HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ההסכם מאושר מבחינה עקרונית ומהותית בטרם נוסח לגופו.
הנוסח הסופי מגובש על ידי הפרקליט בהתייעצות ובאישור היועץ המשפטי של המשרד הנוגע בדבר, והם אחראים להבטיח כי הסכם הפשרה ישקף את ההסכם שאושר.
עוד הוסיפה המשנה כי לא ייתכן מצב שהסכם הפשרה הסופי כולל עניינים מהותיים שלא אושרו.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין סיבה ראויה שלא להביא את הנוסח הסופי של הסכם הפשרה לאישור ועדת הפשרות, במקום אישור עקרונות הפשרה בלבד.
מתן אפשרות לשינוי נוסח ההסכם, לאחר אישור עקרונותיו, באישור היועץ המשפטי של המשרד בלבד, עלול להביא לשינוי 170 דוח שנתי59ב .
מהותי בהסכם הפשרה, שלא על דעתם של יתר חברי הוועדה.
יתר על כן, הנחיית היועמ"ש איננה מטילה על היועץ המשפטי של המשרד את האחריות לאשר כי הסכם הפשרה בנוסחו הסופי תואם את העק רונות שאושרו על ידי ועדת הפשרות.
(ז) בהוראות התכ"ם נקבע כי כל הסכמה על פיצוי הניתן מהמדינה במסגרת הסכמי הפשרה, תותנה בקבלת כתב התחייבות מטעם התובע, מאומת בפני עו"ד, בדבר הסתלקות סופית ומוחלטת מכל תביעה או דרישה בשל האירוע נשוא התביעה או הדרישה, לרבות כנגד המדינה ורשויותיה, עובדי המדינה או כל גורם הפועל מטעם המדינה.
הוראה כאמור אינה קיימת בהנחיית היועמ"ש.
נמצא כי בפועל אין ועדת הפשרות עומדת על קבלת כתב ויתור וסילוקין מתביעות כנדרש על פי הוראות התכ"ם.
הסכמי הפשרה המוגשים לאישור בית המשפט אינם כוללים בדרך כלל הצהרה כאמור מטעם התובע, או שהצהרה זו אינה מתייחסת לכל הגורמים הנזכרים בהוראות התכ"ם.
לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפשרות להקפיד על הכללת הצהרה מלאה מטעם התובע במסגרת הסכמי הפשרה.
מן הראוי שפרקליט המדינה ישקול להסב את תשומת לב הפרקליטים המטפלים בתיקים לתוכן הוראות התכ"ם.
המשנה ומשרד האוצר השיבו, כי לאור הערות משרד מבקר המדינה, יש לרענן את ההנחיה בנושא זה.
(ח) בדיקת משרד מבקר המדינה באגף הייעוץ המשפטי במשרד האוצר העלתה כי אין בו מאגר מידע מלא אודות הליכים משפטיים נגד המשרד, ואודות הסכמי הפשרה שאושרו, באופן המאפשר שליפת מידע לצורכי בקרה ולייעול הטיפול בהליכים המשפטיים ובהסכמי הפשרה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לשפר את אופן שמירת המידע אודות הליכים משפטיים נגד המשרד, והסכמי הפשרה המאושרים.
משרד האוצר השיב בנובמבר 2008 , כי המסמכים הקשורים באישור הפשרו ת נשמרים כבר במערכת ממוחשבת, באופן שיוביל לריכוז מובנה של המידע בנושא ולשימור הידע לאורך זמן.
הנחיית היועמ"ש והוראות התכ"ם בדבר אישור הסכמי פשרה בהליכים שבהם מעורבת המדינה נועדו להבטיח כי הסכמי פשרה יאושרו על ידי הגורמים שהוסמכו לכך.
זאת כדי למנוע מצב שבו לא נשקלים כל השיקולים הרלוונטיים טרם הגעה להסכם פשרה.
לצורך כך, נקבעו המוסמכים לאישור הסכמי פשרה באופן שיביא לידי ביטוי הן את ההיבט המשפטי, הן את ההיבט התקציבי, והן את ההיבט המקצועי הרחב בתחום הרלוונטי.
קיימת תועלת רבה ביישוב סכסוכים מחוץ לכותלי בתי המשפט, ובכלל זה בהסכמי פשרה.
עם זאת, על ועדת הפשרות להקפיד על קיום מלא של הנחיות היועמ"ש והוראות התכ"ם, המסדירות את הטיפול באישור הסכמי הפשרה, על מנת לוודא שהאינטרסים של המדינה נשמרים כנדרש.
בחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 , נקבע כי מדי שנה בשנה ]נוסח משולב [ ימציא שר האוצר למבקר המדינה את מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה (להלן - מאזן המדינה) למועד תום שנת הכספים שחלפה.
בסוף מרס 2008 הגיש שר האוצר, מר רוני בר -און, למבקר המדינה את "הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31 בדצמבר 2007" (להלן- הדוחות הכספיים).
מאזן המדינה הכלול בדוחות הכספיים נקרא "דוחות על המצב הכספי" 3 .
הדוחות הכספיים כוללים הסתייגויות רבות בדבר המידע שמוצג בהם וכן בדבר מידע חסר.
בדוחות הכספיים הוצגה יתרת ההתחייבות האקטוארית של הממשלה לזכויות עובדי המדינה המבוטחים בפנסיה תקציבית (להלן - יתרת החבות האקטוארית) ל- 31.
07 בסך כ -388 מיליארד ש"ח.
בביאור לדוחות הכספיים 4 צוין כי יתרת החבות האקטוארית חושבה, בין היתר, בהתבסס על הנחות בנושאים אלה: (1 ) ""ריבית ההיוון5( ;2 ") "שיעורי הגידול בשכר האישי", "שיעור הגידול בשכר הכללי ו"שיעור הגידול בפנסיה לאחר מועד הפרישה"; ( 3 ;") "לוחות חיים וגריעה (4 ( ;") "שיעורי הפרישות המוקדמות5 ( ;") "שיעורי העזיבה6 ) "הקפאת זכויות והסכמי רציפות".
יש שתי מ סגרות עיקריות של הסדרי פנסיה לעובדים בשירות המדינה: הסדר פנסיה צוברת - המיועד לרוב העובדים שנקלטו בשירות המדינה משנת 20026 , .
3 הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ל - 31.
07 אוחדו לראשונה עם הדוחות הכספיים של המוסד לביטוח לאומי, של הקרן הפנימית לביטוחי הממשלה ושל תאגידי הבריאות שעל יד בתי החולים הממשלתיים הכלליים.
הם כוללים הן דוחות כספיים מאוחדים של הממשלה עם הגופים האמורים והן דוחות כספיים של הממשלה בנפרד מאותם גופים.
לדוחות הכספיים 5 בביאור לדוחות הכספיים צוין כי "שיעור הרי בית בחישוב הערך הנוכחי.
63% , זאת בהתאם לשיעורי התשואה של אג"ח ממשלתי לתקופה השווה לתקופת ההתחייבות הממוצעת".
6 רוב עובדי המדינה החל ב - 1.
02 ; משרתי הקבע, שוטרים וסוהרים החל ב - 31.
והסדר פנסיה תקציבית - המיועד לעובדים שנקלטו בשירות המדינה לפני אותה שנה.
במסגרת הפנסיה התקציבית המעביד אינו צובר עבור העובד בקרן למימון הגמלאות כספים שישולמו לו לאחר פרישתו, אלא מייעד בכל שנה תקציב גמלאות לגמלאים ולעובדים שיפרשו באותה שנה ומשלם לגמלאים שלו את קצבאות הפנסיה השוטפות מתקציב הגמלאות.
לעומת זאת, במסגרת קרנות פנסיה צוברות העובד והמעביד מפרישים סכומים חודשיים לקרן פנסיה (חיצו נית) שבה נצברים הסכומים שמופרשים במשך כל שנות עבודתו של העובד, ולאחר פרישתו תשלם הקרן את תשלומי הקצבאות החודשיות.
הסדרי הפנסיה התקציבית לעובדים בשירות המדינה מבטיחים להם תשלום קצבה (להלן גם גמלה או פנסיה) לאחר גיל פרישה, בהתאם לתנאים שנקבעו בחוקים הנוגעים לדבר ובתקנות שהותקנו מכוחם.
זכויות עובדי המדינה במסגרת הפנסיה התקציבית כוללות, בין היתר, הבטחה לתשלום קצבת נכות וקצבת שאירים.
הקצבאות משולמות מתקציב המדינה בגין פרישה, מוות או נכות החל ביום הזכאות.
הסדרי הפנסיה התקציבית בשירות המדינה מעוגנים בשלושה חוקים מרכזיים: , התש"ל ]נוסח משולב [ )(א) חוק שירות המדינה (גמלאות - 1970 (להלן- חוק הגמלאות), החל על עובדי המדינה ובכללם שוטרים, סוהרים (בהתאם לקבוע בחוק) ועובדי הוראה המקבלים את שכרם ממשרד החינוך; (ב) חוק שירות ,]נוסח משולב[ )הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק שירות הקבע); (ג) חוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, התשכ"ט - 1969 (להלן- חוק גמלאות לנושאי משרה).
הסדרי פנסיה תקציבית הונהגו (שלא מכוח חוק) גם בגופים שונים במגזר הציבורי הסמוכים במידה זו או אחרת על שולחן הממשלה (להלן - גופים ציבוריים), כגון רשויות מקומיות, תאגידים סטטוטוריים7 ,(כגון בנק ישראל, המוסד לביטוח לאומי רשות השידור, הרשות לניירות ערך), מועצות דתיות, מוסדות להשכלה גבוהה וכמה חברות ממשלתיות.
בחודשים אפריל-ספטמבר 2008 ,בדק משרד מבקר המדינה את סדרי ההיערכות הניהול, הדיווח והבקרה בנוגע לחבות הממשלה בגין הפנסיה התקציבית.
הבדיקה נעשתה במשרד האוצר; בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים.
היערכות המדינה לתשלומי קצבאות פנסיה תקציבית .
אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל), מחשב שני אומדנים של החבות האקטוארית בגין עובדי המדינה המבוטחים בפנסיה תקציבית: (א) "החבות האקטוארית היחסית" - שבה נכללות הזכויות שצברו העובדים הפעילים עד מועד הדיווח (שכאמור נאמדה בכ-388 מיליארד ש"ח); (ב) "החבות האקטוארית המלאה" - שבה נכללות הזכויות שהעובדים הפעילים עתידים לצבור עד מועד פרישתם הצפוי - שנאמדה בכ-477 .
מיליארד ש"ח למועד הדיווח אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) קובע את התקציב השנתי ואת התחזית .
7 בחוקים רבים שעל פיהם הוקמו גופים סטטוטוריים נאמר כי תנאי עבודתם של עובדיהם יהיו כשל עובדי המדינה.
לגבי ההוצאה לשנים הבאות, בין השאר, בהתבסס על "החבות האקטוארית המלאה".
לפי נתוני משרד האוצר, התקציב הכולל שיועד לתשלום הפנסיה התקציבית לעובדים בש ירות המדינה לשנת 2007 הסתכם בכ -11.
6 מיליארד ש"ח, ובפועל נוצלו עד סוף אותה שנה כ -11 ( מיליארד ש"ח 95% .
) מאותו תקציב שיעור ההוצאה על פנסיה תקציבית בשנת 2007 היה כ - 3.
8% מסך תקציב המדינה לאותה שנה.
מינהלת הגמלאות במשרד האוצר משלמת את הגמלאות לגמלאים של רוב היחידות והמשרדים הממשלתיים.
בתקציב השנתי מתוקצבת רוב ההוצאה על הפנסיה התקציבית בסעיף תקציב "גמלאות ופיצויים" בתקנת תקציב אחת, שמשרד האוצר מופקד על ביצועו.
כלומר, הוצאותיו של כל אחד ממשרדי הממשלה בגין תשלומי הפנסיה אינן נרשמות בתקציבו.
יצוין שבשנים האחרונות נקב עו בסעיפי התקציב של משרד הביטחון, המשטרה, שירות בתי הסוהר והכנסת ההוצאות על הגמלאות של עובדיהם.
אג"ת ציין, בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2008 , כי "ההחלטה על פירוט תקצוב הגמלאות התקבלה מסיבות מקצועיות.
לפיצול התקצוב לרמת משרד אין כל ערך מבחינת רמת הפיקו ח התקציבי ומנגד פיצול כאמור יגרום לצורך בהסטות תקציב רבות במהלך השנה".
לדעת משרד מבקר המדינה קביעת תקציב גמלאות לכל יחידה ומשרד ממשלתי תסייע לשפר ולייעל את ניהול משאבי האנוש שלהם.
מאחר שלמקבלי ההחלטות יש גמישות מסוימת בתחום השכר המשפיעה על ההוצאה בגין תשלום הגמלאות, הכללת תקציב הגמלאות כחלק מתקציב המשרד תאפשר להם לנהל את התקציב הכולל של משרדם בהתחשב, בין היתר, בהוצאות אלו.
כמו כן פיצול תקציב הגמלאות כאמור יגביר את השקיפות בפני מקבלי ההחלטות.
בדברי ההסבר להצעת התקציב לשנת 2008 נאמר כי "אחד מן המרכיבים העיקריים בהשפעתם על ההוצאה הציבורית הנוכחית, קל וחומר לגבי ההוצאה העתידית, הוא הפנסיה התקציבית"; וכי "שיעורי הגידול בתקציבים המיועדים לתשלומים בגין פנסיה תקציבית גבוהים משמעותית משיעור הגידול הצפוי בתקציב המדינה.
לפיכך, חלק ההוצאה לגמלאות בתקציב צפוי לעלות באופן משמעותי על חשבון חלקם היחסי של נושאים אחרים בעלי חשיבות, כגון: חינוך, בריאות, רווחה, תשתיות ואחרים".
לדברי ההסבר להצעת התקציב צורפה תחזית בעניין תשלומי הפנסיה התקציבית - שהוצגה גם ב"דוח בדבר החבות האקטוארית לפנסיה וזכויות אחרות של הממשלה לשנת 2007 " (להלן - הדוח האקטוארי)8 - המוצגת בתרשים שלהלן (במיליארדי ש"ח): .
8 )הדוח האקטוארי הוצג לבכירים במשרד האוצר (ראו להלן.
146 דוח שנתי59ב מנתוני הדוח האקטוארי עולה כי לפי התחזית תשלומי הגמלאות בגין הפנסיה התקציבית לעובדי המדינה בשנת 2009 יסתכמו בכ -13 מיליארד ש"ח, ובשנת השיא 2033 הם יסתכמו בכ-25 .
במשך השנים פעלה הממשלה בכמה דרכים כדי להתמודד עם הנטל התקציבי של הפנסיה התקציבית: משנת 1996 בוטלו כמה מתנאי הפנסיה המועדפים שהונהגו בכמה סקטורים בשירות המדינה, והושוו לאלה של עובדי מדינה מן השורה9 ; בשנת 2002 הופסקה הבטחת פנסיה תקציבית לרוב העובדים החדשים שנקלטו בשירות המדינה משנה זו ואילך 10 ;, והם הצטרפו לתכניות פנסיה צוברת בתחילת שנת 2004 הועלה גיל הפרישה 11 .
באוגוסט 2005 החליטה הממשלה להגביל את השימוש בסמכות שהקנה החוק לכמה בעלי תפקידים 12 המאפשרת להם לקבוע כי מספר שנות השירות לעניין חישוב הקצבה יהיה גדול ממספר שנות השירות בפועל.
באפריל 2008 חתמה הממשלה עם ההסתדרות וגופים ציבוריים .
9 מדובר בייחוד בתנאים מועדפים שהוקנו למשרתי הקבע ולנושאי משרה ברשויות השלטון.
למשל עד סוף יוני 1996 היו זכאים חברי ממשלה לצבירת גמלה בשיעור של 7% לכל שנת עבודה, וחברי כנסת - לצבירה של 4% .
בעקבות החלטת ממשלה הופחת שיעור הצבירה השנתי שלהם ל-2%.
לא בוטלוכמה מהתנאים המועדפים של משרתי הקבע.
10 במרס 1999 נחתם הסכם בין הממשלה, הרשויות המקומיות, מוסדות להשכלה גבוהה ותאגידים אחרים ובין הסתדרות העובדים החדשה, ולפיו עובדים חדשים בשירות הממשלתי והציבורי יבוטחו בפנסיה צוברת במקום בפנסיה תקציבית.
הבטחת פנסיה תקציבית לנושאי משרה הופסקה בשנת 1999 , ולמשרתי הקבע ולשוטרים וסוהרים היא הופסקה בתחילת שנת 2004.
11 בינואר 2004 התקבל בכנסת חוק גיל פרישה, התשס"ד - 2004 , שמטרתו קביעת כללים אחידים לעניין גיל פרישה.
בעקבות כך תוקנו חוקי הגמלאות באופן שגיל הפרישה עולה בהדרגה: עובדי מדינה בגיל 65-67 ; אנשי כוחות הביטחון (שאינם משרתי הקבע), שוטרים וסוהרים בגיל 55-57 ; גננות בגיל 57-59; משרתי הקבע בגיל 55-57 ; וחיילים ששירתו שמונה שנים לפחות בגיל 40-42.
נציב שירות המדינה, הרמטכ"ל, מפכ"ל המשטרה ונציב שירות בתי הסוהר משרד האוצר 147 .
אחרים על הסכם מסגרת ולפיו הקצבאות יוצמדו למדד המחירים לצרכן במקום לשינויים בשכר העובדים הפעילים (להלן - ההסדר).
יש לציין שאג"ת העריך כי יישום ההסדר יקטין את יתרת החבות האקטוארית בכ -72 מיליארד ש"ח, ובכך יקטין במידה ניכרת את נטל הפנסיה התקציבית על תקציב המדינה.
רישום הניכויים מהעובדים הפעילים וניהולם : בחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו- 2004 ), התשס"ג - 2003 (להלן- חוק תכנית ההבראה)13 ,נקבעכי מ - 1.
04 תוטל על העובדים במגזר הציבורי ועל נושאי משרה ברשויות השלטון חובת השתתפות בתשלומי הפנסיה הצפויים שמעסיקיהם יידרשו לשלם להם.
בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2007 ), התשס"ז - 2007 תוקן סעיף 91 לחוק תכנית ההבראה14 ונקבע כי "התשלומים שינוכו מהמשכורת.
ישמשו אך ורק למטרת תשלום קצבה.
לאותו עובד או לאותו נושא משרה, שפרש לגמלאות".
מדברי ההסבר להצעת התיקון עולה כי התיקון נועד למנוע מצב שבו תשלומים שנוכו ממשכורתו של עובד פלוני ישמשו לתשלום קצבה של עובד אחר שפרש לגמלאות, במקום לתשלום קצבה של אותו עובד.
יצוין כי מדי שנה מצטברים הסכומים המנוכים מכל אחד מהעובדים למאות מיליוני ש"ח.
נמצא כי בניגוד להוראות התיקון לחוק כאמור, משרד האוצר אינו מנהל כספים בגין הניכויים האמורים בחשבון נפרד (יעודה) ואינו רושם את צבירתם כהתחייבות של המדינה לעובד, כדי לדאוג לכך שהכספים המנוכים מעובד פלוני ישמשו בבוא העת כאחד המקורות למימון (אם כי, לעת הזו, מקור חלקי מאוד) של כספי הפנסיה שהוא יקבל במועד פרישתו.
מתברר כי עיקר הסכומים שנגבים מהעובדים מתוקצבים בסעיף התקציב "גמלאות ופיצויים" , כהכנסה מיועדת בתקנה ששמה "הכנסות מדמי ניהול".
בדרך זו הניכויים מהעובדים הפעילים משמשים למימון חלק מההוצאה השוטפת על תשלום הגמלאות של כלל הפורשים.
מהאמור לעיל עולה כי הסכומים המנוכים אינם נצברים לזכותו של העובד שממנו הם מנוכים.
נוסף על כך, שם התקנה של ההכנסה המיועדת - "הכנסות מדמי ניהול" - אינו תואם את מהותה: מאחר שכספי הניכויים מיועדים למימון חלקי של גמלאות העובד שממנו נוכו הכספים, אין מקום לראותם כהכנסה מיועדת או דמי ניהול.
בתשובת משרד האוצר למשרד מבקר המדינה מפברואר 2009 צוין, כי "פטר המחוקק את המדינה מחובת ניהול הכספים המנוכים בחשבון נפרד" והוסבר כי גם אם יונח שהמדינה לא תוכל לעמוד בהתחייבויותיה, הרי שניהול הכספים בחשבון נפרד מבלי שתינתן הגנה מפני עיקולים לטובת נושים ובהיעדר חובה להוסיף לסכומים האמורים תשואה כלשהי, "אין בו כדי לקיים את האמור בטיוטת הדוח".
עוד צוין בתשובה כי "יחד עם זאת, ועל מנת להבהיר את האמור במפורש, בכוונת משרדנו ליזום תיקון חקיקה שבו ייקבע במפורש כי האמור בסעיף 91 יחול רק לגבי .
13 התקבל בכנסת ב- 29.
כספים המנוהלים בקופה לניהול או בחשבון נפרד".
באשר לשמה של תקנת ההכנסה המיועדת צוין, כי אג"ת "יפעל לאחר חקיקת ו של חוק התקציב לשנת 2009 .
"לשינוי שמה של התקנה, וזאת בהתאם למהותה של התקנה לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד הוראת החוק בתוקף, על משרד האוצר לקיימה.
אם משרד האוצר מבקש לשנות את החוק, עליו לעשות זאת, כשם שיש לעשות בכל העניינים מסוג זה, תוך שמירה על זכויות העובדים והתמודדות עם החוב האקטוארי בכללותו.
כדי שתהיה הממשלה ערוכה כראוי לקבלת החלטות שיש להן השפעה על תקציבים בהיקפים גדולים, ובייחוד תקציבים של מיליארדי ש"ח, עליה לקבל את מלוא המידע על היקף הנטל העתידי שיוטל על תקציב המדינה בשל ההוצאות האמורות.
לצורך כך נדרשת עבודת מחקר שתכלול את כל ההיבטים הכלכליים הנוגעים לבדיקת היקף ההוצאה במשך הזמן.
הדבר נדרש בייחוד כשמדובר בהוצאה רב-שנתית גדולה וקשיחה באופייה, שמקורה בהוראות חוק - כגון הפנסיה התקציבית.
יצוין כי בנק ישראל כלל בדוח שלו לשנת 2007 ניתוח של יתרת החבות האקטוארית בגין הפנסיה התקציבית של עובדי המדינה ושל השפעותיה על התקציב15 .
הבנק פירט את "התוואי של תשלומי הפנסיה השנתיים באחוזי תוצר בהנחה של שיעור צמיחה קבוע - 3.
כמו כן ציין הבנק כי "התבוננות בתזרים הצפוי של התשלומים מגלה שגם בהנחות צמיחה שמר ניות, שיא התשלום השנתי צפוי להיות גבוה רק ב-0.
3 אחוז תוצר מאשר היום", ולפיכך מציין הבנק את "ההשפעה הקטנה יחסית של הפנסיה התקציבית על תוואי ההוצאות העתידי".
מתברר כי ניתוח שעשה אג"ת בנוגע ליחס בין הגידול בהוצאה הפנסיונית ובין הגידול בתקציב המדינה אין בו כד י לאפשר למקבלי ההחלטות לקבל את מלוא המידע שדרוש להם.
הניתוח אינו כולל בדיקות בנושא הגידול הצפוי בהוצאות על הפנסיה התקציבית לעומת הגידול הצפוי בערך התוצר הלאומי וכן לעומת הגירעון הצפוי (בהתאם לצפי של הכנסות המדינה והוצאותיה) ובדיקות רלוונטיות של פרמטרים אחרים.
על כן אין באפשרות הממשלה לדעת, לקראת קבלת החלטות בנושא, אם היא אכן נוקטת את הפעולות ההכרחיות להפחתה או לריסון של ההוצאה ואם נשמר האיזון בין הניסיון לעמוד בנטל התקציבי ובין השמירה על זכויות העובדים והגמלאים.
בתשובתו של אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה מנובמ בר 2008 הוא ביקש להבהיר, כי הדוח האקטוארי מתמקד בהצגת התחזית בנושא תשלומי הפנסיה התקציבית בסכומים נומינליים, וכי הוא אינו מתיימר לשמש ככלי ניתוח מעמיק העומד בפני עצמו.
בתשובתו ציין אג"ת כי "הנטל העתידי של תשלומי הפנסיה התקציבית בתקציב המדינה מנותח לאורך כל השנים האחרונות ומהווה בסיס לכל תהליך שינוי שבוצע בנושא הפנסיה התקציבית בשנים האחרונות.
כולל התייחסות לתקציבים הקשיחים, אל מול תרחישים שונים של צמיחה בתוצר".
אג"ת הוסיף כי "סעיף 6 א .
15 ראודין וחשבון של בנק ישראל לשנת 2007 ', פרק ו', תיבה ו-2 ', עמ249.
לחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית תשנ"ב - 1992 , מגביל את הגידול בהוצאה הממשלתית משנת 2007 ואילך ל- 1.
7% מההוצאה הממשלתית בשנה הקודמת.
לכן, הבחינה הרלבנטית והמשמעותית ביותר הנה של נטל הפנסיה התקציבית ביחס להתפתחות התקציב הקבועה בחוק, ורק לאחר מכן להתפתחות התוצר, הגרעון ומשתנים כלכליים אחרים".
יוער כי בעת הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה מאג"ת מסמכים בנושא זה.
לאחר תשובתו לטיוטת הדוח צירף אג"ת רק מצגת ללא תאריך.
במצגת מוצגים נתונים גולמיים שונים וכן צעדים אפשריים להפחתת ה חבות בגין הפנסיה התקציבית16, ואולם אין בה פירוט של חישובים והסברים על שיטות החישוב וההנחות שלפיהן הוא אמד את הסכומים שיפחיתו את החבות בגין יישום צעדים אלה17 .
מתברר כי אג"ת לא הכין מסמכים על ניתוח כולל ומעמיק שדרוש בנושא הנטל העתידי על תקציב המדינה בגין תשלומי הפנסיה התקציבית.
אג"ת אף לא צירף לדברי ההסבר להצעת התקציב לשנים 2008 ו- 2009 מידע בנושא זה, חוץ מאשר תיאור של היחס בין הגידול בהוצאה הפנסיונית ובין הגידול בתקציב המדינה בצירוף התחזית לגבי תשלומי הפנסיה שהוצגה גם בדוח האקטוארי.
לדעת משרד מבקר המדינה תהליך המעקב אחר היקף הנטל העתידי שיוטל על תקציב המדינה בשל חבות הפנסיה התקציבית אינו שקוף וחסר תיעוד שעל בסיסו אמורות להתקבל החלטות.
באוגוסט 2007 החליטה הממשלה 18 "להטיל על שר האוצר להקים ועדה ציבורית לבחינת סוגיית החבות האקטוארית של הממשלה וגופים ציבוריים אחרים ביחס לתשלומי פנסיה תקציבית".
בהחלטה נקבע כי בראש הוועדה יעמוד מומחה בתחום19 , וכי "הוועדה תבחן את הדרכים להתמודדות עם היקף החבות האמורה בשים לב ליכולתו של המשק הלאומי".
עוד נקבע כי "המלצות הוועדה יוגשו לשר האוצר לא יאוחר מיום 30 באפריל 2008.
16 המוערך בערך נוכחי ל[ "הגדלת שיעור השתתפות העובד-1% ]השתתפות מהשכר בכ-2.
4 מיליארד ש"ח; ביטול ]המוערך[ הזיכוי ממס הניתן כיום על הפרשות העובדים בכ-150 מיליון ש"ח בשנה עבור ניכוי של2% ; שינוי מנגנון הצמדת הגמלה (הצמדה בכ ]המוערך בערך נוכחי [ )למדד-72.
2 מיליארד ש"ח; גביית דמי ניהול מגמלאים המוערך בערך נוכחי ל [-1% בכ ]-4.
5 מיליארד ש"ח; ביטול מענקי פרישה לפורשים לפני גיל 60 בכ ]המוערך בערך נוכחי [-10.
4 מיליארד ש"ח; ביטול דרגת פרישה בכ]המוערך בערך נוכחי[-9.
1 מיליארד ש"ח; הגבלת הגדלת השירות; הגבלת רכישת זכויות/העלאת שווי".
17 למשל, הנתונים המוצגים במצגת הם בערך נוכחי אך לא צוין בה לאיזה מועד נעשה חישוב הערך הנוכחי האמור.
דהיינו אין לדעת באילו מחירים מוצגים הנתונים.
19 עוד נקבע בהחלטה כי בוועדה ישתתפו מנכ"ל משרד האוצר או נציגו; היועץ המשפטי לממשלה או נציגו; מנכ"ל משרד הפנים או נציגו; הממונה על התקציבים או נציגו; הממונה על השכר או נציגו; החשכ"ל או נציגו; יו"ר הוועדה לתכנון ולתקצוב (ות"ת); נציג ארגון העובדים הגדול במדינה; נציג מרכז השלטון המקומי; שני אנשי משק וכלכלה או אנשי סגל במוסדות להשכלה גבוהה בתחומים הנוגעים לסוגיה האמורה.
עד מועד סיו ם הביקורת - ספטמבר 2008 - טרם הוקמה הוועדה וטרם יושמה החלטת הממשלה.
עולה כי הממשלה חתמה על ההסדר בלי שנבחנו הדרכים להתמודדות עם היקף החבות על ידי ועדה ציבורית, אף שהדבר נדרש בהחלטת הממשלה.
אג"ת ציין בתשובתו כי משרד האוצר החליט לדחות את כינוס הוועדה עד שההסדר יעוגן בחקיקה, וכי משרד האוצר יגיש בהקדם הצעת החלטה מתקנת בעניין מועדי עבודת הוועדה הציבורית.
נמצא כי במועד סיום הביקורת - ספטמבר 2008 - הייתה הצעה לחקיקה בעניין ההסדר בשלבי הכנה, והממשלה טרם קיבלה החלטה מתקנת בעניין מועדי עבודת הוועדה הציבורית.
כאמור א ג"ת העריך כי יישום ההסדר יקטין את יתרת החבות האקטוארית בכ-72 .
מיליארד ש"ח חבות הפנסיה התקציבית בגופים ציבוריים בסעיף 29 בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985, " נקבע כיגוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר".
כאמור, גופים ציבוריים רבים שמשלמים מתקציבם פנסיה תקציבית נסמכים על שולחן הממשלה.
לממשלה מנגנוני פיקוח שמטרתם להבטיח כי הכספ ים שהיא מקצה להם ישמשו למילוי ייעודם.
אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - אגף השכר או הממונה על השכר) מבצע בקרה על השכר ותנאי הפרישה בגופים אלה, אולם התברר כי תהליכי הבקרה בעניינם של תשלומי הגמלאות שמשלמים גופים אלה אינם שלמים.
אגף השכר הסביר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2008 כי הוא עושה ביקורת על השכר ותנאי הפרישה בגופים הציבוריים בהתאם לתכנית העבודה שלו, אך אינו עושה ביקורת ממוקדת על הגמלאות וזכויות הפרישה, ואין באפשרותו לעשות ביקורת מקיפה ומעמיקה בנושא זה בגלל מחסור בכוח אדם.
עוד הסביר האגף כי הוא מתקשה לחייב את הגופים שהוא מבקר לטפל בליקויים שהועלו בביקורת וכי הוא מתקשה לבצע אכיפה בנושא השכר והפנסיה20.
20 בנושא זה ראו דוחות משרד מבקר המדינה, כמפורט להלן: בנושא מינהלת הגמלאות, ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ 173 ; בנושא תנאי פרישה של קצינים בכירים במשטרה, בשירות בתי הסוהר ובצה"ל ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ 3 ; בנושא תנאי פרישה ופנסיה של עובדי עיריית ירושלים ראו מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה ( 2002 '), עמ165.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד האוצר להגביר את פעילויות הביקורת והאכיפה בגופים הציבוריים, ובכלל זה לחייב גופים אלה למלא דרישות הנוגעות לניהול, לרישו ם ולדיווח בגין הפנסיה התקציבית ולהתנות העברת כספים מתקציב המדינה לגופים אלה במילוי הדרישות כאמור.
בתשובתו של הממונה על השכר למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2008 :נאמר "בכוונתנו להרחיב את הבדיקה הנעשית לגבי תשלום גמלאות לעובדים בגופים ציבוריים, במסגרת הגופים הנבד קים על ידינו ועל פי תוכנית העבודה של יחידת האכיפה, אך הבדיקות יתייחסו למספר קטן מאוד של גופים שאנו דוגמים".
אג"ת ציין בתשובתו כי "ככלל, המדי נה אינה נושאת באחריות חוקית לתשלומי גמלאות הפנסיה התקציבית בגופים ציבוריים שאינם כלולים בתקציב המדינה אינו אחראי לטיפול בדרישות הניהול, הטיפול והדיווח הכרוכים ]אג"ת[ ולפיכך בפנסיה התקציבית בגופים אלו.
למרות האמור לעיל, לאור התקצוב העקיף של חלק מהגופים הציב" ]כמה נושאים על ידי אג"ת[ וריים, טופלו21 .
עוד ציין אג"ת כי אין בכוונתו להחזיק בנתונים של חברות ממשלתיות וגופים סטטוטוריים אחרים ו/או הממונה על השכר".
]רשות החברות הממשלתיות[ "שכן הם תחת אחריות לדעת משרד מבקר המדינה אין די בפעולות הבקרה והאכיפה שאג"ת ואגף השכר ציינו כי הן מתבצעות ומתוכננות להתבצע בגופים הציבוריים.
על משרד האוצר לרכז את פעולות הבקרה על גופים אלה, להגבירן ולהפעיל מנגנוני פיקוח ואכיפה אפקטיביים בנושא, שכן אם גופים אלה לא יוכלו לעמוד בהתחייבויותיהם עלול הנטל ליפול על הממשלה.
נתוני החבות האקטוארית ותחזית תזרים המזומנים של הפנסיה התקציבית בגופים ציבוריים שונים דרושים לממשלה כתשומה לקבלת החלטות, וכחלק מניהול מערך הסיכונים שלה.
נתונים אלה יסייעו לה לפקח על ההוצאות בגין פנסיה תקציבית בגופים הציבוריים ובייחוד בגופים שסמוכים על שולחן הממשלה.
כפי שפורט לעיל וכפי שיפורט להלן, למשרד האוצר אין נתונים מלאים ומבוקרים על החבות האקטוארית של גופים אלה, וממילא נתונים כאמור אינם זמינים למקבלי ההחלטות ואף אינם זמינים לצורך ניהול מערך הסיכונים של הממשלה.
חבות הפנסיה התקציבית ברשויות המקומיות הרשויות המקומיות אינן מחשבות בעצמן את יתרת החבות האקטוארית.
האגף לביקורת ברשויות המקומיות שבמשרד הפנים (להלן - אגף הביקורת) חישב את יתרות החבות האקטוארית של הרשויות בגין פנסיה תקציבית לעובדיהן, בהתבסס על המערכת האקטוארית של משרד האוצר.
באפריל 2008 פנה משרד מבקר המדינה לאגף הביקורת לקבלת נתונים על יתרות אלה.
21 ראו להלן- פנסיה תקציבית ברשויות המקומיות ובמוסדות להשכלה גבוהה.
הביקורת עולה כי הסכום הכולל של יתרות החבות האקטוארית של 200 מבין252 הרשויות המקומיות לסוף שנת 2006 הסתכם בכ -42 מיליארד ש"ח לכ -78 אלף זכאים22 .
מתברר כי בחישובי יתרת החבות האקטוארית שעשה אגף הביקורת עבור הרשויות המקומיות יש כמה בעיות: (א) האגף הוא זה שמבצע את החישובים ואמור גם לבקר אותם; (ב) האגף לא הכין דוח אקטוארי רשמי שכולל הסברים מפורטים על החישוב , ועל הפרמטרים שלפיהם מתבצע החישוב, לכן לא ניתן לבדוק את החישוב באופן בלתי תלוי; (ג) האגף לא ביצע חישובים אקטואריים לסוף שנת 2006 עבור52 רשויות מקומיות, ובמועד סיום הביקורת טרם הושלמו החישובים לכלל הרשויות לסוף שנת 2007.
מנהל אגף הביקורת ציין בתשובתו מנובמבר 2008 כי אגף הביקורת "מוביל תהליך של שינוי שיטת הדיווח החשבונאי ברשויות המקומיות, ע"פ המלצות ועדת ברנע.
במסגרת המעבר האמור עורך האגף, בשיתוף הרשויות המקומיות, פיילוט, במסגרתו מופקים דוחות כספיים (לא מבוקרים) במבנה מותאם לשיטת הדיווח החדשה.
במבנה החדש של דוחות הפיילוט נדרש נתון 'התחייבות בגין יחסי עובד מעביד'.
לצורך הנ"ל פנה האגף לביקורת למשרד האוצר לבחון אפשרות לשימוש במערכת האקטואריה באוצר"23 .
מנהל האגף הדגיש כי הנתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה הינם "תוצר נלווה של הפיילוט" וכי "הנתונים אינם מוצגים בדוחות הכספיים המבוקרים, כי אם בדוחות הפיילוט המופקים בנפרד ובמקביל לדוחות אגף [ הכספיים המבוקרים".
עוד ציין מנהל אגף הביקורת: "בימים אלה עורך את החישוב לשנת ]הביקורת 2007.
" אג"ת ציין בתשובתו כי תוצאות החישוב זמינות לו לצורכי ניתוח.
חבות הפנסיה התקציבית במו סדות להשכלה גבוהה מנתוני הדוחות הכספיים המבוקרים של המוסדות להשכלה גבוהה ל - 30.
06 עולה כי הסכום הכולל של יתרות החבות האקטוארית שלהם בגין פנסיה תקציבית לעובדיהם הסתכם בכ -17 מיליארד ש"ח 24 .
הסכום הכולל נטו, בניכוי הכספים שהופקדו בקופות המיועדות לכיסויו (להלן - יעודות), הסתכם בכ -15 מיליארד ש"ח, כמפורט בטבלה שלהלן (במיליארדי ש"ח): .
22 במועד זה לא היו בידי אגף הביקורת את נתוני52 .
הרשויות הנותרות 23 בהתאם להחלטת ממשלה מינה שר הפנים ב - 1997 ועדה ציבורית לבחי נת כללי הדיווח הכספי לרשויות המקומיות (ועדת ברנע).
24 ,הפנסיה התקציבית נהוגה בארבע מהאוניברסיטאות (האוניברסיטה העברית אוניברסיטת תל-אביב, אוניברסיטת חיפה, והטכניון - מכון טכנולוגי לישראל).
בשלוש האוניברסיטאות האחרות - אוניברסיטת בר -אילן, אוניברסיטת בן -גוריון בנגב ומכון ויצמן למדע - נהוגה פנסיה צוברת.
יתרות החבות האקטוארית של המוסדות להשכלה גבוהה בגין פנסיה תקציבית לעובדיהם .
נטו יעודה יתרת החבות .
2 האוניברסיטה העברית .
3 אוניברסיטת תל-אביב .
7 הטכניון- מכון טכנולוגי לישראל .