HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
סוגיית התלות של המבקר הפנימי בממונה עליו כבר עלתה לעיון ולדיון: בית המשפט העליון נדרש אליה בשנת 200618 וציין בפסק דינו כי "המבקר הפנימי הוא זה המכין הצעה לתכנית עבודה שנתית או תקופתית; הממונה על המבקר הפנימי נדרש אמנם לאשר תכנית זו, והוא רשאי לשנותה ולהטיל על המבקר משימות נוספות, אולם למען הסר ספק יודגש, כי על הנהלת המשרד לנהוג, בהקשר זה, כמו בכל הקשר אחר, על-פי אמות המידה של המשפט המנהלי, ובכלל זה, עליה לשקול אך ורק שיקולים ראויים ולקבל החלטות סבירות".
גם ועדת זילר התייחסה בשנת 2006 להשפעה שיש לממונה על המבקר הפנימי וציינה שהממונה עשוי לעשות כל מאמץ להסיט את הביקורת ממנו והלאה, וכי חילוקי הדעות בינו ובין המבקר הפנימי עשויים להתמקד בקביעת נושאי הביקורת ולעתים בדרך עבודתו של המבקר הפנימי.
הוועדה אף המליצה כי המבקר הפנימי יכין את תכנית העבודה בהתייעצות עם הממונה עליו ובשיתופו, אולם לא יידרש אישורו, ואם לא תושג הסכמה ביניהם, תגבר דעתו של המבקר הפנימי.
כך או כך, הסוג יה לא הוסדרה, ולכן משרד מבקר המדינה מדגיש כי על מקבלי ההחלטות - שר המשפטים ונציב שירות המדינה - לתת את דעתם לניגוד עניינים מתמשך זה, שיש בו כדי לפגוע בעצמאות הביקורת הפנימית, ולתת לו בהקדם מענה ארגוני הולם.
ועדת זילר ציינה בהמלצותיה את הצורך ביצירת זיקה ש ל המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה ל"גוף-על" בעל סמכות הכרעה בנושאים השנויים במחלוקת בין המבקר הפנימי ובין הגוף המבוקר.
להלן דוגמה הממחישה את הבעייתיות בתלותו .
18 עע"מ 6013/04 מדינת ישראל - משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ, פ"ד ס( 4 )40 ( 2006.
) הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 103 .
של המבקר הפנימי במנכ"ל ואת הצורך ביצירת זיקה של המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה ל"גוף על".
המבקר ה פנימי של משרד החקלאות, שהוא גם הממונה על תלונות הציבור במשרד, הציג בשנים 2003 -2010 , מדי שנה בשנה, את תכנית העבודה השנתית שלו למנכ"ל המשרד לקבלת אישורו19 .
נוסף על כך, פנה המבקר בשנים אלה כמה פעמים למנכ"ל וציין כי בשל מחסור בכוח אדם לא בדקה יחידת הביקורת נושאים יזומים, אלא עסקה בעיקר בנושאים שוטפים שהוגשו אליה לטיפולה המידי, כמו בירור תלונות ומתן מענה לפניות משרד מבקר המדינה.
בשנים 2003 -2009 ביצע המבקר הפנימי של משרד החקלאות בממוצע רק כשליש מתכנית העבודה שאישר מנכ"ל המשרד בתחילת כל שנה.
במקום להתמקד בביצוע תכ ניות העבודה, שעיקרן ביקורות על מערכי המשרד, עסק המבקר בעיקר בנושאים שוטפים, כמו בירור תלונות הציבור והעובדים.
בשנת 2010 הביע מנכ"ל משרד החקלאות מר יוסי ישי את חוסר שביעות רצונו מתפקודו של המבקר הפנימי וציין כי היא נובעת בין היתר מאי-עמידתו של המבקר הפנימי בתכניות העבודה שאושרו לו בשנים האחרונות ומחוסר האפקטיביות של עבודתו20 .
המנכ"ל לא אישר את תכנית עבודה לשנת 2010 שהכין המבקר הפנימי של משרד החקלאות והכין תחתיה תכנית עבודה אחרת.
רק לאחר שהמבקר הפנימי הביע את התנגדותו לתכנית שהכין המנכ"ל, החליט המנכ"ל כי המב קר הפנימי יגיש הצעה חדשה לתכנית עבודה אשר תשלב בין תכניתו המקורית ובין דרישות המנכ"ל, והמבקר הפנימי אמנם הגיש תכנית בהתאם.
לא נמצאו מסמכים המעידים שהמנכ"ל אישר את תכנית העבודה החדשה שהגיש המבקר הפנימי.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 ציין מנכ"ל משרד החקלאות מר יוסי ישי כי הנהלת משרד החקלאות רואה חשיבות רבה בקיומה של ביקורת פנימית במשרד, וכי החליט להתערב בבחירת נושאי הביקורת כדי לוודא שבתכנית העבודה ייכללו נושאים הדורשים בדיקה, וכדי להבטיח שבתוצאות הביקורת ייעשה שימוש יעיל.
לדבריו, לא התמקד המבקר בביצוע ביקורת פנימית, שהיא תפקידו העיקרי, אלא במשימות משניות, ובהן בדיקות הנוגעות לתפקידו כממונה על תלונות הציבור, ביקורת בארגוני לוויין של משרד החקלאות ועוד.
עוד טען המנכ"ל כי בכוח האדם במשרד החקלאות בוצע קיצוץ נרחב ומתמשך, ולכן לא יכול המשרד להקצות עוד משרו ת ליחידת הביקורת הפנימית.
המנכ"ל הוסיף כי אישר את תכנית העבודה לשנת 2010 ,בעל פה בשיחה אישית עם המבקר הפנימי שהתקיימה לבקשתו של המבקר.
בתשובה נוספת למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 ציין המנכ"ל כי המבקר הפנימי אינו ממלא את תפקידו כראוי וכי לדעתו יש להחליפו במועמד כשיר יותר.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 טען המבקר הפנימי של משרד החקלאות כי המנכ"ל ניסה להכתיב לו תכנית עבודה דו-שנתית שבדיקת הנושאים שהם עיקר פעילותו של המשרד לא נכללה בה.
עוד טען המבקר כי מאחר שהתמקד בבירור תלונות הציבור והעובדים שהוגשו לו, ובהן תלונות שעלה מהן חשד למעשים לא תקינים עד כדי עבֵרה פלילית או חשד לפגיעה בטוהר המידות .
19 המנכ"לים בתקופה זו היו מר יוסי ישי בשנים 2003 -2006 וממאי 2009 עד מועד סיום הביקורת לפחות, וגב' יעל שאלתיאלי מיולי 2006 עד מאי 2009.
20 במאי 2010 ביקש המבקר הפנימי של משרד החקלאות ממבקר המדינה ונציב תלונות הציבור צו הגנה, נוכח הפגיעה במעמדו ובמילוי תפקידו.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 105 .
ובמינהל התקין של המשרד, ובשל כוח האדם המצומצם שעמד לרשותו, לא עלה בידו לבצע את תכנית העבודה במלואה.
עוד ציין המבקר הפנימי כי הודיע למנכ"ל המשרד באותה עת על בדיקותיו, וכי חלקן אף בוצעו לבקשתו או לבקשת הסמנכ"ל למינהל.
לדעת משרד מבקר המדינה, חילוקי הדעות בין מנכ"ל משרד החקלאות ובין המבקר הפנימי ממחישים את הבעייתיות בתלותו של המבקר הפנימי במשרד הממשלתי בממונה עליו, הנתון לביקורתו על פי החוק, ומדגישים את הצורך במעורבות של גורם ממשלתי חוץ-משרדי ביישוב חילוקי דעות מעין אלה.
המבקר הפנימי במשרד הממשלתי תלוי לא רק במנכ"ל, אלא גם בסמנכ"ל למינהל.
הסמנכ"ל למינהל במשרד הממשלתי אחראי, על פי הנחיות המנכ"ל, להקצאת המשאבים ליחידות המשרד לביצוע משימותיהן, ובכלל זה הקצאת משאבי האנוש והמשאבים החומריים.
ככל שהקצאת המשאבים לביקורת הפנימית, כגון כוח אדם, הקצאת שעות נוספות והוצאות רכב ואש"ל, תהיה תלויה יותר בסמנכ"ל למינהל, כך תגבר תלותו של המבקר הפנימי בו.
בשל כך ייתכן שהאובייקטיביות של הביקורת תיפגע, או שהמבקר הפנימי יימנע מלכתחילה מלבדוק נושאים שאפשר שתעלה מבדיקתם ביקורת על הסמנכ"ל למינהל.
ואכן, נמצא כי מבקרים פנימיים נמנעו פעמים רבות מלבצע ביקורות על נושאים המצויים בתחום סמכותו של הסמנכ"ל למינהל ושל היחידות שבאחריותו: כ -55% מהמבקרים הפנימיים שנבדקו לא ביצעו ביקורת כזאת במשך יותר מחמש שנים, מרביתם ( 60% .
) יותר מעשר שנים80% מהמבקרים הפנימיים לא ביצעו בשנים 2001 -2010 ביקורת על נושאים הנוגעים לגיוס עובדים ולקידומם (מכרזי כוח אדם); כ -56% מהמבקרים הפנימיים לא ביצעו בשנים 2006 -2010 ביקורת על הליכי הרכש במשרדיהם, מרביתם ( 80% ) לא ביצעו כלל ביקור ת בנושא בתקופת כהונתם - עד 26 שנים ובממוצע כ-9.
העולה מכאן הוא שתלותו של המבקר הפנימי פגמה מהותית בעבודתו, ונושאים חשובים ורגישים, כמו מינהל כוח אדם, תנאי שכר וכן נושאי רכש משרדי, לא באו לידי בדיקות וביקורת ראויות של המבקרים הפנימיים.
כוח האדם ביחידות הביקורת הפנימית .
חוסר המעורבות של הנציבות בתִקנּון יחידת הביקורת מנכ"ל המשרד הממשלתי צריך להקצות את המשאבים אשר בידיו, ובכלל זה את משאבי כוח האדם, למילוי המשימות המוטלות על המשרד.
המנכ"ל מוגבל בהקצאת המשאבים הן מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985, והן מכוח חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 .
המנכ"ל והסמנכ"ל למינהל הם המציעים שינויים בתקני כוח האדם21 של המשרד, ובכלל זה בתקניה של יחידת הביקורת הפנימית, לנציבות, המופקדת על הניהול המרכזי של משאבי האנוש במשרדי הממשלה22; היזמה לקביעת התקן של כוח האדם ביחידת הביקורת הפנימית אינה .
21 לפי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 , תקן הוא המשרה בשירות המדינה והדרגה הצמודה לה בכל יחידה מיחידות המשרד הממשלתי.
22 על פי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 ,.
ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53ב, בפרק "תפקידה של הנציבות בעיצוב המבנה של השלטון המרכזי", עמ' 71-73.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 107 .
נתונה אפוא בידיה של הנציבות, אלא בידיהם של המנכ"ל והסמנכ"ל.
מכאן שבעלי תפקידים המבוקרים על ידי יחידת הביקורת הפנימית משפיעים במידה רבה על היקף כוח האדם ביחידה זו ועל שכרו, ובעקיפין גם על איכותו.
מעורבותה של הנציבות בקביעת תקן כוח האדם של יחידת הביקורת הפנימית במשרד נדרשת וחיונית, כדי למתן את התלות של המבקר הפנימי במנכ"ל ובסמנכ"ל למינהל בעניין זה.
ראוי על כן שהנציבות תקבע כללים להגדרת התקן המזערי של כוח האדם ביחידות הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה, כדי שיהיה אפשר לבצע במשרדים ביקורת פנימית אפקטיבית, על פי הנדרש בחוק הביקורת הפנימית.
ראוי שבין היתר יקבעו הכללים את היקף כוח האדם המקצועי והמינהלי ביחידת הביקורת הפנימית בכל משרד על פי מאפייניו, ובהם תקציבו השנתי, היקף השירות לאזרח שניתן בו, פיזורו הגאוגרפי, ועוד מאפיינים שייקבעו על פי דרישות תפקיד המבקר הפנימי בכל משרד.
נמצא כי הנציבות אמנם חייבה למנות מבקר פנימי בכל משרד וקבעה את דרגתו על פי מאפייני המשרד, אולם לא קבעה תקן כוח אדם מזערי ליחידות הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה.
להלן פרטים: נמצא כי היקף כוח האדם ביחידות הביקורת הפנימית במשרד י הממשלה שונה ממשרד למשרד, וזאת גם במשרדים בעלי מאפיינים דומים.
את היעדר המתאם ניתן להסביר בין היתר במעמדם האישי השונה של המבקרים הפנימיים במשרדים וביחסם השונה של המנכ"לים לביקורת הפנימית בכלל ולמבקרים הפנימיים במשרדם בפרט.
לדוגמה, משרד הבריאות מפקח על מערכת הבריאות במדינה, ובכלל זה על בתי החולים, המרפאות ומוסדות רפואיים אחרים.
תקציבו הממוצע של המשרד בשנים 2006 -2009 היה כ -23 מיליארד ש"ח, ומספר עובדיו באותן שנים, ובהם עובדי בתי החולים הממשלתיים, היה כ - 30,000 .
יחידת הביקורת הפנימית במשרד הבריאות מנתה בתקופה זו חמישה עובדי ביקורת ומזכירה אחת, ולא היו מבקרים פנימיים בבתי החולים הממשלתיים.
משרד המשפטים מפקח בין היתר על מערכת המשפט במדינה ועוסק בנושאי חקיקה.
באחריותו נתונים פרקליטות המדינה והייעוץ המשפטי לממשלה, יחידת הסיוע המשפטי האזרחי, האפוטרופוס הכללי, הפיקוח על הרשות להלבנת הון ורשות התאגידים.
תקציבו הממוצע של המשרד בשנים 2006 -2009 היה כ-1.
6 מיליארדש"ח, ומספר העובדים בו היה כ - 3,100 ; יחידת הביקורת הפנימית במשרד המשפטים מנתה בתקופה זו שישה עובדי ביקורת23.
מהאמור לעיל עולה כי אף על פי שבשנים 2006 -2009 היה תקציבו של משרד הבריאות גדול יותר מפי 14 מתקציבו של משרד המשפטים, ואף על פי שתקן העובדים שלו, ובהם עובדי בתי החולים הממשלתיים, היה גדול כמעט פי 10 מתקן העובדים במשרד המשפטים - למרות כל אלה הייתה יחידת הביקורת הפנימית של משרד המשפטים גדולה פי 1.
3 מזו של משרד הבריאות.
הקצאת תקציב למיקור חוץ כאשר נדרשת לביקורת בנושא מסוים מומחיות מיוחדת שאינה מצויה בקרב עובדי יחידת הביקורת הפנימית, או כאשר חסר כוח אדם לביצוע הביקורת, יש מקום לשקול להסתייע בביצועה בשירותים חיצוניים (להלן - מיקור חוץ), כמקובל במגזר .
23 נוסף על עובדי הביקורת כללה היחידה שני עובדים מבררי התלונות שלא הוגדרו בתקן היחידה.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 109 .
לכן ראוי שבמסגרת התקציב השנתי של יחידת הביקורת הפנימית ישקול המנכ"ל להקצות תקציב למיקור חוץ.
נמצא כי בכ-40% מהמשרדים שנבדקו הקצו הנהלות המשרדים תקציבים למיקור חוץ.
עם זאת, נמצא שהקצאת התקציבים למיקור חוץ לא נעשתה תמיד על פי אמות מידה אובייקטיביות, כגון גודלו של תקצי ב המשרד ומספר עובדי הביקורת המועסקים בו.
כך נמצא כי ליחידת הביקורת במשרד המשפטים, המונה על פי התקן שישה עובדים ובהם המבקר הפנימי עצמו, ובפועל מועסקים בה שישה עובדי ביקורת, הוקצו בכל אחת מהשנים 2006 -2009 למיקור חוץ בממוצע כ - 500,000 ,ש"ח מתוך תקציב ממוצע כולל של כ -1.
לעומת זאת, נמצא כי ליחידת הביקורת הפנימית במשרד האנרגיה והמים 24 , המונה על פי התקן מבקר פנימי ועובד ביקורת בחצי משרה, ובפועל מועסק בה רק המבקר הפנימי, הוקצו בכל אחת מהשנים 2006 -2009 למיקור חוץ בממוצע כ - 40,000 ש"ח, מתוך תקציב כולל של כ-260 .
מיליון ש"ח יוצא שהיחס בין מספר עובדי הביקורת הפנימית לתקציב המשרד דומה בשני המשרדים (אחד ל -267 מיליון ש"ח במשרד המשפטים ואחד ל -260 מיליון ש"ח במשרד האנרגיה והמים).
ואולם התקציב למיקור חוץ שהוקצה ליחידת הביקורת במשרד האנרגיה והמים קטן יותר מפי מ -12 מזה שהוקצה ליחידת הביקורת במשרד המשפטים, אף שתקציבו של משרד האנרגיה והמים ומספר עובדי הביקורת הפנימית בו קטנים פי 6 בערך מתקציבו של משרד המשפטים וממספר עובדי הביקורת בו.
 הקצאת התקציב למיקור חוץ, וכן הקצאתם של תקני כוח האדם ליחידות הביקורת הפנימית, אינן נעשות אפוא רק על פי בחינה אובייקטיבית של צורכי המשרד בתחום הביקורת הפנימית, אלא עלולות להיות תלויות בין השאר במעמדו של המבקר הפנימי במשרד, ביחסו של המנכ"ל לביקורת הפנימית ובתרבות הארגונית של המשרד.
הצורך להקצות למבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה משאבים אשר יאפשרו להם למלא את תפקידיהם כראוי, מחייב את הנציבות לקבוע אמות מידה בדבר תקני כוח האדם של יחידת הביקורת הפנימית בכל משרד.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2012 מסר סגן נציב שירות המדינה כי לאחר פרסום דוח ביקורת זה תשתף הנציבות פעולה עם אגף התקציבים במשרד האוצר במסגרת צוות שייבחן את צורכי כוח האדם של יחידות הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה.
מעמדו של המבקר הפנימי בהשוואה לבעלי תפקידים דומים .
ראוי שמעמדו הארגוני של המבקר הפנימי יבטא את ההשפעה שרצוי שתהיה לו ויקל עליו לבצע ביקורת אפקטיבית על כל היחידות בארגון, ובכלל זה על בעלי .
24 המשרד ממונה על כלל תחומי האנרגיה, המשאבים הטבעיים, התשתיות והמים במדינה, ונתונים לאחריותו בין היתר מינהל הדלק והגז, מינהל החשמל, רשות המים, מקורות חברת המים בע"מ, מינהל אוצרות טבע, רשות הגז הטבעי, המכון הגיאופיסי לישראל והמכון הגאולוגי.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 111 .
זאת בדומה לשומרי הסף במשרדי הממשלה, כמו היועץ המשפטי והסמנכ"ל למינהל, שמעמדם ותנאי השירות שלהם הולמים את תפקידם.
ועדת זילר עסקה בהשפעת מעמדו של המבקר הפנימי בארגון על האפקטיביות של עבודתו וציינה כי הבטחת מעמדו הראו י היא מרכיב חשוב ביצירת "מקבילית כוחות" שבה יֵקל על המבקר הפנימי 112 דוח שנתי63ג .
להתמודד עם הניגודים הטבועים בעצם תפקידו כמבקר פנימי; הוועדה ציינה כי נכון להשוות את מעמדו של המבקר הפנימי למעמדו של סמנכ"ל או של בעל תפקיד מקביל לו.
ואולם נמצא כי הדרגה לפי תקן שקבעה הנציב ות למבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה, נמוכה מדרגת סמנכ"ל.
זאת ועוד, דרגתם של המבקרים הפנימיים נמוכה מדרגתם של שומרי הסף במשרדי הממשלה, וכן מדרגתם של רבים מהמנהלים הבכירים במשרדים.
ביטוי לכך הוא שכרם החודשי הממוצע ברוטו של שומרי הסף במשרדי הממשלה, שהיה בשנת 2010 .
גבוה עד פי שלושה משכרם של המבקרים הפנימיים 2.
חוק הביקורת הפנימית קובע כי דרישות הסף לתפקיד המבקר הפנימי הן בין היתר החזקה בתואר אקדמי, הסמכה לעסוק בעריכת דין או בראיית חשבון, וניסיון של שנתיים בעבודת ביקורת או השתתפות בהשתלמות מקצועית בתחום הביקורת.
החוק מאפשר לחרוג מתנאים אלה באישורה של ועדת חריגים במשרד המשפטים שהרכבה קבוע בחוק (להלן - ועדת החריגים).
יצוין כי ועדת החריגים קבעה25 כי אין עוד מקום לאשר חריגים, וכי על הגופים הציבוריים לוודא שהמועמדים לתפקיד המבקר הפנימי יעמדו בתנאי הכשירות הקבועים בחוק במלואם.
נמצא כי במאי 2011 שינתה הנציבות את תיאורי התפקיד שצוינו במכרזים למשרות המבקרים הפנימיים, ופרסמה בטופס המכרזים את קיומה של ועדת החריגים.
בעקבות השינוי עמדו בדרישות הסף שנקבעו במכרזים גם מועמדים חסרי השכלה אקדמית אשר אינם עומדים בדרישות המוגדרות בחוק.
מצד אחד יש בצעד זה כדי להרחיב את מעגל המתמודדים על משרות המבקרים הפנימיים, אבל מצד אחר יש בכך משום הנמכה של מעמד המבקר הפנימי.
אף ספק אם צעד זה עולה בקנה אחד עם מדיניותה של הנציבות שלפיה יש להגדיל את שיעור האקדמאים במשרדי הממשלה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 ציין סגן נציב שירות המדינה כי בעקבות חוות דעת משפטית נאלצה הנציבות לאפשר למועמדים חסרי השכלה אקדמית להגיש את מועמדותם למשרות מבקרים פנימיים, זאת בניגוד להוראות התקשי"ר המחייבות את המועמד למשרות השייכות לדירוג המח"ר26 , ובהן משרת המבקר הפנימי, להיות בעל השכלה אקדמית.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2012 ציין סגן נציב שירות המדינה כי הוקמה ועדה לבחינת תנאי הסף של משרות המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך.
על הוועדה הוטל לבחון את תנאי הסף למשרות בתחום הביקורת הפנימית, את ההוראות הקיימ ות בעניין זה ואת תיאורי התפקידים, ולהגיש את המלצותיה.
25 בשנת 1999 ושוב במאי 2011.
דירוג האקדמאים במדעי החברה והרוח הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 113 .
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד המשפטים יפעל לשינוי הוראת החוק בדבר ועדת החריגים.
כיום, כאשר הנגישות להשכלה גבוהה רבה יותר מאשר לפני 20 שנה, בעת שנחקק החוק, ספק אם יש מקום לאפשר למועמד שאינו בעל תואר אקדמי להתמודד על תפקיד בכיר זה.
משנת 2001 פנו לנציבות גופים שונים בשם המבקרים הפנימיים וכן משרדי ממשלה בבקשה לבחון את מעמדם ואת תנאי שכרם של המבקרים הפנימיים.
לטענת ההנהלות בכמה משרדי ממשלה 27 , גרמה הדרגה הנמוכה לפי תקן של המבקרים הפנימיים בשנים 2004 -2008 לפגיעה באפקטיביות עבודתם, מאחר שהם נדרשו לבקר בעלי תפקידים שדרגתם גבוהה משלהם.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 ציין סגן נציב שירות המדינה כי הנציבות דנה ביישום המלצות ועדת זילר, אך החליטה שלא להמשיך לטפל ביישומן עד לפרסום דוח מבקר המדינה בנושא.
יוצא אפוא כי הנציבות, המופקדת על הניהול המרכזי של משאבי האנוש במשרדי הממשלה, ושניתנה לה סמכות מיוחדת לפי חוק הביקורת הפנימית - אישור פיטוריו של המבקר הפנימי - טרם השכילה לראות בביקורת הפנימית תחום שבו יש לקבוע תקן כוח אדם מזערי מחייב לכל יחידת ביקורת, הי א לא בחנה את מעמד המבקר הפנימי נוכח תפקידיו המוגדרים בחוק ולא פעלה לביסוס מעמדו במשרד הממשלתי.
זאת ועוד, בדצמבר 2006 הגישה ועדת זילר את המלצותיה, ובהן השוואת מעמדו של המבקר הפנימי למעמדו של סמנכ"ל, אך הנציבות לא פעלה על פי ההמלצות.
למעשה, השאירה הנציבות את ניהול כוח האדם של יחידות הביקורת הפנימית בידי המנכ"לים והסמנכ"לים למינהל במשרדי הממשלה, הנתונים לביקורתם של המבקרים הפנימיים.
על הנציבות לבחון לעומק את תקני כוח האדם של יחידות הביקורת הפנימית, ובכלל זה את דרגותיהם של המבקרים הפנימיים.
עליה לפעול לקביעת ה תקנים לפי מאפייני המשרדים, כדי שיֵקל על המבקרים הפנימיים ועל יחידות הביקורת הכפופות להם למלא את תפקידיהם על פי חוק הביקורת הפנימית.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 מסר נציב שירות המדינה28 כי יחידת הביקורת הפנימית היא אמנם חלק מהנהלת המשרד, ולא חל עליה הסדר שונה מזה שחל על יחידות אחרות במשרד הממשלתי.
אולם נוכח ממצאי משרד מבקר המדינה בדוח זה ובייחוד נוכח החשש לניגוד עניינים של המנכ"ל, הורה הנציב להתחיל בעבודת מטה מקפת שתעסוק במגוון הנושאים הנזכרים בדוח מבקר המדינה והקשורים לנציבות.
עבודת מטה זו נועדה לה ציב אמות מידה לקביעת המבנה הארגוני של יחידות הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה, בדרך שתיצור אחידות אך תביא בחשבון את הייחודיות של כל משרד.
בחודש פברואר 2013 מסר סגן נציב שירות המדינה כי הנציבות מינתה ועדה שבוחנת היבטים שונים של הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה, וכי הוועדה התבקשה להגיש את חוות דעתה עד סוף מרץ 2013 .
נוסף על כך, בתכנית העבודה של הנציבות לשנת 2013 .
מתוכננת בחינת תפקוד הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה .
27 ובהם משרד האוצר, משרד הבינוי והשיכון, משרד המדע, התרבות והספורט ומשרד האנרגיה והמים.
28 מנובמבר 1996 עד אוקטובר 2010 כיהן בתפקיד נציב שירות המדינה מר שמואל הולנדר, וביוני 2011 .
התמנה לתפקיד מר משה דיין הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 115 .
ממצאי פרק זה מציירים תמונת מצב עגומה של חוסר עצמאותו ותלותו של המבקר הפנימי במשרדי הממשלה, ובייחוד תלותו במנכ"ל, וכן של מעמדו הארגוני הנמוך לעומת מנהלים אחרים במשרד הממשלתי ולעומת שומרי הסף בו.
תלות זו לא אוזנה באמצעות הכפפתו של המבקר הפנימי לגורם חיצוני למשרד, בדומה לשומרי הסף במשרדי הממשלה.
בהקשר לכך חשוב לציין כי בתשובתם המשותפת של שישה מבקרים פנימ יים29 למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 צוין כי למנכ"ל ולסמנכ"ל למינהל יש השפעה שאינה מידתית ואינה סבירה על המשאבים המוקצים לביצועה של הביקורת הפנימית, ובכללם משאבי האנוש.
גם בתשובתה של מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 צוין כי "קיימת כיום תלות בעייתית של המבקר במבוקרים (בעיקר סמנכ"ל למינהל) בכל הנוגע להקצאת משאבים".
כאמור, ועדת זילר ציינה בהמלצותיה את הצורך ביצירת זיקה של המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה ל"גוף -על" בעל סמכות הכרעה בנושאים השנויים במחלוקת בין המבקר הפנימי ובין הגוף המבוקר.
ואולם פרט לזיקה מצומצמת של המבקר הפנימי לנציב שירות המדינה, לא התגבש הסדר הקובע את זיקתו של המבקר הפנימי במשרד הממשלתי לגורם ביצוע ובקרה חוץ-משרדי, בדומה להסדרים שהתגבשו עבור שומרי הסף במשרדי הממשלה.
לשם המחשה ראוי לסקור את הפתרונות המוסדיים שאומצו במדינות החברות ב - .
OECD ושצמצמו את תלותו של המבקר הפנימי בהנהלת המשרד ובמנכ"ל.
יש מדינות שהקימו גוף מרכזי המנחה את המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה, ויש מדינות שאימצו את מודל הקמתה של ועדת ביקורת במשרדים אלה.
בממשל הפדרלי בארצות הברית קיימת מועצה של מבקרים פנימי ים המתאמת בין גופי הביקורת הפנימית בסוכנויות הממשלה והקובעת את נושאי הביקורת המשותפים לכל המבקרים.
באוסטרליה הוקמה בכל משרד ממשלתי ועדת ביקורת המקשרת בין המבקר הפנימי ובין הנהלת המשרד והבוחנת את עבודתה של יחידת הביקורת, את ניצול המשאבים ואת אופן תיקון הליקויים.
29 המבקרים הפנימיים של נציבות שירות המדינה, הלשכה המרכזית לסט טיסטיקה, המשרד להגנת הסביבה, משרד המשפטים, משרד המדע והטכנולוגיה ומשרד התרבות והספורט (מבקר משותף) ומשרד הקליטה.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 117 .
לדעת משרד מבקר המדינה, יש להגביר את עצמאותו של המבקר הפנימי במשרד הממשלתי ולהקטין את תלותו, וכן לחזק את מעמדו ולאפשר לו לקיים את תפקידיו הקבועים בחוק.
לשם כך יש ליצור זיקה בינו ובין גורם ביצוע ובקרה ממשלתי חוץ -משרדי בכיר, שסמכויותיו חלות על כלל משרדי הממשלה.
יש לציין כי עמדת משרד מבקר המדינה היום כבעבר היא שגורם זה צריך להיות חלק מהרשות המבצעת, ולפיכך אינו יכול להיות משרד מבקר המדינה, שאינו חלק מרשות זו.
ראוי שגורם זה ישמש משענת למבקרים הפנימיים, יפעל להקטנת תלותם ולהגברת עצמאותם, ינחה אותם מקצועית, יטפל בענייני אתיקה ומשמעת ויסייע להקצות את המשאבים הנדרשים להם למילוי תפקידיהם.
הביקורת הפנימית בתאגידים הציבוריים .
במשך השנים הוקמו על פי חוק, ביזמת הממשלה, יותר מ -50 תאגידים ציבוריים.
המונח "תאגיד ציבורי" אינו מוגדר בחוק, אבל הכוונה היא לתאגידים בעלי אישיות משפטית נפרדת, המשמשים מעין זרועות ביצוע של המדינה לניהול הפעילות בחלק מהתחומים הנתונים לאחריותה של הממשלה, לפיקוח עליה ולהסדרתה.
לתאגידים אלה מוקנות גמישות ועצמאות ניהולית, הבאות לידי ביטוי בין היתר באוטונומיה של מוסדותיהם ובסמכות ם לנהל בעצמם את פעילותם השוטפת ואת תקציבם.
פעילותם של התאגידים הציבוריים אינה מוסדרת בחוק כללי.
כל תאגיד נוסד על פי חוק אשר מסדיר את הקמתו ואת פעילותו (להלן - חוק מקים 30 ).
רוב החוקים המקימים נחקקו לפני שנים רבות, חלקם לפני עשרות שנים, והסדרי הפיקוח שנקבעו בהם מבטאים תפיסות שרווחו בזמן חקיקתם.
נוסף על כך, נעדרים החוקים המקימים אחידות רעיונית31.
בשל כל אלה קיימת שונות רבה בהסדרים המהותיים ו הפרוצדורליים החלים על התאגידים השונים 32 , ובכלל זה בנוגע לביקורת הפנימית בהם .
ככלל, נקבע בחוקים המקימים כי בראש תאגיד ציבורי תעמוד מועצה המתפקדת כדירקטוריון בחברה 33 , וכן נקבעו בהם הסמכויות והתפקידים של המועצות.
על כל תאגיד ממונה שר משרי הממשלה (להלן - השר הממונה), האחראי לביצוע החוק המקים של התאגיד והממנה את חברי המועצה שלו, לעתים בשיתוף עם שרים נוספים.
ככלל, הפיקוח החיצוני של יחידות המטה ושל גורמי האכיפה הממשלתיים על התאגידים הציבוריים מוגבל ומצומצם יותר מהפיקוח על משרדי הממשלה ועל החברות הממשלתיות 34 , ואין יחידת מטה ממשלתית שתפקידה לפקח על התאגידים הציבוריים.
הדבר מעצים את חשיבותם של מנגנוני הפיקוח הפנימיים של התאגיד - ובייחוד את חשיבותם של המועצה, שהיא הגוף העליון המפקח על .
30 במונח "חוק מקים" נכללות גם תקנות או תקנון שהתקין שר, או צו שפרסם שר מכוח החוק.
31 ,מבקר המדינה התריע על עניין זה בעבר.
ראו מבקר המדינה דוח ב יקורת על תאגידים סטטוטוריי ם ( 1995 ;) דוח שנתי 57ב ( 2006 ), "היעדר הסדר מקיף בדבר סדרי ניהולם של תאגידים סטטוטוריים", עמ' 279-286 .
32 הסדרים מהותיים - כמו מטרות התאגיד וסמכויותיו; הסדרים פרוצדורליים - כמו מבנה התאגיד, מינוי נושאי המשרה בו וסדרי קבלת ההחלטות בו.
33 בחלק מהתאגידים קיימים מוסדות נוספים, כמו ועד פועל או הנהלה, שניתנו להם סמכויות שבתאגידים אחרים נמסרו למועצות, ומוסדות אלה הם המתפקדים פעמים רבות כדירקטוריון בחברה.
כוונתו של המונח "מועצה" בדוח זה היא לגוף בתאגיד המקביל לדירקטוריון.
34 לפי סעיף60 אלחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975 , מינוי של חברי מועצות ומנכ"לים בתאגידים הציבוריים כפוף לאישור הוועדה לבדיקת מינויים שממנה שר האוצר, ולשר האוצר ניתנו גם סמכויות הנוגעות לפיקוח על השכר ועל כוח האדם בתאגידים הציבוריים.
כמו כן, יש תאגידים ציבוריים, כמו המועצה להסדר ההימורים בספורט, שעל פי החוק המקים שלהם חלות עליהם, בשינויים המתחייבים, ההוראות החלות על עובדי המדינה, או שמוסדות התאגיד החליטו להחיל עליהם את עיקריהן של הוראות אלה.
הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 119 .
מכלול הפעילות של התאגיד ועל הנהלתו, של ועדת הביקורת מטעמה ושל המבקר הפנימי.
בשנת 1992 הקים שר המשפטים דאז "מועצה לתאגידים ציבוריים", אשר אחד מתפקידיה היה להתוות קווי מדיניות לדרכי ניהולם ופעולתם של תאגידים ציבוריים.
בדוח שהגישה לשר 120 דוח שנתי63ג .
המשפטים ב - 200335, המליצה המועצה להכפיף את ה תאגידים הציבוריים למערכת בקרה ופיקוח כוללת ויעילה יותר, הן מן ההיבט של הניהול הפנימי והן מן ההיבט של הפיקוח החיצוני עליהם.
המועצה הציעה לחוקק את חוק התאגידים הציבוריים, שיהיה חוק מסגרת ש יסדיר עניינים שונים הנוגעים להקמת תאגיד ציבורי ולפעילותו - ובכלל זה הביקורת הפנימית בתאגיד.
עוד המליצה המועצה להקים רשות תאגידים ציבוריים שתהיה גוף מטה שיסייע לממשלה לבקר את התאגידים ולפקח עליהם, וייעץ לה בנושאים הקשורים אליהם.
במועד סיום הביקורת, 20 שנה לאחר הקמת המועצה לתאגידים ציבוריים ותשע שנים לאחר הגשת מסקנותיה הסופיות, טרם חוקק חוק התאגידים הציבוריים.
צוות משותף של רשות החברות ומשרד המשפטים הכין נוסח הצעה לחוק התאגידים הציבוריים המסתמך על המלצותיה של המועצה לתאגידים ציבוריים והמסדיר את הקמתם ואת פעילותם של התאגידים הציבוריים.
הנוסח המוצע פורסם ביולי 2011 כטרום-תזכיר (להלן - טרום-תזכיר הצעת חוק התאגידים הציבוריים), לשם קבלת תגובתם של גורמים שונים, אולם במועד סיום הביקורת טרם הוגשה הצעת החוק בנידון.
בינואר 2013 , לאחר סיום הביקורת, פרסם משרד המשפטים תזכיר הצעת חוק התאגידים הציבוריים.
הביקורת הפנימית היא אחד מהכלים רבי הערך העומדים לרשות המועצה לפיקוח על פעילות התאגיד והנהלתו, שכן היא נותנת למועצה תמונת מצב אובייקטיבית בנוגע לתחומי הפעילות השונים של התאגיד ובנוגע לגורמים שבאחריות המועצה האמורים לדווח ל ה על פעילותו.
עיקר הביקורת הפנימית, מיצוי משימתה והפיקוח עליה אמורים להיעשות באמצעות ועדת הביקורת, שהיא ועדה שלוחה של המועצה לעניין זה.
חוק הביקורת הפנימית קובע כי המועצה תקבע אם הממונה על המבקר הפנימי בתאגיד יהיה היו"ר שלה או המנכ"ל.
המחוקק הישראלי שם דגש רב על תפקידו של הדירקטוריון לפקח על החברה, והחובה להקים ועדת ביקורת מוטלת על כל ה חברות הציבוריות 36 , החברות לתועלת הציבור 37 והחברות הממשלתיות 38 .
כאמור, במרץ 2011 נקבע תיקון הממשל התאגידי של חוק החברות, ולפי התיקון, המגביר את עצמאותה של ועדת הביקורת ומטיל עליה תפקידים וסמכויות נוספים הנוגעים למבקר הפנימי, הוחלו על החברות עקרונות של ממשל תאגידי.
רשויות פיקוח בארץ, כגון רשות החברות, אימצו גם הן רבים מעקרונות הממשל התאגידי בהנחיות שקבעו.