HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
(2) עיכובים במימוש תכניות העבודה ופגיעה בשירות שמקבלות היחידות - קיים קושי לקדם פעילויות חדשות שאושרו בתכנית העבודה היות וגם אם יחידה יכולה לתקצב את הפעילות, עליה להשלים תחילה את פערי תקציב התחזוקה, ורק אז - ובלבד שנותר תקציב - ניתן לקדם פעילויות חדשות.
כפועל יוצא יש עיכובים תמידיים במימוש תכניות העבודה ואף תנאי האי -ודאות פוגמים בשירות.
(3) פתיחת חלק מההזמנות מתקציבי יחידות שלא לפי הייעוד - קבלת מרבית התקציב בסוף השנה גורמת לעומס רב על משאבי משרד הבריאות |699 .
הרכש היות ומרבית פעילויות הרכש מחייבות הליכי מכרז.
נוכח זאת לעתים נפתחות הזמנות מתקציבי יחידות שלא לפי הייעוד.
(4) היעדר יכולת לשלם חשבוניו ת בסוף שנה - כיוון שחלק לא מבוטל מהתקציב מתקבל בימים האחרונים של השנה, לא ניתן לשלם בפועל חשבוניות אלא לפתוח הזמנות בלבד.
כך נוצרים עודפים מחויבים, אשר כדי לממשם נדרש לקבלם בחזרה בשנת התקציב הבאה.
יצוין כי לעתים העודפים אינם מתקבלים במלואם ואף אינם מגיעים בתחילת השנה.
משרד מבקר המדינה העיר בעבר בנושא זה לגבי בתי החולים הממשלתיים17 וכתב כי "תקציבבתי החולים הכלליים -ממשלתיים , הנקבע בתחילת השנה, נמוך בהרבה מהתקציב שאמור לשקף את פעילותם, שכן במהלך השנה עושים משרדי האוצר והבריאות 'התאמות' בדרך של תוספות תקציביות לבתי החולים.
מדובר בדפוס פעולה הידוע לבתי החולים, למשרד הבריאות ולמשרד האוצר.
זו שיטה לא ראויה הגורמת אי -שקט, חוסר ודאות והתנהלות ב' תרבות של מצוקה'.
שיטה זו מונעת תכנו ן רב- שנתי, התייעלות מערכתית ו עבודה שיטתית ו נכונה, משום שהגורמים במערכת עסוקים בפתרון בעיות הצפויות להתעורר 'מחר בבוקר '".
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים במשרד הבריאות ולאגף התקציבים במשרד האוצר כי שיטת התקצוב האמורה, הנשענת על תקצוב מקצת הפעילות בתחילת השנה ועל העברות של תקציבים משלימים בעיקר לקראת סוף השנ ה, משקפת התנהלות בלתי מקצועית שספק רב אם היא מתיישבת עם סדרי המינהל התקין.
דרך פעולה זו בעייתית במיוחד באגף שעיקר פעילותו קשורה לניהול פרויקטים רב-שנתיים עתירי תקציב.
על אגפי התקציבים במשרדי הבריאות והאוצר לבחון יחד את הסוגיות שפורטו במסמך מודל הקיום ולנקוט צעדים שיאפשרו לאגף המחשוב לקבל את התקציב הדרוש לתפקודו התקין - כבר במועד חקיקת חוק התקציב.
כך יוכל האגף לפעול במשך השנה בתנאי ודאות בהתאם לתקציב שנקבע.
שינוי זה גם יצמצם את הצורך בעדכון תקציב המחשוב וימנע דחיית פעילויות ותשלומים לספקים וחריגה מתקנות התקציב לצורך ביצוע הזמנות.
17 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65 ג(2015 '), "סוגיות בתקציב מערכת הבריאות", עמ 608-555.
היעדר מסמך תקציב אחוד הכולל את כל פעילויות המחשוב .
הצעת התקציב השנתי של אגף המחשוב אמורה לשקף את מימון כל הפעילויות שהוא מבצע, ובהן פעילויות לתחזוקה שוטפת של המערכות הקיימות, פעילויות לפיתוח מערכות חדשות ופעילויות לייזום פרויקטים חדשים.
להלן בלוח פרטים על התכניות התקציביות שאישרו המנכ"ל ואגף התקציבים במשרד בשנים 2017-2012 .
לוח 2 : תכניות תקציביות שנתיות של אגף המחשוב בשנים 2017-2012 (באלפיש"ח) .
השנה מועד אישור התכנית הגורם המאשר הרכיבים סך כל התקציב .
2012 מרץ 2012 אגף התקציבים .
במשרד הוצאות בגין תחזוקה* 75,671 .
2013 פברואר 2013 המנכ"ל פרויקטים חדשים (תעדוף מנכ"ל) 54,181 .
2014 ינואר2014 המנכ"ל פרויקטים בבסיס שאינם .
מתכנסים למסגרת, פרויקטים .
ממשיכים ופרויקטים חדשים 43,371 .
2015 מרץ 2015 המנכ"ל כ- 73,000 ש"ח הוצאות בגין .
תחזוקה, כ- 8,500 ש"ח עבור .
פרויקט איתן במימון מטה ישראל .
2016 מרץ 2016 המנכ"ל פרויקטים שבמימון מטה ישראל .
דיגיטלית, פעילויות תחזוקה .
כללו עודפים משנים קודמות.
2017 מרץ 2017 (שני דיונים .
נפרדים) אגף התקציבים .
במשרד המנכ"ל פעילויות תחזוקה .
פרויקטים חדשים (תעדוף מנכ"ל) 156,529 .
המקור: אגף המחשוב * לא כולל השתתפויות והכנסות.
בשנים 2017-2012 היו .
מהלוח עולה כי בשנים 2017-2012 היו התכניות התקציביות השנתיות שאישר מנכ"ל המשרד חסרות, ולא שיקפו את כלל הפעילויות שמבצע אגף המחשוב; חלקן כללו פעילויות תחזוקה בלבד (ב-2012 ) או בקשות לפרויקטים חדשים בלבד (ב-2013) .
בתשובתו מסר המשרד כי הוא מקיים דיוני תקציב על כל אחד מהנושאים ובהם: תקציב הבסיס, פרויקטים, תקציב בריאות דיגיטלית ותעדוף פרויקטים חדשים .
בחלק מהשנים, התקציב רוכז במסמך אחד או בדיון אחד ובאחרות - במסמכים נפרדים או בדיונים נפרדים.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו לרכז בכל שנה את כלל מרכיבי התקציב למסמך אחוד שיכלול את ההקצאות התקציביות לכלל הפרויקטים והמשימות של האגף ואשר יועבר לאישור אגף התקציבים במשרד ולמנכ"ל המשרד.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי דיונים פרטניים ומסמכים תקציביים שוטפים הנוגעים לפעילויות שונות שמקיים האגף אינם בגדר תחליף למסמך תקציבי אחוד, מפורט וכולל אשר משמש גם בסיס להליכי הבחינה והאישור שמקיים המשרד בנושא זה.
אי-התאמה בין נתוני תקציב אגף המחשוב שהוגשו לרשות התקשוב והנתונים שהוגשו למנכ"ל: בהנחיית רשות התקשוב בנושא תכניות העבודה נקבע כי על כל משרד לפרט בתכנית העבודה את ה עלויות השוטפות לצורכי תחזוקה ושינויים ושיפורים (תקציב תחזוקה) ואת ה עלויות החד-פעמיות ל צורכי התעצמות, תשתיות ומערכ ות מידע , שיפורים ושדרוגים משמעותיים (תקציב פיתוח).
כאמור, בחודש נובמבר בכל אחת מהשנים 2015 ו-2016 הגיש אגף המחשוב לרשות התקשוב את תכניות העבודה שלו לשנה הבאה לקבלת חוות דעתה לפני אישור התכנית בידי המנכ"ל, על פי הנחייתה.
אגף המחשוב הציג למנכ"ל תכניות עבודה שנתיות במתכונת אחרת, ואלה אושרו במרץ של השנה העוקבת.
במרץ 2017 , לאחר אישור המנכ"ל, מסר המשרד לרשות התקשוב עדכון בנושא נתוני תקציב הפיתוח והתחזוקה.
הביקורת העלתה כי נתוני תקציבי הפיתוח והתחזוקה לשנים 2017-2016 שנמסרו לרשות התקשוב לחוות דעתה על תכניות העבודה היו שונים מנתוני התקציב שאישר המנכ"ל בשנים אלו.
להלן פירוט הפערים: 702 |דוח שנתי 68ג .
שונים מנתוני התקציב .
תרשים 2 : תקציב אגף המחשוב לשנת 2016 ( במיליוני ש"ח) .
תרשים 3 : תקציב אגף המחשוב לשנת 2017 (במיליוני ש"ח) .
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי כלל הליכי הבחינה והאישור שמקיים משרד הבריאות חייבים להיות מושתתים על נתונים תקציביים אחידים.
לא סביר שאין תמונה תקציבית אחת המשקפת את תקציב הפיתוח ותקציב התחזוקה שמתכנן האגף לשנה מסוימת.
כמו כן, לא סביר שהאגף מוסר לרשות התקשוב נתונים שונים באופן ניכר מאילו שאישר המנכ"ל, בייחוד אם נמסרו לאחר אישור המנכ"ל.
בתשובתו מפברואר 2018 מסר המשרד כי הנתונים שמוגשים בחודש נובמבר לרשות התקשוב מבוססים על הערכה לגבי התקציב אשר יאושר אצל המנכ"ל במהלך הרבעון הראשון של השנה העוקבת.
לדברי המשרד, הערכות תקציביות שנעשות כמה חודשים מראש שונות לחלוטין מהתקציב שאושר.
כמו כן המשרד ציין כי הצגת התקציב במשרד שונה מההצגה לרשות התקשוב, ושאף שהנתונים אשר מוצגים לכל הגורמים במשרד מבוססים על מידע זהה, נדרשת הצגה שונה לכל גורם בחתכים ובמועד שביקש.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי לא סביר שנתוני התקציב שמאשר המנכ"ל יהיו שונים לחלוטין מאלו שהוצגו לרשות התקשוב ארבעה חודשים לפני כן, מה עוד שבמרץ 2017 , לאחר אישור המנכ"ל באותו חודש , הוגשו לרשות התקשוב נתוני תקציב מעודכנים שונים מאלו שאישר המנכ"ל.
כמו כן, ראוי שהמנכ"ל יאשר את תכנית העבודה השנתית והתקציב לפני תחילת השנה ולא בסוף הרבעון הראשון של השנה העוקבת.
השתתפות מטה ישראל דיגיטלית במימון פרויקטים של אגף המחשוב מנתונים שהתקבלו ממטה ישראל דיגיטלית עולה כי מסוף 2014 ועד המחצית הראשונה של 2017 העביר המטה לאגף המחשוב כ -340 מיליון ש"ח לביצוע הפרויקטים המשותפים - ב-2014 - כ-14 מיליון ש"ח, ב-2015 - כ-144 מיליון ש"ח, ב-2016 - כ-104 מיליון ש"ח וב-2017 - כ-79 .
מיליון ש"ח השתתפות משרד הבריאות בפרויקטים אלו באותה תקופה הסתכמה בכ-217 .
מיליון ש"ח ההחלטה להעביר מאות מיליוני ש"ח ממטה ישראל דיגיטלית למשרד הבריאות מחייבת את אגף המחשוב לגבש תכנית עבודה שנתית בשיתוף משרד הבריאות והמשרד לשוויון חברתי, המפרטת את ייעוד הכספים: המשימות שיבוצעו, התוצרים העיקריים שיתקבלו, ולוחות הזמנים והתקציב הנדרש עבור כל משימה.
כמו כן, תכנית זאת צריכה להיות מאושרת בידי מנכ"לי שני המשרדים.
הביקורת העלתה כי בשנים 2016-2014 העביר מטה ישראל דיגיטלית למשרד הבריאות כרבע מיליארד ש"ח למימוש הפרויקטים המשותפים לו ולמשרד בלי שתכניות העבודה השנתיות שגובשו בידי משרד הבריאות ומטה ישראל דיגיטלית אושרו בידי מנכ"לי שני המשרדים ובלי שהתכניות לשנים 2015-2014 פירטו עבור כל פרויקט את התקציב הנדרש, אבני הדרך העיקריות ולוחות הזמנים למימושן.
שנת 2014: בתכנית העבודה המשותפת פורטו התקציבים שיועברו עבור פרויקט איתן, תשתיות וייעוץ, אך לא פורטו תכולות כל פרויקט ולוחות הזמנים לקבלתן.
התכנית לא הועברה לאישור מנכ"לי המשרדים.
שנת 2015: מטה ישראל דיגיטלית ומשרד הבריאות הכינו תכנית תקציבית והעבירו אותה לוועדת חריגים במשרד האוצר בסכום כולל של 287 מיליון ש"ח.
בתכנית נרשמו עשרות פרויקטים והתקציב הנדרש לכל פרויקט, ללא פירוט של אבני דרך, לוחות זמנים והתקציב הנדרש עבור כל אבן דרך.
ועדת החריגים אישרה 262 .
שנת 2016: בשנה זו החלו הצדדים לנהל תכנית עבודה משותפת שלא הובאה לאישור מנכ"לי המשרדים, הכוללת פירוט אבני הדרך ולוחות הזמנים למימושן, התקציב הנדרש לכל פעילות סוכם בקובץ נפרד.
רק ביולי 2017 חתמו מנכ"ל משרד הבריאות ומנכ"ל המשרד לשוויון חברתי על סיכום תקציבי משותף בדבר תכניות העבודה לאותה שנה.
בתכנית פורטו 16 פרויקטים, ולגבי כל פרויקט צוינו אבן הדרך הנדרשת בשנה זו ותקציבה.
התקציב לביצוע הפרויקטים הסתכם בכ-167 מיליון ש"ח, וסוכם כי כל משרד ישתתף במימון בכ -83.
מהאמור לעיל עולה כי התכניות התקציביות השנתיות של אגף המחשוב אינן אחודות ואינן כוללות את כל הפרויקטים המפותחים באגף ואת כל פעילויות התחזוקה והתשתיות.
עוד נמצא כי נתוני התקציב המוגשים לרשות התקשוב שונים מהנתונים המוגשים למנכ"ל.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו להכין בכל שנה תכנית תקציבית שלמה שתשקף את כלל הפעילויות שהוא מנהל, ובכללן פעילויות של פרויקטים משותפים עם משרדים אחרים, ולהציגה למנכ"ל המשרד ולכלל הגורמים המעורבים בה; זאת כדי שתעמוד בפניהם התמונה ה מלאה של הפעילויות המתוכננות בתחום המחשוב, דבר שיאפשר להם לקבל החלטות על בסיס נתונים מלאים.
הבקרה על ביצוע תקציב אגף המחשוב .
הבקרה של אגף התקציבים במשרד על תקציב אגף המחשוב וביצועו: אגף התקציבים במשרד מרכז, בין היתר, את נתוני הביצוע בכל תקנה.
על פי נתוני ו, ב-2016 היו הוצאות המחשוב כ-231 מיליון ש"ח מזומן וכ-310 מיליון ש"ח עבור התחייבויות להוצאות שיכולות להתבצע ב-2016 וכן בשנים הבאות.
הביקורת העלתה כי אגף התקציבים במשרד אינו מקיים בקרה נאותה על ביצוע תקציב אגף המחשוב שכן תחת כל תקנה מאוגדים עשרות פרויקטים בעשרות מיליוני ש"ח כל אחד, וכאמור מרבית הפרויקטים לא מתוקצבים באמצעות הרשאה להתחייב.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים במשרד הבריאות כי עליו לקבוע מתכונת לבקרה על ביצוע התקציב ביחס לתכנון בפרויקטים שמנהל אגף המחשוב.
בתשובתו מסר המשרד כי הוא מסכים שנדרש שיפור של התהליכים והמנגנונים הקיימים למען סנכרון תקציבי וקבלת תמונה תקציבית מקיפה של פעילות המחשוב במשרד.
המשרד יבצע עבודת מטה למציאת הדרך האפקטיבית לשקף את הפעילות כבסיס לשיח שוטף בין היחידות, ויקבע מתכונת לבקרה על תקציבי אגף המחשוב.
הבקרה של אגף המחשוב על תקציב האגף וביצועו: במסמך היועץ ממרץ 2015 עלו עשרה ממצאים, מהם ממצא בסוגיית התקציב (מיקרו): היועץ ציין כי לא הצליח לקבל תמונה ברורה של בניית התקציב ובקרת הביצוע.
הוא המליץ בין היתר לתקצב כל פריט כך שיכלול את כל העלויות עבור מערכת עובדת וסוף תקופת האחריות וכן ארבע שנות TCO18; לכלול יכולת בקרה ודיווח של אבני דרך, שעות, רכש וכיו"ב.
עד ספטמבר 2017 ,, שנתיים וחצי לאחר הגשת מסמך היועץלא ריכז אגף המחשוב את כלל העלויות של כל פרויקט, ולא נמצא שהייתה בקרה על ביצוע התקציב בכל פרויקט ביחס לתקציב שתוכנן עבורו.
רק במהלך הביקורת החל האגף בהקמת מערכת חדשה (להלן - מערכת משקפת) שמטרתה ניהול תקציבי פרויקטים בשלבי הקמה ותחזוקה, ובשלהי הביקורת מסר המשרד למשרד מבקר המדינה נתוני תקציב על 24 .
18 TCO ( Total Cost of Ownership )- עלות הבעלות הכוללת.
הערכתTCO אידיאלית מציעה סיכום המשקף לא רק את עלות הרכישה אלא את כל ההיבטים של השימוש העתידי ותחזוקת הציוד, המכשיר או המערכת.
בספטמבר 2017 מסר האגף למשר ד מבקר המדינה את המסמך "מודל ניהול לתקציב פרויקטאלי", המגדיר את עקרונות מערכת משקפת.
לדברי מנהלת האגף, המודל מתבסס על נתונים ממערכות ארגוניות שונות, ובהן מערכת מרכב"ה19 ומערכת עופר לניהול פרויקטים באגף המחשוב, ומציג את נתוני התקציב המתוכנן ואת נתוני ביצועו בכל פרויקט.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הקמת מערכת משקפת.
עם זאת נמצאו בה ליקויים, כמפורט להלן: א.
לא נמצא כי להקמת המערכת קדמה כתיבת מסמך אפיון המפרט את הדרישות ממנה ואת התהליכים העסקיים שתנהל.
רק לאחר הגשת טיוטת ד וח הביקורת, בדצמבר 2017 , העביר אגף המחשוב מסמך אפיון מעודכן לתאריך זה, אך לא צוין מועד יצירתו.
אף שהמערכת מציגה נתוני תקציב ונתוני ביצוע, העשויים לסייע לאגף התקציבים במשרד בבקרה על תקציבי הפרויקטים שמנהל אגף המחשוב, אגף התקציבים לא היה שותף בתכנון המערכת ואף לא ידע על קיומה.
רק בסוף אוקטובר 2017 , בעקבות הביקורת, הועבר לידיעת אגף התקציבים מסמך המתודולוגיה בנושא המערכת.
המערכת אינה מציגה לכל פרויקט את אומדן התקציב המקורי שהוגדר בשלב הייזום, אלא רק תקציב עדכני, ולכן אינה משקפת תמונה מלאה של תכנון תקציב מול ביצועו.
במערכת אין נתונים על ביצוע אבני הדרך של תכנית העבודה בכל פרויקט, ולכן אי-אפשר לדעת אם יש התאמה בין התקציב שנוצל לבין השגת יעדי הפרויקט, וכפועל יוצא - אם יש חריגה בתקציב ביחס להתקדמות הפרויקט.
ראוי לפעול לכך שהמערכת תאפשר הצגה של אומדן התקציב המקורי של כל פרויקט, כדי שאפשר יהיה להשוות את ההוצאות לתקציב הבסיס שאושר ולא רק לתקציב המתקבל בכל שנה.
כמו כן יש לפעול לכך שהמערכת תשקף נתונים על התקדמות הפרויקט ביחס לתקציב שנוצל.
בתשובתו מסר המשרד כי הוא רואה לנכון לגבש מתודולוגיה לבקרת תקציבי המחשוב וכי ישקול להוסיף בגרסאות הבאות של המערכת את האומדן שניתן בשלב הייזום וכן נתונים על ביצוע אבני דרך.
19 מרכב"ה- מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה לניהול רכש, כוח אדם ומשאבים לוגיסטיים.
ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 58 )(א(2007 ), "פרויקט מרכב"ה- יישומו וניהולו", עמ' 137-109 .
מסר כי בשלב הבא של הפרויקט אגף המחשוב מתכנן לשתף את אגף התקציבים במשרד ואת מטה ישראל דיגיטלית באפיון ולהתייעץ עמם.
הבקרה של מטה ישראל דיגיטלית על הפרויקטים בתחום הבריאות : כאמור, בהחלטת ממשלה 1046 מדצמבר2013 הוקם מטה ישראל דיגיטלית והוטל עליו לתכלל את פעילות המיזם הלאומי ישראל דיגיטלית, ללוות את צוותי היישום במשרדי הממשלה בגיבוש התכנית המשרדית ולבצע מעקב ובקרה אחר ביצועה .
בהחלטה הוטל גם על צוותי היישום לדווח למטה ישראל דיגיטלית על יישום התכנית האמורה.
בהחלטת ממשלה 15120 מיוני2015 , נקבע כי לצורך עבודת צוותי היישום יעמיד המטה לרשות המשרדים מוביל דיגיטלי - אדם שיפעל באופן ישיר מול המנכ"ל או המשנה למנכ"ל, ויתכלל את פעילות הצוותים ואת הפרויקטים הדיגיטליים.
בפברואר 2016 מינה מנכ"ל משרד הבריאות מוביל דיגיטלי משרדי והגדיר את תפקידיו, ובהם: ליווי מימוש פעילויות ההקמה והיישום במסגרת תכנית בריאות דיגיטלית, לרבות הגדרה ומדידה של יעדי הצלחה ומדדי תפוקה; ריכוז תהליכי התכנון והבקרה התקציבית של תכנונה ומימושה של תכנית בריאות דיגיטלית.
כאמור, ביולי 2017 במסגרת מימוש תכנית בריאות דיגיטלית, חתמו מטה ישראל דיגיטלית ומשרד הבריאות על מסמך סיכום תקציבי בדבר תכניות העבודה לשנת 2017 , ובו הקצו כ -167 מיליון ש"ח 21 לביצוע16 פרויקטים משותפים באותה שנה וסיכמו על אבני הדרך ועל התקציב השנתי הנדרש לכל פרויקט.
עוד נקבע בסיכום התקציבי כי פעמיים בשנה, לכל הפחות, תיקבע ישיבת מעקב ובקרה בצוות היישום בראשות מנכ"ל המשרד, ובה יציג המשרד את סטטוס ההתקדמות של תכנית העבודה, והצדדים ידונו בצעדים הנדרשים לקידום הפרויקטים ויחליטו על שינויים נדרשים, אם יהיו כאלה.
המוביל הדיגיטלי מלווה באופן שוטף את הפרויקטים במשרד, מדווח למטה ישראל דיגיטלית ומתייעץ עמו בכל עת שנדרש.
בכל רבעון הוא מדווח למטה על התקדמות הפרויקטים המשותפים (להלן - נתוני הדיווח הרבעוניים) לצורך מעקב ובקרה אחר ביצוע תכנית בריאות דיגיטלית, כנדרש מהמטה בהחלטת ממשלה 1046 .
הדיווח נמסר בשני קבצים: קובץ תקציב וקובץ עמידה ביעדים רבעוניים.
הביקורת בחנה את נתוני הדיווח הרבעוניים שמסר המשרד למטה ישראל דיגיטלית ומצאה כי הם מקשים את גיבושה של תמונת מצב כוללת ורב-שנתית לגבי כל פרויקט, לרבות יישומו לפי לוחות הזמנים, התכולות שלו והעמידה בתקציב שהוקצו לו בתכנון.
20 'החלטה מס 151 של הממשלה ה -34 "קידום הסוגיה האסטרטגית 'ישראל דיגיטלית' כנגזרת מהערכת המצב האסטרטגית כלכלית-חברתית לממשלה" ( 28.
) 21 המשרד משתתף באמצעות התקציב המשרדי שהוקצה לפרויקטים אלו.
נוכח ההיקף הכספי הרחב של הפרויקטים שבניהול המשותף של מטה ישראל דיגיטלית ומשרד הבריאות, מן הראוי לשפר את בסיס ההצגה הקיים של סטטוס הפרויקטים והפערים ביחס לתכנון מבחינת התכולות, לוחות הזמנים ותקציב הפרויקטים, כדי שיהיה אחוד וסדור ויאפשר קבלת החלטות.
כמו כן עליהם להציג נתונים אלו למנכ"ל המשרד לשוויון חברתי ולמנכ"ל משרד הבריאות במסגרת דיונים חצי- שנתיים כפי שנקבע בסיכום התקציבי לשנת 2017 .
מנכ"ל משרד הבריאות מסר בתשובתו כי כיום הנושא של בריאות דיגיטלית נמצא "במיקוד ו".
עוד מסר המנכ"ל כי כבר בשנת 2018 ישופר בסיס הצגת סטטוס הפרויקטים, ו כי בשנה זו תוצג לו תכנית עבודה נפרדת לבריאות דיגיטלית.
מכל האמור לעיל עולה כי הבקרה על ניצול התקציב של אגף המחשוב טעונה שיפור.
ראוי כי האגף יפיק דוחות חצי-שנתיים על התקדמות הפרויקטים בו - מבחינת מידת עמידתם בתקציב, בלוחות הזמנים ובתכולות ו מבחינת שביעות רצון המשתמשים - ויפיצם לגורמים הרלוונטיים במשרד.
כמו כן, ראוי שעל בסיס נתונים אלו ולצורך קבלת החלטות יתקיימו דיונים חצי -שנתיים ב השתתפות מנכ"ל המשרד, אגף התקציבים במשרד ו מטה ישראל דיגיטלית (בפרויקטים שהוא משתתף במימונם).
הערכת חסר של תקציב הקמת מערכות מידע .
כאמור, ה מסמך המנחה מתווה את המתודולוגיה הפנים -משרדית לניהול פרויקטים במשרד הבריאות.
במסמך נאמר כי לאחר סיום הטמעתה של מערכת, ובהחלטה משותפת של מנהלת האגף והלקוח, תוכרז המערכת "מבצעית ".
לאחר הכרזה זו תעבור המערכת לשלב התחזוקה.
ממסמכי אגף המחשוב עולה כי עלות התחזוקה השנתית של מערכת מחשוב נעה בין 30% ל-33% מעלות הקמתה.
על פי נוהל מפת"ח, שהיה נוהל מחייב עד אוקטובר 2014 , יש לקיים הערכת עלויות עוד בשלב הייזום של מערכת - הן עלויות ההקמה והפיתוח, הן עלויות התחזוקה השנתית במשך חמש שנים - ולאמת הערכה זו בשלב האפיון; ההערכה תשמש תכנית בסיס, ולעומתה ייבחנו עלויות המערכת משרד הבריאות |709 .
בהנחיה מחייבת של רשות התקשוב "שלב הייזום ושער הכניסה לפרויקט תקשוב", שבתוקף מינ ואר 2016 , נקבע כי על כל מסמך ייזום לכלול בפרק העלויות את אומדן העלויות, התקציב הכולל של הפרויקט ובו גם עלויות התחזוקה.
במסמך המנחה נקבע כי בשלב הייזום תבוצע בין היתר הערכה ראשונית של עלויות הפרויקט: עלויות הקמה, פיתוח, תשתית ופריסה, הדרכה והטמעה.
הביקורת העלתה כי אף שאגף המחשוב העריך שעלויות תחזוקת מערכת הן כשליש מעלויות הקמתה, במסמך המנחה אין דרישה שהערכת תקציבי הפרויקטים תתבצע עוד בשלב הייזום ותכיל את עלויות שלב התחזוקה.
עוד הועלה כי האגף אף לא עדכן את תבנית מסמך הייזום בהתאם.
בתשובתו מסר משרד הבריאות כי בעקבות הביקורת הגדיר אגף המחשוב קווים מנחים בנושא התקציב בשלבים שונים בחיי מערכות המידע.
בינואר 2018 עדכן המשרד את המסמך המנחה והוסיף בנספח את הקווים המנחים האמורים, אך טרם עדכן את תבנית מסמך הייזום בהתאם.
משרד מבקר המדינה קיבל את הערכת העלויות של 23 מבין הפרויקטים שנבדקו, ומצא כי ל-13 פרויקטים (57% )לא חושבו כלל עלויות תחזוקה ולארבעה פרויקטים (17% ) חושבו עלויות תחזוקה חלקיות.
ביתר הפרויקטים ( 26% ) חושבו עלויות התחזוקה השנתית ועמדו על 32-18% מהעלות הכוללת .
בחלק מה פרויקטים מדובר בעשרות מיליוני ש"ח.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב ולאגף התקציבים במשרד כי לנוכח שיעורן הגבוה במיוחד של עלויות התחזוקה, העשויות להסתכם בעשרות מיליוני ש"ח מדי שנה, ולנוכח ריבוי הפרויקטים המנוהלים באגף המחשוב בהיקף כספי גדול, על אגף המחשוב לכלול בהערכת העלויות של כל פרויקט לפני אישורו גם את עלויות התחזוקה השנתיות שלו; כך יהיה אפשר לבחון את עלותו הכוללת מול כדאיותו.
כמו כן על אגף המחשוב לאמוד בשיתוף אגף התקציבים במשרד את עלויות התחזוקה של פרויקטים שנמצאים כעת בשלבי הקמה כדי לבחון את השפעת ן על התכניות התקציביות בשנים הבאות ולהציגה בפני מנכ"ל המשרד.
בתשובתו מסר המשרד כי הוא פועל על בסיס הנחה רוחבית שעלות התחזוקה השנתית היא 33% מעלות ההקמה.
עוד מסר כימ-2017 נעשית הערכת עלויות הפרויקטים במערכת עופר, וכוללת גם את רכיב התחזוקה בפורמט קבוע.
המשרד הוסיף כי בשלהי 2017 הציג אגף המחשוב 710 |דוח שנתי 68ג .
לראשונה בדיוני התקציב את הערכת העלות של תקציב המחשוב בשנים 2019-2018 , בהתבסס על ניתוח עלויות תחזוקה צפויות של הפרויקטים שבשלבי הקמה.
מנכ"ל משרד הבריאות מסר בתשובתו כי בדיוני תכנית העבודה לשנת 2018 הוא כלל את עלויות התחזוקה ואת עלויות הפרויקטים בשלבי ה הקמה כנדרש.
כאמור, ביולי2017 נחתם סיכום תקציבי משותף בין מטה ישראל דיגיטלית לבין משרד הבריאות בדבר תכניות העבודה לשנת 2017 ובו סוכ ם כי התקציב לא ישמש לביצוע פעולות תחזוקה ותפעול שוטף, אלא אם כן מטה ישראל דיגיטלית יאשר זאת מראש ובכתב.
בדיון זה סוכם על פעילויות הקמה של פרויקטים שהיקפם הכספי הכולל כ-167 .
מיליון ש"ח עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 , לא הוסדר תקצוב תחזוקת הפרויקטים המשותפים למטה ישראל דיגיטלית ולמשרד הבריאות, אף שהקמתם בעיצומה, שכבר הושקעו בהם מאות מיליוני ש"ח, ואף שבעתיד הקרוב יהיה צורך לשלם עשרות מיליוני ש"ח בשנה בגין תחזוקתם.
על משרד הבריאות ומשרד האוצר לפעול לאלתר להסדרת תקצוב תחזוקת הפרויקטים האמורים.
ועדת היגוי משרדית לתחום התקשוב .
בהחלטת הממשלה 2097 הוטל על מנכ״לי משרדי הממשלה ויחידות הסמך לבחון הקמת ועדת היגוי משרדית לתחום התקשוב, שתפעל לרתימת מערכות המידע והטכנולוגיות המתקדמות להשגת יעדי המשרד ו לשיפור תהליכי הליבה העסקיים המתקיימים בו ; זאת תוך דיון בתכנית העבודה של אגף מערכות המידע וקיום מעקב שוטף אחר ביצועה.
סדרי עבודת הוועדות ייקבעו בהנחיות הממונה על התקשוב הממשלתי.
בהתאם להחלטת הממשלה האמורה, בינואר 2016 פרסמה רשות התקשוב הנחיה בנושא "ועדות היגוי משרדיות לתקשוב", הנוגעת להקמתן ולאופן פעילותן של ועדות אלו.
ההנחיה קבעה כי הוועדה תפעל לשיפור השירות הניתן לאזרחים ועסקים ולשיפור תהליכי הליבה המשרדיים תוך שימוש בטכנולוגיות מתקדמות, ושהיא תפתח ותקדם שירותים דיגיטליים איכותיים ומתקדמים - כל זאת תוך דיון בתכנית העבודה של אגף מערכות המידע, תקציבו ומשאביו, וקיום מעקב שוטף אחר ביצועה.
ועדת ההיגוי המשרדית תהיה הגורם הניהולי הבכיר ביותר, ש בסמכותו להכריע בסוגיות מרכזיות בנושאי התקשו ב - הן כאלה שיובאו בפניה, הן כאלה שתבחר לדון בהן.
תפקידי הוועדה יהיו, על פי ההנחיה: לקבוע את האסטרטגיה ו המדיניות של המשרד בנושאי תקשוב בכפוף למדיניות הכלל-ממשלתית ; לאשר את יעדי אגף מערכות המידע ולוודא את התאמת ם למטרות המשרד ויעדיו; לאשר את תכניות העבודה ו התקציבים הרב -שנתיים והשנתיים של כלל הפעילויות המתקיימות במשרד בתחומי מערכות המידע ו התקשוב ; ל קבוע ו לאשרר סדרי עדיפות וחלוקת משאבים; לוודא את ביצוע התכניות ו לאשר שינויים מהותיים בתקציב ובתכניות העבודה במהלך השנה.
על פי ההנחיה, מנכ״ל המשרד ימנה את הוועדה והוא שיעמוד בראשה (או משנהו), וחבריה יהיו: הסמנכ״לים או כפיפי המנכ״ל שהם הצרכנים העיקריים של שירותי התקשוב במשרד ; המנמ״ר; ממונה הגנת הסייבר במשרד או נציגו, ונציגים אחרים.
נציג רשות התקשוב יכהן כמשקיף.
בעניין זה העירה רשות התקשוב למשרד הבריאות בינואר 2017 , בהתייחסה לתכנית העבודה לאותה שנה, כי ריבוי פרויקטים מורכבים בהיקפים גדולים טומן בחובו סיכונים, בייחוד בסביבה הממשלתית מרובת בעלי העניין.
הרשות העירה עוד כי כדי להצליח דרושה מחויבות הנהלת המשרד וכן מעורבות המנכ"ל בהסרת חסמים, והמליצה על הקמת ועדת היגוי משרדית.
רק במאי 2017 , יותר משנתיים לאחר החלטת הממשלה שהטילה על מנכ"לי המשרדים לבחון הקמת ועדת היגוי משרדית לתחום התקשוב, וכארבעה חודשים לאחר שהמליצה רשות התקשוב למנכ"ל משרד הבריאות להקים את הוועדה, מינה מנכ"ל המשרד את הוועדה.
התברר, כי הוועדה טרם התכנסה מאז מי נויה ועד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 .
משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משרד הבריאות על העיכוב הניכר בבחינת הצורך בהקמת ועדת ההיגוי ובהקמתה בסופו של דבר ועל כך שלא התכנסה מאז הוקמה.
להערה זו משנה תוקף נוכח העובדה שהמשרד מנהל מאות פרויקטים במאות מיליוני ש"ח בשנה וברשותו מערכות מידע רבות ומורכבות, ונוכח הצורך בשיפור הבקרה על ביצוע תכניות העבודה של אגף המחשוב.
בתשובתו מסר המשרד כי ה מנכ"ל קבע מועד להתכנסותה הראשונה של הוועדה במרץ 2018.
ניהול פרויקטים באגף המחשוב .
נוהל מפת"ח, שהיה מחייב עד אוקטובר 2014 , הגדיר ששלב הייזום הוא שלב חובה שבו מעלים, במסגרת מסמך ייזום, דרישה לפתח מערכת חדשה או לבצע שינוי ניכר במערכת שפועלת.
נוהל מפת"ח קבע כי מסמך הייזום יעסוק בין היתר בטכנולוגיה ותשתית, ניהול סיכונים, הערכת עלויות ההקמה והתחזוקה, ישימות, עלות מול תועלת ולוחות זמנים.
במסמך המנחה, שגרסתו הראשונה נכתבה ביוני 2014 , נקבע כימחלקת ייזום (תחום בריאות דיגיטלית וארכיטקטורה) תכתוב את מסמך הייזום בתבנית הרלוונטית כך ש יכלול את פירוט הדרישות, משמעויות טכנולוגיות ואפליקטיביות, המלצות ליישום (פנימי או חיצוני), לוח זמנים כללי, תקציב וכיו"ב.
המסמך יוצג לאישור הלקוח כדי לוודא שהוא תואם את דרישותיו.
בהנחיה מחייבת של ראש רשות התקשוב מינואר 2016, "שלב הייזום ושער הכניסה לפרויקט תקשוב", נקבעו אילו תפוקות יש להשלים בשלב הייזום , שהוא השלב המקדים וההכרחי בכל פרויקט תקשוב.
עוד נקבע שמסמך ייזום שאישרו גורמים מוסמכים הוא תנאי הכרחי למעבר לשלבי הרכש, התכנון והביצוע של פרויקט, ואלה הנושאים שייכללו במסמך: מטרות הפרויקט ויעדיו, מדדי תפוקה ומדדי הצלחה, אומדן עלויות, תמצית התקציב והשפעתו על התחזוקה, הערכת זמן ראשונית, תמצית לוח הזמנים , אבני דרך עיקריות וסיכוני הפרויקט.
כמו כן נקבע כי השיקול העיקרי בקבלת החלטה בדבר אישור פרויקט או דחייתו הוא האופטימום שבין השגת יעדי הארגון, עלות הפרויקט והסיכונים הכרוכים בו.
עוד נקבע בהנחיה כי מסמך ייזום ייכתב בכל סוגי הפרויקטים: הקמת מערכת חדשה, הרחבת מערכת קיימת ופרויקט תשתית או אחר.
הביקורת העלתה כי במסמך המנחה, שעודכן בנובמבר 2016 , לא נכללו חלק מהנושאים שהופיעו בהנחיית הרשות כתכולה הנדרשת במסמך הייזום וכשיקול לאישור הפרו יקט: מדדי תפוקה ומדדי הצלחה לפרויקט והשפעת התקציב על התחזוקה.
בתשובתו מסר המשרד כי הנושאים האמורים יתווספו למסמך המנחה.
משרד מבקר המדינה ביקש מאגף המחשוב את מסמכי הייזום של 24 הפרויקטים שנבדקו ושל פרויקטים אחרים שיזם האגף משנת 2014 ועד יולי 2017 .
האגף מסר נתונים על 79 .
פרויקטים 714 |דוח שנתי 68ג .
לא נכתבו מסמכי ייזום .
הועלה כי בניגוד לנוהל מפת"ח, המסמך המנחה והנחיית רשות התקשוב, לא נכתבו מסמכי ייזום למחצית מ -24 הפרויקטים שנבדקו.
בסך הכול התקבלו מסמכי ייזום של 53 פרויקטים (כ-67% ).
עוד נמצא כי במרבית מסמכי הייזום שנכתבו היו חסרים פרטים מהותיים, כמפורט בלוח 3 .
להלן לוח 3 : מילוי התנאים הנדרשים במסמכי הייזום של 53 פרויקטים .
הדרישה מספר מסמכי הייזום .
שמילאו את התנאים שיעורם מכלל .
מדדי תפוקה ומדדי הצלחה* 0 0% .
ניהול סיכונים 6 11% .
תקציב (הערכת עלות) 11 21% .
לוחות זמנים - כללי 12 23% .
בחינת חלופות 26 49% .
המלצות ליישום (פנימי או חיצוני) 42 79% .
שילוב בארכיטקטורה קיימת 44 83% .
פירוט הדרישות 47 89% .
משמעויות טכנולוגיות ואפליקטיביות 51 96% .
* דרישה זו נקבעה בהנחיית רשות התקשוב ותקפה למסמכי ייזום שהוכנו משנת2016 .
מהלוח עולה כי ברוב מסמכי הייזום לא היו נתונים על לוחות הזמנים לפרויקטים ולא על עלותם הצפויה, אבטחת המידע הנדרשת והסיכונים.
באף לא אחד מהמסמכים פורטו מדדי תפוקה ומדדי הצלחה לפרויקט.