HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
במחקר השתתפו עובדי הוראה שעבדו במערכת החינוך בשנות הלימוד התשס"א והתשס"ב ומשרד החינוך שילם את משכורותיהם: 2,126 בתי ספר ובהם 60,804 עובדי הוראה בשנת התשס"א, ו- 2,150 בתי ספר ובהם 60,977 עובדי הוראה בשנת הלימודים התשס"ב.
מדיניות ברורה בנושא .
ההיעדרויות של עובדי .
במסגרת המחקר נבחנה הסוגיה של היעדרויות עובדי ההוראה מבחינת היקפה, אופניה ודפוסיה.
המחקר מצא כי בשנות המחקר היה שיעור ימי היעדרותם הממוצע של עובדי ההוראה 5.
63% מימי העבודה השנתיים שלהם, שיעור הגבוה משיעורי היעדרויות מקבילים של עובדים בסקטורים אחרים במשק וכן של מורים בחו"ל.
מבחינת אפיון בית הספר - היקף ההיעדרויות הגבוה ביותר היה בבתי ספר גדולים בחינוך היסודי, בבתי ספר במגזר הערבי ובבתי ספר חדשים (על פי שנת הייסוד).
היות שמחקר 2003 ,ניתח את הסיבות להיעדרויות ואת הפילוח שלהם לפי מגזר ניתן למפות ממסקנותיו את היקף הצורך בממלאי מקום במערכת החינוך ולהיערך מראש לגיוסם בעת הצורך.
בין המלצות המחקר: הפצת דיווח השוואתי על היקף ההיעדרויות בבתי ספר; פיתוח נהלים בית - ספריים להתמודדות עם בעיות ההיעדרות; שינוי המדיניות בנוגע למילוי מקום באמצעות הגבלת התקציב למילוי מקום והגברת חופש הפעולה של מנהלי בתי הספר לעניין תקצוב הוצאות הנוגעות להיעדרויות.
דוח 2007: בשנת2007 התפרסם דוח נוסף שהזמין המשרד בנושא היעדרויות עובדי הוראה.
הדוח התבסס על סקירת ספרות מקיפה שבוצעה בעבור המשרד בשנים 2001 - 200615 , וממנו עולה כי היעדרויות עובדי הוראה גורמות לאובדן של כ- 6.
הביקורת העלתה כי אף שהמשרד הזמין ומימן את שני המחקרים לצורך הסדרת הנושא, הוא לא בחן את המלצותיהם - לא דחה ולא אימץ אותן על יסוד נימוקים.
עקב כך, לא זו בלבד שירדו לטמיון משאבי מדינה שהושקעו במחקרים, אלא שהמשרד לא השתמש בממצאי המחקרים שהוא עצמו יזם לצורך קידום תוכנית להתמודדות מערכתית עם תופעת ההיעדרויות של עובדי ההוראה ולצמצומה.
בפועל עולה כי למשרד אין מדיניות ברורה בנושא - הוא לא קבע מהו שיעור ההיעדרויות שניתן לראות בו שיעור סביר בהסתמך על הסיבות השונות להיעדרות, וממילא לא קבע יעדים מדורגים להגעה לשיעור זה, וכן לא גיבש תוכנית מתאימה - לרבות מערך של כלים ותמריצים - שתביא לצמצום התופעה ותאפשר להתמודד עם ההיעדרויות באמצעות מי לוי מקום ובדרכים אחרות.
15 דוח שהכין פרופ' דוד חן בשנת 2007 , בהתבסס על סקירת ספרות מקיפה בנושא רמת ניצול זמן התלמיד והמורה במערכת החינוך בישראל בשנים 2001 – 2006.
16 ( "דוח מחקר הכנסת, "ניצול שעות הוראה במערכת החינוך 14.
בביקורת גם עלה כי אף שבמבנה אגף כא"ב הוגדרה יחידה ייעודית לטיפול בנושא זה - היחידה להיעדרויות - הלכה למעשה, יחידה זו אינה מרכזת את הטיפול בהיעדרויות ואין יחידת מטה אחרת כלשהי שעושה זאת.
למעשה, הטיפול בנושא זה נזנח ונדחק לשולי העבודה השוטפת של אגף כא"ב, וכמעט שאינו בא לידי ביטוי בדיוניו ובמסמכיו.
מצב זה מקשה לגבש ולקדם מדיניות מערכתית, לרבות קביעת נהלים העוסקים בכלל היבטיו של נושא ההיעדרויות ובדרכים האפשריות להסדרת הנושא.
התעלמות המשרד מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס): בשנתון הסטטיסטי לישראל 17 לשנת2018 חזרה ופרסמה הלמ"ס נתונים על מגמות שמסתמנות בכל הנוגע להיעדרויות של עובדי הוראה, וזאת לפי מאפיינים שונים שלהן, כגון אלו: שלב החינוך (קדם -יסודי, יסודי, חטיבת ביניים וחטיבה עליונה), סוג הפיקוח (כגון בתי ספר ממלכתיים, ממלכתיים - דתיים, חרדיים ובתי ספר במגזר הערבי), המגדר, הגיל, שנות הוותק המוכרות בהוראה, מספר שעות העבודה בשבוע ודרגת השכר.
כמו כן, הנתונים עניינם היחס שבין מספר שעות ההיעדרות בשנה לבין מספר שעות העבודה השבועיות של עובדי ההוראה ולמספרן הממוצע של שעות ההיעדרות בשנה לעובד הוראה.
נתונים אלה ממחישים את חומרת הבעיה וניתן ללמוד מהם מהו היקף ההעסקה הצפוי של ממלאי מקום, על מנת להתמודד עם בעיה זו .
בהמשך לתמונת המצב שתוארה לעיל וכדי לאפשר לבחון את השפעותיה ותוצאותיה הצפויות, ניתח משרד מבקר המדינה את הנתונים שפרסמה הלמ"ס בספטמבר 201818 בענייןשעות ההיעדרות של עובדי ההוראה בחינוך הרשמי 19 (להלן- נתוני הלמ"ס 2018.
) במסגרת זו נותחו נתונים הנוגעים לעובדי ההוראה בחינוך הקדם -יסודי והיסודי ובחטיבת הביניים.
תרשים 1 מציג את הגידול הנומינלי בהיקף שעות ההיעדרות של עובדי הוראה בחינוך הרשמי, ותרשים 2 .
מציג את הגידול בהיקף שעות ההיעדרות ביחס לשעות ההוראה תרשים 3 מציג את שיעור שעות ההיעדרות מכלל שעות ההוראה של עובדי הה וראה.
להלן תרשים שמציג על פי נתוני הלמ"ס את היקף שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה במערכת החינוך בחינוך הרשמי בלבד בשנות הלימוד התשע"א-התשע"ח ( 2010 - 2018.
17 השנתון הסטטיסטי לישראל מציג מדי שנה נתונים עיקריים מתחומי חיים שונים, ובכלל זה נתונים היסטוריים שמהם ניתן ללמוד על התפתחות החברה והכלכלה בישראל.
ביניהם נתונים על היעדרויות עובדי הוראה.
18 השנתון הסטטיסטי לישראל 2018 , לוח 8.
גם על שנת 2017 פרסמה הלמ"ס נתונים סטטיסטיים דומים.
19 הנתונים נוגעים לעובדי ההוראה האלו: גננות בגנים הרשמיים ועובדי הוראה שהם עובדי משרד החינוך המועסקים בבתי הספר ה יסודיים ו המועסקים בחטיבות הביניים (ברובם).
במסגרת הניתוח האמור לא נבדקו נתונים על עובדי הוראה בבתי הספר התיכוניים וחלק מהמועסקים בחטיבות הביניים וכן עובדי ההוראה במוכש"ר - השייך בעיקר לחינוך החרדי.
דהיינו, לא נותחו נתונים הנוגעים למורים בבתי הספר במוכש"ר ובבעלויות.
תרשים 1 : מספרשעות ההיעדרות של עובדי ההוראה בחינוך הרשמי בשנות הלימוד התשע"א-התשע "ח (באלפי שעות) .
המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מתרשים 1 עולה כי חל גידול בהיקף שעות ההיעדרות של עובדי הוראה בחינוך הרשמי, באופן שבשנת הלימוד התשע"ח הסתכמו שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה במערכת החינוך ב-8.
3 מיליון שעות, לעומת5.
7 מיליון שעות בשנת הלימוד התשע"א.
דהיינו, גידול של כ -2.
6 מיליון (כ -46% ) במספר שעות ההיעדרות השנתיותבפחות מעשור.
התרשים שלהלן מציג, בהתבסס על נתוני הלמ"ס לשנת 2018 ,את שיעור שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה בחינוך הרשמי בשנות הלימוד התשע"א-התשע "ח מכלל שעות ההוראה של עובדי ההוראה באותן שנים.
תרשים 2 : שיעור שעות ההיעדרותמכלל שעות ההוראה של עובדי ההוראה בחינוך הרשמי בשנות הלימוד התשע"א-התשע "ח .
מתרשים 2 עולה כי שיעורן הממוצע של שעות ההיעדרות כולן (לתקופה קצרה וממושכת) הוא כ -14% מכלל שעות ההוראה של עובדי ההוראה בשנות הלימוד התשע"א -התשע"ח, וכי ב שנת הלימוד התשע "ח פחת שיעורן היחסי של שעות ההיעדרות בכ-9% לעומתשנת הלימוד התשע "ז.
התרשים שלהלן מציג, בהתבסס על נתוני הלמ"ס לשנת 2018 , את שיעור שעות ההיעדרות מכלל שעות ההוראה של עובדי ההוראה לשנת הלימוד התשע"ח, בפילוח לפי שלב החינוך.
תרשים 3 : שיעור שעות ההיעדרותמכלל שעות ההוראה של עובדי ההוראה בשנת הלימוד התשע "ח, לפי שלב החינוך .
מתרשים 3 עולה כי קיימים הבדלים ניכרים בשיעורי ההיעדרויות של עובדי ההוראה ביחס לסה"כ שעות ההוראה על פי שלבי החינוך: שיעור ההיעדרויות הגדול ביותר הוא בחטיבות הביניים - כ-18% מכלל שעות העבודה של עובדי ההוראה - ולעומת זאת, בחינוך היסודי והקדם -יסודי שיעורי ההיעדרויות הם כ-14% וכ-9% .
נתוני הלמ"ס2018 כוללים גם נתונים על היחס בין שעות ההיעדרות לבין שעות העבודה השבועיות של עובדי ההוראה בפילוח לפי מאפיינים שונים, ובהם שלבי החינוך וסוג הפיקוח.
מהנתונים הללו עולה לגבי החינוך הקדם- יסודי, כי בשנות הלימוד התשע"א -התשע"ח על כל עשר שעות עבודה הייתה היעדרות של שעה אחת; בחינוך היסודי על כל שבע שעות עבודה הייתה היעדרו ת של שעה אחת; ובחטיבות הביניים על כל שש שעות עבודה הייתה היעדרות של שעה אחת.
מבחינת סוג הפיקוח בבתי הספר20 , נמצא כי בבתי הספר הממלכתיים -דתיים על כל שמונה שעות עבודה הייתה היעדרות של שעה אחת; בבתי הספר במגזר הערבי על כל שבע שעות עבודה הייתה היעדרות של שעה אחת; ובבתי הספר הממלכתיים על כל שש שעות עבודה הייתה היעדרות של שעה אחת.
בנוגע לממוצע שעות ההיעדרות השנתית לעובדי ההוראה - מהנתונים של הלמ"ס לשנת 2018 עולהכי בשנות הלימוד התשע"א-התשע "ח מספר שעות ההיעדרות של עובד הוראה בחינוך הרשמי היה בממוצע כ-73 :בשנה בחינוך הקדם-יסודי מספר שעות ההיעדרות של הגננת היה בממוצע כ-94 בשנה, בחינוך היסודי כ-75 שעות ובחטיבות הביניים כ-56 .
20 החינוך הממלכתי, החינוך הממלכתי-דתי והחברה הערבית.
בהיעדרויות, ובכלל זה .
בפילוח לפי סוג הפיקוח נמצא כי חלה מגמת גידול במספרן הממוצע של שעות ההיעדרות של עובד הוראה, וכי מספרן גדול יותר בבתי הספר במגזר הערבי (81 ( שעות) לעומת בתי הספר הממלכתיים68 שעות) והממלכתיים- דתיים (75 .
)שעות משרד החינוך מסר בתשובתו מדצמבר 2018 כי אגף כא"ב מרכז ומנתח את נתוני ההיעדרויות של עובדי הוראה ומשקף אותם להנהלת המשרד, וכי הוא עושה שימוש במידע הקיים בהתאם לצורך.
ככלל, מניתוח נתוני מחקרי הלמ"ס 2018 בחתכים לעיל בנקודת זמן נתונה, וכן מניתוח נתונים קודמים של הלמ"ס ומממצאי המחקרים שיזם משרד החינוך בנושא, מצ טיירת תמונת מצב מערכתית מקיפה ועדכנית בנושא היקף ההיעדרויות בחתך של שלבי החינוך, סוגי הפיקוח והמגזרים.
בהתבסס על נתונים אלו, היה על המשרד לגבש תוכנית עבודה סדורה, שתכלול פיתוח כלים שיאפשרו לצמצם את תופעת ההיעדרויות המרובות של עובדי הוראה.
בייחוד היה עליו לזהות את מוקדי ההיעדרויות החריגות ולנקוט פעולות מיוחדות לטיפול בהם.
במסגרת המהלך היה עליו להקים מערך ממלאי מקום נגיש ואיכותי, שיטפל בנושא היקף ההיעדרויות ומאפייניהן על פי שלבי החינוך, סוגי הפיקוח ומגזרי החינוך השונים, כפתרון מרכזי להתמודדות עם ההיעדרויות.
כן היה עליו לקבוע את המסגרת הארגונית לקידום מיטבי של הנושא - אם על ידי יחידה ייעודית לנושא (דוגמת היחידה להיעדרויות) ואם באמצעות חלוקת האחריות לנושא בין יחידות אגף כא"ב.
ואולם בביקורת עלה כי המשרד, ובייחוד אגף כא"ב, לא תכנן מערך לאיוש משרות ההוראה של הגננות והמורים הנעדרים.
משרד מבקר המדינה רואה בכך ליקוי חמור בדפוס הפעולה של המשרד.
היעדר מעקב אחר ההיעדרות של עובדי ההוראה .
מדי שנה מפרסם המשרד חוזר מנכ"ל בנושא חופשות והיעדרויות במוסדות החינוך השונים בחינוך הרשמי, המפרט בין השאר את אופן הדיווח של עובדי הוראה על היעדרויות ואילו אסמכתאות יש לצרף לבקשות ההיעדרות21.
בנושא מבנה שנת הלימודים משרד החינוך | 1095 .
הדיווח על היעדרות מורים הוא באחריות מנהלי בתי הספר, באמצעות מערכת נתוני העסקה22.
לגבי עובדי הוראה שהם עובדי מדינה23 , על מנהלי בתי הספר לבצע את הדיווח על ההיעדרויות באמצעות מערכת מדב"ס24 או מערכת אופקית25.
הנתונים המדווחים נקלטים במחוז ומשמשים, בין היתר, את המפקחים ומנהלי בתי הספר לצורך עדכון נתוני עובדי ההוראה, לרבות שיבוצם.
בעניין עובדי ההוראה שאינם עובדי מדינה26, מנהלי בתי הספר מדווחים למשרד על מצבת עובדים אלו ועל שיבוצם בבתי הספר באמצעות מערכת ניהול ודיווח בית-ספרית אחרת .
על בסיס דיווחים אלו מעביר המשרד את התשלום עבור שכר המורים בחטיבה העליונה.
עלה שאומנם מנהלי בתי הספר מדווחים לצורך תשלום השכר במערכת המדב"ס או באופקית על ההיעדרויות של עובדי ההוראה בחינוך הרשמי, אולם אגף כא"ב כלל אינו בוחן את הדיווחים, ולפיכך אינו מנצל מסד נתונים זה כמנגנון מעקב שיש בו כדי לשפוך אור על מאפייני ההיעדרויות של עובדי ההוראה: לאתר בהן מגמות, סיבות וסוגיות חריגות.
בעניין בתי הספר בחינוך המוכש"ר ושל הבעלויות, הביקורת העלתה כי מנהלי בתי הספר בסטטוס זה כלל אינם מדווחים על ההיעדרויות של עובדי ההוראה בבתי הספר שבאחריותם, והמשרד אינו אוכף עליהם חובת דיווח זו.
יצוין כי במסגרת הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה מאגף כא"ב נתונים על שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה, אולם האגף מסר שאין לו נתונים כאלה.
הנתונים התקבלו, בסופו של דבר, ממערכות השכר של חשבות המשרד שאחראית, בין השאר, לתשלום שכר העבודה לעובדי ההוראה, לרבות בשל מילוי מקום.
עם זאת יצוין כי הנתונים שהתקבלו נוגעים לעובדי הוראה שהם עובדי מדינה בחינוך הרשמי בלבד (שכן רק את שכרם של אלו משלם המשרד).
משרד החינוך מסר בתשובתו כי דיווחי ההיעדרות לאגף החשבות במשרד מיועדים לבצע תשלום שכר מדויק למורים, וכן לנהל ולבקר את המכסות של אותן היעדרויות המאושרות לפי כל דין.
22 במערכת נתוני העסקה מנוהלים בין השאר שבוע העבודה של עובדי ההוראה, תפקידים ונתוני העסקה בלתי-מתוכננים, כמו היעדרויות ומילוי מקום.
עובדי הוראה שמשרד החינוך מעסיק ישירות ומקבלים את שכרם באמצעותו 24 מערכתמדב"ס, שהיא תת -מערכת במערכת נתוני ההעסקה, היא מערכת דיווח בית -ספרית המיועדת לדיווח נתוני שכר לעובדי הוראה שהם עובדי מדינה ולא הצטרפו לרפורמת אופק חדש.
המערכת מאפשרת, בין השאר, הזנת נתונים על עובדי הוראה בבתי הספר ואישורם על ידי פקידי השכר לצורך תשלום שכר, ובכלל זה דיווח על שעות שבועיות, היעדרויות, מילוי מקום, שעות בודדות, תפקידים והפסקות משרה.
25 מערכת אופקית, שהיא תת-מערכת במערכת נתוני ההעסקה , היא מערכת דיווח בי ת-ספרית המיועדת לדיווח על נתוני ה העסקה של עובדי הוראה שהם עובדי מדינה והצטרפו לרפורמ ת אופק חדש.
26 ,כגון עובדי הוראה שמעסיקות בעלויות של מוסדות חינוך, רשתות חינוך, רשויות מקומיות ארגונים ציבוריים ועמותות.
מכאן שהמשרד אינו מנצל את הכלים העומדים לרשותו כדי לרכז נתונים על היקף שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה, הן בבתי הספר של החינוך הרשמי והן בבתי הספר של החינוך המוכש"ר והבעלויות, להפיק מהם תמונת מצב ממצה ועדכנית ולקבוע את השפעותיה הצפויות על מערכת החינוך.
בדיקה זו נדרשת, וממצאיה אמורים לשמש בסיס להקמת מערך הולם של ממלאי מקום שיאפשר להתמודד עם התופעה האמורה.
מחקרי למידה והערכה מלמדים על קשר ברור בין הזמן המושקע בלמידה לבין ההישגים הלימודיים במישור המערכתי, ומכאן שחיוני לבחון את סוגיית ההיעדרויות של עובדי ההוראה ואת השפעותיה על הזמן המושקע בלימודים.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אף שזה שנים רבות סוגיית ההיעדרויות של עובדי הוראה במערכת החינוך, על כל היבטיה, ידועה היטב לכל הגורמים הנוגעים בדבר בתוך המשרד, במשך השנים לא ייחס המשרד לסוגיה זו את החשיבות הראויה לה.
המחדל המתמשך בטיפולו של המשרד בתופעת ההיעדרויות של עובדי הוראה בשלבי החינוך השונים משפיע גם על אופן טיפולו הכושל של המשרד בקליטתם ובהעסקתם של ממלאי מקום במוסדות החינוך לפי זמינותם והצורך בהם, כמפורט להלן.
לנוכח היקף ההיעדרויות ובשל השפעתן על תפקוד בית הספר או גן הילדים, על המשרד לגבש דרכים לצמצום היקף ההיעדרויות; ובייחוד עליו לפעול בדחיפות להסדרת סוגיית ההיעדרויות של עובדי הוראה בבתי הספר הממלכתיים-דתיים ובבתי הספר שבמגזר הערבי - בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים - שבהם שיעורי ההיעדרויות גבוהים ביותר.
בכלל אלה, על המשרד לבחון מהו היקפו הנדרש של מערך ממלאי המקום שיאפשר למלא את הצרכים שמקורם בתופעת ההיעדרויות.
קליטת ממלאי מקום והעסקתם במערכת החינוך .
למורה שניצב לפני הכיתה בבית הספר או לגננת המנהלת גן ילדים תפקיד משמעותי בליווי הילדים ובני הנוער ובמתן תמיכה רגשית, בעיצוב אישיותם וכן בהקניית כלים שמשפרים את כישורי השתלבותם בחברה.
זאת לצד תפקידם המורכב להקנות ידע ומיומנויות למידה.
על מנת להבטיח את קיומם של לימודים סדירים ורצופים במוסדות החינוך לאורך שנת הלימודים בגין היעדרויות עובדי ההוראה, מאפשר המשרד למנהלי בתי הספר ולגננות לקלוט ממלאי מקום במקומם של עובדי ההוראה הקבועים שנעדרים מהמוסד החינוכי, ולשם כך הוא משרד החינוך | 1097 .
מקצה, כפי שמפורט בהמשך, שעות מילוי מקום לכל בתי הספר שבחינוך הרשמי, שעות המבוססות על מספר הכיתות התקניות בהם ועל שלב החינוך.
ככלל, המשרד מבחין בין שתי קבוצות של ממלאי מקום: ממלאי מקום קבועים וממלאי מקום שעתיים.
על פי חוזר מילוי מקום של עובדי הוראה27 מספטמבר2004 (להלן- חוזר מילוי מקום), בעת היעדרויות ממושכות (מעל 51 יום) של עובדי הוראה בגין חופשת לידה, שירות מילואים ממושך וכו' (להלן - ממלא מקום קבוע), על מנהל בית הספר לקלוט עובד הוראה ממלא מקום, לאחר שתיאם זאת עם יחידת כ"א המחוזית.
לפי הסברי המשרד, ממלא מקום קבוע יועסק בשעות תקן28 , להבדיל משעות מילוי מקום בודדות (ראו להלן), והן נרשמות כשעות תקן שבועיות במערכת השעות הבית ספרית.
ממלא מקום שעתי הוא מי שנדרש למלא את מקומו של עובד הוראה קבוע שנעדר לתקופה קצרה בשל אירוע לא מתוכנן ולא צפוי, כגון מחלה, שמירת היריון, מילואים, תאונה וכל אירוע פתאומי אחר.
על פי חוזר ממלאי מקום, מנהל בית הספר רשאי במקרה זה להזמין ממלא מקום מחוץ לבית הספר, והוא לא נדרש להיות עובד הוראה (להלן - ממלא מקום שעתי).
על פי חוזר מילוי מקום, תיקבע מכסת שעות בודדות עבור מילוי מקום לכל מוסד29.
ממלא מקום שעתי מקבל את שכרו על פי תעריף אחיד (כ-40 ש"ח לשעה), שמגלם בתוכו תשלום בגין שכר בגין מילוי מקום וחלק יחסי עבור ביגוד, הבראה ותוספת קיץ.
עם הגידול בהיקף שעות ההוראה של עובדי ההוראה, גדל גם היקף שעות ההיעדרות של עובדי הוראה במערכת החינוך.
בהתאם לכ ך גדל גם מספר שעות ממלאי המקום.
לפי פירוט התקציב לשנים 2017 ו-201830 , תקציב שעות מילוי מקום בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים של החינוך הרגיל הרשמי הסתכם ב-119 וב-121 מיליון ש"ח, בהתאמה.
זאת בגין תקצוב של כ-1.
8 מיליון שעות מילוי מקום שנדרשו בכל אחת משתי השנים, מעבר לשעות התקן.
מעיבוד נתונים שביצע משרד מבקר המדינה על בסיס נתונים שהתקבלו מחשבות המשרד ביולי 2018 בנוגע לשעות מילוי מקום שביצעו בפועל ממלאי המקום הקבועים והשעתיים, עלה כי היקף שעות מילוי המקום שבוצעו בפועל בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח הסתכם בכ-5.
2 מיליון שעות, בהתאמה.
עלות השכר ששולם לממלאי המקום הקבועים והשעתיים בגין שעות מילוי מקום בשנים אלו הסתכמה ב-314 ו-209 מיליון ש"ח, בהתאמה.
5-34 , "עובדי הוראה, תנאי שירות, מילוי מקום של עובדי הוראה" (ספטמבר2004.
) 28 המשרד מקצה שעות תקן לכל בית ספר, המאפשרות בין השאר לקבוע את משרות צוות ההוראה בבית הספר ואת תוכניות הלימוד.
29 תתבסס על מספר הכיתות הנורמטיביות שאושרו במערכת התקן ועל שלב הח ינוך של בת הספר (יסודי, חט"ב).
רלוונטי לשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח 1098 |דוח שנתי 69ב .
המשרד הסביר בתשובתו מינואר 2019 כי החריגה האמורה נובעת מכך ששעות אלה ששולמו כוללות גם שעות שביצעו ממלאי מקום קבועים, שהעסקתם משולמת במסגרת שעות תקן, ואולם המשרד לא המציא לכך כל אסמכתה.
היעדר הלימה בין היקף שעות ההיעדרות לבין היקף שעות מילוי מקום .
על יסוד נתונים שהתקבלו מחשבות משרד החינוך בנוגע לשעות ההיעדרות ולשעות מילוי מקום של עובדי ההוראה, עשה משרד מבקר המדינה השוואה בין היקף שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה לבין שעות מילוי המקום שדווחו במערכות המשרד על ידי מנהלי בתי הספר והגננות.
בעיבוד הנתונים בוצעה הבחנה בין שעות מילוי מקום בגין היעדרות לתקופה קצרה לבין אלו שבוצעו בגין היעדרות לתקופה ממושכת31.
להלן שני תרשימים שמתארים את היחס בין שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה לבין שעות מילוי מקום שבוצעו בגין היעדרות לתקופה קצרה.
תרשים 4 : מספר שעות ההיעדרויות לתקופה קצרה לעומת מספר שעות מילוי מקום לתקופה קצרה בשנת הלימוד התשע "ז, לפי מחוזות (באלפי שעות) .
המקור: משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
31 הידועה גם כהיעדרות משחררת תקן, מבחינה זו שהיא משחררת את שעות התקן שבו משובץ עובד ההוראה הקבוע שנעדר מעבודתו, שכן התשלום בגין שעות אלו נעשה מאת גורם אחר, למשל המוסד לביטוח לאומי.
תרשים 5 : מספר שעות ההיעדרויות לתקופה קצרה לעומת מספר שעות מילוי מקום לתקופה קצרה בשנת הלימוד התשע "ח, לפי מחוזות (באלפי שעות) .
התרשימים מעלים פער משמעותי בכל מחוזות המשרד בין מספר שעות ההיעדרות לתקופה קצרה של עובדי ההוראה לבין מספר שעות מילוי מקום שבוצעו לפי דיווחי המנהלים: היקף שעות ההיעדרות לתקופה קצרה עמד על כ -5.
3 ,מיליון שעות היעדרות לעומת כ-3.
2 שעות מילוי מקום בשנת הלימוד התשע"ז; וכ-5.
7 מיליון שעות היעדרות לעומת כ-3.
3 מיליון שעות מילוי מקום בשנת הלימוד התשע"ח.
משמעות הדבר כי שיעור שעות ההיעדרות שלא היה בהם מילוי מקום הסתכם בכ -40% וכ-42% בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, בהתאמה.
בחלק מהמחוזות הפער היה כמעט פי שניים32 .
יש להדגיש את הפער הגדול, בשיעור של49% (כ- 670,000 שעות וכ- 740,000 שעות בשנים התשע"ז והתשע"ח), שנמצא בין מספר שעות ההיעדרות למספר שעות מילוי המקום בגין היעדרות לתקופה קצרה במחוז דרום.
32 כ-46% במחוז צפון ב שנת הלימוד התשע"ז; 44% במחוזות חיפה וירושלים ו-47% במחוז צפון בשנת הלימוד התשע"ח.
מניתוח נוסף של אותו מסד נתונים, הבוחן את הפערים ביחס לשלבי החינוך, עולה כי בחינוך הקדם -יסודי הפער בין מספר שעות ההיעדרות לתקופה קצרה של עובדי ההוראה לבין מספר שעות מילוי המקום שבוצעו היה בשנת הלימוד התשע"ז 5% , ואילו בשנת הלימו ד התשע"ח היה בשיעור של 9% ; ובבתי הספר היסודיים הפער ביניהם היה בשיעור של 46% בשנת הלימוד התשע"ז ו-47% בשנת הלימוד התשע"ח.
עולה מכך שעל פי הדיווחים למשרד התבצע מילוי מקום עבור רוב שעות ההיעדרות בחינוך הקדם -יסודי.
לעומת זאת, בבתי הספר היסודיים כמחצית משעות ה היעדרות אוישו על ידי ממלאי מקום, ולגבי המחצית השנייה - אין דיווח.
בעניין היחס בין שעות ההיעדרות של עובדי הוראה לתקופה ממושכת לבין שעות מילוי מקום שבוצעו בגינן, עלה כי הפערים הם גדולים מאוד.
להלן שני תרשימים שמתארים את היחס בין שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה לתקופה ממושכת (משחררת תקן) לבין שעות מילוי מקום שבוצעו לפי דיווחי המנהלים.
תרשים 6 : מספר שעות מילוי המקום בגין היעדרות לתקופה ממושכת ("משחררת תקן") לעומת מספר שעות ההיעדרות בשנת הלימוד התשע"ז, לפי מחוזות (באלפי שעות) .
תרשים7 : מספר שעות מילוי המקום בגין היעדרות לתקופה ממושכת ("משחררת תקן") לעומת מספר שעות ההיעדרות בשנת הלימוד התשע"ח, לפי מחוזות (באלפי שעות) .
מהתרשימים עולה כי, לפי דיווחי המנהלים, בכל מחוזות המשרד יש לכאורה פער בין מספר שעות ההיעדרות של עובדי ההוראה לבין מספר שעות מילוי המקום שבוצעו, באופן ששיעור שעות ההיעדרות שלא היה בהם מילוי מקום הסתכם בכ-97% ו-96% בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, בהתאמה.
הפערים בנתונים לעיל מצביע ים על כך שהמשרד לכאורה לא סיפק פתרון במישור הלימודי להיעדרויות הממושכות, וזאת אף שההיעדרויות של עובדי ההוראה לתקופה ממושכת צפויות בחלקן הגדול מראש.
עולה כי במקרה הטוב, ורק בחלק קטן מאוד מתקופת ההיעדרות, מילאו את מקומם של עובדי ההוראה הקבועים עובדי הוראה אחרי ם במערכת החינוך, על חשבון קידומם של נושאים חשובים אחרים, ובמקרה השכיח לא ניתן להם תחליף חינוכי הולם כלל.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אין לו נתונים מדויקים המסבירים את הפער לגבי מילוי מקום בגין היעדרות ממושכת המשולמת באמצעות שעות תקן.
אין לו גם הסברים באשר להיקף ההיעדרויות לטווח קצר - קיים פער של כ -2.
4 מיליון שעות ב שנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, בהתאמה, שאין דיווח בגינם על מילוי מקום, והמשרד לא הציע הסבר לאותן שעות.
מיליון שעות היעדרות .
עשויים להיות כמה הסברים לפער הניכר בין מספר שעות ההיעדרות לבין מספר שעות מילוי המקום.
אחד מהם הוא קושי של המנהלים לאתר ולגייס ממלאי מקום שעתיים ולמצוא פתרונות פנים-מוסדיים להיעדרות המורים או הגננות.
למשל - הסטת שעות הוראה פרטניות (כאלו המיועדות לילדים הזקוקים לסיוע) ושעות שהייה33, או הגדלה של היקף משרות המורים34 , איחוד כיתות לימוד, ביט ול או השהיה של תוכניות העשרה ייחודיות 35 בבתי הספר ושליחה מוקדמת של התלמידים לביתם.
הדבר עלול לפגוע, במישורים שונים, באיכות ההוראה, בהספקת מכסת שעות ההוראה המחייבת, במוטיבציה בקרב התלמידים, ואף עלול לגרום לפגיעה בהישגים הלימודיים.
על המשרד לטייב את הנתונים על היעדרויות עובדי ההוראה ועל ממלאי מקום, באופן שישקפו תמונת מצב אמינה ומדויקת, ובכלל זה לעמוד על כך שמנהלי בתי הספר ידווחו כנדרש על היעדרויות עובדי ההוראה ועל מילוי מקום.
על המשרד לנתח את הפער הגדול שבין מספר שעות ההיעדרות לבין מספר שעות מילוי המקום, כפי שעולה מהנתונים; ועליו ללמוד אם מקור הפער הוא דרכים חלופיות שבוחרים לנקוט מנהלי בתי הספר והגננות בנסיבות מסוימות, במקום להעסיק ממלא מקום, בפרט לנוכח היעדרות בלתי צפויה.
על המשרד להעריך את איכותן ועלותן של דרכים אלה בהשוואה להעסקת ממלאי מקום שעתיים או קבועים.
מכל מקום, בהיעדר הסבר מניח את הדעת, ניתן להסיק כי לפחות 2.
מיליון שעות היעדרות בשנים אלה, בהתאמה, לא אוישו בממלאי מקום עולה חשש שבאותן שעות התלמידים לא היו במסגרות האורגניות שלהם ולפיכך הם נאלצים לשוטט בחוסר מעש בבית הספר או לעסוק בפעילויות מאולתרות.
33 ,במסגרת רפורמות "אופק חדש" ו"עוז לתמורה", שחוללו בין השאר שינויים במערך ההוראה משרת המורה, ושעות העבודה השבועיות שלו נחלקות לשלושה סוגים.
בחינוך היסודי נדרש המורה לעבוד בכל שבוע 26 ,שעות פרונטליות5 שעות פרטניות בטיפול בקבוצות המונות עד חמישה תלמידים בחינוך הרגיל (ובחינוך המיוחד בקבוצות המונות עד שלושה תלמידים), וכן 5 .
)שעות המיועדות לביצוע מטלות ותפקידים שונים (שעות שהייה 34 .
בעקיפין ניתן ללמוד על כך מסקר בנושא מחסור במורים בקרב מנהלי בתי ספר ומפקחים הסקר עסק באסטרטגיה שנוקטים המנהלים במסגרת ההתמודדות עם הצורך במורים.
האסטרטגיה שמנהלים דיווחו שהם נוקטים בה במידה רבה או רבה מאוד היא הגדלת היקף המשרה של מורים המלמדים בבית הספר (לפי דיווחי כ-41% מהמנהלים).
שיעור גדול עוד יותר של המפקחים (כ -71% .
מהם) דיווחו שזוהי האסטרטגיה העיקרית שנוקטים בה המנהלים האסטרטגיה השנייה בשכיחותה, לפי דיווחי המנהלים והמפקחים (כ -25% ו-49% ,), בהתאמה היא העסקת מורים ללא כישורים מתאימים.
האסטרטגיה השלישית היא העסקת ממלאי מקום קבועים או שעתיים (24% ו-45% , בהתאמה).
ראו סמדר דוניצה-שמידט ורות זוזובסקי, "ביקוש והיצע של מורים במערכת החינוך: נקודת המבט הבית ספרית", דפים - כתב עת לעיון ולמחקר בחינוך, 59 (2015 '), עמ142 - 174.
35 במסגרת האוטונומיה הפדגוגית רשאים בתי הספר היסודיים לפתח ולהפעיל תוכניות ייחודיות המבטאות את התפיסה החינוכית של בית הספר ואת מאפייניו.
היעדר מעקב אחר אופן הניצול של שעות מילוי מקום שהוקצו .
חוזר מילוי מקום קבע מפתח להקצאה של מכסת שעות למילוי מקום ולניצולה של מכסה זו.
בין השאר, נקבעה מכסה של שעות למילוי מקום לכל בתי הספר שבחינוך הרשמי בהתאם למספר הכיתות התקניות בהם ולשלב החינוך הרלוונטי.
ההקצאה נקבעה לשנת לימוד אחת, וחושבה על פי מספר הכיתות שאושרו בתקן עבור אותה שנה, לרבות כיתות החינוך המיוחד בבתי ספר רגילים.
לכל כיתה בחינוך היסודי הוקצו 60 שעות למילוי מקום, ולכל כיתה בחטיבת הביניים הוקצו 45 שעות למילוי מקום (להלן- מפתח ההקצאה).
נקבע עוד כי על מנהלי בתי הספר לעמוד במכסת השעות למילוי מקום שהוקצתה להם ולא לחרוג ממנה.
אם בית הספר עומד לחרוג מהמכסה, עליו להגיש למנהל המחוז בקשה מנומקת ומפורטת כדי לקבל מכסת שעות נוספת.
בחוזר הודגש כי "חריגה ללא קבלת מכסה נוספת תתקבל בחומרה".
כן נקבע בחוזר כי בית ספר שלא ינצל את מלוא מכסת השעות של מילוי מקום שהוקצתה לו יתוגמל בתקציב עבור פעילויות פדגוגיות שיקיים.
להלן תרשים שמציג את היקף חריגותיהם של בתי ספר במחוזות שונים ממכסת השעות שהקצה להם המשרד בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח.
תרשים 8 : מספר שעות מילוי המקום החורגות ממכסת השעות שהקצה המשרד בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח, לפי מחוזות (באלפי שעות) .
מתרשים 8 עולה כי בכל שנה חרג כל אחד מהמחוזות במידה ניכרת- חריגה של מאות אלפי שעות - ממכסת השעות התקנית שהקצה המשרד, ובסה"כ הייתה חריגה של כ- 866,000 ( שעות 138% )בשנת הלימוד התשע"ז וכ- 915,000 ( שעות 139% ) ב שנת הלימוד התשע"ח.
במיוחד יש להדגיש את החריגה הבולטת במחוז תל אביב (כ - 156% בשנות הלימוד התשע"ז והתשע"ח).
נוסף 1104 |דוח שנתי 69ב .
על כך, ראוי לציין את העלייה החריגה בהיקף במחוז דרום - בשיעור של 26% ביןשנת הלימוד התשע"ז לשנת הלימוד התשע"ח.
הביקורת העלתה כי אף שהנתונים על ההקצאה של מכסת שעות למילוי מקום לבתי הספר ועל היקף ניצו לם מדווחים במערכות המשרד, ואף שבתי הספר חרגו במידה ניכרת ממכסת שעות מילוי המקום שהוקצו להם, המשרד לא ניתח את הסיבות לכך.
עוד עלה כי אף שהמשרד מתנה את האישור לחריגות בכך שבתי הספר יגישו למנהל המחוז בקשה מראש לחרוג ממכסת השעות , בפועל הדבר לא נעשה; יתרה מזו, רבים מהאישור ים לביצוע החריגות ניתנים כדבר שבשגרה ובדיעבד , לאחר שמכסת שעות מילוי המקום כבר נוצלה.
היות שהמשרד מחויב לשלם לכל עובד את שכרו, היעדר הבקרה על העסקת מורים ממלאי מקום גורם להוצאה חריגה של מאות מיליוני ש"ח למימון שעות מילוי מקום.
ליקויים בטיפול המשרד בממלאי מקום שעתיים .
קבלת ממלאי מקום שעתיים להוראה ללא תנאי סף .
חוזר מילוי מקום קובע כי אם נעדר עובד הוראה מן העבודה, רשאי מנהל בית הספר להזמין לעבודה ממלא מקום ולהעסיקו באופן זמני במקום עובד ההוראה שנעדר.