HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
:תוצאות אכיפה רבעוניות התוצאות, ביחס לשלבים שונים בשרשרת האכיפה, נקבעות בעזרת מדדי תוצאה כגון עבירות הבנייה הכללי, מספר עבירות הבנייה שבמיקוד לאכיפה ותוצאות תיקי תביעה.
:תוצאות רבעוניות לעיר ולתושבים מדדי תוצאה כמו תלונות הציבור, שביעות רצון התושבים ושיעור העבירות ביחס למספר התושבים.
ציון משוקלל הוא הציון אשר משקלל את הציונים של ארבעת תחומי המדידה והוא ממוקם בראש העץ.
הציונים בלוח המכוונים נגזרים מהיעדים שהוועדה לתכנון ולבנייה מציבה לעצמה, ומוגדרים כך שיסייעו לוועדה לבחון את עמידתה ביעדים שהציבה לעצמה.
בשנים האחרונות החל המשרד להג "ס ל הגדיר מדדי תוצאה שונים לתחומי עיסוקו.
כך למשל, בשנת 2017 הגדיר מדדי תוצאה לאשכול תכנון ומדיניות בתחום הפחתת חשיפת האוכלוסייה לקרינה בלתי מייננת; ולאשכול תעשיות ק בַע המשרד מדדי תוצאה בתחום הפחתת סיכון לאוכלוסייה מחומרים מסוכנים, הפחתת חשיפת הציבור לסיכון מאסבסט וצמצום זיהום אוויר מייצור אנרגיה 62.
דוח ביקורת פנימית במשרד להג"ס משנת2012 , שבחן את פעילות המשטרה הירוקה, מצא כי פעילות מפקחי המשטרה הירוקה מבוצעת ללא ניתוח ברור של תועלת ואפקטיביות וכי תוכניות העבודה שהיא הכינה כוללות יעדים במדדי תשומות ותפוקות שאינם מאפשרים לנתח את מידת האפקטיביות של תוכניות האכיפה שלה (להלן - דוח ביקורת פנימית בנושא המשטרה הירוקה).
בדיון שהתקיים במשרד שבו הוצג הדוח, הסכים סמנכ"ל בכיר לאכיפה לממצא זה בציינו כי אין למשרד להג "ס מתודולוגיה למדידה של אפקטיביות פעילות האכיפה, ומנהל מחוז מרכז אף הוסיף כי "יש לנו קושי במדידת שיפור מצבי הסביבה לא רק במשטרה הירוקה, גם כמנהל מחוז מתקשה למדוד את עצמי, זה אתגר משרדי".
ביקורת הפנים המליצה על שינוי תפיסתי שיוביל לבחינת המשטרה הירוקה בעיקר בהיבטים איכותיים בעבודתה, שעונים למשל על השאלה כיצד הצליחה למגר תופעה, ופחות במדדים כמותיים, כמו ציון מספר הפעולות שביצעה.
ממצא דומה עלה גם בשנת 2013 בדוח ייעוץ ארגוני שנערך לבקשת המשרד להג"ס למשטרה הירוקה 63.
הדוח קבע כי היעדים בתוכניות העבודה של המשטרה .
62 דוגמאות למדדי תוצאה עבור אשכול תעשיות: נקבע ערך של ירידה בכמות נפלטת לנפש של גזי חממה בהשוואה רב -שנתית מ -9.
1 עד שנת2030 , וכן עלייה בשיעור ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות מ-2.
63 "המשרד להג נת הסביבה אבחון ארגוני וגיבוש מבנה ארגוני למשטרה הירוקה", דוח מסכם (אוגוסט, 2013.
) המשרד להגנת הסביבה | 1677 .
הירוקה אינם כוללים יעדי אפקטיביות המתייחסים למידת ההשפעה של פעילות המשטרה הירוקה על המפגעים, הסיכונים והמעַוולים הסביבתיים64.
בנושא פעילות צוותי האכיפה במחוזות נכתב בדוח הייעוץ הארגוני כי היא אינה אפקטיבית דייה.
הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה כי המשרד להג"ס טרם הגדיר מדדי תוצאה סביבתיים עבור פעילות אכיפה, מינהלית או פלילית, כמקובל בגופי אכיפה אחרים.
לגבי פעילויות אחרות של המשרד, כמו רגולציה, קיימים מדדי תוצאה, אך כאמור בעניין האכיפה הנהלת המשרד אינה מציבה לפני המחוזות ואשכול אכיפה דרישות לעמוד במדדי תוצאה, שיכלו ללמד על האפקטיביות של פעולות האכיפה בקידום ציות, צמצום ומניעת מפגעים סביבתיים ויצירת הרתעה.
במקום זאת הנהלת המשרד קובעת בעיקר מדדי תפוקה כמותיים ביחס לכמות נדרשת של פעולות.
להלן הפרטים העיקריים: 1.
בשנים 2018-2013 :קבע המשרד להג"ס יעדים בתחום האכיפה, ובהם הגברת ייעול של יכולת ההרתעה והאכיפה הסביבתית, שיפור האכיפה הכלכלית, שיפור הטיפול בהליכי אכיפת החוק והגברת הפיקוח והאכיפה.
עם זאת הועלה כי המשרד להג"ס לא קבע מדדי תוצאה סביבתיים אשר ילמדו כמה מהיעדים הושגו.
קל וחומר שאין לדעת אם האכיפה אפקטיבית דייה כדי לקדם את מטרות-העל של המשרד כמו שמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור, צמצום מפגעים סביבתיים והגברת הציות.
תוכניות העבודה של אשכול אכיפה מפרטות משימות שנגזרות מהיעדים המשרדיים שעל כל יחידה באשכול לבצע.
למשל, בתוכנית העבודה לשנת 2017 הוגדרו מטרה ל"הפחתה ומניעה של זיהומים וסיכונים סביבתיים, תוך צמצום פערים כלכליים וחברתיים על מנת לשפר את בריאות תושבי המדינה ולהגן על חייהם בהווה ובעתיד"; וכן יעד ל"הגברת הפיקוח והאכיפה".
לצורך הגשמתם הוטלו משימות על המשטרה הירו קה, ובהן קיום מבצע אכיפה אחד או שני מבצעים ברבעון נגד מדבירים הפועלים ללא היתר, וקיום שישה מבצעי אכיפה בכל רבעון נגד משליכי פסולת בשטחים ציבוריים פתוחים.
על הנהלת אשכול אכיפה הוטל לבצע 32,000 בדיקות כלי רכב בצידי הדרכים באותה שנה ו-16 בדיקות וביקורות רבעוניות במכוני רישוי.
יעד נוסף של אשכול אכיפה לשנת 2017 היה להביא לעלייה "של כ-10% .
64 מי שבפעולותיו ובהתנהגותומסב נזק לסביבה.
הועלה כי תוכניות העבודה של אשכול אכיפה קובעות בעיקר מדדי תפוקות בנושא פעילותו, ואינן קובעות מדדי תוצאה סביבתיים הקושרים בין משימותיו לבין המטרות והיעדים של האשכול ושל המשרד להג"ס; וכי הבקרה של הנהלת המשרד להג"ס על פעילות אשכול אכיפה בוחנת רק את מידת העמידה בביצוע מספר המשימות שנקבעו ולא באיזו מידה מכלול פעולות האכיפה שבוצעו השיגו את המטרות או את יעדי התוצאה הקשורים במשימות שביצעו65 .
כפועל יוצא מכך מציגה המשטרה הירוקה בדוחותיה השנתיים את הישגיה כמעט תמיד במדדי תפוקה כמותיים לגבי מספר פעולות אכיפה שנקטה ואינה מתייחסת למדדים המבטאים ירידה או עלייה במפגעים סביבתיים, ברמות זיהום או ברמת הציות בעקבות פעולות אכיפה אלה.
הביקורת העלתה מקרים שבהם נקבעו מדדי תפוקה כמותיים רצויים שבהם יש לעמוד בנושא של הטלת סנקציות כמו עיצומים כספיים וקנסות, וזאת בניגוד לעמדת היועצת המשפטית של המשרד להג"ס מנימוקים שציינה בעניין.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי אף שמדידה כמותית של תפוקות בפעולות אכיפה יכולה לסייע בהבנת מצב האכיפה, הרי שקביעה מראש של מדדי תפוקה כמותיים שבהם נדרשים גורמי האכיפה לעמוד עלולה ליצור חשש לכך שלצורך עמידה בתפוקות אלה ישקלו גורמי האכיפה שיקולים זרים66 ויבצעו אכיפה מוגברת של עבירות שוליות.
הביקורת לא מצאה מדדי תוצאה סביבתיים בנושא פעילות האכיפה המתבצעת במחוזות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס, כי בשים לב לכך שהוא מבכר את הטיפול במפגעים סביבתיים בכלים מינהליים ולכך שרובם המכריע של המפגעים נאכפים במחוזות, יש צורך מיוחד בקביעת מדדי תוצאה סביבתיים לכל פעילות ההסדרה והאכיפה המינהלית המתבצעת במחוזות.
65 קיימים מדדי תוצאה סביבתית עבור היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית, למשל היעד כי 70% מהזמן החופים יהיו נקיים או הורדת העומס השנתי של שמן מינרלי FTIR ,)(טון לשנה ואולם היחידה פועלת כמו מחוז (רגולציה, הפיקוח האכיפה), ועל כן אין לייחס את התוצאה דווקא לפעילות האכיפה.
66 עקרונות ה- OECD, 'עמ18-17 .
המשרד להגנת הסביבה | 1679 .
על המשרד להג"סלנקוט בהקדם, בכל מקום שבו הדבר אפשרי, את הצעדים הדרושים לקביעת מדדי תפוקות לפעילותם של אשכול אכיפה והמחוזות ולקביעת מדדי תוצאה סביבתיים הקושרים בין משימותיהם לבין מטרות המשרד ויעדיו; וכי אשכול אכיפה יקיים בקרה על פעילות המחוזות ותבחן את מידת השגתם של יעדי המדדים האמורים; ולוודא את ביצועם הראוי של פעולות אלה.
כהכנה לכך, על המשרד לקיים עבודת מטה בהשתתפות הגורמים הרלוונטיים להגדרת מדדי תוצאה, וככל הנדרש להסתייע בגופי אכיפה מקבילים ובמומחים בתחום האכיפה הסביבתית לצורך הגדרת מדדים כאלו.
אכיפה מבוססת ניהול סיכונים ומודיעין .
ניהול סיכונים הוא מיפוי הסיכונים והתאמת כלי ההתערבות לסיכונים הרלוונטיים.
הערכת סיכון היא חישוב הסיכוי להתממשות הסיכון, בהתאם לחומרת הנזק.
את הסיכונים מדרגים לפי חומרה67, ובהתאם לדירוג מקצים משאבים, בראש ובראשונה לסיכונים החמורים ביותר.
ניתוח סיכונים וניהולם ראוי לבצע בכל שלבי ההליך הרגולטורי, לרבות בשלב קביעת מדיניות הרגולציה ובעת אכיפתה.
משכך, על כל גורם אכיפה רגולטורי לפתח קריטריונים לניתוח ולהערכת סיכונים של מפוקחים ולדרגם; ליצור בסיסי נתונים על כל המפוקחים שיאפשר לו לקבוע את מידת הסיכון הנובעת מכל אחד מהם; להקצות משאבים לפיקוח על בסיס מפת הסיכונים; לעדכן את מפת הסיכונים בהתאם למודיעין ולמידע המגיעים אליו; ולוודא כי מפוקחים בעלי רמת ציות גבוהה ידורגו ברמת סיכון נמוכה יותר.
כמו כן על הממשלה בכל מדינה לקבוע כללים, ולפיהם גורמי האכיפה הרגולטורי ים יגבשו מדיניות אכיפה התואמת את מפת הסיכונים68 .
קביעת סדרי עדיפויות לפיקוח ואכיפה היא מחויבת המציאות, ולכן חיוני לבסס אותה על ניתוח הסיכונים הנובעים מכל מפוקח, תחום המפגע וחומרתו, שאותם מבקשת האכיפה למגר.
הוראות תקנון כספים ומשק של מדינת ישראל שמוציא אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - הוראות ה תכ"ם) כוללות הנחיות בדבר חובת משרדי הממשלה לזהות ולהעריך סיכונים תפעוליים המובְנים בכל הפעילויות, התהליכים והמערכות החשובות אצלם.
בין היתר, כל משרד מחויב לבצע סקר סיכונים מקיף על כל פעילויותיו מדי ארבע שנים, בהתאם למתודולוגיה שבהוראות התכ"ם, שעליו יהיה אחראי מנהל הסיכונים .
67 ראו"תורת הערכת השפעות הרגולציה: Regulatory Impact Asse ssment - RIA ", אגף ממשל וחברה - משרד ראש הממשלה, נובמבר 2013 (להלן- מדריך ה-RIA.
) 68 עקרונות ה- OECD ', עמ28-27 ,31 .
בהקשר זה, שיקול זר יכול להיות הצורך לעמוד בתוכנית העבודה ואכיפת יתר או אכיפה במקרים לא מתאימים רק כדי לעמוד בתוכנית העבודה.
התפעוליים המשרדי 69 .
בשנת2011 נערך סקר סיכונים תפעוליים במשרד להג"ס לפי מתודולוגיית הוראות התכ"ם במטרה לשפר את תהליכי קבלת ההחלטות במשרד, לזהות ולנהל סיכונים מרובים ורוחביים ולשפר את העמידה בהוראות הדין (להלן - סקר סיכונים) וכחלק מהליך של ניהול סיכונים משרדי.
ההליך כלל שלבים נוספים, ובהם מיפוי סיכונים ובקרות, גיבוש מפת סיכונים והגדרת תוכנית להפחתת סיכונים.
הסקר דירג את הסיכונים לפי דרגות חומרה - קריטי, גבוה מאוד, גבוה, בינוני ונמוך.
במסגרתו אותרו 154 סיכונים, ומתוכם42 ,בתחום האכיפה ובהם סיכונים קריטיים וגבוהים כמו: היעדר תהליך מובנה וסדור לביצוע הערכת איומים סביבתיים, ש בעטיו אין סדרי עדיפויות בתוכניות עבודה וחלוקת תקציב על בסיס פוטנציאל נזק, סבירות התממשות ועלות טיפול או מניעה; אכיפה חלקית של הנחיות סטטוטוריות שמפיץ המשרד ובעקבות זאת פגיעה סביבתית והגברת החשיפה והאחריות המשפטית של המשרד באירוע כשל; גיבוש הצעות חוק ללא מע ורבות הגורמים הרלוונטיים במשרד, התנהלות המובילה לקשיים ביישום ובאכיפת החוק.
בדיוני הנהלה שהתקיימו לאחר הצגת סקר הסיכונים נקבע שהליך הפחתת הסיכונים יחל בשני אשכולות של המשרד, אחד מהם הוא אשכול אכיפה, וכי המשרד יתמקד במאמצים להגדלת ההכנסות מפעולות האכיפה.
סוגיית ניהול הסיכונים וקביעת סדרי עדיפויות שבה ועלתה במשך השנים.
בשנת 2013 , משלא התקדמה תוכנית ההפחתה, הציגה המדענית הראשית של המשרד להג"ס דאז בפני ההנהלה "מתודולוגיה לבניית תעדוף אכיפה בשל אי ציות לרגולציה על בסיס הערכת סיכונים והסתברויות", ואף כתבה בפברואר 2014 מכתב לשר להגנת הסביבה ולמנכ"ל המשרד דאז שבו התריעה בדבר ההכרח לבסס את עבודת המשרד על מיפוי סיכונים, הערכתם וניתוחם לצורך ניהול מבוסס סיכונים.
במסגרת הערכת מצב אסטרטגית שהכין המשרד בשנת 2015 הוצג "קושי בתעדוף אסטרטגי של מטרות, יעדים ומשימות באמצעות ש יטות כמו ניהול סיכונים" כחולשה משרדית.
4 , מחייבת כתיבת מסמך מדיניות ניהול סיכונים תפעוליים, אשר יכלול התייחסות למבנה הארגוני התומך בניהול הסיכונים התפעוליים, לרבות מינוי מנהל סיכונים תפעוליים המשרדי.
2 קובעת כי "האחריות העליונה לביצוע סקר סיכונים תפעוליים מקיף על כל פעילויות המשרד ובכפוף למתודולוגי ה הממשלתית היא של מנהל הסיכונים התפעוליים המשרדי".
המשרד להגנת הסביבה | 1681 .
הביקורת העלתה כי המשרד להג"ס לא השלים את הליך הפחתת הסיכונים כנדרש מהוראות התכ"ם.
הליך הפחתת הסיכונים החל בנושא סיכוני הכנסות וגבייה, וכלל לא התחיל בנושא סיכונים קריטיים אחרים שעלו, ובהם היעדר קביעת סדר עדיפויות משרדי הנגזר מסיכונים סביבתיים70 וקשיים בביצוע אכיפה.
עוד העלתה הביקורת כי מאז שנת 2011 לא ערך המשרד להג"ס סקר סיכונים נוסף, אף שכבר חלפו יותר משבע שנים מהסקר הראשון ולא מונה מנהל סיכונים תפעוליים משרדי, כנדרש.
לפיכך תוכניות העבודה של אשכול אכיפה, לרבות המשטרה הירוקה, וכן של המחוזות - אינן מבוססות על מדרג של סיכונים סביבתיים, שעליו היה אמור להחליט בעקבות סקר סיכונים מקיף ומקצועי.
פעילותם של גורמי אכיפה מבוססת בעיקרה על שלוש זרועות: מערך מודיעין; מערך חקירות; ומערך אכיפה מבצעית.
תפקיד מערך המודיעין הוא לסרטט תמונת מודיעין שממנה נגזרים, בין היתר, יעדים מודיעיניים.
פעולות המודיעין כוללות איסוף וניתוח שיטתיים של מידע שיאפשר קבלת החלטות נכונות בהיערכות אל מול נושאי האכיפה.
בעקבות דוח הביקורת הפנימית בנושא המשטרה הירוקה ומסמך הייעוץ הארגוני למשטרה הירוקה, עסק המשרד להג"ס בשנים 2013-2012 בסוגיית אי-ביסוס פעילות האכיפה המשרדית על יכולות מודיעיניות.
בין היתר עלה ממסמכים ומדיונים אלה כי תוכניות העבודה של המשטרה הירוקה אינן מתבססות על ניתוח סיכונים ועל יעדים מודיעיניים, עובדה הגורמת ל"פיזור" פעילות מפקחי המשטרה הירוקה לתחומ ים רבים מדי ללא ניתוח של אפקטיביות פעילותם71 ; וכיגם יעדי פעילותם של המחוזות לא הסתמכו על איסוף מידע מודיעיני72 .
ההמלצות במסמכים האלה התמקדו בצורך לגבש תוכניות עבודה ואכיפה על בסיס ניהול סיכונים, איסוף מידע מודיעיני, איתור יעדים מרכזיים והכנת תוכניות בשיתוף עם מנהלי המחוזות73 , ומכאן הסיק המשרד להג"ס כי יש צורך בזרועות מקצועיות לחקירה ולמודיעין74 .
70 ,בשנים האחרונות עבר תחום הפיקוח רפורמה הכוללת קביעת תוכניות פיקוח בהתאם לסיכונים כמו דירוג המפעלים והיקף המפגעים הסביבתיים.
71 דוח ביקורת פנימית בנושא המשטרה הירוקה.
גם מסמך ייעוץ ארגוני למשטרה הירוקה קבע כי היעדים שהוגדרו במשטרה הירוקה לא נבנו על סמך איסוף מידע מודיעיני, או על הכנת תוכניות פעולה כוללות להתמודדות עם מפגעים ומֵעַוולים סביבתיים מרכזיים.
72 דוח ביקורתפנימית בנושא המשטרה הירוקה.
73 דוח ביקורתפנימית בנושא אכיפה מינהלית, עמ' 18 ; מסמך ייעוץ ארגוני למשטרה הירוקה.
74 מצגת"גיבוש מבנה ארגוני - משטרה ירוקה" של חברת דיאלוג (ספטמבר, 2012 ) (להלן- מצגת גיבוש מבנה ארגוני).
הצורך במיסוד עבודת המשטרה הירוקה על מערך מודיעין, שיאפשר ניהול מבוסס מודיעין של פעולות המשרד להג "ס בתחום הפיקוח והאכיפה, חזר ועלה במהלך שש שנים מאז הוחלט על הקמתו75 .
הביקורת העלתה כי רק בשנת2018 החל המשרד בהליך להקמת מערך מודיעין ולגיבוש תורת מודיעין מפורטת, שעליה תושתת פעילות המודיעין של הארגון.
עוד עלה כי ה"מערך" מושתת על תקן חדש אחד בלבד, וכי רוב הפעילות המעשית בנושא76 מתבצעת זמנית על ידי עובדים ומפקחים של המשטרה הירוקה, נוסף על תפקידם כיום; מצב זה גורם אף לדברי ראש המשטרה הירוקה לפגיעה במערך המבצעי שלה, כפי שיפורט להלן77 .
בתשובת המשרד להג"ס נכתב כי המשרד מקבל את הממצא בעניין התקן הבודד במערך המודיעין וביצוע רוב הפעילות בנושא על ידי עובדים של המשטרה הירוקה נוסף על תפקידם, אגב פגיעה במערך המבצעי שלה, וכי הדבר קשור בסוגיית המחסור הכללי בכוח אדם .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי הקמת מערך מודיעין מעשי ומקצועי חיונית לאכיפה אפקטיבית.
משכך, על המשרד לפעול ליישומה של תורת המודיעין ולהשלמת מערך המודיעין ללא דיחוי.
בתוך כ ך, על המשרד גם לתת את דעתו להקצאת המשאבים הנדרשים לפעילות תקינה ואפקטיבית של מערך המודיעין.
תחומי אחריות ואי-תלות שיקול הדעת של גורמי האכיפה .
המשרד להג"ס הוא חלק מהרשות המבצעת, וככזה הוא בעל סמכויות ביצועיות, אולם בהיותו רשות מינהלית הוא מחזיק גם בסמכויות מסוגים נוספים.
למשרד להג"ס מסורות סמכויות מעין-חקיקתיות, שכן החוק מקנה לו סמכות לקבוע רגולציה ולנסח תנאים בהיתרים - המכוונים את התנהגות הגופים המפוקחים .
75 כך למשל, ראו "אשכול פיקוח והסברה- סיכום פעילות" (2014 '), עמ4 : "בימים אלה אנו בראשיתה של היערכות להקמת מרכז שליטה ובקרה במטה היחידה.
כחלק ממהלך רחב יותר - הקמתו של דסק מודיעיני תכליתו בין היתר שיקוף והצפה של היעדים אליהם הוקצו משאבי זמן וכ"א.
עם השלמתו של המהלך יפעל ביחידה מרכז הערכה שיניע פעולות אכיפה המבוססות על פעולות איסוף שמקורן במודיעין חזותי, אנושי וסיגנלי.
ביחידה הוקם צוות משימה שבוחן את יישום המתווה הנ"ל הלכה למעשה ובחינת ההיתכנות של השתלבות במערכי מודיעין קיימים בגופים ממלכתיים אחרים".
76 לרבות ריכוז מודיעין, גיוס מקורות, ועבודת "דסקאות" שבמסגרתה מנתחים את המודיעין הנאסף.
77 הודעת דוא"ל של מנהל המשטרה הירוקה למנכ"ל המשרד, מיום 30.
המשרד להגנת הסביבה | 1683 .
לקבוע רגולציה ולנסח .
בצידן סנקציות מעין- .
שהמשרד מעוניין להשיג, וכן סמכויות אכיפה אשר בצידן קבלת החלטות מינהליות וסנקציות המוטלות על הגופים המפוקחים, שיכולות להיחשב סמכויות מעין-שיפוטיות.
מצב זה אינו ייחודי למשרד להג"ס וקיימות רשויות מינהליות נוספות בישראל הממלאות פונקציות מהסוגים האמורים, ואשר מוקנות להן סמכויות שלא תמיד מתיישבות זו עם זו, ולעתים אף עלולות להתנגש78 ,.
בארצות הבריתבה קיימת התופעה של שילוב סמכויות ברשות המינהלית, התבססה הנורמה של "הפרדת רשויות" פנימית או "הפרדת תפקידים" ( separation of functions) בתוך הרשות המינהלית .
לפי מובן זה הפרדת הרשויות משמעה גם הליך קבלת החלטות הוגן המונע ניגוד עניינים מוסדי מצדו של מקבל ההחלטה.
79 כלומר, מובן זה של הפרדת רשויות דורש כי בתוך גוף המפעיל סמכויות שלטוניות תהיה הפרדת תפקידים שתמנע ניגוד עניינים, ותבטיח כי ההליך המינהלי לא יהיה מוטה.
80 כלומר, יש ליצור "חומה סינית" בין סמכויות הרגולציה לסמכויות האכיפה והשפיטה המסורות לרשות המינהלית81.
הדבר אף מצא ביטוי בחקיקה אמריקאית בה נקבע איסור על עירוב גורמי אכיפה בתהליכי קבלת החלטות רגולטוריות או שיפוטיות של הרשות82.
אמנם בישראל, אין נורמה של "הפרדת רשויות פנימית", אך נקבעו נורמות בסוגית איסור ניגוד העניינים המוסדי לפיו " עובד הציבור, שבידו הופקדה סמכות, חייב להפעיל את סמכותו מתוך שהוא מעמיד לנגד עיניו את מכלול השיקולים הרלבנטיים להפעלתה של אותה סמכות, ושיקולים אלה בלבד.
כאשר עובד הציבור נתון במצב של ניגוד עניינים קיים חשש כי הוא י יקח בחשבון, שעה שיפעיל את סמכותו, אף את האינטרס הנוגד .
על עובד הציבור נאסר אף להימצא במצב של ניגוד עניינים בין שני אינטרסים שלטוניים, אשר .
דוגמאות לכך הן הרשות לניירות ערך ורשות המיסים 79 ראו: Peter L.
Strauss, The Place of Agencies in Government: Separation of Powers and the Fourth Branch , 84 COLUM.
577(1984) 80 ראו: Benjamin W.
Mintz, Administrative Separation of Functions: OSHA and the NLRB , 47 CATH.
Strauss, Formal and Functional Approaches to Separation of Powers Questions A Foolish Inconsistency , 72 CORNELL L.
81 "להרחבה בסוגית "הפרדת הרשויותברשות המינהלית ראו את פסיקתו של נשיא בית המשפט העליון, השופט רוברטס, בפסק דין Arlington v.
Commc'n Comm'n, 569 U.
כמו כן ראו מאמר: Mila Sohoni, The Administrative Constitution in Exile , 57 WM.
82 מדובר בחוקהפרוצדורה המינהלית בארה"ב ( APA- Administrative Procedure Act :) לפיו "An employee or agent engaged in the performance of investigative or prosecuting functions for an agency in a case may not, in that or a factually related case, participate or advise in the decision, recommended decision, or agency review pursuant to section 557 of this title, except as witness or counsel in public proceedings".
Metzger, The Interdependent Relationship between Internal and External Separation of Powers , 59 EMORY L.
423, 429 (2009) :, וכן Rachel E.
Barkow, Institutional Design and the Policing of Prosecutors: Lessons from Administrative Law, 61 Stan.
83 כמו כן, השיטה המשפטית הנהוגה בישראל מקנה את הסמכות המינהלית לבעל תפקיד מסוים ברשות מוסמכת.
משמעות הדבר היא כי רק בעל התפקיד הוא המוסמך לפעול בתחום הסמכתו, וכי הוא נהנה מעצמאות בהפעלת שיקול דעתו, ללא הנחיה מהדרגים שמעליו או מגורמים אחרים.
עצמאותו של הדרג המקצועי חשובה במיוחד בתחום האכיפה84 בג"ץ קובע בנושא זה כי "אם חוק מעניק כוח ידוע למוסד או לרשות מיוחדת ומוסר לו את הסמכות להשתמש בכח זה לפי שיקול דעתו, הרי על המוסד או על הפקיד לפעול בהתאם לזה ועל כל פנים אינו מחויב להשמע להוראותיו של מישהו אחר", וכן "אם ניתנת סמכות לפקיד ידוע לשקול ולהחליט על דעת עצמו ולפי שיקול דעתו הוא, הרי איננו מחויב לפעול לפי הוראות שקיבל מאת הממונים עליו"85 .
עיקרון עצמאות שיקול הדעת של גורמי אכיפת החוק מעוגן בהנחיית היועמ"ש בעניין "עצמאות התביעה הפלילית" בהליכים פליליים86 (להלן- הנחיית עצמאות התביעה הפלילית) ובהנחיית יועמ"ש בעניין "עצמאות שיקול הדעת בהטלת סנקציה מנהלית" בהליכים מינהליים, אשר קובעת כי במישור המינהלי, כמו בפלילי, קיים עקרון עצמאות בהפעלת שיקול הדעת על ידי הגורם שהחוק הסמיכו לקבל החלטה, כי הטלת סנקציה מינהלית "עניינה הוא באכיפה ובהטלת סנקציות כחלופה להליך הפלילי.
יש הצדקה להקפיד הקפדה יתרה על עצמאות שיקול הדעת של הגורם המוסמך ולהחילו באופן דומה לזה שגובש במישור האכיפה הפלילית"87.
במסגרת הסמכות הנתונה לרשות מוסמכת, נכללות גם המגבלות לגבי סוגי השיקולים שניתן להפעיל או המטרות שאליהן ניתן לשאוף באמצעות הסמכות.
שקילת שיקולים זרים נחשבת חריגה מסמכות.
בהקשר זה גם שיקול חיובי ורצוי, כשלעצמו, עלול להיפסל בהיותו שיקול זר ולא ענייני, אם הרשות המוסמכת לא הופקדה עליו במסגרת סמכותה.
מצב הפוך הוא החלטה פסולה שמקבלת רשות מוסמכת המבוססת על שיקולים ראויים, אולם מתעלמת משיקול ענייני מסוים88.
83 בג"ץ 531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה, פ"ד לד (2 ) 566 (1980) 84 ד' ברק-ארז, משפט מנהלי, כרך א', ההוצאה לאור של לשכת עורכי הדין, התש"ע -2010 (להלן - ברק-ארז), עמ' 163-160.
85 מיכלין בג"ץ70/50 מיכלין נ' שר הבריאות, פ"ד ד 319 (1950 '), עמ324-323.
86 'הנחיית יועמ"ש בנושא "עצמאות התביעה הפלילית", מס 4.
1001 (2003 ), עודכנה לאחרונה ב-2010 .
ההנחיהקובעת בסעיף 2 .
כי התביעה הפלילית פועלת בכל מקרה באופן עצמאי ההנחיה מוחלת על תובעים הפועלים מכוח הסמכת היועמ"ש.
87 'הנחיית היועמ"ש בעניין "עצמאות שיקול הדעת בהטלת סנקציה מנהלית", מס1.
אחת הסנקציות המינהליות שמזכירה ההנחיה היא הטלת עיצום כספי ומתן התראה מינהלית ההנחיה מציינת עוד כי אין בעצמאות שיקול הדעת כדי למנוע מהדרג הפוליטי לכוון את המדיניות הכללית ולפ קח על ניהול המערכת בכללותה, כל עוד אין התערבות בהחלטות פרטניות.
88 ברק-ארז, כרך ב', עמ' 637-635 ,727.
המשרד להגנת הסביבה | 1685 .
מהאמור לעיל עולה אפוא כיגורמי האכיפה המינהלית והפלילית במשרד להג"ס מחויבים לקבל החלטות מקצועיות באופן בלתי תלוי וללא שיקולים זרים.
במשרד להג"ס פועלים ארבעה גורמים עיקריים, המשולבים בהליכי האכיפה, אשר אין ביניהם היררכיה מובנית: ( 1 ( ;) המחוזות 2 ;) הלשכה המשפטית (3 ) יחידות באשכול אכיפה אשר בראשו עומד סמנכ"ל בכיר לאכיפה, כמו אגף תיאום אכיפה; (4 ) המשטרה הירוקה.
יצוין כי ריבוי גורמים אלו העוסקים בעניין הביא לא פעם למתחים בעבודה השוטפת, למאבקי כוחות בדבר סמכויותיו של גורם מסוים לקבל החלטות הנוגעות לרישוי ואכיפה ולחוסר שיתוף פעולה89 .
למטה המשרד להג"ס תפקיד חיוני בהבטחת אחידות בין המחוזות בביצוע חוקי הסביבה, אך הוא יתקשה למלא את תפקידו כרגולטור האמון על מתן הנחיות, הוראות והיתרים, ולנהל מערכת פיקוח אפקטיבית ב"שלט רחוק".
לצורך כך קיימים המחוזות שבאחריות המשרד, אשר מייצגים אותו בשטח ונמצאים בקשר ישיר עם מקורות הזיהום הפוטנציאליים.
הבדלים גיאוגרפיים, כלכליים וחברתיים בין אזורים שונים במדינת ישראל אף הם מחייבים התמחות מקומית, ולצורך כך גובש מבנה של מחוזות מול מטה.
לעניין הפיקוח והאכיפה למחוזות יש יתרון בזכות קרבתם לשטח ולמידע המקצועי הרלוונטי לתחומי הגנת הסביבה, ויתרונה של המשטרה הירוקה טמון ביכולות החקירה המקצועיות שלה.
בשנים 2012 ו-2013 החלו שני הליכים לשינויים מבניים במשטרה הירוקה ובמחוזות.
הליכים אלה נועדו, בין היתר, לטיוב פעולות האכיפה ולהתמודדות עם קשיים בפעולותיהם ובממשק ביניהם, והיו צפויים לשנות את חלוקת תחומי האחריות ביניהם.
במסגרת זו גם עלתה השאלה אם ראוי שהאכיפה הפלילית תתבצע במחוזות, כפי שסברו חלק מן המחוזות, או שמא ראוי לרכז את כל סמכויות האכיפה של המ שרד להג "ס, לרבות המינהליות, באשכול אכיפה בלבד, כפי שסבר אשכול אכיפה.
קשיים במילוי תפקיד הרגולטור ותפקיד האכיפה בעת ובעונה אחת .
כאמור, המשרד להג "ס פועל, בין היתר, באמצעות שישה מחוזות .
המבנה הארגוני של כל מחוז מחולק לענפים מקצועיים שבראשם עומדים הרכזים המקצועיים.
אחד התפקידים העיקריים של הרכזים המקצועיים הוא ניסוח דרישות והתניות סביבתיות ברישיונות עסק והיתרים.
נוסף על כך יש למחוז אחריות בתחום הפיקוח והאכיפה, בעיקר המינהלית.
89 ,א' טלדוח סופי בנושא מע רכת האכי פה במשרד לאיכות הסביבה (2000 .
) 1686 |דוח שנתי 69ב .
הרישוי ומתן ההיתרים .
אינו מתיישב תמיד עם .
הרכזים המקצועיים במחוזות ממלאים אפוא תפקידים של רגולטור (מאסדר), של פיקוח ושל אכיפה.
הביקורת העלתה כי תפקיד הרכז כרגולטור בתחום הרישוי ומתן ההיתרים אינו מתיישב תמיד עם תפקידי הפיקוח והאכיפה, בעיקר בשל קושי לקיים קשרי עבודה המשתנים בהתאם לתפקיד שהוא ממלא (רגולציה או פיקוח ואכיפה) בעבודתו מול גורמים מפוקחים.
בשל כך שבה ועלתה הטענה במשרד להג"ס כי יש להנהיג הפרדה ברורה בין ביצוע תפקיד הרגולטור במשרד, שעיקרו מתן היתרים ורישוי, לבין ביצוע תפקידי הפיקוח והאכיפה של התנאים הרגולטוריים שבהיתרים וברישיון.
במהלך השנים הועלו במשרד להג"ס טענות על מגוון קשיים ביישוב התפקידים שבהם נושאים הרכזים המקצועיים.
לדוגמה, כבר בשנת 2000 , במסגרת דוחפנימי מיוחד בנושא האכיפה במשרד להג "ס, עלו טענות בדבר "הקרבה הבלתי בריאה בין מנהלי מחוז מסוימים לבין קליינטים גדולים (ראשי ערים, מנכ"לי מפעלים גדולים)", וקיומו של חשש לפגיעה ביחסים התקינים בין הגופים המזהמים לבין מנהלי המחוזות, הנדרשים לשם העבודה השוטפת.
בד וח הובאו טענות עובדים של המשרד כי הדבר פוגע בהרתעה, ומעורר תחושה בקרב גורמים מזהמים רבים שניתן לחמוק בקלות מפעולות אכיפה שנוקט המשרד.
עוד עלו בדוח דוגמאות לטיפול מתחשב מאוד בעבריינים הסביבתיים; כך למשל, מתן דחיות חוזרות ונשנות בזמני ביצוע הדרישות הכשיל בדיעבד הגשת כתבי אישום 90.
בשנת 2009 נערך לבקשת המשרד להג"ס הליך של ייעוץ ארגוני כולל לבחינת חלופות לשינוי מבני של המשרד (להלן - הייעוץ הארגוני המשרדי).
בפרק הממצאים של הדוח נכתב בנושא האכיפה במחוזות כי "קיימת מורכבות להליך המנהלי שנובעת ממספר סיבות: ראשית, רבים מהרכזים המקצועיים, המחויבים ללוחות זמנים קצובים בנושאי רישיונות עסק והיתרי רעלים, נוטים לעסוק יותר בנושאים אלו בהשוואה לפיקוח ובקרה במפעלים, שאינם קצובים בזמנים… שנית, בשל העובדה שהליכי אכיפה מנהליים גוזלים זמן רב, ייתכן מצב שבו רכזים, המבקרים במפעלים, יתעלמו מחריגות מינוריות.
משום שהם אינם עומדים בכמויות העבודה ובקצב הביקורים הנדרש.
היו שסברו לאור זאת, שיש להפריד בין הפונקציה הכותבת את ]במשרד להג"ס[ התנאים ברישיון העסק ואת היתרי הרעלים, לבין הפונקציה המבקרת על היישום בפועל".
עמדה דומה הציגה בשנת 2010 ובשנת 2018 היועצת המשפטית של המשרד להג"ס, ולפיה בשל ממשק העבודה הצמוד של אנשי המחוז עם מֵעַוולים סביבתיים ובשל ריבוי הזיקות, היא סברה כי יש להפריד את הטיפול הפלילי מהעבודה השוטפת, בדומה לגופים אחרים שבהם .
במסמך הובהר כי הכוונה אינה לשחיתות, אלא ליחסי קרבה הנוצרים במהלך השנים בין אנשי המחוזות לבין המפוקחים.
המשרד להגנת הסביבה | 1687 .
נהוג להפריד בין הגורם המפקח לבין הגורם החוקר והגורם התובע91 .
היטיב לתאר זאת אחד ממנהלי המחוזות בציינו במאי 2012 כי "כשמרכזת האכיפה יוצאת ]לעבודת שטח[עם המרכזים המקצועיים רואים עלייה במספר התיקים, היא רואה פיקוח והם רואים רגולציה.
היא היחידה שמבצעת אכיפה".
בישיבות הנהלה של המשרד להג"ס שהתקיימו בשנת 2013 בנושא אכיפה במחוזות עלה הנושא של הקשיים בביצוע כל התפקידים של הרכזים המקצועיים במקביל, ובין היתר, עלה הצורך בהפרדת תחום הפיקוח מתחום הרגולציה (הסדרה ורישוי), וחשש של חלק מהרכזים המקצועיים לכתוב חוות דעת שליליות על מפוקחים.
ביקורת פנימית של המשרד להג"ס בנושא אכיפה מינהלית משנת 2013 (להלן- דוח ביקורת פנימית בנושא אכיפה מינהלית) העלתה כי אף על פי שהרכזים המקצועיים הם גורם מפקח מרכזי, הם אכפו מעט באופן יזום, בין היתר, בשל העדפה מקצועית ואישית בקרב רבים מהם, והי עדר "מוכוונות לאכיפה"; ובלשון דוח הביקורת, הרכזים המקצועיים ראו את עצמם "כאנשי מקצוע העוסקים בהסדרה.