HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מספר היתרי הבנייה שניתנו במסלול תמ"א38 ( 2014 -2011 ) .
על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
הנתונים מראים גידול חד במספר היתרי הבנייה שניתנו בשנים 2013 ו-2014 , אם כי ניכרת התמתנות מסוימת בשנת 2014 ; יצוין כי בשנים 2012 -2010 נכנסו לתוקף תיקונים מס' 2 ו-3 לתמ"א38 , שבין היתר, הגדילו את זכויות הבנייה בפרויקטים של התמ"א, כמפורט בפרק "היבטים של התחדשות עירונית בתכנון מתארי ארצי" שבהמשך.
הפיזור הגאוגרפי של היתרי בנייה מכוח תמ"א 38: מהפיזור הגאוגרפי של נתוני מימוש הבנייה במסלול תמ"א 38 לשנים 2010 - 2013 עולה שרוב הבקשות להיתר שהוגשו ואושרו הוא במחוזות תל אביב, חיפה והמרכז.
להלן בתרשים 6 נתונים על הפיזור הגאוגרפי של היתרי בנייה מכוח תמ"א38 :, לפי מחוזות משרד הבינוי והשיכון 1273 .
:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תרשים6 .
הפיזור הגאוגרפי שלהיתרי בנייה, לפי מחוזות, 2013 -2010 .
מתרשים 6 עולה כי95% מהבקשות להיתרי בנייה שאושרו, במסגרת תמ"א38 , נמצאו במחוזות תל אביב (כ-55% ), חיפה (כ-23% ) והמרכז (כ-17% ) המוגדרים כאזורי ביקוש, לעומת רק כ-5% במחוזירושלים ובמחוזות הפריפריה, הדרום והגליל.
משמע כי באזורים הנמצאים בפריפריה הגאוגרפית של המדינה, שלהם ערכי קרקע נמוכים יחסית, כלי היישום המוצעים במסלול תמ"א 38 פחות אפקטיביים עקב חוסר כדאיות כלכלית ליזמים.
בתשובתו העיר משרד הבינוי כי "נהיר לכל כי ביישובי הפריפריה החברתית והגיאוגרפית של מדינת ישראל, אשר חלקם מועדים יותר מכל יישוב אחר לרעידות אדמה ולמתקפות טילים, אין די בהעמדת תמריצים כלכליים אלא ישנו צורך בהעמדת מימון תקציבי ישיר".
בחינה השוואתית של תפוקות המסלולים הממשלתיים .
משרד מבקר המדינה השווה בין תפוקות יח"ד של המסלולים הממשלתיים, כמפורט בלוח 1 :שלהלן 1274 דוח שנתי66ג .
שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לוח 1 .
השוואה בין תפוקות המסלולים הממשלתיים .
המימוש מספר יח"ד בהיתרי הבנייה .
שניתנו בשנים 2014 -2000 .
2000) עיבוי הבנייה - 868 595 - 1,463 .
פינוי- בינוי 810 - 2,427 - 3,237 .
2002) עיבוי הבנייה - 0 0 - 0 .
פינוי- בינוי 1,028 - 2,961 - 3,989 .
2005) עיבוי הבנייה - 8,685 8,315 10,122 18,437 .
חיזוק בלבד - 120 - מנתונים אלה עולה כי נרשם פער גדול ביותר בין תפוקות מסלול תמ"א38 ובין תפוקות שני המסלולים האחרים.
מסלול תמ"א 38 הוא המסלול הדומיננטי בתהליכי התחדשות עירונית.
מספר יחה"ד במסלול זה שקיבלו היתרי בנייה מסתכם ב-18,437 (68% ), לעומת8,689 ( יח"ד32% ) שקיבלו היתריבנייה בשני המסלולים האחרים גם יחד.
בהקשר זה, יש לציין את העלייה הניכרת בתפוקות מסלול תמ"א 38 בשנים 2014 -2010 לעומת תפוקות מסלול הרשויות המקומיות אשר קופאות על שמריהן ושיעורן אף הולך וקטן.
עם זאת, התפוקות של שלושת המסלולים הממשלתיים לאורך השנים 2000 - 2014, כולם ביחד וכל אחד לחוד, דלות יחסית ומסתכמות בבניית כמה אלפים של יח"ד מדי שנה.
תפוקות אלה אינן ממצות את הפוטנציאל הטמון בתהליכי ההתחדשות העירונית שצוינו לעיל ולא היה בהן די על מנת לסייע למילוי הצרכים ההולכים והגדלים של שוק הדיור הלאומי.
משרד הבינוי והשיכון 1275 .
:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 התוויית מדיניות לאומית כוללת להתחדשות עירונית .
בדוח על משבר הדיור צוין, בין היתר, כי "יכולתה של המדינה ומוסדותיה להשפיע על שוק הדיור בישראל הייתה ונשארה מכרעת, בעיקר משום שבידיה נמצאים כלים ומשאבים רבי עוצמה ורחבי היקף בעלי השפעה ניכרת על רמת הביקוש וההיצע בשוק הדיור.
ביניהם ניתן למנות את השליטה על מירב הקרקעות, סמכויות רגולציה בתחום הכלכלי, מעורבות בתהליכי תכנון ושליטה על פיתוח תשתיות לאומיות הנדרשות לפיתוח שכונות מגורים".
"לצורך מיצוי הכלים והמשאבים האלו, משרדי הממשלה ומוסדות המדינה נדרשים לפעול באופן מתואם ומתוך ראייה מערכתית וארוכת טווח של שוק הדיור, על בסיס מדיניות דיור ממשלתית שתכליתה לקבוע את אופן ההתערבות הממשלתית בשוק הדיור ואת היקפה כדי להשיג את היעדים שהממשלה קבעה" (ההדגשה במקור).
מדיניות ממשלתית באה לידי ביטוי בעיקר בהחלטות ממשלה, בייזום חקיקה ממשלתית, במסמכי מדיניות ובתכניות מתאר ארציות (להלן - פעולות להתוויית מדיניות), כמפורט להלן.
היבטים של התחדשות עירונית בתכנון מתארי ארצי .
תכניות ממשלתיות שונות ברמה הארצית, ובהן תכנית אב לישראל בשנות האלפיים - "ישראל 2020 ", תמ"א31 - תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, פיתוח וקליטת עליה וכןתמ"א 35 ראו בתהליכי התחדשות עירונית מרכיב מרכזי בתכנון המרחב העירוני, וציינו, בין היתר, כי שיעור גדול ככל שניתן של הבינוי העתידי של המדינה צריך להתבצע בשטחים מבונים.
כל זאת כדי לשמר שטחים פתוחים ולעשות שימוש יעיל בקרקע, בתשתיות ובמוסדות הציבור, וכן למנוע את התדרדרותן של שכונות מגורים ותיקות מהבחינה הפיזית והחברתית.
עיקרי תמ"א 35: תמ"א35 , שאושרה למתן תוקף בהחלטת ממשלה 4467 בנובמבר 2005 , חלה על כל שטחה של מדינת ישראל, והיא משמשת מסמך מחייב בעבודתן של הוועדות המחוזיות והמקומיות לתכנון ובנייה.
בין מטרות התכנית - מתן מענה תכנוני לצורכי הבנייה והפיתוח של מדינת ישראל מתוך הכוונת עיקר הפיתוח למרקמים עירוניים וצמצום תופעת הפרוור; מתן מגוון אפשרויות פיתוח על פי אופי המרקם כדי למלא את צורכי המגורים של תושבי המדינה, תוך צמצום פערים בין מגזרים ובין אזורים שונים בארץ; שמירת עתודות קרקע לדורות הבאים במסגרת שימור של ערכי טבע, חקלאות, נוף ומורשת; ושיפור המרחב העירוני תוך חידוש הדרגתי שלו, שימור מכלולים ערכיים, בנייה בצפיפות גבוהה ופיתוח מערכות תשתית, ובייחוד תחבורה ציבורית.
אמצעי מדיניות של תמ"א 35 להתחדשות עירונית: הצעדים שהוצעו בכרך "אמצעי מדיניות" של תמ"א 35 (להלן- מסמך המדיניות של תמ"א 35 או מסמך המדיניות) כוללים צעדים סטטוטוריים שונים, ובהם מתן דגש על התחדשות עירונית בעיבוי ובפיתוח של היישובים הקיימים; חיוב בנייה בצפיפות רבה ביישובים העירוניים; הכוונת התעסוקה אל היישובים העירוניים ואל האזורים הצמודים להם; התניית אישורן של 1276 דוח שנתי66ג .
שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תכניות הרחבה של יישובים בהוכחת מיצוי השטח המבונה שלה ם; חיוב מגורים בצפיפות גבוהה, בייחוד סביב מרכזי תחבורה ולצדי התחבורה הציבורית כדי להתחרות ביעילות בתופעת הפרוור; ועידוד עירוב בין השימושים למגורים ובין אלה שאינם לצורכי מגורים.
נוסף על כל אלה המליץ מסמך המדיניות על כמה וכמה צעדים ארגוניים, ובין השאר על הקמ ת מסגרות ארגוניות משותפות למגזר הפרטי ולמגזר הציבורי, בשיתוף התושבים ובעלי העסקים המתגוררים והפועלים באזורי החידוש העירוני.
תפקידי מוסדות התכנון בהתחדשות עירונית: תמ"א 35 חייבה את הוועדות המקומיות להכין "תכניות והנחיות לחידוש, לשיפור ולעיצוב החלקים הוותיקים של מרחב התכנון המקומי ובכלל זה מרכזי היישובים" ו"תכניות מתאר מקומיות הכוללות נספחי חידוש ועיבוי עירוניים".
נמצא שוועדות מקומיות רבות לא מילאו את חובתן לכלול בתכניות מתאר מקומיות נספחי חידוש ועיבוי עירוניים למרקמים הוותיקים כנדרש בתמ"א 35.
לדעת משרד מבקרהמדינה, היעדר נספחי חידוש ועיבוי עירוניים, וכן היעדר תכנית והנחיות להתחדשות עירונית, שעל חיוניותם עמדה תמ"א 35 , פוגמים בתהליך קבלת ההחלטות הן בוועדות המחוזיות הדנות בתכניות מפורטות של מסלול הרשויות המקומיות ומסלול היזמים והן בוועדות המקומיות הדנות בפרויקטים במסלול תמ"א 38 , זאת משום שוועדות מחוזיות ומקומיות דנות בתכניות פרטניות ומקבלות החלטות בעניינה בלי שהוצגה לפניהן תמונה תכנונית כוללת של הצורך בתהליכי התחדשות עירונית בעיר שבתחומה מתוכנן הפרויקט להקמה.
הצורך בתכנית לאומית להתחדשות עירונית: מסמך המדיניות של תמ"א 35 העלה את הצורך בהכרזה על תכנית לאומית להתחדשות עירונית ועל ריכוז סמכויות יישומה בידי משרד הבינוי כאמצעי מדיניות חיוני להוצאת תהליכי התחדשות עירונית מהכוח אל הפועל לפי עקרונות התכנון האורבני שקבעה תמ"א 35.
על פי מסמך המדיניות, בתכנית הלאומית להתחדשות עירונית ייקבעו עקרונות חדשים להגדרת אזורי עדיפות לאומית ויאותרו אזורי שיקום וחידוש עירוניים.
המדינה תיזום פרויקטים לחידוש, לשיפור ולעיבוי של הבנייה העירונית, ולבעלי הזכויות במקרקעין וליזמים יינתן פטור מלא מהיטלי השבחה ומאגרות וכן פטור גורף מתשלומים לרמ"י מסוג דמי הסכמה ודמי היתר.
כאמור, מנובמבר 2005 , מועד כניסת תמ"א35 לתוקף, קיבלו ממשלות ישראל כמה החלטות חשובות בתחומי התכנון הסטטוטורי, ההיערכות הארגונית ומיסוי פרויקטים של התחדשות עירונית36 ; אולם במועד סיום הביקורת כל אלה טרם התגבשו לכדי תכנית לאומית סדורה בתחום ההתחדשות העירונית.
כמו כן, בידי משרד הבינוי, האמור על פי תמ"א 35 לרכז את סמכויות יישומה של התכנית הלאומית, עדיין אין תכנית סדורה להוצאת התכנית מהכוח אל הפועל.
36 בין העיקריות שבהן: החלטה 4435 בדבר הקמת צוות בין -משרדי לקידום מדיניות לאומית כוללת.
לחידוש ולפיתוח של המרחב העירוני; והחלטה 376 בנושא "קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני".
משרד הבינוי והשיכון 1277 .
:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תמ"א38 אי-מיצוי הסמכות ליזום תכניות מפורטות לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה: כאמור, תמ"א 38 אושרה למתן תוקף בשנת 2005 ונועדה לאפשר חיזוק מבנים קיימים שלא נבנו על פי תקן 413 כדי לשפר את עמידותם בפני רעידות אדמה.
התכנית קובעת מסגרת סטטוטורית המאפשרת מתן היתרי בנייה לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, שהוצא להם היתר לפני שנת 1980 , והיא מעודדת את ביצועחיזוקם באמצעות הוספת זכויות בנייה.
יודגש כי לצד התהליך המקוצר בוועדות המקומיות למתן היתרי בנייה עבור פרויקטים במסלול תמ"א 38 , ללא חיוב בביצוע תכנית מפורטת ואישורה בוועדה המחוזית, הוקנתה לוועדות האלה סמכות, מכוח סעיף 23 לתמ"א38 , ליזום תכניות מפורטות לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה במרקמים בנויים קיימים, תוך כדי קביעת הוראות בינוי השונות מאלה הקבועות בתמ"א 38 .
אולם בביקורת עלה כי השימוש בפועל בסמכות זו נעשה ברשויות מקומיות מעטות בלבד37.
משרד הבינוי דיווח בתגובתו כי "כדי לעודד ולהגביר את השימוש במנגנון תכניותלפי סעיף 23 .
", מימן המשרד למספר רשויות מקומיות הכנה של תכניות מסוג זה מינהל התכנון ציין בתשובתו כי חוזר 2010/1 של מנכ"ל משרד הפנים כלל הנחיות בעניין תכניות לפי סעיף 23 לתמ"א38 והבהיר את החשיבות הגדולה שמייחס המשרד להכנת תכניות כאמור על ידי הוועדות המקומיות בלוח זמנים מזורז.
הנושא גם עלה בכנסים שארגן מינהל התכנון עבור מהנדסי הוועדות המחוזיות.
כמו כן, המועצה הארצית, בישיבתה מאוקטובר 2015 שבה וקראה לוועדות המקומיות לקדם תכניות לפי סעיף23 לתמ"א38.
לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל התכנון לבחון ולגבש דרכים נוספות להגברת השימוש של הוועדות המקומיות בסעיף 23 לתמ"א38 .
חוסר המעש של רוב ראשי הוועדות המקומיות בכל הנוגע ליישום הסעיף, לצד אי-ביצוע הנחיות תמ"א 35 בדבר הכללת נספחי חידוש ועיבוי עירוניים בתכניות מתאר מקומיות, עלולים לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות בוועדות המקומיו ת, שכן אלה דנות בבקשות להיתרים מכוח תמ"א 38 בתחומי עירם ומקבלות החלטות בעניינן בלי שמוצגת בפניהן תמונה מערכתית כוללת של תכנון העיר.
תיקונים של תמ"א 38: כאמור, תמ"א38 מיועדת במקורה לחיזוק מבניםמפני רעידות אדמה, אך היא הפכה בפועל גם לכלי להתחדשות עירונית .
למועד סיום הביקורת אושרו בה שלושה תיקונים ושני תיקונים נוספים נמצאים בתהליכי גיבוש, כמפורט להלן: תיקון 1: ביולי 2007 אושרתיקון 1 לתמ"א38 ( תמ"א1/38 ).
במסגרת התיקון הובהר שאם חלה על מבנה תכנית מפורטת להרחבת דיור היא גוברת ואין להוסיף עליה, גם אם תמ"א 38 מאפשרת הרחבות בהיקף גדול יותר.
תיקון 2: בפברואר 2010 אושרתיקון 2 לתמ"א38 ( תמ"א2/38 ) המאפשר הריסת מבנה קיים והקמת מבנה חדש במקומו על פי תקן 413.
37 ראה פירוט בדוח יישום תמ"א 38 לשנת 2014 , מינהל התכנון, ספטמבר 2015.
שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תיקון3: במאי 2012 אושרתיקון 3 לתמ"א38 ( תמ"א3/38 ).
במסגרתו ניתנה אפשרות להוסיף עד 2.
5 קומות למבנים במסגרת חיזוקם מפני רעידות אדמה, שלא כמו התכנית המקורית שאישרה הוספת קומה אחת בלבד.
נוסף על כך, מתאפשר מתן זכויות בנייה במגרשים נוספים ליזמים, בתמורה לכך שיחזקו מבנים ישנים, בתחום שיפוטה של אותה רשות מקומית.
תיקון 3א: בנובמבר 2015 החליטה המועצה הארצית כי בתיקון זה תאומץ עמדתו של מינהל התכנון , ולפיה "שטח קומה מכוח תמ"א 38 , יחושב בהתאם לשטחה של קומה המתאפשרת על פי התכנית החלה במגרש, בתוספת השטח הניתן מכוח התמ"א לצורך הרחבת יחידות דיור.
כמו כן, הוחלט לקדם חקיקה "שתאפשר גביית היטל השבחה במסלול הריסה מתכונת [ ובנייהפינוי- בגין תוספת שטחי בנייה.
מסמכי שינוי 3 א לתמ"א38 הועברו להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור עד 13.
נכון לסוף ינואר 2016 התקבלו התייחסויות המעירים והמשיגים והן יישמעו ויועברו להכרעת המועצה הארצית.
יצוין, כי טרם דיון בנוסח המוצע של תיקון 3 א לתמ"א 38 , בנובמבר 2015 הגיש היועץ המשפטי לממשלה (להלן-היועמ"ש) חוות דעתו למועצה הארצית, בה הוא התייחס גם לעניין הייעוד בפועל של תמ"א 38 ולכך שמדובר גם בתכנית שעשויה להטיב כלכלית עם אלו שיקבלו את תוספת הזכויות; לפי חוות הדעת, הנוסח המוצע של התיקון סוטה באופן דרסטי ממתכונתה הראשונית - חיזוק מבנים בפני רעידות אדמה לשם הגנה על חיי אדם - משום ש"תוספת זכויות המוצעת מכוח התמ"א היא משמעותית ביותר, וחורגת באופן מהותי ממופע המבנה טרום ההריסה, כאשר ההצדקה לכך איננה מוסברת בהגנה על חיי אדם אלא, למצער, בהתחדשות עירונית.
בהעדר בחינה מדוקדקת של יחסי הגומלין בין התמ"א ובין תכניות מפורטות להתחדשות עירונית, עלול התיקון המבוקש דווקא לפגוע באינטרס ההתחדשות העירונית ולא לקדמו!
עוד ציין היועמ"ש כי אף שהחובה לשלם היטל ה שבחה או פיצויים מעוגנת בכללי הצדק החלוקתי, הרי שעל מנת לסייע בשמירה על חיי אדם מוצדק לפטור מבקשי היתרים מהנטל הכלכלי הכרוך בתשלומם, ומנגד " ככל שמדובר על תוספת זכויות שמעבר לנדרש לשם חיזוק בלבד, .
וכשהמטרה כבר איננה אך שמירה על חיי אדם, לא מתקיימת ההצדקה לסטות מהכלל המחייב את הנהנה מתוספת הזכויות לחלק את העושר שצבר ולשלם היטל השבחה" (ההדגשה במקור).
בהתייחסותו לחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, טען יו"ר המועצה הארצית לתכנון ולבניה, מר אביגדור יצחקי, המכהן גם כראש מטה הדיור הלאומי 38 (להלן- יו"ר המועצה הארצית), כי ניסיון "לקשור היום את התמ"א 2/38 להצלת חיי אדם זה כבר TOO FAR ," והוסיף: ".
כל אחד צריך לשאול את עצמו אם אנחנו רוצים יותר פרויקטים או פחות פרויקטים.
ככל שהזכויות יהיו יותר קטנות יהיו פחות פרויקטים .
יותר זכויות שווה יותר פרויקטים.
במענה של יו"ר המועצה הארצית למשרד מבקר המדינה מינואר 2016 נטען כי "שתי השיטות של ההתחדשות העירונית, תמ"א 38 ופינוי בינוי, הן שיטות שונות במהותן בעיקר במסגרת תמ"א 1/38 .
בתמ"אות2+3/38 ההבדלים מטשטשים בין שתי השיטות.
בהריסה ובנייה מחדש מרכיב הצלת חיי אדם נמוג ובעצם הפכה תמ"א 38 לפינוי בינוי המאחד את זכויות התב"ע יחד עם זכויות התמ"א, ולא מדובר בהצלת חיים.
אשר לתיקון 3 א לתמ"א38 ציין .
38 בהחלטת ממשלה300 ממאי 2013 נקבע כי יוקם מטה הדיור הלאומי במשרד האוצר בכפיפות ישירה לשר האוצר, והוא ישמש כגוף מטה שמטרתו הבטחת יישום מדיניות הממשלה במסגרת תכנית הדיור הלאומית.
39 המועצה הארצית לתכנון ולבנייה- תמלול ישיבה מתאריך 3/11/15 , עמוד27.
משרד הבינוי והשיכון 1279 .
:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 יו"ר המועצה הארצית כי "במסגרת אי הבהירות של חישוב הזכויות בתמ"א 38 נחלצה המועצה הארצית בראשותי להבהרה מהירה של עמדתה .
בימים הקרובים נשלים את הליך ההחלטה להחלטה ברורה שלא נתונה לפרשנות" (ההדגשה אינה במקור).
משרד מבקר המדינה מציין כי גם מדבריו של יו"ר המועצה הארצית לתכנון ולבנייה במהלך הישיבה עולה כי השיקול המרכזי בהנמקת הצורך באישור תיקון 3א, שתכליתו מתן זכויות משמעותיות מכוח תמ"א 38 ללא חובהלהכין תכנית מפורטת, אינו הגנה על חיי אדם אלא הגדלת מספר הפרויקטים, קרי הגדלת היצע הדיור.
תיקון 4: בישיבתה מפברואר 2015 הורתה המועצה הארצית על ביצוע שינוי4 לתמ"א 38 , תכנית מתאר ארצית לחיזוק, מיגון והתחדשות.
בהנמקת החלטתה ציינה המועצה כי "התרשמה שראוי לבחון את האפשרות לחזק את תרומתה של תמ"א 38 לחידוש של אזורים עירוניים ותיקים ע"י שילוב נושאים נוספים בתמ"א.
זאת, כדי ליצור כלי תכנוני נוסף לעידוד השדרוג של אזורים אלה".
עוד ציינה המועצה הארצית כי "תמ"א 38 כבר היום תרמה להאצת תהליכי התחדשות העירונית שמהווה אחד מיעדייה המרכזיים של מדיניות התכנון בישראל.
ע"י הרחבת תחום פעילותה, ניתן לסייע לניצול יעיל ומושכל יותר של הקרקע ולהפוך את תמ"א 38 למנוף מרכזי בהליכים של חידוש אזורים בנויים" (ההדגשה אינה במקור).
במסגרת החלטתה על ביצוע שינוי 4 הורתה המועצה הארצית לבחון את האפשרות לשלב בתמ"א 38 ;את הנושאים האלה: עידוד חיזוק מבנים שאינם למגורים מפני רעידות אדמה תוספת שימושים ציבוריים ומסחריים בקומות הקרקע של מבני מגורים המיועדים לחיזוק; מתן זכויות במגרש אחר בתמורה לחיזוק מבנה כדי לעודד חיזוק מבנים בפריפריה; שיפור רמת המיגון למבנים שהוקמו לאחר שנת 1980 ; עידוד חיזוקם של מבני פל-קל; עידוד שימוש בתת - הקרקע; עידוד בנייה ירוקה; ועידוד בניית מגורים בהישג יד להשכרה.
נציגת שר המשפטים במועצה ציינה כי "הקושי בהוצאת היתר בנייה מכוח תמ"א ללא תכנון מפורט גובר כשמרחיבים את האפשרויות הכלולות בתמ"א 38 .
מטרת התמ"א המקורית הייתה חיזוק מבנים, וניראה כי מטרת השינוי לתמ"א היא התחדשות עירונית" (ההדגשה אינה במקור).
היועצת המשפטית למועצה הארצית ציינה כי "יהיה צורך לבחון את האיזון שבין שמירה על חיי אדם מול השימוש בהיתר ישיר מכוח התמ"א בהקשר לשימושים המוצעים בתמ"א.
תידרש בחינת היבטים נוספים בהקשר זה, לרבות היקף שיקול הדעת לעת הוצאת היתר בנייה וכן הפטורים מתשלום מס והיטלים שנקבעו לתמ"א במתכונתה הנוכחית".
לדעת מ שרד מבקר המדינה, פעולות הממשלה להגדלת היצע הדיור כפתרון למשבר הדיור שנמשך גם במועד הביקורת הנוכחית, הן פעולות חיוניות והכרחיות וביישומן באמצעות התחדשות עירונית טמון פוטנציאל חיובי.
עם זאת, ראוי שהרחבת מטרותיה של תמ"א 38 , תעשה תוך גיבוש פתרון מאוזן שיבטיח גם שמירה על סדרי התכנון העירוני, על זכות הציבור לבחון את ההשפעות של הפרויקט ועל עקרונות השוויוניות והצדק החלוקתי, שגם היועץ המשפטי לממשלה הצביע על הצורך לשמור עליהם.
שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עמדתם של ראשי הרשויות המקומיות בנוגע לתמ"א 38: במאי 2015 הגישו מרכז השלטון המקומי ופורום ה-1540 למינהל התכנון נייר עמדה בנושא "עדכון ושינוי תמ"א 38 " (להלן- נייר העמדה).
לעמדתם, תמ"א 38 חלה על מבנים רבים ברחבי הארץ, אך היא אינה מביאה לידי ביטוי שונות רלוונטית המתייחסת למיקום המבנה במרחב הגאוגרפי, למידת הסיכון מפני רעידות אדמה שהמבנה נתון בו, למצב החברתי-כלכלי של האוכלוסייה המתגוררת במבנה ולמרקם העירוני שהמבנה משתלב בו.
יתרה מזו, לטענתם התכנית מיושמת על פי כוחות השוק, דהיינו באזורי הביקוש במקומות שבהם ערכי הקרקע גבוהים דיים כדי לייצר את הכדאיות הכלכלית הדרושה.
לנוכח נסיבות אלה פרויקטים לחיזוק מבנים הנמצאים באזורי הסיכון העיקריים לרעידות אדמה נדרשים למימוש דווקא בפריפריה, אך קשה להוציאם אל הפועל בשל היעדר כדאיות כלכלית.
על כן, לטענת פורום ה -15 , מצב עניינים זה גורם להעמקת אי-השוויון החברתי בישראל בכמה חתכים: (א) בין מרכז לפריפריה - בשל הבעייתיות המובנית בתמ"א 38, בעלי נכסים באזורי ביקוש נהנים גם מחיזוק מבנים וגם מעליית ערך נכסיהם, בעוד שבפריפריה נותרים התושבים חשופים לרעידות אדמה ולפגיעות טילים, בשל הסיכוי הקטן להתממשותה של התמ"א; (ב) בין אזורים שונים בעיר - באזורים יוקרתיים שבהם ערכי הקרקע גבוהים - סיכוי התממשותה של התמ"א גדול יותר לעומת אזורים חלשים יותר בעיר, המאופיינים בדרך כלל במבנים מרובי דיירים וערכי קרקע נמוכים; (ג) בין בעלי בתים בסוגי מבנים שונים - לנוכח הקשיים בחיזוק ובמיגון של מבנים מרובי דירות.
עוד הם טענו כי בסופו של דבר תמ"א 38 היא כלי לבינוי עירוני אקראי, ללא כל הכוונה תכנונית של מוסדות התכנון, וייעודה ומטרתה המקורית אינם באים לידי ביטוי.
לכן, יישום התכנית ללא כל התחשבות בשיקולים כלל-עירוניים, כמתבקש במסגרת התחדשות עירונית, עלול לפגוע במרקם העירוני.
הם הוסיפו כי "התכנית מצמצמת בצורה קיצונית את היכולת של הרשויות המקומיות לכוון ולתכנן את הפיתוח העירוני בתחומן תוך ראיה עירונית אסטרטגית רחבה, מכלילה ולטווח ארוך".
פורום ה -15 עמד גם על הצורך להתאים ולהוסיף תשתיות פיזיות, מוסדות ציבור ושירותים עירוניים, הכרוכים בהשקעה תקציבית גדולה ש ל כספי ציבור, בלי שנקבע מקור תקציבי, בייחוד בשל הפטור מהיטלי השבחה הניתן להיתר בנייה מכוח תמ"א 38.
משרד מבקר המדינה מעיר למרכז השלטון המקומי ולפורום ה-15 , כי מכוח סעיף 23 לתמ"א38 )הוקנתה לוועדות המקומיות (שראשי הרשויות עומדים בראשן סמכות ליזום תכניות מפור טות לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה במרקמים עירוניים ותיקים, תוך קביעת הוראות בינוי השונות מאלה הקבועות בתמ"א 38 ; סמכות זו יש בה כדי להתמודד עם תופעת "הבינוי העירוני האקראי", אולם בפועל רשויות מקומיות מעטות בלבד יישמו אותה41.
40 פורום15 ,הערים, מאגד את "העיריות העצמאיות" בישראל; אשדוד, באר שבע, גבעתיים הרצלייה, חדרה, חולון, חיפה, כפר סבא, נתניה, פתח תקווה, ראשון ל ציון, רחובות, רמת גן, רעננה ותל אביב -יפו.
ערים אלו אינן מקבלות "מענקי איזון" או "מענקי פיתוח" ממשלתיים, ומנוהלות כמשק עצמאי סגור, מכוח משאביהן הכספיים העצמאיים.
41 ראו פירוט בדוח יישום תמ"א 38 לשנת 2014 , משרד הפנים, מינהל התכנון( 2015.
) משרד הבינוי והשיכון 1281 .
:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 יתרה מכך, ראוי שמרכז השלטון המקומי ופורום ה-15 ייתנו את דעתם לכך שהנתונים מלמדים על עלות כספית נמוכה של הקמת התשתיות העירוניות ושל תחזוקתן לצורך בניית יח"ד חדשות במסגרת ההתחדשות העירונית, ובכלל זה באמצעות תמ"א 38 , בהשוואה לעלות בנייתןבמתחמים חדשים בשולי העיר.
יש להביא בחשבון גם את העובדה שהעלויות בגין תוספת מוסדות ציבוריים ושירותים עירוניים, לפחות בחלקן, יידרשו בכל אפיק, אם בהתחדשות עירונית ואם בבנייה במתחמים החדשים שב שולי העיר.
החלטות הממשלה להתוויית מדיניות התחדשות עירונית ויישומה .
דוח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי (להלן - ועדת טרכטנב רג) מספטמבר 2011 התייחס בהמלצותיו הנוגעות לתחום הדיור גם למדיניות הפיתוח העירוני.
בדוח צוין כי ממשלות ישראל התקשו לקדם מדיניות סדורה ואפקטיבית בתחום הפיתוח העירוני, והניסיונות לקדם תהליכים של התחדשות עירונית אינם צולחים.
הוועדה המליצה לממשלה לגבש סל כלים מגוון ומגובה בתקציב להבטחת כיווני ההתפתחות האורבניים וניצול מושכל ובר קיימה של משאב הקרקע המוגבל בישראל.
בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג קיבלה הממשלה כאמור את החלטה 4435 ממרץ 2012 .
בהחלטה זו הורתה הממשלה על הקמת צוות בין -משרדי לקידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ולפיתוח של המרחב העירוני, בראשותו של ראש המועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה.
ועדה טרכטנברג פעלה כשנה וסיימה את עבודתה ביוני 2013 עם הגשת המלצותיה לקבינט הדיור.
קבינט הדיור אימץ את המלצות הוועדה, והן שימשו בסיס לסדרת החלטות ממשלה בנושא התחדשות עירונית, והמרכזית שבהן היא כאמור החלטה 376 בנושא "קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני".
להלן עיקריה: הצבת יעדים לאומיים להתחלות בנייה ולמתן תוקף לתכניות ל התחדשות עירונית לשנים 2024 -2014 ; הקמת תשתית ארגונית בין -משרדית להגברת שיתוף הפעולה בין רשויות השלטון השונות העוסקות בתחום התחדשות עירונית והצבת הנושא במוקד העשייה של אותן רשויות; ייעול מנגנון התכנון של תכניות להתחדשות עירונית; עידוד הרשויות המקומיות להאיץ תהליכי התחדשות עירונית בתחומן; הגברת שיתוף הפעולה בין הדיירים עצמם ובינם ליזמים ולרשויות המקומיות כדי לקצר את משך קבלת הסכמות הדיירים ולהפחית התנגדויות; התמקצעותם של העוסקים בפרויקטים של התחדשות עירונית והגברת האמון בינם ובין הדיירים בפרויקט; הגדלת סיכויי המימוש של תכניות פינוי-בינוי במסלול הרשויות המקומיות; הגדלת הכדאיות הכלכלית של תכניות להתחדשות עירונית באמצעות מגרש השלמה שיאפשר את ביצוע הפרויקט בדרך של בנייה לפני הריסה (בינוי-פינוי); הסדרת מתווה לחידוש מרכזי מסחר עירוניים בחקיקה כדי להחיות את מרכזי הערים.
שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה, החלטה376 מסמנת את תחילת המאמץ הממשלתי המכוון לגיבוש מדיניות לאומית סדורה ואפקטיבית בתחום ההתחדשות העירונית.
אולם במועד סיום הביקורת טרם הניב המאמץ האמור את התוצאה הנדרשת, דהיינו גיבוש מדיניות לאומית סדורה ואפקטיבית בתחום ההתחדשות העירונית על מרכיביה: קביעת היעדים בנוגע לתוספת יח"ד בתכניות להתחדשות עירונית, באופן ששיעור היח"ד שיתווספו יהיה ניכר בהתחשב בשיעורן של כלל היח"ד הנדרשות בשוק הדיור, והקמת רשות להתחדשות עירונית מתכללת שתהיה אחראית כלפי הממשלה להשגת יעדי מדיניותה ולגיבוש תכנית עבודה אסטרטגית רב -שנתית, כמפורט להלן.
יעדי מדיניות לאומית כוללת להתחדשות עירונית אי-קביעת יעדים עד שנת 2013: ראוי כי למדיניות לאומית כוללת להתחדשות עירונית תתלווה הגדרה של יעדים שהיא נועדה להשיג או של הבעיות שהיא נועדה לפתור.
בביקורת עלה כי מתחילת הפעלת המסלולים הממשלתיים בסוף שנות התשעים של המאה העשרים עד יוני 2013 - מועד קבלת החלטה376 - לא נקבעו יעדים שנדרש להשיגם במסגרת מדיניות לאומית כוללת להתחדשות עירונית.
הדבר לא אפשר להעריך את התפוקות של המסלולים הממשלתיים, ואף פגע בפיקוח ובבקרה שמשרד הבינוי נדרש לבצע בנוגע למימוש התכניות במסגרת מסלולים אלה.
קביעת יעדים בהחלטה 376: בהחלטהזו הוצבו יעדים לאומיים להתחדשות עירונית "במטרה להכווין את פעולת כלל הגורמים הממשלתיים להגדלת היקף הבנייה בשטחים מבונים" תוך שימת דגש על ריכוז המאמצים של כל השותפים לדבר ולאפשר הערכה של טיב הפעילות הממשלתית בנוגע ליעדים הלאומיים שנקבעו.
להלן בלוח 2 נתונים על יעדי פעילות שנתיים שנקבעו בהחלטה 376: משרד הבינוי והשיכון 1283 .
:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לוח2 .
)יעדי פעילות שנתיים (יח"ד .
יעד פעילות שנתי (יח"ד) 2016 2019 2024 .
יעד למתן תוקף לתכניות מפורטות במסלולי התחדשות .
עירונית - מסלול הרשויות המקומיות ומסלול היזמים 2,000 4,000 8,000 .
יעד להתחלות בנייה לתכניות במסלולי התחדשות עירונית .
(פינוי-בינוי, עיבוי בנייה ותמ"א 38) 3,500 5,000 10,000 1.
מלוח 2 עולה כי היעדים הכמותיים שהוגדרו במסגרת החלטה376 מצומצמים ביותר לעומת פוטנציאל יח"ד הניתנות למימוש במרקם הבנוי הקיים - 700,000 -400,000 יח"ד כאמור בפרק "צורכי הדיור ופוטנציאל התחדשות עירונית" דלעיל; מדובר אם כן, ביעדים שאינם בבחינת אתגר שיש בכוחו לחולל תפנית בהיקף היישום של תהליכי התחדשות עירונית.
הביקורת העלתה כי היעדים הכמותיים שקבעה הממשלה לא נכללו בתכניות העבודה של מינהל התכנון באופן שיצר הבחנה בינם ובין יעדים כמותיים לבנייה רוויה חדשה בשולי הערים, וממילא הם לא הוגדרו כיעד ללשכות התכנון המחוזיות.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון כי קביעת היעדים חשובה להגברת הקשב הממשלתי לתחום ההתחדשות העירונית לצורך הידוק שיתוף הפעולה בין גופי השלטון העוסקים בתחום.
לנוכח זאת עליו לכלול יעדים כמותיים מובחנים לתכניות מסוג זה החלות על מרחבי התכנון ולבצע מעקב אחר השגתם.