HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בתשובתה אישרה הרשות את קביעת ה ביקורת: "במס שבח לא נקבעה אבחנה בין מכירה הונית ומכירה פירותית, ואף אין אזכור המפנה את תשומת לב מפקחי מסמ"ק לתכנון מס האפשרי על ידי קביעת אופי העסקה.
בהתחשב בעובדה כי מפקחי מסמ"ק הם אלה שפוגשים ראשונים בדוח על העסקה קיימת חשיבות רבה לקבוע כללים לאופן זיהוי העסקה כהונית או פירותית, ולהביא את הכללים לידיעת עובדי מסמ"ק".
אי הפרדה בין פעילות כיחיד לבין פעילות חברה שבבעלותו של אותו יחיד .
העברת נכסים הנמצאים בבעלות יחיד לחברה שבבעלותו או להיפך - מוגדרת "מכירה".
ככלל, אי-אפשר להשית על חברה את חובות בעלי מניות יה, ולהיפך - לא ניתן לקזז את ההפסדים הצבורים של החברה מהכנסותיו של בעליה כיחיד.
הביקורת איתרה מקרה בולט בו לא נשמרה ההפרדה המתחייבת מהחוק בין שני מישורי הפעילות - התאגידי והפרטי; כך התאפשר לנישומים לקבל הטבות מס ניכרות, כמפורט להלן: מדובר בחברה קבלנית (לה לן - החברה), שבעלי מניותיה הם קבלן בניין ואשתו (להלן - הנישומה).
הכנסותיה היחידות של הנישומה, כפי שדווחו בדוחותיה השנתיים למס הכנסה, הן משרד האוצר 301 .
בין השנים 1997 ל- 2006 מכרה הנישומה 31 נכסים שנרכשו בשנת 1986 והיו רשומים על שמה (רובם - דירות מגורים).
27 נכסים מהם לא מוסו במסגרת מסמ"ק מאחר ועל פי רישומי הרשות, דווח שהוגשה בקשה מטעם הנישומה למיסוי פירותי במס הכנסה, בטפסים המיועדים לכך הקרויים "טפסי 50 ", והיא אושרה ע"י פקיד השומה.
יש לציין כי האישור שניתן היה על שמה של הנישומה, על אף זאת היא לא דיווחה על הכנסותיה ממכירת הנכסים האמורים בדוחות השנתיים שלה למס הכנסה.
עצם אישור הבקשה על שם הנישומה מעלה תהיות, שכן כאמור אין לה הכנסות, פרט לשכר, והיא אינה רשומה במס הכנסה כנישומה שיש לה פעילות עסקית אישית אלא כבעלת מניות בחברה בלבד.
הביקורת העלתה כי לא בכדי דווחו העסקאות הנ "ל במישור הפירותי, והדבר נעשה כיוון שבנסיבות פעילות החברה הקבלנית האמורה, נהנו החברה ובעלי מניותיה מהפחתות מס מהותיות לאורך שנים (מס רכוש, מס רכישה, מס שבח, ומס מכירה).
להלן פרטים על המשמעות המיסויית של סיווג העסקאות והכשלים שהועלו בטיפול הרשות במקרה הנדון במשך השנים: 1.
: ניצול הפסדים דירות המגורים נבנו ונמכרו על ידי החברה; על כן ניתן היה לצפות שבעקבות מכירתן בידי החברה, המס המתחייב ישולם על ידי החברה.
אולם, האישור בטופס 50 לתשלום המס בידי הנישומה כמס פירותי, אפשר את קיזוזו כנגד הפסדים פירותיים שנצברו בחברה במהלך פעילותה.
הפועל היוצא היה אי תשלום מס למעשה.
לכך יש להעיר עוד כי בתיקי העסקאות היה רק טופס 50 .
אחד שחל רק על עסקה אחת 2.
: סיווג לקוי של המקרקעין במס רכוש הנישומה רכשה את כל המגרשים בשנת 1986 והגישה בקשה להכרה בנכסים שנרכשו כ"מלאי עסקי".
הבקשה אושרה ב ידי פקיד השומה על אף שהנישומה אינה רשומה כלל במס הכנסה.
האישור זיכה אותה בהטבת מס שהתבטאה בהפחתת חיובי מס רכוש שחל באותן שנים על נכסי מקרקעין, שכן שיעור מס הרכוש על קרקע שהיא מלאי עסקי לצורך מס הכנסה היה נמוך יותר ( 1.
5% )על נכסים שאינם מלאי עסקי.
אי-חיוב היחיד והחברה בתשלומי מסים בעת העברת המגרשים מהיחיד לחברה: בחוזים שנחתמו עם רוכשי הדירות מופיעה הנישומה כמוכרת ולא החברה.
אולם, תמורת הדירות שנמכרו ועלויות הבניה דווחו בדוחות החברה (ונרשם לגביהם ביאור בדוחות החברה כי מקורם בהכנסות מנכסים הרשומים על שם בעלי השליטה).
המשמעות היא שהייתה העברת זכויות במגרשים מהנישומה לחברה.
העברת המגרשים לחברה היא אירוע מס המחייב את הנישומה במס שבח ובמס מכירה, ואת החברה במס רכישה - מסים שלא שולמו כלל.
אומדן המס שלא שולם עומד על מאות אלפי, ואולי אף מיליוני ש"ח - הכל לפי שווי המגרשים בעת ההעברה לחברה.
: מיסוי מכוח חוק התיאומים כמתואר לעיל, רכשה הנישומה את המגרשים בשנת 1986 .
הבנייה ומכירת הדירות במגרשים אלה הייתה בשנים 1997 -2006 ,.
כלומר בעשר השנים שבין 1986 ל- 1996 היו המגרשים נכסים שלא שימשו בייצור הכנסה, אלא נכסים ש הוחזקו זמן רב כהשקעה עתידית.
לו היו המגרשים מדווחים כנכסים המוחזקים כהשקעה במסגרת החברה (כפי שדווחו המכירות המתוארות לעיל), הם היו חייבים בתוספת מס הכנסה מכוח הוראות חוק מס הכנסה (תיאומים בשל אינפלציה) התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק התיאומים).
הרשות לא נתנה את דע תה בעניין זה על השלכות חוק התיאומים ועל כך שבעצם אי -רישום המגרשים על שם החברה היא "חסכה" את תוספות המס במשך כעשר שנים.
התברר כי בעניינה של החברה נערכו דיוני שומה, ואף נחתמו הסכמי שומות לשנים 1995 - 1999 , ו- 2001 -2004 , אולם לא ניתנה הדעת על העברת המגרשים ממישור היחיד למישור החברה ועל העניינים שפורטו לעיל.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לגבש נהלים ברורים שיחסמו את הפרצות שהתגלו לעיל ובכללן: מתן אפשרות למעקב ממוחשב אחר מיסוי עסקאות מקרקעין במס הכנסה לאחר שניתן להן פטור ממס שבח; חסימת מתן טפסי 50 למי שאינו רשום כנישום פעיל; בדיקת זהות בעלי הנכס והשוואתו לזהות החותמים על העסקה; הגדרת תחומי האחריות של כל אגף (מסמ"ק ומס הכנסה), ובניית ערוצי תקשורת לתיאום ולשיתוף במידע בין שני האגפים בנושאים אלו.
 ממצאי הביקורת נוגעים לליבת הפעילות של מסמ"ק ובכלל זה לעריכת שומות על בסיס מידע חלקי על פרטי העסקה, לתכנית עבודה שאינה מותאמת לצרכים הייחודיים של כל משרד אזורי ובפרט מסמ"ק נצרת; לאי קביעת כללים לסיווג של עסקאות כהוניות או כפירותיות, לאי בחינה של כל תנאי הזכאות לפטור ממס על מכירת דירות מגורים.
כל אלה פוגעים ביכולת הגבייה של המסים המתחייבים.
על רשות המסים לשנות את שיטות העבודה, כך שלגבי כל עסקת מקרקעין ייבדק פוטנציאל המס בכל סוגי המיסוי החלים על עסקאות מקרקעין, בזיקה לכלל פעילות הנישום.
לשם כך יש לקבוע נהלים לחילופי מידע בנושאים אלה בין אגפי המס.
יש ליצור מנגנונים לקבלת מידע באופן שוטף, מגופים ציבוריים אחרים העוסקים בתחום המקרקעין, במישור המוניציפלי והארצי.
מן הראוי להדק את הפיקוח על פעילות ועדות הערר על מס שבח, כדי למנוע מצבים של ניגוד עניינים.
גביית מס הכנסה בדרך של ניכוי במקור מבוססת על תשלום המס על ידי המשלם סמוך למועד שבו משולמת ההכנסה לנישום.
רוב המשלמים חייבים לנכות מהתשלומים, ובכללם ריבית ודיבידנד, את המס המתחייב (להלן - ניכויים), להעבירו לפקיד השומה ולהגיש דוחות חודשיים על התשלומים ועל הניכויים; זה נוסף על הדוח השנתי המפורט שכל משלם מחויב להגישו.
דיווחי המשלמים מספקים לשלטונות המס מידע הן על המשלמים והן על מקבלי התשלומים.
מידע זה מאפשר להרחיב את רשת הנישומים ולאמת את דוחותיהם.
כדי לבחון את נכונות הניכויים ואת שלמותם נעשות ביקורות אצל המנכים.
ביקורות אלו חשובות, מ שום שהניכויים במקור הם למעשה המס הסופי של מרבית השכירים, הפטורים מן החובה להגיש דוח שנתי על הכנסותיהם.
עיקר הניכויים הם ניכויי המעבידים מתשלומי שכר ומשכורת ומשווי הטבות אחרות הניתנות לעובד, כגון שימוש ברכב של המעביד וארוחות במקום העבודה.
רוב המסים הישירים בשנת 2006 - כ-61.
5 מיליארד ש"ח, המהווים כ-64% מסך כל המסים שנגבו בשנה זו - מקורם בניכוי מס במקור בידי כ- 245,000 .
מנכים בחודשים יוני-ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות רשות המסים בישראל (להלן - הרשות) בתחום הניכויים ובעיקר את העמידה בתכנית העבודה השנתית ואת ביצוע ההשוואות בין הדיווח החודשי לדיווח השנתי.
הביקורת נעשתה בהנהלת הרשות ובמשרדי משרד האוצר 277 .
השומה ירושלים1 ו-3 ותל אביב5 .
בירורי השלמה נעשו במחלקה הכלכלית ובמוקד הניכויים של הרשות.
תכנון וביצוע של ביקורות ניכויים .
מדי שנה בשנה מגבשת הרשות תכנית עבודה שנתית בתחום הניכויים.
על פי תכנית זו , אמורים להיבדק בביקורת ניכויים כ- 4,500 תיקי מנכים בשנה, שהם כ 2%- ממספר תיקי הניכויים הפעילים.
הביקורות נעשות בידי כ-85 .
מפקחיםמחצית התיקים שבתכנית העבודה נבחרים באמצעות המחשב, לפי קריטריונים וסולם עדיפויות שקבעה ה רשות, והם מוגדרים כתיקים שחובה לבדקם (להלן - תיקי מטה).
המחצית האחרת של התיקים נתונה לבחירתם של משרדי השומה, והם מוגדרים כתיקי רשות.
הקריטריונים וסולם העדיפויות לבחירת תיקים לביקורת השנתית מבטאים את מדיניות הרשות לטיפול בענפי משק בעייתיים או גואים, וליצור הרתעה מפני אי -מילוי הוראות פקודת מס הכנסה (נוסח חדש), התשכ"א - 1961 (להלן- הפקודה).
,נמצא שהרשות אינה עושה בקרה שוטפת כדי לבחון את יישום הנחיותיה, כמפורט לעיל לבחירת תיקי מנכים בידי משרדי השומה.
על כן לא מתאפשרת הפקת לקחים סדורה כדי לטייב את בחירת התיקים ולתקן את הטעון תיקון.
כיוון שהסכום שממנו נוכה מס במקור הוא הוצאה של המנכה והכנסה של המנוכה , לתוצאות ביקורת הניכויים יש השפעה על שומות ההכנסה של המנכה ושל המנ וכה.
לכן חשוב שיועבר מידע בין מערך הניכויים למערך שומת ההכנסה, ושהם יפעלו בתיאום לשם ביסוס השומות.
הדבר חשוב בעיקר לעניין חישוב הוצאות עודפות (הוצאות שאינן מותרות בניכוי או הוצאות גבוהות מן הסכומים המותרים בניכוי).
לפי הפקודה, אם שומת הניכויים נקבעת לאחר שנקבעה שומת מס הכנסה, אי-אפשר לשנות את שומת מס ההכנסה.
לפיכך הורתה הנציבות שביקורת הניכויים תקדים את הוצאת שומות מס ההכנסה.
הביקורת העלתה כי אין קשר שוטף בין חוליות השומה לחוליות הניכויים לשם תיאום כמפורט לעיל.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הרשות לפעול להגברת התיאום בין שני המערכים.
לדוגמה, אפשר ליצור חסימה במחשב כשתיק השומה ותיק הניכויים נמצאים בתכנית העבודה, כך שלא יתאפשר להזין את המחשב בשומת מס הכנסה קודם להזנתו בשומת ניכויים.
07 הודיעה הרשות כי ממועד ביצוע תכנית העבודה לשנת 2008 ואילך תיקי ניכויים שייבחרו לתכנית העבודה של ביקורות ניכויים לא ייכללו בתכנית העבודה של מערך השומה.
כמו כן ישולבו בתכנית העבודה של מערך השומה תיקים שבשנים קודמות היו בביקורת ניכויים ונמצאו לגביהם ממצאים רלוונטיים לשומת מס הכנסה.
על פי הוראות הרשות לעניין תכנית העבודה השנתית בתחום הניכויים, לכל מפקח מוקצים לביקורת 130 תיקים משוקללים על פי מורכבותם.
לעו מת זאת המכסה הנדרשת ממפקח לצורך קבלת פרמיה לשכרו קטנה מ -130 תיקים משוקללים, והוא גם אינו חייב לעמוד במכסה של 50% תיקי מטה.
מצב זה של חוסר התאמה בין הדרישות האמורות מקטין את המוטיבציה של המפקחים לעמוד בתפוקה הנדרשת מהם לפי תכנית העבודה.
נוסף על כך, שיטת חישוב הפרמיה למפקח בתחום הניכויים מבוססת על כמות הביקורות שנעשו בלבד ואין בה מרכיב של איכות השומה, ויש בכך כדי לפגוע באיכות השומות.
בתשובתה הודיעה הרשות כי בימים אלה נפגש צוות מטעמה עם חברה חיצונית, שתבדוק את כל שיטת העבודה במערך הניכויים, ובין השאר תיבחן סוגיה זו.
הטיפול השומתי בחלק מתיקי הביקורת מסתיים בשלב הראשון של השומה בהסכם עם הנישום על גובה שומתו, והטיפול בתיקים האחרים מסתיים בשלב השני של השומה, לאחר קביעת שומה לפי מיטב השפיטה או בעקבות הוצאת צו.
התברר כי תיקים שהטיפול בהם מסתיים בשלב השני של השומה, אינם נכללים בחשבון התיקים שטופלו במסגרת תכנית העבודה וגם אינם נחשבים לצורכי פרמיה.
על כן נוצר תמריץ למפקחים להתפשר ולבוא לידי הסכם בנוגע לשומות כבר בשלב הראשון של הטיפול בדוח הנישום.
מצב זה יכול לבוא לידי ביטוי בעיקר בתיקים גדולים, מורכבים ו/או בעלי סוגיות מקצועיות מסובכות הדורשים טיפול רב, וכך יכולות להיפגע איכות הביקורת ותשואת המס הפוטנציאלית.
תכנית העבודה של מערך הניכויים אינה מאפשרת למשרדי השומה לפסוח על בדיקת תיקי המטה, גם אם על פי מידע או בדיקה מקדמית של המשרד הם אינם ראויים לבדיקה מבחינת פוטנציאל המס.
בתשובתה הודיעה הרשות כי בימים אלה היא שוקדת על הרחבת שאילתת הניכויים כדי שתתאפשר גריעת תיק בידי משרדי השומה על סמך החלטה מנומקת בכתב.
במרס 2004 מינתה הרשות ועדה פנימית כדי לבדוק אילו שינויים נדרשים לייעול העבודה של מערך הניכויים.
הוועדה עסקה בשלושה נושאים עיקריים: הכנת תכנית עבודה לביצוע ביקורות ניכויים; בחינת הצורך בשינוי מבני לשם ייעול ביצוע של שומת הניכויים; גיבוש צעדים נדרשים ליצירת הרתעה בתחום שומת הניכויים.
באותה שנה הגישה הוועדה את המלצותיה, ואלה אומצו ע"י הרשות.
הביקורת העלתה כי נכון למועד הביקורת, יולי 2007 , .
רוב המלצות הוועדה לא יושמו 7.
על פי סעיף32 א לפקודה, "לא יותרו לנישום ניכוי הוצאות.
בשל תשלומים שחלה לגביהם חובת ניכוי במקור, אלא אם כן, הוגש לפקיד השומה דוח שהנישום חייב בהגשתו.
על פי הנחיות הרשות, על המפקח לבדוק באופן מעמיק מקרים שבהם תובע הנישום להתיר לו הוצאה בגין תשלום משכורות ובגין תשלומים אחרים שלגביהם חלה עליו חובת ניכוי מס במקור.
לשם כך נדרשים המפקחים לבדוק אם הנתונים בדוח הכספי שהגיש הנישום לתביעת ההוצאות מתאימים לדיווח בדוח השנתי על התשלומים ששילם ועל הניכויים שניכה מהם, ואם צוינו בדוח שהגיש כל הפרטים של מקבלי התשלומים.
בדיקה זו חשובה כדי למנוע מצב שבו הניכויים אינם מועברים לרשות, אך המנוכה יכול לקבל החזר מס בגינם.
מבירורים שערך משרד מבקר המדינה ברשות ובמשרדי השומה שבוקרו עלה כי בדרך כלל, בעת עריכת השומה, המפקחים אינם ב ודקים אם סכומי ההוצאות שהנישום תובע מתאימים לסכומים המופיעים בדוח השנתי על הניכויים שהגיש.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לייעל את העבודה בתחום הניכויים ולתקן את הליקויים שפורטו לעיל, ובעיקר להגביר את התיאום בין חוליות השומה והניכויים; לפעול לשינוי שיטת חישוב הפרמיה למפקח בתחום הניכויים וליישם את סעיף 32 א לפקודה.
זאת גם כדי ליצור הרתעה מפני אי -העברת הניכויים לרשויות המס.
הדרכהלביצוע ביקורות ניכויים .
בביקורות הניכויים ובהכנת השומות בעקבותיהן עוסקים כ-200 .
עובדים, שכמחציתם מפקחים פעילות זו מחייבת ידע מקצועי בנושאים מגוונים בתחום המסים.
אולם ההנחיות של הרשות בדבר אופן הביצוע של הביקורות מצויות בהוראות שונות בכתב המופצות מפעם לפעם בקרב רכזי החוליות והמפקחים וגם מובאות לידיעתם בעל פה; שלא כמו הנחיות הרשות לעניין הכנת שומות על הכנסות, המרוכזות בקובץ הוראות הנציבות (חב"ק).
זאת ועוד, בתכנית הלימודים בקורס למפקחי מס לא נכלל תחום ביקורת ניכויים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי, מן הראוי שלרשות המפקחים יעמוד מדריך מרוכז לביקורת הניכויים.
מדריך כז ה צריך ל כלול את כל ההוראות וההנחיות הנוגעות לביקורות הניכויים המצויות בפקודה, בתקנות ובהוראות המקצועיות וכן תכניות ביקורת.
מדריך מעין זה יסייע למפקחים בעבודתם ויתרום לאחידות עבודת הביקורת ולאיכותה.
בנוסף לכך, נושא ביקורת הניכויים צריך להיות חלק מהכשרת מפקחי המס.
07 הודיעה הרשות כי בהתמחויות המתקיימות לאחר סיום קורס המפקחים שולבה החובה להכין שני תיקי ביקורת ניכויים.
השוואת נתוני הדיווח החודשי לנתוני הדיווח השנתי .
על פי הפקודה ותקנותיה, נוסף על הגשת הדוחות החודשיים, חייב כל מעביד להגיש בתו ך שלושה חודשים מתום שנת המס דוח שנתי על העובדים שהעסיק, על התשלומים ששילם להם ועל המס שניכה מהם.
מוקד הניכויים שברשות (להלן - המוקד) נועד להבטיח בקרה מרכזית על הדיווח השנתי של המנכים ולפטור את משרדי השומה מהטיפול בדוחות הללו.
על המוקד מוטל לקלוט את הדוחות השנתיים, לאשר את קבלתם ולהזין את המערכת הממוחשבת בהם.
רוב הדוחות מוגשים על מדיה מגנטית, ומיעוטם מוגשים בטפסים שמולאו באופן ידני.
רוב השכירים אינם חייבים להגיש לפקיד השומה דוחות שנתיים על הכנסתם, ומכאן שהניכוי במקור משכרם הוא המס הסופי שלהם.
אם אדם העובד אצל שני מעבידים אינו עושה תיאום מס או אינו מצהיר על כך לפני אחד מהם, מנוכה ממנו מס נמוך מהנדרש, משום שהוא נהנה אצל כל מעביד מהזיכויים האישיים וממדרגות המס הנמוכות.
בדוחות המומצאים למוקד בידי המעבידים קיים מידע רלוונטי לאיתור שכירים העובדים אצל יותר ממעביד אחד, אולם מידע זה לא נוצל באופן שיטתי.
בתשובתה הודיעה הרשות כי יש יחידה שמתפקידה לאתר שכירים אלו ולהעביר את המידע למשרדי השומה לבדיקה ולהוצאת שומה אם הדבר נחוץ, אולם משיקולי כוח אדם המשרדים אינם מטפלים בכל השכירים האלה.
במוקד לא נעשית בקרה של שלמות הדו חות ונכונות נתוניהם: פרטי המנוכים, סכומי התשלומים והמסים שנוכו, מלבד בדיקות לוגיות ממוחשבות למניעת טעויות טכניות.
בתשובתה הודיעה הרשות כי בדיקת שלמות הדיווח יכולה להיעשות רק באמצעות זימון הגורם המדווח ובירור עמו, ולמוקד הניכויים אין כוח האדם המקצועי לבדיקות אלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להשתמש בכלים ממוחשבים העומדים לרשותה ולשפר את הבקרה של דוחות הניכויים, למשל ע"י ביצוע הצלבות מידע עם מערכי מידע בשירות עיבודים ממוכנים (להלן - שע"מ) ואיתור ממוחשב של פרטים ואחרי כן להעביר את תיקי המעבידים למשרדי השומ ה לבדיקה.
כך תתאפשר בקרה נאותה של שלמות הדיווח ונכונותו.
כאמור, חלק מהדוחות השנתיים המוגשים למוקד הניכויים הם דוחות ידניים.
על פי נתוני שע"מ, בשנים 2003 -2005 ,הוגשו, בהתאמה 12,323 , 8,548 ו- 6,176 דוחות ידניים על ניכויים משכר עבודה.
נמצא כי מ- 1999 ואילך לא הזינה הרשות את מחשבי שע"מ בדוחות הידניים על ניכויים משכר ועל ניכויים שאינם משכר.
בהיעדר נתונים אלה במערכת הממוחשבת אי -אפשר להשוות בין נתוני הדוחות השנתיים הידניים ובין נתוני הדוחות החודשיים שהוגשו ולאתר אי-התאמות ביניהם.
נוסף על כך, אי - אפשר להשוות את הוצ אות השכר והתשלומים האחרים שנתבעו בדוחות השנתיים של הנישומים על הכנסתם לסכומי השכר והתשלומים האחרים שדווחו בדוחות השנתיים על הניכויים.
על הרשות לפעול ללא דיחוי להזנה שוטפת של המערכת הממוחשבת בדוחות הידניים.
בתשובתה הודיעה הרשות כי היא עושה מאמצים ניכרים ליי על את תהליך קליטת הדוחות, בהתבסס על פיתוח מערכת שתאפשר קליטת דוחות באמצעות האינטרנט.
בשנים 2003 -2004 היו 9,807 ו- 7,721 תיקי מעבידים, בהתאמה, שבהם סכום ניכויי המס בגין משכורות על פי הדוח השנתי היה גדול מסכום ניכויי המס בגין משכורות בדוחות החודשיים שהוגש ו לאותה השנה.
הפערים מסתכמים בכ -146 מיליון ש"ח שלא שולמו לכאורה לשלטונות המס.
חלק מהשכירים מבקשים החזרי מס על בסיס אישורי המעביד בדבר ניכוי המס במקור משכרם, אף שכאמור ייתכן שמעבידיהם לא שילמו סכומים אלה לרשות המסים.
נוסף על כך, ייתכנו מקרים שהמעביד יוכל לנכות את מלוא הוצאות השכר שדיווח עליהן בדוח השנתי על הכנסתו, אף שסכומן גבוה מהמדווח בדוחות החודשיים שהגיש.
על פי נתוני הרשות, ביותר מ-5% מתיקי הניכויים שבהם דיווחו מעבידים בשנים 2003 ו- 2004 ( 13,321 ו- 12,628 , בהתאמה) סכום השכר המדווח בדוח השנתי גבוה ב - 2,000 ש"ח עד יותר מחצי מיליון ש"ח מהסכום המתקבל מצירוף סכומי המשכורות המדווחים בדוחות החודשיים שהוגשו לאותה השנה.
הרשות מודעת למצב זה, אך לא עשתה די כדי לשנות את פני הדברים.
הוועדה שהוזכרה לעיל, שהוקמה לבחינת השינויים הנדרשים לייעול העבודה של מערך הניכויים, המליצה לפעול לאיתור מנכים שלא הגישו דוחות ניכויים שנתיים ולהטיל עליהם קנסות.
עוד המליצה הוועדה לאתר דוחות שנתיים שבהם קיימות אי-התאמות מהותיות ולטפל בכך, וכן להקים צוות משותף למחלקת הניכויים, למוקד הניכויים, לשע"מ ולמשרדי השומה לשם קביעת קריטריונים לבקרת שלמותם של דוחות הניכויים השנתיים וסבירותם.
המלצותיה של הוועדה אומצו, אך כאמור לעיל, רובן לא יושמו, עד מועד סיום הביקורת.
מטרות העל שהציבה לעצמה הרשות, כפי שהוצגו בתכניות העבודה השנתיות, היו: עמידה באומדן ההכנסות השנתי והעמקת הגבייה לצד שיפור כושר ההרתעה; שיפור השירות ללקוח; ייעול העבודה תוך מחויבות לטיפוח רמה מקצועית גבוהה של העובדים; יישום שיטות מדידה משרד האוצר 281 .
ובקרה על פעולות השומה.
לשם השגת מטרותיה פועלת הרשות על פי סולם עדיפויות שקבעה בכל הקשור להקצאת כוח אדם ולהכשרתו.
יותר מ-64% מסך המסים הישירים שנגבו בשנים 2004 -2006 מקורם בניכויים במקור.
אף על פי כן מתוך 559 מפקחים המועסקים ביחידות השומה והניכויים474 ( מפקחים 84.
8% ) מועסקים ביחידות השומה ורק85 ( מפקחים 15.
) מועסקים ביחידות הניכויים לכל תחום הניכויים, ובכללו השומה והגבייה, מוקצים בשע"מ מנהל יחידה ושלושה עובדים.
בנושא השומה, לעומת זאת, מטפלים עשרות עובדים.
הפועל היוצא הוא שבמערך הניכויים קיימים פחות יישומי מחשב, לשימוש עובדי מערך הניכויים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לבחון אם די במשאבים המוקצים למערך הניכויים.
 הביקורת על מערכת הפיקוח על ניכויי מס הכנסה במקור העלתה ליקויים לא מעטים.
דוגמאות לכך הן חוסר קשר בין מערך השומה למערך הניכויים; בקרה מועטה וחסרה של הדוחות.
לדעת משרד מבקר המדינה על רשות המיסים לבחון ולהעריך את תחום ניכוי המס במקור ולהפיק לקחים במטרה לייעל ולהגביר את הבקרה ולשפר את המערכת שאחראית לגביית רוב מיסי ההכנסה במדינה.
נציבות שירות המדינה 147 .
חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 (להלן- חוק המינויים), קובע, כי הממשלה תמנה מנכ"ל לכל משרד, על -פי הצעת השר הממונה על אותו משרד, לאחר שוועדת מינויים 4 בראשות נציב שירות המדינה אישרה את המועמד.
על מינוי מנכ"ל לא חלה חובת מכרז 5 החלה על עובדי המדינה, ואין מזמנים ועדת איתור לצורך בחירתו, למעט מקרים חריגים.
בדוח שנתי 53 'ב (עמ 60)6 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי מינוים של מנכ"לים.
ובדוח זה ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב בנושא; בדיקת המעקב עוסקת בתקופה שבין 2004 ל- 2006 :ולהלן הממצאים .
כללים למינוי מנכ"ל למשרד ממשלתי .
בתקשי"ר, נקבע כי משרות שבסמכות הממשלה לקבוע או לאשר את המתמנים להן, ובכללן משרת מנכ"ל, פטורות ממכרז, אך טעונות קבלת חוות דעתה של ועדת מינויים.
ועדת המינויים בראשות נציב שירות המדינה מתמנה בידי ראש הממשלה.
הליך מינויו של מנכ"ל כולל שלושה שלבים: הצעת המועמד בידי השר הממונה על אותו משרד; החלטתה וחוות דעתה של ועדת מינויים על המועמד, והחלטת הממשלה המאשרת את המינוי.
הכישורים הנדרשים ממועמד למנכ"ל משרד ממשלתי דוח מבקר המדינה הקודם העלה כדלקמן: 1.
חוק המינויים אינו כולל הוראות בנוגע לבדיקת כשירותו של המועמד למשרת מנהל כללי.
זאת בשונה מ חוק החברות הממשלתיות התשל "ה- 1975 , הקובע דרישות סף למינוי מנכ"לים ודירקטורים בחברות ממשלתיות, ביניהן השכלה אקדמית במקצועות מוגדרים וניסיון ניהולי בכיר בתחום העסקי או הציבורי.
יתר על כן, חוק החברות הממשלתיות החיל תנאים אלו גם על מינויים למשרות מנכ"לים בתאגידים סטטוטוריים.
יוצא אפוא כי, אף שבשירות המדינה נדרשים כישורים ותנאי סף אפילו למשרות זוטרות, וגם בחברות ממשלתיות ובתאגידים סטטוטוריים נדרשים כישורים למנכ"לים (ובמקרה ש ל זיקה אישית בין השר לבין מי שעתיד להתמנות אף נדרשים כישורי יתר) - לתפקיד מנכ"ל משרד ממשלתי, השולט לעתים בתקציבים גדולים מאוד, והוא ממונה על כוח האדם במשרד ומיישם מדיניות ממשלתית מורכבת ומגוונת - אין כל דרישה לכישורים.
ועדה שהוקמה על ידי הממשלה לבדיקת מועמדים למשרות שמינוים נעשה בידי הממשלה 5 ""מכרזכמשמעותו בסעיף 19 .
לחוק המינויים 6 "הדוח על "עבודת המטה במשרדי הממשלה53 .
"ב בפרק: "המנהל הכללי ועבודת המטה 148 דוח שנתי58ב .
בעניין זה צוין בדו"ח הקודם, שעוד במארס 2002 במהלך הביקורת הקודמת, כתב מר ש.
הולנדר, נציב שירות המדינה, לראש הממשלה דאז (מר אריאל שרון) בעניין "תנאי כשירות למשרת מנהל כללי במשרד ממשלתי".
במכתב נאמר, כי במינוי למשרות מן המניין בשירות המדינה נדרשים השכלה וניסיון מקצועי על-פי סוג המשרה והדרגה של מי שמכהן בה, ואילו למשרת מנכ"ל לא נקבעו תנאי סף כלשהם.
הנציב ציין, כי "דרישות ההשכלה והניסיון הנדרשים, דרך משל, ממנהל אגף במשרד ואף מתפקיד זוטר יותר, עולים אפוא על אלו הנדרשים מן המנהל הכללי הממונה עליהם".
יתר על כן, נציב שירות המדינה הוסיף: "הניסיון המצטבר מעלה שאף כי מנהלים כלליים רבים, שמונו במשך השנים, היו בעלי כישורים מקצועיים נאותים, הרי שהיו לא מעט מקרים בהם מונו מנכ"לים ללא השכלה מתאימה וללא ניסיון ניהולי מספיק".
הוא הדגיש, כי בהיעדר תנאי סף פורמליים מתקשה הוועדה לחוות דעתה בעניין כשירות המועמד לתפקיד המנכ"ל.
הנציב צירף למכתבו הצעת החלטה לממשלה.
ההצעה מבוססת על המלצות של צוות שרים מ- 1999 , בראשות שר האוצר דאז (מר א' שוחט).
הצוות, בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה ועם הנציב, גיבש רשימת תנאי כשירות נדרשים למינוי מנכ"ל במשרד ממשלתי.
אלה עיקרי התנאים שפו רטו בהצעה: תואר אקדמאי מוכר או השכלה גבוהה מוכרת אחרת; ניסיון של חמש שנים לפחות בתפקיד ניהולי בכיר, או בתפקיד בכיר אחר בתחום רלוונטי לתחומי עיסוקיו העיקריים של המשרד, בשירות הציבורי או בתאגיד גדול בעל היקף עסקים או פעילות נכבדים; במקרים חריגים ניתן למנות אדם שלא מתקיים בו התנאי הראשון - השכלה אקדמאית - אם הוא בעל ניסיון כאמור בתנאי השני, ובתנאי שוועדת המינויים גיבשה החלטה מנומקת בעניין.
הביקורת הקודמת אף העלתה, כי במארס 2002 .
פנה גם היועץ המשפטי לממשלה דאז מר א רובינשטיין, לראש הממשלה מר אריאל שרון והודיעו, כי הוא תומך באמור במכתבו של נציב שירות המדינה.
הוא ציין כי לדעתו יש מקום לשיפור מתמיד ברמת המינהל הציבורי, אף כשמדובר במשרות אמון.
כמ ו כן הבהיר, כי הוא סבור שיש להביא את ההצעה להחלטת הממשלה.
באפריל 2002 השיב ראש הממשלה, מר אריאל שרון, לנציב שירות המדינה, וכתב לו, בין השאר, כי אין בידו לקבל את הצעתו של הנציב.
ראש הממשלה ציין, כי בהצעה האמורה יש "כדי לצמצם את חופש הבחירה של הדרג הנבחר בבחירת תפקיד אמון מובהק", וכי "שינוי כמוצע ייתכן שיישקל במסגרת רוויזיה רחבה יותר שתהיה בה, ככלל, מגמה להגדיל את חופש הבחירה של הדרג הפוליטי הנבחר במינויים לתפקידי מפתח".
בהמשך לאמור לעיל, חזר והעלה גם משרד מבקר המדינה את הסוגיה לפני משרד ראש הממשלה עוד בדו"ח הקודם (דו"ח 53 ב' שפורסם במאי 2003 ).
מנכ"ל משרד ראש הממשלה השיב למשרד מבקר המדינה, בשמו של ראש הממשלה, כי לדעתו גובר הצורך בקיומם של יחסי אמון בין השר למנכ"ל על הצורך לקבוע תנאי סף להבטחת רמתו האישית ומידת התאמתו של המנכ"ל לתפקיד.
לדעתו יש לשמור על חופש הפעולה של השר למנות לתפקיד אדם שיש לו בו אמון מלא, כך שיובטח יישום המדיניות של השר ושל החלטותיו בדרך היעילה ביותר.
מבקר המדינה חזר וקבע כי משרת מנכ"ל היא אמנם משרה פטורה ממכרז, אך ראוי שגם בנסיבות של פטור ממכרז יעמוד המועמד לתפקיד כה מרכזי במינהל הציבורי, בתנאי סף סבירים ויהיה בעל כישורים ראויים.
נציבות שירות המדינה 149 .
משרד מבקר המדינה חוזר ומדגיש: שומה לדרוש ממי שמיועד להיות מנכ"ל של משרד ממשלתי כישורים נאותים כדי להבטיח ניהול מיטבי של משרדי הממשלה ולתרום לחיזוק אמון הציבור בממשלה.
על בסיס עמדה זו חזרה הביקורת ובחנה את סדרי מינוים של מנכ"לים וכן את סדרי עבודתה בפועל של ועדת המינויים: 1.
בביקורת הקודמת מסר נציב שירות המדינה לנציגי משרד מבקר המדינה, כי ועדת המינויים אינה מוסמכת לקבוע בעצמה מבחנים ותנאי סף למועמדים למשרת מנכ"ל במשרד ממשלתי, ולכן המלצתה מתקבלת לפי "השכל הישר" ש ל חבריה.
לדעת היועץ המשפטי לממשלה - לוועדה, כלכל גורם מינהלי, סמכויות לקבוע הנחיות ואמות מידה שינחו את שיקול דעתה, אולם אין בסמכותה לקבוע תנאי כשירות פורמליי ם, שיגבילו את הממשלה בהפעלת סמכותה.
בעניין זה סיכם משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת, כי גם כאשר כללי כשירות אינם מוסדרים בחוק, חייב הגוף הבוחן את המינוי להביא בחשבון שיקולים רלוונטיים למידת התאמתו של המועמד לתפקיד7 .
אשר על כן גם על ועדת המינויים, ככל גוף מינהלי, היה לפעול על פי אמות מידה שקופות וידועות מראש שקבעה לעצמה8, שכן קביעה כזו עומדת בבסיס עבודתה והסמכתה.
אמות מידה כאלה עשויות לשמש גם קו מנחה לשרים בבחינתם את המועמדים שמתוכם יבחרו במתאים ביותר כדי להביאו לפני ועדת המינויים, ואף לממשלה בבואה לשקול את המינוי, בלי שיהיה בכך משום כבילת שיקול דעתה בהפעלת סמכותה.
עוד העיר מבקר המדינה בביקורת הקודמת, כי מן הראוי שייקבעו בהקדם אמות מידה כאמור, בין בידי הוועדה ובין בידי הממשלה.
ואולם בדיקת המעקב הנוכחית, שנערכה כאמור בשנת 2007 , העלתה כי לא חל שינוי במצב, וכי הממשלה או ועדת המינויים טרם קבעו אמות מידה שקופות וברורות לבחינת מועמדים לתפקיד מנכ"ל.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שגוף המבצע פעולה מינהלית יקבע לעצמו קריטריונים שינחו אותו.
בעניין זה חזר ושטח משרד מבקר המדינה את הסוגיה לפני היועץ המשפטי לממשלה ולפני נציב שירות המדינה.
המשנה ליועץ המשפטי לממשלה השיב למשרד מבקר המדינה ב- 25.
07 כי לאחר ליבון הדברים עם נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ) הם הסכימו ביניהם כי ועדת המינויים, בראשות הנציב, היא גוף מינהלי שמן ההכרח שיהיו לו אמות מידה סבירות לצורך הפעלת שיקול דעת בהחלטותיו.
"אשר על כן, הננו בדעה כי על הוועדה לקבוע אמות מידה למתן המלצה לענין בקשה למינוי מנכ"ל, אשר יהיו מעין תנאי סף למועמדים לתפקיד מנכ"ל של משרד ממשלתי.
מובן שתנאים אלו יכללו גם מידה מסויימת של שיקול דעת ביישומם במקרה קונקרטי".
עוד הודיע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כי בשלב זה הוחלפו טיוטות ביניהם ובין נש"מ בדבר אמות מידה כאמור, ובכוונתם להציג את הדברים גם לפני ראש .
7 בג"ץ 6163/92 'יואל אייזנברג ואח' נ' שר הבינוי והשיכון ואח, פ"ד מז ( 2 )229 ,256 .
זמירהסמכות המינהלית (תשנ"ו, כרך ב'), עמ' 749 .