HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
בממוצע רב -שנתי של השנים 2011- 2015, בכ-57% מהתקנות בוצע שינוי גדול יותר מ -25% .
בשנת 2015, בכ -39% מהתקנות חל שינוי בשיעור גבוה מ-50% , וכחמישית מתקנות אלו עברו שינוי בהיקף זה בכל אחת מהשנים שנבדקו - 2011-2015 .
תקציב הבסיס המאושר, המפורט עד לרמת התקנות התקציביות 69 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 '), בפרק "סוגיות בתקציב משרד הבריאות", עמ580.
70 עודפי תקציב שטרם שולמו, אולם בוצעו בגינם התקשרויות עם גורמי ביצוע חיצוניים, והם מיועדים לתשלום בעבור ביצוע פעילות מוגדרת בשנת התקציב.
"ראוי לציין גם את התקציבים המועברים למשרד כ"כספים קואליציוניים 72 ;העברת תקציב בין תקנות תקציביות באותה תכנית תקציבית טעונה אישור של משרד האוצר העברה תק ציבית בין תכניות תקציביות או בין תחומים תקציביים דורשת גם הודעה לוועדת הכספים או את אישורה, בהתאם לשיעור השינוי המבוקש.
73 הבדיקה התייחסה לתקנות שהיה בהן סכום כספי כלשהו (בין אם הוצאה הרשומה כסכום חיובי ובין אם הכנסה הרשומה כסכום שלילי).
תקנות אלו חולקו לכמה קבוצות, לפי שיעור השינוי המשתקף בתקציב, על שינוייו, מהתקציב המקורי.
נמצא אפוא כי רוב התקנות בתקציב המקורי של משרד החינוך עוברות שינויים, רבות מהן שינויים ניכרים - שינוי של יותר ממחצית הסכום הנקוב בתקנה.
הדבר מעלה חשש שתכנון התקציב לקוי וש יכולתן של יחידות המשרד לתכנן את הפעולות המתוקצבות על פי תקנות אלו ו לבצען נפגעת באופן משמעותי.
לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם אי אפשר למנוע שינויים בתקציב, אך אם התקציב המקורי משתנה תכופות, ואם אותן תקנות משתנות מדי שנה בשנה - סכומי התקציב מתעדכנים לסכומים גבוהים הרבה יותר במשך השנה - התקציב המקורי שמשרד החינוך מגבש עם משרד האוצר, והמובא לאישור הכנסת, אינו משקף את מדיניות המשרד ואת תכנית העבודה שלו.
בדרך זו התקציב מאבד מ ערכו ככלי לתכנון עבודת המשרד וכאמצעי לבקרה על ביצועה.
בתשובה שמסר משרד החינוך למשרד מבקר המדינה נכתב: "בתהליך משותף עם אגף התקציבים במשרד האוצר, בוצעה הפקת לקחים בעבודה על תקציב 2015- 2016 , ושורה ארוכה של נושאים אשר לא נכללו בעבר בבסיס התקציב הוסדרו בבסיס.
יחד עם זאת, המשרד רושם לעצמו את הנושא וישאף להכניס ככל שניתן נושאים לבסיס התקציב, בתיאום עם אגף התקציבים במשרד האוצר".
משרד החינוך הוסיף: "עיגון תכניות חינוכיות בבסיס התקציב דורש קבלת החלטות לגבי שינוי סדרי עדיפויות, שכן על מנת לתקצב בבסיס נושאים שונים, יש להפחית את התקציב בבסיס מסעיפים אחרים או לקבל תוספת אקסוגנית ממשרד האוצר.
לאור האמור, מידי שנה אנחנו מתקצבים שורה ארוכה של נושאים בבסיס וזאת כדי להקטין את היקף השינויים התקציביים ולאפשר פעילות תקינה ורציפה של אותו נושא, אך היכולת לעשות כן היא בסופו של דבר מוגבלת".
העודפים המחויבים74 ויעילות השימוש בתקציב .
התשלום בעבור כמה מן ההתקשרויות שהמשרד מבצע בשנת התקציב מועבר רק בשנת התקציב הבאה.
הסכום לתשלום מועבר לשנת התקציב הבאה כ"עודף מחויב", ומתווסף לתקציב השנה הבאה בתהליך השינויים בתקציב 75 .
תהליך זה נעשה באישור אג"ת ובאישור ועדת הכספים של הכנסת.
74 )הפרק עוסק בעודפי הרשאה להוצאה בתקציב הרגיל של משרד החינוך (לא בתקציב הפיתוח ולא בעודפי הרשאה להתחייב.
75 עודפים מחויבים נוצרים גם בשל אופי הפעילויות המתוקצבות - התקשרות לביצוע פעילו יות מורכבות ורב -שלביות או תכניות רב -שנתיות, ובשל חוסר החפיפה בין שנת לימודים לשנת תקציב - כל שנת לימודים מתחילה בספטמבר, נמשכת לתוך שנת התקציב הבאה (המתחילה בינואר שלאחר מכן), וכל שנת תקציב כוללת למעשה את השליש הראשון של שנת הלימודים הבאה.
התברר, כי בפועל, לא כל עודפי התקציב המחויבים מועברים עוד בתחילת השנה העוקבת, ולכן המשרד משלם בעבור התחייבויות אלו מתקציבו השוטף ובניגוד לתכנון התקציבי.
יצוין, כי ההנחה שהעברת עודפי תקציב תיעשה רק לקראת סוף שנת התקציב עלולה להביא לקבלת החלטות לא מושכלת ולא מיטבית, מתוך מטרה לנצל את התקציב עוד באותה שנה, לפחות כהתחייבות עתידית.
משרד מבקר המדינה בדק את שיעור העודפים המחויבים מסך השינויים בתקציב משרד החינוך בשנים 2011-2015 .
בבדיקה עלה, כי מדובר בתופעה רחבת היקף יחסית - העודפים נעו בין כ-36% (בשנת2012) לכ-70% (בשנת 2014 ) מהשינויים בתקציב.
יצוין, כי תופעה זו עלולה ל פגוע באופן משמעותי ביכולת התכנון של המשרד.
ברוב התקנות של תקציבי השנים2011-2013 ( 62%-65% ) הועברו עודפים מחויבים לשנת התקציב הבאה, ובכמחצית מתקנות תקציב 2014 הועברו עודפים מחויבים לשנת 2015 (סכום העודפים המחויבים שהועברו מתקציב 2014 לשנת2015 עמד על כ-1.
כמו כן, בכ - 22% ( מתקנות אלו76 תקנות) עבררוב התקציב משנת 2014 לשנת2015 .
נתונים אלו מעלים חשש ששיעור ניכר מתקנותיו של תקציב המשרד אינו מנוהל ביעילות.
עוד נמצא, שמבין 76 התקנות שמהן עברו עודפים מחויבים בשיעור של יותר מ- 50% מסכום התקנה מתקציב 2014 לתקציב2015, ב -38 תקנות התקיימה תופעה זו גם בשנה הקודמת - דהיינו, עברו עודפים מתקציב 2013 לתקציב2014 בשיעור גבוה מ -50% מסכום התקנה.
הד בר מצביע על כך שהעברת עודפים ניכרים בתקנה תקציבית משנה אחת לשנה שאחריה אינה תופעה מקרית או חד- פעמית.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו לבדוק מהן הסיבות להיווצרות עודפים מחויבים בתקנות תקציבו, בעיקר בתקנות ששיעורי העודפים המחויבים בהן גבוהים ובתקנות שמועברים בהן עודפים מחויבים כתופעה רב -שנתית, ולגבש מדיניות תקציבית פנים -משרדית לצמצום התופעה ככל האפשר.
בחודש יוני2013 החליטה הממשלה76 לאמץ את המלצות דוח ועדת המשילות77 .
בתחום התקציב הומלץ ליישם מתווה להעברת העודפים המחויבים למשרדי הממשלה עד לאישור בידי ו עדת הכספים של הכנסת.
76 החלטת ממשלה מ ס' 482 , אימוץ המלצות הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה בנושאי תקציב והתקשרויות המשרד הממשלתי (רכש ומכרזים) ("ועדת המשילות") ( 30.
) 77 'החלטת ממשלה מס4028 ( , חיזוק יכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה 25.
) 414 | דוח שנתי 67א .
האחריות לפעולות שעל אג"ת ועל החשכ "ל לבצע, וכן את לוחות הזמנים לביצוע הפעולות.
עולה שהפעולות להעברת העודפים המחויבים בשנת 2014 לא בוצעו על פי לוחות הזמנים שצוינו במתווה שקבעה הממשלה, ורוב העודפים המחויבים מתקציב 2013 הועברו באיחור: 50% מהם הועברו באיחור של כחודש, 20% הועברו באיחור של כחודשיים ו -30% הועברו באיחור של כשלושה חודשים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי ראוי שבהמשך למתווה העקרוני שנקבע בהחלטת הממשלה אשר למתכונת העברת העודפים המחויבים, הוא יגבש נוהל שיסדיר את התהליך בנושאים: הגורמים הממונים, לוחות הזמנים והבקרה על ביצוע התהליך, ויפעל על פיו.
כך אפשר יהיה להבטיח שהעודפים המחויבים יועברו במועדים שיאפשרו להשתמש בהם ביעילות.
בתשובה שמסר משרד החינוך למשרד מבקר המדינה נכתב: "עודפים מחויבים המבוססים על התחייבויות הינם אחד האמצעים לביצוע התקציב ומבחינה משפטית הינם ביצוע לכל דבר ואין דינם כעודפים שאינם מחויבים וגם אינם מעידים על אי יכולת ביצוע של משרד כזה או אחר.
רוב העודפים המחויבים בתקנות תקציביות נובע ים מסיבות שחלקן הגדול אינו תלוי במשרד החינוך, אלא בהתנהלות ממשלתית ובהנחיות החשבת הכללית באשר למועדי תשלום לספקים ובאשר למחויבות לרשום התחייבות על המז ומנים בתקנה, וזאת בכדי לוודא שמלוא ההתחייבות לספקים מופיע בספרים".
משרד מבקר המדינה סבור אמנם שלעתים אי אפשר למנוע את היווצרותם של עודפים מחויבים ואת העברתם לשנת התקציב הבאה.
ואולם, בשל היקף התופעה ועקביותה בתקנות תקציביות רבות ובשל השפעותיה השליליות על ניהול התקציב של יחידות המשרד, מן הראוי שמשרד החינוך יבחן באופן יסודי, בשיתוף החשכ "ל ואגף התקציבים שבמשרד האוצר, אילו אמצעים אפשר לנקוט כדי לצמצמה ככל האפשר.
ההתאמהבין תכנון התקציב למטרותיו, יעדיו ותפוקות יו .
החלטות הממשלה בתחום החינוך מתורגמות לאבני דרך פדגוגיות, אשר אליהן נלוות משמעויות תקציביות.
מינהל כלכלה ותקציבים שבמשרד החינוך מסייע למקבלי ההחלטות במשרד להוציא תכניות פדגוגיות אל הפועל.
אחד מתפקידיו העיקריים של מטה משרד החינוך הוא גיבוש של מדיניות החינוך ותכנון העבודה של מערכת החינוך לצורך יישום המדיניות.
תכנון העבודה נקבע הן ברמה האסטרטגית הרב-שנתית הן ברמה היישומית השנתית.
מדריך התכנון הממשלתי מ גדיר את המרכיבים שיש לציין בתכנית העבודה המשרדית לכל משימה, ובהם, בין השאר 78 : מהות המשימה והפעולות המרכזיות הכלולות בה; כלי המדיניות המתאימים לביצועה; הגורמים הנדרשים לעמוד במשימה וחלוקת האחריות ביניהם; היקף התקציב הנדרש לביצוע המשימה; מדדי תפוקה.
משנת 2009 פועל משרד החינוך על פי תכניות אסטרטגיות רב -שנתיות: התכנית האסטרטגית לשנים 2009-2012 , והתכנית לשנים 2014-2016 .
בתכניות הוגדרו מטרות-העל של משרד החינוך לשנים הללו, ולכל מטרה נקבעה רשימת יעדים.
כל תכנית מאושרת בידי שר החינוך ומנכ"ל משרדו.
בהמשך, מנכ"ל המשרד מאשר את תכניות העבודה של יחידות המשרד; המינהלים ממונים על הוצאתן לפועל; יחידות המטה ממונות על הפיקוח והבקרה.
תכנון ותקצוב במטה המינהל הפדגוגי: המינהל הפדגוגי (להלן - המינהל) ממונה על נ יהול כל המערך הפדגוגי של מוסדות החינוך ב כל שכבות הגיל, ובכלל זה תכנון אינטגרטיבי ופיתוח והקצאה של משאבים פדגוגיים, של כלים ושל אמצעים הנדרשים ליישום מדיניותו של משרד החינוך.
המינהל הפדגוגי הוא המינהל הגדול ביותר במשרד החינוך, והיקף התקציבים של כל אגפיו ויחידותיו הוא כ-70% .
מתקציב המשרד כל אחד מאגפי המינהל ומיחידותיו ממונה על ביצוען של תקנות תקציביות מסוימות, בהתאם לתחומי פעילותו.
משרד מבקר המדינה בדק את הקשר שבין תכנון העבודה של פעולות ותכניות במינהל ובין תקציב המשרד באמצעות בדיקת תכניות העבודה לשנת הלימודים התשע"ו ( 2016-2015 ) של המינהל ושל שתיים מיחידותיו - האגף לחינוך יסודי והאגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון.
תכנית העבודה של המינהל לשנת הלימודים התשע"ו ( 2016-2015 ) (להלן - תכנית העבודה של המינהל) כוללת מידע ממצה ושיטתי על הנדרש לביצוע המשימות השנתיות של המינהל בכל תחומי אחריותו כדי להשיג את יעדיו .
78 מדריך התכנוןהממשלתי, גרסה מעודכנת ( 4.
1) (ספטמבר2010 '), עמ51.
ליישומה ובהתאם ליעדים האסטרטגיים של המשרד, כפי שהוגדרו בתכניתו האסטרטגית לכל אחת מהשנים 2014-2016 .
,לכל משימה מפורט כל הנדרש לביצועה: סוג המשימה (האם היא אסטרטגית ייחודית או שוטפת); שם המשימה (הכולל תיאור מקוצר שלה); תוצאה רצויה שהמשימה אמורה להשיג; שלבי התארגנות (תיאור מילולי של השלב והתאריך שיש לסיימו); הממונה על המשימה (בעל התפקיד); מדדי תפוקה למשימה (כולל שם המדד, הערך שהושג בשנת הלימודים התשע"ה ( 2015-2014 ) והערך שיש להשיג בשנת הלימודים התשע"ו ( 2016-2015 )); שלב הגיל שאליו המשימה מכוונת (קדם יסודי, יסודי או על-יסודי); המגזר שאליו המשימה מכוונת.
אף שבתכנית העבודה של המינהל מופיע מידע מקיף ושיטתי, אין ה וא מקושר לתקנות תקציביות ספציפיות ואין הוא כולל נתונים כספיים של המשימות.
לפיכך, אי אפשר לקבל מתכנית העבודה מידע על מקורות המימון של כל משימה ועל היקף התקציב הנדרש ליישומה.
משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה: " לאור החשיבות הרבה שהמשרד מייחס לנושא הקשר בין תכניות העבודה והתקציב ביחידה מרכזית זו, אייש המשרד בעל תפקיד ייעודי לקישור זה אשר מיועד להיות אמון על תקציבי המינהל הפדגוגי ועל הקשר בין תקציבי המינהל הפדגוגי לתוכניות העבודה שלו.
זאת ועוד, בעלי התפקידים האחראים על התכנון והתקצוב במינהל הפדגוגי משתתפים כיום בפורום ממוני התכנון, מתוך מטרה להדק את החיבור בין התכנון והתקצוב".
משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הפדגוגי שראוי לקשור בין תכנית העבודה לתקציב המשרד.
מידע זה מהותי להגדרת המשימות ולהצגת סדר העדיפויות לביצוען, ועל הנהלת המינהל הפדגוגי להכלילו בתכניות העבודה שלו בשנים הבאות בעבור כל משימה ברמת הדיוק שמאפשרים אופייה והגדרתה.
יש משימות שהגדרתן "איכותנית", ולפיכך קשה יותר לכמת במדויק את תקציביהן, ויש משימות שהגדרתן "כמותנית" ומדידה, ולפיכך אפשר למסור מידע תקציבי ברור עליהן.
הכללת המידע התקציבי בתכנית העבודה תאפשר לשפר את תכנון העבודה ולעקוב ביעילות רבה יותר אחר ההתאמה בין ביצוע המשימות והשגת יעדי העבודה של המינהל ובין ביצוע התקציב.
תכנון ותקצוב באגפי המינהל הפדגוגי: האגף לחינוך יסודי שבמינהל ממונה על הניהול הפדגוגי של מערכת החינוך היסודי ואחראי לבקר את יישום המדיניות .
האגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון ממונה על הפעילות למניעת נשירה מהמסגרות המוסדיות ו לטיפוח אוכלוסיות חלשות ו אוכלוסיות בסיכון79 בתוך המסגרות הללו, וכן לביצוע פעולות חינוכיות וטיפוליות עם ילדים ובני נוער שנותקו מהמערכות המוסדיות לצורך חיזוק שייכותם החברתית והשתלבותם בחברה.
תכניות העבודה של האגף לחינוך יסודי ושל האגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון לשנת הלימודים התשע"ו ( 2016-2015 ) (להלן - תכניות העבודה האגפיות) נכתבו בהתאם למתכונת שקבע המינהל הפדגוגי לתכניות העבודה השנתיות של אגפיו.
תכנית העבודה האגפית כוללת פירוט של יעדי העבודה השנתיים של האגף, ובעבור כל יעד מפורטות המשימות המוגדרות להשגתו.
לכל משימה מצוין המידע: תיאור המשימה, הממונה עליה, תפוקותיה, לוח זמנים לביצוע והמשאבים המוקצים למשימה 80 .
אשר למשאבים, צוינו בתכניות העבודה האגפיות עלויותיהן הכספיות של כמה מהמשימות, בעיקר בתכנית העבודה השנתית של האגף לחינוך יסודי.
בתכנית העבודה השנתית של האגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון צוינה עלותן של משימות מעטות בלבד.
אמנם עלויותיהן הכספיות של כשליש מהמשימות שבתכניות העבודה האגפיות של האגף לחינוך יסודי ושל האגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון צוינו, אולם במשימות צוינו81 המשאבים במונחים לא כספיים, בלא תרגום למונחים כספיים; או שלא צוין כלל מידע על המשאבים, וממילא על עלויותיהם.
לרוב אלו משימות שאופן הגדרתן מקשה לתמחר אותן במדויק, למשל המשימה "הבניית כלים המקדמים התבוננות בית ספרית בתהליכים פסיכו -פדגוגיים", המופיעה בתכנית העבודה לשנת הלימודים התשע"ו ( 2016-2015 ) של האגף לחינוך יסודי.
כמו כן, אין בתכניות העבודה האגפיות ציון של התקנות התקציביות המשמשות למימון כל משימה.
משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת המינהל הפדגוגי שגם ברמת תכניות העבודה האגפ יות, עליה להנחות את אגפי המינהל לציין בעבור כל משימה את התקנה התקציבית המשמשת למימונה ולהרחיב ככל האפשר את פירוט העלויות לכל משימה; בעבור המשימות שהגדרתן מקשה לתמחרן, רצוי לבדוק אם אפשר להגדירן במונחים מדידים כדי להקל את תמחורן, ולכל הפחות להסתפק באומדן כספי סביר ומנומק.
מידע מלא ואמין על התקציב בתכנית העבודה יסייע הן בתכנון העבודה הפרטני של כל משימה הן בבקרה טובה יותר על ביצועה.
79 ילדים ובני נוער בני3-18 שנים החיים בסביבה חברתית-כלכלית המסכנת את התפתחותם ואת יכולתם לממש את זכויותיהם על פי האמנה לזכויות הילד.
80 תכנית העבודה השנתית של האגף לחינוך יסודי כללה בסיומה גם רשימה קצרהשל משימות השגרה האגפיות ושל התקציב לכל אחת מהן.
81 כמחצית מהמשימות בתכנית העבודה של האגף לחינוך יסודי וכרבע מהמשימות בתכנית העבודה של האגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון.
בתשובה שמסר משרד החינוך למשרד מבקר המדינה הוא ציין כי בהתאם להנחיית מנהל המינהל הפדגוגי לכתיבת תכני ות עבודה אגפיות מקושרות משאבים, האגף לחינוך יסודי ציין ברוב מרכיבי תכנית העבודה השנתית שלו את העלויות הכספיות של המשימות.
במקצת המשימות צוינו משאבים לא כספיים אך מדיד ים.
בתשובה ציין האגף לחינוך יסודי: "מובנת לנו החשיבות לתמחר באופן מפורט גם משאבים אלו ולציין לצדן את התקנה התקציבית המשמשת למימון המשימות המופיעות בתכנית העבודה.
בימים אלו אנו נערכים לכתיבת תכנית העבודה לשנת הלימודים תשע"ז [ 2017-2016 .
] נקפיד על כתיבת תכנית עבודה מקושרת משאבים ומפורטת במונחים מדידים תקציביים או לכל הפחות אומדן כספי סביר ומנומק".
מארז תכנון, ניהול והיערכות: מאז שנת הלימודים התשע"ב ( 2012-2011 ,) המינהל הפדגוגי מפרסם לכל מוסדות החינוך תכנית פעילות שנתית מחייבת בשם "מארז תכנון, ניהול והיערכות" (להלן - מתנ"ה).
מסמכי המתנ"ה מפרטים את התכנית האסטרטגית הרב-שנתית ואת מטרותיה ויעדיה המחייבים, ומגדירים בקווים כלליים את המשימות שעל מוסדות החינוך לבצע לפי שלבי הגיל לצורך השגת יעדים אלו.
מנכ"ל משרד החינוך מאשר את מסמכי המתנ"ה.
לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך תכנון מיטבי של הפעילויות המתוקצבות לשם ביצוע המשימות הנדרשות ממוסדות החינוך, ראוי היה שמסמכי המתנ"ה יצביעו על הקשר שבין כל מטרה ויעד ובין מסגרת התקציב להשגתם.
משרד מבקר המדינה בדק את הקשר שבין מסמכי המתנ"ה לשנות הלימודים התשע"ב ( 2012-2011 )- ( התשע"ו 2016-2015 ) (להלן גם - מתנ"ה התשע"ב ( 2012-2011 ( ); מתנ"ה התשע"ג 2013-2012 ); מתנ"ה התשע"ד ( 2014-2013 ( ); מתנ"ה התשע"ה 2015-2014 ;) מתנ"ה התשע"ו ( 2016-2015 )) ובין תקציבי המשרד לשנים 2016-2012 .
בבדיקה נמצא שבאף אחד ממסמכי המתנ"ה לא צוין בעבור אף משימה מאיזו תקנה תקציבית בתקציב המשרד היא תמומן ולא צוין סכום התקציב בעבורה .
המינהל הפדגוגי מתרגם את המטרות ואת היעדים הפדגוגיים של המשרד לתכניות לימוד, ובהן פירוט של היקף התשומות הנדרשות למימושן ושל התפוקות הצפויות.
ואולם, אף שהתשומות הנדרשות לכל משימה מוצגות במסמכי המתנ"ה במונחים כמותיים (מספר השעות הנדרשות לביצוע המשימה, מספר בתי הספר ועוד), סך התשומות המוגדרות במתנ"ה אינו מוצג במונחים כמותיים או במונחים כספיים.
לפיכך, אי אפשר להעריך באמצעות מסמכי המתנ"ה את העלויות הנדרשות להשגת כל אחד מיעדי התכנית האסטרטגית, וממילא מסמכים אלו אינם משמשים בסיס לבחינת עמידתם של גורמי הביצוע במגבלת התקציב, לצד עמידתם במדדי הביצוע הפדגוגיים.
היות שאין קשר ישי ר בין מסמכי המתנ"ה ובין תקציב משרד החינוך, בבדיקת משרד מבקר המדינה בתקציבי המשרד לשנים 2016-201282 תקנות רלוונטיות למשימות המוגדרות במסמכי המתנ"ה לשנות הלימודים התשע"ב ( 2012-2011 )- ( התשע"ו 2016-2015 ) בעבור החינוך היסודי והחינוך העל -יסודי, נמצא כי לא ניתן ל קבוע כמה מסכום התקנה התקציבית (או כמה תקנות תקציביות) מוקצה למשימה מוגדרת.
מניתוח הנתונים עולה שאפשר לזהות בתקציבי המשרד לשנים 2012-2015 תקנות תקציביות הרלוונטיות למימון של רק כמה מהמשימות המופיעות במסמכי המתנ"ה לשנות הלימודים התשע"ב ( 2012-2011 )- התשע"ה ( 2015-2014 ( ).
למשל, במתנ"ה התשע"ב 2012-2011 ) זיהה משרד המבקר תקנות תקציביות הרלוונטיות רק לכ -10% מהמשימות שהוגדרו לחינוך היסודי ולכ-15% מהמשימות שהוגדרו לחינוך העל-יסודי; במתנ"ה התשע"ג ( 2013-2012 ) זוהו התקנות הרלוונטיות לכ-30% מהמשימות שהוגדרו לחינוך היסודי ולכ -38% מהמשימות שהוגדרו לחינוך העל -יסודי; במתנ"ה התשע"ד ( 2014-2013 ) זוהו התקנות ל -25% מהמשימות שהוגדרו לחינוך היסודי ולכ -35% מהמשימות שהוגדרו לחינוך העל -יסודי; במתנ"ה התשע"ה ( 2015-2014 ) זוהו התקנות בעבור 26% מהמשימות שהוגדרו לחינוך היסודי וכ-34% מהמשימות שהוגדרו לחינוך העל -יסודי.
אם כן, רוב המשימות המופיעות במסמכי המתנ"ה לשנות הלימודים התשע"ב ( 2012-2011 )- ( התשע"ה 2015-2014 ) הוגדרו באופן שאינו מאפשר למי שאינו מצוי ברזי בניית התקציב לזהות בתקציב המשרד את התקנות התקציביות הרלוונטיות להן, ואין התייחסות למו נחים הכספיים של המשימות.
גם בנוגע למשימות שזוהו התקנות הרלוונטיות למימונן, אי אפשר לדעת איזה חלק מסכום התקנה משמש למימון המשימה, ואם המשימה אינה מתוקצבת גם מתקנות אחרות, שלא זוהו.
כך, לא ברור באיזו מידה סדר העדיפויות של המשרד, כפי שהוא משתקף בתכנית העבודה המשרדית, תואם לסדר העדיפויות שלו, כפי שהוא משתקף בתקציבו.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי מצב זה מקשה ביותר לבחון את היעילות של ביצוע תכנית העבודה ואינו מאפשר לחשבות המשרד לוודא שהתקציב מנוצל בהתאם לייעודו.
במסמך מתנ"ה התשע"ו ( 2016-2015 ), פורמט היעדים והמשימות למוסדות החינוך שונה מזה שבמסמכי המתנ"ה הקודמים.
מתנ"ה התשע"ו ( 2016- 2015 ) מגדירה בעבור כל אחת מרמות החינוך (קדם יסודי, יסודי ועל-יסודי) תוצאות רצויות, משימות מומלצות, תפוקות נדרשות וחומרים וכלים פדגוגיים העומדים לרשות המוסד החינוכי בעבור כל מטרה אסטרטגית וכל יעד אסטרטגי.
82 במסמכי הוראות התקציב לשנים2012-2016.
אף שגישת תכנון האסטרטגיה במתנ"ה התשע"ו ( 2016-2015 ) מתקדמת יותר מאשר במסמכי המתנ"ה הקודמים, אין כל אפשרות לזהות את התקנות התקציביות הרלוונטיות למימון המשימות המומלצות או התפוקות הנדרשות (להבדיל מאשר במסמכי המתנ"ה הקודמים, שאפשר היה לזהות בהן את התקנות בעבור כמה מהמשימות המוגדרות).
בתשובתו של משרד החינוך למשרד מבקר המדינה צוין כי מסמך המתנ"ה מיועד למוסדות החינוך בלבד .
המשרד הוסיף: " בראש ובראשונה מדובר בכלי עבור בתי הספר, שתכליתו לשקף למנהל בית הספר את התפיסה האסטרטגית של המשרד ואת הנהלים והשגרות הרלוונטיים מבחינתו.
עבור מוסדות החינוך אין זה רלוונטי מה הן התקנות התקציביות הרלוונטיות ממנה נשאבים התקציבים עבור היעדים המשרדיים.
הקשר בין המשימות לבין התקנות התקציביות בא לידי ביטוי במסגרת תכניות העבודה התקציביות של כל יחידה במטה המשרד".
עוד ציין משרד החינוך: "מארז מתנ"ה לשנת תשע"ו [ 2016-2015 ] מציג תפיסה תכנונית אסטרטגית מתקדמת יותר בהשוואה לשנים עברו, תוך קשירה בין מטרות ויעדי מערכת החינוך לבין יעדי מוסדות החינוך בגילאים השונים .
העובדה שבמסמך מרכזי אחד מפורטים היעדים, הכלים, והמשאבים - הם בעינינו בשורה גדולה של תיאום תהליכי תכנון ותקצוב ברמת המוסד החינוכי .
משרד החינוך סומך על מנהלי מוסדות החינוך ורואה בהם בעלי הסמכות והאחריות לבצע את מהלכי הבחינה, החשיבה והתכנון על-מנת להתאים בין היעדים והמשימות לכלל המשאבים הניתנים בידיהם".
משרד מבקר המדי נה מציין כי מסמך המתנ"ה הוא מסמך התכנון השנתי העיקרי שהמשרד מפרסם.
תכניות העבודה של יחידות המטה מתורגמות בו באופן אינטגרטיבי לרמה האופרטיבית.
הוא מיועד הן לרמת המטה והמחוזות - למפקחים במטה המשרד, למנהלי המחוזות ולמפקחים המחוזיים, הן לרמת המנהלים של מוסדות החינוך.
כמו כן, הוא מתפרסם באתר האינטרנט של משרד החינוך, דהיינו הוא מיועד להציג את התכנון גם לפני הציבור הרחב.
משרד מבקר המדינה סבור, לפיכך, שעל משרד החינוך לקשר בין מסמך המתנ"ה, על הפעילויות המצוינות בו, ובין תקציב המשרד, כדי שבידי כל הגורמים שאליהם מיועד מסמך המתנ"ה יהיה מידע מלא על מקורותיהם של המשאבים המוקצים ליישום מרכיביו ועל היקפם.
קישור כזה יהיה בו גם כדי לשפר את הבקרה הפנים-משרדית ואת הבקרה הציבורית על יישום התכנית.
תכנון ותקצוב במינהל כלכלה ותקציבים: מינהל כלכלה ותקציבים שבמשרד החינוך ממונה, בין השאר, על " פיקוח ובקרה על הביצוע הכספי והפיזי ]של תקציב המשרד[ ועל ביצוע שינויים תקציביים במהלך השנה".
מינהל כלכלה ותקציבים אמור לאשר לכל יחידה את תכנית העבודה התקציבית שלה משרד החינוך | 421 .
ולעקוב אחר ההתאמה בין האופן שכל יחידה מבצעת את תקנות התקציב שלה ובין תכנית התקציב שאושרה לה.
כדי לקבל תמונת מצב מלאה ומעודכנת על ביצוע תקנות התקציב שבסמכות כל יחידות הביצוע במשרד, בתחילת שנת 2016 העביר המינהל ליחידות המשרד גיליון אלקטרוני (טבלת אקסל) אחיד לשם תכנון התקציב ולבקרה עליו, בשם "תכנית עבודה תקציבית".
הביקורת מעלה כי תכנית העבודה התקציבית אינה יוצרת קשר מובנה בין ביצוע תכניות העבודה של יחידות המשרד ובין ביצוע תקנות התקציב שבאחריותן.
לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל כלכלה ותקציבים, בשיתוף עם יחידות המשרד, ליישם את החלטת הממשלה משנת 2011 , שלפיה יש להקים מערכת מידע פנימית במשרד החינוך 83 כדי לאפשר ניתוח של הקשר בין תשומות לתפוקות במערכת החינוך.
כך ניתן יהיה לבקר את ההתאמה בין תכניות העבודה של היחידות לנתוני הביצוע.
כמו כן, על מינהל כלכלה ותקציבים לגבש נוהל מפורט למעקב ובקרה על התקציב, וכך ליצור מסגרת נורמטיבית מחייבת לבקרה יעילה על ביצוע תכניות העבודה התקציביות.
משרד החינוך מסר בתשובתו: "מינהל כלכלה ותקציבים פועל יחד עם מינהל תקשוב ומערכות מידע ליצירת מערכת מקוונת לניהול תקציבי ותכניות עבודה תקציביות, שת פשט את תהליך העבודה של היחידות מול מינהל כלכלה ותקציבים בזיקה לתקציב המשרד, ותמיר את פורמט האקסל של 'תכניות העבודה התקציביות' לממשק מתוקשב.
המערכת תעגן תהליכי עבודה באופן מקוון ותכלול נוהלים ברורים לכל היחידות, בכל הנוגע לתכנון התקציב, ביצועו והבקרה עליו".
המשרד הוסיף כי בכל הנוגע לקשר שבין תכניות העבודה המשרדיות ובין תקציב המשרד, כל יחידה במשרד אמונה על בניית תכנית העבודה שלה, בכפוף ליעדים ולמשימות שהוגדרו על ידי הנהלת המשרד ; וכי תכניות העבודה המפורטות אינן מתמקדות ב משימות השוטפות של המשרד , משימות שהיקפן עצום, אלא במשימות האסטרטגיות שמהוות את השינוי בתכנית העבודה ביחס לשנים הקודמות .
משימות אלו מוגדרות משימות מפתח לצורך השגת יעדי המשרד, וזאת כדי שיחידות המשרד יתמקדו בתכנון מוכוון יעדים.
לעומת זאת, תקציב משרד החינוך מוקדש ברובו למימון הפעילות השוטפת של מערכת החינוך, זו שאיננה במיקוד בתכנית העבודה.
עוד ציין משרד החינוך בתשובתו: "ראוי ליצור הלימה בין תכניות העבודה המאושרות לתקנות חוק התקציב.
מוסכם כי ישנן משימות שמופיעות בתכנית העבודה האסטרטגית וכי יש מקום לקשר אותן להיקף התקציבי הרלוונטי, ותערך חשיבה פנימית במשרד בעניין זה".
משרד מבקר המדינה סבור כי יצירת קשר בין התקנה התקציבית למשימות הכלולות בתכנית העבודה המשרדית תאפשר לגורמי המטה, ובכללם הנהלת המשרד, מינהל כלכלה ותקציבים וחשבות המשרד, לעקוב אחר הביצוע של תכנית העבודה, לעמוד על האפקטיביות של תקציב התכניות ולהפיק לקחים לצורך בניית תכניות עבודה ותקציב בעתיד.
במדריך התכנון הממשלתי צוין: "תקנות תקציביות מאפשרות לעגן בספר התקציב את התכנית באופן שיאפשר לנהל אותה כהלכה ויבטיח מעקב ובקרה נאותים אחר מימוש תקציביה.
תכנית שלא ברור היכן וכיצד היא מתוקצבת (על כל הבטיה) 'תיבלע' במהרה בפעילות השוטפת".
בניגוד לתקציב במשרדים אחרים, מרבית תקציב הפעולות של משרד החינוך מוקדש, כאמור, לתשלום שכר ואין הוא מקושר לתקצוב התכניות הפדגוגיות.
תכנית פדגוגית חדשה שיוזם מ שרד החינוך מלווה לעתים בפתיחת תקנה תקציבית ייעודית למימושה.
התכנית ממומשת בעיקר באמצעות העסקת עובדי הוראה.
לצורך תשלום שכר עובדי ההוראה, חשבות המשרד מבצעת העברה מהתקנה הייעודית שנפתחה אל תקנת השעות או תקנת השכר.
במקרים אחרים, התכנית ממומשת באמצעות הוספת שעות הוראה ותשלום שלהן ישירות מתוך תקנות השכר.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי העברות אלו מעקרות את תכלית קיומן של תקנות תקציביות ייעודי ות ופוגעות ביכולת לייחס את ביצוע התקציב של התכנית למקור התקציב הייעודי.
זאת ועוד, הוספת שעות הוראה לתוך "סל" השעות הכולל, במסגרת תקנת שכר כללית, לשם מימוש של תכנית פדגוגית ייעודית, מעלימה את הקשר בין התקציב לביצוע תכנית מסוימת.
משרד החינוך מסר בתשובתו: "קיים מתח מובנה בין הצורך לסמן מראש במסגרת ספר התקציב תקציבים אשר מיועדים לנושאים מסוימים לבין הרצון להטמיע את התקציבים הרלוונטיים בתקנות הייעודיות.
הסוגיה הופכת סבוכה עוד יותר, בשעה שתכנית מסוימת כוללת יותר מאפיק הקצאה אח ד (לדוגמא, שילוב של שעות הוראה, הקצבות לרשויות מקומיות, תמיכות לארגונים ורכישת שירותים)".
משרד מבקר המדינה מסכים שיש חשיבות רבה לצמצום תקנות התקציב ושקשה לשקף תכנית פדגוגית יחידה ואת תקציבה מכמה תקנות שונות, אולם על משרדי האוצר והחינוך לנהוג בצמצום התקנות באופן מאוזן .
זאת בעיקר משום שמרבית פעילות משרד החינוך מבוצעת באמצעות הקצאה של שעות הוראה מתוך שלוש תקנות שכר שהיקף הכספים בהן רב.
במערכת הכספית "מרכב"ה", המשמשת את משרד החינוך, אפשר לסמן "פיצול" כדי לקשור חלק מהתקציב לתקנה תקציבית מסוימת ולייעד אותו לתקצובן של תכניות פדגוגיות מוגדרות.
משרדי ממשלה אחדים משתמשים באפשרות זו.
הביקורת מעלה שמשרד האוצר (הממונה על מינהלת מרכב"ה) ומשרד החינוך לא מימשו את האפשרות לפצל במערכת מרכב"ה תקנות לשימוש משרד החינוך.
במצב זה מתגבר הקושי לקשור בין התקדמותן של התכניות שמשרד החינוך מפעיל לביטוי התקציבי - כספי שלהן.
משרד החינוך ציין בתשובתו : " מסכים עם משרד מבקר ]המשרד[ הוא המדינה וזו תביעה שהמשרד העלה עוד בתקופת הטמעת מערכת מרכב"ה במשרד".
על משרדי האוצר והחינוך לקדם את הקמתה של מערכת פיצולים ייעודית לצורכי משרד החינוך כדי שאפשר יהיה לשקף במערכת הכספית את התשומות המושקעות במימושן של תכניות פדגוגיות מוגדרות ולעמוד על מידת התקדמותן וניצולן במישור הכספי-תקציבי.
כבר בדוח6284 העיר משרד מבקר המדינה: "שיטת התקצוב ומבנה התקציב אינם מאפשרים להציג בבהירות את יעדי המדיניות הכלכלית ואת סדרי העדיפות של הממשלה, אינם מאפשרים למשרדי הממשלה להשתמש בתקציב ככלי ניהולי להשגת היעדים שנקבעו להם, ואינם מאפשרים למדוד את הקשר בין ההוצאות שנעשו לבין התוצאות שהושגו".