HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
כלומר העודפים שהועברו לתקנות אלה לשם מימון התחייבויות העבר שימשו בסופו של דבר למטרות אחרות.
מעקב אחר סכומים אלה העלה כי בשנת 2004, כ-200 מיליון ש"ח מתוכם הועברו לרזרבה הכללית מ-89 תקנות תקציביות (על העברת תקציבים לרזרבה הכללית ראו להלן).
עוד נמצא שגם לתקנות עם תקציב אפס שלא הייתה בהן יתרת התחייבות בסוף שנה קודמת הועברו עודפי תקציב.
בשנת 2003 הסתכמו העודפים האמורים בכ-97 מיליון ש"ח, בשנת 2004 בכ-278 מיליון ש"ח וב- 2005 בכ-96 .
נמצאו תקנות שהועברו אליהן עודפי תקציב בסכומים גדולים מתקציבן המאושר לשנה קודמת, בהן תקנות רבות שלא תוקצבה להן כל הרשאה להוצאה בשנה קודמת, או שהתקנה כלל לא הייתה קיימת בשנה קודמת.
טבלה 6 : עודפי תקציב שהועברו בסכום גדול מהתקציב המאושר בתקנה לשנה קודמת .
241 404 מספר התקנות שהועברו אליהן עודפים בסכום גדול מהתקציב .
148 304 מזה: מספר התקנות שתקציבן המאושר לשנה קודמת היה אפס .
1,922 2,250 )סכומי העודפים שהועברו לתקנות (במיליוני ש"ח .
1,226 1,583 מזה: לתקנות שתקציבן המאושר לשנה קודמת היה אפס (במיליוני .
ש"ח) סכומם הכולל של עודפים אלה היה כ-17% מכלל העודפים שהועברו לתקציב לשנת 2004 וכ-13% מכלל העודפים שהועברו לתקציב לשנת 2005.
בתשובת אג"ת צוין כי בעקבות מדיניותו להפחית את מספר תקנות התקציב, הוא מאחד במעבר בין השנים כמה תקנות לתקנה אחת.
בשל כך מועברים לעתים עודפים מכמה תקנות לתקנה אחת, וייתכן שסכומם הכולל של העודפים המועברים גדול מהתקציב שאושר לתקנה הבודדת בשנה הקודמת.
אג"ת ציין כי לפני שיעביר את העודפים משנת 2006 לשנת 2007 הוא יוציא הנחייה ולפיה לא יועברו עודפים לתקנה כלשהי מעבר לסך העודפים שנרשמו באותה התקנה, חוץ מאשר בנסיבות שתוארו לעיל.
ההסבר של אג"ת בעניין הפחתת מספר תקנות התקציב אינו מניח את הדעת, מה גם שאג"ת לא אישש את טענתו באמצעות נתונים ומסמכים מתאימים.
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בתופעות מהותיות שנראה כי אינן סבירות, מן הראוי שאג"ת יבחן וינתח אותן ולהבא יקפיד יותר על תקינות תהליך האישור של העברת עודפי תקציב ועל שקיפותו.
דיווח לכנסת נמצא כי הכנסת אינה מקבלת כל דיווח על הסכום הכולל של העודפים שהועברו משנת תקציב קודמת לסעיפי תקציב השנה השוטפת.
פירוט כזה צוין בעבר ברמת סעיף תקציבי בדוח החשכ"ל, במסגרת דוח על השינויים בין התקציב המקורי לבין התקציב המאושר, אולם הוא אינו מצוין בדוח לשנת 2005 .
הדוח לשנת 2005 מציג את הסכום הכולל של השינויים שחלו בתקציב על שינוייו לעומת התקציב המקורי, ללא הבחנה בין שינויים שמקורם בהעברת עודפים, בהפשרת רזרבות, בקיצוצים ובתוספות תקציב.
לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בכך שהכנסת היא הגוף המאשר את תקציב המדינה, ובכך שהתקציב הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו נקבעים סדרי העדיפויות והמדיניות הפיסקאלית של הממשלה, מן הראוי שיוצג לה מידע מלא ומפורט באשר למקור השינויים בתקציב.
בעקבות הערת משרד מבקר המדינה, החשכ"ל ציין בתשובתו כי בדיווח על ביצוע התקציב לשנת הכספים 2006 .
יוצגו השינויים בתקציבו של כל משרד ממשלתי לפי סוגם .
השימוש בסעיף תקציב "הרזרבה הכללית" .
בתקציב המדינה יש כמה סוגי רזרבות.
הרזרבה הכללית מתוקצבת ברמת סעיף תקציבי והיא מיועדת למימון אירועים לא צפויים המתרחשים במשך שנת הכספים.
נוסף על כך יש רזרבות "פנימיות" למטרות שונות המתוקצבות בסעיפי התקציב השונים.
בחוק יסודות התקציב נקבעו הוראות באשר לסמכותו של שר האוצר להקצות ולהפשיר לשימוש סכומי רזרבה.
שימוש ברזרבה הכללית כסעיף מעבר או כסעיף שאליו מועברים סכומים שקוצצו מהתקציב נמצא כי אג"ת משתמש ברזרבה הכללית כסעיף "מעבר", דהיינו סעיף המשמש להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים, וגם כסעיף שאליו מועברים תקציבים שקוצצו מסעיפי תקציב אחרים במשך השנה, מכוח החלטות ממשלה, בלי לשנות את חוק התקציב השנתי.
חוק יסודות התקציב אינו מא פשר העברת תקציבים ישירות בין סעיפי התקציב 19 .
19 למעט מקרים שבהם הדבר נדרש עקב שינויים, שהממשלה החליטה לבצע, במבנה משרדי משרד האוצר 249 .
ו-12 (א) לחוק מאפשרים לשר האוצר להעביר לרזרבה הכללית כל סכום מתוך כל תכנית בתקציב, וכן לקבוע את המטרות שלשמן יוצאו הסכומים שברזרבה הכללית.
החוק מפרט באילו מקרים הקצאת סכומים מהרזרבה הכללית לסעיפי תקציב אחרים טעונה אישור מוקדם של הוועדה ובאילו מקרים יכול שר האוצר להסתפק בהודעה לוועדה.
חוק יסודות התקציב אינו קובע מנגנון שבאמצעותו יתבצעו ויירשמו קיצוצים בתקציב במשך שנת הכספים.
טבלה 7 : שינויים ברזרבה הכללית במהלך השנה, בשנים 2003 -2005 )(מיליוני ש"ח .
הכללית בסוף השנה הקצאות .
שנה (5)-(4)-(3(+)2(+)1) (5) (4) (3) (2) (1) .
3,712 7,778 6,185 8,319 4,942 4,414 2003 .
1 4,382 12,305 2,569 8,713 5,406 2004 .
22 4,962 8,468 765 7,208 5,479 2005 .
:מקור הנתונים עיבודים של קובצי תקציב שאגף החשכ"ל ואג"ת העבירו למשרד מבקר המדינה * ברזרבה הכללית מתוקצבים גם גופי ביטחון.
** הפחתות אלה כוללות הן קיצוצים במסגרת התקציב והן קיצוצים רוחביים בשיעור אחיד שנעשו בסעיפי תקציב שונים לשם העברת התקציבים לסעיף אחר.
מהטבלה עולה שסכומי תקציב ניכרים מועברים במשך השנה באמצעות הרזרבה ומקבלים ייעוד חדש.
ההעברות נעשות לפי חוק יסודות התקציב, אולם מכיוון שהרזרבה הכללית משמשת את אג"ת לכמה שימושים בעת ובעונה אחת, לא ניתן לעקוב אחר השימוש שנעשה בתקציבים שהוקצו אליה בתחילת השנה, ובתקציבים שהועברו אליה במשך השנה אם לשם העברה לסעי ף אחר ואם כקיצוץ.
הבעייתיות הנובעת מהשימושים השונים של הרזרבה הכללית מוצגת להלן: שימוש בסעיף הרזרבה הכללית כסעיף מעבר את ההחלטות על העברת תקציבים בין סעיפי תקציב מקבלת הממשלה, במסגרת שינוי סדרי עדיפויותיה, או שר האוצר.
לשם ביצוע החלטות מסוג זה אג"ת מעביר את סכומי התקציב מהסעיף שממנו מועברים התקציבים לרזרבה הכללית (לפי סעיף 11 (ה) לחוק), ומשם מעביר את התקציבים לסעיף אשר אמור לקבל את התקציבים (לפי סעיף 12 (א) לחוק), לעתים בהעברה אחת ולעתים בכמה העברות.
מכיוון שהרזרבה הכללית משמשת את אג"ת לכמה שימושים בעת ובעונה אחת, לעתים קרובות לא ניתן לעקוב אחר ביצוע ההחלטות.
נוסף על כך, לא ניתן לדעת כיצד חילק שר האוצר את התקציב שהוקצה בחוק התקציב לרזרבה הכללית בין הסעיפים השונים; ולא ניתן להבחין איזה חלק מהסכומים שהועברו מן הרזרבה .
הממשלה או בתפקידיהם, ובלבד שהסכומים המועברים יוצאו למטרות שלשמן הוקצבו.
הכללית לסעיף תקציב מסוים מקורו בהפשרה של הרז רבה הכללית ואיזה חלק מקורו בהעברות תקציב מסעיפים אחרים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת להקל על המעקב אחר סכומים המועברים בין סעיפי התקציב ואחר סכומים המוקצים מן הרזרבה הכללית, יש להקצות בסעיף הרזרבה הכללית תכנית תקציב נפרדת שתשמש להעברת סכומים בין סעיפים ואשר תתאפס בסוף שנת הכספים.
בזכות מנגנון זה תגבר השקיפות ויהיה אפשר לבצע בקרה על ביצוע מדיניות הממשלה וקיום סדרי העדיפות שלה.
בפגישה של נציגי משרד מבקר המדינה עם הממונה על התקציבים בינואר 2007 הוא הודיע כי הוא מקבל את המלצת הביקורת.
היעדר סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" לפי סעיף 2 לחוק יסודות התקציב, בתקציב המדינה שני חלקים - תקציב רגיל, המשמש לצריכה ממשלתית וכולל את ההוצאות הרגילות של הממשלה, ותקציב פיתוח וחשבון הון המשמש להשקעות של הממשלה ולהוצאות ההון שלה.
חלוקת התקציב לשניים נועדה, בין היתר, למנוע העברת תקציבי ם מסעיפי תקציב פיתוח לסעיפי תקציב רגיל, כדי שייעוד התקציבים לא ישונה מהשקעה לצריכה, כלומר, למנוע "אכילת הון".
השימוש שעושה אג"ת בסעיף הרזרבה הכללית כתחנת ביניים להעברות בין סעיפי תקציב והיעדר סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" כמתחייב מסעיפים 11(ה) ו -12 (א) לחוק יס ודות התקציב, פותחים פתח לסטייה ממטרה זו ולשינוי סדרי עדיפויות של הממשלה.
להלן בטבלה 8 דוגמאות למקרים מסוג זה: טבלה 8 : דוגמאות להעברת תקציבים מסעיפים בתקציב הפיתוח לסעיפים בתקציב הרגיל דרך הרזרבה הכללית בשנת 2006 .
דברי הסבר לבקשה שהוגשה לוועדה סכום ההעברה .
(באלפי ש"ח) סעיף מקבל סעיף מעביר .
"הפניה התקציבית נועדה לתקצב את .
השתתפות הרשות הלאומית לבטיחות .
בדרכים לצורך הוראת בטיחות בדרכים .
במערכת החינוך"* 15,000 40 - תחבורה 79 - פיתוח .
"הבקשה התקציבית נועדה לתקצוב .
פעילות הרשות לבטיחות בהתאם לסיכום .
בין המשרדים"; "פנייה זו נועדה לערוך .
שינויים פנימיים בתקציב משרד התמ"ת" .
(כך במקור)* 15,000 40 - תחבורה 79 - פיתוח .
"השינוי התקציבי נועד להעברת סכום .
של 46 מיליון ש"ח עבור מענקי שר .
הפנים על-פי חוק" 46,000 18 - רשויות .
מקומיות 83 - הוצאות פיתוח .
"הפנייה התקציבית נועדה לתגבר את .
תקציב שירות בתי הסוהר בסך 30 מיליון .
ש"ח, לצורך תפעול 500 מקומות כליאה30,000 07 - המשרד .
לביטחון פנים 83 - הוצאות פיתוח .
אחרות משרד האוצר 251 בהתאם לסיכום בין משרד האוצר למשרד לביטחון פנים" "פניה זו נועדה לתגבר את תקציבו של המשרד לבטחון פנים בסך של 52,290 אלפי ש"ח למטרות הבאות.
" (בהמשך מוזכרות 5 מטרות, בין היתר: תקצוב יחידת "אתגר" למטרת לחימה בגניבות רכב, תקצוב החלפת כלי רכב של המשטרה ורכישת מצלמות למלחמה בתאונות הדרכים).
52,290 ( 17,699 לסעיף 07 ; 34,591 לסעיף52) 07 - המשרד לביטחון פנים 52 - מבני משטרה ובתי סוהר 83 - הוצאות פיתוח אחרות * בתשובת משרד התחבורה צוין לגבי שתי העברות התקציב מתקציב הפיתוח לתקציב הרגיל של משרד התחבורה כי מדובר בתוספות תקציב לרשות לבטיחות בדרכים, על פי סיכום בין ראש הממשלה, שר האוצר ושר התחבורה והבטיחות בדרכים.
על פי סיכום זה משרד האוצר היה צריך להוסיף תקציבים למשרד התחבורה ולא להעבירם מתקציב הפיתוח.
לאחר שהמשרד קבל על כך, הוחזרו התקציבים באמצעות העברה מהרזרבה הכללית לתקציב הפיתוח של המשרד, ומכאן שבפועל לא הייתה העברה תקציבית מתקציב הפיתוח לתקציב הרגיל.
נוכח האמור בסעיפים 11(ה) ו-12 "(א) בחוק, מן הראוי להנהיג "רזרבה להוצאות פיתוח בנפרד מהרזרבה הכללית על מנת למנוע העברת תקציבים המיועדים לפיתוח לתקציב הרגיל, שכן הדבר משמעו העברת תקציבים מהשקעה לצריכה, ללא פיקוח ובקרה מספיקים.
העברת סכומים שקוצצו מהתקציב לרזרבה הכללית נמצא כי בשנת 2003 נעשו כמה קיצוצים בתקציב בסכום כולל של4.
5 מיליארד ש"ח, לפי החלטת הממשלה.
הסכום שקוצץ הועבר לרזרבה הכללית, אולם בסוף השנה נותר ברזרבה הכללית סכום של 3.
לדברי אג"ת, לקראת סוף שנת 2003 הוחלט להעביר חלק מהסכום שקוצץ לתקציב הביטחון.
השיטה לפיה סכומים שקוצצו מועברים לרזרבה הכללית אינה מאפשרת לעקוב אחרי הסכומים הללו ואינה מאפשרת לדעת אם התקציבים הועברו מן הרזרבה לסעיפי תקציב אחרים, ואם כן - לאילו סעיפי תקציב הם הועברו.
מנגד, כאשר ועדת הכספים מתבקשת לאשר העברה של סכומים מהרזרבה, אין היא יודעת מה מקור התקציבים ואם מקורם בקיצוץ שבוצע בסעיפי תקציב אחרים.
בפגישה שהתקיימה בין נציגי משרד מבקר המדינה ובין הממונה על התקציבים בינואר 2007 הסביר הממונה שהאירוע המדובר, דהיינו העברת סכום שקוצץ לרזרבה הכללית והפשרתו לאחר מכן, הוא חד-פעמי ולכן אין מקום ל קביעת נהלים בנושא.
הסמכות לאשר העברות לרזרבה הכללית וממנה כאמור, תקציב המדינה משקף את המדיניות הכלכלית ואת סדרי העדיפויות של הממשלה בעת אישור התקציב.
קצב ההתקדמות של ביצוע הפעולות במשך שנת הכספים והתרחשותם של אירועים לא צפויים מחייבים ביצוע שינויים בתקצי ב.
העברת תקציבים בין סעיפי תקציב 252 דוח שנתי57ב .
משמעה שינוי מדיניות וסדרי עדיפויות, ועל פי החוק העברה כזאת מותנית במסירת הודעה בעניין לוועדה או בקבלת אישור מראש ממנה.
החוק אינו מגדיר באילו מקרים יש להביא להחלטת הממשלה שינויים בתקציב כדוגמת העברת תקציבים בין סעיפי תקציב, העברת תקציבים בין תקציב הפיתוח לתקציב הרגיל וקיצוצים במסגרת התקציב.
בפועל יש שמתקבלת החלטת ממשלה בנושא ויש שמתקבלת החלטה במשרד האוצר.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה תיזום עבודת מטה כדי להגדיר סמכויות בכל הנוגע להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב.
עבודת מטה זו צריכה בין היתר לגבש כללים להבחנה בין העברות תקציב בין סעיפים שמטרתן לווסת את תזרימי המזומנים של משרדי הממשלה ובין העברות תקציב בין סעיפים שיש בהן משום שינוי סדרי עדיפויות או קיצוצים; ולקבוע אמות מידה למצבים בהם שינויים הנוגעים לסדרי עדיפויות או קיצוצי תקציב יהיו בסמכות שר האוצר, או שידרשו הודעה לממשלה או את אישור הממשלה.
כמו כן מומלץ לשקול לעגן בחקיקה את הכללים ואמות המידה שייקבעו, כשם שעוגנו בחוק ההוראות לגבי שינויים בתוך סעיף תקציבי.
להלן שתי דוגמאות להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב באמצעות שימוש ברזרבה הכללית: 1.
באוגוסט 2006 הועבר סכום של 400 מיליון ש"ח מתקנות תקציב של חברת מע"צ שבסעיף תקציב "פיתוח תחבורה ( 79 ) לסעיף תקציב "הרזרבה הכללית".
בקשת ההעברה שנמסרה לוועדה אוחדה עם בקשה להעברת תקציב של 121.
2 מיליון ש"ח מסעיף79 לרזרבה הכללית במסגרת קיצוץ בת קציב לשם מימון הוצאות הלחימה בצפון, לפי החלטת הממשלה.
בדברי ההסבר שצורפו לבקשת ההעברה לוועדה לא צוין שמדובר בעצם בשתי העברות תקציב, שכל אחת מקורה בסיבה אחרת.
מתשובת אג"ת ומפגישות של עובדי משרד מבקר המדינה עם נציגי אג"ת עולה כי ההחלטה לגבי הפחתת 400 מיליון ש"ח התקבלה באג"ת והוצגה לפני הממשלה אך לא הובאה לאישורה.
לטענת אג"ת, הוא מוסמך לעשות העברות מסוג זה מכיוון שמדובר בהתאמה של תקציב המזומן לקצב ביצוע התקציב, ללא פגיעה בהרשאה להתחייב.
עוד ציין אג"ת כי העברתם של תקציבים שלא ינוצלו לשימושים אחרים נעשית משיקולים כלל -מערכתיים.
לדעת משרד מבקר המדינה, דוגמה זו ממחישה את הצורך בקביעת כללים ברורים באשר לסמכות להעביר תקציבים בין סעיפי תקציב.
נוסף על כך, במקרה זה אג"ת לא שמר על עקרון השקיפות, ומן הראוי היה ששתי ההעברות יובאו לאישור ועדת הכספים בשתי בקשות נפרדות ושלכל בקשה יצורפו דברי הסבר מתאימים.
באוגוסט 2006 הועברו200 "מיליון ש"ח מתקנת התקציב "השקעות ברכבת ישראל שבסעיף תקציב "הוצאות פיתוח אחרות" (83 ) לרזרבה הכללית.
בדברי ההסבר לוועדה צוין שההפחתה בתקציב נעשתה לפי החלטת הממשלה.
במכתבים ששלח באוגוסט 2006 מנכ"ל משרד התחבורה לממונה על התקציבים בתגובה על שתי ההפחתות שתוארו צוין כי הבקשות בעניין ההפחתות הועברו על ידי אג"ת לאישור הוועדה ללא תיאום מראש עם משרד התחבורה.
בפגישה עם הממונה על התקציבים נמסר כי ההפחתות תואמו עם אנשי משרד התחבורה, אולם אין ברשותו מסמכים המוכיחים את הדבר.
לדעת משרד מבקר המדינה, לפני שאג"ת מעביר לאישור הוועדה בקשה לקצץ בתקציבו של אחד המשרדים, עליו לכל הפחות להודיע על כך למשרד האמור.
המחלוקת בין שני המשרדים מלמדת על היעדר תיעוד מתאים של תהליך קבלת ההחלטות.
אג"ת ציין בתשובתו כי בעתיד הודעה בנושאים כגון אלה תימסר למשרד הנוגע בדבר וכי יוציא הנחייה ולפיה על עובדי אג"ת לתעד דיונים עם המשרדים השונים בעניין ביצוע שינויים בסכומים ניכרים בתקציבם.
פניות לוועדת הכספים נמצא כי כאשר אג"ת מעביר לוועדה בקשות לשינויים תקציביים הנסמכות על החלטות ממשלה אין הוא מפרט את פרטי ההחלטה - מספרה, מועד קבלתה בממשלה ותוכנה.
כמו כן, בבקשות האמורות מצוין התקציב המעודכן בכל אחד מפריטי התקציב לאותה נקודת זמן, אולם חסר מידע על התקציב המקורי שאושר לפריטים האמורים בחוק התקציב לאותה שנה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על אג"ת להבטיח שהמידע המצוין בבקשות לשינויים תקציביים הנמסרות לוועדה יהיה מדויק, מהימן ומפורט ככל האפשר ולפעול בשקיפות המרבית כדי לאפשר לוועדה לקבל החלטה מושכלת.
אג"ת ציין בתשובתו כי יפיץ הנחיות חדשות לעובדיו ולפיהן בדברי ההסבר המצורפים לבקשות לשינויים תקציביים הנסמכות על החלטות ממשלה יצוין מספר ההחלטה.
בפגישה עם הממונה על התקציבים הוא הודיע כי יבחן אפשרות טכנית להוסיף לבקשות לשינויי תקציב גם נתונים על התקציב המקורי.
 הביקורת על ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה העלתה סדרה של ליקויים אשר מצביעים על כך שחלק משיטות הע בודה הקיימות של אג"ת אינן עולות בקנה אחד עם עקרון השקיפות ואינן מאפשרות לבצע בקרה נאותה על יישום מדיניות הממשלה ועל שמירה על סדרי העדיפויות שלה.
עוד נמצא כי אגף החשכ"ל אינו מקפיד על קיום הוראות שהוא עצמו קבע.
בתקציב המדינה נותרים מדי שנה בשנה סכומים גדולים של תקציבים לא מנוצלים, וחלקם מועברים למשרדים כדי שישתמשו בהם בשנה העוקבת.
על אג"ת לבחון את הסיבות לאי -הדיוקים בתקצוב ולהפיק את הלקחים הנדרשים כדי לשפר את תכנון התקציב, להקטין את סכום התקציבים הלא מנוצלים ואת מספרם וסכומם של השינויים בתקציב במשך השנה.
שיפו רים אלה נדרשים על מנת לאפשר ניצול מועיל ויעיל יותר של מסגרת התקציב הכוללת שאישרו הממשלה והכנסת.
העברת עודפי תקציב משנה לשנה נועדה לגשר על פני שנות תקציב עוקבות ולאפשר למשרדים רצף של פעילות.
חשוב שסכום העודפים המועברים יהיה מדוד ושההעברה תתבצע רק לצורך שמירה על המשכיות הפעילות.
לשם כך על משרד 254 דוח שנתי57ב .
האוצר לגבש מדיניות ונהלים אחידים להעברת עודפים ולהקפיד על רישום נכון ומדויק של ההתחייבויות ופריסתן ועל ביצוע בקרה נאותה עליהן.
מאחר שמדובר בהתנהלות הנמשכת זה שני ם במשרד האוצר ובהיקפים כספיים גדולים, התוצאה היא שתקציב המדינה מנוהל ללא הצגה מדויקת של תמונת המצב התקציבית וכך נפגמת השקיפות המתבקשת והראויה, שהיא תנאי מקדים לביצוע בקרה נאותה.
על משרד האוצר לשפר את סדרי הניהול של העודפים ושל הרזרבה הכללית כדי למנוע את הת ופעות עליהן הצביע מבקר המדינה בדוח זה.
עליו להקפיד לעשות שימוש בתחומים אלה בהתאם להוראות החוק ולהוראות שהוא קבע ולמטרה שלשמה נועדו.
ביוני 2004 אישרה ממשלת ישראל תכנית להתנתקות מרצועת עזה ומאזור בצפון השומרון (להלן - תכנית ההתנתקות או התכנית).
1 הוצאות התכנית כוללות בעיקר את תשלום הפיצויים למתיישבים, לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה - 2005 (להלן- חוק היישום), את הוצאות מערכת הביטחון ואת הוצאות משרדי הממשלה הנוגעים בדבר.
במרס 2005 התקבל בכנסת חוק התקציב לשנת הכספים 2005 , התשס"ה- 2005 (להלן- חוק התקציב).
2 מיליארד ש"ח למימון התכנית בתחום פעולה תקציבי נפרד בסעיף התקציב "משרד ראש הממשלה".
באפריל 2005 הקימה הממשלה ועדת שרים לענייני התנתקות (להלן- ועדת השרים) וועדת מנכ"לים (להלן - ועדת המנכ"לים).
עם התקדמות התהליך ולקראת מועד הפינוי קיבלו הוועדות האמורות סדרה של החלטות באשר לפתרון בעיות הדיור של המתיישבים (להלן - פתרונות דיור).
1 " :בעניין זה ראו דוחות מבקר המדינה בנושא מיגון היישובים בגזרת 'עוטף עזה' החלטות וישומן" - ינואר 2006" ; סוגיות בפעילותה של מינהלת סל"ע היערכות הרשויות המקומיות וקליטת המפונים" - מרס 2006 .
תכנית ההתנתקות 1105 .
בחודשים ספטמבר 2005- מאי 2006 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את הליך התקצוב של תכנית ההתנתקות ואת מנגנוני הפיקוח והבקרה של משרד האוצר על ביצוע התקציב.
הבדיקה נעשתה בעיקר באגף התקציבים (להלן - אגף התקציבים) ובאגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) שבמשרד האוצר; בדיקות נוספות נעשו במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"מ), ובמועצה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל).
בדיקות השלמה נעשו לפי הצורך גם במזכירות הממשלה, במשרד הביטחון ובמשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון).
קביעת התקציב המקורי .
ההיערכות התקציבית בדצמבר 2003 הודיע ראש הממשלה דאז, מר אריאל שרון (להלן - רה"מ)2 כי מדינת ישראל תעשה פינוי חד-צדדי של שטחים ותעבירם לשליטת הרשות הפלשתינית.
בינואר 2004 הטיל רה"מ על המל"ל לרכז ולהכין תכנית פעולה מעשית לביצוע ההתנתקות.
המל"ל ריכזה את הכנתה של תכנית שכללה את היקף הפינוי והמועדים לפינוי ואת היקף כוחות צה"ל והאוכלוסייה שיפונו.
ביוני 2004 אישרה הממשלה את תכנית ההתנתקות.
בהחלטה נקבע כי "תתבצע עבודת הכנה הנדרשת ליישום התכנית (לרבות עבודת מטה לקביעת קריטריונים, הגדרות, הערכות והכנת החקיקה הנדרשת)".
בנספח להחלטה נקבע כי "תוקם מסגרת ארגונית שמטרתה לטפל ולסייע בכל הנושאים הקשורים לביצוע התוכנית".
לשם כך הוקמה ועדת היגוי בראשות ראש המל"ל דאז אלוף (מיל') גיורא אילנד ובהשתתפות מנכ"לים של כמה משרדי ממשלה, בהם מנכ"ל משרד האוצר מר יוסי בכר (להלן - ועדת ההיגוי).
כמו כן הוקמה ועדה נוספת שתפקידה להכין את החקיקה בד בר פינוי ופיצוי של המתיישבים, ופרטי העקרונות והמדדים לפיצוי, לרבות היבטי הפיצוי של חלופות התיישבות באזורים מועדפים על פי מדיניות הממשלה (להלן - ועדת הפיצוי).
בוועדת הפיצוי השתתפו נציגים של כמה משרדי ממשלה, בהם משרד האוצר; בראשה עמד מנכ"ל משרד המשפטים דאז מ ר אהרן אברמוביץ (להלן - מנכ"ל משרד המשפטים), ונקבע כי היא תוכל להקים ועדות משנה מקצועיות למילוי תפקידיה.
במשרד רה"מ הוקמה מינהלת ביצוע ליישום החלטות הממשלה בכל הקשור לפינוי האזרחי ולפיצוי (להלן - מינהלת סל"ע) הכפופה לוועדת ההיגוי.
בעניין התקציב נקבע בהחלטה כי "תקציבי שנת 2005 .
"ואילך יותאמו לתהליך ולהחלטות הממשלה בנושא מעת לעת באוגוסט 2004 החליטה הממשלה לתקצב סכום של 1.
5 מיליארד ש"ח בהרשאה להתחייב למימון התכנית ב - 2005 .
בהחלטה נאמר כי "ביצוע ההוצאה יהיה בהתאם למנגנון קבלת החלטות הממשלה כפי שנקבע בגוף ההחלטה", וכי "בתום עבודת ועדת ההיגוי.
ייקבע היקף ההוצאה התקציבית לנושא בשנת 2005 .
ואילך (לרבות עדכון הסכום האמורהממשלה הסמיכה את רה"מ ואת שר האוצר "לגבש את המקורות למימון האמור לעיל באמצעות, בין השאר, ממקורות מימון חיצוני3 ובמידה ויידרש- לעדכן את גג ההוצאה ואת יעד הגירעון".
מדברי ההסבר להצעת ההחלטה מאוגוסט 2004 ומהסברי אגף התקציבים עולה כי מסגרת התקציב של 1.
5 מיליארד ש"ח נקבעה כאומדן ראשוני בלבד של ההוצאה הצפויה ב- 2005 , .
שכן לא היו בידי מקבלי ההחלטות נתונים מדויקים בדבר הצרכים התקציביים .
2 ההודעה נאמרהב"כנס הרצליה על מאזן החוסן והביטחון".
3 מקורות אלה, בסכום של כ -1.
1 מיליארד ש"ח, שהתבקשו כסיוע מהממשל האמריקאי, לא התקבלו.
בסיכום דיון שהתקיי ם במל"ל בספטמבר 2004 בהשתתפות נציגי אגף התקציבים נקבע כי תקציב התכנית יכלול שלושה רכיבים מרכזיים: 1 .
פיצויים למתיישבי ם, לעסקים ולחקלאות.
תקציב מערכת הביטחון - צה"ל, השב"כ והמשטרה; נקבע כי משרד האוצר בסיוע המל"ל יישא וייתן בעניין זה עם הגופים הנוגע ים בדבר.
בנוגע לתקצוב של אלמנטים מקצועיים נוספים, כגון מעברים ותשתיות נקבע, כי המל"ל תרכז את עבודת המטה בתחום זה ותגיש את המלצותיה למשרד האוצר.
המל"ל הסבירה למשרד מבקר המדינה כי במהלך גיבוש התוכנית, בחודשים ינואר-יוני 2004 , לא נכלל נושא התקציב שיידר ש למימון תכנית ההתנתקות במערך האילוצים שהשפיעו על קבלת ההחלטות.
אגף התקציבים הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מאפריל 2006 כי "תהליך קבלת ההחלטות הכללי לגבי תכנית ההתנתקות שבוצע לאורך התקופה: מקבלי ההחלטות, ובראשם ראש הממשלה.
קיבלו את ההחלטות הנוגעות בדבר תוך התייחסות בעיקר לשיקולים מדיניים, ביטחוניים ופוליטיים, כך שהשיקול התקציבי היה משני (אם בכלל)".
תכנית ההתנתקות הייתה מהלך יזום של הממשלה והיה ידוע לה כי למימונה יידרש תקציב בהיקף גדול.
לאחר שהממשלה קבעה את המדיניות בדבר ביצוע תכנית ההתנתקות, השיקול התקציבי היה צריך לתפוס מקום חשוב במהלך בחינת החלופות ליישומה, דבר שלא נעשה.
לדעת משרד מבקר המדינה גם כאשר מדובר בתנאי אי- ודאות ביחס לתרחישים שונים העלולים להתפתח בשטח והמשליכים על גובה ההוצאה הממשלתית בפרק זמן נתון, קיים צורך לעשות תכנון תקציבי ולהגדיר מסגרות תקציב לפעולות השונות.
לפיכך, ראוי היה כי בעת יישום התכנית גם ההיבט התקציבי יהיה חלק חשוב במערך השיקולים בעת שקילת החלופות וקבלת החלטות.
היערכות תקציבית מבעוד מועד בכפוף למגבלה תקציבית אפקטיבית ומחייבת הייתה מאפשרת לפעול ביתר יעילות, ולנהל פיקוח ובקרה נאות ים על השימוש בכספים.
התקצוב בעקבות חוק היישום .
הגישה ועדת הפיצוי את המלצותיה לממשלהבבסיס ההמלצות עמדה התפיסה כי יש לתת למתיישבים פיצוי חד -פעמי4 , שיאפשר להם למצוא פתרונות דיור ותעסוקה בכוחות עצמם.
המלצות הוועדה התקבלו לאחר שהוצגו לה חלופות שונות לרבות האפשרות לקיים משא ומתן עם המתיישבים.
המלצות הוועדה גובשו להצעת חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה- 2004 (להלן- הצעת חוק היישום)5 .
באוקטובר 2004 , במכתב תשובה לפניית אחד מחברי הכנסת, מסר שר האוצר דאז, מר בנימין נתניהו, כי העלות הכוללת של הצעת חוק היישום בגין הפיצויים היא כ - 2.
5-3 מיליארד ש"ח6 , נוסף על הוצאות מערכת הביטחון, וכי "לאור האופי החד פעמי והייחודי של .
4 הפיצוי מ שקף את שווי הנכסים, עלויות ההעברה, שכר דירה, אבדן הכנסות, הסתגלות ופיצוי אישי.
6 עלות זו כללה כמה שינויים מהותיים שנעשו בתכנית ביוזמת ר ה"מ בסכום כולל של כ -210 מיליון תכנית ההתנתקות 1107 .
ההוצאות, הוחלט כי הן ימומנו באמצעות העלאת יעד הגירעון ומגבלת ההוצאה באופן חד פעמי בשנת 2005"7 .
בנובמבר 2004 כתב הממונה על התקציבים במשרד האוצר מר קובי הבר (להלן - הממונה על התקציבים) לחבר כנסת, כי ההוצאה הכוללת על יישום התכנית צפויה להתפרס על פני השנים 2005 -2007 , וכי "במידה ובשנת 2005 יידרש תקציב העולה על2.
2 מיליארד ש"ח יפנה משרד האוצר לממשלה על מנת שתקבע את המקורות למימונו מתוך מסגרת התקציב שתאושר לשנת 2005 .
" לאחר אישור הצעת חוק היישום בקריאה ראשונה בכנסת, הועברה ההצעה לדיונים בוועדת הכספים ובוועדת חוקה חוק ומשפט.
בפברואר 2005 פירט סגן הממונה על התקציבים מר הראל בלינדה (להלן - סגן הממונה) במכתב לחבר כנסת את השינויים שנעשו בוועדת הכספים בנושא הפיצוי לעסקים.
מנספח למכתבו עולה כי האומדן הכולל של הפיצוי למתיישבי ם, שהיה כ-2.
8 מיליארד ש"ח, הוגדל במסגרת הדיונים בכנסת בכ-1.
בפברואר 2005 התקבל בכנסת חוק היישום, ובו נקבע בין השאר המנגנון הארגוני לביצוע הוראות החוק, וכן פורטו בו המדדים העיקריים לקביעת הפיצויים למתיישבים.
בסעיף 85 לחוק נקבעו עקרונותלמתן פתרונות קהילתיים לקבוצות של מתיישבים ולפיהם מינהלת סל"ע רשאית להגיע לידי הסכמים עם אגודות שיתופיות וקבוצות מתיישבים ועם יישובים המיועדים לקליטת המתיישבים אשר יסדירו את ההיבטים הכרוכים בהעתקת קבוצת מתיישבים ליישוב הקולט ובכלל זה עלויות המתחייבות מהעתקת הפעילות או המגורים (להלן - הסכמי העתקה).
בחוק היישום נקבע כי ההסכמים טעונים אישור של ועדה מיוחדת9.
כאמור, התקציב למימון תכנית ההתנתקות בחוק התקציב ל- 2005 , בסך2.
2 מיליארד ש"ח, נזקף לתחום פעולה תקציבי נפרד בתקציב משרד רה "מ.
תחום הפעולה כלל תכניות תקציב למימון פעילות משרדי ממשלה (כ -1 )מיליארד ש"ח 10; לפיצויים ומענקים (כ -972 )מיליון ש"ח11; לפעילות מינהלת סל"ע (כ-50 ( מיליון ש"ח); ולרזרבה פנימית150 מיליון ש"ח).
הקצאת התקציב לתכנית ההתנתקות בשנת 2005 התבססה על ההנחה כי הפיצוי למתיישבים יינתן בדרך של פיצוי אישי לפי הקריטריונים שנקבעו בחוק היישום.
התקציבים שיועדו לפיצויים נרשמו בחוק התקציב בתקנות תקציב נפרדות, והתקציבים שיועדו לפעילות משרדי הממשלה לצורך יישום התכנית נרשמו בתקנות השתתפות 12 והועברו למשרדים לאחר שהגישו דוחות ביצוע לחשבות משרד רה"מ ולאגף החשכ"ל (ראו להלן).
7 בתיקון עקיף לחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב - 1992 , נקבע בחוק היישום כי לשם מימון תכנית ההתנתקות, הממשלה רשאית להגדיל ב- 2005 את שיעור הגירעון הכולל מהתמ"ג ב - 0.
4% ואת סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור ריאלי של 1% ביחס לסכום ההוצאה ב- 2004 .
8 יצוין כי אומדנים אלה הנם אומדנים לעלות הכוללת הרב-שנתית של תשלומי הפיצויים הצפויים למתיישבים הנובעים מחוק היישום.
9 הוועדה הוקמה לפי חוק היישום, וחבריה הם ראש מינהלת סל"ע או משנהו; מ שפטן שימונה באישור היועץ המשפטי לממשלה; נציג החשכ"ל; ונציג ציבור שיקבע שר המשפטים.
10 645 ,מיליון ש"ח למשרד הביטחון369 מיליון ש"ח למשרד לביטחון הפנים ו-14 מיליון ש"ח למשרד המשפטים.
11 סיוע למגורים - 598.
7 מיליון ש"ח; סיוע לתעסוקה - 63 מיליון ש"ח, וסיוע לעס קים- 310 .
מיליון ש"ח 12 שיטת מיון תקציבית שבה תקציב הנזקף בסעיף תקציב אחד (סעיף א') מיועד למימון ההוצאה המשולמת מסעיף תקציב אחר (סעיף ב'); בסעיף א' סכום זה רשום כהוצאה בתקנה נפרדת.
אגף החשכ"ל הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מאפריל 2006 כי משרדי הממשלה נדרשו להעביר אליו דוחות ביצוע מפורטים על הוצאותיהם ליישום התכנית לפי החוק, החלטות הממשלה ולסיכום התקציבי שנערך עמם.
רק לאחר שמטה החשכ"ל וחשבת מינהלת סל"ע בדקו וביקרו דוחות אלה הועבר למשרדים המימון הנדרש.
אגף החשכ"ל הוסיף כי "מנגנון זה יצר בקרה מיטבית ושליטה מרכזית על כל הוצאות ההתנתקות של כלל משרדי הממשלה".
אגף התקציבים הסביר למשרד מבקר המדינה כי התקציבים שיועדו למשרדים למימון התכנית ואופן פריסתם נקבעו בסיכומים תקציביים ובהסכמים בין האגף למשרדים13 .
לדוגמה, בסיכום עם משרד הביטחון נקבע כי בשנים 2005 -2007 יקבל המשרד תוספת תקציב של 1.
9 מיליארד ש"ח14 בעבור משימותיו הצבאיות, בכלל זה פינוי בסיסים מהשטח המפונה ובנייתם מחדש באזורים חלופיים וביצוע מהלך הפינוי עצמו.