HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
המהלך נועד להפוך מורים מצטיינים לסוכנים של פיתוח מקצועי עבור עמיתיהם ולהכשיר אותם להובלה של קבוצה מקצועית של כמה מורים בבית ספרם.
ברמת המטה והמחוזות המהלך כולל הקמת מנגנוני ניהול, פיתוח ידע וכלים, הקצאת ימי הדרכה למורים וכן בניית תשתיות מקצועיות ברמה הארצית, לרבות בניית מאגר של מנחי מורים מובילים וקביעת קריטריונים לאיכות.
בדיון מינואר 2016 אצל המנכ"לית לשעבר הוחלט לקדם מהלך זה כמנגנון נוסף להטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר.
על פי ההערכה איכותית של ראמ"ה בשנה השנייה של המהלך נרשמה שביעות רצון של דרגי השטח מאופן הובלת .
66 ועדת ההיגוי הגדירה עוד שתי קבוצות של סוכני שינוי מחוץ למסגרת הבית-ספרית - המפקחים הכוללים במחוזות שעל המינהל הפדגוגי הוטל לגבש עבורם מתווה לפיתוח מקצועי והמפמ"רים שמשימת גיבוש מתווה לפיתוח מקצועי עבורם הוטלה על המזכירות הפדגוגית.
המהלך ושאיפה להמשיך אותו ואף להרחיבו לצד המלצות לשיפורו להבטחת טיב הכיוון של המהלך בעתיד67 .
בשנת הלימודים התשע"ז השתתפו בפועל במהלך הוולונטרי באופיו רק 450 מורים משישה מחוזות מתוך יותר מ - 170,000 .
עובדי הוראה נכון לאותה שנה בשנת הלימודים התשע"ח הגדיל המשרד את מספר המשתתפים ל-800 .
נוסף לזה, מינהל עובדי הוראה לא גיבש תהליך לבחירת המורים המתאימים להשתתפות בתכנית ולא קבע את יעדיה, לרבות קביעת מפתח שישמש מדד לבחינת האפקטיביות של פעולות המורה המוביל בבית הספר.
בנסיבות אלה, על אף ההיבטים האיכותיים של התכנית "מורים מובילים" והאהדה כלפיה בדרגי המטה והשטח, ספק אם במתכונתה הנוכחית יכול מינהל עובדי הוראה להתבסס עליה ככלי מרכזי לשינוי מערכתי בפיתוח המקצועי של המורים.
משרד מבקר המדינה מעיר למינהל עובדי הוראה שהתוויית תהליך עמוק של פיתוח מקצועי מקיף, החל משלב ההכשרה של פרחי הוראה דרך תקופת ההתמחות של בוגרי ההוראה ובמהלכה וכלה בליווי מקצועי לכל המורים במערכת החינוך, היא תנאי להטמעת תהליכי ההוראה והלמידה החדשים.
אין די בגיבוש חומרי לימוד חדשים והתוויית מתודות הוראה במסמכי מטה.
עליו לתכנן באופן פרטני את מסגרות הפיתוח המקצועי ותכניו, לקבוע את דרישות הפיתוח המקצועי לכל מורה בשכבו ת הגיל השונות, את המדדים להשגתן ואת לוחות הזמנים הנדרשים ליישומן וכן להגדיר את הגורמים האחראים לביצועו.
המשרד מסר בתשובתו כי האגף לפיתוח מקצועי בנה בשנה האחרונה תכנית חומש אסטרטגית שמטרתה שיפור איכות ההוראה והעלאת האפקטיביות של תהלכי הלמידה המקצועית של עובדי הוראה המקדמים למידה משמעותית.
המהלכים בתכנית החומש הם אבני היסוד ליישומה והטמעתה של התכנית.
נוסף לכך, האגף מקדם הקמת מחקר ופיתוח לצורך פיתוח מקצועי שילווה את העשייה במחקרי פעולה, ילמד על הנעשה בעולם ויביא לידע הרחבה והעמקה של העשייה בתחום בתי הספר.
המשרד ציין כי מינהל עובדי הוראה, בשיתוף לשכת המשנה למנכ"ל, בונה בתחום ההדרכה והפיתוח המקצועי תכנית רב - שנתית לפיתוח מקצועי ברמת הפרט וברמת הארגון, שתכוון את בתי הספר לתרבות של ארגונים לומדים.
67 הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך, "הערכה איכותנית של התכנית 'מורים מובילים - מהלך השקפה' בשנת פעולתה השנייה", מאי 2017.
תכנית אסטרטגית היא אמנם צורך חיוני אך אין די בה.
על מינהל עובדי הוראה בשיתוף האגף לפיתוח מקצועי לקדם מענה פרטני לשאלות היסוד הנוגעות להוראה משמעותית, כמו טיב הפיתוח המקצועי , דמות המורה והמשקל שיש להכשרה במוסדות האקדמיים.
התפיסה צריכה להיות מוסכמת על כל אגפי המינהל ועל יחידות מטה אחרות שלהן נגיעה לנושא (כמו מכון אבני ראשה 68 ), המינהל הפדגוגי והמזכירות הפדגוגית ולקבל את אישור הנהלת משרד החינוך.
בין היתר, היעדים והמשימות של האגף לפיתוח מקצועי ושל אגף ההכשרה צריכים להיגזר מהתכנית האסטרטגית.
באופן הזה יהיה ניתן להבטיח לאורך זמן את קיומה של מדיניות פדגוגית המותאמת ללמידה המשמעותית, דהיינו מדיניות עקבית ואחידה שתתמקד ביעדים משותפים לכל הנוגעים בדבר ותמצה את אמצעי ההדרכה ואת אמצעי הפיתוח המקצועי בתוך בית הספר ומחוצה לו בשלבים השונים של ההתפתחות המקצועית של המורים.
68 מכון "אבני ראשה" הוקם בשנת 2007 ביוזמה משותפת עם משרד החי נוך, והוא משמש גורם מקצועי מלווה המסייע למשרד בהיבטים של תכנון האסטרטגיה בתחום של עתודת מנהלים, ובהם גם יצירת עתודה ניהולית-מקצועית, פיתוח תכניות הכשרה למנהלים והפעלתן וכן קידום תהליכי התפתחות ולמידה למנהלים מכהנים ולמפקחים במטרה לקדם פרקטיות של מנהיגות פדגוגית.
המכון פועל בהכוונת ועד מנהל שבראשו עומד שר החינוך.
מכון אבני ראשה, הכשרה ופיתוח מקצועי, התכנית להכשרת מנהלי בתי ספר בשנה"ל התשע"ט www.
il/DevelopAndLear n/Pages/train2018.
aspx משרד החינוך |815 .
בעקבות מגמות כלל-עולמיות במערכות החינוך ולנוכח מרכזיותו של תחום החינוך בחברה, בכלכלה ובערכיה של מדינת ישראל, הניע שר החינוך לשעבר הרב שי פירון את רפורמת הלמידה המשמעותית במערכת החינוך בישראל.
הרפורמה רואה בשיפור איכות תהליכי הלמידה ושיטות ההוראה מפתח ליצירת מדיניות חינוכית עדכנית וחדשנית אשר תוכל לעמוד באתגרים שעמם מתמודדת מערכת החינוך במאה העשרים ואחת.
תרגום תפיסה זו לשפת המעשה חייב את מטה משרד החינוך לתכנן ולהיערך לשינוי עמוק "חובק כול" - שינוי הנוגע לתחום החינוך על כל רבדיו ולכל המעורבים בעשייה החינוכית המערכתית בתוך משרד החינוך ומחוצה לו.
אולם מממצאי הדוח עולה שהנהלת המשרד, לרבות ראשי יחידות המטה המרכזיות, לא הובילו את מערכת החינוך לשינוי של ממש ולאורך זמן בכל הנוגע להיבטים המרכזיים של רפורמת הלמידה המשמעותית.
יחידות המטה המרכזיות וכן גורמים אחרים רלוונטיים פעלו אמנם לקידומה של רפורמת הלמידה המשמעותית, אך לא היה בזה די לצורך יצירת תשתית מספיקה להטמעה ממשית ולאורך זמן של מרכיבי הרפורמה.
בנסיבות אלה, איכות השינוי הפדגוגי תלויה במידה רבה ביוזמה, ביצירתיות ובחשיבה ביקורתית של צוותי החינוך בבתי הספר לצד משאבים וכלים שהצליחו לגייס ולפתח בעצמם.
לנוכח חשיבות הלמידה המשמעותית למערכת החינוך בישראל, על הנהלת משרד החינוך לחזור ולבטא את מחויבותה ארוכת השנים לקידום רפורמת הלמידה המשמעותית, שעליה הצהירה זה מכבר, ולהובילה עד ליישומו המלא של השינוי בתהליכי הלמידה, ההוראה וההערכה.
בכלל זה עליה לבחון מחדש את התנאים שיגדילו את סיכויי הצלחתה של הרפורמה ולנקוט פעולות אפקטיביות הנגזרות מכך לשם יישומה.
עליה למפות ולנתח את החסמים והבעיות שפגעו בקידום מרכיבי הרפורמה ובהתבסס על כך להגדיר את אבני היסוד ההכרחיים להגשמתה, כך שכל גורמי המשרד יפעלו על פי תובנות משותפות ואחידות; עליה לקבוע גורם שיוביל את הרפורמה ולהקנות לו סמכויות וכלים לפעול לאורך זמן.
בנוסף, על הנהלת המשרד לבח ון האם, כפי שהניח המשרד בתחילת הדרך, ניתן לקדם את הרפורמה במסגרת שגר ת העבודה, המבנים והמשאבים הקיימים.
בנוסף עליה לשתף בתהליך, באופן מובנה, גופים נוספים שהם בעלי עניין והשפעה כרשויות המקומיות והמוסדות להשכלה הגבוהה.
על משרד החינוך גם להבטיח כי שינוי עמוק וארוך טווח מסוג זה יגובה ברציפות במדיניות ממשלתית ובהשרשת תרבות עבודה משרדית שתאפשר את יישומה למען השגת שינוי בעל ערך מוסף גבוה למערכת החינוך בישראל.
במערכת החינוך בישראל שלושה זרמי חינוך עיקריים: חינוך רשמי - ממלכתי או ממלכתי-דתי; חינוך מוכר שאינו רשמי (להלן - חינוך מוכש"ר); מוסדות פטור1 .
מוסדות החינוך המוכש"ר הם בבעלות גופים ציבוריים, כגון רשויות מקומיות ותאגידים, או בבעלות של גופים פרטיים (להלן - בעלות).
בחוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 (להלן- חוק הפיקוח) ובתקנותיו, נקבעו הדרכים להפעלת מוסדות חינוך מוכש"ר וכן חובתו של משרד החינוך לפקח עליהם.
פתיחת מוסד חינוך מוכש"ר וניהולו מותנים בקבלת רישיון.
מחוז החינוך החרדי (להלן - המחוז החרדי) הוקם במשרד החינוך בשנת 2015 כדי לפקח על מוסדות החינוך החרדיים.
קודם לכן הייתה האחריות לנושא זה נתונה בידי אגף בכיר לחינוך מוכש"ר במשרד החינוך.
אגף זה היה ממונה גם על הליך הרישוי של מוסדות החינוך המוכש"ר.
בשנת הלימודים התשע"ו2 פעלו במחוז החינוך החרדי כ-5,000 כיתות גן.
המדינה משתתפת בחלק ניכר מההוצאות להפעלת גני הילדים של החינוך המוכש"ר (להלן - תקצוב), ועל הבעלות מוטל לממן את יתר הוצאות ההפעלה.
משרד החינוך מכיר ב"רשת גני הילדים של אגודת ישראל" (להלן - הרשת) כבעלות.
הרשת הוקמה כעמותה עות'מנית ב -1968 ונרשמה כעמותה בשנת 1992 , והיא מפעילה ברחבי ישראל גני ילדים המיועדים לציבור החרדי.
זוהי אחת הבעלויות הגדולות של גני ילדים במגזר החרדי - בשנת הלימודים התשע "ז (שהחלה בספטמבר 2016 ) ניהלה הרש ת כ -330 גני ילדים ברחבי ישראל 3 , התחנכו בהם כ-9,700 תלמידים, ונכון לנובמבר2016 היא העסיקה יותר מ- 1,100 עובדים4 .
בשנת הלימודים התשע"ח (שהחלה בספטמבר2017 ) ניהלה הרשת כ-350 גנים5 , נכון לנובמבר2017 התחנכו בה כ-9,600 תלמידים, והיא העסיקה כ-1,200 .
עובדים מר י צחק רייך כיהן כמנכ"ל הרשת משנת 2010 עד דצמבר 2014 (להלן- המנכ"ל לשעבר).
מר ישראל גולומב מכהן כמנכ"ל הרשת מינואר 2015 (להלן- המנכ"ל).
מאמצע שנות התשעים של המאה העשרים החלה הרשת לצבור גירעון תקציבי, והדבר הקשה עליה לתפקד .
בשנת 2006 פרסם משרד החינוך מבחני תמיכה בשם "מבחנים לחלוקת כספי תמיכות בבעלות על מוסדות חינוך .
1 מוסד חינוך שאינו מוכר.
מימון המדינה למוסדות אל ו קטן, ולפיכך פיקוח משרד החינוך עליהם מצומצם.
2 שנת לימודים מתחילה בחודש ספטמבר ומסתיימת בחודש יוני בשנה העוקבת.
שנת הלימודים התשע"ו נפרסה לפיכך מספטמבר 2015 עד יוני2016 .
3 לפי הרשת, מספר גני הילדים בהפעלתה היה 334 (לפי רשימה שהועברה ב- 15.
17 ); לפי רישומי החשבת המלווה ממרץ2017 - 330 גנים; לפי דוחות מערכת רישיונות הגנים של משרד החינוך מינואר 2017 - 356 גנים; לפי תשובת מפקחת כוללת (גני ילדים) במחוז החינוך החרדי מ-15.
17 - הרשת הפעילה 330 גנים בשנת הלימודים התשע"ז.
4 1,112 עובדים ב- 20.
בנובמבר2015 העסיקה הרשת1,358 .
עובדים 5 על פי תשובת משרד החינוך לטיוטת דוח הביקורת מנובמבר2017.
הפועלים לפי חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 ", המצויה במצוקה6 .
בנובמבר 2008 הכירה הממשלהבכך שיש אינטרס ציבורי מובהק בהמשך פעילותה של הרשת על אף מצבה הכלכלי הרעוע7.
הכרה זו הייתה תנאי סף לזכאות הרשת לתמיכה בהתאם למבחנים האמורים.
בנובמבר 2009 הוערך הגירעון המצטבר של הרשת בכ-145 מיליון ש"ח8 .
במרץ2010 נחתם הסכם הבראה בין הממשלה, באמצעות משרד החינוך ומשרד האוצר, ובין הרשת.
תוקף ההסכם היה לחמש שנים (להלן - הסכם ההבראה).
בהתאם להסכם, הרשת קיבלה על עצמה מגוון הגבלות, בהן הקפאת שכר, פיטורי עובדים, מחיקת חובות של הרשת שהתיישנו, עמידה במתווה כספי של חשב מלווה והגבלות בפתיחת גנים ובניהולם.
באוגוסט 2015 חתמו הצדדים על הארכת הסכם ההבראה עד סוף שנת הלימודים התשע"ז, קרי עד 30.
17 (להלן - הסכם ההארכה).
בנובמבר 2008 מונתה חשבת מלווה לרשת (להלן - החשבת המלווה).
על החשבת הוטל לאשר את הפעולות הכספיות שהרשת מבצעת.
בתמורה לעמידת הרשת בכל התחייבויותיה לפי הסכם ההבראה הסכימה ממשלת ישראל לסייע בכיסוי גירעונה, ומאז היא מעבירה לה כספים באמצעות תמיכות לכיסוי חובות עבר, פיצויי פיטורים, תביעות משפטיות , וכן באמצעות תמיכות שוטפות.
כמו כן, היא הסכימה לתקצב את פעילותה השוטפת בהתאם לתנאי הסכם ההבראה.
בשנים 2015 -20109 העביר משרד החינוך לרשת סך של כ-453 .
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים ספטמבר 2016 עד נובמבר2017 לסירוגין את התנהלות הרשת ואת הפיקוח שמשרד החינוך ומשרד האוצר משיתים עליה במסגרת הסכם ההבראה.
הביקורת ברשת נערכת מכוח סעיף 9(8 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 , כגוף הנתמך במישרין או בעקיפין]נוסח משולב[ על ידי הממשלה בדרך של הקצבה, ערבות וכיוצא באלה.
6 מבחן התמיכה פורסם בי"פ 5606 , 18.
06 ', עמ928 ; תיקון למבחן התמיכה פורסם בי"פ5706 , 20.
7 'החלטת ממשלה מס4270 מיום 23.
בנושא עמותת רשת גני הילדים של אגודת ישראל 8 על פי סיכום פגישה מיום 25.
בין החשבת המלווה למנכ"ל הרשת ולחשב הרשת 9 במועד סיום הביקורת ( נובמבר 2017 ) הדוחות הכספיים האחרונים של הרשת היו לשנת2015.
מוסד מוכר שאינו רשמי .
בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן- חוק לימוד חובה), הוטלה על הורים לילדים ולנערים10 מגיל3 עד17 החובה לדאוג שהילדים והנערים ילמדו באופן סדיר במוסד חינוך.
לימוד החובה יכול להתקיים בשלושה סוגי מוסדות חינוך, לפי בחירת ההורים: (א) "מוסד חינוך רשמי11;" (ב) מוסד חינוך לא רשמי ששר החינוך (להלן - השר) הכריז עליו שהוא מוסד חינוך מוכר12 (להלן- מוסד חינוך מוכש"ר); (ג) מוסד חינוך שאינו מוכר, הנקרא גם "מוסד פטור"13 .
חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 , קובע כי שר החינוך רשאי לקבוע בתקנות סדרים ותנאים להכרזה על מוסדות לא רשמיים כמוסדות חינוך מוכרים, להנהגת תכניות היסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם - אם יחליט לעשות כן ובמידה שיחליט.
בהתאם לכך הותקנו תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953 (להלן- תקנות חינוך ממלכתי).
תקנות אלו קובעות את התנאים שמוסד חינוך לא רשמי נדרש לעמוד בהם כדי לזכות בהכרה כמוסד חינוך מוכש"ר, ואת אופן הגשת הבקשה להשתתפות המדינה בתקציבו.
חוק הפיקוח קובע שפתיחת בית ספר, ובכלל זה גן ילדים, שלומדים או מתחנכים בו באופן שיטתי יותר מעשרה תלמידים מותנית בקבלת רישיון לפי חוק הפיקוח (להלן - רישיון).
בתנאי הרישיון נקבע כי המנכ"ל של משרד החינוך יעניק רישיון למוסד החינוכי לאחר שבחן את ההיבטים האלה: תכנית הלימודים, הכשרתם המקצועית של סגל עובדי החינוך, מבני המוסד והגישה אליהם, תנאי הבטיחות, הריהוט והציוד והבסיס הכספי לקיום המוסד.
מתן רישיון לגן מותנה בקבלת אישור תברואן, יועץ בטיחות, נציג משרד הבריאות והמפקחת הפדגוגית.
בתקנות החינוך הממלכתי נקבע שהמדינה תשתתף בתקציב מוסד חינוך מוכש"ר אם מוסד זה קיבל רישיון לפי חוק הפיקוח.
עוד נקבע בחוק הפיקוח שאם ייווכח מנכ"ל משרד החינוך כי לא נתקיים או חדל להתקיים תנאי מהתנאים שבמילוי ם הותנה הרישיון, הוא רשאי להתרות בכתב בבעל הרישיון, ואם התנאי לא קוים בתוך שלושה ח ודשים מיום ההתראה רשאי המנהל הכללי לבטל את הרישיון.
קבלת רישיון מותנית גם בעמידה בבדיקת האיתנות הפיננסית של הבעלות על פי נוהל של משרד החינוך 14 .
איתנות פיננסית לקויה או מוטלת בספק של הבעלות עלולה לפגוע קשות בהתנהלות של מוסדות החינוך שבבעלותה עד .
בכל מקום שכתוב ילד ונער הכוונה היא גם לילדה ולנערה 11 " :בחוק לימוד חובה הוגדר מוסד חינוך רשמימוסד חינוך מוחזק על ידי המדינה, או על ידי רשות חינוך מקומית, או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות חינוך מקומית, או על ידי המדינה ורשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, ואשר השר שר החינוך [ ]והתרבות הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה ".
12 "מוסד חינוך מוכר" הוא כל מוסד חינוך רשמי וכל מוסד חינוך אחר שהשר הכריז עליו שהוא מוסד חינוך מוכר לצורך חוק לימוד חובה, ופרסם זאת ברשומות.
13 מימון המדינה למוסדות אל ו קטן, ולפיכך משרד החינוך משית עליהם פיקוח מצומצם.
14 נוהל קביעת איתנות פיננסית לבעלויות על מוסדות חינוך, משרד החינוך.
,כדי הפסקת הפעילות החינוכית, ובכך לפגוע קשות בתלמידים.
מעבר לכך קשיים פיננסיים וקשיי נזילות עלולים לפגוע בתשלום השכר לעובדי ההוראה של הבעלות.
המדינה משתתפת בחלק ניכר מההוצאות להפעלת גני ילדים של החינוך המוכש"ר, ועל הבעלות מוטל לממן את יתר הוצאות ההפעלה שלהם.
ההסדרים לתקצוב גני ילדים בחינוך המוכש"ר מפורטים בהנחיות משרד החינוך.
הנחיות אלו מרוכזות בח וברת "השתתפות משרד החינוך בתקציב הרשויות המקומיות והבעלויות".
חוברת זו מתעדכנת מפעם לפעם (להלן - כללי התקצוב).
בשנת 2009 העיר מבקר המדינה15 לרשת על שבשל אופן פעילותה במשך שנים היא צברה גירעון גדול ביותר, ועל שפעלה להקטנת הוצאותיה בעיקר באמצעות פגיעה בשכר עובדיה במקום לנקוט פעולות ארגוניות להבראתה (להלן - דוח מבקר המדינה מ -2009 ).
עוד נכתב בדוח האמור כי "לדעת משרד מבקר המדינה על הרשת לנקוט פעולות להתייעלות, לדוגמה לסגור גנים גירעוניים מקור למימונם.
יודגש שהפתרון אינו ]לרשת[ ולחדול לתת שירותים שאין לה נעוץ דווקא בהזרמת כספים לבעלויות".
הסכם ההבראה בין ממשלת ישראל לרשת .
בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), נקבעו כללים ברורים להענק ת תמיכה מצד המדינה לגופים ה נתמכים.
כדי לוודא שהתמיכה מוענקת על פי עקרון השוויון, המחוקק חייב את הממשלה לקבוע, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, מבחנים שוויוניים לחלוקת סכום התמיכה בכל נושא ונושא, ולפרסם את המבחנים ברשומות .
בדצמבר 2006 פרסם משרד החינוך מבחני תמיכה "לחלוקת כספי תמיכות בבעלות על מוסדות חינוך הפועלים ל פי חוק לימוד חובה, התש"ט -1949 , "המצויה במצוקה16 .
מבחנים אלו תוקנו בדצמבר2007 (להלן- מבחן התמיכה).
תנאי סף לקבלת התמיכה היה הכרה של הממשלה שיש אינטרס ציבורי מובהק שהבעלות תמשיך לפעול על אף מצבה הכלכלי הרעוע.
בשנת 2008 הכירה הממשלה שאינטרס זה קיים בהקשר לרשת17 .
בספטמבר2008 החליטה ועדת התמיכות של משרד החינוך שהרשת עומדת בכל התבחינים של מבחן התמיכה.
15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 59 ב(2009 ,"), "ענייני מינהל ושכר ברשתות גני הילדים במגזר החרדי עמ' 705.
16 מבחן התמיכה פורסם בי"פ5606 , 18.
17 'החלטת ממשלה מס4270 מיום 23.
בנושא עמותת רשת גני הילדים של אגודת ישראל 828 |דוח שנתי 68ג .
עוד הוחלט שהרשת תקבל תמיכה על סך 22 מיליון ש"ח על סמך התקנה התקציבית18 לטובת תשלום פיצויי פיטורים בלבד- היקף של 100% מעלות פיצויי הפיטורים שנקבעו לעובדי הרשת שפוטרו על פי הסכם ההבראה.
תנאי לכניסת ההחלטה לתוקף היה חתימת הצדדים על הסכם ההבראה.
בנובמבר 2008 נחתם הסכם ההבראה בין ממשלת ישראל (משרד האוצר ומשרד החינוך) ובין הרשת (להלן - ההסכם הראשון)19.
, שמטרתו הבראת הרשת הרשת התחייבה, כתנאי מוקדם לכניסת ההסכם לתוקף, לקבל את הסכמת כל עובדיה לשינוי בתנאי העסקתם.
במרץ 2009 פסק בית הדין לעבודה20 כי ההסכם הראשון חסר כל נפקות ובטל מעיקרו, משום שמשרד החינוך לא היה מוסמך לחתום על הסכם המנוגד לתקנות החינוך הממלכתי, שלפיהן הרשת חייבת לשלם לעובדותיה שכר בשיעור הנהוג במוסדות חינוך רשמיים (להלן - תקנה 3(6))21 .
בפברואר2010 תוקנו תקנות חינוך ממלכתי, והוסף להן סעיף 22 שלפיו שר החינוך רשאי להכיר במוסד חינוך אף אם משכורות המורים והעובדים בו אינם לפי הכללים האמורים בתקנה 3(6) , אם המוסד מקיים תכנית הבראה שמשרד החינוך אישר מראש ובכתב ואם לדעת חשב משרד החינוך התכנית מחייבת הפחתה בשכר העובדים, ובלבד שההפחתה תהיה מידתית ובהתאם לרכיבי השכר הקודם, וכן לפי נתוני העובדים והעסקתם לפני ההפחתה.
במרץ 2010 נחתם הסכם הבראה בין ממשלת ישראל (משרד האוצר ומשרד החינוך) ובין הרשת (להלן כאמור - הסכם ההבראה).
בהסכם נקבע כי משרד החינוך מבקש לסייע לרשת מפני שהיא מצויה במצוקה, ומפני שיש אינטרס ציבורי מובהק בהמשך פעילותה שכן לממשלת ישראל אין פתרון חלופי להפעלת גני ילדים מוכרים שאינם רשמיים לציבור החרדי, כמו אלו שהרשת מפעילה.
בהסכם התחייבה הרשת לאזן את תקציבה השוטף.
תוקפו של ההסכם נקבע לחמש שנים.
להסכם ההבראה צורפה תוספת - הוראות בדבר לוחות זמנים, החובה לצמצם את כוח האדם והחובה לסגור גנים שלומדים בהם פחות מ -29 ילדים.
התוספת אינה נושאת תאריך חתימה, ואולם מהלשכה המשפטית של משרד החינוך נמסר כי היא נחתמה באוקטובר 2011.
בהסכם ההבראה נקבע שמשרד החינוך ימנה לרשת חשב מלווה- רואה חשבון - ושהוא יפעל בתיאום עם חשב משרד החינוך.
בנספח א' להסכם ההבראה .
18 'תקנה תקציבית מס 20-29-08-56 .
19 ההסכם נחתם ביום 26.
20 )סק (ת"א502/09 'ארגון גננות חרדיות ואח' נ' רשת הגנים של אגודת ישראל ואח, פורסם במאגר ממוחשב מיום 22.
לתקנות החינוך הממלכתי 22 סעיף3 .
(ד) לתקנות החינוך הממלכתי משרד החינוך |829 .
הוגדרו סמכויותיו של החשב המלווה (להלן- נספח סמכויות החשב המלווה), ובהן קליטת עובדים וקביעת תנאי השכר שלהם, פיטורי עובדים, התקשרות עם ספקים ועם נותני שירותים אחרים, הכנת תקציב לרשת ומעקב אחרי ביצועו, מעקב אחר הכנסות הגנים והוצאותיהם, לרבות רישיונות הגנים ומספר הילדים בכל גן וגן, אישור לפתוח גנים חדשים לאחר שיובהר שהגן לא צפוי להיות גירעוני.
עוד נקבע כי כל הוצאה הגבוהה מ-10,000 ש"ח תועבר לאישור החשב המלווה ולא תשולם בלא אישור ממנו בכתב ומראש.
הרשת התחייבה בהסכם ההבראה לקיים את כל הוראות החשב המלווה.
כנגד ביצוע התחייבויותיה של הרשת בהסכם ההבראה התחייבה הממשלה להעביר לה סיוע כספי בגין פיצויי פיטורים של עובדים שיפוטרו ולכיסוי חובותיה עפ"י החלטתה מיום ]החינוך[ "לפי קביעת ועדת התמיכות של המשרד 25.
להסכם צורפה החלטת ועדת התמיכות מיום25.
08 , שלפיה תקבל הרשת תמיכה בסך 22 ,מיליון ש"ח.
בהסכם נקבע כי הסיוע הכספי קבוע מוחלט וסופי.
לפי נתוני החשב הכללי במשרד האוצר, בשנים 2010 עד2013 העביר משרד החינוך 98 מיליון ש"ח כתמיכות לרשת23 בתקנות תמיכה ייעודיות להבראתה.
כלומר בפועל הועבר לרשת סכום הגבוה פי למעלה מארבעה מן הסכום שאושר בוועדת התמיכות מיום 25.
משרד האוצר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2017 (להלן- תשובת משרד האוצר) מסר כי בהסכם ההבראה נקבע שמשרד החינוך יעמיד לכיסוי חובות הרשת סכומים שייקבעו בתכנית ההבראה, אך לא יותר מהסכומים שנקבעו בתקנה התקציבית.
על פי תשובת משרד החינוך תקציב התקנה עודכן כמה פעמים, כך שבפועל הסכומים לא עלו על הסכומים שנקבעו בתקנה התקציבית.
ממשרד החינוך נמסר באפריל 2017 כי מפני שחלף זמן רב מאז ישיבת ועדת התמיכות בעניין זה, אי אפשר לאתר את הפרוטוקולים של ועדת התמיכות.
מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החינוך על כי אין ברשותם אסמכתאות לעדכון התקנה התקציבית, לעריכת דיונים בנושא וקבלת ההחלטות בדבר הגדל ת הסכומים בתקנה התקציבית.
מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי העברת כספים במסגרת תקנה תקציבית צריכה שתהיה מגובה בפרוטוקול והחלטה סדורה כמתחייב מכללי מינהל תקין.
23 תקנת תמיכה מספר 20290856 ""תכנית הבראה לרשת הגנים, ותקנה מספר 20290857 "תמיכות בבעלויות המצויות במצוקה".
בהסכם ההבראה נקבע שהפרתם של סעיפים מסוימים בו תיחשב הפרה יסודית שלו24.
עוד נקבע כי במקרה של הפרה יסודית של ההסכם יגבה משרד החינוך מהרשת את כל כספי הסיוע שהועברו לה לפי התנאים שנקבעו בהסכם.
הרשת בתשובתה למבקר המדינה מנובמבר 2017 ומינואר2018 (להלן- תשובת הרשת) מסרה כי הסכם ההבראה איננו חוזה רגיל שחיובי הצדדים שבו מקוימים בבת אחת.
לטענת הרשת הסכם ההבראה הוא למעשה "חוזה יחס25 ," היינו: חוזה חי ודינמי על ציר הזמן, אשר ביצועו אמור להיפרס על פני כמה שנים; מבחינת היחסים בין הרשת לבין הגורמים הממשלתיים, לא ניתן להתעלם מהשינויים בנסיבות בתקופת יישומו, שינויים שלא רק התירו לסטות אלא אף חייבו סטייה כזו; דבקות נוקשה במילים תוך כדי התעלמות מהשינויים החלים במציאות ומהצורך להמשיך ולתת את השירות החיוני שהרשת נותנת לציבור, לא רק שאין בה יישום ראוי של הסכם ההבראה אלא היא עומדת ממש בניגוד לו.
זו משמעותו של הסכם ההבראה כ"חוזה יחס" וכך יש לבחון את התנהלות הצדדים לאורו של הסכם זה.
משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח המבחנים שנקבעו בפסיקה אין מדובר בחוזה יחס , שכן הסכם ההבראה קצוב בזמן ואינו כולל שינויים שלא ניתנים לצפייה, וכן אין בנוסחו כל אינדיקציה כי הוא דינמי וגמיש וכי ניתן לסטות מהחיובים הקבועים בו.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי בין שמדובר בחוזה יחס ובין שלא, בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה ואף במסמכים שנבחנו במהלך הביקורת אין כל עדות לכך שניתן לסטות באופן חד -צדדי מהכללים המעוג נים בהסכמים, או שסעיפי ההסכם גמישים.
ההסכם מתיר מקום לערוך שינויים באישור הוועדה המלווה, אך הרשת לא פנתה לשום גורם רלוונטי בבקשה לערוך שינויים כאלה בהסכם ההבראה.
24 הפרה יסודית תיחשב כלמעשה או מחדל של הרשת הכלולים ברשימה זו: הפרה חוזרת של הוראה מהוראות ההסכם לאחר שהממשלה נתנה התראה לתיקון ההפרה הראשונה; הפרה של סעיף בהסכם שלא תוקנה לאחר שהממשלה נתנה א רכה לתיקונה; הוצאת כספי הסיוע על שימושים שלא אושרו; אי-מסירת מידע כנדרש לממשלה או למי מטעמה; היעדר איזון תקציבי או עודף תקציבי בהתאם לכללים שנקבעו בהסכם; פתיחת גנים שיש בהם פחות מ-29 תלמידים עד 31 במאי בכל שנת לימודים או אי-סגירה שלהם; אי-ביצוע של הפעולות הנדרשות לסיום יחסי עובד-מעביד עם הגננות בגנים אשר על פי נתוני הרישום במועד זה רשומים בהם פחות מ- 29 ילדים; עבודה שלא על פי הוראות החשב המלווה; עד תום שנה מיום חתימת ההסכם (קרי 9.
11 )- אי-הצגה של תכנית לכיסוי הגירעון האקטוארי.
25 חוזה יחס לפי הגדרתו בפסיקה "מתאפיין ביחסים ארוכי טווח ומורכבים.
איזון זה מושג על-ידי אמצעים מגוונים, ובהם קביעת מנגנונים לשינוי תנאי החוזה והשלמתם, קביעת אמות-מידה לחלוקה הדדית של סיכונים וקביעת דרכים לפתרון מוסכם של מחלוקות תוך המשך קיום היחסים החוזיים" (נשיא בית המשפט העליון דאז, השופט ברק, רשות ערעור אזרחי 1185/97 , 'יורשי ומנהלי עיזבון המנוחה מילגרום הינדה ז"ל ואח' נ' מרכז משען ואח).
משרד מבקר המדינה מעיר כי מאז שנחתם הסכם ההבראה חלפו כשבע שנים, ובמהלך תקופה זו חתמה הרשת גם על הסכם הארכה.
פרק זמן זה ארוך דיו ובמהלכו היה סיפק בידי הרשת לעמוד במכלול ההתחייבויות שקיבלה על עצמה.
הרשת אינה יכולה לאחוז במקל בשני קצותיו: מחד גיסא לחתום על הסכמים עם המדינה, לצפות שזו תעמוד בהתחייבויותיה וליהנות מההטבות הגלומות בהסכמים אלו, ומאידך גיסא להכריז הלכה למעשה באופן חד -צדדי על קיומן של נסיבות המקשות עליה לעמוד בהסכמים ואשר מצדיקות לדעתה הפרות משמעותיות חוזרות ונשנות שלהם.
במרץ 2015 , במועד סיומו של הסכם ההבראה, פנה מנכ"ל הרשת לסגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - סגן לחשב הכללי), ולחשבת משרד החינוך (להלן - חשבת משרד החינוך דאז), וביקש להאריך את הסכם ההבראה.
באוגוסט 2015 חתמו הצדדים על הסכם הארכה עד סוף שנת הלימודים התשע"ז, קרי 30.
כאמור, עד מועד סיום הביקורת ( נובמבר 2017 ) לא נחתם הסכם חדש.
משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2017 (להלן- תשובת משרד החינוך) כי משרדי הממשלה נערכים לחתימה על הארכה נוספת להסכם ההבראה, ובמסגרת ה ייכללו הוראות המתייחסות לממצאים ולמסקנות שבדוח זה.
משרד האוצר מסר בתשובתו כי בהתאם להחלטת מנכ"ל משרד החינוך פועל משרד החינוך להארכת הסכם ההבראה לתקופה נוספת, לרבות הכנסת יעדים מדידים כך שבסיום תכנית ההבראה תוכל הרשת לפעול באופן תקין ומאוזן.
פיקוח משרד החינוך ומשרד האוצר על הסכם ההבראה ועל הסכם ההארכה .
הנושאים הדורשים טיפול ותיקון, כפי שהוגדר בכל אחד מההסכמים, הסכם ההבראה והסכם ההארכה, דומים.
להלן ייבחנו סעיפי ההסכמים ויישומם על ידי הרשת ועל ידי משרד החינוך: .
בהסכם ההבראה הוחלט להקים ועדה מלווה שתורכב מנציגים של חשבת משרד החינוך, לשכת היועצת המשפטית במשרד החינוך, היחידה לחינוך מוכר 832 |דוח שנתי 68ג .
שאינו רשמי והחשב הכללי.
בהסכם נקבע שעל הוועדה המלווה לעקוב באופן שוטף אחר ביצוע ההסכם בכל דרך שתמצא לנכון, לרבות מתן אישור לפתוח גנים או לסגור גנים שאינם עומדים בתנאי ההסכם, מתן אישור להצטיידות בסכום הגבוה מ-10,000 .
ש"ח, מתן אישור לקלוט עובדות חדשות בהסכם ההארכה הוגדרו מחדש תפקידי הוועדה המלווה כדלקמן: ועדה מטעם הממשלה שתפקידה לפקח על ביצוע ההסכם העיקרי, על התוספות לו ועל תכנית ההבראה הכלולה בו.
נקבע כי בתקופת הסכם ההארכה, הוועדה תורכב מהמנהלת הכללית של משרד החינוך או נציגה, סגן החשבת הכללית במשרד האוצר או מי מטעמו, חשבת משרד החינוך והיועצת המשפטית של משרד החינוך או מי מטעמה.
לא נמצאו מסמכים המעידים שהוועדה המלווה (שהייתה אמורה לפעול מכוח הסכם ההבראה ואחר כך מכוח הסכם ההארכה) קיימה ישיבות.
אין פרוטוקולים המתעדים כיצד פיקחה על הרשת, לרבות אישורים שנתנה בנושאים שנקבע כי יהיו בסמכותה בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה.
חשב משרד החינוך מסר לנציגי הביקורת בינואר 2017 כי התקיימו פגישות עתיות בנושא הרשת.
פגישות אלו נערכו בהרכב משתנה ולא באופן קבוע, ותכליתן לא הייתה פיקוח כפי שנקבע בהגדרת התפקיד של הוועדה המלווה.
בפברואר 2017 מסר סגן לחשב הכללי לנציגי משרד מבקר המדינה כי הוועדה המלווה לא התכנסה בשנה האחרונה וכי הוא לא ישב בישיבות של הוועדה המלווה.
מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד האוצר ולמשרד החינוך, החתומים על הסכם ההבראה, כי משהחליטה מדינת ישראל לתמוך ברשת ולכסות את גירעונותיה בעשרות מיליוני שקלים מדי שנה מכספי הציבור היה עליהם לאייש את הוועדה המלווה בבעלי התפקידים שנקבעו בהסכם ההבראה ולאחר מכן בהסכם ההארכה.
כמו כן, היה על המשרדים להטיל את סמכויות הוועדה המלווה, כפי שנקבעו בהסכם ההבראה, על אותם בעלי תפקידים.
משרד האוצר ומשרד החינוך לא מילאו את תפקידם בפיקוח על יישום ההסכם כנדרש.
בתשובת משרד האוצר נמסר כי הערת הביקורת בדבר ה וועדה המלווה מתקבלת, וכי על מנכ"ל משרד החינוך למנות ועדה מלווה בהתאם להסכם ההבראה.