HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
עם זאת העלתה הביקורת הנוכחית כי הוועדה המרכזית לא תיקנה את כל הטעון תיקון בנושאים של הגדרת תקן כוח אדם, גיוס עובדים והעסקתם וקביעת סייגים להעסקת קרובי משפחה של העובדים - בתקן ולפי שעות - בוועדות האזוריות ביום הבחירות.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי לקבוע באילו תפקידים יועסקו עובדים בתקן ובאילו עובדים לפי שעות אגב יצירת איזון ראוי בין צורכי הוועדות והמטות לבין עלות העסקתם של עובדים אלה.
זאת הן משיקולי חיסכון והן כדי שלא ליצור העדפה של עובדים מסוימים על פני אחרים.
הוועדה נדרשת להתמיד לפעול לאיתור מקומות קלפי נגישים בכל היישובים, על פי התקן ההנדסי הקיים בעניין זה, כדי להבטיח את מימוש זכותם של המוגבלים בניידות להצביע.
העסקת עובדים זרים (להלן- עו"ז) היא תופעה אופיינית למדינות מפותחות בעולם שרמת השכר בה ן גבוהה יחסית10 .
כך גם בישראל- מספר העו"ז גדל מכ- 16,000 בסוף שנת 1990 לכ- 203,000 בעלי אשרת עבודה וחסרי אשר ת עבודה בסוף שנת 200811 .
כ- 71,000 מהם (כ-35% ) מועסקים בענפי החקלאות והבנייה, והיתר בעיקר בענף הסיעוד.
הגידול החד במספר העו"ז בישראל והחשש שמא הדבר פוגע בשוק העבודה בישראל ומביא לידי אבטלה של ישראלים הניעו את ממשל ות ישראל להתוות מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים מדיניות של צמצום מספר העו"ז ובכלל זה צמצום מספר ההיתרים להעסקתם בענפים השונים.
הוקמה ועדת שרים לעניין הטיפול בעו"זהוועדה החליטה, בין היתר, להקים צוותי עבודה שיגבשו המלצות בנושא.
ביוני 1997 אימצה הממשלה את המלצות צוותי העבודה וקבעה כי "מספר העו"ז במשק יפחת במסגרת תכנית רב שנתית מתוך גישה אסטרטגית כוללת הרואה בהיקף הנרחב של העו"ז תופעה בלתי רצויה מהיבטי חברה כלכלה וביטחון".
בספטמבר 2001 החליטה הממשלה להקים ועדה בין-משרדית לעניין הטיפול בעו"ז בראשות הממונה על השכר במשרד האוצר דאז, מר יובל רכלבסקי (להלן - ועדת רכלבסקי).
הוועדה סברה שביזור הסמכויות והאחריות בעניין העו"ז בין המשרדים השונים פוגע בטיפול בנושא, והמליצה להקים במשרד הפנים רשות הגירה שבה ירוכזו האחריות והסמכויות של משרדי הממשלה בכל הנוגע להגירה, ובכלל זה הטיפול בעו"ז.
עוד המליצה הוועדה כי עד הקמת רשות ההגירה תוקם במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה יחידת סמך זמנית שתופקד על ביצוע מדיניות הממשלה בנושא העו"ז, ותפקידיה י היו לאשר את הבאתם של עו"ז לישראל ואת העסקתם בה, לאכוף העסקה חוקית של עו"ז, ולרכז את נושא שהייתם של אזרחים זרים בישראל שלא כדין.
ועדת רכלבסקי הדגישה כי יישום השינוי הארגוני לא יביא לידי התוצאות הרצויות ללא יישום החלטות אסטרטגיות קודמות לצמצם צמצום ניכר את מספר העו"ז המורשים להיכנס לארץ, לשים קץ לכדאיות הכלכלית של העסקת עו"ז, ולהגביר את אכיפת החוק כלפי עו"ז חסרי אשרה ומעסיקים מפירי חוק.
עוד ציינה הוועדה כי שיטת הקיצוב של ההיתרים להעסקת עו"ז, שלפיה ההיתרים להעסקת עו"ז ניתנים בחינם (כך נעשה עד שנת 2002 ) ומספרם קטן מהביקוש, והאינטרס של חברות התיווך להביא עו"ז לארץ בשל העמלות הגבוהות שהן גובות מביאים לידי שחיתות, שוחד ואף סחר בעובדים.
על כן הוסיפה הוועדה והמליצה לא לתת עוד למעסיקים היתרים להעסקת עו"ז, אלא ליישם שיטה של מתן זיכיונות למספר מוגבל של חברות כוח אדם ת מורת תשלום.
לפי השיטה שהוצעה, לחברות כוח האדם יוענק רישוי להבאת עו"ז .
10 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53ב, בפרק "העסקת עובדים זרים", עמ' 655.
11 מתוך: בנק ישראל, דין וחשבון, 2008.
ולהעסקתם באופן זמני עבור המעסיקים בפועל כדי להעלות את עלות העסקת העו"ז ולצמצם את כדאיותה וכן כדי לצמצם את כבילת העו"ז למעסיקיהם.
ביולי 2002 אישרה הממשלה את המלצות ועדת רכלבסקי.
ריכוז הטי פול בעו"ז ברשות ההגירה ושינוי השיטה של מתן ההיתרים להעסקתם היו אמורים לחולל שינוי של ממש בשוק העו"ז בישראל.
באפריל 2007 , לאחר שהמועצה הלאומית לכלכלה12 הגישה לממשלה מסמך שנקרא "אג'נדה כלכלית -חברתית לישראל 2008- 2010 " , החליטה הממשלה 13 להקים ועדה בין -משרדית ליישום ההמלצות שבמסמך (להלן - פורום האג'נדה).
פורום האג'נדה פעל באמצעות ועדות משנה, בהן הוועדה לעיצוב מדיניות בנושא עובדים לא ישראלים בראשות המשנה לנגיד בנק ישראל, פרופ' צבי אקשטיין (להלן - ועדת אקשטיין).
באוגוסט 2008 החליטה הממשלה14 לאשר את המלצות ועדת אקשטיין, שלפיהן יבוצע מהלך ארוך טווח לצמצום מספר העו"ז בישראל, והעסקתם תותר רק אם יימצא שהתועלת החברתית והכלכלית מכך גדולה מן הפגיעה באפשרויות התעסוקה של ישראלים ובשכרם.
אישור המלצות יהם של הצוותים, ועדת רכלבסקי וועדת אקשטיין בידי הממשלה יצר, למעשה, מתווה ל מדיניות הממשלה בנושא העו"ז: הקמת רשות הגירה ממשלתית במינהל האוכלוסין שבמשרד הפנים, שבה ירוכזו האחריות והסמכויות של משרדי הממשלה בנושא העו"ז; צמצום מספר ההיתרים להעסקת עו"ז; שינוי שיטת ההעסקה של העו"ז; מניעת גביית עמלות מופרזות מהעו" ז בארצות מוצאם; העלאת עלות העסקתם של העו"ז באמצעות הטלת תשלומי חובה על המעסיקים כדי לצמצם את הכדאיות הכלכלית של העסקתם; הגברת פעולות האכיפה כלפי עו"ז חסרי אשרה וכלפי מעסיקים מפירי חוק.
בחודשים מרס-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה את יישומם של העקרונות והתכניות שאימצה הממשלה בהחלטותיה לגבי הסדרי העסקת העו"ז ומתן היתרים להעסקת עו"ז בענפי החקלאות והבנייה, שבהם מונהגות מכסות.
יודגש כי הבדיקה עסקה בהיבטים מערכתיים ולא באופן יישום ההחלטות באזור זה או אחר 15.
כן נבדקו פ עולות האכיפה כלפי עו"ז ומעסיקיהם, בייחוד בענף ה בנייה שבו שונתה שיטת ההעסקה, ונושא ריכוז סמכויותיהם של משרדי הממשלה בעניין העו"ז ב ידי רשות אחת.
הבדיקה נעשתה ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפנים (להלן - רשות ההגירה) ובמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), שבו פעלה יחידת הסמך לעו" ז (להלן - יחידת הסמך) עד ספטמבר 2008 .
, מועד העברתה לרשות ההגירה בדיקות השלמה נעשו במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), במשרד האוצר, בבנק ישראל, במזכירות הממשלה ובמשטרת ישראל.
12 משמשת גוף מטה לראש הממשלה בנושאי כלכלה לשם סיוע בתהליך קבלת ההחלטות בנושאים אלו.
15 כגון יישובי הערבה התיכונה.
בדצמבר 2009 (לאחר מועד סיום הביקורת) טענו חקלאי הערבה התיכונה בישיבת הוועדה לביקורת המדינה, בין היתר, כי מסמך עקרונות שנחתם במאי 2009 בידי התאחדות חקלאי ישראל, משרד האוצר ומשרד החקלאות לא יושם, וכי יש להבחין בין כלל העו"ז לעו"ז מתאילנד, שהם רוב העו"ז בענף החקלאות, שכן, לטענתם, הם אינם משתקעים בישראל אלא עוזבים אותה עם פקיעת האשרה.
כאמור, עניינים אלה לא נבדקו בביקורת זו.
שינוי שיטת ההעסקה של העו"ז .
גיבוש הסדר חדש להעסקת עו"ז באפריל 2002 מינה שר האוצר צוות בין -משרדי בראשות המשנה לממונה על התקציבים דאז, הגב' יעל אנדורן (להלן - ועדת אנדורן), לשם תכנון אופן מתן הזיכיונות להבאת עו"ז ולהעסקה זמנית שלהם לחברות כוח אדם, על פי המלצות ועדת רכלבסקי.
הוועדה הגישה את המלצותיה לשר האוצר ולשר התמ"ת באוגוסט 2004.
ועדת אנדורן סברה שיש לאפשר למעסיקים להתחרות על מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף, וכך יוכל העו"ז לבחור במעסיק שיהא מוכן לשלם לו את השכר הגבוה ביותר.
היא המליצה להנהיג את "שיטת התאגידים" בענפי החקלאות והבנייה משנת 2005.
לפי שיטה זו, הממשלה תוסיף לקבוע מכסת היתרים להעסקת עו"ז בכל ענף עבודה שבו העסקתם מותרת; לא יינתנו עוד למעסיקים היתרים פרטניים להעסקת עו"ז; העו"ז יועסקו על ידי מספר מוגבל של תאגידים, והתאגידים יהיו מחויבים בתשלום שכרם ובמתן כל התנאים שהם זכאים להם, ומי שיבקש להעסיקם בפועל יפנה לתאגידים.
כמו כן לעו"ז תישמר הזכות לעבור בין המעסיקים בפועל ובין התאגידים המורשים, ובלבד שלא יעבוד בענף שלא הורש ה לעבוד בו.
זכות זו תביא אף היא לידי העלאת עלות העסקתם של העו"ז ושיפור תנאי העסקתם, וכן תבטל את כבילתו של העובד למעסיקו.
יצוין כי בעבר הותנה מתן רישיון הש הייה בארץ לעו"ז בהעסקתו בידי המעסיק שהזמינו.
על כן בפועל היה העו"ז כבול למעסיקו ונפגעו זכויות היסוד שלו -כבודו, חירותו וקניינו.
בעקבות פסק דין של בג"ץ ממרס 200616 שהורה למדינה לשנות הסדר זה הוציאה רשות ההגירה נוהל המאפשר לעו"ז לעבור ממעסיק למעסיק בתוך 90 יום.
הפעולות שננקטו בעניין ההסדר החדש להעסקת עו"ז 1.
: בענף הבנייה באוגוסט 2004 החליטה הממשלה17 ליישם את עקרונות דוח ועדת אנדורן בענף הבנייה.
מיולי 2005 ,מיושמת שיטת התאגידים בענף זה על פי נוהל שפרסם משרד התמ"ת (ראו להלן - סדרי הפיקוח על העסקת עו"ז בענף הבנייה).
: בענף החקלאות באוגוסט 2004 , בד בבד עם החלטתה לאמץ את המלצת ועדת אנדורן להנהיג את שיטת התאגידים בענף הבנייה, החליטה הממשלה כי הדיון בשיטת העסקתם של עו"ז בענף החקלאות יידחה.
(א) כעבור יותר משנה חזרה הממשלה לדון בגיבוש הסדר חדש לענף החקלאות, וזאת רק לאחר שבמרס 2006 פסק בג"ץ שעל המדינה לגבש הסדר חדש .
16 בג"ץ 4542/02 ,'עמותת קו לעובד ואח' נ' ממשלת ישראל ואחפדאור .
בספטמבר 2006 החליטה הממשלה 18 כי מאפריל 2007 יועסקו העו"ז בענף החקלאות באמצעות שיטה חדשה (להלן - שיטת הלשכות).
על פי שיטת הלשכות, שהוגדרה בהחלטת הממשלה, שר התמ"ת יעניק רישיונות ללשכות פרטיות לתיווך כוח אדם שמטרתן היחידה היא הבאת עו"ז לעבודה בענף החקלאות, תיווך ביניהם ובין החקלאים וטיפול בהם (להלן -לשכות); הלשכות יציעו לעו"ז מקומות עבודה אצל חקלאים בעלי היתר העסקה בלבד, והחקלאים הם שיעסיקו את העו"ז וישלמו את שכרם.
העו"ז יהיו רשאים לעבור בין לשכות ובין מעסיקים (באמצעות לשכה), ובלבד שהמעסיק הקולט לא ניצל את מלוא מכסת ההיתרים שניתנה לו.
זאת לעומת שיטת התאגידים, שלפיה התאגיד חייב בתשלום שכרם של העו"ז ובמילוי שאר תנאי העסקתם, ההיתרים ניתנים לתאגיד ולא למעסיקים בפועל, והמעסיקים בפועל משלמים לתאגידים עבור העסקת העו"ז.
בהחלטת הממשלה נקבעו סדרי הדיווח של המעסיק ללשכה על תשלום שכרו של העובד ומילוי זכויותיו וכן סדרי פיקוח ובקרה של המדינה על פעילות הלשכות.
כמו כן נקבע שיחידת הסמך תנהל מאגר של שמות עו"ז שאינם מועסקים, על פי דיווחי הלשכות על רישום העו"ז בהן ועל הפסקת העסקתם של עו"ז.
עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009 , שלוש שנים לאחר שהחליטה הממשלה לשנות את שיטת ההעסקה של העו"ז בענף החקלאות, לא יישמו משרד התמ"ת ורשות ההגירה את שיטת הלשכות.
נוסף על כך, מתעכבת ב רשות ההגירה הקמת מאגר של שמות עו"ז שאינם מועסקים.
לדעת מ שרד מבקר המדינה, מאגר זה חיוני לצורך פיקוח בתחום זה, והקמתו עשויה לצמצם את הצורך להביא עו"ז מחו"ל ולאפשר לרשות ההגירה למצוא מעסיק חלופי לעו"ז שעבודתו הופסקה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 מסר משרד הפנים כי באוקטובר 2009 "הוכנה הצעה לאימוץ ויישום נוהל חדש (שיטה) להעסקת עו"ז בחקלאות לשנת 2010 .
ההצעה, הנשענת בעיקרה על שיטת התאגידים בשילוב היתרונות הגלומים בשיטת הלשכות הפרטיות, נותחה ונבחנה במסגרת דיון עבודה בראשות מנכ"ל משרד הפנים.
ההצעה וההערות לגביה לובנו בוועדה מצומצמת ונקבע דיון מערכתי בהשתתפות כל הגורמים החוץ שלטוניים המייצגים את החקלאים, על מנת שיוכלו להעלות את הערותיהם/השגותיהם/הצעותיהם בטרם תתקבל החלטה סופית באשר למתווה שיועבר, בליווי נימוקים מקצועיים וכלכליים.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד הפנים יפעל להשלמת הטיפול בנושא ללא דיחוי, בייחוד נוכח הימשכות הטיפול בעבר.
(ב) החלטת הממשלה לשנות את שיטת העסקתם של העו"ז: בתהליך קבלת החלטות סדור נדרשת עבודת מטה לשם בחינת חלופות להשגת המטרות.
יש לבחון כל חלופה ובכלל זה את המשמעויות הכלכליות והחברתיות שלה, יחס עלות-תועלת ויתרונות מול חסרונות.
מומלצת על ידי גורם מקצועי או בחלופה שאינה בעלת התועלות המרביות מצריכה הנמקה.
עקרונות אלו באים לידי ביטוי גם בתקנון עבודת הממשלה ממאי 2006 , הקובע כי דברי ההסבר להצעת החלטה המובאת לאישור הממשלה יכללו, בין השאר, את תיאור החלופות האפשריות (בנסיבות העניין וכשהדבר מתבקש) ואת נימוקי השר המציע לבחירתו בחלופה המועדפת.
(1) ביולי 2006 הגיש משרד האוצר הצעת החלטה לאישור הממשלה במסגרת חוק ההסדרים לשנת 2007 , ולפיה העסקת עו"ז בענף החקלאות תיעשה באמצעות שיטת התאגידים, כהמלצת ועדת אנדורן.
בדב רי ההסבר להצעת ההחלטה צוינו הכשלים בשיט ה הנהוגה להעסק ת עו"ז בענף החקלאות: העלות הנמוכה של העסקת עו"ז, שעות העבודה המרובות שלו וכבילתו למעסיק.
הוסבר כי בשיטת התאגידים יתוקנו כשלים אלו.
באותו החודש הודיע שר החקלאות ופיתוח הכפר, מר שלום שמחון (להלן - שר החקלאות), לממונה על התקציבים במשרד האוצר דאז כי הוא מתנגד להעלאת הנושא בחוק ההסדרים וכי תוכן ההצעה אינו מקובל עליו משום שאינו נותן ביטוי למכלול ההיבטים של סוגיה זו ובעיותיה.
כאמור, בספטמבר 2006 החליטה הממשלה כי העו"ז בענף החקלאות יועסקו באמצעות שיטת הלשכות.
בה צעת ההחלטה שהגיש אגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) לאישור הממשלה לא צוינה החלופה של שיטת התאגידים ולא הובאו הסברים והנמקות לבחירת החלופה של שיטת הלשכות, כמתחייב מתקנון עבודת הממשלה, אף על פי שהצעה זו הייתה שונה מהצעת ההחלטה המקורית שהגיש אגף התקציבים ולא תאמה להמלצת ועדת אנדורן להפעיל את שיטת התאגידים.
הממשלה, מצדה, לא דרשה שיוצגו לה חלופות והחליטה , לדעת משרד מבקר המדינה, ללא תשתית הולמת.
(2) יתרה מזאת, במועד קבלתה של החלטת הממשלה האמורה, ספטמבר 2006 , חתמו שר האוצר דאז, אברהם הירשזון, ושר החקלאות שמחון על הסכם בין משרד החקלאות למשרד האוצר בעניין תקציב 2007 וחוק ההסדרים, שבו נקבע, בין היתר, "שביטול הכבילה בהתאם להוראת בג"ץ תעשה בדרך של הקמת לשכות פרטיות לתיווך עו"ז במתכונת שסוכמה בין משרד החקלאות, האוצר והתמ"ת".
יצוין כי שיטת הלשכות עדיפה לחקלאים משיטת התאגידים משום שיש בה יחסי עובד-מעביד ביניהם ובין העו"ז, ומשום שהלשכות, המעוניינות שה חקלאים בעלי ההיתרים ימשיכו להעסיק את העו"ז באמצעותן, יתקשו לפקח על תנאי העסקת העו"ז.
יצוין כי ועדת רכלבסקי ציינה את ה"קושי הרב שיש לממשלה להתוות מדיניות נכונה ועקבית ולבצע את הרגולציה המתאימה על מנת להביא לצמצום תופעת העו"ז, לנוכח סדרי עדיפויות מנוגדים של משרדי ממשלה שונים, ולנוכח קיומם של בעלי אינטרסים וכוחות שוק מנוגדים, כבדי משקל, בכל הקשור להבאת עו"ז והעסקתם בישראל".
לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין ולנוכח האמור בתקנון עבודת הממשלה, ההחלטה לבחור בשיטת הלשכות הייתה צריכה להיות מלווה בעבודת מטה מסודר ת ובכלל זה בחינת חלופות ומתן הנמקות בכתב לבחירת החלופה המועדפת.
לחובת ההנמקה היה משנה חשיבות משום שההחלטה מנוגדת להמלצות ועדת אנדורן שאימצה הממשלה והיה חשש שתושפע מקבוצות של בעלי אינטרס ומכוחות שוק מנוגדים.
כך, למשל, הממשלה החליטה ליישם את שיטת הלשכות בענף הסיעוד לאחר שוועדה שמינתה באוגוסט 2005 בחנה חלופות להסדר העסקתם של העו"ז והבהירה מדוע יש להעדיף שיטה זו משיטת התאגידים.
יצוין כי במשרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד התמ"ת, משרד החקלאות ומשרד האוצר - נמצאו מסמכים המעידים שב - 2006 פעלה ועדה בין -משרדית לגיבוש מודל העסקה חדש בענף החקלאות, אולם לא נמצאו מסמכים העוסקים במינוי הוועדה, בדיוניה ו בהחלטותיה.
מסמכים כאלה גם לא נמצאו במזכירות הממשלה.
בתשובתו מנובמבר 2009 מסר אגף התקציבים כי הוא "אכן ניסה להביא ליישום שיטת התאגידים כפי שהומלצה ע"י ועדת אנדורן.
ברם, יישום השיטה באופן זה לא צלח מהבחינה הפוליטית, ולאחר מו"מ עם משרד החקלאות ומשרד רוה"מ התקבלה ההחלטה בדבר שיטת הלשכות".
בתשובתו מנובמבר 2009 מסר משרד החקלאות כי צוות בין-משרדי בראשותה של יחידת הסמך הוא שדן בשיטת ההעסקה של העו"ז.
המשרד צירף לתשובתו מסמך שכותרתו "דוח הוועדה הבין משרדית לבחינת ענף החקלאות", ובו צוין כי חלופת שיטת התאגידים נפסלה עקב הצורך לשמר מערכת יחסי עבודה ישירים בין החקלאי לעובד והייקור המינהלי הצפוי בעקבות יישומה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי הדוח שצורף אינו נושא תאריך ואינו חתום, לא מובאים בו שמות חברי הוועדה שחיברה אותו , הוא אינו מפרט את היקף עבודתה של הוועדה ואת המידע שעליו הסתמכה, ולא עולה ממנו שנבחנו חלופות במקצועיות כנדרש (כגון בחינה של יחס עלות -תועלת ויתרונות לעומת חסרונות).
גביית עמלות מופרזות מעו"ז בארצות מוצאם .
בחוק העסקת עובדים על יד י קבלני כוח אדם, התשנ"ו - 1996 (להלן- חוק קבלני כוח אדם), נקבע כי "לא יקבל קבלן כוח אדם ולא ידרוש בדרך כלשהי מעובד שהוא מעסיק או ממועמד לעבודה אצלו, כל תמורה בעד שירותיו או החזר הוצאותיו בין במישרין ובין בעקיפין".
תקנות שירות התעסוקה (תשלומים ממבקש עבודה בקשר לתיווך עבודה), התשס"ו - 2006 , מתירות ללשכה פרטית לגבות או לקבל כל משרד הפנים 1049 .
תשלום מעו"ז שהיא מטפלת בעניינו19 ובלבד שסך כל התשלומים לא יהיה גבוה מ- 3,277 ש"ח20.
תקנות אלה הותקנו כדי למנוע גביית עמלות מופרזות (א) אולם זה שנים מופרות הוראות החוק והתקנות האמורות: עוד בשנת 2003 העיר משרד מבקר המדינה21 כי עו"ז מארצות מסוימות, בייחוד ארצות דרום-מזרח אסיה, משלמים עבור הזכות לעבוד בישראל בין 3,000 ל- 10,000 דולר, שהם לרוב סכומי עתק בארץ המוצא, ועמד על ההשפעות הקשות של תופעה זו.
הגורמים העוסקים בסוגיית העו"ז בישראל מודעים לתמונה קשה זו: במאי 2008 העריך הממונה על יחידת הסמך דאז כי דמי התיווך הנגבים מכל עו"ז הם 7,000- 20,000 דולר, לפי ארץ המוצא.
שגרירות סין בישראל דיווחה למשרד התמ"ת ביוני 2008 כי למיטב ידיעתה עובד סיני משלם 30,000 דולר תמורת הזכות לעבוד בישראל.
מינהלת ההגירה העריכ ה בשנת 2007 כי ההכנסות הלא חוקיות של חברות התיווך וגורמים נוספים ממהגרי עבודה מסתכמות בכ -300 מיליון דולר בשנה22 .
חברות התיווך בחו"ל גובות סכומים אלה מהעובדים במולדתם ומתחלקות בהם עם חברות התיווך הישראליות.
ממסמכים שהגיעו לידי משרד מבקר המדינה עולה כי גופים בישראל העוסקים בתיווך כוח אדם ומביאים לארץ את העו"ז משלמים לחקלאי בעל ההיתר 1,000-3,000 דולר בעבור כל עו"ז כדי שיביא את העו"ז לישראל באמצעותם.
מכאן שגם למעסיקים , בעלי ההיתרים, יש עניין בהבאת עו"ז מחו"ל.
(ב) רשויות המדינה המטפלות בהעסקת עו"ז בישראל מודעות לעיוותים הנגרמים מגביית העמלות הלא חוקיות ולפגם המוסרי בכך.
ביולי 2007 התקיים במשרד המשפטים דיון בנושא בראשות מר יהושע שופמן, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה).
בדיון השתתפו נציגים ממשרדי התמ"ת, הפנים, החוץ והחקלאות, ובסיכומו נכתב: "גביית תשלומים אלה יוצרת מצב המוליד פגיעה קשה בזכויות אדם.
חלק ניכר מתקופת העבודה בישראל מוקדש לצבירת כספים להחזרת ההשקעה בלבד.
הדבר יוצר דפוס עבודה הפוגע בחופש הבחירה של העובד.
דוח מחלקת המדינה של ארצות הברית רואה בכך תופעה העלולה להוביל לשיעבוד חובות, שהוא סוג של סחר בבני אדם .
מדינת ישראל מודעת לצורך להילחם בתופעה קשה זו.
צורך זה נובע בראש וראשונה ממחויבות המדינה לשמירה על זכויות אדם".
בדיון שקיימה הוועדה המיוחדת של הכנסת לבחינת בעיית העו"ז בינואר 2007 ציינהנציגת משרד המשפטים כי "גביית דמי תיווך מאד גבוהים, זה אקלים נוח להיווצרות כל מיני עבירות פליליות, סחר בבני אדם, עבדות, עבודות כפייה.
כי עובד יעשה הכל כדי להחזיר את החובות הגבוהים".
19 ראו תקנה3 (א), שתוקפה הוארך בהוראת שעה עד ספטמבר 2010 .
20 נכון ליוני 2009 , לפי הודעת שירות התעסוקה (תשלומים ממבקש עבודה בקשר לתיווך עבודה), התשס"ט- 2009.
21 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53ב, בפרק "העסקת עובדים זרים", עמ' 656.
22 הסכום הוא תוצאה של מכפלת סךכל העו"ז שנכנסו לישראל באשרת עבודה בשנת 2007 , לפי נתוני הלמ"ס - 36,200 - בסכום הממוצע של עמלות לעובד - 8,200 .
דולר 1050 דוח שנתי60ב .
מדי שנה בשנה מוציאה מחלקת המדינה של ארצות הברית דוח הסוקר את מצב הסחר בבני אדם במדינות שמתקיים בהן סחר כזה ובהן ישראל.
בדוח לשנת 2008 צויןכי חלק מהעו"ז המגיעים לישראל מועסקים בתנאי כפייה ובכלל זה החרמה לא חוקית של דרכוניהם, אי-תשלום שכרם והגבלת תנועתם.
עוד צוין כי ממשלת ישראל הגישה בשנת 2008 את כתב האישום הראשון בגין עבודה של עו"ז בכפייה, על פי חוק איסור סחר בבני אדם (תיקוני חקיקה), התשס"ז- 2006 , וכי לא הושגה בישראל שום הרשעה של מעסיק או חברת כוח אדם בגין סחר בעו"ז לשם עבודה בכפייה.
פעולות לגיוס עו"ז בפיקוח ארגון ההגירה הבין-לאומי ובאמצעות הסכמים בילטרליים .
לשם מניעה של גביית עמלות מופרזות מעו"ז בארצות מוצאם ומניעת סחר בבני אדם, בין היתר, על מדינת המוצא להתקשר בהסכם עם ארגון שיגייס את העו"ז, יפקח על תהליך זה ויבקר אותו עוד במדינת המוצא, וכן לקבל את הסכמת מדינת היעד לכך.
הסכמים בנושא עו"ז נחתמים בין מדינות (הסכמים בילטרליים) או בין מדינה לארגון בין-לאומי, כגון ארגון ההגירה הבין -לאומי IOM23 (להלן - IOM ), והם מסדירים את תנועת העובדים.
כך, למשל, לאנגליה, לגרמניה ולהולנד הסכמים עם מדינות מזרח אירופה בדבר הגירת עובדים בעלי מיומנויות נמוכות, ולצרפת הסכמים עם מרוקו ואלג'יריה להבאת עובדים לענף החקלאות.
בהסכמים מתחייבות מדינות המוצא שהעובדים ישובו אליהן בתום תקופת העסקתם.
גיוס עו"ז בפיקוח IOM 1.
ביולי 2005 החליטה הממשלה24 להנחות את הממונה על יחידת הסמךויו"ר מינהלת עו"ז25 דאז, מר אפרים כהן, לקבוע הסדר שלפיו גיוס עו"ז לישראל ייעשה בפיקוח IOM או הסדר אחר שימנע ניצול לרעה של עו"ז וגביית עמלות מופרזות מהם.
הניסיון הראשון להבאת עו"ז באמצעות IOM נעשה בענף החקלאות, שמרבית העו"ז המועסקים בו מגיעים מתאילנד.
בספטמבר 2007 נחתם הסכם בין IOM ובין משרד העבודה התאילנדי בדבר גיוס עו"ז לענף החקלאות בישראל, ונקבע כי הסכם זה יהיה תקף עד ספטמבר 2009 .
להסכם צורף נספח שבו מאשר משרד החוץ הישראלי את הבאת העו"ז מתאילנד לישראל באמצעות IOM .
כבר ב- 2005 החל IOM בגיבוש תכנית לגיוס עו"ז לישראל המפרטת את שיטת גיוס העו"ז ואת תהליך הבאתם לישראל, ומיד לאחר חתימת ההסכם החל IOM בהכנות להבאת .
23 IOM ( The International Organization for Migration ) הוא ארגון בין-לאומי שהוקם בשנת 1951 וחברות בו125 מדינות, בהן ישראל.
מטרת הארגון היא קידום הגירה מסודרת ואנושית.
בשנת 2004 הפעיל IOM יותר מ -800 תכניות בעולם.
הארגון מעסיק כ - 1,400 עובדים ביותר ממאה מדינות.
בתחום הגירת עבודה ניהל IOM ,פרויקטים שונים לגיוס עו"ז זמניים מאקוודור ומקולומביה לספרד, מגואטמלה לקנדה מפולין להולנד וממצרים ותוניסיה לאיטליה.
מינהלה במשרד התמ"ת שעסקה בתיאום בין משרדי הממשלה השונים בנושא העו"ז משרד הפנים 1051 .
בסופו של דבר התכנית לא יצאה אל הפועל, ולהלן השתלשלות העניינים: מאחר שההסכם בין IOM לתאילנד עמד לפוג בספטמבר 2009 , ומאחר ש- IOM נחשף לקשיים הצפויים בהפעלת התכנית עקב ההתנגדות הנחרצת של ארגוני החקלאים בארץ26 ושל הלשכות הפרטיות, שכאמור מקבלות הטבות - ובכלל זה אלפי דולרים - עבור הבאת עובדים, וחוסר הנכונות שלהם לשתף עמו פעולה, היה על ישראל להפעיל את התכנית של IOM .
מוקדם ככל האפשר במרס 2008 פורסמו עיקרי התכנית באתר האינטרנט של משרד התמ"ת וכן נכתב בו כי התכנית תיושם בתוך חודש.
בפועל, עקב קשיים שהתגלו במימוש ההסכם שנחתם בין IOM לממשלת תאילנדדרש IOM שייחתם הסכם בילטרלי בין מדינת ישראל לתאילנד להסדרת הנושא, אולם הסכם זה לא נחתם (ראו להלן).
באוגוסט 2008 החליטה הממשלה27 להטיל על מנהל רשות ההגירה, על הממונה על יחידת הסמך, על נציג משרד החוץ, על ראש מינהלת ההגירה ועל נציג משרד המשפטים לפעול ככל הנדרש לשיתוף פעולה עם נציגי IOM כדי להשלים עד אוקטובר 2008 את הפעולות הנחוצות להסדרת הבאתם של עו"ז מתאילנד לענף החקלאות, וזאת לשם הנעת המהלך לחתימת הסכם בילטרלי בין ישראל לתאילנד, על פי החלטת הממשלה ודרישת IOM .
נמצא כי הפעולות האמורות לא הושלמו, ובנובמבר 2008 אישר מנהל רשות ההגירה דאז, מר יעקב גנות, להביא עו"ז מתאילנד לענף החקלאות שלא באמצעות IOM (ראו להלן- מדיניות שמים סגורים).
בתשובתו מנובמבר 2009 מסרמשרד הפנים כי "לאחר החלטת הממשלה באפריל 2008 בדבר הקמת רשות ההגירה, שרר חוסר ודאות.
לגבי המבנה הארגוני של הרשות וזהותם של בעלי התפקידים בה.
לאור האמור, המנהלים במשרדים הרלוונטיים סברו כי מינהל תקין מחייב הימנעות מקבלת החלטות מדיניות משמעותיות באופן חד צדדי.
לא הייתה אפשרות לבצע תיאום מלא ואפקטיבי של הנושאים דלעיל".
משרד מבקר המדינה מעיר כי כל משרדי הממשלה הנוגעים בדבר ידעו שיש לגבש בדחיפות הסדר עם IOM , שהרי באוגוסט 2008 קבעה הממשלה כי יש להסדיר את הנושא בתוך חודשיים.
לפיכך הקמתה של רשות ההגירה אינה מצדיקה עיכוב.
במרס 2009 כתבה הלשכה המשפטית של משרד התמ"ת לאגף התקציבים, בין היתר, כי עיכוב של יישום התכנית עלול להביא לידי הורדת הדירוג של ישראל בנושא הסחר בבני אדם בידי מחלקת המדינה של ארצות הברית 28 , ולגרום להטלת סנקציות כלכליות על המדינה.
בפועל עד ינואר 2010 לא הוסדרהנושא.
26 ,נציג התאחדות חקלאי ישראל אף הביע את התנגדותו לתכנית לפני שלטונות תאילנד ונימק זאת, בין היתר, בעלויות הגבוהות של טיפול IOM .
28 המדינות מסווגות בדוח בשלוש דרגות.
בדרגה הראשונה המדינות הנאבקות בתופעה במידה מספקת; בדרגה השנייה מדינות שמאבקן בתופעה אינו עומד בסטנדרטים 1052 דוח שנתי60ב .
היעדר הסכמים בילטרליים עם מדינות לשם הבאת עו"ז 1.
,כאמורהסכמים בילטרליים עם מדינות המוצא של העו"ז נחוצים אף הם למניעה של גביית עמלות מופרזות מן העו"ז.
באוגוסט 2007 החליטה הממשלה29 , בהמשך להחלטתה מיולי 2005 בענייןגיבוש ההסדר לגיוס עו"ז, להנחות את שר התמ"ת ואת שרת החוץ לחתום על הסכמים בילטרליים להבאת עו"ז עם מדינות המוצא שלהם, ולבחון את האפשרות להסתייע בשירותי הפיקוח של IOM או לקבוע הסדר אחר למטרה זו.
הממשלה החליטה כי מיוני 200830 ייכנסו לישראל רק עו"ז ממדינה שנחתם עמה הסכם.
בעקבות החלטת הממשלה האמורה מינה מנכ"ל משרד התמ"ת דאז, מר גבריאל מימון, באוקטובר 2007 ועדה לחתימת הסכמים עם מדינות המוצא של העו"ז בראשות יו"ר מינהלת עו"ז דאז, מר אפרים כהן .
ביולי 2008 הכינה הוועדה טיוטת הסכם בין ממשלת ישראל לממשלת תאילנד וטיוטה להסכם עתידי בין ישראל ובין כל מדינה אחרת.
ההסכם בין ממשלת ישראל לממשלת תאילנד נועד להשלים את ההסכם החתום בין ממשלת תאילנד ל- IOM .
באוגוסט 2008 העביר משרד החוץ את הטיוטה לממשלת תאילנד, וזו הגיבה עליה באוקטובר 2009 , כחודש לאחר שממשלת ישראל החליטה 31 ששיעור אישורי הכניסה לישראל ממדינה שאינה חתומה על הסכם בילטרלי ירד בהדרגה אם לא יושג הסכם עמה.
עד ינואר 2010 לא נחתם ההסכם הבילטרלי בין ישראל לתאילנד.
לדעת משרד מבקר המדינה, בשל החשיבות הערכית-מוסרית של נקיטת פעולה כנגד גביית העמלות המופרזות מן העו"ז על משרדי הפנים והחוץ לפעול במהירות ובנחישות לחתימת הסכם בילטרלי בין המדינות .
בשנים 2007- 2006 הוגשו שלוש עתירות לבג"ץ 32 בגין עיכוב יישומה של החלטת הממשלה לקבוע הסדר לגיוס עו"ז שימנע גביית עמלות מופרזות מהם.
במועד סיום הביקורת עדיין היו העתירות הללו תלויות ועומדות.
בינואר 2010 הגישה המדינה תצהיר תשובה לבג"ץ ובו היא מתארת את הפעולות המורכבות והממושכות שנעשו להתמודדות עם הנושא במישור הבין-לאומי ובמישור הפנים - מדינתי ומצביעה על קשיים שונים.
יצוין כי גם לפי הודעה זו הנושא טרם הוסדר.
בספטמבר 2009 החליטה הממשלה לדחות ליוני 2010 את הסדרת הבאתם של עובדים מתאילנד לענף החקלאות בסיועו של IOM .
ובאמצעות הסכם בילטרלי הוחלט כי יוקם צוות בין -משרדי והוא יגיש לממשלה דוח על התקדמות המגעים לקראת חתימה על הסכם בילטרלי עד 31.
עוד הוחלט כי אם ימצא הצוות .
מינימליים של מאבק ראוי בסחר בבני אדם, אולם הן נוקטות צעדים של ממש כדי להיאבק בתופעה; ובדרגה השלישית מדינות שאינן נאבקות כראוי בתופעה.
ישראל מדורגת בדרגה השנייה.
30 ביולי 2008 נדחה יישום החלטה זו לדצמבר 2008 .
32 בג"ץ 2405/06 , 1193/07 , 2768/07 עמותת קו לעובד ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', תקדין.
שאחת ממדינות המוצא של העו"ז אינה פועלת לקראת חתימה על הסכם, הוא ימליץ להפחית את אישורי הכניסה ממדינה זו.
ארבע שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה מיולי 2005 וכשנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה מאוגוסט 2007 עדיין לא הסדירו משרדי התמ"ת והפנים את נושא גיוס העו"ז והפיקוח על גביית העמלות - לא לגבי עו"ז מתאילנד (לענף החקלאות) ולא לגבי עו"ז ממדינות אחרות: לא נחתמו הסכמים בילטרליים, ולא הוקמו מנגנוני פיקוח באמצעות IOM או בהסדר אחר, ובפועל ממשיכים להגיע לישראל עו"ז ממדינות שידוע כי נגבים בהן עמלות מופרזות תמורת הזכות לעבוד בישראל.
להסכמים הבילטרליים חשיבות רבה לביסוס מעמדה של ישראל בעולם, ל ביסוס יחסי ישראל ומדינות המוצא של העו"ז ולהבטחת מעמדם של העו"ז.
יודגש כי ככל ש נדחית הסדרת הנושא נמשכת הפגיעה בזכויות העו"ז ומופעל לחץ להבאת עו"ז חדשים, שייאלצו לשלם דמי תיווך מופרזים.
אשר על כן אין די בהחלטות ויש לפעול בנחישות ליישומן.
מדיניות הממשלה וביצועה .
להלן נתונים מהדוח השנתי של בנק ישראל לשנת 2008 ,על מספר העו"ז בישראל בעלי אשרת עבודה וחסרי אשרת עבודה , ועל שיעורם מכלל המועסקים בישראל בשנים 2004 -2008 :)(באלפים .
עו"ז ב-% עו"ז מספר המועסקים .