HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
השימוש שעושה אגף התקציבים בסעיף הרזרבה הכללית כתחנת ביניים להעברות בין סעיפי תקציב והיעדר סעיף 'רזרבה להוצאות פיתוח' כמתחייב מסעיפים 11)(ה ו-12 (א) לחוק יסודות התקציב פותחים פתח לסטייה ממטרה זו ולשינוי סדרי עדיפויות של הממשלה"65.
הועלה כי תופעה בעייתית זו ממשיכה להתקיים; להלן כמה דוגמאות להעברת תקציבים בין תקציב הפיתוח לתקציב הרגיל בשנת 2016 באמצעות סעיף הרזרבה הכללית כתחנת ביניים: העברה של כ - 119.
6 מיליון ש"ח מסעיף הוצאות פיתוח אחרות (סעיף 83 ) לסעיף משרד החוץ (סעיף09)66 ; העברה של כ-5.
2 מיליון ש"ח מסעיף שיכון (תקציב פיתוח-סעיף 70 ) לסעיף המרכז למיפוי ישראל (סעיף 43)67; העברה של כ -3.
7 מיליון ש"ח מסעיף פיתוח התיירות (סעיף 78 ) לסעיף משרד התיירות (סעיף 37)68 .
נמצא כי אגף התקציבים לא פעל לקביעת סעיף רזרבה להוצאות פיתוח זאת בניגוד לכוונה המשתקפת בחוק יסודות התקציב ליצור הפרדה בין התקציב הרגיל לתקציב הפיתוח, לרבות מגבלות על העברות בין התקציבים כאמור לעיל.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אין זה תקין שליקוי זה, שכבר הועלה בדוח שנתי 57ב שפורסם לפני כעשר שנים, טרם תוקן.
אי-קביעת רזרבה להוצאות פיתוח והשימוש שעושה אגף התקציבים בסעיף הרזרבה הכללית כתכנית מעבר של תקציבי פיתוח לתקציבים רגילים אינם עולים בקנה אחד עם כוונת המחוקק.
העברות כאלה, הגם שהן מאושרות בוועדת הכספים של הכנסת במהלך השנה, אינן מועברות לדיון ולהחלטה בממשלה, ולכן הן מאפשרות פתיחת פתח לסטייה מסדרי העדיפויות שנקבעו בין צריכה שוטפת לבין השקעה.
על הממונה על התקציבים לפעול לקביעת רזרבה להוצאות פיתוח ולנהלה בהתאם לחוק יסודות התקציב, ולהימנע משימוש ברזרבה הכללית כתכנית מעבר של תקציבי פיתוח.
65 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57ב (2007 ) (להלן- דוח 57 ב), "ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה", עמ' 247.
66 מספרי הפנייה לוועדה - 199 עד204 .
בסך הכול הועברו למשרד החוץ כ - 130.
8 ,מיליון ש"ח ומהם כ-30 מיליון ש"ח בלבד יועדו לפרויקטים של בינוי ושיפוץמבנים ויתר התקציב שהועבר יועד לשימושים של תקציב רגיל.
67 מספרי הפנייה לוועדה- 151 עד152.
68 מספרי הפנייה לוועדה- 255 עד256.
אי-בחינתה ואי-עדכונה של הנחת זחילת שכר במשך קרוב לעשור .
אומדני השינויים בשכר הממשלתי מחושבים על ידי אגף התקציבים.
אומדני השינויים הללו הם תוצאה של השפעת השינויים של הסכמי שכר שוטפים (המצריכים אישור מחודש של המעביד) ושל זחילת שכר שאינה מצריכה אישור מחודש של המעביד.
מרכיבי זחילת השכר העיקריים הם תוצאה של קידום ותק, קידום בדרגות והשכלה.
משיחות של צוות הביקורת עם אגף התקציבים עלה כי נקבע שמרכיב זחילת השכר בכל שנה יהיה קבוע ויועמד על 1% .
הנחת זחילת השכר מבוססת על מסמך מתודולוגי של אגף התקציבים מפברואר 2008 (להלן- המסמך מ-2008 ,) שהתבסס על נתוני השנים 2006-1999 .
בחינת זחילת השכר במסמך מ -2008 :כללה שני סוגים של בדיקה (א) בדיקת זחילת שכר באוכלוסייה קבועה של עובדים המועסקים בכל תקופת הבדיקה ללא פורשים ומצטרפים חדשים (להלן - זחילת מתמידים).
בדיקה זו נעשית כהקדמה למשא ומתן על הסכמי שכר; (ב) בדיקת זחילת שכר תקציבית (להלן - זחילה תקציבית) המחשבת את השינוי בשכר הממוצע של כלל האוכלוסייה במהלך תקופה מוגדרת, הנובע ממרכיבי הזחילה.
בדיקה זו נעשית לצורך בניית מקדם התקצוב של השכר במעבר בין שנות התקציב.
תוצאות הבדיקה של זחילת השכר במשרדי הממשלה שנכללו במסמך מ-2008 היו זחילה תקציבית של 1.
15% וזחילת מתמידים של 2.
בתשובת אגף התקציבים נכללה התייחסות בנוגע לתקצוב חסר מתמשך של תכניות רבות בתקציב המדינה.
ב -11 תכניות הוסבר תקצוב החסר המתמשך בתקצוב חסר של תקנות שכר, וב -3 תכניות נוספות הוסבר תקצוב החסר המתמשך בהתאמות תקציב השכר של המשרד בהתאם לביצוע השכר בפועל או בשינויים שהתרחשו במהלך השנה בהיקף התקציב לשכר אשר לא ניתן היה לצפותם במועד אישור התקציב 69 .
יצוין כי תקצוב חסר מתמשך עלול לגרום להגברת התלות בתקציבי הרזרבה.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אגף התקציבים לא בחן מאז שנת 2008 את תקפות מודל זחילת השכר שכאמור התבסס על נתונים מהשנים 2006-1999 .
שיעור זחילת השכר אינו מעוגן בנוהלי התקציב של אגף התקציבים, ושיעור הזחילה התקציבית השנתי נמוך ב-0.
15 נקודת האחוז מהשיעור שנקבע במסמך המתודולוגי של אגף התקציבים מ -2008.
אי - עדכון מודל זחילת השכר במשך תקופה ארוכה מעלה חשש לפגיע ה ביעילות התקצוב של תקציבי השכר בתקציב המדינה ועלול להגביר את התלות בתקציבי הרזרבה לצורך ביצוע תקציבים אלה.
69 לפרק העוסק בתכניות שהן יעד לקבלת כספים במהלך השנה בשל תקצוב חסר מתמשך ראו בהמשך.
ראוי כי הממונה על התקציבים יבחן מדי תקופה את תקפות מודל זחילת השכר ויעדכנו באופן התואם את הממצאים כדי למנוע שימוש אפשרי ברזרבות לצורך כיסוי פערים הצפויים מראש.
משרד מבקר המדינה בדק את התפלגות ניצול הרזרבות המשרדיות (כולל רזרבות להתייקרויות שכר ולהתייקרויות העברות) ואת התפלגות ניצול הרזרבות הפיסקליות.
תוצאות הבדיקה לשנת 2014 מופיעות בלוחות 5-9 שלהלן 70 .
התפלגות השימוש ברזרבות כוללת ניתוח לפי מקורות ושימושים: המקורות כוללים את התקציב המקורי והעודפים, ואילו השימושים כוללים 71 העברה לרזרבה כללית 72, הקצאה מרזרבה כללית 73, קיצוץ 74, קיצוץ לרזרבה 75 , שינוי פנימי76 וסך הכול תקציב על שינוייו77.
70 הבדיקה בוצעה לנתוני שנת 2014 משום שבמועד ביצוע הביקורת טרם פורסמו נתוני ביצוע התקציב לשנת 2016 .
התקציב לשנת2015 אושר רק בנובמבר אותה שנה, ולכן נתוני שנה זו אינם מאפשרים לנתח את התפלגות ביצוע תקציבי הרזרבות במהלך שנה שלמה.
נוסף על כך בשל האישור המאוחר של התקציב, סכומי הרזרבה שתוקצבו בשנה זו ושיעורם מהתקציב היו נמוכים והם אינם מייצגים את סכומי הרזרבה בשנים האחרונות (תרשימים 1 ו-2 .
) 71 ,להסברים על סוג השינוי ראו: אליעזר שוורץ, מרכז המחקר והמידע בכנסת תיאור וניתוח השינויים בתקציב המדינה בשנים 2011 -2014 , ינואר2015 .
העברה מתכנית מסוימת לתכנית מעבר ברזרבה הכללית לצורך העברה מידית לסעיף אחר כולל סכומי רזרבה שהועברו לרזרבה הכללית, אבל סווגו בפנייה לוועדת הכספים כהעברות מהרזרבה הכללית (העברה מתכנית המעבר ברזרבה הכללית לתכנית אחרת במסגרת העברה בין סעיפים).
העברת סכומים של תקנות רזרבה לרזרבה הכללית אף שהם מסווגים כהעברות מהרזרבה הכללית היא תוצאה של העברות של תקציבים מהרזרבה הכללית לסעיפים שונים בתקציב שמומנו בחלקם על ידי הרזרבות השונות.
העברה לרזרבה הכללית כוללת שינויים פנימיים בין תכניות בתוך סעיפים תקציביים, שגם הם סווגו כהעברות לרזרבה הכללית או מהרזרבה הכללית בפנייה לוועדת הכספים.
הקצאת סכום מהרזרבה הכללית לתכנית אחרת שלא במסגרת העברה ישירה בין סעיפים הקצאה זו כוללת העברות לגופים הביטחוניים שתוקצבו ברזרבה הכללית עד שנת 2016 .
74 הפחתה מתקציב תכנית שלא לצורך העברה לתכנית אחרת.
75 העברה מתכנית מסוימת לרזרבה הכללית שלא כחלק מהעברה רגילה בין סעיפים אשר נעשית בדרך כלל בעקבות החלטת הממשלה על הפחתות רוחביות.
קיצוץ רוחבי לרזרבה הכללית והעברת התקציב לסעיפים אחרים במסגרת שינוי סדרי עדיפויות של הממשלה.
76 העברות המתבצעות בין תכניות או בין תקנות באותו סעיף תקציב.
כאמור לעיל העברות אלו סווגו לעתים כהעברות לרזרבה הכללית כאמור לעיל.
סכום הרזרבה שנותר בסוף שנה שלא הופשר לתקנות ביצוע 280 |דוח שנתי 68ב .
רזרבות משרדיות - ההתפלגות ומועדי הניצול של הרזרבות להתייקרויות .
ביצוע העברות בסוף השנה .
בשנת 2014 היה תקציב הרזרבה להתייקרויות שכר כ-1.
2 מיליארד ש"ח ותקציב הרזרבה להתייקרויות העברות, כולל העודפים, היה כ -3.
מיליארד ש"ח התפלגות ניצול רזרבות אלה בשנת 2014 מופיעה בלוחות5 ו-6 .
בהתאמה לוח 5: התפלגות ניצול הרזרבה להתייקרויות שכר ( 2014) .
אלפיש"ח שיעור מהמקורות .
או מהשימושים שיעור ההעברה בחודש .
אוקטובר נובמבר דצמבר .
תקציב מקורי 1,213,460 100.
סה"כ מקורות 1,213,460 .
סה"כ העברה לרזרבה כללית 1,086,672 89.
הקצאות מרזרבה כללית 55,628 4.
שינוי פנימי 66,542 5.
סה"כ תקציב על שינוייו 4,573 0.
4% סה"כ שימושים שהועברו בחודש .
סה"כ שימושים 1,213,460 .
4,129 2,545 1,149,465 .
מלוח 5 עולה כי בשנת 2014 תוקצבו כל המקורות של הרזרבה להתייקרויות שכר (כ -1.
2 מיליארד ש"ח) בתקציב המקורי.
כ -90% מהשימושים (כ -1.
1 מיליארד ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, וכמעט כל הסכום (כ-99% ,) שסווג כהעברה לרזרבה הכללית, הועבר בחודש דצמבר 2014.
5 מיליון ש"ח (כ-5% מהשימושים) סווגו כשינוי פנימי.
אולם גם חלק קטן זה מהשימושים הועבר כולו בדצמבר 2014 .
לוח6 : ( התפלגות ניצול הרזרבה להתייקרויות העברות 2014) .
תקציב מקורי 3,151,116 98.
סה"כ מקורות 3,215,687 .
סה"כ העברה לרזרבה כללית 2,406,113 74.
הקצאות מרזרבה הכללית 14,074 0.
קיצוץ לרזרבה 10,778 0.
שינוי פנימי 366,775 11.
הגדלה רגילה 411,390 12.
סה"כ תקציב על שינוייו 6,557 0.
2% סה"כ שימושים שהועברו בחודש .
סה"כ שימושים 3,215,687 - 112,524 1,828,352 .
מלוח 6 עולה כי בשנת2014 סך המקורות של הרזרבה להתייקרויות העברות היה כ-3.
כ-65 מיליון ש"ח מהם (כ-2% ) הם עודפים שהועברו משנת 2013 , וכל העודפים הועברו בחודש דצמבר2014.
כ-75% מהשימושים (כ-2.
4 מיליארד ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, וכשני שלישים מהסכום (כ-66% ), שסווגו כהעברה לרזרבה הכללית, הועברו בדצמבר 2014.
כ -367 מיליון ש"ח (כ-11% מהשימושים) סווגו כשינוי פנימי, וגם חלק ניכר מהעברות אלה (כ-64% ) הועברו בדצמבר2014 .
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בדצמבר 2014 העביר אגף התקציבים את מרבית תקציבי הרזרבה להתייקרויות 78 .
התייקרויות של שכר והעברות אמורות להיות ידועות לאגף התקציבים במהלך השנה.
כמו כן תקציב השכר נחשב תקציב קשיח יחסית, המצריך תקצוב שוטף במשך כל חודשי השנה.
העברה של חלק הארי של סכום הרזרבה להתייקרויות שכר (כ -95% ) בחודש דצמבר יכולה להעיד על תקצוב לא נכון של תקציבי השכר או על מימון תקציבי השכר מתקנות אחרות.
78 בחודש זה הועברו כ-3 מיליארד ש"ח, שהם כ-67% .
מהרזרבות להתייקרויות שכר והעברות 282 |דוח שנתי 68ב .
אי-ניצול של רזרבה להתייקרויות אשראי והעברת עודפים בסוף השנה .
כאמור לא ניתן לבצע את התקציב ישירות מתקנות רזרבה והן מופשרות לתקנות ביצוע שאינן תקנות רזרבה, ולכן המדד הרלוונטי לניצול רזרבות הוא השוואה בין התקציב המאושר79 של הרזרבות לתקציב המקורי שלהן.
הפשרת רזרבות הן לשימוש המשרד והן לשימושים אחרים צריכה לקבל ביטוי בירידה בתקציב המאושר של תקנות הרזרבה.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבשנת 2014 כ- 458.
8 מיליון ש"ח בתקנת "רזרבה להתייקרויות אשראי" בסעיף הפיתוח של משרד השיכון80 .
לא נוצלו הרזרבה להתייקרויות אשראי ממוינת במיון הכלכלי "רזרבה למתן אשראי".
בדיקת דרך חישוב הרזרבה בשנים 2014-2012 העלתה שהתקציב המקורי שלה מחושב על ידי ניכוי %3 "מתקציב הממוין במיון הכלכלי "מתן אשראי81 .
בדיקה של ניצול רזרבה זו במשרד השיכון בשנים 2016-2009 (תרשים9 להלן) העלתה כי בשנת 2009 היה התקציב המקורי 35 מיליון ש"ח, ובחודש דצמבר הועבר לתקנה סכום של כ -543 מיליון ש"ח מהרזרבה הכללית.
מאז, בכל שנה לא נוצלה הרזרבה כלל, פרט לניצול חלקי בלבד בשנים 2012-201382 .
בכל שנה מועברים לתקנה זו עודפים משנה קודמת, ובחלק מהשנים ( 2012-2011 ו-2016 ) העודפים שהועברו משנה קודמת היו גבוהים מהתקציב המאושר בשנה הקודמת (תרשים 9 ,) דבר שיכול להעיד על העברת עודפים גם מתקנות אחרות.
זאת ועוד למרות העברת העודפים בהיקפים של מאות מיליוני ש"ח בכל שנה, עד שבשנת 2012 הם הגיעו לכ -1.
6 מיליארד ש"ח, ולמרות אי -ניצולם, המשיך אגף התקציבים לתקצב רזרבה זו בתקציב המקורי בשני חוקי תקציב בשנים 2014-2011 .
79 "התקציב המאושר" מכונה גם "התקציב על שינוייו".
81 כפי שעולה מהנתונים וממסמך הנחיות של אגף התקציבים לבניית תקציב לשנים 2012-2011 ולשנים 2014-2013 .
82 80 מיליון ש"ח שסווגו כקיצוץ לרזרבה ב -2012 ו-200 מיליון ש"ח שסווגו כהעברה לרזרבה הכללית בשנת 2013.
תרשים9 : התקציב המקורי, העודפים והתקציב המאושר של תקנת "רזרבה להתייקרויות אשראי" בסעיף הפיתוח של משרד השיכון ( 2016 -2009 ) .
על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה .
נמצא כי בתקנה אחת בתקציב הפיתוח של משרד השיכון - רזרבה להתייקרויות אשראי - תקציבים לא נוצלו במשך שנים רבות והם מועברים כעודפים משנה לשנה, ברוב השנים בחודש דצמבר.
בשנת 2012 הגיע סכום העודפים בתקנה זו לכ -1.
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים כ י ניתן היה להשתמש בחלק מהסכומים לשימושים אחרים בתקציב המדינה בהתאם לסדר העדיפויות של הממשלה ובהתאם לחוק יסודות התקציב וחוק הפחתת הגירעון.
בתשובה שמסר מר חגי רזניק מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון למשרד מבקר המדינה ביוני 2017 צוין כי "תקציב הרזרבה אינו באחריות המ הבינוי [ שרד אלא באחריות אגף התקציבים במשרד האוצר.
האשראי בתקציב ]והשיכון המשרד ניתן במסגרת חוק הלוואות לדיור ולא נדרשה תוספת מעבר לבסיס התקציב".
בתשובת אגף התקציבים צוין כי "מאחר ומשרד השיכון לא ניצל את תקציב הרזרבה להתייקרויות במהלך השנים, לא ניתן תקציב נוסף לרזרבה זאת החל מתקציב 2016-2015 ואילך.
עם זאת, מאחר שבהתאם לחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית תקציב האשראי לא נכלל בתקרת הגרעון, לא ניתן להעביר כספים אשר מסווגים כאשראי לשימושים אחרים מלבד לשימושי אשראי.
עם זאת בתקציב 2018-2017 כחלק מקביעת סדרי ה עדיפויות של 284 |דוח שנתי 68ב .
מיליוני ש"ח בכל שנה .
של תקציב המדינה הממשלה, ובהתאם לצרכים שהוצגו בידי משרד השיכון, הוחלט להעמיד את מרבית התקציב האמור לטובת הלוואות לדיור לבני הקהילה האתיופית"83 .
ביוני2017 ציין הצוות המקצועי באגף התקציבים לפני נציגי משרד מבקר המדינה כי בשנת 2016 הוחלט באגף התקציבים להעביר את כל ל פעילות האשראי של משרד השיכון מסעיף 70 לסעיף42 , וכי בשנה זאת נפתחו שתי תכניות תקציב חדשות - 420103 (אשראי לדיור) ו- 420104 .
)(אשראי מסובסד בהתאם לחוק יסודות התקציב, העודף שנצבר בשנה הקודמת חייב לעבור לסעיף שבו הוא נוצר (במקרה הזה סעיף 70 ), ורק לאחר מכן לעבור לסעיף חדש (42 ).
לכן אגף התקציבים העביר את כלל עודפי האשראי ראשית לתקנת הרזרבה, ורק לאחר מכן הייתה צפויה פנייה נוספת להעברתם לסעיף 42 .
מהלך זה לא יצא אל הפועל בסופו של דבר בגלל עיכובים בהעברת הפניות בוועדת הכספים והוא צפוי להתרחש בשנת 2017 .
משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים שעד יוני 2017 לא נרשמה העברת כספים84 .
לשתי התכניות האמורות הצוות המקצועי באגף התקציבים השיב ביולי 2017 " כיטרם בוצעו פניות העודפים בסעיף 70 , אשר רק לאחר ביצוען ניתן יהיה להעביר את העודפים לסעיף 42 .
פנייה כזו צפויה להיות מבוצעת בחודשים הקרובים ".
גלגול עודפים בתקנת רזרבה אחת בסוף השנה בסכומים המגיעים למאות מיליוני ש"ח בכל שנה ללא ניצולם מעיד על חוסר יעילות בביצוע של תקציב המדינה.
התנהלות זו פוגעת בניצול התקציב לצורכי הציבור בהתאם לסדר העדיפויות שקבעה הממשלה.
שימוש בסכומי הרזרבות להתייקרויות למטרות שאינן כיסוי התייקרויות .
כאמור, סעיף 12 (ג) לחוק יסודות התקציב קובע כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לוועדה, לקבוע את חלוקת סכומי תקציב 'רזרבה להתייקרויות' ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכניות קיימות".
המגבלה על השימוש ברזרבה להתייקרויות הופיעה לראשונה בנוסח דומה בסעיף 11 )(גלחוק התקציב לשנת הכספים 1976 , התשל"ו-1976 .
באותו סעיף נקבע כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לועדה, לקבוע את חלוקת סכומי סעיפי תקציב 48 ו-88 - .
83 ראו החלטת ממשלה 2253 /(אתפ15 ) מינואר2017 בנושא "מדיניות ממשלתית לקידום שילובם המיטבי של יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית - תכנית משרד הבינוי והשיכון לתחום הלוואות לדיור בתחום ההתחדשות העירונית".
84 לפי בדיקה במערכת מרכב"ה ובקובצי הנתונים של השינויים המבוצעים דרך ועדת הכספים המפורסמים על ידי אגף התקציבים באתר האינטרנט של משרד האוצר.
'רזרבות להתייקרויות', ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתת - תכניות קיימות"85 .
במסגרת שינויים בין סעיפים בתקציב 2016 פנה הממונה על התקציבים בדצמבר 2016 אל יו"ר ועדת הכספים בבקשה להעביר סכום של כ -1.
8 מיליארד ש"ח מסעיפים שונים לסעיף 47 - "רזרבה כללית", בהתאם לסעיף 11 (ה) לחוק יסודות התקציב.
כמו כן, ביקש הממונה על התקציבים את אישור הוועדה להעברת אותו הסכום מסעיף "הרזרבה הכללית" לסעיף 15 - "משרד הביטחון", בהתאם לסעיף 12 (א) לחוק יסודות התקציב.
בדברי ההסבר לפנייה צוין כי הפנייה היא בהמשך לסיכום התקציבי בין משרד האוצר ומשרד הביטחון מנובמבר 2015 , ולפיו סכום של כ -958 מיליון ש"ח ימומן באמצעות שימוש ברזרבות לעמידה ביעד ההוצאה וברז רבות להתייקרויות לשנת 2016 אשר הוגדרו בפנייה "רזרבות לעמידה ביעדים הפיסקאליים".
עוד נכתב בפנייה כי רזרבות אלה מתוקצבות מדי שנה בשנה בבסיס התקציב של הסעיפים השונים, וככל שיש צורך הן משמשות את משרדי הממשלה השונים לצורך התמודדות עם צרכים תקציביים אשר לא היו ידועים בעת הנחת התקציב בכנסת.
נוסף על כך, הרזרבות האלה משמשות את הממשלה למימון מחויבויות תקציביות במשרדי ממשלה אחרים, שלא היו ידועות בעת הנחת התקציב בכנסת.
צוין כי בשנות תקציב קודמות רזרבות כאמור שימשו, בין היתר, למימון עלויות שנוצרו בגין מבצע צוק איתן, ייש ום מסקנות הוועדה לשינוי כלכלי -חברתי (ועדת טרכטנברג) ומימון הגדלת תמלוגים לניצולי שואה.
ההעברות המבוקשות אושרו על ידי ועדת הכספים86 .
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי העברת כ-958 מיליון ש"ח של הרזרבות לסעיף "רזרבה כללית" בוצעה מ -100 תקנות שונות המשויכות ל -60 תכניות ב-36 סעיפי תקציב.
משרד מבקר המדינה פילח כ-98% מהסכום שהועבר לפי סוגי הרזרבות להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה.
כ-589 מיליון ש"ח (כ-63% מהסכום) היו רזרבה להתייקרויות (כ -42% להתייקרויות העברות וכ -21% להתייקרויות שכר), וכ-351 מיליון ש"ח (כ-37% )מהסכוםהיו רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה (כ-13% לעמידה ביעד ההוצאה ממיון השקעה וכ-25% לעמידה במגבלה הפיסקלית ממיון כלכלי קניות).
נמצא אפוא כי אגף התקציבים נוהג להגיש לאישור ועדת הכספים של הכנסת בקשות להעברת סכומי רזרבות להתייקרויות לסעיף "הרזרבה הכללית" על מנת לממן מטרות שאינן התייקרויות.
באוגוסט 2017 כתב היועץ המשפטי למשרד האוצר עו"ד אסי מסינג למשרד מבקר המדינה כי "סעיף 11)(ה לחוק יסודות התקציב, מאפשר להעביר 'כל סכום או מספר משרות מתוך כל תכנית שנקבעה בחוק התקציב השנתי לשנת תקציב פלונית לסעיף תקציב 'רזרבה כללית' או ס עיפי תקציב 'רזרבות .
85 בחוק התקציב לשנת1976 סעיף48 היה חלק מתקציב ההוצאה הרגילה וסעיף88 היה חלק מתקציב ההוצאה לפיתוח וחשבון הון.
86 :מספרי הפניות לוועדה9004 ,235 עד238 ,252 עד253.
יובהר כי המונח 'כל תכנית.
' כולל בתוכו גם סעיפי התקציב 'רזרבה להתייקרויות', שמהם, בהתאם להוראות סעיף 11 (ה) לחוק יסודות התקציב, ניתן להעביר לסעיף התקציב 'רזרבה כללית'.
מסעיף 12 (ג) לחוק יסודות התקציב, שקובע פרוצדורת העברה ייחודית לכיסוי התייקרויות בהודעה בלבד לוועדת הכספים, לא עולה כל מניעה להפעלת דרכי העברה האחרות שקיימות בחוק, למטרות אחרות.
תכליתו של סעיף 12 (ג) לחוק יסודות התקציב היא לקבוע את הייעוד העקרוני של סעיפי הרזרבה להתייקרויות, אך אין בכך כדי לסתור את העובדה שסכומים בסעיפי הרזרבה להתייקרויות מהווים חלק ממכלול התקציב שאותו ניתן לנהל באמצעות הכלים השונים שמקנה חוק יסודות התקציב ולשם הגשמת התכליות השונות של החוק.
פרשנות לפיה סעיפי הרזרבה להתייקרויות יוכלו לשמש להתייקרויות בלבד תטיל מגבלה נוספת על תקציב המדינה אשר תגרור בהכרח תקצובי יתר של רזרבות באופן לא יעיל".
יצוין כי בעוד סעיף 11 לחוק יסודות התקציב קובע אפשרות כללית להעברת סכומים מתכניות שונות, הרי שסעיף 12 לחוק קובע דין מיוחד לגבי סכומים שברזרבות - כפי שעולה מכותרת הסעיף "שימוש ברזרבות".
בתוך כך, נקבעה בסע יף 12 )(גמגבלה לגבי השימוש ברזרבה להתייקרויות: " שר האוצר רשאי, בהודעה לועדה, לקבוע את חלוקת סכומי סעיפי תקציב 'רזרבות להתייקרויות' ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכניות קיימות".
נוכח זאת, הפרשנות המוצעת על ידי משרד האוצר מעוררת ספק בדבר התאמתה למגבלה שנ קבעה בחוק.
יצוין כי בחלוף השנים מאז נחקק החוק חלו שינויים משמעותיים בסביבה הכלכלית, בשיעורי האינפלציה ובמבנה התקציב, לרבות הפסקת השימוש בסעיפי "רזרבות להתייקרויות"87 .
נוכח כל זאת, ראוי כי משרד האוצר ילבן את הסוגיה עם היועץ המשפטי לממשלה ובכלל זה את הצורך לק דם תיקון חקיקה מתאים.
87 כאמור, מבדיקה ש עשה משרד מבקר המדינה בנתוני שנת 1998 ואילך עולה כי בשנת 1999 תוקצב סכום של כ-3.
2 מיליארד ש"ח בסעיף "רזרבה להתייקרויות" (סעיף48 ,).
פרט לשנה זו לא תוקצבו עוד הרזרבות להתייקרויות בסעיף 48 או בסעיף תקציב נפרד אחר, אלא הן מתוקצבות בסעיפי התקציב השונים.
רזרבות משרדיות- ההתפלגות ומועדי הניצול של הרזרבות88 שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות .
משרד מבקר המדינה בדק את תקנות הרזרבה שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות ושסכום התקציב המקורי שלהן בשנת 2014 היה כ -11.
8 מיליארד ש"ח (כ- 99.
8% מסך המקורות) (ראו לוח7 .
)להלן משרד מבקר המדינה כבר העיר בדוחות 55ב ו-57 ב על העברת עודפי תקציב רק לקראת סוף השנה 89 .
גם בדוח שפרסם הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה (להלן - ועדת המשילות) ב -2013 צוין כי התקשרות משרדית אורכת בדרך כלל כשמונה חודשים, ולכן הגעת עודפים ברבעון השני של השנה גורמת כמעט בהכרח לכך שתשלום התקשרות שיבצע המשרד בתוך שנת הת קציב ייגרר אל שנת התקציב הבאה, ומשמעות הדבר גלגול עודפים משנה לשנה90.
88 מתקבל מסכום התקציב בתקנות המוגדרות כרזרבה, יעודה, עתודה, עתודות שאינן רזרבות להתייקרויות או ליעד ההוצאה.
סכום זה הוא כ -96% מסך התקציב המקורי של הרזרבות המחושבות מהמיונים הכלליים, הכוללות רזרבה לשכר, רזרבה לקניות, רזרבה להעברות, רזרבה להשקעה ישירה והרזרבה להתאמות לתקציב דו -שנתי.
89 דוח55ב, עמ' 257-255 ; דוח57ב, עמ' 243-242.
90 דוח ועדת המשילות (2013 '), עמ21.
לוח 7 : התפלגות ניצול הרזרבות שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות* ( 2014) .
תקציב מקורי 11,831,932 99.
סה"כ מקורות 11,853,889 .
או מרזרבה כללית חיובי** -8,966 -0.
או מרזרבה כללית שלילי** 8,464,031 71.
הקצאות מרזרבה הכללית 397,611 3.
קיצוץ לרזרבה 284,083 2.
שינוי פנימי חיובי** -463,704 -3.
שינוי פנימי שלילי** 1,935,234 16.
הגדלה רגילה חיובי** -53 0.
הגדלה רגילה שלילי** 748,281 6.
סה"כ תקציב על שינוייו 497,372 4.
סה"כ שימושים 11,853,889 .
588,365 937,429 3,779,848 .
* ללא תקציב הרזרבה הכללית (סעיף 47.
) ** בלוח7 ובלוחות8 ו-9 להלן, השימוש במונחים "העברה מרזרבה" או "העברה לרזרבה" לקוח מהסיווג שניתן בפנייה לוועדת הכספים להעברת הסכומים והוא אינו מעיד על כיוון זרימת הסכומים.
כיוון זרימת הסכומים לתקנות הרזרבה או מתקנות הרזרבה נקבע לפי הסימן של הסכום (חיובי או של ילי).
בהתאם לכך, המונח "שלילי" מתייחס להעברת הסכומים מתקנות הרזרבה והמונח "חיובי" מתייחס להעברת סכומים לתקנות הרזרבה.
3 מיליארד ש"ח, שהם כ-%45 מהרזרבות91 , הועברו ברבעון האחרון של השנה, מהם כ-3.
8 מיליארד ש"ח הועברו בחודש דצמבר.
כ-71% מהשימושים סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, ולמעלה ממחציתם (כ -58% ) הועברו ברבעון האחרון של 201492.
4 מיליון ש"ח (שהם כ -%4 .
6 מיליארדי ש"ח הועברו באוקטובר, כ-0.
9 מיליארד ש"ח הועברו בנובמבר וכ-3.
8 מיליארד ש"ח הועברו בדצמבר.
92 7% מהשימושים הועברו בכל אחד מהחודשים אוקטובר -נובמבר וכ -44% מהשימושים הועברו בדצמבר.
התקציבים מהמקורות) לא נוצלו.
כ-358 מיליון ש"ח מסכום זה הוא בתקנת "רזרבה לתכנית הבראה" בסעיף רשויות מקומיות93 .
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בש נת 2014 התפלגות ביצוע הרזרבות שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות הייתה מאוזנת יותר על פני חודשי השנה לעומת ביצוע הרזרבות להתייקרויות, אף שגם ברזרבות אלה חלק ניכר מההעברות בוצעו ברבעון האחרון של השנה.
בתשובת אגף התקציבים צוין כי "לאורך כל שנת התקציב אגף התקציבים עורך באופן סדיר הערכות מצב לגבי אומדן ביצוע התקציב תוך חלוקה לסעיפי מתקבלות החלטות בדבר ביצוע הסטות תקציביות ]ו[ .
התקציב השונים מסעיפים אשר האומדן מצביע בהם על תת ביצוע צפוי לסעיפים בהם מסתמן ביצוע יתר.
למעשה הצרכים התקציבים אשר לא קיבלו מענה בתקציב המקורי ממומנים ראשית מתתי ביצוע בסעיפי התקציב השונים.
ככל שתתי הביצוע אינם מספיקים למימון הצרכים כאמור, פונה אגף התקציבים לשימוש ברזרבה.
הפרקטיקה האמורה מאפשרת מימון שוטף של כל הצרכים התקציביים כך שמשרדי הממשלה יוכלו לבצע את מלוא התוכניות המתוכננות לצד שמירה על נזילות ויכולת להתמודד עם אירועים חריגים לאורך השנה.
באורח קבע, אגף התקציבים מייעד את הרזרבות לצרכים אשר תקצובם במועד מאוחר של השנה אינו פוגע ביכולת לבצעם (לדוגמא: תשלום קצבאות, העברות למשרד הביטחון וכד').
האומדן הטוב ביותר לאיכות התכנון התקציבי הינו שיעור הביצוע הכולל שיעורי הביצוע של תקציב המדינה לשנים ]מ[ .
בתקציב המדינה 2016-2006 ניתן לראות כי למעט השנים 2013-2012 שיעור הביצוע של תקציב המדינה עמד על בין 99% ל- 100% כך שהערה לפיה יש עדות לתכנון שגוי ולא אופטימלי אינה מקבלת אחיזה במציאות".
אמנם לשיעורי ביצוע כוללים של כלל תקציב המדינה יש חשיבות לבדיקת יעילות התקצוב, אך אין זה המדד היחיד.
בדיקה של משרד מבקר המדינה לשנת 2014 העלתה כי תכניות רבות בתקציב המדינה מאופיינות בתת - ביצוע, ומנגד תכניות רבות אחרות מאופיינות בביצוע עודף בתקציב המדינה; מתוך 662 תכניות94, ב-%35 הביצוע היה נמוך מ-%95, וב-%48 הביצוע היה גבוה מ - 105% .
למעשה שיעור ביצוע שבין 95% ל- 105% התקבל רק ב-%17 מהתכניות95 .
נתונים אלה יכולים להעיד על תכנון שגוי ולא אופטימלי של תקציב המדינה.
על הממונה על התקציבים לווסת את הפשרת הרזרבות המשרדיו ת במהלך השנה, זאת כדי לאפשר ניצול מיטבי של התקציבים שהוצאתם כבר אושרה על ידי נבחרי הציבור.
בדיקה לשנים 2016-2012 העלתה אי-ניצול של תקנה זו בשנת 2014 .
ללא תכניות רזרבה ועתודה 95 ראו תרשים10 .
להלן 290 |דוח שנתי 68ב .
רזרבה פיסקלית - ההתפלגות ומועדי הניצול של הרזרבה הפיסקלית .
שימוש ברזרבה הפיסקלית לשינוי סדרי עדיפויות במקום ככרית ביטחון להשגת היעדים הפיסקליים .
משרד מבקר המדינה העיר בשנת 2005 בדוח55 ב כי "'רזרבה לעמידה ביעד הגירעון'.
נועדה לשמש 'כרית ביטחון' להשגת יעד הגרעון שיהיה ניתן להפשירה ולהעבירה לתקנות הוצאה יעודיות בסעיפי התקציב השונים, רק אם תתממש במלואה תחזית ההכנסות.
נמצא כי במהלך הקיצוץ הרוחבי שנעשה בפברואר 2004 הופחתה מלוא ההרשאה בתקנות רזרבה אלה, וכך בוטל למעשה כבר בתחילת השנה המכשיר שהיה עשוי לאפשר למשרד האוצר להתאים את רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה ולמנוע חריגה מיעד הגירעון"96.
בשנת2014 היה התקציב המקורי של הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית כ-393 מיליון ש"ח, ותקציב הרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה היה כ -748 מיליון ש"ח 97 .
תקציבים אלה נמוכים מהתקציבים שתוקצבו ברזרבות אלה בשנים האחרונות (ראו תרשים 1 )לעיל98.
בדצמבר2013 קיבלה הממשלה החלטה בנושא צמצום העלאת שיעור הפרשות המעסיק למוסד לביטוח לאומי החל משנת 2014 תוך שמירה על איזון פיסקלי99 .
החלטה זו מומנה, בין היתר, על ידי התאמות תקציביות ברזרבה לעמידה במגבלת ההוצאה.
בפועל בחודש ינואר 2014 בוצע קיצוץ ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית המחושבת מהמיון הכלכלי לקניות בסך כ -172 מיליון ש"ח (כ-10% מסך השימושים של הרזרבות הללו) ובוצע קיצוץ ברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה המחושבת מהמיון הכלכלי להשקעה בסך כ -214 מיליון ש"ח (כ-25% מסך השימושים של הרזרבות הללו) (לוחות8 ו-9 ).
קיצוצים אלה בוצעו ללא תיקון חוק התקציב.
נמצא כי בתחילת שנת 2014 , בדומה לשנת2004 , שני קיצוצים בתקציב המדינה שהוחלט עליהם בסוף 2013 מומנו על ידי שימוש ברוב הרזרבה הפיסקלית.
בכך צמצמה הממשלה את היכולת להשתמש ברזרבה הפיסקלית להתאמת רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה ובכך למנוע חריגה אפשרית מהיעדים הפיסקליים.
96 דוח55ב, עמ' 231-230.
97 הסכום הקיים בכלל תקנות הרזרבה בסעיפים השונים פרט לסעיפים15 ו-35.
98 'תקציבים אלה הם נמוכים יותר כתוצאה של החלטת ממשלה מס1014 מ- 8.
13 שביטלה את העלאת שיעורי מס הכנסה ליחידים שיועדה ל -1 בינואר2014 ומומנה על ידי הפחתת תקציב המדינה באמצעות תיקון חוק התקציב לשנות הכספים 2014-2013 , בין היתר על ידי הפחתה בתקציבי ה רזרבה לעמידה במגבלת ההוצאה.
הפחתת הרזרבה לוותה בהקטנת שיעור הניכוי מהתקציבים הממוינים לקניות ולהשקעה מ-3% ל- 1.
על הממונה על התקציבים להקפיד שהרזרבה הפיסקלית תשמש לייעודה המרכזי, והוא - התאמת רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה על מנת למנוע חריגה אפשרית מהיעדים הפיסקליים בעיקר במצבים שבהם קיים גירעון מבני גבוה מהחזוי100 .