HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בהיעדר הסדרה כללית של הנורמות החלות על התאגידים הציבוריים, הסתמך משרד מבקר המדינה בבדיקתו זו על הנורמות החלות על החברות הממשלתיות מכוח חוק החברות, התשנ"ט - 1999 (להלן- חוק החברות), חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות), והנחיות רשות החברות; הנורמות החלות על החברות הציבוריות והחברות לתועלת הציבור מכוח חוק החברות 39; והנורמות שנקבעו בטרום-תזכיר הצעת חוק התאגידים הציבוריים .
35 דוח מבקר המדינה משנת 1995 ,(מבקר המדינה דוח ביקורת על תאגידים סטטוטוריים [ 1995 .
), שימש בין השאר רקע למסקנות דוח זה] 36 סעיף114 לחוק החברות, התשנ"ט- 1999.
37 סעיף345 ח לחוק החברות, התשנ"ט - 1999 .
חברה לתועלת הציבור היא חברה שבתקנונה נקבעו מטרות ציבוריות בלבד , וכן איסור על חלוקת רווחים או חלוקה אחרת לבעלי מניותיה.
38 סעיף29 א לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975.
39 חברה ציבורית וחברה לתועלת הציבור הן תאגידים שלציבור יש אינטרס בדרך פעילותן; מכיוון שלציבור יש אינטרס גם בדרך פעילותם של התאגידים הציבוריים, מצא משרד מבקר המדינה לנכון להסתמך בבדיקתו גם על הנורמות החלות על חברה ציבורית וחברה לתועלת הציבור.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 121 .
לגבי פעילותם של התאגידים הציבוריים.
נורמות אלה מבטאות את העקרונות העיקריים של הממשל התאגידי, וניתן ללמוד מהן מהם הקווים המנחים הראויים גם לתאגידים הציבוריים, ובייחוד בכל הנוגע לפיקוח של המו עצה על התאגיד ולביצוע הביקורת הפנימית בו.
המועצה וועדת הביקורת בתאגיד הציבורי .
האפקטיביות של עבודת הביקורת הפנימית ויכולתה להשפיע על סדרי הניהול והפיקוח בתאגידים הציבוריים תלויות במידה רבה בקיומן של מועצה וועדת ביקורת פעילֹות בתאגיד וביחסן לביקורת הפנימית.
ביכולתן של המועצה וועדת הביקורת לשמש גורם מאזן שיפחית את תלותו של המבקר הפנימי במנכ"ל הארגון, ולמלא, בהיבטים מסוימים, את התפקידים המיועדים לנציבות ולגורם הביצוע והבקרה החיצוני, כמו קביעת היקף כוח האדם של יחידת הביקורת הפנימית, כפי שתואר לעיל לגבי משרדי הממשלה.
בכוחן גם לפקח על הביקורת הפנימית, ובכלל זה על הקצאת המשאבים למבקר הפנימי ועל פעילות הארגון לתיקון הליקויים שעלו בדוחות הביקורת הפנימית, ולהבטיח בכך את האפקטיביות של עבודת הביקורת הפנימית.
להלן פרטים על תפקודן של מועצות התאגידים בנושאים אלה: תפקודה הלקוי של מועצת שירות התעסוקה בפיקוח על התאגיד אחד מתפקידי המועצה של התאגיד הוא לפקח על פעילות התאגיד ועל הנהלתו ולהבטיח, בעזרת ועדת הביקורת והביקורת הפנימית, כי בתאגיד יתקיימו מנגנוני פיקוח ובקרה נאותים.
ואכן, בכל התאגידים שנבדקו, למעט שירות התעסוקה, הייתה מועצה פעילה בשנים 2007 -2010 .
להלן פרטים על המועצה של שירות התעסוקה - תאגיד ציבורי מרכזי - ועל האפקטיביות של הביקורת הפנימית בתאגיד זה: הרכב מועצת שירות התעסוקה שירות התעסוקה פועל מכוח חוק שירות התעסוקה, התשי"ט- 1959 (להלן- חוק שירות התעסוקה), ותפקידו הוא בין היתר להפנות עובדים ל מקומות עבודה באמצעות לשכות שירות התעסוקה40.
הרשות העליונה של שירות התעסוקה היא מועצת שירות התעסוקה שממנה שר התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - שר התמ"ת), והיו"ר שלה הוא שר התמ"ת או מי שהוא מינה לכך.
תפקידיה של מועצת שירות התעסוקה הם בין היתר ל פקח על שירות התעסוקה ועל פעולות הגופים השייכים לו וכן להמליץ לשר התמ"ת לבצע פעולות ולתקן תקנות הנדרשות בתחום זה.
המועצה רשאית למנות ועדות ולאצול להן מסמכויותיה.
חוק שירות התעסוקה והתקנות שהותקנו על פיו לא קבעו את מספרם של החברים במועצת שירות הת עסוקה.
עם זאת, מ תקנות שירות התעסוקה (סדרי הדיון והעבודה במועצת השירות), התשי"ט - 1959 (להלן- תקנות שירות התעסוקה), השתמע כי על מועצת שירות התעסוקה למנות יותר מ-30 .
חברים נמצא כי שרי התמ"ת בשנים 2007 -2010 - ח"כ אלי ישי וח"כ בנימין בן אליעזר - מינו מועצה לשירות התעסוקה שמנתה שלושה חברים, מספר הקטן מהמשתמע על פי התקנות, ואשר אין בו כדי לאפשר למועצה לתפקד כראוי.
לפיכך לא יכלה המועצה להקים ועדות משנה, ובכלל זה ועדת ביקורת.
מצב לא תקין זה נמשך עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2011 .
40 בשנת 2010 אוישו בשירות התעסוקה כ -600 משרות, והתקציב שלו היה כ -136 .
מיליון ש"ח הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 123 .
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 מסר שר התמ"ת מר שלום שמחון כי בדצמבר 2011 התקבל בכנסת תיקון לחוק שירות התעסוקה, שנקבע בו מפורשות שמספר חברי המועצה לא יפחת מ-9 ולא יהיה יותר מ-12 .
השר הבהיר כי בכוונתו לפעול להקמת מועצה בהרכב רחב בהקדם האפשרי, כדי שזו תוכל לקיים ועדות משנה, ובהן ועדת ביקורת.
ואכן, בחודש ספטמבר 2012 השלים שר התמ"ת מר שלום שמחון את מינויים של תשעה חברים למועצת שירות התעסוקה, בהתאם לחוק שירות התעסוקה.
עם זאת, עד לחודש פברואר 2013 לא הקימה המועצה ועדת ביקורת.
היעדר פיקוח של המועצה על התאגיד כאמור, תפקידה של מועצת שירות הת עסוקה הוא בין השאר לפקח על שירות התעסוקה.
תנאי יסודי למילוי תפקידה הוא כינוס המועצה.
בעניין זה קובעות תקנות שירות התעסוקה כי על היו"ר לכנס את המועצה לא יאוחר משישה חודשים לאחר הישיבה הקודמת.
נמצא שמועצת שירות התעסוקה לא התכנסה לדיון במשך שנתיים - מינואר 2008 עד ינואר 2010 .
עוד נמצא שמינואר 2007 עד נובמבר 2010 לא כינסו יו"ר המועצה דאז41 את המועצה לשם פיקוח על התאגיד.
הישיבות שכונסו בפרק זמן זה עסקו בבחירת מנכ"ל שירות התעסוקה ובקביעת סדרי עבודתה של המועצה.
בתקופה זו לא בחנו השרים דאז, ח"כ אלי ישי וח"כ בנימין בן אליעזר, את פיקוחה של המועצה על פעילות שירות התעסוקה והנהלתו, ובכלל זה את פיקוחה על פעילות הביקורת הפנימית.
כך מנתה יחידת הביקורת בשירות התעסוקה משנת 2009 עד מועד סיום הביקורת אדם אחד בלבד, המבקרת הפנימית, אף שבעבר הועסקו ביחידה עובדים מקצועיים נוספים, ואף שמדובר בתאגיד בעל היקף פעילות נרחב42 .
רק בפברואר 2011 התכנסה מועצת שירות התעסוקה לדיון בנושא הביקורת הפנימית, ואף זאת רק לאחר פניית המבקרת הפנימית של התאגיד ליו"ר המועצה.
מן הראוי ששר התמ"ת, שהוא השר הממונה על שירות התעסוקה ובעל הסמכות להתקין תקנות הנוגעות לשירות ולמנות את חברי המועצה שלו, יבחן את פעילותה של המועצה, ובכלל זה את הרכבה, את אופן מילוי תפקידיה ואת הצורך בקיום ועדת ביקורת מטעמה, כל זאת כדי לקיים ביקורת פנימית אפקטיבית שתהיה חלק ממערך הפיקוח של המועצה.
בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 ומפברואר 2012 מסרו שר התמ"ת לשעבר ח"כ אלי ישי ויו"ר מועצת שירות התעסוקה דאז כי עם כניסתם לתפקידיהם הבינו כי המועצה דלה בנציגים ואינה פעילה.
יו"ר מועצת שירות התעסוקה דאז ציין כי קיים פגישות עבודה סדירות עם מנכ"ל שירות התעסוקה, פגישות שעסקו בין היתר בבקרה ובמעקב.
עוד ציין יו"ר מועצת שירות התעסוקה דאז כי בתקופת כהונתו כיו"ר המועצה הוא כיהן גם בתפקיד מנכ"ל משרד התמ"ת, .
41 מיולי 2007 עד תחילת 2009 מר גבריאל מימון, ומנובמבר 2009 .
מר שרון קדמי במשך כמה חודשים - בין מועד סיום כהונתו של מר גבריאל מימון ובין תחילת כהונתו של מר שרון קדמי - לא היה למועצת שירות התעסוקה יו"ר.
"ראו להלן בפרק "תקן העובדים ביחידת הביקורת הפנימית 124 דוח שנתי63ג .
וכי אמות המידה לפיקוח ולבקרה שהתקיימו בשירות התעסוקה היו אותן אמות המידה לפיקוח ולבקרה שהתקיימו במשרד התמ"ת.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 מסר שר התמ"ת מר שלום שמחון כי עם כניסתו של מר שרון קדמי לתפקיד יו"ר מועצת שירות התעסוקה החלה המועצה להתכנס בתדירות גבוהה יותר.
עם זאת, רק בישיבה השלישית שהתכנסה בתקופת כהונתו של מר קדמי, בנובמבר 2010 , כשנה הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 125 .
לאחר כניסתו של מר קדמי לתפקידו, החלו דיוניםבנושאים הקשורים לפיקוח על התאגיד.
העיכוב נגרם בשל הצורך לקבוע תחילה את סדרי העבודה, להחליט על הגדלת המועצה ולבסס תהליך עבודה מסודר.
משרד מבקר המדינה מעיר כי פגישות עבודה שוטפות של יו"ר המועצה עם מנכ"ל שירות התעסוקה אינן תחליף להסדרים מוסדיים ולדיונים של המועצה העוסקים בפיקוח על התאגיד, ובכלל זה הסדרים ודיונים שעניינם עבודת הביקורת הפנימית.
ראוי היה לכנס את המועצה לדיון בתדירות הדרושה למילוי תפקידיה גם בהרכבה המצומצם.
כמו כן, ראוי כי שרי התמ"ת ימנו למועצה חברים במניין שיאפשר לה לפעול כראוי, ויוודאו כי אמנם תתפקד.
מחלוקות בין המנכ"ל ובין המבקרת הפנימית ואי - התערבותה של המועצה בהן 1.
,המבקר הפנימי בשירות התעסוקה אמור לבדוק אם הארגון ממלא את ייעודיו ובכלל זה את הצלחתו בהפניית מבקשי העבודה למקומות העבודה המתאימים להם.
כן אמור המבקר לבדוק את ניהול הסיכונים העומד ים בדרכו של הארגון להשגת יעדיו, ובהם סיכונים בנושאי רכש וניהול הכספים.
היקף הביקורת הפנימית בשירות התעסוקה אמור לתת בידי הארגון כלים להתמודדות סבירה עם סיכונים אלה, לפי גודלו וצרכיו.
בנובמבר 2008 הגישה ממלאת מקום המבקר הפנימי דאז, שהתמנתה בינואר 2009 למבקרת הפנימית, לאישור המנכ"ל דאז הצעת תכנית עבודה לשנת 2009 ".
בתכנית נכללה בדיקת תרומתו של ה"התייצבומט 43 לשיפור השירות לדורשי העבודה, בדיקת "דרכי העבודה של סגני מנהלי המחוזות בתחום מעסיקים" וביקורות פתע בלשכות התעסוקה לבדיקת תפוקות הפקידים ונוכחותם בעבודה.
המנכ"ל דאז ביקש מהמבקרת הפנימית לשנות את תכנית העבודה, ורק ביולי 2009 אישר את תכנית העבודה שלה לשנה זו, שנכללה בה ביקורת בשלוש לשכות תעסוקה.
באוקטובר 2009 הגישה המבקרת הפנימית לאישור המנכ"ל דאז הצעה לתכנית עבודה ל- 2010 .
בהצעה נכללו בדיקה מדגמית של יחסעובדי שירות התעסוקה לדורשי העבודה ולמעסיקים, הקלדת נתוני אמת במערכות הממוחשבות בשלוש לשכות תעסוקה ובדיקת רוחב מדגמית בנושא "מעקב אחר דורשי עבודה שנקבעו להם בהחלטות הוועדות הרפואיות מהו סוג העבודה אותה יכולים לבצע באם אכן נקלטו בעבודה".
ביולי 2010 , לאחר דין ודברים, סיכמו המנכ"ל דאז והמבקרת הפנימית כי המבקרת תבצע ביקורות בשלוש לשכות, שעיקרן בקרה על נכונות הנתונים שהזינו פקידי הלשכות למערכת הממוחשבת של הארגון.
43 התייצבומט הוא עמדה לרישום דורשי עבודה באמצעים ביומטריים, והוא נועד להקטין את העומס על פקידי שירות התעסוקה.
נמצא כי בתכניות העבודה של יחידת הביקורת הפנימית בשירות התעסוקה לשנים 2009 -2010 ,, שאישר המנכ"ל דאז נכללה אך ורק בקרה על נכונות הנתונים שהוקלדו למערכת הממוחשבת שלו.
בתכניות העבודה נכללו אפוא רק בדיקות של נושאים שוליים ובהיקף מצומצם, אשר אינן נותנות מענה מקצועי לביקורת הפנימית הנדרשת בתאגיד בסדר גודל של שירות התעסוקה.
כך למשל לא עסקו תכניות העבודה בנושאים העשויים להשפיע השפעה רבה על השגת יעדיו של שירות התעסוקה, כגון יעילותם של השירותים שהוא נותן.
כאמור, המנכ"ל דאז, שהיה הממונה על המבקרת הפנימית, הוא שאישר תכניות עבודה אלה.
בה בעת לא פיקחה מועצת שירות התעסוקה על עבודת הביקורת הפנימית, ובכלל זה על איכות תכנית העבודה של המבקרת הפנימית ועל ההחלטות שקיבל המנכ"ל בעניינה.
בכך לא מילאה המועצה את תפקידה לפקח על התאגיד, כמתחייב מחוק שירות התעסוקה.
בהחלטתה מפברואר 2011 קבעה המועצה שתכנית העבודה של המבקר הפנימי תובא לאישורה לאחר שתסוכם עם המנכ"ל, וכי המועצה תעקוב אחר דוחות הביקורת.
בהמשך לאמור לגבי תכניות העבודה בשירות התעסוקה, שעסקו ככלל בנושאים שוליים, נמצא כי הבדיקות שעשתה המבקרת הפנימית בשנים 2009 - 2010 לא הוסיפו לתאגיד את הערך המערכתי שהביקורת הפנימית אמורה להוסיף לו; בבדיקות שעשתה המבקרת הפנימית לא היו מסקנות ו המלצות עקרוניות או מערכתיות.
בדיקות אלה לא הגשימו את המטרות שלשמן קיים מוסד המבקר הפנימי.
כך למשל בדוח של עמוד וחצי משנת 2009 שעניינו לשכת התעסוקה בפרדס חנה בדקה המבקרת הפנימית את נכונות הנתונים שהוקלדו למערכת הממוחשבת, את אופן רישום הפרטים של דורשי העבודה ואת אדיבותם של עובדי הלשכה.
למבקרת לא היו מסקנות או המלצות מהותיות בעקבות הביקורת.
יוצא שבפרק הזמן שנבדק - ממועד מינויה של המבקרת הפנימית לתפקיד באוגוסט 2008 ועד סוף שנת 2010 - לא התקיימה בשירות התעסוקה ביקורת פנימית כנדרש בחוק הביקורת הפנימית.
נוסף על כך, התאפיינה תקופת כהונתה של המבקרת הפנימית במחלוקות מתמשכות בינה ובין המנכ"ל דאז.
כאמור, לא בדקה מועצת שירות התעסוקה את איכות הביקורת הפנימית בתאגיד ולא פעלה להבטחת ביקורת פנימית ראויה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 מסרה המבקרת הפנימית של שירות התעסוקה כי היא פעלה במגבלות כוח האדם והמשאבים שעמדו לרשותה ובאילוצים שהייתה נתונה להם באותה העת, וכי היא התבקשה לעסוק בנושאים שוליים.
בתשובותיו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 ומפברואר 2012 מסר מנכ"ל שירות התעסוקה דאז כי תכנית העבודה הותאמה לנתוניה וליכולותיה ה בלתי מספקים של המבקרת הפנימית ולהספק עבודתה הנמוך.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 127 .
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 מסר שר התמ"ת מר שלום שמחון כי האמור אמנם משקף את המציאות עד החלטת היו"ר מר שרון קדמי לקבוע בנוהל העבודה שהמועצה היא שתעקוב אחר פעילות המבקרת הפנימית ותפקח עליה.
לדעת משרד מבקר המדינה, ההבדלים בין גישתה של המבקרת הפנימית ובין גישתו של המנכ"ל דאז ממחישים את הצורך במעורבותן של המועצה וועדת הביקורת בעבודת המבקר הפנימי.
המועצה הייתה יכולה לבחון את איכות הביקורת הפנימית בתאגיד ולקבוע דרכים לשיפורה, כדי להבטיח את האפקטיביות שלה ולמנוע את המחלוקות בין המבקרת הפנימית ובין המנכ"ל, מחלוקות שהתגלעו בין היתר על רקע כפיפותה של המבקרת למנכ"ל.
על מועצת שירות התעסוקה לוודא כי הביקורת הפנימית עומדת בתקנים המקצועיים המקובלים, ולשם כך עליה לבחון, בשיתוף מנכ"ל שירות התעסוקה, את הרכב יחידת הביקורת הפנימית בתאגיד ואת עבודתה.
כמו כן עליה לפעול לביצוע השינויים הנדרשים לביצוע ביקורת פנימית ראויה.
 מן האמור לעיל עולים ליקויים ניכרים בכל הנוגע למועצת שירות התעסוקה ולתפקודה.
בנסיבות אלה הועצם תפקידו של המנכ"ל בקביעת נושאי הביקורת הפנימית, נוצרה תלות רבה מדי של המבקרת הפנימית בו, וממילא לא התקיימה בשירות התעסוקה ביקורת פנימית אפקטיבית.
ועדת הביקורת בתאגידים הציבוריים קיום ועדת ביקורת אחד הכלים רבי הערך המשמשים את המועצה לבקר את תפקוד התאגיד והנהלתו, ובראשה המנכ"ל, הוא ועדת הביקורת.
שימוש מושכל ויעיל בוועדת הביקורת מאפשר למועצה לעשות שימוש אפקטיבי בעבודת הביקורת הפנימית ולבצע את הפיקוח והבקרה המוטלים עליה.
היזמות לשינויים בחוק המועלות בשנים האחרונות והנוגעות ליישום כללי הממשל התאגידי, נועדו לחזק את הביקורת בארגון ולהבטיח את עצמאותה ואת חופש פעולתה של ועדת הביקורת.
כך למשל נקבע בחוק כי על הדירקטוריון בחברה ממשלתית ובחברה ציבורית למנות ועדת ביקורת 44 .
תיקון הממשל התאגידי של חוק החברות מציב גם הוא דרישות שונות שנועדו לחזק את עצמאותה של ועדת הביקורת בחברה הציבורית, ובהן הדרישה שרוב חבריה יהיו דירקטורי ם בלתי תלויים.
בטרום-תזכיר הצעת חוק התאגידים הציבוריים נקבע כי על המועצה של התאגיד הציבורי למנות ועדת ביקורת מבין חבריה, והרכב המועצה שנקבע נועד להבטיח את עצמאותה.
השונות בין התאגידים הציבוריים באה לידי ביטוי גם בחובה המוטלת עליהם לקיים ועדת ביקורת.
נמצא ש ב-19 מ-24 החוקים המקימים שנבדקו (כ-80% ) לא מוטלת על התאגיד החובה לקיים ועדת ביקורת.
עם זאת, נמצא כי רק ב -10% .
44 סעיף29 א לחוק החברות הממשלתיות וסעיף114 לחוק החברות.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 129 .
מהתאגידים שנבדקו לא הייתה ועדת ביקורת, ובהם תאגיד חשוב במגזר הציבורי- המוסד לביטוח לאומי.
נוסח מש [ המוסד לביטוח לאומי פועל מכוח חוק הביטוח הלאומי , התשנ"ה ]ולב- 1995 (להלן- חוק הביטוח הלאומי), והוא הכלי העיקרי לצמצום העוני והפערים החברתיים ולהבטחת הגנה כלכלית 130 דוח שנתי63ג .
לכל תושב במדינת ישראל.
הרשות העליונה של המוסד היא המועצה, המונה 56 חברים ובהם בין היתר נציגים של ארגוני עובדים, נציגי מעסיקים, נציגי ציבור ונציגי ממשלה שממנה שר הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - שר הרווחה) העומד בראש המועצה.
השר ממנה, לאחר התייעצות עם המועצה, גם את מנכ"ל המוסד.
בשנת 2009 היו תקבולי המוסד כ-60.
מיליארד ש"ח חוק הביטוח הלאומי קובע כי תפקידה של מועצת המוסד הוא לפקח על פעילות המוסד ועל הנהלתו.
נמצא שבשנים 2007 -2010 לא קיימה מועצת המוסד ועדת ביקורת ולא נעזרה בביקורת הפנימית לפיקוח על המוסד.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 'מסרה מנכ"לית המוסד דאז גב אסתר דומיניסיני כי המכהנים במועצת המוסד הם ברובם בעלי עניין, המייצגים את ענייניהם של הגופים שמטעמם נבחרו למועצה.
על כן יש לשקול בכובד ראש אם ראוי להעביר לידיהם סמכויות הנוגעות לעבודתו של המבקר הפנימי.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 מסר שר הרווחה דאז ח"כ יצחק הרצוג כי ככל הידוע לו קבע המוסד כי המבקר הפנימי יהיה כפוף למנכ"ל.
אין זה נכון לקבוע כי המועצה לא עשתה שימוש בביקורת הפנימית למילוי תפקידה לפקח על המוסד היות שהחוק מאפשר למוסד לקבוע אחרת וכך נעשה".
השר דאז הוסיף כי אין הנחיה המחייבת את המועצה להקים ועדת ביקורת, וציין כי מועצת המוסד אינה דירקטוריון ואינה מתפקדת כד ירקטוריון - מספר החברים בה משקף יותר מבנה של מועצה ציבורית מאשר מבנה של דירקטוריון - וכל חבר בה דואג לאינטרסים של הגוף שאותו הוא מייצג במוסד.
במבנה קואליציוני כזה עלולה אפוא הביקורת, שאמורה להיות אובייקטיבית ובלתי תלויה, להיפגע.
חשוב גם לזכור כי השר, שהוא יו"ר המועצה, הוא איש פוליטי, ולכן ספק אם רצוי שהביקורת הפנימית תהיה כפופה לו.
מכל מקום, ציין ח"כ הרצוג, חלק מוועדות המועצה עוסק בפועל בפיקוח על תחומי הפעילות של המוסד.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 מסר שר הרווחה מר משה כחלון כי בדעתו לפעול ליישום רפורמה מבנית וארגונית במוסד, לרבות במועצה ובוועדותיה.
במסגרת זו ולאחר כינון מועצה חדשה ידאג השר להקמת ועדת ביקורת שתורכב מחברי המועצה.
לדעת משרד מבקר המדינה, הרכבה של המועצה וזהותו של העומד בראשה, גם אם מדובר באיש פוליטי, אינם צריכים להיות מחסום בפני הקמתה של ועדת ביקורת שתורכב מנציגי הגופים השונים החברים במועצה, כשם שהם אינם מחסום בפני הקמת ועדות אחרות מטעם המועצה.
הביקורת הפנימית היא כלי רב ערך למילוי תפקידי המועצה, ועל המועצה, באמצעות ועדת הביקורת שלה, להיעזר בו במילוי חובתה.
לדעת משרד מבקר המדינה, אף שלא נקבעה לכך החובה בחוק, ראוי כי מועצה של תאגיד ציבורי שאינה מקיימת ועדת ביקורת תקיים ועדה כזאת ותתאים אותה למאפיינים הייחודיים של התאגיד, כדי שתוכל להסתייע בה בעבודת הביקורת הפנימית.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 131 .
כאמור, תפקידי ועדת הביקורת בתאגיד הציבורי וסמכוי ותיה אינם מנוסחים בהוראות החוקים המקימים.
על כן על המועצה לקבוע אותם בנהלים פנימיים, ואכן כך נעשה בחלק מהתאגידים.
תיקון הממשל התאגידי של חוק החברות לגבי חברה ממשלתית וחברה ציבורית וטרום-תזכיר הצעת חוק התאגידים הציבוריים קובעים כי ועדת הביקורת תעמוד על לי קויים בניהול התאגיד, בין השאר בהתייעצות עם המבקר הפנימי, ותציע לדירקטוריון או למועצה, לפי העניין, דרכים לתיקונם.
עוד נקבע בתיקון הממשל התאגידי ובטרום -התזכיר שוועדת הביקורת תבחן את מערך הביקורת הפנימית ואת תפקודו של המבקר הפנימי; תבדוק אם עומדים לרשותו המשא בים והכלים הנחוצים לו למילוי תפקידו; תדון בדוחות שהכין; תבחן את תכנית העבודה שלו קודם שתוגש לאישור הדירקטוריון או המועצה ותציע שינויים בתכנית.
נמצא כי רק ב-%8 מהחוקים המקימים שנבדקו45 נקבעו גם תפקידיה וסמכויותיה של ועדת הביקורת, וזאת במידה חלקית ומצומצמת בלבד.
להלן דוגמה: מועצת הצמחים פועלת מכוח חוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק), התשל"ג - 1973.
תפקידיה של מועצת הצמחים הם בין היתר לתמוך בארגוני המגדלים ולהבטיח הספקה סדירה של צמחים במחירים נאותים לאוכלוס ייה.
את חברי מליאת המועצה46 ממנה שר החקלאות.
בוועד הפועל, שהוא גוף של המועצה המופקד על ניהול ענייניה על פי החלטות המליאה, חברים עד 15 .
מחברי מליאת המועצה תקציב מועצת הצמחים לשנת 2009 היה כ-79 .
מיליון ש"ח לפי חוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק), התשל"ג - 1973 ,תמנה מליאת המועצה באישורו של שר החקלאות, ועדת ביקורת לפיקוח על פעולות מנגנון המועצה ולביצוע תפקידי ביקורת אחרים שיטילו עליה מפעם לפעם השר או מליאת המועצה.
נמצא כי מליאת מועצת הצמחים לא הסדירה את עבודתה של ועדת הביקורת, ובכלל זה לא קבעה את תפקידיה וסמכויותיה.
בתשובתם מנובמבר 2011 ציינו מנכ"ל מועצת הצמחים, יו"ר המועצה, יו"ר ועדת הביקורת והמבקר הפנימי כי ייחדו את תשומת לבם להערת משרד מבקר המדינה, וכי בישיבתה הקרובה תתבקש המועצה לדון בסדרי העבודה, התפקידים והסמכויות של המבקר הפנימי וועדת הביקורת ולאשרר אותם.
ואכן, באוגוסט 2012 אישרה מליאת מועצת הצמחים "נהלי עבודה של ועדת הביקורת ומבקרי הפנים".
מכיוון שתפקידיה של ועדת הביקורת בתאגידים הציבוריים אינם מוגדרים לרוב בחקיקה, ראוי כי המועצה של כל תאגיד תקבע בנהלים את תפקידי ועדת הביקורת ואת סמכויותיה על פי הנורמות החלות בעניין על חברה ממשלתית וחברה ציבורית ועל פי המוצע בטרום -תזכיר הצעת חוק התאגידים הציבוריים כאמור לעיל.
משרד מבקר המדינה בדק באיזו מידה ממלאת ועדת הביקורת במד"א את התפקידים שהוטלו עליה.
מד"א פועל מכוח חוק מגן דוד אדום, התש"י - 1950 .
בחוק נקבע בין היתר כי שר הבריאות ממונה על ביצוע החוק; כי תקנון מגן דוד אדום וכל שינוי שתחליט לעשות בו מועצת מד"א טעונים אישורו של שר הבריאות; כי מועצת מד"א תמנה 45 חברים; וכי הוועד הפועל ימנה13 חברים, ותפקידיו הם .
מהחוקים המקימים שנקבעה בהם החובה לקיים בתאגיד ועדת ביקורת 46 מכיוון שבשם התאגיד נכללת המילה "מועצה" וכדי להבחין בין התאגיד לגוף המתפקד בו כדירקטוריון - יכונה כאן האחרון "מליאה" או "מליאת המועצה".
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 133 .
בין היתר לנהל את התאגיד ולקבוע את הדרכים להפעלת ו ולמימוש מטרותי ו, למנות את מנכ"ל מד"א, את החשב ואת המבקר הפנימי, לפקח על המנכ"ל ועל ההנהלה הפעילה ולקיים 134 דוח שנתי63ג .
תקציב מד"א ל- 2009 היה כ-635 מיליון ש"ח.
במד"א מועסקים כ- 1,600 עובדים וכן פועלים בו כ- 11,000 .
מתנדבים נמצא כי ועדת הביקורת של מד"א לא מילאה את כל תפקידיה, כפי שקבע אותם הוועד הפועל.
כך למשל לא דנה הוועדה "במועד סב יר" בדוחות הביקורת הפנימית שהוגשו לה, כפי שנקבע בנוהלי הוועד הפועל של מד"א - בחלק מהדוחות דנה כעשרה חודשים לאחר הגשתם.
נוסף על כך, לא בחנה הוועדה את ממצאי המבקר הפנימי ואת המלצותיו ולא בדקה את הצעדים שננקטו לתיקון הליקויים שעלו בדוחות הביקורת הפנימית.
נמצא גם שהוועד הפועל לא וידא שהוועדה ממלאת את תפקידיה כנדרש47.
האפקטיביות של עבודת המבקר הפנימי תלויה בין היתר במשאבים המוקצים לו.
על כן רצוי כי ועדת הביקורת בתאגיד הציבורי תבחן אם עומדים לרשות המבקר הפנימי המשאבים הנחוצים לו למילוי תפקידו.
נמצא שבכ -40% מהתאגידים הציבוריים שנבדקו לא בדקו המועצה או ועדת הביקורת אם המשאבים שהועמדו לרשות המבקר הפנימי אמנם מתאימים לביצוע ביקורת הפנימית ראויה בתאגיד.
סדרי הדיון של ועדות הביקורת בתאגידים 1.
תדירות דיוניה של ועדת הביקורת : ועדת הביקורת נדרשת להתכנס בקביעות, כדי שתוכל לבצע את עבודתה כראוי.
בחוקים המקימים שנבדקו לא נקבעה תדירות הדיונים של ועדת הביקורת, ועל כן בסמכותן של כל אחת ממועצות התאגידים לקבוע זאת.
חוק החברות קובע שוועדת הביקורת בחברה ממשלתית, בחברה ציבורית ובחברה לתועלת הציבור תתכנס לפי צורכי החברה, ופעם בשלושה חודשים לפחות.
מן הראוי אפוא שגם ועדת הביקורת בתאגיד הציבורי תתכנס לדיון לפי צורכי התאגיד, ופעם בשלושה חודשים לפחות.
נמצא שבשנים 2007 -2009 התכנסה ועדת הביקורת בכ -80% מהתאגידים שנבדקו פחות מארבע פעמים בכל אחת מהשנים, ובכ-20% מהתאגידים שנבדקו לא התכנסה ועדת הביקורת כלל באחת משנים אלה לפחות.
עולה אפוא שבחלק ניכר מהתאגידים שנבדקו התכנסו ועדות הביקורת לדיון בתדירות נמוכה המעוררת ספק בדבר יכולתן לבצע את עבודתן כראוי.
על המועצה בכל תאגיד ציבורי לקבוע כי חובה על ועדת הביקורת להתכנס לדיון על פי הצורך, ולכל הפחות פע ם ברבעון, ועל ועדות הביקורת להקפיד על כך.
מספר החברים בוועדת הביקורת והמניין המזערי לקיום דיוניה ולקבלת החלטות : כדי שוועדת הביקורת תוכל למלא את תפקידה יש להבטיח מספר מזערי של חברים בה וכן מניין מזערי של משתתפים בדיוניה ובקבלת החלטותיה.
47 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 62 ב( 2012 ), בפרק"היבטים בפעילות מגן דוד אדום והמוסדות המנהלים שלו", עמ' 390-393 ,395.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 135 .
)(א מספר החברי ם בוועדת הביקורת : רק בחוק אחד מ-24 החוקים המקימים שנבדקו (כ-4% ) נקבע המספר המזערי של החברים בוועדת הביקורת- שלושה.
לכן, ככלל על המועצות בתאגידים הציבוריים לקבוע מהו המניין המזערי הזה.
חוק החברות קובע כי מספר החברים בוועדת הביקורת בחברה ציבורית לא יפחת משלושה, וחוזר של רשות החברות משנת 1992 קובע כי מספר החברים בוועדת הביקורת בחברה ממשלתית לא יפחת מחמישה ולא יהיה יותר משבעה.
בטרום- תזכיר הצעת חוק התאגידים הציבוריים נקבע כי ועדת הביקורת בהם תמנה שלושה עד חמישה חברים.
על כן בהיעדר הוראה בחוק המקים היה ניתן לצפות כי בוועדת הביקורת בתאגיד הציבורי יכהנו שלושה חברים לפחות.
נמצא כי בכ-13% מהתאגידים הציבוריים שנבדקו כיהנו שני חברים בלבד בוועדת הביקורת, דבר שעלול היה לפגוע בתפקודן של הוועדות.
מן הראוי שהמועצה בכל תאגיד ציבורי תבטיח כי בוועדת הביקורת יכהנו שלושה חברים לפחות.
(ב) המניין המזערי לדיון ולקבלת החלטות : שום חוק מ -24 החוקים המקימים שנבדקו לא קבע מהו המניין המזערי לקיום דיונים ולקבלת החלטות בוועדת הביקורת.
בתיקון הממשל התאגידי של חוק החברות נקבע לגבי חברה ציבורית כי המניין החוקי לקיום דיונים ולקבלת החלטות בוועדת הביקורת בה יהיה מניינם של רוב חברי הוועדה.
חוזר רשות החברות קובע כי מניינם של חברי ועדת הביקורת בחברה ממשלתית בכל אחד מדיוניה לא יפחת משלושה.
מכיוון שהחוקים המקימים לא קבעו את המניין המזערי הדרוש לקיום דיונים ולקבלת החלטות של ועדות הביקורת, היה ניתן לצפות כי מועצת התאגיד תסדיר עניין זה על פי הנקבע בתיקון הממשל התאגידי של חוק החברות ובחוזר רשות החברות.
נמצא כי במועצת הצמחים לא קבעה מליאת המועצה את המניין המזערי הדרוש לקיום דיונים ולקבלת החלטות; במד"א קבעה המועצה את המניין הדרוש, אולם ועדת הביקורת קיימה די ונים גם בלי מניין זה 48 ; וברשות הטבע והגנים קיימה ועדת הביקורת דיונים וקיבלה החלטות, בלי שמליאת הרשות תקבע מהו המניין המזערי הדרוש לכך, ובלי שיהיה לכך מניין ראוי49 .
בתשובתם של יו"ר ועדת הביקורת והמבקר הפנימי של רשות הטבע והגנים מדצמבר 2011 נמסר כי על פי נוהל העבודה שאימצה ועדת הביקורת, היא .
48 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 62 ב( 2012 ), בפרק "היבטים בפעילות מגן דוד אדום והמוסדות המנהלים שלו", עמ' 394.
49 רשות הטבע והגנים פועלת מכוחחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח - 1998.
לפי חוק זה תפקידיה של רשות הטבע והגנים הם בין היתר לטפל בכל ענייני שמורות הטבע והגנים הלאומיים ולקדם את ענ ייניהם.
ברשות פועלת מליאה (המקבילה למועצה בתאגידים האחרים) שבה 19 חברים ש ממנה הממשלה בהמלצת השר להגנת הסביבה הממונה על ביצוע החוק בכל הנוגע ל רשות.
השר, לאחר התייעצות עם המליאה, ממנה לה מבין חבריה יו"ר, והממשלה, על פי הצעת השר, ממנה את מנהל הרשות .
בשנת 2010 היו ברשות הטבע והגנים כ-450 משרות קבועות, ותקציבה המתוכנן לשנה זו היה כ-355 .
מיליון ש"ח 136 דוח שנתי63ג .
הקובעת את המניין הדרוש לה לקבלת החלטותיה.
על פי הנוהג הקיים ברשות זה שנים מתקבלות החלטות ועדת הביקורת ברוב של שלושה חברים, וכאשר אין מניין לקבלת החלטה, מוגשות ההחלטות המתקבלות בו לאישורה של מליאת הרשות.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 137 .
בתשובתו למשרד מבקרהמדינה מדצמבר 2011 מסר מד"א כי יש קושי לאייש את ועדת הביקורת, בין השאר עקב חוסר היכולת לתגמל את החברים בה תגמול כספי.
עוד טען מד"א בתשובתו כי מעמדה של ועדת הביקורת הוא מעמד של ועדה ממליצה ולא של ועדה מחליטה, ולכן היא יכולה להציג את המלצותיה, אף שהתקבלו במניין משתתפים חסר.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי על מליאת רשות הטבע והגנים לקבוע את המניין המזערי לקבלת ההחלטות בוועדת הביקורת שלה או להסמיך את ועדת הביקורת להחליט בעניין, ואל לה להסתמך על הנוהג הקיים ברשות.
כמו כן נמצא כי הנוהג האמור לא תמיד קוים, למשל בנוגע לשני דיונים של ועדת הביקורת שהתקיימו ב - 2010 , שההחלטות שהתקבלו בהם לא הועברו לאישורה של מליאת הרשות, אף שנכחו בהם שני חברים בלבד.