HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ועדת הרכישות לא בדקה את הנתונים שמסר הגף ונסמכה על נתוניו שלא היו עדכניים ולא שיקפו את פעילות הגף בשנים האחרונות ואישרה לפרסם מכרז בלי שהתייחסה להיקפי הפעילות בפועל.
משרד מבקר המדינה מעיר, שלהצגת הנתונים במכרז על היקף הפעילות שאינם מייצגים את המציאות נכונה אלא מטה אותם מעלה, השלכות הן על מספר החברות שהיו עשויות להיענות ולהגיש הצעות למכרז והן על הצעות המחיר.
"אדון עולם" הוא מופע מוזיקלי המורכב מנציגי שלוש הדתות המונותיאיסטיות: יהודים, נוצרים ומוסלמים.
לדברי מנהל הגף, יש במופע זה מסר של פתיחות וסובלנות דרך השירה והאמנות.
בפרסומים שונים על המופע נכתב, שיוזם המופע היה מנהל הגף והוא גם השתתף בכתיבתו, במתן ייעוץ מוזיקלי ובשירה.
המופע הוצג לראשונה במסגרת אירועי פסטיבל ישראל בשנת 2000 .
במרס 2008 פנה מנהל הגף אל חשב המשרד בבקשה לאשר את ביצוע הפרויקט במלאות 60 שנה למדינה, וציין שיוזמנו אליו תושבי השכונות.
לבקשת החשב הוא צירף הצעה תקציבית שהסתכמה ב- 555,000 ש"ח; החשב לא אישר את ההוצאה.
באפריל פנה מנהל הגף למנהלת לשכת השרה והפעם צירף הצעת תקציב בסכום של 365,000 ש"ח; גם הצעה זו תוקנה ביום הגשתה והועמדה על סך של 300,000 ש"ח.
בבקשתו הוא הסביר שהמשרד יתקצב את האירוע ב - 200,000 ש"ח בלבד, וסכום של 100,000 .
ש"ח יתקצב משרד המדע משרד החינוך 705 .
במאי 2008 אישרה מנכ"לית המשרד הגב' שלומית עמיחי את קיום המופע, לאחר שקיבלה התחייבות מהחשבות של משרד המדע למימון המופע עד לסכום של 100,000 ש"ח.
המנכ"לית לא נימקה את החלטתה לקיום המופע במימון המשרד.
בינואר 2009 כתבה מנכ"לית המשרד הגב' שלומית עמיחי למשרד מבקר המדינה כי "אישרתי אומנם את מימון המופע חלקית ע"י המשרד וזאת משום שהועמדתי בפני העובדה שכל ההכנות כבר נעשו".
היא הוסיפה שהמופע נראה לה "מאד מתאים ומסייע לקרוב לבבות".
יוצא אפוא, שהמנכ"לית אישרה את המופע מאחר ולדבריה כל ההכנות כבר נעשו והאישור התבסס על התרשמותה.
משרד מבקר המדינה מעיר שההחלטה על השתתפות המשרד במימון אירוע לציון 60 שנה למדינה הייתה צריכה להיות לאחר תהליך של קבלת החלטות מסודר במשרד, החל משלב ההחלטה לקיים אירוע ועד לבחירת האירוע המתאים מבין מספר חלופות.
לאחר האישור העקרוני של מנכ"ליתהמשרד, נדרש היה לאשר את ההוצאות והתשלומים לאירוע בסך כולל של 300,000 ש"ח.
בהתאם לתקנות ולתכ"ם, היה על הגף להביא את ההתקשרויות עם הספקים השונים לאישורה של ועדת רכישות.
הגף לא הביא את ההתקשרויות לאישור ועדת הרכישות המשרדית אלא לאישור הוועדה לקידום פרויקטים ( ראו לעיל) שאליה צורפה נציגה מחשבות המשרד ובראשה עמד מנהל הגף.
התקנות קובעות, ש"היה לחבר ועדת המכרזים, לקרובו, או לתאגיד שהוא בעל עניין בו, עניין אישי בנושא הנדון בוועדה, לא ישתתף בדיון, ובמקומו ימונה חבר אחר לאותו נושא".
מנהל הגף, שהיה יוזם המופע, אחד ממלחיני המופע והשתתף בשירה, ודאי שהיה בעל עניין אישי לכל הקשור במופע.
השתתפותו כיו"ר הוועדה לקידום פרויקטים שאישרה את ההתקשרות עמדה אפוא בניגוד לתקנות.
מנהל הגף הסביר למשרד מבקר המדינה, כי "לא היה לי עניין אישי בפרויקט.
דבר מעורבותי ידועים למנהלי המשרד.
יוזכר כי אני אמן שמופיע מפעם לפעם באירועי המשרד.
כל מעורבותי נעשית בזמני הפנוי וללא כל תמורה".
מנכ "לית המשרד כתבה למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 "אודה כי עד לקריאת דו"ח זה לא ידעתי (או לא זכרתי) מעורבותו האישית של מנהל הגף במופע.
התייחסתי למעורבותו בהיבט המקצועי בלבד".
לפי התקשי"ר, עובד אינו רשאי לעבוד בכל עבודה, גם אם אינה מכניסה שכר, ואין הוא רשאי לעס וק בכל צורה שהיא בשום עסק, אם יש בכך משום התנגשות אינטרסים עם תפקידו או עם עבודתו בשירות או אם עלול להיווצר מצב כזה.
משרד מבקר המדינה מעיר, שבמקרה זה קיים חשש 706 דוח שנתי59ב .
של ניגוד עניינים בין עבודתו של מנהל הגף כאחראי על נושאי תרבות ובין עיסוקו כאמן יוצר, הדבר לא הובא לידיעת המנכ"לית.
בתקשי"ר נקבע "נוהל העסקת עובדים בעבודה בלתי צמיתה בשירות המדינה".
הנוהל נועד למנוע את ההעסקה הקבלנית הבלתי תקינה, ולאפשר העסקה קבלנית במקרים הכרחיים.
לפי הנוהל, קבלן או עובד חברת כוח אדם המועסק בידי משרד "לא יהיה מעורב בפעולות הביצוע הייעודיות של המשרד; הוא לא ישתלב בהיררכיה של המשרד ולא יעביר הוראות לעובדים אלא באמצעות הנהלת המשרד או על ידי עובד אחראי שנקבע לכך.
מקום מושבו העיקרי לא יהיה בתוך המשרד ואין להקצות לו חדר, מזכירה ושירותים משרדיים אחרים.
על פי הנתונים של אגף משאבי אנוש במשרד, קיימת באגף משרה בתקן של "ראש ענף (מינהל ותקציב)" (להלן - ראש הענף) והיא מאוישת בידי עובדת קבועה במשרד.
תיאור התפקיד שנעשה בידי נציבות שירות המדינה פירט את התפקידים העיקריים למשרה וביניהם: מרכז את הכנת מסגרת התקציב של האגף לשירותי חינוך ורווחה על פי המשימות וקריטריוני ההקצאה של המשרד ומביא לאישור הממונה; מרכז ועדות חריגים; מרכז הקצאת משאבים לרשויות ולקציני ביקור סדיר; מרכז ומתאם פעולות ההקצאה בשיקום שכונות; ומתאם כל נושא התקציב עם הנוגעים בדבר באגף התקציבים במשרד.
הביקורת העלתה, שהטיפול במרבית סעיפי התקציב של האגף וכן הטיפול במכרזים ובחוזים הקשורים לפעילות האגף נעשה בפועל בידי עובדת חברה קבלנית (להלן - עובדת חוץ), שהועסקה באגף שחר מאז שנת 1996 והמשיכה להיות מועסקת בו במועד סיום הביקורת בספטמבר 2008 .
העסקתה נעשתה באמצעות חברות כוח אדם שהתחלפו מעת לעת, והיא כיהנה בתפקיד של תקציבנית האגף.
בתפקידיה היא הייתה בקשרי עבודה שוטפים עם מינהל התקציבים, הכספים והחשבות, עבדה מול ועדת הרכישות של המשרד, ועסקה בהכנת מכרזים וחוזים, בין היתר גם בהכנת החוזה של הקבלן שדרכו היא הועסקה.
יוצא אפוא, שאת המטלות שאמורה לבצע עובדת האגף המועסקת בו על פי תקן, מבצעת למעשה עובדת של חברת כוח אדם.
עוד העלתה הביקורת, שהמשרד הקצה לעובדת החוץ מחשב שמעת לעת הוחלף ושודרג לצורך עבודתה, קוד משתמש לעבודה במערכת התקציב וכתובת דואר אלקטרוני של המשרד להתכתבות עם גורמים בתוך המשרד ומחוצה לו.
לכל אלה נדרשה נוכחותה במשרד והיא ישבה באופן קבוע באגף, בחדר הספרייה.
כמו כן היא השתתפה בהשתלמות ממושכת מטעם המשרד ללימוד התוכנה "מרכב"ה" שנכנסה לשימוש במשרד במהלך 2008.
יצוין שהמחלקה לביקור סדיר באגף מקבלת שירות ים מעובד חברה המטפל בתקציבי היחידה.
הוא אינו מורשה לשבת במשרד, אלא במשרדי החברה שמעסיקה אותו.
אין לו קוד למערכת התקציב של המשרד והוא אינו מקושר לדואר האלקטרוני המשרדי.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב מנהל האגף, שתפקידה של ראש הענף "לא הוגדר מעולם כתקציבנית אגף שח"ר לא על ידי נציבות שרות המדינה ולא על ידי המשרד.
נהפוך הוא, בתיאור תפקידה הודגש ההיבט הלוקלי -מחלקתי.
בתיאור תפקידה של ראש הענף כמנהלת אגף תקציב ומינהל מודגש בעיקר תחום פעילותה המחלקתי, שבמסגרתו לא היה עליה לקיים מערך פעילות גלובלי בענייני תקציב באגף שח"ר" (ההדגשות במקור).
לדבריו, בגלל שינויים רחבי היקף שחלו באגף שח"ר, הוא מצא לנכון להעסיק גם את עובדת החוץ במשימות ייחודיות בשל הניסיון הרב שצברה; בשנת 2000 הוגדר שוב תפקידה של ראש הענף, במסמך שהדגיש שעבודתה תתמקד במחלקה לשחר, לכיתות אתגר ולמפתנים.
משרד מבקר המדינה מעיר, שתיאור התפקיד של נציבות שירות המדינה שפורט לעיל ציין במפורש שהתפקיד כולל ריכוז, הכנה וטיפול במסגרת התקציבית של האגף, ולא רק של מחלקות בודדות.
זאת ועוד, ההגדרה משנת 2000 היא חלוקה פנימית שעשה האגף אך היא לא הובאה לאישור הנציבות.
בכל מקרה, עובדת החוץ עוסקת בפעילות השוטפת של האגף.
אם מנהל האגף נזקק לעזרה במשימות ייחודיות עליו להעסיק עובד משרד בתקן ולא עובד של חברה חיצונית.
משרד מבקר המדינה העלה שההתעלמות ממעמדה כעובדת חיצונית הייתה מוחלטת עד כדי כך שבפברואר 2008 ,, בישיבה של הנהלת האגף שהתקיימה בהשתתפות עובדת החוץ, הציעה מנהלת מחלקה באגף שעובדת החוץ תהיה יו"ר של ועדת השתלמויות.
מנהל האגף לא התריע בפני הנוכחים בישיבה שהיא אינה יכולה לשמש בתפקיד זה, מאחר שהתפקיד אינו בגדר סיוע אלא כרוך בקבלת החלטות ובקשרי עבודה עם יחידות נוספות במשרד, והתפקיד שה וצע הוא בניגוד לאמור בנוהל העסקת עובדים בעבודה בלתי צמיתה בשירות המדינה.
נוהלי העסקת עובדי קבלן היו ידועים הן למשרד והן לחברות שסיפקו עובדים למשרד; מעת לעת דרש המשרד מהחברות, שעובדיו לא ייצגו את המשרד, לא ישאו תואר של עובדי משרד ומקום מושבם הקבוע יהיה ב משרדי החברות ולא במשרד.
החברות נהגו ליידע את העובדים בכללים אלה באמצעות מכתבים.
(א) החברה שהעסיקה את עובדת החוץ הודיעה לה בספטמבר 2001 , כי היא אינה רשאית לייצג את המשרד, לחתום על מסמכיו ולשאת תואר של עובדת המשרד.
(ב) בינואר 2002 פנתה המנכ"לית דאז של המשר ד, הגב' רונית תירוש, לכל ]של[ מנהלי המחוזות, המינהלים והאגפים והתריעה בפניהם, כי "על פי חוות דעת הלשכה המשפטית במשרד, חל איסור מוחלט על ישיבתם של עובדים אלה במבני ובמתקני המשרד, כמו השימוש האסור בתארים שונים ובייצוג המשרד".
עוד הוסיפה, "כי במידה ועד סוף ינואר ימשיכו לשהות עובדים אלה במתקני המשרד וייצגו את המשרד בחוסר סמכות, תוטל האחריות על אותם מנהלים שאפשרו מצב בלתי חוקי זה, תוך נקיטת אמצעים משמעתיים, על כל המשתמע מכך".
(ג) ביולי 2002 בהשתתפות סמנכ"ל בכיר דאז למשאבי אנוש במשרד, (להלן- הסמנכ"ל), מנהל אגף שחר, האחראי לענייני משמעת במשרד, המנהלת דאז של אגף משאבי אנוש, ונציגי ועד העובדים של המשרד.
בדיון דרשו נציגי הוועד שלא להמשיך את העסקתה של עובדת החוץ מאחר שהיא שובצה לעסוק בעניינים תקציביים שעה שבאגף הייתה עובדת משרד שתפקידה היה "ראש ענף תקציבים".
(ד) בספטמבר אותה שנה, בעקבות הדיון כי עובדת החוץ "לא תוכל להשתבץ בעבודה באגף שחר", וכי נאסר עליה להיכנס ולשבת במתקני המשרד ולייצגו בפני גורמים כלשהם.
(ה) במרס 2003 פנה שוב האחראי לענייני משמעת אל חשב המשרד דאז והודיע לו כי עובדת החוץ "אינה עובדת המשרד, ואין לאפשר לעובדי לשכת החשב ולעובדי אגף בכיר (כספים וחשבונות) לעבוד מולה בכל הקשור להסכמים, חוזים וכיוצ"ב".
הנהלת המשרד לא התמידה בדרישתה להפסיק את עבודתה של עובדת החוץ, ובין השנים 2004 -2008 המשיכה עובדת החוץ לעבוד באגף במעמד של עובדת חברת כוח אדם.
הנהלת המשרד גם לא פעלה בהתאם למכתבה של המנכ"לית מינואר 2002 , לא נקטה אמצעים להפסקת מצב בלתי חוקי זה, והסמנכ"ל לא עמד על כך שעבודתה תופסק.
י וצא אפוא, שהנהלת המשרד, כולל החשבות ולשכת היועץ המשפטי, התעלמו מהוראות התקשי"ר ומהחלטות קודמות של הנהלת המשרד.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2008 כתב מנהל האגף: "האם לא סבור המבקר, כי אולי למרות הכל העובדת הייתה כה חיונית למשרד עד כי הוא עצמו הבין שיש צורך חשוב בעבודתה?
אולי סבר המשרד כי ויתור על שירותיה הינו נזק בלתי הפיך".
עובדת החוץ מסרה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 , כי "במהלך כל שנות עבודתי באגף שח"ר היה ברור לי כי נושא הסדרת תקן עבורי הוא 'עניין של זמן'".
משרד מבקר המדינה מתריע על העסקה לאורך שנים של עובדת באופן שהיה מנוגד להוראות התקשי"ר והתכ"ם.
אם לדעת האגף עבודתה של עובדת החוץ היא כה חיונית היה על המשרד למצוא דרך להעסיקה כעובדת המשרד.
במאי 2008 קיבלה סגנית חשב המשרד, מכתב אנונימי המלין על העסקתה של עובדת החוץ.
היא העבירה את המכתב לטיפולו של ה אחראי על המשמעת.
העתקים נשלחו גם לשרת החינוך, לנציב שירות המדינה, למנכ"לית המשרד, ליועצת המשפטית ולחשב המשרד.
בעקבות המכתב האנונימי מינתה המנכ"לית את מנהל האגף הבכיר לארגון הלימודים וסגן מנהלת המינהל הפדגוגי לבדוק את הנושא.
במאי 2008 למנכ"לית ולפיהן יש "להוציא הנחייה מפורשת למינהל התקשוב למחוק את שמה של עובדת החוץ מרשימת אנשי הקשר של משרד החינוך".
עוד המליץ להנחות את הקבלן וליידע אותו על כל פגישה במשרד שבה השתתפה משרד החינוך 709 .
עובדת החוץ; להנחות את מנהל האגף להימנע מלהיפגש עם עובדי הקבלן במשרד.
המלצה נוספת של מנהל האגף הבכיר התייחסה לכל המשרד, ולפיה יש לבצע סריקה של כל רשימת "אנשי קשר" באתר הדואר האלקטרוני של המשרד ולהוציא ממנו את כל אלו שהם עובדים של גורמי חוץ, קבלנים ועמותות, וכן מי שאינו מוסמך לקבל דואר רשמי פנימי של המשרד.
ביוני 2008 הורתה המנכ"לית גב' שלומית עמיחי לסמנכ"ל "לאפשר המשך ההסדר באמצעות הזכיין במתכונת ]של העסקת עובדת החוץ [ הקיימת, כולל ההרשאה ששימשה אותה בעבר".
בינואר 2009 הסבירה המנכ"לית למשרד מבקר המדינה כי החלטתה נבעה מכך "שראיתי הכרח לפתור את הבעיה לעומקה ולא להסתפק בכיסוי שטחי של הפסקת עבודתה של הגברת.
היא הוסיפה כי "מאחר שידעתי כי המשרד עומד בפתח שינוי בעבודת אגף שח"ר שילווה בהסדרה המתבקשת של כוח אדם, ראיתי לנכון להמשיך לתקופה קצרה, עד להסדרת השינוי את עבודתה.
בדיעבד, השינוי הארגוני מתמשך מעבר למתוכנן ועתה, בעקבות הערת המבקר בעניין, אפעל לזירוז סיום הסדרת השינוי הארגוני ולהסדרת עבודת הגברת, על פי הנהלים".
על פי כללי מינהל תקין פתרון הבעיה של עובדת החוץ צריך להיעשות על ידי הפסקת עבודתה או הסדרתה.
המנכ"לית בחרה שלא לטפל בנושא באופן ענייני והחליטה להמשיך ולהעסיקה בניגוד להמלצות ולהחלטות שהתקבלו בעבר.
החלטה זו של המנכ"לית אשררה למעשה את המשך העסקת העובדת בניגוד לנוהלי נציבות שירות המדינה.
אגף שירותי חינוך ורווחה אחראי לקידום תלמידים מ אוכלוסיות חלשות באזורי פיתוח ובשכונות מצוקה שבאים מרקע חברתי -כלכלי נמוך.
לפי הערכת המשרד, מספרם של הנזקקים לשירותי האגף מהווה כשליש מכלל התלמידים.
האגף מפעיל מגוון תכניות לרווחה חינוכית ולצמצום פערים חינוכיים - חברתיים.
כמו כן, האגף שם לו למטרה להגדיל את מס פר הניגשים לבחינות הבגרות ולצמצם נשירה של תלמידים ממוסדות החינוך.
חלק מהתכניות שהופעלו לא לוו במחקרי הערכה בהתאם ליעדים מדידים של המשרד, ומרביתן נעשו ללא שמירה על הרצף הטיפולי לאורך השנים.
הגף לאמנות ותרבות בשכונות ובעיירות הפיתוח שבאגף, שם לו למטרה לקדם, להעמיק ולהרחיב את החינוך לתרבות ואמנות בקרב האוכלוסייה בפריפריה.
מנהל האגף ומנהלת המינהל הפדגוגי לא ראו בפעילות הגף חלק ממשי מהאגף, מנהל הגף פעל באופן עצמאי בלי שהנהלת המשרד תפקח על פעולותיו.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע כללים ברורים לעבודת הגף, ולפעול למניעת חשש לניגוד עניינים בין 710 דוח שנתי59ב .
עבודתו של מנהל הגף כאחראי לנושאי תרבות לבין מעורבותו וקשריו עם גורמים שאיתם עובד האגף ועיסוקו כאמן יוצר.
תכנית מיכאל (מיצוי כישורים אישיים למצוינות) הופעלה במימון האגף.
משרד מבקר המדינה לא בדק את איכותה של תכנית מיכאל, הביקורת התמקדה בהתקשרות של המשרד עם החברה, ובהפעלת התכנית במסגרת אגף שחר.
שיעור נשירת תלמידים מהתכנית עמד על כ-40% .
התכנית פעלה ללא מחקרי הערכה של המשרד, ללא קביעת יעדים מדידים להשגה וללא בדיקה שהיא אכן פעלה בקרב האוכלוסייה שבה מטפל האגף.
התכנית קיבלה פטו ר ממכרז על פי המלצה של ועדה מיוחדת, שהקים המשרד, בלי שהוועדה הציגה את החלופות שציינה שבדקה.
מנהל האגף היה שותף לפיתוח התכנית, אך המשרד לא קבע הסדר למניעת ניגוד עניינים בין מעורבותו בפיתוח התכנית לבין הפעלתה באגף שבניהולו.
לדעת משרד מבקר המדינה, בהמש ך הפעלת התכנית על המשרד לוודא שהוא משיג את המטרות והיעדים המדידים שקבע לעצמו.
חינוך והשכלה הם המפתח להצלחת הפרט והחברה כולה .
על הנהלת המשרד מוטלת האחריות לספק מענה מערכתי ושיטתי לטיפול באוכלוסיית היעד שלשמה הוקם אגף שחר.
עליה לגבש מדיניות לטיפול ולהתמודדות עם הבעיות שהחריפו במשך השנים, תוך הסתייעות במחקרי הערכה, קביעת יעדים ומדדים ובדיקתן של התכניות השונות במחקרי הערכה.
על הנהלת המשרד להקפיד שתקציבי האגף יופנו לאוכלוסיית היעד שלו ועליה לשרש כל חשש לניגוד עניינים או לעניין אישי.
לפי חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 (להלן- חוק לימוד חובה), מוטל על הורים של ילד או נער7 בגיל3 עד17 לדאוג שהוא ילמד באופן סדיר במוסד חינוך.
החובה להפעיל מוסדות חינוך רשמיים הוטלה על המדינה ועל הרשות המקומית, שהוגדרה בו "רשות חינוך מקומית".
לימוד החובה יכול להתקיים בשלושה סוגי מוסדות חינוך, לפי בחירת הורי התלמיד: "מוסד חינוך רשמי" 8 ; מוסד חינוך לא רשמי שהשר הכריז עליו שהוא מוסד חינוך מוכר (מוסד מוכר שאינו רשמי); מוסד חינוך שאינו מוכר.
מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - מוכש"ר) הם בבעלות גופים ציבוריים, כמו רשויות מקומיות ותאגידים או בבעלות גופים פרטיים (להלן - בעלויות), וחלים עליהם כללי פיקוח מכוחו של חוק הפיקוח על בתי ספר, התשכ"ט- 1969 (להלן- חוק הפיקוח).
לפי סעיף 11 בחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953 (להלן- חוק חינוך ממלכתי), רשאי שר החינוך "לקבוע, בתקנות, סדרים ותנאים להכרזת מוסדות לא - רשמיים כמוסדות חינוך-מוכרים, להנהגת תכנית -היסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם, אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט".
רוב גני הילדים שייכים לחינוך הרשמי או לחינוך המוכש"ר.
בשנת הלימודים התשס"ח ( 2008- 2007)9 פעלו בישראל 2,743 גני ילדים בחינוך המוכש"ר ובהם 116,615 ילדים, שהם כמחצית מהילדים בגיל הגן בישראל, בכללם שתי רשתות גנים שהפעילו את מספר הגנים הרב ביותר במגזר החרדי - עמותת "רשת גני ילדים של אגודת ישראל" (להלן - הרשת) ועמותת "גני ילדים ומעונות יום 'בית יעק ב' ירושלים" (להלן - בית יעקב): הרשת הפעילה 331 גנים (שבהם390 )כיתות גן ובית יעקב הפעילה 235 ( גנים258 כיתות גן).
שתי הרשתות הן גופים מבוקרים לפי סעיף 9(8 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 .
7 בכל מקום שכתוב ילד ונער מדובר גם בילדה ובנערה.
8 " בחוק לימוד חובה נקבע שמוסד חינוך רשמי הואמוסד-חינוך מוחזק על ידי המדינה, או על ידי רשות-חינוך מקומית, או על ידי רשויות -חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות-חינוך מקומית, או על ידי המדינה ורשויות -חינוך מ קומיות אחדות במשותף, ואשר השר הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד-חינוך רשמי לצורך חוק זה".
שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 712 דוח שנתי59ב .
בחודשים מרס-ספטמבר 2008 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בשתי רשתות הגנים הללו.
בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך (להלן - המשרד), במשרד האוצר ובעיריית ירושלים (להלן - העירייה).
הביקורת התמקדה בעיקר בנושאים האלה: תקצוב גני ילדים, ענייני מינהל וכוח אדם ברשת, הפעלת גנים בחינוך המוכש"ר בירושלים וענייני תקציב ושכר בבית יעקב.
הגם שהחינוך המוכש"ר איננו חלק מהחינוך הרשמי, משתתפת המדינה בחלק ניכר מההוצאות להפעלת גני ילדים בחינוך המוכש"ר.
על הבעלות לממן את יתר הוצאות התחזוקה והניהול של הגן10 .
עיקרון זה נקבע ברוח חוק חינוך ממלכתי- שר החינוך רשאי לתמוך בתקציבי המוסדות לחינוך מוכש"ר, לפי שיקול דעתו.
המשרד מקצה כספים לגופים המפעילים גני ילדים בשיעורים שונים, וסכום הכספים שהוא מקצה נקבע לפי גיל הילדים בכיתת הגן, לפי מספר הילדים בכיתת הגן ולפי סוג הרשויות המקומיות שבהן מופעלים הגנים: הרשויות המקומיות נחלקות לרשויות שמקבלות מענק איזון ממשרד הפנים (להלן - רשויות מקבלות מענק) ולרשויות שאינן מקבלות מענק (כ-7% מכלל הרשויות בארץ).
השתתפות המשרד בתקצוב הגן מוגדרת במונחי "עלות לילד".
כספי המשרד מוקצים לגני ילדים בחינוך המוכש"ר באופן דומה להקצאתם לגנים בחינוך הרשמי.
להלן הכללים העיקריים לתקצוב גני ילדים במערכת החינוך.
בפברואר 2007 פרסם המינהל לכלכלה ותקציבים במשרד חוברת המרכזת את הכללים ל"השתתפות משרד החינוך בתקציב הרשויות המקומיות לשנת 2007 " (להלן- חוברת ההשתתפות).
הכללים להשתתפות נוגעים גם לתקצוב בעלויות.
לפי החוברת, עיקר ה תקציב של המשרד מיועד לתשלום שכר הגננת והסייעת.
המשרד משתתף אך ורק במימון הפעלתם של גני ילדים בעלי רישיון11.
לפי חוברת ההשתתפות, בכיתת גן יכולים להתחנך35 ילדים לכל היותר, כלומר המשרד יתקצב את הכיתה לפי מספר הילדים בפועל ולא יותר מ-35 ;31 ילדים בכיתת גן ברשות מקומית מקבלת מענק ו -33 ילדים ברשות שאינה מקבלת מענק (להלן - תקן המשרד), מזכים את הבעלות על הגן בשיעור ההשתתפות המרבי של המשרד בשכר גננת וסייעת12 .
יוצא אפוא שהפעלת גן ילדים שמספר הילדים בו .
10 ,חוק חינוך ממלכתי התשי"ג - 1953, תיקון[ תשס"ז] קובע שאם קבע שר החינוך הסדרים ותנאים להשתתפות המדינה בתקצ יבי שעות הלימוד במוסדות חינוך מוכש"ר, בשיעור יחסי להשתתפות המדינה בתקציבים של מוסדות חינוך רשמיים דומים (להלן - ההסדר הקובע), תשתתף רשות חינוך מקומית בתקציבי מוסדות חינוך מוכש"ר הפועלים בתחומה בשיעור יחסי להשתתפותה בתקציבים של מוסדות חינוך רשמיים דומים הפועלים בתחומה, לפי ההסדר הקובע (תיקון זה מכונה "חוק נהרי").
11 ,בעניין מתן רישיונות למוסדות חינוך מוכש"ר ראו מבקר המדינה דוח שנתי 58 ב ( 2008), 'עמ749 .
ואילך 12 לפי חוברת ההשתתפות, תקן המשרד בנוגע לגנים בתחום שיפוטה של מועצה אזורית מחושב כך: כיתת גן שיש בה 11 ילדים בני3-6 (לפחות ילד אחד מהם בן5-6 ) מזכה את הגוף שמפעיל את הגן בשיעור ההשתתפות המרבי של המשרד בשכר גננת משרד החינוך 713 .
קטן ממספרם לפי תקן המשרד מזכה את הבעלות בהשתתפות חלקית של המשרד.
להלן שיעור ההשתתפות של המשרד בגנים לסוגיהם, בחינוך הרגיל (לא כולל מוסדות לחינוך מיוחד), לפי חוברת ההשתתפות: 1.
ילדי גן חובה (בני5-6 ): המשרד מתקצב את הבעלות בסכום השווה ל-90% .
מההוצאה לשכר גננת וסייעת.
המשרד אינו משתתף בהוצאות תפעול הגן 2.
ילדי גן טרום חובה (בני 3-4 ): בגנים אלה נגבה מההורים שכר לימוד.
הפעלת הגנים הללו ממומנת בידי שלושה גורמים - המשרד, הרשות המקומית, הבעלות והורי הילד.
ההורים משלמים שכר לימוד לפי דרגת הנחה שנקבעה להם13 .
שיעור ההשתתפות של המשרד נקבע לפי קבוצות שונות של רשויות מקומיות שקבעה המדינה אשר מקנות זכויות בתקצוב, כמפורט להלן: (א) צו לימוד חובה (החלה בגני ילדים), התשנ"ט- 1999 , וצו לימוד חובה (החלה בגני ילדים), התשס"א - 2001 , החילו את חוק לימוד חובה גם על ילדים בני 3-4 בעשרות רשויות מקומיות או בשכונות מסוימות ברשויות (להלן - יישובי צו) 14 .
השתתפות המשרד בתקצוב גני ילדים ביישובי צו הוא בשיעור של 90% מן "העלות לילד", שקבע המשרד, הכוללת שכר ממוצע של גננת וסייעת וחלק מעלות הוצאות תפעול הגן.
הרשות המקומית או הבעלות נדרשים להשלים את יתרת "העלות לילד".
(ב) אשר לגנים ביישובים שאינם יישובי צו, השתתפות המשרד היא בשיעור 75% ,מן ההפרש שבין העלות לילד ובין התשלום החודשי שנדרשים הוריו לשלם לפי דרגת ההנחה שנקבעה להם.
את יתרת העלות לילד נדרשות לממן הרשות המקומית או הבעלות.
,המשרד מקצה לבעלויות בחינוך המוכש"ר כספים למימון שכרן של הגננות לפי שכר של גננת מוסמכת בעלת 12 שנות ותק (להלן- פרופיל הגננת) בלי להביא בחשבון את הוותק והדירוג המקצועי של הגננות.
יוצא אפוא שאם הבעלות מעסיקה גננות שבממוצע נתוניהן נמוכים מנתוני פרופיל הגננת - תשלומי המשרד גדולים מהוצאות השכר של הבעלות, ואם בממוצע נתוניהן גבוהים מנתוני פרופיל הגננת, תשלומי המשרד קטנים מהוצאות השכר של הבעלות.
נציגי הרשת ונציגי בית יעקב מסרו למשרד מבקר המדינה כי תקצוב לפי פרופיל גננת הוא תקצוב חסר, שכן נתוני הגננות בכל אחת משתי הרשתות גבוהים בממוצע מנתוני פרופיל הגננת.
אולם נמצא שאין בידי הרשתות תחשיב המלמד מה ו הממוצע המדויק של נתוני הגננות המועסקות בהן.
)מעלות הגן (שכר גננת וסייעת והוצאות שאינן שכר 2.
5% מן הגנים של הרשת פעלו במועצות אזוריות.
13 יש10 דרגות הנחה בשכר לימוד לילדי גן.
בדרגה10 ,ההורים משלמים תשלום מלא בדרגה 9 ההורים מקבלים הנחה בשיעור של10% משכר הלימוד ובדרגה1 הנחה של 90% .
בשכר הלימוד 14 במועד הביקורת נכללו ברשימת יישובי הצו יישובים ושכונות שנכללו לפני כן בקבוצות האלה: שיקום שכונות, יישובי קו עימות, יישובים בעדיפות א', יישובי "עוטף עזה" ויישובים בצפון הארץ.
לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד להכין תחשיב לגבי ממוצע נתוני הגננות ברשת ובבית יעקב ולשקול אם סכום התשלום לרשתות ייקבע בהתאם לתוצאות בדיקה זו.
ענייני מינהל ושכר ברשת גני ילדים של אגודת ישראל .
הרשת הוקמה לפני שנים רבות ונרשמה כעמותה במרס 1992 .
מטרותיה של הרשת הן, בין היתר: "להקים, להחזיק, לקיים ולנהל גני ילדים ומעונות יום בהם יחונכו ילדי ישראל לפי תורתנו הקדושה".
הרשת מפעילה ברחבי הארץ גני ילדים, מעונות יום וצהרונים לאוכלוסייה החרדית.
מנתוני המשרד בדבר מצבת המוסדות והתלמידים של הרשת בשנת הלימודים התשס"ח עולה שהרשת הפעילה 362 ,כיתות גן בחינוך הרגיל17 מהן בבעלות עיריית ירושלים15, ו-28 כיתות גן בחינוך המיוחד.
בסך הכול היו בכיתות הגן 10,483 ,ילדים78% ( 8,150 ) מהם התגוררו ביישובי צו.
באותה שנה הפעילה הרשת גם מעון יום ו-38 .
הרשת היא אחד המעסיקים הגדולים במגזר החרדי ומשמשת מקור פרנסה לכ- 1,000 עובדים ובני משפחותיהם.
לפי נתוני הרשת למרס 2008 היא העסיקה באותה עת 1,120 ,עובדים943 ( 84.
2% ) מהן גננות וסייעות.
עובדי הרשת הם אנשי המגזר החרדי, מרביתם נשים.
ב קרב עובדות הרשת בולט מספרן הרב של נשים שמשמשות מפרנסות יחידות למשפחותיהן.
באוגוסט 2003 נפטר מנכ"ל הרשת, ומאז לא אוישה משרת המנכ"ל.
מאותה עת ניהלו את הרשת שלושה חברי הנהלת העמותה, ובעיקר מר יוסף ביננפלד, שלו זיקה לפלג שמייצג חבר הכנסת יעקב ליצמן, ומר ברוך רוזנבלום, שלו זיקה לפלג שמייצג חבר הכנסת משה גפני.
שני חברי הכנסת הם חברי סיעת יהדות התורה בכנסת.
הכנסותיה העיקריות של הרשת בשנת 2007 היו מן המשרד בגין תקצוב הגנים ומהורי הילדים.
כבר בשנת 1994 החלה הרשת לצבור גירעונות כספיים מפעילות שוטפת שהסתכמו ב-2.
מיליון ש"ח באותה שנה גירעונה המצטבר של הרשת בסוף שנת 2007 היה 105.
לפי נתוני הרשת מאוגוסט 2007 , הגירעון כלל כ-76 ,מיליון ש"ח בגין התחייבויות לעובדיה 23 מיליון ש"ח חוב למשרד בגין מקדמות שהיא קיבלה, והיתר חובות לספקים ולמוסדות.
עיקר ההתחייבו יות לעובדים - 51 מיליון ש"ח - נועדו לכיסוי גירעון בקופות פיצויים, והשאר - כ-25 מיליון ש"ח - התחייבויות לעובדים בגין שנים קודמות (ראו להלן).
15 בגני ילדים של עיריית ירושלים התחנכו445 ילדים.
הרישיון שניתן לאותם גנים היה על שם עיריית ירושלים, והרשת ניהלה אותם.
עמדת המשרד היא שיש אינטרס ציבורי המצדיק את המשך פעילותה של הרשת על אף מצבה הכלכלי הרעוע.
כבר בשנת 2001 התחיל המשרדלקיים דיונים עם הרשת ועם נציגים של כמה משרדי ממשלה אחרים לצורך הכנת תכנית הבראה מוסכמת, שמטרתה להביא את הרשת לאיזון תקציבי שוטף ולצמצום נטל החוב שנצבר, אולם רק בנובמבר 2008 חתמו משרדי החינוך והאוצר על הסכם הבראה עם הרשת, כפי שיפורט בהמשך.
היווצרות הגירעון והדרישה להתייעלות .
הסיבות להיווצרות הגירעון לדברי הנהלת הרשת, הגירעון נבע, בין השאר, מהפעלת גנים שמספר הילדים בהם קטן; מהפער בין ההוצאות על שכר גננות בעלות ותק של יותר מ-12 שנים ובין התקבולים מהמשרד לפי שכר של גננת מוסמכת בעלת 12 ;שנות ותק ומהוצאות על הס עות ושכר דירה.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2008 טענה הרשת שהיא נושאת בהוצאות כספיות רבות בכל שנה, לרבות דמי שכירות של מוסדות החינוך והוצאות על רכישת ציוד ועל אחזקה.
אולם התברר כי חלק מן ההוצאות האמורות שצוינו בתשובת הרשת ממומן בידי הרשויות המקומיות שבהן פועלים הגנים.
לדוגמה, הרשת אינה נדרשת לשאת בהוצאות דמי שכירות של 76% ;מהגנים17 מגני הרשת הם, כאמור, בבעלות עיריית ירושלים, והעירייה מממנת את הפעלתם (ראו להלן).
פעולות המשרד להבראת הרשת משנת 2001 עד אוגוסט 2008 מינה המשרד ארבע פעמים רואי חשבון חיצוניים לשם בדיקת הסיבות לגירעון של הרשת וכדי לבקר את פעילותה הכספית.
ממצאי הבדיקות הוגשו לחשב המשרד.
יצוין כי במהלך אותן השנים התחלף שלוש פעמים חשב המשרד, שהוא עובד של אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל).
בספטמבר 2001 הגיש רואה חשב ון א' למשרד טיוטה של תכנית להבראת הרשת.
בטיוטה נכתב, בין השאר, כי מספר הילדים בחלק ניכר מגני הרשת קטן מהתקן שקבע המשרד; כי שיעור ההוצאות על שכר מסך ההכנסות של הרשת גדל עם השנים; וכי השיעור הריאלי של ההוצאות על תחזוקת גנים מכלל הכנסות הרשת עלה ב -39% בשנים 1997-2000 .
רואה חשבון א' הציע פעולות שעל הרשת לנקוט, ובנובמבר 2002 הוא הגיש למשרד דוח ובו ממצאי בדיקות נוספות שעשה ברשת.
בינואר 2006 הגיש רואה חשבון ב' דוח על ממצאי בדיקה שעשה ברשת.
הוא התבקש לבדוק את טענות הרשת בעניין הסיבות לגירעון וקשיי ה של הרשת להקטין אותו.
גם הוא מצא, בין השאר, כי מספר הילדים בחלק ניכר מהגנים ברשת קטן מהתקן שקבע המשרד.
כעבור כחודשיים, במרס 2006 , מינה חשב המשרד את רואה חשבון ג' להכין תכנית הבראה נוספת לרשת.
רואה חשבון זה הגיש למשרד שני דוחות.
הדוח האחרון כלל טיוטה של תכנית הבראה ובה כמה וכמה פעולות שעל הרשת לנקוט.
הוא מצא כי לרשת יש הוצאות רבות ללא מקור מימון להפעלת השירותים שסיפקה, כמו הסעות, צהרונים, העסקת מפקחים והפעלת גנים ללא רישיון של המשרד.
גם הוא מצא כי מספר הילדים בחלק ניכר מהגנים ברשת קטן מהתקן.
ביולי 2007 העבירה הלשכה המשפטית של המשרד טיוטת הסכם הבראה לרשת (ראו להלן), אולם נציגי הרשת התנגדו לבצע חלק מן הפעולות שנקבעו בה.