HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
) 11 ,מבקר המדינהדוח שנתי 62 (2012 '), בפרק "דרך הכנתו ועדכונו של תקציב המדינה", עמ 138-137 .
:שם הדוח משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם, כי משהוחלט לעגן את פעילות המועצה בחקיקה, ראוי לעשות זאת.
מקומה של המועצה בהליך קבלת ההחלטות של הממשלה ושל ראש הממשלה בתחומי החברה והכלכלה עשוי להתבסס בעקבות הסדרת מעמדה החוקי, ובכלל זה הסדרת סדרי עבודתה, סמכויותיה וקשרי הגומלין שלה עם יתר גופי הממשל (ובייחוד עם משרד האוצר).
הצורך בהסדרה זו עולה גם מממצאי הביקורת, כפי שיפורט להלן.
על כן ראוי כי משרד רה" ם יפעל על פי החלטת הממשלה - יעגן בהקדם את פעילות המועצה בחקיקה ויטפל בהצעת החוק, ובכלל זה יסדיר את מעמדה של המועצה, סמכויותיה ותפקידיה .
במסגרת הליכי הטיפול בהצעת החוק מוצע לקיים בחינה אשר לשאלת ייעודה של המועצה לאור הממצאים המפורטים בדוח זה.
הכנת חוות דעת מקצועיות על הצעות להחלטה של הממשלה .
בהחלטת הממשלה מ-2006 נקבע כי עלהמועצה להכין חוֹות דעת מקצועיות על הצעות החלטה בנושאי כלכלה העומדות על סדר היום של הממשלה ושל ועדותיה.
על חשיבותה של חוות דעת כזו אפשר ללמוד מפסיקת בית המשפט העליון12 , שעל פיהתהליך קבלת ההחלטה המינהלית צריך לכלול כמה שלבים: (א) איסוף המידע והנתונים המשמשים בסיס להחלטה; (ב) עיבוד הנתונים וגיבוש חלופות שונות; (ג) שקילת החלופות באופן שיטתי ויסודי ובחירה מנומקת בחלופה המועדפת13 .
על החשיבות שבהצגת חלופות לפני הממשלה לשם קבלת החלטותיה עמדה עוד בשנת1989 ועדת קוברסקי.
הוועדה המליצה לדרוש ממשרדי הממשלה להגיש, כרקע לדיונים בהצעות להחלטת הממשלה, הצעות החלטה חלופיות הכוללות ניתוחי עלות-תועלת, יתרונות וחסרונות.
התברר כי ראש המועצה ממעט להגיש חוות דעת כתובות בנוגע להצעות החלטה, וככלל הוא נוהג להציג בישיבת הממשלה את עמדת המועצה בעל פה.
לדברי ראש המועצה, הוא נהג באופן זה בין היתר נוכח הגדרת ייעודה של המועצה בהחלטת הממשלה כגוף המייעץ לראש הממשלה בלבד.
ראש המועצה גם מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי להכנת חוות דעת כתובה נדרש זמן רב, ואולם המועצה מקבלת בדרך כלל את ההצעות ימים ספורים לפני הדיון בממשלה (לרוב בימי רביעי אחר הצהריים לקראת הדיון ביום ראשון בבוקר).
לפיכך אין היא יכולה לתת חוות דעת כתובה ברמה המקצועית הראויה בדבר נושאים שאינה מעורבת בהם.
ראש המועצה הוסיף כי לנושאים מסוימים, לאחר עבודה מהירה ומאומצת במועצה, הוא מתייחס בעל-פה בישיבת הממשלה.
12 ראו דברי נשיא בית המשפט העליון דאז, השופט מאיר שמגר, בבג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ''ד לז(3 )29 ,48 (12.
) 13 הלכה זו הובאה בדוחות קודמים של מבקר המדינה, ראו למשל מבקר המדינה, דוח שנתי 53ב (2003 ,)עמ' 61.
שם הדוח: משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ראש המועצה ציין שכאשר הממשלה דנה בנושאים שהמועצה הייתה מעורבת בהם בעבודת מטה מוקדמת, לדוגמה בדרך של השתתפות בוועדה, הוא מציג את עמדתה המקצועית של המועצה בדיון הממשלה בדרך כלל בעל-פה, ותמיד עמדה זו באה לידי ביטוי בדוח הוועדה.
לדעתו, המועצה צריכה לתת חוות דעת בנוגע לכל ה נושאים שהשפעתם מקרו-כלכלית, שהייתה מעורבת בהם ושגיבשה עמדה מקצועית עליהם.
הוא הוסיף כי המועצה אינה צריכה לחוות את דעתה בנושאים כלכליים נקודתיים, אלא אם כן ביקשו זאת הממשלה או העומד בראשה.
ראש המועצה טען כי המועצה ממעטת לתת חוות דעת כתובות על הצעות להחלטת הממשלה גם משום שהן משמשות לעתים כלי לניגוח ההצעה באמצעות הדלפה מכוונת לתקשורת.
הדלפה כזו מ סכנת את קידום ההצעה בממשלה ומקשה במידה רבה על התקדמות הדיונים בהצעה.
המועצה ממעטת אפוא להגיש את חוות דעתה על הצעות החלטה בנושאים כלכליים בכתב ובפירוט באופן המאפשר לבחון את ההצעות לעומקן ולגבש עמדות שקולות בסוגיות הכלכליות הנדונות.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה כתבה המועצה: "בהתאם להחלטת הממשלה המחייבת כיום, וכל עוד לא תשונה, לא עומדת לנו חובה להגיש חוות דעת כתובות ביחס לכל הצעת החלטה המוגשת לממשלה, אלא רק ביחס להצעות ההחלטה שראש הממשלה מבקש שהמועצה תכין עבורן חוות דעת כתובה עבור הממשלה כולה או כשמדובר בהצעת החלטה שראש הממשלה יוזם, אשר מתבססת על עבודת מטה של המועצה".
עוד השיבה המועצה, כי פעמים רבות יש תועלת רבה יותר בייעוץ בעל -פה, בייחוד כאשר הנמען הוא ראש הממשלה, וכי אין יכולת מעשית להכין חוות דעת כתובה לכל הצעת החלטה, בהתחשב בסדרי עבודת הממשלה, במבנה הארגוני של המועצה ובכוח האדם העומד לרשותה.
לדעת משרד מבקר המדינה, החלטת הממשלה משנת 2006 לא החריגה הצעות להחלטה בנושאים כלכליים מסוימים או רק במקרים בהם ראש הממשלה ביקש את חוות הדעת מהמועצה.
לכן יש מקום כי המועצה תגיש חוות דעת כתובות על הצעות החלטה בנושאים כלכליים העומדים על סדר היום של הממשלה ושל ועדותיה.
הצגת חוות דעת מקצועית על הצעת החלטה במסמך כתוב, מגובש ובהיר - הכולל מידע מקיף, לרבות נתונים, ניתוחים כמותיים ואיכותניים וחלופות - יאפשרו שיקול דעת ראוי בנוגע לעמדת המועצה.
דרך פעולה כזו תשיג כמה מטרות: קיום הליך סדור ומקצועי של קבלת ההחלטות, שימורו של הזיכרון הארגוני ברציפות, לטווח הקצר והארוך 14 , וביסוס מעמדה של המועצה כגוף מומחה מקצועי, נוסף למשרדי הממשלה הכלכליים, המביא דעות בלתי תלויות ותורם ליצירת איזונים ובלמים בתחום הכלכלי.
על ראש המועצה להעלות את הקשיים בנושא זה לפני ראש הממשלה, כדי להסדיר מתכונת עבודה שתאפשר למועצה למלא את תפקידה בנושא.
14 ,ראו בעניין זה גם מבקר המדינהדוח שנתי 64א (2013 ), "החלטות בתחום המסים- תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה", עמ' 145.
:שם הדוח משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 .
הכנת חוות דעת בענייני תקציב המדינה .
אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) מופקד על הכנתה של הצעת תקציב המדינה והבאתה לאישור הממשלה.
להלן לוח הזמנים המתוכנן לנושא תקציב המדינה - לדיונים, להחלטות ולאישור.
לעתים חלים שינויים בלוח זמנים זה מסיבות שונות, בהם שינויים ניכרים ביותר, גם בשל מועדי הבחירות לכנסת.
ככלל, על פי לוח הזמנים העקרוני שמפרסם אג"ת, הכנת הצעת התקציב מתחילה בחודש מרץ בהכנת דפי מעבר15 לקראת גיבוש תקציב המדינה לשנה העוקבת ולאחר שאג"ת דן עם כל אחד ממשרדי הממשלה על מסגרת ההוצאה שתיקבע לו.
במאי-יוני אג"ת מגבש הצעה למסגרת תקציב המדינה.
מסגרת זו מבוססת על תחזיות הצמיחה של המשק16 , על אומדן הכנסות המדינה ממסים, על תחזית הכנסות אחרות17 ועל חישוב מגבלת ההוצאה של הממשלה ותקרת הגירעון בתקציב המדינה18.
לאחר שגובשו הנתונים המצרפיים האלה, אג"ת מציג אותם בחודש יוני לפני ראש הממשלה ולפני שר האוצר לשם אישור מסגרת התקציב.
ככלל, הצעת מסגרת התקציב מובאת לפני חברי הממשלה בסוף יוני, ובמהלך יולי הממשלה דנה בהצעה.
באוגוסט-ספטמבר אג"ת משנה את מסגרת התקציב על פי החלטות הממשלה ומגבש תקציב מפורט.
באוקטובר הצעת התקציב המפורטת מוגשת לחברי הכנסת 19.
,לצד ההצעה הזאת הממשלה מביאה לאישור הכנסת את חוק ההסדרים, שמאגד חוקים ותיקוני חקיקה הנדרשים ליישום מדיניותה ותכניותיה הכלכליות של הממשלה לעידוד צמיחה כלכלית ולהגברת התחרות במשק.
בהחלטת הממשלה מ-2006 נקבע כי המועצה תכין חוות דעת על הצעת תקציב המדינה לפני הגשתה לממשלה, בנוגע למסגרת התקציב ובנוגע לנושאים מסוימים בו, ותציע חלופות לפי הצורך.
יוצא אפוא שהיא נדרשת להגיש את חוות דעתה לפני סוף יוני.
כאמור, מדברים שהציגה המועצה לפני הוועדה המייעצת עוד בשנת 2009 עלה כי המועצה יכולה לשמש מערכת מאזנת לזו של משרד האוצר, בהיותה גוף מקצועי חזק העומד לרשות ראש הממשלה והממשלה כולה, אשר מסוגל להביע דעות בלתי תלויות בתחומי הכלכלה והחברה, וזאת מתוך שימת דגש על ראייה אסטרטגית וארוכת טווח.
15 דפי המעבר מבטאים את ההערכה של סך כל הגידול בהתחייבויות הממשלה לשנתהתקציב העוקבת שנובעות מחקיקה, מפסיקה ומהחלטות הממשלה.
מתוך אתר אגף תקציבים במשרד האוצר: http://mof.
il/BudgetSite/statebudget/Pages/PlanningBudget.
16 תחזית הצמיחה נבנית על סמך תחזיות שונות, בהן תחזיות אגף כלכלה ומחקר במשרד האוצר ותחזיות בנק ישראל בדבר שיעור הצמיחה הריאלי של התוצר המקומי הגולמי ורכיביו, שערי החליפין ושיעור האינפלציה.
מתחזית הצמיחה נגזרת התחזית של הכנסות המדינה ממסים.
17 המרכיבים העיקריים בתחזית הכנסות אחרות הם מלוות מהמוסד לביטוח לאומי, מענקים מחו"ל, הכנסות מתמלוגים ומריבית ורווחים ותקבולים שונים.
18 מסגרת ההוצאה המותרת לפי חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 .
,בחוק זה נקבע, מצד אחד, השיעור המותר של גידול ההוצאה משנת תקציב אחת לזו שאחריה ומצד אחר - שיעור הגירעון המרבי המותר.
19 המידע על תהליך הכנת התקציב לקוח מאתר א גף תקציבים במשרד האוצר, .
aspx ; ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב(2005) ', "תקציב המדינה תהליך הכנתו ועדכונו", עמ 207-206.
שם הדוח: משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 נמצא כי גם על הצעת תקציב המדינה איןהמועצה מגישה חוות דעת כוללת בכתב.
ראש המועצה נוהג להציג בעל-פה לפני הממשלה את עמדת המועצה בנוגע להיבטים מסוימים של הצעת התקציב.
ראש המועצה מסר במהלך הביקורת כי הנתונים הדרושים למועצה לגיבוש חוות הדעת על הצעת התקציב אינם נמסרים לה במועד מוקדם די הצורך, ולוח הזמנים לדיוני התקציב מאוחר וצפוף .
לפיכך המועצה מתקשה לגבש חוות דעת כוללת בכתב, כנדרש בהחלטת הממשלה מ- 2006, וחוות דעתה בדבר היבטים שונים של הצעת התקציב ניתנת בעל-פה בדיונים עם משרד האוצר, לרבות בדיונים שמתקיימים עם ראש הממשלה20.
עוד טען ראש המועצה, כי המועצה ממעטת לתת חוות דעת כתובות על הצעת התקציב, בין השאר, משום שהן משמשות לעתים כלי לניגוחה של ההצעה באמצעות הדלפה מכוונת לתקשורת.
עוד במרץ2012 העלה סגן ראש המועצה דאז לפני סגן הממונה על אג"ת דאז את הצורך לשנות את לוח הזמנים לדיונים כך שיתאפשר למועצה לבחון את הצעת התקציב בעבודת מטה מקצועית ובלוח זמנים סביר.
בין היתר הוא ביקש לקבל מידע מוקדם יותר על הנתונים המצרפיים שעליהם מבוסס תקציב המדינה וכן על השינויים המבניים במשק שהממשלה מבקשת לקדם.
ראש המועצה מסר במהלך הביקורת שבקשת המועצה, כפי שהובאה במכתבו של סגן ראש המועצה דאז, לא נענתה.
לדבריו, לא זו בלבד שלא הוקדמו דיונים מסוימים כפי שביקשה המועצה, הם אף התקיימו במועדים מאוחרים יותר כך שלוח הזמנים בפועל צפוף יותר.
עוד מסר כי בקשות של משרד רה"ם ושל המועצה לקבל מאג"ת מידע במועד מוקדם נענות בתשובה: "עדיין איננו מוכנים".
עוד הוא מסר כי המועצה סבורה שאג"ת אינו "חושף קלפים" עד לזמן קצר לפני הדיון הראשון של הממשלה במסגרת התקציב, אשר המועד המתוכנן לו הוא בדרך כלל יולי.
כלומר, מתחילת אפריל ועד יולי המועצה יכולה לקבל מעט מאוד נתונים ומידע החיוניים לה לשם גיבוש חוות דעת על תקציב המדינה.
אג"ת מסר למשרד מבקר המדינה את הדברים האלה: ככלל, היכולת לרווח את לוח הזמנים של הכנת תקציב המדינה מוגבלת, ועם זאת, בעקבות מכתבו האמור של סגן ראש המועצה הוא רווח מעט; ככלל, אג"ת מעביר למועצה את המידע והנתונים שהיא מבקשת; ראש המועצה מעורב בדיונים על הנתונים המצרפיים שבהצעת התקציב ואף בדיונים שנערכים במשרד האוצר.
עוד כתב אג"ת כי המועצה מקבלת בחודש מאי את רשימת הרפורמות המתוכננות, וכי לאחר שראש הממשלה מאשר את הצעת התקציב, המועצה מקבלת את מלוא המידע עליה, כשלושה שבועות לפני הדיון בה בממשלה.
ראש המועצה הוסיף כי המועצה עוסקת בעיקר בהיבט אחד של התקציב - הכנסות המדינה.
בעניין זה היא מחווה את דעתה, אם התחזיות בנוגע לשיעור הצמיחה ולהכנסות המדינה הגלומות בהצעת התקציב הן הגיוניות.
לדבריו, המועצה אינה עוסקת ברוב השינויים המבניים שבהצעת חוק ההסדרים, אלא רק בנושאים מהותיים שכבר גיבשה עליהם דעה בעבר.
20 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 64 א(2013) , "החלטות בתחום המיסים- תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה", עמ' 145 ,159-158 ; דוח מיוחד (2014,) "הכנת תקציב2012 - 2011 'ועמידה ביעדי הגירעון", עמ20-19.
:שם הדוח משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 המועצה השיבה למשרד מבקר המדינה כי סדרי העבודה בכל הנוגע לאישור תקציב המדינה, הנתונים בפועל לקביעת משרד האוצר, אינם מאפשרים למועצה לתת בכל סוגיה חוות דעת כתובה.
היא הדגישה: "בלוחות הזמנים הקיימים דה פקטו בתהליך קבלת החלטת התקציב נפגעת יכולתנו למלא גם את התפקיד שהוטל על המועצה באופן מיטבי".
המועצה הוסיפה, כי ראש המועצה ועובדיה שותפים לדיונים ומציגים בהם את עמדת המועצה, ובמקרים המתאימים, בכפוף למבחן עלות-תועלת ולמסגרת הזמנים, מוגשת חוות דעת כתובה.
המועצה הוסיפה כי בשנת 2014 היא קיבלה את רשימת הרפורמות המתוכננות רק ביולי, והצעת התקציב הועברה אליה רק בתחילת אוקטובר - ארבעה ימי עבודה לפני הדיון בממשלה.
אג"ת ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי בשנים האחרונות נעשה מאמץ להגביר את שיתוף הפעולה עם המועצה, וחוות דעתה היא חלק אינטגרלי מהליך גיבוש הצעת התקציב ומהצעדים המקודמים במסגרת התכנית הכלכלית.
הוא הוסיף כי המועצה תורמת תרומה רבה לתהליך גיבוש התקציב, והעצמת שיתוף הפעולה הפורה בין הגופים יתרום רבות לשיפור התהליך.
עולה אפוא כי המועצה ממלאת את תפקידה בהכנת חוות דעת על הצעת תקציב המדינה באופן חלקי בלבד, והדבר נובע לטענתה גם מפרק הזמן שעומד לרשותה לצורך זה, על פי לוח הזמנים שנקבע להכנת התקציב.
מילוי התפקיד באופן חלקי פוגע ב יכולת המועצה להשיג באופן מיטבי תכלית מרכזית שעמדה ביסוד הקמתה: יצירת מערכת של איזונים ובלמים בתחום הכלכלי, והבעת דעות בלתי תלויות בתחום מרכזי של הכלכלה והחברה - תקציב המדינה.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום כי חוות דעת של המועצה בנוגע להצעת תקציב המדינה תגובשנה במסמכים כתובים שיוגשו גם לחברי הממשלה.
על ראש המועצה להעלות בכתב לפני ראש הממשלה את הקשיים שציינה המועצה ולעמוד על הצורך להסדיר מתכונת עבודה שתאפשר לה למלא את ייעודה בתחום תקציב המדינה.
הוועדה המייעצת לראש הממשלה ולמועצה .
באפריל 2009 החליטה הממשלה לתקן את החלטתה מספטמבר 2006 וקבעה כי ראש הממשלה ימנה למועצה ועדה מייעצת, כדי ש תייעץ ל ראש הממשלה ול מועצה בתחומי פעילותה ותסייע לו ולמועצה בגיבוש המלצות למדיניּות בנושאים שבטיפולה 21 ; ראש הממשלה ימנה את יו"ר הוועדה המייעצת מקרב נציגי הציבור בוועדה.
21 'החלטת הממשלה מס43 מ-26.
שם הדוח: משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 1.
נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, יולי 2014 , טרם מונה יו"ר לוועדה .
בהחלטות הממשלה מ-2006 ומ-2009 נקבע עודכי הוועדה המייעצת תמונה לאחר שהרכבה ודרכי עבודתה יתואמו עם היועץ המשפטי לממשלה, וזאת בשים לב, בין היתר, להיבטים המשפטיים הכרוכים בנושא.
את עבודת הוועדה המייעצת מרכזת המועצה.
סגן ראש המועצה מסר במהלך הביקורת כי נעשה תיאום כנדרש, ובכלל זה נקבע שהוועדה תתכנס שש פעמים בשנה.
ממסמכי המועצה עלה כי בשנת 2010 קיימה הוועדה המייעצת עשר ישיבות, בשנת 2011 - ישיבה אחת, בשנת 2012 - שתי ישיבות, ובשנת 2013 - ישיבה אחת.
יוצא אפוא שבשנים 2013-2011 התכנסה הוועדה המייעצת בתדירות נמוכה מזו שנקבעה בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה.
ראש המועצה מסר כי ב-2011 פרשומהוועדה המייעצת כמה חברים בשל מינוי ם לתפקידים אחרים.
נוצרו קשיים במינוי חברים חדשים לוועדה, והם נתמנו רק בתחילת יולי 2014.
על פי תשובת המועצה, כחלק מתהליך הפקת לקחים קיימה הוועדה המייעצת דיון בסוף נובמבר 2014.
בפסיקות בג"ץנקבעו עקרונות יסוד המחייבים את המינהל הציבורי בהנמקה, בדיווח, בתיעוד ובגילוי, לרבות חובת התיעוד באמצעות רישום פרוטוקולים.
בפסק דין של בג"ץ מדצמבר 200422 נקבע, כי שורשי החובה לכתוב פרוטוקול הם במשפט המינהלי הכללי ובעקרון שקיפות פעילותו של המינהל.
בתקנון שירות המדינה (התקש"יר) נקבעו כללים לעניין עבודת ועדות בשירות המדינה: לאחר שהובעו דעותיהם של חברי ועדה בדיון, יסכם היו"ר את הנושא וינסח את הסיכום, ונוסח הסיכום יירשם בפרוטוקול, לפי הצורך.
אפשר להסתפק בשלב זה בניסוח הקווים המנחים או הנקודות העיקריות של הסיכום, והניסוח הסופי ייעשה בשלב מאוחר יותר.
אשר להחלטות, להמלצות או לסיכום אחר - אלה יירשמו בנוסח מדויק.
כן יירשמו שמות הנוכחים בכל ישיבה, הנושאים שנדונו בה, ולפי הצורך - עיקרי הדעות שהושמעו במהלך הדיון23.
( נמצא כי בשום דיון מדיוני הוועדה המייעצת13 דיונים) לא נרשם פרוטוקול ולא סיכום.
סגן ראש המועצה מסר למשרד מבקר המדינה כי דיונים אלה נועדו לאפשר לראש הממשלה ולמועצה לשמוע מגוון דעות, הלכי רוח והיזון חוזר במגוון רחב של נושאי מדיניות כלכלית, וכל זאת מקבוצה הטרוגנית ובאופן בלתי אמצעי ככל האפשר.
הדיונים לא תועדו כדי להבטיח כי חברי הוועדה יאמרו את דעתם באופן חופשי.
22 בג"ץ3751/03 יוסי אילן נ' עיריית תל אביב-יפו, פ"ד נט(3)807 (22.
) 23 תקש"יר, סעיפים64.
:שם הדוח משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר כי סדרי המינהל התקין מחייבים את הוועדה המייעצת לתעד את פגישותיה ואת דיוניה, המשמשים בסיס להבניה של שיקול הדעת של המועצה ושל ראש הממשלה24 .
כדי להבטיח שחברי הוועדה יביעו את דעותיהם באופן חו פשי, אפשר לנקוט בישיבותיה את האמצעים המתאימים לתיעוד נושאים רגישים, למשל לתמצת את הדברים הנאמרים ולהשמיט את שמות הדוברים25.
בתשובת המועצה מפברואר2015 צוין כי בדיון שקיימה הוועדה בנובמבר2014 , נרשמו עיקרי הדיון בפרוטוקול.
המועצה הוסיפה: "לא ניתן למנות כעת יו"ר לוועדה המייעצת בשל תקופת בחירות בה אנו מצויים".
משרד מבקר המדינה מעיר כי הממצאים שהועלו בפרק זה בנוגע לעבודת הוועדה המייעצת מעוררים חשש כי טרם הושגה תכלית הקמתה: פעילותה בשנים האחרונות הייתה מצומצמת ביותר; לא מונה לה יו"ר; דיוניה ומסקנותיה אינם מתועדים, כנדרש מעבודת מטה יעילה וסדורה, מה שפוגע אף בעקרון שקיפות המינהל.
על ראש המועצה ועל מי שיתמנה לתפקיד יו"ר הוועדה המייעצת לפעול לקיום עבודה סדירה ומלאה של הוועדה, לרבות תיעוד הולם, כדי שתוכל למלא את תפקידיה החשובים.
על פי החלטת הממשלה, המועצה נועדה לשמש גוף מטה לראש הממשלה בנושאי כלכלה, כדי לסייע בקבלת החלטות בתחומי הכלכלה והחברה, גם באמצעות מתן חוֹות דעת בלתי תלויות ומתוך התמקדות בחשיבה ארוכת טווח.
במועצה 11 עובדים, רובם כלכלנים, העוסקים בנושאים שונים, רובם בתחומי הע שייה של משרדי הממשלה.
בדוח זה, אשר נכתב כשמונה שנים לאחר הקמת המועצה, מועלות כמה סוגיות שהן בעלות השפעות מהותיות על פעילותה.
סוגיות אלו ראוי כי ילובנו בהקדם.
המועצה פועלת על פי תפיסה, ולפיה ייעודה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד.
ייעוד זה אינו עולה בקנה אחד עם אחד מעקרונות היסוד של פעילות הממשלה; עם תפיסת היסוד של השירות הציבורי, ולפיה יש להשתית אותו על סגל עובדים מקצועי, קבוע ומנוסה שאינו מתחלף כל אימת שמתחלף הדרג הנבחר; עם מקומה של המועצה במערך המקצועי של משרד רה"ם; עם חלק ממאפייני עבודתה; ואף עם האופן שבו הציגה המועצה עצמה את ייעודה במשך השנים.
24 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 63 ג(2012 '), "הרשות לפיתוח כלכלי במגזר המיעוטים", עמ 347-346 .
עוד על החשיבות שבתיעוד הדיונים וברישום פרוטוקולים ראו בג"ץ954/97 ,1917 , 3000 כהן, עו"ד נ' ראש לשכת עורכי-הדין, פ''ד נב(3 )486 (4.
) 25 עע"מ9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ, פ''ד ס(4 ,)217 (19.
שם הדוח: משרד ראש הממשלה - סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 המועצה פועלת, הלכה למעשה, כגוף מטה המייעץ גם לממשלה באמצעות השתתפותה בוועדות ובצוותי עבודה העוסקים במגוון של נושאים כלכליים וחברתיים.
שיתוף שיטתי, מובנה ורחב יותר של חברי הממשלה בתוצרי עבודתה של המועצה עשוי לתרום לקבלת החלטות על בסיס ניתוחים מקצועיים ומתוך חשיבה שיטתית ארוכת טווח, ועל כן מוצע להבנות את פעילות המועצה הנוגעת למתן ייעוץ לממשלה כולה ולחזק פעילות זו.
ממצאי הביקורת מלמדים בין היתר כי על סמך הגדרת הייעוד בהחלטת הממשלה, לא נהגה המועצה להגיש לממשלה חוֹות דעת כתובות בנוגע להצעות החלטה של הממשלה ובנוגע להצעת תקציב המדינה.
נושא זה טעון לדעת משרד מבקר המדינה שינוי.
אשר לוועדה המייעצת - פעילותה המצומצמת ואי -תיעוד דיוניה מעוררים חשש כי אין ביכולתה להשיג את מטרותיה.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש בכל אלו כדי לפגוע ביכולתה של המועצה למלא את תפקידיה באופן מיטבי.
על ראש הממשלה לבחון את מעמדה, את סמכויותיה ואת תפקידיה של המועצה וכן את עמידתה ביעדים שנקבעו לה בעת הקמתה.
את ממצאי הבחינה והמסקנות יש להביא לפני הממשלה, לשם קבלת החלטות.
שם הדוח: משרד התיירות - מורי דרך בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מבוא .
במדינת ישראל מגוון רחב של אתרים ייחודיים ואטרקטיביים, ובהם אתרים היסטוריים, ארכאולוגיים, תרבותיים ודתיים.
מקצת ה אתרים הוכרזו אתרי מורשת עולמיים.
ישראל גם משופעת בנופים רבים ומגוונים המשתרעים על פני שטח גאוגרפי קטן ובתופעות טבע ייחודיות.
כל אלה לצד אטרקציות נופש שונות, תשתית מודרנית ומגוון רחב של שירותים ומתקנים, עושים את ישראל ליעד בעל כוח משיכה לתיירות חוץ ולתיירות פנים ובו אפשרויות טיול רבות.
בשנת 2012 הגיעו לישראל כ-2.
8 מיליון תיירי חוץ; כ-26% מהם הגיעו למטרת צליינות וכ- 25% למטרת תיור וטיול.
בשנת 2013 הגיעו לישראל כ -3 מיליון תיירים, בהם כ -22% למטרת צליינות וכ-%26 למטרת תיור וטיול7 .
רוב תיירי החוץ המטיילים מעדיפים סיורים מודרכים באתרים האמורים, וגם חל ק מן הטיולים של תיירי הפנים מתקיימים בהנחיה של מורי דרך.
באוגוסט 2014 היו בישראל 9,702 ,מורי דרך מורשים הרשומים במשרד התיירות 6,725 מהם פעילים8 .
מורה דרך פעיל הוא מורה דרך מורשה המשלם אגרה ומחדש את רישיונו אחת לשנתיים, ולשם כך עובר השתלמות שנתית (להלן - מורה דרך פעיל).
נכון למאי 2014 4,187 מורי דרך פעילים נתנו את הסכמתם לפרסום שמם ופרטי ההתקשרות אליהם באתר האינטרנט של משרד התיירות.
לפי מדיניות משרד התיירות יש לאפשר לכל תייר לקבל הדרכה בשפתו; רשימת מורי הדרך שבאתר כוללת מורי דרך הדוברים כ-50 .
שפות באתר האינטרנט של משרד התיירות מצוין כי "מקצוע מורה הדרך הוא תחום הדורש ידע רב והיכרות מעמיקה עם אזורי הארץ ואתריה.
מלווים את תיירי החוץ מרגע נחיתתם בנמל התעופה ועד יציאתם את גבולות הארץ, באחריותם להוציא לפועל את תוכניות המסע כפי שהוכנו על ידי מארגני התיירות ולספק תכנים לתייר החוץ במהלך הביקור בארץ.
מורה הדרך מהווה איש קשר לתרבות המקומית, לסיפורה של הארץ ולתושביה.
לשם כך נדרשים העוסקים והעוסקות במקצוע הוראת הדרך להיות בקיאים בנושאים כגון גיאוגרפיה של ארץ ישראל, היסטוריה, מקרא, ארכיאולוגיה, דתות, החי והצו מח, אקולוגיה, אמנות, ארכיטקטורה ואקטואליה".
מורה הדרך משפיע רבות על חווייתו של התייר.
עבור תייר החוץ המפגש עם מורי דרך ישראלים הוא לעתים הקשר הישיר היחיד עם אנשים מישראל, ומורה הדרך עשוי להעביר לו מידע חשוב שהתייר נחשף אליו לראשונה בחייו.
חשוב שגם תיירי פנים יודרכו בידי מורי דרך מקצועיים ומוסמכים, שכן מורה הדרך עשוי לחזק את הזיקה בינם ובין האתרים בארץ.
מורי הדרך גם משמשים גורם מארגן ומקשר כשמתעוררות בעיות הקשורות לטיול לרבות בעיות בטיחות ובעיות ביטחון.
7 מדובר בגידול של כ-2% לעומת שנת 2011 :.
ואלה היו מטרות הביקור האחרות21% לביקור קרובים וידידים, 9% ,לבילוי והנאה 10% לעסקים ושליחויות ו -10% :למטרה אחרת.
ראו מרטנס הופמן, יועצים לניהול בע"מ, סקר תיירות נכנסת - דוח שנתי 2012 , יוני 2013 (להלן- סקר תיירות נכנסת 2012 ); משרד התיירות, אגף סטטיסטיקה ומידע, תיירות לישראל 2012 - דוח סטטיסטי, יוני 2013.
8 לפי נתוני משרד התיירות מיוני 2014 .
סטטוס הרישיון של 2,307 "מורי דרך היה "מוקפא- הם לא חידשו את הרישיון ולא עברו את ההשתלמויות הנדרשות.
מורי דרך אחרים שאינם פעילים לפי נתונים אלה הם בין היתר מורי דרך שנמצאים בחו"ל ומורי דרך בעלי רישיון כבוד (מורי דרך שהם בגיל פרישה ואינם עובדים בפועל).
:שם הדוח משרד התיירות - מורי דרך בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לפי ממצאי סקר שיזם משרד התיירות, בשנת 2012 שביעות הרצון של תיירי החוץ מהביקור בארץ לרבות שביעות הרצון ממורי דרך הייתה 4.
2 בסולם של5 דרגות- לעומת 3.
; כלומר, שביעות הרצון השתפרה והיא גבוהה למדי משרד התיירות רואה חשיבות רבה בפעילותם של מורי הדרך.
בדיון של ועדת הכלכלה של הכנסת שהתקיים ביוני 2011 נסקרה פעילות המשרד בשנים 2011 -2010 ; בדיון ציין שר התיירות דאז סטס מיסז'ניקוב כי משרד התיירות רואה במורי הדרך בישראל את חוד החנית של תעשיית התיירות ושגרירי המדינה לפני מבקריה.
בדוח של משרד התיירות 10 נאמר כי המשרד שם דגש רב על תהליך הכשרתם והסמכתם של מורי דרך לרבות תכנית הלימודים, פיקוח על קורסי הלימוד, בחינות רישוי, ה שתלמויות וקורסי התמחות מיוחדים.
הכשרה קפדנית של מורי דרך תבטיח, לדעת משרד התיירות, כי תייר החוץ יחזור למדינתו עם דעה טובה על ישראל.
על אדם המבקש לקבל רישיון מורה דרך בישראל לקבל הכשרה ייעודית ולעמו ד בבחינות הסמכה של משרד התיירות.
תכנית הלימודים למורי דרך נקבעת על ידי המשרד, והלימודים מתקיימים במוסדות פרטיים (לעתים במחלקה ללימודי חוץ של מוסד להשכלה גבוהה) המקבלים הרשאה לכך מטעם משרד התיירות.
תכנית הלימודים כוללת כ-83 ימים של סיורים בארץ ועוד כ-600 שעות לימוד עיוני במגוון נושאים.
בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בעניין הכשרתם של מורי דרך ובעניין החקיקה הקשורה בפעילותם במדינות אחרות נמצא כי במדינות רבות ובהן ארה"ב, קנדה, אנגליה, ניו זילנד, אוסטרליה ומדינות שונות באירופה אין כלל חוקים המסדירים את פעילותם של מורי הדרך, אולם עבודה כמורה דרך מצריכה רישיון11 .
בחלק ממדינות אלהנקבעה החובה שכל קבוצת תיירי חוץ או פנים תשתמש בשירותיו של מורה דרך מקומי גם אם יש לה מלווה משלה12 .
בחלק ממדינות האיחוד האירופי כמו צרפת ואנגליה נקבעה חובת הדרכה על ידי מורי דרך מורשים באתרים מסוימים; בגרמניה לעומת זאת, אין חובה כזו13.
בית הדין האירופי לצדק קבע במרץ 1994 שאין צורך ברישיון הדרכה מקומי לליווי קבוצות המגיעות לביקור ממדינות אחרות של האיחוד האירופי, למעט במוזאונים ובאתרים המפורטים ברשימת אתרים מדינתית14.
9 סקר תיירות נכנסת 2012.
10 ,משרד התיירותדוח סיכום פעילות מינהל תקינה תפעול ואיכות השירות ( 2012.
) 11 הבדיקה התבססה, בין היתר, על סקר משווה שבו נבדקו61 מדינות (מכל היבשות) ושהועלה בו כי רק ב-29 מדינות נדרש רישיון למורה דרך.
הסקר נערך על ידי ה- World Federation Of Tourist Guides Association :ראו .
org/sites/default/files/imceuploads/documents/Jane : .
World Federation Of Tourist Guides Association - Jane Orde Guiding Document Worldwide, January 2011 12 ,כך לדוגמה בארה"ב אין חובת ריש וי למורי דרך ואין חוקים פדרליים שעוסקים במורי דרך; אולם בכמה מדינות בארה"ב (ניו-יורק, וושינגטון די.
, ניו אורלינס) נקבעה החובה להיעזר במורי דרך מורשים לגבי הדרכת תיירים ומטיילים מקומיים 13 :ראו .
eu/eu -law/decision -making/legal -acts/index_en.
eu/legal -content/EN/TXT: .
COMMISSION v SPAIN, JUDGMENT OF THE COURT, 22 March 1994 1220 דוח שנתי65ג .
שם הדוח: משרד התיירות - מורי דרך בישראל מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 אחד השירותים המוצעים לתיירי חוץ המבקרים בישראל הוא סיור ברכב ציבורי (רכב אשכול).
שירות זה ניתן רק על ידי מורה דרך מוסמך שקיבל אישור לרכישת רכב כזה.
קבלת רישיון ממשרד התחבורה לרכישת רכב אשכול מקנה , במועד רכישת הרכב, פטור מתשלום מס על הרכישה.
בדוח מבקר המדינה משנת 2007 בנושא "רישוי שירותי תיירות והפיקוח עליהם"15 (להלן- דוח מבקר המדינה משנת 2007 או הדוח הקודם) צוינו, בין היתר, ליקויים בתפקודם של משרד התחבורה ומשרד התיירות בכל הנוגע לרכבי אשכול.
בחודשים מרץ -ספטמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בטיפול משרד התיירות בנושא מורי הדרך, החקיקה בנושא, אכיפת החוקים והתקנות ורכישת רכבי אשכול והשימוש בהם.
בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה וברשות המסים.
התנהלות משרד התיירות בעניין תיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך .
התשתית הנורמטיבית לפעילותם ולהעסקתם של מורי הדרך בישראל מעוגנת בחוק שירותי תיירות, בתקנות מורי דרך, ובנהלים שקבע משרד התיירות בנושא.
כמו כן המחוקק הקנה למשרד התיירות בחוק שירותי תיירות ובתקנות מורי דרך את הסמכות לפקח על שירותי התיירות ובהם שירותי מורי דרך, ולבצע ביקורת בכל מקום שניתנים בו שירותי תיירות.