HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אולם לבסוף ירד העניין מסדר היום של האגף, כיוון ש"ההוראה אינה רשומה בתכנית העבודה ואינה מטופלת" (ההדגשה במקור).
פרט לכך, בכל פרק הזמן מאז פרסום הוראת הארגון ב- 1991 ועדלמועד סיום הביקורת (אוגוסט 2012 ) לא יזם אגף אב "ם את עדכונה או את שחזורה 21 ", וכך גם מפא"ת ומינהלת "חומה עצמה.
יצוין כי בעת סיום הביקורת, נושאי תפקידים בכירים במפא"ת22 ובמינהלת "חומה" אף לא ידעו על קיום ההוראה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח השינויים המהותיים שחלו בפעילות מינהלת "חומה", וכן בהיקף, בתמהיל ובתפקידים של כוח האדם שלה מאז שהוקמה לפני למעלה מ-20 שנה, המצב שבו אגף אב"ם ומפא"ת לא פעלו לעדכון הוראת הארגון שלה בכל משך זמן זה, הוא לקוי.
התנהלות זו הביאה לכך שההוראה חדלה להיות רלוונטית, ולא מילאה את ייעודה.
בשנת 2007 "עדכן אג"ת את הפק"א הנוגעת למינהלת "חומה23 .
לפי הוראות אג"ת, יש לעדכן פק"א, בין היתר, בכל שינוי של ייעוד, תפקידים או שינוי תקנים מרמת סא"ל ומעלה.
נמצא, כי בפועל פעלה מינהלת "חומה" בשנים האחרונות במבנה ובהיקף כוח אדם שונים גם מאלה שנקבעו בשנת 2007 :בפק"א מאז שנת 2007 (מועד עדכונה האחרון של הפק"א), נוכח התווספות פרויקט "שרביט קסמים" ופרויקט "חץ 3 " לאחריות מינהלת "חומה", אישר לה אג"ת תוספת תקני כוח אדם 24 .
כך, למשל, בדצמבר 2007 אושרה תוספת של שני סא"לים וחמישה רס"נים.
כמו כן השתנה מבנה "חומה".
20 אחריות מטה להוראת ארגון - אחריות ליזום הצעות לעדכון הורא ה נוכח שינויים שחלים בתהליכי העבודה המפורטים בה.
21 על פי המ"ב, בכל הוראה שתאריך פרסומה מעל לחמש שנים, יש להעדיף שחזור הוראה על פני תיקונה, דהיינו - מהדורה חדשה ועדכנית של הוראה.
)דוגמת ראש היחידה לשירותי מינהל וראש מחלקת תכנון כלכלה ונהלים (תוכ"ן 23 בהתאם להוראת הפיקוד העליון בעניין "מטכ"ל - אגף התכנון (אג"ת)", אג"ת אחראי, בין היתר, לקבוע ייעוד, תפקידים, עיקרי הפעלה ומבנה ארגוני לכל יחידה צבאית או מערך, ולממשה בפקודה.
24 על פי הוראת קבע אג"ת בעניין "סמכויותארגון ותקינת כוח אדם בצה"ל", בידי אג"ת הסמכות לתקנן תקנים צבאיים במפא"ת.
,תקציבים ובקרה, שטיפל בייצור, הפך למחלקה ובה שלושה ענפים.
בנוסף לכך השתנו בה תחומי האחריות הפנימיים.
שינויים אלה לא באו לידי ביטוי בפק"א.
על פי הוראת משהב"ט בעניין "תיאום הדדי בין משהב"ט לבין צה"ל לקראת פרסום הוראות", יש לקיים עבודת מטה (להלן - עמ"ט) משותפת לגבי הוראות משהב"ט ופקודות הצבא העוסקות בנושאים משותפים הנוגעים לשני הגופים; עמ"ט שבמהלכה יתאם כל גוף את הוראותיו עם הגוף האחר, טרם הפרסום.
אגף אב"ם הוא הגורם הנושא באחריות מטה ובאחריות ביצוע להוראה זו.
מטרת ההוראה היא להבטיח פרסום מתואם, ולפי הצורך - מקביל, של ההוראות במשהב"ט ובצה"ל.
נמצא, כי עדכון הפק"א נעשה ללא תיאום בין צה"ל ובין אגף אב"ם - לא לקראת עדכונה בשנת 2007 ולא לאחר מכן - כדי להביא להלימה בין הוראת הארגון ובין הפק"א.
במצב זה, במועד סיום הביקורת קיימות בה בעת הוראה ופקוד ה שונות ולא מתואמות לארגון ולמבנה מינהלת "חומה", הפק"א כבר אינה מעודכנת (ראו בהמשך), וההוראה, כאמור, כלל אינה רלוונטית.
כך לדוגמה, על פי הפק"א, מחלקת תכנון ובקרה הנדסית ומבצעית (להלן - תיבה"ם) שב"חומה" מורכבת מארבעה ענפים ועוד יחידת משנה (תחום), שעה שעל פי הוראת הארגון היא מורכבת משלושה ענפים.
עוד לדוגמה, הפק"א מגדירה את כל התפקידים ב"חומה" כ"אזרחיים" או כ"צבאיים", שעה שעל פי פקודת הארגון ישנם תפקידים שניתן לאיישם הן באמצעות אזרחים והן באמצעות אנשי צבא.
אמ"ש הודיע למשרד מבקר המדינה, כי אין תיאום הדדי בין צה"ל ובין משהב"ט, וכי יש כוונה משותפת לשנות מצב זה.
לדבריו, הדבר יעודכן בהקדם הן בפקודות הצבא והן בהוראות משהב"ט.
הפק"א והוראת הארגון מגדירות גם את ייעוד מינהלת "חומה" ותפקידיה וכן את ממשקי עבודתה עם גופים אחרים במערכת הביטחון (להלן - מעהב"ט).
בביקורת נמצא, כי גם בכל הקשור לתפקידי "חומה" ולחלוקת הסמכות והאחריות בינה לבין צה"ל, אין התאמה בין הפק"א להוראת הארגון.
כך לדוגמה, לפי הפק"א, על מינהלת "חומה" "להציג לצה"ל ולמשהב"ט את אפשרויות הביצוע והתקציב הנדרש, לצורך אישור החלופות הנבחרות בצה"ל ובמשהב"ט"; ו"שינויים באבני הדרך שנקבעו והקשורים בפרויקט יתואמו עם צה"ל ומשהב"ט, לרבות בעיות תקציב ולו"ז" - נושאים שאליהם אין כלל התייחסות בהוראת הארגון.
עוד לדוגמה, שעה שבהוראת הארגון נקבע, כי "התקציב.
יהיה מרכזי ויוצג בפני צה"ל", קובעת הפק"א כי התקציב ינוהל על ידי "חומה" "ויוצג לאישור צה"ל ומשרד הביטחון".
בביקורת עלה, כי בפועל ישנה אי -בהירות אשר לתכלית הצגת תכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות של "חומה" בפני אג"ת - האם לצורך קבלת אישורו או לידיעתו בלבד.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע מפא"ת בנובמבר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי תכניות העבודה של מינהלות מפא"ת מאושרות על ידי משהב"ט משחר 46 דוח שנתי63ב .
הקמתן, ועם זאת, נכון להציגן לאישור כל הדרגים הצבאיים על מנת להגיע לתיאום מלא ולמימוש אופטימאלי של הצרכים המבצעיים והתפוקות הפרויקטאליות.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי חוסר התיאום בין הוראת הארגון לפק"א, בעניין מרכזי ומהותי כמו תהליך אישור תקציב "חומה", מדגיש את הצורך בהגדרה מתואמת של חלוקת הסמכויות והאחריות בין משהב"ט לצה"ל בנושא זה, ובעדכון ההוראה והפק"א בהתאם.
 הוראת הארגון והפק"א הן שתי הוראות יסוד, שנועדו להגדיר את ייעוד מינהלת "חומה", את המבנה הארגוני שלה ואת חלוקת התפקידים והסמכויות בה, מתוך מטרה לאפשר את פעילותה המיטבית.
ככאלו, עליהן להיות מעודכנות, תואמות זו לזו ומותאמות לנסיבות המשתנות.
משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש ולאג"ת, כי אי -עדכון ההוראה והפקודה, על אף השינויים המהותיים שחלו בפעילות "חומה", והיעדר התיאום ביניהן הביאו להתעלמות מהן, וגרמו לעמימות בשאלת הסמכויות, התפקידים וקשרי הגומלין של "חומה" עם גורמים אחרים במעהב"ט.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע צה"ל בנובמבר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי מפא"ת החל במהלך שנת 2012 בעמ"ט לעדכון הפק"א, ש תוצריה ייבחנו באג"ת במסגרת תכנית העבודה לשנת 2013 .
עוזר לתפקידים מיוחדים של סמנכ"ל וראש אמ"ש מסר למשרד מבקר המדינה, כי אין צורך בהוראת ארגון למינהלת "חומה", מאחר שבאמ"ש קיים "דוח תקן25 ", ובו נתונים לגבי כלל יחידות משהב"ט, לרבות מינהלת "חומה", המפרטים את התקנים, המשרות וממלאי המשרות.
משרד מבקר המדינה מעיר על כך, כי דוח תקן אינו תחליף להוראת ארגון המגדירה את ייעוד מינהלת "חומה", על יחידות המשנה שלה, וקובעת את תחומי הסמכות והאחריות של בעלי התפקידים בה ואת קשרי הגומלין שלה עם גופים אחרים בצה"ל ובמשהב"ט.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע אמ"ש בנובמבר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי הוראות ארגון במשהב"ט נכתבות עבור מבנים ארגוניים המצויים בכפיפות ישירה למנכ"ל; כי בעבר נוצר מספר מצומצם של חריגים וביניהם מינהלת "חומה"; וכי הוראת ארגון "חומה" מיועדת לביטול, לאחר שהוראת הארגו ן של מפא"ת תוקנה והותאמה במרץ 2012 למציאות הקיימת.
25 על פי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 (סעיף13 ), תקן הוא רשימת משרות בשירות המדינה, על הדרגות הצמודות להן, לכל יחידה מיחידות המשרד.
מבקר המדינה, כי בהיות מינהלת "חומה" חלק ממפא"ת אין צורך בהוראת ארגון נפרדת עבורה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי הוראת הארגון המעודכנת של מפא"ת אינה מתייחסת למבנה, לייעוד ולמאפייני מינהלת "חומה"26 , כך שביטול הוראת הארגון של "חומה" יביא למצב שבו אלה יוגדרו רק בפק"א של צה"ל.
זאת, על אף היות "חומה" גוף משותף למשהב"ט ולצה"ל, המורכב, כאמור, מתקני כוח אדם צבאיים ואזרחיים.
במצב זה יש כדי לפגוע באחריות ובסמכות של משהב"ט בכלל ושל אמ"ש בפרט, וכדי להביא לחוסר איזון בראייה כוללת של פעילות מינהלת "חומה".
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אפוא, שאמ"ש, בשיתוף מפא"ת ובתיאום עם אג"ת, יפעל לעדכון הוראת הארגון של מינהלת "חומה", או לחלופין, ישלב את תכולתה המעודכנת במסגרת הוראת הארגון של מפא"ת.
כן ראוי, שאג"ת יעדכן בהתאמה את הפק"א הנוגעת ל"חומה".
הסתייעות מינהלת "חומה" בכוח אדם חיצוני .
מינהלת "חומה" מבצעת חלק מפעילותה באמצעות רכישת שירותים של כוח אדם חיצוני, בין היתר בתחומים טכנולוגיים -הנדסיים, כלכליים וחשבונאיים.
"חומה" מתקשרת מדי שנה בשנה עם כ-20 ,חברות מתחומים אלההנותנות לה שירותים באמצעות עשרות עובדים.
בשנת 2011 הסתכמה הוצאתה בגין שירותי כוח אדם חיצוני בכ-34 .
מיליון ש"ח תקנון שירות המדינה (להלן - תקשי"ר27 ) מגדיר בעלי תפקידים המועסקים במשרדי הממשלה שלא במעמד של עובדי מדינה, ושעימם נעשית התקשרות על ידי חוזה קבלני, כי ועצים.
בתקשי"ר ניתנות הנחיות הנוגעות להעסקת יועצים בשירות המדינה.
בהתבסס על דינים, חוקים והנחיות הנוגעים לנושא28 , כמו גם על התקשי"ר, נכתבה המ"ב 29 , שעניינה אישור צורך, בחירה והתקשרות עם יועצים וכוח אדם חיצוני30 - יחיד או חברה- עבור צה"ל ומשהב"ט (להלן - ההוראה בעניין יועצים).
על פי ההוראה, אמ"ש אחראי לבחינת הצורך בהתקשרות עם יועצים וכוח אדם חיצוני, כיחידים או באמצעות חברות, ולבחירתם עבור אגפי משהב"ט .
26 ההוראה מציינת רק את קיום מינהלת"חומה" ואת ייעוד מינהלות מפא"ת בכללותן.
27 התקשי"ר הוא קובץ הוראות וכללים המסדיר, בין היתר, את ניהולו של שירות המדינה בתחום משאבי האנוש.
28 דיני העבודה; חוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 ; תקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג - 1993 ; חוק העסקת עוב דים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו- 1996 ; חוזרי נש"ם; תקנון כספים ומשק (תכ"ם) והנחיות החשב הכללי במשרד האוצר.
29 ההוראה פורסמה באוגוסט 2011 במקום הוראה מיולי 2008.
30 כוח אדם חיצוני מוגדר על פי ההוראה כעובדים המועסקים לתקופה קצובה באמצעות חברות כוח אדם או חברות שעיסוקן מתן שירות מקצועי ייעודי.
ויחידותיו, וכן לבחירת יועצים וכוח אדם חיצוני עבור צה"ל ואישור ההתקשרות איתם; זאת, באמצעות ועדה הפועלת באמ"ש (להלן - ועדת יועצים).
על פי ההוראה בעניין יועצים, יועץ הוא גורם חיצוני, שיש צורך להעסיקו מעת לעת למטלות מיוחדות בתחום הדורש ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים, התמחות אקדמית, או התמחות אחרת שאינה נלמדת במוסד אקדמי.
ההוראה בעניין יועצים קובעת בין היתר כללים לבחינה ולאישור הצורך ביועצים, כיחידים או באמצעות חברות; את שיטות הבחירה שלהם ואת העקרונות להתקשרות איתם.
היא אף מגדירה את תפקידי ועדת היועצים, ומפרטת את שיטת הבקרה התקציבית על ההוצאה בגין העסקתם.
כמו כן קובעת ההוראה בעניין יועצים, כי יש להחיל את כלליה בכל סוגי ההעסקה ובכל צורות ההתקשרות - לפי שעות עבודה על בסיס קבלני, במכרז או בפטור ממכרז.
עם זאת, בשונה מההליך לטיפול ביועצים, בו עוסקת ההוראה האמורה, הוגדר במשהב"ט הליך אחר לבחירה ולאישור של יחיד או חברה המבצעים "מחקר או סקר בכל תחום מדעי או טכנולוגי" עבור מפא"ת; זאת, בהוראה העוסקת בנושא 31 (להלן- ההוראה בעניין מפתחים).
בהוראה בעניין מפתחים נכתב, בין היתר, כי היא "אינה חלה על התקשרויות עם יועצים וכוח אדם חיצוני", וכי התקשרויות אלו ייעשו על פי ההוראה בעניין יועצים.
מינהלת "חומה" מתקשרת, כאמור, עם חברות מתחומי הטכנולוגי ה וההנדסה לצורך קבלת כוח אדם חיצוני ייחודי (להלן - חברות מפתחים); חברות הנותנות לה את שירותיהן באמצעות עשרות עובדים (להלן - מפתחים).
חברות המפתחים מאושרות על ידי ועדה במפא"ת, אשר על פי ההוראה בעניין מפתחים, משמשת כוועדת מכרזים מיוחדים לבחירת מפתחים לעבודות מחקר ופיתוח וכוועדת פטור ממכרז (להלן - ועדת מפתחים)32 .
בהקשר זה יצוין, כי במרץ 2011 קיים מנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') אודי שני, דיון בנושא העסקת יועצים במשהב"ט ובצה"ל.
בסיכום לדיון קבע המנכ"ל, בין היתר, כי בחירתם של כל היועצים במעהב"ט ואישור ההתקשרות איתם יה יו באחריות אמ"ש, ונושא העסקת מפתחים במפא"ת ימשיך להיות מטופל על ידי ועדת מפתחים "בהיבט הצורך המקצועי" (להלן - סיכום מנכ"ל).
על פי ההוראה בעניין מפתחים ובהתבסס על תקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג - 1993 , בחירת חברות המפתחים במפא"ת אמורה להיעשות בשיטת מכרז סגור מיוחד 33 או באישור פטור ממכרז.
ממסמכי מפא"ת עלה, כי על פי רוב ועדת מפתחים אישרה ל"חומה" להתקשר עם חברות מפתחים בדרך של פטור ממכרז 34.
האישור ניתן בדרך כלל לתקופה של שלוש שנים 35 , .
31 המ"ב בנושא: "בחירת מפתחים ואישורם לביצוע עבודות מפא"ת", שפורסמה במאי 1993 ותוקנה במאי 2009.
32 חברות בודדות, הנותנות שירותים למינהלת בתחום כספי -חשבונאי ובאבטחה, מטופלות באמצעות ועדת יועצים.
33 במכרז סגור מיוחד נעשית פנייה להזמנת הצעות למספר מוגבל של ספקים, הנבחרים על פי אמות מידה שנקבעו מראש.
34 בשנת 2011 אישרה ועדת מפתחים ל"חומה" פטור ממכרזים לכל בקשותיה להתקשרות עם חברות מפתחים.
35 על פי תקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג- 1993 , ועדת פטור מוסמכת להחליט או להמליץ על פטור מחובת מכרז ביחס לעסקה בודדת או ביחס לפרויקט מסוים לתקופה מסוימת שלא תעלה על שלוש שנים.
להיקף השעות ולתקציב שביקשה "חומה".
רוב הפטורים ממכרז שאישרה ו עדת מפתחים בשנים האחרונות היו בבחינת עסקות המשך להתקשרויות שנעשו עם אותן חברות מפתחים בעבר.
אופן בחירת מפתחים ואישורם כאמור, משהב"ט הבדיל בין הטיפול במפתחים ובין הטיפול ביועצים, והפריד ביניהם.
עם זאת, בהוראה בעניין מפתחים נקבע, כי יש להחיל את כללי ההוראה בעניין יועצים בהיבטים של "יחסי עובד ומעביד" ו"ניגוד עניינים" גם בהתקשרויות עם מפתחים.
נמצא, כי בהשוואה למסלול בחירת יועצים במעהב"ט, הליך בחירת חברות מפתחים ומפתחים למינהלת "חומה" נעשה בוועדת מפתחים וב"חומה" בלי התייחסות לחלק מהכללים וההוראות, לרבות ההוראה בעניין מפתחים, דבר שיש בו כדי לפגוע בתקינות ההליך, כלהלן: א.
אישור הצורך בהתקשרות ההוראה בעניין יועצים קובעת, כי אמ"ש, האחראי על ניהול כלל משאבי האנוש במשהב"ט, יבחן פרטנית את הצורך בהתקשרות עם יועצים וכוח אדם חיצוני עבור אגפי המשרד ויחידותיו.
נמצא, כי הצורך במפתחים נבחן ואושר על ידי ראש מינהלת "חומה" ולא על ידי ועדת מפתחים, וכי כאשר הגיעה לוועדה בקשה לאישור חברת מפתחים, לא התקיים לגביה דיון שנועד לבחון את הצורך שהביא להגשתה, אלא רק את הצורך בקיום מכרז.
היקף ההעסקה ומשכה 1 ) ועדת היועצים בו חנת את הבקשות המובאות בפניה בהתאם למכלול פרמטרים שנקבעו בהוראה בעניין יועצים, ובהם: היקף ההעסקה ומשכה.
על פי ההוראה, יש לשאוף ככלל להעסקת יועץ בהיקף העסקה חלקי ומצומצם ככל הניתן, שאינו עולה על 1,800 ( שעות עבודה בשנה150 שעות עבודה בחודש).
זאת, בין היתר, כדי למנוע קביעה שיפוטית בדיעבד בדבר יחסי עובד ומעביד בין היועץ ובין משהב"ט36 (בנושא זה ראו גם בהמשך).
עוד על פי ההוראה, בקביעת היקף העסקה בפועל יש להחשיב את כלל השעות שבהן מועסק יועץ במשהב"ט ובצה"ל בכל צורות ההעסקה ובכל דרכי אישורן (גם על ידי ועדת פטור אחרת, לרבות ועדת מפתחים).
נמצא, כי ועדת מפתחים אישרה למינהלת "חומה" את היקף השעות הכולל להתקשרות עם חברת מפתחים, ולא את היקף שעות ההעסקה הפרטני לכל אחד מהמפתחים.
עוד נמצא, כי העסקת מפתחים בהיקף של 160 שעות עבודה .
36 יועץ, המועסק במשרד ממשלתי במסגרת חוזה קבלני, עלול להיות מוכר בדיעבד על ידי בית הדין כעובד מדינה בהתקיים מאפיינים מסוימים בתנאי העסקתו, אשר על פי פסיקת בתי הדין לעבודה בישראל נקבעו כמאפיינים המעידים על יחסי עובד ומעביד.
חודשיות ויותר - היא מצב שכיח ב"חומה".
בנוסף לזאת, חברות המפתחים אינן נדרשות לדווח לוועדת מפתחים או למינהלת "חומה" על ייעוץ שמעניקים עובדיהן לגופים אחרים במעהב"ט.
מאחר שהמפתחים יכולים להיות מועסקים גם כיועצים, ונוכח היעדר ממשק עבודה בין ועדת מפתחים ובין ועדת יועצים - אין במעהב"ט ראייה שלמה של סך השעות שבהן מועסק בה כל אחד מהם.
2 ) על פי ההוראה בעניין יועצים, העסקת יועץ בכל תחומי העסקתו במשהב"ט תהיה ככלל לתקופות קצרות ככל הניתן.
זאת, כדי לאפשר תחרות הוגנת בהתאם לכללי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 , וכדי לצמצם ככל האפשר את התלות של מעהב"ט ביועץ.
עוד נקבע על פי ההוראה, כי ועדת יועצים רשאית לאשר בקשה לתקופה שלא תעלה על שנה אחת.
אם יש צורך בהמשך העסקה לאחר שנה - יש לפנות מחדש לוועדה.
הוועדה מוסמכת לאשר העסקה מצטברת לתקופה מוגבלת של מספר שנים37 , כאשר בתום העסקה רצופה של יועץ נדרשת תקופת צינון של שנתיים לפחות.
על פי ההוראה בעניין מפתחים, ועדת מפתחים יכולה, כאמור, לאשר פטור ממכרז להתקשרות עם חברת מפתחים עד לשלוש שנים, ולאחר מכן לאשר עסקאות המשך במסגרת פרויקט עד לסיומו, כאשר אין כל מגבלה לגבי משך תקופת העסקת אותה חברת מפתחים והמפתחים מטעמה.
בביקורת עלה, כי בשונה מהכללים לגבי יועצים, ישנם חברות מפתחים ומפתחים העובדים עבור מינהלת "חומה" תקופות ממושכות, ואף מסמוך למועד הקמתה.
שיטת ההעסקה על פי ההוראה בעניין יועצים, על הגופים המבצעים את ההתקשרויות החוזיות עם היועצים לשאוף, ככל הניתן, לקבוע תשלומים ליועצים על פי תפוקות מדודות.
בנוסף לכך, חל איסור להעסיק יועץ בשתי שיטות העסקה שונות, הן על פי תפוקות או אבני דרך והן כתשלום לפי שעות העסקה 38 .
רק במקרים חריגים ניתן לפנות לוועדת יועצים לאישור העסקה כזו, בכפוף לאישור היועץ המשפטי (להלן - היועמ"ש) למעהב"ט.
את ההתקשרויות עם חברות המפתחים עושה מינהלת "חומה", המהווה לעניין זה גם גוף המגדיר את הצרכים (גוף דורש) וגם גוף המבצע את ההתקשרויות (גוף רוכש).
הזמנות "חומה" לחברות המפתחים נחלקות להזמנות של "יועצים", כלשון ההזמנה39 , ובהן פירוט שמי של עובדים לפי היקף שעות ותעריפים מוסכמים מראש, ולהזמנות של "חבילות עבודה" 40 .
גם תכנית העבודה השנתית שלה בנושא .
37 עד לעשר שנים, כאשר היקף ההעסקה הוא עד30 שעות עבודה בממוצע לחודש, או עד לשמונה שנים, כאשר מדובר בתחום התקשוב והיקף ההעסקה הוא עד ל -180 שעות עבודה בממוצע לחודש.
במקרים מיוחדים על פי המלצת סמנכ"ל וראש אמ"ש, תתאפשר חריגה מכך.
38 אופן ההתקשרות מוצג לוועדת יועצים ב"טופס להעסקת יועץ והגשת בקשה לדיון בוועדה", המצורף להוראה בעניין יועצים.
39 מפא"ת מסר למשרד מבקר המדינה, כי השימוש במונח "יועצים" על ידי המינהלת נעשה רק לצורך הגדרות תוכנה, ו"לא הייתה כוונה למונח המשפטי של 'יועץ' לעומת 'מפתח'".
תכולת עבודה מוגדרת, בהיקף שעות ובתעריף מוסכמים מראש משרד הביטחון 51 .
( "מפתחים נחלקת ל"יועצים" ול"חבילות עבודה68% ו-32% מסך היקף השעות השנתי המתוכנן ל- 2012 .
), בהתאמה נמצא, כי שלא כמו ההליך בוועדת יועצים, "חומה" אינה מציגה בפני ועדת מפתחים את שיטות ההעסקה של המפתחים, אשר כאמור מועסקים בחלקם הגדול דווקא לפי שעות ולא על פי תפוקות מדודות.
בנוסף לכך, נמצאו מקרים שבהם מפתחים, המועסקים עבור "חומה" בהיקף שעות לא מלא, עבדו גם במסגרת "חבילות העבודה"; בניגוד לעיקרון שנקבע בהוראה בעניין היועצים.
מפא"ת הודיע למשרד מבקר המדינה, כי מינהלת "חומה" אינה נוהגת לשלם לכוח אדם על בסיס שעות עבודה ובו-זמנית על בסיס חבילות עבודה, ובמידה שנמצאו מקרים בודדים כאלה, הם מקרים חריגים שיתוקנו בהתאם.
אישור חברות מפתחים כ"ספק יחיד" 1 ) לפי ההוראה בעניין יועצים, בחירת ספק יחיד 41 מותנית במש הב"ט בקבלת חוות דעת בכתב של ראש אגף או של ראש מינהלת תכנית הכפופה למנכ"ל משהב"ט, ובצה"ל - של קצין בדרגת תא"ל.
לעומת זאת, ועדת מפתחים מאשרת מעמד של ספק יחיד לחברות מפתחים על בסיס חוות דעת של ראש מינהלת "חומה", אשר כפופה, כאמור, לראש מפא"ת.
2 ) גורמים בכירי ם במינהלת "חומה" 42 מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה, כי חברות ספורות בארץ עוסקות בתחומים הנוגעים לפעילותה.
עוד מסרו, כי אף שחלק מעבודתן של חברות מפתחים יכול להיעשות, לדוגמה, על ידי התעשיות הביטחוניות, העבודה עם המפתחים משפרת את יכולות הניהול והבקרה של "חומה" בפרויקטים שבאחריותה.
גם גורמים מהתעשיות הביטחוניות מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה, כי ביכולתן לעשות את רוב המשימות שעושות חברות המפתחים במסגרת "חבילות העבודה".
בביקורת עלה, כי בפניות מינהלת "חומה" לוועדת מפתחים בבקשה לאשר חברה מסוימת כ"ספק יחיד", אין התייחסות לחברות נוספות העוסקות בתחום הנוגע, אף שלעתים קיימות חברות כאלו.
מפא"ת הודיע למשרד מבקר המדינה, כי ישנן פעולות שמינהלת "חומה" עושה באמצעות המפתחים, גם כיוון שהם, "גורם ניטראלי (ללא אינטרסים עסקיים) וכדי שהמידע יישמר במשרדיה".
עוד הודיע, כי "לגבי כל הבקשות המגיעות לוועדת מפתחים בטענת ספק יחיד מקפידה הוועדה לקבל הסבר על ייחוד הספק ובמקרים הרלוונטיים - גם מי עוד בחשבון ומדוע נפסל".
41 ספק יחיד, על פי תקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג - 1993 , הוא הספק היחיד בישראל של טובין או שירותים או בעל היכולת הטכנולוגית או המדעית או התשתית היחיד בישראל לביצוע אותה עבודה או אותו שירות, וכאשר אין מקום לעריכת מכרז בהשתתפות מציעים ממדינת חוץ.
ראש המינהלת או ראשי מחלקות במינהלת 52 דוח שנתי63ב .
על כך מעיר משרד מבקר המדינה, כי חברות המפתחים אינן חפות מאינטרסים עסקיים; וכי ניתן לוודא שהמידע, הנוגע לעבודות שמזמינה מינהלת "חומה", יישאר בבעלותה, גם אם הן תתבצענה בידי גורמים אחרים.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי לא נמצאו אסמכתות התומכות בטענת מפא"ת לגבי הבקרה המתקיימת במקרים של בקשות לאשר ספק יחיד.
פרטי הבקשה להתקשרות על פי ההוראה בעניין יועצים, על הגוף הדורש לכלול בטופס הבקשה להעסקת יועץ, שהוא מגיש לוועדת יועצים, נתונים הנוגעים לעבודת היועץ, לרבות מקום עבודתו ואופן שילובו בפעילות המשרד.
בנוסף לזאת, עליו לצרף "טופס להעסקת יועץ והגשת בקשה לדיון בוועדה"; קורות חיים של היועץ המבוקש ותעודות ההשכלה שלו; הצהרה חתומה על ידי היועץ המועמד למתן ייעוץ, בדבר פרטיו האישיים, אי -קיום יחסי עובד ומעביד בינו ובין משהב"ט ושאלון לבחינת ניגוד עניינים43 .
נמצא, כי ההוראה בעניין מפתחים אינה מחייבת הגשת נתונים, טפסים והצהרות כנהוג לגבי יועצים, וכי הבקשות להעסקת חברות מפתחים, שמינהלת "חומה" מגישה לוועדת מפתחים, אינן כוללות כל אלה.
יתרה מכך, ועדת מפתחים מאשרת התקשרות עם חברת מפתחים בלי להידרש לנתוניהם האישיים והמקצועיים של כל אחד מעובדיה.
ממלא מקום קבוע ליושב ראש ועדת מפתחים44 (להלן- יו"ר הוועדה) מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי אין לוועדה מאגר נתונים אודות מפתחים, וממילא אין לה נתונים על הרקע המקצועי והתעסוקתי של כל אחד מהם.
עוד מסר, כי ועדת מפתחים אינה עוסקת בסוגיית יחסי עובד ומעביד, העלולים להיווצר בין עובדי המפתחים ובין משהב"ט נוכח מאפייני פעילותם במסגרת מינהלת "חומה".
היועצת המשפטית מאגף היועץ המש פטי למעהב"ט, החברה בוועדת מפתחים, מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה, כי במסגרת פעילותה מול "חומה", הוועדה גם אינה מפעילה את הכללים למניעת ניגוד עניינים.
זאת, בשונה מוועדת יועצים.
בביקורת עלה, כי גם במינהלת "חומה" אין למעשה גורם המטפל בסוגיות אלו (על כך ראו בהמשך).
בנוגע לאופן בחירת מפתחים ואישורם מעיר משרד מבקר המדינה, כי על ועדת מפתחים לשלב אמצעי בקרה ופיקוח בדרכי פעולתה בכל הנוגע לבחירת חברות המפתחים ולאופן ההתקשרות איתן, בהתאם לדינים הרלוונטיים ובדומה לכללים שבהוראה בעניין יועצים.
43 ניגוד עניינים הוא מצב שבו עניין אחד של בעל תפקיד עלול להתנגש עם עניין אחר שלו או עם תפקיד אחר שהוא ממלא.
השאלון הנדון מצורף כנספח בהוראת היועצים, והוא כולל, בין היתר, פירוט זיקות לכפופים או לממונים בתפקיד קודם ופירוט הליכים משפטיים כנגד המועמד.
44 בעת עריכת הביקורת, שימש ראש היחידה לקשרי ח ו"ל ושיתוף פעולה טכנולוגי (קש"ט) במפא"ת כממלא מקום קבוע של יושב ראש הוועדה.
,עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי בפניותיה לוועדת מפתחים על מינהלת "חומה" להציג את המידע המלא הנוגע לתחום עיסוקה של חברת המפתחים נשוא בקשתה, לרבות פירוט כל החברות הפועלות בתחום זה, ולרבות נימוקיה להעדפת חברה זו או אחרת, ועל הוועדה, מתוקף אחריותה וסמכותה, להחליט אם לקיים מכרז סגור מיוחד בין החברות הרלוונטיות או להעניק פטור ממכרז לחברה מסוימת.
בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע המשנה ליועמ"ש למעהב"ט בנובמבר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי לדעת היועמ"ש, על ועדת המפתחים לבחון את הרקע המקצועי והתעסוקתי של כל אחד מהמפתחים, לבחון היבטים של יחסי עובד ומעביד, לחייבם למלא שאלונים והצהרות כמקובל בהעסקת יועצים, וכן לבדוק את סוגיית ניגוד העניינים.
עוד הודיע, כי היועמ"ש למעהב"ט ינקוט את הצעדים המתבקשים למימוש האמור לעיל.
אופי עבודת המפתחים א.
הבעלים של חברות המפתחים, כמו גם העובדים שלהן, הם על פי רוב פורשי צה"ל או פורשי התעשיות הביטחוניות, ויש ביניהם גם כאלה שמילאו בעבר תפקידים במינהלת "חומה".
חלק מהמפתחים מסייעים לבעלי התפקידים ב"חומה" לממש ולבצע את תפקידיהם במגוון של משימות ופעילויות בתחומי בקרה הנדסית, בדיקת עלויות, תמיכה טכנית, תמיכה בממשק מול הממשל האמריקני ועוד.
גם מהוראת הארגון, מהפק"א ומפירוט התפקידים של תקנים שאישר אג"ת ל"חומה"45 עולה, כי ישנה חפיפה בין הגדרת תכולות עבודתם, אחריותם וסמכותם של בעלי תפקידים ב"חומה" ובין חלק מפעילויות המפתחים.
נמצא, כי ישנן חברות מפתחים שאושרו בוועדת מפתחים אף שתוצריהן לכאורה אינם בבחינת "מחקר או סקר בכל תחום מדעי או טכנולוגי", כמוגדר בהוראה בעניין מפתחים.
כך למשל, הוגדרה אחת ממשימותיה של חברת מפתחים מסוימת - למסור למינהלת "חומה" דוחות שוטפים, דוגמת דוח בדיקה הנ דסית וכלכלית.
מפא"ת הודיע למשרד מבקר המדינה, כי "בדיקה הנדסית" היא בדיקה טכנו - כלכלית מקצועית ביותר "תוך התייחסות לכל מרכיבי המערכת והעבודה המושקעת, תפקוד המרכיבים והמכלולים ועלותם".
על כך מעיר משרד מבקר המדינה, כי אף שבדיקה זו דורשת מומחיות בתחום הנוגע, על אמ"ש ומפא"ת לבחון עד כמה מדובר בפעילות העונה על הגדרת "מפתח".
נמצא, כי ועדת מפתחים אישרה ל"חומה" להתקשר גם עם חברות המתמחות בייצור ובתשתיות, אף שההוראה בעניין מפתחים חלה רק על עסקות בנושאי מחקר ופיתוח.
יו"ר ועדת מפתחים מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, שהדבר נובע .
45 ,עם אישור תוספת תקן צבאי חדש מפרסמת מחלקת ארגון באג"ת הנחיה ארגונית ובה פירוט התפקיד.
מכך שהמינהלות במפא"ת אחראיות גם על שלבי הייצור, הקליטה ובניית התשתיות, בפרויקטים שבאחריותן.
משרד מבקר המדינה מעיר על כך, כי תפקידיה של ועדת מפתחים, כפי שאלה מוגדרים בהוראה בעניין מפתחים, אינם עולים בקנה אחד עם המצב, שבו היא מאשרת את התקשרויות מינה לת "חומה" עם חברות העוסקות בייצור ובתשתיות.
מפא"ת הודיע למשרד מבקר המדינה, כי נראה שתחום הייצור, שעליו אחראית "חומה", לא הוגדר בהוראה בעניין מפתחים תחת אחריותה של ועדת מפתחים בשוגג, וכי הוא יפעל מיידית לעדכון ההוראה.
על כך מעיר משרד מבקר המדינה, כי תחום הייצור והתשתיות אינו נוגע לפעילות מחקר ופיתוח שבטיפול ועדת המפתחים, וכי אין לוועדה זו יתרון בו על פני ועדת יועצים.
אשר על כן, מן הראוי שפניית מפא"ת לעדכון ההוראה, כאמור, תישקל במשהב"ט בהתחשב בתחומי ההתמחות, האחריות והסמכות של כל אחת מהוועדות האמורות.
נמצא, כי מינהלת "חומה" עושה שימוש בחברות מפתחים גם כדי לגייס כוח אדם שיסייע לה בעבודות טכניות.
כך לדוגמה, אחת מחברות המפתחים מעסיקה ארבע עובדות המסייעות במחלקת תקציבים, בקרה והתקשרויות של "חומה".
יצוין, כי שלוש מהעובדות שירתו כחיילות ב"חומה", ולאחר סיום שירותן הצבאי הן המשיכו להיות מועסקות בה באמצעות חברת מפתחים.
עוד יצוין, כי תכולת עבודתן של עובדות אלו נכללה בהזמנות הנושאות שמות שאינם תואמים את אופי עבודתן: "בדיקות הנדסיות שרביט קסמים"; "בדיקות הנדסיות פרויקטי חץ"; "פיתוח מערכת מעקב ובקרה פרויקטאלית".
יו"ר ועדת מפתחים מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי לדעתו, על פי הגדרת "מפתח" בהוראה בעניין מפתחים, "מי שעוסק במעקב שמבוסס על ידע מוכן מהתעשייה (כמו בדיקת חשבוניות) או בבדיקת ידע שבתעשייה הוא יועץ".
משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת, כי המצב, שבו מסלול אישור חברות מפתחים נוצל גם לקבלת שירותים של מי שאינם עומדים באמות המידה הנדרשות - הוא פסול מן היסוד.
 לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ממצאי הביקורת, יש מקום שמנכ"ל משהב"ט יבחן אם העסקת המפתחים, המועסקים בקביעות על בסיס שעות עבודה, צריכה להמשיך ולהיות מאושרת באמצעות ועדת מפתחים, או שמוטב לאשרה באמצעות ועדת היועצים שבאמ"ש.
מכל מקום, כל עוד מתקיים הליך אישורם באמצעות ועדת מפתחים, מן הראוי, שמפא"ת ואמ"ש יבחנו את מאפייני העבודה של כל המפתחים המועסקים במינהלת "חומה", ויוודאו שזו תפנה את בקשותיה להעסקת כל אותם שאינם עורכים "מחקר או סקר בכל תחום מדעי או טכנולוגי", כהגדרת ההוראה בעניין מפתחים, לוועדת היועצים.
זאת, תוך שימת דגש מיוחד על המפתחים העובדים בה בהיקף עבודה קבוע.
בנוסף לכך, על ועדת מפתחים לקבוע, בשיתוף אמ"ש וללא דיחוי, מנגנוני בקרה על אופי השירותים, שמספקות חברות המפתחים והמפתחים ל"חומה".
כמו כן, על סמנכ"ל וראש אמ"ש, מתוקף האחריות שהטילו עליו התקשי"ר ונש"ם, לקיים בקרה על הליך אישור המפתחים, כדי לוודא שהוא תואם את הכללים והעקרונות המחייבים.