HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
הן מחליטות על ההקצאה התקציבית בהתאם לשיקול דעתן ולמדיניותן, ומשרד החינוך מעורב באמצעות הפיקוח הכולל, אשר מאשר את תוכניות העבודה השנתיות מקושרות המשאבים של בתיה"ס במסגרת הוועדות המלוות.
למשל, עיריית נתניה מקצה בכל שנה תקציב למנהלת אגף החינוך היסודי בעירייה עבור "יוזמות פדגוגיות", והיא המחליטה על הקצאתו על פי שיקול דעתה ובהתאם לבקשות מנהלי בתיה"ס; עיריית גבעתיים תקצבה את פרויקט "תעשידע" לכל תלמידי כיתות ז'78 ,בעיר והחליטה גם לפתח מיומנויות בתחום האומנות והחברה באמצעות לימוד ריקודים סלוניים בחמישה בתי"ס בעיר; עיריית אור יהודה בחרה לתקצב את פרויקט "בי"ס מנגן" והקצתה גם תקציב עבור שעות תגבור באנגלית ובמתמטיקה.
מבין הרשויות שנבדקו נמצאו רשויות ברמה חברתית-כלכלית בינוני ת או נמוכה, שככל הנראה בשל קושי בגיוס תקציב תוספתי לחינוך, לא יזמו ולא מימנו תוכניות תוספתיות או עשו זאת בהיקף מצומצם.
למשל, עיריות שפרעם, נצרת ורהט והמועצה המקומית עספייא העבירו לבתיה"ס סל תלמיד שגובהו מתאים לעקרונות המשרד, ולא מעבר לכך, ולא תקצבו תוכניות חינוך תוספתיות לבתיה"ס.
עיריות קריית אתא ודימונה הקצו מתקציבן לתוכניות לימוד תוספתיות, כמו "תעשידע" - חקר החלל ואולפנית למחוננים בקריית אתא, ובדימונה "בי"ס מנגן", שיעורי שחייה, מנהיגות ו"כיתות רוקדות".
אולם תקצוב תוכניות אלו נמוך משמעותית לעומת הרשויות שצוינו לעיל.
לדברי המפקחות הכוללות, הן קיבלו על עצמן מיוזמתן גם את הפיקוח על יישום תוכניות הלימוד התוספתיות ועל עמידתן ביעדים שנקבעו להן, באמצעות שיתוף פעולה שמיסדו עם אגפי החינוך ברשויות.
בביקורת עלה שלמשרד החינוך אין מידע על היקף התוספות התקציביות שמקצות הרשויות המקומיות לבתיה"ס בכלל ולצורכי פדגוגיה בפרט, ועל כן אין ביכולתו, אף אם ישאף לכך, להביאן בחשבון בתקצוב הדיפרנציאלי של הניהול העצמי.
ההיבטים התקציביים של תוספות אלה גם אינם נכללים בדרך כלל בתוכניות העבודה מקושרות המשאבים של בתיה"ס.
אף כי תוספות אלו מתנהלות על דעת המפקחים הכוללים של אותן רשויות ובאישורם, קיומן תלוי למעשה בהיקף שיתוף הפעולה האישי בין המפקחים לרשויות , ומבטא שונות מהותית בין תפיסת הרשויות את תפקידן בתחום החינוך ובין התפקיד שהגדיר לה ן המשרד במסגרת הניהול העצמי.
'בגבעתיים, בדומה לכמה רשויות נוספות, אין חטיבת ביניים והחינוך היסודי הוא מכיתה א' עד ח 1200 |דוח שנתי 69ב .
זאת ועוד, היות והיקף התקציב הרשותי לחינוך תלוי בשיקול הדעת ובהחלטה של הרשות המקומית, עולה חשש שרשויות המשתייכות לאשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים לא יוכלו לתגבר את בתיה"ס שלהן בתקציבים תוספתיים.
ברשויות אלו גם ההורים אינם יכולים לממן הוצאות חינוך נוספות.
משמעות הדבר היא העמקה של פערי החינוך בין הרשויות.
כל עוד למשרד החינוך אין מידע עדכני ומלא על היקף התוספות התקציביות שמקצות הרשויות המקומיות לביה"ס, אין ביכולתו לעמוד באופן מערכתי על המענה הנדרש להשלמה תקציבית דיפרנציאלית של הפערים בין בתיה"ס ברשויות השונות.
יצוין כי מרכז השלטון המקומי התריע כבר בתחילת המעבר לניהול העצמי במרץ 2013 , בפני שר החינוך דאז79, כי תוספת העלויות לרשות שנגזרות מדרישות מודל הניהול העצמי עלולות להיות גבוהות באופן משמעותי מהתקציב שמעביר המשרד (באמצעות הרשות) לבתיה"ס.
בכירי מרכז השלטון המקומי ציינו כי רשויות חזקות יהיו מעורבות בהיבטים פדגוגיים-חינוכיים בתחומן ואף יקצו לכך חלק ניכר מתקציבן, ואילו רשויות חלשות יותר יעבירו למ וסדות החינוך שבתחומן תקציב קטן באופן יחסי, או שיעבירו את סל התלמיד כפי שקבע המשרד ללא שום תוספת.
מאחר שהרשות המקומית משמשת גם רשות חינוך מקומית, הרשאית לקבוע את המדיניות בתחום החינוך והפדגוגיה בתחומה, ראוי שמשרד החינוך והרשויות יקבעו את המנגנון המיטבי לתקצ וב, ייזום ומימון של פרויקטים פדגוגיים -חינוכיים בבתיה"ס בהתאם ליכולת של כל רשות ורשות (מעבר לסף המזערי הנדרש).
על המשרד לפתח מנגנון שיאפשר לו לקבל מידע בנוגע להיקף המעורבות התקציבית של הרשויות וליעדי התקציב, ולהבטיח שיפעלו באמצעות המנגנונים שהתווה לניהול הע צמי ויהיו מחויבות להם; זאת כדי שישרתו את מטרת הניהול העצמי - חיזוק האוטונומיה הבית-ספרית.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2018 ציין ראש מטה מינהל וחינוך בעיריית נתניה כי אכן, מעבר בתיה"ס היסודיים בעיר לניהול עצמי חיזק את מעורבותה של הרשות בחינוך והגדיל את המשאבים שהיא משקיעה בתחום זה; בדומה לו ציינה ראש מינהל החינוך והנוער בעיריית גבעתיים בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2018 כי העירייה מתקצבת פרויקטים חינוכיים וקובעת סדרי עדיפות למימושם, וכן מעורבת בבחירת דגשים חינוכיים ופדגוגיים עירוניים ומתקצבת אותם בהתאם ; ראש עיריית אור יהודה עמדה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2018 על כך שהמנגנון שגיבש משרד החינוך להעברת כספים לבתיה"ס באמצעות סל התלמיד מקשה על הגמישות הנדרשת, .
13 של יו"ר ועדת החינוך במרכז השלטון המקומי ויו"ר מרכז השלטון המקומי לשר החינוך גדעון סער בנושא "עמדת מרכז השלטון המקומי בנושא ניהול עצמי של בתי"ס".
ושהדרישה לאחידות בגובה הסל אינה מביאה בחשבון את הדיפרנציאציה בין בתיה"ס בעיר.
לעומת זאת חשב מחל קת החינוך בעיריית רהט ציין בתשובתו כי להבדיל מרשויות אחרות, הכנסות עיריית רהט אינן גבוהות ולכן אין באפשרותה להשקיע משאבים נוספים בחינוך בכלל ובבתיה"ס היסודיים בפרט.
מרכז השלטון המקומי ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי השקעות הרשות המקומית בתוכניות עירוניות מתקיימות מאז ומתמיד והן מהוות חלק מחינוך קהילתי ואינן מחליפות את תוכניות משרד החינוך או פוגעות בהן, ובוודאי לא באוטונומיה הניהולית של בתיה"ס.
עוד ציין כי הוספת התקציבים לבתיה"ס בהתאם ליכולת הכלכלית של הרשות לא תגדיל את עצמאותם הכלכלית, שכן לתפיסתו אין הדבר קשור בהכרח להעברת סמכויות.
משרד מבקר המדינה מעיר למרכז השלטון המקומי כי כדי לממש את תפיסת הניהול העצמי, נדרש שמנהל ביה"ס יהיה עוגן מרכזי בהחלטה על התוכניות הפדגוגיות התוספתיות שביה"ס יישם.
לשם כך ראוי שחלוקת כל תקציבי הרשות לבתיה"ס תתבצע באמצעות המנגנון להקצאת הכספים שנקבע עבור מהלך המעבר לניהול העצמי, "סל התלמיד" - מהלך שנועד להגדיל את שליטת בתיה"ס על תקציביהם.
בה בעת הדבר יאפשר למשרד החינוך לדייק בדיפרנציאליות של חלוקת תקציבי הניהול העצמי.
לצד האמור, יש להמשיך ולעודד את מעורבות הרשות המקומית, שמבקשת להד גיש את חזונה החינוכי, ולכן נכון שההחלטה על מהות התוכניות תתקבל בהיוועצות משותפת.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2018 מסרמשרד החינוך כי הנחת היסוד שלו היא שהרשות המקומית היא חלק מהמערך הפדגוגי של בתיה"ס שבתחומה, ובהתאם ראוי שהחזון החינוכי של הרשות יבוא לידי ביטוי בתוכנית העבודה של בתיה"ס.
המשרד הוסיף כי במסגרת עדכון חוזר המנכ"ל הוא יוסיף התייחסות לנושא תוכניות החינוך הנוספות כחלק מהתוכנית הפדגוגית מקושרת המשאבים של בתיה"ס בניהול העצמי.
עוד ציין כי בשיתוף משרד הפנים הוחלט להתניע מהלך עם הרשויות המקומיות לבחינת אופני דיווח שמשרד הפנים יכול להעמיד בנושא, לצורך בקרה ופיקוח על תקצוב תוכניות לימוד תוספתיות מתקציב הרשות המקומית.
משרד מבקר המדינה מעיר שעל משרד החינוך למסד מנגנוני דיווח על התקציבים שהרשויות מעבירות שלא דרך סל התלמיד, ולא להמתין לפעילות משרד הפנים בנושא.
כמו כן, על המשרד לעודד את הרשויות להעביר את התקציבים דרך הסל, באופן שיאפשר למנהלי בתיה"ס להקצותם בהתאם לסדרי העדיפויות שלהם וליעדיהם, לתכנן באופן יעיל את תוכנית העבודה ולהגדיל את עצמאותם הניהולית.
העברת כל התקציבים התוספתיים לבתיה"ס דרך סל התלמיד גם תסייע למשרד לגבש תמונת מצב על המשאבים העומדים לרשות בתיה"ס השונים ותייעל את הליווי המקצועי של הניהול העצמי ואת הפיקוח עליו.
ראוי גם שהמשרד יקבע את הגורם האחראי לפיקוח על הטמעת תוכניות אלו ואת הכלים למדידת הצלחתן.
נוסף על כך, על משרד החינוך להגדיר באופן ברור יותר את תפקידה של הרשות המקומית וגבולות סמכויותיה מול ביה"ס ומשרד החינוך, כדי שהנושא לא יהיה תלוי במידת שיתוף הפעולה בין הפיקוח הכולל לבין הרשות המקומית.
היעדר דיפרנציאליות בסל התלמיד: המשרד מתקצב את סעיף הסיוע בניהול עצמי בסל התלמיד באופן אחיד לכל בי"ס בניהול עצמי ואת המרכיבים האחרים שבמימונו הוא מתקצב בהתאם לדירוג החברתי -כלכלי של הרשויות המקומיות80 .
גם התוספת הפדגוגית היא דיפרנציאלית.
סל תלמיד מינימלי עמד בשנת התשע"ו על 569 ש"ח; השתתפות המשרד במימון ברשויות באשכולות 1 ו-2 הייתה446 ש"ח (כ -78% מסכום הסל), והשתתפות הרשות - 122 .
ש"ח ברשויות באשכולות 8 עד10 השתתפות המשרד הייתה 260 ש"ח (כ -46% ,) והשתתפות הרשות- 309 .
ש"ח על פי מסמך ההבנות רשאית רשות לקבוע סל תלמיד דיפרנציאלי לבתיה"ס שבתחומה, הן עבור תחומי אחריות ספציפיים והן עבור הסל כולו, וזאת כל עוד ערכו של סל התלמיד הנמוך ביותר שלה אינו נופל מערך סל התלמיד המינימלי.
על פי מסמך ההבנות, נדרש שגובה סל התלמיד הדיפרנציאלי יתבסס על פרמטרים שקופים, שוויוניים וסבירים.
בין הפרמטרים האפשריים: גודל ביה"ס (מספר התלמידים והכיתות, השטח הבנוי והשטח הכולל); המצב החברתי-כלכלי של התלמידים לפי מדד הטיפוח של ביה"ס 81 ,; מצב המבנים גילם ופיזורם; והיקף הפעילות בביה"ס (האם מתקיים בו יום לימודים ארוך).
80 סעיף חומרים ואגרת שכפול הוא דיפרנציאלי: החל ב-90% מסכום מסוים לתלמיד שנקבע מדי שנה (בשנה"ל התשע"ו - 91 ש"ח לתלמיד) לרשויות באשכולות1 ו-2 , וכלה ב-50% לרשויות באשכולות 8 עד10.
81 המשרד מדרג את בתיה"ס לפי שקלול המדד החברתי-כלכלי והרקע המשפח תי של תלמידיו.
מדד הטיפוח מחולק לעשירונים: העשירון הראשון מייצג את בתיה"ס שאוכלוסייתם היא החזקה ביותר ואינה זקוקה לטיפוח נוסף, והעשירון העשירי - הנמוך ביותר - בתי"ס שאוכלוסייתם חלשה וזקוקה לטיפוח הנוסף הגדול ביותר ולתוספת משאבים בהתאם.
מתכונת זו של תקצוב סל התלמיד אינה מבחינה בין בתי"ס ברמה חברתית-כלכלית שונה ה נמצאים באותה רשות מקומית - התקצוב של המשרד למרכיבים הדיפרנציאליים הוא אחיד לרשות המקומית כולה.
אשר למרכיב הסיוע בניהול עצמי בסל התלמיד, הוא מתוקצב באופן אחיד שאינו מביא בחשבון את מאפייני ביה"ס ומורכבותו - אם מבחינת גודלו ואם מבחינת מאפייני תלמידיו (למשל בי"ס חדש, אוכלוסיית נוער בסיכון).
כך למשל, היות ותקציב הניהול העצמי של ביה"ס נקבע בהתאם למספר התלמידים - ככל שיש יותר תלמידים התקציב גדול יותר - נוצר יתרון לבי"ס שמספר תלמידיו גדול; בבי"ס כזה, חלקן של ההוצאות התפעוליות הקבועות מסך תקציבו צפוי להיות קטן יותר מבבי"ס שמספר תלמידיו קטן.
מצב זה מאפשר לבי"ס מרובה תלמידים לבצע יותר פעילויות עבור תלמידיו לעומת בי"ס מועט תלמידים.
שיעור גבוה של רשויות שסל התלמיד שלה ן אינו דיפרנציאלי: משרד מבקר המדינה בדק את היקף יישום עקרון הדיפרנציאליות בהקצאת סל התלמיד ברשויות המקומיות.
להלן התפלגות הרשויות המקומיות בהתאם למידה שהן מיישמות את עקרון הדיפרנציאליות בהקצאת סל התלמיד: תרשים 1 : שיעור הרשויות המקצות סל תלמיד דיפרנציאלי וסל תלמיד לא דיפרנציאלי (באחוזים) .
המקור: נתוני משרד החינוך בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מהתרשים עולה כי בשנים שנבדקו, יותר ממחצית הרשויות המקומיות בניהול עצמי שבהן יותר מבי"ס אחד לא קבעו סל תלמיד דיפרנציאלי82 .
ברשויות המקומיות שנבדקו ובהן סל התלמיד אחיד, נמצא כי בשנת התשע"ה עמד מספר התלמידים בביה"ס הגדול ביותר בכל אחת מהן על 564 תלמידים בממוצע, לעומת 269 תלמידים בממוצע בביה"ס הקטן ביותר; בהתשע"ו היו546 תלמידים בגדול לעומת249 בקטן, ובהתשע"ז- 523 בגדול לעומת244 .
בקטן מכאן, שבכל אחת מהשנים התשע"ה -התשע"ז , ברשויות שבהן סל התלמיד אחיד, היה מספר התלמידים הממוצע בבתיה"ס הכי גדולים יותר מכפול ממספר התלמידים הממוצע בבתיה"ס הכי קטנים.
ישנם מקרים שבהם הפערים גדולים במיוחד: למשל, בשנת התשע"ז במועצה האזורית באר טוביה מנה ביה"ס הקטן ביותר 202 תלמידים, וביה"ס הגדול ביותר - 879 תלמידים; ברהט מנה ביה"ס הקטן ביותר 208 ,תלמידים וביה"ס הגדול ביותר - 1,079 ; בגדרה מנה ביה"ס הקטן ביותר 145 ,תלמידים וביה"ס הגדול ביותר - 719 ; בטייבה מנה ביה"ס הקטן ביותר 254 תלמידים, וביה"ס הגדול ביותר - 1,143; ב לוד מנה ביה"ס הקטן ביותר 222 תלמידים, וביה"ס הגדול ביותר - 734 ; בעראבה מנה ביה"ס הקטן ביותר 286 תלמידים, וביה"ס הגדול ביותר - 824.
,מצופה מהרשויות שבהן הבדלים ניכרים בין בתיה"ס במספר התלמידים וסל התלמיד שלהן אינו דיפרנציאלי, לבחון את השלכות מדיניות זו, ובהתאם לתוצאות הבחינה לעדכן את שיטת הקצאת סל התלמיד לבתיה"ס.
על משרד החינוך לשקול לעדכן את הקריטריונים לקביעת סל התלמיד, כך שגודל ביה"ס יהיה שיקול נוסף בהחלטה על קביעת גובה מרכיבי הסל לכל בי"ס ברשות.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה טענה עיריית רהט כי שיטת התקצוב של סל תלמיד אחיד לקויה, מכיוון שלבתיה"ס יש הוצאות קבועות שאינן תלויות במספר התלמידים, ובכך מוטלת על הרשות המקומית האחריות להוסיף כספים לבתי"ס קטנים, ואין לעיריית רהט אפשרות תקציבית לעשות כן.
עוד טענה העירייה כי תיקון עיוות זה דורש את הגדלת מרכיב הסיוע בניהול עצמי בסל התלמיד לבתי"ס קטנים; עיריית טייבה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא רואה לנכון לעבור לשיטת תקצוב דיפרנציאלי והחלה לפעול בנושא - היא שלחה בקשות לתיקון סל התלמיד לרכז הכלכלי של המינהלה.
מרכז השלטון המקומי ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי אין להטיל על הרשויות אחריות לחלוקה לא דיפרנציאלית של כספי סל התלמיד בין בתיה"ס.
היות ואלו כספי משרד החינוך, עליו לשקול לשנות את מפתח התקצוב באופן .
82 קובצי הנתונים שהתקבלו ממשרד החינוך כללו את פרטי בתיה"ס של174 רשויות בניהול עצמי בשנת התשע"ה, 232 רשויות בניהול עצמי בשנת התשע"ו ו -257 רשויות בניהול עצמי בשנת התשע"ז.
שיביא בחשבון גם את מדד הטיפוח הבית-ספרי שקבע וייתן לכך ביטוי במסמך ההבנות (המחייב את הרשויות המקומיות).
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי ההחלטה לקבוע סל דיפרנציאלי ברשות מקומית מסוימת הי א החלטה של הרשות , וכי המינהלה ממליצה על כך ומעודדת זאת.
המשרד הדגיש כי היות ו חל גידול במספר הרשויות בניהול עצמי, ובייחוד ברשויות קטנות, ירד שיעור בתיה"ס שבהם קיים סל דיפרנציאלי.
עוד מסר המשרד, כי הסלים נבנו על בסיס הוצאות היסטוריות ובהתאם לשיקול הדעת של היועץ הכלכלי שליווה את הרשות בכניסתה לניהול עצמי, וכי עם בניית מאגר הנתונים של המינהלה במערכות המידע של המשרד , ועם כניסת יועצים כלכליים חדשים לשטח, יהיה ניתן לבחון אם יש צורך בסלים דיפרנציאליים ברשויות נוספות.
משהמשרד תומך בקביעת סלים דיפרנציאליים ברשויות המקומיות שבניהול עצמי, ובשים לב לכך שהוא האחראי לקביעת גובה הסל המינימלי - מצופה ממנו ליזום, בשיתוף מרכז השלטון המקומי, מהלך לקביעת סל דיפרנציאלי שיתבסס על קריטריוני ם מתאימים.
ניתוח ברמת הרשות המקומית: חוסר דיפרנציאליות בהקצאת סל התלמיד בין בתיה"ס, למרות שוני רב במאפייניהם, עלה גם בבדיקה פרטנית שעשה משרד מבקר המדינה בארבע רשויות במחוזות חיפה וצפון.
בבדיקה נבחנו כמה מהמרכיבים שעל פי חוזר המנכ"ל יכולים להשפיע על קביעת גובה סל התלמיד, ולפיכך על מידת הדיפרנציאליות של הסל ברשות: שטחי ביה"ס, מצב המבנים בו ומספר תלמידיו.
למרכיבים אלו השלכה על הוצאות ביה"ס, למשל בתפעול ותחזוקה שוטפת, בהשקעות בתשתיות ובהוצאות פדגוגיות.
להלן הפרטים: 1206 |דוח שנתי 69ב .
עיריית קריית אתא קבעה סל תלמיד אחיד לב תיה"ס היסודיים לשנה"ל התשע"ו (589 ( ש"ח) והתשע"ז584 ש"ח), למרות השונות הרבה בנתונים בין בתי"ס אלה - בין היתר בשטחם הבנוי (הנע בין כ - 1,800 לכ- 4,600 מ"ר), בגיל מבניהם (בין60 שנים ל-12 שנים) ובמספר תלמידיהם (בין180 בביה"ס הקטן ל-530 בגדול); עיריית נצרת קבעה בשנה"ל התשע"ו ל-13 בתיה"ס היסודיים שבאחריותה סל תלמיד דיפרנציאלי לפי מספר תלמידיהם83, אך לא על פי פרמטרים נוספים שקיים בהם שוני רב בין בתיה"ס, דוגמת שטחי מגרש ביה"ס (בין 2 דונם ל -12 דונם), השטח הבנוי (בין 1,800 ל- 7,000 מ"ר) וגיל המבנה (בין48 שנים ל-6 שנים); גם עיריית שפרעם (בשנות הלימוד התשע"ו והתשע"ז) והמועצה המקומית עספייא (בשנה"ל התשע"ז) קבעו סל תלמיד אחיד לכל בתיה"ס היסודיים בתחומן למרות השוני הרב ביניהם מבחינת השטח הבנוי84, מספר התלמידים85 וגיל ביה"ס ומצבו הפיזי86.
עיריית שפרעם ציינה בתשובתה כי לדעתה ראוי שמשרד החינוך, בשיתוף הרשויות המקומיות, יקבע קריטריונים ברורים, שקופים ואפקטיביים לקביעת סל תלמיד דיפרנציאלי לכלל הרשויות המקומיות בארץ.
עיריית קריית אתא מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי נוסף על הסל האחיד היא קבעה קריטריונים לפיצוי כספי לבתיה"ס, כגון פיצוי עבור צריכת מים לגינון לפי גודל השטח ופיצוי לבתיה"ס שמספר תלמידיהם קטן.
מאחר שמרבית הרשויות המקומיות אינן מקצות באופן דיפרנציאלי את תקציבי סל התלמיד לבתיה"ס שבתחום שיפוטן, עולה ספק אם ההסדר הקיים, המשאיר נושא זה לשיקול הדעת של הרשות, נותן מענה מספק לצרכים הייחודיים של כל בית ספר.
הימנעות משרד החינוך מאכיפת הנהלים וההסדרים בעניין הניהול העצמי החלים על הרשויות המקומיות מרחיבה את מעורבותן של הרשויות גם להיבטים חינוכיים -פדגוגיים המיושמים בבתיה"ס, היבטים שלפי תפיסת הניהול העצמי אמורים להיות נתונים בידי מנהלי בתיה"ס.
83 בשנה"ל התשע"ו קבעה ל -5 בתי"ס שמספר תלמידיהם עד 300 סל תלמיד של 651 ,ש"ח ולבתי"ס שמספר תלמידיהם גדול מ-300 קבעה סל תלמיד של569 .
ש"ח 84 בשפרעם הוא נע בין600 ל- 1,600 .
מ"ר 85 בשפרעם הוא נע בין כ-220 לכ-520 תלמידים; בעספייא בין238 ל-380 .
תלמידים 86 בשפרעם בי"ס אחד נבנה לפני55 שנים ושניים נבנו לפני כשש שנים; בעספייא בי"ס אחד נבנה לפני כשלוש שנים, אחר לפני כחמש שנים ושניים נוספים נבנו לפני כ-40 שנה ו-45 .
שנה משרד החינוך | 1207 .
נושאים פדגוגיים, זאת .
מהאמור לעיל עולה כי בעקבות יישום המעבר לניהול עצמי בבתיה"ס היסודיים חל שינוי ברמת המעורבות של הרשויות המקומית בנעשה בבתיה"ס וביכולתן להתערב ולהשפיע גם על נושאים ניהוליים, תפעוליים ופדגוגיים; זאת במקביל לצמצום מעורבות המשרד בכל אחד מההיבטים האלה.
אין להתעלם מיתרונותיה של מעורבות הרשות המקומית בתחום החינוך, ואולם מעורבות יתר אינה עולה בקנה אחד עם מטרות הניהול העצמי.
אין היא משקפת את חלוקת התפקידים שבין המשרד (האחראי לפדגוגיה) לבין הרשות (האחראית למינהל) ואין היא מתיישבת עם כוונת המשרד, במסגרת הניהול העצמי, להעביר ממנו ומהרשות המקומית לבתיה"ס סמכויות, משאבים ואחריות, כדי ליצור את התנאים המיטביים לניהולם.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2018 טען משרד החינוך כי מעורבותו בהיבטים הפדגוגיים של ביה"ס לא הצטמצמה עם המעבר לניהול העצמי, וכי מפקח ביה"ס ממשיך להיות מעורב בתהליכים הפדגוגיים בו; מרכז השלטון המקומי המליץ, בתשובתו למשרד מבקר המדינה, לכונן ועדת היגוי עליונה בשיתוף משרד החינוך, שתדון ביחסי הגומלין ובתחומי האחריות כפי שעלו בדוח זה.
הוועדה תסייע במעקב ובאכיפת הנחיות, במיצוי תקציבים ובפיקוח משותף על ההתנהלות הכספית של בתיה"ס, תוך גיבוש חזית אחידה וברורה למחוזות משרד החינוך, לרשויות המקומיות ולבתיה"ס.
על משרד החינוך לפעול במשותף עם הרשויות ומרכז השלטון המקומי ולהגדיר באופן פורמלי את מרחב הפעולה ומידת המעורבות הרצויה של הרשות במסגרת הניהול העצמי, בהיותה רשות חינוך מקומית ואחרא ית למתן חינוך חובה; זאת בכפוף לשמירת מעמד המשרד כקובע את התכנים הפדגוגיים ואת יעדי החינוך במישור הארצי, ובכללם יעדי הניהול העצמי ומתן אוטונומיה לבתיה"ס שבתחום הרשות.
ראוי שהמשרד ישקול את הצעת מרכז השלטון המקומי לכונן ועדת היגוי עליונה בשיתופו, שתדון ביחסי הגומלין ובתחומי האחריות כפי שעלו בדוח זה.
בכלל זה על המשרד להסדיר את מארג הסמכויות - ובפרט בתחום הפדגוגי - של הרשות המקומית, מנהלי בתיה"ס והמפקחים הכוללים.
ליקויים בניהול הכספי והתפעולי של בתיה"ס .
המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד והשימוש בו .
המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד כולל סכומים שמעבירים המשרד והרשות המקומית לביה"ס למטרות פדגוגיה.
המרכיב השני בסל - המרכיב התפעולי - 1208 |דוח שנתי 69ב .
כולל את הסכומים שהרשות מעבירה לביה"ס לצורכי תחזוקה ותפעול פיזי (כגון תיקונים, רכישות ציוד וחומרים לתחזוקה שוטפת, תשלומי חשמל ומים).
בחוברת "תקצוב מוניציפלי" שהוציא המשרד לשנים 2014 עד2016 צוין כי התוספת הפדגוגית87 נועדה לצרכים פדגוגיים של ביה"ס.
גם בתשובת הרכז הכלכלי במינהלה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 צוין כי לפי הנחיות שהעביר המשרד לבתיה"ס, התוספת הפדגוגית מיועדת לצורכי פדגוגיה.
משקל המשאבים המיועדים לפדגוגיה מסך המשאבים המופנים לניהול עצמי: משרד מבקר המדינה בחן את משקל המשאבים המיועדים לפעילות פדגוגית מסך המשאבים המופנים לניהולו העצמי של ביה"ס - הן בהיבט הכנסות ביה"ס באמצעות סל התלמיד והן בהיבט הוצאותיו.
משקל המרכיב הפדגוגי מהכנסות סל התלמיד : משרד מבקר המדינה בדק לפי נתוני משרד החינוך את שיעור המרכיב הפדגוגי מסל התלמיד בבתיה"ס שבניהול עצמי בשנה"ל התשע"ה-התשע"ז, במחוזות דרום, מרכז, צפון ומנח"י 88 .
לצורך ניתוח שיעור מרכיב הפדגוגיה בסל, סיווגה הביקורת שיעור זה לשלוש רמות: שיעור נמ וך - עד 25% מסל התלמיד; שיעור בינוני - בין 25% ל-50% מהסל; ושיעור גבוה- יותר מ-50% מהסל.
בתרשים2 :להלן מפורטות התוצאות .
87 התוספת הפדגוגית היא הסכום הדיפרנציאלי (המחולק לארבע רמות - בין 50 ל-200 ש"ח לתלמיד, בהתאם לדירוג החברתי -כלכלי של הרשות המקומית) שמעביר משרד החינוך לבתיה"ס בניהול עצמי לצורכי פדגוגיה, והיא חלק מהמרכיב הפדגוגי.
88 נתוני משרד החינוך שהתקבלו כללו פירוט ברמת ביה"ס עבור המחוזות דרום, מרכז, צפון ומנח"י (492 ,בתי"ס בניהול עצמי בשנת התשע"ה770 בשנת התשע"ו ו-877 בשנת התשע"ז).
לכן ניתוח מרכיב הפדגוגיה בסל התלמיד וההוצאה הפדגוגית של בתיה"ס נעשה עבור בתיה"ס במחוזות הללו בלבד.
המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד שנבחן בפרק זה כולל את התוספת הפדגוגית והכנסות נוספות בסל התלמיד שיועדו בפועל למטרות פדגוגיות, והוא משקף את כל ההכנסה של ביה"ס המיועדת לצרכים פדגוגיים במסגרת סל התלמיד.
תרשים 2 : בתיה"ס שבניהול עצמי לפי שיעור המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד שלהם, שנה"ל התשע"ה -התשע"ז .
מתרשים 2 עולה כי שיעור בתיה"ס שבהם המרכיב הפדגוגי מהווהיותר ממחצית סל התלמיד נמצא במגמת עלייה בשנה"ל התשע"ה -התשע"ז, ואולם עדיין מדובר בפחות משליש מבתיה"ס.
ככלל אפשר לומר שבמרבית בתיה"ס שיעור המרכיב הפדגוגי מסל התלמיד בינוני: בין רבע הסל למחציתו.
מכאן שעיקר משאבי סל התלמיד מוקדשים לצרכים התפעוליים ולא הפדגוגיים; רק מיעוט המשאבים הניתנים בידי מנהל ביה"ס משמשים למילוי צרכים פדגוגיים.
בתשובתו מסר משרד החינוך כי הוא חולק על הניתוח של משרד מבקר המדינה.
לטענתו, ככל ששיעור המרכיב הפדגוגי קטן יותר ביה"ס מק בל משאבים רבים יותר עבור התפעול .
לפיכך, דווקא מצבם של בתיה"ס שבהם המרכיב הפדגוגי גדול מ -50% מעורר דאגה, היות שהםיתקשו לעמוד בהוצאות התפעול.
מאחר שמשרד החינוך קבע שהניהול העצמי מיועד קודם כול להשגת מטרות פדגוגיות, נדרש שעיקר העיסוק של מנהלי בתיה"ס יהיה בתחום הפדגוגי ולא התפעולי.
ראוי אפוא שהמשרד יבחן דרכים שיביאו לכך שרוב סל התלמיד ייוחד למרכיב הפדגוגי.
משקל המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד מההוצאות הבית ספריות: משרד מבקר המדינה בדק לפי נתוני משרד החינוך גם את שיעור ההוצאה הבית - ספרית על פעילות פדגוגית (להלן - ההוצאה הפדגוגית) מסך ההוצאה הכספית 1210 |דוח שנתי 69ב .
הכוללת של בתיה"ס שבניהול עצמי בשנה"ל התשע"ה-התשע"ז במחוזות דרום, מרכז, צפון ומנח"י.
הבדיקה העלתה כי נכון לשנה"ל התשע"ז, ביותר משליש מבתיה"ס ההוצאה הפדגוגית הייתה נמוכה מ-25% מסך ההוצאות, ורק בכעשירית מבתיה"ס ההוצאה הפדגוג ית עלתה על 50% מסך ההוצאות .
השיעור הממוצע של ההוצאה הפדגוגית בבתיה"ס בשנה"ל התשע"ו -התשע"ז היה כ-30% מההוצאה הכוללת; לפיכך כ-70% מהמשאבים מיועדים לתחומים תפעוליים.
כלומר עיקר הפעילות התקציבית של בתיה"ס היא בתחומים תפעוליים ולא בתחומים פדגוגיים.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי בשנים האחרונות ישנה עלייה משמעותית ורצופה בהוצאות הפדגוגיות, דבר המעיד על למידה הדרגתית של בתי ]כיצד להשתמש במשאבים למימוש יעדים פדגוגיים [ ה"ס, צמצום בהוצאות תפעוליות והעברת משאבים לטובת הפדגוגיה.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את העלייה בשיעור ההוצאות הפדגוגיות, אולם מעיר כי לא ניתן להתעלם מהמצב שעדיין שרר בשנה"ל התשע"ז: שיעור נמוך מאוד של בתי"ס שבהם מרבית ההוצאות היו פדגוגיות, ושיעור נמוך של הוצאה פדגוגית ממוצעת של בתיה"ס במחוזות שנבדקו - מצב שרחוק מלהיות משביע רצון.
שיעור הניצול של המרכיב הפדגוגי ע"י בתיה"ס: משרד מבקר המדינה בדק גם אם בתיה"ס מנצלים את מלוא מרכיב הפדגוגיה שבסל התלמיד.
הבדיקה התבססה על השוואה בין ההוצאה הפדגוגית הכוללת לבין מרכיב הפדגוגיה בסל התלמיד של בתיה"ס במחוזות דרום, מרכז, צפון ומנח"י בשנים התשע"ה- התשע"ז; הנתונים התקבלו ממשרד החינוך.
הבדיקה העלתה כי ברוב בתיה"ס הייתה ההוצאה הפדגוגית בכל אחת משנה"ל התשע"ה עד התשע"ז נמוכה מהמרכיב הפדגוגי שבסל התלמיד (76% מבתיה"ס בשנה"ל התשע"ה, 73% בשנה"ל התשע"ו ו-68% .
)בשנה"ל התשע"ז אף שחלה ירידה מסוימת בשיעור בתיה"ס הללו, בשנת התשע"ז הקצו רק כשליש מבתיה"ס את כל המרכיב הפדגוגי (או סכום גדול יותר) למטרות פדגוגיות, ו כ-30% מבתיה"ס הקצו לכך פחות ממחציתו.
משמעות הדבר היא שברוב בתיה"ס אין משתמשים כנדרש ב מרכיב הפדגוגי שבסל התלמיד, וחלקו מנוצל לצרכים אחרים, או אינו מנוצל ונצבר במסגרת היתרות הכספיות של ביה"ס.
מכל האמור לעיל עולה כי לפעילות הפדגוגית הבית-ספרית מוקצים רק מיעוטם של המשאבים בניהולו העצמי של ביה"ס - הן בהיבט ההכנסות והן בהיבט ההוצאות, וכי חלק ניכר מהכנסות ביה"ס המיועדות לפעילות פדגוגית אינו מנוצל בפועל למימון פעילות כזו.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולרשויות המקומיות כי הם שקובעים את גודל המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד, ובכך גם למעשה קובעים את היחס בין המשאבים הפדגוגיים המועברים לביה"ס במסגרת הסל ובין המשאבים הפדגוגיים המועברים לו באמצעות תוכניות שונות מחוץ לסל; משכך , באחריותם להביא להגדלת משקל המש אבים המוקצים לפדגוגיה בסך הכנסות ביה"ס ובהוצאותיו, בהתאמה לחשיבותן של המטרות הפדגוגיות בתפיסת הניהול העצמי.
יתר על כן, לאור השפעתם הגדולה של המשרד והרשויות על דפוסי פעילותם של בתיה"ס ועל אופן ניצול הכנסתם המיועדת לפעילות פדגוגית, עליהם לעודד את בתיה"ס לנצל באורח ראוי את מלוא הכנסתם זו.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי על פי עקרונות הניהול העצמי, לביה"ס יש אוטונומיה לקבוע את סדרי העדיפויות שלו , לרבות הייעוד של הכספים העומדים לרשותו , וכי הסכום היחיד בסל התלמיד ש יש הנחיה מפורשת על ייעודו הוא התוספת הפדגוגית, המיועד ת לפדגוגיה; הוא הוסיף כי על פי נתוניו, בשנה"ל התשע"ז רק ב-15% מבתיה"ס ההוצאה הפדגוגית הייתה נמוכה מהתוספת הפדגוגית.
משרד מבקר המדינה מציין, כי המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד שנבחן בפרק זה כולל בתוכו את התוספת הפדגוגית והכנסות נוספות בסל התלמיד שיועדו בפועל למטרות פדגוגיות, והוא נלקח מנתוניו של המשרד עצמו.
המרכיב הפדגוגי משקף את ההכנסה בפועל של ביה"ס המיועדת לצרכים פדגוגיים ב מסגרת סל התלמיד, ולפיכך ההשוואה בינו ובין ההוצאה הפדגוגית משקפת טוב יותר את ניצול כספי סל התלמיד ליעדים פדגוגיים; יתר על כן, אם הניתוח של שיעור ההכנסה הפדגוגית בסל התלמיד היה נעשה על פי התוספת הפדגוגית בלבד, כפי שעשה משרד החינוך, ולא על פי מלוא המרכיב הפדג וגי, התוצאות היו מצביעות על שיעורים נמוכים הרבה יותר של המשאבים המיועדים לפדגוגיה מכלל משאבי סל התלמיד לעומת ממצאי הביקורת.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי פעמים רבות ההוצאה הפדגוגית נמוכה מהמרכיב הפדגוגי בסל התלמיד מסיבות כמו בעיות ניהול של ביה"ס, חוסר ידיעה ומודעות בפיתוח פרויקטים פדגוגיים, צבירת כספים המיועדים למטרות פדגוגיות על פני כמה שנים כדי לממן פרויקט יקר, וצבירת יתרות והעברתן משנה לשנה מחשש לאי-העברת כספי סל התלמיד במועד או במלואם.
על משרד החינוך לנתח את הסיבות ל ניצול הנמוך של המרכיבים הפדגוגיים, ב מסגרת הערכת ההטמעה של עקרונות הניהול העצמי והאפקטיביות שלהם, ואם יידרש - לגבש מנגנון תקצוב שייתן לכך מענה הולם, הן בהיבטים הפדגוגיים, הן בהיבטים התפעוליים-ניהוליים.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה הוסיף משרד החינוך, כי הוא מודע היטב לסיבות לאי -הניצול המלא של המ רכיב הפדגוגי , ובהן חשש של בתי "ס מכך שכספי סל התלמיד לא יועברו מהרשות המקומית במלואם או במועדם (או 1212 |דוח שנתי 69ב .
שניהם גם יחד), דבר המוביל לכך שבתי "ס מסוימים אוגרים כספים למצב שבו חשש זה יתממש .
לפי המשרד , כחלק מהליווי ההמשכי, המינהלה שמה לה למטרה להכשיר טוב יותר את המנהל ים לשימוש מיטבי בכספי סל התלמיד לצרכים פדגוגיים.