HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
22 בג"ץ7142/97 מועצת תנועות הנוער בישראל נ' שר החינוך התרבות והספורט, נב(3) ', עמ 433, (1998.
) 23 ביקורות השטח שנעשו בשנים אלה נעשובמוסדות הגדולים והבינוניים כביקורת אקראית או כביקורת יזומה (ביוזמת האגף).
:שם הדוח משרד החינוך - הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בשנת 2012 נעשו33 ביקורות שטח במוסדות גדולים ובינוניים שבהם למדו 8,726 תלמידים זכאים מכלל 71,583 התלמידים הזכאים במוסדות הגדולים והבינוניים ( 12.
2% בלבד מהתלמידים במוסדות אלה).
בשנה זו נעשו אפוא ביקורות שטח לגבי 51.
בלבד מהתלמידים הזכאים במוסדות התורניים הנתמכים בשנת 2013 נעשו87 ביקורות שטח במוסדות גדולים ובינוניים שבהם למדו 24,942 תלמידים זכאים מכלל 69,635 התלמידים הזכאים במוסדות הגדולים והבינוניים ( 35.
8% בלבד מהתלמידים במוסדות אלה).
בשנה זו נעשו אפוא ביקורות שטח לגבי 63.
4% בלבד מהתלמידים הזכאים במוסדות התורניים הנתמכים.
לדעת משרד מבקר המדינה, עקב הוראה זו עלולים המוסדות האמורים לנצל לרעה את מערך התמיכות.
יתר על כן, ההוראה נוגדת את הכללים שנקבעו בנוהל שר האוצר, והיא ניתנה ללא היוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה חרף היותה שינוי מהותי, התליה או ביטול, בלי שנקבע מערך בקרה חלופי הולם ובלי לשתף את מנהל האגף, האחראי להפעלה התקינה של האגף.
זאת ועוד, גם לאחר העברת האחריות לביצוען של ביקורות השטח למשרד החינוך, לא חידשה חשבות המשרד את ביצוען של ביקורות השטח על המוסדות הבינוניים והגדולים.
יתר על כן, מנהל האגף לא דרש מחשבות משרדו לחזור ולבצע ביקורות השטח על מוסדות אלה, ולא התריע בפני הנהלת משרדו ובפני היועץ המשפטי לממשלה על אי ביצוען.
יוער כי לחלק מהמוסדות הגדולים והבינוניים יש כמה סניפים ברחבי הארץ, וביקורות השטח מבוצעות אפו א רק בסניפים הקטנים של מוסדות אלה .
ישיב ה א' : האגף תומך ב-726,5 תלמידים הלומדים בישיבה24 , ובשנת2013 קיבלה הישיבה תמיכה בסך 33 מיליון ש"ח בגין תלמידים אלה .
בשנת 2013 בוצעה ביקורת בסניף מודיעין עילית בלבד, שם לומדים 99 תלמידים, שהם1.
7% מהתלמידים הנתמכים.
מכאן שלישיבה מוענקים עשרות מיליוני שקלים, אף שהבקרה, שעל פיה נקבעת זכאותה של הישיבה לקבל כספים, נעשית רק על שיעור קטן מתלמידיה.
' ישיבה ב : האגף תומך ב-1,446 תלמידים הלומדים בישיבה, ובשנת 2013 קיבלה הישיבה תמיכה בסך 10.
1 מיליון ש"ח בגין תלמידים אלה.
בשנת 2013 בוצעה ביקורת בסניף בית שמש בלבד, שם לומדים 18 תלמידים, שהם1.
2% מהתלמידים הנתמכים.
מכאן שלישיבה מוענקים מיליוני שקלים, אף שהבקרה, שעל פיה נקבעת זכאותה לקבל כספים, נעשית רק על שיעור קטן מתלמידיה.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה דרך פעולה זו של מטה התמיכות, המרוקנת למעשה מתוכן את מערך ביקורות השטח על המוסדות, מונעת ממנו למלא את ייעודו וסוטה מהדרך שהותוותה על פי חוק יסודות התקציב, פסיקת בג"ץ ונוהל שר האוצר.
שם הדוח: משרד החינוך - הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה רואה בחומרה גם את דרך פעולתה של חשבות משרד החינוך, שלא חידשה את ביצוען של ביקורות השטח על המוסדות הבינוניים והגדולים גם לאחר שהועברה לה האחריות לכך.
משרד מבקר המדינה מעיר למנהל האגף - שמשנודע לו, לפחות ביוני 2012 , דבר אי-קיומן של ביקורות השטח במוסדות הגדולים והבינוניים וכן נודע לו שנוהל שר האוצר לא נאכף הלכה למעשה - היה עליו להתריע ולהצביע בפני מנכ"ל המשרד ושר החינוך ובפני הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים על המשמעויות הנלוות לכך - דבר שהוא לא עשה במשך תקופה נוספת ש ל כשנתיים.
משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים שהוא נציג היועץ המשפטי לממשלה, שהיה עליו לגלות יותר מעורבות בהליך שהיה שותף לו, בהיבטים של פיקוח ובקרה על התמיכות במוסדות התורניים, ולדרוש ממטה התמיכות לקבל עדכון בעניין אופן עריכתן של ביקורות השטח, מה שהיה מאפשר לו להתריע בפני מטה התמיכות ובפני היועץ המשפטי לממשלה על הפסקת הביקורות האמורה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 ציין סגן החשבת הכללית במשרד האוצר: "אנו שוללים לחלוטין את עמדת המבקר בכל הנוגע לפיקוח של החשב הכללי על המוסדות הנתמכים לפי מספר משתתפים.
החשב הכללי עוסק בסוגיית הפיקוח ובקרה על המוסדות התורניים ללא הרף תוך השקעת משאבים רבים - ניהוליים וכספיים - לטובת הפעלת בקרה מיטבית וזאת למרות הלחצים השונים מצד גורמים כאלה ואחרים, ומהווה, ממש כך, שומר הסף האחרון להבטחת השימוש בכספי התמיכה שמעבירה המדינה.
בתוך כך נדגיש, שעל אף שלא מדובר בתמיכת האגף למוסדות תורניים, כי מתוך מחויבותו להבטחת שימוש נאות ותקין בתקציב המדינה, החשב הכללי הינו הגורם היחיד שפעל המתוקצבת במאות מיליוני ש"ח מתקציב ]ברשת חינוך מסוימת[ לביצוע ביקורת עומק המדינה, על אף שהוא אינו הגורם האחראי לפיקוח על פעילות הרשת ועל אף הרגישות הרבה הכרוכה בפעילות זו, ביקורת שהעלתה ממצאים חמורים ובעקבותיה נעשית עבודה מאומצת להסדרת פעילות הרשת.
הנוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן נמצא בבחינה ובדיקה על ידי גורמי הממשלה הרלוונטיים מעל 4 שנים.
במסגרת תהליך תיקון הנוהל.
הוסכם כי עריכת ביקורות מלאות במוסדות גדולים ובינוניים אינה ישימה .
וממצאיה חסרי משמעות לאור גודלם של המוסדות ומשך ]ההדגשה במקור[ הזמן הנדרש להשלמת הליך זיהוי פרטני של מאות תלמידים, המעמיד בספק את אפקטיביות הביקורת ואת אמינותה.
לאור זאת הוחלט כי נכון יהיה לערוך ביקורות מדגמיות.
גובש מתווה מתודולוגי שעל בסיסו הוכנה טיוטת נוהל לביצוע ביקורת מדגמית במוסדות גדולים ובינוניים".
סגן החשבת הכללית הוסיף כי "לא מדובר בשינוי של נוהל אלא ביישומו בלבד ההדגשה[ במקור] .
ניתן לערוך שינוי בנוהל רק בהתקיים הכללים שנקבעו.
בחוק יסודות התקציב (חובת היוועצות החלה על שר האוצר ופרסום ברשומות) ובענייננו לא תיקן שר האוצר את הנוהל ולכן לא חלה חובת ההיוועצות.
לאור האמור, הקביעה כי היה על החשב הכללי להיוועץ במשרד המשפטים בעת יישום הנוהל אינה נכונה, משפטית ומהותית.
סגן החשכ"ל ציין גם בתשובתו כי טיוטת דוח הביקורת ]ההדגשה לא במקור[ " שעשה משרד מבקר המדינה מתעלמת מהעובדה שביקורות השטח הן רכיב אחד במערך הפיקוח והבקרה על המוסדות התורניים, הממוקד אך ורק בבדיקת מספר התלמידים משרד החינוך 825 .
:שם הדוח משרד החינוך - הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ,הנוכחיםבעוד שביקורות העומק הנערכות בגופים אלה בודקות את כלל ההיבטים הכספיים בפעילות הגופים ואת עמידתם בכל הוראות החוק והוראות המינהל הנגזרות מהיותם גופים נתמכים.
משרד החינוך השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 : "בשנים 2012 -2011 נערכה עבודת מטה בנושא נהלי הביקורות והתמיכות.
בין היתר, נדונה סוגית הביקורות המדגמיות ונדרשנו להמתין לפרסום נוהל התמיכות המתוקן ברשומות.
מסיבות שלא תלויות בנו עדיין לא הסתיים הליך גיבוש הכללים".
הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים מסר בתשובתו מדצמבר 2014 כי "נקבע כי]בחוק יסודות התקציב[ שר האוצר יקבע בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה נוהל שלפיו יוגשו ויידונו בקשות של מוסדות ציבור לקבלת תמיכה מתקציב המדינה".
הממונה ציין כי "מעורבותו של היועץ המשפטי לממשלה בתחום התמיכות הנה חריגה ביחס למעורבותו מכח חוק בפעולות אחרות של משרדי הממשלה הנוגעות למימון ותקצוב.
זאת, נוכח הכרתו של המחוקק ברגישות המיוחדת של חלוקת כספים לעידוד פעילות של מוסדות ציבור, שככלל, אינה מחויבת לפי חוק, ומהווה ביטוי למדיניות השר והנהלת המשרד בתחומים שונים".
בעניין אי-קיום בקרות שטח במוסדות הגדולים והבינוניים מסר הממונה: "הרקע להפסקת הביקורת היה, למיטב ידיעתנו, ביקורת ציבורית על אופן הפעלת הביקורות, שנעשתה, במספר מקרים בודדים, תוך העדר רגישות מספקת למניעת פגיעה בשגרת הלימוד במוסדות.
במסגרת תהליך תיקון הנוהל הכללי החל משנת 2011 , תהיות אשר לאפקטיביות של בדיקות אלה כפי שנהגו עד כה.
לפיכך, דובר בדיונים שהתקיימו.
על יצירת מנגנונים של ביקורת מדגמית".
עוד הוסיף הממונה: "בכל מקרה, כפי שגם נכתב בטיוטת הדו"ח, לא נערכה התייעצות עמנו אשר להפסקת הביקורות, אלא נודע לנו עליה בדיעבד.
הבנו אז כי מדובר בהפסקה זמנית, לצורך חידוד נהלים וכיוצא בכך.
רק לאחרונה, לפני מספר שבועות, נודע לנו באקראי כי הביקורות לא התחדשו.
אנו מצטרפים לביקורת בעניין זה, וסבורים כי אין להפסיק את הביקורות במוסדות התורניים הבינוניים והגדולים".
בינואר 2015 מסרה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) למשרד מבקר המדינה: "אנו סבורים כי הדוח מטיל על נציג היועץ המשפטי לממשלה מטלות שהן מעבר לתחום אחריותו המוכרת.
מקומו של היועץ המשפטי לממשלה בתהליך התמיכות מתמקד בייעוץ לעניין התקנת מבחני התמיכה.
בנוסף, במסגרת תפקידו כמייעץ לממשלה כולה בכלל התחומים, עוסק היועץ המשפטי לממשלה, באמצעות נציגו, גם בייעוץ שוטף בשאלות משפטיות הנוגעות לתמיכות.
בנוסף, עוסק היועץ המשפטי לממשלה גם בהסדרת הנורמות הנוגעות לתמיכות".
המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הוסיפה: "אכן, במקביל לתפקידים האלה, אנו מעורבים גם בהיבטים נוספים הנוגעים לפיקוח ובקרה.
אולם, בשום פנים ואופן איננו מקבלים קביעה לפיה תפקידנו להחליף את מנגנוני הבקרה הקיימים, קרי החשב הכללי ואנשי המשרד התומך, בבקרה על התמיכות או להוות מנגנון אוכף.
כך אכיפת קיומן של ביקורות שטח אינה מצויה כלל ועיקר במסגרת תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה".
שם הדוח: משרד החינוך - הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדי נה רואה בחומרה את החלטת מטה התמיכות בחשכ"ל, שנתנה בעל פה, להפסיק את ביקורות השטח על המוסדות הבינוניים והגדולים ואת התמשכות התהליך לקביעת המתודולוגיה לעריכת ביקורת מדגמית (ראו להלן); כתוצאה מכך לא נעשית במשך יותר משלוש שנים ביקורת על הימצאותם של תלמידים ברו בם של מוסדות גדולים ובינוניים.
לדעת משרד מבקר המדינה לא ניתן לקבל את טענתו של סגן החשבת הכללית כי מדובר ביישומו של נוהל בלבד, ולפיכך לא היה צורך בהיוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה.
בפועל בוטלו ביקורות השטח על מוסדות גדולים ובינוניים או למצער הותלו למשך כמה שנים.
מדובר בשינוי מהותי שהצריך לפעול באותה דרך, כנקבע בנוהל, כלומר להתייעץ עם היועץ המשפטי לממשלה.
תשובת הממונה על התמיכות במשרד המשפטים, שהוא נציג היועץ המשפטי לממשלה - בעל הסמכות המשפטית בעניין, לא חלקה על כך.
זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי ביקורות השטח הן אמצעי בלעדי לבדיקת נוכחותם של תלמידים במוסדות התורניים, שהתמיכה להם ניתנת על פי מספרם של תלמידים אלה.
על כן אי -ביצוען בחלק ניכר מהמוסדות מעקר את יעילותה של הבקרה על השימוש בכספי תמיכות אלה.
אשר לביצוע ביקורות עומק במוסדות התורניים הנתמכים, לר בות בדיקת עמידתם בכל הוראות החוק והוראות המינהל הנגזרות מהיותם גופים נתמכים, משרד מבקר המדינה מציין כי דווקא בשנים 2013 -2011 חלה ירידה ניכרת בהיקף ביקורות העומק שביצע החשכ"ל במוסדות אלה25.
זאת למרות תרומתן של ביקורות העומק לבקרה הכוללת על המוסדות האמורים.
לדעת משרד מבקר המדינה דווקא הרגישות המיוחדת של חלוקת הכספים לעידוד הפעילות של מוסדות ציבור - שבעטיה נקבע בחוק תפקיד ייחודי ליועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע לקביעת מבחני התמיכה, לקביעת נוהל התמיכות, להיבטים נוספים של פיקוח ולמתן ייעוץ שוטף - וכמו כן עקרונות טוהר המידות, החיסכון והיעילות מחייבים גישה שונה.
על הגורמים המעורבים בנושא התמיכות במשרד המשפטים למלא את תפקידיהם על בסיס גישה יוזמת ולא להסתפק בגישה תגובתית, המבוססת על המתנה לפנייה אליהם או למידע המגיע אליהם.
בכך הם יוכלו למלא ביתר יעילות את תפקידיהם כשומרי הסף על תקינות ההוצאה הציבורית.
אי-עדכון נוהלי ביקורות השטח 1.
באפריל ובמאי2011 התקיימו במטה התמיכות בחשכ"ל דיונים שעסקו בשינויים מוצעים בנוהלי ביקורות השטח במוסדות התורניים ובקביעת שיטה מדגמית לביצוע ביקורות שטח.
בדיונים אלה השתתפו בעלי תפקידים בחשכ"ל, לרבות סגן בכיר לחשכ"ל, המשמש רכז מטה התמיכות, הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים - כנציג היועץ המשפטי לממשלה, נציגי האגף ונציגי משרדי הרו"ח.
11 הפיץ סגן החשכ"ל מסמך שכותרתו "עיקרי השינויים בנהלי ביקורות השטח במוסדות תורניים".
במסמך נקבע כי "במוסדות בינוניים (300-151 תלמידים) וגדולים (מעל301 תלמידים) ספירת .
25 " בעניין זה ראו בפרקפיקוח משרד האוצר על המוסדות", בהמשך דוח ביקורת זה.
:שם הדוח משרד החינוך - הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 התלמידים תהיה מדגמית", וכי שיטת המדגם תיקבע בהתייעצות עם הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
בביקורת עלה שעד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2014, ויותר משלוש שנים מאז מועד הדיונים במטה התמיכות וההחלטות בנושא, לא קבע החשכ "ל כללים לביצוע ביקורת שטח מדגמית במוסדות הגדולים והבינוניים .
מטה התמיכות גם לא דיווח על כך לממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים.
משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים , שהיה עליו לגלות יותר מעורבות בהליך שהיה שותף לו, בהיבטים של פיקוח ובקרה על התמיכות במוסדות התורניים, וכי היה עליו לדרוש ממטה התמיכות עדכון בעניין קביעת השיטה המדגמית לעריכת ביקורות שטח עד לקבלת מענה מספק.
מנהל האגף מצדו לא פנה לממונים עליו להתריע על אי קביעת כללים לביצוע ביקורת שטח מדגמית במוסדות הגדולים והבינוניים.
סגן החשבת הכללית ציין בהקשר זה בתשובתו כי "מהמועד שהושגה הסכמה בין כלל הגורמים המעורבים על מתווה מוסכם לפיקוח ובקרה על מוסדות תורניים, עוד לפני שהנוהל המתוקן נחתם ופורסם ברשומות (כאמור, נובמבר 2014 ), נעשית עבודה אינטנסיבית עם הלמ"ס לעדכון הנוהל לביצוע ביקורת שטח מדגמית והתאמתו לתיקון לנוהל".
בפברואר 2015 מסר סגן החשבת הכללית כי הסתיים גיבוש הכללים לביצוע של ביקורות מדגמיות וכי בקרוב יתחילו הביקורות המדגמיות במוסדות בהם מעל 300 תלמידים.
הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים מסר בתשובתו: "לענין הסדרת הביקורות המדגמיות: .
היינו שותפים לדיונים במסגרתם אף גובשו טיוטות מבוססות-סטטיסטית של כללים לביקורות מדגמיות, שהיו מוסכמות עלינו ברמה העקרונית.
מאחר והוחלט, לאחר בחינה, כי הכללים לא יכללו בנוהל הכללי אלא תיקבע בו הסמכה עקרונית בלבד לכך (כפי שאכן בוצע), לא היינו מודעים לאי השלמת התהליך ויישומו.
אנו מקבלים את ההערה בדבר הצורך בחידוש הביקורות והשלמת הכללים לבדיקות מדגמיות, ונפעל לשם כך".
מטה התמיכות עסק גם במציאת אמצעי טכנולוגי שיאפשר לוודא כי התלמידים הזכאים לתמיכה אכן נוכחים במוסדות.
בדיונים שנזכרו לעיל, שהתקיימו כאמור באפריל ובמאי 2011 , הוחלט לבחון את פעולתה של מערכת נוכחות ביומטרית בקרב מוסדות שיהיו מוכנים לכך, בכפוף לאישור משרד המשפטים.
מערכת כזאת מאפשרת מעקב אחר נוכחותם של כל תלמידי המוסד, ועקב כך היא יכולה לשמש תחליף לביקורת מדגמית במוסדות הגדולים והבינוניים.
עוד בסוף שנת 2011 נתן הממונה על התמיכות במשרד המשפטים אישור לביצוע הניסוי.
ואולם עד למועד סיום הביקורת טרם הוחל בביצוע הניסוי לבחינת מערכת הנוכחות האמורה, אף שעברו יותר משלוש שנים מאז הוחלט במטה התמיכות על ביצועו.
שם הדוח: משרד החינוך - הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שאמצעי טכנולוגי יכול לסייע לפיקוח מלא או מדגמי, ראוי שמטה התמיכות, משרד החינוך ומשרד המשפטים יקדמו את ביצוע הניסוי ועל פי תוצאותיו יבחרו באמצעי לביצוע הביקורות במוסדות הגדולים והבינוניים.
סגן החשבת הכללית מסר בתשובתו: "יש להדגיש כי הגורם האחראי על נושא דיווח הנוכחות במוסדות התורניים הוא משרד החינוך.
על כן הסמכות והאחריות לקביעת מתכונת דיווח הנוכחות וקידום פתרון טכנולוגי כזה או אחר לצורך קבלת דיווחים אמינים הן שלו.
עוד נבהיר כי לעמדתנו סוגיית הזיהוי הביומטרי הינה סוגיה משקית בעלת היבטים פוליטיים שראוי שתבחן בהיבטים רחבים של כלל מוסדות המדינה, והיא אינה בתחום אחריותו של אגף החשכ"ל.
אגף החשכ"ל יקדם כל החלטה בנושא שתתקבל על ידי שר החינוך".
משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על החשכ"ל לסיים את הדיונים במציאת אמצעי טכנולוגי או למסור את הסוגיה לטיפולו ש ל משרד החינוך.
אמצעי טכנולוגי יכול לסייע לפיקוח על נוכחותם של התלמידים במוסדות - תחום שהוא באחריותו של מטה התמיכות.
החשכ"ל גם לא עדכן את האגף ואת היועץ המשפטי לממשלה, שהיו שותפים לדיונים אלה, על אי-הפעלת הניסוי לבחינת מערכת הנוכחות הביומטרית בקרב מוסדות שיהיו מוכנים לכך.
מהאמור לעיל עולה כי במשך יותר משלוש השנים האחרונות נתח נכבד מתמיכות האגף למוסדות הגדולים והבינוניים, שנאמדו בשנת 2012 בכ-500 מיליון ש"ח ובשנת 2013 בכ-275 מיליון ש"ח, אינו מבוקר באמצעות ביקורות שטח לבדיקת נוכחותם של התלמידים שבגינם זכאים המוסדות התורניים לתמיכה.
מטה התמיכות החליט להפסיק את ביקורות השטח בלי שנועץ עם הממונה על מבחני התמיכות כנציג היועץ המשפטי לממשלה, כמתחייב מן הדין.
משרד מבקר המדינה מעיר למטה התמיכות בחשכ"ל, לחשבות משרד החינוך, לממונה על מבחני התמיכות כנציגו של היועץ המשפטי לממשלה - האמורים לשמש שומרי הסף ולהבטיח כי הקצאת תקציבי המדינה לגופים נתמכים נעשית באופן תקין ואחראי, ועל פי חוק - כי במעשיהם ובמחדליהם הם אפשרו מצב של היעדר פיקוח מספק על רובם של מוסדות הלימוד התורניים במשך תקופה ארוכה.
מבקר המדינה מעיר גם למנהל הא גף על כך שהוא לא גילה יותר מעורבות בתהליכים שהיה שותף להם.
יודגש כי היעדר הבקרה באמצעות ביקורות השטח עלול להביא לבזבוז כספי ציבור, לפגיעה בעקרונות השוויון, ולחשש לפגיעה בטוהר המידות.
משרד החינוך והחשכ"ל נדרשים לפעול לאלתר לחידוש ביקורות השטח במוסדות הגדולים והבינוניים.
כמו כן, על הגורמים המעורבים - מטה התמיכות ומשרד משרד החינוך 829 .
:שם הדוח משרד החינוך - הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 החינוך- בהתייעצות עם הממונה על התמיכות כנציגו של היועץ המשפטי לממשלה לגבש בהקדם את שיטת הבקרה המדגמית הרצויה ולקדם, במידת הצורך ובכפוף לבדיקה, את הפתרון הטכנולוגי לביצועה.
על הממונה על מבחני התמיכות במשרד המשפטים כנציגו של היועץ המשפטי לממשלה לוודא כי הבקרה על מערך התמיכות נעשית על פי החוק והכללים המחייבים ובאופן סדיר ויעיל.
תוצאות ביקורות השטח בשנת 2013 1.
על פי התיקון הראשון לנוהל, השיעור המרבי המותר של תלמידים חסרים בעת ביקורת הוא 15% במוסדלימוד תורני שמספר ה תלמידים שהוא מדווח עליהם גדול מ-20, ו- 20% במוסד שמספר התלמידים כאמור קטן מ-20 .
אם שיעור התלמידים החסרים גבוה מהמותר, יש לבצע ביקורת חוזרת.
אם שיעור התלמידים החסרים בביקורת הראשונה גבוה מ-25% , הדבר מוגדר "אירוע חריג".
על משרד הרו"ח לדווחעל כך מיד לאגף, ועל האגף להשהות מיד את תשלום התמיכה למוסד כזה עד לקבלת תוצאות הביקורת החוזרת.
אם הביקורת החוזרת מצביעה על שיעור תלמידים חסרים הנמוך מ-15% או20% , על פי מספר התלמידים במוסד, לא יינקטו צעדים נגד המוסד, ותוצאות הביקורת שנעשו בו ייחשבו "תקינות" ואם הושהתה התמיכה במוסדות כאלה, היא תיחשב מבוטלת מיומה הראשון; אם הביקורת החוזרת מצביעה על שיעור הגבוה מ-15% או20% , על פימספר התלמידים במוסד, יופחת שיעור התמיכה במוסד ממועד ביקורת זו 26 .
אם שיעור התלמידים החסרים בשתי ביקורות רצופות גבוה מ-25% , "תישלל מן המוסד יתרת התמיכה, אם נותרה, בשנה השוטפת וכן תישלל זכותו של המוסד לקבלת תמיכה בשנתיים שלאחר מכן".
כאמור, ועדת התמיכות האגפית דנה בתוצאות ביקורות השטח והעומק שנעשו, לשם קבלת החלטות, לרבות קיזוז מתמיכות ונקיטת אמצעים אחרים כנגד מוסדות.
מנהל האגף יוזם מדי פעם בפעם, על פי תוצאות ביקורות השטח והעומק, ביקורות שטח יזומות במוסדות, והאגף בודק את ממצאי הביקורות על מנת לאתר ממצאים חריגים.
בשנת 2013 פנה מנהל האגף למשרד רו"ח המְרכז את ביקורות השטח מטעם המשרד, ולמשרד רו"ח המרכז את ביקורות העומק מטעם החשכ"ל והציע נושאים שיש להתמקד בהם במהלך הביקורות.
עם זאת בבדיקה נמצא כי האגף ומטה התמיכות לא ריכזו ולא ניתחו את תוצאות ביקורות השטח - לא הראשונות ולא החוזרות.
ניתוח כזה עשוי להביא לתובנות בנוגע לאופן ביצוע הביקורות ולאבחון מאפיינים של התוצאות, למשל מוסדות שהליקויים בהם חוזרים ונשנים או תלמידים המחליפים בתדירות גבוהה וחריגה את מוסדות הלימוד שלהם.
ניתוח כזה עשוי גם להציף ליקויים במנגנון הבקרה עצמו, המצריכים שינויים לשם ביצוע מיטבי של הביקורות.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2015 טענה היועצת המשפטית של האגף למוסדות תורניים כי אף שהאחריות לביצוע הביקורות הועברה רשמית ביולי 2013 לחשבות משרד החינוך, האחראית ל הכנת תכנית הביקורת ולניתוח התוצאות , ואף .
26 שיעור ההפחתה יהיה שיעור החוסר בפועל כחלק יחסי מתקופה של 12 חודשים.
כמו כן, תקוזז התמיכה שניתנה בגין תלמידים שחסרו בשתי הביקורות שנעשו במוסד ב-12 החודשים האחרונים, בתוספת 200%.
שם הדוח: משרד החינוך - הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 שהעברת המידע בנושא הביקורות מוטלת על משרד החינוך, בפועל מטה התמיכות בחשכ"ל הוא שמנהל את תחום ביקורות השטח, על רבדיו, לרבות קביעת תכנית העבודה לביצוע ביקורות אלה.
היועצת המשפטית הוסיפה כי חשבות משרד החינוך קובעת לפי הנחיית החשכ"ל את סדרי עבודתה ופועלת בהתאם, בלי שהאגף שותף באחריות לביצוע.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי מודל שמפצל בין אחריות "פורמלית" לניהול מערך ביקורות השטח ובין אחריות לביצוע ו הסמכויות לפעול בנושא, הוא מודל בעייתי ועלול להביא לאי עשייה, או לעשייה חלקית ואף לכפילות ומכל מקום - לחוסר יעילות.
אם למשרד החינוך נוצר קושי במימוש אחריותו על ניהולן של ביקורות השטח, עליו לבוא בדברים עם משרד האוצר ולהבטיח חפיפה בין אחריות פורמלית ומהותית ו בהירות בשאלת האחריות וסמכויות הפעולה בין משרד החינוך ומשרד האוצר.
משרד מבקר המדינה עיבד את הנתונים שעלו בביקורותהשטח שנעשו בשנת 2013 .
העיבוד נעשה לגבי שיעורי ההיעדרות שהתגלו בביקורת הראשונה ובביקורת החוזרת ב- 1,370 :ביקורות במוסדות.
להלן הממצאים העיקריים א.
כחמישית מהמוסדות לא עברו את הביקורת הראשונה: ב-290 ( מוסדות21.
1% ) היה שיעור ההיעדרות גבוה מ-15% , ולפיכך נדרשה בהם ביקורת חוזרת (ב-331 מוסדות נעשתה ביקורת חוזרת27); בכ-%5 מהמוסדות היה שיעור ההיעדרות גבוה מ-25% .
, ולפיכך התמיכה בהם הופסקה ב.
שיעור ההיעדרות בביקורות החוזרות היה בכ -70% מהמוסדות נמוך מהשיעור שנרשם בביקורת הראשונה.
בכ -80% מהביקורות החוזרות נמצא כי שיעור ההיעדרות נמוך מ-15% - ועקב כך בוטלו ההפחתות מתמיכה שהוטלו עליהם, כנקבע בנוהל שר האוצר.
שיפור ניכר כל כך בתוצאות הביקורות החוזרות לעומת תוצאות הביקורות הראשונות, מעלה חשש לניצול לרעה של שיטת הביקורת הנהוגה.
כדי לצמצם אפשרות של ניצול כזה, על האגף ומטה התמיכות לשקול לתת ביטוי לממצאי הביקורת הראשונה, בהיקף שייקבע, בבואם לקבוע אם אכן עבר המוסד את רף הביקורת.
על פי נוהל שר האוצר, יש לבצע את הביקורת החוזרת עד 45 יום ממועד קיומה של הביקורת הראשונה.
משרד מבקר המדינה בדק את מועדי ביקורות השטח שנעשו בשנת 2013 :35% מהביקורות החוזרות נעשו 4-2 ;ימים לאחר מועד הביקורת הראשונה 24.
8% מביקורות אלה נעשו6-5 ימים לאחר מועד הביקורת הראשונה; 22.
8% מהביקורות נעשו 13-7 ימים לאחר מועדהביקורת הראשונה .
כ-60% מהביקורות החוזרות נעשו אפוא 6-2 לאחר מועד הביקורת הראשונה, וכמעט 83% מהן נעשו13-2 ימים לאחר מועד הביקורת הראשונה.
27 במקרים מסוימים נעשית ביקורת חוזרת, ביזמת האגף, גם כאשר המוסד עבר את הביקורת הראשונה.
:שם הדוח משרד החינוך - הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 הבדיקה גילתה כי יש קשר בין השיפור בתוצאות הביקורות החוזרות ובין סמיכותן לביקורת הראשונה: בביקורות החוזרות שנעשו 30-2 ימים לאחר הביקורת הראשונה נרשמה ירידה של כ-15% ;בשיעורי ההיעדרותבביקורות החוזרות שנעשו 45-31 יוםלאחר הביקורת הראשונה נרשמה עלייה של כ -3.
יודגש כי על פי נוהל שר האוצר, יש לבצע את הביקורת החוזרת בתוך 45 יום; ספק אם ביצוע 60% מהביקורות החוזרות בתוך יומיים עד שישה ימים ממועד הביקורת הראשונה מכוונת להשיג את תכליתה של הנחיה זו - ביצוע ביקורת אפקטיבית דיה.
על מטה התמיכות והאגף לוודא כי משרדי הרו"ח מפזרים את מועדי הביקורות על פני כל התקופה הנקובה.
יצוין כי בתיקון השני לנוהל שפורסם בנובמבר 2014 נקבע כי ביקורת חוזרת לא תתבצע לפני שעברו חמישה ימים ממועד הביקורת הראשונה.
סגן החשבת הכללית ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי נוכח הערת המבקר, "יונחו המבקרים לבצע את הביקורת השניה בהתפלגות על פני כל התקופה".
משרד החינוך מסר בתשובתו כי הוא מנחה את המבקרים שלו לבצע את הביקורות החוזרות סמוך ככל האפשר לתום 45 הימים שנקבעו לכך בנוהל.
משרד מבקר המדינה מציין כי על פי בדיקת התפלגות הביקורות כמפורט לעיל, משרדי הרו"ח אינם פועלים כך.
כאמור, על פי נוהל שר האוצר תופסק התמיכה במוסד תורני בעבור תלמידים שלא נכחו בו בשתי ביקורות רצופות, ויוטל עליו קיזוז מתמיכה.
כמו כן, על פי נוהלי האגף, יושהה רישום אותם תלמידים במערכת תלמו"ד, והם ייכללו ב"רשימת מעוכבים" - זאת כדי למנוע את קליטתם מחדש עד להתייצבותם באגף.
המוסד שבו היו רשומים תלמידים אלה או מוסד תורני אחר לא יוכל לחדש את קבלת התמיכה בגינם, אלא לאחר שהתלמידים יוכיחו להנחת דעת האגף כי הם אכן לומדים.
במקרה כזה על התלמידים להתייצב במשרדי האגף, להזדהות באמצעות תעודת זהות ולמסור מכתב מהמוסד המאשר כי הם אכן לומדים בו.
רשימת המעוכבים מורכבת משתי רשימות: רשימת המעוכבים הישנה, הכוללת 6,131 תלמידים מעוכבים שהתמיכה בגינם הופסקה מאמצע שנת2011 עד פברואר2013 ; ורשימת המעוכבים הנוכחית, הכוללת 1,131 תלמידים מעוכבים שהתמיכה בגינ ם הופסקה ממרץ 2013 עד מאי2014.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי794 (כ-70% ) מבין1,131 התלמידים הנכללים ברשימת המעוכבים הנוכחית לא התייצבו עד סוף מאי 2014 במשרדי האגף, כדי להצדיק את היעדרותם ולחדש את זכאותם; כמו כן, לא עשו זאת 4,742 (כ-77%) מבין 6,131 התלמידים הנכללים ברשימה הישנה.
על המוסדות שתלמידים אלה היו רשומים בהם הוטלו קיזוזים מכספי התמיכה, כנדרש בנוהל שר האוצר.
בחלק מהמוסדות היה שיעור ההתייצבות של התלמידים נמוך מאוד ואף אפסי.
לדוגמה, בישיבה ג' התייצבו שני תלמידים בלבד מבין 20 התלמידים הנכללים ברשימת המעוכבים הנוכחית.
שיעור גבוה של תלמידים שאינם מתייצבים באגף כדי להוכיח שהם "תלמידים פעילים" עלול להצביע על כך שהם לא למדו כלל תקופה ארוכה.
ואולם האגף לא ניתח את תוצאות הביקורות, ועקב כך לא עמד על שיעורי אי- ההתייצבות של תלמידים כאמור, על פי המוסד שבו הם רשומים.
שם הדוח: משרד החינוך - הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 נוכח האמור לעיל, על האגף לנתח את שיעורי ההתייצבות של התלמידים הנכללים ברשימת המעוכבים ולהסיק את המסקנות המתבקשות, בייחוד במקרים שבהם השיעורים נמוכים מאוד.
המוסדות התורניים הם מוסדות לימוד ייחודיים, שהלימודים בהם מתקיימים זה דו רות במתכונת מיוחדת - "לימוד לשם הלימוד".
לפיכך לא מונהגים בהם מבחנים כתנאי למעבר משלב לשלב, וכמעט לא מונהגים בהם מבחני ידע הבודקים את התקדמותם של התלמידים.
זאת ועוד, המורים והמדריכים במוסדות הללו אינם נבחרים על פי הסמכה פורמלית, אלא על פי הידע והמוניטין שלהם.
בנוהל שר האוצר נקבעו הוראות מיוחדות לתמיכה הניתנת למוסדות על פי כמות משתתפים, ובכלל זה למוסדות התורניים.
התמיכות הניתנות למוסדות התורניים אינן נקבעות על פי מדדי איכות של תשומות ותפוקות, אלא על פי מדד כמותי בלבד - מספר הלומדים בהם ונוכחותם בפועל.
בבקרה על מוסדות אלה לא נבדקים רמת הלימודים, קיומם של השיעורים בהתאם לתכנית לימודים מאושרת, רמתם של המורים, תוכן הלימודים או כל מרכיב פדגוגי אחר.
אשר לתמיכות שנותנים משרדים אחרים על פי פעילותו של המוסד המקבל תמיכה, נקבע בנוהל שר האוצר כי כל משרד יבצע פיקוח שיתבסס בין היתר על קבלת דוחות מהמוסד הנתמך, שבו יפורט השימוש בכספי התמיכה לביצוע הפעילות שלשמה הם ניתנו.
בפגישות שקיים צוות הביקורת עם ראשי ישיבות ועם מנהליהן, נדונה האפשרות לכלול במבחנים למתן התמיכות מדדים איכותיים.
חלק מראשי הישיבות פסלו אפשרות זו על הסף, משום החדשנות שבה והניגוד לנהוג במוסדות אלה זה דורות.
ואולם נשמעו גם קולות אחרים שטענו שכדי להגן על שמם הטוב של המוסדות, ומאחר שהם חלק בלתי נפרד מהעשייה במדינה, צריך לכל הפחות לבחון אפשרות זו לעומק.