HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מקומו המרכזי של צה"ל בחברה הישראלית והשפעתו על עיצוב דמותם של החיילים המשרתים בו, ובעיקר נוכח החשיבות הרבה שמייחס צה"ל לערכים של דבקות במשימה וחתירה לניצחון ועל רקע החשיבות של רוח הלחימה בצה"ל, על הרמטכ"ל להסדיר את תפקידיהם של חיל החינוך והרבנות הצבאית בתחום החינוך, ולבצע בחינה מעמיקה בנוגע לסוגיית הסדרת פעילותם.
הטענות הנשמעות בצבא לגבי הקשר בין תופעה של שינוי בסטטוס קוו שהיה קיים בנושאי דת בצבא ובין אופיין של פעילויות החינוך בצה"ל, ובמיוחד אלו הנוגעות לזהות ישראלית-יהודית ולתודעה יהודית, מחייבות ביתר שאת, שהרמטכ"ל ופורום המטכ"ל יידרשו לנושא, יכריעו בו ויקבעו הנחיות ברורות.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח חשיבות הנושא, מן הראוי שהוא יעלה גם לדיון ולהכרעת הדרג המדיני, קרי שר הביטחון.
המרכז לשיתוף פעולה וסיוע בין -לאומי (להלן - מש"ב) הוא אגף במשרד החוץ (להלן - המשרד) המופקד על ניהול, תיאום וביצוע של פעולות סיוע למדינות מתפתחות ברחבי העולם - הן פעולות סיוע שהוא מבצע בעצמו והן פעולות המתבצעות בשיתוף גורמים ישראליים או בין -לאומיים.
פעילות ה אגף מתמקדת בסיוע לפיתוח בר קיימא בתחומים אלה: חקלאות, בריאות, חינוך, העצמת נשים, פיתוח קהילתי ופיתוח כלכלי -עסקי (להלן: סיוע לפיתוח) 3 .
נוסף על הפעילות של מש"ב בעתות שגרה הוא מקיים פעילות סיוע לשעת חירום (סיוע הומניטרי) לאירועי אסון שאינם מחייבים מעורבות של פיקוד העורף של צה"ל, באמצעות רכישת הציוד הנדרש ושיגורו למדינה הנזקקת ובמידת הצורך אף באמצעות הקמת מיזמים, כדוגמת חדרי ניתוח.
במש"ב פועלות חמש יחידות: 1 .
יחידת הדרכה, שעוסקת בתכנון, בתיאום ובאישור של השתלמויות בישראל ובחו"ל ואחראית להפעלת מרכזי הדרכה בשלוחות המקצועיות.
יחידת פרויקטים, המטפלת בתיאום פעולות הסיוע בחו"ל ואחראית לשיגור מומחים לשליחויות מקצועיות לפרקי זמן ארוכים וקצרים.
ליחידה זו נוספה בשנת 2009 יחידת ה-PPP ( Private Public Partnership ), היוזמת פעילות סיוע בשיתוף המגזר הפרטי, בין היתר, לתמ יכה בקהילה העסקית באמצעות פיתוח קשרי מסחר ויזמות עסקיות (להלן - יחידת ה-PPP .
יחידת תכנון וקשרי חוץ, המופקדת על התאמת פעולות מש"ב לסדר היום הבין -לאומי, קידום אינטרסים וקבלת החלטות מדיניות בתחומי הסיוע לפיתוח ועל יצירת קשרים עם מדינות ועם ארגוני סיוע שונים לביצוע פעילות משותפת לניהול הקשר עם התקשורת ומיתוג פעולות מש"ב.
יחידת כספים ותקצוב 5 .
יחידת הערכה, המופקדת על הערכת פעולות הסיוע באמצעות מעקב ובקרה חיצוניים בנושא השלוחות השונות והמיזמים של מש"ב.
עיקר פעילות הסיוע של מש"ב מתבצע במסגרת פעילוי ות הדרכה והכשרה מקצועית של משתלמים מחו"ל בישראל ובמסגרת השתלמויות דומות במדינות זרות המתקיימות במתכונת "קורס נייד" (להלן - קנ"ד).
נוסף על כך משגר מש"ב לחו"ל מומחים ל"שליחויות ארוכות מועד", בעיקר לשם הקמה וניהול של מרכזי הדגמה בתחומים שונים (בעיקר חקלאיים), ומומחים ל"שליחויות קצרות מועד", המשולבות בפעילויות ההדגמה (להלן - שק"מ).
ההשתלמויות שמקיים מש"ב בארץ נעשות באמצעות שלוחות מקצועיות, אשר שלוש מהן מוחזקות על ידי מש"ב ופועלות בעבורו בלבד (להלן - השלוחות המוחזקות) 4 .
בשנת 2010 פעל מש"ב באמצעות 10 שלוחות, ובשנת 2011 תוכננו פעולות הדרכה ב-11 .
שלוחות הגוף המופקד על ניהול השלוחות המוחזקות ועל ניהול ההשתלמויות בארץ מהבחינה המינהלית והכספית הוא חברה ממשלתית ושמה "האיגוד חברה להעברת טכנולוגיה", שהוגדרה כ"זרוע ביצוע" להשגת יעדי מש"ב (להלן - חברת האיגוד).
חברת האיגוד פועלת עבור מש"ב ומסייעת לו להתגבר על המגבלות .
3 פיתוח בר קיימא הוא המונח המקובל לתיאור מכלול הפעילויות שביסודן קידום המענה על צורכי האוכלוסייה בהווה מבלי לסכן את יכולתם של הדורות הבאים לספק את צרכיהם בעתיד.
תחום זה קושר בין שלושה יסודות שיש ביניהם יחסי גומלין של השפעה ותמיכה - פיתוח כלכלי, פיתוח חברתי והגנת הסביבה.
4 :דהיינו, מש"ב משלם, בין היתר, את עלות שכרם של העובדים בהן.
ראו בעניין זה מבקר המדינה, דוח שנתי 55ב ( 2005 '), עמ605 .
המוטלות על משרד ממשלתי, אשר חברה ממשלתית משוחררת מהן, בעיקר בעניין חתימה על הסכמי שיתוף פעולה עם גופים שאינם מעוניינים בקשר ישיר עם הממשלה.
לבד מחברת האיגוד, גופים אחרים נותנים למש"ב שירותי הדרכה חיצוניים, ובהם מוסדות להשכלה גבוהה, מכוני מחקר, מרכזים רפואיים ואחרים (להלן - השלוחות האחרות).
בשנת 2010 היה תקציב מש"ב (ברוטו) כ -51 מיליון ש"ח - כ-11 מיליון ש"ח הוצאה מותנית בהכנסה וכ -40 מיליון ש"ח תקציב נטו.
ההוצאה (ברוטו) באותה שנה הסתכמה בכ-35 מיליון ש"ח.
לשנת 2011 הוקצו לפעולות מש"ב כ -52 מיליון ש"ח (ברוטו) - כ-11 מיליון ש"ח הוצאה מותנית בהכנסה וכ-41 מיליון ש"ח תקציב נטו.
באותה שנה הסתכמה ההוצאה (ברוטו) בכ-46 .
מיליון ש"ח ביולי 2011 העסיק מש"ב 25 עובדים- 22 הועסקו במשרות שנקבעו בתקן של מש"ב, ושלושה הוצבו באופן זמני ב אגף ועסקו במשימות ובפרויקטים במסגרתו.
כמו כן למש"ב 14 עובדים בנציגויות שונות ברחבי העולם.
נוסף על כך הועסקו במשרדי מש"ב שלושה עובדים של חברת האיגוד.
בחודשים אפריל עד ספטמבר 2011 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב (להלן - ביקורת המעקב או הביקורת) שתכליתה לבד וק כיצד טיפל המשרד בליקויים העיקריים שצוינו בדוח ביקורת קודמת שנעשתה בשנת 20045 (להלן- הביקורת הקודמת).
בביקורת הקודמת נבדקו פעולות הסיוע של מש"ב למדינות מתפתחות והיבטים תקציביים וכספיים בפעילות של מש"ב ושל חברת האיגוד.
בביקורת המעקב נבחנו היבטים נוספים ש ל פעילות מש"ב ושל חברת האיגוד.
הבדיקה העיקרית נעשתה במשרד החוץ ובחברת האיגוד, ובדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר וברשות החברות הממשלתיות.
פעולות לשינוי מבני ותפקודי במש"ב .
מטרות העל של מש"ב, המפורטות בתכנית העבודה השנתית שלו לשנת 2010 , הן גיבוש, הובלה ויישום של מדיניות הסיוע הבין -לאומי של מדינת ישראל, גיוס הניסיון, הידע והמומחיות שנצברו בישראל לשם התמודדות עם אתגרי הפיתוח באזורים שונים בעולם ומיצוב ישראל בעולם כמדינה תורמת.
מש"ב פועל בהתאם לכללי עקרונות "יעילות הסיוע" המקובלים בקרב הקהילה הבין -לאומית העוסקת בסיוע לפיתוח.
האגף רואה את עצמו כאמצעי מרכזי ליישום מדיניות החוץ של ישראל.
ואכן, תכנית העבודה שלו כוללת פירוט יעדים ובהם הדגשת המחויבות המוסרית והערכית של פעילות מש"ב; קידום תהליכי שלום והבנה אזוריים; וקידום אינטרסים כלכליים ויצוא ישראלי באמצעות תמיכה בתהליכי צמיחה כלכלית.
כמו כן, קבע מש"ב כי פעולותיו ויעדיו יותאמו לשינויים המתחוללים בתחום הסיוע הבין- לאומי ולכללים המנחים של הארגון לשיתוף פעולה כלכלי ולפיתוח (להלן ה - .
5 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב( 2005 '), עמ603 6 The Organization for Economic Cooperation and Development 550 דוח שנתי62 .
מערך סיוע החוץ הכולל של ישראל ככלל, האחריות לנושא סיוע החוץ של ישראל איננה מוטלת על גוף ממשלתי מוגדר ונושא זה בא לידי ביטוי בפעילותם של כמה משרדי ממשלה.
כך למשל, משרד האוצר מעביר את תרומת ישראל לקרן הבין -לאומית לפיתוח של הבנק העולמי (IDA)7 המסייעת למדינות העניות בעולם באמצעות הלוואות בתנאים מיוחדים, ומשרד הביטחון מעניק סיוע הומניטרי בשעת חירום למדינות שונות באמצעות משלחות של פיקוד העורף של צה"ל.
מש"ב פועל בהתאם ליעדי העל שקבע ארגון האו"ם בשנת 2000 במסגרת הצהרת המילניום (s MDG')8, ובהתאם ל הצהרת פריס (משנת 2005 ) ולהצהרת אקרה (משנת 2008 ) בדבר שיתוף פעולה ותיאום לטווח ארוך בין המדינות המפותחות תוך התאמת הפעולות לצורכי המדינות המתפתחות.
לנוכח מאפייני פעילותו של מש"ב בתחום הסיוע למדינות מתפתחות יזם מש"ב, בשלהי 2009 , בתהליך שקדם להצטרפותה של ישר אל ל - OECD , הכנת טיוטת הצעה של החלטת ממשלה הקובעת כי האחריות לסיוע החוץ של מדינת ישראל תוטל על שר החוץ.
בדברי ההסבר להחלטה המוצעת נכתב, כי על מנת להסדיר, לייעל ולהביא לכך שיהיה גורם אחראי לכלל היבטי סיוע החוץ של מדינת ישראל, תוטל על שר החוץ האחריות לקביעת המדיניות, התיאום, האישור והביצוע של סיוע החוץ.
קידום החלטת הממשלה בא לידי ביטוי גם ברשימת יעדי מש"ב לשנת 2010 .
יצוין כי ההצעה לעגן בהחלטת ממשלה את האחריות לסיוע החוץ קודמה בהליך פנימי במשרד ולא שותפו בו משרדי ממשלה אחרים.
הביקורת העלתה כי אף שמש"ב מייחס חשיבות רבה להסדרת כלל היבטי סיוע החוץ, במועד סיום הביקורת טרם השלימו הדרגים המקצועיים במשרד את הכנת הטיוטה של החלטת הממשלה וזו טרם הועברה לעיון השר ולאישורו, לצורך העברתה לדיון ולהכרעה בממשלה.
ראוי אפוא שהמשרד יחיש את פעולותיו להשלמת הטיפול בהכנת טיוטת ההצעה של החלטת הממשלה.
הצטרפותה של ישראל ל - OECD בספטמבר 2010 הרחיבה את מעורבותה בתהליכי קביעת מדיניות הסיוע העולמית.
בעקבות ההצטרפות לארגון נדרשה ישראל להגביר את מחויבותה לסיוע החוץ ולהתאים את יעדיה, את דפוס הפעילות שלה ואת היקף פעילותה בתחום הסיוע לשינויים ה מתחוללים בעולם ולכללים המנחים של ה - OECD .
מדינות החברות בוועדה לפיתוח וסיוע של ה- OECD ( DAC)9 מחויבות לתרום כספים בשיעור%0.
7 מהתוצר הלאומי הגולמי שלהן (להלן - תל"ג) או 100 מיליון דולר למטרת סיוע חוץ.
7 International Development Association .
8 Millennium Development Goals .
יעדי העל הם: ביעור העוני הקיצוני והרעב, השגת חינוך יסודי אוניברסלי, עידוד שוויון בין המינים, הפחתה בתמותת הילדים, שיפור בריאות האימהות, מאבק באיידס, במלריה ובמחלות אחרות, שמירה על איכות הסביבה ופיתוח שותפויות גלובליות לפיתוח.
9 Development Assistance Committee .
המטרה שלשמה הוקמה הוועדה היא הגדלת היקף התרומות המיועדות למדינות מתפתחות ושיפור אופן הקצאת המשאבים המיועדים לפיתוח בר קיימא.
רק כמשקיפה בוועדה ושיעור השתתפותה בהקצ אות הסיוע למדינות מתפתחות מזערי יחסית למקובל (פחות מ- 0.
מאז ההצטרפות הגביר מש"ב את מעורבותו בעבודת הארגון ומומחי מש"ב השתתפו בכמה מפגשים מקצועיים של גופי ה- OECD השונים.
מש"ב הציע לקבל החלטה עקרונית להעלאה מדורגת של תקציבי הסיוע של ישראל ל - 0.
17% מהתל"ג, כפי שנדרש מהמצטרפות החדשות לאיחוד האירופי.
במועד סיום הביקורת היה הסיוע שמעניקה ישראל למדינות מתפתחות מצומצם בהיקפו והתמצה בעיקר בסיוע טכני (סיוע הניתן באמצעות הקניית ידע ומיומנויות) ובסיוע הומניטרי.
יצוין כי סוגי סיוע אלה הם רק שניים מארבעת סוגי הסיוע המקובלים על פי ההגדרה המקצועית של ה- DAC10 .
הצטרפות ישראל ל- OECD משפיעה הן על מעמדה של ישראל כמדינה המעורבת בקביעת מדיניות הסיוע העולמית והן על מאפייני הפעילות הכוללת של ישראל בתחום סיוע החוץ ועל היקפו.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי במסגרת הפעולות להשלמת הטיפול בהכנת טיוטת ההצעה של החלטת הממשלה תבחן הנהלת המשרד את ההשפעות המעשיות של הצטרפות ישראל ל- OECD ותציגן לפני מקבלי ההחלטות המדיניות בממשלה.
שדרוג מש"ב ל"סוכנות סיוע החוץ של מדינת ישראל" במסמך של סמנכ"ל מש"ב דאז, מר חיים דיבון, אל המשנה למנכ"ל דאז, מר רפאל ברק, מפברואר 2010 , שעיקרו המלצה לשינוי ארגוני במש"ב, הועלה הצורך ליצור מסגרת ארגונית חדשה למש"ב, על מנת שיוכל למלא את ייעודו כ"כלי אסטרטגי" במדיניות החוץ של ישראל.
הסמנכ"ל ציין כי המשרד מעולם לא הגדיר את מש"ב כזרוע מדינית וביצועית, וכפועל יוצא לא הגדיר את תחומי אחריותו, את אופן איוש בעלי התפקידים במש"ב, את אופן תקצובו ואת תורת העבודה שלו.
במסמך הוצע כי מטה מש"ב ישמש כסוכנות סיוע החוץ של מדינת ישראל אשר יפעל מתוך המשרד כגוף אוטונומי הכפוף ישירות לשר החוץ או לסגנו.
הנושא בא לידי ביטוי גם בהמלצותיו של צוות בראשות המשנה למנכ"ל המשרד דאז לשינוי ארגוני ומבני במשרד, אשר פורסמו במחצית הראשונה של שנת 2010 .
אחת ההמלצות הייתה לבחון את האפשרות להקים סוכנות סיוע חוץ, להגדיר את יעדיה ותפקידיה, את המבנה שלה ואת מעמדה המשפטי.
בהתאם להצעה, מסקנות הצוות שיוקם היו אמורות להימסר להנהלת המשרד בתוך שלושה חודשים ממועד הקמתו.
יצוין כי אחד מיעדי המשרד לשנת 2011 , כאמור בתכנית העבודה המשרדית לשנה זו, היה העמקת שותפותה של ישראל בסדר היום העולמי החדש על ידי הפיכת מש"ב לסוכנות סיוע החוץ של מדינת ישראל.
10 על פי הגדרה זו, המכונה ה- ODA Official Devel opment Assistance) ), שני סוגי הסיוע האחרים הם מענקים לפיתוח בר קיימא ו"הלוואות רכות" הדומות במהותן למענקים.
הביקורת העלתה כי בסוףשנת 2010 ,קיים מנכ"ל המשרד מר רפאל ברק בשיתוף גורמים שונים במשרד, דיונים בנושא המודל של סוכנות הסיוע, אולם במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 טרם התקבלה החלטה בנושא זה.
כמו כן הועלה כי אף שטרם סוכמו ההמלצות לשדרוג מש"ב, מציג מש"ב את עצמו, בין היתר בדוח השנתי שלו ובאתר האינטרנט שלו, כ"סוכנות הסיוע הלאומית של ישראל".
בביקורת נמצא כי המשרד מקדם, באופן בלתי תלוי בשינוי המבני המוצע במש"ב, הליך חתימה על הסכם התקשרות ארוך מועד עם חברת האיגוד (ראו להלן) בלא שנדונו ההשפעות של התקשרות זו על השינוי המבני המוצע במש"ב ובלי שנבחן אם היא תואמת את יעדיו ומאפייניו של השינוי העתידי.
לדעת משרד מבקר המדינה הדבר אינו עולה בקנה אחד עם העובדה שבמסגרת הדיונים לשדרוג מש"ב לסוכנות סיוע החוץ עתידות להתקבל החלטות בנוגע למבנה הארגוני של הסוכנות, לרבות המבנה המשפטי הרצוי שלה והבנייתו מחדש של מש"ב בתוך המבנה המשרדי ההיררכי, בכלל זה כיחידה הנסמכת למשרד.
הדעת נותנת כי לנושאים אלה ואחרים עשויה להיות השפעה על מערכת יחסי הגומלין בין מש"ב לחברת האיגוד.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הנושא, נוכח השינויים המתחוללים לאחרונה בתחום סיוע החוץ ונוכח הסכם ההתקשרות ארוך הטווח המתגבש עם חברת האיגוד, על הנהלת המשרד לחדש בהקדם את תהליך בחינת המודל המבני הראוי של פעילות מש"ב ואת השפעותיו על ההתקשרות עם חברת האיגוד.
בתשובתו ציין המשרד כי עם תחילת עבודתו של סמנכ"ל מש"ב הנוכחי באוגוסט 2011 חודש תהליך הבחינה וההיערכות הפנימי של מש"ב במסגרת תהליך שינוי ארגוני וכי הכוונה היא להתמקד בהגדרת היעדים והצרכים של עבודת מש"ב במחצית הראשונה של 2012 .
פעולות הסיוע של מש"ב .
אחת מפעילויות הסיוע העיקריות של מש"ב היא קיום השתלמויות בארץ והדרכה במסגרת קנ"דים בחו"ל.
רוב ההשתלמ ויות בארץ מתקיימות באמצעות שלוש השלוחות המוחזקות: (א) המרכז הבינלאומי להכשרה על שם גולדה מאיר (להלן - מרכז כרמל).
(ב) מרכז הדרכה בינלאומי על שם א' עופרי השוכן בירושלים (להלן - מרכז עופרי) (ג) המרכז לשיתוף והדרכה חקלאית בינלאומית של משרד החקלאות (להלן - סינדקו).
מש"ב מסייע למדינות מתפתחות גם על ידי שיגור מומחים לחו"ל לשק"מים ולשליחויות ארוכות מועד.
מש"ב גם מקיים השתלמויות מיוחדות בחו"ל ביזמת גופים ממשלתיים ולא ממשלתיים או ביזמת ארגונים בין -לאומיים, בדרך כלל במימונם המלא או החלקי של היוזמים ובשיתוף פעולה עם גורמים ממשלתיים במדינה מקבלת הסיוע.
נוסף על כך מסייע מש"ב למשתלמים יחידים הבאים לארץ משרד החוץ 553 .
לעסוק בהתמחות בפיקוח של חוקר ישראלי, מקיים סיורים מקצועיים ושולח נציגים מטעמו להשתתף בכנסים בין-לאומיים.
בביקורת המעקב נמצא כי מאז שנת 2006 שינה מש"ב את תפיסתו לגבי הסיוע הבין-לאומי והחליט כי יושם דגש רב יותר על יעילות הסיוע, אשר תיבחן בעיקר לפי המידה שבה הסיוע מאפשר למלא את צורכי מקבלי הסיוע, ולאו דווקא לפי מידת התאמתו לרצונם של נותני הסיוע.
בעקבות שינוי זה גובשה שיטת עבודה חדשה שבמסגרתה הוחלט, בין היתר, כי במקום להכין מראש תכניות הדרכה כ"קורסי מדף" המוצעים למשתלמים, כשם שהיה נהוג בעבר, יוכנו תכניות ההדרכה בעיקר בהתאם לצרכים העולים מהמשובים המתקבלים מהנציגויות ומגופים אחרים ובתיאום עם האגפים המרחביים במשרד.
תכנית העבודה לשנת 2010 שפרסם מש"בכללה את התכנון התקציבי ואת פעילות ההדרכה לאותה שנה.
בתכנית זו פורטו, בין היתר, קורסי ההדרכה המתוכננים בארץ; קנ"דים המתוכננים בחו"ל והשליחויות קצרות המועד שיתקיימו בחו"ל.
נוסף על כך פורטו המיזמים ארוכי המועד שאותם הוא מפעיל בכמה מדינות בעולם.
הביקורת העלתה כי מש"ב לא הכין תכנית עבודה כוללת לשנת 2011 .
פרט לרשימת קורסי ההדרכה בארץ ובחו"ל לאותה שנה משרד מבקר המדינה מעיר כי בעת הכנת תכנית העבודה הכוללת של האגף ראוי לכלול בה הנחיות בנושא פעולות תכנון, מעקב ובקרה שיסייעו לבחון את היעילות והאפקטיביות של הפעילות על פי מאפייניה.
רוב היזמות בנושא שליחויות קצרות מועד ממומשות באופן שאיננו מתוכנן מראש.
הסיבה העיקרית לכך היא ששליחויות אלה מבוצעות בהתאם לבקשות שמפנות הנציגויות למש"ב באופן שוטף במשך השנה, בעקבות פגישות של עובדי הנציגות עם גורמים ממשלתיים, ציבוריים, מקומיים או אחרים ולעתים גם בעקבות פניות ישירות ממבקשי הסיוע.
בנסיבות אלה קשה אף להעריך מראש את מספרן של שליחויות אלה ואת התקציב שיידרש לביצוען.
לעומת זאת, שליחויות ארוכות מועד ניתנות מבחינה מהותית להערכה מראש, הן במספרן והן בתקציב לביצוען.
אף על פי כן הביקורת העלתה כי מש"ב לא מקצה מראש בתקציבו כספים למימון שליחויות ארוכות מועד שעתידות להיווסף לתכנית העבודה השנתית.
אם נדרשות התאמות בתקציב במשך השנה, מתוקצבות שליחויות אלה מכספי הכנסות ממקורות חוץ, המופקדים כפעולה חוץ -תקציבית בפיקדון למטבע חוץ בבנק ישראל (ראו להלן).
משרד מבקר המדינה מעיר כי פעילות מש"ב המתבצעת שלא במסגרת תכנית עבודה כוללת שגובשה על בסיס הליכי תכנון תקציביים עלולה לפגוע בתכנון וביישום המיטבי של הפעילויות ומימונן, ובכלל זה היא עלולה לגרום לצורך לבצע התאמות תקציביות במהלך שנת העבודה עצמה.
ככלל אין מקום לנהל בדרך זו פעילויות אשר ניתנות לתכנון מראש.
המשרד הודיע בתשובתו כי לעניין תכנון פעולות מש"ב מתבצעת עבודת מטה לגיבוש מסמך הכולל את הפעילויות הצפויות, הפעילויות המתוכננות והביצוע בפועל.
המשרד הציג מתווה שמתאר את עקרונות פעילותו בנושא זה.
יחידת ההערכה במש"ב עוקבת אחר פעילות הסיוע ופועלת לניתוח יעילותה ולהערכתה, בין היתר על סמך דוחות סיום הקורסים בארץ ובחו"ל, וכן על סמך משובי המומחים והמשתתפים ומסמכים שונים של גופים העוסקים בסיוע חוץ.
בהתאם לתקנון שירות החוץ, הכנת תכנית הדרכה שנתית מתבצעת על פי סיכומי ישיבות תכנון שמקיים מנהל יחידת ההדרכה עם כל ראשי שלוחות מש"ב בשיתוף נציגי יחידת ההערכה.
מטרת התהליך היא יישום לקחים מהקורסים שהתקיימו בשנה הקודמת, רענון הקורסים הנלמדים ועדכונם.
מהביקורת עולה כי הגם שיחידות מש"ב מתייעצות עם יחידת ההערכה באופן שוטף לגבי נושאים שונים כגון שינוי תוכני קורסים ובחירת נושאים חדשים, הרי שמשנת 2006 יחידת ההערכה לא שותפה בישיבות התכנון שקיימה יחידת ההדרכה בכל תחילת שנת עבודה לגיבוש של תכנית ההדרכה השנתית.
משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להקפיד על שיתוף של יחידת ההערכה בתהליך התכנון וההבניה של תכנית ההדרכה השנתית בהתאם להוראות התקנון ולשם ייעול ההדרכה.
בתשובתו הודיע המשרד כי יחידת ההערכה תשותף בתהליך התכנון וההבניה של תכנית ההדרכה השנתית של מש"ב.
פעולות להדרכה ולהכשרה מקצועית 1.
בטבלה שלהלן נתונים על כל אחד מסוגי הפעילות של מש"ב בשנים 2008 - 2010 ועל הפעילויות המתוכננות לשנת 2011 , וכן נתונים ממוצעים על השנים 2001 -2003 (שהוצגו בביקורת הקודמת) ועל השנים 2008 -2010 : .
)(ממוצע 2010 2009 2008 2001 - .
)(ממוצע סוג הפעילות / השנה .
120 118 114 99 142 119 מספר ההשתלמויות בארץ .
2,426 2,532 2,459 2,375 2,762 2,764 מספר המשתלמים .
91 106 97 110 110 112 מספר המדינות משרד החוץ 555 71 81 76 82 84 132 מספר הקנ"דים 2,522 4,643 3,979 4,357 5,594 6,475 מספר המשתלמים 31 35 38 35 33 45 מספר המדינות 109 101 130 89 83 159 מספר השק"מים 46 36 43 31 34 39 מספר המדינות 7 8 8 8 9 16 מספר השליחים לפרק זמן ארוך 5 6 6 7 6 10 מספר המדינות .
מניתוח נתוני פעילות מש"ב הממוצעים בשנים 2008 -2010 בהשוואה לשנים 2001 -2003 שנבחנו בביקורת הקודמת עולה כי ככלל חלה ירידה בהיקף פעילותו של מש"ב בעיקר בתחומי הקנ"דים והשליחויות לפרק זמן ארוך, אם כי מספרן הממוצע של ההשתלמויות שהתקיימו בארץ באותן השנים נותר דומה.
הירידה בהיקף פעילות מש"ב באה לידי ביטוי, למשל, בכך שמספר הקנ"דים הממוצע בשנים 2008 -2010 היה קטן בכ -39% ממספרם הממוצע בשנים 2001 -2003 , ובכך שמספר המשתלמים בהם היה קטן בכ -28% .
ממספרם הממוצע באותן שנים מספר השק"מים בשנים 2008 -2010 היה קטן בכ-36% ממספרם הממוצע בשנים 2001 -2003 , ומספר השליחים לפרק זמן ארוך היה קטן בכ- 50% .
ממספרם הממוצע באותם שנים המשרד הודיע בתשובתו כי הוא סבור שמגמת הצמצום בהיקף הקנ"דים בחו"ל איננה מתיישבת עם המדיניות בתחום סיוע החוץ והיא נגרמת בין היתר עקב עליית מחירי הקנ"דים, עקב חוסר תקציב של גורמים מקומיים לכיסוי ההוצאות הדרושות לקיום קנ"ד ועקב קושי באיתור מומחים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהמשרד יבחן את התוצאות המעשיות הנגזרות ממגמת הירידה בפעילות מש"ב והשלכותיהן על יישום מדיניותו בתחום סיוע החוץ.
רוב פעולות ההדרכה של מש"ב מתבצעות כאמור באמצעות שלוש השלוחות המוחזקות.
במרכזי ההדרכה שבשלוחות האחרות מקיים מש"ב פעולות הדרכה שמבצעים בתשלום גופים ציבוריים או פרטיים.
הביקורת העלתה כי התקשרותו של מש"ב עם מרכזי ההדרכה שבבעלות פרטית התבצעה במשך השנים בלא שננקטו הפעולות המתחייבות מחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , ומתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 .
, לביצוע מכרז או לקבלת פטור ממנו נמצא כי בפגישה שהתקיימה במשרד בנובמבר 2009 בהשתתפות חשב המשרד ומנהל יחידת מינהל ותקציב במש"ב הוחלט כי מש"ב יביא לאישור ועדת המכרזים את תכנית העבודה המפורטת והמתוקצבת לשנת 2010 לפני תחילת השנה, על מנת שתדון במתן פטור ממכרז להתקשרות עם כל אחד ממרכזי ההדרכה.
נמצא כי למרות החלטה זו, בין נובמבר 2009 למאי 2011 הובאה לאישור הוועדה בקשה אחת בלבד להתקשרות פטורה ממכרז עם מרכז הדרכה.
בעקבות כך פנה אגף כספים במשרד במאי 2011 לאגף מש"ב וציין כי החל ב- 1.
11 לא יאושרו התקשרויות עם מרכזי הדרכה ללא אישור ועדת המכרזים.
רק ביולי 2011 , במהלך הביקורת, כשנה וחצי לאחר מועד ההחלטה, התקיימה במשרד פגישת עבודה בנושא המכרזים למרכזי ההדרכה בהשתתפות נציגים ממש"ב ויועץ לענייני מכרזים מטעם משרד האוצר.
באותה פגישת עבודה, לאחר שהובהר כי חלה חובת התקשרות במכרז עם כל אחד ממרכזי ההדרכה, סוכם כי ייאספו נתונים לגבי תוכני ההשתלמויות כתשומה הכרחית לפעילויות ההדרכה של מש"ב ולגבי כל אחד ממרכזי ההדרכה שמש"ב מבקש להתקשר אתו באמצעות מכרז, על מנת להעריך את עלות ההתקשרות עם כל אחד מהמרכזים ולצורך גיבוש נוסח מתאים למכרז.
בנובמבר 2011 פורסם המכרז לאיתור מרכזי הדרכה לצורך פעילות מש"ב.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בנסיבות העניין לא היה מק ום לעיכוב ממושך של שנה וחצי לצורך נקיטת פעולות אשר יבטיחו כי ההתקשרויות יתבצעו בהתאם להוראות החוק, וכי על המשרד לפעול לכך שהטיפול בנושא יושלם במהרה כדי שהתקשרותו עם מרכזי ההדרכה תיעשה בהתאם להוראות הדין.
בביקורת הקודמת נמצא כי במרכז כרמל לא התקיים מערך מלא של השתלמויות במשך כל השנה, בין היתר בגלל צמצום בהיקף ההשתלמויות, אף שמש"ב משתתף במימון החזקת מרכז כרמל ועובדיו במשך כל השנה.
בדוח הביקורת הקודמת נכתב כי דווקא משיקולי חיסכון תקציבי היה חשוב לנצל את מרכז כרמל לפעילות של שלוחות אחרות שאין להן מבנה משלהן ובכך לחסוך בתשלום הוצאות האכסניה של ההשתלמות ושל המשתלמים.
ביקורת המעקב העלתה כי בשנים 2009 -2011 התקיים מערך מלא של השתלמויות במרכז כרמל ברובם המכריע של ימי השנה, למעט בימי חג וחופשות.
בנסיבות אלה מטבע הדברים לא התקיימו במרכז השתלמויות של שלוחות אחרות שאין להן מבנה משלהן.
מיזמים ארוכי מועד על פי רוב מיזם ארוך מועד כולל שיגור של מומחה ישראלי לשליחות של שלוש או ארבע שנים, בחינה של תנאי השטח על ידו לצורך זיהוי הבעיות המקצועיות במקום והצעת דרכים מתאימות לפתרונן, והקמה וניהול של מרכזי הדגמה כגון חוות חקלאיות או מתקנים רפואיים.
ככלל, המומחה מטעם מש"ב מלווה את המיזם באופן רצוף ומדריך את התושבים המקומיים בניהול מרכז ההדגמה.
לעתים פעילותו של מש"ב במיזם ארוך מועד מתבצעת בשיתוף גופי סיוע בין-לאומיים.
בשנת 2007 שהו שמונה מומחים מטעם מש"ב בשליחויות ארוכות מועד בחמש מדינות באפריקה ובאסיה; בשנת 2008 שהו תשעה מומחים בשש מדינות באפריקה, באסיה ובמרכז אירופה; בשנת 2009 שהו שמונה מומחים בשבע מדינות באפריקה, באסיה ובמרכז אירופה ובשנת 2010 שהו שמונה מומחים בשש מדינות באפריקה, באסיה ובמרכז אירופה.
במסגרת הבקרה שמקיים מש"ב על פעילות המומחים מתקיימים הליכי דיווח קבועים של המומחים למטה מש"ב.
פרט לדיווחים אלה ולביקורי מטה באזורי הפעילות, בעת שמתבצעים מיזמים משותפים עם גורמים בין -לאומיים מתקיימת אחת לשישה חודשים ועדת היגוי הבוחנת את התקדמות המיזם ואת הצרכים שנוצרו בעקבות תפעולו וקובעת האם להאריכו.
במסמך של יחידת ההערכה בנושא "תכנית עבודה - עדכון מיולי 2011 " ציינה היחידה כי בכוונתה לקיים בדיקות בכמה מיזמים ארוכי מועד שמקיים מש"ב במדינות באפריקה ובאסיה.
: מיזם באפריקה בביקורת הקודמת נבחנו שני מיזמים ארוכי מועד של מש"ב.
האחד - הקמת מרכז רפואי בבית חולים במדינה באפריקה, והשני - הקמת חוות הדגמה חקלאית במדינה במזרח הרחוק.
בשני מיזמים אלו נמצאו חריגות בהיקף הבנייה, בלוח הזמנים ובעלויות.
אשר למיזם האמור במדינה באפריקה, בביקורת הקודמת העיר משרד מבקר המדינה כי על המשרד לנתח את מהלך האירועים ולהפיק מהם לקחים, ובכלל זה עליו לקבוע נהלים כדי להימנע מליקויים דומים במיזמים מסוג זה בעתיד.
ביקורת המעקב העלתה כי המיזם במדינה באפריקה הועבר ביוני 2004 לתחום אחריותה של חטיבת הנכסים של המשרד והשלמתו הוגבלה לעלות תקציבית נוספת של 500,000 דולר.
המיזם היה אמור להתבצע בשנים 1999 -2001 , אך בפועל ביצועו הסתיים ביזמת המדינה מקבלת הסיוע בינואר 2009 , בסמוך למועד השלמת העבודות ומסירת מבנה בית החולים.
בהתאם לדוח שהגישה במאי 2009 חטיבת תקציבים במשרד למנכ"ל המשרד דאז מר יוסף גל, עלות המיזם בשנים 2000 -2009 הייתה כ-12.
מיליון ש"ח בביקורת המעקב נמצא כי לא יושמו המלצות משרד מבקר המדינה - הנהלת המשרד ומש"ב לא הפיקו לקחים מהחריגות בהיקף הבנייה, בלוח הזמנים ובעלויות של המיזם ולא קבעו הנחיות שמטרתן למנוע ליקויים דומים במיזמים מסוג זה בעתיד.
המשרד הודיע בתשובתו כי מאז הביקורת הקודמת לא היה מיזם בהיקף דומה לזה של המיזם הרפואי באפריקה.
המשרד פירט את עמדתו ולפיה אין בסיס להשוואה בין מיזם זה למיזמים אחרים של מש"ב.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בהפקת לקחים ובבחינת הליכי התכנון והבקרה הנעשים בקשר למיזמים יש כדי להביא לשיפור הביצועים של המשרד לגבי כלל המיזמים גם אם אינם רחבי היקף או אינם בעלי מאפיינים ייחודיים.
: מיזם במזרח הרחוק בביקורת הקודמת בחן משרד מבקר המדינה מיזמים חקלאיים במדינה במזרח הרחוק והעיר כי ראוי שהמשרד יקבע אמות מידה 558 דוח שנתי62 .
להקמה ולתפעול של מיזם ארוך טווח וכללים להינתקות ממנו.
כמו כן, קבע כי ראוי שמש"ב יקבע תקציב רב-שנתי למימון מיזמים אלו, וכי לאחר שיפסיק לנהל אותם יעקוב, במשך פרק זמן שייקבע מראש, אחר התקדמותם.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה במסגרת הביקורת הקודמת הודיע המשרד כי מש"ב החליט שהתקופה המיטבית למעורבות במיזם ארוך מועד היא ארבע שנים, והתקופה המרבית לכך היא חמש שנים.
ביקורת המעקב העלתה כי בספטמבר 2011 , אחד המיזמים, חוות הדגמה לבקר לחלב במדינה במזרח הרחוק, שביצועו החל בשנת 2001 , עדיין מתנהל באמצעות מומחה בשליחות ארוכת מועד.
המשרד ציין בתשובתו כי המשך פעילותו של מומחה מש "ב במיזם זה נעשה לבקשת המדינה מקבלת הסיוע כדי להבטיח שניהול המיזם יצליח ושהמיזם יוסב למרכז ידע ממלכתי.
המדינה במזרח הרחוק גם מממנת 60% מעלות המומחה ששליחותו תסתיים בסוף שנת 2012 , ואז יפעל המשרד לשינוי כללי ההתקשרות והמחויבות התקציבית כלפי אותה המדינה.
עוד העלתה ביקורת המעקב כי מיזמים ארוכי מועד של מש"ב עדיין אינם מנוהלים בהתאם לאמות מידה שהותוו מראש ואין כללים ועקרונות מנחים אשר יבטיחו ניהול מיטבי של המיזמים.
כאמור בביקורת הקודמת, גם בתקנון שירות החוץ אין הנחיות בכל הנוגע לשק"מים ולשליחויות ארוכות מועד.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר המשרד כי לדעתו נודעת חשיבות עליונה לבחינה פרטנית של כל מיזם בנפרד בלי לקבוע מראש מסמרות בעניין התקופה המיטבית למעורבות במיזם ארוך מועד.
עוד הודיע המשרד כי בשנת 2011 הוא החל בביצוע תהליך סדור של הקמת מיזמים ארוכי מועד הכולל יסודות קבועים, וכי כל המיזמים הגדולים הנמצאים כעת בתהליך הקמה ייבנו במתכונת זו.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמש"ב יפעל לניסוח אמות מידה, כללים והנחיות בנושא מיזמים ארוכי מועד.
: מרכז הייעוץ במדינה באסיה מש"ב החל את פעילותו במדינה באסיה בשנת 2003 במסגרת מ יזם להקמת כמה מרכזי ייעוץ לעסקים קטנים ובינוניים במרכז אסיה.
מאז סיים מש"ב את פעילותו בכל יתר מרכזי הייעוץ שהוקמו, פרט למרכז הייעוץ באותה המדינה, שבה אין לישראל נציגות תושבת11 (להלן- מרכז הייעוץ).