HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
אחרות, המחייבות לפרסם בציבור את המידע בדבר הענקת הפטור ממכרז, וכך מאפשרות למתחרים פוטנציאליים להגיב על מתן הפטור.
נוסף על כך, תקנה 3(19 ) אינה מחייבת את הסוכנות בבואה להתקשר עם המשרד הממשלתי להתקשר עם צדדים שלישיים לפי הכללים שנקבעו בתח"ם.
משנת 2012 ואילך נדון נושא היקף תחולת התקנה בתח"ם - פטור הסוכנות, המאפשרת למשרדי הממשלה להתקשר עם הסוכנות7 .
הדיונים עסקו בשתי סוגיות: הפרשנות של המונח "מטרות ציבוריות" בתקנה זו וכנגזרת מכך פרשנות תפקידי הסוכנות המפורטים באמנה.
לתוצאות הדיונים האלה עשויה להיות השפעה רבה על היקף הפעולות והפרויקטים המשותפים למשרדים ולסוכנות הפטורים מחובת מכרז.
להלן יובאו חוות הדעת המשפטיות הקובעות את תחולת הפטור וכן בדיקה של כמה מהפרויקטים המשותפים של משרדי הממשלה והסוכנות בעקבות חוות הדעת האלה.
בפברואר2012 העבירה לשכת היועצת המשפטית במשרד רה"םלמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (יעוץ) דאז, חוות דעת משפטית בנוגע לפרשנות המונח "מטרות ציבוריות" בתקנת הפטור לסוכנות, לצורך מתן פטור ממכרז למשרדי הממשלה שמעוניינים להתקשר עם הסוכנות.
בחוות הדעת נכתב כי הפטור שניתן להתקשרויות אלה בתח"ם מתבסס על היותן התקשרויות "לביצוע מטרות ציבוריות", ואולם מחוקק המשנה לא הגדיר מונח זה ובכך השאיר פתח לפרשנות מרחיבה.
בחוות הדעת נקבע: "יש לנקוט בגישה דווקנית ביחס למטרות הציבוריות, שעבו רן ניתן להתקשר עם המוסדות בפטור ממכרז, ולהגבילן לתפקידי המוסדות שנקבעו בחוק המעמד ובאמנות, ולמטרות ההתיישבות המפורטות בתקנה - הקמה, ביסוס, הרחבה של יישובים קהילתיים, כפריים או חקלאיים".
כן נקבע כי פרשנות זו מתבקשת, בין השאר, בשל הפרשנות המצמצמת שיש לתת לתקנות הפטור ממכרז לנוכח הוראות חוק חובת המכרזים, "כוונת המחוקק" כפי שבאה לידי ביטוי בדיוני ועדת המשנה בכנסת, הרקע ההיסטורי, החברתי והמשפטי, ההלכה השיפוטית ועקרונות היסוד של השיטה.
בתגובתה על חוות הדעת הזאת קבעה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) (להלן - המשנה ליועמ"ש) בנובמבר 2015 , כי היא מקבלת את העמדה המוצגת בחוות הדעת של לשכת היועצת המשפטית במשרד רה"ם, ולפיה יש לפרש את המונח "מטרות ציבוריות" בפרשנות מצמצמת.
המשנה ליועמ"ש הוסיפה, כ י פרשנות מרחיבה של מונח זה המתעלמת מהתפקידים המפורטים באמנה, מאפשרת הטלת ביצוע של תפקידים כלשהם על הגופים האמורים בפטור ממכרז באופן החורג בעליל מהמנדט המקורי שהתכוונו לתת להם, ללא הצדקה הנראית לעין, וללא עיגון בתכלית המקורית של מתן הפטור לגופים בחוק המעמד ובאמנה.
היא ציינה כי כך למשל יכולה פרשנות מרחיבה לאפשר התקשרות בפטור ממכרז עם גופים מסוימים לביצוע משימות ותפקידים שאינם .
7 ,הדיון בנוגע לתחולת הפטור נגע גם להתקשרויות משרדי הממשלה עם ההסתדרות הציונית ובכלל זה חוות הדעת המשפטיות שיפורטו להלן, ואולם פרטי ההתקשרויות האלה אינם נדונים בדוח ביקורת זה.
שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |21 .
נוגעים לנושאי הליבה שהגופים הללו עוסקים בהם, ואין כל יתרון או הצדקה להעדפתם על פני גופים אחרים.
באוגוסט2016 ביקש נציגיחידת היועץ המשפ טי לממשלה מהיועצת המשפטית של משרד רה"ם לחוות את דעתה אם התקשרות הממשלה עם הסוכנות בפעולות שאינן כתובות באמנה, כגון חיזוק הזהות היהודית והזיקה לישראל ותכניות חווי ה בישראל המיועדות ליהודים בתפוצות, מתיישבת עם תפקידי הסוכנות שנקבעו באמנה.
זאת - כדי לקבוע אם יש מקום לפטור מחובת מכרז התקשרויות של משרדי ממשלה עם הסוכנות לביצוע פעולות כאלה על פי תקנת הפטור לסוכנות8.
היועצת המשפטית של משרד רה"ם השיבה בספטמבר 2016 כילנוכח חוות הדעת של המשנה ליועמ"ש ולפיה יש לנקוט פרשנות מצמצמת בכל הנוגע לתחולת תקנת הפטור לסוכנות, דהיינו - להגביל את הפעולות הפטורות מחובת מכרז רק לאלה הנוגעות לתפקידי הסוכנות על פי האמנה - הרי שיש לפרש את לשון האמנה באופן דווקני.
היא ציינה כמה סיבות עיקריות לכך: (א) אלמלא תפורש האמנה באופן דווקני, אפשר יהיה לפטור פעולות רבות מחובת מכרז לפי תקנת הפטור לסוכנות, גם אם אינן נוגעות לתפקידים המצוינים מפורשות בתקנה, אלא רק בשל היותן מטופלות בפועל על ידי הסוכנות, או בשל היותן קרובות לאחד התפקידים המנויים באמנה או נגזרות מהם.
תוצאה זו עלולה להיות גורפת ולהחמיץ כליל את מטרת הקניית הפטור, והיא אינה עולה בקנה אחד עם הרציונל של חוק חובת המכרזים ותקנותיו, ועם חוות הדעת האמורה.
(ב) עיקר פעילות ה של הסוכנות על פי חוק המעמד והאמנ ה אמור להתבצע בארץ, בעוד ח לק הארי של הפרויקטים המשותפים של משרדי הממשלה והסוכנות נעשים בעיקר בחו"ל או מיועדים ליהודי התפוצות.
(ג) אחד מתפקידי הסוכנות על פי האמנה הוא ארגון פעולות העלייה בתפוצות.
התפקידים המנויים באמנה בהקשר של עלייה חלים על העלייה גופא ולא על פעילויות בתפוצות, ואף זאת רק בקשר להיבטים מסוימים שהם טכניים במהותם.
לפיכך, הוסיפה היועצת המשפטית, תפקידים אלו אינם כוללים פעולות לעידוד העלייה, בייחוד כאשר הן נעשות בחו"ל.
הסוכנות פירטה את עמדתה בנוגע לתחולת תקנת הפטור לסוכנות בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2016 .
הסוכנות ציינה כי יש לה השגות רבות על חוות הדעת של המשנה ליועמ"ש.
היא כתבה שככל שהממשלה החליטה בהחלטת ממשלה או בהסכם בינה ובין ה סוכנות, להטיל על הסוכנות לבצע תכנית שאינה בגדר התפקידים המפורטים באמנה, הרי שמדובר למעשה בעדכון בהסכמה של תפקידי הסוכנות שנקבעו בשנת 1979 .
היא הוסיפה כי מאז 1979 ועד היום נוצר דפוס עקבי וברור של התנהגות שהממשלה והסוכנות היו שותפים לו בהתפתחות של תפקידי הסוכנות לאורך השנים.
לפיכך הסוכנות אינה מקבלת את הקביעה בחוות הדעת של המשנה ליועמ"ש המגבילה את יכולת הממשלה להתקשר עמה בפטור ממכרז, אך ורק לרשימת התפקידים שפורטה באמנה.
הסוכנות הוסיפה כי לאחר שחוות הדעת צמצמה את פרשנות .
8 בקשת משרד המשפטים עלתה על רקע עבודת צוות לבחינת ההתקשרויות עם המוסדות הלאומיים, כפי שיפורט להלן.
לפטור כאמור המונח "מטרות ציבוריות" לרשימת התפקידים המפורטים באמנה ובחוק המעמד, הרי שלכל הפחות יש לתת להם פרשנות תכליתית התואמת את תפקידי הסוכנות לפי האמנה לאור השינויים שחלו בתפקידיה בפועל.
בתשובה נוספת מינואר 2017 ציינה הסוכנות כי היא חולקת מכ ול וכול על כל קביעת היועצת המשפטית של משרד רה"ם, שממנה ניתן ללמוד כי תפקידי הסוכנות אינם כוללים פעולות לעידוד העלייה, והוסיפה כי עמדה זו אינה מתיישבת כלל עם תפקידה ההיסטורי של הסוכנות ועם ייעודה.
בתגובה על עמדתה של הסוכנות מסרה מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים על דעת המשנה ליועמ"ש, כי האמנה שבין ממשלת ישראל ו בין הסוכנות יונקת את כוחה מחוק המעמד , והיא אינה בגדר חוזה רגיל בין שני צדדים.
בחוק נקבע גם (ב סעיף 10) מנגנוןולפיו כל שינוי או תיקון באמנות, בהסכמת הצדדים, ייכנס לתוקפו אך ורק מיום פרסומו ברשומות.
ואולם, האמנה עצמה לא תוקנה באופן האמור מאז כניסתה לתוקף בשנת 1979.
עם זאת, אין לשלול את האפשרות כי התפתחויות שחלו מאז שנכנסה האמנה לתוקף יילקחו בחשבון לצורך הפרשנות של תפקידי הסוכנות באמנה, באופן שישפיע על היקף פריסתה של עילת הפטור לסוכנות.
מהאמור לעיל עולה כי המשנה ליועמ"ש קבעה כי יש לפרש את המונח "מטרות ציבוריות" בתקנת פטור הסוכנות בפרשנות מצמצמת.
קביעה זו מחייבת אפוא את משרדי הממשלה לבחון בקשות לפטור התקשרויות עם הסוכנות מחובת מכרז ולקבל החלטות בעניינן על פי הפרשנות המצמצמת הזאת.
אשר לפרשנות לעניין תפקידי הסוכנות על פי האמנה ניתנה חוות דעתה של היועצת המשפטית של משרד רה"ם, ולפיה בעניין זה יש לאמץ פרוש דווקני.
היועץ המשפטי לממשלה או מי מטעמו טרם נקטו עמדה בסוגיה זו.
יצוין כי במהלך הביקורת וגם לאחר סיומה עסק בסוגיה זו צוות בין-משרדי בראשות סגן החשבת הכללית במשרד האוצר (ראו להלן).
בדוח זה יפורטו כמה מההתקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות שלגביהן ניתן פטור מחובת מכרז על סמך תקנת הפטור לסוכנות באופן שמעניק פרשנות מרחיבה של תפקידי הסוכנות שבאמנה.
לנוכח חוות הדעת של היועצת המשפטית של משרד רה"ם וההנמקות המפורטות בה - על היועץ המשפטי לממשלה להכריע בהקדם איזו פרשנות יש לתת לתפקידי הסוכנות על פי חוק המעמד והאמנה, כדי להנחות את משרדי הממשלה כיצד לנהוג כשהם נדרשים לבחון בקשות לפטור כאמור.
יודגש כי אין הכוונה לבחון את מידת נחיצותן של תכניות כאלה או אחרות, אלא רק לשקול אם לצורך ביצוען יש להתקשר עם הסוכנות בהתאם לפטור הסוכנות .
שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |23 .
הסוכנות מיועד לחיזוק .
בתפוצות ולדיור ציבורי תחומי ההתקשרויות הפטורות ממכרז בחלוקה לתחומי הפעילות .
חלפו קרוב לארבעים שנה מאז שתוקנה האמנה בשנת 1979 , ומאז חלו שינויים מפליגים בשירות הציבורי והיום הוא מספק שירותים לציבור גם באמצעות מאות גופים מהחברה האזרחית, ובהם עמותות העוסקות בתחומי החינוך והרווחה ואף באמצעות גופים מהמגזר העסקי9 .
כמו כן חלו שינויים מפליגים בחקיקה, שביססו מערכים מקיפים למתן שירותים חברתיים בידי הממשלה ובידי גורמים אחרים10 .
בתרשים1 מוצג סכום המימון השנתי הממשלתי להתקשרויות שהיו בתוקף ב מאי 2016 , לפי שווי התכניות כפי שנקבעו בהסכמים שחתמו משרדי הממשלה עם הסוכנות.
תרשים 1 : פילוח המימון הממשלתי השנתי בהתקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות לפי תחומי הפעילות במיליוני ש"ח ובאחוזים .
המקור: נתוני הסוכנות היהודית, מרץ-אפריל 2016 ,ונתוני מערכת מנו"ף של משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מהתרשים האמור עולה כי רוב המימון הממשלתי הניתן לפרויקטים משותפים עם הסוכנות מיועד לחיזוק הזהות היהודית בתפוצות ולדיור ציבורי .
9 :ראו לדוגמהמבקר המדינה , דוח שנתי 62 ב(2012 ), מעורבות המגזר השלישי והמגזר העסקי במערכת החינוך, עמ' 629 ; ,מבקר המדינהדוח שנתי 61 ב(2011) , התקשרות משרד החינוך עם החברה למתנ"סים מרכזים קהילתיים בישראל בע"ם לשם מתן שירותים לנוער מנותק, עמ' 987 .
10 לדוגמה, חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד -1994.
שיתופי פעולה שמיועדים ליהודים בתפוצות .
תפקידי הסוכנות על פי האמנה כוללים בעיקר פעולות בתחומי מדינת ישראל.
אשר לפעילויות הנעשות בקרב יהדות התפוצות מחוץ לישראל, הוגדרו לסוכנות תחומי הפעילות הבאים: ארגון פעולות עלייה בתפוצות, העברת עולים ורכושם לישראל ועליית הנוער.
בספטמבר 2008 החליטה הממשלה לפעול לגיבוש מדיניות לחיזוק הזהות היהודית בתפוצות ולהעצמת הקשר שבין יהודי העולם ובין ישראל11.
בהמשך קיבלה הממשלה החלטות אופרטיביות להקצות סכומים נוספים בעבור חיזוק הזהות היהודית בתפוצות.
יצוין כי ההחלטות האלה לא קיבלו ביטוי באמנה, ותפקידי הסוכנות שצוינו בה נותרו כפי שנקבעו ב -1979.
נכון למאי 2016 ,33% מהמימון הממשלתי השנתי שנועד לשיתוף פעולה עם הסוכנות, הופנו כאמור לחיזוק הזהות היהודית בתפוצות.
תכנית "מסע" מיועדת ליהודים בני 30-18 המתגוררים בחו"ל, ומטרתה להעמיק את הזהות היהודית שלהם ולחזק את זיקתם לישראל .
זאת, באמצעות שהייה בישראל ללימודים או להתנדבות, לתקופה שבין סמסטר אחד לשנת לימודים, במימון משותף של ממשלת ישראל, הסוכנות ומשתתפי התכנית12 .
התכנית פועלת באמצעות הסכם משולש בין הממשלה, באמצעות משרד רה"ם, הסוכנות ו"חברת מסע: פרויקט לעידוד תכניות ארוכות בישראל לצעירי העם היהודי בע"מ" (חברה לתועלת הציבור) הנמצאת בבעלות מלאה של הסוכנות, ומפעילה את התכנית (להלן - חברת מסע).
הסכם ראשון נחתם ב-2004 והסכם שני - ב-2007 .
לביצוע התכנית חברת מסע מתקשרת בהסכמים עם כ-150 גופיםאחרים המארגנים את הפעילות בכ-250 תכניות לימודים שונות.
מאז החלה התכנית לפעול ב-2004 ועד סוף שנת 2015 השתתפו בה כ- 100,000 אנשים.
התקשרות המשרד עם חברת מסע נעשתה בפטור ממכרז לפי תקנה 3(19()ג) לתח"ם - התקשרות לביצוע מטרות ציבוריות עם קרנות ומוסדות הנשלטים בלעדית בידי הסוכנות היהודית.
בשנת 2015 העבירו הממשלה והסוכנות סכום של כ-100 מיליון ש"ח כל אחת למימון התכנית.
מטרותיה של תכנית מסע כפי שנוסחו במסמכי ההתקשרות ובמסמכי התכנית הן: העמקת הזהות היהודית של המשתתפים בתכנית, חיזוק הקשר לישראל ועידוד עלייה.
בדצמבר2015 אישרה ועדת הפטור במשרד רה"ם את ההתקשרות עם הסוכנות ועם חברת מסע בפטור ממכרז על פי תקנה 3(19 )(ג) לשנים 2017-2016 .
בפרוטוקול הוועדה נכתב שקיימת זיקה בין המטרות של פרויקט מסע ובין עידוד העלייה למדינת ישראל, ולכן היא מאושרת גם לפי תפקידי הסוכנות בהתאם לאמנה וגם לפי המטרות של חברת מסע בהתאם לתקנונה.
באותו חודש אישרה גם ועדת הפטור באגף החשכ"ל את ההתקשרות.
שתי הוועדות - זו של משרד רה"ם וזו של אגף החשכ"ל סברו כי ההתקשרות מתאימה להגדרת "מטרה ציבורית" כמפורט בחוות הדעת המשפטית של המשנה ליועמ"ש ולכן אפשר לפטור אותה מחובת מכרז על פי התקנה האמורה.
11 החלטה מספר4135 מ- 28.
12 החלטות הממשלה2048 מ- 13.
04 בנושא"חינוך יהודי ציוני בישראל ליהודי התפוצות".
החלטת הממשלה 1426 מ- 18.
07 " בנושאפרויקט מסע – חינוך יהודי ציוני בישראל ליהודי התפוצות".
שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |25 .
על פי חוות הדעת האמורה של היועצת המשפטית של משרד רה"ם מספטמבר 2016 - התפקידים המנויים באמנהבקשר לעלייה חלים כאמור על העלייה גופא - ולא על הפעילות בתפוצות, ואף זאת רק בהיבטים מסוימים שהם טכניים במהותם, העוסקים בצדדים הארגוניים של הנסיעה מחו"ל לישראל ובקליטת העולים.
על פי חוות הדעת, הפעילות המוזכרת באמנה אינה עוסקת כלל בחיזוק הזיקה לישראל או בחיזוק הזהות היהודית או ביצירת משאב לעלייה או בעידוד לעלייה.
בחוות הדעת הזאת נכתב גם כי הואיל ועידוד עלייה אינו נכלל בין המטרות המפורשות באמנה, ובשל העובדה שהוא מתבצע בחו"ל, ואילו האמנה עוסקת בעיקרה בפעילות בארץ - לא היה נכון לכלול פעילויות אלה במסגרת המטרות הציבוריות המוכרות לעניין מתן פטור הסוכנות.
על פי חוות הדעת האמורה של היועצת המשפטית של משרד רה"ם מספטמבר 2016 , עידוד עלייה אינו נכלל במפורש בין תפקידי הסוכנות על פי האמנה.
היועצת המשפטית של משרד רה"ם השיבה למשרד מבקר המדינה כי הפרשנות בנוגע לתקנה 3(19 )לתח"ם והשפעתה על פרויקטים משותפים למשרדי הממשלה ולסוכנות מצויה בתהליך של לימוד וגיבוש עם משרד המשפטים ובמסגרת צוות בין -משרדי בראשות אגף החשכ"ל לבחינת ההתקשרויות עם המוסדות הלאומיים (על כך ראו להלן), וכי ההתקשרות עם חברת מסע החלה עוד קודם לתחילת התהליך הזה.
בהקשר לכך היא הוסיפה מאפיינים של התכנית שהם רלוונטיים לדעתה למתן הפטור: תכנית מסע פועלת בישראל ולא בחו"ל ונתוניה מראים שכ-20% ממשתתפיה עולים לישראל.
הסוכנות ציינה בתשובתה כי התפקיד "ארגון פעולות העלייה" כרוך בין השאר בשמירה על זיקתם של זכאי חוק השבות לעם ישראל ולמדינת ישראל, באמצעות פעולות ותכניות עומק ארוכות שנים בקהילותיהם בתפוצות.
אם תוגש בעתיד בקשה לפטור לתכנית מסע הנסמכת על תקנה 3(19 ,) יהיה על משרד רה"ם ואגף חשכ"ל לבחון בקשה זו ולקבל החלטה בעניינה לנוכח חוות הדעת של היועצת המשפטית של משרד רה"ם.
במסגרת בחינה זו יהיה צורך לשקול אם יש מקום לפטור את ההתקשרות ממכרז לביצוע פעולות המכוונות בעיקר ליהדות התפוצות, תוך שימוש בפטור הסוכנות או בפטור ממכרז לפי תקנה אחרת בתח"ם - אם בנסיבות העניין ממלאת הסוכנות את התנאים שנקבעו בתקנות, ולחלופין יש לבצע את ההתקשרות באמצעות הליך תחרותי.
חוק המעמד קובע כאמור כי הסוכנות פועלת במדינת ישראל בתחומים שבחרה בהסכמת הממשלה; הממשלה הכירה בה כסוכנות המוסמכת לפעול בין השאר בקליטת עולים מהתפוצות.
משרד החינוך מפעיל מאז שנת 1990 את תכניתחפציב"ה - חינוך פורמאלי ציוני יהודי בבר ית המועצות לשעבר בבתי ספר מקומיים במדינות חבר העמים.
מטרות התכנית הן בין השאר, טיפוח זהות יהודית ומורשת ישראל בקרב תלמידים ובני משפחותיהם בקהילה היהודית.
במרץ 2009 החליטה הממשלה להמשיך את הפעלת התכנית.
ועדת הפטור של משרד החינוך 26 |דוח שנתי 67ב .
החליטה כמה פעמים כי ההתקשרות תיעשה בפטור ממכרז באמצעות תקנה 3(19 .
)(א) לתח"ם בספטמבר 2015 החליטה גם ועדת הפטור של אגף החשכ"ל לפטור את ההתקשרות עם הסוכנות מחובת מכרז באמצעות אותה תקנה.
בשנים 2015-2009 הוציא המשרד בעבור תכנית זו כ-69 מיליון ש"ח (בממוצע - 11.
)מיליון ש"ח לשנה בספטמבר 2016 אישרה ועדת המכרזים של משרד החינוך התקשרות נוספת להפעלת תכנית חפציב"ה וציינה כי לדעתה מטרות ההתקשרות תואמות את תפקידי הסוכנות, והפנתה לחוות דעת משפטית של הסוכנות שעסקה בכך.
משנת 1999 מפעיל משרד החינוך, על פי החלטת הממשלה13 , את תכנית חי"ל - תכנית לחינוך יהודי -ציוני בתפוצות בארצות המערב באמצעות הסוכנות, בעלות שנתית של כ-11 מיליון ש"ח.
לצורך זה התקשר המשרד עם חברת "עולמית" - חברה בבעלותה המלאה של הסוכנות, בהליך של פטור ממכרז לפי תקנה 3(19 )(ג) לתח"ם.
במסגרת ההתקשרות התבקשה החברה, בין השאר, לסייע לבתי ספר יהודים בהפעלת תכניות לימוד בנושא הזהות היהודית, ולחלק מלגות לתלמידים בבתי הספר הנכללים בתכנית, כדי למנוע נשירת תלמידים מבתי ספר יהודיים.
תכנית "מורשה" החלה לפעול בשנת 2007 במטרה לקרב סטודנטים יהודיים בתפוצות בגילאי 30-17 למדינת ישראל ולעם היהודי, להעמיק ולחזק את זיקתם ליהדות ולמנוע את התבוללותם 14 .
עיקרה של התכנית הוא הבאת המשתתפים לסיור בישראל.
משנת 2011 מופעלתהתכנית על פי החלטות ממשלה, ולפיהן התכנית משותפת לממשלה ולסוכנות ובמימון משותף (ביחס שווה)15.
לשם הפעלת התכנית אישר משרד החינוך בדצמבר 2015 (לאחר מועד פרסום חוות דעתה של המשנה ליועמ"ש), להתקשר עם חברת "עולמית " בהליך של פטור ממכרז לפי תקנה 3(19 )(ג), ונימק זאת בכך שמדובר במטרה ציבורית.
במאי 2016 אישרה ועדת הפטור של אגף החשכ"ל את ההתקשרות בנימוק שהיא עולה בקנה אחד עם האמור באמנה בהתאם לחוות הדעת המשפטית של משרד החינוך.
ההוצאה השנתית הממוצעת של משרד החינוך בגין התכנית הסתכמה בכשישה מיליון ש"ח.
הסוכנות ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי כל הפרויקטים המשותפים שלה עם הממשלה הנוגעים להגברת הזיקה לישראל ולטיפוח הזהות היהודית של יהודי התפוצות, הם גורמים מעודדי עלייה ולכן לדעתה, הם חלק מתפקידי הסוכנות לפי חוק המעמד והאמנה.
הסוכנות הוסיפה כי ארגון פעולות העלייה מחייב טיפול שורשי ביצירת זיקה לעם ולארץ בהתאם למאפיינים הי יחודיים של כל קהילה.
משרד החינוך השיב כי תכניות חפציב"ה וחי"ל אושרו על פי סעיף מסוים באמנה, לפיו אחד מתפקידי הסוכנות הוא אחזקה ותמיכה של מוסדות חינוך, וכי מאז ניתנה חוות הדעת .
13 החלטת ממשלה מ- 13.
14 במשך כמה חודשים ב-2016 .
התכנית לא פעלה 15 'החלטת ממשלה מס3818 מ- 16.
שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |27 .
האמנה של המשנה ליועמ"ש, המשרד מקפיד לפעול לפיה כאשר מוגשת לו בקשה להתקשר עם הסוכנות.
תכנית חפציב"ה ותכנית חי"ל מיועדות אפוא לבתי ספר יהודיים בתפוצות, ותכנית "מורשה" מיועדת לסטודנטים יהודיים בתפוצות.
אחד מתפקידי הסוכנות על פי האמנה הוא ארגון פעולות עלייה לישראל בתפוצות.
הרחבה של התפקיד הזה גם לפעולות לקירוב יהודים מהתפוצות למדינת ישראל ולעם היהודי, ובכלל זה החזקה של מוסדות חינוך בחו"ל ותמיכה בהם, היא הרחבה ניכרת של תפקידי הסוכנות לפי האמנה.
לפיכך, וכן לנוכח חוות הדעת האמורה של היועצת המשפטית למשרד רה"ם, לפיה יש לפרש את לשון האמנה בדבר תפקידי הסוכנות באופן דווקני, ספק אם התכניות האלה תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה.
אם משרד החינוך יחליט להתקשר בעתיד עם הסוכנות לצורך המשך הפעלת תכניות חפציב"ה, חי"ל ומורשה בהתאם לפטור הסוכנות, עליו לתת את הדעת קודם לקבלת ההחלטה לספק האמור בדבר היות שלוש התכניות תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה.
במידת הצורך, עליו להתייעץ בנושא זה עם היועץ המשפטי לממשלה לצורך הכרעה אם יש מקום לפטור את ההתקשרויות האלה מחובת מכרז לפי פטור הסוכנות.
העמקת הזהות היהודית בקרב חיילים משוחררים .
במאי 2015 התקשר המשרד לשירותי דת עם הסוכנות כדי להפעיל תכנית שמטרתה להעמיק את הזהות היהודית בקרב חיילים משוחררים המעוניינים להשתתף בתכנית בד בבד עם עבודתם המועדפת בבתי מלון.
יובהר כי תכנית זו אינה מיועדת דווקא לחיילים שהם עולים חדשים.
ההיקף הכספי של התכנית הוא עד שני מיליון ש"ח בשנה, 60% ( מהם1.
2 מיליון ש"ח) במימון המשרד והשאר במימוןהסוכנות.
יעדי התכנית כפי שצוינו בהסכם הם, בין היתר - הגברת השותפות של צעירים בתהליכי חשיבה חברתיים וציבוריים והעצמת תודעת הזהות היהודית של אזרחי המדינה.
בדצמבר 2014 אישרה ועדת הפטור של המשרד לשירותי דת את ההתקשרות בפטור ממכרז לפי תקנה 3(19 .
)(א) לתח"ם יצוין כי בישראל פועלים כמה גופים שעוסקים בתחום הזהות היהודית כמו מדרשות ליהדות, ו פנייה לשורה של גופים באמצעות מכרז הייתה יכולה ל שפר את איכות השירות ולהפחית עלויות, וכן להבטיח את קיומו של עקרון השוויון שעליו מתבסס חוק חובת המכרזים.
המשרד לשירותי דת השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2016 כי הפרויקט מקדם ערכי חינוך ותרבות והוא מתיישב עם תפקיד הסוכנות לפי האמנה בסעיף - "החזקה ותמיכה של מוסדות תרבות, חינוך, מדע, דת, ספורט ומוסדות למתן שירותים חברתיים".
הסוכנות השיבה למשרד מבקר המדינה כי לדעתה תכנית זו משתלבת בהגדרה: "כל פעילות, בין בעצמה ובין תוך שיתוף פעולה עם מוסדות אחרים, שמטרתה לסייע לעולים ולנזקקים להיקלט בחיי החברה בישראל".
היא הוסיפה כי 28 |דוח שנתי 67ב .
היהודית בקרב חיילים .
משוחררים אינה נמנית .
מחובת מכרז המחוקק הכיר בחיילים משוחררים כאוכלוסייה הזקוקה לסיוע מסוגים שונים כדי להיקלט בחברה הישראלית.
העמקת הזהות היהודית בקרב חיילים משוחררים אינה נמנית עם תפקידי הסוכנות על פי האמנה, והיא משקפת הרחבה ניכרת יתר על המידה של תפקידי הסוכנות, ו בעקבות כך את הרחבת תחולת תקנת הפטור האמורה מחובת מכרז.
על המשרד לשירותי דת להקפיד להימנע מלאשר התקשרויות עם הסוכנות בפטור הסוכנות, לצורך ביצוע תכניות שאינן תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה.
שיכון גרעיני התיישבות .
חוק המעמד קובע כי בין תחומי הפעולה של הסוכנות בישראל נכלל גם הסעיף לפעול ל פיתוח הארץ ו ליישובה .
תקנה 3(19 ) בתח"ם קובעת כי התקשרות עם הסוכנות היהודית או ההסתדרות הציונית לביצוע מטרות ציבוריות לרבות הקמה, ביסוס או הרחבה של יישובים קהילתיים, כפריים או חקלאיים - אינה טעונה מכרז.
באוגוסט 2010 הורתה הממשלה למשרד לפיתוח הנגב והגליל לאתר באזורי הנגב והגליל מבנים נטושים או בלתי מאוכלסים בבעלות ציבורית, לפעול להכשירם ולשפצם כדי שישמשו למגורים בעבור קבוצה התיישבותית16 , כדי לעודד התיישבות בנגב ובגליל.
ב אוקטובר 2010 הורתה הממשלה למשרד לחזק ולהרחיב את פעילותם של גרעיני ההתיישבות ביישובי הנגב והגליל17 .
בשנת2011 התקשר המשרד לפיתוח הנגב והגליל עם הסוכנות לביצוע מיזם של שיפוץ מבנים במרכז קליטה בנצרת עילית, וכן בשנת 2012 לביצוע מיזם של שיפוץ מבנים במרכז קליטה בערד הנמצאים בבעלותה והסבתם למגורים בעבור גרעיני התיישבות.
עלות שתי ההתקשרויות הסתכמה ב -6.
6 מיליון ש"ח במימון הסוכנות.
ההתקשרויות נעשו בפטור ממכרז לפי תקנה 3(19 ))(א לתח"ם.
הסוכנות השיבה למשרד מבקר המדינה, כי משרד ממשלתי רשאי להתקשר עמה בפטור ממכרז כאשר ההתקשרות נעשית למטרות ציבוריות לרבות הקמה, ביסוס או הרחבה של יישובים קהילתיים.
היא הוסיפה כי ההתקשרות נכנסת להגדרת תפקיד הסוכנות "לפיתוח הארץ ויישובה" בחוק המעמד.
16 'החלטת ממשלה מס2210 מיום 12.
17 'החלטת ממשלה מס793 מיום 12.
שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |29 .
כי ייתכנו נסיבות שבהן ראוי שגם תאגידים ציבוריים יפעלו על פי הנחיות היועץ ועקרונותיהן.
על התאגידים הציבוריים להביא בחשבון את השיקולים שעליהם מתבססת פרשנותו של המשנה ליועמ"ש לעניין תקנה 3(19 ) לתח"ם על ואת .
הרציונלים המפורטים בה ספק אם מתן שירותי שיפוץ ותחזוקה של מבנים לצורך שיכון גרעיני התיישבות ביישובים עירוניים מתאים להגדרה של תפקיד הסוכנות באמנה "לבסס או להרחיב ישובים קהילתיים, כפריים או חקלאיים" או לאמור בחוק המעמד בדבר "פיתוח הארץ ויישובה".
על המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל להקפיד על מתן פטור להתקשרויות כאלה לפי תקנ ת הפטור לסוכנות.
אם הדבר נדרש, עליו לפנות בנושא זה ליועץ המשפטי לממשלה לצורך הכרעה אם יש מקום לפטור התקשרויות אלה מחובת מכרז לפי פטור הסוכנות.
מתן תמריצים לסטודנטים לרפואה בגליל .
בספטמבר 2015 התקשרה הרשות לפיתוח הגליל שהיא תאגיד סטטוטורי 18 עם הסוכנות לביצוע תכנית של חלוקת מלגות לס טודנטים לרפואה בשלב הלימודים ובשלב ההתמחות.
מטרת תכנית זו לחזק את הגליל מבחינה כלכלית, חברתית ותרבותית ולחזק את מערכת הבריאות שלו.
תקופת ההתקשרות היא לשנה, ועלותה לרשות הסתכמה ב- 420,000 ש"ח.
באוגוסט2015 אישרה ועדת המכרזים של הרשות את ההתקשרות על פי תקנה 3(19 .
)(א) לתח"ם מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר 2017 כי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב -1992 , חל על תאגידים ציבוריים.
ככלל, נוכח השיקולים שעליהם מתבססות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה והרציונלים המפורטים בהן, י יתכנו נסיבות שבהן ראוי שגם תאגידים ציבוריים יפעלו על פי הנחיות היועץ ועקרונותיהן.
על התאגידים הציבוריים להביא בחשבון את השיקולים שעליהם מתבססת פרשנותו של המשנה ליועמ"ש לעניין תקנה 3(19) לת ח"ם על ואת הרציונלים המפורטים בה.
חיזוק של חבל ארץ מסוים ושל מערכת הבריאות שבו, וכן מתן מלגות לסטודנטים - אינם תואמים את תפקידי הסוכנות על פי האמנה.
הרשות לפיתוח הגליל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי ההתקשרות האמורה הינה למטרות ציבוריות כהגדרתן בתח"ם והתקשרות זו תואמת את תפקיד הסוכנות באמנה של תמיכה במוסדות להשכלה גבוהה.
לנוכח עמדת משרד המשפטים, יש מקום שהמשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל והרשות לפיתוח הגליל יקפידו שהתקשרויות עם הסוכנות באמצעות פטור הסוכנות יתבצעו רק אם התכניות האמורות תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה.
על היועץ המשפטי לממשלה להבהיר למשרדי הממשלה ולתאגידים הציבוריים באיזה אופן חלות הנחיותיו בנושא זה על התאגידים.
18 הרשות לפיתוח הגליל היאתאגיד סטטוטורי שהוקם על פי חוק הרשות לפיתוח הגליל, תשנ"ג- 1993 .
מטרותיו, בין היתר, ליזום פעולות לפיתוח ו הכלכלי והחברתי והמדעי טכנולוגי של הגליל ולתאם בין משרדי הממשלה, הרשויות והגופים העושים לפיתוח הגליל.
שיתוף פעולה לצורך מתן הלוואות לבעלי עסקים .
בפברואר 2016 חתמה הרשות לפיתוח ירושלים 19 (להלן- הרל"י), זרוע ביצוע של המשרד לירושלים ומורשת20, על הסכם התקשרות עם הסוכנות להקמת קרן הלוואות לעסקים בירושלים.
מטרת ההתקשרות היא לסייע לבעלי העסקים להתמודד עם הירידה בהיקפי הפעילות בעקבות המצב הביטחוני בעיר.
ועדת המכרזים של הרל"י אישרה בדצמבר 2015 את ההתקשרות בפטור ממכרז, על פי תקנה 3(19 .
))(א בפרוטוקול נימקה הוועדה את מתן הפטור להתקשרות זו בניסיונה של הסוכנות בהפעלת קרן הלוואות לעסקים באמצעות בנק.
תפקידי הסוכנות שנמנו באמנה אינם כוללים מתן הלוואות לבעלי עסקים או תמיכה בהם.
הרל"י השיבה בנובמבר 2016 כי אינה משרד ממשלתי אלא תאגיד שהוקם בחוק, ולכן ההנחיות החלות על משרדי ממשלה אינן מוחלות באופן אוטומטי גם עליה.
הרל"י ציינה כי היא לא הייתה מודעת לקיומה של חוות הדעת המשפטית האמורה של המשנה ליועמ"ש, והחלטתה התקבלה לאחר קבלת ייעוץ משפטי בעניין.
הסוכנות השיבה כי אמנם מתן הלוואות לבעלי עסקים או תמיכה בהם אינם נמנים באמנה כתפקידי הסוכנות, ואולם בפרשנות מרחיבה ניתן לראות בהן "טיפול בנזקקים לעזרה ולשירותים חברתיים" וכסיוע "להיקלט בחיי החברה בישראל".
ההתקשרות להקמת קרן הלוואות לעסקים בירושלים אינה תואמת את תפקידי הסוכנות לפי האמנה.
לפיכך לא היה מקום שהרל"י ת אשר התקשרות זו בפטור ממכרז לפי תקנת פטור הסוכנות.
לנוכח עמדת משרד המשפטים בדבר תחולת הנחיותיו על תאגידים ציבוריים, על הרל"י לקבל החלטות בדבר התקשרויות כאלה גם בהתאם להנחיות המשנה ליועמ"ש.
פגיעה בתחרות בין נותני שירותים למשרדי הממשלה בתחומים חברתיים .
לחובת קיום המכרז , המשמש כלי להבטחת תחרות בהתקשרות של משרד ממשלתי לקבלת טובין או שירותים, יש שלוש מטרות: יעילות וחיסכון בהוצאות של הרשות המינהלית שממנה נהנה למעשה הציבור כולו; מניעת שחיתות .
19 תאגיד סטטוטורי שהוקם על פי חוק הרשות לפיתוח ירושלים, תשמ"ח-1988.
מטרותיו, בין היתר, ליזום פעילות , לעודד יזמות לפיתוחה הכלכלי של ירושלים ולתאם בין משרדי הממשלה, הרשויות והגופים העושים לפיתוח ירושלים.
20 'על פי החלטת ממשלה מס46 מ- 31.
שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית |31 .
האמורות ומשוא פנים; הענקת הזדמנות לכל יחיד בחברה להתמודד על ההתקשרות החוזית עם הרשות המינהלית בתנאים של שוויון והוגנות21.
במשך השנים התרחבו מאוד תחומי פעילותם של גורמי המגזר השלישי ופעילותו הפילנתרופית של המגזר העסקי בישראל.
כך, משקיעים גורמים חיצוניים אלה במערכת החינוך ובהשכלה הגבוהה בישראל פי שלושה עד פי עשרה מגורמים חיצוניים במדינות בעלות מערכות חינוך דומות 22 .
ככלל - גופים שמעוניינים להעניק שירותים בתחומים החברתיים באמצעות התקשרות עם משרד ממשלתי נדרשים להתחרות על כך באמצעות מכרז שמפרסם המשרד.