HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
14 בנושא זה ראו דוח שנתי 56 א של מבקר המדינה ( 2005 '), עמ 25 , בפרק "תהליך קביעת מסגרת לתקציב הביטחון".
15 בסיכום דיון של אג"ת מאפריל 2007 בנושא סטטוס הפרויקט צוין, שבשנים 2004 ו- 2005 הסיט ח"א 60 מיליון ש"ח ו-46 .
מיליון ש"ח, בהתאמה, לתקציב השוטף שלו 1432 דוח שנתי58ב .
הפרויקט או שתותאם להיקף השימושים המתוכננים.
נוכח התכנון להעתקת מחנות נוספים לנגב, אשר גם במימונם ישתתף משרד האוצר, ראוי שמשרד האוצר יבחן את עמדתו בסוגיה זו פעם נוספת.
ח"א הציג לאג"ת נתוני תקציב שונים מאלה שהוא הציג בדיונים ובפורומים פנימיים.
כך למשל, בסיכום דיון של אג"ת מאפריל 2007 בנושא סטטוס הפרויקט הוצג, כי "ליבת הפרויקט, המבוצעת בפועל, מוערכת בכ - 1.
320 :מש"ח בפירוט הבא 1,105 מיליון ש"ח לליבת הפרויקט, 150 מיליון ש"ח לבינוי עצמי ו -65 "מיליון ש"ח לבצ"מ 16 ,.
לעומת זאת בדיונים ובמצגות פנימיות שערך ח"א, כמו למשל בתחקיר תקציב הפרויקט שערכה המנהלה במרס 2007 צוין, כי התקציב למימוש ליבת הפרויקט מסתכם ב-1.
2 מיליארד ש"ח בחלוקה הבאה: 935 מיליון ש"ח למימוש ב - Day 117 ,140 מיליון ש"ח למימוש ב - Day 2 ו-125 .
מיליון ש"ח להוצאות בצ"מ בהתייחסותו מנובמבר 2007 לממצאי הביקורת ציין צה"ל, כי הפער של120 מיליון ש"ח בין תקציב ליבת הפרויקט המוצג לאג"ת (1.
32 מיליארד ש"ח) לבין זה המוצג במסמכים פנימיים (1.
2 מיליארד ש"ח) נובע מקיומם של שני "סעיפי תקציב": תקציב של הוצאות אחרות של הפרויקט, המנוהל כתקציב מרכזי בח"א (שניתן לכנותו תקציב בצ"מ פרויקטאלי), ותקציב של בצ"מ בינוי, המנוהל על ידי המנהלה.
עוד ציין, כי השו ני בין הנתונים ייבדק בדיון סטטוס הקרוב שיערוך אג"ת.
בהקשר זה יצוין, שבשנת 2006 פרסם מבקר המדינה דוח בנוגע לסוגיות נבחרות בממשק שבין תהליכי התכנון והתקצוב בצה"ל, ובו צוין, שאג"ת קיבל לעתים מגופים בצה"ל מידע חלקי וכי בידי אג"ת לא היו כלים לוודא, כי המידע שמסרו לו הגופים היה מלא 18 ,.
בין היתר המליץ אז מבקר המדינה לחזק את יכולות הניתוח, התמחור והבקרה שבידי אג"ת19.
כאמור, "המשלים ההכרחי" כולל תכולות, מעבר לליבת הפרויקט, שלדעת ח"א ניתן לבצען גם לאחר פינוי בסיס ח"א בלוד והכרזת מבצעיות הבסיס בנבטים, ועלותן מסתכמת בכ- 300 מיליון ש"ח.
בביקורת עלה, כי ח"א לא ערך לתכולות "המשלים ההכרחי" בדיקות היתכנות20 ולא תכנן לוח זמנים לביצוען.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי ראוי שלוח זמנים למימוש "המשלים ההכרחי" יתוכנן בהקדם, בהתחשב בעובדה שהשלמת העברת המימון ממשרד האוצר עבור הפרויקט, לרבות עבור "המשלים ההכרחי", תסתיים עד שנת 2009.
ההסדר עד ספטמבר 2007 לא נחתם ההסדר עם משרד האוצר, המשרד וממ"י.
התברר, כי ממ"י סירב לחתום על ההסדר בשל מספר נושאים שהיו במחלוקת, וביניהם שיקום הקרקע בבסיס ח"א בלוד, פינוי שטח מבסיס אחר של ח"א, ומועד פינוי חלק מהשט חים בבסיס ח"א בלוד.
עד מועד סיום הביקורת, לא הגיעו הצדדים להסכמה בנוגע לנושאים שבמחלוקת.
בהתייחסותו מנובמבר 2007 לממצאי הביקורת ציין ממ"י, כי רק בחלק מהנושאים שהיו במחלוקת חלה התקדמות.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי המשך המצב הקיים אינו מתיישב עם סדרי מינהל .
16 הוצאות בלתי צפויות מראש (להלן- בצ"מ).
17 במחצית 2005 החליט ח"א לתכנן ולבצע את תשתיות ליבת הפרויקט על פני שתי תקופות: תקופה ראשונה המסתיימת ב- 28.
08 (להלן- Day 1 ) ותקופה שנייה המסתיימת ב - 31.
) 18 דוח שנתי 57 א של מבקר המדינה ( 2006 '), עמ 19 , בפרק "סוגיות נבחרות בממשק שבין תהליכי התכנון והתקצוב בצה"ל".
בדיקת היתכנות נועדה לאפיין את התשתית ולבדוק חלופות, לצורך הצגת משמעויותיהן ועלותן מערכת הביטחון 1433 .
תקינים, ובחלוף שלוש שנים מהמועד שבו הגיעו הצדדים להסכמה עקרונית בדבר מימון הפרויקט, ראוי ליישב את חילוקי הדעות ללא דיחוי נוסף.
היערכות לניהול הפרויקט ניהול פרויקטים הוא משימה מורכבת המחייבת מקצועיות רבה ומבוסס על שימוש במתודולוגיה ובכלים ניהוליים סדורים.
לדוגמה, על פי אחת השיטות המקובלות בעולם לניהול פרויקטים21 , פרויקט מוגדר כאוסף של תהליכים המבוצעים על פני חמישה שלבים במהלך מחזור חיי הפרויקט - ייזום, תכנון, ביצוע, בקרה וסיום.
על פי אותה שיטה, את אוסף התהליכים בפרויקט ניתן לקבץ לתשעה תחומים, שיישום אפקטיבי שלהם יש בו כדי להביא להצלחת הפרויקט ברמת סבירות גבוהה: ניהול הזמן; ניהול העלויות; ניהול האיכות; ניהול התכולה22; ניהול משאבי אנוש; ניהול התקשורת 23 ; ניהול הסיכונים; ניהול תהליכי הרכש וההתקשרויות; וניהול האינטגרציה24.
תהליכי הבינוי במערכת הביטחון מבוצעים באופן כזה שתכנון פרויקט וביצועו אינם נמצאים באחריות גורם אחד: הגורם המזמין (בדרך כלל צה"ל) אחראי לאפיון ולתכנון, והמשרד - להוצאת מכרזים והתקשרויות עם מתכננים וקבלנים, לפיקוח על העבודה ולהתחשבנות עם קבלנים.
למעשה, האחריות בכל אחד משלביו של פרויקט בינוי עוברת מגורם אחד למשנהו25 .
,בפרויקט זה, האחריות בשלב האפיון הייתה של המנהלה, בשלב התכנון של מחלקת בינוי בשלב הביצוע בידי אגף הבינוי ובשלב המסירה אמורה האחריות לחזור למנהלה.
נוכח העובדה שפרויקט זה הוא הגדול מבין פרויקטי הבינוי במערכת הביטחון בשנים האחרונות ו נוכח מורכבותו ההנדסית והניהולית, ראוי היה שכבר בשלב ייזומו ח"א ואגף הבינוי יגבשו תפיסה משותפת לניהולו האינטגרטיבי, שתביא לידי ביטוי את מאפייניו הייחודיים, בהתבסס על אחת השיטות המקובלות לניהול פרויקטים.
21 מתודולוגית ה- PMBOK ( Project Management Body of Knowledge ), שאומצה על ידי מכון התקנים הלאומי האמריקני ( American National Standards Institute- ANSI.
) 22 ניהול התכולה בפרויקט כולל את התהליכים הדרושים כדי להבטיח שהפרויקט יכלול את כל העבודה שתידרש, ורק אותה.
23 ניהולהתקשורת בפרויקט כולל את התהליכים הדרושים כדי להבטיח איסוף, הפצה, אחסון ושימוש במידע הדרוש לפרויקט.
24 ניהול האינטגרציה בפרויקט כולל את התהליכים הדרושים כדי להבטיח שהמרכיבים השונים של הפרויקט יתואמו ביניהם כהלכה.
25 צוות של צה"ל והמשרד, שבחן את מערך הבינוי במערכת הביטחון, קבע כבר בשנת 2003 כבעיה עיקרית את העובדה שתכנון וביצוע פרויקטי בינוי אינם נמצאים באחריות גורם אחד, ושכתוצאה מכך, קיימת אי -בהירות באשר לחלוקת הסמכות והאחריות, כמו גם חריגות בעלויות, בלוח הזמנים ובאיכות העבודות.
חברי הצוות לא הצליחו להגיע לפתרון מוסכם בנוגע לאותה סוגיה.
בספטמבר 2006 החליטה הממשלה להטיל על המשרד "לבחון וליישם צמצום כפילויות במשרד הביטחון וצה"ל ובפרט איחוד אגף הבינוי במשרד הביטחון עם מרכז בינוי בצה"ל".
בעקבות אותה החלטה הוקם צוות ובו חברים נציגים מצה"ל ומהמשרד לבחינת הנושא .
הצוות טרם סיים את עבודתו 1434 דוח שנתי58ב .
יצוין, שכבר בסוף שנת 2005 זיהתה חברה אזרחית, שסיפקה ש ירותי ייעוץ למנהלה, את היעדר הניהול האינטגרטיבי של הפרויקט כסיכון: "עקב המורכבות הניהולית של הפרויקט, גודלו, לוחות זמנים, תקציבים, והשכבות הניהוליות הפועלות (מנהלת הפרויקט, מח' בינוי ואגף הבינוי) מתבקש לחזק את העוצמה הניהולית במהלך שלב היישום של הפרויקט".
לטענת החברה, התממשות הסיכון עלולה להביא "לשליטה נמוכה במאורעות וקבלת החלטות לא אופטימלית".
בחודשים מאי -דצמבר 2006 , במקביל לביקורת שעשה משרד מבקר המדינה, ערך מבקר מערכת הביטחון ביקורת בנושא "מערך הפיקוח והבקרה על הייזום, התכנון וביצוע תהליכי הבנייה במעהב"ט (צה"ל ומשהב"ט)".
דוח הביקורת של מבקר מערכת הביטחון פורסם במאי 2007 .
בין יתר הממצאים עלה, כי: לא קיימת ראייה כוללת ומערכתית בממשקים שבין צה"ל והמשרד בניהול פרויקטי בנייה; הפיצול בין הגופים לאורך תהליך הבינוי גורם לחוסר בהירות באשר לסמכות ולאחריות של כל אחד מהגורמים, לבקרה ופיקוח לא אפקטיביים, לעלויות נוספות ולהארכת משך הביצוע; וההיערכות הקיימת באגף הבינוי אינה מאפשרת ניהול פרויקטי בנייה מורכבים והצגת תמונת מצב שלמה בפני מקבלי ההחלטות26.
גם בביקורת שערך משרד מבקר המדינה על פרויקט העתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים עלה, שח"א ואגף הבינוי ניהלו את הפרויקט ללא היערכות ארגונית המבוססת על ראייה ניהולית כוללת, כנדרש ממאפייניו הייחודיים.
: הוראות ונהלים ח"א ואגף הבינוי מנהלים את הפרויקט על פי ההוראות והנהלים הקיימים, שאינם מתאימים לפרויקטי בינוי מורכבים: הוראות המשרד מתייחסות לתהליכי העבודה של עבודות בינוי, לרבות בחירת מתכננים, מכרזים, התקשרויות, פיקוח וניהול ההתחשבנות.
אין בהן התייחסות לפרויקטי בנייה גדולים ומורכבים, ולכן הן לא כוללות חלק ניכר מהתחומים לניהול פרויקטים כפי שפורטו לעיל.
אשר לנוהלי ח"א, אמנם בשנת 2005 פרסם החיל נהלים בנוגע לייזום, לאפיון, לתכנון, לביצוע ולמסירת הפרויקט, לרבות הגדרת תהליכי ניהול הפרויקט בין המנהלה לבין מחלקת בינוי, אולם גם בהם אין כל התייחסות לניהול אינטגרטיבי של הפרויקט עם אגף הבינוי או לשיטות הניהול המתקדמות המקובלות.
מעבר לכך, הם הוכנו ללא שיתוף עם אגף הבינוי.
: ראייה ניהולית כוללת (א) הקמת מנהלה: על פי הוראות המשרד, כאשר יש צורך בניהול תכנית או משימה מיוחדת שמימושה דורש תיאום רב בין ההיבטים המקצועיים, הטכניים והכלכליים, וכשיש צורך בהשקעות בהיקפים גדולים במיוחד ועל פני זמן רב, ניתן להקים מסגרת משימתית, הנושאת באחריות למימוש המשימה (להלן - מינהלת תכנית).
מינהלת תכנית מוקמת על פי החלטה מיוחדת של הנהלת המשרד.
תפקידיה העיקריים כוללים, בין היתר, ריכוז ותיאום כלל פעילות מערכת הביטחון למימוש התכנית, הכנת תכניות, לרבות תכניות בינוי, וקיום בקרה על ביצוען.
איוש מינהלת תכנית נעשה על ידי עובדי המשרד ואנשי צה"ל.
26 ,מבקר מערכת הביטחון המליץ שעל המשרד בשיתוף צה"ל להוביל ולסכם התהליכים, התפקידים הסמכות והאחריות, כללי הבקרה והפיקוח של כל אחד מהגורמים בצה"ל ובמשרד בניהול פרויקטי בנייה, ובין היתר, להגדיר מראש את תפקידיו, סמכויותיו ואח ריותו של כל אחד מהגורמים המעורבים בפרויקטי בנייה; לקבוע מנהל פרויקט אחוד לכל פרויקט בנייה; להקים במערכת הביטחון גוף אחוד שינהל את פרויקטי הבנייה; ולהתאים את היערכות אגף הבינוי כך שיאפשר ניהול פרויקטי בנייה מורכבים, ופיקוח אפקטיבי על מימושם.
,בביקורת עלה, שעל אף שפרויקט העתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים עומד, לכאורה בקריטריונים להקמת מינהלת תכנית, הנהלת המשרד לא שקלה הקמת מנהלה.
בח"א הוקמה אמנם מנהלה, אך חברים בה בעלי תפקידים מ החיל בלבד.
לדברי ראש אגף הבינוי בפועל (להלן - ראש אגף הבינוי), מר לוי גולן, עם תחילת הפרויקט הועלה רעיון למנות נציג קבוע של האגף במנהלה שבח"א, אולם הדבר לא בוצע.
בהתייחסותו מנובמבר 2007 לממצאי הביקורת ציין צה"ל, כי בדיון מדצמבר 2005 הוסכם, כי המנהלה תממן את העסקתו של איש קשר מטעם המשרד.
אגף הבינוי בהתייחסותו מאוקטובר 2007 לממצאי הדוח ציין, כי "לאחר שלוש פגישות האיש פוטר מאחר ואנשי ח"א לא היו מוכנים לתקצבו בנפרד".
רק במאי 2006 , כשנה וחצי לאחר הקמת המנהלה, מינה ראש אגף הבינוי את ראש יחידת הבקרה של האגף לנציג אגף הבינוי בפרויקט.
(ב) מנהל פרויקט: מנהל פרויקט אחראי לניהול כולל של הפרויקט בכל שלביו, במסגרת התקציבית שנקבעה, באיכות הנדרשת ובלוח הזמנים שנקבע.
תפקידו של מנהל פרויקט הוא קריטי להצלחתו של כל פרויקט ולכן חשוב למנותו כבר בשלבים הראשוניים של הפרויקט.
בביקורת עלה, שלפרויקט לא מונה כלל מנהל לו אחריות ניהולית כוללת, לרבות אחריות וסמכות על כל שלבי הפרויקט ועל שלוש אבני היסוד - לוח זמנים, תקציב ואיכות.
גם תחקיר לשנת 2006 שערך ענף הנדסה אזרחית במחלקת בינוי על מימוש הפרויקט קבע כאחד הלקחים העיקריים, כי "נדרש מנהל פרויקט שיהיה אחראי על התכנון והביצוע כאחד".
: אחריות וסמכות פרויקט העתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים הוא, כאמור, תהליך משותף למנהלה, למחלקת בינוי ולאגף הבינוי.
כדי שהפרויקט ימומש בצורה מיטבית ושבסופו של דבר יתקבלו התכולות המתוכננות, נדרש להסדיר את היבטי הסמכות והאחריות של כל אחד מהגופים הקשורים לתהליך, כמו גם את יחסי הכפיפות והדיווח ביניהם.
בביקורת עלה, שהמנהלה פרסמה אמנם נוהל עבודה שהגדיר בעלי תפקידים, אחריות וסמכות בתהליך מימוש הפרויקט, ואף הכינה תרשים זרימה לתהליכי הניהול, אך הנוהל מתייחס לבעלי תפקידים בחיל בלבד, בדגש על יחסי הגומלין בין המנהלה לבין מחלקת בינוי.
לא קיים נוהל שקובע את סדרי שיתוף הפעולה של בעלי התפקידים בח"א עם אגף הבינוי.
יחסי הגומלין בין אגף הבינוי לבין ח"א בין היתר, נוכח אי-הסדרת יחסי הגומלין, סדרי שיתוף הפעולה ותחומי האחריות והסמכות של שלושת הגופים המרכזיים בפרויקט ואי -מינוי מנהל לפרויקט, אירעו מקרים רבים של חוסר שיתוף פעולה, האשמות הדדיות, העברת אחריות מגוף אחד לשני וקבלת החלטות על ידי גורם אחד בלי לערב, לשתף וליידע את האחרים.
כתוצאה מכך, במהלך הפרויקט, לא הייתה לגורמי ח"א ואגף הבינוי שליטה מלאה על לוח הזמנים של הפרויקט ועל תקציבו.
: דיווחי סטטוס וביצוע דיווחים ודוחות על התקדמות הביצוע מהווים כלי ניהולי מרכזי בבקרת פרויקטים בכלל ובפרויקטים של בינוי בפרט.
בין היתר, הם מאפשרים לבחון אם ביצוע העבודה על ידי קבלנים עומד בדרישות התכנון, ואם הפרויקט בכללותו עומד בלוח הזמנים, בתקציב ובאיכות שנקבעו.
בביקורת עלה, שח"א ואגף הבינוי הכינו דיווחי סטטוס נפרדים; כתוצאה מכך, לא הייתה תמונה מעודכנת על התקדמות הביצוע בפרויקט שהייתה מקובלת על שני גורמים אלה.
סיכומי אגף הבינוי כללו את הנושאים שעלו בפגישות השבועיות על התקדמות הביצוע ותיאור מילולי קצר של סטטוס הביצוע ושל בעיות שהתעוררו.
כיוון שלטענת נציגי ח"א, פירוט זה לא היה מספיק פרסמה מחלקת בינוי דוחות חודשיים מפורטים יותר.
רק במרס 2007 התקשר המשרד עם חברה אזרחית למתן שירותי שליטה ובקרה, ומאז היא מפיקה באופן שוטף דוחות סטטוס וביצוע המקובלים הן על ח"א והן על אגף הבינוי.
חשבונות ותשלומים לקבלנים : ניהול עלויות בפרויקט כולל את התהליכים הדרושים כדי להבטיח שהפרויקט יושלם במסגרת התקציב שאושר, וביניהם, שלב של בקרת עלויות.
הוראות המשרד ואגף הבינוי קובעות שמנהל מחוז באגף הבינוי אחראי לבדיקה ולאישור של חשבונות ביניים.
אין בהוראות כל דרישה או הנחיה, כי העתק מהחשבונות יועבר לגוף הדורש27".
בנוהלי ח"א לפרויקט נקבע, כי "מנהלי חבילות מכרזים28 יבצעו מעקב ובקרה על חשבונות המשולמים לקבלן, וידווחו לראש תחום בינוי במנהלה על הסטטוס התקציבי בכל התקשרות.
לצורך כך, ובעקבות בקשת המנהלה, הסכים אגף הבינוי במחצית 2006 להעביר לח"א עותק מחשבונות הביניים.
בביקורת עלה, שעל אף הסכמתו, לא העביר אגף הבינוי לח"א, בזמן אמת, העתק מחשבונות הביניים ואף לא יידע אותו על תשלומים המועברים לקבלנים.
במצב זה נמנעה מח"א האפשרות לקיים את נוהליו בנוגע לבקרת עלויות ולקבל תמונה עדכנית על המצב התקציבי של הפרויקט.
בספטמבר 2006 החל אגף הבינוי להעביר לח"א את דף הריכוז של חשבונות הביניים ורק בינואר 2007 .
החל להעביר לח"א העתק מלא של החשבונות 3.
שיתוף פע ולה : עם יציאת הפרויקט לדרך סיכמו נציגי ח"א והמשרד שעליהם לשתף פעולה כדי להצליח במימוש הפרויקט.
גם בהמשך העלו נציגי ח"א את הצורך בשיתוף פעולה בינם לבין אגף הבינוי לצורך מימוש הפרויקט.
בביקורת עלה, שמיד עם תחילת ביצוע העבודות בשטח (מחצית שנת 2005 ) התגלו בעיות בשיתוף הפעולה בין גורמי ח"א לבין אגף הבינוי.
להלן דוגמאות: (א) באוגוסט 2006 הפיץ ראש המנהלה דוח מנהלים המסכם את הפעילות בפרויקט ברבעון שקדם לדוח.
בין היתר, התייחס הדוח לקצב עבודה איטי של אחד הקבלנים ולתהליכי דיווח ובקרה.
בעקבות אותו דוח הפיץ ראש אגף הבינוי מסמך תגובה מתוך כוונה "להעמיד דברים על דיוקם".
במכתבו "האשים" ראש אגף הבינוי את ח"א באי-עמידתו של הקבלן בלוח הזמנים שהתחייב לו.
(ב) לעתים, אף כשאנשי ח"א ואגף הבינוי ישבו זה עם זה כדי לטפל בבעיות שעלו בפרויקט, לא הצליחו הצדדים לשתף פעולה ולהוציא סיכום דיון המקובל על כל הצדדים.
כך למשל, בדצמבר 2006 ,התקיים דיון בראשות ראש אגף הבינוי ובהשתתפות נציגי ח"א .
27 גופים דורשיםהם יחידות במערכת הביטחון אשר עבורן רוכש המשרד טובין, שירותים ועבודות בנייה.
לרשותם מסגרת תקציבית, והם רשאים להגיש דרישות או לבצע קניות בהקפה במסגרת תקציבית זו.
28 מנהלי חבילות מכרזים (למשל של "מבני מגורים") הם מנהלים מטעם מחלקת בינוי, קצינים או אזרחים המועסקים באחת משלוש החברות לניהול הנדסי בפרויקט.
למחלקת בינוי גרעין אורגני קטן של קצינים, ולכן היא התארגנה לניהול התכנון בפרויקט בסיוען של שלוש חברות הנדסה אזרחיות: אחת אחראית לתחום התשתיות (מסלולים, רחבות, כבישים), השנייה לתחום המערכות (חשמל, מים, ביוב, דלק סולרי) והשלישית לתחום המבנים.
בתביעתו של קבלן מסוים.
ראש אגף הבינוי סיכם את הדיון, כי על דעת כל המשתתפים סוכם לפצות את הקבלן, אולם ח"א חלק עליו.
הדבר הביא לתגובה של ראש אגף הבינוי לח"א, ולפיה כל אימת שהאגף מנסה לפתור תביעות קבלנים ח"א מוצא מקום להסתייג.
בדצמבר 2006 קיים מנכ"ל המשרד דיון ובו נדונו בעיות בניהול הפרויקט, לרבות בעיות בשיתוף הפעולה וביחסי הגומלין בין המשרד לבין ח"א והצעות לפתרונן, ביניהן מינוי מנהל ביצוע לפרויקט מטעם אגף הבינוי (עוד בנושא זה ראו בהמשך).
משיחות שערכו נציגי משרד מבקר המדינה בספטמבר 2007 עם נציגי אגף הבינוי ו נציגי ח"א עלה, כי מאז הדיון אצל מנכ"ל המשרד החל שיפור בשיתוף הפעולה ובמערכת יחסי הגומלין בין שני הצדדים.
: אישור שינויים וחריגות פרויקטי בינוי מושפעים משינו יים בתכולה הנדרשים במהלך ביצוע העבודה.
כדי שניתן יהיה לבחון את השפעתם של שינויים על לוח הזמנים, על התקציב ועל יתר תכולות הפרויקט ולהחליט אם לאשרם או לדחותם, בשיטות המקובלות בעולם לניהול פרויקטים נהוג לקיים תהליך סדור של ניהול שינויים ובקרתם, כשהצעות לשינויים מופנות להתייחסותם של כל הגורמים המעורבים.
אגף הבינוי פעל בנושא זה על פי ההוראות שלו, שאינן מחייבות שיתוף פעולה עם הגוף הדורש (במקרה זה, ח"א) בתחום זה.
כתוצאה מכך, שינויים וחריגות בפרויקט אושרו באופן חד-צדדי בלי שבוצעה בחינה משותפת עם בעלי תפקידים בח"א בנוגע להשפעתם של השינויים והחריגות על עבודות אחרות בפרויקט, על תקציב הפרויקט ועל לוח הזמנים שלו.
מתחילת העבודות ועד דצמבר 2006 אישר אגף הבינוי לאחד הקבלנים שינויים וחריגות שהסתכמו בכ-3.
2 מיליון ש"ח (כ-21% מכלל השינויים שאושרו לקבלן באותה תקופה).
כך למשל, בספטמבר 2006 אישר ראש אגף הבינוי לקבלן סך של כ -1.
8 מיליון ש"ח בגין תביעתו לעבודות מסוימות שביצע.
בנובמבר 2006 הביע ראש ענף הנדסה אזרחית במחלקת בינוי התנגדות לפיצוי הקבלן, בטענה שלא הייתה מלכתחילה דרישה מהקבלן לבצע עבודה זו, מאחר שאין לעבודה "כל תוקף הנדסי".
ראוי אפוא שמערכת הביטחון תקיים, בדומה לפרויקטי בנייה גדולים ומורכבים בסקטור האזרחי, תהליך סדור של ניהול שינויים ובקרתם, כשהצעות לשינויים מופנות להתייחסותם של כל הגורמים המעורבים.
רק מפברואר 2007 (בין היתר, בעקבות מינויו של מנהל ביצוע לפרויקט מטעם אגף הבי נוי) החל אגף הבינוי לשתף פעולה עם ח"א בכל הנוגע לשינויים ולחריגות בפרויקט, ומאז כל שינוי מופנה להתייחסותם של כל הגורמים המעורבים.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש לפעול לעיגון תהליך זה בנהלים מחייבים, וליישמם בפרויקטים עתידיים.
: תקשורת וקשב ניהולי על פי תיאוריות לניהול פרויקטים בתחום הבנייה, בפרויקטים גדולים ומורכבים נהוג להקצות קשב ניהולי מוגבר, לרבות קיום מפגשים משותפים קבועים בין כל הגורמים המעורבים29 .
גם ישיבה משותפת זה לצד זה באתר שבו מתבצעות העבודות ונוכחות קבועה של נציגי הגורמים המעורבים, נחשבים כתורמים לייעול תהליכי קבלת החלטות, וקידום הביצוע.
29 ( כך למשל, מדריך מנהל הפרויקט לתכנון ולבנייה של חיל האוויר האמריקני The United States Air Force Project Manager's Guide for Design and Construction ) מציין, שישיבות תיאום מהוות כלי חשוב לניהול פרויקט, לבקרת עלויות, לפתרון בעיות ולזיהוי בעיות פוטנציאליות.
המדריך ממליץ לקיים ישיבות בתדירות שבועית, חודשית ורבעונית.
בביקורת עלה, כי התקשורת בין בעלי התפקידים המעורבים בפרויקט הן מצד קציני ח"א והן מצד אנשי אגף הבינוי - בכירים וזוטרים כאחד - הייתה חלקית בלבד, וכתוצאה מכך נפגע שיתוף הפעולה ביניהם.
להלן דוגמאות: (א) ועדת היגוי 30: ועדת היגוי בראשות ראש המנהלה ובהשתתפות ראש אגף הבינוי החלה להתכנס בדצמבר 200531 .
נוכח הבעיות בשיתוף הפעולה בין אגף הבינוי וח"א, פסקו באפריל 2006 התכנסויותיה, ובמקומה התכנס פעם אחת, ביוני 2006 , פורום אחר בראשות ראש המנהלה ובהשתתפות נציגים מאגף הבינוי, ללא ראש האגף.
למעשה מאז יוני 2006 ועד ינואר 2007 לא התכנסו הגורמים הבכירים בח"א ובאגף הבינוי במסגרת קבועה.
החל מינואר 2007 , בעקבות דיון שהתקיים בדצמבר 2006 אצל מנכ"ל המשרד בנוגע לניהול הפרויקט (בנושא זה ראו בהמשך), מתכנס אחת לשבוע "פורום בכירים", ובמסגרתו מועלים לדי ון נושאים הדורשים ליבון והתייחסות.
(ב) דיוני סטטוס : בנוהל של המנהלה, שעניינו שגרת דיונים נקבע, כי דיוני סטטוס על הפרויקט יתקיימו בראשות ראש המנהלה ובהשתתפות נציגי ח"א ונציג אגף הבינוי.
בביקורת עלה, כי בניגוד לנוהל האמור, במשך כחצי שנה ועד מאי 2006 , המנהלהלא זימנה נציג מאגף הבינוי לדיונים אלה.
בדיונים שהתקיימו לאחר מכן הוזמן והשתתף נציג מאגף הבינוי.
(ג) נציגים קבועים באתר : בביקורת עלה, שעם תחילת הפרויקט נציגי ח"א ואגף הבינוי לא ראו צורך בהקמת מתחם מינהלתי משותף באתר העבודה בנבטים שבו קציני ח"א ואנשי אגף הבינוי יושבים פיזית זה לצד זה.
רק באוקטובר 2006 נחנך המתחם.
יתרה מזו, עד ינואר 2007 , המועד שבו מונה לפרויקט מנהל ביצוע מטעם אגף הבינוי, כשנה וחצי מאז תחילת העבודות, למעט מפקחים מטעם אגף הבינוי לא נכח באתר באופן קבע מנהל מטעם אגף הבינוי, ולקציני הפרויקטים של ח "א ממחלקת בינוי לא היו ימים קבועים שבהם שהו בנבטים.
בדיון שקיים מנכ"ל המשרד בדצמבר 2006 , שבמסגרתו נדונו סוגיות בתחום ניהול הפרויקט צוין, כי היעדר נציגים קבועים באתר פגע בתהליכי קבלת החלטות ומנע התייחסות נאותה ופתרון בעיות בזמן אמיתי.
החל מאוקטובר 2006 נציגי אגף הבינוי ונציגי ח"א יושבים במתחם משותף באתר העבודה והחל מינואר 2007 נוכח באתר באופן קבע מנהל הביצוע של הפרויקט מטעם אגף הבינוי, ונקבעו לקצינים מטעם ח"א ימים קבועים שבהם הם נוכחים בנבטים.
לדבריהם, מצב זה הביא לשיפור באופן הטיפול שלהם בנושאים הקשורים לפרויקט.
לדעת משרד מבקר המדינה, גם בנושא זה על מערכת הביטחון להפיק לקחים לקראת פרויקטי הבינוי העתידיים.
30 על פי הוראות המשרד, במקרים שבהם יש לבצע עבודות בינוי בתנאים מיוחדים, כגון עבודות בינוי בהיקף גדול, בכפוף להסכמה הדדית של אגף הבינוי ושל הגוף הדורש, יוקם צוות היגוי משותף למשרד ולצה"ל.
צוות ההיגוי אינו מפקיע את סמכויות הצדדים, אלא משמש מסגרת להבטחת התיאום והשילוב של פעולות כלל הגורמים המעורבים במשימה.
בראשו עומד נציג הגוף הדורש.
31 טרם הקמת המנהלה כינס ראש אגף הבינוי צוות היגוי לפרויקט בהשתתפות נציגים ממחלקת בינוי.
התארגנות לביצוע העבודות הוראות אגף הבינוי קובעות את ההתארגנות הנדרשת לפני תחילתן של עבודות בינוי32 .
בביקורת עלה, כינמצאו פגמים ב התארגנות מצד ח"א ואגף הבינוי במספר תחומים הקשורים להכנת השטח בנבטים לעבודת קבלנים.
התארגנות מתאימה לפני תחילת העבודות היה בה כדי למנוע חלק מהליקויים שהתגלו, כמפורט להלן: 1.
: הימצאות נפלי פצצות באתר העבודה סמוך לאתר העבודה שיועד לסלילת המסלולים פעל בעבר מטווח, ובשטח נוסף סמוך למסלולים ביצעו בעבר מטוסי החיל תצוגות אימונים.
לכן, נדרש היה לוודא כי אתר העבודה נקי מנפלי פצצות.
באוגוסט 2005 , חודש לאחר תחילת העבודות, התגלו באתר נפלי פצצות.
מהתיעוד עלה, שאף שח"א סימן בתשריט האתר ובתכנית-האב של הבסיס את גבולותיו של מטווח מטוסים שהיה בסמוך לאז ור המסלולים, הוא לא סימן במסמכים אלה את השטח הנוסף שגם בו התגלו נפלי פצצות.
בתגובה לממצאי הביקורת ציין צה"ל, שבעקבות גילוי הנפלים ערך ח"א בדיקה מקיפה ובמסגרתה התברר כי בעבר נערכו באותו מקום תצוגות אימונים, דבר שלא היה ידוע לח"א בעת הוצאת המכרז.
בביקורת עלה , שח"א לא יידע את אגף הבינוי על גילוי הפצצות, והדבר נודע לראש אגף הבינוי באקראי, בעת פגישה באתר בספטמבר 2005 .
לבעלי תפקידים בח"א לא היה הסבר לכך.
מעבר לכך, גם מפקח אגף הבינוי ששהה בשטח לא עדכן את הנהלת האגף בנושא.
עם גילוי הנפלים הורה ראש אגף הבינוי על הפס קת העבודות במסלולים.
יצוין, שלאחר שחודשו העבודות ולאחר שבחלק משטח המסלולים ביצע חיל ההנדסה עבודות חישוף לאיתור נפלים, עדיין נמצאו נפלים בינואר 2006 , לעתים אף בתדירות יומית, דבר שגרם להפסקות נוספות בעבודת הקבלן.
בתחקיר של ענף הנדסה אזרחית במחלקת בינוי ממרס 2006 ,צוין שפער של כשלושה חודשים בביצוע העבודות נבע, בין היתר, מהימצאות פצצות בשטח העבודה ומהצורך בעבודות של חיל ההנדסה.
כדי שהקבלן יעמוד בלוח הזמנים המקורי לסיום העבודות, אגף הבינוי וח"א אישרו לו תשלום נוסף שהסתכם בכ-6.
הידוק באמצעות מכבשי ם מיוחדים : תכנון המשאבים הנדרשים לפרויקט - ציוד, חומרים וכוח אדם - ותכנון יעיל של השימוש בהם, מהווה חלק מההתארגנות לפני תחילת העבודות.
החשיבות עולה בפרויקטים שבהם אותו משאב נדרש על ידי יותר מגורם אחד באותה נקודת זמן כפי שאירע בפרויקט זה, בו גם אחד הקבלנים וגם יחידות הבינוי של ח"א נזקקו במקביל למכבשים ממונעים מסוג "רגלי כבש".
מקרה כזה דורש תיאום בין נציגי הגוף הדורש לבין נציגי אגף הבינוי בתכנון המשאבים.
דוח קרקע, שהכינה חברת ייעוץ הנדסית במרס 2005 , אשר היה חלק ממסמכי החוזה עם אחד הקבלנים, הצביע על כך ש יש צור ך בהידוקם של 50% מהקרקע בנבטים באמצעות מכבש "רגלי כבש".
בפועל הסתבר, שכ-88% מהקרקעמחייבים הידוק כזה.
בביקורת עלה, שאף שלח"א ולאגף הבינוי היה ידוע, כי יש צורך בהידוק הקרקע באמצעות מכבשי "רגלי כבש", הם לא העריכו כלל את כמות מכבשי "רגלי הכבש" שתידרש לפרויקט ואת יכולת המשק להעמיד את הציוד לטובת הפרויקט, גם לא עבור כ-50% מהקרקע.
כתוצאה מכך, יחידות הבינוי של ח"א, שביצעו עבודות עפר בכבישים ובמשטחים שונים, והקבלן לא .
32 הוראות אגף הבינוי קובעות, בין היתר, שיש לבדוק את מסמכי המכרז; לבדוק את התאמת תכניות העבודה לתכסית ולתשתית פני הקרקע; לארגן סיור באתר עם הגוף הדורש לפני סיור קבלנים ולבדוק את התאמת מסמכי המכרז לתנאים באתר, לרבות תנאי כניסה של ציוד וכלי-רכב ותנאי אספקת מים; ולנהל סיור קבלנים.
היו ערוכים לביצוע העבודות בקצב המתוכנן והתחרו על השגת מכבשי "רגלי כבש".
כך למשל, במאי 2006 מכבש "רגל כבש" אחד שסופק לח"א הוסט מאתר אחד למשנהו: בשעות היום נוצל המכבש על ידי יחידות הבינוי של ח"א ובשעות הלילה על ידי הקבלן.
בחודש יוני 2006 אף נבחנה אפשרות לחכור מכבשי "רגלי כבש" מחו"ל באמצעות חיל ההנדסה האמריקני.
במאי 2006 , לאחר שבדוחות סטטוס של ח"א ובדוח מנהלים של ראש המנהלה מאפריל 2006 עלה החוסר במכבשי "רגלי כבש" וקצב העבודה הנמוך של הקבלן כתוצאה מכך, פנה אגף הבינוי לקבלן ודרש ממנו לנקוט את כל האמצעים על מנת להעלות את תפוקות המילוי באופן מיידי.
ביוני 2006 תבע הקבלן פיצוי כספי בגין נושאים שונים, וביניהם סךשל כ-8.
5 מיליון ש"ח בשל הצורך להשתמש בכמות גדולה יותר של מכבשי "רגלי כבש" מאלה שנדרשו.
באוגוסט 2007 נחתם בין המשרד לבין הקבלן הסכם ולפיו הוחלט לשלם לו בגין תביעתו בנושא מכבשי "רגלי כבש" כ-6.
מיליון ש"ח, בכפוף לקיום מלוא התחייבויותיו 3.
: שער דרומי בחוזה של המשרד עם קבלן א' נקבע שאתר העבודה יבודד משטח הבסיס על ידי גדר הפרדה, וכי כניסות ויציאות לצורכי עבודה יתקיימו דרך שער מיוחד שיחובר לכביש גישה דרומי המחובר לכביש דימונה -ערד (להלן - השער הדרומי).
לצורך חיבור כביש הגישה הדרומי לכביש דימונה -ערד יש להקים צומת, כאשר השימוש בכביש הגישה מותנה בסיום חלק מהעבודות של הצומת.
ביצוע הצומת נמצא בנתיב הקריטי 33 של הפרויקט.
השער הדרומי אמור לאפשר כניסת קבלנים לאתר העבודה שלא דרך הבסיס הקיים, המחייב ליווי מיוחד, מאריך את ההגעה לאתר העבודה ובכך מייקר את העלויות.
בביקורת עלה, שעל אף חשיבות כניסת קבלנים, חומרים, משאיות וציוד מכני הנדסי (להלן - צמ"ה) דרך שער אחר משער הכניסה לבסיס, ועל אף שביצוע הצומת נמצא בנתיב הקריטי בפרויקט וצו התחלת עבודה לקבלן א' הוצא כבר ביוני 2005 , ח"א לא התארגן כראוי: יחידות הבינוי של ח"א החלו בעבודות לביצוע כביש הגישה הדרומי רק בדצמבר 2005 , וצו התחלת עבודה לקבלן ב' שזכה במכרז להקמת הצומת ניתן רק באפריל 2006.
העיכוב בהתחלת הקמת הצומת נבע מכך שעל פי התכנון המקורי יחידות הבינוי של ח"א אמורות היו לבצע הן את כביש הגישה והן את הצומת.
אולם משהתברר, כי ביצוע הצומת מחייב תיאומים רבים מול גורמים אזרחיים (משטרת ישראל, החברה הלאומית לדרכים, חברת החשמל לישראל בע"מ ועוד) החליט ח"א באוקטובר 2005 לפצל בין העבודות, כך שהצומת יבוצע על ידי קבלן, דבר אשר חייב הוצאת מכרז.
המכרז לביצוע הצומת פורסם בפברואר 2006 וצו התחלת עבודה לקב לן ב' הוצא כאמור באפריל 2006 .