HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
כמו כן, ברשויות מקומיות מעורבות, שבתחומן נמצאים יישובים של המגזר היהודי ושל המגזר הערבי - חושבו שיעורי ההשתתפות של המשרד רק על פי הנתונים של המגזר היהודי בהן.
משמעות הדבר היא כזאת: שיעורי ההשתתפות באותן רשויות לפי חישוב זה נמוכים יותר מהשיעורים בפועל.
הוא לא הפסיק את מימון התכנית ב"רשויות ומוסדות שביססו את פעילותם על תכנית קרב".
על רקע קיצוץ בתקציב המשרד לתכנית קרב, התקיים דיון בלשכת מנכ"לית המשרד לשעבר, גב' שלומית עמיחי, במרץ 2008 , שבו אמר מנכ"ל התכנית כי במקרה של קיצוץ בתקציב "קיימות 2 חלופות: הראשונה- הפסקת פעילות התכנית ביישובים מבוססים, השנייה - הוצאת יישובים מהתכנית".
הוא ציין שמהלך דרסטי כמו הוצאת יישובים טעון הודעה מוקדמת לרשויות המקומיות, עד מאי בכל שנה.
בדיון לא התקבלה החלטה בעניין, ועל פי מסמכי המשרד הוא לא בחן את ההצעה של מנכ"ל התכנית.
מנהל היחידה לתכניות משלימות למידה במשרד האחראי על התכנית מטעם המשרד (להלן - מנהל היחידה) והנהלת התכנית הסבירו לנציגי משרד מבקר המדינה, כי רשימת הרשויות המקומיות אשר משתתפות בתכנית קרב במימון רגיל גובשה במהלך השנים; רשות מקומית שנכנסה לתכנית בעבר - לא הוצאה ממנה (ראו להלן).
התברר כי לקראת שנת הלימודים התשע"א, או לאחר פתיחתה- בחודשים יוני עד אוקטובר 2010 ביקשו שלוש רשויות מקומיות להצטרף לתכנית, אך בקשתן נדחתה בנימוק של מחסור בתקציב: ביוני 2010 ביקשה המועצה המקומית אבו סנאן, אשר מדורגת במדד טיפוח 8 , משר החינוך להצטרף לתכנית.
בספטמבר אותה שנה השיב לה מנכ"ל התכנית כי היא לא תוכל להצטרף באין תקציב לכך; ביולי ובאוקטובר 2010 ביקשו המועצה המקומית דיר אל אסד, אשר מדורגת במדד טיפוח רשותי 7.
5 , והמועצה המקומית עספיא, אשר מדורגת במדד טיפוח רשותי 6.
7 , ממנכ"ל התכנית להצטרף אליה, ונענו בשלילה בנימוק שמשרד החינוך לא הגדיל את התקציב ולכן אין להן א פשרות להצטרף.
מנכ"ל התכנית ציין שהן יוכלו להצטרף לתכנית במימון עצמי.
יצוין שבשנת הלימודים התשע"א לא הצטרפה שום רשות מקומית לתכנית קרב במימון רגיל.
יצוין, שעוד בשנת 1998 העלה משרד מבקר המדינה17 כי התקציב המיועד לתכנית קרב לא מספיק למתן הסיוע שנקבע לכל היישובים שלכאורה זכאים לו, ולכן לא כולם מקבלים את הסיוע18 .
מטרתה המרכזית של תכנית קרב היא לצמצם פערים חברתיים, בעיקר בפריפריה, אולם בפועל רשויות מקומיות בלתי מבוססות לא יכלו להצטרף לתכנית קרב במימון רגיל, בשל מגבלה תקציבית ואילו כשליש מהרשויות שהשתתפו בתכנית קרב היו מבוססות.
הדבר מחייב בחינה והערכה של הנהלת המשרד בנושא הרכב הרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית ואופן חלוקת המשאבים בין הרשויות המבוססות ובין הרשויות הבלתי מבוססות, אולם המשרד לא ביצע בחינה כאמור בעשור האחרון.
17 ,מבקר המדינה דוח שנתי 48 ( 1998,) בפרק "תק צוב החינוך באמצעות רשויות מקומיות", עמ' 312.
18 עוד בנוגע למתן סיוע של משרד החינוך ליישובים בלתי מבוססים אל מול יישובים מבוססים, ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 58א ( 2007 ), בפרק "התקשרות עם עמותה למטרות חינוך", עמ' 139 .
על הנהלת משרד החינוך לבחון את הרכבן של הרשויו ת המקומיות בתכנית, תוך התמקדות בחתך החברתי -כלכלי, ולבחון אם הוא עולה בקנה אחד עם מטרות התכנית ויעדיה.
ראוי כי במסגרת בדיקה זו ייבחנו גם שימושים אלטרנטיביים בתקציב המשמש למימון רשויות מקומיות מבוססות.
בחינה זו עשויה לסייע לתכנון התקציבי ולבחירה בהקצאה אשר תסייע להשיג את יעדי התכנית.
במסגרת תכנית קרב פועלות תכניות שאינן תכניות העשרה מובהקות, למשל שתי תכניות המשנה האלה: תכנית "רשת חברתית" אשר מתקיימת בבתי ספר, ועל פי מסמכי תכנית קרב "מתקיים בהם טיפול ממוקד בילדים עם מצוקות בשיתוף הצוות החינוכי של בית הספר" .
העלות הכוללת של תכנית זו הסתכמה בשנת הלימודים התש"ע ב -3.
5 מיליון ש"ח, שמתוכם 1.
1 מיליון ש"ח במימון המשרד (והשאר במימון עצמי); וכן תכנית "קליטת עולים ורב תרבותיות" (להלן - תכנית המגשרים), אשר פעלה ברוב שנות פעילותה של תכנית קרב וכללה פעילות של מגשרים בבתי ספר וברשויות המקומיות, ב"פרויקטים חברתיים בנושא רב תרבותיות".
תקציב המשרד לתכנית זו בשנת הלימודים התש"ע היה 800,000 ש"ח, שהם 40% .
מעלות התכנית 60% מומנו מתקציב תכנית קרב של בתי הספר, ובסך הכול עמד התקציב על 2 .
מיליון ש"ח על פי חוזר המנכ"ל יתקצב משרד החינוך פרויקטים חינוכיים וחברתיים, וכן נושאים נוספים אשר יאושרו בידי ועדת הכספים של התכנית.
בדיון של ועדת הכספים מאוגוסט 2009 נכתב כי "הנושאים האחרים", ובהם "תקציב היישובים" אשר כולל את תכנית המגשרים ואת תכנית הרשת החברתית, אינם מאושרים.
סוכם שתזומן בהקדם ישיבה שישתתפו בה הנהלת התכנית והיחידה המופקדת עליה במשרד החינוך, בתוך שבועיים.
התברר כי רק בינואר 2010 , אמצע שנת הלימודים התש"ע, התכנסה שוב ועדת הכספים.
מפרוטוקול הדיון עולה שהיא לא דנה כלל בנושאים אלה.
יצוין כי גם בדיון הבא של ועדת הכספים, ביולי 2010 , היא לא דנה בנושאים האלה והסתפקה באישור כללי של תכנית העבודה ומסגרת התקציב.
מנהל היחידה מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 כי הנושאים האמורים, אשר לא אושרו בידי ועדת הכספים, נדונו בידי היחידה והנהלת התכנית, וכי הם אושרו ללא שינויים משמעותיים; כיוון שכך, סוכם עם חשב המשרד שאין צורך לכנס את הוועדה וניתן לאשר את השינויים בתיאום עמו, ואכן כך היה.
על פי המסמכים היו למנהל היחידה השגות על תכניות המשנה שמפעילה תכנית קרב, והמידע שהיה בידיו על התכנית לקה בחסר.
בדיון של ועדת ההיגוי מיולי 2011 אמר מנהל היחידה כי "יש לשקול מחדש את סדר העדיפויות בין תכניות ההעשרה, שהן עמוד השדרה של תכנית קרב, לבין תכניות משניות (דוגמת מגשרים, רשת חברתית וכו')".
במסגרת תכנית קרב פעלו כאמור תכניות משנה שאינן חלק מליבת העשייה שלה - תכניות העשרה בלבד - במימון חלקי של משרד החינוך, בלי שלמשרד היה מידע מלא על אודותן וללא אישור ועדת הכספים, לכל הפחות בנוגע לשנת הלימודים התש"ע.
בתגובתו למשרד מבקר המדינה ציין המשרד כי הוועדה הפדגוגית של התכנית גיבשה נוהל עבודה חדש, שלפיו כל תכניות המשנה ייבדקו מחדש ויובאו לפניה לשם בחינה אם לאשרן (בנוגע לוועדה הפדגוגית - ראו להלן).
לדעת משרד מבקר המדינה, בתנאים של מחסור תקציבי שבגללו לא התאפשר לרשויות מקומיות בלתי מבוססות להצטרף לתכניות ההעשרה, קיום תכניות משנה שאינן מכוונות למטרתה המרכזית של תכנית קרב ואינן בליבת העשייה שלה, כמו הרשת החברתית ותכנית המגשרים, טעון בדיקה יסודית של משרד החינוך וקבלת החלטה מפורשת אם לקיימן.
על הנהלת המשרד לבחון אם התכניות האלה עולות בקנה אחד עם מטרותיו שלו לגבי תכנית קרב, ולבחון אם יש חלופות לתכניות האלה במוסדות החינוך.
צירוף רשויות מקומיות לתכנית קרב .
בחוזר המנכ"ל מספטמבר 2003 קבע משרד החינוך בנוגע לקבלת החלטות בעניין הרשויות המקומיות אשר ישתתפו בתכנית קרב, כי "ההחלטה על הפעלת תכנית קרב ברשות המקומית שתיבחר תתקבל על פי קריטריונים שנקבעו בוועדת ההיגוי של תכנית קרב.
הקריטריונים מעניקים עדיפות בין היתר ליישובים שהמצב החברתי-הכלכלי שלהם נמוך".
במהלך שנת 2009 גיבש המשרד את המכרז לבחירת הקבלן, ופרסם אותו ביוני של אותה שנה, לקראת פתיחתה של שנת הלימודים התש"ע בספטמבר.
לעניין ההחלטות בדבר הפעלת התכנית ברשויות המקומיות קבע המשרד, כי אלה יתקבלו על פי אמות מידה שייקבעו בידי ועדת ההיגוי, לאחר שיאושרו על ידי החשבות והלשכה המשפטית במשרד.
התברר שעל אף האמור במסמכי המכרז מ - 2009 , לא קבעה ועדת ההיגוי אמות מידה להפעלת התכנית במוסדות החינוך.
מן המסמכים עולה גם כי במשך ארבע שנים, מאוגוסט 2007 ועד יולי 2011 , לא התכנסה ועדת ההיגוי, והיא התכנסה רק לקראת סיום הביקורת, בסוף יולי 2011 .
יצוין כי בדיון זה היא החליטה להתכנס פעמיים בשנה.
יוצא אפוא שהגוף שעליו הטיל המשרד לקבוע אמות מידה לצירוף רשויות מקומיות, אשר יוגשו לאישור החשבות והלשכה המשפטית במשרד, לא פעל למעשה.
(א) על פי החלטת המשרד פנתה הנהלת התכנית באוגוסט 2009 , לקראת שנת הלימודים התש"ע, ל-87 רשויות מקומיות המדורגות במדד טיפוח רשותי 5.
0 ומעלה, אשר לא נכללו בתכנית במימון הרגיל, והציעה להן במכתב להצטרף.
במסמכי המשרד לא נמצאה אסמכתה להחלטה בדבר אמת מידה כזאת לצירוף רשויות לתכנית.
במכתב האמור לרשויות המקומיו ת לא נרשם על פי איזו אמת מידה ייבחרו הרשויות שהוצע להן להצטרף לתכנית.
כיוון שכך, לא יכלה רשות מקומית לדעת באילו תנאים היא יכולה להיכנס לתכנית; היא גם לא יכלה לבדוק אם ההחלטה שהתקבלה בעניינה מוצדקת.
בכך עולה חשש כי נפגע עקרון השוויון; המשרד נהג בעניין זה בח וסר שקיפות.
יודגש שאמת המידה האמורה לא פורסמה בקרב הרשויות המקומיות.
יוצא אפוא כי רשויות מקומיות נבחרו על פי אמת מידה אשר לא נקבעה בידי ועדת ההיגוי ולא אושרה בידי החשבות והלשכה המשפטית של משרד החינוך.
המשרד לא פעל לצירוף הרשויות המקומיות בהתאם להליך שהוא עצמו קבע במכרז.
(ב) במכתב האמור לרשויות המקומיות ציין מנכ"ל התכנית שמסתמנת אפשרות להפעלת התכנית בשנת הלימודים התש"ע ביישובים חדשים, בהיקף מצומצם, תוך מתן עדיפות ליישובים שמימנו את התכנית בכוחות עצמם - ללא השתתפות המשרד.
עוד ציין שעל הרשויות המקומיות המעוניינות בכך להשיב לו באופן מיידי, בתוך שבוע ימים לכל היותר, בצירוף התחייבות עקרונית של ראש הרשות והגזבר למימון חלקם של ההורים והרשות.
ממסמכי הנהלת התכנית עולה כי 7 מתוך87 רשויות מקומיות השיבו למנכ"ל התכנית במכתבים אשר בהם הביעו את רצונן להצטרף לתכנית.
במסמכי היחידה והנהלת התכנית לא נמצאו אסמכתאות להחלטות אם לקבל את בקשותיהן של 7 הרשויות האמורות, אם לאו.
כמו כן לא קיבלו הרשויות מענה בכתב.
הנהלת התכנית שלחה הסכם הצטרפות לתכנית ל -5 רשויות, והקבלן חתם עם ארבע מהן19 .
)(ג אשר לשתי הרשויות המקומיות שלא נשלח אליהן הסכם הצטרפות לתכנית - התבררו הפרטים הבאים: (1) קרית גת מדורגת במדד טיפוח רשותי 6.
באוגוסט 2009 כתב ראש העירייה למנכ"ל התכנית: "האפשרות לרתום את כל הגורמים קרי הורים, משרד החינוך והרשות במימון התכנית מציבה בפנינו אתגר ואנחנו מוכנים לעשות הכל על מנת לאפשר קיום התכנית עבור 1,500 תלמידים.
את חלקה של הרשות אנו נעביר כמתבקש לאחר אישורכם הסופי".
משלא קיבל מענה למכתבו, כתב ראש עיריית קרית גת על הבקשה גם לשר החינוך.
כעבור חודשיים כתב לו מנהל היחידה כי בקשתו נדחתה משום שלא צורפה אליה התחייבותו של הגזבר למימון התכנית.
(2) המועצה המקומית פרדס חנה -כרכור מדורגת במדד טיפוח 5 .
באוגוסט 2009 כתב ראש המועצה למנכ"ל התכנית שהיישוב מעוניין להצטרף לתכנית בשנת הלימודים התש"ע, ולשם כך המועצה מתחייבת לממן את חלק הרשות וחלק ההורים בתכנית.
בשלב הראשון מעוניינת המועצה להפעיל את התכנית בכיתות א' עד ג'.
19 הרשות המקומית החמישית ביקשה אמנם להצטרף, אולם על פי דברים שמסר מנכ"ל התכנית היא ביקשה להגדיל את המימון של המשרד; כיוון שהוחלט שלא להגדיל את שיעור המימון אשר ניתן לה, לא הצטרפה הרשות לתכנית.
מנכ"ל התכנית מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2011 , כי התקציב שיועד לתוספת היישובים היה מוגבל, ולפיכך ניתנה עדיפות ליישובים אשר מבוססים פחות מהמועצה המקומית פרדס חנה -כרכור, והצטרפותה לא אושרה בסופו של דבר.
משרד החינוך השיב למשרד מבקר המדינה, כי הנהלת התכנית השיבה לרשויות המקומיות בתיאום עם המשרד ובאישורו, גם אם אין תיעוד לכך.
הוא הוסיף כי פרק הזמן הקצר שניתן לרשויות למתן תגובה נבע מהניסיון להספיק להפעיל את התכנית ביישובים החדשים עם פתיחתה של שנת הלימודים התש"ע.
רשות מקומית שאינה מבוססת מבח ינה כלכלית צריכה לשקול שיקולים בעלי משמעות בבואה להחליט החלטות על הקצאת כספים מתקציבה לשעות העשרה לתלמידים, ועל גביית כספים למימון תכנית כזאת מהורים לתלמידים שבתחומה; על הרשות גם להתייעץ עם מוסדות החינוך שבתחומה כדי לברר מה עמדתם בנוגע להצטרפותם לתכנית, אל מול חלופות אפשריות; לאחר גיבוש מסקנותיה, נדרשת הרשות להחתים על ההחלטה ועל התחייבות כספית את ראש הרשות ואת הגזבר.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הדרישה מעשרות רשויות מקומיות להשיב על הפנייה האמורה בתוך כשבוע ימים במהלך חופשת הקיץ, ימים ספורים לקראת פתיחתה של שנ ת הלימודים התש"ע, היא דרישה בלתי -סבירה שאינה מאפשרת לקיים הליכי בחינה והחלטה ראויים בנוגע להפעלת התכנית.
זאת ועוד, הסמכות לקבל את ההחלטה אם לצרף רשויות מקומיות לתכנית קרב מסורה למשרד החינוך ועליו לתעד את החלטותיו ואת הנימוקים לה.
לקראת שנת הלימודים התשע"ב, ביוני 2011 , שלח מנכ"ל התכנית מכתבים ל-48 רשויות מקומיות אשר מדורגות במדד טיפוח רשותי7.
5 או יותר, והציע להן להצטרף לתכנית קרב במימון רגיל, קרי במימון חלקי של המשרד.
המנכ"ל ציין שעל הרשויות להודיע לו אם הן מעוניינות להצטרף לתכנית, ואם כן - עליהן לצרף לתשובה התחייבות למימון חלקם של הרשות ושל ההורים בתחומה, בחתימת ראש הרשות והגזבר.
ימים (א) במסמכי המשרד והנהלת התכנית לא נמצאה אסמכתה להחלטה בדבר אמת מידה כזאת לצירוף רשויות לתכנית.
כיוון שכך, אין לדעת איזה גורם אישר אותה.
יצוין כי הלשכה המשפטית וחשבות המשרד לא אישרו אמת מידה כזאת.
עוד עולה מן המסמכים כי מנהל היחידה קיבל מהנהלת התכנית דיווח על הפנייה לרשויות.
(ב) משרד מבקר המדינה מעיר כי גם במקרה זה דרש משרד החינוך מעשרות רשויות מקומיות להשיב על הפנייה בתוך 11 ימים, כלומר לעמוד בלוח זמנים צפוף לשם קבלת החלטה אם להצטרף לתכנית קרב ולמלא את ההתחייבות כנדרש.
(ג) כעבור שבועיים ממועד שליחת המכתבים לרשויות, באמצע יוני 2011 , דיווח מנכ"ל התכנית למנהל היחידה על שבע רשויות מקומיות אשר השיבו לפנייה 680 דוח שנתי62 .
הוא ציין כי ארבע רשויות מקומיות20 עמדו באמות המידה הנדרשות; ושלוש רשויות נוספות לא עמדו בהן: שתי רשויות אשר ביקשו להפעיל את התכנית רק בגני הילדים, ורשות אשר מכתבה היה חתום בידי ראש הרשות בלבד, ללא חתימת הגזבר.
יצוין כי שלוש הרשויות מדורגות במדד טיפוח רשותי 8.
התברר ששתי הרשויות המקומיות שבקשתן להצטרף א ל התכנית נדחתה, לא קיבלו מענה בכתב.
על המשרד, ובפרט על הסמנכ"לית כמנהלת המינהל הפדגוגי המופקד על תכנית קרב, לוודא שיינתן מענה בכתב לבקשות להצטרף לתכנית; אם תשובת משרד החינוך שלילית - יש לציין מהם הנימוקים לכך.
(ד) מן המסמכים עולה כי ההחלטות לאשר את הבקשות של הרשויות המקומיות להצטרף לתכנית התקבלו על פי תנאים שלא נקבעו באופן רשמי ולא אושרו כנדרש: דירוג במדד טיפוח רשותי 7.
5 או יותר, ורמות החינוך שבהן ביקשה הרשות לקיים את התכנית (למשל, גני ילדים).
לאחר סיום הביקורת, בספטמבר 2011 , פרסם המשרד חוזר מנכ"ל חדש בנוגע לתכנית קרב.
בעניין תהליך ההצטרפות של רשויות מקומיות לתכנית קבע המשרד בחוזר זה: בקשה של רשות מקומית להפעיל את התכנית במוסדות חינוך בתחומה תוגש למשרד; יינתן אישור של המשרד להצטרפות הרשות לתכנית וייקבעו היקף התקציב וחלוקת ההשתתפות במימון התכנית בין המשרד, ה רשות וההורים; "ההחלטה על הצטרפות רשות מקומית לתכנית בהשתתפות תקציבית של המשרד תיקבע על פי מדד הטיפוח העדכני של המשרד".
בנוגע להשגת המטרה המרכזית של תכנית קרב השיב משרד החינוך למשרד מבקר המדינה כי יש תכניות נוספות אשר מיועדות לאוכלוסייה בלתי מבוססת; למשל יום חינוך ארוך, מיל"ת 21 או תכנית ההזנה.
המשרד טען כי אין לראות בתכנית קרב חזות הכול, אלא יש לבחון את כלל התכניות והתקציבים אשר מועברים לרשויות בלתי-מבוססות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי יש לבחון את הנושא בשני רבדים: בחינת מכלול התכניות אשר מיועדות לאוכלוסיות בלתי מבוססות, כדי לחלק את משאבי המשרד באופן היעיל והמיטבי, וכן בחינה של כל תכנית בנפרד.
במסגרת בחינות אלה יש להביא בחשבון את יעדי המשרד לגבי כל תכנית ואמות מידה לחלוקת המשאבים.
כמו כן יש לתת את הדעת למאפיינים השונים של התכניות, ולמטרות המשרד ב קיום התכניות, כמו למשל תכנית העשרה דוגמת תכנית קרב אל מול תכנית ההזנה שנועדה לסייע בפתרון בעיית חוסר הביטחון התזונתי של תלמידים בבתי ספר באמצעות אספקת ארוחה חמה.
20 באחת הרשויות פעלה התכנית גם בשנת הלימודים התשע"א, והיא ביקשה להרחיבה למוסדות חינוך נוספים בשנת הלימודים התשע"ב.
21 תכנית מסגרות יום לימודיות תוספתיות (מיל"ת) היא מסגרת פעילות לימודית תוספתית בגני ילדים ובבתי ספר לשיפור הישגי התלמידים במקצועות הלימוד ולהרחבת הידע בנושאים ייחודיים.
 אישור אמות המידה אשר לפיהן ייקבעו הרשויות המקומיות אשר במסגרתן תפעל תכנית קרב פירושו אחריו ת בעלת מאפייני סמכות שלטונית המוטלת על משרד החינוך.
ממצאי הביקורת האמורים מלמדים כי המשרד קבע הליך סדור אשר נועד להבטיח את קביעת אמות המידה לעניין זה בידי ועדת ההיגוי ואישורן בידי הלשכה המשפטית והחשבות שלו.
אולם במשך שנים לא התקיים הליך זה, ובפועל צורפו רש ויות מקומיות לתכנית קרב ללא אמות מידה שנקבעו מראש ואושרו בידי המשרד.
כל זאת בידיעת המשרד, אשר שימש גורם פסיבי בלבד.
למעשה, נותרו על כנם הסדרים "היסטוריים" הראויים לבחינה מחודשת.
משרד החינוך וועדת ההיגוי של תכנית קרב מופקדים על קביעת המדיניות של התכנית.
אול ם ממצאי הביקורת מלמדים שהם לא ביצעו היטב את תפקידם: ועדת ההיגוי לא פעלה כלל במשך ארבע שנים; והמשרד לא היה מעורב באופן ממשי בהפעלה של הסמכות השלטונית העיקרית - גיבוש אמות מידה לצירוף רשויות מקומיות לתכנית קרב והפעלתן הלכה למעשה.
על המשרד לשאוף להרחבת האפשרויות של רשויות מקומיות בלתי - מבוססות לממש את זכותן להצטרף לתכנית, וליהנות ממימון המשרד.
הפעלת תכנית קרב כרוכה בהשקעה כספית של הרשות המקומית ובגביית כסף מהורי התלמידים, ולכן סביר להניח כי רשויות בלתי - מבוססות יתקשו לגייס כספים למימונה ויהססו להצטרף אליה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח המטרה המרכזית של תכנית קרב - לפעול לצמצום פערים חברתיים ולאפשר לתלמידים ברחבי הארץ, בעיקר ביישובי פריפריה , ליהנות מתכנית לימודים מועשרת , על משרד החינוך לבחון אם מערך ההפעלה הקיים והתנאים להצטרפות לתכנית מביאים לקידומה של המט רה האמורה.
לעניין זה נדרשות בחינה והכרעה גם בנוגע לרשויות שהתכנית כבר מופעלת בהן.
על הנהלת המשרד לבחון סוגיות יסודיות בהפעלת תכנית קרב: אמות המידה לצירוף יישובים חדשים וחלוקת התקציב הקיים בין השימושים האלטרנטיביים השונים - תכניות העשרה לעומת תכניות משנה, יישובים ותיקים ומבוססים לעומת יישובים חדשים בלתי מבוססים.
נוסף על כך, עליה לוודא שהסמכויות לקבוע מדיניות ולקבל החלטות עקרוניות הנוגעות לניהול התכנית ולהפעלתה ייוותרו בידיו.
ניהול המידע על תכנית קרב והנגישות אליו .
משרד החינוך מפעיל את תכנית קרב באמצעות עמותת קרב, אשר מעניקה לו שירותי ניהול ושירותים פדגוגיים; ובאמצעות הקבלן (שזכה במכרז), אשר מספק לו שירותים תפעוליים.
האחריות לביצוע התכנית מוטלת על המשרד, כפי שנקבע במכרז, ולפיכך חשוב שיהיו ברשותו כלים לפקח על אספקת השירות, על כל היבטיה, ולוודא שהיא מבוצעת בצורה המיטבית.
בידי הקבלן והנהלת התכנית נמצאים מאגרי המידע של התכנית ובאלה מרוכזים נתונים שנדרשים לשם הפעלתה וניהולה ולשם קבלת ההחלטות.
על פי המכרז, המאגרים האלה כוללים מערכת לני הול נתונים על תקציב התכנית, שמיועדת לתכנון תקציב שנתי של תכניות ההעשרה.
לצד ה מאגרים האלה ישנן מערכות תמיכה נוספות: מערכת אשר מספקת מידע על רשימת מוסדות החינוך המתוקצבים ופרטי התקציב שלהם; מערכת שבה מרוכזים הנתונים על רכש של תכניות חינוכיות (למשל, התכניות המצויות בכל מוסד חינוכי), הכוללים את מספר העובדים בכל תכנית ואת שעות הלימוד בה ; מערכת לניהול כוח האדם, הלוגיסטיקה והשכר, הכוללת מידע על העובדים בתכנית (עובדי הנהלת התכנית ועובדי הקבלן) , לרבות נתונים על שכרם; וכן מערכת לניהול נתונים על רכש ציוד, לרבות רישום מלאי הציוד הקבוע והציוד המתכלה במוסדות החינוך.
מממצאי הביקורת עולה כי לעובדי משרד החינוך אין הרשאות למאגרי הנתונים של תכנית קרב.
נציגת הקבלן מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה במאי 2011 , כי המשרד מסר לקבלן מערכות מידע לצורך הפעלת תכנית קרב.
אולם המשרד אינו מחובר למערכות המידע האלה, וכאשר הוא זקוק למידע הקשור בתכנית הוא מבקש אותו מהקבלן; אנשי הנהלת התכנית, שהם עובדי עמותת קרב, מחוברים למערכות המידע האלה ויש להם הרשאות כניסה.
משרד מבקר המדינה ביקש ממנהל היחידה לפרט את סוגי הנתונים והמידע שמקבל משרד החינוך מהקבלן ומהנהלת התכנית, וכן את תדירות קבלתם.
ביולי 2011 מסר מנהל היחידה שהוא מקבל מהקבלן חשבונות חודשיים ודוחות כספיים; לא מתקיימת שגרת עבודה של העברת מידע מהנהלת התכנית.
התברר כי גם לשם קבלת מידע, לרבות נתונים בסיסיים על מוסדות חינוך המשתתפים בתכנית, כמו מספר תלמידים וגובה התקציב לא די היה בנתוני הקבלן, והמשרד נזקק למידע ולנתונים גם מהנהלת התכנית.
כן התברר כי הנתונים על תקציבי מוסדות החינוך וקביעת מספר התלמידים בתכנית היו בידי הנהלת התכנית, אולם לא היו בידי המשרד.
בינואר 2011 כתב מנהל היחידה למנכ"ל התכנית, וביקש לקבל מידע על כספים שהוקצו לרשויות המקומיות: "כיוון שכל החומר מצוי תחת ידכם מבקש לקבל אותו".
במאי 2011 ביקש משרד מבקר המדינה ממשרד החינוך נתונים על מוסדות החינוך המשתתפים בתכנית, כמו למשל הוותק של המוסדות השונים בתכנית ושעות הפעילות בהם.
התברר כי בידי המשרד לא היו נתונים כאלה.
יצוין כי חלק משרד החינוך 683 .
מן הנתונים הללו גובש באותה העת על ידי יחידת ההערכה והמידע של התכנית (להלן - יחידת ההערכה), במסגרת פיילוט שנעשה בקרב 200 .
בתי ספר לשם פיקוח על תפעולה וניהולה של תכנית קרב, משרד החינוך מוכרח להשתמש באופן מושכל ושיטתי במאגרי המידע שבידי הקבלן והנהלת התכנית, אולם הוא טרם הסדיר את אפשרות הגישה של נציגיו למאגרים אלה.
התברר כי במהלך שנות הלימודים התשס"ט, התש"ע והתשע"א אישרה היחידה הפדגוגית של התכנית 43 .
תכניות, על פי נוהל שגיבשה הנהלת התכנית יצוין כי היחידה הפדגוגית כוללת מנהל שהוא עובד של עמותת קרב, ועובדים המועסקים על ידי הקבלן, ואין בה נציגים של המשרד 22 ;47 תכניות נוספות היא בחנה אך לא אישרה (ראו להלן בפרק "מעורבות המשרד בתחום הפדגוגי").
משביקש נציגו של מנהל היחידה במשרד במרץ 2011 לקבל מידע על תכניות העשרה שנדחו, העביר לו מנהל היחידה הפדגוגית של התכנית נתונים כלליים על מספרי התכניות שאושרו ונדחו, ללא פירוט רשימת התכניות; את הנתונים האלה העבירה הנהלת התכנית רק כעבור חודשיים ממועד הבקשה של מנהל היחידה.
הנהלת התכנית השיבה למשרד מבקר המדינה שתהליך הפקת המידע ארך כחודשיים, משום שהיה צורך לסרוק עשרות תכניות אשר גובשו במשך שלוש שנות עבודה.
משרד החינוך העביר למעשה לגורם פרטי, הנהלת התכנית, את הסמכות לנהל אותה.
כדי לעשות זאת כהלכה היה עליו להפעיל פיקוח אפקטיבי על פעילותו של הגורם הפרטי.
אולם התברר כי לא היה בידי המשרד מידע הכרחי לשם פיקוח, ולו בסיסי, על תכנית קרב (ראו להלן בפרק "בחינת האפקטיביות של תכנית קרב").
משרד החינוך השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל ביתר שאת להעביר אליו את השליטה המלאה על המידע.
המידע על תכנית קרב במימון עצמי .
על פי חוזר המנכ"ל, רשות מקומית שאינה עומדת בתנאים להפעלת תכנית קרב במימון רגיל (דהיינו תכנית בהשתתפות כספית של המשרד ), רשאית להפעיל תכנית במימון עצמי על פי אישור ועדת הכספים של התכנית.
מנתוני משרד החינוך עולה שבשנת הלימודים התש"ע עלות הפעלת התכנית במימון עצמי עמדה על כ- 50 .
מיליון ש"ח, שהם כרבע מעלות התכנית כולה .
22 יש להבחין בין היחידה הפדגוגית של התכנית לבין הוועדה ה פדגוגית של התכנית, אשר אחראית בין השאר על אישור המדיניות הפדגוגית של התכנית ועל מעקב אחר ביצועה.
בחוזר המנכ"ל נקבע גם כי כל ההוראות בו יחולו על התכנית במימון עצמי .
כיוון שכך, על המשרד לרכז נתונים גם בעניינם של רשויות מקומיות ומוסדות חינוך אשר בהם פועלת התכנית במימון עצמי.
(א) במאי 2011 ביקש משרד מבקר המדינה ממנהל היחידה נתונים על מקורות המימון השונים של התכנית - שיוצגו לפי חלוקת התכנית למימון רגיל ולמימון עצמי - לשנת הלימודים שחלפה - התש"ע.
למשרד החינוך לא היו נתונים בסיסיים כאלה מן המוכן, והוא סיים לרכזם רק כעבור שלושה חודשים, באוגוסט 2011.
)(ב לשם מימון תכנית קרב במימון רגיל, המשרד מקזז מן התשלומים שהוא מעביר לרשויות המקומיות את חלקן ואת חלקם של ההורים במימון הפעילות.
את הנתונים על הקיזוזים שיש לבצע מעביר הקבלן למשרד.
המשרד מפעיל מנגנון כזה של קיזוזים גם בחלק מן הרשויות המקומיות שמשתתפות בתכנית במימון עצמי.
אשר לרשויות מקומיות שאינן משתתפות במנגנון הקיזוזים, הגורמים המממנים את התכנית נדרשים להעביר את התשלומים ישירות לקבלן.
מנתונים שהעביר משרד החינוך למשרד מבקר המדינה ביוני 2011 על מוסדות החינוך שהשתתפו בתכנית בשנת הלימודים התשע"א, עולה שהיו בידיו נתונים רק על חלק מבתי הספר שבהם הופעלה התכנית - על 561 בתי ספר ב-106 רשויות- זאת בעוד שעל פי נתוני הנהלת התכנית היא הופעלה ב -710 בתי ספר וב -124 רשויות.
יוצא אפוא כי מנתוני המשרד נעדרו 149 ( בתי ספר 21% מכלל בתי הספר המשתתפים בתכנית) ב-18 רשויות מקומיות.
התברר כי מדובר במוסדות חינוך שבהם פעלה תכנית קרב במימון עצמי שלא באמצעות מנגנון הקיזוזים של המשרד, אלא באמצעות תש לום ישיר לקבלן על ידי הגורמים המממנים את הפעלת התכנית שבמימון עצמי.
במצב שבו אין למשרד מידע מלא על הרשויות המקומיות שבהן תכנית קרב מופעלת במימון עצמי ועל מוסדות החינוך שבהן, אין ביכולתו לוודא שהתכנית מתקיימת על פי הוראותיו כנדרש.
המשרד השיב כי מאז קיבל א ת טיוטת ממצאי הביקורת, דאג להשלים את כל המידע החסר.
בנוהל היועמ"ש פורטו העניינים שעל משרד ממשלתי להביא בחשבון בעת ההתקשרות עם עמותה, למשל: במידה שהעמותה מקבלת תרומות מתורם במדינה אחרת, על המשרד הממשלתי לתת את הדעת בכל הקשור להוראות החוקיות במדינת התורם, המזכות אותו בפטור ממס בגין תרומה.
הנוהל גם מפרט סיכונים אפשריים, כמו העובדה שלפעילים במוסדות העמותה יש אינטרסים משלהם ועל המשרד הממשלתי להיות ער לכך שלא תמיד הם יעלו בקנה אחד עם מטרותיו הוא.
בהתאם לחוק העמותות, התש"ם- 1980 (להלן- חוק העמותות), הגישה עמותת קרב לרשם העמותות דוח בדבר פעילותה לשנת הכספים 2009 .
על פי הדוח הסתכם השימוש שעשתה בכספי תרומות לשנה זו בכ-21 מיליון ש"ח; כ-18 מיליון משרד החינוך 685 .
ש"ח מתוכם שימשו למימון הנהלת התכנית ולמימון "פרויקטים יעודיים של מעורבות בחינוך", דהיינו תכנית קרב.
בדיון של ועדת ההיגוי ביולי 2011 , הסבירו חשב משרד החינוך וסגנית היועצת המשפטית שלו כי "המימון מהרשויות ותרומות קרב אינם מפוקחים על ידי המשרד, ועלולים לפתוח פתח לשימוש בתכנית לשם אינטרסים לגיטימיים של התורמים, אשר לאו דווקא עומדים במסגרת כללי התכנית.
לפיכך, יתכן שעדיף לקבוע שתכנים הממומנים מכספי תרומות יתקיימו מחוץ לחסות התכנית".
,"בשנת הלימודים התשע"א הפעילה תכנית קרב את התכנית "בני מצווה כתכנית במימון עצמי.
כאמור, חוזר המנכ"ל קובע כי תכנית במימון עצמי כפופה לכללים שנקבעו לתכנית קרב במימון רגיל.
תכנית "בני מצווה" פעלה בחמישה בתי ספר בארבעה רשויות מקומיות, ובמסגרתה העסיק הקבלן 40 .
מדריכים התכנית "בני מצווה" פעלה גם ביישוב גדול במרכז הארץ.
ביוני 2010 כתב מנכ"ל תכנית קרב לראש הרשות המקומית ביישוב כי תכנית קרב קיבלה תרומה ייחודית לשם פיתוח תכנית ל"העמקת הפעילות החינוכית בתחומי ה זהות והתרבות היהודית", ומשרד החינוך תומך בה.
כן כתב שהנהלת התכנית משערת שהיא תתרחב בשנים הבאות, ושעליה לקבל החלטה אילו יישובים ייהנו מתכנית ההעשרה הייחודית כבר בשנת הלימודים התשע"א.
נמצא כי מנהל היחידה לא הכיר כלל את פרטיה של תכנית "בני מצווה", ובידי משרד החינוך לא היה מידע עליה.
בפברואר 2011 כתב מנהל היחידה לסמנכ"לית כי "בני מצווה" לא הגיעה לדיון בוועדה הפדגוגית של התכנית, ולו עצמו נודע עליה באקראי.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לרכז נתונים על כל מוסדות החינוך שבהם מופעלת תכנית קרב, לרבות מקורות המימון שלה.
עליו גם להקפיד לעשות הבחנה ברורה בין מקורות המימון של התכנית - המימון הממשלתי, הציבורי או הפרטי.
על הנהלת המשרד לדון בהצעתם האמורה של החשב ושל סגנית היועצת המשפטית שלו ולפעול על פי ההחלטות שיתקבלו.
ניהול תכנית קרב - הלכה למעשה .
ועדת ההיגוי היא שאחראית להתוות את מדיניות התכנית ולאשר את התפיסה הפדגוגית שלה; לקבוע אמות מידה לבחירת הרשויות המקומיות המשתתפות בה; לקבוע את שיעורי ההשתתפות של הרשו יות המקומיות ושל ההורים; לקבוע לקראת כל שנת לימודים את התקציב שזכאי לו כל תלמיד; לאשר את תקציב התכנית ואת נוהלי העבודה; למנות את חברי ועדות המשנה של ועדת ההיגוי - 686 דוח שנתי62 .
הוועדה הפדגוגית, ועדת הכספים וועדת הביקורת; ולקבל דיווחים מהוועדות האלה.
,על פי המכרז, בוועדת ההיגוי חברים נציגי משרד החינוך, בהם מנהל מחוז ויש להקפיד שהם יהוו בה רוב קולות; בכל הנוגע למדיניות ולסמכויות שלטוניות, עמדת המשרד היא הקובעת.
עוד על פי המכרז חברים בוועדה גם נציגי עמותת קרב - מנכ"ל התכנית וחשב התכנית, נציג הסתדרות המורים, נציג איגוד מנהלי מחלקות החינוך ברשויות המקומיות ונציג ארגון ההורים.