HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לצד חובתה של המדינה לכבד את זכויותיהם הבסיסיות של הזרים ומבקשי המקלט בתחומה, עליה לתת משקל ממשי לקשיים המתעוררים במרכזי אוכלוסיות ישראליות, למשל בשכונות דרום תל-אביב, עקב ריכוז הזרים בא זורים אלה.
בדוח קודם הציג משרד מבקר .
11 בנוגע למדיניות אי-ההרחקה ראו להלן.
12 כהגדרתם של מסתננים בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954 .
13 ,על פי נציבות האו"ם לפליטים יש לכנות אנשים אלה בכינוי שילמד כי הם אינם יכולים לשוב למדינתם, לדוגמה "מבקשי מקלט" או "אנשים במצב דמוי פליטות".
14 המכונה לעתים "צפון סודן".
יש להבחין בין צפון סודן ובין הרפובליקה של דרום סודן, שהכריזה על עצמאותה ביולי 2011.
15 ,מבקר המדינה דוח שנתי 64 ג(2014 ), בפרק "זרים שאינם בני הרחקה מישראל", עמ' 59 עד 131.
16 בג"ץ 4702/94 אל טאיי נ' שר הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 11.
) 17 בג"ץ 7146/12 אדם ואח' נ' הכנסת ואחרים (פורסם במאגר ממוחשב, 16.
) 156 |דוח שנתי 68ג .
נכון לסוף ינואר 2018 , .
רלוונטי בשנים הבאות .
המדינה את מציאות החיים המורכבת ומרובת הקשיים בשכונות דרום תל-אביב, שבהן גרים רבים מהזרים השוהים בישראל.
בדוח צוין כי תמונת המצב עגומה.
אין ספק שהשכונות האמורות שינו את פניהן ללא היכר, ושאיכות חייהם של תושביהן נפגעה במידה ניכרת.
בדוח הודגש כי במשך השנים הלך וגבר הצורך שהממשלה תנקוט פעולות שימנעו את הפגיעה במערך חייהם של אזרחי המדינה כתוצאה מכניסת הזרים לארץ, לצד החובה להבטיח את זכויות האדם הבסיסיות של הזרים.
הזנחה של בני הקבוצה האחת בידי המדינה מרעה את תנאי החיים של בני הקבוצה האחרת ופוגעת בהם .
בית המשפט העליון קבע כי הטיפול בסוגיה זו דורש אפוא "איזון עדין בין אינטרסים לאומיים וציבוריים, שבמֹוקדם הצורך במניעת הגירה המונית שלא כדין וצמצום מספר המהגרים שנכנסו למדינה, לרבות הקשיים שהדבר מעורר במרכזי אוכלוסיות ישראליות מוחלשות כשלעצמן (למשל בדרום תל -אביב), לבין מחויבותה של ישראל למשפט הבינלאומי ולהגנה - במובן האנושי - על חייהם וחרותם של אנשים שחלקם מבקשי מקלט כפשוטו"18.
באוגוסט2017 , לאחר סי ום המעקב, נתן בית המשפט העליון פסק דין בעתירה19 שעניינה דרישת המדינה להרחיק זרים מאריתראה וסודן לשתי מדינות שלישיות באפריקה, שעמן חתמה המדינה על הסכמים.
בפסק הדין נקבע כי ככלל, ניתן להרחיק זרים יוצאי אריתראה וסודן למדינות שלישיות כאמור, אולם על פי ההסכמים שנחתמו עם המדינות השלישיות, הרחקתם של הזרים אליהן מותנית בהסכמתם לכך.
בעקבות פסק הדין תוקנו ההסכמים בין ישראל לבין המדינות השלישיות כדי שיאפשרו הרחקת זרים אליהן גם בלי הסכמתם, והמדינה צפויה להתחיל להעביר למדינות אלה זרים שאינם בני הרחקה.
נכון לסוף ינואר 2018 , כמות הזרים שאמורים להיות מורחקים למדינות השלישיות מוגבלת, משום שרשות האוכלוסין קבעה כי "בשלב זה" לא יורחקו קטינים, נשים, מבוגרים שקטינים סמוכים על שולחנם או מי שיש ראשית ראיה לגביו כי הוא קורבן של עבירת החזקה בתנאי עבדות או קורבן של סחר בבני אדם20, וכן כ- 2,000 זרים שהגישו בקשות למקלט מדיני21 .
בהחלטת ממשלה מינואר201822 צוינה הערכה כי יורחקו מישראל כ-600 זרים בחודש בממוצע, משמע 7,200 זרים בשנה.
עקב כך, נושא הטיפול של המדינה בזרים שאינם בני הרחקה נותר רלוונטי בשנים הבאות לגבי עשרות אלפי אנשים.
18 בג"ץ 4386/16 ,מדיו נ' נציבות בתי הסוהרפס ג' לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין (פורסם במאגר ממוחשב, 13.
) 19 עע"מ 8101/15 צגטה נ' שר הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 28.
) 20 "נוהל הרחקה למדינות השלישיות" (נוהל 10.
21 'ראו בדוח זה בפרק "הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל'", עמ1419 .
מדובר בזרים שהגישו בקשה לפני 1.
ושבחינתה טרם הושלמה 22 החלטת ממשלה3431 מ- 11.
הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |157 .
בחודשים פברואר עד יולי 2017 ביצע משרד מבקר המדינה מעקב אחר תיקון הליקויים המרכזיים שצוינו בדוח הקודם .
במעקב נבדקו הנושאים האלה: העסקת זרים שאינם בני הרחקה והבטחת יכולתם להתקיים וההסדר לגבי אי - אכיפת האיסור להעסיק זרים שאינם בני הרחקה; פעולות הממשלה להבטחת קיום בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה; גיבוש מדיניות ממשלתית כוללת וגיבוש מדיניות של משרדי ממשלה מסוימים בעניינם של הזרים האמורים.
המעקב נעשה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), ברשות האוכלוסין, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), במשרד הבריאות ובמשרד המשפטים.
העסקת זרים שאינם בני הרחקה והבטחת יכולתם להתקיים .
בית המשפט העליון קבע בעבר כי העקרונות החוקתיים הבסיסיים המעוגנים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר נועדו להגן על חייו, גופו, כבודו, קניינו, חירותו, פרטיותו וצנעת חייו של אדם, חלים גם על הזרים במדינה.
בית המשפט העליון ציין בעניין זה כי " האיסור לפגוע בזכויותיו של אדם לחיים, לשלמות הגוף ולכבוד מתייחס, אפוא, לכל אדם באשר הוא אדם.
הגנה זו מכוח חוק - היסוד אינה מוגבלת לאזרח ולתושב, אלא היא מוענקת לכל אדם, לרבות למי שנכנס לישראל שלא כדין" (ההדגשה אינה במקור) 23.
בתיק אחר קבע בית המשפט העליון: "ניתן להניח אפוא לענייננו - בלא לקבוע מסמרות בדבר - כי מחובת המדינה על פי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו נגזרת החובה לקיים מערכת שתבטיח 'רשת מגן' למעוטי האמצעים בחברה כך שמצבם החומרי לא יביאם לכלל מחסור קיומי.
במסגרת זו עליה להבטיח שלאדם יהיה די מזון ומשקה לקיומו; מקום מגורים, בו יוכל לממש את פרטיותו ואת חיי המשפחה שלו ולחסות מפגעי מזג האוויר; תנאי תברואה נסבלים ושירותי בריאות, שיבטיחו לו נגישות ליכולות הרפואה המודרנית"24.
בדוח הקודם צוין כי, התשנ"ה ]נוסח משולב[ חוק הביטוח הלאומי-1995 , וחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד -1994 , מעניקים זכויות למי שמוגדר "תושב", לרבות מי שקיבל רישיון לישיבת קבע או רישיון לישיבת ארעי.
ככלל, זרים אינם מוגדרים "תושבים", ולכן אינם זכאים לזכויות לפי חוקים אלה.
על כן, קיום תנאי מחיה בסיסיים של זרים השוהים בארץ מזה תקופה ארוכה מותנית, על פי רוב, ביכולתם לעבוד ולהתפרנס משכר עבודתם.
הסדר אי-אכיפה של האיסור להעסיק זרים שאינם בני הרחקה .
משנת2008 מדיניות הממשלה היאשלא לתת רישיון עבודה לזרים שאינם בני הרחקה.
בהתאם למדיניות זו נרשם ברישיון השהייה הזמני שמונפק לרוב הזרים על פי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב -1952 ( רישיון מסוג 2()(א5 ,) להלן- רישיון שהייה זמני): "ר ישיון זמני זה אינו מהווה ר ישיון עבודה".
23 בג"ץ 11437/05 קו לעובד נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 13.
) 24 בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר , פ"ד ס( 3 )464 ,484 (2005 .
) הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |159 .
ביולי2010 קבע בית המשפט המחוזי מרכז, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, כי החלטת המדינה בעניינם של שישה עותרים המוגנים על ידי מדיניות אי-הרחקה אינה סבירה: "אינני רואה כדבר אפשרי וסביר להתיר את שהותם.
אזי מחויבת המדינה לתת גם פתרון לאפשרות הקיום האנושי הבסיסי של אותו עותר, וזאת כל עוד ההגנה בתוקף.
אינני סבור גם שצריך 'לעצום עיניים', ולומר שאסור לאדם כזה לעבוד, כאשר בד בבד אנו מניחים שיעבוד באופן לא חוקי, כדי לקיים את עצמו"25.
בנובמבר2010 החליטה הממשלה 26 לגבש תכנית להקמה ולהפעלה של מרכז שהייה למסתננים מגבול מצרים ולאכיפה כנגד העסקתם של מסתננים אלה.
בתכנית נקבע כי במרכז השהייה יסופקו צרכיהם הפיזיים של הזרים ובפרט מקומו ת לינה, מזון, שתייה וצורכי בריאות , וכי רשות האוכלוסין תחל לאכוף את איסור העסקת הזרים שאינם בני הרחקה על מעסיקיהם רק לאחר הפעלת המרכז.
בשנת 2010 דן בית המשפט העליון בעתירה שהגישו שמונה ארגונים, ובה ביקשו להתיר לזרים שאינם בני הרחקה לעבוד (להלן - בג"ץ קו לעובד)27 .
על פי עמדת המדינה שהוצגה לבית המשפט, החלטת הממשלה האמורה מנובמבר 2010 קובעת כיעל רשות האוכלוסין לפעול לתחילת אכיפה נגד מעסיקי זרים שאינם בני הרחקה, החל מיום הפעלת מרכז השהייה .
מרכז השהייה יתחיל לפעול, על פי לוח הזמנים שפורט בהחלטת הממשלה, לא יאוחר מ שישה חודשים מיום קבלתה , ויסופקו בו צורכיהם הפיזיים ובפרט מקומות לינה, מזון, שתייה וצורכי בריאות של הזרים.
עוד צוין כי לא יעשו פעולות אכיפה כלפי מי שמעסיקים זרים אלו בטרם תחל פעולת המרכז, וכי תימסר הודעה 30 .
ימים בטרם תחל אכיפה שכזוהמדינה טענה כי בקשת העותרים התייתרה, שכן בהחלטת הממשלה נקבע כי במרכז השהייה שיוקם יסופקו מקומות לינה, מזון, שתייה וצורכי בריאות.
המדינה הציגה אפוא לבג"ץ הסדר שיינקט עד פתיחתו של מרכז שהייה לזרים שאינם בני הרחקה, לפיו לא יוענקו אישורי עבודה לזרים, ובשלב זה לא יינקטו פעולות כנגד מעסיקי הם (להלן - הסדר אי-האכיפה) .
בינואר 2011 פסק בית המשפט העליון בעתירה זו, וציין: "במצב העניינים הנתון, בו לצד הרגישות לרקע הקשה של רבים מחברי קבוצות אלה, יש לתת את הדעת אף לאינטרס המדינה למנוע 'הגירת עבודה' החורגת כמובן מאותם מקרים בהם קיים חשש מבוסס לרדיפה - נראה כי .
25 עת"מ (מרכז) 35858 -06-10 סייקו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 13.
) 26 החלטת ממשלה2507 מ- 28.
27 בג"ץ 6312/10 קו לעובד ואח' נ' הממשלה(פורסם במאגר ממוחשב, 16.
) 160 |דוח שנתי 68ג .
עמדת המדינה שפורטה לעיל, לפיה אין להעניק אישורי עבודה, לצד האמירה כי בשלב זה לא יינקטו פעולות כנגד מעסיקים, יש בה משום איזון ראוי בהתחשב במציאות הקשה והרגישה שנוצרה.
בפסק דין אחר מספטמבר 2013 ציינה השופטת אסתר חיות: "לא קיים הסדר ברור, בחוק או למצער בנוהל, בשאלה האקוטית הנוגעת לזכותם של עשרות אלפי המסתננים לעבוד בישראל.
פתרונות אד-הוק מסוג זה אינם תחליף למדיניות סדורה"28.
בהתאם לאמור לעיל צוין בדוח הקודם כייכולתם של עשרות אלפי הזרים שאינם בני הרחקה השוהים בישראל להתקיים תלויה בהשגת עבודה תמורת שכר או באספקת צורכיהם הבסיסיים על ידי המדינה.
בדוח צוין כי מרכז השהייה מיועד לקלוט בשלב הראשון גברים זרים בלבד, ולא נשים וילדים וכי יש בו מקום לכ- 9,000 זרים בלבד29.
בדוח הקודם נכתב כי בג"ץ מצא כי יש בעמדת המדינה שנשענה על ההסדר האמור שהציגה בפניו משום איזון ראוי, בהתחשב במציאות שהוצגה לו.
בפועל, הפתרון שנקטה המדינה הפך מפתרון ביניים להסדר קבוע.
ואולם במועד סיום הביקורת הקודמת (ספטמבר 2013 , כשנתיים וחצי לאחר שתמו ששת החודשים האמורים), עדיין פעל הסדר אי-האכיפה; אפשרותם של הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים הייתה תלויה רק ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה.
זאת בהסדר ארעי ולפיו נמנעה המדינה מלפעול נגד מי שהעסיק אותם.
בדוח הקודם נכתב כי בפתרון זה ככל שהוא מתמשך, יש אף משום פגיעה בעקרונות יסוד של שלטון החוק, שכן הוא יוצר מצב שבו הדין עמום ונסתר, והרשויות מנציחות שגרה של אי- כיבוד החוק על ידי אי-אכיפתו.
בפסק דין של בית המשפט העליון שניתן לאחר סיום המעקב, באמירת אגב צוין לגבי היטל על מי שמעסיק עובד זר 30" : אין להתעלם מהחשש כי ההיטל יוביל בסופו של דבר לפגיעה בעובדים הזרים בשני היבטים עיקריים: האחד, כי ההיטל יגולגל, בדרך זו או אחרת, כולו או חלקו, על העובד הזר, עד כדי פגיעה בזכותו לקיום בסיסי בכבוד; והשני, כי התוצאה תהא דחיקתם של העובדים הזרים, בדגש על יוצאי אריתריאה וסודן, משוק העבודה בישראל ".
השופט אף ציין כי על פי החוק מחויב זר שאינו בר הרחקה להפריש 20% משכרו לפיקדון, שיוחזר לו עם צאתו לצמיתות .
28 בג"ץ 7146/12 'אדם ואח' נ' הכנסת ואח, פס' 1 לפסק דינה של השופטת חיות (פורסם במאגר ממוחשב, 16.
29 זאת גם לאחר שישתמשו במקומות שיוקצו לכך במתקן המשמורת "סהרונים".
לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב -1952 , מתקן משמורת מוגדר אחד האלה: בית סוהר, מקום מעצר, מקום משמורת מיוחד שייקבע בצו, מקומות אחרים שייקבעו בצו.
30 בשיעור של20% מהכנסתו שלאותו עובד.
הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |161 .
מהארץ, נוסף על הפרשה של 16% מטעם המעביד לאותו פיקדון .
יוצא אפוא כי מי שמעסיק עובדים יוצאי אריתראה וסודן צריך "להוציא מכיסו תוספת של 36% ( לעלות שכרו של העובד 20% היטל ו -16% ,)לפיקדון דבר המייקר משמעותית את עלות השכר.
קיים חשש שמדובר בניסיון, מכוון או בלתי מכוון, לדחוק את העובדים יוצאי אריתריאה וסודן משוק העבודה הישראלי, בצד הכוונה המוצהרת להביא ליציאתם מהארץ, במועד מוקדם ככל האפשר"31.
בישראל נמצאים כיום כ - 42,000 זרים שאינם בני הרחקה.
במועד סיום המעקב שהו במתקן השהייה "חולות" רק 1,414 בני אדם.
בנובמבר2017, לאחר סיום המעקב, החליטה ממשלת ישראל כי הפעלתו של מתקן חולות תיפסק במרץ 2018 .
עוד החליטה הממשלה כי ב - 1.
18 יחל ההליך של הרחקת זרים למדינות שלישיות.
בנוהל המסדיר הליך זה נקבע כי "בשלב זה" לא יורחקו למדינות שלישיות נשים, קטינים, הורים לקטין הסמוך על שולחנם או מי שיש ראשית ראיה לגביו כי הוא קורבן של עבירת החזקה בתנאי עבדות או קורבן של סחר בבני אדם.
בהחלטת ממשלה מינואר 201832 צוינה הערכה כי יורחקו מישראל כ -600 ,זרים בחודש בממוצע משמע 7,200 .
זרים בשנה בתשובתה מפברואר 2018 ציינה רשות האוכלוסין כי מדיניות אי -האכיפה נבחנת מעת לעת וכי האיסור על העסקת זרים יאכף בעניינם של זרים שהמדינה תדרוש את יציאתם מישראל.
הסדר אי-האכיפה ייוותר אפוא רלוונטי בשנים הבאות לגבי עשרות אלפי זרים שהמדינה לא תדרוש את יציאתם מישראל, וגם בשנים הבאות תידרש המדינה לתת מענה לטיפול בהם, ובכלל זה להבטיח את יכולתם להתקיים בכבוד.
עם סגירת מתקן חולות לא יהיה למדינה פתרון שיבטיח לזרים שאינם בני הרחקה קיום מינימלי בכבוד.
אם תחליט הממשלה לאכוף את האיסור על העסקת זרים בד בבד עם ההודעה על הרחקתם, יחריף הקושי של אותם עשרות אלפי זרים להתפרנס ולהתקיים קיום מינימלי בכבוד.
נמצא כי גם בתחילת שנת 2018 נותר הסדר אי-האכיפה על כנו, אף בשנת 2010 .
הציגה אותו המדינה כהסדר זמני שיופעל במשך חצי שנה בלבד משמעות הדבר היא כי אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים עדיין תלויה ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה בהסדר ארעי, המיושם זה שבע שנים; יישום הסדר אי -האכיפה במשך זמן כה רב פוגע כאמור בעקרונות היסוד של שלטון החוק .
31 ע"א 4946/16 סעד נ' פקיד שומה אשקלון (פורסם במאגר ממוחשב, 17.
) 32 החלטת ממשלה3431 מ- 11.
עמימות הסדר אי-האכיפה .
בדוח הקודם צוין כי מנקודת ראותו של מעסיק פוטנציאלי, הסדר אי - האכיפה שעליו התחייבה המדינה לבג"ץ הוא עמום ובלתי מובן.
עוד צוין בדוח הקודם כי מאחר שהסדר אי -האכיפה לא פורסם ברבים , מעסיקים רבים אינם מודעים לו, ולכן מעדיפים פעמים רבות שלא להסתכן ולהעסיק זרים.
בדוח הקודם צוין כי הסיבות לעמימות בעניין העסקת זרים הן בין היתר אלה: א.
רשות האוכלוסין מנפיקה לזרים רישיון ישיבה זמני מסוג 2()(א5) , על הרשיונות מסוג זה שמונפקים לחלק מהזרים שאינם בני הרחקה נכתב "רישיון זמני זה אינו מהווה ר ישיון עבודה" , ועל רשיונות מסוג זה המונפקים לחלק אחר מהזרים שאינם בני הרחקה נכתב "אינו רשאי לעבוד", וכי "יינקטו הליכי אכיפה כנגד העסקה לא חוקית".
באתר המרשתת של רשות ה אוכלוסין לא פורסם הסבר בהיר בדבר אי-אכיפת האיסור להעסיק זרים שאינם בני הרחקה, וכן לא צוין אם משמעותה של אי -האכיפה היא שניתן להעסיקם.
זאת הגם שגילוי ופרסום של הוראות הרשויות הוא עקרון יסוד של שלטון החוק33 .
בשל כל אלו נקבע בדוח הקודם כיהסדר אי האכיפה יושם באופן המערים מגוון קשיים: רשות האוכלוסין נמנעה מלהבהיר ו מלפרסם לציבור את ההסדר ומסמכים רשמיים שהונפקו לזרים נוסחו באופן מבלבל ומטעה.
בדוח הקודם צוין כי היה ראוי שרשות האוכלוסין תבהיר את המדיניות הייחודית לגבי זרים שאינם בני הרחקה, המאפשרת בפועל להעסיקם, וכי לאי-הבהרה זו עשויה להיות השפעה על יכולתם להתפרנס ו להשיג תנאי מחיה בסיסיים.
עוד נכתב בדוח כי על היועץ המשפטי לממשלה לבחון את המצב בנוגע להעסקת זרים שאינם בני הרחקה, על מנת להבטיח את קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ואת הדין הבין-לאומי.
הועלה כי הליקוי בפעולותיה של רשות האוכלוסין לא תוקן: גם במועד סיום המעקב נותר הכיתוב על רישיונות הישיבה כשהיה, והרשות הנפיקה שני סוגי רישיונות ישיבה זמניים מסוג 2()(א5) - רישיון לזר אשר אין לאכוף את איסור העסקתו , שבו נכתב "ר ישיון זמני זה אינו מהווה רישיון עבודה" 34 (ראו להלן בתמונה 1); ורישיון לזר אשר יש לאכוף את איסור העסקתו35, שבו נכתב "אינו רשאי לעבוד", ו"יינקטו הליכי אכיפה כנגד העסקה לא חוקית" (רא ו להלן בתמונה 2 .
33 רע"פ 1127/93 מדינת ישראל נ' קליין, פ"ד מח( 3 ,)485 ,516 (1994.
לגבי זרים מסוימים נוסף ברישיון זה גם האיסור להתגורר ולעבוד בתל אביב ואילת 35 אם זומן לשהות במתקן חולות ולא התייצב.
אותו רישיון ניתן גם לזרים שניתן להרחיקם מישראל ויש לאכוף את האיסור על העסקתם.
הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |163 .
"המקור: רשות האוכלוסין, "שאלות ותשובות בנושא העסקת עובדים זרים ומסתננים, https://www.
il/he/Departments/General/questions_answers_foreign_workers, נצפה ב- 10.
רק רישיון מהסוג הראשון מאפשר לכאורה העסקת זר בהתאם להסדר אי-האכיפה.
ואולם סביר להניח כי מעסיק לא יידע להבחין בין שני סוגי הנוסחים, ולא ידע לזהות שמדובר ברישיון המאפשר העסקה.
ברי כי מעסיק שאינו ער לכך שישנם מספר סוגי רישיונות זמניים עלול לסבור שמדובר ברישיון האוסר על העסקה, מכיוון שכתוב בו במפורש שהוא "אינו מהווה אישור עבודה".
יוצא אפוא כי באוגוסט 2017 עדיין מנפיקה רשות האוכלוסין רישיונות המנוסחים בלשון עמומה.
לזרים שהאיסור על העסקתם אינו אמור להיאכף אין אפוא מעמד ברור או מסמך המאשר כי מותר להעסיקם.
רשות האוכלוסין עדיין .
באתרהמרשתת של רשות האוכלוסין צוין כי אסור להעסיק זר אשר מחזיק ברישיון מסוג 2)(א5 שבומצוין כי הוא אינו רשאי לעבוד או מסתנן השוהה במתקן השהייה חולות ומחזיק בהוראת שהייה במתקן36.
בתשובת רשות האוכלוסין מדצמבר2017 נכתב כי באתר המרשתת שלה מובהרות משמעויותיו של כל רישיון, וכן מובהר לגבי האכיפה שתבוצע נגד העסקתם של בעלי הרישיונות השונים.
ואולם מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אופן ניסוח המידע באתר המרשתת של הרשות בעניין העסקת זרים, המיועד למעסיקים פוטנציאליים, משמר את חוסר הבהירות: א.
בפרסום באתר המרשתת של הרשות שכותרתו "מידע על העסקת עובדים זרים ומסתננים" נכתב כי ה רשות "אוכפת את החוק האוסר העסקת עובדים זרים ומסתננים/נתינים זרים "; כי העסקת עובד זר מחייבת קבלת היתר העסקה מרשות האוכלוסין , וכי היתר ההעסקה צריך להיות על שם המעסיק "ורק לתחום שאושר לעובד" ( סיעוד, חקלאות, עובדים מומחים, תאגידי בניין, מסעדנות ומלונאות באזור אילת); כי מעסיקים העוברים על החוק צפויים לכתב אישום פלילי ולקנס של עד עשרות אלפי ש"ח; וכי העסקת עובדים זרים בעבודות משק בית, בשיפוצים ו בטיפול בילדים אסורה בהחלט .
ואולם אף שהמידע המפורט לעיל נוגע רק לאיסורים החלים על העסקת עובדים זרים ולא על העסקת מסתננים, הכותרת שלו היא "מידע על העסקת עובדים זרים ומסתננים".
משמע, הניסוח אמנם מדויק משפטית, אולם הכללת העסקת העובדים הזרים בכותרת אחת עם העסקת מסתננים יוצרת עמימות אצל הקורא.
באתר של הרשות גם צוין כי האיסור על העסקת מסתנן או נתין זר אשר אינו מחזיק ברישיון תקף בהתאם לסעיף 2)(א5 ייאכף, ומפורטים המקרים שבהם ייעשה כן: כאשר הזר מחזיק ברישיון מסוג 2)(א5 שבו מובהר כי אינו רשאי לעבוד, כאשר הזר מועסק במקום שעל פי הרישיון הוא אינו רשאי לעבוד בו ועוד.
רק לאחר הצגת כל המקרים החריגים שבהם ייאכף איסור ההעסקה, מצוינת ברירת המחדל - אי-האכיפה של איסור העסקת מסתנן או נתין זר המחזיק ברישיון ז מני בתוקף בהתאם לסעיף 2)(א5.
באתר המרשתת של רשות האוכלוסין יש קישורים לדוגמאות של אשרות.
ואולם כל קישור מפנה לסוג מסוים של אשרה, והאשרות אינן מוצגות זו לצד זו, על מנת שיהיה ניתן לזהות את ההבדלים הקלים ביניהן.
36 "אתר רשות האוכלוסין, "שאלות ותשובות בנושא העסקת עובדים זרים ומסתננים https://www.
il/he/Departments/General/questions_answers_fore ign_workers .
הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |165 .
להלן צילום מסך של המצוין באתר המרשתת של הרשות בעניין העסקת זרים ומסתננים: תמונה 3 : מידע המצוין באתר הרשות בעניין העסקת זרים ומסתננים 4.
רשות האוכלוסין קיימה מסע הסברה בנושא העסקה בלתי חוקית של זרים.
במסגרת מסע ההסברה פורסמו ברדיו, בעיתונות ובמרשתת תשדיר ומודעה בנושא.
כך, למשל נוסח התשדיר ברדיו הוא: "מעסיק עובד זר במשק בית ובשיפוצים?
העסקת עובד זר שלא כחוק אסורה.
העסקת עובדים זרים מחייבת קבלת היתר העסקה מרשות האוכלוסין וההגירה.
על זרים ועל מעסיקים .
טרם תעסיק עובד זר או מסתנן בדוק את מעמדו ואת תוקף אשרתו ותימנע מכתבי אישום ומקנסות כבדים.
רשות האוכלוסי ן וההגירה מגבירה את אכיפת החוק למנוע העסקת עובדים זרים ומסתננים.
למידע נוסף היכנסו לאתר הרשות.
על העסקת עובדים זרים שלא כחוק משלמים ביוקר".
מסע ההסברה של רשות האוכלוסין משמר אפוא את העמימות בדבר חוקיות ההעסקה של זרים שאינם בני הרחקה, מאחר שגם בו לא מובהר כי קיימת מדיניות אי -אכיפה של איסור העסקתם של זרים כאמור.
פרסום זה עלול ליצור קשיים לזרים שאינם בני הרחקה למצוא עבודה כדי להתקיים בכבוד.
אף שעברו יותר משלוש שנים מפרסום הדוח הקודם, טרם פעלו רשות האוכלוסין ומשרד המשפטים לתיקון הליקוי שעלה בו בדבר הותרת הסדר אי-אכיפה שהוצג כזמני על כנו משך שנים.
כמו כן, גם לאחר פרסום הדוח הקודם המשיכה רשות האוכלוסין ליישם את הסדר אי- האכיפה באופן המערים מגוון קשיים על זרים ועל מעסיקים פוטנציאליים כמפורט לעיל.
גם היועץ המשפטי לממשלה לא בחן את הסדר אי-האכיפה ואת אופן יישומו, ולא בדק אם המצב לגבי העסקת זרים כאמור עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועם הדין הבין-לאומי.
באוגוסט2017 , לאחר מועד סיום המעקב, פסק בית המשפט העליון כי על פי ההסכמים הקיימים שנכרתו עם מדינות שלישיות להרחקת זרים אליהן, אם זר אינו מסכים להרחקתו למדינה שלישית , אין להרחיקו אליה, ו ניתן להחזיקו במשמורת לתקופה מוגבלת של עד 60 ימים37 .
משרד המשפטים מסר למשרד מבקר המדינה כי פסק דין זה שינה את התשתית העובדתית והמשפטית הרלוונטית בסוגיית מדיניות אי האכיפה וכי שר הפנים ביקש ממשרד המשפטים לבחון את האפשרות לבט ל את הסדר אי -האכיפה בעניינם של זרים המסרבים להרחקה, וכי נבחנות חלופות להסדר זה.
נוכח ממצאי הביקורת בדבר עמימות הסדר אי האכיפה, על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאלתר את המשך החלתו של הסדר אי- האכיפה, שהוצג מלכתחילה לבית המשפט העליון כהסדר זמני.
כל עוד הסדר זה ממשיך להתקיים, על רשות האוכלוסין לפעול לאלתר להסרת הקשיים והעמימות באופן יישומו.
בתשובת משרד המשפטים מדצמבר 2017 נמסר כי הייעוץ המשפטי לממשלה יבחן את ההסדר בחודשים הבאים.
37 עע"מ 8101/15 'צגטה ואח' נגד שר הפנים ואח (פורסם במאגר ממוחשב, 28.
) הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |167 .
אי השלמת הבחינה המשפטית באשר לעמידת המדינה בחובותיה על פי הדין .
בדוח הקודם נסקרו בהרחבה הדינים המבססים את זכותו של כל אדם לכבוד והאופן בו פירש בית המשפט זכות זו 38 ככוללתזכות לביטחון סוציאלי39 : זכות כי יובטח לאדם אותו מינימום של אמצעים חומריים, שיאפשרו לו להתקיים בחברה שבה הוא חי 40.
כאמור, בית המשפט העליון קבע כי "מחובת המדינה על פי חוק -יסוד: כבוד האדם וחירותו נגזרת החובה לקיים מערכת שתבטיח 'רשת מגן' למעוטי האמצעים בחברה כך שמצבם החומרי לא יביאם לכלל מחסור קיומי"41 .
בפסק דין נוסףצוין: "כבודו של האדם כולל בחובו.
אדם המתגורר בחוצות ואין לו דיור, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם הרעב ללחם, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם שאין לו גישה לטיפול רפואי אלמנטרי הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם הנאלץ לחיות בתנאים חומריים משפילים הוא אדם שכבודו כאדם נפגע"42.
בתי המשפט אף נתנו דעתם על הבטחת זכויות אלו למי שאינו תושב ישראל, בכתבם: "הגנה.
מכוח חוק-היסוד אינה מוגבלת לאזרח ולתושב, אלא היא מוענקת לכל אדם, לרבות למי שנכנס לישראל שלא כדין"43.
בית המשפט המחוזי ציין בפסק דין בעניינו של זר שאינו בר הרחקה 44: " עתירה זו מעלה בכל חומרתה את שאלת אגד הזכויות הנלווה למעמדו של אדם הנהנה ממדיניות אי ההרחקה.
מדיניות זו פירושה למעשה, מתן אשרת שהייה בישראל שאין בצידה כל זכות נוספת".
השופטת אסתר חיות ציינה באותה פרשה45" : המשיבה.
מדגישה כי מדובר במדיניות המצטמצמת ל 'אי-הרחקה זמנית '.
זאת ותו לא, מבלי שנקבעו בצידה כללים ונהלים ברורים הנוגעים לזכויותיה ם של אותם 'בלתי- מורחקים' בעת שהותם בישראל.
הערפל הנורמטיבי יוצר אי -ודאות מכבידה ביותר מבחינת האנשים עצמם אשר לעיתים שוהים בישראל מכוח המדיניות האמורה פרקי זמן בלתי-מבוטלים.
בתי המשפט נאלצים אף הם להתמודד בשל כך חדשות לבקרים עם שאלות ומצבים שונים ומגוונים שמייצרת, מטבע הדברים, מציאות החיים והנוגעים לזכויותיהם של אנשים אלה.
בהינתן ממדי התופעה טוב היה .
38 הדוח הקודם, עמ' 92 עד95.
39 בג"ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר, פ"ד נט( 1 )729 ', פס10 (2004.
) 40 בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר , פ"ד ס( 3 )464 ,482 (2005).
42 רע"א 4905/98 גמזו נ' ישעיהו, פ"ד נה( 3 '), פס20 ( לפסק דינו של הנשיא ברק2001.
) 43 בג"ץ 11437/05 קו לעובד נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 13.
) 44 )עתמ (מרכז 57162 -01-11 נסנט ארגיי אספו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 2.
) 45 עע"מ 8908/11 נסנט ארגיי אספו נ' משרד הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, 17.
) 168 |דוח שנתי 68ג .
ועם הדין הבין-לאומי .
אילו הנושא היה זוכה להסדרה כלשהי ולו על דרך של נהלים והנחיות שיכללו, בין היתר, התייחסות לזכויותיהם הבסיסיות של אותם אנשים בעת שהותם בישראל.
בפסק דין מ ספטמבר 201346 ציין בית המשפט העליון בנושא זה: "משמעותה של המדיניות של ישראל כלפי אזרחי אריתריאה מעולם לא הובהרה כל צרכה על ידי המדינה.
כך, מלבד עיקרון אי -ההחזרה הנובע מהגנה זו, לא נחקק כל הסדר מפורט באשר למשמעותו של הסדר זה ולזכויות הניתנות מכוחו" .
בדוח הקודם צוין כי "סוגיית מעמדם של המסתננים זועקת להסדרה חקיקתית כוללת ולמחשבה ארוכת-טווח אשר יהא בה משום מענה, ולו חלקי, לשל ל האתגרים שסוגיה זו מציבה בפני החברה הישראלית.
משמדיניות אי -ההרחקה 'הזמנית'.
הפעולות לשמירה על זכויותהאדם דורשות הקצאת משאבים.
בג"ץ קבע כי "במקום בו מטיל החוק חובה מהותית עליה, לא תיש מע המדינה בטענה של היעדר תקציב"47, וכי "שיקולים של כדאיות תקציבית ותכנונית, ככלל, אינם יכולים להצדיק החלטת מדינה הפוגעת בזכות יסוד"48 .
במקרה אחר בג"ץ בחן את המשאבים הנדרשים לשמירה על זכות היסוד אל מול הפגיעה האפשרית בה אם לא יוקצו המשאבים להבטחתה, וקבע כי יש להעמיד את סדר הגודל של המשאבים הנדרשים כנגד סדר הגודל של הפגיעה בזכות זו.
"ההגנה על זכויות האדם כרוכה לא פעם במחיר.
החברה צריכה להיות מוכנה לשלם מחיר סביר עבור הגנה על זכויות האדם"49.
בסיכום הדוח הקודם נכתב כי הממצאים הנכללים בו מעלים ספק אם פעולות הממשלה בכל הנוגע להבטחת מינימום של אמצעים חומריים שיאפשרו לנזקקים ולחלשים מבין הזרים להתקיים בחברה, עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורשו בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין -לאומי.
ספק זה מתעורר בעיקר בנוגע למספר תחומים: הגישה המצומצ מת שניתנה לקבוצות חולים מסוימות לשירותי בריאות; השלכות יישומה של מדיניות משרד הרווחה בקשר לקבוצות מסוימות של זרים נזקקים; ויכולתם של החלשים והנזקקים מבין הזרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד.
על כן, נכתב בדוח הקודם, בהינתן ממצאי הדוח והדין המפורט בו, כי מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יבחן את עמדתו בנושא, וכי עליו להנחות את משרדי הממשלה בהתאם לתוצאות בחינתו.
46 בג"ץ 7146/12 אדם ואח' נ' הכנסת ואחרים (פורסם במאגר ממוחשב, 16.
) 47 בג"ץ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד( 5 ) 729,754 (2000.
) 48 בג"ץ 4541/94 אליס מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט( 4 )94 ,144 (1995.
) 49 בג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון , פ"ד נג( 5 )241 ,281 (1999 ).
ראו גם בג"ץ 488/11 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' שר הבריאות (פורסם במאגר ממוחשב, 19.
) הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |169 .
באוגוסט2015 ציין היועץ המשפטי לממשלה דאז יהודה וינשטיין כי נוכח חשיבות הנושא, הוא יעלה אותו לפני הממשלה החדשה50.
בחוות דעת שמסר המשנה ליו עץ המשפטי לממשלה (משפט בין -לאומי) למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט ציבורי -מינהלי) ביוני 2016 צוין כי המדיניות הנוהגת בישראל לגבי הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה "אינה עולה בקנה אחד עם מחוייבויותיה של מדינת ישראל על פי האמנה [51] .
יש מקום לבחון מ חדש את מדיניות הממשלה בנושאים עליהם הצביע מבקר המדינה, ובכלל זה לבחון את האפשרות להרחיב את סל השירותים הניתן לזרים שאינם בני הרחקה בישראל, על מנת לעמוד ברף הנדרש בהתאם למחויבויותיה הבין-לאומיות של מדינת ישראל".
באוגוסט 2016 ציין משרד המשפטים כי הנושא יובאלבחינת היועץ המשפטי החדש לממשלה, בסמוך לכניסתו לתפקיד52 .
בינואר2016 ,מונה היועץ המשפטי אביחי מנדלבליט.