HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בדיון בוועדת ההיגוי העליונה בנובמבר 2008 הדגיש הממונה על התקציבים דאז, מר רם בלינקוב, כי "נטל התקציב יחול גם על משרד הביטחון כמו גם על משרד האוצר".
עוד ציין כי "יש להגיע בהקדם לדיון אמיתי על מנת לסכם את חלוקת נטל התקציב בין המשרדים".
לעומת זאת, מנכ"ל משהב"ט דאז, מר פינחס בוכריס, ציין כי "משרד הביטחון אינו יכול לקחת על עצמו נטל תקציבי".
בדיון סטטוס מיוני 2009 ציין סגן הרמטכ"ל דאז, אלוף דן הראל, כי "הסוגיה המשאבית והצורך בשיפוי משאבי מלא מן האוצר מהווה תנאי להמשך פעולותינו בתחום" (ההדגשה במקור).
בדיון סטטוס נוסף שהתקיים באותו חודש, ציין מנכ"ל משהב"ט דאז כי "עמדת מערכת הביטחון נותרה ללא שינוי ולפיה כל עלות המעבר (למעט הקרקע המתפנה) תבוא ממקור חיצוני".
באוגוסט 2009 , בהתייחסותו של את"ק למתווה ההבנות, הוא חזר על עמדת משהב"ט כי ההנחה המופיעה במסמך ולפיה "עלות המהלך אמורה להתחלק בין משרד האוצר למשרד הביטחון.
איננה מקובלת לחלוטין".
עוד ציין כי "מימון למהלך לאומי בסדר גודל כזה חייב לבוא ממקור חיצוני".
במהלך כל אותה תקופה נקבעו לא אחת מועדים שונים לסיום המשא ומתן עם משרד האוצר בנוגע לסיכום מסגרת תקציבית ומקורות למימון הפרויקט.
למשל, כבר בהחלטת הממשלה משנת 2005 צוין כי משהב "ט ואגף התקציבים יסכמ ו בתוך 90 יום את ההיקף התקציבי של הפרויקט ואת המקורות למימונו; באוקטובר 2007 , בסיכום התקציב להעתקת חלק מבסיסי ההדרכה של צה"ל, קבעו משרד האוצר, מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) ומשהב"ט כי יפעלו לסיכום תקציב להעתקת יחידות אמ"ן ואגף התקשוב לנגב "בחודשים הקרובים"; בדיון שהתקיים כאמור בנובמבר 2009 , בראשות ראש את"ק ובהשתתפות סגן הממונה על התקציבים וגורמים אחרים, סיכם ראש את"ק שמשרד האוצר ומשהב "ט יגיעו לסיכום תקציבי מלא של הנושא עד 31.
נמצא כי על אף הסיכום האמור לא הגיעו הצדדים לסיכום תקציבי, ובמועד סיום הביקורת, מרס 2010 , מינה משרד האוצר יועץ שמתפקידו לבדוק את עלויות הפרויקט שהציג צה"ל.
באוקטובר 2010 טרם הסתיימה עבודת היועץ.
באותה עת - כחמש שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה משנת 2005 וכשנתיים לאחר שנציגי את"ק, אמ"ן ואגף התקשוב הציגו את האומדן התקציבי של העתקת היחידות לנציגי אגף התקציבים - טרם סוכמה המסגרת התקציבית של הפרויקט וממילא לא 140 דוח שנתי61א .
הושגה הסכמה בדבר המקורות למימונו.
עקב כך, מימוש הפרויקט מתעכב.
העיכוב בסיכום מקורות המימון מקורו בעיקר בעמדת משהב"ט ולפיה הוא אינו מוכן להשתתף במימון הפרויקט מחד, ובדרישתו של משרד האוצר שמשהב"ט יתרום את חלקו מאידך.
יצוין כי מדיון שקיים מנכ"ל משהב"ט, מר אודי שני, במרס 2010 בנושא מעבר צה"ל לנגב עלה כי משהב"ט שינה את עמדתו בנושא.
המנכ"ל ציין כי נדרש לגבש מסמך הבנות עם משרד האוצר בנושא המהלך הכולל של מעבר צה"ל לנגב, אשר יעסוק, בין היתר בנטל התקציבי".
]מערכת הביטחון[ , ב"חלקה של מעהב"ט בהתייחסותה מספטמבר 2010 לממצאי הביקורת ציינה מערכת הביטחון כי מנכ"ל משהב"ט וסגן הרמטכ"ל הכינו תכנית אסטרטגית לקידום הסיכום התקציבי, וכי מערכת הביטחון מקדמת מול משרד האוצר מסמך הבנות לסיכום העקרונות וחלוקת האחריות בין המשרדים.
בטיוטת המסמך שהכין משהב"ט צוין שמערכת הביטחון תישא ב -10% מעלות הפרויקט.
באוקטובר 2010 מסרו נציגי אגף התקציבים לנציגי משרד מבקר המדינה כי על מערכת הביטחון לשאת בחלק גדול יותר מעלות הפרויקט, וכי הנושא יידון במשא ומתן בין משרד האוצר למערכת הביטחון במסגרת סיכום מסמך ההבנות.
בהתייחסות מערכת הביטחון האמורה צוין גם שתאריך היעד החדש שנקבע לסיכום המסגרת התקציבית ומקורות המימון הוא נובמבר-דצמבר 2010 , וכי אם לא יגובש הסכם עד מועד זה תידרש מעורבות של ראש הממשלה בנושא.
תוצאותיו של היעדר סיכום בנושא המסגרת התקציבית של הפרויקט והמקורות למימונו .
היעדר מסגרת תקציבית לפרויקט גרם, בין היתר, לכך שהמועדים שצה"ל תכנן להעתקת היחידות נדחו כמה פעמים ולמעשה שוררת אי -ודאות בנוגע למועד המעבר.
למשל, בחוברת מאוגוסט 200724 שהכינה מינהלת מעבר אמ"ן לנגב צוין כי "ההנחה הי א כי סיום מימוש המעבר מתאפשר ב - 2013 ", ובמצגת מנובמבר 2007 של מינהלת הקמפוס הטכנולוגי בדרום לראש אגף התקשוב צוין כי המעבר לנגב יתבצע בשנת 2013 ; בהחלטת ממשלה מאוגוסט 2008 נקבע כי יחידות אמ"ן יועתקו עד 31.
15 ויחידות אגף התקשוב עד 31.
17 ; ובמצגת מיולי 2009 של שר הביטחון וסגן הרמטכ"ל לממשלה במסגרת סקירות של שרים בנוגע לפיתוח הפריפריה צוין כי מועד האכלוס המתוכנן לקריית המודיעין ולקמפוס הטכנולוגי בדרום הוא שנת 2017.
לאי-הוודאות בנוגע למועד העתקת היחידות לנגב השפעה על כמה תחומים: 1 .
מיגון מתקני צה"ל ושרידותם במצב בו אמ"ן, נוכח התכניות להעתקת יחידותיו לנגב, אינו משקיע במיגון מתקניו הקיימים, אי -הוודאות בנוגע למועד ההעתקה גורמת .
""תכנית מעבר אמ"ן לנגב: ריכוז משמעויות משרד הביטחון 141 .
להותרת מתקניו חשופים לאיומים הולכים וגוברים, אשר עלולים לפגוע ביכולתו למלא את תפקידיו בעת חירום.
משאבי אנוש ממסמכים ומשיחות עם בעלי תפקידים באמ"ן ובאגף התקשוב עלה כי כיוון שאין ביכולתם לספק למשרתים ביחידות ולמשפחותיהם מידע מוסמך בנוגע למועד העתקת היחידות לנגב ולתשתיות שיעמדו לרשותם (בתחומי הדיור, החינוך לילדים, התעסוקה לבני הזוג ועוד) נפגעת יכולתם של אמ"ן ושל אגף התקשוב להיערך לשמירת כוח האדם האיכותי שבשורותיהם.
הדבר צוין, בין היתר, בדיון סטטוס שקיים ראש אגף התקשוב בנובמבר 2007 ובמצגות באותו נושא שהוצגו לסגן הרמטכ"ל בינואר ובמאי 2010 בהם צוין שאי -הוודאות השוררת בעניין הפרויקט עלולה לפגוע במאמצי השימור של כוח אדם איכותי.
תשתיות מצבן של חלק מהתשתיות שבאגף התקשוב ובייחוד באמ"ן ירוד.
עקב הדחיות של מועדי המעבר השקיעו גופים אלה כספים בתחזוקה של תשתיות בחלק ממתקניהם המיועדים לעבור ובביצוע שיפורים בהן, כדי לשמור על רציפותם התפקודית של המתקנים, אף שידעו כי השקעות אלה ירדו לטמיון עם המעבר.
ל משל, אמ"ן השקיע בשנים 2007 -2009 כ-70 מיליון ש"ח בנושא התשתיות ואגף התקשוב השקיע בהן בשנים 2008 ו- 2009 כ-14 .
ניהול ופיקוד לאי-הוודאות בנוגע למועד המעבר השפעה גם על הקשב של הדרג הפיקודי לפרויקט.
ראש מינהלת מעבר אמ"ן לנגב ורמ"ח תכנון וארגון באמ"ן מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה כי התמשכות הדיונים עם משרד האוצר לגבי מועד המעבר ואי-קבלת החלטה סופית וחד -משמעית בנושא אינם מאפשרים שמירה על הקשב של הדרג הפיקודי לפרויקט.
גם במצגת של מינהלת הקמפוס הטכנולוגי לאג"ת בנושא תכנית עבודה לשנת 2010 צוין כי דחייתסיכום התקציב משמעה, בין היתר, "איבוד האמון במהלך של מפקדים ומשרתי הקבע".
בנייה בלתי חוקית ופלישה לשטח המיועד לקריית המודיעין בדיון בהשתתפות נציגי משהב"ט, משרד האוצר וממ"י בנושא העתקת מחנות צה"ל לנגב מדצמבר 2005 צוין, בין היתר, כי להעתקת יחידות אמ"ן לאזור ליקית - עומר נודעת חשיבות רבה לשם שמירה על הקרקע באזור.
כבר בשנת 2009 העיר מבקר המדינה25 כי צה"ל, משהב"ט וגופי הפיקוח26 לא השכילו לשמור על השטחים שיועדו להקמת מחנות צה"ל בנגב, וכי באותם שטחים, לרבות השטח שעליו מתוכננת להיבנות קריית המודיעין, התבצעו בנייה לא חוקית ופלישה.
בהתייחסותה מספטמבר 2010 לממצאי הביקורת ציינה מערכת הביטחון כי גופי הפיקוח הם המופקדים על נושא זה, וכי מערכת הביטחון תתחיל לשאת באחריות לשטחים האמורים רק לאחר שהאחריות בנושא תועבר אליה.
משרד מבקר המדינה העיר כי כיוון שתופעה זו הולכת ומתעצמת ברבות השנים, דחיית מועד המעבר עלולה לגרום לקושי ניכר בהעתקת יחידות אמ"ן בבוא העת.
25 ,מבקר המדינה דוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ45.
26 תפקידם של גופי הפיקוח הוא לקיים פיקוח שוטף לאיתור בנייה לא חוקית ופלישה לקרקעות המדינה.
ראש אמ"ן, אלוף עמוס ידלין, התריע לפני הפיקוד הבכיר בצה"ל בהזדמנויות שונות כי לאי-סיכום מסגרת התקציב ולאי -הוודאות בנוגע למועד העתקת היחידות עלולות להיות תוצאות קשות.
למשל, 144 דוח שנתי61א .
בפברואר 2007 ,פנה ראש אמ"ן לסגן הרמטכ"ל דאז, אלוף משה קפלינסקי, וציין בין היתר, כי "הקצאת המשאבים לתכנית לא מתבצעת, ואנו משלמים מחירים באי שקט ארגוני, בקשב ניהולי, בתקנים ואף בעזיבת אנשים", וכי אם לא מוקצה תקציב לביצוע המהלך "נדע להסיט את משאבי הקשב הניהולי הבכיר" לנושאים חשובים אחרים.
כעבור חמישה חודשים, באוגוסט 2007 , פנה ראש אמ"ן לרמטכ"ל, רא"ל גבי אשכנזי, וציין, בין היתר, כי "נקודת הזמן הנוכחית היא נקודת ההכרעה בדבר המשך הפרויקט - לדחייה בקבלת ההחלטה השלכות קשות על כוח האדם המשרת באמ"ן ועל עצירת ההשקעה בשיקום התשתיות" שמצבן "בעייתי ביותר".
נוכח זאת ביקש ראש אמ"ן "שהנושא יובא לדיון בהקדם האפשרי " (ההדגשות במקור).
בנובמבר 2007 פנה ראש אמ"ן לסגן הרמטכ"ל דאז, אלוף דן הראל וציין, בין היתר, כי "המצב הנוכחי, בו ישנה הכרזה על הפרויקט, ובפועל אין התקדמות מעשית, מייצר אי ודאות ופוגע באמ"ן " (ההדגשה במקור).
עוד ציין כי "דחייה בקבלת ההחלטה משמעותה קשה לאמ"ן בעיקר בהקשר שימור איכות כוח האדם המשרת באמ"ן, הידרדרו ת התשתיות הקיימות .
ואי ודאות כוללת בארגון" (ההדגשות במקור).
נמצא כי פניותיו של ראש אמ"ן לא הביאו להתקדמות של ממש.
ביולי 2009 פנתה ראש מינהלת מעבר אמ"ן לנגב לראש אמ"ן ודיווחה על אירועים ומפגשים בין גורמים בכירים אשר לדבריה "עשויים להביא לעצירת תוכנית מעבר אמ"ן לנגב וייתכן אף לאיבוד ההישגים אותם השגנו עד כה" (ההדגשה במקור).
עוד ציינה כי אף שאמ"ן סיים את ניתוח משמעויו ת המעבר ואת גיבוש האומדן התקציבי למימוש התכנית כבר שנתיים לפני כן, "אין החלטה חד-משמעית באשר למימוש/אי מימוש המהלך.
" ולפיכך יש "לקבל החלטה חד -משמעית בהקדם האפשרי".
בדיון באג"ת שהתקיים בנובמבר 2009 , ובו הציגו נציגי מינהלת הקמפוס הטכנולוגי את תכנית העבודה שלהם לשנת 2010 , הוצגו הסיכונים העיקריים למימוש העתקת יחידות אגף התקשוב לנגב.
למשל, דחיית מועד הסיכום התקציבי לאחר הרבעון הראשון בשנת 2010 ,, או "אישור תקציב חסר", עלולים לגרום, בין היתר לאבדן האמון של מפקדים ומשרתי קבע במהלך ולדחייה בשדרוג התשתיות.
יודגש כי לדחייה של סיכום מסגרת תקציב לפרויקט ושל מועד העתקת היחידות נודעות השפעות גם מבחינת הגדלת עלות הפעלת המינהלות.
על פי נתוני את"ק, בשנים 2009 -2006 הסתכמה עלות הפעלת המינהלות שהוקמו באמ"ן, באגף התקשוב ובמשהב"ט בכ-90 .
מיליון ש"ח לסיכום פרק זה יצוין כי עיכוב בי צועו של הפרויקט גורם לבזבוז עשרות מיליוני שקלים בתחומים שונים, וככל שמועד העתקת היחידות יידחה, היקף ההשקעות ההכרחיות שירדו לטמיון עלול לגדול ובכך להקשות את המעבר לנגב.
 בהקשר זה יצוין כי כבר בדוח60ב27 העיר מבקר המדינה כי כשמתגלעות מחלוקות בין גופים שונים המעכבות את יישומן של תכניות במשך פרק זמן בלתי סביר, יש .
27 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ26.
להביאן להכרעה עניינית במסגרת ממוסדת ורשמית ולא להשאירן פתוחות למשא ומתן ולמאמצי שכנוע הדדיים.
נוכח היעדר סיכום מסגרת תקציבית ומקורות מימון לפרויקט העתקת היחידות ונוכח התוצאות החמורות של המשך מצב זה, חשוב ביותר, שמשרד ראש הממשלה ייזום פעילות להסרת חסמים לקידום הפרויקט.
כמו כן נדרש שהגורמים הבכירים במערכת הביטחון ובמשרד האוצר, ובראשם מנכ"ל משהב"ט והממונה על התקציבים במשרד האוצר יעלו את הנושא לפני שר הביטחון ושר האוצר, בהתאמה.
לנוכח חשיבותו הרבה של הפרויקט מהבחינה הלאומית נדרשים שר הביטחון ושר האוצר להיות מעורבים אישית, ואם הם לא יצליחו להגיע להסכמה ביניהם, עליהם להביא את הנושא להכרעתו של ראש הממשלה.
הדבר נדרש כדי לאפשר גיבוש תכנית ליישום החלטות הממשלה, שתהיה מגוּבה בתקציב ובמקורות מימון, ותכלול, בין היתר, לוחות זמנים מחייבים, הנחיות לניהול הפרויקט ואמצעי מעקב ובקרה בעניינו.
ניהול היבטי הבינוי של הפרויקט במערכת הביטחון .
תהליכי הבינוי במערכת הביטחון מבוצעים באופן שהאחריות לתכנון פרויקט ולביצועו מוטלת על גורמים שונים: הגורם המזמין (בדרך כלל צה"ל) אחראי לאפיון ולתכנון, ומשהב"ט אחראי להוצאת מכרזים ולהתקשרויות עם מתכננים וקבלנים, לפיקוח על עבודת קבלנים ולהתחשבנות עמם.
למעשה, האחריות בכל אחד משלביו של פרויקט בינוי עוברת מגורם אחד למשנהו.
גם בנוגע למעבר יחידות אמ"ן ואגף התקשוב לנגב שלב האפיון ושלב התכנון הם באחריותן של המינהלות באגפים אלה, ושלב הביצוע הוא באחריות משהב"ט.
החסרונות בשיטה של פיצול הסמכויות בפרויקטי בינוי של מערכת הביטחון עלו לא אחת.
מבקר המדינה העיר בדוח על פרויקט העתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים28 שח"א ואגף הבינוי במשהב"ט ניהלו את הפרויקט ללא היערכות ארגונית המבוססת על ראייה ניהולית כוללת כנדרש ממאפייניו הייחודיים.
גם במסגרת בחינה משנת 2003 שעשה צוות בהשתתפות נציגים מצה"ל וממשהב"ט בנושא מערך הבינוי במערכת הביטחון וגם במסגרת דוח ביקורת של מבקר מערכת הביטחון משנת 2007 ,בנושא "מערך הפיקוח והבקרה על הייזום התכנון וביצוע תהליכי הבנייה במעהב"ט (צה"ל ומשהב"ט)" עלה, בין היתר, כי הפיצול בין הגופים במהלך תהליך הבינוי גורם לחוסר בהירות בנוגע לחלוקת הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגורמים29.
בנובמבר 2009 אימצו מנכ"ל משהב"ט דאז, מר פינחס בוכריס, והרמטכ"ל את מסקנותיו והמלצותיו של דוח "מקנזי" 30 בנוגע לתכנית התייעלות בצה"ל ובמשהב"ט .
28 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ 1425.
29 ,מבקר מערכת הביטחון המליץ, בין היתר למנות מנהל פרויקט אחוד לכל פרויקט בנייה; להקים במערכת הביטחון גוף אחוד שינהל את פרויקטי הבנייה; ולהתאים את היערכות אגף הבינוי במשהב"ט באופן שיאפשר ניהול פרויקטי בנייה מורכבים, ופיקוח אפקטיבי על מימושם.
30 לנוכח ממצאי "דוח הוועדה לבחינת תקציב הביטחון" בראשות מר דוד ברודט ממאי 2007 , החליטה מערכת הביטחון לשכור חברת ייעוץ חיצונית, שתסייע בתכנון ובביצוע של ההתייעלות בצה"ל ובמשהב"ט.
באוגוסט 2008 התקשר משהב"ט עם חברת "מקנזי" שזכתה במכרז.
בתחומי הבינוי, הרכש והתחזוקה.
בתחום הבינוי הועלה שוב כי שורר נתק תהליכי בין שלב התכנון המנוהל על ידי צה"ל ובין שלב ההתקשרות והפיקוח המנוהל על ידי משהב"ט; וכי אין גוף אחד האחראי לניהול פרויקט בינוי "מקצה לקצה" ולפיקוח עליו.
הביקורת הנוכחית העלתה כי על אף הממצאים שהועלו בדוחות האמורים, ואף על פי שהעתקת היחידות היא מהפרויקטים הגדולים והמורכבים בתחום הבינוי בצה"ל בהיבטים הניהוליים, 148 דוח שנתי61א .
ההנדסיים, הטכנולוגיים והתקציביים - במערכת הביטחון לא מונה גורם -על האחראי לניהול היבטי הבינוי של העתקת היחידות, ובכלל זה לניהול שלבי התכנון והביצוע ולשלוש אבני היסוד - לוח זמנים, תקציב ואיכות.
משרד מבקר המדינה העיר כי נוכח העובדה שבמועד סיום הביקורת טרם החל ביצוע הפרויקט, ראוי שמשהב"ט וצה"ל יקבעו בהקדם גורם אחד שתוקנה ל ו האחריות הניהולית הכוללת להיבטי הבינוי של העתקת היחידות.
על פי החלטת הממשלה משנת 2005 העתקת יחידות אמ"ן ואגף התקשוב לנגב היא מהלך מרכזי, מניע ומחולל שינוי במסגרת התכנית הלאומית האסטרטגית לפיתוח הנגב.
כמו כן, לדברי סגן הרמטכ"ל דאז, אלוף ד ן הראל, בהעתקת היחידות יש כדי להעצים את היכולות המבצעיות של צה"ל ולתת מענה לצרכים מבצעיים חדשים הנוגעים, בין היתר, לאיום הגובר על העורף הצבאי ולניסיונו ת האויב לשבש את יכולת הפעולה הרציפה של צה"ל.
מדובר בפרויקט מהגדולים והמורכבים ביותר של המדינה בכלל ושל מערכת הביטחון בפרט.
מדוח זה עולה כי הגם שאין עוררין על חשיבותו הלאומית של הפרויקט אשר מחייב ריכוז מאמצים לביצועו, הרי שהגורמים הבכירים במערכת הביטחון, במשרד האוצר ובמשרד ראש הממשלה, ובראשם מנכ"לי משהב"ט, הממונים על התקציבים במשרד האוצר ומנכ"לי משרד ראש הממשלה, שכיהנו מאז שנת 2008 .
, לא פעלו די להסרת החסמים לקידומו עקב כך, במועד סיום הביקורת, אף שחלפו למעלה מארבע שנים וחצי מהחלטת הממשלה משנת 2005 , עדיין לא יושבה המחלוקת העקרונית בין משרד האוצר למערכת הביטחון בנוגע למקורות המימון של הפרויקט ולא סוכמה מסגרתו התקצ יבית.
יתרה מזו, המחלוקת עדיין לא הובאה לדיון לפני שר הביטחון ולפני שר האוצר כדי שיכריעו בנושא.
הדבר מעכב את ביצוע הפרויקט ואינו מאפשר לעמוד בלוחות הזמנים שנקבעו, מעלה סימני שאלה רבים לגבי המהלך כולו ואף מעמיד בספק את עצם ביצועו, ועל ידי כך עלול להביא לאבדן התועלות הלאומיות המצופות ממנו הן בהעצמת היכולות המבצעיות של צה"ל והן בהיבטים אזרחיים הנוגעים לצמיחה כלכלית ולשינוי חברתי בנגב.
על מערכת הביטחון ומשרד האוצר לשים קץ לאי-הוודאות בנוגע לעיתוי העתקת היחידות ואף בנוגע לעצם ביצועה, שיש בה כדי לגרום נזק כבד לצה"ל.
זאת, מאחר שכוח אדם איכותי בצה"ל עלול לעזוב בהיעדר מידע ברור על אופק שירותם הצבאי של המשרתים ביחידות, על עתידם ועל עתיד משפחותיהם בנגב, וכתוצאה מהיעדר השקעה במיגון מתקנים שהעתקתם מתוכננת.
יתרה מכך, יש לקבל החלטות בנושאים שנותרו במחלוקת על מנת למנוע המשך המצב הנוכחי הגורם לבזבוז עשרות מיליוני שקלים, הן בעקבות השקעות הכרחיות בתשתיות קיימות כדי משרד הביטחון 149 .
לשמור על הרציפות התפקודית של היחידות שאמורות לעבור לנגב, והן בשל עלות המשך פעילותן של המינהלות הייעודיות שהוקמו בצה"ל להעתקת היחידות.
המשך מצב זה עלול להוביל, בין הית ר, לצורך בהשקעות הכרחיות נוספות בתשתיות, וככל שמועד העתקת היחידות יידחה, היקף ההשקעות שירדו לטמיון עלול לגדול ואף להעמיד בספק את הכדאיות של העתקת היחידות לנגב.
מבקר המדינה מדגיש כי נוכח חשיבות הפרויקט וערכו הלאומי נדרשת מעורבותם האישית של שר הביטחון ושל שר האוצר בקידומו ובגיבוש פתרון דחוף למחלוקת בנוגע לאופן מימונו.
אם לא תושג הסכמה ביניהם עליהם להביא את המחלוקת להכרעתו של ראש הממשלה בהקדם האפשרי.
חיל האוויר והחלל (להלן - ח"א) נעזר בספקים בתחום התכנה, ובהם חברה אזרחית (להלן - החברה).
בשנים 2002 -2009 התקשר משרד הביטחון (להלן- משהב"ט)10 עם החברה בעשרות התקשרויות לייעוץ ולפיתוח בתחום התכנה ולאפיון מבצעי בהיקף כספי של עשרות מיליוני ש"ח.
ההתקשרויות בוצעו לאחר קבלת דרישות רכש11 לכך מח"א- חלקן להעסקת יועצים בשיטת "זמן וחומרים" 12 , וחלקן במחיר קבוע מראש 13 .
באמצעות הגדרת משימות או תכולות לביצוע במסגרת חלק מההתקשרויות מועסקים יועצי החברה בבסיסי צה"ל על פי צורכי ח"א ומבצעים את עבודתם באמצעות שימוש בתשתיות ח"א, כגון משרדים, מחשבים וטלפונים.
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל עד אוגוסט 2009 אתתהליכי ההתקשרות של משהב"ט עם החברה ואת מעורבות גורמי ח"א בתהליכי טרום- הרכש14 או טרום -המכרז (להלן - טרום-רכש) ובתהליכי הרכש, בעיקר לגבי התקשרויות שנעשו לפי תעריף לשעת עבודה להעסקת יועצים.
הביקורת נעשתה בח"א - בלהק ציוד (להלן - לצ"ד) וביחידת הת כנה של ח"א שבלצ"ד (להלן - היחידה), בלהק ראש המטה ובמינהלת מסוימת שבלהק ראש המטה העוסקת בתחום התכנון והשליטה המבצעית בח"א (להלן - המינהלה); ובמשהב"ט - במנה"ר ובאגף התקציבים.
10 במשהב"ט קיים מינהל ההרכשה והייצור (להלן- מנה"ר) אחראי לבחירת ספקי טובין ושירותים ולהתקשרות עמם.
11 ,על פי הוראות מנה"ר דרישת רכש היא בקשה אשר גוף בעל תקציב המבקש להתקשר עם ספק (להלן - גוף דורש ) מגיש ל מנה"ר כדי שירכוש עבורו טובין או שירותים .
12 על פי הוראות משהב"ט, בשיטת התקשרות זו סכום התשלום נקבע, בין היתר, לפי זמן העבודה בפועל ובהתאם לתעריף לשעה שנקבע לפי סוג העובד.
13 על פי הוראות משהב"ט, בשיטת התקשרות זו מחיר ההתקשרות מוסכם מראש ואינו תלוי בעלות הביצוע בפועל.
14 על פי הוראת פיקוד עליון שעניינה מגבלות על נציגי צה"ל בהתקשרויות עם ספקים, טרום רכש הוא השלב שבו הגוף הדורש בצה"ל מגבש את דרישותיו לפני העברת דרישת רכש רשמית למשהב"ט.
העברת מידע מח"א לחברה בשלב טרום-הרכש .
בהוראת משהב"ט (להלן - המ"ב) בעניין מגע עם ספקים בשלב טרום-הרכש נקבע כי "כדי לשמור על עקרונות השוויון והתועלת המערכתית, בשלב הטרום מכרזי, אין לקיים מגעים, לרבות לצורך קבלת מידע, עם ספק מסוים או ספקים מסוימים.
אם יהיה צורך בקיום מגעים או בקבלת מידע, צבא ההגנה לישראל 189 .
ייעשה הדבר באמצעות פרסוםRFI בקשה לקבלת מידע[15 או בד] רך אחרת, לפי הוראות המשרד, וזאת בצורה שוויונית ותוך שיתוף כל הספקים הפוטנציאלים הרלוונטיים".
עוד נקבע בהוראה כי פנייה לספקים, על ידי נציג צה"ל, לקבלת מידע טרום-רכש, תיעשה לכל הספקים הפוטנציאליים הרלוונטיים , לפי הכללים שפורטו בהוראת הפיקוד העליון שעניינה מגבלות על נציגי צה"ל בהתקשרויות עם ספקים (להלן - הפ"ע) ולפי המ"ב שלעיל.
בהפ"ע נקבע כי בשלב טרום-הרכש והרכש לא יעביר נציג צה"ל לספק פוטנציאלי מידע, לרבות מידע טכני, "שעלול לערער את האיזון ואת עיקרון השוויוניות שבין המתחרים הפוטנציאליים, ולגרום למתן עדיפות לס פק אחד על משנהו".
יצוין כי בהתאם להפ"ע ולהמ"ב שלעיל רשאי נציג צה"ל לפנות לספק לקבלת מידע בנושאים שהיקף תקציבם עד 170,000 ש"ח, ובלבד שהוא "לא ייצור, בפנייתו לספק, מצב בו תקוים - ולו לכאורה - מחויבות כלפי ספק פוטנציאלי, ויבהיר כי המידע נדרש לצורך בחינה בלבד".
משרד מבקר המדינה העלה כי בשנים 2007 -2009 , בשלבי טרום- הרכש, העבירו גורמים בלצ"ד ובלהק ראש המטה לחברה באמצעות הדואר האלקטרוני הפנימי של ח"א (להלן - דוא"ל) מידע בנושא תקציבים, צורכי כוח אדם ועוד שאין להעבירו על פי הוראות משהב"ט וצה"ל.
בכך יכול והיה משום ערעור של האיזון ושל עקרון ההזדמנות השווה בין ספקים פוטנציאליים.
להלן שתי דוגמאות לאמור לעיל.
יצוין כי במקרים שלהלן לא בוצעה התקשרות עם החברה.
באוקטובר 2007 כתב ראש תחום במחלקת אמצעי לחימה בח"א בדוא"ל למנכ"ל החברה כי בתחום פיתוח מסוים נדרשים יועצים; ו "הייתי מעוניין לקבל הצעת מחיר לייעוץ בנושאים אלו, אם צריך, אוכל להוסיף פרטים נוספים לגבי אופי הפיתוח".
במרס 2008 כתב מפקד גף ביחידה למנכ"ל החברה דוא"ל בנושא "כוח אדם שכור": "דיברנו לפני כחודש וחצי.
הולכת להיות שורה תקציבית של 350,000 ש"ח לשכור תכניתן.
אני שולח לך בזאת את תיאור התפקיד הנדרש בראייתנו", כגון ניסיון מעשי מוכח של שנתיים לפחות בפיתוח תכנה.
הדוא"ל הסתיים במילים "לפעולתך בהקדם".
באוגוסט 2010 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה, כי "העברת המידע נבעה מהתפיסה כי אין במעשה משום פגיעה ביכולת" המשא ומתן עם החברה.
עוד מסר צה"ל כי פנייתו של הקצין "לא עמדה בכללי המנהל התקין, אך נעשתה על ידי מי כלל".
]כקצין פרויקט[ שאינו מוסמך 2 .
במרס 2007 פנה בדוא"ל ראש מדור (להלן- רמ"ד) בח"א למנכ"ל החברה בשאלה כלהלן: "מי נכון שיחתום על ההנמקה לספק יחיד" - ראש מחלקה או ראש להק.
למחרת ענה לו המנכ"ל כלהלן: "בדקתי מול משרד הביטחון - המסמך 'הנמקה פטור ממכרז' לא נראה מספיק טוב.
יש שתי אפשרויות לתקן: 1 .
לציין שעד כמה שידוע לכם אין היום אנשים בעלי כישורים וידע על המערכות הנדרשות כמו הצוות המוצע.
לקשר ולעבודה שצוות של ]מינהלה[את העבודה הזאת ל .
15 פנייה אל ספק או ספקים לצורך קבלת מידע טרום-רכש על פריטים , עבודה או שירות קודם לקבלת החלטה בנושא הוצאת בקשה להצעת מחיר.
היענות לפנייה מצד הספק אינה בגדר התחייבות לחתימת חוזה בין הצדדים.
הקישור יכול להיות ע"י ציון שהמערכות הנדרשות דומות, ונדרש תאום בין שני הצוותים".
]מינהלה[קשורות ומתממשקות ל צבא ההגנה לישראל 191 .
משרד מבקר המדינה מעיר כי פניית הרמ"ד שלעיל נעשתה בניגוד לאיסור שבהמ"ב ובהפ"ע לקיים מגעים עם ספקים בשלב טרום -הרכש.
מה גם שלא ראוי שגורמי ח"א יתייעצו עם ספק בעניין הנימוק למתן פטור ממכרז, שאמור להיות תהליך פנימי בח"א ובמנה"ר, שהרי הפטור נועד לאפשר למסור לספק את העבודה ללא מכרז.
התייעצות שכזאת פוגעת בהליך מתן הפטור במשהב"ט ואינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין.
נוכח העברות המידע לספקים באמצעות הדוא"ל שנמצאו בביקורת, שחלקן מתוארות לעיל, מעיר משרד מבקר המדינה כי על צה"ל ככלל ועל ח"א בפרט לתת את הדעת על סוגיית העברת המידע, לרבות על חיבור ספקים ובכללם יועצים לרשת הדוא"ל, כדי לשמור על ה"גבול" שבין הספקים והיועצים ובין אנשי הצבא, וכן לפעול בנחישות למניעת העברת מידע שחל איסור להעבירו על פי הוראות הצבא ומשהב"ט.
באוגוסט 2010 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי חלק מהליקויים שנכללו בדוח נובעים מהמורכבות של "התנהלות שוטפת של קצינים עם ואל מול יועצים אזרחיים, אש ר עובדים יחדיו ובמשולב, בשגרת היום -יום ובין השאר מקושרים באמצעות רשת הדוא"ל הפנימי.
הערת המבקר בנושא זה נכונה".
עוד הודיע צה"ל כי ננקטת פעולה לצמצום גישת הספקים לרשת הדוא"ל, להגדרת "גבולות ברורים" לעבודה באמצעות רשת הדוא"ל, ולהקמת חסמים לשמירת ה"גבול" שבין ספקים ובין אנשי צבא, לרבות נהלים ובקרה.
פטור ממכרז בנימוק של עסקת המשך .
בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), נקבע כי המדינה לא תתקשר בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו.
בתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הבטחון), התשנ"ג- 1993 (להלן- התקנות או תקנות חובת המכרזים), נקבעו עילות הפטור שבהתקיימן לא תהיה חובה על משהב"ט לערוך מכרז לגבי עסקאותיו.
אחת מהעילות היא "עסקאות המשך בין אותם צדדים במסגרת פרוייקט אחד עד לסיום הפרוייקט".
הדבר נועד, בין היתר, לאפשר לגורם שהחל בביצוע הפרויקט לעבוד בו ברציפות ולמנוע בזבוז זמן וכסף שייגרמו בגין העברת ביצוע הפרויקט לגורם אחר.
במאי 2002 אישרה ועדת הפטור16 במנה"ר בנושא שירותי עזר ושירותי כוח אדם (להלן - ועדת הפטור) להתקשר עם החברה כספק יחיד להעסקת יועץ יחיד כמוקד ידע ייחודי, ומשהב"ט הוצי א הזמנה לכך בהיקף כספי של 300,000 ש"ח (להלן - ההזמנה הראשונה).
ההיקף הכספי החזוי של הפרויקט היה 900,000 ש"ח, והתאריך המשוער לסיומו היה מאי 2003 .
ביוני 2003 אישרה ועדת הפטור להעסיק יועץ נוסף (להלן - היועץ השני) במסגרת אותה התקשרות.
16 על פי הוראת יסוד משהב"ט בעניין ועדת פטור ממכרז, יפעלו במשהב"ט ועדות פטור ממכרז שתפקידן, בין היתר, לקבוע אם לאשר פטור ממכרז על פי התקנות.
לוועדת הפטור נכתב כי ההיקף הכספי החזוי של הפרויקט17 באותו מועד גדל ל-30 מיליון ש"ח, כלומר פי33 .
מההיקף הכספי החזוי שהיה שנה קודם לכן לדעת משרד מבקר המדינה מהגידול המשמעותי בהערכת ההיקף הכספי הנדרש עד לסיום הפרויקט מ - 900,000 ש"ח ל -30 מיליון ש"ח, שהציג הגוף הרוכש במנה"ר כבר ביוני 2003 לוועדת הפטור .
בביקורת לא נבדקו הסיבות לגידול בהיקף הכספי צבא ההגנה לישראל 193 .
השתמע גם שצפוי גידול ניכר בהיקף כוח האדם שיועסק בפרויקט.
מכאן שאישור ועדת הפטור ביוני 2003 בנימוק של הוספת כוח אדם להתקשרות היה לפרויקט שונה משמעותית בהיקפו מזה שאישרה לראשונה הוועדה במאי 2002 , ומכאן שלא ניתן לראות את ההתקשרויות הנוספות בשנים 2003 -2008 כעסקאות המשך (ראו להלן).
משרד מבקר המדינה העלה כי אף שמסמך ההנמקה של ח"א להתקשרות עם החברה להזמנה שנייה היה לניצול הייחודיות של היועץ הראשון כמוקד ידע ייחודי, אישור ועדת הפטור וההזמנה השנייה של משהב"ט לא כללו את העסקת היועץ הר אשון.
נוסף על כך לא נמצא בתיקי הרכש שבמנה"ר מסמך הנמקה של ח"א להעסקת היועץ השני.
בשנים 2003 -2008 אישרה ועדת הפטור במנה"ר פטור ממכרז בתשע התקשרויות עם החברה להעסקת עשרות יועצים בהיק ף כספי של כ -12 מיליון ש"ח, בנימוק שמדובר ב"עסקת המשך בין אותם הצדדים במסגרת פרויקט אחד עד לסיומו".
כל פטור שניתן להתקשרות התייחס להזמנה הקודמת לה, דהיינו הזמנות המשך להזמנה הראשונה שלעיל שהיקפה הכספי היה כאמור 300,000 ש"ח.
יצוין כי במסמך הפנייה לוועדת הפטור ביולי 2008 להעסקת יועצים שהגיש מנה"ר נכתב שההיקף הכספי הכולל של הפרויקט עד לסיומו הוא 50 .
מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר כי אישורי ועדת הפטור ניתנו אף שלא דובר בעסקת המשך על פי תכולת עבודה המוגדרת כפרויקט יחיד, אף שההיקף הכספי המשוער הכולל גדל מ- 900,000 ש"ח ל-50 ,מיליון ש"ח ואף שהפטור הראשון להזמנה הראשונה ניתן להעסקת עובד מומחה ייחודי, והוא לא הועסק במסגרת הזמנות ההמשך.
בכך פעלה הוועדה שלא בהתאם לתקנות חובת המכרזים ולהוראת משהב"ט בעניין חוק חובת המכרזים ובעניין התקנות, ומשהב "ט לא קיים מכרז כנדרש כדי לאפשר לחברות נוספות להתחרות על העסקת היועצים.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי הליקויים בנוגע למתן פטור להעסקת יועצים בתשע ההתקשרויות דלעיל בנימוק של עסקת המשך בין אותם צדדים בפרויקט אחד עד לסיומו מעידים על "היד הקלה" שבאישור פטורים במשהב"ט.
הפטור צריך להיות חריג ואילו ההליך התחרותי הוא "דרך המלך" להתקשרות.
מן הראוי שמשהב"ט יפעל לה גברת הבקרה על ההיקפים הכספיים של הפרויקטים, על הסיבות למתן הפטור, על כמות היועצים המועסקים וכדומה (בעניין הבקרה ראו בהמשך).
בתגובת מנה"ר מיוני 2010 למשרד מבקר המדינה בנושא הליקויים שעלו בדוח זה לגבי מתן פטור ממכרז בהתקשרויות על פי שעות עבודה, דהיינו לפי שיטת "זמן וחומרים", הוא לא התייחס למתן הפטורים שתוארו לעיל.
עם זאת מנה"ר ציין כי הוא נמנע זה כשנה מלבצע מכרזים לשכירת כוח אדם בהתקשרויות על פי שעות העבודה וכי רוב המכרזים הם לתוצרים המוגדרים מראש, דהיינו על פי תכולות לביצוע במחיר קבוע מראש.