HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
חמשת משרדי הממשלה שהיו בעלי התקציב הגדול ביותר מבין משרדי הממשלה בכל אחת מהשנים האמורות על פי סדר יורד הם: משרד החינוך כולל ההשכלה הגבוהה, משרד הביטחון, משרד הבריאות, משרד התחבורה כולל פיתוח, והמשרד לביטחון פנים.
בתרשים 3 להלןמוצגים נתוני תקציב משרד החינוך המקורי (נטו) כולל השכלה גבוהה ונתוני תקציב הביטחון המקורי (נטו) בשנים 2016 עד2020.
ליבת התקציב שעל פיה נקבע התקציב לשנה העוקבת 11 על פי ספרי הצעת התקציב שפרסם משרד האוצר לשנים2016 עד2019 ונתוני משרד האוצר לשנת2020 , לרבות דברי ההסבר להחלטת ממשלה 365 ( 9.
20 ) בנושא אישור תוכנית פעולה מפורטת לעניין התקציב ההמשכי לשנת 2020.
| 34 | עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה תרשים 3: נתוני תקציב משרד החינוך המקורי (נטו) כולל השכלה גבוהה ונתוני תקציב הביטחון המקורי (נטו) בשנים 2016 עד 2020 )(במיליארדי ש"ח .
על פי ספרי הצעת התקציב שפרסם משרד האוצר לשנים 2016 עד2019 ונתוני משרד האוצר לשנת 2020 , לרבות דברי ההסבר להחלטת ממשלה365 ( 9.
תקציב הביטחון על שינויו .
במהלך כל שנה משרד הביטחון מבצע שינויים בתקציב הביטחון כדי להתאים את התקציב הן לקצב הביצוע בפועל של הפעולות השונות שבתוכניות העבודה של משרד הביטחון ושל צה"ל והן לצרכים תקציביים שלא היו צפויים מראש12 .
התקציב המעודכן בסיומה של כלשנה מכונה התקציב על שינויו.
בכל אחת מהשנים 2016 עד2020 בוצעו התאמות בתוכניות העבודה ובתקציב שחלקן חייבו את אישור הכנסת13 לביצוע שינויים בהקצאה הפנימית של תקציב הביטחון, למתן תוספות תקציב ולהעברת עודפי תקציב שנוצרו בשנה הקודמת לתקציב השנה העוקבת 14 .
12 פרק ג' לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 והחלטת הממשלה485 מיום 12.
06 קובעים כללים לביצוע שינויים בתקציב הביטחון.
באמצעות ועדה משותפת של ועדת הכספים וועדת החוץ והביטחון של הכנסת 14 עודפי תקציב הם סכומים שתוקצבו בחוק התקציב השנתי לשנה נתונה אך לא הוצאו באותה השנה, בין היתר בשל פעולות שטרם נשלמו או שטרם שולמה התמורה עבורן בסיומה של שנת התקציב.
העברת עודפי תקציב היא משנה נתונה לשנה שלאחריה בלבד.
| 35 | דוחמבקר המדינה | אדר ב התשפ״ב | מרץ2022 .
התקציב שניתנו במהלך השנים האמורות קוזזו בחלקן בשל קיצוצים רוחביים שעליהם הוחלט לאחר תחילת שנת תקציב.
בתרשים 4 שלהלן מוצגים נתוני תקציב הביטחוןעל שינויו במונחי הוצאה נטו בשנים 2016 עד 2020 ;בחלוקה הזאת: התקציב המקורישינויים - העברת עודפי תקציב וכן מתן תוספות תקציב (בניכוי קיצוצים רוחביים); והתקציב המעודכן, כלומר התקציב על שינויו.
תרשים 4: ,)תקציב הביטחון על שינויו (הוצאה נטו 2016 - 2020 )(במיליארדי ש"ח .
מתרשים 4 עולה כי בשנים 2016 עד2020 גדלתקציב הביטחון נטו על שינויו במונחים אחידים בשיעור שנתי ממוצע של כ- 1.
יצוין כיהתוספת המשמעותית שניתנה לתקציב הביטחון בשנת 2016 (בסך של כ-5 מיליארד ש"ח) סוכמה ברובה במסגרת הסיכום התקציבי שאותו אימצה הממשלה באוגוסט 2016, דהיינו לאחר שהכנסת אישרה את התקציב המקורי.
עוד עולה מתרשים 4 כי במהלך השנים2017 עד2020 אישרה הכנסת מתן תוספות לתקציב הביטחון (בניכוי קיצוצים רוחביים) בסכום שנתי בטווח של כ-0.
1 מיליארד ש"ח עד כ-3 .
מיליארד ש"ח יצוין כי סך תקציב הביטחון המקורי (נטו) בשנים 2016 עד2020 הסתכם בכ- 272.
מיליארד ש"חלאחר העברת עודפים בסך של כ-10.
4 מיליארד ש"חומתן תוספות תקציב בסך של כ-10 מיליארד ש"ח, הסתכם תקציב הביטחון על שינויו (נטו) בכ- 292.
| 36 | עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה לדברי אגף התקציבים במשרד הביטחון, כפי שנמסרו למשרד מבקר המדינה בינואר 2021 , התוספות התקציביות המרכזיות שניתנו לתקציב הביטחון בשנים2016 עד2020 " היו בגיןנושאי פינוי משאבים לאומיים כגון התייעלות אנרגטית ופינוי תדרים, הסכמים עם האוצר כגון קיצור שירות החובה, ותוספות בהתאם להחלטות ממשלה".
כמו כן בתגובתו מאוקטובר 2021 לממצאי הביקורת ציין אגף התקציבים במשרד הביטחון כי משנת 2019 חל גידול ניכר בהיקף הקיצוצים הרוחביים, אשר הקשה על ההתנהלות השוטפת של צה"ל ושל משרד הביטחון ופגע באופן ניכר במתווה המקורות שסוכם לתר"ש גדעון בשנות התר"ש האחרונות.
בתגובתו מספטמבר 2021 לממצאי הביקורת ציין משרד האוצר כי תוספות התקציב בשנות תר"ש גדעון היו גם בגין הוצאות שוטפות.
כמו כן הוא הבהיר כי במסגרת הסיכום התקציבי הסכים משרד הביטחון על כך שכלל הקיצוצים יחולו על תקציבו במלואם, ולכן היה עליו להיערך לכך ולנהל סיכונים תקציביים בהתאם לכך.
מועדי השינויים בתקציב: מתן תוספות תקציב במשך השנה נגזר בין היתר מ צרכים תקציביים שלא היו צפויים מראש, דוגמת החלטות שמקבלת הממשלה במעלה השנה.
משרד מבקר המדינה בדק את המועדים שבהם אושרו תוספות לתקציב הביטחון על פי נתונים שמסר משרד הביטחון למשרד מבקר המדינה.
הבדיקה העלתה כי בשנים 2016 עד 2020 , דהיינו במשך 20 רבעונים, אושרו תוספות לתקציב הביטחון בשמונה רבעונים.
כל האישורים לתוספות ניתנו במחצית השנייה של כל שנה - כשני שלישים מהם ברבעון האחרון (חמישה רבעונים מתוך השמונה) וכשליש מהם ברבעון השלישי (שלושה מתוך שמונה רבעונים).
מומלץ כי תוספות לתקציב הביטחון יינתנו סמוך לתחילת השנה התקציבית, במידת האפשר ובהתאם לצורך, זאת לשם תכנון שנתי מיטבי של ההוצאות התקציביות.
תקציב הביטחון על שינויו במונחי הוצאה ברוטו: סך תקציב הביטחון על שינויו גדל בתקופה הנסקרת בשיעור שנתי ממוצע של כ - 0.
9% (במחירים שוטפים), כפי שעולה מתרשים 5 שלהלן.
| 37 | דוחמבקר המדינה | אדר ב התשפ״ב | מרץ2022 .
תרשים 5 : ,)תקציב הביטחון על שינויו (הוצאה ברוטו 2016 - 2020 )(במיליארדי ש"ח .
יצוין כי בשנים 2016 עד2020 סך תקציב הביטחוןהמקורי (ברוטו) הסתכם בכ- 349.
לאחר העברת עודפיםבסך של כ -10.
4 מיליארד ש"חומתן תוספות תקציב (כולל לתקציב ההוצאה המותנית בהכנסה) בסך של כ-11.
5 מיליארד ש"ח, הסתכם תקציב הביטחון על שינויו (ברוטו ) בכ- 371.
ביצוע תקציב הביטחון .
שיעור הביצוע של תקציב הביטחון מחושב כחלקו של התקציב שנוצל ושולם בפועל מתוך התקציב שהועמד לרשות מערכת הביטחון.
בשנים 2016 עד2020 היה שיעור הביצוע של תקציב הביטחון כ-%97 בממוצע מהתקציב על שינויו במונחי הוצאה נטו15 .
( משרד מבקר המדינה בדק את שיעורי ביצוע התקציב במשרדי הממשלה השוניםבמונחי הוצאה ברוטו) כפי שפורסמו בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לשנים 2016 עד2019 (הדוחות .
15 שיעור זה מתייחס לתקציב הביטחון בניכוי הוצאות ביטחוניות מסוימותכפי שמציג משרד הביטחון בדוחות הכספיים שלו.
| 38 | עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה הכספיים של ממשלת ישראל לשנת 2020 אינם כוללים את נתוני התקציב על שינויו כבשנים קודמות כיוון שבשנה זו הממשלה פעלה במסגרת מנגנון התקציב ההמשכי)16 .
בבדיקה נמצא כי שיעור הביצוע של תקציב הביטחון (כ-95% בממוצע, במונחי הוצאה ברוטו) היה מארבעת שיעורי הביצוע הגבוהים ביותר שרשמו המשרדים שנבדקו בכל אחת מאותן השנים17 .
בתרשים6 שלהלן מוצגים נתוני ביצוע תקציב הביטחון בממוצע השנים2017 עד2020 בחלוקה לסוגים שונים של הוצאות.
הנתונים מוצגים הן במונחי נטו (דהיינו ממקורות המדינה) והן במונחי ברוטו (ביצוע תקציב הביטחון במונחי נטו בתוספת ביצוע תקציב ההוצאה המותנית בהכנסה שמקורה בעיקר מט"ח סיוע)18.
תרשים6: ביצוע תקציב הביטחון, לפי סוגי הוצאות במונחי נטו ובמונחי ברוטו, ממוצע שנתי 2017 - 2020 )(במיליארדי ש"ח ובאחוזים .
על פי נתוני הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לשנים 2017 - 2020 .
תרשים 6 ממחיש כי ההבדל בין התפלגות נתוני הביצוע במונחי נטו להתפלגות נתוני הביצוע במונחי ברוטו מקבל ביטוי בהוצאות ביטחון (רכש של מוצרים ושל שירותים ביטחוניים) בלבד, שלהן יועד תקציב ההוצאה המותנית בהכנסה (שעיקרו כאמור מט"ח סיוע), ושהוא ההפרש בין הביצוע במונח י נטו לברוטו.
על פי התרשים, בשנים 2017 עד2020 היקף הוצאות הביטחון .
16 אלה המשרדים שנבדקו (לפי סדר האלפבית): המשרד לביטחון הפנים; המשרד להגנת הסביבה; המשרד לשירותי דת; משרד האוצר; משרד הביטחון; משרד הבינוי והשיכון; משרד הבריאות; משרד החוץ; משרד החינוך; משרד החקלאות ופיתוח הכפר; משרד המדע, הטכנולוגיה והחלל, משרד התרבות והספורט; משרד המשפטים; משרד הפנים; משרד הקליטה והעלייה; משרד הרווחה והשירותים החברתיים; משרד התיירות; משרד התקשורת; משרד התשתיות הלאומיות, האנרגייה והמים ומשרד ראש הממשלה.
17 הבדיקה בוצעה לגבי כל שנה בנפרד ולא בראייהרב-שנתית משום שמבנה תקציב המדינה (בחלוקה לסעיפי תקציב לפי משרדי ממשלה) מתעדכן מפעם לפעם.
18 על פי נתונים שפורסמו בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל, המתייחסים לתקציב הביטחון על שינויו במונחי הוצאה ברוטו.
כמו כן הנתונים מוצגים במונחי הוצאה נטו כפי שחישב משרד מבקר המדינה בהתבסס על הנתונים שפורסמו בדוחות אלו.
החלוקה לסוגי ההוצאות שמוצגים בהמשך קיימת בדוחות הכספיים משנת 2017 .
יצוין כי יש הבדלים קלים בין הנתונים המתפרסמים בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לאלו של משרד הביטחון.
| 39 | דוחמבקר המדינה | אדר ב התשפ״ב | מרץ2022 .
7 מיליארד ש"ח בממוצע שנתי במונחי נטו ובכ-39 מיליארד ש"ח בממוצע שנתי במונחי ברוטו.
ביצוע ההוצאות בתחום כוח האדם (שכר וגמלאות)19 הסתכם בכ-27.
1 מיליארד ש"ח בממוצע שנתי וביצוע ההוצאות של אגף שיקום נכים במשרד הביטחון ושל אגף משפחות, הנצחה ומורשת במשרד הביטחון בגין תגמולים והטבות לנכי צה"ל ולמשפחות שכולות הסתכם בכ-5.
)מיליארד ש"ח בממוצע שנתי (כאמור בשני סוגי הוצאות אלו אין הבדל בין הנטו לברוטו בלוח 1 שלהלן מוצג תקציב הביטחון על שינויו לפי סוגי הוצאות בשנים 2017 עד2019 וביצוע התקציב לפי סוגי הוצאות בשנים 2017 עד2020 , בהתאם למידע שפורסם בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל.
כמו כן, מוצג שיעור הביצוע, שאותו חישב משרד מבקר המדינה על בסיס המידע האמור.
19 ההוצאה על גמלאות לפורשי צה"ל ומשרד הביטחון משולמת מתקציב הביטחון ולא מתקציב הגמלאות הכללי של עובדי המדינה, כמקובל בשאר משרדי הממשלה.
| 40 | עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה לוח 1: תקציב הביטחון על שינויו, ביצוע התקציב לפי סוגי הוצאות ושיעור הביצוע, 2017 - 2020 .
במיליארדי ש"ח ביצוע התקציב .
(שכר וגמלאות) 2017 26.
הוצאותביטחון במונחי .
אגפי שיקום ומשפחות 2017 5.
על פי הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לשנים2017 - 2020 .
| 41 | דוחמבקר המדינה | אדר ב התשפ״ב | מרץ2022 .
על פי לוח 1 בשנים2017 עד2019 שיעור הביצוע הממוצע של הוצאות כוח אדם היה כ- 99.
4% , שלאגפי שיקום ומשפחות כ- 98.
6% ושלהוצאות הביטחון כ- 92.
4% במונחי נטו וכ- 89.
9% )במונחי ברוטו (הכולל מט"ח סיוע.
נציגי אגף התקציבים במשרד הביטחון מסרו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2020 כי הפער בין שיעור הביצוע נטו לברוטו בתחום הוצאות הביטחון נובע במידה רבה ממט"ח הסיוע.
יצוין כי כדי לבצע עסקאות רכש במט"ח סיוע בארצות הברית נדרש משרד הביטחון לשריין את מלוא תקציבן, אולם מימוש התקציב מתבצע לעתים לאחר אספקת תכולות העסקאות.
מומלץ כי משרד הביטחון יבחן את הסיבות לאי-מימוש מלוא תקציב הוצאות הביטחון, לרבות בהיבטי תכנון התקציב ובדגש על תקציב ההוצאה נטו.
סוגיות נוספות בתקציב הביטחון .
קשיחות תקציבית: על פי הוראת אגף התקציבים במשרד הביטחון בנושא "דירוג קשיחויות בתקציב הביטחון", קשיחות של הוצאה תקציבית מבטאת את היכולת להקטין הוצאה או לבטל אותה עבור נושא מוגדר בתוך פרק זמן מסוים, וככל שקשה יותר לוותר על נושא ההוצאה, כך היא קשיחה יותר.
להלן בתרשים 7 פירוטסוגי הקשיחות בתקציב הביטחון בסדר יורד, כפי שנקבעו בהוראה האמורה (ככל שיורדים במדרג גדלה היכולת להקטין את ההוצאות או לבטלן כליל ).
| 42 | עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה תרשים 7: מדרג הקשיחות בתקציב הביטחון .
על פי הוראת אגף התקציבים במשרד הביטחון בנושא "דירוג קשיחויות בתקציב הביטחון", בעיבוד משרד מבקר המדינה.
אגף התקציבים במשרד הביטחון אמד את מרחב הקשיחות בתקציב הביטחון ביחס למקורות.
מאומדן זה, כפי שנמסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2021 , עלה כי כ-97% )מתקציב הביטחון (מקורי, ברוטובשנים 2016 עד 2020 יועדו להוצאות מחויבות מתוקף כל סוגי הקשיחות כפי שפורטו בתרשים 7 לעיל, החל בתשלומי תגמולים המסווגים כקשיחוּת חוקית וכלה בהוצאות בגין אימונים, המסווגות כקשיחוּת מהותית.
מכאן עולה שכ-3% מתקציב הביטחון היו מקורות פנויים הזמינים בטווח קצר.
בהקשר זה יצוין כי תקציב הביטחון נוטה לחלקו העליון של מדרג הקשיחות: כפי שהוצג לעיל, כמחצית מתקציב הביטחון הממוצע בשנים 2016 עד2020 הופנה להוצאות בתחום כוח האדם ובגין תגמולים לנכי צה"ל ולמשפחות השכולות, שהן כאמור ההוצאות הקשיחות ביותר במדרג הקשיחות.
כמו כן מערכת הביטחון מאופיינת בביצוע פעילויות שיכולות להימשך שנים רבות, כגון בניית מסגרות סדר כוחות (סד"כ) ופיתוח אמצעים ומערכות והצטיידות בהם, ולשם כך היא .
| 43 | דוחמבקר המדינה | אדר ב התשפ״ב | מרץ2022 .
מבצעת התקשרויות חוזיות ארוכות טווח, שגם הן נמנות עם ההוצאות הקשיחות יחסית במדרג הקשיחות.
בתגובתו מספטמבר 2021 לממצאי הביקורת ציין משרד האוצר כי גם הוצאות שסווגו כשייכות לחלקו העליון של מדרג הקשיחות אינן עניין שבהכרח, וכי משרד הביטחון יכול לערוך תיעדוף ודיפרנציאציה בתחום הוצאות שכר וכן להתייעל בהטבות שכר שונות שאינן קבועות בחוק או מעוגנות בהסכם.
עוד ציין משרד האוצר כי הקשחה של כמעט מלוא המקורות התקציביים המוקצים למשרד הביטחון יוצרת מצב שבו רמטכ"ל אשר נכנס לתפקידו אינו יכול כמעט להשפיע על רכיבי ההתעצמות בטווח הקצר, אלא רק בטווח הבינוני והארוך, ובכך כבר נוצרת הקשחת תקציב לרמטכ"ל הבא אחריו.
עם זאת ציין משרד האוצר כי התקשרויות ארוכות טווח לרכש דוגמת פלטפורמות כבדות הן דבר נדרש, וזאת בתנאי שהיקף ההתקשרויות לא יביא לקשיחות מלאה או כמעט מלאה שלא תאפשר גמישות בהתנהלותו התקציבית של משרד הביטחון.
בתגובתו מאוקטובר 2021 לממצאי הביקורת ציין אגף התקציבים במשרד הביטחון כי אופי פעילות מערכת הביטחון, בדגש על פרויקטים של מחקר ופיתוח ומהלכי הצטיידות, מחייב ביצוע התקשרויות רב-שנתיות ויציבות תכנונית; כי בעולמות המוכנות והקיום השוטף, יציאה לחוזים ארוכי טווח מאפשרת יעילות כלכלית; וכי אלה מסבירים את היקף הקשיחות של מערכת הביטחון.
עוד הוא ציין כי אם יש הוצאות מתוכננות שלא הוכנסו לחוזים רב -שנתיים, הרי שהדבר מצביע על ביצוע התקשרות שאינה יעילה ושאינה ממצה את היתרונות לגודל של משרד הביטחון.
נוסף על כך ציין אגף התקציבים במשרד הביטחון כי המרחב הפנוי לתכנון גדל באופן ניכר ב"שנים שלאחר השנה העוקבת", דבר המאפשר למערכת הביטחון מתן מענה לאיומים מתפרצים, התמודדות עם מציאות משתנה ואפשרות למיצוי אופטימלי של המשאבים השונים.
בתגובתו מאוקטובר 2021 לממצאי הביקורת ציין צה"לכי לקשיחות תקציבית יש יתרונות אשר מאופיינים בין היתר ביציבות תקציבית ותכנונית, וכן חסרונות, כפי שצוין בדוח זה, אולם לראיית המטכ"ל היתרונות עולים על החסרונות ומייצרים תר"ש איכותית יותר.
עוד ציין כי הקשיחות התקציבית שנוצרה בתר"ש גדעון מתגמשת במהלך תר"ש תנופה, קרי יש מאמץ מכוון למצוא את רמת הקשיחות האופטימלית שבין המאפיינים שצוינו לעיל ובין היכולת לאפשר תכנון ארוך טווח לצד היכולת להשתנ וּת ולתגובתיות למול האתגרים בתר"שים העוקבות.
מומלץ כי משרד הביטחון יבחן אם אחוז התקציב הגמיש (כ-3% מסך התקציב) תואם לצורכי מערכת הביטחון בתוכנית הרב-שנתית , בדגש על יכולת לתת מענה לצרכים תקציביים שמקורם באירועים לא צפויים המתרחשים במשך השנה.
תקציב התעצמות: ניתן לסווג את תקציב הביטחון לתקציב התעצמות ולתקציב שוטף.
בחינת נתוני משרד הביטחון העלתה כי בשנים 2016 עד2020 נותר חלקו של תקציב ההתעצמות מסך תקציב הביטחון (על שינויו, נטו) כמעט ללא שינוי.
תקציב ההתעצמות כולל הוצאות בתחומים התורמים במישרין ל התעצמות צה"ל, כגון הצטיידות במטוסים, בפריטי תחמושת, במערכות הגנה אקטיבית ובכלי רק"ם.
התקציב השוטף כולל את כל יתר ההוצאות.
היבטים בקיומו של מתווה תקציבי רב-שנתי: מתווה תקציבי רב-שנתי המוסכם על משרד הביטחון ועל משרד האוצר מגדיל את רמת הוודאות בנוגע למקורות הכספיים שיעמדו לרשות .
| 44 | עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה מערכת הביטחון, ובכך הוא מסייע לה לייעל את התכנון הרב -שנתי בראייה כוללת ואינטגרטיבית.
כמו כן הוא מאפשר להתמקד בליבת העיסוק של צה"ל ולקדם רפורמות שונות ומהלכי התייעלות שקשה לבצעם במסגרת תקציבית חד-שנתית, לרבות בתחום כוח האדם.
נוסף על כך מתווה תקציבי רב-שנתי מאפשר למערכת הביטחון לקדם חוזים רב -שנתיים עם ספקים ובכך למקסם תועלות כלכליות.
מכאן שמתווה זה טומן בחובו יתרונות גם למגזר העסקי.
לצד זאת יצוין כי התחייבויות תקציביות לטווח הארוך עלולות לצמצם את מרחב הגמישות העתידי של מערכת הביטחון במצב שבו שינויים והתפתחויות ביטחוניות יחייבו לבצע התאמות תקציביות.
יתרון משמעותי נוסף לקיומו של מתווה תקציבי רב -שנתי הוא השפעתו על היכולת להוציא לפועל תוכניות עבודה רב-שנתיות.
במשך עשרות שנים לא הצליח צה"ל להוציא לפועל את התר"שים שהוא תכנן, למעט תר"ש תפן (2008 - 2012 .
) ותר"ש גדעון שמומשו כמעט במלואן באותן עשרות שנים התנהלה מערכת הביטחון ללא מתווה תקציבי רב-שנתי, והתקבלו החלטות שאינן מיטביות וללא ראייה רב-שנתית כוללת ואינטגרטיבית 20 .
להבדיל, תר"ש תפן ותר"ש גדעון גובו במתווה תקציבי רב -שנתי מוסכם, שהיה לגורם משמעותי במימושן וסייע להוציא אותן לפועל.
כך למשל, בנוגע לתר"ש גדעון ציין ראש אגף התקציבים במשרד הביטחון במאי 201721 כי "הסיכום התקציבי הרב-שנתי בין המשרדים היה לגורם המעצב המרכזי במימושה של תכנית רב-שנתית לצה"ל", ובפקודת העבודה לשנת 2019 צוין כי הסיכום התקציבי לצדהמשך הסיוע הביטחוני האמריקני מקנים מיקוד בליבת העיסוק של מערכת הביטחון ומאפשרים לה לעצב את בניין הכוח בראייה רב-שנתית על פי העקרונות וסדרי העדיפויות של תר"ש גדעון.
סוגיית התקציב הרב -שנתי באה לידי ביטוי בדוח מבקר המדינה בנושא "תהליכי התייעלות והתכנסות למסגרת תקציב הביטחון", שם צוין כי "חשוב לקבוע מסגרת תקציב ביטחון בראייה רב-שנתית, תוך קיום בקרה רציפה על הקצאת המקורות ומימושם" 22.
הנושא קיבל ביטוי גם בדוח ועדת ברודט 23 , שם צוין כי "מסגרתתקציבית רב-שנתית אינה אלא פלטפורמה הכרחית לתכנון רב-שנתי ארוך".
גם בדוח ועדת לוקר24 צוין כי "במכלול השיקולים, היתרונות הגלומים בתקציב הרב-שנתי למערכת הביטחון, עולים על החסרונות שבו".
כאמור, תר"ש גדעון גובש ה על בסיס מתווה תקציבי לשנים 2016 עד2020 .
עם זאת, הרמטכ"ל אשר נכנס לתפקידו בשנת 2019 הנחה כיתר"ש גדעון תסתיים בשנת 2019 וכי תר"ש תנופה תחל בשנת 2020 .
נמצאכי נכון למועד סיום הביקורת (יוני 2021 ) הקבינט המדיני-ביטחוני טרם אישר את תר"ש תנופה , ולא סוכם על מתווה תקציבי רב -שנתי לתנופה, זאת על רקע נסיבות של מספר מערכות בחירות ואי-אישור תקציב המדינה .
20 " ,בנושא זה ראו מבקר המדינהתהליכי התייעלות והתכנסות למסגרת תקציב הביטחון ", דוח מיוחד (אוגוסט 2015 '), עמ22 - 24.
21 ,"ראו ד"ר ששון חדד, "רכבת הרים בתקציבמערכות 471 (2017 '), עמ17 - 21 .
22 " ,בנושא זה ראו מבקר המדינהתהליכי התייעלות והתכנסות למסגרת תקציב הביטחון ", דוח מיוחד (אוגוסט 2015 '), עמ7.
23 ועדה שמינו בנובמבר2006 ראש הממשלה דאז, שר האוצר דאז ושר הביטחון דאז בראשות מר דוד ברודט, שנועדה לגבש המלצות בנוגע להיקף ולהרכב הרצויים של תקציב הביטחון ואשר עיקרי המלצותיה אומצו על ידי הממשלה בשנת 2007.
24 ועדה שמינה במאי2014 .
ראש הממשלה דאז בראשות אלוף (מיל') יוחנן לוקר שנועדה לבחון את תקציב הביטחון .
| 45 | דוחמבקר המדינה | אדר ב התשפ״ב | מרץ2022 .
מתוך הבנת התועלות הכלכליות, הביטחוניות והמשקיות של מתווה תקציבי רב -שנתי והשפעתו על היכולת להוציא לפועל תוכניות עבודה רב-שנתיות מחד גיסא, ועל מרחב הגמישות העתידי של מערכת הביטחון מאידך גיסא, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר יסכמו על מתווה תקציבי רב-שנתי אש ר ישמש מסגרת תקציבית לתר"ש.
בתגובתו מאוקטובר 2021 של אגף התקציבים במשרד הביטחון לממצאי הביקורת הוא ציין כי משרד הביטחון תומך במתווה תקציבי רב-שנתי רלוונטי שישמש מסגרת תקציבית לתר"ש, כפי שעלה מהמלצות הביקורת.
בתגובתו מספטמבר 2021 של משרד האוצר לממצאי הביקור ת הוא ציין כי הרציונל העומד בבסיס סיכום תקציבי רב-שנתי הוא שהדבר אמור לתת ודאות כפולה: (א) משרד הביטחון יכול להכין תוכניות תקציביות ולהוציא לפועל תוכניות ארוכות טווח; (ב) אוצר המדינה זוכה לוודאות תקציבית מצד מערכת הביטחון ומפחית את ה"סיכון" שבצורך בהקצאת מ קורות תקציביים תוספתיים מדי שנה בשנה, על חשבון הוצאות אחרות.
| 46 | עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה העמידה של צה"ל ביעדים שנקבעו בתר"ש - תמונת המצב .
משרד מבקר המדינה בדק את אופן העמידה של צה"ל בחלק מיעדי תר"ש גדעון והציג תמונת מצב לגבי העמידה ביעדים כמותיים שנקבעו בתר"ש גדעון בנוגע למלאים של חלפים ושל תחמושת וכן בנוגע לפלטפורמות מסוימות, נושאים שלהם השפעה והם עתירי תקציב.
בתחומים מסוימים של חלפים ושל תחמושת נמצאו פערים בין רמות המלאי בסוף שנת 2020 ובין היעדים שנקבעו.
מומלץ שצה"ל יפיק לקחים ויפעל להשלמת פערי המלאי באותם תחומים.
עוד מומלץ כי במסגרת תר"ש תנופה תבוצע בקרה עתית על עמיד ה בכלל היעדים בתחומי החלפים והתחמושת בהתאם ליעדים.
עמידה ביעדי התייעלות - תמונת המצב .
בפקודת העבודה לתר"ש גדעון צוין כי בהמשך לסיכום התקציבי שנחתם בין משרד האוצר למשרד הביטחון מנובמבר 2015 , היקף ההתייעלות בשנים 2016 עד2020 יסתכם בחצי מיליארד ש"ח לשנה לכל הפחות ובמצטבר ב-7.
5 מיליארד ש"ח, כמפורט בלוח2 שלהלן.
לוח 2: ,יעד ההתייעלות 2016 - 2020 )(במיליארדי ש"ח .
השנה 2016 2017 2018 2019 2020 סך הכול .
:המקורפקודת העבודה לתר"ש גדעון.
בפקודות העבודה בשנות תר"ש גדעון צוין כי התייעלות היא "ירידה בצריכת משאבים לביצוע פעילות ללא פגיעה במענה לצורך המוגדר או לחילופין שיפור תפוקה ללא הגדלת המשאבים הנדרשים לביצוע פעילות".
עוד צוין כי התייעלות היא חלק בלתי נפרד ממקורות תוכניות העבודה של גופי צה"ל, ואי-עמידה ביעדי ההתייעלות תגרור אי -יכולת לעמוד בתוכניות העבודה.
הכללים לאימות חסכונות מהתייעלות .
בדוח ביקורת על תהליכי התייעלות והתכנסות למסגרת תקציב הביטחון25 צוין שבמשך שנים מערכת הביטחון לא עשתה די להשגת התייעלות ברמה המצופה בתחומים מרכזיים, ולא היה גורם במערכת הביטחון שקיים מעקב, בקרה ומדידה שוטפים לגבי כלל החסכונות, ועל כן לא .
25 " ,מבקר המדינהתהליכי התייעלות והתכנסות למסגרת תקציב הביטחון ", דוח מיוחד (אוגוסט 2015), 'עמ1 - 30.
| 47 | דוחמבקר המדינה | אדר ב התשפ״ב | מרץ2022 .
הייתה תמונת מצב כוללת ומפורטת של החסכונות.
בעקבות הביקורת החליט מנכ"ל משרד הביטחון דאז כי אגף התקציבים במשרד הביטחון (את"ק) ירכז את כלל הנתונים.
על פי הוראת את"ק בנושא התייעלות, יחידת ההתייעלות באת"ק עוסקת במתן כלים, בהדרכה, בעידוד ובהטמעה של מהלכי התייעלות.
ההוראה מגדירה את השיטה ואת הכלים ליישום מהלכי ההתייעלות, ובהם אימות חסכונות הנובעים מהם: לצורך אימות חיסכון ישלח הגוף התקציבי 26 ליחידת ההתייעלות שבאת"ק בקשה ל הכרה בחיסכון כתוצאה ממהלך התייעלות.
יחידת ההתייעלות תקיים פגישה עם הגוף הרלוונטי ובהמשך תבצע בדיקה של נכונות החישובים של הגוף תוך דרישה של אסמכתאות וקבלתן.
לאחר אימות החיסכון תתעד יחידת ההתייעלות את תוצאות אימות החיסכון ותנהל בקרה על החסכונות שהציגו הגופים ומעקב אחריהם.
בהוראה האמורה צוינו דוגמאות למקרים שיוכרו כחיסכון, וביניהן: (א) ביצוע מיקור חוץ; (ב) רכש רב-שנתי; (ג) רכש רב -זרועי במקום רכש נפרד על ידי הזרועות.
תמונת המצב של העמידה ביעדי ההתייעלות .
לבקשת משרד מבקר המדינה מסר את"ק באפריל 2021 את נתוני החיסכון לשנים 2016 עד 2020 .
שאומתו עד אותו מועדלהלן בתרשים 8 מוצגים יעדי ההתייעלות כפי שנקבעו בתר"ש גדעון והחסכונות מההתייעלות כפי שאת"ק אימת בשנים 2016 עד2020.
תרשים8: תמונתהמצב של העמידה ביעדי ההתייעלות , 2016 - 2020 )(במיליארדי ש"ח .
על פי נתוני את"ק, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
גוף במערכת הביטחון שהוקצתה לו מסגרת תקציבית על ידי את"ק .
| 48 | עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה על פי התרשים, בשנים 2016 עד2020 הייתה ההתייעלות בפועל גבוהה בכ-19% מהיעד שסיכמו משרד הביטחון ומשרד האוצר ושנקבע בפקודת העבודה לתר"ש גדעון.
עוד על פי התרשים, בשנת 2020 אומתו חסכונות מההתייעלות בכמחצית מהיעד שנקבע לאותה שנה.
את"ק מסר למשרד מבקר המדינה כי האימותים בגין שנת 2020 טרם הסתיימו, וכי הם יימשכו עד סוף שנת 2021.
יצוין כי על פי פקודת העבודה לתר"ש גדעון, הנחה הרמטכ"ל להשיג יעד התייעלות "שאפתני יותר", כלומר גבוה מהיעד של 7.
5 מיליארד ש"ח עליו סוכם עם משרד האוצר.
בפקודת העבודה לשנת 2018 נקבע כי יעד ההתייעלות המעודכן הוא כ -9.
8 מיליארד ש"ח (להלן - היעד המטכ"לי).
להלן בלוח 3 תמונת המצב של העמידה ביעד ההתייעלות המטכ"לי בחלוקה לגופים המרכזיים בצה"ל ובמשרד הביטחון, בשנים 2016 עד2020.
| 49 | דוחמבקר המדינה | אדר ב התשפ״ב | מרץ2022 .
לוח 3 : תמונת המצב של העמידה ביעד ההתייעלות המטכ"לי בחלוקה לגופים, 2016 - 2020 (במיליוני ש"ח) .
הגוף התקציב* היעד המטכ"ל י .
להתייעלות ההתייעלות בפועל .
(אימות את"ק) שיעור ההתייעלות .
זרוע היבשה 61,731 4,994 4,038 81% .
זרוע האוויר 30,946 1,969 1,980 101% .
אגף התקשוב 4,121 **1,385 1,137 82% .
אגף המודיעין 11,215 625 342 55% .
זרוע הים 7,765 240 220 92% .
והרק״ם 4,710 201 160 80% .
המרחביים 1,470 173 152 88% .
אגף כוח אדם 7,796 139 162 117% .
פיקוד העורף 1,829 96 101 105% .
והבינוי - - 644 לא רלוונטי .
סך הכול 131,583 9,822 8,936 91% .
על פי נתוניאת"ק ופקודת העבודה לתר"ש גדעון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
* נתוני התקציב לכל גוף הם סך כל התקציב השקלי המתוכנן כפי שצוין בפרק התקציב בפקודת העבודה לתר"ש גדעון.
בפקודה לא צוינו נתוני התקציב של אגף ההנדסה והבינוי.
יצוין כי תקציב הביטחון כולל את התקציבים של גופים אלה וכן תקציבים של תחומי פעולה ושל גופים נוספים, לרבות אגף שיקום נכים ואגף משפחות, הנצחה ומורשת שבמשרד הביטחון .
** כלל חסכונות ההתייעלות בגין תקשוב נכללים במסגרת אגף התקשוב מאחר שאגף זה רוכש חומרה ותוכנה עבור כל צה"ל.
על פי הלוח, ההתייעלות בפועל באגף כוח האדם, בפיקוד העורף ובזרוע האוויר הייתה גבוהה מהיעד המטכ"לי.
ההתייעלות בפועל באגף המודיעין עמדה על כ-55% מהיעד המטכ"לי.
מומלץ כי האגף לתכנון ולבניין כוח רב-זרועי בצה״ל (אג״ת) ואת"ק יבחנו את הסיבות לאי-העמידה ביעד זה.
| 50 | עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה באפריל 2021 מסר את"ק למשרד מבקר המדינה פירוט של התחומים שבהם הושגה התייעלות בסך של כ-8.
להלן בתרשים9 מוצגת ההתייעלות שהושגה בשנים2016 עד 2020 בחלוקה לתחומים.
תרשים 9: ,התחומים שבהם הושגה התייעלות 2016 - 2020 )(במיליוני ש"ח .
על פי התרשים, עיקר ההתייעלות (כ -%58 ,) הייתה בתחומי התקשוב, הרכב והרק"ם הקיום השוטף27 .
והאמל"ח בספטמבר 2021 מסר את"ק למשרד מבקר המדינה את הגורמים העיקריים להתייעלות בתחומים אלה.
בתחום התקשוב עיקר החיסכון נבע מהוזלת עלויות הרכש של מוצרים הנרכשים באמצעות הסכמי מחירים28 ,, על ידי הגברת התחרות בתהליך המכרזי בעת חידוש חוזה מדי שלוש שנים וכן בתהליך המשא ומתן בנושאי רכש עם ספק יחיד; בתחום הרכב והרק"ם ההתייעלות נבעה מדיוק הצורך המבצעי, מרכש עודפים (פריטים משומשים) מצבא ארצות הברית ומשינויים בשיטות התחזוקה; בקיום השוטף ההתייעלות נבעה בין היתר משינוי שיטות ההתקשרות באמצעות מעבר מספק יחיד למכרז ולרכש רב-שנתי וכן באמצעות איחוד קווי הו בלה; ובתחום האמל"ח מהלכי ההתייעלות המשמעותיים בוצעו באמצעות מעבר לתרגול בסימולטורים (כך למשל נחסכו שעות טיסה).
הוצאות שוטפות כגון חשמל, מים, ארנונה, מזון ותחבורה 28 הסכם מחירים מגדיר מחירים מוסכמים בין משרד הביטחון לספק עבור פריטים או שירותים או הנחות על מחירונים קיימים, אם וכאשר המשרד יבצע רכש.
| 51 | דוחמבקר המדינה | אדר ב התשפ״ב | מרץ2022 .
בפקודה לתר"ש תנופה 2020 עד2024 צוין כי ההתייעלות היא נדבך מרכזי בתרבות הארגונית של צה"ל, כי תכליתה לייצר צבא אפקטיבי הממצה משאבים, וכי תוכניות ההתייעלות של הגופים הן בזיקה ישירה לתוכניות העבודה שלהם.
עוד צוינו התחומים שבהם יכינו הגופים תוכניות התייעלות, ובהם: תקשוב וטכנולוגיות מידע, התייעלות אנרגטית ומאמנים (סימולטורים).
בפקודת העבודה לשנת 2021 צוין כי יעד ההתייעלות לשנים 2021 עד2025 מסתכם ב -10 מיליארד ש"ח.
בתגובתו מאוקטובר 2021 לממצאי הביקורת ציין צה"ל כי המטה הכללי מייחס חשיבות רבה להצגת יעדי התייעלות משמעותיים, לאכיפת מימושם ולביצוע משימותיו בנחישות וביעילות.