HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
כך, בחלק מהמקרים הסכמי הפיתוח מוארכים בכפוף למתן ערבויות מצד היזמים למאז"פ, אף כי הדבר לא עוגן בהוראת המנכ"ל או במסמך מחייב אחר.
על מאז"פ לגבש כללים שיקבעו באילו מקרים אפשר להמליץ על הארכת הסכם הפיתוח, מה הערבויות שצריך לדרוש לשם כך, אם בכלל, ובאילו מקרים יש לבטל את הקצאת הקרקע.
על מאז"פ לעגן את הכללים הללו בנהלים ולפרסמם.
פיתוח פארקי התעשייה .
מאז"פ ממונה על העבודות לפיתוח אזורי תעשייה על פי הסדר העבודה בין משרד התמ"ת לממ"י משנת 1993.
פיתוח הקרקעות ממומן מדמי פיתוח מסובסדים הנגבים מהתעשיינים, ואת היתרה מממן משרד התמ"ת על פי תקנה תקציבית ייעודית.
לביצוע עבודות הפיתוח התקשר משרד התמ"ת עם חברה חיצונית שתפקידה לנהל את העבודות השונות ולפקח עליהן (להלן - החברה המפקחת).
החברה המפקחת בוחרת חבר ות מנהלות לאזורי הפיתוח השונים בארץ וקבלנים לביצוע עבודות הפיתוח, מנחה אותם ומפקחת על עבודתם; ברשות החברה המפקחת נתונים על רמות הפיתוח באזורי התעשייה, והיא קובעת אילו עבודות יש לבצע בכל אחד מהאזורים.
בפועל מאז"פ מתבסס אך ורק על שיקול דעתה של החברה המפקחת בהחלטותיו בנוגע להשקעותיו העתידיות בפיתוחם של אזורי התעשייה.
החלטות אלו נגזרות מרמת הפיתוח הקיימת ומזו הרצויה באזורים אלו, אבל למאז"פ אין מידע מלא וזמין על כך, מידע שאמור לאפשר לו לקיים בקרה על החלטות החברה המפקחת.
נמצא כי מאז"פ צמצם את מימוש סמכויותיו השלט וניות בכל הנוגע לניהול התקציבים המוקצים לפיתוח אזורי התעשייה, ותפקידו בתהליך קבלת ההחלטות מתמצה הלכה למעשה במתן אישור פורמלי בלבד.
על מאז"פ לממש את סמכויותיו ותפקידיו כגורם פיקוח ובקרה ולשמש גורם מהותי ומרכזי בתהליכים האמורים.
בכלל זה על מאז"פ לקבוע עקרונו ת, סדרי עדיפויות ואבני דרך לעבודת החברה המפקחת וסדרי פיקוח על ביצועם.
דמי הפיתוח תקציב מאז"פ עד שנת 2010 המליץ מאז"פ לממ "י על הקצאת קרקע בפטור ממכרז במנותק מסוגיית קיומה או היעדרה של הרשאה תקציבית מלאה לפיתוח לכל דונם ששווק.
לפיכך, ומאחר שתקציב מאז"פ נו הל שלא כ"משק סגור" עבור כל אזור תעשייה בפני עצמו, שווקו קרקעות רבות לתעשייה אף שלמאז"פ לא היה תקציב מלא לסיום פיתוחן.
הממשלה החליטה בינואר 200722 .
22 החלטת ממשלה 1005 מינואר 2007 .
ההחלטה התקבלה בהמשך להחלטת ממשלה 3968 מיולי 2005 .
כי יש להאיץ את שיווק הקרקעות לתעשייה באזורי הפיתוח ולהגיע להיקף של 500 דונם לפחות בכל שנה.
בהחלטה צוין כי לביצועה בשנת 2007 לא נדרשת תוספת תקציב, וכי בשנת 2008 ייבחן מודל שיווק הקרקעות בשיתוף אג"ת, ויוחלט על התקציב הדרוש למימוש מדיניות הממשלה.
השילוב של תפקוד מאז"פ בתחום התקציב ושל השיווק המואץ של קרקעות לתעשייה ללא שריון תקציב למטרה זו יצר בתקציב מאז"פ גירעון שגו דלו מבוסס על הערכות החברה המפקחת.
בפגישת עבודה שהתקיימה באפריל 2010 בהשתתפות מנכ"ל משרד התמ"ת, מר שרון קדמי, מנהל מאז"פ וחשב משרד התמ"ת ציין מנהל מאז "פ כי המינהל "משקיע בהתאם ולכן קיים קושי לצפות את התקצוב הנדרש ]אזור תעשייה[ לאחוזי השיווק בפועל בכל אז"ת העתידי", וכי למאז"פ יש "מחויבויות ליזמים להשלמות פיתוח בהיקפים גדולים - כ-450 מלש"ח".
בסיכום הישיבה נקבע כי הגירעון הקיים במאז"פ לפי שיטת התקצוב הנהוגה עד אותו מועד יוצג לפני נציגי אג"ת לטיפול רב -שנתי בנושא.
משרד מבקר המדינה העיר בעבר שפרויקטים רבים שבטיפול משרד התמ"ת לא הושלמו משום שתקציב ההרשאה להתחייב לא שיקף את מלוא אומדן עלותו של הפרויקט23 .
בתשובת מנכ"ל התאחדות התעשיינים מפברואר 2013 צוין כי הגיעו להתאחדות התעשיינים פניות של יזמים אשר שילמו את מלוא הוצאות הפיתוח, אך התשתיות באזורי התעשייה שבהם ממוקמים המפעלים הן ברמה נמוכה, עד כדי קיום מפגעים בטיחותיים.
בתשובת אג"ת למשרד מבקר המדינה ציין הממונה על התקציבים: "הפיזור על פני מספר רב של אזורים מקטין מאד את ניצול המשאבים המוקצים.
כשל זה הוא הגורם העיקרי לכך שיווק קרקעות ליזמים ללא הרשאה תקצ]מאז"פ[ שהמינהליבית המשקפת את מלוא עלויות הפיתוח ויצר גירעון של מאות מיליוני שקלים".
בתשובת משרד התמ"ת צוין לעניין זה כי "החוב נוצר בעיקרו בגין מדיניות התקצוב של משרד האוצר - המנהל עבד בעבר במסגרת תקציבית שאיננה מוגבלת ולכן יכול היה לאשר כל בקשה אשר הגיעה לפיתחו".
במתן המלצות להקצאת קרקעות בפטור ממכרז בלי שהועמדה לכל המלצה הרשאה תקציבית מלאה לעלות פיתוח הקרקע יש משום התנהלות בלתי אחראית של מאז"פ.
בגלל הגירעון שנוצר בתקציב נפגעה יכולתו של מאז"פ להשלים את עבודות הפיתוח באזורי תעשייה ולהקצות תקציבים לאזורים חדשים.
באפריל 120124 החליטה הממשלה, בהמשך להחלטתה מינואר 2007 , כי יש להוסיף ולשווק קרקעות לתעשייה באזורי התעשייה שבאחריות משרד התמ"ת, ואולם היקף השיווק לא יחרוג מהתקציב שאושר בשנת התקציב, ואם יחרוג, יממן משרד התמ"ת מתקציבו את מלוא עלותו של השיווק העודף.
באוגוסט 2011 חתמו המשנה לממונה על התקציבים במשרד האוצר ומנכ"ל משרד התמ"ת על סיכום בנושא פיתוח אזורי תעשייה לשנים 2011 ו- 2012 .
בסיכום זה נקבע תקציב מאז "פ לשנים 2011 ו- 2012 על סך150 :מיליון ש"ח בכל שנה לפי החלוקה הזאת60 מיליון ש"ח יועדו לפיתוח ולשיווק באזורי תעשייה מרחביים, 40 מיליון ש"ח - לשיווק באזורי תעשייה אחרים, ו -50 מיליון ש"ח יועדו להשלמות פיתוח בגין חובות עבר ליזמים על פי תכנית שיאשר מראש מנכ"ל .
23 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב( 2005 '), "תקציב המדינה, תהליך הכנתו ועדכונו", עמ258.
24 החלטת ממשלה 3151 /(חכ117 ) מאפריל 2011 בנושא סבסוד פיתוח אזורי תעשייה באזורי פיתוח.
עוד נקבע בסיכום זה כי מאותו מועד ואילך בכל מתן המלצה להקצאת קרקעות יידרש מאז"פ להעמיד הרשאה תקציבית מלאה לכל עלות הפיתוח.
החלת סיכום זה מנעה את הגדלת הגירעון בתקציב של מאז "פ.
ההערכה של מאז"פ הייתה שיידרשו כ-430 .
מיליון ש"ח לסיום עבודות הפיתוח באזורי פיתוח שונים ברחבי הארץ עם זאת, בביקורת עלה כי במאז"פ אין מידע מפורט על אופן הערכתה של החברה המפקחת בדבר השלמת עבודות הפיתוח.
בהיעדר הפירוט אין למאז"פ כלים לדעת אם תוספות התקציב לכל אחד מפארקי התעשייה אכן משמשות להשלמת העבודות שעליהן ניתנה התחייבות קודמת ליזמים.
בכל הנוגע להקצאות קרקע עתידיות - עבודת מאז"פ הוגבלה על פי תקציב המינהל לאותה שנה ועל פי תעדוף הבקשות המתקבלות בכל שנה.
אף כי לתקציב המינהל לשנים אלו ניתנה תוספת תקציב של 124 מיליון ש"ח, לפי סיכום בין-משרדי נוסף בין אג"ת למאז"פ בפברואר 201225 , תקציב זה אינו מאפשר מתן המלצה להקצאת קרקע בפטור ממכרז לכל הבקשות הממתינות במאז"פ.
במועד סיום הביקורת ממתינות עשרות בקשות להמ לצה להקצאת קרקע בשטח כולל של כ - 1,150 .
דונם, המתועדפות על פי קריטריונים שנקבעו במשותף על ידי מאז"פ ואג"ת יצוין כי בסיכום בין משרד האוצר למשרד התמ"ת נקבע כי התקציב הנדרש להשלמת עבודות פיתוח בפארקים בהם עבודות אלו נדרשות, יהיה על חשבון תקציב מאז"פ לשיווקים עתידיים.
בתשובתו על טיוטת הדוח ציין הממונה על התקציבים במשרד האוצר כי בשנים האחרונות פועל אג"ת מול מאז"פ בכמה דרכים לצמצום הכשלים בעבודת מאז"פ, ובהן סיכום של אג"ת עם משרד התמ"ת ולפיו מאז"פ לא יקים אזורי תעשייה חדשים ללא בחינת כדאיות כלכלית, ללא אישור משרד ה אוצר וללא ההרשאה התקציבית הנדרשת; סיכום על נוהל חדש להתחייבות מול יזמים כך שההרשאה התקציבית תשקף את מלוא עלויות הפיתוח; סיכום על תמריץ כספי להעברת האחריות לאזורי תעשייה אל הרשות המקומית; וקידום קריטריונים לתעדוף בקשות יזמים וקביעת שיעורי הסבסוד באזורי תעשי יה שונים.
בתשובת משרד התמ"ת צוין בהקשר זה כי " כיום בהינתן תקציב מוגבל המנהל מאשר המלצות בהתאם למסגרת התקציב ועל פי קריטריונים אחידים ושוויוניים" (ההדגשה במקור).
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת ואג"ת להמשיך ולפעול במשותף לצמצום חובות העבר של מאז"פ להשל מת עבודות פיתוח בפארקי התעשייה השונים.
כמו כן, נוכח הבקשות הממתינות לתקצוב, על מאז"פ לבחון את יתרת העבודות שעליו להשלים באזורי התעשייה ואת העלויות הריאליות שלהן.
בכך, יופנה תקציב מאז"פ למטרות שלשמן הוא נועד, ויזמים לא ייאלצו להמתין זמן רב להמלצה להקצאת קרקע בגלל חוסר בתקציב לפיתוח עתידי.
שיעור דמי הפיתוח משרד התמ"ת קובע את דמי הפיתוח שיוטלו על היזמים בגין הקצאת הקרקע ופיתוחה.
על פי הוראת מנכ"ל משרד התמ"ת 6.
2 בעניין מתן המלצות להקצאת קרקע באזורי פיתוח, מאז"פ יעדכן מפעם לפעם את טבלת דמי הפיתוח ויפרסמה באתר האינטרנט של המשרד.
25 התוספת הועברה למאז"פ כמקדמה בשנת 2011 .
עוד יצוין כי לפי הסיכום הבין-משרדי הועבר בשנת 2012 תקציב נוסף של24 ( מיליון ש"ח12 מיליון ש"ח לחובות עבר ו-12 מיליון ש"ח לשיווקים עתידיים); 36 מיליון ש"ח נוספים הותנו בהתקיימות כמה תנאים.
נכון לדצמבר 2012 , יתרה זו טרם הועברה למאז"פ.
הפיתוח נקבע בהתבסס על נתונים המועברים למאז"פ מהחברה המפקחת.
בשנת 2003 הכינה החברה המפקחת טבלה שכותרתה "מרקם פיתוח", ובה מפורטים אזורי התעשייה שבטיפול משרד התמ"ת, שיעורי הפיתוח שלהם ודמי הפיתוח לדונם.
בשנת 2012 עודכנה הטבלה בהתבסס על הצמדה למדד תשומות הסלילה והגישור, והוספו לה אזורי תעשייה חדשים.
נמצא כי עלויות הפיתוח של אזורי תעשייה אלו נקבעו על סמך אומדן בלבד, ולא נבדקו בפועל בהתבסס על מצב העבודות שבוצעו בהן.
רק בפברואר 2012 , בעקבות השגותיו של ממ"י על דמי הפיתוח שקבע מאז "פ באז ורי תעשייה אחדים, הודיע מנהל ממ"י למשרד התמ"ת כי ממ"י יבחן את תחשיבי הפיתוח שקובע משרד התמ"ת, שכן הם משפיעים על מחירי הקרקע26.
כאמור לעיל, משרד התמ"ת מסבסד את דמי הפיתוח שמשלמים היזמים באזורי הפיתוח בהחלטת ממשלה מאפריל 201127 נקבע, בין השאר, כי יש להמשיך בש יווקן של קרקעות לתעשייה באזורי התעשייה שבאחריות משרד התמ"ת, וכי מנכ"ל משרד התמ"ת והממונה על התקציבים במשרד האוצר יבחנו באילו אזורים מתוך אזורי הפיתוח יוענק סבסוד של הוצאות הפיתוח ויקבעו את שיעור הסבסוד בכל אחד מהם בהתאם לקריטריונים מקצועיים שיגבשו שני המשרדים.
הקריטריונים למתן סבסוד נקבעו בסיכום בין משרד התמ"ת לאג"ת מיולי 2011 .
על פי הקריטריונים שנקבעו, שיעור הסבסוד נגזר משקלול ציון "המדד המשולב" 28 עם בחינה של שטח עסקים ותעשייה לנפש ברשות המקומית שבה ממוקם אזור התעשייה29 , תוך מתן עדיפות ברורה בשקלול לציון המד ד המשולב.
ביוני 2012 פרסם משרד התמ"ת טבלה עדכנית של השתתפות הממשלה בדמי הפיתוח שעל היזמים לשלם בגין הקצאות קרקע באזורי הפיתוח המבוססת על הקריטריונים האמורים לעיל.
עדכון המודל של דירוג רמת הסבסוד הביא לידי שינויים רבים בשיעורי הסבסוד של דמי הפיתוח30 .
עם פרס ום הטבלה התקבלו במשרד התמ"ת תלונות רבות של מנהלי פארקי תעשייה על העלאת שיעורי דמי הפיתוח הנגבים מיזמים.
משרד התמ"ת ערער אף הוא לפני משרד האוצר על שיטת החישוב והציע שיטה חלופית31.
בהתכתבות בין נציג מאז"פ לרפרנט תמ"ת באג"ת ציין נציג מאז"פ כי לדעת משרד התמ"ת, המודל של משרד האוצר יוצר עיוותים קשים, והעיר ש"צריך למצוא את הדרך בהקדם לתיקון הקריטריונים כך שהסבסוד (ההתערבות הממשלתית) תהיה במקומות שיש בהם כשל שוק (המקומות המרוחקים)" (ההדגשה במקור).
הממונה על התקציבים במשרד האוצר ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי את הקריטריונים כאמור גיבש משרד התמ"ת בשיתוף אג"ת ואף פרסם אותם.
26 שמאי הנשלח מטעם ממ"י מעריך את שווי הקרקע כשהיא מפותחת ומוכנה לבנייה.
לפיכך מחיר הקרקע שגובה ממ"י מושפע מגובה דמי הפיתוח שגובה משרד התמ"ת.
27 החלטת ממשלה 3151 מאפריל 2011 .
בנושא סבסוד ופיתוח של אזורי תעשייה באזורי פיתוח 28 המדד המשולב נקבע בהחלטת ממשלה 1060 מיולי 2011 בנושא הגדרת יישובים ואזורים כבעלי עדיפות לאומית.
לפי ההחלטה, המדד המשולב יבוסס על שקלול של שני מדדים: מדד הפריפריאליות והמדד החברתי- כלכלי על פי חישוב של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
29 לפי קריטריון זה יועדפו יישובים שבהם שטח התעשייה והעסקים במ"ר לנפש קטן יחסית.
מקור הנתונים - נתוני ארנונה בסקר רשויות מקומיות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
30 יצוין כי בהתאם לסיכום בין המשרדים, מועד תחולת העדכון הוחל רטרואקטיבית מינואר 2012 .
כן נקבע כי הפחתת שיעור סבסוד דמי הפיתוח ייעשה בהדרגתיות במשך כמה שנים.
31 שיטה זו משקללת בין כמה מדדים, כגון המרחק ממחוז תל אביב, הריחוק מן הגבול ורמת האיום הביטחוני ביהודה ובשומרון, הסיווג החברתי-כלכלי ושטח העסקים והתעשייה במ"ר לנפש.
זאת ועוד, במקרים שונים העדיפו היזמים לוותר על הסבסוד ולשלם את מלוא דמי הפיתוח כדי להחיש את הקצאת הקרקע.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת להוביל עבודה בשיתוף משרד האוצר וממ"י, של מיפוי האזורים שיש בהם כשל שוק בהקמתם ובשיווקם, אזורים שנדרשת בהם מעורבות ממשלתית - סבסוד דמי הפיתוח - כדי להפנות את עיקר המשאבים לאזורים אלה.
החזר דמי פיתוח על פי הוראת מנכ"ל משרד התמ"ת 6.
2 , אם תבוטל הקצאה בשל היעדר יכולת של הממשלה לממשה (כגון אם קרקע אינה זמינה או כשירה לפיתוח), יוחזר ליזם התשלום ששילם עבור הוצאות הפיתוח.
אף על פי כן, לא קיים מאז"פ הוראה זו בכל המקרים שבהם נדרש להשיב תשלומים ליזם.
בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה צוין כי המדובר במקרים ש"בהם לא אותרו כתובות או נעלמו היזמים מסיבותיהם (מדובר בעיקר על מגזר הבדואים)".
נמצא כי לפחות במקרה אחד מדובר ביזם שזהותו ידועה למאז"פ, והוא אינו נמנה עם המגזר שציין משרד התמ"ת בתשובתו.
משרד מבקר המדינה מעיר למאז"פ כי עליו לפעול בהתאם להוראת המנכ"ל בכל הנוגע להחזר דמי הפיתוח ששילמו יזמים.
עבודות הפיתוח חברות ניהול חיצוניות הן האחראיות לפיתוח המגרשים באזורי התעשייה השונים והמפקחות על עבודות אלו.
נציגי משרד מבקר המדינה ביקרו בעשרה פארקי תעשייה באזורי פיתוח ברחבי הארץ.
בביקורים אלו ציינו רובם המכריע של מנהלי הפארקים כי במצב הנוכחי אין להם יכולת להשפיע על עבודות הפיתוח, כי החברה המנהלת אינה יודעת מה הם צורכי השטח, ולעתים נעשות בו עבודות שונות מן הנחוץ.
בחלק מהמקרים השפעת מנהלי הפארקים על עבודות הפיתוח המבוצעות בפארק אינה מבוססת על נהלים אלא על יחסים בין -אישיים או צרכים דחופים העולים בעת ביצוע העבודות בשטח.
רוב מנהלי הפארקים מעדיפים לקבל לידיהם את מלוא הסמכות לפיתוח שטח הפארק תוך גביית דמי הפיתוח מהיזמים, ניהולם וחלוקתם למשימות השונות הנדרשות להקמת הפארק ולפיתוחו.
מנהלי הפארקים ציינו כי בדרך זו הם יוכלו להשפיע על פיתוח הפארק; עלויות הפיתוח יפחתו בשל החיסכון בתקורות, וכך ייחסך כסף רב ליזמים; משך זמן עבודות הפיתוח יקוצר במידה ניכרת.
המענה שנותן מאז"פ לסוגיה זו הוא באמצעות הפרטת אזור התעשייה והעברת האחריות לו לידי הרשות המקומית או החלת נוהל רשויות, כפי שיפורט להלן.
העברת האחריות לפיתוח אזורי התעשייה לרשות המקומית 1.
"הנחת מאזפ היא כי לרשות המקומית אינטרס כלכלי לזרז את פיתוחו ואת אכלוסו של אזור התעשייה המצוי בתחומה.
הנחה זו נגזרת ממדיניות משרד התמ"ת לפיתוח אזורי תעשייה בפריפריה והבאתם לכלל עצמאות כלכלית.
מאז"פ יצר שני כלים שונים להעברת פיתוח אזורי התעשייה לרשויות המקומיות שבשטחן הם מצויים: משרד הכלכלה 403 .
)(א נוהל רשויות32 שמאז"פ מפעיל משנת 2008 מאפשר לרשויות המקומיות פיתוח עצמי של אזורי התעשייה ללא מעורבות של חברה מנהלת חיצונית מתוך ניצול הפוטנציאל ההנדסי והשיווקי הקיים ברשות המקומית.
נמצא כי נוהל רשויות אינו מעביר לרשויות המקומיות את מלוא האח ריות לפיתוח פארקי התעשייה.
הרשויות אינן קובעות לא את סדר הקצאת המשאבים בין הצרכים השונים במסגרת פיתוח הקרקעות בפארק התעשייה ולא את סכום דמי הפיתוח.
אין בנוהל הפרטה מלאה של האחריות לעבודות הפיתוח, ותלותן של הרשויות המקומיות במשרד התמ"ת לשם פיתוח הפארקים נות רת בעינה.
עוד נמצא כי בחלק מההסכמים המעטים שנחתמו עם רשויות נעשו שינויים פרטניים על הנוסח הבסיסי אשר לא הובאו לאישור המחלקה המשפטית במשרד התמ"ת.
(ב) "הפרטת" אזור התעשייה 33 : לאחר סיום עבודות הפיתוח העיקריות באזור התעשייה מעביר מאז"פ את האחריות להשלמת עבודות הפיתוח לידי הרשות המקומית בתמורה לתקצוב חד-פעמי (להלן - הסכם הפרטה).
הסכמי הפרטה נחתמו עם רשויות שונות עד שנת 200934 , ואילו מאז ועד היום נמנע משרד התמ"ת מחתימה על הסכמי הפרטה עם רשויות.
כיום האפשרות להפריט אזור תעשייה אינה זמינה, אף כי כמה רשויות מעוניינות בכך.
כל עוד האחריות לפיתוח אזור התעשייה היא בידי משרד התמ"ת נהנית הרשות המקומית מתקבולי ארנונה מצד אחד, ומהיעדר אחריות לתשתיות פארק התעשייה, לפיתוחו ולהקמתו, מצד אחר.
עם העברת האחריות לאזור התעשייה אל הרשות המקומית, אם באמצעות נוהל רשויות ואם באמצעות הסכמי הפרטה, מוטלות העלויות והאחריות על רשות זו.
נמצא כי בחלק מהמקרים, אף שנחתמו הסכמים והועברו התקציבים כאמור, משרד התמ"ת ממשיך להיות מעורב בעבודות פיתוח אזור התעשייה, להשקיע תשומות ומשאבים כספיים ולשאת באחריות לתשתיות המשרתות אזור זה.
עוד נמצא כי מאז "פ לא בחן את יעילות נוהל רשויות והסכם ההפרטה: האם הם מביאים לחיסכון בתשומות ולייעול הליכי הפיתוח; האם יש לאמצם כדבר שבשגרה בכל אזורי הפיתוח; באילו מקרים יש להחילם אף שלא ביזמת הרשות המקומית, ובאילו מקרים אין להחילם כל עיקר.
יישום נוהל רשויות והסכמי ההפרטה במתכונתם הנוכחית אינו מקדם את עצמאותם הכלכלית של אזורי התעשייה ושל הרשויות המקומיות שבתחומן הם מצויים, אף כי לכך נועדו.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת לגבש קריטריונים בנוגע לשאלה באילו מקרים יש להעביר את האחריות לפיתוח אזור התעשייה אל הרשות המקומית שבשטחה הוא שוכן.
כמו כן על המשרד לקבוע מדדים לבחינת כלים אלו כדי להפיק לקחים בטרם ייושמו הכלים באזורי תעשייה אחרים.
בחוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998 , ובתקנות על פיו, נקבע מהו המידע שעל גופים ציבוריים לפרסם לידיעת הציבור.
נמצא כי משרד התמ"ת אינו מפרסם לידיעת הציבור, כנדרש, מידע על הסכמי ההפרטה ועל ההסכמים מכוח נוהל רשויות שעליהם הוא חותם עם רשויות מקומיות, לרבות על התקציבים ועל הסכומים שהועברו אליהן למימוש הסכמים אלו.
32 ,משרד התמ"ת, מינהל אזורי פיתוח נוהל עבודה - פיתוח תשתיות לא זורי תעשייה וביצוע פרויקטים באזורי עדיפות לאומית ע"י הרשויות המקומיות ( 2012 ) (להלן- נוהל רשויות).
כך תהליך זה מכונה במשרד התמ"ת 34 כמעט כל ההסכמים נחתמו בשנים 1997 -2006 , ואחד בלבד נחתם לאחר מכן- בשנת 2009 .
המשרד מקיים את חובותיו על פי דין.
התנהלות זו פוגעת בעקרון השקיפות ועלולה לפגוע גם בעקרון השוויון.
11 של ממ"י בנושא "הקצאת קרקע למפעלי תעשייה ומלאכה - קרקע עירונית" נקבע כי מטרת ההקצאה בחוזי פיתוח וחכירה תהיה על פי המלצת משרד התמ"ת.
עוד נקבע כי שינוי המטרה או הייעוד יּותר רק לאחר שבע שנים מתום תקופת הסכם הפיתוח ורק באישור ממ"י ומשרד התמ"ת.
בהסכם הפיתוח בין היזם לממ"י היזם מצהיר כי המגרש עומד לרשותו כדי לבנות עליו מבנה למטרת ההקצאה המפורטת בהסכם.
לפי הוראת חוזר מנכ"ל 6.
2 , שינוי הייעוד לאחר 7 שנים ועד 15 שנים מתום תקופת הסכם הפיתוח יחייב את היזמים העושים שינוי בייעוד כאמור בתשלום הפרש דמי הפיתוח שסבסד המשרד לפי ערכן ביום ביצוע השינוי.
יש יזמים שמשתמשים במגרשים שיועדו לתעשייה לייעוד אחר, כגון למבני מסחר או לאולמות אירועים.
רק חלקם מבקשים אישור מרשויות התכנון, מן הרשויות המקומיות ומממ"י לשינוי הייעוד או לשימוש חורג זמני35, בכפוף לתשלום אגרות כהיטל השבחה ולתשלום התוספת בגין עלות הקרקע לפי הייעוד החדש לממ"י.
בכל המקרים האמורים משרד התמ"ת אינו נדרש לתת את הסכמתו לשינוי הייעוד או לשימוש החורג.
נמצא כי מאז"פ אינו עוקב אחר השימוש הנעשה במקרקעין שהוקצו בפטור ממכרז למטרות תעשייה ואחר עמידת המפעלים בתנאים שהוצבו להם במסגרת אישור הקצאת הקרקעות, וזאת אף שהבקשות להקצאה תועדפו בהתבסס על הצהרות המפעלים.
מאז"פ אינו משתף פעולה בעניין זה עם מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת, אשר נדרש אף הוא לפיקוח ולבקרה על יזמים באזורי הפיתוח המקבלים ממנו מענקים36 ; אף כי לעתיםמדובר באותם המפעלים.
עוד נמצא כי משרד התמ"ת לא גיבש כלים להבטחת עמידתם של היזמים בהתחייבויותיהם, שעיקרן שימוש בקרקע שהוקצתה להם אך ורק למטרה שיועדה לה והעסקת עובדים במספר שעליו הצהירו במסגרת בקשתם.
סוגיה זו כבר הועלתה בדוח הביקורת הפנימית של המשרד מיוני 2010 , והומלץ בו שמאז"פ יבצע בקרה על השימוש בקרקע.
בתשובת מאז"פ על דוח הביקורת הפנימית נכתב כי משאבי המינהל מוגבלים, וכי הטיפול בחריגות הוא באחריות ממ"י.
ממ"י השיב על טיוטת דוח מבקר המדינה כי הוא מבצע, ביצע ויבצע אכיפה שוטפת.
במהלך שנת 2012 הכין מאז"פ רשימה חלקית של הקרקעות שהוקצו בפטור ממכרז לתעשייה, ואשר שימשו למטרות אחרות.
משרד התמ"ת הכין את התשתית הנדרשת כדי לפנות אל היזמים ולדרוש מהם החזר בגין ההפרש שבין דמי הפיתוח המסובסדים (לקרקע המיועדת לתעשייה) ובין המחיר המלא של הוצאות פיתוח הקרקע.
נמצא כי הליך זה לא קודם בשל רצון משרד התמ"ת לשתף פעולה עם ממ"י, אשר טרם גיבש עמדה בעניין הפעולות שיש לנקוט במקרים אלו.
משרד מבקר המדינה התריע בעבר על תופעת השימוש בקרקעות שהוקצו לתעשייה בפטור ממכרז באזורי עדיפות לאומית למטרות אחרות.
בין היתר הוא קבע: "על המינהל לפעול על פי .
35 במקרים רבים האישור לשימוש החורג מוארך לתקופות ארוכות הרבה מעבר לתקופה המקורית שבגינה ניתן.
36 מרכז ההשקעות נותן ליזמים מענקים בגין השקעות הון במפעלים מוטבים באזורי פיתוח מכוח החוק לעידוד השקעות הון או בהתאם לאחד ממסלולי ההטבות לפי הוראות מנכ"ל המשרד המתפרסמות מפעם לפעם.
דין ועל פי נהליו כדי לנהל ביעילות את הקרקע המופקדת בידיו ולשמור על כושרו לאכוף את ההוראות שהוא קובע ואת ההתחייבויות שעליהן חתומים היזמים"37.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי ממ"י, כמופקד על קרקעות המדינה, יהיה הגוף האחראי לשימוש הנעשה בקרקעות שהקצה ליזמי ם ויפעל למניעת ניצול ההטבות הניתנות לפיתוח התעשייה באזורי הפיתוח למטרות אחרות.
כן ראוי כי משרד התמ"ת יקיים בקרה ויעקוב אחר עמידת היזמים בהצהרותיהם ובהתחייבויותיהם, לרבות השימוש בקרקעות למטרות שעבורן הוקצו, זאת, תוך שיתוף פעולה בין כלל יחידות המשרד ועם ממ"י.
פארקי תעשייה מרחביים .
גיבוש מדיניות לעניין אזורי תעשייה מרחביים ויישומה במשך השנים התקבלו כמה החלטות ממשלה לקידום אזורי תעשייה מרחביים על פי קריטריונים שונים.
המונח אזור תעשייה מרחבי מתייחס לאזור תעשייה גדול, אשר כמה רשויות מקומיות הסובבות אותו חולקות ביניהן את ניהולו ואת ההכנסות ממנו ושזוכה להטבות ייחודיות לצורך קידומו.
בהחלטות התקבלו הוראות למתן עדיפות לאזורי תעשייה בפריפריה שיוגדרו כמרחביים על פני אזורי תעשייה אחרים, בין היתר באמצעות מתן הטבות ייחודיות, במטרה לקדם ולעודד אזורים אלו38.
ואולם מסיבות שונות, החלטות ממשלה אלו לא הובילו לגיבוש קריטריונים להכרה באזורי תעשייה שונים בפריפריה כמרחביים.
בפרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 ), התשס"ט- 2009 , נקבע כי הממשלה רשאית לקבל החלטה מנומקת ומבוססת בדבר הכרה באזור או יישוב מסוים כ"בעל עדיפות לאומית" ועל מתן הטבות לאזור זה 39 .
בהחלטת ממשלה מדצמבר 200940 נקבע כי השרים הנוגעים בדבר רשאים לקבוע קריטריונים בתחומים הנוגעים לעבודת משרדם לעניין ההטבות והתמריצים ליישובים הנכללים במפת אזורי העדיפות הלאומית, והכול במסגרת תקציבם המאושר.
בין התחומים שפורטו בהחלטה - תחום התעסוקה, "לשם.
יצירת מקומות תעסוקה יציבים, הגדלת שיעור ההשתתפות בכוח .
37 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 ), "השימוש בקרקע שהוקצתה לתעשייה בפטור ממכרז באזורי עדיפות לאומית", עמ' 731.
38 בין ההחלטות שהתקבלו: החלטה 1081 מפברואר 2000 והחלטה 3967 מתאריך 24.
08 בנושא "קידום ופיתוח ענפי התעשייה והשירותים באזור הפריפריה" (אשר תוקנה במסגרת החלטה 180 מתאריך 12.
החלטה זו התקבלה במסגרת תכנית הפריפריה שהתקבלה בממשלה אך לבסוף לא נכנסה כלל לתוקף.
39 יצוין כי פרק זה הוא גרסה של הצעת חוק אזורי עדיפות לאומית.
עוד נקבע בחוק שהחלטת ממשלה שהתקבלה ערב תחולת החוק שלא לפי הוראות חיקוק והמקנה הטבות לאזור או ליישוב על בסיס עדיפות לאומית תתבטל בתום שנתיים וחצי מיום תחילת הפרק ( 15.
09 ) או עד המועד הקבוע בהחלטה, לפי המוקדם.
40 החלטת ממשלה 1060 מיום 13.
09 בנושא: "הגדרת ישובים ואזורים כבעלי עדיפות לאומית".
ההחלטה התקבלה על פי פרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית.
העבודה, וצמצום האבטלה".
בהחלטה נקבע שהקריטריונים המקצועיים לא ייכנסו לתוקף בטרם יבוטלו או יתוקנו החלטות ממשלה קודמות בנושא.
מיולי 2009 עד דצמבר 2010 התקיימו כמה ישיבות של צוות בין-משרדי.
בסוגיות שנדונו: גיבוש רשימה של אזורי תעשייה פוטנציאליים להגדרה כאזורי תעשייה מרחביים; שיטת חלוקת ההכנסות בין הרשויות השותפות באזורי התעשייה; שיטת התאגוד הרצויה של הגוף שינהל אותם; בחינת התמריצים שיינתנו לתעשיינים; בחינת ההשפעות של הקמת הפארקים על אזורי תעשייה סמוכים.
בפגישתם האחרונה של חברי הצוות בדצמבר 2010 ציינו נציגי אג"ת כי "עדיין אין הסכמות בתוך האגף על החלופות שהוצגו".
נמצא כי הצוות הפסיק את עבודתו מבלי שזו הושלמה ולפיכך לא מילא את ייעודו.
בשנים 2011 -2012 החל משרד התמ"ת בשיתוף אג"ת לקדם נקודתית את פיתוח פארק התעשייה צבאים במודל זהה לזה של פארק התעשייה נע"ם (ראו להלן בפרק "פארק התעשייה נע"ם").
כן החל משרד התמ"ת לגבש מודל להקמת אזורי תעשייה מרחביים תוך מתן חבילת הטבות ייחודית בדומה למודל של פארק התעשייה נע "ם.
המודל נסמך על עבודה חיצונית שנעשתה עבור משרד התמ"ת אשר התבססה על מפת אזורי העדיפות הלאומית לפי החוק לעידוד השקעות הון כפי שהייתה בתוקף בשנת 2008 ושונתה מאז; בשל כך, ומאחר שהחלטת ממשלה 1060 מפנה לחלוקה שונה של אזורי הפריפריה, הוחלט במשרד התמ"ת כי בחירת אזורי התעשייה המרחביים מחייבת עבודה חדשה לבחירתם, לרבות קבלת החלטה חדשה של הממשלה לעניין זה.
במשרד התמ"ת נעשתה עבודה לגיבוש אזורי התעשייה שיוגדרו כאזורי תעשייה מרחביים (נוסף על פארק התעשייה נע"ם) ויזכו להטבות ייחודיות, בהיוועצות עם גורמים מאג"ת ויידוע גורמים ממשרד המשפטים וממשרד ראש הממשלה.
עם זאת, נמצא כי העבודה נעשתה ללא מעורבות משרד הפנים.
לא נבחנו במסגרת עבודה זו היבטי תכנון, איתנות רשויות מקומיות במסגרת שיתוף פעולה בין -אזורי, חלוקת הכנסות בין רשויות או מודל רצוי לניהול אזור התעשייה.
רק לאחר מועד סיום הביקורת, ולאחר כמה חודשים שבהם גובשה במשרד התמ"ת עבודת מטה בתחום אזורי התעשייה המרחביים כאמור, נפגשו גורמים ממשרד התמ"ת וממשרד הפנים במטרה לשלב בין עבודת משרד התמ"ת בנושא אזורי תעשייה מרחביים לעבודת משרד הפנים במסגרת פרויקט בשם "אשכולות" לשיתופי פעולה בין רשויות מקומיות המגובש על ידי משרד הפנים.
עוד נמצא כי בעבודת המטה לא נקבע אילו הטבות יינתנו באזורי התעשייה המרחביים, ולא נבחנה התאמתו של מודל ההטבות שניתנו לתעשיינים בפארק נע "ם.
גם עבודת מטה זו לא קודמה לכדי הצעה להחלטת ממשלה טרם התפזרות הכנסת השמונה-עשרה.
נמ צא כי תקציב מאז"פ שיועד לאזורי תעשייה מרחביים - בסך של 60 מיליון ש"ח לכל אחת מהשנים 2011 - 2012 - יועד באותן שנים בעיקר לפארק התעשייה נע"ם.
חרף חלוף הזמן והחלטות הממשלה השונות שהתקבלו ועבודות המטה שנעשו לגיבוש מודל להקמת פארקי תעשייה מרחביים, עד מועד סיום הביקורת לא נקבעו הגדרות לאזורי התעשייה המרחביים שבהם יזכו התעשיינים בחבילת הטבות ייחודית, נוסף על פארק נע "ם.
חוסר הבהירות מקשה על התעשיינים בבואם להחליט בדבר הקמה או העתקה של מפעל ומעכב את התפתחות אזורי התעשייה ואת הרחבת מעגל התעסוקה ברשויות המקומיות הסמוכות.
בתשובתו ציין הממונה על התקציבים במשרד האוצר כי "למרות הקשיים ביישום התכנית בשנים האחרונות, עושה האגף מאמץ על מנת שבמהלך השנה הקרובה יגובשו הסכמות בין הגורמים השונים המעורבים ותופעל תכנית אזורי התעשייה המרחביים".
מנכ"לית המשרד משרד הכלכלה 407 .
לפיתוח הנגב והגליל, הגב' אורנה הוזמן -בכור, ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2013 כי "ניסיונות להקמת אזורי תעשייה משותפים או אזורי תעשייה מרחביים נכשלים לעתים קרובות בגלל התנגדות רשויות מקומיות.
רשויות מקומיות יציבות ורשויות מקומיות שנהנות מהכנסות גבוהות מאזור תעשייה נקודתי, אי נן מעוניינות בצירוף שותפים חדשים לאזור התעשייה לאור החשש שלהן לפגיעה בשיעור ניכר בהכנסות שלהן".
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התמ"ת כי נוכח הקושי האמור, עליו ליזום, בשיתוף משרד הפנים, מתווה לגיוס רשויות מקומיות יציבות לאזורי תעשייה משותפים ומרחביים, תוך מתן תמריצים מתאימים לקידום שיתוף פעולה זה.
ניהול פארקי התעשייה .
הרשות המקומית שבתחום שיפוטה שוכן אזור התעשייה היא המופקדת על ניהולו השוטף.
במקומות שבהם פארק התעשייה משותף לכמה רשויות מקומיות הוא מנוהל על פי רוב באמצעות מינהלה שהוקמה למטרה זו.
שני פארקי תעשיי ה בארץ - רמת חובב בדרום ותפן בצפון - מנוהלים באמצעות מועצות תעשייתיות.