HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מן הראוי שהמשרד, בשיתוף צה"ל, ימצא את הדרך שתאפשר לו להסמיך בוגרי הכשרות מקצועיות בצה"ל גם למקצועות אזרחיים כדי להקל את קליטתם בשוק העבודה האזרחי לאחר שחרורם.
באשר להשכלהגבוהה - כדי להמשיך ולהרחיב את השתלבותם של החרדים בהשכלה הגבוהה, על ות"ת לקדם וליישם בהקדם את התכנית המפורטת בנושא הגברת נגישות האוכלוסייה החרדית למערכת ההשכלה הגבוהה.
יתר על כן, ראוי כי המועצה להשכלה גבוהה תפעל לגיוון אפשרויות הלימוד במסגרות המותאמות לחרדים, תקדם את הפעלתן של מכינות קדם-אקדמיות מותאמות לחרדים, תסייע במציאת דרכים להקטנת שיעורי הנשירה ממסגרות הלימוד השונות, ותשקול מתן מענה לצורך בדמי קיום במהלך הלימודים.
באשר לשירות האזרחי - לאור יעדי הגיוס לשירות האזרחי לשנים הקרובות, הצופים גידול ניכר ב מספר המשרתים החרדים, על מינהלת השירות האזרחי-לאומי לפעול ביתר שאת ליישום תכנית סדורה שתסייע להם לנצל את תקופת השירות להכשרה מקצועית ותעסוקתית, אחרת תוחמץ ההזדמנות הטמונה בשירות האזרחי - מתן כלים להשתלבות בשוק העבודה.
כיתר התכניות, גם זו צריכה להיתמך בליווי ובמעקב שוטף, לבחינת הצלחתה ויעילותה.
מדינת ישראל פועלת לעידוד הרכישה של מוצרים ישראליים בשני אופנים: האחד, העדפת רכישת תוצרת הארץ על פני תוצרת מיובאת אם מחירה אינו גבוה ביותר מ-15% ; והאחר- עידוד רכישת תוצרת הארץ באמצעות התניית ההתקשרות עם ספק שאינו ישראלי (להלן - ספק חוץ) ברכש גומלין.
להעדפת תוצרת הארץ יש יתרונות: חיזוק התעשייה, יצירת מקומות עבודה וצמצום מעגל המובטלים.
אולם יש לה גם חסרונות: ייקור המוצר המקומי, פגיעה בתחרות בשוק המוצר הספציפי ופגיעה בתמריץ לשפר את האיכות של המוצר ושל השירות הנלווה לו.
נוסף על כך, העדפה זו נעשית גם בתחומים שבהם אין למדינת ישראל יתרון יחסי, והדבר עלול ליצור עיוות כלכלי.
לעניין זה התייחסה בעקיפין הוועדה לשינוי כלכלי -חברתי בראשות מנואל טרכטנברג2 שציינה בהמלצותיה3 , בין היתר, כי לעמדתה, "הבחירה להגן על שוק מקומי, ללא קשר לשינויים על פני זמן במבנהו וריכוזיותו או ברמת התחרות שבו, אינה מאפשרת למדינה לאמוד בצורה סבירה את המחיר אותו משלמים בפועל האזרחים בגין אותה הגנה.
לפיכך קשה לראות כיצד מתבצע איזון כאמור".
הממשלה אימצה המלצות אלו במסגרת החלטת ממשלה4.
לפי הסכמים בין-לאומיים לרכישות ממשלתיות, ככלל אין להעדיף תוצרת של ספק מקומי על פני תוצרת של ספק חוץ.
עם זאת, מדינות רבות החתומות על הסכמים אלו עדיין נותנות לתוצרתן המקומית עדיפות על פני תוצרת מיובאת5 , וזאת בעיקר במסגרת התקשרויות שאינן נכללות בהסכמים אלו6 .
הדרישה ל"רכש גומלי ן" היא דרישה מספק חוץ הזוכה במכרז ציבורי לקיים שיתוף פעולה תעשייתי7 .
שבו ישקיע שיעור מסוים משווי העסקה במוצרים מקומיים בפועל, מדי שנה משתתפים מאות מפעלים ישראליים במימושים של רכש הגומלין, ועשרות מפעלים ישראליים חדשים נחשפים אליהם לראשונה.
2 באוגוסט 2011 מינה ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, ועדה לשינוי כלכלי -חברתי שמטרתה לגבש צעדים שיביאו להקלת נטל המחייה בישראל.
3 ,הוועדה לשינוי כלכלי חברתייוקר המחייה והתחרותיות עיקרי ההמלצות , ספטמבר 2011 ', עמ172 .
4 'החלטה מס 3783 מאוקטובר 2011.
5 בארה"ב, למשל, נחקק בשנת 1933 חוק Buy American Act , ולפיו הממשלה הפדרלית מחויבת לרכוש מוצרים מתוצרת מקומית, אם אין פער בלתי סביר בין מחירה למחיר תוצרת דומה מיובאת.
6 הכוונה להתקשרויות של גופים שאינם מצוינים בהסכם, בתחומים שאינם מצוינים בהסכם, או בהתקשרויות בסכומים שמתחת לסף המצוין בהסכם.
7 ,למשל, בדרך של התקשרות משנה מקומית, השקעות מחקר ופיתוח, העברת ידע או רכישת טובין מתוצרת הארץ, או עבודה בארץ.
מדינות רבות דורשות רכש גומלין לרכישות ביטחוניות ומציבות דרישות מחמירות יחסית למדינת ישראל בתחום זה, למשל, דרישה להשקיע 200%-100% משווי העסקה והטלת קנסות על המפרים חובה זו.
יש מדינות8 ,המאפשרות, ואף דורשות מימוש אזרחי חלקי לרכישות ביטחוניות, ויש הדורשות רכש גומלין גם לרכיש ות אזרחיות.
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים דצמבר 2010- אוגוסט 2011 את נושא עידוד הרכישה של מוצרים ישראליים.
בביקורת נבדקו פעולותיהם של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), משרד האוצר, משרד הביטחון, משרד החינוך ומשרד הפנים.
בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל, במועצה הלאומית לכלכלה, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות), וכן בוועדות המכרזים של גופים אלה: משרד התמ"ת, מינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר, משרד הפנים (לרבות רשות ההגירה, האוכלוסין ומעברי הגבול), משרד הבריאות, משרד הבינוי והשיכון, בתי החולים הממשלתי ים9, קופות החולים 10 , חברת החשמל לישראל (להלן - חברת החשמל), חברת נתיבי גז טבעי לישראל בע"מ, חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - רכבת ישראל), מקורות חברת המים בע"מ, עיריית ירושלים, עיריית תל אביב-יפו ועיריית חיפה.
לפי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 (להלן- החוק), המדינה וגופים ציבוריים מחויבים בדרך כלל לבצע מכרזים לפני רכישת טובין או שירותים, ובמסגרתם להעדיף את ההצעות המיטביות מבחינת המזמין, ובכלל זה ההצעות המשתלמות לו ביותר מהבחינה הכלכלית.
ואולם, תקנות חובת המכרזים (העדפת תוצרת הארץ), התשנ"ה- 1995 (להלן- תקנות העדפת תוצרת הארץ או התקנות), מטילות על המדינה ועל תאגיד ממשלתי (להלן - המזמין) לכלול במסמכי מכרז תנאי ולפיו תינתן העדפה בהתאם לתקנות, במסגרת אמת המידה של המחיר, להצעות לרכישת טובין מתוצרת הארץ 11 שמחירם אינו עולה על מחיר הצעות לרכישת טובין מיובאים בתוספת של %1512 .
מתן ההעדפה למציע מותנית בכך .
כגון: הולנד וקנדה 9 המרכז הרפואי נהרייה, המרכז הרפואי זיו, המרכז הרפואי בני ציון, המרכז הרפואי רמב"ם, המרכז הרפואי פוריה, המרכז הרפואי הלל יפה, המרכז הרפואי על שם חיים שיבא, המרכז הרפואי תל -אביב, המרכז הרפואי וולפסון, המרכז הרפואי אסף הרופא, המרכז הרפואי ברזילי.
10 קופות החולים "שירותי בריאות כללית", "מכבי שירותי בריאות", "מאוחדת" ו"לאומית שירותי בריאות".
11 ""טובין מתוצרת הארץ- "טובין שיוצרו בישראל או באזור.
ובלבד שמחיר המרכיב הישראלי בהם מהווה 35% "לפחות ממחיר ההצעה".
"ייצור - "הפקה של טובין או שינוי מהותי בהם, שכתוצאה ממנו התקבלו טובין חדשים או שונים".
12 בהתקשרויות של חברות ממשלתיות או של יחידות סמך ממשלתיות, אשר מייצאות 30% לפחות מתוצרתן, יהיה שיעור ההעדפה כאמור10%.
שהוא יצרף להצעה אישור מרואה חשבון בדבר שיעור מחיר המרכיב הישראלי13 במחיר ההצעה.
היה אמור לזכות במכרז ספק חוץ, בהתאם לאמות המידה שנקבעו בו, ללא ההעדפה, ישקלל המזמין שנית את ההצעות של טובין מתוצרת הארץ באופן שלעניין אמת המידה של המחיר יובא בחשבון המחיר לאחר הפחתת שיעור ההעדפה ממחיר ההצעה 14 (להלן- מנגנון השוואת מחירים).
קיבלה הצעתו של ספק החוץ הזוכה, את התוצאה המשוקללת הגבוהה ביותר לאחר השקלול הנוסף, ייבחר אותו ספק כזוכה במכרז.
לעומת זאת, אם בעקבות השקלול הנוסף קיבלה הצעה של טובין מתוצרת הארץ תוצאה משוקללת זהה לזו של ספק החוץ או גבוהה ממנה, יציע המזמין למגיש אותה הצעה להתקשר עמו במחיר שבו תקבל הצעתו תוצאה משוקללת זהה לזו של ספק החוץ.
לא הסכים המגיש של אותה הצעה, יציע המזמין את הצעתו כאמור לשני מציעים נוספים של הצעות של טובין מתוצרת הארץ, ובלבד שהתוצאה המשוקללת של הצעותיהם אינה נמוכה מזו של ספק החוץ.
לא הסכים אף אחד מאותם מציעים להורדת המחיר כאמור, תתבצע התקשרות עם מציע ההצעה של טובין מתוצרת הארץ שלאחר הפנייה קיבלה הצעתו את התוצאה המשוקללת הגבוהה ביותר, דהיינו ב עלת מרב היתרונות למזמין בהתאם לאמות המידה שנקבעו במכרז.
החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) פרסם הוראה שעניינה העדפת תוצרת הארץ בהתאם לתקנות15.
בדצמבר 2010 תוקן החוק16 , על פי הוראת שעה שתוקפה שנתיים (להלן- הוראת השעה) אשר הסמיכה את הממשלה, באישור ועדת החוקה, חוק ומש פט של הכנסת, לקבוע בתקנות הוראות בדבר העדפה של תוצרת הארץ בנוגע לרכישת טקסטיל בעבור מערכת הביטחון והמשרד לביטחון הפנים.
על פי התקנות שהותקנו מכוח הוראת השעה 17 , התקפות מספטמבר 2011 עד דצמבר 2012 , הוספה תקנה 3 א לתקנות העדפת תוצרת הארץ, ולפיה במכרז לרכישת טקסטיל על ידי מערכת הביטחון תותר השתתפותם של מציעי טובין מתוצרת הארץ בלבד; במכרז לרכישת טקסטיל על ידי המשרד לביטחון הפנים, משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר תינתן העדפה, במסגרת אמת המידה של המחיר, להצעות לרכישת טקסטיל מתוצרת הארץ שמחירו אינו גבוה ב-50% ממחיר טקסטיל מיובא - ובלבד שהדבר עולה בקנה אחד עם התחייבויות של מדינת ישראל באמנות בין-לאומיות.
בד בבד עם הוראת השעה, הודיע משרד התמ"ת כי הוא יכשיר מקצועית את עובדי המתפרות בתוך שנתיים לעבודה חלופית.
תקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח - 1987 (להלן- תקנות העיריות (מכרזים)), אשר חלות "ככל שאינן סותרות התחייבות של המדינה באמנה בין לאומית", מטילות על ועדת המכרזים של העירייה להמליץ על מתן עדיפות לרכישת טובין מתוצרת הארץ, אם מחירם אינ ו גבוה ביותר מ-15% ממחיר הטובין המיובאים, ובתנאי שהטיב ויתר התנאיםעומדים ב דרישות המזמין.
מלבד זאת, לא נקבע בתקנות אלו מנגנון מפורט של השוואת מחירים כמו .
13 "מחיר מר כיב ישראלי" - "מחיר ההצעה בשער המפעל של המציע, בניכוי עלויות חומרי הגלם, החלקים, שירותי הייעוץ, התכנון, כוח האדם והמימון, ששימשו בייצור הטובין ושמקורם מחוץ לישראל".
"מחיר הצעה" - "לרבות מסים, היטלים, אגרות, הוצאות ביטוח והובלה.
14 מחיר ההצעה יחולקב-1.
, לפי העניין 15 'הוראה מס 7.
16 'חוק חובת המכרזים (תיקון מס20 - הוראת שעה), התשע"א- 2010 , ס"ח136.
17 תקנות חובת המכרזים (העדפת תוצרת הארץ) (הוראת שעה), התשע"א- 2011 , אשר פורסמו ב- 29.
11 'בקובץ תקנות מס 7027.
שנקבע בתקנות העדפת תוצרת הארץ.
צו המועצות המקומיות (א), התשי"א - 1950 , וצו המועצות המקומיות (ב), התשי"ג - 1953 , קובעים מנגנון דומה בנוגע להתקשרויות של מועצות מקומיות, וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח- 1958 - עבור התקשרויות של מועצות אזוריות.
גם בצווים אלה לא נקבע מנגנון השוואת מחירים.
תקנות חובת המכרזים (העדפת תוצרת מאזורי עדיפות לאומית), התשנ"ח - 1998 (להלן- תקנות אזורי עדיפות לאומית), מטילות על משרד הביטחון לכלול במסמכי מכרז תנאי ו לפיו תינתן העדפה, במסגרת אמת המידה של המחיר, להצעות לרכישת טובין או שירותים מאזור עדיפות לאומית18 .
על פי תקנות אזורי עדיפות לאומית, שיעורי ההעדפה לפי תקנות אלה ולפי תקנות העדפת תוצרת הארץ לא יעלו במצטבר על 15% .
מנגנון השוואת המחירים בתקנות אלו זהה במהותו למנגנון שנקבע בתקנות העדפת תוצרת הארץ.
תקנות חובת המכרזים (חובת שיתוף פעולה תעשייתי), התשס"ז- 2007 (להלן - תקנות רכש גומלין), מטילות על המדינה, על תאגיד ממשלתי, על תאגיד מקומי ועל קופת חולים לכלול במסמכי מכרז לרכישת טובין או לביצוע עבודה, ששווי ההתקשרות בה ם עולה על הסף שנקבע בתקנות, הוראה המחייבת ספק חוץ שיזכה במכרז לקיים שיתוף פעולה תעשייתי19 לפי התקנות, אלא אם כן הרשות לשיתוף פעולה תעשייתי (להלן - הרשפ"ת) נתנה מראש פטור מלא או חלקי לעניין זה.
חובת שיתוף הפעולה התעשייתי חלה גם על התקשרויות שנעשו שלא במכרז.
כאמור, בחלק מהתקנות בנושא 20 נקבע במפורש שהן כפופות להתחייבויות של המדינה באמנות בין -לאומיות.
לעניין זה יצוין כי מדינת ישראל חתומה זה כ -17 שניםעל הסכם בין-לאומי בדבר רכישות ממשלתיות (הסכם ה - GPA)21 , המסדיר את הגישה למכרזי הרכישות הממשלתיות בין המדינות החתומות עליו.
החשכ"ל פרסם הוראה 22 בנושא ובה נקבע כי "עם כניסתו לתוקף של הסכם GPA יפעלו משרדי הממשלה.
על פי כללי רכישה מחייבים אשר מטרתם העיקרית אי הפליה בין ספקים מקומיים לזרים בגישה למכרזים שמפרסמים משרדים אלה".
18 ""אזור עדיפות לאומית- האזורים שנקבעו בחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט- 1959 או אזורים אחרים שקבעה הממשלה מפעם לפעם, לעניין חוק זה, ופרסמה ברשומות הודעה על כך.
19 ,הכוונה להתקשרות בדרך של התקשרות משנה מקומית, השקעות, מחקר ופיתוח העברת ידע או רכישת טובין מתוצרת הארץ, עבודה בארץ או בדרך אחרת שאישרה הרשות לשיתוף פעולה תעשייתי במשרד התמ"ת (להלן - הרשפ"ת), בהתאם לתקנות.
20 לפי תקנה44 לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 , גם תקנות אלו חלות רק "ככל שאינן סותרות התחייבות של המדינה באמנה בינלאומית".
21 הסכם ה - GPA ( Government Procurement Agreement ) הוא הסכם וולונטרי במסגרת הסכמי ה- WTO ( World Trade Organization - ארגון הסחר העולמי), ובמועד סיום הביקורת היו חתומות עליו 41 מדינות בלבד (בהן מדינות האיחוד האירופי) מתוך 153 המדינות החברות בארגון.
מדינת ישראל חתמה על ההסכם באפריל 1994 , והוא נכנס לתוקפו בישראל בינואר 1995 .
להסכם זה קדם קוד הרכישות הממשלתיות שנכנס לתוקפו בשנת 1983 , וכבר בו נקבעה החרגה למדינת ישראל בעניין הזכות לדרוש רכש גומלין.
12 שנכנסה לתוקף ב- 6.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1081 .
תקנות העדפת תוצרת הארץ ככלי לעידוד התעסוקה תקנות העדפת תוצרת הארץ נועדו בין היתר לחזק את התעשייה המקומית וליצור מקורות תעסוקה במדינה.
ואולם מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מאז כניסתן לתוקף של התקנות בשנת 1995 לא נבדקו יעילותן ותועלתן.
עד היום לא קיימו בנק ישראל, המועצה הלאומית לכלכלה או גוף כלכלי אחר מחקרים בנושא העדפת תוצרת הארץ או עידוד רכישת מוצרים ישראליים.
עם זאת, יש הסבורים כי העדפת תוצרת מקומית היא גישה מיושנת וחסרת היגיון מהבחינה הכלכלית.
הוועדה המיוחדת לבחינת העדפת תוצרת הארץ במכרזים ממשלתיים ביולי 2010 הוגשה הצעת חוק חובת המכרזים (תיקון- הרחבת חובת העדפה של תוצרת הארץ), התשע"א - 201023 (להלן- הצעת החוק), המבקשת להרחיב את חובת ההעדפה של תוצרת הארץ בארבעה מישורים עיקריים: החלת חובת העדפה על רכישת עבודה או שירותים; החלת חובת העדפה על גופים נוספים על אלו המנויים בתקנות, כגון רשויות מקומיות; החלת חובת העדפה על מכרזים לביצוע מיזמים הממומנים על ידי גורמים חוץ -ממשלתיים; התניית כפיפות התקנות לאמנות בין-לאומיות שאושררו על ידי הכנסת.
עמדת מינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר בנוגע להצעת החוק היא כי הרחבת העדפת תוצרת הארץ עלולה לגרום לייקור משמעותי של הרכש הממשלתי, והדבר עלול להביא לשחיקת תקציב הרכש של הממשלה ולפגוע בתקציב המיועד לביצוע פעילותם הייעודית של משרדי הממשלה.
בתשובת מינהל הרכש למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 צוין, כי לדעתו אם המדינה סבורה שיש לעודד מטרות מסוימות, עליה לעשות זאת במישרין ולא בעקיפין, באמצעו ת כלי הרכש הממשלתי, וכי "העדפה עקיפה באמצעות הרכש הממשלתי עשויה לעוות את כוונת המחוקק ולפגוע בעיקרון השוויון הקבוע בחוק חובת המכרזים".
נוכח התנגדות משרד האוצר להצעת החוק, התקיים באמצע דצמבר 2010 דיון בלשכת מנכ"ל משרד התמ"ת, מר שרון קדמי, בהשתתפות מנהלת מטה "כחול לבן" במשרד התמ"ת, גב' צביה דורי, מנהלת הרשפ"ת, גב' בינה בר-און, והיועץ המשפטי של משרד התמ"ת.
בדיון הוחלט "לבצע בדיקה של רכיבי הח קיקה ]של הצעת החוק [ לצורך הגשה מגובשת ]עם משרד התמ"ת [ שבמחלוקת ובהסכמה עם משרד האוצר".
במחצית השנייה של דצמבר 2010 ,שלח מנכ"ל משרד התמ"ת מכתב לחשכ"ל דאז מר שוקי אורן, ובו הציע להקים ועדת היגוי - בהשתתפות נציגים ממשרדי האוצר והתמ"ת ומהתאחדות התעשיינים - והיא תבחר גורם חיצוני שיבצע בדיקה מעמיקה ואובייקטיבית בדבר ישימות החקיקה.
הוועדה תקבע גם את מרכיבי הבדיקה ואת תוכנה.
הצדדים יתחייבו לקבל את תוצאות הבדיקה.
עלות הבדיקה תתחלק שווה בשווה בין משרד האוצר למשרד התמ"ת.
כשבועיים לאחר מכן השיב החשכ"ל דאז למנכ"ל משרד התמ"ת כי הוא תומך בהקמת ועדת היגוי משותפת לבדיקת המשמעויות הכלכליות של הצעת החוק.
23 /הצעת חוק מס' פ18 / 2572.
כן ציין כי סוכם עם נציגי משרד התמ"ת כי תיעשה פנייה לסגן הרלוונטי באגף החשכ"ל בעניין החלת העדפת תוצרת הארץ על פרויקטים מסוג BOT24.
במרץ 2011 הוקמה ועדת ההיגוי- ועדה מיוחדת לבחינת העדפת תוצרת הארץ במכרזים ממשלתיים בראשות מר ליאור אגאי, מנהל מינהל הרכש הממשלתי.
בוועדה חברים נציגי משרדי האוצר והתמ"ת.
בדיון הראשון של הוועדה, באותו החודש, הוחלט כי יש לבדוק ברמה המקרו-כלכלית את העלות מול התועלת של מתן העדפה לתוצרת הארץ, וכי לצורך כך יש להתקשר עם יועץ מומחה.
בהתאם לממצאים ייבחנו צמצום החובה של העדפת תוצרת הארץ או הרחבתה והחלתה גם על תחום השירותים.
עוד הוחלט כי חברי הוועדה ימסרו עד המחצית השנייה של מרץ 2011 .
שמות של יועצים כלכליים אשר ביכולתם לבצע את הבדיקה מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רק באוגוסט 2011 , כארבעה חודשים לאחר המועד שקבעה הוועדה, נמסרו לה שמות של יועצים כלכליים, ובאותו החודש נשלחה ליועצים פנייה לקבלת הצעת מחיר למתן שירותי ייעוץ.
במועד סיום הביקורת טרם מונה יועץ כלכלי.
יצוין כי על פי הערכת הוועדה, עבודת היועץ הכלכלי שייבחר תארך כחצי שנה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי האוצר והתמ"ת כי ההחלטה לבדוק את העלות לעומת התועלת הנובעת מהתקנות היא חשובה, ולפיכך בדיקה כזאת הייתה צריכה להיעשות מזמן ובוודאי לפני שהוקצה תקציב לנושא "כחול לבן " במשרד התמ"ת (ראו להלן).
לדעת משרד מבקר המדינה, על הוועדה לזרז את מינויו של יועץ כלכלי ולהגיש את המלצותיה על סמך בדיקתו, ועל משרדי האוצר והתמ"ת לגבש את עמדתם בדבר העדפת תוצרת הארץ ולהביאה לדיון ולאישור בממשלה לצורך קביעה מחדש של מדיניותה.
זאת ועוד, מוצע שהיועץ שייבחר יבדוק בין היתר את העלות לעומת התוע לת מהחלת תקנות העדפת תוצרת הארץ על פרויקטים מסוג BOT.
ליקויים וקשיים ביישום תקנות העדפת תוצרת הארץ .
לשם בדיקת יישום התקנות שלח משרד מבקר המדינה שאלונים לגופים האלה: משרד התמ"ת, מינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר, משרד הפנים (לרבות רשות ההגירה, האוכלוסין ומעברי הגבול), משרד הבריאות, משרד הבינוי והשיכון, בתי החולים הממשלתיים, חברת החשמל, חברת נתיבי גז טבעי לישראל בע"מ, רכבת ישראל, מקורות חברת המים בע"מ ורשויות מקומיות אחדות.
כמו כן בדק משרד מבקר המדינה את הנעשה בנושא זה במשרד הביטחון.
24 פרויקטים מסוג BOT- Build, Operate, Transfer )(פרויקטים של בנייה, הפעלה, העברה ובהם בתום תקופת ההפעלה שנקבעת, הנכס עובר לידי מזמין הפרויקט - המדינה.
מדובר בפרויקטים ציבוריים בשיתוף המגזר הפרטי (( PPP .
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1083 .
הכללת תנאי העדפה במכרזים 1.
על פי התקנות, יש לקבוע במסמכי המכרז תנאי הנותן עדיפות להצעות מכר של טובין מתוצרת הארץ שמחירם אינו גבוה ב-15% ממחיר הצעות למכר טובין מיובאים.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רוב הגופים הכפופים לתקנות קובעים תנאי זה במכרזיהם.
עם זאת, רכבת ישראל, המרכז הרפואי על שם חיים שיבא, המרכז הרפואי "בני ציון" והמרכז הרפואי אסף הרופא החלו לעשות זאת רק לאחרונה במהלך הביקורת; רשות ההגירה, האוכלוסין ומעברי הגבול וכמה בתי חולים ממשלתיים (המרכז הרפואי הלל יפה, המרכז הרפואי זיו, והמרכז הרפואי נהריה) לא כללו תנאי העדפה במכרזיהם.
כאמור, על פי התקנות, מתן העדפה למציע מותנית בכך שהוא יצרף להצעה אישור מרואה החשבון שלו בדבר שיעור מחיר המרכיב הישראלי במחיר ההצעה.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מקצת הגופים הכפופים לתקנות אינם מסתפקים באישור רואה החשבון של המציע כתנאי למתן ההעדפה, אלא אף עושים יותר: מקורות חברת המים בע"מ מבקרת במפעל הייצור של המציע; חברת החשמל בודקת את ההצעה הטכנית של המציע ומשרד הביטחון דורש הגשת תמחיר של הטובין המוצעים.
מינהל הרכש ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 כי "אין כל הצדקה לבצע בדיקות נוספות מעבר לאישור רו"ח בשלב הגשת ההצעות במכרז ובדיקתן", וכי אין למשרד ממשלתי כלים המאפשרים לבדוק מהו שיעור המרכיב הישראלי במוצר.
משרד מבקר המדינה מעיר לגופים הכפופים לתקנות כי עליהם להקפיד לכלול את תנאי ההעדפה במכרזיהם.
זאת ועוד, נוכח היתרון המשמעותי הניתן למציע טובין מתוצרת הארץ, על משרד האוצר ומשרד התמ"ת לשקול אם די באישור רואה חשבון כאמור או שיש לדרוש בדיקות מעמיקות יותר, כגון אלו שאימצו מקצת הגופים שנבדקו ביוזמתם, כדי לוודא שאכן מדובר בייצור מקומי.
אספקה בפועל של הטובין מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רק מקצת הגופים הכפופים לתקנות מוודאים שהספק שזכה במכרז בעקבות ההעדפה מספק בפועל טובין מתוצרת הארץ, כמפורט להלן: משרד הביטחון עושה מפעם לפעם ביקורות במפעלים המבקשים לקבל העדפה בשל אספקת טובין מתוצרת הארץ או טובין מתוצרת אזורי עדיפות לאומית; מקורות חברת המים בע"מ ובתי חולים ממשלתיים אחדים (המרכז הרפואי הלל יפה, המרכז הרפואי אסף הרופא והמרכז הרפואי רמב"ם) בודקים אם הפריט שהוצע במכרז הוא הפריט שסופק בפועל (למשל על פי אריזתו); המרכז הרפואי "בני ציון" קובע בהסכם בינו ובין הספק סעיף ולפיו נציגי בית החולים רשאים ל בקר אצל הספק כדי לוודא שהוא מספק טובין מתוצרת הארץ.
זאת ועוד, אין בתקנות סנקציות הניתנות להפעלה - בין על ידי הגוף המזמין ובין על ידי גוף מוסמך אחר - כנגד ספק שהצהיר כי הוא מספק טובין מתוצרת הארץ, והתברר כי הצהיר הצהרת שווא.
בפועל, חברת החשמל הזמינה לשימוע ספק 1084 דוח שנתי62 .
,שהצהיר הצהרת שווא, התרתה בו ורשמה לפניה כי אם ישוב ויצהיר הצהרת שווא יינקטו נגדו צעדים מחמירים.
החברה גם כוללת בנספח ההעדפה במכרזיה סעיף ולפיו מציע אשר לא עמד בהתחייבותו לספק טובין מתוצרת הארץ ישלם לחברה פיצוי מוסכם.
לדעת משרד מבקר המדינה, על כל גוף הכפוף לתקנות ליצור מנגנון שיבדוק, לכל הפחות באופן מדגמי, אם הטובין המסופקים בפועל הם טובין מתוצרת הארץ.
זאת ועוד, בכפוף לבדיקת היועץ הכלכלי שתמנה הוועדה המיוחדת, על משרד האוצר ומשרד התמ"ת לשקול קביעת סנקציות נגד ספקים שיצהירו הצהרות שווא בנושא.
בתשובת מינה ל הרכש הממשלתי נטען כי סנקציות על ספק אשר לא עמד בהתחייבויותיו במכרז מעוגנות במסגרת החוזית שבין הספק למשרד הממשלתי, שכן ככלל "הצהרת שווא היא הפרת תנאי או התחייבות במסגרת הצעתו במכרז ועילה להפסקת ההתקשרות.
בכלל זה כל הסעדים והתרופות על פי דין או בהתאם לחוזה".
עם זאת, לדעתו יש מקום להגביר את המודעות לתקנות במסגרת ההדרכות וההכשרות הנעשות בנושא הרכש לבעלי התפקידים הרלוונטיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, הישענות בלעדית על ניסוח החוזה ועל דיני החוזים הכלליים כסנקציה להפרות אינה יעילה, עשויה לחייב ניהול של הליכים משפטיים ומטילה נטל לא מבוטל על הגופים המזמינים.
הוספת סנקציות ספציפיות בנושא עשויה ליצור מנגנון יעיל של הרתעה מוגברת כנגד מציעים המנסים לנצל את ההעדפה הקבועה בתקנות באמצעות הצהרות שווא ולהגדיל את הסיכוי לכך שרק ספקים שאכן מספקים תוצרת ישראלית ייהנו מההעדפה המיועדת להם.
תחולה חלקית של התקנות 1.
התקנות אינן חלות על קופות החולים 25 , וזאת שלא כמו תקנות חובת המכרזים ותקנות רכש גומלין.
זאת ועוד, התקנות חלות רק על טובין ולא על רכישת עבודה ושירותים (ובעיקר בשל כך אינן חלות על מכרזי BOT ), שלא כמו תקנות אזורי עדיפות לאומית.
נוסף על כך, התקנות חלות רק על רכישה באמצעות מכרז ולא באמצעות התקשרות הפטורה ממכרז.
קופת חולים מאוחדת מסרה בתשובתה מנובמבר 2011 למשרד מבקר המדינה כי שלא כבתי חולים המעמיסים התייקרות על מחיר יום אשפוז, אין לקופות חולים כל דרך לממן את ההתייקרות האמורה, שכן אין היא באה לידי ביטוי במדד יוקר הבריאות.
החלת התקנות על קופות החולים תגדיל את הגירעון שלהן.
כמו כן יש חשש כי בעקבות יישום ההוראה תיפגע איכות שירותי הבריאות, משום שתיקון כאמור יצריך תקצוב של קופות החולים בהתאם.
גם לקופת חולים לאומית ולבית החולים רמב"ם הייתה תשובה דומה.
25 בפועל, מסוף שנת 2009 החליטה קופת חולים מכבי שירותי בריאות לתת עדיפות לטובין מתוצרת הארץ במכרזים שבהם יש לכך רלוונטיות.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1085 .
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ומשרד התמ"ת ישקלו אם יש מקום להחיל את התקנות על קופות החולים, על רכישת עבודה ושירותים (ועל מכרזי BOT ) וכן על רכישה הפטורה ממכרז, תוך התחשבות בתוצאות בדיקת היועץ הכלכלי בנוגע לתרומתן למשק ובעמדותיהם של הגורמים הרלוונטיים בנושא.
כאמור, בתקנות העיריות (מכרזים) לא נקבע מנגנון השוואת מחירים בדומה לזה שנקבע בתקנות העדפת תוצרת הארץ; כך גם בצווים החלים על המועצות המקומיות והמועצות האזוריות.
יוצא שהרשויות המקומיות מחויבות למעשה לרכוש טובין יקרים יותר (עד 15% .
) רק עקב כך שהם מיוצרים בארץ חלק מהפעילות של רשויות מקומיות מתבצעת באמצעות תאגידים שבשליטתן (להלן - תאגידים מקומיים), ותאגידים כאלה רוכשים טובין בהיקפים גדולים.
אין נורמה המחייבת תאגידים מקומיים לתת העדפה כלשהי לתוצרת הארץ במסגרת רכישותיהם26.
החברה למ שק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ 27 (להלן- החברה למשכ"ל) מפרסמת בכל שנה עשרות "מכרזי מסגרת" 28 במגוון תחומים עבור הרשויות המקומיות.
מאחר שהחברה למשכ"ל אינה כפופה לתקנות העיריות (מכרזים), היא לא כללה תנאי של העדפה במכרזיה במשך השנים.
בתחילת יוני 2010 התקיים די ון בנושא העדפת תוצרת הארץ במכרזי הרשויות המקומיות בהשתתפות נציגי משרד הפנים ומשרד התמ"ת.
בדיון הוחלט על הקמת פורום של נציגי משרד הפנים, משרד התמ"ת, מינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר, החברה למשכ"ל, המרכז לשלטון מקומי והתאחדות התעשיינים (להלן - הפורום), שמטרתו לבחון סוגיות משפטיות העולות מהפרשנות ומהיישום של החקיקה בנושא ברשויות המקומיות.
הוחלט כי לאחר שתסתיים עבודת הפורום תיבחן האפשרות לתקן חקיקה זו בדומה לתקנות העדפת תוצרת הארץ (דהיינו, .
יצוין שאף אין הוראה חוקית המחייבת תאגיד מקומי לקיים מכרזים לביצוע רכישותיו אמנם בשנת 2002 , תוקן חוק חובת המכרזים על מנת להחיל את הוראותיו על תאגידים מקומיים, אולם נקבע שההוראות יחולו על תאגידים כאלו רק החל משלושים ימים לאחר התקנת תקנות הנוגעות לתאגידים כאלו.
דא עקא, במועד סיום הביקורת יותר משמונה שנים מאז תוקן החוק, טרם הותקנו תקנות כאלו, ולפיכך הוראות החוק טרם הוחלו על התאגידים המקומיים הרבים.
27 החברה נוסדה בשנת 1974 כחברת בת של מרכז השלטון המקומי(המחזיק ב -90% ממניותיה) וארגון המועצות האזוריות (המחזיק ב-10% ממניותיה) כדי לספק שירותים ומוצרים לרשויות מקומיות (עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות), לחברות בנות של רשויות מקומיות, לתאגידים עירוניים, לתאגידי מים וביוב ולכל גוף אחר הקשור לעשייה המוניצי פלית, וזאת לשם הוזלת המוצרים והשירותים ולשם פישוט, ייעול וקיצור של הליכי הביצוע.
28 מנגנון מיוחד שלפיו החברה למשכ"ל מפרסמת מכרז לרכישת טובין שרשויות מקומיות רבות זקוקות להם ובוחרת רשימת ספקים.
לאחר קבלת אישור שר הפנים, לפי חוק הרשויות המקומיות (מכרזים משותפים), התשל"ב - 1972 , רשאית הרשות המקומית להשתמש ב"מכרז המסגרת", דהיינו, לבצע תיחור בין הספקים ברשימה ולבחור ספק לעבודה ספציפית שהיא מבקשת לבצע.
לאחר החתימה על הסכם בין הרשות המקומית לספק הזוכה, מקבלת החברה למשכ"ל מהרשות המקומית תקורה ששיעורה כמה אחוזים מעלות העבודה.
יצירת מנגנון השוואת מחירים).
עוד הוחלט כי תיבחן עם החברה למשכ"ל האפשרות לשלב במכרזיה תנאי העדפה הכולל מנגנון השוואת מחירים.
בסוף יולי 2010 כתב היועץ המשפטי של החברה למשכ"ל, למנהלת מטה "כחול לבן" כי החברה למשכ"ל תפעל בסיוע מינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר לגיבוש כללים ליישום העדפת תוצרת הארץ במכרזיה, וכי מיד לאחר שיאשר משרד הפנים את התקנון ייושמו כללים אלו בכל מכרזי החברה למשכ"ל.
בתחילת מרץ 2011 הסתיים הליך גיבוש מנגנון השוואת המחירים, ובאמצע אותו החודש התחילה החברה למשכ"ל ליישם אותו במכרזיה.
בתגובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 מסר היועץ המשפטי של משרד הפנים כי לאחר סיום עבודת הוועדה המיוחדת ולאחר גיבוש תוצאות ה"פיילוט" במכרזי החברה למשכ"ל יבחן משרד הפנים עם הגורמים הרלוונטיים אם וכיצד לקדם שינויים בחקיקה החלה על הרשויות המקומיות.
לדעת משרד מבקר המדינה, בד בבד עם עבודת הוועדה המיוחדת לבחינת העדפת תוצרת הארץ במכרזים ממשלתיים ועם בחינת היישום של מנגנון השוואת המחירים במכרזי החברה למשכ"ל, על נציגי משרד הפנים ומשרד התמ"ת לבחון את החקיקה בנושא זה ברשויות המקומיות.
לאחר גיבוש מסקנות הוועדה המיוחדת, קבלת תוצאות ה"פיילוט" במכרזי החברה למשכ"ל והמסקנות לגבי החקיקה ברשויות המקומיות, על נצי גי משרד הפנים ומשרד התמ"ת לנקוט את הצעדים המתבקשים לפי המסקנות שיתקבלו ולבחון את הדרך המיטבית להחיל את המסקנות הללו גם על כל גוף המבצע רכישות עבור הרשויות המקומיות או תושביהן.
אכיפת החקיקה בנושא העדפת תוצרת הארץ כדי שתקנות העדפת תוצרת הארץ, תקנות העיריות (מכרזים) והוראת החשכ"ל בנושא העדפת תוצרת הארץ ייושמו, יש צורך במנגנון אכיפה ראוי.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הגורמים האחראים ליישום החקיקה בנושא התקשרויות משרדי הממשלה ויחידות הסמך הם שר האוצר והחשכ"ל הפועל מטעמו.
עם זאת, במועד סיום הביקורת הם עד יין לא אכפו את החקיקה בנושא זה.
בתשובת מינהל הרכש צוין כי יחידת הביקורת באגף החשכ"ל המבקרת את נושא התקשרויות הממשלה תבדוק, בין היתר, את יישום תקנות העדפת תוצרת הארץ במכרזים.