HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
על הנהלת משרד רה"ם להקפיד שיחידות המטה הכלכלי -חברתי יכינ ו תכניות עבודה, על פי המתכונת שנקבעה במדריך התכנון הממשלתי.
הרשות לפיתוח כלכלי במגזר המיעוטים 1.
הרשות לפיתוח כלכלי הכינה תכנית עבודה לשנת 2012, ובה פורטו מטרת הרשות וחמישה יעדים מרכזיים שלה לאותה שנה, אולם לא הוצגו מדדי תוצאה לבחינת השגת היעדים.
כמו כן פורטו המשימות להשגת כל יעד, אך לא פורטו שלבי ההתארגנות הנדרשים לביצוען ולוחות הזמנים להשלמת ן.
רק בנוגע ל -10 מ-26 המשימות שנכללו בתכנית העבודה צוינו מדדי התפוקה למדידת מידת העמידה במשימות.
נמצא כי מבין הגורמים שנבדקו אשר נמצאים באחריותו של מנכ"ל רה"ם, רק הרשות לפיתוח כלכלי הכינה תכנית עבודה לשנת 2013.
הרשות הגישה למשרד מבקר המדינה העתקים של תכניות העבודה שלה לשנים2013 ו- 2014 .
בתכנית העבודה לשנת2013 נכללו יעדים רב-שנתיים ו-24 משימות לביצוע, אך לא נקבעו לוחות זמנים לביצוע המשימות ושלבי התארגנות לביצוען.
רק בנוגע לשתיים מהמשימות נקבעו מדדי תפוקה.
תכנית העבודה של הרשות לשנת 2014 ,כללה את כל מרכיבי תכנית העבודה כנדרש במדריך התכנון.
תכנון עבודת המועצה הלאומית לכלכלה .
המועצה הלאומית לכלכלה אשר הוקמה בהתאם להחלטת ממשלה מספטמבר 2006 פועלת במשרד רה"ם כיחידה נפרדת שאינה כפופה למנכ"ל משרד רה"ם.
שם הדוח: משרד ראש הממשלה - תכנון עבודה במשרד ראש הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 תכנית עבודה שנתית 1.
כפי שמפורט בלוח 1 לעיל, לא הכינה המועצה הלאומית לכלכלה תכניות עבודה לשנים 2013 -2012 .
מכיוון שכך נבדקו מרכיבי תכניות העבודה המשרדיות שנגעו למועצה.
משרד מבקר המדינה ביקש מהמועצה העתק של תכניותהעבודה שלה לשנים 2014 - 2012 , ובעקבות כך היא שלחה לו גיליון אלקטרוני ובו רשימה של משימות שבטיפולה לשנת 201420 .
כן הפנתה המועצה את משרד מבקר המדינה לתכנית העבודה של משרד רה"ם לשנת 2014 .
, שבה נכללו משימות של המועצה נמצא כי 9 מ-44 המשימות שנכללו בגיליון האלקטרוני צוינו כמשימות בתכנית העבודה של משרד רה"ם לשנת 2014 , וכי לכל אחת מהן צורפו מדדי תפוקה ולוחות זמנים לביצוע, אולם לא צוינו שלבי ההתארגנות לביצוען.
בנוגע ל-35 המשימות שלא נכללו בתכנית העבודה של משרד רה"ם, צוינו בגיליון האלקטרוני המועד להשלמת כל אחת מהן והגורמים השותפים לביצוען.
עם זאת, לא צוינו לגבי משימות אלה שאר מרכיבי תכנית העבודה: שלבי ההתארגנות, מדדי תוצאה למדידת העמידה ביעדים ומדדי תפוקה למדידת העמידה במשימות.
להלן דוגמאות למשימות שלא נכללו בתכנית העבודה המשרדית: היערכות להזדקנות; הסרת חסמי יבוא; השתתפ ות ב וועדה המייעצת לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית21.
,המועצה הלאומית לכלכלה השיבה כי תהליכי התכנון מוטמעים באופן הדרגתי בעבודתה וכי היא לא הכינה תכנית עבודה לשנת 2013 .
מאחר ששנה זו הייתה שנת בחירות המועצה הוסיפה כי היא אינה עוסקת בביצוע, ועל כן חלק מרכיבי התכנון המצוינים במדריך אינם נוגעים לה ואינם אמורים להיכלל בתכניות העבודה שלה, למשל שלבי התארגנות ומדדי תפוקה.
במדריך התכנון הממשלתי הובחן בין משימות שוטפות ומשימות מיוחדות, וצוין כי למשימה שוטפת ייתכן שלא ייקבעו שלבי התארגנות.
גם אם בין משימותיה של המועצה שכ יחות משימות שאי -אפשר לקבוע להן שלבי התארגנות, יש לכלול אותן בתכניות העבודה.
ואכן, ברשימה שמסרה המועצה עצמה למשרד מבקר המדינה נכללו עשרות משימות (רובן לא נכללו בתכנית העבודה המשרדית), ועל פי מסמכיה נקבעו שלבי התארגנות לביצוע חלק מהן, כמו ניסוח סיכום תקציבי, הכנת מכרז וניסוח הצעה להחלטה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה הלאומית לכלכלה לגבש תכנית עבודה מדי שנה בשנה, בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי.
20 בגיליון האלקטרוני נכללו העמודות האלה: הנושא, המשימות שנכללות במסגרת הנושא, תיאור המשימה, סוג המעורבות של המועצה (מובילה או שותפה) והשותפים למשימה מחוץ למועצה.
כמו כן נקבע לוח זמנים לביצוע כל משימה; בלוח הזמנים, שחולק לרבעונים, צוינו מועדי ההתחלה והסיום של שלבי העבודה: האנליזה, עבודת המטה והמימוש.
הוועדה מכונה ועדת גרמן, על שם יו"ר הוועדה, שרת הבריאות לשעבר ח"כ יעל גרמן משרד ראש הממשלה 305 .
:שם הדוח משרד ראש הממשלה - תכנון עבודה במשרד ראש הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 תכנית עבודה רב-שנתית ועדה שמונתה לבחינת מטה משרד רה"ם, בראשות מר יוסי קוצ'יק, עמדה באפריל 2012 על החשיבות של הכנת תכנית רב-שנתית למועצה הלאומית לכלכלה.
במסגרת אימוץ המלצות הוועדה החליטה הממשלה באוקטובר 201222 כי המועצה תכין תכנית עבודה רב-שנתית ארוכת טווח לעבודתה, וכי התכנית תעודכן מדי שנה בשנה ותאושר על ידי ראש הממשלה ועל דעת מנכ"ל משרדו.
נמצא כי המועצה הלאומית לכלכלה לא גיבשה תכנית עבודה רב-שנתית כנדרש.
ראש המועצה מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי הוא לא היה ער לדרישה זו מהמועצה, שנקבעה בהחלטת הממשלה.
המועצה השיבה כי הערכת מצב אסטרטגית שהכינה ושקיבלה הממשלה ה-33 , והסוגיות הנובעות מניתוח המגמות, ההזדמנויות והאיומים שפורטו בהערכת המצב האסטרטגית - כל אלה מהווים בפועל את המתווה הרב-שנתי לעבודת הממשלה בכלל, ולעבודת המועצה בפרט.
בדברי ההסבר להצעת ההחלטה מאוקטובר 2012 של הממשלה נכתב כי ההצעה לדרוש מהמועצה הלאומית לכלכלה להכין תכנית עבודה רב -שנתית מב וססת על מסקנות הוועדה שבחנה את מבנה משרד רה"ם, ולפיהן על המועצה לפעול על פי תכנית עבודה סדורה ובתיאום עם מנכ"ל משרד רה"ם לגבי סדרי העדיפויות והעבודה.
עוד נכתב בדברי ההסבר כי הוועדה האמורה ראתה חשיבות בהיותה של המועצה גוף תכנון אסטרטגי ארוך טווח, אשר תוצאות עבודתו מובאות לאישור הממשלה.
יוצא אפוא שהמועצה נדרשת, נוסף על גיבוש הערכת מצב אסטרטגית, לפעול על פי תכנית עבודה רב-שנתית.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצה הלאומית לכלכלה לגבש תכנית עבודה רב-שנתית ארוכת טווח, לעדכנה ולפעול לאישורה, בהתאם לנדרש על פי החלטת הממשלה.
לפעולתו של משרד רה"ם בהטמעת הליכי תכנון סדורים במערכת הממשלתית נודעת חשיבות רבה.
יש לברך על יזמתו בתחום זה ועל הפעולות שהוא עושה להטמעת תהליכי תכנון כאלה בקרב משרדי הממשלה בשנים האחרונות.
המשרד ביצע בשנים האחרונות גם פעולות להטמעת תהליכי התכנון בתוכו.
עם זאת, חשוב שבמקביל למאמץ להטמעת הליכי התכנון במשרדי הממשלה, יפעל המשרד ליישום סדור ומלא של מתווה התכנון שהתווה לפני כמה שנים.
יישום כזה יתרום גם למעמדו כמוביל של תהליכי ההטמעה הכלל ממשלתיים.
22 'החלטה מס5189 מ-28.
שם הדוח: משרד ראש הממשלה - תכנון עבודה במשרד ראש הממשלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 תכניות העבודה השנתיות נועדו לשמש נדבך מרכזי בתכנ ון פעילות משרדי הממשלה ובייעול פעילותם.
כן נועדו תכניות אלה לשמש כלי ניהולי שיסייע להשגת מטרות הממשלה ויעדיה וכלי עבודה מקיף לבקרה על פעילות היחידות השונות, כדי להבטיח שהן עומדות במשימותיהן.
כמו כן, התכניות חיוניות להגברת השקיפות של עבודת הממשלה כלפי הציבור.
עוד בשנת 2007 הפיץ משרד רה"ם לכלל משרדי הממשלה את המדריך לתכנון ממשלתי, לשם קביעת מנגנון תכנון אחיד ושיטתי בגופים הממשלתיים.
ממצאיו של דוח זה מלמדים שאגפי המטה הכלכלי-חברתי, וכן המועצה הלאומית לכלכלה, לא הקפידו על יישום המתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי, גם לאחר שהממשלה החליטה כי על כל יחידותיה לתכנן את פעולותיהן על פי מדריך זה.
עקב כך, בשנים שבהן גיבש משרד רה"ם תכניות עבודה משרדיות, לא נכללו בהן משימות מרכזיות וחשובות של המטה הכלכלי-חברתי ושל המועצה.
על מנכ"ל משרד רה"ם לוודא שמשרדו מקיים את תהליכ י התכנון הנדרשים ומגבש תכניות עבודה משרדיות ויחידתיות בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי, המחייב את כלל משרדי הממשלה.
על המועצה הלאומית לכלכלה לגבש תכנית עבודה שנתית בהתאם לנדרש במדריך התכנון, וכן לגבש תכנית עבודה רב-שנתית ארוכת טווח בהתאם להחלטת המ משלה בעניין.
:שם הדוח משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מבוא .
בספטמבר 2006 'החליטה הממשלה (החלטה מס430 ,) להקים מועצה לאומית לכלכלה שבראשה יעמוד היועץ הכלכלי לראש הממשלה.
המועצה נועדה לשמש גוף מטה לראש הממשלה בנושאי כלכלה, כדי לסייע בקבלת ההחלטות בנושאים אלו מתוך התבססות על נתונים עדכניים ועל ניתוחים מקצועיים ומתוך חשיבה שיטתית ארוכת טווח.
עוד נקבע בהחלטה שהמועצה תפעל על פי הנחיות ראש הממשלה, בסיוע יחידות משרד ראש הממשלה ובתיאום עם מנכ"ל המשרד, וכי לאחר הקמת המועצה והפעלתה ולאור הניסיון שיצטבר ייזום ראש הממשלה הצעת חוק בנושא המועצה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה.
מיולי 2009 מכהן בתפקיד ראש המועצה פרופ' יוג'ין קנדל.
בהחלטת הממשלה מ-2006 פורטו שלושה תפקידים של המועצה: לגבש יוזמות לצעדי מדיניות לעידוד הצמיחה במשק מתוך צמצום הפערים הכלכליים; להכין חוות דעת על הצעת תקציב המדינה לפני הגשתה לממשלה ולהציע חלופות, לפי הצורך, בנושא מסגרת התקציב ובנושאים מסוימים בו ; להכין חוֹות דעת מקצועיות על הצעות החלטה בנושאי כלכלה העומדות על סדר היום של הממשלה ושל ועדותיה.
באוקטובר2014 הועסקו במועצה 11 עובדים, ובהם 8 כלכלנים (בכלל זה ראש המועצה).
בהחלטת ממשלה נוספת, מאפריל2009 , נקבע כי ראש הממשלה ימנה למועצה ועדה מייעצת, כדי שתייעץ לו ולמועצה בגיבוש המלצות למדיניּו ת בנושאים שבטיפולה3 .
בהחלטת הממשלה מנובמבר20124 נקבע למועצה תפקיד נוסף: לשמש מוקד לעבודה המקצועית בתחום האסטרטגיה הכלכלית-חברתית של הממשלה.
בשנים 2014 -2012 עסקה המועצה בנושאים שונים, וזאת גם בדרך של השתתפות בוועדות שעסקו בסוגיות כלכליות וציבוריות, שאת חלקן היא אף יזמה.
בין הנושאים היו: ניהול הכנסות המדינה ממשאבי גז ונפט, קידום מדיניות לאומית לחידושו ולפיתוחו של המרחב העירוני, ניתוח עומק של צורכי הדיור בישראל, אפיון צרכים והצעת מדיניות בנוגע למערכת החינוך הערבית וקידום השקעות בחברות ציבוריות הפועלות בתחום המחקר והפיתוח.
כמו כן גיבשה המועצה הערכת מצב כלכלית -חברתית אסטרטגית, ובה הצעה לקידום שישה נושאים בטווח הארוך.
לדברי המועצה, בפעילות זו היא שותפה חשובה בעיצוב המדיניות הכלכלית-חברתית בישראל.
בחודשים פברואר-יולי 2014 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בפעילות המועצה לנוכח התפקידים שהטילה עליה הממשלה בהחלטותיה מ -2006 ומ-2009 .
הבדיקה נעשתה במשרד רה"ם, ובדיקת השלמה נעשתה באגף התקציבים במשרד האוצר.
שם הדוח: משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ייעוד המועצה כגוף מטה ממשלתי .
השאלה אם ייעודה של המועצה הוא לשמש גוף מטה המייעץ לראש הממשלה בלבד או לממשלה כולה - היא שאלה יסודית, שיש בה כדי להשפיע ישירות על מטרות המועצה, על דפוסי עבודתה ועל תוצריה, והיא כרוכה בתפיסות היסוד של עבודת הממשלה.
בתשובותיה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 ומפברואר 2015 ,בנוגע לטיוטת דוח זה הציגה המועצה תפיסה, ולפיה ייעודה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד, ולא לממשלה כולה, זאת בהתבסס על הגדרה שבסעיף 1 (א) להחלטת הממשלה מ-2006 .
המועצה הדגישה כי "את תפקידי המועצה, כפי שנקבעו בהחלטה מס' 430 ובהחלטות הממשלה שהתקבלו לאחרמכן, יש לקרוא בהתבסס על ייעודה המפורש".
המועצה ציינה כי כעובדי מדינה, מחויבים עובדי המועצה ובראשם ראש המועצה לפעול בנאמנות כלפי החלטות הממשלה.
משרד מבקר המדינה בחן היבטים שונים הנוגעים לשאלת ייעודה של המועצה.
בבחינה זו עלו סוגיות שונות המצדיקות, לדעת משרד מבקר המדינה, בחינה יסודית של תפיסת הייעוד של המועצה ותרגומה הלכה למעשה.
לדעת משרד מבקר המדינה, התפיסה שלפיה ייעוד המועצה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד ולא לממשלה כולה, אינה עולה בקנה אחד עם אחד מעקרונות היסוד של פעילות הממשלה (כמפורט להלן); עם תפיסת היסוד ש ל השירות הציבורי, ולפיה יש להשתית אותו על סגל עובדים מקצועי קבוע ומנוסה, שאינו מתחלף כל אימת שמתחלף הדרג הנבחר; עם הצורך היסודי בחיזוק עבודת המטה של הממשלה; עם מקומה של המועצה במערך המקצועי של משרד רה"ם; עם חלק ממאפייני עבודתה; ואף עם האופן שבו הציגה המועצה עצמה את ייעודה במשך השנים.
ליבון שאלה יסודית זו חיוני גם ליישום האמור באותה החלטת ממשלה, בנוגע לייזום הצעת חוק בנושא המועצה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה, לנוכח הניסיון שהצטבר מפעילותה.
אחד מעקרונות היסוד של פעילות הממשלה הוא עקרון האחריות המשותפת.
מכוחו של עיקרון זה כל אחד מחברי הממשלה הוא שותף מלא להחלטות הממשלה, בין אם ההחלטה התקבלה על ידי מליאת הממשלה ובין אם התקבלה על ידי ועדת שרים או אף על ידי ראש הממשלה או שר משרי הממשלה5.
הנשיאה המשותפת באחריות מביאה גם לידי הכרה בחובה העקרונית של הממשלה, ובייחוד של ראש הממשלה, לשתף את כלל חברי הממשלה בתהליך קבלת ההחלטות.
לשם כך יש להבטיח לכל אחד מהשרים נגישות למידע רלוונטי, דוגמת תוצרי עבודתה של המועצה בנושאים כלכליים-חברתיים, כדי לבחון בחינה עצמאית וביקורתית את המידע המוצג לפני הממשלה.
5 ,אמנון רובינשטיין וברק מדינההמשפט החוקתי של מדינת ישראל (2005 '), כרך ב, עמ857 , 860.
:שם הדוח משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 המועצה השיבה בפברואר 2015 כי כאשר שר מציג הצעת החלטה בפני חברי הממשלה, עליו להביא את כל המידע הרלוונטי לבחינתם; כאשר רה"ם הוא יוזם ההצעה, עליו להציג את מלוא המידע הרלוונטי לשם בחינה עצמאית וביקורתית של יתר השרים.
המועצה ציינה כי כך אכן פעל רה"ם בכל פעם שהציג הצעת החלטה הנסמכת על עבודת מטה של המועצה, ובכך מימש את עקרון האחריות המשותפת.
לדעת משרד מבקר המדינה, עקרון יסוד זה של פעילות הממשלה, שלפיו כל אחד מחברי הממשלה הוא שותף מלא להחלטותיה, אשר נדרש לבחינה עצמאית וביקורתית של מלוא המידע הרלוונטי, מחזק את הצורך שחוות הדעת של המועצה יובאו לפני חברי הממשלה כולה.
בכך תשמש המועצה גוף מטה משמעותי, אשר תוצרי עבודתו ישרתו את ראש הממשלה ואת הממשלה כולה.
הצורך היסודי בחיזוק עבודת המטה של הממשלה .
הממשלה נזקקת בעבודתה השוטפת לקבל החלטות בתחומי המדיניות הכלכלית והחברתית, והחלטות אלו משפיעות מהותית על תפקוד המשק ועל סדרי העדיפות בהקצאת משאבים בתחומי הכלכלה, החברה והתשתיות ועל אופן התארגנותם והתנהלותם של גופים רבים במשק.
ביסוד הדיונים וההחלטות אפשר שיעמדו עמדות מקצועיות שונות, שיקולי מדיניות מנוגדים, וחלופות שונות לביצוע המדיניות המועדפת על מקבלי ההחלטות.
על הצורך בחיזוק עבודת המטה הנוגעת לדיוני הממשלה ולהחלטותיה עמדה כבר בעבר ועדת קוברסקי.
ועדה זו קיימה בסוף שנות השמונים בדיקה כוללת של שירות המדינה.
אחת מוועדות המשנה שמינתה הוועדה עסקה בנושא "עבודת המטה והכנת חומר לשיפור דיוני הממשלה".
ביוני 1989 הגישה הוועדה דוח לראש הממשלה ולשר האוצר דאז, ובינואר1990 החליטה הממשלה לאשרו עקרונית6 .
ועדת קוברסקי המליצהבין היתר להנהיג עבודת מטה ליד הממשלה ולשפר את הכנת החומר עבורה; לשם כך תוקם יחידה לניתוח מדיניות, ותפקידה יהיה להכין לממשלה חוות דעת וניירות עמדה בשביל החלטותיה העיקריות.
על הצורך בחיזוק יכולותיה של הממשלה לקיים דיונים ולקבל החלטות בענייני מדיניות עמד במהלך השנים גם מבקר המדינה בדוחות שונים שפרסם7 .
הגם שעל פי החלטות הממשלה האמורות המועצה לא נועדה לשמש כיחידה לניתוח מדיניות כאמור, הרי שביצוע תפקידיה עשוי לקדם שיפור בעבודת המטה ובהכנת החומר לקראת קבלת החלטות של הממשלה וועדותיה, ברוח המלצות ועדת קוברסקי והדוחות האמורים.
6 הוועדה הציבורית-מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים נתמכים מתקציב המדינה (ועדת קוברסקי), דין וחשבון - דוחות ועדות המשנה , כרך ב (אוגוסט 1989 ).
ההמלצות שנכללו בדוח לא יושמו במלואן.
7 ,מבקר המדינהדוח שנתי 53ב, בפרק "עבודת מטה במשרדי הממשלה", עמ' 5 ; דוח שנתי55 ,ב בפרק "עבודת מטה של משרדי הממשלה - ממצאי מעקב", עמ' 197-191 .
שם הדוח: משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 הממשלה היא הגוף המרכזי בממשל העוסק בעיצוב מדיניות.
תפקודה המיטבי מותנה ביכולת של כל אחד מחבריה להיחשף למידע ולידע; לבצע ניתוח מעמיק של תהליכים ושל שיקולים על פי ראייה כוללת של צורכי המשק, הכלכלה והחברה; לקיים תהליכים המבטיחים עבודת מטה איכותית.
משרד מבקר המדינה מעיר כי ייעוד המועצה כגוף המייעץ לראש הממשלה בלבד אינו מתיישב עם הצרכים היסודיים בחיזוק עבודת המטה שכבר הוכרו בעבר.
ההשלכות של תפיסת ייעוד המועצה לעניין סגל עובדיה .
בפברואר 2011 מינה ראש הממשלה מר בנימין נתניהו ועדה לבחינת מטה ראש הממשלה בראשות מנכ"ל משרד רה"ם לשעבר מר יוסי קוצ'יק (להלן - ועדת קוצ'יק).
את ממצאיה והמלצותיה הגישה הוועדה לרה"ם באפריל 2012 .
ועדת קוצ'יק עסקה במתח שבין עקרון היסוד של השירות הציבורי, המושתת על סגל עובדים מקצועי, קבוע ומנוסה שאינו מתחלף כל אימת שמתחלף הדרג הנבחר ובשל כך מבטיח המשכיות ואי-תלות מקצועית, ובין העיקרון הדמוקרטי של עליונות הדרג הפוליטי, זכותו של דרג זה לממש את המדיניות שלמימושה נבחר, וחובתו לשאת באחריות הציבורית הכרוכה בהפעלת משרדי הממשלה.
ככלל, שירות המדינה הוא מקצועי, קבוע ובלתי תלוי בחילופי שלטון, ואולם יכולים ראש הממשלה, השרים וסגניהם למנות ללשכותיהם עובדים על פי שיקול דעתם ועל פי מידת האמון האישי שהם רוחשים להם, זאת במסגרת משרות המכונות "משרות אמון".
לצד ההכרה בחיוניות של משרות אמון במטה ראש הממשלה, בהיקף ובסטנדרט מקצועי מוגדר, סברו חברי הוועדה כי יש לדבוק, ככלל, במודל השירות הציבורי המקובל בישראל.
זהו מודל ציבורי וא- פוליטי, המבטיח את אמון הציבור, את רצף השלטון ואת הזיכרון הארגוני של ממשלות בישראל.
לדעת משרד מבקר המדינה התפיסה ולפיה ייעודה של המועצה, שעובדיה הם עובדים מקצועיים השייכים לסגל הקבוע של שירות המדינה, הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד מעוררת קושי ועלולה לפגוע בעקרון אי -התלות המקצועית של הדרג המקצועי, שנדרש למלא את תפקידיו במישור המקצועי ללא תלות בדרג הפוליטי.
אימוץ תפיסה זו ויישומה במשך זמן ביחידה מקצועית שלמה עלולים ליצור הבחנה שאינה רצויה בין עובדי משרד רה"ם (שאינם במשרות אמון), שכל עיסוקם מכוון לייעוץ לראש הממשלה בלבד, ובין העובדים העומדים לרשות משרד רה"ם (ובראשו ראש הממשלה), אשר פועל לקידום מכלול נושאים כלכליים, ובכלל זה גיבוש המדיניות הכלכלית, בין היתר עבור עבודת הממשלה כולה.
:שם הדוח משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מקום המועצה במערך המקצועי של משרד ראש הממשלה .
במטה ראש הממשלה, שבו עסקה ועדת קוצ'יק, נכללים בין היתר: לשכת רה"ם, לשכת מנכ"ל המשרד, המטה לביטחון לאומי והמועצה הלאומית לכלכלה.
ועדת קוצ'יק המליצה להבנות מחדש אגפים מקצועיים במשרד רה"ם, כדי להתמודד עם עומס המשימות המוטלות על ראש הממשלה.
בדוח נכתב כי אחת ממטרות האגפים המקצועיים הכפופים למנכ"ל רה"ם היא לספק לרה" ם את הרקע ואת החלופות השונות לפתרון הסוגיות המובאות לפתחו.
על בסיס המלצות הוועדה החליטה הממשלה באוקטובר 2012 להקים מטה כלכלי-חברתי בראשות מנכ"ל משרד רה"ם, ויהיו בו שלושה אגפים מקצועיים; אחד מהם יהיה "אגף כלכלה ותשתיות", ובראשו יעמוד סמנכ"ל.
עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי תפקידיו של המטה הכלכלי-חברתי יהיו, בין היתר, ייזום והובלה של פרויקטים לאומיים שעל סדר יומם של ראש הממשלה ושל הממשלה והובלת רפורמות לטיוב עבודת הממשלה והשירות הציבורי.
בהחלטה נקבע כי המטה הכלכלי -חברתי יפעל בתיאום עם המועצה ובהתאם לסמכויותיה כפי שנקבעו בהחלטת הממשלה משנת 2006 .
בעקבות דוח ועדת קוצ'יק הוקם מערך מקצועי כולל לצורך חיזוק יכולתו של ראש הממשלה להתמודד עם עומס המשימות, ולשם סיוע להנחת תשתית מקצועית נאותה לעבודת הממשלה כולה.
בנוגע לממשק העבודה שבין המועצה לבין המטה הכלכלי-חברתי נקבע בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2012 , כיהמטה הכלכלי -חברתי יפעל בתיאום עם המועצה בהתאם לסמכויותיה, כפי שנקבעו בהחלטת הממשלה מס' 430.
עוד נקבע בהחלטה כי המועצה הלאומית לכלכלה, שהיא גוף מטה לראש הממשלה בנושאי כלכלה, תכין תכנית עבודה ארוכת טווח ורב-שנתית לעבודתה , אשר תעודכן מדי שנה ותאושר על-ידי ראש הממשלה ועל דעת מנכ"ל משרדו.
באוקטובר 2014 הועסקו כאמור במועצה11 עובדים, ובהם8 כלכלנים (בכלל זה ראש המועצה).
במטה הכלכלי-חברתי של משרד רה"ם (ראו להלן) הועסקו באותה העת 18 עובדים, ובהם6 .
כלכלנים בהמלצות הוועדה ובהחלטת הממשלה שהתקבלה על בסיסן גלומה תפיסה של שני מערכים מקצועיים העוסקים בתחום הכלכלי ובתחום החברתי - המועצה והמטה הכלכלי -חברתי - אשר נדרש תיאום ביניהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי וחיוני כי תוצרי עבודתם המקצועית של שני המערכים המקצועיים הללו, הנדרשים לעבוד בתיאום, ישמשו לא רק את ראש הממשלה, אלא גם את הממשלה.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תפיסת ייעוד ולפיה על המועצה לייעץ לראש הממשלה בלבד, טעונה בחינה גם מ ההיבט של הקצאת משאבי כוח האדם, שכן בסגל העובדים שפועל בתחום הייעוץ הכלכלי עבור ראש הממשלה בלבד יש שבעה כלכלנים (סגל ע ובדי המועצה), ואילו בסגל העובדים המקצועיים במטה הכלכלי -חברתי כולו, שהוא הסגל המקצועי של משרד רה"ם בתחום הכלכלי, פועלים חמישה כלכלנים בלבד.
המועצה כתבה בתשובתה, כי לפי חוק בנק ישראל, התש"ע-2010 , נגיד הבנק הוא היועץ לממשלה כולה בעניינים כלכליים, ולכן החליטה הממשלה למקד את ייעוד המועצה בייעוץ לראש הממשלה בלבד.
שם הדוח: משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בנוגע לתפקיד המועצה נוכח תפקידו של נגיד בנק ישראל כיועץ לממשלה בעניינים כלכליים, משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי לבדוק היבט זה במסגרת בחינת ייעודה של המועצה.
כמו כן לבדוק אם יש מניעה, עקב תפקידי בנק ישראל, שתשומות עבודתה של המועצה יוצגו לממשלה על מנת שתשמע מגוון של דעות מקצועיות בלתי תלויות, שיש בהן כדי לשפר את תהליך קבלת ההחלטות שלה.
ככלל, הידע המקצועי שנצבר במועצה עשוי להיות בעל חשיבות לעיסוק בנושאים הכלכליים, ולכן ראוי שיובא לפני חברי הממשלה.
הדבר גם עולה בקנה אחד עם תכלית הקמתה של המועצה.
החלטות הממשלה בקשר לעבודת המועצה .
נמצא כי לפי החלטה נוספת שקיבלה הממשלה בנובמבר 2012 בנושא "מיסודושיפור יכולות הממשלה בגיבוש וניהול אסטרטגיה כלכלית-חברתית", המועצה נדרשת למלא תפקידים עבור הממשלה כולה.
כך למשל נקבע בהחלטה זו כי בהמשך להחלטת הממשלה מ-2006 בדבר הקמת המועצה לכלכלה, יש להקים במסגרתה אגף לאסטרטגיה כלכלית-חברתית שייעודו להיות מוקד לעבודה המק צועית בתחום האסטרטגיה הכלכלית-חברתית של הממשלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, התפקיד האמור שהטילה הממשלה על המועצה בהחלטתה משנת 2012 צריך לקבל ביטוי בהגדרת הייעוד של המועצה במכלול תפקידיה.
תפיסת המועצה את ייעודה במהלך השנים .
עוד בשנת2009 הציגה המועצה לפני הוועדה המייעצת את תפיסתה בדבר מעמדה וייעודה.
על פי תפיסה זו, במהלך השנים התבסס משרד האוצר כגוף הדומיננטי בקביעת המדיניות הכלכלית בישראל, ונדרשת מערכת של איזונים ובלמים בתחום הכלכלי; זאת מכיוון שריכוזיות יתר גובה מחיר גבוה, הן בטיב הגיבוש של מדיניות, והן במתחים שנוצרים מהשתרשות גישה הנתפסת לעומתית כלפי הסביבה האזרחית והפוליטית - שלטונית.
לתפיסת המועצה, עבודתה יכולה לשמש מערכת מאזנת, בהיותה גוף מקצועי חזק העומד לרשות ראש הממשלה והממשלה כולה , גוף המסוגל להביע דעות בלתי תלויות בתחומי הכלכלה והחברה, וזאת מתוך שימת דגש על ראייה אסטרטגית וארוכת טווח.
תפיסה דומה באה לידי ביטוי גם באתר האינטרנט של המועצה.
באתר נכתב כי תפקידיה כוללים "ייעוץ לראש הממשלה ולממשלה בנושאים כלכליים חברתיים"8.
יצוין כי בטיוטה ראשונית של הצעת חוק שגיבשה המועצה לצורך הסדרת פעילותה מספטמבר 2013 (ראו להלן) נכתב, כי מתפקידיה של המועצה לפעול להעמקת הידע של .
8 :מתוך אתר האינטרנט של המועצה .
il/BranchesAndUnits/eco/Pages/about.
aspx משרדראש הממשלה 317 .
:שם הדוח משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 שרי הממשלה והמידע שעומד לרשותם בנושאים כלכליים ולהעמדת כלי ניתוח ומידע מקצועי ועדכני לרשות הממשלה בישיבותיה.
דברים אלו מלמדים כי המועצה ראתה בעצמה גוף מקצועי, חזק ובלתי תלוי שעומד גם לרשות הממשלה ושנועד להציג דעות נוספות על אלה של משרד האוצר.
עבודות ביזמת הממשלה .
בביקורת עלה כי עבודת המועצה, הלכה למעשה, משולבת בעבודת הממשלה ובעבודת משרדי הממשלה: כאמור, המועצה עסקה במגוון נושאים בדרך של השתתפות עובדיה בוועדות או בצוותי עבודה בין-משרדיים העוסקים במגוון רחב של נושאים כלכליים.
חלק ניכר מנושאים אלה, אשר הוצגו לפני משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת, מצויים בתחומי אחריותם של משרדי ממשלה שונים.
ברוב המקרים השתתפו נציגי המועצה בוועדות או בצוותי עבודה שהובילו גופים אחרים בממשלה, ובשאר המקרים - המועצה היא שהובילה.
המועצה ראתה את עיסוקה בכלל הנושאים האלה כמימוש תפקידה, על פי החלטת הממשלה, לגבש יזמוֺת לצעדי מדיניות לעידוד הצמיחה במשק מתוך צמצום הפערים הכלכליים.
מסקירה של 21 ועדות שהמועצה הייתה שותפה להן או הובילה את עבודתן בשנים 2014 - 2011 עולה, שהיא מונתה ל-18 מהן בידי הממשלה או בידי שר או בידי עובד בכיר בשירות המדינה, ורק ל-3 .
מהן היא מונתה בידי ראש הממשלה עצמו המועצה השיבה שהיא רואה את עיסוקה בנושאים אלה כמימוש תפקידיה על פי החלטת הממשלה, לגבש יוזמות לצעדי מדיניות לעידוד הצמיחה במשק, תוך צמצום הפערים הכלכליים.
היא הוסיפה כי אין בכך כדי להצביע על ייעודה.
הממשלה, אחד משריה או נציגי משרדי הממשלה יזמו את מרבית עבוד תה של המועצה כשותפה לוועדות.
לדעת משרד מבקר המדינה, מתכונת זו של עבודת המועצה אינה מתיישבת עם תפיסה לפיה ייעוד המועצה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד, ולא לממשלה.
השוואה למודל העבודה של המטה לביטחון לאומי .
המטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) הוא במובנים מסוימים מעין מקבילה של המועצה הלאומית לכלכלה.
פעמים רבות במשך השנים העלו מדינאים, מומחים, מלומדים וועדות ציבוריות שונות את הצורך בייעוץ קבוע לרה"ם ולוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי בתחומי הביטחון הלאומי, וזאת בעיקר באמצעות הכנת דיונים על בסיס כתיבתם של מסמכי יסוד ומחקרים ובאמצעות הכנה רצופה של חומר רקע לדיוני הממשלה בנושאים שוטפים שעל 318 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 סדר היום.
מטרת הייעוץ היא לתת בידי מקבלי ההחלטות מידע שיסייע להם בהבנת הדילמות והסוגיות העומדות לדיון ויאפשר להם בקרה ופיקוח טובים יותר על רשויות הביטחון השונות.
בהמשך הועלה הצורך להכין עבודת מטה לממשלה ולעומד בראשה9 .
בעקבות דוח הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון ב -2006 (ועדת וינוגרד),שפורסם בינואר 2008 , הוקם צוות היגוי בראשות רא"ל (במיל') אמנון ליפקין-שחק ליישום המלצות הוועדה.
צוות ההיגוי קבע בהמלצותיו מיוני 2007 , כי ליד הממשלה ורה"ם יפעל מטה לביטחון לאומי - גוף מטה קבוע בתחומי הביטחון הלאומי.
ביולי 2007 הוגשה הצעת חוק בנושא המטה לביטחון לאומי, וכעבור שנה חוקק חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח- 200810.
בחוק זה עוגן מעמד המל"ל כגוף מטהלרה"ם ולממשלה בענייני חוץ וביטחון.
ראש המל"ל משמש יועצו של רה"ם לענייני ביטחון לאומי וכפוף לו ישירות.
רה"ם הוא הממנה אותו, בפטור ממכרז ובאישור הממשלה.
בהתאם לכך תפקידי המל"ל כוללים גם ריכוז עבודת המטה של הממשלה בענייני חוץ וביטחון, הגשת הצעות לרה"ם לסדר יום בענייני ביטחון לאומי ובחינת מיזמים ביטחוניים בעלי חשיבות בתחום המדיני-ביטחוני והצגתם לממשלה.
בנוגע להשוואה שבין המועצה למל"ל השיבה המועצה, כי אינה רואה סתירה בין תפקידה כיועץ כלכלי לרה"ם בכל הנוגע להצעות החלטה לממשלה והצעת תקציב המדינה, ובין תפקידה בייזום צעדי מדיניות, בהם היא משתפת פעולה עם כלל משרדי הממשלה.
המל"ל משמש גוף מטה הן לראש הממשלה והן לממשלה כולה.
העובדה כי בה בעת ראש המל"ל כפוף לראש הממשלה ומשמש יועצו, אין בה כדי לפגוע בתפיסת התפקיד הכוללת של המל"ל כגוף המייעץ לממשלה.
אי-השלמת ההסדרה של עבודת המועצה בחקיקה .
על פי החלטת הממשלה מ-2006 , לאחר הקמת המועצה והפעלתה ולאור הניסיון שיצטבר ייזום ראש הממשלה הצעת חוק בנושא המועצה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה.
משרד מבקר המדינה הצביע בשנת 2011 על כך שהצעת חוק כאמור לא קודמה11.
במרץ 2014 העבירה המועצה למשרד מבקר המדינה טיוטה של הצעת חוק שגיבשה בספטמבר 2013 , ובמועד סיום הביקורת מסרה כי במשרד רה"ם טרם הושלם הטיפול בטיוטה זו, והדרג המוסמך טרם אישר אותה.
9 ,מבקר המדינהדוח ביקורת על המועצה לביטחון לאומי (ספטמבר 2006.
) 10 ,מבקר המדינה דוח ביקורת על יישום חוק המל"ל וההתמודדות עם המשט הטורקי (יוני 2012.