HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עוד מסר כי מאז שנת 2014 נצפית מגמה חיובית בתחום, בין השאר, בזכות תכנית "מעגלי תעסוקה", אך אין לשקוט על השמרים ויש לקדמה באופן כולל תוך הטמעת שינויים בכלי ההכשרה המקצועית (ראו בהמשך) תוך המשך ביצוע מעקב ומחקר משווה כפי שעושה ש"ת.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי לאור האפקטיביות המוכחת של תכנית "מעגלי תעסוקה" והעובדה שהיא מיושמת זה כמה שנים והבשילה לשלב של יישום קבוע (ולא ניסויי), וכדי להימנע מהפסקת הפעלתה או עיכובה של תכנית כה חשובה בשל היעדר של תקצוב מובנה וקבוע, על ש"ת ומשרד האוצר לשקול לתקצב את "מעגלי תעסוקה" בבסיס התקציב של ש"ת.
כמו כן, על ש"ת, משרד העבודה והרווחה ומשרד האוצר לבחון מהו המתווה המתאים לפריסת מענים תעסוקתיים נרחבים יותר בעבור מקבלי ה"ה ותיקים ומבוגרים הזקוקים להם, שהם למעשה רוב מקבלי ה"ה.
שר העבודה והרווחה מסר בתשובתו כי כבר היום מתקיים שיתוף פעולה פורה בין כלל הגופים שבאחריותו, ושיתוף הפעולה הזה רק הולך ומתגבר.
הוא הוסיף כי לצד זאת ימשיך יחד עם הנהלת המשרד והגופים להעמיק ולהעצים את שיתוף הפעולה.
עוד מסר השר כי מגוון השירותים והיקף הפעילות של ש"ת אינו גדול דיו בעיקר עקב תקציב חסר.
הגדלת התקציב עשויה להקטין את מספר תובעי ה"ה ולאפשר להם למצוא תעסוקה איכותית יותר.
הוא הוסיף כי יפעל להגדלת תקציב ייעודי זה במסגרת דיוני התקציב לשנת 2019 .
70 יצוין שנתון זה מתייחס למספר האנשים המתייצבים בש"ת לתבוע ה"ה, בין אם בסופו של דבר יהיו זכאים לגמלת ה"ה או לא, ואינו כולל את האנשים המקבלים ה"ה ופטורים מהתייצבות בש"ת.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1023 .
בפני מקבלי ה"ה אינם .
מהמוצג לעיל עולה כי מקבלי ה"ה מקבלים טיפול חלקי ומועט בתחומי ההכנה לתעסוקה, האבחון לנכות והשיקום המקצועי לאנשים עם מוגבלות, הטיפול במצבים משפחתיים מורכבים ובחסמים כלכליים, בפערים בהשכלה ובשליטה בעברית ובסיוע למיצוי זכויות.
ללא טיפול ממוקד בחסמים המרובים והמורכבים הללו - המחייב גם שיתוף פעולה בין משרד העבודה והרווח ה, ש"ת ובט"ל, שנמצא שאינו מספק - לא יוכלו מקבלי ה"ה לצאת לעבודה או להרחיב את היקף תעסוקתם.
ואולם, כפי שעלה בביקורת, אין הם מטופלים כראוי, ומרבית מקבלי ה"ה נותרים שנים רבות במעגל הגמלה ואינם יכולים להיחלץ ממנו.
חשוב לשלב בתעסוקה מקבלי ה"ה, ולפיכך, על ש"ת, בט"ל, משרד העבודה והרווחה ומשרד החינוך לפעול במשותף ו ביתר שאת להס רת החסמים המונעים יציאה לעבודה (או הרחבה של היקף העבודה) של מקבלי ה"ה ולהתמקד בפתרונות המתאימים ביותר לכל אחד ממקבלי ה"ה.
אי-התאמה של ההכשרות המקצועיות המוצעות למקבלי ה"ה .
אחד מתפקידיה של מערכת הביטחון הסוציאלי הוא לענות על צורכיהם של מחוסרי העבודה הזמניים ושל אנשים עם קשיי תעסוקה מתמשכים, בין היתר, באמצעות מתן הכשרות מקצועיות71 .
ההכשרה המקצועית היא תשתית חשובה לפיתוח של הון אנושי בקרב המבקשים להשתלב בשוק העבודה , לשילובם בתעסוקה ולשיפור איכות העבודה באמצעות הקניית מקצוע נדרש בשוק העבודה72 .
ההכשרה המקצועית חשובההן למועסקים, ובפרט לאלו שלא רכשו השכלה רלוונטית לשוק העבודה במסגרת אחרת, והן למעסיקים שמחפשים כוח אדם מיומן.
היא גם מאפשרת לעובדים לקדם את מעמדם המקצועי ולהגדיל את הכנסותיהם, ופותחת לפניהם אפשרויות תעסוקה חדשות המתאימות לדרישות ולצרכים המשתנים של המשק.
מניתוח נתוני ש"ת על ידי משרד מבקר המדינה עולה כי בשנת 2016 לכ-66% מתובעי ה"ה שהתייצבו בש"ת לא היה מקצוע, ולפיכך מגוון המשרות המתאימות להם מצומצם וכך גם יכולתם להשתכר.
הכשרה מקצועית עשויה להועיל במיוחד לאוכלוסייה זו.
אף על פי כן, מחקרים שנעשו בנושא מלמדים שאנשים דלי הכנסה נוטים פחות להשתתף בהכשרות מקצועיות ואינם ערים לחשיבותן להגברת המסוגלות התעסוקתית שלהם, לכניסה לשוק העבודה ולהתמדה בו73 .
אתגר זה מונח לפתחו של האגף להכשרה מקצועיתולפיתוח כ וח אדם במשרד העבודה והרווחה (להלן - האגף להכשרה), אגף המופקד על הכשרת כוח אדם מקצועי וטכנולוגי למשק , ולפתחו של ש"ת שנדרש לסייע להם בכך בכל הנוגע למקבלי ה"ה.
יש שני מסלולים עיקריים להכשרה מקצועית עבור אנשים הנמצאים מחוץ למעגל העבודה: (א) מסלול שבו המשתתף בוחר את הקורס מתוך מגוון הקורסים המתקיימים בשוק החופשי, ומקבל מהאגף להכשרה החזר חלקי או מלא של עלות הקור ס, לפי תנאים שקבע האגף להכשרה (להלן - תכנית השוברים ); (ב) קורסים שמפעיל האגף להכשרה, קובע את תכנית הלימודים שלהם ובוחר את מקום הקורס ואת המרצים (להלן - קורסים מתוקצבים).
71 ,המוסד לביטוח לאומיקווי מדיניות - לחיזוק מדינת הרווחה בישראל והשירות לציבור ע"י הביטוח הלאומי (ינואר 2017 ).
ראו גםדוח ועדת אלאלוף , חלק 2 ', עמ 200-198.
72 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66ג (2014 ), בפרק "פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה", עמ' 37-35 , ראו גםדוח שנתי 54ב (2004 '), בפרק "הכשרה מקצועית", עמ 856-847.
73 ,מסוגלות תעסוקתית ועידוד תעסוקה: השלכות למציאות הישראליתראו ה"ש 32 ,לעיל עמ' 20-19.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1025 .
שיעור נשירה גבוה בתכנית השוברים .
אחת התכניות המרכזיות שהאגף להכשרה מפעיל היא תכנית השוברים, בה משתתפים כ - 4,500 איש בשנה מכלל המגזרים .
בתכנית ממומנות הכשרות מקצועיות במתכונת של שוברים אישיים 74.
המחזיק ב שובר זכאי לקבל החזר כספי מהמדינה.
שיעור ההחזר הוא כ - 90%-65% מעלות הקורס, בהתאם למקצוע הנלמד ולמאפייני אוכלוסיית היעד שהמשתתף משתייך אליה.
ההחזר משולם בשלוש פעימות שוות במשך הקורס.
מניתוח הנתונים שהתקבלו מהאגף להכשרה עולה כי בשנים 2016 -2014 עלה מספר השוברים המיועדים לתובעי ה"ה מ-365 ל-619 בשנה, ואולם שיעור הנשירה שלהם מהקורסים בשנים 2015 -2014 היה כ-31% וכ-40% .
בהתאמה החסמים הגורמים נשירה: בבדיקות שעשה ש"ת לתכנית השוברים עוד בשנים 2014 -2013 עלה שהנטל הכלכלי המוטל על התלמידים הוא חסם משמעותי הגורם להם לנשור במהלך הקורס.
הסיבה לכך היא מנגנון התשלום של התכנית שלפיו התלמיד נדרש לשלם את שכר הלימוד מראש, והוא יוכל לקבל החזר רק לאחר מכן.
לדוגמה, אם חד הורית לילד שמקבלת ה "ה בסכום של כ- 2,900 ,ש"ח נדרשת לממן את עלות הקורס להכשרה מקצועית (שעשוי להגיע אף ל- 7,000 )ש"ח ממקורותיה הדלים, ולהמתין עד שתקבל את ההחזר המאוחר, שגם הוא אינו מלא.
כמו כן, לרוב על המשתתפים בקורס לממן גם הוצאות נוספות כמו נסיעות, ובגינן לא יקבלו כל החזר75 .
חסם אחר הגורם נשירה הוא חוסר התאמה בין דרישות הקורס למאפייני התלמיד או לרצונותיו.
יש מקרים שבהם תובעי ה"ה מתחילים בלימודים ואחרי זמן-מה מתחרטים ונושרים מהקורס, כך למשל דיווחו 22% מהנושרים כי הסיבה לנשירה הייתה חוסר עניין וחוסר התאמה לקורס.
בביקורת עלה כי אף שש"ת בדק את הסיבות לנשירתם של תובעי ה"ה מתכנית השוברים, הוא לא פעל מול האגף להכשרה להסרת החסמים הגורמים לנשירה; הוא לא בחן עם האגף אם אפשר להתאים את סדרי התשלומים לקורס ליכולתם של תובעי ה"ה כדי להקל עליהם, ולא הכין מערך בדיקה מקדמי כדי לוודא שמאפייני הלומד מתאימים לדרישות הקורס.
74 קבלת הסיוע מותנית בהשתייכות לאוכלוסיית היעד שהוגדרה בתכנית, והיאמופנית אליה על ידי גופים שונים המורשים לכך.
ש"ת הוא הגוף המוסמך להפנות את אוכלוסיית תובעי ה"ה לקבלת שובר.
75 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016 ), בפרק "פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה", עמ' 36.
משרד מבקר המדינה מעיר לש"ת ולאגף להכשרה כי מספר השוברים שהוא סיפק לתובעי ה"ה בתקופה שנבדקה אכן עלה, אך מספרם הכולל הוא נמוך - כ-600 בשנה בלבד.
גם מידת ההתאמה של התכנית לאוכלוסיית תובעי ה"ה מוטלת בספק.
יוצא אפוא שהתכנון של תכנית השוברים, ככל שמדובר בתובעי ה"ה, לקוי, ובמקרים של נשירה נגרם בזבוז של כספי ציבור76 .
על האגף להכשרה לבחון את מנגנון התשלום בתכנית השוברים ואת הצורך להתאימו לתובעי ה"ה.
על ש"ת, שמפנה את תובעי ה"ה לקבלת השובר, לוודא את התאמת הלומד לדרישות הקורס ולבחון דרכים לליווי במשך הקורס כדי למנוע נשירה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 מסר מנכ"ל משרד העבודה והרווחה כי על מנת לעזור למקבלי השובר, האגף להכשרה יבחן יחד עם ש"ת את האפשרות להקל את הקריטר יונים, כך שהתשלום בגין הקורס ישולם ישירות למוסד הלימודים.
אי-התאמ ת הקורסים המתוקצבים למקבלי ה"ה .
קורסים מתוקצבים77 הם שהאגף להכשרה מממן במלואם.
קורסים אלו מתקיימים לרוב בשעות הבוקר, חמישה ימים בשבוע, נמשכים בין ארבעה ל-12 ,חודשים ותנאי הקבלה לרוב ם הוא 11 שנות לימוד לפחות.
מהצלבה בין נתוני ש"ת לנתוני האגף להכשרה עולה כי בשנים 2016 -2014 השתתפו בקורסים מתוקצבים כ -680 תובעי ה"ה בממוצע שנתי 78 ומהם סיימו אותם כ-78% .
בממוצע עוד בשנת 2010 המליצה הוועדה לבחינת מדיניות תעסוקה (להלן - ועדת אקשטיין) את המלצות הבאות: לבצע אבחון ומיון לפני הקורס כדי לוודא שהמועמד מסוגל לסיים את הקורס בהצלחה; להציע קורסים קצרים (פחות מארבעה חודשים) שיתמקדו בתכנים מעשיים וישולבו בחונכות אישית, וכן קורס מקוצר המתמקד ב"ליבה המעשית" שישפרו את יכולת המשתלמים למצוא עבודה; לאפשר להם להתנסות בעבודה מעשית ( OJT ); ולחזק את הקשר בין .
76 במקרים שהשובר לא מומש במלואו, חלק מהכספים שמקבל ה"ה שילם למוסדות הכשרה ירדו לטמיון (שכן לא תמיד יקבל החזר על כל הסכום), וגם חלק מהכסף שהוציאה המדינה (בהחזרים חלקיים) בוזבז למעשה.
קורסים לדוגמה: מורה נהיגה, מזכירות בכירה, גננות נוי, קוסמטיקה, עיצוב שיער ועוד 78 סה"כ 2,053 .
משתתפים משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1027 .
להכין תכנית ייעודית .
מעסיקים פוטנציאליים לקורסי ההכשר ה79 .
בעניין זה המליצה ועדת אלאלוף להרחיב את ההכשרות המקצועיות שנעשות בשיתוף פעולה עם המעסיקים80 .
במועד סיום הביקורת (אוגוסט 2017 ) מתאפיין היצע הקורסים שהציע האגף להכשרה בקורסים שאינם מתאימים לאוכלוסיית מקבלי ה"ה: הם ארוכים מדי ונמשכים יותר מארבעה חודשים; הם מתקיימים במנותק מהסביבה העסקית ומתהליך חיפוש העבודה; אינם ממוקדים; רובם אינם קשורים למעסיק מסוים המעוניין בעובד מסוים וחסרה בהם התנסות מוקדמת בעבודה מעשית81 .
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 מסר מנכ"ל משרד העבודה והרווחה, כי ישנו מתח מובנה בין השאיפה לקיים קורס קצר שיאפשר לתלמיד לצאת לשוק העבודה מהר ככל האפשר, ובין השאיפה להכשרה שתקנה בסיס ידע רחב, ורמת מקצועיות ומיומנות גבוהה שתהיה תחרותית בשוק התעסוקה שעובר שינויים מתמידים ותכופים.
הוא הוסיף כי המשרד מכיר ומבין את הביקורת על אורכם של הקורסים, ובימים אלו האגף להכשרה מקיים תהליך בחינה של הקורסים הקיימים.
כמו כן מסר כי בשנת 2018 יבחן האגף להכשרה את אורכן של כלל התכניות במטרה לפצל ו/או לקצר תכניות קיימות.
עוד מסר כי האגף להכשרה מסכים עם הצורך בהגברת המעורבות של מעסיקים בקורסים כדי לשמור על הכשרה מעודכנת וגמישה.
האגף סימן את הגדלת חלקן של ההכשרות בשיתוף מעסיקים כיעד מרכזי שלו.
מהאמור לעיל עולה כי גם ההכשרה המקצועית המועטה הניתנת לתובעי ה"ה (הן במסגרת תכנית השוברים והן במסגרת הקורסים המתוקצבים) אינה מותאמת לרבים מהם.
המעוניינים בהכשרה מקצועית כדי לשפר את סיכוייהם להשמה איכותית נתקלים בחסמים, בעיקר אי -התאמה של סדרי התשלומים בתכנית השוברים ואי -התאמה של ההכשרות המקצועיות למקבלי ה"ה.
על האגף להכשרה בסיוע של ש"ת להכין תכנית ייעודית לתובעי ה"ה אשר תיתן מענה למכלול החסמים שהם נתקלים בהם.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 מסראגף התקציבים ב משרד האוצר: "לעניין ההכשרות המקצועיות, אנו מסכימים כי יש לבחון מחדש את כלי ההכשרה המקצועית המסופקים כיום לאוכלוסייה זו בכדי לוודא כי אלה אכן מותאמים ומספקים מענה הולם לאוכלוסיית תובעי ה"ה.
בדיקה זו צר יך שתעשה במסגרת בחינה כוללת של ההכשר ות המקצועיות הממומנות .
79 דוח ועדת אקשטיין, עמ' 62-56 .
80 דוח ועדת אלאלוף, חלק 2 ', עמ 200-198.
81 האגף להכשרה מקדם היום כמה תכניות שיש בהן כדי לשנות את מצב זה, אך הן עדיין בהיקף מצומצם.
ומסובסדות על ידי משרד העבודה והרווחה, שכן האפקטיביות של ההכשרות המקצועיות מצומצמת בחלק ניכר מהמקצועות בהיבטים של השמה במקצוע ושל שיפור רמות השכר של מי שעבר הכשרה מקצועית".
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 מסר מנכ"ל משרד העבודה והרווחה כי משרד העבודה יפעל יחד עם ש"ת בנושא הכנת תכניות לימודים ייעודיות להכשרתם המקצועית של אוכלוסיית מקבלי ה"ה.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1029 .
תמריץ שלילי ליציאה לעבודה .
כאמור מקבלי גמלת ה"ה זכאים לשורה של הטבות נלוות והנחות נוסף לגמלה.
ההטבה העיקר ית היא סיוע בדיור אם כדיור ציבורי, ואם כסיוע במימון שכר דירה, בגובה של כ - 1,300 ,ש"ח בחודש בממוצע.
לפי הנתונים 20% ממקבלי ה"ה מקבלים סיוע בדיור82 .
הפסקת הזכאות לקבלת ההטבות הנלוות הניתנות למקבלי ה"ה נעשית כיום בבת אחת ולא באופן הדרגתי.
כלומר - אם ההכנסה מעבודה של זכאים לגמלת ה"ה עולה על הסכום הקבוע בחוק אפילו בשקל אחד - תישלל לחלוטין ובבת אחת זכאותם לגמלת ה"ה ועמה כלל ההטבות הנלוות, ולכן מבנה הגמלה, כפי שהוא היום, עלול לשמש למקבלי ה"ה תמריץ שלילי להצטרפות לשוק העבודה (או להגדלת היקף העבודה)83 .
מבקר המדינה כב ר עמד בעבר על כך שלאנשים החיים בעוני ותלויים בקצבאות, ובייחוד אלה החיים כך במשך תקופה ארוכה, יש לעתים חשש עמוק מאיבוד ה"מעמד" של מקבל ה"ה וההטבות הנלוות שיש להן ערך כספי לא מבוטל84 .
החשש גובר נוכח העובדה שכדי לקבל מחדש את גמלת ה"ה ואת ההטבות הנלוות לה, במקרה של הפסקת עבודה, עלול לחלוף זמן ממושך, כך שבתקופת ביניים זו יתקשה מבקש הגמלה להתמודד עם צורכי חייו החיוניים ביותר.
יצוין כי עד שנת 2008 , אז תוקן חוק הביטוח הלאומי בעקבות המלצת ועדת לרון, היה החשש מאיבוד ההטבות הנלוות עקב יציאה לעבודה גם נחלתם של מקבלי קצבת הנכות הכללית85 .
בתיקון נקבע בין היתר כי אם הופסקה הזכאות לקצבת נכות עקב יציאה לעבודה - הזכאות להטבות הנלוות לא תופסק מיד אלא בהדרגה.
ההמלצה נועדה לעודד את מקבלי הקצבה להשתלב בעבודה, להפחית חששות וחסמים מהשתלבות בעבודה ולחזק את האמון בין בט"ל לציבור הנכים.
זאת ועוד, החל בראשית 2017 נקבע בהוראת שעה תמריץ ייחודי למשפחות חד-הוריות המקבלות ה"ה, ולפיו יחושב שיעור הניכוי מהגמלה של משפחות חד-הוריות בשל הכנסה מעבודה באופן מדורג, ולא כפי שנהוג אצל משפחות שאינן חד-הוריות.
השינוי הוחל כתוכנית פיילוט לתקו פה של שנתיים, כדי לסייע למשפחות אלה להשתלב בתעסוקה או להרחיב את היקף עבודתן בלי לחשוש מאובדן הגמלה וההטבות הנלוות לה.
82 ,הכנסת, מרכז המחקר והמידע תיאור גמלת הבטחת הכנסה ואומדן שווי ההטבות הנלוות למקבלי הגמלה (אוגוסט 2014.
) ההטבותאינן מוסדרות בחוק הבטחת הכנסה אלא בחוקים אחרים שבאחריותם של גופים שונים.
83 ראו בנק ישראל- ד' גוטליב, א' פלד, ונ' קסיר, מדיניות לעידוד תעסוקה (2002 '), עמ 13-12.
84 ,ראו מבקר המדינההיבטים אחדים של תכנית מהל"ב ("תכנית ויסקונסין") (2007 '), עמ 15.
85 בתיקוןמס' 109 לחוק הביטוח הלאומי בשנת2008 עוגנו חלק מהמלצותיה של הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה ("ועדת לרון") בראשות השופט בדימוס אפרים לרון ז"ל.
יצוין לטובה שבמשך השנים ניסה בט"ל לצמצם את התמריץ השלילי ועמד על כך שיש מקום להרחיב את השינוי שנעשה למשפחות חד-הוריות לכלל מקבלי ה"ה כדי לתמרצם באופן דומה86 .
יש לציין כיגם ועדת אלאלוף המליצה על הגדלת תקרת ההכנסה מעבודה שאינה פוגעת בזכאות לגמלה לכלל מקבלי ה"ה, שכתוצאה מכך י וכלו לשמור גם על ההטבות שהם זכאים להן87.
בביקורת נמצא כי על אף ההמלצות השונות של בט"ל ומסקנות ועדת לרון בנוגע לקשר השלילי שבין יציאה לעבודה לזכאות לגמלה ולהטבות הנלוות (שבעקבות יה אימצה הממשלה את ההמלצה על הצורך במעבר מתון מעולם הקצבאות ליציאה לעבודה לגבי הנכים ) במועד סיום הביקורת אין כל הדרגתיות בהפסקת הזכאות לקבלת ההטבות הנלוות הניתנות למקבלי ה"ה.
על בט"ל ומשרד האוצר לבחון את מבנה הגמלה והפסקת הזכאות להטבות כך שלא ישמשו תמריץ שלילי ליציאה לעבודה או להגדלת היקף העבודה, ולחתירה לעצמאות כלכלית.
יש לבחון את האפשרות להעניק תקופת הסתגלות למקבלי ה"ה שנכנסו למעגל העבודה כדי להפחית את החשש העמוק מפני אובדן ההטבות לפני שה ם מתייצבים בעבודה.
כך יוכלו להסתגל ביתר קלות ליציאה לעבודה ולהתנתקות מעולם הקצבאות.
זאת ועוד, יש מקום לבחון את התוצאות של תכנית הפיילוט שנעשתה על משפחות חד -הוריות, כדי לברר אם נכון להחיל מודל זה על כלל המשפחות בה"ה להגברת התמריץ להשתלבות בתעסוקה (או להגדלת היקף העבודה).
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר בט"ל כי הוא ער לצורך בקביעת מסלול הדרגתי לביטול ההטבות הנלוות ואף מעודד צעד כזה, אך ההטבות ניתנות ע"י גופים אחרים ויכולת השפעתו בעניין מוגבלת ביותר.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר אגף התקציבים, כי הוא סבור שאכן יש לשקול את שינוי הגמלה כך שיוחל מתווה הדרגתי לקיזוז ההטבות כדי למנוע את המצב שבו אנשים "נלכדים" בתוך מערך הקצבאות בשל איבוד סל רחב של הטבות אם יגדילו מעט את הכנסתם.
עוד מסר כי לאחר שיבחנו את השפעת המהלך שבוצע לגבי משפחות חד-הוריות יבדקו גם אם ניתן להחיל את המתווה באופן נרחב יותר בהמשך.
86 ,המוסד לביטוח לאומי חוק ההסדרים 2018 -2017 ושינוי חוק הבטחת הכנסה: שינויי חקיקה המוצעים ועמדת המוסד לביטוח לאומי , עמ' 5-4.
87 דוח ועדת אלאלוף , חלק 1 ', עמ 14-13 ,.
ראו גם המוסד לביטוח לאומינייר עמדה: הביטוח הלאומי - צמצום ממדי העוני והאי -שוויון , הוגש לוועדת אלאלוף, פברואר 2014 ; המוסד לביטוח לאומי, מסמך מדיניות (2015 ), בפרק "היבטים חדשים למדיניות סוציאלית"; המוסד לביטוח לאומי, תכנית הצעות לחקיקה חברתית "צופה פני עתיד" (2015 '), עמ 34-33.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1031 .
טיפול חסר באוכלוסיות בעלות פוטנציאל תעסוקתי .
טיפול חלקי במקבלי ה"ה בני 50 או יותר .
בשנת 2016 היו כמחצית מתובעי ה"ה המתייצבים בש"ת בני50 או יותר, ושיעור זה עלה משנה לשנה.
או יותר קשה יותר למצוא עבודה כקבוצה, לפני מקבלי ה"ה מבוגרים עומדים חסמים רבים יותר ליציאה לעבודה מאשר לפני צעירים מהם.
מניתוחים שערך משרד מבקר המדינה עולה כי בקרב אוכלוסייה זו יש אנשים רבים יותר עם מוגבלות מוכרת, ורבים יותר המאופיינים בשנות לימוד מעטות ובשנים רבות של קבלת הגמלה, מאשר בקרב הצעירים מהם.
ואולם, שילוב מבוגרים בתעסוקה טומן בחובו ית רונות שונים לחברה ולמשק88 .
מניתוח הנתונים עולה כי יש שונות רבה בקרב הקבוצה הגדולה של מקבלי ה"ה בגיל שבין 50 שנה לגיל פרישה, ולמקצתם יכולים להיות דווקא יתרונות בשוק העבודה, למשל שנות ניסיון שנצבר בעבודה והיעדר ילדים קטנים הדורשים טיפול.
כמו כן, יש בקרבם אנשים שאינם סובלים מחסמים (למשל - אין להם מוגבלות, אינם מעוטי השכלה ואינם מקבלים את הגמלה זמן רב), ולכן הם עשויים להיות בעלי מסוגלות לתעסוקה.
חלקם אף הצטרפו למעגל הגמלה רק בגיל מאוחר, וכנראה עבדו עד אז.
88 על הקושי למצוא עבודה בגיל מבוגר ראו למשל, המשרד לאזרחים ותיקים והמועצה הלאומית לכלכלה, מסקנות הוועדה לשילוב מבוגרים בתעסוקה וקהילה (אוקטובר 2014 '), עמ17- 16 ; לעניין החסמים ראושם, עמ' 29 ואילך; לעניין התועלות ראושם, עמ' 24 .
ואילך 1032 |דוח שנתי 68ג .
תרשים 9 : מאפיינים עיקריים של מקבלי ה"ה89 מבוגרים העשויים להצביע על מסוגלות לתעסוקה, שיעור מקרב מקבלי ה"ה באותה קבוצת גיל .
לכמה ממקבלי ה"ה המבוגרים יש יותר ממאפיין אחד.
* מקבלי ה"ה חדשים (שלא קיבלו בעבר גמלה או שמאז 2004 קיבלו גמלה עד שישה חודשים במצטבר).
** מקבלי ה"ה שאינם מקבלים את הגמלה בקביעות.
ב-2016 קיבלו אותה במשך שמונה חודשים לכל היותר.
*** מקבלי ה"ה ללא מוגבלות, או שיש להם 10% נכות ומטה מאובחנים בבט"ל, או שוועדת כושר של ש"ת מצאה שאין להם מוגבלות או שמוגבלותם קלה.
על פי עקרונות המשפט המינה לי והמשפט החוקתי, על גוף ציבורי להימנע מלהפלות אדם על רקע גילו.
גם בחוק שירות התעסוקה עצמו נאסר על לשכת ש"ת להפלות אדם לרעה מחמת גילו בשליחה לעבודה.
הפליה גנרית של קבוצת אנשים על בסיס מאפיין כגון זה עלולה לפגוע בזכות החוקתית לכבוד האדם של פרטיה90.
89 נבדקו לעניין זה מקבלי ה"ה ב-2016 .
שגם התייצבו בשנה זו בש"ת 90 כבוד האדם - הזכות החוקתית ובנותיה , ראו ה"ש 25 'לעיל, כרך ב', עמ703 ; כן ראו בג"ץ 9134/12 פרופ' משה גביש נ' הכנסת (פורסם במאגר ממוחשב, 21.
2016 ), פסקאות 34-28 .
לפסק דינה של הנשיאה נאור משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1033 .
מהנתונים עולה כי לכמחצית ממקבלי ה"ה המבוגרים אין מוגבלות, ליותר משליש יש השכלה של 12 שנות לימוד לפחות ולכחמישית מהם יש ותק מועט כמקבלי ה"ה (שיכול להקל על השבתם למעגל העבודה).
לפיכך יש לאוכלוסייה זו פוטנציאל של מסוגלות לתעסוקה.
בניתוח נמצא גם שיש אנשים בני 50 או יותר שמאפייניהם דומים מאוד לאלה של אנשים צעירים יותר.
כך, למשל, נמצא ש-670 ( איש7% ) מקרב תובעי ה"ה בני 49-47 הם תובעי ה"ה חדשים- אנשים שככל הנראה היו עד לאחרונה בשוק העבודה - ושאין להם מוגבלות.
מקרב תובעי ה"ה בני 52-50 יש כ-870 (8% ) תובעי ה"ה חדשים ללא מוגבלות ומקרב תובעי ה"ה בני 55-53 יש916 (8% ) .
כאלה אף שכאמור על גוף ציבורי להימנע מלהפלות אדם על רקע גילו, יוצא שלשני אנשים התובעים ה"ה והדומים במאפייניהם התעסוקתיים בכל למעט גילם - עשוי להינתן טיפול שונה.
ואולם, בביקורת עלה כי ש"ת אינו ממצה את הפוטנציאל התעסוקתי של תובעי ה"ה בני 50 או יותר.
אף על פי שלרבים מהם עשויה להיות מסוגלות תעסוקתית, ש"ת אינו עושה די כדי להכניס אותם למעגל התעסוקה.
ההתייחסות של ש"ת לתובעי ה"ה בני ה -50 ומעלה היא זהה ואחידה לכולם, על בסיס גיל בלבד, והוא אינו מבחין ביניהם ואינו מאתר את אלו שלהם מסוגלות גבוהה יותר להשתלב בעבודה.
כך, מגיל 50 עד גיל פרישה נדרשים כל תובעי ה"ה להתייצב בלשכות פעם בחודש ולראות פקיד פנים מול פנים רק פעם בארבעה חודשים בערך - זאת, לעומת שאר התובעים הנדרשים לרוב להתייצב מדי שבוע ולפגוש פקיד מדי חודש.
יודגש שהסדר זה יש בו כדי להקל על תובעי ה"ה המתקשים מאוד להשתלב בתעסוקה ושההתייצבויות מכבידות עליהם עוד יותר.
ואולם, הוא אינו מאפשר להבחין בין קבוצות שונות בקרב בני ה -50 ,ויותר ומצמצם מאוד את ההזדמנויות של אותם תובעי ה"ה שעודם רחוקים מגיל פרישה ויש להם פוטנציאל לתעסוקה (כגון אלו שזה עתה הצטרפו למעגל הקצבאות) לקבל טיפול בדמות הפניות לעבודה ולכלים תומכי תעסוקה.
כיום, עם העלייה בתוחלת החיים, אנשים בני 50 או יותר, לפני גיל הפרישה לגמלאות, נחשבים לבני גיל ביניים.
תפקודם הכללי טוב יותר מבני גילם בעבר, ועמו גם מסוגלותם התעסוקתית.
היה על ש"ת לשלבם בתכניות קיימות או לפתח בעבורם תכניות ייעודיות שיביאו לי די ביטוי את היתרונות שלהם לשוק העבודה, לרבות הניסיון והידע שצברו במשך השנים, כדי לשלבם ולקדמם.
גם תכנית הדגל של ש"ת, "מעגלי תעסוקה", אינה מטפלת כלל בבני 56 .
ויותר, והתכנית "תנופה" תוכל לטפל רק במעטים מהם כך, למעשה, ש"ת מוותר על פלח של תובעי ה"ה שעודם רחוקים מגיל פרישה ולחלקם יש פוטנציאל לתעסוקה.
הדבר עלול לגרום הוצאה מיותרת מתקציב המדינה על קצבאות ופגיעה בצמיחה של המשק.
על ש"ת כגוף ציבורי להתאים את הטיפול בתובע ה"ה מבוגר למצבו האישי של כל אדם ולא לבססו על יחס גנרי שבבסיסו עומד אך ורק מאפיין הגיל, ובפרט מפני שרבים מהם יכולים להשתלב בעבודה בעזרת סיוע מתאים.
בלי טיפול בשלב זה עלול אדם להתקבע בעוני עד סוף ימיו.
על ש"ת לנתח את מאפייניה של קבוצה זו, לבחון בהקדם ובאופן מעמיק את הטיפול בה ולמצוא דרכים מתאימות לקדמה.
תופעת ה"דלת המסתובבת " והיעדר ליווי לאחר השמה .
שילובו של מקבל ה"ה בעבודה נועד לאפשר לו השתלבות בתעסוקה לאורך זמן ובאופן יציב ככל שניתן.
ואולם, מי שנכנס ויוצא מעבודות בשכר נמוך מתקשה להתנתק ממעגל הקצבאות.
רובם חוזרים להתייצב בש"ת ( תופעה הידועה בשם "דלת מסתובבת").
לכן המליצה ועדת אק שטיין לבחון את האפקטיביות של ש"ת בהשמות לטווח ארוך91 .
ראו להלן תרשים10 , המציג את משך ההשמות של תובעי ה"ה בשנת 2016.
תרשים10 : משך ההשמות של תובעי ה"ה ב- 2016 .
91 דוח ועדת אקשטיין, עמ' 14.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1035 .
מתרשים10 עולה כי בכ-60% מההשמות שנרשמו ב-2016 למקבלי ה"ה התמידו המושמים בעבודה רק שלושה חודשים או פחות.
בייחוד יש להדגיש כי בכ-31% מההשמות עבדו המושמים במשך פחותמשבוע 92 .
כיוון שש"ת אינו מקיים בקרה אחר מידת ההתמדה בתקופות של יותר משלושה חודשים, אי -אפשר לדעת כמה זמן נמשכו ההשמות הארוכות יותר, וייתכן שגם ביניהן יש השמות שנמשכו כמה חודשים בלבד.
מחקרים מראים ששילובן של אוכלוסיות חלשות בתעסוקה ללא ליווי לאחר ההשמה אינו אפקטיבי לאורך זמן, וגם מי שהשתתף בתכניות אינטנסיביות להכנה לעולם העבודה ושולב בתעסוקה אך לא זכה לליווי - חוזר לחוסר תעסוקה מהר יחסית 93.
לפיכך תכניות תעסוקתיות שונות, ל משל של משרד העבודה והרווחה, מציעות לאחר ההשמה ליווי אישי למשך חצי שנה עד שלוש שנים.
הליווי התעסוקתי יכול לכלול תמיכה פרטנית או קבוצתית לפתרון בעיות המתעוררות במקום העבודה, להתמודדות עם משברים בעבודה או לחיזוק המוטיבציה האישית להתמדה.
כמו כן, במקרה של סיום העבודה אפשר להעניק למושם תמיכה מידית להשתלבות מחודשת בתעסוקה עוד לפני שהוא שוקע חזרה לקצבאות.
גם בט"ל המליץ בעבר ללוות מושמים ליווי צמוד כדי למנוע נשירה מעבודה94 .
בביקורת עלה כי ש"ת אינו מעניק ליווי לתובעי ה"ה שהוא משים בעבודות - לא בטיפול הרגיל שהוא מעניק בלשכות ואף לא בתכנית "מעגלי תעסוקה" .
גם תכנית "תנופה" המטפלת באוכלוסייה מרובת חסמים במיוחד מציעה, במודל העדכני למועד הביקורת, ליווי של שלושה חודשים בלבד מיום ההשמה, וזאת בהשוואה לתכניות אחרות של משרד העבודה והרווחה המטפלות באוכלוסיות דומות או בעלות חסמים פחותים שבהן הליווי ארוך הרבה יותר.
זאת ועוד, פקידי ש"ת אינם מתומרצים על השמה לתקופות ארוכות יותר או על מתן ליווי למושם.
בפועל, התמריץ לפקידים ניתן על כל השמה, ותמריץ מוגבר-אחיד ניתן על משך השמה של שלושה חודשים או יותר .
ש"ת גם אינו בוחן את הסיבות לנשירה מעבודה ולחזרה לגמלה בקרב מי שעבר השמה.
יוצא כי על אף התשומות שש"ת משקיע בהשמות (בתשומות שוטפות, בכלים תעסוקתיים או בתכנית " מעגלי תעסוקה"), רוב מקבלי ה"ה המושמים אינם מתמידים בתעסוקה יותר מכמה חודשים.
היעדר ההתמדה עלול לעורר בהם תחושת אכזבה ולרפות את ידיהם מלנסות להשתלב שנית בתעסוקה.
יש לציין שבמקצת המקרים הוגדרו העבודות מראש כזמניות 93 תב"ת-ג'וינט ישראל, התמדה וקידום בתכניות תעסוקה: מודלים וניסיון מהעולם - סקירת ספרות (2010 '), עמ 6 ; מסוגלות תעסוקתית ועידוד תעסוקה: השלכות למציאות הישראלית, ראו ה"ש 32 'לעיל, עמ26.
94 ,המוסד לביטוח לאומיעמדת הביטוח הלאומי ותיאור ההשלכות החברתיות של הצעות מרכזיות בחוק ההסדרים ל- 2013/2014 (מאי2013 '), עמ5.
הליווי לאחר ההשמה חיוני להגברת ההתמדה בעבודה, למניעת נשירה ממנה וחזרה לגמלה ולהגברת האפקטיביות של פעילות ש"ת.
לפיכך, על ש"ת לברר את הסיבות לתופעת "הדלת המסתובבת" בקרב תובעי ה"ה ולבחון את האפשרות ללוות אותם לאחר ההשמה כדי להקל עלי הם להתמיד בתעסוקה, ואולי אף להתקדם בה, באמצעות תמרוץ פקידיו או בדרך אחרת.
אי-קידום מקבלי ה"ה המועסקים במשרות חלקיות .
מקבלי ה"ה הם קבוצה מורכבת: חלקם רחוקים מאוד מעולם העבודה וזקוקים לסיוע רב כדי להתקרב אליו; אחרים עבדו או עובדים במשרות חלקיות או מלאות בשכר נמוך - ב-2016 לכ-33% מהמשפחות המקבלות ה"ה היו הכנסות מעבודה בהיקף כלשהו (והן קיבלו למעשה גמלת ה"ה חלקית - השלמת הכנסה).
שיעור מקבלי ה"ה העובדים עלה בשנים האחרונות בזכות הפעילות של ש"ת ושל גופים אחרים ובשל תהליכים כלכליים רחבים יותר.
הרוב המוחלט של המשפחות המקבלות ה"ה ועובדות, משתכרות עד 3,000 ש"ח לחודש לתא משפחתי95 .
בהתאם לכלליםבט"ל פוטר את מקצת העובדים מלהתייצב בש"ת, ואת חלק מהאחרים פוטר ש"ת באופן זמני מהתייצבות בכפוף לתבחינים שקבע.
למרות חשיבותה של ההשתתפות במעגל העבודה, עבודה בהיקף משרה חלקי ובשכר בסיסי תוך הישענות על קצבאות - אינה מחלצת מעוני.
מחקרים מראים שללא התערבות שמטרתה קידום ושיפור בתעסוקה - אנשים נותרים עניים96 .
אחת המטרות העיקריות של שילוב מקבלי ה"ה במעגל העבודה היא הוצאתם ממעגל הקצבאות.
מטבע הדברים, למקבלי ה"ה העובדים יש מסוגלות תעסוקתית, כך שיש בהם המסוגלים, בעזרה מתאימה, להרחיב את היקף עבודתם או להתקדם לעבודות איכותיות יותר.
בהקשר זה המליצה ועדת אקשטיין לעודד השמות איכותיות, ובט"ל המליץ לתמרץ פקידים להשים מקבלי ה"ה בעבודות איכותיות הנמדדות בין היתר בשכר גבוה יותר97 .
יש גם מקבלי ה"ה עובדים החוששים להרחיב את היקף עבודתם כדי שלא לאבד את ההטבות הנלוות לגמלה (ראו לעיל בפרק "תמריץ שלילי ליציאה לעבודה").
95 המוסד לביטוחלאומי, דוח שנתי 2016 , פרק3 , לוחות5-4 .
96 התמדה וקידום בתכניות תעסוקה: מודלים וניסיון מהעולם - סקירת ספרות , ראו ה"ש 93 'לעיל, עמ6 .