HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בביקורות שעשה אגף שוק ההון הוא העלה ממצאים על תפקודן של שתי קרנות השתלמות קטנות: קרן הרוקחים וקרן המשפטנים.
בדוח הביקורת על קרן הרוקחים משנת 2012 נמצאו ליקויים מהותיים בתחום הממשל התאגידי ובקרת ההשקעות, עד כדי כוונה של הממונה על שוק ההון למנות מנהל מורשה לקרן.
במכתב ששלח סגן בכיר לממונה על שוק ההון אל מנכ"ל קרן הרוקחים בינואר 2013 הוא כתב כי הממונה החליט למשוך את בקשתו למנות מנהל מורשה לקרן לאחר בדיקה חוזרת של תפקודה.
עם זאת הקרן הונחתה לבצע שורה של פעולות על מנת לתקן את שאר הליקויים שנמצאו.
גם בדוח על קרן המשפטנים משנת 2013 נמצאו ליקויים במערך הבקרה הפנימית של הקרן.
בפרוטוקול דיון שהתקיים בין ראשי אגף שוק ההון לראשי ההסתדרות ב - 21.
הציג את ההתנהלות הקלוקלת במספר קופות ואת העובדה שיש ]קטנות[ גופים על סף מינוי מנהל מורשה להם.
הסכים שקיימות מספר קופות המתנהלות באופן ציין שאנו מעדיפים לפעול ביחד, על פי עקרונות מוסכמים".
]הממונה על שוק ההון[ .
בעייתי עוד עולה כי לגבי סוגיית גובה הנכסים המזערי הראוי שבו תחזיק כל קרן, נכתב בפרוטוקול כי "עקרונות שבשיחות קודמות הגענו להסכמה לגביהם:.
גודל מינימאלי: צריך להגיע להסכמה לגבי הסכום.
ההסתדרות הציעה חצי מיליארד ואנו מעדיפים 5 מיליארד.
נתחיל עם סכום באמצע (2-3 .
"מיליארד) ונתקדם בהתאם לנסיון בינואר 2013 כתב סגן בכיר לממונה על שוק ההון אל מנכ"ל קרן הרוקחים כי "נוכח שיעור דמי הניהול הגבוהים שגובה הקרן מעמיתיה, בהשוואה לקופות גמל ענפיות דומות, והעלאתם הצפויה בשל העלויות הנוספות הדרושות לתיקון הליקויים הנזכרים, ולשיפור התנהלות הקרן, נבקש את מנכ"ל הקרן להכין תחזית עסקית (תקציב) לשנת 2013.
ונבקש את דירקטוריון החברה לתת את דעתו על סבירות המשך פעילותה של הקרן במבנה העלויות הצפוי שלה, נוכח חובת הנאמנות החלה על חברי דירקטוריון החברה, לפעול לטובת עמיתי הקרן.
במסגרת הדיון על דירקטוריון הקרן לגבש המלצה שתועבר לבעלי השליטה בקרן, באשר למבנה התאגידי הקיים תוך בחינת חלופות מבניות לרבות מיזוגים אפשריים".
בתשובת קרן הרוקחים נכתב: "נפנה את תשומת לב הביקורת כי שיעור דמי הניהול נגזר מהיקף הנכסים המנוהלים.
הקרן ביצעה בשנים האחרונות שורה של פעולות להפחתת דמי הניהול - תוך הכנסת תשומות ניהוליות מקצועיות.
ולפיכך הקרן סבורה, כי העמיתים לאורך השנים משלמים דמי ניהול דומים, אך מקבלים שירותים מקצועיים רבים יותר.
ניתן לראות כי במהלך שלוש השנים האחרונות יש ירידה בדמי הניהול ואנו צופים כי תימשך לאור פעולות התייעלות נוספות.
יודגש כי החברה העבירה לפני למעלה משנה לאגף שוק ההון את כל המסמכים הנדרשים המוזכרים בסעיף והן ביצוע צעדים לתיקון הליקויים.
לפיכך, למען קבלת התמונה השלמה, נבקש מהביקורת להזכיר לא רק את הביקורת שהופנתה נגד החברה אלא גם את הצעדים בהם היא נקטה בעקבות ביקורת.
זאת ועוד, היות שהמעבר בין קרנות ההשתלמות הינו מעבר חופשי לכל חוסך, הרי שאם רוקח מוצא לנכון להיות חבר בקרן ולו רק משום האופי היציב של ההשקעה בקרן כפי שהוזכר.
הרי שהדבר נעשה מבחינה חופשית, לרבות, אולי, תשלום דמי ניהול גבוהים יותר ואין לראות בכך משום ליקוי.
האמור נכון גם לגבי חופש התאגדות של העמית, היות שככל שחופש ההתאגדות, עומד לעיני העמית בבחירתו לחסוך את כספו באמצעות קרן השתלמות המנוהלת, בין השאר, גם על ידי נציגי איגודו המקצועי, אשר גם לאיגוד זה ההצטרפות הינה מרצון, הרי שאין בכך משום פסול ומשום ליקוי".
מוצע כי הרשות תבחן את האפשרויות לייעל את תפקוד הקרנות, בין היתר על ידי איחודן של כמה קרנות קטנות, או לחלופין - מיזוגן לאחת או יותר מהקרנות משרד האוצר 127 .
:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הגדולות.
מהלך זה יכול לחסוך בעלויות כפולות הנובעות מפיצול של מנגנוני המטה, היועצים והדירקטוריונים כפי שקיים כיום, ואף לתרום להורדה של העלויות המשולמות לנותני שירותים חיצוניים, בזכות היתרון לגודל.
איחוד קרנות עשוי גם להביא לחיזוק הקרן מבחינת סכומי הכסף המנוהלים בה והמשמעויות הנגזרות מכך לעניין יכולתה לעמוד בעלויות האסדרה.
בתשובת קרן קל"ע נכתב: "חברתנו בוחנת בכל עת אפשרויות של מיזוג כאמור, ואף קיימה בעניין סדרת פגישות במהלך שנת 2013 ".
עם זאת ציינה קרן קל"ע בתשובתה כי מבחינת עומס ההוצאות היום, הקרן נחשבת גדולה דייה כדי להמשיך ולפעול באופן עצמאי.
מ נכתב: "אין ספק כי לו היה מתאפשר לחברה המנהלת לנהל גם את קופת התגמולים שובל בה עמיתים רק ביוכימאים ומיקרוביולוגים היה הדבר תורם הן להורדת דמי הניהול בקרן ההשתלמות והן להורדת דמי הניהול בקופת התגמולים ובנקודה זו, המלצת המבקר בטיוטת דוח הביקורת היא המלצה מבורכת שיישומה עשוי לתרום משמעותית לרווחת העמיתים".
יציאת המדינה מהחזקותיה בקרנות ההשתלמות .
קרנות ההשתלמות הממשל תיות הוקמו כאמור על סמך הסכמים היסטוריים בין המדינה להסתדרות ובשעה שהאסדרה של אגף שוק ההון לא הייתה קיימת.
בעשור האחרון התחזקה באופן ניכר האסדרה שמפעיל אגף שוק ההון על הגופים המוסדיים למיניהם, כולל על הקרנות הממשלתיות, ועולה השאלה בדבר הצורך בקיומו של פיקו ח של רשות החברות על אותן קרנות ובדבר תרומתו לתפקודן התקין.
יצוין כי לא נמצא שלמדינה יש יתרון או ערך מוסף כלשהו בניהולן של קרנות השתלמות.
לא זו אף זו, ההחזקה בקרנות יוצרת למדינה סיכון וחשיפה מיותרים, שכן עמיתי הקרנות עשויים לפתח ציפיות ולהסתמך על כך שבעת משבר יהיה אפשר להיפרע מ"הכיס העמוק" של המדינה.
בינואר 2012 הוציא הממונה על שוק ההון דאז למנהלי קופות הגמל מסמך הבהרה בדבר "תמורה במכירת קופות גמל ענפיות".
בגוף המסמך מצוינת במפורש עמדת הממונה, הקובעת כי "במכירת קופת גמל ענפית, בין אם בהעברת ניהול הקופה לגוף מנהל אחר ובין אם במכירת אמצעי שליטה בחברה המנהלת, יש לשייך את תמורת המכירה לעמיתים, ולא לבעלי מניות הקופה".
עוד מוסיף הממונה כי "לפיכך, לא נאשר העברת אמצעי שליטה של חברה מנהלת בקופת גמל ענפית, או העברת ניהול של קופת גמל ענפית, אשר קיימת בה תמורה, והתמורה אינה משולמת במלואה לעמיתים בלבד".
ממסמך ההבהרה עולה כי למדינה אין כבר כל אינטרס להחזיק בקרנות גם בהיבט זה, שכן הקרנות כאמור אינן מהוות כל נכס בידיה ולא תתקבל למדינה כל תמורה או השבחה בגין מכירתן בעתיד.
בדוח משנת 2005 ציין מבקר המדינה31 כי "על פי סעיף14 (א) לחוק החברות הממשלתיות, משנמצא שאפשר או רצוי לקדם מטרות של חברה ממשלתית ביתר יעילות, או על ידי גוף אחר, יש מקום לבחון אם יש צורך בקיומה או להביא לפירוקה או להפרטתה.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרשות החברות ומשרד האוצר יחזירו לסדר היום את נושא .
31 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55ב ( 2005 '), "קרנות ההשתלמות שהמדינה שותפה בהנהלתן", עמ 151.
שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מעורבות המדינה בניהולן של קרנות ההשתלמות ויבחנו, לאחר שמיעת הנוגעים בדבר וביניהם ההסתדרות, אם יש מקום להפרטת זכויות הניהול של קרנות ההשתלמות שבידי המדינה ומהי דרך ההפרטה שתבטיח את כספי העמיתים ותאפשר פיקוח נאות על תהליכי השקעתם".
בביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה ב רשות החברות נמצא כי ב - 30.
13 נכתב ברשות מסמך פנימי שכותרתו "מתווה להעברת החזקות המדינה בחברות המנהלות קרנות השתלמות להסתדרות".
במסמך זה פירטה הרשות את מכלול הנסיבות אשר תרמו להגברת המוטיבציה לביצוע מהלך מעין זה ובבסיסן העובדה כי הנסיבות ההיסטוריות של היע דר מאסדר והיעדר שוק שבגינן החזיקה המדינה בקרנות כבר אינן קיימות עוד.
במסמך הפנימי קיימת התניה כי מהלך זה יבוצע בתנאי שההסתדרות תחויב בסטנדרטים גבוהים של ממשל תאגידי ועצמאות הדירקטורים, וכי ייקבעו תנאי סף לכשירות המנכ"ל והדירקטורים, מספר מזערי של דירקטורים חיצוניים בדירקטוריון ותנאים נוספים.
בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם סגן מנהל רשות החברות מר ניסים סלמן בנובמבר 2014 מסר סגן המנהל כי בתקופה הקרובה תכין רשות החברות חוות דעת משפטית למשנה ליועץ המשפטי לממשלה שתנמק את אפשרות יציאתה של המדינה מהחזקתה בקרנות ההשתלמות הממשלתיות ללא מכרז, וזאת לאחר שאגף שוק ההון כבר אישר את היתכנותו של מהלך זה.
לדבריו, גם יו"ר ההסתדרות שלח למשרד המשפטים בקשה לפטור ממכרז, אולם לטענת הרשות, עד דצמבר 2014 .
לא התקבלה תגובה בעניין ממשרד המשפטים הממצאים שהועלו בדוח זה, הממחישים כי המדינה למעשה אינה נוהגת מנהג בעלים בקרנות אלו, מחזקים את הצורך בבחינה מחודשת של מבנה הקרנות.
במבנה החדש יש לכלול מינוי מנכ"ל מקצועי במשרה מלאה, איוש מלא ונאות של הדירקטוריון תוך תגבור הדירקטורים החיצוניים והסרה של ההקלות שמעניק אגף שוק ההון לקרנות אלו בנושא גילוי עסקאות עם צדדים קשורים.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שאגף שוק ההון יחייב את הקרנות ליידע את העמיתים בצורה ברורה על שינוי עתידי של מבנה הבעלות בהן ועל ההשפעות הפוטנציאליות של שינוי כזה עליהם.
בתשובת רשות החברות נכתב כי "בימים אלה נבחן.
אופן ההחזקה הרצוי של המדינה בקרנות ההשתלמות והדרכים השונות לייעול ניהולן של הקרנות.
כמו כן, נבקש להביא לתשומת לבכם כי רשות החברות הממשלתיות השלימה את הליך הפרטתה של החברה לניהול קרן השתלמות למהנדסים בע"מ בשנת 2008.
" בתשובת קרן השופטים נכתב כי יש היגיון רבביציאת המדינה מהבעלות על הקרן וכי למעשה מבחינת העמיתים אין כל יתרון לבעלותה של המדינה על הקרן.
יציאה זו תקל על הקרנות את מינוי הדירקטורים ותקטין את עלויות הניהול.
הליקויים שפורטו בדוח ביקורת זה מעידים על פיקוח ובקרה לקויים של המדינה על הנעשה בקרנו ת שבבעלותה, בייחוד בהתנהלותה של רשות החברות משרד האוצר 129 .
:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הממשלתיות.
הם גם ממחישים ביתר שאת את העובדה כי הקרנות מנוהלות בפועל על ידי ההסתדרות, וכי המדינה אינה נוהגת בהן מנהג בעלים.
נוכח אופיין המיוחד של הקרנות הממשלתיות והממצאים שהועלו בדוח ביקורת זה, ראוי לנקוט צעדים אשר יחזקו את הממשל התאגידי הנוהג בקרנות אלו, בין השאר כדי שאם יוחלט בעתיד על יציאת המדינה מהבעלות עליהן לא ייפגעו עמיתיהן.
שם הדוח: משרד האוצר - הפיקוח והבקרה על הפעילות הכספית במרכזים הרפואיים הממשלתיים-הכלליים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מבוא .
משרד הבריאות מפעיל 11 מרכזים רפואיים ממשלתיים כלליים.
בכל מרכז רפואי מתקיימות שתי ישויות משפטיות נפרדות זו לצד זו: בית החולים ותאגיד הבריאות7 .
בתי החוליםהממשלתיים הכלליים מתוקצבים משנת 1998 "כ"מפעלים עסקיים של הממשלה, על פי התוספת השנייה של חוק התקציב השנתי ו בהתאם להוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב).
בתי החולים מנוהלים לפי הכללים הנהוגים בשירות המדינה , ובהם תקנון שירות המדינה ( להלן - התקשי"ר), חוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992, והוראות תקנון, כספים ומשק של החשב הכללי (להלן - הוראות תכ"ם).
בתי החולים מ תוקצבים בתקציב המדינה בסעיף תקציב "בתי חולים ממשלתיים" (סעיף 94) .
משמעות תקצובם של בתי החולים הממשלתיים כמפעלים עסקיים היא כי בתי החולים רשאים להוציא בשנת כספים את הסכומים הנקובים בתקציבם שבחוק, בתנאי שהסכום המוצא בסעיף התקציב לא יעלה על ס כום התקבולים שהתקבל למעשה באותו סעיף באותה שנה 8 .
עיקר הכנסות בתי החולים מתקבל ממכירת שירותים רפואיים לקופות החולים (אשפוז) והכנסות מתאגידי הבריאות.
תקציב בתי החולים כולל אפוא "יעד הכנסות", "יעד קניות" ו"תקציב שכר".
נוסף על כך, מדי שנה בשנה מעבירה המדינה מס עיף תקציב "משרד הבריאות" (סעיף 24 ) סכום משמעותי (להלן- הסובסידיה) שמטרתו לכסות את הגירעונות התפעוליים של בתי החולים ("יעד סובסידיה").
בשנת 2014 עמדה הסובסידיה על כ-1.
מיליארד ש"חבבתי החולים מתקיימות פעילויות כלכליות מורכבות בהיקפים כספיים גדולים מאוד, ובהן מכירת שירותי אשפוז ושירותים אחרים לקופות החולים והתחשבנות עם תאגידי הבריאות.
פעילויות אלו מצריכות, בין היתר, תמחור נכון ובקרה נאותה על ההכנסות ועל ההוצאות.
תקציב בתי החולים, המבוסס כאמור על יעד ההכנסות ומ אושר בכנסת מדי שנה בשנה, גדל עם השנים מכ -8.
3 מיליארדיש"ח בשנת 2012 לכ-9.
7 מיליארדיש"ח בשנת 20149.
קרוב למחצית מתקציבם של בתי החולים מתנהל בשלושת המרכזים הרפואיים הגדולים - שיבא, איכילוב ורמב"ם.
לפי הוראות סעיף 21(2 ,) לחוק יסודות התקציב, תאגיד הבריאות הוא עמותה, אגודה שיתופית חברה או כל גוף משפטי אחר הכשיר לחיובים, לזכויות, ולפעולות משפטיות, המוכר שירותי בריאות בתוך בית חולים ממשלתי או תוך שימוש במתקני בית החולים (להלן - תאגידי הבריאות או התאגידים).
התאגידים קיבלו את אישור שרי הבריאות והאוצר לשמש תאגידי בריאות כהגדרתם בחוק זה 10, והם פועלים על פי תקנות יסודות התקציב (כללים לפעולת תאגיד בריאות), התשס"ב- 2002 (להלן - תקנות התאגידים).
תקנות התאגידים קובעות את אופן ההתחשבנות בין בתי החולים לתאגידים ואת השיעורים מתוך ההכנסות שעל התאגידים לשלם לבתי החולים עבור השימוש במתקני הם.
עוד נקבע ב תקנות כי כל הרכוש הקבו ע שהתאגיד רוכש יעבור לבעלות בית החולים.
תאגידי הבריאות אינם מאוגדים כישות של המדינה והם אינם מתוקצבים על ידה.
7 יצוין כי כחלק מהסיוע למרכזים הרפואיים פועלות עמותות אגודות ידידים שעוסקות בעיקר בגיוס תרומות, תמיכות, מתנות, מענקים ועיזבונות מתאגידים או מיחידים במדינת ישראל או מחוצה לה עבור המרכז הרפואי.
8 סעיף8 (א) לחוק יסודות התקציב.
לפי סעיף 8 (ד) לחוק, תחזית התקבולים לכיסוי תקציב המפעלים העסקיים תהיה כמצוין בחוק התקציב השנתי.
הכוונה לתקציב ברוטו על שינוייו 10 יצוין כי בכל שנה נחתם הסכם פעילות בין חשבות בית החולים לתאגיד הבריאות הפועל ליד בית החולים.
הסכם זה מסדיר את הפעילות השנתית של תאגיד הבריאות.
:שם הדוח משרד האוצר - הפיקוח והבקרה על הפעילות הכספית במרכזים הרפואיים הממשלתיים-הכלליים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מטרת תאגידי הבריאות לתגבר את שירותי הרפואה במרכז הרפואי תוך ניצול תשתיות ואמצעים של המרכזים הרפואיים מחוץ למסגרת הפעילות הרגילה שלהם.
הם תומכים בבתי החולים באמצעות השקעה בתשתיות, בהעברות חד-צדדיות של שכר ובקידום המחקר הרפואי בבית החולים.
פעילותם של התאגידים התרחבה מאוד עם השנים, ועיקרה כיום היא אספקת שירותי כוח אדם לבתי החולים.
בשנת 2012 עמדמחזור הפעילות של תאגידי הבריאות על כ- 2.
,חוק נכסי המדינההתשי"א - 1951 (להלן - חוק נכסי המדינה), מסדיר את הסמכות הכללית לעשות עסקאות בנכסי המדינה, ועל פיו הממשלה רשאית לרכוש נכסים או למכור נכסים מנכסי המדינה.
על פי סעיף 6 (א) לחוק נכסי המדינה, שר האוצר רשאי לייצג את הממשלה בעסקאות האמורות, או אדם א חר שהורשה לכך על ידו.
בהתאם להחלטת ממשלה משנת 1960 , המורשה מטעם הממשלה לפי חוק זה פועל במשותף עם חשב המשרד הנוגע בדבר (הכפוף מקצועית ומינהלית לחשב הכללי), או עם נושא תפקיד אחר במשרד האוצר (מנכ"ל המשרד, החשב הכללי, המשנה לחשב הכללי, אחד מסגני החשב הכללי, או מי שמינה החשב הכללי לצורך זה)12 .
הפיקוח על ביצוע תקציב המדינה נעשה בעיקר באמצעות החשבים במשרדי הממשלה, שהם עובדי החשכ"ל הכפופים מקצועית להנחיותיו13.
חשבות משרד הבריאות היא שאמו נה, אפוא, מטעם החשכ"ל על הפיקוח והבקרה על תקציב בתי החולים הממשלתיים.
מנהלי הכס פים של בתי החולים פועלים על פי מדיניות הנהלת בית החולים ובהנחייתו המקצועית של החשב הכללי וחשב משרד הבריאות, והם אחראים לניהול המקצועי והמינהלי של מערך הכספים בבתי החולים.
מנהלי הכספים אינם עובדי אגף החשכ"ל אלא עובדי בתי החולים.
הפעילות הכספית של תאגידי ה בריאות מנוהלת על ידי מנהלי כספים שמעסיק התאגיד, שאינם עובדי מדינה, וממילא אינם כפופים מקצועית להנחיות החשכ"ל או לפיקוחו.
בדוח 56ב14 שפרסם מבקר המדינה ב- 2006 הוצגה הבעייתיות בנושא הפיקוח והבקרה על הניהול הכספי בבתי החולים על ידי משרדי האוצר והבריאות והבעייתיות במעמדם וכפיפותם של מנהלי הכספים של בתי החולים, המשמשים גם שומרי הסף בכל הנוגע לתקציב בתי החולים.
באותו הדוח נבדקו, בין היתר, הנושאים הללו: מעמדו, תפקידיו וסמכויותיו של מנהל הכספים, קשרי העבודה שנוצרו עם השנים בינו ובין הנהלת בית החולים, השונּות במעמדם של מנהלי הכספים בין בתי חולים; כפיפותם המינהלית של מנהלי הכספים להנהלות בתי החולים המונעת מהם להפעיל נכונה שיקול דעת מקצועי, וכן, באיוש תפקיד של גורם .
11 דוח פיננסי 2012 - המרכזים הרפואיים הכלליים הממשלתיים, עמ' 15 .
, חשבות משרד הבריאות נתוני משרד הבריאות לשנים 2015 -2013 .
לא פורסמו עד מועד כתיבת דוח זה 12 בעניין זה ראו הנחיה 6.
2000 של היועץ המשפטי לממשלה, "הסמכות להתחייב בחוזה בשם המדינה", מיום 15.
13 בשנת 2008 התפרסמו הוראות תכ"ם הללו: הוראה 1.
1 העוסקת באחריות החשב והוראה 1.
2 העוסקת בסמכויותיו ובמעמדו של החשב.
בשנת 2007 הועלתה הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון - מינוי חשבים למשרדי ממשלה), התשס"ז- 2007 , ובה נכתב, "החשב הכללי במשרד האוצר ימנה לכל משרד חשב, בכפוף להוראות חוק זה; החשב יהיה כפוף, מ נהלית ומקצועית, לחשב הכללי במשרד האוצר".
14 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56 ב( 2006 '), "פיקוח ובקרה על ביצוע תקציב המדינה", עמ203 ; ,מבקר המדינה דוח שנתי 59ב ( 2009 ), "תאגידי הבריאות ליד בתי החולים הכלליים הממשלתיים", עמ' 399 ,; מבקר המדינה דוח שנתי 65 ג( 2015 ), "סו גיות בתקציב מערכת הבריאות", עמ' 555.
שם הדוח: משרד האוצר - הפיקוח והבקרה על הפעילות הכספית במרכזים הרפואיים הממשלתיים-הכלליים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 במרכזים הרפואיים האחראי בין היתר לניהול הפעילות התקציבית, החשבונאית והפיננסית של המרכז הרפואי כולו ובכלל זה בתי החולים הממשלתיים על ידי מי שאינם עובדי מדינה 15 .
כפי שיוצג להלן, בחלוף תשע שנים מאז פרסום דוח 56 ב החריפה תלותם של בתי החולים בתאגידי הבריאות וכן הועמקו גירעונות בתי החולים.
בתקופה זו עלתה בשיעור ניכר הסובסידיה שהמדינה מעבירה לבתי החולים מדי שנה בשנה.
בחודשים נובמבר 2014 - מרץ 2015 בדק משרד מבקר המדינה את הפיקוח והבקרה של החשכ"ל - באמצעות מנהלי הכספים בבתי החולים הממשלתיים - על הפעילות הכספית במרכזים הרפואיים .
עוד נבדקה סוגיית האחריות הכוללת על הפעילות הכספית במרכזים הרפואיים - בתי החולים ותאגידי הבריאות - בהינתן מעמדם החוקי ומגבלות התקציב שבהן הם פועלים.
הבדיקה נעשתה בחמשת המרכזים הרפואיים הגדולים: שיבא, איכילוב, רמב"ם, וולפסון ואסף הרופא.
בדיקות השלמה נעשו באגף החשכ"ל, במשרד הבריאות ובנש"ם.
מנהלי הכספים בבתי החולים הממשלתיים .
הסמכות והאחריות לניהול הכספי 1.
לפי הנחיות נש"ם לתקנון תפקודים במקצועות מנהל ומשק בבתי החולים הממשלתיים (להלן - הנחיות נש"ם), מנהלי הכספים בבתי החולים מתוקננים לפי מספר המיטות בבית החולים וההיקף הכספי של הפעילות המתנהלת בו16 , ועל פי סולם דירוג זה מחולקים בתי החולים לשלוש קטגוריות17 .
בקטגוריה הראשונה מנהל הכספים מוגדר כ"אחראי לניהול מקצועי ומנהלי של מערך הכספים בבית חולים כללי בו 601 מיטות ומעלה, שתקציבו מעל 250 מיליוני שקלים עפ"י החוקים, התק נות וההוראות בנושא, בהתאם למדיניות הנהלת ביה"ח ובהנחיה מקצועית של חשב משרד הבריאות".
מתברר כי היקף הפעילות הכספית של מרבית בתי החולים גבוה משמעותית מהיקף התקציב אשר נקבע עבור הקטגוריה הראשונה בהנחיות נש"ם, ואשר עליו אמון מנהל הכספים בקטגוריה זו.
עוד עולה כי היקף הפעילות הכספית שנקבע בהנחיות אינו משקף נכונה את המורכבות הקיימת בפועל.
15 בעניין זה ראו הערה5 .
לעיל 16 הדירוג נקבע בשנת 1996 ; קיימת הלימה בין מספר המיטות בבית החולים להיקף התקציב המנוהל.
17 מתח הדרגות למנהלי הכספים בבתי החולים נקבע בהנחיות נש"ם משנת 1996 לתפקוד עובדי מנהל ומשק בבתי החולים הממשלתיים, לפי שלוש אפשרויות הנגזרות ממספר המיטות בבית החולים ומהיקף התקציב המנוהל, ואלה הן: "מס' סוג 203/03 מנהל הכספים של בית [ , גזבר אא']החולים- בית חולים כללי בו 601 מיטות ומעלה החולש על תקציב בהיקף של250 מליוני ש"ח; מס' סוג 200 מנהל הכספים של[ , גזבר א' ]בית החולים- בית חולים כללי בו בין 301 ל- 600 מיטות החולש על תקציב בהיקף של 150 מליוני ש"ח; מס' סוג 200/05 מנהל[ , גזבר ב' ]הכספים של בית החולים- בית חולים בו עד 300 מיטות החולש על תקציב מעל35 מליוני ש"ח".
:שם הדוח משרד האוצר - הפיקוח והבקרה על הפעילות הכספית במרכזים הרפואיים הממשלתיים-הכלליים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 זאת ועוד, תקנה15 (ב) לתקנות התאגידים יצרה חיץ בין מנהל הכספים של בית החולים מנהל [ ובין התאגיד וקבעה כי "מנהל בית החולים, מנהלו האדמיניסטרטיבי, הגזבר וקצין]הכספים של בית החולים התקציבים שלו לא יעבדו בתאגיד הבריאות ולא ימלאו בו כל תפקיד בין בשכר ובין שלא בשכר".
לגבי מנהל בית החולים והמנהל האדמיניסטרטיבי נקבעה החרגה שמאפשרת למנהל בית החולים להיות יו"ר דירקטוריון התאגיד ולמנהל האדמיניסטרטיבי לעבוד בתאגיד.
אולם אין החרגה דומה לגבי מ נהל הכספים של בית החולים.
בתיאור העיסוק לעובדי כספים וחשבונות בבתי החולים הממשלתיים הכלליים (להלן - התקן)18 קובעת נש"ם, כי בין שאר תפקידיו מנהל הכספים של בית החולים אחראי ל"כלל מערך ההכנסות והגבייה של ביה"ח ממוסדות ולקוחות אחרים".
כמו כן, מנהל הכספים אחראי "לביצוע כל הפעולות והתהליכים הקשורים בניהול מערך הכספים כולל גביית הכנסות, ניהול התקשרויות".
במסגרת הגמישות הניהולית אשר ניתנה לבתי החולים מתוקצב כל בית חולים בתכנית תקציבית אחת המיועדת לקניות.
הנהלת בית החולים יכולה אפוא להקצות את התקציב הניתן לה למחלקות השונות בבית החולים לפי שיקול דעתה ובהתאם לצרכים ולסדרי העדיפויות שלה.
הפעילויות המגוונות והנרחבות שבהן עוסקות המחלקות השונות של בית החולים מחייבות את מנהל הכספים לקיים בקרה ושמירה קפדניות על תקציב הקניות ולמנוע התקשרויות אשר עשויות ליצור התחייבויות עתידיות אשר להן לא יהיה כיסוי תקציבי.
בתי החולים גם מנהלים התקשרויות רבות עם קופות החולים.
התקשרויות אלה הן בסיס ההכנסות העיקרי של המרכזים הרפואיים בכלל ובתי החולים בפרט.
לדוגמה, ההתקשרויות של בתי החולים עם קופות החולים בשנת 2012 הניבו כ -82% מהכנסות המרכזים הרפ ואיים באותה שנה.
מפגישות שקיים צוות הביקורת עם מנהלי כספים של בתי החולים עלה כי פעמים הם אינם שותפים לכל הליכי המשא ומתן המשפיעים על הפעילות הכספית של בתי החולים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי אי -שיתוף מנהל הכספים של בית החולים בדיונים העוסקים בהסכמים עם קופות החולים אינו עולה בקנה אחד עם הגדרת תפקידו, והדבר פוגע ביכולתו לבקר את תקציב בית החולים ולפקח עליו.
על הנהלת בית החולים להקפיד על שיתופו של מנהל הכספים של בית החולים, בכל הליכי המשא ומתן ובדיונים המשפיעים על הפעילות הכספית של בתי החולים.
לפי התקן19 , מנהל הכספים אחראי לניהול כל מערך הכספים של בית החולים, כולל גביית הכנסות, ניהול התקשרויות, ביצוע תשלומים ובקרת ביצוע התקציב.
עליו להכין דוחות ניהוליים והערכות בנושא הוצאות והכנסות, והוא ממונה על מחלקת השכר ואחראי למערך התשלומים בבית החולים.
יצוין כי בתיאור העיסוק לעובדי אמרכלות בתי החולים הממשלתיים הכלליים קובעת נש"ם בתקן את תפקידיו של המנהל האדמיניסטרטיבי20 של בית החולים, ולפיו הוא יהיה .
, לעיל 19 ראה הערה6 .
, לעיל 20 "עיסוק 50007669 ,", מנהל אדמיניסטרטיבי אא' עצמאי 1.
שם הדוח: משרד האוצר - הפיקוח והבקרה על הפעילות הכספית במרכזים הרפואיים הממשלתיים-הכלליים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 "אחראי לניהולם ותפעולם של השירותים ב תחום המנהל והמשק ותיאום פעילותם עם [ שירותי הרפואה ובכלל זה.
משאבי אנוש, גזברותהנהלת הכספים של בית החולים , ] קבלה ושחרור חולים", וכן "משתתף בגיבוש תקציב בית החולים (רגיל ופיתוח), ומקיים מעקב אחר ביצוע בנושאים שבאחריותו".
עולה אפוא כי לפי התקן לתפקיד מנהל הכספים של בית החולים הוא הגורם האחראי לניהול מקצועי ומינהלי של כל מערך הכספים בבית החולים; ואולם, לפי התקן לתפקיד המנהל האדמיניסטרטיבי של בית החולים הוא זה שאחראי הנהלת הכספים של [ לניהולם ולתפעולם של שירותי הרפואה, ובהם הגזברות בית החולים ] , כולל מעקב אחר ב יצוע התקציב בנושאים שבאחריותו.
לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקבוע הוראה ברורה לתחומי האחריות של כל אחד מהגורמים הרלוונטיים לנושא ניהול הכספים בבתי החולים.
זאת ועוד, נמצא כי בשלושת המרכזים הרפואיים הגדולים - שיבא, רמב"ם ואיכילוב - המנהלים תקציבים בהיקפים כספי ים ניכרים, בשל הצורך הקיים של מנהלי בתי החולים להסתייע באנשי כספים מומחים אשר יתמכו בפעילות הפיננסית המתקיימת במרכז הרפואי כולו (בבית החולים ובתאגיד) יצרו המנהלים תפקיד חדש .
בשניים מהמרכזים הרפואיים כאמור מאויש התפקיד על ידי עובד התאגיד, שמשמש אחראי לפעילו ת העסקית והפיננסית של המרכז הרפואי כולו.
בעל תפקיד זה הוא בעל הסמכות העליונה בנושא כספים וכלכלה.
בדרך זו, עובד אשר אינו עובד מדינה הוא בעל הסמכות לניהול תקציבי המדינה המועברים לבתי החולים הממשלתיים.
מנהל בית החולים רמב"ם פרופ' רפי ביאר כתב למשרד מבקר המדינה במאי 2015 (להלן- תשובת בית החולים רמב"ם) כי "אין לשכוח את הצורך בראיה כוללת של בית החולים כיחידה ממשלתית, של תאגיד הבריאות כישות כלכלית נבדלת ונפרדת ושל אגודת הידידים.
יש הפרדה ביניהם וכל אחד ואחד מהם מתנהל על פי חוקיו וכלליו ונהליו.
עם זאת יש לראות את המכלול, את התמונה הכספית הכוללת.
הגופים לא צריכים להיות לעומתיים זה לזה אלא משלימים זה את זה ומשולבים זה עם זה.
יש צורך בשיתוף פעולה ולשם כך יש צורך בידע, ניסיון ומומחיות בתחום הכספי לאור מקורות המימון, המשאבים הכספיים והאחרים של כל הגופים.
שהרי הפעילות הרפואית סובבת סביב מקורות המימון".
עוד כתב מנהל בית החולים רמב"ם כי "מומחה בעל ידע ומומחיות פיננסית במערכות בריאות צריך לראות את הדברים גם בראיה שלמה ואחודה.
מומחה בכיר לכספים במערכות בריאות ובתי חולים נדרש גם כדי להגיע למיצוי, לחיסכון וליעילות.
יש לראות את השלם כך שיהיה גדול מסך חלקיו ולפחות לא קטן מהם.
התוצאה היא מצרפית וגם העבודה לקראת השגת תוצאה טובה צריכה להיות מצרפית".
מנהל בית החולים שיבא פרופ' זאב רוטשטיין כתב למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 (להלן- תשובת בית החולים שיבא) כי "ברור אם כך שמתחייבת פונקציה מרכזית כלכלית/פיננסית, ליד מנהל בית החולים אשר רואה את התמונה בכללותה.
מודל כזה קיים בשיבא, כאשר מתחת למנהל המרכז ול'חשב המרכז הרפואי' הפונקציה המרכזית, ישנם הגזבר ומנהל הכספים של התאגיד.
המודל הזה מוכיח עצמו ]מנהל הכספים מטעם המדינה[ במדינה מצוין בשיבא, וזה אולי כיוון למחשבה נכונה לכל בתי החולים".
עוד צוין בתשובת בית החולים שיבא כי "אנו כמובן תומכים גם במיסוד תפקיד מנהל הכספים של כלל הארגון, שיסייע למנהל בית החולים בביצוע המדיניות הכוללת הפיננסית והכלכלית של הארגון!
בתשובה שמסר מר נחמיה קינד, סגן בכיר לחשבת הכללית - משרדים חברתיים, למשרד מבקר המדינה במאי 2015 (להלן - תשובת סגן בכיר לחשבת הכללית) נאמר כי "אנו סבורים, וכך אנו טוענים מזה זמן רב, כי חיזוק מעמדם של מנהלי הכספים בבתי החולים והכפפת משרד האוצר 217 .
:שם הדוח משרד האוצר - הפיקוח והבקרה על הפעילות הכספית במרכזים הרפואיים הממשלתיים-הכלליים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 פעילות כלל המרכז הרפואי תחתם, מהווה נדבך חיוני לצורך הבט חת המשילות במערכת הבריאות הממשלתית והידוק הפיקוח והבקרה על המערכת".
עוד הוסיף כי "לא ייתכן שעובד שהוא אינו עובד מדינה יהיה בעל סמכות לניהול תקציבי המדינה".
לדעת משרד מבקר המדינה , קיים קושי בכך שעובד שאינו עובד המדינה ואינו כפוף לפיקוח החשכ"ל יהיה בעל סמכות לנהל את תקציבי בתי החולים הממשלתיים המתוקצבים על ידי המדינה.
מהאמור לעיל עולה כי מבנה הניהול הנוכחי, שבו קיימת הפרדה בין בתי החולים לתאגידים, מעורר קשיים.
לפיכך, על משרד האוצר ומשרד הבריאות לבחון את האפשרות לביטול ההפרדה הקיימת היום בתקנות התאגידים בין הגורם המפקח על הפעילות הכספית בתאגידי הבריאות ובין הגורם המפקח על פעילות זו בבתי החולים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על נש "ם, משרד האוצר ומשרד הבריאות לבחון את הצורך למנות מנהל כספים אחד שיהיה אחראי לפעילות העסקית והפיננסית של המרכז הרפואי כולו, בבית החולים ובתאג יד הבריאות, וישמש סמכות עליונה בארגון בנושא כלכלה וכספים על כל ההקשרים שלהם, תוך שמירה על האינטרסים והנכסים של המדינה21 .
מנהל כספים כאמור יוכל לשלב כראוי בין הצורך לעמוד במטלות ובשירות הנדרש במערך המרכז הרפואי תוך גיוס מקורות חוץ-תקציביים מחד גיסא ובין הצור ך לעמוד במגבלות התקציב והכללים החלים עליו על פי חוק, מאידך גיסא.