HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בעקבות דיון זה וסיכומו אמורה הסוגיה הנדונה למצוא את פתרונה ובהתאם אמור להיכתב בידי מצ"ח נוהל המסדיר את הסיכום הנ"ל".
אי-התאמות בין הרשעות לבין המרשם הפלילי .
בביקורת נמצאו אי-התאמות בין ההרשעות שנפסקו בבתי הדין הצבאיים לבין המרשם הפלילי של משטרת ישראל.
נמצא כי בצווי ביצוע שהועברו מיבד"ץ למצ"ח ולמדור עריקים היו חסרים פרטים ולפיכך לא היה אפשר להזינם היבטים בפעילות המשטרה הצבאית החוקרת | 2327 .
כמו כן נמצאו מקרים שבהם לא היה אפשר לקלוט במרשם הפלילי צווי ביצוע של הפעלת עונשי מאסר על תנאי משום שצווי הביצוע הראשוניים, לגבי הטלת עונש המאסר על תנאי, לא נרשמו במרשם הפלילי.
משרד מבקר המדינה מעיר למקמצ"ר כי תהליך ההזנה של צווי הביצוע לא היה שלם, וכי נמצאו מקרים שבהם הרשעות של חיילים בבתי הדין הצבאיים לא נרשמו כלל במרשם הפלילי, כיוון שהיו חסרים פרטים באותם צווים.
נוסף על כך, משרד מבקר המדינה מעיר ליבד"ץ כי אי-הקפדה על פרטי רישום בצווי ביצוע פגמה ברישומם כנדרש במרשם הפלילי.
בתגובת צה"ל צוין כי חלק מהפערים ברישום הפלילי נבע מתקלות טכניות וכי נעשית עבודה משותפת בין הגורמים המדווחים במשטרה הצבאית ובמצ"ח, הפרקליטות הצבאית, גורמי התקשוב ובתי הדין הצבאיים, ל"יישור קו" על מנת לוודא כי כלל פרטי ההרשעות יוזנו כנדרש.
עוד צוין כי "הקושי המרכזי בסוגיה נובע מהיעדר סנכרון בין מערכת המחשוב של גורמי אכיפת החוק בצה"ל.
ואנו תקווה שהנושא יוסדר במהרה" (ההדגשה במקור).
בתגובת משטרת ישראל מספטמבר 2018 צוין כי מדור מידע פלילי במשטרת ישראל מדריך את חיילי המשטרה הצבאית בדבר אופן הדיווח התקין.
על מקמצ"ר, בשיתוף יבד"ץ ומשטרת ישראל, להשלים את מלאכת "יישור הקו" ולוודא כי כל ההרשעות שניתנו בבתי הדין הצבאיים נרשמו במרשם הפלילי.
נוסף על כך, על מצ"ח להכין נוהל שיסדיר את קיומם של הליכי בקרה על תהליך ההזנה של נתונים במרשם הפלילי, על מנת למנוע קיומם של פערים דומים בעתיד.
הבטחת העצמאות ואי-התלות של פעילות מצ"ח .
כאמור, מצ"ח, היא חלק מחיל המשטרה הצבאית.
מפקד מצ"ח כפוף פיקודית לקמצ"ר, וקמצ"ר כפוף פיקודית לראש אכ"א.
בשל כפיפות זו, אכ"א היא שמחליטה ומאשרת שינויים משאביים דוגמת קיצוצי תקנים במצ"ח.
הליך בחירתו של מפקד מצ"ח לתפקידו זהה להליך בחירתם של קצינים בדרגת אל"ם אחרים בצה"ל, וגם קידומו בצה"ל לתפקידים אחרים מתבצע בהליך זהה לקידומם של קצינים אחרים בדרגתו.
תפקידה של מצ"ח הוא, בין היתר, לחקור עבירות שבוצעו על ידי חיילים וקצינים בכל הדרגות והתפקידים ולהכין חומר ראייתי לצורך העמדתם לדין.
לא למותר לציין, כי במסגרת תפקיד זה עשויה מצ"ח להידרש לחקור קצינים בכירים אשר להם יש - או עלולה להיות - השפעה על משאביה או על קידום הקצינים המשרתים בה.
בה בעת, מצ"ח נדרשת לאי -תלות ולהיעדר ניגוד עניינים כדי להבטיח את מקצועיות חקירותיה ואמינותן.
דוח "הוועדה הציבורית לבדיקת האירוע הימי מיום 31 במאי2010 " (דוח שני- ועדת טירקל) מפברואר 201325 מנתח, בין היתר, את ארבעת העקרונות והכללים החלים על חקירות אשר מימושם נחוץ לצורך היותן "חקירות אפקטיביות": 1.
:עצמאות "עקרון זה מורכב הן מעצמאות מוסדית (למשל, התביעה נפרדת מן הרשות השופטת) והן מעצמאות פרקטית (למשל, החוקרים אינם קשורים בשום דרך שהיא לאירוע הנבדק)"; 2.
:היעדר משוא פנים עיקרון זה "נועד להבטיח שחקירה תתנהל באובייקטיביות וללא הטיה.
הוא כולל דרישה פרסונאלית, דוגמת היעדר אינטרס בתוצאות חקירה או הליך ספ ציפיים, וכן דעה אובייקטיבית כלפי הצדדים המעורבים.
כמו כן, כולל עקרון זה דרישה לקיום מראית עין של היעדר משום פנים"; 3.
:אפקטיביות ויסודיות עיקרון זה עניינו הגשמת תכלית החקירה שהינה הגעה לחקר האמת והוא דורש "שהחקירה תיערך במקצועיות"; 4.
:מהירות עיקרון זה "מכתיב שחקירה תיפתח במהירות האפשרית, וכי היא תימשך ללא עיכובים בלתי סבירים".
25 ביוני2010 מינתה ממשלת ישראל ועדה ציבורית בלתי תלויה בראשות שופט בית המשפט העליון (בדימ') יעקב טירקל, בעקבות "אירוע המרמרה" ממאי 2010 .
הוועדה פירסמה אתדוח "הוועדה הציבורית לבדיקת האירוע הימי מיום 31 במאי2010 " (דוח שני - ועדת טירקל) בפברואר 2013 .
בעניין זה ראו גם מבקר המדינהדוח מיוחד - מבצע "צוק איתן" - פעילות צה"ל בהיבטים של המשפט הבין -לאומי בעיקר בנוגע למנגנוני הבדיקה והבקרה של הדרג האזרחי והדרג הצבאי (מרץ 2018 ) (להלן- דוח הדין הבין-לאומי).
היבטים בפעילות המשטרה הצבאית החוקרת | 2329 .
מנגנוני מינוי קציניה .
סיכון שגורמים בצה"ל .
בביקורת נמצא כי בשל מיקומה הארגוני של מצ"ח, בשל מנגנוני מינוי קציניה וקידומם ובשל אופן הקצאת משאביה קיים סיכון שגורמים בצה"ל ינסו להשפיע באופן שלילי על פעילות מצ"ח ועל יכולותיה למלא את ייעודה, ובכך עלולים להיפגע עקרון אי -תלותה של מצ"ח ויתר העקרונות המבטיחים קיום של חקירה מקצועית ואפקטיבית.
קציני מצ"ח ציינו לפני צוות הביקורת מקרים שבהם בעלי תפקידים ביחידות שבהן בוצעו חקירות מצ"ח פעלו על מנת להצר את צעדיהם של חוקרי מצ"ח ופגמו בחקירות.
בביקורת נמצא כי מפצ"ר התייחסה לסוגיות כלהלן: 1.
ביולי2014 עוכבה חקירת מצ"ח במשך כשמונה שעות על ידי מפקד חטיבה מרחבית בפיקוד המרכז.
בנושא זה כתב הפצ"ר דאז, אלוף דן עפרוני, למפקד הפיקוד כי "חוקרי מצ"ח טורטרו על ידי הגורמים בחטיבה.
עולה חשש כבד כי הדבר נעשה אך לשם 'מריחת זמן' נוספת.
למותר לציין כי אם אכן החשש האמור מוצדק, מעבר לפגיעה בחקירה, יש בכך משום מעשה בעל אפקט משפיל כלפי החוקרים" (ההדגשה במקור).
במרץ2018 עוכבה חקירת מצ"ח בידי מפקד עוצבה וסגן מפקד גדוד שבפיקודו.
בעניין זה ציין הפצ"ר, תא"ל26 שרון אפק, במרץ2018 כי "אנשי מצ"ח ביקשו לחקור את החייל הח שוד.
באופן מ יידי, אך במשך 45 דקות עוכבו בתואנות ותירוצים שונים על ידי המפקדים בשטח.
יש לראות בחומרה פעולה של מפקדים המפריעה ומעכבת חקירות לבירור האמת" (ההדגשות במקור).
בתגובת צה"ל צוין כי "לא יתכן שתימנע מחוקר מצ"ח כניסה למחנה או בסיס צבאי - לצערנו, לע יתים קיימת חוסר מודעות בקרב אוכלוסיית מפקדים בצה"ל לגבי סמכותה של מצ"ח".
חשש להשפעה על משאביה של מצ"ח .
מצ"ח, בהיותה יחידה צבאית, מקבלת שירותים לוגיסטיים מגורמים צבאיים שונים.
מוקצים לה משאבים על ידי הגורמים המוסמכים בצה"ל ובסיסיה .
הפצ"ר הוא בדרגת אלוף 2330 |דוח שנתי 69ב .
ממוקמים בתוך מחנות צה"ל ומקבלים מהם תמיכה לוגיסטית.
קציני מצ"ח ציינו לפני צוות הביקורת מקרים שבהם קצינים שנחקרו בידי מצ"ח נדרשו לאחר מכן, מתוקף תפקידם, לקבל החלטות לגבי משאבים של מצ"ח.
ממקרים אלה עולה חשש כי בעלי תפקידים בצה"ל, שנחקרו על -ידי מצ"ח, יונעו משיקולים זרים ויקבלו ההחלטו ת לגבי המשאבים המוקצים למצ"ח והשירות הניתן לה על ידי גורמים שונים בצה"ל באופן מוטה.
בשנת2013 נחקר במצ"ח קצין במערך הלוגיסטיקה.
בינואר2018 , לאחר קידומו לתפקיד בכיר, התבקש אותו הקצין להקצות משאבים למצ"ח מתוקף תפקידו.
קצין בכיר שנחקר במצ"ח בשנת2017 ,, נדרש באותה עת, מתוקף תפקידו לעסוק במעבר של יחידת משנה של מצ"ח בין בסיסים ולהקצות לכך משאבים.
חשש להשפעה על מינוים וקידומם של קציני מצ"ח .
לצורך קידומם נדרשים קציני מצ"ח, בדומה לכלל קציני צה"ל, להיבחן במסגרת דיון שיבוצים - "מסגרת שבה נבחן פוטנציאל המועמדים לתפקיד ומסוכם המועמד המתאים ביותר" 27 .
בדיוני השיבוצים משתתפים קצינים בכירים מהזרועות ומהאגפים הרלוונטיים למינוי, והם מביעים את דעתם על המועמדים השונים.
כאשר מתמודדים קציני מצ"ח על תפקידים מחוץ ליחידה, הם נדרשים לעיתים, כח לק מתהליך ההתמודדות, להתראיין גם על ידי קצינים בכירים ביחידות הרלוונטיות.
השתתפותם של אותם קצינים בכירים בדיוני השיבוצים ובראיונות אישיים עלולה להשפיע על ההחלטה בדבר בחירת המועמד.
בביקורת עלה כי בשנים 2016 - 2018 נחקרו במצ"ח19 קצינים בכירים בדרגת תא"ל ומע לה, שייתכן שהם יידרשו בעתיד לקחת חלק בהחלטה על שיבוצם של קציני מצ"ח בדרגים השונים.
קציני מצ"ח הביעו לפני צוות הביקורת חשש כי להשתתפותם בחקירות רגישות, לרבות חקירות של קצינים בכירים, עלולה להיות השפעה שלילית על קידומם בעתיד.
חששם של חוקרי מצ"ח מפגיעה אישית עקב חקירת קצינים בכירים עלול להביא לפגיעה באובייקטיביות החקירה ובאפקטיביות שלה ואף לפגיעה בעקרון היעדר משוא פנים.
0228 , "הקצונה בצה"ל - עקרונות קידום ומינוי - בשירות הסדיר ובשירות המילואים", 30.
היבטים בפעילות המשטרה הצבאית החוקרת | 2331 .
תהליך מינויו של מפקד מצ"ח .
הדוח השני של ועדת טירקל עסק, בין היתר, בהליך מינוים של הפצ"ר ושל התובע הצבאי הראשי (להלן - התצ"ר).
בדוח נקבע, בנושא "עצמאות הפצ"ר" כי "עצמאות כל מערכת משפט צבאית נבחנת, בין היתר, לפי הליך המינוי של העומד בראש המערכת.
בישראל ממונה הפצ"ר על ידי שר הביטחון, לפי המלצתו של הרמטכ"ל".
בעניין זה המליצה הוועדה כי "על מנת לחזק את עצמאותו של הפצ"ר הוא ימונה על ידי שר הביטחון, על בסיס המלצותיה של ועדה מקצועית ציבורית".
עוד המליצה הוועדה כי גם "התצ"ר ימונה על ידי שר הביטחון לפי המלצה של ועדה שבראשה יעמוד הפצ"ר" 28.
ועדת טירקל לא נגעה בשאלת מינויו של מפקד מצ"ח, ואולםבביקורת עלה כי עצמאותו של מפקד מצ"ח עלולה להיפגע עקב הליך מינויו.
מפקד מצ"ח מתמנה לאחר שנבחן במסגרת דיון שיבוצים, כפי שמתמנה כל קצין בדרגה דומה בצה"ל.
לא מן הנמנ ע הוא שבעתיד יידרש אותו מפקד מצ"ח שנבחר לחקור או להורות על חקירתם של אלו שהיו שותפים בבחירתו.
זאת ועוד, אם אחד מקציני מצ"ח יתמודד על תפקיד מפקד מצ"ח ומשכך יידרש לעבור דיון שיבוצים, ייתכן כי בדיון שיבוצים זה יהיו נוכחים קצינים בכירים שהיו קשורים באופן ישיר או עקיף לחקירות שניהל.
מצ"ח היא יחידה צבאית הכפופה במדרג הסמכויות לראש אכ"א.
מפקד מצ"ח מתמנה על ידי הרמטכ"ל בדיון שיבוצים, והיחידה נתמכת ותלויה בגורמים צבאיים אחרים דוגמת אט"ל לצורך קבלת משאבים.
גורמים בצה"ל עלולים אפוא לנצל לרעה את השפעתם בהליכי הקידום והמינוי של קציני מצ"ח או את סמכויותיהם בתחום הקצאת המשאבים ליחידה, כדי לנסות להשפיע על פעילות מצ"ח בשל ביצוע חקירות ואף במהלכן.
בשל מיקומה הארגוני של מצ"ח, בשל מנגנוני המינוי של קציניה וקידומם ובשל אופן הקצאת המשאבים שהיא מקבלת קיים סיכון שגורמים בצה"ל ינסו להשפיע באופן שלילי על פעילות מצ"ח ועל יכולותיה למלא את ייעודה.
מצב זה עלול להביא לכך שבמקרים מסוימים, חוקרי היחידה יפעלו תחת מורא פיקודי או ארגוני.
בכך עלולים להיפגע עקרון אי-תלותה של מצ"ח ויתר העקרונות המבטיחים קיום של חקירה אפקטיבית.
קציני מצ"ח אף ציינו לפני צוות הביקורת מקרים שבהם בעלי תפקידים ביחידות שבהן בוצעו חקירות מצ"ח פעלו על מנת להצר את צעדיהם של חוקרי מצ"ח ופגמו בחקירות והביעו חשש כי להשתתפותם בחקירות רגישות, לרבות חקירות של קצינים בכירים, עלולה להיות השפעה שלילית על קידומם.
28 בדוח הדין הבין-לאומי צוין, לגבי המלצת דוח שני - ועדת טירקל, בנושא מינוי הפצ"ר כי צה"ל לא עיגן בפקודות את מינוי הפצ"ר וכי תהליך מינויו לא הוסדר בחקיקה.
בנושא מינוי התצ"ר צוין כי לא יושמו המלצות דוח שני - ועדת טירקל.
הביטחון, בשיתוף סגן .
גורמים צבאיים וחוץ- .
צבאיים רלוונטיים, כדי .
מטעמים אלו מיקומה הארגוני של מצ"ח כיחידה צבאית יוצר מרקם עדין הנובע מייעודה של מצ"ח כגוף חקירות עצמאי ובלתי תלוי החוקר את צה"ל - קצינים וחיילים מחד גיסא, ובין כפיפותה למדרג הצבאי הפיקודי מאידך גיסא.
על מנת שמצ"ח תוכל לקיים חקירה אפקטיבית כנדרש, חייבים להתקיים העקרונות שצוינו בדוח השני של ועדת טירקל - עצמאות החקירה שבליבה הבטחת אי-תלותה של מצ"ח בגורמים אחרים, היעדר משוא פנים, אפקטיביות ויסודיות ומהירות.
בתגובת צה"ל צוין כי "היותה של מצ"ח יחידה צבאית, וחלק מהמערך הצבאי, חיונית לביצוע תפקידיה ומעניקה לה את הידע המקצועי, ההבנה ה ארגונית, והממשקים והכלים למילוי תפקידה, אשר לא היו מתאפשרות אם הייתה יחידה 'חוץ צבאית'.
הידע המקצועי הנדרש להבנת המערכת הצבאית הסבוכה, לרבות בתחומי חקירות ייעודיות, כגון אלו המבצעיות, דורשות כי גוף החקירות הצה"לי יהיה חלק אינהרנטי מהגוף הנחקר - 'חוקר צבאי עליו לחיות ולנשום את הצבא'".
על מנכ"ל משרד הביטחון, בשיתוף סגן הרמטכ"ל, להנחות על ביצוע עבודת מטה מקיפה, בשיתוף גורמים צבאיים וחוץ-צבאיים רלוונטיים, כדי לבחון כיצד ניתן להבטיח את קיומם של עקרונות החקירה המקצועית שבהם צריכה מצ"ח לעמוד כדי למלא את ייעודה ו תפקידיה באופן המיטבי, בין היתר באמצעות צמצום תלותה ככל שניתן.
זאת, לרבות באמצעות גידור משאבי מצ"ח והקצאתם באופן נפרד מיחידות צה"ל האחרות, חידוד הנחיות וקביעת הסדרים למניעת ניגוד עניינים ופתרונות ארגוניים נוספים שימנעו, ככל שניתן, השפעות זרות על פעילותה.
בשל רגישות פעילותה של מצ"ח ובשל היבטים הקשורים לאי-התלות הנדרשת ממנה, יש להביא את מסקנות עבודת המטה שתתבצע לעיונו ולאישורו של שר הביטחון.
בעניין זה יש לציין, כי בנובמבר 2018 מסרה מפצ"ר לצוות הביקורת כי "במסגרת המלצות המבקר על עריכת עבודת מטה ארגונית ביחס למצ"ח, ראוי לשלב המלצה כי ייבחן הצורך בהתעצמות מצ"ח, בדגש על כוח אדם מקצועי ומנוסה בשירות קבע " (ההדגשה במקור).
עוד מסרה, כי "אנו שותפים להבנה כי קיים פוטנציאל השפעה ונדרשים כלים ארגוניים כדי לצמצמו ככל הניתן.
ברוח זו אנו מצטרפים להמלצה בדבר עריכת עבודת מטה מקיפה בנושא, לה נשמח להיות שותפים" (ההדגשה במקור).
היבטים בפעילות המשטרה הצבאית החוקרת | 2333 .
היתר, ליקויים בתחומי .
המודיעין, הבילוש וכן .
מצ"ח היא יחידה בעלת מאפיינים מקצועיים ייחודיים ששואבת את סמכויותיה מחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955.
בביקורת עלו, בין היתר, ליקויים בתחומי העיסוק המרכזיים של מצ"ח - החקירות, המודיעין, הבילוש וכן ליקויים בתפקוד מערכות המידע.
בחלק מן המקרים נמצא כי הנחיות מפקד מצ"ח לא קוימו כנדרש וכי לא התבצעו תהליכי פיקוח ובקרה באופן מספק.
ניכר בביקורת כי מפקדת מצ"ח, בהובלתו של מפקד מצ"ח, עושה מאמצים לפתור את הליקויים, לרבות באמצעות תהליכי בקרה המתקיימים באופן שוטף ביחידה תוך הצבת יעדים וחתירה לשיפור.
אולם האחריות לתיקון חלק מהליקויים אינה רק בסמכותו של מפקד מצ"ח ומוטלת גם על קמצ"ר, ראש אכ"א וגורמים נוספים במטה הכללי.
הליקויים שעלו בתחום החקירות, בדגש על הקושי של יאח"ה לעמוד במשימותיה; הליקויים ביכולת המקצועית של מערך המודיעין; ליקו יים הנובעים משיתוף הפעולה של מצ"ח עם גורמים חיצוניים; וכן הליקויים בתפקוד מערכת המידע במצ"ח הם מהותיים ונדרשים פיקוח ובקרה של קמצ"ר ושל ראש אכ"א על הטיפול בהם.
הגם שתוקנו בחלקם, הליקויים מחייבים המשך טיפול.
זאת, על מנת להבטיח שלא ייפגע תפקודה של מצ"ח והיא תוכל לממש את ייעודה.
מיקומה הארגוני של מצ"ח כיחידה צבאית יוצר מרקם עדין הנובע מייעודה של מצ"ח כגוף חקירות עצמאי ובלתי תלוי החוקר את הצבא מחד גיסא, וכפיפותה למדרג הצבאי הפיקודי מאידך גיסא.
על מנת שמצ"ח תוכל לקיים חקירה אפקטיבית כנדרש, חייבים להתקיים העקרונות שצוינו בדוח השני של ועדת טירקל - עצמאות החקירה, היעדר משוא פנים, אפקטיביות ויסודיות ומהירות.
על מנכ"ל משרד הביטחון, בשיתוף סגן הרמטכ"ל, להנחות על ביצוע עבודת מטה מקיפה, בשיתוף גורמים צבאיים וחוץ - צבאיים רלוונטיים, כדי לבחון כיצד ניתן להבטיח את קיומם של עקרונות החקירה שבהם צריכה מצ"ח לעמוד על מנת למלא את ייעודה באופן המיטבי, בין היתר באמצעות צמצום תלותה בקבלת אמצעים מגורמים שונים בצה"ל.
בשל היבטים הקשורים לאי-התלות הנדרשת ממצ"ח ובשל רגישות הנושא, יש להביא את מסקנות עבודת המטה שתתבצע לעיונו ואישורו של שר הביטחון.
סוגיית מחירי המזון בישראל, ובכלל זה מחירי הפירות והירקות, נוגעת לכל משק בית במדינה ועומדת על סדר היום הציבורי זה זמן רב.
על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ההוצאה של משקי הבית בישראל על פירות וירקות טריים בשנת 2016 הייתה כ-14% מההוצאה שלהם על מזון (כ-370 ש"ח לחודש למשק בית)14 ; ההוצאה על פירות וירקות טריים עולה עם ההכנסה, אך פירות וירקות טריים מהווים שיעור גבוה יותר מסך ההוצאה במשקי בית שהכנסתם נמוכה.
ועדת טרכטנברג, שהוקמה באוגוסט 2011 בעקבות המחאה החברתית על יוקר הוא אחד הענפים בהם ]המזון[ המחיה, העלתה בין היתר בממצאיה כי "ענף ניתוח יוקר המחיה.
מגלה את כשלי התחרות הגדולים ביותר".
הוועדה המליצה להעביר את הטיפול בסוגיית מחירי המזון לבדיקת הצוות לבחינת רמת התחרותיות ו המחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה, שבראשו עמד מנכ"ל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה15 מר שרון קדמי (להלן- ועדת קדמי)16 .
תפקיד ועדת קדמי היהללמוד את מאפייני שוקי המזון ומוצרי הצריכה, לאתר כשלי שוק ולגבש המלצות להגברת התחרותיות ולהורדת יוקר המחיה.
ועדת קדמי פרסמה ביולי 2012 את הדוח הסופי של עבודתה (להלן- דוח ועדת קדמי).
הוועדה עמדה על כך שאין פתרון יחיד שיוביל להורדת מחירי המוצרים בשוק המזון ומוצרי הצריכה, ויש צורך ביישום כלים משולבים.
דוח ועדת קדמי כלל שורה של המלצות בתחומי הרגולציה והתחרותיות, לרבות בתחום שיווק הפירות והירקות, ובהן: קידום שוקי מזון מקומיים (מכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים); והשלמת תהליכים לכינון שוק סיטוני חדש לפירות וירקות בגוש דן, שיגלם פיקוח ממשלתי על זירת מסחר מרוכזת ושקופה, תוך כינון מערך אמין של דיווח על מחירים ומערכי לוגיסטיקה מתקדמים.
המלצות ועדת קדמי אומצו על ידי הממשלה17.
:שרשרת השיווק של פירות וירקות טריים בישראל מורכבת מכמה מקטעים המקטע החקלאי, הכולל את החקלאים המגדלים את הפירות והירקות (להלן גם - החקלאים או המגדלים), המקטע הסיטוני, הכולל את הסיטונאים שרוכשים את הסחורה מהחקלאים (או מחברות השיווק החקלאי) ומוכרים אותה למקטע הקמעוני (להלן גם - הסיטונאים) והמקטע הקמעוני, שכולל רשתות שיווק, חנויות פירות וירקות, שווקים פתוחים, מינימרקטים ומכולות (להלן גם - הקמעונאים).
על פי הערכות, כ-10% עד20% מהתוצרת החקלאית של פירות .
14 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, לוח 3 .
הכנסה והוצאה חודשית לתצרוכת בעשירונים של משקי בית, לפי הכנסה כספית ברוטו למשק בית בשנת 2016 .
הנתונים מתייחסים להוצאה חודשית ממוצעת על פירות וירקות טריים, ובכלל זה תפוחי אדמה ובטטות.
15 בשנת2015 שונה שם המשרד למשרד הכלכלה והתעשייה.
16 הצוות מונה ביוני2011 על ידי שר האוצר ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה כדי לבחון את רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה.
חבריו מנו בין היתר נציגים ממשרדי האוצר, הבריאות והחקלאות.
17 'במסגרת החלטת ממשלה מס5176 מיום 21.
12 בנושא "יישום המלצות הצוות לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה (דוח קדמי)".
משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1291 .
וירקות טריים נרכשת על ידי השוק המוסדי (צה"ל, בתי חולים, מסעדות וכדומה), והיתר על ידי צרכנים פרטיים.
חלק קטן מהתוצרת נרכש על ידי הצרכנים ישירות מהחקלאים (למשל בשוקי איכרים)18 .
בתרשים4 להלן מוצגת שרשרת שיווק הפירות והירקות הטריים בישראל.
תרשים 4 : שרשרת שיווק הפירות והירקות הטריים בישראל המקטע החקלאי מבוזר מאוד וכולל כ- 12,000 חקלאים (להלן גם - מגדלים), מהם כ- 8,000 עוסקים בגידול צמחים, רובם בגידול של פירות וירקות.
בגידולים רבים נעשה שימוש בבתי אריזה הפועלים כמרכזי איסוף, אחסון, מיון ואריזה לתוצרת החקלאית לפני הפצתה ושיווקה.
חלק מהחקלאים פועלים באמצעות חברות שיווק חקלאי המתווכות בינם לבין הסיטונאים.
המקטע הסיטוני כולל, על פי הערכות, כ -200 סיטונאים, מהם 8 עד10 סיטונאים גדולים האחראים ליותר מ-50% מהפעילות במקטע זה.
במקטע הקמעוני גדל בשנים האחרונות נתח השוק של רשתות השיווק בתחום הפירות והירקות, לעומת השווקים הפתוחים והמכולות, והגיע לכ -50% מההוצאה של משקי הבית על פירות וירקות 19 .
18 על פי מסמך משרד החקלאות בנושא פערי כוחות בשיווק פירות וירקות טריים- טיוטה לדיון, מאוגוסט 2017 .
שם 1292 |דוח שנתי 69ב .
וירקות, וכפועל יוצא, .
מעט סיטונאים גדולים .
תרשים 5 : ההוצאה של משקי הבית בישראל על פירות טריים*, לפי סוג חנות (באחוזים) רשתות השיווק פועלות בתחום הפירות והירקות בעיקר באמצעות מערך רכש סיטוני עצמאי20 או באמצעות סיטונאים גדולים הרוכשים פירות וירקות- לעתים עבור כמה רשתות יחדיו - ולרוב אינן פועלות דרך השווקים הסיטוניים (אלא רוכשות ישירות מהחקלאים או מ חברות השיווק).
הגידול בנתח השוק של רשתות השיווק כאמור חיזק את כוחן במקטע הסיטוני של פירות וירקות, וכפועל יוצא, מעט סיטונאים גדולים שולטים ביותר ממחצית מקטע זה21.
בדיקה שעשה משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות או המשרד) ב-201522 העלתה כי המבנה הריכוזי במקטע הסיטוני ובמקטע הקמעוני בשיווק פירות וירקות טריים, למול המבנה המבוזר במקטע החקלאי, יוצרים יחסי כוחות לא שווים בין החקלאים לבין משווקים גדולים (הסיטונאים הגדולים והרשתות הקמעוניות הפועלות באמצעות מערך רכש סיטוני עצמאי) העלולים לפגוע בחקלאים (למשל היעדר חוזה מסודר בכתב בין החקלאים לבין המשווקים, ראו להלן).
אופי התוצרת החקלאית מחליש גם הוא את כוח המיקוח של החקלאים, מפני שפירות וירקות הם מוצרים מתכלים והחקלאים חייבים .
20 רשתות אלו מפעילות מרכז לוגיסטי (מרלו"ג ).
הן רוכשות את התוצרת החקלאית ישירות מהמגדלים ומוכרות אותה לצרכנים בסניפיהן.
21 על פי סיכום דיון ועדת המחירים המשותפת למשרדי האוצר והחקלאות לנושא "פערי תיווך בפירות וירקות" מיום 9.
22 במסגרת בחינה להפחתת הנטל הרגולטורי בתחום רישוי סיטונאים (פירות וירקות).
משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1293 .
למוכרם בזמן קצר "כמעט בכל מחיר".
כמו כן, חוסר ההומוגניות של התוצרת החקלאית, בד בבד עם היעדר סטנדרטים רשמיים לאיכות23, מקשים על ידיעת "מחיר השוק" לפירות וירקות.
ביטוי מרכזי לפערי הכוחות בין מגדלים למשווקים הוא הגדלת פער התיווך במחירי פירות וירקות טריים.
פער התיווך נמדד כהפרש בין המחיר שבו מוכר המגדל את הסחורה החקלאית לבין המחיר שבו רוכש אותה הצרכן.
בחודשים אוקטובר 2017 עד ספטמבר 2018 בדק משרד מבקר המדינה , לסירוגין, היבטים הקשורים בפעולות הממשלה לעידוד התחרות והיעילות לאורך שרשרת השיווק של המסחר בפירות וירקות טריים בישראל.
נבדקו בעיקר: פעולות הממשלה לבחינת פערי התיווך במחירי פירות וירקות; פעולות משרד החקלאות לאסדרה של קשרי המסחר בין החקלאים לבין הסיטונאים והקמעונאים בתחום הפירות והירקות הטריים; פעולות משרד החקלאות לעידוד שוקי איכרים ברשויות המקומיות; ופרויקט הקמת השוק הסיטוני החדש למטרופולין גוש דן.
הביקורת נעשתה במשרד החקלאות ובחברת שוק סיטוני לישראל בע"מ.
בדיקות השלמה נעשו באגף החשב הכללי במשרד האוצר ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים), במשרד הכלכלה והתעשייה, בעיריית אור יהודה ובמשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם).
23 בעניין זה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 67ב (2017 ), "השימוש בחומרי הדברה בירקות ובפירות", עמ' 669-667.
פעולות הממשלה לבחינת פערי התיווך במחירי פירות וירקות טריים .
חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו -1996 (להלן- חוק הפיקוח), קובע למי ניתנת הסמכות להטיל פיקוח מחירים, מ ה הן העילות להטלת פיקוח וכיצד מופעל מנגנון הפיקוח.
אחת מהמלצותיה של ועדת קדמי בתחום הרגולציה והתחרותיות הייתה פיקוח על מחירי מוצרי מזון בשווקים ריכוזיים.
הוועדה סברה כי במוצרים שאצל הספקים שלהם יש ריכוזיות משמעותית, פיקוח על המחירים יכול להיות כלי מדיניות יעיל לטווח הקצר.
ועדת קדמי המליצה לקבוע רשימת מוצרים, על ידי שרי התעשייה, המסחר והתעסוקה והאוצר, שלגביהם יינתן דיווח על רווחיות ומחירים לפי פרק ז' לחוק הפיקוח24 .
לאחר בחינת הרווחיות, מוצר שהרווח עליו אינו סביר יוכנס לפיקוח לפי פרק ה' לחוק הפיקוח25 .
עוד המליצה הוועדה שפיקוח על כל מוצר יוגבל לשנתיים בלבד, מפני שלדעתה, הדרך לתיקון כשלי שוק היא קידום התחרות, ואילו פיקוח על מחירים מומלץ כפתרון זמני בלבד, עד להשלמת כלל הפעולות שהמליצה עליהן.
החלטת הממשלה להקים צוות בין-משרדי לבחינת פערי התיווך בשרשרת השיווק של התוצרת החקלאית .
כאמור, באוקטובר 2012 קיבלה הממשלה החלטה בנושא יישום המלצות ועדת קדמי26 .
בהחלטה צוינו הפעולות הנדרשות ליישום ההמלצות , ובהן27 הקמת צוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, אשר בין חבריו יהיו גם נציג אגף התקציבים במשרד האוצר ונציג משרד החקלאות.
הצוות יבחן את הנושאים האלה: (א) פערי התיווך בשרשרת השיווק של התוצרת החקלאית; (ב) הטלת חובה לפרסם בחנויות את המחירים הסיטוניים של פירות וירקות שמפרסם משרד החקלאות; (ג) הקמת מנגנונים לגידור סיכוני תנודתיות של מחירי תוצרת חקלאית.
בהחלטה נקבע כי בתוך 90 יום ממועד קבלתה יגיש הצוות את המלצותיו לשר האוצר, שר החקלאות ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה.
24 פרק זה קובע כי מי שנקבע בצו ידווח למפקח אחת לשנה על רווחיות, וכן ידווח על מחירים אחת לתקופה שתיקבע בצו; המפקח, בהסכמת הוועדה ובאישור השרים, רשאי לקבוע את אופן הדיווח.
25 פרק זה קובע בין היתר כי השרים רשאים לקבוע בצו מחיר למצרך או לשירות, או רווח מרבי שמותר להפיק ממכירת מצרך או ממתן שירות.
26 'החלטת ממשלה מס5176 מ- 21.
להחלטה משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1295 .
הביקורת העלתה כי חרף החלטת הממשלה ב-2012 להקים צוות בין - משרדי לבחינת פערי התיווך בשרשרת השיווק של התוצרת החקלאית, הצוות לא הוקם, וממילא לא הגיש את המלצותיו לשרים, כפי שנדרש בהחלטה.
החלת חובת דיווח על מחירי פירות וירקות ועל הרווחיות משיווקם לפי פרק ז' לחוק הפיקוח .
חוק הפיקוח קובע כי ועדת מחירים תמנה ארבעה חברים: שני עובדי משרד האוצר (אחד מהם יהיה יו"ר הוועדה) ושני עובדי המשרד שבתחום סמכותו המצרך או השירות.
הוועדה תקבע את סדרי עבודתה ודיוניה, אם לא נקבעו בחוק זה או לפיו28 .
מתוקף חוק הפיקוח פועלת ועדת המחירים המשותפת למשרדי האוצר והחקלאות בנושא פערי התיווך בפירות וירקות (להלן גם - ועדת המחירים או הוועדה).
ועדת המחירים דנה במאי 2016 בהצעה שהעלה משרד החקלאות להחלת פיקוח מחירים על פערי התיווך במחירי פירות וירקות (להלן גם - מרווחי השיווק).
בסיכום הדיון נכתב כי בעבר בחנו גורמים ממשלתיים אם יש רווח עודף במקטע הסיטוני, אך ממצאי הבחינות אינם חד -משמעיים ויש קושי במדידה רוחבית של מרווחי השיווק - זאת בשל מחסור בנתונים אמינים, פערים באיכות הנתונים והבדלים בין מקורות דיווח שונים.
עוד נכתב כי ב-2015 עשתה ועדת המחירים בדיקה מדגמית באמצעות רואה חשבון חיצוני לבחינת הרווחיות של מחלקת הפירות והירקות בחלק מרשתות השיווק (להלן - הבדיקה המדגמית).
ממצאי הבדיקה המדגמית הראו כי הרווח התפעולי29 של הרשתות במחלקת הפירות והירקות היה גבוה מהרווח התפעולי הכללי שלהן 30.
יצוין כי בבדיקה נוספת של משרד החקלאות באותו נושא לגבי שנת 2015 עלו תוצאות שונות (ראו להלן).
באותו הדיון החליטה ועדת המחירים כ י נוכח ממצאי הבדיקה המדגמית, המעידים על רווחיות גבוהה של רשתות השיווק במחלקת הפירות והירקות ביחס למחלקות אחרות; ונוכח הסימנים המעידים על גידול בריכוזיות במקטע הסיטוני; ובהתאם לעילה הקבועה בסעיף 6()(א2 ) לחוק הפיקוח31 , וכדי שיהיו בפני הוועדה נתונים מלאים- היא ממליצה לשרים להחיל פיקוח .
28 לעניין כשלים בפעילות הפיקוח על המחירים ראו מבקר המד ינה, דוח שנתי 66א (2015,) ,""התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק עמ' 30-15.
29 הרווח התפעולי הוא ההפרש בין הכנסות החברה לבין הוצאותיה על פעולות בתחומי העיסוק העיקריים שלה (למשל עלות המכר, הוצאות שיווק, מחקר ופיתוח והנהלה).
שיעור הרווח התפעולי הוא היחס בין הרווח התפעולי של החברה למכירותיה.
30 על פי ממצאי הבדיקה המדגמית, שיעור הרווח התפעולי במחלקת הפירות והירקות ברשתות השיווק היה 9% , ושיעור הרווח התפעולי בכלל פעילות הרשתות היה2% .
31 על פי סעיף זה השרים רשאים, בצו, להחיל חוק זה על מצרך או שירות שאספקתו או רכישתו מרוכזות בידי אדם אחד או בידי שני בני אדם או יותר, ולריכוז השפעה ניכרת בשוק לגבי אותו מצרך או שירות.
על קמעונאים וסיטונאים העוסקים במסחר בפירות וירקות, לפי פרק ז' לחוק הפיקוח, ולחייבם לדווח למפקח על המחירים במשרד החקלאות במתכונת שיקבע.
הוועדה החליטה כי הפיקוח יופעל באמצעות צו לזמן מוגבל עד סוף שנת 2017 , וכי הנתונים יוגשו וינותח ו תוך כמה חודשים מתום השנה בהתאם להחלטת המפקח, כך שהוועדה תוכל לנתח נתונים עבור השנים 2015 עד 2017 .
בסוף התקופה יבוטל הצו ויוסר הפיקוח לפי פרק ז'.
בשנות תחולת הצו ולאחריהן, כשיעמוד בפני הוועדה מסד נתונים רחב יותר, היא תנתח את הממצאים מהנתונים שיגישו הגופים המפוקחים ובמידת הצורך תשקול נקיטת צעדים להמשך פיקוח.
עוד הוחלט כי הצו יחול על כל הקמעונאים והסיטונאים, אולם המפקח על המחירים יהיה רשאי לפטור קבוצה מוגדרת בהתאם לשיקולי יעילות והפחתת עומס רגולטורי.
ביולי 2016 קיימה ועדת המחירים שימוע ציבורי על החלטתה האמור ה להחלת פיקוח מחירים על פירות וירקות לפי פרק ז' (חובת דיווח) לחוק הפיקוח (להלן - השימוע).