוח אדם חיצוני או עובדים חיצוניים).
בין מנהלי הפרויקט רק שניים הם עובדי מדינה33.
סיכום הדיון מאפריל 2005 ,שנערך בין אג"ת לבין אגף החשכ"ל כלל, בין היתר דרישה לדיווח מבוקר על כוח האדם המועסק בפרויקט.
לשם כך נקבע שייבנה "עץ ארגוני" המפרט את התפלגות כוח האדם בפרויקט.
עוד נקבע שם שהעץ הארגוני יתעדכן בהתאם לתכנית העבודה שתפורט בטבלה, כלומר בכל נקודת זמן יוצג עץ ארגוני המפרט את מספרם הכולל של העובדים המועסקים בפרויקט ותפקידיהם.
גם בעניין זה לא מסר אגף החשכ"ל לוועדת ההיגוי העליונה ולאג"ת דיווח במבנה ובמתכונת שנקבעו.
בתשובתו ציין האחראי לפרויקט כי "בעת הקמת מערך ניהול תוכניות העבודה ב- primavera לגיבוש התוכנית המעודכנת שאושרה בועדת ההיגוי ביום 3.
2006 הנהלת הפרויקט נדרשה לעדכן את כל התשומות עם העלויות שלהן באופן מפורט, תוך שיוך העובדים לצוותים ולמנהלים העומדים בראשם".
32 )נוהל מפת"ח (מסגרת פיתוח ותחזוקה- נוהל מסגרת שקבע החשב הכללי במשרד האוצר לפיתוח ולתחזוקה של מערכות ממוחשבות במשרדי הממשלה.
הנוהל נקבע על פי החלטת ועדת השרים לכלכלה מאוקטובר 1991 ,, שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה, ועל פי הוראות התכ"ם והוא נוהל מחייב במשרדי הממשלה.
האחראי לפרויקט ומנהל הפרויקט משרד האוצר 129 .
בהיעדר דיווחים המכילים נתונים על הפרויקט והתקדמותו, פנה משרד מבקר המדינה לאגף החשכ"ל בתחילת 2006 וביקש נתונים על עלויות הפרויקט בשנים 2004 ו- 2005 לפי תחומי תשלומים כגון תשתיות, חמרה ותכנה וכוח האדם המועסק בפרויקט.
במרס 2006 נתקבלו הנתונים, ומהם עולה שעלויות כוח האדם בשנים 2004 -2005 הסתכמו בכ -89.
4 מיליון ש"ח34 , ואילו יתר עלויות הפרויקט לאותן שנים הסתכמובכ-23.
מיליון ש"ח עוד התברר שהיקף כוח האדם החיצוני שהועסק בפרויקט גדל משנה לשנה.
לפי נתונים מאמצע 2006 שמסר אגף החשכ"ל, מצבת כוח האדם החיצוני בסוף שנת 2003 הייתה86 עובדים; בסוף שנת 2004 - 130 עובדים; בסוף שנת 2005 - 186 עובדים; ובסוף יוני 2006 - 180 עובדים.
לפי נתונים של אגף החשכ"ל שהוצגו לוועדת ההיגוי העליונה בפברואר 2006 , היקף כוח האדם שיועסק בפרויקט בשנים הבאות ילך ויגדל ויגיע לשיאו בתחילת שנת 2008 , ולאחר מכן תחול ירידת מה.
לעומת זאת, לפי הנתונים בתכנית החדשה,35 תחול משנת 2007 ירידה במצבת כוח האדם שיועסק בפרויקט לעומת 2006 , אך גם לאחר הירידה יהיה מספר העובדים עד שנת 2010 גדול ממספרם בשנים 2003 -2005 .
כבר בביקורת הקודמת ציין משרד מבקר המדינה את ההיקף הגדול של כוח האדם החיצוני שהועסק בפרויקט והעלה כי "באגף החשכ"ל משנת ]פועלת[ 2002 מעין יחידת מחשב ליישום המערכת במשרדי הממשלה.
מבלי שהקמתה נדונה ואושרה בידי גורם מוסמך"36 .
למעשה יחידה מעין זו פועלת כבר שש שנים, ואמורה לפעול לפחות שלוש שנים נוספות בהתאם לתכנית החדשה שהתגבשה.
עם סיום הפרויקט בשנת 2010 יימשכו הפעולות השוטפות של תפעול פרויקט מרכב"ה, שאף הן מצריכות כוח אדם, אך היקפו ומתכונת הפעלתו של מערך התפעול השוטף טרם נקבעו וטרם אושרו.
סוגיות אלה כבר היו צריכות להיבחן, ומן הראוי היה שייפתרו.
בביקורת הקודמת נמצא37 כי בניגוד להחלטה שהתקבלה אצל סגן הממונה על התקציבים בדבר הטמעת המערכת במשרדים השונים על ידי גו רמים חיצוניים שייבחרו באמצעות מכרזים, בפועל לא נערכו מכרזים.
בתשובתו לממצאי הביקורת הקודמת בעניין זה ציין האחראי לפרויקט כי בכוונת משרד האוצר להטמיע את המערכת במשרדי הממשלה על ידי חברות פרטיות שייבחרו באמצעות מכרז, וכי פעולת החברות תנוהל, תיתמך ותתואם על ידי צוות פרויקט מרכב"ה.
עוד ציין האחראי כי המכרזים להטמעה בקבוצות משרדים יתפרסמו "בקרוב", ובדרך זו מתכוונת הממשלה לקצר את משך הזמן להפעלת הפרויקט בכל משרדי הממשלה ומוסדותיה.
הביקורת הנוכחית העלתה שעד אוקטובר 2006 ההטמעה של פרויקט מרכב"ה טרם החלה להתבצע על ידי ספקים חיצוניים, וטרם פורסמו מכרזים לרכישת שירותיהם.
34 עלויות כוח האדם הסתכמו בשנת 2004 בכ-36.
7 מיליון ש"ח, ובשנת 2005 בכ-52.
35 בגרסה המעודכנת ל- 24.
36 'בעניין תנאי העסקת העובדים ראו בפרק "פרויקט מרכבה ותקציבו", שם, עמ 319-326 .
בתשובתם ממאי 2007 השיבו החשכ"ל והאחראי לפרויקט שמימוש ההחלטה על פרסום המכרז להדרכה ולהטמעה אכן ארך זמן רב מהמתוכנן, אך בימים אלה המכרז הערוך מועבר לאישור ועדת המכרזים, ויפורסם מיד לאחר אישורה.
עד תחיל ת יולי 2007 טרם פורסם המכרז.
עקב מדיניותה של הממשלה להעביר שירותים שהיא נותנת ותפקידים שהיא מבצעת לגורמים חוץ-ממשלתיים, התפתחו במשרדי הממשלה במשך השנים צורות העסקה המבוססות על רכישת שירותים ממקורות חוץ ( outsourcing )וקניית שירותי כוח אדם מחברות כוח אדם.
כדי שלא ליצור יחסי עובד -מעביד בין המדינה לבין העובדים ששירותיהם נרכשים לביצוע פרויקט מרכב"ה, אין העובדים משולבים במערכת המקצועית והמינהלית של משרד האוצר.
העסקת עובדי חברות כוח אדם מבוססת על ההנחה (המקובלת במספר רב של מדינות בעולם) שרכישת שירותים מן הסקטור הפרטי כתחליף להעסקת עובדי מדינה נוספים מפחיתה את עלות השירותים ומשפרת את איכותם.
יתרה מזו, רכישת השירותים עשויה להרחיב את הגמישות הניהולית של משרדי הממשלה.
בעניין העסקת עובדים של חברות כוח אדם ציין מבקר המדינה בדוח קודם 38 "שהגידול במספרם של עובדי חברות כוח אדם לא לווה בעבודת מטה מסודרת של נש"מ ואג"ת.
לא נבחנו, אפוא, התועלות בהעסקתם של עובדי חברות כוח אדם במיוחד בכל הנוגע לגמישות הניהולית שצורת העסקה זו נועדה לאפשר, לעומת עלויות העסקתם".
ועדה בנושא העסקת קבלנים שמינה נציב שירות המדינה קבעה שעל עבודה שמבצעי ם עובדי קבלן יש להפעיל שיטות פיקוח ובקרה דומות במהותן לאלה המופעלות על עבודות שמבצעים עובדי מדינה39 .
העסקת עובדים חיצוניים כה רבים בפרויקט מרכב"ה ובמשך תקופה כה ממושכת מחייבת בדיקה והיערכות שתבטיח פיקוח על התפוקה ועל איכות התוצרים.
בשיטה של העסקת עובדים חי צוניים בפרויקט כל הסיכון הכרוך בתוצאות הפרויקט וכל האחריות לניהול כוח האדם, לערך התפוקה ולעלויות הפרויקט חלים על הלקוח, שהוא הממשלה.
רמת הסיכון והאחריות גבוהים במיוחד כשמדובר בפרויקט גדול ומורכב הכרוך בהעסקת עובדים חיצוניים בהיקף גדול והמחייב מוטת שליטה רחבה.
לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, הממשלה אחראית גם לבחינת תפקודו ויעילותו של כוח האדם החיצוני ולקביעת המדדים לכך, ולשם כך עליה להפעיל מנגנוני בקרה ופיקוח הולמים על התפוקה בזמן אמת ובפרקי זמן קצובים וקבועים מראש.
לחלופין קיימת האפשרות של התקשרות עם ספק שנבחר במכרז ומנהל בעצמו את הפרויקט.
יציאה למכרז הייתה מחייבת הגדרה מפורטת של התוצרים המבוקשים, קביעת לוחות זמנים והגדרת עלויות.
היא גם הייתה מאפשרת לממשלה לצמצם את הסיכונים, משום שהייתה מחייבת את הספק, בהתקשרות חוזית הדדית, לעמוד בהתחייבויותיו כלפיה ולקיים את תנאי החוזה.
שיטה זו לא יושמה בפרויקט מרכב"ה, ואף לא נמצא שהשיטה נבחנה והתברר שהיא נחותה מהשיטה של גיוס כוח אדם חיצוני.
38 דוח שנתי 55 ב' של מבקר המדינה ( 2005 " ), בפרק העסקה ותקינת כוח אדם במשרדי הממשלה", עמ' 51-52.
39 דין וחשבון הוועדה בנושא העסקת קבלנים, ירושלים (התשנ"א - 1991 '), עמ23.
היגוי פרויקט מרכב"ה .
ועדת ההיגוי העליונה : ביולי 2004 ,מינה שר האוצר דאז, מר בנימין נתניהו "ועדת היגוי להובלת תהליך השינוי הארגוני והתרבותי בעידן מרכב"ה" בראשות החשכ"ל, ד"ר ירון זליכה.
החברים בה היו נציב שירות המדינה, מר שמואל הולנדר, הממונה על התקציבים, מר קובי הבר ונציג ציבור.
תפקידי הוועדה היו גיבוש תפיסת הניהול החדשה בעידן מרכב"ה והנהגתה במשרדי הממשלה; קבלת החלטות אסטרטגיות בנושא תהליכ י העבודה; שינוי תקנות ותקנים ממשלתיים וייזום חקיקה שיאפשרו תמיכה בהחלטות אלו.
בפועל צורף גם הממונה על השכר לוועדת ההיגוי העליונה, והוא או נציגיו השתתפו בישיבותיה.
ועדת היגוי עליונה קודמת פעלה מאוקטובר 2001 ועד אמצע שנת 2003.
40 יוצא אפוא שמאמצע שנת 2003 ועד אמצע שנת 2004 נמשך הפרויקט בלא שפעלה ועדת היגוי עליונה כנדרש.
לאחר מינויו ליו"ר ועדת ההיגוי העליונה הקים החשכ"ל כמה גופים נוספים לצורך הטיפול בהיבטים הארגוניים ובתהליכי העבודה המושפעים מפרויקט מרכב"ה ומהטמעתו: 1.
: מינהלת השינוי מונתה באוגוסט 2004 .
בכתב המינוי שלה נקבע כי תפעל לפי הנחיות החשכ"ל "ותשאב את סמכותה" מוועדת ההיגוי העליונה.
תפקידיה היו להוביל, להנחות, לתאם ולכוון את הפן הארגוני -תרבותי בקרב כל צוותי היישום ועובדי המשרדים המטמיעים את מערכת מרכב"ה; לעצב תהליכי עבודה לפי האסטרטגיה שנקבעה ובהתאם למטרות השינוי; ליצור אינטגרציה בין -משרדית וטרמינולוגיה אחידה לתהליכי העבודה, לנהלים ולתקנים ולנתונים המשותפים; להעביר ידע בין המשרדים ולתמוך בהשגת יעדים אסטרטגיים; לסייע בקביעת מדדים כמותיים שיאפשרו למקבלי ההחלטות לכמת את התועלת המתקבלת ממרכב"ה ולמדוד אותה באופן שוטף.
ליו"ר מינהלת השינוי מונה מר רוני פרידמן, המשנה למנכ"ל משרד האוצר.
: ועדות היגוי מקצועיות במרס 2005 מינה החשכ"ל שבע ועדות היגוי מקצועיות: ועדה פיננסית, ועדת משאבי אנוש, ועדת הדרכה, ועדת נדל"ן, ועדת לוגיסטיקה, ועדת סדרי כניסת משרדים לפרויקט מרכב"ה וועדת בקרה.
כל ועדה אמורה לשמש סמכות מקצועית עליונה בתחומי הידע שהיא מייצגת עבור אנשי פרויקט מרכב"ה והמשרדים.
כתבי המינוי, למעט זה של ועדת משאבי אנוש, מפרטים גם את תוצרי עבודת הוועדות: "גיבוש והצגת ההחלטות שיתקבלו לגבי ההיבטים הארגוניים (תהליכים, מבנה, א נשים ותרבות) ותיעוד התהליך שקדם להן; הצגת דרכי יישום ההחלטות שיתקבלו; הצגת אופן מימוש החזון והשגת היעדים האסטרטגיים, בתחום התוכן של הוועדה, על בסיס תוצרי עבודתה".
השגת המטרות האסטרטגיות של פרויקט מרכב"ה ההשקעה בפיתוחן ובהטמעתן של מערכות מידע ממוחשבות מוצדקת אם היא נועדה לתמוך בהשגת מטרותיו של הארגון שמערכות אלה משרתות, ואם היא מביאה לשיפור פעולותיו של הארגון.
באמנת היסוד של הפרויקט 41 (להלן- האמנה) ובמסמך של ועדת ההיגוי העליונה .
40 משרד מבקר המדינה התייחס לאופן פעולת הוועדה בדוח שנתי 53ב של מבקר המדינה ( 2002 ,) בפרק "השימוש בטכנולוגיית התקשוב למתן שירותים ממשלתיים לציבור", עמ' 206-207 .
41 אמנת היסוד של פרויקט מרכב"ה- מסמך שנכתב בנובמבר 2001 , כשהפרויקט יצא לדרך ואושר על ידי החשכ"ל דאז, מר ניר גלעד.
האמנה מגדירה את מטרות הפרויקט, מבנהו הארגוני, 132 דוח שנתי58א .
מאוקטובר 2004 , שכותרתו "הובלת מרכב"ה ליעדיה האסטרטגיים" (להלן - המסמך האסטרטגי) מפורטות המטרות האסטרטגיות של פרויקט מרכב"ה.
נאמר שם שהמערכת שתפותח תאפשר "הקטנת הוצאות בביצוע הפעילות הממשלתית במיוחד בתחומי הנכסים הפיסיים, מלאי, רכש ותחזוקה, שיפור ברמת השירות ע"י קיצור תהליכים".
בתחום הכספי תאפשר מערכת מרכב"ה ליישם את הרפורמה בחשבונאות הממשלתית42.
ועדת ההיגוי העליונה קבעה שמערכת מרכב"ה תאפשר גם אינטגרציה בין תחומי פעילות שונים כגון כספים, ניהול נכסי דלא ניידי ומשאבי אנוש וכן תאפשר הפעלת מישקים למערכות מידע ייעודיות הפועלות במשרדים; אינטגרציה תוך -משרדית ובין -משרדית; ותמיכה בתהליכים חוצי ארגון43.
עוד נאמר באמנה כי ייקבעו מדדים שייגזרו ממטרות הפרויקט, וכי המדידה תתבצע בתקופות שונות כדי לקבוע איך מתַפקד הארגון בעקבות הטמעת המערכת.
באמנה אף הוצעו מדדים אפשריים לשיקוף הביצועים הארגוניים (ולא רק ביצועי המערכת הממוחשבת), כגון רמות מלאי, עלויות הרכש, איכות הרכש, עמידה בזמני אספקה ושביעות רצון המשתמשים מפרויקט מרכב"ה.
מעיון בפרוטוקולים של גופי ההיגוי עולה כי הם לא קבעו הגדרות קונקרטיות בנות מדידה למטרות האסטרטגיות הכלליות, לא קשרו אותן לתהליכי עבודה במשרדי הממשלה וגם לא קבעו מדדים שיאפשרו לכמת את השיפורים שיחולו בהם בעקבות הטמעת מערכת מרכב"ה.
ועדת ההיגוי העליונה גם לא וידאה שמינהלת השינוי והוועדות המקצועיות יפעלו בעניין זה.
כאשר לא נקבעים תהליכים שבהם יחולו שינויים, נפגעת היכולת למדוד שיפורים בביצועי הארגון ולכוון בהתאם לתוצאות המדידה את ההשקעות בהטמעת המערכת.
בעקבות בדיקת פעילותן של שתי ועדות היגוי מקצועיות מההיבט של השגת המטרות האסטרטגיות של הפרויקט, העלה משרד מבקר המדינה את הממצאים האלה: השגת המטרות האסטרטגיות בתחום הפיננסי הוועדה הפיננסית בראשות סגן החשכ"ל, מר עמי לנדאו, קבעה בדצמבר 2005 כי הטמ עת מערכת מרכב"ה והרפורמה בחשבונאות הממשלתית יאפשרו לחשבּות הממשלתית להפוך מגוף מזין מידע לגוף האחראי לבקרת המידע המוזן למערכת.
הוועדה תיארה את השינויים התפקודיים והארגוניים שיחולו בחשבות ואת השלכותיהם על איכות העובדים בחשבויות, כישוריהם וכמותם.
במאי 2006 החליט החשכ"ל, בעקבות הצגת ההמלצות בפניו, על סקר מבנים ארגוניים בחשבויות שיימשך עד יולי 2007 ועל עריכת פרויקט חלוץ במהלך בניית תקציב 2007 לצורך בחינת השינויים בתהליך התקצוב.
למשרד מבקר המדינה נמסר כי פרויקט החלוץ לא יָצא לפועל, היות שלוח הזמנים להכנת תקציב 2007 .
השתבש בשל מלחמת לבנון השנייה .
אסטרטגיית הביצוע שלו, תשתיתו הטכנולוגית והמתודולוגיה שלפיה ינוהל.
42 באמצע שנות התשעים של המאה העשרים החל משרד האוצר לגבש רפורמה מקיפה במערכת החשבונאות הממשלתית; ביולי 2000 החליטה הממשלה לבצע רפורמה בחשבונאות הממשלתית שעיקרה מעבר הדרגתי מבסיס מזומנים לבסיס מצטבר.
43 תהליכים שביצועם דורש שיתוף פעולה בין גורמים השייכים לפונקציות שונות בארגון או לארגונים שונים.
רק בדצמבר 2006 , כשנה לאחר גיבוש ההמלצות, הציג יו"ר הוועדה הפיננסית את מסקנות הוועדה בפני ועדת ההיגוי העליונה.
לא התקיים דיון במסקנות, ובסיכום הדיון לא נקבע אם ועדת ההיגוי אישרה או דחתה אותן.
יוצא אפוא שאף על פי שיישום מ ערכת מרכב"ה מתבצע במשרדים זה ארבע שנים, עדיין אין תכנית פעולה מאושרת המגדירה ומפרטת את השינויים במבנה הארגוני ובתהליכי העבודה בתחום הפיננסי שהטמעת המערכת מאפשרת.
ראוי לציין שהמלצות הוועדה הפיננסית אינן מגדירות במונחים כמותיים את השיפור שיחול בעקבות הנהגת השינויים בתהליכי העבודה, ואינן קובעות מדדים לשיפור.