HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
גם בעל פה, ולכן לא לכל המעקב יש תיעוד במסמכים".
עוד מסר, כי "משרד האוצר נוהג .
24 יצוין, כי מעיון בפניות רבעוניות בשנים 2005 ו- 2007 עולה, כי ההסברים בנוגע לשינויים הן בהרשאה להתחייב והן בתקציב המימון הכילו את הפירוט האמור.
לדרוש הסברים באופן שוטף הן על הדיווחים של משרד הביטחון ועל איכותם והן על השינויים שמבצע משרד הביטחון בתקציבו.
בהקש ר זה קודם נושא הצבת מסוף התקציב באגף התקציבים[25].
" משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, כי בקרה בעל פה על שינויים בתקציב הביטחון אינה מספקת, וחשוב שהבקרה שהוא מקיים תהיה שיטתית ומתועדת.
:בהתאם להמ"ב, מחולק תקציב הביטחון לשלושה מאפיינים עיקריים הצטיידות, פ יתוח ושוטף.
בביקורת הקודמת נמצא, כי השינויים התקציביים המפורטים בפניות אינם ממוינים על פי מאפיינים אלה, או על פי מאפיינים אחרים, במגמה לפרט את ייעודם; וממילא אין הפניות כוללות ניתוח משמעויות של העברת המקורות בין המאפיינים השונים .
גם בביקורת המעקב עלה, כי א ין בפניות הרבעוניות מיון של השינויים התקציביים על פי מאפיינים כאלה או אחרים.
שעה שבמבוא לפנייה הרבעונית מוצג פילוח של תקציב הביטחון לפי סוגי הוצאה (לדוגמה בפנייה הרבעונית הרביעית לשנת 2011 :צוין34% ,שכר וכוח אדם24% ,רכש והתעצמות21% ,הוצאות קיום8% מחקרופיתוח, 8% שיקום ותמלוגים ו- 5% .
בינוי), הרי שלא נמצאת באופן דומה הצגה בכל הנוגע לשינויים התקציביים 4.
בספטמבר 1999 , בעקבות הביקורת הקודמת, החליטה ועדת השרים לענייני תיאום, מינהל וביקורת המדינה26 , כי תסוכם מתכונת לדיווח על שינויים בתקציב הביטחון בין את"ק לבין משרד האוצר, ותיושם לגבי תקציב שנת 2000.
במרץ 2012 הודיע רמ"ח תכנון באת"ק לנציגי משרד מבקר המדינה, כי דיווחי את"ק לוועדה המשותפת על השינויים התקציביים שנערכו בפועל נעשים, בין היתר, בהתאם לסיכום דלעיל.
עם זאת, עד למועד סיום הביקורת לא עלה בידי את"ק ומשרד ה אוצר להמציא למשרד מבקר המדינה את מסמך הסיכום בנוגע למתכונת לדיווח על שינויים בתקציב הביטחון.
במאי 2012 מסר רכז מעהב"ט במשרד האוצר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי "הפניות הרבעוניות לכנסת אינן מספקות ובעייתיות; כל שורה בהן מהותית, ולכן נדרש להציג הסברים מלאים.
השינויים התקציביים בקבוצות האוצר מוצגים כמספר סופי, ללא פירוט, וההסברים שמשהב"ט מציג חלקיים ולא מלאים".
יוער, כי למרות ההערות דלעיל, לא נמצא בביקורת המעקב סימוכין לכך שמשרד האוצר הכין עבודת מטה בנוגע למתכונת דיווח רצויה או שפנה בנושא למשהב"ט.
באוגוסט 2012 מסר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי "משרד האוצר העלה את נושא מתכונת הפניות הרבעוניות בפני ועדת החוץ והביטחון של הכנסת ובפני משהב"ט בעל פה.
משכך, אין מסמכים הקשורים לנושא".
יצוין, כי במהלך ביקורת המעקב בחנה הוועדה המשותפת את התנהלות תקציב הביטחון.
כבר בינואר 2012 פנה עוזר מנהל הוועדה לסגן הממונה על התקציבים .
בנושא זה ראו בהמשך 26 החלטה שמספרהתמ/10 מיום 13.
במשרד האוצר, לראש את"ק ולחשב משהב"ט בנוגע לנוהלי עבודה בין הוועדה המשותפת לבין משהב"ט ומשרד האוצר.
בפנייתו ציין, בין היתר, כי בהתאם לחוק, נדרשים חברי הוועדה לאשר שינויים תקציביים, וכי זה זמן רב שורר בקרב חברי הוועדה חוסר שביעות רצון מהתנהלות הדברים, עת שהם נדרשים לאשר בקשות אלו.
כמו כן ציין, כי כדי שיהיה באפשרותם של חברי הוועדה "לבקר ולפקח על התנהלות תקציב הביטחון יש להסדיר את אופן מסירת המידע ודרך הצגתו לוועדה".
לצורך זה נקבעו נוהלי עבודה האמורים להסדיר את ההתנהלות בין הוועדה המשותפת לבין משהב"ט ומשרד האוצר, וביניהם: אופן הפנייה לוועדה לבקשה לשינויים (נוהל עבודה מס' 1 '); הדיון בבקשה לשינויים (נוהל עבודה מס 2 ); וההודעה הרבעונית לוועדה על שינויים שבוצעו בתקציב הביטחון (נוהל עבודה מס' 3 ).
בנוגע לנוהל האחרון(נוהל מס' 3 ) צוין בדברי ההסבר לטיוטת הנוהל, בין היתר, כי מוצע לשנות את אופן דיווח ההודעה הרבעונית הקיים, כדי שהדיווח "יוכל לשמש את חברי הוועדה ויסייע בידם לפקח על תקציב הביטחון".
עוד צוין, כי למעט חלק אחד בנוהל ההודעה הרבעונית, "יתר החלקים כבר מוגשים לוועדה, אך יש צורך להרחיבם במעט ולהציגם בצורה ברורה ובהירה".
במאי 2012 מסרה ראש ענף תכנון באת"ק לנציגי משרד מבקר המדינה, כי הטיוטה של נוהלי העבודה הועברה לעיונם, ובעקבותיה התקיימו מספר דיונים ושיחות עם צוות הוועדה המשותפת, וכי הנושא טרם סוכם וטרם גובש נוהל עבודה.
ביוני 2012 מסר ראש את"ק, תא"ל ראם עמינח, בין היתר, כי תוספת המידע שהוצעה בטיוטות נוהלי העבודה מספקת יותר אינפורמציה לכנסת ולמשרד האוצר, וכי הסדרת נוהל העבודה אינו סיכומו של כל תהליך השקיפות מול הכנסת ומשרד האוצר, וישנם תהליכים נוספים הנעשים במקביל.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מתכונת הדיווח על שינויים שנעשו בתקציב הביטחון שבשימוש משהב"ט מקשה על קיום בקרה נאותה של משרד האוצר ושל הוועדה המשותפת אחריהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, על ראש את"ק ועל סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר לגבש בהקדם, בהתייעצות עם הוועדה המשותפת, מתכונת דיווח מיטבית ומקובלת על הצדדים, תוך התחשבות גם בליקויים שפורטו בדוח זה.
מסירת הפניות הרבעוניות לוועדה המשותפת .
על פי החוק, שינוי תקציבי שאינו מחייב את אישורה המוקדם של הוועדה המשותפת ייעשה בהודעה לוועדה (בפועל, מדובר בפנייה רבעונית).
בחוק נקבע, כי הודעה "תימסר בהקדם האפשרי ולא יאוחר מאשר המועד הקרוב להעברה או להגדלה מבין אלה: 1 ,ביולי1 ,באוקטובר1 בינואר ו-31 במרס של שנת הכספים ".
תהליך הדיווח לוועדה המשותפת נעשה באופן שבו את"ק מעביר למשרד האוצר את דיווחיו על השינויים התקציביים שעשה במהלך אותו רבעון; כאמור משרד האוצר בוחן את הדיווח, ולעתים מפנה שאלות הבהרה בכתב לאת"ק.
עם קבלת הבהרותיו של האחרון, מעביר משרד האוצר את הפנייה הרבעונית לוועדה המשותפת.
ממסמכים שמסרו משרד האוצר ואת"ק למשרד מבקר המדינה עולה, כי בשנת 2010 ובמחצית הראשונה של שנת 2011 נמשך התהליך כחודשיים וחצי: את"ק הוציא את הפנייה הרבעונית כשלושה שבועות לאחר תום הרבעון, משרד האוצר הפנה שאלות הבהרה בכתב (במידה שהוא מצא לדרוש) כחודש לאחר מכן, ואת"ק השיב לחלק מהשאלות באופן מיידי, ולחלק אחר - עקב הצורך בבירורים - כעבור כחודש נוסף.
כתוצאה מכך, הפניות הרבעוניות לתקופה האמורה הועברו לידי הוועדה המשותפת שלא על פי המועד הקבוע בחוק.
בביקורת המעקב עלה, כי הטיפול בפניות ה רבעוניות השלישית והרביעית לשנת 2011 התארך באופן חריג, והן הוגשו על ידי משרד האוצר לוועדה המשותפת רק ביולי 2012 .
, כלומר באיחור של עשרה חודשים ושבעה חודשים, בהתאמה השתלשלות האירועים מצביעה על מערכת יחסי עבודה לא תקינה בין משרד האוצר לאת"ק.
להלן פירוט: את"ק ה וציא את הפנייה הרבעונית השלישית לשנת 2011 באוקטובר 2011 ומשרד האוצר הפנה שאלות הבהרה בנובמבר 2011 .
את"ק הוציא את הפנייה הרבעונית הרביעית לשנת 2011 בינואר 2012 , משרד האוצר קיבל אותה בפברואר 2012 , אך רק במאי 2012 .
ביקש מאת"ק הבהרות לגביה בפברואר 2012 פנה סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, מר מאיר בינג, לראש את"ק וביקש "לקבל את פנייה מס' 4 לשינויים בתקציב הביטחון לשנת 2011 'כמפורט בנוהל עבודה מס1 בטיוטת נהלי העבודה בין הוועדה המשותפת לתקציב הביטחון לבין משרדי האוצר והביטחון".
בפנייתו ציין, כי בקשתו היא בהמשך למכתב של עוזר מנהל הוועדה המשותפת שהועבר כמה ימים קודם.
יובהר, כי כאמור נוהל עבודה מס' 1 מתייחס לבקשות לוועדה לאישור מראש של שינויים, שעה שנוהל העבודה המתייחס להודעה הרבעונית לוועדה על שינויים שבוצעו בתקציב הביטחון הוא נוהל עבודה מס' 3 .
עוד יודגש, כי רק במרץ 2012 ביקש עוזר מנהל הוועדה המשותפת במכתבו אל סגן הממונה על התקציבים, כי הפניות הרבעוניות המועברות לוועדה המשותפת יימסרו בהתאם למתכונת שנקבעה " בנוהל עבודה מס' 3 'בטיוטת נהלי העבודה.
ובכלל זה פנייה מס 4 לשנת הכספים 2011 שטרם הוגשה לוועדה, על-אף שהמועד הקבוע בחוק חלף מזמן" (ההדגשה במקור).
במאי 2012 פנה סגן הממונה על התקציבים אל ראש את"ק וציין במכתבו, בין היתר, כי בנובמבר 2011 העביר משרד האוצר שאלות הבהרה בנוגע לפנייה הרבעונית השלישית לשנת 2011 , וכי המכתב לא נענה.
עוד ציין, כי טרם קיבל את הפנייה הרביעית לשנת 2011 במתכונת המבוקשת, וביקש לקבלה בהתאם לנוהל המפורט במכתב עוזר מנהל הוועדה המשותפת מפברואר 2012 .
במקביל הוא צירף מכתב עם שאלות הבהרה בנוגע לפנייה הרביעית וציין, כי לאחר קבלת הבהרות על שאלות משרד האוצר בנוגע לפניות ולאחר העברת הפנייה הרביעית לשנת 2011 .
במתכונת הדרושה, הפניות יועברו לוועדה המשותפת באותו חודש השיב ראש את"ק לסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר וציין, בין היתר, כי "הופתעתי מאוד (בלשון המעטה) לקבל את מכתבך.
מעבר לעובדות תואם את רוח שיתוף הפעולה והיחסים ביננו".
הלא מדויקות בנוגע לפנייה הרבעונית השלישית לשנת 2011 ציין ראש את"ק במכתבו, כי בנובמבר 2011 העביר את"ק הבהרות לשאלות שהועלו, נוסף על הבהרות שניתנו בעל פה במספר שיחות.
עוד ציין, כי מאז שאת"ק העביר הבהרות עברו שישה 82 דוח שנתי63ב .
חודשים, שבהם שוחחו פעמים רבות ו"לא ביקשתם כל התייחסות או הבהרות שלא נתקבלו".
בנוגע למתכונת הפנייה הרביעית לשנת 2011 , ציין ראש את"ק, כי זו הועברה למשרד האוצר בהתאם למתכונת המוסכמת בין המשרדים.
עוד ציין, כי הערתו של סגן הממונה על התקציבים בנוגע לכך שאת"ק לא הגיש את הפנייה בהתאם למתכונת הנדרשת אינה נכונה, שכן מדובר בטיוטת נוהל, וכי את"ק קיים פגישות עם צוות הוועדה המשותפת לגבי טיוטת הנהלים, וסוכם שתגובש מתכונת הנותנת מענה נכון ובהיר יותר בנושא השקיפות והבקרה הנדרשת על פי החוק ועל ידי הוועדה המשותפת, כך שהנושא טרם סוכם על ידי הוועדה המשותפת.
ביולי 2012 העביר סגן הממונה על התקציבים ליו"ר הוועדה המשותפת את הפניות הרבעוניות השלישית והרביעית לשנת 2011 .
אשר למועד מסירת הפנייה השלישית ציין סגן הממונה על התקציבים, כי "העיכוב בהעברת הפניה נובע מכך שרק לאחרונה התקבלו הבהרות משרד הביטחון לשאלות משרד האוצר בנוגע לפניה".
אשר למועד מסי רת הפנייה הרביעית לשנת 2011 ציין, כי הפנייה לא התקבלה במתכונת שנקבעה "בנוהל עבודה שהופץ על ידי עוזר מנהל הוועדה.
וזאת למרות בקשת משרד האוצר", וכי "על מנת שלא לעכב את הפניה, הוחלט להעבירה אל ועדת החוץ והביטחון" במתכונת הנוכחית.
רכז מעהב"ט במשרד האוצר מסר לנציגי משרד מבקר המדינה ביולי 2012 , כי תשובות משהב"ט לשאלות משרד האוצר בנוגע לפניות הרבעוניות השלישית והרביעית לשנת 2011 הגיעו לידי משרד האוצר רק במאי 2012 .
הוא הבהיר, כי משרד האוצר לא עיכב את הגשת הפניות האמורות לוועדה המשותפת רק בגלל תצורת הפנייה שבה דיווח משהב"ט, וציין, כי לאחר קבלת תשובות משהב"ט בכתב היה צורך בבירור נוסף בעל פה ולאחר בירור זה הועברו הפניות לכנסת.
כדי שהוועדה המשותפת תוכל למלא את תפקידה ולבקר ולפקח על התנהלות תקציב הביטחון בצורה נאותה, ובכלל זה לאשר שינויים מראש, עליה להתבסס, בין היתר, על הצגת תמונה מלאה של מכלול השינויים שעשה את"ק בתקציב הביטחון.
על פי המתואר לעיל, חלק מהשינויים התקציביים שעשה את"ק בפועל הובאו לוועדה המשותפת באיחור של כמעט שנה.
העברת הפניות הרבעוניות לוועדה המשותפת באיחור רב על ידי משרד האוצר, יש בה כדי לפגוע בשיקוליה בבואה להחליט על אישור או על דחייה של בקשות משהב"ט לשינויים תקציביים המחייבים את אישורה המוקדם, וזאת נוכח המידע החלקי שבידיה.
בביקורת המעקב לא נמצאו מסמכים המצביעים על כך שמשרד האוצר פעל בחודשים נובמבר 2011 עד מאי 2012 לקבל לידיו את המידע שביקש ממשהב"ט בנוגע לפנייה הרבעונית השלישית לשנת 2011 .
נוסף על כך, כאמור, משרד האוצר הפנה שאלות הבהרה בכתב בנוגע לפנייה הרבעונית הרביעית לשנת 2011 , רק במאי 2012 .
, שלושה חודשים לאחר שקיבל אותה משרד הביטחון 83 .
משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר, כי הטיפול בשתי הפניות הרבעוניות היה לקוי.
היה עליו להעביר שאלות הבהרה למשהב"ט מיד עם קבלתן, ולוודא קבלת תשובות בהתאם, זאת, כדי למנוע עיכוב של חודשים בהעברת הפניות הרבעוניות לוועדה המשותפת.
עוד העיר משרד מבקר המדינה, כי מצב של היעדר תיאום ושיתוף פעולה בין משרד האוצר למשהב"ט לקוי ביסודו, ואם קיימים חילוקי דעות, על שני הצדדים לסכם במשותף שיטת עבודה מתואמת לטיפול בפניות הרבעוניות, שתכלול פירוט של התהליכים להעברת מידע ביניהם, ושתענה לתנאים בנוהל ממרץ 2012 (המפורט בהמשך), כל זאת כדי למנוע פגיעה בפועלה של הוועדה המשותפת.
בינואר 2012 , במסגרת החלטת ממשלה בנושא "שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה לשנת 2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי כלכלי -חברתי (ועדת טרכטנברג)"27 , החליטה הממשלה, לשם שיפור השקיפות והבקרה על תקציב הביטחון, בין היתר, להתקין מסוף באגף התקציבים במשרד האוצר אשר יאפשר צפייה ישירה בזמן אמת במערכות התקציב של משהב"ט, ולהקים צוות בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה לקבוע נוהל לעניין זה.
במרץ 2012 , לאחר שקיים דיונים עם נציגי משהב"ט ומשרד האוצר, העביר מנכ"ל משרד ראש הממשלה את הנוהל האמור לראש הממשלה, לשר הביטחון ולשר האוצר.
בנוהל נקבע, בין היתר, כי "משרד האוצר יפעל לקיצור משך הפניות התקציביות, ככל שניתן, כך שהפניות יטופלו בצורה עניינית בתוך עשרה ימי עבודה.
אם תועברנה שאלות לאת"ק תטופל הפניה באופן מיידי לאחר קבלת התשובות", וכי משרד האוצר "לא יתנה או יעכב העברת פניות (תוספות או שינויים בתקציב או בהרשאה להתחייב) במענה על שא לות, אשר יעלו מהנתונים להם ייחשף ואשר אינן נוגעות ישירות לפנייה".
במועד סיום הביקורת הותקן המסוף האמור במשרד האוצר.
משרד מבקר המדינה מציין, כי לאחר שמשרד האוצר ילמד, בתמיכת את"ק, את מלוא האפשרויות שמסוף זה מאפשר, יש בהתקנה זו כדי להביא לשיפור הבקרה על תקצי ב הביטחון, ובכלל זה הבקרה על שינויים בתקציב הביטחון והליך העברת פניות רבעוניות לוועדה המשותפת.
בקרה על שינויים המחייבים הודעות ואישורים מראש .
,כאמור על פי החוק, מפקחת הכנסת על שינויים בתקציב הביטחון על ידי הודעות שמעביר לה שר האוצר, על פי הצעותיו של שר הביטחון, כש חלקן בקשות לאישור מוקדם של שינויים .
נוסף על כך, על פי החלטת הממשלה, שר האוצר, במקרה שבו החליט לאמץ את הצעת שר הביטחון, יודיע מראש לוועדה המשותפת לפני ביצוע שינוי בתחומי פעולה ובתכניות רגילים בסכומים שבין 5 ל-50 מיליון ש"ח.
27 'החלטת ממשלה מס 4088 מיום 8.
כפי שצוין לעיל, את"ק לא הודיע מראש למשרד האוצר על מספר שינויים שערך בתחומי פעולה ותכניות רגילים בשנת 2011 , כנדרש על פי החלטת הממשלה.
יתר על כן, אף על פי שמשרד האוצר ביקש לקבל הבהרות בנוגע לפניות הרבעוניות לשנת 2011 , לרבות לשניים מבין שלושת השינויים האמורים, הוא לא היה ער לכך שאת"ק לא מסר הודעות מראש, לא העיר למשהב"ט בנושא, וממילא גם לא הודיע לוועדה המשותפת על שינויים אלו.
בחוק נקבעו כללים בנוגע להעברות ולהגדלות תקציב המשנות תכניות מיוחדות, שעיקרם: (א) עלה סך כל סכומי ההעברות, שבוצעו מתכניות מיוחדות לתכניות אחרות מתחילת השנה, על 40 מיליון ש "ח, תהיה כל העברה נוספת מהתכניות המיוחדות לתכניות אחרות טעונה אישור מוקדם של הוועדה המשותפת.
(ב) עלה סך כל סכומי ההעברות מתכניות מיוחדות בתחום פעולה אחד לתכניות מיוחדות בתחום פעולה אחר, שבוצעו מתחילת שנה, על 50 מיליון ש"ח, תהיה כל העברה נוספת מתחום פעולה אחד לתחום פעולה אחר טעונה אישור מוקדם של הוועדה.
בביקורת הקודמת נמצא, כי בתכניות המיוחדות, נוסף על התקציבים שנועדו לפעילות של התעצמות, נכללו גם תקציבים שנועדו לפעילות של ביטחון שוטף; נושאי התעצמות מסוימים נכללו בתכניות שוטפות ולא בתכניות התעצמות; ולא הייתה עקביות בשיוך מקורות תקציב מסוימים.
כתוצאה מכך נפגעה איכות הבקרה.
בביקורת המעקב עלה, כי בשנת 2011 מתוך163 ,תכניות בתקציב הביטחון את"ק אפיין כ -41% (67 תכניות) כ"מעורב", כלומר תכניות הכוללות תקציבים שנועדו הן לפעילות שוטפת והן להתע צמות.
רק כ -8% (13 תכניות) אופיינו כ"התעצמות" וכ -51% (83 תכניות) אופיינו כ"שוטף".
נוסף על כך, לא נמצאה עקביות באפיון התכניות.
כך למשל, מבין 11 ,"תכניות שכותרתן "פיתוח והצטיידות רק שלוש אופיינו כ"התעצמות", ולעומת זאת, שש אופיינו כ"מעורב" ושתיים אופיינו כ"שוטף"; ומתוך 28 תכניות שכותרתן "כ"א" (כוח אדם), רק שמונה אופיינו כ"שוטף", ואילו 17 .
"אופיינו כ"מעורב" ושלוש כ"התעצמות במאי 2012 הסביר סגן ראש את"ק וראש מחלקת תורה, הדרכה ומידע לנציגי משרד מבקר המדינה, כי במעבר למערכת "מודל" ( ERP ) נקבע שכל כתובת תקציבית תאופיין כ"התעצמות" או כ"שוטף", ולכן הבקרה לנושא העברות והגדלות המשנות תכניות מיוחדות לא נערכת ברמת התכנית, אלא ברמת הכתובת התקציבית.
עוד ציין, כי מערכת "מודל" אינה חוסמת העברות והגדלות בתכניות מיוחדות מעל לסכום המחייב אישור של הוועדה המשותפת, היא משקפת תמונת מצב, ולכן קציני התקציבים בענפים באת"ק ומדור בקרה וכנסת באת"ק אחראים לקיים בקרה בנושא.
באותו חודש מסרה רע"ן תכנון, כי טרם יישום מערכת "מודל", הבקרה על שינויים תקציביים בין תקציבי "התעצמות" ל"שוטף" הייתה בקרה ממוכנת חוסמת, וכי יש לבדוק היתכנות מיכון הבקרה כבקרה חוסמת.
ביוני 2012 מסר ראש את"ק לנציגי משרד מבקר המדינה, כי הורה לבחון מול אגף מחשוב ומערכות מידע לניהול (מל"ן) במשהב"ט את האפשרות לייצר חסימה אוטומטית.
על פי החוק, דיווחים של משהב"ט למשרד האוצר ולוועדה המשותפת והבקרה של משרד האוצר ושל הוועדה המשותפת על תק ציב הביטחון נעשים ברמה של תכניות.
לכן, על אף הבקרה שאת"ק מקיים ברמת הכתובת התקציבית, אפיון כ-41% תכניות על ידי את"ק כ"מעורב" אינו תקין, משום שהוא פוגע ביכולת לקיים בקרה על שינויים תקציביים שאת"ק עושה בנושא זה.
ראוי אפוא, כי את"ק יאפיין את התכניות בתקציב הב יטחון כ"התעצמות" או כ"שוטף", זאת כדי לאפשר בקרה חיצונית נאותה.
בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת הודיע את"ק, כי "משהב"ט מבצע בקרה יזומה בנושא זה על מנת לוודא עמידה בבקרות החוקיות.
כמו כן, לאור הערת המבקר, תפעל מערכת הביטחון להקמתה של בקרה ממוחשבת שתפנים את כלל הבקרות הנדרשות".
עוד עלה בביקורת המעקב, כי משרד האוצר אינו יודע אילו תכניות מאופיינות כ"התעצמות" ואילו מאופיינות כ"שוטף".
ממילא משרד האוצר לא קיים בקרה בנושא זה.
במאי 2012 מסר רכז מעהב"ט במשרד האוצר לנציגי משרד מבקר המדינה, בין היתר, כי "הוא מניח ומקווה, כי משהב"ט עושה עבודה טובה ויודע אלו סעיפים הוא מסווג כהתעצמות ואלו כפעילות שוטפת", וכי "קבלת מסוף תאפשר לאגף התקציבים לראות את התקנות בתקציב הביטחון ואת השינויים התקציביים שמשהב"ט עורך בהם ולוודא, כי אלה אינם חורגים מהוראות החוק".
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, כי לא היה ער לכך שמשהב"ט ערך שינויים ללא הודעה מראש לוועדה המשותפת, כנדרש בהחלטת הממשלה, ולא קיים בקרה על משהב"ט בנושא העברות והגדלות המשנות תכניות מיוחדות.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי אמנם הבקרה באמצעות מסוף חשובה, אך היא אינה "חזות הכל", וכדי לקיים בקרה נאותה על תקציב הביטחון, חיוני שמשרד האוצר יקיים בקרה גם במסגרת דו-שיח שוטף עם את"ק.
בהתייחסותו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת הודיע משרד האוצר, כי הוא עושה מאמץ לבקר בצורה מעמיקה את הדוחות הרבעוניים שמעביר משרד הביטחון, וכי בכוונתו "לשפר את הבקרה על תקציב עם השיפור שחל בשקיפות התקציב בהתאם להחלטת הממשלה 4088 מיום 8.
בביקורת הקודמת נמצא, כי מהות הרזרבה בתקציב הביטחון ואופן השימוש בה לא הוגדרו בהוראות משהב"ט ובנהלים הפנימיים של את"ק, ובכלל זה קביעת גודלה, ייעודה וגורמי מעהב "ט הרשאים להורות על ניצולה.
כמו כן הרזרבה הוגדרה כתכנית שוטפת במערכת הבקרה, על אף שחלק ממקורות התקציב שנכללו בה שימשו למימון תכניות התעצמות.
בעקבות הביקורת הקודמת, בנובמבר 1999 ,פרסם את"ק הוראה שהגדירה כללים לניהול תקציב הרזרבה ובכלל זה חלוקתה לשני נתחים - רזרבה להתעצמות ורזרבה לשוטף.
בביקורת 86 דוח שנתי63ב .
המעקב עלה, כי בשנת 2008 , לאחר תהליך של מיסוד וגיבוש תורה תקציבית28 , בוטלה ההוראה בנושא, ולא קיימת הוראה שמחליפה אותה.
במאי 2012 מסרה רע"ן תכנון לנציגי משרד מבקר המדינה, כי "הליך עדכון ההוראה והתאמתו לתהליכים הקיימים כיום הינו חלק מתוכנית העבודה של משהב"ט".
כאמור, גם הוראת משהב"ט בנושא "טיפול בשינויים בתקציב הביטחון" לא עודכנה בהתאם לכללים שנקבעו בהחלטת הממשלה.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שהוראות משהב"ט ואת"ק מהוות בסיס ניהולי ותפעולי לפעילות משהב"ט ואת"ק בנוגע לשינויי ם בתקציב הביטחון, הכרחי להקפיד על עדכונם השוטף.
תקציב הביטחון, שמאשרת הוועדה המשותפת, מגלם בתוכו את סדרי העדיפויות לתכניות העבודה של מערכת הביטחון.
תקצ יב המדינה, שמאשרת הכנסת, קובע סדרי עדיפויות לאומיים.
שעה שרוב רובו של תקציב המדינה שקוף בפני כלל הציבור, נמצא בבחינה ציבורית מתמדת, וקיימת עליו בקרה הדוקה של משרד האוצר, תקציב הביטחון ברובו חסוי, והבקרה עליו נעשית על פי כללים אחרים.
משכך, ונוכח משקלו הכבד של תקציב הביטחון מכלל תקציב המדינה (כ -15% בשנים 2010 ו- 2011 ,) .
קיימת משנה חשיבות להקפדה על כללי הבקרה שנקבעו כפי שעולה מדוח ביקורת זה, נמצאו ליקויים בסדרי הבקרה על שינויים בתקציב הביטחון בשנים 2010 ו- 2011 ,, הבאים לידי ביטוי, בין היתר באי-עמידה בכללים שנקבע ו בהחלטת הממשלה ובבקרה רופפת של משרד האוצר אחר שינויים תקציביים שעושה את"ק.
נוסף על אלה, נמצאו ליקויים הנוגעים לאיכות הדיווח של את"ק על שינויים תקציביים שנעשו, המקשים על היכולת להבין את מהות השינויים התקציביים, את הסיבות שהביאו לביצועם ואת השלכותיהם.
בקרה על שינויים בתקציב הביטחון נועדה להבטיח, כי התקציבים, שאישרה הוועדה המשותפת לתכניות העבודה של צה"ל ושל משהב"ט, מוצאים למטרות שאליהן הם נועדו.
הליקויים שנמצאו פגעו בבקרה על שינויים בתקציב הביטחון.
במהלך שנת 2012 ננקטו צעדים לשיפור השקיפות והבקרה על תקציב הביטחון, לרבות התקנת מסוף במשרד האוצר של מערכת תקציב משהב"ט.
עם זאת, חשוב שראש את"ק וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר יגבשו בהקדם, בהתייעצות עם הוועדה המשותפת, מתכונת דיווח מיטבית ומקובלת על הצדדים בנוגע לשינויים בתקציב הביטחון, וימצאו את הדרכים לייעל ולטיי ב את תהליכי העבודה ביניהם תוך הגברת שיתוף הפעולה ביניהם, כדי להבטיח בקרה מיטבית על השינויים בתקציב הביטחון.
תשתית תורתית והוראות רלוונטיות לאנשי תקציב במעהב"ט משרד הביטחון 87 .
מאז קום המדינה היה העורף נתון לאיומי פגיעה מצד מדינות אויב וארגונים עוינים.
הדבר בא לידי ביטוי ביתר שאת בחודשים יולי ואוגוסט 2006 , במהלך מלחמת לבנון השנייה, שבה ספג העורף ירי מסיבי של אלפי רקטות שגרמו לפגיעות קשות בנפש וברכוש, וכן במבצע "עמוד ענן" בנובמבר 20124 .
על פי איום הייחוס של צה"ל5, החריף האיום על העורף, ו בכל תרחיש עתידי של עימות עם מדינות וגורמים עוינים באזור, העורף ישמש יעד לפגיעה נרחבת ורב-מוקדי ת כבר מפתיחת הלחימה.
על פי איום הייחוס לעורף, שפרסמה רשות החירום הלאומית (להלן - רח"ל)6 , צפויה פגיעה קשה בעורף, לרבות בפעילות הכלכלית ובפעילויות חיוניות אחרות בישראל.
מלבד האיום הצבאי של ירי טילים ורקטות, עלולים להתרחש בישראל בעתות שגרה אירועי חירום רחבי ה יקף, דוגמת רעידת אדמה, שרפות ופליטת חומרים מסוכנים.
שיפור המענה הצבאי והאזרחי בתחום ההגנה על העורף, ובכלל זה שיפור ההיערכות והמוכנות לטיפול בעורף באירועי חירום, חיוני לצורך חיזוק כושר העמידה של האוכלוסייה בעורף בפני האיומים.
הדבר יאפשר, בין היתר, לדרג מקבלי ההחלטות בממשלה, ובעת לחימה גם למטכ"ל בצה"ל, מרחב פעולה מדיני וצבאי גדול יותר.
אולם, כפי שעלה בביקורת, היערכות העורף לחירום במדינת ישראל לוקה בחסר במספר תחומים.
בפברואר 2012 פרסם המשרד להגנת העורף לכל שרי הממשלה חוברת בנושא המוכנות של החזית האזרחית למצבי חירום, ובה צוין, כי "הערכת המוכנות השנתית לשנת 2011 המשוקללת לתרחישים מלחמתיים (מלחמה קונבנציונאלית, מלחמה בלתי קונבנציונאלית ואיום הטרור הבלתי קונבנציונאלי)" היא בינונית.
עוד צוין באותה חוברת כלהלן: רמת ההיערכות של האוכלוסייה .
12 , בשלב סיכום הביקורת, החל מבצע "עמוד ענן", שבמסגרתו תקף צה"ל יעדים ברצועת עזה לאחר ירי נמשך של רקטות וטילים לדרום הארץ ולמרכזה.
5 איום הייחוס הוא מסמך הקובע מהם האיומים העיקריים לטווח הקצר והבינוני לתר"ש (תכנית רב-שנתית) שלקראתו יועמד המענה הכולל בבניין הכוח בצה"ל.
איום הייחוס מתבסס על הערכת המודיעין ועל היכולות המבצעיות הקיימות והמתוכננות, והוא מגלם בתוכו, בין היתר, אילוצי משאבים (בהסתמך על מסמך של אגף התכנון מאוגוסט 2003 .
) ביולי 2007 אישר הרמטכ"ל את איום הייחוס לעורף לשנים 2008 -2012 (במסגרת תכנית רב-שנתית "תפן 2008 -2012 .
") שהכין אגף התכנון במטכ"ל 6 רח"ל הוקמה על פי החלט ת ממשלה, והיא נועדה לשמש גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון כדי לסייע בידו לממש את אחריותו לטיפול בעורף בכל מצבי החירום (ראו בהמשך).
בישראל המתגוררת בערים (כ-6.
2 מיליון תושבים) היא בינונית, רמת ההיערכות של האוכלוסייה המתגוררת בתחומי מועצות מקומיות (כ- 714,000 תושבים) היא נמוכה, ורמת ההיערכות של האוכלוסייה המתגוררת בתחומי מועצות אזוריות (כ- 1.
1 מיליון תושבים) היא בינונית; "על פי הערכות20% מהרשויות יתקשו לתפקד בחירום"; "משרדי הממשלה אינם ערוכים לכל מצבי החירום וזאת על רקע היעדר מדיניות, פיקוח ובקרה ומעורבות של ההנהלה הבכירה של המשרד, הסדרת יחסי הגומלין ותחומי האחריות בין מטות משרדי הממשלה בירושלים אל מול מחוזות משרדי הממשלה בהיערכות ומוכנות למצבי חירום, היעדר תוכנית אופרטיבית לכל מתאר, תרגול ושמירת כשירות וכוננות".
החל מסוף 2011 מקיים ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, דיונים עתיים (בממוצע אחת לשלושה שבועות) בנושא "מוכנות החזית האזרחית לשעת חירום", במטרה לקדם את הטיפול בנושאים הקשורים להיערכות העורף לחירום.
בדיונים אלו משתתפים בקביעות השר להגנת העורף, ראש המטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) ומפקד פיקוד העורף (להלן - פקע"ר), וכן משתתפים מפעם לפעם נציגים של משרדי ממשלה אחרים דוגמת המשרד לביטחון הפנים ומשרד האוצר.
בעניין זה מסר מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר הראל לוקר, למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 בתגובה לדוח הביקורת, כי "ראש הממשלה מייחס חשיבות עליונה להגנה על העורף.
בנוסף הוקם במטה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה אגף לקידום מוכנות העורף".
האחריות והסמכות להכנת העורף לחירום ולטיפול בעורף באירועי חירום בשגרה ובזמן לחימה, על מגוון התחומים הקשורים בכך, מוטלת על גופים רבים.
להלן סקירת תחומי האחריות והסמכות העיקריים של הגופים המרכזיים העוסקים בכך: א.
שר הביטחון - על פי החלטת הממשלה מ - 15.
07 '(מס 1577 ), "אחריות העל לטיפול בעורף בכלל מצבי החירום (לרבות מצב מיוחד בעורף, מלחמה ומצבי חירום הנגרמים כתוצאה מאסונות טבע) תהיה בידי שר הביטחון".
המשרד להגנת העורף - ב- 19.
11 'החליטה הממשלה (מס 2745 ), כי סגן שר הביטחון דאז, מר מתן וילנאי, ימונה לשר להגנת העורף7.
11 החליטה הממשלה (מס' 3048 ), כי "שר הביטחון והשר להגנת העורף יתאמו ביניהםאת ההסדרים שיאפשרו את הפעלתו של המשרד להגנת העורף על בסיס התשתית המנהלית של משרד הביטחון".
הממשלה רשמה לפניה, כי "שר הביטחון והשר להגנת העורף מינו ועדה שתמליץ על שטחי פעולה וסמכויות שיועברו למשרד להגנת העורף".
מערך משק לשעת חירום (להלן - מל"ח) - הוא גו ף בין -משרדי הפועל לפי החלטת הממשלה מ - 6.
86 '(מס 1716 ) והחלטת הממשלה מ - 13.
גוף זה נועד להבטיח את הפעלת "המשק החיוני" והספקת המוצרים .
7 החלטת הממשלה מ - 19.
11 '(מס 2745 ) התקבלה בהתאם לסעיף 31 (א) לחוק יסוד הממשלה ולסעיף 31 (ג) לחוק יסוד הממשלה.
במכתב של היועמ"ש למע רכת הביטחון מ- 25.
11 נרשם, כי "היועץ המשפטי לממשלה.
הגיע למסקנה, כי הואיל והחלטת הממשלה בדבר מינויו של השר מתן וילנאי אזכרה גם את סעיף 31 (ג) לחוק .
הרי יש לראות את המשרד להגנת העורף כמו הוקם ]חוק יסוד: הממשלה[ היסוד באותה נשימה".
12 הגיש השר להג נת העורף, מר מתן וילנאי, את התפטרותו מן הממשלה, וב- 16.
12 נכנס לתוקף מינויו של השר אבי דיכטר כשר להגנת העורף.
היערכות לשעת חירום 187 .
והשירותים החיוניים לאוכלוסייה ולצה"ל באירועי חירום.
לפי החלטת הממשלה (מס' 1716 ), "משק חיוני" הוא מפעל חיוני כמשמעותו בחוק שירות עבודה, וכן גורמי ייצור, משאבים, שירותים, מוצרים, חומרים, אספקה ופעולות החיוניים לקיום האוכלוסייה, למאמץ המלחמתי8 ולכלכלת המדינה.
מערך מל"ח כולל את "המשק החיוני", את ועדת מל"ח העליונה, שתפקידה, בין היתר, "לתאם ולהנחות את הרשויות האזרחיות ואת רשויות צה"ל בהכנות לשעת חירום וכן בשעת חירום כדי להבטיח את הפעלת מערך מל"ח", ועדות מל"ח פיקודיות, מחוזיות ומקומיות ורשויות ייעודיות 9 'במשרדי הממשלה.
בהתאם להחלטת הממשלה (מס 1716 ,) "תקופת הפעלה" של מערך מל"ח היא במצב לחימה, כאשר נמנעת פעילות תקינה של המשק וכן ב"אירועי חירום" המוגדרים כאסונות טבע, אסונות שמקורם בפליטת חומרים מסוכנים וכן אירועי טרור שלא בתקופת לחימה, והכול כאשר נפגעת פעילותו התקינה של המשק החיוני10.