HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ההסדרים החוקיים לרישוי נהגים ולרישום כלי רכב ורישוי ם נקבעו בפקודת התעבורה (נוסח חדש), התשכ"א-1961 , ובתקנות שהותקנו על פיה, בעיקר תקנות התעבורה, התשכ"א -1961 .
רשות הרישוי שבמשרד התחבורה (להלן - רשות הרישוי או הרשות) מופקדת על קביעת הנחיות להכשרתם של נהגי רכב מנועי ועל רישום ורישוי של נהגים וכלי רכב.
הרשות משתמשת במאגר מידע שבו מרוכזים נתונים על נהגים בישראל (להלן - קובץ נהגים).
מאגר זה מנוהל על ידי האגף לשירותי מידע שבמשרד התחבורה, והוא משרת את כל יחידות הרישוי המחוזיות ואת משרדי הרישוי בערים לצורך הנפקה של כל סוגי הרישיונות, חידושם, מעקב אחר בעלות על כלי הרכב וגביית האגרות על פי החוק.
נוסף על כך, רשות הרישוי עורכת רשימה של תלמידי נהיגה (להלן - מערכת מבחני נהיגה), ובה מצוינים פרטי התלמידים, לרבות הגבלותיהם הרפואיות, נתוני בתי הספר לנהיגה שבהם למדו ונתוני הבחינות העיוניות והמעשיות שלהם.
רשות הרישוי פועלת באמצעות אגף הרישוי וארבע לשכות רישוי מחוזיות הנמצאות בירושלים, בחולון, בחיפה ובבאר שבע, שלהן 22 .
סניפים אזוריים המעניקים שירותי רישוי ממרס 2004 עד אוגוסט2005 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את הליכי הנפקת רישיון הנהיגה, וממצאי הדוח פורסמו במאי 20063 (להלן- הדוח הקודם).
בחודשים אפריל-יוני 2008 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב כדי לבחון את הפעולות שנקטה רשות הרישוי לתיקון הליקויים שהועלו בדוח הקודם.
הביקורת נעשתה ברשות הרישוי.
מבחנים עיוניים באמצעות זכיינים בדוח הקודם נאמר כי כבר בשנת 1997 התריע צוות במשרד התחבורה על כשלים בתהליך ההכשרה של הנהגים ובמבחני הנהיגה והמליץ שהליך קבלתו של רישיון .
3 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב (2006 '), עמ30.
ההתמודדות עם תאונות הדרכים 99 .
משרד מבקר המדינה העיר שהמלצות הצוות הנוגעות ללימודי נהיגה ולמתן רישיונות נהיגה לא יושמו, והליקויים שעליהם הצביע לא תוקנו.
צויין כי בשנים 2002 -2004 איתרה רשות הרישוי באקראי עשרות בקשות למתן רישיונות נהיגה (להלן - טופס רש"ל 18) שעלה מהן חשד למעשי מרמה ולזיוף חותמות של בוחני נהיגה.
החל מינואר 2008 מפעיל משרד התחבורה באמצעות שלושה זכיינים מערך חדש של מבחנים עיוניים ממוחשבים המיועדים למבקשי רישיון נהיגה.
על פי הסכם עם הזכיינים, משרד התחבורה מספק את מערכת המידע התפעולית הדרושה לביצועם.
משרד התחבורה הודיע למשרד מבקר המדינה כי הבחינה במתכונת החדשה - שבה כל נבחן מצולם ומזוהה באמצעות מחשב, המבחן ממוחשב, השאלות וסדרן נקבעים בידי מחשב והנבחנים מופרדים זה מזה פיזית - מונעת זיופים, הונאות ורמאויות - העתקות, התחזויות, מתן שוחד לעובדים ושימוש באמצעים טכנולוגיים לזיוף - שהיו אפשריים בעבר.
מתן שירות במרכזי בחינה .
עד סוף דצמבר 2008 הפעיל משרד התחבורה31 מוקדים למבחנים עיוניים.
על פי נתוני משרד התחבורה כל המוקדים היו פתוחים לשירות הציבור 600 שעות חודשיות בלבד.
זאת בגלל שעות פתיחה מצומצמות.
אחת הדרישות במכרז לזכייני המבחנים הייתה הקמת 23 מרכזי בחינה: תשעה במחוז הצפון, חמישה במחוז המרכז ותשעה במחוז ירושלים והדרום.
נמצא כי עד מאי 2008 הפעילו הזכיינים רק 16 מרכזי בחינה; עם זאת, מספר השעות החודשיות שבהן פתוחים כל מרכזי הבחינה של הזכיינים לשירות הציבור גדל במידה ניכרת, מ-600 שעות חודשיות ל- 2,692 - פי4.
משרד התחבורה הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר2008 , כי הוא נקט בצעדים המאפשרים, להירשם לבחינה בכל ימות השבוע, קיצור זמן ההמתנה למבחן חוזר, הוזלת מחיר המבחן העיוני וקיצור זמן המתנה במרכזי הבחינה.
עוד מסר המשרד כי בעקבות קיום המבחנים העיוניים בידי זכיינים התקצרו גם זמני ההמתנה למבחני נהיגה מעשיים, שכן על פי השיטה הישנה כ-20 בוחני נהיגה הועסקו גם בהפעלת המבחנים העיוניים, וכיום הם התפנו יותר ועוסקים אך ורק במבחני נהיגה מעשיים.
מאגר שאלות חדש למבחנים העיוניים .
08 התבסס המבחן העיוני בנהיגה על מאגר שאלות ישן של משרד התחבורה, ומ-8.
08 הוא מתבסס על שאלות ממאגר ממוחשב חדש שהכינה המוציאה לאור והמפיצה הבלעדית של ספר מאגר השאלות למבחנים העיוניים החדשים של משרד התחבורה.
על פי נתוני האגף למערכות מידע במשרד התחבורה, לאחר התחלת היישום של מתכונת הבחינות החדשה היה שיעור הנכשלים הממוצע במבחנים העיוניים המבוססים על מאגר השאלות החדש בחודש יולי 2008 גבוה הרבה יותר משיעור הנכשלים במבחנים העיוניים המבוססים על מאגר השאלות הישן: 78% לעומת 67% בנבחנים בשפה העברית, ו-93% לעומת67% .
בנבחנים בשפה הערבית נתון זה מעיד על בעיות בשאלון החדש שהעלה את אחוז הנכשלים, כמפורט להלן.
מנהל משרד הרישוי במחוז ירושלים והדרום, שריכז את פרויקט מחשוב המבחנים העיוניים, הסביר ביולי 2008 למשרד מבקר המדינה כי לאחר התחלת יישומה של מתכונת הבחינות החדשה התברר שחלק מן השאלות נוסחו בצורה שהיה בה כדי להכשיל את הנבחן: לכמה מן השאלות לא הוצעו תשובות נכונות, לשאלות אחרות הייתה יותר מתשובה אחת נכונה אך על פי המחשב הייתה להן תשובה נכונה אחת בלבד, ושאלות אחרות נוסחו בדרך שאינה מובנת או בדרך מטעה.
מסיבה זו נפסלו או הוקפאו 392 מ-1,680 ( השאלות שבמאגר החדש 23% ).
לאחר שהוצאו השאלות הבעייתיות מן המאגר ירד שיעור הנכשלים בכל השפות בחודשים יולי ואוגוסט 2008 ל-76% ול-69% .
, בהתאמה בתשובתו מנובמבר 2008 הסביר משרד התחבורה כי כל שינוי ומעבר למתכונת חדשה מצריך תקופת מעבר, ולכן אין לשפוט את מאגר השאלות החדש על פי נתוני חודש אחד אלא על פי תקופה ממושכת יותר.
לדבריו, על פי נתוני חודש אוקטובר 2008 שיעורי ההצלחה במבחנים העיוניים דומים לשיעורי ההצל חה במתכונת הבחינה הישנה.
שדרוג רישיונות נהיגה .
מממצאי הדוח הקודם עלה כי במערכת הממוחשבת המשמשת את משרד הרישוי הייתה פרצה שאפשרה להנפיק רישיונות נהיגה ולשדרג שלא כדין רישיון של בעל רישיון נהיגה שאינו זכאי לכך מאחר ולא עמד בקריטריונים הנדרשים לשדרוג הרישיון.
בדיקת המעקב העלתה כי עדיין אפשר לעשות זאת.
עוד העלתה הבדיקה כי המערכת אינה חוסמת הכנסת הגבלות לרישיון הנהיגה והסרתן בידי בלתי - מורשים.
בתשובותיו לממצאי דוח הביקורת הקודם מנובמבר 2005 ומדצמבר2005 למשרד מבקר המדינה הודיע משרד התחבורה, שבקובץ התלמידים העתידי יירשמו כל הנתונים של כל נבחן במבחן העיוני כולל המועד, המקום והתוצאה, והוא פועל לחסום אפשרות להונות אותו בהנפקת רישיון הנהיגה גם לבעלי רישיון המבקשים רישיון לדרגות גבוהות.
בתשובתו מנובמבר 2008 הודיע משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה כי בינואר 2005 הוכנס למערכת הממוחשבת ממשק בין מערכת מבחני הנהיגה ובין קובץ הנהגים, ומשמעות הדבר היא כי אי-אפשר להנפיק רישיון נהיגה לדרגה B (02 ) בלי להזין את כל הפרטים למחשב ובכלל זה תאריך המבחן העיוני, נתוני כשירות רפואית והגבלות רפואיות ומעבר מבחן מעשי בהצלחה (המוזן על ידי הבוחן).
פעולות אלה מונעות אפשרות של הנפקת רישיון נהיגה לדרגה B , המהוות ההתמודדות עם תאונות הדרכים 101 .
יותר מ-94% מסך ההנפקות של רישיונות הנהיגה החדשים, בלא שהנהג עמד בכל הדרישות.
עם זאת שדרוג רישיונות לדרגות גבוהות מ-B מתבצע עדיין בלא חסימה במערכת הממוחשבת.
משרד התחבורה הודיע כי אגף הרישוי והאגף למערכות מידע במשרד מפתחים כעת את הליך השדרוג של רישיונות נהיגה לדרגות גבוהות מ-B , ולמרות האמור מתקיימת בקרה על פעולות פקידי הרישוי כדי לוודא שהרישיונות שודרגו כדין.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד התחבורה כי על רשות הרישוי לפעול לאלתר לחסימת הפרצות במערכת הממוחשבת.
על פי נוהלי רשות הרישוי, המבקש ללמוד נהיגה נדרש להציג אישור על כשירותו הרפואית לעשות כן.
הדוח הקודם העלה כי מבקש רישיון נהיגה לא היה חייב להיבדק בידי רופא המשפחה שלו, ולכן נבדקים רבים הציגו טופסי בדיקה שנחתמו בידי רופאים מזדמנים ולא מוסמכים שהועסקו במרכזי קניות או ליד בתי ספר לנהיגה.
לדעת משרד מבקר המדינה, רופא שאינו רופא המשפחה של המבקש לנהוג עלול שלא לאתר בעיות משום שאינו מכיר את ההיסטוריה הרפואית של הנבדק.
משרד מבקר המדינה המליץ אפוא לדרוש שהבדיקה תיעשה בידי רופא המשפחה הקבוע, אך משרד הבריאות התנגד לכך בטענה שיש בכך כדי להטיל דופי ברופאים ולפגוע בחופש העיסוק.
משרד מבקר המדינה המליץ למשרד הבריאות לשוב ולשקול את עמדתו.
בתשובתו מנובמבר 2005 למשרד מבקר המדינה מסר משרד התחבורה, כי בעקבות הדוח הקודם הוא ניסח תיקון לתקנות התעבורה שלפיו על הרופא הבודק להכיר את עברו של הנבדק לפחות חמש שנים או לראות את תיקו הרפואי של הנבדק המפרט את עברו הרפואי בפרק הזמן האמור.
06 פורסם ברשומות תיקון לתקנה 192 לתקנות התעבורה שלפיו הבדיקה תיעשה בידי "רופא המכיר את עברו הרפואי של הנבדק מתוך אחת מאלה: (1 ) הוא מטפל בנבדק דרך קבע, זה שלוש שנים לפחות; (2 ) עיון בתיקו הרפואי בכל קופת חולים שבה היה חבר הנבדק, בשלוש השנים שקדמו לבדיקה; (3 ) עיון בתיקו הרפו אי הצבאי של הנבדק; (4 ) אם הנבדק הוא עולה חדש כמשמעותו בתקנה216 , וטרם חלפו שלוש שנים ממועד עלייתו - בכל דרך שתניח את דעתו, ובלבד שהבדיקה תיערך בידי רופא בקופת החולים שבה חבר הנבדק, והוא יפרט בטופס הבדיקה את מקור ידיעותיו".
ביקורת המעקב העלתה כי במשרדי הר ישוי אין בודקים את אמיתות האישורים הרפואיים.
אין בהם גם רשימות של רופאים, רופאי עיניים ואופטומטראים ואין באפשרותם לאמת את חתימותיהם.
משרד מבקר המדינה שב והמליץ למשרד התחבורה שעליו לקבוע דרך יעילה לבדיקת אמיתות תואריהם של הרופאים והאופטומטראים החתומים על הבדיקות, ואחת היא אם הבדיקה תיעשה בידיו או בידי גורם אחר.
על פי הוראת סעיף11 לפקודת התעבורה, "רשות הרישוי רשאית לתת רשיון נהיגה, אם שוכנעה שמבקש הרשיון כשיר לנהוג".
האישור החתום בידי רופא ואופטומטראי הוא אחד המרכיבים שעל פיהם נקבעת הכשירות לנהוג.
בנובמבר 2007 הגיש אחד הבוחנים באגף הרישוי תלונה למבקר המדינה, ולפיה סגן מנהל אגף הרישוי במשרד התחבורה, אישר הנפקת רישיון נהיגה לנהג שעבר בהצלחה מבחן מעשי בספטמבר 2007 למרות שבתלונה צוין כי יש חשש לזיוף החותמות הרפואיות והצהרות הרופא והאופטומטראית החתומים על האישורים מאחר שהם הצהירו בפני הבוחן שהתלונן, כי אינם מכירים את הנבחן וכי החתימות והחותמות על גבי טופס הבחינה אינן שלהם.
משרד מבקר המדינה העביר בדצמבר 2007 את התלונה ואת המסמכים שצורפו אליה לקופת חולים-שירותי בריאות כללית.
בדיקת הקב"ט של שירותי בריאות כללית העלתה כי חתימת הרופא אכן מזויפת.
במרס 2008 פנה משרד מבקר המדינה למשרד התחבורה בעניין זה ונענה כי כל עוד איש לא התלונן במשטרה המשרד אינו מעכב הוצאת רישיון נהיגה.
ביוני 2008 העביר משרד מבקר המדינה את החומר המצביע על חשד למעשה פלילי של זיוף מסמכים לצורך קבלת רישיון נהיגה לעיונו ולטיפולו של היועץ המשפטי לממשלה, על פי הוראות סעיף 14 (ג) בחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 (נוסח משולב).
היועץ המשפטי העביר את התיק לטיפול המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים) אשר העביר ביולי 2008 את החומר לראש מדור חקירות במטה הארצי של משטרת ישראל.
בספטמבר 2008 הודיעה מנהלת אגף מערכות מידע במשרד התחבורה, למר עוזי יצחקי, סמנכ"ל בכיר לתנועה במשרד התחבורה, כי המשרד פועל למחשוב דיווח האופטומטראים; הדיווח יבוצע באינטרנט לאחר שהאופטומטראי יזוהה באמצעות כרטיס חכם, על פי רשימת האופטומטראים שתתקבל ממשרד הבריאות.
לדבריה, הדבר נעשה בשיתוף עם פרויקט המחשוב של משרד האוצר "ממשל זמין" ובאמצע שנת 2009 יחל השימוש בתכנה.
עוד הודיעה כי בכוונת משרד התחבורה לפעול לקבלת דיווחים ממוחשבים מקופות החולים.
בתשובתו מנובמבר 2008 ציין משרד התחבורה, כי רשות הרישוי משקיעה מאמצים ומשאבים רבים במניעת הזיוף והמרמה של הבדיקות הרפואיות, ולכן, בין השאר, תוקנו תקנות התעבורה, וכעת על הרופא הבודק להכיר את מבקש רישיון הנהיגה.
על משרד התחבורה להאיץ את פרויקט מחשוב דיווח האופטומטראים על תוצאות בדיקות הראיה של מבקשי רישיונות נהיגה ולה גיע מוקדם ככל ההתמודדות עם תאונות הדרכים 103 .
האפשר להסכם עם קופות החולים להעברת דיווחים ממוחשבים על תוצאות הבדיקות הרפואיות של מבקשי הרישיונות.
כך יימנעו או יצומצמו מאוד הזיופים.
מבדיקת המעקב שנעשתה באגף הרישוי עולה אף שנעשה מאמץ לתיקון חלק מן הליקויים שצוינו בדוח הקודם, לרבות ב דרך של שינוי תקנות התעבורה, נמצא כי ליקויים מרכזיים, שמאפשרים לנהגים בלתי מוסמכים לקבל רישיונות נהיגה, טרם תוקנו.
מערכת הבקרה על הנפקת רישיונות נהיגה עדיין פרוצה ומאפשרת שדרוג דרגת הרישיון של בעל רישיון נהיגה בלא סמכות.
המערכת הממוחשבת אינה חוסמת הסרת הגבלות ברישיון הנהיגה.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שלא כל הליקויים שעליהם הצביע תוקנו, במיוחד נוכח העובדה שמדובר בהתמודדות עם תאונות הדרכים ועם נהגים עבריינים.
על משרד התחבורה לפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים כדי לסייע במלחמה בתאונות הדרכים ולמנוע, ממי שאין להעניק להם רישיון נהיגה לסכן את הציבור.
נושאי הבנייה הלא חוקית והפלישה לקרקעות המדינה נמצאים על סדר היום הציבורי מזה שנים רבות.
על פי נתוני משרד הפנים, קיימים כיום כ - 100,000 מבנים לא חוקיים 6 , מתוכם כ- 64,000 במחוז הדרום, כ - 20,000 במחוז המרכז, כ - 10,000 במחוז חיפה והשאר ביתר המחוזות.
בשנת 2007 ניתנו בבתי המשפט כ- 5,400 פסקי דין על עברות על חוק התכנון והבנייה.
באותה שנה גם נחתמו ונמסרו 193 צווי הריסה מינהליים ו -68 צווי הפסקת עבודה מינהליים.
נוכח העובדה כי עברות על חוקי התכנון והבנייה וחוקי המקרקעין הפכו לחיזיון נפרץ, קבעו מבקר המדינה 7 ובתי המשפט8 .
"כי התופעה הפכה ל"מכת מדינה לבנייה לא חוקית ופלישה לקרקע המדינה השפעות שליליות רבות, ובהן: פגיעה בשלטון החוק ושימוש שלא כדין במקרקעין; פגיעה בלתי הפיכה במשאב הקרקע ובעתודות הקרקע; פגיעה בתכנון פיזי ארוך טווח וחתירה תחת יכולת התכנון הכולל, ובכלל זה של התשתיות הלאומיות; פגיעה כלכלית ברשויות השלטון; פגיעה באיכות החיים והסביבה; הכבדה על התשתיות המקומיות ויצירת מטרדי זיהום ורעש9.
6 מקור הנתונים - דוח היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה, משרד הפנים, אוגוסט 2008.
7 ,דוחות על הביקורת בשלטון המקומי 2005 , הפרק"טיפול מועצות אזוריות באזור השרון בגני אירועים שבתחומן", עמ' 1.
8 ראו ברע"פ 4357/01 , ;סבן נ' הועדה המקומית אונו ברע"פ, 2809/05 ', טסה נ מדינת ישראל; בע"פ 920/85, הועדה המקומית לתכנון ו לבנייה גליל מז רחי נ.
מוסא נימר ואח' פ"ד מא(4 )29.
9 ראו הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 8.
07 ; דוח הוועדה הבין-משרדית לבנייה לא חוקית במגזר הערבי, אוג' 1986 ,)"("דוח ועדת מרקוביץ 52 דוח שנתי59ב .
הטיפול בשמירה על קרקע המדינה ובבנייה הלא חוקי ת מופקד בידי כמה משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וגופי ממשל, ובהם פרקליטות המדינה באמצעות המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין (להלן - המחלקה בפרקליטות), היחידה לפיקוח על הבנייה שבמשרד הפנים (להלן - היחידה לפיקוח) ויחידות הפיקוח של הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, אגף ה פיקוח שבמינהל מקרקעי ישראל (להלן - אגף הפיקוח בממ"י), היחידה לפיקוח על השטחים הפתוחים הפועלת במסגרת חטיבת הפיקוח ברשות הטבע והגנים (להלן - הסיירת הירוקה), מינהלת תיאום פעולות האכיפה (להלן - מתפ"א) במשטרת ישראל, המשרד לביטחון הפנים, ומשרד ראש הממשלה.
פעילות האכיפה מסתמכת על כמה חוקים, ובהם: חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), חוק המקרקעין, התשכ"ט- 1969 (להלן- חוק המקרקעין), וחוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), התשמ"א - 1981 (להלן- חוק מקרקעי הציבור).
בחודשים מרס -ספטמבר 2008 בדק משרד מב קר המדינה את הטיפול של משרדי הממשלה באכיפת דיני מקרקעין, ובכלל זה בבנייה הלא חוקית ובפלישה לקרקעות המדינה.
הבדיקה נעשתה ביחידות הפיקוח במשרד הפנים ובממ"י; במשטרת ישראל: במתפ"א ובמחוזות הצפון והדרום; במחלקה בפרקליטות, במשרד הביטחון ובצה"ל.
בדיקות השלמה נערכ ו באגף תכנון מדיניות שבמשרד ראש הממשלה, באגף התקציבים במשרד האוצר ואצל מתאם הגנה על קרקעות המדינה במשרד לביטחון הפנים10.
המערך הארגוני והנורמטיבי של אכיפת דיני מקרקעין .
גופי הפיקוח והאכיפה, תפקידיהם וסמכויותיהם .
לצורך אכיפתם של חוקי התכנון והבנייה ושמירה על קרקע המדינה הוקמו במהלך השנים כמה יחידות פיקוח (להלן - גופי הפיקוח).
גופים אלה מקיימים פיקוח שוטף בשטח, לאיתור בנייה לא חוקית ופלישה לקרקעות המדינה.
גופי הפיקוח המרכזיים הם: 1 ;.
היחידה לפיקוח במשרד הפנים 2 ;.
מתפ"א במשטרת ישראל להלן תיאור גופי הפיקוח, סמכויותיהם וכלי הפיקוח שלהם: משרד הפנים - היחידה לפיקוח על פי חוק התכנון והבנייה, מערך האכיפה ברמה המקומית מסור בידי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה במרחב התכנון שלהן, וברמה הארצית - בידי הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה, האחראיות על מרחב התכנון המחוזי כולו.
עמ' 2 ; דוח הוועדה הבין-משרדית לבדיקת הבנייה הלא חוקית במדינת ישראל, מרס 2000 "( 'דוח ועדת גזית"), עמ5-6.
דוח זה אינו עוסק בפעילותן של הוועדות המקומיות בנושא אכיפת דיני המקרקעין אכיפת דיני מקרקעין 53 .
היחידה לפיקוח, שבראשה עומד מר אברהם דותן, הוקמה בשנת 1987 בהתאם להחלטת ממשלה מאותה שנה, והיא זרועו של משרד הפנים לאכיפת דיני תכנון ובנייה, ומפקחיה משמשים גם מפקחים של הוועדות המחוזיות.
מצבת עובדי היחידה עמדה בעת עריכת הביקורת על 62 עובדים.
ליחידה הנהלה מרכזית, ובכל מחוז במשרד יש ממונה מחוזי לפיקוח המופקד על כמה מפקחים11 .
תקציב היחידה לשנת 2008 היה כ-16.
מיליון ש"ח עיקר עבודתה של היחידה לפיקוח הוא בשטחים הגליליים 12 ובשטחים פתוחים שבתחומי רשויות מקומיות 13.
עליה ל פקח על עבודת הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ולפעול לאכיפת החוק במקרים שבהם, לדעת היועץ המשפטי לממשלה, הוועדות המקומיות אינן מטפלות כיאות בעברות על דיני התכנון והבנייה ועל חוקי המקרקעין, ובמקרים שלדעתו קיימת חשיבות שיטופלו על ידי המדינה.
הבסיס החוקי לעבודת היחידה הארצית לפיקוח הוא חוק התכנון והבנייה14 .
על פי החוק נתונות למפקחי היחידה סמכויות חקירה המסורות לקצין משטרה לפי פקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות) , וסמכויות ה מסורות לשוטר לפי פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [ נוסח חדש] , התשכ"ט- 1969 , וביניהן סמכות חקירה תחת אזהרה, סמכות עיכוב לצורך חקירה וסמכות מעצר במקרה של אי-ציות לסמכות עיכוב, כמפורט בחוק 15 .
לשם ביצוע אכיפה נגד בנייה לא חוקית נוהגת היחידה להמליץ להוציא צווים מנהליים16 או ממליצה על נקיטת הליך משפטי- הגשת כתבי אישום לבתי המשפט לשם הפסקת הבנייה, הריסת המב נה והענשת העבריין.
הגשת תביעה משפטית נעשית בידי עורכי דין פרטיים המועסקים במיקור חוץ, וקיבלו הסמכה לכך מהיועץ המשפטי לממשלה.
על פי נוהלי היחידה לפיקוח, על מפקח המזהה עברת בנייה לתעד אותה, לפתוח בחקירה לבירור החשד, לצלם את האירוע ולאתר את האחראים לביצוע העברה.
על המפקח לבדוק את הנתונים מול תכניות הבנייה באזור, לבצע מדידה ותשריט של העברה ולבצע פעולות משלימות בהתאם לאופי העברה.
כאשר מתקיימים התנאים לנקיטת הליכים מינהליים או משפטיים, כמו למשל הוצאת צו הריסה מנהלי או בקשה לצו הפסקה שיפוטי, על מנהל היחידה לפיקוח במחוז להמליץ על כך בפני הגורמים המוסמכים.
אם נגזרת הריסה עצמית, על היחידה לבדוק אם העבריין קיים את הצו; אם ההריסה הוטלה על היחידה לפיקוח, עליה לבצע את ההריסה.
11 במקביל לפעילות היחידה פועלות84 ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה ועוד32 ועדות מרחביות לתכנון ולבנייה, המעסיקות כ- 400-350 מפקחים.
כאמור, דוח זה אינו עוסק בפעילותן של הוועדות המקומיות והמרחביות.
שטחים שאינם מרחב תכנון של ועדה מקומית או תחום שיפוט של רשות מקומית 13 /החלטת ממשלה מס' בבח 2 של ועדת השרים לעניין הבנייה הבלתי חוקית, מיום 10.
לחוק התכנון והבנייה, "מינוי מפקחים 15 הסעיפים, ]נוסח חדש [ )הרלוונטיים בפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש התשכ"ט- 1969 , הוחלפו על ידי סעיפים המקנים אותן סמכויות בחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו- 1996.
16 סעיף238 א לחוק התכנון והבנייה מאפשר הוצאת צו הריסה מינהלי בתחום מרחב תכנון מחוזי (שטחים גליליים) בהתקיים התנאים המפורטים בו.
סעיף 224 לחוק מאפשר הוצאת צו הפסקת עבודה מינהלי.
מינהל מקרקעי ישראל - אגף הפיקוח מינהל מקרקעי ישראל מופקד על ניהול מקרקעי ישראל, שהם מקרקעין של המדינה, של קק"ל ושל רשות הפיתוח 17.
במסגרת זו מנהל המינהל יותר מ-%90 משטחה של מדינת ישראל.
מתפקידו של המינהל לפקח על המקרקעין שבניהולו (להלן - קרקעות הלאום), ולמנוע בהם פעולות לא חוקיות כגון: בנייה לא חוקית, הסגות גבול, פלישות, וכרייה לא חוקית של מחצבים.
אם נעשו פעולות כאלה, עליו לנקוט אמצעים העומדים לרשותו על פי חוק.
אגף הפיקוח בממ"י, בראשותו של מר ישראל סקופ, מופקד על הפיקוח והשמירה על מקרקעי ישראל.
בכל מחוז במשרד יש ממונה מחוזי לפיקוח, המופקד על כמה רכזי נפות (מפקחים) המבצעים את עבודת הפיקוח.
הממונים המחוזי ים לפיקוח והמפקחים במחוז כפופים מינהלית לממונה על המחוז ומקצועית למנהל אגף הפיקוח.
מערך הפיקוח כולל 59 עובדים, מתוכם49 מפקחים18.
לשם אכיפת הדין- מניעת פלישות לקרקע המדינה - עומדים לרשות המינהל כמה חוקים ובהם חוק המקרקעין, חוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), וחוק מקרקעי ישראל.
החוקים מאפשרים למינהל לפנות את הפולשים בדרך מינהלית19 או בדרך משפטית - הגשת תביעה לבתי המשפט בשל עברה על חוק המקרקעין.
רשות הטבע והגנים - הסיירת הירוקה הסיירת הירוקה שומרת על קרקעות הלאום מפני פלישות ומפני השתלטות לא חוקית על מקרקעי המדי נה.
הסיירת הירוקה, הפועלת במסגרת רשות הטבע והגנים, מונחית על ידי ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה.
הסיירת ממומנת בידי מספר משרדי ממשלה וגופים ושומרת עבורם על הקרקע20 .
המפקחים של הסיירת פועלים מכוח הסמכה הניתנת על ידי הגופים המממנים את פעילותה בהתאם לחוקים ולתפקידים של אותם הגופים.
הסיירת הירוקה מונה 42 .
מפקחים בפריסה ארצית משטרת ישראל - מינהלה לתיאום פעולות האכיפה של דיני מקרקעין לפי פקודת המשטרה (נוסח חדש), התשל"א - 1971 , משטרת ישראל אחראית לשלום הציבור ולשמירת הסדר הציבורי, ובמסגרת זו - למתן סיוע לגופי האכיפה .
17 רשות הפיתוח : הגוף שהוקם על פי חוק רשות הפיתוח (העברת נכסים) התש"י- 1950 , לניהולהאדמות שהופקדו בידי האפוטרופוס לנכסי נפקדים לאחר מלחמת העצמאות, וכן קרקעות שהופקעו על פי חוק רכישת מקרקעין (אישור פעולות ופיצויים) התשי"ג - 1953.
מספר זה אינו כולל את המפקחים של ממ"י באיו"ש ומפקחי מינהלת הבדוויים 19 סעיף18 ב' בחוק המקרקעין מאפשר למינהל לפנות מסיגי גבול (פולשים) תוך שימוש בכוח במידה סבירה, אם התגלו בתוך 30 יום ממועד הפלישה.
חוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים) ותקנות מקרקעי ציבור (סילוק פולשים) (ביצוע צו), התשס"ה- 2005 , מאפשרים למינהל לפנות פולשים בדרך של הוצאת "צו סילוק פולשים" ובתנאי שהצו ניתן בתוך שישה חודשים מיום שהתברר כי תפיסת מקרקעי הציבור הייתה שלא כדין, ובתנאי שלא חלפו 36 .
חודשים ממועד התפיסה 20 הגופים עבורם מבצעת הסיירת הירוקה שמירה על הקרקע: ממ"י, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, משרד הביטחון, צה"ל, קק"ל, רשות הטבע והגנים, משרד התשתיות הלאומיות, חברת מקורות והחברה הלאומית לדרכים.
אכיפת דיני מקרקעין 55 .
בביצוע הצווים כל אימת שיש חשש שהדבר יגרום להפרות סדר, התנגדות לביצוע או לפגיעה בנציגים של גופי האכיפה.
במהלך שנת 2005 , בעקבות החלטת ממשלה 21 , הוקמה במשטרת ישראל המינהלה לתיאום פעולות האכיפה, ובה גוף מתאם (להלן - המינהלה) בעל שישה תקנים וגוף משטרתי ביצועי ייעודי (להלן - היחידה המבצעית) בעל 108 .
תקנים הקמת מתפ"א נועדה לאפשר תכנון ותיאום מערכתיים ולהגביר את האפקטיביות של פעולות האכיפה.
על המינהלה הוטל להתמקד בהנחיה של היחידות הממשלתיות הפועלות לאכיפת החוק נגד עברייני בנייה, ובתיאום ושילוב ביניהן, וכן להפעיל את גופי הפיקוח בביצוע פעולות אכיפה ממוקדות.
על המינהלה לפעול על פי תכנון מערכתי שנתי הכולל תכנית עבודה מפורטת, סדרי עדיפויות, תפוקות ולוחות זמנים.
בראש המינהלה עומד קצין משטרה בכיר, וחבריה הם מנהלי גופי הפיקוח ומנהל המחלקה בפרקליטות.
תנ"צ רפי פלד שימש מפקד מתפ"א עד ליולי 2007 ; מאז משמש בתפקיד תנ"צ מנשה ארביב.
אשר ליחידה המבצעית - על פי החלטת הממשלה, תפקידה היחיד הוא סיוע באכיפת דיני מקרקעין.
נכון לנובמבר 2008 המצבה הפעילה של מתפ"א22 עמדה על63 ( שוטרים%55 .
)מהתקן פרקליטות המדינה - המחלקה בפרקליטות על פי החלטת הממשלה 23 הוקמה בפרקליטות המדינה מחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בהרכב של שישה פרקליטים בין היתר לצורך הנחיה, פיקוח ומעקב מקצועיים על ההליכים המשפטיים הנדונים בבתי המשפט בכל רחבי הארץ, והמנוהלים על ידי נציגי היועץ המשפטי לממשלה.
בין תפקידיה של המחלקה להציג בבתי המשפט את מדיניות האכיפה בתחום המקרקעין, הנקבעת על ידי היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה.
מאז הקמת המחלקה משמש עו"ד חובב ארצי כמנהלה.
הגידול בבנייה הלא חוקית .
עד לדצמבר 2004 ,הוקמו כמה ועדות לטיפול בנושא הבנייה הלא חוקית והממשלה קיבלה שורה של החלט ות במטרה להגביר את הפיקוח והאכיפה של דיני התכנון והבנייה ולמנוע שימוש שלא כדין במקרקעי ציבור.
כן החליטה הממשלה לאחד את גופי הפיקוח והאכיפה24.
21 'החלטת ממשלה מס 2959 מיום 23.
04 שבאה לת קן החלטה קודמת מספר 2886 מיום 12.
לאחר גריעת תגבורים, סיפוחים וקורסים 23 'החלטה מס 2959 מיום 23.
24 'אלה החלטות הממשלה העיקריות: א.
החלטת ממשלה מס898 מ- 11.
01 בנושא "הקמת יחידה ממשלתית לשמירה על מקרקעי המדינה בשטחים הפתוחים (הסיירת הירוקה)"; ב.
החלטת ממשלה מס' 2425 מיום 4.
02 בנושא: "הגברת האכיפה של 56 דוח שנתי59ב .
הועלה שחלק ניכר מהחלטות אלה לא קוימו ויעדיהן לא הושגו.
בדצמבר 2004 החליטה הממשלה לשדרג את מערכת האכיפה בנוגע לאיתור העברות וחקירתן, לניהול ההליכים המשפטיים ולאכיפת פסקי הדין25.
הבדיקה של משרד מבקר המדינה, שממצאיה יובאו בהמשך, העלתה כי גם חלקים משמעותיים של החלטת הממשלה זו לא קוימו, ואיתרה ליקויים של ממש בפעילותם של גופי הפיקוח ושל מתפ"א: גופי הפיקוח לא גיבשו מדיניות אכי פה ולא הכינו על בסיסן תכניות עבודה; המינהלה אינה משמשת גוף היגוי, אינה מכינה תכנית עבודה מערכתית כנדרש ולא מנחה את גופי הפיקוח להפעיל אכיפה ממוקדת בהיקפים שנקבעו בהחלטה; היחידה לפיקוח לא תמיד מבצעת את הנחיות המחלקה בפרקליטות; מערך התובעים של הוועדות המחוזיות נמצא על סף קריסה; הלשכות המשפטיות המחוזיות של ממ"י לא מטפלות כראוי בתיקים שמועברים אליהן; חלק ניכר מזמנה של היחידה המבצעית במתפ"א מוקדש לפעולות שאינן קשורות לאכיפת דיני מקרקעין והיא אינה מסייעת לגופי הפיקוח די הצורך בביצוע פעולות האכיפה.
בסופו של דבר, ו באיחור, הוקמו בעקבות החלטות הממשלה יחידות חדשות במשטרה ובפרקליטות שייעודן אכיפת דיני מקרקעין, אך היקף הבנייה הלא חוקית לא צומצם ואף עלה.
נתוני הבנייה הלא חוקית בשנים 2003 -2008 , המוצגים בלוח1 ,שלהלן מצביעים כי בפרק זמן של כ-4.
5 שנים גדל מספרן של עברות הבנייה הלא חוקית בארץ בכ-60% ; עיקר הגידול מתמקד במחוזות הדרום (כ-87% ,) ( ירושלים52% ( ) והמרכז47%.
) לוח1 : הבנייה הלא חוקית, בין אוגוסט 2003 לאוגוסט 2008* .
שיעור גידול אוגוסט 2008 אוגוסט 2003 מחוזות .
87% 64,009 ** 34,301 מחוז הדרום .
52% 2,243 1,480 מחוז ירושלים .
47% 20,565 14,014 מחוז המרכז .
18% 485 412 מחוז תל-אביב .
11% 9,994 8,965 מחוז חיפה .
22%- *** 2,817 3,599 מחוז הצפון .
59% 100,113 62,771 סה"כ ארצי .
* מקור הנתונים: היחידה לפיקוח.
** מבוסס על צילום אוויר שנעשה בסוף 2007.
*** הירידה בהיקף הבנייה הלא חוקית במחוז הצפון מקורה באישור תכניות מתאר ליישובים שבהם ניבנו בתים על שטחים חקלאיים שמחוץ לתכנית המתאר.
דיני התכנון והבנייה ונושאי מקרקעין"; ג.
החלטת ממשלה מס' 85 מיום 25.
"בנושא: "פיקוח ואכיפה על דיני התכנון והבנייה ודיני המקרקעין 25 'החלטת הממשלה מס 2959 מיום 23.
אכיפת דיני מקרקעין 57 .
הנה כי כן, וכפי שיפורט בדוח הביקורת, תופעת הבנייה הלא חוקית מטופלת מכיוונים שונים: גופים רבים פועלים לצמצומה, הממשלה הקימה ועדות והחליטה החלטות והעמידה משאבים להתמודדות אתה, ואף על פי כן - תופעה זו הולכת ומתעצמת.
התמודדות לא אפקטיבית בתופעה מפחיתה את אמון הציבור בשלטון החוק ופוגעת בהרתעה.
גיבוש המדיניות של אכיפת דיני מקרקעין והכנת תכניות עבודה .
התשתית הנורמטיבית לגיבוש של מדיניות האכיפה .
הטיפול באכיפת דיני מקרקעין כולל קביעה של מדיניות אכיפה הן בהיבט החקירה והן בהיבט התביעה, וגיבוש תכנית עבודה הנגזרת ממנה, ונוגעת באיתור העברה, בחקירה, בהוצאת צווים מינהליים, בהגשת כתבי אישום ובקשות להוצאת צווים שיפוטיים, וביישום של החלטות ופסקי דין.
בנייה ללא היתר כדין26 וכניסה למקרקעי הציבור והחזקה בהם בלא רשות כדין27 הן עברות מסוג עוון 28 .
על פי סעיף 59 לחוק, ]נוסח משולב [ סדר הדין הפלילי התשמ"ב- 1982 (להלן- החסד"פ) עברות מסוג עוון הן עברות שלגורמי החקירה יש סמכות להחליט אם לחקור בהן; לפיכך ראוי לגבש בעניינן מדיני ות חקירה ותביעה29.
בידי הרשויות המוסמכות מופקדים משאבים לאכיפת החוק.