HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מנהל אגף הבטיחות מיולי 2009 עולה כי לאגף יש רשימות רק של צוברי גז המוגדרים "מתקני גז שאינם לצריכה עצמית", כלומר נפח קיבולם מעל 10 טון באזור מגורים או מעל20 טון באזור תעשייה או חקלאות, שלהם נתן מנהל הבטיחות היתרים.
כמו כן עולה מהמסמך כי לאגף אין מידע על צוברי גז המוגדרים "מתקני גז לצריכה עצמית".
עוד עולה מאותו מסמך שספקי הגז מסרבים להעביר לאגף את רשימות צוברי הגז, וכי האגף מסתפק בנוגע לצוברים הללו רק בבדיקות מדגמיות ואקראיות של מפקחיו.
משרד האנרגיה הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר ובמרץ 2013 כי מאחר שמשרד התמ"ת הוא שהעניק את הרישיונות לאותם צוברים, והמידע עליהם נמצא בידיו, הוא המשרד שאמור לרכז את רשימות המידע.
עוד הוסיף משרד האנרגיה שהוראות הבטיחות לצוברי הגפ"ם נאכפות מדגמית על פי מידע המתקבל במהלך ביקורות האגף, בין השאר מסוכנויות הגז.
לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מדובר בצוברי גפ"ם שקיבלו אישור ממשרד התמ"ת, מן הראוי שמשרד האנרגיה ומנהל הבטיחות, המופקדים על בטיחות מערך הגפ"ם ובעלי הסמכות למתן רישיונות והיתרים לספקי הגז ולחידושם, ידרשו מספקי הגז את מלוא המידע על הצוברים, הן אלה שבבעלותם והן אלה שאינם בבעלותם אך מקבלים מהם גפ"ם.
על משרד האנרגיה ועל מנהל הבטיחות להימנע מלתת את הרישיונות ואת ההית רים או להימנע מלחדשם כל עוד לא העבירו הספקים הללו את מלוא המידע הנדרש.
מן הראוי שמשרד האנרגיה ומנהל הבטיחות גם יַתנו את מתן הרישיונות בהתחייבות הספקים לבדוק בצוברים את הבדיקות המתחייבות ובהגשת דיווחים תקופתיים עליהם.
על המשרד לשקול נקיטת אמצעי אכיפה כמתאפש ר בחוק, כדי להבטיח את מילוי הדרישות שבתנאי הרישיונות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, למשרד התמ"ת ולמשרד להגנ"ס כי למרות מאמציהם ופעולותיהם בשנים 2011 ו- 2012 להסדרת משק הגפ"ם, הם לא הצליחו להשיג מידע שלם, מרוכז ומהימן על צוברי הגז הפרוסים ברחבי הארץ והמוגדרים מתקני גז לצריכה עצמית.
בשל היעדר מידע זה נמנע מהגופים המוסמכים לממש את אחריותם: ממשרד האנרגיה נמנע פיקוח שיטתי ומסודר על בטיחותם של צוברים אלו, ומהמשרד להגנ"ס - קיום ביקורות על עסקים או על גופים העוסקים (או נחשדים כעוסקים) בחומרים מסוכנים 32 , לרבות גפ"ם.
כך עולים הסיכונים להתרחשות אירועי גפ"ם על מגוון תוצאותיהם הקשות.
רשויות מקומיות , לסרב לתתו, ]בנייה[ בהתאם לתקנות התכנון והבנייה, "ועדה מקומית רשאית לתת היתר לתקנו, לשנותו, להתלותו או לבטלו.
וכן להתנות בו תנאים, ובין השאר בענינים אלה:.
מערכת איוו, תאורה, ביוב וניקוז, התקנת מעליות, אספקת מים, גז וחשמל, רשת ]אוורור[ ר תקשורת, מיתקנים לאצירת אשפה וסילוקה ומיתקנים לבטיחות אש".
עוד נקבע בתקנות אלה נייח למערכת לאספקת גז]גז[ כי "לא יותקן מכל[33] לפי תקנות אלה אלא באישורו של מפקח עבודה".
בנוסף, בהתאם לתקנות התכנון והבניה (היתר לעבודה מצומצמת), התשס"ג - 2003 , .
32 סעיף16 בחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג- 1993 .
33 "מערכת לאספקת גז" מוגדרת בחלק כ' בתקנות אלה כ"מערכת לאספקת גפ"מ הכוללת מכל גז וצינורות אספקה מהמכל לדירות בבנין".
משרד האנרגיה והמים 247 .
לעבודה מצומצמת אלא אם כן עשה מבקש ההיתר כל אלה.
לבקשה]בנייה[ "לא יינתן היתר להתקנת מכל גז נייח, קיבל אישור מפקח עבודה לעשות כן".
עיריית ירושלים : ממכתב חבר מועצת העיר ירושלים למנכ"ל משרד התמ"ת ממאי 2012 עולה, בין השאר, כי בידי הרשויות המקומיות ובידי משרד התמ"ת, שהיה ממונה על מתן האישורים להטמנת הצוברים, "אין רשימה מסודרת ומדויקת של מיקומי צוברי הגז שהוטמנו קודם לשנת 2003 "; אשר לירושלים, "ההערכות הגסות מדברות על מעל 5,000 צוברי גז שהוטמנו ללא היתר ברחבי העיר" (ההדגשה במקור).
מנתוני משרד האנרגיה עולה שבתחום השיפוט של עיריית ירושלים פועלים כ -33 צוברי גז המוגדרים "עסקים טעוני רישוי".
1 בתוספת לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה- 1995 , מוגדר עסק של אחסון גז, למעט לצריכה עצמית כהגדרתה בחוק הגז, "עסק טעון רישוי".
יוצא מכך שצוברי גז באזור מגורים שקיבולם המרבי הכולל עולה על 10 טון גז וצוברי גז באזור תעשייה או חקלאות שקיבולם המרבי עולה על 20 טון גז טעונים רישוי לפי חוק רישוי עסקים.
מכתבו זה של חבר המועצה נכתב לאחר הודעת נציגת היועץ המשפטי של עיריית ירושלים בסוף מרץ 2009 (לוועדה לתיקון ליקויים שעלו בדוח ביקורת פנימית מפברואר 2007 ) שלעירייה לא היה מיפוי של צוברי גז; ולאחר שבנובמבר 2010 קבע יו"ר ועדת הביקורת דאז של מועצת העיר, כי שום גוף עירוני לא מיפה את צוברי הגז בעיר, ו"אין שיתוף פעולה בין העירייה ו בין חברות הגז.
ובפועל, אין שום אכיפה בנוגע לצוברים הפועלים ללא היתר".
ביולי 2011 דיווח מנהל המחלקה לאיכות הסביבה בעיריית ירושלים למנכ"ל העירייה ש"חברות הגז אינן מעוניינות להעמיד לרשות העירייה את המידע אודות רשימת הצוברים".
משרד מבקר המדינה העלה בבדיקותיו באגף לקידום עסקים שבעיריית ירושלים, שבמועד סיום הביקורת בנובמבר 2012 עדיין לא היה בידי העירייה מידע שלם ומהימן על צוברי הגז ברחבי העיר, ובכלל זה על הצוברים טעוני הרישוי שפעלו ללא רישיון עסק.
העירייה לא נקטה פעולות אכיפה כלפי ספקי הגז, לרבות שימוש בסמכויות הנתונות לה בחוק התכנון והבנייה ובחוק רישוי עסקים ובתקנותיהם, כדי לקבל מידע בדבר הצוברים שבבעלותם.
מנכ"ל עיריית ירושלים, מר יוסי היימן, הודיע למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 , כי בבדיקות שנעשו לעומת עיריות אחרות "מצאנו כי תמונת המצב בירושלים זהה לתמונת המצב לכלל הרשויות ]משותפות[ במדינה כולה, וכי הבעיות בהן נתקלת עיריית ירושלים בנושא המקומיות.
במקביל למאמצנו בנושא, חשוב שתתקיים פעולה ברמה הממשלתית אשר תאלץ את חברות הגז, לחשוף את הנתונים שברשותן, ולפעול להוצאת היתרי בניה".
בפברואר 2013 הודיע מנכ"ל העירייה למשרד מבקר המדינה, בין השאר, שהעירייה החלה לפתוח הליך רישוי מקוצר (על בסיס היתר לעבודה מצומצמת כהגדרתו בתקנות התכנון והבנייה) כדי לעודד את ספקי הגז להוציא היתרי בנייה.
לדבריו, "בחודש האחרון קיבלנו רשימות של יותר מ- 2,000 צוברי גז של חלק מהחברות, עם פרטי מיקומםבמרחב העירוני.
מיפוי זה יעניק שליטה ובקרה על תפרושת הצוברים, ויהווה כלי חשוב במיוחד בעתות חירום".
עיריית חיפה : ביולי 2006 דיווח ראש עיריית חיפה, מר יונה יהב, בישיבת בנושא היתרי ]בעירייה[ מועצת העיר, ש"נושא צוברי הגז לא קיבל עד היום טיפול הולם בנייה כנדרש ע"פ חוק.
מצב זה מאפיין מרבית הערים בארץ והינו תוצאה של התנהלות חברות הגז שעשו דין לעצמן ולא פעלו להוצאת האישורים הנדרשים".
להערכתו, ספקי גז, שלחלקם אין היתרי בנייה כנדרש על פי חוק התכנון והבנייה ותקנותיו, הטמינו באזורי מגורים ובאזורי 248 דוח שנתי64א .
מסחר ותעשייה בחיפ ה רבתי כ- 2,000 צוברי גז.
בישיבת מועצת העירייה במאי 2008 עדכן ראש העירייה את הערכתו הקודמת ואמר כי בשטח שיפוטה של העירייה הותקנו כ- 3,000 צוברי גז שלא כדין, חלקם על אדמה ציבורית; וכי בשנת 2007 הוגשו180 בקשות למתן היתר בנייה לצוברי גז, ומהן אושרו 95 בלבד.
ביולי 2009 דיווח ראש העירייה בישיבת מועצת העיר, כי רק ל-120 מתוך 222 .
הצוברים שאיתרה העירייה הוצאו היתרי בנייה מנתוני עיריית חיפה עולה, שלאגף הרישוי והפיקוח בעירייה היה במועד סיום הביקורת מידע על כ-395 צוברי גז.
ל-95 מהם לא היה היתר בנייה, וספקי הגז אף לא הגישו בקשות לקבלת היתר ל-77 .
מתוכם סגנית ומ"מ ראש עיריית חיפה ומחזיקת תיק מינהל הנדסה, תא"ל (מיל') חדווה אלמוג, מסרה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , כי בשנים האחרונות שלחה עיריית חיפה התראות לספקי הגז (לחברות ולמנהליהן) שיינקטו נגדם הליכים פליליים בגין בני יה ללא היתר.
בעקבות ההתראות הללו הוגשו בקשות להיתרים לצוברים הקיימים, וכך יש היתרי בנייה ל- 297 מתוך402 צוברים שאישר משרד התמ"ת; שאר הצוברים נמצאים בהליכי אישור או בהליכי אכיפה.
לדבריה, קשה להתחקות אחר מיקומם של הצוברים המוטמנים בשטחים ציבוריים פתוחים.
משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות ירושלים וחיפה כי עליהן להביא לידי כך שספקי הגז ימשיכו לתת את מלוא המידע על מיקומי הצוברים הטמונים בתחומי שיפוטן ויגישו בקשות להיתרי בנייה לכל צוברי הגז הפועלים ללא היתר.
משרד מבקר המדינה מעיר גם שעל העיריות להשלים את מיפוי צוברי הגז שבתחומי שיפוטן, ואם יש צורך, עליהן להשתמש בסמכויות האכיפה הנתונות להן כלפי ספקי הגז ולשקול נקיטת צעדים משפטיים ככל שיתחייב.
אכיפה מינהלית בתוספת לתקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי - בטיחות גפ"מ), התשס"ג - 2003 , נקבעו עברות34 שבגינן מושת קנס מינהלי קצו ב בסכום של 5,000- 2,000 ש"ח.
משרד מבקר המדינה העלה בנוגע לחלק מהעברות שמצא אגף הבטיחות בשנים 2008 -2011 , כי חלף זמן רב מעת מציאת העברה ועד הטלת הקנס בגינה: מ-504 ימים ועד 2,196 ימים, וכי פערי הזמן - בנוגע לכל העברות - עלו בתקופה זו במידה ניכרת: כ-161 ימים בממוצע בשנת 2008 וכ- 280 ימים בממוצע בשנת 2011 - עלייה של כ-74% .
משרד האנרגיה הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , ש"על פי הנחיות הלשכה המשפטית אין להטיל קנס מינהלי ללא .
בשל ]היועץ המשפטי של האגף[ מיצוי החקירה, סיומה ובחינת טיב הראיות על ידי התובע מצוקת כוח ".
]התיקים[ אדם סיום החקירות בכל תיק מתארך מעבר לזמן סביר ברוב .
34 עברות כגון איסור עיסוק בגז ללא רישיון; הפעלת מ חסן גפ "ם ומחסן עזר בלא אישור; ביצוע עבודות הקשורות בגפ"ם שלא באמצעות מועסקים בעלי הכשרה מתאימה; מילוי, הולכה, הובלה, אחסון ומכירה של מכל גפ"ם שעליו סימון של ספק אחר, בכפוף להיתר לפי כל דין; אי -עמידה בדרישות התקן הישראלי החל על כל מכל המיועד לאחסון גפ"ם.
משרד האנרגיה והמים 249 .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה שבמסגרת הצורך להגביר את פיקוחו ואת אכיפתו על ספקי הגז, עליו לשקול את הפעולות הנדרשות מצדו למיצוי החקירות ולזירוז ההליכים המשפטיים, כדי למנוע שיהוי בהטלת קנסות על עברות מינהליות.
כך תועצם יכולת המשרד להרתיע את העבריינים ולאכוף את הוראות הבטיחות במשק הגפ"ם.
התקן והמצָבה של כוח האדם באגף פיקוח ובטיחות 1.
ממסמכי אגף משאבי אנוש במשרד האנרגיה ממרץ 2012 עולה כי תקן כוח האדם של אגף פיקוח ובטיחות (להלן - התקן) פחת מ-62 משרות35 בשנת 2008 ל-24 משרות בשנת 2012 .
מצבת כוח האדם פחתה אף יותר: מ -24 משרות בשנת 2008 ל-20 משרות בשנת 2012 .
ממסמכי האגף מיוני 2009 ומינואר 2012 עולה שאמנם במצבת כוח האדם היו רשומים 21 עובדים, אך שמונה מהם36 .
לא היו פעילים בשל ניהול הליכים משפטיים נגדם יצוין כי מלבד הפיקוח על בטיחות מערך הגפ"ם עסק האגף בשנים 2008 -2012 גם בפיקוח על מתקני דלקים וחשמל.
במאי 2012 הסביר מנהל אגף הבטיחות דאז למשרד מבקר המדינה כי באגפו יש מצוקת כוח אדם, וזאת בשל אי -איוש חלק מן התקנים, בשל איוש חלק מן התקנים בעובדים מוגבלי פעילות (ראו לעיל) ובשל יחס לא הולם בין התקינה ובין היקף העבודה הנדרש מהאגף.
ביוני 2012 אימץ מנכ"ל משרד האנרגיה מבנה ארגוני חדש למינהל הדלק והגז, שהציעה חברת ייעוץ חיצונית.
המבנה החדש כלל אמנם 37.
5 משרות, אך תקן האגף בתוכו הסתכם בהיקף של כ -24.
בספטמבר 2012 אישרה נציבות שירות המדינה את בקשת המשרד לשינוי המבנה הארגוני של מינהל הדלק והגז, הכולל גם את האגף, לרבות הוספת 4 משרות לאגף, "בכפוף למקור תקציבי".
סגן נציב שירות המדינה, מר מוטי אהרוני, מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2013 , כי המלצת הייעוץ החיצונית היא בגדר המלצה, והיקף המשרות המאושרות למשרד הוא בסמכות אגף התקציבים על פי חוק התקציב.
משרד מבקר המדינה מעיר שמנכ"ל משרד האנרגיה לא דרש מיפוי של מטלות אגף הבטיחות כמפקח על בטיחות מערך הגפ"ם במשק.
כמו כן הוא לא דרש ניתוחי עיסוקים37 וחקר עבודה של האגף - כל זאת בהת ייחס למספר מתקני הגפ"ם ולתדירות הפיקוח והבקרה עליהם המחויבת בחוק.
יצוין שהמשרד לא היה יכול למפות את מטלות האגף בנושא המתקנים הפירטיים מאחר שמספרם אינו ידוע.
בהיעדר בדיקות וניתוחים מקצועיים אלה, ייתכן שהתקן שאימץ המנכ"ל מצומצם מן הנדרש להיקף המטלות, ואין בו כדי למנוע אירועי גפ"ם וכדי לשמור על שלום הציבור.
ובכללן משרה של מרכזת תלונות גפ"ם ופניות הציבור 36 .
משרד מבקר המדינה לא בדק נושאים הכרוכים בהליכים שבחקירת המשטרה או בבתי המשפט 37 ( ניתוח עיסוקים job analysis ,) כולל איסוף שיטתי של נתונים על כל עיסוק או תפקיד בארגון הגדרת מטרתו בארגון והגדרת הדרישות מעו בד הארגון.
תיאור העיסוק כולל גם את פירוקו למטלות ולמטלות משנה.
ניתוחי עיסוקים ותיאורי תפקידים משמשים כלי עזר לניהול, ובייחוד לניהול כוח אדם, ומשמשים להגדרת צורכי כוח אדם (תקנים), בהתחשב בהיקף הפעילות בכל עיסוק, ולקביעת התקן הנדרש (ראו גם משרד הפנים, המינהל לשלטון מקומי, היחידה לכוח אדם 250 דוח שנתי64א .
משרד מבקר המדינה העלה כי למרות הביקורות הקודמות 38 שפרסמו מבקרי המדינה, ואף שחלפו כ-23 שנים מאז חקיקת חוק הגז, עד מועד סיום הביקורת טרם הותקנו תקנות לרישוי ספקי הגז.
עדיין קיימים ליקויים בתהליך היישום של מתן האישורים, ההיתרים והרישיונות שהוציא משרד האנרגיה בתחום בטיחות הגז בשנים 2008 -2012 .
כמו כן קיימים ליקויים ביישום סדרי הפיקוח והבקרה שקבעו משרד האנרגיה וגופי פיקוח ואכיפה אחרים.
במצב זה גוברים הסיכונים להתרחשות אירועי גפ"ם, הגורמים לפגיעות גוף, ואף למוות, ולנזקי רכוש.
על משרד האנרגיה, הממונה על הבטיחות במערך הגפ"ם, להקפיד שספקי הגז ובעלי הרישיונות לעסוק בגפ"ם יגישו לו את כל המסמכים הנדרשים לשם בדיקת בקשותיהם לקבלת ההיתרים, האישורים והרישיונות ממנהל הבטיחות.
עליו להגביר את אמצעי הפיקוח והבקרה על כל בעל י הרישיונות והאישורים, כדי למזער את הסיכונים להתרחשות אירועי גפ"ם.
יתר על כן, על המשרד לוודא שלאגף הבטיחות מוקצים משאבים די הצורך לפיקוח על ספקי הגפ"ם - גם על מי שמחזיקים בהיתרים ובאישורים הדרושים ובעיקר על מי שלא טרחו לקבלם ופועלים שלא על פי החוק וכללי ה בטיחות.
תחום הגפ"ם כרוך בסיכונים לנפש ולרכוש, ועל משרד האנרגיה, ובכלל זה מנהל הבטיחות מוטלת האחריות להבטיח את שלום הציבור ואת שלמות קניינו.
ברשויות המקומיות, קובץ ניתוח עיסוקים ותיאורי תפקידים בשלטון המקומי (התשנ"ג- 1992.
) 38 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53 ב( 2003 '), בפרק "פיקוח ואכיפה על בטיחות הטיפול בגז", עמ 802-803 ; ודוח שנתי47 ( 1997 ), בפרק "פיקוח ואכיפה של בטיחות הטיפול בגז", עמ' 686- 687.
משרד האנרגיה והמים 251 .
תחנות הדלק בישראל נחלקות לשלושה סוגים עיקריים: (1 ) תחנות דלקציבוריות8, .
המוכרות דלק לכל דורש; (2) תחנות דלקפנימיות9, הנמצאות בקיבוצים, מושבים, מפעלים וחברות ומספקות דלק לגוף שבו הן פועלות, ולא אמורה להתבצע בהן פעילות מסחרית; (3 ) תחנות דלקזעירות, ששטחן קטן ומספר עמדות התדלוק בהן אינו עולה על שתיים, ולא מתבצעת בהן פעילות מסחרית מלבד תדלוק.
נוסף על תחנות הדלק המורשות הללו קיימות תחנות דלק שהוקמו ללא היתר בנייה ואין להן רישיון עסק והן מוכרות דלק לציבור בניגוד לחוק (להלן - תחנות דלק פירטיות).
בשנת 2003 פרסםמבקר המדינה 10 דוח העוסקבטיפולם של משרדי הממשלה והרשויות המקומיות בתחנות דלק פירטיות.
בישראל קיימות כ-1,100 תחנותדלק ציבוריות, מאות תחנות דלק פנימיות , ולפי הערכת משרד מבקר המדינה, כמאה תחנות דלק פירטיות11 .
רוב תחנותהדלק הפירטיות מוכרות סולר המאוחסן במכלים עיליים.
לפיכך ניתן להקים תחנות כאלה ולהעבירן למקום אחר בקלות ובתוך זמן קצר.
הן נמצאות בעיקר בצמתים מרכזיים וביישובים בדרום הארץ ובצפונה.
חלק מהתחנות מוקמות בסמוך לבתי מגורים , בתי עסק12 או חצרות ואף בתוכם; חלקן מוסתרות וקשה להבחין בהן.
להלן תמונות של כמה תחנות דלק פירטיות: .
7 ,בנושא מפגעי בטיחות בתחנות דלק ראו מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנים 2011 -2012 ', עמ357.
8 לפי תקנות רישוי עסקים (אחסנת נפט), התשל"ז-1976 , תחנת תדלוק ציבורית היא "אתר לאחסנת נפט למכירה לציבור לשם תדלוק רכב או למטרות אחרות, לרבות תחנת תדלוק פנימית שכמות הנפט המאוחסנת בה עולה על 100 מ"ק[מטר קוב".
] 9 לפי תקנות רישוי עסקים (אחסנת נפט), התשל"ז-1976 , תחנת תדלוק פנימית היא "אתר לאחסנת נפט לתדלוק רכב לצריכה עצמית ובכמות שאינה עולה על 100 ]מטר קוב[ מ"ק".
10 ,ראו מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה, שנת 2003 ', עמ145 .
11 לגופי הפיקוח אין מיפוי מדויק של תחנות הדלק הפנימיות ותחנות הדלק הפירטיות.
משרד מבקר המדינה ביצע אומדן המבוסס על בדיקת מסמכים בגופי הפיקוח ועל סיורים ברחבי הארץ.
12 מגרש מכוניות, מכולת וכד'.
שם הדוח: שם הדוח: הטיפול בתחנות דלק פירטיות ובתחנות דלק פנימיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 .
תחנת דלק בחצר בית תחנת דלק על כביש ראשי בסמוך לבתי מגורים משרד האנרגיה והמים 287 .
תחנת דלק בתוך בית עסק תחנת דלק נגררת 288 דוח שנתי64א .
הפעלתתחנות דלק פירטיות עלולה לחשוף את הציבור לסיכונים ולפגוע בסדר הציבורי, זאת מכמה היבטים: בטיחות - סכנה לחיי אדם במקרה של שרפה או פיצוץ ובשל אי-שמירת מרחק בטיחות מנקודות רגישות (מצבורי גז, מבני מגורים); בריאות - שאיפה של אדי דלק; איכות הסביבה - זיהום מי תהום, אוויר, קרקע ונחלים; תחבורה - התחנות ממוקמות בצמתים או ליד צירי תנועה, ללא כל התחשבות בתחבורה ובניגוד לתכניות המחייבות בשטח (ראו להלן את הפרק "התשתית הנורמטיבית"); צרכנות - היעדר פיקוח על איכות הדלק הנמכר.
נוסף על כך הפעלת תחנות דלק פירטיות גורמת הפסדים כספיים לרשויות המדינה בשל אי -תשלום מסים ואגרות המתחייבים מהפעלת התחנה, וכן נגרמים הפסדים כספיים עקיפים לבעלי תחנות דלק מורשות.
בחודשים אפריל-אוקטובר 2012 בדקמשרד מבקר המדינה את הטיפול של משרד האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) בתחנות דלק פירטי ות ובתחנות דלק פנימיות בשנים 2008 - 2012 .
בדיקות השלמה נעשו בגופים האלה: ה משרד להגנת הסביבה, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה13 (להלן- משרד התמ"ת), משרד המשפטים, משרד הפנים, מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), רשות המים, רשות המסים בישראל, משטרת ישראל, נציבות הכבאות וההצלה14 וכמה רשויות מקומיות15 וועדות מקומיות לתכנון ולבנייה16.
תכנית מתאר ארצית לתחנות תדלוק, תמ"א 18 , מסדירה אתתכנון תחנות הדלק וקובעת את מקומן.
מטרת תכנית מתאר ארצית לתחנות תדלוק היא, בין השאר, לקבוע אילו שירותים ניתן לספק בתחנה ומה ניתן לבנות בה וכן למנוע מפגעי תחבורה, בטיחות וסביב ה.
באוגוסט 2006 קיבל תוקף שינוי4 לתמ"א 1817 (להלן- תמ"א 18 ), המחליף את תמ"א18 .
הקודמתחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), נותן לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדה המקומית) סמכויות אכיפה בתחום השיפוט שלה.
הוועדה המקומית פועלת מכוח חוק התכנון והבנייה והתקנות שהותקנו על פי ו ומכוח התכניות התקפות, ובהן תמ"א 18 ,והיא ממונה על מתן היתר בנייה לתחנות דלק ועל הפיקוח על הבנייה.
היחידה לפיקוח על הבנייה שבמשרד הפנים מסייעת לוועדה המקומית בייזום פעולות פיקוח, אכיפה וחקירה.
13 'החליטה הממשלה על שינוי שמו של המשרד ל"משרד הכלכלה" (החלטה מס29 .
) "בדוח זה יכונה המשרד "משרד התמ"ת 14 מפברואר 2013 .
היחידה נקראת הרשות הארצית לכבאות והצלה 15 ;עיריית רהט; המועצה המקומית חורה; המועצה המקומית לקייה; המועצה מקומית בוקעאתה המועצה המקומית מר'אר.
16 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רהט; הוועדה המרחבית לתכנון ולבנייה גליל מזרחי; הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שמעונים.
17 שינוי4 לתמ"א 18 מגדירשני סוגים נוספים של תחנות תדלוק: (א) תחנת תדלוק זעירה, המאופיינת בשטח קטן, מוגבלת לשתי עמדות תדלוק ולא נעשית בה פעילות מסחרית מלבד תדלוק.
(ב) תחנת תדלוק לצריכה עצמית - המיועדת לציבור לקוחות מוגדר ולא לאספקת דלק לציבור הרחב.
משרד האנרגיה והמים 289 .
הרשות המקומיתמופקדת על אכיפת חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן- חוק רישוי עסקים).
על רשות הרישוי18 לבדוק במסגרת הליכי רישוי העסק אם המבנה שהעסק ינוהל בו נבנה על פי היתר בנייה ואם השימוש בו תואם את התכניות החלות על השטח על פי דין 19.
צו רישוי עסקים קובע כי תחנת דלק היא עסק טעון רישויעל פי חוק רישוי עסקים, לא תיתן רשות הרישוי רישיון לעסק טעון רישוי , אלא אם כן ניתן לכך אישור מוקדם ממי שהוסמך לכך על ידי השרים הנוגעים לעניין: השר להגנת הסביבה - כדי להבטיח את איכות הסביבה ברמה נאותה ולמנוע מפגעים ומטרדים; שר התחבורה והחברה הלאומית לדרכים בישראל - כדי להבטיח כי דרכי הגישה לתחנה מרווחות ובטוחות דיין ללקוחות ועוד; השר לביטחון הפנים - לשם מניעת סכנות לשלום הציבור ובכלל זה שוד והתפרצות ולשם קיום הוראות חוקיות של נציבות הכבאות וההצלה; שר התמ"ת - כדי להבטיח את בטיחותם של הנמצאים במקום העסק או בסביבתו.
סמכויות האכיפה בתחום תחנות הדלק מבוזרות בין כמה משרדי ממשלה ורשויות.
היועץ המשפטי לממשלה קבע20 בדיון שקיים ביולי2001 בנושא "אכיפת החוק על תחנות דלק פירטיות", כי "מבחינה משפטית אין מניכיום [ עה שמשרד התשתיות הלאומיות- משרד , כאחראי על משק הדלק, יהיה אחראי על אכיפת החוק על תחנות הדלק ]האנרגיה והמים הפירטיות".
עם זאת, לדברי שר האנרגיה21 , "פעילות הליבה כנגד התחנות הלא רשומות אינה נמצאת בסמכות משרד האנרגיה, אלא בידי גורמי ]תחנות דלק פירטיות[ .
אכיפה שונים רק מנגנון יעיל של אכיפה משולבת המשלב את כל גורמי האכיפה.
יצליח למגר את התופעה".
מינהל הדלק והגז (להלן - מינהל הדלק) שבמשרד האנרגיה הוא המאסדר (רגולטור) בתחום משק הדלק.
חוק משק הדלק (איסור מכירת דלק לתחנות מסוימות), התשס"ה -2005 (להלן- חוק משק הדלק), קובע לאילו תחנות דלק מותר לספק דלק.
על מינהל הדלק מוטל, בין היתר, לאכוף על ספקי הדלק את האיסור למכור דלק לתחנות שאינן ברשימת התחנות שקבע ופרסם.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ביזור סמכויות האכיפה בתחום תחנות הדלק והאחריות המיניסטריאלית של משרד הא נרגיה בנושא משק הדלק, על משרד האנרגיה להוביל את המאבק נגד תחנות דלק פירטיות בשיתוף כלל גופי הפיקוח הנוגעים בדבר 22 .
אם המשרד סבור כי גופי הפיקוח הללו אינם משתפים פעולה כראוי, עליו ליזום החלטת ממשלה או שינוי חקיקה כדי להסדיר נושא זה.
18 לפי חוק רישוי עסקים, רשות הרישוי ברשות המקומית היאראש הרשות המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך.
19 בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה-1995 (להלן - צו רישוי), נקבע כי עסק טעון רישוי גם למטרת קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבנייה ולשירותי הכבאות וההצלה.
20 ,ראו מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה, שנת 2003 ', עמ156 .
21 מתוך מכתב שכתב שר האנרגיה לשר לביטחון הפנים באוגוסט2012.
22 המשרד להגנת הסביבה, משרד התמ"ת, המשרד לביטחון הפנים, משרד הפנים, משטרת ישראל, ממ"י, הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה.
עבודת מטה שלמשרד האנרגיה .
במאי 2010 קיימומנכ"ל משרד האנרגיה ועובדים בכירים במשרדו ישיבה בנושא הקשיים באכיפת חוק משק הדלק על תחנות דלק פירטיות.
בישיבה נאמר כי למשרד אין מיפוי של תחנות אלה, אין מקומות לאחסון מכלי הדלק והמשאבות הנתפסים בעת פשיטות על התחנות, המשרד אינו משתמש בכל הכלים שהחוק מעמיד לרשותו ותחום אכיפת חוק משק הדלק מוזנח.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי טיפולו בתחנות הדלק הפירטיות לקוי כפי שבא לידי ביטוי בישיבה האמורה לעיל.
להלן שלוש דוגמאות לכלים ניהוליים ולפעולות הנדרשים לעבודה יעילה של המשרד בתחום זה: 1.
תכנית עבודה : מינהל הדלק שם לו למטרה למגר את הפשיעה בתחום הדלק באמצעות חקיקה, פיקוח ואכיפה.
אגף הפיקוח והבטיחות במשרד האנרגיה (להלן - אגף הפיקוח) אחראי בין היתר לפיקוח על תחנות דלק (לרבות נקיטת פעולות נגד תחנות דלק וספקי דלק בלתי חוקיים).
כדי לבצע פיקוח ואכיפה יעילים על תחנות דלק פירטיות, על המשרד להכין תכנית עבודה שבה מוגדרים מטרות ויעדים, תפוקות ארגוניות, מדדים להשגת היעדים, אבני דרך מרכזיות ולוח זמנים רבעוני, ולהקצות לכל אלה תקציב ומשאבים.
(א) בפרק בתכנית העבודה של מינהל הדלק הדן במאבק בעבריינות נקבעו יעדים כלליים, כגון מעקב ובקרה שוטפים וקיום שימוע לספקי דלק לתחנות דלק פירטיות; לא נקבעו בה יעדים ברורים ומדידים לפעולות אכיפה יזומות נגד ספקי דלק לתחנות דלק פירטיות ולפעולות פיקוח על תחנות כאלה.
על ביצוע יעדיי מינהל הדלק ממונים מפקחים.
משנת 2009, בעקבות בירור תלונות שהוגשו למשטרה נגד שמונה מעובדי אגף הפיקוח (כמחצית ממפקחי האגף)23 , סמכות החקירה של שישה מפקחים נשללה לפרק זמן ממושך ושני עובדים בכירים באגף פרשו.
השלילה עמדה בעינה במועד סיום הביקורת - אוקטובר 2012.
בתשובת משרד האנרגיה למשרד מבקר המדינה מינ ואר 2013 (להלן- תשובת משרד האנרגיה) נמסר, כי נוכח הצמצום במצבת כוח האדם המאושרת לבצע חקירות "בוודאי שלא ניתן לקבוע 'תוכנית עבודה לאכיפה בתחום הפיראטי '.
מדובר על משימה רצינית בתחום המודיעין והחקירה ]ו[ לא ניתן ולא נכון להגדיר משימה זו כיעד מחייב".
עוד מסר המשרד כי "עם זאת, נכון הוא כי ככל גוף אכיפה, גם המשרד נאלץ לקבוע סדרי עדיפויות באכיפה, ובעניין זה נותן המשרד קדימות לאכיפת החוק בתחומים בהם הוא גורם האכיפה היחיד.
וכן בתחומים בהם קיימת סכנה מוחשית מיידית ורחבה לחיי אדם, היינו - בטיחות הגז, שם הסכנה גבוהה לאין שיעור, ומצויה בכל בית ".
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אגף הפיקוח במשרד האנרגיה אינו מתפקד באופן מלא ושיכולת האכיפה שלו נפגעה 24 .
עוד עולה כי מאז חקיקת חוק משק הדלק בשנת 2005 לא ביקש משרד האנרגיה מנציבות שירות המדינה להגדיל את מצבת כוח האדם באגף הפיקוח בעקבות חוק זה25 .
על משרד האנרגיה לפעול כדי לאפשר תפקוד מלא ויעיל של האגף.
התלונות שהוגשו אינן קשורות לפיקוח על תחנות דלק פירטיות 24 ,"בעניין תפקוד אגף הפיקוח בנושא הגפ"מ ראו את הפרק "בטיחות מערך הגז הפחמימני המעובה עמ' 240.
25 בעניין זה ראו את הפרק "בטיחות מערך הגז הפחמימני המעובה", עמ' 248.
משרד האנרגיה והמים 291 .
)(ב בישיבה האמורה לעיל, ממאי 2010, הוחלט כי משרד האנרגיה יכין תכנית עבודה לפעולה עם המשטרה ויפעל על פיה.
עד מועד סיום הביקורת באוקטובר 2012 לא הוכנה תכנית עבודה כאמור.
הכשרת עובדים: כדי להבטיח פיקוח ב רמה נאותה נדרש משרד האנרגיה להכשיר את עובדי האגף לפיקוח למילוי הוראות החוק ולאכיפתו.
נמצא כי ההכשרה האחרונה בתחום תחנות הדלק הפירטיות שקיבלו העובדים הייתה בשנת 2001 - לפני יותר מעשור ולפני חקיקת חוק משק הדלק בשנת 2005 - ורק ארבעה מ-15 העובדים המקצועיים המועסקים באגף כיום השתתפו בהכשרה זו.
לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר הכשרה מקצועית בתחום תחנות הדלק הפירטיות מוריד מיעילותן של פעולות הפיקוח והאכיפה נגד תחנות אלה.
על משרד האנרגיה להכשיר את עובדי אגף הפיקוח לאכיפה של חוק משק הדלק.
נהלים : כדי שיהיה אפשר להוציא את חוק משק הדלק מן הכוח אל הפועל, נדרשים נוהלי עבודה הקובעים את הפעולות שייעשו לשם ביצוע המשימות.
נהלים כאלה אמורים לפרט את הצעדים שעל המפקחים לנקוט כדי לקבוע אם בוצעה עברה, את דרכי הפעולה לאכיפת החוק, ואת הפעולות הנדרשות להטלת עיצום כספי.
הביקורת העלתה כי משרד האנרגיה לא קבע נוהל עבודה לאכיפת חוק משק הדלק, אף שהחוק נחקק שבע שנים לפני מועד הביקורת, לא נקבעו הפעולות שעל פקחי המשרד לבצע כשהם מגלים תחנת דלק פירטית, ואין נוהל להטלת עיצום כספי בהתאם לחוק.
בתשובתו מסר משרד האנרגיה כי את הפעולות להטלת עיצומים כספיים ולגבייתם הוא ביצע בלי נוהל כתוב.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי במצב המתואר לעיל, שבו לא קיים נוהל עבודה והכשרת העובדים לוקה בחסר, יש קושי ליישם את החוק ולוודא שהטיפול של פקחי האגף בתחנות הדלק הפירטיות אחיד ונעשה כראוי.
לפיכך על המשרד להכין נוהלי עבודה בהקדם ולפעול לפיהם.
פעולות פיקוח בלתי מתואמות .
,משרד האנרגיה, המשרד להגנת הסביבה ומשטרת ישראל מפעילים, כל אחד בנפרד אגפי פיקוח המבצעים סיורים בשטח.
רבות מתחנות הדלק הפירטיות נמצאות במקומ ות מרכזיים ומאוכלסים, ולכן קל יחסית לגלותן.
(א) המרחבים של משרד האנרגיה, שהם יחידות השדה שלו, נחשפים למידע על תחנות דלק פירטיות בישיבות צוות אכיפה מצומצם26 .
אגף הפיקוח נחשף למידע על תחנות פירטיות בסיורים שהוא מקיים לאכיפת החוקים שבאחריותו.
אולם, כפי שצוין בדיון שהתקיים במשרד במאי 2010 .
, אין בנמצא מיפוי של תחנות דלק פירטיות .
צוות זה כולל נציגי גופי פיקוח ומטרתו להגביר את התיאום ביניהם 292 דוח שנתי64א .
)(ב המשטרה הירוקה, שהיא זרוע האכיפה והפיקוח העיקרית של המשרד להגנת הסביבה, מקיימת גם היא סיורים בשטח.
אף שבמהלך העבודה השוטפת אנשיה מגלים תחנות דלק פירטיות, הנהלת המשרד להגנת הסביבה אינה מבקשת מהם לרכז את המידע ולהעבירו אליה.
(ג) בשנת 2012 ביצעהמשטרת ישראל סקר על תחנות דלק פירטיות במחוז הדרום.
המידע לא הועמד לרשות גופי הפיקוח האחרים27 .
במכתב שהעבירה המשטרה למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 נכתב כי בתחנות המשטרה הטריטוריאליות28 קיימת תמונת מצב מדויקת לגבי תחנות דלק פירטיות הנמצאות בתחום פעילותן.