HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בדוח הביניים שפרסמה באפריל 2007 (להלן- דוח הביניים)12 נכתב כי אף על פי שריכוז הידע והמומחיות בתחומי מדיניות החוץ מצוי "בידי המדינאים, אנשי משרד החוץ", וחרף מאגר הידע והניסיון של המשרד, אין משתפים את נציגיו בקביעות בהתייעצויות המדיניות והביטחוניות שנעשות במשרד ראש הממשלה ובמשרד הביטחון.
במהלך מלחמת לבנון השנייה "עבודת המטה שנעשתה במשרד החוץ.
לא שיקפה רגישות מתמשכת לחיוניות של שילוב יעיל בין פעולה צבאית למדינית".
לאור זאת נקבע בדוח הביניים, כי "בנושאים אסטרטגיים הקשורים לביטחון לאומי כולל הפעלת כוח צבאי, חיוני שהחלטות תתקבלנה מתוך ראייה אסטרטגית רחבה של מכלול שיקולים ביטחוניים, יחד עם מדיניים ודיפלומטיים.
מכאן ההכרח בשילוב מלא ושוטף בין זרועות הממשלה העוסקות בנושא, תוך הבטחת איזון בין שיקולים ביטחוניים ומדיניים.
לשם כך דרוש שילוב מלא של משרד החוץ בהחלטות ביטחוניות בעלות מימד מדיני, דוגמת המערכה בצפון".
במאי 2007 החליטה הממשלה לאמץ את עיקרי דוח הביניים13 )', ולהקים צוות היגוי בראשות רא"ל (מיל אמנון ליפקין-שחק ז"ל (לה לן - ועדת ליפקין-שחק), שיגבש תכנית מפורטת ליישום המלצות דוח הביניים, לרבות בנושא "שילוב מלא של משרד החוץ בהחלטות ביטחוניות בעלות מימד מדיני".
ביוני 2007 הגישה ועדת ליפקין-שחק את תכניתה לממשלה, ובה נאמר כי "נוכח יכולותיו, חיוני שמשרד החוץ ייטול חלק מרכזי בהחלטות, ויציג את השיקולים המדיניים שיש להביאם בחשבון בעת קיום דיון על פעולות ומבצעים שיש להם השלכה ונגיעה ליחסי החוץ של ישראל ולמעמדה".
הדוח הסופי של ועדת וינוגרד הוגש לממשלה במרץ 2008 , ובעקבותיו החליטה הממשלה בספטמבר אותה שנה לקבוע נוהל לעבודתה בעת חירום.
12 הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 )(ועדת וינוגרד - מלחמת לבנון השנייה - דין וחשבון חלקי, אפריל 2007 .
בעניין ממשקי הפעילות של משרד החוץ וצה"ל בתחום התכנון המדיני ראו גם מבקר המדינה, דוח שנתי 62 ב( 2012 ), בנושא "התכנון המדיני במשרד החוץ", עמ' 513-542 .
13 'החלטה מס 1609 , מיום 2.
07 : "הממשלה רואה חשיבות ביישום דחוף של המלצות הדו"ח החלקי ותציב נושא זה בראש סדר העדיפויות".
נוהל עבודת הממשלה בעת חירום מספטמבר 2008 גובש בעבודת מטה בין-משרדית שריכז המל"ל והוא צורף לתקנון עבודת הממשלה.
הגם שהנוהל האמור דן, בין היתר, בתפקידי מליאת הממשלה בהגדרת מטרות מצבי חירום שעניינם מלחמה, עימות מוגבל או פעילות ביטחונית משמעותית ובאישור תכניו ת אסטרטגיות להשגתם, הוא אינו עוסק בתפקידי משרד החוץ בתהליך קבלת ההחלטות הביטחוני-מדיני במצבים האמורים.
על פי תפיסת ההפעלה המעוגנת כאמור בנוהל האב, מטרת הפעלתו של המשרד במצבי חירום היא "מימוש ייעודו ואחריותו של משרד החוץ בעת חירום, בדגש על הובלת והטמעת השיקול המדיני בתהליכי קבלת ההחלטות הלאומיים, ועל ניהול מיטבי של המערכה המדינית".
מימושם של יעדים אלה תלוי במידה רבה במידת שיתוף הפעולה של המשרד עם גופים מחוצה לו, ובייחוד עם מערכת הביטחון, במהלך אירועים ביטחוניים בעלי היבטים מדיניים.
משרד מבקר המדינה בדק את ממשקי העבודה של משרד החוץ עם אגפי המטכ"ל בצה"ל - אג"ת ואמ"ץ - במצבי חירום ואת מידת שיתוף נציגיו בפעילות אגפים אלה במצבי חירום, לאור המלצות ועדת וינוגרד וועדת ליפקין-שחק כמפורט לעיל.
שיתוף המשרד במהלך ניהול פעילות צבאית .
על פי תפיסת המשרד, לכל שדה מערכה לאומי, לרבות פעילות צבאית, יש היבט מדיני, ולעתים הוא אף היבט מרכזי בו.
לפיכך קובע נוהל האב כי עם ההכרזה על מצב חירום או על אירוע חריג בעל מאפיינים צבאיים יציב המשרד נציגים בארבעה מכלולים של צה"ל: במרכז תכנון ובמרכז תיאום בין -לאומי - שניהם באג"ת; במפקדה כללית הכפופה לאמ"ץ; ובחדר המלחמה (חמ"ל) של יחידת דובר צה"ל.
לאחר מלחמת לבנון השנייה, בשלהי שנת 2006 , הכין צוות מטעם המשרד טיוטת נוהל לשיתוף פעולה עם מערכת הביטחון במצבי משבר ביטחוניים.
במאי 2007 שותף המשרד לראשונה בתרגיל צבאי ובמהלכו תרגלו הגופים את הוראות טיוטת הנוהל האמור.
אולם לא נמצא כי טיוטת הנוהל אושרה והפכה מחייבת במשרד החוץ ובצה"ל.
התחקירים הפנימיים שעשה המשרד בעקבות אירועים שהתרחשו ובעקבות תרגילים צבאיים שהיו בשנים 2009 -2011 העלו ליקויים בממשק העבודה בין הארגונים.
על רקע זה נכתב בסיכום פגישת מנכ"ל המשרד והרמטכ"ל מספטמבר 2011 כי שני האישים עמדו על חשיבות הקשר והתיאום בין הארגונים.
לצורך כך מינה הרמטכ"ל צוות לבחינת הדרכים להידוק הקישור והתיאום האמורים.
בראש הצוות עמד נציג אג"ת, וחברים בו נציגי אגף המודיעין של צה"ל (אמ"ן), הפרקליטות משרד החוץ 329 .
הצבאית הראשית ומשרד הביטחון והוטל עליו להגיש את המלצותיו לרמטכ"ל עד שלהי נובמבר באותה שנה.
אולם הצוות לא הגיש את המלצותיו.
יצוין כי כבר באוקטובר 2010 הורה מ"מ המנכ"ל לראש חטיבת תיאום במשרד להסדיר את פעילותם של נציגי המשרד במצבי חירום, בייחוד באג"ת ובאמ"ץ; ולהסדיר את נוכחותם של נציגי גורמי מערכת הביטחון במרכז המצב, לרבות נציגים מצה"ל, מהמל"ל, מרח"ל, מהשב"כ ומהמוסד.
באוגוסט 2012 , בעת הביקורת כתב ראש חטיבת תיאום למשרד מבקר המדינה כי נוכחותם של נציגי המוסד והמל"ל במצבי חירום במרכז המצב המשרדי הוסדרה בכתב, ואיל ו נציגי צה"ל, רח"ל והשב"כ "מגיעים לחדר מצב על פי הצורך, בהסדרה בפועל".
עם זאת נכתב כי אין הסדרה פורמלית של פעילות נציגי המשרד בצה"ל, הגם שבמצבי חירום אמתיים "ההסדרה פועלת".
בתשובת החטיבה לתכנון מדיני על ממצאי הביקורת נכתב כי על אף פניות חוזרות ונשנות של עו בדי המשרד לעמיתיהם בצה"ל, לא הייתה נכונות של גורמי אג"ת למלא את הנחיית הרמטכ"ל ומנכ"ל המשרד לקדם את הסדרת קשרי הגומלין בין הארגונים במסגרת דיוני צוות ההסדרה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 הוסיף מנכ"ל המשרד כי נציגי משרדו אינם שותפים לדיוני ליבה אסטרטגיים למרות החיוניות של שקילת היבטים מדיניים בתהליך קבלת ההחלטות.
לדבריו, משרדו מבקש לתקן כשל מהותי זה בתהליך קבלת ההחלטות בתחום המדיני -אסטרטגי, אך ללא שיתוף פעולה של הגורמים הנוגעים בדבר בצה"ל המצב לא ישתנה.
נוכח חשיבותה של הפעילות המדינית -צבאית המשולבת במצבי חירום, המתחייבת אף מהנחיות הרמטכ"ל ומנכ"ל המשרד, על המשרד ועל צה"ל להשלים את הסדרתה במישור הפורמלי ולקבוע את מתכונתה הלכה למעשה.
ממשקי העבודה בין המשרד לאג"ת נוהל עבודת הממשלה בעת חירום קובע כי בזמן מלחמה, עימות מוגבל או פעילות ביטחונית משמעותית (להלן - הפעילות הביטחונית) יאשרו הממשלה או כל צוות שרים שתסמיך את ביצוע התכניות האסטרטגיות שיציג צה"ל ויעקבו אחר מהלכי הפעילות הביטחונית.
הוראות הפיקוד העליון של צה"ל (להלן - הפ"ע)14 בנושא "מטכ"ל- אגף התכנון" מיולי 1998 .
קובעות כי על גיבוש התכניות האסטרטגיות כאמור מופקד אג"ת פעילותו של אג"ת בעתות חירום מוסדרת בהפ"ע ובפקודת הארגון שלו משנת 2008 )(פק"א15 וכן בפקודות הקבע לחירום.
על פי פקודות אלה, אג"ת נועד לשמש גוף התכנון והארגון המרכזי במטה הכללי ולהפעיל בשעת חירום את מרכז תכנון .
14 ההפ"ע הן הפקודות הכלליות שמפרסם הרמטכ"ל באישור שר הביטחון, ורמתן היא הבכירה ביותר במדרג הפקודות בצה"ל.
ראו בעניין זה גם: מבקר המדינה, דוח שנתי 52א ( 2001 '), בנושא "אגף התכנון של האג"ם במטה הכללי", עמ76.
15 ,פקודת הארגון היא מסמך המפרט את ייעודה של מסגרת ארגונית, את תפקידיהאת מעמדה ואת מסגרת פעילותה.
זוהי האסמכתה החוקית לפעילותה של המסגרת מרגע הקמתה ועד לביטולה.
באג"ת באמצעות החטיבה האסטרטגית בין היתר כגורם המקשר בין הצבא ובין הדרגים המדיניים.
החטיבה האסטרטגית היא האחראית לגיבוש מדיניות צה"ל ועמדות צה"ל בנושאים צבאיים-מדיניים, לתכנון האסטרטגי, לפיתוח ולניהול של שיתוף ה פעולה הצבאי הבין-לאומי ולמימושו ברמת המטכ"ל.
התפקידים העיקריים בתחום זה כוללים את גיבוש "התכלית האסטרטגית" 16", "מצבי הסיום" ו"מנגנוני הסיום 17 של הפעילות הצבאית, קביעת אסטרטגיית הכניסה 18 ואסטרטגיית היציאה ומנגנוני ההסדרה המדיניים של הפעילות הביטחונית הכוללת.
ע ל פי תפיסת ההפעלה של מרכז תכנון באג"ת הוא אמון על בחינה מתמדת של התאמת המבצעים הצבאיים לתכלית האסטרטגית, למטרות ולסייגים שקבע הדרג המדיני.
על פי הגדרת התפקיד של נציג משרד החוץ באג"ת הוא אחראי לניהול צוות עובדי המשרד המוצב במצבי חירום במרכז תכנון באג"ת והשתלבותו בצוותי החשיבה והתכנון שם.
כמו כן, הוא אחראי להשלמת כתיבתו של נוהל פעולת נציגויות המשרד באג"ת - במרכז תכנון ובמרכז תיאום בין -לאומי - בתיאום עם גורמי המטה הרלוונטיים במשרד.
אף על פי כן, פעילות נציגי המשרד באג"ת במצבי חירום לא הוסדרה בנוהל מחייב.
נוהל "צוות חשיבה ותכנון בחירום" הכלול בנוהל האב המשרדי קובע כי "על בסיס תהליכי ההסדרה.
להידוק הממשקים עם גופי הביטחון.
ייקבעו תהליכי תכנון וחשיבה משותפים, הפצה הדדית של תוצרי תכנון בחירום, וכן ייקבעו הצבות של שלוחות של הגופים במשרד החוץ.
בעת מצב חירום מדיני -צבאי הצוות יפיק תוצרים שישימו דגש על אסטרטגיית מדיניות החוץ (היעדים האסטרטגיים, מצבי הסיום המדיניים הרצויים, הצבעה על מנגנוני סיום ותכנון מאפייני מימושם)".
עם זאת, מרכז תכנון באג"ת אינו מיוצג במשרד החוץ בעתות חירום, ובין שני הגופים הללו לא מתקיימת תקשורת חזותית ישירה לצורך ניהול דיונים משותפים.
בדצמבר 2012 כתב נציג צה"ל למשרד מבקר המדינה כי מצבת כוח האדם של מרכז תכנון באג"ת מצומצמת ואינה מאפשרת להציב נציגים מטעמו בגופים אחרים.
בתשובת החטיבה לתכנון מדיני על ממצאי הביקורת נכתב כי המשרד פנה לאג"ת בתחילת שנת 2012 בבקשה לשקול בחיוב להציב בעתות חירום נציגים מטעמו במרכז המצב של משרד החוץ, אולם פנייה זו נדחתה.
בנסיבות אלו נעשה מאמץ משותף לאפשר את הפעלתם של אמצעי תקשורת חזותיים מסווגים שיאפשרו את הקשר הישיר בין שני הגופים.
16 על פי הנחיות אגף המבצעים, "התכלית האסטרטגית" היא הביטוי לראייה כוללת של המצב הרצוי בסיום העימות, והיא מגדירה את מטרות הפעלת צה"ל.
תפקידה להסביר מה ייחשב ניצחון צבאי העונה על הנדרש בהנחיות הדרג המדיני.
17 :על פי הגדרות אג"ת, "מנגנון סיום" מציין את אופן עצירת הלחימה או הפסקתה, כגון הפסקה חד-צדדית דו -צדדית או חיצונית.
18 על פי הגדרות אג"ת, "אסטרטגיית הכניסה" היא אופן פתיחת פעולות האיבה והכניסה למערכה הצבאית, והשפעת ו על שיקולי לגיטימציה בין -לאומית מתוך ראיית מנגנוני הסיום והמצב המדיני-ביטחוני הרצוי לישראל לאחר סיום המערכה.
לדעת משרד מבקר המדינהחיוני כ י אג"ת והחטיבה לתכנון מדיני ישלימו בהקדם האפשרי את גיבושה של מתכונת פעולה משותפת שתאפשר למשרד לתרום תרומה ממשית לפעילות התכנון האסטרטגי הצבאי במצבי חירום, לרבות באמצעים שיאפשרו לצוותי העבודה במרכז תכנון באג"ת לקיים בעת הצורך דיונים ישירים ומידיים עם צוות חשיבה ותכנון במשרד.
על פי הפק"א של אג"ת, בעת חירום מפעילה החטיבה האסטרטגית את מרכז תיאום בין -לאומי, שבראשו עומד קצין בדרגת תת -אלוף (במיל') הכפוף פיקודית וארגונית לראש החטיבה.
ממסמכי מרכז תיאום בין-לאומי עולה כי אחת ממטרות פעילותו היא קביעת יעדים שאין לת קוף ("מנּועי תקיפה") - מתקנים אזרחיים, בסיסים של צבאות זרים ומבנים של ארגוני סיוע; מרכז תיאום בין-לאומי מתאם בין צה"ל ובין הגורמים הבין -לאומיים, בין היתר, בענייני פינוי אזרחים זרים מאזורי הקרבות ומתן סיוע הומניטרי לאוכלוסייה באזורים האמורים; והוא אף מעורב במתן הנחיות החטיבה האסטרטגית לנספחי צה"ל המכהנים בכמה מנציגויות ישראל, בהדרכתם ובבקרה על פעילותם.
מפקדת מרכז תיאום בין -לאומי באג"ת כוללת נציגות קבועה של שמונה עובדי משרד החוץ הכפופה ישירות למפקד המרכז.
נוהל האב של משרד החוץ קובע כי תפקידיהם של נציגיו במרכז תיאום בין-משרדי באג"ת במצבי חירום הם: (א) להביא את תשומות המשרד לצורך גיבוש המדיניות הבין -לאומית של צה"ל בנושאים צבאיים על מנת שיישמר תיאום עם נציגויות ישראל בחו"ל שבהן יש נספחויות צבאיות.
(ב) להביא את תשומות המשרד במקרים שבהם נדרשת פעילות צבאית, או כאשר נדרשת הימנעות מפעילות כזו משיקולים הומניטריים המביאים בחשבון את צורכיהם של האוכלוסייה האזרחית או של צדדים שלישיים באזורי העימות.
נוהל האב קובע כי בנציגויות שבהן קיימות נספחויות צבאיות "העיקרון המסדר הינו שיתוף פעולה הדוק ותיאום מלא בין הצוות המדיני של הנציגויות לבין הנספחות הצבאית".
תפיסת הפעילות המשולבת של שליחי המשרד עם הנספחים הצבאיים בצוות מאוחד ( Embassy Team ) גובשה עם מרכז תיאום בין -משרדי באג"ת בסדרת דיונים שהיו במשרד החוץ, והיא מעוגנת בנוהל האב של המשרד.
במסגרת ההנחיות ששלחה הנהלת המשרד לנציגויות בחו"ל בינואר 2011 בעקבות פרסום נוהל האב (ראו לעיל), נדרשו שגרירויות שבהן משרתים נספחים צבאיים לגבש עמם נוהלי עבודה משותפים במצבי חירום.
במועד סיום הביקורת טרם נכתבו נהלים משותפים לנספחים הצבאיים ולנציגי המשרד בשגרירויות בחו"ל.
גם הנחייתו של המשרד בעניין זה מינואר 2011 לא יושמה.
אשר על כן, על המשרד ועל אג"ת להשלים בהקדם את הכנתו של נוהל משותף בר תוקף למצבי חירום לפעולה משותפת של נספחי צה"ל וצוות השגרירות.
ממשקי העבודה בין המשרד לאמ"ץ כאמור, בעת משבר צבאי או ביטחוני מרוכזת עבודת המטה הכללי של צה" ל במפקדה כללית המצויה באחריות אמ"ץ (להלן - המפקדה).
בפברואר 2010 פרסם אמ"ץ הנחיה לאופן הפעלתה.
על פי הנחיות אמ"ץ תעסוק המפקדה בתכנון ובניהול 332 דוח שנתי63ב .
תפקידי המפקדה כוללים, בין היתר, סיוע בגיבוש תמונת מצב, המלצות ותובנות עבור הדרג המדיני.
הנחיות אמ"ץ קובעות כי גופים לא צבאיים שנוכחותם במפקדה הכרחית ייוצגו בו על ידי נציגי גופים צבאיים, ורק במידת הצורך הם יוזמנו אליו כדי להציג את עמדותיהם בעצמם.
נציגי משרד החוץ מוזמנים להשתתף בעבודת המפקדה על פי הנדרש, אך אין למשרד נציגות קבועה שם, ומי שבפועל א מון על הצגת העניינים המדיניים הם קציני אג"ת המשולבים באמ"ץ.
תפקידיהם של אלה הם בין היתר: לתאם בין צה"ל ובין צבאות זרים וארגונים בין-לאומיים; לספק לחמ"ל את הנתונים וההערכות על אודות הסביבה האסטרטגית; לשקף את דעת הקהל העולמית ואת "שעון החול המדיני" ולהציג סיכונים והזדמנויות בהקשרים בין -לאומיים.
נוהל האב של המשרד קובע כי במצב חירום יפעיל המשרד שלוחה במפקדה שתמנה שמונה עובדים ותפקידה יהיה כדלקמן: להבטיח שעמדת המשרד והשיקול המדיני יובאו בחשבון בתהליכי קבלת ההחלטות במטכ"ל; לקבל מצה"ל מידע ותשומות אחרות (מדיניו ת צה"ל, תמונת מצב כוחותיו, הערכת ההישגים המבצעיים, מהלכים מתוכננים); ולהעבירם לפי הצורך למנהל האירוע במשרד החוץ.
נוהל האב לא נקבע בתיאום עם אמ"ץ.
יצוין כי בעבר הייתה נוכחות קבועה של נציג המשרד במפקדה במצבי חירום, אולם במאי 2008 , כמה ימים לפני השתתפות המשרד בתרגיל צבאי, הודיע לו צה"ל כי אין עוד צורך בנוכחות של נציגו במפקדה.
מנכ"ל המשרד דאז כתב לראש חטיבת תיאום דאז במשרד כי גורמי צה"ל החליטו באופן חד-צדדי וללא תיאום עם המשרד על הוצאת נציגו מהמפקדה, וביקש ממנו לפעול להחזרת המצב לקדמותו.
הוא הדגיש כי הנוכחות במפקדה היא מסורת שהתקיימה "עוד מימי מבצע 'חומת מגן', מימוש ההתנתקות מעזה, הפגיעה במלון הילטון טאבה וכן במהלך מלחמת לבנון ה-2 .
" המנכ"ל הוסיף כי פניות המשרד לצה"ל בדרגי עבודה לשם בירור הסיבות להפסקת ייצוגו במפקדה ולהשבת המצב לקדמותו שם לא נענו.
אי לכך התבקש ר אש חטיבת תיאום לפעול לשינוי ההחלטה, שכן המשרד לא יוכל להשלים עם הוצאת הנציג מהמפקדה "וודאי לא לאור לקחי מלחמת לבנון ה-2 , והמלצות ועדת וינוגרד וועדת שחק".
בסופו של דבר לא שונה המצב, ולמשרד לא הותר להציב במפקדה נציג במבצע "עופרת יצוקה" ובתרגילים הצבאיים שהתקיימו לאחריו אשר דימו מצבי מלחמה כוללים.
החטיבה לתכנון מדיני כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי הבעיה המהותית ביחסים שבין המשרד ובין אמ"ץ היא החלטת צמרת הפיקוד העליון של צה"ל שלא תהיה נוכחות קבועה של נציגי המשרד במפקדה, אלא רק על פי דרישה.
בעיה זו נובעת מהתפיסה הבסיסית של גורמי הצבא, שעל פיה התשומות המדיניות ושיקולי מדיניות החוץ מתוכללים עבור הרמטכ"ל ועבור המפקדים הבכירים בצה"ל על ידי אג"ת, ולכן אין צורך בנוכחותם של אנשי המשרד בדיונים המתקיימים במפקדה בנושאים שיש להם היבט מדיני.
זאת בניגוד לעמדה העקרונית שנוקט המשרד זה שנים ולפיה אנשי אג"ת חסרים את הידע המקצועי הרלוונטי בעניינים האמורים.
בתשובת צה"ל על ממצאים אלה נכתב כי במהלך פעילות ביטחונית נרחבת ראוי שהתיאום בין המפקדה ובין המשרד ייעשה בתיווך גורמי אג"ת; ואילו במבצעים משרד החוץ 333 .
מצומצמים הנושאים אופי טקטי, ניתן לשלב בפעילות המפקדה נציגים ממשרד החוץ.
יתר על כן, אופי הפעילות במפקדה הוא ייחודי ומקצועי, ולכן נדרש מהגורמים המיוצגים בו לשלוח נציגים "עם יכולות ייעודיות".
אולם "גם במבצע 'עמוד ענן' לא עמדו נציגי משרד החוץ בדרישה זו".
אי לכך, לא התאפשר להם להמשיך לתפקד מתוך המפקדה ותשומות המשרד הועברו ישירות לאג"ת.
לדעת משרד מבקר המדינה, לאור הצורך שקבעה ועדת וינוגרד לשתף את משרד החוץ בתהליכי קבלת ההחלטות במשברים ביטחוניים-מדיניים, נודעת חשיבות רבה לסוגיית שילוב נציגי המשרד בעבודת המפקדה.
כמו כן, נוכח הצורך שזיהה אמ"ץ לקבל תשומו ת בתחום שיקוף דעת הקהל העולמית, "שעון החול המדיני" וסיכונים והזדמנויות בהקשרים בין - לאומיים - תחומים שעליהם אמון המשרד ובהם הוא בגדר מוקד הידע הממשלתי - ראוי כי צה"ל והמשרד יקבעו את הדגם הרצוי לשילוב נציגי המשרד במפקדה ואת הנסיבות שיחייבו הצבה כאמור.
חשוב ש צה"ל יאפשר למשרד להביע את עמדתו בנוגע למצבים המחייבים את שיתוף נציגיו בעבודת המפקדה קודם לקבלת החלטות נוספות בעניין זה.
על המשרד לוודא שנציגיו במפקדה יחזיקו ביכולת, בכשירות ובידע הנדרשים למילוי תפקידם זה.
ייצוג המשרד במרכז לניהול משברים לאומיים (מנ"ל) .
בעקבות המלצת ועדת וינוגרד החליטה ועדת השרים למעקב אחר תהליך יישום דוח הביניים ביולי 2007 על הקמת מרכז לניהול משברים לאומיים במשרד ראש הממשלה (מנ"ל), שתפקידו יהיה להציג תמונת מצב אינטגרטיבית, עדכנית ודינמית של מצב הדברים בזמן נתון לראש הממשלה, לממשלה ולוועדות השרים בעתות חירום19 .
המנ"ל הוקם בשנת 2008 , ומשנת 2011 ואילך הוא מופעל בידי המל"ל הן בעת שגרה והן בשעת חירום מכוח חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח- 2008.
על פי טיוטת מסמך תפיסת ההפעלה של המנ"ל מיולי 2011 , המשמש בפועל נוהל ההפעלה (להלן - מסמך המנ"ל), המנ"ל נוע ד לספק לראש הממשלה ולממשלה אמצעים לניהול הפעולות במצבי חירום ולשימור הרציפות התפקודית והשלטונית על כל מרכיביה על ידי איסוף מידע, גיבושו והצגתו לצורך קבלת ההחלטות.
נוהל האב אינו מסדיר את פעילותו של נציג המשרד במנ"ל, ולשם כך נוסח במשרד נוהל ייעודי (להלן - נוהל הנציג במנ"ל).
נוהל הנציג במנ"ל מקנה לנציג סמכות להפעיל שיקול דעת רחב במצבים שונים, וקובע בין היתר כי "עליו לבקר את התהליכים המשיקים לתחום אחריותו ולהצביע על פערי מידע, הבדלי תפישות או תפניות אפשריות הן במנ"ל והן במטה משרד החוץ".
עוד נקבע שם, כי הנציג "יציג את תמונת המצב המדינית המתוכללת העדכנית ויעדכנה מעת לעת".
19 /החלטה מס' וינ7 , מיום 25.
התוצרים שיציג "יהיו מעובדים וסופיים.
שורות תחתונות, מסקנות והמלצות המבוססות על תכלול של כלל המידע מכלל הגופים".
אולם על פי נוהל האב ו"נוהל גיבוש תמונת מצב בחירום" מפברואר 2011 , האחריות לגיבוש "תמונת מצב מתכללת ואסטרטגית.
הן עבור כלל גורמי משרד החוץ על נציגויותיו ושלוחותיו, והן ביחס לפעילות משרד החוץ בתהליכים בין - ארגוניים", מוטלת על "צוות תמונת מצב" ולא על נציג המשרד במנ"ל.
במאי 2011 כתבה מנהלת מחלקה בחטיבה לתכנון מדיני למנכ"ל המשרד ולממלא מקום המשנה למנכ"ל, כי יש להגדיר במדויק את הממשק בין הצוות האמור שפועל במרכז המצב ובין נציג המשרד במנ"ל, מבחינת הסמכות ותחומי האחריות.
באוגוסט אותה שנה כתבה מנהלת המחלקה האמורה למנכ"ל ולמנהלים הבכירים במשרד, כי יש להתאים את נוהל עבודת צוות תמונת מצב לעבודת המנ"ל, כדי שהצוות יוכל לספק לנציג המשרד שם, וכן למנכ"ל המשרד ולמנהל האירוע במרכז המצב, "תמונת מצב ראויה של האירועים".
כמו כן ציינה, שיש לקבוע בנוהל האמור את מינויו של איש צוות נוסף שיהיה איש הקשר הקבוע עם נציג המשרד במנ"ל, "הן על מנת להזינו והן על מנת לקבל ממנו תשומות לעבודת המשרד".
באוקטובר 2012 כתב המשרד בתגובתו למשרד מבקר המדינה כי אמנם נדרש ממשק עבודה "הדוק" בין נציג המשרד במנ"ל וצוות "תמונת מצב" ולעתים אף עם צוות "מדיני -אופרטיבי".
אולם בשל סד הלחצים המופעל על צוותים אלה במצבי חירום, קבעה הנהלת המשרד כי הנציג במנ"ל יהיה כפוף ישירות ללשכת המנכ"ל "על מנת להבטיח ארגונית את היותו מייצג של עמדת משרד החוץ".
לאור זאת סבור משרד מבקר המדינה, כי על משרד החוץ להסדיר את התיאום בין נציגו במנ"ל ובין צוותי העבודה הנוגעים בדבר וכן את ממשק הפעילות בין נציג המשרד ובין לשכת המנכ"ל.
מסמך המנ"ל קובע כי גוף במנ"ל ירכז ויעבד את כלל המידע האפשרי המגובש בכלל הגופים המייצרים "ידע לאומי", לרבות המשרד.
תמונת המצב הלאומית המתוכללת מוצגת בתצורה ייעודית לאחר סינון של מידע שולי שעלול לשבש את תהליך קבלת ההחלטות של הקברניטים.
על פי נוהל הנציג במנ"ל, הוא יציג את המידע המדיני הסופי והמתוכלל, והוא יחליט למיין מידע זה בהתאם לערכו מבחינת "המשמעויות, ההישגים, הפערים והאתגרים הניצבים לפני המדינה".
במאי 2011 כתבה החטיבה לתכנון מדיני למנכ"ל כי יש צורך להגדיר "מדדים ונקודות סף לתשומות מדיניות שיכנסו לתמונת המצב ולהערכת המצב שבעקבותיה במנ"ל.
לשם כך נדרשת עבודה פנימית ואחר כך משותפת עם המל"ל בהקדם האפשרי".
נמצא כי עבודת המטה האמורה לא בוצעה.
בדוח הבקרה של המשרד לתרגיל הצבאי מפברואר 2012 נכתב בעניין זה כי נציגי המשרד במנ"ל אינם ערים למלוא תמונת ההתרחשות המדינית המשתקפת במרכז המצב ואינם בקיאים בתהליכי החשיבה והתכנון של החטיבה לתכנון מדיני.
"לאור זאת, הנוכחות במנ"ל היא במידה רבה פיזית/טכנית ואיכות התרומה של ערוץ זה לתהליכי החשיבה של המנ"ל/מל"ל לוקה".
בדיון על התרגיל שהיה במנ"ל באותה משרד החוץ 335 .
עת אישר נציג המש רד את הטענות האמורות.
ולגבי האופי הטכני של עבודתו במנ"ל והוסיף, כי במהלך התרגיל "כמות המברקים הייתה אדירה - אלפים; נוצרה בעיה רצינית של עומס על עובדי התא.
הייתה בעיה של עדכון ורצף - עקב שטף המידע.
בתגובת החטיבה לתכנון מדיני על ממצאי הביקורת נכתב כי לנציג המשרד במנ"ל ממונה עובד בכיר "שמאחוריו ניסיון די עשיר של פעילות מדינית הן על מנת שיוכל הדברים כנדרש בפורומי העבודה השונים של המנ"ל" והן על מנת ]את[ להציג שיוכל להפעיל שיקול דעת בבניית תמונת המצב הלאומית על בסיס המידע שיתקבל מהמשרד.
מסמכי המשרד מלמדים שהוא טרם נתן מענה לקשיים שעלו בתחקירים הפנימיים האמורים בנוגע לאופן מילוי תפקידו של הנציג במנ"ל.
אי לכך, ראוי שהנהלת המשרד תקבע את מתחם שיקול הדעת המוקנה לנציג האמור במסגרת תפקידו במנ"ל.
חשוב גם שהמשרד והמנ"ל יקבעו את תהליך העבודה הראוי של המשרד בהצגת המי דע המדיני בשקף שעל גביו מוצגת "תמונת המצב הלאומית" לפני מקבלי ההחלטות בדרג המדיני.
ההיערכות הארגונית והמקצועית של משרד החוץ לכשירות ולרציפות תפקודית במצבי חירום אזרחיים וביטחוניים היא מצורכי השעה.
המשרד אמנם היה ער לנחיצות תפעולו השוטף בעתות חירום בתחומי מומחיותו הייחודיים - הדיפלומטי, המדיני, ההסברתי והקונסולרי - ולכן זה כשלוש שנים הוא פועל בתחום ההצטיידות באמצעים חומריים ובתחום ניהול משאבי האנוש כדי לשפר את שרידותו ואת מוכנותו למצבים אלה.
עם זאת, המשרד עדיין אינו ערוך לתפקוד מלא ומיטבי במצבי חירו ם.
מההיבט המינהלי -בטיחותי, הדלקה שהייתה במבנה מטה המשרד בירושלים בקיץ 2011 הראתה כי המשרד לא יישם במלואם את תקנות הג"א ואת הנחיות רשות החירום הלאומית (רח"ל) בנוגע להכשרת מתקניו ולהתגוננות עובדיו במצבי חירום.
בהיבט הלוגיסטי, המשרד אינו משולב במערך המשק לשעת חירום (מל"ח).
נוהל האב שפרסם המשרד באוקטובר 2010 , המשמש מסגרת עקרונית לפעילותו של המשרד, לא הוטמע בקרב כלל העובדים, ואף לא בקרב העובדים המיועדים לבצע משימות ייעודיות באירועי חירום.
עובדים הנשלחים לייצג את המשרד בגופים ביטחוניים לא קיבלו הכשרה מתאימה.
בשל תכיפות המצבים הלא שגרתיים שבהם נדרש המשרד לתת מענה מקצועי מהיר ומועיל לצורכיהם של הדרג המדיני, של הפיקוד הצבאי ושל הגופים האזרחיים המטפלים בעורף, סבור משרד מבקר המדינה כי על משרד החוץ לייעל את היערכותו הכוללת - הארגונית והאופרטיבית - לתפקוד במצבי חירום מסוגים שונים.
התמודדות עם אירועי חירום מעצם הגדרתם דורשת פעילות נמרצת, דחופה ומדויקת והדבר מצריך הכנה דקדקנית.
אי לכך, ראוי שהמשרד ישלים את כתיבת הנהלים הרלוונטיים הדרושים לפי נוהל האב, את שילובם בתקנון המשרד ואת תרגולם בקרב כל עובדיו.
ראוי גם שהמשרד ידאג לכ ך שכל משאביו - האנושיים והחומריים - יעמדו לרשותו ברציפות בזמן אמת, אם באמצעות הגדרת עובדים וספקים חיוניים על פי חוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז- 1967 .
, ואם בדרכים אחרות שתקבע הנהלת המשרד תשומת לב מיוחדת נדרשת מהמשרד בנוגע להיערכותו למתן שירותים ספציפיים לעורף במצבי חירום שונים.
ראוי שהמשרד ייתן את הדעת למימוש תפקידו החשוב בטיפוח הקשרים וקידום ההתקשרויות עם ספקים וגופי סיוע בין -לאומיים וייערך לטיפול משותף עם רח"ל בקליטת הסיוע במצבי חירום אקוטיים.
כך גם על המשרד לתאם עם הנוגעים בדבר את ההליכים הנדרשים לשם אספקה סדירה של השירותים שיידרשו בעתות חירום לאוכלוסייה הזרה בישראל, ובייחוד לקהילה הדיפלומטית, שעמה הוא מצוי בקשר מקצועי שוטף.
ויודגש, כי יש לסוגיה זו גם משמעות מדינית.
מימוש יעדי המשרד והשאת תרומתו לביטחון הלאומי בתחום המדיני במסגרת תהליך קבלת ההחלטות של קברניטי המדינה באירועי חירום ביטחוניים, כפי שהמליצו ועדת וינוגרד וועדת ליפקין-שחק, דורשים שיתוף פעולה מלא של גורמי צה"ל.
לכן על המשרד וגורמי צה"ל להשלים בהקדם את גיבושה של מתכונת פעולה משותפת ומוסכמת במצבי חירום המתקיימת במכלולי הפעילות של אג"ת ושל אמ"ץ.
שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) הוא ארגון ביטחוני המשתייך למערכת אכיפת החוק, והוא פועל על פי פקודת בתי הסוהר (נוסח חדש), התשל"ב - 1971 .
במועד הביקורת היו בשב"ס 32 מתקני כליאה, שבהם היו כלואים כ - 25,400 ,אסירים 338 דוח שנתי63ב .
ושירתו בו כ - 8,000 אנשי סגל 5.
השר הממונה מטעם הממשלה על שב "ס הוא השר לביטחון הפנים.
את נציב שירות בתי הסוהר (להלן - נציב שב"ס או הנציב) ממנה הממשלה בהמלצתו של השר לביטחון הפנים.
במועד הביקורת היה נציב שב"ס רב-גונדר אהרון פרנקו, המכהן בתפקידו מאפריל 2011 .
בבסיס המבנה ההיררכי של שב"ס נמצאים בתי הסוהר, מעליהם הגושים (המאגדים כמה בתי סוהר באזור גאוגרפי) ובראשם מטה שב "ס.
תקציב שב "ס לשנת 2012 הסתכם בכ-2.
מינהל הטכנולוגיות בשב"ס (להלן - מנ"ט) הוקם בשנת 2008 , בעקבות החלטת הנציב דאז לאחד שתי מחלקות: מחלקת מערכות מידע ותקשוב ומחלקת קשר ואלקטרוניקה.
מנ"ט אחראי לבניית מערכות מידע 6 חדשות, לשדרוג מערך התמיכה והתשתית בתחום זה, לקליטת מערכות ממוחשבות מתקדמות, לקליטת מחשבים חדשים, שרתים ומערך אחסון חדשני ל צורך שיפור תשתית המחשוב הארגוני ולפיקוד ושליטה מבצעית.
ראש מנ"ט כפוף לראש מטה שב"ס (להלן - רמ"ט שב"ס או הרמ"ט).
במנ"ט 39 עובדי תקן וכ-100 עובדים המועסקים על פי מכרזי החשב הכללי שבמשרד האוצר.
תקציב מנ"ט לשנת 2012 היה כ-118 .
מיליון ש"ח שב"ס מנהל את פעילות הליבה 7 שלו באמצעות שלוש מערכות מידע: מערכת צוהר - מערכת לניהול אסירים; מערכת מש"א - מערכת לניהול משאבי אנוש; ומערכת מודיעין - מערכת לניהול מידע מודיעיני.
באוגוסט 2006 פרסם שב"ס מכרז לפיתוח והקמה של מערכת "קידמה", שנועדה להחליף את המערכות האמורות.
המערכת המתוכננת כללה שלוש תת-מערכות - משאבי אנוש (להלן - מש"א), אסירים, ניהול בתי הסוהר - ובאוקטובר 2007 נחתם חוזה עם חברה א '8 .
להקמת המערכת מאוחר יותר נוספה תת-מערכת מודיעין למערכת המתוכננת.
בחודשים פברואר-ספטמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לפרויקט קידמה, ובכלל זה ההחלטה על ביצועו של הפרויקט, תקציבו, לוח הזמנים לביצועו ותכולתו, ניהולו וניהול הסיכונים הכרוכים בו.
כמו כן נבדקו פיקוח שב"ס על קיום התחייבויותיהן של חברה א' וחברה ב' ונושאים הנוגעים לפיתוח תת - המערכות מש"א, אסירים, ניהול בתי הסוהר ומודיעין.
הבדיקה נעשתה בשב"ס - .
5 בשנים 2005 -2008 הועברו לשב"ס מתקני הכליאה של כלואים ביטחוניים, שהיו באחריות צה"ל, ומתקני הכליאה של עצורים פליליים, שהיו באחריות משטרת ישראל.
לפיכך הפך שב"ס ל"ארגון הכליאה הלאומי", המפעיל את כלל מתקני הכליאה במדינה, ומספר הכלואים שבאחריותו גדל פי 1.
6 מערכת מידע היא מערכת ממוחשבת שתפקידה העיקרי הוא לספק שירותי מידע לארגון.
7 פעולות הליבה של ארגון הן השירותים או המוצרים שהארגון מספק ואשר לשם אספקתם הוקם.