HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עמדת משרד התיירות היא שהגידול בביקוש לחדרי מלון בשנים האחרונות, ובעיקר בשנת 2010 , מקרב את תפוסת חדרי המלון למצב של תפוסה מלאה, בעיקר באזורים מסוימים ובתקופות שיא.
על כן, אם יעלה הביקוש, בייחוד אם יחול שיפור במצב הביטחוני, יהיה צורך להגדיל את מצבת חדרי המלון, שאם לא כן ייווצר חסם משמעותי לפיתוח ענף התיירות.
לפי עמדת משרד האוצר, שיעור התפוסה .
26 בהתאם לנתוני הלשכה המרכזיתלסטטיסטיקה, מספר התיירים שהגיעו לארץ בשנת 2011 היה דומה למספרם בשנת 2010 .
27 בהתאם לנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מספר לינות התיירים בשנת 2010 עלה ב-22% לעומת שנת 2009 , שהייתה שנת שפל בתיירות.
עם זאת לעומת שנת 2008 חלה ירידה של כ-2% .
בלינות התיירים 1004 דוח שנתי62 .
בישראל, גם בתקופות השיא, אינו גבוה יתר על המידה28 , ועל כן הצורך בהגדלת מצבת חדרי המלון אינו רחב היקף כטענת משרד התיירות29 .
בנובמבר 2010 פורסם דוח מחקר בנושא מדיניות לעידוד הקמה של מתקני אכסון תיירותי, שהוכן בהזמנת משרד התיירות על ידי חברה חיצונית (להלן - דוח רותם).
הדוח קבע שעל מנת להיענות לגידול הצפוי בתיירות הנכנסת (עד 5 מיליון תיירים בשנה) יש להגדיל את היצע חדרי המלון בכ- 19,000 חדרים ברמות אירוח שונות ובפריסה כוללת ברחבי האר ץ.
יצוין כי הנחות היסוד והמודלים ששימשו לגיבוש ההמלצות בדוח אינן מקובלות על אגף התקציבים במשרד האוצר.
התאחדות המלונות ציינה כי נדרשת תוספת של כ- 20,000 חדרי מלון מדן ועד אילת30 .
על אף המחלוקת בין משרד התיירות למשרד האוצר, משרד התיירות לא הביא את המחלוקת להכרעת הממשלה כדי לגבש תכנית מוסכמת בתחום המלונאות.
מקרקעין למלונאות ושימושים חורגים במדינת ישראל, שבה משאב המקרקעין מוגבל ומצומצם, חשוב לבצע תכנון ארוך טווח של עתודות הקרקע למטרות מלונאות, תוך כדי בחינת הצרכים הציבוריים העתידיים בתחום זה.
בעניין זה ציין בית המשפט העליון כי "בדורות האחרונים, התגברה ההכרה כי מקרקעין הם משאב ציבורי החשוף לכלייה באם ניצולו ייעשה בלא שים לב לצרכי הדורות הבאים"31.
המשרד להגנת הסביבה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי יש שלושה גורמים המשפיעים על עתודות הקרקע למלונאות: (א) שינוי י יעוד קרקע ממלונאות למגורים - נושא שנמצא באחריות מוסדות התכנון; (ב) שימוש בפועל במבני ציבור שונים בדרך של שימוש חורג - באחריות הרשויות המקומיות; (ג) שימוש בפועל למגורים שלא בהיתר - דבר הנעשה על ידי היזמים.
המשרד הוסיף לתשובתו דוגמאות אחדות לפגיעות אלו.
בדוח רותם מנובמבר 2010 , שאומץ על ידי משרד התיירות, נקבע כי יש מחסור במלאי תכנוני של מלונות, שעיקרו בירושלים.
בנייה חדשה תחייב, אם כן, פעולה להגדלת המלאי התכנוני בעיר.
בהקשר זה הודגש כי בראייה ארוכת טווח חייבת המדינה לשמר מלאי קרקעות מספיק לייעודים מל ונאיים באזורי הביקוש ולהגן עליו מפני הסבה לשימושים אחרים.
מעיריית ירושלים ומעיריית תל אביב .
28 ,משרד האוצר מתבסס על נתונים בדבר שיעור תפוסת מלונות בערים מרכזיות בעולם הגדול יותר משיעור התפוסה בירושלים ובתל אביב.
למשל, שיעור התפוסה בניו יורק עומד על 82% , ובלונדון על80%.
29 עמדה הנבדלת מזו של עמדת משרד האוצר בנושא שיעור התפוסה הנחשב לתפוסה מלאה הוצגה בעבודת מחקר שפרסם בנק ישראל בפברואר 2011 , ובה צוין כי "תפוסה של 60-70 אחוזים נחשבת לתפוסה מלאה", וכי יש להגדיל את מצבת חדרי המלון עד שנת 2015 בכ- 5,900 -9,000 .
חדרים 30 ראוביטאו ן תעשיית המלונאות בישראל (נובמבר 2010 .
) 31 עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע ואח', תקדין, פסקה 38 ( 2006 .
) משרד התיירות 1005 .
נמסר כי בטווח הארוך צפוי מחסור בעתודות קרקע למלונאות, וכי פער בין הביקוש להיצע חדרי האכסון יחמיר אם קרקעות המיועדות למלונאות לא ישמשו למטרה זו.
בביקורת נמצא כי לעתי ם יזמים שזכו במכרזים לקרקעות המיועדות למלונאות ששווקו על ידי ממ"י לא בנו מתקן אכסון בפרק הזמן שהוקצב להם במכרז, ולכן הקרקעות אינן מנוצלות למטרות שלשמן שווקו.
יתרה מזו, לחלק מהיזמים ניתנו .
אַרכות לקידום ההליכים הנדרשים להקמת מתקני האכסון, ועד שיקודמו הליכים אלו עומדות הקרקעות ללא שימוש.
עוד נמצא כי במקרים שונים נעשה שימוש במשך שנים במבנים שיועדו למלונאות החורג מהייעוד המקורי של הקרקע, לאחר קבלת אישור חורג לכך מהרשויות המוסמכות.
במקרים אלו נגרעו ממצבת הקרקעות שיועדה למלונאות שטחים אשר יכלו לשמש למטרה זו 32 .
כמו כן נמצא כי נעשו ניסיונות לשימוש במקרקעין המיועדים לתיירות ונופש למטרות מגורים בהרצלייה ובעין חמד33 , אך בתי המשפט עצרו את הניסיונות הללו.
במקרה אחר נבנה בית אבות על קרקע המיועדת למלונאות, סמוך לעמק האלה.
בתשובת ממ"י למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 נמסר בכל הנ וגע למבנה בית האבות האמור כי בעקבות הביקורת נשלחה על ידי מחוז ירושלים בקשה לוועדה המקומית מטה יהודה ולמשרד הפנים להפעיל את סמכויותיהם החוקיות כנגד החוכרת ובנוסף שלח אליה ממ"י מכתב התראה, "וככל שיהא צורך, תוגש תביעה משפטית (אזרחית)".
נוסף על כך ציין ממ"י כי הוא פועל בהתאם לנוהל פנימי ולפיו "לא יותר שינוי מטרה/יעוד של מקרקעין או של מיזם תיירותי לייעוד אחר בתקופת חכירה.
בקשות לשינוי יעוד יובאו לאישור ממ"י ומשרד התיירות".
משרד התיירות ציין בתשובתו מנובמבר 2011 כי מדיניותו היא ששימוש חורג ממלונאות יינתן רק בתקופות שפל ורק לזמן קצוב שיאפשר חזרה לייעוד מלונאי בתוך זמן קצר.
עם זאת ציין המשרד כי השליטה במתן שימוש חורג אינה בידיו, אלא בידי ועדות מקומיות שאין למשרד נציג בהן.
הדרך שנוקט המשרד כדי לממש את מדיניותו היא על ידי שילוב התייחסות לנושא זה בהסכמים עם הרשויות המקומיות.
עוד עלה בביקורת שחלק מהמבנים מוחזקים על ידי משרדי ממשלה - אשר שוכנו בהם מסיבות שונות ובהן מחסור במבני ציבור לאכלוס משרדי הממשלה השונים - או משמשים לאכלוס אוכלוסיות שונות.
לדוגמה, המבנה הידוע כ"מלון דיפלומט" משמש כמרכז קליטה.
באוגוסט 2010 התקייםדיון בהשתתפות נציגי מינהל נכסי הדיור הממשלתי בחשב הכללי ונציגי משרד התיירות בסוגיית השבת נכסים שבאחריות מינהל נכסי הדיור הממשלתי, המתאימים לייעוד מלונאי, לייעודם המקורי.
הדיון לא הביא לקידום הנושא.
התקיימה פגישה נוספת שטרם הביאה לתוצאות מעשיות .
32 למשל, מבנה בשכונת ארנונה בירושלים משמש כמדרשה לבנות; ונכס השוכן במרכז ירושלים, אשר שימש בעבר מלון, משמש להפעלת משרדים של גוף ציבורי.
33 )עת"מ (ירושלים 37/99 פינת החמד חברה לבנין נ' ועדת הערר לתכנוןולבנייה , תקדין ( 1999 ;) ע"א 7893/99 פינת החמד נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז , תקדין ( 2000 .
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ומשרד התיירות יפעלו במשותף לבחינת הסבתם בהקדם של המבנים האמורים בחזרה למלונאות, או לגיבוש פתרונות חלופיים למחסור הצפוי בחדרי מלון.
התייחסות נוספת של הממשלה למחסור בעתודות קרקע ניתנה באמצעות תכנית מתאר ארצית לתיירות - תמ"א 12 ', שינוי מס1 - מלונאות (להלן- תמ"א 12/1 ) במהלך אישור התכנית בשנת 201034 .
התכנית נועדה להתוות את מדיניות התכנון לפיתוח המלונאות בישראל ומטרתה "להבטיח עתודות קרקע למלונאות ולתת מענה למגוון אמצעי אכסון תוך הבחנה בין מרכז לפריפריה ותוך העדפה לפיתוחה ביישובים העירוניים, בדגש על הערים ירושלים ותל -אביב".
עם זאת נקבע כי מוסד תכנון רשאי לשנות את ייעודו של שטח מלונאות לייעוד אחר אם שוכנע שאפשר לספק את צורכי האכסון המלונאי במקום אחר, וכי הוא רשאי גם לצמצם את שטחו.
לגבי תחומי הערים ירושלים ותל אביב נוספה מגבלה מיוחדת אם מוסד תכנון מבקש להפקיד תכנית המפחיתה את מספר יחידות האירוח בבתי מלון: התכנית צריכה להיות מלווה במסמך מטעם משרד התיירות, המנמק מדוע היא אינה פוגעת ביעד של הוספת 11,000 חדרים בירושלים ו - 4,000 חדרים בתל אביב עד שנת 2015 .
יצוין כי גם בתכניות מתאר מחוזיות ומקומיות יש הוראות המונעות חריגה מייעודי קרקע ופגיעה בזכויות בנייה למלונאות.
למשל, בתכנית מתאר מחוזית למחוז ירושלים (להלן - תמ"מ 30/1)35 , נקבע כי באזורים המצוינים בה לא תותר פגיעה בייעודי הקרקע ובזכויות הבנייה למלונאות אלא אם כן התקיים אחד הת נאים המפורטים בתמ"מ 30/1 .
והתקבלה חוות דעת מטעם משרד התיירות בעניין בתכנית מתאר מקומית לירושלים36 מוצהר כי התכנית משמשת כלי עיקרי למימוש חזון התיירות בעיר הן בכך שהיא מבקשת למנוע פגיעה ארוכת טווח בעתודות הקרקע המיועדות למלונאות, והן בכך שהיא מעודדת בטווח המידי תיירות באזורים הללו.
תכנית זו אוסרת אף היא לשנות ייעוד ממלונאות, אלא אם כן ניתנה למשרד התיירות הזדמנות להביע את חוות דעתו בעניין זה.
נוכח האמור לעיל והעובדה שמשאב הקרקע מוגבל, לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה - ובראש ובראשונה על משרד התיירות, על הרשויות המקומיות ועל מוסדות התכנון - להקפיד בעת יישום תכניות המתאר על שמירת מלאי קרקעות למלונאות.
פעולות הממשלה לעידוד בניית חדרי מלון תחום המלונאות מושפע רבות מתנודות במצב הכלכלי בארץ ובעולם ומיציבות המצב הביטחוני בישראל ובסביבתה.
למשל, לאחר כמה שנים של יציבו ת ביטחונית, שבשיאן ביקרו בישראל בשנת 2000 למעלה מ -2.
34 החלטת ממשלה 2216 מאוגוסט 2010 .
התכנית ביטלה את תמ"א 12 למפעלי תיירות ונופש, אשר הייתה בתוקף קודם לפרסום תמ"א 12/1.
35 אשר פורסמה ביולי 2008 .
36 תכנית מתאר ירושל ים טרם אושרה, אך היא מתווה הלכה למעשה את המדיניות בתחום התכנון בעיר.
ביקרו בישראל בשנת 2002 רק כ - 862,000 תיירים.
מקורן של ירידות אלו הוא באינתיפאדה השנייה שפרצה בסוף שנת 2000 .
בדומה, שנת 2008 הייתה שנה מוצלחת לתיירות הנכנסת לישראל, וביקרו בה למעלה מ -3 מיליון תיירים.
אולם בשנת 2009 ביקרו בארץ רק כ-2.
7 מיליון תיירים, וחלה ירידה של כ-8% בתפוסת חדרי המלון לעומת שנת 2008 - ירידה שמקורה במבצע עופרת יצוקה בשנת 2009 ובמשבר הכלכלי העולמי37.
היעדר הוודאות של המלונאים לגבי מספר התיירים הלנים הצפויים משפיע על יכולתם לחזות את רווחיות המלונות ואת הכדאיות הכלכלית של הקמתם.
לפיכך נחשב ענף המלונאות ענף לא יציב יחסית בתחום הנדל"ן.
מסיבה זו מעדיפים הבנקים והגופים המוסדיים שלא לתת אשראי והלוואות ליזמים בתחום זה אלא בשיעורי מימון נמוכים.
קשיי מימון אלו הם אחת הסיבות לכך שיזמים נמ נעים מכניסה להשקעה בתחום, כפי שציין מנכ"ל משרד התיירות במכתבו מאוגוסט 2011 לסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר.
לטענת משרד התיירות, פגיעה נוספת בכדאיות הכלכלית היא זקיפת מענקים פוטנציאליים הצפויים להינתן על ידי משרד התיירות ליזמים, לשווי הקרקע הנקבע על ידי ממ"י, במסגרת מכרזי קרקע למלונאות.
התאחדות המלונות בישראל כתבה בתשובתה מאוקטובר 2011 כי "קיימת 'אפליה לרעה' של תעשיית המלונות אל מול תעשיות וענפי משק אחרים" שמקטינה את כדאיות ההשקעה במלונאות בישראל וכי עלויות התפעול בארץ גבוהות מהמקובל, והדבר נובע בין השאר מ"גודש רגולטורי לא מתואם של דרישות, תקנות וצווים של רשויות שונות ולא מתואמות אשר משתנות חדשות לבקרים".
משרד התיירות ציין בהשלמות לתשובתו מנובמבר 2011 כי היזמים סובלים גם מהמתח בין מגמת הפיתוח התיירותי ובין מגמת השימור הסביבתי שחושף אותם לסכנת בלימת הפרויקט גם לאחר כל אישורי מוסדות התכנון עובר לשלב הביצוע.
אגף החשב הכללי במשרד האוצר ציין בתשובתו מנובמבר 2011 כי אף שהקרן לעסקים בינוניים מעמידה אשראי נוח לצורכי המלונאות, מספר הפונים אליה בעניין זה היה קטן.
נוכח האמור לעיל, לדעת משרד מבקר המדינה יש צורך לבחון אם דרושה מעורבות ממשלתית לעידוד היזמים להשקיע בפרויקטים בתחום המלונאות והתיירות.
לשם עידוד הקמת חדרי מלון עומדות לפני הממשלה חלופות שונות להתערבות ולמתן סיוע ליזמים.
להלן יפורטו כמה מכלי העידוד האפשריים: מענקים לעידוד השקעה בתחום התיירות הסיוע העיקרי שנותנת הממשלה לשם הגדלת היצע חדרי המלון בארץ הוא מענק והטבות הנלוות לו, הניתנים על ידי מינהלת ההשקעות בתיירות במשרד התיירות (להלן - מינהלת ההשקעות), מכוח החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט - 1959 .
37 תפוסת חדרי המלון נגזרת גם מלינות של תיירות הפנים במלונות אלו.
שלא כתיירות הנכנסת, המושפעת מהשינויים במצב הגאו -פוליטי ונתונה לתנודתיות רבה, מספר הלינות של תיירות הפנים יציב במשך השנים ואינו נתון לתנודות משמעותיות.
(להלן- החוק), באזורים הקבועים בצו לעידוד השקעות הון (קביעת תחומי אזורים מיוחדים לענין מפעלי תיירות), התשס"ז- 2007 (להלן- הצו).
בדוח רותם הוצג תמהיל של אמצעים לעידוד יזמים לבניית חדרי מלון בארץ.
בהתאם לדוח, שיעור המענק שניתן, למועד פרסום הדוח, הוא 20% באזורים הכלולים בצו, שיעור קטן מהנדרש בירושלים ובערי החוף, בכל רמות האכסון, וכן באזור הכינרת והגליל, ברמת אכסון בינונית-גבוהה.
כמו כן, צוין בדוח שיש מקום למתן מענק בתל אביב, אם כי בשיעור קטן.
משרד האוצר, שלא כמשרד התיירות, לא קיבל את מסקנות הדוח, בין היתר, בשל חוסר הסכמה לגבי כמה הנחות יסוד העומדות בבסיסו38 .
תקציב מינהלת הה שקעות עמד בשנת 2010 על 398.
7 מיליון ש "ח בהרשאה להתחייב (שמהם הועברו לתקציב שנת 2011 כ-50 מיליון ש"ח למסלול שיפוצים וכ-75 מיליון ש"ח לטובת ירושלים), ובשנת 2011 על כ-200 מיליון ש"ח (בכלל זה תקציב מסלול השיפוצים שלא נוצל בשנת 2010 ).
תקציב מינהלת ההשקעות נחלק לכמה מסלולים: מסלול עיקרי להקמה ולהרחבה של בתי מלון; מסלול השבה והסבה של מבנים למלונות; מסלול שיפוצים (המחייב החלטת ממשלה ספציפית בעניינו); מסלול אטרקציות39 .
חלוקת התקציב בין המסלולים נקבעה במסגרת משא ומתן עם אגף התקציבים.
בעניין שיפוץ חדרי מלון, מחלוקת בין אגף התקציבים למשרד התיירות הביאה לכך שבכל הנוגע לשנת 2010 אושר מסלול זה בהחלטת ממשלה40 רק ביולי 2010 .
בסוף מאי 2011 נחתם בין משרד התיירות ובין אגף התקציבים במשרד האוצר הסכם בדבר שינויים מבניים בתחום התיירות.
בין היתר הגיעו המשרדים להסכמה בדבר מתן מענק תמר וץ נוסף לבניית חדרי מלון בירושלים.
בהתאם לסיכום, שקיבל תוקף של החלטת ממשלה 41 במאי 2011 , תוקצה מסגרת של 75 מיליון ש"ח לצורך מענק מינהלי בשיעור של 8% שיינתן באמצעות מינהלת ההשקעות למלונות חדשים או למלונות שיורחבו בירושלים, אשר יעמדו בתנאים שנקבעו.
כמו כן סוכם על שינוי מפת אזורי העדיפות42 , ועל כך שמשרד התיירות יקצה בכל אחת מהשנים 2011 ו- 2012 סך של30 מיליון ש"ח לצורך מתן מענקים לשיפוץ בתי מלון.
38 למשל, עורכי המחקר הניחו כי היחס הרצוי של הרווח התפעולי מהשקעה של יזם ממוצע עומד על 12%-13% בירושלים ועל 11% ביתר חלקי הארץ.
זאת בהתאם לרמת הסיכון, לתמהיל הלינות, לרמת החליפיות בין תיירות הפנים לתיירות הנכנסת ולתמהיל התיירות הנכנסת באזורים אלו.
הנחת יסוד זו, המשפיעה על שיעור המענק הנדרש בכל אחד מהאזורים, אינה מקובלת על נציגי משרד האוצר.
39 מסלול זה מיועד לעידוד הקמת אטרקציות תיירותיות שאינן בתחום המלונאות.
מסלול האטרקציות מעוגן אף הוא במסגרת החוק לעידוד השקעות הון ומתוקצב במסג רת תקציב מינהלת ההשקעות בתיירות.
40 החלטת ממשלה 2126 מיולי 2010.
41 החלטת ממשלה 3238 מיום 29.
42 באופן שהעיר אילת, שטחים באזור בית שאן ועמק המעיינות וכן שטחים באזור הגליל התחתון יצורפו אף הם לאזורי העדיפות הזכאים להטבות במסגרת החוק.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד התיירות ומשרד האוצר יימנעו מקביעת חלוקת התקציב בין המסלולים בשנת הכספים כפי שאירע בשנים 2010 ו- 2011 ,ויגיעו להסכמות אלו לפני תחילת שנת התקציב.
כמו כן ראוי כי במסגרת התכנית האסטרטגית שעל משרד התיירות להכין, יתווה המשרד את אופן חלוקת התקציב של מינהלת ההשקעות.
באוגוסט 2011 , כשלושה חודשים לאחר מועד הסיכום בין המשרדים, התקבלה החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (הקבינט החברתי -כלכלי) בכל הנוגע למסלול שיפוץ חדרי מלון לשנת 2011 .
וכן לסוגיית שינוי מפת אזורי העדיפות מנכ"ל משרד התיירות ציין בתשובתו מנובמבר 2011 כי ועדת הכספים טרם אישרה את מפת אזורי עדיפות לאומית.
העיכוב יגרום לכך שהמשרד לא יוכל לנצל את התקציב ששוריין לשם כך.
זאת ועוד, רק במאי 2011 פרסם משרד התיירות נוהל סיוע למסלול הקמה והרחבה של בתי מלון; רק באוגוסט 2011 פרסם המשרד נוהל תמיכה באטרקציות ונוהל תמיכה להסבה או להשבה של מבנים למלונאות; ובנובמבר 2011 טרם פרסם המשרד נוהל תמיכה לשיפוץ חדרי מלון לשנת 2011.
העיכובים כאמור עלולים למנוע ניצול של משאבים שהוקצו לשם כך ולהקשות על יזמים פוטנציאליים את תכנון השקעותיהם בתחום התיירות, והם אינם עולים בקנה אחד עם העובדה שמשרד התיירות מצהיר כי דחוף להוסיף חדרי מלון במגוון אזורים בארץ.
משרד התיירות השיב בנובמבר 2011 בנוגע לניצול תקציב 2011 כי לא הוגשו די בקשות למענקי השקעות באזורים הנדרשים (ירושלים וסובב כנרת) ועל כן לא נוצל התקציב במלואו.
רשת ביטחון ליזמים בעתות של משברים ביטחוניים כאמור, יזמים רבים נרתעים מהשקעה בתחום המלונאות בשל סיכון כלכלי הנובע מחוסר יציבות גאו-פוליטית באזור.
כבר בנובמבר 2006 המליצה חברה חיצונית בדוח חקר שוק התיירות להקים קרן שתפעל כרשת ביטחון להענקת כספים שינטרלו את הסיכונים הביטחוניים בישראל.
במסגרת תכנית העבודה התלת -שנתית נקבע יעד מרכזי של השקעה בתשתיות ויצירת מקומות אכסון וב מסגרתו הוחלט להקים קרן ערבות מדינה להלוואות בנקאיות ליזמים בתשתיות וכן ביטוח מפני סיכונים ביטחוניים לתעשיית התיירות.
מחקר עצמאי שביצע המכון הישראלי לתכנון כלכלי בשנת 2009 בשיתוף משרד רואי חשבון ושהוצג לפני נציגי משרד התיירות ומשרד האוצר, הציע לקבוע מודל פיצוי במסגרת מכשיר ביטוחי שיאפשר לכסות בעתיד נזקים בענף התיירות (בדגש על בתי מלון) שמקורם במצב הביטחוני.
במחקר צוין כי ביטוח סיכונים מסוג זה "צפוי להקנות רמת ודאות הנדרשת לשיפור של ממש בתנאי ובהיקף האשראי שיוענק על ידי מוסדות מממנים לענף התיירות.
שיפור זה עשוי, בסבירות גבוהה, להביא להגדלת היקף ההשקעה בתשתיות התיירות בישראל, לסוגיהן".
בעקבות 1010 דוח שנתי62 .
הצגת המודל התקיימו במשרד התיירות ובמשרד האוצר דיונים בדבר אפשרות יישומו, אולם אלו לא נשאו פרי.
נמצא כי משרד האוצר ומשרד התיירות, לא מיצו את בדיקת ההיתכנות של רשת ביטחון א ו של כל חלופה אחרת כדי להעניק ליזמים את רמת הוודאות הדרושה להם, לצורך החשת בנייתם של חדרי מלון.
מתן אפשרות לשימושי קרקע מעורבים ככלי להפחתת סיכון אחד הפתרונות שמציעים יזמים ככלי להפחתת הסיכון הצפוי להם בתחום המלונאות הוא עירוב של שימושים למבנים.
דוח רותם התייחס לאפשרות של מתן היתר ליזמים לְשַלֵּב במסגרת ההשקעה במלונאות מגוון ייעודים, למשל: מסחר, משרדים ומגורים.
הדוח מלמד שאמצעי זה משמש הלכה למעשה תחליף למענק, שכן השימושים האחרים בקרקע מסבסדים את השימוש למלונאות שאינו תמיד רווחי.
דוח רותם עמד על יתרונותיו וחסרונותיו של מתן היתר לשימוש מעורב 43.
תכנית המתאר המקומית לירושלים, שכאמור טרם אושרה, מתייחסת לאפשרות לשַלֵּב מגוון ייעודים במבנה חדש במתחם תיירות במרכז העיר, ומתנה אפשרות זו, בין השאר, בכך ששטחי המגורים והמשרדים לא יעלו על 25% מסך שטחי הבנייה המרביים.
עקרונות אלו קיבלו חיזוק במסגרת הסכם מסגרת לפעילות משותפת בתחום התיירות בירושלים שנחתם ביוני 2011 בין משרד התיירות ובין עיריית ירושלים והרל"י.
בין היתר סוכם כי כל תכנית שיש בה הוספה או גריעה של מלונאות תועבר למשרד התיירות לתיאום מוקדם לפני העברתה למוסדות התכנון.
כמו כן סוכם שהעירייה תביא לידיעת משרד התיירות בקשות שהוגשו אליה להיתרי בנייה הנוגעים לתכניות המערבות מגוון ייעודים, בייחוד במקרה של הפחתת זכויות בנייה ממלונאות.
משרד התיירות מתבסס על ניסיון העבר וחושש מכך שמתחמים המיועדים למלונאות ייפגעו בעקבות מתן האפשרות ליזמים לשלב בין ייעודים.
אף על פי כן אין שוללים את האפשרות לשלב בין ייעודי קרקע בהתקיים כמה תנאים: פיקוח על כך שהיזם עומד בתנאי היתר הבנייה שניתן לו ועל כך שהמלון ייבנה טרם בניית .
43 בין היתרונות שנ מנו: החזר מידי ובטוח יחסית של ההשקעה בזכות החלק בקרקע המיועד למגורים; אפשרות נוחה יותר לקבלת מימון בנקאי; העלאת ערך המגורים; המרצת הרשויות להרחבה מֵּרבית של מלאי התכנון; היתכנות חלק מהמיזמים מוטלת בספק ללא מתן היתר לשימוש מעורב.
בין החסרונות שנמנו: שימוש במ שאב יקר (קרקע) כתחליף לסיוע במשאב "זול" (מענק); הפחתת התמריץ מצד היזמים לבנות מלונות מתוך הנחה שאפשר יהיה לשנות את ייעוד הקרקע למטרות אחרות; תמריץ זה מותאם למלונות היוקרה ולא למלונות ברמה נמוכה יותר, כיוון שרק מלונות ברמה גבוהה יכולים לשמש ערך מוסף לבעלי יחידות המגורים; נדרש פיקוח על שלבי הבנייה של כל פרויקט ופרויקט, באופן שהמלון ייבנה עוד לפני בנייתו של מבנה המגורים, ולא ייווצר מצב שבו היזם בונה את החלק בנכס המיועד למגורים בלי לבנות את החלק המיועד למלונאות.
מבנה המגורים או בד בבד עמה; על המבנים להיות נפרדים זה מזה למניעת זליגה עתידית של שטחי המגורים לשטחי התיירות במתחם44 .
המשרד להגנת הסביבה כתב בתשובתו מנובמבר 2011 כי עירוב שימושים במבנה דורש פיקוח מתמיד על השימוש ועל כך שלא מתבצעת הסבה בפועל של חדרי מלון לדירות נופש או מגורים.
לדעת המשרד סוג זה של פיקוח מורכב ולמעשה מתגלה כלא ישים.
עיריית תל אביב ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 כי במסגרת קידומה של מדיניות עירונית חדשה לקידום מלונות בעיר ייאסר, בין היתר, שימוש חורג במגרשים בייעוד מלונאות.
לדעת משרד מבקר המדינה על הגופים הרלוונטיים לבחון אפשרות של מתן הרשאה לייעוד ים מעורבים בשיתוף משרד התיירות תוך הקפדה יתרה על האינטרסים הציבוריים והגנה על ייעוד הקרקע למלונאות על פי עקרונות תכניות המתאר הרלוונטיות.
בד בבד על הרשויות המקומיות לפעול לחיזוק המנגנונים הקיימים לאכיפת הוראות התכנון והבנייה בהתאם לתכניות, ובכך למנוע מצבים של ניצול לרעה של האפשרות הניתנת ליזמים לשלב ייעודים שונים בקרקע.
הקלה בהליכים סטטוטוריים יזם שאין ברשותו קרקע ומעוניין להקים מיזם תיירותי, צריך במקרים רבים לרכוש את הזכויות בקרקע מממ"י במסגרת של מכרז פומבי או בהליך של פטור ממכרז (במקרים המוגדרים בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 ).
הקמת מיזם תיירותי מותנית בקיומה של תכנית מתאר מפורטת התואמת את מערך תכניות המתאר המחוזיות והארציות.
אם התכניות המפורטות המוגשות לאישור אינן עולות בקנה אחד עם הוראות התכניות שמעליהן, יש להביא את הדבר לאישורם של מוסדות התכנון המו סמכים, בהתאם למדרג של התכנית.
הליכי התכנון נמשכים בדרך כלל חודשים רבים ואף שנים מספר.
יתר על כן, במרבית המקרים גם כאשר יש תכניות מפורטות תקפות, היזמים מעוניינים בשינויים בהוראות הקבועות בתכניות אלו מסיבות שונות 45 , נדרשים להגיש תיקון לתכניות התקפות - הליך שאף הוא מאריך את משכם של הליכי התכנון.
לאחר אישור תכנית המתאר המפורטת על היזם לקבל היתר בנייה מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (או מרשות הרישוי המקומית).
בדרך כלל קבלת היתר בנייה מותנית בתיאום הבנייה המבוקשת עם רשויות שונות46 , וגם הליך זה נמשך חודשים ואפילו שני ם.
בסיומו של הליך זה, ולאחר הקמת המיזם, נדרש היזם לפעול לקבלת רישיון עסק מאת הרשות המקומית.
44 לפיכך, לשיטת משרד התיירות, אין מניעה עקרוניתשגם יזמים הבונים מבנה המיועד למלונאות בשילוב ייעודים נוספים (למשל מגורים או מסחר), יקבלו ממינהלת ההשקעות מענק לבניית החלק המלונאי במיזם, ובלבד שהמבנה נבנה בהתאם לתכניות המתאר החלות על הנכס ולהיתר הבנייה שנתנה הרשות המקומית.
45 שתיים מן הסיבות לשינוי תכניות מפורטות קיימות הן: הרצון לשלב ייעודים שונים; והרצון להוסיף זכויות בנייה כדי להגדיל את הפוטנציאל הכלכלי של הקרקע.
46 כמוממ"י ורשות הכבאות.
אחת התלונות החוזרת ונשנית של יזמים פוטנציאליים בתחום המלונאות היא כי הביורוקרטיה הכרוכה בבניית מלונות בישראל מקשה עליהם בהיותה ארוכה, רצופת מכשולים ומסורבלת.
לטענתם גם במקרים שבהם היזם מוכן לקבל עליו את הסיכון הכלכלי הכרוך בבניית מלון, הוא נדרש להמתין שנים רבות לקבלת היתר הבנייה ורישיון העסק להפעלת המלון.
צוות בדיקה משותף למשרד האוצר ולמשרד התיירות בנושא מימון בתי המלון קבע אף הוא, במסמך מסכם מיוני 2010 , כי הבעיה העיקרית המונעת בניית בתי מלון חדשים בישראל היא הביורוקרטיה.
העובדה שיזמים מחויבים לקבל את אישורם של גורמים ממשלתיים רבים מרתיעה רבים מהם מלהיכנס לתחום המלונאות ועלולה לעכב מיזמי מלונאות או להכשילם כליל.
הצוות המליץ על הקמת צוות בין- משרדי, המתמחה בתחום הסטטוטורי, כדי לבחון אפשרויות לקיום הליכים מזורזים להקמת בתי מלון.
בהחלטת ממשלה מיולי 2010 הוטל על רשות מקרקעי ישראל47 בשיתוף משרד התיירות לפרסם, עד סוף אוגוסט 2010 , תכנית דו -שנתית לשיווק קרקעות המיועדות למלונאות באזורי ביקוש.
כמו כן נקבע כי הרשות תעביר למשרד התיירות הרשאות לביצוע תכנון של מתחמים המיועדים לתיירות 48 .
בדומה לכך נקבע בתכנית העבודה התלת -שנתית כי לצורך העמידה ביעדי התכנית אחת ממשימות משרד התיירות היא לגבש תכנית עבודה מוסכמת עם ממ"י לזירוז מכרזים לקרקעות, המיועדות להקמת בתי מלון על פי תכניות המתאר המפורטות.
נמצא כי משרד התיירות וממ"י לא הגיעו להסכמה לגבי תכנון משותף של מתחמי תיירות ולגבי שיווקם, וכי בפועל גופים אלו מגיעים להסכמות נקודתיות לגבי מתחמים ספציפיים.
תכנונם ושיווקם של מתחמים שונים מתעכבים גם מסיבה זו, ולעתים הם נמשכים שנים רבות.
רק במהלך הביקורת גיבשו עיריית תל אביב -יפו וכן הרל"י בשיתוף עיריית ירושלים תכניות לסיוע ליזמים בהליכים של הוצאת היתר הבנייה למלונות ושל קבלת רישיון העסק להפעלתם.
בין היתר, מונו בכל אחת מהערים אנשי קשר ייעודיים בתחום זה שתפקידם ללוות יזמים בהליך, לפתור בעיות ולהסיר חסמים.
כמו כן הוצהר בעיריות אלו על דבר קיומו של "מסלול ירוק" לפישוט הליכי הרישוי ליזמים בתחום המלונאות.
נוסף על כך הוקם במשרד התיירות "מרכז לקידום מיזמים"49 אשר נועד ללוות יזמים בתחום המלונאות בחלק מההליכים הכרוכים בהקמתם.
קשר זה עם היזמים מתבטא במסירת מידע שנועד להקל עליהם.
כמו כן מסייע "המרכז לקידום מיזמים" ליזמים הפונים אליו לפתור בעיות שבהן הם נתקלים מול הרשויות.
עם זאת, הן עבודת הרפרנטים הייעודיים בעיריות והן עבודת "המרכז לקידום מיזמים" במשרד התיירות אינן נוגעות לשלבים נוספים בתהליך הסטטוטורי, דוגמת הליכי התכנון במוסדות התכנון המחוזיים והארציים.
הקשר עם הוועדות 50 נעשה באמצעות השתתפות נציגי העירייה ומשרד התיירות בישיבות הוועדות בלבד, בלי שיש ביכולתם לסייע ליזמים בקידום ההליכים בוועדות אלו, תוך כדי שמירה על כללי מינהל תקין.
47 ,בתיקון לחוק מינהל מקרקעי ישראל נקבע שהמינהל יוסב לרשות מקרקעי ישראלי ובדוח זה ייקרא המינהל - ממ"י או הרשות.
48 החלטת ממשלה 2126 /(חכ61.
במועד סיום הביקורת השתתפה במרכז נציגת משרד התיירות בלבד 50 .
הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה או המועצה הארצית לתכנון ולבנייה משרד התיירות 1013 .
נמצא כי החסמים הביורוקרטיים והקשיים הסט טוטוריים הניצבים בפני יזמים פוטנציאליים בתחום התיירות נותרו בעינם.
על משרד התיירות בשיתוף יזמים למפות את התהליך הסטטוטורי שיש להשלים כתנאי להקמת פרויקט מלונאי, לזהות את החסמים הגורמים לעיכוב בתהליך ולגבש בשיתוף הגופים הרלוונטיים פתרון לעיכובים.
כל זאת תוך שמירה קפדנית על כללי מינהל תקין ועל טוהר המידות.
בתשובתו לדוח מאוקטובר 2011 ציין אגף התקציבים במשרד האוצר כי הוא ער לקיומם של "חסמים הייחודיים לישראל, בין היתר בתחום התכנון והבניה ושיווק הקרקעות, אשר מקשים על הקמת חדרי מלון חדשים", וכי יש לפעול לפתרון הבעיות האמורות.
בתשובת אגף החשב הכללי במשרד האוצר מנובמבר 2011 צוין כי לאחרונה מינה שר התיירות "וועדה בין משרדית בראשות מנכ"ל משרד התיירות במטרה לבחון את מחירי התיירות בארץ.
במסגרת עבודתה של הוועדה מונו מספר צוותי משנה בהם צוות הסרת חסמים לבניית בתי מלון".
תשובה ברוח זו התקבלה גם ממשרד התיירות.
לשכות המידע לתיירים המבקרים בישראל .
משרד התיירות מפעיל ארבע לשכות מידע לשירות התייר ברחבי הארץ: אילת, ירושלים, נצרת ונתב"ג.
עד שנת 2008 הפעיל המשרד לשכת מידע נוספת בתל אביב, ואולם זו נסגרה.
לשכות המידע האלה משרתות בעיקר את התייר העצמאי, ואולם לכל אחת מהן מטרות ומאפיינים שונים הנגזרים ממיקומה.
ביולי 2007 ביצע מכון מחקר חיצוני מחקר עבור משרד התיירות בנושא לשכות המידע שמפעיל המשרד.
מטרות המחקר היו לבדוק את הרגלי הפנייה ללשכות המידע, לבחון את שביעות הרצון של הפונים ללשכות א לה ולאמוד את מספר הפונים ללשכות.
המחקר העלה כי שתי הלשכות שבהן שיעור המבקרים הוא הגבוה ביותר הן לשכות נתב"ג וירושלים (מאות פניות ביום).
לעומת זאת נמצא כי שיעור המבקרים בלשכת המידע בנצרת נמוך יחסית.
כמו כן נמצא כי שביעות הרצון של המבקרים בלשכות המידע מהשירו ת שניתן להם הייתה גבוהה, אף כי צוין שהיה מחסור במידע כתוב שאותו נהוג לחלק לציבור הפונים (כמו מפות ומידע כללי על אתרים).
נמצא כי מאז שבוצע המחקר, לפני כארבע שנים, לא יזם משרד התיירות מחקר נוסף שמטרתו לזהות צרכים נוספים וחדשים של התיירים, המחייבים שינוי במתן השירות בלשכות המידע, בייחוד לאור הגידול במספר התיירים שחל בשנים האחרונות ושהמשרד צופה כי יחול גם בשנים הקרובות.