HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
לוח 13 : רמת אכיפה של חיקוקים וחוקי עזר .
מספר החיקוקים הנאכפים רשויות גדולות כלל הרשויות .
5-1 חיקוקים 18 37 23.
כל19 החיקוקים 6 14 8.
רק חוקי עזר 27 60 37.
אין אכיפה סביבתית כלל 3 28 17.
סה"כ 67 159 100% מהנתונים בלוח 13 עולה כיביותר מ-17% מהרשויות המקומיותשהשיבו על השאלון לרבות שלוש רשויות גדולות אין מתבצעת כלל אכיפה סביבתית, לא של חיקוקים ולא של חוקי עזר.
יצוין כי לפי סעיף 2 לחוק רשויות מקומיות על הרשויות הגדולות חלה חובה לאכוף חקיקה סביבתית, בין שחקיקה ראשית ובין שבחוקי עזר.
עוד עולה כי ביותר מ-55% מהרשויות המקומיותשהשיבו על השאלון אין אכיפה של חיקוקים המנויים בחוק רשויות מקומיות, והן אוכפות רק לפי חוקי עזר או שאינן אוכפות כלל163 .
שיעורהרשויות הקטנות שאוכפות רק לפי חוקי עזר או שאינן אוכפות כלל, גבוה יותר ומגיע לכ-63%.
163 בחישוב חוברו יחדיו הנתונים של הרשויות שענו כי אין אכיפה כלל, ואלו שענו כי מתבצעת אכיפה של חוקי עזר בלבד.
המשרד להגנת הסביבה | 1747 .
מידת הפעלתסמכויות האכיפה המוקנות לפקחי הרשויות המקומיות .
הפעלת סמכויות חקירה לפי סעיף4 :לחוק רשויות מקומיות לוח 14 : התפלגות מענה הרשויות בשאלת הפעלת סמכויות חקירה .
האם הופעלו סמכויות חקירה מספר הרשויות .
שיעור הרשויות גדולות קטנות סה"כ .
סה"כ 155 100% מהנתונים בלוח 14 עולה כי רובן המכריע של הרשויות, 68% מהרשויות הגדולות ו-80% מהרשויות שהשיבו על השאלה בשאלון, כלל אינן מפעילות את סמכויות החקירה שחוק רשויות מקומיות הקנה לפקחים סביבתיים ברשויות.
,הגשת כתבי אישום בגין עבירות סביבתיות שהעונש בגינן הוא מאסר והגשת כתבי אישום נגד נושאי משרה בתאגיד, בשנים 2018-2013: נמצא כי מעל 93% מהרשויותשענו על השאלון לא הגישו כת בי אישום בגין עבירות שהעונש בהן הוא מאסר, ומעל 94% לא הגישו כתבי אישום נגד נושאי משרה בתאגיד.
גם רוב הרשויות הגדולות (כ- 87% ), אשר למרביתן פקחים סביבתיים מוסמכים, לא הגישו כתבי אישום.
מספר התיקים הפליליים או המינהליים העוסקים בנושאים סביבתיים (גם לפי חוקי עזר) אשר נפתחו בשנים 2018-2013 : מתוך כלל המשיבים ציינו 116 רשויות מקומיות (כ-72% )כי הן לא ניהלו כלל תיקי הגנת סביבה בחמש השנים האחרונות, לפי הפילוח הזה: 40 רשויות גדולות (כ-60% מהרשויות הגדולות שהשיבו) ו-76 רשויות קטנות (כ-82% מהרשויות הקטנות שהשיבו).
קנסות שהטילו רשויות מקומיות בגין עבירות סביבתיות, בשנים 2018-2013 : מתוך כלל המשיבים ציינו 80 רשויות מקומיות (כ-50% ) כי הן לא הטילו קנסות בגין עבירות סביבתיות בשנים אלה, לפי הפילוח הזה: 17 רשויות גדולות (כ-25% מהרשויות הגדולות) ו-63 רשויות קטנות (כ-68% מהרשויות הקטנות).
:התביעה ברשות המקומית באוקטובר 2018 כתב משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה במענה לפנייתו, כי נכון ליולי 2017 העריך משרד המשפטים כי ב -56 רשויות מקומיות אינה פועלת כלל תביעה מקומית.
מתשובות הרשויות המקומיות על השאלון עולה כי בכ-40 (כ-26% ) רשויות מקומיות מאלו שענו עליו אינן מתבצעות שום פעולות תביעה (אף לא בתחומים שאינם הגנת הסביבה).
בפילוח לפי גודל הרשות עולה כי 33 (כ-35% ) רשויות קטנות מאלה שענו אינן מבצעות שום פעולות תביעה, ובקרב הרשויות הגדולות נמצאו שבע רשויות שאינן תובעות.
מהאמור לעיל ניתן ל הסיק שבכל הנוגע לנושאים סביבתיים, שינוי התפיסה המיוחל של תפקיד הפקח והנדרש מכך לא חלחל עדיין בקרב הרשויות המקומיות, והוא נותר פיקוחי במהותו.
הסמכויות שמפעילות הרשויות מתרכזות בעיקר ברמת הפיקוח ובהטלת קנסות, בעוד שסמכויות החקירה והגשת כתבי אישום, שהן סמכויות מהותיות באכיפה סביבתית אשר יוצרות הרתעה ומקדמות ציות, כמעט שאינן מופעלות.
הכנת תוכניות עבודה בידי הפקחים או הגורם האחראי על אכיפה סביבתית, וקיומה של תוכנית אב לתחום הסביבה ברשות .
95 רשויות (35 רשויות גדולות ו-60 רשויות קטנות), שהן יחדיו כ-60% מהרשויות שהשיבו על השאלון, ציינו שלא הוכנו אצלן תוכניות עבודה בתחום האכיפה הסביבתית באף לא אחת מהשנים 2017-2013 ;32 רשויות השיבו שהכינו רק בחלק מהשנים; ורק 31 רשויות השיבו שהכינו תוכניות עבודה בכל אחת מהשנים.
3% ,מהרשויות שהשיבו ציינו כי אין להן תוכניות אב או תוכניות רב-שנתיות להגנת הסביבה.
המשרד להגנת הסביבה | 1749 .
נתונים אלה מלמדים שהאכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות אינה מבוצעת על פי תוכנית עבודה סדורה, שהייתה מאפשרת קביעת מדיניות סביבתית ויעדים בנושא בטווח הקצר ובטווח הארוך.
לפיכך מידת יעילותה ברשויות המקומיות מוטלת בספק.
ועדה לאיכות סביבה בעיריות .
מחייבת את מועצת העיר לבחור ועדה לאיכות ]נוסח חדש[ פקודת העיריות הסביבה164, שתפקידה ליזום ולתכנן פעילות בתחומים הנוגעים לשמירה על איכות הסביבה ולהבטחת פיתוח ושימוש בני קיימא של הסביבה; הוועדה מגישה לאישור המועצה את תוכניותיה ו עוקבת אחר ביצוע התוכניות המאושרות.
מבין 48 ,העיריות שענו לשאלון7 עיריות (כ-14% ), ענו כי אין להן ועדה לאיכות סביבה כנדרש בחוק.
הצורך בהגברת ההנחיה המקצועית של המשרד להג"ס בתחום האכיפה הסביבתית .
129 רשויות (כ-82% ) מאלו שענו על השאלון רואות צורך בהנחיה מקצועית מוגברת של המשרד להג"ס בתחום האכיפה הסביבתית לפי חוק רשויות מקומיות, ומהן 55 רשויות גדולות ו -74 קטנות.
מתוך 129 ,הרשויות הללו93 .
רשויות ציינו כי יש בכך צורך במידה רבה .
164 , סעיף]נוסח חדש[ פקודת העיריות149 .
י 1750 |דוח שנתי 69ב .
מידת שביעות רצונן של הרשויות משיתוף הפעולה עם גורמים בתחומי ההגנה על הסביבה .
תרשים 10 : שביעות רצון הרשויות המקומיות משיתוף פעולה עם גורמים אחרים .
מתרשים 10 עולה מגמה מעורבת בנושא שביעות רצונן של הרשויות המקומיות משיתוף פעולה עם גורמים אחרים בתחום הגנת הסביבה.
הדבר בולט במיוחד בנושא שיתוף הפעולה עם המשטרה הירוקה, שלגביו ענו 50.
4% מהרשויות כי אינן מרוצות 165 , ובמידה פחותה יותר בנושא שיתוף הפעולה עם רשות הטבע והגנים שלגביו ציינו 36% מהרשויות כי אינן מרוצות.
בנושא חוסר שביעות רצו נן של הרשויות המקומיות משיתוף הפעולה עם המשטרה הירוקה, ענה המשרד להג"ס בתשובתו כי הדבר נשען על טענות מצד הרשויות להיעדר אכיפה של המשטרה הירוקה, אולם מטרה עיקרית של חוק רשויות מקומיות היא לאפשר לשלטון המקומי לפעול לאכיפת מפגעים בתחומי הרשויות כדי שהמשרד להג״ס (לרבות המש טרה הירוקה) יתמקד באכיפת עבירות חמורות במקום למלא את תפקידן של הרשויות.
יצוין כי הצוות אשר הכין את דוח התביעה הפלילית משנת 2013 , אשר עסק בין היתר בהיבטים של תביעה ואכיפה בתחומים שונים, ציין בו כי הוא "התוודע למציאות שבה קיימות רשויות מקומיות שאינן מפעילות אכיפה כלל או שמפעילות אכיפה בהיקפים זניחים".
165 בשאלון הרשויות העלו לא אחת טענות על היעדר אכיפה מצידה של המשטרה הירוקה, במקום שבו סברו כי הייתה צריכה להתקיים.
המשרד להגנת הסביבה | 1751 .
מניתוח התשובות לשאלון הביקורת עולה כי מצב בלתי תקין זה חל גם בכל הקשור לנושא האכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות, וכי חוק רשויות מקומיות כמעט שאינו מיושם: בחלק מהרשויות אין פקחים סביבתיים, וברוב הרשויות שבהן יש פק חים מתבצעת אכיפה דלה; האכיפה באמצעות פעולות חקירה היא זניחה עד אפסית וכך בהתאם גם כמות התיקים הפליליים, וחלק לא מבוטל מהרשויות גם אינן אוכפות באמצעות קנסות.
ממכלול תשובות אלה נראה אפוא שהאכיפה הסביבתית בכללותה, חסרה ברוב הרשויות המקומיות.
גורמים המכשילים את יישומו של חוק רשויות מקומיות .
רשות המוסמכת לביצוע פעולות מחויבת להפעיל את סמכויותיה.
בג"ץ עמד על חובה זו ועל ההשפעות השליליות שבהיעדר אכיפה כשציין כי "המכה האנושה שמחדלי-אכיפה עלולים להביא על עצם קיומו של שלטון החוק.
חוק שהרשויות אינן עושות לאכיפתו כהילכתו, יפה היה לו שלא נחקק משנחקק.
חוק שאינו נאכף מוטב לו שלא ייחקק, משייחקק ולא ייאכף.
חוק המבוזה בשער בת-רבים יביא לרפיון גם מעבר לתחומיו, ובית-המשפט לא ישלים עם תופעה זו"166.
היעדר יישום על ידי משרד הפנים .
בספרו ״הסמכות המינהלית״ מונה השופט יצחק זמיר שלוש קבוצות עיקריות של סמכויות שלטוניות, ובהן קבוצת סמכויות הפיקוח (רגולציה)167, שנועדו להבטיח את רווחת התושבים ומתן רמה נאותה של שירותים.
קבוצה זו מורכבות מכמה סמכויות שהפעלתן המשולבת היא תנאי לרגולציה תכליתית ויעילה: (1) קביעת כללים: סמכויות המאפשרות לרשות המפקחת לקבוע כללי פעולה לגופים הכפופים לפיקוחה; (2) מעקב: סמכויות המאפשרות לפקח אחר פעילות הגופים המפוקחים כדי שכללי ההסדרה לא ייעשו אות מתה, ולשם כך נדרש מנגנון שלטוני מפקח אשר ישמש גורם מרתיע מפני הפרת כללי ההסדרה, ולצורך תגובה ראויה על הפרת הכללים; (3) :אכיפה סמכויות שתכליתן להבטיח את יישום הכללים, לרבות במישורים המינהלי או הפלילי.
משרד הפנים הוא המאסדר של השלטון המקומי, ולפיכך הוא נושא באחריות לגיבוש מדיניות כוללת לאסדרת השלטון המקומי, להכוונתו ולפיקוח על תפקודו התקין.
כגוף שלטון מרכזי עליו לפעול ליציבותן של הרשויות המקומיות, לשיפור תפקודן ולחיזוק המינהל התקין בהן, לרבות קיומו של מערך פיקוח ואכיפה168 , זאתתוך כדי שמירת האיזון עם עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי.
לצורך כך מוקנות לשר הפנים סמכויות נרחבות לפקח על הרשויות המקומיות ולהסדיר את פעולותיהן המעוגנות בחוק, לרבות בפקודת העיריות .
166 בג"ץ53/96 תשלובת ח ' אלוני בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר , פ"ד נב(2,)1 ', עמ11-10 (1998.
) 167 יצחקזמיר, הסמכות המינהלית, כרך א' ( 2010 ) (להלן- הסמכות המינהלית - מהדורה שנייה), עמ' 280-268.
אומנם הפיקוח מתייחס לפיקוחן של רשויות מינהליות על פעולות של בני אדם וגופים פרטיים, אך ניתן להקבילו לסמכויות פיקוח של נדבך שלטוני אחד על משנהו ומכאן לסמכויות הפיקוח של הממשלה על הרשויות המקומיות .
168 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63 ג(2013) , "היבטים בתפקוד משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי", עמ' 1211 .
המשרד להגנת הסביבה | 1753 .
נוסח[ ]נוסח חדש[ ובפקודת המועצות המקומיות]חדש169 .
ואכן, במהלך השנים בחר משרד הפנים לפעול מול רשויות - באופן פרטני וכן באופן גורף - למשל באמצעות הפקת מאות חוזרי מנכ"ל מחייבים בתחומי תוכן מגוונים.
משרד הפנים נדרש למלא את תפקידיו תוך כדי שמירת האיזון עם עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי, שכן הרשויות המקומיות יכולות לנהל את ענייניהן באופן עצמאי, ובלבד שפעולותיהן נעשות בהתאם להוראות הדין.
לרשויות המקומיות עצמאות לנהל את ענייניהן כמפורט בחקיקה העוסקת בסמכויות הרשויות המקומיות.
מנגד, המחוקק העניק למשרד הפנים סמכויות פיקוח שונות על תפקודן של הרשויות והוא פועל כמאסדר של השלטון המקומי בתחומים מסוימים.
בדוח מבקר המדינה משנת 2013 שעסק בסוגיית תפקודו של משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי (להלן - דוח מבקר מדינה בנושא משרד הפנים כמאסדר), נכתב כי האוטונומיה של הרשות אל מול השלטון המרכזי והיחסים בין שני נדבכי שלטון אלו היא מורכבת וטומנת בחובה מתח ומאבק בין ערכים שונים.
מן הצד האחד - חיזוק הדמוקרטיה המקומית על מגוון ערכיה ועצמאותן של הרשויות המקומיות, ומן הצד האחר - החשיבות בהכפפת פעולות השלטון המקומי לראייה ממלכתית וכוללנית ולשיקול ים לאומיים בתחומי החברה, הסביבה, הכלכלה והביטחון, ולמניעה מוקדמת, ככל הניתן, של כשלים בתפקוד הרשויות המקומיות170.
בית המשפטהגבוה לצדק התייחס לסוגיה באומרו כי ״פיקוח השלטון המרכזי נועד להבטיח שאינטרסים בעלי חשיבות לאומית לא ייפגעו בשל אינטרסים מקומיים צרים.
כן נודעת חשיבות לבקרה מרכזית על מנת להבטיח סטנדרטי מינימום.
כדי לתקן ליקויי תפקוד של הרשות המקומית.
אולם כאשר הרשות המקומית מתפקדת כראוי.
מוטב שהשלטון המרכזי יגביל את פעולתו.
הכל בכפוף לכך שקיים אינטרס מקומי בעניין העומד לדיון, החורג מהאינטרס הלאומי״171.
שר הפנים הוא השר הממונה על ביצוע הוראות חוק רשויות מקומיות, והוא רשאי להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו לאחר התייעצות בין היתר עם השר להגנת הסביבה172 .
לקראת כניסתו לתוקף של חוק זה בשנת2008 , פעלה ועדה בין- משרדית שבה היו חברים נציגים ממשרדי הממשלה הרלוונטיים ליישום החוק .
169 'שם, עמ1222 ,1226 .
לרשויות המקומיות ניתנה עצמאות לנהל את ענייניהן בנושאים המפורטים ובפקודת ה]נוסח חדש[ בפקודת העיריות ]נוסח חדש[ מועצות המקומיות.
דוח המבקר האמור מציין כי מההסדרים הקבועים בפקודות האמורות, שמקורם בחקיקה המנדטורית, משתקף דגם ריכוזי המגביל את חופש פעולתן של הרשויות המקומיות ומכפיף אותן במידה רבה לשלטון המרכזי.
לשר הפנים ניתנה סמכות להתערב בעשרות פעולות של הרשויות המקומיות הנוגעות לתחומים רבים.
יודגש כי מעמדו החוקתי של השלטון המקומי בישראל לא הוסדר (למשל - בחוק יסוד), אף ששאלות בנוגע למהות היחסים בין נדבכי השלטון בישראל ולמידת עצמאותן של הרשויות המקומיות נמצאות במרכזו של השיח הציבורי עוד מקום המדינה, ובתחום עיסוקן של כמה ועדות ציבוריות.
171 בג״ץ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, תק-על 97(2 )604.
172 סעיף14 " לחוק רשויות מקומיות, ולפיוהשר ממונה על ביצוע הוראות חוק זה, והוא רשאי, בהתייעצות עם השר להגנת הסביבה ועם השר לביטחון הפנים ובאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו".
(להלן - הוועדה הבין-משרדית).
במשך השנים הראשונות לכניסת החוק לתוקף פעלה ועדת היגוי בראשות משרד הפנים, ובהשתתפות מפע"ם והמשרד להג "ס ובראשו עמד יו"ר הועדה (להלן - ועדת ההיגוי).
בפגישה של ועדת ההיגוי שהתקיימה בשנת 2012 הציג היו"ר, מנהל אגף רישוי עסקים במשרד הפנים דאז, את עמדת משרדו, ולפיה "מבחינתנו מיצינו את עבודתנו בכך שמיצינו את תוכנית ההכשרה.
לכן אנחנו רוצים שהחקיקה הזו תעבור לסמכות המשרד להגנת הסביבה.
מבחינתנו הפרשנות המשפטית של ]לתפקיד פקח סביבתי[ משרד הפנים היא שעבודתנו מתמצה בכתיבת התנאים וההכ מסתכמת בכך שהוא הכין את מערך ]של משרד הפנים[ שרה.
עמדה זו נדחתה על ידי המשרד להג"ס, אשר סבר כי האחריות על יישום כלל הוראות חוק רשויות מקומיות מוטלת על משרד הפנים, וכי הוא אינו מסייג את אחריות שר הפנים לעניין קביעת ההכשרות והכשירות בלבד.
אף על פי כן, בפועל יזם המשרד להג"ס פעילות להגברת המודעות לחוק ולהכרה בצורך להסמיך פקחים בקרב הרשויות המקומיות173 , אףעל פי שסבר כי פעולה זו היא למעלה ממה שנדרש ממנו לפי חוק.
הביקורת העלתה כי חילוקי הדעות בנושא זה נמשכו שנים ולא באו על פתרונם174 , יצרו מתחים ביןמשרד הפנים למשרד להג "ס, והביאו לקיפאון בהטמעת חוק רשויות מקומיות.
גם האפשרות שנידונה כאמור להעביר את האחריות ליישום החוק ממשרד הפנים למשרד להג"ס לא מומשה 175 .
המשרד להג"ס כתב בתשובתו כי המשרד מסכים עם האמור הביקורת העלתה כי במהלך השנים מאז חקיקת חוק רשויות מקומיות בחר משרד הפנים שלא לנקוט פעולות לקידום יישומו176 , אף שהחוק קובע את שר הפנים כשר האחראי לביצועו של החוק ואף שקיימים כלים בידי משרד הפנים לביצוע אחריות זו.
בתשובת משרד הפנים נכתב כי אין שום מקום, לא כל שכן סמכות, למשרד הפנים להורות לרשויות המקומיות לפעול בדרך כזאת או אחרת.
אמירה זאת אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק רשויות מקומיות, שמסר לרשות המקומית את הסמכות להחליט על עצם יישום החוק , ואף לא עם עקרון האוטונומיה של הרשות.
החוק לא הטיל אחריות על משרד הפנים או הקנה לו .
173 המשרד להג"ס שלח לעשרות רבות רשויות מקומיות הודעות בנושאים אלו, וניהל עימן מגעים בנושא.
174 התכתבויות בנושא החלו עוד בשנת2009 .
175 סמנכ"ל אכיפה כתב בספטמבר2012 למנכ"לית המשרד להג"ס דאז כי הוא ממליץ להנהלת המשרד לשקול לקדם תיקון חקיקה אשר יעביר את סמכות הביצוע של החוק לשר להג"ס.
הסמנכ"ל ציין כי קיבל הסכמה עקרונית לכך ממשרד הפנים.
176 למעט לצורך הגדרת התנאים לתפקיד פקח סביבתי ברשות מקומיות ותוכנית ההכשרה, החל ב- 2008 עד2012.
המשרד להגנת הסביבה | 1755 .
סמכות"לפעול בתחום האכיפה ", והוא פעל לקידום הכשרת הפקחים, משימה אשר החוק קבע שהיא נדרשת ונתונה לאישור שר הפנים.
לפיכך, פעל משרד הפנים בהתאם להוראות החוק, ובהתאם לסמכות ולאחריות שהקנה לו החוק.
מטרתו של חוק זה, אשר אמור היה להוביל לש ינוי בתפיסת תפקיד הפיקוח בשלטון המקומי, היא כאמור "להקנות לרשות המקומית את הסמכות לאכוף חיקוקים בתחום איכות חייהם וסביבתם של תושבי הרשות המקומית", אולם מטרה זו לא הושגה במרבית הרשויות המקומיות.
חוק רשויות מקומיות מציין את אחריותו של שר הפנים לביצוע החוק תוך כדי שהוא מקנה לו סמכויות וכלים לכך, כגון: סמכות להתקין תקנות לביצועו של חוק רשויות מקומיות; סמכות לשנות בצו את רשימת החיקוקים שבתוספת לחוק; קביעת ההכשרה הנדרשת מפקח סביבתי177 .
כל זאת נוסף על סמכויות כלליות וכלים המוקנים למשרד הפנים למימוש אחריותו כרגולטור (ראו להלן).
בדוח מבקר מדינה בנושא משרד הפנים כמאסדר נכתב כי "מעמדו החוקתי של השלטון המקומי בישראל לא הוסדר (למשל - בחוק יסוד), אף ששאלות בנוגע למהות היחסים בין נדבכי השלטון בישראל ולמידת עצמאותן של הרשויות המקומיות מצויות במרכזו של השיח הציבורי עוד מקום המדינה", וכי במהלך השנים ישבו ועדות ציבוריות בנושא על המדוכה178.
" אחת הוועדות הייתה הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומ י", שסברה כי הדגם החוקי המתאים ליחסי רשויות המדינה עם הרשויות המקומיות אינו דגם היררכי, אלא פסיפס שבו כלולות רשויות מקומיות לצד רשויות המדינה המתפקדות בו יחדיו, כל אחת לפי כישוריה, סמכויותיה, משימותיה ותפקודיה179 .
כך למשל, הרגולטורים (שהם חלק מן השלטון המרכזי) יכולים להבנות מערכות רגולטוריות תומכות לרשויות המקומיות אשר יכולות לטפח, לסייע ולהעצים אותן180 .
את הסדרת יחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי ואת מידת מעורבותו של הרגולטור יש לגזור, בין היתר, מן ההבדלים בין הרשויות המקומיות (רשויות חזקות מול חלשות, קטנות מול גדולות), וממידת בשלותה המוסדית של הרשות המקומית.
על כל אלו יש להוסיף כי נדרשת מחויבות שלטונית ארוכת טווח לצורך הטמעת שינויים איטית, הדרגתית ולא אחידה ברשויות המקומיות 181.
177 סעיפים14 ,12 ו-3 .
(א) לחוק רשויות מקומיות, בהתאמה 178 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63 ג(2013) , "היבטים בתפקוד משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי", עמ' 1223.
179 הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי בראשות מר משה זנבר שהגישה את המלצותיה לממשלה בשנת 1981.
180 בעניין זהראו נייר מדיניות משותף למכון ון ליר בירושלים ולאיגוד מנהלי המחלקות לחינוך ברשויות המקומיות בנושא "הסדרה מחודשת של היחסים בין הרשויות המקומיות למשרד החינוך: המרחב שבין אמון לרגולציה", כתב יצחק ברקוביץ, ינואר 2012 ', עמ17-15 .
בסקאלה של חלוקת האחריות בין הרגולטור לרשות המקומית ניתן להבחין בדרגות שונות של אוטונומיה: בקצה האחד הרגולטור מבצע את תפקידו באופן ריכוזי ואינו מאפשר אוטונומיה לרשות המקומית; בתווך קיימים מצבי אמצע - מעורבות משולבת של רגולטור והרשות המקומית; ובקצה השני הרשות המקומית יוזמת, מחליטה ומבצעת בעצמה בלא מעורבות מצד הרגולטור.
נראה אפוא כי בנושאי אכיפה סביבתית משרד הפנים בחר בקצה השני בהימנעו כמעט לחלוטין מהבניית מערכת רגולטיבית תומכת או אחרת לרשויות המקומיות בתחום זה.
משרד מבקר המדינה מציין כיהגם שלפי תשובת משרד הפנים הוא לא יכול היה להתערב בבחירתן של הרשויות השונות אם לפעול בהתאם לחוק הרשויות המקומיות או לחריג שבסעיף 11 )(בבו, הרי שמעורבות משרד הפנים במידת הטמעתו של חוק רשויות מקומיות ויישומו על ידי הרשויות יכולה הייתה להתבצע באמצעות כמה כלים כלליים ו"רכים" יותר מעבר לסמכויות המסורות לו לפי החוק.
בכלל זה משרד הפנים יכול היה: (1 ) להפיץ בקרב הרשויות חוזרי מנכ"ל המשרד אשר בהם היה יכול לחדד את תכלית החוק, להבהיר כי השימוש בסעיף 11 (ב) לחוק צריך להיות במקרים חריגים, ולהתוות מדיניות כללית רצויה; (2 ) להרחיב את השימוש בשירותי מפע"ם ולקיים הדרכות מקצועיות לעניין האופן ו הצורך שבו הרשויות המקומיות יגבשו מדיניות אכיפה סביבתית (ובכלל זה את השימוש הרצוי בכלי של חוק הרשויות המקומיות) ותוכניות עבודה סדורות בתחום ; (3 )לרכז נתוני אכיפה לצורך עמידה על פערי אכיפה ברשויות מקומיות, תוך כדי איתור רשויות שנמנעות הן מאכיפה סביבתית על פי החוק והן על פי חוקי עזר גם יחד, והתמקדות בהן בפעולות ה הנחיה; (4 ) לקדם עם משרד המשפטים את הכנתו של מדריך לגיבוש מדיניות אכיפה ברשויות המקומיות (בדומה לנעשה ב מדריך למדיניות אכיפה לדיני תכנון ובני יה); (5) לבחון את האפשרות לכלול את הנושא במסגרת מערך הביקורת של משרד הפנים ברשויות המקומיות (ביקורות שמבצע האגף שבמטה המשרד, וביקורות שמבצעים רואי החשבון ברשויות המקומיות); (6) להוביל מהלך לגיבוש פתרונות עבור הרשויות הקטנות לאכיפה סביבתית משותפת; (7 ) לקדם דו-שיח וחילופי מידע באמצעות יצירת זירה מקצועית בשיתוף המשרד להג"ס שבאמצעותה יוכלו הרשויות המקו מיות להסתייע, ודרכה יוכלו להיוועץ בנושאי אכיפה סביבתית עם המשרד להג"ס, עם משרד הפנים ועם רשויות אחרות.
המשרד להגנת הסביבה | 1757 .
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי מעורבותו בפיקוח ובבקרה על יישומו של חוק רשויות מקומיות נדרשת במציאות שבה הרשויות המקומיות אינן מיישמות אותו במשך שנים, ולעיתים אף אינן אוכפות כלל את דיני הגנת הסביבה.
באיזון הנדרש בין אוטונומיה של רשויות מקומיות אל מול הגנה על אינטרס לאומי ציבורי והבטחת סטנדרט מינימלי בתפקודן בתחום ההגנה על הסביבה (בלשון בג"ץ), חשיבות הבקרה המרכזית ומעורבות משרד הפנים באמצעים שפורטו לעיל גוברת במקרה זה.
כל זאת מפאת יישומו החסר ביותר של חוק רשויות מקומיות ולאור חשיבותו הלאומית של מערך מתפקד של אכיפה סביבתית בשלטון המקומי.
הצוות, שכתב בשנת 2013 ,את דוח התביעה הפלילית של משרד המשפטים חיווה את דעתו כי מצב דברים זה, שבו משרד הפנים המופקד על הטיפול בשלטון המקומי אינו עוסק כלל בנושא פיקוח ואכיפה ברשויות המקומיות ואינו רואה בו אחת ממטרות מעורבותו בשלטון המקומי, אינו ראוי, וגורם במידה לא מבוטלת לחולשת האכיפה בחלק מהרשויות המקומיות.
לפיכך המליץ הצוות כי היועמ"ש יפעל מול שר הפנים למימוש אחריותו על הרשויות המקומיות באופן שלא ייוותרו רשויות ללא מערך אכיפה או שמערך האכיפה בהן אינו מתפקד182.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי הוא לא פעל ליישום המלצת צוות דוח התביעה הפלילית שלפיה יפעל היועמ"ש מול שר הפנים למימוש אחריותו על הרשויות המקומיות, אף שהיועמ"ש אימץ את מסקנות הדוח ואת המלצותיו כבר בשנת 2013 .
למשרד המשפטים יוער עוד כי עליו לפעול בהקדם למעורבות משרד הפנים בקידום האכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות, בהתאם להמלצת צוות דוח התביעה הפלילית שלפיה יפעל היועמ"ש מול שר הפנים למימוש אחריותו על הרשויות המקומיות.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי משלא הועבר החוק לאחריות משרד אחר, הוא נותר המאסדר האחראי על שלטון המקומי במדינת ישראל, ועל כן עליו לבצע את הפעולות הנדרשות מול הרשויות המקומיות, בשיתוף המשרד להג"ס, ולנצל את הכלים העומדים לרשותו, כמפורט לעיל, כדי לקדם את יישומו של חוק רשויות מקומיות בפועל.
משרד המשפטים לא התייחס בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2018 .
לליקוי ולהמלצה האמורים .
182 דוח התביעה הפלילית, עמ' 42-41.
היעדר גורם מרכז בתחום אכיפה סביבתית ברשויות המקומיות .
נציגי משרד הפנים, המשרד להג "ס ומפע "ם, שהשתתפו בדיוני הוועדה הבין-משרדית ובוועדת ההיגוי, העלו את הצורך למנות גורם מתכלל לתחום האכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות - פונקציה של מעין פרויקטור אשר ירכז את כל ההיבטים הרלוונטיים ליישום החוק ויתאם בין הגורמים הרבים (הרשויות המקומיות, משרד הפנים והמשרד להג"ס).
היעדר תפקיד כזה פוגע ביישום החוק, ואף עלתה האפשרות שמשרדי הפנים והג "ס יממנו במשותף פעילות של גורם מתכלל כזה.
הצורך שימונה גורם שירכז את התחום הסביבתי שב ועלה במהלך השנים, ואף הוגדרו צרכים נוספים שבהם עליו לטפל: לאכוף וליישם את חוק רשויות מקומיות; לשמש כתובת מקצועית לרשויות; לעסוק במד יניות, בנהלים, בתפיסת עבודה ובפרוצדורות; לטפל בממשקים בין בעלי תפקידים183 .
נמצא כי עבודת הוועדה הבין -משרדית הסתכמה בקביעת תוכנית הכשרה לפקחים הסביבתיים ברשויות, וכי עבודת ועדת ההיגוי הסתכמה ביישום תוכנית ההכשרה.
אף לא אחת מהוועדות עסקה ביישום חוק רשויות מקומיות או בקשיים שהכשילו את הטמעתו.
אף על פי שבמהלך השנים שבו והעלו כל הגורמים את הצורך בכך, לא מונה גורם מתכלל שיקדם את יישום החוק על היבטיו השונים.
בבדיקת מידת יישומו של חוק רשויות מקומיות פנה משרד מבקר המדינה לגורמים שונים, ובהם משרד הפנים והמשרד להג"ס, בבקשה לקבל נתונים על מספר הפקחים ברשויות, על מידת הכשרתם ועל אופן פעילותם.
183 בשנת2012 ציין נציג משרד הפנים בישיבה משותפת עם המשרד להג"ס כי "יש קושי שאין גורם מתכלל, ואין מענה לסוגיות שנשאלות.
צריך להחליט מי מוביל את החקיקה, ולאן אנחנו מושכים אותה".
המשרד להגנת הסביבה | 1759 .
הביקורת העלתה כי אף לא אחד מהגורמים הללו מרכז מידע בדבר מספר הפקחים הסביבתיים ברשויות184 ,, ובכלל זאת בוחן אם הוסמכו אם פורסמה הסמכתם ברשומות כנדרש בחוק185 ואם הם אכן מפעילים את סמכוי ותיהם; וכי במשרד הפנים אין גורם אחראי לנושאים סביבתיים אשר מוביל את הטמעת חוק רשויות מקומיות186 .
עוד עלה כי נכון לשנת 2014 , הסמכתם של שליש בלבד מהפקחים הסביבתיים שהוכשרו נרשמו ברשומות, ואילו לגבי מספר הפקחים הסביבתיים המוסמכים והרשומים כיום אין מידע שכן איתורם מצריך חיפוש פרטני בכל רשומות משרד המשפטים.
המשרד להג"ס כתב בתשובתו כי בכמה הזדמנויות הוא הציע למשרד הפנים ליצור מנגנון מתכלל ליישום חוק רשויות מקומיות ואף לממנו במשותף.
לחילופין הוצע להעביר את האחריות על יישום החוק למשרד להג"ס, אולם משרד הפנים דחה הצעות אלו.
אם יוחלט להעביר את האחריות ליישום חוק רשויות מקומיות למשרד להג"ס יחייב הדבר משאבים הולמים.
הפקחים הסביבתיים: אי-תלותם ברשות המקומית ויכולותיהם המקצועיות .
עקרונות ה- OECD לאכיפה אפקטיבית קובעים כי אכיפה צריכה להיות בלתי תלויה ומשוחררת מהשפעה פול יטית, וכי הכללים הבירוקרטיים של גופי האכיפה צריכים לתמוך במקצועיותו של כוח האדם בארגון ובניהול מבוסס תוצאות.
בצד זאת, יש להבטיח שהכשרת הפקחים תבטיח מקצועיות, עקיבות והוגנות בפעולותיהם187.
צוות דוח התביעה הפלילית ציין בדוח שהגיש כי התוודע במהלך עבודתו ל"תופעות של ניסיון להתערבות של גורמים שונים, פוליטיים ואחרים, בעבודת התביעה כמו גם בעבודת גורמי הפיקוח בשלבים המוקדמים לגיבושם של כתבי אישום וכן בשלבי מימושם של פסקי דין וצווים שניתנו".
בעקבות התופעות הללו סבר הצוות שראוי לבחון את הצורך להרחיב את האמור בהנחיית עצמאות התביעה הפלילית של היועמ"ש ולפרטה "כך שתבהיר את גבולות המותר והאסור לנבחרי הציבור ולנושאי משרה אחרים בתוך השרות הממשלתי ומחוץ .
184 למעט מפע"ם המתעד את מספר הפקחים שהוכשרו אצלם.
185 סעיף3 (ב) לחוק רשויות מקומיות מחייב את רישומו של פקח סביבתי ברשומות כתנאי להסמכתו.
186 ראו דברי ד"ר חיה בנדק מנהלת מפע"ם ב"סיכום ישיבה מ - 10.
13 של הצוות לבחינת פעילות התביעה הפעולת מכוח הסמכה לפי סעיף 12()(א1 נוסח[ )(ב) לחוק הסדרן הדין הפלילי , התשמ"ב]משולב-1982", מ- 13.
הדיון נערך במשרד המשפטים בנושא התביעה ברשויות המקומיות, ועלתה בו סוגיית התביעה הסביבתית ברשויות.
187 עקרונות ה- OECD ', עמ47 ,63 ;קרסין, עמ' 467 .
הצוות ציין כי התוודע .
גורמי הפיקוח ואכיפת .
כן סבר הצוות כי נדרשת הבהרת הכללים בדבר כפיפותם של כל גורמי הפיקוח ואכיפת החוק כולם ולא רק התובעים", להנחיה ולעקרון עצמאות שיקול הדעת הקבוע בה.
הצוות גם קבע שהואיל וגורמי החקירה הם השלב הראשון באכיפת החוק, אין להותיר נושא זה בלתי מוסדר, שכן הדבר מאפשר מעורבות של מי שלא ראוי שתהיה לו השפעה בנושא זה; וכי בהנחיה כזו יש להסדיר גם את מערך היחסים בין גופי הפיקוח והתביעה, את ש אלת הכפיפות ויחסי העבודה ביניהם, וכללים לקביעת מדיניות אכיפה188 .
דוח בנושא חיזוק שלטון החוק בשלטון המקומי משנת2016 , שגיבש צוות שמינה היועמ"ש (להלן - דוח שלטון החוק ברשויות)189 התייחס, בין היתר, לסוגיית פעילות תובעים ופקחים ברשויות המקומיות.
צוות משנה שלו שדן בנושא190 גיבש כמה המלצות לביסוס מעמדם של מוסדות התביעה והפיקוח ברשויות המקומיות.
כדי להקל את הקושי של הרשויות לגייס כוח אדם איכותי לתפקידי הפיקוח והתביעה בשל התגמול הכספי הנמוך למשרות אלו, המליץ צוות המשנה למשרד הפנים לבחון עם משרד האוצר אפשרות להעלאת שכר רוחבית למשרות אלו, וכן לבחון אפשרות לעודד פעילות פיקוח משותפת של רשויות קטנות.
הצוות גם קבע שכדי למנוע מצב שבו תצמצם רשות מקומית את מערך הפיקוח והתביעה משיקולים זרים, על משרד הפנים לגבש תקינה מינימלית למערך הפיקוח ברשויות, בהתאם לגודל הרשות.
כמו כן סבר הצוות שיש להחיל באופן גורף ומפורש את כללי משרד הפנים לבדיקה ולמניעה של ניגוד עניינים בקרב עובדי הרשויות.
דוח שלטון החוק ברשויות אומץ על ידי היועמ"ש במועד הגשתו191 , ומשרד הפנים התחייב לפעול בשקידה ובמרץ כדי ליישם את המלצות הדוח.