HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
גם בתכנית האסטרטגית לפיתוח תח"צ משנת 2012 נדון נושא ריסון השימוש ברכב פרטי לצד הגברת השימוש בתח"צ.
בצד צעדי הריסון צוין בדוח כי בשנים האחרונות נכנסה לתוקף רפורמה בשיטת המיסוי של רכבים צמודים ממקום העבודה והעלאה משמעותית במס על רכב צמוד.
עם זאת, לפי הדוח בולטת בחסרונה מדיניות כוללת לריסון השימוש ברכב פרטי, בכלל זה בתחומים הבאים: מיסוי, מדיניות החניה במרכזי הערים, מתן רכב ממקום העבודה ("רכב ליסינג"), תכני ות תחבורה למעסיקים והסעות לעבודה.
למרות ההמלצות שהובאו בתכניות האמורות, על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מספרם של כלי רכב הממונעים בישראל הסתכם בסוף שנת 2014 בכ-3 מיליון (מעל ל-80% מהם רכבים פרטיים), גידול של כ-4% לעומת שנת2013 .
לפי נתונים של אגף התכנון של המשטרה מספטמבר 2015 , בשנים 2014-2009 חל גידול של כ -%20 במספר כלי הרכב ושל כ -%9 בשטח הכבישים29 .
בהתאם לכך הגידול בביקוש לנסיעות גורם לעומס גובר והולך על רשת הכבישים, בפרט על הרשת המטרופולינית, והדבר כרוך בבזבוז שעות עבודה רבות, בשריפת דלק מיותר, במצוקת חנייה ובהחמרה בזיהום האוויר.
באפריל 2013 החליטה הממשל ה30 לנקוט כמה צעדים אשר נועדו להגביר את התחרותיות בענף הרכב ולאפשר הוזלה של כלי רכב וחלפים.
הצעדים יינקטו בעיקר בתחומים אלה: יבוא רכב, מוסכים ושירות, חלפים, הגברת השקיפות ופיקוח על מחיריהם של מוצרי תעבורה.
נוסף על כך, לפי נתוני רשות המסים, בשנת 2014 ,גביית מסי רכב (מס קנייה, מכס מסי דלק, מסי ליסינג, מס חלפים ומע"ם) הסתכמה בסכום גדול מאוד: כ -34 מיליארד ש"ח.
סכום זה משמש מקור הכנסה לא מבוטל עבור המדינה ועלול .
28 אגרה הנגבית מכלי רכב הנוסעים באזורים שעומס התנועה בהם גדול במיוחד.
29 בנושא זה, ראו דוח זה בפרק "המאבק בתאונות דרכים ותפקוד הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים", עמ' 704-703.
30 'החלטת ממשלה מס79 מ- 28.
למימושה באופן עקבי להקטין את המוטיבציה שלה לפעול לצמצום הגידול במס פר כלי הרכב הפרטיים ולריסון השימוש בהם.
משרד התחבורה כתב בתשובתו כי מדיניותו היא לעודד את השימוש בתח"צ על פני הרכב הפרטי, וכי ההסדרה בענף הרכב נועדה לטפל בכשלים קיימים ולפתוח את השוק ליבוא של רכב וחלקי חילוף ובכך לסייע בהפחתת יוקר המחייה.
משרד התחבורה הוסיף כי הוא משקיע משאבים בקידום תח"צ, הן בפרויקטים תשתיתיים והן בהרחבת ההיצע של אוטובוסים ושיפור השירות לציבור הנוסעים.
אג"ת ציין בתשובתו כי הצעדים המתוכננים מטרתם למנוע מכספי הציבור להגיע לידי היבואנים מכוח עיוותים בשוק.
כמו כן כתב כי "יש להבחין בין תמריצים רצויים לצמצום הנסיעה ברכב פרטי, לבין תמריצים למניעת החזקת רכב, אשר אינם בכלל מטרות הממשלה".
לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה ומשרד האוצר לגבש מדיניות אופרטיבית סדורה לטווח הארוך כדי להפחית את עומס התנועה בכבישים, ולפעול למימושה באופן עקבי.
כמו כן עליהם לדאוג שיתקיימו איזון וקוהרנטיות בין הצעדים שנוקטת הממשלה להסדרת ענף הרכב, מדיניות המיסוי של כלי הרכב והדלק, ובין הצעדים ליצירת תמריצים לצמצום השימוש בכלי רכב פרטיים.
כדי לאפשר את השגת המטרה המוצהרת - הגברת השימוש בתח "צ - על משרד התחבורה להמשיך לשפר את היעילות ורמת השירות של התחבורה הציבורית.
מינהל תשתיות אחראי להוצא ה לפועל של פרויקטי תשתית בתחום התחבורה היבשתית.
נוסף על כך, תפקידו להקפיד על העמידה ביעדי התקציב.
המינהל מכין תכניות רב -שנתיות לביצוע פרויקטים, בשיתוף מחלקות אחרות במשרד וחברות התשתית, וקובע את תכנית העבודה האינטגרטיבית של כלל מרכיבי תשתיות התחבורה היבשתית.
כמו כן המינהל מקדם שינויים תקציביים במשך השנה וקובע אם לאשר את העברת התשלומים לחברות המבצעות את הפרויקטים.
עד שנת 2013 היה המינהל יחידה מצומצמת יחסית.
עובדי משרד מבקר המדינה התקשו לקבל מידע על אופן הפעילות של המינהל - עד השנה האמורה.
הועלה כי המינהל פעל באותה עת ללא נהלים פנימיים, ואף ללא נהלים המסדירים את דרכי העבודה שלו עם חברות הביצוע וחברות הבקרה 31 , וכי לא בוצעו תהליכי תקצוב מוסדרים של הפרויקטים.
יצוין כי לגבי התחום העירוני, בשנת 2009 הוציא המינהל נוהל עבודה בתחום התשתיות ברשויות המקומיות, והוא עודכן בשנת 2013 .
31 ,חברות הבקרה מבצעות מטעם הממשלה מעקב אחר פעילות הפיתוח של חברות התשתית ובכלל זאת בודקות מוכנות של תכניות למכרז, מבצעות מעקב ובקרה שוטפים על פרויקטים מבחינת העמידה בלוחות זמנים, בתקציב ובדרישות ה איכות.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 491 .
תיעודתהליכי עבודה וקבלת החלטות תורם לקיום סדור של הליכי חשיבה ותכנון, להבניה של שיקול הדעת, ליכולת לעמוד בחובת ההנמקה, לפעילות על פי תכנון, וכן לרציפות ולשימור של הזיכרון הארגוני בטווח הקצר והארוך.
לשימור נתונים וידע באופן מסודר ונגיש נודעת חש יבות רבה גם כאשר מתחלפים העובדים המטפלים בנושא, שכן הדבר מאפשר לשתף את העובדים החדשים בידע שישמש אותם בהמשך עבודתם.
תיעוד עבודתן של יחידות במשרד מתחייב גם מסדרי מינהל תקין ומחוק הארכיונים , התשט"ו-1955.
משרד התחבורה ציין בתשובתו כי נושא שמירת הידע מטופל במס גרת מערכת ממוחשבת חדשה לניהול הפרויקטים (מערכת BI ) (ראו להלן), שבה ייאגרו המידע והנתונים של החברות והפרויקטים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על משרד התחבורה לדאוג במשך השנים לשימור שוטף ומסודר של הידע והנתונים הנצברים, כדי שיעמוד לרשותו מידע רב יותר בנוגע לפרויקטים מהעבר - שייתכן כי חלקם עדיין נמשכים - לצורכי מעקב ולפיקוח עליהם וכדי שיוכל להפיק מהם לקחים שישמשו אותו בעתיד.
עד שנת 2014 הכלי העיקרי למעקב אחר ביצוע התקציב היה מערכת המחשוב הבין- משרדית - המרכב"ה, אך מערכת זו אינה משמשת כלי מתאים למעקב ובקרה על פרויקטים, מאחר שאינה מספקת מידע במישור הפרויקט, וצוברת רק נתונים כספיים.
בשנת 2014 בוצע שינוי מבני במשרד ובמסגרתו הורחב המינהל והוקמה בו יחידת כלכלה ותקציב32 .
המינהל החל לפתח מערכת ממוחשבת לניהול פרויקטים ולהפקת מידע מתוך מכלול הנתונים שהוא אוסף (מ ערכת BI ).
המערכת מספקת מידע היסטורי, עדכני ותחזיות לעתיד, מאפשרת הכנת דוחות למדידת ביצועי החברות, למעקב ולבקרה, לניהול התקציב ולקבלת החלטות.
בנובמבר 2015 הוציא המינהל "נוהל חברות – הנחיות לפעולה עבור חברות התשתית של משרד התחבורה" (להלן - נוהל חברות), שנועד למסד ולשפר את תהליכי העבודה בין המשרד לבין חברות התשתית ולסייע בהסרת חסמים במסגרת תהליכים אלה.
בין היתר נכללות בנוהל הוראות לדיווח על תחזיות בנושא תזרימי מזומנים של חברות התשתית, והוא מסייע בהכנת תכניות העבודה והתקציבים של החברות ושל משרד התחבורה.
בהתאם לדיווחים אלה עוקב המינהל אחר התקדמות הפרויקטים וניצול התקציב שלהם.
"לאחר מועד סיום הביקורת שונה שמה של היחידה ל"אגף תקציבי פיתוח 492 | דוח שנתי 67א .
בין הגורמים האמונים .
קידום הפרויקטים ועל .
ביצוע התשלומים משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את השינויים בתהליכי העבודה שיוזם מינהל תשתיות.
עם זאת, במצב הקיים המינהל הוא גורם מרכזי בהכנת תכנית העבודה של המשרד וחברות התשתית.
מחד גיסא הוא ממליץ על תקצוב הפרויקטים ותפקידו לוודא שהחברות יעמדו במסגרת התקציב שלהם.
מאידך הוא אמון על קידום הפרויקטים ואישור תשלומים עבורם ותוספות תקציב בגין שינויים בהם.
עירוב תפקידים זה מ עורר חשש שהפרדת הסמכויות נפגעת ומערכת האיזונים והבלמים של הפיקוח והבקרה התקציבית על הפרויקט עלולה להתערער .
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה ליצור הפרדה ברורה בין הגורמים האמונים על הקצאת התקציב וביצוע בקרה תקציבית לבין הגורמים האמונים על קידום הפרויקטים ועל ביצוע התשלומים עבורם.
זאת כדי לשמור על כללי מינהל תקין.
מבנה תקציב הפיתוח של משרד התחבורה .
חוק יסוד: משק המדינה (להלן - חוק היסוד) שנחקק בשנת 1975 קובע את עקרונותיה של החקיקה התקציבית בישראל.
סעיף 3 לחוק היסוד קובע כי תקציב המדינה ייקבע בחוק, וכי הוא "יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות".
כן קובע הסעיף כי "הצעת חוק התקציב תהיה מפורטת".
חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), קובע, בין היתר, את עקרונותיו של תקציב המדינה, את מבנהו, את סעיפיו העיקריים, את אופן עדכונם ואת אופן ביצוע השינויים בו, וכן תנאים לשימוש בעודפים וברזרבה.
בהתאם לחוק יסודות התקציב, תקציב המדינה נחלק לכמה רמות פירוט: הרמה הראשונה היא רמת סעיפי תקציב.
ב דרך כלל שם הסעיף מעיד על המשרד הממשלתי שאחראי לאותו סעיף.
הסעיפים נחלקים לתחומי פעולה, וכל תחום פעולה נחלק לתכניות תקציב.
בהצעת חוק התקציב שמגיש משרד האוצר לכנסת ובחוק התקציב שמאשרת הכנסת מפורטת חלוקת התקציב עד לרמה של תכניות.
לאחר שהכנסת מאשרת את חוק התקצ יב השנתי, קובע שר האוצר, מתוקף סמכותו על פי חוק יסודות התקציב, תקנות תקציב, שהן פירוט נוסף של תכניות התקציב.
אף שהתקנות אינן נקבעות בחוק התקציב, הן משמשות כהוראות מינהל.
התקנות נחלקות לתקנות הוצאה ולתקנות הכנסה, לפי אופיין (כל אחת מרמות התקציב תיקרא להלן - פריט תקציבי).
התקנות משמשות בסיס לניהול הפעילות השוטפת של המשרדים ולבקרה של אג"ת והחשכ"ל על ביצוע התקציב.
תקציב המדינה נחלק גם לתקציב רגיל לעומת תקציב פיתוח וחשבון הון.
התקציב הרגיל כולל סעיפי תקציב המשמשים לצריכה ממשלתית שוטפת.
תקציב הפיתוח וחשבון ההון מכיל סעיפי תקציב המשמש ים להשקעות של הממשלה ולהוצאות ההון שלה.
עבור חלק ממשרדי הממשלה נקבעו שני סעיפי תקציב - האחד לצורך התקציב הרגיל של המשרד, והשני לצורך תקציב הפיתוח שלו.
חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 ,)(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה התשס"ט-2009 , נחקק כהוראת שעה ונועד לאפשר את חקיקתו של תקציב דו-שנתי.
זאת שלא לפי חוק היסוד שבו נקבע כי "התקציב יהיה לשנה אחת".
תוקפה של הוראת שעה זו הוארך עד שנת 2016.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 493 .
סכומי התקציב המוקצים לכל פריט תקציבי בעת אישור חוק התקציב בכנסת נקראים "תקציב מקורי".
סע יפים 14-11 לחוק יסודות התקציב מאפשרים לשר האוצר, על פי הצעת השר הנוגע בדבר, לבצע שינויים מסוימים בפריטי התקציב במהלך השנה.
המונחים "תקציב מאושר" או "תקציב על שינוייו" מציינים את סכומי התקציב המוקצים לכל פריט תקציבי לאחר ביצוע השינויים במהלך שנת התקציב.
על פי החוק, יש לקבל אישור מראש מוועדת הכספים33 לביצועהעברות בין תכניות תקציב באותו סעיף תקציב, להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים לבין סעיף הרזרבה הכללית ולהעברת עודפי תקציב שנותרו משנת תקציב קודמת.
אג"ת הוא שאחראי להגשת הדיווחים והבקשות לוועדה (להלן - בקשה לשינויים בתקציב או פנייה תקציבית).
לעומת זאת, שינויים בין תקנות תקציב בתוך תכנית מסוימת הם בסמכות משרד האוצר בלבד.
בשנים האחרונות בוצעו שינויים רבים במבנה של סעיף תקציב הפיתוח של משרד התחבורה.
חלקם בעקבות יישום התכנית "חריש עמוק" שביצע משרד האוצר משנת 2012 לשינוי מבנה התקציב, ובמסגרתה הופחת במידה ניכרת מספר תחומי הפעולה, התכניות והתקנות.
ככל שמספר פריטי התקציב גדול יותר, רבים יותר המקרים שבהם המשרד הממשלתי מחויב לפנות לאג"ת ולוועדת הכספים כדי לקבל אישור לשינויים בתקציבו.
צמצום מספר פריטי התקציב נועד אפוא להקנות למשרדים גמישות ניהולית רבה יותר וחופש פעולה תקציבי נרחב יותר.
להלן בלוח 2 פירוט של מבנה סעיף תקציב הפיתוח בשנת 2015 :וחלוקתו לרמת תחומי פעולה ותכניות .
לוח 2 : מבנה תקציב הפיתוח של משרד התחבורה (סעיף תקציב 79) , שנת 2015 ( במיליארדי ש"ח) .
תחום פעולה תכנית תקציב הוצאה מקורי .
תחבורה ציבורית רכבות כבדות 1.
תחבורה ציבורית והסעת המונים 1.
כבישים כבישים בין-עירוניים 4.
פיתוח אחר פיתוח משרדי* 0.
תמיכות בתחבורה תמיכות בתחבורה ציבורית 4.
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת * תקציבי פיתוח משרדיים שאינם מיועדים לתשתיות תחבורה יבשתיות, אלא לנושאים כגון: פיתוח מערך המחשוב המשרדי, תחזוקת מעגנות ומנחתים, מערך הצילום הביומטרי, בינוי משרדי ובדיקות הכדאיות הכלכלית של פרויקטים עתידיים.
החוק מפרט את הנסיבות שבהן ניתן להסתפק בדיווח לוועדה 494 | דוח שנתי 67א .
בשנים 2015 ו-2016 כולל סעיף79 (הסעיף בתקציב המדינה המיועד לתקציב פיתוח התחבורה) גם את תקציב התמיכות בתח "צ (סובסידיות).
פרק זה דן בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה, ולכן כל הנתונים המובאים משלב זה ואילך אינם כוללים את תק ציב התמיכות בתח "צ.
בהמשך ייוחד פרק נפרד לנושא התמיכות.
בשנים 2011 ו-2012 תחום הפעילות של חברת הרכבת תוקצב בתכנית 830602 ולא בסעיף 79 .
לצורך הצגת הנתונים אוחדו הנתונים הללו עם נתוני סעיף79.
כפי שניתן לראות בלוח 2 , חלק מתכניות התקציב - כגון רכבות כבדות, תח "צ והסעת המונים וכבישים בין-עירוניים - מתוקצבות מדי שנה במיליארדי ש"ח.
תכניות אלה כוללות פרויקטים ותתי -פרויקטים רבים.
מכיוון שהנתונים המוצגים לכנסת - ולרוב גם אלה המפורסמים לציבור - הם ברמת תכניות התקציב, הרי שתכנון הפעולות לשנה הקרובה מוצג בחלוקה גסה בלבד, ולא מוצגת חלוקה ברמה מפורטת יותר, למשל לפי אזורים גאוגרפיים, נושאים, החלטות ממשלה, ופרויקטים גדולים.
מכאן שרמת הפירוט שבה מוגש לאישור הכנסת תקציב פיתוח התחבורה, וכן השקיפות כלפי הציבור, היא נמוכה.
אמנם רמת פירוט נמוכה של התקציב מאפשרת למשרדי הממשלה חופש פעולה רב יותר וגמישות בניהול התקציב.
גם ב"דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה" (להלן - דוח ועדת המשילות) ממרץ 2013 , שהממשלה אימצה את מסקנותיו, נכתב כי לדעת הוועדה רמת הפירוט בתקציב המדינה צריכה לשקף את רמת מדיניות ההקצאה בלבד, ועל כן יש להעמיק עוד את תכנית "חריש עמוק".
עם זאת נכתב בדוח כי משרדי ממשלה רבים משתמשים בתקנות ככלי תפעולי במסגרת הניהול הפנימי של תקציב המשרד, בין היתר כאמצעי לניהול מידע על הוצאות ולצורכי בקרה פרטניים.
בעניין זה המליצה הוועדה לפתח כלי ניהול חלופיים לניהול המידע המשרדי, תוך גיבוש קריטריונים לשקיפות ולפומביות של מבנה ההוצאות המשרדי באופן שיאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים המשרדיים.
משרד מבקר המדינה מצא עוד כי כמה תקנות תקציב מקבצות יחדיו פרויקטים רבים, ולפיכך הן מתוקצבות בסכומים גדולים מאוד.
לדוגמה - התקנה "פרויקטי שירות" של חברת הרכבת תוקצבה בשנת 2015 בהרשאה להתחייב בסכום של648 מיליון ש"ח (תקציב מקורי); התקנה "אחזקת כבישים" של נת"י תוקצבה ב -1.
4 מיליארד ש"ח בתקציב מזומן וב -1.
3 ;)מיליארד ש"ח בתקציב הרשאה להתחייב (תקציב מקורי התקנה "תכנון תומך דיור" של נת"י תוקצבה ב-697 .
מיליון ש"ח בתקציב מזומן מקורי אג"ת ציין בתשובתו כי הוא פועל לצמצום מספר התקנות כדי לאפשר גמישות למשרדי הממשלה, וכי החלוקה לתקנות מתבצעת רק כאשר יש הצדקה מבחינת מעקב ובקרה.
עוד ציין אג"ת כי פירוט של כל הפרויקטים בספר התקציב יגרום לעומס רב של מידע ויקשה על משרד התחבורה ליישם את תכנית העבודה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי כאשר רמת הפירוט בתכניות התקציב נמוכה, ובייחוד כאשר מדובר בסכומי תקציב כה גדולים, הדבר מאפשר למשרד האוצר ולמשרד התחבורה להגיש לאישור הכנסת תקציב שאינו מתוכנן לפרטיו.
הדבר גם מאפשר להם לבצע בתקציב שינויים רבים ובסכומים גדולים במהלך השנה, וזאת בלי שהם מחויבים לקבל מוועדת הכספים אישור מראש לשינויים או אף לדווח לה עליהם.
לדוגמה, בספטמבר 2013 העביר אג "ת סכום של כ -7.
28 מיליארד ש"ח הרשאה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 495 .
מספקת להתחייב מתקנת הרזרבה בתכנית "כבישים בין -עירוניים" לתקנות אח רות בתכנית (ראו להלן על תקצוב הרשאה להתחייב בתקנות רזרבה).
מכיוון שההעברה התבצעה בין תקנות שונות באותה תכנית, הרי שאג"ת לא היה מחויב לדווח על כך לוועדת הכספים אלא רק לחשב הכללי.
באופן זה סכומים גדולים מאוד מהתקציב - מיליארדי ש"ח - מוקצים ללא שקיפות מספקת כלפי נציגי הציבור בכנסת.
אמנם סעיף פיתוח התחבורה מחולק בהתאם לחוק לסעיפים, לתחומי פעולה ולתכניות, אך משרד מבקר המדינה מעיר כי אופן החלוקה הנוכחי של פריטי תקציב פיתוח התחבורה אינו משקף באופן ברור די הצורך את חלוקת התקציב ואת תכנון הפעולות לשנה הקרובה, ואינו מאפשר שקיפות מספקת כלפי הכנסת והציבור.
כפי שניתן לראות בלוח 2 , סעיף זה מחולק כיום לשני תחומי פעולה בלבד המיועדים לפיתוח תשתיות (תח"צ וכבישים), וכל אחד מהם מחולק לשתי תכניות בלבד.
כל אחת מהתכניות מייצגת תחום פעילות שלם של המשרד, הכולל עשרות פרויקטים ופעילויות, והתקציב עבור כל תכנית מסתכם במיליארדי ש"ח.
הפירוט של הפרויקטים השונים מוצג ברמת התקנות רק לאחר שהכנסת מאשרת את התקציב, ולעתים קרובות תקנה אחת מייצגת פרויקטים רבים שאינם מפורטים כלל.
בכך נפגעת היכולת של הכנסת להיות מעורבת יותר בתהליך הקצאת תקציב הפיתוח של משרד התחבורה, היות שבבואה לאשר את התקציב לא עומד לרשותה מידע מפורט על הפרויקטים המתוכננים שעבורם מוקצה התקציב ובכלל זה הסכום המבוקש עבור כל פרויקט.
זאת ועוד, חלוקה זו מאפשרת למשרד האוצר ולמשרד התחבורה לבצע שינויי תקציב בסכומים גדולים מאוד, לעתים של מיליארדי ש"ח, בלי להביאם לאישור ועדת הכספים או אף לידיעתה.
בכך נפגע גם הפיקוח של הכנסת על שינויים המתבצעים בתקציב במשך השנה.
משרד מבקר המדינה מדגיש כי חשוב להקפיד שנתוני התקציב ישקפו בבירור את אופן חלוקת התקציב ואת ההחלטות המתקבלות בעניין זה.
על משרדי התחבורה והאוצר לדאוג לכך שהשינויים הנעשים במבנה התקציב לא יפגעו בעיקרון זה.
על משרד האוצר לפתח בהקדם האפשרי את הכלים המוזכרים לניהול התקציב על ידי משרדי הממשלה וכן לקבוע כללי דיווח מתאימים - הן לכנסת והן לציבור - שיאפשרו להציג את הוצאות הממשלה באופן פומבי בשקיפות וברמת פירוט גבוהה.
דברי הסבר להצעת התקציב .
להצעת חוק התקציב המוגשת לכנסת מצורפים דברי הסבר, שאמורים לפרט למה נועדו הסכומים שהוקצו בתקציב, בייחוד המהותיים שבהם; זאת תוך פירוט מדדי תפוקות הניתנים לכימות וחתך השוואתי של הסכומים שהוקצו במשך השנים 34 .
34 ,בעניין זה, ראו מבקר המדינהדוח 55ב (2005) "תקציב המדינה- תהליך הכנתו ועדכונו", עמ' 248-247.
באופן שהם יהיו נוחים .
יותר להבנה וכן ראוי .
נתונים מפורטים יותר .
העיקריים שבהם בדברי ההסבר להצעת התקציב של משרד התחבורה יש להציג את הפרויקטים העיקריים, ההמשכיים והמתוכננים לקראת השנה הנדונה.
בדיקת דברי ההסבר העלתה: (א) לא הוצגה השוואה בין האומדן המעודכן של עלות הפרויקטים לבין האומדן המקורי, ולמותר לציין כי לא הובאו הסברים להבדלים בין האומדנים; (ב) בדברי ההסבר לא נכללו נתונים על הסכום שהושקע בפרויקטים עד אותו מועד ועל יתרת הסכום הנדרשת להשלמתם; (ג) בדברי ההסבר מובא, בדרך כלל, מועד הסיום המעודכן של כל פרויקט, אולם לא צוין בהם המועד המקורי שנקבע לסיום הפרויקט והסיבות לפיגור בביצועו, במקרים בהם היה פיגור בביצוע.
כמו כן לא צוינו "אבני הדרך" העיקריות של הפרויקטים ואם עמדו בהן.
פירוט זה חסר במיוחד בעניינם של הפרויקטים הגדולים והמורכבים.
דברי ההסבר להצעת התקציב של משרד התחבורה נחלקים לכמה פרקים.
לעתים קרובות הסברים על הפרויקטים מפוזרים בין הפרקים השונים, והדבר גורם לסרבול ומקשה את ההבנה של כל פרויקט.
אג"ת כתב בתשובתו: "בהכנת הצעת התקציב יש קונפליקט תמידי לגבי רמת הפירוט הראויה, מצד אחד יש רצון להרחיב ולפרט ככל האפשר, מצד שני, אין טעם לגרום להצפת מידע אשר תכביד עוד יותר על מקבלי ההחלטות.
אין לאג"ת התנגדות עקרונית להרחבת דברי ההסבר, למעט השיקול הנ"ל".
לדעת משרד מבקר המדינה, משיקולי שקיפות ובהירות של התקציב ודברי ההסבר הנלווים לו, ראוי שאג"ת ישפר את מבנה דברי ההסבר באופן שהם יהיו נוחים יותר להבנה וכן ראוי שהוא יכלול בהם נתונים מפורטים יותר בעניין הפרויקטים, לפחות בעניין העיקריים שבהם.
משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר שהצגה חלקית של מידע בדברי ההסבר פוגעת בשקיפות התקציב, עלולה לפגוע ביכולתם של מקבלי ההחלטות לקבל את ההחלטה המיטבית בעת אישור התקציב ומקשה על הציבור לעמוד על סדרי העדיפות הלאומיים בהקצאת תקציב המדינה35.
תקציב הרשאה להתחייב .
חוק יסודות התקציב קובע כי יש לציין בחוק התקציב השנתי את סכומי ההוצאה, את ההוצאה המותנית בהכ נסה, את ההרשאה להתחייב ומספרי שיא של כוח אדם.
"תקציב ההוצאה" (הנקרא כאמור גם "תקציב מזומן") הוא הסכום שהממשלה רשאית להוציא במזומן בשנת הכספים.
תקציב "הרשאה להתחייב" מציין את הסכום המרבי שהממשלה רשאית להתחייב עליו בשנת הכספים, ושההוצאה בגינו עשויה להתבצע בשנה הנוכחית או בשנים הבאות .
תקציב ההרשאה להתחייב משמש בדרך .
35 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 '), "סוגיות בתקציב מערכת הבריאות", עמ 588-584.
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 497 .
כלל לתקצוב פרויקטי פיתוח שביצועם נפרס על פני כמה שנים, והוא מאפשר לגשר על פני כמה שנות תקציב באמצעות מתן היתר להתחייב בשנת תקציב מסוימת על חשבון תקציבי השנים הבאות.
במסגרת סעיפי תקציב פיתוח לא ניתן לחתום על חוזים חדשים עם גורמים חיצוניים בלי שנכלל בתקנה תקציב הרשאה להתחייב מתאים.
הקצאת תקציב הרשאה להתחייב בתקנה מסוימת מעידה על מחויבותו של משרד האוצר לתקצב בעתיד גם את תקציב המזומן הדרוש לצורך התשלום לספקים שעמם התקשר המשרד.
חוק יסודות התקציב מאפשר להעביר משנה לשנה עודפים שנותרו בתקציב ההרשאה להתחייב.
לפי מדיניות אגף התקציבים, אם בסוף שנת תקציב נותרים עודפי תקציב הרשאה להתחייב שלא נוצלו, הם נמחקים ואינם מועברים לשנה העוקבת.
תקציב ההרשאה להתחייב בסעיף הפיתוח של משרד התחבורה הוא השני בגודלו (אחרי תקציבו ש ל משרד הביטחון), ובשנים האחרונות היה שיעורו כ -30% מכלל תקציב ההרשאה להתחייב של הממשלה.
להלן בתרשים 1 מובאים נתונים על תקציבי ההרשאה להתחייב שתוקצבו בשנים 2015-2011 בסעיף הפיתוח של משרד התחבורה, וכן נתונים על ביצוע תקציב ההרשאה להתחייב.
תרשים 1 : תקציב ההרשאה להתחייב בסעיף הפיתוח של משרד התחבורה התקציב המקורי, התקציב המאושר והביצוע, שנים 2015 -2011 .
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת 498 | דוח שנתי 67א .
מהתרשים ניתן ללמוד על מגמת הגידול המתמשכת בתקציבי ההרשאה להתחייב המוקצים לסעיף הפיתוח של משרד ה תחבורה.
בפרט, בשנת 2013 חל לכאורה גידול ניכר בתקציב לעומת השנים 2012 ו-2011 ,.
אולם גידול זה מקורו, בין היתר בכך שבשנים 2011 ו-2012 לא תוקצבה כלל הרשאה להתחייב בתכניות הפיתוח של חברת הרכבת, ואילו בשנים 2013 ו-2014 הוקצתה לצורך פיתוח רכבות כבדות הרשאה להתחיי ב בסך כ -19.
3 מיליארד ש"ח וכ -13.
מיליארד ש"ח, בהתאמה למרות היעדר התקצוב, בשנים 2011 ו-2012 נרשם ביצוע של הרשאה להתחייב בתכניות המיועדות לחברת הרכבת בסך מאות מיליוני ש"ח.
משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר על שלא תוקצבה הרשאה להתחייב בהתאם לתכניות הפיתוח של הרכבת ובהתאם לתכנית נתיבי ישראל, ומנגד נרשם ביצוע בתכניות התקציב של הרכבת36 .
בשנת2015 חל גידול בתקציב, בעיקר בעקבות הגידול בסך ההרשאה להתחייב לתחום התחבורה הציבורית והסעת המונים.
בנתוני הביצוע מגמת הגידול ברורה פחות, ובולטת שנת 2014 שבה רמת הביצוע הייתה אףנמוכה מזו של שנת 2012 .
נוסף על כך ניכר גם הפער הגדול בין התקצוב לבין ניצול התקציב.
ניתוח מעמיק יותר של נתוני הביצוע יובא בהמשך.
להלן בתרשים 2 מוצגת חלוקה של תקציב ההרשאה להתחייב המאושר על פי תחומי הפעילות העיקריים של משרד התחבורה: .
36 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64א (2013 ), בפרק "רכבת ישראל בע"ם- רכישת קרונות", עמ' 712- 708 .
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 499 .
תרשים2 : חלוקת תקציב הרשאה להתחייב מאושר על פי תחומי הפעילות העיקריים, תקציב הפיתוח, שנים 2015 -2011 .
מקור: עיבודים שעשה משרד מבקר המדינה על נתוני תקציב שהתקבלו מאג"ת .
מהנתונים אפשר ללמוד על מגמת הגידול בתקציבים המוקצים לתחומי הפעילות של התחבורה הציבורית והסעת ההמונים בשנים 2014 ו-2015 , בעיקר בעקבות קידום הקו האדום של הרכבת הקלה בגוש דן והארכות של קו הרכבת הקלה בירושלים.
לתכנית נתיבי ישראל הוקצה בשנים 2011 ו-2012 תחום פעולה תקציבי נפרד, ואילו בשנים הבאות הפרויקטים שבתכנית שולבו בתכניות התקציב של כבישים בין - עירוניים ורכבות כבדות.
הגידול בתקציב ההרשאה עבור כבישים בין-עירוניים בשנת 2013 מקורו בעיקר בתקצוב פרויקט כביש6 בקטע יקנעם-סומך (בסך 6.
תהליך תקצוב הרשאה להתחייב .
הצוות באג"ת שאחראי לתקציב משרד התחבורה (להלן- צוות תחבורה באג"ת) ונציגי משרד התחבורה הסבירו למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי מדי שנה (פרט לשנים שבהן מונהג תקציב דו-שנתי), לקראת הכנת התקציב לשנה הבאה, נוהגים משרד התחבורה ואג"ת לחתום על סיכום תקציבי, ובו מסכמים בין היתר אילו תכניות ופרויקטי פיתוח יקדמו משרד התחבורה והגופים הכפופים לו בשנה האמורה.
הסיכום התקציבי מבוסס, בין היתר, על תכניות החומש 500 | דוח שנתי 67א .
ותכניות העבודה הרב -שנתיות של חברות התשתית ועל החלטות ממשלה שהתקבלו, אך הוא מושפע גם מתחזיות והערכות של אג"ת לגבי יכולתו להקצות תקציב מזומן עבור הפרויקטים בשנים הבאות.
הסיכום התקציבי הוא בבחינת התחייבות של אג"ת לתקצב את הפעולות שצוינו בו.
למעשה, אג"ת הוא שקובע בסופו של דבר את סכום ההרשאה להתחייב בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה, ומעורבותם של משרד התחבורה וחברות התשתית בתהליך קביעת הסכום מועטה בלבד.
משרד מבקר המדינה בדק את הסיכומים התקציביים שנחתמו בשנים האחרונות.
בסיכום התקציבי שנחתם באוגוסט 2015 לשנים2015 ו- 201637 אכן פורטו תכניות ופרויקטים לקידום בשנים הבאות.
במרבית תכניות הפיתוח והפרויקטים - אך לא בכולן - צוין בסיכום התקציבי גם תקציב ההרשאה להתחייב שיוקצה להם.
לעומת זאת, בסיכום התקציבי שנחתם במאי 2013 לשנים2013 ו-201438 הוזכרו רק הפחתות בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה, שבאו לידי ביטוי בדחיית ביצועם של פרויקטים וב"צמצום של ביצוע פרויקטים".
לגבי כמה פרויקטים נ כתב במפורש כי הם יתוקצבו במלואם או כי המשרדים יתמכו בהמשך קידומם, אולם לא צוינו לגביהם סכומי תקציב.
עוד נכתב בסיכום התקציבי: "סיכום תקציבי זה מהווה מענה מלא לתקציב משרד התחבורה לשנים 2014-2013 .
למעט האמור במפורש לעיל, אין בסיכום תקציבי זה כדי לגרוע מסיכומי ם קודמים בין המשרדים".
צוות תחבורה באג"ת כתב למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי בהתאם להחלטת ממשלה, ככלל, בשנה זו לא אושרו פרויקטים חדשים, וכי פרויקטים שנכללו בתכנית החומש נדחו, וזאת בשל הצורך לצמצם את ההוצאה התקציבית.
להלן בלוח 3 מובאים נתונים על תקציב המזומן נטו 39 ועל תקציב ההרשאה להתחייב המקוריים שתוקצבו בסעיף הפיתוח של משרד התחבורה בשנים 2013 ו-2014 , בהשוואה לשנת2012: .
37 בשנת2015 התקיימו בחירות כלליות לכנסת ולכן תקציב המדינה לא אושר במועד.
15 אושר תקציב מדינה דו-שנתי לשנים 2015 ו-2016.
38 בשנת2013 התקיימו בחירות כלליות לכנסת ולכן תקציב המדינה לא אושר במועד.
13 אושר תקציב מדינה דו-שנתי לשנים 2013 ו-2014 .
39 "תקציב מזומן נטו" הוא תקציב המזומן ללא "הוצאה מותנית בהכנסה" (ראו להלן הסבר).
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 501 .
אילו פרויקטים יקודמו .
העיקריים לוח 3 : תקציב מקורי בסעיף79 במזומן ובהרשאה להתחייב, שנים 2013 ו- 2014 , בהשוואה לשנת 2012 .
כאמור, בסיכום התקציבי לשנים 2013 ו-2014 סיכמו משרד התחבורה ואג"ת על הפחתות בתקציב משרד התחבורה ולא צוינו בו פרויקטים חדשים.
הנתונים המוצגים בלוח 3 מעידים על גידול בתקציבים שהוקצו בשנים אלה בסעיף תקציב פיתוח תחבורה - בתקציב המזומן ובעיקר בתקציב ההרשאה להתחייב - וזאת בשיעורים גבוהים בהרבה משיעור הגידול בכלל תקציב המדינה (שעל פי ההחלטות היה 8% .
)בשנה זו אג"ת ומשרד התחבורה כתבו בתשובותיהם כי לעתים הפחתה בתקציב הפיתוח משמעה מיתון של שיעור הגידול הנגזר מהתכנית הרב -שנתית, ולא הפחתה אבסולוטית לעומת השנה הקודמת.
משרד מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר פירוט נוסף בסיכום התקציבי לא ניתן לדעת מה היה בפועל גובה הקיצוץ בתקציב התחבורה ולאילו פרויקטים יועדו התקציבים שהוקצו.
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהסיכום התקציבי אמור לקבוע אילו פרויקטים יקודמו ולשמש בסיס לתקצוב ההרשאה להתחייב, יש לוודא שיפורטו בו, לכל הפחות, הפרויקטים העיקריים.
זאת ועוד , בדברי ההסבר שהוגשו לכנסת בצירוף להצעת התקציב לא הוזכרו קיצוצים או הפחתות מן התקציב ולא פורטו הפרויקטים שיידחו בגין ההתאמות הנדרשות בתקציב משרד התחבורה.
כמו כן חסר בדברי ההסבר ניתוח של הגידול הניכר בתקציב ההרשאה להתחייב, שהוא התקציב הנדרש לצורך קידום פרויקטים חדשים.
לגבי הפרויקטים שפורטו בדברי ההסבר, לא צוין מה תקציב ההוצאה או ההרשאה להתחייב שדרוש בגינם לשנים 2013 ו-2014.
תקנות הרזרבה בתקציב המדינה נועדו לשמש למימון אירועים לא צפויים המתרחשים באותה שנה ומחייבים תוספות תקציב, או לשמש "כרית ביטחון" אם התחזיות שעליהן מתבסס התקציב יתגלו בדיעבד כשגויות.
למשל, יש בתקציב תקנות המשמשות כרזרבה לכיסוי עלויות לא צפויות בגין התייקרויות ורזרבה לצורכי עמידה ביעד הגירעון.