HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
וללוט"ר; והיחידה לרישיונות בלתי מסווגים שמרכזת את עבודת המטה לטיפול בבקשות בלתי מסווגות למדינות אחרות וכן בבקשות הנוגעות לציוד וטכנולוגיות דו- שימושיות.
לכל אחת משלוש היחידות יש תת-יחידות (להלן - תחומים) המופקדות על נושאים מוגדרים במסגרת פעילות היחידה.
נוסף על שלוש היחידות האמורות כוללת המסגרת הארגונית של אפ"י את תחום הקליטה וניתוב בקשות לרישיונות, המופקד על קבלת בקשות לרישיונות וניתובן ליחידות הנוגעות, ואת תחום רישוי העיסוק באמצעי הצפנה, המופקד על כלל פעילות הפיקוח והרישוי של אמצעי הצפנה.
בשנת 2011 מנה כוח האדם באפ"י27 עובדים במשרות תקניות ועוד 20 עובדים במשרות לא תקניות (עובדים ארעיים) וכן שש חיילות.
בתהליך הפיקוח על הייצוא הביטחוני מעורבים גורמים נוספים במשהב"ט מלבד אפ"י: יחידת הממונה על הביטחון במערכת הביטחון (להלן - מלמ"ב), שבאחריותה ההיבטים הביטחוניים, כגון קביעת הסי ווג הביטחוני של המוצרים ושל העוסקים בייצוא הביטחוני כתנאי לרישומם במרשם היצואנים, וכן עריכת ביקורות בתעשיות ובחברות ביטחוניות כדי לוודא, כי הן מיישמות את התנאים והמגבלות בהיבטים הביטחוניים והטכנולוגיים; האגף הביטחוני -מדיני, המופקד על גיבוש מדיניות הייצוא בראייה ביטחונית -מדינית; האגף לסיוע וייצוא ביטחוני (להלן - סיב"ט), אשר מקדם את הייצוא הביטחוני; המינהל למחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (להלן - מפא"ת), שבאחריותו בחינת ההיבטים הטכנולוגיים של בקשות היצואנים; ואגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון (להלן - יועמ"ש) אשר בוחן היבטים משפטיים.
עוד מעורבים בתהליך הפיקוח גורמים מצה"ל הבוחנים את השפעותיהן של בקשות לייצוא ביטחוני על יכולותיו של צה"ל; ומשרד החוץ, שמעורבותו בתהליך נקבעה בחוק, לבחינת בקשות היצואנים מטעמים של מדיניות יחסי החוץ של מדינת ישראל.
על פי נתוני אפ"י מינואר 2012 , בשנת 2011 היו רשומים במרשם הייצוא הביטחוני 1,164 יצואנים, מהם905 חברות ו-259 ,אנשים פרטיים.
עוד על פי נתונים אלה באותה שנה הגישו יצואנים כ- 20,000 בקשות לרישיונות שיווק וכ - 8,800 בקשות לרישיונות ייצוא.
בפועל אישר אפ"י באותה שנה כ - 18,800 רישיונות שיווק וכ - 7,700 ,רישיונות ייצוא שערכם עמד על כ-9 .
מיליארד דולר בתקופה נובמבר 2011 - יולי 20127 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הקשורים בפיקוח על הייצוא הביטחוני בתקופה שממועד חיקוק החוק ועד הביקורת.
הביקורת התמקדה בעיקר בפעילות משהב"ט בכל הנוגע למתן רי שיונות שיווק ובפעולות האכיפה שעושה משהב"ט כלפי היצואנים לשמירה על הוראות החוק.
הביקורת נערכה במשהב"ט: באפ"י, במלמ"ב, באגף מחשוב ומערכות מידע לניהול (להלן - מל"ן) ובאגף היועמ"ש; במשרד החוץ; ובמינהל המכס שבמשרד האוצר .
6 ,מדינה שיש לגביה מדיניות יצוא ביטחוני מיוחדת המותאמת אליה, המוגדרת במפורט או מדינה שלגביה נקבע שיש להביא כל בקשה לרישיון שיווק לאישור ועדה מייעצת למדינות מיוחדות.
השיקולים לסיווג זה הם שיקולי ביטחון לאומי ומדיניות חוץ.
7 בדיקות השלמה נערכו בעת סיכום הדוח, בינואר 2013.
בדיקות השלמה נערכו בתעשייה האווירית לישראל בע"מ, ברפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ ובתעשיי ה הצבאית לישראל בע"מ (תעש)8.
חיסיון נתונים בודדים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת הרקע לחקיקת החוק ולהקמת אפ"י עד אמצע שנת 2006 היה מופקד אגף סיב"ט שבמשהב"ט הן על קידום הייצוא הביטחוני והן על הפיקוח עליו.
כדי למנוע ניגוד עניינים בין תפ קידיו, הוחלט, על הפרדה ברורה במשהב"ט בין קידום הייצוא הביטחוני לבין הפיקוח עליו, וכפועל יוצא מכך גם על הקמת אפ"י, והסמכויות שהיו בידי סיב"ט כממונה על תחום הרישיונות עברו לאפ"י.
עד לחקיקת החוק ביולי 2007 , הפיקוח על הייצוא הביטחוני הוסדר בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצוא ציוד ביטחוני וידע ביטחוני), התשנ"ב - 1991 , ובמספר אכרזות פיקוח שהוצאו מכוח צו זה, דהיינו - חקיקת משנה המתבססת על הדינים הכלליים של פיקוח על מצרכים ושירותים.
החוק הסדיר בחקיקה ראשית מיוחדת את הפיקוח על ייצוא ביטחוני מישראל.
בדברי ההסבר להצעת החוק מדצמבר 2006 צוין, כי הוצע לשנות את הסדרי הפיקוח הקיימים, בין היתר, מטעמים של התאמה לנורמות בין-לאומיות בתחום הפיקוח על הייצוא הביטחוני, צורך הנובע גם מדרישות בזירה הבין -לאומית.
עוד צוין, כי המדינות המובילות בתחום הייצוא הביטחוני, לרבות ארה"ב ומדינות האיחוד האירופי, גיבשו סדרה של משטרים בין- לאומיים בתחום הפיקוח על ייצוא אמצעי לחימה, הקובעים תקן בין -לאומי אחיד בנוגע לפריטים שיש לקיים עליהם פיקוח.
אכיפת החוק ותנאי הרישיונות החוק מקנה לרשות המוסמכת סמכויות פיקוח כדי לבדוק ולוודא שפעילות הייצוא נעשית על פי הוראותיו ושהיצואן עומד בתנאי הרישיונות שניתנו, במטרה למנוע זליגה של ציוד, ידע וטכנולוגיות לגורמים לא רצויים.
הוראת הארגון של אפ"י קובעת, כי הוא אחראי לאכיפת תנאי הרישיונות בהתאם להוראות החוק, לצווים, לתקנות ולמדיניות משהב"ט.
במסגרת זו עליו להתוות ולהבט יח קיום של כל ההנחיות והמגבלות הנכללות ברישיונות, למעט מגבלות שהפרתן יוצרת תקלות ביטחון, שאכיפתן היא בסמכות מלמ"ב.
8 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 62 ( 2012 ), "היבטים בקידום ובפיקוח על עסקאות יצוא ביטחוני", עמ' 1543.
הוראת משהב"ט שעניינה הפיקוח על הייצוא הביטחוני (להלן- הוראת יסוד) מהווה הוראה בסיסית, והיא עוסקת במכלול תהליכי הפיקוח על הייצוא הביטחוני.
מהוראת היסוד עולה, שאכיפת החוק מורכבת משלושה רבדים עיקריים: א) אכיפה של אפ"י על יישום הוראות החוק.
ב) בדיקת ציוד ביטחוני על ידי הרשות המוסמכת או גורם אחר שהיא הסמיכה לעניין זה.
ג) פיקוח של מינהל המכס על הייצוא הביטחוני.
אכיפה של אפ"י על יישום הוראות החוק - על פי החוק, הרשות המוסמכת רשאית לדרוש מכל אדם הכלול במרשם היצואנים והנוגע בדבר למסור לה מידע ומסמכים המתייחסים לפעולת שיווק ביטחוני או ייצוא ביטחוני, ולהיכנס למקומות שבהם יש יסוד סביר להניח, כי נמצא ציוד ביטחוני או ידע ביטחוני או למקומות שבהם ניתן שירות ביטחוני.
הוראת יסוד מפרטת את עקרונות האכיפה שעל פיהם היחידה לאכיפה נושאת באחריות ליידוע החוק, המדיניות, הדרישות והנהלים הנוגעים לפיקוח על הייצוא, וכן סיוע ליצואנים בגיבוש ויישום נוהלי עבודה.
תחום אכיפה, הפועל בתוך היחידה לאכיפה, נושא באחריות לבדיקה אם אכ ן פעילות הייצוא נעשית על פי הוראות החוק והרישיונות הפרטניים וכן לבדיקת חשדות כלפי יצואנים על ביצוע עברות בתחום הפיקוח על הייצוא הביטחוני.
בשנת 2011 מנה תחום אכיפה באפ"י שני עובדים: ראש תחום ועובד נוסף.
בהוראת היסוד נקבע, כי באפ"י תפעל ועדה לאכיפת הוראות ה ייצוא הביטחוני (להלן - ועדת האכיפה) בראשות ראש היחידה לאכיפה, שתפקידה להמליץ לראש אפ"י על נקיטת צעדים במקרה של הפרה של הוראה מהוראות החוק, הצווים או של הרישיונות הניתנים מכוחם.
ועדת האכיפה משמשת כתובת ראשונה לדיון במקרים שבהם הועלה חשד לפעילות חריגה של יצו אנים ונדרש להחליט בדבר ערוץ הטיפול המתאים.
הוועדה מורכבת מנציגים של אגפים שונים במשהב"ט שיש להם נגיעה לנושא.
המלצות ועדת האכיפה נחלקות לשני סוגים עיקריים: המלצה על נקיטת סנקציות מנהליות נגד היצואן או פתיחת חקירה פלילית נגדו.
בדיקת הפעילות של היחידה לאכיפה העלתה שעיקר עיסוקה הוא בתחומים הבאים: קיום הדרכות, ימי עיון וכנסים ליצואנים, המתייחסים בעיקר לתהליך הרישוי, ולדרישות החוק והתקנות; ביקורת על קיומה של בקרה עצמית אצל היצואנים; וגיבוש תכניות ציות ליצואנים למניעת שחיתות.
ממסמכים ומשיחות שערכו נציגי משרד מבקר המדינה עם בעלי תפקידים באפ"י עלה, כי בשונה מפעולות הדרכה שהיחידה לאכיפה יוזמת, רוב פעולותיה של היחידה, שנועדו לבדוק ולוודא כי פעולות היצואנים הביטחוניים נעשות על פי הוראות החוק, הן פעולות שאינן נעשות ביזמתה אלא כתגובה למידע שהיא מקבלת באמצעים שונים ומגורמים שונים על הפרה, לכאורה, של החוק: דרך הליך הנפקת הרישיונות, כשביחידה מתקבלת בקשה לאישור רישיון ייצוא ללא קיומו של רישיון שיווק; מגורמים שונים בתוך מערכת הביטחון; מגורמים מחוץ למערכת הביטחון, כגון משרד החוץ או מינהל המכס ומאמצעי התקשורת; וכן, בעקבות גילוי של היצואנים עצמם או הלשנות של מתחרים.
מצב זה משתקף מנתוני אפ"י, ולפיהם מתוך כל האירועים שבהם טיפלה היחידה לאכיפה בשנים 2008 -2010 בעקבות חשד לעברה על החוק, אף לא אחד מהם נבדק כתוצאה מפעילויות יזומה שלה.
בשנת 2011 טיפלה היחידה לאכיפה ב-190 אירועים, ורק שלושה מהם (כ - 1.
5% ) טופלו כתוצאה מאכיפה יזומה שלה.
כל היתר נבדקו בעקבות מידע שהגיע מגורמים שונים: ב -113 (כ-60% ) מקרים הגיע המידע דרך הליך הנפקת הרישיונות; ב -19 (כ-10% ) 12 דוח שנתי63ב .
מקרים הגיע המידע מגורמים בתוך מערכת הביטחון; ב -20 (כ- 10.
5% ) מקרים הגיע המידע מגורמים מח וץ למערכת הביטחון; ב -30 (כ- 15.
5% ) מקרים הגיע המידע מהחברות עצמן; ובחמישה (כ - 2.
5% ) מקרים הגיע המידע מאמצעי התקשורת.
ראש תחום אכיפה בעת הביקורת מסר, כי מצב זה נובע, בין היתר, מהיעדר כוח אדם.
בעבר מנה תחום אכיפה שלושה עובדים, ובעת הביקורת הוא מנה כאמור שני עובדים בלבד.
זאת, על אף שמאז חקיקת החוק עלו היקפי הפעילות של אפ"י.
עוד מסר, כי עיקר הפעילות של כוח האדם המועסק מתמקדת בפעילות ועדות האכיפה, ורק בעזרת כוח אדם נוסף ניתן יהיה לבצע גם אכיפה יזומה.
במרץ 2010 הציג ראש אפ"י דאז, מר אלי פינקו9, למנכ"ל משהב"ט, מר אודי שני, תכנית כוללת לשיפור איכות השירות ליצואן, ובה הוצג, בין היתר, הצורך בהגדלת מספר העובדים.
מנכ"ל משהב"ט לא אישר בקשה זו (עוד בנושא התכנית הכוללת ראו בהמשך בפרק הדן בטיפול בבקשות לרישיונות שיווק).
בהתייחסותו לנתונים דלעיל הודיע אפ"י למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי "לאחרונה הוקצה לתחום אכיפה כוח אדם נוסף ובהתאם לכך מתגבשת בימים אלו תוכנית עבודה הכוללת פעילות אכיפה יזומה לצד הפעילות הקיימת היום".
בעת סיכום הדוח, בינואר 2013 , מסר ראש אפ"י כי אכן התקבל עובד נוסף, וכי תכנית העבודה שאושרה כוללת פעילות אכיפה יזומה.
החוק קובע, כי מי שקיבל רישיון שיווק או רישיון ייצוא ימסור לרשות המוסמכת דיווחים בכתב אחת לשנה על פעילות שביצע הטעונה רישיון, ובהתאם לטופס שייקבע בתקנות.
גם מי שקיבל פטור מחובת קבלת רישיון שיווק ביטחוני מחויב, על פי החוק, למסור דיווחים על פעולות שיווק ביטחוני שהוא מבצע.
בדברי ההסבר להצעת החוק צוין, כי חובת מסירת דיווחים עתיים תאפשר לרשות המוסמכת לעקוב אחר הפעילות נושאת הרישיון ולבדוק את הצורך בקביעת תנאים נוספים ברישיון.
בביקורת עלה, כי נכון למועד סיכום הדוח - ינואר 2013 - משהב"ט לא קבע מתכונ ת לטופס דיווח על פעילויות הדורשות רישיון, ולא דרש את הדיווחים האמורים מהיצואנים.
יצוין, כי היצואנים מעבירים לסיב"ט דיווח עתי על עסקאות שבוצעו.
אולם, מאחר שמערכות המחשוב של סיב"ט אינן מקושרות לאלו של אפ"י, אפ"י אינו יכול לעשות שימוש בדיווחים אלה.
במצב הקיי ם, הוראות החוק אינן מיושמות.
לפיכך, על אפ"י לקבוע מתכונת לטופס דיווח על הפעילויות הדורשות רישיון, כפי שנדרש בחוק ועל מנכ"ל משהב"ט לפעול לקיום החוק בעניין זה.
בדיקת ציוד ביטחוני - החוק מסמיך את הרשות המוסמכת או גורם אחר שהיא הסמיכה לעניין זה לבדוק אם ציוד ביטחוני, שלגביו ניתן רישיון, עומד בתנאי הרישיון.
9 מר אלי פינקו, כיהן כראש אפ"י מאז הקמת אפ"י בשנת 2006 ועד יולי 2010 , ומר מאיר שליט החליפו.
יצוין, ששעה שמפא"ת ומלמ"ב מעסיקים כוח אדם מקצועי בעל מומחיות טכנית ויכולות חקירה לבדיקה אם ציוד ביטחוני שלגביו ניתן רישיון ייצוא עומד בתנאי הרישיון, תחום אכיפה אינו מעסיק כוח אדם מקצועי מתאים.
בפועל אפ"י כמעט שאינו עורך בדיקות כאלה.
בביקורת עלה, כי עד למועד סיכום הדוח לא נקבעה מתכונת לשיתוף פעולה בין אפ"י והגופים האמורים לבדיקת ציוד ביטחוני.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי אכיפה אפקטיבית שתאפשר לממש את מטרות החוק ותאפשר לרשות המוסמכת לפקח על ביצוע הוראות החוק צריכה להיות מבוססת על אכיפה יזומה ועל שימוש במידע המגיע לרשות המוסמכת כאמצעי משלים.
לצורך כך ראוי לפעול, בין היתר, בשיתוף פעולה עם הגורמים במשהב"ט שיש להם כוח אדם בעל יכולות חקירה וכן מומחיות טכנית, או לגייס כוח אדם מתאים למשימות אלה.
אכיפה של מינהל המ כס בתחום הייצוא הביטחוני - נוסח [ פקודת המכס ]חדש10 קובעת, כי טובין שנועדו לייצוא ויצואם כפוף לקיום תנאי או הגבלה לפי כל חיקוק יהיו נתונים לפיקוח מינהל המכס, וכי הפיקוח כולל סמכות לבדוק כל טובין הנתונים לפיקוח.
בהוראת יסוד נקבע, כי הפיקוח בפועל על התאמת נתוני הייצוא הביטחוני מהארץ נעשה על ידי מינהל המכס בנמלי האוויר והים, וכולל בדיקה של מספר פרמטרים: א.
בדיקת זהות בין שם היצואן כפי שרשום במסמכי הייצוא לבין הרשום ברישיון הייצוא המקורי.
בדיקת אימות תכולה, מעקב כמותי והלימה בין פרטי הצי וד הרשום בחשבונית הייצוא לבין הרשום ברישיון הייצוא.
בדיקה שערך החשבוניות לא יעלה על הערך הכספי הכולל שרשום ברישיון הייצוא .
זהות בין מדינת היעד הרשומה ברישיון הייצוא ובין הרישום ברשומון ובמסמכי הייצוא שמגיש היצואן.
תהליך הפקת רישיון ייצוא באפ"י מסתיי ם עם שידורם של פרטים מסוימים מהרישיון למחשב המרכזי במינהל המכס.
הבקרה על ייצוא טובין מהארץ לחו"ל נעשית במינהל המכס באמצעות מערכת ממוחשבת לניהול ולניתוב רשומוני ייצוא11 , שאליה מוזנים נתוני היצואנים וחלק מפרטי הטובין המיוצאים.
מנתוני מינהל המכס עולה, כי מדי חודש בחודשו עוברים במכס כ - 80,000 משלוחי ייצוא מסוגים שונים, לרבות ייצוא ביטחוני.
רוב משלוחי הייצוא, לרבות הייצוא הביטחוני, מאושרים למשלוח על בסיס בדיקה ממוחשבת של התאמה בין הנתונים ששידר אפ"י למינהל המכס לבין אלו המופיעים ברשומון הייצוא.
בהתאם לנוהלי מינהל המכס, הוא מקיים בדיקה פרטנית של הרשומון ושל כלל המסמכים המצורפים אליו, לרבות התאמה לרישיון הייצוא, לכ-10% מכלל המשלוחים, ולנתח מצומצם ביותר מהם נעשית לעתים גם בדיקה של הטובין עצמם.
בחירת המשלוחים המועברים לבדיקה פרטנית נעשית על סמך שיקול דעתם המקצועי של ע ובדי מינהל המכס, בהתאם לנתונים, כגון היסטוריית הייצוא של אותו יצואן, סוג היצואן (ביטחוני או אזרחי) או מידע נוסף שנצבר ומוזן למערכות הממוחשבות של מינהל המכס.
10 פרק שלישי סעיפים14 (3) ו-16.
11 רשומון ייצוא הוא המסמך העיקרי בביצוע ייצוא.
הוא כולל את כל הפרטים על המשלוח לחו"ל ועל פיו מתבצעות הפעולות העיקריות של המשלוח.
בביקורת עלה, שסדרי העבודה וקשרי הגומלין בין אפ"י ומינהל המכס טרם הוסדרו בנוהלי עבודה משותפים.
כמו כ ן, על אף שסוגיות הנוגעות לתהליכי עבודה השוטפים בין אפ"י ומינהל המכס נדונו ביניהם כבר בשנת 2010 , עד ינואר 2013 , מועד סיכום הביקורת, הסוגיות שהועלו לא טופלו.
בפועל, האכיפה של הייצוא הביטחוני באמצעות מינהל המכס לוקה בחסר, כמפורט להלן: א.
העברת פרטים למינהל המכס - מאחר שמערכות המחשוב של אפ"י אינן מקושרות למערכות המחשוב של מינהל המכס, אפ"י משדר מדי יום ביומו למינהל המכס, באמצעות חברה אזרחית, שאותה קבע מינהל המכס, את רשימת הרישיונות שאושרו.
ממסמכים ומשיחות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם בעלי תפקידים במינהל המ כס עלה, כי הפרטים שאפ"י מעביר למינהל המכס חלקיים בלבד.
מאחר ששידור הנתונים למינהל המכס נעשה באמצעות מערכת ממוחשבת ישנה, שלא ניתן להוסיף אליה "שדות" נוספים, אפ"י אינו מעביר למינהל המכס את תיאור המוצר, את הכמות שאושרה למשלוח, את שמות גורמי הביניים בתהליך הייצוא וכתובותיהם, ואת פרטי הגורם הסופי אשר הייצוא מיועד אליו.
לטענת בעלי תפקידים במינהל המכס, להעברת כל הנתונים הרלוונטים אליהם חשיבות גדולה בהיותו של מינהל המכס גורם הפיקוח האחרון לפני יציאת ציוד ביטחוני מהארץ.
במצב הקיים, נמנעת ממינהל המכס היכולת לערוך בקרה ואימות פרטים מלא של פרטי המשלוחים, לרבות מסלול המשלוח והגורמים והמדינות שאליהם הציוד מועבר.
כך למשל, ללא הנתון של הכמות שאושרה לייצוא, אין למינהל המכס אפשרות לאתר ניסיון של יצואן לייצא כמות העולה על זו שאושרה.
כתוצאה מכך, נאלצים לעתים גורמי מינהל המכס לבקש מהיצואן לצרף לרשומון הייצוא גם את רישיון הייצוא, שבו מופיעים הפרטים המלאים של העסקה, דבר הגורם לעיכוב בייצוא.
במהלך השנים ניסו נציגי אפ"י ומינהל המכס להגיע לפתרון בנושא זה, אולם הדבר לא צלח בשל התנגדות גורמי מלמ"ב להעביר נתונים נוספים למערכת הממוחשבת של מינהל המכס.
בנובמבר 2011 התקיים דיון במלמ"ב בהשתתפות גורמים מאפ"י וממל"ן בנושא שידורי אפ"י למינהל המכס, ובו נקבע, כי הנושא ייבדק מול גורמים במינהל המכס ובמערכת הביטחון.
עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , לא נקבעה המתכונת הראויה להעברת נתונים למינהל המכס.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת מאוקטובר 2012 הודיע אפ"י למשרד מבקר המדינה, כי הרחבת הנתונים המועברים למכס הוא אינטרס משותף למשהב"ט ולמכס.
לנושא היבטי אבטחת מידע, ולכן הפתרון עדיין נבחן על ידי גורמי הביטחון במשרד.
מלמ"ב ציין בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביק ורת, כי הוא רואה חשיבות רבה שבידי המכס יהיו הפרטים המלאים הנוגעים לרישיון היצוא כדי שיוכל לממש את אחריותו בתחום האכיפה.
עוד הוסיף, כי היות שהמכס מונחה ביטחונית על ידי שירות הביטחון הכללי, הוא יפעל מולו להגדרת פתרון ביטחוני שיאפשר העברת המידע המלא.
בהתייחסותו מנובמבר 2012 לממצאי הביקורת מסר מנהל תחום בכיר ייצוא במינהל המכס, כי מינהל המכס נמצא בשלבי פיתוח והקמה של מערכת שאמורה להחליף את מערכות המחשב הקיימות כיום לרבות התקשורת עם המשרדים השונים.
"במידה ולא ימצא פתרון לתשתית שידור המידע עד למועד עליית המערכת, הערוץ הקיים יבוטל ולא נוכל לבצע כלל אכיפה לגבי טובין שבפיקוח משרד הביטחון המיוצאים מישראל" (ההדגשה במקור) .
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שאפ"י רואה במינהל המכס מעין זרוע אכיפה קדמית שלו, הרי שהכרחי ששידור הנתונים מאפ"י יכלול את כל הפרטים הדרושים ויגיע למ ינהל המכס במהירות, תוך כדי אבטחת מידע מסווג.
רק כך יוכל מינהל המכס למלא את תפקידו בתהליך באופן מיטבי.
סוגיה זו לא הגיעה לפתרונה עד למועד סיכום הביקורת - ינואר 2013 .
על גורמי מל"ן ומלמ"ב בשיתוף גורמי מינהל המכס לסכם, ללא דיחוי נוסף, את הטיפול בנושא זה.
קידוד אחיד של פריטי ייצוא - ממסמכים ושיחות של נציגי משרד מבקר המדינה עם בעלי תפקידים במינהל המכס עלה, כי לא קיימת שיטה אחידה לזיהוי הפריטים הכלולים בייצוא ביטחוני, ולמעשה במכלול המסמכים לצורך ייצוא ביטחוני נעשה שימוש בשלוש "שפות" שונות: בבקשה לרישיון ייצוא בסמוך לתיאור המוצר נרשם קוד המוצר ברישיון השיווק, אותו קובע אפ"י; ברשומון הייצוא שמכין עמיל המכס מופיע קוד אחר - פרט מכס; ובחשבונית שמוציא היצואן מצוין קוד נוסף - המספר הקטלוגי של המוצר, אותו קובע היצואן.
הדבר אינו מאפשר למינהל המכס לקיים בדיקה ראויה של הנתונים הרשומים במסמכים השונים.
זאת ועוד, במקרים רבים גם אין התאמה בין שם המוצר או תיאורו, כפי שמופיעים ברישיון הייצוא, לבין שם המוצר המצוין על גבי החשבונית או במסמך אחר המצורף לרישיון, דבר המקשה אף הוא על מינהל המכס בבדיקות ההתאמה שהוא עורך.
סוגיית אי-ההתאמה מהסוג האמור והקושי לוודא התאמה בין הציוד המיועד לייצוא לבין הציוד שאושר ברישיון הייצוא עלתה לדיון בפגישה שנערכה באוגוסט 2011 בין עוזר בכיר לקשר עם המכס באפ"י לבין המפקח הארצי על חוקיות הייצוא במינהל המכס (להלן - המפקח הארצי).
המפקח הארצי ציין באותה פ גישה, כי קיים קוד בין-לאומי המכונה "פרט מכס" המשמש לצורכי הערכה מכסית, ומאפשר זיהוי מדויק של מוצרים.
שימוש ב"פרט מכס" יש בו כדי לשפר ולייעל את הפיקוח של המכס ולמנוע אי-הבנות הנוצרות בשל כך שרשימות הפיקוח כוללות בדרך כלל רק תיאור מילולי של ציוד מפוקח, ואירעו מקרים שהתיאור המילולי התפרש באופן שונה על ידי גורמים שונים.
כמו כן, שימוש בתיאור מילולי בלבד מקשה לעתים על קביעת סיווגו של מוצר כאזרחי (ככזה פטור מרישיון ייצוא) או כמוצר ביטחוני, החייב ברישיון ייצוא.
בביקורת עלה, שעד למועד סיכום הביקורת, ינואר 2013 , לא ח לה התקדמות בסוגיה זו, טרם נקבעה מתכונת לסיווג אחיד של מוצרים, ואפ"י טרם גיבש החלטה האם לדרוש הוספת "פרט מכס" בטופסי הרישיונות.
כדי לאפשר פיקוח יעיל על משלוחי ייצוא ביטחוני, על אפ"י ומינהל המכס להסדיר נושא זה לאלתר.
בדיקה פרטנית של משלוחי הייצוא - כאמור, על פי פקודת המכס, למינהל המכס סמכות לבדוק כל טובין הנתונים לפיקוח.
בדיקה של משלוחי ייצוא ביטחוני תוך פתיחת המשלוחים ובדיקת התאמתם למסמכי הייצוא המצורפים, לרבות לרישיון הייצוא, מחייבות ידע טכני מקצועי מתאים.
הממונה על מחלקת הייצוא בבית המכס בנתב"ג ציינה בפני נציגי משרד מבקר המדינה, כי לעובדי מינהל המכס אין את הידע המקצועי המתאים לבחון אם המוצר הביטחוני המיוצא הוא אכן המוצר שעבורו ניתן רישיון הייצוא.
גם נציגי אפ"י ציינו, כי בשל מגבלת כוח אדם 16 דוח שנתי63ב .
ובהיעדרו של כוח אדם מקצועי באפ"י, אין ביכולתו להקצות כוח אדם לביצ וע בדיקות כאלה בשיתוף אנשי מינהל המכס, ורק לעתים נדירות נערכו בדיקות כאלה.
עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , אפ"י טרם הכשיר כוח אדם מקצועי מתאים.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע אפ"י באוקטובר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי "תחום אכיפה, ביחד עם גורמי המכס, פועל מזה מספר חודשים לגיבוש נוהל עבודה משותף המסדיר את תהליכי העבודה, קשרי הגומלין ותחומי האחריות של כל אחד מהגורמים.
המסמך האמור נמצא בשלבי טיוטה אחרונים".
רישיון ייצוא למדינות מיוחדות - על פי הנחיות מלמ"ב, כאשר ניתן רישיון ייצוא למדינה המוגדרת כמדינה מיוחדת, שמה אינו מצוין ברישיון הייצוא, ובמקום זאת נרשם קוד.
נציגי מינהל המכס ציינו, כי מצב זה מאפשר, לכאורה, ליצואן להוציא ציוד ביטחוני לכל יעד, שכן במקרה כזה מינהל המכס אינו יכול לאמת את יעד המשלוח.
עם זאת, מאחר ששמה של המדינה מצוין בשטר המטען, הרי שממילא נחשף שם המדינה.
מכאן, שההנחיה האמורה, שהוצאה בעבר מטעמים של שמירה על סודיות עסקאות המבוצעות עם מדינות המוגדרות כמיוחדות, למעשה אינה מתממשת, שכן שם המדינה נחשף במסמכים אחרים.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מצב זה לקוי ביסודו - מצד אחד נמנעת האפשרות לאמת את יעד המש לוח מטעמי סודיות, ומצד שני יעד זה נחשף והסודיות מופרת.
על כן, על אפ"י ועל מלמ"ב להסדיר עניין זה באופן שיבטיח הן פיקוח הולם והן שמירת סודיות כראוי.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע מלמ"ב באוקטובר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי יפעל לביטול ההנחיה לרישום הקוד בבק שות לקבלת רישיונות יצוא ל"מדינות מיוחדות".
מדינות אסורות לייצוא - בביקורת עלה, כי רשימת המדינות האסורות לייצוא הקיימת במינהל המכס כוללת שלוש מדינות בלבד, כשבפועל הרשימה כוללת מדינות נוספות.
בהיעדר מידע על כלל המדינות האסורות, נמנעת ממינהל המכס האפשרות לאתר קיומו של ייצוא ביטחוני לאותן מדינות.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת מאוקטובר 2012 הודיע אפ"י למשרד מבקר המדינה, כי יעביר את רשימת המדינות האסורות למינהל המכס.
מינהל המכס הודיע למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2012 , כי "עם קבלת הרשימה ממשרד הביטחון לגבי מדינות אס ורות ביצוא ביטחוני, ניתן יהיה לעדכן את אפ"י לגבי משלוחים המיוצאים למדינות אלו, על מנת שאפ"י יבחן האם יש מקום לבטל את הרישיון שניתן ולמנוע את יצוא הטובין".
כאמור, הפיקוח על הייצוא הביטחוני נעשה משיקולים נרחבים של ביטחון לאומי, מדיניות חוץ, כיבוד החלטות בין-לאומיות ועוד.
הקמת אפ"י וחקיקת החוק בשנת 2007 .
, נועדו להדק את הפיקוח על הייצוא הביטחוני החוק העניק לרשות המוסמכת סמכויות פיקוח, שנועדו לאפשר לה לוודא שהוראות החוק נשמרות, ובכלל זה שפעולות השיווק והייצוא נעשות על פיו ועל פי הרישיונות הפרטניים שניתנו.
מ מצאי דוח זה העלו ליקויים, חלקם מהותיים, בשלושת הרבדים שמהם מורכבת האכיפה, כשלמעשה אפ"י אינו מממש את כל הסמכויות שניתנו לו לשם ביצוע האכיפה: הוא כמעט שאינו מקיים פעולות אכיפה יזומות, והוא אינו עושה שימוש בסמכות שניתנה לו לדרוש דיווחים מהיצואנים.
במקביל לכך, גם האכיפה באמצעות מינהל המכס לוקה בחסר.
הטיפול בבקשות לרישיונות שיווק .
כאמור, החוק מטיל חובה על כל המבקש לעסוק בייצוא ביטחוני לקבל רישיון שיווק מהרשות המוסמכת.
בסמכותה לאשר רישיון בשלמותו או באופן חלקי, לקבוע תנאים ברישיון, לסרב לתתו, להתלותו או לבטלו.
כאמור, תחום קליטה וניתוב באפ"י אחראי לקליטה ולרישום של בקשה לרישיון שיווק וניתובה ליחידה הרלוונטית, בהתאם לסיווג המוצר.
במסגרת זו נבחנת הבקשה במספר היבטים, וביניהם אם מבקש הרישיון רשום במרשם הייצוא הביטחוני ואם קיים סיווג ביטחוני למוצר (אם מוצר אינו מסווג מועברת בקשה למלמ"ב לקביעת סיווג ביטחוני).
היחידות באפ"י בוחנות את הבקשה, ומעבירות אותה לדיון ולגיבוש המלצה של ועדה מייעצת 12 מתאימה, שמתפקידה להמליץ לראש אפ"י אם לאשר או לדחות את הבקשה.
לוחות זמנים למתן רישיון שיווק - בתקנות הפיקוח על ייצוא ביטחוני (רישיונות), התשס"ח - 2008 (להלן- התקנות), נקבעו, בין היתר, המועדים למתן החלטות לגבי רישיונות שיווק על ידי הרשות המוסמכת: עד 60 ימים ממועד קבלת הבקשה או ממועד קבלת ההשלמות שנדרשו, לרישיון שיווק לציוד ביטחוני, ידע ביטחוני או שירות ביטחוני שנקבע כבלתי מסווג , ועד 120 ימיםלזה שנקבע כ מסווג או המיועד למדינה מיוחדת.
בינואר 2009 פנה ראש אפ"י דאז לסמנכ"ל וראש אגף משאבי אנוש13 במשהב"ט (להלן - אמ"א), מר רוני מורנו, וציין, בין היתר, כי קיים מחסור בכוח אדם, שבעקבותיו קיימים פיגורים משמעותיים בטיפול בבקשות לרישיונות, וכי "הא גף אינו עומד בחוקים ובתקנות שעל פיהם הוא מחויב לפעול".
ראש אפ"י דאז ביקש את התערבותו של סמנכ"ל וראש אמ"א למציאת פתרון להגדלת כוח האדם באפ"י.
במרץ 2009 אישר מנכ"ל משהב"ט דאז, מר פנחס בוכריס, לתגבר את כוח האדם .
12 על פיהחוק, במשהב"ט פועלות ועדות מייעצות המתמנות על ידי שר הביטחון.
חלוקת הנושאים בין הוועדות מוכתבת על פי אופי הבקשה לרישיון שיווק (סיווג המוצר, המדינה וכד').
שונה שמו של אגף משאבי אנוש לאגף מינהל ומשאבי אנוש 18 דוח שנתי63ב .
באפ"י באמצעות חברה חיצונית, במגמה לצמצם פערים שנ וצרו.
בעקבות זאת, אושרו תוספות כוח אדם על בסיס קבלני למשימות שונות.
ביולי 2009 ,סוכמו המלצות ועדה שהוקמה בהנחיית מנכ"ל משהב"ט דאז אשר בחנה תהליכים המסדירים את הייצוא הביטחוני.
הוועדה כללה נציגים של כל הגורמים העוסקים בייצוא ביטחוני במשהב"ט.
הוועדה המליצה, בין היתר, להגדיל את תדירות הדיונים בוועדות המייעצות.
הדיונים בוועדות המייעצות מתקיימים אחת לחודש, וההמלצה הייתה לקיימם בשלב ראשון פעם בשבועיים, ובהתאם לכך להגביר גם את תדירות הדיונים בתת-הוועדות המייעצות 14 .
עוד המליצה הוועדה להקטין את מספר הבקשות המגיעות לדיון בוועדות המייעצות במספר דרכים, בין היתר: ששינוי חברה ברישיון קיים ייעשה באישור מלמ"ב בלבד ללא דיון בוועדה מייעצת, הקמת מקבצי מדינות, שלגביהן מתן רישיון למוצר מסוים עד רמת "שמור" לאחת מהן יהווה אוטומטית רישיון לכל מקבץ המדינות, והליך מזורז לבקשות שאינן מסווגות למדינות שאינן בקטגוריות מיוחדות.
לא נמצא סימוכין לכך שבעקבות המלצות אלו התקיים דיון לצורך קבלת החלטות.
בפועל, מרבית ההמלצות, לרבות ההמלצה בנוגע להגברת תדירות התכנסות הוועדות, לא יושמו 15 .
על פי המסמכים, חלק מזמן הטיפול בבקשות לרישיונות שיווק נובע מהמתנה להתכנסות הוועדות המייעצות: בקשות לרישיון שיווק ממתינות לעתים עד חודש להתכנסות הוועדה, ולעתים כשחסר מידע או כשנדרשת הבהרה מצד היצואן או של גורמים במערכת הביטחון אזי זמן ההמתנה ארוך יותר.
ממסמכים ומשיחות עם בעלי תפקידים באפ"י עלה, כי קיים קושי בהגברת תדירות התכנסות הוועדות המייעצות בשל ההכנות הרבות הנדרשות טרם התכנסותן, ובשל עומס עבודה שוטף של אלה שמשמשים גם כראשי הוועדות המייעצות.
בספטמבר 2009 בחנה חברה חיצונית את אופן הטיפול של אפ"י ברישיונות שיווק.
הבחינה העלתה, כי ביחס למדינות אחרות, משכי הטי פול שאפ"י מחויב להם לפי החוק ארוכים מאוד, ופוגעים בתחרותיות של היצואנים, כי קיימת שונות גבוהה בזמן הטיפול בבקשות לרישיונות שיווק, וכי שיעור גבוה אינו מטופל במסגרת קבועי הזמן המוגדרים בחוק.
עוד העלתה הבחינה, כי עיקר זמן הטיפול בבקשות הוא זמן המתנה, וכי מערכות המחשוב של אפ"י מיושנות (עוד בנושא זה ראו בהמשך).
כדי להתמודד עם בעיות אלה המליצה החברה החיצונית על סדרה של צעדי התייעלות.
בספטמבר 2009 קבע מנכ"ל משהב"ט דאז, כי ייקבע דיון עם החברה החיצונית בנוגע לתהליכי העבודה באפ"י, אולם דיון כזה לא התקיים.
בפברואר 2010 הטיל מנכ"ל משהב"ט על אפ"י לגבש תכנית הבראה כוללת לטיפול בפיקוח על הייצוא הביטחוני, שתוצג לאישורו.
במרץ 2010 הציג ראש אפ"י דאז למנכ"ל משהב"ט תכנית כוללת שמטרתה שיפור איכות השירות ליצואן ועמידה בלוחות הזמנים למתן רישיונות, ושעיקרה: הזרמה ממוחשבת של בקשות לרישיונות שיווק למערכות הממוחשבות של משהב"ט, פטור מרישיון שיווק למוצרים מסוימים ושיפור המערכות הממוחשבות (להלן - התכנית הכוללת).
ראש אפ"י ציין, בין היתר, "כי תקני הזמן הקבועים בחוק ארוכים והיעד הינו לקצר את תקני הזמן ב-50%.