HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
ממצאי הביקורת הנוגעים לאירועים ש אירעו מיום שנכנס לתוקף החוק החדש ועד סיום הביקורת נבחנו על פי החוק החדש, ובהתחשב בכך שהממשלה לא מינתה ועדה מוניטרית כנדרש בחוק עד אוקטובר 2011.
ככלל, הבנק מנהל את היתרות במקצועיות, ובשנים האחרונות ניכר מאמץ לשפר את תהליכי ניהולן ולשכלל את האמצעים הטכנולוגיים העומדים לרשותו.
עם זאת, בביקורת נמצאו היבטים אחדים הטעונים שיפור, וחלקם כבר הוסדרו במהלך הביקורת.
העקרונות לקביעת הרמה הרצויה של יתרות מט"ח לטווח ארוך .
במשך שנים נקבעה הרמה הרצויה של היתרות "בהתאם למטרות החזקתן", ונגזרה "הן מהשימושים בהן והן מהרמה הדרושה לשם השגת התועלות הגלומות בעצם החזקתן"9 .
אולם למרות שגידול ברמת היתרות היה רצוי עוד בשנת 2003 , לא עלתה רכישת מטבע חוץ בקנה אחד עם שאר מטרותיה של המדיניות המוניטרית של הבנק, ולפיכך לא נעשתה10.
הבנק הסביר בתשובתו מיוני 2012 כי "בשלהי 2007 ובתחילת 2008 , כאשר הבשילו התנאים.
ורכישות המט"ח עלו בקנה אחד עם השגת יעדי מדיניות הריבית של הבנק, תוך חיזוק היציבות והחוסן של המערכת הפיננסית ושל המשק כולו, החליט הנגיד להפעיל תוכנית להגדלת היתרות בכ-10 מיליארד דולר על פני כשנתיים, על ידי רכישות מט"ח בהיקף של כ -25 מיליון דולר ביום במהלך המסחר.
במסגרת החלטתו במרץ 2008 קבע הנגיד טווח לרמת היתרות הרצויה לטווח הארוך שבין 35 ל-40 מיליארד דולר.
בנובמבר 2008 , לאחר ההתפתחויות שחלו כאמור במשק העולמי בחודשים מרץ עד אוקטובר 2008 , עדכן הנגיד את טווח רמת היתרות הרצויה וקבע אותו בהיק ף .
(ו) לחוק החדש 9 בנק ישראל, מחלקת מטבע חוץ, דוח שנת 2003.
שם 166 דוח ביקורת שנתי63א .
שבין 40 ל-44 מיליארד דולר".
לדברי הבנק, "החלטות אלה התקבלו על ידי הנגיד לאחר דיונים אינטנסיביים, ובין היתר על בסיס עבודות שנערכו בחטיבת השווקים" (המפורטות להלן), ו"על פי העקרונות שהיו קיימים בבנק משך שנים ותוך שימוש בכל אותן השיטות לבחינת הלימות היתרות שהיו בשימוש הבנק מזה שנים, כפי שתוארו לעיל, וכל זאת תוך גישה אקלקטית"11.
בינואר 2008 בחנה כלכלנית בחטיבת השווקים את רמת היתרות המתקבלת לפי גישת התועלות ביישום "כלל גידוטי" (( Guidotti12 למדינת ישראל.
11 יוער, כי המונח "הגישה האקלקטית" מוזכר לראשונה במסמכי הבנק במסמך של מנהל חטיבת השווקים מנובמבר 2010 .
בסקירה של חטיבת השווקים לשנת 2007 (שעל פי תשובת הבנק מיוני 2012 היא "מסמך מאושר על ידי הנגיד") נקבע כי "רמת היתרות הרצויה נגזרת מדרישות השימושים", וכי "הרמה הרצויה של היתרות לצורך השגת התועלות למשק מעצם החזקתן אינה מתווספת על הרמה הנגזרת מהשימושים, אלא חופפת לה.
מבדיקות שונות, שנערכו בבנק ניתן להסיק כי היקף היתרות הנגזר מהתועלות דומה לזה הנגזר מהשימושים; לכן אילו החזיק הבנק את רמת היתרות הנגזרת מהשימושים, היא הייתה אמורה להתאים גם לרמה הדרושה להשגת התועלות.
בסקירה של חטיבת השווקים לשנת 2010 נכתב כי "רמתן הרצויה של היתרות והעקרונות של פיהם הנגיד מחליט עליה, וכן מדיניות ההשקעה של היתרות והקווים המנחים אותה, נגזרים מהשימושים האפשריים של היתרות ומהתועלות הנובעות מאחזקתן".
ממסמכים של הבנק עולה, כי בעבר ניתן דגש לגישת השימושים, ובשלב מאוחר יותר עבר הדגש לגישת התועלות.
כך למשל במסמך של חטיבת השווקים מנובמבר 2009 צוין כי "עד סוף 2007 רמת היתרות והרכב המטבעי שלהן נגזרו מגישת השימושים.
החל מ- 2008 רמת היתרות נגזרת מגישת התועלות.
בישיבת ועדת מט"ח במרץ 2009 נאמר: "עד לפני כשנה גזרנו הכל מגישת השימושים.
מתחילת 2008 החלטנו שרמת היתרות תיגזר לפי רמת התועלות - שלא יפחת מחוב החיצוני של המשק לטווח קצר ללא התייחסות לשימושים.
בתקופת הנגיד הקודם אימצנו את גישת השימושים תוך ראייה שהיתרות מטרתן לכסות צרכים שונים.
אל גישת התועלות התייחסנו כמשתנה ביקורת.
בנייר שלי מקיץ 2007 .
עשינו מעין החלפה בין גישת התועלות שהופכת להיות עיקר וגישת השימושים.
החלטנו שנמשיך לבדוק את היתרות גם לפי השימושים.
ולא זנחנו זאת לחלוטין".
יצוין כי הנגיד העיר בישיבה כי "תיאורטית גישת התועלות היא הבסיס לגישת השימושים כי נראה שהשימושים נגזרים מהתועלות".
גם בעבודת ה של הכלכלנית מינואר 2008 צוין כי "הגישה הנוכחית לקביעת רמת היתרות הרצויה מתבססת על השימושים המיועדים של היתרות.
אנו ממליצים כי רמת היתרות הרצויה תיקבע על פי 'כלל גידוטי'.
הגישה לקביעת רמת היתרות הרצויה מתבססת כיום על השימושים המיועדים של היתרות.
יחד עם שינוי המוצע בקביעת רמת היתרות הרצויה, אנו ממליצים כי השימושים של היתרות יהוו אמות מידה לרמת היתרות.
עם זאת אנו נמצאים בתהליך של בדיקת גישות נוספות לקביעת הרמה האופטימאלית של היתרות.
כשאנו מתמקדים בין היתר בגישות שלוקחים בחשבון זרמי הון.
במסמך שהעביר הבנק בפברואר 2012 למשרד מבקר המדינה נכתב כי "עד 2008 , רמת היתרות הרצויה נגזרה מהשימושים תוך בחינה שרמה זו מספיקה גם להשגת התועלות הגלומות בעצם החזקתן.
החל מ - 2008 , רמת היתרות הרצויה נגזרת מהרמה לשם השגת התועלות הגלומות בעצם החזקתן תוך בחינה שרמה זו הולמת את השימושים בהן".
בתשובת הבנק מאפריל 2012 נכתב כי "מאז ומתמיד נקט בנק ישראל בגישה אקלקטית, לפיה נבחנה סבירות רמת היתרות וחושבה הרמה הרצויה על פי שתי גישות מקובלות: הן גישת השימושים והן גישת התועלות - וזאת ביחד עם גישות נוספות.
בינואר 2008 חל שינוי מה בדגשים, אך לא בגישה.
אם עד 2008 רמת היתרות הרצויה חושבה על פיהשימושים האפשריים בהן, תוך בחינה כי רמה זו מספקת גם לפי סטנדרטים בינלאומיים להערכת התועלת מעצם החזקתן, הרי שהחל מ- 2008 הרמה הרצויה חושבה עפ"י גישתהתועלות (כלל גידוטי), תוך בחינה כי רמה זו הולמת גם את השימושים האפשריים ביתרות המט"ח".
12 ( כלל גידוטי Guidotti ) קובע כי רמת יתרות הנדרשת היא זו המאפשרת למשק להתקיים ללא חידוש הלוואותיו במט"ח במשך שנה אחת - כלומר רמה השווה להיקף החוב החיצוני ברוטו שעד שנה לפירעון, של כל המשק.
רמה זו הנה סימן ואיתות כי בנק ישראל 167 .
היה גבוה בכ -10 מיליארד דולר מהסכום שהחזיק הבנק באותה העת (כ -28 מיליארד דולר), שנקבע על פי גישת השימושים13 .
רמת הי תרות מספקת לשם הקטנת ההסתברות למשבר בשוק המט"ח.
גישת התועלות שמה דגש לתוצאות החיוביות, הנובעות מעצם ההחזקה של יתרות מט"ח כגון, הקטנת ההסתברות להתרחשות משבר בשוק המט"ח ושיפור מעמדה של המדינה מחזיקת היתרות בסביבה הפיננסית הבין-לאומית.
גישת התועלות הנה הדרך בה גופים פיננסיים וחברות הדירוג הבין לאומיות, ביצעו הערכה לקביעת רמת יתרות מט"ח נאותה של מדינה.
13 על פי גישת השימושים רמת היתרות לטווח ארוך מורכבת מסיכום אריתמטי של הסכומים הדרושים לשימושים הצפויים כגון: הסכומים הדרושים להחזר חובות הממשלה במט"ח בתקופה מסוימת; ליבוא סחורות ושירותים בעת חירום; להתערבות בתחום המט"ח ועוד.
168 דוח ביקורת שנתי63א .
בסיכום עבודתה המליצה הכלכלנית לאמץ את כלל גידוטי לקביעת רמת היתרות, תוך בחינה כי רמה זו הולמת גם את השימושים האפשריים ביתרות המט"ח, ולמספר רכיבים נוספים, שהחשוב שבהם הוא יחס היתרות ליבוא.
עוד המל יצה הכלכלנית על מתווה לביצוע תוכנית רכישות המט"ח ע"י רכישה יומית של מט"ח בסכומים נמוכים יחסית לנפח המסחר היומי, כדי שלא להשפיע על שער החליפין במהלך המסחר.
הנגיד החליט, בין היתר לאור המלצת הכלכלנית, להגדיל את רמת היתרות הרצויה לטווח ארוך ל- 35-40 מיליארד ד ולר.
במרץ 2008 פרסם הבנק הודעה לעיתונות כי יפעיל תכנית להגדלת רמת היתרות בכ-10 מיליארד דולר על פני כשנתיים על ידי רכישות מט"ח בהיקף של כ-25 .
מיליון דולר ביום במהלך המסחר בנובמבר 2008 ביצעה אותה כלכלנית מחטיבת השווקים עבודה נוספת לחישוב התאמת גובה היתרות הרצוי לפי כלל גידוטי.
הנגיד החליט, בין היתר לאור האמור בעבודה זו, להגדיל את היתרות, והבנק פרסם הודעה נוספת לציבור כי עדכן את רמת היתרות הרצויה לטווח ארוך להיקף של 40-44 .
מיליארד דולר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל 2012 (להלן- תשובת הבנק) מסר הנגיד כי משנ ת 2008 ועד אמצע שנת 2011 , לאור האירועים שנבעו מהמשבר הפיננסי העולמי ורגישותן של ההחלטות שנדרשו בשל משבר זה, נידונו כל הנושאים הקשורים ליתרות המט"ח וההתערבות בשוק המט"ח, לרבות עבודותיה של הכלכלנית המוזכרות לעיל, בוועדה המוניטרית המצומצמת, ופרסום ההודעות לציבור, משקפות את ההחלטות שקיבל הנגיד, לאחר דיונים רבים ואינטנסיביים שהתקיימו בבנק.
לא נמצא תיעוד לדיונים האינטנסיביים שקיים הנגיד על הגדלה במידה ניכרת של יתרות המט"ח מ- 2008 ועד מאי 2009 .
משרד מבקר המדינה מציין כי מן הראוי שדיונים המביאים לשינויים משמעותיים בניהול יתרות המט"ח, ובכלל זה לשינוי בסכום היתרות, יתועדו.
לעניין ההודעות לעיתונות הסביר הבנק בתשובתו מיוני 2012 כי "אין מדובר ביחסי ציבור, אלא במסמך רשמי ומחייב, שכל פרטיו נדונים בפרוטרוט בדיונים אינטנסיביים ומעורבות אישית של חברי ההנהלה הבכירה העוסקים בתח ום ושל הנגיד, והמשמש נדבך עיקרי בעצם יישום המדיניות וכחלק אינטגרלי מאחריות הבנק לשמור על האמינות והאמון שקיימים בשווקים ובציבור הרחב לגבי החלטותיו ופעולותיו".
עוד מתברר, כי רק בנובמבר 2010 , בעת שרמת יתרות המט"ח בפועל כבר עמדה על כ-68 מיליארד דולר בשל המשךרכישות מט"ח, הוכן עבור הנגיד מזכר על ידי מנהל חטיבת השווקים שכותרתו "העקרונות לפיהם נקבעת הרמה הרצויה של יתרות מטבע החוץ" (להלן - המזכר).
המזכר הציג עדכון של הפרמטרים לחישוב טווח רמת היתרות הרצויה לעומת העבודות הקודמות מינואר ומנובמבר 2008 , שלדברי הבנק נידונו ונשקלו עוד קודם להעלאתם על הכתב במזכר, ומציין כי אמת המידה המקובלת ביותר בעולם המפותח להלימות היתרות של מדינות המדורגות מתחת לדירוג AAA היא אמנם כלל גידוטי; אך בעקבות המשבר הפיננסי, הרמה הדרושה של היחס בין היתרות, לבין היקף החוב החיצוני ברוטו שעד שנה לפירעון, של כל המשק, כפי שבא לידי ביטוי בציפיות של משקיעים ובהתנהגות בפועל של בנקים מרכזיים אחרים עודכן כלפי מעלה; מדובר על יחס מינימלי רצוי של 200% ואפילו 300% , ולא על יחס של 100% כפי שהוצע בעבר.
עוד צוין במזכר כי בנק ישראל 169 .
בהתבסס על יחס של 100% עד 200% , טווח המינימום הראוי של היתרות יהיה 40-81 .
מיליארד דולר במזכר הוצגה השוואה לרמת היתרות הנגזרת מגישת השימושים.
השימושים במזכר שונים מהשימושים המוצגים במסמכי החטיבה משנת 2008 , מה שהביא לעליה גדולה של היתרות גם על 170 דוח ביקורת שנתי63א .
פי גישת השימושים ולשינוי אפשרי בתמהיל המטבעות הנדרש לתש לום בגין שימושים אלו.
בהתחשב במכלול הגורמים: תועלת, עלויות וחלופות, ובהתבסס בין היתר על שינוי הנתונים הומלץ במזכר שרמת היתרות הרצויה לטווח ארוך תעמוד על 65-90 .
מיליארד דולר בפברואר 2012 מסר הבנק למשרד מבקר המדינה פרוטוקול של ישיבה שהתקיימה בנובמבר 2011 בראשותו של הנגיד ובהשתתפות של המשנה לנגיד ונציגי הנהלה בכירה של חטיבת השווקים ועסקה בקביעת רמת היתרות הרצויה.
רמת היתרות כבר עמדה אז על כ-78 מיליארד דולר.
בסיכום נכתב שהנגיד אשרר את קביעתו מנובמבר 2010 , המבוססת על המזכר מאותו מועד, שלפיה הרמה הרצויה ליתרות המט"ח עומדת על 65-90 .
מיליארד דולר עד נובמבר 2011 , נמצא כי אין תיעוד לדיונים שהתקיימו על התועלות והשימושים שפורטו במזכר, זאת על אף השינוי המהותי שחל בפרמטרים לחישובם, ועל אף שהמזכר שימש כתשתית להחלטה על רמת היתרות הרצויה.
בתרשים שלהלן מתואר השינוי שחל בהיקף יתרות המט"ח שהחזיק הבנק בשנים 2008 -2011 :)(במיליוני דולר .
לדעת משרד מבקר המדינה על הבנק לבחון ולהגדיר מהו השינוי בעקרונות המחייב את אישורו של שר האוצר על פי החוק החדש.
הבנק מסר בתשובתו כי שינוי בפרמטרים אינו מהווה שינוי בעקרונות ולפיכך אינו מחייב על פי החוק החדש את אישורו של שר האוצר.
עם זאת ציין הבנק כי מתוך אחריות למצב של המשק 172 דוח ביקורת שנתי63א .
הקפיד הנגיד לעדכן את ראש הממשלה ושר האוצר בדבר מדיניות בנק ישראל בשוק המט"ח, ובכלל זה מדיניות ההתערבות והגדלת היקף היתרות, בתדירות הנדרשת.
לקראת סיום הביקורת הוצגה לנציגי משר ד מבקר המדינה טיוטה של מסמך המפרט את העקרונות שעל פיהם נקבעת הרמה הרצויה של יתרות המט"ח, ואשר הוכן לשם הצגתו לפני הוועדה המוניטרית על מנת שתבחן אם יש מקום לשינויים.
בתשובת הבנק נמסר, שבחודשים פברואר - מרץ 2012 קיימה הוועדה המוניטרית כמה דיונים במסמך העקרונ ות, ומצאה שאין מקום לשנותם, וכי במרץ 2012 המסמך הועבר לשר האוצר כחומר רקע להתייעצות עימו בנוגע לקווים המנחים למדיניות ההשקעה של היתרות.
קווים מנחים למדיניות ההשקעה הבנק מופקד על השקעת יתרות המט"ח של מדינת ישראל בכפוף לחוק בנק ישראל.
כ אמור, עד לכינונה של הוועדה המוניטרית באוקטובר 2011 הייתה הסמכות לקבוע את מדיניות השקעת היתרות נתונה בידי הנגיד.
הנגיד אצל סמכויות לחטיבת השווקים וקבע את דרגות החופש לניהול היתרות על ידי החטיבה.
מסגרת הניהול נקבעה לפי אוסף המלצות שאישר הנגיד במרוצת השנים בתחום מדיניות השקעה, ניהול סיכונים, מדידת תשואה ודרגות החופש של חטיבת השווקים בביצוע ההשקעות.
בבנק יש פרוטוקולים רבים שמתעדים את אישור ההמלצות ששימשו מסגרת עבודה לחטיבת השווקים.
הקווים המנחים למדיניות ההשקעות של יתרות המט"ח, השיטות לניהול הסיכונים הפיננסיים והלא פיננסיים שלהן, עקרונות מדידת התשואה שלהן ודרגות החופש לביצוע ההשקעות על ידי החטיבה נמצאים במסמכים ובמערכות מתקופות שונות, ואינם מאוגדים במסמך מתכלל אחד.
במסמך שהעביר הבנק למשרד מבקר המדינה בפברואר 2012 נכתב כי אף שאוסף ההמלצות שאושרו לאורך השנים לא הוגדר במסגרת מסמך מרכז, מסגרת ניהול זו הייתה ברורה וחטיבת השווקים תמיד פעלה לפיה.
בתשובת הבנק נמסר כי לא מצא כל בסיס לעמדת הביקורת לפיה "קיימים חובה, הכרח או צורך כי האמור ירוכז במסמך אחד.
על העדרו של מסמך מרכז, לא רק שהינה חסרת ביסוס, אלא שהיא מטעה ויוצרת רושם, שיש בו משום חוסר אחריות, שהבנק פועל שלא בהתאם לקווים מנחים מאושרים כנדרש.
בהתאם לחוק החדש, הסמכות להתווית הקווים המנחים למדיניות ההשקעה של יתרות המט"ח הינה של הוועדה המוניטרית, בהתייעצות עם שר האוצר.
במסגרת זאת ולצורך הנוחיות, מצא הבנק לנכון לרכז את אוסף ההנחיות והכללים כאמור לידי מסמך אחד".
משרד מבקר המדינה מציין כי מסמך מרכז אינו נדרש לשם נוחות בלבד.
מן הראוי שבידי גוף שמנהל עשרות מיליארדי דולרים יהיה מסמך מרכז ולא אוסף של כללים והנחיות הפזורים בשלל מסמכים ומערכות.
מסמך מרכז הוא כלי שב כוחו, בין בנק ישראל 173 .
היתר, לייעל את עבודתם של עובדי החטיבה, שלא יצטרכו לתור אחרי נהלים ולבצע את השילוב בעצמם; למנוע טעויות ופרשנויות שונות; לאפשר פיקוח פנימי על ידי מוסדות של הבנק; לאתר חריגות; להעביר מידע מסודר בעת החלפת בעלי תפקידים בכירים בבנק וכיוצא באלה.
עדכון ההרכב המטבעי של הנומרר .
שני מאפיינים מרכזיים בניהול היתרות הם ההרכב המטבעי והנכסי של היתרות.
לצורך מעקב ובקרה אחר ההרכב הנכסי של היתרות נבנה תיק סמן (להלן - הסמן)14 .
כדי להשיג תשואה גבוהה יותר או להקטין סיכון, מנהלי ההשקעות בחטיבת השווקים רשאים, במסגרת דרגות חופש מאושרות מראש, לקבל החלטות טקטיות להשקיע את היתרות גם בנכסים ובמשקלים שונים מאלה של הסמן.
הסמן משמש מדד בידי הנהלת הבנק לבחינת יעילות קבלת החלטות ההשקעה.
תרומת הניהול הפעיל של התיק היא ההפרש בין תשואת התיק בפועל (הנובעת גם מהניהול הפעיל שלו) ובין תשואת תיק הסמן.
ההרכב המטבעי הניטרלי של היתרות (להלן - הנומרר15 ) הוא אבן יסוד במדיניות ההשקעה.
הנומרר הוא הרכב מטבעי תאורטי המשמש אמת מידה ( benchmark ) לסיכון ולביצועים, ולעתים במובן מסוים כ"תיק חסר סיכון", כשהניהול המטבעי היומיומי נעשה לעומת אמת מידה זו.
ההתפלג ות המטבעית של תיק היתרות בפועל מושווית בכל יום להתפלגות הנומרר.
סטייה של התיק מהרכב הנומרר נחשבת כפוזיציה מטבעית 16 במונחי הנומרר, והיא מוגדרת ומוגבלת לפי דרגות החופש להשקעה שהותרו למנהלי ההשקעות בחטיבת השווקים, כפי שעלו לדיון בוועדת מט"ח17 .
במרץ 2009 הציגה חטיבת השווקים לוועדת המט"ח עבודה שעסקה בשינוי הנומרר הרצוי של היתרות ופירטה כמה גישות לקביעתו.
מסקנת העבודה הייתה שיש עדיפות לגזירת ההרכב המטבעי מהשימושים האפשריים של היתרות, אך מאחר שגזירה כזו תהיה מבוססת על הנחות רבות ותדרוש בחינה של מגו ון חלופות לשימושים, הומלץ לקבוע הרכב מטבעי נאיבי של הנומרר, הקרוב להרכב שהתקבל מגישות השימושים השונות שהוצגו ודומה להרכב המטבעי הממוצע של היתרות בבנקים מרכזיים בעולם.
בישיבת ועדת מט"ח במרץ 2009 אישר הנגיד את המלצת החטיבה לקבוע נומרר נאיבי וגם אישר את הרכבו המטבעי.
ביוני 2009 דיווחה חטיבת השווקים לוועדת מט"ח שהחלטת הנגיד בוצעה ב- 1.
במסמך שכותרתו "האם הגיעה העת לשנות את הרכב הנומרר?
, נבחנו שוב השימושים, והחטיבה הסיקה מהם שאין לשנות את הנומרר המסמך הוצג לוועדת מט"ח בדצמבר 2009.
14 תיק סמן- תיק השקעות היפותטי בנכסים פיננסיים שבנוי לפי כללים שנקבעו מראש ומשקף את אסטרטגיית ההשקעה שהיה הבנק נוקט אילו נמנע מניהול פעיל של היתרות.
סוג הנכסים הפיננסיים ומאפייניהם נקבעים בנפרד לכל מטבע שבו מנוהלות יתרות מט"ח.
15 המטבעות הנכללים בנומרר נקבעים לפי השימושים שצפויים לעשות בהן הממשלה והבנק.
בעבר הנומרר נקבע לפי התפלגות גיאוגרפית של ייבוא מוצרים ושירותים על ידי מדינת ישראל.
כעבור כמה שנים ניתן משקל גם לתועלות הנובעות מעצם החזקת היתרות, והוסף גורם נוסף לקביעת הנומרר - ההרכב המטבעי של שירותי החוב החיצוני.
שיקול נוסף בקביעת המטבעות הכלולים בנומרר הו א היותם מטבעות רזרבה, כלומר מטבעות של מדינות שנהנות ממסורת של יציבות ומנהלות מדיניות אחראית במגוון תחומים.
לפיכך שני רכיביו העיקריים הם הדולר של ארצות הברית והאירו.
מבחינת מנהלי תיק היתרות, הנומרר הוא הרכב מטבעי חסר סיכון, ניטרלי, שמשמש למדידת תשואת היתרות ולניהול הסיכון המטבעי.
16 ההחלטות בתחום הניהול המטבעי קובעות את הפער בין ההתפלגות המטבעית של התיק בפועל לזו של הנומרר.
פער זה מוגדר כפוזיציה מטבעית.
17 ,ועדה פנימית הקיימת בבנק שנים רבות בראשות הנגיד ומורכבת מהמשנה לנגיד מנהלי חטיבות, ונציגי חטיבת השווקי ם.
בין פעולותיה קבלת דיווחים שונים, ויעוץ לנגיד בקביעת מדיניות השקעה של יתרות המט"ח.
מתברר שעל אף השינויים שחלו בדרכי קביעת הרכב הנומרר, הנוהל של חטיבת השווקים העוסק בחישוב הנומרר18 עודכן לאחרונה רק באוקטובר 2006 .
, ולמעשה הוא כבר אינו רלוונטי בנק ישראל מסר בתשובתו שחלקו העיקרי של הנוהל אמנם אינו מעודכן, אך עדכון הנומרר התבצע באופן שוטף ולפי מתודולוגיה ברורה.
כמו כן עודכן הרכב הנומרר מדי שנה בשנה בהתאם לשינויים בשערי החליפין של המטבעות הכלולים בנומרר, וזאת בהתאם לנוהל הקיים.
הרכב הנומרר נקבע לפי עקרונות קבועים המשקפים את המטרות של החזקת היתרות.
השיקול העיקרי בקביעת הנומרר הוא שימור כוח הקנייה של הי תרות, כלומר היקף השימוש שאפשר לעשות בהן בעת הצורך19 .
מאז מרץ 2009 נעשו כמה שינויים בנומרר, כמפורט להלן: א.
באוקטובר 2009 הורה הנגיד לשנות את משקלם של מטבעות מסוימים בנומרר, זאת לאחר דיון בוועדה המצומצמת ועל רקע חששות בנוגע לערכו של הדולר ותפקידו במערכת התשלומים הבין -לאומית.
בדיון בוועדת מט"ח מדצמבר 2009 המליצה חטיבת השווקים לגוון את ההשקעה ולפזרה על ידי הכללת מטבעות נוספים בתיק היתרות, בלי לשנות את הנומרר, כדי להקטין את הסיכון שהיתרות חשופות אליו ולשפר את ביצועי תיק היתרות.
בינואר 2010 ביקשה חטיבת השווקי ם לאמץ הרכב זה גם כהרכב הנומרר "מסיבות אופרטיביות".
שינויים אלה בהרכב המטבעי של היתרות, כמו גם בנומרר, ישומו על פני תקופה עד ליולי 2010.
ג בדיון בוועדת מט"ח מספטמבר 2011 הוחלט לאמץ נומרר נאיבי המורכב ממספר מצומצם של מטבעות ולהגדיר "הר כב אסטרטגי" חדש הכולל מטבעות נוספים20 .
ההרכב האסטרטגי הוא בעצם פוזיציה מהנומרר הנאיבי.
לחטיבת השווקים יש דרגת חופש נוספת להשקעת תיק היתרות בפועל בפוזיציה הסוטה מעט מההרכב האסטרטגי.
סטייה מעבר לדרגות החופש, או שינוי בהרכב האסטרטגי, דורשים אישור של הנגיד או של הוועדה המוניטרית (לאחר הקמתה).
הנגיד אישר את הצעת החטיבה למדוד את תשואת ההחזקה של תיק היתרות במונחי הנומרר הנאיבי.
מחודש נובמבר 2009 - שבו החזיק הבנק יתרות מט"ח בהיקף של כ - 61.
5 מיליארד דולר - ועד נובמבר 2011 , שבו עמדו היתרות על כ -75 מיליארד דולר, לא נמצא בבנק תיעוד של דיונים בהם נבחן הצורך לבצע שינויים בנומרר כתוצאה מהשינוי הגדול בשימושים 21 , כפי שעולה בין היתר גם ממזכרי מנהל חטיבת השווקים.
18 'בנק ישראל, קובץ נוהלי עבודה, מחלקת מטח, חישוב נומרר, נוהל מס 09.
19 דוח בנק ישראל, חטיבת השווקים, "השקעת יתרות מטבע החוץ: דין וחשבון 2010 ," עמוד12.
20 ,למעשההבנק חזר להרכב המטבעי של הנומרר הקודם, ואת ההרכב הנוכחי הפך להרכב אסטרטגי.
21 יצוין שלפי טיוטת הקווים המנחים למדיניות ההשקעות שמציעה חטיבת השווקים לאישורה של הוועדה המוניטרית הנומרר צריך להיבחן לפחות אחת לשנה ולהתעדכן לפי ההרכב המטבעי של הייבוא בפועל ושל הייבוא הצפוי בשעת חירום; הרכב החוב 176 דוח ביקורת שנתי63א .
במסמך שהעביר הבנק למשרד מבקר המדינה בפברואר 2012 נכתב כי "למרות הגידול החד ביתרות המט"ח עדיין, רמתן אינה חורגת מהגבול העליון של טווח הרמה הרצויה שנקבעה ע"י הנגיד, ולפיכך לא היה צורך לבחון אם יש מקום לשינוי הנומרר.
אם וכאשר רמת היתרות תחרוג מהגבול העליון של הטווח הרצוי של היתרות, יבחן הצורך לשינוי הרכב הנומרר".
בטווח הקצר והבינוני; ההרכב המטבעי של סך תיקי יתרות המט"ח של הבנקים המרכזיים החברים בקרן המטבע הבינלאומית; והערכות בדבר נזילותם של המטבעות שאפשר להשקיע בהם.
בתשובת הבנק נאמר כי "אימוץ הנומרר הנאיבי נועד להבטיח את כוח הקניה של היתרות באופן יציב ולטווח ארוך, ולכן לא נדרש לבצע בו שינויים בעקבות שינויים אפשריים במהלך התקופה".
הבנק הוסיף שבוצעו מספר שינויים בנומרר, על מנת להשיג פיזור מטבעי רחב יותר ולהפחית סיכונים, במטרה להקטין את הסיכון בתיק היתרות, ולכן לא היה מקום לשינויים נוספים.
בתשובתו ממאי 2012 ציין הבנק כי "השינוי בגודל היתרות כשלעצמו אינו מחייב שינוי בנומרר.
הואיל והשינויים נבעו בין היתר מהמצב הגיאופוליטי ולא משינויים פנימיים במשק הפעיל הבנק את שיקול דעתו המקצועי וקיבל החלטה המבוססת ותואמת את עיקרון היסוד של שמירה על כוח הקניה של היתרות בהתאם לשימוש בהם, שאין מקום לערוך שינוי בנומרר".
משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא כל תיעוד להחלטה האמורה.
ניהול הסיכונים הכרוכים בהשקעת היתרות יתרות המט"ח שמנהל הבנק חשופות למגוון סיכונים.
המבנה הארגוני בחטיבת השווקים לצורך ניהול סיכו ני ההשקעות, עולה בקנה אחד עם עקרונות הבקרה הפנימית המחייבים הפרדת תפקידים וחלוקת סמכויות.
עובדי החטיבה ביצעו את ההשקעות בפועל לפי דרגות החופש שאישר הנגיד, עקבו אחר התפתחות הסיכונים ומסרו דיווח חשיפות לוועדת מט"ח.
עם הסיכונים שהיתרות חשופות להם נמנים סיכון שוק, סיכון נזילות, סיכון אשראי, סיכון תפעולי וסיכון משפטי22 .
מדידת סיכון בתרחישי קיצון .
קרן המטבע הבין -לאומית ( IMF - International Monetary Fund ) מפרסמת באתר האינטרנט שלה קווים מנחים למנהלי יתרות מט"ח בבנקים מרכזיים 23 , ובהם עוסקת הקרן בהרחבה בניהול החשיפה של יתרות המט"ח לסיכון (להלן - הקווים המנחים).
לפי הקווים המנחים, על הדירקטוריון או גורם מקביל לו, או הנגיד, לקבוע את הקווים המנחים להשקעות תוך התחשבות בסיכון הנובע מבחירתם.
על פי הקווים המנחים: .
"At the very top level of the reserve management entity, decis ions are of a strategic nature and are usually made by the Governing Board or similar body, or the Governor.
Their role is to define and set the overall parameters for reserve management operations and the control .
22 סיכון שוק - סיכון להפסד הנובע משינוי בשווי ההוגן של מכשיר פיננס י עקב שינוי בתנאי השוק (שינוי ברמת מחירים בשווקים שונים, שיעורי ריבית, שער חליפין, אינפלציה, מחירי מניות וסחורות); סיכון נזילות - סיכון להפסד כתוצאה מאי -יכולת לממש נכסים ללא דיחוי וללא פגיעה בערכם; סיכון אשראי - סיכון להפסד כתוצאה מכך שהצד הנגדי לעסקה לא י עמוד בהתחייבויותיו; סיכון תפעולי - סיכון להפסד כתוצאה משיטות פגומות לעיבוד נתונים, טעויות אנוש והיעדר תהליכי בידוק ובקרה פנימיים נאותים; סיכון משפטי - סיכון להפסד כתוצאה מהיעדר אפשרות משפטית לאכוף קיומו של הסכם.
Guidelines for Foreign Exchange Res erve Management, www.
org/external/np/mae/ferm/eng/index.
הבנק אמנם אינו כפוף לקווים המנחים, אך הם יכולים לשמש מקור נורמטיבי מנחה 178 דוח ביקורת שנתי63א .
of risk, including the preferred trade -off between the different risks faced and the entity's tolerance for loss in, say, any one year.
,חטיבת השווקים עורכת מבחני קיצון עבור הסיכונים העיקריים: מטבע, ריבית ומרווחי אשראי.
בישיבת ועדת מט"ח מנובמבר 2010 הוחלט באופן עקרוני לשלב בתיק היתרות רכיב של מ ניות, ובמסמך שהעביר הבנק למשרד מבקר המדינה בפברואר 2012 נכתב כי בהתאם לטיוטת הקווים המנחים למדיניות השקעת היתרות, עד ל-3% .
מתיק היתרות יושקע במניות משרד מבקר המדינה העיר לחטיבה במהלך הביקורת כי לא מצא כלי שבו משתמשת החטיבה לבחינת הסיכון הכולל של תיק היתרו ת בתרחישי קיצון25 .
,החטיבה השיבה שהבנק אמור להתחיל בקרוב בטיפול בנושא בצורה ממוסדת ואף הגישה בינואר 2012 בקשה לפטור ממכרז להתקשרות עם יועץ שיש לו מודל המאפשר "לבצע מבחני לחץ ולהעריך את השפעתם על התיק", וכן "למדוד את השפעתם ההדדית של אירועי סיכון על מחוללי סיכון ובכך מאפשר לזהות השפעות אירועי 'כדור שלג' על התיק".
החטיבה ציינה כי היא עושה זאת בגלל כוונתה להוסיף בהדרגה סוגי נכסים חדשים לתיק היתרות, וזאת בהתאם להוראות החוק החדש אשר מאפשר זאת.
עמידת מנהלי ההשקעות במגבלות ההשקעה .
נוסף על כללי ההשקעה המאושרים על ידי הנגיד, קיימים כללי ציות פנימיים של חטיבת השווקים שמוסיפים הגבלות פנימיות לכללי ההשקעה.
ועדת מט"ח בראשות הנגיד, מייעצת לנגיד בקביעת מדיניות ההשקעה של תיק היתרות 26 ובוחנת את הסיכונים שהיתרות חשופות להם, בין היתר באמצעות מסמך חשיפות כולל (האמור להכיל את מכלול הסיכונים תוך הצגת מידע על התפתחות החשיפות ) המוגש לה מידי רבעון ע"י חטיבת השווקים, והמתייחס לחריגות מכללי השקעה, הסיבות להיווצרותן ולטיפול בהן.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי ועדת מט"ח לא קיבלה ולא דרשה כחלק מתפקידה, במסגרת מסמך החשיפות הכולל אותו היא מקבלת, קבלת דיווח תקופתי לגבי החריגות מכללי הציות, הסיבות להיווצרות החריגות והטיפול בחריגות שנוצרו.
במסמך מפברואר 2012 מסר הבנק כי בעקבות הערת המבקר, הוחלט לדווח לוועדת מט"ח על חריגות מכללי הציות בתדירות רבעונית והדבר נעשה כבר בדיון בוועדת מט"ח ב- 26.
הדיווח כלל מעל ל-20 ,חריגות ופירט את סוג החריגה פרטיה ודרכי הטיפול בה.
עם זאת, נמסר שהחריגות הן "מסדר גודל נמוך".
במסמכים שהעביר הבנק לידי משרד מבקר המדינה עולה כי אין תמיד הבחנה ברורה בין כללי ההשקעה לכללי הציות 27.
כגון אירוע משברי באחת מהמדינות שהיתרות חשופות להן 26 ראו בנק ישראל, מחלקת מטבע חוץ, "השקעות יתרות מטבע חוץ: דין וחשבון 2007 ," 'עמ11.
27 למשל, במסמך של חטיבת השווקים שכותרתו "רענון כללי ציות לשנת 2011 " .
מופיעים גם כללי השקעה כדוגמת מגבלת ההשקעה באג"ח מגובה משכנתאות 180 דוח ביקורת שנתי63א .
משרד מבקר המדינה מציין כי מן ראוי לע שות הבחנה ברורה בין כללי ההשקעה לכללי הציות ובתוך כך להסדיר את הסמכות המאשרת, את דיווחי הביצוע ואת הטיפול בחריגות מהכללים.
תדירות התכנסותה של ועדת מט"ח מעיון בתרשומות שנעשו בישיבות ועדת מט"ח עולה שעד 2008 נהגה הוועדה להתכנס מדי רבעון, והנגיד אף אשרר נוהג זה כמדיניות בישיבת ועדת מט"ח במרץ 2009 .
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי ועדת המט"ח, שכאמור לעיל, אמורה לייעץ לנגיד בקביעת מדיניות ההשקעה של היתרות ולקבל דיווח לגבי הסיכונים אליהם חשופים יתרות המט"ח של מדינת ישראל, התכנסה לישיבה אחת בלבד בשנת 2008 , זאת על אף ההגדלה המשמעותית של היתרות.
בשנת 2011 , עד מועד סיום הביקורת, התכנסה ועדת מט"ח פעמיים בלבד, במרץ ובספטמבר.
יצוין כי החברים בוועדת מט"ח המשיכו לקבל את הדיווחים מחטיבת השווקים אף שהוועדה לא התכנסה.
בתשובת הבנק נמסר שבנסיבות של התקופה האמורה, לדעת הנגיד, הפורום של הוועדה המצומצמת, שבו התקיימו דיונים בתדירות גבוהה מאוד מתחילת שנת 2008 ועד אמצע שנת 2011 , התאים יותר מהפורום של ועדת מט"ח, והדיונים בו החליפו את הדיונים של ועדת מט"ח.
לכן לא התכנסה ועדת מט"ח מדי רבעון.
לדעת משרד מבקר המדינה, אם הנגיד מחליט לאמץ פורום אחר במקום ועדת מט"ח, מן הראוי שתהליכי העבודה בפורום החדש יוסדרו בנוהל כתוב, לרבות חלוקת העבודה ויחסי הגומלין בין שני הפורומים.