HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הספר התפרסם במאי 2008 .
על פי דבריו של מנהל אגף הסברה ודובר משרד התחבורה, ששמו מוזכר במבוא, הספר מפרט "בצורה ברורה ומסודרת את התפתחות התחבורה".
במבוא גם מצוינים שמם של סגן ראש הממשלה ושר התחבורה והבטיחות בדרכים דאז מר שאול מופז ושל מנכ"ל משרד התחבורה דאז, מר גדעון סיטרמן, לצד חתימתם.
בדברי סגן ראש הממשלה והשר מר שאול מופז מובאת השוואה בין פעילות המשרד בשנים 2003 -2008 לפעילותו בתקופות המחויבות הממשלתית ]את[ .
צוין כי "בשנים האחרונות קידם המשרד והמדיניות החדשה של משרד התחבורה".
בדצמבר 2009 כתב מנהל אגף ההסברה במשרד התחבורה (גם בשם המנכ"ל לשעבר של המשרד) למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי "העבודה על הספר החל בכהונתו בשנת ]לפני שהשר מופז [ .
כאמירה מכובדת ]ניתן לקרוא [ דברי הברכה של השר ]את[ .
]לספר[ נגיעה נטולת גוון כלשהו.
היה זה אך סביר ומקובל כי השר ומנכ"ל המשרד יתבקשו לשאת דברי ברכה בפתח הספר".
מנהל לפ"ם הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2010 הספר שפורסם עבור[ , "כי חרג בהרבה מהמטרה המקורית שהיתה ]לעיל[ , אשר כאמור ]משרד התחבורה צנועה בהרבה - אינו עומד בכללים של הוצאת ספרים על ידי משרד ממשלתי ואנו מצרים על כך.
לפ"ם תפיק את הלקח המתאי ם ממקרה זה".
לדעת משרד מבקר המדינה לא היה בתוכן הספר שפרסם משרד התחבורה מידע שעל הציבור לדעת, ונוכח האמור בהוראות התכ"ם, לא היה מקום להביא במבוא לספר את דברי השר מופז ואת דברי מנכ"ל משרד התחבורה דאז, לצד חתימתם, ואת דבריהם של מנהל אגף הסברה ודובר משרד התחבורה.
כאמור65 , בשנת 2009 הפיקה לפ "ם עבור המשרד להגנת הסביבה חוברת של 100,000 עותקים שבמבוא שלה מובאים דברי השר להגנת הסביבה מר גלעד ארדן לצד תמונתו.
גם פרסום זה נעשה בניגוד לאמור בהוראות התכ"ם.
במאי 2008 הפיקה לפ"ם עבור משרד רה "ם 1,000 " עותקים של הספר60 שנות ממשלה בישראל", העוסק בפועלן של ממשלות ישראל לדורותיהן, וגם הדפיסה אותו.
עלות העבודה הסתכמה ב - 139,312 ש"ח.
נמצא כי במבוא של הספר הובאו דברי ראש הממשלה דאז מר אהוד אולמרט לצד תמונתו וחתימתו.
כמו כן הובאו דבריו של מזכיר הממשלה דאז לצד חתימתו.
ראו לעיל בפרק על מכרזים והתקשרויות משרד ההסברה והתפוצות 683 .
מזכיר הממשלה דאז כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2010 , בין היתר, כי "לא עלה אפילו על דעתי שיש מניעה בכתיבת פתיח בספר.
להוות תיעוד לשירות ולשימוש גורמי הממשלה.
למיטב ידיעתי לא מדובר בספר שמיועד למכירה או להפצה.
אין יסוד בטענה, שדברי הפתיחה נועדו, חלילה, לפאר את שמי".
לדעת משרד מבקר המדינה, תוכן הספר חורג מן המידע שעל הציבור לדעת לצורך קבלת שירותים ממשרדי הממשלה ולצורך מימוש זכויותיו.
הספר הופק והודפס על ידי לפ"ם, ואם נועד לשימוש פנימי במשרדי הממשלה לא היה ראוי לפרסמו באמצעות לפ"ם ובוודאי שאין לממן את הוצאות הפקתו והדפסתו מהתקציב שיועד לפרסום.
כמו כן לא היה מקום להביא בו את דבריהם של ראש הממשלה דאז לצד תמונתו ובחתימתו ושל מזכיר הממשלה בחתימתו.
עלות ההפקה של כל הפרסומים האמורים הסתכמה בכ- 600,000 .
ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, ביצוע הפרסומים האלה נעשה שלא לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הוראות התכ "ם, הנחיות היועצת המשפטית של משרד רה"ם ונוהל לפ "ם, אשר קובעים כי מותר לפרסם רק מידע שעל הציבור לדעת לצורך קבלת שירותים ממשרדי הממשלה ומימוש זכויותיו.
מהממצאים האלה עולה שלפ"ם הייתה שותפה לביצוע פרסומים מעין אלה ואפשרה את השימוש בכספי ציבור למטרות שלא לשמן הוקצו.
זאת למרות העובדה שאחד מתפקידיה הוא לשמש גוף מפקח ומבקר בנושא זה.
משרד מבקר המדינה מותח ביקורת על התנהלותה זו של לפ"ם.
כאמור, בדצמבר 2006 כתב מנהל לפ "ם ליועץ המשפטי לממשלה 66 , בין היתר, כי "לקיומה של לפ "מ יש חש יבות מבחינת המינהל התקין ומניעת פגיעה אפשרית בטוהר המידות וכי המהלך שמבקש לבצע החשב הכללי בעקבות דוח הבדיקה הכלכלי יביא ל'פוליטיזציה' של הפרסום הממשלתי.
אנו בלפ "מ נתקלים חדשות לבקרים בניסיונות של משרדים שונים - הן ישירות והן בעקיפין - להחדיר משרדי פרסום/יח"צ/ייעוץ תקשורתי כספקי שירות במטרה להעביר אליהם תקציבי פרסום.
אנו מעדיפים לא להיכנס לתיאור מקרים ספציפיים אך נוכל לפרטם במקרה הצורך.
נסיוננו זה מעיד, כי במקרים רבים הדרגים המקצועיים במשרדים עצמם אינם יכולים או אינם מעוניינים להדוף את הלחץ המופעל עליהם כאמור, ולכן מובא העניין לפתחה של לפ"מ כ'שומר הסף' המופקד על מניעת החדירה של אינטרסים פוליטיים אישיים".
בסוף שנת 2008 פנה משרד מבקר המדינה למנהל לפ"ם וביקש ממנו להמציא לו את כל הפרטים הנוגעים למקרים האלה.
למרות זאת ולמרות פניות נוספות לא המציא מנהל לפ"ם את שהתבקש למעט פרטי מקרה אחד הנוגע למשרד התיירות, שלדבריו, הטעון תיקון בעניינו כבר תוקן.
בפגישה שהתקיימה במשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 שוב התבקש מנהל לפ"ם להמציא את הפרטים והבטיח לעשות כן, אך לא המציא דבר, והוא אף לא כלל את המידע האמור בתשובתו למשרד מבקר המדינה לטיוטת הדוח בינואר 2010.
66 ראו לעיל בפרק "בדיקה כלכלית בלפ"ם", עמ' 644 .
לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה האמירה של מנהל לפ"ם בקשר ללחצים המופעלים על לפ"ם היא סתמית, ודרך פעולתו בעניין בלתי תקינה ומונעת בירור העובדות לאשורן.
היועצת המשפטית של לפ "ם כתבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 , כי לפ"ם "אינה מהווה ואינה יכולה להיות חסם 'הרמטי'.
כיועצת משפטית אני פועלת כל העת כדי להתריע בנושא חשוב זה".
מממצאי הביקורת בפרק זה עולה כי לפ"ם לא מילאה כראוי את תפקידה לשמש חסם בפני אינטרסים פרטיים בתחום הפרסום.
הביקורת העלתה כי משנת 2003 נתנה לפ"ם שירותי פרסום גם לגופים שהיא אינה רשאית לתת להם שירותים על פי החלטת הממשלה מספטמבר 1999 , התקשרה עם ממשלת פולין וביצעה עבורה עבודה מסחרית גרדא ללא אישור מראש והיתר בכתב ולא ביצעה כיאות את תפקידה כ"שומר סף" למניעת פרסומים שאינם משמשים את המטרות שלהן נועדו.
לנוכח האמור, מן הראוי שמנהל לפ "ם, בסיוע היועצת המשפטית של לפ"ם והיועצת המשפטית של משרד רה"ם, יבחן בהקדם את כל פעולותיה הנוכחיות של לפ "ם ויוודא שהן נעשות במסגרת הסמכויות שנקבעו לה ולפי כל דין.
על משרד ההסברה והתפוצות, האחראי כיום לפעילותה של לפ "ם, לבצע בקר ה שוטפת על פעולותיה כדי לוודא שתעסוק אך ורק בתחומים המותרים לה על פי החלטת הממשלה מספטמבר 1999 .
על לפ "ם לוודא שהפקת הפרסומים המוזמנים ממנה נעשים על פי החוק, התקנות וההנחיות.
תפקידה העיקרי של לפ "ם הוא לספק שירותי פרסום למשרדי ממשלה, לתאגידים על פי חוק שאינם תאגידים עסקיים ולחברות ממשלתיות שאינן עסקיות.
ריכוז הפעולות והסמכויות בנושא זה בידי לפ"ם נועד בעיקר לחסוך בהוצאות הפרסום של גופים אלה ולמנוע פרסומים פוליטיים או מוטים מסיבות בלתי ענייניות כאלה או אחרות.
מממצאי הביקורת עולה כי לפ "ם לא פעלה כנדרש לה שגה מיטבית של מטרות אלה.
מהבחינה הכלכלית היא אינה עושה די כדי להבטיח חיסכון בהוצאות הפרסום של לקוחותיה, וייתכן שחלק מפעולותיה אף גרמו לגידול בהוצאות לקוחותיה שלא לצורך.
בעניין הפיקוח על תוכן הפרסומים לא משרד ההסברה והתפוצות 685 .
מנעה לפ "ם פרסומים שהאדירו את שמם של ממלאי תפקידים פול יטיים וממלאי תפקידים בכירים אחרים בשירות המדינה, וזאת בניגוד להוראת התכ"ם.
הועלו ליקויים בנושאים הנוגעים למקורות הכנסותיה של לפ"ם: לפי דוחותיה הכספיים לשנת 2008 משרד רה"ם מממן חלק מהוצאות השכר שלה, וזאת למרות היותה מפעל עסקי.
לפ"ם אף חורגת ביודעין מסמכויותיה ונותנת שירותי פרסום לגופים שנאסר עליה לספק להם שירותים אלה.
הגופים האמורים לפקח על פעילות לפ"ם - משרד רה"ם, משרד האוצר ונש"ם (להלן - הגופים האחראים) - לא קיימו פיקוח ובקרה מספקים על פעולותיה.
לא אחת נמצא כי אם חלק מגופים אלה היו ממלאים את תפקידם האמור כראוי, ניתן היה לאתר ליקויים בפעילותה של לפ"ם, ובמקרים מסוימים אף למנוע את התרחשותם מבעוד מועד.
על לפ"ם לפעול בהקדם לתיקון הליקויים המפורטים בדוח זה ובכלל זה להתאים את פעילותה לתפקידיה ולמטרותיה שנקבעו על ידי הממשלה.
המשך התנהלותה הבלתי תקינה של לפ"ם כמתואר בדוח זה עלול לפגוע באינטרסים הציבוריים שהם הבסיס לקיומה.
על הגורמים האחראים ועל משרד ההסברה והתפוצות לבחון את המתחייב מהממצ אים החמורים שהובאו בדוח זה, לרבות אחריותו של מנהל לפ"ם לממצאים אלה, ולהסיק את המסקנות הנדרשות בדבר הצורך בקיום בקרה ופיקוח ראויים ומועילים יותר.
כמו כן עליהם לבחון מהי המסגרת הארגונית המיטבית לפעילותה של לפ"ם.
יישום המלצות אלה יתרום לקידום ולשיפור פעילותה של לפ"ם מבחינת טיב השירות ושיקולי חיסכון ויעילות ויביא לידי מניעת פרסומים לא ראויים.
לנוכח הממצאים החמורים העולים מדוח זה הנוגעים לפעילותה של לפ"ם כיחידה מינהלית במשרד רה"ם, על הגורמים האחראים לבחון את תפקודיהן של יחידות מינהליות אחרות במשרד רה"ם ואת הנעשה בהן ולגבש הסדרים יעילים לפיקוח ולבקרה עליהן כדי לוודא שהן משיגות את המטרות שהוצבו להן על פי חוק בחיסכון, ביעילות ובאפקטיביות.
בסוף מרס 2009 הגיש שר האוצר דאז, מר רוני בר -און, למבקר המדי נה את "הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31 בדצמבר 2008" (להלן- הדוחות הכספיים).
מאזן המדינה הכלול בדוחות הכספיים נקרא "דוחות על המצב הכספי".
הדוחות הכספיים אינם מבוקרים וכוללים הסתייגויות רבות בדבר המידע המוצג בהם וכן בדבר מידע חסר.
בדוחות הכספיים הוצגה יתרת ההשקעות בחברות ובישויות מוחזקות (להלן גם - השקעות המדינה בגופים מוחזקים) בסך כ -61 .
מיליארד ש"ח יתרה זו אמורה לשקף, לפי כללי החשבונאות המקובלים (ראו להלן), את הסכום הכולל של השקעות המדינה בגופים שהיא מעוניינת להחזיק בהם לטווח ארוך כדי לקדם באמצעותם מט רות שונות.
כמו כן הוצגה יתרת ההתחייבויות בגין הפסדי ישויות מוחזקות בסך כ-4 .
מיליארד ש"ח רוב ההשקעות וההתחייבויות הכלולות ביתרות האמורות הן בגין השקעות בחברות ממשלתיות 4 .
בשנת 2008 קיבלה המדינה .
3 תכ"ם- תקנות כספים ומשק שמפרסם החשכ"ל.
4 ""חברות ממשלתיות - בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975 , הוגדרו סוגי החברות: "חברה ממשלתית", "חברת בת ממשלתית", "חברה מעורבת" ו"חברה בבעלות ממשלתית מלאה".
מהחברות הממשלתיות דיבידנדים במזומן בסכום כולל של כ -745 "מיליון ש ח ותמלוגים בסכום כולל של כ-107 .
מיליון ש"ח חלקה של המדינה ברווחי חברות וישויות מוחזקות בשנת 2008 הסתכם בכ-1.
מיליארד ש"ח רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות או הרשות) הוקמה לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות).
תפקידיה הם, בין היתר, לבדוק את הדוחות שכל החברות הממשלתיות מגישות לה ואת החומר שעליו הם מבוססים5 ;ולהעיר להן ולשרים את הערותיה על הדוחות לעקוב אחר פעילותן של החברות הממשלתיות ואחר מצבן הכספי; לטפל ולסייע בהקמתן ובפירוקן של חברות ממשלתיות ובמכירת מניותיהן.
רואי החשבון המבקרים של החברות הממשלתיות ושל החברות המעורבות 6 מבקרים את דוחותיהן הכספיים.
דוח זה מתמקד בנושא השקעות המדינה בגופים מוחזקים.
בחודשים אפריל - ספטמבר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי ההיערכות, הניהול, הדיווח והבקרה בנוגע להשקעות המדינה בגופים מוח זקים.
הבדיקה נעשתה במשרד האוצר: באגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל) וברשות החברות.
לפני שנים מספר אימץ אגף החשכ"ל רפורמה חשבונאית שעיקרה יישום הדרגתי של כללי החשבונאות הבין-לאומיים במגזר הציבורי ( IPSAS ), זאת על פי החלטת ועדת השרים לעני יני ביקורת המדינה מיולי 20047 .
באוגוסט 2004 קבעה הממשלה, בין היתר, כי את תקני החשבונאות למשרדי הממשלה תוסיף ותקבע הוועדה לתקינה חשבונאית ממשלתית במשרדי הממשלה, שמינה החשכ"ל (להלן - החלטת הממשלה) 8.
בין יתר תפקידי הוועדה: להכין תקנים חשבונאיים ממשלתיים למשרדי הממשלה, ככל האפשר לפי התקינה החשבונאית הממשלתית הבין-לאומית, ולתת פתרונות "במקום שבו אין מענה בתקינה החשבונאית הממשלתית כאמור"9.
5 בסעיפים33 ,33א-33ד ו -34 בחוק החברות הממשלתיות נקבעו העניינים הנוגעים לדיווחים, לדוחות ולמסמכים.
6 " בחוק החברות הממשלתיות הוגדרה חברה מעורבת " - "חברה שאינה חברה ממשלתית ואשר מחצית או פחות מכוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות מחצית או פחות ממספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה".
של ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה 8 החלטת ממשלה 2375 /(בק70.
) 9 ,עוד נקבע בהחלטה: "התקינה החשבונאית הכללית, לגבי החברות הממשלתיות הינה התקינה של הסקטור הפרטי.
התקינה הייחודית לחברות הממשלתיות, הינה בנוסף לתקינה של הסקטור ה פרטי או כהרחבה, או כחידוד של נושאים ספציפיים לחברות הממשלתיות, כמפורט בחוזרי רשות החברות הממשלתיות.
התקינה הייחודית לחברות הממשלתיות, תתבצע בהתאם לחוק החברות הממשלתיות".
אשר לתאגידים הסטטוטוריים, שהוקמו על פי חוק או לפיו (להלן - התאגידים הציבוריים), נקבע כי צוות בין -משרדי יסווגם על פי מהותם לשתי קבוצות: תאגידים ציבוריים שאופי משרד האוצר 117 .
תקני החשבונאות הממשלתיים אלה תקני החשבונאות הממשלתיים לטיפולם ולדיווחם של משרדי הממשלה בנושא: "תקן חשבונאות ממשלתי מספר 6 - דוחות כספיים מאוחדים והטיפול החשבונאי בישויות נשלטות" (להלן - תקן 6;) "תקן חשבונאות ממשלתי מספר7 - הטיפול החשבונאי בהשקעות בישויות כלולות" (להלן- תקן 7) ו"תקן חשבונאות ממשלתי מספר 8 - דיווח כספי של זכויות בעסקאות משותפות" (להלן- תקן 8)10.
יש לציין כי המי ון לסוגי ההחזקה של המדינה בגופים המוחזקים לפי תקני החשבונאות האמורים ייעשה לצורך דיווח כספי; סוגי החזקה אלו אינם בהכרח זהים לסוגי ההחזקה או לסוגי הבעלות שנקבעו בחוקים אחרים, כגון בחוק החברות הממשלתיות ובחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 .
בכל אחד מהתקנים האלה צוין: "תקן חשבונאות ממשלתי זה יחול לגבי דוחות כספיים שנתיים לתקופות המתחילות ביום 1 בינואר 2008 ", או לאחריו11 .
בתקן 6 " )הוגדרו בין היתר: (אישות כלכלית .
משמעותה קבוצת ישויות, הכוללת ישות שולטת, וישות נשלטת אחת או יותר"; (ב) "שליטה .
היא הכוח לקבוע את המדיניות הפיננסית והתפעולית של ישות אחרת, על מנת להפיק הטבות מפעילויותיה"; (ג) " ישות נשלטת .
היא ישות הנמצאת בשליטה של ישות אחרת (ישות שולטת)" (ההדגשות הן במקור).
בתקן זה נקבעו גם הנחיות המסייעות לקבוע האם קיימת שליטה לצורך דיווח כספי, והנחיות בנוג ע לאופן ההצגה בדוחות הכספיים.
בדוחות מאוחדים מוצג מידע כספי על הישות הכלכלית שיש בו עניין למשתמשי הדוחות הכספיים של הישות השולטת.
לפי תקן זה, השיטה החשבונאית לאיחוד הדוחו ת היא שילוב כל סעיף וסעיף בדוחות הכספיים של הישות השולטת ושל הישויות הנשלטות שלה, זאת באמצעות סכימה של פריטים דומים: נכסים, התחייבויות, נכסים נטו/הון עצמי, הכנסות והוצאות12.
בתקן 7 " )הוגדרו בין היתר: (אהשפעה מהותית .
למטרת תקן זה היא הכוח להשתתף בהחלטות בדבר המדיניות הפיננסית והתפעולית של הישות המושקעת, ללא שליטה על מדיניות זו"; (ב) "ישות כלולה .
היא ישות אשר בה יש למשקיע השפעה מהותית והיא אינה ישות נשלטת או עסקה משותפת של המשקיע"; (ג) "שיטת העלות .
היא שיטה חשבונאית, לפיה ההשקעה נרשמת לפי עלותה.
הדוח על הביצוע הכספי משקף הכנסות מההשקעה רק עד הסכום בו מקבל המשקיע חלוקות מעודפים נצברים נטו של הישות המושקעת, שנוצרו לאחר מועד הרכישה"; (ד) "שיטת השווי המאזני .
היא שיטה חשבונאית, לפיה השקעה נרשמת לראשונה .
פעילותם עסקי ו/או הפועלים כמשק סגור ידווחו לפי התקנים החשבונאיים החלים על הסקטור הפרטי, והצוות הבין -משרדי יחליט אם תיקבע להם תקינה ייחודית.
יתר התאגידים הציבוריים ידווחו לפי התקנים החשבונאיים החלים על משרדי ממשלה.
10 המוסד הישראלי לתקינה חשבונאית ממשלתית: אוגוסט 2006 , אוגוסט 2006 , אפריל 2007 .
בהתאמה 11 ראו בתקן6 סעיף61 ; בתקן7 סעיף43 ; בתקן8 סעיף66.
12 על פי התקן נדרשות עוד פעולות חשבונאיות, בין היתר: ביטול עסקאות בין הישויות שבתוך הישות הכלכלית וביטול עודפים פנימיים הנובעים מהן וכן פעולות הקשורות בזכויות המיעוט של ישויות אלו בנכסים נטו/הון עצמי ובעודף או בגירעון לתקופת הדיווח.
לפי העלות, ומותאמת לאחר מכן לשינוי לאחר הרכישה , בחלקו של המשקיע בנכסים נטו/הון עצמי של הישות המושקעת.
הדוח על הביצוע הכספי משקף את חלקו של המשקיע בתוצאות הפעולות של הישות המושקעת" (ההדגשות הן במקור).
בתקן זה נקבעו הנחיות המסייעות לקבוע אם קיימת השפעה מהותית לצורך יישום תקן זה על הדיווח הכספי.
בתקן 8 הוגדרו, בין היתר, המושגים האלה: (א) " איחוד יחסי.
היא שיטה חשבונאית ושיטת דיווח לפיה חלקו של המשתתף.
בכל אחד מהנכסים, ההתחייבויות, ההכנסות וההוצאות של ישות בשליטה משותפת מצורף לפריטים הדומים בדוחותיו הכספיים של המשתתף שורה אחר שורה, או מדווח כפריט בשורה נפרדת בדוחותיו הכספיים של המשתתף"; (ב) " שליטה משותפת.
היא שיתוף מוסכם של שליטה בפעילות, על פי הסדר מחייב"; (ג) "עסקה משותפת .
היא הסכם מחייב לפיו שני צדדים או יותר מחויבים לקחת חלק בפעילות הכפופה לשליטה משותפת" (ההדגשות הן במקור).
בביקורת עלה כי על החשכ"ל להשלים תהליכים רבים בנוגע ליישום מלא של התקנים לפי סוגי ההחזקה של המדינה בגופים המוחזקים: יישום תקן 6 ותקן7 ,בנוגע לגופים המוחזקים של המדינה עדיין בראשית דרכו13 ואת תקן8 טרם החלו ליישם.
יתרת ההשקעות המדינה בגופים מוחזקים אינה ממוינת בדוחות הכספיים לפי התקנים האמורים.
באוגוסט 2009 פנה החשבונאי הראשי במשרד האוצר (להלן - החשבונאי הראשי) לממונה על חשבונאות מיסוי והערכת חברות ברשות החברות (להלן - הממונה על החשבונאות ברשות החברות), כדי לקדם את בדיקת קיומה של שליטה חשבונאית בחברות ובת אגידים ממשלתיים.
הוא ביקש ממנו להשתתף בקידום תהליך המיפוי על פי מיפוי ראשוני של החזקות המדינה בחברות ובתאגידים ממשלתיים שעשה אגף החשכ"ל.
אולם עד מועד סיום הביקורת (ספטמבר 2009 .
) לא הושלם מהלך זה החשבונאי הראשי כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 (להלן - תשובת החשבונאי הראשי), כי מתברר שתהליך המיפוי והבדיקה של קיום שליטת המדינה בחברות ממשלתיות הוא תהליך מורכב ונדון כבר מן המחצית השנייה של שנת 2007 , וכי לפי תכנית העבודה המשותפת לרשות החברות ולחטיבת החשבונאות והדיווח של אגף החשכ"ל, צפוי כי התהליך יושלם עד תום 2009 .
עוד הוא כתב כי כדי ליישם את התקנים האמורים דרושות פעולות יישום ש"במקרים רבים כרוכות בבניית תשתית רב מערכתית 'כבדה' אשר לא נראית על פני השטח".
הוא פירט את הפעולות שנעשו ליישום תקן 6 ותקן7 ולקידום תהליך איחודם של הדוחות הכספיים (ראו להלן פירוט של עיקרן).
13 החשבונאי הראשי יישם את מבחני השליטה לראשונה בשנת 2007 ועל פיהם הגדיר את המוסד לביטוח לאומי ואת תאגידי הבריאות שליד בתי החולים הממשלתיים הכלליים "ישויות נשלטות" למטרת דיווח כספי.
החשכ"ל איחד את דוחותיהן הכספיים של ישויות אלו עם הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לשנת 2007 .
לראשונה משרד הבריאות איחד את דוחותיו הכספיים לשנת 2008 עם הדוחות הכספיים של תאגידי הבריאות, והחשכ"ל איחד ישירות את הדוחות הכספיים של המוסד לביטוח לאומי עם הדוחות הכספיים של הממשלה לשנה זו.
מלבד זאת, תקן 6 ותקן7 יושמו בנוגע לקרן הפנימית לביטוחי הממשלה.
באוגוסט 2008 פרסם החשכ"ל הוראת תכ"ם 14 "עריכת דוחות כספיים מאוחדים"15.
מטרת הוראה זו להנחות את חשבי היחידות והמשרדים הממשלתיים בדבר הטיפול החשבונאי בישויות נשלטות ובדבר עריכת דוחות כספיים מאוחדים של משרדם עם הגופים שבשליטתו לפי תקן 6 .
החשכ"ל פרסם גם הוראת תכ"ם בנושא "הטיפול החשבונאי בהשקעות בישויות כלולות" 16 , שמטרתה להנחות את חשבי המשרדים בכל הנוגע לטיפול החשבונאי בהשקעות אלו בספרי המשרד המשקיע ובדוחותיו הכספיים לפי תקן 7.
בביקורת עלה כי רוב חשבי היחידות והמשרדים הממשלתיים לא היו ערוכים ליישום תק ן 6 ותקן7 , שפורסמו כבר באוגוסט 2006 , בדוחות הכספיים של משרדיהם לשנת 2008 .
, ואף לא נעזרו בהוראות התכ"ם רובם אף לא סיווגו את הגופים שבטיפולם לפי התקנים האמורים.
החשבונאי הראשי הסביר לנציגי משרד מבקר המדינה כי הסיבה לכך היא שביחידותיהם חסרים אנשי מקצוע המתאי מים לטיפול בכלל נושאי החשבונאות, ובייחוד בנושאים אלו.
בתשובתו ציין החשבונאי הראשי כי החשכ"ל מקבל את הערת משרד מבקר המדינה, ועם זאת ראוי לציין כי הנושא טופל במסגרת הוראת תכ"ם מספר 2.
23 - הטיפול החשבונאי בהשקעות בישויות מוחזקות במשרדים שאינם מוגדרים "מנהלי השקעות בישויות מוחזקות".
יצוין שההוראה פורסמה לאחר מועד סיום הביקורת, והיא בתוקף מנובמבר 2009 (להלן- הוראת התכ"ם מנובמבר 2009 .
) בתשובתו גם הפנה החשבונאי הראשי לחוזר של נציבות שירות המדינה מאוקטובר 2009 בנושא של יצירת משרה לתחום החשבונאות והדיווח בחשבויות של משרדי הממשלה ושל יחידות הסמך 17 .
בחוזר הוגדר בתחום זה תפקיד חדש: עריכת דוחות כספיים ודיווח על ביצועו של תקציב המשרד בכפיפות לחשב המשרד.
עד למועד סיום הביקורת לא פרסם החשכ"ל הוראת תכ"ם בנושא הדיווח הכספי על זכויות בעסקאות משותפות המבוססת על הכללים שנק בעו בתקן 8 .
בביאור2 לדוחות הכספיים צוין: "להערכת הממשלה, השפעת תקן8 על הביצוע הכספי, המצב הכספי ונכסים נטו/הון עצמי, אינה צפויה להיות מהותית".
משרד מבקר המדינה העיר כי מן הראוי שהחשבונאי הראשי ישקול פרסום הוראת תכ"ם לטיפול בהוראות תקן 8 .
לחשבי היחידות וה משרדים הממשלתיים דרושה הוראה זו מאחר שיש צורך לזהות את ההשקעות זיהוי נכון ולבחור מתוך מאגר הגופים המוחזקים את אלה שיש להעמידם במבחני המיון לפי התקנים האמורים.
ועוד זאת: הגילוי המלא של זכויות המדינה בעסקאות משותפות חשוב מאחר שהוא מאפשר לחשוף את כל הגופים שלממשלה יש שליטה משותפת בהם, ובעקבות זאת מתאפשרים פיקוח ובקרה על גופים אלו לפי המהות המיוחדת שבהחזקה מסוג .
14 תכ"ם- תקנות כספים ומשק שמפרסם החשכ"ל.
2 (בתוקף מאוגוסט 2008 .
) 16 הוראת תכ"ם מס' 2.
13 (בתוקף מאוגוסט 2008.
) 17 'חוזר נש"מ מס 13/2009 מאוקטובר 2009 .
בתשובתו ציין החשבונאי הראשי כי החשכ"ל "יפעל לפרסום הוראה בנושא בהקדם".
נוהלי העבודה עד שנת 2008 לא היה נוהל עבודה מגובש בנושא, לרבות בעני ינים הנוגעים ליישום התקנים האמורים.
גופים רבים מעורבים בטיפול בהשקעות המדינה בגופים מוחזקים, ובהם אגף החשכ"ל והחשבונאי הראשי, רשות החברות, חברת "ענבל"18 ומשרדי ממשלה אחדים.
נוכח ביזור הפעולות והאחריות בין הגופים יש חשש שייעשו פעולות כפולות או שלא ייעשו פעולות נדרשות.
כתיבתו של נוהל חשובה בייחוד בשל מורכבות הטיפול בנושא, בשל הצורך להטמיעו ביחידות ובמשרדים הממשלתיים ובשל הצורך לתאם בין הגופים את פעולות הרישום, הדיווח, הפיקוח והבקרה.
בביאור2 לדוחות הכספיים צוין כי החשכ"ל ורשות החברות גיבשו במהלך 2008 נוהל להגדרת הגופים המעורבים ואחריותם, כדי לאחד בהדרגה את הדוחות הכספיים של החברות הממשלתיות לפי הוראות תקן 6 .
עוד צוין שבתוך כך נעשה מחקר גישוש בנוגע לאיחוד הדוחות ("פיילוט איחוד") על שתי חברות ממשלתיות: החברה הממשלתית לתיירות בע"מ וחברת "ענבל".
התברר כי המסמך שהחשכ"ל הגדירו "נוהל" בביאור 2 אינו אלא טיוטה לדיון - טיוטת "נוהל השקעות המדינה" מדצמבר 2008, וכי עד מועד סיום הביקורת טרם גובש הנוהל.
משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי עליו לסיים לגבש את הנוהל כדי שינחה את כל הגופים המעורבים בכל ההיבטים הדרושים.
בתשובתו ציי ן החשבונאי הראשי כי החשכ"ל מקבל את הערת משרד מבקר המדינה והוסיף כי נוהל השקעות המדינה גובש סופית ופורסם במסגרת הוראת התכ"ם מנובמבר 2009.
בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במשרדי ממשלה אחדים העלתה, כי כל משרד מפקח באופן שונה על פעילות הגופים המוחזקים שבטיפולו, ולא על פי נוהל המסדיר את הפיקוח והבקרה על פעילותם.
משרד מבקר המדינה העיר כי כדי שהקצאת המשאבים המיועדים לפעולות הפיקוח והבקרה תהיה יעילה ומועילה, על משרד האוצר לגבש נוהל עבודה כתוב.
הנוהל יאפשר לתאם את הפיקוח והבקרה על פעולות הגופים המוחזקים בין כל הגופים המעורבים בעניין זה, ובכללם משרדי הממשלה.
הממונה על החשבונאות ברשות החברות ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 (להלן- תשובת הממונה על החשבונאות ברשות החברות): .
ענבל חברה לביטוח בע"מ היא חברה ממשלתית הנותנת שירותים שונים לממשלה משרד האוצר 121 .
"מקבלים את הערת הביקורת בדבר הצורך בגיבוש נוהל כתוב בנוגע לעבודה המשותפת עם החשכ"ל".
החש בונאי הראשי ציין בתשובתו כי החשכ"ל יפעל ליישום נוהל בקרה תפעולית בשיתוף רשות החברות.
עוד הוא ציין כי הוראת התכ"ם מנובמבר 2009 .
מסדירה את הבקרה הכספית על פעילות המשרדים משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראת התכ"ם מנובמבר 2009 מסדירה בעיקר את הפעולות הנוגעות לרישום החשבונאי, אבל חסרות בה הנחיות בדבר תחומי האחריות וסדרי התיאום בין כל הגופים המעורבים, הדרושות לשם פיקוח ובקרה על פעילות הגופים המוחזקים.
ההיערכות לדיווח הכספי שיטת הדיווח הכספי בנוגע ליישום התקנים הנזכרים יעילה וסדירה כשהדיווח נעשה מלמטה כלפי מעלה 19 ב"שרשרת ההחזקות" 20 .
כלומר, כדי שהישות המחזיקה תוכל לרשום ולהציג את השקעתה בגופים שבהחזקתה, עליה לקבל את דוחותיהם הכספיים המבוקרים.
הגופים המחזיקים (חוליה ראשונה) בגופים אחרים (חוליה שנייה) ידרשו את דוחותיהם הכספיים המבוקרים של הגופים שבהחזקתם ויכללו את ההשקעה בהם בדוחות הכספיים שלהם עצמם.
בשרשרת ההחזקות של הדיווח הכספי הממשלתי, היחידות והמשרדים הממשלתיים הם חוליה אחת אחרי הממשלה כגוף מדווח עליון.
חשוב שלכל הגופים המוחזקים בשרשרת ההחזקות יהיו דוחות כספיים מבוקרים וערוכים למועד אחיד, כדי שהדיווח ישקף כיאות את השקעות המדינה בגופים המוחזקים לפי התקנים האמורים.
תהליך זה יושם, לדוגמה, בנוגע לתאגידי הבריאות שליד בתי החולים הממשלתיים: באפריל 2005 הוגדרו תאגידים אלו "ישויות נשלטות" למטרת הדיווח הכספי.
בדוחות הכספיים הנפרדים של משרד הבריאות לשנת 2008 נכללה ההשקעה בתאגידי ה בריאות, והדוחות הכספיים של המשרד אוחדו עם הדוחות הכספיים של התאגידים.
בדוחות המאוחדים של הממשלה נכללו הדוחות המאוחדים של משרד הבריאות (הכוללים איחוד עם הדוחות הכספיים של תאגידי הבריאות).
דרוש שהחשבונאי הראשי יקבע מפורשות לאילו משרדים ממשלתיים כפוף כל גוף מוחזק, כדי שיהיה אפשר לרשום את ההשקעה בו ולכלול אותה בדוחותיהם הכספיים.
תהליך זה יאפשר לשקף את סידורה של שרשרת ההחזקות של המדינה ולפרט את כל היחידות והמשרדים הממשלתיים ומוסדות המדינה הכלולים בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ואת הגופים המוחזקים על ידי כל אחד מהם.
בביקורת עלה שתהליך זה טרם הושלם.
משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי עד שיהיו דוחות כספיים מבוקרים לכל היחידות והמשרדים הממשלתיים יש לקדם את הדיווח באמצעות .
19 בעניין זה עדיין איןתקן חשבונאות ממשלתי מחייב.
20 שרשרת החזקות (או "עץ החזקות") מפרטת את הישויות שבהן הגוף הנוגע בדבר מחזיק, באופן ישיר או עקיף, ומצוינים בה: שמות הישויות, שיעורי ההחזקה וכיווני ההחזקה (זיהוי המחזיקה והמוחזקות בשרשרת).
הביאורים לדוחות הכספיים.
על החשכ"ל לפרט בביאורים אלו את כל הגופים שיש למיינם לפי סוגי ההחזקה של המ דינה בהם, זאת לשם השקיפות ולשם ריכוז המידע, שיסייע לקיים ביעילות פיקוח ובקרה על פעולותיהם ועל דיווחיהם הכספיים.
לשם כך נדרשת עבודת מיפוי מקיפה באחריותו של החשכ"ל ובשיתוף היחידות והמשרדים הממשלתיים.
עבודת המיפוי תאפשר גם לעדכן את שרשרת ההחזקות של המדינה.
בתשובתו ציין החשבונאי הראשי כי החשכ"ל מקבל את הערת משרד מבקר המדינה ויפעל בנושא.
בעניין זה השיב הממונה על החשבונאות ברשות החברות: "מדובר בנושא מורכב המצריך התייחסות, בין היתר, לשאלה באלו נסיבות יש להתעלם מההפרדה המשפטית הקיימת בין החברה הממשלתית לבין הממשלה כך שניתן יהיה לראות בממשלה ובחברה הממשלתית יחידה כלכלית אחת חרף ההפרדה המשפטית ובכלל זה לאור האמור בסעיף 4 )(א לחוק החברות הממשלתיות.
(הראיה כיחידה כלכלית אחת מעוררת שאלות של אחריות הממשלה לגירעונות החברות הממשלתיות ולחובותיהן ומחייבת התייחסות למאפיינים המיוחדים של החברות הממשלתיות (בעיית הנציג, סוגיות של הפרטה ושינויים מבניים, שליטה ארעית או העדר שליטה אפקטיבית.
יחד עם זאת, כפי שסיכמנו עם החשבונאי הראשי הנושא נמצא על סדר היום".
אי-תלותו של רואה החשבון המבקר את הדוחות הכספיים היא מיסודות הביקורת.
אי-תלות זו היא תנאי לאמונם של משתמשי הדוחות הכספיים, אמון שהדוחות משקפים כיאות את מצבו הכספי של הגוף המבוקר, ואחת ממטרותיו של העיקרון הזה היא להבטיח את האובייקטיביות של רואה החשבון המבקר21 .
בחוק החברות הממשלתיות ובכללים שנקבעו על פיו נקבעה דרך למינוי רואי ח שבון לחברות הממשלתיות22, ובה נדרשת גם אי-תלות של רואי החשבון המבקרים את דוחותיהם הכספיים של החברות הממשלתיות.
יצוין כי הממונה על החשבונאות ברשות החברות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "נושא אי התלות נמצא על סדר יומה של הרשות לאור לקחים בנושא בארץ ובחו"ל".
במבוא לדוחות הכספיים צוין: "נתוני הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לשנת 2008 אינם מבוקרים.
אך יחד עם זאת, החשב הכללי מוביל תהליך הדרגתי של 'מערכת רוחבית כללית במשרדי הממשלה' [ מעבר משרדי הממשלה למרכב"ה ומינוי רואי חשבון חיצוניים לבי]המשמשת לניהול משאבי הארגוןצוע ביקורת על דוחותיהם הכספיים" 23.