HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
שיתוףמידע בין שני הגופים חשוב גם כאשר עוסקים מודיעים למשרדי מע"ם על סגירת העסק, שכן אם דיווח משרד מע"ם כי עוסק יצואן סגר את העסק שלו, ומתברר כי הוא עדיין ממשיך לייצא - אמור להתעורר חשד בבית המכס לגבי אותו יצואן.
להלן דוגמה הממחישה עניין זה: ביולי 2014 גילהבית המכס באשדוד ניסיון הברחה, בעת בדיקה פיזית שנעשתה למכולה של יצואן א'.
בבדיקה נמצ א כי במקום מכונה חקלאית שהוצהרה במסמכי היצוא היה במכולה טרקטור, שמאוחר יותר אף התברר כי הוא גנוב.
בבדיקה של משרד מבקר המדינה התברר כי התיק של העוסק במשרד מע"ם באשדוד מסווג כסגור, לאחר שהעוסק דיווח שלושה חודשים קודם לכן כי הוא אינו פעיל.
אילו היה בית המכס באשדוד מקבל מידע שוטף בדבר סגירת תיקים במשרדי מע"ם , היה מתעורר חשדו לגבי יצואן א' עקב המידע השוטף שקיבל, ולא באופן מקרי .
אין לדעת בכמה מקרים הצליחו ניסיונות מעין אלה עקב היעדר שיתוף מידע כאמור.
נוסף על כך, יש לציין כי בית המכס באשדוד לא הודיע למשרד מע"ם באשדוד על תפיסתו של העוסק, למרות המשמעויות האפשריות לביקורת של מע"ם כדי לבדוק אם העוסק מעלים הכנסות.
לעתים בתי המכס מאתרים יצואנים שהפריזו בדיווח שלהם בכל הקשור לכמות המטען או לערך הטובין שייצאו.
נוכח אי -מסירת המידע למשרדי מע"ם, לא מתבצעת ביקורת חשבונות על די ווחי אותם יצואנים.
לדיווח מופרז כזה יש משמעות כספית ישירה לגבי תשלום מסים, שכן במקרה כזה היצואן נותר עם כמות של טובין שלא ייצא, והוא מקבל בגינם החזר מס תשומות ויכול למכור אותם בארץ ללא דיווח וללא תשלום מע"ם.
להלן דוגמה: באפריל 2014 הגיש יצואן ב' לבית המכס באשדוד טופס לגבי יצוא שנעשה בתחילת אותה שנה במסגרת הסכם יצוא לארצות האיחוד האירופי5 , וצירף לטופס "תעודת שוק" (המקנה את ההטבות במכס).
המסמך הוגש לבית המכס לאחר שהטובין יוצאו.
בבדיקה שעשה בית המכס במסמכים של היצואן הנוגעים לעסקה התברר כי הטובין שיוצאו לא היו מתוצרת ישראל, וכי היצואן לא היה זכאי לתעודת שוק.
נוסף על כך נמצא כי היצואן הצהיר על טובין שלא היו רשומים בחשבוניות שהוגשו (טובין אלה כנראה לא יוצאו).
המידע בדבר גילוי עבירות המס של היצואן לא הועבר למשרד מע"ם באשדוד.
5 האיחוד האירופי הוא התאגדות של28 מדינות באירופה, ויש לו מאפיינים של מדינת -על אחת.
בראשיתו נקרא האיחוד האירופי - "השוק האירופי המשותף", לאחר מכן - "הקהילה האירופית", ועם חתימת אמנת מסטריכט בשנת 1992 .
שונה השם לאיחוד האירופי רשות המסים בישראל | 249 .
בדבר היצוא שביצעו משרד מבקר המדינה בדק את הדיווח של העוסק במע"ם, והועלה כי העוסק דיווח למשרד מע"ם האזורי באשדוד כי בשנת 2014 היו לו עסקאות מע"ם בשיעור אפס (ביצוא) בסכום של 892,464 ,ש"ח.
לעומת זאת, על פי נתוני המכס כל עסקאות היצוא שביצע העוסק בשנת 2014 הסתכמו ב- 165,847 ש"ח בלבד.
על פי נתוני רשות המסים, לא נעשתה כל ביקורת חשבונות ולא נערכה שומה בתיק העוסק בשנים האחרונות.
אילו היה בית המכס מעביר את המידע על תפיסת היצואן בעבירות מס, היה אפשר לבדוק באופן ממוקד את הפרטים המצויים בתיקו לגבי עסקאות היצוא שביצע, לגלות את הדיווחים הכוזבים שלו למע"ם ולחייבו בגין הדיווחים החסרים.
לדעת משרד מבקר המדינה, העברת מידע בין בתי המכס לבין משרדי מע"ם היא הכרחית, שכן להעברת מידע כאמור יש השפעות ישירות על יכולתם של בתי המכס ומשרדי מע"ם לאתר דיווחים כוזבים בעלי משמעויות כספיות.
לפיכך על רשות המסים לגבש דרך עבודה שתביא לשיתוף במידע הנוגע לאיתור של ליקויים ושל דיווחים כוזבים, כדי שכל גוף יוכל לקבל באופן מידי את המידע הדרוש לו לצורך עבודתו והמצוי בידי הגוף האחר.
במקרה של דיווח עוסק על הפסקת פעילותו, על בית המכס להפנות את הטובין של העוסק לבדיקה ובמקרה הצורך גם להודיע למשרד מע"ם המתאים כי העסק ממשיך להיות פעיל.
אי-שימוש של משרדי מע"ם במידע על יצוא .
המע"ם על עסקאות יצוא של עוסק שהוא יצואן הוא בשיעור אפס.
כאשר מבקר חשבונות במע"ם עושה ביקורת חשבונ ות אצל עוסק המדווח על עסקאות בשיעור אפס, עליו להשוות דיווחים אלה עם הנתונים לגבי היצוא של העוסק בפועל.
לשם כך נבנתה שאילתה ייעודית במערכת המידע של מע"ם, ובה מצוי - בנוגע לכל עוסק - סיכום של הערך הכספי של היצוא עבור כל שנה.
כאשר הדיווח של העוסק על עסקאות בשיעור אפס גבוה מהיקף היצוא שלו בפועל, משמעות הדבר היא שהעוסק ישלם מע"ם בסכום הפחּות מהסכום שהוא חייב לשלם.
לפיכך בכל פעם שיש פער בין הדיווחים, על מבקר החשבונות לבדוק את הסיבות לו, ואם העוסק אינו יכול לספק הסבר סביר לפער, יש לגבות ממנו את סכום המע"ם החסר.
במקרה שבו יש פער גדול שאין לו הסבר ומתעורר חשד להעלמות מס ולעבירות פליליות, מבקר החשבונות נדרש להעמיק את הבדיקה או להעביר את הממצאים ליחידות החקירה של מע"ם.
משרד מבקר המדינה בדק במשרדי מע"ם בחיפה, בבאר שבע ובאשדוד 41 תיקים של עוסקים שבהם עשו מבקרי החשבונות ביקורת.
בבדיקת מבקר המדינה נמצא כי על פי נתוני רשות המסים היה קיים פער בין הדיווח של העוסק ים למע"ם לבין הנתונים שנרשמו במרשם המודיעין של המכס, בדבר היצוא שלהם בפועל.
למרות זאת, נמצא כי , לרוב, משרדי מע"ם לא השתמשו ולא התייחסו לנתונים המצוינים במרשם המודיעין, כדי לאמת את דיווחי העוסקים בדבר היצוא שביצעו.
כך נמצא, כי בסיכום הבדיקה של 30 מ-41 תיקי העוסקים (כ -73% מהתיקים) לא ציין מבקר 250 | דוח שנתי 67א .
החשבונות כי בדק את הסיבות לפער זה.
רק ב-11 מקרים בדק מבקר החשבונות את עניין הפער וחייב את העוסק בהתאם.
פערי הדיווח שנמצאו היו בסכומים של כמה עשרות אלפי ש"ח ועד כמה מיליוני ש"ח.
להלן דוגמה: במרץ 2013 הודיע משרד פקיד שומה חקירות חיפה והצפון למשרד פקיד שומה חיפה ולמשרד מע"ם בחיפה כי עוסק מסוים כמעט אינו מוציא חשבוניות מס ומעלים הכנסות של מאות אלפי ש"ח בכל חודש.
עוד צוין בהודעה כי החברה של העוסק המסוים אינה משלמת מע"ם כבר תקופה ארוכה ומדווחת על מאזן שווה בין הכנסות להוצאות, כדי שלא לעורר חשד במע"ם.
משרד מע"ם בחיפה בדק את דיווחי העוסק לשנים 2013-2011 ומצא כי חלקם לא היו נכונים, ולפיכך חייב את העוסק במס בסך 258,954 ש"ח (קרן); הדיווחים הלא נכונים כללו את הדיווח על היצוא, שצוין בו סכום הגבוה מסכום היצוא בפועל.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנים 2012 ו-2013 דיווח העוסק המסוים על מע"ם בשיעור אפס בעסקאות יצוא בסכום של כ-2 מיליון ש"ח, ואילו מהנתונים שב מאגר המודיעין עלה כי בשנים אלה הסתכמו עסקאות היצוא בפחות מ - 200,000 ש"ח.
בתרשומת שעשה מבקר החשבונות לא נמצאה התייחסות לפערים אלו או המלצה להעמקת הבדיקה.
יש לציין כי ערך המע"ם בסכומים שלא דווחו היה גבוה במידה ניכרת מהחיוב שהטיל משרד מע"ם על העוסק.
רשות המסים ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי מבקר החשבונות במע"ם נעזר בשאילתה ייעודית שבאמצעותה ניתן לאתר פערים בין דיווחי העוסק על עסקאות בשיעור אפס ובין המצוין ברשימוני היצוא.
רשות המסים הוסיפה כי פער כזה יכול לנבוע מעסקאות אחרות בשיעור אפס שלגביהן לא קיימת חובה להנפקת רשימון יצוא, וכי בכל מקום שבו מבקר החשבונות נתקל בפער כאמור עליו לבדוק את הסיבות לכך.
לדברי רשות המסים, היא תרענן את ההוראות למבקרי החשבונות ותכלול בהן את החובה לפרט בדוח הסיכום לגבי הבדיקה שביצעו.
לדעת משרד מבקר המדינה , על מנהל רשות המסים להנחות את משרדי מע"ם האזוריים להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותם כדי לאמת את הדיווחים של העוסקים, ובכלל זה עוסקים שהם יצואנים.
נוסף על כך, על מנהל רשות המסים להנחות את משרדי מע"ם הא זוריים לעדכן באופן ממוחשב את מבקרי החשבונות בדבר המקרים שבהם יש פער בין הדיווח של היצואן למע"ם לבין רשימוני היצוא .
יש לקבוע בנוהל מסודר כי בכל מקרה שבו יימצא פער גדול בין הדיווח של העוסק למע"ם לבין הדיווח שלו למכס, על מבקר החשבונות לציין זאת בדוח הסיכום ול התייחס לפער זה.
כמו כן, בכל מקרה שבו נמצא פער גדול בין הדיווחים, יש לשקול את הצורך בהרחבת הבדיקה.
רשות המסים בישראל | 251 .
אי-התאמת שעות עבודת המכס לשעות פעילות נמל חיפה .
על פי פקודת המכס6" , לא יקובל מטען, לא יוטען, לא יטופל בו ולא ייּפרק מעל כל כלי שיט ולא ייּפדו טובין ולא יימסרו, אלא בימי העבודה ובשעות העבודה בלבד ".
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ימי העבודה ושעות הפעילות של בית המכס בחיפה ושל נמל חיפה אינם תואמים .
בית המכס פועל חמישה ימים בשבוע , ואילו הנמל פועל שבעה ימים בשבוע, וטובין יוצאים משערי ו בכל ימות השבוע .
אמנם כאשר בית המכס אינו פועל , יש עובדים שנמצאים בכוננות כדי לטפל בבעיות דחופות, אך לא מתבצעות בדיקות יזומות או אקראיות.
בנסיבות אלה לא מן הנמנע שיש יצואנים המתכננים את פעילותם לפי הזמנים שבהם בית המכס אינו פועל, כדי להגדיל את הסיכוי שהטובין ישתחררו בלי בדיקה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על מנהל רשות המסים לבחון דרכים להתאמת פעילות בתי המכס לפעילות הנמלים.
בד בבד על מנהל רשות המסים לבחון את הצורך לקבוע שכל מי שמבקש לייצא טובין שלא בימי הפעילות המלאה של בית המכס - עליו לתאם זאת מראש עם בית המכס, להגיש מראש את כל המסמכים הנדרשים ולאפשר לבית המכס לבצע את הבדיקות הנדרשות בעוד מועד.
רשות המסים ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "החל מתחילת שנת 2016 יישם מינהל המכס את שלב ב' בתהליך היצוא הימי תהליך שבו מערכות הנמל והמכס מסונכרנות.
כל מכולה שמעוכבת ע"י המכס מעוכבת אוטומטית במערכות הנמל.
בכך נמנעת האפשרות לנצל את אי המצאות עובדי המכס בתהליך".
(ב) לפקודת המכס 252 | דוח שנתי 67א .
הפיקוח על יצוא של טובין נועד לוודא כי הוא נעשה על פי התנאים וההגבלות שנקבעו בחוקים ובצווים, וכן לוודא כי קיום התנאים וההגבלות אינו מ פריע לזרימה השוטפת של היצוא ולסחר הבין-לאומי ש ל ישראל.
ואולם הממצאים שהועלו בביקורת זו מלמדים כי הפיקוח של רשות המסים על היצוא הוא לקוי וחסר.
נוסף על כך, הנתונים המצויים בתעודת האחסנה , שעל פיהם מבצעת המערכת לניהול סיכונים הערכה וניתוח של סיכונים, הם חסרים ואינם מאפשרים לאתר עבירות מס או הברחות.
בליקויים אלו יש כדי לפגוע ביכולת רשות המסים לגבות מס אמת מעוסקים בתחום היצוא, וכן לפגוע בבקרה שנועדה למנוע ייצוא טובין שלא על פי הדרישות והכללים.
רשות המסים בישראל (להלן - גם הרשות) היא גוף ממשלתי הפועל במשרד האוצר ועוסק בגביית מסים בישראל.
ברשות מועסקים כ-5,500 עובדים, בהנהלה וביחידות השדה, מהם כ -900 עובדים במינהל המכס , הפועלים ביחידות מטה, בבתי המכס ובמעברי הגבול.
מאפריל 2007 ועד אוקטובר2011 כיהן מר יהודה נסרדישי כמנהל רשות המסים, ואחריו כיהן מר דורון ארבלי בתפקיד זה עד מרץ 2013 .
מאז ועד מועד סיום הביקורת (מרץ 2016 ) היה מנהל הרשות מר משה אשר.
מיוני2008 ועד מרץ 2013 כיהן כראש מינהל המכס מר דורון ארבלי, ואחריו ועד אוגוסט 2014 - מר משה אשר, נוסף על תפקידו כמנהל רשות המסים.
מאוגוסט 2014 ועד מועד סיום הביקורת היה ראש מינהל המכס מר אבי ארדיטי.
מינהל המכס (להלן - גם המכס) עוסק בפיקוח על היבוא לישראל ועל היצוא ממנה, באכיפה של חוקי היבוא והיצוא ובמניעת פעולות בלתי חוקיות (הונאות, הברחות סמים, הלבנת הון).
על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת 2015 הסתכם יבוא הסחורות לישראל ב -241.
1 מיליארד ש"ח ויצוא הסחורות ב -248.
פרויקט "שער עולמי" הוא פרויקט להקמת מערכת מידע חדשה למחשוב סחר החוץ של מדינת ישראל (להלן - המערכת החדשה).
מערכת זו אמורה להחליף את מערכת סחר החוץ הקיימת (להלן - המערכת הישנה), התומכת בתהליכי העבודה של המכס, ומהווה מרכיב קריטי בקיום סחר החוץ של מדינת ישראל20 .
אגף מערכות מידע ברשות אחראי לניהול ולתפעול של המערכת הישנה והמערכת החדשה.
בשנת 2008 מונה למנהל הפרויקט מנהל תחום בכיר יישומים באגף מערכות מידע, וכן הוקמו ברשות ארבעה גופים שתפקידם לבצע בקרה על הפרויקט ולדון בהיבטים שוטפים שלו, ואלו הם: ועדת ההיגוי העליונה, בראשות מנהל הרשות; מינהלת הפרויקט ומינהלה מכסית, שתיהן בראשות ראש מינהל המכס; ומינהלה תפעולית, בראשות מנהל הפרויקט.
בדצמבר 2014 מינה ראשמינהל המכס גם מנהל פרויקט מטעמו (להלן - מנהל הפרויקט מטעם מינהל המכס).
בחודשים ינואר 2015 - מרץ2016 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, היבטים הקשורים לפרויקט.
נבדקו בעיקר ההיבטים האלה21 : התכנון והניהול של לוח הזמנים של הפרויקט; פעולות הפיקוח והבקרה של ועדת ההיגוי ומינהלת הפרויקט; מעורבות רשות התקשוב הממשלתי שבמשרד ראש הממשלה בפרויקט; ניהול ההתקשרויות .
20 על פי מסמכימכרז מס' 7/2004 לבחירת ספק לפיתוח מערכת סחר חוץ חדשה ולתחזוקתה (ראו להלן).
21 ,מאחר שבמועד סיום הביקורת טרם עלתה המערכת החדשה לאוויר, לא נבדק טיב המערכת וממילא לא נבדקו הליך הטמעתה ושביעות רצון המשתמשים ממנה.
רשות המסים בישראל | 313 .
עם חברה א'; ניהול הסיכונים בפרויקט.
בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים שבמשרד האוצר וברשות התקשוב.
יצוין כי דוח זה בוחן את הליכי העבודה וקבלת ההחלטות של הגופים המבוקרים, אשר הובילו לעיכובים ולכשלים בפרויקט.
מאחר שחברה א', בתי התוכנה וכלל הגופים הפרטיים המעורבים בפרויקט אינם גופים מבוקרים, פעולותיהם בנושא האמור לא נבדקו, ומכאן שדוח זה אינו עוסק באחריותם לליקויים שיובאו להלן.
המערכת הישנה הוקמה לפני עשרות שנים ומתוחזקת באופן שוטף על ידי ספק חיצוני (להלן - חברה א').
לדברי הרשות, בשנת 2001 הודיע לה משרד האוצר כי יש לפרסם מכרז לשירותי התחזוקה לפי הוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 , מאחר שחברה א' הפכה מחברה ממשלתית לחברה פרטית.
הרשות השתמשה בשירותיה של חברת ייעוץ על מנת לקבוע את סוג המכרז הנדרש והיקפו.
חברת הייעוץ בדקה, בין היתר, את ההתאמה של המערכת הישנה לצורכי הרשות ואת עלותה והמליצה להקים מערכת חדשה במקומה.
בעקבות כך החליטה הרשות ב-2002 על פרסום מכרז לפיתוח מערכת חדשה ולתחזוקתה במשך עשר שנים.
ההחלטה על הקמת המערכת החדשה נבעה בעיקרה מהרצון לייעל את תהליכי היבוא והיצוא באמצעות שימוש מרבי באמצעים אלקטרוניים.
המבנה הלוגי ש ל המערכת הישנה והטכנולוגיה שבאמצעותה פותחה אינם מאפשרים אינטגרציה מלאה בין תהליכים ממוחשבים שונים של סחר החוץ.
כמו כן, המערכת הישנה תומכת בתהליכי עבודה המחייבים גישה פיזית של מקבל השירות לאתרי השירות (בית המכס, נמל, מחסן וכו') ושימוש במסמכי נייר ובטפסים, והיא אינה מאפשרת את קבלת מלוא השירותים באמצעות גישה מרחוק, תוך צמצום הצורך בניהול מסמכים פיזיים.
המערכת החדשה נועדה לתמוך ביעדי רשות המסים בתחום סחר החוץ, ובהם: תמיכה בשרשרת הלוגיסטית הקשורה בסחר החוץ של מדינת ישראל; אכיפה מיטבית של חוקי סחר החוץ ותקנותיו; אספקת שירותי מכס משופרים וקיצור זמני שירות; מעבר לעבודה ללא נייר וצמצום הצורך בהגעה פיזית לרשויות מוסמכות ולאתרי המכס; הרחבת מאגרי המידע וזמינות המידע; ויצירת בסיס לקשר מלא בין גורמי סחר החוץ, לרבות מחוץ לגבולות המדינה.
המערכת החדשה מיועדת לשרת מגוון רחב ש ל משתמשים המעורבים בתהליכי היבוא והיצוא של מדינת ישראל.
ניתן לחלק את המשתמשים לשתי קבוצות עיקריות: (א) משתמשי הפנים - עובדי מינהל המכס (במטה המכס, בבתי המכס ובמעברי הגבול) ועובדי הנהלת הרשות; (ב) משתמשי החוץ או הקהילה - גופים חיצוניים המעורבים בתהליך סחר החוץ.
עם משתמשי החוץ נמנים 15 משרדי ממשלה ורשויות מוסמכות, נמלים ורשות שדות התעופה, וכן כ-550 גופים פרטיים, ובהם145 סוכני 314 | דוח שנתי 67א .
מכס, 215 משלחים בין-לאומיים22 ,72 סוכני אונייה23 ,55 ,חברות תעופה21 חברות ספנות ו-37 .
אתרי אחסון בתרשים 3 שלהלן מפורטים המשתמשים במערכת החדשה: .
תרשים 3 : המשתמשים במערכת החדשה .
22 חברות או אנשים אשר עיסוקם בשילוח בין-לאומי של טובין ממדינה אחת למדינה אחרת.
23 ,הגורם האחראי לטיפול בהובלת המטענים באוניות, והמצוי בקשר בעניין זה עם בעלי האוניות חברות הספנות, בעלי המטענים, רשויות הנמל, רשויות המכס, הבנקים ועוד.
רשות המסים בישראל | 315 .
על מנת שמשתמשי החוץ יוכלו להשתמש במערכת החדשה הם נדרשו לפתח ממשקים בין מערכות המידע בארגונים שלהם לבין המערכת החדשה.
לצורך פיתוח ממשקים אלו הסתייעו רבים מהמשתמשים בשירותי פיתוח תוכנה של בתי תוכנה.
בתי התוכנה המעורבים בפרויקט לא נבחרו בידי מינהל המכס ואינם נמצאים בקשר חוזי אתו, אלא נבחרו על ידי משתמשי החוץ, ומשתמשים אלה משלמים להם עבור שירותיהם.
מאחר שעיכוב בפיתוח הממשקים בבתי התוכנה ימנע ממשתמשי החוץ לעבוד במערכת החדשה ולקיים באמצעותה תהליכי יבוא ויצוא מלאים, אגף מערכות מידע נמצא בקשר רציף עם בתי התוכנה על מנת לתת מענה לבעיות הקשורות לפיתוח המערכת החדשה וכן כדי לעמוד על התקדמותם בפיתוח הממשקים עמה.
בשנת 2002 בחרה הרשות חברה שתלווה את תהליך הכנת המכרז לבחירת ספק לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה (להלן - חברת הניהול).
בשנת 2003 הקימה הנהלת המכס דאז 14 צוותי עבודה, שכללו כ-100 נציגים מכל יחידות המכס, לצורך אפיון הדרישות מהמערכת החדשה24 , ובשנת2004 פורסם מכרז פומבי לבחירת ספק (להלן - המכרז), שהתבסס על אפיון דרישות זה.
במכרז זכתה חברה א', שאחראית כאמור גם לתחזוקת המערכת הישנה (ראו להלן).
בדיון של ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה שהתקיים במאי 2005 הציג מנהל הרשות דאז את הפרויקט.
בדיון זה הוחלט בין היתר כי עד סוף שנת 2005 יסתיים השלב הראשון של התיאום בין הרשות לרשויות המוסמכות בכל הנוגע לנוהלי העבודה העתידיים שישולבו במערכת, וכי מנהל הרשות יהיה אחראי לתיאום עם משרדי הממשלה.
ההחלטות שהתקבלו בישיבה זו קיבלו תוקף של החלטת ממשלה25 .
באוגוסט2005 - המועד שנקבע לקבלת הצעות המחיר מספקים במענה למכרז- התקבלה הצעת מחיר אחת בלבד, מחברה א'.
הצעת המחיר הראשונית שלה הייתה כ-615 מיליון ש"ח26, והיא הפחיתה לאחר מכן את הצעתה לכ-430 מיליון ש"ח.
גם הצעת המחיר המשופרת של חברה א' הייתה גבוהה מן האומדן שנקבע לפני פרסום המכרז (שהיה כ-280 מיליון ש"ח), ולכן החלה הרשות במשא ומתן עמה, לבירור התכולות של הפרויקט ולהורדת המחיר בהתאם ל כך, וכל זאת בתיאום עם אגף החשכ"ל.
רק בספטמבר 2008 , כשלוש שנים לאחר קבלת הצעת המחיר האמורה, נחתם הסכם התקשרות בין הרשות לבין חברה א' לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה (להלן - ההסכם המקורי או ההסכם).
שווי ההתקשרות היה 384 מיליון ש"ח, מהם 140 מיליון ש"ח עבור פיתוח המערכת החדשה; 188 מיליון ש"ח עבור תחזוקתה במשך עשר שנים; ו-56 מיליון ש"חעבור אופציה שניתנה לרשות להאריך את משך התחזוקה בשלוש שנים .
הפרויקט הוגדר פרויקט " turn-key "- כלומר פרויקט המבוסס על תכולות מוגדרות שיסופקו במחיר קבוע וידוע מראש.
24 אפיון הוא פעילות מרכזית בתהליך הפיתוח של מערכת ממוחשבת, הכוללת איסו ף, ניתוח, ניסוח ותיעוד של כל הדרישות מן המערכת ומאפייניה.
25 'החלטת ממשלה מס3722 /(חכ153) מ-9.
כל הסכומים המצוינים בדוח כוללים מע"ם, אלא אם כן צוין אחרת 316 | דוח שנתי 67א .
היתר כי שני הצדדים, .
לניהול פרויקטים התכנון והניהול של לוח הזמנים של הפרויקט .
ניהול הזמן בפרויקט כולל חמישה תהליכים: קביעת הפעילויות שיבוצעו; קביעת סדר ביצוען; הערכת משכי הפעילויות; קביעת לוח זמנים לכל פעילות; ובקרה על העמידה בלוח הזמנים.
קביעת לוח זמנים מטרתה לקבוע את תאריכי ההתחלה והסיום של כל פעילות ואף את מועד סיום הפרויקט.
ככל שתאריכי ההתחלה והסיום של הפעילויות בפרויקט יהיו ריאליים יותר, יגדל הסיכוי לסיומו במועד המתוכנן27 .
על פי ההסכם משנת2008 , המועד לסיום התקנת המערכת ותחילת הפעלתה בכל אתרי הרשות היה 32 חודשים לאחר חתימת ההסכם28 - דהיינו מאי2011 ; המועד לסיום תקופת המעבר, כלומר לניתוק המערכת הישנה ולהפעלה סדירה של המערכת החדשה בכל האתרים, היה 34 חודשים ממועד חתימת ההסכם- דהיינו יולי 2011 .
כמו כן, על פי ההסכם תוכננה המערכת החדשה לעלות לאוויר בפעימה אחת, ללא חלוקה לשלבים וללא ביצוע פיילוט.
בשנים 2010-2009 התגלעו מחלוקות רבות בין הצדדים לגבי הפרויקט, בעיקר לגבי תכולותיו.
מחלוקות אלו גרמו לקשיים ולעיכובים בביצוע הפרויקט.
במאי 2011 - המועד שנקבע לסיום פריסת המערכת לפי ההסכם- החלו הצדדים בהליך בוררות (להלן - הבוררות) שמטרתו לעמוד על הגורמים לעיכובים אלה ולקבוע מהי אחריותו של כל צד להם .
בפסק הבוררות המקצועית שפורסם ב-28.
13 (להלן- פסק הבוררות) נכתב בין היתר כי שני הצדדים, במעשיהם ובמחדליהם, תרמו תרומה נכבדה למצב שנוצר.
עוד נכתב בפסק הבוררות כי "הפרויקט נכשל בכל המדדים המקצועיים המקובלים לניהול פרויקטים, שכן הוא חורג בצורה משמעותית מלוחות הזמנים שתוכננו לו, התקציב שיידרש להשלמתו גבוה מה סכום שנקבע, והתכולות הנדרשות, לפי הבנת המכס, יתממשו באופן חלקי בלבד".
כמו כן נכתב בפסק הבוררות כי "הפרויקט נולד בשרשרת של טעויות": המכס טעה כשהניח שניתן לממש פרויקט turn-key בסדר גודל כזה, המשלב את הקהילה, בתוך פרק הזמן שנקבע לכך, במהלך אחד וללא פיילוט; כותבי המכרז טעו והטעו כאשר הכינו מפרט דרישות שהיה לעתים מפורט מדי ולעתים כללי מדי ובדרישתם ללוח זמנים שאינו ריאלי; וחברה א' טעתה כשהסכימה לקבל עליה את ביצוע הפרויקט תוך התחייבות לספק את כל התכולות בלוח הזמנים שהוצע ובמחיר שעליו הוסכם במשא ומתן ממושך, בשל הנחה ניהולית שלא כל הכתוב במכרז יידרש בסופו של דבר על ידי הלקוח.
בתשובת חברה א' למשרד מבקר המדינה מיוני 2016 (להלן- תשובת חברה א') היא מסרה כי הסכמתה לספק את התכולות בלוח הזמנים שהוצע ובמחיר .
27 ,שלמה גלוברזון ואבי שטובניהול פרויקטים, תכנון ביצוע ובקרה (2004 '), עמ29-28.
28 על פי ההסכם, המועד היה 31 חודשים לאחר חתימתו, אולם נקבע בו כי יוחל בספירת החודשים 30 .
יום ממועד החתימה רשות המסים בישראל | 317 .
שסוכם התבססה על התחייבות בכתב של המכס לעמוד במחויבויותו לרתום את הקהילה ואת עובדי המכס לעמידה בלוחות הזמנים של הפרויקט ועל ההבנה שלא תהיה חריגה מתכולות הפרויקט.
בבוררות הסכימו הצדדים על לוח זמנים חדש לפרויקט (להלן - לוח הזמנים החדש) ועל חלוקתו לארבעה שלבים: מִצהָרִים (להלן - שלב א')29 , יבוא בסיסי (להלן - שלב ב'), יבוא מורחב (להלן - שלב ג') ויצוא (להלן - שלב ד').
כמו כן התווסף פיילוט לכל שלב.
שלב א' תוכנן לעלות לאוויר בספטמבר 2013 ; שלב ב', שהוא השלב העיקרי בפרויקט, תוכנן לעלות לאוויר בספטמבר 2014 ; ושלב ג' - בדצמבר 2014 .
המועד המתוכנן לסיום הפרויקט כולו נדחה מיולי 2011 לדצמבר2015 - כלומר דחייה של ארבע שנים וחצי.
בנובמבר2013 עלה לאוויר שלב א' של המערכת החדשה.
יוצא אפוא שעל פי לוח הזמנים החדש תוכנן הפרויקט להסתיים כשבע שנים (88 חודשים) לאחר מועד חתימת ההסכם המקורי; שלב א' עלה לאוויר לאחר כחמש שנים (63 )חודשים, ושלב ב', שהוא השלב העיקרי בפרויקט, תוכנן לעלות לאוויר לאחר כשש שנים (73 )חודשים, אך במועד סיום הביקורת טרם הסתיים (על כך ראו להלן).
בכך יש חריגה ניכרת ממשך הזמן המקורי שתוכנן לסיום הפרויקט כולו - כשלוש שנים (34 חודשים).
בתשובת רשות המסים למשרד מבקר המדינה ממאי 2016 (להלן- תשובת הרשות) צוין כי תכנון הפעלת המערכת בשלבים, שונה באופן מהותי מהתכנון המקורי, שלפיו ייתכן שעד היום לא היו כלל תפוקות ותועלות, היות שההפעלה הייתה מתקיימת רק כאשר כל הפרויקט היה מסתיים.
היא הוסיפה כי היות ששלבים א' ו-ב' של הפרויקט מהווי ם כ-80% מתכולות הפרויקט, הרי שהקהילה תוכל להפיק תועלת מתכולות אלו מוקדם יותר ממועד סיום הפרויקט כולו.
בפסק הבוררות נקבע כי על פי לוח הזמנים החדש ועל פי התכולות שקבעו הצדדים, ישלם המכס לחברה א' 64.
3 מיליון ש"ח נוסף על מחיר הפיתוח המקורי שנקבע בהסכם (ראו פרטים בפרק "ניהול ההתקשרויות עם חברה א '").
:הפיילוט שהתווסף לשלב ב', שהוא השלב העיקרי בפרויקט, כלל שני חלקים פיילוט רשות ופיילוט חובה.
המכס קבע כי בפיילוט הרשות ובפיילוט החובה יבצעו משתמשי המערכת החדשה בדיקות קבלה עבור תהליכי עבודה שיוגדרו לאותו שלב, בד בבד עם עבודתם הסדירה במערכת הישנה.
פיילוט הרשות החל ב -23.
14 , והשתתפו בו חלק ממשתמשי הפנים והחוץ של המערכת החדשה.
הוא נמשך כעשרה חודשים עד 3.
15 ,, עם תחילתו של פיילוט החובה שבו נדרשו להשתתף כל משתמשי המערכת החדשה.
במועד סיום הביקורת (מרץ 2016 ) היה פיילוט החובה בעיצומו.
29 מִצהָרִ הוא הצהרה של סוכן האנייה או של חברת התעופה על תכולת הסחורה המיובאת באמצעותם.
לגבי שלב זה, ניתן לשדר במערכת החדשה נתונים בדבר מצב העסקה, גודל המכולה, נמל הפריקה וכו'.
בשל תקלות שהתגלו בבדיקות הקבלה בפיילוט הרשות ובפיילוט החובה, בשל דרישות המכס לבצע שינויים בתוכנה שכבר פותחה ובשל היעדר המוכנות של משתמשי החוץ, בין היתר בגלל עיכובים בפיתוח הממשקים למערכת החדשה בחלק מבתי התוכנה (ראו להלן), חלו עיכובים נוספים בביצוע הפרויקט, והדבר גרם לחריגה מלוח הזמנים החדש שעליו הוסכם בבוררות.
הרשות מסרה בתשובתה כי דרישות המכס לבצע שינויים בתוכנה אחרי שפותחה נבעו מאיכות הפיתוח, ממשך הזמן הרב שעבר מהגדרת דרישות המערכת ועד האפיון והפיתוח בפועל, העובדה שמימוש התוצר הסופי שבוצע על ידי חברה א' לא תאם את האפיון שאישרו עובדי המכס ופיתוח מאוחר של הממשקים בבתי התוכנה.
הרשות הוסיפה כי כדי לגדר סיכון זה, למנוע המשך חריגה בלוח הזמנים ולהעלות את המערכת לאוויר בהקדם האפשרי, הקים מינהל המכס צוות שנועד לבחון את השינויים, וכי שינויים לא הכרחיים המעכבים הפעלת תהליך עסקי נדחו לאחר הפעלת המערכת.
חברה א' מסרה בתשובתה כי המערכת החדשה כו ללת לא רק רכיבים שבאחריותה, אלא גם רכיבים רבים של ספקים שונים.
תִקלֵי מחשב ("באגים") ברכיבים שפיתחה אשר התגלו בבדיקות הקבלה תוקנו.
היא הוסיפה כי תקלות שהתגלו בשל אי-התאמה בין הפיתוח שבוצע בהתאם למסמכי האפיון לבין דרישות המשתמשים אינן בגדר תקלות אלא בגדר בקשות לשינויים.
החברה אף מסרה כי היא סיימה את עבודות הפיתוח, בדיקות המסירה ובדיקות מוכנות המערכת במועד שנקבע והכריזה כבר ביולי 2015 שהיא מוכנה להתחיל בייצור ברגע שהמכס יסיים את בדיקות הקבלה ו יאשר את המערכת.
בפועל, סיום בדיקות הקבלה מתעכב בשל חוסר מוכנות ואי -שיתוף פעולה של גורמים בקהילה, וזו הסיבה העיקרית לעיכוב בלוח הזמנים.
עוד הסבירה חברה א' בתשובתה כי הצורך בביצוע שינויים כה רבים במערכת שפותחה אינו נובע מאיכות הפיתוח, וכי התוכנה פותחה בדיוק בהתאם למסמכי האפיון, שאישרו המכס והקהילה.
בתום שלב הפיתוח בוצעו בדיקות מעמיקות של התוצרים כדי לוודא שהפיתוח מתאים לאפיון (בדיקות המסירה של הספק), שבמהלכן שולבו ועדות מקצועיות של המכס בתכנון תרחישי הבדיקה, וכדי לוודא את ההתאמה והמוכנות של התוכנה.
בעקבות כל מפגש בין נציגי חברה א' לנציגי המכס נכתב סיכום מסודר של הבעיות שהתגלו, וכולן טופלו בהקדם על ידי החברה לפני מסירת המערכת לרשות לביצוע בדיקות הקבלה.
הצורך בביצוע שינויים כה רבים נובע , בין היתר , מדרישות גורמי הקהילה לשנות תהליכי עבודה שקבע המכס; דרישות אסדרה (רגולציה) כגון רפורמה במשרד התחבורה; צרכים חדשים של המכס; הוספת תכו לות לפי החלטות הנהלת המכס והזמן שחלף מכתיבת המכרז ועד לתחילת הביצוע.
בתשובות בתי התוכנה למשרד מבקר המדינה מיוני 2016 נמסר בין היתר כי המערכת החדשה חוללה שינויים מהותיים בתהליכי העבודה של הקהילה, שהצריכו אפיון ושכתוב חלקים גדולים במערכות המידע שלה.
עוד נמסר כי התקלות והעיכובים שהתגלו בפיילוט הרשות ובפיילוט החובה נבעו בעיקר רשות המסים בישראל | 319 .
מטעויות וליקויים בהגדרת תהליכים במערכת, גם בשל אי -שיתוף בתי התוכנה בכל תהליכי האפיון והפיתוח והדבר לא איפשר לבצע בדיקות קבלה רציפות ואיכותיות, כמקובל בפרויקטים מורכבים כפרויקט זה.
במצב דברים זה, הניסיון והלחץ להפעיל גורמים רבים ככל האפשר בקהילה גרם לתפקוד לא יעיל וכתוצאה מכך לחוסר רצון לשתף פעולה ולאובדן אמון בפיילוט .
בתרשים 4 שלהלן מפורטים השינויים בלוח הזמנים המתוכנן של הפרויקט בשנים 2015-2008: .
תרשים 4 : השינויים במועד הסיום המתוכנן של הפרויקט ובמשך זמן המתוכנן לביצועו (בחודשים), 2015 -2008 .
מהתרשים עולה כי אף שב-2012 נקבעבבוררות לוח זמנים חדש שלפיו סיום ה פרויקט ידחה בארבע שנים וחצי - לדצמבר 2015, על פי לוח הזמנים המעודכן במועד סיום הביקורת, הפרויקט יימשך כשלוש שנים נוספות, ובסך הכול יסתיים באיחור של כשבע שנים ממועד הסיום המתוכנן של הפרויקט על פי ההסכם המקורי .
מיליוני ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, הליך תכנון יסודי ומעמיק לשם קביעת לוח זמנים הוא נדבך בסיסי בכל פרויקט.
בתכנון לוח הזמנים המקורי של הפרויקט, שהתבסס על ביצועו בפעימה אחת בתוך 34 חודשים, לא הביאה הרשות בחשבון את השפעתם המלאה של גורמי הסיכון המרכזיים בפרויקט, כגון מורכבותו, חדשנותו הטכנולוגית ומעורבותם של משתמשי חוץ רבים.
רשות המסים מסרה בתשובתה כי נוכח התממשות הסיכונים האמורים, בוצע שינוי במתווה הפרויקט אשר גזר שינוי בלוח הזמנים שלו.
עוד מסרה הרשות כי לוח הזמנים החדש אינו מצביע על כשל אלא משקף ניהול סיכונים נכון והתאמת תכנית הפרויקט למציאות.
משרד מבקר המדינה מעיר כי משגיבש המכס ב-2012 לוח זמנים חדש לפרויקט, בעקבות הכשל המשמעותי ביישומו בשנים 2011-2009 , מצופה היה כי לוח זמנים זה יתבסס על ניתוח מפורט ומעמיק של הסיכונים והקשיים הצפויים במימושו.