HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
זה כעשור מתמודדת ישראל עם ההשפעות של ההסתננות הבלתי חוקית לשטחה, ובכלל זה ההשפעות על המשק והחברה, על שוק העבודה ועל משאבי השירותים בתחומי הבריאות, הרווחה ועוד.
בדוח הקודם צוין כי החלטות שונות שקיבלה הממשלה משנת 2010 הניחו את הבסיס למדיניותה, שמטרתה להביא לבלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, לצמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי הערים וליציאה מרצון של מסתננים.
ואולם מדיניות זו חסרה נדבך חשוב - מתן מענה טיפולי לזרים המתגוררים בישראל וסיפוק צורכיהם הבסיסי ים.
כמו כן צוינה בדוח הקודם תגובת משרד רה"ם על ממצאי הביקורת הקודמת כדלהלן: נושא תנאי השהייה של הזרים מטופל בידי שרי הממשלה, המוסמכים לפעול באותם תחומים, באמצעות משרדיהם ומשאביהם; כל אחד מהשרים, לרבות שרי הבריאות והרווחה, הוא בעל המומחיות והכלים הטובים ביותר לקביעת המדיניות הנדרשת בתחומו וליישומה; כל אחד מהשרים רשאי לקבוע את מדיניות משרדו בהתאם לסדרי העדיפויות שלו ואחראי להקצות לביצועה את המשאבים הדרושים; ראוי כי הגורמים המקצועיים הרלוונטיים יקבעו מדיניות תוך התייחסות מקצועית-פרטנית למאפיינים הייחודיים של הזרים.
עוד נכתב בדוח כי משרד רה"ם דחה מכול וכול את טענת משרד הרווחה ולפיה אין ביכולתו לקבוע מדיניות בתחום הרווחה, בהיעדר מדיניות ממשלתית בנושא הזרים; משרד רה"ם ציין בעניין זה כי "אין בבקשתו של גורם אחראי כי ראש הממשלה יתערב בנושא שבתחום אחריותו, כדי לפטור גורם זה מאחריות ולהעבירה לראש הממשלה".
עוד נכתב בדוח הקודם כי משרד רה"ם דוחה מכול וכול את הדרישה לגיבושה של מדיניות ממשלתית בסוגיית תנאי השהייה של הזרים שאינם בני הרחקה, נוכח הצורך לשמור על הסדרי התקציב הקיימים ועל מסגרת התקציב, ומאחר שהמשמעות המעשית של דרישה זו היא קיצוץ רוחבי במשרדי הממשלה שהוא פתרון בעייתי, שכן הוא עלול לפגוע בהתנהלותם של המשרדים וברמת חייהם של האזרחים.
מנכ"ל משרד רה"ם דאז ציין: "ככל שהמשרדים האמונים על הטיפול בתנאי השהייה של המסתננים יפנו למשרדי, נסייע להם ככל שנידרש, לרבות, במידת הצורך, בהבאת הצעת החלטה לממשלה".
בעקבות התייחסותו זו של משרד רה"ם לממצאי הבי קורת הובהר בדוח הקודם כי "הטיפול בזרים שהגיעו בשנים האחרונות לארץ טומן בחובו מאפיינים של בעיה לאומית.
הגם שסמכויות שונות בעניין זה מצויות בידי כמה שרים ומשרדי ממשלה.
האחריות הכוללת לנושא, לנוכח מאפייניו, מוטלת על הממשלה".
הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |183 .
בדוח צוין כי תשובת משרד רה"ם ולפ יה השרים הרלוונטיים הם בעלי המומחיות והכלים הטובים ביותר לקביעת מדיניות הטיפול בזרים, והם אלו שמוסמכים לפעול בתחום זה באמצעות משרדיהם, בהתאם לסדרי העדיפויות שלהם, ולהקצות את המשאבים הדרושים לכך - אין בה כדי להתמודד עם כמה היבטים בעלי משקל רב, כדלהלן: א.
המשקל המצטבר שיש לפניות הרבות שהעבירו לראש הממשלה ולמשרד רה"ם דרגי הביצוע של השלטון המרכזי והמקומי, המצביעות על הקשיים ועל הצורך בגיבוש מדיניות ממשלתית כוללת.
חובת הממשלה לתת את הדעת לאמירות מפורשות של בג"ץ בדבר היעדר כללים ונהלים ברורים בנוגע לזכויות של אותם בלתי מורחקים, והצורך בגיבוש מדיניות סדורה שתיתן בידי הרשויות כלים להתמודד עם הנושא - הם בגדר הנחיות המחייבות פעולה מצד הממשלה.
הפעולה הנדרשת מול ממצאי מבקר המדינה בדוח על קטינים חסרי מעמד בישראל61, אשר הצביעו אף הם על הצורך בקביעת מדיניות ברורה בכל הנוגע לט יפול בחסרי מעמד אזרחי השוהים בישראל ואשר אי - אפשר להשיבם בשלב זה לארצות מוצאם או להעבירם לארצות אחרות.
לעניין הטענות על הצורך לשמור על הסדרי התקציב הקיימים ועל מסגרת התקציב, העיר משרד מבקר המדינה כי קביעת סדרי העדיפויות בדבר הקצאת משאבים נתונה כולה בידי הממשלה והכנסת, ובלבד שמובטח כי לא חסר תקציב לפעולות המחויבות על פי הדין.
בהקשר לכך נקבע כאמור בפסיקת בג"ץ: "במקום בו מטיל החוק חובה מהותית עליה, לא תישמע המדינה בטענה של היעדר תקציב".
בהתאם לכל האמור לעיל נקבע בדוח הקודם כי הטיפול הממשלתי בעשרות אלפי הזרים השוהים בישראל צריך להיות מושתת על מדיניות כוללת ברמה הממשלתית וברמת משרדי הממשלה הרלוונטיים.
נוסף על כך, נכתב בדוח הקודם: "על כל אחד ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד הבריאות, משרד הרווחה.
מוטל לקבוע מדיניות בתחומו, בהתייעצות עם משרד המשפטים, ולהביאה לאישור הממשלה.
על הממשלה והעומד בראשה לעקוב אחר הפעולות האמורות ולפעול בנחישות להשלמתן לשם הסדרת הטיפול של רשויות המדינה בסוגיית הזרים השוהים בישראל על כל רבדיה, כפי שדרש גם בג"ץ".
בתשובת משרד רה"ם מדצמבר2017 נכתב כי מנכ"ל המשרד קבע במרץ 2015 כי על כל המשרדים הרלוונטיים ללמוד את ממצאי הביקורת הקודמת .
61 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63ג (2013 ,"), בפרק "הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל עמ' 1843 עד 1925.
ולתקן את הליקויים שהתגלו בתחום אחריותם, בדגש על גיבוש מדיניות בתחומי הבריאות והרווחה.
באוגוסט 2015 ,, לאחר פרסום הדוח הקודם הודיע משרד הרווחה כי שר הרווחה פנה במכתב לראש הממשלה בבקשה לדון ולגבש בישיבת ממשלה מדיניות כוללת שתתייחס לכלל המענים הנדרשים ממשרדי הממשלה על מנת לספק פתרון הולם לסוגיות שונות לאוכלוסיית הזרים.
שר הרווחה ציין בפנייתו כי לשם טיפול בזרים יש צורך בסל שיקום שהענקתו מותנית בטיפול של משרדים אחרים, כגון משרד הפנים ומשרד השיכון62.
לגבי ממצאי המעקב מסר משרד רה"ם כי הם מחזקים את עמדת ו ולפיה כאשר משרדי הממשלה פועלים לתיקון הליקויים, כל אחד בתחומו, בדגש על גיבוש מדיניות בתחומי הבריאות והרווחה, אין צורך שהוא יתערב בכך ויקבע מדיניות במקומם.
במאי2016 ובדצמבר2016 דנה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת בדוח הקודם.
בדצמבר 2016 כתב מנכ"למשרד רה"ם מר אלי גרונר לוועדה כי כל אחד מהשרים מוסמך לטפל בהיבטים הנוגעים למסתננים בתחום משרדו והוא האחראי לכך.
הוא ציין כי אין שום יתרון בקביעת אופן הטיפול ברווחה ובבריאות של זרים שאינם ברי הרחקה, כשם שאין הוא קובע מדיניות באשר לטיפול בקבוצות אוכלוסייה אח רות.
באוגוסט 2017 חזר משרד רה"ם על עמדתו כי מדיניות הממשלה בעניין הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה היא כי הטיפול בהם יהיה באחריות כל אחד משרי הממשלה הרלוונטיים בתחום הנוגע אליו, השרים רשאים לקבוע מדיניות, סדרי עדיפויות ותקצוב והם אחראים ליישום מדיניותם.
על עמד ה זו חזר משרד רה"ם גם בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 ומסר כי אין בכוונתו ליטול סמכויות הנמצאות בידי משרדי הממשלה ולקבוע עמדה ומדיניות בנושא, או להתערב בעבודת הצוות הבין-משרדי בתכלול המדיניות ופעולות המשרדים.
עוד מסר משרד רה"ם כי תפקיד הצוות הבין -משרדי הוא לתכלל את פעילות משרדי הממשלה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם כי הצוות הבין -משרדי הוסמך למפות את הזרים שאינם בני הרחקה המצויים במצב כלכלי- חברתי קשה, על מנת שיהיה ניתן לשקול אם נדרשת בחינה מחודשת של סוגיית מתן השירותים הסוציאליים לזרים כאלה.
סמכות זו אינה תחליף לקביעת מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול הסוציאלי בזרים כאמור.
62 דוח מעקב ראש הממשלה על תיקון ליקויים לדוחות מבקר המדינה64 ,'א64 ,'ב64 ,'ג 65'א (אוגוסט 2015 '), עמ334.
הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל |185 .
יש לראות בחומרה את ממצאי המעקב המעידים על תיקון חלקי בלבד של הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת בנוגע לדרך פעולתם של משרדי רה"ם, הבריאות, הרווחה והמשפטים בעניין הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה, ועל כך שמשרדי הבריאות והרווחה לא גיבשו מדיניות בעניין זה.
שלוש שנים לאחר פרסום הדוח הקודם עדיין שוהים בישראל עשרות אלפי זרים שאינם בני הרחקה.
למרות זאת טרם גובשה מדיניות לגבי זרים אלה בתחומי הבריאות והרווחה.
זאת ועוד, הממשלה לא גיבשה מדיניות כוללת לטיפול בזרים, ומנכ"ל משרד ראש הממשלה שב וציין כי אין כוונה לעשות כן .
היעדר מדיניות כוללת אף עלול לפגוע קשות בכל פעולה שינקטו משרדים שונים כדי להיטיב את מצבם של הזרים במקרים בהם הם מבקשים את סיוע משרד רה"ם, כפי שקרה בעבר כאמור.
נוכח המשקל המצטבר של הפניות לגיבוש מדיניות ממשלתית כוללת בעניין הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה ונוכח חובת הממשלה לתת את הדעת לאמירות מפורשות של בג"ץ בעניין זה, ונוסף על כך נוכח הממצאי ם שצוינו בדוח מבקר המדינה על קטינים חסרי מעמד בישראל ובדוח הקודם, המלמדים על הצורך בקביעת מדיניות ברורה בנושא האמור, ג ובר הצורך במדיניות ממשלתית כוללת, שעליה יוכלו משרדי הממשלה להתבסס בטיפולם בתחום זה.
יצוין כי הצורך בגיבוש מדיניות כאמור מתעצם בשל התמשכות המדיניות של אי-האכיפה , ההחלטה על סגירת מתקן השה ייה חולות וההערכה לגבי מספר הזרים ש יורחקו למדינה שלישית בכל חודש המלמדים כי עשרות אלפי זרים שהמדינה לא תדרוש את יציאתם מישראל, צפויים לשהות בה שנים נוספות.
כאמור בדוח הקודם קבעה הממשלה מדיניות הכוללת עידוד עזיבה של זרים, אך לצד זאת זנחה את גיבוש המדיניות לטיפול בזרים שעודם שוהים בארץ.
אף שעברו שלוש שנים ממועד פרסום הדו ח הקודם, נראה כי הממשלה נוקטת גישה פאסיבית אשר פוגעת בסופו של יום בעיקר בחלשים שבין הזרים.
הממשלה טרם נקטה פעולות ממשיות להבטחת זכויות האדם הבסיסיות של הזרים כך שיעלו בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין -לאומי: משרד רה"ם טרם גיבש מדיניות כוללת לטיפול בהם, ומשרדי הרווחה והבריאות לא השלימו את קביעת המדיניות בעניין זה, כל אחד בתחומו; אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים תלויה עדיין ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה, ואולם הסדר זמני שקבעה המדינה לצורך זה הוא כבר בן שבע שנים, הוא נותר עמום ומערים מגוון קשיים; והיועץ המשפטי לממשלה לא בחן אם ההסדר ואופן יישומו עולים בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי.
יש לראות בחומרה את ממצאי המעקב של דוח זה המעידים על תיקון חלקי בלבד של הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת על המשרדי ם הנוגעים בדבר.
על הממשלה לנקוט פעולות שימנעו את הפגיעה במערך חייהם של אזרחי המדינה עקב כניסת הזרים לארץ, ובד בבד להבטיח את זכויות האדם הבסיסיות של הזרים , כמתחייב מהחוק ומהדין הבין -לאומי .
כפי שצוין בדוח הקודם, אזרחי המדינה והזרים המתגוררים בה כרוכים אלו באלו , והזנחה של בני הקבוצה האחת בידי המדינה מרעה את תנאי החיים של בני הקבוצה האחרת ופוגעת בהם.
אי יישום המלצות מבקר המדינה בתחום הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה השוהים במדינת ישראל זה זמן רב מאוד ואי סיפוק צורכיהם הבסיסי ים, אינה פוגעת רק בחובה הבסיסית של המדינה לספק את צורכיהם הבסיסים של הזרים עצמם, אלא אף באזרחי המדינה, ובייחוד באזורים שבהם מתגוררים זרים רבים.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה או המשרד) מספק חלק ניכר משירותי הרווחה באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות (להלן גם - המחלקות) והעובדים הסוציאליים שהן מעסיקות (להלן - עו"סים).
המשרד מאפשר לעו"סים להיעזר ב עובד סמך מקצועי (להלן גם - עובד סמך) שתפקידו לסייע למקבלי השירות ים ולהדריך אותם לפי משימות מוגדרות שקבע העו"ס בתכנית ההתערבות הטיפולית.
למשל, שיפור תפקוד אישי והורי, הדרכת הורים בכל הנוגע לטיפול בצורכי ילדיהם, ניהול משק הבית, הקניית מיומנויות חברתיות, לימודיות ואישיות לילדים ובני נוער ומיצוי זכויות וליווי למוסדות בקהילה (להלן - שירותי סמך).
שירותים אלו אמורים להינתן בביתם של מקבלי השירותים, והם משאב מרכזי העומד לרשותו של העו"ס ליישום התכנית שקבע.
בדומה לשירותים חברתיים רבים1 המשרד נותן את שירותי הסמך באמצעות מיקור חוץ, ולצורך זה הוא התקשר עם חברות כוח אדם (להלן - החברות או חברות כ"א) שזכו במכרזים שהוא פרסם.
החברות הן אלו המעסיקות את עובדי הסמך; מדובר באותן החברות המספקות את שירותי הסיעוד עבור המוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל) שמהותם היא סיוע לקשישים השוהים בביתם2 .
המכרז האחרון שפרסם המשרד בעניין זה הוא משנת 2011 והסכם ההתקשרות עם החברות שזכו במכרז נחתם בינואר 2012 ועתיד להסתיים בסוף2018 (להלן- הסכם ההתקשרות).
מלבד הספקת שירותי סמך מקצועי, באחריות חברות אלו להבטיח את ההכשרה, ההדרכה וההפעלה של עובדי הסמך ואת הפיקוח עליהם.
שירותי הסמך ניתנים, בכפוף להחלטת העו"ס, למשפחות במצוקה, לקשישים, לילדים ובני נוער בסיכון ולאוכלוסיית אנשים עם מוגבלויות שונות (להלן - מקבל שירותים או מקבל שירותי רווחה).
השירותים ניתנים באמצעות יחידות המשרד האלו: השירות לרווחת הפרט והמשפחה, השירות לאזרחים ותיקים, השירות לילד ולנוער ומינהל מוגבלויות 3 .
השירות לרווחת הפרט והמשפחה (להלן - השירות) הוא הגורם המתכלל את מערך הסמך.
ההנחיות להפעלת עובדי סמך קבועות בתקנון עבודה סוציאלית (להלן - התע"ס)4 .
1 " ,רונן מנדלקרן, אריק שרמןהפרטה של שירותים חברתיים", בתוך יצחק גל -נור, אמיר פז -פוקס, נעמיקה ציון (עורכים), מדיניות ההפרטה בישראל: אחריות המדינה והגבולות בין הציבורי לפרטי (2015 ,), מכון ון ליר בירושלים והוצאת הקיבוץ המאוחדעמ' 269-268 ; אסא מרון, "מגמות ותהליכי הפרטה בשירותים החברתיים בישראל", שם, עמ' 98 ; דוח האגודה לזכויות האזרח בישראל, בין מימוש לייבוש - שיטות ממשלות ישראל לצמצום השירותים החברתיים (2012 '), עמ56-53 .
2 ,מבקר המדינהטיפול המדינה בקשישים סיעודיים השוהים בביתם (2017.
) 3 במינהל מוגבלויות פועליםהאגף לשירותי רווחה ושיקום, האגף לטיפו ל באדם עם מוגבלות שכלית-התפתחותית (מש"ה) והשירות לטיפול באדם עם אוטיזם .
4 הוראות אלו מופיעות בתע"ס3.
נוסף לאלו ישנן הוראות ספציפיות לכל אחד מתפקידי הסמך הקבועות בתקנון העבודה הסוציאלית של היחידה המספקת את השירות (למשל, תע"ס 10.
3 כולל הנחיות הנוגעות לאוכלוסייה המאובחנת עם אוטיזם ובו גם הוראות ספציפיות על עבודת סמך מקצועי מסוג מטפח אישי לילד המאובחן עם אוטיזם).
2016 סופקו שירותי סמך לכ-15,300 מקבלי שירותים בתקציב של כ-96 מיליון ש"ח ובאמצעות 101 חברות כ"א וכ-11,000 .
בחודשים מרץ-יולי 2017 בדק משרד מבקר המדינהאת מערך הסמך המקצועי, ובכלל זה את סדרי הבטחת איכות השירות הניתן ואת תהליכי הפיקוח והבקרה שהמשרד מפעיל על מערך זה.
הבדיקה נערכה במשרד הרווחה וברשויות המקומיות האלו: רמת גן, תל אביב -יפו, ירושלים, ב ני ברק, מודיעין עילית, כרמיאל, באר שבע, חיפה ובוסתאן אל-מארג'.
מידע נוסף התקבל במסגרת שיתוף הציבור בקבוצת מיקוד שערך משרד מבקר המדינה בקרב הורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1067 .
ואיכותי מועיל למקבל .
סמך מקצועי - תמונת מצב .
חוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958 ,, שעל ביצועו ממונה שר הרווחההוא הבסיס החוקי למתן שירותי הרווחה בישראל.
רבים משירותי הרווחה מוענקים אמנם באמצעות הרשויות המקומיות, אך אלו ניתנים בכפיפות למדיניות המשרד ולפי הוראותיו.
ככלל, המשרד מממן את שירותי הרווחה בשיעור של 75% מעלותם והרשות המקומית נדרשת לממן את 25% הנותרים (שיטתהמימון התואם - matching)5.
; כך פועל המשרד גם בכל הנוגע למערך הסמך שירותי הרווחה , הניתנים במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות, כוללים את השירות של עובדי סמך מקצועיים המונחים על ידי העובדים הסוציאלים.
מענה של עובדי סמך - כחלק מתכנית ההתערבות הטיפולית של המשפחה - יכול לשפר את איכות הטיפול בנזקק ובמשפחתו.
בשיחות שקיים צוות הביקורת עם גורמים שונים, לרבות משפחות הזקוקות לשירותי סמך, הם הדגישו כי שירות סמך מידי ואיכותי מועיל למקבל השירותים ואף למעגל הרחב יותר - המשפחה כולה.
שירות זה מקל את שגרת חייה של המשפחה; במקרים מסוימים ללא שירות סמך לא ניתן להוציא תכניות טיפוליות אל הפועל.
מכאן שקיימת חשיבות רבה לכך שמשרד הרווחה והמחלקות לשירותים חברתיים יפקחו על שירות הסמך הניתן למקבלי השירות ויבטיחו את איכותו.
להלן בלוח 1 תיאור מערך הסמך ושיעור שעות הסמך שניתנו בשנים 2017 -20156 : .
5 רשויות מקומיות חזקות כלכליתהיכולות להוסיף על שירותים אלו ממקורותיהן לעומת רשויות מקומיות חלשות כלכלית שיתקשו לממן אף את חלקן במסגרת הסדר זה.
על ההשלכות של שיטה זו צוין בדוחות משרד מבקר המדינה כי היא עשויה להביא להעמקת הפערים החברתיים.
בעניין זה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 67 א(2016 ), "תקציב משרד החינוך- היבטים בתכנון, בפיקוח ובבקרה" , עמ' 389-381; דוח שנתי 51 ב(2001 ), "תקצוב שירותי הרווחה לרשויו ת המקומיות - היעדר שוויון", עמ' 561-546 ;דוח שנתי 57 ב(2007 ), "ממצאי מעקב- תקצוב שירותי הרווחה לרשויות המקומיות - היעדר שוויון", עמ' 660-651.
לוח 1 : מערך הסמך המקצועי בשנים 2017 -2015 .
במשרד תפקידי הסמך אוכלוסיית היעד מטרת .
מתן השירות שיעור שעות הסמך, .
ולנוער מטפח לילד, שָׂחַקית **, .
במעונות יום משפחות, פעוטות וילדים .
במצבי סיכון ליווי וסיוע 32% .
באדם עם אוטיזם מטפח לילד, סייעת .
שילוב פעוטות במעונות .
יום פעוטות וילדים עם אוטיזם ליווי וסיוע 21% .
הפרט והמשפחה סומכת למשפחה, עוזר .
בניהול משק בית, מטפל .
מטפל בית משפחות ויחידים במצוקה .
או בשעת משבר שיפור תפקוד הורי, .
וניקיונו, מיצוי זכויות 15% .
רווחה ושיקום מטפח לילד, סייעת .
חלופה למעון יום שיקומי .
פעוטות וילדים הסובלים .
מנכות, בגירים עם מוגבלות .
ופעוטות שאינם יכולים .
לשהות במעון בשל מצב .
רפואי ליווי, הדרכה, .
ותיקים עוזר בניהול משק בית, .
כוללני, עובד תומך לזקן אזרחים ותיקים שאינם .
זקוקים או זכאים לגמלת .
סיעוד מבט"ל תחזוקת הבית .
(מש"ה) מטפח לילד, סייעת .
למשפחה פעוטות, ילדים ובגירים .
על פי נתוני משרד הרווחה בעיבוד משרד מבקר המדינה ** סיוע למשפחות צעירות המטופלות בילדים בסיכון ב אמצעות משחקים משותפים להורים וילדים לשם חיזוק, העשרה ופיתוח המודעות ההורית, חשיבות הקשר עם הילדים, שיפור מיומנויות הוריות, חיזוק התקשורת, הדרכת ההורים בהכנת משחקים לגירויים והעשרה של הילד, לימוד כללי המשחק לשיפור נורמות התנהגות וחִבְרּות של ילדים ועידוד בהתנסות קשר חיובי ובונה בין ילדים והורים.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1069 .
אוכלוסייה מגוונת המקבלת שירותי סמך : מלוח 1 עולה כי המאפיין המרכזי של מערך הסמך הוא שהשירות ניתן לקבוצות אוכלוסייה מגוונות השונות במאפייניהן ובצרכיהן, ובהתאמה ניכרת שונות גם בהגדרות התפקיד של עובדי הסמך ובהכשרה שהם נדרשים לה לצורך עבודתם.
למשל, תחת ההגדרה של שירותי סמך ייכללו שירותים המסייעים בתחזוקת הבית אך ייכללו גם, בהיקפים ניכרים, שירותים שמהותם ליווי קטינים וסיוע להם במצבים רפואיים מורכבים.
מגוון האוכלוסייה הנזקקת לשירותיו של מערך הסמך מחייב את משרד הרווחה להבטיח את התאמת השירותים לצרכים הייחודיים השונים של הנזקקים.
היעדר מיומנות והכשרה : נציגי הרשויות המקומיות ציינו בפני משרד מבקר המדינה כי רמת השירות של עובדי הסמך המקצועי נמוכה עקב היעדר הכשרה של העובדים למילוי התפקיד, והדבר מביא גם לידי תחלופה גבוהה של עובדי סמך ופוגם באיכות השירות הניתן עד כדי פגיעה ביכולתן של הרשויות המקומיות לספק שירות זה אף שהתקציב לכך מצוי בידיהן.
כך למשל: באחת מהרשויות המקומיות נמצאו מספר מקרים הממחישים זאת: ילד המאובחן עם אוטיזם, נזקק למטפח אישי, אך נאלץ להמתין שנה עד איתור עובד מתאים; סומך למשפחה שהמשפחה איתרה לאחר שחברות כ"א לא הצליחו לאתר עובד מתאים וש"ניכר היה כי אינו מיומן"; סייעת שילוב לפעוט במעון יום , שצוות המעון ציין בפני העירייה כי "רמת הסמך המקצועי הייתה נמוכה מאוד ויכולת ההבנה עצמה הייתה גבולית".
עוד ציינו נציגי הרשויות המקומיות בפני משרד מבקר המדינה כי קיימים קשיים רבים בכל הנוגע לגיוס עובדי סמך; עקב כך מתארך זמן ההמתנה עד קבלת שירות הסמך ולעיתים משפחות ממתינות חצי שנה עד שנה.
אחת מהרשויות המקומיות הדגישה כי "פשוט אין עובדי סמך בכל תחום", וללא שירותי סמך "כל ההליך ]הטיפולי[הזה נועד לכישלון".
כמו כן, אותה רשות עדכנה בנוגע לכמה מקרים שבהם לא ניתן לממש את תכנית ההתערבות הטיפולית שנקבעה למשפחה מפני שהיא כוללת שירותי סמך שישנו קושי לספקם מזה כארבעה חודשים.
במסגרת קבוצת המיקוד שערך משרד מבקר המדינה להורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם, ציינו ההורים כי: "אצל כל המשפחות יש פערים בזמני מתן השירות וכן תקופות שבהן אין כלל שירות".
אחת האימהות אף ציינה כי "בגלל אי-איתור עובדים מטפחים, בתה.
לא קיבלה שירות של מטפח, אף שזכאית לו, במשך 7-6 שנים".
הספקת שירותי סמך מקצועיים, זמינים וסדירים הכרחית להצלחת יישומן של תכניות התערבות טיפולית וליכולת לתת מענה הולם לצורכי הנזקקים.
תמונת המצב שהעלו נציגי מחלקות הרווחה ברשויות המקומיות והמשתתפים בקבוצת המיקוד של הורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם מצביעה על קושי משמעותי בגיוס עובדי סמך, ואוכלוסיות שנזקקו לשירותי סמך לצורך תפקוד יומיומי לא קיבלו את השירות או שהמענה שקיבלו היה חלקי ובלתי מספיק.
הביקורת העלתה כי הסיבות העיקריות למצב זה הן קביעתו של משרד הרווחה תעריף שאינו מתאים לעבודת הסמך, הכשרה לקויה של עובדי הסמך וליקויים בפיקוח של משרד הרווחה על איכות הטיפול הניתן.
משרד הרווחה היה מודע לעיקר הבעיות, אך במשך השנים ביצע פעולות מעטות לפתרונן, כפי שיפורט להלן.
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1071 .
תעריף שאינו מתאים לעבודת הסמך .
קביעת גובה תעריף שהמדינה משלמת לספק שלה עבור שירות חברתי צריכה להבטיח את השגתם של ארבעה יעדים עיקריים: הספקת שירותים איכותיים, השגת תפוקות צפויות, הבטחת פעילות סדירה של הארגונים מספקי השירותים ותשלום שכר הוגן והענקת תנאים סוציאליים הולמים לעובדים (כולל זכויות פנסיוניות)7 .
מכאן, על המשרד לתמחר את שירותי הסמך לפי מאפייני תפקידי הסמך השונים ובהתייחס לעלותם הריאלית.
תמחור לא הולם של שירותים חברתיים עלול לפגוע בשירות שאוכלוסיות חסרות ישע זוכות לו8 , שכן תמחור נמוך מדי יכול להביא לידי כך שהנזקקים לא יקבלו שירות או שיקבלו שירות לא טוב.
תמחור נמוך מדי עלול לעתים להביא גם לידי מצב שהמשפחה נאלצת לשלם בעצמה תוספת לעובד הסמך.
למשל, בקבוצת המיקוד שערך משרד מבקר המדינה להורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם הם ציינו: כאשר הם פנו לחברות כ"א כדי לקבל מטפח לילד אוטיסט לא נמצא כוח אדם מתאים, ובמקום זאת הציעו להם שירותי משק בית (שירותים הניתנים על ידי עובדים המתמחים בסיעוד).
הם הוסיפו כי "כל מי שאותר על ידי חברות כ"א, לא מתאים לטפל בילדים אוטיסטים.
רוב המשפחות נדרשות למצוא את המטפח בעצמן".
עוד ציינו ההורים כי גם כאשר הם מצליחים לגייס עובד סמך מתאים, רובם אינם מוכנים לעבוד בשכר מינימום9, לכן "כל המשפחות משלימות כסף: או תשלום נוסף ישירות למטפחים10 .
ליקויים בהליך קביעת תעריף הסמך .
ככל הליך מינהלי, קבלת ההחלטה בעניין התעריף להספקת שירותי הסמך צריכה להיעשות על בסיס תשתית עובדתית ועל פי חוות דעת מקצועיות המתקבלות מהגורמים המחזיקים בידע המקצועי הנדרש, תוך שקילת מלוא השיקולים הרלוונטיים ובחינת החלופות הקיימות בתחום, אם ישנן כאלו.
נוסף לזה, על ההליך להיות מתועד בכתב ועל המשרד לשוב ולבחון מדי פעם בפעם .
7 ,פרופ' יוסף קטן הפרטת אספקת שירותי הרווחה - מסמך מסכם (שנת פרסום לא צוינה).
8 דו"חהצוות הממשלתי לטיוב אופן אספקת שירותים חברתיים במיקור חוץ (ספטמבר 2016 '), עמ20.
9 כ-28 ש"ח לשעה נכון לינואר2018.
יודגש כי מדובר בתשלום שהמשפחה משלמת ישירות לעובד הסמך, ללא כל קשר לשכר שהוא מקבל מחברת כ"א.
של כל סוג אוכלוסייה .
את החלטתו ולוודא את עדכניותה11 , ובוודאי כאשר מדובר בהחלטה שתקפה לאורך שנים.
הגורם המוסמך לקביעת תעריפי שירותי הרווחה היא ועדת התעריפים המשרדית שבראשות ראש אגף תקצוב וכלכלה שבמשרד הרווחה, וחברים בה נציגי משרד האוצר ונציגי מרכז השלטון המקומי (להלן - ועדת התעריפים).
החלטות הוועדה מתקבלות בין היתר על בסיס חוות דעת מקצועיות של נציגי השירותים השונים במשרד.
במכרזי הסמך השונים, לרבות בהסכם ההתקשרות הנוכחי, קבע המשרד כי את התעריף לשעת טיפול של עובד סמך תקבע מדי פעם בפעם ועדת התעריפים.
עוד קבע המשרד כי תעריף שירותי הסמך יוצמד לתעריף שירותי הסיעוד של בט"ל.
בביקורת נמצא כי המשרד לא עשה עבודת מטה סדורה שתכליתה לבחון ולקבוע את התעריף של עבודת הסמך, לרבות השיקולים ואמות המידה הנוגעים לכך.
לא נמצאו מסמכים היכולים להסביר את קב יעתו של המשרד בדבר הצמדת תעריף שירותי הסמך לתעריף שירותי הסיעוד שבט"ל משלם למטפלים הסיעודיים; יש צורך להבהיר זאת, בייחוד לנוכח השוני הניכר בין מטלותיו של עובד סמך ובין מטלותיו של מטפל סיעודי, כפי שיפורט להלן.
יצוין כי במהלך הביקורת טענו נציגי המשרד כי לפני כעשור, במסגרת היערכותו לפרסום מכרז להספקת שירותי סמך דאז, בחן המשרד את תעריף הבסיס של שירות זה, בשיתוף גורמים כמו בט"ל ומשרד האוצר, ומאז לא שב לבחון אותו.
אולם לא עלה בידם לספק מסמכים כלשהם המבססים טענה זו.
בתשובתו מנובמבר 2017 למשרד מבקר המדינה ציין משרד הרווחה כי יקפיד ביתר שאת על הכנת פרוטוקולים מסודרים לאישורי ועדת התעריפים.
מתוך האמור עולה כי ההחלטה על קביעת גובה התעריף אינה נסמכת על כל המידע הנדרש.
אין בנמצא חוות דעת של גורמי מקצוע רלוונטיים, המשרד לא ניתח את הצרכים ואת המשימות הנדרשות מעובדי הסמך ולא קבע אמות מידה שיסייעו לתמחר את השירות לפי המאפיינים הייחודיים של כל סוג אוכלוסייה.
לכן לא ניתן להבטיח כי התעריף שנקבע משקף את עלות ההוצאה לאשורה.
תעריף אחיד שאינו נותן מענה לשונות בצרכים: כאמור, במערך הסמך כלולים סוגים שונים של שירותים הנבדלים ביניהם בין היתר בדרישותיהם ובכישורי עובדי הסמך.
כבר בשנת 2008 , במסגרת גיבושה של חוברת תקני איכות לתפקידי סמך, עמד המשרד על השונות הקיימת בין חלק מתפקידי .
11 עוד על חשיבותו של תהליך קבלת החלטות תקין ראו בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז (3 )29 ,48 ,; מבקר המדינהדוח שנתי 64 א(2013 ), "החלטות בתחום המיסים- תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה", עמ' 159-155 " ,; מבקר המדינהתהליכי קבלת החלטות בקבינט בנוגע לרצועת עזה לפני מבצע "צוק איתן" ותחילתו " (2017) .
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים | 1073 .
הסמך והציג את הדרישות המקצועיות השונות בכל אחד מהתפקידים (ראו להלן בפרק "אי -בדיקת איכות הטיפול").
מחוברת זו עולה למשל שסומכת למשפחה צריכה לסייע להורים בתכנון וניהול של תקציב המשפחה ולהדריך אותם בכל הנוגע לטיפול בצרכים הפיזיים והרגשיים של ילדיהם; על מטפח אישי לילד לסייע לילד בהקניית מיומנויות חברתיות, לימודיות ואישיות, לרבות סיוע בהכנת שיעורי בית ובמימוש מפגשים עם בני גילו.
לעומת זאת, שירותי הסמך המסופקים לקשישים נועדו לסייע בין היתר בניקיון הבית, ברכישה ולקיחה של תרופות ובליווי למוסדות בקהילה.
לכן, מצופה היה שהמשרד יקבע לכל סוג שירות סמך תעריף ההולם את הדרישות המקצועיות של כל אחד מתפקידי הסמך.
הפער בין מהות השירותים השונים בא לידי ביטוי באופן בולט גם בדרישות ההכשרה של עובדי הסמך.
בהסכם ההתקשרות של המשרד (ראו להלן בפרק "הכשרה לקויה של עובדי סמך") נקבעה בנוגע לרוב תפקידי הסמך תכנית הכשרה של כ-80 שעות (כ-50 שעות הכשרה בסיסית וכ-30 שעות הכשרה ייעודית).
לעומת זאת, עובדי סמך העוסקים בטיפול מסוג "עזרה ביתית" פטורים מהכשרה זו (למעט הכשרה של חמש שעות בלבד בנושא תקשורת).
הבדיקה העלתה כי להבדלים אלו לא ניתן כל ביטוי בתעריף הסמך וכי המשרד קבע תעריף זהה לכל תפקידי הסמך.
יוצא מכך שהתעריף המשולם לחברת כ"א עבור עובד סמך האחראי לבישול ולניקיון הבית זהה לתעריף המשולם למטפח אישי המסייע לילד המאובחן עם אוטיזם, וכך גם התגמול - השכר המשולם לכל בעלי התפקידים זהה, ואין הוא תלוי במורכבות התפקיד וברמת המקצועיות הנדרשת מהעובד; ככלל, מדובר בשכר מינימום לכל עובדי הסמך12.
כאמור, התעריף של כל אחד מתפקידי הסמך זהה לתעריף שירותי הסיעוד של בט"ל, אך רק תפקיד סמך אחד - טיפול בקשישים - זהה בעיקרו לטיפול סיעודי בבט"ל.
זאת ועוד, מניתוח נתוני משרד הרווחה עולה כי רק שיעור קטן של 12% משעות הסמך הוקצו לטיפול בקשישים13 , כפי שעלה מלוח1 ועולה גם מתרשים1 להלן המציג את שיעור שעות הסמך שיועדו לקשישים מתוך סך שעות הסמך ששולמו בשנים 2017 -201514: .
13 תפקידי הסמך לקשישים הם עוזר בניהול משק בית, מטפל אישי, מטפל כוללני ועובד תומך לזקן.
תרשים 1 : שיעור שעות הסמך שיועדו לקשישים בשנים 2017 -2015 .
מנהלים שונים במשרד הרווחה העלו במהלך השנים את הצורך בקביעת תעריף דיפרנציאלי, דהיינו תמחור השירותים יהיה לפי דרישות התפקיד15 , ואת הצורך בגיבוש מכרז נפרד לשירותי הסמך שנועדו לאנשים עם מוגבלות, שייתן מענה ייחודי לאוכלוסייה זו ובמסגרתו ייקבע תעריף גבוה יותר; אולם המשרד המשיך לשלם תעריף אחיד לכל שירותי הסמך.
קביעת התעריף לעבודת הסמך אינו תהליך טכני בלבד; הוא דורש בדיקה מעמיקה, ניתוח של הצרכים השונים, בחינת חלופות ותמחור מהימן שיביא למתן שירות איכותי, דבר שהמשרד לא עשה.
תמונת המצב המצטיירת, המלמדת על מחסור בעובדי סמך איכותיים ועל תחלופה גבוהה שלהם, עד כדי מצב שהמשפחה נדרשת להשלים מכספה כדי לקבל שירותים שהיא נזקקת להם, מעידה לכאורה על תמחור נמוך מדי של חלק מתפקידי הסמך המקצועי.