HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
על פי רשימת החברים והמשקיפים בוועדה, שצורפה לתשובת הנהלת התכנית למשרד מבקר המדינה, עולה שהיא כללה 16 חברי ועדה שרק7 מהם היו נציגי המשרד, וכן 4 משקיפים, ובהם נציגי עמותת קרב- מנכ"ל וחשב התכנית; בין חברי הוועדה אין מנהל מחוז במשרד ואין נציג של ארגון הורים, כנדרש במכרז.
יצוין כי בדיון של הוועד ה מיולי 2011 רק מחצית המשתתפים היו נציגי המשרד, ומכאן שלא נשמר להם רוב כנדרש.
מתשובת הנהלת התכנית עולה כי הרכב ועדת ההיגוי בפועל אינו תואם את ההרכב שנקבע במכרז; לא נשמר רוב לנציגי משרד החינוך, ולא צורף אליה מנהל מחוז במשרד.
יש חשש כי במצב כזה אין למשרד משקל משמעותי כנדרש בהתוויית מדיניות התכנית ובאישור התפיסה הפדגוגית שלה.
על הנהלת המשרד לוודא שייעשו השינויים הדרושים בהרכב ועדת ההיגוי, כך שיישמר רוב לנציגיו, כפי שנקבע במכרז.
פירוט תפקידיה של ועדת ההיגוי מלמד על תפקידה המרכזי בהובלת תכנית קרב, בקביעת עקרונות הפעולה שלה ובניהולה.
אף על פי כן נמצא שוועדת ההיגוי לא התכנסה במשך ארבע שנים.
יודגש שבמשך השנים הללו המשיכו לפעול ועדות המשנה של ועדת ההיגוי.
עוד הועלה כי חברי ועדת ההיגוי לא מונו באופן רשמי.
בחוזר המנכ"ל החדש מספטמבר 2011 קבע המשרד מי יעמוד בראשן ש ל הוועדה הפדגוגית וועדת הכספים: נציג המינהל הפדגוגי וחשב המשרד, בהתאמה.
אולם התברר כי הוא לא קבע בו מי יעמוד בראש ועדת ההיגוי, אשר הופקדה על מדיניות התכנית ועל עקרונות ניהולה והפעלתה.
יצוין כי בטיוטה שגיבש המשרד לחוזר המנכ"ל המתוקן מאוקטובר 2010 , הוא לא הזכיר את ועדת ההיגוי.
בהערותיו של מנכ"ל התכנית לחוזר זה, הוא ציין כי בראש ועדת ההיגוי תעמוד מנהלת קרן קרב בישראל.
בדיון שהתקיים באפריל 2011 בלשכת הסמנכ"לית, בהשתתפות מנהל היחידה ומנכ"ל התכנית, סוכם כי ניהול הוועדה יוטל על הסמנכ"לית ועל מנהלת קרן קרב גם יחד.
עולה אפוא כי אף שהעניין עלה כמה פעמים לא קיבל משרד החינוך החלטה בעניין הגורם שיעמוד בראש ועדת ההיגוי, ובפועל נותר העניין עמום, גם עם פרסום חוזר המנכ"ל המתוקן מספטמבר 2011 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי זהו עניין יסודי ואין להותירו עמום וללא הסדרה מפורשת, שכן יש בכך משום הנחת תשתית מינהלית בלתי תקינה אשר תשפיע על ההובלה והניהול של הפרויקט כולו.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שלוועדת ההיגוי, שהיא המוסד המרכזי של תכנית קרב, אשר ממומנת בעיקר מכספי ציבור - לרבות כספי המשרד עצמו - ימונה יו"ר מטעם המשרד.
כמו כן יש לשמור על הרכב ועדת ההיגוי ולוודא שלחברי המשרד יהיה רוב בוועדה.
כמו כן מוצע לקבוע גם את התדירות המינימלית שבה תתכנס ועדת ההיגוי.
את כל אלה יש לקבוע במסמך רשמי אשר יעגן את השותפות בין משרד החינוך לעמותת קרב.
על פי מסמכי המכרז, ועדת הביקורת כוללת חברים מבין חברי ועדת ההיגוי; היא אחראית על אישור תכנית הביקורת, על בקרת ביצוע הביקורת ועל יישום מסקנות הביקורת; עליה לדווח על מעשיה לוועדת ההיגוי וליחידה במשרד.
נציגי משרד החינוך בוועדת הביקורת הם מנהל היחידה וסגנית מנהלת האגף לחינוך יסודי במינהל הפדגוגי.
עוד קובע המכרז כי ועדת ההיגוי רשאית למנות מבקר פנימי לתכנית.
בעניין מבקר פנימי קבע בג"ץ23 ש"לצד בחינת כישוריו של המועמד והיכרותו את הארגון, כורכת הפעלה ראויה של שיקול הדעת גם הקפדה על מינויו של מבקר פנים שיהיה עצמאי, בלתי תלוי ושאינו מצוי במצב של ניגוד עניינים"; "יש לשמור, ככל האפשר, על עצמאותו ואי תלותו של העוסק בביקורת"; "יכולתו של המבקר למלא את תפקידו קשורה קשר הדוק ליכולתו לפעול תוך כדי אי תלות ונייטרליות".
חוק העמותות קובע כי לכל עמותה יהיו, בין השאר, אספה כללית וועדת ביקורת; האספה הכללית רשאית להחליט כי במקום ועדת הביקורת ימונה רואה חשבון, או גוף שאושר לעניין זה בידי רשם העמותות (להלן - הגוף המבקר).
במועד הביקורת התברר כי מי שמשמש כמבקר הפנימי של תכנית קרב הוא נציג ממשרד פרטי מסוים, העוסק בין השאר בייעוץ ובבקרה.
על דוחות הביקורת חתום המשרד הפרטי.
התברר שאותו משרד שימש גם כגוף המבקר של עמותת קרב.
יצוין כי לקראת סיום הביקורת, במחצית אוגוסט 2011 , התקיים דיון של ועדת הביקורת שמנהל היחידה הציג בו את שאלת ניגוד העניינים לכאורה של המבקר הפנימי.
בסיכום הדיון נכתב שחשב קרן קרב והמבקר הפנימי עצמו הודיעו ש"אין בכך פגם ואין ניגוד עניינים".
ממסמכי משרד החינוך עולה כי שאלת ניגוד העניינים לא הובאה לפני היועצת המשפטית של המשרד, ולכן גם לא לובנה.
23 בג"ץ 5682/02 פלוני נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נז(3 )84, 'עמ 92-93 .
המשרד הפרטי אשר משמש כמבקר הפנימי של תכנית קרב השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 , כי פעילותו כגוף מבקר בעמותת קרב מסתכמת ב-20 שעות בשנה, והיא כוללת בחינה של הדוחות הכספיים של העמותה ומתן המלצה לוועד המנהל של העמותה בנוגע לאישורם.
משרד החינוך צירף לתשובתו למשרד מבקר המדינה את תשובתה של נציגת היועצת המשפטית למשרד, לפיה נושא המבקר הפנימי לא הועלה מעולם בפניה ויש להעביר מקרה זה לבחינתה.
על היועצת המשפטית של משרד החינוך לבחון אם קיים חשש לניגוד עניינים בעבודתו של המבקר הפנימי.
על הנהלת המשרד לדון בממצאי בדיקתה ולהבטיח שהמבקר הפנימי של תכנית קרב יהיה בלתי-תלוי.
(א) בשנים 2009 -2010 התכנסה ועדת הביקורת שש פעמים.
בדיוניה לא נקבעה תכנית העבודה של המבקר הפנימי.
אשר לתכנית העבודה לשנת הלימודים התשע"א - רק לקראת סיום הביקורת, עם כינוסה של ועדת הביקורת במחצית אוגוסט 2011 , הציג המבקר הפנימי את הצעתו העקרונית לתכנית העבודה לשנות הלימודים התשע"א, התשע"ב והתשע"ג.
יצוין כי באותה עת הסתיימה כבר שנת הלימודים התשע"א.
(ב) ביוני 2009 כתב מנהל היחידה למנכ"ל התכנית כי את תכנית הביקורת קבעה הנהלת התכנית; הוא העביר עותק מהמכתב לגורמים בכירים במשרד, בהם שר החינוך, מנכ"ל המשרד, המשנה למנכ"ל וחשב המשרד.
במכתב הוא התריע שהמשרד אינו שותף לקביעת תכנית העב ודה של המבקר הפנימי.
ממסמכי היחידה עולה שמנהל היחידה לא קיבל מענה על מכתבו.
כעבור שנה וחצי, בפברואר 2011 , התריע מנהל היחידה לפני הסמנכ"לית שהמשרד אינו שותף לקביעת תכנית העבודה של המבקר הפנימי, ודיווח על דוח ביקורת של המבקר הפנימי אשר "לא התייחס לנקודת המבט של המשרד".
יצוין, כי גם על התרעה זו לא קיבל מנהל היחידה מענה.
הנהלת התכנית השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 , כי תכנית העבודה השנתית של המבקר הפנימי מגובשת כלהלן: המבקר הפנימי מגיש להנהלת התכנית המלצה בדבר תכנית העבודה; הנהלת התכנית מקיימת עמו דיון, ואחר כך מעבירה לו את הערותיה ובקשות לבדיקת נושאים נוספים; המבקר מעביר את המלצתו לוועדת הביקורת, שמקיימת דיון נוסף ומקבלת החלטות בנדון; לא פעם מבקשים נציגי משרד החינוך או חברי ועדת הביקורת האחרים להוסיף נושאים לביקורת או לשנות את המלצת המבקר.
(ג) בין השנים 2008-2010 הגיש המבקר הפנימי ליו"ר ועדת הביקורת, ששימש גם בתפקיד חשב קרן קרב וחבר עמותת קרב, 10 דוחות ביקורת והעביר עותק מהם למנכ"ל התכנית.
הדוחות עסקו בין השאר בניהול כספי התכנית, בנאותות תהליך אישור וביצוע התשלומים לספקים, ובתהליך קביעת שיעורי ההנחות לרשויות המקומיות ואופן יישומן.
עיון ב -10 דוחות הביקורת מלמד שבמהלך הבדיקות לא רואיינו נציגי המשרד, אשר משמש שותף בכיר בתכנית.
התברר כי בידי המשרד לא היו העתקים של דוחות הביקורת.
)(ד בכמה מדוחות הביקורת שהגיש המבקר הפנימי נדונו נושאים כספיים, לדוגמה: בדוח מינוא ר 2008 "נדון נושא ה הנחות" לרשויות המקומיות, ואשר המבקר העלה בו ליקויים רבים (ראו להלן בפרק זה); בדוח ממרץ 2010 נדון נושא התמחור של תכניות חינוכיות שגיבשו חברות חיצוניות; דוח מאוגוסט 2010 עסק בנושא "סקר סיכונים בתכנית קרב".
חשב משרד החינוך, שהוא הנציג הבכיר של המשרד בוועדת הכספים, אמר לנציגי מבקר המדינה ביולי 2011 כי הוא לא ידע כלל שיש לתכנית קרב ועדת ביקורת, וממילא לא הכיר את הדוחות של המבקר הפנימי.
מהאמור לעיל עולה כי נציגי משרד החינוך אמנם שותפו בוועדת הביקורת, אולם בפועל לא ביצעו את הפעולות הנדרשות: הם שותפו באופן חלקי בלבד בגיבוש תכנית הביקורת השנתית של המבקר הפנימי, והם לא קיבלו באופן שוטף את דוחות הביקורת.
מנהל היחידה התריע על חלק מן הליקויים הללו לפני הנהלת המשרד, אולם לא קיבל מענה.
במהלך גיבוש המכרז שפרס ם משרד החינוך ב - 2009 הוא ביקש לקבוע כללים חדשים אשר לא נכללו במכרז הקודם שפורסם ב- 2004 .
המכרז גובש בדיוני ועדת המכרזים של המשרד, אשר מוסמכת בין השאר להחליט על כל התקשרות לביצוע עבודה או לרכישת שירותים של המשרד או של יחידה שבו, להחליט על עריכת מכרז ולאשר את מסמכי המכרז.
ממסמכי המשרד עולה שהוא נתקל בהתנגדות של מנכ"ל התכנית לכללים החדשים: במרץ 2009 כתב מנכ"ל התכנית למנהל היחידה שנוסח טיוטת המכרז "מהווה סטייה חמורה מהמכרז שפעל עד היום"; "תהליך כתיבת המכרז נעשה באופן חד צדדי ללא שיתוף קרן קרב והנהלת התכנית".
הוא הוסיף: "אנו מבהירים באופן חד משמעי, שלא נשתף פעולה עם נוסח המכרז שנשלח אלינו".
לאחר כחודש השיב לו מנהל היחידה כי נעשו שינויים בנוסח המכרז, המתייחסים לאחריות המוטלת על המשרד בנושאים שונים הנוגעים להפעלת התכנית.
ביולי 2009 חזר מנכ"ל התכנית על עיקרי טענותיו לפני מנהל היחידה.
באותו עניין קיבלה מנכ"לית המשרד לשעבר מכתב ממנהלת קרן קרב בישראל, במרץ 2009 , ובו טענה שמבנה תכנית קרב כפי שתואר במסמכי המכרז החדש "מהווה סטייה מוחלטת מעקרונות והסכמות שהיו קיימים בין משרד החינוך לבין הגורמים המממנים האחרים - וביניהם קרן קרב".
בדיקה במסמכי לשכת המנכ"לית דאז ובדיקה שנעשתה עם עובדיה, העלו שהיא לא השיבה לפנייה זו.
ביוני 2009 כתב מנכ"ל התכנית לשר החינוך: "חלה לאחרונה הידרדרות חמורה ביחסים בין משרד החינוך לקרן קרב"; היחסים שבין המשרד לקרן קרב באו לידי ביטוי בין השאר ב"קבלת החלט ות מהותיות וחד צדדיות" של המשרד.
בפגישה שהתקיימה בלשכת השר ביולי 2009 , בהשתתפות נציגי קרן קרב ומנכ"ל תכנית קרב, החליט השר שיש לקיים דיון "בזיקה בין דיני המכרזים והפעילות של גופים פילנתרופיים".
נמצא שלא התקיים דיון כזה מנהלת קרן קרב בישראל השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 , כי ב- 2009 גיבש משרד החינוך מכרז שכלל שינויים במבנה הפרויקט כולו, ללא התייעצות עם קרן קרב וללא שיתופה; מדובר היה בניסיון חד -צדדי לשנות את המבנה המוסכם ולהדיר את מנהלי התכנית.
הנהלת תכנית קרב השיבה שלאורך כל שנות קיומה של התכנית גובשו המכרזים בעבודה משותפת ותוך הסכמה מלאה בין משרד החינוך לתכנית קרב ועמותת קרב; במהלך גיבוש המכרז מ - 2009 התברר להנהלה כי הופרו ההסכמות שהיו קיימות כל השנים בין השותפים השונים, וכן התגלעו קשיים בתפיסת הניהול, שהתבטאו בין השאר בפגיעה יסודית בסמכותה של הנהלת התכנית.
עוד השיבה הנהלת התכנית כי משלא הושגו הסכמות היא פנתה לשר החינוך; בסופו של דבר התקיימה פגישה עם מנהלת המינהל הפדגוגי דאז, שבה הוחלט להשיב את המכרז למתכונתו הקודמת.
הטיפול בגיבוש ובסיכום של מכרז להפעלתה של תכנית חינוכית ארצית, לרבות מתכונת הניהול שלה וקביעת חלקם של השותפים להפעלתה, הם בתחום אחריותו של משרד החינוך.
ראוי כי המשרד ירכז את מכלול ההתייחסויות של הגורמים המעורבים בנושא בעת הטיפול במכרז.
ואולם יש להדגיש כי המשרד הוא הגורם המוסמך לקבל החלטה באשר לנוסח המכרז ולבחירת הקבלן.
על הנהלת המשרד להבהיר זאת לכל השותפים בתכנית קרב, ולהקפיד לנהוג באופן זה.
ניהול כוח האדם של התכנית .
בשנת הלימודים התש"ע העסיק הקבלן במסגרת התכנית 4,747 מדריכים.
הוא גם העסיק עובדים שאינם מדריכים, בהם מנהלי תפעול אזוריים, רכזי יישובים ועובדים מינהליים.
משרד החינוך קבע במכרזשהקבלן יהיה המעסיק של כל העובדים בתכנית קרב לכל דבר ועניין, למעט עובדי הנהלת התכנית; הקבלן יידרש, על פי הצורך, לגייס עובדים בעלי כישורים התואמים את מאפייני התכנית, כפי שייקבעו על ידי ועדת ההיגוי ; במסגרת גיוס העובדים יידרש הקבלן לאתר את העובדים, למיין ולהכשיר אותם , למלא את כל הטפסים הנדרשים ולהחתים את העובדים על הסכם העסקה מתאים.
הנהלת התכנית תציע לוועדת ההיגוי אמות מידה לשכר ולתנאים הנלווים של העובדים, בהתאם למקובל בתכנית, ועל הקבלן תחול החובה לפעול לפי אמות המידה הללו.
נושא הסמכויות של הקבלן ושל הנהלתהתכנית עלה לדיון אצל מנהל היחידה באוקטובר 2010 , במטרה "לבחון אם קיים פער בין האמור בהסכם שבין המשרד לקבלן, לבין המציאות בשטח".
נציגי הקבלן טענו כי הנהלת התכנית היא "גוף ללא אחריות, רק עם סמכות", והדבר יוצר קושי בתפעולה.
סגנית היועצת המשפטית משרד החינוך 691 .
של המשרד הבהירה בדיון כי על פי המכרז, תפקידה של הנהלת התכנית הוא לנהל את התכנית באופן שוטף, והיא לא אמורה לטפל בענייני כוח האדם שלה.
(א) במהלך החודשים יולי -אוגוסט 2010 ערך המבקר הפנימי של תכנית קרב ביקורת בנושא כוח אדם ושכר.
המבקר פירט את הליך קליטתו של עובד חדש: מנהל מחלקה בתכנית קרב מבקש לקלוט עובד חדש ומנמק זאת; מנכ"ל התכנית מחליט אם לאשר את הבקשה; מיון המועמדים נעשה בידי עובד הקבלן וגם בידי עובדי הנהלת התכנית; מנכ"ל התכנית מראיין את שלושת המועמדים שנמצאו המתאימים ביותר, וההחלטה הסופית מתקבלת בהנהלה; הנהלת התכנית מסכמת עם העובד את תנאי שכרו, בהתאם לטבלאות שכר אשר נכללות בקובץ הנהלים של התכנית (אשר לפי נוסח המכרז גובש על ידי הקבלן וועדת ההיגוי); על סיכום תנאי עבודתו ושכרו של העובד חותמים מנכ"ל וחשב התכנית וכן מנהל המחלקה של העובד החדש; המידע על כך נמסר לקבלן, והוא מכין את חוזה העבודה.
מהתיאור לעיל עולה כי תפקידו של הקבלן בכל הנוגע לגיוס עובדים היה מצומצם ממה שנקבע במכרז, שכן הנהלת התכנית הייתה מעורבת בגיוס עובדים, במיונם ובקביעת תנאי עבודתם ובהחלטה הסופית על קבלתם.
(ב) מדברים שמסרה מנהלת תכנית קרב מטעם הקבלן לנציגי משרד מבקר המדינה במאי 2011 , מתברר כי לא חל שינוי בחלוקת העבודה שבין הקבלן לבין הנהלת התכנית, שעולה בקנה אחד עם דברי המבקר הפנימי.
דהיינו, הקבלן אמנם מעסיק את עובדי התכנית, אולם הוא לא מחליט מי מבין המועמדים התקבל ואינו קובע את שכרם; למעשה, הקבלן הוא רק הגורם ה משלם לעובדים את שכרם, והנהלת תכנית קרב, שאנשיה הם עובדי עמותת קרב, היא שקובעת את גובה השכר ואת תנאי העבודה של עובדי הקבלן.
במכרז קבע המשרד מי הם הגורמים שאמורים להנחות את הקבלן ולתת לו הוראות: העבודה תוזמן על ידי היחידה, ו כל הודעה או מסמך או הנחיה אשר צריכים להינתן לפי תנאי מכרז זה, יינתנו על ידיה; הקבלן יקבל מהנהלת התכנית הנחיות לעניין התפעול השוטף; על הקבלן ליישם את ההחלטות וההנחיות של ועדת ההיגוי; ועדת ההיגוי תקבע כללים לפעילות הקבלן, אשר יהיה אחראי לניהול הכספי של התכנית ולחלוקה מדויקת של התקציב על פי תכניות הפעולה שאושרו; המשרד רשאי בכל עת לבדוק את המערכת התקציבית ואת הנהלת החשבונות של הקבלן.
כן נקבע במכרז כי הקבלן יעמיד לרשותו ולעיונו של המשרד, או לנציג מטעמו, את כל החומר והמידע שידרוש, על פי שיקול דעתו הבלעדי של המשרד או של נציגו.
(א) בנובמבר 2010 כתב מנכ"ל תכנית קרב למנהל היחידה כי הופתע מכך שהלה נפגש עם נציגי הקבלן בלי ידיעתו, וכי הנהלת התכנית רואה בחומרה "מהלך חד צדדי זה".
המנכ"ל ציין: "אנו מבהירים באופן חד משמעי שאנו מתנגדים להפגיש בינך לבין מנהלי התפעול האזורי, תוך עקיפה בוטה ]הקבלן[ להנחיה של של הנהלת תכנית קרב.
הנחיתי את מנהלי התפעול האזוריים לא להשתתף בפגישה זו עד לברור מקיף של העניין בין הדרגים הגבוהים במשרד החינוך ובהנהלת קרן קרב".
למחרת השיב מנהל היחידה למנכ"ל התכנית והבהיר לו את סמכויותיו של משרד החינוך: המשרד רשאי להיפגש עם עובדי הקבלן, כמי שהתקשר עם הקבלן לשם תפעול התכנית.
באפריל 2011 הודיע אפוא מנהל היחידה למנהלת תכנית קרב 692 דוח שנתי62 .
מטעם הקבלן שהוא מזמן לפגישה את עובדי הקבלן אשר משמשים מנהלי תפעול אזוריים בתכנית.
עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט 2011 .
, לא התקיימה פגישה כזאת (ב) במסמכי היחידה נמצא מכתבו של מנכ"ל התכנית מאוגוסט 2009 אל המשנה למנכ"ל המשרד, אשר שימש נציג הנהלת המשרד בתכנית.
במכתב הוא ציין כי תכנית קרב מנוהלת בידי קרן קרב וכי העבודה מול הקבלן נעשית אך ורק באמצעות הנהלת התכנית, דהיינו מנכ"ל התכנית והחשב שלה; כי המשרד יקבל דיווחים רק ממנכ "ל התכנית או מהחשב שלה, ואלה יפנו לקבלן במידת הצורך ויעבירו את נתוניו למשרד.
מנכ"ל התכנית הדגיש כי לא תיעשה פנייה ישירה לקבלן, אלא באמצעות הנהלת התכנית.
הוא שטח גם את טענותיו נגד מנהל היחידה, על רקע המחלוקת בין המשרד לעמותת קרב בנוגע ליחסי העבודה ביניהם.
לשכת המשנה למנכ"ל המשרד מסרה למשרד מבקר המדינה ביולי 2011 כי מכתבו של מנכ"ל התכנית לא התקבל בלשכה, וממילא - המשנה למנכ"ל לא השיב עליה.
יוצא אפוא שיש אי-בהירות בעניין חלוקת סמכויות הניהול השוטף של כוח האדם בתכנית קרב בין משרד החינוך לבין הנהלת התכנית, מה שעורר מחלוקות ביניהם.
על המשרד ועמותת קרב להסדיר את המחלוקת בנושא זה, שכן מדובר בסוגיה יסודית ומהותית של הליכי הניהול השוטפים.
מרכיבי ההוצאה להפעלת תכנית קרב .
על פי נתוני הנהלת תכנית קרב לשנת הלימודים התש"ע מאוגוסט ומנובמבר 2011 , ההוצאות על התכנית קרב הסתכ מו ב -212 מיליון ש"ח.
עיבוד שעשה משרד מבקר המדינה לנתונים שמסרה הנהלת תכנית קרב העלה כי בשנת הלימודים התש"ע נחלקו סך הוצאות התכנית כמפורט בתרשים 2.
יוצא אפוא ש-65% מההוצאה על תכנית קרב שימשו לשכר המדריכים בה, ו-35% .
שימשו לשכר של עובדים אחרים וכן לרכש ציוד ותכניות ממסמכי ועדת הכספים של התכנית, וכן ממסמכי משרד החינוך עולה שנושא חלוקת ההוצאה על התכנית בין עלות ההדרכה במוסדות החינוך לבין מרכיבים אחרים בה לא נדונו בוועדת הכספים ובמשרד.
הנהלת התכנית השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2011 , ששיעורי העשרה כוללים גם קניית חומרים וציוד ורכישת תכניות חיצוניות; תכנית קרב משקיעה בכוח האדם שלה הכשרה מקצועית ופדגוגית, ולשם כך מעסיקה מנחים שידריכו את המדריכים.
סיווג וניתוח של מרכיבי ההוצאה הכוללת על תכנית קרב, לרבות השוואת ההוצאה על שכר המדריכים להוצאות אחרות, חיוניים לשם בחינת יעילות הפעלתה.
על משרד החינוך לקבל נתונים על מרכיבי ההוצאה בתכנית קרב ולבחון אותם, לרבות את החלוקה בין הוצאות ישירות על ביצוע התכנית בכיתות, מול התלמידים, ובין שאר ההוצאות.
מתן הנחות לרשויות המקומיות .
על פי המכרז, ועדת הכספים אחראית לבדיקה ולאישור התקציב ומאזנו וכן לבקרה על תהליכים כספיים ומינהליים.
בוועדת הכספים חברים אחדים מחברי ועדת ההיגוי.
מעיון בסיכומי הדיונים של ישיבות ועדת הכספים בשנים 2009 ו- 2010 ;עולה שמטעם משרד החינוך השתתפו בה בעיקר חשב המשרד ומנהל היחידה 694 דוח שנתי62 .
מטעם הנהלת התכנית השתתפו בה מנכ"ל התכנית וחשב התכנית, וכן מנהלת התכנית מטעם הקבלן.
הישיבות נערכו פעמיים בשנה.
על סדרי העבודה של הכנת מתווה התקציב ואישורו ניתן ללמוד ממסמך שהגישה הנהלת התכנית להנהלת המשרד, לקראת ההיערכות לשנת הלימודים התשע"ב: בשלב הראשון מגבשת הנהלת התכנית את מסגרת התקציב, לרבות שיעור ההשתתפות של הרשויות המקומיות ושל ההורים במימון התכנית, ומציגה אותה לפני מנהל היחידה לצורך קבלת אישור להמשך הכנת התקציב.
בשלב האחרון מגישה הנהלת התכנית לוועדת הכספים חוברת שבה מפורטים בין השאר מסגרת התקציב של התכנית; טבלת שיעורי ההשתתפות של הרשויות המקומיות וכן ההנחות שניתנות להן (ראו להלן) ותקציב התכנית במימון רגיל.
משאישרה ועדת הכספים את מסגרת התקציב, נדרש הקבלן לחתום על הסכם התקשרות עם כל רשות מקומית שהתכנית פועלת בתחומה.
בהסכם מצוינים שיעור ההשתתפות של הרשות המקומית ושל ההורים בעלות התכנית וכן שיעור ההשתתפות של המשרד.
עד לשנת הלימודים התש"ע קבע המשרד את שיעור ההשתתפות שלו במימון התכנית ביישוב מסוים על פי מדד חברתי -כלכלי של הלשכה המרכזי ת לסטטיסטיקה (להלן - מדד הלמ"ס); החל בשנת הלימודים התשע"א הוא קובע זאת על פי מדד משולב שמגולמים בו הן מדד הטיפוח הרשותי של המשרד והן מדד הלמ"ס (המדד המשולב)24.
גובה ההשתתפות של הרשויות המקומיות בשנת הלימודים התש"ע, כפי שאישרה ועדת הכספים, נקבע על פי המפתח הבא: באשכולות מדד הלמ"ס 3-4 השתתפות ב-60% מעלות המימון של התכנית; אשכול5 - 67% ; אשכול6 - 84% ; אשכולות 7-9 - 92% .
נוסף על אלה העניק המשרד לרשויות המקומיות הנחות שנעו מ - 1.
שיעורי ההנחות האלה אושרו על ידי ועדת הכספים של התכנית והן היו מיועדות לתלמידים שהוריהם מתקשים לממן את השתתפות ילדיהם בתכנית.
לדוגמה, רשות מקומית שנדרשת לממן - גם באמצעות כספי ההורים - 60% מעלות התכנית ואשר מקבלת הנחה בשיעור של8% , תצטרך לממן52% בלבד.
יצוין שהנחות אלה ניתנו בשנים התש"ע והתשע"א באופן אוטומטי, דהיינו לא על פי בקשות של הרשויות המקומיות.
משרד מבקר המדינה בירר מי הגורם אשר קבע את מתכונת ההנחות, כיצד נקבעו שיעוריהן ומתי הן אושרו.
מנהל היחידה מסר ביולי 2011 כי לא ידוע לו מי אישר אותן, מתי וכיצד; הוא נכנס לתפקידו ב - 2007 ונמסר לו כי ועדת הכספים של התכנית אישרה אותן עוד קודם לכן, וכי מתכונת ההנחות היא "היסטורית".
התברר כי עוד ב - 2007 העלה המבקר הפנימי של התכנית ליקויים רבים במערכת ההנחות.
בין היתר הוא התריע על קביעת שיעורי ההנחות ללא תיעוד מספק, ואף העלה חשש לחלוקה שרירותית.
כאמור, את דוחות הביקורת הגיש המבקר הפנימי ליו"ר ועדת הביקורת שהוא חשב קרן קרב.
24 על פי חוזר מנכ"ל העוסק במדד הטיפוח הרשותי מחושב בין השאר על פי השכלת ההורים וארץ הלידה של התלמיד.
מדד האשכולות של הלמ"ס מחושב על פי נתונים של תושבי היחידה הגאוגרפית, כמו למשל מידת הצפיפות ומאפייני תעסוקה ואבטלה.
נמצא כי למרות ממצאי המבקר הפנימי לא בחנה ועדת הכספים את מערכת ההנחות ולא ערכה בה שינויים, כמפורט להלן.
זאת ועוד, חשב משרד החינוך מסר ביולי 2011 כי הוא אינו מכיר כלל את ועדת הביקורת ואת תוצריה, כאמור לעיל.
משרד מבקרהמדינה בירר עם מנהל היחידה ועם הנהלת התכנית אם מאז בדיקתו של המבקר הפנימי נקבעו אמות מידה חדשות לחישוב ההנחות.
כל הגורמים האמורים ציינו כי לא ידוע על אמות מידה כאלה.
בדיקת הפרוטוקולים של ועדת הכספים העלתה כי בדיון שהתקיים לקראת פתיחתה של שנת הלימודים הת ש"ע, בספטמבר 2009 , אושרו הנחות העבודה לבניית תקציב התכנית שהגישה הנהלת התכנית; הנחות העבודה כללו את מערכת ההנחות האמורה.
בינואר 2010 החליטה ועדת הכספים כי לקראת שנת הלימודים התשע"א יתקיים דיון בנושא ההנחות, אולם בדיון שהתקיים ביולי 2011 , לקראת פתיחתה של שנ ת הלימודים הנוכחית, אושרו המרכיבים הכספיים של התכנית אשר כללו מטבע הדברים את מערכת ההנחות הקיימות.
יודגש שבשלושת הדיונים השתתף חשב המשרד.
התברר כי עד למועד סיום הביקורת לא התקיים דיון בוועדת הכספים על מערכת ההנחות.
התברר כי בשנת הלימודים התש"ע, כמו בשנת הלימודים שקדמה לה, קיבלו הנחות 86 מבין97 ( הרשויות המקומיות שהשתתפו בתכנית89% ), ואילו היתר- 11 .
רשויות שהן המבוססות ביותר, לא קיבלו הנחה מנתוני התקציב של תכנית קרב לשנת הלימודים התש"ע עולה שסכומי ההנחות שהעניק המשרד הסתכמו ב- 6.
9 מיליון ש"ח, שהם כ-10% מתקציבו של המשרד למימון התכנית באותה שנה (69.
)מיליון ש"ח התקציב שהוקצה להנחות בחוזר המנכ"ל מיועד לתלמידים שהוריהם מתקשים לממן את השתתפות ילדיהם בתכנית .
בדוח ביקורת של המבקר הפנימי מינואר 2008 הועלה כי בהסכם שחותם הקבלן עם הרשות המקומית אין התייחסות לאופן חלוקת ההשתתפות הכספית בינה לבין ההורים, ולכן ייתכן שההנחה שניתנה לרשות המקומית לא הועברה להורים.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שגם שלוש שנים לאחר שפורסמו ממצאי המבקר הפנימי לא היה למשרד החינוך או להנהלת התכנית מידע בדבר חלוקת ההשתתפות הכספית בין הרשות המקו מית ובין ההורים, וממילא הם לא יכולים היו לדעת אם ההנחות שהעניק המשרד לרשויות המקומיות אכן הגיעו ליעדן - תלמידים שהוריהם מתקשים לממן את השתתפות ילדיהם בתכנית.
משרד מבקר המדינה בדק אם הוצגו לפני הרשויות המקומיות באופן מפורש ההנחות שהוא העניק להן.
לשם כך נערך מדגם אקראי של 22 מבין97 הרשויות (23% ) שהשתתפו בתכנית קרב בשנת הלימודים התש"ע.
התברר כי על פי שיעורי ההנחות שאישרה ועדת הכספים, 19 מבין22 (86% ) הרשויות היו זכאיות לקבל הנחה.
אולם בחינת ההסכמים שחתמו הרשויות המקומיות עם הקבלן בשם משרד 696 דוח שנתי62 .
החינוך העלתה, כימבין ההסכמים שחתמו 22 הרשויות האמורות- רק בהסכם של רשות אחת צוין בפירוש שיעור ההנחה שהעניק לה המשרד.
מנכ"ל התכנית מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2011 , כי בדרך כלל ההנחות אינן נרשמות בהסכמים שחותם הקבלן עם הרשויות המקומיות - בהסכמים אלה נרשם שיעור ההשתתפו ת של המשרד במימון התכנית ביישוב; הפרטים על אודות ההנחות נרשמים במכתבים אשר נשלחים לראשי אותן רשויות.
במכתבים אלה מצוין כי ההנחה מיועדת לסיוע להורים מעוטי יכולת.
בדיקת מכתב כזה אשר נשלח לקראת שנת הלימודים התשע"ב העלתה כי חתם עליו מנכ"ל התכנית; לא נרשם בו במפורש כי מדובר בכספי משרד החינוך.
שמירה על עקרון השוויון בחלוקת כספים לרשויות המקומיות שנועדו להקצאת הנחות עבור תלמידים שהוריהם מתקשים לממן את חלקם בתכנית קרב טעונה אמות מידה ברורות לגבי מצבן הכלכלי של משפחות התלמידים באותן רשויות.
הענקת הנחה לרשויות מקומיו ת ללא אמות מידה ברורות עלולה לפגוע בעקרון השוויון.
כמו כן בהענקת הנחות ללא ציון שיעוריהן בהסכמים עם הרשויות המקומיות יש כדי לפגוע בשקיפות, אשר נועדה להבטיח את תקינות פעילותו של המינהל הציבורי.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ההסכם אשר הקבלן חותם עם ה רשות המקומית בשם המשרד צריך לכלול את כל המידע הנוגע להתקשרות ולשיעורי ההשתתפות של המשרד, לרבות ההנחות שהעניק לרשות המקומית.
על המשרד לקבל את ההחלטות בנוגע למערכת ההנחות, ובעיקר עליו לקבוע את אמות המידה להענקתן.
מעורבות המשרד בתחום הפדגוגי .
תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז - 1956 (להלן- תקנות הפיקוח), קובעות שהמזכירות הפדגוגית במשרד החינוך (להלן - המזה"פ) מוסמכת לפקח על "ביצוע תכנית הלימוד, תכנית ההשלמה, תכניות נוספות, ניסויים פדגוגיים, תיקונים ושינויים בהם וכיוצא באלה", משמע - היא מוסמכת לפקח על התכנים של כל התכניות במוסד החינוכי.
תקנות הפיקוח מפרטות את סמכויות המפקח הכולל הנוגעות למוסדות שבפיקוחו, וביניהן: "אישור של מדיניות החינוך ושל הוראות המשרד במוסד, וכן וידוא ביצוע שלהם, לרבות לעניין ביצוען של תכניות הלימוד, תכניות השלמה, תכניות נוספות".
משמעות הדבר - המפקח הכולל מוסמך לוודא שהמדיניות של משרד החינוך והוראותיו מיושמות בנוגע לכל התכניות במוסד החינוכי.
בשנת הלימודים התשע"א הציעה תכנית קרב למוסדות החינוך 152 תכניות העשרה ב-17 ,תחומי דעת, ובהן טבע וסביבה, מדע וטכנולוגיה, מוזיקה, ספורט אמנות ומחשבים.
על פי המכרז, המערך הפדגוגי של הנהלת התכנית צריך לערוך מיון קפדני של כל תכניות ההעשרה.
על המיון לכלול בקרה על התכנים, בקרה משרד החינוך 697 .
תפעולית וחתימה על חוזה התקשרות.
משרד החינוך לא קבע במכרז מי הגורם אשר מאשר את התכניות.
בספטמבר 2003 פרסם משרד החינוך את חוזר המנכ"ל וקבע בו כי תכניות ההעשרה של המוסד החינוכי ייבחרו בידי ועדת היגוי של המוסד החינוכי, זאת לאחר שנבדקו ואושרו על ידי היחידה הפדגוגית של תכנית קרב.
קבוצת המפקחים במשרד החינוך נחלקת לשניים: מפקחים כוללים ומפקחים מקצועיים25 .
חוזר המנכ"ל קבע כיבכל בית ספ ר שבו פועלת תכנית קרב יש להקים ועדת היגוי בית -ספרית בר אשות מנהל בית הספר .
ביוני 2001 החליטה הנהלת המשרד שהמפקח הכולל יהיה חבר בוועדת ההיגוי של תכנית קרב בבתי הספר שבתחום פיקוחו, כיוון שהיא חלק מתכנית הפעילות הבית-ספרית ורוב הכספים למימונה הם ממשאבי המשרד.
ביוני 2011 ראיינו נציגי משרד מבקר המדינה מפקחים כוללים בשלושה ממחוזות המשרד: מחוז הצפון, מחוז תל אביב ומחוז הדרום.
המפקחים נבחרו מבין כלל המפקחים הכוללים על החינוך הרגיל בכל מחוז, באופן מקרי ותוך כדי שמירה על ייצוג של מגזרים שונים ושל רמות חינוך שונות (בתי ספר יסודיים, חטיבות ביניים וחטיבות עליונות).
בסך הכול רואיינו 22 מ-71 ( מפקחים31% .
) בשלושת המחוזות 6 ( מפקחים27% ) השיבו כי לא מתקיימת פעילות של תכנית קרב בבתי הספר שבתחום פיקוחם; 16 ( מפקחים73% ) השיבוכי התכנית מתקיימת.
14 מבין16 ( האחרונים88% ) השיבו שהם מכירים את רוב התכניות שפועלות בבתי הספר שלהם במידה כזו או אחרת, והיתר השיבו כי אינם מכירים את התכנית.
מבין 16 ( המפקחים האמורים השיבו שניים 13% ) שהפעלת התכניות שפועלות במסגרת תכנית קרב מותנית באישורם, ו -12 ( מפקחים75% ) השיבו שהפעלת התכניות אינה מותנית באישורם.
בתשובת משרד החינוך הובאה תשובתה של מנהלת מחוז הדרום, ולפיה ניתנה הנחיה למפקחים ולמנהלי בתי הספר במחוז לבדוק את התכניות המופעלות במסגרת תכנית קרב ואת התאמתן לבתי הספר; המדריכים במחוז הדרום קיבלו את אישור הפיקוח.
מלשון תקנות הפיקוח עולה כי משרד החינוך מופקד על אישור תכניות במוסדות חינוך, חרף זאת הוא קבע שגורם חיצוני - היחידה הפדגוגית של התכנית - מוסמך לאשר את תכניות ההעשרה.