HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בגז טמון גם יתרון סביבתי חשוב: הוא כמעט אינו מכיל חומרים מזהמים, והנצילות האנרגטית שלו לייצור חשמל גבוהה כמעט פי שניים מזו של הפחם.
לשם מציאת מאגרי גז ונפט ופיתוחם נדרשת פעילות של חיפוש, קידוח, הפקה והולכה של מקורות אנרגיה אלה לאתר אחסנה.
לצד היתרונות האדירים הגלומים בתעשיית גז ונפט מקומית, עלולים שלבי פיתוח אלה בים (להלן - הפעילות), הכרוכים בתהליכים טכנולוגיים מורכבים, לגרום נזקים לקרקע, לים, לאוויר, לחי ולצומח.
תוצאות הדליפה של גז ונפט לים שונות מאוד: לדליפת נפט עשויות להיות השפעות בלתי הפיכות על הסביבה, ואילו הסיכון הסביבתי בעת דליפת גז פחות, בעיקר משום שהגז מתנדף באוויר.
עם זאת ההשפעות הסביבתיות של פעולות החיפוש, הקידוח והתקנת התשתיות של גז ונפט דומות: פעילות סדירה זו עלולה לפגוע בסביבה, למשל הנחת התשתיות על קרקעית הים ופעולות הקידוח עשויות לגרום לשחרור של רעלים, חומרים רדיואקטיביים וחומרים שומניים מזהמים.
כמו כן בעת דליפת גז יש סיכון לפיצוץ, לשרפה, לפיזור של חומרים רעילים ולזיהום א וויר.
יצוין כי קידוחים בים פוגעים באזורים מרוחקים מאתר הקידוח במהירות רבה יותר ובקלות רבה יותר מן הקידוחים ביבשה.
לזיהום שמקורו בפעילות בים, בעיקר דליפת נפט, עלולה להיות גם השפעה ניכרת מן הבחינה הכלכלית, שתבוא לידי ביטוי, בין היתר, בפגיעה בתשתיות ובענפי עבודה הקשורים לים, כגון תחנות ייצור חשמל המשתמשות במי הים לקירור, מפעלי התפלת מי ים, דיג, נופש, תיירות וייצור מזון שמקורו בים ובאוויר, וכן בעלויות עצומות של שיקום הסביבה שנפגעה.
הנזקים עלולים להיות כה גדולים עד כי ייתכן מצב שהמדינה שבהרשאתה נעשו הקידוחים תי אלץ לשאת בחלק מהעלויות.
באפריל 2010 אירעה דליפת נפט מבאר שעומקה כ-1.
5 ק"מ מתחת לפני הים במפרץ מקסיקו שבארצות הברית, כ-64 ק"מ מדרום לחופי מדינת לואיזיאנה.
פיצוץ קטלני על גבי אסדת הקידוח גרם לשקיעתה.
11 ,בני אדם נהרגו17 נפצעו, ועד עצירת הדליפה, כעבור כמה חודשים, זרמו אל הים מאות מיליוני ליטרים של נפט וגרמו לאסון הסביבתי הגדול ביותר בתולדות ארצות הברית עד אותה העת14 .
עלות שיקום נזקי הדליפה והנזקים לכלכלה הוערכה בעשרות מיליארדי דולרים (להלן - אסון מפרץ מקסיקו).
ועדה ממשלתית מונתה לבדיקת האסון, ובינואר 2011 היא הגישה את מסקנותיה לנשיא ארצות הברית.
בדוח הבדיקה נקבע כי מבצעי הקידוח כשלו מן הבחינה הבטיחותית וכי הגופים הממשלתיים כשלו באכיפה ובפיקוח על הקידוח.
הדוח הציג, בין היתר, כשל מבני של המערכת הממשלתית שמקורו בניגוד עניינים מובנה: המערכת האחראית להנפקת רישיונ ות קידוח אחראית גם לפיקוח על ההיבטים הסביבתיים ולאסדרתם.
,כאמור בפעילות בים התיכון מול חופי ישראל יש פוטנציאל למציאת נפט, ולפי הערכות15 , הנזק הסביבתי מדליפתו עלול להיות גדול במידה ניכרת מזה שאירע באסון מפרץ מקסיקו בשל מאפיינים מיוחדים של הים התיכון 16.
ית רה מזו, חלק ניכר מן הפעילות בים .
14 כתם הנפט שנוצר בשל הדליפה כיסה כ- 24,000 קמ"ר.
לשם השוואה, שטחה של מדינת ישראל הוא 22,000 .
קמ"ר 15 בין היתר, של פרופ' צבי בן אברהם, גאופיזיקאי בכיר, חתן פרס ישראל, ראש בית הספר למדעי הים ע"ש ליאון צ'רני באוניברסיטת חיפה, ראש המרכז לחקר ים המלח באוניברסיטת תל-אביב וראש המרכז לחקר הים התיכון.
בעניין הקמת מרכז זה ראו להלן, עמ' 481 .
16 פרופ' בן אברהם ציין בתגובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 כי "האגן המזרחי של הים התיכון מוגבל ממערב על ידי מיצרי סיציליה, שעומק המים בהם רדוד מאוד, דבר המקשה על 472 דוח שנתי64א .
התיכון מול חופי ישראל מתבצע כאמור בעומק רב ובמרחק ניכר מחופי המדינה, והדבר יקשה את הטיפול בזיהום.
נוסף על הנזקים הסביבתיים והכלכליים שעלולים להתרחש בשל זיהום שמקורו בחיפוש ובהפקה של גז ונפט בים ופורטו לעיל, זיהום הנובע מפעילות זו כרוך גם בסיכונים מדיניים.
זיהום כזה עלול גם לגרום נזק למתקנים צבאיים ולאתרי טבע והיסטוריה המצויים בחופי ישראל.
על פי מחקר מנובמבר 201117 ,, שהתבסס על הנחות המפורטות בו אומדן העלות הכוללת של הנזקים הסביבתיים לים, לסביבה החופית ולאטמוספרה מפעילות מאגר גז "תמר" בלבד - לרבות פיתוח המאגר, הפקת הגז, הובלתו לאתר אחסנה ותאונות משמעותיות שאפשר שיתרחשו בשלבים אלה - עלול להגיע לסכום של כ-200 מיליון ש"ח לשנה במשך 20 שנה.
בתגובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 הסתייג אגף התקציבים במשרד האוצר מהנחות המחקר ששימשו בסיס לאומדן זה וציין כי הוא סבור שעלות הנזקים האמורה גבוהה מדי.
עם זאת האגף לא נתן הערכה משלו לגבי עלות זו ולא צירף מחקר אחר בנושא.
פיתוח בר קיימא של מאגרי גז ונפט בים התיכון וניצולם מחייבים נקיטה של פעולות אלה: (א) פעולות אסדרה ופיקוח שמטרתן להפחית את הנזקים הסביבתיים הנגרמים מעצם החיפוש וההפקה של גז ונפט ולצמצם את ההסתברות לדליפת גז או נפט (להלן - פעולות מניעה); (ב) פעולות שמטרתן לצמצם את הנזקים בקרות אירוע של זיהום ים ולשקם את הסביבה שנפגעה (להלן - היערכות לטיפול באירוע זיהום ים).
מאז 1978 חברה מדינתישראל באמנת ברצלונה להגנה על הסביבה הימית ואזורי החוף של הים התיכון18 ,.
מכוח אמנה זו מחויבת ישראל לנקוט את כל האמצעים המתאימים כדי למנוע לבלום, להיאבק ובמידה רבה ככל האפשר לבער את זיהום אזור הים התיכון הנובע מחקירתם ומניצולם של המדף היבשתי19, קרקעית הים ותת-הקרקע שלה.
בחודשים אפריל עד דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהן של כמה רשויות מדינה למזעור הסיכונים הסביבתיים הכרוכים בפעילות חיפוש והפקה של גז ונפט בים התיכון.
הבדיקה נעשתה במשרד האנרגיה ובמשרד להגנת הסביבה (להלן גם - משרד הג"ס).
בירורים נעשו במשרד המשפטים ובמשרד האוצר.
כמה נושאים עודכנו עד אפריל 2013.
יציאת מים ממנו החוצה.
זאת בשונה מהמצב במפרץ מקסיקו, שם יש מעבר שעומקו מספר ק"מ בינו לבין האוקיינוס האטלנטי, דבר המאפשר חילוף מים מהיר עם האוקיינוס".
17 פרופ' ניר בקר, ד"ר ורד בן-שלמה, ד"ר אריה ונגר, עו"ד דנה טבצ'ניק, דו"ח אדם טבע ודין, השפעות סביבתיות של קידוחי הגז - מאגר תמר כמקרה מבחן (נובמבר 2011 .
) 18 :השם המקורי Convention for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution .
אמנה זו תוקנה וחודשה בשנת 1995 :, ומאז היא נקראת Convention for the Protection of the Marine Environment and the Coastal Region of the Mediterranean Sea .
ישראל חתמה על האמנה בשנת 1976 , אשררה אותה בשנת 1978 וכן אשררה את התיקונים שהוכנסו בה בשנת 2005 .
19 מן הבחינה הגאולוגית מדף יבשתי הוא המדרון בשולי היבשת הנמשך אל מתחת לפני הים בשיפוע מתון (בדרך כלל בזווית של פחות ממעלה אחת) עד המקום שבו חל שינוי חד בזווית השיפוע.
להגדרה של מונח זה במשפט הבין-לאומי, לרבות לצורך האמנה, ראו להלן, עמ' 495.
המשרד להגנת הסביבה 473 .
בישראל אין חקיקה ייעודית המסדירה את ההיבט הסביבתי של חיפוש נפט וגז והפקתם.
הסמכות לנקוט פעולות מניעה נתונה למשרד האנרגיה ולמשרד להגנת הסביבה מכוח כמה דברי חקיקה.
משרד האנרגיה: משרד האנרגיה אחראי להבטחת מענה הולם לצורכי האנרגיה של המשק בישראל, ובין היתר מעודד חיפושי נפט וגז והפקתם כדי לחזק את עצמאותה האנרגטית והכלכלית של ישראל.
חוק הנפט והתקנות שהותקנו מכוחו הם הדינים העיקריים המסדירים את תחום החיפוש וההפקה של נפט וגז, לרבות הרישוי והפיקוח עליהם, והם בסמכותו של משרד האנרגיה 20 .
לפי חוק הנפט, רשאי משרד האנרגיה לקבוע, לפי שיקול דעתו הבלעדי, כל תנאי שהוא רואה לנכון בהרשאות שהוא נותן לחיפוש גז ונפט ולהפקתם וכן עקרונות לפעולה בחיפושים של מקורות אנרגיה אלה, ובכלל זה דרישות בתחום הגנת הסביבה ו תנאים הנוגעים לבטיחות הפעילות.
בעלי הסמכות להכריע בדבר פעולות של חיפוש נפט וגז והפקתם הם שר האנרגיה והמים (להלן - שר האנרגיה); הממונה על ענייני נפט, שממנה שר האנרגיה (להלן - הממונה על ענייני נפט)21; ומועצת הנפט, שאת חבריה ממנה שר האנרגיה, חלקם מקרב הציבור22.
יחידת הנפט שבמינהל אוצרות הטבע במשרד האנרגיה (להלן - יחידת הנפט) מטפלת במשרד ומטעמו באכיפת סמכויותיו בכל הקשור לפעילות של חיפוש גז ונפט והפקתם.
המשרד להגנת הסביבה: המשרד הוקם בדצמבר 1988 כדי לרכז את הטיפול הארגוני והמקצועי בנושא השמירה על הסביבה.
במרוצת השנים הועברו למשרד זה סמכויות ותפקידים בנושאי סביבה שהיו בעבר באחריותם של משרדים אחרים.
הסמכות לעסוק בפעולות למניעה של זיהום הנובע מחיפוש ומהפקה של גז ונפט בים (להבדיל מהטיפול בזיהום ים) נשארה ברובה של משרד האנרגיה, לפי חוק הנפט ותקנותיו.
משרד הג"ס אמון על אכיפתם של כמה דינים שעניינם מניעת זיהום ים וטיפול בחומרים מזהמים, בהם חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח- 1988 , שלפיו אין להטיל או להזרים לים פסולת או שפכים ממקור יבשתי, לרבות מתקן ימי קבוע, אלא על פי היתר של ועדה למתן היתרים שמינה השר להגנת הסביב ה (להלן - שר הג"ס); וחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג- 1993 , הקובע, בין היתר, כי לפני עיסוק ברעלים23 יש לקבל היתר לכך ממי ששר הג"ס הסמיכו להיות ממונה לעניין חוק זה .
20 חוק משק הגז הטבעי, התשס"ב- 2002 , המצוי גם הוא בסמכותו של משרד האנרגיה, משלים את חוק הנפט ותקנותיו ומסדיר את נושא הגז הטבעי.
בעניין זה ראו את הפרק על "הבטחת אספקת גז טבעי", עמ' 251 .
21 יצוין שהסמכויות שמפעיל הלכה למעשה הממונה על ענייני נפט מוקנות, לפי חוק הנפט, לבעל תפקיד הקרוי "המנהל"; חלק מהוראות החוק לא עודכנו עם ביטול תפקיד "המנהל" ויצירת תפקיד "הממונה" על פי סע' 10 לחוק מקורות אנרגיה, התש"ן- 1989 , ס"ח28 ,29 (תיקון עקיף לחוק הנפט).
22 תפקיד מועצת הנפט הוא לייעץ לשר האנרגיה ולממונה על ענייני נפט בנושאים אשר הם מביאים לפניה.
על פי רוב מדובר בנושאים הקשורים להיתרים מוקדמים, רישיונות וחזקות.
23 כאמור, בעת ביצוע פעולות הקידוח יש חשש מפני השתחררות רעלים.
רעל לפי החוק האמור הוא "כל חומר מן החומרים המפורטים בתוספת השניה בין בצורתו הפשוטה ובין מעורב או ממוזג בחמרים אחרים".
עד שנת 2010 נקט רק משרד האנרגיה פעולות מניעה מסוימות, כלומר פעולות אסדרה ופיקוח שמטרתן להפחית את הנזקים הסביבתיים הנגרמים מעצם החיפוש וההפקה של גז ונפט ולצמצם את ההסתברות לדליפת גז או נפט.
רק בסוף שנת 2010 , לאחר אסון מפרץ מקסיקו, החל משרד הג"ס לנקוט פעולות מסוג זה.
בד בבד המשיך משרד האנרגיה בפעילותו בנושא.
אסדרת היבטים סביבתיים בהרשאות .
את הפעילות בים התיכון מבצעות חברות מקומיות ובין -לאומיות (להלן - החברות).
הצבת דרישות ברורות בתחום הגנת הסביבה בהרשאות הניתנות לחברות אלה ואכיפתן הן כלי חיוני ומרכזי לצמצום הסיכון לפגיעה של פעילות זו בסביבה.
הקפאת מתן הרשאות חדשות בשנים 2000 -2006 ובחינת מתכונת הפעילות הראויה כאמור, בשנים 1999 -2000 , לאחר שנים של חיפושים שלא צלחו, נמצאו לראשונה שני מאגרי גז גדולים בים התיכון.
לנוכח מציאת מאגרים אלה ואפשרות קיומן של עתודות גז גדולות נוספות, בשנת 2000 הקפיא שר האנרגיה מתן הרשאות חדשות לחיפושי גז ונפט ולהפקתם בים התיכון כדי לבחון את מדיניותו בתחום אל מול מדיניות הממשלה ואת מתכונת הפעילות הראויה, לרבות בתחום הגנת הסביבה.
בשנת 2001 החל משרד האנרגיה לבחון, באמצעות חברה בין-לאומית (להלן - היועץ הבין- לאומי), את המתכונת הראויה של הפעילות בכמה נושאים ובהם שמירה על הסביבה, בטיחות הפעילות, מבנה יחידת הנפט וערבויות לכיסוי נזקים.
במרץ 2002 העביר היועץ הבין-לאומי למשרד האנרגיה את דוחות הבדיקה שעשה, ובהם המלצותיו.
בעניין מבנה יחידת הנפט המליץ היועץ הבין-לאומי לקבוע בבירור שיחידה זו תהיה הסמכות הרשמית מטעם המדינה לזכויות הנפט והגורם הקובע והמיישם של מדיניות הממשלה בנושאי נפט וגז, לרבות מעקב והתאמת הפעילות לחוק הנפט הקיים.
כן המליץ היועץ הבין -לאומי שיחידת הנפט תהיה נציגת המדינה בכל שלבי החיפוש וההפקה והכתובת לתעשיית הנפט בכל נקודות ההשקה עם הממשלה ויתר הרשויות 24.
המלצות היועץ האמורות לא נדונו במשרד האנרגיה עד מועד סיום הביקורת.
לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שממשלת ישראל תבחן את יתרונותיהן וחסרונותיהן של המלצות אלו לצד חלופות אחרות בעניין זה25 .
24 בדצמבר 2012 מסר הממונה על הנפט למשרד מבקר המדינה כי בסיור שקיים לאחרונה בחו"ל התברר לו שבמדינות מפיקות נפט רבות יש גוף אחד המרכז עבור התעשייה את הטיפול מול רשויות המדינה הנוגעות בדבר.
25 ,בעניין החלטות נוספות שמן הראוי שממשלת ישראל תקבל בנושאים הנוגעים לפעולות מניעה ראו להלן עמ' 483.
המשרד להגנת הסביבה 475 .
בעניין שמירה על הסביבה ובטיחות הפעילות המליץ היועץ הבין -לאומי, בין היתר, על: 1 .
דרישת התח ייבות לכיסוי נזקים סביבתיים, בעיקר לפעילות בים העמוק; 2 .
דרישה ליישום תקני סביבה ובטיחות על פי האסדרה המקובלת בעולם, ובכלל זה דרישה למסמך המתאר את ההשפעה של הפעילות על הסביבה26 שתיכלל בתהליך ההרשאה של הפעילויות השונות; דרישה מכל המתקנים בים לקבוע תכנית מ וכנות ותגובה למקרה חירום; הגברת מחויבות החברות לדיווח שוטף על הפעילות; 3 .
שימוש במנגנונים פיננסיים להבטחת ביצוע הפעילות על פי תקני סביבה ובטיחות; 4 .
שימוש במנגנונים לאכיפה משפטית המותאמים לחוק המקומי והבין-לאומי.
דרישות סביבתיות בהרשאות ובאישורים שניתנו בשנים 2000 -2011 1.
בשנים 2000 -2003 כלל משרד האנרגיה בשטרי חזקה ובאישורי הקמה, התקנה והפעלה של אסדות27 כמה דרישות בתחום הגנת הסביבה, כגון חובת ביטוח מפני נזקים לסביבה בשטרי חזקה בשנים 2000 ו- 2002 ; חובה להגשת תסקיר השפעה על הסביבה לשם קבלת אישור להקמה ולהתקנה של אסדה להפקת גז בשנת 2002 ; דרישה לביצוע הפעילות על פי נהלים ותקנים אמריקניים בתחום הבטיחות בעת הקמת אסדה בשנת 2002 והפעלת אסדה בשנת 2003.
חידש שר האנרגיה את מתן ההרשאות לחיפושי גז ונפט ולהפקתם בים הועלה כי ממועד זה ועד סוף שנת 2009 לא שינה משרד האנרגיה את המדיניות או את מתכונת הפעילות בנושא הסביבה; לא התקבלה החלטה לגבי הטיפול בהמלצותיו של היועץ הבין-לאומי בנושא זה, ומשרד האנרגיה לא כלל ברישיונות שנתן דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה.
בשנים הללו ניתנו 31 רישיונות ובוצעו 9 קידוחים בלי שנקבעו לגביהם דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה.
מאגרי הגז "תמר" ו"דלית", שהתגלו בשנת 2009 והביאו לידי הגדלה ניכרת נוספת של הפעילות בים, הציבו אתגרים תפעוליים וסביבתיים שנדרשה להם אסדרה מיוחדת ומידית.
בשטרי החזקה שנתן משרד האנרגיה למאגרים אלה בדצמבר 2009 הוא כלל דרישות בתחום הגנת הסביבה שהיו רבות ומפורטות מן הדרישות שכלל בשטרי חזקה ובאישורי הקמה והפעלה של אסדות שנתן בשנים 2000 -2003 .
,לדוגמה: דרישה כי בעל החזקה יבצע את כל הפעולות הנדרשות לשם מזעור הפגיעה בסביבה בערכי טבע ובעתיקות ודרישה כי בעל החזקה יפעל, בין היתר, לפי דיני "איכות הסביבה וחומרים מסוכנים.
הוראות חוק הגז הטבעי וחוק הבטיחות", ככל שהם חלים על החזקה.
26 בינואר 2013 מסר משרד האנרגיה למשרד מבקר המדינה כי שני מסמכים המיועדים לבחון את ההשפעה של הפעילות על הסביבה הם מסמך סביבתי ותסקיר השפעה על הסביבה.
מסמך סביבתי נדרש לבחינת ההשפעה של קידוח חיפוש על הסביבה, ומאחר שפעילות זו נמשכת זמן קצר יחסית, היקף הבדיקות מצומצם יחסית.
תסקיר השפעה על הסביבה נדרש לפעילות פיתוח, הנחת צנרת והפקה, ומאחר שפעילות זו נמשכת זמן רב יותר, היקף הבדיקות המתבצעות רחב יותר.
27 שלב הפקת גז ונפט בים מתבצע באמצעות אסדות, שלצורך הקמתן, התקנתן והפעלתן נדרשים אישורים.
באישורים אלה התנה משרד האנרגיה התניות, בהן התניות בתחום הגנת הסביבה.
בביקורת עלה כי בעניין הרישיונות, שלא כמו בעניינם של שטרי החזקה, לא חל כל שיפור בתחום הסביבתי עד שנת 2012 .
גם בשנים 2010 -2011 , לאחר שהתגלו מאגרי "תמר" ו"דלית", לא התנה משרד האנרגיה את מתן הרישיונות במילוי דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה, אף שעוד בשנת 2002 ציין היועץ הבין-לאומי שיש צורך בכך.
בתקופה זו נתן המשרד שמונה רישיונות.
סך הכול בשנים 2006 -2011 נתן משרד האנרגיה39 רישיונות ללא דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה ו-2 .
חזקות שכללו דרישות כאלה דרישות סביבתיות בהרשאות שניתנו בשנת 2012 והתיאום בין משרדי האנרגיה והג"ס כאמור, בסוף שנת 2010 , לאחר אסון מפרץ מקסיקו, החל גם משרד הג"ס לנקוט פעולות מניעה.
האסדרה הסביבתית של הפעילות בידי משרדי האנרגיה והג"ס חייבה קביעת נוהלי עבודה מפורטים אשר יסדירו את ממשקי העבודה ויגדירו את הגבולות ביניהם בשלבי הרישוי, הפיקוח והטיפול באירועי זיהום ים.
נהלים אלו אמורים להסדיר מכלול של נושאים, בהם גיבוש הדרישות שיפורטו במסמכים הסביבתיים, בתכניות הניטור28 ובתכניות חירום לתגובה על אירוע של דליפת שמן בים ואופן אישורן; נוהלי דיווח והעברת מידע שוטף בין המשרדים בדבר הפעילות ואירועים באתרי הפעילות; המעורבות של משרד הג"ס בנושאי בטיחות והנדסה; תיאום ושיתוף פעולה בין שני המשרדים לשם הגעה לאתרי הפעילות לצורכי פיקוח.
בסוף מרץ 2013 עדיין לא היו הנחיות מוסכמות ומאושרות המסדירות את מכלול ההיבטים הסביבתיים הכרוכים בפעילות (להלן - ההנחיות).
יצוין כי רק בסוף שנת 2011 החל משרד האנרגיה לשתף פעולה עם משרד הג"ס וגופים ציבוריים נוספים הפועלים בתחום הגנת הסביבה לצורך בחינה מעמיקה של השפעות פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים על הסביבה וגיבוש ההנחיות.
בתגובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 הודיע משרד האנרגיה כי "עבודת המטה מצויה בשלבים האחרונים לפני פרסום.
להערות הציבור" וביקש להדגיש ]לגיבוש ההנחיות[ כי מכל מקום כל פעולה ימית שעשו החברות ממרץ 2012 הותנתה בקיום דרישות סביבתיות שדרש משרד האנרגיה בשיתוף משרד הג"ס.
גם בתגובת משרד הג"ס למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 .
נכתב כי טיוטות ההנחיות "כפי שהן הועברו לידי החברות ממשרד האנרגיה בתוקף סמכות הממונה על הנפט, ובוצעו כלשונן במעורבות אקטיבית של המשרד להגנת הסביבה".
בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי אמנם ממרץ 2012 הותנה מתן רישיונות חדשים בהצגת מסמך סביבתי ותכנית ניטור, ומסמכים אלו נדרשו בהליך אישור של בקשת עדכון תכנית עבודה ושל הארכת תוקף רישיון.
28 תכנית ניטור אמורה לבדוק את השינויים והתהליכים המתרחשים במערכת הימית עקב ביצוע תכניות פיתוח שונות בסביבה הימית.
היעד הכוללני של הניטור הוא יצירת בסיס מדעי לקבלת החלטות שעניינן הגנה על הסביבה הימית.
המשרד להגנת הסביבה 477 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי מנתוני משרד האנרגיה עולה שבדצמבר 2012 היו בתוקף 30 רישיונות שלא כללו דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה וטרם החלו קידוחים מכוחם וכי להיעדרן של דרישות בתחום הגנת הסביבה בהרשאות שנתן משרד האנרגיה לחיפוש ולהפקה של נפט וגז בים במרוצת השנים עלולות להיות השפעות בעתיד.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש להמשיך ולכלול דרישות כאלה בהליכי אישור של בקשת עדכון תכנית עבודה ושל הארכת תוקפם של רישיונות קיימים וכן בהרשאות חדשות לכשיינתנו29 .
בתגובתו למשרד מבקר המדינה הודיע משרד האנרגיה כי "כל פעולת קידוח שנעשתה ותיעשה לאחר חודש מרץ 2012 התבצעה ותבוצע רק לאחר קבלת מסמכים סביבתיים אף אם הרישיונות ניתנו בעבר ללא דרישות סביבתיות".
בתגובתו למשרד מבקר המדינה כתב משרד הג"ס כי אף שהוא "לא יכול היה למנוע את הנחת מתקני החיפוש וההפקה ולא יכול היה למנוע מתן רישיונות לפעילותם על ידי משרד האנרגיה והמים, פעל המשרד להגנת הסביבה ועדיין ה[ פועל מול כמיטב יכולתו ובאחריות ממלכתית לשם הסדרת פעילותן וצמצום הנזקים ]חברות הנובעים ממנה".
משרד הג"ס ציין כי מסוף שנת 2011 נדרשו כל החברות שביצעו ומבצעות פעילות בים, בין היתר, "לערוך תוכנית חירום לתגובה לאירוע של דליפה של שמן בים, בה]ונערכו[ .
בהתאם לרמת הסיכוןתאם לדרישות שהציבו אנשי המשרד להגנת הסביבה".
משרד מבקר המדינה מציין לטובה את הפעולות החשובות שעשו משרדי האנרגיה והג"ס בשנת 2012 .
לקידום האסדרה הסביבתית של הפעילות.
אך אין די בכך להיעדרן של הנחיות מוסכמות ומאושרות משמעות מעשית ניכרת: הנחיות אלו אמורות לשמש תשתית להצבת דרישות מפורטות לחברות המבצעות את הפעילות ולתת ביטוי לסדרי עדיפויות לאומיים בהכרעות הנדרשות בין האינטרס של חיזוק עצמאותה האנרגטית והכלכלית של ישראל באמצעות עידוד פיתוח תעשיית גז ונפט מקומית (להלן - האינטרס האנרגטי) ובין האינטרס של השמירה על הסביבה בעת פיתוח תעשייה זו (להלן - האינטרס הסביבתי).
יודגש כי בשנת 2012 החלו שני המשרדים בניסיונות להסדיר את חלוקת האחריות והסמכויות ביניהם, אולם בפועל פעלו משרדי האנרגיה והג"ס מול החברות בנושאים בעלי השפעות סביבתיות, לעתים ללא הסכמה בדבר דרך הפעולה הראויה.
למשל, שני המשרדים היו חלוקים בשאלה בידי מי מהם הסמכות לגבש ולאשר את ההנחיות ואת חוות הדעת למסמך סביבתי, לתסקיר השפעה על הסביבה ולתכנית ניטור; כן הייתה ביניהם מחלוקת בדבר המידע שיעביר משרד האנרגיה למשרד הג"ס על אירועים סביבתיים ובטיחותיים.
29 כאמור, ביוני 2012 .
הפסיק שר האנרגיה מתן הרשאות חדשות לחיפושי גז ונפט בים 478 דוח שנתי64א .
לדעת משרד מבקר המדינה, מתכונת פעילות זו, שבה אין חלוקת אחריות וסמכויות ברורה בין משרדי האנרגיה והג"ס, יש בה כדי ליצור בקרב החברות אי -ודאות רגולטורית בעניין החובות החלות עליהן ולמי מהמשרדים הן כפופות בכל נושא.
היעדרה של ודאות רגולטורית עלול לאפשר לחברות שיקול דעת לגבי אופן הטיפול בהיבטים הסביבתיים של הפעילות, לפגוע ביכולת של כל אחד מהמשרדים לפעול להשגת מטרותיו, ולהגדיל את ההסתברות לתקלות.
בסוף דצמבר 2012 התקיימה פגישה בין מנכ"לי משרדי האנרגיה והג"ס שנועדה ליצור תיאום בין-משרדי של עבודת האסדרה של הפעילות, הפיקוח עליה וההיערכו ת לאירועי זיהום ים.
בפרוטוקול הישיבה צוין, בין היתר, כי לדעת שני המנכ"לים "יש חשיבות להסדרת הממשקים בכל השלבים ונדרשים גבולות גזרה ברורים לשגרה ולאירועי קיצון.
מקובל על שני המשרדים כי נושאים סביבתיים יהיו באחריות המשרד להגנת הסביבה ונושאים הנדסיים ובטיחותי ים באחריות משרד האנרגיה".
בישיבה סוכם כי הגופים המקצועיים בשני המשרדים "יגבשו את נהלי העבודה בהתאם לעקרונות שפורטו בסיכום הפגישה ויתאמו את חלוקת האחריות בתחומים השונים".
כן נקבע כי בתחילת פברואר 2013 תתקיים פגישת מנכ"לים נוספת להצגת נוהלי העבודה.
בבירור שעשה משרד מבקר המדינה עלה כי עד סוף מרץ 2013 לא התקיימה פגישה זו.
נוכח ההתגברות הניכרת של הפעילות מאז שנת 1999 והאחריות הכבדה הרובצת על משרדי האנרגיה והג"ס, היה ראוי שתיאום בין המשרדים ייעשה בשלב מוקדם יותר.
תיאום מוקדם היה עשוי לקדם את אסדרת הפעילות מן הבחינה הסביבתית ואת המוכנות לאירוע זיהום ים שמקורו בפעילות.
משרד מבקר המדינה מעיר לשני המשרדים כי עליהם לקדם ולסכם בהקדם את גיבוש ההנחיות ולקבוע חלוקה ברורה של האחריות והסמכויות ביניהם, שכן פעולתם המתואמת היא תנאי הכרחי להבטחת תקינות הפעילות מן הבחינה הסביבתית.
ערבויות לכיסוי נזקים לפי חוק הנפט, לא תינתן הרשאה לחיפוש והפקה של גז ונפט אלא אם כן נתן מבקש ההרשאה ערבות, המניחה את דעתו של הממונה על ענייני נפט, לכיסוי נזקים שייגרמו בפעולותיו של בעל ההרשאה במסגרת ההרשאה (להלן - ערבות לכיסוי נזקים); הממונה רשאי בכ ל עת לדרוש מבעל ההרשאה לשנות את הערבות שניתנה.
באוגוסט 2001 ביקש משרד האנרגיה מהיועץ הבין -לאומי לסקור את המנגנונים העומדים לרשותו כדי להבטיח את עמידתם של בעלי ההרשאות בהתחייבויותיהם על פי תכניות העבודה (במועד זה הסנקציה היחידה שהייתה בידי משרד האנרגיה כנגד אי-עמידת בעל הרשאה בהתחייבויותיו היא ביטול הרשאה).
בדוחות שהגיש כאמור היועץ הבין -לאומי למשרד האנרגיה במרץ 2002 הוא המליץ לחייב בעלי הרשאות, כנהוג בארצות רבות בעולם, להגיש ערבות בנקאית וערבות של חברת האם להבטחת התחייבויותיהם על פי ההרשאה לכל אחד משלבי הפעילות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי רק במחצית השנייה של שנת 2012 , כעשר שנים לאחר קבלת ההמלצה האמו רה, החל משרד האנרגיה לפעול לקביעת עקרונות לקבלת ערבויות מבעלי הרשאות.
במועד סיום הביקורת, דצמבר 2012 , טרם הסתיים גיבושם של עקרונות אלה ועיגונם במסמכים מחייבים, כגון הנחיות ותקנות.
המשרד להגנת הסביבה 479 .
בתגובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד האנרגיה כי בשנת 2012 הוא החל בגיבוש "חביתוכנית משולבת ]מדובר ב[ .
לת צעדים אשר עשויים לכסות.
נזקים לרבות סביבתיים נזקים וכן הסדרת נהלים.
לגבי ]לכיסוי[ של הנחיות/תקנות בתחום ערבויות ביצוע, ערבויות פוליסות ביטוח[30] נזקים פורסמו לשימוע]לכיסוי[ .
ההנחיות עבור ערבויות ביצוע וערבויות הציבור, והמשרד פועל להעביר את ההנחיות המעודכנות לאחר השימוע לתקנות מחייבות.
נזקים ]לכיסוי[ למרות שאין הנחיות, רשאי הממונה במקרה של חשש לנזק לדרוש ערבות בהתאם, ואכן הממונה דרש וקיבל" ערבות לכיסוי נזקים כשעלה חשש מפני נזק בקידוח מסוים.
נוסף על כך, ציין משרד האנרגיה, כי הממונה דרש וקיבל ערבויות ביצוע לשתי חזקות.
משרד האנרגיה הוסיף כי "טרם פרסם הנחיות אחידות לגבי פוליסות ביטוח אבל החברות אשר ביצעו קידוחים בשנתיים האחרונות חויבו והפעילו פוליסות ביטוח לכיסוי נזק תאונתי בהתאם בהיקף של מאות מיליוני דולרים".
מהאמור לעיל עולה כי עד מועד סיום הביקורת רוב פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים נעשתה בלי שמשרד האנרגיה החזיק בידו ערבויות לכיסוי נזקים, לרבות נזקים סביבתיים, שעלולים להיגרם מפעילות זו.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד האנרגיה כי פוליסות ביטוח אינן תחליף לערבויות לכיסוי נזקים.
על משרד האנרגיה לפעול בהקדם לקבלת ערבויות לכיסוי נזקים עבור הפעילות הקיימת, נוסף על פוליסות ביטוח, ולהקפיד שלא לתת הרשאות חדשות טרם קבלת ערבויות לכיסוי נזקים בגינן, כנדרש בחוק הנפט.
תקנים תפעוליים ובטיחותיים פעילות החיפוש, ההפקה, הפיתוח והנטישה של קידוחי גז ונפט בים העמוק מתבצעת כאמור באמצעים טכנולוגיים מורכבים שתפעולם כרוך בסיכונים לתקלות ולתאונות בעלות השפעות על הסביבה.
ביצוע תהליכים אלה על פי תקנים תפעוליים ובטיחותיים (להלן - תקנים) מחמירים, יש בו כדי למזער את הסיכון לתקלות ולתאונות, ואף למנוע את מקצתן .
קיימים תקנים בין -לאומיים שונים - אירופיים, בריטיים, נורבגיים, אמריקאיים ועוד - לביצוע הפעילות והפיקוח עליה.
לא נמצא כי במשרד האנרגיה התקבלה החלטה רשמית במסגרתה נבחרו תקנים לביצוע הפעילות והפיקוח עליה, אשר אמורים להבטיח את בטיחות הפעילות ובכך, בין היתר, להביא לידי שמירה על הסביבה.
במסמכים של משרד האנרגיה צוין כי הוא מבצע בפועל את הפיקוח על הפעילות על פי תקנים אמריקניים.
הביקורת העלתה כי ברישיונות שנתן משרד האנרגיה - ובכלל זה הרישיונות שנתן מאז אירע האסון במפרץ מקסיקו - הוא לא קבע לפי אילו תקנים יש לבצע א ת הפעילות.
30 לפי תגובת משרד האנרגיה, ערבות ביצוע נועדה לוודא את ביצוע תכניות העבודה במקצועיות ובבטיחות; ערבות לכיסוי נזקים נועדה לכיסוי נזק סביבתי קטן כגון בעיה הקשורה בנטישת באר קידוח; פוליסת ביטוח נועדה לכיסוי נזק תאונתי גדול כגון נזק הנגרם מהתפרצות באר קידוח.
בתגובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד האנרגיה כי בשנת 2010 הוא פרסם מכרז , מכרז זה לא צלח עקב ניגוד ]בים העמוק [ "בינלאומי לרגולציה בנושא חיפושי הנפט/גז בספטמבר [ עניינים.
המשרד יצא שנית למכרז 2012 , ובמכרז זכתה חברה בינלאומית ] המשרד[ .
מהשורה הראשונה אלו תקנים הינם המתאימים ביותר ]לקבוע[ הנחה את החברה] .
"לישראל במהלך עבודת הפיקוח של משרד האנרגיה באזורי הפעילות בשנים 2011 -2012 הוא העלה תקלות31 המעידות על הסכנה הסביבתית הרבה הכרוכה בפעילות.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד האנרגיה כי תקלות אלה ממחישות את הצורך שיאיץ את הפעולות לבחירת תקנים המתאימים לפעילות ויחייב את החברות, ובמידת הצורך יפתח כלים כדי לחייבן, לפעול לפי התקנים שייקבעו.
מחלוקת בעניין חוק הנפט .
בשלהי שנת 2010 , בעת שמשרד הג"ס בחן כיצד להסדיר את ההיבטים הסביבתיים של הפעילות, הוא בא לידי מסקנה32 שהדין הישראלי אינו נותן מענה ראוי לסכנות הסביבתיות הכרוכות בפעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט.
לדעת משרד הג"ס, אחת הבעיות העיקריות היא שחוק הנפט, המשמש כאמור אמצעי מרכזי לאסדרת הפעילות, ישן ואינו עוסק מפורשות בהיבטים הסביבתיים הכרוכים בפעילות, ולמשרד הג"ס אין סמ כויות אכיפה ופיקוח לפיו.
הבעייתיות מתבטאת לדעת משרד הג"ס גם בכך שאמנם מכוח חוק הנפט רשאי משרד האנרגיה להטיל על החברות דרישות בתחום הגנת הסביבה, והוא החל כאמור לעשות זאת במידה מסוימת, אולם הדבר נתון לשיקול דעתו הבלעדי של משרד זה, שמטרתו העיקרית היא השגת עצמאות אנרגטית של המדינה.
בנובמבר 2010 פנה שר הג"ס דאז מר גלעד ארדן לשר האנרגיה דאז ד"ר עוזי לנדאו בבקשה לתקן את חוק הנפט33 .
בין היתר, התבקשו התיקונים האלה: שינוי הרכב מועצת הנפט שממנה שר האנרגיה כדי שתכלול גם נציגים של משרד הג"ס ושל ארגונים ציבוריים שעניינם שמירה על הסביבה34 והטלת חובה על משרד האנרגיה לקבוע בהרשאות שהוא נותן לחיפוש גז ונפט ולהפקתם תנאים לצמצום הפגיעה בסביבה.
סמוך למועד האמור החל משרד הג"ס לגבש גם .