HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
במחקרים אלה הועלתה גם הבעייתיות הנובעת מהיעדר מידע זמין ואמין שיאפשר לאמוד ולכמת את ממדיה.
לדעתם, לתופעה זו עלולות להיות תוצאות שליליות, ביניהן: (א) פגיעה בשוויון ההזדמנויות לתלמידים והרחבת הפערים החברתיים-כלכליים, משום שרשויות מקומיות מבוססות יוכלו להקצות תקציבים נוספים להעסקת מורים להוראת מקצועות הליבה; (ב) חשש מפגיעה באיכות ההוראה עקב היעדר מידע במשרד החינוך על זהות המורים האלה והכשרתם והיעדר פי קוח על עבודתם; (ג) פגיעה בביטחון התעסוקתי ובתנאי ההעסקה של מורי קבלן; (ד) יצירת מעמדות שונים של מורים העובדים באותו בי"ס שעלולה לפגוע במעמד המורה15.
בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את נושא העסקתם של מורי קבלן המלמדים מקצועות חובה.
הביק ורת נערכה במטה משרד החינוך: בלשכה המשפטית, במינהל הפדגוגי - באגף לתוכניות משלימות, באגף לארגון לימודים, במינהלת בתי הספר בניהול עצמי, באגף הבחינות; במחוזות המשרד - ירושלים, תל אביב והמחוז החרדי; במינהל החינוך שברשויות המקומיות ירושלים, תל אביב, רמת גן וראשון לציון.
משרד מבקר המדינה פנה במהלך הביקורת גם לציבור הרחב, באמצעות הודעה באתר הפייסבוק שלו, שיעביר אליו מידע הקשור להעסקתם של מורי קבלן.
התשתית הנורמטיבית להעסקת עובדי הוראה .
הוראת מקצועות יסוד (ליבה) שבתכנית הלימודים : משרד החינוך הוא המעסיק של סגל ההוראה בחינוך הרשמי; בעלויות על מוסדות חינוך שקיבלו .
11 :הכנסת, מרכז המחקר והמידעהעסקת מורים באמצעות גופים מתווכים , 27.
06 ; העסקת מורים במערכת החינוך: מעקב אחר התופעה של העסקת מורים באמצעות גופים מתווכים, 8.
11 ; העסקת מורים באמצעות גופים מתווכים- מסמך עדכון, 30.
12 פרוטוקולים מישיבות ועדת החינוך של הכנסת שהתקיימו ב - 28.
13 על פי חוזר מ נכ"ל משרד החינוך (" תכנית יסוד (ליבה) לחינוך היסודי במדינת ישראל"), תכנית הליבה חלה על כל התלמידים במערכת החינוך היסודי.
המקצועות הנמנים עם מקצועות הליבה ביסודי: תנ"ך, מורשת, לימודי חברה, עברית, ערבית (לדוברי ערבית), אנגלית, מתמטיקה, טבע ומדעים, חינוך גופני.
בחטיבות הביניים נמנים עם מקצועות הליבה גם היסטוריה, גיאוגרפיה, ערבית או צרפתית, אזרחות וספרות.
14 מרכז אדווה, נוגה דגן-בוזגלו, היבטים של הפרטה במערכת החינוך, נובמבר 2010 ', עמ20- 19.
שם הדוח: משרד החינוך - העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן") מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 רישיון לניהולו ולהפעלתו של המוסד החינוכי על פי חוק הפיקוח על בתי"ס, התשכ"ט - 1969 (להלן- חוק הפיקוח), הן המעסיקות של סגל ההוראה בחינוך המוכש"ר16.
על פי הנחיות משרד החינוך, את מקצועות היסוד שבתכנית הלימודים ילמדו מורים המועסקים בהעסקה ישירה (משרד החינוך או הבעלות).
בדיון בנושא "מורי קבלן" שהתקיים בלשכת מנכ"לית משרד החינוך ב- 3.
14 , נקבעו שוב העקרונות בנוגע להעסקת עובדי הוראה: מורים בבתיה "ס הרשמיים (בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים) המלמדים את המקצועות שבתכנית ה לימודים הם עובדי משרד החינוך; רשויות מקומיות אינן רשאיות לפצל כיתות ולשלם גמול למורים; מערך הפיקוח של המשרד נדרש לאשר את כל המורים המלמדים בבי"ס; מורה שאינו מועסק בביה"ס על ידי המשרד או הבעלות נדרש לקבל את אישור הפיקוח.
בסיכום הדיון נקבע עוד, כי העסקה של עובד הוראה במתכונת דומה לזו של עובד הוראה של משרד החינוך, מחייבת לתת לו תנאים דומים לאלה של משרד החינוך לפני החלת רפורמת "אופק חדש"; בנוגע לעובדי הוראה המועסקים בחטיבה העליונה נקבע, כי הם יועסקו בידי הבעלים של בתיה "ס, דהיינו הרשויות המקומיות ורשתות החינוך, ותנאיהם יושוו לתנאי רפורמת "עוז לתמורה".
משרד החינוך הפיץ בעניין זה חוזר מנכ"ל באפריל 2014.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 חזרה מנכ"לית משרד החינוך וציינה, כי "המדיניות הינה שאין להעסיק מורים 'עובדי קבלן' (מי שאינם מועסקים ישירות על ידי הבעלות על מוסד החינוך) בליבת המערכת".
תקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום), התשי"ט - 1959 , קובעות, כי מספר התלמידים המרבי בכיתה לא יעלה על 55 'תלמידים, ובכיתות א-ב' לא יעלה על 50 תלמידים.
עם זאת, בחוזרי משרד החינוך הועמד התקן של מספר התלמידים בכיתה בבתיה"ס היסודיים ובחטיבות הביניים על 40 תלמידים לכל היותר.
14 ,הפיצה מנכ"לית משרד החינוך למנהלי המחוזות הוראה בנוגע לפתיחת כיתות לימוד וציינה, כי חל איסור לפתוח כיתות שלא על פי התקן שקבע משרד החינוך בהנחיותיו.
14 דחה בג"ץ עתירה של עיריית הוד השרון ופסק, כי לא מצא מקום לאפשר ל ה לממן מתקציבה פתיחה של כיתות א' נוספות , כדי לצמצם את מספר התלמידים בכיתות א' שבתחומה 17.
בקשר לעתירה זו טען משרד החינוך, כי הוא המעסיק של המורים בבתיה"ס היסודיים, ומאחר שאינו מתקצב כיתות מעבר לתקן דלעיל, בכל פעם שרשות מקומית פותחת כיתה נוספת היא מעסיקה בעצמה את המורים המלמדים בכיתה וקובעת את שכרם ואת תנאי העסקתם - בניגוד להנחיות משרד החינוך.
13 ,הגישו ח"כ ד"ר שמעון אוחיון וחברי כנסת נוספים הצעת חוק העסקת עובדי הוראה התשע"ג- 2013 , שמטרתה להסדיר את העסקתם של עובדי ההוראה במערכת החינוך ולהגן על מעמדם המקצועי, תוך שמירה על זכויותיהם הסוציאליות ועל ביטחונם התעסוקתי.
הצעת החוק קובעת, כי שר החינוך, בהתייעצות עם ועדת החינוך של הכנסת, רשאי לקבוע בתקנות מכסה של עובדי הוראה מורשים שיועסקו באמצעות גופים מתווכים; מכסה זו לא תעלה על 1,000 עובדי הוראה בשנה.
14 דנה ועדת השרים לענייני חקיקה בהצעת החוק והחליטה לתמוך בה ולהעביר את המשך הליכי החקיקה למשרדי האוצר, החינוך והפנים לקבלת הסכמתם בתיאום עם משרד המשפטים.
17 בג"ץ 5812/13 חי אדיב ראש עיריית הוד השרון נ ' הרב שי פירון, שר החינוך (פורסם במאגר ממוחשב, 3.
:שם הדוח משרד החינוך - העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן") מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 2.
הוראת תכניות לימודים נוספות : בחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953 , ובתקנות חינוך ממלכתי (תכנית השלמה ותכנית נוספת), התשי"ד - 1953 , נקבעו הסדרים המאפשרים, לפי דרישת הורי תלמידים, לקיים במוסדות החינוך תכניות לימודים נוספות לתגבור ולהעשרה (להלן - תל"ן) שאינן מופעלות ביוזמתו ובמימונו של משרד החינוך, והן מתקיימות מחוץ לשעות שנקבעו בתכנית הלימודים הרגילה בביה"ס.
משרד החינוך קבע כי עבודתם של עובדי החינוך המפעילים תכניות אלו אינה מזוהה עם עבודת המורה המובהקת, והם אינם מוגדרים כמורים, ולכן הם מועסקים בצורה שונה.
עם זאת קובע חוזר המנכ"ל, כי קבלתם לעבודה ופיטוריהם של עובדי הוראה שיועסקו בתל"ן יהיו כמקובל כלפי עובדי הוראה באותו מוסד, ושכרם של עובדי ההוראה בתל"ן והתנאים הנלווים אליהם יותאמו להסכמי השכר שנחתמים מדי פעם בין המדינה לארגוני המורים.
הוראת תכניות המיועדות לאוכלוסיות מיוחדות : משרד החינוך מפעיל תכניות המיועדות לאוכלוסיות מיוחדות, כמו: תכנית היל"ה (השלמת השכלת יסוד ולימודי השכלה) המיועדת לבני נוער שנפלטו ממסגרת החינוך הפורמלית, ותכנית ה"חומש" המיועדת למגזר הערבי, הדרוזי והבדואי לשיפור ההישגים הלימודיים ולהשלמת הפערים בין החינוך היהודי לחינוך הערבי, הבדואי והדרוזי.
התכניות מופעלות בידי זכיין שנבחר במכרז, וניתן לראות בהעסקה של עובדי ההוראה על ידו מעין העסקה ישירה (העסקה בידי בעלות).
תנאי העסקתם של עובדי הוראה אלה מעוגנים בהסכם עם הזכיין (ראו פירוט בהמשך).
דיוני ועדת החינוך של הכנסת .
הסוגיה של העסקת מורי קבלן נדונה פעמים אחדות בוועדת החינוך של הכנסת.
להלן סקירת הדיונים: 1.
בנובמבר 2006 קיימה ועדת החינוך דיון ראשון בנושא "העסקת מורים באמצעות חברות קבלניות".
לקראת הדיון הכין הממ "מ דוח תמציתי בנושא.
בדיון הגיב יו"ר הוועדה בחומרה על חוסר הידיעה וההכחשה של משרד החינוך בנוגע לקיומה של התופעה והעיר למשרד החינוך, כי "אם לא הייתה הפרצה הגדולה שמשרד החינוך מאפשר לעובדים של כל מיני גופים ללמד את תכנית הליבה, אז ודאי השימוש לרעה בזכויות העובדים היה הרבה יותר מצומצם".
נציג משרד החינוך, מנהל אגף כוח אדם בהוראה דאז, מסר בדיון, כי במקומות מסוימים תכנית הליבה והתל"ן מתערבבות זו בזו, אך אין זה מתפקידו לפקח על כך משום שהוא אחראי למורים שהם עובדי משרד החינוך בלבד.
מנהל המחלקה למינהל וכספים בחינוך העל-יסודי במנח "י (מינהלת חינוך ירושלים) דאז ציין בדיון, כי התל"ן המופעל על ידי עיריית ירושלים באמצעות "אגודת רנה קאסן", משרת מקצועות שבתכנית הליבה ולא רק מסגרות העשרה.
הדבר נעשה כדי למנוע מצב של "קביעות בלתי נשלטת של המורים".
בסיכום הדיון גינה יו"ר ועדת החינוך את התופעה ודרש ממשרד החינוך "לעשות סדר ולקיים את החוק ואת חוזרי המנכ"ל של המשרד; שיהיה הרבה יותר פיקוח אפקטיבי ולהעמיד לדין את העוברים על החוק.
"; כמו כן ביקש ממרכז השלטון המקומי "לעשות סדר בבית, לעשות בדיקה אצל כלל ראשי הרשויות" ולחזור לוועדה עם נתונים בתוך חודש.
בדיון שקיימה ועדת החינוך על המלצות דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי (דוח טרכטנברג) בנובמבר 2011 ,מסר שר החינוך דאז, מר גדעון סער, כי החליט לבחון לעומק את הנושא של העסקה קבלנית של מורים, וכי צריך לצמצם את ממדי התופעה.
שם הדוח: משרד החינוך - העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן") מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 עוד הוסיף השר באותו דיון, כי הנחה את מנכ"לית ה משרד לגבש מדיניות.
ואכן, בנובמבר 2011 מונתה ועדת ברגיורא.
שוב הועלתה לדיון בוועדת החינוך הסוגיה של העסקת מורי קבלן לבקשת ועדת החינוך הכין הממ"מ לקראת הדיון מסמך נוסף בנושא זה, ועיקריו הוצגו בתחילתו.
בדיון שב ועלה הקושי בהשגת מידע בנושא זה מהגורמים השונים.
נציג משרד החינוך מסר בדיון, כי משרד החינוך בודק את התופעה וממפה אותה.
בסיכום הדיון ביקש יו"ר הוועדה ממשרד החינוך להעביר לממ"מ בתוך שבועיים נתונים על מספר מורי הקבלן ועל תנאי שכרם, וכן נתונים על מספר המורים המלמדים מקצועות ליבה ובאילו מקצועות.
יו"ר הוועדה דרש ממשרד החינוך לחקור באופן מקיף ולרכז מידע ונתונים על אודות השכלתם, הסמכתם, תרומתם והישגיהם של מורים אלה.
כמו כן דרש יו"ר הוועדה ממשרד החינוך להגביר את הפיקוח על העסקתם של המורים המלמדים מקצועות חובה שלא על חשבון תקן השעות, אלא בהעסקה בלתי ישירה.
משרד החינוך לא העביר לממ"מ את הנתונים שוועדת החינוך של הכנסת ביקשה ממנו.
משרד החינוך גם לא פעל להגברת הפיקוח על העסקתם של מורי הקבלן.
בפברואר 2012 , על רקע שביתת המורים בתכנית היל"ה, שוב עלה לדיון הנושא של "מורי קבלן" בוועדת החינוך.
נציג משרד החינוך, מר דני בר גיורא, ששימש גם יו"ר הוועדה שמינתה מנכ"לית משרד החינוך לבחינת סוגיית מורי הקבלן, ציין כי המשרד נמצא בתהליך של עבודה מאד אינטנסיבית ומורכבת, וכי עבודת הוועדה אמורה להסתיים בתוך שבועות אחדים.
בסיכום הישיבה ציין יו"ר ועדת החינוך, כי יכ נס את הוועדה בחודש מרץ לאחר שהוועדה המיוחדת שמינתה מנכ"לית משרד החינוך תגיש את מסקנותיה.
גם בעקבות הדיון האמור בוועדת החינוך של הכנסת לא קיימה הנהלת משרד החינוך דיון בתופעה של העסקת מורי הקבלן, ואף לא דנה בטיוטת דוח ועדת בר גיורא.
זאת, בניגוד להתחייבותה לוועדת החינוך של הכנסת לבדוק ולמפות את התופעה בתוך שבועות אחדים.
הנהלת משרד החינוך גם לא עדכנה את יו"ר ועדת החינוך של הכנסת בנוגע לאי -השלמת עבודתה של הוועדה שהוקמה לבחינת סוגיית מורי הקבלן.
14 קיימה ועדת החינוך של הכנסת דיון מיוחד לציון "יום ההעסקה הי שירה במגזר הציבורי".
בדיון ציינה יו"ר המזכירות הפדגוגית ומנהלת מחוז חיפה, כי "הנושא של שוויון בחינוך ושמירה על סטנדרט השירות במערכת החינוך הוא משהו שהוא בבסיס הראייה החינוכית של משרד החינוך".
יו"ר הוועדה ציין בסיכום הדיון, כי ההעסקה הלא ישירה של מורים פוגעת מהותית בחינוך - במעמדו, במקומו ובחשיבותו של המורה.
יו"ר הוועדה שב ודרש ממשרד החינוך לפקח על העסקתם של מורי הקבלן.
:שם הדוח משרד החינוך - העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן") מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר, כי משנת 2006 ואילך נדון מדי פעם בוועדת החינוך של הכנסת נושא העסקתם של מורי הקבלן, לרבות אלה המלמדים מקצועות חובה בניגוד להנחיות משרד החינוך.
במהלך הדיונים הועלה שוב הקושי לקבל מידע בנושא ממשרד החינוך.
ועדת החינוך דרשה ממשרד החינוך להמציא לה נתונים על מספרם של מורי הקבלן, על תנאי שכרם, ועל מספרם של המורים המלמדים מקצועות ליבה.
כן דרשה הוועדה ממשרד החינוך להגביר את הפיקוח על העסקתם של המורים המלמדים מקצועות חובה בהעסקה בלתי ישירה.
במהלך הדיונים בוועדת החינוך הצהירו שר החינוך דאז, מר גדעון סער (בנובמבר 2011 ,) ונציגי משרד החינוך (בהזדמנויות שונות), כי המשרד פועל לגיבוש מדיניות בנושא, והוא עומד לסיים את התהליך של מיפוי התופעה.
ואולם, עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , לא מיפה משרד החינוך את התופעה.
במשך שמונה שנים ( 2014 -2006 ) לא פעל משרד החינוך להגברת הפיקוח על העסקת מורי קבלן המלמדים מקצועות חובה, כפי שנדרש בסיכום הדיון בוועדת החינוך.
רק במהלך הביקורת, בפברואר 2014 , בעקבות פניית הממ"מ להבהרת הנושא, קיימה הנהלת משרד החינוך לראשונה דיון בנושא, ובסיכומו הוחלט להוציא הנחיות ברורות האוסרות העסקה של עובד הוראה שאינו מועסק על ידי משרד החינוך (במוסד רשמי) או הבעלות (במוסד שאינו רשמי) במסגרת תכנית הלימודים הרגילה.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -קיומה של התחייבות המשרד לפני הכנסת ואת ההתעלמות מהחלטותיה של ועדת החינוך של הכנסת.
מסמכים שהוכנו במרכז המחקר והמידע של הכנסת .
הממ"מ, המלווה את נושא העסקת מורי הקבלן זה שמונה שנים, הכין שלושה מסמכים בנושא (מנובמבר 2006 ואילך), לפי בקשותיהם של חברי כנסת שונים18.
המסמך מנובמבר 2006 הצביע על אי -ידיעתם של הגורמים השונים - משרד החינוך והשלטון המקומי - בנוגע לממדיה ומאפייניה של העסקת מורי קבלן.
עוד עלה מהמסמך, כי בירושלים מועסקים מורי קבלן המלמדים הן מקצועות חובה והן לימודי העשרה בידיעתם ובאישורם של מפקחי משרד החינוך.
במסמך נוסף שהכין הממ"מ ב - 2011 הוצגו נתונים מתוך סקר שערך בקרב רשויות מקומיות אחדות ולפיו מספר מורי הקבלן מגיע לכ - 2,000 כשחלקם מועסקים בהוראת מקצועות חובה.
במסמך צוין, כי לשום רשות ציבורית אין אפשרות להפיק מידע מרוכז ואמין על מורים המו עסקים בבתיה "ס באמצעות עמותות הורים.
מהמסמך עלה גם כי משרד החינוך לא אסף נתונים על מספר המורים המועסקים באופן זה, על אף שוועדת החינוך דרשה ממנו להגביר את הפיקוח על כך.
18 ,הכנסת, מרכז המחקר והמידעהעסקת מורים באמצעות גופים מתווכים, 27.
06 ; העסקת מורים במערכת החינוך- מעקב אחר התופעה של העסקת מורים באמצעות גופים מתווכים, 8.
11 ; העסקת מורים באמצעות גופים מתווכים - מסמך עדכון, 30.
שם הדוח: משרד החינוך - העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן") מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 3.
מסמך העדכון שהכין הממ"מ ב - 30.
14 התמקד במעקב אחר המדיניות של משרד החינוך בנושא ההעסקה הבלתי ישירה של עובדי הוראה ובאיסוף נתונים בנושא.
צוין בו כי בבדיקה שערך בקרב רשויות מקומיות נבחרות 19 הועלה, כי העסקת מורי קבלן ממשיכה להתקיים באופן דומה לזה שמצא בבדיקתו הקודמת בסוף 2011 , ומספרם הכולל של מורים אלו מגיע לכ- 1,700 .
יצוין כי בנתון זה לא נעשתה הבחנה בין מורים שלימדו מקצוע חובה למורים שלימדו מקצוע העשרה.
עוד עלה מהמסמך, שמשרד החינוך לא פעל עד כה לאיסוף מידע באופן שיטתי ומקיף על כלל עובדי ההוראה המועסקים במערכת החינוך במסגרות העסקה שונות.
מדיניות המשרד בנוגע להעסקת "מורי קבלן" .
הגדרת "מורה קבלן" מהפרסומים השונים עולה כי המושג "מורה קבלן" הוא מעורפל, ועשוי לכלול מגוון רחב של עובדים המועסקים במערכת החינוך.
הגדרה רחבה של המושג כוללת כל עובד הוראה המלמד מקצוע כלשהו ששכרו ממומן בידי גוף שאינו הבעלות על ביה"ס.
הגדרה צרה של המושג כוללת רק את עובדי ההוראה המלמדים אחד ממקצועות החובה בשעות הלימודים הפורמליות (בבחינת עבודה "כתף אל כתף").
המורים העשויים להיות מועסקים בהעסקה בלתי ישירה הם: (א) מורים המלמדים לימודי תגבור והעשרה במסגרת התל"ן; (ב) מורים המועסקים על ידי גורמים חיצוניים שמפעילים בבתיה"ס תכניות חיצוניות כחלק ממערכת השעות הפורמלית; (ג) מורים המועסקים במסגרת תכניות המופעלות על ידי משרד החינוך באמצעות גופים שנבחרו במכרז שהוא משתתף במימונן 20 ; )(ד מורים שהם חלק מהצוות הקבוע במוסדות החינוך, ואולם מקור המימון להעסקתם אינו בסיס התקציב של בת יה"ס, אלא רשויות מקומיות, עמותות, תאגידים עירוניים ותשלומי הורים.
בדוח ביקורת זה בחר משרד מבקר המדינה למקד את בדיקתו במורים בבתיה"ס בחינוך הרשמי והמוכש"ר המלמדים מקצועות חובה.
הם חלק מהצוות הקבוע של המוסד החינוכי, אך מועסקים באמצעות גוף מתוו ך - תאגידים עירוניים או עמותות (להלן בדוח זה - מורי קבלן).
אין בבחירה זו כדי להמעיט מתרומתם של עובדי הוראה שאופן העסקתם אינו מתאים להגדרה זו.
ירושלים, תל אביב, רמת גן, ראשון לציון ואשדוד 20 בין תכניות אלה: תכנית קרב, תכנית היל"ה, תכנית החומש למגזר הערבי, תכניתמיל"ת.
פירוט ראו בדוח ביקורת זה בפרק "העסקת עובדי הוראה במסגרת תכניות מיוחדות".
:שם הדוח משרד החינוך - העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן") מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 גיבוש מדיניות בנוגע להעסקת מורי קבלן בנובמבר 2011 מינתה מנכ"לית משרד החינוך ועדה בראשות מר דני בר גיורא, מנהל מנח"י (דאז) (להלן - ועדת בר גיורא או הוועדה).
מטרת הוועדה הייתה "לצמצם את מספר המורים עובדי קבלן ולקבוע מדיניות כוללת להעסקת עובדים אלה במערכת החינוך".
ועדת בר גיורא בחנה את התופעה של העסקת המורים שהם חלק מהצוות הקבוע במוסדות החינוך, אך מקור המימון של משרתם אינו בבסיס התקצוב של בתיה "ס אלא בכספים שמקורם ברשויות מקומיות ובהורים.
כמו כן בחנה הוועדה את העסקת המורים בתכניות שמשרד החינוך מפעיל ומממן באופן מלא או חלקי.
על פי מיפוי מסגרות ההעסקה שעשתה ועדת בר גיורא, הוערך שמספרם של המורים המועסקים בתכניות המופעלות על יד י משרד החינוך באמצעות מכרז ומתוקצבות על ידו באופן מלא או חלקי מגיע לכ - 12,900 .
הוועדה לא העריכה את מספר עובדי ההוראה שבמימונם של הרשויות המקומיות וההורים.
הוועדה הגדירה מורים עובדי קבלן במוסדות חינוך רשמיים ובמוסדות חינוך המוכש"ר, ככוחות הוראה בבתיה "ס היסוד יים ובחטיבות הביניים הפועלים עם תלמידים באופן רציף במשך כל שנת הלימודים, והם חלק מהצוות הקבוע של מוסדות החינוך, אך מועסקים באמצעות גופים מתווכים (חברות קבלניות, רשויות מקומיות ועמותות).
הוועדה המליצה בין היתר: לשפר את תנאי ההעסקה של מורי קבלן ולצמצם את מספרם; ליצור מנגנון שיפקח על תנאי העסקת המורים ועל עמידתם בתנאי המכרז; להעסיק מורים מן המניין מחוץ לשעות התקן במקום מורי קבלן.
ועדת בר גיורא הכינה בדצמבר 2011 דוח ובו נכללו המלצות.
במהלך הביקורת מסרה הלשכה המשפטית במשרד החינוך לנציגי משרד מבקר המדינה, כי "תוצר עבודתה של ועדת בר גיורא לא הבשיל לכדי דוח סופי, ואין להתייחס אליו כאל מסמך רשמי".
עוד מסרה הלשכה המשפטית של משרד החינוך כי נושא עבודת הוועדה מורכב מבחינה משפטית ועובדתית, וטיוטת הדוח לא נדונה ביחידות המקצועיות של משרד החינוך.
יוצא, אפוא, שהנהלת משרד ה חינוך לא דנה בהמלצות הוועדה שהקימה, ולא גיבשה מדיניות כוללנית בנוגע להעסקת עובדים אלה, לתנאי העסקתם ולאופן הפיקוח עליהם.
בעבר כבר העיר משרד מבקר המדינה בחומרה על כך שמשרדי ממשלה מקימים ועדות לצורך גיבוש מדיניות בלי שהמשרד היוזם את הקמתן דן בדוחות שהגישו לו .
מלבד בזבוז כספי הציבור הכרוך בכך, נפגע גם אמון הציבור בשירות המדינה ובטיב עבודת הממשלה21.
מבקר המדינה העיר אז כי אי-קיום דיונים בהמלצות אינו תקין, מוריד לטמיון את עבודת הוועדות ואת המשאבים שהושקעו בהן, ומונע את קידום הפתרון של הבעיה שבגינה הוקמו הוועדות.
כמו כן יש בכך משום יחס לא ראוי כלפי עבודת המומחים שהשקיעו מזמנם וטרחו למלא את תפקידם כחברי ועדות, אך תוצריהם לא זכו להתייחסות ראויה.
יש לראות בכך התנהגות לא -תקינה מבחינה מינהלית והתרשלות בטיפול בבעיות שהם עצמם הכירו בחשיבותן ובצורך למצוא להן פתרון.
21 ,מבקר המדינהקובץ דוחות ביקורת לשנת 2011, ( "בפרק "ועדות בשירות המדינה 2010 '), עמ 11.
שם הדוח: משרד החינוך - העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן") מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בתשובתו למבקר המדינה, מדצמבר 2014 , כתב שר החינוך (לשעבר), הרב שי פירון, כי עם כניסתו לתפקיד "הציב כיעד את צמצום התופעה של העסקת עובדי הוראה באמצעות גופים מתווכים במערכת החינוך" והנחה את הצוות המקצועי לפעול בנושא.
הביקורת העלתה כי משרד החינוך לא הגדיר את המושג עובדי קבלן, וכי בידי מטה המשרד ומחוזותיו אין מידע על אודות מורים אלו המלמדים מקצוע חובה, ועל אודות ממדי התופעה של פיצול כיתות באמצעות העסקת מורי קבלן.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי קיים צורך ממשי לעצב מדיניות עקבית וברת פיקוח בנושא העסקתם של מורי קבלן.
על מדיניות זו להתחשב במציאות הקיימת ללא עצימת עיניים והסתרת קיומה של התופעה.
חוק הפיקוח החל על בתיה"ס שבחינוך המוכש"ר קובע, כי "לא יעסיק אדם עובד חינוך אלא אם יש בידי העובד אישור בכתב מאת המנהל הכללי כי אין לו התנגדות להעסקתו כעובד חינוך".
לפיכך, מנהלי בתי"ס בחינוך המוכש"ר נדרשים לדווח למשרד החינוך על כל המורים המועסקים בבתיה"ס ובכללם מורים שמועסקים ממקורות אחרים ובשעות שאינן מתוקצבות.
ואולם, חוק הפיקוח אינו חל על "בית ספר שעובדי החינוך שבו הם עובדי המדינה" - דהיינו, בתיה"ס שבחינוך ה רשמי.
יוצא, אפוא, ש אין בחוק או בנוהל כלשהו הוראה המחייבת את מנהלי בתיה"ס בחינוך הרשמי לדווח על עובדי ההוראה המועסקים בהם בהעסקה בלתי ישירה באופן שיאפשר לגורמי הפיקוח של משרד החינוך לפקח עליהם.
על משרד החינוך לשקול קביעת חובת דיווח על כלל עובדי ההוראה בבתיה"ס השונים, לרבות בחינוך הרשמי, ובכלל זה אלה שמועסקים בידי גופים מתווכים, ולהנהיג חובת אישור מראש להעסקתם.
כך יוכל להכיר את מאפייניו של כוח האדם שהוראת ילדי המדינה מופקדת בידיו, לפקח עליו ולגבש מדיניות כוללנית להקצאת משאבי חינוך.
אשר למספרם של מורי קבלן- בביקורת של משרד מבקר המדינה משנת 2011 בנושא ניהול כוח האדם בהוראה במערכת החינוך 22 נמצא, שמאגרי המידע של משרד החינוך בתחום זה אינם מספקים למשרד את התשתית הנדרשת לניהולו.
כך עלה גם בדיונים בוועדת החינוך של הכנסת ומהמסמך שהכין הממ"מ בנושא.
גם הביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה העלתה, כי עדיין אין בידי משרד החינוך מידע על אודות מורי הקבלן , לרבות אלו הנכללים בהגדרה שבדוח ביקורת זה.
בהיעדר נתונים על כלל עובדי ההוראה במטה משרד החינוך, ביקש משרד מבקר המדינה ממחוזות משרד החינוך שמתפקידם לפקח על בתיה"ס שבתחום אחריותם, להעביר אליו .
22 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63ג, עמ' 978.
:שם הדוח משרד החינוך - העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן") מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 נתונים על מורי קבלן שהועסקו בשנה"ל התשע"ד ובהם מקצועות ההוראה, היקפי המשרה ופרטי בתיה"ס שבהם הם מלמדים.
הבדיקה העלתה, כי במועד עריכת הביקורת באפריל 2014 , גם למחוזות של משרד החינוך לא היו נתונים על מורי קבלן שמלמדים מקצועות חובה בבתיה"ס שבתחום אחריותם.
עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , רק ארבעה מתוך ששת מחוזות המשרד (תל אביב, המרכז, הדרום והצפון) המציאו נתונים שאספו לבקשת משרד מבקר המדינה.
הנתונים היו דלילים מאוד, ולא תאמו את הנתונים שאסף משרד מבקר המדינה בעצמו מרשויות מקומיות אחדות.
כך למשל, דיווח מחוז תל אביב למשרד מבקר המדינה, כי בשנה "ל התשע"ד הועסקו בתחום המחוז בהעסקה בלתי ישירה 21 עובדי הוראה שלימדו מקצועות חובה.
לעומת זאת - מנתוני מינהל החינוך שבעיריית תל אביב-יפו עלה שהעירייה העסיקה 276 מורים שלימדו מקצועות ליבה באמצעות חברת "יובל חינוך"23 ; כמו כן עלה מנתוני מינהל החינוך שבעיריית רמת גן שעירייה זו העסיקה באמצעות חברת "מפעלי בית עמנואל" 24 כ-100 מוריםשלימדו מקצועות ליבה.
מחוז חיפה לא המציא למשרד מבקר המדינה נתונים על מורי קבלן שבתחום אחריותו כנדרש.
מחוז ירושלים הודיע למשרד מבקר המדינה , כי ידועה לו תופעת ההעסק ה של עובדי הוראה כמורי קבלן כהגדרתם בדוח ביקורת זה על ידי אגודת רנה קאסן בירושלים , אך אין לו מידע על אודות מספרם של מורים אלו, הכשרתם, מקצועות ההוראה שלהם ומידת התאמתם לתפקיד.
הממשלה החליטה, במסגרת דיוני התקציב לשנת 201225 , לתמוך בהצעת שרהחינוך דאז ולהקים מערכת מידע שתתרום להבניה מחודשת של כלי הניהול במערכת החינוך, ולחייב בעלויות ומוסדות חינוך להעביר למשרד החינוך את נתוני התשומות של כל בי"ס לכל שנת לימודים.
הממשלה קבעה בהחלטה זו, כי עד ה- 31.
11 יקבעו משרדי הפנים, החינוך והאוצר מדיניות להעברת נתוני התשומות של השלטון המקומי לשלטון המרכזי בדוחות ממוכנים שיועברו אחת לשנה ויוזנו במערכת המידע הפנימית של משרד החינוך.
מימוש החלטת הממשלה האמורה היה עשוי לתרום לקבלת מסד נתונים על עובדי הוראה המועסקים בידי גופים מתווכים, לרבות תחומי ההוראה, מקומות ההעסקה ומספר שעות ההוראה.
הבדיקה במשרד החינוך העלתה , כי עד סיכום הביקורת באוגוסט 2014 , לא השלים המשרד את תהליך ההבנייה המחודשת של כלי הניהול במערכת החינוך כנדרש בהחלטת הממשלה.
23 החברה העירונית של עיריית תל אביב-יפו.
24 החברה העירונית של עיריית רמת גן.
25 'החלטת ממשלה מס 3610 מ- 7.
שם הדוח: משרד החינוך - העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן") מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015  .
ממצאי הביקורת מצביעים על כך שמשרד החינוך עדיין לא מיפה את התופעה של העסקה בלתי ישירה של עובדי הוראה.
היעדר נתונים מלאים ומהימנים פוגע ביכולתו לפקח על איכות סגל ההוראה ועל תנאי ההעסקה של המורים המלמדים בתכניות שמפעילים גורמים חיצוניים.
לפיכך אין ביכולתו של משרד החינוך לקיים מעקב אחר ביצוע מדיניותו ויישום הוראותיו כגון: יישום תכניות הלימוד, תכניות השלמה, תכניות נוספות והקצאת שעות תקן.
כמו כן אין ביכולתו לקיים הערכה ובקרה על המוסדות שבפיקוחו, ובכלל זה הערכת מורים על פי בקשת מנהל מוסד או מפקח.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, שהיעדר הנתונים על עובדי הוראה המועסקים בהעסקה בלתי ישירה וחוסר הפיקוח של המשרד עליהם, מעוררים חשש ממשי לפגיעה באיכות ההוראה באמצעות מורי קבלן במקצועות הליבה.
מצב זה גם מעורר ספקות בנוגע ליכולתו לקבל החלטות שקולות הנוגעות למדיניותו הכוללנית של המשרד משום שאין בידיו תמונת מצב מלאה ועדכנית של מערכת החינוך.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך גם על כך שכבר בעבר26 התריעלפניו על התופעה של היעדר מידע ניהולי לצורך קביעת מדיניות, פיקוח עליה והפקת לקחים.
ממצאי דוח ביקורת זה שבים ומעלים ביתר שאת את הצורך במאגרי מידע עדכניים וזמינים.
על משרד החינוך לפעול להשלמתם של מאגרי הנתונים המצויים ברשותו, ולגבש תפיסת ניהול ידע שתספק את צרכיו הניהוליים, כדי שתהליך קבלת ההחלטות יתבסס על תשתית נתונים מלאה.
הבקרות של משרד החינוך על מוסדות חינוך .
במשרד החינוך קיימים כמה מנגנוני בקרה ש דרכם אפשר לאתר העסקה בלתי ישירה של עובדי הוראה להוראת מקצועות ליבה ובהם: בקרת התקן בחינוך הרשמי (יסודי וחט יבות ביניים) וביקורת שכר במוסדות החינוך המוכש"ר.
בקרת התקן בחינוך הרשמי חוזר מנכ"ל משרד החינוך בעניין שיטת התקצוב קובע, כי משרד החינוך יפעיל מערך בקרה נרחב כדי להבטיח את ניצול תקן השעות בהתאם ליעדיו המקוריים ואת מילוי ההוראות שקבע.
בקרת התקן היא בדיקה של מדגם מייצג של בתי"ס יסודיים וחטיבות ביניים בחינוך הרשמי שעורך משרד החינוך מדי שנה, שבה נבחנים המקורות להקצאת שעות הוראה לבתי"ס .
26 מבקר המדינה, דוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ773 ;דוח שנתי 63ג ( 2013 '), עמ978.
:שם הדוח משרד החינוך - העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ("מורי קבלן") מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 והשימוש שנעשה בהם27.
בקרה זו עשויה לאפשר למשרד לקבל גם מידע על היקף ההעסקה של כלל המורים במערכת החינוך.
בקרת התקן מיועדת, בין היתר, לתת למעצבי המדיניות ולמקבלי ההחלטות במשרד החינוך כלים שיאפשרו לבחון את יישומן של הנחיותיו, לאתר חריגות של בתי"ס מהנחיות אלו, לנתח את הסיבות לכך ולמצוא דרכים לצמצמן28.
הנתוניםבבקרת התקן נסרקים ו נאגרים בנפרד לכל בי"ס.
חלק מהמידע מועבר לגיליון עבודה אלקטרוני שבו משתמשים לאחר מכן לגיבוש דוח מסכם של בקרת התקן.
את הדוח הזה מעביר המינהל הפדגוגי להנהלת משרד החינוך ולמחוזותיו.
בנתונים הגולמיים שנאספו בבקרת התקן יש גם מידע על שעות תוספתיות שמקורן ברשויות המקומיות ובתשלומי הורים, ועל מורים שמועסקים בהן בהעסקה בלתי ישירה גם בהוראת מקצועות הליבה.