HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
נמצאו ליקויים בכל הנוגע למידע שנרשם בפרוטוקולים של ועדת המכרזים לגבי ההתקשרויות ולהבאת נימוקים לאישור התקשרות המשך בפטור ממכרז: במקרים רבים ועדת המכרזים אינה מקפידה לציין פרטי ם מלאים לגבי ההתקשרות הראשונה, ובפרט אינה מקפידה לציין מתי בוצעה התקשרות זו, מה היה שווייה, מה הייתה תקופת ההתקשרות, באיזה הליך היא נעשתה, ואם אושרו התקשרויות המשך נוספות עם אותו ספק ובאיזה היקף.
מידע זה נחוץ לוועדת המכרזים כדי לקבוע אם הבקשה להתקשרות המשך עומדת בתנאים המאפשרים לה, על פי התקנה, לאשר את התקשרות ההמשך.
כמו כן, ועדת המכרזים אינה מפרטת תמיד בפרוטוקול את ההצדקה לביצוע התקשרות ההמשך, ואם אכן היא נדרשת לשמירה על אחידות בביצוע העבודה או באספקת השירות.
חברת נתיבי איילון בע"מ 711 .
:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 3.
בשיטת ההתקשרות שנוקטת נת"א היא מבצעת עם כל אחד מהספקים התקשרות ראשונה בסכום שהוא נמוך יחסית ואינו מצריך קיום מכרז או הליך תחרותי אחר, אולם עם הזמן גדל סכום ההתקשרות במידה ניכרת.
במרבית ההתקשרויות התקשרות מראש עם הספק בסכום הכולל של ההסכם הייתה מחייבת את נת"א לקיים הליך תחרותי.
כך למשל, על פי תקנה 5א, כאמור, אם סכום ההתקשרות עם מתכנן הוא יותר מ-1.
5 מיליון ש"ח, יש לבצע את ההתקשרות באמצעות פנייה תחרותית לקבלת הצעות, ואם הוא עולה על 3 מיליון ש"ח - יש לקיים מכרז.
על פי תקנה 5 , ועדתהמכרזים רשאית לחתום על הסכם מסגרת עם בעל מקצוע מומחה בעקבות פנייה תחרותית לקבלת הצעות, בתנאי שההסכם הוא לתקופה מצטברת שלא תעלה על 5 שניםובסכום מצטבר שלא יעלה על 4 מיליון ש"ח.
נוסף על כך, גם אחד התנאים בתקנה 3(4 )לאישור התקשרות המשך הוא שהתקשרות ההמשך לא פוצלה מן ההתקשרות הראשונה לצורך הימנעות ממכרז.
בחלק מההתקשרויות שנעשו אמנם ההתקשרות הראשונה נחתמה לפני כניסתה לתוקף של תקנה 5 א, אולם החברה התקשרה בדרך זו גם בשנים האחרונות.
משרד מבקר המדינה מעיר לנת"א כי ממצאי הביקורת מצביעים על התנהלות לא תקינה.
עליה לבחון את האופן שבו היא מבצעת התקשרויות עם נותני שירותים, בין היתר על מנת שלא ייווצר חשש שהיא מפצלת את התקשרויותיה כדי לעקוף את הוראות תקנות חובת המכרזים ולהימנע מביצוע התקשרויות בהליך תחרותי.
כאמור, בביקורת עלה כי במהלך העסקים השוטף של החברה מנכ"ל נת"א עושה שימוש בסמכות לאשר התקשרויות המשך שאינן עומדות בתנאים של תקנה 3(4 ,) לאחר שהגשתן לאישור ועדת המכרזים אושרה על ידי היועץ המשפטי של החברה.
אישור התקשרויות ההמשך אינו מלווה בפירוט הנימוקים להחלטה למתן פטור ממכרז והנסיבות המיוחדות המצדיקות אותה.
משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי הסמכות שניתנה למנכ"ל של חברה ממשלתית על פי תקנה 3(4) מיועדת למקרים חריגים ומיוחדים בלבד , ולא כעניין שבשגרה.
חשוב לציין כי לגבי משרדי ממשלה, סמכות זו אינה נתונה לגורם פנימי במשרד, אלא לחשכ"ל או למי שהוא הסמיכו לכך.
לדעת משרד מבקר המדינה, המספר הרב של התקשרו יות ההמשך שמאשר המנכ"ל, תקופות ההארכה הארוכות וההיקף הגבוה של התקשרויות ההמשך מעידים על ניצול מופרז של הסמכות שניתנה למנכ"ל.
התנהלות זו פוגעת בהזדמנות השווה להתמודד, העומדת בבסיס דיני המכרזים.
משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי שיטת העבודה הנוכחית גורמת לתלות של נת"א במספר ספקים מצומצם בכל תחום.
ספקים אלה מפתחים במשך השנים התמחות בתחומי פעילותה הספציפיים של נת"א, באופן שאינו מאפשר לספקים אחרים להתחרות בהם באופן שוויוני.
נת"א כתבה בתשובתה כי בשל חוסר הוודאות ביחס לעתיד החברה היא מעדיפה להיעזר בשירותי מיקור חוץ, במטרה לאפשר לעצמה גמישות בהיקפי ההתקשרויות ולהימנע מיצירת מחויבות קבועה להעסקה.
כן היא כתבה כי היועצים של החברה משמרים ידע מקצועי שהוא חיוני ביותר לפעילות החברה ועל כן החלפתם לא תועיל לחברה וחשוב להמשיך להעסיק אותם.
עוד כתבה החברה כי בשנים האחרונות היא עשתה מאמצים 712 דוח שנתי66א .
שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 להקים את מאגר הספקים והיא נמצאת בהליך מתמשך של ריענון יועציה, ומתכוונת לסיים את התקשרויותיה עם יועצים שאין הכרח בהמשך התקשרות עמם.
משרד מבקר המדינה מציין כי נת"א רשאית להחליט אילו פעילויות ייעשו במיקור חוץ ובאילו היקפים, אולם מעיר כי עליה להק פיד לקיים את דיני המכרזים ככתבם וכלשונם.
על פי תקנה 36 לתקנות חובת המכרזים, על ועדת המכרזים של חברה ממשלתית לדווח אחת לרבעון לוועדת הביקורת על מתן פטור מחובת מכרז לפי תקנות אלה, ועל ועדת הביקורת לקיים מעקב שוטף אחר דיווחים אלה.
בביקורת עלה כי בפרוטוקולים של דיוני ועדת הביקורת של הדירקטוריון שהתקיימו משנת 2011 ועד למועד סיום הביקורת אין כלל אזכור לנושא התקשרויות החברה בפטור ממכרז.
מכאן שוועדת הביקורת לא מילאה את תפקידה כנדרש.
על פי חוק החברות הממשלתיות, על הדירקטוריון של חברה ממשלתית לקבוע בכל שנה את תנאי העסקתם של עובדיה.
רשות החברות הנחתה את החברות הממשלתיות לקבוע בנוהל מנגנוני פיקוח ובקרה של הנהלת החברה והדירקטוריון על העסקה והתקשרות עם יועצים, מומחים ונותני שירותים שאינם עובדי החברה.
מפרוטוקולים של דיוני הדירקטוריון של נת"א שהתקיימו משנת 2012 ועד מועד סיום הביקורת עולה כי נושא העסקת עובדים בחברה, ובכלל זה התקשרויות עם יועצים ומומחים, לא נדון כלל.
עוד נמצא כי לא נקבעו בנ והלי החברה מנגנוני הפיקוח והבקרה הנדרשים על העסקה והתקשרות עם יועצים, מומחים ונותני שירותים שאינם עובדי החברה.
החברה כתבה בתשובתה כי כל הפרוטוקולים של ועדת המכרזים שלה מובאים באופן שוטף לפני דירקטוריון החברה, כך שהתהליכים בעניין זה נעשים בשקיפות ומאפשרים ביקורת של הדירקטוריון וועדותיו על דרך התנהלות החברה.
כן כתבה החברה כי נוכח ממצאי הביקורת היא תקפיד להבא על העברת דיווח נפרד אחת לרבעון לוועדת הביקורת של הדירקטוריון.
משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי העברת הפרוטוקולים באופן שוטף לדירקטוריון אינה מספקת מידע ניהולי ואינה מהווה תחליף להצגה מרוכזת של התקשרויות שנעשו בפטור ממכרז לפני ועדת הביקורת של הדירקטוריון אחת לרבעון ולקביעה של נוהלי בקרה על ההתקשרויות.
ממילא גם לא נמצא, כאמור, כי הדירקטוריון וועדת הביקורת דנו בנושא בשנים האחרונות.
על הדירקטוריון וועדת הביקורת של החברה לייחד יותר תשומת לב לעניין זה.
חברת נתיבי איילון בע"מ 713 .
:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 הכנת אומדנים, אישור פרויקטים ותקצובם על ידי משרד התחבורה .
מינהל התכנון בנת"א מכין את האומדנים של עלויות הפרויקטים בשלב התכנון.
תהליך התכנון מתחלק לשלושה חלקים, ובכל אחד מהם מכין מינהל התכנון אומדן לעלויות הפרויקט.
ככל שמתקדם תהליך התכנון, האומדן מפורט יותר ומדויק יותר.
לגבי פרויקטים שמממן משרד התחבורה, חברת בקרה מטעמו ומטעם אגף החשכ"ל בודקת את תוצרי התכנון ואת האומדנים ומאשרת אותם.
משרד התחבורה מקצה תקציב לתכנון הפרויקט בשלבים הראשונים של התכנון.
בסיום תהליך התכנון ולאחר שחברת הבקרה אישרה את התכנון ה מפורט ואת האומדן הסופי של עלות הפרויקט, מקצה משרד התחבורה תקציב לביצוע הפרויקט ומאשר לנת"א לפרסם מכרז לביצועו.
אומדן העלויות כולל את העלות ההנדסית (עלות העבודות הקבלניות) הכרוכה בביצוע הפרויקט, וכן עלויות נלוות ("העמסות"), כגון תכנון הפרויקט, ניהולו, העתקת תשתיות, פינויים והפקעות.
נוסף על אלה כוללים האומדנים סעיף עלויות בלתי צפויות מראש (להלן - עלויות בצ"מ), המשריין תקציב לאירועים שלא נצפו מראש בתהליך התכנון.
כל סכום שנת"א נדרשת לשלם בגין הפרויקט מובא טרם התשלום לאישור חברת בקרה נוספת מטעם משרד התחבורה ואגף החשכ"ל.
בנוגע לפרויקטים רבים נמצא כי עלות העבודות ההנדסיות שנקבעה על פי ההצעה שזכתה במכרז נמוכה במידה ניכרת מן האומדן של נת"א לעבודות אלה, שאושר על ידי משרד התחבורה באמצעות חברת הבקרה.
במקרים מסוימים העלות שנקבעה על פי ההצעה שזכתה במכרז הייתה נמוכה אף ב- 30%-20% מהאומדן.
יצוין כי נת"א אינה מתקנת את האומדן שלה ואת התחזית לעלות הפרויקט גם לאחר שנקבעת עלות ביצוע העבודות במכרז.
לדעת משרד מבקר המדינה, על נת"א ומשרד התחבורה לבדוק ביסודיות אם הדבר נובע מתמחור לא נכון של העבודות ההנדסיות על ידי נת"א ולהפיק לקחים מבדיקה זו.
נת"א כתבה בתשובתה כי על מנת לנסות שיטות חדשות ולהפיק לקחים, היא הפחיתה בשיעור מדוד את מחירי הסעיפים בכתב הכמויות בשני מכרזים שפרסמה לאחרונה.
על בסיס האומדן של נת"א נקבע התקציב שמקצה משרד התחבורה לפרויקט.
נמצא כי משרד התחבורה אינו מקטין את התקציב ששריין לפרויקט גם כאשר מתברר שעלות העבודות על פי ההצעה שזכתה במכרז נמוכה במידה ניכרת מן האומדן.
ההפרש שנוצר בין האומדן לעלות (להלן - התקציב העודף) משמש למעשה סעיף נוסף של עלויות בצ"מ ומותיר לחברה מרחב תמרון גדול בכל הנוגע לאישור שינויים ותוספות בהסכם עם הקבלן (ראו להלן בפרק "אישור שינויים בהסכמים עם קבלנים ").
כך נוצר מצב שבו התשלומים הנוספים לקבלן מובאים לאישור חברת הבקרה מטעם משרד התחבורה בדיעבד, לאחר שנת"א כבר אישרה אותם ולאחר ש הקבלן ביצע את העבודות בהתאם לאישור של נת"א, ולחברת הבקרה לא נותרת בררה אלא לאשר את התשלומים.
בדרך זו מאבד משרד התחבורה כלי חשוב לניהול תקציבו ולבקרה על אופן ניצולו ועל אופן ביצוע הפרויקטים שבאחריותו.
שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 יתרה מכך, אומדנים של עלויות נלוות רבות - כגון עלויות התכנון, עלויות המעבדה ועלויות המדידות - נקבעים כשיעור מסך עלות העבודות ההנדסיות.
אומדן עלויות הבצ"מ והעמלה שגובה החברה מן הגוף המממן נקבעים כשיעור מסך עלויות הפרויקט.
מכאן ש הקצאת תקציב גבוהה מדי עבור העבודות ההנדסיות מגדילה גם את התקציב המוקצה לעלויות הנלוות, לסעיף הבצ"מ ולעמלה שגובה החברה - ולכן מגדילה עוד יותר את התקציב העודף שמקצה משרד התחבורה לצורך הפרויקט.
במצב זה גם אין לחברה תמריץ לחסוך ולייעל את ביצוע הפרויקטים.
נת"א וחברות הבקרה הסבירו למשרד מבקר המדינה כי באפריל 2014 הוחלט לאמץ שיטת עבודה חדשה, ולפיה לאחר בחירת קבלן זוכה במכרז, סכום ההנחה שנתן הקבלן יוגדר בתקציב כ"יתרה מוקפאת".
כן יעודכן סעיף הבצ"מ בהתאם לעלות המעודכנת של העבודות ההנדסיות.
כאשר נת"א תידרש לשלם לקבלן תוספת תשלום, היא תנצל בשלב הראשון את סעיף עלויות הבצ"מ שנקבע לפרויקט.
אם סעיף זה ינוצל במלואו ויהיה צורך בתוספות תשלום, תשתמש נת"א בתקציב "היתרה המוקפאת" של הפרויקט ותדווח לחברת הבקרה על תוספות התשלום, עוד בטרם תאושר תוספת התשלום על ידי ועדת החריגים של נת"א (ראו להלן הסבר על הוועדה בפרק "אישור שינויים בהסכמים עם קבלנים").
כך תוכל חברת הבקרה להציג את התייחסותה לבקשה לתוספת התשלום לוועדת החריגים, ועם זאת החברה לא תהיה זקוקה לקבל לכך אישור מראש מחברת הבקרה וממשרד התחבורה.
ראש מינהל ביצוע בנת"א ציין לפני משרד מבקר המדינה כי בכ-50% מהפרויקטיםהחברה מנצלת את סעיף עלויות הבצ"מ במלואו ומשתמשת גם בתקציב העודף של הפרויקט.
בשנת 2012 נדרשה אחת מחברות הבקרהשפעלה מטעם משרד התחבורה ואגף החשכ"ל לבדוק את התכנון ואומדן העלויות של נת"א בנוגע לפרויקט הוספת נתיב רביעי לכיוון מזרח בכביש מס' 5 ,לפני פרסום מכרז בעניין.
במכתב שכתבה חברת הבקרה למשרד התחבורה ביוני 2012 היא ציינה כי באומדנים שמכינה נת"א ישנו יחס גבוה מדי בין העלויות הנלוות של הפרויקטים ובין העלויות ההנדסיות.
לדוגמה , בפרויקט האמור היה שיעור העלויות הנלוות (הכוללות עלויות תכנון, עלויות ייעוץ, עלויות הבצ"מ ועוד) 53% מאומדן התקציב, ואילו שיעור עלויו ת עבודות התשתית - רק 47% .
מהאומדן חברת הבקרה כתבה: "יחס זה שעשוי להשתנות לאחר המכרז כתוצאה ממתן הנחות ע"י המתמודדים הינו יחס עלויות הדורש לדעתנו קיומו של דיון מעמיק בנתיבי איילון בפרט ובמשרד התחבורה בכלל".
ביולי 2012 אישרה חברת הבקרהלנת"א לפרסם מכרז לביצוע הפרויקט, אולם שבה וציינה כי לדעתה יש לקיים דיון במשרד התחבורה לשם קביעת מסגרות תקציב ברורות וחד-משמעיות לפרויקט זה ולכלל הפרויקטים של החברה.
הביקורת העלתה כי משרד התחבורה ונת"א לא דנו בסופו של דבר בנושא שיעור העלויות הנלוות בסך עלויות הפרויקטים של החברה.
שיעור הבצ"מ שנקבע באומדן עלות הפרויקט תלוי במורכבותו וברמת אי-הוודאות לגבי עלויות סעיפים שונים בו.
ככל שהתכנון של הפרויקט מפורט ומדויק יותר ורמת התיאום עם גורמים אחרים שיש להם נגיעה לפרויקט גבוהה יותר, כך אי-הוודאות נמוכה יותר וניתן לקבוע סעיף עלויות בצ"מ נמוך יותר באומדן ובתקציב של הפרויקט.
בשלבי התכנון הראשונים של פרויקטים רמת אי-הוודאות היא גבוהה למדיי, ולכן האומדנים שמכינה נת"א כוללים סעיף עלויות בצ"מ גבוה (בשלב התכנון המוקדם שיעור עלויות הבצ"מ יכול להגיע אף ל-50% מכלל עלויות הפרויקט).
עם ההתקדמות בתכנון הפרויקט חברת נתיבי איילון בע"מ 715 .
:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 ובתיאומים עם גורמים חיצוניים פוחתת אי-הוודאות, ובהתאם לכך קטן גם גובה עלויות הבצ"מ.
במועד היציאה למכרז, לאחר סיום שלב התכנון האחרון (שלב התכנון המפורט), נת"א נוהגת לקבוע סעיף עלויות בצ"מ בשיעור של 10% .
מכלל עלות הפרויקט בפרויקטים מורכבים נת"א קובעת סעיף כאמור בשיעור של 15% מכלל עלות הפרויקט.
נמצא כי בגופים ציבוריים אחרים המנהלים פרויקטים תשתיתיים29 נהוג להפחית את שיעור עלויות הבצ"מ בשלבים מאוחרים יותר, למשל לאחר קביעת זוכה במכרז ובירור העלויות בפועל של העבודות.
כמו כן, בזמן ביצוע פרויקט מופחת הסכום שנקבע בסעיף עלויות הבצ"מ באופן יחסי, על פי התקדמות הביצוע.
לדעת משרד מבקר המדינה, על נת"א לדאוג לרמת תכנון ותיאום גבוהה ולדאוג להקצאת סעיף עלויות בצ"מ נמוך ככל האפשר.
הקצאת סכומים גבוהים מדי שלא לצורך משאירה פתח לחריגות ולתוספות תשלום לקבלנים ולגידול בעלויות הפרויקטים.
על נת"א ומשרד התחבורה לשקול לאמץ בחברה את דרך הפעולה שצוינה לעיל ולהפחית את שיעור עלויות הבצ"מ עם התקדמות הפרויקטים.
נוסף על כך, כאשר נדרשת הקצאת בצ"מ ברמה גבוהה מהרגיל, יש לפרט את הנחות העבודה והנימוקים המחייבים רמה זו של בצ"מ.
נת"א כתבה בתשובתה כי אם משרד התחבורה יחליט כי יש לבצע עדכון בבצ"מ עם התקדמות הפרויקט, החברה תקבל עליה מגבלה זו.
עם זאת, החברה סבורה כי הדבר יפחית מן הגמישות הניהולית שלה ויחייב את משרד התחבורה להיות מעורב יותר בניהול הפרויקטים.
מכל האמור לעיל עולה כי אומדני העלות הכוללת של פרויקטים שמכינה נת"א גבוהים מעלויות הפרויקטים בפועל - לעתים אף במידה ניכרת - הן בסעיף עלות העבודות ההנדסיות, הן בסעיף העלויות הנלוות והן בסעיף עלויות בצ"מ.
על בסיס האומדן הכולל מקצים הגופים המממנים, ובראשם משרד התחבורה, תקציב לפרויקטים.
תקציבים אלה משאירים לחברה חופש פעולה רב לאשר תוספות תשלום לקבלנים ולנותני שירותים אחרים, בלי להביא זאת לאישור הגופים המממנים.
להמחשה, במצגות שמכינה נת"א לקראת ישיבות בקרה שמתקיימות במשרד התחבורה מוצגים באופן קבוע נתונים המראים כי לא קיימים פרויקטים החורגים מהתקציב.
זאת אף שבפרויקטים רבים עלות ביצוע העבודות ההנדסיות הסופית גבוהה במידה ניכרת מן העלות שנקבעה בהסכם שנחתם עם הקבלן הזוכה במכרז (ראו להלן).
הפערים בין אומדני העלות שמגישה נת"א למשרד התחבורה ובין העלויות המעודכנות שמתגלות בשלב מאוחר יותר והעובדה שמשרד התחבורה מאפשר לנת"א לנהוג בדרך המתוארת לעיל פוגעים בבקרה של משרד התחבורה על ניצול התקציבים הממשלתיים המוקצים לנת"א, מסכלים שימוש יעיל וחסכוני בתקציבים ואינם ממריצים את החברה לשפר את רמת התכנון של הפרויקטים על מנת להקטין ככל הניתן את השינויים בהם לאחר שהוחל בביצועם.
אגף החשכ"ל כתב בתשובתו כי בעקבות טיוטת דוח הביקורת הוא פנה למנהל רשות החברות כדי שיסביר אילו פעולות בכוונת הרשות לבצע נוכח הליקויים העולים מן הטיוטה בכל הנוגע לממשל תאגידי, תהליכי עבודה פנימיים של החברה והתקשרויות עם ספקים.
29 דוגמת נתיבי ישראל- החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (נוהל מס' 08.
11 , "קביעת אומדני עלות"); משרד הבינוי והשיכון (נוהל מס' 03/02 .
)", "הפעלת פיתוח כללי במשק סגור 716 דוח שנתי66א .
שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 ציין כי נת"א מקבלת מהמדינה תשלומים בהיקפים של מאות מיליוני שקלים בשנה, וכי הוא ביקש מרשות החברות לפרט את עמדתה בנוגע להמשך העברת כספים לנת"א.
כן כתב אגף החשכ"ל כי בכוונתו לדרוש גם ממשרד התחבורה לבחון את אופן הפיקוח והבקרה על נת"א ולהדקו.
תכנון חסר תהליך התכנון הוא שלב מרכזי בפרויקטים ותנאי הכרחי לביצועם התקין.
ככל שתהליך התכנון הוא יסודי ומפורט יותר וכולל איסוף מידע רב יותר - כך הוא יהיה מדויק יותר.
הדבר מקטין את רמת אי-הוודאות בפרויקט, מפחית את סעיף עלויות הבצ"מ, משפר ומייעל את תהליך הביצוע, מצמצם את היקף השינויים בזמן הביצוע, מקטין את עלויות הביצוע ומקטין את הסיכון לפריצת מסגרות התקציב ולוחות הזמנים.
תהליך התכנון כולל בין היתר ביצוע תיאומים עם רשויות מקומיות, חברות תשתית וגורמים אחרים שיש להם נגיעה לאזור שבו אמורות להתבצע העבודות, וכן קבלת היתרים לביצוע העבודות בשטח.
נמצאו מקרים שבהם התגלה בזמן ביצוע פרויקט כי התכנון שלו היה חסר, ובפרט שלא הושלמו בשלב התכנון כל התיאומים עם הגורמים הרלוונטיים.
פרויקט הפרדה מפלסית 127 בלוד: הפרויקט כלל עבודות גישור, הקמת תשתיות, ביצוע עבודות סלילה וביצוע עבודות פיתוח במפגש של כביש ומסילת רכבת ברח' הלן קלר בלוד, זאת על מנת לאפשר מעבר בטוח של הולכי רגל ותנועה חופשית של כלי רכב .
התקציב שהוקצה לפרויקט היה 73.
9 מיליון ש"ח, כולו במימון משרד התחבורה.
עלות העבודות הקבלניות שנקבעה במכרז - 29.
1 מיליון ש"ח (ללא מע"ם).
נת"א צפתה שתהיה אי-ודאות גבוהה בשלב ביצוע הפרויקט ולכן הקצתה באומדן הפרויקט סעיף עלויות בצ"מ בגובה של 15%.
על פי צו התחלת עבודה שהוציאה נת"א לקבלן, הוא היה רשאי להתחיל בעבודה ב-27.
לדברי גורמים בנת"א, בביצוע הפרויקט חלו עיכובים רבים בגלל גילוי עצמות אדם בשטח, קשיים של הקבלן להתארגן בשטח עקב התנגדות אלימה של תושבים לביצוע הפרויקט וקשיים שלו לקבל אישורי עבודה מרשויות שונות.
בדוח של חברת הבקרה מדצמבר 2013 בדברהמוכנות לפרסום מכרז נכתב: "אנו ממליצים לוודא כי כל הפינויים הושלמו וכי כל שטח העבודה פנוי וזמין, לפני חתימת חוזה"; עוד נכתב בדוח זה: "אנו ממליצים שנתיבי איילון תוודא השלמת כל ההסכמים עם הרשויות, רכבת, חוצה ישראל וחברות התשתית, לפני חתימת חוזה" (ההדגשות במקור).
חברת הבקרה אישרה כי הפרויקט מוכן לפרסום מכרז, אך לא לחתימת חוזה.
מסמכים מאוחרים יותר מצביעים על כך שנת"א לא יישמה המלצות אלה במלואן.
להלן מפורטים ליקויים שהיו בתכנון פרויקט זה, כפי שעולה ממסמכי הפרויקט: חברת נתיבי איילון בע"מ 717 .
:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 א.
ביוני 2014 , בעקבות בקשה של הקבלן לקבל היתר חפירה מחברתמי לוד בע"מ (להלן - מי לוד)30 , השיבה לו מי לוד כי תכניותהביצוע שהגיש כוללות מקטע נוסף שלא נכלל בתכניות שהוגשו לתיאום לפני המכרז.
מי לוד ציינה כי במקטע הנוסף עוברים קווי מים וביוב ראשיים, ולכן היא אינה יכולה לאשר את ביצוע העבודות לפני שתקבל את תכניות הביצוע המלאות.
בדוח סיכום של ישיבת תיאום עם המשטרה שהכין מנהל הפרויקט ביולי 2014 צוין כי לדברי מפקד תחנת המשטרה, לא נעשה תיאום כלשהו עם המשטרה בשלב התכנון של הפרויקט.
החברה כתבה בתשובתה כי התיאום עם המשטרה נעשה בשלב מאוחר יחסית בשל עיכובים לא צפויים בנושא.
בדוח סיכום של ישיבת מתכננים שהכין מנהל הפרויקט באוגוסט 2014 נכתב כי "התקיימה ישיבת מתכננים לפרויקט לצורך פתרון בעיות הנובעות מתכנון חסר".
המסמך מפרט כמה עניינים שלגביהם נדרש עדכון של תכניות הפרויקט, כגון בחינת פתרון לקו מתח גבוה שנמצא בסמוך לשטח הפרויקט ואינו מאפשר ביצוע עבודות במקום; מיפוי מחדש של תשתיות קיימות של מים וביוב בעקבות אי -התאמות בין התשתיות המסומנות בתכניות לתשתיות הקיימות בפועל.
פרויקט שדרוג לב העיר בני ברק (שלב ג'): הפרויקט נועד להקמת ציר לתחבורה ציבורית ברחובות ירושלים, חברון והרב קוק בעיר.
בהמשך הורחב הפרויקט גם לרחובות אהרונסון, מוהליבר ובארי.
התקציב שהוקצה לפרויקט היה 40 מיליון ש"ח, כולו במימון משרד התחבורה.
עלות העבודות הקבלניות שנקבע ה במכרז - כ-16.
4 מיליון ש"ח (ללא מע"ם).
על פי צו התחלת עבודה שהוציאה החברה, הותר לקבלן להתחיל בעבודות בינואר 2012 .
בפרויקט זה נתקל הקבלן בקשיים לאחר תחילת העבודות בשטח שנבעו מפעילות מסחר ענ פה שקיימת באזור, הן בשעות היום והן בשעות הלילה, ובגלל תנועה רבה של כלי רכב פרטיים וציבוריים ושל הולכי רגל.
בעקבות זאת הוחלט להחיש את קצב ביצוע הפרויקט ולבצע חלק גדול יותר מהעבודות בלילה, על מנת להפחית את ההפרעה לתנועה.
תמורת קיצור לוח הזמנים שולמה לקבלן תוספת תשלום של כ-4.
3 מיליון ש"ח, כ-26% מהעלות לפי המכרז.
לדעת משרד מבקר המדינה, איסוף מידע על תנועת כלי רכב פרטיים וציבורי ים והולכי רגל בשטח הפרויקט עוד בשלב תכנונו היה מאפשר היערכות מותאמת יותר לסביבת הפרויקט, דבר שהיה עשוי לחסוך בעלויותיו.
הדוגמאות שלעיל מצביעות על היערכות בלתי מספקת לביצוע פרויקטים.
תכנון יסודי ומקיף יותר של הפרויקטים היה יכול למנוע עיכובים בביצועם, לסייע לקבלנים להיערך טוב יותר לשלב הביצוע, להקטין את השינויים בפרויקטים ובכך גם לחסוך תשלומים נוספים לקבלנים.
תאגיד המים והביוב של לוד 718 דוח שנתי66א .
שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 בקרת תכנון בקרת התכנון אמורה לוודא שהתכנון עונה על דרישות הפרויקט ותואם את התקנים וההנחיות העדכניים.
לשם כך יש לבצע בקרה כזאת כבר משלב ייזום הפרויקט ובדיקת החלופות שלו.
על פי המקובל, יש לבדוק במסגרת בקרת התכנון אם נבחנו חלופות תכנוניות; האם וכיצד התכנון נותן מענה לטווח ארוך ככל שניתן; אם התכנון כולל את כל המרכיבים הנחוצים ומתבסס על בדיקות ונתונים מספקים ; אם תוצרי התכנון מפורטים דיים; אם קיימת התייחסות למישקים ( interfaces) של הפרויקט עם הסביבה; אם בוצעו תיאומים עם גורמי תשתית ; ואם אומדן העלויות שנקבע אכן משקף את עלויות המשימות על פי התכנון.
מהביקורת עלה כי חברות הבקרה שפועלות מטעם משרד התחבורה ואגף החשכ"ל לצורך בקרת תכנון בחברה אינן מלוות את תהליך התכנון כולו, אלא בודקות את תוצרי התכנון רק לאחר השלמת התכנון הסופי ולפני שלב פרסום המכרז.
גם בשלב שבו נעשית בקרת התכנון, היא אינה כוללת בדיקה של כל המרכיבים שהוזכרו לעיל.
על משרד התחבורה לבחון אם נדרש שחברות הבקרה יהיו מעורבות בפרויקטים בשלב מוקדם יותר על מנת לשפר את תכנונם ואת ההיערכות לביצועם.
נוהל עבודה שהפיץ אגף תשתיות ותיאום תחבורתי במשרד התחבורה לרשויות המקומיות בנוגע להשקעה בפיתוח מערכות תחבורה עירוניות31 (להלן- נוהל משרד התחבורה) מפרט את המידע שיש למסור למשרד לצורך בקרה על אומדן של עלות פרויקט, לפני השתתפות המשרד בתקצוב שלב הביצוע שלו.
מידע זה כולל בין היתר תכניות מפורטות, כתב כמויות למכרז, אישור תכנית תנועה, תכנית תיאום מערכות, סטטוס התיאומים עם גורמי התשתית, זמינות זכויות הדרך מבחינת פולשים ומטרדים ודוח יועץ קרקע.
נציגי משרד התחבורה מסרו למשרד מבקר המדינה כי משרד התחבורה מקפיד יותר על מסירת מידע לגבי כל המרכיבים שצוינו לעיל כאשר מדובר בפרויקטים שעלותם יותר מ-50 מיליון ש"ח; לעומת זאת, כאשר מדובר בפרויקטים קטנים יותר, לא תמיד מקפיד משרד התחבורה על מסירת מידע לגבי כל המרכיבים.
מאחר שמרבית הפרויקטים של נתיבי איילון הם קטנים, בפועל אין מוגש לגביה ם מלוא המידע המוזכר בנוהל.
פרסום מכרזים לקבלנים .
על פישיטת המכרזים של נת"א, היא מפרסמת במסמכי המכרז את האומדן שלה לגבי עלויות העבודות ההנדסיות ואת תנאי הסף להגשת ההצעות.
תנאי הסף שהחברה מפרסמת במכרזים לקבלנים כוללים לרוב את הדרישות האלה: סיווג הקבלן במרשם הקבלנים; ניסיון בביצוע פרויקטים בסדרי גודל מסוימים; ניסיון בביצוע פרויקטים אשר כוללים מרכיבים מסוימים; המצאת ערבות בנקאית ואישורים אחרים; השתתפות בסיור קבלנים.
לעתים יש במכרזים תנאי סף תחליפיים, שדי למציע להוכיח את עמידתו באחד מהם.
31 הנוהל עודכן בנובמבר2013.
חברת נתיבי איילון בע"מ 719 .
:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 המציעים לנקוב בשיעור הנחה או תוספת אחיד, שיחול על כל העבודות הכלולות בפרויקט32.
שיעור ההנחה או התוספת קובע את המחיר שמציע הקבלן לביצוע העבודות שיעור הנחה (או תוספת) זה הוא אמת המידה היחידה לבחירת זוכה במכרז.
אם המחיר שצוין בהצעה הזולה ביותר (מבין כל ההצעות הכשרות) זול מהעלות על פי האומדן, וההפרש בינו ובין המחיר שצוין בהצעה הבאה אחריה הוא יותר מ-7% מהמחיר שצוין באומדן - נת"א פוסלת את ההצעה הזולה ביותר.
תנאי הסף שהחברה מפרסמת במכרזיה לקבלנים נועדו להבטיח את יכולת הקבלן לעמוד בפרויקטים בתחום מסוים ובגודל מסוים, אולם אינם נוגעים לאיכות הביצוע של הפרויקט.
לדעת משרד מבקר המדינה, לגבי פרויקטים הנדסיים, על מנת להבטיח את איכות ביצוע העבודות ולמנוע התקשרות עם קבלנים שאינם מתאימים, יש לקבוע את הזוכים במכרזים לקבלנים על פי אמות מידה נוספות מלבד המחיר, כגון ניסיון העבר של נת"א עם הק בלן, עמידתו בעבר בלוחות הזמנים ובדרישות ל ביצוע פרויקטים דומים והאיתנות הפיננסית של ו.
ואולם כמו לגבי עבודתה עם נותני שירותים אחרים, נת"א אינה מקיימת תהליך הערכה ורישום של מידת שביעות הרצון שלה מהעבודה עם כל קבלן, ועקב כך עלול להיבחר קבלן ששביעות הרצון משירותיו נמוכה.
בוויתור על מתן ציון במכרזים למרכיבי איכות ולאיתנות הפיננסית פוגמת החברה ביכולתה לוודא שבחירתה תהיה מיטבית, ושייבחר הקבלן המתאים ביותר לביצוע העבודה.
נת"א כתבה בתשובתה כי ההחלטה לא לעשות במכרזים שימוש באמות מידה איכותניות התקבלה לאחר שקילת אפשרויות שונות, וכי לדעתה הכללת אמות מידה אלה לא תתרום לבחירת קבלנים טובים יותר, אלא תסרבל את ההליך המכרזי.
כן כתבה נת"א כי למיטב ידיעתה מרבית חברות התשתית בישראל פועלות באופן דומה, וכי היא שומרת לעצמה במסמכי המכרז את הזכות לפסול הצעה בשל ניסיון רע עם המציע.
נציגים של אחת מחברות הבקרה ציינו לפני משרד מבקר המדינה כי בעבר הם המליצו למשרד התחבורה לאמץ שיטה להערכת ספקים על פי מדדי ביצוע שיהיו משותפים לכל גופי הביצוע הכפופים לו, אולם הנושא לא קודם.
נציג משרד התחבורה ציין לפני משרד מבקר המדינה כי אף שמשרד התחבורה סבור שיש לאמץ בגופי הביצוע שיטות לקביעת מדדי איכות בנוגע לקבלנים ולמתכננים, הוא לא הצליח לקדם זאת.
השיטה הנוהגת גם עלולה לתמרץ קבלנים להגיש הצעות זולות, ולעתים אף לא ריאליות.
לשם המחשה, לגבי המכרז לביצוע פרויקט הפרדה מפלסית 127 בלוד, נמצא כי במרץ 2014 החליטה ועדת המכרזים של נת"א לבחור בהצעה של קבלן שצוינו בה שיעור הנחה של 27.
6% וסכום של כ-29 "מיליון ש"ח (לפני מעם), כהצעה הזוכה במכרז.
ביוני 2014 ,כאשר הקבלן שזכה במכרז היה בשלבי התארגנות לקראת ביצוע העבודות, כתב מנהל הפרויקט במסמך "סטטוס הפרויקט לתכנון" כי "יש לבחון אומדן קבלני ולהבין את סיבת התמחור הנמוך ע"י הקבלן".
לעתים החברה מחריגה במסמכי המכרז עבודות מסוימות, שעליהן לא חלה ההנחה או התוספת 720 דוח שנתי66א .
שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 לדעת משרד מבקר המדינה, שיטת מכרזים זו שבה המחיר הוא אמת המידה היחידה לבחירת הזוכה, מתמרצת את המציעים במכרזים להגיש הצעות זולות ביותר - ולעתים אף לא ריאליות - על מנת להבטיח את זכייתם.
התמריץ של המציעים להגיש הצעות זולות במיוחד גדל עוד על רקע ידיעתם כי בשלב הביצוע תהיה להם אפשרות לדרוש תוספות תשלום , ובכך להגדיל את הרווחיות שלהם תוך כדי ביצוע הפרויקט.
מדובר בדרך פעולה שאינה יעילה, שבסופו של דבר עלולה להגדיל את עלויות הפרויקטים או להוריד את איכות הביצוע שלהם.
עוד עלה בביקורת כיהיועץ המשפטי של נת"א בודק את עמידת הקבלנים בדרישות הסף של המכרזים, אולם אנשי המקצוע בנת"א אינם בודקים את המסמכים הטכניים וההנדסיים שהקבלנים הגישו.
היועץ המשפטי מכין בסיום בדיקתו מזכר עבור ועדת המכרזים, ובו הוא מציג את שמות המציעים, ההנחה או התוספת שהציעו וסכום ההצעה, ומציין אם הם עמדו בתנאי הסף.
אם קיים ספק לגבי עמידתו של מציע מסוים בתנאי הסף, היועץ המשפטי מפרט את הסיבות לכך ומצרף את המלצתו לדרוש מהמציע להמציא מידע נוסף או הבהרות או שלא לעשות כן.