HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עוד קבע משרד החינוך בתכנית האסטרטגית כי יש לצמצם את הפערים בלימודים.
במבחני פיזה שנערכו בשנת 2012 לא הושג היעד שנקבע בדירוג המדינות המשתתפות: דירוג המדינה לא השתנה.
במבחני פיזה בשנת 2012 לא הושג גם היעד של צמצום פערים: באוריינות במתמטיקה הפערים הגדולים בין המגזר היהודי למגזר המיעוטים לא צומצמו, ובמידה מסוימת אף גדלו.
הדבר מעיד על כך שהזכות לחינוך שוויוני המשיכה להיפגע.
כבר בדוח ביקורת קודם29 הצביע מבקר המדינה על כך שבמבחני פיזה שנערכו בשנת 2012 במקצוע המתמטיקה30 , הישגי התלמידים בישראל היו נמוכים למדי לעומת הישגי התלמידים במדינות ה- OECD : הציון הממוצע של ישראל היה466 , ואילו הציון הממוצע של מדינות ה- OECD היה494 ; ישראל דורגה במקום ה-40 מבין64 המדינות המשתתפות - מתחת לכמעט שני שלישים מהמדינות; מדד הפיזור31 ,(המבטא את הפערים בין התלמידים) בישראל347 נקודות, היה גדול במידה רבה ממדד הפיזור הממוצע של מדינות ה- OECD - 301 ; שיעור התלמידים בישראל שרמת הישגיהם היא הנמוכה ביותר, מתחת לרמת בקיאות 1 , כפול .
26 התכנית הבין-לאומית להערכת תלמידים: The Program fo r International Student Assessment .
27 ,נבדק אם במצבים כאלה תלמידים מסוגלים לנתח, להבין ולהביע את רעיונותיהם בדרך יעילה באיזו מידה הם משתמשים בחידושים טכנולוגיים, אם יש ביכולתם להמשיך ללמוד במשך חייהם ואם הם מצוידים באסטרטגיות למידה מתאימות.
28 הרשות הארצית למדידה ולהערכה (ראמ"ה) מרכזת את המחקר בישראל אל מול מינהלת החינוך של ה - OECD , והיא מופקדת על ניהולם של כלל הנושאים הקשורים בתכנון המחקר ובעריכתו.
il/educationcms/units/rama .
29 מבקר המדינה, דוח שנתי 64 ג(2014 '), בפרק: "הוראת מקצוע המתמטיקה", עמ943.
31 הטווח בין הישגי התלמידים באחוזון החמישי ובאחוזון ה-95.
משיעורם בקרב מדינות ה- OECD (16% בקרב תלמידי ישראל לעומת8% בקרב תלמידי מדינות ה- OECD.
) באותו דוח הביקורת שהוזכר לעיל הצביע מבקר המדינה גם על כך שבשנת 2012 , הפערים במקצוע המתמטיקה בין המגזר היהודי למגזר המיעוטים היו גדולים מאוד: הציון הממוצע של תלמידי מגזר המיעוטים נמוך בכ -100 נקודות מהציון הממוצע במגזר היהודי (388 לעומת489 ); שיעור התלמידים שהישגיהם נמצאים ברמה הנמוכה ביותר, מתחת לרמת בקיאות 1 , גדול במגזר המיעוטים פי 3.
7 ( מאשר במגזר היהודי 37% לעומת10% ); כשני שלישים מ התלמידים ממגזר המיעוטים דורגו באחת משתי הרמות הנמוכות ביותר, לעומת כרבע מהתלמידים במגזר היהודי; בשתי הרמות הגבוהות ביותר אין למגזר המיעוטים ייצוג כלל, לעומת ייצוג של 12% .
מהתלמידים במגזר היהודי 3.
לוח1 שלהלן מציג את תוצאות מבחני פיזה בשנים 2012-2006 בשלושת תחומי האוריינות האמורים - מתמטיקה, מדעים וקריאה: .
לוח 1 : תוצאות מבחני פיזה במתמטיקה, במדעים ובקריאה .
השנה ישראל ממוצע OECD מקומה של ישראל .
2006 442 498 40 (מבין 57 מדינות) .
2009 447 496 41 (מבין 64 מדינות) .
2012 466 494 40 (מבין 64 מדינות) .
2006 454 500 39 (מבין57 )מדינות .
2009 455 501 41 (מבין64 )מדינות .
2012 470 501 40 (מבין64 )מדינות .
2006 439 492 40 (מבין56 )מדינות .
2009 474 493 36 (מבין64 )מדינות .
2012 486 496 33 (מבין64 )מדינות משרד החינוך | 379 .
מלוח 1 עולה כי הניקוד של תלמידי ישראל בכל אחד מתחומי האוריינות הנבדקים עלה בהתמדה בשנים 2006-2012.
אף על פי כן, עד201232 , מדינת ישראל עדיין לא הצליחה להשיג את הציון הממוצע שהשיגו המדינות המשתתפות; ישראל המשיכה להיות מדורגת במתמטיקה ובמדעים מתחת לכמעט שני שלישים מהמדינות, ובקריאה היא דורגה מעט מתחת לחצי מהמדינות המשתתפות.
בתרשים4 שלהלן מתוארות הוצאות הממשלה לחינוך בשנים 2016-1995 כשיעור מכלל הוצאותיה, לא כולל החזר חובות ולא כולל תקציב המועצה להשכלה גבוהה.
תרשים 4 : הוצאות הממשלה לחינוך כשיעור מכלל הוצאותיה, לא כולל החזר חובות ולא כולל תקציב המועצה להשכלה גבוהה .
מתרשים 4 עולה כי בשנים 1995-2016 גדל שיעור ההוצאה על חינוך מכלל הוצאות הממשלה בכ- 3.
32 מבחני פיזה המעודכנים ביותר התקיימו בשנת2015 ותוצאותיהם יפורסמו רק בדצמבר2016.
באופן עקבי אך מתון, .
2008 ,עלה באופן חד, .
2012-2006 השתפרו, אולם מדינת ישראל עדיין לא הצליחה להתברג בין המדינות המובילות בהישגי .
תלמידיה מהנתונים האמורים עולה, כי אף שמספר התלמידים בשנים האחרונות עלה באופן עקבי אך מתון, התקציב הרגיל הכולל, לפחות משנת 2008 , עלה באופן חד, וכך גם היקף ההוצאה לתלמיד.
אף על פי כן, בחינת האפקטיביות של הגידול בהו צאה לתלמיד מלמדת שאמנם הישגי התלמידים במבחני פיזה בשנים 2012-2006 השתפרו, אולם מדינת ישראל עדיין לא הצליחה להתברג בין המדינות המובילות בהישגי תלמידיה.
עוד עולה כי ההישגים הממוצעים של התלמידים במתמטיקה ובמדעים נמוכים מאלה שמשיגים התלמידים בשני שלישים מהמדינ ות שהשתתפו במבחנים.
גם יעדי המשרד לשיפור מעמדה היחסי של ישראל באוריינות המתמטיקה לא הושגו.
התהליך הפנים-משרדי לגיבוש התקציב במשרד החינוך .
על גיבוש התקציב של משרד החינוך ממונה מינהל כלכלה ותקציבים במשרד (להלן - מינהל כלכלה ותקציבים; המינהל).
המינהל אחראי ל התוות מתודולוגיה להכנת התקציב; לבצע תכנון כלכלי, ולקבוע אמות מידה להקצאת התקציב ועלויות .
כן אחראי המינהל לבקר את הביצוע התקציבי של תכניות העבודה, לטפל בבקשות של יחידות המשרד לבצע שינויים בתקציב במשך השנה ולאשרן עם אגף התקציבים של משרד האוצר.
המינהל פועל אל מול יחידות המשרד באמצעות רפרנטים.
כל אחד מהם ממונה על תחומי תקצוב מסוימים.
נמצא, כי אף שתהליך גיבוש התקציב מורכב ואף שחשוב להבטיח שהוא יתנהל ביעילות לשם הכנת תקציב מיטבי הן בעבור כלל המשרד והן בעבור כל אחת מיחידותיו, הנהלת משרד החינוך לא עיגנה את התהליך הזה בנוהל כתוב ובהנחיות מקצועיות כתובות, ובפועל הוא מתנהל על פי "תורה שבעל- פה".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי בלא הסדרה ברורה, עלולים להיווצר חוסר בהירות, סתירות ואי-התאמה בין פעולותיהן של יחידות המשרד, וחוסר ידע והבנה של השותפים לתהליך גיבוש התקציב.
כן עלולה להיפגע יכולתו של המשרד לבחון את התהליך באמצעות תקנים מתאימים, ולשפרו בהתאם.
בתשובתו של משרד החינוך למשרד מבקר המדינה הוא מסר, כי מינהל כלכלה ותקציבים מקיים במשך השנה שיח מקצועי עם יחידות המשרד ומוציא הנחיות שוטפות לתקציבנים שלהן .
עוד ציין משרד החינוך, כי מינהל כלכלה ותקציבים יפעל לשכלל את דפוסי עבודתו אל מול יחידות המשרד ולעגן אותן בנוהל פנימי, בהתאמה להערת הביקורת.
משרד מבקר המדינה סבור שאין די בשיח המקצועי ובהנחיות השוטפות, אף שהם חשובים כשלעצמם, שכן אין הם יוצרים תהליכי עבודה ברורים ומתוכננים, כאלה המאפשרים לבקר את שלבי התהליך, לעקוב אחריהם ולהגדיר את הסמכות והאחריות על כל שלב.
לכן, על משרד החינוך לעגן את תהליך גיבוש התקציב, על שלביו ומרכיביו, בנוהל משרדי, ועל מינהל כלכלה ותקציבים לפרסם בו את הנחות היסוד ואת העקרונות לתכנון התקציב, לביצועו ולפיקוח ובקרה עליו.
התקצוב הדיפרנציאלי של בתי ספר .
הזכות לחינוך נמנית עם הזכויות החברתיות הכלולות בהכרזה לכל באי העולם בדבר זכויות האדם של האו"ם משנת 1948 .
זכות זו נקבעה גם באמנת האו"ם בדבר זכויות הילד, והיא מעוגנת בחוק זכויות התלמיד, התשס"א -2000 , שלפיו "כל ילד ונער במדינת ישראל זכאי לחינוך בהתאם להוראות כל דין".
הזכות לחינוך, משמעותה, בין היתר, הענקת חינוך חינם על ידי המדינה, וזאת על בסיס עקרונות של שוויון.
בחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 , מפורטות מטרות החינוך וביניהן: להעניק שוויון הזדמנויות לכל ילד וילדה, לאפשר להם להתפתח על פי דרכם וליצור אווירה המעודדת את השונה והתומכת בו.
בנוסף, הזכות לחינוך, לרבות הזכות לשוויון בחינוך הוכרה בפסיקת בית המשפט העליון כחלק מהזכויות המפורשות לכבוד ולחירות שבחוק -יסוד: כבוד האדם וחירותו, וכיום הן בעלות ממד חוקתי33.
בענייןיתד קבע בג"ץ כך: "הזכות לחינוך חינם מגשימה את עיקרון השוויון, באפשרה לכל ילדה וילד - ללא התחשבות במעמד הוריהם או ביכולתם הכלכלית - לממש את היכולת והפוטנציאל הטמונים בהם, להשתלב בחברה ולהתקדם בה"34 .
עמדה על כך גם השופטת פרוקצ'יה : " .
בלא שוויון הזדמנויות אמיתי בחינוך, נפגעת זכותו של אדם לפתח את הווייתו האישית באמצעות רכישת דעת וערכים, ונפגעת זכותו לשוויון הזדמנויות אמיתי בהמשך החיים בהגיעו לבגירות"35.
בשנים האחרונות חזר המשרד והצהיר, בתכניות עבודה, במסמכי מטה ובהמלצות של ועדות שדנו בעקרונות החינוך הציבורי, שאחד מיעדיו העיקריים הוא צמצום פערים הנוצרים בין תלמידים על רקע חברתי -כלכלי או מגזרי.
הוא ה כיר בצורך להקצות משאבים לבתי הספר באופן דיפרנציאלי - בהתאם למצבם החברתי-כלכלי של התלמידים (להלן - תקצוב דיפרנציאלי) .
התקצוב הדיפרנציאלי אמור לאפשר לכל התלמידים הזדמנות שווה למצות את יכולתם בלימודים, בתוך העדפה תקציבית של מי שזק וק לקידום ממוקד.
כך, אחד היעדים בתכנית האסטרטגית שגיבש המשרד בשנת 2009 לשנים 2009- 2012 היה שיפור הישגי התלמידים וצמצום פערים בלימודים.
ליעד זה הוקצו משאבי ניהול וכספים רבים, והופעלו תכניות על פי גישה דיפרנציאלית; בשנת הלימודים .
33 ראו אהרן ברקכבוד האדם - הזכות החוקתית ובנ ותיה כרך ב' 817-793 (2014 ), וכן: בג"ץ 2599/00 יתד- עמותת הורים לילדי תסמונת דאון נ' משרד החינוך , פ"ד נו (5 )843 ,834 (2002 ); בג"ץ 1067/08 עמותת 'נוער כהלכה' נ' משרד החינוך, פ"ד סג( 2 )398 (2009 ', בסע 3-2 לפסק דינו של השופט מלצר; בג"ץ 7426/08 טבקה משפט וצדק לעולי אתיופיה נ' שרת החינוך, פ"ד סד( 1 )820 (2010 '), סע14 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; בג"ץ 5373/08 אבו לבדה נ' שרת החינוך (פורסם בנבו, ניתן ביום 6.
) 34 ענייןיתד, לעיל ה"ש 33.
35 ענייןטבקה , לעיל ה"ש 33 ', בס19 .
לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה משרד החינוך | 383 .
לתגבור רב יותר אינם .
הנוספות שקיבלו התשע"ד ( 2013-2014 )הציב המשרד את צמצום הפערים בין אוכלוסיות מרמות חברתיות-כלכליות שונות, בכל שלבי החינוך, כיעד מרכזי בעבודתו; ובתכנית האסטרטגית של המשרד לשנים 2016-2014 :אחד היעדים שהוגדרו הוא "קידום שוויון הזדמנויות ומיצוי הפוטנציאל לכלל הקבוצות בחברה הישראלית ".
התקצוב הדיפרנציאלי בחינוך היסודי ובחט"ב: עקרון התקצוב הדיפרנציאלי מיושם בחינוך היסודי ובחט"ב בעיקר באמצעות תוספת תקציב בעבור שעות לימוד לבתי ספר שהרכב תלמידיהם חלש מבחינה חברתית - כלכלית.
לכל בית ספר נקבע "מדד טיפוח" על סמך שקלול של מדדים חברתיים וכלכליים של תלמידיו , ובהתאם לגודלו נקבע תקציב בעבור היקף השעות הנוספות שיש להעביר לו36.
על אף החשיבות הטמונה בפיתוח יכולות למידה ובתגבור שעות הלימוד עוד בגיל צעיר, מהביקורת עלה שהתקצוב הדיפרנציאלי בחינוך היסודי (כלומר המרכיב הדיפרנציאלי בסך הת קצוב בחינוך היסודי) משפיע רק במקצת על מספר שעות ההוראה; כך, רק 6% משעות ההוראה בחינוך היסודי בשנת הלימודים התשע"ד (2013-2014 ) הוקצו בהתאם למדד הטיפוח וממילא השפעתו על פרוגרסיביות ההקצאה מזערית.
במחקר שנערך בעניין התקצוב הדיפרנציאלי 37 התברר ששעות הלימוד שמתקצבים משרד החינוך וה רשויות המקומיות גם יחד נחלקות בין בתי הספר ממדדי טיפוח שונים חלוקה כמעט שווה.
משמעות הדבר היא שבתי הספר הזקוקים לתגבור רב יותר אינם זוכים להעדפה בפועל באמצעות השעות הנוספות שקיבלו.
מהמחקר עולה שתוספות אל ו מבטלות את מעט הדיפרנציאליות שהושגה באמצעות נוסחת התקצוב, ומרחיבות את הפערים בהקצאת משאבי החינוך בין אוכלוסיות תלמידים חזקות מבחינה חברתית כלכלית ובין אוכלוסיות תלמידים חלשות.
גם בדוח הצוות הבין -משרדי לצמצום פערים במערכת החינוך (להלן - הצוות הבין-משרדי )38 , שפורסם באוגוסט2014 , נקבע מניתוח נתוני התקציב של מערכת החינוך ממקורות ממשלתיים לא זו בלבד שהיקף התקצוב הפרוגרסיבי, האמור להעדיף בתי ספר שבהן אוכלוסיות מוחלשות, אינו מניח את הדעת, אלא שבמקרים מסוימים התקצוב דווקא רגרסיבי, ואותם בתי ספר מוחלשים מקבלים תקציב נמוך יותר מבתי ספר חזקים39.
36 ,בעניין התקצוב הדיפרנציאלי בבתי הספר היסודיים, ראו מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 ,) '"העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים ('מורי קבלן')", עמ928.
37 ,מכון מילקןתקצוב דיפרנציאלי לתלמיד במערכת החינוך הישראלית, מחקר מס' 57 , אוקטובר2012 ', עמ32-47.
38 במסגרת הדיונים על תקציב המדינה לשנים 2014-2013 , הוקם, ביוזמת שר החינוך דאז מר שי פירון, צוות בין -משרדי משותף למשרדי החינוך והאוצר כדי לגבש מודל תקצוב חדש לשם צמצום פערים וקידום השוויון במערכת החינוך.
39 דוח הצוות הבין-משרדי לצמצום פערים במערכת החינוך (אוגוסט 2014.
) 384 | דוח שנתי 67א .
ביותר אשר לבתי הספר היסודיים, מצוין בדוח: "מניתוח תקציב בתי הספר היסודיים לשנת הלימודים התשע"ב [ 2012-2011 ] ניכר ששיטת התקצוב אינה פרוגרסיבית דיה.
בתי הספר החלשים ביותר לא בהכרח מקבלים את המשאבים הגבוהים ביותר ".
גם אשר לחט"ב, מצוין בדוח ששיטת התקצוב אינה פרוגרסיבית די הצורך - וגם ביישומה בתי הספר החלשים ביותר אינם מקבלים את המשאבים הרבים ביותר.
הדוח קובע אפוא שיש צורך לבצע שינוי ניכר בשיטת התקצוב ולחזק את הדיפרנציאליות בהקצאתו כאמצעי חשוב לצמצום הפערים החברתיים-כלכל יים במערכת החינוך.
בנובמבר 2014 פרסם משרד החינוך תכנית שמטרתה "צמצום פערים וקידום השוויון במערכת החינוך" (להלן - התכנית), ליישום בבתי הספר היסודיים ובחט"ב.
התכנית מיושמת מאז שנת הלימודים התשע"ה ( 2015-2014 ) במטרה להגדיל באופן ניכר את השעות המוקצות באופן דיפרנציאלי מסך שעות ההוראה בחינוך היסודי ובחט"ב.
התכנית אמורה להגדיל את כמות שעות הטיפוח בכ- 150,000 שעות הוראה40 , בעלות של כמיליארד ש"ח, ולהפוך את נוסחת ההקצאה לפרוגרסיבית יותר כדי לתת עדיפות לאוכלוסיית התלמידים המוחלשת חברתית -כלכלית .
בשנת 2015 נוספו123 מיליון ש"ח לבסיס התקציב של משרד החינוך בעבור התקצוב הדיפרנציאלי.
משרד החינוך מסר בתשובתו: "חובת המדינה היא לתת מענה מתוגבר לתלמידים מרקע חברתי-כלכלי חלש, בכדי להגשים את ייעודה של מערכת החינוך - לצמצם פערים ולהוביל לניעות חברתית-כלכלית , ולשם חתר וחותר המשרד".
עוד ציין משרד החינוך: "גובה התקצוב הדיפרנציאלי נגזר בעיקר ממגבלת התקציב, שכן אם כוללים את מכלול האתגרים שמתמודד איתם תלמיד מרקע חברתי -כלכלי חלש, הרי שמובן שראוי להשקיע בו משאבים גדולים עוד יותר בכדי לצמצם את הפערים, אך יש לבחון את הדברים באופן שקול.
יש להתנהל בעניין זה באופן מדוד ושקול, שכן שחיקת היקף התקציב הבסיסי לבתי ספר איתנים מבחינה חברתית-כלכלית, עלול לשחוק את החינוך הרשמי ולהוביל לזליגה לעבר החינוך המוכר שאינו רשמי.
למרות האמור, אין לגרוע מהחשיבות ומהערך של בחינת המשאבים אשר מגיעים לחינוך מכל המקורות.
מובן שיש בכך ערך והמשרד פועל ליישם את החלטת הממשלה בעניין מול משרד הפנים, אך אין בהכרח קשר ישיר בין סוגיה זו לבין מודל התקצוב הדיפרנציאלי שאושר"41.
40 על פי התכנית יתווספו לבתי הספר היסודיים90 אלף שעות טיפוח, ולחטיבות הביניים60 .
אלף 41 בעניין פועלו של משרד הפנים- ראו לעיל.
משרד מבקר המדינה רואה "עין בעין" עם משרד החינוך את החשיבות שבצמצום הפערים במערכת החינוך באמצעות הפניית משאבים רבים יותר לתלמידים מרקע חברתי -כלכלי חלש.
כן הוא רואה בחיוב, את ההחלטה להוסיף לבסיס התקציב 123 מיליון ש"ח בעבור התקצוב הדיפרנציאלי.
עם זאת, נוכח המצב הקיים היום - היעדר מידע על כלל המשאבים המגיעים לבתי הספר, אי אפשר להעריך אם פעולות משרד החינוך ותוספת התקציב מועילות דיין כדי לגשר על הפערים במערכת החינוך.
מתוך כך, שב משרד מבקר המדינה ומעיר שיש לגבש את התקציב על בסיס ניתוח של מלוא מקורות התקציב.
היעדר תקצוב דיפרנציאלי בחט"ע: החט"ע אינן בבעלות המשרד אלא בבעלות רשויות מקומיות, רשתות חינוך ועמותות, והן חלק מהחינוך המוכש"ר.
הן מתוקצבות בידי משרד החינוך ונתונות לפיקוחו מבחינה פדגוגית.
משרד החינוך מעביר לבעלויות את התקציב בעבור בתי הספר שבבעלותן, והן מעבירות לכל אחד מהם את התקציב שמשרד החינוך קבע לו.
משרד החינוך קובע את התקציב של חט"ע בעיקר על סמך מצבת תלמידיה, מצבת כוח ההורא ה שלה ורמת השירות של ה42 , כפי שהם מדווחים לו (להלן - שכר הלימוד; שכל"מ), ללא אבחנה חברתית -כלכלית בין הרשויות המקומיות שבהן החט"ע פועלות.
בשנת 2016 היה תקציב הבסיס של השכל"מ לחט"ע 8.
47 מיליארד ש"ח מתוך תקציב הבסיס הכולל של החט"ע - 9.
שאר התקציב בחט"ע מקורו בתקציבים שמשרד החינוך מעביר בעבור הפעלה של מגוון תכניות ומיזמים, תקציבים משלימים מהבעלות ומקורות הכנסה עצמיים, שהעיקרי שבהם הוא תשלומי הורים.
אף שמשרד החינוך מצהיר שהוא מייחס חשיבות לקיומו של תקצוב דיפרנציאלי לשם צמצום פערים במערכת החי נוך, ועל אף הצורך לשמור על רצף פדגוגי במעבר מהחינוך היסודי לחט"ע, השכל"מ אינו נקבע באופן דיפרנציאלי.
גם דוח הצוות הבין -משרדי התייחס להיעדרו של מרכיב דיפרנציאלי בתקצוב החט"ע: "על אף שהתקצוב כולל שורה של רכיבים פרוגרסיביים.
ניתוח של נתוני התקצוב בפועל מצבי ע על בעיות משמעותיות בתוצאות שהניב מודל התקצוב של המשרד".
למשל, התקצוב לתלמיד בחט"ע במגזר היהודי גבוה מהתקצוב לתלמיד בחט"ע במגזר הערבי בכל החתכים החברתיים-כלכליים של בתי הספר - חזק, בינוני וחלש43.
42 רמת השירות של בית הספר נקבעת לפי תשתיות תומכות למידה: למשל היקף המשרה של רופא, אחות, ספרנית וטכנאי מחשבים בבית הספר.
43 ( לפי מדדי הטיפוח של בתי הספר בשנת הלימודים התשע"ב 2012-2011 .
) 386 | דוח שנתי 67א .
התקציב לתלמיד יהודי בבית ספר חזק ( 19,366 ש"ח) גבוה מהתקציב לתלמיד ערבי בבית ספר חלש ( 18,275 ש"ח).
בדוח מצוין: "מניתוח תקציב החטיבות העליונות לשנת הלימודים התשע"ב [ 2012-2011 ] ניכר ששיטת התקצוב אינה פרוגרסיבית דיה".
בדוח הצוות הבין -משרדי צוין כי אמנם גם בחט"ע יש מדד טיפוח , אולם למעשה, רוב שעות הלימוד בחט"ע אינן מוקצות על פי אמות מידה חברתיות-כלכליות מובהקות אלא על פי אמות מידה חינוכיות אחרות.
מהדוח עולה כי רבות משעות הלימוד הנוספות והתכניות שיכולות החט"ע לנצל בנוסף לשעות התקן מחייבות את בתי הספר או את הרשויות המקומיות לפעול אקטיבית כדי לקבלן.
ואולם, מנ הלים ורשויות מקומיות מאזורים מוחלשים המבקשים לנצל משאבים אלו נתקלים בשני סוגי חסמים: האחד - לא כולם מחזיקים בכלים ובאמצעים להתמודד עם המנגנונים הבי ורוקרטיים של המשרד ; האחר - לעתים נדרשת השתתפות של הרשויות בתכניות ( matching ), אך מצוקתן הכלכליתמונעת זאת מהן .
משרד מבקר המדינה מדגיש שדווקא תלמידים מרשויות חזקות זוכים ליהנות מהתכניות הנוספות, ואילו תכניות שאולי היה אפשר לנצלן לצמצום הפערים, אינן משמשות לשם כך, ובפועל הן מרחיבות את הפערים הקיימים ממילא (ראו גם תרשים 5 .
)להלן על אף המסקנות שהגיע אליהן הצוות הבין -משרדי, צוות זה החליט לא להציע דגם חדש לתקצוב דיפרנציאלי של החט"ע (אלא להתמקד בהצעת דגם חדש לתקצוב דיפרנציאלי של החינוך היסודי ושל החט"ב).
הוא נימק זאת כך: בחט"ע משרד החינוך אינו המעסיק של עובדי ההוראה (למעט מספר זניח של בתי ספר ממשלתיים ), ושינוי בדגם ה תקצוב כרוך בשינוי באופן העסקת המורים.
המשרד יתקשה לעשות זאת.
היות ש שיטת התקצוב של החט"ע כמעט שאינה מתייחסת לאמות מידה חברתיות - כלכליות, מדובר בשינוי יסודי שיחייב לבנות מחדש את דגם התקצוב .
כמו כן, י ישום רפורמת "עוז לתמורה" וה תכנית ל"למידה משמעותית" נמצא בעיצומו.
הטמעה של רפורמה נוספת עלולה לעורר קשיים.
בסיכומו של דבר נקבע בדוח: "לאור האמור, החליט הצוות לדחות בשלב זה את העיסוק הנרחב במודל התקצוב בחטיבה העליונה.
סוכם כי הנושא ייבחן בשנית לקראת שנת 2016 .
יחד עם זאת, הוחלט על צמצום פערים בהקצאת 'כיתות קטנות' בין המגזר היהודי למגזר הערבי בתיכונים 44 , וכן לתעדף את המגזר הערבי בהקצאת מגמות טכנולוגיות-מקצועיות.
בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה במאי 2016 " :נכתבבימים אלו משרד החינוך בוחן את הנושא באופן מושכל, ברוח המלצות הצוות הבינמשרדי.
המשרד תומך בתקצוב פרוגרסיבי ככלי לצמצום פערים, ובוחן את הדרך המיטבית לעשות זאת".
עוד מסר משרד החינוך: "המשרד פעל .
44 כיתות קטנות, לצורך תגבור תלמידים חלשים, "יקרות" יותר מפני שהתקצוב לתלמיד בהן גבוה יותר.
בהתאם להמלצות הצוות הבינמשרדי לתגבור החטיבה העליונה במגזר הערבי; המשרד תקצב יח"ל ]יחידת לימוד[ נוספת בחטיבה העליונה במגזר הערבי והשיק תכנית רב -ממדית לחיזוק החינוך הערבי והבדואי - 'אתגרים '.
התכנית, שעוגנה בין היתר בהחלטת ממשלה, ותורחב בהדרגה עד ליישום מלא ב -2018 , כוללת מענה נרחב לחינוך הבלתי פורמאלי ולהכשרה והעצמה של מורים במגזרי המיעוטים, וזאת בהיקף כולל של מאות מיליוני שקלים בשנה.
חלק גדול של משאבי התכניות מיועדים לחטיבה העליונה".
לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח החלטת הצוות לדחות בשלב זה את העיסוק הנרחב במודל התקצוב בחט"ע ול נוכח הנזק המתמשך והמצטבר העלול להיגרם לתלמידי החט"ע הנמנים ע ם השכבות החברתיות -כלכליות הנמוכות, יש מקום לכך שהמשרד יב חן כיצד אפשר לשלב בין הרפורמות שהוא יוזם ומבצע ובין הצורך להבטיח תקצוב דיפרנציאלי גם בחט"ע כדי לתת מענה ליעד האסטרטגי והלאומי שהוא הציב - צמצום הפערים העמוקים במערכת החינוך.
כדי לבחון כיצד מתפלגים תקציבי החט"ע על פי אמת מידה חברתית-כלכלית, ניתח משרד מבקר המדינה את התקציבים שהעביר משרד החינוך לחט"ע בשנת הלימודים התשע"ד ( 2013-2014)45 - התקצוב הממוצע לתלמיד בחלוקה לאשכולות חברתיים-כלכליים 46 , כמוצג בתרשים5.
45 הנתונים נלקחו מקבצי משרד החינוך, כפי שפורסמו במערכת "שקיפות תקציבית" באתר האינטרנט של מינהל כלכלה ותקציבים.
הנתונים מתייחסים לכל התקציבים שמשרד החינוך מעביר לחט"ע (שכל"מ ותקציבים לתכניות ולפרויקטים המופעלים בבתי הספר), והחישוב נעשה באמצעות תרשים ובו תקציביהם של כל בתי הספר בכל אשכול חברתי-כלכלי וחלוקת הסכום המתקבל במספר הכולל של התלמידים הלומדים בבתי הספר הללו.
46 הנתונים חושבו לפי תקציבי החט"ע ברשויות המקומיות.
הרשויות מדורגות לפי שיוכן לאשכולות החברתיים-כלכליים שקבעה הלמ"ס (אשכול 1 הוא החלש ביותר מבחינה חברתית -כלכלית ואשכול 10 .
)הוא החזק ביותר 388 | דוח שנתי 67א .
תרשים 5 : התקציב השנתי הממוצע שמעביר משרד החינוך עבור תלמיד בחט"ע (בש"ח) לפי האשכול החברתי-כלכלי 47 .
המקור: עיבוד נתונים של מינהל כלכלה ותקציבים במשרד החינוך על התקציבים שהועברו בשנת הלימודים התשע"ד ( 2014-2013 .
השוואה של הקצאת התקציב לפי האשכולות החברתיים-כלכליים מעלה שאין מגמה עקבית של תקצוב דיפרנציאלי לתלמיד בחט"ע.
אדרבה, לא רק שתלמיד באשכול החלש ביותר - אשכול 1 - לא נהנה מתקציב מוגדל, אלא שהתקציב לתלמיד באשכול זה הוא הנמוך מבין כל האשכולות.
כמו כן, עולה כי האשכולות החזקים ביותר, אשכולות 9 ו-10 , נהנים מתקציב גבוה יותר לתלמיד מאשר האשכולות הנמוכים ביותר, אשכולות 1-4 .
כך, למשל, התקציב לתלמיד באשכול 10 , הגבוה ביותר, גדול בכ-50% מהתקציב לתלמיד באשכול1 , הנמוך ביותר.
תלמידי האשכולות 5-8 .
נהנים מהתקציב הגבוה ביותר לתלמיד .
47 תקציב זה אינו כולל מקורות תקציב אחרים, למשל רשויות מקומיות.
החינוך, הוא לא יישם .
בחט"ע לדעת משרד מבקר המדינה, הנתונים משקפים את הפערים העמוקים בתקצוב החט"ע על פי האשכולות החברתיים -כלכליים וממחישים את הצורך בתקצוב פרוגרסיבי, המקדם השגת שוויון במערכת החינוך.
תמונה עגומה זו מתחדדת ביתר שאת אם מתחשבים בתוספות התקציב הייחודיות שמממנים גורמים אחרים - הרשויות המקומיות, עמותות וכספי הורים.
כל אלו מגדילים את הרגרסיביות שבהשקעה לתלמיד בחט"ע.
דברים אלו עולים בקנה אחד עם קביעתו של דוח ועדת דברת, שלפיו ברשויות המקומיות העשירות, ההשקעה בחינוך לתלמיד גבוהה פי שניים ויותר מאשר ברשויות חלשות ושבשל כך גדל מאוד הפער בין התלמידים ונפגע השוויון.
אף שמשרד החינוך מכיר בחשיבות של הקצאת משאבים דיפרנציאלית לקידום תלמידים משכבות חלשות ולצמצום פערים במערכת החינוך, הוא לא יישם תקצוב דיפרנציאלי בחט"ע.
כך, לא זו בלבד שהתלמידים הנמנים עם השכבות החלשות ביותר אינם נהנים מהעדפה מתקנת רציפה בתקצוב ביחס לתלמידים הנמנים עם השכבות המבוססות יותר, אלא שבפועל תקצובם נמוך באופן ניכר מזה שבני השכבות המבוססות זוכים לו.
משרד מבקר המדינה מדגיש, כי בשל משקלם המועט של המרכיבים הפרוגרסיביים בתקצוב החט"ע , אין די בחיזוק מרכיבים אלו כדי להפוך את תקצוב החט"ע לפרוגרסיבי.
על משרד החינוך לפעול בהקדם, וכעולה מדוח הוועדה לצמצום הפערים, לגבש דגם דיפרנציאלי מתוקן לתקצוב בחט"ע וליישמו.
תקצוב תקנות השכר בשלבי החינוך השונים .
חובת התקצוב נגזרת משני מקורות עיקריים: מחויבות המדינה לתת חינוך לכלל ילדי ישראל48 ומחויבות המדינה להסכמי השכר שעליהם חתמה עם ארגוני המורים49.
התקציב למימון החינוך בכל שלבי הגיל - בחינוך היסודי, בחט"ב ובחט"ע - מתקבל על סמך שלוש תקנות תקציב נרחבות המשקפות את ההוצאה המיועדת לשכר עובדי ההוראה.
ההוצאה לשכר מגלמת את מרבית המערך הפדגוגי המתוכנן להינתן לתלמידי ישראל.
להלן, בלוחות 2-4 , פירוט התקציב בתקנות אלו בשנים2005-2014 במונחים כספיים ולפי מספר שעות הוראה (להלן- תקציב כמויות או תקציב שעות).
בתרשימים 6 ו-8 מתוארים השינויים בתקציב השקלי אל מול השינויים בתקציב שעות ההוראה ובתרשימים 7 ,9 ,10 מתואר התקציב המקורי השקלי ותוספת התקציב לשנים 2014-2005 .
48 חוק לימוד חובה, התש"ט -1949 ,)וצו לימוד חובה (חינוך חינם שלא במוסד חינוך רשמי התשל"ח-1978 קובעים כי מדינת ישראל תישא בעלויות חינוך חובה הן של בתי הספר שבחינוך הרשמי הן של בתי הספר שבחינוך המוכש"ר.
49 'לעניין זה ראו בחוק יסוד: משק המדינה, תיקון מס8 , התשע"ד-2014 .
כספים, לפי סעיף קטן (א), יועדו קודם כול לקיום התחייבות המדינה מכוח חוק חוזים ואמנות.
כמו כן, בהוראת תכ"ם 13.
1 בנושא "בקרה על ביצוע תקציבי שכר במשרדי ממשלה", נכתב: "חשב המשרד לא ימנע ולא יעכב תשלומי שכר מכוח חוזים, הסכמים קיבוציים או מכוח כל דין".
לוח 2 : תקנה 20261130 שעות תקן בסיסי - חינוך יסודי50 .
)תקציב שקלי (מיליוני ש"ח תקציב כמויות (אלפי שעות) .
השינויים אחוזים חוק .
2005 2,784 3,224 440 15.
2006 3,093 3,389 296 9.
2007 3,303 4,327 1,024 31.
2008 3,680 4,098 418 11.
2009 3,857 5,435 1,578 40.
2010 4,215 5,002 787 18.
2011 4,617 5,880 1,263 27.
37 1,018 1,014 -4 -0.
2012 4,647 5,882 1,235 26.
2013 6,644 7,585 941 14.
16 1,033 1,025 -7 -0.
2014 6,879 7,595 715 10.
50 "התקציב על שינוייו" הוא התקציב הסופי של המשרד בסוף שנת הכספים, והוא כולל את כל השינויים שנעשו בו במשך השנה.
תרשים 6 : שיעור השינוי בתקציב השיקלי ובמספר שעות ההוראה בתקנת השכר בחינוך היסודי, שנים 2005- 2014 .
תרשים 7 : התקציב השיקלי המקורי והתקציב על שינוייו בתקנת השכר בחינוך היסודי, שנים 2005- 2014 .
לוח 3 : תקנה 20270330 שעות תקן בסיסי - חט"ב .
תקציב שקלי (מיליוני ש"ח) תקציב כמויות (אלפי שעות) .
2005 1,113 1,450 337 30.
2006 1,349 1,347 -2 -0.
2007 1,369 1,436 67 4.
2008 1,497 1,568 71 4.
2009 1,490 1,908 418 28.
2010 1,647 1,823 176 10.
2011 1,946 1,984 38 1.
2012 1,945 2,387 442 22.
2013 2,654 2,712 58 2.
2014 3,094 3,557 463 14.
5 משרד החינוך | 395 .
תרשים 8 : שיעור השינוי בתקציב השיקלי ובמספר שעות ההוראה בתקנת השכר בחט"ב בשנים 2005- 2014 .
תרשים 9 : התקציב השקלי המקורי והתקציב על שינייו בתקנת השכר בחט"ב בשנים 2005- 2014 .
לוח4 : תקנה 20270941 שכר לימוד - חט"ע51 , )תקציב שקלי (מיליוני ש"ח .
חוק מקורי תקציב על שינוייו סך השינויים אחוזים .
2005 1,358 1,401 42 3.
2006 3,762 3,853 91 2.
2007 3,789 3,945 156 4.
2008 4,034 4,276 241 5.
2009 4,200 4,276 76 1.
2010 4,565 4,776 211 4.
2011 4,883 5,257 375 7.
2012 4,921 5,632 711 14.
2013 5,708 6,071 363 6.
2014 5,971 6,356 385 6.
המקור: משרד האוצר, אגף התקציבים .
51 בחטיבה העליונה המשמעות העיקרית היא איננה לכמויות השעות שמאושרות אלא למספרי התלמידים, שכן היקף השעות נגזר ממספרי התלמידים ומממוצע השעות לתלמיד בהתאם למסלול הלימודים, סוג הכיתה והמגמה.
על כן אין משמעות להצגת שיעור השינוי במספר שעות ההוראה בתקנת השכר בחט"ע.
תרשים 10 : התקציב השקלי המקורי והתקציב על שינוייו בתקנת השכר בחט"ע, שנים 2014-2005 .
מלוחות 3-2 ומתרשימים9-6 עולה אי -הלימה בין שיעורי השינוי שחלו בתקציב השקלי לבין השינויים שחלו במסגרת השעות שהוקצתה בתקנות השכר בחינוך היסודי ובחט"ב.
בעוד ששיעור הגידול הממוצע בתקציב בשנים 2014-2005 עומד על 16.
3% הרי ששיעור הגידול הממוצע בכמות השעות המוקצית עומד על 1%.
בדוח הצוות הבין-משרדי לצמצום פערים בתקצוב מערכת החינוך מצוין: "שעות הלימוד הן המשאב המרכזי אותו 'מרגישים' התלמידים.
מדובר ב'לחם ובחמאה' של מערכת החינוך - שעה בה עומד מורה מול קבוצת תלמידים, והן האפיק המשמעותי ביותר בהיקפו מסך המשאבים שמקצה משרד החינוך.
משרד החינוך מחויב לממן את מלוא עלותן של שעות הלימוד בכל שלבי הגיל".