HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
במקרים אלה יש צורך בפרסום הוראות מקבילות אצל הגוף האחר.
פרסום כזה אמור להבטיח את אכיפת החבויות בהתאם לחלוקת סמכויות העבודה: חבויות המוטלות על גופי המשרד - באמצעות הוראות משהב"ט, וחבויות המוטלות על צה"ל - באמצעות פקודות הצבא.
כך הוראת משהב"ט קבעה, למשל, בעניין תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת, כי על גורמי המו"פ במעהב"ט, לרבות הזרועות בצה"ל, לפרסם נהלים מפורטים ליישומה.
עם זאת בביקורת עלה כי אין פקודות מטכ"ל והוראות פיקוד עליון העוסקות בתחום המחקר והפיתוח או בקשרי הגומלין בין גופי צה"ל למפא"ת.
זאת על אף חשיבות תחום זה לתהליכי התעצמותו של צה"ל ומעורבות גורמים במטכ"ל ובזרועות בתהליכים שונים הנוגעים לו, ועל אף קיומן של הוראות משהב"ט בחלק מהנושאים.
במצב זה לא קיימת למעשה הסדרה של נושאים אלה ברמת המטכ"ל, לרבות החבויות המוטלות על צה"ל במסגרתם.
על פי הוראות הפיקוד העליון (להלן - הפ"ע)124 , כל גוף בצבא אחראי ליזום הצעות לעדכון פקודות הצבא בנושאים שעליהם הוא מופקד125 .
119 הוראת קבע מוצאת על ידי אגף במטכ"ל בתחומים הנוגעים לייעודו או לפירוט יתר של העקרונות שנקבעו בהוראות הפיקוד העליון ובפקודות המטכ"ל.
הוראה שעניינה תיאום פקודות לפני פרסומן בין צה"ל למשהב"ט 121 נוסף על כך, הוראות משהב"ט חלות על חיילים המשרתים ביחידות משרד הביטחון ובאגפיו, דוגמת מפא"ת.
הוראה שעניינה תיאום הדדי בין משהב"ט לבין צה"ל לקראת פרסום הוראות 123 למעט בתחומים מסוימים- הוראות משהב"ט מתואמות עם אג"ת.
124 הוראות הפיקוד העליון (הפ"ע) הן הוראות כלליות שמוציא הרמטכ"ל באישור שר הביטחון, והן קובעות את העקרונות הנוגעים לארגון הצבא, למינהל, למשטר ולמשמעת שבו ולהבטחת פעילותו התקינה.
125 על פי ההפ"ע, עדכון פקודות- לרבות שכתובן, תיקונן, ביטולן, איחודן עם אחרות ופרסום פקודות חדשות.
הפעולה בין צה"ל ובין .
לעדכון פקודות הצבא נחלקת בין גופ י צה"ל, בהתאם לייעודם ולתפקידיהם.
ראש אג"ת רשאי להורות על ביצוע תהליך שינוי או ביטול בכל פקודות הצבא, והוא126 מאשר את תוכניות העבודה לעדכון פקודות הצבא ועוקב אחר ביצוען.
בהיות אג"ת גוף מטה בין היתר לתחום תכנון בניין הכוח127 , לרבות גיבוש תוכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות, ובין תפקידיו גם לגבש, לבקר ולאכוף את התפיסה הכוללת והמדיניות בתחום הפקודות בצה"ל, וכן לתאם ולגבש את התייחסות צה"ל להוראות משהב"ט128 - נדרש היה כי יפעל לכתיבת פקודות להסדרת תחום המחקר והפיתוח, לרבות הממשק בין צה"ל ובין מפא"ת בתחום זה.
משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי עליו לקיים בהקדם עבודת מטה מקיפה לצורך השלמת הפקודות הנדרשות בכל הנוגע לתחום המחקר והפיתוח ולשיתוף הפעולה בין צה"ל ובין מפא"ת.
זאת, תוך תיאום עם הגורמים במשהב"ט הנוגעים לעדכונן או לכתיבתן של הוראות משהב"ט בנושאים אלה, בשים לב לממצאי הביקורת ולהמלצותיה.
בכלל זה עליו לתאם מול מפא"ת ולעגן בפקודות את המנגנונים הנדרשים להגברת מעורבותו של צה"ל בתוכניות המו"פ המרכזי תוך ביסוס מחויבותם של כל הצדדים הנוגעים למיצוי תהליך תכנון המו"פ ולהישגיו.
יודגש כי תהליכי העבודה המשותפים הקיימים בין צה"ל ובין משהב"ט בכל הנוגע לתחום המחקר והפיתוח מחייבים את גופי צה"ל בנקיטת פעולות או מטילים עליהם מגבלות.
אי-ביצוען של מחויבויות אלה עלול לפגוע בסמכויות גופי משהב"ט, ובעיקר במפא"ת, או ביכולתם למלא את תפקידיהם.
אשר על כן, על גית"ם לפעול מול אג"ת כדי לוודא כי פקודות הצבא שיגבש האחרון יעגנו, בהתאמה להוראות משהב"ט, את תהליכי העבודה המשותפים בין צה"ל ומשהב"ט, לרבות מחויבויות אלו.
על פי הפ"ע129, אג"ת אחראי, בין היתר, לקבוע ייעוד, תפקידים, עיקרי הפעלה ומבנה ארגוני לכל יחיד ה צבאית או מערך ולממשה בפקודה - "פקודת ארגון".
מחלקת ארגון באג"ת אמונה על ביצוע תפקיד זה.
בפברואר 2007 פרסמה מחלקת ארגון באג"ת פקודת ארגון מעודכנת למפא"ת, אשר נערכה בשיתוף מפא"ת.
בשנת 2017 ,, במהלך הביקורת החלו מפא"ת ואג"ת בעבודת מטה לעדכונה של פקודת הארגון.
או מי שהסמיך לשם כך 127 ובכלל זה- הפיתוח, הרכש וההצטיידות במערכות אמל"ח.
למעט בתחומים מסוימים 129 הפ"ע שעניינה- מטכ"ל - אגף התכנון (אג"ת).
תקין, כיוון שיש בו כדי .
ארגון באג"ת מסרה לצוות הביקורת שבמהלך 2018 צפויה להתפרסם פקודה מעודכנת.
בפועל, פקודת הארגון של מפא"ת, המסדירה את ייעודו, את תפקידיו ואת המבנה הארגוני שלו, לא עודכנה זה כעשור.
זאת, על אף שינויים שחלו במשימותיו ובמבנה של המינהלות והמחלקות השונות בו, ועל אף העובדה שב -2012 פרסם משהב"ט הוראת ארגון מעודכנת למפא"ת בתיאום עם אג"ת.
משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי המצב שלפיו מפא"ת פועל זה שנים שלא במסגרת פקודת ארגון מעודכנת אינו תקין.
זאת, כיוון שיש בו כדי לפגוע בתהליכי העבודה שבאחריותו ובממשק עבודתו מול גופי צה"ל.
יתרה מכך - קיומן של הוראת ארגון ופקודת ארגון שאינן מתואמות עלול להביא למצבים של אי -ודאות וחוסר הבנה לגבי משימותיו של מפא"ת ולגבי גבולות אחריותו וסמכותו, ועלול אף להפוך את מסמכי הארגון האלה לריקים מתוכן ובלתי רלוונטיים.
אשר על כן, על אג"ת, בתיאום עם מפא"ת, להשלים עבודת מטה לעדכון פקודת הארגון של מפא"ת, לרבות ייעודו, תפקידיו, עקרונות תפיסת הפעלתו, כפיפותו ומבנהו הארגוני.
זאת, גם בהתאם לממצאי הביקורת והמלצותיה.
צה"ל ציין בתגובתו כי בהתאם לתוכנית העבודה לשנת 2018 נכתבת פקודת ארגון למפא"ת, תיבחן כתיבת הוראת פיקוד עליון (הפ"ע) למפא"ת להסדרת אחריותו וסמכותו, וייכתבו פקודות צבא נוספות, ובכלל זה - פקודת מטכ"ל בנושא הפרויקטים בצה"ל.
במסגרת הפקודות ישולבו תובנות מעבודות המטה שמקיימת מחלקת ארגון באג"ת בשנת 2018 .
וממצאי דוח מבקר המדינה משהב"ט ציין בתגובתו כי מפא"ת רואה חשיבות בשמירה על עדכניותה של התשתית הנורמטיבית לפעילותו.
עוד ציין משהב"ט כי מפא"ת מקבל באופן כללי את הערת הביקורת אשר למחסור בהוראות הנוגעות לו ולתחומי המחקר והפיתוח במשהב"ט, לרבות בתיאום מול צה"ל, ואשר לאי -עדכניותן של הוראות מסוימות בתחומים אלה, וכי מפא"ת פועל בתיאום עם גית"ם לעדכונן.
משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת, לגית"ם ולאג"ת כי בהיותו של מפא"ת גוף משותף למשהב"ט ולצה"ל, עליהם לקיים בהקדם עבודת מטה מתואמת לגיבוש התשתית הנורמטיבית לפעילותו, ובה יתאמו ביניהם את ההוראות והפקודות בנושאים הנוגעים לתחום המחקר והפיתוח במעהב"ט, לרבות הממשק ביניהם בתחום זה.
לגבי פעילויות המו"פ .
המו"פ המרכזי מהווה, כאמור, את אחד הנדבכים העיקריים שבפעילות מפא"ת, אשר לצורך מימושו העמידו צה"ל ומשהב"ט לרשותו כוח אדם ותקציב ייעודי.
מלבד זאת אחראי מפא"ת, כמצוין לעיל, גם לפעילויות נוספות, דוגמת ניהול תוכניות פיתוח וייצור של מערכות נשק וריכוז תוכניות במסגרת שיתופי פעולה עם חו"ל.
פעילויות אלה נעשות שלא מתקציב מפא"ת, ולחלקן גם מוקצה כוח אדם ייחודי.
במצב זה, להגדרת ייעוד המו"פ המרכזי, מטרותיו ויעדיו המפורטים חשיבות רבה בכל הנוגע לקביעת סדרי עדיפויות במפא"ת לגבי פעילויות המו"פ ולאופן מימוש התקציב.
יעדים אלה אמורים להכתיב את היקפי ההשקעה ואת כיווניה במכלול הפעילויות שמבצע מפא"ת במסגרת המו"פ המרכזי.
היעדרם של יעדים, קביעת יעדים שאינם ברורים דיים, או קביעת יעדים שאינם רלוונטיים - עלולים להביא להשקעה לא יעילה של משאבי המו"פ המרכזי, דוגמת השקעה באפיקים לא נכונים או בעלי חשיבות משנית, שלא יביאו תועלת מרבית למעהב"ט, אם בכלל.
יעדים אלה אף אמורים להשפיע על גודלו של תקציב המו"פ המרכזי, והם אמורים להיקבע על בסיס עבודת מטה מעמיקה, על ידי ראשי מעהב"ט, ובראש ובראשונה - מנכ"ל משהב"ט וסגן הרמטכ"ל.
משרד מבקר המדינה בדק את הגדרת ייעוד המו"פ המרכזי במעהב"ט, כמפורט להלן: 1.
על פי הוראת משהב"ט בעניין "תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת", פעילות המו"פ המרכזי, ככלל פעילות המו"פ הביטחוני במעהב"ט, מיועדת לאפשר פיתוח ושכלול של אמל"ח ואמצעי עזר ללחימה בעלי השפעה וייחוד עבור צה"ל.
על פי הוראת הארגון ופקודת הארגון של מפא"ת, ייעודו של מפא"ת, כגוף המופקד על המו"פ והתשתית הטכנולוגית במעהב"ט, הוא להבטיח כי למדינת ישראל תהיה היכולת לפתח את האמל"ח הדרושים לבניין צה"ל ועוצמתו.
זאת, בין היתר, באמצעות קידום תשתית טכנולוגית, הנבטה של רעיונות טכנולוגיים, בדיקות היתכנות וקדם-פיתוח של פרויקטים, במסגרת תקציב המו"פ המרכזי130 .
עם השנים, הלכה והתרחבה פעילותו של מפא"ת, בין היתר גם כגורם אחראי, יוזם ומתכלל של שיתופי הפעולה בין מדינת ישראל למדינות זרות בתחומי מחקר ופיתוח אמל"ח במסגרת הסכמי GTG , כמתואר לעיל, וכן בתחומים אחרים, דוגמת תמיכה ביצוא הביטחוני של התעשייה הביטחונית בישראל.
דבר זה קיבל ביטוי בהוראת הארגון ובפקודת הארגון של מפא"ת.
למשל, פקודת הארגון של מפא"ת מפרטת ומציינת כי ייעודה של יחידת המו"פ הוא לבנות לצה"ל את היכולת לפתח אמל"ח ייעודי שיענה על צרכים קיימים ועתידיים; וכי בין תפקידיה להכווין ולתאם את פעילות הפיתוח וקדם-הפיתוח של התעשייה הביטחונית לפי צורכי מעהב"ט, אך גם לסייע ליצוא הביטחוני, לקידום יכולת הפיתוח בארץ והגדלת חוסן התעשייה הישראלית.
באופן דומה הגדירה פקודת הארגון כי ייעוד יחידת .
130 נוסף על כך יש פעילויות שמפא"ת מקיים, כאמור, מתקציב הזרועות או מתקציב המינהלות שבאחריותו.
מת"ט הוא להבטיח שליטה באבני הבניין הטכנולוגיות החיוניות לפיתוח אמל"ח עבור צה"ל, ומתפקידיה בין היתר לכוון את פעילות המחקר והתשתית הטכנולוגית הביטחונית של התעשייה הביטחונית לפי צורכי מעהב"ט, וגם - לתמוך בתשתית טכנולוגית בתעשייה לצורך קידום היצוא הביטחוני.
למימוש תפקידיו מקיים מפא"ת, כאמור לעיל, פעילות ענפה מלבד ניהול תוכניות מו"פ מהתקציב המרכזי, שעיקרה - מימוש פרויקטי פיתוח והצטיידות של צה"ל מול תעשיות ביטחוניות בארץ ובחו"ל מתקציבי הזרועות, מתקציבי המינהלות הפועלות במסגרת מפא"ת או במימון מדינות זרות.
ייעוד המו"פ הביטחוני במעהב"ט, ייעוד המו"פ המרכזי שבניהול מפא"ת וייעוד מפא"ת עלו בעשור האחרון בפורומים שונים, לרבות במסמכים שמפא"ת הציג לפניהם.
יצוין כי בחלק מהמסמכים קיימת אי-בהירות ואף ערבוב בין המושגים השונים.
נוכח תחומי הפעילות המגוונים של מפא"ת בכל הנוגע לתשתית הטכנולוגית ולמחקר והפיתוח של אמל"ח במעהב"ט, יש שראו במו"פ המרכזי לא רק אמצעי לחיזוק בניין כוחו של צה"ל, כי אם גם אמצעי לחיזוק התעשיות הביטחוניות המקומיות ולהגדלת היצוא הביטחוני של מדינת ישראל, כמו גם כמקור למינוף מקורות התקציב ולהגדלתם.
למשל, בסיכום עבודתה של ועדת ברודט ( 2007 ), אשר התייחסה כאמור לעיל גם לגודל תקציב המו"פ המרכזי, היא ציינה כי המו"פ המרכזי נועד לתת לצה"ל תשובות טכנולוגיות אשר ישמרו על איכותו; כי הוא נועד להבטיח יתרון טכנולוגי ופיתוח אמל"ח נאותים; וכי המו"פ הביטחוני הוא מרכיב חשוב בעוצמתו של צה"ל, ומטרותיו הן: השגת יתרון בשדה הקרב, השגת הפתעה טכנולוגית, התמודדות עם המצור הטכנולוגי ההולך ומתהדק, ופיתוח יכולת עצמאית.
עוד ציינה ועדת ברודט כי נוסף על יצירת יתרון יחסי טכנולוגי יש למו"פ הביטחוני יעד נוסף, והוא - "ניצול הפוטנציאל המצוי בהעבר ת ידע מהמו"פ הביטחוני ובפיתוח טכנולוגיות לתעשייה לרווחים כלכליים".
גישה זו לגבי ייעוד המו"פ הביטחוני שבמעהב"ט קיבלה ביטוי רב במסמכי מפא"ת ובהצגת פעילותו ויעדיו לפני גורמים שונים במעהב"ט ומחוצה לה, לרבות במסמכים רשמיים.
ביוני 2014 ציין מפא "ת לפני ועדת לוקר כי המו"פ המרכזי משמש לשימור ופיתוח של תשתיות המו"פ, להנבטה והדגמה של רעיונות טכנולוגיים לפיתוח אמל"ח (מחקרים, קדמי פיתוח ובדיקות היתכנות); להבטחת קיום מוקדי ידע ותשתיות לאומיות בתעשיות, במכוני מחקר ובאקדמיה; להכוונה ומיצוי של תקציבי המו"פ בתעשיות; וכן כמנוף לשת"פ חו"ל, יצוא ביטחוני והתעצמות צה"לית.
בהצעת התקציב של משרד הביטחון לשנות הכספים 2018 -2017131 נכללו דברי הסבר בעניין המו"פ המרכזי, לרבות פירוט היעדים והמטרות בחלוקה ליעדים קונקרטיים וליעדים כלליים-אסטרטגיים 132 , :כלהלן היעדים הקונקרטיים, שעיקרם מתן מענה על צרכים ופערים מבצעיים, כללו פיתוח אמל"ח ואמצעי סיוע ללחימה לצורך מענה על פערים וצרכים מבצעיים ספציפיים לצה"ל או לצורך יצירת השפעה סגולית גבוהה בשדה הקרב; וכן פיתוח טכנולוגיות מתקדמות, רכיבים ומוצרים קריטיים לצורך הקטנת תלות בספקים ובמדינות זרות.
היעדים הכלליים -אסטרטגיים הוגדרו כנוגעים לביטחונה, רמתה המדעית ורווחתה של המדינה, והם כללו חיזוק וקידום של ביטחון המדינה, גם באמצעות חיזוק וקידום של עוצמתה המדעית, הכלכלית והמדינית של ישראל, לרבות - הקמה וטיפוח של תשתית טכנולוגית וייצורית ביטחונית אשר השפעתה על המשק היא מרחיקת לכת; הכשרה וטיפוח של כוח אדם איכותי בתחומי המדע והטכנולוגיה המתקדמת; ויצוא של מוצרים ביטחוניים מקוריים שחשיבותו בהישגיו הכלכליים והמדיניים.
בשנים האחרונות מקיים משהב"ט את פעילותו בהתאם לתהליך מחזורי ("מעגל תכנון")133 , במסגרתוקובע מנכ"ל המשרד בכל שנת עבודה מספר מטרות134 , על פי סדר עדיפויות יורד.
בשנת2016 אחת ממטרות המשרד הייתה: הכוונת התעשיות הביטחוניות למימוש צורכי מעהב"ט135.
בשנת2017 השתנו חלק ממטרות משהב"ט, ובעיקר השתנה סדר העדיפויות שלהן.
המטרה השנייה בחשיבותה הוגדרה כהובלת מחקר ופיתוח אמל"ח מתקדם להגדלת היתרון הטכנולוגי ולחיזוק הביטחון הלאומי, ואחד מיעדיה היה "גידול בהיקפי השת"פ הביטחוני הבין לאומי במחקר ובפיתוח יכולות טכנו -מבצעיות".
המטרה הרביעית בחשיבותה הוגדרה כחיזוק התעשיות הביטחוניות והכוונתן למימוש צורכי מעהב"ט תוך חתירה מתמדת להעלאת היקף היצוא הביטחוני; ויעדיה כללו קידום הסכמי GTG , והרחבת הפעילות בתחום המו"פ בתעשיות הביטחוניות כמנוף להגדלת היצוא הביטחוני.
131 הוגשהעל ידי שר האוצר לוועדה המשותפת לתקציב הביטחון של הכנסת באוקטובר 2016 , לקראת אישור הצעת התקציב על ידי הכנסת.
ההצעה הוכנה בשיתוף עם משהב"ט, תוך התבססות על נתוניו.
132 דברי הסבר אלו נכתבו גם בהצעת תקציב הביטחון לשנים 2015 - 2016 .
גורמים מאגף התקציבים במשרד האוצר מסרו לצוות הביקורת, כי דברי ההסבר נכתבים על ידי הגוף בעל התקציב, באישור משרד האוצר, ובמקרה זה - על ידי משהב"ט.
133 על פי מסמכי משהב"ט, תחילת התהליך בסיכום, תחקור והפקת לקחים מכלל הפעילות שהסתיימה במחצית השנה או בסופה, המשכו בהגדרת מטרות ויעדים, בגיבוש תוכניות עבודה ובסיכום מדדים, וחוזר חלילה.
134 לשנים2016 ו-2017 נקבעו עשר מטרות; לשנת 2018 - ,חמש.
מתחת לכל מטרה מפורטים יעדים ומתחתיהם - משימות.
בסדר העדיפות 764 |דוח שנתי 69א .
אי-בהירות בכל הנוגע .
המרכזי, כמו גם בנוגע .
קבע משהב"ט חמש מטרות, והראשונה שבהן הייתה: שמירת היתרון הצבאי-טכנולוגי כמרכיב ליבה ביתרון האיכותי של צה"ל, ובין יעדיה היו - הובלת מחקר ופיתוח אמל"ח מתקדם ופורץ דרך; מתן מענה מיטבי להתעצמות ופעילות שוטפת של צה"ל; וחיזוק והכוונה של החברות והתעשיות הביטחוניות בראיית צורכי צה"ל וביטחון המדינה.
יצוין כי מטרה זו אף סומנה כראשונה מבין ארבעה נושאים אסטרטגיים מרכזיים בתוכנית האסטרטגית הרב -שנתית של משהב"ט לשנים 2018 - 2027.
המטרות והיעדים של המו"פ המרכזי אמורים להיקבע מתוך קיומה של זיקה לפעילויות המו"פ ו בהסתמך על קיומה של יכולת להשיג באמצעות פעילויות אלה את המטרות והיעדים האמורים.
כך, למשל, ראוי לבחון את הקשר המתקיים בין המו"פ המרכזי ובין היצוא הביטחוני של מדינת ישראל.
מפא"ת העלה בפורומים שונים כי המו"פ המרכזי משמש מנוף ליצוא הביטחוני של התעשיות בישראל.
בין היתר, הוא הציג לחברי ועדת לוקר עלייה מרשימה של היקף חוזי היצוא הביטחוני בשנים 2004 - 2013 , וציין כי "כל שקל המושקע במו"פ המרכזי = מינוף בעסקאות של מ' $".
אולם בביקורת עלה כי מפא"ת לא בחן את השפעתו של המו"פ המרכזי על היצוא.
גורם בתוכ"ן מסר לצוות הביקורת כי אין למפא"ת כלים לנתח את השפעת המו"פ על היצוא, וגורם ביחידת המו"פ מסר כי "אקדמית אין אפשרות למצוא מתאם כמותי מהימן, אולם מרבית הפרויקטים הביטחוניים הגדולים ליצוא התחלתם הייתה במו"פ הביטחוני".
קביעת ייעוד המו"פ המרכזי במעהב"ט היא מהותית וחיונית ביותר לתיעול מאמציהם של הגורמים הרלוונטיים לתחום זה, לתכנון תוכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות, ולהערכת הישגי המו"פ.
בהתאם לייעו ד המו"פ המרכזי ניתן היה לקבוע למפא"ת יעדים כמותיים וקונקרטיים, אשר ישמשו כקווים מנחים לפעילותו, ובהתאמה - לתוכניותיו ולאופן הקצאת המשאבים למימושן; וכן אמצעי לקיום מעקב ובקרה.
עם זאת, נוכח תחומי הפעילות הרבים והמגוונים של מפא"ת, נמצא בביקורת כי קיימת במעהב"ט ומחוצה לה אי-בהירות בכל הנוגע להגדרת המשימות שמפא"ת נדרש למלא במסגרת המו"פ המרכזי, כמו גם בנוגע לסדרי העדיפויות שעליו לקבוע למימוש המשימות השונות; ובכלל זה - אלה שנועדו לתת מענה ישיר על צורכי צה"ל בטווח הארוך והקצר לעומת אלה הנוגעים לתחומי פעילות אחרים.
אשר על כן, על הרמטכ"ל ומנכ"ל משהב"ט לפעול בתיאום ביניהם לקביעת הייעוד, המטרות והיעדים שהמו"פ המרכזי אמור לממש, ואת אופן מימושם באמצעות כוח האדם והתקציב שיועמד לתכלית זו; ולהציגם לאישור שר הביטחון.
במסגרת זו ראוי כי יוחלט, בין היתר, אם תקציב המו"פ המרכזי צריך לשמש גם אמצעי להשגת מטרות כלכליות וחברתיות לאומיות, או ששאר האמצעים העומדים לרשות משהב"ט והתעשיות הביטחוניות לתכליות אלו מספיקים.
משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת כי הגידול המשמעותי שהיה בהיקף עסקאות היצוא הביטחוני לאורך השנים על אף השחיקה המתמשכת בתקציבי המו"פ המרכזי, כפי שהציג, מחייב בחינה מעמיקה של מידת הקשר הקיים ביניהם, וכן של יעילות השימוש במו"פ המרכזי כאמצעי להגדלת היצוא הביטחוני לעומת אמצעים אחרים המצויים בידי משהב"ט לתכלית זו.
בהקשר לאמור לעיל - ראוי כי בטרם ייקבעו המטרות והיעדים של המו"פ המרכזי, יבחן מפא"ת את מידת הזיקה הקיימת בין פעילויות המו"פ ובין המטרות והיעדים המבוקשים, וכן את מידת היכולת להשיג באמצעות פעילויות אלה את המטרות והיעדים האמורים; בחינה שמסקנותיה יוצגו לראשי צה"ל ומשהב"ט.
משהב"ט ציין בתגובתו כי מפא"ת מסכים שבתשתית הנורמטיבית הקיימת חסרות הגדרות פורמליות לייעוד המו"פ המרכזי ולמרכיביו, וכי מפא"ת יפעל להשלימן.
לדברי משהב"ט, המו"פ המרכזי נועד לאפשר לצה"ל לפתח ולהצטייד במערכות המתקדמות ביותר מהבחינה הטכנולוגית, הנותנות מענה מיטבי לצרכים מבצעיים קיימים ועתידיים, אך הוא גם הכרחי לשמירת עצמאותה הטכנולוגית של מעהב"ט לטווח הארוך.
עוד ציין משהב"ט כי המו"פ המרכזי מיועד לתת פתרונות לצרכים מבצעיים, שמימושם כרוך בסיכון טכנולוגי משמעותי, בעוד פתרונות טכנולוגיים בעלי סיכון שאינו משמעותי צריכים להתממש מתקציבי הזרוע ות, וכי חלקו של המו"פ המרכזי מוכוון צרכים מבצעיים וחלקו מוכוון הזדמנויות טכנולוגיות, שלא בהתאם לצרכים מבצעיים ספציפיים מוגדרים ומזוהים.
משהב"ט הוסיף כי יעד חשוב ביותר של המו"פ המרכזי הוא הגדלת מגוון חלופות האמל"ח שבהן יוכל צה"ל להשקיע ולהצטייד.
עוד לדבריו, יש להכיר בהתמודדות הנדרשת ממפא"ת עם הסיכונים הטכנולוגיים, ומהשלכות יהם על מתודולוגיית פיתוח האמל"ח של מערכת הביטחון.
אשר לזיקה בין המו"פ המרכזי להיקף היצוא הביטחוני הבהיר משהב"ט כי ההשקעה במו"פ אינה נמנית עם הסיבות העיקריות לגידול בהיקף העסקאות הביטחוניות, וכי הגדלת היצוא אינה מהווה יעד של תקציב המו"פ כשלעצמו, אף כי לתקציב המו"פ יש השפעה חיובית עקיפה על היצוא הביטחוני, גם אם אינה ניתנת למדידה.
משהב"ט ציין, כי דברים אלו יובהרו בעדכון הוראת הארגון ופקודת הארגון של מפא"ת.
המו"פ וחשיבותו ונוכח .
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי אי-הוודאות המובנית בתהליך התכנון של המו"פ אינה מייתרת את הצורך בהגדרת יעדים ומטרות לתחום זה וקביעת מתודולוגיה התומכת בהם.
נוכח מורכבות תחום המו"פ וחשיבותו ונוכח היקפי התקציב הניכרים המושקעים בו, יש להגדיר לו מטרות ויעדים ולגבש את המתודולוגיה להגשמתם .
ובהקשר ז ה - אם לדעת משהב"ט חיזוק התעשיות הביטחוניות והתמיכה ביצוא הביטחוני אינם אמורים להיות ממומשים באמצעות תוכניות המו"פ המרכזי, אזי מוטב שלא יציג אותם כחלק מיעדי המו"פ.
זאת כיוון שהוספתם של יעדים לא רלוונטיים למו"פ המרכזי, לרבות יעדים משניים, עלולה להסיטו מהשגת תפוקה מבצעית מיטבית לצה"ל.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשהב"ט, כי במסגרת גיבוש המתודולוגיה להגשמת ייעוד המו"פ, עליו ללבן עם צה"ל סוגיות הנוגעות להרכבו של המו"פ הביטחוני, ובכלל זה: עד כמה צריך המו"פ המרכזי להיות מוכוון טכנולוגיות בלי שזוהה לגביהן צורך מבצעי ועד כמה הוא צריך להיות מוכוון צרכים מבצעיים, לרבות צרכים מבצעיים דחופים; מה היקף תוכניות המו"פ המרכזי שמיועדות ליישום מבצעי בטווחי הזמן הקצר, הבינוני והארוך; מה היקף חלופות האמל"ח שרצוי לקדם במקביל במסגרת המו"פ לכל צורך מבצעי; מה ההיקף הרצוי של תוכניות בעלות סיכון טכנולוגי משמעותי מ כלל תוכניות המו"פ; ומה הם הפתרונות הטכנולוגיים שעל גופי צה"ל לממש מתקציביהם.
המחקר והפיתוח הביטחוני של מדינת ישראל הוא מרכיב משמעותי בבניית עוצמתה הצבאית וחיזוק ביטחונה.
בתחום זה, שהוא בסיס לייצור אמצעי לחימה (אמל"ח) מתקדמים עבור גופי הביטחון ובראשם צה"ל, מושקעים מדי שנה בשנה מיליארדי ש"ח.
מפא"ת הוא גוף מטה משותף למשרד הביטחון ולצה"ל, ועליו הוטלה האחריות לתחום המחקר והפיתוח במעהב"ט, לרבות התוויית המדיניות, הייזום, התיאום, הניהול והכוונת מאמצי המחקר והפיתוח.
הפעילות הענפה שקיים מפא"ת על פני שנים בתחום המו"פ הניבה תוצרים שאיפשרו לצה"ל להצטייד במערכות ובאמצעי לחימה בעלי השפעה מיוחדת וייחודית, תרמה לבניית תשתית טכנולוגית ביטחונית ואף סייעה לקידום התעשיות הביטחוניות במדינת ישראל.
עם זאת, נמצאו ליקויים מהותיים באופן הניהול של תחום המו"פ ובבקרה המתקיימת לגביו במעהב"ט: בקביעת ייעוד המו"פ המרכזי ובהגדרת יעדיו; בהליכי התקצוב, התכנון והגיבוש של תוכנית העבודה, לרבות בנוגע לממשק בין מפא"ת לגופי צה"ל; באמצעים המשמשים את מפא"ת לניהול פעילויות המו"פ; ובבקרה של המטכ"ל על פעילויות אלה.
בתוך כך עלה כי גודל תקציב המו"פ המרכזי נקבע במעהב"ט ללא ראייה מערכתית של כלל נדבכי המו"פ הביטחוני, ובלא שנבחנה התאמתו להיקף ההתעצמות השנתי והרב-שנתי של צה"ל, לתוכניות עבודתו ולסדר העדיפויות בבניין הכוח.
עוד עלה כי רמת ההשפעה של גופי צה"ל על תוכניות המו"פ של מפא"ת היא נמוכה, כך שבפועל - מפא"ת קובע את סדר העדיפויות בתחום המו"פ ללא מעורבות והכוונה מיטביות של צה"ל.
בליקויים משמעותיים אלו יש כדי להשפיע על היכולת לפתח ולספק לצה"ל אמל"ח העונים באופן מיטבי על צרכיו המבצעיים, תוך ניצול יעיל של מקורות התקציב.
נוכח מרכזיותו של המו"פ בתהליכי בניין הכ וח של צה"ל והמשאבים הניכרים המושקעים בו, וכדי לייעל את מאמצי המו"פ רחבי ההיקף ולהביא לתפוקות מבצעיות מרביות, על ראשי צה"ל ומשהב"ט לפעול יחד כדי לוודא את תיקון הליקויים שעלו בדוח זה, ובכלל זה - קביעת הייעוד והמשימות שהמו"פ המרכזי אמור לממש, גיבושה של מסגרת נורמטיבית ומיסוד קשרי הגומלין בין מפא"ת לצה"ל בתחום המו"פ, וגיבוש אמצעים ומנגנונים אשר יבטיחו מיצוי מיטבי של המו"פ במעהב"ט.
משרד הביטחון וצה"ל (להלן - מערכת הביטחון) מפתחים ומייצרים כלי רכב קרביים משוריינים (להלן - כלי רק"ם) באמצעות מינהלת המרכבה והרק"ם (להלן - מנת"ק7 ) שבמשרד הביטחון (להלן- משהב"ט), שהוקמה בשנת 1970 .
על פי הוראת הארגון של מנת"ק, המגדירה בין היתר את הייעוד ואת התפקידים שלה, מנת"ק נושאת באחריות כוללת לתוכניות הפיתוח והייצור של כלי הרק"ם בצה"ל, ובכללם טנק המרכבה ונושא גייסות משוריין (נגמ"ש) מרכבה (להלן - נמ"ר).
תקציב מנת"ק השנתי מסתכם בכ-1.
5 מיליארד ש"ח, ועובדים בה מאות אנשים, מרביתם אנשי קבע וחיילים בשירות חובה.
מנת"ק היא מינהלה ייחודית המנהלת פיתוח וייצור של כלי רק"ם; היא משמשת בפועל קבלן ראשי המספק לצה"ל מערכת נשק עיקרית , בשונה מ המינהלות האחרות במשהב"ט , המתקשרות עם קבלן ראשי בתעשייה לצורך אספקת מערכת נשק לצה"ל.
ייחודיות זו של מנת"ק באה לידי ביטוי בתחומי אחריותה, במבנה הארגוני שלה ובפעילותה.
במנת"ק פועלת רשות פיתוח הטנק והרק"ם (להלן - רפ"ט), המרכזת את הנושאים ההנדסיים הנוגעים לפלטפורמות8 הרק"ם ומשמשת סמכות טכנית עבורן.
כן פועלת במנת"ק מחלקת ייצור ופיתוח, העוסקת בניהול כולל של פרויקטי כלי הרק"ם.
כקבלן ראשי אחראית מנת"ק להרכבת מכלולים ומערכות שמייצרות עבורה תעשיות מהארץ ומחו"ל לצורך בניית כלי רק"ם, וכן להכוונת התעשיות ולתיאום ביניהן.
ההרכבה מתבצעת בקו הייצור (להלן - מפעל הרק"ם) במרכז שיקום ואחזקה (להלן - מש"א) בצה"ל.
כבר למעלה מארבעה עשורים משקיע משהב"ט באמצעות מנת"ק בהקמה, בתחזוקה ובשדרוג של תשתיות הייצור במפעל הרק"ם במש"א.
מפעל זה עוסק בייצור, בתחזוקה, בשיקום9 ובהשבחה10 של כלי רק"ם והוא כפוף לאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה בצה"ל (להלן - אט"ל).
נוסף על הרכבת כלי רק"ם במפע ל הרק"ם במש"א, אחראי אט"ל לשילוב השיקולים הלוגיסטיים בתהליך קבלת ההחלטות של מנת"ק.
למנת"ק יחסי גומלין גם עם זרוע היבשה, האחראית בין היתר להגדרת המטרות והיעדים של פרויקטי הרק"ם, תכולתם, תרומתם המבצעית ואפיונם המבצעי.
במהלך הביקורת, בינואר 2017 , החליטה הממשלה להטיל על הממונה על התקציבים במשרד האוצר, על מנכ"ל משהב"ט, ועל גורמים נוספים להקים צוות משותף בראשות הממונה על התקציבים לשם בחינת העתקת מחנות צה"ל לצפון הארץ, "ובפרט העתקת המש"א".
בהחלטת הממשלה צוין כי "הבחינה .
7 מנת"ק היא מינהלת תוכנית במשרד הביטחון.
מינהלת תוכנית היא גוף שמוקם לצורך ניהול תוכנית או משימה מיוחדת, בעיקר בתחום הפיתוח והייצור של מערכות נשק עיקריות, אשר לגביהן יש צורך בהשקעת תשתית בתעשייה בהיקפים גדולים במיוחד ו לאורך זמן רב.
פלטפורמה היא מבנה או מערכת שעליהם ניתן להתקין נשק 9 .
תיקון ושיפוץ של ציוד צבאי תקּול והחזרתו לשימוש 10 העלאת איכותו של אמצעי לחימה (אמל"ח) כדי להקנות לו ביצועים או תכונות משופרים .
ההשבחה נעשית על ידי החלפה או הוספה של רכיבי אמל"ח.
תבוצע, בין היתר, על ידי בחינת הכדאיות הכלכלית של העתקות הבסיסים".
ביולי 2017 קיים הצוות המשותף את ישיבתו הראשונה, ובה הציג משהב"ט את מהות מהלך העתקת המש"א.
יודגש כי משמעות פינוי המש"א והקמתו מחדש במקום אחר היא עלות של מיליארדי ש"ח.
בישיבה האמורה סוכם כי כדי לעמוד על הכדאיות הכלכלית של המהלך יעביר משהב"ט נתונים שונים, לרבות ניתוח פעילויות המש"א הנבחנות לאזרוח11, ובכלל זה פעילויות "שנבחנו לאזרוח ונפסלו".
בנובמבר 2017 , תוך כדי עבודת הצוות המשותף, התקבלה החלטת ממשל ה12 המטילה על הצוות לבחון את העתקת המש"א אל אזור התעשייה "ציפורית", לרבות המשמעויות התקציביות הכרוכות במהלך זה.
בחודשים אוקטובר 2016 עד אוגוסט 2017 בדק משרד מבקר המדינה את תהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א, ובנוגע למקום שאליו מתכננת מערכת הביטחון להעתיק את המש"א.
כמו כן בדק משרד מבקר המדינה, בין היתר, את הממשק ואת שיתוף הפעולה בין מנת"ק ובין המינהל לפיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית במשהב"ט (להלן - מפא"ת) בנושאי מחקר ופיתוח (מו"פ) בתחום הרק"ם.
הביקורת נעשתה במשהב"ט - בלשכת המנכ"ל, במנת"ק, במפא"ת, באגף התקציבים, באגף הכספים ובמינהל ההרכשה והייצור; בצה"ל - בלשכת הרמטכ"ל, בלשכת סגן הרמטכ"ל, במפקדת זרוע היבשה, באט"ל ובאגף התכנון.
בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובתעשיות הביטחוניות - ברפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ (להלן - רפאל), בתעש מערכות בע"מ (להלן - תעש), בתעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - תע"א) ובאלביט מערכות בע"מ (להלן - אלביט).
11 בדוח זה המונחים אזרוח או הפרטה משמעותם העברת פעילויות מתחום אחריות מערכת הביטחון לידי התעשייה.
12 החלטת ממשלה3115 מיום 5.
17 בנושא "בחינת העתקת מרכזי השיקום והאחזקה ממחנות תל השומר, צריפין וחיפה אל ציפורית".
ליקויים בתהליכי קבלת החלטות בנוגע לבחינת אזרוח פעילויות הנעשות על ידי מנת"ק ועל ידי מפעל הרק"ם במש"א .
אזרוח פעילויות עשוי להביא למיקוד פעילות מערכת הביטחון בתחומי הליבה שלה וכן להשיג התייעלות בשימוש במשאבים העומדים לרשותה.
סוגיית האזרוח של פעילויות הנעשות במערכת הביטחון נדונה לאורך השנים במסגרות שונות.
למשל, כבר בשנת 1993 ,, בהחלטת ראש הממשלה ושר הביטחון דאז מונתה ועדה בראשות פרופ' עזרא סדן שבחנה את סוגיית ביצוע פעולות ייצור, שיקום ותחזוקה על ידי צה"ל מול ביצוען בתעשייה במטרה לאזן בין יכולתו של צה"ל לשמור על המוכנות והכוננות של אמצעי הלחימה שהופקדו בידיו ובין הצורך הלאומי להבטיח את קיומן של התעשיות הביטחוניות.
בשנת 2006 מינו ראשהממשלה דאז, שר הביטחון דאז ושר האוצר דאז ועדה בראשות מר דוד ברודט, שנועדה לגבש המלצות בנוגע להיקף הרצוי של תקציב הביטחון והרכבו (להלן - ועדת ברודט).
בדוח ועדת ברודט צוין כי מערכת הביטחון עוסקת בנושאים שאינם בליבת העיסוק שלה, כי צה"ל מבצע פעילויות רבות שנית ן לבצען באמצעות המגזר הפרטי ביעילות רבה יותר מהבחינה הכלכלית, התפעולית והתקציבית, וכי ביצוע פעילויות אלה בידי גופים אזרחיים, המתמחים בהן, אף משפר את התפוקות המושגות.