HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
תעסוקה והכשרת עולים 12.
6 המשרד לקליטת העלייה .
מענקים לפיתוח גורמי .
2 52 משרד החקלאות ופיתוח .
פיתוח תשתיות תיירות 109 67 42 משרד התיירות .
תשתיות ביוב 170 50 120 משרד התשתיות הלאומיות .
כבישים עירוניים 145 45 100 משרד התחבורה .
מנופי פיתוח 36 30 6 החטיבה להתיישבות .
שיקום שכונות פיזי וחברתי 136 55 81 משרד הבינוי והשיכון .
6 המשרד להגנת הסביבה .
תגבור פעילויות במוסדות .
3 משרד המדע, התרבות .
פרויקטים בתחום הרווחה .
פרויקט "עיר ללא אלימות" 15.
7 0 המשרד לביטחון הפנים .
חיזוק רשויות מקומיות 650 450 200 משרד הפנים .
פרויקטים למשרד המשנה .
לרוה"מ, תכנית לאשקלון, .
לגמלאים, בקרה ופרסום.
246 216 30 כללי- משרד רוה"מ .
הקצאת הכספים לתכנית לחיזוק הצפון .
במסמכים של משרד רוה"מ ומשרד האוצר שהובאו לידיעת הציבור בספטמבר 2006 הוצגה התכנית לחיזוק הצפון בהיקף כספי של כ-4 מיליארד ש"ח, מהם כ-1.
5 מיליארד ש"ח מתרומות.
משרד ראש הממשלה 131 .
בתשובתו של מנכ"למשרד רוה"מ, מר רענן דינור, למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2007 צוין כי "בישיבת הממשלה שהתקיימה ביום 12.
06 , הוצגה תכנית בהיקף כולל של 4.
"מיליארד ש"ח ממקורות חוץ ממשלתיים לדעת משרד מבקר המדינה, הצגת התכנית בהיקף כספי של כ-4 ,מיליארד ש"ח כשלמעשה היקפה ממקורות ממשלתיים הוא כ -2.
8 מיליארד ש"ח בלבד (שחלק מהם נועד לחיזוק הדרום ועוטף עזה) אינה משקפת את התקציב הוודאי שיועד לתכנית.
נוסף על כך, הסתמכות הממשלה על תרומות אינה ראויה מאחר והתניית ביצוע חלק חשוב מהתכנית בגיוס תרומות מתנה יישום החלטות מ מלכתיות בגורמים פרטיים עליהם אין לגופים הממלכתיים שליטה תוך סיכון של פגיעה בשיקולי מדיניות ובסדרי עדיפויות.
כמו כן, אין לממשלה ערובה שאכן התרומות יתקבלו, מאחר והתורם עלול לחזור בו מהתחייבותו.
מנכ"ל משרד רוה"מ מסר בתשובתו כי התכנית הוצגה בהיקף של 4.
2 מיליארד ש"ח מאחר שהגופים התורמים שפעלו בצפון בעת המלחמה רצו "להמשיך ולפעול באזור זה באופן מסודר ומאורגן ולצורך כך ביקשו לפעול בשיתוף עם משרדי הממשלה, בתחומי החינוך, רווחה, בריאות ופנאי", אך עם זאת הממשלה "לא נדרשה בהחלטותיה האמורות לאשר את תקציב התרומות".
8 מיליארד ש"ח שאישרה הממשלה הוקצה לשתי מטרות - התכנית לחיזוק הצפון ותכנית הסיוע המשלימה לשדרות וליישובי עוטף עזה ואשקלון.
בהחלטות הממשלה לא פורטו בנפרד סכומי התקציב המוקצים לחיזוק הצפון והסכומים המוקצים לדרום.
לדעת משרד מבקר המדינה, על מנ ת להגביר את השקיפות, היה ראוי שהממשלה תפרט מידע זה בהחלטותיה.
בתשובתו של מנכ"ל משרד רוה"מ נמסר כי החלטת ממשלה 914 מדצמבר 2006 כללה אף את התקציב לתכנית הסיוע לדרום בסך כ -150 מיליון ש"ח שקבעה הממשלה בנובמבר 20066 .
מתברר כי התקציב שהוקצה לדרום במסגרת החלטה 914 גדול מ -150 מיליון ש"ח, מאחר שאינו כולל תקציב נוסף בסך 30 מיליון ש"ח שהוקצה לאשקלון במסגרת החלטה זו.
כמו כן, סכומים אלה אינם כוללים הטבות נוספות לדרום המפורטות בהחלטה 746 ובהן מענקים מוגברים לחקלאים, תעסוקה והכשרה של עולים, חיזוק משפחות עולים וחיזוק תשתיות פיזיות עבור גמלאים.
אף שהטבות אלה עשויות להסתכם בעשרות מיליוני ש"ח, סכום ההטבות שהוקצה לדרום לא צוין בנפרד מסכום ההטבות שהוקצה לצפון אלא נכלל במסגרת התקציב הכולל של התכנית שנקבע בהחלטה 914 .
יצוין, כי החלטת ממשלה746 אינה מוזכרת כלל בהחלטה 914.
יתר על כן, חלק מהתקציבים שנקבעו בתכנית לחיזוק הצפון אינם מיועדים לצפון בלבד.
למשל, התקציבים המושקעים בשיווק במסגרת התכנית אינם מיועדים באופן ספציפי לחיזוק הצפון אלא לעידוד תיירות נכנסת בכלל.
במכתבו של מנכ"ל משרד התיירות לראש אגף תיאום .
ובקרה מדצמבר 2006 " צוין כי תוספת תקציב זו לא הוקצתה לחיזוק הצפון בלבד, אלא ייעודה היה ליצירת קמפיינים שיווקיים במטרה לעודד את התיירות הנכנסת לישראל".
בתשובתו של מנכ"ל משרד התיירות, מר שאול צמח, למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2007 צוין כי "בתיירות נכנסת אין אופי הפעילות, קהלי היעד וסוג המוצר מאפשרים בהכרח שיווק ישיר ובלעדי לצפון אלא כחלק ממכלול רחב יותר בהם הצפון מהווה עוגן משמעותי".
מהאמור לעיל וכפי שיפורט להלן עולה כי אופן הצגת התכנית עלול היה ליצור בקרב הציבור בכלל ובקרב תושבי הצפון בפרט ציפיות, שלא יתממשו בדבר היקף השקעת משאבים בצפון.
הנוהג המקובל הוא שהממשלה מתירה לקבל תרומה במסגרת החלטת ממשלה, כאשר זהות התורם והיקף התרומה ידועים.
נמצא, כי בעת סיום הביקורת - דצמבר 2007 , משרד המשפטים מגבש נוהל בדבר אישור תרומות למשרדי ממשלה (להלן - הנוהל), וכי נקבע שהנוהל אינו חל על בתי חולים ממשלתיים ותאגידים סטטוטוריים; יצוין כי במועד האמור עדיין לא אושר הנוהל ולא הופץ למשרדים.
על פי החלטת הממשלה מאוגוסט 2006 , משרד המשנה לרוה"מ היה אמור "לרכז את פעולות גיוס המשאבים מהעם היהודי, בתאום עם הגורמים הפועלים בתחום זה, לרבות הסוכנות היהוד ית, לעניין חיזוק הצפון וחיפה ואת פעולת הקצאת המשאבים בתאום בין התורמים, לרבות הסוכנות היהודית, לרשויות המקומיות והממשלה, בתאום עם ועדת ההיגוי ויגיש לאישור הקבינט הצעה לתכנית הקצאה, בין במימון תרומות מלא אם במימון חלקי".
מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי אין בידי משרד המשנה לרוה"מ, המופקד על גיוס התרומות לפי החלטת הממשלה, בידיו של משרד האוצר או כל גורם מתאם אחר מטעם הממשלה לפי האמנה 7 מידע על היקף התרומות הכולל שהתקבל, וכי לא ידוע להם לאן הועברו התרומות שהתקבלו מרחבי העולם בעקבות המלחמה.
מידע זה נדרש לשם הקצאה נכונה ויעילה של המשאבים מתקציב המדינה, לפי החלטות הממשלה, היעדרו של המידע עלול לגרום לכפילויות ולהקצאה לא יעילה של התקציבים שמקבלים חלק מהגופים ואינו מאפשר לבצע בחינה כוללת של הכספים והמשאבים שהועברו לצפון בעקבות המלחמה.
מנכ"ל משרד רוה"מ השיב כי "החלטת הממשלה אינה מסמיכה את אגף תיאום ובקרה במשרד רוה"מ, או במשרד האוצר לעסוק בגיוס תרומות.
הגורם האחראי לעניין זה היה משנה לראש .
7 באמנה בין ממשלת ישראל וביןהסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן - הסוכנות היהודית) נאמר כי "בכל התחומים בהם חלה אמנה זו תיפעל הסוכנות היהודית על יסוד תכניות מוסכמות מראש עם הממשלה או תכניות המומלצות על ידי ועדת התיאום".
חברי ועדת התיאום מהם נציגי הסוכנות והממשלה, ותפקיד הוועדה לתאם בין פעילויות הממשלה לאלה של הסוכנות היהודית ולמנוע כפילויות בכל התחומים שעליהם חלה האמנה.
יצוין, כי לפי האמנה ראש הממשלה יהיה יו"ר הוועדה, ובהיעדרו - ראש הנהלת ההסתדרות הציונית.
משרד ראש הממשלה 133 .
על פי החלטת הממשלה מאוגוסט 2006 - ,הוטל על משרד המשנה לרה"מ לרכז את פעולות גיוס המשאבים מהעם היהודי בתאום עם גורמים הפועלים בתחום זה".
בינואר 2008 השיבה מנכ"לית משרד המשנה לרוה"מ דאז, גב' אפרת דובדבני, למשרד מבקר המדינה כי "הגורם המוסמך היחיד מטעם הממשלה לקבל את היקף התרומות לסוכנות היהודית ולהסתדרות הציונית הינו משרד האוצר.
ללא קבלת נתונים ממשרד האוצר אין למשרד המשנה לראש הממשלה או לכל למשרד ממשלתי אחר יכולת לכוון את פעולת הקצאת המשאבים".
עוד ציינה המנכ"לית בתשובתה כי משרד המשנה לרוה"מ פעל "אל מול הסוכנות היהודית והמגבית בצפון אמריקה במגמה לקבל מידע מרבי ולהגיע לתיאום המתאפשר מהנסיבות כדי למנוע כפילויות ועיוות בהקצאת המשאבים".
מנכ"ל הסוכנות היהודית השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי "הסוכנות היהודית אינה רשאית לתת תרומות לממשלת ישראל עצמה.
במהלך המלחמה האחרונה בצפון השקיעה הסוכנות מאמץ מיוחד בתיאום שוטף עם משרדי הממשלה ועם גופים אחרים מהמגזר השלישי, כדי לייעד את התרומות שהושגו על ידה למטרות הנחוצות, תוך ראייה כוללת של הצרכים.
הסוכנות גם העבירה לתורמיה מידע על הצרכים בשטח ועל התכניות שגובשו על ידי הממשלה".
מנכ"לית משרד המשנה לרוה"מ דאז ציינה בתשובתה, כי "החלטת הממשלה מאוגוסט 2006 היא המלצה (עמדת הממשלה) לוועדה לתיאו ם, שתפקידה על פי 'חוק המעמד' והאמנה בין הממשלה לסוכנות היהודית לתאם בין פעילויות הממשלה לבין פעילויות ההסתדרות הציונית והסוכנות היהודית ולמנוע כפילויות.
המשנה לראש הממשלה ביקש מראש הממשלה וממזכירות הממשלה להביא את הנושא לדיון ולהכרעה למוסד לתיאום כדי שתתאפשר פעולה יעילה אך העניין לא הוצב על סדר היום".
תרומות לפרויקטים בתחום החינוך 1.
בהמשך להחלטות הממשלה, נקבע כי תרומות, בהיקף כולל של340 ,מיליון ש"ח, יממנו באופן חלקי, פרויקטים בתחום החינוך בצפון, בחיפה וביישובי עוטף עזה.
אולם בפועל 110 מיליון ש"ח מסכוםזה, שנועדו לבניית כיתות לימוד, לא התקבלו.
בסיכום תקציבי שנחתם בין משרד החינוך, משרד רוה"מ ואג"ת ב- 12.
06 צוין כי סכום התרומות "מגובה ע"י משרד רה"מ (120 ,מיליון ש"ח שגייס משרד החינוך220 .
")מיליון ש"ח יגויסו ע"י משרד רה"מ בנובמבר 2007 הסבירו נציגי משרד החי נוך למשרד מבקר המדינה כי כבר במועד גיבוש התכנית הם התריעו שתהיה בעיה בגיוס תרומות לבניית כיתות לימוד.
בדצמבר 2007 השיב סמנכ"ל משרד החינוך כי "תקציב הבינוי מכספים חיצוניים לא התקבל".
נמצא כי בכמה מקרים נסמכו החלטות הממשלה ותכניותיה על כספי תרומות שבפועל לא התקבלו, וכי לעתים התעורר קושי בביצוע הפרויקט כולו.
בתכנית נקבע כי משרד החינוך ישקיע בבניית כיתות לימוד230 מיליון ש"ח: מהם120 .
מיליון ש"ח יוקצו במסגרת תקציב תוספתי, והיתר היה אמור להתקבל מתרומות, כאמור לדברי נציגי משרד החינוך, אג"ת הודיע להם כי התקצי ב התוספתי ייכלל בתכנית חומש לבניית כיתות לימוד בכל הארץ.
בהחלטת ממשלה מס' 1410 מ- 18.
07 בנושא "תכנית החומש לבניית כיתות הלימוד בשנים 2007 -2011 " נקבע, כי בשנים אלה ייבנו 8,000 כיתות לימוד בעלות כוללת של 4.
המקורות למימון התכנית אכן כוללים את התקציב התוספתי שמוקצה במסגרת התכנית לחיזוק הצפון ואף את המקורות החוץ-תקציביים שמוקצים במסגרת התכנית.
מתברר כי אין תקציב תוספתי מיוחד לצפון שמיועד לבניית כיתות לימוד, וכי הצפון יקבל את חלקו למטרה זו במסגרת התכנית הרב-שנתית לבניית כיתות לימוד, בדומה לאזורים אחרים.
תרומות לבתי חולים ממשלתיים 1.
בהמשך להחלטת ממשלה561 מספטמבר 2006 קיבלה הממשלה ביוני 2007 החלטה8 שעניינה "חיזוק הצפון, חיפה ואשקלון- הקמה, שדרוג ופיתוח יחידות בבתי חולים".
בהחלטה נקבע כי יוקמו או ישודרגו חדרי מיון ויוכנו שטחי אשפוז מוגנים בבתי ה חולים בנהרייה, בפורייה, בחיפה (רמב"ם) ובאשקלון (ברזילי).
ההיקף הכספי הכולל של התכנית היה 479 מיליון ש"ח, מהם כ-130 מיליון ש"ח שיינתנו כתוספת הרשאה להתחייב למשרד הבריאות, כ- 137 מיליון ש"ח מתקציב משרד הבריאות וקרנות המחקרים או חוגי הידידים שליד בתי החולים הממשלתיים, והיתרה בסך 212 מיליון ש"ח מתרומות.
עוד נקבע בהחלטה כי אם לא יתקבלו המקורות החוץ -ממשלתיים כאמור, תבוצע התאמה של היקף התכנית למקורות התקציביים.
עוד נקבע כי ההחלטה תבוצע בשנים 2007 -2011 .
בדיון ביוני 2007 קבע מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר רענן דינור, כי " הרשאות להתחייב יינתנו רק כנגד התחייבויות חוזיות כלפי המדינה".
נמצא כי משרד האוצר לא הסכים לתת הרשאה להתחייב על מלוא הסכום אלא רק על חלקה של הממשלה בתכנית, וכנגד התחייבויות חוזיות כלפי המדינה בלבד.
בכך הסירה מעליה את האחריות לתכנית כולה והתחייבה לתת רק את חלקה בתכנית כמו התורמים האחרים.
למעשה נוצר מצב בו הממשלה אינה מבצעת את התכנית שהיא עצמה החליטה עליה אלא רק מקצה לה תקציב חלקי.
לדעת משרד מבקר המדינה, אף אם החלטותיה של הממשלה נקבעות בהסתמך על כך שתקבל תרומות, מן הראוי שהיא זו שתהיה מופקדת על יישום התכנית ואופן ביצועה כדי להבטיח שיושגו היעדים החיוניים שהיא עצמה קבעה.
עוד מתברר כי בהחלטת הממשלה לא צוין כיצד תבוצע פריסת התקציב במשך השנים.
היעדר לוחות זמנים ברורים לשם מימון ההחלטה הקשה את גיוס הכספים.
מנהל המרכז הרפואי רמב"ם בחיפה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 כי "גיוס תורמים פוטנציאליים .
הפך להיות משימה קשה ביותר.
שהרי כל תורם נושא את עיניו ליום בו פירות תרומתו יתממשו לעיני כל, מצב אשר לא ניתן היה להבטיח בהעדרם של לוחות זמנים למימון המשלים".
בדצמבר 2007 נחתם סיכום תקציבי בין משרד האוצר למשרד הבריאות שנועד להסדיר "פערי מימון בסך 128 ,מיליון ש"ח שקוזזו בתכנית לחיזוק הצפון ואשקלון".
בסיכום נקבע בין היתר, כי היקפה הכולל של התכנית יסתכם ב-461 מיליון ש"ח ולא ב-479 מיליון ש"ח כפי שנקבע בתכנית המקורית; כי משרד האוצר יגדיל את חלקו במימון התכנית מ-130 מיליון ש"ח ל -209 מיליון ש"ח; וכי יתרת הסכום תמומן מתרומות ממקורות של בתי החולים ומקורות משרד הבריאות.
עוד הוסכם כי "מימוש התכנית יתבצע באחריות משרד הבריאות ולשם כך תתוקצב בתקציב הפיתוח של המשרד תוספת של 344 מיליון ש"ח בהרשאה .
8 'החלטה מס 1853 מיום 24.
משרד ראש הממשלה 135 .
להתחייב", וכי "פריסת תקצוב ההרשאה ותקצוב המזומנים תסוכם בין משרד הבריאות לבין אגף התקציבים".
לדעת משרד מבקר המדינה, האפשרות שהתרומות לא יתקבלו כמתוכנן והקטנת היקף התכנית עקב כך מצביע על הבעייתיות הקיימת בהסתמכות על תרומות.
נוסף על כך, לא ראוי כי הקטנת היקף התכנית תתבצע במסגרת סיכום תקציבי, שאינו נדון כלל בממשלה, מאחר שבכך הופכים את החלטת הממשלה המקורית לאות מתה9 .
עוד נמצא כי בתקציב לשנת 2008 שאושר בדצמבר 2007 לא ניתנה למשרד הבריאות הרשאה להתחייב, שלא כמוסכם.
יצוין כי הממונה על התקציבים כבר דן בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 בסיכום שבין משרד האוצר ובין משרד הבריאות בנוגע לשינוי החלטת הממשלה, אף שבפועל נחתם הסיכום התקציבי רק ב - 24.
משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכוב בחתימה על הסיכום עלול היה להרחיק תורמים פוטנציאליים שרצו לתרום כבר בשנת 2007 .
כבר ביוני 2007 , בעת גיבוש החלטת הממשלה, ציין נציג הסוכנות היהודית כי "על מנת שיהיה ניתן להשתמש בכספים אשר נתרמו.
מבוקש להתחיל ביישום התכנית במהלך שנת 2007 , שכן לאחר מכן קיים חשש כי לא ניתן יהיה לעשות שימוש בכספי התרומות".
בנובמבר 2007 השיב מנהל המרכז הרפואי ע"ש ברזילי באשקלון למשרד מבקר המדינה כי "ויכוחים רבים נוהלו עם גורמים שונים על כך שמוסד כמו המרכז הרפואי ברזילי, מוסד רפואי שנמצא בקו עימות בטווח הקאסמים, אינו יכול להתבסס על תרומות אפילו לא בצורה חלקית.
התרומות הן דבר יפה אך הן אינן יכולות להיות חלק מתקציב ההפעלה בצורה כה בוטה כפי שהסתבר מתכנית הבינוי של חדרי המיון".
בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי בחירת בתי החולים בצפון שישתתפו בתכנית השדרוג נעשתה בין היתר לפי שיקולים הנוגעים ליכולתם לגייס תורמים.
למעשה, הרצון לגייס תרומות לשדרוג בתי החולים גרמה בפועל להסטת משאבים שלא על פי סדרי עדיפות ושיקול דעת מקצועי.
מנכ"ל הסוכנות היהודית ציין בתשובתו כי "הסוכנות היהודית.
השיגה תרומות למיגון שלושה בתי חולים: גליל מערבי, רמב"ם וביה"ח זיו בצפת.
בתי חולים אלו נבחרו בשל מיקומם בצפון הארץ ובטווח האש.
תרומות אלו הושגו בתיאום מלא ובהתאם לתכנית של הממשלה למיגון בתי החולים הצפון".
9 בסעיף5 להחלטת ממשלה 1853 נקבע כי "אם לא יתקבלו המקורות החוץ -ממשלתיים כאמור בסעיף 4 ד להחלטת הממשלה לעיל במלואם (בסך50 מיליון ש"ח), תבוצע התאמה של היקף התכנית למקורות התקציבים".
סעיף זה אינו דן במחסור במקורות המצוינים בסעיפים אחרים של ההחלטה.
כך לא התקבלו כל המקורות המפורטים בסעיף 4 ג להחלטה שהיקפו162 ,מיליון ש"ח מאחר שחלקה של קרן רש"י צומצם ב-78 .
מיליון ש"ח 136 דוח שנתי58ב .
השתתפות מקבילה - מצ'ינג במנשר שיצא לתורמים פוטנציאליים מטעם קרן רש"י 10, משרד רוה"מ, וועידת התביעות 11 :נכתב כי .
"And only if the philanthropies act as a coalition to deliver $39 million will they be able to wield the funding power to leverage over $70 million from the Israeli Government" יוצא אפוא שהתורמים נדרשים לגייס כסף כדי ל"מנף" את הממשלה להקצות כספים לתכנית.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה להקצות כספים למימונן של תכניות החיוניות לציבור בלא להתנות זאת בגיוס כספי תורמים.
מנהל המרכז הרפואי רמב"ם בחיפה צירף לתשובתו את פנייתו לרוה"מ מאותו החודש ובה ציין, בין היתר, כי "תורמים מוכנים לתת כתף למען קידום פרוייקטים, קשה מאוד לשכנע אותם, ובצדק מבחינתם, לתרום למען פיתוח תשתיות חירום.
זו היא מטלה של המדינה".
לדעת משרד מבקר המדינה, כפי שיובהר להלן, יש בעייתיות בהתניית מתן תקציב למטרה מסוימת בגיוס תרומות או בהשתתפות מקבילה (להלן - מצ'ינג) מצד הגוף המתוקצב.
מנהל המרכז הרפואי ע"ש ברזילי באשקלון הסביר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי "מונח 'המצ'ינג' הפך להיות מעזרה ממשלתית להשלמת תקציב להתניה, שבתי החולים לא יכולים לעמוד בו.
גם גופים אחרים החלו להשתמש בכך לצורכי הפעלת לחץ עלינו כבתי חולים, כמו למשל ועידת התביעות שדרשה מאיתנו מצ'ינג מהממשלה".
מנכ"ל המרכז הרפואי רמב"ם ציין בתשובתו כי "גיוס תורמים פוטנציאליים להיכנס להרפתקת מצ'ינג אשר החלק הוודאי היחיד בה הוא נכונותם שלהם לתרום למען המטרה החיונית, הפך להיות משימה קשה ביותר".
זאת ועוד, לפעמים דווקא גופים חזקים מקבלים את כספי המצ'ינג ואילו גופים חלשים שאינם יכולים לעמוד בתנאיו אינם מקבלים דבר.
לדוגמה, רשויות מקומיות במגזר הלא יהודי וכן רשויות מקומיות חלשות נוספות, כדוגמת צפת, הנדרשות למצ'ינג לביצוע פרויקט מסוים, אינן יכולות לעמוד בו, ואילו רשויות חזקות יכולות לעשות כן.
גזבר עיריית צפת הסביר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2007 כי "עיריית צפת אינה מסוגלת לגייס כספים למצ'ינג וניתן לומר בוודאות שאם לא יהיו תקציבי פיתוח ממשרד הפנים עיריית צפת לא מסוגלת לבצע כל פרויקט שמקורו ממשרד התחבורה או ממשרד התיירות ששינה מדיניות ומבקש מצ'ינג".
10 מוסד ללא כוונת רווח (מלכ"ר) העוסק בין היתר בניהול של מיזמים בתחומי החינוך, הבריאות והרווחה.
11 ועידת התביעות הוקמה בשנת 1951 בניו יורק על ידי 23 ארגונים יהודיים, ביזמת ממשלת ישראל, והיא נועד ה לסייע לממשלת ישראל לקיים עם גרמניה משא ומתן בנושא התביעות החומריות בעניינם של ניצולי שואה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לבחון את שיטת הקצאת הכספים באמצעות מצ'ינג בכל מקרה לגופו ולוודא כי הקצאת הכספים בדרך זו אינה פוגעת דווקא בגופים חלשים.
התחייבות התורמים ורישום התרומות בתקציב המדינה נמצא כי משרד האוצר לא הנחה את המשרדים אילו ממסמכי התורמים ייחשבו כהתחייבות לתרום כספים באמצעות הממשלה ובאיזה שלב של תהליך מתן התרומה יש לתת לה ביטוי בתקציב: האם כאשר קיבל אותה המשרד בפועל או כאשר קיבל התחייבות לקבלה.
לחלק מהתרומות שמועברות דרך הממשלה לפרויקטים השונים ניתן ביטוי בתקציב המדינה.
מבירור שעשה משרד מבקר המדינה בנוגע לרישום תרומות בתקציב המדינה עולה כי אג"ת לא קבע מתודולוגיה לרישומן, ומכאן שאין אחידות בנושא זה גם בתקציבי המשרדים.
הממונה על התקציבים הסביר בתשובתו כי בימים אלה מתגבשת טיוטת נוהל בידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה והגורמים המקצועיים מאג"ת, מאגף החשב הכללי ומהלשכה המשפטית במשרד האוצר, ונמצאת בשלבים מתקדמים.
הוא הוסיף כי הנוהל אמור להסדיר את סוגיית רישום התרומות בתקציב המדינה ולהבטיח הן את השקיפות הנדרשת והן את הפיקוח התקציבי.
יעדי התכנית ומדדי ביצוע .
בהחלטת הממשלה393 צוין כי "הממשלה תפעל לחיזוק, ופיתוח הצפון וחיפה ותגבש תכנית מקיפה שתכליותיה: א.
החזרת התושבים והיישובים לשגרה בטווח הזמן המיידי.
המשך פיתוח הצפון וחיפ ה".
בהחלטה 561 נקבע כי "התכנית מורכבת מארבעה תחומים מרכזיים: חינוך, תעסוקה ככלי לצמצום פערים, איכות חיים וקהילה, וטיפול באוכלוסיות בעלות צרכים מיוחדים - המיועדים להביא להגשמת יעדיה של התכנית, כפי שהוגדרו בהחלטה מס' 393.
" בישיבת הקבינט מספטמבר 2007 הסביר רוה"מ את ההבדל בין תכנית זו ובין הצעדים שנקטו ממשלות קודמות במסגרת הטיפול בצפון, וציין כי "הפעם ממשלת ישראל מקצה את הכספים ויוצרת אפשרות שאין לה תקדים".
לעומת זאת המנכ"לית דאז של משרד המשנה לרוה"מ טענה בישיבת ועדת הפנים של הכנסת במרס 2007 כי התכנית היא תכנית חירום בלבד, ואינה תכנית אסטרטגית כללית לטיפול בצפון.
בישיבת הקבינט מדצמבר 2006 ציין רוה"מ כי באמצע שנת 2007 .
תובא לאישור הקבינט תכנית אסטרטגית לחיזוק הצפון וחיפה מנכ"ל משרד רוה"מ השיב כי משרדו "מוביל גיבוש תכנית אסטרטגית לפיתוח הצפון.
תכנית זו צפויה לה גיע לאישורו של הקבינט לחיזוק הצפון ברבעון הראשון של 2008 .
במסגרת הכנתה של תכנית זו נערך משרד ראש הממשלה ליישום הלקחים הנובעים מהתכנית הנוכחית, לרבות קביעת מדדים להצלחת התכנית".
בהחלטות הממשלה השונות בעניין התכנית לא נקבעו כל מדדי ביצוע.
06 מוזכרים "מדדי התוצאה לטווח המיידי - לוודא שאין עלייה בשיעור האבטלה בצפון ובחיפה; גידול ההכנסה לנפש; גידול בשיעור השתתפות בשוק העבודה וקיטון בנושא האבטלה; צמצום הפערים בין המגזר היהודי לבין מגזר המיעוטים".
במצגת של משרד רוה"מ מספטמבר 2006 , שהוצגהבמפגש של המנכ"לים של משרדי הממשלה וראשי רשויות מקומיות ערביות בצפון, צוינה "הדגמה למדדי ביצוע לתכנית" - עלייה במספר המועסקים עליה בשיעור השתתפות בכוח העבודה, ירידה בשיעורי האבטלה, האצת הטיפול באוכלוסיות בעלות צרכים מיוחדים, הפחתת מידת התלות של אוכלוסיות מו חלשות בתקציב המדינה.
לדעת משרד מבקר המדינה, גיבוש תכנית כה נרחבת ובתקציבים משמעותיים ללא קביעת יעדים ברורים ומוגדרים ומדדי ביצוע מדידים עלולה להביא להתמוססות התכנית.
עוד עולה, כי לא נבחן הסכום הכולל שהוקצה לצפון במסגרת התכנית לעומת התקציבים שהושקעו בצפון ב עבר בכלל או לעומת הסכומים שכל אחד מהמשרדים הקצה לצפון בשנים קודמות.
מתברר כי משרדי ממשלה לא ראו עצמם מחויבים לתכנית ולא שינו את סדרי העדיפויות הפנימיים שלהם בעקבות גיבושה, והדברים יפורטו להלן.
בדצמבר 2007 השיב גזבר עיריית קריית שמונה למשרד מבקר המדינה, כי "כל הסיוע לשיקום הצפון מכסה גרעונות שנבעו מקיצוצי המשרד בשנים שקדמו למלחמה".
בתשובתו ציין מנכ"ל משרד רוה"מ כי "אכן לא נקבעו לתכנית מדדים כמותיים.
לקח זה הינו אחד הלקחים המרכזים שהפיק משרד רוה"מ מהתכנית.
המשרד פועל להכנסת תיקון ברוח זו לתקנון עבודת הממשלה שלפיו בכל החלטת ממשלה בהיקף תקציבי משמעותי יוגדרו יעדים ברורים ומדדי ביצוע כמותיים".
שיטת התקצוב של התכנית .
כאמור, בהחלטת הממשלה נקבע כי מדי שנה יוקצה התקציב התוספתי לכל משרד ומשרד על פי יחסו מסך התקציב התוספתי באותה שנה.
בפועל תקצבו משרד רוה"מ ומשרד האוצר את תוספת התקציב לשנת 2007 בסעיף תקציב "משרד ראש הממשלה".
בפברואר 2007 הועברו רוב סכומי התקציב מסעיף זה לסעיף תקציב "הרזרבה הכללית" וממנו לתכניות הייעודיות במשרדים הנוגעים בדבר.
בתשובתו ציין הממונה על התקציבים כי "התקציב התוספתי השנתי תוקצב במשרד רוה" מ בתקנה ייעודית רק במקביל להשלמת העברת תקציבים של המשרדים לתכנית הייעודית כפי שנקבע בהחלטת הממשלה" וכי "שיטה זו אפשרה גם מעקב על החזרת הכסף לתכניות השוטפות של המשרד.
גם פניות כאלה אושרו מראש על ידי ראש אגף תיאום ובקרה, והן על ידי וועדת הכספים".
מנכ"ל מש רד רוה"מ הסביר בתשובתו כי משרדי הממשלה הונחו "לפתוח תקנות ייעודיות לטובת תכנית הצפון, וזאת על מנת להבטיח המשאבים לביצוע התכנית מחד, ולאפשר בצוע מעקב ובקרה ממוקדים מאידך".
החלטת הממשלה אינה קובעת כי התקציב התוספתי יועבר למשרדים רק לאחר שהם יעבירו את תקציבם לתכנית התקציב הייעודית.
משרד מבקר המדינה מצא כי במקרים רבים הועבר התקציב התוספתי למשרדים הגם שהם לא העבירו את תקציביהם במקביל.
עוד נמצא כי אף במקרים שבהם נפתחו תקנות ייעודיות לתכנית לחיזוק הצפון, העבירו חלק מהמשרדים את התקציבים שקיבלו במסגרתן לתכניות תקציב שאינן כלולות במסגרת התכנית לחיזוק הצפון.
בכך למעשה ייתכן וייעשה שימוש בחלק מתקציבי התכנית לחיזוק הצפון שלא למטרתם המקורית.
בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי מקצת המשרדים שלא ביצעו את הפרויקטים המתוקצבים בשנת 2007 השיבו במהלך דצמבר 2007 תקציבים שלא נו צלו מהתכניות הייעודיות לחיזוק הצפון לסעיף תקציב "הרזרבה הכללית".
מתברר כי חלק מהמשרדים לא הצליחו לבצע את התכנית במועד שנקבע לה, וכי חלק מהתכנית לא יצא לפועל כלל.
לפיכך סביר שיוותרו בתקציבי המשרדים בסוף שנת הכספים עודפי תקציב לא מנוצלים 12.
משרד רוה"מ לא קבע הנחיה בדבר השימוש שייעשה בעודפי התקציב בשנת הכספים העוקבת - האם יועברו לשימוש המשרד שבו נותר העודף או לשימוש של משרד אחר לצורך מימון התכנית לחיזוק הצפון, ושמא לא יועברו לשנת הכספים העוקבת, ובכך למעשה ייגרעו מהתכנית.
מנכ"ל משרד רוה"מ הסביר כי "חלק נרחב מהתכנית הינו השקעה בתשתיות ובמרכיבים אשר אינם ניתנים לביצוע מיידי ומצריכים תכנון לצורך ביצוע ארוך טווח" וכי "מנתוני משרד ראש הממשלה עולה כי חלקה של התכנית אשר ניתן לביצוע מיידי בוצע - עד כמה שניתן בהתאם ללוח הזמנים מיום החלטת הממשלה".
הממונה על התקציבים הסביר כי "כידוע לנו רוב התכניות נמצאות בשלב כזה או אחר של ביצוע.
תכנית אשר לגביהן ברור כי לא יתקיימו.
הועבר תקציבן לנושאים אחרים על פי סעיף 9 .
"ב להחלטת הממשלה המקורית יצוין כי סעיף 9 ב להחלטת הממשלה המקורית קובע כי וועדת ההיגוי תלווה את ביצוע התכנית ותהיה מוסמכת לשנות את מרכיבי התכנית בהתאם לביצוע ושינויי הנסיבות.
לא נמצא כי ועדת ההיגוי התכנסה וממילא לא הוציאה הנחיות כיצד לפעול לפי סעיף 9 .
ב להחלטה אשר לעודפים הלא מחויבים לצפון ציין מנכ"ל משרד רוה"מ כי "על מנת לשמר תקציבים אלו לטובת פעולות לחיזוק הצפון פועל מש מול משרד האוצר לאגם תקציבים ]הממשלה[ רד ראש אלה ולהקצותם מחדש ע"פ הצורך לטובת חיזוק ישובי הצפון".
12 ,אגף התקציבים נוהג להעביר עודפי תקציב מחויבים (עודפים שיש בגינם התחייבות) משנה לשנה אך אינו נוהג להעביר עודפי תקציב שאין בגינם התחייבות.
יצוין כי סעיף 13 לחוקיסודות התקציב מקנה לשר האוצר סמכות להעביר עודפי תקציב משנה לשנה (בהודעה לוועדת הכספים), אך אינו מבחין בין עודפים מחויבים לעודפים שאינם מחויבים (בעניין זה ראו בדוח שנתי 57 ב של מבקר המדינה בפרק "ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה", עמ' 231 .
לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בזמן גיבוש התכנית, היה מקום להסדיר את הקצאתם מחדש של עודפי התקציב הלא מחויבים במסגרת התכנית לחיזוק הצפון.
בהחלטת הממשלה נקבע כי תקציבי תכנית זו , לרבות תקציב ו של כל משרד ומשרד , יירשמו בתכניות תקציב נפרדות בתקציבי המשרדים ויפורטו ברמת תקנות תקציביות.
פתיחת תכניות ותקנות תקציב נפרדות למעשה "צובעות" את הכספים המוקצים לתכנית המיועדת למטרה ספציפית.
ל"צביעת" כמה מטרות הכספים, ובהן איתור מ ידי של הכספים המוקצים לתכנית לצורך פיקוח, בקרה ובחינה כוללת של התכנית וכן ניתן, במידת הצורך, להחריג את הכספים שהוקצו למימון התכנית באופן פשוט בקיצוצים עתידיים במידה ויוחלט על כך.
יצוין כי היועצת הכלכלית של ועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים) העירה בדיון בוועדת הכספים ביוני 2007 על היעדרן של תקנות ייעודיות לצפון מהן ברור שהכסף מוקצה לצפון, והצביעה על כך שהדבר נדרש בכדי שיהיה אפשר לאתר "כמה נתנו לצפון".
הערה דומה העירה היועצת לגבי תקציב מיגון עוטף עזה: "האם לא כדאי שיהיה סעיף תקציבי נפרד עם השם מיגון עוטף עזה?
אחר כך שנתחיל לחפש כמה נתנו לכל הנושא הזה, לעולם לא נוכל למצוא את זה פה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי קשה לאתר את התקנות והתכניות התקציביות שנפתחו במשרדים מאחר והשמות של התקנות והתכניות שונים ממשרד למשרד ולא נקבעה שיטה המאפשרת לאתר את כספי התכנית.
בנ סיבות אלה קשה מאוד לבצע פיקוח ובקרה על סך הכספים שנזקפו לתכנית בכל משרד ועל התשלומים שהעבירו המשרדים למימושה.
למשל, בתקציב לשנת 2006 הוקצו לתכנית200 מיליון ש"ח, אולם בדוח ביצוע התקציב לא היה אפשר להתחקות אחר התשלומים שהוקצו בגין במסגרת ביצוע התכנית.
בתשובתו ציין הממונה על התקציבים כי "התקציב בשנת 2006 אכן הוצא שלא דרך תקנות ייעודיות בשל ההוצאה הדחופה בשנה זו.
והרצון לא להעמיס חסמים בירוקרטים ופתיחת תקנות חדשות בסוף השנה".
עוד ציין הממונה כי "הפיקוח על ביצוע תקציב המדינה מתבצע על ידי חשבי המשרדים אשר מפני ם אותו לנושאי התכניות והתקנות.
כל שינוי בהוצאה מתכנית הצפון לתכניות אחרות חויב באישור אגף בקרה ומעקב במשרד רוה"מ, בנוסף לאישורים המתחייבים על פי חוק יסודות התקציב".
בדיון בוועדת הכספים מ- 15.
07 פירט ראש אגף תיאום ובקרה דאז לפני הוועדה שתי סיבות "לצביעת הכ ספים" של משרדי הממשלה 13 : "אני חושב שתמיד ראוי לצבוע גם את החלק היחסי של משרד.
כשאתה עושה זאת אתה משריין אותו בפני קיצוצים14 .
סיבה נוספת היא שצביעה של תקציבי המשרדים בהכרח אומרת שינוי בסדרי העדיפויות של המשרד.
אם משרד כיוון עד עכשיו לתת X לצפון, כשאני צובעאת התקציב שלו הוא מחויב לתת X פלוסY.
בהחלטות הממשלה לא נקבע שהמשרדים חייבים להסיט תקציבים קיימים ולשנות את סדר עדיפויותיהם לטובת התכנית.
בדיקה בכמה משרדי ממשלה 15 העלתה כי במשרדים שנבדקו לא השתנו סדרי העדיפויות באופן ממשי, בחלקם לא .
13 יצוין כי החלטה בדבר "צביעת" הכספים נעשית בשלב תכנון התכנית ולא בשלב המעקב והבקרה.
14 בתשובתו ציין מנכ"ל רוה"מ כי בגלל צביעת הכספים "הקיצוץ המצטבר בשיעור של 18.