HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
דונם נוספים בסך הכול הקצתה רמ"י לרמת נגב יותר מ-16 דונם בשנים2008 עד2010.
בביקורת עלה כי לפי נתוני המשרד, לרמת נגב לא היה רישיון קבורה בשלושת מועדי ההקצאה.
מדינת ישראל -121 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל 2 .
:הקצאת קרקע לעיריית מעלה אדומים באפריל 2014 הקצתה רמ"י קרקע ששטחה 33.
"דונם לעיריית מעלה אדומים לצורך "הקמת בית העלמין עבור עיריית מעלה אדומים במעלה אדומים פועלת מועצה דתית.
לפי נתוני המשרד, לעיריית מעלה אדומים וגם למועצה הדתית מעלה אדומים לא היה רישיון קבורה במועד ההקצאה.
למועצה הדתית היה רישיון שת וקפו פג ביוני 2008 ושחודש באוגוסט2015.
ופעולות אכיפה של רמ"י קבורה שאינם עומדים בכללי רמ''י הקצאת קרקע לגופי לביטול ההקצאה ולהשבת הקרקע .
בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל הותנתה הקצאת קרקע לקבורה בעמידה בכמה תנאים רמ"י וכן בין הרשות המקומית לבין שיעוגנו בהסכמים שייחתמו בין הרשות המקומית לבין חברות הקבורה.
נקבע גם כי חברות הקבורה יחתמו על הסכמים עם בט"ל.
בנוהלי רמ"י הנוגעים לביטול עסקאות, שהיו בתוקף משנת 2000 , שולבו הוראות המאפשרות לה לתבוע ולדרוש את החזרת הקרקע אם הופרו תנאי ההסכם או ההקצאה.
קרקע לקבורה לגוף קבורה אשר בידיו רישיון מאת השר לשירותי קצות כאמור, רמ"י אמורה לה לרמ"י יש סמכות להשיב לרשותה קרקע דת או מכתב מהשר ולפיו יש כוונה לתת לו רישיון.
של בית עלמין שלא נעשה בה שימוש כדין או בהתאם לתנאי ההקצאה.
מכאן שנודעת לרמ"י בעניין הימצאות רישיון קבורה חשיבות להעברת מידע הדדית בין המשרד לשירותי דת בידי גוף קבורה שרמ"י הקצתה לו קרקע או קיומו של מכתב מהשר ולפיו יש כוונה לתת לו רישיון.
רמ"י לא פנתה למשרד כדי לקבל ממנו מידע הנמצא בידיו בדבר גופי קבורה הפועלים ללא רישיון; המשרד לשירותי דת מצידו לא פנה לרמ"י על מנת להעביר לה את המידע האמור.
על רמ"י והמשרד לשפר את מידת התיאום ביניהם בעניין העברת המידע על רישיונות קבורה שניתנים לגופי הקבורה.
הגופים שמשתמשים לצורכי קבורה בקרקע שהוקצתה להם למטרה זו נדרשים כאמור להחזיק ונוסף על כך עליהם לעמוד בדרישות הקבועות ולעמוד בתנאי ההסכם עם בט"ל, רישיון קבורה בתקנות חובת המכרזים ובכללים הקבועים בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל.
מידע על עבירות בתחומים אלו עשוי להימצא, בין היתר, בידי בט"ל, רמ"י, הרשויות המקומיות והמשרד קיבלו ובדיקות שעשו.
לשירותי דת, וייתכן שיובא לידיעת גופים אלה באמצעות תלונות שהם יצוין כי כבר בשנת 1999, כ-20 שנה לפני מועד סיום הביקורת, העיר מבקר המדינה כי רמ"י לא ביצעה בקרה כדי לבדוק את מידת עמידתם של גופי הקבורה בתנאי החכירה.
הדוח קבע כי "על המינהל לנקוט צעדים כנגד גופים המפירים את התנאים המפורטים בחוזי החכירה"132.
132 ,מבקר המדינהדוח שנתי 49 (1999 '), בפרק "הטיפול בקבורת נפטרים יהודים", עמ168.
מדינת ישראל -122 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל הבדיקה העלתה כי לפני שהקצתה רמ"י קרקע לצורך קבורה היא לא בדקה, מול המשרד, בט"ל ורשויות מקומיות, אם גופי הקבורה עמדו בכל הכללים שנקבעו -למשל, היא לא וידאה שאינם מבצעים שימוש מסחרי בקרקע, שכאמור הוקצתה בעד דמי חכירה סמליים, כפי שנגבים בעבור קרקע שהוקצתה לצורכי ציבור.
רמ"י היא הגוף היחיד המוסמך להשיב לרשותו קרקע של בית עלמין שנעשה בה שימוש שלא בהתאם לתנאי ההקצאה, ומכאן שראוי כי רמ"י תבדוק את אופן השימוש בקרקעות כאמור, ואם תמצא כי הופרו תנאי ההקצאה עליה לנקוט צעדים בהתאם לכך.
עוד עלה כי לרמ"י אין מידע על גופי קבורה שהיא הקצתה להם קרקע אך אינם עומדים בתנאי ההקצאה.
מידע כזה נחוץ לה כדי לאתר הפרה של תנאי ההקצאה וכדי לבסס תביעה להחזרת קרקע שהוקצתה; בהיעדר המידע רמ"י לא יכלה לפעול לביטול הקצאות קרקע לגופי קבורה שאינם עומדים בתנאי ההקצאה וההסכמים.
מדובר בליקוי שמשרד מבקר המדינה העיר לרמ"י עליו כבר לפני שנים רבות, ולכן יש לפעול להסדרתו בהקדם.
רמ"י השיבה למשרד מבקר המדינה במרץ 2019 ,כי בכל הנוגע לקרקע המיועדת לצורכי ציבור ובכלל זה בתי העלמין, סעיף 190 (ב) לחוק התכנון והבנייה קבע כי הוועדה המקומית רשאית להיכנס לאותו חלק של מקרקעין שמותר לה להפקיע ללא תשלום פיצויים ולקנות חזקה בו, לאחר שנתנה לבעל המקרקעין הודעה בכתב 30 יום מראש, וזכות הכניסה וקבלת החזקה אינן מותנות בצו של בית המשפט.
לפי תפיסתה של רמ"י, הסעיף קובע שהאחריות בידי הרשות המקומית שבתחומה פועל בית העלמין ושל הגורם הרגולטורי מטעם המדינה על מתן רישיון לקבורה.
משרד מבקר המדינה מציין כי הסעיף האמור בחוק התכנון והבנייה מתיר לרשות מקומית להפקיע קרקע לצורכי פיתוח, ואינו מתיר לה להפקיע קרקע שהשימוש בה אינו מתיישב עם תנאי ההקצאה.
לא זו אף זו, רמ"י היא המקצה את הקרקע על פי הייעוד שנקבע לה, והיא גם הגוף היחיד המוסמך להשיב לרשותו קרקע של בית עלמין שנעשה בה שימוש שלא בהתאם לתנאי ההקצאה, ומכאן שמחובתה של רמ"י לבדוק את אופן השימוש בקרקע, ואם תמצא שהופרו תנאי ההקצאה עליה לפעול בהתאם לכך.
✰ מדינת ישראל -123 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל רמ"י מקצה לגופי קבורה, לרבות לרשויות מקומיות, קרקע ציבורית בהיקף גדול מאוד בתשלום סמלי בלבד.
ואולם בפועל הקצאת הקרקע מתבצעת, לא פעם, בנסיבות שאינן עולות בקנה אחד עם התנאים שלפי הדין והחלטות מועצת מקרקעי ישראל, הקצאת הקרקע מותנית במילוים: הקרקע מוקצית לקבורה לאחר שכבר נקבעו עובדות מוגמרות שכבר אינן ניתנות לביטול, מאחר שגוף הקבורה כבר קבר בקרקע שלא יועדה לכך; וכן הקרקע מוקצית לגופי קבורה שאין להם רישיון קבורה כנדרש.
על מנת להימנע מהקצאת קרקע לגוף קבורה שאין בידיו רישיון קבורה, על רמ"י והמשרד לשירותי דת למסד ביניהם מנגנון תיאום ועדכון.
על המשרד לוודא עדכניותה ושלמותה של הרשימה המתפרסמת באתר המרשתת שלו, ומוצע כי רמ"י תבחן חלופה של בחינה עצמית למול הרשימה האמורה על מנת לייעל את תהליך הבדיקה.
הטיפול בעבירות תכנון ובנייה בתחום הקבורה .
הגופים האחראים לאכיפת דיני מקרקעין133: כמה גופים אחראים לפיקוח על המקרקעין ולאכיפה בתחום זה: היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה (להלן -היחידה הארצית לאכיפה)134 , המבצעת אכיפה בכל הארץ; ועדות מקומיות ורשויות מקומיות, שמוסמכות לאכוף את חוק התכנון והבנייה בשטחים שבאחריותן; רשות הטבע והגנים הלאומיים (להלן -רט"ג), שבגנים ובשמורות טבע שבאחריותה הוגדרה רשות אוכפת על פי חוק התכנון והבנייה.
כמו כן, חטיבת השמירה על הקרקע של רמ"י אחראית ליישום הוראות חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן-חוק המקרקעין), חוק מקרקעי ציבור (פינוי קרקע), התשמ"א -1981 , וחוק נכסי המדינה (התשי"א-1951 ), וכן אחראית ליישום החלטות מועצת מקרקעי ישראל בכל הנוגע לשמירה על קרקעות המדינה (להלן ייקראו הגופים לעיל יחדיו -רשויות האכיפה); כמו כן, כבר בשנת 2006 הסמיך היועץ המשפטי לממשלה את המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין לשמש זרועו הארוכה בכל הנוגע לגיבוש מדיניות האכיפה והתביעה בתחום התכנון והבנייה וליישומה; וכן מינהלת תיאום פעולות אכיפת דיני המקרקעין במשטרה (מתפ"א).
בחוק התכנון והבנייה מפורטים שני סוגים עיקריים של אמצעי אכיפה שכל גוף אכיפה יכול לנקוט: 1 .
:אמצעי אכיפה מינהליים אמצעים אלה נועדו לאפשר טיפול מהיר ומיידי בעבירות בנייה, לרבות בתחום הקבורה, הפסקת הנזק שנגרם בגין עבירות אלה, שימור המצב או .
133 חוק התכנון והבנייה, סעיף203 , הגדרת "רשות אכיפה"; חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969.
134 היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה הוקמה בשנת 1988 והיא כפופה למנכ"ל משרד האוצר ופועלת כיחידה עצמאית.
יש לה סמכויות אכיפה בעיקר בנוגע לעבירות בנייה שנעשו בשטחים הפתוחים המצויים בבעלות המדינה (שטחים שאינם מצויים תחת סמכויות האכיפה של ועדות תכנון ובנייה מקומיות).
היא מבצעת חקירות פליליות ואוכפת את חוקי התכנון והבנייה.
il/he/departments/unit_enforcing_planning_and_construction_laws.
מדינת ישראל -124 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל השבת המצב לקדמותו.
לשם כך ניתן להוציא צו הפסקת עבודה מינהלי או צו הריסה מינהלי.
:אמצעי אכיפה שיפוטיים מדובר, בין היתר, בהליכים משפטיים, בהוצאת צווים שיפוטיים נגד מבצע העבירה, כגון צו הפסקת עבודה או צו הריסה, ובסעדים עונשיים העשויים לכלול קנסות ומאסר.
אמצעים אלה מאפשרים להסדיר גם מצבים שלא ניתן להסדירם באמצעות צו מינהלי.
עבירות בנייה בתחום הקבורה שעניינן קבורה במקום שלא יועד לכך, ושמתגלות לאחר מעשה, גופי האכיפה קושי ייחודי בהשבת המצב לקדמותו; זאת משום שהקבורה נתפסת גורמות ל כמעשה החסד הסופי שניתן לעשות בעבור אדם, וכן משום שהשבת המצב לקדמותו מחייבת העתקת קבר ונתפסת כפגיעה בכבוד המת.
מכאן שחשוב כי הפיקוח על עבירות בנייה יאפשר רות על חוקי התכנון והבנייה בתחום הקבורה, וכי הן לאתר והן לעצור, בהקדם האפשרי, עבי יתקיים מנגנון הרתעה מפני קבורה בלתי חוקית.
על מנת לבחון את אפקטיביות הטיפול של גופי הפיקוח והאכיפה בכל הנוגע לעבירות בתחום הקבורה, בדק משרד מבקר המדינה את סוגי העבירות בתחום זה, את מאפייניהן, את דרכי שויות האכיפה בהן ואת תוצאותיו.
להלן יוצגו ממצאי בדיקתו:הטיפול של ר .
מידע על עבירות בנייה בתחום הקבורה .
כדי שרשויות אכיפה בתחום התכנון והבנייה יוכלו לטפל בעבירות בנייה בתחום הקבורה ולקבוע סדרי עדיפויות בתחום זה, הן זקוקות למידע מרוכז ועדכני על העבירות.
בביקורת עלה כי אין בידי רשויות האכיפה מידע מרוכז ועדכני בנוגע לעבירות התכנון והבנייה הקשורות לקבורה, או מערכת המאפשרת לאתר מבין כלל העבירות שאותרו את אלו הנוגעות לקבורה.
לפיכך לא ניתן לעמוד על היקף התופעה ולקבוע פעולות אכיפה בהתאם לכך.
היעדר מידע מרוכז מקשה גם על קביעת סדר העדיפויות לעניין הטיפול בעבירות מסוג זה בתחומי החקירה והאכיפה.
בדיקת שטחי בתי עלמין באמצעות מידע של מפ"י:מדי פעם בפעם מפ"י ממפה באמצעות תצלומי אוויר, בין היתר, את שטחי בתי העלמין ששימשו ומשמשים בפועל לקבורה בתחומי המדינה (להלן -לכל מתחם את מקומו ואת גבולותיו המדויקים .
מפ"י קבע מתחמי קבורה) באמצעות מערכת מידע גיאוגרפית (להלן -מערכת GIS ); בידי מפ"י שמורים תצלומי אוויר כאלו גם משנים קודמות.
משרד מבקר המדינה השווה, באמצעות מערכת GIS של מפ"י ושל היחידה הארצית לאכיפה, בין מתחמים שבהם נעשתה קבורה בפועל, לבין מתחמים שחלה בהם תוכנית המייעדת אותם לקבורה.
אם באמצעות ההשוואה אותרה קבורה בפועל מחוץ לשטח שתוכנית ייעדה לקבורה, ניתן ללמוד מכך על חריגה של הקבורה לשטח בייעוד אחר.
כמו כן, נבחנו בביקורת תצלומי אוויר של חלק ממתחמי הקבורה שצולמו בעשור האחרון, וכך ניתן היה לזהות גם את מועד ביצוע הקבורה החריגה בקירוב של שנה-שנתיים ולאתר מתחמי קבורה שבהם גדל היקף העבירות.
מדינת ישראל -125 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל מאגר התוכניות המפורטות לבתי עלמין:על בסיס המידע שבידי מינהל התכנון, משרד מבקר המדינה ניתח את כל 41 התוכניות135 המפורטות לבתי עלמין שאישרו כלל הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה משנת 2010 ועד מועד סיום מועד הביקורת בתחום זה -אוקטובר 2018 , וזאת כדי לוודא את הסטטוס התכנוני של המתחמים שבהם בוצעה קבורה.
להלן יפורטו סוגי העבירות הנוגעות לתכנון ולבנייה בתחום הקבורה שנבדקו: (א) קבורה בקרקע שייעודה אינו לקבורה; (ב) שימוש בקרקע שייעודה לקבורה למטרות אחרות -למשל למגורים או לתעשייה, או הקמת מבנים לצורכי קבורה בלא היתר; (ג) נגישות לציבור: השוואה בין תצלומי אוויר של בתי עלמין שצולמו במשך השנים מאפשרת לקבוע אם בורה מבחינת הנגישות לציבור, בכלל זה עקב חפירתן והקמתן של הורע מצבם של מתחמי ק חלקות קבר חדשות שחסמו מעברים, רחבות ומקומות חניה136.
135 אושרו52 תוכניות מפורטות הנוגעות לקבורה, אך רק 41 ,מהן רלוונטיות לבדיקת עבירות בנייה בתחום הקבורה שכן 11 תוכניות עסקו בחלוקת זכויות מחדש בתוך שטח בית עלמין, הרחבת מבנים בבית עלמין קיים שיש לו תוכנית מפורטת, או עדכון רישום שטח בהיקף קטן מאוד.
136 ובמרווחים התואמים את הנורמות הנוגעות לנגישות בחוק התכנון והבנייה, למשל הימצאות מעברים במרחקים בהוראות חוק שוויון זכויות אנשים עם מוגבלות, התשנ"ח -1998 , בתקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (התאמות נגישות למקום ציבורי שאינו בניין), התשע"ד-2013 , וכן בהוראות תמ"א19 ובהנחיות המשרד לשירותי דת.
מדינת ישראל -126 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל בלוח 11 שלהלן ריכז משרד מבקר המדינה, בחתך יישובי, את ממצאיו בדבר עבירות התכנון והבנייה בתחום הקבורה אשר הועלו בביקורת: מדינת ישראל -127 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל לוח 11 מדינת ישראל -128 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל מדינת ישראל -129 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל מדינת ישראל -130 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל מניתוח המידע שאסף משרד מבקר המדינה ומוצג בלוח 11 שלעיל עולה תופעה של עבירות בנייה הקשורות לפעולות של קבורה, חלקן בהיקפים נרחבים של אלפי חלקות קבר, המשתרעים על מאות דונמים (כגון ביהוד, בנס ציונה ובירושלים), בקרקע שייעודה אינו קבורה ונמצאת מחוץ לשטח בית העלמ ין.
עוד עולה כי ב -45 רשויות מקומיות יש אתרי קבורה שבהם התבצעו עבירות תכנון ובנייה, ובחלקן העבירות ממשיכות לכאורה להתבצע; בחלק מהרשויות נמצאו עבירות ביותר מאתר אחד, ובחלק ניכר מאתרי הקבורה מדובר ביותר מסוג עבירה אחד.
ב-41 מהרשויות מדובר בבית עלמין שהקבורה בו חרגה משטחו לקרקע שייעודה אינו קבורה; ב -11 מהרשויות מדובר בבית עלמין שכולו נמצא בקרקע שייעודה אחר -חקלאי, מגורים, תעשייה, גן לאומי, שטח נוף פתוח, שמורת טבע, נחל, יער; ב-12 מהרשויות נמצאו בתוך בית העלמין מבנים שייעודם אינו קשור לקבורה או שנבנו בלא היתרי בנייה; וב -8 מהרשויות נמצאו ליקויים בנגישותו של בית העלמין.
כמו כן, לעיתים אושרה בדיעבד תוכנית ששינתה את ייעוד השטח לקבורה.
חלק מהשטחים שפלשו אליהם הם בהיקף ניכר של אלפי חלקות קבר, שהשווי של כל אחת מהן באזורי הביקוש (לדוגמה בירושלים, ביהוד, בנס ציונה, בפתח ת קווה ובהוד השרון) עשוי להסתכם בעשרות אלפי ש"ח.
מדובר אפוא בעבירות שפוטנציאל הניצול הכלכלי שלהן גדול.
נזק נוסף נגרם מכך שלעיתים הפלישות מונעות או בולמות פיתוח אחר שתוכנן לקרקע או שהיה בשלבי תכנון, ובכלל זה פיתוח של תשתיות תחבורה, תעשייה או מגורים.
על רשויות האכיפה המקומיות ועל שאר הגופים האחראים לאכיפת דיני מקרקעין לתת את הדעת גם על ההפסדים הכלכליים שמקורם בהזנחת האכיפה בתחום רגיש כקבורה.
גופי הקבורה, הרשויות המקומיות וגופי התכנון המקומיים הגיבו על ממצאי הביקורת דלעיל, כפו את החוק על עברייני קבורה מסיבות שונות, ולהלן עיקרי תגובותיהם: חלקם השיבו שלא א ובכלל זה עקב הרגישות הכרוכה בפינוי קברים; עקב שטחה הקטן של הקרקע שבה בוצעה החריגה; בשל יכולת אכיפה מוגבלת; בשל מצוקת קבורה; והיות שעבירות רבות, ובכלל זה וד ציינו כי חלק הקמת מבנים שלא כדין בשטח בתי העלמין, בוצעו לפני שנים רבות.
ע מהעבירות נמצאות בשלבי הסדרה רטרואקטיבית, ופעמים רבות הרשויות עצמן יוזמות הסדרה רטרואקטיבית של עבירות בתחום זה.
משרד מבקר המדינה מעיר לגופי הקבורה על פעולותיהם הבלתי חוקיות שעניינן קבורה בשטח שאינו מיועד לכך ושלא בהסתמך על תוכנית, מה גם שבעבירות מסוג זה קיים קושי להשיב את המצב לקדמותו בשל הרגישות בפגיעה בכבוד המת.
לרשויות האכיפה המקומיות ולשאר הגופים האחראים לאכיפת דיני מקרקעין מעיר משרד מבקר המדינה כי יש לפעול לאכיפת החוק, לרבות בעניין חריגה מייעוד ופלישה, חריגה מדיני הנגישות והקמת מבנים שיי עודם אינו קבורה וסככות ללא היתר.
על גופי האכיפה לאכוף את חוקי התכנון והבנייה בתחום הקבורה, בהתאם לכלים העומדים לרשותם.
מדינת ישראל -131 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל אי- חוק עלמיצוי כלי האכיפה ואפקטיביות מועטה של אכיפת ה עבריינים בתחום הקבורה .
היא עבירה על חוק התכנון והבנייה ועל חוק המקרקעין; דיני קבורה בקרקע שלא יועדה לכך התכנון והבנייה נועדו בין היתר להבטיח את שלטון החוק בתחום הבנייה ואת יכולת המימוש של התכנון הפיזי של המדינה.
על מנת לבצע את האכיפה באופן תכליתי ואפקטיבי נדרשות במסגרת המשאבים הקיימים, בהתאם הרשויות הנוגעות בדבר לכלכל את צעדי האכיפה למדיניות האכיפה ולפי סדר העדיפויות של המשתנים לנוכח הנסיבות137 .
חוק התכנון והבנייה מקנה סמכויות אכיפה באמצעות הנחיות לפעולות שיינקטו נגד המפירים וסמכויות לביצוע פעולות בשטח בנסיבות שהוגדרו בחוק, למשל סמכות להפסיק עבודות ולתת צווים מינהליים להריסה, להפסקת שימוש ולסגירת מקום.
צווים אלה וסעדים נוספים, שביכולתו לתת על פי שיקול דעתו, נתונים לסמכות בית המשפט.
בדצמבר 2015 הפיץ משרד הפנים חוברת הדרכה בקרב גופים העוסקים באכיפת חוקי התכנון והבנייה ברשויות המקומיות 138 (להלן-מסמך זה צוינו הנחיות לקביעת המסמך המנחה).
ב עקרונות כלליים של מדיניות אכיפה.
בין היתר צוין במסמך כי הרשות המקומית תקבע את מדיניות האכיפה לאחר מיון סוגי העבירות לשלוש קבוצות עיקריות: עבירות שהן בראש סדר .
העדיפויות, עבירות לטיפול במסלול שוטף ועבירות שאין עניין לציבור באכיפתן לפי המסמך המנחה, בבואן לקבוע מדיניות אכיפה, על הרשויות המקומיות לבחון את מידת הסכנה הנשקפת בגין העבירה, את היקפה הפיזי ואת מידת הבוטות שלה, את רמת הפגיעה שלה באיכות החיים והסביבה ואת שכיחות העבירה.
לדוגמה, במסמך המנחה צוינו בראש סדר עבירות בנייה או שימוש שלא כדין בשטחים המיועדים לרווחת הציבור העדיפויות, בין היתר, (כגון דרכים, מבני ציבור ושטחים פתוחים), חסימת שטחים אלה או פגיעה בהם; הסגת גבול או השתלטות על מקרקעין שלא כדין ובנייה בהם; בנייה בעתודות קרקע או שימוש בעתודות אלה שלא כדין; בנייה או שימוש החורגים מתוכנית או מהיתר, הגורמים מטרד או סיכון ניכר לציבור; בנייה או שימוש שלא כדין בשטחים ציבוריים למטרות כלכליות או מסחריות; ובנייה בשטחים אלה או שימוש בהם שלא כדין באופן שמראם בולט למרחוק.
העבירות שאיתר צוות הביקורת בתחום הקבורה והמפורטות בלוח 11 לעיל מעמידות אותן לכאורה בראש סדר העדיפויות של העבירות שראוי לבצע אכיפה בעניינן, כפי שקבע המסמך המנחה, שכן היקפן נרחב, מידת הבוטות והבולטות שלהן רבה, ושכיחותן גבוהה, וכאשר מדובר בקבורה בלתי חוקית, הרי שבפועל העבירה אינה נפסקת במועד כלשהו; חלקן באות על חשבון עתודות קרקע לתשתיות וכמעט אין אפשרות להשיב את המצב לקדמותו, ולעיתים הן כוללות שימוש אסור ופגיעה בשטחים המיועדים לרווחת הציבור, בנסיבות של הסגת גבול או השתלטות על מקרקעין שלא כדין וחריגה מתוכנית או מהיתר.
137 בג"ץ 551/99 , שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ ו-4 'אח, תק-על 2000 (1 ,)419 ', עמ425.
"משרד הפנים, "מדיניות אכיפה לוועדה המקומית לתכנון ובניה מדינת ישראל -132 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל קושי בשימוש בכלי אכיפה שמטרתו להשיב את המצב לקדמותו:אחד מכלי האכיפה העומדים לרשויות האכיפה הוא הריסת העבודה האסורה, פעולה שלמעשה משיבה את המצב לקדמותו.
אשר לקברים, אמצעי זה משמעו פתיחת קבר וקבורה מחדש של הנפטר.
ואולם לפעולה שכזאת מורכבות מהבחינה המשפטית ומהבחינה האנושית, המתגברת ככל המורכבות של הריסת העבודה האסורה מקורם, בין השאר, שמתמשכת העבירה.
הקשיים ו בכך שאכיפה כזאת נוגעת לא רק לגוף שעבר עבירה -גוף הקבורה, אלא גם לאנשים שהם או משפחותיהם קיבלו שירות מגוף הקבורה; ציבור זה לרוב אינו זה שמחולל את העוול, אלא צערו הוא יתהה על מידת החוקיות הנפגע ממנו.
אין לצפות שבפנותו לגוף קבורה מוכר בשעת של חלקת הקבר שהוצעה לו, ולכן חשוב למזער את הפגיעה בו.
נוסף על כך, לעיתים מדובר בעבירות קבורה רחבות היקף, ולכן הסעד האכיפתי עלול להשפיע על נפגעים רבים.
יש שירותי להביא בחשבון גם שאם מופסקת הקבורה באתר מסוים, יש לספק חלופה למי שזקוק ל קבורה באתר זה, ולעיתים אין בנמצא חלופה כאמור שהיא זמינה ונגישה הן לתושבי האזור והן למי שכבר קנה חלקת קבר, לרבות כאלו הרוצים להיקבר ליד קרוביהם.
אישור משרד הבריאות לפתיחת קברים: פתיחת קבר והעתקתו לשם קבורה מחדש מחייבת אישור של משרד הבריאות139.
בדיקת משרד מבקר המדינה, שבה נבחנו84 הבקשות לפתיחת קברים שהוגשו מינואר 2014 ועד אוגוסט2018 , העלתה כי אף לא אחת מהן הוגשה מטעם רשות אכיפה ארצית או מקומית, ובכלל זה מטעם רמ"י, למעט בקשה אחת שהגישה רשות אכיפה בנוגע לשני קברים בגן הלאומי סובב ירושלים.
כל הבקשות האחרות הוגשו שלא בשל עבירות בנייה.
אשר לרמ"י, עלה שמרחבי השמירה של רמ"י לא פעלו לפינוי קברים בלתי חוקיים גם כאשר הם הוקמו על קרקע שכבר תוכננה לייעודים אחרים.
היעדר הפניות למשרד הבריאות בבקשה לפינוי קברים מדגים ומחדד את הקשיים של גופי אכיפה זה, פעולה שבפועל אינה ישימה כמעט.
ראוי אפוא שהגופים האכיפה להשתמש בכלי הנוגעים בדבר, ובכלל זה גופי האכיפה הממשלתיים, יגבשו דרכי אכיפה נוספות וחלופיות לטיפול בעניין.
ניהול הליך פלילי נגד מבצעי קבורה במקום אסור: על פי חוק התכנון והבנייה יש אפשר מתן עונשים בדרגת עוון וקנסות: המבצע עבודה לעבירות בנייה גם היבט פלילי שמ אסורה או שימוש אסור במקרקעין דינו שנתיים מאסר או כפל קנס.
כאשר תאגיד הוא שמבצע את העבירה, רשאי בית המשפט לשלש את שיעור הקנס שהחוק מתיר להטיל על מבצעי בתאגיד ביצע אף הוא העבירה.
כמו כן, אם התאגיד ביצע עבירה קמה החזקה כי נושא משרה עבירה בכך שהפר את חובתו לפקח ולעשות כל שניתן למניעת העבירה בידי התאגיד עבירת השימוש היא מסוג קפידה, כלומר עצם השימוש האסור די בו כדי לבסס את החבות בדין ואין צורך בהוכחת מחשבה פלילית או רשלנות בטרם לביצוע העבירה.
139 'פקודת בריאות העם מס40 ,1940 , מאפשרת למשרד הבריאות להתקין תקנות, בין היתר בנוגע ל"הובלת גופות לקבורה, הוצאתן מקברותיהן, וקבורתן מחדש".
ובהתאם -סעיף ( 5 ,)) ל"תקנות בריאות העם (קבורה מחדש 1941 " קובע כי משרד הבריאות רשאי "להתיר בכתב הוצאת גופה מקברה, על מנת להוציאה מישראל או לקבור אותה מחדש בישראל" ו"רשאי להתנות את ההיתר בהסכמת כהן הדת שאליה השתייך הנפטר, באישור משטרת ישראל ובדרישות תברואה, כפי שימצא לנכון".
מדינת ישראל -133 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל מיצוי כלי האכיפה במשרד מבקר המדינה בחן את -24 מקרים של קבורה במקום אסור, כפי שהשתקפו במסמכי רמ"י.
המדובר במקרים הנוגעים לעבירות שבגינן ניתן לנהל הליך פלילי, כמפורט להלן: עלה כי רק במקרה אחד ננקט הליך פלילי נגד מבצע הקבורה 140.
ב -15 מקרים שונה ייעוד הקרקע ל"קבורה" ורמ"י הקצתה אותה לגוף שעבר את העבירה; בשישה מקרים רמ"י לא עשתה דבר; במקרה אחד בו בוצעו עבירות חמורות רמ"י גידרה את השטח למניעת המשך העבירה (בכפר חסידים), ובמקרה נוסף פינתה מבני עזר (סככות) שהוקמו בסמוך לקברים.
ממצאי הביקורת העלו כי רשויות האכיפה ממעטות ביותר להשתמש בכלי האכיפה .
הדבר מלמד על אי -מיצוי הכלים העומדים לרשותם של גופים אלה ועל אפקטיביות מועטה של האכיפה שהם מבצעים.
משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות האכיפה -המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין, היחידה הארצית לאכיפה, רט"ג, רמ"י, הרשויות המקומיות המוסמכות וכן ועדות התכנון המקומיות -כי נוכח הקשיים העולים משימוש בכלי האכיפה הקיימים, עליהן לבחון דרכים אחרות לאכיפה, לגבש מדיניות אכיפה ולפעול בהתאם.
המחלקה להנחיית פרקליטים בפרקליטות (לשעבר -המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין) המדינה ציינה בתשובתה מפברואר 2019 כי עבירות הבנייה בתחום הקבורה הן תופעה מוכרת, אך בטיוטת הדוח עלו מקרים רבים שלא היו מוכרים לה, וייתכן שנוכח היקף התופעה נכון יהיה לקבוע מדיניות אכיפה פרטנית בעניין זה.
המחלקה ציינה כי לדעתה כלי האכיפה המנויים בחוק התכנון והבנייה מוגבלים ביכולתם לתת מענה מתאים לתופעה, ולכן נכון יהיה לטפל בה גם באמצעות כלים מגוונים אחרים; לשם כך ובתיאום עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי), ישנה כוונה להקים צוות בין-משרדי שיכלול את המשרד לשירותי דת, משרד הבריאות, מינהל התכנון וגופי האכיפה הרלוונטיים (רמ"י והיחידה הארצית לאכיפה), והמחלקה תשמח השתתף בו.
היא הוסיפה כי צוות זה יוכל לבחון את היקף התופעה והסיבות לה, לתת מענה ל לחסמים לאכיפה ולהציע אפשרויות אכיפה אפקטיביות למאבק בתופעה.
140 בעניין קבורה על שצ"פ בחיפה, ת"א 47353 -03-14 רשות הפיתוח נ' שמואל אבוחצירא.
מדינת ישראל -134 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל יש לראות בברכה הקמת צוות בין -משרדי בנושא עבירות התכנון והבנייה בתחום הקבורה.
עם זאת משרד מבקר המדינה מציין כי הקושי והמורכבות הכרוכים בשימוש בכלי האכיפה הקיימים, וכן חומרתן של עבירות בתחום הקבורה שאיתר צוות הביקורת - כל אלה מדגישים את הצורך בקביעת מדיניות ייחודית וברורה של אכיפה בעניינן של עבירות תכנון ובנייה בתחום הקבורה, וזאת בלי להקל ראש בכך שהחוק כבר הקנה כלים לטיפול בעבירות אלה וחלק מהרשויות כבר הפעילו כלי אכיפה שונים להפסקת קבורה בלתי חוקית ולטיפול בבנייה שלא כדין בשטחי בתי העלמין.
על רשויות האכיפה, ובראשן המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין והיחידה הארצית לאכיפה, לפעול במתואם לקידום האכיפה בהתאם לחוק ולמדיניות האכיפה הקיימ ת, וכן לקבוע היבטי מדיניות אכיפה ייחודית בעניינן של עבירות התכנון והבנייה הנוגעות לקבורה, אשר תיועד גם עבור גופי האכיפה בוועדות וברשויות המקומיות.
במסגרת זו עליהן לעשות עבודת מטה, לגבש מסדי נתונים שלמים ועדכניים ובכלל זה למפות את העבירות הנוגעות לקבורה על פי טיבן, מהותן, חומרתן ומאפייניהן ועל פי השפעותיהן על יישום התכנון.
כן יש למפות את הכלים שיש לנקוט במסגרת הטיפול בסוגי עבירות שונים.
הדבר יקל את ההתמודדות של רשויות האכיפה עם עבירות אלה ויסדיר את חובות הטיפול החלות עליהן ברמה המקומית וברמה הארצית, ויסייע לצמצום התופעה, להפסקתה ולהרתעה ניכרת מביצוע עבירות עתידיות.
עליהן גם לקבוע נוהלי עבודה שיגדירו את הכלים והתהליכים ליישום מדיניות האכיפה.
בפברואר 2019 מסרה היחידה הארצית לאכיפה למשרד מבקר המדינה כי תפעל בשיתוף הגורמים הרלוונטיים לגיבוש מדיניות אכיפה ארצית לטיפול בנ ושא הכשלים במערך הקבורה בישראל.
דוגמאות לעבירות תכנון ובנייה בתחום הקבורה .
להלן דוגמאות לעבירות תכנון ובנייה מתמשכות בהיקפים גדולים מסוגים שונים שנמצאו לכאורה בביקורת: .
קבורה בחריגה משטח בית העלמין בקרקע שאין לגוף זיקה אליו .
נקבע כי אחד התנאים למתן רישיון קבורהבתקנות חברות לענייני קבורה 141 הוא כי "החברה לענייני קבורה הוכיחה להנחת דעתו של השר כי יש בידה זכות במקרקעין המיועדים על פי תכנית לקבורה לצורך ביצוע קבורה על פי הרישיון" (להלן -הזיקה לקרקע).
משמע שבמסגרת קבלת רישיון קבורה, עליו לבדוק אם הבדיקות שעושה המשרד לשירותי דת בנוגע לבקשה ל לגוף הקבורה יש זיקה לקרקע.
הגדרת התקנות ל"חברה לענייני קבורה" מחריגה רשויות מקומיות ומועצות דתיות מדינת ישראל -135 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .
מערך הקבורה בישראל לצד האחריות המוטלת על המשרד לוודא הוכחת קיום זיקה של גוף הקבורה לקרקע, מוטלת על זרועות האכיפה של הוועדות המקומיות האחריות לבדוק אם גוף הקבורה אכן קובר בקרקע מיועדת לקבורה), ולבדוק אם הקרקע חורגת מוסדרת בלבד (דהיינו שנקבע מפורשות שהיא מהשטח שיועד לבית העלמין.
מכאן החשיבות של תיאום בין המשרד לגורמי אכיפת דיני התכנון והבנייה לצורך צמצום היקף עבירות בנייה בהקשר של קבורה.
בחינת נוסח רישיון הקבורה ותנאיו העלתה כי המשרד לשירותי דת לא ציין על גבי הרישיון הוא מעניק לגוף קבורה את גבולותיו הגיאוגרפיים, ובכלל זה הגושים והחלקות.
במהלך ש הביקורת החל המשרד לציין את הגושים והחלקות שעליהם חל הרישיון.
יש לראות תיקון זה בחיוב.
משרד מבקר המדינה בדק ב-20 בתי עלמין שנבחרו אקראית את גבולות שטחי הקבורה בפועל לעומת גבולותיה ם לפי תוכניות מפורטות החלות על בתי העלמין, באמצעות תצלומי אוויר ומערכות של מפ"י.
ההשוואה העלתה כי ב -11 מבין20 בתי העלמין שנבדקו חרג גוף הקבורה מגבולות הקרקע המיועדת לבית העלמין על פי התוכנית המפורטת, ולא הייתה לו זיקה לקרקע שאליה פלש.
המשרד לשירותי דת נתן לגופי קבורה רישיון קבורה בלי שזיהה את החריגות, ובלי שגורמי האכיפה טיפלו בחריגות.
להלן דוגמאות: המועצה הדתית אור עקיבא:שטח בית העלמין חורג בפועל בכ -5.
5 דונם מגבולות הקרקע המיועדת לבית העלמין.
המועצה הדתית יהוד-נווה מונוסון: המועצה מבצעת קבורה בשטח שמעולם לא אושר לו מעמד סטטוטורי של בית עלמין.
כפר חסידים:ח"ק כפר חסידים קברה נפטרים והכינה חלקות קבר בשטח שחורג מתחום בית העלמין; חלק מהשטח שאליו פלשה יועד לשמש לנטיעת יער, ואת חלקו ייעדה רמ"י להקמת שכונת מגורים.
השרון:המועצה הדתית הוד המועצה הדתית פלשה לקרקעות ששטחן יותר מ - 1,600 מ"ר וכן בנתה מבנים ללא היתר בתחום בית העלמין בשטח כולל של כ-250 .
מ"ר נס ציונה:ח"ק נס ציונה ביצעה קבורה בשטחים חקלאיים שלא יועדו לכך, וזאת בלא אישור.
המועצה הדתית באר שבע:יקף של המועצה הדתית קברה בחריגה לשטח בה 1.
המשרד לשירותי דת ציין בתשובתו כי יקפיד להבא לדווח על כל חריגה שיגלה לרמ"י ולרשות המקומית.