HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
משרד מבקר המדינה מעיר, שעל מנכ"ל משהב"ט לעדכן את מנכ"ל משרד ראש הממשלה בדבר החלטתו מיוני 2016 הבוחנת את אפשרויות הגדלת תקציב הרלפ"ם, כדי שהאחרון יוכל לחדש את פעילותו לגיבוש הסכמה בין משהב"ט למשרד האוצר, כפי שהורתה לו ועדת השרים.
פערים בחלוקת הסמכויות בין צה"ל לרלפ"ם .
צה"ל והרלפ"ם הם שני הגופים היחידים במדינה המוסמכים לעסוק בפינוי מוקשים.
בחוק נקבע שהרלפ"ם אחראית לפינוי מוקשים מסוג נ"א בלבד משטחים שאינם חיוניים לביטחון המדינה.
עוד נקבע, שאם בשטחים אלה יימצאו תוך כדי תהליך הפינוי, בנוסף למוקשי הנ"א, מוקשים מסוג נ"ט או נפלים, הרלפ"ם תהיה מוסמכת לפנות גם אותם.
לוח 1 : חלוקת סמכויות בין צה"ל לרלפ"ם בפינוי מוקשים/נפלים לפי חיוניותו הביטחונית של השטח ולפי סוג המוקש/נפל .
פינוי מוקשים משטחים .
שחיוניים לביטחון המדינה פינוי מוקשים משטחים .
שאינם חיוניים לביטחון המדינה .
נפלים צה"ל על פי מתווה שבו צה"ל הוא המפקח* .
* בנושא מתווה פינוי נפלים במדינה במועד הביקורת, ראו להלן.
כלומר, במצב החוקי כיום, לרלפ"ם אין סמכות לפנות משטחים שחיוניים לביטחון המדינה, ואין סמכות לפנות רק מוקשי נ"ט או רק נפלים משטחים שאינם חיוניים לביטחון המדינה.
בהצעה לתיקון החוק מבקש משהב"ט לשנות את חלוקת הסמכויות בין הרלפ"ם לבין צה"ל, כך שלמעשה החלוקה תתבצע רק על פי חיוניותו הביטחונית של השטח.
כלומר, הרלפ"ם מבקשת לפנות, במידת הצורך ולפי החלטה של הדרגים המדיניים והצבאיים, בנוסף לשטחים שבהם מוקשים מסוג נ"א, גם שטחים שבהם רק מוקשים מסוג נ"ט או רק נפלים ואשר אין להם חיוניות ביטחונית.
בכך, לטענת מנהל הרלפ"ם, יוכל לבוא לכדי מימוש מרבי פוטנציאל הקמתה של הרלפ"ם כרשות לאומית ייעודית, הפועלת להבטחת ביטחון הציבור, ולמען הגדלת היצע הקרקעות במדינה לטובת צרכים אזרחיים.
הביקורת בחנה את חלוקת הסמכויות הנוכחית, תוך בחינת פועלו של צה"ל בפינוי נפלים ומוקשי נ"ט משטחים שאינם חיוניים לביטחון המדינה.
להלן הממצאים: 1604 |דוח שנתי 67ב .
לנובמבר 2015 , קיימים במדינה .
שטחים יבשתיים בהיקף של כ- 30,000 דונם שאינם חיוניים לביטחון המדינה, וניתן לפנות מהם נפלים פערים בתחום פינוי נפלים .
בישראל קיימים עשרות אלפי דונמים המוגדרים כשטחי נפלים או שטחים החשודים בהימצאות נפלים בהם.
לפי נתוני הרלפ"ם, אזורים אלה כוללים שטחים שבהם קיימות שאריות ממלחמה (כגון מצררים או תחמושת); שטחים שבהם הו טמנה תחמושת לפני עשרות שנים; וכן שטחים ימיים שגם בהם הוטמנה תחמושת, וכיום היא עלולה להוות סכנה עקב היסחפותה לחופי הרחצה בישראל.
על פי נתוני אגף התכנון בצה"ל , נכון לנובמבר 2015 , קיימים במדינה שטחים יבשתיים בהיקף של כ- 30,000 דונם שאינם חיוניים לביטחון המדינ ה, וניתן לפנות מהם נפלים.
שטחים אלה מיועדים לאחר פינוים לבנייה, לתחבורה, להקמת תחנות כוח, לצרכים חקלאיים, להסדרת ההתיישבות הבדואית, להרחבת יישובים ואזורי תעשייה ועוד.
בשני מקרים שאירעו בשנים האחרונות, שבהם עלה צורך לפנות נפלים משטחי אימונים של צה"ל לטובת שימוש אזרחי6, פנו צה"ל ומשהב"ט ליועץ המשפטי לממשלה והציגו בפניו בכל אחד מהמקרים מתווה, ולפיו חברה אזרחית תבצע את הפינוי, תחת פיקוחה של חברה אזרחית אחרת ותחת פיקוח עליון של צה"ל, במימון היזם האזרחי.
בסיום תהליך הפינוי ולאחר קבלת הצהרת החברות שהשטח פנוי מנפלים, יסיר הרמטכ"ל את צו הסגירה על השטח.
מדובר הלכה למעשה בדפוס פעולה דומה לזה שהיה נהוג בפינוי מוקשים טרם הקמת הרלפ"ם.
לצורך הקמת מתקן להפקת אנרגיה סולארית באשלים ולצורך פיתוח רצועת חוף בראשון לציון משרד הביטחון | 1605 .
תרשים2 : התהליך הקיים לאישור בקשה לפינוי נפלים משטח המיועד לפיתוח אזרחי .
ברמה הרגולטורית, צה"ל הוא הנושא באחריות לפינוי נפלים בהתאם לנהלים של קצין ההנדסה הראשי, והסמכות להעביר לשימושים אזרחיים שטחים סגורים המשמשים את צה"ל לאימונים, נתונה אך ורק לרמטכ"ל.
יצוין, כי ההוראה הצבאית המפרטת את התהליך הנדרש לסריקה ולסילוק של נפלים משטחי אש, אינה מתייחסת לפינוי של נפלים משטחים המיועדים לשימושים אזרחיים, ובנוסף לכך, היא מתייחסת רק לפינוי נפלים בסריקה עילית, כלומר על פני השטח, ולא לפינוי של נפלים שחדרו לתוך הקרקע.
משכך, במתכונתה זו, ההוראה הצבאית, שהיא היחידה שלפיה פועלים בפינוי נפלים משטחים המיועדים לצרכים אזרחיים, חסרה הנחיות רלוונטיות לביצוע עבודות פינוי אלה.
בנוסף לכך, במצב הקיים, יוזמות פרטיות של יזמים הן הקובעות את סדרי העדיפויות במדינה בפינוי שטחים מנפלים, המיועדים לשימושים אזרחיים.
נוכח האמור, מקדם בשנה האחרונה אגף התכנון בצה"ל עבודת מטה לשינוי המצב הנהוג בתחום פינוי נפלים משטחים המיועדים לשימושים אזרחיים .
במסגרת עבודת מטה זו, מציע אגף התכנון מספר חלופות לאופן שבו תתקיים מלאכת פינוי הנפלים, ולזיהוי הגורם האחראי עליה.
אחת החלופות היא להרחיב את סמכויות הרלפ"ם לפינוי של נפלים, נוסף למוקשים, על פי אותו מנגנון שלפיו מפנה הרלפ"ם מוקשים, כפי שמציע גם משהב"ט בהצעה לתיקון החוק.
אפשרויות נוספות הן שהפינוי יתקיים 1606 |דוח שנתי 67ב .
שאין לה הופכין כולו על ידי צה"ל או שצה"ל יפעיל חברות אזרחיות לצורכי הפינוי, בדומה למתווה המוצע לביצוע באחריות הרלפ"ם.
בהצעה לתיקון החוק שמבקשת, בין היתר, להרחיב את סמכות הרלפ"ם גם לפינוי של נפלים, ציין משהב"ט שברוב מדינות העולם הסמכות המקצועית לפינוי מוקשים היא גם הסמכות המקצועית לפינוי נפלים, ושמדובר בתחום מקצועי אחד, וכך גם על פי ארגון הגג העולמי לפינוי הומניטארי, שקובע את הסטנדרטים הבין-לאומיים לפינוי מוקשים ולפינוי נפלים.
כלומר, נכון ליולי 2016 , מועד סיום הביקורת, קיימות שתי הצעות רלוונטיות להסדרת תחום הנפלים: ההצעה לתיקון החוק, אשר כפי שתואר לעיל, לא חלה בה התקדמות; ועבודת המטה שמקדם אגף התכנון בצה"ל, ואשר טרם הסתיימה.
ההצעה לתיקון החוק שהגיש משהב"ט מקובלת על גורמים באגף התכנון בצה"ל ובמפקדת קצין ההנדסה הראשי, כמו גם על המשנה ליועץ המשפטי למ משלה (ייעוץ), הגב' דינה זילבר, שכתבה במאי 2014 ליועץ המשפטי של הרלפ"ם כי "במבט צופה פני עתיד בנוגע לסוגיה העקרונית של פינוי נפלים, לעמדתנו יש מקום להרחיב את סמכויות הרשות לפינוי מוקשים בנוגע לפינוי נפלים בתיקון חקיקה, על כל המשתמע מכך מבחינת הקצאת משאבים וכוח אדם כנדרש לביצוע המשימה".
הצורך בפינוי נפלים נובע מהשלכות שיש להם על ביטחון הציבור, כמו גם השלכות בתחום הכלכלי, שעה שקיימים שטחים שיכולים לשמש לצרכים אזרחיים אך טמונים בהם נפלים, והם עומדים כאבן שאין לה הופכין.
מנגנון פינוי הנפלים במתכונתו הנוכחית אינו נותן מענה מספק לפינוי בטיחותי ויסודי של נפלים משטחים המיועדים לשימושים אזרחיים.
שעה שקיימות שתי הצעות להסדרת תחום פינוי הנפלים במדינה, על משהב"ט להאיץ פעילותו להסמכת גוף אחראי ומאסדר לתחום, בין אם בקידום הדיון בהצעת החוק, ובין אם במימושה של אחת מן החלופות האחרות בעבודת המטה.
פערים בתחום פינוי שדות מוקשים מסוג נ"ט בלבד .
כפי שצוין, לפי הגדרות החוק ומכוח סמכות שיורית, צה"ל הוא המוסמך לפנות את כל שדות המוקשים מסוג נ"ט במדינה, גם משטחים שאינם חיוניים לביטחון המדינה (ואז כביכול הפינוי אמור להיות בסמכות הרלפ"ם).
קביעה זו נועדה להותיר בידי צה"ל שדות מוקשים מסוג נ"ט לצורכי אימונים של חיילים בחיל ההנדסה, שכן מוקשים אלה נתפסו בעבר כמסוכנים פחות.
תפיסה זו השתנתה במאי 2013 , בעקבות תאונת אימונים שאירעה בצה"ל כתוצאה מפיצוץ מוקש מסוג נ"ט, שגרם למותו של לוחם.
ממסמכים שהועברו לנציגי משרד מבקר המדינה עולה, שלפי הנחיית הרמטכ"ל דאז והוראת קצין ההנדסה הראשי שעסקה ב"איסור ביצוע פעילות במיקוש חי ושימוש במוקשים ומנגנונים נגד טנקים", נקבע בעקבות התאונה איסור מוחלט על פעילות בשדות מוקשים מכל סוג שהוא, נ"ט ונ"א.
כך גם במרץ 2015 , כאשרבמסגרת דיון לאישור טכניקה לטיפול בשדה מוקשים מסוג נ"ט, הנחה מפקד זרוע היבשה, שכל פינוי של שדה מוקשים על ידי משרד הביטחון | 1607 .
מאז מאי 2013 לא מתקיימת כל פעילות חדשה לפינוי שדות מוקשים .
מסוג נ"ט, המיועדים לשימוש אזרחי צה"ל יהיה באישור מיוחד של מפקדת זרוע היבשה ושל קצין ההנדסה הראשי, לאחר הערכת הסיכון, ורק לצורך מבצעי ממעלה ראשונה או לשם הבטחת ביטחון לאזרחים.
כך, במהלך הביקורת החל צה"ל במבצע פינוי מחודש של למעלה מ-300 שדות מוקשים מסוג נ"ט אותם פינה בשנים האחרונות.
הצורך במבצע זה עלה כתוצאה מתאונה שאירעה בפברואר 2016 שבה טרקטור שבו נהג חקלאי עלה על מוקש מסוג נ"ט בשטח שצה"ל פינה ממוק שים בשנת 2004 .
והעבירו לשימוש אזרחי בתחקיר האירוע ממרץ 2016 ,ציין אלוף פיקוד המרכז שמדובר באירוע חמור ביותר שבנס לא גבה חיי אדם, ושמצטרף למקרים שבהם אותרו בחצי השנה האחרונה שלושה מוקשים נוספים בשטחים שמסר צה"ל לאזרחים.
מטרת המבצע היא לקיים בשדות המוקשים הל לו הערכה מחודשת, ולשלול אפשרות להימצאות מוקשים נוספים בהם.
ראש מדור מיקוש במפקדת זרוע היבשה מסר ביולי 2016 למשרד מבקר המדינה, שחיל ההנדסה החל בבדיקות אלה, ושכבר בתחילתן אותרו בקרקע מוקשים נוספים.
מועד סיום הבדיקות אינו ידוע כרגע, ותלוי בגיוס של אנשי מילואים והכשרתם לטובת המשימה.
במצב הדברים הנתון, מאז מאי 2013 לא מתקיימת כל פעילות חדשה לפינוי שדות מוקשים מסוג נ"ט, המיועדים לשימוש אזרחי.
בביקורת עלה שכתוצאה ממצב דברים זה, צה"ל לא מימש החלטת ממשלה שהתקבלה בינואר 2014 ועוסקת בתכנית פיתוח החקלאות בגולן7.
בהחלטתה זו, קבעה הממשלה כי לצורך מימוש התכנית, נדרש פינוי מוקשים משטחים בהיקף כולל של 10,000 דונם, וכי 3,500 דונם מתוכם יפנה צה"ל בשנים 2017-2014 .
היות שהשטח שאליו מתייחסת החלטת הממשלה כולל למעלה מ-200 ,שדות מוקשים מסוג נ"ט וכאמור, כבר ממאי 2013 צה"ל אינו עוסק בפעילות חדשה לפינוי שדות מוקשים מסוג נ"ט, המיועדים לשימוש אזרחי, והרלפ"ם מנועה מביצוע מלוא המשימה לנוכח הגדרת סמכויותיה בחוק, החלטת הממשלה לא קוימה.
בהתייחסותו מספטמבר 2016 לממצאי הביקורת חזר צה"ל על עמדתו, ולפיה "צה"ל נכון לפנות שדות מוקשים כאשר מדובר בסיבות ביטחוניות/מבצעיות, ומפנה לרלפ"ם את משימת פינוי שדות המוקשים כאשר מדובר בסיבות אזרחיות/כלכליות אשר אינן מצדיקות סיכון חיי חיילים".
7 'החלטת ממשלה מס1170 מיום 12.
מוקשים מסוג נ"ט משרד מבקר המדינה מעיר, שלאי-קיום החלטת הממשלה על ידי צה"ל, יש השלכות כלכליות והשלכות במימוש החלטות ממשל ושמירה על מינהל ציבורי תקין, כמו גם השלכות אפשריות בהקשר של שמירה על ביטחון הציבור.
עמדת צה"ל, ולפיה הוא יפנה לרלפ"ם משימות לפינוי מוקשים שהצרכים בפינוים הם אזרחיים או כלכליים, אינה עולה בקנה אחד עם המצב החוקי הקיים, בהקשר של פינוי מוקשים מסוג נ"ט.
משכך, קיים צורך ממשי באסדרת חלוקת הסמכויות בין צה"ל לרלפ"ם בתחום פינוי מוקשי נ"ט משטחים שמיועדים לצרכים אזרחיים.
במהלך הביקורת עלתה דוגמה לקושי הקשור בחלוקת הסמכויות בפינוי מוקשים בין צה"ל לרלפ"ם, הבאה לידי ביטוי בפינוי של שדה מוקשים באזור מג'דל שמס.
המדובר במוצב של צה"ל הממוקם על גבעה, וסביבו שדה מוקשים, המהווה סכנה לחיי התושבים באזור.
המקור לסכנה הוא בסחף שנוצר כתוצאה מתנאי מזג האוויר, שכן הוא מוביל לזליגת מוקשים משדה זה במורד הגבעה באופן שעלול לסכן את חיי התושבים המתגוררים בסמוך לאזור הסחף.
כך, בשנים 1989 ו-2004 אירעו באזור זה שני מקרי פציעה של ילדים, ובאחד המקרים ילד נוסף אף מצא את מותו, כתוצאה מפיצוצי מוקשים.
יצוין, שתלונה בעניינו של שדה מוקשים זה התקבלה ביולי 2014 בנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה, אשר עסקה בבירורה במקביל לבחינת הסוגיה גם במסגרת ביקורת זו.
הביקורת העלתה שהרלפ"ם לא פינתה את שדה המוקשים האמור במסגרת פרויקט לפינוי מוקשים שהתקיים באזור ושהסתיים בספטמבר 2014 , מאחר שצה"ל טען אז שהשטח חיוני לביטחון המדינה.
עם זאת, החל ממאי 2016 אין לצה"ל כל מניעה לפינוי שדה המוקשים, בתנאי שהמוצב הצבאי שבראש הגבעה יישאר בחזקתו, מאחר שהוא חיוני לו מבחינה ביטחונית.
יצוין עוד, שמהתייחסותה של סגנית קצינת פניות הציבור בצה"ל מספטמבר 2016 לפניית נציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה עלה, בין השאר, כי במהלך חודש יולי 2016 התגלו בשטחי שדות המוקשים הצמודים למג'דל שמס הפרות בוטות על ידי תושביו, באופן שעלול להוביל למורכבויות נוספות בפינוי שדה המוקשים בעתיד.
בהתייחסותו מספטמבר 2016 לממצאי הביקורת מסר מנהל הרלפ"ם, כי אין עוררין על נחיצות פינוי שדה מוקשים זה.
עוד מסר, כי אמנם באחריות צה"ל לפנותו, אך הרשות נכונה לסייע בקידום מהלך משותף עם צה"ל למציאת פתרון המקובל על הדרגים הבכירים במערכת הביטחון.
בהתייחסותו מספטמבר 2016 לממצאי הביקורת, מסר צה"ל שקצין ההנדסה הראשי ומנהל הרלפ"ם סיכמו ששדה המוקשים במג'דל שמס יפונה במהלך שנת העבודה 2017 במאמץ משותף של הרלפ"ם ושל צה"ל.
משרד הביטחון | 1609 .
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הירתמותם המשותפת של צה"ל ושל הרלפ"ם לפינויו של שדה המוקשים האמור כבר בשנת העבודה 2017 , כפי שבאה לידי ביטוי בהתייחסויותיהם לממצאי הביקורת.
עם זאת, על מנת שההבנות המשותפות האמורות אכן יתממשו במהלך שנה זו, על צה" ל ועל הרלפ"ם לשלב במסגרת תכניתם לפינוי שדה המוקשים, גם היערכות מקדימה שתיתן מענה לקשיים שבהפרות מצד התושבים באזור, כאמור לעיל.
פערים במימוש הוראות החוק בנושא שיתוף הפעולה בין הרלפ"ם לצה"ל .
שדות מוקשים בישראל מוחזקים כולם על ידי צה"ל, אשר מפעיל עליהם צווי סגירה מטעם המפקדים הצבאיים - מפקדי הפיקודים בצפון, במרכז ובדרום (להלן - המפקדים הצבאיים).
במסגרת זו אחראי צה"ל, בין היתר, על קיום ביקורות וסיורים בשדות המוקשים, על תיקוני גדר ועל שינויי שילו ט וסימונים בהם.
על פי קביעות החוק, על הרלפ"ם ועל צה"ל לשתף פעולה במסגרת העבודות לפינוי המוקשים למטרות אזרחיות, החל מהשלב שבו מקצה צה"ל לרלפ"ם שדות מוקשים כדי שתפעל לפינוים, דרך העברות מידע בין שני הגופים בנוגע לשדות אלה, ומתן ההיתר לחברות האזרחיות להיכנס לשדות המוקשים, ועד ההליך לביטול צו הסגירה בשטח עם סיום עבודות הפינוי והעברתו לשימוש אזרחי.
על פי הנוהל הקבוע בחוק, לאחר שצה"ל מעביר לרלפ"ם את רשימת שדות המוקשים לפינוי, וכן לאחר שההליך המכרזי מסתיים ונבחרות החברות האזרחיות שיבצעו את העבודות, נותן המפקד הצב אי או מי מטעמו תעודות היתר בכתב לרלפ"ם ולחברות האזרחיות להיכנס לשטח הסגור לצורך ביצוע העבודות.
בשלב זה עוברת האחריות לביצוע ביקורות, סיורים, תיקוני גדר ושינויי שילוט וסימון בשדות המוקשים מצה"ל לרלפ"ם.
עם סיום עבודות פינוי המוקשים בשטח, האחריות לשחרורו לצורך העברתו לשימוש אזרחי חלה על מנהל הרלפ"ם, מנהלי החברות האזרחיות, מפקדי ההנדסה הפיקודיים והמפקדים הצבאיים, כמתואר להלן: 1610 |דוח שנתי 67ב .
תרשים 3 : תהליך לשחרור שטח שפונה ממוקשים .
ממסמכים ומשיחות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנהל הרלפ"ם ועם היועץ המשפטי שלה וכן עם קצין ההנדסה הראשי, עלה כי רק בפרויקט אחד לפינוי מוקשים מתוך שישה שהסתיימו עד מועד סיום הביקורת, הושלם הליך שחרור השטח הסגור לאחר פינויו ממוקשים, והוא עבר לצרכים אזרחיים.
בשאר השטחים חלים עיכובים משמעותיים מצד צה"ל בביטול צו הסגירה ובהסרת הגדרות (בשני מקרים מתוך השישה פינוי השטח נערך בשלבים, ולכן משיקולי יעילות, סיכמו צה"ל והרלפ"ם לדחות את ביטול צו הסגירה ואת מועד הסרת הגדרות למועד בסוף התהליך).
להלן פירוט לוחות הזמנים בשני פרויקטים הממחישים עיכובים אלה: משרד הביטחון | 1611 .
תרשים4 : תהליך שחרור השטחים שפונו במסגרת פרויקט אילת .
תרשים 5 : תהליך שחרור השטחים שפונו במסגרת פרויקט חד-נס ומג'דל-שמס .
בחינת הסיבות לעיכובים האמורים העלתה, שמפקדי ההנדסה הפיקודיים מתעכבים בפנייה למפקדיהם, מפקדי הפיקודים, בהגשת הבקשות לביטול צווי הסגירה על השטחים.
לטענת מפקדי ההנדסה הפיקודיים, קיים קושי בהוראת החוק הקובעת שהחל ממתן ההיתר לרלפ"ם ולחברות האזרחיות, להם ולמפקדים הצבאיים אין כל אחריות על השטח, ולמרות זאת, הם הגורמים הנדרשים לאשר את שחרור השטח בסיום ההליך.
אשר לשלב הסרת הגדרות נמצא, כי העיכוב הוא טכני, ומקורו בסדרי עדיפויות במסגרת לוחות זמנים של מפקדי ההנדסה הפיקודיים.
בשל העיכובים האמורים, הנחה קצין ההנדסה הראשי את מפקדי ההנדסה הפיקודיים, במסגרת דיון שערך עמם באפריל 2016 , לקדם את שלב הגשת הבקשה 1612 |דוח שנתי 67ב .
למשק למפקדים הצבאיים לביטול צווי הסגירה, והבהיר להם שהם אינם אחראים לשטח או לטיב עבודות הפינוי שבוצעו בו: "אין לנו כקצינים בצבא כל אחריות על השטח המפונה ממוקשים ועל כן אין לאף מפקד צבאי אמירה כל שהיא בנושא, עמדה זאת נתמכת ע"י יועמ"ש מז"י".
אשר לשלב הסרת הגדרות, הורה באותו מועד קצין ההנדסה הראשי שהגדרות מסביב לשדות המוקשים יוסרו בתוך 90 יום ממועד קבלת הצהרת מנהל הרלפ"ם ומנהלי החברות האזרחיות שעבודות הפינוי במקום הסתיימו.
במועד סיום הביקורת הנחיותיו אלה לא עוגנו בפקודות הצבא.
משרד מבקר המדינה מעיר לצה"ל, שהעיכובים מצד מפקדיו הצבאיים בשחרור השטחים הסגורים והסרת הגדרות סביבם לאחר סיום עבודות פינוי המוקשים בהם, משליכים על תפוקות ההחזרים למשק: במקום שהשטחים שפונו ינוצלו בתוך פרק הזמן המזערי לטובת ייעודם האזרחי ויניבו רווחים לכלכלת המדינה, הם נותרים סגורים באופן שפוגע במימוש המטרה שלשמה נעשה הפינוי.
נוכח האמור, על קצין ההנדסה הראשי לעגן בפקודות צה"ל הרלוונטיות לוחות זמנים מחייבים לביטול צווי סגירה על שטחים שהסתיימו בהם עבודות לפינוי מוקשים, והורדת הגדרות סביבם, ולא להסתפק בהנחיות כגון אלה שמסר באפריל 2016 .
למפקדי ההנדסה הפיקודיים בהתייחסות צה"ל מספטמבר 2016 לממצאי הביקורת נמסר כי "חיל ההנדסה יעדכן את התורה החיילית בתחום המיקוש באופן שתכלול הנחיה ברורה בנושא".
היועץ המשפטי של הרלפ"ם המליץ גם הוא, בהתייחסותו לממצאי הביקורת, על עדכון ההוראות בצה"ל, והוסיף שגם משהב"ט שו קל להסדיר נושא זה במסגרת תקנות הרלפ"ם.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח העיכובים שכבר קיימים בשחרור השטחים הסגורים והסרת הגדרות סביבם, ונוכח ההשלכות הנובעות מהם, על צה"ל ועל הרלפ"ם להידרש לנושא בהקדם ולהסדירו כראוי.
פערים בהתקנת חקיקת משנה משלימה לחוק .
במסגרת בחינת הפערים שבין הוראות החוק ובין מימושן בפועל בדק משרד מבקר המדינה את היקף אסדרת תחום פינוי המוקשים והתשתית הרגולטורית שמכוחה פועלת הרלפ"ם, ומצא שתחום זה חסר חקיקת משנה.
על פי החוק, "תקנות לפי חוק זה יובאו לאישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת בתוך ארבעה חודשים מיום תחילתו", כלומר, עד יולי 2011 .
אך במקביל, התקנת התקנות לביצועו מוגדרת בחוק כסמכות רשות של שר הביטחון.
עם זאת, היועץ המשפטי לממשלה כבר קבע בעבר כי "מן הראוי שלא להשהות את ההכנה וההתקנה של תקנות הנדרשות לביצוע החוק, בין אם הסמכות להתקין את התקנות נקבעה בלשון של חובה ובין אם נקבעה בלשון של רשות.
בהעדר תקנות עשויות הרשויות המנהליות המופקדות על ביצוע החוק למצוא עצמן ללא מדיניות וכללים משרד הביטחון | 1613 .
לאורך שנים לגבי דרכי הביצוע, והן נזקקות, כל אחת מהן בתחומה, לאלתר ולפעול לפי הבנתה.
הצורך במדיניות, כמו הדרישה לאחידות ולשו ויוניות, מחייבים התקנת התקנות בהקדם"8.
מטרתה של חקיקת המשנה היא להשלים את ההסדרים הקבועים בחקיקה הראשית, ולקבוע את פרטי יישום הוראותיה.
הסדרה של חקיקת משנה בתחום פינוי המוקשים הייתה יכולה לצמצם את הפערים בין הוראות החוק למימושן בפועל, כפי שהוצגו בדוח זה.
יצוין, שהנהלים הפנימיים שקבעה הרלפ"ם אינם מהווים חלופה הולמת מקום שנדרשת התקנת תקנות על פי חוק, כפי שכבר העיר בעבר מבקר המדינה9 .
כמו כן, המפרט הלאומי, שגם אותו קבעה הרלפ"ם, הוא סדרת כללים מקצועיים לפינוי מוקשים, שאינה מתייחסת לסוגיות מנהלתיות.
בהתייחסותם מספטמבר 2016 לממצאי הביקורת מסרו מנהל הרלפ"ם והיועץ המשפטי שלה, כי קביעת התקנות נדחתה לנוכח הצורך להמתין למיסוד הרשות וגיבוש תכניה המקצועיים, כמו גם כדי למנוע מצב של תיקונים תכופים בקובץ התקנות, בשל הלקחים מהפעילות המתמסדת החדשה ולאור ההרחבה הצפויה לתחום ה נפלים.
היועץ המשפטי של הרלפ"ם הוסיף, כי המפרט הלאומי הקבוע בחוק כקובץ מחייב של נהלים מהווה מעין חלף תקנות, וזה מאפשר את דחיית מועד קביעתן.
שני הגורמים ציינו כי הרלפ"ם מצויה בשלבים מתקדמים להשלמת התקנות, והיועץ המשפטי מסר כי הם צפויים להשלימם במהלך הרבעון ה אחרון של שנת 2016 .
משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח העובדה שחלפו למעלה מחמש שנים מאז הקמתה של הרשות ניכר כי פעילותה התמסדה דיה לצורך קביעת התקנות.
בנוסף לכך, אין בהרחבת סמכויות הרלפ"ם, ככל שתאושר, או בכל שינוי ארגוני אחר, כדי לעכב קביעתה של חקיקת משנה, ובוודאי לא לאורך שנים.
נוכח האמור, מן הראוי שהיועץ המשפטי למערכת הביטחון ויועצה המשפטי של הרלפ"ם יקדמו את ההליכים שבהם החלו לטובת עיגון חקיקת משנה משלימה לחוק, ויביאוה בהקדם לאישור ועדת החוץ והביטחון כדי שתפורסם ברשומות, כנדרש בחוק.
8 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הנחיה 2.
3100 , "חקיקת משנה: נוהל והנחיות", בסעיף7.
9 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 65ג (2015 ), בפרק על "הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית", עמוד 155 .
ליקויים במנגנוני פיקוח על החברות האזרחיות .
כאמור, על פי חוק, את העבודות לפינוי מוקשים מקיימות שתי חברות אזרחיות לאחר שזכו בהליך מכרזי - חברת הפינוי מפנה את המוקשים וחברת הפיקוח מפקחת על עבודתה.
בנוסף לכך, מפקחים מטעם הרלפ"ם מקיימים פיקוח עליון הן על חברת הפינוי והן על חברת הפיקוח, והם מהווים את הסמכות המקצועית העליונה לעניין פינוי מוקשים.
העבודה לפינוי מוקשים היא משימה רגישה מאוד הן בשל הסיכון לחיי אדם במהלך ביצועה והן בשל האחריות הכבדה המוטלת על מבצעיה משום דרישת החוק שהעברת השטח לידי האזרחים תהיה "ברמת בטיחות מירבית".
לצורך הבטחת ביצוע יעיל ובטוח ביותר של העבודות, פועלות הרלפ"ם והחברות האזרחיות לפי המפרט הלאומי, שכולל הסדרה של כל שלב בהליך לפינוי שדה מוקשים.
בנוסף לזאת, קבעה הרלפ"ם גם נהלים פנימיים המסדירים, בין היתר, את תחום הפיקוח העליון, שמקיימים מפקחים מטעמה בכל פרויקט.
לנוכח הרגישות והחשיבות שבמשימת פינוי המוקשים, מצופה ונדרש מהחברות האזרחיות ומהרלפ"ם למלא בקפידה אחר כל הכללים, ולבצע את עבודתן בדגש על הפחתת סיכונים ומתוך תחושה של אחריות.
בחינת הפיקוח של הרלפ"ם על החברות האזרחיות במסגרת תהליכי עבודתה עם מנה"ר ומלמ"ב, העלתה ליקויים משמעותיים, כפי שיפורטו להלן.
אי-קיום הליך לקבלת אישורים ביטחוניים לעובדי החברות האזרחיות .
בכל ההסכמים שחותם משהב"ט עם החברות האזרחיות מעוגן בפרק הביטחון של ההסכם סעיף הקובע, שמנהלי הפרויקטים ועובדי החברות האזרחיות בעלי אזרחות ישראלית, הנדרשים להיכנס לשטח הממוקש ולבוא במגע עם חומר נפץ תקני, יעברו במשהב"ט תהליך של בדיקת ביטחון אישית לרמת סיווג "שמור".
עובדים שאינם בעלי אזרחות ישראלית יעברו בדיקת ביטחון על ידי יחידת הביטחון במלמ"ב (להלן - יחידת הביטחון) בשיתוף הרלפ"ם.
בנוסף לכך, על פי הסכמים אלה, החברות האזרחיות צריכות להעביר ליחידת הביטחון רשימות מפורטות של עובדיהן טרם תחילת העבודה.
כמו כן, עליהן לחתום על כתב התחייבות ביטחונית מול יחידת הביטחון טרם הוצאת הזמנה או טרם תחילת העבודה.
יודגש, כי פרק הביטחון, שמעגן, בין היתר, את כל ההנחיות הללו, הוא חלק מהותי במכרז ובהסכם, והפרה שלו, כמו גם של אחד מסעיפיו, תיחשב הפרה מהותית של משרד הביטחון | 1615 .
כמו כן, חריגה של החברות האזרחיות מהנחיות אלה, עלולה להביא לזימונן בפני ועדה במשהב"ט להשעיית ספקים מסיבות ביטחוניות10.
בביקורת עלה שבכל הפרויקטים לפינוי מוקשים בשטחי המדינה שניהלה הרלפ"ם, עובדי החברות האזרחיות נכנסו לשטחים צבאיים סגורים ובאו במגע יומיומי עם מוקשים, בלי שמשהב"ט ערך להם את בדיקות הביטחון הנדרשות במנגנון הקבוע בהסכם 11 .
מהתייחסויותיהם של הגורמים השונים לממצאי הביקורת התברר כי אין מחלוקת שיחידת הביטחון היא הגוף האחראי לביצוען של הבדיקות הביטחוניות.
עם זאת, בעקבות ממצאי הביקורת התעוררה מחלוקת בין בעלי התפקידים במשהב"ט בנוגע לגורם מטעם משהב"ט האחראי לוודא שהחברות האזרחיות העבירו ליחידת הביטחון את רשימות עובדיהן לצורך ביצוע הבדיקות הביטחוניות: מנהל הרלפ"ם ציין בהתייחסותו כי על פי ההסכם, באחריות החברה הזוכה להעביר ליחידת הביטחון את רשימות עובדיה, והוא לא התייחס לזהות הגורם האחראי מטעם משהב"ט לפקח ולוודא שחברה זו אכן פע לה כאמור.
ראש יחידת בקרת הרכש במנה"ר ציין בהתייחסותו כי מנה"ר מנהל את ההתקשרות ולא את הפרויקט, וכי "האחריות לניהול ופיקוח הינה של הרלפ"ם".
גם ראש מלמ"ב ציין בהתייחסותו ש"רלפ"ם נושאת באחריות הבלעדית" (ההדגשה במקור) לוודא שהחברות העוסקות בפינוי מוקשים יגישו ליחידת הביטחון את הטפסים הנדרשים לצורך ביצוע הבדיקה הביטחונית האישית, כפי שנוהגים כל גורמי משהב"ט ואגפיו כאשר הם נדרשים ל ביצוע בדיקה ביטחונית לנותן שירות חיצוני.
מר ארווין לביא, שניהל את הרלפ"ם מהקמתה עד אוקטובר 2015 , ציין בהתייחסותו , שמנה"ר ולא רלפ"ם הוא הגוף האחראי להעביר ליחידת הביטחון את רשימות העובדים לצורך ביצוע הבדיקות, שכן מנה"ר הוא הגוף שמפרסם את המכרז ומנהל את ההתקשרות עם החברה הזוכה, ולכן הוא שצריך לוודא את קיום תנאי המכרז וההסכם.
מר לביא הוסיף כי הרלפ"ם אחראית על הפן המקצועי של פינוי המוקשים, ואין לה יכולת או סמכות לפקח על כלל ההיבטים ההרכשתיים או הביטחוניים של הפרויקטים.
10 הוועדה להשעיה או אי -אישור ספקים/לקוחות על רקע פלילי/ביטחוני במשהב"ט היא ועדה משרדית הפועלת מכוח המ"ב 66.
10 ,, שהוקמה נוכח רגישות ההתקשרויות של משהב"ט ותפקידה להמליץ על השעיה או על אי-אישור של ספק או לקוח מלשמש ספק של משהב"ט.
11 יצוין כי בחלק מהמקרים התקבלו אישורים ביטחוניים לעובדי החברות האזרחיות במסגרת שירותים אחרים שנותנות החברות למשהב"ט, כך שההשלכות החמורות שיכולות היו להיות כתוצאה ממחדל זה, פוחתות.
זו משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שבהסכמים עם החברות האזרחיות משהב"ט מטיל עליהן את האחריות להעביר ליחידת הביטחון רשימה של עובדיהן הבאים במגע יומיומי ע ם מוקשים בשטחים צבאיים סגורים, בלי שקבע גורם מטעמו שיקיים בקרה על מילוי ויישום דרישה זו.
ניכר כי הטלת אחריות זו על גורם חיצוני שמולו נערכת ההתקשרות, ולא על גורם מטעם משהב"ט, היא שהביאה לכך ש הגדרת האחריות להעברת רשימות עובדי החברות ליחידת הביטחון לצורך ביצוע הבדיקות הביטחוניות, "נפלה בין הכיסאות" ב תהליך העבודה המשותף של מנה"ר כגוף שמנהל את ההתקשרות, לבין רלפ"ם כגוף שמנהל את הפרויקט נשוא ההתקשרות, ולבין מלמ"ב כגוף שעורך את הבדיקות הביטחוניות.
ראש מלמ"ב הוסיף בהתייחסותו, שבעקבות ממצאי הביקורת, סוכם בין הרלפ"ם ליחידת הביטחון, שהאחריות לקיים בקרה על יישום הדרישות שנקבעו במכרזים תהיה של הרלפ"ם.
כמו כן, יחידת הביטחון "תבצע בקרה עיתית על מנת לוודא כי רלפ"ם עומדת בסיכומים ובהנחיות הביטחוניות כפי שסוכם".
מנהל הרלפ"ם הוסיף בהתייחסותו, שהרלפ "ם תעקוב אחר הליך קיומן של הבדיקות הביטחוניות לחברות האזרחיות שיזכו במכרזים.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי על הרלפ"ם ועל יחידת הביטחון לסיים בהקדם את מיסוד תהליך העבודה שבו החלו בעקבות ביקורת זו, ולחדד במסגרתו את תחומי האחריות של כל גורם בתהליך.
כמו כן , במסגרת תהליך העבודה החדש, על אותם גורמים לשקול ל עגן גם מנגנון שיאפשר פיקוח ובקרה יומיומיים על זהות העובדים המתייצבים לעבודה באתרי פינוי המוקשים מדי יום ביומו, לשם הגברת הוודאות שעובדים אלה הם אכן העובדים שאושרו לעבודה על ידי יחידת הביטחון, שכן קיימת תחלופת עובדים לאורך הפרויקט.
היעדר פיקוח ראוי למניעת ביצוע עבודות באמצעות קבלני משנה ללא היתר .
בהסכמים שחותם משהב"ט עם החברות האזרחיות לצורך ביצוע העבודות לפינוי המוקשים, מעוגן סעיף הקובע בבירור איסור של ביצוע התחייבויות החברה על פי ההסכם באמצעות אחר: "החברה אינה רשאית להעביר או להסב או להמחות, גם לא באופן זמני, את זכויותיה ו/או התחייבויותיה עפ"י הס כם זה, כולן או מקצתן, במישרין או בעקיפין לאדם ו/או גוף אחר".
עוד מעוגן שם, שהחברה מתחייבת לבצע את השירותים נשוא המכרזים אך ורק באמצעות עובדיה.
עם זאת, בהסכמים מעוגן גם סייג לאיסור, ולפיו קיימת בפני חברה האפשרות לבצע את השירות הנדרש באמצעות קבלן משנה, אם תב קש ותקבל את אישורו של משהב"ט לכך מראש ובכתב.
בביקורת עלה, כי באף לא אחד מהפרויקטים לפינוי מוקשים הגישו החברות האזרחיות בקשה לביצוע עבודות באמצעות קבלן משנה.
עוד עלה בביקורת, משרד הביטחון | 1617 .
היתר משהב"ט שלפחות בשלושה מתוך ששת הפרויקטים שהסתיימו עד כה, ביצעה חברת פינוי אחת את העבודות לפינוי המוקשים או חלק מהן באמצעות קבלני משנה, ללא היתר משהב"ט כאמור (להלן - חברת הפינוי האמורה).
ביחס לפרויקטים אלה, נמצא כי מי שביצעו בפועל את העבודות או את חלקן כקבלניות משנה, הן חברת בת של חברת הפינוי האמורה (להלן - חברה א') וחברה נוספת (להלן - חברה ב'), שתיהן מוכרות כספקים של משהב"ט.
חברה א' אף התמודדה במהלך השנים בשני מכרזים לפינוי מוקשים, ולא זכתה בהם.