HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ההליכים השונים למתן מעמד לבן הזוג הזר נבדלים ביניהם בסוגי הבדיקות שנערכות, במשך ההליך, בתוקף האשרות שניתנות במהלכו, במועד הזכאות לעבוד, לזכויות סוציאליות ולביטוח בריאות ממלכתי, במעמד הניתן בסיום ההליך, באפשרות להסדיר את מעמדם של ילדים נלווים ובאפשרות להסדיר את המעמד אם הקשר מסתיים במהלך התהליך.
תרשים 1 שלהלן הוא תרשים זרימה המציג את משכי הזמן הקבועים בשני נהלים מרכזיים העוסקים באיחוד משפחות: נוהל הטיפול במת ן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי (להלן -נוהל נשואים) ונוהל הטיפול במתן מעמד לבני זוג ידועים בציבור של ישראלים, לרבות בני אותו מין (להלן - נוהל ידועים בציבור).
סוגי האשרות הניתנות במסגרת הנהלים מפורטים בתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד- 1974.
19 בג"ץ 754/83 רנקין נ' שר הפנים, פ"ד לח(4 )113 ,117.
20 בג"ץסטמקה פס' 32 לפסק דינו של השופט חשין פ"ד נג(2( )1999), ובג"ץ 758/88 קנדל נ' שר הפנים, פס' 6 לפסק דינה של השופטת נתניהו מו (4 )505.
21 בג"ץ 7139/02 עבאס-בצה נ' שר הפנים פס' 6 (פורסם במאגר ממוחשב, 1.
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1025 .
תרשים 1 : הליכים מדורגים למתן מעמד לבן זוג זר .
בלוח 1 מוצגים נתוני רשות האוכלוסין על בקשות למתן מעמד אזרחי לבן זוג של ישראלי, נשואים וידועים בציבור, אשר הוגשו בשנים 2014-2005 , ועל החלטות שקיבלה הרשות בעניינן.
יצוין שככלל, בעניינה של בקשה אחת מתקבלות כמה החלטות, כפי שיפורט להלן.
בתרשים 2 מוצג מספר הבקשו ת שהוגשו בכל שנה בתקופה זו.
לוח 1 : בקשות למתן מעמד אזרחי לבן זוג של ישראלי, אשר הוגשו בשנים 2014 -2005 .
סוג הבקשה מספר בקשות שהוגשו .
בשנים 2014 -2005 מספרההחלטות .
איחוד משפחות של בני זוג נשואים 21,988 128,107 .
איחוד משפחות של בני זוגידועים בציבור 8,465 23,884 .
תרשים2 : מספר הבקשות שהוגשו לרשות האוכלוסין לפי שנת הגשתן .
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1027 .
משנת 2003 נקבע כי במסגרת ההליך המדורג נדרשים .
משרד הפנים ופקידיו לגלות רגישות רבה ולהימנע מהערמת קשיים בירוקרטיים, העלולים להפוך ל"מסע התשה ללא תוחלת" על פי נתוני רשות האוכלוסין הלשכות נבדלות זו מזו במידה רבה מבחינת מספר הבקשות הממוצע לעובד בשנים 2015-2014 - מספר הבקשות המזערי הוא 15 , ומספרן המרבי- 212 .
אי-קביעת זמני טיפול מרביים בבקשות .
בפסק דין של בג"ץ משנת 2003 נקבע כי במסגרת ההליך המדורג נדרשים משרד הפנים ופקידיו לגלות רגישות רבה ולהימנע מהערמת קשיים בירוקרטיים, העלולים להפוך ל"מסע התשה ללא תוחלת"22 .
בפסק דין של בג"ץ משנת2007 צוין כי החובה לפעול במהירות הראויה לקיום חובה ציבורית היא ממושכלות היסוד של מינהל תקין23 .
רשות האוכלוסין, שתפקידה להעניק שירות לתושבי המדינה, נדרשת ככל גורם ממשלתי אחר כאמור להפעיל את סמכויותיה באופן שהשירות יינתן במהירות הראויה ובלא שתיגרם לפונים טרחה יתרה24 .
בג"ץ כבר עמד בשנת1999 (בג"ץ סטמקה) על כך ששר הפנים צריך לקבוע ולפרסם מדיניות ולפיה יזכה בן הזוג באזרחות בתום פרק זמן סביר ש ייקבע ובהתמלא התנאים המוקדמים הנדרשים25.
מכאן ש כדי לעמוד בלוח הזמנים שקבע ה הרשות לקבלת מעמד של אזרחות ולנוכח השפעתו העצומה של ההליך על התא המשפחתי, יש לקבוע גם משכי זמן מרביים לשלבים השונים שבמסגרת ההליך המדורג ולהטמיע יישום של הכללים בקרב עובדי הלשכות.
ההליך המדורג כולל שלבים רבים, ובעיקר: פנייה ראשונה של המבקשים ללשכת האוכלו סין; הגשת מסמכים שחובה להגישם לפני קבלת אשרת ב/ 1 (להלן- מסמכי הסף), ולעתים - צורך בהשלמת המסמכים; קיום ריאיון, אם נמצא שיש צורך בכך; קבלת החלטה ראשונה, ולעתים - ערר על ההחלטה; הגשת מסמכים נוספים; קיום ריאיון; קבלת החלטה שנייה, ולעתים - ערר על ההחלטה; קבלת ארבע החלטות בעניין הארכת אשרת א/5 (ראו להלן) ולעתים - החלטות נוספות, ואף ייתכן ערר על אחת או יותר מהן; הגשת בקשה לתושבות קבע או לאזרחות וקבלת החלטה בעניינה.
ממסמכי רשות האוכלוסין עולה כי ישראלים, בני זוג זרים וארגוני זכויות אדם הגישו לה תלונות בנושא התמש כות לא סבירה של ההליך המדורג לאיחוד .
23 בג"ץ 4634/04 רופאים לזכויות אדם נ' השרלביטחון פנים , פס' 31 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה, סב (1 )762.
24 'הסמכות המינהלית, עמ674 ,.
ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 66 א(2015)" , מיצוי הטבות מס והשירות לנישום", עמ' 259.
25 'בג"ץ סטמקה, עמ796.
הועלה כי במועד סיום .
הביקורת, יולי 2016 , הרשות עדיין לא קבעה את משכי הזמן .
המרביים של חלק משלבי הטיפול בבקשות לקבלת אשרות משפחות.
כמו כן בתי המשפט ובתי הדין לעררים 26 עוסקים בעתירות רבות הנוגעות למשך הטיפול בבקשות במסגרת ההליך המדורג (ראו להלן).
נמצא כי אגף מרשם ומעמד במינהל האוכלוסין הציג למנכ"ל הרשות ביולי 2015 את העובדה שאין Best Practice s (נהגים מיטביים) לגבי ניהול תחום האשרות ברשות האוכלוסין, ובכלל זה בלשכות השירות שלה, ואף ציין כי הלשכות נבדלות זו מזו במידה רבה בכל הנוגע למשך הטיפול בבקשות לקבלת אשרה.
הועלה כי במועד סיום הביקורת, יולי 2016 , הרשות עדיין לא קבעה את משכי הזמן המרביים של חלק משלבי הטיפול בבקשות לקבלת אשרות.
בתשובתה של רשות האוכלוסין למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2016 צוין כי בשל תעדוף הפרויקט הביומטרי בהתאם להחלטות הממשלה27 , היא הטילה על עובדים שעוסקים בתחום האשרות לעסוק בפרויקט זה.
עוד השיבה הרשות כי עקב גידול בהיקף הבקשות שהוגשו ובמורכבותן התארך הטיפול בהן, וכי מתחילת שנת 2016 מערכת לזימון תורים בלשכות פועלת לשיפור הליך קביעת התורים.
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל רשות האוכלוסין כי עליו לקבוע את משך הזמן המרבי לכל אחד משלבי הטיפול בבקשות לקבלת אשרות, וכן עליו להטמיע את הכללים האלה בקרב עובדי הרשות ולבצע בקרה כדי לבדוק אם העובדים פועלים לפי כללים אלה.
הסדרת מעמדם של בני זוג הנשואים לאזרחים ישראלים .
על פי נוהל נשואים, עם הגשת הבקשה למתן אזרחות לבן הזוג הזר, ובהנחה שאין חשד ראשוני בנוגע לכנות קשר הנישואין ובהיעדר מניעה ביטחונית או פלילית, יזכה בן הזוג להיתר ישיבה ועבודה בישראל לפרק זמן של שישה חודשים, מסוג אשרה ור ישיון לישיבת ביקור מסו ג ב/ 1 (להלן- אשרת ב/1 ,) המקנה כמה זכויות28.
בפרק הזמן האמורתיבחן בקשתו של בן הזוג הזר ויוחלט, על סמך אמות המידה המפורטות לעיל, אם בני הזוג רשאים להתחיל ב הליך .
26 בתי דין מינהליים שהוקמו בעקבות תיקון בחוק שבוצע בשנת 2011 .
בתי הדיןמבצעים ביקורת שיפוטית, לאחר מיצוי ההליך המינהלי, על כל החלטות רשות האוכלוסין וההגירה שהתקבלו על פי חוק הכניסה לישראל וכן על פי חקיקה אחרת.
27 ראו גםמבקר המדינה , דוח מיוחד (2015), "תיעוד לאומי ביומטרי- תקופת המבחן", עמ' 5 .
המאגר הביומטרי הוא מאגר הכולל תעודות חכמות אשר מונעות שימוש לרעה במסמכי זיהוי לצרכים שונים.
28 ביטוח אמהות, ביטוח נפגעי עבודה וביטוח זכויות עובדים בפשיטת רגל ובפירוק תאגיד.
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1029 .
המדורגאם נמצא שיש מניעה ביטחונית או פלילית או יש בעיה בנוגע ל כנות הקשר, לא יחל, או יפסיק, ההליך המדורג.
עם אישור הבקשה זוכה בן הזוג הזר לאשרה ו לרישיון לישיב ת ארעי בישראל מסוג א/ 5 (להלן- אשרת א/5 ,) המתחדש מדי שנה במשך תקופה כוללת של ארבע שנים.
רישיון זה מקנה, נוסף על הזכות לעבוד, זכויות סוציאליות כגון קצבת ילדים, מענק לידה, קצבת נכות, דמי אבטלה וביטוח בריאות ממלכתי.
בתום ארבע השנים הללו , תוענק לבן הזוג הזר תושבות קבע או אזרחות על פי סעיף 7 לחוק האזרחות, בתנאים שנקבעו בנוהלי הרשות.
לפי נוהל נשואים, על בני הזוג (הישראלי והזר) להגיש ללשכת השירות מסמכי סף לצורך הגשת הבקשה, וביניהם טופס בקשה שעליו חתום בן הזוג הישראלי, תעודת נישואין מקורית, מאומתת ומתורגמת, דרכון זר של המוזמן, שתוקפו לשנתיים לפחות, תעודת לידה של המוזמן, תעודה ציבורית המעידה על המצב האישי הנוכחי ו הקודם של המוזמן, ומכתב שעליו חתומים שני בני הזוג ובו הסברים על הקשר ביניהם, חייהם המשותפים, אופן היכרותם, משך ההיכרות וכיו"ב.
כמו כן, נציג הלשכה מראיין את בני הזוג בעת הגשת הבקשה, לשם בחינה ראשונית של כנות הקשר.
לאחר מכן, ואם אין מניעה אחרת, הלשכה רשאית להעניק לבן הזוג הזר אשרת ב/1 למשך שישה חודשים, אשר במהלכם על בני הזוג להציג מסמכים נוספים, לרבות מסמכים המעידים על מרכז חיים משותף ותעודת יושר של בן הזוג הזר, וכן יתבצעו יתר הבדיקות שנועדו לוודא שאין מניעה פלילית או ביטחונית למתן אשרת א/5 לזר.
על פי הנוהל, אם נמצא כי למוזמן רקע בעייתי, כמו הגבלות כניסה לישראל או שהייה בארץ שלא כדין, או אם קיבל מעמד בישראל בעבר מכוח נישואין או חיים משותפים ומעמדו בוטל בגין פיקטיביות הקשר הזוגי, או אם נמצא כי יש בעברו נסיבות רלוונטיות אחרות, תועבר הבקשה לבחינת מרכז אשרות בלשכת השירות אשר בסמכותו לקבוע כבר בשלב זה שאין להעניק לבן הזוג הזר אשרת ב/1 (לפני ביצוע בדיקות נוספות) .
עובדי רשות האוכלוסין נדרשים לתעד את הטיפול בבקשות להסדרת מעמד במסגרת איחוד משפחות , לרבות החלטות שהתקבלו, במערכת ממוחשבת שנקראת "תיק בקשות".
משרד מבקר המדינה עיבד נתונים סטטיסטיים שהוזנו למערכת האמורה הנוגעים לכלל הבקשות שהוגשו בשנים 2014-2005 .
התמשכות הטיפול בבקשות של בני זוג הנשואים לאזרחים ישראלים .
משרד מבקר המדינה בדק על פי נתוני רשות האוכלוסין את מש כי הטיפול במתן אשרה לבן זוג זר הנשוי לישראלי, קודם לקבלת אזרחות או תושבות קבע (להלן- מעמד קבע).
בלוח 2 :יוצגו ממצאי הבדיקה, לפי שלושת השלבים האלה השלב הראשון: כיוון שלא נקבע תקן לפרק הזמן שממועד הגשת הבקשה ועד קבלת אשרת ב/1 , משרד מבקר המדינה פילח את זמן הטיפול בבקשה לשלוש קבוצות: מספר הבקשות שבתוך שלושה חודשים ממועד הגשתן ניתנה למוזמן 1030 |דוח שנתי 67ב .
אשרת ב/1 , מספר הבקשות שניתנה אשרהבין שלושה חודשים ועד לחצי שנה ממועד הגשתן, ומספר הבקשות שניתנה אשרה יותר מחצי שנה לאחר הגשתן.
השלב השני: משרד מבקר המדינה בדק כמה זמן לאחר הענקת אשרת ב/1 /הוענקה אשרת א 5 .
במהלך תקופה זו על רשות האוכלוסין לבצע בדיקות מקיפות ומעמיקות בנוגע לבני הזוג, כמפורט לעיל, על בני הזוג להגיש מסמכים נוספים, ואם יש צורך בכך מתבצע בירור גם באמצעות נתוני המוסד לביטוח לאומי ומשרד החינוך.
אם יש ספק לגבי כנות הקשר או אם בני הזוג מתעכבים בהשגת מסמכים (שאינם מסמכי סף), יכול מנהל הלשכה להאריך את תוקף אשרת ב/1 .
לפי שיקול דעתו השלב השלישי: על פי נוהל נשואים, תוקפה של אשרת א/5 הוא שנה, והיא מתחדשת מדי שנה עד לתקופה מצטברת של ארבע שנים.
בתקופה זו על רשות האוכלוסין לראיין מדי שנה את בני הזוג וכן לבצע בדיקות עדכניות בנוגע לכנות קשר הנישואין, לוודא כי מרכז החיים המשותף בישראל, וכי אין מניעה פלילית וביטחונית להארכת תוקף האשרה .
אם לא מתמלאים כל תנאי הבקשה להתאזרחות או כאשר מתעורר ספק בנוגע לכנות הקשר או בנוגע לכך שמרכז חיי הזוג הוא בישראל, רשאי מנהל הלשכה לאשר הארכה בשנה נוספת של אשרת א/5 ,.
אם לאחר תום תקופת ההארכה, עדיין יש מניעה לאישור הבקשה תועבר הבקשה לאגף מרשם ומעמד במטה הרשות, כדי שיקבל החלטה בעניינה.
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1031 .
לוח 2 : משך שלבי הטיפול בבקשות של בני זוג נשואים .
הנוהל פילוח הבקשות לפי משכי .
המקור: עיבוד נתונים של רשות האוכלוסין.
* נבדקו: 16,758 בקשות שהוגשובשנים 2014-2005 /ובמסגרתן הוענקה אשרת ב1 .
יצוין כי בידי הרשות אין נתונים בדבר מועד קבלת כל המסמכים או ארכות שניתנו בשל צורך בבדיקות נוספות.
** נבדקו: 15,200 בקשות שהוגשובשנים 2014-2005 /ובמסגרתן הוענקה אשרת א5.
*** :נבדקו 6,987 בקשות שהוגשו בשנים 2011-2005 /ובמסגרתן הוענקה אשרת א 5 לתקופה מצטברת של ארבע שנים או יותר.
עד שלושה חודשים בין שלושה חודשים לחצי שנה יותר מחצי שנה עד חצי שנה בין חצי שנה לשנה יותר משנה בין ארבע לחמש שנים בין חמש לשש שנים יותר משש שנים 1032 |דוח שנתי 67ב .
בנוגע לשלב הראשון עולה מהלוח כי יותר משליש מהבקשות לקבל אשרת ב/1 שהוגשו בשנים 2014-2005 .
נענו כעבור יותר משלושה חודשים אלפי בקשות נענו כעבור יותר מחצי שנה.
נמצא כי בכמה לשכות זמן הטיפול היה חריג: בלשכות עכו ונתניה הוענקו לכשליש מהמבק שים אשרות ב/1 רק חצי שנה או יותר לאחר הגשת הבקשה; בלשכת רמלה- ל-25% מהמבקשים, בלשכת תל אביב - ל-24% מהמבקשים; ובלשכת נצרת עילית - ל-23% .
מהמבקשים בנוגע לשלב השני עולה מהלוח שכ-70% /מהבקשות לקבלת אשרת א5 אושרו בתוך פרק זמן ארוך מהנדרש (חצי שנה).
בחמש לשכות - תל אביב, עפולה, חדרה, אשקלון ובני ברק - שיעור המבקשים שקיבלו אשרת א/5 לאחר יותר משנה היה 30%-24% .
בלשכת תל אביב, הלשכה השנייה בגודלה מבחינת מספר הבקשות שמוגשות לה, שיעור זה היה הגדול ביותר.
אשר לשלב השלישי, מהלוח עולה כי רשות האוכלוסין האריכה את תוקף אשרת א/ 5 של45% מהמבקשים לתקופה מצטברת של חמש שנים או יותר.
בלשכת האוכלוסין בבני ברק 60% /מהאשרות של א 5 הוארכו לתקופה מצטברת של חמש שנים ומעלה, ובירושלים השיעור היה כ - 68% .
להלן דוגמה לטיפול רשות האוכלוסין שעל פי קביעת בית המשפט נמשך פרק זמן לא סביר: בשנת 2003 ,החלה זרה הנשואה לישראלי את ההליך המדורג ובאוקטובר 2004 /קיבלה אשרת א5 , ולימים הוארכה האשרה עד לינואר2009 .
באוקטובר2010 , בעקבות כך שהלשכה המטפלת בבקשה לא קידמה את הטיפול בה, פנו בני הזוג למטה הרשות, ולאחר שהם נוכחו שגם המטה לא קידם את הטיפול עד לכדי הכרעה בבקשה, הם עתרו לבית המשפט לעניינים מינהליים בדרישה שרשות האוכלוסין תעניק להם תושבות קבע באופן מידי, ובהמשך - אזרחות.
בדצמבר 2011 דחה בית המשפט את העתירה 29 , אולם ציין בפסק דינו: "במקרה דנן עת המדובר בעותרת אשר שוהה בארץ מעל ל -9 ,שנים הרי שהיעדר מתן הכרעה בעניינה מוביל למסקנה כי המדובר בהתנהלות לא סבירה, זאת כאשר ההליך המדורג נמשך בהתאם להנחיות ]רשות האוכלוסין[ בסביבות4-5 .
זאת בייחוד עת שבתקופה זו הופסק הטיפול בעניינה של העותרת.
זאת ללא סיבה הנראית לעין.
התארכות ההליכים, מלמדת על התנהלות קלוקלת של המשיב ]הרשות[ והתרשלות במילוי תפקידו, בצד זאת על זלזול בעניינה הפרטי של העותרת מקום שהמשיב אינו רשאי להותיר עניינה של העותרת תלוי ועומד, ועקב כך לגרום לעותרת נזקים ישירים ועקיפים ".
29 )עת"מ (חיפה 31733/02/11 סוקולוב ואח' נ' משרד הפנים , (פורסם במאגר ממוחשב , 25.
) משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1033 .
זמן בלתי סביר משך הטיפול בחלק ניכר מהבקשות להענקת מעמד אזרחי לבן זוג זר הנשוי לישראלי בשלבי הטיפול השונים נמשך אפוא זמן רב מהנדרש על פי נוהלי רשות האוכלוסין, ולעתים כלל התהליך נמשך זמן בלתי סביר.
כאשר מדובר בעיכוב שמקורו בטיפול הרשות בבקשות, הרי שעיכובים אלו פגעו בזכויות המבקשים, ובעיקר בזכות היסוד לחיי משפחה30 .
רשות האוכלוסין פעלה במקרים אלו שלא בהתאם לחובתה לתת לציבור שירות ברמה גבוהה, במהירות הראויה ובלא שתיגרם לפונים טרחה יתרה.
על רשות האוכלוסין לפעול לצמצום העיכובים כל אימת שמקור העיכוב אינו אופן התנהלות בני הזוג.
/לפי נוהל נשואים, אפשר להעניק אשרת ב 1 :לאחר שנעשו הפעולות האלה הרשות הזינה את הבקשה למערכת הממוחשבת; היא ביצעה בדיקות במערכת המנהלת כניסות ויציאות מהארץ וכן וידאה שאין מניעה פלילית וביטחונית למתן האישור; המבקש הגיש את מסמכי הסף.
נמצא כי בנוהל לא הובהר אם בדיקות של כנות הקשר ומרכז החיים יתבצעו בעת בחינת הבקשה לקבלת אשרה א/ 5 או גם בעת בחינת הבקשה לקבלת אשרת ב/1 .
בתשובתה של רשות האוכלוסין למשרד מבקר המדינה צוין כי נוהל נשואים נמצא בהליכי עדכון, והוחלט לכתוב בו מפורשות כי על הלשכות לקיים ריאיון קצר לפני קבלת ההחלטה בדבר מתן אשרת ב/1.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי עליה לנסח את נוהל נשואים באופן שהוא לא ישתמע לשתי פנים, ולתרגם את הנוהל לשפה הערבית ולאנגלית, לצורך אחידות בטיפול במבקשים וכדי שניתן יהיה להבינו בנקל, באמצעות תרשים או כל אמצעי אחר, וזאת בפרט כיוון שמדובר גם בזרים שלעתים אינם דוברי עברית על בוריה.
נתונים בדבר בקשות שאושרו .
בנוהל נשואים נקבע כי על בן זוג זר של ישראלי המבקש לקבל מעמד אזרחי להגיע ללשכת השירות שלושה חודשים לפני תום ארבע שנות שהייתו בתוקף אשרת א/5 .
30 ראו בג"ץ סטמקה, פס' 85 לפסק דינו של השופט חשין: ".
בהגיש בן -זוג זר - הנשוי לאזרח ישראל - בקשה להתאזרחות, אסור הוא שר הפנים להתנות באורח נוקשה את בחינתה של בקשת ההתאזרחות בסיום המבחן המדורג ובהקניית מעמד של תושבות קבע כתנאי מוקדם והכרחי.
נזכור אף זאת - אל-נא נשכח - כי מדברים אנו לא אך בזכותו של אותו בן-זוג זר לא - יהודי.
מדברים אנו בזכותו של בן -הזוג הישראלי, בשאיפתו כי בן -זוגו החי בארץ לצדו ולצד ילדיהם יהא שווה-זכויות לו, שווה -זכויות לכל הסובבים אותם.
" 1034 |דוח שנתי 67ב .
ולהודיע איזה מעמד הוא מבקש: ישיבת קבע או התאזרחות 31 .
אם בן הזוג מבקש מעמד קבע, יתבצעו בדיקות עדכניות של עצם קיומו וכנותו של קשר הנישואין, קיומו של מרכז חיים משותף בישראל והיעדר מניעה פלילית או ביטחונית להענקת המעמד.
מנהל הלשכה, בהמלצת ועדה לשכתית, מוסמך לאשר את הבקשה.
בתרשים 3 להלן מוצג שיעור הבקשות שהוגשו בשנים 2011-2005 ,שבמסגרתן החליטה הרשות להעניק תושבות קבע או אזרחות (להלן - מעמד קבע), בשש לשכות השירות הגדולות מבחינת מספר הבקשות המטופלות , וכן מספר הבקשות שהוגשו בכל לשכה.
תרשים 3 : שיעור המבקשים שרשות האוכלוסין החליטה להעניק לבן זוגם מעמד קבע בשנים 2011 -2005 , מתוך סךהמבקשים , בפילוח לפי לשכות .
המקור: עיבוד נתוני רשות האוכלוסין.
31 :יש כמה הבדלים בין תושבות קבע לאזרחות, ובכלל זה רק לאזרח מוקנית הזכות לבחור או להיבחר לכנסת, תושב קבע אינו זכאי לקבל דרכון ישראלי אלא "אישור מעבר", המגביל את כניסתו החופשית לכמה מדינות.
כמו כן, להבדיל מ אזרח, תושב קבע אינו יכול לחזור לארץ לאחר שהשתקע כמה שנים במדינה אחרת, וזאת מכיוון שתוקף מעמדו פוקע.
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1035 .
במהירות המרבית מהתרשים עולה כי ליותר מ-40% ממגישי הבקשות ללשכות האמורות לא הוענק בסופו של הליך מדורג מעמד קבע.
בלשכת תל אביב - שבה הוגש מספר הבקשות הגדול ביותר - לא הוענק מעמד קבע ל -60% ממגישי הבקשות.
יודגש כי לא ניתן לתלות את השיעור ה קטן של מקבלי מעמד הקבע בסירובה של רשות האוכלוסין לבקשה.
זאת כיוון שהרשות החליטה לסרב רק לכ-275 (2% ) מכ- 16,000 .
הבקשות הנתונים הממוחשבים של רשות האוכלוסין אינם מאפשרים לדעת מהו פשר נתון זה: מדוע הרשות לא העניקה בסופו של ההליך מעמד קבע לשיעור כה גדול של מבקשים, האם בשל ויתור בן הזוג הזר על בקשתו לקבל מעמד קבע, לאחר שהוא ובן זוגו סיימו בהצלחה הליך ארוך ומורכב שנמשך שנים, או האם טיפול רשות האוכלוסין בבקשות לקבלת מעמד הקבע מונע או מעכב בדרך כלשהי את הענקת המעמד, או שמא נתוני רשות האוכלוסין שגויים מן היסוד.
בתשובתה של רשות האוכלוסין למשרד מבקר המדינה צוין כי בשנת 2015 החלו לשכות הרשות לבצע הליך של טיוב הנתונים אשר אמור להסתיים בשנת 2017 .
במסגרת זו יבדקו הלשכות את כלל התיקים שהטיפול בהם היה אמור להסתיים על פי המועדים שנקבעו בנהלים, ואם היו תקלות בטיפול אשר עיכבו את סיום התהליך.
על הרשות ליזום בהקדם וללא דיחוי בדיקה של בקשות לקבלת מעמד קבע שטרם אושרו, בניסיון לברר מדוע שיעור כה גדול של מבקשים אינו מסיים את ההליך ולהשלים את הטיפול בבקשות במהירות המרבית, עד להשלמת כלל הפעולות המתחייבות.
על הרשות לוודא כי היא פועלת על בסיס מסד נתונים מלא ומהימן.
ואולם הליך טיוב הנתונים כאמור בתשובת הרשות אינו מלא באופן שייתן מענה לכלל הפעולות שהיא נדרשת לבצע כדי להסיר את הספק האמור (בנוגע למהות הליך טיוב הנתונים - ראו להלן).
רשות האוכלוסין סיפקה כאמור נתונים למשרד מבקר המדינה לצורך בדיקת ההליך המדורג.
יודגש כי נתונים כאלה אינם זמינים ללשכות השירות או למטה הרשות.
יצוין כי לבקשת ועדת הפנים והגנת הסביבה בכנסת, הרשות הציגה לה נתונים לפיהם היא החליטה להעניק אזרחות ל-638 מהמבקשים שהגישו בקשות בין ינואר 2009 לפברואר2016 .
לעומת זאת, על פי נתוני הרשות לאותן שנים שעיבד משרד מבקר המדינה, הרשות קיבלה 3,287 החלטות כאלה - מספר גדול פי חמישה מזה שהוצג לוועדה בכנסת.
פער זה מקורו בכך שהנתונים שהרשות מסרה לוועדה התבססו על מאגר נתונים חלקי, ואילו נתוני משרד מבקר המדינה התבססו על מאגר מידע מלא.
מכוח יחסים אלה יש אפוא פער ניכר בין הנתונים שרשות האוכלוסין מסרה למשרד מבקר המדינה לבין הנתונים שהציגה לכנסת, המשמשת גם כגורם המפקח על הרשות המבצעת.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי מסד נתונים אמין ומדויק, הזמין לכל הנוגעים בדבר, הוא כלי בעל חשיבות עליונה לצורך הבטחת הליך סדור ושוויוני התואם את כלל הוראות הדין.
לפיכך על הרשות לטייב את מערכות הנתונים שלה ולהבטיח כי החלטותיה יתבססו על מלוא הנתונים הרלוונטיים ודיווחיה יהיו מהימנים.
הסדרת מעמדם של בני זוג ידועים בציבור של אזרחים ישראלים ושל בני זוג מאותו מין .
בן זוג שנשוי לאזרח ישראלי מקבל את מעמדו מכוחו של חוק האזרחות כאמור, ואילו מעמדו של זר המקיים ח יים משותפים עם אזרח ישראלי (להלן - ידועים בציבור) מוענק לו מכוח חוק הכניסה לישראל.
במסגרת שיקול הדעת המוקנה לשר הפנים לשם הפעלת סמכויותיו מכוח חוק זה, נקבעה מדיניות המאפשרת לזרים אשר הוכיחו כי הם ידועים בציבור של אזרחים ישראלים להסדיר את מעמדם האזרחי בישראל מכוח יחסים אלה.
על פי הפסיקה, שני היסודות העיקריים הטעונים הוכחה כדי שבני זוג ייחשבו כידועים בציבור הם קיום חיים משותפים וניהול משק בית משותף.
קשר של נישואין ניתן לזיהוי על פי אקט פורמלי מכונן, ולעומת זאת כדי לזהות קשר של ידועים בציבור נדרשת בחינה עובדתית של טיב הקשר ונסיבותיו, על מנת לקבוע אם מתקיימים תנאי הסף - הגמישים כשלעצמם .
לנוכח גמישותם האמורה של תנאים אלה ציין בג"ץ כי המדיניות בעניין הסדרת מעמדם של ידועים בציבור חשופה לניצול לרעה הרבה יותר מן המדיניות הנוגעת לזוגות נשואים, לנוכח היעדר הצורך בעיגון פורמלי כלשהו של הקשר32.
בנוהל ידועים בציבור נ קבע כי על בני הזוג להמציא את כל המסמכים הנדרשים בתוך 45 /יום ממועד הגשת הבקשה; כי לאחר הענקת אשרת ב1 היא תהיה תקפה למשך שנה בכפוף לבדיקה מקיפה ומעמיקה, ולאחר שנה יחודש המעמד לשנה נוספת, ובסך הכ ול ל שלוש שנים במצטבר, ובכל שנה יבוצעו בדיקות כמתואר ; לאחר שלוש שנים תוענק לבן הזוג הזר אשרת א/5 ,לארבע שניםובכל שנה יבוצעו הבדיקות האמורות33 ; בתום התקופה המצטברת - שבע שנים - בני הזוג יכולים להגיש בקשה לישיבת קבע בצירוף המסמכים הנדרשים .
32 עע"מ 4614/05 מדינת ישראל נ' אורן, פס' 24 לפסק-דינה של השופטת בייניש סא(1 )211.
33 לפי הנוהל כאשר בן הזוג הוא תושב קבע בישראל תקופת ההליך המדורג תכלול ארבע שנים באשרת ב/1 /וחמש שנים באשרת א5 .
לישיבת ארעי, הכול בכפוף לבדיקות האמורות משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1037 .
הרשות את כנות הקשר ותבדוק אם מרכז חייהם של בני הזוג הוא בישראל ותוודא שאין מניעה פלילית או ביטחונית למתן מעמד הקבע.
טיפול ממושך בבקשות למתן מעמד לבן זוג ידוע בציבור של ישראלי .
משרד מבקר המדינה עיבד את נתוני רשות האוכלוסין בנוגע לכלל הבקשות למתן מעמד לבן זוג ידוע בציבור של ישראלי ובנוגע ל כלל ההחלטות בעניינן שהתקבלו בלשכות השירות בשנים 2014-2005 .
בלוח3 :שלהלן יוצגו הנתונים המעובדים .
לוח 3 : משך שלבי הטיפול בבקשות של בני זוג ידועים בציבור .
הנוהל פילוח הבקשות לפי משך .
עד חצי שנה בין חצי שנה לשנה יותר משנה ועד ארבע שנים שלוש עד ארבע שנים יותר מארבע שנים 1038 |דוח שנתי 67ב השלב הנבדק ופרטי הבדיקה משך הטיפול הנדרש על פי הנוהל פילוח הבקשות לפי משך הטיפול בהן מקרא השלב השלישי: פרק הזמן המצטבר שבו אשרת א/5 הייתה תקפה***.
תקופה מצטברת של ארבע שנים .
* נבדקו 5,751 בקשות שהוגשו בשנים 2014-2005 ובמסגרתן ניתנה אשרת ב/1.
** נבדקו 1,278 בקשות שהוגשו בשנים 2012-2009 ובמסגרתן הוענקה אשרת ב/1 לתקופה מצטברת של שלוש שנים או יותר.
*** נבדקו 130 בקשות שהוגשו בשנים 2011-2009 ובמסגרתן ניתנה אשרה לתקופה מצטברת של ארבע שנים או יותר, ששיעורן 13% מהבקשות שהוגשו בשנים 2011-2009 ובמסגרתן ניתנה אשרת א/5.
/אשר לשלב הראשון, מהלוח עולה כי אשרת ב 1 הוענקה לכרבע מהמבקשים יותר מחצי שנה לאחר מועד הגשת הבקשה.
עוד נמצא כי בלשכות נתניה ובני ברק משך הטיפול בבקשות היה ארוך במידה ניכרת: אשרות ב/ 1 ניתנו בלשכת נתניה ל -43% מהמבקשים ובלשכת בני ברק ל -60% מהמבקשים יותר מחצי שנה לאחר הגשת הבקשה; ל -20% מהמבקשים בלשכת בני ברק ול -17% מהמבקשים בלשכת נתניה ניתנו האשרות רק כעבור שנה עד ארבע שנים.
אשר לשלב השני, נמצא כי בכרבע מן הבקשות שהוגשו בשנים 2012-2009 /ובמסגרתן הוענקה אשרת ב 1 לשלוש שנים או יותר, היא ניתנה לארבע שנים או יותר - פרק זמן שחרג מהנדרש (שלוש שנים).
בעניין זה ראוי לציין במיוחד את לשכת תל אביב, בה ניתן המספר הגדול ביותר של אשרות ב/1 בשנים אלה- שיעורן של אשרות ב/1 שהעניקה לפונים אליה לארבע שנים או יותר היה הגדול ביותר יחסית לשאר הלשכות - 43% מכלל הבקשות שנבדקו.
בין ארבע לחמש שנים יותר מחמש שנים משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1039 .
לבן זוג ידוע בציבור .
לחיי משפחה נמצא כי הטיפול בכ -90% מכ- 1,800 הבקשות שבה ן ניתנה אשרת ב/ 1 לתקופה קצרה משלוש שנים נפסק עוד לפני השלב שבו נשקל מתן אשרת א/ 5 .
אי אפשר לדעת מנתוני המערכת הממוחשבת של רשות האוכלוסין מדוע נפסק הטיפול בשלב זה: האם משום שהוחלט לסרב להאריך את תוקפה של אשרת ב/1 , האם משום שהזוגות לא ביקשו עוד להאריך את תוקפ ה של האשרה או משום שהתקבלו החלטות נוספות אשר לא הוזנו למערכת הממוחשבת.
משרד מבקר המדינהבחן לגבי הבקשות שהוגשו בשנים 2012-2009 כמה זמן עבר בין המועד שבו ניתנה למבקשים אשרת ב/ 1 לאחרונה ובין המועד שבו ניתנה להם אשרת א/5 .
על פי הנוהל, תקופה זו אמורה להימשך כשנה, כיוון שלאחר שנה פג תוקף אשרת ב/1 .
ויש לחדשה נמצא כי אשרות א/5 ניתנו ל-10% ממגישי הבקשות שנבדקו יותר משנה לאחר המועד שבו ניתנה להם לאחרונה אשרת ב/1 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי מכיוון שעל פי הנהלים אשרת ב/1 ניתנת לשנה בלבד, הרי שבני הזוג הזרים האלה נותרו לכאורה ללא אשרה בתוקף במשך חודשים ולפעמים אף במשך שנים, לפני שהוארכה שוב האשרה שהוענקה להם.
השלב השלישי בלוח שלעיל עוסק ב-130 פונים שהגישו בקשות בשנים 2011-2009 וקיבלו אשרת א/5 לתקופה מצטברת של ארבע שנים או יותר.
אולם הבקשות האמורות הן רק מקצת הבקשות שהוגשו באותן שנים ובמסגרתן ניתנה אשרת א/5 .
טיפולה של הרשות ברובן המכריע של הבקשות - 843 (87% )מ-973 - נפסק עוד לפני שהושלם ההליך המדורג.
מנתוני הרשות אי אפשר לדעת מדוע נפסק הטיפול קודם להשלמת ההליך המדורג: האם משום שהזוגות לא ביקשו להאריך את תוקף האשרה, הא ם משום שהם נישאו ולכן הם מטופלים על פי הכללים הנוגעים לזוגות נשואים ושמא התקבלו החלטות נוספות אולם הן לא הוזנו למערכת הממוחשבת.
משך הטיפול בבקשות רבות להענקת מעמד אזרחי לבן זוג ידוע בציבור של ישראלי אורך אפוא זמן רב מהנדרש על פי נוהלי רשות האוכלוסין.
נוסף על כך נתוני רשות האוכלוסין אינם מאפשרים לדעת בוודאות אם הגורמים להפסקת הליכי הטיפול במאות בקשות עוד לפני השלמתם נעוצים בפעולותיהם של הזוגות המבקשים או בהחלטה מפורשת של הרשות.
אשר לבקשות שחל עיכוב גרידא בטיפולה של הרשות בהן, העיכוב גרם לפגיעה בזכויות המבקשים, ואף לפגיעה בזכות היסוד לחיי משפחה.
נתונים בדבר בקשות שאושרו בנוגע לבני זוג ידועים בציבור .
נמצא כי 1,054 מהבקשות שהוגשו בשנים 2008-2005 טופלו בהתאם לנוהל ידועים בציבור.
טיפול רשות האוכלוסין בכ -70% מהן נפסק עוד לפני שהיא שקלה לתת מעמד של קבע לבני זוגם של המבקשים.
להלן בתרשים 4 מוצג שיעורם של מגישי הבקשות האמורות, אשר שבע לשכות השירות הגדולות ביותר מבחינת מספר הבקשות שהוגשו להן, החליטו להעניק לבן זוגם מעמד קבע - אזרחות או רישיון ישיבת קבע.
תרשים 4 : שיעור מגישי הבקשות אשר רשות האוכלוסין החליטה להעניק להם מעמד קבע, מתוך סך הבקשות, בפילוח לפי לשכות .
משרד הפנים - רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול | 1041 .
ליותר ממחצית הפונים .
גן, תל אביב - מרכז, .
קבע מהתרשים עולה כי ליותר ממחצית הפונים ללשכות האמורות לא הוענק בסופו של הליך מדורג מעמד קבע.
מבין לשכות השירות לשכת תל אביב היא הלשכה שבה מוגש מספר הבקשות הגדול ביותר, ושבה שיעור מקבלי מעמד הקבע הוא הקטן ביותר - 13%.
נמצא כי לא ניתן לתלות את השיעור הקטן של מקבלי מעמד הקבע בסירובה של רשות האוכלוסין לבקשה.
זאת משום שהרשות החליטה במפורש לסרב רק ל-23 (כ-%2) מכ- 1,054 הבקשות34.