HeTree/MevakerConcSen huggingface dataset:
משרד מבקר המדינה מעיר כי אינו חולק על חשיבות בדיקה זו, אולם שאלת עמידתו של המעסיק בתשלום שכר מינימום היא נשמת אפו של חוק שכר המינימום.
לכן היה ראוי שבסיכום פעולתה השנתית של יחידת האכיפה יינתן מידע נפרד על כך.
לעיל 15 כאשר יחידת האכיפה בודקת הצגת מודעה אצל המעסיק, כל העובדים המועסקים על ידיו נספרים כאילו הם נבדקו.
(ב) בדוח 54 ב' צוין כי אחד מיעדיה של יחידת האכיפה מוגדר על ידי מספר תיקי החקירה שייפתחו במשך השנה, וצוין כי בשנת 2003 היעד בתחום שכר המינימום היה פתיחת 1,100 .
תיקי חקירה, נמוך מהיעדים שנקבעו לשנים הקודמות מנתוני המינהל עולה כי בשנת 2005 נפתחו243 תיקי חקירה בגין חוק שכר המינימום, ובשנת 2006 - 395 תיקי חקירה בלבד.
יצוין כי בשנים 2003 -2006 לא חל שינוי מהותי במספר המפקחים ביחידת האכיפה.
לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בהיקף נמוך מאוד של אכיפה, דבר הפוגע באפקט ההרתעה שהוא מטרת האכיפה.
יחידות האכיפה והתביעה - משך הטיפול בתיקי חקירה ותביעה 1.
משרד מבקר המדינה בדק את הליך הטיפול של יחידות האכיפה והתביעה בתיקי חקירה נבדקו 17 תיקי חקירה של חברות למתן שירותי שמירה וניקיון שנפתחו ביחידת האכיפה בתקופה שבין ינואר ליוני 2005 , ועוד14 תיקים שנפתחו לקבלני כוח אדם ולשכות עבודה פרטיות בשנת 2005 .
בסך הכול- 31 :תיקי חקירה.
להלן עיקר הממצאים (א) בעת בדיקת תיקי החקירה בידי משרד מבקר המדינה ביוני 2007 , כשנתיים בממוצע לאחר פתיחת תיקי החקירה, הסתיים הליך האכיפה והתביעה רק ב -17 ( תיקים 55% ( מהתיקים), מהם: עשרה תיקים 32% ) נסגרו ללא ממצאים, באחד מהם בוטל, בעקבות ערעור, קנס מנהלי שהוטל קודם לכן; ב -6 ( תיקים 19% ) הסתיים הטיפול בהטלת קנס; תיק אחד הסתיים בהתרעה.
בהיבט של משך הטיפול נמצא ש-16 ( תיקים 52% ) טופלו יותר משנתיים, חלקם עדיין בטיפול.
הנתונים מצביעים כי הליך הטיפול בתיקים נמשך זמן רב.
רק חלק קטן מחקירותיהן של החברות האמורות העלה כי יש להענישן, אף שלפי הערכת המינהל רבות מהחברות למתן שירותי שמירה וניקיון מפרות את חוקי העבודה.
(ב) כאשר תיק חקירה נפתח, יש להשלים את הטיפול בו במהירות האפשרית, הן ביחידת האכיפה והן ביחידת התביעה.
הפיגור בטיפול בתיקים יכו ל לנבוע מגורמים שאינם תלויים במשרד התמ"ת, כגון אי שיתוף פעולה מלא ומהיר של הנחקרים, קשיים אובייקטיביים של ניהול החקירה, וקצב התנהלות הנקבע ע"י גורמים חיצוניים, כגון בית המשפט.
כדי לקיים בקרה אחר שלבי התקדמות הטיפול בתיק החקירה יש צורך בתיעוד הפעולות שנעשו בתיק במהלך הטיפול בו, הן ביחידת האכיפה והן ביחידת התביעה.
בדיקת תיקי החקירה מצביעה כי במקרים רבים, 22 תיקי חקירה מתוך31 שנבדקו ( 71% ), שהו התיקים ביחידות האכיפה והתביעה פרקי זמן מצטברים שבין8 ל-27 חודשים, ובממוצע קרוב ל -15 חודשים, מבלי שיימצא בהם כל מסמך שיעיד שנעשה בהם טיפול כלשהו: (1) : ביחידת האכיפה תיקי חקירה16 (%32 מכלל התיקים שנבדקו) שהו לכאורה ללא טיפול בין 4 ל-14 חודשים, ובממוצע כ-9 חודשים.
16 בחלק מהתיקים היה יותר מסוג עיכוב אחד.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1121 .
,העיקריות היו בין קבלת הנתון האחרון שנדרש לחקירה לכתיבת דוח סיכום חקירה ובין כתיבת דוח סיכום חקי רה לרישום התיק ביחידת התביעה.
בכל התיקים לא נמצא תיעוד על פעילות בתוך תקופות השהייה הללו.
(2) : ביחידת התביעה העיכוב השכיח ביותר בטיפול בתיקים הוא ביחידת התביעה: 17 תיקי חקירה (כ- 55% מכלל התיקים שנבדקו) שהו ביחידת התביעה בין 8 ל-16 חודשים (כ -11 חודשים בממו צע).
שבעה מהם (כ - 23% ) נמצאו ביחידת התביעה במועד עריכת הביקורת (יוני 2007 ), לאחר שהייה שבין 12 ל-16 חודשים (כ -15 חודשים בממוצע) ללא כל תיעוד המציין כי נעשה בהם טיפול כלשהו; בעשרה מהם התקבלו החלטות לאחר תקופה שבין 8 ל-12 חודשים (כ-9 חודשים בממוצע), וזאת בלי שיימצא כל מסמך שיעיד, לפני קבלת ההחלטה בעניינם, כי נעשה בהם טיפול כלשהו, כגון סיכומי דיונים והתייעצויות, הנחיות, זימון עדים, טיוטות כתבי אישום, וסביר להניח כי התיקים טופלו רק בסמוך למועד קבלת ההחלטה, דהיינו - התיקים היו ללא טיפול רוב התקופה שבו שהו ביחידת התביעה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד התמ"ת כי העיכובים המועלים שצוינו בדוח נובעים מעומס העבודה במערכת.
יחידת האכיפה הסבירה בתשובתה כי דוחות סיכום החקירה מועברים לבדיקת הממונה המחוזי ונוצר אצלו עיכוב באישור הדוח.
יחידת האכיפה הוסיפה כי כדי למנוע "צוואר בקבוק" בשלב זה, ימונו במבנה הארגוני החדש של היחידה (ראו להלן - הקצאת כוח אדם ליחידות האכיפה והתביעה) מרכזי צוותים שימלאו תפקיד זה.
כדי למנוע מצב כזה של התמשכות ללא בקרה של טיפול בתיקים, ראוי היה שהמשרד יקבע בנוהל את אופן הדיווח על הפעולות הנעשות בתיקים, ויקבע לכל אחד משלבי הטיפול בתיק מסגרת זמן מומלצת, הן ביחידת האכיפה והן ביחידת התביעה.
הבדיקה העלתה כי משרד התמ"ת לא קבע מסגרות זמן מומלצות בדבר משך הפעילות של יחידות האכיפה והתביעה בשלבי הטיפול השונים בתיקי החקירה.
בהיעדר הגדרת זמן מוצעת קיים קושי לקיים תהליכי בקרה והערכה בדבר תהליכי העבודה ויעילותם.
כמו כן נוהל כזה יאפשר פיקוח של המינהל והממונים המחוזיים ביחידת האכיפה ושל הממונה על התביעה במשרד התמ"ת, על ההתקדמות בטיפול בתיקים.
בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיעה הלשכה המשפטית כי היא לוקחת לתשומת לב ה את ההערה, ותנהיג נוהל לרישום ממוחשב של נתונים שיבטיח יכולת מעקב אחר כל שלבי הטיפול בתיק, כך שתמומש אחריותו האישית של כל עו"ד המטפל בתיק.
המינהל הודיע כי הוא מכיר בחשיבות מהירות הפעולה השלטונית, וכי לאחרונה, במסגרת הנהגת שכר עידוד לעובדי יחידת האכיפה, הגדיר מדד איכות הנוגע במשך זמן הטיפול בתיק, במטרה לזרז את הטיפול בתיק ובלבד שלא תיפגע איכות החקירה.
בתשובת היועץ המשפטי של משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה מינואר 2008 צוין שקשה לאמוד את משך הטיפול בחלק מהפעולות שבוצעו בתיקי התביעה.
עוד טען היועץ כי קשה לתעד כל פעולה ופעולה.
מכל מקום, לדעתו, גם גורמי מטה, כגון היועץ המשפטי לממשלה, צריכים להיות מעורבים בפיתוח הכלים המתאימים לבקרה על משך הטיפול.
משרד מבקר המדינה מעיר בעניין זה כי אומדן משך הפעולות לטיפול בתיקי חקירה אמור להיות אומדן מקורב, אשר ישמש אבן בוחן להערכת תהליכי העבודה ויאפשר לבצע בקרה על תיקים שהטיפול בהם מתמשך באופן חריג ואף לאתר תיקים אלה.
כדי לתת מענה לאכיפת סעיפים בחוקי עבודה בהם נקבעה תקופת התיישנות של שנה ממועד ביצוע העברה (חוק עבודת נשים, התשי"ד - 195417 ,; חוק שעות עבודה ומנוחה התשי"א- 1951 ; חוק עבודת הנוער, התשי"ג- 1953 ), היה על יחידת האכיפה ויחידת התביעה לקבוע בנוהל סדר עדיפויות לטיפול בתיקי חקירה אלו באופן שיזרז את הטיפול בתיקים.
הבדיקה העלתה כי סדר עדיפויות כאלה לא נקבע.
בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה עשר תלונות של נשים על פיטוריהן בגין הריון או טיפולי פוריות בניגוד לחוק עבודת נשים, שהטיפול בהן נמשך יותר משנה, ובשל ההתיישנות נמנעה האפשרות למיצוי הדין עם מעסיקיהן.
בתשובת הלשכה המשפטית של משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה בינואר 2008 הסבירה הלשכה המשפטית כי הסיבה להתיישנות התיקים אינה נעוצה בהיעדר מדרג קדימוי ות אלא בטעות משפטית של יחידת התביעה - היחידה סברה כי בעקבות שינוי חקיקה ממאי 2006 לתיקון סכום הקנס הוארכה גם תקופת ההתיישנות לחמש שנים, אולם רק לאחר כשבעה חודשים (בדצמבר 2006) .
התגלתה הטעות ולכן תיקים אלה התיישנו משרד מבקר המדינה מעיר כי בארבעה מבין עשרה ה תיקים חלה התיישנות כחודשיים עד כחצי שנה לאחר שהלשכה המשפטית עמדה על טעותה, ולמרות זאת במועד התיישנותם של התיקים הם עדיין לא טופלו.
ממצאי הביקורת מצביעים כי יש צורך לנתב את התיקים באופן שיזרז את הטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי.
יחידת התביעה - טיפול בתיקי תביעה של מפרי חוק סדרתיים כאשר תיק חקירה מועבר לטיפולה של יחידת התביעה, יש בידיה מידע קודם על זהות מפר החוק לכאורה ועל תביעות אחרות נגדו התלויות ועומדות אצלה.
באמצעות מידע זה יכולה יחידת התביעה לדעת אם מדובר לכאורה במפר חוק סדרתי, ובהתאם לכך לקבוע סדר עדיפויות בטיפול בתיקי חקירה שהועברו אליה.
טיפול יעיל במפרי חוק סדרתיים יש בו כדי להגביר את גורם ההרתעה על מפרי החוק בכלל.
הביקורת העלתה שגם הטיפול במפרי חוק סדרתיים לכאורה, שחשוב לאחד בו את תיקי התביעות נגדם ולזרז את הטיפול בהם, מתנהל בעצלתיים.
כך למשל, תיק עב ירות בתחום חקירה שכלל דוח סיכום חקירה עם ממצאים על הפרת חוק שכר מינימום נותר ללא טיפול ביחידת התביעה משך 16 חודשים תמימים, על אף שמדובר בחברה שתלויים ועומדים נגדה 11 .
17 'חוק עבודת נשים (תיקון מס 35 ), התשס"ז - 2007 החמיר את הענישה על זה והביא לכך שעבירות שלפני התיקון היו מסוג חטא (התיישנות בתום שנה) הפכו לעבירות מסוג עוון (התיישנות בתום חמש שנים).
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1123 .
הטיפול המתמשך בתיקים פוגע בערך ההרתעתי של האכיפה, בדימויה ובאמינותה בעיני הציבור, והוא גורם לעינוי דין למתלוננים ובמקרים מסוימים גם לנילונים.
יש והדבר פוגע גם בניהול החקירה עצמה - ככל שהחקירה מתמשכת קשה יותר לאתר את העדים, בפרט במגזרים בהם יש קושי בביצוע אכיפה, כמו מגזר המיעוטים, והעדים הופכים לחסרי סבלנות ונוטים פחות לשתף פעולה.
יתרה מזו, יש עבירות על חוקי מגן המתיישנות שנה לאחר ביצוען, ועיכוב הטיפול בהן עלול למנוע מיצוי הדין עם מפרי החוק.
אין ספק שמחסור בכוח אדם, הן ביחידת האכיפה והן ביחידת התביעה, תורם לעיכובים המתוארים לעיל.
אולם במצב זה על משרד התמ"ת, הלשכה המשפטית ויחידת האכיפה לקבוע נהלי עבודה שיבטיחו טיפול בתיקים על פי דירוג קדימויות וזירוז הטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי.
היקף הענישה ומועילותה .
היקף הענישה בפועל תוצאות האכיפה אינן מצטמצמות רק בענישת מפרי חוק.
יש להן גם אפקט של פעילות מנע, שיש בה כדי לסייע ולעודד אכיפה ע צמית.
פעולות חקירה ומתן התרעות, גם אם אינן מסתיימות בהרשעה וענישה, יוצרות אפקט הרתעתי והסברתי.
אולם לענישה משקל עיקרי בהרתעת מפרי חוקי העבודה.
הענישה מתבטאת בקנסות מנהליים שמוטלים על ידי יחידת האכיפה, ובקנסות שנגזרים על ידי בית הדין לעבודה על מפרי חוקי המגן.
גם למהירות בה מטופלת ההפרה ומוענשים המפרים יש משמעות רבה.
כדי לעמוד על היקף הענישה ותועלתה בהרתעת מעסיקים מהפרת החוק, בחן משרד מבקר המדינה את המרכיב העיקרי באכיפת חוקי עבודה - הענישה בפועל, שהינה בדרך כלל תוצאה של שילוב פעילות יחידות האכיפה והתביעה (מערך האכיפה): 1.
קנסות מנהליים : הטלת קנס מנהלי במקום נקיטת הליך פלילי בבית משפט היא אמצעי להגברת כוח ההרתעה ולהפחתת העומס מעל התביעה המשפטית.
במחקר שנעשה בשנת 200018 ביוזמת פרקליטת המדינה דאז צוין כי אחד הדברים שמאפיינים עבירות מנהליות הוא שהן עבירות נפוצות שקנס כספי ירתיע מעשייתן.
על רוב מפרי חוקי העבודה שנקנסו הוטלו קנסות מנהליים.
משרד מבקר המדינה בחן וניתח את נתוני המינהל שפורסמו בדוחות סיכום פעילות לשנים 2005 ו- 2006 :, על קנסות מנהליים שהוטלו במסגרת אכיפת חוקי המגן .
סכום בש"ח מספר קנסות סכום בש"ח מספר קנסות החוק .
18 ,אורן גזלהעומס על התביעה הפלילית , ( 30.
735,900 99 1,629,475 213 חוק שכר מינימום .
437,400 84 703,000 156 חוק עבודת נוער .
10,000 1 37,500 6 תקנות עבודת נוער .
49,000 24 9,000 6 )חוק הודעה לעובד (תנאי עבודה .
47,500 29 27,000 15 חוק הודעה מוקדמת לפיטורים .
165,500 59 137,500 44 חוק שוויון הזדמנויות .
1,882,500 182 700,000 99 חוק שעות עבודה ומנוחה .
3,327,300 478 3,243,475 539 סה"כ .
מניתוח נתוני הטבלה עולה כי חלה ירידה משמעותית בענישת מפרי חוק שכר מינימום, שהוזכר בקווי היסוד ממאי 2006 של הממשלה הנוכחית (הממשלה ה- 31 ) ובהחלטת הממשלה על צעדים לצמצום הפערים החברתיים19 ,- מספר הקנסות ירד מ -213 ל-99 ( 21% מכלל הקנסות על הפרת חוקי העבודה בשנת 2006 ).
סכום הקנסות ירד אף הוא - מכ- 1,630,000 ש"ח ל- 735,900 ש"ח.
עוד עולה מנתוני הטבלה כי הסכום הכולל של הקנסות המנהליים שהוטלו דומה בשתי השנים (כ -3.
3 מיליון ש"ח), ואולם השוויון הושג כתוצאה מעלייה משמעותית בסכומי הקנסות שהוטלו על הפרת חוק שעות עבודה ומנוחה.
מניכוי הקנסות המנהליים שהוטלו על פי חוק שעות עבודה ומנוחה עולה כי מספר הקנסות ירד מ -440 קנסות ב - 2005 ל-296 (ירידה של כ- 33% ) ב- 2006 , וסכום הקנסות ירד בהתאם מכ -2.
4 מיליון ש"ח (ירידה של כ- 44%.
) בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הבהיר המינהל כי הירידה במספר הקנסות שהוטלו בגין הפרת חוק שכר מינימום אינה נובעת כתוצאה מצמצום הפעילות של יחידת האכיפה, אלא משום שבסוף 2007 המתינו להחלטת הלשכה המשפטית 292 תיקי חקירה בחוק שכר מינימום לעומת 72 תיקים שהמתינו בסוף שנת 2005.
הגשת כתבי אישום ומידע על גזרי דין : הליך הגשת כתבי האישום והדיונים בבית המשפט הם בטיפולה ואחריותה של יחידת התביעה.
(א) מניתוח הנתונים שפרסם המינהל לסיכום שנות הפעילות 2005 ו- 2006 עולה כי מספר כתבי האישום שהוגשו על הפרת חוקי המגן ירד מ -197 ל-173 (ירידה של כ- 12% ).
מספר כתבי האישום שהוגשו בגין הפרת חוק שכר מינימום פחת מ- 90 בשנת 2005 ל-61 בשנת 2006 , ואילו במספר כתבי האישום שהוגשו בגין הפרת חוק שעות עבודה ומנוחה חלה עלייה - בשנת 2005 הוגשו20 כתבי אישום, ובשנת 2006 הוגשו71 .
כתבי אישום (ב) הבדיקה העלתה שהלשכה המשפטית אינה מרכזת את נתוני הקנסות שנגזרו בידי בית המשפט על מפרי חוקי מגן.
כתוצאה מכך מסתפק המינהל בפרסום סכומי הקנסות המנהליים בלבד.
סך הקנסות ב -13 גזרי דין שניתנו בשנת 2006 היה .
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1125 .
952,700 ( ש"חמהם קנס אחד בגין הפרת חוק שכר מינימום בגובה 266,300 .
)ש"ח הביקורת מעירה כי ראוי שהלשכה המשפטית תנהל מעקב אחר גזרי הדין וסכומי הקנסות כדי לעמוד על היקף הענישה.
בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיעה הלשכה המשפטית כי בעקבות הערת משרד מבקר המדינה היא תרכז את סכומי הקנסות שהוטלו על הנאשמים על ידי בתי הדין.
היקף הגבייה של הקנסות המנהליים - יחידת האכיפה מטילה את הקנסות המנהליים.
גביית הקנסות נעשית על ידי המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות שבהנהלת בתי המשפט.
כאמור, לפי נתוני המינהל הטילה יחידת האכיפה בשנים 2005 ו- 2006 קנסות מינהליים בסך כ-3.
לפי נתוני המרכז לגביית קנסות, נגבו בגין השנים האמורות עד סוף שנת 2007 קנסות בסך כ-1.
7 מיליון ש"ח (כ- 52% ) וכ- 880,000 ש"ח (כ- 27% ), בהתאמה.
מהנתונים אפשר ללמוד כי שיעור הגבייה היה נמוך.
תוצאות האכיפה כפי שהן מתבטאות בגביית הקנסות המנהליים אינן עונות על היקף הבעיה.
משרד התמ"ת הסכים בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי היקפי הגבייה נמוכים, והוסיף כי האחריות לגבית הקנסות המנהליים מוטלת על המרכז לגביית קנסות במשרד המשפטים, וכי למינהל הסדרה ואכיפה אין כל נגיעה בהליך זה.
משרד התמ"ת מקיים דיונים עם משרד המשפטים לבחינת חלופות לנושא.
מרכיב חשוב ביעילות ומועילות האכיפה הוא מהירות הפעולה של השלטונות נגד מפרי חוק.
מנתוני הקנסות המנהליים שהוטלו בשנים 2004 -2006 המצויים במערכת הממוחשבת שביחידת האכיפה נמצא כי משך הטיפול הממוצע הח ל מפתיחת התיק ביחידת האכיפה ועד למועד הטלת הקנס המנהלי היה כ-540 יום- כשנה וחצי.
בדוח54 ב' צוין כי על יחידת האכיפה לבחון את מועילות עבודתה באמצעות מדדי ביצוע, כגון סך כל העובדים שלגביהם נבדקה הפרת תשלום שכר מינימום או שיעור האיתור של עובדים שזכויותיהם לשכר מינימום הופרו.
כמו כן רצוי שתיערך השוואה בין השנים שתצביע על מגמות בתפוקות ובשיפור האכיפה.
בבדיקתנו נמצא כי הנתונים שמציג המינהל על מועילות האכיפה הם נתונים כמותיים בלבד ולא מדדי ביצוע.
ממצאי הביקורת - דהיינו הקטנת מספר הקנסות שהוטלו על מפרי חוקי העבודה בכלל ועל מפרי חוק שכר מינימום בפרט שחלה בין שנת 2005 לשנת 2006 , שיעור הגבייה הנמוך של הקנסות המנהליים בשנים 2005 -2006 , ומשך הטיפול בתיקי החקירה עד מועד הטלת הקנס המנהלי - מלמדים שהיקף פעולות האכיפה 1126 דוח שנתי58ב .
של משרד התמ"ת והיקף גביית הקנסות שגובה המרכז לגביית קנסות לא די בהם כדי לטפל באופן נאות בהפרתם של חוקי המגן.
ניתוח גורמי אי-היעילות והמועילות .
ממצאי הביקורת דלעיל מצביעים על כשלים וליקויים שיש בהם כדי לפגוע ביעילותה של האכיפה ובמועילותה.
משרד מבקר המדינה ניתח חלק מהגורמים שפגעו ביעילות ובמועילות.
להלן עיקרם: הקצאת כוח אדם ליחידות האכיפה והתביעה 1.
יחידת האכיפה ביצעה את תפקידה באמצעות23 מפקחים- ארבעה מהם עוסקים באכיפת חוק שעות עבודה ומנוחה, 19 האחרים (כולל שלושה ממונים מחוזיים) עוסקים באכיפת שאר החוקים.
ביקורי השטח של המפקחים נעשים בצוותים המורכבים משני מפקחים, כלומר היחידה אכפה 16 חוקי מגן באמצעות8 צוותים בלבד (לא כולל הממונים המחוזיים).
צוותי האכיפה היו אחראים לביצוע פעולות אכיפה בארבעה מחוזות בחלוקה הבאה: חיפה - שני צוותים; ת"א - ארבעה צוותים; ירושלים והדרום - צוות עובדים לכל מחוז.
(א) מבקר המדינה הצביע עוד בדוח שנתי 54 ב' על המספר המועט של המפקחים העוסקים באכיפת חוקי העבודה על מעסיקי עובדים ישראליים.
המינהל פעל מרגע הקמתו להשיג משאבים נוספים לאכיפת חוקי המגן.
במשך כשלוש שנים לא שונה מספר המפקחים ביחידת האכיפה.
יצוין כי עד שנת 2007 פעל המינהל בלא שנקבעו תקני כוח אדם לפעילותו.
כתוצאה מכך התקשה המינהל לגייס עובדים במקום עובדים שפרשו מעבודתם, משום שבמקרים אלה לא התפנה תקן לאיוש.
(ב) רק בפברואר 2007 החליטה הממשלה 20 ,בין השאר להורות לשר התמ"ת בשיתוף עם שר האוצר, להגדיל בשנים 2007 -2008 את כוח האדם במינהל בהדרגה, עד להוספה של 47 ( מפקחים ועובדי מטה23 מהם ליחידת האכיפה בשנת 2007), ו -69 ( סטודנטים שיעבדו במשרות זמניות 46 ליחידת האכיפה בשנת 2007 .
בעקבות החלטת הממשלה קבעה נציבות שירות המדינה תקנים למינהל אולם עד ספטמבר 2007 נקלט לעבודה ביחידת האכיפה עובד חדש אחד בל בד (לעומת התוספת שנקבעה - 23 עובדים) ו-30 סטודנטים (לעומת46.
) בעת עריכת הביקורת על אכיפת חוקי המגן, בחודשים מרס -אוגוסט 2007 , נמצא המינהל בעיצומו של תהליך הקליטה וההכשרה של הסטודנטים בלבד.
בסוף שנת 2007 היה המינהל בעיצומו של תהליך קליטת עובדים במשרות צמיתות.
הביקורת בדקה אפוא את המצב לפני תגבור האכיפה.
קליטת העובדים החדשים חיונית להרחבת האכיפה, ועם זאת היא אינה .
לעיל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1127 .
מבטיחה את יעילות הפעלתם.
תיקון הליקויים עליהם מצביעה הביקורת יסייע לשיפור יכולת האכיפה ולהפעלה יעילה יותר של כוח האדם שיעמוד לרשות האכיפה בעתיד.
(ג) אחד השינויים המהותיים והחיוניים ביותר בארגון מחדש של המינהל היה הקמת יחידת מטה למינהל, שתרכז בין השאר את המודיעין הנדרש לעריכת תכנית אכיפה תקופתית המושתתת על ידיעות מודיעיניות.
זאת כדי לאזן את הכתבת האכיפה על ידי זרם התלונות המגיע ליחידת האכיפה (ראו להלן - הצורך בתכנית עבודה ובסדר עדיפויות ביחידת האכיפה).
גם החלטת הממשלה התייחסה במפורש לתגבור המטה לצד תגבור המפקחים.
מכרזים פנימיים לארבע משרות המרכיבות את המטה פורסמו על ידי משרד התמ"ת במאי 2007.
בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי שתי משרותמתוך הארבע, מרכז תיאום בקרה והסברה ומרכז קנסות, אוישו.
משרת מרכז מודיעין טרם אוישה.
באשר ליחידת התביעה- הלשכה המשפטית במשרד התמ"ת הקצתה חמישה תקנים של עו"ד לטיפול בתיקים של הפרת חוקי מגן בידי מעסיקי עובדים ישראליים.
בשנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת שניי ם מהתקנים לא היו מאוישים.
כתוצאה מכך נפגעה יכולתה של יחידת התביעה לטפל בתיקי החקירה.
משרד התמ"ת פרסם מכרז לרכישת שירותים משפטיים באמצעות עו"ד חיצוניים (מיקור חוץ) כדי להיעזר בהם לצורך אכיפת חוקי עבודה.
מועד הגשת ההצעות נקבע לאוקטובר 2007.
בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיעה הלשכה המשפטית כי הצפי לסיום הליכי המכרז למיקור חוץ הוא בתוך חודשיים, אם לא יחולו עיכובים עקב תביעות משפטיות.
קביעת יעדי האכיפה ביחידת האכיפה קביעת יעדי אכיפה שנתיים ומדדים כמותיים להערכת העמידה בהם אמורים לסייע בהשגת המטרה המרכזית של יחידת האכיפה.
הגדרות היעדים והמדדים הם אף הבסיס לבניית להכנת תכנית העבודה השנתית.
בדוח שנתי 54 ב' צוין כי יעדי האכיפה השנתיים היו כלליים ולא התייחסו להתפלגות הפרת החוק במשק.
הבדיקה העלתה כי בשנים 2005 -2007 נקבעו כיעדים לאכיפה מוגברת קבוצות אוכלוסייה ומ עסיקים המועדים להפרת החוק (למשל, מגזר המיעוטים וקבלני שירותים), אולם בפועל לא הוצבו יעדי אכיפה כמותיים לפעילות ספציפית בקבוצות אלה.
כך למשל, לא נקבע יעד כמותי למספר הפעילויות שיש לבצע בגין תשלום שכר נמוך משכר המינימום בקבוצות האוכלוסייה השונות.
בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי בתכנית העבודה לשנת 2008 , שהוגשה להנהלת משרד התמ"ת בסמוך למועד תום הביקורת, נקבעו גם יעדים כמותיים בהתאם לגידול הצפוי במשאבים.
הצורך בתכנית עבודה ובסדר עדיפויות ביחידת האכיפה 1.
תכנית עבודה תקופתית אמורה להכתיב אכיפה לפי סדר עדיפויות, שנקבע על פי החוקים שיש עדיפות לאכיפתם ועל פי המגזרים שיש עדיפות לאכוף בהם את חוקי המגן.
היא מכוונת את סדר היום של המפקחים, תוך הדגשת מספר ביקורי פיקוח נדרשים, קביעת נושאי הביקורת, עריכת ביקורים חוזרים, והרחבות של בדיקות תלונה של עובדים על הפרת חוק על ידי מעסיקם לעובדים נוספים של אותו מעסיק.
קביעת נושאי הביקורת בתכנית עבודה תקופתית חיונית כדי לתת משקל רב יותר לחוקים שיש להדגיש את אכיפתם, כגון אכיפת תשלום שכר מינימום לעובדים.
מבקר המדינה הצביע בדוח 54 ב' כי ביקורי הפיקוח לא נערכו על פי תכנית עבודה מפורטת.
בתשובתו מנובמבר 2003 הודיע משרד התמ "ת כי הנהלת המשרד החלה במהלך יסודי של הכנת תכניות עבודה לכל יחידות המשרד.
בביקורת הנוכחית נמצא כי בפועל מוכתבת פעולת יחידת האכיפה ברובה על ידי זרם התלונות המתקבלות ואין תכנית עבודה שנתית המפרטת יעדים כ מותיים לתחומי פעולה שונים ובהתאם לסעיפים של חוקי העבודה.
יחידת האכיפה אמנם עורכת מבצעי אכיפה יזומים, אולם מדובר במספר מועט של מבצעים שאינו משנה במידה רבה את התמונה הכללית.
נושא הביקורים החוזרים אינו מקבל את תשומת הלב הראויה.
בדרך כלל נעשה ביקור פיקוח נוסף במקום עבודה רק אם מתקבלת תלונה נוספת.
עוד העלתה הבדיקה כי ההדגשה על מתן מענה לתלונות פוגעת גם בהרחבת החקירה מעבר לבדיקת המקרה הספציפי של המתלונן.
כך למשל, בתיק שנפתח ביחידת האכיפה בעקבות תלונה של עובד בחברה למתן שירותי שמירה, מגזר שהוגדר ע"י המינהל כמגזר שיש להגביר בו את פעולות האכיפה, נבדקה התלונה הספציפית של העובד, דהיינו אי תשלום שכר מינימום למתלונן בלבד.
בתלונה פורטה השיטה שבה הפרה החברה את חוק שכר המינימום בדרך של רישום חסר של שעות העבודה.
ניתן היה לשער מכך שזה היה דפוס פעולה של החברה, אך החקירה לא הורחבה לעובדים נוספים.
החיסרון שבהסתמכות על זרם התלונות המגיע ליחידת האכיפה טמון גם בכך שיש אוכלוסיות שהנגישות שלהן אל יחידת האכיפה, כמו אל בית המשפט, היא נמוכה.
הקבוצות החלשות בחברה, הסובלות מרמת השכלה נמוכה וקשיי שפה, מתקשות לפיכך לפנות ליחידת האכיפה ולהתלונן על פגיעות כתוצאה מהפרת חוקי עבודה.
קבוצות אלה מועדות מטבען יותר מאחרות לפגיעה בגין הפרת חוקי המגן, ולכן עקרון השוויון מחייב לשים דגש בתכנית פיקוח תקופתית על הבטחת הגנה טובה יותר לבניהן.
ניתוב תיקים בהתאם לסדר עדיפויות ביחידות האכיפה והתביעה 1.
ההתמודדות עם תופעת הטיפול המתמשך בתיקי החקירה, עליה הצביעה הביקורת, מחייבת מעקב שיטתי אחר ניתוב התיקים בהתאם לסדר העדיפויות שנקבע.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1129 .
בפסיקת בג"ץ21 צוין כי "התפקיד של אכיפת החוק מוטל על הרשויות המוסמכות של המינהל הציבורי.
בידי הרשויות המוסמכות מופקדים המשאבים הנדרשי ם לאכיפת החוק.
לכן, שומה על הרשויות המוסמכות לכלכל את צעדי האכיפה במסגרת המשאבים, בהתאם למדיניות אכיפה ולפי סדרי עדיפות המשתנים עם הנסיבות".
במרס 2006 ביקש המינהל מהלשכה המשפטית בתמ"ת לדון בקב יעת סדר עדיפויות בתיקים.
המינהל הציע לתת עדיפות לתיקים העוסקים בהפרת חוק שכר מינימום (בפרט בחברות שמירה, ניקיון, בחברות כוח אדם, ובמקרים בהם היקף הפרת החוק הוא גדול) ובפיטורי נשים בהריון ובמקרים של תלונה חוזרת.
בדיון שהתקיים באפריל אותה שנה בין המינהל ללשכ ה המשפטית, הציעה יחידת האכיפה פתרון, לפיו יתמקדו מפקחי היחידה במשך ארבעה חודשים בסיום חקירות קיימות ולא יטפלו בתלונות חדשות.
סגן היועץ המשפטי דאז בתמ"ת ציין שאם קביעת סדר עדיפויות מובילה לגניזת תיקים, מחייבת החלטה מעין זו אישור של היועץ המשפטי של משרד התמ" ת ושל היועץ המשפטי לממשלה.
במכתב מיוני אותה שנה של סגן היועץ המשפטי דאז בתמ"ת ליועץ המשפטי של המשרד צוין כי אין מנוס מלקיים דיון בנושא סדר העדיפויות.
"אין זה הוגן כלפי יחידת האכיפה המתמודדת עם הביקורת לבדה כאשר לנו יש מה לומר ואנו אמורים להיות מעורבים (ולו רק מכוח הנחיית היועץ המשפטי האמורה22.
") הבדיקה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007 , משרד התמ"ת, יחידת האכיפה והלשכה המשפטית לא קבעו דירוג קדימויות שיבטיח שהטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי יזורז, ולכן התיקים אינם מנותבים עדיין בהתאם לדחיפות הטיפול בהם.
בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי להערכתו קביעת סדר עדיפויות הייתה תורמת ליעילותו.
הדיונים שנערכו באותה עת בנושא הגדלת כוח האדם למינהל עיכבו את אישור ההצעה, בהנחה שתוספת כוח האדם תמנע את הצורך בקביעת סדר עדיפויות.
הלשכה המשפטית הוסיפה כי משמעות ההצעה שגובשה הייתה מחיקת עברות מספר החוקים.
לכן החליט היועץ המשפטי של המשרד להעלות את הנושא להתייעצות עם שר התמ"ת.
התוצאה הייתה הירתמות השר למאמצים להגדיל את כוח האדם העוסק באכיפה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי קביעת סדר עדיפויות אין פירושה בהכרח גניז ת תיקים, אלא זירוז הטיפול בתיקים המועדפים.
אדרבא, דווקא אי -קביעת סדר עדיפויות גרמה לגניזת תיקים שחלה עליהם התיישנות.
עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תגבור כוח האדם העוסק באכיפת חוקי המגן אינו מבטל את הצורך בקביעת סדר עדיפויות וקדימויות בטיפול בתיקי חקירה ותביעה.
בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה ציין המינהל כי למרות הגידול במשאבים המוקצים למינהל, הוא פועל בשיתוף היועץ המשפטי של המשרד לקביעת אכיפה סלקטיבית אשר תאפשר ניצול נכון ומועיל של האכיפה.
21 בג"ץ 551/99 ,שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ פ"ד נד(1 )112 , בעמוד125.
22 היועמ"ש קבע הנחיה 4.
1002 (שהחליפה את הנחייה 51.
051 ) בנושא "הצורך בקביעת מדיניות מרכזית של חקירה בתחום העונשין" מ- 8.
תיק נהלים ביחידת האכיפה מבקר המדינה עמד בדוח 54 ב' על חשיבותו של ספר נהלים מעודכן.
משרד התמ"ת ציין בתשובתו מנובמבר 2003 כי המשרד פועל להכנת תיק נהלים מסודר באמצעות חברה חיצונית.
הביקורת העלתה כי אין ספר נהלים ליחידת האכיפה, ישנם נהלים אולם הם ללא תאריך וללא אישור של גורם בעל סמכות במשרד, ולכן לא ברורה תקפותם.
ישנם מסמכים שמתייחסים אליהם כאל נוהל, אולם אין בהם מאפיינים (נייר רשמי של משרד התמ"ת) המצביעים על כך שמדובר בנוהל שאושר.
בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי הוא מקבל את עמדת המבקר ויעגן את הנהלים הקיימים במסמך רשמי ומסודר.
אכיפת חוקי המגן נעשתה ע ל ידי משרד התמ"ת ללא הקצאת כוח אדם מספיק, מבלי שייקבעו יעדי אכיפה כמותיים לענפי העסקה וקבוצות אוכלוסייה, ללא תכנית עבודה תקופתית וללא ניתוב תיקים בהתאם לסדר עדיפויות ומשך הזמן המומלץ לטיפול בתיק חקירה ותביעה.
יש בכשלים אלה כדי לפגוע ביעילות ובמועילות של פעולות האכיפה.
מצב זה מחייב את משרד התמ"ת לנקוט צעדים מתאימים להסרת הכשלים הפוגעים ביעילות ומועילות האכיפה.
זאת כדי להבטיח שהגידול במספר העובדים העוסקים באכיפת חוקי המגן, עליו החליטה הממשלה בפברואר 2007 , ינוצל באופן מיטבי.
אכיפה במגזר המיעוטים .
מגזר המיעוטים מאופיין במערכת נורמטיבית וחברתית שבשילוב עם גורמים אחרים שנזכרו לעיל, כגון תלות רבה במעסיקים, מאלצת את השכבות החלשות להסכין עם הפגיעה בזכויות העובד המוקנות להם על פי חוק, ומקשה עוד יותר על הפנייה למוסדות השלטון והממסד הישראלי.
במגזר המיעוטים טעון בדרך כל ל המונח אכיפה בקונוטציות שליליות, ושיתוף הפעולה של אוכלוסיית המיעוטים עם יחידת האכיפה הוא נמוך ביותר.
כל אלה מובילים להגדרת מגזר המיעוטים על ידי יחידת האכיפה כיעד אכיפה מועדף.
להערכת המינהל קיים "קשר שתיקה" במגזר זה, המתבטא במיעוט התלונות על הפרת חוקי מגן, למרות הערכת הגורמים הנוגעים בדבר שמגזר זה מתאפיין בשיעור גבוה של הפרה כזו.
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1131 .
אכיפת חוקי מגן במגזר המיעוטים אינה יכולה אפוא להתבסס רק על תלונות המגיעות למשרד התמ"ת, אלא נדרש לערוך מבצעי אכיפה יזומים.
בסוף שנת 2004 יזמה יחידת האכיפה מבצע אכיפה ראשון במגזרהמיעוטים.
במסגרתו נערכו בסוף דצמבר 2004 ביקורי פיקוח והדרכה ב-56 .
מקומות עבודה שונים בעיר שפרעם בביקורות אלה ניתנה למעסיקים הדרכה על חוקי המגן השונים תוך התמקדות בחוק שכר המינימום.