HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
יוצא אפוא כי באי -מתן שירותי הצלה בחופים הבלתי מסווגים שהוקצו להן, הפרו הרשויות המקומיות את חוזיהן עם המינהל באורח הפוגע ברווחת הציבור.
בעניין זה צוין בדוח25 : "לדעת משרד מבקר המדינה, יפה נהג המינהל במצאו לנכון לחייב את הרשויות המקומיות בחוזי ההרשאה שביניהם.
לנהוג במקרקעי החופים שהוקצו להן כאילו נקבעו כמקומות רחצה מוכרזים, בין שהוכרזו כך ובין שלא הוכרזו.
משעשה כן, שומה עליו לפעול לאכיפתן של ההוראות האמורות ואף לשקול הימנעות מחידוש חוזי ההרשאה התקופתיים שלו עם רשויות מקומיות שאינן נוהגות כן".
ביקורת המעקב העלתה, כי המינהל טרם נקט צעדים לאכיפת ההוראות האמורות שבחוזי ההרשאה, אף שהוראות אלה כלולות גם בחוזי ההרשאה החדשים שנחתמו מאז תום הביקורת הקודמת מ - 2004.
פעולות משרד הפנים כאמור, בכינרת יש חופי רחצה ונופש רבים שהרשויות המקומיות מפעילות אותם (באמצעות מפעילים מטעמן), ובעונת הקיץ ציבור הנופשים פוקד אותם בהמוניו, ועם זאת אין ניתנים בהם שירותים חיוניים כשירותי הצלה משום שהם אינם חו פים מוכרזים.
בעניין זה צוין בדוח: "בבדיקת נוהלי משרד הפנים התברר, כי.
לא נקבעו בהם אמות מידה מוגדרות לקביעת .
בפיקוח מתאים של משרד הפנים ושל המינהל 24 בבדיקת המעקב התברר כי המצב שתואר בדוח, ובכלל זה אי-הספקת שירותים חיוניים בחופים בלתי מסווגים, הוסיף לשרור עד מועד סיומה (סוף נובמבר 2006 ), פרט לחוף אחד שבינתיים נקבע כמקום רחצה מוכרז.
25 דוח שנתי55ב, עמ' 804.
חופים כמקומות רחצה מוכרזים, להבדיל מקביעת חופים אסורים לרחצה - שלגביה מנויים טעמים בחוק26 .
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הפנים יקבע בנהליואמות מידה לקביעת חופים כאלה ואחרים כמקומות רחצה מוכרזים, בנסיבות שבהן ראוי לנהוג כן".
המעקב העלה, כי משרד הפנים טרם קבע אמות מידה מוגדרות לפיהן יכריז מיוזמתו על חופים כאלה ואחרים כמקומות רחצה מוכרזים, למרות שידוע לו על חופים בלתי מסווגים לא מעטים (כגון חל ק מחופי הכינרת שבתחומי המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן), שלגביהם הרשות המקומית הנוגעת לעניין נמנעת מלפנות אליו מיוזמתה בבקשה לקבעם כמקומות רחצה מוכרזים - הגם שנופשים ומתרחצים רבים פוקדים אותם - כדי לחסוך לעצמה את העלויות הכרוכות במתן שירותי הצלה בהם.
תפעול חופי נופש ורחצה בידי הרשויות המקומיות .
התקשרויות חוזיות ללא מכרז הביקורת הקודמת העלתה, כי "במשך שנים רבות (כעשור לפחות) נעשו ההתקשרויות החוזיות של המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן, החולשות על רוב רצועת החוף של הכינרת, עם מפעילי חופים בתחומיהן המשמשים לנופש ולרחצה, ללא מכרז.
זאת, בניגוד לסעיף 89 והתוספת השנייה לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח- 1958 .
" עוד העלתה הביקורת הקודמת, כי "מדי שנה במשך שנים רבות התקשרו הרשויות המקומיות הללו בחוזי הפעלה עם אותם מפעילים עצמם.
בדרך זו השמיטו הרשויות המקומיות את מרכיב התחרות בהתקשרויותיהן להפעלת החופים והחדירו בקרב המפעילים את התחושה שהחופים הללו הם מעין נחלה פרטית שלהם".
המעקב העלה כי לא חל שינוי במצב, ומאז תום הביקורת הקודמת מוסיפות המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן להתקשר עם מפעילי החופים מטעמן שלא במכרז.
בתשובת המועצה האזורית עמק הירדן למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 היא לא התייחסה לחובתה להתקשר עם המפעילים במכרז.
אשר למועצה האזורית גולן, זו נקטה מספר פעולות במגמה להשתית את התקשרויותיה על מכרזים אולם אלה עדיין לא נשאו פרי: (א) בפברואר 2005 פנתה המועצה האזורית גולן לממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים וביקשה שיפעל כדי ששר הפנים, בתוקף סמכותו, יעניק לה פטור זמני מחובת המכרז לעונת הרחצה 2005 , עד שיושלמו הכנותיה להכנת מכרזי קבע.
באפריל אותה שנה הודיע לה מנכ"ל משרד הפנים (דאז) - שלו הואצלו סמכויות השר בנושא זה - כי החליט לא לאשר את בקשתה ודרש ממנה לפרסם מכרז פומבי להפעלת החופים.
26 דהיינו הרחצה במקום עלולה לסכן חיי בני-אדם או לפגוע בבריאותם.
(ב) לאחר מכן החלה המועצה להיערך לפרסום מכרזי הפעלה לחופים שבתחומה לתקופות התקשרות בנות שבע שנים כל אחת.
לאחר עבודת מטה גובשו העקרונות, הוכנה מתכונת מסמכי המכרז, ומליאת המועצה החליטה על התקשרות עם מפעילי חופים במכרזים פומביים החל מתחילת 2006 .
גם פעולה זו לא צלחה עדיין, שכן היה על המועצה להגיע לתיאום ולהסכמה עם המינהל בנוגע לחידוש חוזי ההרשאה שהעניק לה להפעלת החופים ובעניין בקשתה לתיקון תנאי החוזים, כדי להקל את פרסום המכרזים ולהגדיל את סיכויי הצלחתם.
בחודשים יולי-אוגוסט 2005 קוימו מגעים בנדון בין המועצה האזורית ובין מנהל מחוז הצפון של המינהל.
לבקשתו העבירה לו המועצה האזורית מפות מדידה ותשריטים של שטחי החנייה בכל חוף וביקשה שיקדם את חידוש חוזי ההרשאה ואת תיקונם.
עקב חילוקי דעות בין הצדדים ומשום שהמינהל עדיין לא נערך לנוסח חדש של חוזי ההרשאה - כמתחייב מהחלטת מועצת מקרקעי ישראל החדשה מיוני 2004 בעניין הקצאת שטחי חוף הים בידי המינהל27 - הנושא לא קודם.
(ג) בסוף מרס 2006 קוימה ישיבה של הפורום הבין משרדי לענייני הכינרת הנזכר לעיל ("פורום סובב כינרת"), שבה השתתפו, בין היתר, מנהל מחוז הצפון של המינהל ומנכ"ל המועצה האזורית גולן.
בישיבה זו סוכם כי נציג המינהל יפעל לחתימת חוזי הרשאה זמניים בנוגע לחופים לתקופה של 60 יום, במגמה שבפרק זמן זה יכין המינהל את נוסח חוזי ההרשאה הקבועים, ובמקביל המועצה האזורית תשלים את היערכותה לפרסום המכרזים.
חוזי ההרשאה הזמניים אכן נחתמו באפריל 200628 , ותקופת ההרשאה לפיהם הסתיימה, אולם המינהל עדיין לא הכין את נוסח חוזי ההרשאה הקבועים עם הרשויות המקומיות שלהן הוא מקצה מקרקעי חופים.
גם לא הושלמו התיאומים הדרושים בנ דון בין המועצה האזורית גולן ובין המינהל.
בסוף אפריל 2006 פנה מנכ"ל המועצה האזורית גולן אל מנכ"ל משרד הפנים (דאז) וביקש שיסדיר פטור זמני ממכרז בהתקשרות עם המפעילים לעונת הרחצה 2006 בלבד שכבר החלה במגמה להשלים את ההיערכות למכרז לפני תחילת עונת הרחצה שלאחריה (באפריל 2007 .
) עד מועד סיום ביקורת המעקב (סוף נובמבר 2006 ) לא נמצא כי מנכ"ל המשרד העניק את הפטור המבוקש.
יוטעם כי למרות מאמציה של המועצה האזורית גולן בנדון, כל עוד לא ניתן לה פטור ממכרז, בתוקף סמכותו החוקית של שר הפנים בנדון, מוטלת עליה חובת ההתקשרות על-פי מכרז פומבי.
בה בעת על המינהל לסייע למועצה אזורית זו ככל יכולתו ובפרק זמן סביר, כדי לאפשר לה למלא את חובתה בנדון.
הפעלת חופים ללא חוזי הרשאה עם המינהל .
בדוח צוין כי מחובת המינהל, כמי שמופקד בחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960 , על ניהול מקרקעי ישראל29, וב כללם מקרקעי החופים, לפקח על הנעשה בהם ולדאוג לניהולם התקין, אף אם הוקצו לרשויות מקומיות למטרות ציבוריות.
27 'החלטת המועצה מס 1006 מ- 6.
גם בנוגע לחופים המופעלים בידי המועצה האזורית עמק הירדן 29 כמשמעותם באותו חוק, דהיינו המקרקעין בישראל של המדינה, של רש ות הפיתוח ושל הקרן הקיימת לישראל.
הביקורת הקודמת העלתה, כי באותה עת היו חמישה חופים מוחזקים ומופעלים בידי מפעילים פרטיים, כקבלנים של הרשויות המקומיות הנוגעות לעניין, על פי חוזי הפעל ה שנתיים (ולעתים עונתיים - לעונת רחצה אחת) שהרשויות המקומיות חתמו עמם.
החופים הופעלו בדרך זו, למרות שמקרקעי חופים אלה לא נמנו עם המקרקעין שהמינהל הקצה לרשויות בחוזי הרשאה, כמתואר לעיל, או שהסתיימה תקופת ההרשאה לגביהם, והמינהל לא חידש את חוזיו עם הרשויות המקומיות.
ארבעה מחופים אלה מצויים בתחום המועצה האזורית עמק הירדן ואחד - בתחום עיריית טבריה.
בעניין זה העלתה ביקורת המעקב את הממצאים האלה: (א) עד מועד סיום ביקורת המעקב (סוף נובמבר 2006 ) הוסדר מעמדם של שניים מחמשת החופים המנויים לעיל (חופים בתחום המועצה האז ורית עמק הירדן) בלבד, בחוזה הרשאה שנחתם בין המועצה האזורית ובין המינהל בנוגע אליהם, לתקופה של חמש שנים - עד סוף נובמבר 2010 .
לגבי יתר שלושת החופים לא חל שינוי במצב.
(ב) בסוף אוגוסט 2005 פג תוקף חוזה ההרשאה שבין המינהל ובין המועצה האזורית עמק הירדן בנוגע לחוף נוסף המופעל בידי מפעיל מטעמה, בלא שנחתם חוזה הרשאה חדש.
(ג) בסוף מרס 2006 פג תוקף חוזה ההרשאה שבין המינהל ובין המועצה האזורית גולן בנוגע לקטע מרצועת החוף של הכינרת המכונה "כורסי צפון", שבו מצויים ארבעה חופי נופש ורחצה, בלא שנחתם חוזה הרשאה חדש.
יוצא אפוא כי במועד ביקורת המעקב אפשר המינהל למועצה האזורית גולן להוסיף ולהפעיל חופים אלה בידי מפעילים מטעמה אף שאין לה זכויות חוזיות לגביהם30.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 הודיעה המועצה האזורית גולן כי העיכוב בחידוש חוזה ההרשאה האמור נובע מכך שהמינהל טרם הכין את הנוסח החדש של חוזי ההרשאה שלו עם הרשויות המקומיות באשר לחופי הנופש והרחצה שבתחומן, כמתחייב מהחלטת מועצת מקרקעי ישראל האחרונה בעניין הקצאת שטחי חוף הים מיוני 2004 .
חרף פניותיה למנהל מחוז הצפון של המינהל לחתום עמה לפחות על חוזי הרשאה זמניים, המינהל לא עשה כן.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2006 הודיע המינהל כי הנושא מצוי בטיפול הנהלת המינהל (ועדת עסקות) "לדיון ואישור חידוש ההרשאה".
משרד מבקר המדינה מעיר למינהל, כי קצב פעילותו בחידוש ההרשאות לרשויות המקומיות הגובלות בכינרת אינו מניח את הדעת, ואם לא יחיש את קצב טיפולו אזי בסוף מרס 2007 יפוג תוקפם של יתר חוזי ההרשאה שיש למועצה האזורית גולן בנוגע לחופי הנופש והרחצה שבתחומה.
הביקורת הקודמת העלתה, כי באותה עת שישה חופים בתחום המועצה האזורית עמק הירדן היו מוחזקים ומופעלים כמקומות נופש ורחצה בידי מחזיקים שונים, אף שלא נמצא כי .
30 אמנם, לגבי כל החופים המנויים לעיל נחתמו עם המינהל באפריל 2006 חוזי הרשאה זמניים לתקופה של שישים יום, אולם תוקפם פג בתום תקופת ההרשאה.
נכרתו חוזים עם המינהל או עם המועצה האזורית המתירים להם חזקה ושימוש כאמור בחופים.
בדוח הודגש כי בכל המקרים המתוארים לעיל מדובר בחופי נופש ורחצה פעילים, שמן הבאים בשעריהם נגבה תשלום, ובחלקם מצויים מבנים ומתקנים מסחריים (כגון מזנונ ים, מסעדות, מתקני ספורט ימי וכיו"ב) שהוקמו בלא הסכמת המינהל.
עוד צוין בדוח, כי אמנם נגד חלק מהמחזיקים הללו הגיש המינהל תביעות משפטיות (אזרחיות) לסילוק יד, לסילוק המבנים והמתקנים השונים שהוקמו בהם ולתשלום דמי שימוש ראויים31 , אולם הוא לא נקט צעדים נגד רשויות מקומיות שאפשרו למפעילים מטעמן להפעיל חופים, אף כי לא היו להן חוזי הרשאה תקפים עמו בנוגע אליהם.
המעקב העלה כי רק בנוגע לאחד מששת החופים הנ"ל נכרת בינתיים חוזה הרשאה עם המינהל לתקופה של שבע שנים, עד סוף 2012 .
לגבי יתר החופים לא נמצא כי חל שינוי במצב.
 הכינרת היא נכס טבע ייחודי, אחד ממוקדי המשיכה המרכזיים במערך התיירות והנופש בישראל.
רובם של חופי הכינרת הם מקרקעי ציבור שבניהול מינהל מקרקעי ישראל (המינהל) המיועדים לתועלת הציבור.
על רקע זה ניתן היה לצפות שגישת הציבור אליהם תהיה חופשית ככל הניתן, בלא מגבלות ש אינן מעוגנות בדין.
אולם המציאות שנגולה בביקורת הקודמת מ- 2004 הייתה שונה: מהביקורת הקודמת למדים כי במהלך השנים הלכו חופי הכינרת ונסגרו, ונחסמה הגישה החופשית לחלקים ניכרים שלה, משום שלאורך חופיה הוקמו כמאה גדרות המגיעות עד קו המים בתחום האסור לבנייה, והן מונעות מעבר חופשי לאורך קו החוף.
יתרה מזאת, התברר כי כל חופי הכינרת המשמשים לנופש ולרחצה (פרט לאחד) גודרו גידור היקפי עד קו המים (או בסמוך אליו) בלא היתרי בנייה כחוק, ונגבו תשלומים מבאיהם כתנאי לכניסתם לתחומיהם.
המעקב העלה כי מאז הביקורת הקודמת גברה המודעות הציבורית לצורך לפעול להבטחת הגישה החופשית של הציבור אל החופים, ומסתמנת נקיטת צעדים מוחשיים ראשוניים לתיקון המצב - בעיקר מצד משרד הפנים ומחוז הצפון שלו.
כך למשל, בתוקף צווים ופסקי דין של בית המשפט המוסמך, שניתנו בהליכים משפטיים בהם נקטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הצפון וביוזמת יחידת הפיקוח המחוזית של המשרד, הוסרו גדרות שהיו חלק מהגידור ההיקפי של שמונה חופי נופש ורחצה פעילים בכינרת.
כן הוסרו כעשרים גדרות אשר הוקמו ללא היתר במקומות אחרים בסמיכות לכינרת ושללו מהציבור תנועה חופשית באזור הכינרת.
עם זאת, עדיין רבה מאד המלאכה שיש להשלימה.
בעקבות הביקורת הקודמת החל משרד הפנים להיערך להסדרת התנאים ואמות המידה שלפיהם יאשר גביית תשלומים מבאי החופים בתנאי שבחלק סביר ממקומות הרחצה תאושר כניסה ללא תשלום (לרבות אי-תשלום דמי חנייה, כאשר .
31 חלקן הסתיימו בפסקי-דין לזכות המינהל, וננקטו לגביהם הליכי הוצאה לפועל; חלקן עדיין ת לויות ועומדות.
הכניסה לחוף אינה אפשרית מבחינה מעשית בלא שימוש במגרש החנייה המצוי בתחומו או בקרבתו), אך פעילות זו עדיין בתחילתה.
מנגד, הרשויות המקומיות הגובלות בכינרת והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לא נקטו צעדים ממשיים לתיקון הליקויים בפעילותן שהועלו בביקורת הקודמת, ובכלל זה בעניין אי-מילוי חובתן החוקית של הרשויות המקומיות להתקשר עם מפעילי החופים מטעמן במכרז.
גם מינהל מקרקעי ישראל (המינהל) לא פעל דיו לתיקון הליקויים הנוגעים לפעילותו.
בין היתר, הוסיף המינהל לאפשר הפעלת חופים בלא חוזי הרשאה תקפים בינו ובין הרשויות המקומיות הנוגעות לעניין ולא פעל בקצב הראוי לחידוש חוזי ההרשאה שתוקפם פג או עומד לפוג במהלך שנת 2007 .
לבסוף, ראוי לציין לטובה יוזמה שנקט משרד הפנים: בעקבות הביקורת הוא כונן פורום בין -משרדי רחב ("פורום סובב כינרת") לטיפול בבעיות הנוגעות לכינרת ולחופיה.
אולם עד כה נתקלה פעילות הפורום בקשיים ולא הניבה תוצאות ממשיות, בין היתר משום שאין לו סמכות חוקית לקבל החלטות מחייבות, ופעילותו נשענת על הסכמה הדדית של כל חבריו.
בעניין זה המליץ משרד מבקר המדינה לשקול נקיטת צעדים במגמה להעניק סמכויות חוקיות לגוף זה.
הפעלת המחצבות בישראל נועדה להבטיח אספקה של חומרי גלם הדרושים בייחוד לבנייה ולסלילה.
מרבית המחצבות בישראל נמצאות בקרקעות שמנהל מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) והוא נותן הרשאות לכרייה וחציבה באדמותיו במכרז או בפטור ממכרז - בנסיבות מסוימות.
המפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - המפקח) נותן רישיונות חציבה למפעילי המחצבות.
על פי דוח "חציבה וכרייה במחצבות במדינת ישראל" לשנת 2005 שפרסמה יחידת המכרות במשרד התשתיות הלאומיות (בראשות המפקח), באותה שנה היו בארץ 106 מחצבות2 , מהן71 פעילות, ומאלה ל-63 היה רישיון לחציבה.
על פי דוח זה, בשנת 2005 חלה עלייה מסוימת בתפוקות של חלק מחומרי המחצבות ובתפוקות החול, דבר שמלמד על התאוששות אפשרית בענף הבנייה.
על פי נתוני המינהל, בשנת 2005 היו הכנסות המדינה מכל המחצבות כ -98 מלש"ח, ותפוקתן הסתכמה בכ -36.
5 מיליון טון (לא כולל חול).
חוק נכסי המדינה, התשי"א- 1951 , קובע כי נכסי המדינה כוללים, בין השאר, את כל המכרות והמחצבים למיניהם הנמצאים במקרקעין או מתחת להם.
פקודת המכרות (להלן - הפקודה) מגדירה "מחצבה" כמכרה שכרוהו על מנת לחצוב מתוכו "חומר י חציבה" ואלה כוללים חול, אבן, שיש, גיר, חצץ וכדומה.
הפקודה מבדילה בין מכרות שמהם מפיקים מחצבים לבין מחצבות המפיקות חומרי חציבה.
חומרי המחצבה שייכים לבעל הקרקע: מפעיל מחצבה בקרקע ציבורית חייב בתשלום תמלוגים למדינה, ומפעיל מחצבה בקרקע פרטית פטור מתשלום זה, ובשני המקרים המפעילים חייבים בתשלום לקרן לשיקום מחצבות מכוח תקנות המכרות (קרן לשיקום מחצבות), התשל"ח- 1978 .
הפקודה קובעת, כאמור, כי לא יפתח אדם מחצבה ולא ינצלה, בין על אדמתו ובין על אדמתו של אחר, אלא בהתאם לרישיון שניתן לו בידי המפקח.
החוצב או הכורה חומר חציבה בלי רישיון לפי הפקודה עובר עבירה פלילית.
איתור מקומות ראויים לכרייה נעשה בתכנית מתאר ארצית לכרייה וחציבה (תמ"א 14 ) הקובעת כי הפעלתם של אתרי כרייה וחציבה לא תיעשה אלא על פי תכנית מפורטת.
אישור תכנון הכרייה נעשה בידי מוסדות התכנון כדלהלן: תקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז- 1967 , מפרטות את העבודות בקרקע הטעונות היתר בנייה מהוועדה המקומית, לפי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה - 1965 , וביניהן גם כל חציבה, חפירה, כרייה או .
2 " מספר המחצבות בישראל משתנה בהתאם לגורם המדווח: על פי מחקר אומדן העתודות והתפוקות במחצבות החצץ בישראל" בהזמנת משרד התשתיות הלאומיות ומינהל מקרקעי ישראל מנובמבר 2004 יש118 מחצבות (לא כולל ביו"ש); על פי נתוני הממונה על ההגבלים העסקיים- 114 מחצבות; על פי נתוני המפקח על המכרות- 108 .
מחצבות משרד הבינוי והשיכון 343 .
מילוי המשנים את פני הקרקע, את יציבותה או את בטיחותה, למעט חריגים ובהם עבודות חציבה או כרייה הנעשות על פי רישיון שניתן לפי פקודת המכרות.
מנגד, חציבה או כרייה שאינה מותרת במקום ביצועה על פי כל תכנית, טעונה היתר על פי חוק התכנון והבנייה.
הפעלת מכרה או מחצבה מחייבים גם הגשת תסקיר השפעה על הסביבה מכוח תקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג- 2003 , אם לדעת מוסד התכנון יש בביצועה כדי להשפיע השפעה ניכרת על הסביבה.
עסק של מכרה או מחצבה טעון גם רישוי לפי צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה- 1995.
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים נובמבר 2005 - יולי 2006 את הפעולות של מינהל מקרקעי ישראל ושל המפקח במשרד התשתיות הלאומיות להסדרה של הכרייה והחציבה ולפיקוח על קיום ההסכמים והתנאים שעל פיהם נותנים המינהל והמפקח הרשאות ורישיונות להפעלת מחצבות.
הביקורת התמקדה במחצבות שיש במצפה רמון, במחצבת בזלת בעמק חרוד ובאתרי כריית חול באשקלון ונעשתה במטה ובמחוזות ירושלים והדרום של המינהל וביחידת המכרות שבאחריות המפקח במשרד התשתיות הלאומיות.
השלמת מידע נעשתה ביחיד ה למאבק בפשיעה הכלכלית במשטרת ישראל.
כבר בשנים 1993 -1994 בדק משרד מבקר המדינה (דוח שנתי מס' 45 ; להלן- דוח ביקורת קודם) את אופן טיפולו של המינהל בהקצאת קרקע למחצבות, בפיקוח על פעילותן ובגביית התמלוגים מהיזמים שקיבלו הרשאות לכרייה וחציבה.
כמו כן בדק משרד מב קר המדינה בשעתו את הליכי הרישוי של המחצבות ואת הפיקוח עליהן בידי משרד התעשייה והמסחר (המפקח על המכרות פועל במשרד התשתיות הלאומיות מ - 1997 ואילך).
הביקורת הנוכחית נעשתה, בין השאר, אגב השוואה לממצאים העיקריים של הביקורת לפני כשלוש עשרה שנים.
הרשאות ורישיונות לכרייה וחציבה .
הסכמי ההרשאה לכרייה וחציבה של המינהל קובעים את התנאים והמחויבויות אשר על המפעילים לעמוד בהם, ובכלל זה: תחום ההרשאה; תקופת ההרשאה; שיעור התשלום למינהל בגין השימוש בקרקע; התמלוגים למינהל בגין ניצול משאב של המדינה; התשלום לקרן לשיקום מחצבות; אופני הפיקוח על העבודות ועוד.
גם רישיונות החציבה והכרייה של המפקח קובעים את מסגרת השטח ואת משך הכרייה ומחייבים עמידה בכל ההיתרים הדרושים על פי כל דין ומסירה מראש של תכניות מדידה, דוחות על תפוקות וסקרים גיאולוגיים (מדי כמה שנים) כתנאי מוקדם להוצאת הרישיונות.
עד לחקיקת חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים, החוק), הקצה המינהל קרקעות למחצבות ללא מכרז בהרשאות כרייה לזמן קצוב, ואלה חודשו מפעם לפעם.
החוק, אשר נכנס לתוקף ב- 1993 , קובע שהמדינה לא תתקשר בחוזה לביצוע עסקה במקרקעין אלא על פי מכרז פומבי, לרבות עסקה בקרקעות המשמשות לכרייה וחציבה, בהיותן משאב ציבורי אשר יש לנהוג לגביו בשוויון ולעודד תחרות במוצריהן לטובת הציבור.
החוק הסמיך את שר האוצר לקבוע בתקנות, באישור ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת, סוגי עסקאות שעליהן לא תחול חובת מכרז.
תקנה 25(29 ) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן- התקנה, תקנות המכרזים), קובעת תנאים להענקת פטור מחובת המכרזים למחצבות פעילות במועד חקיקת החוק לתקופה של חמש שנים, עד מאי 1998 .
הפטור הזמני ניתן במטרה 344 דוח שנתי57ב .
ליצור תקופת מעבר שבסיומה יפונו חלק מהמחצבות ויוקצו מחדש במכרזים.
על המינהל ועל מפעילי המחצבות היה להיערך חמש שנים לשינוי.
במאי 1998 לא הותקנה תקנה חדשה המאריכה את הפטור ממכרז, ולא הייתה אפשרות חוקית להעניק הרשאה לכרייה וחציבה של אבן ללא מכרז (למעט למחצבות שפעלו מכוח התחייבויות שנתנה המדינה לפני הכניסה לתוקף של חוק חובת המכרזים).
הענף נקלע למצב של אי-וודאות ולקיטון בהשקעות.
המינהל לא חידש את הסכמי ההרשאה לחציבה במחצבות קיימות רבות, וגם המפקח על המכרות לא העניק רישיונות לכרייה במקרים רבים בהעדר הסכמה של בעל הקרקע - המינהל.
מפעילי המחצבות, אשר המשיכו בעבודות כדי לענות לביקושים של ענפי הבנייה והסלילה, נקלעו בעל כורחם למצב של ביצוע עבירה פלילית (היעדר רישיון כרייה).
בהעדר חיובים מכוח הרישיונות וההרשאות שלא היו עוד בתוקף פחתו גביית התמלוגים ואכיפת תנאי ההסכמים הישנים בידי המינהל.
המינהל הסביר למשרד מבקר המדינה ב תשובתו מאוקטובר 2006 כי כבר באפריל ובמאי 1998 פנה שר האוצר, אשר התקנת תקנות חובת המכרזים הן באחריותו, ליו"ר ועדת חוק חוקה ומשפט והביא לפניו הצעה לתקנה חדשה אשר לפיה תינתן לבעלי הרשאות קודמות הרשאה נוספת ללא מכרז לחמש שנים.
מפעילי המחצבות, אשר סברו כי תקנת הפטור המוצעת מחמירה עימם, הפעילו שדולה יעילה והוועדה לא החליטה בנדון.
עוד עלה מתשובת המינהל, כי יוזמות לפיתרון הבעיה שננקטו בשנת 2001 , בעיקר ביוזמת משרד התשתיות הלאומיות, "לא הבשילו" גם הן בגין לחץ מסיבי של בעלי המחצבות ובגין מחלוקות (בעיקר על משך הפטור ממ כרז) בין משרד האוצר, משרד התשתיות הלאומיות והמינהל ובשל מחלוקות בין הגורמים המקצועיים מחד גיסא והגורמים המשפטיים מאידך גיסא במינהל עצמו.
רק ביולי 2003 , כפי שיתואר להלן, בחלוף חמש שנים מפקיעת התקנה, הסדירו המינהל ומשרד התשתיות הלאומיות, המופקדים על ענף המחצבות, ושר האוצר, המופקד על התקנת תקנה חדשה, את האפשרות המשפטית להארכת ההרשאה בלא מכרז.
לדעת משרד מבקר המדינה, אין לקבל מציאות של אי -הסדרת ענף עתיר חשיבות והון ואי-עידוד התחרות בו על פי חוק חובת המכרזים בגין לחץ של בעלי עניין, מצד אחד, ובגלל מחלוקות בין משר די ממשלה, מצד אחר.
על המינהל, המופקד על ההרשאות לכרייה, היה ליזום עוד לפני 1998 פיתרון לבעיה הצפויה של הסדרת כריתת הסכמי ההרשאה במכרז או בפטור ממנו.
להלן דוגמה לתוצאת העדר תקנה להרשאה לכרייה ללא מכרז במחצבת שיש במצפה רמון: עם תום ההרשאה לכרייה מהמינהל במאי 1998 ותום התקופה שלגביה ניתן היתר לשימוש חורג מהוועדה המקומית פעלה המחצבה ללא הרשאה בתוקף, אך באישור מנהלת מחוז הדרום של המינהל דאז, אשר קיבלה הנחייה ממטה המינהל שלא לפעול לפינוי המחצבה.
המחצבה פעלה גם ללא רשיון חציבה מהמפקח וללא רישיון עסק.
ביולי 2002 , כארבע שנים לאחר שפקעו כל הרישיונות וההיתרים החיוניים לעבודה כדין, פנתה החברה למפקח בבקשה לתת לה רשיון חציבה, מאחר שלא ניתן היה לקבל הרשאה מהמינהל, והרישיון הוא האישור הרשמי היחיד לפעילותה של החברה במחצבה.
הרישיון גם היה מייתר את הצורך בהיתר בנייה, כאמור לעיל.
באוגוסט 2002 השיב המפקח לחברה כי על פי התרעה של הממונה על המכרות במינהל, לא ניתן להמשיך להפעיל את המחצבה, ועל החברה להפסיק כל פעילות במועד שבו פג תוקף רישיון החציבה הקודם (קרי - ב- 1998 .
) משרד הבינוי והשיכון 345 .
המועצה המקומית מצפה רמון התנתה מתן רישיון עסק ברישיון חציבה למפעיל המחצבה, אך מתן רישיון חציבה בידי המפקח הותנה בהרשאה לחציבה מטעם המינהל.
בהעדר תקנה חדשה בנדון המינהל לא יכול היה להאריך את ההרשאה עד להחלטת ועדת הפטור ממכרז שלו.
כך נוצר מלכוד לכל הגורמים הנוגעים בדבר, והחברה המשיכה לעבוד ללא אישורים כדין שלא מרצונה ובחוסר ודאות, כשמרחף עליה איום של סגירת המחצבה בידי ועדות התכנון, המשרד לאיכות הסביבה והמועצה המקומית בגין היעדר רישיון עסק והיעדר היתר בנייה למתקנים במחצבה.
בספטמבר 2005 אישרה ועדת הפטור של המינהל להמשיך את ההרשאה עד גמר עתודות האבן במחצבה ולא יותר משבע שנים ממועד האישור, צעד שיכול היה להכשיר את השגת יתר ההיתרים.
בדצמבר 2005 אישרה גם ועדת הכספים של הכנסת את הארכת ההרשאה3 .
אף על פי כן עד לסיום הביקורת, יולי 2006 , לא כרת המינהל הסכם הרשאה חדש עם החברה.
יוצא שיותר משבע שנים מאז פקעה התקנה ב- 1998 נאלץ מפעיל המחצבה לעבוד שלא כדין.
ואם לא די בכך, אף שעברה כמעט שנה מהחלטת ועדת הפטור על המשך ההרשאה לחצוב ללא מכרז ואף כי חלפה יותר מחצי שנה מהחלטת ועדת הכספים, לא כרת המינהל הסכם הרשאה חדש עם החברה והותיר את המצב הלא מוסדר על כנו.
03 אישרה ועדת חוקה חוק ומשפט לשר האוצר להתקין את תקנות חובת המכרזים (תיקון - הוראת שעה), התשס"ג- 2003 .
התקנות החדשות מאפשרות לוועדת הפטור של המינהל לפטור ממכרז בעל הרשאה קודמת אשר הגיש בקשה בנדון ושנתקיימו בו תנאים שמוגדרים בתקנות, זאת - על יסוד המלצה מנומקת של ועדה מקצועית בראשות שופט בדימוס שימנה שר המשפטים, נציג משרד האוצר, היועץ המשפטי למינהל ושני נציגי ציבור שימנה שר האוצר (להלן - הוועדה המקצועית).
הוועדה המקצועית החלה לפעול מפברואר 2004 .
מפברואר עד אמצע נובמבר 2004 , כתשעה חודשים, הקדישה הוועדה המקצועית את זמנה ללימוד הנושא.
לוועדה הוצגו שתי חוות דעת כלכליות וחוות דעת חשבונאיות מטעם המינהל ומטעם בעלי המחצבות.
במהלך הדיונים הראשונים התברר כי מסקנות חוות הדעת הכלכליות שיזם המינהל עלולות להיות מוטות, מאחר שלמחבריהן היו קשרים עסקיים קודמים עם בעלי מחצבות אחדות.
מממצאי חוות דעת אלה עלה, שמספר המחצבות שעניינן יידון בוועדה המקצועית הוא כ- 10-15 בלבד (מבין יותר מ-70 מחצבות פעילות).
על כן פנה המינהל לכלכלן נוסף שיבדוק .
3 סעיף5 (ג) לחוק נכסי המדינה, התשי"א - 1951 , קובע כי הממשלה לא תהא רשאית להעניק בשם המדינה זיכיון הנוגע למכרות או למחצבים של המדינה (לרבות רישיונות, היתרים וחוזי חכירה) לתקופה העולה על 20 שנה אלא באישור ועדת הכספים של הכנסת.
החלטה להאריך את חוזי ההרשאה ללא מכרז לתקופה שאחרי מאי 2008 מובאת גם היא לאישור ועדת הכספים, כנדרש לפי חוק נכסי המדינה (תיקון מס' 8 ), התשנ"ה- 1995 .
מאחר שרובן המכריע של המחצבות פעיל שנים רבות - לא היה די בהחלטת ועדת הפטור של המינהל כדי לתקף את הארכת ההרשאה, ונדרש אישור של ועדת הכספים לכך.
את שתי חוות הדעת הכלכליות, וזה הגיע למסקנות הפוכות, קרי כי רק שש מחצבות פטורות במובהק מדיון על הארכת ההרשאה.
המינהל הסביר בתשובתו מאוקטובר 2006 כי נושא המחצבות היה זר לחברי הוועדה המקצועית, ובהעדר ידע מוקדם הם נדרשו ללמידה ולעבודת מטה.
בחוות הדעת הכלכליות שהובאו בפני חברי הוועדה ננקטה אותה מתודולוגיה, והשוני במסקנות נבע מהפעלת מבחני רגישות שונים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל היה להכין לחברי הוועדה המקצועית את עבודת המטה הכלכלית והמשפטית, ובכלל זה את המספר המקורב של המחצבות שעניינן ידון בה, ובכך לחסוך זמן לאחר שנים של מציאות בלתי מוסדרת בענף.
עד מרס 2006 קיימה הוועדה20 דיונים ודנה בעניינן של מרבית המחצבות הפעילות, כולל המחצבות של החברות הגדולות בענף, שעניינן נדון תחילה בוועדת השניים4 .
הוועדה המליצה על מתן הרשאה נוספת בפטור ממכרז ל-23 מחצבות ועל אי-הארכתו ל -11 מחצבות.
באשר למחצבות של החברות הגדולות, היועץ המשפטי לממשלה סבר, כי בגין קיומן של הוועדה המקצועית ושל התקנה החדשה מן הראוי להביא את החלטות ועדת השניים להתייעצות גם בוועדה המקצועית.
הועלה כי הוועדה המקצועית אימצה את החלטות ועדת השניים לגבי 25 המחצבות של שלוש החברות הגדולות שעיקרן: חלוקת עתודות הכרייה למחצית שתושב למדינה ולמחצית שתישאר בידי מפעילי אותן מחצבות.
מדיוני הוועדה המקצועית עולה, כי בבואה לחוות דעתה על החלטות ועדת השניים, היא לא התייחסה באורח פרטני לכל מחצבה (למעט במקרה אחד) ולא אוששה את הקביעה כי במחצבות שיוחזרו למדינה אכן קיים פוטנציאל כרייה ששיעורו הוא מחצית מהפוטנציאל הכולל במחצבות של אותן חברות.
מכאן שהוועדה המקצועית לא קיימה התייעצות של ממש, כפי שביקש היועץ המשפטי לממשלה.
להלן דוגמה להעדר מתאם בין נתוני מחצבה שהיא אחת מהמחצבות שבהסדר של ועדת השניים לבין המלצת הוועדה המקצועית לאושש את ההסדר: אחת החברות המפעילות מחצבת שיש במצפה רמון יזמה תכנית מפורטת למחצבה ששיטחה כפול מהשטח בהרשאה של המינהל וגם כרתה שיש בשטח זה אף שהתכנית טרם אושרה עד למועד סיום הביקורת.
מהנתונים שמסרה החברה למשרד הביטחון (המחצבה סמוכה לבסיס צבאי) לצורך הליכי אישור התכנית, לוועדה המחוזית דרום (שדנה בתכנית) ולמפקח (בבקשותיה לחדש את הרישיון בשנים 2004 -2005 ) עלה כי היא מעוניינת להמשיך ולהפעיל את המחצבה לתקופה של חמש עד עשר שנים נוספות, ובסיומן - לעבור לאתר חציבה חדש באזור.
בדצמבר 2004 הכריז המפקח על המכרות, בהתאם לפקודת המכרות, כי חלק מהמחצבה מוגדר נטוש וטעון שיקום.
גם בדוח שהזמינו המינהל ויחידת המכרות במשרד התשתיות הלאומיות בנובמבר 2004 (ראו הערת שוליים 2 ) צוין, כי במחצבה זו אין עוד עתודות לכרייה.
דנה ועדת השניים בעניינה של החברה והגיעה אתה להסדר לגבי המחצבה במצפה רמון נקבע בהסדר, כי היא תושב למינהל בעוד 20 .
שנה בדצמבר 2004 דנה הוועדה המקצועית בהמלצת ועדת השניים והחליטה גם היא לאמץ הסדר זה.
יוצא שהארכת משך הכרייה במחצבה זו בידי ועדת השניים ובידי הוועדה המקצועית נעשתה ללא כל קשר לפוטנציאל הכרייה שנותר.