HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ולא בפיקוח, ומתקשים לעבור מול אותו גורם מפעילות של הסדרה תוך דו- שיח, לפעילות של אכיפה שהיא תקיפה וקשה יותר".
הרכזים המקצועיים, המשמשים זרוע האכיפה של המחוזות, מקיימים קשרי עבודה שוטפים, פתוחים ומבוססים על שיתוף פעולה ועל דו- שיח מול מפוקחים, בהיותם הגורם האחראי מטעם המשרד לקיום רגולציה שוטפת הכוללת מתן היתרים ורישוי סביבתי; אולם בתפקיד הפיקוח, וביתר שאת באכיפה, נדרשים הרכזים המקצועיים לפעולה נחושה ואף לעומת ית מול המפוקחים.
ביצוע שני תפקידים אלו, הנבדלים זה מזה במאפייני הקשר מול המפוקחים, בעת ובעונה אחת מעלה חשש כי הרכזים מתקשים באכיפה מול גורמים שהם מקיימים עימם קשרי עבודה שוטפים שנוצרו בהיותם רגולטורים של הגורמים מפוקחים, ואף נמנעים ממנה כליל.
כחלק מהליך לטיוב הפיקוח והאכיפה, החליט המשרד להג "ס בשנת 2013 להתחיל בהליך של שינוי מבני של המחוזות, אשר במסגרתו יוקם בכל מחוז תחום פיקוח ואכיפה חדש.
אחד הדגשים בשינוי מבני זה היה הפרדה בין רגולציה ופיקוח במחוזות באופן שיאפשר פיקוח יזום נרחב יותר, מסודר וממוקד.
כעבור ארבע שנים, בשנת 2017 , אכן הוקם תחום פיקוח בחלק .
91 ממשק עבודה צמוד בין אנשי המחוז למפוקחים כולל ביקורים תכופים של אנשי המחוז במפעל והתפתחות להיכרות אישית, טיפוח יחידות סביבתיות ברשויות מקומיות, לרבות המלצות עליהן בעניין תמיכות שיקבלו.
מהמחוזות המורכב מראש תחום פיקוח, ואליו כפופים רכז אכיפה מחוזי ופקחים92 .
הביקורת העלתה כי על אף הקמת תחום הפיקוח במחוזות, לא הופרד תפקיד האסדרה מן הפיקוח והאכיפה במחוזות.
להפך, לא זו בלבד שהרכזים המקצועיים והפקחים עוסקים בעת ובעונה אחת בהיבטי רגולציה, פיקוח ואכיפה, אלא שריבוי תפקידים זה אף עוגן בשנת 2017 בנוהלי המשרד ובסמכויותיהם: נכון למועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018 , הרכזים המקצועיים ממשיכים לעסוק במתן היתרים ובד בבד בתפקידי פיקוח, ופקח מתחום הפיקוח אחראי גם על היבטים במתן היתרים.
יתרה מכך, נוהל פיקוח תעשייה הגדיר בהנחיותיו תפקיד של "אחראי מפעל", ולפיו המרכזים המקצועיים אחראים לפיקוח על מפעלי A , ואילו המפקחים מתחום הפיקוח אחראים לפיקוח על מפעלי B (להלן- אחראי מפעל).
תחומי אחריותו של כל אחראי מפעל כוללים היבטים בהוצאת היתרים, הנחיות, ארגון ותיאום פיקוח, ליווי הליכי אכיפה והליכים מינהליים.
לצורך הקמת תחום הפיקוח נקבעו אומנם 12 תקנים חדשים למחוזות, אולם כעשרה מהם הועברו מאשכול אכיפה93 .
בתשובת המשרד להג"ס נכתב כילאור ההחלטה לשפר את פעילות הפיקוח תחילה ובשל מגבלת כוח אדם, הוחלט להסיט תקנים במשרד לטובת הקמת יחידות הפיקוח במחוזות.
כיוון שגם לאחר הסטת התקנים היה שיעור כיסוי גורמי הזיהום והסיכון בפיקוח נמוך מהרצוי, הוחלט שרכזים מקצועיים (העוסקים במתן רישיונות והיתרים) ימשיכו גם לפקח כפתרון זמני עד השלמת התקנים והקמת כוח ייעודי לפיקוח .
פתרון זמני זה עדיף לדעת הנהלת המשרד להג"ס על החלופה של כיסוי פיקוח נמוך מהרצוי.
עוד נכתב כי הקמת יחידות הפיקוח התבססה על הסטות פנימיות במשרד, בשל שינוי סדרי העדיפויות ולא באה על חשבון המשטרה הירוקה.
עם זאת, הוסיף המשרד להג"ס בתשובתו כי הוא מסכים עם קביעתו של משרד מבקר המדינה לגבי הצורך ביצירת גוף פיקוח ואכיפה נפרד ועצמאי במשרד.
92 יש להבדיל בין הפקחים העוסקים בפיקוח במחוזות ובין המפקחים במשטרה הירוקה בעלי סמכויות נפרדות בתחום האכיפה הפלילית.
רכזי האכיפה הם תפקידים שהיו קיימים לפני הקמת תחום הפיקוח המשרד להגנת הסביבה | 1689 .
ובין הפיקוח והאכיפה .
המבני-ארגוני ובנוהלי .
בהקמת תחום הפיקוח יש כדי לחזק את הפיקוח על מפעלים.
עם זאת מהאמור לעיל עולה כי השינוי המבני שבוצע אינו משיג את המטרה של הפרדת תפקיד הרגולציה מתפקידי הפיקוח והאכיפה.
נוהלי המשרד מקבעים את שילוב התפקידים לזמן בלתי מוגבל, אף ששילוב זה יוצר קשיים המתווספים ליתר הגורמים המביאים לאכיפה מועטה של המשרד להג"ס (כפי שיוצג להלן).
כמו כן תחום הפיקוח הוקם רק בארבעה מתוך ששת המחוזות של המשרד (זולת ירושלים ותל אביב): הוא התמקד בתחום הפיקוח, ולא באכיפה שאף נפגעה בעקבות צמצום ניכר בתקני אשכול אכיפה.
היעדרה של הפרדה בין תפקיד הרגולציה ובין הפיקוח והאכיפה אינו מתיישב עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי.
על כן על המשרד להג"ס לבחון לאלתר קידום של פעולות בתחום המבני-ארגוני ובתחום נוהלי העבודה, אשר יבטיחו הפרדה בין המערך המקצועי בתחום הרגולציה לבין מערך הפיקוח והאכיפה.
הקשיים שעלו במהלך השנים בפעילות הצוותים במחוזות הביאו לשינוי מבני במחוזות, אולם שינוי זה רק החריף את הבעיה.
מציאות זו מובילה למסקנה כי על המשרד להג"ס לבחון לאלתר (עוד לפני הכרעה בסוגיית התקנים הנוספים) את האופן שבו יבטיח את עצמאות גורמי האכיפה המשרדיים וליישם פתרון חלופי כגון ריכוז גורמי האכיפה של המחוז באשכול מקצועי ייעודי לאכיפה במטה המשרד או יצירת הפרדה ארגונית ומקצועית ברורה בתוך המחוז, בין גורמי הרגולציה ובין גורמי הפיקוח והאכיפה, שיוכפפו מכל בחינה לאשכול אכיפה.
לצורך גיבוש פתרון מיטבי בנושא, ראוי כי המשרד להג"ס ייעזר במידת הצורך במשרד המשפטים בקביעת הדרכים המתאימות להגברת עצמאותם של גורמי האכיפה במשרד להג"ס.
שינוי מבני במשטרה הירוקה: בניית יכולות מקצועיות .
המשטרה הירוקה היא כאמור הזרוע העיקרית העומדת לרשות המשרד להג"ס בתחום האכיפה הפלילית, ותפקידה העיקרי הוא לאכוף חוקים, תקנות וצווים סביבתיים.
המשטרה הירוקה היא הגורם שעוסק בחקירת תיקים פליליים, והיא בעלת הסמכות לחקור.
משכך, ההחלטה לפתוח בחקירה פלילית צריכה תמיד להתקבל על ידי מנהל המשטרה הירוקה, בהתאם למדיניות האכיפה שעליה החליט המשרד.
אחד מעקרונות ה - OECD לאכיפה אפקטיבית קובע כי יש לוודא שהכשרת המפקחים תבטיח מקצועיות, עצמאות, עקיבות והוגנות בפעולותיהם.
משכך, יש לקיים הכשרה מתמשכת בנושאים אלה ולא רק בנושאים הטכניים של הפיקוח94 .
גם טיוטת תורת האכיפה קבעה כי על מפקחי המשטרה הירוקה להיות בעלי כישורים מוכחים בתחומים רלוונטיים התואמים את דרישות התפקיד של מפקח ואת תחומי האחריות של המשטרה הירוקה, ובהם: תואר בוגר לפחות .
בתחום הקשור לאיכות הסביבה (כגון מדעי הסביבה, כימיה, הנדסה וביולוגיה) וניסיון בחקירות או שירות בגופים חוקרים כמו במשטרת ישראל.
יצוין כי נכון למועד סיום הביקורת, דרישות הסף המחייבות לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה כוללות השכלה תיכונית בלבד.
דוח ביקורת פנימית בנושא המשטרה ירוקה העלה כי "דרישות הסף לקבלה לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה, אינה עולה בקנה אחד עם רמת המורכבות והי כולת האישית והמקצועית הנדרשות למלא תפקיד זה כיום".
הביקורת הפנימית המליצה להעלות בהקדם את ספי הקבלה, ללא קשר לשינוי הארגוני, "שכן המצב הקיים אינו מעלה את קרנם של המשרד והמשטרה הירוקה, זאת בלשון המעטה".
לצורך ביצוע תפקידם נדרשים המפקחים ועובדי המטה במשטרה הירוקה ליכולות מורכבות: יכולות בתחום מודיעין וחקירה, כמקובל בגופי אכיפה פליליים; ויכולות מקצועיות סביבתיות ומדעיות, ייחודיות למשרד להג"ס.
דוח התביעה הפלילית עסק, בין היתר, ב עצמאות התביעה הפלילית (שאינה הפרקליטות) וגורמי האכיפה (שאינם משטרה), ועמד על יחסי הגומלין ביניהם.
הצוות שהכין את הדוח ציין בו את רכיבי מערך האכיפה הכוללים, נוסף על התביעה, גם את פעולות הפיקוח והחקירה, שהיא החוליה הראשונה בשרשרת האכיפה, וכי "באין תיקים איכותיים וממצים בעניינים החשובים והמהותיים, לא ניתן לנקוט הליכי אכיפה אפקטיביים.
לכן שיפור האכיפה מותנה גם בשיפור החקירה והפיקוח".
הצוות גם סבר כי לנוכח מורכבות החקירה הפלילית ומשמעויותיה היא חייבת להיעשות על ידי מפקחים מקצועיים, המונְחים על ידי בעלי מקצוע בתחום הפלילי.
עוד סבר הצוות כי "נדרשת הבהרת הכללים בדבר כפיפותם של כל גורמי הפיקוח ואכיפת החוק כולם ולא רק התובעים", להנחיית עצמאות התביעה הפלילית של היועמ"ש ולעקרון עצמאות שיקול הדעת הקבוע בה95.
במהלך2012 פעלה ועדת היגוי בראשות מנכ"לית המשרד להג "ס דאז לגיבוש מבנה ארגוני חדש למשטרה הירוקה, אשר הסיקה כי בגופים מקצועיים מקבילים כמו משטרת ישראל אין תפקיד פיקוח זוטר הכולל בתוכו סל משימות נרחב כמו זה הקיים במשטרה הירוקה, וכי יש צורך שבמשטרה הירוקה תהיה מומחיות לתחומי חקירה ומודיעין.
בשנה זו גם עלתה במשרד לדיון סוגיית יכולתה של המשטרה הירוקה לפתוח תיקים פליליים באופן אוטונומי, וללא תלות בהגשת בקשה לפתיחת חקירה מהמחוז שבו נמצא המפגע.
הקושי הא מור התמקד בעובדה שהמפקחים במשטרה הירוקה אינם אנשי מקצוע בתחומים רלוונטיים של סביבה96, ותנאי הסף לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה אינם הולמים את רמת המורכבות והיכולות המקצועיות הנדרשות עבור התפקיד.
יצוין כי הניתוח הבסיסי לגבי עצם קיומן של עבירות מבוצע על ידי חוקרי המשטרה הירוקה, ואילו ניתוח מעמיק של התשתית הראייתית מבוצע על ידי גורמי המטה המקצועי.
95 יצוין כי כפיפות מסוג זה קיימת ביחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה הכפופה למשרד המשפטים.
96 למשל, מדעי הסביבה, הנדסת סביבה, כימיה ומומחי זיהום אוויר.
המשרד להגנת הסביבה | 1691 .
המשטרה הירוקה, שלמיעוט מעובדיה השכלה בתחומים מדעיים נדרשים, תלויה ביכולותיהם המקצועיות של רכזים מקצועיים במחוזות בכל הנוגע לחקירת מפגעים שמבצעים מפעלים.
במצב זה פתיחת חקירה ביוזמת המשטרה הירוקה נגד מפעל תלויה בשיתוף פעולה מצד המחוז ובהסכמתו להעביר את המפגע לערוץ אכיפה פלילי.
לכן נפתחת חקירה בדרך כלל רק לאחר הגשת בקשה מהמחוז, שהוא כאמור גם רגולטור.
מציאות זו מובילה לעירוב שיקולי רגולציה ואכיפה, והדבר אינו מתיישב עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי ואוטונומיות שיקול הדעת הנדרשת מגורמי אכיפה פלילית.
יכולתה של המשטרה הירוקה למלא את תפקידה על פי חוק, באופן אוטונומי וללא תלות במחוזות, מותנית אפוא בהתמקצעות מפקחיה.
יש אומנם גופים מקצועיים אחרים הפועלים כרגולטורים, שגם הם עוסקים בפיקוח ובאכיפה מינהלית ופלילית, אולם בגופים הללו מקובל כי תחום הפיקוח והאכיפה מתבצע על ידי עובדים מומחים בתחום פעולתו של הגוף המעסיק.
כך למשל, ברשות לניירות ערך מעסיקה מחלקת חקירות מודיעין ובקרת מסחר חוקרים שהם ברובם עורכי דין, רואי חשבון או כלכלנים97.
מחלקת החקירותברשות ההגבלים העסקיים כוללת צוותי מודיעין וצוותי חקירות שבהם עובדים חוקרים בעלי תארים אקדמיים במשפטים, בכלכלה, בחשבונאות ובמינהל עסקים 98.
הצורך בהתמקצעות המשטרה הירוקה עלה לראשונה לפחות בשנת 2000 , ושב ועלה במהלך השנים.
בישיבת הנהלה במשרד להג"ס שהתקיימה בשנת 2012 בראשות השר להגנת הסביבה דאז, גלעד ארדן, התקבלה החלטה בדבר התמקצעות המשטרה הירוקה והפיכתה לבעלת יכולת אוטונומית לבצע חקירות ללא תלות במחוזות.
השר הכיר ב בעייתיות הנובעת מכך שהמחוז, שעיסוקו הוא רגולציה, עוסק גם בחקירה ובאכיפה .
תפיסת השר לגבי המשטרה הירוקה הייתה כי יש "לראותה כגוף עצמאי ארצי עם יכולות מקצועיות לבצע חקירות בתחומים המקצועיים", וכי לצורך כך נדרש שינוי מבני.
סמנכ"ל בכיר לאכיפה תמך במהלך, ומנהל המשטרה הירוקה דאז הדגיש כי החזון לעצמאות מקובל עליו, וכי הוא "לא יכול לפתוח חקירות עצמאיות מבלי א נשי המקצוע במחוז.
קיומם של בעלי מקצוע ]במשטרה הירוקה[יאפשר ביצוע העבודות מבלי להזדקק לעזרת המחוזות".
הליך השינוי המבני במשטרה הירוקה יצא לדרך בשנת 2012 והתמקד בין היתר "בהתמקצעות מ פקחי המשטרה הירוקה ושינוי המבנה שלה כך שניתן .
97 לפי אתר האינטרנט הרשות לניירות ערך תפקידה של מחלקת חקירות מודיעין, ובקרת מסחר הוא לאתר ולחשוף פעילות עבריינית בשוק ההון לצורך אכיפה .
במסגרת הסמכויות שניתנו לחוקרי המחלקה, החל בראשית שנת 2011, מבצעים חוקרי המחלקה גם הליכי בירור מינהלי.
98 לפי אתר האינטרנט של רשות הגבלים עסקיים תפקידה של מחלקת החקירות ברשות הוא לחקור חשדות לביצוע עבירות על חוק ההגבלים העסקיים.
בדומה לתפקידה של המשטרה הירוקה, במהלך החקירות אוספת המחלקה ראיות, אשר יאפשרו להעמיד את החשודים לדין על ידי המחלקה המשפטית בתור באת כוחו של היועמ"ש.
יהיה לאכוף באופן יזום וממוקד בכל תחומי העיסוק של המשרד לפי סדרי העדיפות שיוגדרו על ידי ההנהלה".
במועד סיום הביקורת העסיקה המשטרה הירוקה שלושה ממוני חקירות מקצועיים בתחומים האלה: חקירות כלכליות; זיהום אוויר; חומרים מסוכנים ושפכי תעשייה99.
יצוין כי סמנכ"ל בכיר לאכיפה כתב למשרד מבקר המדינה ביולי 2018 כי יחסה של המדינה ליחידות הפיקוח בשטח של המשטרה הירוקה "יותר גרוע מיחידות פיקוח בעולם השלישי!
מפקח במשטרה הירוקה הוא ברמת הדרוג הנמוך ביותר בשירות המדינה .
בעת הקבלה לעבודה ונדמה לי שמרכז בכיר לא נדרש אפילו ]ל[ תעודת בגרות.
]בעוד ש [לפקחים ביחידות הפיקוח ]במחוזות[ נדרשת השכלה אקדמית.
]הדגשה לא במקור[ " מהאמור לעיל עולה כי הליך התמקצעותה הנדרש של המשטרה הירוקה לא הושלם עדיין, וכי החלטת השר משנת 2012 לא בוצעה במלואה.
במשטרה ישנן רק שלוש משרות מקצועיות, כולן בתפקידי תמיכה משרדיים ולא בתפקידי שטח, וחסרה מומחיות בתחומים נוספים.
מיעוט משרות אלה מאפשר למשרד להתמקד רק בתיקי דגל נגד מפעלים.
כמו כן, ממידע שמסר המשרד להג"ס עולה כי כ-28% מהמפקחים בשטח הם בעלי השכלה תיכונית בלבדוכי גם לשאר המפקחים בשטח אין השכלה מדעית רלוונטית הנדרשת בתפקידם לחקירת מפגעים מורכבים100 .
מתח הדרגות שנקבע לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה לא שונה, ועל כן לתנאי הסף של תפקיד מפקח לא נוספה השכלה אקדמית בתחומים הרלוונטיים להגנת הסביבה.
הדבר מקשה על המשטרה הירוקה לגייס כוח אדם איכותי ולשמרו.
ההחלטה אם לפתוח בחקירה פלילית מוטלת על מנהל המשטרה הירוקה - בעלת הסמכות לחקור - והוא אמור לקבל את החלטותיו בהתאם למדיניות האכיפה שקבע המשרד.
אף שההחלטה לפתוח בחקירה פלילית אמורה להתקבל עצמאית על ידי המשטרה הירוקה, ואף שמפקחי המש טרה רשאים וחייבים לפתוח בחקירה בגין כל חשד לעבירה סביבתית, הלכה למעשה יש צורך בשיתוף פעולה ובמעורבות רבה גם מצד המחוז בעת חקירת מפגעים סביבתיים במפעלים, בשל המורכבות המקצועית הנדרשת101.
תלות המשטרה הירוקה במחוזות בעת אכיפה נגד מפגעים סביבתיים המתרחשים בתחומם , לרבות מפגעים שמבצעים מפעלים, עולה מנוסח נוהל אכיפה סביבתית הקובע כי "הובא לידיעת מנהל מחוז דבר קיומו של מפגע, יחליט על הליך אכיפה רלוונטי תוך 14 ימים".
תלות זו עולה גם מגורמי מקצוע במשרד להג"ס, כמו דבריו של סמנכ"ל בכיר לאכיפה .
ממונים אלו כפופים למנהל תחום החקירות במשטרה הירוקה 100 11 מפקחים הם בעלי תואר בוגר, ו-7 בעלי תואר מוסמך, ואולם התארים הם בעיקר מתחום הגיאוגרפיה והיתר קרימינולוגיה, מדעי הסביבה, מתמטיקה ומדעי החברה.
101 עמדת היועצת המשפטית של המשרד להג"ס שהועברה למשרד מבקר המדינה ביום8.
המשרד להגנת הסביבה | 1693 .
מניעת ניגוד העניינים .
להנהלת המשרד בשנת 2012" :כמות תיקי החקירה היא פונקציה של כמות הבקשות שאנחנו מקבלים ]מהמחוזות[.
המפקח לא מחליט על פתיחת החקירה (מנהל מחוז מחליט על פתיחת החקירה)".
בתשובת המשרד להג"ס נכתב כי למרות סוברניות המשטרה הירוקה בתיקי חקירה בתחום התעשייה שעניינם הפר ת דרישות מ ינהליות, ההכרעה הסופית בנושא מוטלת על המחוז, וקצב ואיכות פעולותיו ישפיעו באופן קריטי על מועד התנעת ההליך החקירתי ועל קצב הטיפול בו.
עם זאת בהינתן מצב שבו המחוז מעלה חשד לעבירה שמבצע גורם מפוקח רשאי מנהל המשטרה הירוקה להחליט לפתוח בחקירה בלי קשר לשיקולי המחוז.
בהודעת המשרד להג"ס למשרד מבקר המדינה מפברואר 2019 נכתב עוד אין סתירה בין ההנחיה לפיה מנהל רשאי לבחור לפנות למנהל המשטרה הירוקה בבקשה לבחון פתיחה בחקירה פלילית לבין האוטונומיה המלאה הקיימת לגוף החוקר.
משטרה הירוקה סוברניות לפתוח בחקירה פלילית, עם זאת, כיוון שמדובר ביחידה שהיא חלק מובנה במשרד הכולל מרכיבי רגולציה, החלטה זו נשקלת על ידי מנהל היחידה בהתאם למכלול נסיבות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי נוהל מפגע זיהום אוויר חמור ממקור פליטה נייח מינואר 2019 , שאמור לקבוע אמות מידה כמותיות, אובייקטיביות ואחידות לאכיפה במקרים אלו, ממשיך לבצר את המחוז כגורם אשר מכריע בסוגיות של פתיחת תיקי חקירה, נושא אשר נמצא בסמכות המשטרה הירוקה.
הנוהל אומנם קובע עיקרון שלפיו יש לפתוח בחקירה פלילית במקרה של זיהום אוויר חמור וקובע אמות מידה כמותיות ואחידות לאכיפה במקרים אלו, אולם הוא מותיר בידי המחוזות שיקול דעת נרחב לסטות מעיקרון זה, שכן הוא מאפשר למנהל המחוז להודיע לסמנכ"ל בכיר לאכיפה מדוע החליט שלא לבקש לפתוח בחקירה פלילית (בהודעה מנומקת).
משרד מבקר המדינה סבור כי ההנחיות בנוהלי האכיפה המשרדיים, המקנות שיקול דעת למנהל המחוז בנושא בחירת ערוץ אכיפה פלילי, אינן מתיישבות עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי בין תפקידי הרגולציה והאכיפה (לעיל) ועם התובנות העולות מדוח ביקורת זה לגבי הצורך לבסס את עצמאות שיקול הדעת של המשטרה הירוקה, בייחוד בעניין ההכרעה על פתיחת תיקי חקירה נגד מפע לים.
ההחלטה בדבר פתיחה בהליכים פליליים, לרבות נגד מפעלים שגרמו לזיהום אוויר חמור, צריכה להתקבל על ידי הגורם המוסמך על פי חוק לקיימם תוך כדי הפעלת שיקול דעתו כנדרש.
במקרה של מפגעים סביבתיים גורם זה הוא המשטרה הירוקה, וההחלטה יכולה להתקבל תוך היוועצות מקצועית עם מנהל המחוז, ונוהלי האכיפה של המשרד צריכים לשקף זאת.
יצוין כי להנהלת המשרד להג"ס ולגורמי האכיפה התברר כבר בשנת2008 , שבעקבות קשייה של המשטרה הירוקה לאכוף את החוק באופן אוטונומי 1694 |דוח שנתי 69ב .
על מפעלי תעשייה, מתמקדות יוזמות האכיפה שלה בעבירות בתחום הניקיון והפסולת.
מעיון בדוחותיה השנתיים של המשטרה הירוקה מהשנים האחרונות עולה כי במהלכן ה יא המשיכה לאכוף בעיקר עבירות מתחום הפסולת.
בשנים 2017-2013 היה שיעור האכיפה בקטגורית פסולת בניין 27%-35% מכלל תיקי החקירה וכלל כמה עשרות תיקים; שאר התיקים התפלגו על פני 19-13 קטגוריות אחרות של מפגעים102 .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי עמדתה המוחלשת של המשטרה הירוקה בהחלטה על פתיחת תיקי חקירה, הנעת ההליך הפלילי וקצב ניהול החקירה במפגעי מפעלים פוגעים בסמכות האוטונומית המוקנית לה להחליט מיוזמתה על פתיחת חקירה פלילית ועל עצם ניהול החקירה הפלילית.
במצב זה, ההחלטה אם לפתוח בחקירה בעניין מפגע סביבתי שמקורו בתעשייה נמצאת הלכה למעשה בידי מנהלי המחוזות.
יתרה מכך, בשנים האחרונות נחשף הציבור בישראל לאירועים סביבתיים חמורים.
גורמי החקירה והתביעה נדרשים לחקור אירועים אלו בהישענם על יכולותיהם המקצועיות של גורמי המקצוע הרגולטוריים הפועלים במחוזות; אותם גורמים אשר תפקודם המקצועי עשוי לעלות ולהיבדק אגב תחקירי האירועים הסביבתיים הללו, שאותם אמור המשרד להג"ס לבצע .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג "ס כי להתמקצעות מפקחיה וחוקריה של המשטרה הירוקה השלכות מרחיקות לכת: על איכות ההון האנושי של המשטרה הירוקה; על יכולתה לבנות יכולות מקצועיות בחקירת מפגעים מורכבים נגד מפעלים; על יכולתה לשמור על האוטונומיה ועל אי-תלות מקצועית במחוזות כמצופה מגוף אכיפה מקצועי, בייחוד בתחום הפלילי; ועל יכולתה לבדוק באופן מהימן היבטים הנושקים לטיפול הרגולטורי שביצעו גורמי המקצוע במחוזות בנוגע לגורמים מפוקחים שיצרו מפגעים.
בתשובת המשרד להג"ס נכתב כי המשרד מסכים לעניין הצורך בגיוס כוח אדם מתאים שאינו נופל מדרישות הסף המקצועיות המאפיינות את עיסוקי המחוזות .
102 קטגוריות אחרות כמו - אסבסט, הפרת תנאי רישיון עסק, שפכים תעשייתיים, זיהום אוויר, חומרים מסוכנים ותחנות דלק.
בשנת 2013 עסקו38 תיקי חקירה מתוך109 ,בפסולת בניין שיעור של כ-35% .
היתר עסקו ב-13 עבירות מסוגים אחרים.
בשנת2014 עסקו30 תיקי חקירה מתוך 112 תיקים בפסולת בניין, שיעור של כ-27% ; היתר עסקו ב-16 ,עבירות מסוגים אחרים בשנת 2015 עסקו40 תיקי חקירה מתוך125 תיקים בפסולת בניין, שיעור של כ-32% ; היתר עסקו ב-19 עבירות מסוגים אחרים.
בשנת 2016 עסקו44 תיקי חקירה מתוך130 תיקים בפסולת בניין, שיעור של כ-34% ; היתר עסקו ב-15 עבירות מסוגים אחרים.
בשנת2017 עסקו28 תיקי חקירה מתוך 105 תיקים בפסולת בניין, שיעור של כ-27% ; היתר עסקו ב-13 עבירות מסוגים אחרים.
המשרד להגנת הסביבה | 1695 .
והמטה, בעיקר במשטרה הירוקה , וכי לצורך כך יש לעדכן את הדרישות והרמות של הכישורים הנדרשים מאנשי היחידה ולגייס כוח אדם בכמות ובאיכות שיאפשרו שיפור ניכר בביצועים.
עוד נכתב כי ברור לחלוטין שהמצב הנוכחי רחוק מלהניח את הדעת, כי יחול שיפור ממשי רק לאחר שינוי רוחבי בתיאור התפקידים וברמות העיסוקים שיאפשרו גיוס עובדים בעלי כישורים ראויים, וכי קליטת כוח אדם איכותי יותר מצריכה העלאת מתח דרגות ושיפור תנאי שכר בסיס עוד בעת הגיוס.
עוד נכתב כי אוטונומיות המשטרה הירוקה נחלשת אומנם בשל מחסור בכוח אדם עם רקע אקדמי מתאים, אך אינה נעלמת כליל שכן מערך החקירות, אשר כולל שלושה ממונים ארציים, מאפשר עצמאות תפעולית - אולם זו מוגבלת בניהול חקירות מורכבות יחסית.
על המשרד להג"ס להשלים בהקדם את הליך השינוי המבני במשטרה הירוקה, בהתאם להחלטת הנהלתו כבר בשנת 2012 , לרבות עמידה בדרישות הכשירות של משרות בתקן חוקר ובתקן מפקח, באופן שיאפשר למשטרה הירוקה לבנות יכולות מקצועיות נדרשות אלו.
כדי לקדם כבר עתה את האוטונומיה של גורמי האכיפה במשרד, על המשרד לבחור בחלופה מתאימה להפרדה ארגונית כאמור בין תפקיד הרגולציה ובין תפקידי הפיקוח והאכיפה בתקנים הקיימים כבר היום, ליישם את החלופה הנבחרת ולקיים בקרה שוטפת אחר הטמעתה.
נדרשת בחינה של הכפיפות המקצועית והמינהלית של המשטרה הירוקה במשרד ובכלל זה בחינת חלופות הכפפה באופן שיבטיח את עצמאות שיקול דעתה.
דוח התביעה הפלילית המליץ להרחיב את הנחיית היועמ"ש בנושא עצמאות התביעה הפלילית כך שתבהיר את הכללים בדבר כפיפותם של כל גורמי הפיקוח ואכיפת החוק להנחיה זו.
103 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי המלצת דוח התביעה הפלילית האמורה לא יושמה, אף על פי שהיועמ"ש אימץ את מסקנות הדוח לפני שש שנים.
לפיכך על משרד המשפטים לפעול ללא דיחוי ליישום המלצה זו או לבחון חלופה יעילה אחרת שתקדם את אי-תלות שיקול הדעת של כלל גורמי האכיפה הפליליים, לרבות המשטרה הירוקה.
בתשובת המשרד להג"ס נכתב כי הוא מסכים עם ממצאי חלק זה בביקורת, ולפיהם המבנה הארגוני החדש מבוסס על זרוע מבצעית, על זרוע חקירות ועל זרוע מודיעין, עם עיקרון מנחה מרכזי של עצמאות תפעולית ויכולת הפעלה כגוף אחוד לטיפול בפרשיות מורכבות, בתופעות ובעבירות חוצות גבולות, ובחקירות המנוהלות על ידי צוותי חקירה מיוחדים עם גופים אכיפה מקבילים.
יש לעדכן את הדרישות ו הרמות של הכישורים הנדרשים מאנשי היחידה ולגייס כ וח אדם בכמות ובאיכות שיאפשרו שיפור ניכר בביצועים.
103 'דוח התביעה הפלילית, עמ42 .
תיעוד מפגעים ופעולות אכיפה - נתונים .
אסטרטגיות ציות ואכיפה הן האופן שבו גורמי האכיפה מעודדים ציות ואוכפים את החוק.
גישה נפוצה בהפעלת הרגולציה על המשק היא גישת ה" ציווי ושליטה" ( Command and Control), שלפיה הרגולציה מטילה מגבלות קשיחות על פעילות במשק באמצעות קביעת סטנדרטים מחייבים או איסור פעילויות מסוימות104 ,כשבצדם איום בהפעלה של סנקציות פלילי ות או מינהליות105 .
גישת ציווי ושליטה נפוצה בקרב רגולטורים , לרבות במשרד להג "ס, בשל פשטותה - איסור מצד אחד ועונש מצד אחר - והיא מחייבת קשר הדוק בין הרגולטור לבין המפוקחים.
אולם קשרים הדוקים מדי עלולים להוביל ל׳׳שבי רגולטורי" - קידום אינטרס הגורמים המפוקחים אגב פגיעה באינטרס הציבור הרחב.
רגולציה באמצעות קביעת סטנדרט מחייבת מערך פיקוח אפקטיבי לאיסוף המידע על מידת הציות של המפוקחים, וכן מערך הרתעה אפקטיבי - עוצמת הסנקציות ואפשר ויות השימוש בהן על ידי הר גולטור צריכות להיות מרתיעות, כך שניתן יהיה להסתמך על סטנדרט מחייב106.
לאחר קביעת נורמה רגולטורית מחייבת מגיע שלב הניטור, שמטרתו להעריך את מידת הציות לנורמה ואת מידת הצלחתה בהשגת התנהגות רצויה.
בצד אלו קיים מנגנון פיקוח ואכיפה, אשר נועד להטמיע בקרב הציבור את קיומה של הנורמה, לעיתים באמצעות הטלת סנקציה על המפרים אותה107 .
הפיקוחהוא מנגנון איסוף המידע על אופן יישום הרגולציה והעמידה בה, המסייע בהבטחת ציות לנורמה108.
המשרד להג"ס מקיים שלב זה בעיקר באמצעות הצוותים במחוזות שלו המפקחים על כך באופן שוטף, יזום או כחלק מהליך קבלת רישיון או היתר.
האכיפה היא הוצאה לפועל של הנחיות הרגולציה באמצעות הפעלת סנקציות, בהתאם למידע שנאסף בפיקוח.
במשרד להג"ס האכיפה המינהלית מבוצעת בעיקר באמצעות הצוותים במחוז ות, והאכיפה הפלילית באמצעות המשטרה הירוקה109 ,.
פרק ביקורת זה עוסק באופן הפעלת סמכויות האכיפה בעיקר באמצעות הצגת נתונים על המפגעים המדּווחים ועל אופן הטיפול בהם.
למשל באמצעות ציוויים בחקיקה ראשית או משנית, רישיונות והיתרים 105 מדובר באסטרטגיה של הרתעה המדגישה את החמרת הסנקציות ואת תדירות האכיפה בכוונה ליצור תמריצים שליליים ולשלול את הרווח הנוצר מאי-ציות, ובכך לעודד ציות.
106 מדריך ה-RIA, 'עמ71-69 ,88.
108 מדריך ה-RIA, 'עמ 33 ,90.
109 עיצומים כספיים מוטלים על ידי גורמים שונים במשרד להג"ס בהתאם להנחיות הדין.
הלשכה המשפטית והיועצים המשפטיים במחוזות עוסקים בכל תחומי האכיפה.
המשרד להגנת הסביבה | 1697 .
סדרי עדיפויות לטיפול .
נתונים על תיעוד המפגעים .
רגולטור מחויב באיסוף וניתוח שוטף של מידע על מצב הציות לחוק והפרות הרגולטוריות, כדי לקיים אכיפה המבוססת על ראיות, כדי לגבש מדיניות אכיפה ולהטמיעה וכדי לקבוע בתוכניות העבודה השנתיות סדרי עדיפויות לטיפול בגופים הנתונים לפיקוח ולאכיפה 110.
מערכת ה -BI ( Business Intelligence) המשרדית לעיבוד נתונים (להלן - מערכת ה -BI)111 של המשרד להג"ס מאפשרת להציג נתונים בסיסיים על מפגעים לפי תקופות זמן מוגדרות, מיקום או בדרך אחרת.
המערכת גם מסוגלת לעבד נתונים לפי שאילתות מוגדרות.
הנתונים המרוכזים במערכת ה -BI מקורם במערכות המידע המשרדיות, ובהן מערכות המחשוב "מעוף" ו"מניפה", המשרתות את גורמי הפיקוח והאכיפה במשרד.
משרד מבקר המדינה הפיק נתוני בסיס על מפגעים סביבתיים ממערכת ה -BI וכן נתונים מעובדים נוספים לפי שאילות ממערכת ה-BI וממקורות נוספים.
כיוון שנתונים שהופקו בדרכים אלו הניבו לעיתים תוצאות דומות אך לא זהות, פרק זה מתמקד בנתוני הבסיס על המפגעים הסביבתיים ממערכת ה -BI .
כאשר נעשה שימוש בנתונים מעובדים ממערכת ה-BI .
או ממקור אחר, יצוין הדבר מפורשות .
נתונים על היקף המפגעים המדווח בתקופה הרלוונטית .
נוהלי המשרד להג"ס מציינים במקומות שונים את החובה לתעד מפגעים.
נוהל פיקוח אחוד ונוהל פיקוח תעשייה קובעים כי יש לתעד במערכת המידע של הפיקוח מקרים שבהם מופרים תנאי היתר או רישיון ואת חומרתם.
נוהל אכיפה סביבתית קובע כי יש להזין מפגעים במערכת מעוף .
בדיון הנהלה בנושא אכיפה שהתקיים בשנת 2013 קבעה מנכ"לית המשרד להג"ס דאז כי "כל הפרה סביבתית משמעותית חייבת להירשם במעוף ומנחה את מנהלי המחוזות לקבוע ולאכוף נהלים ארגוניים בנושא.
דוח מבקר המדינה בנושא זיהום אוויר ממקורות נייחים העלה בעיה בהזנת הנתונים על פעולות הפיקוח שנוקטים המחוזות, וכי למרות הנחייתה של סמנכ"לית בכירה לתעשיות ורישוי עסקים דאז, המחייבת הזנת מידע על פיקוח במערכת מעוף, לא כל המחוזות מקפידים על הזנת המידע ונתוני סיורי הפיקוח למערכת.
להלן בלוח 2 ובתרשים3 נתונים שאסף משרד מבקר המדינה בביקורת הנוכחית על כמות ושיעור המפגעים המתועדים במשרד להג"ס מינואר 2013 עד מאי 2018 (להלן - התקופה הרלוונטית) בחלוקה לפני שנים ולפי מחוז המפגע: .
110 עקרונותה- OECD ', עמ4 ; מדריך התכנון הממשלתי(2010 '), עמ58.
111 מדובר במערכת QlikView , המספקת כלים ומידע תומך החלטה לארגון מתוך המידע הרב הנמצא בו.
המידע נשאב מכלל המידע הקיים בתוך בארגון (ובמידת הצורך מ מידע הקיים מחוץ לארגון) ואז מעובד ומוצג בצורה גרפית ברורה למשתמש, בדרך כלל לדרג הניהולי.
לוח 2 : )מפגעים מתועדים לפי מחוז המפגע (בתקופה הרלוונטית .
מחוז מפגע מספר מפגעים אחוז מפגעים .
עלפי נתוני המשרד להג "ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
תרשים 3 : שיעור מפגעים מתועדים לפי מחוז המפגע לפי שנת דיווח (בתקופה הרלוונטית) .
מהלוח ומהתרשים שלעיל עולים פערים במספר המפגעים המדווחים במחוזות השונים.
בולט במיוחד שיעור המפגעים המדווחים הגבוה במחוז מרכז בהשוואה ליתר המחוזות החל בשנת 2015 , בין41% ל-47% מכלל המפגעים שדווחו במשרד להג"ס בשנים 2016 עד סוף מאי2018 , אף שמחוז מרכז הוא רק הרביעי בשטחו ובמספר המפעלים מקטגוריית A (החמורה ביותר) הנמצאים בו, בהשוואה לשאר המחוזות .
המשרד להגנת הסביבה | 1699 .
נתונים על סוגי המפגעים המדּו וחים בתקופה הרלוונטית .
כאמור, נוהל אכיפה מינהלית ונוהל מפגעים חמורים קובעים שלושה סוגים של מפגעים: קל, רגיל וחמור.
מפגע קל ידווח במערכת המידע כ"מפגע קל", ואם אינו מוסדר בתוך שלושה חודשים ממועד הדיווח הוא עובר למסלול אכיפה כמפגע "רגיל".
לפיכך במערכת ה -BI יתועד סוג המפגע פעמיים - הסוג "במקור", בעת הדיווח עליו, וסוג "נוכחי" בעת הפקת הנתונים על המפגע, והסיווג עשוי להשתנות בהתאם לנסיבות.