HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
4 סעיף25(4 ) לתקנות המכרזים מאפשר לפטור ממכרז התקשרות של המדינה לשם הענקת זכויות במקרקעין במסגרת הסדר של סכסוכי קרקעות או במסגרת פינוי מפעל שמיקומו מהווה מטרד ובלבד שהחשב הכללי או נציגו וכן היועץ המשפטי של המינהל (להלן - ועדת השניים) אישרו כי הענקת הזכויות נחוצה וצודקת בנסיבות העניין.
החברה, המפעילה מספר רב של מחצבות, הסבירה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מנובמבר 2006 , כי עניינה הוסדר בוועדת השניים כעסקת חבילה כוללת.
אשר על כן, יש לשפוט את ההסדר עם המינהל כמכלול ולא להקיש מהמקרה של המחצבה במצפה רמון.
משרד מבקר המדינה מעיר כי משכי הכרייה ללא מכרז נקבעו לכל אחת מהמחצבות של חברה זו בנפרד ולא כמכלול, והמח צבה במצפה רמון מדגימה את העדר המתאם בין ההחלטה על משך הפעלת המחצבה לבין עתודות הכרייה בה.
הוועדה המקצועית הסתמכה בהחלטותיה על נתונים כמותיים ואחרים שהעביר לה המינהל.
לנתונים הכמותיים הייתה חשיבות רבה בקבלת המלצות על המשך ההרשאות בלא מכרז (אם העתודות מועטות) או על הקצאת מחצבות למכרז.
אחת הסוגיות שהתעוררה פעמים רבות בדיוני הוועדה והקשתה על קבלת ההמלצות הייתה דיווחים כמותיים שונים על פוטנציאל הכרייה לעתיד ועל התפוקות השנתיות במחצבות בעבר.
כך למשל הוועדה לא החליטה בעניינה של אחת ממחצבות השיש במצפה רמון מהסיבה דלעיל גם לאחר שלוש ישיבות בנדון.
הועלה כי רק לאחר שהמינהל הגיע להסדר עם שתי החברות הגדולות בענף על השבת חלק ממחצבותיהן למינהל הוא נפנה לבדוק את פוטנציאל הכרייה המדויק ונתונים אחרים שלהן באמצעות חברה חיצונית.
להלן דוגמה לכך שהמינהל מסר לוועדה המקצועית נתונים בלתי מדויקים: מחצבת רמת צבי פועלת בשטח משבצת המושב רמת צבי בגוש חרוד.
מפעיל המחצבה פנה למפקח בפברואר 2004 בבקשה לחדש את רישיון החציבה בחלק מהמחצבה ולשקם חלק אחר ממנה שכבר מוצה ולהפעיל בחלק זה מטמונת לפסולת יבשה.
המפקח פירסם ברשומות באפריל 2004 כי הופסק ניצול המחצבה, ועל פי פקודת המכרות, הוא הודיע שחלק ממנה טעון שיקום.
באפריל 2005 המליצה הוועדה המקצועית שלא לחדש את ההרשאה לכרייה מאחר שפורסם ברשומות כי המחצבה טעונה שיקום והופסק ניצולה.
התברר כי המידע שהעביר המינהל לוועדה המקצועית לא היה מדויק: כחמישית משט ח המחצבה נועד לחציבה, והצו לשיקום המחצבה שפירסם המפקח חל עוד על כרבע מהשטח (יתר שטח התכניות מיועד להיות שטח פתוח).
במרס 2005 , חודש לפני החלטת הוועדה המקצועית, אף אישרה הנהלת המינהל עסקה עם המועצה האזורית גלבוע להטמנת פסולת מוצקה בכרבע משטח המחצבה.
מכאן ששט ח המחצבה נועד בחלקו לחציבה, חלק אחר שכבר מוצה נועד להטמנת פסולת, וחלק נוסף נועד לשטח פתוח, דבר שהמינהל לא הביא לידיעת חברי הוועדה המקצועית.
בעיה אחרת שעלתה בדיוני הוועדה המקצועית נסבה על ההתייחסות להתנהלות מפעיל המחצבה בכל הנוגע למוסר התשלומים שלו למינהל, לכרייה מחוץ לתחום ההרשאה ולאמינות הדיווח שלו על התפוקות כבסיס לתשלום התמלוגים.
לדעת יושב ראש הוועדה, לא היה מקום להתחשב בנתונים אלה בהחלטות הוועדה, ולדעת היועצת המשפטית של המינהל, שהייתה חברה בוועדה, היה מקום לקחת בחשבון מידע זה בהחלטות.
רק בעניין של מ חצבה אחת התנתה הוועדה המקצועית את ההמלצה על הארכת ההרשאה בהסדרת חובות החברה למינהל.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שגופים ציבוריים יתנו מתן רישיונות בקיום דינים והסכמים.
בחירתה של הוועדה המקצועית לא לקחת בחשבון מידע שהעביר המינהל בנוגע להתנהלות מפעילי מח צבות שלא עלתה בקנה אחד עם הסכמי ההרשאה - יש מקום שתישקל מחדש.
דוח הביקורת הקודם בנושא העלה, כי בשנת 1992 פעלו בענף המחצבות בישראל 45 מחצבות שכל אחת מהן הפיקה כמות שווה ל- 50,000 .
טון של חומרי מחצבה או גדולה ממנה כ-72% מתפוקת מחצבות אלה הופקובידי שלוש חברות גדולות, שהפיקו כמחצית מתפוקת הענף.
הקצאת הקרקעות לחציבה בידי המינהל הביאה לריכוזיות בענף במקום לסייע להגברת התחרות ולהורדת המחירים5 .
כאמור לעיל, מטרת חוק חובת המכר זים הייתה, בין השאר, לעודד את התחרות ולהפחית את המחירים.
בפועל, גם בשנת 2006 נותרה בעינה הריכוזיות בענף המחצבות, לא גדלה התחרות, ואותן שלוש חברות אף מחזיקות בפלח שוק גדול יותר מבעבר: בשנת 2005 הן ייצרו יותר מ - 75% מן הייצור הארצי, לא כולל מחצבות ביו"ש.
המינהל ידע על הריכוזיות אולם לא גיבש תכנית לביזור הענף.
על פי הנתונים שמסר הממונה על הגבלים עסקיים לוועדה המקצועית בפברואר 2004 , בשנים 1990 -2002 גדל והלך ההפרש בין מחיר חומרי החציבה לבין עלות הייצור במחצבות עקב היעדר תחרות (הפער גדל פי ארבעה), ויש צורך ברור בע וד מפעילים בשוק.
עוד קבע, כי בכל אזור גיאוגרפ י יש צורך בחמישה מתחרים לפחות, כי תחרות בין מעטים עלולה להוביל לתיאום בין מפעילי המחצבות.
המינהל השיב למשרד מבקר המדינה כי על פי המידע המצוי בידו, אין שלוש החברות הגדולות בענף מתאמות ביניהן את המחירים, והעובדה שהממונה על ההגבלים העסקיים אישר לאחת מהן לרכוש מחצבות נוספות מלמדת על הכוונה לחזק את החברה השלישית כצלע חשובה לקיום תחרות.
עוד השיב המינהל כי בשל מרכיב עלות ההובלה, שוק האגרגטים (חצץ) הוא שוק אזורי ולא ארצי, ואת הריכוזיות יש לבחון על בסיס אזורי.
לדעת משרד מבקר המדינה, ספק אם חיזוקה של החברה השלישית עולה בקנה אחד עם דברי הממונה על ההגבלים העסקיים בוועדה המקצועית בדבר הצורך בריבוי מתחרים ברמה האזורית.
מבדיקת הפריסה של המחצבות באזור המרכז ניתן ללמוד על הריכוזיות: שלוש החברות הגדולות בענף מפעילות את המחצבות הגד ולות ביותר במרכז הארץ (במגדל צדק, במודיעין ובעציונה) - איזור הביקוש העיקרי למוצרי מחצבות, ומבחינה זו יכול שייווצר באזור זה קרטל.
חישוב התפוקות והתמלוגים .
הדוח הקודם של מבקר המדינה העלה, כי התמלוגים שהמינהל גובה בעד חומרי המחצבה מתבססים על הכמות שהופקה בפועל, והיא מחושבת לפי משקל המחצבים או נפחם.
בחישוב לפי נפח, סכום התמלוגים הנגבה בעד מטר מעוקב קטן מסכום התמלוגים שהיה נגבה אילו נפח החומר היה מוכפל במשקלו הסגולי.
מחישובים שעשה משרד מבקר המדינה בשעתו עלה, כי התמלוגים שגבה המינהל מוטים כלפי מטה בשיעור של עד 30% .
בסוגייה זו דן מבקר המדינה .
5 בעניין זה ראו בפרק"סדרי הטיפול במחצבות", דוח 45 ( של מבקר המדינה 1994 '), עמ153.
עוד בשנת 1975 בדוח שנתי25 , אולם הדוח הקודם העלה, כי המינהל לא פעל לתיקון שיטת חישוב התמלוגים וגבייתם.
בבדיקה הנוכחית הועלה, שהמינהל עדיין לא החליט מהי יחידת המידה העדיפה ולא קבע בהסכמי ההרשאה לכרייה וחציבה יחידת כמות של חומרי החציבה שעל פיה יחושבו התמלוגים המרביים שישולמו למדינה.
המדידות בהסכמי ההרשאה הן על פי משקל חומרי החציבה או על פי נפחם או על בסיס פאושלי (התמלוגים נקבעים מראש ללא קשר לכמויות החציבה בפועל).
כך למשל המינהל פירסם במחוז הדרום מכרזים לכריית אותם מחצבים, והתמלוגים נקבעו על פי יחידות מידה שונות.
הועלה כי חישוב התמלוגים על פי נפח חומרי החציבה בעייתי: במהלך השנים 2004 -2005 , בעקבות תלונה של מפקח של המינהל על רישום תעודות משלוח שבהן נקבע נפח אבנים הקטן ב- 30%-45% מנפחן בפועל, פתחה היחידה הארצית לחקירות כלכליות במ שטרה בחקירה.
במהלך החקירה עלה, כי שיטות מדידה שונות של הנפח היו לסלע מחלוקת בין המינהל לבין מפעילי המחצבות, ובהסכמי ההרשאה לא נקבעה צורת החישוב הרצויה של נפח המוצר שנחצב, ובמינהל לא היו נוהל או הוראה שיסדירו את דרך החישוב.
עקב כך הופסקה חקירת המשטרה.
המינהל תלוי בדיווחים הכמותיים של מפעילי המחצבות ובתעודות המשלוח שהם אמורים להעביר לו מידי חודש.
אחד מאמצעי הבקרה העומדים לרשותו הוא בדיקת תכולת המשאיות המובילות את גושי השיש שנחצבו במצפה רמון, אך בדיקות אלה נעשות בתדירות נמוכה; מפקחיו אומדים את נפח השיש, ולא עושים חישוב מדויק יותר.
יתרה מכך, כשמפקחי המינהל דיווחו על ממצאים הנוגעים לאי -נכונות תעודות המשלוח של מפעילי המחצבות, במרבית המקרים המינהל לא עשה שימוש במידע.
אמצעי בקרה נוסף העומד לרשות המינהל הוא חישוב נפח הכרייה השנתי מצד אחד, והשוואת מפות מדידה של המחצבות מדי שנה לכמויות שציינו מפעילי המחצבות בתעודות המשלוח שהעבירו למינהל, מצד אחר.
הועלה כי המינהל לא עמד על קבלת מפות מדידה מדי שנה ממפעילי המחצבות במצפה רמון כפי שנקבע בהסכמים.
עוד הועלה, כי התשלום שמשלמים מפעילי המחצבות לחברות ההובלה של גושי האבן נעשה לפי משקל, וכל משאית נשקלת במאזני גשר באזור קריית גת.
המינהל יכול היה להשוות את נפח האבן הרשום בתעודות המשלוח למשקלן של אותן אבנים מחולק במשקל הסגולי כאמצעי בקרה לאמיתות הדיווחים של מפעילי המחצבות, אך הוא לא עשה כן.
גם כשהייתה למינהל הזדמנות לשנות את יחידת המידה הוא לא עשה כן: בשנת 2000 תבעה חברה המפעילה מחצבה במצפה רמון את המינהל בגין מחלוקת על צורת המדידה וחישוב התוצר לצורך התמלוגים.
בנובמבר 2002 הגיעו הצדדים לפשרה שבה נקבע, בין השאר, כי משנת 2003 תשלם החברה למינהל תמלוגים על פי משקל גושי השיש ולא על פי נפח.
למרות הסכם הפשרה המשיך המינהל לגבות תמלוגים, כבעבר, על פי אומדן הנפח.
כך ויתר המינהל על הזדמנות לשנות את יחידת המידה לצורך חישוב מדויק יותר של התמלוגים ולהגדיל את הכנסות המדינה ללא מחלוקות.
במהלך עשיית הביקורת חיווה המפקח על המכרות את דעתו בנושא וחייב את המדידה לפי משקל.
גם הממונה על המכרות במינהל מסר למשטרה כבר ביולי 2004 כי בכוונתו להציע לשנות את שיטת החישוב ולחייב את המחצבות לשקול את האבנים.
ואכן, בנוסח החדש של הסכמי ההרשאה שמסר המינהל למשרד מבקר המדינה יש סעיף המחייב מדידה לפי משקל, אלא שעד לסיום הביקורת, יולי 2006 , לא עשה המינהל כל שימוש בהסכם ההרשאה בנוסח החדש.
להמחשת האמור לעיל להלן דוגמאות לאופן הטיפול של המינהל בתמלוגים בשתי מחצבות שיש במצפה רמון: על פי הסכמי ההרשאה תשלום התמלוגים חושב על פי נפח השיש, ועל החברות היה לדווח מדי חודש על התפוקה בחודש שקדם לחודש הדיווח ולשלם בעבורה את 350 דוח שנתי57ב .
עוד נקבע בהסכמים, כי בכל מקרה שהמינהל יגלה כי יש אי -דיוק מכוון לרעת המינהל ברישום התפוקות, הוא יהא רשאי לבטל את החוזה, והחברה תשלם פיצוי מוסכם.
להבטחת התחייבויותיה היה על כל חברה למסור למינהל ערבות בנקאית או שטר ביטחון (בחלק מההסכמים) לפקודת המינהל, והמינהל היה רשאי לחלט את הערבות בתנאים שנקבעו בהסכם.
התברר כי המינהל לא עמד על זכויותיו: (א) על פי מסמכיו, במחצבה אחת לא דיווחה החברה המפעילה בצורה סדירה על תפוקותיה, לא תמיד מסרה נתונים נכונים בתעודות המשלוח ולא שילמה בסדירות את דמי השימוש בקרקע.
המינהל מצדו לא מימש את הסנקציות שבחוזים ולא גבה את מלוא הפיצויים שהגיעו לו.
כך למשל ביוני 2004 דיווחו מפקחי המינהל על רישום כוזב בתעודות המשלוח (נרשם נפח של כמחצית מהשיש שהועמס בפועל), אולם המינהל לא השית קנס על החברה ולא חילט את הערבות הבנקאית שהפקידה החברה למקרה שלא תעמוד בהתחייבויותיה לפי הסכמי ההרשאה (תוקף הסכם ההרשאה האחרון פג בשנת 2000 ).
בעדותה של הממונה על המכרות במחוז הדרום של המינהל ליחידה למאבק בפשיעה הכלכלית ביולי 2004 , במהלך חקירה על אותה מחצבה, היא דיווחהכי החברה שהפעילה את המחצבה לא העבירה לה אי -פעם תעודות משלוח.
עוד דיווחה הממונה, כי אם מפעילי המחצבות אינם שולחים תעודות משלוח מדי חודש בחודשו, היא מניחה שהמחצבות לא היו פעילות באותם חודשים.
(ב) גם במחצבה אחרת החברה המפעילה לא דיווחה בסדירות על תפוקותיה ושי למה תמלוגים לפעמים באיחור של יותר משנה, מבלי שהמינהל נקט בצעדים להפסיק התנהלות זו.
ביולי 2001 ביקש המינהל מהחברה להעביר אליו דוח תפוקות מפורט לרבות תעודות משלוח לשנה וחצי שחלפה, ובאוגוסט 2001 ביקש המינהל מהחברה את דמי החכירה השנתיים שהחברה לא שילמה לו בשלו ש השנים הקודמות.
בפברואר 2003 תבע המינהל מהחברה לפנות השטח ולהשיב לו חוב של 74,480 ש"ח, ולאחר חודש התפשר עם החברה ונתן לה הכשר להמשך הכרייה, והיא התחייבה לדברים שהייתה חייבת בהם ממילא בהסכמי ההרשאה.
אולם התברר כי החברה לא עמדה גם בהתחייבויותיה בהסכם הפשרה: היא לא דיווחה בצורה סדירה על תפוקותיה, לא שילמה מדי חודש תמלוגים ולא שילמה את חובותיה הקודמים.
גם כששילמה החברה חלק מחובותיה, היא עשתה זאת על בסיס תשלום תמלוגים בלתי מעודכן ליחידה כדי להקטין את התשלומים, אך המינהל לא עשה דבר בנדון.
הוא לא חילט את הערבות של מחצבה זו שנקבעה בהסכמי ההרשאה בעבר.
דוח הביקורת הקודם קבע, כי על פי הוראת המינהל, על כל מורשה לדווח על תפוקת המחצבה ולשלם תמלוגים מדי חודש בחודשו.
התברר שהיו מורשים שלא העבירו למינהל דיווחים חודשיים, והמינהל לא יזם בדיקה מטעמו בעניין זה.
לדעת משרד מבקר המדינה, היה ראוי שהמינהל יקים מערך בקרה על גביית התמלוגים אשר יתריע על העדר דיווחים חודשיים.
עוד נקבע בדוח הקודם, כי אחד האמצעים העומדים לרשות המינהל לשם פיקוח על התפוקות במחצבות ועל גביית התמלוגים הוא מפות מדידה.
באמצעות המפות והשוואתן למפות ממועדים קודמים ניתן לקבוע בקירוב את נפח החומר שנחצב.
מהמקרים של מחצבות השיש במצפה רמון עולה, שלא חל שינוי בדרך חישוב הכמויות לצורך תשלום התמלוגים, נמשכו המחלוקות בין המינהל לבין מפעילי המחצבות בנוגע למדידת התפוקות, מחוז הדרום של המינהל לא בדק כי המפעילים משרד הבינוי והשיכון 351 .
מדווחים ומ עבירים תמלוגים למינהל מדי חודש, ולפעמים היה פיגור של שנים בדיווחים ובתשלום התמלוגים.
למחוז הדרום של המינהל אין מערך בקרה ממוחשב לגביית התשלומים, והוא מנוהל בידי הממונה על המחצבות במחוז בצורה ידנית.
המינהל גם לא עמד על כך שיקבל מפות מדידה ממפעילי המחצבות מדי שנה, לפי הסכמי ההרשאה, לשם קבלת אינדיקציה על היקף הכרייה בשנה הקודמת ולשם השוואה עם תעודות המשלוח שמסר מפעיל של כל מחצבה למינהל.
יוצא אפוא שהמינהל עדיין לא תיקן ליקויים יסודיים שעליהם הצביע מבקר המדינה כבר לפני כ-30 שנים אשר גורמים למדינה להפסד תמלוגים עבור ניצול משאב ציבורי.
על פי נהלי המינהל בנוגע לפיקוח על כרייה וחציבה, הממונה המחוזי על הפיקוח רשאי ליזום מבצעי בדיקה לאיתור כרייה שלא כדין, ועליו להכין תכנית סיורים יזומה לבדיקת אתרים מועדים לחריגות וגנבות.
במחצבות מורשות תיעשה ביקורת מדגמית בלבד, ותפקידם של מפקחי המינהל להיות לעזר למפקחים מטעם רשויות אחרות (כגון: יחידת המכרות במשרד התשתיות הלאומיות, הסיירת הירוקה, משרד העבודה ומשרד הפנים) המקיימים פיקוח בהיבטים שונים של הכרייה.
מפקחי המינהל יבדקו רק היבטים של פיקוח על מקרקעין (תחום ההרשאה, חריגות ממנו והימצאות מתקנים) ולא את ניהול ספרי החשבונות, המדידות המקצועיות ועניינים של בטיחות.
מכאן שעל פי הנהלים תפקידם של המפקחים בביקורת במחצבות הוא מישני.
למעשה, הפיקוח על המחצבות בידי מפקחי מחוזות המינהל הוא רק חלק קטן מכלל פעולות הפיקוח המוטלות עליהם, וקשה להסתמך על הפיקוח, המקצועי יותר, של שלושת מפקחי יחידת המכרות הפועלים בכל הארץ.
בנסיבות אלה, כדי לפקח פיקוח מיטבי יש לצלם את המחצבות מן האוויר לפחות פעם בשנה, וכאמור לעיל, יש גם צורך בתכניות מדידה עדכניות אשר יבהירו, בין השאר, אם נפרץ תחום ההרשאה.
התברר כי במחוז הדרום כמעט לא מזמינים צילומים מן האוויר, והעברת תכניות מדידה מכוח הסכמי ההרשאה עם מפעילי המחצבות נעשית בתדירות נמוכה, פחות מפעם בשנה ולפעמים רק פעם בכמה שנים.
כשדיווחו מפקחי המינהל במחוז הדרום על חריגות מתחום ההרשאה או על רישום כוזב בתעודות המשלוח, במרבית המקרים לא עשה המינהל דבר במידע זה.
עוד הועלה כי במחוז הדרום של המינהל אין תכנית עבודה מסודרת לביקורת במחצבות.
לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות של אי -כריתת הסכמי הרשאה חדשים (תוקפם של ההסכמים הקודמים פג בעיקר בשנים 1998 -2000 ) יש לתכנית סיורים יזומה, לפי קוח ולטיפול בדיווחי המפקחים משנה חשיבות.
אין זה סביר שבענף המניב למדינה כ -100 מלש"ח ויותר מדי שנה יהיה פיקוח מצומצם, לא תועמק הבדיקה כאשר ההסכמים מופרים, והתמלוגים בו יתבססו רק על דיווחים של בעלי העניין - מפעילי המחצבות.
פיקוח אינטנסיבי יותר, שעלותו מועטה יחסית, עשוי להגדיל את התמלוגים שהמדינה תקבל, בד בבד לחיזוקן של נורמות ציבוריות ראויות.
המפקח על המכרות והתיאום עם המינהל .
על פי הפקודה, עבודות החציבה והכרייה חייבות ברשיון מהמפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות.
בדרך כלל, המפקח מחדש את רישיונות החציבה אחת לשנה.
הביקורת העלתה, כי במצפה רמון המפקח העניק רישיונות חציבה בדיעבד לשנים אחדות גם בלא הסכמי הרשאות של המינהל (אך בתחום התכנית המפורטת למחצבות השיש) ובלי שהחברות עמדו בדרישות שהוגדרו ברישיונות שהנפיק.
להלן דוגמאות: בספטמבר 2003 נתן המפקח למפעיל של מחצבה רישיון חציבה בדיעבד לתקופה של שלוש וחצי שנים, עד סוף אותה שנה, משמע - לשלושה חודשים בפועל, אף שבמרבית תקופה זו לא הייתה למפעיל הרשאה לכרייה של המינהל.
עוד קודם לכן, במרס 1999 , נתן המפקח למפעיל רישיון חציבה בדיעבד מיולי 1993 עד יוני 2000 .
משמע- המחצבה פעלה שש שנים ללא רישיון, מבלי שהמפקח או המינהל, אשר חידש מדי שנה את הרשאות הכרייה לשנים אלה, בדקו את הדבר.
במחצבה אחרת נתן המפקח במרס 2004 רישיון בדיעבד לתקופה של שש שנים, ממרס 1998 עד סוף פברואר 2004 .
, ובמועד מתן הרישיון הוא כבר לא היה בתוקף עוד קודם לכן, ביוני 1998 ,, נתן המפקח למפעיל המחצבה האחרת רישיון חציבה לחמש שנים ממרס 1993 עד פברואר 1998 , ובמועד מתן הרישיון כבר פג תוקפו.
במאי 2004 עד אפריל 2005 חידש המפקח את הרשיון למפעיל המחצבה האחרת שלוש פעמים, עד סוף יוני 2005 .
על פי תקנות המכרות (רישיונות חצ יבה), התשל"ח - 1978 , המפקח רשאי לדרוש ממפעילי המחצבות את הסכמת בעל הקרקע ופרטים אחרים החשובים לדעתו, ועליו להודיע למבקש לכמה זמן ניתן הרישיון ואת תנאיו.
אם הותנו ברישיון תנאים אך לא קויימו, יפקע תוקפו של הרישיון.
הועלה כי חידוש הרישיונות במקרים דלעיל ובמקרים אחרים נעשה בידי המפקח מבלי לקחת בחשבון את הפרות הסכמי ההרשאה, את החריגות של מפעילי המחצבות מההרשאות ומהרישיונות ואת אי-תשלום מלוא התמלוגים למדינה, מידע אשר המינהל אינו מעביר למפקח כדבר שבשגרה.
כמו כן חידוש הרישיונות נעשה על אף העדר היתרים מחויבים מכוח דינים אחרים כגון רישיון עסק והיתרי בנייה בתחום המחצבות.
יוצא שבידי המפקח אין מלוא המידע שדרוש לו כרשות מנהלית לשם הפעלת שיקול הדעת אם להיעתר לבקשה למתן רישיון חציבה.
בנסיבות אלה מתן רישיונות על אף הפרות של דינים ושל הסכמים אינו ראוי, והוא פוגע בהסדרת הענף.
יצוין כי באפריל 2004 פנה היועץ המשפטי של המועצה המקומית מצפה רמון ליועץ המשפטי לממשלה וביקש כי יורה למפקח שלא להעניק רישיונות חציבה בדיעבד.
היועץ המשפטי לממשלה ביקש מהמפקח לנמק את עמדתו בנדון, וביולי אותה שנה הביאה הלשכה המשפטית של משרד התשתיות הלאומיות את נ ימוקי המפקח ליועץ המשפטי לממשלה אך לא קיבלה תגובה בנדון.
לדעת המפקח, בהעדר הנחייה אחרת נסיבות מסוימות מצדיקות לפעמים מתן רישיונות חציבה בדיעבד.
לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר המפקח יודע שאין היתרים ואישורים כדין להפעלת מחצבה ושהסכמי ההרשאה עם המינהל הופרו, ה נסיבות אינן מצדיקות מתן רישיונות כרייה בדיעבד אשר יש בהם לכאורה כדי להכשיר עבירות שנעשו.
להלן דוגמה לאי -התיאום בין המינהל למפקח: התמלוגים השונים המשתלמים למינהל מותנים בסוג המחצב.
במחצבה בעמק חרוד הוגדר חומר החציבה בהסכמי ההרשאה עם המינהל כחצץ של בזלת בלויה המשמשת בעיקר כמצע לדרכים (להלן השם המקצועי - חִזרה).
לעומת זאת, על פי הנתונים שהיו בידי המפקח, במחצבה זו חצב המפעיל הן חִזרה והן בזלת.
יודגש כי התמלוגים שגובה המינהל בגין חציבת חזרה גבוהים יותר מאלה שהוא גובה בגין משרד הבינוי והשיכון 353 .
במקרה זה המינהל לא ידע לכאורה על חציבה נוספת של בזלת.
רק בביקור של הממונה על המכרות במינהל במחצבה ביוני 2004 הוא גילה כי החומר המופק הוא בזלת מאיכות מעולה, שחלקו מועבר למחצבה אחרת לגריסה, בניגוד להסכמי ההרשאה שהיו למפעיל המחצבה.
יוצא שהעדר תיאום בין המפקח ובין הממונה על המכרות במינהל יצר כשל בגביית התמלוגים, שכן שינוי הגדרת חומר החציבה חייב הסכם הרשאה חדש והקטנת התמלוגים שגבה המינהל ממפעיל המחצבה, דבר שהמינהל לא עשה.
על העדר התיאום ניתן ללמוד גם מדוגמה נוספת מאותה מחצבה: בינואר 2004 הודיע ראש מדור מחצבות במחוז הצפון של המינהל למפקח כי מבחינת המינהל אין מניעה שייתן רישיון חציבה עד סוף יוני 2004 לשטח של28 דונם.
התברר כי לא הייתה חפיפה בין התחום שנקבע בהרשאה של המינהל (ללא הסכם בכתב) ובין התחום שנקבע ברישיונות הכרייה שהעביר המפקח למפעיל המחצבה.
דוח הביקורת הקודם העלה, כי לפני שהמפקח הנפיק רישיון חציבה הוא בדק רק אם המינהל העניק הרשאה לחציבה; אם היה בידי המבקש הסכם הרשאה, היה המפקח מנפיק רישיון חציבה כמעט אוטומטית.
המידע על כרייה וחציבה בלתי -חוקיים שהיה בידי אנשי יחידות הפיקוח של המינהל לא הועבר למפקח.
לא נמצא שהמפקח דרש מהמינהל להעביר לו מידע על מחצבות הפועלות ללא רישיון או שלא על פי תנאי הרישיון.
גם בשנת 2006 לא חל שינוי בנדון: המינהל לא העביר למפקח באופן שגרתי מידע על חריגות מהרישיון ועל הפרות של הסכם ההרשאה, בין השאר בנוגע לאי - תשלום תמלוגים, לאי -סימון גבולות המחצבה ולכרייה מחוץ לתחום ההרשאה; המפקח אינו דורש מידע כזה מהמינהל כתנאי לחידוש הרשיון מדי שנה.
מחצבות שיש במצפה רמון ומחצבת בזלת בעמק חרוד .
משרד מבקר המדינה בדק, בין היתר, את התנהלות המינהל בנוגע למחצבות השיש במצפה רמון.
אמנם, מחצבות אלה בעלות מאפיינים ייחודיים, והן שונות ממחצבות האגרגטים (חצץ), שהן רוב המחצבות בארץ, אך יש בהן כדי להדגים ליקויים אופייניים בתחום הכרייה והחציבה.
(א) מצפון למועצה המקומית מצפה רמון פועלות חמש מחצבות שיש, מרביתן בשכנות זו לזו.
המינהל יזם תכנית מפורטת לשטחן של ארבע מהמחצבות, וזו אושרה ב- 2002 .
התכנית מסדירה את פעולת המחצבות הקיימות ועניינים של איכות הסביבה ותחבורה ומאפשרת שיווק של מחצבות נוספות במכרזים בסמוך למחצבות הקיימות.
במועד סיום הביקורת, יולי 2006 , היה מצב הרישיונות וההרשאות כדלקמן: רק לשלוש מחמש המחצבות היה רישיון חציבה מהמפקח (בהסכמת המינהל), במחצבה רביעית פקע הרישיון באוגוסט 2002 ,ולא חודש מאז ובמחצבה חמישית פקע הרישיון ביוני 2005 ולא חודש, אך כל המחצבות היו פעילות.
רק למחצבה אחת היה הסכם הרשאה תקף מהמינהל, ולארבע הנותרות לא חידש המינהל את הסכמי ההרשאה, אף שהוועדה המקצועית וועדת הפטור של המינהל כבר החליטו במועדים שונים בשנת 2005 .
להמשיך את ההרשאה ללא מכרז לשלוש ממחצבות אלה לתקופות שונות 354 דוח שנתי57ב .
(ב) בסיור של נציג משרד מבקר המדינה ומפקח של המינהל בראשית יולי 2006 במחצבות אלה העלה המפקח כי המחצבות הפעילות התנהלו בניגוד לתנאי הרישיונות וההרשאות: בשתי מחצבות עבדו מחוץ לתחום ההרשאה הישן וללא סימון גבולות ההרשאה; במחצבה שלישית עבדו למרות העדר היתר בנייה למתקנים, דבר שבגינו תבעה המדינה הוצאת צו הפסקת עבודה שיפוטי (עד לסיום הביקורת טרם הסתיימו ההליכים); במחצבה רביעית כרו חול שלא כדין לביצוע עבודות עפר בכלא נפחא; ובשתי מחצבות נטושות סמוכות היו ערמות פסולת שנשפכה ללא הרשאה, מקצתה בידי המועצה המקומית מצפה רמון.
עוד העלה המפקח בסיור, כי המחצבות פועלות מחוץ לתחומי ההרשאות האחרונות אך בתחום התכנית המפורטת, דבר שמסכל אפשרות לשיווק שטחים אלה במכרז.
מחוז הדרום של המינהל מדווח על כך בקביעות באמצעות מפקחיו, אולם לא עשה למיגור ההפרות היסודיות של הסכמי ההרשאה הישנים.
(ג) ארבע מחצבות השיש הפעילות מהחמש לא עמדו בדרישות התכנוניות שנקבעו בתכנית המפורטת החלה על שטחן שאושרה ב - 2002 .
, ובייחוד בדרישות הנוגעות לאיכות הסביבה המחצבה החמישית פועלת שלא כדין ללא תכנית מפורטת וללא היתר לשימוש חורג.
(ד) בחוות דעת של ממונה בכירה (ייעוץ וחקיקה) ממשרד היועץ המשפטי לממשלה מספטמבר 2005 נקבע כי חובתו של המפקח על המכרות, כרשות מנהלית, לעמוד גם על התנאים לרישיון החציבה.
גם ברישיונות החציבה של המפקח ובהסכמי ההרשאה של המינהל נקבע, כי אין רישיון זה פוטר מכל היתר או דרישה על פי כל דין; על מפעיל המחצבה היה להשיג את כל הרישיונות הדרושים למטרת החציבה מהרשויות הממשלתיות והמוניציפליות, והוא התחייב לא להתחיל בעבודות לפני השגת הרישיונות.
בפועל, כל מחצבות השיש פעלו ללא רישיון לפי חוק רישוי עסקים בהפרן כאמור את התכנית המפורטת החלה על שטחיהן.
הן לא קיימו הוראות של המשרד לאיכות הסביבה, וחלקן הקימו מתקנים ללא היתר בנייה.
אף על פי כן חידשו להן המפקח והמינהל את הרישיונות וההרשאות מפעם לפעם מבלי לקחת בחשבון את כל ההתניות לכך שהם עצמם הגדירו.
יתרה מכך: במקום שהמינהל ינקוט צעדים כנגד מפעילי המחצבות שחרגו מתחומי ההרשאה, הוא יזם בעבורן תכנית מפורטת חדשה, אפשר למפעילי המחצבות להרחיב את שטח החציבה בתחום התכנית ללא מכרז ואף דיווח לוועדה המקצועית כי התכנית מאפשרת הוספת שט ח כרייה לכל מחצבה.
גם המפקח נתן רישיונות חציבה מחוץ לתחום ההרשאה אך בתחום התכנית, לאחר שהמינהל נתן את הסכמתו לכך.
לדעת משרד מבקר המדינה, פעולתו זו של המינהל שאפשרה את הרחבת המחצבות על פי גבולות של תכנית אך ללא מכרז מנוגדת ללשונו ולרוחו של חוק חובת המכרזים.
בכך לא סגי: המינהל לא נקט פעולה להפסקת הכרייה מחוץ לתחומי ההרשאה ובדיעבד אף נתן לה גושפנקה המגולמת בהסכמות על מתן רישיונות שהעביר למפקח ובמידע שהעביר לוועדה המקצועית על העתודות לכאורה שנותרו בהן.
המפקח על המכרות הסביר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2006 כי מאז קבלת חוות הדעת ממשרד היועץ המשפטי לממשלה, יחידת המכרות נענית לכל דרישה של גוף מוסמך המתנגד להענקת רישיון חציבה.
עוד בדוח הקודם הועלה, כי בהסכם ההרשאה לכרייה וחציבה שהמינהל חותם עליו מוטלת על היזם החובה להשיג מהרשויות השונות את כל האישורים הדרושים להפעלת המחצבה, ומהדוח למדים שלא תמיד הדבר נעשה.
עקרון יסוד הוא כי רשות מנהלית לא תיתן רישיון לפעולה בניגוד לחוק.
הבדיקה הנוכחית מלמדת שלא חל שינוי, והמינהל והמפקח אינם מתנים את מתן ההרשאות והרישיונות באישורים המחויבים על פי דין, כגון תכנית, רישיון עסק, תשלום ארנונה וכו'.
כך יוצא שרשות שלטונית אחת מאשרת דבר אשר רשות אחרת אינה מתירה.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שחתימות המפקח והמינהל על רישיונות ועל הסכמי הרשאה תותנה בהמצאת אישורים כאמור.
על המפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות לרכז את כל המידע והאישורים ל גבי כל מחצבה כתנאי מקדים להוצאת רשיון חציבה מטעמו, ולא להסתפק בהתניה כתובה בגוף הרישיון.
גם על המינהל לנהוג כך בטרם יחתום על הסכם הרשאה לכרייה וחציבה.
(ה) על פי ההסכמים בין המינהל ובין החברות שהפעילו את מחצבות השיש, היה עליהן לחצוב רק בתחום שהוגדר בשטח ההס כם וסומן במפות מדידה.
דמי החכירה המשולמים למינהל מחושבים על פי תחום ההרשאה לכרייה וחציבה.
כל חציבה מחוץ לתחום ההרשאה היא למעשה ניצול משאב של המדינה שלא כדין, לפעמים אגב אי -תשלום תמלוגים ומסים בגינו.
הועלה כי כל המחצבות חרגו מתחום ההרשאה לפי ההסכמים הישנים מבלי שהמינהל נקט בצעדים ממשיים להפסיק זאת.
המשמעות היא - פגיעה באפשרות לשווק במכרז שטחים למפעילי מחצבות נוספים.
(1) באחת המחצבות פנתה החברה החוצבת למינהל בפברואר 1998 בבקשה להגדיל את שטח המחצבה מ-116 דונם ל-166 דונם.
בדיקה של המינהל העלתה, כי החברה כבר חרגה מתחום ההרשאה בכ-28 דונם.
חלק מהחריגה הוא בתחום המבוקש להרחבה, מקצתה בתחום אשר המינהל הועיד לשיווק במכרז, וחלק אחר - בתחום של מחצבה אחרת; בינואר 2003 העלתה בדיקה של מודד מטעם המינהל כי החברה פלשה לכ-83 דונם מחוץ לתחום ההרשאה וחצבה שם כ - 50,000 מ"ק שיש.
רק בפברואר 2003 , כחמש שנים מהדיווח הראשון על פלישות, הודיע היועץ המשפטי של מחוז הדרום של המינהל לחברה כי אם לא תפנה את השטחים שאליהם פלשה ותחזיר אותם למצבם הקודם יחל המינהל בהליכים משפטיים נגדה.
החברה לא נענתה, והמינהל הגיש נגדה תביעה, אולם ביולי 2003 הגיע עמה להסכם פשרה אשר לפיו יופסקו החציבה ותפישת החזקה בשטחים שאינם כלולים בשטח ההרשאה המקורי.
במחצבה נוספת סמוכה החברה שחצבה חרגה מתחום ההרשאה במרבית שנות פעולתה להלן דוגמאות, על פי נתוני המינהל: בדצמבר 1998 , באוגוסט 1999 ובנובמבר 2002 דיווחו מפקחי המינהל על חריגות מתחום ההרשאה.
כך היה גם בהתראה של היועץ המשפטי של מחוז הדרום של המינהל לחברה מינואר 2003 .
בפברואר 2003 תבע המינהל את החברה בגין החריגות, ומכתב התביעה עולה כי היא חרגה מתחום ההרשאה בחציבה, בהנחת גושי סלע שחצבה, בהצבת מכלי דלק ומכולות ובבניית קיר בשטח כולל של כ-66 דונם.
בשטח זה היא גם כרתה כ- 75,000 מ"ק של שיש בשטחים אשר המינהל הועיד לשיווק במכרזים.
לאחר מכן התפשר המינהל עם החברה על פינוי שטחי החריגה, על סימון שטח ההרשאה המקורי ועל תשלום התמלוגים בגין הכרייה.
(3) גם במחצבה שלישית היו חריגות ניכרות מתחום ההרשאה במשך שנים רבות: דוחות רבים של מפקחי המינהל מדצמבר 1992 עד יוני 2004 העלו, כי אין סימון של תחום ההרשאה במחצבה, חומרים עודפים נזרקים מחוץ לה, וחומר נכרה מחוץ לתחום ההרשאה.