HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ביולי 2018 כתב משרד רה"ם למשרד מבקר המדינה בדבר אותה משרה כי "הדרך הנכונה לאיושה, אם בדרך של הליך מכרזי או בדרך אחרת העומדת בכללי התקשי"ר והמנהל התקין, נבחנת עתה על ידי הנהלת משרד רה"ם והגורמים המקצועיים".
משנת 2015 פועל אפוא משרד רה"ם להקמת יחידה מקצועית במזכירות הממשלה, ובתחילת 2017 אישרה נש"ם תוספת משרה לצורך זה.
נש"ם הדגישה באותה עת בפני משרד רה"ם, ושבה והדגישה מאז עוד כמה פעמים, שיש לאייש את המשרה המקצועית באמצעות מכרז בין-משרדי.
משרד רה"ם פעל פעמיים לשדרוג מעמד המשרה הזאת: בתחילת 2017 נש"ם נענתה לבקשתו ואישרהשדרוג למשרה בכירה, ובסוף השנה דחתה בקשה שנייה שלו לשדרג פעם נוספת את המשרה, בד בבד עם הורדת מתח הדרגות המוצמד למשרת משנה למזכיר הממשלה.
בנובמבר 2017 ביקש מנכ"ל משרד רה"ם דאז לפטור את המשרה הזאת מחובת מכרז בטענה כי יש צורך דחוף לאיישה, אך ועדת השירות לא אישרה את הבקשה.
בפברואר 2018 מונה היועץ למזכיר הממשלה לתפקיד ממלא מקום סגן מזכיר הממשלה, המכהן במשרת אמון ולמשך שנה לכל היותר.
במסגרת משרה זו שימש בעל תפקיד משמעותי בנוגע לפרויקט מסע, כמפורט לעיל.
כבר במרץ 2017 יכול היה משרד רה"ם לפרסם את המכרז לאיוש משרת סגן מזכיר הממשלה.
ניתן היה לצפות כי נוכ ח הטענה שהעלה בדבר הדחיפות באיוש המשרה יזדרז משרד רה"ם ויפרסם את המכרז שנש"ם אישרה ויביא לידי השלמתו של ההליך בתוך חודשים ספורים.
אולם תחת זאת מצא לנכון משרד רה"ם, חרף עמדתה העקבית והנחרצת של נש"ם שיש לאייש את המשרה כדין וכמקובל באמצעות מכרז בין-משרדי, לדח ות שוב ושוב את איושה הקבוע של המשרה.
בתשובתו מדצמבר 2018 למשרד מבקר המדינה ציין משרד רה"ם כי העיכוב בקידום הקמת היחידה המקצועית במזכירות הממשלה מקורה באי -מינויו של מזכיר ממשלה במהלך רוב 2016 , ורק בסמוך לכניסתו לתפקיד החל מזכיר הממשלה הנוכחי בקידום הנושא.
בקשתו של מזכיר הממשלה מנש"ם באוגוסט 2017 לשדרג את משרת סגן בכיר למזכיר הממשלה, האחראי ליחי דה המקצועית, למשרת משנה למזכיר הממשלה נבעה מכך שהמשנה הקודם אמור היה לסיים את תפקידו, לאור כך שמזכיר הממשלה סבר שיש לעשות חשיבה מחודשת על המבנה הארגוני במזכירות הממשלה ובשל היקף העבודה של היחידה המקצועית במזכירות.
הדחיפות במינוי האמור נעוצה בהיקף המשימות ובעובדה שלא מונה מזכיר במינוי קבע בשנת 2016 , ועמדתה של המשנָה ליועמ"ש שדחתה את הבקשה מטעמים של דחיפות לא הייתה מקובלת על מזכיר הממשלה, והוא אף פנה ליועץ המשפטי לממשלה בנדון.
על מנת לבחון 344 |דוח שנתי 69ב .
דרך חלופית לאיוש המשרה בדרך המהירה ביותר ביקש מזכיר הממשלה לבחון חלופה של איוש באמצעות ועדה לאיתור מועמדים, אך נוכח חוות דעתה של היועצת המשפטית של משרד רה"ם החליט שלא לקדם חלופה זו.
תפקודו של משרד רה"ם בעניין זה אינו מתיישב עם הצורך שהעלה ודחיפותו.
ממכלול המידע שלעיל עולה חשש כי פעולות משרד רה"ם מתחילת 2017 בעניין זה נועדולאפשר מינוי של עובד שהוראות התקשי"ר אינן מאפשרות את התמודדותו לתפקיד במכרז בין-משרדי בעת הזאת.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אם משרד רה"ם סבור שיש מקום לאייש את המשרה, עליו לעשות כן בדרך של מכרז בין -משרדי שיפורסם לאלתר.
בתשובתה מדצמבר 2018 מסרה נש"ם למשרד מב קר המדינה כי האחריות ליישום הליכי המכרז לאיוש המשרה הבכירה נתונה בידי משרד רה"ם, אך היא תעשה כל שביכולתה לזירוז ההליך באמצעות מכרז.
לצורך כך, ולאור הנסיבות שנוצרו, יוציא נציב שירות המדינה בקשה מסודרת בכתב למשרד רה"ם לפתיחת הליכי המכרז באופן מיידי.
משרד רה"ם מסר בתשובתו כי בכוונת מזכיר הממשלה לפעול בתקופה הקרובה מול נש"ם להקמת יחידה מקצועית במזכירות הממשלה ולמינוי קבע של משרת סגן בכיר למזכיר הממשלה, וזאת נוכח הניסיון הקצר שנצבר מאז שהמשרה מאוישת במילוי מקום.
משרד ראש הממשלה |345 .
מזה כ -13 שנים ממשלת ישראל והסוכנות היהוד ית מפעילות, באמצעות חברת מסע - חברת בת של הסוכנות היהודית - את פרויקט מסע במטרה לעודד יהודים מהתפוצות בוגרי תיכון עד בני 30 להשתתף בתוכניות ארוכות טווח בישראל.
במהלך שנים אלה השקיעו הממשלה והסוכנות היהודית בפרויקט יותר ממיליארד ש"ח כל אחת.
על רקע פרק הזמן הארוך שבו פועל הפרויקט וההשקעה הממשלתית המשמעותית במימונו, משרד מבקר המדינה בחן היבטים שונים הנוגעים להערכת האפקטיביות של הפרויקט ואת הפעילות הממשלתית, אותה מוביל משרד רה"ם להתוויית מדיניות הפרויקט, לפיקוח ולבקרה על הפעלתו.
רבים מהליקויים והחולשות שמפורטים בדוח זה נוגעים במישרין לתפקודה של ועדת ההיגוי ולאופן שבו מילאה את תפקידה בשנים האחרונות.
היעדר אישורה את המטרות האסטרטגיות של הפרויקט, היענותה להפעיל את הפרויקט מבלי להגדיר באופן מספיק את מטרותיו ויעדיו ומבלי לקבוע יעדים מדידים לצורך בחינת האפקטיביות שלו והשגת מטרותיו המהותיות, וכן מיעוט הדיונים שקיימה בסוגיות מהותיות הנוגעות לו, פגעו גם באופן מעורבותה והשפעתה של הממשלה בגיבוש מדיניות הפרויקט ובקבלת החלטות בנושאים שבליבתו.
משרד רה"ם כשל במילוי תפקיד הפיקוח והבקרה על פרויקט מסע.
החלטות המשרד שהובילו להעברה תכופה של הסמכות לטיפול המקצועי בפרויקט בין יחידות במשרד ועיכוב לא סביר ובלתי מוצדק בבדיקת עומק של חשבות המשרד על הפרויקט, תרמו, בין היתר, לתוצאה זו.
ביטוי נוסף לכשל האמור הוא האופן שבו פעל המשרד לטיפול בממצאי ביקורת של משרד מבקר המדינה בקשר לפרויקט מסע אשר פורסמו במאי 2017 .
עד לספטמבר 2018 אף נדרש משרד רה"ם להביא לידי גמר חתימה על הסכם רב -שנתי חדש לצורך המשך הפעלת הפרויקט, תוך ליבון של העמדות וההסתייגויות המקצועיות שהעלו בעניין הגורמים המשפטיים וחשבות המשרד, ואולם עד לדצמבר 2018 .
הדבר טרם נעשה על משרד רה"ם ועל ועדת ההיגוי לנקוט פעולות נחושות ומהירות לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה.
האחריות לקידום פעולות אלה מוטלת על מזכיר הממשלה המשמש יו"ר משותף של ועדת ההיגוי, המופקד גם על היחידה המקצועית מטעם משרד רה"ם המטפלת בפרויקט מסע.
הצורך לפעול כאמור מקבל משנ ה תוקף נוכח המשאבים הניכרים שהממשלה משקיעה בפרויקט מסע וכן היעדרה של תמונת הערכה מלאה בנוגע לאפקטיביות שלו.
מדינת ישראל נחשבת מדינה מפותחת, המאופיינת בנתוני צריכה גבוהים, בשטח גיאוגרפי קטן ובשיעור גבוה של גידול אוכלוסין בהשוואה למדינות המפותחות ובתעשייה מזהמת.
נתונים אלו מחייבים מערך אכיפה יעיל של דיני הגנת הסביבה בישראל (להלן - דיני הג"ס), אשר יתמודד עם האתגרים הסביבתיים בישראל, ובכלל זאת יסייע בהטמעת נורמות סביבתיות בקרב הציבור והתעשייה, יצמצם נזקים סביבתיים הכרוכים בגידול אוכלוסין ובפיתוח מואץ וישמר את משאבי המדינה.
דיני הג"ס כוללים תחומים רבים, למשל: שמירה על משאבי מים, ים, חופים, קרקע ואוויר; פינוי פסולת וחומרים מסוכנים; שמירת ערכי הטבע; פיתוח מול סביבה9,.
ההגנה על הסביבה חשובה לבריאות האדם, החי והצומח לאיכות החיים, לשמירה על משאבי טבע ולכלכלת המדינה.
בעשור האחרון התרחשו במדינה שינויים ניכרים בדיני ההגנה על הסביבה ואכיפתם, ובמסגרתם הורחבו סמכויות הפיקוח והוקנו סמכויות חקירה למפקחי המשטרה הירוקה, שהיא זרוע האכיפה הפלילית במשרד להג"ס, ולרשויות המקומיות.
נוסף על כך, ישראל הצטרפה בשנת 2010 לארגון המדינות המפותחות (להלן - ה- OECD ) אשר מציב למדינות החברות בו סטנדרטים גם בתחומי ההגנה על הסביבה.
המשרד להגנת הסביבה10 (להלן- המשרד להג"ס או המשרד) נושא באחריות לניסוח מדיניות סביבתית ארצית משולבת וכוללנית, וכן לפיתוח אסטרטגיות, תקנים וקדימויות להגנת הסביבה.
המשרד הוא הגוף העיקרי, אך לא היחיד, האחראי לאכיפת דיני הג "ס בישראל (ראו להלן).
במהלך העשור האחרון חוותה ישראל תנופת חקיקה בתחום הסביבתי11 , חלקה מהפכנית המתבטאת למשל בחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 , אשר הגדילה את אחריותו של המשרד להג"ס לתחומי אכיפה חדשים, הרחיבה תחומים קיימים והרבתה את מספר המקרים הניתנים לאכיפה באמצעות הצגת כלי אכיפה חדש - עיצומים כספיים.
גם גידול אוכלוסין בשיעור של יותר מ-22% בעשור האחרון12 הגביר, מטבע הדברים, את האתגרים שעימם מתמודדים גורמי האכיפה הסבי בתית של .
בדוח זה המונח דיני הגנת הסביבה כולל חקיקה ראשית ומשנית, חוקי עזר ורגולציה סביבתית 10 .
לשעבר, המשרד לאיכות הסביבה 11 ( :חקיקה, לרבות1 ) חוק הפיקדון על מכלי משקה, התשנ"ט-1999( ;2 ) חוק להסדרת הטיפול באריזות, התשע"א-2011( ;3 ) חוק לטיפול סביבתי בציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות, התשע"ב- 2012( ;4 ) חוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע"א-2011( ;5 ) חוק הסדרת הטיפול בחופי הכנרת, התשס"ח -2008( ;6 ) חוק הגנת הסביבה (המזהם משלם) (תיקו ני חקיקה), התשס"ח-2008( ;7) חוק הגנת הסביבה (פליטות והעברות לסביבה- חובות דיווח ומרשם), התשע"ב-2012( ;8) ,חוק הסדרת העיסוק בהדברה תברואיתהתשע"ו-2016( ;9 ) חוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד -פעמיות, התשע"ו-2016 .
זאת כמובן, נוסף על אכיפת חיקוקים שקדמו לעשור האחרון.
12 לפני נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, אוכלוסיית ישראל נאמדת נכון לסוף ספטמבר2018 במעל ל- 8.
92 מיליון איש, בעוד שבשנת2008 מנתה אוכלוסיית ישראל7.
3 איש- עלייה של כ- 22%.
המשרד להגנת הסביבה | 1653 .
המשרד, למשל בתחומי הפסולת, הזיהום שמקורו בכלי רכב, השמירה על שטחים פתוחים ומפגעי רעש.
המשרד להג"ס פועל באמצעות מטה ראשי שישה מחוזות: צפון, חיפה, תל אביב, מרכז, ירושלים ודרום (להלן - המחוזות)13.
כלמחוז אחראי, בין היתר על התחומים האלה: יישום המדיניות הסביבתית כפי שנקבעה במטה המשרד להג"ס; ניסוח דרישות והתניות סביבתיות בר ישיונות עסק ; הדרכת הרשויות המקומיות לגבי אחריותן הסביבתית ; ליווי והכוונה של היחידות הסביבתיות ברשויות המקומיות ושל איגודי ערים להגנת סביבה14 ; ייזום פרויקטים סביבתיים במחוזות; פיקוח ואכיפה של חוקי איכות הסביבה ברשויות המקומיות 15 .
על פי המבנה הארגוני של המחוזות, הפעילות של כל מחוז מתבצעת באמצעות ענפים מקצועיים, במקביל ליחידות המטה של המשרד, ובראשם עומדים רכזים מקצועיים (להלן - רכז מקצועי), ובהם רכזים בענפי אוויר, מים , חומרים מסוכנים, תשתיות, שפכים, פסולת ואכיפה.
כל אחד מהרכזים המקצועיים במחוז כפוף מהבחינה המקצועית ל יחידת המטה ומן הבחינה המינהלתית למנהל המחוז.
מטה המשרד להג"ס בנוי מכמה אשכולות מקצועיים, ובהם אשכול תעשיות, אשכול משאבי טבע ואשכול פיקוח ואכיפה (להלן - אשכול אכיפה), שבתחומי אחריותו הנחיית המחוזות בעבודת הפיקוח והאכיפה; קיום הכשרות; ביצוע בקרה על תוכנית עבודה ויישום הפיקוח והאכיפה המינהלית והפלילית.
האשכול אחראי גם לקידום האכיפה הפלילית, וסמנכ"ל בכיר לאכיפה, שעומד בראש האשכול, אחראי לביצוע תוכנית העבודה הכוללת של המשרד בתחומי פיקוח ואכיפה.
אכיפה סביבתית מתבצעת על ידי גורמי אכיפה שהוסמכו לכך על פי חוק, לרבות גורמים במשרד להג"ס ומחוץ לו, וגורמים ברשויות המקומיות המחזיקים בסמכויות אכיפה מוגדרות בתחום ההגנה על הסביבה.
חלק מגורמים אלו אחראים גם להיבטים בפיקוח, ש הוא מנגנון איסוף המידע על אופן יישום הרגולציה והעמידה בה.
המשרד להג"ס מקיים פיקוח בעיקר באמצעות הצוותים במחוזות המפקחים באופן שוטף, יזום או במסגרת הליך קבלת רישיון או היתר.
האכיפה היא השלב הבא, שבמסגרתו מוציאים לפועל את הוראות הרגולציה באמצעות הפעלת סנקציות, בהתאם למידע שנאסף בשלב הפיקוח.
אכיפה מתבצעת במקרה של מפגע הגורם בפועל נזק סביבתי או במצב שבו מפעל, עסק, רשות מקומית או אדם מפירים כללים סביבתיים16 , שהם אמורים לעמוד בהם, אף אם טרם נגרם נזק סביבתי (להלן - הפרה סביבתית).
13 נוסף על כך קיימת יחידה של המינהל האזרחי הפועלת ביהודה ושומרון המונחית בהיבטים מקצועיים על ידי המשרד להגנת הסביבה.
14 ברשויות המקומיות פועלות יחידות סביבתיות שהן הזורע המקצועית המקומית בתחום הגנת הסביבה: 28 יחידות סביבתיות מקומיות ו-23 יחידות סביבתיות אזוריות המשותפות לכמה רשויות מקומיות.
בנוסף פועלים 10 איגודי ערים סטטוטוריים לאיכות סביבה.
15 ,במישור זה פועלים במשרד אגפים ומחלקות העוסקים בטיפול בנושאים הסביבתיים המקצועיים במנגנון המינהלי ובקשרי גומלין עם האזרח.
כמו תנאים סביבתיים הרשומים למשל ברישיון העסק, בהיתר פליטה, בתקנות ובחוק 1654 |דוח שנתי 69ב .
הוראות הדין מעניקות .
סוגי אכיפה סביבתית: .
הוראות הדין מעניקות סמכויות לביצוע שני סוגי אכיפה סביבתית: (1 )אכיפה מינהלית, שמטרתה העיקרית למנוע נזק סביבתי, באמצעות הסדרת מפגעים והסרתם באופן יעיל ומהיר; (2 )אכיפה פלילית, שמטרתה לחזק את הענישה ואת ההרתעה מפגיעה בסביבה17 .
אופן יישומה של האכיפה המינהלית נתון לשיקול דעת גורמי האכיפה יותר מאשר ביישום האכיפה הפלילית.
האכיפה המינהלית, שמטרתה כאמור להביא להפסקת העבירה ולהסיר את המפגע, מתבצעת בדרך כלל על ידי צוותים מינהליים הפועלים במחוזות.
אלה שולחים התראות, מקיימים שימועים ומוציאים צווים מינהליים, דוגמת צו הפסקת פעילות, צו ניקוי, צו סילוק מפגע סביבתי או צו פינוי רעלים (להלן - צו מינהלי).
דוגמה לסנקציה מינהלית היא הטלת עיצום כספי על ידי גורמי מטה במשרד להג"ס18 .
האכיפה הפלילית, שתפקידה להרתיע ולהעניש, יכולה להתבצע נגד אדם, חברה פרטית, חברה ציבורית, רשות מקומית או נושא תפקיד בהם.
אכיפה פלילית של דיני הג "ס מורכבת משלושה שלבים ומערבת גורמים ציבוריים ופרטיים רבים: 1.
השלב הראשון הוא פיקוח ובקרה רציפים על עמידה בתנאיה השונים של הרגולציה הסביבתית.
בשלב זה עוסקים גורמים שונים במשרד להג"ס ומחוץ לו.
העיקריים שבהם מפורטים בתרשים 1 : .
17 א' טל, "תורת האכיפה - המשרד לאיכות ה סביבה אשכול אכיפה ירושלים", טיוטה סופית לקראת הפצה (אוקטובר, 2003 ) (להלן- טיוטת תורת האכיפה).
18 מן הבחינה המשפטית, האכיפה המינהלית כפופה לכללי המשפט המינהלי.
המשרד להגנת הסביבה | 1655 .
תרשים1 : גופים מרכזיים בעלי סמכויות אכיפה בתחומי ההגנה על הסביבה .
השלב השני הוא החקירה הפליליתהפיקוח והבקרה עשויים להביא לגילוי מפגעים והפרות חוק שיצדיקו פתיחה בחקירה פלילית.
המשטרה הירוקה היא הגורם הבולט בשלב זה, ועיקר סמכויותיה מעוגנות בחוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה), התשע"א-201119 .
המשטרה הירוקה מחזיקה הן בסמכויות פיקוח, כגון: דרישת הזדהות, נטילת דגימות ועריכת מדידות, והן בסמכויות אכיפה, כגון: הסמכות לחקור כל אדם הקשור לעבירה או שיש לו ידיעות עליה, הסמכות לתפוס כל חפץ הקשור לעבירה, מתן הודעות תשלום קנס והוצאת צווי ניקוי.
המשטרה הירוקה מנהלת תיקי .
19 המשטרה הירוקה כפופה ישירות למטה המשרד.
חקירה הנפתחים ביוזמתה או בעקבות בקשות לפתיחת תיקי חקירה מהמחוזות.
בשלב השלישי מכינים גורמי האכיפה תיק תביעה לקראת העמדה לדין.
בהתאם לגורם אשר חקר את העבירה וסעיף העבירה, הגורמים המנהלים את השלב הזה יכולים להיות הלשכה המשפטית של המשרד להג"ס20 ,תובעים ברשויות המקומיות והעיריות21 ובהיקף מצומצם יותר, בתיקים פליליים נבחרים או בתיקים אזרחיים - הפרקליטות.
התביעה הרלוונטית מגישה כתב אישום ומנהלת הליכים פליליים בבתי משפט בערכאות שונות, לרבות בבתי משפט לעניינים מקומיים במקרה שהתובעת היא הרשות המקומית.
נוסף על כך יש לציין כי גם אזרחים וארגונים סביבתיים יכולים לבצע אכיפה סביבתית.
מדובר באכיפה אזרחית באמצעות תביעות נזי קיות22 או תובענות ייצוגיות23, למען תועלת הציבור24 .
בחודשים פברואר עד אוגוסט 2018 (להלן - מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים של אכיפה בתחומי הגנת הסביבה, לרבות היבטים הנוגעים לביצוע אכיפה מינהלית ואכיפה פלילית, ובקרה על יעילותן.
הביקורת נערכה באגפים שונים במשרד להג"ס, במחוזות דרום ומרכז במשרד ובמשטרה הירוקה.
כמו כן, נבחנה האכיפה הסביבתית בידי הרשויות המקומיות בישראל באמצעות שאלון שנשלח אליהן.
בדיקות השלמה בוצעו במשרד הפנים ובמשרד המשפטים.
עדכונים בכמה נושאים נעשו עד ינואר 2019 .
בשל היקף היריעה, דוח זה לא יעסוק בשלב התביעה וניהול ההליכים בבתי המשפט.
20 הלשכה המשפטית במשרד להג"ס מנהלת תיקים סביבתיים בעיקר באמצעות עורכי דין במיקור חוץ, אשר היועץ המשפטי לממשלה ייפה את כוחם להיות מייצגי מדינה בערכאות.
לעיתים גם הרשויות המקומיות מנהלות תיקים משפטים באמצעות עורכי דין במיקור חוץ 22 דוגמאות לתביעות אזרחיות הן תביעות לפי חוק למניעת מפגעים, התשכ"א -1961, לפ י חוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב-1992 נוסח[ , או לפי פקודת הנזיקין .
במקרים מסוימים החוק מאפשר לאדם פרטי או לארגון להגיש קובלנה פלילית.
]חדש 23 לפיחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 .
החוק מאפשר לאדם, לרשות הטבע והגנים ובמקרים מסוימים לארגוניים סביבתיים להגיש בקשה לתובענה ייצוגית בעניין מפגע סביבתי נגד גורם מפגע.
24 ,א' קרסיןרגולציה - מתאוריה למעשה, האוניברסיטה הפתוחה, מהדורה זמנית ( 2018 ) (להלן - קרסין), עמ' 430.
המשרד להגנת הסביבה | 1657 .
אכיפה סביבתית על ידי המשרד להגנת הסביבה המשרד להגנת הסביבה | 1659 .
קשיים וחסמים רוחביים באכיפה סביבתית .
תורת האכיפה הסביבתית .
המשרד להג "ס מופקד על הרגולציה הסביבתית בישראל, ואחד מתפקידיו העיקריים הוא לפקח על קיום דיני הגנת הסביבה בכלל ועל עמידה בתנאים של הרגולציה הסביבתית בפרט, ולאכוף אותם.
מדובר במנגנון לאיסוף מידע לגבי אופן יישום הנורמות והתנאים שנקבעו ומידת הציות להם, והאכיפה היא יישום הנורמות והתנאים באמצעות הפעלת סנקציות, בהתאם למידע שנאסף בהליך הפיקוח.
מנגנון הפיקוח והאכיפה מיועד לעודד, בין היתר, ציות לחוק ולהטמיע בקרב הציבור את קיומם של כלל, תקן או נורמה סביבתיים שעליו לעמוד בהם.
פיקוח והטלת סנקציות על ידי המדינה, בכל תחום שהוא, דורשים עמידה בערכי היסוד של השיטה המשפטית הנהוגה בישראל, אגב מציאת האיזון בין הצורך להרתיע ולהשיג ציות מרבי לבין הכרה במשאבים המוגבלים המוקצים לכך.
לפיכך נדרשות רשויות אכיפת החוק לקבוע סדרי עדיפויות לפיקוח ולאכיפה בהתאם למדיניות ברורה ולהגדיר עקרונות בהפעלת האכיפה (להלן - מדיניות אכיפה או תורת אכיפה).
בג"ץ עמד על הצורך של רשות בעלת סמכות לפי חוק (להלן - הרשות המוסמכת) לקבוע מדיניות אכיפה באומרו: " התפקיד של אכיפת החוק מוטל על הרשויות המוסמכות של המינהל הציבורי.
בידי הרשויות המוסמכות מופקדים המשאבים הנדרשים לאכיפת החוק.
משאבים אלה לעולם אינם מספיקים לצורך אכיפה מלאה של כל החוקים.
לכן, שומה על הרשויות המוסמכות לכלכל את צעדי האכיפה במסגרת המשאבים, בהתאם למדיניות אכיפה ולפי סדרי עדיפות המשתנים"25.
חוק סדר הדין הפלילי נוסח[ , התשמ"ב]משולב-1982, אשר מסדיר את אופן הפעלת כל החוקים הפליליים, קובע כי לגורמי האכיפה, החקירה או התביעה שמור שיקול דעת מקצועי להימנע מחקירה או מהעמדה לדין במקרים מסוימים26.
בהקשר זה קבע היועץ המשפטי לממשלה (להלן- היועמ"ש) בהנחייתו מס' 4.
85 , בעניין "הצורך בקביעת מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה בתחום העונשין", כי החלטה לגבי חקירת תלונה בדבר עבירה או ידיעה .
25 בג"ץ 551/99 , שקםבע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ, פ"ד נד(1)112 ,עמ' 125 (2000.
) 26 חוק סדר הדין הפלילי נוסח[ , התשמ"ב]משולב-1982.
על עבירה שהגיעה בדרך אחרת תהיה מונחית על ידי מדיניות הנקבעת באופן מרכזי27.
בשנת 2014 פרסם ה- OECD מסמך המרכז 11 עקרונות לפרקטיקה מיטבית בתחומי הפיקוח והאכיפה הרגולטורית, במטרה לסייע למדינות החברות בארגון לייעל את הפיקוח ולפתח מדיניות אכיפה של רגולציה (להלן - עקרונות ה- OECD לאכיפה אפקטיבית או עקרונות ה- OECD .
)עם עקרונות אלה נמנה גם העיקרון שלפיו יש לקבוע מטרות ויעדים עקיבים ולטווח ארוך לתחומי הפיקוח והאכיפה, לגבש מדיניות אכיפה ומבנה ארגוני המותאמים להשגתם, ולהגדיר בבירור את סמכויות הפיקוח והאכיפה ואת אופן מימושן28.
עקרונות לקביעת מדיניות אכיפה מפורטים לדוגמה במדריך לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ברשויות המקומיות בנושא "מדיניות אכיפה" שמפרט אמות מידה ועקרונות שעליהם הרשויות המקומיות צריכות להתבסס ב בואן לקבוע מדיניות אכיפה (להלן - מדריך למדיניות אכיפה לדיני תכנון ובני יה או המדריך)29 .
משרד המשפטיםנמנה עם מובילי המהלך לגיבוש המדריך, ונציגו בוועדה שגיבשה את המדריך ציין בו כי "אכיפה שלטונית - בכל תחום שהוא - חובה עליה שתהא מושכלת, יעילה ואפקטיבית.
אכיפה בלא כיוון ובלא מצפן ערכי - נגזר דינה להיות שרירותית, אקראית ומעוררת חש דנות.
הערובה לקיומה של אכיפה ראויה.
היא קיומה של מדיניות אכיפה כתובה עלי ספר המיושמת בפועל.
מדיניות אכיפה ראויה היא זו שגובשה מתוך ראייה מקיפה וכוללת של כלל העברות והנתונים הרלוונטיים30.
המדריך מפרט גם את העקרונות לקביעת מדיניות אכיפה ומתאר את הליך גיבושה בשלושה שלבים עיקריים, הכוללים שלבי משנה: .
27 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין "הצורך בקביעת מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה בתחום העונשין", מס' 4.
, כפי שעודכנה מאז 28 עקרונות ה- OECD לאכיפה אפקטיבית (2014) ( OECD Best Practice Pri nciples for Regulatory Policy ) (להלן - עקרונות ה - OECD ).
ניתן לעיון ברשת האינטרנט - https://www.
oecd en- 89264209015 regulators_97-of- governance- ilibrary.
org/governance/the '.
ראו למשל עמ4 , 37 ,55.
29 "מדיניות אכיפה לוועדה המקומית לתכנון ולבניה- חוברת הדרכה" (דצמבר, 2015 ) (להלן- מדריך למדיניות אכיפה לדיני תכנון ובנייה).
החוברת נכתבה בידי ועדת ההיגוי לנושא שבה חברים נציגי משרד הפנים, משרד האוצר משרד המשפטים ומ ערכת מרכזי הדרכה ופיתוח המינהל בשלטון המקומי (מפע"ם שפלה).
30 ,דבריו של עו"ד ציון אילוזמנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין במשרד המשפטים.
המשרד להגנת הסביבה | 1661 .
תרשים2 : שלבי גיבוש מדיניות אכיפה לפי מדריך מדיניות אכיפה לדיני תכנון ובנייה מטרת הליך גיבוש מדיניות אכיפה היא, בין היתר, למקד את מאמצי האכיפה בעבירות משמעותיות יותר, כדי לאפשר אכיפה יעילה ואפקטיבית באמצעות קביעת עקרונות לגבי הליך האכיפה של מגוון החוקים הסביבתיים בסמכותה31 ; :כך למשל 1.
על הליך גיבוש המדיניות להתחיל ביצירת בסיס נתונים אחיד, הממפה את כל העבירות שנעברו ואת שכיחותן, במטרה למיינן ולדרגן לפי רמת חומרה.
על מדיניות האכיפה להתגבש לכדי מסמך עבודה כתוב, יחיד ושלם, אשר יגדיר את הדרכים למימושה באמצעות קביעת מטרות ויעדים לגורמי האכיפה (לרבות לפיקוח ולתביעה); קביעת מדיניות לגבי אופן אפיקי האכיפה המתאימים במקרים שונים (מינהלי או פלילי); הגדרת קווים מנחים ועקרונות לכתיבת תוכניות עבודה.
ראוי לכלול בקביעת מדיניות האכיפה גם היבטים של תורת האכיפה ובהם: מטרות האכיפה; שלבי זיהוי המפגעים ובדיקתם; הגדרת גורמי האכיפה, קביעת סמכויותיהם, והיבטים פרוצדורליים בניהול ההליכים המינהליים והפליליים.
מדיניות אכיפה גם צריכה להיות מלווה בהליך של יישום והטמעה ברשות המוסמכת, שכן זהו שלב הגשמת מדיניות האכיפה והוצאתה אל הפועל.
יש לקיים הליך קפדני של בקרה ומדידה מתמדת של ביצועים ותוצאות על בסיס מדדי תפוקה, הבוחנים את מספר פעולות האכיפה, ותוצאותיהן ואת מידת השפעתן על השגת מטרות ויעדים במניעה ובצמצום נזקים סביבתיים.
הביקורת העלתה כי המשרד להג"ס, שמשמש גורם מרכזי ומוביל בקיום פעולות הפיקוח והאכיפה, פועל ללא תורת אכיפה סדורה ושלמה, וכי המסמכים שגובשו במשרד בעניין זה במהלך השנים מסדירים רק היבטים מסוימים בתהליכי הפיקוח והאכיפה המשרדיים, כפי שיפורט להלן: 1.
בביקורת משנת2002 בנושא פעולות אכיפה באמצעות המשטרה הירוקה העיר משרד מבקר המדינה למשרד להג"ס כי "מן הראוי, שהמשרד לאיכות הסביבה יגבש 'תורת אכיפה סביבתית' שתכלול נהלים בכל הנושאים .
31 ראו מדריך למדיניות אכיפהלדיני תכנון ובני יה וטיוטת תורת האכיפה.
בשנת2003 ביקש המשרד להג"ס מיועץ אקדמי חיצוני לגבש עבורו תורת אכיפה, ובטיוטה הסופית והמקיפה של המסמך המסכם שגובש בנושא (להלן - טיוטת תורת האכיפה)33 מפורטים עקרונות האכיפה הסביבתית לאורך כל שלביה, לרבות: עקרונות לקביעת סדרי עדיפויות ודירוג סיכונים סביבתיים, הכנת תוכניות עבודה ומדדים להצלחת הביצוע; האופן שבו יגובשו נוהלי עבודה חדשים ויתועד מידע במערכות המחשוב של המשרד; אופן ניהול הליכים מינהליים במחוזות, כמו התראות ושימועים, ותפקידי צוות האכיפה בהם; אופן ניהול חקירות פליליות; ועקרונות לניהול הליך משפטי פלילי.
נמצא כי המשרד להג"ס לא השלים את הפעולה שיזם כבר בשנת 2003 לגיבוש תורת אכיפה וכי לא אימץ ולא תיקף את טיוטתתורת האכיפה שהוכנה בשעתו.
זאת ועוד, בבדיקות שערך משרד מבקר המדינה גם לא נמצא כי המשרד דן בטיוטה זו או קיבל החלטה כלשהי בשאלת אימוצה או דחייתה.
כמו כן לא נמצא כי בוצע מאז ניסיון נוסף לגיבוש תורת אכיפה כאמור.
לשאלת משרד מבקר המדינה מהי תורת האכיפה של המשרד להג"ס, כתב המשרד בתשובתו מיוני 2018 כי תורת האכיפה מתבטאת בנוהל אכיפה סביבתית מדצמבר 2009 (להלן- נוהל אכיפה סביבתית).
מעיון בנוהל זה עולה כי הוא מפרט בחמישה סעיפים תהליכי אכיפה מינהליים ופליליים המחייבים את כלל הגורמים במשרד להג"ס, ומטרתו "ליצור אחידות בהל יכי האכיפה הכלל משרדיים לרבות הממשק בין האכיפה המנהלית לאכיפה הפלילית".
נוהל אכיפה סביבתית מונה באופן תמציתי שלושה שלבים בהליך אכיפה אגב ציון לוח זמנים לביצוע כל שלב בו: (1 ) שלב זיהוי המפגע הסביבתי, אפיונו וסיווגו למפגע מסוג קל, רגיל או חמור; (2 ) שלב האכיפה המינהלית הכולל התראות, שימועים וצווים; (3 ) שלב ביצוע האכיפה הפלילית.
32 מבקר המדינה, דוח שנתי 53ב (2002 '), עמ391.
המשרד להגנת הסביבה | 1663 .
לוח1 :סדר פעולות ולוחות זמנים ליישום נוהל אכיפה משרדי .
קל עד הסדרה אפיון מפגע רגיל, .
המפגע ויישומה שימוע, בירור .
לפלילי בדיקת יועמ"ש .
בחקירה דרישת השלמות .
עיצום כספי דרישת השלמות .
וביצוען (אופציונלי) אישור טיוטת .
5 חודשים 5 חודשים חודשיים 6 שבועות 4 שבועות .
על פי נוהל אכיפה סביבתית של המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי נוהל אכיפה סביבתית, שאותו הציג כתורת האכיפה המשרדית, הוא נוהל מסגרת בלבד, המתמקד בהיבטים מצומצמים ביותר של מדיניות אכיפה ואינו משקף כלל תורת אכיפה או מדיניות אכיפה ראויה, מלאה ומפורטת, כנדרש מהגוף הממשלתי המוביל את הטיפול בתחום הגנת הסביבה בישראל ומשמש גורם אוכף עיקרי במערך האכיפה המדינתי.
הנוהל אינו כולל מדרג של העבירות הסביבתיות הקיימות לפי הדין, אינו קובע סדרי עדיפויות בטיפול במפגעים ובאכיפת עבירות סביבתיות או מטרות ויעדים לטווח הארוך בתחום האכיפה; אינו קובע כיצד להכין תוכניות עבודה על בסיס סדרי עדיפויות ומתמקד חלקית בהיבטים פרוצדורליים של סדרי פעולות באכיפה ולוחות זמנים.
יתרה מכך, הנוהל אינו כולל אמות מידה לבחירת ערוץ האכיפה הרצוי או אמצעי האכיפה המתאים, אינו עוסק במבנה הארגוני של מערך האכיפה בתוך המשרד להגנת הסביבה, ואינו מפרט את אופן הכשרתם של גורמי האכיפה השונים במשרד, את סמכויותיהם וכיצד יתנהלו הממשקים ביניהם כך שייווצר הליך אכיפה רציף.
במשרד להג"ס יש כמה נהלים רלוונטיים נוספים לתחום האכיפה, זולת נוהל אכיפה סביבתית, ובהם נוהל אכיפת מפגעים חמורים משנת 2009 1664 |דוח שנתי 69ב .
ובלתי הפיך ומה מידת .
(להלן - נוהל מפגעים חמורים), שאף הוא נוהל מסגרת, המגדיר קריטריונים כלליים שיש להביא בחשבון בסיווג מפגע כחמור ולוחות זמנים לביצוע שלבי ה אכיפה המוגדרים בנוהל; אוגדן הנחיות פנימיות של המשטרה הירוקה משנת 2011 (להלן- האוגדן); וכמה נהלים העוסקים בעיצומים כספיים.
ברקע הדברים יצוין כי קיימים במשרד להג"ס נהלים מפורטים יותר בתחומי הפיקוח, שהוא כאמור מנגנון איסוף המידע בדבר אופן יישום הרגולציה ושלב מקדים אשר על בסיסו מבוצעת אכיפה.
בשנת 2017 נכנס לתוקף נוהל משרדי בנושא פיקוח (להלן - נוהל פיקוח אחוד), המסדיר בעיקר את עבודת הפיקוח של המשרד להג"ס בגופים שלפי חוק הם טעוני היתרים מהמשרד34.
הנוהל מפרט, בין היתר, את תחומי הפיקוח של המשרד וחלוקת האחריות בין המטה, המחוזות ואשכול אכיפה; את אופן קביעת סדרי העדיפות, תדירות הפיקוח והמתודולוגיה לבניית תוכנית פיקוח; את אופן ביצוע הפיקוח, איסוף ותיעוד המידע; וקיום תהליכי מעקב ובקרה.
כמו כן, יש במשרד להג"ס נוהל פיקוח על מפעלי תעשייה משנת 2018 (להלן- נוהל פיקוח תעשייה), המפרט הנחיות ייעודיות לתכנון, לביצוע ולתיעוד הפיקוח על מפעלים ומתודולוגיה לקביעת מדד השפעה סביבתית של מפעלים שעל בסיסו נקבעת תוכנית הפיקוח עליהם.
הצורך בקביעת מדיניות אכיפה, הכוללת מגוון היבטים, לרבות קביעת סדרי עדיפויות ותורת הפעלה, שבה ועלתה במהלך השנים פעמים רבות.
להלן דוגמאות: בשנת 2009 עבר המשרד להג"ס הליך של ייעוץ ארגוני שהמסמך המסכם בו העלה כי "בבסיס פעילותו של המשרד לא קיימת תורת הפעלה מקיפה המעצבת את דרכי פעולתו.
פעמים רבות מתנהל המשרד על בסיס נוהגים, הנחיות אד הוק ונהלים מקריים.
כתוצאה מהיעדר תורת הפעלה אחידה וברורה מתנהל המשרד ברמת שונות גבוהה וללא סטנדרטיזציה על פי תפישותיה ואופייה של שכבת הניהול בו.
כל מחוז פועל על פי ראות עיניו בהיבטים כגון אופני האכיפה מול התעשייה והרשויות המקומיות".
גם בשלב הדיונים בגיבוש נוהל אכיפה בשנת 2009 עלתה הטענה כי יש צורך לקבוע מדיניות אכיפה לרבות סדרי עדיפויות לטיפול במפגעים סביבתיים.