HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
3 3,041 2008 מנתונים אלה עולה כי בשנים 2007 -2008 חלה עלייה במספר העו"ז ובשיעורם מכלל המועסקים במשק לעומת שנת 2006 .
מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם קווי היסוד של הממשלה ה -31 , שנקבעו במאי 2006 ,ולפיהם הממשלה תפעל בהדרגה לצמצום מספרם הכולל של העו"ז ובסיום התהליך שיעורם המרבי יהיה 3% .
מכוח העבודה במשק 1054 דוח שנתי60ב .
פעולות לצמצום מספר העו"ז בעלי ההיתר בענפי החקלאות והבנייה .
העלאת עלות העסקתם של העו"ז התמריץ העיקרי להעסקת עו"ז הוא עלות העסקתו, שכן היא נמוכה מעלות העסקתו של עובד ישראלי.
המלצות הוועדות השונות בנושא העו"ז שאימצו ממשלות ישראל מאז 1996 הדגישו את הצורך להעלות את עלות העסקת העו"ז כדי לצמצם את כדאיותה.
להלן סקירת צעדים שננקטו להעלאה של עלות העסקת העו"ז בענפי החקלאות והבנייה: 1.
הטלת תשלומי חובה 33: תיקונים שנעשו בינואר 2000 ובדצמבר 2002 בחוק עובדים זרים, התשנ"א - 1991 (להלן- חוק עובדים ז רים), הטילו תשלומי חובה שונים על מעסיקי העו"ז.
לפי חוזרי מדור התשלומים שביחידת הסמך, ב שנת 2009 היה על מעסיק בענף הבנייה לשלם בגין כל עו"ז שהעסיק סכום של 20,915 ש"ח לשנה34 .
נוסף על כך, היה עליו לשלם אגרת רישום תאגיד בסך 10,743 ש"ח לשנה, על פי חוק קבלני כוח אדם, ולהפקיד ערבות בסך 5,925 ש"ח להבטחת זכויותיו של העו"ז.
לעומת זאת, מעסיקים בענף החקלאות שילמו בשנת 2009, ,לפי החוזרים האמוריםכ- 1,660 ש"ח בגין כל עו"ז שהעסיקו35.
אף שאחד מיעדיה של מדיניות הממשלה הוא צמצום הפער בין עלות העסקתו של עו"ז ובין עלות העסקתו של עובד ישראלי באמצעות הטלת תשלומי חובה על מעסיקי העו"ז, תשלומים אלו הוטלו בעיקר על המעסיקים בענף הבנייה , ואילו בענף החקלאות הוטלו על המעסיקים תשלומים מזעריים: מעסיק בענף הבנייה נדרש לשלם כ- 1,740 ש"ח לחודש בעבור כל עו"ז (כ-30% משכר חודשי ממוצע של עו"ז שכיר בענף בשנת 200736) , ומעסיק בענף החקלאות נדרש לשלםכ-140 ש"ח לחודש בעבור כל עו"ז (כ-3% משכר חודשי ממוצע של עו"ז שכיר בענף בשנת 2007).
העלאת עלות העסקתם של עו"ז באמצעות מנגנון השוק : כאמור, ועדת אנדורן סברה כי הדרך היעילה ביותר לצמצום מספר העו"ז היא העלאת עלות העסקתם באמצעות מנגנון כלכלי שיציע תחרות חופשית בין המעסיקים וייצור מחיר העסקה גבוה יותר.
33 תשלומים אלו אינם כוללים היטל על העסקת עו"ז שהוטל בחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו- 2004 ), התשס"ג- 2003.
34 רכיבי התשלום: אגרת בקשה, אגרה שנתית, דמי היתר ופיקדון.
ב- 2010 ישתנו סכומי הרכיבים ועלות ההעסקה תעלה לכ- 27,173 .
ש"ח 35 :רכיבי התשלום אגרת בקשה ואגרה שנתית.
הסכומים אינם אמורים להשתנות ב - 2010.
36 הלמ"ס, שנתון סטטיסטי לישראל 2008 .
מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן- הלמ"ס)37 עולה כי בענף הבנייה, שבו שונתה שיטת ההעס קה, עלה שכר העו"ז בשנים 2004 - 2007 בכ-26% (מכ- 4,700 ש"ח לכ- 5,900 ,ש"ח), ואילו בענף החקלאות שבו לא שונתה שיטת ההעסקה, עלה השכר בכ-16% בלבד (מכ- 3,820 ש"ח לכ- 4,440 .
)ש"ח יצוין כי ענף החקלאות שונה מענף הבנייה משום שבעניינו נשקלים גם שיקולים חברתיים, כגון תמיכה ביישובי הפריפריה, ולא שיקולים כלכליים בלבד.
צמצום מכסות היתרי ההעסקה ב- 1997 החליטה הממשלהלצמצם את מכסות ההיתרים להעסקת עו"ז בענפים השונים, על סמך מדיניותה לצמצום מספר העו"ז בישראל.
להלן מכסות ההיתרים שנקבעו לשנת 1997 לפניהחלטת הממשלה , המכסות שתוכננו לשנת 2002 על פי החלטת הממשלה והמכסות שקבעה הממשלה ל- 2006 ול- 2008 בענפי החקלאות והבנייה, שהם הענפים העיקריים שמונהגות בהם מכסות: .
הממשלה מכסת ההיתרים .
08) 15,000 3,000 75,600 בנייה .
28,500 26,000 1,000 17,800 חקלאות .
40,500 41,000 4,000 93,400 סה"כ מהטבלה עולה כי מ- 1997 עד 2008 חלה ירידה ניכרת במכסותההיתרים להעסקת עו"ז בענף הבנייה.
עם זאת, מכסת ההיתרים שנקבעה לשנת 2008 גבוהה מהמכסה שנקבעה לשנת 2002 .
לעומת זאת, הממשלה הגדילה במידה ניכרת את מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות מ- 17,800 היתרים בשנת 1997 ל- 26,000 בשנת 2006 ולכ- 28,500 בשנת 2008.
הגדלת מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשם עידוד היצוא החקלאי ויישובי הפריפריה .
הליך קבלת ההחלטה של הממשלה 1.
)(אבינואר 2007 הגיש שר החקלאות לממשלה הצעת החלטה , שלפיה למכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשנת 2007 יוספו 3,000 היתרים לצורך עידוד היצוא החקלאי ויישובי הפריפריה.
בדברי ההסבר צוין כי מאז 2004 גדל הייצור החקלאי ב-24% והיצוא החקלאי גדל ב-65% , ויש מחסור חמור בעו"ז בענף החקלאות.
על פי הצעת ההחלטה, הקצאת העו"ז תותנה בכך "שהמעסיק יעסיק עובד ישראלי כנגד כל עובד זר שיוקצה לו ".
לדב רי ההסבר צורפה חוות דעת של פרופ' עזרא סדן, שנכתבה לבקשת עורכי דין שייצגו את מרכז המועצות האזוריות בישראל וחקלאים המתגוררים בפריפריה, ולפיה להעסקתם של עו"ז בפריפריה תועלת חומרית והתיישבותית, שכן בהיעדרם יחדלו להתקיים חבלי התיישבות שלמים, כגון הערבה התיכונה ופתחת ניצנה.
כמו כן צוין בחוות הדעת כי השפעתה של העסקת העו"ז בפריפריה על שוק העבודה בישראל זניחה.
משרד המגיש הצעת החלטה לממשלה אמור להציג בה תמונה כוללת ובכלל זה החלופות האפשריות.
כך גם נדרש על פי תקנון עבודת הממשלה כאשר הדבר מתבקש בנסיבות העניין.
אף על פי כן לא ציין שר החקלאות בהצעת ההחלטה את החלופות האפשריות , ולא נמצא שנעשתה עבודת מטה יסודית בשיתוף גורמים מקצועיים לבחינה של ההצעה, החלופות האפשריות והשפעותיהן על מספר העו"ז בישראל ועל תעסוקת ישראלים.
כמו כן, על פי תקנון עבודת הממשלה, יש לציין בהצעת החלטה אם יש לה השפעה על משק המדינה.
בהצעת ההחלטה שהגיש השר צוין שאין לה השפעה על משק המדינה.
הדבר אינו מתיישב לכאורה עם הסתייגויות של שר התמ"ת דאז, מר אלי ישי, מהצעת החלטה דומה שהעלה שר החקלאות במאי 200638, ולפיהןגידול במספר העו"ז בשנים קודמות הביא לידי צמצום תעסוקתם של שכירים ישראלים.
יצוין כי חוות דעתו של פרופ' סדן, שלפיה ההשפעה על שוק העבודה זניחה, נאמרה לגבי העסקת עו"ז ביישובי הפריפריה בלבד, ואילו הצעת ההחלטה נגעה גם להגדלת המכסה לגידולי יצוא בכל הארץ, והדבר עשוי להשפיע על משק המדינה בכללותו.
בתשובותיו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 ומפברואר 2010 מסר שר החקלאות, בין היתר, כי את ההצעה הגיש לממשלה "ע"פ המסקנה, שהגענו אליה במשרד החקלאות, לאחר עבודת מטה, כי אין חלופה אחרת " וכי "משרד החקלאות לא הציג כל חלופה כיוון שברוב המקרים הישראלים אינם תחלופה לעובדים הזרים".
משרד החקלאות הוסיף כי "לעתים גם כאשר לנגד עיניו של השר היוזם לא עומדת חלופה להצעה המוגשת, לאחר שבחן את הנושא, עצם הגשת ההצעה עשויה להוביל לשיח בין המשרדים ובחינת חלופות".
הצעה זו לא התקבלה על ידי הממשלה משרד הפנים 1057 .
בתשובתו מנובמבר 2009 ,מסר מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, מר רענן דינור כי נושא העו"ז נדון בממשלה כמה פעמים בעבר ובהן הוצגה השפעתם של העו"ז על שוק העבודה בישראל, ומכאן שהממשלה קיבלה את המידע הנחוץ ולא היה כל פגם בתהליך קבלת ההחלטות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי שר החקלאות ומשרד החקלאות לא צירפו לתשובותיהם מסמכים המעידים על עבודת המטה שמסקנתה הייתה שאין חלופה אחרת.
עוד יוער כי עבודת מטה נאותה מחייבת, בין היתר, בחינת חלופות, וראוי שתיעשה לפני הגשת הצעת החלטה ותופיע בה.
כמו כן אף אם הצעת החלטה לממשלה עשויה להביא לידי בחינת חלופות אין בכך כדי ליצור תחליף הולם לעבודת מטה מסודרת.
אשר לתשובת מר דינור יוער כי לא זו בלבד שלפי תקנון עבודת הממשלה המידע הנחוץ היה צריך לקבל ביטוי בדברי ההסבר להצעת ההחלטה, אלא שכאמור בדברי ההסבר צוין שאין להצעה השפעה על משק המדינה , ואילו ע ל פי חוות הדעת של פרופ' סדן ההשפעה זניחה בנוגע להעסקה ביישובי הפריפריה בלבד.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2010 מסר שר החקלאות כי "משרד החקלאות שוקד בימים אלו על הקמת יחידת מטה לחשיבה כלכלית אסטרטגית שתוכל לספק דוחות ונתונים עדכניים שישמשו את מקבלי הה חלטות, מהלך זה הינו חלק מהמסקנות אליהם הגיעה הנהלת המשרד, ע"מ שתוכל לבסס את החלטותיה על עבודות מקצועיות, שיוכנו ע"י משרד החקלאות".
(ב) שר האוצר דאז, מר הירשזון, התנגד להצעת ההחלטה, בין היתר משום שהייתה מנוגדת לקווי היסוד של הממשלה ולמדיניותה לצמצם את מספר העו"ז ומשום שלא קדם להצעה דיון מקצועי של המשרדים לשם בחינת החלופות להגדלת מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז.
בינואר 2007 החליטה הממשלה 39 להסמיך צוות בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, מר דינור, שיוסיף ל מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשנים 2007 -2009 3,000 היתרים לכל היותר, וייעד אותם בעיקר לגידולי יצוא וליישובי הפריפריה .
באפריל 2007 החליטה הממשלה40 לאמץ את המלצת הצוותולהוסיף בשנים 2007 -2009 2,500 היתרים להעסקת עו"ז, שייועדו לגידולי יצוא וליישובי הפריפריה (להלן - הקצאה מיוחדת).
על פי תנאי ההקצאה המיוחדת, כנגד כל עו"ז שיוקצה למעסיק יועסק עובד ישראלי.
נקבע כי העובדים הישראלים שהועסקו על ידי חקלאים בכמה יישובים 41 (להלן- אזורי עדיפות מיוחדת) טרם קבלתה של החלטת הממשלה יוכרו כמי שמועסקים כנגד העו"ז שהוקצו בהקצאה המיוחדת, וזאת בשל הקושי של יישובים אלה לגייס עובדים ישראלים עקב בידודם.
יצוין כי על פי נתוני משרד החקלאות, בשנת 2008 הוקצו ליישובים באזורי העדיפות המיוחדת כ- 3,700 היתרים להעסקת עו"ז מתוך מכסה של 26,000 היתרים (כ-14%), .
41 יישובים בערבה התיכונה, קדש ברנע, עין חצבה, עין תמר, נאות הכיכר וכמהין.
ובהקצאה המיוחדת הוקצו להם עוד כ-620 היתרים (כ-25% מכלל ההיתרים שהוקצו לחקלאים בהקצאה זו).
בדיקת קיום התנאי של העסקת עובדים ישראלים 1.
)(א הממשלה הטילה על משרד התמ"ת לקבוע כללים ונהלים לבקרת יישומם של תנאי ההקצאה המיוחדת ולאכיפתם.
מדור התשלומים שביחידת הסמך (להלן - מת"ש) הופקד על בדיקתם של דוחות החקלאים על העסקת עובדים ישראלים.
במאי 2008 הודיע מנהל מת"ש לממונה על יחידת הסמך דאז, מר אפרים כהן, כי מת"ש אינו יכול לאשר את הדוחות.
הוא ציין את הסיבות לכך והוסיף: "על פניו נראה כי הרשומים בדוחות אינם נכונים ולא מצביעים על מה שקורה בשטח הלכה למעשה.
החלטת הממשלה גורמת שהמעסיקים פועלים בדרכים לא מקובלות על מנת להצדיק קליטת העו"ז".
נמצא כי למרות האמור הורה הממונה על יחידת הסמך דאז למנהל מת"ש להסתמך על תצהירי המעסיקים.
במאי 2008 הוארך תוקפם של ההיתרים להעסקת עו"ז שניתנו בהקצאה המיוחדת בלא שהובהר אם המעסיקים עמדו בתנאי קבלתם.
עוד נמצא כי הממונה על יחידת הסמך ויו"ר מינהלת עו"ז דאז, מר אפרים כהן, והממונה על יחידת הסמך דהיום, מר מאיר שפיגלר, לא דרשו מאגף האכיפה שביחידת הסמך, המפקח על משקי החקלאים, לבצע ביקורות במשקים שנדרשו לקיים את התנאי האמור כדי לאמת את העסקתם של עובדים ישראלים.
בתשובתו מנובמבר 2009 מסר הממונה על יחידת הסמך דאז, כי מאחר שידע כי בכוונתו של משרד החקלאות להגיש לממשלה הצעת החלטה לביטול התנאי האמור בחודשים יולי-ספטמבר 2008 , הוא לא פעל לאכיפתו.
הממונה על יחידת הסמך דהיום מסר כי "בפועל, יתכן מחוסר תשומת לב, המידע אודות תנאי הסף הנדרש למימוש היתרי עידוד הייצוא, לא הגיע לידיעת ממוני המחוזות".
משרד מבקר המדינה מעיר כי כל עוד לא התקבלה החלטת ממשלה אחרת היה על הממונה על יחידת הסמך לפעול לאכיפת התנאי, וכי ראוי היה למצוא דרכים לשיתוף פעולה בין מת"ש ליחידת האכיפה, האמונה על ביקורי פיקוח במשקי החקלאים.
(ב) בספטמבר 2008 דיווח לראשונה מנהל מת"ש ליו"ר מינהלת עו"ז על העובדים הישראלים שהועסקו בענף החקלאות על פי תנאי ההקצאה המיוחדת.
על פי הדיווח, אף שניתנו לחקלאים באזורים שאינם אזורי עדיפות מיוחדת 1,262 היתרים להעסקת עו"ז בהקצאה המיוחדת, רק327 ישראלים נקלטו בעבודה בענף החקלאות (26% ).
נתון זה הסתמך על הצהרות החקלאים בדבר מספר הישראלים שהעסיקו ללא בדיקת אמינותן.
,על פי נתוני מערכת "אביב", המערכת הממוחשבת של רשות ההגירה בסוף יולי 2008 הועסקו 1,945 עו"זשהיתרי הם ניתנו בהקצאה המיוחדת, וכ-575 מהםהועסקו באזורי עדיפות מיוחדת, שבהם לא נדרש מילוי התנאי של קליטת עובד ישראלי כנגד קליטת עו"ז.
לפיכך, ובהתחשב בדיווח של מנהל מת"ש, במועד זה הועסקו 1,043 עו"ז42 שלא הועסק כנגדם עובד ישראלי, ולכאורה היה צריך לבטל את ההיתרים למעסיקיהם, אך הדבר לא נעשה.
בנובמבר 2008 הגיש שר החקלאות לממשלה הצעת החלטה לדחיית קיום התנאי של העסקת עובד ישראלי כנגד כל עו"ז שהוקצה בהקצאה המיוחדת, וזאת כדי שמעסיקים שקיבלו היתר ים להעסקת עו"ז בהקצאה המיוחדת יהיו רשאים להעסיק אותם תקופה נוספת אף שלא קלטו עובדים ישראלים.
הממשלה החליטה43 לקבל את הצעת ההחלטה שהגיש שר החקלאות, וקבעה כי מיולי 2009 'יינתנו ההיתרים באזור פיתוח א44 רק לחקלאים שעמדו בתנאי של העסקת עובד ישראלי, ובשאר אזורי הארץ המועד הקובע יהיה ינואר 2009 .
(א) שר האוצר התנגד להצעת ההחלטה בטענה שדחיית ההתניה מנוגדת להמלצות הצוות ממרס 2007 , והיא "מכש ירה פעולות שנעשו בניגוד להחלטות ממשלה", כלומר אי-עמידה בתנאי ההתניה שקבעה הממשלה .
הוא הוסיף כי "ההחלטה כמוצע עשויה להביא לפיטורי העובדים הישראלים שנקלטו בעבודה, אשר נוכח ההאטה הצפויה בפעילות הכלכלית במשק ובשוק העבודה צפויים לעמוד בפני קושי מוגבר לשוב לשוק העבודה".
(ב) בהצעת ההחלטה האמורה צוין כי משרד החקלאות יוודא שמעסיקים שקלטו עובדים ישראלים על פי ההנחיה ימשיכו להעסיקם.
כמו כן צוין כי תוקפם של ההיתרים יוארך כדי שהגורמים המקצועיים במשרדים הנוגעים בדבר יוכלו לגבש פתרונות מעשיים ליישום ההתניה עד סוף דצמבר 2008 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי קודם ל קבלת ה החלטה האמורה הייתה צריכה להיעשות עבודת מטה לבחינת הסיבות לאי -עמידה בתנאי ההתניה, אולם הדבר לא נעשה .
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי משרד החקלאות לא וידא את המשך העסקתם של העובדים הישראלים שנקלטו בעבודה על פי התנאי שנק בע.
כמו כן יחידת הסמך , האחראית לפיקוח ולבקרה בכל הנוגע ליישום ההתניה, לא נערכה לכך עד סוף דצמבר 2008 .
הארכת תוקף ההיתרים : היתרי ההקצאה המיוחדת הוענקו לחקלאים באוקטובר 2007 , והם היו תקפים עד סוף אפריל 2008 .
עקב פניות של ארגוני החקלאים בבקשה לאשר להם ארכה להגשת הדוחות בעניין העמידה בתנאים שנקבעו בהחלטת הממשלה, האריך הממונה על יחידת הסמך את תוקפם .
42 1,043 = 327-575-1,945 43 'החלטה מס 4201.
44 'אזור פיתוח א- כמשמעותו בצו לעידוד השקעות הון בחקלאות (קביעת תחומי אזורי פיתוח א' ו-ב') (הוראת שעה), התשס"ח - 2008.
של ההיתרים האלה פעמיים: עד סוף מאי 2008 ועד סוף יוני 2008 .
בנובמבר 2008 האריך הממונה על יחידת הסמך את תוקף ההיתרים עד סוף דצמבר 2008.
בשלוש ההארכות הללו הוארך גם תוקף ההיתרים שניתנו לחקלאים שעל פי הצהרותיהם לא עמדו בתנאי של העסקת עובד ישראלי כנגד כל עו"ז שנקלט בעבודה.
רק מיולי 2009 הותנתה הארכת תוקפם של היתרים בהצהרת החקלאים שהם עומדים בתנאי שנקבע.
חוזרת ונשנית התופעה של אי-ביצוע החלטות ממשלה.
אשר על כן ראוי שהממשלה תורה שגורם מטעמה י נתח את הכשלים ו יפיק לקחים כדי שמצב מעין זה לא יישנה.
יישום החלטות הממשלה לצמצום מספר העו"ז בענף החקלאות .
)(א על פי המלצות הצוות שאימצה הממשלה באפריל 200745 , נדרש משרד החקלאות להיערך לצמצום מכסת ה היתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות כדי ליישם את מדיניות הממשלה לצמצום מספר העו"ז.
נקבע כי שר החקלאות יבחן את מדיניות ההקצאה של עו"ז לענפי החקלאות השונים, ומסקנותיו יוצגו לממשלה עד סוף 2007.
עוד נקבע כי תוקם ועדה בראשות משרד החקלאות, שחבריה יהיו נציגים ממשרד החקלאות, ממשרד התמ"ת וממשרד האוצר (להלן - ועדת המיכון), והיא תגבש תכנית רב -שנתית לעידוד המחקר והמיכון בתחום החקלאות ותביא אותה לאישור הממשלה בתוך שלושה חודשים.
זאת כדי לצמצם את התלות בעו"ז ולהרחיב את אפשרויות התעסוקה של עובדים ישראלים בענף.
משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד להחלטת הממשלה, משרד החקלאות לא בחן את מדיניות ההקצאה של עו"ז לענפי החקלאות השונים, וממילא לא הוצגו מסקנות לממשלה כמתחייב.
עוד נמצא כי בספטמבר 2007 גיבש משרד החקלאות עבור ועד ת המיכון תכנית רב - שנתית לעידוד המחקר והמיכון, הכרוכה בתמיכה כספית של המדינה.
אולם ועדת המיכון לא אישרה את התכנית, וממילא לא הביאה אותה לאישור הממשלה.
אמנם באותו המועד פעלה ועדה לעיצוב מדיניות בנושא העו"ז בישראל, והיא בחנה את האפשרות לצמצם את מספר העו"ז באמצעות המיכון בתחום החקלאות (ראו להלן - תכנית אסטרטגית לצמצום מספר העו"ז בשנים 2009 -2015 ), אולםעל פי כללי מינהל תקין .
יש ליישם את החלטות הממשלה, ואם נדרשה ארכה לגיבוש התכנית למיכון היה צריך לדון בכך בממשלה.
(ב) מזכירות הממשלה עוקבת אחר ביצוע החלטות הממשלה, כמתחייב מתקנון עבודת הממשלה.
בנובמבר 2007 שלח מזכיר הממשלהדאז, מר עובד יחזקאל, מכתב לשר החקלאות ובו דרש שידווח לו על ביצוע החלטות הממשלה שהתקבלו בכהונתה של הממשלה דאז, בהן ההחלטה האמורה.
משרד מבקר המדינה העלה כי היועץ למנכ"ל משרד החקלאות דיווח ליועצת שר החקלאות שההחלטה האמורה בוצעה, וכך מסר השר בדצמבר 2007 למזכיר הממשלה דאז, במענה על פנייתו, אף שההחלטה לא בוצעה במלואה .
משמע שה מידע שמסר שר החקלאות למזכיר הממשלה לא היה מדויק לכאורה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2010 כתב שר החקלאות כי "הודעתו של יועץ מנכ"ל משרד החקלאות.
יודגש כי ההחלטה לא בוצעה במלואה: מדיניות הקצאת העו"ז לא נבחנה ונושא המיכון נדחה בכשנתיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, הניסיון לצמצם את מספר העו"ז בענף החקלאות לא נכשל רק בגלל אי-נקיטת הצעדים שהומלצו, בהם העלאת עלות העסקתם של עו"ז וחוסר העקביות של הממשלה, שבא לידי ביטוי בהחלטותיה, אל א גם משום שהמדינה לא פעלה למציאת חלופות להעסקת עו"ז בענף החקלאות.
כך, למשל, עוד בשנת 1997 הוצע בדוח צוותי העבודה להפעיל תכנית שתעודד חקלאים לקלוט 500 מובטלים ישראלים, אך היא לא יצאה אל הפועל.
עלות התכנית, על פי ההצעה, הייתה 2 .
מיליון ש"ח רק כעבור 12 שנים, בשנת 2009 , גובשה הצעה משותפת של משרד האוצר ומשרד החקלאות לביצוע "פיילוט" לעידוד ישראלים לעבוד בקביעות בענף החקלאות.
ה"פיילוט" המוצע מיועד להעסקת 300 עובדים ישראלים במשך שנה, ו -5 מיליון ש"ח הו קצו למתן תמריצים לעובדים.
ה"פיילוט" היה אמור להתחיל בנובמבר 2009 , אולם עדסוף ינואר 2010 .
הוא לא יצא אל הפועל .
מדיניות שמים סגורים .
הבאת עו"ז לענף החקלאות בשנת 2008 בשנת 2002 קבעההממשלה מדיניות המכונה "שמים סגורים", שמשמעותה מניעת כניסתם של עו"ז חדשים לארץ ומילוי מכסות ההיתרים שניתנו למעסיקים 1062 דוח שנתי60ב .
באמצעות העו"ז הנמצאים בארץ ללא רישיון תקף וללא מעסיק כדי לצמצם את מספר העו"ז בארץ.
בנובמבר 2008 אישר מנהל רשות ההגירה דאז, מר גנות, לחקלאים להביא עו"ז מחו"ל להשלמת מכסות ההיתרים שלא מומשו בשנת 2008 .
באותו החודש הוציא מנהל מת"ש הנחיות לגבי הבאת עו"ז מחו"ל לצורך מימוש ההיתרים.
על פי נתוני מת"ש, עד דצמבר 2008 אושרה הבאתם של כ- 1,400 עו"ז מתאילנד לשם השלמת מכסת ההיתרים.
לפי נתוני מערכת "אביב" של רשות ההגירה, בדצמבר 2008 היו רשומים כ- 1,700 עו"ז ללא רישיון וללא מעסיק חוקי בענף החקלאות (כ-6% מסך העו"ז בענף).
הביקורת העלתה כי רשות ההגירה לא השתמשה בנתונים אלה לאיתור העו"ז ולהשמתם, ובהנחיות שפרסם מת"ש לא נקבע כי לפני הבאת עובדים מחו"ל יש לפעול להשמת העו"ז שרישיונם פג אצל החקלאים הזכאים למימוש ההיתרים, על פי מדיניות שמים סגורים.
בפגישה של נציגי משרד מבקר המדינה ומנהל רשות ההגירה דאז, מר גנות, שהתקיימה בינואר 2010 , ציין מר גנות כי לא הייתה יכולת מעשית להשים תחילה את העו"ז שרישיונם פג משום שהם לא היו עצורים, ומעצרם היה באחריות האגף לזרים במשרד הפנים (להלן - האגף לזרים) ומינהלת ההגירה במשטרת ישראל.
מן האמור לעיל עולה כי לא נעשה מאמץ להשמתם של עו"ז השוהים בארץ ללא רישיון תקף בעבודה: לחקלאי יש תמריץ כלכלי להבאת עו"ז מחו"ל, ורשות ההגירה אינה פועלת למילוי ההיתרים באמצעות העו"ז השוהים בארץ.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות זאת בחומרה.
)(א רשות ההגירה קבעה את נוהל שמים סגורים (להלן - הנוהל), המיושם באמצעות האגף לזרים.
לפי הנוהל, עו"ז שנכנסו לישראל כחוק ונמצאים במשמורת46 בגין שהייה או עבודה לא חוקית יועברו למעסיקים בעלי היתר שלא מומש הזקוקים לעובדים, כלומר המעסיקים מחויבים להעסיק עו "ז הנמצאים במשמורת ולא להביא עו"ז מחו"ל.
עוד נקבע כי האגף לזרים ידווח למשרד התמ"ת על מעסיקים המחליטים שלא לממש את היתריהם בדרך זו, וכי המשרד יבחן עמם את פשר הסירוב.
בשנים 2007 ו- 2008 ,הושמו, בהתאמה187 ו-137 עו"ז שהיו במשמורת.
נמצא כי במערכת הרישום המנוהלת במתקן המשמורת אין נתונים על מספר העו"ז בכל ענף העסקה, הנחוצים לבדיקת יישום הנוהל.
כמו כן נמצאו פניות רבות שהפנה האגף לזרים לחקלאים בעלי היתרים שלא מומשו כדי שיממשו את ההיתרים באמצעות השוהים במשמורת, אך היו שלא נענו והיו שהשיבו שהם מעוניינים בעובדים מחו"ל בלבד.
האגף לזרים לא דיווח על כך למשרד התמ"ת כמתחייב מהנוהל.
(ב) השמה "מהשטח": רוב ההשמות של עו"ז נעשות "מהשטח" - בשנים 2007 .
46 מתקן של שירות בתי הסוהר שמובאים אליומי ששוהים בארץ ללא אשרה.
ו- 2008 הושמו כך 1,429 ו- 2,038 עו"ז, בהתאמה.
בהליך זה מנוידים עו"ז חסרי אשרה שנעצרו לחקלאים בעלי היתר שלא מומש טרם הבאתם למשמורת.
הליך זה הוא המועדף הן מהבחינה ההומניטרית והן מהבחינה הכלכלית משום שכך נמנע מעצר ממושך ונחסכות הוצאות המשמורת.
כדי שהליך זה יבוצע יש צורך במידע מיחידת רשות ההגירה בנתב"ג ובכלל זה רשימות של חקלאים בעלי היתרים שלא מומשו.
משרד מבקר המדינה בדק השמות "מהשטח" של עו"ז בענף החקלאות שנעשו ב ספטמבר 2008 , ומצא כי בידי האגף לזרים לא היו הרשימות האמורות.
לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שיתקיים הליך השמה שוויוני על האגף לזרים לבצע את השמת העו"ז "מהשטח" על פי רשימות של חקלאים שנדרשים להם עו"ז ואמות מידה שנקבעו מראש ובשקיפות.
תכנית אסטרטגית לצמצום מספר העו"ז בשנים 2009 -2015 .
,כאמורבאפריל 2007 אישרה הממשלה את עקרונות הפעולה ליישום אג'נדה כלכלית-חברתית לשנים 2008 -2010 שיעדיההם צמצום העוני ועידוד הצמיחה, בעיקר באמצעות גידול התעסוקה של ישראלים.
הממשלה קבעה כי לצורך גיבוש, יישום וליווי של תכנית הפעולה תוקם ועדה בין -משרדית בראשות מנכ"ל משרד האוצר דאז, מר ירום אריאב (להלן - פורום האג'נדה).
פורום האג'נדה פעל באמצעות ועדות משנה.
ביוני 2007 מינה מר אריאב ועדת משנה לעיצוב מדיניות בנושא עובדים לא ישראלים בענפי המשק השונים בישראל בראשותו של המשנה לנגיד בנק ישראל, פרופ' צבי אקשטיין (להלן - ועדת אקשטיין).
בספטמבר 2007 הגישה ועדת אקשטיין לפורום האג'נדה את ה דוח שהכינה ובו המלצה לבצע מהלך ארוך טווח לצמצום מספר העו"ז בישראל, בין היתר בענפי הבנייה והחקלאות.
על פי המלצות הוועדה, עד שנת 2014 יצומצם מספר העו"ז בענף החקלאות ל - 5,000 , והם יועסקו באזורי הספר המרוחק 47 בלבד.
עוד המליצה הוועדה שבענף הבנייה תותר העסקתם של מומחים מעטים בלבד.
הומלץ כי לשם כך יוגבר התיאום בין הגופים הממשלתיים העוסקים בנושא העו"ז; עלות העסקתם של העו"ז תועלה ב-40% לפחות (חוץ מעלות העסקתם של עו"ז קבועים בענף החקלאות בספר המרוחק); יוגברו פעולות האכיפה הן להבטחת זכויות העו"ז והן לצמצום מספר העו"ז חסרי האש רה; יצומצמו מכסות ההיתרים להעסקת עו"ז; תעודד השתלבות ישראלים בחקלאות; ויוטמעו טכנולוגיות שיחליפו ידיים עובדות.
הוועדה ציינה בדוח כי אימוץ ויישום של כל המלצותיה במהלך ארוך טווח בשיתוף כל הגורמים הנוגעים בדבר תוך הפגנת נחישות של הממשלה ודרגי הביצוע הם תנאי ל השגת יעדי האג'נדה הכלכלית -חברתית - הרחבת התעסוקה של ישראלים וצמצום העוני.
)(א באוגוסט 2008 החליטה הממשלה 48 לאמץ את עקרונות דוח ועדת אקשטיין, ובין השאר להקים צוות בראשות המשנה לנגיד בנק ישראל שיגבש .
בקעת הירדן, אזור ים המלח, הערבה והר הנגב הצפוני והדרומי 48 'החלטה מס 3996.
תכנית ארוכת טווח להחלפת העובדים הלא ישראלים בענף החקלאות בעובדים ישראלים.
עוד נקבע כי הצוות יגיש את המלצותיו לממשלה עד סוף דצמבר 2008.
עד נובמבר 2009 לא סיים הצוות את עבודתו ולא הגיש את מסקנותיו לממשלה.
במאי 2009 התקבלה החלטת ממשלה49 המאמצת מסמך עקרונותשעליו חתמו התאחדות חקלאי ישראל, משרד האוצר ומשרד החקלאות.
במסמך העקרונות נקבע מתווה לתכנית רב -שנתית לצמצום מספרם של העו"ז ולעידוד תעסוקת ישראלים בענף החקלאות: הקטנה הדרגתית של מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות מ - 27,500 בשנת 2009 ל- 18,900 בשנת 2015 וגידול של 1,500 עובדים ישראלים קבועים בענף החקלאות בשנים האמורות.
בתשובתו מנובמבר 2009 ,מסר המשנה לנגיד בנק ישראל כי "הדוח טרם פורסם משום שאחדים מחברי הוועדה ביקשו להכניס בו מספר שינויים כתנאי לחתימתם".
עם זאת, לדבריו, המלצות הוועדה והעקרונות המרכזיים ליישומ ן, היו הבסיס המקצועי למסמך העקרונות האמור, והוא "מייצג פשרה הן מקצועית והן פוליטית בין עמדות החתומים על סיכום העקרונות".
בתשובתו מפברואר 2010 מסר שר החקלאות כי "תהליך הגמילה של החקלאים מהעובדים הזרים חייב היה להיעשות בהדרגה, תוך תהליך של הסתגלות והתארגנות ליישום ההחלטה".
משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם יש חשיבות להסכמה שהושגה עם החקלאים, אולם היא הייתה כרוכה בנסיגה גדולה מהיעד שקבעה ועדת אקשטיין: על פי החלטת הממשלה האמורה, בשנת 2015 תותר העסקתם של 18,900 עו"ז, ואילו על פי המלצות ועדת אקשטיין, בשנת 2014 יועסקו רק 5,000 )עו"ז (באזור הספר המרוחק בלבד.
יתר על כן, על פ י תכנית זו, מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשנת 2015 גדולה ממכסת ההיתרים ל העסקת עו"ז בענף זה לשנת 1997 , שבה הצהירה הממשלה על כוונתה לצמצם במידה ניכרת את מספר העו"ז בענף החקלאות עד שנת 2002 .
)(ב במסמך העקרונות נקבע שהמדינה תעמיד לתכנית תקציב של 325 מיליון ש"ח, והוא יופנה בעיקר להשקעות במיכון שיחליף ידיים עובדות.
עוד נקבע במסמך העקרונות כי עד סוף אוגוסט 2009 ייחתם הסכם מפורט ליישומו והוא יובא לאישור הממשלה, וכי עד חתימת ההסכם המפורט מסמך העקרונות הוא הסכם מחייב לכל דבר ועניין.
עד ינואר 2010 לא נחתם ההסכם המפורט.
כאמור, כבר בספטמבר 2007 הכין משרד החקלאות תכנית רב -שנתית לעידוד המחקר והמיכון לשם צמצום מספר העו"ז, אולם הוא לא הביא אותה לאישור הממשלה כמתחייב מהחלטת הממשלה.
תכנית זו כללה מענק לחקלאים המשקיעים במיכון וסיוע למחקר ופיתוח בתחום זה בסך .
מיליון ש"חהתכנית הייתה אמורה להביא לידי הפחתה של כ- 6,200 .
עו"ז לעומת זאת, במסמך העקרונות נקבע כי יינתן סיוע בסך 325 ,מיליון ש"ח וכעבור שש שנים יצטמצם מספר העו"ז בכ- 8,600 .
מן הראוי היה שיצורף למסמך עקרונות כזה, שיישומו כרוך בתמיכה ממשלתית של מאות מיליוני ש"ח, חישוב כלכלי המנתח את העלויות (הגבוהות מן העלויות של התכנית מ - 2007) ו את התועלות של המתווה שנקבע , אולם הדבר לא נעשה.
(ג) במסמך העקרונות נקבע כי ממועד החתימה עליו "יפתחו השמים" לקליטת עו"ז מחו"ל כדי למלא את המכסה על פי מתווה התכנית.
הביקורת העלתה כי במועד זה לא היה אפשר ליישם הלכה למעשה את "פתיחת השמים" משום שביולי 2008 החליטה הממשלה שמשנת 2009 יורשו להיכנס לישראל רק עו"ז ממדינות שנחתמו עמן הסכמים בילטרליים , אך הסכמים כאלה טרם נחתמו .
בספטמבר 2009 החליטה הממשלה לדחות ליוני 2010 אתהמועד שבו תותנה כניסתם של העו"ז בחתימת הסכמים בילטרליים עם מדינתם50, ולכן רק מספטמבר 2009 ניתן להביא עו"ז על פי המתווה 51.
)(ד במסמך העקרונות נקבע שעם חתימת ההסכם המפורט ימנו שרי האוצר והחקלאות ועדת פיקוח ומעקב שתורכב מארבעה חברים: נציגים ממשרדי האוצר והחקלאות, נציג רשות ההגירה ונציג התאחדות חקלאי ישראל, והיא תפקח על יישום ההסכם.
משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח חוסר העקביות של הממשלה ב כל הנוגע ל החלטותיה בעניין מכסות ההיתרים להעסקת עו"ז והשינויים התכופים שבוצעו בהן, על ועדת הפיקוח והמעקב להבטיח שהסיוע יינתן רק אם מספר העו"ז יצומצם על פי המתווה שנקבע.
לשם כך עליה לקבוע אמות מידה וכללים לפיקוח ולבקרה, ובכלל זה אבני דרך בתקופת ההפעלה של התכנית.
(ה) ועדת אקשטיין המליצה גם להקים גוף כלכלי מקצועי שיעסוק בניתוח ההשפעות של העסקת עובדים לא ישראלים על המשק ועל החברה, ויגבש המלצות לגבי מספר העובדים הלא ישראלים הרצוי ותנאי העסקתם.
עד מועד סיום הביקורת לא הוקם גוף זה.
סדרי הפיקוח על העסקת עו"ז בענף הבנייה .
עד שנת 2005 נתן שירות התעסוקה היתרים להעסקת עו"ז בענף הבנייה (להלן- ענף הבנייה או הענף) לקבלני הבניין, על פי היקפי הבנייה שלהם.
שיטה זו חייבה את הגופים המופקדים על הנושא להתנהל מול אלפי מעסיקים, ולקתה, בין היתר, .
51 נושא יישום מסמך העקרונות לא נבדקבביקורת.
בחוסר שליטה ובקרה 52 .
כאמור, במאי 2005 , לאחר שהתקבלו המלצות ועדת אנדורן, הועסקו העו"ז באמצעות תאגידי כוח אדם.
לפי שיטת העסקה זו, התאגידים מקבלים רישיון להעסיק מספר מוגדר של עובדים (עד 700 ,)לתאגיד ועליהם לשלם דמי רישיון ואגרות שונות.