HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
נוסף על כך, על פי תוכניתו האסטרטגית צופה משהב"ט כי "מנגנוני GTG " ימשיכו להתפתח, גם כמנופים פיננסיים, ונקבע יעד של מיצוי כלל שת"פ חו"ל ( GTG ) לטובת מקסום העצמת בניין הכוח, באמצעות הגדלת נפח הפעילות, הרחבת תחומי השת"פ והגדלת היקף המדינות שאיתן מתקיים שת"פ74.
בהקשר זה יצוין כי שיתופי הפעולה שמקיים מפא"ת בתחום המו"פ עם מדינות זרות וכן פעילותו הענפה לקידום מחקר, פיתוח וייצור אמל"ח במסגרת הסכמי GTG , התרחבו משמעותית בשנים האחרונות בתחומים מגוונים.
בדיון שקיים המשנה למנכ"ל וראש גית"ם לאישור תוכנית העבודה של מפא"ת לשנת 2017 הוא ציין כי שת"פ במו"פ בהסכמיGTG מהווה ערוץ תגבור התעצמות מרכזי לצה"ל וליכולות הטכנולוגיות.
עוד יצוין כי בפקודת העבודה של צה"ל לשנת 201875 נכתב שעולה הצורך להגדיל את "עוגת המקורות" של צה"ל באמצעות קידום השת"פ הבינלאומי בהובלת מפא"ת ובתיאום עם אג"ת והזרועות.
70 בדיון שהתקיים ביולי2017.
71 את היעד התקציבי הזה הציב מנכ"ל משהב"ט באוגוסט2016 .
במסגרת הערכת מצב משרדית 72 התוכנית, שהופצה בספטמבר2017 , מגדירה נושאי עיסוק אסטרטגיים שמטרתם למקד את פעילות הארגון, להגדיר את עקרונות הפעולה המרכזיים ואת סדר העדיפו יות בהקצאת המשאבים.
בכל שנה יתווסף סכום מסוים לתקציב, עד להגעה לתקציב היעד 74 הנושא נכלל ביעדי מפא"ת במסגרת ההנחיות לתכנון תוכניות העבודה השנתיות לשנים2017 ו-2018.
75 הפקודה הופצה על ידי אג"ת בינואר2018.
תוך מיקוד העיסוק בהבשלת שיתופי פעולה טכנולוגיים76 , שייתנו לצה"ל תועלת משמעותית בפיתוח או בהצטיידות באמל"ח הנדרש לו.
נוכח כל זאת, לגידול הנרחב בעסקאות אלו עשויה להיות השפעה, אולי אף משמעותית, גם על תחום המו"פ במעהב"ט.
בספטמבר 2017 מסר מנכ"ל משהב"ט לצוות הביקורת כי הוא הציב כיעד גידול נוסף בתקציב המו"פ המרכזי בשיעור של כ-25% ביחס לתקציב שנקבע בשנת 2016 , בציינו כי בעבר דנו בסוגיית התקציבשלוש ועדות (ברודט, טישלר ולוקר), ושלושתן המליצו על תקציב בסדר גודל דומה.
תקציב המו"פ המרכזי הוא נדבך משמעותי אך לא בלעדי בכלל פעילויות המו"פ שמקיימים גופי מעהב"ט, ובראשם - מפא"ת.
היקף תקציב המו"פ המרכזי אמור להיקבע בהתחשב במכלול השיקולים הרלוונטיים לנושא, וביניהם ההיקף הכספי של כלל נדבכי המו"פ הביטחוני ומאפייניהם, צורכי המו"פ במעהב"ט, החלופות השונות למימוש צרכים אלה, תוכניות בניין כוחו של צה"ל והתקציב שעומד לרשותו להשקעות בפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי התהליך לקביעת גודל תקציב המו"פ המרכזי התקיים ללא עבודת מטה מקדימה הלוקחת בחשבון את השיקולים שלעיל.
בתגובתו על הדוח מסר משהב"ט כי עבודות המטה לקביעת גודלו הרצוי של תקציב המו"פ המרכזי התקיימו במסגרת ועדת ברודט, ועדת טישלר וועדת לוקר, וכי כל עבודת מטה נוספת תהווה הליך ביורוקרטי, שירחיק את יישום מסקנות הוועדות.
עוד מסר כי המלצות שלוש הוועדות לתגבור תקציב המו"פ המרכזי לא התבססו על חישוב אמפירי כלשהו אלא על ההבנה הכללית שנדרש להאיץ את המו"פ ושהדרך לעשות כן היא בעיקר באמצעות הגדלת תקציב המו"פ המרכזי.
עוד מסר משהב"ט, כי גודל תקציב המו"פ המרכזי נקבע תחת אילוצי תקציב הביטחון, לרבות איזון מול צורכי תקציב צה"ל; כי משהב"ט ממשיך בעבודת מטה פנים -משרדית בנושא קרן המו"פ לגיבוש מתווה יעיל ומיטבי; וכי בשנת 2018 הנחה מנכ"ל משהב"ט להעביר את תקציב המו"פ המרכזי ממסגרת תקציב צה"ל למסגרת תקציב משהב"ט כדי לשומרו, להפחית סיכונים, ולהבטיח הסתכלות לטווח הארוך, בעוד צה"ל מסתכל על טווח הזמן המיידי והקצר77 .
אשר להשתתפות התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ של מפא"ת מסר משהב"ט כי היא נקבעת בכל תוכנית ותוכנית, וכי אין למפא"ת השפעה על גובה תקציב ההשתתפות הכולל של כל תעשייה, שכן תקציב זה אינו חלק מתקציב הביטחון, ועל כן גם לא ניתן לכלול אותו במערכות המשרד.
76 ובהם: חילופי ידע בנושאים טכנולוגיים, ביצוע מחקרים וניסויים משותפים ופיתוח מדגימים טכנולוגיים.
77 משהב"ט ציין בתגובתו כי מסורתית היה תקציב המו"פ חלק מתקציב משהב"ט, אך בארבע השנים האחרונות הוא נכלל בתקציב צה"ל.
של מאות מיליוני ש"ח .
למו"פ המוכוון מסר משהב"ט כי הוא נקבע בתהליך של משא ומתן ומשתנה מעסקה לעסקה, ולכן היקפו לא קבוע ולא ניתן לתכנון מראש.
עוד מסר כי במעהב"ט הייתה לאורך שנים רבות ציפייה ממפא"ת לפעול בנחישות ובעקביות להגדלת המינוף של תקציב המו"פ המרכזי ככל הניתן, וכי מפא"ת אכן השכיל לעשות מינוף תקציבי נאה.
בהתייחס למו"פ המוכוון מעיר משרד מבקר המדינה למשהב"ט כי מדובר במקור תקציבי נוסף העומד לרשות מפא"ת, המאפשר עשיית פעילות מו"פ רחבה יותר, וכי ניתן להעריך את היקפו על פי המידע שנמצא בידי מפא"ת.
בהתייחס להשתתפות התעשיות בתוכניות המו"פ, מעיר משרד מבקר המדינה למשהב"ט כי נתח תקציבי זה, הממומש מכוח הסכמיו עם התעשיות הביטחוניות הגדולות, מקנה למפא"ת הן שליטה והן גמישות בניהול תקציב המו"פ הממונף.
מדובר בסכומים של מאות מיליוני ש"ח בשנה, שהכרחי להביאם בחשבון בקביעת גודל תקציב המו"פ המרכזי ובהצגת תוכנית העבודה בתחום המו"פ.
המו"פ הביטחוני כולל השקעות תקציב ניכרות מצד גורמים רבים הפועלים בתחום זה, במעהב"ט ומחוצה לה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי בעת ניתוח של תקציב המו"פ המרכזי וקביעת גודלו חייבים להביא בחשבון גם את ההשקעות האלו.
בחלוף הזמן מעבודת הוועדות האמורות, ונוכח מסד הנתונים החסר שעמד לרשותן והשינויים שחלו מאז בפעילויות המחקר והפיתוח במעהב"ט, כגון הגידול בשת"פ חו"ל - נדרש לקיים עבודת מטה לבחינה מחדש של גודלו הרצוי של תקציב המו"פ המרכזי.
זאת, מתוך ראייה כוללת של סך המקורות למימוש תוכניות המו"פ, כלל צורכי צה"ל, תוכניות בניין כוחו, מגבלת התקציב המיועד להתעצמותו, בדגש על טווחי הזמן הבינוני והארוך, ולאחר בחינת כל החלופות האחרות העומדות לרשותו לקידום מו"פ, לרבות באמצעות שיתופי פעולה והסכמי .
אשר לתגובת משהב"ט בנוגע להנחיית מנכ"ל משהב"ט להעביר את תקציב המו"פ המרכזי ממסגרת התקציב של צה"ל למסגרת תקציב משהב"ט, פנה משרד מבקר המדינה ללשכת המנכ"ל לקבלת הסבר בנוגע לתהליך קבלת ההחלטה שקדם להנחיה זו, לרבות עבודת המטה שהייתה בבסיסה.
העוזר הבכיר למנכ"ל השיב כי טרם התקבלה החלטה בנושא; כ י המנכ"ל הנחה לבחון את הסוגיה, וכי בהתאם לכך מתקיימת עבודת מטה לקביעת אופן המימוש המיטבי של הנחייתו, תחת התובנה כי נדרש לפעול לשמירה על תקציב מו"פ יציב ואף לשאוף להגדילו; עבודה שתתואם עם צה"ל.
והיקפי המו"פ והרכבו .
יותאמו לצורכי צה"ל, .
נוכח הדברים המתוארים לעיל מעיר משרד מבקר המדינה למנכ"ל משהב"ט, כי למיקומו של תקציב המו"פ המרכזי - במסגרת תקציב משהב"ט או במסגרת תקציב צה"ל - עשויות להיות השפעות על ממשקי העבודה בין צה"ל למפא"ת ו על יכולת השפעתו של צה"ל בתחום המו"פ.
על כן, נדרש שמשהב"ט וצה"ל יקבעו במשותף את המסגרת המיטבית לתקציב המו"פ המרכזי, כך שהיכולת לקיים תשתית טכנולוגית ביטחונית מתקדמת לטווח הארוך תישמר מחד גיסא, והיקפי המו"פ והרכבו יותאמו לצורכי צה"ל, לסדר העדיפויות שלו ולמגבלת משאביו מאידך גיסא.
אשר לקביעת משהב"ט כי צה"ל מסתכל לטווח הזמן המיידי והקצר, היא אינה עולה בקנה אחד עם תהליכי התכנון הרב-שנתי שמקיים צה"ל.
הגם שעל צה"ל לחזק את יכולות התכנון שלו לטווח הארוך, כעולה ממסמכיו, כדי שיוכל בין היתר להשפיע באופן מיטבי על תכנון תוכניות המו"פ (על כך ראו בהמשך בפרק בנושא "קשרי הגומלין בתחום המו"פ בין מפא"ת לצה"ל") - הכרחי כי יישמרו סמכויותיו לאישור תקציב המו"פ המרכזי ושימושיו.
משמעויות גודלו של תקציב המו"פ המרכזי .
שיעור תקציב המו"פ המרכזי מתקציב הביטחון .
כאמור, לאורך שנים הציג מפא"ת לגורמים שונים במעהב"ט ומחוצה לה את שחיקתו של תקציב המו"פ המרכזי, גם ביחס לגודלו של כלל תקציב הביטחון.
בחינת גודלו של תקציב המו"פ המרכזי ביחס לכלל תקציב הביטחון עלולה להטעות, כמוסבר להלן: הגם שתקציב המו"פ המרכזי הוא מרכיב בתקציב הביטחון, כלולים באחרון מרכיבים נוספים, משמעותיים בגודלם, שאין בינם ובין המו"פ המרכזי זיקה ישירה.
כך, למשל, כולל תקציב הביטחון סעיפי הוצאה גדולים מאוד: שכר וגמלאות, קיום שוטף, בינוי ושיקום.
הוצאות אלו מתנהלות ברובן על פי כללים ומכוח החלטות והסכמים העומדים בפני עצמם, ואין בינן ובין פעילות המו"פ במעהב"ט כל זיקה.
באופן דומה, לא מתקיימת, ואין לצפות כי תתקיים, זיקה בין השינויים שחלו בהיקפי הוצאות אלו על פני השנים, לרבות השפעתם על גודלו של תקציב הביטחון, ובין השינויים שחלו בהיקף המו"פ המרכזי.
סכומים ניכרים, נוסף .
אשר על כן, משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת כי חלקו של תקציב המו"פ המרכזי מכלל תקציב הביטחון, הכולל נתחי תקציב גדולים מאוד שנועדו למימון פעילות שאין לה זיקה ישירה לפעילות המו"פ, הוא נתון אשר ככלל אינו רלוונטי לקביעת גודלו הרצוי של תקציב המו"פ המרכזי.
הצגת נתון זה עלולה להטעות ולשבש את קבלת ההחלטות בעניין, ויש צורך במדדים אחרים שישקפו באופן נכון יותר את התפתחות תקציב המו"פ המרכזי לאורך השנים, גם בהתייחס למרכיבים רלוונטיים בתקציב הביטחון (ראו בהמשך).
גודל תקציב המו"פ המרכזי לעומת תקציב ההתעצמות של צה"ל .
תקציב ההתעצמות של צה"ל מיועד לרכש של אמל"ח וכן לפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות, שחלקם מתבסס על תוצרי המו"פ המרכזי או המו"פ העצמי של התעשיות הביטחוניות.
חלק ניכר מתקציב המו"פ המרכזי מופנה לבדיקות היתכנות, למדגימים ולאבות - טיפוס של אבני בניין טכנולוגיות ואמל"ח78 (על כך ראו גם בהמשך), אשר יש בהם כדי לשמש מרכיב חשוב בתהליכי בניין כוחו והתעצמותו של צה"ל.
במקרים שבהם מעוניין גוף בצה"ל להצטייד ברכיב או במערכת שהם פרי מאמצי המו"פ, עליו להשקיע מתקציבו כדי להשלים את פיתוחם ולהצטייד בהם.
יצוין בהקשר זה כי משלב המדגים הטכנולוגי ועד להגעה לשלב של "מערכת מבצעית" ישנה כברת דרך ונדרש מאמץ רב, הנדסי ברובו, בהיבטים שונים79 , שכרוך בהשקעת משאבים העולה לרוב בסדרי גודל על זו שנעשתה במסגרת המו"פ.
משמעות הדבר היא כי גופי צה"ל נדרשים להשקיע מתקציבי ההתעצמות שלהם סכומים ניכרים, נוסף על השקעותיו של מפא"ת בתוכניות המו"פ, כדי להצטייד בסופו של דבר באמל"ח שפותח; שיקול אותו יש לקחת בחשבון בקביעת היקף המו"פ המרכזי.
שיקול נוסף אותו יש להביא בחשבון, הוא היקף התקציב השקלי הפנוי להתעצמות בטווחי הזמן הבינוני והארוך, בו נעשה שימוש למימוש פרויקטי פיתוח מלא והצטיידות.
חלק ניכר מתקציבי ההתעצמות של צה"ל משועבד כבר עם תחילתן של שנות התקציב בשל קיומן של התחייבויות רב-שנתיות לרכש והצטיידות.
כמו כן, מושפע היקף תקציב שקלי זה מתקציב הסיוע האמריקני80 , המשמש ברובו (כ-74% ) להוצאה בארה"ב בלבד81, ובחלקו (כ-26% ) ניתן להמרה .
78 על פי נתוני מפא"ת, כ-40% מסך תקציב המו"פ המרכזי.
יצוין, כי בסוף2006 הציג מפא"ת לוועדת ברודט כי נתח זה היווה כ-70% .
מתקציב המו"פ המרכזי 79 ,דוגמת עמידה בתנאי סביבה, אינטגרציה בפלטפורמה, אמינות טכנית, פשטות ונוחות ההפעלה הדירות בייצור ועוד.
80 מדי שנה בשנה, בהתאם להסכם עם הממשל האמריקני, מעבירה ממשלת ארצות הברית לממשלת ישראל סיוע ביטחוני.
בספטמבר 2016 נחתם הסכם סיוע חדש לשנים2019 - 2028.
81 מט"ח הסיוע משמש בעיקר לרכש פלטפורמות ואמל"ח נוספים, אחזקת אמל"ח הנרכשים בארצות הברית ורכש תזקיקים.
בעת החתימה על הסכם הסיוע האמריקני החדש לשנים 2019 - 2028 שונוהכללים של מימוש הסיוע, לרבות הקטנה הדרגתית של נתח ההמרות לשקלים עד לביטול ו המלא.
למותר לציין כי שינוי זה יקטין את המקורות השקליים של תקציב הביטחון.
נוכח העובדה כי המו"פ שמקדם מפא"ת במסגרת תקציב המו"פ המרכזי ממומש רובו ככולו בארץ באמצעות מטבע מקומי82, ובהתחשב באילוצים שלעיל המשפיעים על תקציב הביטחון במטבע מקומי - קיימת מגבלה תקציבית אפקטיבית ליכולתו של צה"ל לקדם הצעות רבות של מפא"ת, פרי תוכניות המו"פ המרכזי, לכדי השלמת פיתוח והצטיידות.
ואכן, גורמים שונים - ביחידת המו"פ במפא"ת, בתעשיות הביטחוניות ובזרועות צה"ל - ציינו לפני צוות הביקורת כי במקרים רבים צה"ל בוחר שלא לקדם יכולות טכנולוגיות שהושגו באמצעות מפא"ת, נוכח סדרי עדיפויות של הגופים הרלוונטיים בצה"ל ואילוצי תקציב.
מנכ"ל משהב"ט מסר לצוות הביקורת כי יש מקרים שבהם תקציב ההתעצמות של צה"ל אינו מאפשר לפתח את כלל הטכנולוגיות שהנביטו תוכניות המו"פ, הן מבחינת היכולת להעמיד מקורות לפיתוח מלא והן מבחינת הצורך בהצטיידות בעת בה הטכנולוגיות מוכנות.
לא זו אף זו - בהיותו של המו"פ המרכזי מרכיב אינטגרלי חשוב בתהליכי בניין הכוח הצבאי, הוא מהווה חלק ממסגרת התקציב העומד לרשות צה"ל.
לפיכך, כל גידול בתקציב המו"פ המרכזי בא על חשבון מרכיבים אחרים בתוכניות עבודתו של צה"ל.
רמ"ח התכנון באג"ת מסר לצוות הביקורת כי הגדלת תקציב המו"פ המרכזי בשיעור של כ-14% נכפתה על צה"ל נוכחהסיכום בין משהב"ט למשרד האוצר והחלטת מנכ"ל משהב"ט, וכי הדבר נעשה למעשה על חשבון צרכים אחרים של צה"ל, ובעיקר - כשירות הצבא ומוכנותו.
ראש חטיבת התכנון (להלן - רח"ט התכנון) באג"ת מסר לצוות הביקורת כי מפא"ת מציג צורך בהגדלה נוספת של תקציב המו"פ המרכזי לשנת 2018 , הגדלה ש משמעותה פריצת תוכנית רב-שנתית (להלן - תר"ש) "גדעון"83 ,שבה סוכם על מסגרת תקציבית מסוימת למו"פ המרכזי בגובה מאות רבות של מיליוני ש"ח.
עוד מסר רח"ט התכנון כי הגדלה זו תהיה למעשה על חשבון תקציב צה"ל, וכי אג"ת מתנגד לה נוכח השפעתה על מסגרת התר"ש.
מתקציב המדינה ומהמרות לשקלים של הסיוע האמריקני 83 תר"ש צה"ל לשנים2016 - 2020 .
תר"ש זו אושרה על ידי ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי באפריל 2016 /(החלטה ב105.
) 728 |דוח שנתי 69א .
נוכח הזיקה הישירה המתקיימת בין המו"פ ובין התעצמות צה"ל, יש מקום לקבוע את גודלו של תקציב המו"פ המרכזי גם בהתייחס לגודל תקציב ההתעצמות של צה"ל ותוך התחשבות בכלל צרכיו ותוכניותיו, ובייחוד בצרכיו המבצעיים ובתוכניות לבניין כוחו.
זאת, בין היתר, כדי להבטיח שימוש מיטבי במקורות תקציב המו"פ ולצמצם ככל הניתן את היקף המקרים שבהם משקיע מפא"ת תקציבים לקידום פיתוחן של טכנולוגיות ויכולות אשר אכן בשלו לכדי יישום מבצעי, אולם נוכח היעדר תקציב לממשן וסדרי העדיפויות של צה"ל - ייתכן שלא ישמשו אותו בסופו של דבר (על כך ראו גם בפרק "קשרי הגומלין בתחום המו"פ בין מפא"ת לצה"ל").
בתגובתו על הדוח מסר משהב"ט כי אילוץ תקציבי הוא אח ת הסיבות לכך שזרוע בוחרת שלא להמשיך בתוכנית מו"פ ולהצטייד ביכולת שהושגה.
עם זאת הוא מסר כי נכון לקבוע את גודלו של תקציב המו"פ המרכזי משיקולים אסטרטגיים רחבים, ולא משיקולים צרים כדוגמת היקפי ההתעצמות של צה"ל, וכי אין ולא יכול להיות קשר לוגי כלשהו בין ההשקעה במו"פ המרכזי לבין היקף ההתעצמות באמל"ח בטווח המיידי.
זאת, בין היתר, נוכח פרק הזמן שחולף עד להבשלתן של תוכניות המו"פ לכדי מערכות נשק, הצורך בהעמדת מרחב חלופות לבניין הכוח, הצורך בשימור עצמאות טכנולוגית והצורך להתמודד עם אתגרים טכנולוגיים ואיומים קיימים וצפויים.
משרד מבקר המדינה מציין כי אכן יש מכלול של שיקולים לקביעת גודלו של תקציב המו"פ המרכזי, לרבות אלה שהציג משהב"ט, וכי היקף תקציב ההתעצמות של צה"ל הוא שיקול משמעותי אך לא בלעדי.
משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי מכלול השיקולים צריכים להיקבע בתיאום בין הגורמים הרלוונטיים במטכ"ל ובהנהלת משהב"ט , ובהתאם להם - גודל תקציב המו"פ המרכזי.
מכל מקום, על מנת לצמצם ככל הניתן את היקף המקרים שבהם לא ייעשה שימוש מבצעי בטכנולוגיות ובקדמי-פיתוח שהושגו בעמל ובכסף רב, נדרש כי משהב"ט וצה"ל יבחנו ויקבעו את גודלו של תקציב המו"פ המרכזי גם בהתחשב בגודלו ובהרכבו של תקציב ההתעצמות של צה"ל בטווחי הזמן הבינוני והארוך, ובייחוד את היקף קדמי -הפיתוח לעומת ההיקף המוערך של פרויקטי פיתוח מלא בצה"ל, וכי תוגבר מעורבותו של צה"ל בתכנון תוכניות המו"פ (על כך ראו בהמשך בפרק בנושא קשרי הגומלין בתחום המו"פ בין מפא"ת לצה"ל).
 משרד הביטחון |729 .
התכנון (אג"ת) לקיים .
תקציב המו"פ המרכזי, .
כלל פעילות המו"פ במעהב"ט מסתכמת במיליארדי ש"ח בשנה: תקציב המו"פ המרכזי הכולל, המאפשר למעשה מימוש תוכניות מו"פ בהיקף המוערך במיליארדי ש"ח בודדים בשנה84; נתחי מו"פ בפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות הממומנים מתקציבי הזרועות ומתקציבי מינהלות במשהב"ט, ככל שישנם; נתחי מו"פ הנעשים במסגרת הסכמי GTG , גם לתועלתו של צה"ל; ופעילויות מו"פ שונות בגופי צה"ל.
נוסף על אלה, משקיעות התעשיות הישראליות סכומים ניכרים מתקציביהן במו"פ ביטחוני עצמי.
המו"פ המרכזי משמש, כאמור, מרכיב משמעותי וחשוב בהתעצמות של צה"ל.
על כן, קביעת גודלו של תקציב המו"פ המרכזי היא סוגיה מהותית ורבת משמעות, אשר יש לבחון אותה מתוך ראייה מערכתית של כלל נדבכי המו"פ הביטחוני במעהב"ט ובתעשיות הביטחוניות, ובהתחשב בהתאמה הנדרשת בין גודל תקציב המו"פ המרכזי הכולל ובין היקף התקציב הפנוי של צה"ל להתעצמות בטווחי הזמן הבינוני והארוך.
זאת, על מנת לנהל ביעילות את המשאבים העומדים לרשות מעהב"ט למימוש צרכיה.
עם זאת עלה בביקורת כי מפא"ת, הנושא באחריות לריכוז כלל פעילות המו"פ במעהב"ט, אינו מקיים מדידה מקיפה של מלוא התקציבים המיועדים לפעילות המו"פ, כי גודל תקציב המו"פ המרכזי נקבע במעהב"ט ללא ראייה מערכתית של כלל המו"פ הביטחוני, ובלא שנבחנה התאמתו להיקף ההתעצמות השנתי והרב-שנתי של צה"ל, לרבות לנתח התקציב השקלי הפנוי לתכלית זו.
אשר על כן, נוכח הדברים האמורים לעיל - על מפא"ת, בתיאום עם אכ"ס, את"ק ואג"ת, לקיים עבודת מטה למיפוי מלא של כלל נ דבכי המו"פ והפיתוח המלא במעהב"ט, לרבות אלה שבמימון גורמים מחוץ למעהב"ט - מהארץ ומחו"ל.
נוסף על כך, על מפא"ת ואג"ת לקיים עבודת מטה לבחינת גודלו הרצוי של תקציב המו"פ המרכזי, בהתחשב בכלל נדבכי המו"פ הביטחוני והיקפיהם, בצורכי המו"פ של צה"ל, וביכולתו לממשם במסגרת תוכניותיו ובמגבלות התקציב העומד לרשותו.
בהמשך לכך, עליהם להציג את המלצותיהם לאישור סגן הרמטכ"ל והרמטכ"ל ולאישור מנכ"ל משהב"ט.
84 מתבסס על הסברים של בעלי תפקידים במפא"ת לצוות הביקורת, בהתחשב בהשתתפות של התעשיות הביטחוניות ושל גורמים נוספים בתוכניות המו"פ שמנהל מפא"ת ובהתחשב במו"פ המכוון.
העוסקים בבניין הכוח .
קשרי הגומלין בתחום המו"פ בין מפא"ת לצה"ל .
הממשק בין מפא"ת לצה"ל בתחום המו"פ .
אחד מיעדיו של מפא"ת הוא, כאמור, להבטיח כי למדינת ישראל תהיה היכולת לפתח את האמל"ח הדרושים לבניין כוחו של צה"ל, בין היתר, באמצעות קידום תשתית טכנולוגית, הנבטה של רעיונות טכנולוגיים, וביצוע בדיקות היתכנות וקדמי-פיתוח של פרויקטים במסגרת תקציב המו"פ המרכזי 85.
מימוש יעד זה מחייב שיתוף פעולה וקשרי גומלין הדוקים בין מפא"ת לגופי צה"ל, בין היתר כדי לאפשר בחינה וזיהוי של צורכי הצבא, שנכון לתת עליהם מענה באמצעות מו"פ.
לפיכך קיום שיתוף פעולה מובנה ושיטתי בין הגורמים הצבאיים העוסקים בבניין הכוח לבין ה גורמים הטכנולוגיים במפא"ת הוא חיוני ביותר להגדלת אפקטיביות המו"פ.
להלן תרשים המתאר את המרכיבים העיקריים המשמשים בתהליך תכנון המו"פ המרכזי: תרשים 2 : תהליך תכנון המו"פ המרכזי86 .
85 ,כאמורעל פי נתונים שהועברו ל צוות הביקורת על ידי מחלקת תוכ"ן, היקף המו"פ המשמש לקדמי פיתוח, לבניית אבות-טיפוס ומדגימים ו לביצוע בדיקות היתכנות עבור צה"ל הוא בשיעור של כ-40% מסך תקציבהמו"פ המרכזי.
בסוף 2006 הציג מפא"ת לוועדת ברודט שפעילות מו"פ זו היוותה כ-70% .
מכלל המו"פ המרכזי 86 .
על פי מסמכי מפא"ת משרד הביטחון |731 .
בחנו ולא אפיינו, ולו .
כמתואר בתרשים, תהליך תכנון המו"פ מתחיל במיפוי צרכיו המבצעיים של צה"ל בהווה ובעתיד ובמיפוי ההזדמנויות הטכנולוגיות הקיימות; ונמשך בבניית תמהיל של תוכניות מו"פ המשלבות ביניהם תוך הקצאת התקציב בין סוגי הפעילויות השונים.
על פי הוראת משהב"ט שעניינה "תוכנית הפיתוח הביטחוני הכוללת", במסגרת תהליכי עבודת המטה לאישור תוכנית המו"פ המרכזי של מפא"ת, עליו לרכז "בהתייעצות עם המטה הכללי ו/או הזרועות והגופים בצה"ל והתעשיות הצעה לנושאי מחקר ופיתוח מתקציבו"; הצעה שתובא לדיון לפני סגן הרמטכ"ל, ולאחר אישורו היא תובא לדיון אצל מנכ"ל משהב"ט, לצורך אישורו.
במהלך שנת העבודה מתקיימים מפגשים בין גורמי מפא"ת לגורמי צה"ל ברמות שונות: פגישות שוטפות של גורמים מהזרועות עם גורמים ממפא"ת87, ובשלב תכנון תוכנית העבודה השנתית של מפא"ת - מפגשים לצורך דיון בתוכניות העבודה של מחלקות המו"פ, ובכלל זה הנושאים שיקודמו בשיתוף פעולה בין מפא"ת לצה"ל.
משיחות שקיים צוות הביקורת עם הגורמים הרלוונטיים בצה"ל עולה כי קיימת הערכה מצידם כלפי פועלו של מפא"ת, לרבות בתחום המו"פ.
עם זאת, העלו הגורמים צורך בשיפור ובמיסוד הממשק עם מפא"ת בהיבטים שונים (על כך ראו בהמשך).
בביקורת עלה כי מפא"ת וגופי צה"ל, ובראשם אג"ת, לא בחנו ולא אפיינו, ולו בקווים כלליים, את הממשק הנדרש ביניהם בתחום המו"פ בכל הנוגע להעברת מידע, בחינתו וקבלת החלטות לגבי תוכניות המו"פ שייתנו מענה על צורכי צה"ל בטווח הקצר והארוך ושילובן בתוכנית העבודה של מפא"ת.
בין היתר לא נבחנו, וממילא לא נקבעו, סוגי המידע שנדרשים להעביר ביניהם בעלי התפקידים מכלל הגופים הרלוונטיים, מתכונת המפגשים ביניהם לצורך גיבוש הצעה לתוכנית המו"פ והמעקב אחר מימושה, סמכויות הגורמי ם הנוגעים לתהליכי העבודה השונים וההליך לליבון אי -ההסכמות ויישובן.
למותר לציין כי נושאים אלה לא עוגנו בהוראות משהב"ט וצה"ל.
רמ"חים מיחידת המו"פ במפא"ת מסרו לצוות הביקורת כייש ממשקי עבודה שוטפים עם הזרועות, בעיקר ברמת הרע"נים, אך לא מתקיימים פורומים קבועים.
כמו כן מסרו כי תדירות המפגשים ותוכניהם נקבעים על ידי הרע"נים ומשתנים בהתאם למחלקות המו"פ השונות ובעלי התפקידים יוזמי המפגשים.
עוד מסרו כי לא מתקיים מופע ע יתי קבוע שבו צה"ל מציג ליחידת המו"פ את הצרכים המבצעיים או את האתגרים המודיעיניים.
לדברי הרמ"חים, כחלק מתהליך בניית תוכנית העבודה של יחידת המו"פ מתקיימים מפגשים עם גורמי צה"ל, ולעיתים גורמי ם מהמחלקות מקיימים .
87 בעיקר בין ראשי ענפים (להלן- רע"נים) וראשי מדורים (להלן - רמ"דים) במחלקות המו"פ לבין מקביליהם במחלקות האמל"ח בזרועות.
"מפגשי תגובה" עם גורמים בצה"ל, אם כי לא בצורה "סיסטמתית".
הם ציינו כי אף שמפא"ת מעודד התייעצות עם הזרועות, הן אינן מעורבות בגיבוש תוכניות העבודה של מחלקות המו"פ, ובסמכותו של מפא"ת להחליט באילו תוכניות מו"פ להשקיע.
בהיעדר מסגרת נורמטיבית מובנית המגדירה את הממשק בין מפא"ת לצה"ל, שיתוף הפעולה ביניהם משתנה בהתאם לזהותם של בעלי התפקידים בגופים אלה.
כפועל יוצא מכך משתנה גם מידת מעורבותו של צה"ל בתכנון תוכניות העבודה בתחום המו"פ ובקביעת סדרי העדיפות בתחום זה.
במכתב שהפיץ במאי2016 רח"ט התכנון היוצא לסיכום תפקידו88, 89 , הוא ציין כי "הפער המובנה עם מפא"ת הוא בכך שאינ ה רואה בצה"ל כצרכן המרכזי ולא נוהגת בו ככזה.
מפא"ת שואפת לאוטונומיות מוחלטת בתחומי אחריותה וגם התנהלותה לוקה בחוסר שקיפות וחוסר רצון להפוך את גורמי צה"ל כשותפים אמיתיים בסדרי העדיפויות, בדילמות ובמציאת פיתרונות".
רמ"ח התכנון באג"ת מסר לצוות הביקורת 90 כי למפא"ת אין ראייה של כלל צורכי צה"ל, וכי יש מקרים שבהם מפא"ת מפתח טכנולוגיות שאינן עולות בקנה אחד עם היכולת של צה"ל לקדמן לפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות, וכי אין תיאום עם צה"ל בנושא זה.
לדעת הרמ"ח, נדרש תיאום עם מפא"ת כדי להביא לביצוע תוכניות מו"פ בתחומים שבהם יש לצה"ל כוונה להצטייד בתוצרי הפיתוח.
בהקשר זה מסר רח"ט התכנון, כי ייתכן שיש מקום לכך שלמפקדי הזרועות תהיה הסמכות להשפיע על תוכניות המו"פ שמבצע מפא"ת עבורן.
ראשי מטות (להלן - רמ"טים) בזרועות מסרו לצוות הביקורת כי מתקיים שיח בין גורמים בזרועות ובין מחלקות המו"פ במפא"ת, אך אין מדובר בתהליך סדור ומחייב בין הצדדים.
עוד מסרו הרמ"טים כי חסר "מופע שבו מפא"ת מציג לזרוע את ההתקדמות בתוכניות בהתאם לסיכומי הפגישות (משוב מסודר)", וכי "ראוי שיהיה משוב חוזר של מפא"ת בו הוא יציג לזרוע מה נעשה עם ההכוונה וההמלצות הזרועיות, זאת כדי לוודא שהמו"פ מתאים לתפיסה של הזרוע".
עוד מסרו הרמ"טים, כי להערכתם אפשר לשפר את תהליכי הצגת תוכניות העבודה של מפא"ת לזרועות ואת מתן התייחסויות הזרועות לתוכניות, בעיקר מבחינת הסדרה ומיסוד של התהליכים, ובכך יתאפשר גם מעקב מסודר אחר התוכניות.
יצוין בהקשר זה כי נושאים עקרוניים ומהותיים הנוגעים לתכנון תוכנית העבודה בתחום המו"פ אינם נקבעים בתיאום עם הזרועות ובשיתוף עימן.
כך, לדוגמה, לא נמצא כי הזרועות שולבו בקביעת הדגשים שהפיץ ראש יחידת המו"פ - " Top 10" - במסגרת ההנחיות לתכנון תוכנית העבודה של .
88 המכתב הופץ בין היתר למנכ"ל משהב"ט, לסגן הרמטכ"ל ולראש אג"ת.
במועד סיום הביקורת שימש בתפקיד ראש אג"ת 90 בדיון שקיים עם צוות הביקורת בינואר 2017.
רמ"טים בזרועות מסרו לצוות הביקורת כי הם אינםמכירים את דגשי ה-" Top 10" של ראש מו"פ , וכי לא מתקיים תהליך הכנה עם הזרועות לגיבוש דגשים אלה או לגיבוש תוכנית העבודה של מפא"ת.
עוד כדוגמה, גם גיבוש תוכניות מו"פ הנכללות במסגרת "מפא"ת לא ייאמן" מבוצע בהליך פנימי במפא"ת, ללא מעורבות מספקת של צה"ל, ובייחוד של המטכ"ל.
זאת, אף כי תוכניות אלו נועדו לפיתוח והדגמה של טכנולוגיות בעלות פוטנציאל ליצירת ערך מוסף משמעותי לצרכים מבצעיים קיימים או חזויים92 .
אחד הרמ"טים מסר לצוות הביקורת כיעד כה, הנושאים שביקשה הזרוע לכלול במסגרת זו לא התקבלו על ידי מפא"ת, לרבות נושאים משמעותיים מאוד.
בהקשר לאמור לעיל יצוין עוד כי רמ"ח התכנון בפקע"ר מסר לצוות הביקורת כי "לא נעשות במפא"ת השקעות במחקרים וקדמי פיתוח בתחומים ספציפיים הנוגעים לפקע"ר, ולא מתקיים שיתוף פעולה דו-כיווני עם מפא"ת, במסגרתו מפא"ת מציג לפקע"ר את כלל היכולות והטכנולוגיות הקיימות והעתידיות".
לדבריו, מפא"ת אינו מקיים קשר שוטף עם פקע"ר ואין שיח טכנולוגי בין גופים אלה.
כתוצאה מכך, גורמי פקע"ר אינם מודעים לתוכניות מו"פ ולטכנולוגיות שמפתח מפא"ת ( "לא יודעים מה הם לא יודעים").
בשנים האחרונות מתקיימים מפעם לפעם מפגשים וכנסים מקצועיים שבהם משתתפים גורמי מפא"ת, צה"ל והתעשיות הביטחוניות, אשר מטרתם חיזוק הממשק בין הגופים.
אולם אירועים אלה אינם מתקיימים במסגרות זמן קבועות על פי מתכונת מוגדרת, ובאופן זהה מול כל גופי צה"ל.
כך למשל, ביוני 2016 התקייםבפעם הראשונה כנס בפיקוד צפון (להלן - פצ"ן) ביוזמת מפקד הפיקוד דאז האלוף אביב כוכבי93 ,שבו השתתפו גורמי מפא"ת והתעשיות הביטחוניות, ובמהלכו הצ יגו גורמי פצ"ן את האתגרים המבצעיים העומדים לפני הפיקוד.
גורמים במפא"ת מסרו לצוות הביקורת כי הכנס נחל הצלחה רבה, ובעקבותיו הציפו התעשיות את מחלקות מפא"ת בעשרות רעיונות להתנעת תוכניות מו"פ, בהתאם למיקוד אלוף פצ"ן.
על אף הצלחת הכנס, לטענת גורמי מפא"ת, עד מועד סיום הביקורת לא קבע מפא"ת צורך בקיום כנסים דומים בגופים נוספים בצה"ל, דוגמת פיקוד דרום, פיקוד מרכז ופקע"ר, ולא קבע מתכונת לקיום כנסים כאלה בעתיד, לרבות תדירותם ותוכניהם.
יצוין בהקשר זה כי ככלל, הממשק העיקרי של מפא"ת עם צה"ל מתקיים מול גורמי בניין הכוח, בדגש על מחלקות האמל"ח בזרועות, והכנס בפצ"ן היה מקרה ייחודי שבו התקיים ממשק ישיר בין מפא"ת לבין מפקדים של גופי הפעלת הכוח.
רח"ט התכנון באג"ת מסר לצוות הביקורת כי "היה רצוי .
עשרה תחומים שבהם נדרש למקד את פעילות יחידת המו"פ 92 על פי מסמכי מפא"ת: יישומים מבצעיים רבים או מגוונים ו/או יישומים אסטרטגיים ויישומים בעלי צפי להיקפי הצטיידות גדולים.
במועד סיום הביקורת כיהן האלוף אביב כוכבי בתפקיד סגן הרמטכ"ל 734 |דוח שנתי 69א .
שיהיה ממשק בין מפא"ת ובין גורמי הפעלת הכוח - מפקדים מהשטח, לצורך הצגת צרכים מבצעיים, ולא רק בין מפא"ת ובין גורמי אמל"ח".
עוד בהקשר זה יצוין כי בדוח ביקורת מיוחד של מבקר המדינה משנת 2017 בעניין איום המנהרות, לרבות במישור הטכנולוגי94, התייחס המבקר לתפקידו של מפא"ת לבנות לצה"ל את היכולת לפתח אמל"ח ייעודי שיענה על צרכים קיימים ועתידיים, וקבע כי על מפא"ת לוודא שהוא מקיים פעולה מספקת לצורך שמירת הקשר עם היחידות המבצעיות שעבורן נעשה המו"פ, כדי לעמוד מקרוב על צרכים אלה; וכי הדבר יוביל גם לטיוב תהליך המו"פ ולחיבור טוב יותר לצרכן המבצעי.
משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת ולצה"ל כי בהיעדר תשתית שמבטיחה כי יקוימו קשרי עבודה מיטביים בתחום המו"פ - אופי הממשק בין מפא"ת לגופי צה"ל נקבע בעיקר על פי שיקול דעתם ורצונם הטוב של הגורמים השונים בגופים אלה.
זאת ועוד, בהיעדר בחינה של הממשקים הנדרשים ביניהם ובהיעדר כללים ברורים ומוגדרים בעניין יש כדי לגרום לחוסר אחידות ולפגמים בשיתוף הפעולה בין מפא"ת ובין גופי צה"ל בכל הנוגע לגיבוש תוכניות מו"פ הנותנות מענה מיטבי על צורכי בניין הכוח של גופי צה"ל.
מעורבות המטכ"ל בגיבוש תוכניות המו"פ של מפא"ת ובבקרה עליהן .
כאמור, תוכניות המו"פ שמקדם מפא"ת במסגרת תקציב המו"פ המרכזי נועדו לאפשר לצה"ל לממש תוכניות של פיתוח מלא והצטיידות באמל"ח, אשר ייתנו לו יתרון איכותי על פני צבאות אויב וגורמים עוינים.