HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
כאמור, בעקבות סקר הסיכונים משנת 2011 החליט המשרד להג"ס לקיים תוכנית הפחתה לצמצום חלק מסוים מהסיכונים שעלו, כנדרש בהוראות התכ"ם (להלן - תוכנית ההפחתה).
הביקורת העלתה כי המשרד להג "ס התקשה להוציא לפועל את תוכנית ההפחתה בשל מחסור במשאבים, וגורמי מקצוע במשרד דיווחו להנהלת המשרד כי מחסור זה היה חסם משמעותי מפני מימושה.
יתרה מכך, סיכונים קריטיים ומשמעותיים שעלו מהסקר, לרבות בתחום האכיפה, כלל לא נכללו בתוכנית ההפחתה בשל מגבלות משאבים.
בשנת2014 בוצע קיצוץ משרדי בכוח האדם, ובמסגרתו קוצץ במידה רבה גם כוח האדם של אשכול אכיפה.
145 מנהל מחוז דרום העריך כי בתקנון "מגה" מפעלי A , נטל המפעלים לעובד במחוז דרום הוא15.
5 מפעלים לעובד- פי 2 עד3 .
מפעלים בהשוואה למחוזות תעשייתיים אחרים המשרד להגנת הסביבה | 1731 .
לביצוע משימות יסוד" .
בסיכום פגישה שנערכה בראשות מנכ"ל המשרד להג"ס דאז בנושא תקנים באשכול אכיפה ובנושא תנאי העסקה במשטרה הירוקה בשנת 2014 נכתב כי בוצע קיצוץ באשכול אכיפה שלא היה מידתי בהשוואה לקיצוץ באשכולות אחרים, ואף שסמנכ"ל בכיר לאכיפה התריע בעניין, ומנכ"ל המשרד להג"ס דאז הכיר בכך שהקיצוץ פוגע ביכולתו של המשרד לעמוד בהתחייבויותיו לאכיפת חוקי הסביבה, החליט המנכ"ל לבצעו.
בין התקנים שקוצצו בתחום האכיפה נכלל גם תקן של משפטן בצוות אכיפה שבלשכה המשפטית, וכיום מועסקים בצוות רק חמישה משפטנים בנושא האכיפה.
המצב במשרד להג"ס הגיע לידי כך שבהערכת מצב אסטרטגית שנערכה בשנת 2015 עבור השר להגנת הסביבה ועסקה ב"עוצמות וחולשות של המשרד", נקבע כי אחת החולשות של המשרד היא "מחסור במשאבים הנדרשים לביצוע משימות יסוד"146 .
במסגרת דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת שנערך ביוני2018 ,הציג המשרד להג"ס את מכלול משימותיו שהתווספו בשנים האחרונות לצד נתונים על מחסור בכ-300 ,"תקנים לטיפול "למשימות מצילות חיים בעוד שמשרדי ממשלה אחרים קיבלו תוספות כוח אדם משמעותיות.
לפי הנתונים שהציג המשרד להג"ס, בחמש השנים האחרונות קיבלו משרד האוצר תוספת של כ-230 תקנים147 , משרד הרווחה375 תקנים, משרד הבריאות837 תקנים, משרד המשפטים583 תקנים והמשרד לביטחון פנים מעל5,000 תקנים148 .
בתשובת אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים), שנמסרה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2018 , נכתב כי בסיכום התקציבי לשנים 2012-2011 קיבל המשרד להג"ס תוספת של 52 תקנים כדי להתמודד עם יישום החקיקה הסביבתית שאושרה בכנסת בשנים 2012-2008 וכדי להגביר את האכיפההסביבתית; לדעת אגף התקציבים מדובר בתוספת משמעותית שנתנה מענה ראוי לצרכים.
במכתב ששלח המשרד להג"ס למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2018 (להלן- התשובה הנוספת של המשרד להג"ס) מסר המשרד כי טענת אגף התקציבים "הינה לעג לרש ".
התקנים שניתנו בשנת 2011 הם תקנים ברוטו, .
146 מסמך "ניתוח עוצמות וחולשות המשרד", שהוכן במסגרת מודל SWOT בשנת2015 .
בישיבת ועדה של הכנסת ה-20, מיום23.
15 , התבטאה מנהלת אשכול תעשיות, גב' שולי נזר, בנושא בהקשר של אשכול תעשיות באומרה: "אנחנו סבורים שאין בידינו מספיק משאבים כדי לטפל כראוי בבעיית זיהום האוויר במדינת ישראל.
אני אומרת את זה על השולחן.
אין לנו מספיק משאבים.
אנחנו מודעים לזה ולכן אנחנו מתעדפים.
אבל ללא ספק, לו היו לנו יותר משאבים - היינו עושים יותר".
147 תוספת של כמה עשרות תקנים ניתנה ברפורמה שבוצעה ביחידה הארצית לאכיפת דיני מקרקעין.
148 לפי המשרד להג"ס נתונים אלו הופקו מאתר אגף התקציבים במשרד האוצר.
ובניכוי קיצוצים רוחביים המוכתבים מדי שנה על ידי משרד האוצר לכל משרדי הממשלה נשחקה לגמרי התוספת האמורה.
המשרד להג"ס גדל בחמש השנים האחרונות ב-2.
כמו כן, מאז שנת 2011 כל תוספתתקנים שהתקבלה מאגף התקציבים יועדה אך ורק לנושאים שאגף התקציבים ביק ש לקדמם.
המשרד להג"ס כתב למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2018 כימנכ"ל המשרד "פועל מול האוצר לקבלת תקנים נוספים .
הפער בכוח האדם של כ-300 תקנים, נידון מספר פעמים עם אגף תקציבים .
ואנו ממתינים לתשובת האוצר באם בכוונתם לשלם לצוות חיצוני שיבדוק את צרכי המשרד, מאח ר ואין הם מקבלים את עמדת המשרד בנושא פערי כוח אדם".
רגולציה היא כללי התנהגות כופים, בני אכיפה, על ידי רשות מינהלית מוסמכת לפי דין149, וכלי שבאמצעותו המדינה מוציאה לפועל מדיניות ציבורית ומתמודדת עם כשלי שוק לטובת האינטרס הציבורי.
אולם רגולציה שאינה מיטבית עלולה להכביד שלא לצורך על המשק ועל יעילות מנגנון האכיפה150.
דרישות רגולטוריות סביבתיות מעסקים, למשל ברישיון עסק ובהיתרים, מתייחסות להשלכות הסביבתיות של פעילותם ונקבעות במטרה לצמצם את פגיעתם בסביבה151, ולרוב הן ניתנות באופן בלתי אחוד152 .
עם צירופה ל- OECD בשנת2011 התחייבה מדינת ישראל ליישם את עקרונות ההסדרה הסביבתית המשולבת 153.
בהתאם לכך החליטה הממשלה בשנת 2014154 לפעול לטיוב הרגולציה באמצעות קידום חוק רישוי סביבתי משולב אשר, בין היתר: ישלב את מירב ההיתרים והאישורים הניתנים על ידי המשרד להג"ס לפעילות תעשייתית להיתר אחד או להליך אחוד, וירכז את הטיפול במבקש הרישוי הסביבתי בידי נציג אחד של המשרד להג"ס.
החוק גם קבע שהרישוי הסביבתי המשולב ייעשה בהתאם למתכונת ההסדרה הסביבתית הא ירופית, ועל בסיס מעטפת סמכויות ה הסדרה והאכיפה הקיימות (להלן - החלטת הממשלה לרישוי סביבתי משולב) .
ההחלטה קבעה עוד כי על המשרד להג"ס ועל משרד האוצר לבצע עבודת מטה לבחינת תוספות המשאבים הנדרשת למשרד להג"ס, שתתבסס על .
149 מדריך ה-RIA', עמ 10 .
150 כשל שוק- מקרים שבהם הקצאת הנכסים והשירותים באמצעות מנגנון השוק מביאה לתוצאה לא יעילה.
מדריך ה-RIA', עמ 21 ,30 .
151 ,למשלאיכות השפכים, איכות האוויר, טיפול בפסולת, אסבסט, קרינה, רעש וחומרים מסוכנים .
152 היתרים דוגמת: אישור המשרד להג"ס לרישיון העסק והצבת תנאים ברישיון ; היתר פליטה לאוויר; היתר רעלים; אישור לסילוק של פסולת מסוכנת; והיתר הזרמה לים.
מדובר בהיתרים ובאישורים שניתנים על ידי גורמים שונים במשרד להג"ס, בלוחות זמנים שונים ובתדירויות משתנות.
153 מסמך "רישוי סביבתי משולב- דוח טיוב רגולציה", המשרד להגנת הסביבה, נובמבר 2016 , שבו נכתב גם כי מדינת ישראל התחייבה לקיים את המלצת הארגון לגבי גישה אינטגרטיבית לזיהום המצויה במסמך - Recommendation of the Council on Integrated Pollution Prevention and 1641(90) Control [C.
(לעיון באתר ה- OECD .
) 154 החלטת ממשלה1546 "טיוב הרגולציה הסביבתית- רישוי סביבתי משולב" (6.
) המשרד להגנת הסביבה | 1733 .
בדיקה שתבוצע על ידי חברה מתמחה בתחום (להלן - חברת הייעוץ), כתנאי לקידום החוק וליישום הרישוי הסביבתי המשולב, וכי תוספת המשאבים תביא בחשבון את התועלות המשקיות מיישום הסדרה כאמור.
בשנת 2015 , ולאחר כמה שנים של עבודת מטה155 לגיבושו, הפיץ המשרד להג"ס תזכיר חוק רישוי סביבתי משולב, התשע"ה-2015 (להלן- תזכיר החוק) שהציג מודל חדש לרישוי סביבתי.
חוק זה צפוי להשפיע על הפיקוח והאכיפה שיבצעו המשרד להג"ס והרשויות המקומיות.
בהתאם להחלטת הממשלה לרישוי סביבתי משולב בדקה חברת הייעוץ את התקנים הנדרשים ליישום המודל.
מן הבדיקה עלה כי נדרשו תוספת של יותר מ-100 תקנים רק עבור המשרד להג"ס, וכן הוספת תקנים ליחידות הסביבתיות ברשויות המקומיות שאליהן הייתה אמורה לעבור האחריות הסביבתית על חלק מהפעלים.
נכון לינואר 2019 לא קודם תזכיר חוק רישוי סביבתי משולב, והליכי חקיקתו הופסקו.
אחת הסיבות לכך הייתה ה סתייגותו של משרד האוצר מהיקף תוספת התקנים שנקבע בבדיקה שערכה חברת הייעוץ, אף שהחלטת הממשלה לרישוי סביבתי משולב קבעה כי תוספת המשאבים שתוקצה לכך תתבסס על בדיקה זו.
ה - OECD הודיע לישראל כי היא אינה עומדת בהתחייבותה לחיקוק חוק לרישוי סביבתי משולב, ואף פנה באוג וסט 2017 למנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז וביקש את התערבותו לקידומו.
במכתב ששלח מנכ"ל המשרד להג"ס באוקטובר 2017 למנכ"ל משרד ראש הממשלה בנושא מחויבויות ישראל ל - OECD בתחום הגנת הסביבה הוא תיאר, בין היתר, את החסמים המהותיים בקידום החקיקה של חוק רישוי סביבתי משולב וציין כי "הדיון מול משרד האוצר על הקצאת תקנים ומשאבים תקוע , ואנו לא חשים כי יש פתרון באופק".
]ההדגשה במקור[ מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז השיב במכתב מנובמבר2017 כי "ככל שמשרדך יגיע להסכמות עם בעלי העניין בנוגע למתווה החקיקה, וככל שהיחידה לטיוב רגולציה במשרד ראש הממשלה תסבור כי יש בחקיקה כדי להביא להפחתה משמעותית בנטל הרגולטורי על המגזר העסקי, משרד ראש הממשלה יתגייס לאיגום המשאבים הנדרשים ליישום המהלך".
ואולם, הליכי החקיקה של חוק רישוי סביבתי משולב הוקפאו לגמרי בדצמבר 2017 , תזכיר החוק לא קודם מאז, ולא גובשההצעת חוק בעניין.
155 בד בבד עם עבודת המטה, שהחלה בשנת2012 , החל הליך היוועצות מקיף של המשרד להג"ס עם משרד הכלכלה, המגזר העסקי, המגזר הציבורי וארגוני סביבה וחברה.
ראו תזכיר חוק רישוי סביבתי משולב, התשע"ה-2015 .
, באתר המשרד להג"ס 1734 |דוח שנתי 69ב .
בתשובת משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 נכתב כי "החסמים המרכזיים בקידום החוק נעוצים באי הסכמה של משרדי ממשלה רבים באשר להסדרים והמנגנונים המוצעים בו ובכך שמכלל הדיונים, בתוך הממשלה ועם הגורמים המפוקחים, נדמה שהנוסח הנוכחי של החוק לא משיג את מטרתו המוצהרת, אינו מביא לכדי הפחתה בנטל הרגולטורי וקיים החשש שהוא אף עלול להביא להרעה" וכי "נדמה כי החסם לקידום החוק אינו סוגיית המשאבים, אלא מתכונת הסמכויות של המשרד להגנת הסביבה, ביחס לסמכויות קיימות ואל מול משרדים אחרים אל מול השינוי המוצע בחוק.
ככל שהחוק מבקש אך ורק לאחד תהליכים, ולהפחית בירוקרטיה בהתאם, ניתן להגשים את המטרה הזו באמצעות איחוד לוחות זמנים ואיחוד התהליכים בחוק רזה המתקן את החוקים הקיימים, מבלי לגעת במבנה הסמכויות".
באוקטובר 2014 התקבלה החלטת ממשלה נוספת בנושא "הפחתת הנטל הרגולטורי", ולפיה הוטל על כל משרדי הממשלה ליישם "תוכנית חומש להפחתת הנטל הרגולטורי" (להלן - תוכנית החומש).
במסגרת זו, גם המשרד להג"ס נדרש בכל תחילת שנה להגיש למשרד ראש הממשלה תוכנית מפורטת להפחתת רגולציה לגבי רגולטורים שנקבעו לה בתוכנית החומש156.
באוקטובר2018 שלח מנכ"ל המשרד להג"ס לאגף התקציבים טיוטת הסכם בנושא "הבנות לבדיקה משותפת של פערי כוח אדם במשרד להגנת הסביבה", ובה ביקש לקדם את בחינת הפערים בתחום כוח האדם במשרד וכן "הזדמנויות להתייעלות באמצעות מיקור חוץ, הצורך בהסטות כוח אדם או שינוי המבנה הארגוני" של המשרד להג"ס.
כל זאת באמצעות בדיקה שתערוך חברת ייעוץ חיצונית במימון משותף של המשרד להג"ס ושל משרד האוצר על פי מתודולוגיה שיקבע משרד האוצר.
בתגובה דרש אגף התקציבים להרחיב את הבדיקה כך שתכלול נושאים נוספים, בין היתר, ש"במסגרת בחינת המבנה הארגוני ש והמשאבים ]להג"ס[ ל המשרד הקיימים והנדרשים לתפקודו, יבחן הממשק בין המשרד להגנת הסביבה למגזר העסקי ובכלל זה הרגולציה בתחומי הסביבה, היקף ההנחיות שהמשרד מוציא, הליכי מתן ההיתרים ורישיונות העסק וההוראות הכללות בהם, ההשפעה על המשק של הרגולציה הסביבתית ודרכים לה ביא לשיפורה".
בתשובת אגף התקציבים נכתב כי האגף הציע למשרד להג"ס כי הבדיקה החיצונית תבחן לא רק את צורכי כוח האדם אלא גם את המבנה הארגוני של המשרד להג"ס כדי להביא להקצאה יעילה של כוח האדם הקיים, אך המשרד סירב לכך, ולכן הבדיקה לא יצאה אל הפועל.
בתשובה הנוספת של המשרד להג"ס נכתב כי הוא יזם ארבעה פרויקטים אסטרטגיים שבהם מעוניין אגף תקציבים, תמורת הסכמתו של האגף לקדם ולממן עבודה של חברת ייעוץ ברמה גבוהה שתנתח את פערי כוח האדם במשרד להג"ס .
אך אגף תקציבים חזר בו מ הסכמתו לממן את עבודת .
156 החלטת ממשלה2118 ( ""הפחתת הנטל הרגולטורי 22.
) המשרד להגנת הסביבה | 1735 .
הייעוץ, ואף מסרב להתקדם עם המהלך שכן הוא דורש כי עבוד ת הייעוץ תכלול "בחינה של כל הרגולציה של המשרד!
לשוב ולהתערב בסמכויות המשרד, ולהסיט את הדיון מנושא הפערים בתקנים".
זה שלוש שנים נתון המשרד להג"ס במסגרת תוכנית החומש ופועל להפחתת הנטל הרגולטורי של המשרד.
נוסף על כך, חוק רישוי סביבתי משולב אמור היה להיות השינוי המשמעותי ביותר בתחום, אולם הוא נבלם, בין היתר, בשל הסתייגותו של משרד האוצר מהמלצות הבדיקה של חברת הייעוץ שבוצעה בהתאם להחלטת הממשלה ובשל היעדר הסכמות בדבר היקף השינויים הרגולטוריים הנדרשים בעבודת המשרד להג"ס.
במדינת ישראל אינו מונהג מודל מינהלי של רגולטור -על: סוגיית הפחתת הנטל הרגולטורי של המשרד להג"ס מטופלת במסגרת תוכנית החומש שנקבעה בהתאם להחלטת ממשלה ובמסגרת הצעות חוק, תיקוני חקיקה או שינויי רגולציה שמוביל המשרד להג"ס.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי עליו לשקול מחדש אם יש מקום לדרישתו להוביל בחינה של רגולציה במשרד להג"ס כתנאי לבחינת פערי כוח האדם, כדי להימנע ממצב שבו גורם חיצוני מעורב בשיקול הדעת המקצועי של משרד ממשלתי האחראי על פי חוק ליישום חקיקה שבתחום אחריותו.
לאור תפקידו המיוחד של משרד ראש הממשלה בתחום הפחתת הנטל הרגולטורי ולאור תמיכתו של מנכ"ל המשרד דאז בקידום חוק רישוי סביבתי משולב שיסיע בכך, טוב יעשה משרד ראש הממשלה אם יפעל לקידום חוק רישוי סביבתי משולב; אם יפעל לרתימת כל בעלי העניין בממשלה לטובת קידום החוק; אם יסייע בסגירת הפערים הקיימים בין גורמים אלו, המקשים את חקיקתו של חוק זה.
על המשרד להג"ס לחדש את מאמציו לקידום חוק רישוי סביבתי ולבחון דרכים נוספות לפישוט ולצמצום תהליכים בירוקרטיים ורגולטוריים, ועל משרד האוצר לפעול בהתאם למה שנקבע בהחלטת הממשלה לרישוי סביבתי משולב, בין היתר, בכל הנוגע לאופן שבו יוקצו משאבים לכך, ולתִקנּון חוק רישוי סביבתי משולב.
מנתונים שהציג המשרד להג"ס, לרבות לפני הכנסת, עולה כי בחמש השנים האחרונות גדלה מצבת כוח האדם של המשרד להג"ס בכללותה במספר זעום של תקנים: 2.
במצב זה, ש ב ה ועולה טענת המשרד כי "המשרד עומד חסר אמצעים לפקח ולאכוף את כל החוקים עליהם הוא אמון אל מול כל גורמי הסיכון, בהתחשב במחסור הגדול מאוד בכוח אדם במשרד ובמחסור במשאבים תקציביים וטכנולוגיים", וזאת כיום אף יותר מבעבר.
לנוכח מצבת כוח האדם הנתונה של המשרד להג"ס, ובייחוד של הגורמים העוסקים באכיפה סביבתית, נפגמת יכולתו של המשרד למלא את תפקידו ולקדם את השמירה על הסביבה ועל בריאות האדם, החי והצומח, ולכך יש השלכות בריאותיות וכלכליות מרחיקות לכת.
פגיעה זו מקבלת משנה תוקף נוכח גידול האוכלוסייה, פיתוח התעשייה והעלייה ברמת החיים שחוותה מדינת ישראל בעשור האחרון, אשר הגדילו את הסיכונים הסביבתיים שעימם היא מתמודדת.
באשר למכלול סוגית כוח האדם בתחום האכיפה העולה מפרק זה, כתב אגף התקציבים בתשובתו כי משנקבעו היקפי כוח האדם על ידי הממשלה, תפקידו של המשרד להג"ס "הוא להקצותם באופן יעיל בהתאם לצרכים המקצועיים.
באם ישנו פער ספציפי בתחום האכיפה.
על המשרד להקצות את כוח האדם לנושא זה".
למשרד להג"ס הסמכות הבלעדית לקבוע כי הקיצוצים, שעליהם החליטה הממשלה, לא יחולו על תחומי פיקוח ואכיפה, אלא יחולו למשל על תפקידי מטה ומינהלה.
עוד ציין אגף תקציבים כי מדוח זה עולה כי המשרד להג"ס בחר לבצע את מרבית הקיצוץ בתפקידי פיקוח דווקא, דבר הסותר את עמדתו כי יש דחיפות בתוספת כוח אדם לנושאי אכיפה.
עוד הוסיף אגף התקציבים כי "כיום ישנם 46 תקנים שאינם מאוישים במשרד להגנת הסביבה.
איוש תקנים אלו מספיק בכדי לתת מענה לפער העולה מטיוטת הדו"ח", וכי המשרד להג"ס יכול לתת מענה לפערים העולים מהדוח על ידי חלוקה נכונה ומקצועית של כוח האדם הקיים.
בתשובה הנוספת של המשרד להג"ס דחה המשרד על הסף את טיעוני אגף התקציבים וכתב כי " לאור 'יבוש' המשרד להגנת הסביבה על -ידי אגף תקציבים.
המשרד עושה הכל כדי להתייעל ולנייד תקנים בתוך המשרד, בכדי.
להתמודד עם המצוקה האיומה בכוח אדם.
המשרד חסר בכוח אדם מקצועי בכל פעולותיו, לא מקיים חוקים, לא נותן רישיונות והיתרים בזמנים סבירים, לא מגיע לעסוק בכל תוכניות בניין ופיתוח, לא מפקח ואוכף כראוי.
כל פעולות אלו ה]ן[ אפס קצהו של הנדרש ולא מתקרבות לענות על הצרכים".
לגבי טענת אגף התקציבים על קיומם של תקנים בלתי מאוישים כתב המשרד להג"ס כי "טענה זו אינה נכונה כלל ועיקר, 46 התקנים הלא מאוישים נוצרים כחלק מתחלופה שוטפת טבעית" למשל, בשל עזיבת עובדים מוקדמת ופרישות מהמשרד, וכי "התחמקותו של אגף תקציבים מלהכיר בצורך בתקנים נוספים הינה פגיעה אנושה בתושבי מדינת ישראל ואינה ראויה בלשון המעטה".
 המשרד להגנת הסביבה | 1737 .
נכון לשנת2018 , הגורמים העומדים בראש מערך האכיפה של המשרד להג"ס תמימי דעים כי קיימים פערים גדולים בין האחריות הרבה המוטלת על המשרד להג"ס ובין המשאבים העומדים לרשותו, וכי המצב חריף ביותר בתחום האכיפה הסביבתית אשר נפגעת בשל כך.
היועצת המשפטית של המשרד להג"ס כתבה למשרד מבקר המדינה כי: "הפערים שנוצרו בין התפקידים שהתווספו למשרד לבין המשאבים שהועמדו לרשותו, במיוחד בהיבטי כ וח-אדם, הם בלתי סבירים בכל קנה מידה, והם בולטים בהיבטי האכיפה עוד יותר מאשר בהיבטי הרגולציה האחרים - הן מפני שבאכיפה היה קיים פער התחלתי, עוד לפני כל תנופת החקיקה של העשור האחרון, והן מפני שמדובר בסמכויות שלא ניתן להפריטן - סמכויות שיטוריות באופיין (כניסה, חיפוש, תפיסה, חקירה וכד'), הפעלת שיקול דעת בהטלת עיצומים, וסמכויות ההחלטה התביעתית: האם להגיש כתבי אישום, להתקשר בעיסקות טיעון, לערער וכיו״ב.
בלשכה המשפטית פועל צוות של 5 אנשים.
שעליהם לקבל את כל ההחלטות בתיקים הפליליים (מאות) ובחווה״ד לגבי העיצומים (עשרות רבות).
במשטרה הירוקה פחות מ-30 איש אמורים לפקח על כל עשרות חיקוקי הסביבה.
ההתמודדות היא מול גופים גדולים (ומקושרים), המצויידים גם בטובי הסנגורים".
וכן, "זה לעג לרש, בלשון המעטה, ומדגים מצב בו הממשלה אינה מאפשרת למעשה אכיפה מינימלית של חוקים שהכנסת חוקקה - חוקים המבטאים גם את החשיבות שהציבור מייחס לנושא הסביבתי.
מצב לא פחות חמור קיים לגבי עיצומים כספיים - כלי אכיפתי חדש יחסית וחשוב, שבכוחו להרתיע מזהמים ע״י ענישה כספית גבוהה, ללא הליך שיפוטי ארוך ומייגע.
2 אנשים בלבד מרכזים את הנושא באשכול אכיפה, ובלשכה המשפטית לא זו בלבד שלא נוסף אף תקן עם הכנסת העיצומים לפעולה, אלא דווקא קוצץ תקן.
לצערי יש לי הרושם שהדברים אינם מקריים, שכן המשרד השולט במשאבים רואה באכיפתה של הרגולציה הסביבתית מטרד, המכביד על הפעילות הכלכלית.
לא למותר להוסיף כי הפער שיוצרת מדינת ישראל בין מה שהיא מצהירה בבית המחוקקים שלה לבין האופן בו היא מעקרת את יכולת הביצוע של החקיקה בשטח, הוא מסר מדאיג מאוד מבחינת שלטון החוקההדגשה [.
] סמנכ"ל בכיר לאכיפה כתב למשרד מבקר המדינה כי "מטלות הפיקוח והאכיפה המוטלות על עובדי המשרד מכוח החקיקה הקיימת והעתידית אינן עומדות ביחס ישר לכמות כוח האדם הקיימת במחוזות, ביחידות האשכול ובלשכה המשפטית עד כדי כך שזה פוגע ביכולות שלנו לאכוף בצורה סדירה ונחושה", ואף חיווה את דעתו כי "לטעמי יש קונספירציה ממשלתית נגד המשרד להגנת הסביבה או אולי קונספירציה שמוביל אותה המשרד ששולט במשאבים.
מצד אחד הכנסת מחוקקת חוקים סביבתיים שבאים להגן על הסביבה מצד אחד ועל בריאות הציבור מצד שני.
אולם הממשלה לא מאפשרת למשרד האמון על הנושאים האלה לבצע את המשימה הזא ת".
לעומתם, משרד האוצר סבור כי על המשרד להג"ס לבחון את מבנהו המשרדי, לבצע עבודה פנימית מקיפה בסוגיית כוח האדם המשרדית ולבחון אם אופן 1738 |דוח שנתי 69ב .
איושו מניב את התועלות הגבוהות ביותר למשרד להג"ס, זאת בטרם יטען לקונספירציה ממשלתית נגדו.
כאמור, סקר הסיכונים שביצע המשרד בשנת 2011 הצביע על היעדר הלימה בין גידול בתפקידיו של המשרד להג"ס, פעילויותיו וסמכויותיו, לבין יכולתו לגייס כוח אדם מקצועי ומיומן לביצוע המשימות הנדרשות, ומאז גדלו מאוד משימות המשרד ומאידך השתנתה באופן זניח בלבד מצבת כוח האדם במשרד.
גידול האוכלוסייה בישראל, פיתוח התעשייה, העלייה ברמת החיים ושטחה הגיאוגרפי הקטן הגדילו את הסיכונים הסביבתיים שעימם מתמודדת מדינת ישראל, והסוגיה הסביבתית הפכה בעשור האחרון לאיום לאומי משמעותי.
המחוקק נתן את דעתו על הצורך לצמצם את הפגיעה בבריאות האדם ובסביבה בסדרת חוקים שחוקקו בשנים האחרונות.
אולם היכולת ליישמם תלויה, בין היתר, בגיוס כוח אדם איכותי בעל כישורים מקצועיים גבוהים, ובהיקף כוח אדם ההולם את תחומי האחריות המתרחבים של המשרד להג"ס, שדורשים מומחיות גבוהה.
מצבת כוח אדם חסרה של הגורמים העוסקים באכיפה סביבתית, פוגמת ביכולתו של המשרד להג"ס למלא את תפקידו ולקדם את השמירה על הסביבה ועל בריאות האדם, החי והצומח.
לפגיעה בבריאות אזרחי המדינה ובמשאביה בעקבות מפגעים סביבתיים יש גם השלכות כלכליות כבדות משקל ועלויות עתק המושתתות על הציבור במדינת ישראל.
נוסף על כך, אכיפה סביבתית רפה פוגעת בשלטון החוק ובהרתעת עברייני סביבה, ומעבירה לציבור מסר שלילי כי הפוגע בסביבה אינו נושא בהשלכות מעשיו.
הפער הקיים בין מצבת כוח האדם והכישורים הנדרשים עבור גורמי האכיפה במשרד להג "ס לבין מצבת כוח האדם ותנאי הסף הקיימים בפועל, הוא יסודי ועלול להוביל עד כדי מצב של שבר.
על המשרד להג"ס לבחון מחדש את חלוקת משאבי כוח האדם במשרד ואם חלקו של תחום האכיפה תואם את חשיבותו בהשוואה לשאר תחומי אחריותו של המשרד.
עוד על המשרד להג"ס למפות בהקדם את הפערים בתחום תקינת כוח האדם ותנאי הסף הנדרשים לתפקידי האכיפה הסביבתית, ולגבש תוכנית לגישור פערים אלו בתיאום עם משרד האוצר ועם נציבות שירות המדינה.
ככל שקיימת מחלוקות ביניהם בנושא, יש להביאה בפני הממשלה כדי שתוכל להכריע בה.
המשרד להגנת הסביבה | 1739 .
המחייבות בדיני הג"ס .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי עליו לבסס את החלטותיו בנושא תקציבים וכוח אדם במשרד להג"ס על מכלול ההיבטים הכלכליים הרלוונטיים לנושא, לרבות התועלות הכלכליות שנובעות מרגולציה סביבתית ומאכיפתה האפקטיבית.
במסגרת תחשיב זה, מוטלת על המשרד החובה להביא בחשבון גם את כל ההוצאות הכלכליות הניכרות המושתות בפועל על הציבור ועל מוסדות המדינה בעקבות פעילות עבריינית סביבתית מסוגים שונים.
אלו כוללות, בין היתר, עלויות עצומות למערכת הבריאות בשל תחלואה, לרבות בשל זיהום אוויר ושפכים תעשייתיים שמקורם במפעלים, עלויות עתק בטיהור קרקעות, פינוי טונות של אשפה באתרי פסולת פיראטיים בכל רחבי הארץ, פינוי אסבסט, טיהור מקורות מים וניקוי חופים.
כמו כן, יש מקום שבמערך השיקולים שישקול משרד האוצר יעמוד הפער שהתווה במשך שנים בין הנורמות החוקיות המחייבות בדיני הג"ס לבין היקף האכיפה ורמתה, כמשתקף בדוח זה.
פער זה נוגע במישרין בסוגיית שלטון החוק בישראל.
שיקולים מעין אלה, ראוי שישקלו אף הם במניין השיקולים של הגורם הממשלתי האמון על הקצאת המשאבים.
המשרד להגנת הסביבה | 1741 .
אכיפה סביבתית ברשויות המקומיות המשרד להגנת הסביבה | 1743 .
הרשות המקומית היא זירה סביבתית מאתגרת הנדרשת להתמודד עם מגוון נרחב של סוגיות סביבתיות כמו זיהום אוויר, מים וקרקע; רישוי עסקים; רעש ומטרדים סביבתיים ; פינוי פסולת, ביוב וניקוז ; חשיפה לקרינה ; שמירה על שטחים פתוחים ; חינוך סביבתי.
הרשויות המקומיות בישראל מתמודדות במישרין עם אתגרים אלו, ולאופן התמודדותן, לרבות הא מצעים שאותם הן נוקטות, יש השפעה מצטברת על ההגנה על הסביבה ברמה הלאומית.
המגמה כיום בעולם היא לבזר חלק מסמכויות הפיקוח והאכיפה הסביבתיות מרמת המדינה לרמה המקומית.
חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית - סמכויות פקחים), התשס"ח-2008 (להלן- חוק רשויות מקומיות), נכנס לתוקף בדצמבר 2009 , ומטרתו להקנות לרשויות המקומיות סמכויות פיקוח ואכיפה של חיקוקים בתחום איכות חייהם וסביבתם של תושבי הרשות המקומית.
החוק נועד להתמודד עם העלייה באתגרים הסביבתיים אל מול מחסור במשאבים157, בין יתר, על ידי הרחבת מעגל האכיפה הסביבתית באמצעות רתימת פקחי ם ברמה המקומית לאכיפה סביבתית.
החוק מקנה לרשויות המקומיות סמכות לאכיפת עבירות ב-19 חיקוקים בתחום הגנת הסביבה, במגוון תחומים סביבתיים: ניקיון ופסולת, מניעת רעש, זיהום מים, ריח וזיהום אוויר, מיחזור, הגנת הצומח, צער בעלי ח יים ושמירת הסביבה החופית (להלן - החיקוקים).
לפי סעיף 2 ,לחוק רשויות מקומיותרשויות גדולות, שהן עיריות או רשויות מקומיות המונות מעל 20,000 תושבים(להלן - רשות גדולה) או איגוד ערים שעיקר עיסוקו שמירה על איכות הסביבה מחויבים לפעול על פיו , ואילו רשויות שהן עיריות או רשויות מקומיות שב הן פחות מ-20,000 תושבים (להלן- רשות קטנה) רשאיות לפעול על פיו.
לחוק רשויות מקומיות, שר הפנים ממונה על ביצוע הוראות החוק חוק רשויות מקומיות מקנה לפקח הסביבתי ברשות המקומית סמכות להטיל קנסות בגין עבירות סביבתיות וסמכויות פיקוח שונות.
נוסף על כך, משהתעורר חשד לביצוע עבירה , רשאי הפקח הסביבתי ברשות להפעיל גם סמכויות חקירה, ובהן סמכות: לחקור כל אדם הקשור לעבירה הסביבתית, או שעשויות להיות לו ידיעות הנוגעות לה; לתפוס כל חפץ הקשור לעבירה; לבקש מבית משפט צו חיפוש, ובנסיבות מסוימות להפעיל סמכות עיכוב (להלן - סמכויות חקירה)158 .
החוק האמור מאפשר למשרד להג"ס ליטול את סמכות החקירה ואף את הטיפול התביעתי בתיק במקרים רלוונטיים.
157 'דברי ההסבר לחוק, הצ"ח הכנסת, התשס"ח, עמ112.
158 סעיף4 (א) לחוק רשויות מקומיות; סעיפים4 .
(ב), (ג) לחוק רשויות מקומיות 1744 |דוח שנתי 69ב .
יישומו של חוק רשויות .
בשינוי מהותי בתפיסת .
לאור סמכויות החקירה כבדות המשקל הללו, רשאי ראש הרשות להסמיך את הפקחים הסביבתיים רק אם הם קיבלו את אישור משטרת ישראל לכך, ואם עברו הכשרה מאושרת159.
הכשרות אלו מבוצעות בעיקר באמצעות מערכת מרכזי הדרכה ופיתוח בשלטון המקומי של משרד הפנים (להלן - מפע"ם) - גוף המסייע בהדרכות ובתכנון הליכי פיתוח ארגוני ברשויות המקומיות160.
מפע"ם הוא שותפות של משרד הפנים והרשויות המקומיות והוא זרוע ביצועית של משרד הפנים להטמעת מדיניותו.
נכון לסוף שנת 2017 הוכשרו כ-960 פקחים סביבתיים באמצעות מפע"ם.
משמעות יישומו של חוק רשויות מקומיות על ידיהן היא מעבר מתפיסה מצומצמת של שמירה על סדר וניקיון באמצעות חוקי עזר לתפיסה נרחבת יותר של הגנת הסביבה, באמצעות חקיקה ראשית .
מדובר בשינוי מהותי בתפיסת תפקיד הפיקוח בשלטון המקומי ובתהליכי עבודתו של הפקח ברשות המקומית161 : מעבַר לאחריות על הסביבה בתחומים רחבים ומקצועיים; מעבַ ר מפונקציה של פיקוח לאכיפה פלילית באמצעות חקירה והגשת כתבי אישום; ומעבַר לתפיסת פיקוח מערכתית המנהלת ממשקים ושיתוף פעולה בין רשויות שונות ובין גורמי אכיפה שונים.
שינוי זה בתפיסת תפקיד הפיקוח בשלטון המקומי חייב את הרשויות המקומיות להיערך ולהטמיע בקרב כל העוסקים בנושא את כל הנדרש מכך.
(א) לחוק רשויות מקומיות 160 דוח התביעההפלילית.
161 חוק רשויות מקומיות הוא אחד הראשונים שהשפיע על תפיסת הפיקוח ברשות המקומית כתחום התמחות מקצועית.
חוקים מאוחרים יותר הגבירו את המגמה של הרחבת סמכויות פיקוח ואכיפה על ידי פקחי הרשות המקומית.
בהקשר זה ראוי להתייחס גם ל יחסי הגומלין ו לקשר שבין האכיפה הסביבתית לרישוי עסקים ולפיקוח על התכנון והבנייה, אף הם תחומים אשר באחריות השלטון המקומי.
המשרד להגנת הסביבה | 1745 .
נתונים בדבריישום חוק רשויות מקומיות .
לצורך בדיקת מידת יישומו של חוק רשויות מקומיות, גיבש משרד מבקר המדינה שאלון בנושא אכיפה סביבתית שאותו הפיץ במאי 2018 בקרב257 הרשויות המקומיות בישראל (להלן - השאלון).
יודגש כי מטרת השאלון היא לבחון את היקף יישומו של חוק רשויות מקומיות ברשויות המקומיות, גם באותן רשויות שאינן חייבות בכך, ולעיתים אף לבדוק אכיפה סביבתית בכלל.
הממצאים שרוכזו בדבר מידת יישומו של החוק יכולים לשמש את הגורמים המקצועיים במשרדי הפנים, המשפטים, הג"ס וברשויות המקומיות במסגרת פעולות הערכה בנושא אכיפה סביבתית ברמה המערכתית בכלל, וברמת הרשויות המקומיות בפרט.
מתוך כלל הרשויות שאליהן נשלח השאלון השיבו 159 רשויות162 , ומהן 67 :רשויות גדולות (מרביתן ערים).
פילוח הרשויות שהשיבו לשאלון מראה כי 48 מהן עיריות (כ-30% ;)67 מועצות מקומיות (כ-42% ;)42 מועצות אזוריות (כ-26%); ו-2 .
מועצות מקומיות תעשייתיותלהלן הממצאים העיקריים אשר עולים מן התשובות על השאלון בנושאים האלה : .
הסמכת פקחים ברשויות המקומיות נכון לשנת 2018 .
לוח 12: נתוני פקחים סביבתיים ברשויות מקומיות ( 2018) .
גודל רשות הוסמכו פקחים מספר הרשויות שיעור רשויות .
רשויות שהשיבו בזמן ואשר מילאו את השאלון ברובו או כולו 1746 |דוח שנתי 69ב .
חוקי עזר, וביותר מ- .
בחוק רשויות מקומיות, .
עזר או שאינן מבצעות .
מלוח 12 ,עולה כי מתוך הרשויות הגדולות, החייבות באכיפה סביבתית לכמעט רבע מהן אין פקחים סביבתיים מוסמכים, וכי מתוך הרשויות הקטנות, שכאמור לעיל אינן מחויבות בכך, לכ -59% אין פקחים סביבתיים.
מתוך כלל הרשויות שהשיבו לשאלון, ל-44% אין כלל פקחים סביבתיים מוסמכים.
עוד עול ה מתשובות הרשויות לשאלון כי מתוך הרשויות שענו כי הן מעסיקות פקחים סביבתיים, רובן (מעל 52% ) ענו כי מספרם מינימלי, ונע בין פקח אחד לחמישה פקחים.
אופן ביצוע אכיפה סביבתית - אכיפת חיקוקים המנויים בחוק רשויות מקומיות אל מול אכיפת חוקי עזר .