HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
נוסף לזה, באותו חודש קיימה המנכ"לית פגישה עם רקטורים באוניברסיטאו ת להשגת הסכמות בנושא בחינות הבגרות, פגישת הנהלה לגיבוש מנגנוני ליווי להטמעה של הרפורמה וכן פגישת הנהלה בהשתתפות מנהלי מחוזות המשרד ובה הציג המדען הראשי רפורמות חינוכיות בעולם.
בתחילת ינואר 2014 הודיע השר לשעבר לציבור על התכנית הלאומית ללמידה משמעותית - "ישראל עולה כיתה".
על פי התכנית, משנת הלימודים התשע"ה תחול התכנית על כל רצף הגילאים מכיתה א' עד כיתה יב'.
השר פירט בהודעתו את מרכיבי התכנית בבתי הספר היסודיים, לרבות העברתם לניהול עצמי, ואת השינוי בחטיבה העליונה, לרבות שינויים בבחינות הבגרות ובדרכי הערכה המהוות חלופה לבחינות הבגרות, שיעשו בשתי פעימות (להלן - הודעת הדוברות).
כחודש וחצי לאחר הודעת הדוברות, באמצע פברואר 2014 , קיימה המנכ"לית לשעבר דיון בנושא "סטטוס למידה משמעותית - מודל הטמעה".
המשתתפים הציגו מבנה ארגוני מוצע של ארבעה צוותי יישום הרפורמה שיורכבו מנציגים של יחידות המטה.
בסיום הדיון הוחלט, שאחד הצוותים יגבש עד סוף מרץ 2014 .
מסמך הנוגע לעקרונות "ארגון הלמידה" כדי להוציא חוזר מנכ"ל מיוחד לנושא כחודש וחצי לאחר מכן, באמצע אפריל 2014 , הוגש למנכ"לית דיווח על סטטוס הפעולות שנעשו, לרבות פעולות הנגשה והסבר ה למנהלי חטיבות עליונות ולמפקחים הכוללים.
עד סוף שנת הלימודים התשע"ד (ספטמבר 2013 - אוגוסט2014 ) עסקו יחידות המטה שלהן נגיעה מרכזית לרפורמה בפעילות נמרצת להתאמת חוזרי המנכ"ל ומסמכי מטה אחרים העוסקים בהיבטים של הלמידה, ההערכה וההוראה שבבסיסה של הרפורמה, בהסברת מרכיבי הרפורמה ובתחילת הטמעתה בקרב סוכני השינוי המרכזיים שיובילו את הטמעתה במוסדות החינוך - מנהלי בתי הספר בחטיבות העליונות והמפקחים הכוללים.
הועלה כי מסמך המדיניות שהכין המינהל הפדגוגי בשלבים הראשוניים של גיבוש הרפורמה - המתווה את מהות השינוי הנדרש במסגרת הלמידה המשמעותית - לא שיקף את העמדות והתפיסות של כל יחידות המשרד הרלוונטיות בנוגע לרפורמה; כי דוח המצב שהוגש למנכ"לית לשעבר לא נתן תמונת מצב מלאה של היקף הפעולות ההיערכות לרפורמה שבוצעו ולא כלל לוחות זמנים לגבי הפעולות שטרם בוצעו; וכי ארבעת הצוותים שהקימה המנכ"לית לשעבר פעלו בנפרד, בלי לתאם את עבודתם.
נוסף על כך לא שותפו בתהליך התכנון בעלי עניין מרכזיים הן מקרב דרגי השטח של המשרד והן גורמים מחוצה לו שהיו אמורים להיות מעורבים ביישום הרפורמה.
עקב כך לא גובשו תשתית מושגית משותפת והסכמה משותפת על כיווניה האסטרטגיים של הרפורמה, כפי שיפורט להלן.
הצגת הרפורמה והסברתה לבעלי עניין: אף שטרם גובשה תשתית מושגית משותפת ולא הייתה הסכמה על כיווניה האסטרטגיים של הרפורמה, בתחילת יוני 2014 ולקראת תחילת שנת הלימודים ה תשע"ה קיים מטה המשרד כנס הסברה לבעלי תפקידים ובעלי עניין מהמשרד ומחוצה לו 18,.
בכנס הוצגו תובנות יוזמות, רעיונות ומהלכים הנוגעים לרפורמה.
נוסף לזה, באותו חודש קיים המטה, באמצעות רשת האינטרנט, שני מפגשים שבהם בעלי תפקידים בחטיבה העליונה הוזמנו להציג שאלות ולהעיר על תכניות הלימודים החדשות.
מטה המשרד, בהובלתה של המנכ"לית לשעבר, קיים מהלכים מואצים של תכנון והיערכות להטמעת רפורמת הלמידה המשמעותית כדי להחילה בתחילת שנת הלימודים התשע"ה, על פי המועד שהציב השר לשעבר, אך זאת בלי שקיים תהליך מובנה וממצה של חשיבה ותכנון והחסיר מרכיבים מרכזיים שיבטיחו את הצלחתה לאורך זמן.
הבניית המושגים החפוזה שנעשתה בעיקר במינהל הפדגוגי עד נובמבר 2013 , ואחר כך במסגרת ארבעת הצוותים שפעלו בנפרד וללא תכלול, לא אפשרה תיאום בין הגישות של כלל גורמי המטה בנוגע לאבני היסוד של הרפורמה לפני שיתקבלו החלטות בנוגע לכך.
יצוין בהקשר זה כי בלשכת המנכ"לית לשעבר וביחידות המטה הרלוונטיות (המינהל הפ דגוגי והמזכירות הפדגוגית) אין מסמכים המעידים על עבודת מטה שנעשתה לאחר נובמבר 2013 , מועד כניסתה של המנכ"לית לשעבר לתפקיד, וגם לא מסמכי עמדה הנוגעים למרכיבי חוזר המנכ"ל מאוגוסט 2014 ולדרכי יישום התכנית או טיוטה לתכנית פעולה.
18 בכנס השתתפו מפקחים, מנהלים וגננות, נציגים ממטה המשרד והמחוזות, מנהלי מחלקות חינוך ברשויות המקומיות, נציגי שלטון מקומי ואנשי אקדמיה.
לסייע לו, בעת תכנון .
אי-שימוש בתמונת המצב בתהליך התכ נוני לגיבוש מדיניות הרפורמה .
לפי המדריך הממשלתי נועדה תמונת המצב להניח תשתית נתונים מבוססת לבניית מדיניות חדשה.
תהליך גיבוש תמונת המצב כולל איסוף הידע האיכותי והכמותי בנושא המצוי במשרד ומחוצה לו וכן קביעת דרכים להשגתו; ניתוח הידע ליצירת הבנות ותובנות, הצגת מגמות על ציר הזמן והשוואה בין-לאומית; בחינת יכולת הביצוע של השינוי והתייחסות לחסמים העלולים לסכל את יישום התכנית; והבנת האינטרסים של הגופים המבצעים וזיהוי שיתופי פעולה בין דרגי ניהול.
בסופו של שלב זה יוצג דוח ביניים הכולל בסיס עובדתי, ממצאים ומחקרים והערכה מושכלת שלהם וכן יכולת ביצוע , לרבות בחינת העוצמות והחולשות של המנגנונים הקיימים שיש לקחת בחשבון.
דוח כזה היה אמור להעשיר את המעבר מאיסוף נתונים לגיבוש תובנות ולשקף הבנה של "מה לא עובד" ולהניח יסודות להתמודדות טובה יותר בעתיד.
אי-הפקת לקחים מרפורמות דומות בעולם: במאי 2014 יזם המדען הראשי לשעבר מחקר בין-לאומי שבו השתתפו, לצד ישראל, חוקרים ממערכות חינוך בשש מדינות19.
תכליתו של המחקר הייתה ביצוע השוואה בין-לאומית במטרה לזהות את הגורמים התורמים להצלחת הלמידה המשמעותית בבתי הספר.
בדוח שסיכם את חלקו הראשון של המחקר, אותו הגיש המדען הראשי לשעבר לשר החינוך לשעבר ולמנכ"לית המשרד בסוף 2014 , נכתב שלתפיסת רוב המדינות במחקר על תכנית הלימודים ללמד מיומנויות כגון שיתוף פעולה, חשיבה ביקורתית, פתרון בעיות, יצירתיות וחשיבה כמותית.
בדוח צוינה גם החשיבות בשחרור צווארי בקבוק ברפורמה כתנאי מרכזי להצלחתה, כמ ו גמישות בית הספר והיקף סמכויותיו בקבלת החלטות ושיקום מעמד מקצוע ההוראה, וכן הכרה בשונות בקרב התלמידים וזיהוי מיומנויות חלשות אצל התלמידים, והחשוב מכול הכרה שביצוע רפורמה פדגוגית תלוי במידה רבה בקיום מנהיגות בית-ספרית חזקה בכל הרמות.
מטה המשרד לא דן בממצאי הדוח שסיכם את חלקו הראשון של המחקר אף שהיה בכוחם למקד את עקרונות תכנון הרפורמה ולסייע לשלבי יישומה הראשונים.
עוד יצוין כי עם סיום תפקידו של המדען הראשי לשעבר, בינואר 2016 , הופסק המחקר שהוא יזם ולא גובש מודל בין - לאומי לביצוע רפורמת למידה משמעותית שיכול היה לסייע לקידום הרפורמה בארץ.
19 אוסטרליה, סין-הונג קונג, אנגליה, פינלנד, סינגפור ומחוז אלברטה בקנדה.
ביסוס שיתופי פעולה בשדה המחקר עם מדינות אחרות בעולם, בייחוד כשחלקן כבר התקדם ביישום למידה משמעותית, הוא בעל ערך רב לבניית מפת ידע מחקרית בעלת פוטנציאל יישומי למערכת החינוך בישראל והבנת הצורך בתכנית שנועדה לשנות מהיסוד את המצב הקיים.
על כן, לממצאים אלה משנה חשיבות ערב יציאה לרפורמה ציבורית מקיפה וארוכת טווח ובייחוד בשנים הראשונות ליישומה; המחקר הבין - לאומי שהוביל המדען לשעבר, בד בבד עם יציאת הרפורמה לדרך, יכול היה לסייע באיתור חוזקות וחולשות בניסיונות שצלחו לשינוי מערכתי של תהליכי ההוראה, הלמידה וההערכה, בהשב חת הלמידה ובביסוס מיומנויות הכרחיות לבוגרי מערכת החינוך הישראלי על פי סטנדרטים בין- לאומיים.
עיתוי המחקר היה בו די כדי להשפיע על גיבוש המדיניות ועל התכנית ליישומה.
בתשובתה מדצמבר 2017 מסרה המנכ"לית לשעבר למשרד מבקר המדינה כי מטרות הרפורמה נקבעו בין היתר לאחר בחינת הידע המחקרי הקיים בעולם ומיפוי הצרכים הפנים -מערכתיים בישראל.
לדבריה, "הדבר הראשון שנבחן" במסגרת בחינת המודל הרצוי לרפורמה היה אם "שיטות הטמעה שהיו ברפורמות מתאימות לרפורמה פדגוגית 'מאחורי דלת ]גם בעולם [ מבניות הכיתה'", דהיינו בשינוי שצריך להתרחש בזירה של מורה-תלמיד.
בתשובתו מדצמבר 2017 מסר משרד החינוך למשרד מבקר המדינה כי אין ספק כי בשותפות במחקר בין-לאומי טמון פוטנציאל למידה רב עבור משרד החינוך.
עם זאת, הת נסות מוקדמת ולא מוצלחת בפרויקט אחר, "דווקא מלמדת על הסיכון הגבוה בניהול מחקר אקדמי בינלאומי ביוזמה ישראלית".
הערת משרד מבקר המדינה בנוגע לאפשרותו של משרד החינוך ללמוד ממחקרים חשובה מאוד בין שמדובר במחקר שהמשרד מוביל בין שמדובר במחקר ישראלי או בין- לאומי.
המדען הראשי לשעבר מסר בתשובתו מדצמבר 2017 למשרד מבקר המדינה כי אף שחלפו שלוש שנים מ תחילת התהליך ליישומו של המחקר , הגישה המקובלת בעולם היא שמשך הזמן הנדרש ליישום הרפורמה הנוכחית אינו קצר.
בשל עומק השינוי המתואר ישנן מדינות הנוטלות "נשימה ארוכה" ופונות ליישומו במהלך עשור אחד או שניים.
הנימוק העיקרי לכך הוא שמדובר בתהליך של שינוי התנהגותי של מנהלים, מורים ותלמידים בסוגיה השמרנית ביותר שקיימת בארבעת העשורים האחרונים שהיא מתודות ההוראה והלמידה.
לפיכך, קיימת הבנה והסכמה בין מומחים כי נדרש תכנון שיישומו ארוך טווח המחייב התמדה ומעקב שיטתי, כפי שציין משרד מבקר המדינה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ביצוע רפורמה בהיקף כה נרחב מחייב לקבוע אמות מידה ותבחינים ולעמוד על רפורמות דומות שנעשו בעולם.
כמו כן, יש לתעד מחקרים לגבי רפורמות מסוג זה, כתשתית לעבודה מערכתית וכבסיס להפקת לקחים שיסייעו לגיבוש מושכל של הרפורמה.
אשר לממצאים שנכללו במחקר של המדען הראשי לשעבר, נמצא שהם לא הובאו בחשבון בדיונים על עדכון עקרונות הרפורמה, אלא רק אוזכרו בדיונים אלה.
לנוכח הקשיים ביישום הרפורמה כפי שעלו בביקורת (ראו בפרק "קשיים בהטעמת רפורמה למידה משמעותית"), על הנהלת המשרד לשקול לאמץ תפיסה של מחקר ולימוד מעמיתים ברמה הבין-לאומית.
אכן יש להתייחס למחקרים השוואתיים באופן מבוקר, כעמדת משרד החינוך העולה מתשובתו, ולעשות את ההתאמות הנדרשות למערכת החינוך של ישראל.
עם זאת, הפקת הלקחים ממערכות חינוך אחרות דומות יכולה לסייע בקידום רפורמות משמעותיות - זיהוי ה מרכיבים שיחוללו שינוי עמוק בפדגוגיה ו קביעת המדדים להערכת השגתו והתנאים הדרושים להתרחשותו.
היעדר תמונת מצב ברמה הבית-ספרית ערב החלת הרפורמה: בעת תכנון הרפורמה, לפני שהחל יישו מה בתחילת שנת הלימודים ה תשע"ה, לא הייתה למטה המשרד תמונת מצב על כל בתי הספר במערכת החינוך, הנוגעת להיבטים מרכזיים שבכוחם להשפיע על יישום הרפורמה.
למשל, זיהוי בתי הספר שביוזמתם או בעקבות יוזמות קודמות של יחידות במטה המשרד או במחוזותיו, הקדימו והשתמשו בשיטות הוראה, למידה והערכה משמעותיות כבר לפני החלת הרפורמה.
מטה המשרד גם לא דרש לקבל את הנתונים ממקורות אחרים (למשל מהמחוזות).
בהיעדר תמונת מצב ברמה הבית -ספרית לא עמדה לרשות המשרד, בשלבי תכנון הרפורמה ויישומה ההתחלתי, תשתית נתונים שתאפשר לו לסווג את בתי הספר על פי מידת מסוגלותם ומוכנותם להטמיע את הרפורמה; בכך גם נפגעה יכולתו לתכנן הקצאה נכונה ואפקטיבית של המשאבים לסיוע לבתי הספר לפי צרכיהם.
אי-הסכמה בנוגע למושגי היסוד וסוגיות אסטרטגיות מרכזיות .
לאחר שהושלם שלב גיבוש תמונת המצב לפי המדריך הממשלתי יש לעבור לשלב עיצוב הכוונות האסטרטגיות.
ראשיתו של שלב זה היא בדרך כלל בגיבוש "רעיון מחולל" שישמש עוגן רעיוני לתכנית כולה.
במסגרת זו יש להבהיר שלושה מרכיבים מרכזיים: תפיסת העולם שבבסיס התכנית, השפה המשקפת את תפיסת העולם ומיקוד ההתערבות המ משלתית.
עיסוק בסוגיות משרד החינוך |771 .
אלה יניח את היסודות לגיבוש המענה לצורך בשינוי שזוהה, דהיינו מענה שיהיה הולם מהבחינה המקצועית ויהיה אפשרי במסגרת המשאבים ומקובל על כל בעלי העניין.
בסופו של שלב זה, אפשר על פי המדריך לגבש מסמך עבודה פנימי המתאר בקצרה את הכיוון האסטרטגי שגובש.
הפגמים בביצוע שני השלבים הראשונים, דהיינו היעדר תהליך תכלול של התכנון באופן שכל בעלי העניין המרכזיים שותפים לו ואי-שימוש בתמונת מצב בתהליך התכנוני, אם הייתה כזאת, פגמו גם בגיבוש הסכמה על הכיוון האסטרטגי של הרפורמה וגם בהבהרת מושגי היסוד שלה.
להלן הפרטים: התנגדות המטה לתפיסתו של השר לשעבר בנוגע ל שינוי במתכונת בחינות הבגרות ו הקצב הרצוי להטמעתו: שר החינוך לשעבר סבר שבמסגרת הלמידה המשמעותית יש לצמצם באופן ניכר את מספר בחינות הבגרות.
על פי תפיסתו המקורית של השר, לצורך סיום לימודיהם העל-יסודיים יידרשו התלמידים לעבור ארבע בחינות בגרות בלבד - במקצועות עברית, אנגלית, מתמטיקה ומדעים.
הציון בשאר המקצועות יתבסס על הערכות פנימיות של בית הספר שיתנו המורים לתלמידיהם (להלן - הערכה פנימית).
במסגרת בחינות הבגרות ובמסגרת ההערכות הפנימיות יינתן דגש על פיתוח מיומנויות, טיפוח חשיבה ומצוינות ערכית ולימודית .
בספטמבר 2013 פנתה מנהלת המינהלהפדגוגי דאז הגב' מיכל כהן למנהלי המחוזות כדי שימליצו על בתי ספר שישתתפו ב" שדה ניסוי " לצמצום מספר בחינות הבגרות ומעבר להערכה פנימית, וזאת כדי ללמוד מהניסוי, לקבוע מדיניות וליישמה במערכת כולה.
אולם בלי להמתין לניסוי ותוצאותיו, חודשיים מאוחר יותר בדצמבר 2013 , גיבשה היחידה האחראית להתווי ית המדיניות הפדגוגית במזכירות הפדגוגית מתכונת אחרת לבחינות הבגרות השונה באופן מהותי מהמודל המקורי של השר לשעבר; לפי מתכונת זו, מספר בחינות הבגרות לא ישתנה אך כל אחד ממקצועות הדעת שייכללו בתעודת הבגרות יחולק לרכיב בסיס שמשקלו יהיה 70% והוא יעסוק בידע גרעיני ומיומנויות בסיסיות נדרשות ועליו ייבחנו התלמידים בבחינת בגרות, ולרכיב אחר שמשקלו 30% שיכיל נושאים לבחירה או העמקה ודרכי הערכתו יהיו מגוונים ופנימיים (להלן - תכנית ההיבחנות החדשה).
בהמשך לכך, במאי 2014 , הפיץ "צוות היישום המשרדי לתכניות הלימודים", בראשות המזכירות הפדגוגית ובהשתתפות נציגים של יחידות מטה נוספות, מסמך הנחיות לבעלי תפקידים במטה המשרד ומחוזותיו ובבתי הספר, ולפיו יש להחיל את התכנית ההיבחנות החדשה באופן מידי בכל בתי הספר בחטיבה העליונה.
הנהלת המשרד החליטה ליישם באופן מידי הנחיה זו והיא נכנסה לתוקף כבר בשנת הלימודים העוקבת.
דהיינו שנת הלימודים התשע"ה 20 .
20 משנת הלימודים התשע"ה על כל בתי הספר ליישם את תכנית ההיבחנות החדשה כדי שתלמידים שה חלו את לימודיהם בכיתה י' בשנת הלימודים הזאת ייבחנו בשנות הלימודים התשע"ו והתשע"ז לפי תכנית ההיבחנות החדשה.
בד בבד עם ההנחיה האמורה, באפריל 2014 , לבקשת השר לשעבר, כתב המדען הראשי לשעבר חוות דעת בעניין הקשר בין המבחנים ללמידה משמעותית.
בחוות דעתו המליץ המדען הראשי שלא לקבל החלטות מכריעות בנוגע למבחנים שלהן השלכות לטווח הארוך, אלא לבדוק תחילה, במספר מצומצם של בתי ספר, כל מודל היבחנות שיוצע.
כמו כן, הוא הציע להקים צוות שילמד על הנעשה בעולם ויעמוד על מגמות הפיתוח החדשות בתחום ההערכה, ובתום שנתיים יגיש את המלצותיו למקבלי ההחלטות בעניין.
המדען הראשי לשעבר ציין כי גם ועדה בראשות מנכ"לית הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה) המליצה כי לפני החלת מתכונת ההיבחנות החדשה על כל בתי הספר יש לנסות תחילה להפעיל את המודלים במספר מצומצם של בתי ספר.
ההחלטה על תכנית ההיבחנות החדשה שהמשרד יישם, לוותה באי - הסכמות.
מלבד מסמך ההנחיות של צוות היישום האמור, לא נמצאו במשרד מסמכים המעידים על עבודת מטה כלשהי שנעשתה, כדי לבסס את ההחלטה המהותית לשינוי שיטת ההיבחנות.
לא נמצאו מסמכים המלמדים על ניתוח השוואתי של מודלים שונים שאמורים היו להיבחן לפני קבלת ההחלטה, לרבות השיטה שהשר לשעבר ביקש לקדם.
כמו כן, לא נמצאו מסמכים הנוגעים לבחינת עיתוי יישומה של תכנית ההיבחנות החדשה ולקשר שבינה לבין עקרונות הלמידה המשמעותית.
המנכ"לית לשעבר אישרה בתשובתה כי תהליך קביעת מודל בחינות הבגרות היה מלווה באי -הסכמות.
בשנה הראשונה ליישום הרפורמה לא היה השטח בשל לביצוען של ארבע בחינות בגרות חיצוניות בלבד.
היא ציינה שבעניין זה הצליחה הנהלת המשרד לשכנע את השר לשעבר שעל התהליך להיעשות באופן מדורג, בכמה פעימות ולאורך זמן ולא יהיה בו שינוי של מספר המקצועות שנבחנים עליהם אלא רק של מספר מועדי ההיבחנות לתלמיד.
משרד החינוך מסר בתשובתו שמדובר ברפורמה פדגוגית מעמיקה וככזאת היא תוכננה להתפרש על פני שנים ובכמה פעימות.
המשרד הפנה בתשובתו להודעת הדוברות על התכנית הלאומית ללמידה משמעותית.
לפי הודעה זו, השינויים בחטיבה העליונה ובתכנית ההיבחנות החדשה יתבצעו בשתי פעימות - האחת בשנות הלימודים התשע"ה והתשע"ו (ספטמבר 2014 - אוגוסט2016 ) שבמהלכן ייצור המשרד תשתית לריכוז מקצועות החובה בשלושה אשכולות דעת; והשנייה שבה ייקבע אופן ההיבחנות בכל אשכול באמצעות שיח משותף עם הגורמים הרלוונטיים (מנהלים, מורים, תלמידים והורים).
נוסף למקצוע ות החובה ייבחן התלמיד לכל היותר בשני מקצועות בחירה.
גם אם אין הס כמות ומדובר בתכנית ארוכת טווח, בסופו של דבר, לא נעשה השינוי הנדרש במתכונת בחינות הבגרות21: הפעימה הראשונה, אליה התייחסות בהודעת הדוברות, לא שינתה למעשה את הדרישה מהתלמיד להיבחן בבחינות הבגרות, בדומה למתכונת ההיבחנות שהייתה נהוגה עד אז, דהיינו בחינת בגרות רגילה בכל אחד ממקצועות הדעת, לעומת "החלוקה לאשכולות" בשלב הראשון שהיא חלוקה צורנית בלבד הבאה לידי ביטוי רק באופן הצגת הציונים בתעודת הבגרות ואין לה כל השלכה אחרת.
אשר לפעימה השנייה, נאמר בהודעת הדוברות כי טרם התקבלה החלטה בנוגע למתכונת הפעימה.
על כל פנים עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2017 (להלן- מועד סיום הביקורת), הנהלת המשרד כלל לא תכננה ולא דנה במהות הפעימה השנייה, לא קבעה לוחות זמנים לתחילת ביצועה ולא גיבשה הנחיות בהתאם.
יצוין כי גם המנכ"לית לשעבר אישרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה שהפעימה השנייה טרם תוכננה ובוצעה, וזאת אף שעל פי הודעת הדוברות היא הייתה אמורה להתבצע כבר בשנת הלימודים התשע"ז (ספטמבר 2016 - אוגוסט2017 ).
המשרד בתשובתו לא התייחס לסיבות להיעדר תכנון הפעימה השנייה ולא ציין אם בכוונתו לבצעה.
מחלוקת סביב מושגי היסוד של הרפורמה ומהותה: במסמך העקרונות מאוגוסט 2013 שגיבש המינהל הפדגוגי וכן בחוזר המנכ"ל מאוגוסט 2014 שהתבסס עליו, הוגדרה הלמידה המשמעותית כתהליך המזמן למידה המקדמת שישה תפקודים מרכזיים אצל התלמיד22 הנחוצים לו בחיים כבוגר במאה העשרים ואחת (להלן - תפקודי לומד).
המושג "תפקודי לומד", כמושג מרכזי לפיתוח התלמיד ולהטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר, אמור לבטא בין היתר את סף הידע שמבקשים להעביר לתלמיד בבית הספר ואת המיומנויות (בתחומי החשיבה, החברה, הרגש וכולי ) שמבקשים להקנות לו לצורך פיתוח עצמאות ויכולת התמודדות עם מצבי חיים שונים.
21 ,לפי חוקת הזכאות שעודכנה במסגרת הרפורמה יש שבעה מקצועות חובה לבגרות (אנגלית מתמטיקה, אזרחות, היסטוריה, תנ"ך, ספרות ועברית).
במסגרת בחינת בגרות אי כותית על התלמיד להיבחן בבחינה חיצונית במקצוע בחירה נוסף (והוא אף רשאי להרחיב למקצוע בחירה נוסף).
בשמונה מקצועות אלה מורכב הציון של התלמיד מבחינה חיצונית (שמשקלה 70% מהציון של התלמיד ) והערכה פנימית (משקלה30% מהציון של התלמיד), למעט במתמטיקה ואנגלית בהם נב חנים התלמידים בבחינה חיצונית ובציון הסופי מתחשב המשרד בציון המגן הבית ספרי.
22 תפקוד קוגניטיבי , תפקוד מטה קוגניטיבי , תפקוד בין -אישי, תפקוד תוך -אישי, תפקוד הכוונה עצמית בלמידה וניהולה ותפקוד חושי -תנועתי .
אף ש"תפקודי לומד" הוא מושג יסוד - המבטא רעיון מחולל שאמור היה לשמש עוגן רעיוני מרכזי ברפורמה - לא הייתה הסכמה בנוגע למשמעותו בקרב יחידות מטה המשרד.
כתוצאה מכך, הן מדברות מאז, כפי שעולה ממסמכיהן, בשפות פדגוגיות שונות בנוגע למהות השינוי שבמרכז הלמידה המשמעותית.
אגפי הגיל במינהל הפדגוגי משתמשים במונח "תפקודי לומד", המזכירות הפדגוגית משתמשת במונח "מיומנויות חשיבה", שפ"י (שירות פסיכולוגי -יעוצי) משתמש במונח "כישורי חיים" ומינהל תקשוב טכנולוגיה ומערכות מידע משתמש במונח "מיומנויות המאה ה -21 " (להלן- ארבע השפות הפדגוגיות).
השוני בשפות מבטא פער בהבנת התכלית של הלמידה המשמעותית ומשליך גם על התוצרים של כל אחת מיחידות המטה המובילות אותה ופוגע ברמת המובנות והבהירות של דרישות הרפורמה מהמורה בשטח.
ביוני 2016 , לאחר כשנתיים ממועד יציאתה של הרפורמה לדרך, ביקשה המנכ"לית לשעבר ממ"מ המדען הראשי23 .
"להבהיר את המושג "תפקודי לומד כחצי שנה לאחר מכן, בינואר 2017 , התקיים דיון שבו הציע מ"מ המדען הראשי להגדיר מחדש את המונח "תפקודי לומד" כדי שהמושג יובן באופן שווה בקרב כל הגורמים.
מאחר שמשתתפי הדיון לא הסכימו על ההגדרה המחודשת הונחה ההחלטה בנושא זה לפתחה של המנכ"לית לשעבר.
אולם עד מועד סיום הביקורת, כשלוש שנים לאחר תחילת יישום הרפורמה, עדיין לא הכריעה הנהלת המשרד בסוגיית המפתח של המושג "תפקודי לומד" ולא איחדה את ארבע השפות הפדגוגיות; משמעות הדבר היא שיחידות המטה מבינות באופן שונה את מושגי היסוד של הלמידה המשמעותית ואת מטרותיה והדרכים להשגתן.
גם המחליף של המנכ"לית לשעבר המנכ"ל המכהן מר שמואל אבואב (להלן - המנכ"ל הנוכחי) זיהה את אי-הבהירות בנוגע למושגי היסוד.
לשם כך הוא קיים ביוני 2017 דיון הנהלה בנושא ובסופו ציין כי "מעבר המערכת ללמידה משמעותית חסר בהירות וקונקרטיזציה".
המנכ"ל הנוכחי קבע שיש להבהיר מחדש שלושה מושגי יסוד: דמות הבוגר, דמות המורה ומאפייני ההוראה.
עמדת המנכ"ל הנוכחי הדגישה את הקושי לקדם את הלמידה המשמעותית בהיעדר הבהרה והסכמה בנוגע למושגי היסוד של הרפורמה.
23 בתחילת2016 החליף ד"ר איתי אשר את פרופ' עמי וולנסקי, והוא מכהן בתפקיד ממלא מקום של המדען הראשי של משרד החינוך.
מהאמור לעיל עולה שמשרד החינוך המשיך לקדם את יישום הרפורמה בלי שהתמודד במידה מספקת עם הנושא ובלי שצלח את אחד השלבים החשובים בתכנון רפורמת הלמידה המשמעותית - הגעה לידי הסכמה בין כל בעלי העניין בנוגע להגדרת מטרות הרפורמה ומושגי היסוד העומדים בבסיס השינוי הפדגוגי שהרפורמה אמורה לחולל.
כך נוצר היעדר מיקוד וטשטוש המשמעויות של מטרות הרפורמה ושל האופן שבו יש להשיגן.
המנכ"לית לשעבר ציינה בתשובתה כי "תהליך של שינוי מחייב ניהול אי הסכמות מתוך תהליך מודע המכבד ובסוף מקבל החלטות".
עוד ציינה כי באותה העת היא החליטה שלא לשנות את המושגים השונים של יחידות המטה מכמה סיבות; בין היתר, כדי לא לגרום לבלבול וחוסר יציבות בקרב דרגי השטח וליצור חוסר רצון לחכות עד סיום שלב א' וכן בשל היעדרה של "אמת אחת למושגי היסוד הפדגוגיים".
אשר לקביעת המנכ"ל הנוכחי שיש להב היר מחדש את שלושת מושגי היסוד, טענה המנכ"לית לשעבר כי שני המושגים הראשונים אינם רלוונטיים ללמידה משמעותית.
גם המשרד ציין בתשובתו כי יישום רפורמה בכלל ורפורמה פדגוגית בפרט מלווה באי -הסכמות ובהתנגדויות, בייחוד כאשר אחד השינויים המרכזיים העומדים בליבה של הרפורמה - שינוי דרכי הוראה, למידה והערכה - מחייב גם שינוי תודעתי וביצועי פרקטיקות הוראה "מאחורי דלת הכיתה".
בנוגע ל"תפקודי לומד" ציין המשרד כי אין מדובר בארבע שפות שונות או חופפות אלא בהיבטים המשלימים את הדיבור על למידה משמעותית.
עם זאת, יש לציין כי במסמכים שכבר מוטמעים בשטח בשנה האחרונה מופיע המושג "מיומנויות".
משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד החינוך כי אם מטה המשרד היה מבסס, כבר בשלב התכנון, עקרונות ברורים למהותה של רפורמת הלמידה המשמעותית, הוא היה יכול לגייס לה הסכמה ותמיכה רחבה יותר ולאורך זמן מצד גורמים בתוך המשרד ומצד בעלי עניין מחוצה לו.
מנגד, ביטוי למשמעות של אי-ההסכמה והחשש שעדיין מרחף על עתידה וכיווניה של הרפורמה, כשלוש שנים לאחר יציאתה לדרך, עולה גם מאי- הסכמה של שני המנכ"לים - המנכ"ל הנוכחי והמנכ"לית לשעבר - החלוקים בדעותיהם בדבר מושגי היסוד של הרפורמה; מצב זה הוא עדות נוספת לאי-הבהירות הקיימת בנוגע למושגי היסוד ולהיעדר הבניה אחידה ובהירה שלהם כבר משלב התכנון הראשוני של הרפורמה, ואי-הבהירות מחלחלת לשטח ומעכבת את המשך הטמעת מרכיביה של הרפורמה בשטח.
חסר בתרגום המדיניות למרכיבים אופרטיביים .
השלב האחרון הנדרש בתהליך התכנון, לפי המדריך הממשלתי, הוא תרגום המדיניות למטרות, ליעדים, למדדים ולתקנות תקציביות בנות ביצוע כדי 776 |דוח שנתי 68ג .
להבטיח שהתכנית על כל היבטיה לא "תיבלע" בפעילות השוטפת.
כמו כן, יש לבחור כלי מדיניות המתאימים לדרכי התערבות יעילות, להגדיר משימות ולקבוע את לוחות הזמנים לביצוען.
נדרש גם לתת תוקף מחייב למסמך המדיניות באמצעות אימוצו בהחלטת ממשלה או בהחלטת שר.
לצד מסמך המדיניות הסופי יהיה קובץ הנחיות לביצוע המוסכם בעיקר על הגופים (או היחידות) שיעסקו בביצוע ההנחיות.
הקובץ יעגן את הפעולות הנדרשות, את חלוקת האחריות, את לוחות הזמנים, את מנגנוני המעקב על היישום ואת אופן ניהול התקציב.
אולם נמצא כי גם בשלב זה בתהליך התכנון, דהיינו תרגום המדיניות למרכיבים אופרטיביים, החסיר המשרד מרכיבים מרכזיים והוא גם לא עיגן אותה בהחלטת ממשלה.
להלן הפרטים: אי-קביעת לוחות זמנים: לבד מחוזר המנכ"ל מאוגוסט 2014 ומסמכי הצהרת כוונות וכיוונים של יחידות המטה יצאה הרפורמה לדרכה ללא מסמך פעולה שקבע יעדים, משימות לטווח קצר ו ארוך, לוחות זמנים לביצוען ומנגנון דיווח ובקרה.
הנהלת המשרד אף לא בחנה אפשרות ליישום הדרגתי של הרפורמה ולא קבעה לשם כך סדרי עדיפויות (נושאים או שלבים ברצף החינוכי שראוי להתחיל בהם).
היא החליטה להחיל את הרפורמה כמקשה אחת על כל בתי הספר בכל שכבות הגיל, מתחילת שנת הלימודים התשע"ה, וזאת בלי שתחזיק בתמונת מצב הנוגעת למידת הבשלות והמוכנות של כל בתי הספר למהלך זה.
המנכ"לית ל שעבר מסרה בתשובתה כי תכנון הרפורמה הוגדר מלכתחילה בשלבים כדי לא להקשות יתר על המידה על דרגי השטח ולתת להם זמן להתארגן, ללמוד ולהטמיע באופן מדורג את כל חלקי הרפורמה.
גם המשרד ציין בתשובתו כי "מדובר ברפורמה פדגוגית מעמיקה וככזאת היא תוכננה להתפרש על פני שנים, תוך כדי פעימות" והפנה בעניין זה להודעת הדוברות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמנכ"לית לשעבר כי לביצוע רפורמה כה רחבת היקף נדרש תכנון רב -שנתי וקביעת לוחות זמנים לביצוע שלביה השונים.
תכנון רב -שנתי וקביעת לוחות זמנים כאמור יאפשרו לגזור את התקציבים וכוח האדם הנדרשים ולעקוב אחר ההתקדמות בהשגת יעדי הרפורמה.
היעדר כלי מדיניות מתאימים לדרכי התערבות יעילות: על פי המדריך הממשלתי בחירת כלי ביצוע המדיניות מחייבת חשיבה על דרכי התערבות חדשות העשויות להתגלות כיעילות יותר מהדרכים הקיימות.
בחירת כלי ביצוע מתאימים ליישום המדיניות תכלול איתור חלופות, בחינתן ודירוגן, ורצוי שתיעשה במסגרת תהליך מובנה לבחינת חלופות שיקיף את מגוון דרכי ההתערבות הקיימות ויהיו מעורבים בו גם גורמים שיהיו אחראים ליישום ההחלטות.
אולם במסגרת גיבוש התכנית לקידום הלמידה המשמעותית בחר משרד החינוך להתבסס על דרכי הביצוע הקיימות, דהיינו בעיקר על המדריכים ועל המפקחים הכוללים במחוזות ועל שגרת עבודתם (ראו להלן בפרק "חסמים בהטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר"); והכול בלי שקבע קריטריונים להערכתם, ניתח את מידת האפקטיביות שלהם לקידום הלמידה המשמעותית, בחן חלופות להשגת יעדי הרפורמה ושיתף בהחלטה גורמי מחוז ושטח האחראים ליישום הרפורמה.
היעדר תקציב ייעודי: מבנה תקציב המדינה משקף את סדרי העדיפויות של הממשלה.
בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 , נקבע כי בתקציב יצוינו סכומי הוצאה, וכי הסכומים יחולקו לסעיפי תקציב, תחומי פעולה ותכניות.
ספר התקציב כולל ארבע רמות פירוט של ה וצאה תקציבית 24 .
הגורם המרכזי בהחלטה על שינוי תקציב בשלוש הרמות הנמוכות יותר הוא הנהלת המשרד הממשלתי25 '.
בהוראת תקנון, כספים ומשק מס1.
- "חוק התקציב השנתי- כללי" - צוין כי תקציב המדינה הוא כלי מרכזי המשמש את הממשלה ביישום סדרי העדיפויות שלה, כי התקציב ה וא אבן יסוד לפעילותם של משרדי הממשלה ויחידותיהם השונות, וכי "חריגה ממנו אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין".
אף שההוראות הנכללות בהוראה האמורה אינן עוסקות בתקצוב רפורמה דווקא, אלא בתקצוב פעילות ממשלתית באופן כללי, ניתן לומר שכוחן יפה, ואולי אף ביתר שאת, כשמדובר בתקצוב של רפורמה נרחבת כרפורמת הלמידה המשמעותית26.
במדריך הממשלתי צוין כי רמת התקנות התקציביות מאפשרת לעגן בספר התקציב תכנית באופן שיאפשר לנהל אותה כהלכה ולבצע מעקב ובקרה נאותים אחר מימוש התקציב שהוקצה ליישום סעיפיה.
עוד צוין במדריך כי תקציב תכנית שאינו מפורט, ייבלע במהרה בפעילות השוטפת של המשרד הממשלתי.
לגבי הרפורמה, יש אפשרות לעגן את התוספת התקציבית הכרוכה ביישומה בהחלטת ממשלה על מתן תוספת כאמור מתקציב המדינה.
יצוין כי משרד מבקר המדינה העיר בעבר למשרד החינוך כי עליו לדאוג לתקצוב תכניות מערכתיות שהוא מגבש ומאשר, "כדי שתהיה להן תכלית" 27.
24 רמת הסעיף התקציבי, המפרטת את התקציב של המשרד הממשלתי; רמת התחום התקציבי, המפרטת את התקציב הנוגע לכל תחום מתחומי הפעילות של המשרד הממשלתי; רמת התכנית התקציבית, המפרטת את התקציב ליישום התכניות הנוגעות לתחומי הפעולה השונים של המשרד הממשלתי; רמת התקנה התקציבית, המפרטת את התקציב לביצוע הפעולות השונות הנוגעות לכל תכנית.
25 החלטה של הממשלה על תוספת תקציב למשרד מסוים (או הפחתה מתקציבו) ברמת סעיף ההוצאה מתקבלת בהתאם לסדרי העדיפויות של הממשלה בחודש אוגוסט בכל שנה.
26 ראו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 סעיף 2 )(גוכן סעיף 11 העוסק בשינויים בתקציב.