HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בעקבות ההתנגדות של ארגון הכבאים והסתדרות העובדים הכללית החדשה לסעיף זה, הושמט הסעיף מהצעת חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב -2012 , ובמקביל הוסדר הנושא בהסכם העקרונות שבין המדינה להסתדרות, והוא אף אומץ וקיבל תוקף של הסכם קיבוצי בהסכם הרפורמה; בהסכם התחייבו הצדדים, כי החל מיום כינון הרשות לא .
62 ראו למשל בג"ץ 1181/03 'אוניברסיטת בר אילן נ בית הדין הארצי לעבודה , פ"ד סד(3) 204 (2011 .
שם 64 סעיף37א לחוק יישוב סכסוכי-עבודה, התשי"ז -1957.
65 , התשל"א ]נוסח חדש [ פקודת המשטרה -1971 ; , התשל"ב ]נוסח חדש [ פקודת בתי הסוהר - 1971 ; חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-2002.
עבודה ינקטו הצדדים אמצעי שביתה או אמצעי אחר שיפגע בהליכי העבודה או בסדריה לגבי עניינים המוסדרים בהסכם הרפורמה.
כמו כן, הוסכם, כי הכרזה על סכסוך עבודה תתבצע באמצעות מנגנון רב -שלבי שיכלול הודעות מטעם ארגון הכבאים, ותקופות המתנה ש בהן ייעשו ניסיונות ליישוב הסכסוך באמצעות ועדות משותפות של נציגי העובדים ונציגי המדינה.
ובכל מקרה, צעדים ארגוניים במסגרת של כל שביתה מוכרזת כדין, צריכים להיות מאושרים על ידי יו"ר הסתדרות העובדים הכללית החדשה - כך על פי ההסכם.
סעיפים נוספים שמטרתם למסד מנגנו נים לבירור מחלוקות בעניינים המוסדרים בהסכם נכללו גם בהסכם הרפורמה עצמו.
על אף האמור, רוב הצעדים הארגוניים שננקטו מאז הקמת הרשות על ידי ארגון הכבאים ננקטו מבלי שהופעלו המנגנונים האמורים, ולא בכל המקרים עמדה הרשות על הפעלתם.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה, כי מאז כינונה של הרשות, במקרים של חוסר הסכמה בין העובדים ובין הרשות ננקטו על ידי ארגון הכבאים עשרות צעדים ארגוניים ושיבושי עבודה.
יצוין כי כבר בפברואר 2013 - החודש שבו כוננה הרשות- הודיע ארגון הכבאים לעובדי הרשות על דחיית קורס למניעת דליקות בשל מחלוקת שהתגלעה בנוגע לקורס זה.
במכתב ממאי 2014 של נציב כבאות והצלה דאז, רב- טפסר שחר איילון, ליו"ר האגף לאיגוד מקצועי בהסתדרות העובדים הכללית החדשה דאז, אבי ניסנקורן, כתב הנציב: "לצערנו לא זכינו לתקופת רגיעה כלשהי במערכת יחסי העבודה מאז כינון הרשות הארצית לכבאות והצלה.
פעילות זו פגעה ופוגעת באפשרות לקדם את מערך הכבאות ולהצעידו למקומו הראוי".
בין הדוגמאות לצעדים הארגוניים שננקטו מאז כינון הרשות: מתן הנחייה ללוחם אש שלא להתייצב במרכז התיאום המבצעי של משטרת ישראל שבו אמור להיות נוכח גם נציג הכבאות בעת אירוע חירום - זאת בניגוד להוראת מפקדו של לוחם האש; נטישת תחנת כיבוי; ביטול קורסים, אימונים והכשר ות; הוראה שלא להתייחס לפקודת קבע להפעלה מבצעית של מערך הכבאות בשגרה ובחירום שהפיצה הנציבות; עבודה במתכונת חירום בלבד; השבתת הדרכות חוץ; אי -מילוי תפקידי נע"ת66 ; מניעת ביקורות מקצועיות או עיכובן; השבתת פעילות בתחום בטיחות האש ומניעת דליקות; הנחיה שלא להיענות ל"קול קורא" לגיוס מדריכים קבועים לבית הספר לכבאות; השבתת הפעילות של מערך יחידות היל"מ - יחידה לחילוצים מיוחדים67 - לתקופה של כחצי שנה.
הקפאת הקמתה של יחידת הי ת"מ - יחידת אופנועים לתגובה מהירה (להלן - יחידת הית"מ)68 .
ועוד יצוין כי ארגון הכבאים לא נקט צעדים ארגוניים הכרוכים באי-יציאה לאירועים מסוג שריפות וחילוץ.
66 תפקיד שממלאים עובדים נוסף על תפקידם התקני- כך, בחלק מהתחנות לוחמי האש ממלאים תפקידים נוספים כגון קציני חומ"ס משמרתיים, קציני הדרכה, מחסנאים, רכזי ספורט.
67 ייעודו של מערך זה , המונה 24 יחידות הפזורות בתחנות כיבוי אש ברחבי הארץ, הוא חילוץ לכודים בתנאי שטח ובמצבי קיצון הדורשים חילוץ מיוחד.
68 יחידה הית"מ מיועדת לספק תגובה ראשונית מהירה, בעיקר במרכזים אורבניים צפופים וכן באזורים שדרכי הגישה אליהם בכלי תחבורה הרגילים הקיימים הן קשות.
המשרד לביטחון הפנים - הרשות הארצית לכבאות והצלה | 1473 .
ממסמכים שהתקבלו במשרד מבקר המדינה עולה כי הצעדים שננקטו כאמור גרמו, להערכת גורמים בכירים ברשות, פגיעה במערך הכבאות, בתפקודו התקין, במוכנותו המבצעית ובשירות שהוא נותן לאזרח.
להלן כמה דוגמאות: אי-קיום אימונים, הכשרות וקורסים: במהלך הביקורת מסר ראש אגף ההדרכה ברשות לנציגי משרד מבקר המדינה: "אין ספק כי לביטול קורסים ואימונים יש השלכה על הכשירות המקצועית והמבצעית של הרשות עצם היותם פעולות לבניית ושמירת הכשירות, וככל שפרק הזמן של הביטול מתמשך כך גדלה ההשפעה על התפקוד המקצועי".
מפקד מחוז ברשות מסר בעניין זה: "האימונים הינם הליבה של המקצועיות הנדרשת מלוחמי האש.
אימונים אפקטיביים יהיו "מכפיל כוח" למסגרת המתא מנת.
מאידך, אימונים שגויים או העדר אימונים יהיו כחרב פיפיות!
יצוין כי גם בדוח מבקר המדינה בעקבות השריפה בכרמל הדגיש מבקר המדינה, כי "בהעדר אימונים ותרגולת נפגעת מוכנותם המבצעית של הכוחות להתמודד עם מגוון האירועים האפשריים בעת הצורך"69.
תוצאה נוספת של הפסק ת ההכשרות בבית הספר לכבאות קשורה לפגיעה בכוננות המבצעית.
בסיכום דברים מפברואר 2015 שנחתם בין נציבות הכבאות וההצלה לארגון הכבאים הארצי הוצהר על ידי הצדדים, כי "הקורסים וההכשרות בביה"ס לכבאות והצלה מהווים את כח העתודה הארצי של מערך הכבאות על כן פגיעה בהם משמ עה פגיעה בכשירותו המבצעית של מערך הכבאות.
השבתת הפעילות של יחידת הית"מ: בשנת 2015 בוצעה ברשות תכנית הרצה (פיילוט) להפעלת יחידת אופנועים זו שנועדה לשמש כוח תגובה ראשוני להצלת חיים ורכוש באתרים שדרכי הגישה אליהם מורכבות.
בעניין התרומה של יחידת ית"מ כתב ארגון הכבאים, כי "לקראת סיום פיילוט יחידת האופנועים, כבר היום ניתן לומר כי הפיילוט הוכיח עצמו בצמצום ניכר בזמני הגעה לארוע מבצעי ובמתן מענה מבצעי משלים, כמו כן במירב האירועים לא היה צורך בהגעת צוותי הכיבוי כמענה משלים!
בינואר 2016 הודיע ארגון הכבאים לנציבות שבתום הפיילוט תופסק פעילות היחידה והאופנועים יוחזרו לנציבות.
במועד סיום הביקורת, יחידה זו עדיין אינה פועלת ולא מתקיימים הליכים לקידום הפעלתה לנוכח הודעת הארגון כאמור.
עיכוב קליטת לוחמי אש חדשים: בעניין העיכובים בקליטת לוחמי אש חדשים ליחידה המרכזית לכבאות והצלה (ימ"ר 70 ), בשל התנגדות ארגון הכבאים עד הסדרת המחלוקות הנוגעות לשכר, אמר הנציב בפורום סגל הפיקוד הכללי של הרשות באפריל 2015" : הרשות הארצית לכבאות והצלה .
69 משרד מבקר המדינהדוח ביקורת על השריפה בכרמל - דצמבר 2010 - מחדלים, כשלים ומסקנות (יוני 2012) ', שער רביעי, היבטים במבנה מערך הכבאות ובכשירותו, עמ365.
70 יחידה מרכזית לכבאות והצלה.
מדובר ביחידה מיוחדת שנועדה לחילוץ לוחמי אש ואזרחים במתארים מורכבים.
בדגש על המערך המבצעי משוועת ללוחמי אש נוספים אשר יתגברו את המערך.
כל עיכוב בגיוס ואיחור בהגדלת המערך המבצעי פוגע בנו וביכולת לתת מענה ראוי לאזרחי המדינה" (ההדגשות אינן במקור).
השבתת פעילות המערך למניעת דליקות ובטיחות אש: לא אחת ציין הנציב בפורומים ובישיבות שהתקיימו ברשות את חשיבות הפעילות בתחום זה: "אם לא נחשוב מניעה ונגביר את המודעות בקרב תושבי המדינה לבטיחות באש - אין לנו סיכוי להוריד את היקף הנפגעים במדינה.
המניעה עוסקת בהצלת חיים באמצעות מערכות הגנה מאש, במבנים, כלי תחבורה, אוטובוסים ושטחים פתוחים".
נוכח חשיבות הפעילות האמורה אף הגדיר אותה הנציב כיעד אסטרטגי מרכזי לשנת העבודה 2015 .
במכתב של מפקד מחוז ברשות לממלא מקום נציב הכבאות וההצלה באוגוסט 2016 ,סקר מפקד המחוז חלק מהצעדים הארגוניים שננקטו באותה עת במחוז ובכלל זה: אי -התייצבות להערכות מצב; אי -השתתפות בשיחת ועידה שקוימה לשם היערכות לפעילות מבצעית ולהעברת הנחיות מבצעיות; הנחי ית ארגון הכבאים ללוחמי האש שלא להתייצב במרכז השליטה אלא בקריאות פתע; ביטול תרגילים.
מפקד המחוז הבהיר במכתבו שחלק מהצעדים גורמים פגיעה מבצעית ופוגעים ביכולת המחוז לבצע את המוטל עליו ולמלא את חובתו החוקית.
יצוין כי מפעם לפעם מתכנסת ועדת משברים - ועדה שמשתתפים בה נציגי העובדים ונציגי הנציבות ומטרתה לדון במחלוקות המתגלעות בין הצדדים.
כמו כן מתקיימות פגישות בין ארגון הכבאים להנהלה לצורך פתרון סכסוכים, אך בפועל לא היה בכך כדי לתת מענה מלא, ושיבושי העבודה בתחומים השונים מתרחשים לפרקים.
ביולי 2015 פנה נציב הכבאות וההצלה לשר לבט"פ והתריע לפניו על ההשלכות הקשות של שיבושי העבודה הרבים על תחומי פעילותה של הרשות.
הוא ציין כי "על אף שרשות הכבאות הינה רשות מבצעית, הנדרשת לפעולה בכל שעות היממה, בכל ימי השנה ברמת דחיפות וחשיבות מרביים לשם הגנה על חיי אדם, נוקטים עובדי הרשות, חדשות לבקרים, בעיצומים ובשביתות שונות, פעמים רבות, בניגוד להסכמים ואף בניגוד לדין - תוך פגיעה בכשירות ובפעילות המבצעית של הרשות" (ההדגשה אינה במקור).
לנוכח דברים אלה ביקש הנציב את סיועו של השר בקידום שינוי חקיקה באופן שתוגבל זכות השביתה מחד גיסא, אך ייקב עו הליכים חלופיים לבחינת דרישותיהם של העובדים מאידך גיסא.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר ארגון הכבאים כי מערך הכבאות שעבר לשירות המדינה "עבר זעזוע עמוק.
פעמים רבות היה לרשות קושי לעמוד בסיכומים שהושגו עם ארגון העובדים".
ארגון הכבאים הוסיף כי הוא " וכלל לוחמי האש מחויבים בכל רמ"ח איבריהם ושס"ה גידיהם להצלת חיי אדם.
המחלוקות שהיו בין הצדדים, לטעמנו לא גלשו לשביתות, שכן העבודה - ובמיוחד העבודה המבצעית, בוצעה כדבעי.
כמקובל ביחסי עבודה, צד העובדים נמנע מלהשתמש במלוא הזכויות החוקיות העומדות לזכותו, וניסה להגיע לישורת סבירה וחוקית בדרך של דיאלוג, לעיתים תוך שימוש בצעדים ארגוניים" (ההדגשה במקור).
המשרד לביטחון הפנים - הרשות הארצית לכבאות והצלה | 1475 .
המציאות הארגונית המשרד לבט"פ מסר בתשובתו כי חוק הכבאות אינו מונע מעובדי הרשות להתאגד.
בהתאם לכך הוקם ועד עובדים, וחלק מהכלים הלגיטימיים העומדים לרשותו הם הכרזה על סכסוך עבודה על כל התוצאות הנגזרות ממנו.
כאמור, עוד לפני הקמת הרשות ניתנה הדעת על האפשרות שיתגלעו סכסוכי עבודה בין העובדים ובין הרשות, ובהסכם הרפורמה הוסדרו מנגנונים לבירור מחלוקות.
למרות זאת בארבע השנים שחלפו מאז הקמת הרשות, פעילותה של הרשות משובשת לעתים תכופות במקרים של חוסר הסכמה בין העובדים ובין הרשות, באופן שלטענת גורמים ברשות פוגע בכשירותה המבצעית ואף עשוי לפגוע במישרין ביכולתה להעניק שירות ראוי, והדבר עלול לגבות מהציבור מחיר יקר בנפש וברכוש.
על הרשות ובראשה הנציב לערוך בדק בית יסודי שבו ייבחנו המנגנונים והכלים שמשמשים הי ום להתמודדות עם המציאות הארגונית שתוארה לעיל והפעלתם, אם בכלל.
בעניין זה יש לבחון מנגנונים והסדרים חלופיים, בין היתר אלו הנהוגים בעולם וכן הסדרים שנבחנו בשנים האחרונות בנוגע לשירותים חיוניים בישראל71 .
כל זאת, כדי להבטיח את פעילותה התקינה של רשות הכבאות וההצ לה למען תושבי המדינה, כמתחייב בחוק, בד בבד עם מתן מענה הולם לצורך לשמור על זכויות עובדי הרשות ולאפשר בירור וטיפול ענייני במחלוקות שיתגלעו בין פיקוד הרשות לעובדיה.
על השר לבט"פ, הממונה על הרשות, להתערב בסוגיה זו ולהביאה לידי פתרון.
71 ראו למשל הצעת חוק יישוב סכסוכי עבודה (תיקון- בוררות חובה בשירותים חיוניים), התשנ"ו- 2015 שהונחה על שולחן הכנסת ב - 2.
15 וכן סקירה משפטית שהוכנה על ידי הלשכה המשפטית (תחום חקיקה ומחקר משפטי) של הכנסת בנושא "הגבלת זכות השביתה בשירותים חיוניים - סקירה משווה" (ספטמבר 2013.
) 1476 |דוח שנתי 67ב .
בפברואר 2013 , עם כינונה שלהרשות ה ארצית לכבאות והצלה, עבר מערך הכבאות בישראל רפורמה נרחבת.
ממצאי דוח זה מצביעים על כמה תחומים מרכזיים בניהול ההון האנושי ברשות שעדיין טעונים הסדרה.
בראשם הבטחת הכשירות המבצעית של לוחמי האש שהיא אבן היסוד במוכנות של המערך המבצעי.
העובדה שסוגיית הכשירות המבצעית נוגעת במישרין לנושא ההיערכות והמוכנות של רשות הכבאות לטיפול באירועי חירום - מטילה אחריות כבדה במיוחד על הרשות ועל המשרד לבט"פ לתיקון הליקויים שהועלו בתחום זה.
מעבר של יותר מאלפיים עובדים מהמערכת המוניציפלית לשירות המדינה מחייב היערכות מדוקדקת הכוללת הכרת חוקות הנוכחות והשכר של העובדים.
אולם, הדבר לא נעשה גם לאחר הקמת הרשות.
ליקויים שנובעים ממצב זה ומובאים בדוח, מלמדים על הצורך בביצוע בדק בית יסודי בתחום תשלומי השכר ברשות.
על אגף הממונה על השכר וחשכ"ל לפעול נחרצות כדי שכל המידע הקשור לתנאי עבודתם ושכרם של עובדי רשות הכבאות יהיה בידי הגורמים המשלמים והמפקחים על השכר.
זאת, כדי שמחד גיסא לא ייפגעו זכויות העובדים, ומאידך גיסא לא תשלם המדינה שכר של מאות מיליוני ש"ח בשנה הכולל תוספות חריגות ללא פיקוח ובקרה.
הביקורת נחשפה למציאות שבה פעילות הרשות בתחומים שונים משובשת חדשות לבקרים בשל עיצומים ארגוניים.
לצד החשיבות שבשמירה על זכויות העובדים, ראוי כי השר לבט"פ והרשות יתנו דעתם על אופן ההתמודדות של הרשות עם המשברים התכופים והשפעתם על מסוגלותו של המערך למלא כראוי את תפקידיו על פי חוק ולספק שירותים מצילי חיים לתושבי המדינה.
במסגרת הרפורמה בוצעו מהלכים שונים ובכלל זה הקמת תחנות כיבוי חדשות, גיוס מאות עובדים, גיבוש מבנה ארגוני והרחבת מטה הרשות.
עם זאת, הרשות נאלצת להתמודד מפעם לפעם עם אירועים חריגים בעוצמתם ובהיקפם.
דוגמה לכך היא גל השריפות שפקד את ישראל בנובמבר 2016 שבמהלכו מערך הכבאות "נמתח עד קצה גבול היכולת".
כדי להבטיח את פעילותה התקינה והמקצועית ביותר של הרשות בעת אירועי שגרה וחירום בעתיד וכן את התנהלותה בהתאם לסדרי מינהל תקין - על הרשות והמשרד לבט"פ לתקן את הליקויים שהוצגו בדוח ביקורת זה.
תגליות הגז בשטחי המים הכלכליים של ישראל הביאו לשינוי מהותי בתמהיל מקורות האנרגיה של ישראל בכלל ושל משק החשמל בפרט.
בטרם התגלו מאגרי הגז התבסס משק החשמל בעיקר על מוצרי נפט ופחם, והם היו התשומות לייצור חשמל.
כיום נעשה הגז הטבעי למקור אנרגיה מרכזי, ויתרונותיו מתבטאים בעלויות נמוכות יותר, בניצולת גבוהה ובזיהום סביבתי נמוך ביחס למקורות אנרגיה אחרים כמו פחם וסולר.
בינואר 2009 הכריזה שותפות תמר על גילוי כמויות מסחריות של גז טבעי במאגר תמר הממוקם במים הכלכליים של ישראל.
על רקע גילוי זה התנהל משא ומתן בין שותפות תמר לחברת החשמל לישראל (להלן - חח"י, חברת החשמל או החברה), ובמרץ 2012 נחתם הסכם שאיפשראת פיתוח מאגר הגז תמר.
עיקרי ההסכם כוללים אספקת גז לחח"י לתקופה של 15 שנים בהיקף מקסימלי של77 BCM9 עם אופציה להגדלת הכמות החוזית המסופקת בתקופת ההסכם להיקף מקסימלי כולל של כ -99 BCM .
בעקבות התערבות המאסדרים במסגרת אישור ההסכם פוצלה האופציה שניתנה לחח"י לשתי תקופות - מועד סיום האופציה הראשונה יהיה ב - 31.
19 והאופציה השנייה תחול מעבר לדצמבר 2019 עד תום תקופת ההסכם עם שותפות תמר.
חח"י מצדה מתחייבת לרכש גז מינימלי ( TOP - Take or Pay ) כאשר מחיר הבסיס בעסקה עומד על 5.
042 דולרים ל- mmbtu10 , והוא מוצמד למדד המחירים לצרכן בארה"ב בתוספת 1% מדי שנה במחצית הראשונה של תקופת ההסכם ובהפחתה של 1% מההצמדה משנת 2020 עד תום תקופת ההסכם.
על פי חישובי חח"י, ההיקף הכספי של העסקה נע בין 18.
7 מיליארד דולר בכפוף למימוש האופציה להגדלת הכמויות.
במסגרת אישור ההסכם קבעה רשות ה חשמל ביוני 2012 כי עבור הכמויות שיסופקו במסגרת האופציה תבוטל התוספת או ההפחתה של 1% להצמדת המחיר ותצומצם ההצמדה למדד המחירים לצרכן האמריקני לשיעור הצמדה של 30% .
מהמדד לפיתוח מאגר תמר הייתה השפעה רבה על הפחתת עלויות הייצור במשק החשמל.
כך, בשנת 201511 הייתהצריכת הגז הטבעי לייצור חשמל %79 מצריכת הגז הטבעי במשק (כ-6.
6 BCM ), מתוכה צרכה חח"י66% (כ-4.
הגז הטבעי הוא מקור דלק מרכזי לייצור חשמל בחח"י.
לדוגמה, בשנת 2015 שיעור החשמל המיוצר בגז טבעי מכלל החשמל שחח"י מייצרת היה 40.
כמות הגז השמורה לחח"י במסגר ת ההסכם היא כ -50% מכמות הגז שהוקצתה למשק הישראלי ממאגר תמר, ולפיכך הוגדרה חח"י "לקוח עוגן"; כלומר, על בסיס ההסכם שחתמו עמה, שותפות הגז חתמה על הסכמי מימון.
בד בבד הפכה שותפות תמר לספק הגז המרכזי במשק הישראלי ולאחר מועד החתימה על ההסכם עם חח"י אף הוכרזה מונופול.
חח"י ושותפות הגז ציינו בתשובתם למשרד מבקר המדינה כי ללא ההסכם עם חח"י לא היה אפשר לפתח את מאגר תמר.
מבחינת המשק, הסכם זה היה נקודת ייחוס לעסקאות אחרות עם שותפות תמר, לכן תנאי ההסכם עם חח"י השפיעו על הסכמי הגז של יצרני החשמל הפרטיים (להלן - היח"פים), ואף על הסכמי הגז של התעשייה.
ראו את מילון המונחים בסוף הדוח 10 .
ראו את מילון המונחים בסוף הדוח 11 ,משרד התשתיות הלאומיות האנרגיה והמים, רשות הגז הטבעיסקירת ההתפתחויות במשק הגז הטבע במהלך שנת 2015 (2015 .
) 1228 |דוח שנתי 67ב .
עמדו לנגד עיניהם של .
פעלו הגורמים השונים .
מוקדם ככל האפשר משרד האנרגיה העריך את החיסכון המצטבר למשק הישראלי בעקבות אספקת הגז ממאגר תמר מאפריל 2013 עד סוף 2014 בכ-18.
לשם השוואה בשנת 2012 ,, בעת משבר הדלקים שנבע מהפסקת הזרמת הגז ממצרים לישראל הייתה ההוצאה של חח"י על אנרגיה גבוהה בכ -12 מיליארד ש"ח מהוצאות האנרגיה של החברה בשנת 2014 , בשל שימוש בדלקים חלופיים, כגון סולר ומזוט, שעלותם גבוהה בהרבה מעלויות הגז הטבעי.
השיבושים באספקת הגז ממצרים החלו בזמן המשא ומתן בין הצדדים, והשלכותיהם הכספיות הגבוהות עמדו לנגד עיניהם של מקבלי ההחלטות בחח"י ושל הגורמים המאסדרים בעת גיבוש הסכם רכישת הגז ואישורו.
לפיכך, בנסיבות שהתקיימו ערב החתימה על ההסכם - מחסור בגז שגרם לעלויות דלקים גבוהות במיוחד ולזיהום א וויר מוגבר - פעלו הגורמים השונים לאשר את הסכם הגז מוקדם ככל האפשר.
על משק החשמל והגז מפקחים משרד האנרגיה, האחראי המרכזי מטעם הממשלה ליישום המדיניות בתחום האנרגיה, ורשות החשמל.
כמו כן, תחומים מהותיים הנוגעים למשק החשמל, כמו אספקת הגז, מטופלים גם במשרד האוצר וברשות ההגבלים העסקיים.
על רקע היתרונות שבשימוש בגז טבעי והחיסכון המהותי למשק הישראלי, בשל ההיקף הגדול של העסקה, החשיבות הרבה של ההסכם לחח"י ולמשק החשמל והגז כולו והשפעתו על הסכמים הנחתמים על ידי גורמים אחרים במשק, בדק משרד מבקר המדינה בחודשים ספטמבר 2015-מרץ 2016 את תהליך גיבוש הסכם הגז שנחתם במרץ 2012 , לרבות מחיר הגז בהסכם, הכנת תחזיות ששימשו לקביעת הכמויות הנדרשות וטיפול המאסדרים בהסכם.
הביקורת נערכה בחח"י וברשות החשמל, ובדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר וברשות הגז הטבעי שבמשרד האנרגיה (להלן - רשות הגז).
המשא ומתן שהתנהל בין הצדדים התקיים על בסיס מכתב הכוונות ( LOI - Letter of Intent ) לא מחייב בין שני הצדדים שנחתם ב- 13.
09 (להלן- מכתב הכוונות או נוסחת ה-LOI ,).
במכתב הכוונות נקבעה נוסחת תמחור הכוללת הצמדה לסל דלקים כמו בהסכמי גז קודמים שחתמה חח"י וכנהוג בהסכמי גז ארוכי טווח.
סל הדלקים כלל נפט גולמי, מזוט, סולר ואת מדד המחירים ליצרן בארה"ב ללא מזון ואנרגיה (כלומר PPI .
ללא מזון ואנרגיה) ביחסים שווים נוסחת תמחור הגז כללה מחיר רצפה של 4 דולרים ל- mmbtu וצריכת הגז השנתית עמדה על2.
7 BCM לתקופה של15 שנים.
על פי תחזיות שנערכו בחח"י ברבעון ה ראשון של 2012 , מחיר הגז שנגזר מהפעלת נוסחת מחיר זו נע בין 5.
בכל תקופת ההסכם חברת החשמל לישראל בע"מ | 1229 .
בינואר2011 פרסמה ועדת ששינסקי את המלצותיה הסופיות.
הצדדים את המגעים ביניהם.
נציגי השותפות דרשו מחיר גבוה כדי לפצות אותם על תשלומי המס הנגזרים מהמלצות ועדת ששינסקי על פי אישור ועדת המכרזים של הדירקטוריון, מדצמבר 2009 ניהלו הצדדים משא ומתן כדי להגיע להבנות ולהסכם סופי.
צוות מטעם הנהלת חח"י ניהל את המשא ומתן עם שותפות תמר וועדת היגוי שהורכבה מחברי הנהלת החברה פיקחה עליו.
גילוי מאגר גז בסדר גודל משמעותי, כמו מאגר תמר, והציפייה לגילויים נוספים הביאו לכך שבאפריל 2010 מינה שר האוצר דאז ועדה לבחינת המדיניות הפיסקלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל (להלן - ועדת ששינסקי).
ועדה זו הוקמה כדי לקבוע את המדיניות הפיסקלית במשק הגז, דהיינו מדיניות שתבטיח את המשך פיתוח משק הגז הטבעי בישראל וקבלת תמורה הולמת לציבור עבור ניצול משאבי הטבע של המדינה באמצעות בחינת מדיניות המיסוי במשק הגז והנפט, בעזרת מתן תמריצים נאותים לעוסקים בענף חיפוש הגז הטבעי.
סמוך למינוי ועדת ששינסקי, בסוף מרץ 2010 .
, גיבשו הצדדים טיוטת הסכם ראשונה במסגרת הטיוטה ניסחו המוכרים סעיף הגנה מפני מיסוי (להלן - סעיף הגנה), ולפיו אם יחולו שינויי חקיקה שיגדילו את תשלומי המס שיחולו על המוכרים, המוכרים רשאים לבקש שינוי במחיר הגז בהסכם, שישקף את הגידול האמור בתשלומי המס וימנע פגיעה במצבם הפיננסי.
ההתדיינות על סעיף זה נמשכה לכל אורך המשא ומתן בשנת 2010 , והיא נוסחה מחדש בטיוטה ההסכם השמינית מ- 20.
על פי הנוסח החדש, שינויים בחוקי המס יאפשרו למוכרים לבטל את ההסכם בהודעה של 90 .
ימים מראש עד הטיוטה השמינית נוסחת המחיר שנכללה בטיוטות הייתה הנוסחה שגובשה במכתב הכוונות משנת 2009 .
בתשובתה מאפריל2016 למשרד מבקר המדינה ציינה שותפות הגז כי סעיף ההגנה שיקף את חוסר הוודאות של מצב המיסוי.
עם פרסום מסקנות ועדת ששינסקי הושמט הסעיף הזה, שכן מצב המיסוי כבר היה ידוע.
מפרוטוקול ועדת ההיגוי של חח"י עולה כי בתחילת נובמבר 2010 ניתקו נציגי השותפות את המגעים עם נציגי חח"י.
ניתוק זה אירע בסמוך לפרסום טיוטת הביניים של ועדת ששינסקי להערות הציבור ב- 15.
10 , טיוטה שכללה בין היתר המלצה על היטל רווחי גז ונפט פרוגרסיביים על כל מאגרי הגז והנפט .
בעניין זה ציינה שותפות הגז בתשובתה כי "שותפי תמר לא ניתקו מגע אלא המשיכו בפגישות עדכון שוטפות עם חברת החשמל, אולם בנסיבות שנוצרו לא ניתן היה לקדם את המו"מ.
למסקנות ועדת ששינסקי היתה השפעה מהותית הן על הפרוייקט, והן על תמחור הגז ובהעדר מסקנות סופיות לא ני תן היה להתקדם במו"מ".
בינואר 2011 פרסמה ועדת ששינסקי את המלצותיה הסופיות, ולפיהן בין היתר יוטל מס רווחי יתר פרוגרסיבי12 ושיעור ההיטל בכל המאגרים ינוע בין%20 ל-%50 , תלוי בגובה רווחי היתר.
בפברואר 2011 חידשו הצדדים את המגעים ביניהם.
מדיוני ועדת ההיגוי של חח "י עולה כי נציגי השותפות דרשו מחיר גבוה כדי לפצות אותם על תשלומי המס הנגזרים מהמלצות ועדת ששינסקי.
לצד המשא ומתן שהתנהל בשנת 2011 הייתה פגיעה .
12 מס זה ייגבה רק לאחר החזר השקעה בשיעור הקבוע מראש (מודלR פקטור) ומאגר תמר ימוסה רק לאחר שהכנסותיו יעמדו על ערך כפול מהיקף ההשקעה.
חמורה באספקת הגז ממצרים, והיא פסקה לחלוטין באפריל 2012 ,.
נוסף על כך שינויים שחלו בתוואי צינור הגז לחופי ישראל גרמו להארכת צינור הגז ולייקור העלויות (ראו להלן).
ההתפתחויות המתוארות לעיל באו לידי ביטוי בטיוטת ההסכם התשיעית מ- 21.
11 (הטיוטה הראשונה שגובשה לאחר הפסקת המשא ומתן בסוף2010 ).
בטיוטה זו חלו שינויים משמעותיים בתנאי ההסכם.
שינויים אלו כללו בין היתר קביעת נוסחה חדשה למחיר הגז, ובה מחיר בסיס המוצמד למדד המחירים לצרכן בארה"ב (להלן - CPI ,) במקום נוסחת התמחור שסוכמה במכתב הכוונות; בה בעת בוטל סעיף ההגנה שהוכנס לטיוטות ההסכם.
בטיוטת ההסכם האחת-עשרה מ - 12.
11 שונתה נוסחת ההצמדה פעם נוספת, ונקבע שלהצמדה ל-CPI יוסף1% בכל שנה עד לשנת2019 , ומשנת2020 יופחת1% בשנה (להלן- מנגנון "פלוס מינוס אחד").
בתשובתה מאפריל 2016 למשרד מבקר המדינה הבהירה חח"י כי המחיר שנקבע לבסוף בהסכם עם שותפות תמר נמוך לאין שיעור מהמחיר שדרשה שותפות תמר במסגרת השינויים שנעשו בעסקה.
מתגובת חח"י עול ה אפוא כי שותפות תמר העלתה דרישות למחיר בסיס הצמוד ל-CPI בתוספת2% , ולבסוף סוכם על מנגנון "פלוס מינוס אחד".
חח"י הוסיפה כי הצליחה להבטיח לעצמה גמישות רבה ברכישת הכמויות ובאופציה להגדיל את כמויות הגז הנרכשות.
יצוין כי האופציה שקיבלה חח"י להגדלת הכמויות היי תה כרוכה בהגדלת היקף ההתחייבות של החברה לרכש גז ( TOP ).
כמו כן, באותה העת קבע ההסכם כי ההחלטה על מימוש האופציה תתקבל באפריל 2013 , כשנה בלבד ממועד חתימת ההסכם ובסמוך לתחילת הזרמת הגז בפועל ממאגר תמר.
12 נחתם כאמור ההסכם לרכישת גז בין חח"י לשותפות תמרלתקופה של 15 שנים, וכניסתו לתוקף הותנתה באישור המאסדרים (ראו להלן).
12 נכנס ההסכם לתוקף לאחר שהתקבל האישור הנדרש13 .
בתשובתה ציינה חח"י כי לדעתה ההסכם לרכישת גז שנחתם בינה לבין שותפות תמר הוא ההסכם הטוב ביותר שהנהלת חח"י הייתה יכולה להשיג במסגרת המשא ומתן המסחרי בין הצדדים, בתנאי השוק ששררו בתקופת המשא ומתן ולנוכח המצב הרגולטורי.
לעניין זה מסרה חח"י כי "המחסור בגז מצרי, והעובדה שמאגר 'ים תטיס'[14 עמד בפני התכלות, היוו גורם משמעותי בשינוי מאזן הכוחות שבין ] הצדדים, עם חיזוק כוחה המונופוליסטי של שותפות תמר כספקית גז טבעי בלעדית לחברת החשמל ולמשק הישראלי".
עוד מסרה כי "הפתרון האפשרי היחידי והמעשי לסיום המשבר האנרגטי ולחידוש אספקת הגז הטבעי למשק הישראלי, היה פיתוחו המהיר של מאגר תמר".
משרד מבקר המדינה בחן את המשמעויות הכספיות הנגזרות משינוי האופן שבו נקבע מחיר הגז בעסקה ביחס למכתב הכוונות.
13 'החלטה מס1 בישיבה377 /של רשות החשמל; החלטה מס' חכ285 של ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה מ- 17.
14 "ים תטיס" הוא מיזם לחיפושי גז ונפט מול חופי אשדוד ואשקלון שהביא לגילוי מאגרי הגז "מארי" ו"נועה".
מאגר ים תטיס היה אחד ממקורות הגז של חח"י בשנות האלפיים עד התכלותם בשנים 2013-2012 .
חברת החשמל לישראל בע"מ | 1231 .
כבר בעת החתימה על הסכם תמר, על סמך הנתונים שהיו אז, היה ידוע שמחיר הגז לפי הסכם תמר צפוי להיות גבוה מהמחיר הצפוי של הגז לו היה נקבע על פי נוסחת ה-LOI עלויות נוספות בגין שינוי נוסחת ההצמדה .
על פי חישובי משרד מבקר המדינה על בסיס הנתונים שהיו ידועים ערב החתימה על הסכם הגז בשנת 2012 , שינוי נוסחת המחיר בהסכם תמר ביחס לנוסחת המחיר במכתב הכוונות וכתלות במימוש האופציה לאורך כל תקופת ההסכם , ייקר את עסקת הגז בכ-0.
5 מיליארד דולר במחירים שוטפים15 .
יש להדגיש כי אומדנים אלו הם חסם תחתון להיקף העלות הנוספת16 .
לכן, כבר בעת החתימה על הסכם תמר, על סמך הנתונים שהיו אז, היה ידוע שמחיר הגז לפי הסכם תמר צפוי להיות גבוה מהמחיר הצפוי של הגז לו היה נקבע על פי נוסחת ה-LOI .
נוסף על כך, בשנים האחרונות ירדו מאוד מחירי האנרגיה בכלל ומחיר הנפט בפרט, לכן העלות הנוספת כפי שהוערכה במשרד מבקר המדינה במועד סיום הביקורת, על סמך תחזיות מחירי אנרגיה והיקפי ה -TOP העדכנייםלנובמבר 2016, עומדת על כ-2.
להלן מוצגת תחזית התפתחות מחיר הגז בעסקת תמר בהשוואה למחירו במכתב הכוונות כפי שהיה ידוע בשנת 2012 וכפי שידוע בשנת 2016, בהתאמה: .
15 הגבול התחתון של העלות הנוספת חושב על ידי הכפלת הפער בין מחיר הגז בעסקת תמ ר למחיר הגז החזוי משנת 2012 לפי נוסחת ה-LOI בהיקף ה-TOP של חח"י, כפי שהיה ידוע ערב החתימה על ההסכם ובהנחה שהאופציה לא תמומש.
הגבול העליון של העלות הנוספת חושב על ידי הכפלת הפער בין מחיר הגז בעסקת תמר למחיר הגז החזוי משנת 2012 לפי נוסחת ה- LOI בהיקף ה-TOP הנגזר ממימוש האופציה (לפני הפחתות או העברות עודפים שקיומן והיקפן לא היה ידוע ערב החתימה על ההסכם).
התחשיב חושב על ידי ההכפלה ב-TOP ולא בצריכה החזויה כדי לשקף את החשיפה להיקף ההתחייבויות הוודאיות ולא לצריכה חזויה שאינה ודאית.
16 החישובים מתבססים על היקף ההתחייבויות המינימלי ( TOP ) של חח"י לרכישת גז ולא על היקף העסקה בפועל שיכול להיות גבוה יותר, ולכן ייתכן שהפערים האלו יגדלו לפי היקף הצריכה בפועל.
התחשיב מתבסס רק על היקף ה -TOP כדי לשקף את היקף העלות הנוספת שחח"י הייתה מחויבת בה במסגרת ההסכם ושאי אפשר להימנע ממנה.
כמו כן, תחשיב זה אינו מביא בחשבון את ההשפעות החיצוניות של הסכם חח"י על יתר חוזי הגז במשק בכלל ועל מחירי הגז בהסכמים האלו בפרט.
17 החישובים האלו מתבססים על נתונים בדבר ההצמדות בפועל עד 2016 ועל ההנחות שלהלן בנוגע ליתר השנים: לעניין הצמדת המחיר בהסכם תמר, שני תרחישי גידול ב-CPI - גידול של 2.
3% (ממוצע ארוך טווח לאינפלציה בארה"ב) וגידול של 1.
5% (משקף את נתוני האינפלציה בארה"ב בשנים האחרונות); לעניין הצמדת המחיר במכתב הכוונות, עלייה של 1.
8% במדד המחירים ליצרן PPI , קירוב של רכיבי סל הדלקים לפי מחירי חבית נפט מסוג בראנט, וכן צריכת גז על פי התחייבויות חח"י בהסכם (כלומר לפי ה- Take or Pay.
) 1232 |דוח שנתי 67ב .
תרשים 1א: תחזית התפתחות מחיר הגז בעסקת תמר בהשוואה למחירו במכתב הכוונות, כפי שהיה ידוע בשנת 2012 .
המקור: חח"י וחישובי משרד מבקר המדינה.
הערה: התחזית המקורית של חח"י למחירי הגז לפי ה-LOI היא מהרבעון הראשון של2012.
חברת החשמל לישראל בע"מ | 1233 .
תרשים 1:ב תחזית התפתחות מחיר הגז בעסקת תמר בהשוואה למחירו במכתב הכוונות, כפי שידוע בשנת 2016 .
המקור: חישובי משרד מבקר המדינה.
הערה: מחיר הגז בעסקת תמר מחושב על בסיס המידע העדכני לסוף נובמבר 2016 , כלומר עד2016 ה- CPI הוא הנתון בפועל; משנת2017 הונחו שני תרחישי אינפלציה בארה"ב: גידול שנתי ממוצע של 2.
3% ב-CPI ארה"ב או גידול שנתי ממוצע של 1.
מהתרשימים אפשר ללמוד כי המחיר החזוי לפי מכתב הכוונות נמוך מהמחיר החזוי לפי עסקת תמר, ובשל ההתפתחויות בשנים האחרונות במחירי האנרגיה התרחבו פערים אלו.