HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בפועל העובד המאייש את המשרה אינו משמש כמפקח הארצי על הטיפול וככלל אינו ממלא את תפקידי המפקח כאמור לעיל, אלא ממלא מאז שנת 2003 תפקידים בהנהלת האגף, ובהם פיתוח אמצעים לטיפול בנוער מנותק מאוכלוסיות ייחודיות כגון עולים חדשים וחרדים והשתתפות בוועדה הבין -משרדית לטיפול בהתאבדויות בני נוער.
היות שתקן המשרה מאויש, נבצר מהרשות להעסיק עובד אחר בתפקיד זה.
הועלה כי לפני שהוחלט שהמפקח הארצי על הטיפול ימלא תפקידים אחרים בהנהלת האגף לא נבדקו השפעותיה הצפויות של ההחלטה האמורה על תפקוד הרשות.
בתשובתו של משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה צוין כי הנהלת המשרד הטילה על המפקח הארצי על הטיפול תפקידים נוספים בהנהלת האגף, וכי חלק גדול מהם קשורים במישרין או בעקיפין להגדרת תפקידו.
עוד ציין המשרד כי "הובהר לממונה על המעונות שהמפקח הארצי על הטיפול עומד קודם כל לרשותו ויבצע כל מטלה במסגרת הגדרת תפקידו".
משרד מבקר המדינה מציין שהתחום הטיפולי-שיקומי בחוסים הוא תחום פעילות מרכזי ברשות, וכי הוא נחשב "ליבת העשייה" במסגרותיה.
הגידול שחל בעשור האחרון במספר המסגרות ובסוגיהן והעליה במורכבותה של אוכלוסיית החוסים מחייבים כי הנושא במשרת המפקח הארצי על הטיפול יעסוק בתחום זה באופן בלעדי.
יחסי העבודה בין הנהלת הרשות להנהלת המשרד אחד התפקידים של הנהלת ארגון הוא פתרון משברים הפורצים בארגון ומשבשים את פעילותו.
משבר הוא אירוע חריג ובלתי מתוכנן שעלול לסכן את קיומו של הארגון או לפגוע בו פגיעה קשה.
הפעולות שיש לנקוט בעת שפורצים משברים בארגון הן, בין היתר, איתור נקודות תורפה בארגון וטיפול בהן מבעוד מועד, כדי שהן לא יגרמו לאבדן שליטה; ונקיטת פעולות מהירות ונחושות להשתלטות על משבר שפרץ.
בשנים האחרונות חלו זעזועים ביחסי העבודה ברשות בשל כמה משברים ארגוניים, שהעיקריים שבהם היו תהליכי הפרטת כוח האדם במעונות הממשלתיים וסגירת אחד המעונות הממשלתיים בשנת 2004 .
משברים אלה גרמו למתיחות ביחסי העבודה ברשות, ובשנת 2006 החריפה המתיחות לכדי סכסוך ממושך בין הממונה, המפקחים המחוזיים ובכירים נוספים במטה הרשות ובין סגן הממונה וחלק ממנהלי המעונות הממשלתיים ובעלי תפקידים במטה הרשות.
אחד הגורמים הישירים לפרוץ הסכסוך היה חילוקי דעות בין הממונה ובין סגנו בדבר המבנה הארגוני של הרשות וחלוקת הסמכויות ביניהם.
הסכסוך פגע ביחסי העבודה ברשות ובניהולה התקין.
למשל, הממונה על המעונות וסגנו נתנו הנחיות סותרות למפקחים על המעונות ולמנהלי המעונות; במשך כמה חודשים לא התקיימו ישיבות של הנהלת הרשות; שובשה פעילותם הסדירה של פורומים מקצועיים בהשתתפות המפקחים המחוזיים ומנהלי המעונות.
הביקורת העלתה כי מנכ"ל המשרד דאז והמשנה למנכ"ל, ששימש גם כמנהל אגף תקון, לא הפעילו את סמכויותיהם המקצועיות והניהוליות ולא קיבלו החלטות שיאפשרו להכריע בנושאים השנויים במחלוקת ויחייבו את הנהלת הרשות, ובכך לסייע להסדרת יחסי העבודה ברשות.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 939 .
בשל המשבר ביחסי העבודה ברש ות והיעדר פעולה נחרצת של הנהלת המשרד לצורך פתרונו הוקמה ועדת בדיקה חיצונית: בספטמבר 2006 מינה ראש הממשלה ששימש אז גם כשר הרווחה, מר אהוד אולמרט, ועדה לבדיקת הרשות (להלן - הוועדה)28 .
הוועדה התבקשה לבחון את אופן ניהול הרשות, את יחסי הגומלין בין שדרת הניהול ברשות ובין שדרת הניהול במשרד ואת יחסי העבודה בהנהלת הרשות ובמעונות שהיא מפעילה.
בתחילת נובמבר 2006 הגישה הוועדה את ממצאיה, ובהם: "מערכת היחסים העכורה ומאבקי המחנאות פוגעים בחוסים .
אין ספק כי העיסוק ]ההדגשה במקור[ האינטנסיבי של קהל רחב של עובדים במשבר שנוצר גזל זמן רב, אנרגיות ותשומת לב שהיו צריכים להיות מופנים לטיפול בחוסים".
עוד ציינה הוועדה כי ההנהלה לא הייתה מעורבת די הצורך בטיפול במשבר, לא נקטה עמדות נחרצות בסוגיות שבגינן פרץ המשבר ולא מנעה את המשך הידרדרות יחסי העבודה ברשות.
בפברואר 2007 פרש סגן הממונ ה לגמלאות.
ואולם בכך לא הסתיים המשבר ברשות, ויחסי עבודה קשים המשיכו לשרור בין הממונה והמפקחים המחוזיים ובין חלק ממנהלי המעונות ובעלי תפקידים אחרים במעונות.
ביוני 2007 קבע מנכ"ל המשרד, שנכנס לתפקידו כחודשיים קודם לכן, מתווה לשיקום הרשות, ובמסגרתו נקבע, בין היתר, כי הממונה יכין תכנית עבודה לרשות וכן יכין, בשיתוף מנהלי המעונות, תכניות עבודה למעונות הממשלתיים, וכי הוא ימסור בחצי השנה שלאחר מכן דיווח חודשי להנהלת המשרד על ההתקדמות בביצוען.
עקב מחלוקת בין הממונה ובין הנהלת המשרד לא יושם המתווה, והדבר גרם להתערערו ת יחסי העבודה בין הנהלת המשרד לממונה.
בסוף מאי 2008 פרש הממונה מתפקידו.
עד פרישתו לא חל שיפור ביחסי העבודה בקרב עובדי הרשות וביחסי העבודה בין הנהלת הרשות להנהלת המשרד.
במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 , כשלושה חודשים לאחר שהממונה על המעונות פרש לגמלאות, טרם מונה אחר במקומו, ונמצא כי בינתיים מילאה את התפקיד מנהלת האגף.
מהאמור לעיל עולה, כי במשך שנים כשלה הנהלת המשרד בפתרון המשבר החמור ביחסי העבודה ביחידה הכפופה למרותה.
משרד מבקר המדינה מציין כי נוכח הצורך הדחוף בהבראת הרשות ובהחזרתה לפעילות תקינה דרוש אדם שימלא את התפקיד באופן בלעדי.
על הנהלת המשרד לפעול במהירות למינוי ממונה על המעונות ולגיבוש תכנית הבראה ניהולית עבור הרשות.
משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי פעל לפתרון הסכסוך ברשות, אולם הוא לא יישם מסקנות מסוימות של ועדה משרדית שבחנה את הנושא ואשר נגעו לבכירים ברשות כיוון שיישומן אינו בסמכותו.
בעניין מינוי ממונה על המעונות במקום הממונה שפרש ציין המשרד כי "העובדה שמנהלת האגף כממלאת מקום הממונה על המעונות משקיעה את רוב זמנה ומרצה בחסות הנוער, .
28 חברי הוועדה היו מנהלת מחוז דרום במשרד החינוך (יו"ר); היועץ המשפטי של משרד התמ"ת; סגן נציב שירות המדינה; מנהל אגף לחקירות משמעת בנציבות שירות המדינה.
אכן גורמת לכך שהיא אינה יכולה להשקיע בתחומים רבים עליהם היא מופקדת והמשרד פועל נמרצות למינוי ממונה על המעונות".
יחסי העבודה בין המפקח על המעונות למנהלי מעונות במחוז חיפה והצפון אחד הביטויים הקשים של המשבר ביחסי העבודה ברשות היה אי-שיתוף פעולה בין מעונות "גיל עם" ו"אחווה" במחוז חיפה והצפון ובין המפקח על המעונות במ חוז (להלן - המפקח המחוזי), ועקב כך נבצר ממנו לפקח על המעונות הללו.
עובדים במעונות אלה טענו כי המפקח המחוזי מתנכל להם והפסיקו, בתמיכת ועד העובדים במשרד, לשתף פעולה אתו ולדווח לו על אירועים חריגים.
בינואר 2007 החליט המשנה למנכ"ל המשרד, ששימש גם מנהל האגף, כי הממונה על המעונות יחליף באופן זמני את המפקח המחוזי בתפקיד הפיקוח על המעונות "אחווה" ו"גיל עם", וכי לאחר שייפתר הסכסוך ברשות ישוב המפקח המחוזי לפקח על מעונות אלה.
ביולי 2007 פנה הממונה על המעונות למשנה למנכ"ל וביקש להחזיר את המפקח המחוזי לתפקיד הפיקוח על המעונות "אחווה" ו"גיל עם", היות שהמצב שבו נמנע ממנו לפקח על מעונות אלה "יש בו פגיעה חמורה במוסד הפיקוח ומשבש את סידורי העבודה במחוז וברשות חסות הנוער".
הבקשה האמורה לא נענתה, ובסוף דצמבר 2007 פנה הממונה למנהלת האגף29 וציין כי "למצב זה יש השלכות קשות ביותר על עבודת הפיקוח ומהות הפיקוח.
כי המצב הנ"ל הינו זמני ובהקדם יוחזר המצב לקדמותו.
לצערי הרב זה טרם קרה".
במועד סיום הביקורת טרם שב המפקח למלא את תפקיד הפיקוח על המעונות האמורים.
משרד מבקר המדינה סבור כי העברת הפיקוח על מעונות "גיל עם" ו"אחווה" לידי הממונה על המעונות פוגעת באפקטיביות הפיקוח על המעון, וכי יש בכך משום יצירת טשטוש בין הדרג המפקח על פעילות המעונות ובין הדרג הניהולי שמעליו.
יתר על כן, אף שנקבע כי הממונה ימלא תפקיד זה באופן זמני לא הוגבל פרק הזמן שבו הוא ימלא את התפקיד, ובפועל הוא נאלץ למלאו במשך זמן רב, ועקב כך הוא התקשה למלא הן את תפקיד הממונה על המעונות והן את תפקיד המפקח על המעונות האלה.
בתשובתו של משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה נמסר כי לאחר שבדקה הנהלת המשרד את אופן תפקודו של המפקח על המעונות במחוז חיפה והצפון ואת יחסו למנהלי המע ונות, היא החליטה להטיל על מפקח ממחוז אחר את תפקיד הפיקוח על המעונות האמורים.
אולם מאחר שהממונה על המעונות סבר כי צעד זה עלול לגרום לזעזועים ברשות וביקש ממנה לחזור בה מהחלטתה, הוחלט לאפשר לו לפקח על מעונות אלה לתקופה מוגבלת.
29 באוקטובר 2007 מונתה מנהלת לאגף, במקום המשנה למנכ"ל ששימש עד אז גם כמנהל האגף.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 941 .
הועלה כי מצב זה, שאמור היה להימש ך פרק זמן מוגבל, נמשך בפועל זמן רב, ובמועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 , טרם הוסדר העניין, אף שהוא פגע באפקטיביות של הפיקוח על המעון.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה לפעול לפתרון בעיות הפיקוח על מעונות אלה ולמינוי מידי של מפקח מתאים עליהם.
מעון "גיל עם" אחד המעונות שעמדו במוקד המשבר ביחסי העבודה ברשות היה, כאמור, מעון "גיל עם", המשמש מסגרת נעולה לנערים יהודים בני 13-18 ושוכן בין קריית אתא לשפרעם.
במעון התגלו בשנים האחרונות ליקויים תפעוליים קשים ועקב כך התערערו יחסי העבודה בין הנהלת המעון ובין מערך הפיקו ח המחוזי והנהלת הרשות והדבר הקשה את ביצוע תהליכי ההבראה במעון, כמפורט להלן.
באוקטובר 2006 , בעקבות דיווחים על אלימות כלפי חוסים במעון ובעקבות כתבה שפורסמה בעיתונות, התבקש המשנה למנכ"ל ומנהל אגף תקון לבדוק את תפקודו של המעון, ובאותו החודש הוא הגיש למנכ"ל משרד ראש הממשלה דוח של ועדת הבדיקה בנושא.
בדוח צוין, בין היתר, כי אין למדריכים כלים להתמודד עם מעשי אלימות; כי מדריכים חדשים אינם מקבלים הכשרה ולא מתבצעת בקרה על תפקודם; כי לא מתקיימים תהליכי הסקת מסקנות ותכנון עבודה; וכי אין תהליכי בקרה שיטתיים על תחומי הפעילות השונים במעון.
בדוח הומלץ, בין היתר, לקדם את תחומי ההדרכה וההכשרה של כוח האדם במעון; להגביר את הפיקוח על הפעילות במעון ולהתריע על חריגות ועל אי-ביצוע נהלים; ולדווח באופן שיטתי על ההתקדמות ביישום השינויים הנדרשים במעון.
באפריל 2007 הגיש הממונה למשנה למנכ"ל דוח מצב על המעון.
עיקרי ממצאיו היו: מספר האירועים החריגים במעון שבהם טיפלה המשטרה גדול בשיעור ניכר ממספרם במעונות הנעולים האחרים; יחסי העבודה בין מנהל המעון ובין הממונה ומערך הפיקוח מעורערים; אף שמספר שעות ההוראה וההכשרה המקצועית שהוקצה למעון היה גדו ל יחסית, הישגי התלמידים דלים; המדריכים אינם מתפקדים כראוי ואף נוהגים בקשיחות יתר בחוסים; העבודה הטיפולית במעון בלתי מספקת.
הדוח כלל גם המלצות לטיפול בליקויים שנמצאו במעון.
כאמור, במאי 2006 הפסיק המעון לשתף פעולה עם המפקח על המעונות במחוז ולא דיווח לו על אירועים חריגים שהתרחשו בו, ולמעשה נותר ללא פיקוח ראוי.
עקב כך היה קשה לטפל בכשלים התפקודיים שצוינו בדוחות על המעון מאוקטובר 2006 ומאפריל 2007 .
אמנם בתחילת שנת 2007 מונה כאמור הממונה על המעונות גם למפקח על המעון באופן זמני, אולם הסדר זה אפשר פיקוח חלקי בלבד על המעון.
דיווח הממונה למשנה למנכ"ל כי במעון בוצעו פעולות לשיפור תפקודו עם זאת, הממונה ציין כי כדי שיהיה אפשר לפקח כנדרש על המעון, יש לשוב ולהטיל את תפקיד הפיקוח על המפקח על המעונות במחוז חיפה והצפון.
הועלה כי ממאי 2007 ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 , לא שופר מצבו של המעון בתחומי ההוראה, ההכשרה המקצועית והפיקוח, ואף הורע: יישומה של תכנית הלימודים במעון בפיקוח משרד החינוך (תכנית 942 דוח שנתי59ב .
היל"ה) הופסק, כמתואר להלן; בתחום ההכשרה המקצועית לא חלה כל התקדמות בהישגי החניכים; המפקח על המעונות במחוז חיפה והצפון לא הוחזר לתפקיד המפקח על המעון, ולאחר שפרש הממונה בסוף מאי 2008 , נותר המעון גם ללא גורם פיקוח זה.
זאת ועוד, הנהלת הרשות לא ביצעה בדיקה מקיפה נוספת במעון כדי לבחון אם תוקנו הליקויים שהועלו בדוח המצב מאפריל 2007.
בתשובתו של משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה נמסר כי מנהלת האגף נפגשה כמה פעמים עם מנהל המעון וכי ייבדק מצבו של המעון ויבוצעו בו השינויים הנדרשים; עוד מסר משרד הרווחה כי הוא עומד לבצע רה-ארגון במטה הרשות, וכי בעקבות זאת שוב יונהג פיקוח סדיר על המעון.
תכנית היל"ה הופעלה במעון עד סוף שנת הלימודים התשס"ז ( 2006 -2007 .
) חברת המתנ"סים ומרכז ההוראה ברשות טענו כי יש קשיים מתמשכים בהפעלת התכנית במעון, וכי אין שיתוף פעולה בין רכזת בית הספר במעון ובין מנחות תכנית היל"ה30 , ודרשו שהמשך הפעלת תכנית היל"ה במעון יותנה במינוי מנהלת פדגוגית לתכנית.
רכזת בית הספר ומנהל המעון התנגדו לכך, ועקב כך לא הופעלה התכנית בשנת הלימודים התשס"ח ( 2007 -2008 ).
לאחר הפסקת הפעלתה של התכנית רכזת בית ספר ושתי מורות עובדות המשרד ניהלו את הלימודים במעון, אולם בשל אי הפעלת תכנית היל"ה במעון לא יכלו התלמידים להיבחן לתעודות גמר (תעודת השכלת יסוד ותעודת השכלה תיכונית).
נוסף על כך, לאחר הפסקת הפעלתה של תכנית היל"ה לא התקיימו במעון חוגי העשרה עבור החוסים.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הפסקת הפעלתה של תכנית היל"ה במעון "גיל עם" ואת המאבק בין הנהלת המעון ובין הנהלת הרשות ומפעילי תכנית היל"ה "על גבם" של חוסי המעון, שכן בגין אי- הפעלת התכנית נגרמה פגיעה ממושכת בלימודיהם של החוסים ונבצר מהם לקבל תעודות השכלה ובכך נגרם להם נזק ישיר.
היה על הנהלת הרשות והנהלת המשרד לפעול במהירות כדי לשוב ולהפעיל במעון את תכנית היל"ה ולמנוע הפסד של שנת לימודים שלמה - אך הן לא עשו כן.
בתשובתו של משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה נמסר כי "נוצר קשר מחודש עם משרד החינוך והושגה הסכמה להפעלת תכנית היל"ה במעון 'גיל עם'".
מעקב אחר הבוגרים וליווים .
בחוק הנוער נקבע, בין היתר, כי "מי ששוחרר ממעון או ממעון נעול בתום התקופה שקבע בית המשפט לנוער.
יעמוד תחת השגחתו של קצין מעקב שנה אחת מיום שחרורו או במשך תקופה ארוכה יותר שקבע הממונה על המעונות".
30 המנחות המקצועיות, מטעם חברת המתנ"סים, של המורים במעונות המלמדים לפי תכנית היל"ה.
משרד הרווחה והשירותים החברתיים 943 .
בתקנות הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול) (טיפול עוקב), התשל"ו- 1976 , הוגדר המבנה הארגוני של מערך קציני המעקב ונקבעו תפקידיהם.
בתקנות נקבע, בין היתר, כי קצין המעקב ידאג לשלומו של הנמצא בטיפולו, מהבחינה הגופנית והנפשית, לשיקומו המקצועי ולקליטתו בחברה, בהתחשב בכישוריו של הנמצא בטיפולו.
למעקב אחר הבוגרים, על פי מדיניות הרשות, שלוש מטרות עיקריות: (1 ) סיוע לבוגר בשילובו בקהילה ומניעת חזרתו לדפוסי התנהגות עבריינית.
( 2 ) מתן משוב למעונות על השתלבותם של הבוגרים בקהילה לצורך שיפור הכלים הטיפוליים והחינוכיים במעונות.
(3 ) איסוף נתונים לצורך הערכת תוצאות הטיפול השיקומי במעונות וגיבוש מדיניות הרשות בהתאם לכך.
בדצמבר 2002 התריעה המפקחת על המעקב אחר הבוגרים בהנהלת הרשות כי מערך עובדי המעקב מצומצם מדי וכי "בוגרים רבים אינם זוכים לתמיכה וליווי בשובם לקהילה".
בתחילת שנת 2004 קוצץ מערך עובדי המעקב ומספר הבוגרים שטופלו על ידיו ירד בכמחצית.
המפקחת על המעקב אחר הבוגרים פנתה לממונה וציינה כי "משמעות קיצוץ כואב זה היא שרבים הבוגרים שלא יזכו ללווי ולתמיכה.
אין לי ספק שההשלכות הקשות תורגשנה בשנים הקרובות".
הממונה פנה במרס 2004 למנהלי המעונות, הדגיש את חשיבות המעקב אחר בוגרים וציין שמעקב זה הוא "כלי משמעותי בעבודת רשות חסות הנוער הן בסיוע לבוגרים שחוזרים למציאות לא פשוטה בקהילה והן בשל המשוב שהמערכת מקבלת מבוגריה".
עוד ציין הממונה כי "אנו נמשיך בכוחות משותפים למצוא כל דרך על מנת שכל בוגר ".
]תמיכה, ליווי ומעקב בוגרים[ ברשות חסות הנוער יזכה לתמיכה של עובד תל"מ הועלה כי למרות האמור בחוק, בתקנות ובנוהלי הרשות, ולמרות התראותיה של המפקחת על המעקב אחר הבוגרים בהנהלת הרשות, המעקב אחר הבוגרים התקיים באופן חלקי בלבד ואף הצטמצם עוד יותר בשנים האחרונות.
משנת 2005 שלושה עובדי מעקב במשרה חלקית מטפלים, לדברי המפקחת, רק בכשליש מהבוגרים המשתחררים בכל שנה ממסגרות הרשות ואשר בעניינם יש לבצע מעקב זה.
בתשובתו של משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה נמסר כי מנהלת האגף פועלת להסדרת המעקב אחר בוגרי המעונות, כנדרש בחוק.
הרשות הפיקה דוחות שנתיים לשנים 1998 -2004 ובהם רוכזו נתונים על בוגרי המעונות שנמצאו בטיפול עובדי המעקב.
נתונים אלה אפשרו למנהלי המעונות ולהנהלת הרשות לקבל מידע רב ערך על מאפייני הבוגרים ועל תפקודם בקהילה לאחר סיום שהותם במעונות, ובכלל זה: מאפייני מגוריהם של הבוגרים, סוג הקשר שלהם עם משפחותיהם, התנהגותם של הבוגרים בתקופת המעקב, שירות צבאי, תעסוקה ולימודים, הסתבכות בפלילים ושימוש בסמים, ה קשר עם המסגרת שבה שהו, הקשר שלהם עם עובדי המעקב ושיתוף הפעולה עמם.
נתונים אלה אפשרו לרשות לקבל משוב על תוצאות טיפולה בחוסים.
משנת 2005 ואילך הפסיקה הרשות להפיק דוחות שנתיים אלה.
עקב כך אין בידי הרשות מידע מעובד ומרוכז על מאפייני הבוגרים ועל תפקודם במסגרות הקהילה, אף שמידע זה נועד לאפשר להנהלת הרשות ולמנהלי 944 דוח שנתי59ב .
המעונות לקבל משוב על תוצאות הטיפול בחוסים, להסיק מסקנות בנוגע לאופן תפקודם של המעונות ולבצע את השינויים הנדרשים באופן הטיפול בחוסים - הן במישור המערכת והן במישור המעון.
לדעת משרד מבקר המדינה, באי -הפקתם של הדוחות השנתיים בשנים האחרונות יש כדי לפגוע ביכולתה של הרשות לשפר את הטיפול הניתן לחוסים במסגרותיה.
רשות חסות הנוער אחראית לטיפול, לחינוך ולשיקום במסגרות חוץ ביתיות של מתבגרים שעברו על החוק או הנתונים בסיכון אשר כל ניסיונות הטיפול הקודמים בהם נכשלו .
מעונות הרשות מטפלים באוכלוסייה הקשה והבעייתית ביותר של בני נוער הנמצאים במצבי סיכון, והשהות במעון היא למעשה ניסיון אחרון לעצור את הידרדרותם המוחלטת של בני נוער אלה לעולם הפשע.
בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים בתחומי פעילות מרכזיים של הרשות: מאות בני נוער המ תינו חודשים ארוכים להשמה במעונות הרשות, אף שהיה בכך כדי לסכן אותם ואת סביבתם; היה מחסור קשה וממושך בכוח אדם מקצועי, בייחוד במדריכים חינוכיים ובעובדים סוציאליים, בשל אי - פתרון סוגיית אופן ההעסקה במעונות בידי משרד הרווחה ומשרד האוצר, והדבר גרם לתת -איוש של המכ סות במעונות, לצמצום מתמיד של פעילותם של המעונות ולפגיעה ברמת הטיפול והשגחה בחוסים עד כדי סיכונם; פעילות ההדרכה וההכשרה של סגל המעונות לא היה בה כדי למלא את צרכיו המקצועיים; לא ניתנה לחוסים הכשרה מקצועית מספקת; היה מחסור במסגרות המותאמות לחוסים בעלי צרכים מיוחדים; הרשות לא ביצעה תכנון אסטרטגי, ותכנון העבודה השנתי היה לקוי; חלו ליקויים באופן שבו הנהלת הרשות מנהלת את מערך הפיקוח המחוזי והארצי על המעונות; לא בוצע מעקב אחר רוב בוגרי המעונות, שלא כנדרש בחוק; משבר עמוק ביחסי העבודה בין בכירים ברשות נמשך שנים ופגע בניהול המעונות ובפיקוח עליהם, וניסיונותיה של הנהלת משרד הרווחה לטפל באותו משבר נכשלו.
ליקויים אלה פגעו ביעילות פעילותה של הרשות ובשירותים שנתנה לאוכלוסיית בני הנוער הנזקקים להם, עד כדי פגיעה ממשית בהשגת יעדיה.
הנהלת משרד הרווחה שכיהנה במועד הביקורת השיגה התקדמות ניכרת בפתרון מצוקתם התפעולית של המעונות הממשלתיים באמצעות גיבוש חלופה, יחד עם משרד האוצר, לאופן העסקת כוח האדם המקצועי בהם ובפתרון סכסוך העבודה ברשות.
עם זאת, על הנהלת המשרד והנהלת הרשות להמשיך ולפעול לפתרון הבעיות המתמשכות הפוגעות בבני הנוער הממתינ ים להשמה במעונות הרשות, בחוסים ובבוגרי המעונות: להחזיר בהקדם את המעונות לפעילות תקינה ולאייש את המשרות החסרות בהם; לבחון הוספת מסגרות נעולות, מקיפות ואבחוניות בהתחשב במחסור במקומות לקליטת בני נוער בסיכון במסגרות כאלה משרד הרווחה והשירותים החברתיים 945 .
ולזרז את הפעלתן של מסגרות ייחודיות שבהן יינתן טיפול מתאים לחוסים בעלי צרכים מיוחדים.
על הנהלת הרשות להנהיג תכניות עבודה ארוכות טווח; לפתח עבור עובדי המעונות מערך הכשרה שימלא את צורכיהם המקצועיים; להתאים את מערך ההכשרה המקצועית במעונות לצורכי שוק העבודה המודרני, כדי שהחוסים יוכלו להשתלב בשוק העבודה לאחר סיום שהותם במעונות; להגדיר באופן ברור ויסודי את תפקידיו ואת סמכויותיו של מערך הפיקוח המחוזי והארצי כלפי המעונות; להרחיב את היקפה של פעילות הליווי של בוגרי המעונות והמעקב אחריהם באופן שהיא תתבצע בהיקף הנדרש בחוק.
ביוני 1967 , לאחר מלחמת ששת הימים, החליטה ממשלת ישראל 8 לצרף את החלק המזרחי של ירושלים למדינת ישראל, והדבר נעשה באמצעות צו סדרי השלטון והמשפט (מס' 1 ), אשר קבע את גבולות שטחה של ירושלים המזרחית שנוספה לשטח המדינה.
במסגרת זו, כ - 70,000 דונמים נוספו לגבולותיה המוניציפליים של העיר והוחל עליהם החוק הישראלי.
כך נעשה החלק המזרחי של ירושלים שטח משטחה של מדינת ישראל לכל דבר ועניין.
לתושבי מזרח ירושלים מעמד של "תושבי קבע", ועל כן הם זכאים לכל הזכויות המוקנות לכל אזרח, ובכלל זאת לזכויות שמקנה להם חוק לימוד חובה, התש"ט - 1949 (להלן- חוק לימוד חובה).
חוק זה חל על כל ילד הגר בישראל, ואין זה משנה מהו מעמדו.
החוק קובע כי האחריות להפעלת מוסדות חינוך רשמיים , שתפקידם לספק חינוך חובה בחינם לילדים ולנערים 9 הגרים בתחום שיפוטה של רשות חינוך מקומית כלשהי10, מוטלת על המדינה ועל אותה רשות חינוך מקומית.
מכאן כי האחריות להפעלת מוסדות חינוך במזרח ירושלים מוטלת על המדינה ועל עיריית ירושלים (להלן - העירייה).
בשנת הלימודים התשס"ח 11 ( 2008- 2007 ) למדו במזרח ירושלים כ - 76,800 תלמידים, מהם כ- 40,20 0 (52% ) במערכת החינוך העירונית.
על פי נתוני העירייה, במערכת החינוך העירונית במזרח ירושלים (ראו להלן) חסרות כ - 1,000 ,כיתות לימוד ומספרן עולה משנה לשנה.
המינהלה לחינוך ירושלים (להלן - מנח"י) הוקמה לפי הסכם בין משרד החינוך (להלן - המשרד) ובין העירייה בשנת הת שמ"ט.
מנח"י משמשת מחוז ייחודי במשרד, המאגד את אגף החינוך בעירייה ואת מפקחי המשרד.
מנח"י אחראית לתכנון מערכת החינוך ולהפעלתה על סמך צורכי האוכלוסייה ומוסדות החינוך בירושלים בתחום הפיזי, התקציבי והחינוכי.
מנח"י אחראית למערכת החינוך הרשמי העברי במערב ירושלים (ממלכתי וממלכתי -דתי) ולחינוך הערבי הרשמי במזרח העיר.
את עובדי מנח"י, חוץ מעובדי הפיקוח, מעסיקה העירייה.
מנהל מנח"י הוא מר בן -ציון נמט, והממונה על מנח"י מטעם המשרד הוא המשנה למנכ"לית המשרד, ד"ר יצחק תומר (להלן - הממונה על מנח"י מטעם המשרד).
בשנת 2007 הסתכמה ההוצאה (בפועל) של העירייה על מערכת החינוך במזרח ירושלים בכ- 123.
)מיליון ש"ח (לא כולל תקציב בלתי רגיל בחודשים פברואר -אוגוסט 2008 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולם של המשרד ושל העירייה בנושא בינוי כיתות הלימוד במזרח ירושלים.
9 "ילד" פירושו אדם שבראשית שנת הלימודיםמלאו לו 3-13 שנים; "נער" פירושו אדם שבראשית שנת הלימודים מלאו לו 14-17 .
שנים 10 "רשות-חינוך מקומית" כהגדרתה בחוק לימוד חובה.
לגבי תחום שיפוטה של רשות מקומית, רשות החינוך המקומית היא אותה רשות מקומית.
שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 624 דוחשנתי 59ב .
במנח"י, ביחידות שונו ת בעירייה ובמשרד.
בדיקת השלמה נעשתה במשרד המשפטים.
בביקורת נבדקו הנושאים האלה (בעניין מזרח ירושלים): מצב כיתות הלימוד; הליכי התכנון וההקמה של מבני חינוך; קביעת הצורך במבני חינוך; הפקעת קרקעות; מבני חינוך בצפון מזרח ירושלים; בינוי מוסדות לחינוך מיוחד; בתי ספר על -יסודיים; ומעורבותם של המשרד והנהלת העירייה בפתרון של מצוקת כיתות הלימוד.
מידע כללי על מזרח ירושלים .
המעמד החוקי של תושבי מזרח ירושלים .
בפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח - 1948 , נקבע כי: "המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בכל שטח של מדינת ישראל שהממשלה קבעה בצו".
בתוספת לצו סדרי השלטון והמשפט (מס' 1 ), התשכ"ז - 1967 , נקבעו גבולות השטח של מזרח ירושלים, וכמו כן נקבע כי על השטח הזה יחולו המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה.
בשנת התש"ם נחקק חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל, ובו נקבע כי שטחה של ירושלים הוא השטח המתואר בתוספת להכרזה על הרחבת תחום ירושלים שבצו.
כאמור, כך נעשה החלק המזרחי של ירושלים שטח משטחה של מדינת ישראל לכל דבר ועניין.
לירושלים נוספו השטחים שבהם שלטה ירדן במזרח העיר, וכמו כן כמה כפרים, שהיום הם שכונות במזרח העיר.
במפה שלהלן מוצגות השכונות במזרח ירושלים על גבי תרשים כללי של העיר, שמסרה העירייה למשרד מבקר המדינה.
משרד החינוך 625 לאחר שנוספו השטחים האמורים לגבולותיה המוניציפליים של העיר, ניתנה לתושבי מזרח ירושלים האפשרות לקבל אזרחות ישראלית, אך רובם ככולם בחרו במעמד של תושבי קבע בעלי תעודות זהות כחולות.
לתושב קבע זכ ויות וחובות כלכל אזרח, חוץ מהאפשרות להצביע בבחירות לכנסת ולשאת דרכון ישראלי.
מערכת החינוך במזרח ירושלים .
במערכת החינוך הציבורית בירושלים מוסדות חינוך רשמיים- גני חובה, בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים, וכמו כן מוסדות חינוך על-יסודיים עירוניים (כל אלה יכונו להלן - מוסדות חינוך עירוניים).
כאמור, במערכת החינוך העירונית במזרח ירושלים למדו בשנת הלימודים התשס"ח כ- 40,200 תלמידים- בגני ילדים ובבתי ספר, בחינוך הרגיל ובחינוך המיוחד.
נוסף על כך למדו כ- 16,600 תלמידים במוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי 12 וכ- 20,000 תלמידים במוסדות חינוך פרטיים.
בדצמבר 2002 פורסמה תכנית אב למוסדות חינוך במזרח ירושלים, שהכין מכון ירושלים לחקר ישראל על פי הזמנת מנח"י (להלן - תכנית האב) 13 .
על פי תכנית האב, מספר התלמידים הערבים הלומדים בבתי ספר עירוניים במזרח ירושלים גדל בעשר השנים שקדמו לפרסום התכנית בכ -7% .
בשנה מספר הילדים הלומדים במערכת החינוך העירונית במזרח ירושלים גדל והולך.
זאת, בין השאר, בשל המבנה הדמוגרפי של האוכלוסייה הערבית - שבה ילדים רבים בכל משפחה; בשל המצב הכלכלי הקשה של תושבי מזרח ירושלים והקושי שלהם לממן חינוך במוסדות חינוך פרטיים; בשל רמת הלימודים הגבוהה במערכת החינוך העירונית, לעומת הרמה בחלק מבתי הספר הפרטיים; בשל השיפור שחל בבתי ספר עירוניים בכל מיני תחומים, כמו בתחום הפיזי ובתחום הארגון, המינהל, שיטות ההוראה והיבטים חינוכיים אחרים; בשל הרצון להוכיח זיקה לירושלים; ובשל ב ניית גדר הביטחון סביב ירושלים, שגררה גל הגירה גדול לירושלים – הגירה של תושבי קבע בעלי תעודות זהות כחולות, שעזבו את העיר במשך השנים14.
על פי נתוני מנח"י, במזרח ירושלים היה מחסור של כ - 1,000 כיתות לימוד בשנת הלימודים התשס"ח.
בנתונים על כיתות לימוד חסרות כלל ה מנח"י את כיתות הלימוד הקיימות שאינן עומדות בתקנים שקבע המשרד לכיתת לימוד 15 , וכמו כן כיתות לימוד שמטרתן לקלוט תלמידים המעוניינים לעבור ממוסדות לימוד פרטיים למוסדות חינוך עירוניים, אולם לא נמצא להם מקום בהם.
12 מוסדות לחינוך מוכר שאינו רשמי נתונים בבעלות גופים ציבוריים או פרטיים ומקבלים מימון גם ממשרד החינוך.
13 החברים בצוות התכנון היו ד"ר מאיה חושן, מר מוחמד נכאל, ד"ר בלהה פיאמנטה ומר ישראל קמחי.
14 ד"ר מאיה חושן, "מערכת החינוך הייחודית של ירושלים", בתוך: אורה אחימאיר ויעקב בר-סימן-טוב (עורכים), 40 שנה בירושלים 1967 -2007 ( 2008 '), עמ 55-65 .
15 חוזר מיוחד א' של מנכ"ל המשרד בעניין פרוגרמות לתכנון מוסדות ציבור, שיצא בספטמבר 1987 , קבע תקנים לחדרים במוסדות חינוך.
לדוגמה, שטחו של חדר תקני לכיתה בגן ילדים המיועד לילדים שמלאו להם שלוש עד חמש שנים הוא 52 ,מ"ר ושטחו של חדר תקני לכיתת לימוד בבית ספר יסודי הוא 49 .
מ"ר משרד החינוך 627 .
מממצאי הביקורת עולה כי בעניין המחסור בכיתות נקטה העירייה פעולות ל"כיבוי שרפות" במשך שנים רבות.
לדוגמה, היא שכרה מבנים שאינם מיועדים לצורכי חינוך ועשתה בהם שינויים מסוימים כדי שיוכלו לשמש מוסדות חינוך.
בפועל, יותר ממחצית (53% ) כיתות הלימוד במזרח ירושלים פועלות בחדרים שאינם תקניים (ראו להלן).
התשתית הפיזית של מוסדות ציבור .
משנוספו השטחים האמורים לירושלים, צורפו לשטח השיפוט שלה כפרים שלמים.
בכפרים אלה מתרחשים תהליכי עיור אינטנסיביים המצריכים פתרונות דיור ותשתית ומתן שירותים עירוניים, לרבות שירותי חינוך.
בשטחים נרחבים במזרח ירושלים הבעלות על הקרקע אינה רשומה לפי גושי רישום, וקרקעות רבות אינן מוסדרות מבחינה זאת.
חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), מתיר לרשויות להפריש חלק משטח הקרקע הכלולה בתכנית מפורטת לצורכי ציבור ושטחים פתוחים.
על פי דוח מבקרת העירייה16 , הקצאת שטחים לצורכי ציבור עוררהבעבר בעיות קשות במגזר הערבי, בין השאר, משום שלאוכלוסייה לא הייתה מודעות לצורך להפריש שטחים לבניית מבני ציבור.
רבים במגזר הערבי בירושלים נוהגים לבנות בנייה בלתי חוקית, חלקה על שטחים המיועדים לצורכי ציבור.
תופעה זו נובעת, בין השאר, ממצוקת דיור, מהיעדר בנייה ציבורית, מהקושי לקבל רישיונות בנייה ומהרצון לממש את הבעלות על הקרקע או לקבוע עובדות בשטח.
משנת 2000 ואילך הוגשו לבג"ץ עתירות בעניין המחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים.
להלן מידע שנאסף מהמסמכים הקשורים בעתירות: 1.