HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עם זאת הפער החזוי בהכנסות לשנת 2019 , לעומת התחזית המקורית, עמד על 6 .
18 , שלח אגף התקצ יבים נייר עמדה לשר האוצר, למנכ"ל, וליתר הגורמים הרלוונטיים על התחזיות לשנת 2019 , לאור התחזיות שהציג הכלכלן הראשי והצעדים שיש לנקוט.
בנייר העמדה אגף התקציבים "סמך את ידיו" על תחזית ההכנסות שפרסם הכלכלן הראשי, י בדבר עדכון הסביבה המקרו וציין כי "אגף התקציבים מקבל את הנחות הכלכלן הראש כלכלית ובדבר תמונת המיסים ב -2019 שהתבררו מניתוח הגבייה בשנת 2018 והמגמות השונות".
עוד העריך האגף בוודאות גבוהה כי היקף ההוצאה התקציבית בשנת 2019 צפוי לעמוד על 101% בקירוב מתוך תקציבי המשרדים.
לפי הערכת האגף, קיים הפרש בתחזית ההוצאות של 3.
3 מיליארד ש"ח, שאליו כאמור מתווסף החוסר בהכנסות של 6.
סך ההפרשים מביא לגירעון תוצאתי מעודכן בשיעור של 3.
6% מהתוצר בשנת2019 , המהווה חריגה של 0.
7% ביחס לתקרת הגירעון המותרת לפי חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן-חוק הפחתת הגירעון).
ציין אגף התקציבים כי קבלת העמדה הפסימית יותר של רשות המיסים בצד ההכנסות עוד תביא לגירעון תוצאתי של 3.
8% תוצר, וכי נתון זה אינו כולל את ההפחתה של רזרבת ההתאמות ואת הקיצוץ הרוחבי נוכח אי -יישום פרק הביטוח הלאומי בהצעת חוק התייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התקציב 2019 ), התשע"ח -2018 , בהתאם להחלטת ממשלה 3666 מיום 11.
הפחתות אלו יביאו את הגירעון לרמה של 3.
:אגף התקציבים עמד על משמעות הנתונים שהציג והצביע על כך שיביאו 1 .
עלייה בגרעון המבני שהוא מהגבוהים במדינות המפותחות.
בלימת מגמת הירידה ביחס חוב תוצר (בשנת 2018 נבלמה הירידה לראשונה, לאחר כ-10 .
)שנים נוכח הגירעון המסתמן פירט אגף התקציבים מספר המלצות אופרטיביות, ובכללן, להימנע מהחלטות על שימושים נוספים ללא מקור תקציבי, ושימוש ברזרבת ההתאמות לצורך מימון החריגה הצפויה בגירעון.
19 הוצגה למנכ"ל משרד ראש הממשלה תחזית הכנסות לשנת 2019 בהיקף של 350.
2 מיליארד ש"ח, הנמוכה ב-6.
5 מיליארד ש"ח מתחזית ההכנסות המקורית לשנת2019 .
נתונים דומים הוצגו לממשלה בישיבתה ביום 13.
5 מיליארד ש"ח בתחזית ההכנסות לשנת2019 , בין המסמך של הכלכלן הראשי לבין המסמך של הממונה על התקציבים.
11 ישיבת ממשלה בעניין "עדכון תכנית התקציב לשנים 2022-2020 ("נומרטור") ותיקון החלטת ממשלה מיום 13.
מדינת ישראל -520 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר משמעות הנתונים האמורים היא, בין היתר, גירעון תוצאתי חזוי של 3.
6% תוצר לשנת2019 , וגירעון חזוי של 3.
7% תוצר לשנת2020 , כמפורט בלוח1: לוח1: תוכנית התקציב הרב-שנתית לשנים 2022 -2020 )(במיליארדי ש"ח 2019 2020 2021 2022 סך הוצאות הממשלה 400.
2 מגבלת ההוצאה המותרת על פי חוק המסגרות 397.
9 ההוצאה לחישוב מגבלת הגירעון 400.
5 תחזית הכנסותהמדינה 350.
4 הגירעון החזוי בהינתן התכנסות למגבלת ההוצאה 50.
1 הגירעון המותר על פי חוק המסגרות 40.
6 הגירעון המותר באחוזי תוצר 2.
0% הגירעון התוצאתי 3.
3% הגירעון התוצאתי בפרסום הקודם 2.
מהאמור לעיל עולה כי התחזית המעודכנת לשנת 2019 לא אושרה בהנהלת האוצר עד שלהי 2018 , ולפיכך לא הוצגה לפני כניסת תקציב המדינה לשנת 2019 לתוקף, כולל ההשלכות שיש לדבר על האופן שבו הממשלה יכולה לפעול בתחילת שנת הכספים.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיום 6.
19 , מסר מנכ"ל האוצר כי בשל הדלפות מדיונים פנימיים, כינס את הדיון סמוך למועד עדכון הממשלה בינואר 2019 .
הצגת התחזיות בפני הממשלה .
נמצא, כי הממשלה עודכנה בתחזית ההכנסות וההוצאות והגירעון הצפוי לשנת 2019 כשבועיים לאחר תחילת שנת התקציב.
כאמור, במסגרת תיקון 49 משנת2016 לחוק יסודות התקציב הוסף סעיף40 א לחוק, הקובע כי הממשלה תכין תוכנית תקציב תלת-שנתית, על פי הצעת שר האוצר, שתונח על שולחן הכנסת את כל שנה יחד עם הצעת חוק התקציב השנתי, ותכלול לגבי כל אחת מהשנים, בין היתר, סכום ההוצאה הצפויה, את תחזית ההכנסות, את מגבלת ההוצאה ואת סכום הגירעון.
התוכנית צריכה להיות מאוזנת, כלומר, להוצאות העתידיות צריך להיות מקור תקציבי, ואסור שתהיה חריגה ממגבלת ההוצאה או מיעד הגירעון לאותה השנה.
מדינת ישראל -521 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר סעיף 40 א(ט) לחוק יסודות התקציב קובע כי שר האוצר יגיש לאישור הממשלה תוכנית תקציב תלת-שנתית מעודכנת עד 1 .
ביוני של שנת התקציב בדברי ההסבר להצעת תיקון 49 לחוק נכתב: "התכנית התלת-שנתית משקפת תחזית הוצאות הממשלה לשלוש שנות התקציב שמעבר לשנת תקציב פלונית.
התחזית האמורה מבוססת בין ליות רבות וכן על הנחות לגבי יכולת הביצוע של משרדי השאר על הנחות מאקרו כלכ הממשלה.
מטבע הדברים, ההנחות האמורות משתנות מזמן לזמן בעקבות נתונים אשר הופכים לזמינים.
בהתאם לכך יש מקום כי התכנית התלת-שנתית תעודכן פעם נוספת במהלך השנה, נתון בפרט נוכח ההגבלות בדבר וכך תינתן למקבלי ההחלטות תמונה עדכנית יותר בכל רגע סמכויות הממשלה כאמור"12.
למעשה, החוק קובע כי תוכנית התקציב התלת-שנתית, צריכה לבוא לאישור הממשלה פעמיים בשנה: פעם אחת עם הכנת התקציב לפני תחילת שנת התקציב, ופעם נוספת באמצע שנת התקציב הרלוונטית.
למשרד האוצר, שהוגשה לממשלה יחד עם עדכון בחוות הדעת המשפטית של היועץ המשפטי הנומרטור בינואר 2019 :נכתב, בין היתר "תקציב המדינה לשנת 2019 אושר בחודש מרץ 2018 בהתאם למגבלות שנקבעו בחוק המסגרות.
נכון למועד זה קיים בשנת 2019 הפרש בתחזית ההוצאות בהיקף תקציבי של כ-3.
"מיליארד ש"ח קיים הפרש בתחזית ההכנסות בגובה נוסף על כך, 6.
הפרשים אלה מביאים לתחזית גירעון תוצאתי מעודכנת של 3.
6% לשנת2019 המהווה חריגה של 0.
7% ביחס לתקרת הגירעון לשנת 2019 ,שנקבעה בחוק המסגרות.
לנוכח האמור והשלכות עדכון התחזיות האמור על פעולת הממשלה בעת הזו, לטעמי, קיימת חובה להציג את עדכון התחזיות האמורות לפני הממשלה".
בישיבת הממשלה מיום 13.
19 הובאה התחזית המעודכנת לדיון בממשלה.
בדיון ציין שר האוצר כי הבאת התחזיות לממשלה הינה בהתאם לחוות דעת המשפטית, והשיב שאינו מעריך את התחזית.
דינה, מיום שר האוצר מסר בתגובתו למשרד מבקר המ 26.
18 הועברה לשר האוצר פניית אגף התקציבים, שהייתה הפנייה הראשונה אליו בנושא.
בעקבות פנייה זו הורה השר כחלון לקדם את הצגת עדכון התחזית בפני הממשלה, על אף שסבר, שאין תשתית מספקת לתחזית שהוצגה".
12 סעיף43 להצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנות התקציב 2015 ו-2016 ), התשע"ה-2015 , ה"ח1352 ,1639 (הצעה לתיקון עקיף של חוק יסודות התקציב).
מדינת ישראל -522 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר תרשים 2: הסטייה מתחזית ההכנסותממיסים , 2019 -2012 .
מקור: אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר .
מתרשים 2 עולה כי בשנת2013 החלה מגמת קיטון בהיקף הסטיות13 .
יצוין כי במהלך שנת 2019 התקיימו שתי מערכות בחירות בישראל.
אישור תקציב המדינה לשנת 2019 במרץ2018 ,היה צעד חריג, אשר בדיעבד התברר כצעד נכוןבכל הנוגע ליכולת המשרדים לתפקד בשנת הבחירות.
עם זאת, אישור תקציב 2019 במועד מוקדם, מחדד את הצורך בדיון עיתי בתחזיות בנסיבות בהן התחזיות שהיו לנגד הממשלה להכנסות בעת אישור התקציב הוכנו כשנה לפני כניסתו לתוקף.
משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר לבחון הסדרה משלימה להוראת סעיף 40 א לחוק לנסיבות שבהן מחליטה הממשלה לגבש את תקציבה בהתבסס על תחזיות מוקדמות.
ראוי שההסדרה תגדיר הן את ההתנהלות הפנים-משרדית במשרד האוצר, והן את עיתוי הדיון בממשלה בדרך שתאפשר התמודדות לשם התכנסות ליעדי הגירעון.
בשולי הדברים נציין כי מערכת היחסים במשרד האוצר, כפי שעלתה בפני צוות הביקורת, בכל הנוגע לאי-התכנסות הנהלת המשרד, בשל חששות מהדלפות ויחסי אנוש שאינם מיטביים ראוי שהיו לנגד שר האוצר, בבואו לבחון את מבנה משרדו ומתכונת הפעילות השוטפת (ראו להלן בהרחבה).
13 הכלכלנית הראשית ציינה בתגובתה למשרד מבקר המדינה מיום 16.
19 כי השיפור התאפשר לאור בניית מודלים אקונומטריים ייעודיים, התייעצות עם מומחים אחרים בתחום ופרסום התחזיות באופן שקוף ותקופתי לכלל הציבור.
עוד הוסיפה כי הדבר בא לידי ביטוי בהתייחסות החיובית שצוינה בדוחות של ארגונים בין -לאומיים.
מדינת ישראל -523 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר החלטות בדבר הכנסות והוצאות בסוף שנת תקציב .
הגירעון בפועל לשנת 2018 עמד על כ- 2.
9% תוצר, בהתאם ליעד הגירעון המתוכנן ולתקרת הגירעון שנקבעה לשנה זו בחוק הפחתת הגירעון.
כפי שיוצג להלן, הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי העמידה ביעד הגרעון נבעה מפעולות שנעשו בצד ההכנסות ובצד ההוצאות לקראת סוף השנה.
לפיכך היה הגירעון בפועל נמוך יותר מהערכות פנימיות במשרד האוצר שנעשו כמה חודשים לפני סוף השנה14.
תהליך קבלת ההחלטות בדבר היקף הוצאות הממשלה בשלהי 2018 .
לקראת סוף 2018 , ברבעון האחרון של השנה ובמיוחד בחודש ד צמבר, חלה ירידה בקצב ההוצאה של הממשלה, הן בהשוואה לרבעונים הקודמים, והן בהשוואה לחודש דצמבר בשנים קודמות.
לעומת זאת, בחודש ינואר 2019 גדלו הוצאות הממשלה בהשוואה להוצאות של חודש ינואר בשנים קודמות.
להלן בתרשים 3 השינוי בהוצאות ברבעון הרביעי בכל שנת תקציב בשנים 2018-2015 : .
14 לשנת המעודכנת ראו לעיל בפרק "הכנת תחזית ההכנסות 2019 .
" מדינת ישראל -524 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר תרשים 3: ,השינוי בהוצאות ברבעון הרביעי של כל שנת תקציב 2018 -2015 )(במיליוני ש"ח15 .
מקור: אגף החשב הכללי, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מתרשים 3 עולה כי בכל אחת מהשנים 2017-2015 גדלו ההוצאות ברבעון הרביעי באופן משמעותי לעומת השנה הקודמת, אולם בשנת 2018 חל קיטון ניכר בהוצאות לעומת השנה הקודמת.
החשב הכללי בתגובתו למשרד מבקר המדינה מיום 23.
19 ציין כי "קווי המגמה המשקפים ירידה בהוצאות בחודש דצמבר 18 ועלייה ברבעון הראשון בשנת2019 לעומת רבעונים בשנים קודמות אינם משקפים נכונה את המציאות, מבלי שיפור טו לצידם בגילוי נאות ההשפעות המפורטות להלן: מדיניות ההקדמות שהייתה נהוגה בשנים קודמות, בהן היה עודף תקציבי, בחלק מהשנים המוצגות בגרפים שיעור ביצוע התקציב היה נמוך מ - 100% , מה שאפשר הקדמות, בעוד בשלוש האחרונות שיעור הביצוע עלה על 100% , דבר שמצמצם את פוטנציאל ההקדמות.
להיקף הכספים הנשמרים ברזרבות במהלך השנה ומועברים רק בסופה על ידי אגף התקציבים, השפעה ישירה על היקף ההוצאות בחודש האחרון של השנה".
עוד ציין בתגובתו מיום 15.
19 כי תקציב המדינה בשנת2018 .
מוצה במלואו ולא נותרו בו יתרות בלתי מנוצלות .
15 הנתונים מתייחסים לסך ההוצאות (משרדים + ריבית + ביטוח לאומי) ללא מתן אשראי, בנטרול מענקים.
החשב הכללי בתגובתו למשרד מבקר המדינה ביקש לציין אירועים חריגים שאירעו במהלך השנים, ובהם התשלום חגים, הוצאות חריגות לביטוח לקרנות הפנסיה הוותיקות שפריסתו משתנה בין השנים; חריגות בגין הפרשי עיתוי לאומי בשנים 2015 ו-2016 בחודש דצמבר, והוצאות גבוהות במערכת הביטחון שירדו במידה רבה בשנים2017 ו- 2018 לעומת שנים קודמות.
משרד מבקר המדינה מציין כי החשב הכללי לא ציין חריגות אלו במסגרת הסדרות שהוא מפרסם.
יתרה מכך, השונּות והחריגה בעיתוי ההוצאה מצביעות על האפשרות לתזמן את מועד ההוצאה.
מדינת ישראל -525 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר רשים נוסף על כך, מת 4 עולה כי שיעור ההוצאה של חודש דצמבר2018 מסך ההוצאות השנתי היה נמוך משיעור ההוצאה באותו חודש בשנים הקודמות16: תרשים4: ,שיעור ההוצאה בדצמבר ביחס להוצאות כל השנה 2018 -2014 )(באחוזים .
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אחת הסיבות העיקריות לירידה בהוצאות במהלך חודש דצמבר 2018 היא הנחייתו של החשב הכללי לחשבי המשרדים, באמצעות סגני החשב הכללי, להוציא רק את ההוצאות שחייבים על פי חוק, ולא להקדים כל הוצאה משנת 2019 לשנת2018 .
, בניגוד לנהוג בשנים קודמות יודגש, כי לא נמצא שהוראת החשב הכללי חרגה מהוראות הדין או מהוראות התכ"ם.
החשב הכללי ציין בתגובתו מיולי 2019 למשרד מבקר המדינה כי ההוצאה בשנה תקציבית צריכה לשקף את ההוצאות של אותה השנה, וכי לדעתו דווקא הקדמת הוצאות משנה אחת לרעותה, כפי שהיה נהוג בעבר, היא תו פעה פסולה.
לטענתו, אגף התקציבים במשך שנים הביא להקדמת הוצאות באופן שאינו משקף בהכרח את המציאות, וכי הצעדים שנקט, אומנם חורגים ממה שהיה מקובל, הם אך הדרך הראויה.
החשב הכללי וסגניו אף הלינו על הפרקטיקה של אגף התקציבים לתקצב בחסר תקנות מסוימות (גם במקומות שבה ם נדרש .
16 בתשובתו מסר החשב הכללי כי בחודש יוני2019 ביצע החשב הכללי עדכון קל לאומדן ביצועהתקציב בשנת 2018 , ובמסגרתו עודכנו ההוצאות של חודש דצמבר ל- 45,015 מיליוני₪ המהווה עליה של 256 מיליון₪ לעומת הנתונים המפורטים בתרשים.
מדינת ישראל -526 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר התקצוב על פי חוק), ועל ריבוי השינויים התקציבים הנדרשים, בין היתר, עקב כך בסוף השנה.
החשב הכללי הוסיף כי לא קיבל הוראה להפחית את ההוצאות מגורם כלשהו.
אגף התקציבים מסר בתגובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2019 כי "לאגף התקציבים אין יכולת לבצע הקדמות תשלומ ים מכיוון שמדובר בסמכות החשב הכללי לבצע תשלומים מתקציב המדינה.
על כן, לכל הפחות ככל שהיה מקרה שכזה, מדובר במקרה בו לשני האגפים אחריות משותפת.
עוד נוסיף כי לעתים יש הגיון מקצועי להקדים או לאחר תשלום כזה או אחר בין חודשים או בין שנים וכל זאת כפוף לשיקולים מקצועיים".
לעניין טיב התקצוב מסר אגף התקציבים כי "דיוק התקצוב מושפע מטבע הדברים ממשך הזמן המוקדש לבניית התקציב המפורט וממרחק הזמן שבין ביצוע תחזית התקצוב לבין ההוצאה התקציבית בפועל" וכי "תקציב 2019 הוכן בחודש ינואר2018 , ועבר בכנסת במרס2018 ולפיכך דומה לתקצוב השנה השניה במסגרת תקציב דו שנתי", וכי "אגף תקציבים פועל על מנת לשפר את יכולות התקצוב גם תחת נסיבות מקשות אלה17.
" בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוגוסט2019 ציין מנכ"ל האוצר כי "חלה חובה ממלכתית על כל אגפי המקצוע לעשות את המרב במסגרת סמכויותיהם והידע המקצועי שנצבר בארגונם, להתכנס ליעד הגירעון וכלל ההוצאה", וכי "ההיגיון הפשוט אומר כי ככל שלא הייתי מקיים את החוק או פועל ליישומו ולא הייתי שואף לעמוד ביעדי החוק היה מקום לביקורת עלי".
הבעתי את דעתי המקצועית בפורום ההנהלה כי יש לעשות הכל כדי עוד הוסיף המנכ"ל כי " וצאות וההכנסות יתכנסו למסגרת שקבע החוק,שהה וזאת במטרה לעמוד בהוראות החוק בנוגע לגובה הגירעון וכלל ההוצאה ככתבם וכלשונם בחוק.
עמדתי הייתה ועודנה, כי עמידה ביעדים שנקבעו מראש אינה בגדר המלצה בלבד, אלא בגדר תוכנית עבודה מחייבת שעל כלל כל המאמצים המותרים על פי חוק כדי לעמוד בהם".
המנכ"ל הגורמים המקצועיים לעשות את הבהיר כי אין בידיו סמכויות להורות לחשב הכללי או למנהל רשות המיסים בנושא פעילותם המקצועית.
יצוין כי לעומת ההוצאות בחודש דצמבר 2018 שירדו כאמור, ההוצאות בחודש ינואר 2019 , שעמדו על26.
4 מיליארד ש"ח, עלובאופן משמעותי על ההוצאות שהיו בחודש המקביל בשנת 2018 , שעמדו על21 מיליארד ש"ח (גידול של כ-26%.
) כפי שעולה מתרשים 5 , גם ההוצאות ברבעון הראשון של שנת 2019 , היו גבוהות בהרבה מהוצאות הרבעון הראשון בשנים הקודמות: .
17 בין השאר מפותחת מערכת סטטיסטית לחיזוי התקציב, נבנים "שלדי תקציב" מבעוד מועד ומתבצעים שינויים תקציב כדי לאפשר התמודדות קלה יותר עם תקצוב צופה פני עתיד.
הבמבנה מדינת ישראל -527 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר תרשים 5: ,הוצאות הממשלה ברבעון הראשון בשנת התקציב 2019 -2014 .
* אחוז ההוצאה ברבעון הראשון ל-2019 חושב כיחס שבין ההוצאה בפועל להוצאה שאושרה בחוק התקציב לשנת 2019.
בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה נמצא כי הנתונים בדבר ההוצאות והגירעון בחודש פברואר 2019 היו גבוהים גם הם במידה משמעותית מנתוני חודש פברואר 2018 , והם פורסמו לציבור ביום 7.
סגן החשב הכללי הסביר להנהלת משרד האוצר את הסיבה לעלייה בהוצאות בתחילת השנה בפורום ביצוע תקציב, שהתקיים בחודש פברואר 2019 .
לטענתו צמצום הקדמת ההוצאות לעומת השנה הקודמת (שהביא לגידול הוצאות בינואר במקום בדצמבר), הביא להוצאה נוספת בחודש ינואר בסך 2.
5 מיליארד ש"ח בגין "אומדן צמצום אי -ההקדמות בדצמבר 2018" ו -0.
8 מיליארד ש"ח נוספים, בגין הסכמי הייצוב/סל הבריאות, שהוקדמו לדצמבר 2017 בשנה הקודמת, ולא הוקדמו בשנה הנוכחית לדצמבר2018 .
אגף תקציבים ציין בתשובתו מיולי 2019 כי להערכתו, אומדן אי-ההקדמות של החשב הכללי הוא אומדן חסר.
מדינת ישראל -528 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר נמצא אפוא כי הוראת החשב הכללי בדבר צמצום ההקדמות ואי -הקדמת תשלומי סל הבריאות הביאה ככל הנראה, לצמצום הוצאות (והיעדר הקדמות) בסכום של כ -2.
5 מיליארד ש"ח, כשתינקודות אחוז תוצר 18 .
משרד מבקר המדינה מציין כי לא נמצא שבעניין זה מי מהגורמים במשרד האוצר פעל בניגוד לדין או להוראות התכ"ם.
מחד, יש הוצאות והכנסות שצריכות לחול בשנת תקציב מסוימת, למשל אם הדבר מתחייב על פי חוק, או בהתאם להתקשרות חוזית של הממשלה.
לעומת זאת, יש הוצאות והכנסות שניתן להחליט לגביהן באיזו שנה יהיו, ונראה שלגבי חלק מהוצאות אלו קבע החשב הכללי כי יוצאו דווקא בשנת 2019 ולא בשנת 2018 .
בטרם קבלת החלטה על ידי החשב הכללי, בהתאם לסמכותו, בכל הנוגע לתשלום הנדרש בשנת 2018 ודחיה שניתן לבצעה חוקית של הוצאות לשנת2019 היה ראוי לקיים הליך יידוע מתכלל בו היה משתתף גם החשכ"ל וגורמים מקצועיים נוספים.
במסגרתו היה ראוי להציג את הגירעון המסתמן בשנת 2018 , הגירעון החזוי לשנת2019 , והמשמעויות הכלכליות וכל גורם היה מציג את צעדיו על מנת לקבל החלטות מיטביות בהתאם לסמכויות השונות.
אגף התקציבים מסר בתשובתו כי "ההחלטה על מועד התשלום של הוצאה מסוימת הינו חלק לי ואגף התקציבים.
שינויים בפריסה של מהעבודה השוטפת והמקצועית של אגף החשב הכל הוצאה תקציבית מסוימת ראוי שייעשה בתיאום בין אגף החשב הכללי לבין אגף התקציבים על מנת לייצר ולשדר אחידות בעבודת המשרד.
ככלל אין לשר או למנכ"ל נגיעה לנושאים בת.
לפיכך מקצועיים אלו, אלא במקרים בהם עשויה להיווצר הרעה של נתוני השנה העוק בעוד שהקדמת תשלום לשנה הנוכחית, במקרים בהם המסגרת התקציבית מאפשרת, יכולה להיעשות על בסיס החלטה של הדרג המקצועי בלבד, דחיית תשלום שמביאה להרעה במצב הפיסקאלי, ראוי שתעשה בתאום עם שר האוצר ובהתחשב בתמונה הכוללת".
משרד מבקר המדינה ממליץ כי החלטה עקרונית ומקצועית בדבר העדפת שנת תקציב על פני רעותה וזקיפת הוצאות או נקיטה במאמצי גביה המביאים להגדלת הכנסות לשנת תקציב מסוימת, ובפרט כאשר מדובר בהיקפים בעלי השפעה על עמידת הממשלה במסגרות הפיסקליות שנקבעות בחוק, צריכה להתקבל ע"י כל גורם, בהתאם לסמכויותיו, לאחר הצגת התמונה הכוללת בדבר המצב הכלכלי, ובכלל זה קבלת עדכון מכל הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר, והם הממונה על התקציבים, הכלכלן הראשי, החשב הכללי, ומנהל רשות המסים, ופרוט צעדיהם.
הליך מתכלל זה מומלץ כי יתקיים מאחר והחלטה מעין זו על העדפת שנת תקציב משפיעה על הגירעון של שתי השנים, יכולה להחריף את הקיצוצים הנדרשים על מנת לעמוד במסגרות התקציב, ואף ייתכן שיהיו לה השלכות על דירוג האשראי של המדינה.
18 לדברי החשב הכללי בתשובתו מיום 15.
19 , סך אי -ההקדמות עומד על כ -1.
5 מיליארד ש"ח בלבד מאחר שהקדמת רכיב הסכמי סל הבריאות בגובה 0.
8 מיליארד ש"ח, לא עמדה על הפרק, הן מפני שלא היה צורך בכך והן מפני שלא היה תקציב לכך.
מדינת ישראל -529 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר תהליך קבלת ההחלטות והשפעת מאמצי הגבייה בשלהי 2018 .
בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה נמצא כי לקראת סוף 2018 , הכנסות המדינה ממסים עלו באופן משמעותי ביחס לשנים קודמות וביחס לתחזית ההכנסות, ובמיוחד בחודש דצמבר 2018 .
הדברים נוגעים הן להכנסות ממסים והן להכנסות אחרות בהכנסות ממסים, שינוי המגמה היה בעיקר במסים ישירים: הן כלפי התחזית, והן ביחס לגביה שנים קודמות.
להלן בלוח בפועל בחודש דצמבר וברבעון האחרון ב 2 גביית מיסים ברבעון האחרון של 2018 :לעומת התחזית לוח 2: גבייה לעומת תחזית-רבעון אחרון של 2018 )(במיליארדי ש"ח מיסים ישירים מיסים עקיפים אגרות סה"כ התחזית אוקטובר 12.
6 הגבייה בפועל אוקטובר 11.
3 הפער בין הגבייה בפועל לתחזית אוקטובר 0.
מקור: אגף הכלכלן הראשי .
מלוח 2 עולה כי הגבייה בפועל של מיסים ישירים לעומת התחזית בחודשים נובמבר ודצמבר גדלה במידה משמעותית: בנובמבר עמדה הגבייה העודפת על כ-300 מיליוני ש"ח, ובדצמבר היה גידול עודף בהיקף של כ-1.
מיליארד ש"ח מתרשים 6 עולה כי היחס בין ההכנסות ממיסים ישירים ועקיפים ברבעון האחרון של 2018 .
לבין סך ההכנסות השנתיות, גדל בכמה אחוזים בהשוואה לשנים קודמות מדינת ישראל -530 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר תרשים 6: אחוז ההכנסות ממיסים ברבעון האחרון של השנה מתוך סך ההכנסות השנתיות .
מהשוואת הרבעונים האחרונים בשנים 2017 ו-2018 , עולה כי חלה עלייה של כ- 3.
7% בין2017 ל-2018 בשיעור ההכנסות ממיסים ישירים ברבעון האחרון מתוך סך ההכנסות השנתיות, ושל כ-12% .
במיסים העקיפים לדברי רשות המיסים בתגובתה למשרד מבקר המדינה מיום 16.
19 , כי בנטרול רכיבים מסוימים, שיעור הגבייה של מיסים עקיפים ברבעון הרביעי של 2018 מתוך סך ההכנסות השנתיות עמד על 23.
2% ; לגבי מיסים ישירים עמד שיעור הגבייה ברבעון הרביעי של שנת 2016 על 24.
כן מסרה רשות המיסים כי יעד הגבייה לשנת 2018 עמד על כ - 307.
2 מיליארד ש"ח, וכי נגבו בפועל בשנה זו 306.
מיליארד ש"ח התרשים שלהלן (תרשים 7 ) מתאר את אחוז הכנסות ממיסים בחודש דצמבר מתוך סך ההכנסות השנתיות בשנים 2018-2014 : מתרשים 7 עולה כי גם היחס בין ההכנסות בחודש דצמבר 2018 לסך ההכנסות השנתי היה גבוה משמע ותית משנים קודמות, בייחוד במיסים הישירים: .
19 לדברי רשות המיסים, ההפרש בין נתוני תרשים 6 לבין נתוני רשות המסים נובע מדחיות ומהכנסות חריגות במהלך השנים שאותן יש לנטרל (כגון: דחייה עקב חגים, חלוקת דיבידנד עודפת והפרשה לקרן פיצויים).
מדינת ישראל -531 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר תרשים 7: ,אחוז הכנסות ממיסים בחודש דצמבר מתוך סך ההכנסות השנתיות 2018 -2014 .
יצוין כי מתשובתה של רשות המיסים מיום 16.
19 עולה כי בדצמבר2017 הופרש לקרן מס רכוש סכום של כ-4.
3 מיליארד ש"ח, שאותויש להוסיף לסך ההכנסות ממיסים ישירים של חודש דצמבר 2017 .
משכך, העלייה בין שנת2017 ל-2018 בהכנסות בחודש דצמבר ממיסים ישירים מתוך סך ההכנסות השנתיות עומדת על כ-14%.
מלוח3 שלהלן המציג את תקבולי מס ההכנסה בחודש דצמבר 2018-2014 עולה כי סכום50 התקבולים הגבוהים ביותר ששולמו למס הכנסה בחודש דצמבר 2018 היה גבוה בכ- 30%-65% מאותו חודש בשנים הקודמות, והגיע ל-2 :מיליארד ש"ח לוח 3: תקבולי מס ההכנסה הגבוהים ביותר בחודש דצמבר בשנים 2018 -2014 )(במיליוני ש"ח 2018 2017 2016 2015 2014 2,082 1,292 1,607 1,455 1,262 .
רשות המיסים ציינה בתגובתה מיום 16.
19 , כי תקבולי מס הכנסה לדצמבר2017 הושפעו מהקדמת חלוקת דיבידנדים על ידי חברות לחודשים קודמים, פעולה שנחשבת אירוע חריג.
במקביל, נתונים נוספים המוצגים בתרשים 8 מלמדים כי החזרי המס בחודשים ינואר ופברואר 2019 היו גבוהים משמעותית לעומת שנים קודמות.
מדינת ישראל -532 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר תרשים 8: ,החזרי המס בחודשים ינואר ופברואר 2019 -2015 )(במיליוני ש"ח רשות המיסים מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי הגידול בהכנסות ממיסים בדצמבר 2018 , שהצביע עליו המבקר, נבע ממאמצי גבייה שנעשו לקראת סוף השנה במטרה להגיע ליעד ההכנסות שנקבע לה, וכי הגידול בהחזרי המס בחודשים ינואר ופברואר 2019 נובע מתקבולי מיסים משנת2017 שהוחזרו בתחילת2019 .
מחד, ההכנסות ממסים ישירים עלו בדצמבר2018 לעומת התחזית ולעומת חודש דצמבר בשנים קודמות, ומאידך החזרי המסים בחודשים ינואר ופברואר 2019 , ובמיוחד במסים הישירים, היו גבוהים משמעותית משנים קודמות, הגם כפי שפורט החזרי המסים נובעים ממקדמות בגין שנת 2017 .
,משכך, נוכח העובדה שתקציב המדינה מתנהל במזומן ומאחר שבשלהי 2018 ובתחילת2019 היו זרמי תקבולים ותשלומים (בגין החזרים) גבוהים מהרגיל כאמור (אף כי לא בגין אותן שנות כספים), הדבר השפיע באופן מהותי על נתוני הגירעון בשתי השנים: עודפי התקבולים בשנת 2018 הקטינו את הגירעון באותה שנה, ואילו עודפי התשלומים בשנת 2019 מגדילים את החריגה המסתמנת מיעד הגירעון המתוכנן.
יובהר, כאמור לעיל, כי מקור ההחזרים של שנת 2019 אינו משנת2018 , אלא משנת2017 .
אך לאור מאמצי הגבייה של הרשות בשלהי שנת 2018 והמגמה הקיימת לגידול בהחזרים, קיי ם חשש כי בשנת 2020 .
חלק מההחזרים ינבעו מאותם מאמצי גבייה הביקורת בחנה ארבע חברות (להלן -ארבע החברות), אשר שילמו מס הכנסה בשיעורים גבוהים במהלך חודש דצמבר 2018 ואת סכומי ההחזרים אשר קיבלו החברות הללו בתחילת שנת 2019 :.
להלן הממצאים מדינת ישראל -533 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר לוח 4 : סכומי גביית המיסים מארבע החברות וסכומי החזרי המיסים להן (במיליוני ש"ח) גבייה בדצמבר 2018 החזרי המס בתחילת 2019 חברה א 120 296.
8 חברה ד 60 139 סך הכול 360 688.
6 תרשים9: סכומי גביית המיסים מארבע החברות וסכומי החזרי המיסים להן (במיליוני ש"ח) מלוח 4 עולה כי ארבע החברות האמורות ששילמו מס הכנסה בשיעורים גבוהים בחודש דצמבר 2018 , קיבלו החזרי מס בהיקפים גבוהים בחודשים ינואר ופברואר2019.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי החזרי המס לחודשים ינואר ופברואר שניתנו בתחילת 2019 , לא ניתנו בגין שנת2018 אלא בגין שנת2017 , וכן כי ההחזרים נבדקו בהתאם לנוהלי שחרור החזרי מס בפשמ"ג (פקיד שומה מפעלים גדולים).
הדוחות הוגשו לכל המוקדם ביום 31.
18 , כך שתפעו לית לא ניתן היה להחזירם בשנת 2018 .
שכן, לאחר קליטת הדוחות בחוליה המרכזית מועברים הדוחות לניתוב שלב ב' אצל רכזת החוליה ומנהל תחום אקטואריה מדינת ישראל -534 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר לפי העניין.
לאחר מכן, עוברים הדוחות לאישור הגובה הראשי ולאחריו לאישור סגנית פקיד ון שכל ארבעת ההחזרים היו בסכום העולה על השומה לאישור ההחזרים במערכת שע"ם.
כיו 10 מיליון ש"ח נדרש גם אישורה של סמנכ"לית בכירה לגבייה ואכיפה.
לאחר הליך זה שוחררו כלל ארבעת ההחזרים במהלך חודש פברואר 2019 .
מכאן, שרשות המיסים פעלה במהירות למתן ההחזרים.
רשות המסים מסרה כי הגביה היתרה בשלהי 2018 נבעה ממתן "קשב ניהולי" לנושא הגביה לאור מצב ההכנסות (ולכן ניתן דגש על גביית חובות, טיפול בחובות בהרשאה, תמיכה של יחידות המטה ביחידות השדה לקידום ככל שנדרש).
הנהלת הרשות הדגישה כי היא איננה מתערבת בתיקים ושומות פרטניות למעט מקרים בהם נדרשת התערבות כאמור מצד המשרד האזורי (רפרנטורה מקצועית/משפטית).
רשות המיסים מסרה למשרד מבקר המדינה שתי מצגות מישיבות שהתקיימו בנובמבר ובדצמבר 2018 , שבהן דנה הנהלת הרשות בצעדים להגברת הגבייה בשנת2018 .
מהמצגות עולה כי ברשות המסים התקבלה החלטה להעצים את מאמצי הגבייה, מאמצים היתר פעולות בחטיבות השונות ברשות המסים כדלהלן: שכללו בין בחטיבה המקצועית: "ליווי משרדים וסגירה של תיקים גדולים", בשומה: "לקדם את הטיפול ברשימת התיקים הגדולים", "בדיקת המשלמים הגדולים והגדלת המקדמות במקרה הצורך" זרת תיקים מהשומה לחיוב עובדי באכיפת הגביה: "גביית שומות עצמיות.
באופן מיידי"; "הח הדיווח המפורט ע"מ לחייב את הסכומים לא בהליך שומתי"; "טיפול בהשגות וערעורים"; במע"מ: "טיפול בהשגות וערעורים"; במיסוי מקרקעין: "טיפול בערערים מתוך מגמה לסגור פשרות היכן שניתן20"; "פניה יזומה לבעלי חוב במס רכוש להסדיר את חובם.
בהתאם להקלות שפורסמו ע"י הסמנכ"לית לגביה".
רשות המיסים העבירה למשרד מבקר המדינה את סיכום ההחלטות שהתקבלו בישיבה הראשונה.
בעניין ההגדלות הוחלט כי מדובר ב"הגדלה אמיתית כאשר ידוע כבר כי המקדמות ששולמו לא יכסו את המס המגיע בדוח שיוגש לכשיוגש".
למשרד מבקר המדינה עולה כי, רשות המסים עשתה ככל אשר למעשה, מהחומר שנמסר ביכולתה לעמוד ביעדים שנקבעו לה לשנת 2018 .
, תוך מאמצי גביה מוגברים להלן בתרשים 10 תחזית הכנסות לעומת גבייה בפועל בשנים 2018-2013 : .
20 ל ומנתונים שהעבירה רשות המיסים עולה כי סכומי הפשרות שהיו במיסוי מקרקעין הגיע -4.
מיליון ש"ח בלבד מדינת ישראל -535 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
משרד האוצר תרשים 10: ,)תחזית הכנסות לעומת גבייה בפועל (במיליארדי ש"ח 2018 -2013 מבקר המדינה העלתה כי מאמצי הגבייה הביאו בין היתר לגידול בסך של יותר מ בדיקת -0.
5 מיליארד ש"ח בחודש דצמבר בגביית חובות בגין שומות עבר (שומות שנעשו שנתיים מיום הגבייה), לעומת שנים קודמות כפי שעולה מלוח 5: לוח5: )תשלומים בגין שומות עבר בחודש דצמבר (במיליארדי ש"ח 2018 (עבור שנים 2016 )ומטה 2017 (עבור שנים 2015 )ומטה 2016 (עבור שנים 2014 )ומטה 2015 (עבור שנים 2013 )ומטה 2014 (עבור שנים 2012 )ומטה 1.