HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
מפקחת על בתי ספר בחינוך היסודי הממ"ד במחוז ירושלים מסרה במרס 2009 , כי מנהל בית ספר בחינוך הממ"ד רשאי להסיט שעות מלימודי הליבה למקצועות קודש; לימודי קודש מתקיימים בשעות שהמשרד הקצה ללימודי ליבה או בשעות שממומנות בידי ההורים.
מנכ"ל המשרד השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 , כי יש מחסור במשאבים לבתי הספר בחינוך הממ"ד, אשר יאפשרו להתאים את הלימודים למאפיינים המיוחדים למגזר זה, כגון הצורך בשעות ללימודי קודש ובהפרדה בין בנים לבנות בשיעורים מסוימים.
המנכ"ל הדגיש שלא ניתן יהיה לפתור את הבעיה ללא תוספת תקציבית מתאימה, אולם למשרד אין מקור תקציבי לכך.
הוא הוסיף כי בישיבה שהתקיימה בלשכת המשנה למנכ"ל הוחלט שנציגי המינהל לחינוך דתי ינחו את בתי הספר היסודיים שלא לצמצם את היקף השעות של לימודי השפה העברית; המשרד פרסם חוזר מיוחד לבתי הספר, לרבות בחינוך הממ"ד, בנוגע ל"ימי לימוד מחייבים" בשנת הלימודים התש"ע, ובו נקבע בין היתר: "פרק הזמן המרבי שייועד לפעילויות שאינן הוראה בתחומי הדעת ומבוצעות בביה"ס ו/או מחוץ לו לא יעלה על 10% מימי הלימוד בשנה"; חובה ללמד לפחות 90% משעות ההוראה שנקבעו לפי תכנית הליבה בכיתות א-י"א ו-85% .
יוצא אפוא כי המשרד קבעאת מספר שעות הלימוד המזערי המחייב של כל אחד ממקצועות הליבה בבתי הספר היסודיים, אולם לא קבע זאת לגבי בתי הספר הממ"ד.
בתי ספר בחינוך הממ"ד השתמשו בתקן השעות כדי לפתוח כיתות לא תקניות בשיעורים גבוהים בהשוואה לכל בתי הספר בחינוך הרשמי, הקצו פחות שעות מתקן השעו ת לתגבור תלמידים שנזקקו לכך ופחות שעות מהנדרש להוראת מקצועות הליבה.
המשרד היה ער לכך ומינה צוות משרד החינוך 779 .
לבדיקת החינוך הממ"ד, אולם נדרשו לו כשנה וחצי כדי להגיש את המלצותיו להנהלת המשרד.
מתשובתו של מנכ"ל המשרד למשרד מבקר המדינה עולה שמשרד החינוך קיבל כמה החלטות בנוגע לשעות הלימוד בחינוך הממ"ד, אולם הוא לא גיבש תכנית פעולה בנוגע לבעיית ריבוי הכיתות הלא תקניות בחינוך הממ"ד ובנוגע לקביעת המספר המזערי של שעות הלימוד במקצועות הליבה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת משרד החינוך לבחון דרכים להביא לכך שארגון הלימודים בבתי הספ ר בחינוך הממ"ד יתיישב עם כללי המשרד, לרבות הכללים בעניין תכניות הלימודים והוראת מקצועות הליבה.
שעות לימוד שהוקצו במסגרת "אופק חדש" .
בספטמבר 2007 חתמה הממשלה על הסכם עם הסתדרות המורים בישראל (להלן - הסתדרות המורים) לתחילת יישום רפורמה במערכת החינוך, הידועה בשם "אופק חדש".
בהסכם עוגנו הסכמות אשר הושגו, בין היתר, בנושאים האלה: שינוי מבנה שבוע העבודה של המורים; קביעת מבנה שכר חדש למורים והעלאת שכר; ומבנה שכר חדש ונפרד למנהלים.
על פי ההסכם תיושם הרפורמה בהדרגה במשך שש שנים, כך שבכל שנה היא תופעל בבתי ספר נוס פים, בהתאם למסגרת התקציבית שתאושר לכך.
יישום הרפורמה כולל שינוי בתנאי העסקתם ובשכרם של עובדי ההוראה בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים, שנועדו להביא לשדרוג מעמד המורה, לשילוב מורים איכותיים במערכת החינוך ולקידום הישגיה בתחום החינוכי, החברתי והלימודי.
בספטמבר 2008 'החליטה הממשלה (החלטה מס 4083 ) להטיל על שרת החינוך דאז, פרופ' יולי תמיר (להלן - שרת החינוך לשעבר), לפעול ליישום מלא של תכנית הרפורמה בתיאום עם משרד האוצר ועם יתר הגורמים השותפים ליישומה.
בדצמבר 2008 חתמה הממשלה על הסכם קיבוצי עם הסתדרות המוריםלהחלת "אופק חדש" (להלן - ההסכם) על כל העובדים המדורגים בדירוג עובדי הוראה המועסקים בבתי ספר או במוסדות חינוך בשירות המדינה.
ההפעלה ההדרגתית של הרפורמה החלה בספטמבר 2007 , מועד פתיחתה של שנת הלימודים התשס"ח, ב-313 בתי ספר, מרביתם יסודיים; בשנת הלימודים התשס"ט הצטרפו לרפורמה 501 בתי ספר, מרביתם יסודיים; בשנת הלימודים התש"ע הצטרפו עוד כ-460 בתי ספר וכ-400 .
גני ילדים אחד השינויים המהותיים ברפורמה הוא שינוי מבנה שבוע העבודה של המורה בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים.
מורה בבית ספר יסודי המועסק ב- 100% משרה יעבוד על פי ההסכם 36 :שעות שבועיות26 ;שעות עבודה פרונטלית בכיתה 5 שעות עבודה עם קבוצת תלמידים (עד חמישה תלמידים) או לעבודה פרטנית עם תלמיד (להלן - שעות פרטניות); ו-5 שעות שבהן ישהה המורה בבית הספר ויעסוק בפעולות שונות, כגון ישיבות עבודה (להלן - שעות שהייה).
גם מורה בחטיבת 780 דוח שנתי60ב .
ביניים המועסק ב - 100% משרה יעבוד 36 ,שעות שבועיות 23 מהן שעות פרונטליות, 4 שעות פרטניות ו-9 .
הנהלת המשרד בראשות המנכ"לית לשעבר החליטה בדצמבר 2007 שהצוות הפדגוגי שיתכנן ויתווה את דרך יישום הרפורמה בבתי הספר יכלול, בין השאר, את המנכ"לית לשעבר, את מנהלת מחוז תל אביב לשעבר, את מנכ"לית ראמ"ה ואת הסמנכ"לית.
החל באוגוסט 2008 העסיק המשרד ראש מטה ליישום והטמעה של הרפורמה.
מנתוני המשרד עולה כי בשנת 2008 הוא הקצה 315 מיליון ש"ח ליישום "אופק חדש"; בשנת 2009 הקצה לכך1.
2 מיליארד ש"ח, והתקציב לשנת 2010 הוא1.
מיליארד ש"ח משרד מבקר המדינה בדק בעיקר איזה מידע היה בידי משרד החינוך בתום שנתיים ליישום הרפורמה (שנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט) על השימוש שעשו בתי הספר בשעות הפרטניות, ואם עשה המשרד בקרה על השימוש הזה.
משרד מבקר המדינה לא בדק את אופן יישום הרפורמה והיבטים אחרים שלה.
השימוש בשעות הפרטניות .
בעיני גורמים מקצועיים המעורבים ב"אופק חדש", המרכיב הבולט ביותר בה הוא השעות הפרטניות.
מרכיב זה נתפס כ"לב התכנית" המעניק לה את משמעותה וחשיבותה.
במהלך שנת הלימודים התשס"ח קבע המשרד הנחיות בעניין השעות הפרטניות, ובהן: הקבוצות שבהן יינתנו השעות הפרטניות ייקבעו מכלל תלמידי בית הספר בהתאם להישגי התלמידים ולתחומי העניין שלהם; יקוים הליך של מעקב אחר הפעילות בקבוצות אלה, בקרה עליה והערכה שלה; השעות הפרטניות ישמשו גם לתגבור לימודי לתלמידים עולים חדשים ולתלמידים לקויי למידה; רצוי לקיים את השעות הפרטניות בסוף יום הלימודים או לחלק את תלמידי הכיתה לקבוצות קטנות שילמדו במקביל.
את הכללים לארגון העבודה הפדגוגית עם יישום "אופק חדש" עיגן המשרד בחוזר מנכ"ל המשרד שנכנס לתוקף בנובמבר 2008 , בשליש הראשון של שנת הלימודים התשס"ט.
החוזר כלל את הקביעות האלה: כ -60% מהשעות הפרטניות יוקדשו לקידום הישגים וכ-10% לטיפוח מצוינות; הלמידה בקבוצה הקטנה תתקיים במגוון הרכבים לימודיים וחברתיים כדי למנוע תיוג התלמידים על נזקיו; המפקחים הכוללים יעקבו אחר יישום הנהלים.
השעות הפרטניות דומות במהותן לשעות התגבור הדיפרנציאלי.
כאמור, בבקרת התקן נמצאו חריגות רבות וניכרות של מוסדות החינוך מהכללים הנוגעים לשימוש בשעות התגבור.
חריגות אלה אינן עולות בקנה אחד עם מדיניות המשרד לצמצום פערים, ולכן חשוב ל פקח על ניצול השעות הפרטניות ולהבטיח שהחריגות לא יישנו.
משרד מבקר המדינה בדק את המידע שאסף משרד החינוך על השימוש שעושים בתי הספר בשעות הפרטניות.
להלן הפרטים: משרד החינוך 781 .
בישיבה שהתקיימה לקראת סיומה של שנת הלימודים התשס"ח, במאי 2008 , ובה השתתפה בין השאר המנכ"לית לשעבר, צוין שאין למשרד מידע על השימוש בשעות הפרטניות, ולדברי מנהל האגף, לקראת שנת הלימודים התשס"ט "יהיה כלי דיווח".
כאמור, בקרת התקן לשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט לא כללה בתי ספר שהופעלה בהם הרפורמה.
נמצא כי המשרד לא קיים בקרה אחרת על ניצול השעות בכלל, ועל ני צול השעות הפרטניות בפרט, בבתי ספר אלה.
בספטמבר 2008 הפיקה ראמ"ה דוח על "הערכת היישום של רפורמת 'אופק חדש' בשנה"ל התשס"ח" (להלן - דוח ההערכה) ב -302 בתי הספר היסודיים שהופעלה בהם הרפורמה בשנה זו.
הדוח סיכם את השנה הראשונה ליישום הרפורמה במערכת החינוך, וממצאיו מבוססים בין השאר על ראיונות טלפוניים של המנהלים והמורים ב-35 בתי הספר שהופעלה בהם הרפורמה ועל קבוצות מיקוד של מנהלים, מורים ותלמידים.
נמצא כי ממצאי דוח ההערכה הוצגו לפני חלק מחברי הנהלת המשרד, אך לא הוצגו למנהלי המחוזות.
במסמכי לשכת מנכ"ל המשרד לא נ מצאו פרוטוקולים של דיונים על ממצאי הדוח, אף שהממצאים הצביעו על כמה בעיות בשימוש שעושים בתי הספר בשעות הפרטניות.
בין השאר הוסבר בדוח ההערכה כי השעות הפרטניות הן לב לבה של הרפורמה, וליישומן פנים רבות.
מורים ומנהלים ייחסו לשעות אלה הישגים ברורים וחיוביים בתחום הרגשי ובשיפור מערכות היחסים בין מורים לתלמידים.
ואולם לצד ההישגים הללו עלתה לעתים הבעיה שהתלמידים הלומדים בשעות פרטניות מתויגים על ידי בני כיתתם כ"חלשים" או "מוגבלים", והדבר פוגע בדימוי העצמי שלהם.
ריבוי דרכי היישום של השעות הפרטניות יצר תחושה שהמנהלים א ינם יודעים מספיק מה נעשה בפועל בשעות אלה, ושלא ברור להם עד כמה ניצולן אפקטיבי.
בשנת הלימודים התשס"ט עשתה ראמ"ה מחקר נוסף, והוא העלה שהשעות הפרטניות הן גורם מרכזי לתמיכה של מורים ומנהלים ברפורמה.
לפי דיווחי המורים במחקר, כשלושה רבעים מהשעות הפרטניות הוקדשו לתלמידים הזקוקים לתגבור לימודי, ואילו התלמידים המצטיינים השתתפו בהן בשיעור נמוך יחסית - 10% מהשעות.
הסתמנה מגמת ירידה בדימוי השלילי שאפיין את התלמידים שלמדו בשעות הפרטניות בשנת הלימודים הקודמת.
66% מהמורים דיווחו על הוצאת תלמידים מן הכיתות במהלך יום הלימודים ללימוד בשעה פרטנית.
התברר כי ממצאי המחקר הנוסף הובאו רק לפני חלק מחברי הנהלת המשרד, באוגוסט 2009 .
, וכי הם לא הוצגו למנהלי המחוזות 4.
מנכ"לית ראמ"ה מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה, באפריל 2009 , כי יש להבחין בין בקרה על יישום הרפורמה ובין הערכתה; המשרד א מון על הבקרה ואילו ראמ"ה אחראית להערכת הרפורמה.
היא הוסיפה שבאמצעות מחקר 782 דוח שנתי60ב .
ההערכה מספקת ראמ"ה למשרד תמונת ביניים ראשונית של "אופק חדש" במתכונת של "הערכה מעצבת", כדי לסייע למשרד "לשפר תוך כדי תנועה" נושאים הטעונים שיפור; ואולם הערכה מלאה של "אופק חדש" מצריכה שילוב נתוני בקרה, למשל על מספר השעות הפרטניות ומספר המשתתפים בהן, כדי שניתן יהיה לבדוק את השינויים שהתחוללו בבתי הספר גם על סמך נתונים בית -ספריים מדויקים על אופן יישום הרפורמה, וכדי שניתן יהיה לבחון את הקשר שבין איכות היישום וההטמעה ובין איכות התוצרים.
יצוין כי במסמך ממאי 2009 הציג ראש המטה ליישום ולהטמעה של הרפורמה את ממצאי ביקוריו בשנת הלימודים התשס"ט בבתי ספר שהופעלה בהם הרפורמה.
הוא פירט את הצעדים שעל המשרד לנקוט לדעתו, ובהם "הקפדה/בקרה על שימוש בשעות פרטניות".
בספטמבר 2009 העבירה לשכת המשנה למנכ"ל למשר ד מבקר המדינה טיוטת שאלון לבקרה של "אופק חדש".
התברר כי שאלון זה נגע בעיקר בשעות הפרטניות ובשעות השהייה, ולא כלל שאלות הנוגעות למידע הנרחב שנאסף בבקרת התקן.
נציגת המשנה למנכ"ל הסבירה כי המשרד מתכנן לבצע פיילוט של בקרה באמצעות שאלון זה בשנת הלימודים התש"ע ב- 30-40 .
מוסדות חינוך ממצאים ראשוניים על יישום "אופק חדש" בבתי הספר מלמדים, בין היתר, שהשימוש בשעות הפרטניות אינו עולה תמיד בקנה אחד עם הנחיות המשרד.
המשרד לא ביקר את מוסדות החינוך שהופעלה בהם הרפורמה בשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט.
הוא תכנן לבצע פיילוט של ב קרה במספר מצומצם של בתי ספר בשנת הלימודים התש"ע, אך בעיקר על השעות שנוספו במסגרת "אופק חדש" ולא על כלל השעות שהוקצו להם.
זאת למרות החשיבות הרבה שנודעת לממצאי הבקרה.
הואיל והמשרד התקשה לאכוף על בתי הספר את הנחיותיו לניצול שעות הלימוד בכלל, ומסתמן כי קושי זה עדיין קיים, גוברת החשיבות של בקרה שיטתית על ביצוע השעות שהוקצו במסגרת "אופק חדש" ולנקיטת פעולות על פי ממצאיה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לקיים לאלתר בקרה גם על בתי ספר שמופעלת בהם רפורמת "אופק חדש".
על מנכ"ל המשרד להעביר למנהלי המחוזות ולמנהלי יחידות במשרד מידע מממצאי מחקר ההערכה של ראמ"ה, כדי שניתן יהיה לשפר את השימוש בשעות הפרטניות.
משרד החינוך מחויב על פי מדיניותו לעקרון השוויון וצמצום פערים, מתוך הכרה שחינוך והשכלה הם אמצעים חשובים להשגת מטרות אלו.
כדי ליישם את מדיניותו הוא קבע מערכת של כללים מחייבים לבתי הספר בחינוך הרשמי והקצה חלק נכבד מתקציבו לשעות הלימוד בהם.
ממצאיו של דוח זה מצביעים על כך שחלק מהשעות, לרבות שעות שמיועדות לתגבור תלמידים מתקשים, נוצלו שלא על פי ייעודן.
הממצאים הצביעו גם על ליקויים מהותיים בפעילותה של הנהלת המשרד בכל הנוגע לשימוש בשעות בחינוך הרשמי: ההנהלה לא קבעה מדיניות ברורה בכמה סוגיות עקרוניות, למשל מי רשאי להחליט על פתיחתה של כיתה לא תקנית; לעתים נתנה ההנהלה הנחיות עמומות בלבד, למשל בנוגע לשימוש בשעות לתגבור דיפרנציאלי.
בידי ההנהלה היה כלי מרכזי אחד לבחינת ניצול השעות - בקרת התקן - והוא העלה, שוב ושוב, שכללים שקבע המשרד אינם מיושמים באופן מלא.
הנהלת המשרד לא פעלה כנדרש לתיקון ממצאי בקרת התקן: ההנהלה בראשות מר שמואל אבואב טיפלה בחלק מן הממצאים ולא באחרים, וההנהלה בראשות גב' שלומית עמיחי לא טיפלה בהם; החלטות שהתקבלו בעניין זה בתקופת כהונתו של ד"ר שמשון שושני כמנכ"ל עדיין לא יושמו.
כאשר מדיניות המשרד בנוגע לנושאים שבליבת ארגון הלימודים בבתי הספר אינה ברורה וחדה, וכאשר המשרד אינו אוכף את הכללים שקבע ומאפשר למחוזותיו לפעול שלא על פי המדיניות וההנחיות שנקבעו על ידו, מחולקים בפועל משאביו שלא לפי החלוקה שקבע.
ניצול שעות הלימוד שלא על פי ייעודן עלול לפגוע ביכולת של משרד החינוך להשיג יעדים חינוכיים, לרבות צמצום הפערים במערכת החינוך ושיפור ההישגים הלימודיים.
במחוז תל אביב נמצא ניצול יתר של המשאבים, ועקב כך הוא קיבל עב ור תלמידיו נתח תקציבי גדול יותר מזה שהקצה לו המשרד.
הנהלת המשרד הייתה ערה לכך אך לא פעלה בנחרצות לתיקון המצב ולמניעת פגיעה בשוויון בין התלמידים.
על הנהלת המשרד בראשות המנכ"ל לקבוע מדיניות במקום שזו חסרה או עמומה; לקבוע תכנית פעולה עקבית ותכליתית שתבטיח ניצול מיטבי של שעות הלימוד; לדאוג שייעשה שימוש בממצאי בקרת התקן, להפיצם לגורמים המתאימים ולעקוב אחר תיקון הליקויים שהועלו בה; לטפל במי שעוברים שוב ושוב על הנחיות המשרד; לעשות שינויים בבקרה שיאפשרו ללמוד מממצאיה על כלל בתי הספר בחינוך הרשמי; ולבחון דרכים להביא לכך שארגון הלימודים בבתי הספר בחינוך הממ"ד יתיישב עם כללי המשרד.
המשרד עוסק ביישומה של רפורמת "אופק חדש", ובמרכזה תוספת משמעותית של שעות.
ניצול יעיל של שעות אלה בבתי הספר עשוי לסייע בהצלחת הרפורמה להשיג את יעדיה.
מדינת ישראל מעניקה לנכים על פי החוק זכויות שונות המותנות ב אבחון רפואי.
, התשנ"ה ]נוסח משולב [ לפי חוק הביטוח הלאומי - 1995 (להלן- חוק הביטוח הלאומי, החוק), חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט- 1959 , והסכם בין המדינה למוסד לביטוח לאומי בדבר גמלת ניידות5 (להלן- הסכם הניידות), מוענקות לבעלי מוגבלויות רפואיות זכויות שונות.
קבלת זכויות אלה תלויה בסוג ובחומרה של המוגבלות הרפואית.
המוגבלות הרפואית נקבעת במסגרת הליכים לאבחון רפואי שנעשים בגופים שונים (להלן - ועדות רפואיות).
ועדות רפואיות פועלות בגופים האלה: (א) במוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד ): במוסד פועלות ועדות רפואיות הקובעות את אחוז הנכות הרפואית לצורך קביעת זכאות לתגמולים וזכויות אחרות במקרים הבאים: נכה שנפגע כושרו להשתכר או עקרת בית שנפגע כושרה לתפקד במשק הבית (להלן - נכות כללית); מי שהפך נכה עקב פגיעה במסגרת עבודתו (להלן - נכות מעבודה); מי שהפך נכה כתוצאה מפעולות איבה6 ; אסיר ציון שהפך נכה7; נכה התובע ממשרד האוצר פטור ממס הכנסה8.
; וילד נכה (ב) במשרד הבריאות : במשרד הבריאות פועלות ועדות רפואיות הקובעות את מוגבלות ניידותו של אדם לצורך קביעת זכאותו לקצבת ניידות וזכויות נוספות, וכן את מידת הפגיעה של נפגע גזזת לצורך קביעת זכויותיו9 .
זכויות אלה מוענקות על ידי המוסד.
(ג) במשרד הביטחון : במשרד הביטחון פועלות ועדות רפואיות הקובעות את נכותו של חייל שהפך נכה במסגרת שירותו הצבאי, לצורך קביעת זכאותו לתגמולים וזכויות אחרות 10.
זכויות אלה מוענקות על ידי משרד הביטחון.
הגוף העיקרי המעניק זכויות לנכים הוא המוסד.
בשנת 2008 שילם המוסד קצבאות נכות כללית ונכות מעבודה בסכום כולל של 8.
7 מיליארד ש"ח שולמו לכ - 195,000 ( ממוצעחודשי) מקבלי גמלאות בתחום נ כות .
5 הסכם בין ממשלת ישראל למוסד לביטו ח לאומי בדבר גמלת ניידות שנערך ונחתם ביום ט"ו בסיון תשל"ז (1 ביוני 1977.
) 6 ,חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבההתש"ל - 1970.
7 חוק תגמולים לאסירי ציון ולבני משפחותיהם, התשנ"ב- 1992.
8 בהתאם לתנאים הקבועיםבפקודת מס הכנסה.
9 ,חוק לפיצוי נפגעי גזזתהתשנ"ד - 1994.
10 ,)חוק הנכים (תגמולים ושיקוםהתשי"ט - 1959, .
והתקנות על פיו המוסד לביטוח לאומי 1123 .
9 מיליארד ש"ח נוספים שולמו לכ - 29,000 ( ממוצעחודשי) נפגעי נכות מעבודה 12 .
על פי נתוני המוסד, בשנת 2008 הוגשו 86,882 תביעות בתחום נכות כללית וכ- 21,000 תביעותבתחום נכות מעבודה .
באותה שנה היה תקציב ההפעלה של הוועדות הרפואיות במוסד כ-134 .
במהלך השנים העלו גורמים שונים - ועדות בדיקה ציבוריות, ארגוני נכים וחברי כנסת - טענות כלפי המוסד על אופן פעילותן של הוועדות הרפואיות.
הטענות נגעו לשני נושאים עיקריים: איכות השירות הניתן לנבדקים, וחשש לפגיעה באי-תלותן של הוועדות .
באשר לאיכות השירות - הטענות התייחסו למשך הטיפול בתביעה לגמלה, לסרבול הליך התביעה, ליחס לקוי לתובע ולחוסר מקצועיות בהליך הטיפול בתובע13.
באשר לחשש לפגיעה באי -תלותן של הוועדות - נטען כי מן הצד האחד, הוועדות הרפואיות הן שמחליטות אם תשולם לת ובע גמלה , ומן הצד האחר, המוסד מעורב במינוי ובשיבוץ חברי הוועדות ומשלם את שכרם, והדבר עלול להשפיע על החלטותיהן ולפגוע באי-תלותן 14.
בחודשים מרס-ספטמבר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את ניהולן ותפקודן של הוועדות הרפואיות במוסד15.
נושאים הנוגעים לאיכות השירות נבדקו באמצעות שני מדגמים מתוך אוכלוסיית תיקי תביעות ל קבלת קצבת נכות חודשית בתחום נכות כללית (להלן - קצבת נכות כללית ) שהוגשו למוסד בשנת 2008 .
,בנוסף בתחום נכות כללית ונכות מעבודה נבדקו: סדרי המינוי של ה רופאים ל וועדות הרפואיות, הכשרת ם והבקרה עליהם; עדכון ספר הלי קויים; ומערכות המחשב לניהול הוועדות הרפואיות .
הביקורת נעשתה במוסד - במינהל גמלאות, בלשכה לייעוץ רפואי (להלן - הלשכה הרפואית), בלשכה המשפטית ובמינהל מערכות מידע; ביקורת משלימה נעשתה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), במשרד הביטחון, במשרד הבריאות ובאגף התקציבים במשרד האוצר.
סדרי עבודתן של הוועדות הרפואיות .
,כאמורהמוסד משלם לנכים גמלאות מכוח חוק הביטוח הלאומי על בסיס מצבו הרפואי של המבוטח, הנקבע בוועדות הרפואיות.
דיוני הוועדות הרפואיות מתקיימים ב-21 מכלל23 'סניפי המוסד בימי א-ה' בשעות אחר הצהריים.
בשנת 2008 התקיימו במוסדכ- 360,000 דיונים רפואיים.
הוועדות הרפואיות הפועלות במוסד מורכבות מרופאים המתמנים בידי שר הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - שר הרווחה) או המוסד: ערכאה ראשונה בתחום .
11 גמלאות נכות כללית כוללות: קצבה חודשית; שיקום מקצועי; השתתפות המוסד במתן שירותים מיוחדים; וגמלה לנכה הלוקה בנכות קשה.
12 בנוסף, מספרמקבלי נכות זמנית בממוצע חודשי היה 2,880.
13 מתוך דוח מסכם מדצמבר 2005 של הוועדה לקידום שיפור השירות בוועדות הרפואיות, שמינה המוסד.
14 דוח הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה , בראשות השופט אפרים לרון ממרס 2005 ', עמ 79-80.
15 משרד מבקר המדינה בדק בדוחות קודמים נושאים הקשורים לתשלום ק צבאות.
לדוגמה ראו בדוח שנתי 58ב ( 2008) ', בפרק "תשלום קצבאות נכות", עמ 1241.
הנכות הכללית מורכבת מרופא מוסמך, שהוא רופא עובד המוסד או רופא אחר , שהמוסד הסמיכם לכך ושמונו בידי המוסד (להלן - רופא מוסמך).
ערכאה ראשונה בתחום הנכות מעבודה, וערכאות הערר בשני התחומים - הוועדות הרפואיות לעררים - מורכבות מרופאים שמתמנים בידי שר הרווחה (להלן - רופאים פוסקים); פקידי המוסד הם המשבצים את הרופאים לוועדות, והמוסד הוא המשלם את שכרם.
בשנת 2008 פעלובהן 1,135 רופאים, מתוכם 575 רופאיםבערכאה הראשונה בתחום נכות כללית, שמונו בידי המוסד 16, ו-560 רופאים פוסקים, שמונו בידי שר הרווחה.
מינהל הגמלאות במוסד אחראי לתשלום הגמלאות ולפן הניהולי של הוועדות הרפואיות.
אגף נכות כללית במינהל הגמלאות מופקד על הטיפול בתביעות בתחום נכות כללית.
אגף נפגעי עבודה במינהל הגמלאות מופקד על הטיפול בתביעות בתחום נכות מעבודה.
הלשכה הרפואית במוסד אחראית לפן המקצועי של עבודת הרופאים, ובכלל זה לבחירתם, הכשרתם, הדרכתם השוטפת והבקרה עליהם.
על פיתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז - 1956 (להלן- תקנות נכות מעבודה), ישמש את הוועדות רפואיות "מזכיר" (להלן - מזכיר ועדה), שבין תפקידיו: לזמן את התובע לוועדה הרפואית; לקבל את החלטת הוועדה מידיה ולמסור לתובע העתק ממנה.
יצוין כי ל וועדות בתחום הנכות הכללית לא עוגן באופן רשמי תפקיד מזכיר ועדה, אך בפועל המוסד הנהיג גם בוועדות אלה תפקיד דומה.
המוסד הגדיר בהנחיותיו תפקיד של "מזכיר ישיבה", הנוכח בדיוני הוועדות הרפואיות, שבין תפקידיו: לבדוק את תיק התביעה שהגיש הנבדק טרם התכנסות הוועדה; לזהות את התובע; ולרשום פרוטוקול.
בשנת 2008 פעלו540 מזכירי ישיבות, שהם עובדי המוסד .
חלק מהוועדות הרפואיות פועל ות בשני מכונים רפואיים המצויים במוסדות רפואיים (להלן - המכונים) - בית לוינשטיין והמרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא, תל השומר - שאיתם יש למוסד הסכמים.
במסגרת הוועדות הרפואיות המתקיימות במוסד אחראים מזכירי ועדות לזימון התובע ושיבוץ הרופאים, ו פקידי תביעות, שגם הם פקידים של המוסד, אחראים ל קביעת הזכאות לקצבת נכות כללית בהסתמך על החלטות הוועדות הרפואיות.
בוועדות המתקיימות במכונים נעשות פעולות אלה על ידי עובדי המכון שהוסמכו לשמש פקידי תביעות.
פקיד תביעות במוסד מבצע בדיקה שנייה של החלטות פקידי התביעות במכונים.
בשנת 2008 נערכו במכונים 5,928 אבחונים רפואיים לעקרות בית ו - 4,599 אבחונים לנכים משתכרים, והם מהווים כ-7% וכ-5% .
בהתאמה מסך האבחונים הרפואיים בתחום נכות כללית .
16 מספר זה כולל 321 רופאים מוסמכים ו -254 רופאים נותני חוות דעת, שתפקידם לייעץ לרופאים המוסמכים כאשר הפגיעה של התובע אינה בתחום מומחיותם.
המוסד לביטוח לאומי 1125 .
סדרי קביעת הזכאות לקצבת נכות כללית 17 .
פרק ט' בחוק הביטוח הלאומי והתקנות שהותקנו לפיו מסדירים בין היתר את הזכאות לקצבת נכות כללית ל"נכים משתכרים" אשר איבדו את הכושר להשתכר או ל"עקרת בית נכה" אשר נפגע כושרה לתפקד, קרי לבצע פעולות שמקובל לבצע במשק בית רגיל, אם הנכות הקיימת נובעת ממחלה, מתאונה או ממום מולד ללא קשר לסיבה או לנסיבות בגינן נגרמה נכותם (להלן - נכות כללית).
הקצבה נועדה להבטיח לנכים אלה הכנסה מינימלית לקיום.
להליך קביעת הזכאות לקצבת נכות כללית שני שלבים: 1.
קביעתאחוז הנכות הרפואית (להלן - אבחון רפואי)18 : רופא מוסמך קובע אתאחוז הנכות הרפואית של התובע לפי רשימת ליקויים ופגימות (להלן - רשימת הליקויים) המפורטים בחלקים א' ו -ד' של התוספת לתקנות נכות מעבודה, ולמעט הליקויים והפגימות שפורטו בתוספת לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (קביעת אחוזי נכות רפואית, מינוי ועדות לעררים והוראות שונות), התשמ"ד - 1984 (להלן- תקנות ביטוח נכות כללית).
כאשר הפגיעה של התובע אינה בתחום מ ומחיותו של הרופא המוסמך, הוא רשאי להפנות את התובע לרופא אחר שקבע המוסד, רופא נותן חוות דעת או רופא מומחה, לצורך קבלת חוות דעת על מצבו הרפואי.
קביעת דרגת אי-הכושר להשתכר19: פקיד תביעות מוסמך של המוסד קובע את דרגת אי-הכושר להשתכר וכנגזר מזה - את גובה הקצבה לה זכאי התובע , בהתבסס על אחוז הנכות הרפואית שקבע הרופא המוסמך וחוות דעתו לגבי כושרו של התובע להשתכר, ובמקרה הצורך בהתחשב בחוות דעת של פקיד שיקום המתמחה בשיקום מקצועי של נכים.
סכום הקצבה החודשית המרבית לנכה בשנת 2008 היה 1,991 .
ש"ח ערר על אחוז הנכות הרפואית שקובע רופא מוסמך נדון בפני ועדה רפואית לעררים המורכבת משניים או שלושה רופאים פוסקים .
ערר בדבר דרגת אי -הכושר להשתכר שק ובע פקיד התביעות נדון בפני ועדה לעררים המורכבת משניים או שלושה מומחים במקצועות התעסוקה, השיקום והרפואה מתוך רשימה שקבע שר הרווחה, בהתאם להחלטת פקיד מוסד שהוסמך לכך .
ניתן לערער על החלטות הוועדה הרפואית לעררים ועל החלטות הוועדה לעררים בשאל ות משפטיות בלבד לפני בית הדין האזורי לעבודה.
17 הביקורת התמקדה בתחום הנכות הכללית משום שרוב התביעות לקצבת נכות, רוב מקבלי הקצבה ורוב התקציבים המופנים לתשלום קצבאות נכות במוסד הם בתחום זה.
18 אבחון רפואי עשוי לכלול יותר מדיון אחד בגלל הצורך שהתובע ייבדק על ידי יותר מרופא אחד במועדים שונים, או בגלל הצורך לקיים דיון נוסף בשל ביטולים ועצירות של דיונים.
19 לעקרת בית נכה נקבע "אי-הכושר לתפקד" שהוא המקביל ל"אי -הכושר להשתכר" של נכה משתכר.
ההליכים בשתי קבוצות הנכים דומים.
איכות השירות הניתן בוועדות הרפואיות בתחום נכות כללית .
רשויות השלטון נועדו לשרת את הציבור, ועליהן לספק לו שירות יעיל, שוויוני ואיכותי20 .
ציבור הנבדקים בוועדות הרפואיות לצורך קבלת קצבה עקב מוגבלות רפואית הוא פעמים רבות ציבור חלש, השרוי במצוקה ותלוי מבחינה כלכלית במימוש ה זכאויות הכספיות מהמוסד.
על כן, איכות השירות הניתן לציבור זה ויעילותו הם בעלי משנה חשיבות.
בשנת 2008 התקבלו במוסד 86,882 תביעות לקצבת נכות כללית, ובהן 27,786 ,תביעות חדשות 23,449 תביעות "מחודשות - לא מקבלים", 9,108 תביעות "מחודשות - מקבלים", 25,163 תביעות "תום זמניות" ו- 1,376 בדיקות מחדש21.
איכות השירות הניתן לתובעי ם בעת קביעת אחוז נכות רפואית וקביעת דרגת אי- הכושר להשתכר, נמדד בין היתר על בסיס אמות המידה האלה: משך זמן הטיפול בתביעה מהגשתה עד ל מתן החלטה בתביעה בערכאה ראשונה 22 (להלן- משך הטיפול הכולל); הטרחת התובע - מספר הפעמים שהתובע נדרש לבוא למוסד במהלך קביעת אחוז נכותו הרפואית; השמירה על זכויות התובע; הקפדה על קיום הוראות הדין והנהלים בוועדות הרפואיות; מקצועיות העבודה של הוועדות הרפואיות.
משרד מבקר המדינה בדק את איכות השירות באמצעות שני מדגמים , שהכין לבקשתו מינהל מחקר ותכנון שבמוסד .
במדגם הראשון, שהוא מדגם סטטיסטי מייצג (להלן - מדגם א') 23 , נבדק איכות השירות על בסיס אמות המידה שצוינו לעיל.
במדגם השני, שאינו מייצג, (להלן - מדגם ב')24, נבדקשיעור קבלת העררים .
20 ,מבקר המדינה דוח שנתי 53ב בפרק "השירות לציבור", עמ' 111.
ראו גם בפרק "ניהול איכות ומצוינות", בתקנון שירות המדינה (התקש"יר).
21 ;"תביעות חדשות" הן תביעות של מבוטחים אשר הגישו תביעה בפעם הראשונה "תביעות מחודשות - לא מקבלים" הן תביעות של מבוטחים אשר הגישו בעבר תביעה ובקשתם נדחתה; "תביעות מחודשות - מקבלים" הן תביעו ת של מבוטחים אשר מקבלים קצבת נכות כללית וחלה החמרה או שינוי במצבם; "תביעות תום זמניות" הן תביעות של מבוטחים המקבלים קצבת נכות חודשית, אשר נקבעה להם דרגת אי - כושר להשתכר לתקופה מוגבלת, שאינה עולה על שנתיים, מכיוון שמצבם הרפואי או תפקודם אינו יציב , או לצורך ש יקום מקצועי; "בדיקות מחדש" הן תביעות של מבוטחים המקבלים קצבת נכות חודשית והמוסד בודק את אחוז הנכות הרפואית שלהם מחדש.
22 ממועד הגשת התביעה למוסד עד לקבלת החלטה על אישורה או דחייתה בידי פקיד התביעות המוסמך.
23 לבקשת משרד מבקר המדינה הכין מינהל מחקר ותכנוןבמוסד מדגם סטטיסטי מייצג של תיקי תביעה מתוך 78,518 תיקי תביעה לקצבת נכות כללית שנדונו בערכאה ראשונה, ושהטיפול בהם הסתיים בשנת 2008 .
המוסד הכין מדגם שכלל רשימה ראשית של 150 תיקי תביעה ועוד50 תיקים שנועדו לשמש כרזרבה.
בפועל העביר המוסד למשרד מבקר המדינה 170 תיקי תביעה, משום ששאר התיקים לא היו זמינים; מהם התאפשרה בדיקתם של 149 תיקי תביעה - 114 תיקים מהרשימה הראשית ועוד 35 תיקים מרשימת תיקי הרזרבה, משום שבחלק מתיקי התביעה שהתקבלו לא היו כל המסמכים שנדרשו לבדיקה או משום שתיקים אלה לא היו תיקי תביעה לקצבת נכות כ ללית.
המדגם לא כלל תביעות מסוג "בדיקות מחדש" (ראו הערת שוליים 21) בגלל מספרן ( 1,978 .
) הקטן יחסית לשאר התביעות 24 לבקשת משרד מבקר המדינה הכין מינהל מחקר ותכנון במוסד מדגם סטטיסטי מייצג של תיקי תביעה שנדונו בפני ועדה רפואית לעררים ושהטיפול בהם הסתיים בשנת המוסד לביטוח לאומי 1127 .
עלההחלטות על אחוז הנכות הרפואית המתקבלות בערכאה ראשונה ונימוקיהם.
יצוין כי גיבוש שאלות הביקורת נעשה בשיתוף עם הגורמים במוסד האחראי ים לנושא הוועדות הרפואיות - מינהל גמלאות והלשכה הרפואית.
ממצאי הביקורת העולים מהמדגמים הובאו לידיעת המ וסד והתקבלה תגובתו עליהם ; בעת עיבוד נתוני המדגמים הביא משרד מבקר המדינה בחשבון רק ממצאים שלגביהם לא היו למוסד הסתייגויות.
להלן עיקרי הליקויים שהועלו מעיבוד נתוני המדגמים.
התמשכות הטיפול בתביעה מדד לטיפול איכותי הוא בין היתר משך הזמן ממועד הפנייה לקבלת השירות עד לקבלתו.
ביולי 2007 קבע מינהל הגמלאות תקן מחייב לפיו ב -80% מהתביעות בתחום הנכות הכללית לא יעלה משך הטיפול הכולל על 97 ימים (להלן- תקן מחייב)25 .
התקן המחייב נקבע על בסיס נתונים שאסף המוסד מהתקופה אפריל 2006 - מאי 2007.