HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
469 מיליוןTEU2 ובנמל אשדוד 1.
משנת2005 ועד2017 גדלה תנועת המכולות בנמלי ישראל בכ-64% במונחיTEU .
בשנת 2018 היו הכנסותיה של חברת נמל חיפה בע"מ(להלן -, כ)חנ"ח -907 מיליון ש"ח והרווח הנקי אחרי מס היה כ-177 מיליון ש"ח.
הכנסות חברת נמל אשדוד בע"מ(להלן -, באותה שנה )חנ"א היו 1.
16 מיליארד ש"ח והרווח הנקי אחרי מס היה כ -105 .
מיליון ש"ח ההכנסות ממגזר המכולות מהוות 60% עד70% מהכנסותיהן של חברות הנמלים.
בשנת 2018 ההכנסות משירותים של חברת נמלי ישראל -פיתוח ונכסים בע"מ (להלן -חנ"י) היו כ -887 מיליון ש"ח והרווח הנקי אחרי מס היה כ-441 מיליון ש"ח.
18 המנוף הפיננסי3 של חברות הנמל חנ"ח וחנ"א ושל חנ"י היה כ - 22.
9% וכ-49% בהתאמה והתשואה להון העצמי 4 בחברות אלהבשנה זו הייתה כ - 8.
) תרשים2: ,המנוף הפיננסי והתשואה להון העצמי בחנ"ח בחנ"א ובחנ"י, 2018 .
לפי נתוני הדוחות הכספיים של חנ"ח, חנ"א וחנ"י בעיבוד משרד מבקר המדינה .
על פי הערכות משרד האוצר מלפני כחמש שנים5 , הנזק למשק מהיעדר תחרות של ממש בענף הנמלים נאמד בכמיליארד ש"ח בשנה .
יצירת תחרותיות בענף צפויה להביא להורדת יוקר המחיה, בין היתר בזכות התייעלותם של הנמלים הקיימים.
2 foot equivalent unit- Twenty - יחידת מידה למכולות השווה לנפח של מכולה אחת שאורכה20 .
התחייבויות מסך המאזן 4 הרווח הנקי אחרי מס מחולק בממוצע ההון העצמי ב- 31.
5 : דוח מנתוני אגף התקציבים במשרד האוצר שהובאו בדוח קודם של מבקר המדינה שנתי 65א (2014 ) על משרד האוצר -רשות החברות הממשלתיות, הפרטות ושינויים מבניים של חברות, עמ' 275.
מדינת ישראל -209 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים הביאו לכך שבשנת משרד התחבורה, משרד האוצר וחנ"י פעולותיהם של 2021 צפויים להתחיל לפעול שני נמלים חדשים: נמל המפרץ סמוך לנמל חיפה הקיים (להלן -, ונמל )נמל המפרץ להלן (הדרום סמוך לנמל אשדוד הקיים -.
בשלב ראשון צפויים לעסוק הנמלים )נמל הדרום החדשים בניטול 6 .
מכולות ולהתחרות בתחום זה בנמלים הקיימים הקמתם של הנמלים החדשים הינה צעד מהותי לקידום התחרות בענף והתייעלותו.
מטרת הנמלים החדשים היא להפחית את עלויות השינוע המשפיעות על מחירי הסחורות הקמת הנמלים ולהציע שירות יעיל ויציב למגזר העסקי באמצעות תחרות בתחום המכולות.
החדשים והפעלתם בידי גורמים פרטיים היא פרויקט דגל של מדינת ישראל, שבו נבנות רניות לשירות המטען בעל שיעור הצמיחה הגבוה ביותר, ויש לה השלכות תשתיות נמליות מוד מהלך זה, שיזמו, קידמו והוציאו אל הפועל משרד מרחיקות לכת על כלכלת המדינה.
התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן -משרד התחבורה) וחנ"י, נועד ליצור תחרות אפקטיבית בענף נמלי הים בישראל.
האוצר, לנמלים החדשים צפויים כמה יתרונות על הנמלים הקיימים: הם על פי הערכות משרד צפויים להיות יעילים יותר; בריתות7 מסוימות יעדיפו לפקוד את הנמלים החדשים לאור קשרים קיימים; הנמלים החדשים יתאימו למעבר, לפריקה ולטעינה של אוניות גדולות 8 , המחייבות עומק מים של 17.
5 מטר ליד הרציפים (יצוין כי אוניות גדולות אלה בגלל גודלן אינן יכולות לפקוד את הנמלים הקיימים, זאת בין היתר בשל מגבלות עומק הנמל ואורך הרציפים, ואורך המנופים).
מנגד, כפי שעולה מתשובת הממונה על התקציבים מאוגוסט 2019 (להלן-תשובת בנה על פני הנמלים החדשים הבא לידי ביטוי אגף התקציבים), "לנמלים הקיימים יש.
יתרון מו גם בשטחי רציף גדולים בהרבה, בתנאי פתיחה של נמל בנוי לאחר השלמת עיקר השקעות ההון של הנמל ובתשלום דמי שימוש נמוכים.
יש לציין כי הנמלים החדשים יתחרו רק בסקטור המכולות בעוד הנמלים הקיימים ימשיכו לספק שירותים נוספים".
כום היתרונות של הנמלים החדשים והקיימים צפה משרד האוצר בשנת בסי 2015 ירידה משמעותית בתנועת המכולות בנמלים הקיימים, משיא בתנועת המכולות שצפויים להגיע אליו הנמלים בשנת 2020, כ -1.
5 מיליוןTEU בכל נמל, לשפל של כ - 700,000 TEU בכל אחד מהנמלים בשנת 2023.
בחודשים יולי 2018 עד פברואר2019 בדק משרד מבקר המדינה את היערכותם של הגורמים השונים לקראת תחילת פעולתם של הנמלים החדשים, והתחרות הצפויה לנמלים הקיימים .
פריקה וטעינה של 7 בענף הספנות העולמי, מאוגדות מרבית חברות הספנות הגדולות במספר בריתות עיקריות, וחברות הברית משתפות פעולה בהפעלת קווי הסחר הימי.
8 הכינוי "אוניות גדולות" הוא במהותו יחסי ומשתנה לאורך זמן עם עליית גודלן של האוניות.
לצורכי דוח זה הכוונה ת המובילות לאוניו 14,000 - 18,000 TEU , שאורכן 400 מ', רוחבן 59 מ' והשוקע שלהן 16.
במועד סיום הביקורת כבר היו אוניות שגודלן 18,000 - 21,000 TEU .
מדינת ישראל -210 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים עקב כך.
הביקורת נעשתה במשרד התחבורה, ברשות הספנות והנמלים (להלן -רספ"ן), במשרד האוצר -חנ"י, בחנ"ח, בחנ"א וברשות החברות הממשלתיות (להלן באגף התקציבים, ב - רשות החברות).
משנת 2004 ועד מועד סיום הביקורת, התרחשו מספר אירועים מרכזיים הקשורים לקידום התחרות בנמלי הים.
להלן תיאור עיקרי האירועים: 1 .
הרפורמה בנמלי הים משנת 2004: בשנת2004 פורסם חוקרשות הספנות והנמלים, התשס"ד-2004 (להלן -, שמטרתו ביצוע רפורמה מקיפה בניהול חוק רספ"ן או החוק) ובמבנה של ענף נמלי הים, תוך שינוי מבנה ענף השירותים הנמליים ויצירת הפרדה בין תפעול הנמלים לבין ניהול הנכסים הפיזיים והפיתוח העתידי שלהם.
זאת, בהתאם למודל ה- Landlord המקובל בעולם, במסגרתו תאגיד ציבורי מספק את התשתית הנמלית ואחראי לפיתוחה, ואת שירותי ניטול המטענים עושות חברות פרטיות באמצעות מתקנים וציוד להפעלת הנמל, הנתונים בבעלותן 9 .
על פי החוק פוצלה רשות הנמלים לארבע חברות ממשלתיות: חנ"י, חנ"ח, חנ"א, וחברת נמל אילת בע"מ (להלן -נמל אילת) 10 .
על פי סעיף 9 לחוק, "השרים יסמיכו, בכתב, לתקופה שיקבעו בכתב ההסמכה, חברה בבעלות ממשלתית מלאה, כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות.
להיות חברת הפיתוח והנכסים".
05 הסמיכו שר התחבורה ושר האוצר את חנ"י להיות חברת הפיתוח והנכסים ולמלא את התפקידים שנקבעו לה בחוק, באמצעות כתב ההסמכה.
עוד נקבע בסעיף זה כי על חנ"י לתכנן ולפתח את הנמלים על פי תוכנית פיתוח, במטרה לתת מענה לצורכי המשק, ולפעול לקידום התחרות בין הגורמים הפועלים בנמלים, שהיא אחת ממטרותיו העיקריות של החוק.
חתימת הסכמי עבודה קיבוציים ב- 2005: הסכמת עובדי הנמלים לרפורמה הותנתה בחתימתם של הסכמי עבודה קיבוציים עם העובדים, אשר חברות הנמל חתמו עם עובדי חנ"ח וחנ"א בפברואר 2005 ,, ובהם הובטחו לעובדים כי זכויותיהם ערב הרפורמה יישמרו ניתנו להם הטבות כספיות ניכרות, וכן נקבעה רשת ביטחון להבטחת שכרם.
הכנת תוכנית אב אסטרטגית לפיתוח נמלי הים מ - 2006: חנ"י הכינה תוכנית אב אסטרטגית לפיתוח נמלי הים (להלן -תוכנית האב) לשם קידום יעד מרכזי של הרפורמה בנמלים -יצירת תחרות וקידום התייעלות בענף הנמלים באמצעות שילובו של המגזר הפרטי בהפעלת המסופים.
לשם השגת מטרות אלה הצביעה תוכנית האב על הצורך שצפויים לעסוק בעיקר בניטול מכולות, סמוך לנמלים הקיימים בהקמת נמלים חדשים, בחיפה ובאשדוד.
בתוכנית האב נקבע כי נדבך חשוב בתכנון הוא התאמת הפיתוח העתידי של ענף הנמלים לעיקרון של יצירת תחרות.
תוכניות הפיתוח מבוססות על בניית מסופי .
9 ראו לעניין זהדוח שנתי 59ב בנושא הרפורמה בנמלי הים, עמ' 1102.
מדינת ישראל -211 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים לת כל אחד מהמסופים מכולות בכל אחד מהנמלים החדשים במתכונת שתאפשר הפע בידי חברת הפעלה שונה.
המסופים מתוכננים כך שיהיו דומים, שמיקומם בנמל, גודלם והאמצעים שיועמדו לרשותם יאפשרו הפעלתם היעילה, וכתוצאה ייווצרו תנאים פיזיים במסגרת תוכנית נוחים לשילובם של מפעילים חדשים בנמלים, לשם הגברת התחרות.
שנת האב קבעה חנ"י כי 2015 היא העיתוי המיטבי לתחילת פעילותו של הרציף הבא סמוך לאחד הנמלים הקיימים , וכי לנוכח משכי התהליכים התכנוניים, התכנון ההנדסי והבנייה, מתחייבת החלטה מיידית על קידום התוכנית ולא יאוחר מאמצע 2007.
אישור התוכנית האסטרטגית בממשלה ב - 2007: תוכנית האב האסטרט גית הובאה לאישור הממשלה, ובמאי 2007 אישרה ממשלת ישראל 11 את הקמתם של רציף אחד לפחות בכל אחד מהנמלים חיפה ואשדוד ובכלל זה התשתיות הנדרשות להפעלתו.
בהחלטת הממשלה נקבע כי על סמך התחזיות והנתונים המפורטים, המשך פיתוח נמלי אשדוד וחיפה הוא צורך לאומי חיוני, במטרה לתת מענה לגידול הצפוי בתנועת המטענים, תוך איזון של מכלול הצרכים והמגמות, תוך בחינת שיתופו של הסקטור הפרטי, תוך מענה מיטבי לפיתוח התשתיות הלאומיות בנמלי אשדוד וחיפה, ותוך מתן מענה הולם לאינטרסים הביטחוניים האסטרטגיים של מדינת ישראל.
עוד נקבע בהחלטה כי יש לקדם את הליכי התכנון והפיתוח הסטטוטוריים של הרציפים בנמלי אשדוד וחיפה, בלוחות זמנים אשר יאפשרו השלמת התכנון והפיתוח של רציף אחד לפחות בכל אחד מהנמלים, ובכלל זה התשתיות הדרושות להפעלתו, לא יאוחר מתחילת שנת 2015 .
בהחלטה זו הסמיכה הממשלה את שרי התחבורה והאוצר ל אשר את שיטות המימון להקמה ולהפעלה של הנמלים החדשים, מיקומם, עיתוי פיתוחם והפעלתם.
החלטת הממשלה לחיזוק מודל Landlord מ- 200812: בהתאם להחלטה הונחו שרי התחבורה והאוצר, רספ"ן וחנ"י להפעיל את סמכויותיהם כך שתקודם התחרות בין הגופים המספקים לציבור שירותי נמל, ויובטח קיומן של תשתיות נמליות ושירותי נמל ברמה נאותה, בשים לב לצרכי המשק, בין היתר באמצעות בחירת תאגיד שייתן שירותי נמל לציבור, ומתן סמכויות לחנ"י: לנהל את התחום הימי בנמלים כדי להבטיח שהתחום הימי יהיה פתוח ובטוח לשיט ולשימושים אחרים בכל עת, לנהל את התחבורה הימית בנמלים, לנהל את האבטחה המרחבית בתחום הנמלים, ולהבטיח את קיומם של שירותים ותשתיות משותפים בנמלים.
פנתהעיצומים בנמל חיפה ובנמל אשדוד, ובעקבותיהם על רקע אותה החלטה פרצו התאחדות התעשיינים בישראל לבית הדין הארצי לעבודה, שקבע כי העובדים יחזרו לעבודה תקינה ומלאה, והצדדים יידברו על השינויים המוצעים בהחלטת הממשלה, ין בהשתתפות שר האוצר, שר התחבורה ויו"ר ההסתדרות הכללית.
עוד קבע בית הד הארצי לעבודה כי עד למועד שנקבע בהחלטה, לא תהווה החלטת הממשלה חלק מתזכיר הצעת חוק ההסדרים לשנת 2009 , ולא ייעשו פעילויות לקידומה13 ,.
11 החלטת הממשלה1710 ( 27.
13 סק"כ 40815 -07-13 , מיום 29.
מדינת ישראל -212 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים הוכאמור על פי חוק הרספ"ן, מודל - Landlord הוא המודל העומד בבסיס ניהולם של נמלי הים בישראל, בהתאמות הנדרשות.
החלטת הממשלה להאצת קידום הקמתם של הנמלים חדשים מ - 2011 והחלטת ראש הממשלה ושר התחבורה על הקמת שני נמלים חדשים מ - 2013: ממשלת ישראל אישרה שוב את קידום הקמתם של הנמלים החדשים בהחלטתה מדצמבר 201114 , המתבססת על המלצותיה של ועדת טרכטנברג להורדת יוקר המחיה.
ביולי2013 החליטו ראש הממשלה ושר התחבורה על הקמת שני נמלים חדשים באשדוד ובחיפה, במטרה לחולל תחרות ולייעל את הענף15 .
במועד זה יצאו לדרך המכרזים להפעלתשני הנמלים החדשים ושלב ההצעה הטכנית והכספית במכרז להקמת שני הנמלים החדשים: נמל המפרץ ונמל הדרום16 .
סכסוך העבודה והליכים בבית הדין הארצי לעבודה מ - 2013 : בעקבות ההחלטה האמורה מיולי 2013, ב - 15.
13 הכריזה ההסתדרות על סכסוך עבודה בנמלי אשדוד וחיפה, שעילתו, בין השאר: "א.
החלטת הממשלה בדבר קיום מכרז להקמת נמלי ים חדשים משפיעה באופן משמעותי על מצב הנמלים ועל אי תנותם הפיננסית, ויש לה השלכות חמורות מהותיות על תנאי עבודתם של העובדים וביטחונם התעסוקתי.
ההחלטה התקבלה ללא קיום משא ומתן וגיבוש הסכמות אל מול הסתדרות העובדים ותוך ניסיון להכתיב חד צדדית שינויים דרמטיים תוך התעלמות מנציגות העובדים"17.
13 ", אסר ביהד הארצי לעבודה על ההסתדרות להשבית את נמלי חיפה ואשדוד, והורה למדינה, לחברות הנמל ולהסתדרות למצות את הליכי ההידברות ביניהן.
בשנים שלאחר החלטה זו ועד מועד סיום הביקורת המשיכו הצדדים לסירוגין, לנהל משא ומתן בסוגיות השונות.
בנמל אשדוד טרם הבשיל המשא ומתן לכדי הסכמים מחייבים18 , ובנמל חיפה הגיעו לכדי הסכם עקרונות כמתואר להלן.
היערכות להקמה והפעלה של הנמלים החדשים במקביל להליכים בבית הדין .
א היערכות להקמת הנמלים החדשים - ביוני 2014 הוכרזה הזוכה במכרז הבין -לאומי להקמת נמל הדרום.
היקף העבודות נשוא מכרז זה היה כ -3.
בספטמבר 2014 נחתם החוזה להקמת נמל הדרום ובאוקטובר 2014 הונחה אבן הפינה לנמל החדש.
באוקטובר 2014 הוכרזה גם הזוכה במכרז הבין-לאומי להקמת כנמל המפרץ.
היקף העבודות נשוא מכרז זה היה -3.
98 מיליארד ש"ח, החוזה עמה נחתם בינואר 2015 והעבודות להקמת נמל המפרץ החלו במהלך שנת 2015 .
) 15 ראו סק"כ 40815 -07-13 , מיום 29.
16 ראו סק"כ 40815 -07-13 , מיום 29.
13 ', לעיל בעמ4 , וכן תוכנית אב אסטרטגית לפיתוח נמלי הים של ישראל- ית נמלי העתיד חנ"י, תוכנ -אתר האינטרנט של חנ"י.
17 ראו סק"כ 40815 -07-13 , מיום 29.
18 בינואר2016 , הבשיל המשא ומתן בין הצדדים בקשר לנמל אשדוד, והצדדים הרלוונטיים, לרבות ועדי העובדים בחברה, העלו על הכתב הסכמות עקרוניות בנוגע להשלכות הרפורמה בנמלים על עובדי החברה, אך הסכם לא נחתם, אם כי ההסתדרות הצהירה בביה"ד לעבודה שאינה חוזרת בה מן ההסכם.
מדינת ישראל -213 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים .
ב היערכות להפעלת הנמלים החדשים -ביולי 2014 פרסמה חנ"י את השלב הראשון במכרז לבחירת מפעיל בין -לאומי פרטי להפעלת נמל המפרץ ונמל הדרום.
ארבע חברות הפעלה בין-לאומיות עברו את שלב המיון המוקדם והוזמנו להגיש הצעותיהן.
באפריל 2015 הוכרזו החברות הזוכות במכרזי הפעלת הנמלים החדשים ובמאי 2015 נחתמו החוזים להפעלת הנמלים החדשים בין חנ"י לראשי החברות הזוכות.
הנמלים החדשים צפויים להתחיל לפעול בהדרגה משנת 2021 עד שנת 2033 , כך שבשלב ראשון -שנת 2021 - ( כתתווסף לקיבולת הנמלים הקיימים -3.
3 מיליוןTEU בשנה במועד הביקורת בשנת 2019 ) קיבולת בשיעור של כ-1.
6 מיליוןTEU ,, ובשלב השני לקראת שנת 2033 , ובהתאם להיקף הסחר במשק כפי שיהיה בפועל, תוגדל קיבולתם של הנמלים החדשים כך שהקיבולת הכוללת תגיע ל -6 מיליון ויותר TEU .
בשנה ם החדשים בעיצומן, ובבית הדין לעבודה במועד סיום הביקורת היו העבודות להקמת הנמלי התקיים דיון על מימוש הרפורמה ותחילת פעולתם הצפויה.
הפעלת הנמלים החדשים צפויה לשנות את המאפיינים העיקריים של הענף ולהסיט אליהם לקוחות רבים מהנמלים הקיימים.
הנמלים החדשים גם יאפשרו עגינת אוניות גדולות בארץ, שכן חלק ממאפייניהם הפיזיים העיקריים המתוכננים, כמו עומק הנמל וממדי רציפיהם.
לכך הותאמו הנמלים החדשים גם אמורים להסתפק בהיקפי כוח אדם קטנים יחסית לנמלים הישנים, בזכות שיטות עבודה שונות וטכנולוגיות מתקדמות.
ים, בשנת לפיכך, ונוכח היותו של מגזר המכולות נתח עיקרי בהכנסות הנמלים הקיימ 2015 חזה משרד האוצר כי הכנסות הנמלים הקיימים יפחתו.
בתרשימים 3 ו-4 מוצגים ההכנסה הצפויה של הנמלים הקיימים חיפה ואשדוד לפי סוג מטען והרווח התפעולי שלהם בשנים 2015 - 2030.
מדינת ישראל -214 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים תרשים 3 : תחזיתהכנסות נמל חיפה, לפי סוג מטען והרווח התפעולי, 2015 - 2030 )(במיליוני ש"ח .
על פי נתוני משרד האוצר, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
כנית הפרישה והסכמי התייעלות.
והנתונים מוצגים ללא החיסכון הצפוי כתוצאה מת .
תרשים 4 : תחזיתהכנסות נמל אשדוד, לפי סוג מטען והרווח התפעולי, 2015 - 2030 )(במיליוני ש"ח .
בעיבוד משרד מבקר המדינה.
על פי נתוני משרד האוצר, כנית הפרישה והסכמי התייעלות.
והנתונים מוצגים ללא החיסכון הצפוי כתוצאה מת מדינת ישראל -215 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים תרשים 3 מלמד שבנמל חיפה צפויה ההכנסה השנתית לרדת מ כ-862 מיליון ש"ח ב -2020 כל -481 מיליון ש"ח ב-2023 , בעיקר עקב ירידה בהכנסות ממגזר המכולות מ-718 מיליון ש"ח ב-2020 ל-325 מיליון ש"ח ב -2023 .
תרשים 4 מלמד שבנמל אשדוד צפויה ההכנסה השנתית לרדת מ-1.
3 מיליארד ש"ח בשנת2020 ל-826 מיליון ש"ח בשנת2023 , בעיקר עקב ירידה בהכנסות ממגזר המכולות מ -813 מיליון ש"ח בשנת 2020 ל-289 מיליון ש"ח בשנת 2023 .
לפיכך צפוי הרווח התפעולי בנמל חיפה לרדת מרווח בגובה כ -136 מיליון ש"ח בשנת2020 להפסד בגובה כ-105 מיליון ש"ח בשנת2023 , ובנמל אשדוד יעברו מרווח תפעולי בגובה כ-174 מיליון ש"ח להפסד בגובה כ-38 .
מיליון ש"ח, באותן שנים בדצמבר 2018 חתמו חברת נמל חיפה וההסתדרות על מסמך שכותרתו "עקרונות מוסכמים - חברת נמל חיפה" (להלן -הסכם העקרונות).
נקבע בו כי בהקדם האפשרי יפורסם הליך למכירת 100% ממניות חברת נמל חיפה למשקיע אסטרטגי, והוא כולל גם הסכמות בנושאי פיתוח התשתיות הנמליות בנמל חיפה, מעמדה של מחלקת הים, פריסת רשת ביטחון לתשלומי פרמיה לעובדים, ותוכנית פרישה מרצון לעובדים -נושאים שחלקם מחייבים אישור חנ"י בשיתוף הנהלת חנ"ח אומנם קידמה מאוד את העברת מחלקת משרד התחבורה וחנ"י.
עד מועד סיום הביקורת לא הים מחברת נמל חיפה לחנ"י, אך טרם השלימה את המהלך.
מו חתימת הסכם המקרקעין בין נחתמו הסכמים מהותיים הנדרשים לקיום הסכם העקרונות, כ חברת נמל חיפה לחנ"י (ראו להלן).
מפרוטוקול הדיון בביה"ד לעבודה מיום 18.
18 עולה כי גם במה שנוגע לחברת נמל אשדוד טרם לובנו במועד הדיון כלל הנושאים, ובהם עניין מחלקת הים והתייעלות העובדים.
משנת 2005 מקדמים משרדי התחבורה והאוצר וח נ"י שינויים משמעותיים חיוניים בענף נמלי הארץ, העשויים להשפיע על חייהם של תושבי המדינה כולם.
שיאם של שינויים אלה צפוי להתרחש בשנת 2021 , עם תחילת פעולתם של נמלי הים החדשים-נמל המפרץ ונמל הדרום - רות הנמל צפויות על פי תחזיות משרד האוצר, חבליצור תחרות אפקטיבית בענף.
שנועדה להפסדים תפעוליים כבדים, בעיקר בשנים הראשונות של פעילות הנמלים החדשים.
המעבר הצפוי להפסד תפעולי מטיל צל כבד על עתידן של חברות הנמל הקיימות, ומחייבן לנקוט צעדים משמעותיים להבטחת איתנותן הפיננסית ולהישארותן כשחקן משמעותי לאורך זמן.
קי בתחום הנמלים הוא קיומה של תחרות הן בצפון הארץ הן בדרומה, שיאפשר האינטרס המש את העצמת התחרות הכוללת בענף והוזלת המחירים.
מדינת ישראל -216 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים משרד מבקר המדינה מציין לחיוב פעולותיהם של משרד התחבורה, האוצר וחנ"י לקידום הקמתם של הנמלים החדשים, והתחרות בענף.
עם זאת על מנת להבטיח ששוק הנמלים יהיה תחרותי בכל מגזרי המטענים הקיימים, למול מפעילי הנמל החדשים להם יתרון בתחום המכולות, ראוי שהגורמים הרלוונטיים -הנמלים הקיימים, חנ"י, משרד התחבורה ומשרד האוצר -יוודאו שנעשות ההתאמות הנדרשות בנמלים הקיימים.
ההתאמות הנדרשות לבחינה הינם בשני תחומים עיקריים: התאמת כוח אדם והתאמת תשתיות וציוד.
התאמת כוח האדם -לשם צמצום הוצאות השכר ושיפור יעילותם של העובדים הנותרים, והתאמת התשתיות והציוד -כדי לאפשר לנמלים לתת שירות לכל סוגי האוניות הצפויים לפקוד את נמלי הארץ.
כפי שיפורט להלן, ביצוע ההתאמות הנדרשות מגורמים אלו טעון שיפור.
תוכנית האב והנחות היסוד שלה .
כאמור, בשנת 2006 פרסמה חנ"י תוכנית אב אסטרטגית לפיתוח נמלי הים התיכון של ישראל (נמלי חיפה ואשדוד), תוכנית אב חדשה ומעודכנת המתאימה להערכות הצפויות בתחום הספנות והנמלים למחצית המאה ה -21 , כדי לאפשר שריון שטחי ים ויבשה לפיתוח נמלים מודרניים בעתיד, על ידי רכישה או חכירה של קרקעות מתאימות, אישור תוכניות סטטוטוריות, הכרזה על השטחים הנדרשים כשטחי נמל והתנעת התהליך להקמת השלב הבא.
להגדלה משמעותית של התפוקות בתוכנית האב ציינה חנ"י כי "הדרישות העתידיות הגוברות וכתוצאה מכך למסופי מכולות גדולים באורך הרציף ובעורף התפעולי, התחזיות הגבוהות למטענים, השאיפה ליצירת אפשרות של תחרות ע"י הרחקת הרציפים העתידיים מאלה הקיימים, הכנסת מפעילים נוספים ומגבלות הפיתוח האפשריות לפי תוכנית 2020 , העלו את הצורך בתכנון אסטרטגי ארוך טווח אשר יאפשר בניית נמלים המתאימים לתחזיות ויאפשרו הגברת התחרות בתעשייה הנמלית".
בתוכנית האב הוצגו עיקרי התוכנית האסטרטגית של חנ"י, תוך התייחסות לפיתוח התשתיות ילות הנדרש, קידום התחרות, הסדרת מעמדו של נמל אילת, השקעה בתשתיות הכרחיות לפע שטעון19 בין-לאומי, ותמיכה בקליטת פעילות מטען במעבר (טרנזיט) בנמלי ישראל.
בפתיח לתוכנית ציינה חנ"י כי "לאור חשיבותם הרבה של נמלי הים, אושרו בממשלה בשנת 1995 , תוכניות אב לנמלים (תוכניות לשנת2020 ) המיועדות לאפשר הרחבת הנמלים לדור הבא, אך מאז שתוכניות אלו אושרו, חלו שינויים מרחיקי לכת בהתפתחות הספנות, בתנועת המטענים, במצב הגיאופוליטי באזורנו, ובמערך המבני של הנמלים בארצנו", וכי "בשנים האחרונות החלו להיבנות אוניות הגדולות מאוניות התכן לפיהן הוכנו תוכניות 2020 .
" )(בעיקר בתחום המכולות תוכנית האב שהכינה חנ"י היוותה את הבסיס לרפורמה מרחיקת לכת בענף הנמלים בארץ.
19 תהליך של פריקה או טעינת מטען/מכולה מאונייה בנמל כאשר היעד הסופי שלה הוא לקוח בחו"ל.
המטען נפרק מאונייה אחת וייטען לאונייה אחרת בנמל הפריקה.
מדינת ישראל -217 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים מאז הוצגה תוכנית האב של חנ"י ב-2006 חלו שינויים ניכרים הן במבנה ענף הנמלים בארץ, הן בהיקף המטענים, הן בהתפתחות הספנות, וגם בממדיהן של האוניות הפוקדות את נמלי הים התיכון.
שינויים אלה לא נלקחו בחשבון בעת הכנת ת וכנית האב בשנת 2006 , ויש להם השלכות ניכרות על התעשייה הנמלית בארץ, והם באו לידי ביטוי כבר בסוף העשור הקודם ובתחילת העשור הנוכחי, כפי שיפורט להלן: 1 .
:שינויים בענף הנמלים בארץ מאז פרסומה של תוכנית האב ב -2006 התרחשו שני שינויים משמעותיים בענף הנמלים בארץ, כמפורט להלן.
א הגם שבתוכנית האב מ תחילת העבודות להקמת שני נמלי הים החדשים: -2006 הומלץ על פיתוח של מסוף מכולות נוסף אחד בחיפה או באשדוד, כמתן מענה לצורכי המשק, בפועל כאמור, באמצע שנת 2013 , ובהתאם להחלטת ראש הממשלה ושר התחבורה מאותה עת, חנ"י החלה בהקמתם של שני מסופי מכולות -אחד בחיפה ואחד באשדוד, המגדילים בצורה משמעותית את קיבולת הנמלים.
על פי תחזיות משרד האוצר משנת 2015 , קיבולת זו צפויה לצמוח מקיבולת של כ-3.
3 מיליוןTEU בשנת2020, בטרם פתיחת הנמלים החדשים, לקיבולת של כ-6.
2 מיליוןTEU בשנת 202120 (תרשים5.
ב טיפול נמל מספנות ישראל במטען כללי: בתוכנית האב, וכחלק מהנחות היסוד לתוכנית, מצוין כי במצב שהיה קיים אז יש פוטנציאל תחרות בעיקר בתחום המכולות, ח הפעילות של נמל מספנות ישראל (אשר הגרעינים והדלק.
עם השנים גדל והלך נפ עד שנת 1995 'הופעל על ידי החברה הממשלתית 'חברת מספנות ישראל בע"מ שהופרטה).
בשנת 2018 טיפל נמל מספנות ישראל ב - 3.
419 ,מיליון טונות מטען מתוכם כ- 1.
673 מיליון טונות מטען כללי שהם כ-40% מסך המטען הכללי שטופל בכלל נמלי ישראל באותה שנה, וכ -72% .
מסך המטען הכללי שטופל בצפון הארץ יודגש כי כבר בשנת 2011 עלתה כמות המטען הכללי שנמל המספנות טיפל בה על הכמות שטופלה בנמל חיפה, 533 אלף טונות לעומת 410 אלף טונות.
נכון למועד סיום הביקורת, נמל מספנות ישראל מטפל בהיקף גדול של המטען הכללי.
בתחזיותיה לתחום המטע ן הכללי בתוכנית האב אף ציינה חנ"י כי "החלוקה בין הנמלים בשנת היעד תישאר במתכונתה הנוכחית", תוך התעלמות מפוטנציאל התחרות גם בתחום המטען הכללי, ופוטנציאל זה אף מומש במלואו, בהתאם למגבלות שהוטלו על נמל מספנות ישראל, כפי שיפורט להלן.
:היקף המטענים לפי תחזיות חנ"י שעמדו בבסיס התוכנית האסטרטגית21 , בשנת2015 היו צפויים להיות משונעים בנמלי חיפה ואשדוד כ-3.
תחזית זו מניחה גידול שנתי ממוצע של כ-7.
9% , על יסוד היקף תנועות המכולות הכולל בישראל ב-2006 - כ-1.
בפועל, בשנת2015 היקף תנועות המכולות הסתכם בכ -2.
52 מיליוןTEU בלבד, והגידול השנתי הממוצע בתנועת המכולות בשנים 2006 - 2015 היה כ-4% בלבד.
20 ציפים בנמלים החדשים ייפתחו בשלבים, ומותנית בהיקף המכולות שישונעו בנמלים.
יצוין כי בפועל הר 21 פרק16 'בתוכנית האב (עמ74.
) מדינת ישראל -218 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים בממוצע -היו שנים בהן צמח היקף תנועות המכולות בכ -10% , אך בשנים אחרות, כמו שנת 2009 , הצטמצמה תנועות המטענים עקב המשבר הפיננסי העולמי משנת 2008 .
בשנים 2016 - 2017 היה היקף תנועת המכולות כ -2.
כלומר כבר בשנת 2009 חלה ירידה דרמטית בהיקף תנועת המכולות ביחס לתחזיות שעמדו בבסיס תוכנית האב.
על הבדלים בתחזיות הגורמים השונים 22 על היקף תנועת המכולות בנמלי ישראל ועל קיבולת ענף הנמלים בשנים 2015 - 2030 אפשר ללמוד מתרשים5.
תרשים5 : תחזיות משרד האוצר, חנ"י ונמל חיפה לתנועת המכולות וקיבולת הנמלים לשנים 2015 - 2030 (במיליוניTEU) .
על פי נתוני משרד האוצר, חנ"י וחברת נמל חיפה, בעיבוד משרד מבקר המדינה .
תרשים 5 מלמד על קיומו של פער גדול בין תחזיותיהם של הגורמים השונים.
תחזית תנועת המכולות ב -2030 נעה מכ -3.
9 מיליוןTEU בתחזית משרד האוצר, הכוללת גידול שנתי ממוצע של 3% בתנועת המכולות, עד כ-5.
2 מיליוןTEU בתחזית חנ"י, הכוללת גידול שנתי ממוצע של 5% בתנועת המכולות.
:גודלן של האוניות בהתייחס לתחזית סוג האוניות עליה התבססה תוכנית האב נקבע בה כי האוניות אליהן יש להיערך מבחינת תשתית הנמלים הינן אוניות שנפחן 12,500 TEU , להן שוקע של 16-15 מטר, רוחבן 55 ( מטר22 מכולות) ואורכן 380 - 400 'מ(אוניות SUEZMAX.
22 תחזית חנ"י מ-2006 והמעודכנת מ-2017 , תחזית האוצר מ-2015 , תחזית נמל חיפה מ-2016.
מדינת ישראל -219 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים כבר בשנת 2011 , וכפי שיפורט להלן, ציין מנהל רספ"ן 23 כי בשנת 2013 כבר צפויות להיכנס לשירות אוניות שנפחן 18,000 TEU , וכברב-4 - 6 השנים הבאות, אם לא ייבנה בישראל רציף מים עמוקים שיתאים לאוניות בנפח 12 - 18 אלףTEU , תיאלץ המדינה להסתמך על פעילות הזנה24 בלבד בקשרי הסחר הימי שלה עם מדינות אסיה.
רספ"ן אף ציינה כי בעולם קיימות תוכניות לאוניות בעלות קיבולת גדולה מ - 18,000 TEU , ובהתאם קיימות תכניות בנמלים בעולם להרחבת מסופים הנדרשים לשם כך.
בתרשים 6 מובאת תחזית מינואר2019 לרכישת אוניות לפיקיבולת בשוק הספנות העולמי.
תרשים 6 : ,הזמנה, תחזית והתפלגות הזמנת אוניות , קיבולת האוניותלפי 2011 - 2021 .
:המקור Alphaliner Monthly Monitor, January 2019 .
תרשים6 ( מלמד על גידול צפוי בכמותן ובגודלן של המכולות באוניות הגדולות 15,100 TEU ויותר) מכ-1% ב-2011 לכ-15% ב-2021.
היותה של תוכנית האבבסיס לתכנון וביצוע הפעולות הנדרשות לשם התאמת נמלי הים בישראל להתפתחויות הצפויות בשוק הספנות העולמי, מחייב לבססה על נתונים עדכניים ככל האפשר, על מנת שתהווה בסיס לקבלת החלטות מושכלת על ידי הגורמים השונים האחראיים לפיתוח תשתיות הנמל בארץ.
23 מצגת רספ"ן לשר התחבורה, יוני2011.
24 גדולות פורקות את מטענן בנמל מרכזי, וממנו מופנות המכולות על ידי ספינות קטנות פעילות הזנה: אוניות מכולה יותר לנמלי היעד, פעולה אשר עלולה ליקר את עלות הובלת המטענים לארץ ולעכב את הגעתם.
מדינת ישראל -220 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
ההיערכות לתחרות בנמלי הים השינויים בענף הספנות העולמי בעשור האחרון ומעבר להעדפת הובלה באוניות גדולות, הגידול בניטול המכולות בנמלים בישראל בעשור האחרון 25 שהיה נמוך בכמחצית מן הגידול השנתי הממוצע שנחזה בתוכנית האב משנת 200626 והשינויים בשוק המטען הכללי עקב פעילות נמל מספנות ישראל בתחום זה, מחייבים את חנ"י לעדכן את תוכנית האב שלה מ-2006 לנמלי הים ואת הנחות היסוד שלה, שכן תוכנית האב הקיימת אינה יכולה להוות עוד בסיס לתכנון מושכל של ענף הנמלים.
משרד מבקר המדינה מציין כי פעולותיה של חנ"י לפיתוח נמלי הים, ובמיוחד הפעולות שנעשו לאחר ההתפתחויות בשנים 2013 ,ואילךנעשו בשעה שבתוכנית האב יש נתונים ותחזיות שאינם מעודכנים.
כדי לבסס את תוכניותיה למבנה הרצוי של נמלי הים, כך שיינתן המענה המיטבי להתפתחויות בענף נמלי הים, מוצע שחנ"י תעדכן את תוכנית האב, לרבות התחזיות והנחות היסוד שהתבססה עליהן, בהקדם.
בתשובת חנ"י מאוגוסט 2019 (להלן-תשובת חנ"י) צוין כי "מקבלי ההחלטות לא הסתמכו על התוכנית והתחזיות שבה באופן עיוור והתעדכנו.
ככל שחלף הזמן הצטברו נתונים ומידע רלבנטי נוסף, שרק חיזק קיום צורך בפיתוח בתחום המכולות, ואלו שוקללו בעת קבלת והמועדים הנדרשים.
כך שנעשה כל ההחלטות בדבר קביעת תחומי הפיתוח, התווית הדרך הנדרש לכך שהמשק הנמלי מתפתח באופן התואם את צרכי סחר החוץ ובהתאם להחלטות שנתקבלו".
עוד ציינה כי "תוכנית אב אסטרטגית לא מעדכנים כל שנה, ולאור התיאום הרב, דכנה".
בין התחזיות לתוצאות בפועל, והיעדר צורך בבחינת כווני חנ"י, לא נדרש היה לע עוד ציינה חנ"י בתשובתה כי "בהתחשב בכך שתהליכים סטטוטוריים והנדסיים בבניית נמלים אורכים שנים מרובות, כי משהתקדמנו בתהליכי הקמת הנמלים החדשים, החלטנו כי הגיעה העת לעדכן את תוכנית האב ולבחון את כיווני הפיתוח שיידרשו למשק בשלושים השנים תעודכן בהקדם ואין חשש כי המשק יסתמך על תוכנית אב לא מעודכנת הבאות.
תוכנית האב בפיתוחיו לעתיד.