HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לבסוף, אם בכל זאת יש כשל שוק ועתיד לקום מעין מונופול שאינו מונופול ממשלתי, דבר היוצר או עלול ליצור תלות באותו ספק, שומה אף לשקול הקמתו כמונופול ממשלתי; לדוגמה - על ידי הקמת סוכנות ביצוע ממשלתית31 - Executive Agency .
, כמקובל במדינות רבות בעולם המערבי כלקח מהאמור לעיל על החשב הכללי בשיתוף משרדי הממשלה לקבוע הנחיות בדבר ההיערכות למכרז.
אמנם רק לאחרונה נפתרו כמה מהבעיות (על ידי החשב הכללי ותיקון חקיקה הקשורה למכרזים), אולם הבעיות האחרות שנסקרו (העדפה לספק אחד ואי -שימור ספק נוסף) מחייבות פיתוח תורה, מדריך ונהל ים אשר יחייבו שלפני עריכת מכרז תיעשה היערכות שתקיף ותחייב בין היתר לימוד תנאי השוק לרבות איסוף מידע על הספקים ונותני השירותים באותו ענף.
תוצאות היעדר המכרזים וההתקשרויות הממושכות עם האגודה .
היעדר מכרזים הביא ליצירת בלעדיות ולהיעדר תחרות.
התוצאות הן שהמשרד תלוי בספק אחד, נמנעה תחרות ופיתוח השוק ולעובדי האגודה נוצר מעמד של מעין עובדי מדינה, כמפורט להלן.
נימוקים וטענות בעד ונגד הפטור ממכרז שניתן לאגודה .
הטענות בעד ונגד המשך הפטורים ממכרז שהמשרד מקבל עבור פעילות האגודה לא נעלמו מעיניהם של מקבלי ההחלטות במשרד האוצר ובמשרד הבריאות.
במסמכים מיולי 2007 הועלו טיעוני הסמנכ"ל הבכיר למינהל ומשאבי אנוש שבמשרד בעד מתן הפטורים, ומנגד הועלו ההסתייגויות של החשב הכללי דאז במשרד האוצר (להלן - החשב הכללי) לטענות אלה.
להלן עיקרי הדברים: 1.
משרד הבריאות טען כי דמי הניהול (תקורה) שהוא משלם לאגודה נמוכים ביותר - 1.
לדעת החשב הכללי, אפשר לשלם לאגודה פחות.
31 יחידה ממשלתית שמקבלת מהמדינה אפשרות לבצע את תפקידה בגמישות ניהולית ובתקציב עצמאי תוך כדי עמידה ביעדי תפוקות כמותיים ואיכותיים מדידים.
קיבלה רשות הפטנטים שבמשרד המשפטים מעמד כזה משרד הבריאות 483 .
54% , יש תקורה נוספת שהאגודה מקבלת וכי מכרז עשוי לפתור את כל הוויכוחים בנוגע לחישוב עלות דמי הניהול לאגודה; 2 .
משרד הבריאות טען שלאגודה היכרות מצוינת עם מערכת הבריאות ועם כלליה, עם רמות השכר שלה ועם הסכמי השכר.
לדעת החשב הכללי, טענה זו מתאימה לא רק לאגודה אלא לכל ספק שמועסק במשך שנים בלי שהועמדה ההתקשרות עמו לבחינה מחדש בדרך של מכרז; 3 .
משרד הבריאות טען שעריכת מכרז תביא להכנסת קבלני כוח אדם לא מקצועיים שיעשו "דמפינג"32 למחיר, לא ישלמו לעובדים על פי החקיקה הקיימת והכללים ויגרמו חוסר יציבות במערכת.
מנגד, גרס החשב הכללי כי משרד הבריאות משמיע טענות הכוללות "נבואות זעם" כל אימת שמשרד האוצר דורש ממנו לערוך מכרז כנדרש בחוק.
עוד הוסיף החשב הכללי כי איכות השירות שתתקבל לאחר מכרז היא בין היתר תוצאה של איכות המכרז.
יצוין שמשרד האוצר בתשובתו מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה כתב בעניין הפטורים ממכרז שאישר למשרד: "לאורך השנים הגיש משרד הבריאות בקשות לפטור ממכרז לצורך התקשרות עם 'האגודה למען שירותי בריאות הציבור'.
ההחלטה לאשר את ההתקשרות בפטור ממכרז ניתנה מאחר והמשרד הגיש את הבקשות תקופה קצרה לפני תום מועד ההתקשרות הקיימת, אשר אינה מאפשרת הליך מכרזי בתקופה זו, ומתוך ראייה כוללת אשר אינה יכולה לאפשר מצב של הפסקת השירותים לצורך מניעת פיטורים של עו]כן[לאזרחים ושהמשרד יאלץ [ .
לפיכך חלקן של ]כעובדי מדינה[ לעבודה במסגרת המשרד]לקלוט אותם ההתקשרויות בפטור ממכרז אושרו תחת מחאה והוראה למשרד להתארגן ולצאת למכרז ולהכריז על זוכה עוד בטרם תסתיים תקופת ההתקשרות בפטור ממכרז החדשה".
יוצא שהחשב הכללי במשרד האוצר מתנגד עקרונית להמשך ההתקשרות עם האגודה בפטור ממכרז, הניתנים לאגודה, אולם הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי מלבד העלאת חילוקי הדעות בינו לבין המשרד על הכתב, לפעילות זו של דיון בטענות השונות לא היה המשך; הנושא לא הובא לדיון נוסף, והוא לא נדון בקרב מנכ"לים או שרים, למרות ההיקפים הגדולים של ההתקשרות, שכאמור הסתכמו ב - 2007 בלמעלה מ -200 מיליון ש"ח.
בפועל, המשיך החשב הכללי לקבל כמעט את כל דרישות משרד הבריאות אשר לקבלת פטור ממכרז כלשונן.
הורדת מחיר מכוונת ואף מתחת למחיר העלות בכוונה להוציא מתחרים מהענף.
סיווג האגודה כמלכ"ר .
האגודה גובה תשלום בגין פעולותיה.
בסעיפי ההכנסה של הדוחות הכספיים שלה יש מעט מאוד הכנסות מתרומות.
האגודה היא עמותה שמוגדרת מלכ"ר, ויש לה פטור מתשלום מע"מ33 .
בנושא פטור ממע"מ של מלכ"רים יצוין שיש עמותות אשר למרות פעילותן הוולונטרית, חויבו במע"מ על פעולות מסוימות שהן עשו, ורשות המסים הגדירה אותן פעולות עסקיות .
כך למשל עמותה אחרת הפועלת בתחום הבריאות כמלכ"ר (מד"א), שהפעילה שירות של העברת נפטרים בתשלום, חויבה במע"מ בגין פעילות זו34.
משרד מבקר המדינה הפנה את תשומת לבה של רשות המסים למהות עיסוקיה של האגודה - אם היא בגדר מלכ"ר או שהיא בגדר עוסק החייב במע"מ, שכן עיקר עיסוקה הוא אספקת כוח אדם ומתן שירותים בתחום הבריאות, ולכאורה אלו פעולות עסקיות החייבות במע"מ.
רשות המסים מסרה בתשובתה מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה: "אכן ככל הנראה קיימת בעייתיות בהתנהלותה של העמותה כמלכ"ר וכמוסד ציבורי.
יחד עם זאת, לאור הקריטריונים המקובלים בפסיקה לסיווג מלכ"ר, נראה כי לא ניתן לקבוע מסמרות בעניין זה ללא עריכת ביקורת מקיפה של העמותה.
אשר על כן, רשות המסים תפעל לעריכת ביקורת כאמור על מנת לקבוע את סיווגה הנכון".
לדברי המשרד35 , ההתקשרויות עם האגודה, שהיא מלכ"ר, ולא עם ספקים אחרים מסייעות לו לחסוך כספים.
לדעת משרד מבקר המדינה, אכן רצוי שהמשרד י יהנה מ מחירים מופחתים עקב הקלות במס שמלכ"ר נהנה מהן בגלל הגדרתו מלכ"ר ולא עוסק, אולם בתנאי שהנאה זאת מושגת בתנאי תחרות הוגנים, החוזרים ונבחנים מ פעם לפעם על ידי מכרז, שגופים שונים - מלכ"רים וגופים עסקיים - משתתפים בו בתנאי תחרות סבירים.
33 מלכ"ר חייב במס שכר שהוא מחצית ממע"מ, אך אינו חייב במע"מ.
גם משרדי ממשלה אינם חייבים לשלם מע"מ.
בעניין זה יש יתרון לאגודה מכיוון שעוסק אשר אינו מלכ"ר שעובד עם המשרד נושא בעלויות המע"מ, שכן בדוחות לשלטונות המס אפשר לקזז מע"מ רק אם מקבל השירות אף הוא חייב במע"מ.
כך עוסק אחר שאינו מלכ"ר שעובד עם המשרד נושא בעלויות המע"מ.
34 :המקורסיווגו של גוף כמלכ"ר או כעוסק בחוק מע"מ - ביקורת והמלצות, עמ' 26 - / פרופ' אהרן נמדר ותומר רייף (משפטן), מיסים י"ד2 , אפריל 2000.
35 מכתב הסמנכ"ל הבכיר למינהל ומשאבי אנוש במשרד מ- 17.
05 ליו"ר ועדת המכרזים המרכזית לשירותים וטובין במשרד.
בין היתר נאמר במכתב: "האגודה.
הינה מלכ"ר ועל כן נטל המיסוי שעל המשרד לשאת בו גורם לחיסכון נוסף של כ-5% .
"בעלות הכוללת של ההתקשרות משרד הבריאות 485 .
העסקת עובדי משרד הבריאות באמצעות האגודה .
עבודת מטה ותחשיבים כלכליים אחת המטרות של העסקת עובדים באמצעות קבלן כוח אדם ולא באמצעות משרה תקנית בשירות המדינה היא לעקוף את מגבלת התקנים המאושרים ולחסוך כספים למשק המדינה.
בדיעבד כלל לא ברור אם היה בכך כל חיסכון.
היו עובדים שהגישו תביעות ודרשו לקבל מעמד של עובדי מדינה.
כמה מהם קיבלו מעמד של עובדי מדינה בעקבות כניסת חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו- 1996 , לתוקף.
עד יישומו של החוק בשנת 2008 נאלץ המשרד להתמודד עם תביעות ומכתבי דרישה, ודבר זה גזל משאבים מקופת המדינה.
משרד הבריאות ומשרד האוצר לא עשו עבודת מטה מסודרת כדי לבחון את עלויות ההעסקה הכוללות, ובכלל זה את ההוצאות העלולות לנבוע מתביעות עתידיות להכרה ביחסי עובד ומעביד, למרות ההתקשרויות רבות-השנים של משרד הבריאות עם האגודה ולמרות הגידול במספרם של עובדי האגודה המועסקים במערכת הבריאות הממשלתית.
המשרדים גם לא נתנו תשומת לב מספקת לצורך במנגנון בקרה שיתריע על התהוות סממנים של יחסי עובד ומעביד במקום שלא התכוון לכך המשרד.
החשב הכללי כתב באוגוסט 2008 למשרד מבקר המדינה: "מאחר ולא עמדו בפני החשב הכללי חלופות (תקנים או קניית שירות) אלא התקציב שאושר היה לקניית שירותים בלבד, לא נדרשנו לבצע בדיקת כדאיות כלכלית בנושא".
לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המשרד - כמעסיק עובדים במסגרות שונות - לחשב ולבדוק מה הן העלויות הכלכליות הכוללות של העסקת העובדים שסופקו כחלק מאספקת כוח אדם למסגרות השונות.
המדינה דוגלת לאחרונה בהעברת תחומי העסקה שהיו באמצעות קבלני כוח אדם למסגרת של רכישה מקבלני שירותים.
עם זאת, ייתכ נו מצבים אשר עלול להתברר בהם שאין גם בשיטה זו פתרון מוחלט לסוגיית יחסי עובד-מעביד ועל משרד הבריאות ומשרד האוצר לתת את הדעת למצבים אלה.
נוהל נציבות שירות המדינה בנוגע להתקשרות עם קבלני כוח אדם 1.
הבעייתיות שבהעסקת עובדי "קבלן כוח אדם" לא נעלמה מעיניה של נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ); ב - 1992 היא פרסמה "נוהל העסקת עובדים בעבודה בלתי צמיתה בשירות המדינה" (להלן - הנוהל)36, וב - 1996 היא שבה והזכירה את עיקריו37.
36 / הודעה מס' נב48 מ- 7.
37 / הודעה מס' נו20 מ- 20.
בנוהל הוסבר כי במקרים רבים צורת העסקה באמצעות חוזה קבלני או באמצעות חברה לאספקת שירותי כוח אדם אינה מתיישבת עם החוק ויוצרת בעיות משפטיות, כספיות ומנהליות שונות.
לפיכך קבע הנוהל: "לא יועסק אדם כעובד חברת כוח אדם אלא במקרים הבאים: א.
ביצוע עבודות טכניות או מבצעים מיוחדים (כתבנות, קלדנות, תכנות וכיו"ב).
מילוי מקום של עובד הנעדר באופן זמני ממשרתו ולתקופה שאינה עולה על עשרה חודשים.
של עובדי חברת כוח אדם הקיימים היום ואשר אינם עולים בקנה אחד עם נוהל זה יעמדו בתוקפם עד תום תקופת החוזה ולא יחודשו או יוארכו מעבר לאותו מועד.
אם יש צורך בהמשך ביצוע הפונקציות אשר לשמן מועסקים אותם עובדים בחוזה קבלנ י או בעובדי כמפורט [ חברות כוח אדם, יועברו העובדים במסגרות אלו להעסקה תקינה ".
]בנוהל מכאן שמשרד הבריאות ומשרד האוצר פעלו במשך שנים לא לפי הוראות נש"מ.
משרד הבריאות העסיק אלפי עובדים באמצעות האגודה כ"קבלן כוח אדם", שלא בהתאם להנחיות, ומשרד האוצר אישר העסקות אלה באמצעות פטורים.
המשרד בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2009 מסר כי: "הביע את עמדתו גם בפני נש"מ אשר היה שותף לדעתנו כי יש צורך בתיקנון משרות אלה.
לדאבוננו, למרות עמדת נש"מ לא אושרו תקנים אלה".
,קבלן הוגדר בנוהל "גורם חיצוני למשרד שהוא בעל עסק עצמאי המבצע עבודות או מספק שירותים למשרד בנושא מוגדר ולתקופה קצובה.
ואינו נהנה משירותים מינהליים של המשרד כגון חדר, מזכירה, טלפון ואמצעים אחרים לביצוע העבודה הנתונים לעובדים מן המניין".
אולם בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה התברר כי האגודה כ"ספק שירותים" נוהגת לשלוח לעובדיה את תלושי השכר באמצעות הדואר של המשרד ועל חשבונו.
לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר נוגד את הסכם ההתקשרות, שקבע לאגודה מחיר קבוע (לכלל הפעילות) והדבר מטה את הרישומים אודות העלות הכוללת של ההתקשרות עם האגודה.
משרד הבריאות מסר בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה כי מדצמבר 2008 .
תשלח האגודה את דברי הדואר לא באמצעות הדואר של המשרד ההשלכות עקב שיטת העסקת עובדי האגודה העסקת עובדי האגודה כחלק מאספקת כוח אדם למשרד אילצה את המשרד להפנות משאבים כדי לטפל במקרים שונים.
: פיטורי עובד אגודה ביזמת המשרד בבירורים שעשו נציגי משרד מבקר המדינה מסר המשרד שהיו עובדי אגודה שהמשרד לא רצה בהמשך העסקתם, והוא הודיע על כך לאגודה.
עם כמה מעובדים אלה היה על המשרד משרד הבריאות 487 .
להגיע להסדרים שונים (כגון תשלום חודשי הסתגלות) כדי לסיים את ההתקשרות עמם.
הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי אין למשרד מידע מלא על הוצאותיו הנוגעות למקרים אלו.
: התמודדות במכרזים פנימיים המשרד מפרסם מפעם לפעם מכרזים פנימיים למשרות שונות.
אחד מעובדי האגודה שהועסק במשך כמה שנים במשרד כממלא מקום של מנהל היחידה לאביזרים ומכשור רפואי (אמ"ר) הגיש את מועמדותו למכרז פנימי לתפקיד מנהל היחידה.
המשרד רצה למנוע את השתתפותו של העובד במכרז בנימוק שהעובד אינו עונה על ההגדרות של עובד מדינה.
בעתירה שהגיש העובד לבית הדין לעבודה 38 קבע בית הדין שבגלל ההתפתחות של צורות העסקה שונות במשק התפתחה פסיקה המכירה רטרואקטיבית בעובד בפועל כעובד מדינה מן המניין, ולכן העובד רשאי להתמודד במכרז הפנימי.
המשרד ערער על קביעה זו ובסופו של דבר הוא פרסם מכרז חיצוני.
העובד התמודד וזכה בתפקיד.
העברת עובדי אגודה למעמד של עובדי המדינה משרד הבריאות ומשרד האוצר החליטו עוד ל פני כמה שנים על העברת עובדי אגודה למעמד של עובדי מדינה, אבל לא קבעו לוחות זמנים לסיום פעילות זו.
לדוגמה, הסמנכ"ל הבכיר למינהל ומשאבי אנוש במשרד כתב באוקטובר 2003 לחשב המשרד דאז כי על פי "התכנון מתוך כ- 1,780 .
'משרות שאושרו בצוות א כ-900 משרות יעברו לתקינת מסגרת המדינה"39 , אולם גם במכתב זה לא נקבעו לוחות זמנים.
חוק העסקת עובדי קבלני כוח אדם, התשנ"ו - 1996 (להלן- החוק), עבר מספר תיקונים, ובתיקונו האחרון התווסף לחוק סעיף 12 א רבתי, לפיו תקופת העסקה של עובד קבלן כוח אדם לא תעלה על תשעה חודשים מיום כניסתו של החוק לתוקף ובתום תשעת חודשי העסקה כעובד קבלן, הוא ייקלט כעובד המשרד.
התיקון כאמור, נכנס לתוקף ביום 1.
08 , משמע, שכל עובד קבלן בעל ותק של תשעה חודשים לפחות, היה אמור להיקלט כעובד מן המניין בתאריך 1.
הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה שבשנת 2005 כ-600 מעובדי האגודה בלבד נקלטו כעובדי מדינה ( 567.
86 משרות), אך בנוגע לשאר העובדים לא התקבלו החלטות מצידו של המשרד.
רק לקראת המועד האמור - 1.
"קבע המשרד שיש עובדים נוספים "במעמד המחייב קליטתם .
38 עב 5134/01 , נדב שפר נ' מדינת ישראל.
39 'צוות א- פעילות משותפת של המשרד, משרד האוצר ונש"מ שפעל בשנים 2000 - 2001 כדי לקבוע אילו מעובדי האגודה שהיא העסיקה כקבלן כוח אדם יועברו למעמד של עובדי המשרד.
צוות ב' - פעילות משותפת של עובדי המשרד ועובדי נש"מ לקביעת התנאים והזכויות שיהיו לעובדים שעוברים מהאגודה למשרד הבריאות.
אלה נכללו במכתב הנציבות שנשלח במאי 2005 .
למשרד הבריאות 488 דוח שנתי59ב .
המשרד בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה הודיע כי הוא "טען כי יש לתקנן את כלל התקנים שאושרו ב- 2001 )ע"י צוות א' (אוצר, נש"מ ובריאות כעובדי מדינה.
לצערנו, משרד האוצר לא אישר תקנים אלו".
עוד מסר המשרד בתשובתו כי 135 עובדי טיפת חלב הועברו לתקני מדינה ב - 1.
בנוגע ל -262 עובדי מרפאות בריאות הנפש 40 מסר המשרד כי שר התמ"ת נתן "ארכה" להעסקתם כעובדי "קבלן כוח אדם" עד 31.
09 (לצורך הסדרת החקיקה הנוגעת להעברת האחריות לקופות החולים) וכי לאחר התאריך הנקוב לא יועסקו עוד עובדי כוח אדם למעט בנושא המחשוב.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות ומשרד האוצר היה להיערך כיאות, לקבוע לו חות זמנים ולעמוד בהם ולא להידרש לפעולות חירום עם כניסת החוק לתוקף.
משרד הבריאות ומשרד האוצר לא עשו עבודת מטה מסודרת כדי לבחון במשך השנים את עלויות ההעסקה של העובדים באמצעות האגודה.
פעילות המשרד בהעסקת האגודה כקבלן כוח אדם נעשתה שלא בהתאם להוראות נש"מ ו ללא בחינת המשמעויות לדרך העסקה זו.
בהעסקת עובדי האגודה בהיותה קבלן כוח אדם היה צורך להקצות משאבים לצורך דיונים בתביעות שונות של עובדי אגודה שהועסקו במשרד.
מלבד זה, לא נקבעו לוחות זמנים ומועד להעברת כל העובדים למעמד עובדי המשרד או לחלופין הפסקת העסקתם.
על ה משרד היה לקבוע לוח זמנים לסיום הפעילות עם האגודה כ"קבלן כוח אדם".
עובדי המשרד בוועד האגודה .
בהנהלת האגודה כיהנו במשך השנים בכירים מהנהלת המשרד.
כך למשל בשנת 2000 היה ד"ר משה משיח יו"ר הוועד של האגודה, ובאותה עת הוא היה גם מנהל בית החולים הממשלתי וולפסון ולפני כן מנכ"ל המשרד.
במועד הביקורת כיהנו שני עובדים של המשרד בוועד האגודה.
האחד - המנהל האדמיניסטרטיבי של בתי החולים הגריאטריים בראשון לציון ובבאר יעקב ששימש כיו"ר הוועד של האגודה מ- 2001 , והאחר- מנהל תחום מינהל ומשק במינהל הרפואה של המשרד הפועל .
40 ,ראו גם: מבקר המדינהדוח שנתי 57 ב( 2007 ,"), בפרק "שיקום נכי נפש בקהילה עמ' 391.
כמזכיר האגודה משנת 1998 .
עוד כיהנו באגודה במועד הביקורת ובמשך השנים רבים מעובדי המשרד41 .
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 42 עוסקות בין היתר בכהונתו של עובד משרד ממשלתי בעמותה.
ההנחיות קובעות כי משרד ממשלתי ש"מבקש לשתף פעולה עם עמותה" ימנה ועדת עמותות.
אחת המטרות של מינוי ועדה זו היא ליצור מודעות במשרדי הממשלה ששיתוף פעולה עם עמותה מצריך תהליך קבלת החלטות מסודר, שיש לתת בו את הדעת להשלכות שעשויות להיות להתקשרות כזו על המשרד ועל העמותה.
הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי אף שההנחיות של היועץ למשפטי לממשלה ניתנו ב- 1988 והיו אז עובדים של המשרד שפעלו גם כחברי הוועד המנהל באגודה, רק באפריל 2003 - 15 שנים לאחר מכן- מינה המשרד את ועדת העמותות שלו.
מכאן שהמשרד לא היה יכול להשתמש בכלים שהועמדו לרשותו כדי לאשר את חברות עובדי המשרד בוועד העמותה, כמו שיובהר בהמשך.
הנחיות אלו קובעות שעל ועדת העמותות לשקול "האם יש מקום להשתתפות עובדי משרד בוועד העמותה עמה המשרד משתף פעולה" ואם סברה הוועדה וע[ ש"יש מקום שעובד משרד יהיה חבר בוועד העמותה, תבקש את ]דת העמותות אישורה של נציבות שירות המדינה".
הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי בעת הביקורת לא היו בידי המשרד לשני עובדי המשרד שבוועד האגודה אישורים של נש"מ, אף שהם כיהנו בוועד האגודה שנים רבות.
כאמור, יו"ר הוועד של האגודה שימש בתפקיד זה מ - 2001 , ואול ם רק בעקבות הביקורת הוא הגיש ביוני 2008 בקשה לוועדת העמותות של המשרד43 .
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שהמשרד יממש את הכללים אשר נקבעו ויקבל את אישור נש"מ לתפקידיהם של עובדיו באגודה.
לחלופין, עליו לשקול אם אין לאסור על עובדיו להיות חברים בוועד האגודה, ועל אחת כמה וכמה בתור היו"ר והמזכיר של ועד האגודה.
מתשובת המשרד מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה עלה כי יו"ר האגודה התפטר מתפקידו כיו"ר האגודה ו"תוקף ההתפטרות ספטמבר 2008 ", אך הוא נשאר חבר בוועד האגודה.
זאת בעקבות חוות דעת משפטית של המשרד מיולי .
41 כך למשל במסמך מ - 8.
06 כתב החשב הכללי במשרד האוצר: "בד ירקטוריון ד"ר ורה אדלר.
רופאה מחוזית, ]בהם[ :העמותה.
חמישה עובדי משרד הבריאות רמלה, יעל דוידזון עובדת משרד הבריאות.
נפת פ"ת; רמי הלפרין עובד משרד הבריאות".
42 ""נוהל לשיתוף פעולה בין משרדי ממשלה לבין עמותות מ- 1988 - :מספר הנחיה 6.
)א 43 עם זאת יצוין כי בקשה שהגיש בנדון למשרד באפריל 2003 .
לא טופלה כנדרש 490 דוח שנתי59ב .
2008 בה קבעה הלשכה המשפטית "אנו הסכמנו להמליץ על חברותו בתנאי שלא יוכל להיבחר כיו"ר הוועד המנהל".
מן הראוי להסדיר מראש עבודת בני משפחה המועסקים בו בזמן הן במשרד והן באגודה בשכר או שלא בשכר.
כך למשל אשתו של מזכיר האגודה הועסקה בעבר - בו בזמן - הן במשרה חלקית במשרד והן במשרה חלקית באגודה.
לימים היא עברה לעבוד במשרה מלאה במשרד.
בעלה - מזכיר האגודה - הסביר למשרד מבקר המדינה כי הקפיד שלא לחתום על הסכמי העסקתה באגודה.
אולם לא מן הנמנע שיש השפעה כלשהי, ולו עקיפה, לתפקידו כמזכיר האגודה על העסקתה בשני המקומות, והיה עליו להסדיר זאת מראש.
: חתימות על הסכמים ברבים מההסכמים שחתם המשרד עם האגודה חתום בשם האגודה מזכיר האגודה, שהוא כאמור עובד המשרד.
לדוגמה, ב- 2005 חתם המשרד על הסכם עם האגודה לאספקת שירותי מרפאה בבריאות הנפש בהיקף כספי של יותר מחמישה מיליון ש"ח.
על ההסכם חתומים מ טעם המשרד מנכ"ל המשרד וחשב המשרד, ומטעם האגודה מזכיר האגודה ומנכ"ל האגודה.
בהסכם אחר שחתם המשרד עם האגודה ב - 2007 לאספקת שירותי גמילה מסמים בהיקף כספי של כ - 200,000 ש"ח, חתומים מטעם המשרד הסמנכ"ל הבכיר למינהל ולמשאבי אנוש וחשב המשרד, ומטעם האגודה מזכיר האגודה ומנכ"ל האגודה.
יצוין שגם יו"ר הוועד של האגודה, שהוא עובד המשרד, חתם ב- 2008 בשם האגודה על אחד ההסכמים, אולם אין על ההסכם חתימה של נציגי המשרד44.
יוצא שעל שני צדדי ההתקשרות של חוזה שעשה המשרד חתומים עובדי המשרד.
בשם המשרד חתם מנכ"ל המשרד או הסמנכ"ל הבכיר למינהל ומשאבי אנוש וחשב המשרד, ובשם האגודה חתם עובד משרד אחר - מנהל תחום מינהל ומשק במינהל רפואה במשרד שהוא מזכיר האגודה.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה רצוי שעל הסכם של המשרד עם עמותה יחתום עובד המשרד בשם העמותה.
העסקת גמלאי המשרד באגודה- הוראות נש"מ קובעות: "אין לאפשר פרישה מוקדמת של עובדים מתוך כוונה להחזירם לשירות לאחר הפרישה".
מלבד זה, נאמר בהוראות נש"מ: "בתכניות הפרישה המוקדמות לגמלאות.
שפורסמו מעת לעת במהלך השנים צוין 'אין לאשר העסקת עובדים שפרשו עפ"י מדיניות פרישה באמצעות עמותות'.
]בין היתר[ יצוין שגם כאשר בהנהלת האגודה חברים גמלאים של המשרד, כמה מהם בכירים לשעבר של המשרד, ובהם כאלה שכיהנו בהנהלת האגודה עוד לפני פרישתם לגמלאות, עלולה להיות לכך השפעה על מערכת היחסים ועל הקשרים בין שני הגופים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד שעליו לבחון אם יש להטיל מגבלות במקרים כאלה.
44 ההסכם מ- 2008 (ללא תאריך מדויק) לאספקת שירותי מרפאת בריאות נפש יום באום אל פחם, בצפון הנגב ובנתניה.
גם ועדה שמינה מר יוסי קינר, סגן נציב שירות המדינה (מערכת הבריאות), באפריל 2007 מצאה כי שלוש עובדות שפרשו מהמשרד בפרישה מוקדמת הועסקו באגודה כ"קבלן כוח אדם".
הוועדה הסיקה כי העסקת האחיות בשתי לשכות בריאות - תל אביב ומרכז - נעשתה בניגוד לנוהלי נש"מ, "עקב אילוצים אובייקטיביים ומתוך רצון לעמוד במתן השירותים להם מחוייבות לשכות הבריאות".
משרד מבקר המדינה המליץ למשרד הבריאות ולנש"מ לשקול מחדש את השתתפותם של עובדי המשרד בוועד האגודה, ובכלל זה לקבוע כללים לאילו גמלאים של המשרד מותר לפעול בוועד האגודה ובאגודה בכלל ואם מותר להם לפעול באגודה מיד לאחר פרישתם.
הפיקוח על פעילות האגודה .
ביקורת משרד הבריאות על פעולות האגודה .
כל התקשרות, ובייחוד בהיקפים כספיים גדולים עם גורם חיצוני המספק שירותים למשרד, מחייבת בדיקה קפדנית ודקדקנית כדי לוודא כי כל הפעילות שהוא מבצע נעשית בהתאם לדרישות החוק ולהסכמים שנחתמו הן בהיבט המהותי והן בהיבט הכספי.
הדבר חשוב במיוחד כשיש התחייבות של הספק לשלם לעובדיו המועסקים במשרד (במסגרת אספקת כוח אדם) או מועסקים עבור המשרד (במסגרת אספקת שירותים) משכורות בהתאם לסולמות שכר שנקבעו תוך כדי שמירה על הזכויות הסוציאליות של העובדים.
הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי המשרד אינו נוהג לערוך ביקורות על הפעילות הכספית והתפעולית הכוללת של האגודה הנוגעת לעובדי האגודה המועסקים במשרד ועבור המשרד.
ככל הידוע, בכל השנים עשה זאת המשרד פעם אחת בלבד.
בנובמבר 2005 הגיש רואה חשבון חיצוני לסמנכ"ל הבכיר למינהל ומשאבי אנוש במשרד את דוח הביקורת על הפעילות הכספית שהוא ערך בנוגע לכספים ששילם המשרד לאגודה עבור תשלום משכורות לעובדי האגודה שהועסקו במשרד ובנוגע לשמירת הזכויות הסוציאליות שלהם.
החשב הכללי אשר התייחס לביקורת שעשה רואה החשבון מטעם המשרד כתב בין היתר ביוני 2006 כי האגודה גבתה מהמשרד כספים "אשר אינם עולים בקנה אחד עם תנאי המכרז והחוזה עליהם היא חתמה".
עיקרי הליקויים כמו שעלה הן מדוח הביקורת אשר הגיש רואה החשבון בנובמבר 2005 והן ממסמכי משרד האוצר התייח סו לכספים שקיבלה האגודה מהמשרד עבור החלק שאינו מבוטח בקרן פנסיה ובגין הפרשה לפיצויי פיטורין שהסתכמו במיליוני ש"ח; לכספים שקיבלה האגודה מהמשרד בגין ההפרשה העודפת לפיצויי פיטורין שלא הופקדו בקרן נפרדת כיעודה לפיצויים, "דבר המהווה חוסר ביטחון לעובדים לקבלת הפיצויים בעת הצורך"; הכספים האלה שימשו להוצאות השוטפות של העמותה.
סך הסכום לדעת החשב הכללי הסתכם בכ -38 ;מיליון ש"ח מלבד זה, הייתה גביית יתר של האגודה בגין התקורה שסוכמה בשני המכרזים האמורים - רואה החשבון העריך כי הסכום של גביית היתר אשר לאחד המכרזים היה מילי ון ש"ח לתקופה של שלוש שנים ועוד מיליוני ש"ח לשנים האחרות.
מנכ"ל האגודה בתשובתו מאוקטובר 2008 הסביר למשרד מבקר המדינה כי הטענות שעלו בביקורת אשר עשה רואה החשבון היו שנויות במחלוקת עקב הפרשנות המשפטית של ההסכם.
לכן התנהל משא ומתן עם המשרד, ובסופו של דבר - כדי להסדיר את נקודות המחלוקת - חתם המשרד על הסכם עם האגודה באוגוסט 2007.
משרד הבריאות מסר בתשובתו מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה: "בחודש אוגוסט 2007 .
, נחתם חוזה חדש עם תנאים חדשים עם האגודה לבריאות הציבור ובעצם, במסגרת החוזה נכתב שחתימה עליו מסכמת את כלל ההתחשבנויות שהיו בעבר".
יצוין שבמסמך של החשב הכללי מיולי 2007 נאמר כי הוא פועל ל"עריכת השלמה לדוח הביקורת".
בביקורת עלה כי לא נערך דוח ההשלמה.
יוצא שבהיעדר בקרה מתמדת על הפעילות הכוללת של האגודה, דרישות התשלום שלה עלולים לגרום למשרד הפסדים כספיים, ולעובדים - פגיעה בזכויותיהם.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד שעליו לעשות ביקורות בתדירות ראויה ובהיקף גדול יותר על נותני השירותים.
רשם העמותות (להלן - הרשם) מבצע שני סוגי בקרות על האגודה כמו הבקרות שהוא עושה לדבריו על כלל העמותות: בקרה רגילה ובקרת עומק.
בקרה רגילה היא בדיקה מינהלית שעובדי הרשם מוודאים בה כי העמותה מסרה לרשם את כל המסמכים שהיא חייבת למסור לו על פי החוק, כגון דוחות כספיים.
אם לדעת הרשם עולה מהמסמכים כי יש צורך לערוך שינויים בדיווחי עמותה, הוא דורש משרד הבריאות 493 .
ממנה לבצע את השינויים.
בקרת עומק היאבדיקה על התנהלות העמותה שנעשית בידי רואה חשבון, ובתיק האגודה שבמשרד הרשם מצוי העתק של בדיקה כזו שנעשתה ב- 2002 .
כאמור, מלבד זה, רואה חשבון שמינה משרד הבריאות ערך ב - 2005 בדיקה; הבדיקה העלתה ליקויים משמעותיים, ואלה אף נדונו ב - 2007 במשרדי רשם העמותות עם חשב משרד הבריאות דאז.
ואולם אף שרשם העמותות עשה בדיקת עומק בשנת 2002 , עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 (שש שנים), הרשם לא עשה בקרת עומק נוספת, שהתבקשה גם בעקבות הליקויים שעלו.
בעבר, בשנות ה -90 , בעת שמנכ"לי המשרד היו יושבי ראש האגודה 45, הוגד רה האגודה גוף מבוקר על פי חוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 , כגוף]נוסח משולב[ שהממשלה משתתפת בהנהלתו.
במועד הביקורת הנוכחית, לאחר שמשרד הבריאות כבר לא משתתף בהנהלת האגודה, לא הוגדרה האגודה גוף מבוקר כמשמעו בחוק מבקר המדינה.
הביקורת נערכה מנקודת ראות של מערכת היחסים החוזית, הכספית והפיקוח של משרד הבריאות על האגודה.
כאמור, התקשרויות של המשרד עם האגודה הסתכמו ב- 2007 בכ-180 .
מיליון ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בגוף אשר נותן שירותים חברתיים ורפואיים חיוניים שחובת המדינה לספק על פי חוק; מאחר שמדובר במעין ב לעדיות כאשר ההתקשרות מקבלת ביסוס שוב ושוב בפטור ממכרז ומאחר שמדובר בשירותים לאוכלוסיה ניכרת, מתבקש שבקרת המשרד על קיום תנאי ההתקשרויות תוגבר.
כמו כן מן הראוי שהמשרד ישקול לכלול בהסכמים שיחתום עם האגודה (או עם גוף אחר) תנאי שקובע כי פעילות האגודה (או הגוף ה אחר) בהתקשרויותיה עם המשרד תועמד לביקורת של מבקר המדינה 46 ; ועל כך גם על היועץ המשפטי לממשלה ועל החשב הכללי לתת את דעתם.
מכרזים ופטורים ממכרז - במשך שנים רבות התקשרו המשרד, משרדי ממשלה אחרים והמוסד לביטוח לאומי עם האגודה, לביצוע פעילויות .
נציגי הממשלה השתתפו בהנהלתה 46 לפי סעיף9(6 ,) לחוק מבקר המדינההתשי"ח - 1958 נוסח משול[]ב.
בהיקפים של מ אות מיליוני ש"ח תוך כדי העסקת אלפי עובדים, בלי מכרז.
בשל כך התעצם כוחה התפעולי -עסקי של האגודה כספק יחיד - בלעדי לאספקת כוח אדם במקצועות רפואיים ומעין רפואיים ולא התפתח שוק תחרותי ובו כמה ספקים; וגם עלולה להיווצר תלות לא רצויה באגודה שאינה גוף ממשלתי.
בהתקשרויות של גופים נוספים עם האגודה לעתים אף לא היה הסכם.
ככלל, על משרד הבריאות ומשרד האוצר לפעול לעריכת מכרזים כדי לעודד תחרות, כדי למקסם את התועלת הכלכלית שבשיטה זו וכדי למנוע מצב שהשירות יינתן בידי ספק יחיד.
לפני עריכת מכרז על המשרד לבחון את השוק ואת הספקים הפועלים בו כדי שתהיה תחרות הוגנת אשר תתרום גם למקבל השירות וגם למשק בכללותו - מול חשש ליצירת ספק מעין בלעדי ויצירת תלות בו; בכלל זה מומלץ לשקול שימוש באפיקים נוספים מלבד אלו המוכרים, כגון לכלול בתנאי המכרז חלוקת השוק בין כמה ספקים, ספק נוסף ( second source ) והגברת השימוש במכרזים אזוריים ולא ארציים כדי שנתח השוק יתחלק בין כמה ספקים ולא תהיה תלות בספק בלעדי ולשקול הקמת סוכנות ביצוע ממשלתית - Executive Agency , כמקובל במדינות רבות בעולם המערבי.
בחינת עלויות - על המשרדים המעסיקים עובדים במסגרות העסקה שונות לחשב ולבדוק מה הן העלויות הכלכליות הכוללות של העסקת העובדים במסגרות השונות, ובכלל זה ההוצאות העלולות לנבוע מתביעות עתידיות להכרה ביחסי עובד ומעביד בשל מערכת היחסים בין האגודה למשרד.
בביקורת שעשה משרד הבריאות באמצעות משרד רואי חשבון העלה המשרד ליקויים בפעילות האגודה, ובהם חשש לקבלת כספים מהמשרד שלא כדין ופגיעה בזכויות העובדים.
הליקויים שהועלו מוכיחים את החשיבות של ביצוע בקרה מתמדת, ועל משרד הבריאות לבצע ביקורות כוללות כאלה בתדירות גבוהה על כלל הספקים נותני השירות למשרד, ובכלל זה על האגודה.